SOU 1974:21

Markanvändning och byggande

Principer för lagstiftning

Betänkande avgivet av bygglagutredningen

Statens offentliga utredningar %% sou 197421 % Bostadsdepartementet

Markanvändning och byggande

Principer för lagstiftning

Betänkande avgivet av bygglagutredningen Stockholm 1974

ISBN 91-38—01834-9

Göteborgs OlTseltryckei-i AB. Stockholm 74,4 629 S

l :

l i l

Till Statsrådet och chefen för bostadsdepartementet

Genom beslut 1968-03-29 bemyndigade Kungl Maj:t chefen för kommu- nikationsdepartementet att tillkalla högst sju sakkunniga med uppdrag att se över byggnadslagstiftningen.

Med stöd av Kungl Maj:ts bemyndigande tillkallade departementsche- fen landshövdingen Gösta Netzén, tillika ordförande, kommunalrådet numera landshövdingen Harald Aronsson, ledamoten av riksdagen Astrid Bergegren s_amt riksdagsmännen Erik Hammersten, Bertil Lidgard, Jan-Ivan Nilsson och Erik Tobé som sakkunniga. Aronsson och Hammar- sten erhöll 1971-12-17 begärt entledigande från sina uppdrag. Chefen för civildepartmentet tillkallade 1971-12-17 istället borgarrådet Inge Hörlén och kommunstyrelseordföranden Yngve Lauritz att vara ledamöter i utredningen.

Utredningen antog namnet bygglagutredningen. Som experter åt utredningen har tjänstgjort generaldirektören Lennart Holm (sedan 1969-01-20), överingenjören Olle Millgård (sedan 1970-03 -Ol), generaldirektören Valfrid Paulsson (1970-03-01—1972-11-06), nu— mera rättschefen Åke Bouvin (sedan 1971-05-01), hovrättsassessorn Bengt Hedman (1971-05-01—1973-02-23), rättschefen Lars Delin (sedan 1972-11-11), hovrättsassessorn Stig Hagelstam (sedan 1972-10-01), av- delningsdirektören Fritz Åberg (sedan 1973-05-01) och länsarkitekten Birger Åström (sedan 1973-05-01). Dessutom har ytterligare tre personer tjänstgjort som experter under omkring en månad vardera och härvid medarbetat i vissa särskilda frågor.

Som sekreterare ät utredningen har tjänstgjort arkitekten Ingrid Årlin Jussil (1968-04-26—1973-02-23) och hovrättsassessorn Bengt Hedman (sedan 1973—02-24). Som biträdande sekreterare har tjänstgjort numera universitetslektorn Ronny Svensson (1968-12-01—1970-06-30), numera rådmannen Hans Hedvall (1968-12-20—1972-04-30) och arkitekten Ragnar Bergeå (1971—01-01—1972-06—30). I utredningens sekretariat har också ingått experterna Bouvin, Hagelstam, Millgård, Åberg och Åström.

På skäl som närmare utvecklas i avsnitt 4.8 överlämnar bygglagutred- ningen härmed principbetänkandet Markanvändning och byggande för remissbehandling som underlag för det fortsatta utredningsarbetet.

Reservation har avgivits av ledamoten Lidgard. Särskilt yttrande har avgivits av experten Delin.

Stockholm den 26 mars 1974 Gösta Netzén

Astrid Bergegren Inge Hörlén Yngve Lauritz

H Bertil Lidgard Jan Ivan Nilsson Erik Tobe' /Bengt Hedman

Innehåll Förkortningar ................................... Sammanfattning ................................. Avsnitt 1 Utredningruppdraget ....................... 1.1 Direktiven ................................ 1.1.1 De ursprungliga direktiven ............... 1.1.2 Tilläggsdirektiven år 1971 ................ 1.1.3 Tilläggsdirektiven år 1972 ................ 1.2 Till bygglagutredningen överlämnade handlingar ....... Avsnitt 2 Reformarbete 1969—1973 ................... Avsnitt 3 Översikt över gällande rätt .................... 3.1 Byggnadslagen ............................. 3.2 Byggnadsstadgan ........................... 3.3 Väglagstiftning ............................. 3.4 Naturvårdslagen ............................ 3.5 Miljöskyddslagen ........................... 3.6 Anläggningslagen ........................... 3.7 Ledningsrättslagen .......................... 3.8 Vattenlagen ............................... 3.9 Lagstiftning om vård och underhåll ................ 3.10 Viss annan lagstiftning ........................ Avsnitt 4 Utredningsarbetets uppläggning ................ 4.1 Inledning ................................ 4.2 Information om brister och reformbehov ............ 4.2.1 Inkomna skrivelser .................... 4.2.2 Bygglagutredningens enkäter (1969) ......... 4.3 Skiss till ny planlag (1970) ..................... 4.4 l—"örsöksverksamhet avseende nytt plansystem (1970—— 197 2) ........................... 4.5 Val av plansystem. Arbete med försöksplaner (1973) 4.6 Utredning om underjordsbyggande (1973) .......... 4.7 Rapport från 1965 års musei— och utställningssakkunniga . 4.8 Motiv för att avge principbetänkande ..............

13

66

91 93

96 96 96 96 97 99

Avsnitt 5 Allmänna överväganden om utredningsarbetets inrikt-

ning ......................................... 104 5.1 Inledning ................................ 104 5. 2 Reformbehov ............................. 104 5.2.1 Inledning ........................... 104 5.2.2 Planläggning ......................... 105 5.2.3 Byggande ........................... 108 5.2.4 Vissa plangenomförandefrågor ............. 108 5.3 Skissen till planlag .......................... 109 5.4 Vissa synpunkter som kommit fram vid försöksverksamhe- ten avseende planlagsskissen .................... 1 12 5.4.1 Inledning ........................... 112 5.4.2 Synpunkter ......................... 1 13 5.5 Överväganden rörande utredningsarbetets inriktning . . . . 117 Avsnitt 6 Lagstiftningens syfte ....................... 124 6.1 Inledning ................................ 124 6.2 Gällande ordning ........................... 124 6.3 Reformkrav ............................... 126 6.4 Överväganden ............................. 128 Avsnitt 7 Lagstiftningens räckvidd ..................... 136 7.1 Inledning ................................ 136 7.2 överväganden och förslag ...................... 136 Avsnitt 8 Tidsaspekter pä markanvändningsbesluten ......... 143 8.1 Inledning ................................ 143 8.2 Gällande förhållanden ........................ 143 8. 3 Reformkrav ............................... 147 8.4 Överväganden och förslag ...................... 148 Avsnitt 9 Styrmedel .............................. 154 9.1 Inledning ................................ 154 9.2 Gällande ordning ........................... 154 9.3 Överväganden och förslag ...................... 155

Avsnitt 10 Förhållandet mellan planläggning och genomförande . 161

Avsnitt 1 1 Allmänna riktlinjer för planläggningen ........... 167 11.1 Gällande bestämmelser ....................... 167 11.2 Behovet av allmänna riktlinjer ................... 171 11.3 Allmän målsättning och kravnivå för planläggning ...... 172

11.3.1 Inledning ........................... 172 11.3.2 Överväganden ........................ 173 11.4 Markhushållningsaspekten ..................... 174 11.5 En god miljö .............................. 175 11.6 Samhällsekonomiska hänsyn .................... 176

11."7

11.8 11.9 11.10 11.11

Avsnitt 12.1 12.2 12.3

12.4

Avsnitt 13.1 13.2 13.3 13.4 13.5

13.6

Avsnitt 14.1 14.2

14.3

Avsnitt 15.1 15.2

Förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen . . . . 176 11.7.1 Inledning ........................... 175 1 1.7.2 Gällande bestämmelser .................. 177 11.7.3 överväganden ........................ 178 Vissa särskilda bevarandeintressen ................ 179 Olika verksamheters krav ...................... 180 Genomförandesynpunkter ..................... 181 Förslag till lagbestämmelsers innehåll .............. 181 12 Bebyggelsemiljöns utformning ................ 183 Återblick ................................ 183 Gällande rätt .............................. 184 Överväganden ............................. 185 12.3.1 Behovet av bestämmelser ................ 185 12.3.2 Utformning av lagbestämmelser om bebyggelsemil-

jön ............................... 191 12.3.3 Riktlinjer för tillämpningen ............... 192 Förslag till lagbestämmelsers innehåll ............ ,. . 194 13 Byggnads egenskaper ...................... 195 Återblick ................................ 195 Byggbeståmmelser och planbestämmelser ........... 196 Behovet av byggbestämmelser ................... 196 Byggbestämmelsernas utformning ................ 200 Byggnadsstadgans nybyggnadsbestämmelser i ett nytt sy— stem ................................... 204 Förslag till lagbestämmelsers innehåll .............. 205 14 Underhållav byggnad ...................... 207 Nuvarande lagstiftning ........................ 207 Överväganden ............................. 209 14.2.1 Allmänna regler ...................... 209 14.2.2 Byggnader med särskilt bevaringsvärde ....... 212 14.23 Underhållskrav och ersättning ............. 214 14.2.4 Standardhöjande åtgärder ................ 214 1425 Påföljder ........................... 215 14.2.6 Tillsyn av underhåll .................... 216 Förslag till lagbestämmelsers innehåll .............. 216 15 Samspelet mellan staten och kommunerna ........ 218 Inledning ................................ 218 Planläggning .............................. 219 15.2.1 Inledning ........................... 219 15.2.2 Gällande bestämmelser .................. 219 15.2.3 Reformkrav ......................... 225

15.2.4 Ändrade kommunala förutsättningar ......... 228

15.2.5 Statligt planunderlag ................... 15.2.6 Vissa kostnadsfrågor ................... 15.2.7 Statliga intressen vid planläggning ........... 15.2.8 Vissa grundläggande ställningstaganden ....... 15.2.9 Allmänna överväganden i fråga om till vilka planer

statligt inflytande bör knytas ..............

15.2.10 Statlig prövningsmyndighet ............... 15.2.11 Former för det statliga inflytandet i planläggning-

en ...............................

15.3 Byggande ................................ Avsnitt 16 Kommunal behandlingsordning ............... 16.1 Inledning ................................ 16.2 Gällande ordning ........................... 16.3 Överväganden och förslag ...................... Avsnitt 17 Medborgarinflytande ...................... 17.1 Inledning ................................ 17.2 Gällande ordning ........................... 17.3 Reformkrav ............................... 17.4 Överväganden och förslag ......................

Avsnitt 18 Fastighetsägares och nyttjanderättshavares ställning [

planläggningsprocessen ............................. 18.1 Inledning ................................ 18.2 Gällande ordning ........................... 18.3 Överväganden och förslag ...................... Avsnitt 19 Plansystemet ............................ 19.1 Inledning ................................ 19.2 Reformkrav ............................... 19.2.1 Direktiven ..........................

19.2.2 Bygglagutredningens enkäter .............. 19.2.3 Försöksverksamheten ...................

19.2.4 Utvecklingstendenser i fråga om planeringsfor-

merna .............................

19.3 Allmänna överväganden för uppbyggnaden av ett plansy- stem ...................................

19.4 Riksplaneringen ............................ 19.5 Behov av interkommunalt planinstitut ............. 19.6 Förslag till nytt plansystem .................... 19.7 Kommunplan ............................. 19.7.1 Kommunplans huvudsakliga syfte och tidsperspek-

tiv ...............................

19.7.2 Kommunplanen i den kommunala planeringspro-

cessen .............................

19.7.3 Kommunplanens innehåll ................

235 239

240 249

251 251 251 251

258 258 258 261 262

270 270 270 271

275 275 275 275 276 281

282

l l 1

19.8

19.9

19.10

19.7.4 Kommunplanens betydelse för efterföljande beslut

om markanvändning ................... , 321

19.7.5 Kommunplans effekter gentemot markägare . . . . 19.7. 6 Behandlingsproceduren ................. 19.7.7 Fullföljdsfrågor ........................

Kommundelsplan ........................... 19.8.1 Kommundelsplans huvudsakliga syfte och tids- perspektiv .......................... 19.8.2 Kommundelsplans innehåll ............... 19.8.3 Kommundelsplans betydelse för efterföljande be— slut om markanvändning ................. 19.8.4 Kommundelsplans effekter gentemot markägare 19.8. 5 Behandlingsproceduren ................. 19.8.6 Fullföljdsfrågor ....................... Byggnadsplan ............................. 19.9.1 Byggnadsplans syfte och användningsområde 19.9.2 Byggnadsplans innehåll och tekniska beskaffenhet 19.9.3 Byggnadsplans effekter gentemot markägare . . . . 19.9.4 Byggnadsplans giltighetstid ............... 19.9.5 Behandlingsproceduren ................. 19.9.6 Fullföljdsfrågor ....................... Den tekniska utformningen av planerna ............ 19.10.1 Nuvarande förhållanden ................. 19.10.2 Allmänna synpunkter på utformningen av planer .

Avsnitt 20 Byggnadslov ............................ 20.1 20.2 20.3

Återblick ................................ Gällande rätt .............................. Överväganden ............................. 20.3.1 Behovet av ett byggnadslovsförfarande ....... 20.3.2 Byggnadslovskravets omfattning ............ 20.3.3 Byggnadslovsförfarandet ................. 20.3.4 Sammanfattning ......................

Avsnitt 21 Principer för den lagtekniska lösningen .......... 21.1 21.2 21.3 21.4

Inledning ................................ Markanvändningslagen ........................ Byggnadslagen ............................. Lagen om kommunala vägar m m ................

Avsnitt 22 Huvuddragen av samordningen med annan lagstiftning . 22.1 22.2 22.3 22.4 22.5 22.6

Allmänt ................................. Naturvårdslagen ............................ Miljöskyddslagen ........................... Vattenlagen ............................... Gruvlagstiftningen .......................... Väglagen .................................

324 326 329

330 334

340 340 342 345 347 347 352 356 357 357 360 360 360 362

365 365 365 368 368 370 375 377

378 378 380 382 386

389

410

SOU ]974:2] 22.7 Anläggningslagen ........................... 412 22.8 Lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar . . . . 413 22.9 Skogsvårdslagen och jordhävdslagen ............... 414 Avsnitt 23 Principer för lösning av övergångsfrägorna ........ 418 Avsnitt 24 Reservation och särskilt yttrande .............. 422 24.1 Reservation av ledamoten Lidgard ................ 422 24.2 Särskilt yttrande av experten Delin ............... 426

Bilaga] Vissa under tiden för utredningsarbetet genomförda

reformer och behandlade reformförslag .......... 431 1. Inledning ............................ 431 2. Ändringar i expropriationslagstiftningen ........ 432 2.1 Inledning .......................... 432 2.2 1971 års reform ..................... 432 2.3 1972 års reform ..................... 446 3. Ändringar i byggnadslagstiftningen ........... 463 3.1 1971 års reform ..................... 463 3.2 1972 års reform ..................... 469 3.3 1973 års reform angående rivningsförbud ..... 491 4. Ändringar i naturvårdslagen ................ 496 4.1 Inledning .......................... 496 4.2 1971 års reform ..................... 497 4.3 1972 års reform ..................... 499 4.4 1973 års reform ..................... 501 5. Saneringslagstiftningen ................... 503 6. Tvångsförvaltningslagen ................... 514

Bilaga 2 PM beträffande behov av lagstiftning för hänsynstagande till underjordsbyggande, markarbeten, grundvatten och sättningsproblem .......................... 5 21 1. Inledning ............................ 5 21 2. Anläggningar som stör grundvattenbalansen ..... 521 3. Skador på mark, anläggningar och byggnader — övriga skador på fastigheter .................... 527 4. Planering samt skadeförebyggande åtgärder ...... 538 5. Tekniskt ansvar för skada, tvist, reglering av skada . 552 Bilaga 3 Rapport från MUS 65 ...................... 555 ]. Gällande lagstiftning till skydd av kulturhistoriskt märkliga byggnader m m .................. 556 2. Bevaringsdebatt ........................ 561 3. En ny bevaringslagstiftning ................. 566 4. Bevaringsbegreppen ..................... 573 5. Kommunens ökade ansvar ................. 576 6. Förberedelser för planarbete ................ 577 7. Planläggning .......................... 579 8. Genomförande ......................... 581 9. Omprövning av bevaringsvillkor .............. 582

10. Ekonomiskt stöd ....................... 11. Kommunernas och länsstyrelsens personella resurser 12. Utbildnings— och kompetensfrågor ............ 13. Östgötaundersökningen ................... Bilaga 4.1 Allmänna synpunkter på kommunplans tekniska utform- ning .................................. Bilaga 4.2 Exempel på utformning av kommunplan .......... Bilaga 5.1 Allmänna synpunkter på kommundelsplans tekniska utformning ............................. Bilaga 5.2 Exempel på utformning av kommundelsplan för ny- exploateringsområde ....................... Bilaga 5.3 Exempel på utformning av kommundelsplan för område med bebyggelseomdaning .................... Bilaga 6.1 Allmänna synpunkter på byggnadsplans tekniska ut- formning ............................... Bilaga 6.2 Exempel på utformning av byggnadsplan för område med nyexploatering för bostäder med tillhörande service

600 608

654

658

676

710

713

. ' |||'1Hll '_1 '.'l" | .| . ." ||"l'| F.". "' || |_...;|||| .*. | |..'.'."|'|..'||' '||' ' | | .. ' ' .|'.' " '| .. | |-'|.| |.'._| ';'ff - _ |: . "'l'.'.' P1” "... |.|'—.|| .|. _|. || .| , '. '|_ |.|. ' . |__ _. "J"| .| . _;. . _..'_._..|. '.'.|||._

FHr... ' ..'|"'.».' .|'|l "1' ,' '.'.'"' .l'.""..|';_.| |:'_".'|||'-'"|.1"'|'|" ""

. - .. ""f.”... .

.-.'|'.1...-1. "l|'"".| !. '_'..'..'..v... .....1 .fi-... _.-._.' . ' ' ' ' _ ..|. .- .|—'| -|.._'_1_'|'- .fil'|'||' ' " " -|."||. "-'- ||.i".'.| '.'|.".' '..'"' "n'. -_'|'_." ' '='-"13 . '|'-'|'..Å.

i"" l'.||

" ||' | . _'|_ 1.:||||.|.'...|'|||'| |1|||.1_|"".|

|» |".. '1'|"1"1 " |A"

|.'.' 7311 -'|||_ '_|"|||||..'J|'. .._ &; ME '].|||'|p' "" " _ ' ' |_||_:.'»1.'.'-'."1||. |-.

-|'-.'" .- :'|'.l||"#... "' * .'l' ' 'l:-.': ".|'....'.' 'i';

x. - — . . ...nu-1. va'—1.

| . - . . . u.'. ':'.|"' :|” ”|| 'n'—ä'”; ""'l' ' ME'huilI . |

' '-'1'.7L”1'... 'i'-'.'|"? ' . : " "lr-mu: "

.. ' ._...| | |.'-' . ..-. ._|r_|

. .|"'|-|...||| ||. . _.'.'. "' "."'. .a "_ " .- '=_ ”'_' _l." ||". _ |-

. .. ||.._ .”" .... .|5' '-' " ' -.".'..'l|.|.||l.'| ' '.-.| "_ -' '

'. .."||'”"|'l||J |. |'|... .|I_' ._ '-"'."|._ .|. . '.'3_- ' | -. . ' . . ..L * ' |.'. |.”I '.'.l" ||;'P.'.'.' . . . . ......- '.. ' '.'. '|_ ' 'n".".'.'.' .|.

- - -| . J. | :| ""._'|EFG'|..11|'—f'_”*rå'| "! | | |

*.. _||| Hl||.|| | _| TP ] ||

11'

.=". &. ||.1'.|_ | ' _ .'j -' ' '|ll || ||||I '||_ '||| " _ |||| 'Illll | _ | | . .I' .. ”.. -|. .- ._... ."...u .1 _ '... ..|.||. . - " ' .. | | '-| '_.. . — ...' |' . '1 ' ' A_".| . ' * |||.. _ .' |. .|_|| (" . .. "* . ' 7. ||" | |1""|||' ' ' ' * || | ||||' _ ||| '1""""'l'-','*" || | ' ||h| |||

|...| |...- .

. '|'.1.

Förkortningar

BL byggnadslagen (1947z385) BS byggnadsstadgan (1959:612) BSL bostadssaneringslagen (1973z531) FBL fastighetsbildningslagen (19702988) ExL expropriationslagen (1972z719) HS hälsovårdsstadgan (1958:663) ML miljöskyddslagen (1969z387) NVL naturvårdslagen (1964z822) TvL lagen (1970:246) om tvångsförvaltning av bostadsfastighet VL vattenlagen (1918z523)

I betänkandet ingående kartor är av rikets allmänna kartverk från sekretessynpunkt godkända för spridning 1974-03—26.

n' . - - '.'-".. .. ä'" .".l""' "" . . , . -. . |. .. - | .. |. (|| .. _|. | "'|' __|-. _ ||| . ._ . _ || ||, | '. 1' '1|._ ""..||..'|'_."'|""" " ||., | |_f| | i| IV i _ I __ .. '. WE,-»| !. " 1" .._.| |' .ru... .fr... : r; " ? '.. t.f. . '.' . .1' q..'.||.j| ' . ' '|'. _'| . är? ;: ' E£"!'|||H'.."u.l.*h "'.._.. '.'—|| 18

| _" ' . |||'|"|'|_;_Å..'|r2.- ] .|...4'.5-£.£|i,||"éi m...] gri id:-' '.'. F |'- - ....1"|1=e-'|.1z."r' Mwåäågmganmnm. m ' _ 'r' " . ",-EJ1E'T'ÄN.:.EF'._';.T."F'J""f”F'lCML'uJ JBH ' ' (fi...? ;'-'-|"|._.xa.%._s|. .fimapma Jm

-' j||.'_||| ff. .|.; |..415 &....l'giug'åc'uipfi 2”

' ..”5i'*:.|.-£1c'g"' '-.||=_..M|..—.z_=s.|m ru _ -. '-|. ..;;:r'.-._-,-.'-1. " #.ägädénmm _w'a.

.

' 'Å' ut. it?. '.'|. "av."" 315." Url-"| "I "nå't: f_l .Wl

| _. i.. __ _ |p':|,e'..|Z--.T&|.. 42ng | _- . . ' - - . |. |' ' :Elfåhh'f'.!.rl'e-C'u'hiujlh'i' W |.-|. |. . | '. " |. .' :. ' ' " F' I-.' ' .— ' ". |'||1-*.., " .. |-_ || || _ |-_. | F I . . '."'| "' nu!.äjuf .. ' '...' E' n'.'-'" "- ' " ' ' '|'-'Em? .._'..|'='|..".'.".'???" .' ": '.'" ' ." '4"- in.. |' ' .i' ' 1.'|' ”"r ."L' " ' ' '

w: nam—>.. | ' måg-Ihr,

Sammanfattning

Allmänna överväganden om utredningsarbetets inriktning (avsnitt 5)

Av direktiven och vissa enkäter som bygglagutredningen genomfört framgår att det nuvarande prövningssystemet för byggandet är förenat med flera svagheter. De mest framträdande är att det råder en dålig samordning mellan planläggning och genomförande och att den över- siktliga planläggningen har en alltför svag ställning, vilket medför svårig- heter för samordning av detaljplanebesluten och fördröjning av dessa. Då de påtalade problemen hänger samman med planläggningsförfarandet inriktades bygglagutredningens arbete i första hand på en översyn av planläggningssystemet.

Bygglagutredningen prövade i ett inledande skede en planlagsskiss som lade huvudvikten vid att garantera en god samordning i tiden av genomförandet. Skissen innebar endast ett enda formaliserat beslutstill— fälle. Detta låg i anslutning till åtgärdernas genomförande. Skissen innebar vidare försök att i stor utsträckning styra genomförandet till vissa tidsperioder. Skissen blev föremål för försöksverksamhet i fyra kommu-

ner. De erfarenheter som vanns vid denna försöksverksamhet var inte

odelat positiva. De synpunkter som fördes fram visade att vissa inslag i planlagssskissen ansågs gynnsamma samtidigt som det ansågs att den inte till alla delar fyllde de aktuella reformbehoven. Erfarenheter från den tid som förflutit under utredningens arbete visade att behoven att göra ändringar i den tidsmässiga planeringen var betydligt större än vad som förutsatts vid utformningen av planlagsskissen. För att ändå åstadkomma bästa möjliga samordning mellan den fysiska planläggningen och den ekonomiska planeringen anser bygglagutredningen att kommunstyrelsen bör ges ett större inflytande över planläggningsfrågorna än f n.

Frågorna om olika medborgargruppers ställning i planläggningsproce- duren har tilldragit sig stort intresse under senare tid. Erfarenheterna visar att det ofta förelegat svårigheter att engagera dem som har synpunkter på ett tillräckligt tidigt stadium av beslutsprocessen. Av detta skäl anser bygglagutredningen det angeläget att det tillskapas vissa regler om översiktliga planer med formell ställning. För en förstärkning av den översiktliga planläggningens ställning anses också tala intresset av att

tillgodose behovet av hushållning med mark och vatten och intresset av en god miljöutformning i vidsträckt bemärkelse. Frågor som är väsentliga för markhushållningen och även för miljön avgörs i stor utsträckningi särskild ordning utan möjligheter till samlade avvägningar. Lagstiftning och planläggning anses därför böra avse den fysiska miljöförändringen i stort och inte vara begränsad till bebyggelsefrågor i inskränkt mening. Även intresset att förverkliga den nyligen påbörjade fysiska riksplane- ringen anses tala för att den översiktliga planläggningen bör stärkas. Enligt bygglagutredningen behövs ett system som möjliggör en samman- vägd bedömning av det allmännas synpunkter på markanvändningen och markhushållningen i allmänhet. Enligt bygglagutredningens mening kan de här antydda bedömningarna ske bäst inom ramen för ett plansystem som omfattar ett visst mått av obligatorisk planläggning av all mark.

Då gällande lagstiftning i huvudsak är uppbyggd för att reglera bebyggelsesituationer anses det inte vara en ändamålsenlig väg att inom ramen för denna göra de ändringar och tillägg som är behövliga. Speciellt svårt är det att i så fall tillgodose de mer renodlade markhushållnings- frågorna. På grund härav har bygglagutredningen inriktat utredningsarbe- tet på att lägga fram en helt ny lagstiftning rörande markanvändning och byggande. Arbetet har sedan försöksverksamheten avslutades inriktats på att närmare undersöka och pröva det i direktiven angivna plansystemet för att med detta som grund åstadkomma ett modernt och ändamåls- enligt planläggningssystem.

Lagstiftningens syfte och räckvidd (avsnitten 6 och 7)

Landets flesta invånare lever i tätorter och således i en miljö som nästan uteslutande är formad av människan själv. Det är mot denna bakgrund ett självklart allmänt intresse att markanvändningsfrågorna löses på sådant sätt att nya bebyggelseområden och förändringar ibefintliga bebyggelse- miljöer får en från allmänna utgångspunkter lämplig utformning.

Den snabba tillväxten av tätorterna, den ökade fritiden, industrins utveckling och den snabba rationaliseringen inom jord- och skogsbruket är omständigheter som bidragit till en skärpning av konflikterna om hur landets naturtillgångar skall utnyttjas. Naturresurserna har således alltmer kommit att framstå som begränsade. Det är med hänsyn härtill ett allmänt intresse att resurserna tillvaratas så att mark efter allsidig bedömning av dess lämplighet för olika ändamål används på det sätt som från allmänna utgångspunkter är lämpligast med tanke på den totala tillgången på mark och vatten.

För att dessa mål skall kunna uppnås krävs lagstiftning i skilda hänseenden. Dels måste reglering ske av de rättsliga relationerna mellan det allmänna och markägarna, mellan kommunerna och medborgarna och mellan staten och kommunerna, dels måste också genom lagstiftning uppställas vissa materiella krav på miljöutformningen och byggandet.

Kommunerna är numera i stort sett av lämplig utformning då det gäller att ta sig an olika planläggningsfrågor rörande markanvändningen. De har

vidare ekonomiska och tekniska möjligheter att svara för planläggnings— arbete. Kommunerna har också allteftersom tiden gått fått ansvar för genomförandet av fler och fler betydelsefulla åtgärder inom samhället. Denna utveckling torde kunna förväntas fortsätta. På grund 'härav framstår det som alltmer otidsenligt att låta betydelsefulla delar av markanvändningsfrågorna hanteras i sådan ordning att kommunerna inte har ett direkt ansvar för planering och planläggning. Det synes fastmera vara en naturlig utgångspunkt att den nya lagstiftningen skall syfta till att ge möjlighet för kommunerna att aktivt ta ansvar för den planläggning som krävs för att tillgodose de markhushållningsaspekter och miljöut- formningsfrågor som nyss nämnts.

Inom ramen för den samhällsstruktur som är rådande ankommer det emellertid också på såväl statliga myndigheter som enskilda att utföra aktiva insatser i samband med samhällsbyggandet. Detta leder till att lagstiftningen inte kan syfta till att åstadkomma en enbart kommunal beslutsprocess rörande markanvändningen. Då staten ombesörjer många väsentliga samhällsfunktioner är det ofrånkomligt att staten i många delar får inflytande över besluten rörande markanvändning. Bygglagutredningen anser att ett grundläggande syfte för den framtida lagstiftningen bör vara att åstadkomma en beslutsordning rörande mark- användningen i vidsträckt bemärkelse som har sin tyngdpunkt i ett kommunalt ansvar för frågornas avgörande under hänsynstagande till statliga och enskilda intressen. Med en lagstiftning med en sådan inriktning och ett därpå grundat beslutssystem med samma inriktning skall det vara möjligt för kommunerna att få ett effektivt hjälpmedel för att aktivt planera för den framtida markanvändningen och miljöutform- ningen inom kommunen som ett led i utvecklingen av den egna kommunen.

Lagstiftningen anses böra inriktas på att åstadkomma en generell prövning för alla slags förändringar av markanvändningen. Om en fram- tida markanvändnings- och byggnadslagstiftning med tillhörande besluts- system blir så vidsträckt att den omfattar alla slag av förändringari markanvändningen kommer den att omfatta flera områden som nu främst täcks av annan lagstiftning, t ex täktföretag enligt naturvårdslagen och vägbyggande enligt väglagen. Det beslutssystem som skall ingå iden lagstiftning som blir följden av bygglagutredningens förslag är i princip inte avsett att ersätta de olika speciella prövnings- och beslutsformer som finns i speciallagstiftningen. Lagstiftningen skall emellertid syfta till att skapa en sådan beslutsordning att det planmässiga underlaget för mark- användningsförändringar tillhandahålls i en samlad form.

Beträffande räckvidden av en framtida lagstiftning och ett därtill hörande prövningssystem finner bygglagutredningen att vissa situationer är sådana att de uppenbarligen måste komma att omfattas av lagstift- ningens prövningssystem för att de angivna syftena skall kunna uppnås. Det är de fall då mark, som tidigare inte utnyttjats för sådana ändamål, tas i anspråk för bebyggelse eller för anläggningar av olika slag såsom vägar, järnvägar, flygfält, hamnar samt anläggningar i vatten. Vidare hör hit fall då mark tas i anspråk för utnyttjande av naturtillgångar såsom

grus och mineralfyndigheter. Inrättande av anläggningar för Sportaktivite- ter tex anläggande av Slalombackar bör också omfattas av prövnings- plikten.

Det är emellertid uppenbart att det framtida prövningssystemet måste omfatta en lång rad andra företeelser som inte lika klart är att hänföra till samlingsbegreppet förändring av markanvändningen, t ex att riva ett befintligt hus och ersätta det med ett annat hus av motsvarande storlek och användningssätt eller att använda ett befintligt hus för ett annat ändamål än tidigare.

Prövningssystemet bör i princip omfatta alla åtgärder avseende mark, byggnader och anläggningar som kan medföra konsekvenser av ekono- misk natur för kommunerna eller som kan medöra omgivningspåverkan av någon omfattning.

Sålunda bör krav på prövning inte bara gälla för uppförande av nya byggnader utan även för rivning. Vidare bör till det prövningspliktiga området hänföras förändringar av verksamheter inom befintliga byggna- der, tex att omvandla ett bostadshus till kontorshus eller att öppna detaljförsäljning i lokal som tidigare använts som lager. Sådana åtgärder skall alltså prövas även om det inte är aktuellt att utföra några särskilda åtgärder med byggnaden.

Det bör vidare vara möjligt att i översiktliga planer göra bedömningar av vad som i ett eller flera hänseenden bör vara vägledande för möjligheterna att till visst område lokalisera olika miljöstörande verksam- heter och villkoren för dessa. Det bör även vara möjligt att i översiktliga planer bedöma den önskvärda utvecklingen beträffande immissioner från områden som redan innehåller olika anläggningar. Utanför lagstiftningens tillämpningsområde bör däremot falla sådana åtgärder som inte medför några omgivningspåverkningar, t ex processförändringar hos en industri— anläggning som enbart medför förändringar i arbetsstyrkan vid företaget. Underjordsarbeten bör i princip omfattas av den blivande lagstiftningens räckvidd och dess prövningssystem.

Enligt bygglagutredningens mening kan man inte uppnå det eftersträ— vade målet att åstadkomma ett effektivt kommunalt planeringsinstru— ment om man inte i viss utsträckning kan beakta och styra jord- och skogsbrukets driftsformer med hjälp av den lagstiftning som bygglagut- redningen föreslår. Då frågan om plantering av skog på öppen jord kan ha stor betydelse för miljöutformningen bör det tex vara möjligt att i översiktliga planer föreskriva förbud mot sådan plantering eller ge riktlinjer för denna.

Frågan om formerna för och takten i avverkning av skog har i många fall intresse vid sidan av skogsbrukets egna intressen. En blivande lagstiftning bör ge möjlighet att peka ut områden där påverkan av skogsbrukets inriktning bör kunna komma till stånd och att ge riktlinjer för den anpassning av skogsbruket som behövs från här åsyftade miljö- synpunkter. Detta anses lämpligen kunna ske i översiktliga planer.

För att möjliggöra tillgodoseende av vissa från allmän synpunkt väsentliga intressen som föreligger inom områden som bör användas för rekreation eller som bör bevaras oförändrade, bl a områden som innehål-

ler från kulturhistorisk synpunkt värdefull bebyggelse, bör lagstiftningen ge utrymme för föreskrifter av i vissa fall ganska detaljerat slag då det gäller förändringar av markanvändning och bebyggelse. Med hänsyn till de varierande behov som föreligger skall lagstiftningen utformas så att regleringens räckvidd kan anpassas efter behovet i skilda situationer.

Den nya lagstiftningen bör inte bara reglera förutsättningarna för förändringar i markanvändningen och beskaffenheten av nytillkommande bebyggelse m m utan även frågor om underhåll. Reglerna om underhåll begränsas till att i huvudsak avse byggnader. Skötselföreskrifter i andra hänseenden, t ex beträffande jord- och skogsbruksmark, bör företrädesvis ges enligt annan lagstiftning.

Med hänsyn särskilt till de kulturhistoriska intressena bör det allmän- nas inflytande på frågor om underhållsåtgärder i vissa fall kunna utsträc— kas ganska långt. Detta bör i viss omfattning tillgodoses inom ramen för förevarande lagstiftning.

Tidsaspekter på markanvändningsbesluten (avsnitt 8)

Bygglagutredningen avser att med sitt förslag förstärka den översiktliga planeringen. Ett lämpligt tidsperspektiv för denna planering bedöms vara tio år. Härmed avses att den översiktliga planläggningen skall utmynna i ställningstaganden som skall kunna bilda underlag för beslut i markan- vändningsfrågor under den närmaste tioårsperioden. Krav på en översikt- lig planläggning med ett tioårsperspektiv innebär att planeringen måste bedrivas kontinuerligt. För att ställningstagandena i översiktliga frågor skall kunna hålla godtagbar aktualitet bör de omprövas med jämna mellanrum. I intet fall får dessa omprövningsintervaller göras så långa att nya ställningstaganden inte hinner göras före tioårsperiodens utgång.

På ett visst stadium i planeringsprocessen måste på ett mer definitivt sätt beslutas vilka åtgärder som skall eller får komma till stånd, varige- nom markägarna erhåller tillstånd att utföra åtgärden. Sådant tillstånd knyts i dag till detaljplan eller, då sådan inte upprättas, till dispens eller enbart till byggnadslovet. Tillståndet enligt detaljplan förfaller inte förrän planen ändras eller upphävs, vilket medfört stora olägenheter för det allmänna. Bygglagutredningen föreslår därför att alla tillstånd som inne- bär rätt att förändra markanvändningen genom byggande eller eljest skall vara giltiga endast under en begränsad tid. Har tillståndet inte utnyttjats under denna tid skall det vara förfallet.

När det gäller tillstånd som utnyttjats skulle en ordning enligt vilken tillstånden förfaller i och med att de tagits i anspråk i vissa situationer, såsom då en byggnad brunnit ned, kunna tänkas innebära vissa nackdelar för fastighetsägare och panträttshavare. Tekniken att låta tillståndsbeslut fortleva är emellertid bara en av flera möjligheter att tillse att dessa intressenters rättsställning inte orättmätigt rubbas. Det finns andra tänkbara metoder som bedöms vara bättre lämpade att lösa dessa mera sällsynta situationer. För att regelsystemet skall bli så rationellt och så lättillgängligt och enhetligt som möjligt har därför bygglagutredningen

stannat för att föreslå att alla beslut som innebär tillstånd till förändring av markanvändningen skall förlora sin giltighet sedan de tagits i anspråk.

För att tillgodose behov av att kunna uppföra byggnad eller annan anläggning för en begränsad tid föreslås att lagstiftningen skall innehålla regler som gör det möjligt att ge sådana tillstånd avseende en begränsad tid.

Förhållandet mellan planläggning och genomförande (avsnitt 10)

De planer som enligt bygglagutredningens mening bör ingå i ett framtida prövningssystem skall enligt förslaget inte förenas med skyldighet att genomföra de i planerna upptagna åtgärderna. Inom ramen för nu gällande regler föreligger skyldighet för kommun att utföra gator och parkanläggningar m m inom sådana områden för vilka det finns stadsplan. Enligt bygglagutredningens mening är det uppenbart att samhällsbyggan- det även i fortsättningen i stor utsträckning måste ske på sådant sätt att kommunen påtar sig ansvar för utbyggnad av gator, parker o d och att detta sker i större utsträckning än f n. Skyldigheten i detta hänseende synes emellertid inte böra regleras genom att viss eller vissa planläggnings- institut medför sådan skyldighet. Kommunens skyldighet bör föreligga företrädesvis i samband med de egentliga tätortsbildningarna medan avlägset liggande smärre bebyggelseområden inte bör omfattas av kom- munens skyldighet. lnom ramen för ett system för obligatorisk översikt- lig planläggning som är uppbyggt på det sätt som föreslås i detta betänkande bör det enligt bygglagutredningens mening vara möjligt att i de översiktliga planerna klargöra inom vilka delar av kommunen sådan skyldighet skall finnas.

Bygglagutredningen förutsätter att många åtgärder som skall genom- föras av det allmänna kommer till stånd genom en aktiv markpolitik och med hjälpmedel vid sidan av en blivande markanvändnings- och byggnads— lagstiftning. Detta gäller även kommunernas möjligheter att komma över mark för att själva svara för genomförandet. Den kommunala markpoli- tiken kan och bör enligt bygglagutredningens mening även i fortsätt— ningen l största möjliga utsträckning bygga på frivilliga förvärv. En utbyggd översiktlig planläggning blir ett gott underlag för en samordning av kommunens markförvärv. Expropriationslagen innebär en möjlighet för kommun att förvärva mark för att ansvara för genomförandet av olika åtgärder. Ett plansystem som i större utsträckning än f n är inriktat på översiktlig planläggning anses vara ägnat att ge bättre vägledning än nuvarande utredningsförfarande för att bedöma expropriationsfrågor.

Bygglagutredningen anser att det finns anledning att avvakta erfaren- heterna av den praktiska tillämpningen av den nya expropriationslagen och av bostadssaneringslagen innan mera väsentliga ändringar vidtas beträffande genomförandemedlen. Som ovan redovisats bör genomföran- det av ett plansystem i enlighet med bygglagutredningens intentioner kunna underlätta tillämpningen av de nämnda lagarna. På grund härav

avstår bygglagutredningen från att nu föreslå några ändringar i dessa lagar.

För att ytterligare underlätta plangenomförande skall det allmänna ha rätt att i viss utsträckning lösa mark direkt med stöd av plan utan att behöva tillgripa expropriationslagen.

Beträffande utformningen av ett avgiftssystem för bla gatubyggnads- ersättning och gatumarksersättning konstateras att med den utformning som bebyggelsemiljöerna f n ges är det alldeles uppenbart att det nuvarande avgiftssystemet är föråldrat. Ett blivande avgiftssystem bör enligt bygglagutredningens mening inriktas på att åstadkomma en fördel- ning av kostnader efter nytta inom större sammanhängande områden.

Enligt bygglagutredningens bedömning utgör bestämmelser av den typ som f n finns i 70—73 55 byggnadslagen ett ändamålsenligt alternativ till en strikt tillämpning av ett system med ekonomiska ersättningar och inlösen av gatumark och mark för andra allmänna ändamål. Enligt bygglagutredningens mening bör därför den blivande lagstiftningen inne- hålla regler som i huvudsak svarar mot de nyss nämnda reglerna i byggnadslagen.

Bygglagutredningen föreslår att i blivande lagstiftning tas in en regel som innebär att om inom område där kommunen skall svara för gatubyggnad o d mark i en ägares hand blir föremål för planläggning i ett sammanhang skall i planen kunna bestämmas att mark för gata och andra allmänna platser i enlighet med vad som gäller i dagens lagstiftning skall avstås till kommunen utan ersättning. Vidare bör finnas bestämmelser som gör det möjligt att i plan förordna att markägaren skall bekosta eller ställa i ordning gator och andra allmänna platser inom området som sedan överlämnas till kommunen. Systemet med exploateringsavtal före- slås bli lagfäst.

Bygglagutredningen framhåller att i blivande planer bör det kunna göras allmänna bedömningar om vad som från samhällets sida förutsätts beträffande huvudmannaskap och genomförandemetod för vissa åtgärder. Sådana uttalanden anses vara ägnade att förbättra samordningen i genomförandet av planerade åtgärder. De är vidare en förutsättning för att man skall kunna avstå från att ha detaljplaneinstitut av flera olika slag med olika huvudmannaskap för utförandet.

Allmänna riktlinjer för planläggningen (avsnitt 1 1)

Redan i den nuvarande lagstiftningen finns materiella bestämmelser för planläggningen. Även i den nya lagstiftningen bör finnas allmänna riktlinjer som anger planläggningens syfte och inriktning i stort. De bör vara gemensamma för alla planinstituten.

Planläggningens uppgift är att åstadkomma en från allmän synpunkt lämplig markanvändning. Planläggningen skall i detta syfte innefatta en prövning av ifrågasatta förändringar i markanvändningen. En grundläg— gande förutsättning för att en förändring skall ske bör vara att den är godtagbar från allmän synpunkt.

Ett väsentligt syfte med planläggningen är vidare att åstadkomma en god hushållning med mark- och vattenresurserna. Detta innebär att mark skall användas för det ändamål vartill den är mest lämpad med hänsyn till beskaffenhet, läge, användningsbehov och liknande. En god markhushåll- ning bör också söka bevara handlingsfrihet och valfrihet. Ett markområde som tagits i anspråk för bebyggelse kan ofta inte återgå till mer extensiv användning.

Behovet av en från både fysisk och social synpunkt god miljö bör vidare tas upp bland de grundläggande riktlinjerna för planläggningen. En regel med detta innehåll bör ges en vidsträckt innebörd. Särskilda bestämmelser bör finnas om bebyggelsemiljöns utformning.

Självfallet har markanvändningsfrågorna samhällsekonomiska aspekter. Ställningstaganden i sådana frågor påverkar både behovet av investeringar och det ekonomiska utfallet av olika verksamheter. Det bör därför anges bland riktlinjerna för planläggningen att den skall främja en lämplig samhällsekonomisk utveckling.

[ bygglagutredningens direktiv uttalas att gemensamma och långsiktiga samhällsintressen väger tungt i förhållande till kortsiktiga och privata intressen, Denna värdering bör tas till utgångspunkt för det nya regel- systemet. Detta betyder att enskilda intressen inte får tillåtas åsidosätta det nyss omnämnda kravet att ändringar i markanvändningen skall vara godtagbara från allmän synpunkt. Ett enskilt intresse av att fortsätta pågående markanvändning bör emellertid tilläggas betydelse. Däremot bör sådana fastighetsvärden och andra värden som grundar sig på förväntningar om ändrad markanvändning inte anses som beaktansvärda privata intressen vid planläggning.

Mark som en gång tagits i anspråk för ett ändamål kan ofta inte återställas i sitt ursprungliga skick. Bland annat denna omständighet motiverar att bevaringsintressena ges ett särskilt stöd ilagen. En bestäm- melse om skydd för det rörliga friluftslivets, den vetenskapliga naturvår- dens, kulturminnesvårdens och landskapsvårdens intressen bör därför finnas.

Vid ställningstaganden i markanvändningsfrågor måste också kravet på rationell markanvändning från berörda verksamheters synpunkt beaktas. Någon uttrycklig bestämmelse med detta innehåll finns inte nu. Detta krav torde dock vara en underförstådd utgångspunkt för lagstiftningen. Bland annat den föreslagna utvidgningen av lagstiftningens räckvidd motiverar att i den nya lagstiftningen införs en bestämmelse med krav på att olika verksamheters markanvändningsbehov skall beaktas vid planlägg- ningen.

Att förutsättningarna för plangenomförandet måste beaktas vid plan- läggningen är självklart. Med hänsyn till den stora vikt frågan har är ändå en bestämmelse i ämnet befogad.

Bygglagutredningen föreslår att de i det föregående uppställda rikt- linjerna tas upp i den nya lagstiftningen. Lagens allmänna riktlinjer kan behöva förenas med föreskrifter, råd och anvisningar för tillämpningen.

Bebyggelsemiljöns utformning (avsnitt 12)

Den nuvarande lagstiftningens bestämmelser om bebyggelsemiljöns ut- formning har i huvudsak ansetts välmotiverade. De har dock ipraktiken visat sig svårtolkade och svårtillämpade. Vissa bestämmelser gäller all planläggning, andra endast visst planinstitut.

I en ny lagstiftning bör bestämmelser om bebyggelsemiljöns utform- ning göras enhetliga för alla planinstitut. Bestämmelserna bör vara så entydiga att tvekan om deras innebörd inte behöver uppstå. De bör utgöra egenskapskrav men inte ange, vilka tekniska lösningar som skall tillämpas för att tillgodose kraven.

Från dessa utgångspunkter bör i lagstiftningen finnas krav på att bebyggelsen skall

. vara anordnad på ett ekonomiskt lämpligt sätt 0 ha tillgång till samhällelig och kommersiell service samt lokaler och utrymmen för fritidsaktiviteter . ha tillräckligt stora samt lämpligt lokaliserade och anordnade ytor för lek, motion och rekreativ utevistelse . tillgodose att skäliga anspråk på tillgänglighet av samhällelig och kom- mersiell service är tillfredsställda för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga . under beaktande av samfärdselns behov särskilt möjliggöra en tillfreds— ställande kollektiv personbefordran . ha erforderliga utrymmen för lastning och lossning samt parkering av fordon

. ge trygghet mot brandfara och tillfredsställande skydd mot trafik- olyckor samt i skälig utsträckning även mot andra olyckor . möjliggöra vattenförsörjning och omhändertagande av avlopp och avfall samt vara anordnad så att vattenförorening inte uppkommer . i syfte att möjliggöra god hygien vara anordnad så att tillfredsställande ljud—, ljus- och luftförhållanden erhålls såväl inomhus som utomhus på vistelseytor . tillfredsställa skäliga anspråk på skydd mot vind och nederbörd på vistelseytor och kommunikationsytor utomhus . tillvarata tillgängliga natur— och kulturvärden samt tillfredsställa skäliga anspråk på skönhet . möjliggöra framtida förändringar och kompletteringar

Närmare riktlinjer för tillämpningen av lagens egenskapskrav kan komma att behövas. Sådana bör meddelas av statens planverk. [ den mån de skall vara bindande bör de underställas Kungl Maj:t för fastställelse.

Byggnads egenskaper (avsnitt 13)

Syftet att säkerställa en god bebyggelsemiljö kan uppnås endast om var och en av de i bebyggelsen ingående byggnaderna uppfyller de krav som betingas av strävan efter goda egenskaper hos bebyggelsemiljön som

helhet. Med det plansystem utredningen föreslår kommer bestämmelser om byggnads yttre att i viss mån finnas i plan. Ett stort antal byggnader kan emellertid komma att uppföras utan att bestämmelser om deras yttre finns i plan. Vidare är byggnaders yttre i stor utsträckning beroende av förhållanden som inte regleras i plan. Dessa omständigheter motiverar en allmän regel om att byggnads yttre skall anpassas till omgivningen.

Det befogade i samhällets krav på att byggnader får en tillfredsställan- de hållfasthet och beständighet torde inte ifrågasättas. Vad som från samhällets sida bör kunna krävas är att de bärande delarna ien byggnad skall ha en med hänsyn till byggnadens ändamål erforderlig hållfasthet. Bestämmelser härom bör finnas.

Vad gäller byggnadens fasta inredning är varken kravet på hållfasthet eller beständighet lika framträdande. Vidare är det i allmänhet åtskilligt lättare att byta ut delar i den fasta inredningen än i husstommen. Vid valet av material för den fasta inredningen har vidare byggnadens ändamål stor betydelse. Bestämmelser i ämnet måste beakta dessa omständigheter.

Gällande regelsystem innehåller inte någon allmänt utformad bestäm- melse om att byggnad skall vara lämplig för sitt ändamål. En sådan avsikt får dock anses utgöra motiv för en rad av de nuvarande bestämmelserna om byggnads egenskaper. Flera av dessa torde helt eller delvis kunna ersättas med en grundläggande bestämmelse om att byggnad skall utformas så att den lämpar sig för det ändamål, vartill den är avsedd.

Ett av de tidigaste motiven för samhällets ingripande i byggnadsverk- samheten har varit behovet av skydd mot bränder. Behovet av sådant skydd är inte mindre i det moderna samhället. I den nya lagstiftningen har därför bestämmelser med detta syfte en självskriven plats. I första hand bör de avse att förhindra uppkomsten och spridningen av brand men även att underlätta utrymning av byggnaden och bekämpningen av brand.

Med uttrycket inomhusklimat brukar avses byggnaders inre ljud-, ljus-, luft- och temperaturförhållanden. Ett viktigt skäl för ett gott inomhus- klimat är behovet att förebygga ohälsa. Härtill kommer allmänna önske- mål om bekvämlighet och trevnad. I den nya lagstiftningen bör därför finnas ett grundläggande krav på ett gott inomhusklimat och sanitär utrustning för personlig hygien i byggnader, vari människor mer varaktigt uppehåller sig.

På senare tid har insikten om behovet av sträng hushållning med energitillgångarna ökat. En betydande del av den totala energiförbruk- ningen avser uppvärmning av hus och andra byggnader. Åtgärder med sikte på att begränsa energiförbrukningen måste därför innefatta även byggnadsverksamheten.

Olyckshändelser i byggnader har ofta samband med byggnadsutform- ningen. I lagstiftningen bör enligt utredningens mening finnas en allmän bestämmelse att byggnad skall utformas så att den kan nyttjas för sitt ändamål utan uppenbar fara för olycksfall.

Särskilt under de senaste årtiondena har de rörelsehindrades problem uppmärksammats. Åtgärder har vidtagits för att förbättra deras möjlig-

heter att fungera på arbetsplatser och nå kontakt med samhällelig service. En viktig åtgärd i detta syfte är att göra olika slags lokaler tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. I en ny lagstift- ning bör därför finnas krav på att lokaler, till vilka allmänheten eller arbetstagare har tillträde, skall vara tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.

Enligt bygglagutredningens mening är de i det föregående uppräknade kraven av den arten att de bör införas i lagstiftningen. Däremot bör i lagstiftningen inte införas bestämmelser om vilka tekniska lösningar som skall tillämpas för att tillgodose de uppställda egenskapskraven.

Bestämmelser av teknisk karaktär som närmare preciserar lagens egenskapskrav och i erforderlig utsträckning anvisar tekniska lösningar bör enligt utredningens mening meddelas av statens planverk och fast- ställas av Kungl Maj:t.

Underhåll av byggnad (avsnitt 14)

De egenskaper som krävs av ny byggnad bedöms erforderliga bl a för att byggnaden skall kunna användas för sitt ändamål. Det är därför nödvän- digt att de för byggnadens användning erforderliga egenskaperna bibe- hålls, så länge byggnaden används. Erfarenheten har visat att det för detta syfte behövs regler om underhåll av byggnader. Med underhåll avses häri första hand åtgärder som syftar till att bibehålla de egenskaper hos byggnaden som den besitter som ny.

Det finns ett direkt samband mellan en byggnads beständighet och dess underhåll. ] praktiken utgår varje beräkning av beständigheten från att byggnaden eller byggnadsdelen underhålls på visst sätt. Underhåll av byggnader är redan av denna anledning ofrånkomligt. Samhällets krav ifråga om byggnads egenskaper har förändrats från tid till annan. Nästan undantagslöst har ändringarna inneburit en skärpning av tidigare gällande krav eller införandet av nya krav. Skulle den nya lagens bestämmelser om byggnadsunderhåll ta sikte endast på byggnader som uppförts enligt den lagens bestämmelser om egenskaper hos nya byggnader, skulle det i princip räcka med en bestämmelse med innehåll att byggnad som uppförts efter den nya lagens ikraftträdande skall underhållas så att den väsentligen bibehåller de egenskaper som krävdes av den som ny. Vården om det äldre byggnadsbeståndet är emellertid en angelägen uppgift. Underhållsbestämmelser bör därför omfatta all bebyg- gelse och sålunda gälla även byggnader som uppfördes, då andra _ och ofta lägre — egenskapskrav ställdes eller då inga lagfästa egenskapskrav alls förekom. En allmän regel får därför anses ofrånkomlig, i vilken ett grundläggande krav ställs på sådant underhåll, som tillgodoser skäliga anspråk på säkerhet, hygien och ett vårdat yttre. Utredningen föreslår att denna regel får göras tillämplig på byggnader som uppförts före den nuvarande byggnadsstadgans tillkomst, dvs 1960-07-01. För byggnader som tillkommit efter denna tidpunkt bör gälla att de bör underhållas så att de väsentligen bibehåller de egenskaper som krävdes av dem, då de

uppfördes.

Kravet på byggnadsunderhåll varierar i styrka för olika byggnadsdelar. För sådana delar som har betydelse för säkerheten har underhållskravet särskild styrka. Medan smärre brister ifråga om byggnadens yttre till- falligtvis får tolereras exempelvis i avvaktan på reparation eller rivning bör det vara möjligt att förbjuda användning av byggnad på vilken uppkommit sådan skada som minskar säkerheten för dem som uppehåller sig i eller i närheten av byggnaden.

Beträffande byggnader som exempelvis av kulturhistoriska skäl har särskilt bevaringsvärde föreslår utredningen något mer långtgående under- hållsbestämmelser. Det bör sålunda för sådan bebyggelse finnas möjlighet att i plan föreskriva byggnadslovsplikt för åtgärder som är hänförliga till underhåll. Också materiella föreskrifter om byggnadslovspliktiga åtgär- ders inriktning bör kunna ges. För fördyringar till följd av sådana mer långtgående underhållsföreskrifter bör fastighetsägaren i vissa fall kunna få ersättning från det allmänna.

Utredningen har inte funnit skäl att föreslå bestämmelser med vars stöd standardhöjande åtgärder skall kunna föreskrivas. Sådana bestäm- melser återfinns i bostadssanerings- och arbetarskyddslagarna.

Samspelet mellan staten och kommunerna (avsnitt 15)

En viktig uppgift för den här aktuella lagstiftningen är att anvisa ändamålsenliga former för samspelet mellan staten och kommunerna när det gäller ställningstagandena i markanvändningsfrågor.

Bygglagutredningens förslag innebär att stommen i den fysiska plan- läggningen liksom hittills skall utgöras av en planläggning på kommunal nivå med kommunerna som huvudmän. Samtidigt vilar det primära ansvaret för den fysiska riksplaneringen och åtskilliga andra samhälls- funktioner med markanvändnings- och miljöaspekter på staten. Den behövliga avstämningen mellan statliga och kommunala intressen och bedömningar skall göras inom ramen för den planläggningsverksamhet för vilken kommunerna skall vara huvudmän.

En uppbyggnad av prövningssystemet på detta sätt stämmer i princip överens med vad som redan nu gäller. Den väsentliga utvidgning av den övergripande markanvändningsplanläggningen som utredningen föreslår innebär emellertid att statliga och kommunala synpunkter kommer att mötas över ett vidare fält än hittills och ändrar också på annat sätt förutsättningarna för det närmare lösandet av samordningsfrågorna. Det är en viktig uppgift för lagstiftningen att anvisa ändamålsenliga former för den dialog som skall föras mellan stat och kommun och för den avstämning av statliga och kommunala bedömningar som behövs i fall då skiljaktiga synpunkter gör sig gällande.

Utredningen lämnar i betänkandet en redogörelse för vad som är att anse som statliga uppgifter i samband med planläggning.

Enligt gällande bestämmelser skall alla detaljplaner prövas av statlig myndighet. I ett nytt system, som innefattar en utvidgad och stärkt

översiktlig planläggning, är det främst till den översiktliga planläggningen som det finns anledning att knyta ett statligt inflytande. Behovet av statligt inflytande i detaljplanläggningen anses då i hög grad minska. Detaljplaner kan i stor utsträckning komma att beslutas av kommunerna själva. Härigenom inträder i förhållande till dagens ordning en högst betydande förenkling av hanteringen av detaljplanefrågor.

När det gäller att bedöma om Kungl Maj:t eller länsstyrelsen bör ha ansvaret för det statliga inflytandet över översiktliga planer vill bygglag- utredningen lägga vikt vid följande utgångspunkter. Det är angeläget att man i största möjliga utsträckning tar till vara möjligheterna att få till stånd ett snabbt prövningsförfarande. Det är också önskvärt att mani största möjliga utsträckning avlyfter förvaltningsuppgifter från Kungl Maj:t och åstadkommer en delegering till regionala organ. Länsstyrelserna är numera organiserade med särskild tanke på planeringsfrågor av olika slag. Bygglagutredningen anser därför att länsstyrelsen bör vara det statliga organ som har huvudansvaret när det gäller det statliga inflytan- det i planläggningen. Enligt bygglagutredningens mening bör länsstyrelsen normalt vara prövningsmyndighet också när det gäller bevakningen av att statsmakternas ställningstaganden i den fysiska riksplaneringen beaktas i kommunernas markanvändningsplaner.

Det är enligt bygglagutredningens mening utan tvivel mest ändamåls- enligt att de avvägningar som behöver göras med hänsyn till olika statliga intressen kommer till stånd så tidigt som möjligt i själva planläggnings- skedet. I detta skede föreligger de bästa möjligheterna att anpassa olika ställningstaganden så att alla berörda intressen tillgodoses på bästa möjliga sätt. 1 ett eventuellt efterprövningsskede är det av flera skäl väsentligt olägligare att aktualisera ändringar i ställningstagandena. Sär- skilt gäller detta för kommunens vidkommande. Förfarandet för samord- ning av kommunala och statliga intressen vid översiktlig planläggning bör därför ha sin tyngdpunkt i samrådet under planläggningsskedet. En sådan ordning torde vara fördelaktig både från kommunernas synpunkt och från statens. I förhållande till gällande regelsystem innebär det sagda att samrådet under pågående planläggning bör ges en ökad betydelse. Samrådet bör därför byggas ut. Detta ger förutsättningar för att efter- prövningen skall kunna få en i motsvarande mån mera begränsad uppgift.

Länsstyrelsen blir på grund av sin samordnande funktion inom den statliga länsförvaltningen den viktigaste samrådspartnern för kommunen på den statliga sidan. Länsstyrelsen bör ha ett särskilt ansvar för att samrådskontakterna från kommunen kanaliseras till de i varje särskilt fall berörda statliga myndigheterna. Härigenom underlättas tillämpningen av samrådsregeln både för kommunen och för de berörda statliga myndig- heterna. Länsstyrelsen bör också ha en allmän skyldighet att gentemot kommunen svara för redovisningen av de statliga bedömningarna i den mån dessa inte förs fram till kommunen direkt från andra statliga organ. Också i övrigt bör länsstyrelsen ha en samordnande uppgift på den statliga sidan i samrådsförfarandet. Inom ramen för sina resurser bör länsstyrelserna lämna kommunerna den service som dessa önskar när det gäller olika expertinsatser, inventeringar rn m. Sådan service bör själv-

fallet främst avse kommuner som själva saknar erforderliga planerings- resurser.

Formerna för samrådet bör anpassas så att samrådet blir praktiskt och effektivt. Kommunernas anspråk både på snabbhet och på klara besked från statens sida måste tillgodoses. Vissa synpunkter ges på de regler m in som bör ställas upp i fråga om samrådsförfarandet för att tillgodose nu berörda syften.

Även om efterprövningen genom ett utvidgat samråd kan ges minskad betydelse måste emellertid det statliga inflytandet säkerställas på lämpligt sätt. Bygglagutredningen har övervägt olika alternativ beträffande former- na för efterprövningen. Bygglagutredningen anser för sin del att ett förfarande med obligatorisk efterprövning innefattar övervägande för- delar främst av praktisk art och därför bör föredras. Genom lämpliga föreskrifter angående länsstyrelsens prövning av inkomna planer bör sörjas för att prövningen riktas in på de frågor som har väsentlig betydelse med hänsyn till statliga intressen.

Den principiella funktionsfördelning mellan kommunala och statliga organ som föreligger när det gäller prövning av frågor om byggande och tillsyn över byggnadsverksamheten finns det enligt bygglagutredningens mening inte anledning att rubba. Detta innebär bl a att byggnadsnämn- den bör besluta i frågor om byggnadslov också för de nya åtgärdstyper som förs in under byggnadslovsplikten om bygglagutredningens förslag genomförs. Liksom hittills bör byggnadsnämnden i sådana ärenden samråda med bl a olika statliga organ vilkas synpunkter kan ha betydelse för prövningen, tex med yrkesinspektionen i frågor som gäller arbets- lokaler.

Kommunal behandlingsordning (avsnitt 16)

Liksom hittills kommer olika kommunala organ att delta i arbetet med planerna. Samordningen mellan å ena sidan markanvändningsplanlägg- ningen och å andra sidan de olika verksamhetsplaneringarna och kom- munens allmänna ekonomiska planering bör ske så att kommunens slutliga beslut när det gäller markanvändningsplanerna normalt tas av organ som har tillräcklig överblick över den samlade kommunala verk- samheten eller att sådant organ får inflytande på behandlingen av planfrågorna. Kommunfullmäktige skall med hänsyn härtill ges en huvud- roll när det gäller beslut inom markanvändningsplanläggningen. Kom- munfullmäktige måste emellertid bygga sin verksamhet på beredning genom olika kommunala organ. De översiktliga planerna skall antas av kommunfullmäktige, och kommunstyrelsen skall vara ansvarigt beredan- de organ i arbetet på dessa planer. Hanteringsordningen bör utformas så att kommunstyrelsen och kom- munfullmäktige ges möjlighet att i huvudsak arbeta med den översiktliga planläggningen. Inom ramen för den förstärkta översiktliga planlägg- ning som förslaget syftar till kommer det att finnas betydligt bättre möjligheter än för närvarande att ge kommunala nämnder möjlighet att

själva besluta i markanvändningsfrågor. Även om facknämnder av olika slag kan förbereda och framlägga förslag till de föreslagna byggnadspla- nerna bör beslutsordningen ändå göras enhetlig. Det skall därför ankom- ma på byggnadsnämnderna att fullgöra den kommunala beslutsfunktio— nen på nämndnivån. Det är emellertid inte möjligt att utforma systemet så att alla byggnadsplaner beslutas av byggnadsnämnden. Vissa byggnads- planer kan behöva föras upp till kommunfullmäktige för beslut. Kom- munerna skall själva kunna bestämma huruvida byggnadsplanen skall antas av byggnadsnämnd eller kommunfullmäktige. Regeln bör emellertid vara att byggnadsnämnden skall vara det beslutande kommunala organet om annat inte särskilt beslutas. Innan byggnadsplan antas skall dock alltid kommunstyrelsen höras. Ansvaret för frågor om lov till och tillsyn över byggande bör helt vila på byggnadsnämnden.

Ett väl fungerande beslutssystem torde förutsätta att byggnadsnämn- dens arbetsuppgifter kan delegeras i viss utsträckning. Lagstiftningen bör därför ge möjlighet att delegera ansvaret för beslut till ledamöter i byggnadsnämnden eller tjänstemän hos densamma.

Medborgarinflytande och fastighetsägares rn fl ställning iplan- läggningsprocessen (avsnitten 17 och 18)

Intresset för miljöfrågor har ökat mycket starkt under det senaste tiota- let år och parallellt härmed har insikten om bebyggelseplaneringens betydelse för den fysiska miljöns utformning vuxit. Det torde vara obestridligt att det krävs åtgärder ägnade att förbättra informationen till medborgarna i planfrågor och skapa möjligheter till en mer allmän debatt samt vidga möjligheterna för medborgarna att påverka besluten i sådana frågor.

Medborgarinflytandet måste få göra sig gällande så tidigt ibeslutspro- cessen som möjligt. Särskilt när det gäller den översiktliga planeringen bör man med alla rimliga medel se till att arbetet så tidigt som möjligt ges sådan inriktning att det får en tillfredsställande medborgerlig förankring.

De förslag till reformer av plansystemet och beslutsprocessen i markan- vändningsfrågor som bygglagutredningen föreslår torde i och för sig leda till förbättrade möjligheter till medborgarinflytande. Sålunda kommer en kontinuerlig planläggning att ge stadga och kontinuitet åt den översiktliga planeringen. Den mer detaljerade prövningen kommer att ihögre grad än f n öppnas för medverkan från allmänheten genom att kravet på planlägg- ning ökar. Ytterligare faktorer som bör stimulera och underlätta allmän- hetens deltagande är den förenkling i beslutsprocessen och den utvidg- ning av lagstiftningens räckvidd som föreslås.

Det kommer emellertid att krävas åtgärder för att tillvarata möjlig- heterna till det ökade intresse som kan bli följden av det föreslagna systemet. Informationen till allmänheten behöver förbättras och möjlig- heterna till återföring av allmänhetens åsikter till planerarna och besluts- fattarna behöver vidgas. Bygglagutredningen finner det emellertid inte vare sig möjligt eller lämpligt att det i lagstiftningen ges preciserade regler

för samrådsförfarande och information. I lagstiftningen bör därför i huvudsak endast anges att erforderligt samråd skall tas och erforderlig utställning för medborgarnas granskning göras under viss minimitid före beslut i planärende. Det får i stor utsträckning överlåtas åt kommunerna att utarbeta ändamålsenliga metoder för Vidgande av medborgarinflytan- det. Kommunerna bör härvid få god hjälp av det utredningsarbete som i förevarande hänseende bedrivs av utredningen om den kommunala demokratin samt av de råd och anvisningar som kan komma att lämnas av planverket.

Tyngdpunkten i medborgarinflytandet skall som nämnts förläggas till ett så tidigt skede i planläggningsarbetet som möjligt. Möjligheten att framlägga synpunkter och inkomma med erinringar bör emellertid stå öppen ända tills kommunen och i förekommande fall länsstyrelsen fattar beslut i planärendet inom ramen för den grundläggande behandlingsord- ningen. Besvärsrätt mot byggnadsnämnds, kommunfullmäktiges eller länsstyrelses slutliga beslut bör däremot inte tillerkännas andra intressen- ter än fastighetsägare och vissa andra grupper med mer kvalificerat intresse i saken.

Något behov av att skärpa nuvarande regler om information till och samråd med fastighetsägarna bedöms inte föreligga. Däremot bör hyres- gästers och andra nyttjanderättshavares ställning i förevarande hänseende förbättras. I lagstiftningen bör framhållas som särskilt angeläget att erforderligt samråd tas med nyttjanderättshavare. Det föreslås att dessai likhet med fastighetsägarna och andra innehavare av särskild rätt till fastighet skall erhålla skriftlig underrättelse om utställningar av förslag till kommundelsplaner och byggnadsplaner som berör dem.

I den mån plan medför att fastighetsägares rättsställning påverkas mera påtagligt bör han beredas möjlighet att påkalla överprövning av beslutet. Samma möjlighet bör också beredas hyresgäster och andra innehavare av särskild rätt till fastighet som påverkas mera påtagligt.

Plansystemets uppbyggnad (avsnitten 19.3—19.6)

Bygglagutredningen anser att nuvarande plansystem bör ersättas med ett helt nytt som har sin tyngdpunkt i de översiktliga planerna. Ett framtida plansystem anses vidare böra vara inriktat på att tillgodose behovet att styra blivande förändringar så att de kommer till stånd på från allmän synpunkt godtagbara villkor beträffande läge och utformning. Det är därför naturligt att planerna på olika sätt tidsbegränsas. De registrerande funktioner som fn delvis är förbundna med vissa planer bör övertas av fastighetsregisterverksamheten. Önskemål om kartläggning av befintliga förhållanden bör tillgodoses genom kartläggning vid sidan av plansyste- met.

Vid utformningen av ett nytt plansystem är det enligt bygglagutred- ningens mening angeläget att antalet planinstitut nedbringas i så stor utsträckning som möjligt.

Behovet av fysisk riksplanering anses kunna tillgodoses utan att det

tillskapas något formellt riksplaneinstitut. Den fysiska riksplaneringen förutsätts bedrivas på i stort sett samma sätt som fn. För att säkerställa att den fysiska riksplaneringens intentioner kan fullföljas i vissa konflikt- situationer föreslås att Kungl Maj:t skall kunna förordna att vissa områden skall vara 5 k rikszon. Planläggning inom dessa skall i stort sett följa den vanliga gången men vissa Specialregler föreslås gälla inom rikszonerna.

Frågan om interkommunalt samarbete vid planering och planläggning har med tiden blivit alltmer uppmärksammad. Sådant kan förekomma för skilda ändamål och i skilda arbetsformer, t ex kommunalförbund. Kom— munerna torde i allmänhet själva uppmärksamma behovet av interkom- munalt samarbete och välja lämplig arbetsform härför. Inom ramen för en kommunomspännande kommunal planläggning som sker i samråd med länsstyrelsen kan också interkommunal samverkan komma till stånd bla genom länsstyrelsens medverkan. Bygglagutredningen föreslår därför inget formellt regionplaneinstitut. Särskilda arbetsformer för att be- driva interkommunalt samarbete då det gäller planering och planläggning föreslås inte heller.

Ett framtida system av formaliserade planer bör enligt bygglagutred- ningens mening omfatta tre planinstitut, kommunplan, kommundelsplan och byggnadsplan.

Kommunplanen skall täcka kommunens hela yta och vara obligatorisk för alla kommuner. Dess innehåll och detaljeringsgrad bestäms av planens uppgift att utgöra översiktlig markanvändningsplan för kommunens hela område samt av det förhållandet att kommundelsplan kan upprättas för områden som innefattar speciella problem eller fordrar mera ingående genomarbetning. De markhushållningsaspekter som skall in i planlägg- ningen får sin huvudsakliga tyngdpunkt i kommunplanen.

Kommundelsplan avser normalt ett stort område eller ett område som av andra skäl bör planläggas i ett sammanhang. Den har till uppgift att utgöra underlag för ställningstaganden till ett stort antal olika frågor om ändrad eller bevarad markanvändning. Dess innehåll och detaljeringsgrad är inte preciserad utan bestäms av planens uppgift att utgöra översiktlig markanvändningsplan för ett område som innefattar speciella problem eller fordrar mera ingående genomarbetning. Gränsen mellan kommunplan och kommundelsplan är inte alldeles fast. För vissa områden kan det räcka med kommunplan, för andra kan det erfordras jämväl kommundelsplan. Valet av hanteringsordning får anpassas till omständigheterna i det enskilda fallet.

Byggnadsplan är ett ställningstagande till viss enskild fråga om ändrad markanvändning eller till ett antal sådana frågor inom ett begränsat om- råde. Byggnadsplanen innefattar de mest detaljerade ställningstagandena om markanvändningen och förutsätter för sin tillkomst att det finns översiktlig plan för området i fråga. Dess innehåll och detaljeringsgrad bestäms av den föreliggande planläggningssituationen och kan komma att variera inom vida gränser. Byggnadsplanen innebär ett tillstånd till viss ändringsåtgärd från markanvändningssynpunkt.

Närmare prövning av byggnads eller anläggnings utseende, konstruk-

tion och beskaffenhet i övrigt skall ske genom byggnadslowprövning sedan byggnaden eller anläggningen har detalj projekterats.

Kommunplan (avsnitt 19.7)

I betänkandet pekas på det starka behovet av en kontinuerligt bedriven kommunal översiktsplanering för markanvändningen. Det har strukits under att denna fortlöpande bör vara väl ansluten till kommunens övriga långsiktiga planering, särskilt till den ekonomiska planeringen, och samordnad också med närliggande kommuners planering samt med statens och näringslivets planering på olika nivåer. De beslut som fattas inom ramen för den åsyftade kontinuerliga fysiska planläggningen skall med jämna mellanrum sammanfattas i en plan för markanvändningen som kallas kommunplan och som omfattar hela kommunen. I denna skall anges grunddragen för markens användning inom kommunen. Dessa grunddrag skall i förekommande fall vara resultatet av en avvägning mellan olika intressens anspråk på markanvändning. Planen skall således ange hur man tänker sig att markresurserna inom kommunen skall användas på lång sikt.

Planen skall i första hand tjäna till ledning för efterföljande mer detaljerad planläggning, såväl sådan som skall ske enligt den lagstiftning som föreslås i betänkandet som sådan som skall ske enligt annan lagstiftning. Om i vissa fall planläggning i detalj kan undvaras kan kommunplanen direkt vara till ledning för beslut i byggnadslovsärenden. Genom att planen utgör en sammanfattning av kommunens beslut om den framtida markanvändningen kommer den att utgöra en viktig informationskälla för kommunala och statliga organ, för näringslivet och för enskilda medborgare. Slutligen öppnas genom kommunplanen kom- munens planerande verksamhet för allmänhetens insyn och medverkan.

Bygglagutredningen anser att kommunplan bör omprövas med intervall om tre till fem år. Det bör emellertid inte i lagen ges någon exakt föreskrift. Lagen bör ge möjlighet för kommun att själv bestämma intervall för omprövning som passar bäst med hänsyn till kommunens struktur och planeringssituation.

Det föreslås att det i blivande lagstiftning skall föreskrivas att kom- munplanen skall ges en längsta giltighetstid av tio år. Om kommunplanen på föreslaget sätt blir föremål för regelbundna översyner får bestämmel- sen om längsta giltighetstid inte någon praktisk betydelse.

Regeln om en tioårig giltighetstid för kommunplan avses medföra att planen skall omfatta minst detta tidsperspektiv. Planen skall avse de förändringar som bedöms bli aktuella inom den aktuella tioårsperioden. En annan sak är att verkningarna avi planen gjorda ställningstaganden till stor del sträcker sig avsevärt längre fram i tiden, vilket torde medföra att planeringen för tioårsperioden i vissa fall skeri belysning av ett betydligt längre perspektiv.

För att kommunplanen skall kunna fylla sin sammanfattande roll rörande markanvändningen måste den vara samordnad med övrig kom-

munal planering. Den måste också samordnas med statens och närings- livets planering. Det säkraste sättet att åstadkomma en sådan samordning är att ge planeringsverksamheten en enhetlig ledning inom kommunen. Bygglagutredningen föreslår därför att arbetet med kommunplanen skall ledas av kommunens styrelse.

Av mest väsentligt intresse i en kommunövergripande plan som är avsedd att reglera förändringar i markanvändningen är att ange var ny samhällsbildande bebyggelse skall komma till stånd. I kommunplan skall därför anges områden där samlad bebyggelse skall komma till och i vilken ordning sådana områden skall tas i anspråk. Vidare är utvecklingen av industriområden o dyl av avgörande betydelse inom ramen för en samlad bedömning av markanvändningen. På grundval av prognoser om närings- liv, arbetskraft och befolkning samt efter erforderliga ekonomiska be- dömningar kan således i stora drag beskrivas de markområden som lämpligen kan tas i anspråk för industrier, bostäder, större anläggningar för kommersiell och övrig service. Någon detaljredovisning behöver inte ske.

Turordningen för genomförandet är ofta av stor betydelse för samord- ning av utbyggnaden. Inom ramen för ett planinstitut med den karaktär som den föreslagna kommunplanen har är det naturligt att planen ges i uppgift att redovisa ordningsföljden mellan de förändringar av markan- vändningen som avses komma till stånd i de fall sådan turordning är av större betydelse.

Vilken detaljeringsgrad som kommunplanen skall ha då det gäller områden där man avser att genomföra mer sammanhängande bebyggelse torde inte kunna avgöras generellt utan bör avgöras från fall till fall. Om kommundelsplan skall upprättas bör detaljeringsgraden kunna vara mind- re än om avsikten är att gå direkt från kommunplan till byggnadsplan.

Liksom för närvarande avses inte att spridd bebyggelse ioch för sig skall motverkas. Sådan bebyggelse är en lämplig byggnadsform i stora delar av landet. Utnyttjande av mark för spridd bebyggelse bör emellertid liksom fn föregås av planmässiga överväganden. Dessa bör inom ramen för det system bygglagutredningen föreslår i första hand görasi kommun- planen. För olika delar av kommunen där spridd bebyggelse bedöms kunna få förekomma skall, till ledning för efterföljande planläggning och byggnadslovsprövning, anges de villkor som bör gälla för områdenas utnyttjande till sådan bebyggelse.

I betänkandet redovisas kommunplanens relation till de vanligaste förekommande anspråken på att förändra markanvändningen.

Den beskrivning som lämnas av kommunplanens innehåll visar att det här är fråga om en plan med helt ny karaktär. Det planbegrepp det här är fråga om har en sådan karaktär att tyngdpunkten i stor utsträckning kommer att ligga på riktlinjer och föreskrifter. Denna omständighet bidrar till att kravet på heltäckande kommunplan inte behöver bli alltför betungande.

På kommunplanen kan inte grundas någon rätt till förändrad markan- vändning. Härför krävs mer detaljerad planläggning enligt det system bygglagutredningen föreslår, enligt annan lagstiftning eller i vissa fall

enbart byggnadslovsprövning.

Kommunplanens väsentliga funktion är, som tidigare påpekats, att den skall vara normerande vid olika beslut angående byggande och annan ändring av markanvändningen. Kommunplanen kan komma att för vissa områden sakna riktlinjer för förändringar. Pågående markanvändning skall i dessa fall fortsätta såvida inskränkande bestämmelser inte med- delas. Någon särskild bestämmelse i lagen om att den användning som pågår alltid får fortsättas om inte särskilda regler meddelats anses inte behövlig. Att en etablerad användning får fortsättas bör då det gäller befintlig bebyggelse tolkas så att fastighetsägaren skall vara oförhindrad att göra de upprustningar och de underhållsarbeten som kan anses vara normala för den användning som pågår.

Eftersom kommunplanen inte grundar byggnadsrätt eller annan rätt till ändrad markanvändning kan det inte bli aktuellt med någon ersätt- ningsskyldighet för det allmänna till följd av att en kommunplan efter ändring anger ett lägre markutnyttjande än tidigare eller till följd av att en efterföljande byggnadsplan ger ett lägre markutnyttjande än vad som framgår av kommunplanen.

Om emellertid kommunplanen för vissa områden ges sådant innehåll att planen hindrar eller försvårar fortsatt användning av mark eller bebyggelse för ändamål för vilket marken eller bebyggelsen dittills utnyttjats är det tydligt att planen ger upphov till en intrångseffekt. För dessa situationer bör finnas regler om kompensation till fastighetsägare och om rätt för fastighetsägare att begära inlösen. Bygglagutredningen anser att en blivande lagstiftning bör vila på de grundtankar i denna fråga som vuxit fram under senare tid. Det ovan sagda kan därför sammanfat- tas på det sättet att om föreskrifter i kommunplan medför avsevärt intrång i pågående användning av mark och byggnader skall ägaren ha rätt till ersättning av kommunen. Uppkommer synnerligt men skall kommu- nen vara skyldig att lösa in marken eller byggnaden. Begreppet pågående användning bör som framhållits i prop l972:111 tolkas relativt generöst (se bilaga 1 avsnitt 3.2.5).

Beslut om antagande av kommunplan skall fattas av kommunfullrnäk- tige och kommunstyrelsen skall vara det organ som har ansvaret för att bereda kommunplaneärenden.

Förslag till kommunplan skall utställas till granskning. Bygglagutred- ningen föreslår att förslag till kommunplan skall vara utställt under en period av minst fyra månader och att denna period skall avslutas senast två månader före den dag då ärendet beräknas förekomma inför fullrnäk- tige för beslut.

Sedan kommunplanen antagits av fullmäktige skall den översändas till länsstyrelsen som underkastar den erforderlig granskning utifrån de synpunkter som är att anse som statliga uppgifter i planläggningsfrågorna. Kan planen godtas skall länsstyrelsen besluta att godkänna planen.

Kan kommunplan inte godtas från de synpunkter länsstyrelsen har att beakta skall länsstyrelsen med redovisning av motiven för sitt ställ- ningstagande återförvisa ärendet till kommunen för förnyad handlägg- ning. Därest kommunplanen omfattar områden som förklarats såsom

rikszon skall länsstyrelsen därest den inte erhållit Kungl Maj:ts bemyn- digande att själv pröva kommunplaner inom rikszonen översända planen till Kungl Maj:t för slutligt godkännande. Sedan länsstyrelsens respektive Kungl Maj:ts godkännande lämnats föreligger en i laga ordning upprättad kommunplan för kommunen.

Kommundelsplan (avsnitt 19.8)

Det finns ofta behov av att göra översiktliga ställningstaganden som avser viss del av en kommun och som inte lämpligen kan inrymmas i kommunplanen. Kommundelsplanen skall fylla detta behov. Den kan sägas ersätta delar av det nuvarande generalplaneinstitutet och fylla de behov som brukar tillgodoses genom dispositionsplaner, områdesplaner och vissa andra planer som inte är reglerade i lag. Till viss del skall en kommundelsplan kunna innehålla moment som fn regleras i stadsplan eller byggnadsplan. Frågan hur ingående ställningstaganden som skall göras i kommunplanen respektive i kommundelsplan skall kunna avgöras av praktiska hänsyn. Inom ramen för kommundelsplan avses det vara möjligt att avväga

detaljeringsgrad och tidsperspektiv på sådant sätt att planen blir nära anpassad till bl a kommunens verksamhetsplanering och ekonomiska planering. Därigenom kan kommundelsplanen i sin tur bidra till att ge stadga åt planeringen av olika verksamheter som berörs av genomförandet särskilt inom områden där omfattande ändringar berörande flera olika grenar av samhällsverksamheten förestår.

Behovet av kommundelsplan bör bedömas när kommunplan upprättas. I kommunplanen skall med bindande verkan pekas ut de områden för vilka kommundelsplan skall upprättas. Det bör emellertid vara möjligt för en kommun att upprätta kommundelsplan också för område som inte har angetts i kommunplanen, om det påkallas av utvecklingen eller förhållan- dena i övrigt.

Tidsperspektivet i kommundelsplan bör anpassas till föreliggande förutsättningar och behov. Kommundelsplan skall inte ha någon viss fixerad giltighetstid eller några bestämda omprövningsintervaller och bör ändras eller upphävas när förhållandena påkallar det. En ny kommunplan kan ge anledning till eller nödvändiggöra ändring av gällande kommun- delsplan.

Kommundelsplan skall i likhet med kommunplan vara sektoröver- gripande och innefatta ställningstaganden till alla markanvändningsan- språk som bedöms föreligga inom området. Beroende på förutsättningar- na kan det emellertid i vissa fall finnas anledning att huvudsakligen rikta in ställningstagandena i planen på vissa markanvändnings— och miljöaspek- ter som har särskild aktualitet. Detta innebär inte att en kommundelsplan kan begränsas till en plan för tillgodoseende av endast vissa markanvänd- ningsbehov inom planområdet. Planen bör, i överensstämmelse med de tankegångar som har bestämt inriktningen av bygglagutredningens arbete, utgöra en form för samlade bedömningar av alla aktuella markanvänd-

ningsfrågor i området. Huvuddragen i programmet för kommundelsplan- läggningen skall normalt finnas angivna redan i kommunplanen.

Följande exempel kan ges på fall där kommundelsplan kan utgöra en lämplig form för översiktliga ställningstaganden i frågor om markanvänd- ning och miljöutformning. Nyexploatering av större områden för bostads- bebyggelse m m. Tillfogande av nya bostads- eller arbetsområden till redan utbyggda områden. Externa anläggningar av typen varuhus, in- dustri, terminaler, flygfält, hamnområden. Förnyelse av bebyggelse ge- nom rivning och nybyggnad samt upprustning av befintlig bebyggelse. Ändring av strukturbildande element, tex tunnelbana, trafikleder, buti- ker, samlingslokaler, bibliotek, skolor, sportanläggningar. Kontorisering av stadsdel. Cityområden. Stadsdelar där brister i service 0 d föreligger, tex förnyelseområden. Stadsdelar med bebyggelsemiljöer med särskilt bevaringsvärde. Små tätorter. Landskapspartier av särskilt slag såsom strövområden, områden med speciell landskapsbild, grusåsar. Bebyggelse- miljöer i landskapet, t ex jordbruksbyar, fäbodmiljöer, bruksmiljöer och fiskelägen, med hänsyn till såväl bevaring som utveckling.

Eftersom byggnadsplaner inom område med gällande kommundelsplan enligt vad bygglagutredningen föreslår skall kunna beslutas av kommunen utan statlig prövning är det lämpligt att de olika frågorna i kommundels- plan behandlas så pass ingående som behövs för att de statliga intressen som föreligger inom området skall kunna bedömas och vägas in i planläggningen.

Kommundelsplans verkningar med avseende på efterföljande beslut i markanvändningsfrågor är i huvudsak desamma som kommunplans. De olikheter som kan föreligga är inte av principiell art utan hänger samman med planernas detaljeringsgrad.

Också när det gäller de rättsliga effekterna gentemot markägare har det som sagts förut om kommunplan i huvudsak motsvarande tillämplighet med avseende på kommundelsplan. I ett hänseende föreligger dock en väsentlig olikhet mellan kommunplan och kommundelsplan när det gäller effekterna mot markägare. Kommundelsplan avses nämligen ge omedel- bar rätt för det allmänna att lösa mark i viss utsträckning, vilket däremot inte avses vara fallet med kommunplan.

Kommundelsplan skall antas av kommunfullmäktige. Kommunstyrel- sen skall vara det organ som har ansvaret för att bereda kommundels- planeärenden. Kommundelsplaner skall i allmänhet omfatta områden som utpekats i kommunplan. Det är således denna som kommer att initiera arbetet med kommundelsplaner. Vid upprättande av kommun- delsplaner bör såvitt avser samråd och utställning under beredningsarbe- tet tillämpas samma principer som för kommunplanearbetet. Bygglagut- redningen föreslår att utställningsperioden skall vara densamma som för kommunplan, dvs minst fyra månader, och att perioden skall avslutas senast två månader före den dag då ärendet beräknas förekomma inför fullmäktige för beslut.

Till skillnad från vad som föreslås gälla för kommunplan finns det med hänsyn till kommundelsplanens innehåll och rättsverkningar anledning att närmare försäkra sig om att de mera direkt berörda medborgarna får

kunskap om kommundelsplanearbetets gång och förslagets framläggande. Detta motiveras även av den omständigheten att arbetet med kommun- delsplanerna inte följer samma regelbundenhet som arbetet med kom- munplanen och att kommundelsplanerna många gånger omfattar bara delar av kommunerna. Bygglagutredningen föreslår därför att kommunen i samband med att kommundelsplaneförslag utställs skall vara skyldig att ombesörja skriftlig underrättelse om utställningen till berörda fastighets- ägare och nyttjanderättshavare.

Sedan kommundelsplan antagits av fullmäktige skall den översändas till länsstyrelsen. Kan planen godtas skall länsstyrelsen fastställa densam- ma. Fastighetsägare och andra medborgare skall ha möjlighet att i anslutning till länsstyrelsens fastställelseförfarande framföra erinringar mot den av kommunen antagna kommundelsplanen.

Om kommunplanen helt eller delvis omfattar områden som förklarats som rikszon skall länsstyrelsen om den inte erhållit Kungl Maj:ts bemyndigande att själv fastställa kommundelsplaner inom rikszonen översända planen med eget yttrande till Kungl Maj :t för fastställelse.

Byggnadsplan (avsnitt 19.9)

I kommunplan och kommundelsplan skall i huvudsak översiktliga plan- bedömningar företas. Innan en tänkt bebyggelse eller anläggning får komma till stånd krävs i allmänhet ytterligare planmässiga överväganden. Denna planläggning i mera detaljerad skala skall ske i form av byggnads- plan. Inom ramen för denna skall tillkomsten, lokaliseringen och utform- ningen av en tänkt bebyggelse eller anläggning prövas i alla avseenden som är av den beskaffenheten att det bör ges tillfälle för en större allmänhet att framföra synpunkter. En viktig funktion hos byggnadspla- nen är också att den skall bilda underlag för detaljprojekteringen.

Byggnadsplan skall utgöra ett ställningstagande till viss fråga om ändrad markanvändning eller till ett antal sådana frågor inom ett begränsat område. Ställningstagandet bör innebära att en ändring eller ett begränsat antal ändringar av visst slag och viss storleksordning får komma till stånd.

] vissa fall avses kravet på mer detaljerad planläggning kunna tillgodo- ses inom ramen för den prövning som skall företas enligt annan lagstiftning, t ex beträffande allmänna vägar och täktverksamhet.

I övrigt skall i princip krävas upprättande av byggnadsplan beträffande alla åtgärder som anses böra föregås av planmässig prövning och ett samhälleligt beslut innan de får genomföras. Byggnadsplan skall såledesi regel krävas för uppförande av nya byggnader samt i stor utsträckning för åtgärder med byggnader som kan anses innebära ändring av etablerad markanvändning. För rivning av byggnad inom område med samlad bebyggelse skall krävas byggnadsplan. Bland övriga företeelser som i princip skall kräva byggnadsplan märks enskilda vägar, järnvägar, hamnar och andra anläggningar i vatten, vissa anläggningar under jord, flygfält, sport- och idrottsanläggningar. Byggnadsplan bör också ivissa fall krävas

för ändringar av utformning och funktionsinnehåll beträffande allmänna platser o dyl.

I kommunplan eller kommundelsplan skall kunna anges fall då detalj- prövningen av åtgärder, som i princip omfattas av kravet på upprättande av byggnadsplan skall kunna ske enbart inom ramen för byggnadslovs- prövningen. Förutsättningen härför bör dock vara att allmänhetens krav på möjligheter att utöva inflytande på frågorna inte eftersätts.

Byggnadsplan skall ange typ och omfattning av åtgärd som får utföras t ex hustyp, byggnadsyta, våningsantal samt den plats där åtgärden skall utföras. Föreskrifter av varierande detaljeringsgrad skall också kunna ges för byggnadsutformningen.

Vidare skall föreskrifter kunna ges för sådant som anläggningar för lek och rekreation, gator, gång— och cykelvägar, underjordiska anläggningar, ledningar av olika slag.

Utöver bestämmelser som tar sikte på åtgärder som skall genomföras genom byggnads- eller anläggningsåtgärder skall byggnadsplan även kunna ange i vilken utsträckning mark som tidigare varit använd för annat ändamål får tas i anspråk för det ändamål som åtgärden är avsedd att tillgodose. Man skall i byggnadsplan också kunna skilja mellan mark som avses för enskilt bruk och mark som skall användas för allmänna ändamål.

Byggnadsplanens detaljeringsgrad får avvägas med hänsyn till å ena sidan behovet av en rationell uppdelning av prövningsförfarandet och å andra sidan kravet på medinflytande från allmänheten. Detta innebär att behovet av detaljering kommer att skifta mellan olika fall. Likaså skall planerna kunna utformas på mycket olika sätt beroende på vilken situation som föreligger.

I princip skall gälla att byggnadsplan skall tas i anspråk i full utsträckning om den utnyttjas. Vissa undantag från denna regel måste dock medges.

Såvitt avser effekterna gentemot markägare märks i första hand att byggnadsplanen till skillnad mot kommunplan och kommundelsplan skall medföra en rätt för markägare att inom viss tid vidta planerade åtgärder.

På byggnadsplan skall kunna grundas rätt för det allmänna att lösa mark.

I byggnadsplan skall anges viss tid, i regel fem till tio år, inom vilken planen skall ha tagits i anspråk. Tas planen inte i anspråk inom denna tid skall den anses förfallen. I vissa fall skall tiden kunna förlängas. Byggnadsplan som tagits i anspråk i sin helhet upphör att gälla i och med ianspråktagandet.

Förslag till byggnadsplan skall läggas fram av byggnadsnämnden. Vid upprättande av planförslag skall samråd och utställning ske. Byggnads- plan skall antas av byggnadsnämnd såvida inte kommunfullmäktige förbehållit sig beslutanderätten eller kommunstyreslen motsatt sig före- taget.

Om byggnadsplan avser område för vilket det finns fastställd kommun- delsplan får det förutsättas att behovet av statligt inflytande blivit tillgodosett genom denna. Byggnadsplan skall i dessa fall inte behöva bli

föremål för fastställelse av länsstyrelsen.

På grund av kommunplanens ofta mer principiella karaktär kan man inte utgå från att behovet av statligt inflytande generellt är tillgodosett inom ramen för denna. Det bör emellertid inom ramen för kommunplan- läggningen kunna övervägas i vilken utsträckning det behövs statlig efterprövning beträffande byggnadsplaner inom de områden där fastställd kommundelsplan saknas. På grundval av sådana överväganden kan i kommunplanen föreskrivas att vissa typer av byggnadsplaner eller bygg- nadsplaner inom vissa områden skall bli gällande enbart genom antagande i kommunen. I övriga fall skall byggnadsplan fastställas av länsstyrelsen.

Byggnadslov (avsnitt 20)

Även vid en tillämpning av det nya plansystemet kommer en tillåtlighets- prövning av det nuvarande byggnadslovsförfarandets typ att behövas. Dels behöver ett byggnadsföretags överensstämmelse med plan prövas, dels måste dess tillåtlighet i tekniskt hänseende kontrolleras.

Vad gäller byggnadslovskravets omfattning, dvs vilka företeelser som skall vara byggnadslovspliktiga, föreslår utredningen ett system som tillåter större lokala variationer än det nuvarande. I lagen bör sålunda dels anges vilka företeelser som normalt skall vara byggnadslovspliktiga, dels även anges företeelser som därutöver genom bestämmelser i kommun- eller kommundelsplan får göras byggnadslovspliktiga eller företeelser som för vissa områden kan undantas från den normala byggnadslovsplikten. Utvidgad byggnadslovsplikt skall exempelvis kunna förekomma inom områden med kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, medan lättnader i vissa avseenden skall kunna införas i tex glesbygdsområden. För att undvika dubbelprövning bör från byggnadslovsprövning vidare i princip undantas sådana företeelser vars tillkomst prövas genom annat motsva- rande tillståndsförfarande.

Vad gäller underjordsbyggandet förordar utredningen en mer omfat- tande byggnadslovsplikt än för närvarande. Även rivning av byggnad bör vara prövningspliktig. Det nuvarande undantaget för staten och landsting från byggnadslovsskyldighet bör upphöra.

Byggnadslov bör även i fortsättningen lämnas av byggnadsnämnd. Nämnden bör, till skillnad från nuvarande ordning, åläggas att underrätta berörda grannar om en inkommen byggnadslovsansökan och ge dem tillfälle att inkomma med erinringar mot byggnadsföretaget. Enligt utredningens uppfattning bör sakägarkretsen vidgas att omfatta, förutom fastighetsägare, även samtliga berörda nyttjanderättshavare, alltså även hyresgäster.

Förfarandereglerna bör utformas så att en prövning av byggnadslovsan- sökan i två steg, på sätt som blivit allt vanligare på senare tid, underlättas.

SOU l974:21 Principer för den lagtekniska lösningen (avsnitt 21)

Den materiella reglering som skall ske genom lagstiftningen berör två huvudområden. I första hand skall lagstiftningen syfta till att få till stånd samlade bedömningar från samhällets sida beträffande hushållningen med mark och vatten på riksnivå, regional nivå och lokal nivå. Den andra huvuduppgiften för lagstiftningen är att reglera byggnadsverksamheten. Hit hör frågorna om krav på byggnaders egenskaper vid uppförandet, underhåll av byggnader samt kontroll av byggnadsbeståndet och bygg- nadsverksamheten. Frågorna inom de båda huvudområdena har sinse- mellan beröringspunkter. Skäl talar därför såväl för att man bör hålla ihop frågorna inom ramen för en enda lag som för att den lagstiftning som skall följa på bygglagutredningens förslag bör delas upp på flera olika lagar.

För att markera betydelsen av markhushållningsaspekterna och be- tydelsen av att man får till stånd sammanvägda synpunkter på mark- användningen vill bygglagutredningen föreslå att den grundläggande lagstiftningen härom samlas i en särskild lag. Denna föreslås få benäm- ningen markanviindningslag. I en sådan lag bör regleras frågorna om planläggningssystemet och andra beslutsfunktioner rörande markanvänd- ningen. Vidare bör där tas upp de riktlinjer för planläggning av markan- vändningen som anses vara av så grundläggande natur att de bör tas med i lagtexten. Hit hör även frågorna om bebyggelsemiljöns utformning eftersom dessa har sin största betydelse för planläggningsbesluten.

De enskilda byggnadernas tillkomst, beskaffenhet, underhåll, rivning m m bör regleras i en särskild författning. Att föra dessa frågor till en författning vid sidan av markanvändningslagen har flera fördelar. Frågor om fysisk planläggning handläggs i stor utsträckning av andra personer och myndigheter än frågor som rör byggandet. Vidare undviks genom en sådan uppdelning att man får en alltför omfångsrik och svåröverblickbar författning. Bygglagutredningen vill därför föreslå att som en andra del av den framtida lagstiftningen skall finnas en lag som kallas byggnadslag. I denna lag bör också kontrollen av andra förändringar i markanvänd- ningen än byggandet regleras i den mån sådana åtgärder inte skall kontrolleras genom speciallagstiftning.

Om plansystemet ges den inriktning som bygglagutredningen tidigare förespråkat synes det inte vara lämpligt att anknyta reglerna om ansvar för gatubyggnad m in direkt till planerna. Därför synes det mindre lämpligt att arbeta in dem i markanvändningslagen. Inte heller har bestämmelserna sådant samband med byggandet i teknisk bemärkelse att de lämpligen bör tillföras den nya byggnadslagen. De här berörda frågorna har en speciell karaktär och kräver en fortlöpande reglering av förhållandet mellan kommunen och fastighetsägarna. Bygglagutredningen har funnit att dessa frågor lämpligen bör hanteras i en särskild lag som föreslås få benäm- ningen lag om kommunala vägar m m. I denna bör tas in regler om under vilka förutsättningar kommunen är skyldig att svara för gator och vägar samt andra allmänna platser. I denna lag bör även regleras under vilka förhållanden fastighetsägare skall vara skyldiga att utge bidrag till kommunerna för denna verksamhet.

Samordning med annan lagstiftning (avsnitt 22)

Enligt gällande rätt krävs beträffande många åtgärder avseende byggnader att de prövas såväl enligt byggnadslagen och byggnadsstadgan som enligt tex miljöskyddslagen, naturvårdslagen, vattenlagen eller gruvlagen. Den föreslagna räckvidden hos den nya lagstiftningen kommer att leda till en ökning av antalet fall då tillstånd krävs enligt flera lagar. För att undvika detta och uppnå ett mer enhetligt beslutssystem skulle man kunna överväga att i vissa fall ersätta de olika speciella prövnings- och beslutsformer som finns ispeciallagstiftningen, särskilt miljöskyddslagen, naturvårdslagen och vattenlagen, med en prövning inom ramen för förevarande lagstiftning. Av flera olika skäl synes emellertid gränsdrag- ningen mellan byggnadslagstiftning och speciallagstiftningen i stort sett böra lämnas orubbad. Emellertid bör för dessa åtgärder en sådan samordning komma till stånd att de ställningstaganden som görs inom ramen för markanvändnings— och byggnadslagstiftningen kan bilda under- lag och utgöra villkor för tillämpningen av olika speciallagar. Målsätt- ningen skall vara att så långt möjligt undvika att det blir dubbla tillståndsprövningar.

När det gäller förhållandet till naturvårdslagen ligger saken något annorlunda till än beträffande övriga nyss berörda speciallagar. Det är uppenbart att förändringssituationer av det slag som regleras i naturvårds- lagen i stor utsträckning måste komma att falla inom ramen också för förevarande lagstiftning. Enär de bedömningar som skall göras enligt de båda lagstiftningarna är likartade ter det sig mest rationellt att i flertalet fall helt koncentrera prövningen till markanvändnings- och byggnadslag- stiftningen. Huvudprincipen synes böra vara att förvaltningsfrågor regle- ras enligt naturvårdslagen och förändringssituationer enligt markanvänd- nings- och byggnadslagstiftningen.

Den nya lagstiftningen aktualiserar problem angående gränsdragningen inte bara i förhållande till lagar som reglerar tillkomsten av byggnader och anläggningar av olika slag utan även i förhållande till t ex expropria- tionslagen och fastighetsbildningslagen. Avsikten är emellertid att dessa lagar skall lämnas i huvudsak orubbade. På motsvarande sätt som nyss berörts i fråga om annan speciallagstiftning bör dock behövlig samord- ning säkras med de ställningstaganden som görs inom ramen för markan- vändnings- och byggnadslagstiftningen.

För att den avsedda samordningen mellan den föreslagna lagstiftningen och lagar av ovannämnda slag skall komma till stånd skall som huvudregel gälla att beslut som meddelas av prövningsmyndighet enligt t ex miljö- skyddslagen, vattenlagen, fastighetsbildningslagen eller anläggningslagen skall stå i huvudsaklig överensstämmelse med gällande plan. Finns föreskrift om att kommundelsplan skall upprättas bör detta i allmänhet ha skett innan tillståndsbeslutet får meddelas. Ofta bör också krävas att byggnadsplan skall ha upprättats före beslutet.

För att få konstaterat huvuvida hinder mot beslut' föreligger med hänsyn till planläggningen föreslås att myndighet som skall pröva ärenden enligt miljöskyddslagen, vattenlagen, fastighetsbildningslagen, anlägg-

ningslagen rn fl lagar innan tillstånd eller annat positivt beslut meddelas skall samråda med byggnadsnämnden. Finner nämnden att hinder möter mot den aktuella åtgärden med hänsyn till plan skall nämndens uppfatt- ning, som i vissa fall skall meddelas som formellt beslut, vara bindande för prövningsmyndigheten. Kan hindret inte väntas bli undanröjt skall prövningsmyndigheten ta upp ärendet till omedelbart avgörande och skilja det ifrån sig utan ytterligare prövning i sak.

Utöver de nu berörda mer generella samordningsproblemen uppstår i samband med vissa lagar olika problem av mer speciellt slag.

När det gäller förhållandet till naturvårdslagen innebär förslaget att viktiga delar av vad som för närvarande regleras i naturvårdslagen skall flyttas över till den föreslagna lagstiftningens planläggnings— och pröv- ningssystem. Med hänsyn härtill föreslås att bestämmelserna i 15—17 åå till skydd för friluftslivet och bestämmelserna 19—21 55 till skydd för landskapsbilden upphävs. När det gäller täkter enligt 18 & föreslås att i kommunplan skall anges var täkt skall få ske samt att den mer detaljerade regleringen av täktverksamhet även i fortsättningen skall prövas av länsstyrelsen. Reglerna om naturreservat bör bibehållas i naturvårdslagen. För inrättande av reservat skall dock ges bestämmelser som tillgodoser krav på samordning med kommunplan. Prövningen av olika åtgärder inom naturreservat föreslås i viss utsträckning bli överflyttad på kom- mun.

Frågor om lokalisering av miljöfarliga anläggningar kan i många fall vålla problem i samband med planläggning. För att kommunen skall kunna ta ställning till frågor om lokalisering och utformning av tex bebyggelse som skall omge en miljöfarlig anläggning måste man med nöjaktig säkerhet kunna förutse om anläggningen över huvud taget kan komma att tillåtas på platsen vid en prövning enligt miljöskyddslagen och i så fall på vilka villkor. För att underlätta sådana ställningstaganden i samband med planläggning föreslås att i miljöskyddslagstiftningen införs en bestämmelse enligt vilken koncessionsnämnden åläggs att på begäran av kommun yttra sig i de nämnda hänseendena. Självfallet avses inte att yttrandet skall vara bindande för nämnden vid blivande prövning.

Beträffande vägar skall dessas läge i princip bestämmas genom plan- läggning enligt den föreslagna lagstiftningen. Byggnadsplan skall emeller— tid inte behöva upprättas beträffande allmänna vägar. Planering mer i detalj skall i stället ske i form av arbetsplan enligt väglagen. Vissa ändringar föreslås härvid böra ske i reglerna angående arbetsplan, bl a för att stärka det kommunala inflytandet.

För att ett effektivt kommunalt planeringsinstrument skall kunna åstadkommas måste man i viss utsträckning kunna beakta och styra bl a skogsbrukets inriktning med hjälp av den föreslagna lagstiftningen. Bygglagutredningen föreslår därför att skogsvårdslagen kompletteras med bestämmelser som innebär att avverkning eller andra skogsbruksåtgärder inom i kommunplan eller kommundelsplan angivna områden inte får ske utan tillstånd av skogsvårdsstyrelsen och att denna prövning skall skei enlighet med de riktlinjer som angivits i planerna. Ändringar föreslås också ske i jordhävdslagen för att möjliggöra att man via planläggning

skall kunna förhindra skogsplantering på odlad jord där detta är påkallat från landskapsskyddssynpunkt.

Principer för lösning av övergångsfrågorna (avsnitt 23)

Införandet av ett planläggningssystem av den typ som bygglagutred- ningen föreslår medför flera övergångsproblem av såväl praktisk som juridisk natur.

Även om arbetet med översiktlig planering i kommunerna i anslutning till den fysiska riksplaneringen redan påbörjats torde upprättande av den första kommunplanen ändå kräva tämligen omfattande insatser. Det bör föreskrivas i samband med införandet av en markanvändningslag att giltiga kommunplaner skall föreligga senast viss tid efter lagstiftningens införande. Bygglagutredningen föreslår att denna tid sätts till fyra år. Under denna period bör kommunplaner successivt upprättas och god- kännas för hela riket. För att tillgodose intresset av att i vissa fall kunna göra gemensamma bedömningar för flera kommuner bör Kungl Maj:t ha möjlighet att bestämma vilka kommunplaner som skall prövas gemen- samt.

Nu gällande stadsplaner och byggnadsplaner bör enligt bygglagutred- ningens mening behålla sin giltighet under tio år. Med en sådan ordning kommer bebyggelse i överensstämmelse med planen att kunna tillåtas om den kommer till stånd senast tio år efter lagens ikraftträdande. Det bör emellertid vara möjligt för en kommun att få till stånd särskilt beslut om upphävande av en gällande stads- eller byggnadsplan redan före utgången av den här angivna övergångstiden tio år. Det bör i så fall normalt fordras att kommundelsplan i stället kommer till stånd.

En av de väsentligaste nyheterna med bygglagutredningens förslag är den planmässiga bedömning som skall ske av rivning av befintlig bebyg- gelse. Stads- och byggnadsplaner av nuvarande typ har inte sådana verkningar att rivningsfrågorna kan prövas på här åsyftat sätt. Det är angeläget att det nya regelsystemet får tillämplighet med avseende på rivningsfrågorna snarast möjligt också inom områden där stads- eller byggnadsplan övergångsvis gäller. övergångsreglema bör därför ges den innebörden att frågor om rivning skall prövas enligt den nya lagstift- ningen också inom områden med gällande stads- eller byggnadsplan. Däremot bör i övrigt den nya lagstiftningens krav på detaljplanläggning inte gälla inom sådana områden.

Den lagstiftning och det plansystem som bygglagutredningen föreslagit innebär att det blir ett generellt nybyggnadsförbud för all mark som inte omfattas av byggnadsplan eller övergångsvis äldre stads— och byggnads- planer. De nybyggnadsförbud som f n gäller för områden utanför nuva- rande detaljplaner bör därför upphävas i och med den nya lagens ikraftträdande. Nybyggnadsförbud som gäller inom äldre stadsplaner och byggnadsplaner bör bestå och även kunna förlängas så länge stadsplanen eller byggnadsplanen fortfarande lever kvar.

I ett par särskilda fall kan det enligt bygglagutredningens mening bli aktuellt att till följd av övergångsreglerna överväga ersättning till fastig- hetsägare eller rätt för fastighetsägare att begära inlösen. Dels kan detta bli aktuellt när stads- eller byggnadsplan innefattande rätt till enskilt bebyggande på obebyggd mark upphävs genom särskilt beslut redan före den tioåriga övergångsperiodens utgång. Dels kan i vissa fall ersättning eller inlösen också övervägas i det fallet att nybyggnadsförbud som har meddelats enligt äldre bestämmelser på mark som enligt stads- eller byggnadsplan är avsedd för enskilt bebyggande kommer att bestå under hela den föreslagna giltighetstiden för stads- och byggnadsplaner.

Den särskilda byggnadslagen torde inte kräva omfattande övergångs- regler. Den nya skyldigheten att underhålla byggnader bör bli gällande i och med lagens ikraftträdande. De nya reglerna om byggnadslovspliktens omfattning bör i princip få omedelbar tillämplighet. Detta bör vara fallet också inom områden där stads— eller byggnadsplan övergångsvis är gällande. Intill dess kommunplan blivit gällande bör byggnadslovsplikten ha det normalomfång som blivande lag föreskriver.

1. Utredningsuppdraget

1.1. Direktiven

Kungl Maj:t har meddelat direktiv för utredningsarbetet 1968-03-29 (kommunikationsdepartementet) samt tilläggsdirektiv 1971-12-10 och 1972-04-07 (civildepartementet).

1.1.1. De ursprungliga direktiven

De ursprungliga direktiven återges här sådana de framgår av departe- mentschefens anförande till statsrådsprotokollet. För att underlätta läsningen är texten kompletterad med rubriker. Dessa är tillagda av utredningen och saknar motsvarighet i statsrådsprotokollet. Eftersom texten återges i sitt ursprungliga skick redovisar den inledande framställ- ningen om gällande rätt den lagstiftning som gällde år 1968 och som var utgångspunkt för direktiven.

Gällande rätt

Byggnadslagstiftningen — byggnadslagen den 30 juni 1947 (nr 385) (BL) och byggnadsstadgan den 30 december 1949 (nr 612) (BS) — innehålleri första hand regler om marks planläggning för bebyggelse och annan användning. Vidare behandlas vissa frågor om rättsligt plangenomförande — reglerna om tomtindelning, om inlösen av mark samt om skyldighet för kommun att anlägga gator m m. Ytterligare finns regler om fördelningen mellan kommun och enskilda och mellan enskilda av kostnader för anläggande av gator. I lagstiftningen, särskilt BS, finns också ingående bestämmelser om byggande, i väsentlig mån av teknisk karaktär. BL och BS innehåller därjämte bestämmelser om kontrollen av efterlevnaden av gällande byggnadsföreskrifter och om administrationen av plan— och byggnadsväsendet.

Genom byggnadsförfattningarna har det lagts i det allmännas hand att bestämma bebyggelseområdenas förläggning och omfattning. Som allmän princip gäller att en på översiktlig planläggning grundad detaljplan skall ha fastställts, innan tillstånd medges till byggnadsföretag som innebär tätbebyggelse. Också glesbebyggelse kan under vissa förutsättningar regleras.

BL anvisar fyra olika planinstitut, nämligen regionplan och generalplan — översiktsplanerna — samt stadsplan och byggnadsplan — detaljplanerna. Detaljplanerna reglerar huvudsakligen bebyggelse och markanvändning i anslutning därtill, medan översiktsplanerna kan beakta alla slag av

markanvändning. Byggnadsverksamheten inom område som inte ingåri stadsplan eller byggnadsplan kan i vissa avseenden regleras genom utomplansbestämmelser.

Ansvaret för planväsendet är enligt byggnadslagstiftningen delat mellan statliga och kommunala myndigheter. De statliga myndigheterna är i första hand Kungl Maj:t, statens planverk med länsarkitektsorganisatio- nen samt länsstyrelserna. I kommunerna ges allmänna riktlinjer för planläggningen av kommunens fullmäktige eller dess styrelse, medan byggnadsnämnderna leder det direkta planarbetet. De statliga myndig- heternas primära uppgifter är att utöva tillsyn rörande lagligheten av de kommunala organens beslut samt att bevaka det allmännas intresse av en samordnad och i övrigt rationell samt från social, teknisk och miljömässig synpunkt önskvärd bebyggelse.

Fråga om att upprätta regionplan kan väckas av envar. Det tillkommer Kungl Maj:t att besluta om regionsplaneområdets omfattning. Planen antas av fullmäktige i det förbund av kommuner som skall upprätta planen. Kungl Maj:t skall därefter fastställa planen. En fastställd regionplan har endast obetydliga direkta rättsverkningar.

Initiativet till att upprätta övriga planer ankommer på kommunerna. Planerna antas av kommunernas fullmäktige eller — efter fullmäktiges uppdrag — av byggnadsnämnderna.

Kommunen kan men behöver inte överlämna generalplan för faststäl- lelse av Kungl Maj:t. En fastställd generalplan medför betydande rättsverkningar, medan en generalplan som endast antagits helt saknar sådana.

Stadsplaner och byggnadsplaner skall alltid fastställas. Fastställelse- myndighet är länsstyrelsen. I vissa fall skall dock stadsplan underställas Kungl Maj:t.

Om planläggning skulle anses behövlig men likväl inte kommer till stånd, kan kommun eller det organ som är ansvarigt för regionplans upprättande föreläggas att upprätta plan. Staten kan också ingripa för att åstadkomma planläggning på bekostnad av kommun eller det organ som är ansvarigt för att regionplan upprättas.

Byggnadslov ges av byggnadsnämnden efter en kontroll av att det tillämnade byggnadsföretaget överensstämmer med gällande författ- ningar.

Reglerna om byggande finns i BS. Detaljbestämmelser om bl a konstruktion och utförande i övrigt av byggnader och andra anordningar meddelas i tillämpningsföreskrifter och anvisningar till denna stadga, utfärdade av planverket.

Allmänna mål

Miljön har stor betydelse för den enskilda människan. Vi formar själva vår miljö, men formas också av den. Vid utformningen av miljön bör beaktas grundläggande sociala strävanden såsom kraven på jämlikhet, valfrihet och trygghet samt hygienisk och social välfärd. Det betyder att gemensamma och långsiktiga samhällsintressen väger tungt i förhållande till kortsiktiga Och privata intressen. Den fysiska planeringen är ett av de viktigaste instrumenten när det gäller att forma den miljö, som människorna skall leva i. Planlagstiftningen skall i sin tur möjliggöra en planering som förverkligar de välfärdspolitiska mål vi har ställt upp för oss i vårt samhälle.

Det gäller att forma en god miljö både för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. I konsekvens härmed bör

också bästa möjliga betingelser ges för förtroendemannainflytandet och för en öppnare allmän debatt kring olika miljöförändringar.

Den fysiska miljöförändringen

De ändrade anspråk på marktillgång och miljöutformning som följer av ändringarna i levnadsvanor och bosättningsformer, bör särskilt uppmärk- sammas. Den växande tätortsbefolkningen har behov av landsbygden för friluftsliv och rekreation likaväl som landsbygdsbefolkningen har behov av tätorterna för service och olika fritidsaktiviteter. De många människor— nas möjligheter till rekreation måste väga tungt i förhållande till intresset att exploatera stränder och andra värdefulla områden för privat bebyggel- se. I tätorterna behöver vi i ökad utsträckning gemensamhetsanläggningar och förbättrad service inte bara i centrumbildningar och områden med flerfamiljshus utan också i villa- och småhusområden. Planering av tätorter och landsbygd måste därför ske med beaktande av sådana samband. Utvecklingen för också med sig att stora tekniska anläggningar av skilda slag ingår i ökande omfattning i miljöer som tidigare nästan helt präglades av husbyggnader eller av natur- och odlingselement. Detta understryker behovet av planläggning av den fysiska miljöförändringen i stort, inte bara av byggnadsverksamhet i inskränkt mening.

Behovet av översiktlig planläggning

Byggnadslagstiftningen har utvecklats i första hand för att möta uppkommande behov inom städer och andra tättbebyggda samhällen. På grund av uppgifternas art i tidigare skeden har tyngdpunkten i lagstift- ningen kommit att ligga på detaljplanerna. För en god miljöutformning behövs idag en helhetsbedömning både av utgångsläget och av den väntade utvecklingen. Utan en sådan finns betydande risk för att detaljplaner utförs och fastställs med otillräckligt beslutsunderlag, vilket kan leda till felaktiga lokaliseringar, till investeringar som visar sig ekonomiskt felaktiga, till förstörelse av stora miljövärden och till att möjligheter att skapa nya miljövärden försitts. En sådan helhetsbe- dömning bör ske genom översiktlig planering på olika nivåer.

De nuvarande instituten för översiktlig planering är emellertid inte utformade så att markdispositionerna genom dem kan ledas i den omfattning samhällsutvecklingen motiverar. Någon helhetsbedömning av markresurserna i en riksomfattande fysisk planering finns ännu inte. Regionplanen enligt BL är förenad med obetydliga rättsverkningar, och den inte fastställda generalplanen saknar helt sådana. Kommun är skyldig att upprätta generalplan då det behövs, men det är kommun själv som i första hand prövar om ett sådant behov finns. Till bilden hör att regionplaner och fastställda generalplaner kommit till stånd i mycket liten omfattning. Generalplaner som inte fastställts finns i avsevärt större antal, men dessa torde vara av växlande kvalitet, även om standarden anses ha blivit högre under senare år. I stor utsträckning förekommer också översiktliga planer helt vid sidan av de lagreglerade planinstituten. Denna översiktsplanering sker i mycket olika former, ofta helt utan insyn från kommunmedlemmarnas sida. En brist är också att generalplanerna inte överallt hållits aktuella, vilket fått till följd att många av planerna inte kunnat fylla sin uppgift.

Eftersom aktuella region— och generalplaner sålunda ofta saknas eller där de finns stundom inte beaktas i tillräcklig utsträckning och vidare detaljplaner förekommer sparsamt utanför tätorterna, formas miljön i stora delar av landet genom föga samordnade insatser från olika håll.

Länsstyrelsernas utredande, planerande och samordnande funktion har emellertid under senare år förstärkts och till styrelserna har knutits planeringsråd för deltagande bl a i handläggning av lokaliseringsfrågor och allmänna planeringsfrågor. Denna verksamhet, som ännu är av försöks- karaktär, har främst tagit sikte på befolknings- och arbetskraftsfrågor och på fördelningen av kapitalresurser i form av bostäder m m, vilket innebär att underlaget för den fysiska planeringen förstärkts.

Mot bakgrunden av det anförda framstår en allmän översiktlig fysisk planläggning som på ett helt annat sätt än f n är ägnad att leda utvecklingen i fråga om markanvändning som allt mera angelägen.

Behovet av detaljplan och ”mellanplan”

Vad härefter gäller detaljplanerna vill jag först ta upp frågan om i vilken omfattning detaljplanläggning behövs.

Med hänsyn till de krav som i samband med bebyggelse ställs på insatser från det allmännas sida skall enligt BL tätbebyggelse föregås av planläggning. Någon klar och entydig tolkning av tätbebyggelsebegreppet har emellertid inte utbildats. Nuvarande bestämmelser har inte gett tillräckligt skydd mot planlös exploatering och särskilt gäller detta sådana delar av landet där efterfrågan på fritidstomter varit stor. Omfattande hussamlingar har i lokal praxis bedömts som glesbebyggelse. Inte heller är det tillfredsställande med den olikhet i behandlingen av markägarna, som svårigheterna att tolka tätbebyggelsebegreppet stundom lett till. Olägen- heterna av sk fri glesbebyggelse är redan nu så betydande, att övervägande skäl talar för att i princip all bebyggelse bör föregås av planläggning. Om vid planeringen hänsyn tas till de olika förhållanden som kan föreligga i tätare respektive glesare bebyggda trakter bör ett krav på att varje byggnadsföretag skall ha till förutsättning en gällande detaljplan ge det allmänna det inflytande över bebyggelseutvecklingen som behövs utan onödig begränsning av enskild rätt.

Vad avser stadsplanen som fastställs först efter ingående och stundom tidskrävande kontroll från statens sida har det ansetts att detta planinstituts utformning skapar svårigheter vid tillämpningen. Detta gäller särskilt med hänsyn till den moderna byggnadstekniken som ofta måste arbeta i stora enheter och är bunden av de snabbt föränderliga förutsättningarna som karakteriserar den industriella tekniken. Vid projektering av bebyggelse kommer inte sällan fram behov av att ändra stadsplanen i större eller mindre grad — bla för att tillgodose kraven på en rationell byggnadsteknik. Trots vissa dispensmöjligheter krävs ofta en formell planändring. Betydande fördelar skulle följaktligen stå att vinna med ett enklare detaljplanläggningssystem, i vilket detaljerna kunde hållas öppna till en tidpunkt som närmare sammanfaller med bebyggel- sens projektering. Av betydelse torde också vara att de som har ansvaret för bebyggelsens projektering i högre grad än som nu ofta är fallet får möjlighet att delta i detaljplanens utformning. Behovet över huvud taget av en öppnare diskussion och ett mera effektivt samråd med viktigare intressenter på ett tidigt stadium av planarbetet har också understrukits.

På sina håll har utvecklats ett plansteg mellan generalplanen och stadsplanen, som i debatten ofta benämns dispositionsplan. En sådan plan ingår inte i EL:s plansystem. Någon mera enhetlig praxis för användning av dispositionsplanen har inte utbildats. Den har vanligtvis använts för planläggning, dels av sådant sammanhängande nybyggnads- område i ett samhälle som avsetts bli utbyggt under en begränsad och näraliggande tidsperiod dels för sådant äldre stadsområde, där en successiv Stadsförnyelse kan förväntas. Dispositionsplanen tillgodoser

bättre behovet av en vidare och mera långsiktig överblick över ett större område än stadsplanen, som ofta är avsedd som underlag för en omedelbar utbyggnad. Dispositionsplanen är emellertid inte lika fixerad i detaljerna som stadsplanen. Utvecklingen torde ha visat att det i vissa situationer finns behov av en sådan mellanplan.

De skäl som talat för att ha en särskild plan — byggnadsplanen — med andra standardkrav och utan kommunalt ansvar för planens genomföran- de synes i dagens läge ha förlorat mycket av sin tyngd. Tiden synes nu mogen för att ta upp frågan om att förena stadsplanen och byggnadspla- nen till ett detaljplaneinstitut.

Statligt och kommunalt inflytande

Vid avvägningen mellan statligt och kommunalt inflytande på den fysiska planläggningen bör utgångspunkten vara att översiktsplanerna med de långsiktiga perspektiven och de viktiga principiella bedömningarna skall prövas allsidigt av statlig myndighet. Däremot synes tveksamt om detär ändamålsenligt att som i dag sker alla detaljplaner i alla detaljer skall underkastas granskning av statlig planexpertis. Om den översiktliga planläggningen får erforderligt innehåll och i princip blir bindande för detaljplaneringen, bör behovet av statlig plangranskning minska i hög grad. Mindre arbete med granskning av detaljplaner bör också kunna medföra att de centrala och regionala planmyndigheterna i högre grad än f n kan ägna sig åt frågor rörande översiktlig planering, normfrågor och andra viktiga principiella frågor samt vidare åt rådgivning och service åt kommunerna.

Behovet av nya regler om plangenom förande

När det gäller reglerna om plangenomförande synes byggnadslagstift— ningen i vissa avseenden fungera mindre väl. De kostnader som genomförandet av en plan kan medföra för en kommun synes ibland vara så betydande att realiserandet av planen av ekonomiska skäl måste uppskjutas. Ett annat problem utgör de byggnadsförbud, som i avvaktan på detaljplan inte sällan läggs över stora områden. Dessa byggnadsförbud har ibland kommit att bli gällande under mycket lång tid. De har ibland drabbat markägare oskäligt och i vissa fall lett till förslumning av berörda områden.

Översiktlig planläggning och lokal bestämmanderätt

Lagstiftningens modernisering och anpassning till ändrade sociala, ekono- miska och produktionstekniska förutsättningar får inte stanna vid att bringa föreskrifterna i samklang med dagens praktiska problem.

Utvecklingen går nu mycket snabbt ifråga om anspråken på mark, miljöns hygieniska betingelser samt omfattningen och tillgängligheten av olika samhälleliga och andra nyttigheter. Men utvecklingen går också snabbt ifråga om människornas sätt att utnyttja miljön och ifråga om teknik och ekonomi.

För att möta denna utveckling måste den översiktliga planläggningen på sätt som jag tidigare angett få en starkare ställning än den har f n. Om det blir fallet torde en ökad lokal bestämmanderätt i detaljplanläggningen kunna komma till stånd. Härigenom accentueras kommunens ansvar för samhällsbyggandet och den lokala miljöutformningen. Samtidigt kan förfarandet i detaljplanärenden förenklas och utformas så att den moderna byggnadsteknikens möjligheter battre kan tillvaratas.

Ett nytt plansystem

Om de nu angivna grundtankarna skall kunna omsättas i praktiken torde det bli nödvändigt, att planväsendet omgestaltas. Jag vill i det följande ge vissa riktlinjer för hur plansystemet i framtiden kan tänkas bli utformat. Utredningen bör i denna del i första hand inrikta sitt arbete på ett planväsende i enlighet med huvudprinciperna i det sålunda skisserade systemet.

Riksplan

Arbete på att närmare utforma metoder för en översiktlig fysisk riksplanering pågår inom kommunikationsdepartementet. Behovet av en sådan riksplanering måste anses uppenbart och jag vill i detta samman- hang hänvisa till uttalanden av min företrädare i prop 1967 :61 s 29 f. Det grundläggande arbetet inom departementet är ännu inte slutfört. Utred- ningen bör vid sitt arbete utgå från att en riksplan, som anger markanvändningen i stora drag, kommer att finnas. Man kan vidare utgå från att denna plan kommer att ha ett mycket långsiktigt perspektiv men att arbetet med den kommer att drivas kontinuerligt och att revidering av planen i samlad form kommer att ske med jämna intervaller. Vidare torde riksplanen komma att bli olika detaljerad för olika delar av landet. Några detaljerade rättsverkningar synes inte behöva knytas till riksplanen. I en lag som reglerar planväsendet torde därför bara böra anges att riksplan skall finnas och att den skall tjäna till ledning vid regional och lokal fysisk planering. Att riksplanens intentioner fullföljs torde i tillräcklig utsträckning kunna tillgodoses vid fastställelseprövningen av underliggan- de översiktsplaner.

Regionplan

Regionplanen skall samordna och utgöra underlag för den lokala översiktsplaneringen och andra beslut som påverkar miljöutformningen. Regionplanen skall stå i överensstämmelse med riksplanens intentioner. Regionplan skall fastställas av Kungl Maj:t. Fastställelse av regionplan bör medföra, att lokal översiktsplan, detaljplan och andra beslut om miljöför— ändring inte får avvika från regionplanens huvudlinjer. Där gällande regionplan inte finns skall motsvarande gälla i förhållande mellan riksplan och lokala planer. En fullständig bindning vid detaljer i den mån sådana tas upp i en regionplan bör dock undvikas. Det bör ankomma på utred- ningen att söka finna en lämplig avvägning mellan fasthet i de stora dra- gen och en önskvärd flexibilitet.

Behovet av att planera regionalt växlar i olika delar av landet. Mot bakgrunden härav synes den nuvarande principen enligt vilken Kungl Maj:t från fall till fall bestämmer regionplaneområdets omfattning böra behållas. Möjligheter att uppdra regionplaneringen åt annan huvudman än ett förbund av primärkommuner bör finnas.

Kommunplan

Den kommunala översiktsplanen — förslagsvis benämnd kommunplan — bör i sina huvuddrag följa riksplanens och regionplans intentioner. Kommunplanen bör enligt det här skisserade systemet efter hörande av bl a länsmyndigheterna fastställas av Kungl Maj:t. En fastställd kommun- plan bör tjäna som ledning för efterföljande planer och för andra beslut,

som inverkar på miljöutformningen. Också beträffande kommunplanen bör utredningen föreslå regler som på ett lämpligt sätt förenar fasthet i de stora dragen med flexibilitet i detaljerna.

Kommunplanen bör vara grundläggande för den fysiska planläggningen inom kommunen. Den skall ge en bild av hur man tänker sig markanvändningen på lång sikt. Den skall ange bla planstandard för detaljplanering och tidsordning för kommunens utbyggnad. Många intressen måste sammanvägas och ett omfattande samråd med på olika sätt berörda enskilda personer och sammanslutningar, statliga myndig- heter och kommunens egna organ bör föregå dess framläggande. Förutsättningar måste vidare finnas för att en allsidig debatt kan äga rum före och i samband med kommunplanens antagande i kommunens fullmäktige. Om en kommun har en på detta sätt genomarbetad kommunplan, som efter fastställelse av Kungl Maj:t skall följas vid detaljplanläggningen, bör detaljplaner kunna fastställas av kommunens fullmäktige. För att i sådana fall underlätta för kommunerna att hålla en god planstandard bör stöd i lagstiftningen kunna ges åt av planverket utfärdade föreskrifter och anvisningar i planfrågor. Den angivna ord- ningen innebär en redan i sig själv önskvärd decentralisering av besluten i planfrågor. Utvecklingen torde också ha visat att kommunerna i allmänhet bör ha möjlighet att ta det ansvar som den skisserade ordningen skulle lägga på dem. En förutsättning för att kommun på angivet sätt själv skall få fastställa detaljplan måste dock vara att fastställd kommunplan finns. Om av någon anledning kommun skulle sakna sådan bör därför detaljplan underställas statlig myndighet för fastställelse på liknande sätt som nu gäller för alla detaljplaner.

Kommundelsplan

Utvecklingen torde som nämnts ha visat att ett behov av ett plansteg mellan översiktsplanen och den rena detaljplanen i vissa fall föreligger. Jag har tidigare redogjort för den plantyp som bla under benämningen dispositionsplan prövats på sina håll. En motsvarighet till denna plantyp — förslagsvis benämnd kommundelsplan — bör finnas i det nya systemet. Kommundelsplan torde behövas främst när det gäller större exploate- rings-, sanerings- och fritidsområden. Frågan om huruvida kommundels- plan skall finnas bör tas upp till prövning redan vid arbetet med kommunplanen. Anses kommundelsplan behövlig för vissa områden bör det alltså anges i kommunplanen. Vid fastställandet av denna kan prövas, om en lämplig avvägning skett. Kommundelsplan bör i normalfallet fastställas av kommunens fullmäktige.

Kommundelsplanen skall ange kommunens krav på planstandard och gestaltning på sådant sätt att den byggande redan i detta läge kan påbörja projekteringen, medan å andra sidan detaljer som svårligen låter sig bedömas före projekteringen inte fastställs. Den efterföljande detaljpla- nen kommer i sådana fall att utgöra den närmare fixering av kommun- delsplanens intentioner som erfordras samt ett rättsligt bindande beslut beträffande de tidigare inte fastlagda detaljerna.

Detaljplan

Detaljplanen skall grundas på fastställd kommun- och — i förekommande fall — kommundelsplan. Möjligen kan också tänkas att när det gäller mycket stora anläggningar — vattenkraftsbyggnader, större system för vatten och avlopp och vissa huvudvägar — regionplanen utformas så, att

en detaljplan kan göras direkt med ledning av denna. Om det kan ske bör prövas i samband med fastställelsen av regionplanen.

Samråd och debatt

Kommundelsplaner och detaljplaner måste utarbetas i samråd med olika intressenter och vara föremål för utställning och offentlig debatt. Det måste finnas garantier för att enskilda personer, sammanslutningar och statliga och kommunala myndigheter, som har ett mera väsentligt intresse att bevaka bereds tillfälle att yttra sig över planförslaget och för att dessa synpunkter ingår i underlaget för fullmäktiges behandling. Det särskilda behovet av samordning med statens vägverk bör beaktas.

Samordning med social och ekonomisk planering

Med hänsyn till de många intressen som skall sammanvägas vid den kommunala planläggningen talar starka skäl för att kommunens styrelse i stället för byggnadsnämnden får det ansvaret för arbetet med i vart fall kommunplanen. En sådan ordning skulle också befordra den nödvändiga samordningen mellan den fysiska, den sociala och den ekonomiska planeringen. Denna samordning är vid den kommunala översiktsplane- ringen så viktig att till kommunplanen skall finnas fogad en utredning, som anger hur planen tidsmässigt och ekonomiskt förverkligas. En sådan prognos kan knappast bli bindande på samma sätt som den egentliga planen. Det bör närmare undersökas hur en sådan samordning mellan fysisk och ekonomisk planering kan komma till stånd. Denna undersök- ning bör ske med beaktande av det utredningsarbete rörande lokal och regional ekonomisk planering som pågår i annat sammanhang.

Detaljplanekostnaa'

I systemet bör också ingå en möjlighet att i vissa fall ålägga markägare att betala kostnader för detaljplans upprättande. Särskilt bör detta kunna ske vid exploatering av stora områden i en ägares hand men det bör undersökas om inte samma regel skall gälla också i vissa andra fall.

Tidsbegränsning av planbeslut

Jag har tidigare angett att en tillfredsställande fasthet i planeringen synes svår att uppnå, om inte också de översiktliga planerna fastställs och i sina huvudlinjer blir bindande för efterföljande planering. Å andra sidan finns i ett sådant system risker för stelhet. Flexibiliteten ökas emellertid om fastställelsens verkan blir tidsbegränsad. Om de långsiktiga region- och kommunplanerna är föremål för kontinuerlig överarbetning och skall framläggas och fastställas efter en viss tid — exempelvis fem eller tio år — bör utvecklingen kunna ledas på ett betydligt bättre och mera samlat sätt än om planarbetet återupptas först sedan behovet blivit akut. Verkan av en fastställd detaljplan bör också tidsbegränsas.

Efterpro'vning av kommundelsplan och detaljplan i vissa fall

Mot bakgrunden av bl a en förstärkt översiktsplanering inom kommunen har jag, som tidigare nämnts, funnit starka skäl tala för att detaljplanerna

bör kunna fastställas av kommunen själv. Man kan emellertid inte bortse från att fall kan uppkomma där kommunens fullmäktige fastställer en detaljplan eller kommundelsplan som står i strid med fastställd kommun- plan eller där givna föreskrifter på annat sätt blir åsidosatta. För sådana situationer måste finnas möjligheter att bringa planen under statlig myndighets prövning. Prövningen bör begränsas till att avse dels om detaljplan eller kommundelsplan strider mot kommunplan eller eljest givna föreskrifter, dels andra grunder som avses i 76 & kommunallagen. Prövningen bör ytterligare vara på det sättet begränsad att den överprövande myndigheten i princip inte får sätta annat beslut i stället för kommunens. Utredningen bör undersöka hur denna överprövning skall anordnas. Reglerna bör utformas så att i de fall där planärenden får fullföljas till högsta instans denna blir Kungl Maj:t i statsrådet, vilket motiveras av ärendenas art. Av vikt är att det så långt det är möjligt förhindras att de statliga planmyndigheterna blir tyngda av detaljfrågor med stora förseningar av planarbetet som följd. Samtidigt skall reglerna tillgodose kraven på rättssäkerhet.

Vissa genom förandefrägor

Enligt gällande rätt ligger ansvaret för att stadsplanen genomförs väsentligen på kommunen och den har för detta ändamål fått vissa rättsliga medel. Såvitt avser område under byggnadsplan ger byggnadslag- stiftningen också vissa rättsliga medel för plangenomförande, men kommunen har här i princip inte något ansvar för att planen genomförs. Skall i framtiden bara ett detaljplaneinstitut finnas och detaljplan i princip vara underlag för all byggnadsverksamhet måste frågan på vem ansvaret för genomförandet av en detaljplan skall ligga och vilka rättsliga medel som skall finnas för att möjliggöra genomförandet tas upp till prövning. Det torde vara ofrånkomligt att kommunens ansvar för plangenomförande ökas, men utredningen bör samtidigt söka finna vägar för en rimlig fördelning av kostnaderna mellan markägare och kommu- ner. En väg som f n ofta används av kommunerna för att nedbringa deras kostnader i samband med exploatering är att sluta s k exploateringsavtal med markägare, som därvid åtar sig kostnader för planens genomförande som eljest åvilat kommunen. Utredningen bör undersöka om praxis på detta område är tillfredsställande bl 3 mot bakgrunden av bestämmelser- na i 70—73 55 och 113 & BL, eller om bättre lösningar kan erbjudas genom ändrade lagregler. Viktigt är också att finna former för en fördelning av de kostnader som uppstår i samband med modernisering av trafiknät m m i redan bebyggda områden.

Bland byggnadslagstiftningens regler om genomförande av plan ingår också reglerna om tomtindelning och om rätt för kommun och ägare av tomtd el att under angivna förutsättningar lösa mark. Reglerna härom har nära beröring med expropriationsrätten och fastighetsbildningsrätten. Förslag om ny fastighetsbildningslag kan väntas inom kort. Expropria- tionslagstiftningen är fn föremål för översyn. Utredningen bör följa utvecklingen inom de angivna rättsområdena.

Det förut skisserade systemet för planväsendet synes i principiellt avseende kunna påverka inlösenreglerna endast såvitt avser det inlösenför- farande, som grundas direkt på fastställd plan. Utredningen bör under- söka om rättssäkerheten kan tänkas kräva särskild prövning av statlig myndighet i de fall detaljplan skall användas som underlag för inlösen. Det bör också undersökas i vad mån översiktsplaner och kommundelspla- ner skall kunna utgöra underlag för inlösen för plangenomförande.

Markägarnas ställning

Ett planväsen utformat enligt de linjer som förut angivits innebär självfallet förändringar också för de enskilda markägarna. Utgångspunk- ten för fysisk planläggning bör vara att såväl allmänna som enskilda intressen tillbörligen skall beaktas. De allmänna intressen som kan komma i konflikt med de enskilda markägarnas är emellertid ofta av sådant slag att markägaren får vika. Lagstiftningen bör innehålla regler om i vilka fall ersättning bör utgå i sådana situationer. Dessa frågor bör prövas med beaktande av resultatet av expropriationsutredningens arbete och mot bakgrunden av bl a naturvårdslagens ersättningsregler och motsvarande regler i en ny fastighetsbildningslag.

Översiktsplanerna kommer enligt det skisserade plansystemet att på ett jämförelsevis tidigt stadium ange riktlinjer för den framtida markanvänd- ningen. Markägaren borde i princip inte kunna få tillstånd att göra investeringar i sin mark, om därigenom den nya planens förverkligande skulle motverkas. Å andra sidan kan det dröja avsevärd tid innan det i översiktplanen angivna nyttjandet skall förverkligas och därigenom frågan om rätt att exploatera marken enligt planen eller om inlösen av marken blir aktuell. Det kan tänkas bli svårt för markägaren att till rimligt pris sälja en sådan fastighet till någon annan enskild. Problem av liknande natur kan också uppkomma när en fastställd detaljplan har upphört att gälla och det ännu inte är aktuellt att arbeta fram en ny detaljplan. Dessa problem påminner om de problem som enligt gällande rätt följer av de långvariga provisoriska byggnadsförbuden.

Utredningen bör söka finna lösningar som innebär att den enskilde inte i sådana situationer ensam får bära konsekvenserna av samhällsutveck- lingen. En väg att nå detta syfte kan vara att tillåta markägaren fortsätta ett redan påbörjat nyttjande av marken i enlighet med den plan eller de faktiska förhållanden som var gällande innan plansituationen ändrades. Investeringar, som ligger inom ramen för markens aktuella användning, skulle alltså få förekomma, och markägaren kunde — med vetskapen att investeringar och mark så småningom kan komma att inlösas — avväga om investeringen bör göras. För att undvika olyckliga konsekvenser av en sådan ordning skulle kunna tänkas att det öppnas möjlighet för det allmänna att redan på ett tidigt stadium lösa in marken för att undvika alltför betungande lösenkostnader i ett senare skede. Ett i enlighet med dessa tankar konstruerat system skulle innebära att markägaren antingen kan fortsätta sin verksamhet eller också jämförelsevis snabbt får bundet kapital lösgjort. Emellertid kan tänkas flera svårigheter med att få ett sådant system att fungera i praktiken. Särskilt bör då uppmärksammas problemet att avgöra när ett föreslaget projekt skall anses ligga inom ramen för den aktuella verksamheten på fastigheten.

Vissa riktlinjer för utredningsarbetets uppläggning

Med det anförda har jag skisserat ett system av regler för den fysiska planläggningen och förverkligandet av dess intentioner. Utredningens huvuduppgift bör vara att pröva detta system. Utredningen bör emeller- tid vara oförhindrad att pröva även andra lösningar. Utredningen bör också se över byggnadslagstiftningens övriga avsnitt och föreslå de ändringar i dessa som kan föranledas av reformeringen av planväsendet eller annars kan vara påkallade.

Utredningsarbetet bör bedrivas så att en första modell för det framtida plansystemet skisseras redan i ett tidigt skede och därefter prövas genom att ett antal försöksplaner upprättas med utgångspunkt från de faktiska

förhållandena i lämpligt avgränsade områden.

Utredningens uppdrag är omfattande och det krävs viss tid innan ny lagstiftning kan väntas träda i kraft. Utredningen bör därför i ett tidigt Skede också överväga i vad mån speciellt angelägna reformer kan med mindre ändringar eller kompletteringar av gällande lagstiftning byggas in i denna samt snarast framlägga de förslag som prövningen ger anledning till. Utredningen bör beakta åtgärderna för att främja byggnadsbran- schens industrialisering som f n behandlas bl a av byggnadsindustrialise- ringsutredningen.

Utredningen bör utarbeta förslag till författningstext.

1.1.2. Tilläggsdirektiven är 19 71

Tilläggsdirektiven avser dels frågan om medel att åstadkomma en lämplig glesbebyggelseutveckling och dels frågan hur man skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda.

I fråga om glesbebyggelse föranleddes tilläggsdirektiven av vissa uttalanden som riksdagen hade gjort år 1971 i anslutning till behand- lingen av förslag om vissa ändringar i BL (prop 19712118). Riksdagen (CU 1971126, rskr 19712309) hade i detta sammanhang slagit fast att utnyttjande av mark för glesbebyggelse i enlighet med 1947 års principer för tätbebyggelse borde föregås av planmässiga överväganden från samhällets sida. Det borde sålunda tillkomma samhället att avgöra var och när glesbebyggelse skulle få ske. En sådan princip borde enligt riksdagens mening ligga till grund för den lagstiftning som borde prövas i samband med att riksdagen tog ställning till principerna för en fysisk riksplanering. En fullständigare redovisning av riksdagens uttalanden finns i bilaga 1, avsnitt 3.1.

Genom tilläggsdirektiven befriades bygglagutredningen 1971-12-10 från den del av utredningsuppdraget som motsvarar det lagstiftningsarbe- te som i anledning av riksdagens uttalande borde utföras inom Kungl Maj:ts kansli. Ändrad lagstiftning om glesbebyggelse genomfördes sedan år 1972 i anslutning till behandlingen av frågan om fysisk riksplanering.

När det gäller frågan om rättsverkningar knutna till riksplaneringen går tilläggsdirektiven ut på ett Vidgande av bygglagutredningens ursprungliga uppdrag. I tilläggsdirektiven erinras först om de uttalanden som finns i de ursprungliga direktiven i denna fråga och som innehåller i huvudsak följande. Utredningen skall vid sitt arbete utgå från att en riksplan som anger markanvändningen i stora drag kommer att finnas men att några detaljerade rättsverkningar inte synes behöva knytas till riksplanen. I en lag som reglerar planväsendet torde därför bara böra anges att riksplan skall finnas och att den skall tjäna till ledning vid regional och lokal fysisk planering. Att riksplanens intentioner fullföljs torde i tillräcklig utsträckning kunna tillgodoses vid fastställelseprövningen av underliggan- de översiktsplaner.

Därefter erinras i tilläggsdirektiven om att vissa ändringar i byggnads- lagens bestämmelser om generalplan övervägdes inom ramen för det

lagstiftningsarbete som anknöt till den fysiska riksplaneringen. Änd- ringarna syftade till att ge Kungl Maj:t befogenhet att föreskriva, dels att kommun skall upprätta generalplan och i vissa fall underställa denna för fastställelse, dels att generalplaneringen skall tillgodose vissa syften som läggs fast i den fysiska riksplaneringen. Det uttalas därefter att bygglagutredningen med utgångspunkt i resultatet av detta lagstiftnings- arbete och med ledning av de fortsatta erfarenheterna av en fysisk riksplanering bör överväga hur man generellt skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda.

1.1.3. Tilläggsdirektiven år 1972

Genom tilläggsdirektiv 1972—04-07 vidgades bygglagutredningens uppdrag att omfatta utredning om skydd för kulturhistoriskt värdefulla bebyggel- ser och miljöer. Departementschefen anförde till statsrådsprotokollet följande angående tilläggsuppdragets innehåll. Texten är av utredningen kompletterad med rubriker som saknar motsvarighet i anförandet.

Gällande rätt

Bestämmelser som ger samhället möjligheter att bevara från kulturhisto- risk synpunkt värdefull bebyggelse finns i skilda delar av lagstiftningen.

Enligt 86 och 122 55 byggnadslagen (1947z385; omtryckt 1971:1088) kan länsstyrelsen förordna att nybyggnad inte får företas utan länsstyrel- sens tillstånd inom område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan, om området befinns böra skyddas med hänsyn till befintlig från historisk eller konstnärlig synpunkt värdefull bebyggelse.

Enligt 95 byggnadsstadgan (19592612; omtryckt 1971:1089) skall detaljplanläggning bl a ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling inom det område, som planen skall avse. Dessutom skall enskildas intressen tillbörligen beaktas. Om inte särskilda omständig- heter föranleder annat, skall mark avses för det ändamål för vilket den är mest lämpad med hänsyn till läge, terräng- och grundförhållanden samt övriga omständigheter. Enligt paragrafen skall bla områden med be- byggelse med särskilt värde från historisk eller kulturhistorisk synpunkt om möjligt bevaras.

Byggnadslagstiftningen ger inte samhället någon möjlighet att hindra rivning av byggnader på den grunden att byggnaden har särskilt värde från kulturhistorisk eller liknande synpunkt. Byggnad, som bevarar egenarten hos gången tids byggnadsskick eller minnet av historiskt betydelsefull händelse och som med hänsyn därtill är att anse som synnerligen märklig, kan emellertid enligt lagen (19602690) om byggnads- minnen förklaras för byggnadsminne av riksantikvarien. I samband med sådan förklaring skall riksantikvarien meddela skyddsföreskrifter som bl a skall ange i vilka delar byggnaden inte får ändras samt hur ägaren skall vårda byggnaden. Föreskrift får också meddelas om att område kring byggnaden skall hållas i sådant skick, att byggnadens utseende och karaktär inte förvanskas.

Enligt l 5 första stycket 12 expropriationslagen (1917zl89) får expropriation äga rum för att bevara historiskt eller kulturhistoriskt märklig bebyggelse eller märklig fast fornlämning eller för att bereda erforderligt utrymme däromkring.

Av det anförda framgår att lagstiftningen till övervägande del är inriktad på att skydda enstaka byggnader.

Motion till riksdagen

I motion 19712832 har yrkats att riksdagen i skrivelse till Kungl Maj:t skall begära utredning av frågan om skyddslagstiftning avseende kultur- historiskt värdefulla bebyggelser och miljöer. Enligt motionen skulle syftet med den föreslagna lagstiftningen vara att skapa ett skydd för och garantera bevarande och iståndsättning av sådana bebyggelser och miljöer.

Kulm/utskottets betänkande ( KrU ] 97126) i anledning av motionen

Som motionärerna framhållit är vi för närvarande inne i en period då olika omständigheter, framför allt ekonomiska och tekniska, snabbt aktualiserar genomgripande omdaningar av bebyggelsen i städer och tätorter — omdaningar som i många fall genomförts, i andra är under genomförande eller planeras och som ofta är så genomgripande att äldre miljöer helt ersätts av nya. Omdaningarna har många effekter som ligger i öppen dag, exempelvis förändringar i trafiksituationen, förbättringar i bostadsstandarden, förvandling av bostadskvarter till affärs- och kontors- centra, m in men också andra som tidigare uppmärksammats mindre men numera allt oftare ställs under debatt.

Motionärerna har enligt utskottets mening med all rätt pekat på vad kontinuitet ibebyggelsemiljö kan betyda för många människors känsla av trivsel och trygghet i tillvaron och samma synsätt kommer fram i flera av de remissyttranden som avgivits över motionen. Som exempel vill utskottet erinra om att socialstyrelsen i sitt yttrande betonat betydelsen för många människor av möjlighet till närkontakt med sådan miljö som bevarats från gångna generationer och dess kultur. I en tid av rationalise- ringar och snabba förändringar i samhällsstrukturen torde behovet av relativt oföränderliga replipunkter i miljön vara stort, framhåller styrel- sen.

Utskottet ser i motionen ett av många tecken på att synen på bevarandet av äldre bebyggelser och miljöer vidgats. Vid sidan av de kulturminnesvårdande intressen som tidigare dominerade har man efter hand fäst allt större vikt vid miljösynpunkter. Förskjutningen i synsättet innebär också att behovet av åtgärder blir annorlunda än tidigare. Den svenska byggnadsminneslagstiftningen ger inga möjligheter till effektiva åtgärder för bevarande av hela miljöer, den är helt inriktad på skydd av enstaka byggnader. Utskottet är ense med motionärerna och remissmyn- digheterna om att frågan om skydd för hela bebyggelsemiljöer nu bör tas upp till ingående överväganden. Samtidigt är utskottet på det klara med att denna fråga kan och bör ses ur många aspekter.

Man måste analysera vilka kriterier som bör föreligga för att en miljö skall anses så värd att bevara att särskilda åtgärder bör tillgripas och likaså vad man vill uppnå med bevarandet. Man måste söka mot varandra väga de olika intressen som kan komma att hävdas i bevarandefrågorna. Det allmänna intresse av en kontinuitet i miljön som utskottet inledningsvis betonat kan i uppkommande aktuella fall tala för åtgärder i en riktning, medan bostadspolitiska och sociala synpunkter kan ge anledning till andra bedömningar av samma fall. Vad gäller bostadsområden måste man ha blicken öppen för de problem som kan uppkomma för dem som bor inom områden som man vill bevara och som därför förutsättes bli föremål för särskilda åtgärder.

En avvägningsfråga av stor praktisk betydelse är vilket inflytande som skall tillmätas de statliga organens miljö- och kulturminnesvårdande synpunkter, om dessa strider mot den uppfattning som företrädes av kommunerna.

Av avgörande betydelse när det gäller att bevara äldre miljöer är vidare de ekonomiska förutsättningar under vilka lagstiftningen skall verka. Utan ett genomtänkt och i praktiken fungerande finansieringssystem riskerar varje lagstiftning med ifrågavarande syfte att bli utan effekt.

Med den syn på bevarandefrågorna som här angivits är det enligt utskottets mening ofrånkomligt att bedömningen av dessa frågor får ingå som en viktig del i bebyggelseplaneringen. Det utredningsarbete som utskottet anser erforderligt bör bl a sikta till en samordning av olika författningskomplex så att de av utskottet i detta betänkande framhävda synpunkterna också blir beaktade i nämnda planering. Det bör i utredningsarbetet också övervägas hur man skall få fram nödvändiga ekonomiska förutsättningar för en förbättrad vård av bebyggelsen.

Riksdagens hemställan

På grund av bl a det anförda hemställde utskottet att riksdagen skulle anhålla att Kungl Maj:t låter verkställa den utredning av frågan om skydd för vissa bebyggelser och miljöer som utskottet förordat. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan (rskr 1971:264).

Pågående utredningsarbete

En fullständig översyn av plan- och byggnadslagstiftningen pågår f n inom bygglagutredningen (K 1969155). 1965 års musei- och utställningssakkun- niga (E 1966z52, U 196830) har bl a till uppgift att utreda målsättning och organisation för samhällets kulturminnesvård. Enligt direktiven bör de sakkunniga särskilt undersöka om gällande föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet i fråga om byggnadsminnesmärken och kyrkor mm kan samordnas och förenklas. Saneringsutredningen (In l970:26) har enligt sina direktiv att utreda frågan om sanering av det äldre bostadsbeståndet. Kungl Maj:t har genom beslut den 5 december 1969 till utredningen överlämnat rskr 19691318 (jfr mot 1969tlzl86 och 1969:II:918 samt 3LU l969:45) om åtgärder till skydd för den medeltida miljön i Visby att övervägas vid fullgörandet av utredningsuppdraget. Utredningen har i augusti 1971 avgivit betänkandet (1971:64 och 65) Sanering, varigenom de sakkunniga slutfört sitt arbete, utom i vad avser frågor rörande sanering av kulturhistoriskt värdefull bostadsbebyggelse.

Bygglagutredningens tilläggsuppdrag

Kulturutskottet har i sitt av riksdagen godkända betänkande (KrU 197126) anfört att utskottet skulle finna det naturligt om den utredning som utskottet förordat av Kungl Maj:t inordnades i den översyn av lagstiftningen om den fysiska planeringen som f n pågår inom bygglagut- redningen.

Jag anser att bygglagutredningen bör få i uppdrag att i sitt arbete överväga de synpunkter på skydd för kulturhistoriskt värdefulla be- byggelser och miljöer som riksdagen anfört. Utredningen bör därvid samråda med 1965 års musei- och utställningssakkunniga i syfte att erhålla sakunderlag för utredningens bedömningar samt samråda med

saneringsutredningen och beakta förslag som kan komma att läggas fram av denna utredning.

1.2. Till bygglagutredningen överlämnade handlingar

Ett flertal framställningar från olika håll i ämnen som har anknytning till utredningsuppdraget har av Kungl Maj:t eller departementschef överläm- nats till bygglagutredningen för att övervägas under utredningsarbetet. Det gäller dels ett antal framställningar som var tillgängliga för Kungl Maj:t redan när de utsprungliga direktiven meddelades och dels framställ- ningar som kommit in senare.

En förteckning över de olika handlingarna redovisas här. Handlingarna nr 1—20 i förteckningen överlämnades genom beslut av Kungl Maj:t (kommunikationsdep) 1968-08-15 till bygglagutredningen för att tas under övervägande vid fullgörandet av utredningsuppdraget. Handlingar- na nr 21 och följande har överlämnats senare.

] Kungl byggnadsstyrelsen 1963 ang tillämpningen av 26 % BL. Innefattar redovisning av i vilken omfattning stadsplaner fastställts av länsstyrelsen resp Kungl Maj:t sedan bestämmelserna om befogenheten att fastställa stadsplan ändrades år 1959.

2 Länsstyrelsen i Östergötlands län 1963 ang reglerna om nybyggnads- förbud i avvaktan på utomplansbestämmelser. 3 Kungl byggnadsstyrelsen 1964 ang bebyggelseplaneringens läge i kommunerna. 4 Näringslivets byggnadsdelegation 1964 med överlämnande av skrif- ten Bostadsbyggandets planering. Innefattar förslag och synpunkter i olika utrednings- och tillämpningsfrågor. 5 Statens institut för folkhälsan 1964 ang behov av hygienisk expertis vid samhällsplanering. 6 Riksdagens skrivelse 1965260 med anledning av dels 521 i riksdagens revisorers berättelse över den år 1964 av dem verkställda granskningen av statsverket, dels väckta motioner om översiktlig rikspla- nering av kusttrakterna (allmänna beredningsutskottets utlåtande 1965 :29). Innefattar uttalanden om behovet av samhällsinsatser för att få till stånd en översiktlig riksomfattande planering för fritidsändamål. 7 Överläkareföreningen vid centrallasarettet i Uddevalla 1965 ang omgivningshygienisk utredning rörande planerad genomfartsled iUdde- valla. Avser beaktandet av trafikbullersynpunkter i viss planläggnings- fråga. 8 Föreningen för samhällsplanering 1966 ang översiktlig studie av kustområdenas användning. Innefattar uttalanden om behovet av riks- planering och av ett bättre underlag för bedömning av kusternas användning som ett första delproblem i en riksplanering. 9 Riksdagens justitieombudsman 1966 ang långvariga byggnadsför- bud. Innefattar framställning om utredning ang införande av skydd för enskild markägare mot skadeverkningarna av oskäligt långvariga proviso- riska byggnadsförbud.

10 Affischeringsföretagens förening 1966 med begäran om en utred- ning ang möjligheterna att få behovet av utomhusaffischering beaktat redan på planeringsstadiet när ett nytt samhälle eller ett nytt centrum planeras. 11 Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet och Stock- holms stad 1966 ang reglerna i BL om gatumarksersättning och gatukostnadsbidrag. Innefattar framställning om en genomgripande om- läggning av berörda regler. 12 Överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap 1967 med fram- ställning om sådana ändringar i BS (54 ä 2 mom och 66 å) och förordningen om brandfarliga varor att erforderligt sekretesskydd kan åstadkommas när det gäller enskilda anläggningar för förvaring av drivmedel och flytande bränslen. 13 Lantmäteristyrelsen 1967 ang behov av översyn av byggnadslag- stiftningen. 14 Sveriges villaägareförbund 1967 ang reglerna i BL om gatumarks- ersättning och gatukostnadsbidrag. Innefattar hemställan om en genom- gripande revision av berörda regler. 15 Näringsfrihetsombudsmannen 1967 (två skrivelser) med framställ— ning om översyn av vissa lagbestämmelser från frikonkurrenssynpunkt. Kungl Maj:t (kommunikationsdep 1968) har överlämnat avskrift av samma skrivelser till kommunalrättskommittén för att tas under över- vägande i de delar skrivelserna berör frågor inom kommitténs arbetsom- råde (se numera SOU 1971:84). Kungl Maj:t (handelsdep 1967) har vidare uppdragit åt butiksetableringsutredningen att närmare undersöka etableringsfrågorna i samband med kommunernas bebyggelse- och butiks- planering och lägga fram de förslag till vilka skrivelserna kan föranleda (se numera SOU 1973:15). 16 Statens planverk 1967 med hemställan om ändring av 17 5 3 mom BS. I skrivelsen föreslås en bestämmelse av innebörd att före antagande av generalplan yttrande över planförslaget skall inhämtas från planverket. 17 Statens planverk 1967 ang synpunkter på en översyn av byggnads— lagstiftningen. Innefattar sammanställning av länsarkitekternas synpunk- ter på behovet av förändringar i byggnadslagstiftningen. 18 Länsarkitekten Nils Lindqvist m fl 1968 ang erfarenheter av byggnadslagstiftningens tillämpning i Stockholmsregionen. 19 Statens institut för byggnadsforskning 1968 med förslag om översyn av detaljplaneinstituten i BL. 20 Svenska byggnadsentreprenörföreningen 1968 ang normer, typgod- kännande och s k flexibla stadsplaner. Till skrivelsen är fogad Ny byggmarknad, programskrift från Industrins byggutredning. Härefter följer de handlingar som har överlämnats efter 1968. 21 Vänsterpartiet kommunisterna i Täby, Danderyd, Vallentuna och Österåker ang lagstiftning för att förhindra privata intressen att bestäm- ma vilka aktiviteter som får bedrivas på torg i privat ägo som fungerar som offentlig plats (det 5 k innetorget i Täby centrum). Framställningen överlämnad genom Kungl Maj:ts beslut 1969-05-09 (justitiedep) för att vara tillgänglig vid fullgörandet av utredningens uppdrag.

22 Tredje lagutskottets utlåtande 1969126 med anledning av dels motioner angående ökat konsumentinflytande vid stadsplanering m m, dels motioner angående samhällsplaneringen i viss del, dels ock motioner angående beaktande vid stads- och byggnadsplanering av behovet av friluftsliv (riksdagens skrivelse 1969:ll3). Motionerna och utskottsut- låtandet överlämnade genom beslut av Kungl Maj:t 1969-12-12 (civildep). 23 Tredje lagutskottets utlåtande 1969150 med anledning av motioner angående förvaltning och underhåll av sk grönområden (riksdagens skrivelse 1969z321). Motionerna och utskottsutlåtandet överlämnade genom beslut av Kungl Maj:t 1969-12-30 (civildep). 24 Nordvästra Skånes kommunalförbund ang externa köpcentra och regional planering. Genom beslut av Kungl Maj:t 1970-06-29 (civildep) överlämnades skrivelsen dels till länsstyrelsen i Kristianstads län för de åtgärder som länsstyrelsen anser påkallade och dels till bygglagutred- ningen för beaktande vid utredningsuppdragets fullgörande. 25 Socialdemokratiska fullmäktigegruppen i Täby ang allmänhetens rätt att på s k innetorg utöva ”aktiviteter av allmän karaktär”. Skrivelsen överlämnad genom beslut av chefen för justitiedepartementet 1970-10-30 för att vara tillgänglig vid fullgörandet av utredningsuppdraget. 26 Tredje lagutskottets utlåtande l970:73 med anledning av motioner angående vinst på grund av markvärdestegring vid exploatering av mark för fritidsändamål (riksdagens skrivelse 1970:360). Motionerna och utskottsutlåtandet har överlämnats till bygglagutredningen och natur- vårdskommittén genom beslut av Kungl Maj:t 1971—04-30 (jordbruksdep) för att tas under övervägande vid fullgörandet av utredningsuppdragen. Behandlingen av de frågor som berörs i motionerna bör enligt Kungl Maj:ts beslut ske i samråd med de sakkunniga med uppdrag att se över inkomstbeskattningen av realisationsvinst vid icke yrkesmässig avyttring av fastigheter, värdepapper och annan egendom. 27 Civilutskottets betänkande 1972124 med anledning av motion om skyldighet för staten och landstingen att söka byggnadslov (riksdagens skrivelse 19701156). Motionen och utskottsbetänkandet överlämnade genom beslut av Kungl Maj:t 1972—05-26 (civildep) för beaktande vid fullgörande av utredningsuppdraget. 28 Resolution som antagits vid en internordisk konferens i Sande— fjord, Norge, med temat Den nordiska trästaden. Genom beslut av chefen för civildepartementet 1972-10-17 har resolutionen överlämnats till riksantikvarieämbetet, statens planverk, saneringsutredningen och bygg- lagutredningen. 29 Byggnadsnämnden i Västerås kommun med framställning om införande av ökade möjligheter för byggnadsnämnd att bevilja tidsbegrän- sat byggnadslov. Skrivelsen överlämnad genom beslut av Kungl Maj:t 1972-12-28 (civildep) för att vara tillgänglig vid fullgörande av utred- ningsuppdraget. 30 Statens planverk och Svenska kommunförbundet (separata skrivel- ser) ang grundvattensänkningar i tätorter. Skrivelserna har genom beslut av Kungl Maj:t 1973-01-26 (civildep) överlämnats till bygglagutredningen och vattenlagutredningen för att vara tillgängliga vid utredningsuppdra-

gens fullgörande.

31 Miljövärnet för Västkusten ang bättre samråd vid planering. Skrivelsen överlämnad till bygglagutredningen 1973-04-02 av chefen för civildepartementet. 32 Svenska byggnadsarbetarförbundets avdelning l sektion 08 Nacka -Värmdö ang marklagstiftning och samhällsplanering. Skrivelsen över- lämnad till bygglagutredningen 1973-04-12 av chefen för civildeparte- mentet. 33 Länsstyrelsen i Östergötlands län ang skyltning vid allmänna val. Framställningen har genom beslut av Kungl Maj:t 1973-06-29 (kommuni- kationsdep) överlämnats till bygglagutredningen för att beaktas inom ramen för utredningsuppdraget såvitt avser frågan om samordning av tillståndsgivning enligt väglagen och naturvårdslagen med byggnadsnämn- dens uppgifter enligt byggnadslagstiftningen. 34 Televerkets centralförvaltning med hemställan om att en utredning skall göras ang avskärmning av TV-mottagning genom byggnader. Framställningen har genom beslut av Kungl Maj:t 1973-09-28 (utbild- ningsdep) överlämnats till statens planverk och till bygglagutredningen för att tagas i beaktande vid utformningen av råd och anvisningar till byggnadsstadgan resp vid fullgörandet av utredningsuppdraget. 35 Handikappförbundens centralkommitté ang besvärsrätt över bygg- nadsnämnds beslut i fråga om tillgänglighet för handikappade (42 aå BS). Skrivelsen och till skrivelsen fogade handlingar har genom beslut av Kungl Maj:t 1973-10-05 (civildep) överlämnats till bygglagutredningen för att tas under övervägande vid fullgörandet av utredningsuppdraget.

2. Reforrnarbete 1969—1973

Under den tid som förflutit sedan de ursprungliga direktiven skrevs har genomförts ett stort antal lagreformer som till viss del tillgodoser de önskemål som uttalats i direktiven och som även i övrigt bidragit till ett ökat inflytande från det allmänna över markanvändningen och fastighets- förvaltningen. I samband med dessa reformer har även behandlats vissa förslag till reformer som inte genomförts i avvaktan på bygglagutred- ningens arbete. De här åsyftade reformerna har dels bestått i ändringar av BL och BS, dels av ändringar och tillägg i annan lagstiftning.

I anslutning till reformerna har från departementschef och riksdag gjorts olika uttalanden eller påpekanden beträffande bygglagutredningens arbete. Vidare har uttalanden gjorts om principiella ståndpunktstaganden för den framtida inriktningen av mark- och byggnadslagstiftningen.

Inom ramen för byggnadslagstiftningen har ändringar av betydelse gjorts vid tre olika tillfällen. Genom ändringar i BL och BS som träddei kraft 1972-01-01 vidtogs sålunda åtgärder för att motverka olämplig glesbebyggelse. Ändringarna innebär att byggnadslagens tätbebyggelse- begrepp getts en mera preciserad innebörd och att byggnadslovsplikten utvidgats i betydande utsträckning. BL och BS har under 1972 ändratsi anslutning till arbetet med den fysiska riksplaneringen. Dessa ändringar har trätt i kraft 1973-01-01. Ändringarna innebär att generalplane- institutets användningsområde utvidgats och att fastighetsägarnas rätt att begära inlösen och ersättning på grund av förordnanden i generalplan knutits till att det uppstår intrång i pågående markanvändning. Vidare gäller numera att också marks användning för glesbebyggelse skall lämplighetsprövas från allmän synpunkt. Huvudregeln är att lämplighets- prövningen skall ske vid planläggning, varmed närmast åsyftas general- plan, men prövningen kan också äga rum vid byggnadslovsgivningen mot bakgrund av översiktliga bedömningar som inte behöver ha formen av generalplan.

Genom 1972 års ändringar infördes också regler för lokalisering av vissa industrier som är av intresse för den fysiska riksplaneringen. Dessa regler innebär att Kungl Maj:t kan göra en allsidig prövning av lokaliseringen av sådana industrier och att denna prövning sedan blir bindande vid tillämpning av miljöskyddslagen och planläggning enligt BL.

BL och BS har slutligen ändrats år 1973 på så sätt att det införts möjlighet för kommunerna att meddela tidsbegränsade rivningsförbud

inom vissa områden. Denna ändring har trätt i kraft 1974-01-01.

Vid sidan av byggnadslagstiftningen har väsentliga ändringar gjorts i expropriationslagstiftningen. Detta har skett dels genom att 1917 års lag om expropriation ändrades år 1971 i syfte att förbättra möjligheterna för kommunerna att expropriera mark för tätbebyggelseändamål. I samband med denna ändring utformades värderings- och ersättningsreglerna så att de skall förhindra att kommunerna behöver betala ersättning för sådana värden som hänger samman med förväntningar av ändring i markens tillåtna användningssätt. Genom beslut 1972 har tillkommit en helt ny expropriationslag (1972z719) som trätt i kraft 1973-01-01. I denna har de expropriationsrättsliga reformerna från 1971 arbetats in och i övrigt vidtagits åtgärder för att effektivisera expropriationsförfarandet.

I samband med de ändringar i BL och BS som hänger samman med den fysiska riksplaneringen har även betydelsefulla ändringar gjorts i natur- vårdslagen. Bland annat har reglerna om fastighetsägares rätt till ersättning och inlösen utformats i överensstämmelse med vad som gäller vid generalplanläggning.

Under 1973 har även antagits en bostadssaneringslag (1973z531) som trätt i kraft 1974-01-01. Enligt denna lag har kommunen möjlighet att hos hyresnämnd begära att ägare av fastighet som innehåller bostads- lägenhet som regelbundet hyrs ut för annat än fritidsändamål skall åläggas skyldighet att vidta åtgärder som behövs för att lägenheten skall uppgå till s k lägsta godtagbara standard. Kommunen kan även hos hyresnämnd begära att lägenhet inte vidare skall användas för bostadsändamål. För att avhjälpa tidigare rådande svårigheter att komma tillrätta med fastighetsägare som tredskas då det gäller att iaktta skyldigheter enligt hälsovårdsstadgan och annan lagstiftning har införts en särskild lag om tvångsförvaltning av bostadsfastighet (19701246). Enligt denna kan hyresnämnd på ansökan av hälsovårdsnämnden, länsstyrelsen eller hyres- gästorganisation ställa fastigheten under tvångsförvaltning om ägaren väsentligen försummat vården av fastigheten eller underlåter att vidta uppenbart angelägna åtgärder för att bevara ordning, sundhet och skick inom fastigheten och det finns anledning anta att rättelse inte kommer att ske.

De här angivna lagarnas och lagändringarnas tillkomst innebär att förutsättningarna för bygglagutredningens arbete successivt ändrats. De uttalanden som gjorts i samband med dessa lagstiftningsärenden kan ses såsom komplettering av bygglagutredningens direktiv. För att samman- fatta läget efter de här berörda reformerna har därför inom bygglagutred- ningens sekretariat upprättats en utförlig redogörelse för de här omnämn- da lagstiftningsreformerna. I denna redogörelse har också tagits med och sammanställts uttalanden av betydelse för utredningsarbetets inriktning. Då reformerna och i vissa fall de uteblivna reformerna innebär en ny bakgrund för utredningens ställningstaganden och då det finns behov av en mera samlad sammanställning av de olika lagstiftningsetapperna har bygglagutredningen funnit det lämpligt att till detta betänkande foga den inom sekretariatet upprättade redogörelsen. Redogörelsen har tagits in som bilaga 1 till detta betänkande.

Beträffande BL och BS må anmärkas att det har vidtagits vissa ändringar som avser administrativa, byggnadstekniska eller fastighetsbild— ningstekniska omständigheter. Dessa ändringar omfattas inte av den upprättade redogörelsen.

3. Översikt över gällande rätt

3.1. Byggnadslagen

Byggnadslagen (19472385, omtryckt l972:775, ändrad senast 1973: 1085) (BL) innehåller bestämmelser om planläggning och byggande. Bestämmelserna är uppdelade i tolv avdelningar. Den första avdelningen innehåller inledande bestämmelser. 1 1 5 första stycket slås således fast att marks användning för bebyggelse skall i den omfattning som stadgas i BL föregås av planläggning. Enligt paragrafens andra stycke fordras lov till byggande (byggnadslov) i den omfattning Kungl Maj:t bestämmer. I vilka fall byggnadslov behövs framgår emellertid inte av BL, utan bestämmelser härom finns i byggnadsstadgan (19592612, omtryckt l972:776, ändrad senast 1973:1086) (BS).

De planinstitut BL anvisar finns redovisade i 2 och 3 $%. Enligt 2 % anges grunddragen för marks användning inom kommun i generalplan. Närmare reglering av bebyggelsen sker genom stadsplan eller byggnads- plan. Byggnadsverksamheten inom område som inte ingår i detaljplan — dvs. stadsplan eller byggnadsplan —— regleras genom utomplansbestämmel- ser. För samordning av flera kommuners planläggning upprättas region— plan (3 é), som i likhet med generalplanen är avsedd för översiktlig planläggning. Enligt 4 & skall både allmänna och enskilda intressen tillbörligen beaktas vid planläggning.

För att mark skall få användas till bebyggelse förutsätts att den prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Lämplighetsprövningen skall företas i samband med planläggning enligt BL men kan, när fråga är om annat än tätbebyggelse, även ske i samband med prövning av ansökan om byggnadslov (5 5 andra stycket). Med tätbebyggelse avses enligt 6 % sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör eller kan väntas nödvändiggö- ra särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov. Annan bebyggelse kallas glesbebyggelse. Av 56 ä 1 mom andra stycket BS framgår att kravet på planläggning som förutsättning för tätbebyggel- se innebär ett principiellt krav på stadsplan eller byggnadsplan (jfr 87 % BL).

Enligt 7 5 skall det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten handhas av byggnadsnämnden. Tillsynen inom länet av planläggningen och byggnadsväsendet ankommer på länsstyrelsen. Motsvarande uppgift på riksplanet tillkommer statens planverk.

Bestämmelser om generalplan finns i andra avdelningen. Enligt 95 skall sådan plan upprättas genom kommunens försorg i den mån det behövs till ledning för närmare planläggning beträffande kommunens ordnande och bebyggande. Planen skall ange grunddragen för markens användning till olika ändamål, t ex till tätbebyggelse, friluftsliv, viktigare trafikleder och andra allmänna platser. 1 generalplan kan också mark som vid planläggningen befinns vara lämpad för bebyggelse tills vidare undantas från bebyggelse eller från viss bebyggelse, om det behövs för kommunens ändamålsenliga ordnande. Ett sådant undantagande får dock inte innebära förbud mot bebyggelse för jordbrukets, fiskets, skogssköt- selns eller därmed jämförligt behov (9 ?; tredje stycket).

Generalplan antas av kommunfullmäktige (10 5). Den omständigheten att planen antagits medför dock inte att den blir bindande. Endast genom att planen fastställs får den rättsverkan. Beslut om fastställelse kan meddelas bara på framställning av kommunen. När det är påkallat för att främja en från rikssynpunkt angelägen utveckling, kan Kungl Maj:t besluta att det för visst område skall finnas generalplan som tillgodoseri beslutet angivet intresse ( 10 a 5). Kungl Maj:t kan därvid föreskriva att planen skall vara helt eller delvis fastställd, om detta är oundgängligen nödvändigt för att det angivna intresset skall bli tillgodosett.

Underlåter kommunen att upprätta generalplan i fall som de nu nämnda eller i fall där sådan plan eljest behövs, kan Kungl Maj:t förelägga kommunfullmäktige viss tid inom vilken plan skall vara antagen (11 5). Om föreläggandet inte följs, kan Kungl Maj:t låta upprätta planen på kommunens bekostnad.

Enligt 10% fjärde stycket fastställer länsstyrelsen generalplan. Har Kungl Maj:t enligt,10 a & föreskrivit att generalplan skall vara fastställd, ankommer det dock på Kungl Maj:t att pröva fastställelsefrågan. Detta gäller också för vissa andra fall, bl a när generalplan är av större allmän betydelse.

De rättsverkningar som i första hand följer av att generalplan fastställts är att nybyggnad som strider mot planen inte får företas (13 5). Har mark i planen reserverats för allmän plats eller annat ändamål som utesluter bebyggelse, medför således beslutet om fastställelse att marken inte får bebyggas. Detsamma gäller om mark i planen enligt 9 % tredje stycket tills vidare undantagits från bebyggelse. I sådant fall får fastställelse dock inte beslutas att gälla för längre tid än fem år. På framställning av kommunen får länsstyrelsen emellertid förlänga tiden för beslutets giltighet, varje gång med högst fem år (12 5).

Inom område som ingår i fastställd generalplan får enligt 17 & schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd inte vidtas, om åtgärden är av beskaffenhet att kunna väsentligt försvåra områdets användning för avsett ändamål.

Från förbudet mot nybyggnad enligt 13 5 får dispens meddelas, när särskilda skäl föreligger. Det ankommer på länsstyrelsen eller, enligt av Kungl Maj:t meddelade föreskrifter, byggnadsnämnden att pröva sådana dispensfrågor.

Har kommun beslutat göra framställning om fastställelse av general-

plan för visst område får enligt 14 & nybyggnad inte ske inom området innan framställningen prövats. Motsvarande förbud kan enligt 14 aä meddelas för område beträffande vilket Kungl Maj:t föreskrivit att fastställd generalplan skall finnas. Har fråga väckts om framställning angående fastställelse av generalplan kan länsstyrelsen enligt 15 & BL meddela tidsbegränsat förbud mot nybyggnad. Sådant byggnadsförbud kan inte meddelas utan särskild framställning från kommunen. Vid tidpunkten för denna framställning anses också frågan om framställning angående fastställelse av generalplan väckt. Från förbuden kan dispens medges.

För att främja genomförandet av fastställd generalplan kan kommunen enligt 18 & lösa mark, som enligt sådan plan är avsedd till trafikled eller annan allmän plats. I 18 & finns vidare föreskrifter om rätt för kommun att lösa också annan i fastställd generalplan ingående mark till den del den inte är avsedd för enskilt bebyggande. Förutsättning för inlösen äri dessa fall att markens användning för avsett ändamål ändå inte kan anses säkerställd. Om mark som avses i 185 är i kommunens ägo, kan kommunen under motsvarande förutsättningar lösa särskild rätt, som besvärar marken. Enligt 18 a & kan vidare på yrkande av kommun mark som enligt fastställd generalplan skall kunna användas för allmän trafik- anläggning eller allmän ledning men som inte får lösas enligt 18 & tas i anspråk med servituts— eller nyttjanderätt.

Ingår allmän väg i mark som enligt fastställd generalplan är avsedd till trafikled eller annan allmän plats eller till särskilt trafikområde som skall tillhöra kommunen, tillfaller vägmarken enligt 19% kommunen utan ersättning, i den mån den tas i anspråk för avsett ändamål.

Ingår enskild väg för två eller flera fastigheter i mark som enligt fastställd generalplan är avsedd till trafikled eller annan allmän plats, får kommunen nyttja vägmarken för avsett ändamål utan hinder av den rätt annan kan äga till marken.

Markägare och innehavare av särskild rätt till marken är enligt 22%

/ berättigade till ersättning för skada av kommunen, om fastställd V generalplan medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Ersättning kan därvid utgå med visst—ätligt belopp, med rätt för parterna att erhålla omprövning vid ändrade förhållanden. Medför planen att !synnerligt men uppkommer vid användningen av fastighet som marken tillhör ar kommunen skyldig att lösa fastigheten. Enligt den förut fberörda 18 a 5 är kommunen skyldig att förvärva sådan servituts— eller nyttjanderätt som avses där om synnerligt men vid markens användning uppkommer till följd av planen.

Kan överenskommelse i ersättningsfråga inte träffas, kan prövning av frågan påkallas hos fastighetsdomstolen.

Tredje avdelningen innehåller bestämmelser om stadsplan, som tillsam- mans med byggnadsplan utgör EL:s institut för detaljplanläggning. Stadsplan upprättas genom kommunens försorg när det behövs för den närmare regleringen av bebyggelsen (24 å). Enligt 25 % skall stadsplan utmärka och till gränserna ange de för olika ändamål avsedda områden som ingår i planen, nämligen dels byggnadskvarter, dels gator, torg,

parker och andra allmänna platser samt dels specialområden, t ex järnvägsområden, hamnområden och idrottsområden. Stadsplan skall också innehålla de ytterligare bestämmelser angående områdenas bebyg- gande eller användning i övrigt som bedöms nödvändiga. Stadsplan antas av kommunfullmäktige eller, efter delegering, av byggnadsnämnden. Planen skall för att bli gällande fastställas av länsstyrelsen (26 5). I vissa fall åligger det länsstyrelsen att underställa planen Kungl Maj:ts prövning. Det gäller om planen avviker från generalplan som har blivit fastställd efter föreskrift av Kungl Maj:t enligt 10 a % om avvikelsen inte är ringa. Underställning skall vidare ske om planen är av större omfattning eller eljest av större allmän betydelse eller om det iärendet uppkommit fråga vars avgörande ankommer på Kungl Maj:t.

Underlåter kommun att upprätta stadsplan som behövs för kommu- nens ändamålsenliga utveckling eller till främjande av betydande allmänt intresse kan Kungl Maj:t förelägga kommunfullmäktige viss tid inom vilken sådan plan skall vara underställd Kungl Maj:ts prövning (27 5). Om föreläggandet inte följs, kan Kungl Maj:t låta upprätta plan på kommu- nens bekostnad och fastställa denna.

Byggnadskvarter skall genom tomtindelning indelas till tomter så att det kan bebyggas ändamålsenligt i överensstämmelse med stadsplanen. Tomtindelning och ändring därav antas av byggnadsnämnden men skall för att bli gällande fastställas av länsstyrelsen (28—33 åå).

I likhet med fastställd generalplan har stadsplan den verkan att nybyggnad inte får ske i strid mot planen (34 5). Från nybyggnadsför- budet får dispens meddelas, när särskilda skäl föreligger. Det ankommer på länsstyrelsen eller, enligt av Kungl Maj:t meddelade föreskrifter, byggnadsnämnden att pröva sådana dispensfrågor. Har beslut fattats eller fråga väckts om antagande av stadsplan, äger bestämmelserna i 14 och 15 åå angående förbud mot nybyggnad i generalplanefallet motsvarande tillämpning (35 5).

Enligt 35 a & får byggnadsnämnden meddela förbud mot rivning av byggnad inom område med stadsplan eller inom område där förbud mot nybyggnad råder enligt 35 &, om förbud mot rivning är påkallat från bostadsförsörjningssynpunkt eller för bevarande av kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse. Sådant förbud får meddelas för en tid av högst tre år men får, om synnerliga skäl föreligger, förlängas med högst två år.

Inom byggnadskvarter får nybyggnad inte ske på mark som inte blivit indelad till tomter. Har fråga blivit väckt om ändring av tomtindelning, får nybyggnad inte ske på mark som berörs av ändringen innan frågan slutligt prövats (37 5). Inte heller får nybyggnad ske i strid mot tomtindelning eller på fastighet som inte överensstämmer med tomtindel- ningen (38 å). Nybyggnad får vidare inte ske innan fastighetsägare fullgjort eller ställt säkerhet för skyldighet att betala det bidrag till kostnad för gata som belöper på fastigheten eller, om gata inte har upplåtits och allmän avloppsledning inte anlagts, anordna utfartsväg och avlopp från fastigheten (38 % jfr med 54 5). När särskilda skäl föreligger, får dispens meddelas från nybyggnadsförbud enligt 37 och 38 55 av

länsstyrelsen eller, enligt av Kungl Maj:t meddelade föreskrifter, av byggnadsnämnden.

Inom område som ingår i stadsplan får schaktning, fyllning, trädfäll- ning eller annan därmed jämförlig åtgärd inte vidtas, om åtgärden uppenbarligen kan försvåra områdets användning för avsett ändamål. Har beslut fattats eller fråga väckts om antagande av stadsplan eller har nybyggnadsförbud utfärdats enligt 36 &, får länsstyrelsen föreskriva förbifd'iiiot åtgärd som sagts nyss (40 å).

Mark som är avsedd till gata eller annan allmän plats och som ingår i stadsplan får kommunen enligt 41 & BL lösa när kommunen begär det. Kommunen får också lösa annan i stadsplan ingående mark som inte är avsedd för enskilt bebyggande, om markens användning för avsett ändamål ändå inte kan anses säkerställd. I 41 a, 42 och 43 55 finns bestämmelser om dels rätt för kommunen till servitut eller nyttjanderätt för att mark som inte får lösas skall kunna nyttjas för allmän trafikanläggning eller allmän ledning, dels kommunens rätt med avseende på allmän och enskild väg som omfattas av stadsplan. Bestämmelserna har i allt väsentligt samma innehåll som de tidigare berörda 18 a, 19 och 20 åå.

Kommunen har under vissa villkor rätt att lösa även mark som är avsedd för enskilt bebyggande. Enligt 47 % föreligger således lösningsrätt för kommunen till tomtdelar som tillhör olika ägare. Lösningsrätten inträder i princip först ett år efter det att tomtindelningen fastställts.

Anses mark som ingår i stadsplan böra exproprieras kan Kungl Maj:t enligt 45 & fastställa planen under villkor att expropriationen kommer till stånd inom viss tid, högst ett år. Tiden kan, när synnerliga skäl föreligger, förlängas med ett år 1 sänder. Intill dess expropriation skett eller tiden för expropriation gått till ända, får nybyggnad inte utan Kungl Maj:ts tillstånd ske på den mark som omfattas av den villkorliga fastställelsen.

Bestämmelser om lösningsplikt för kommunen beträffande mark som omfattas av stadsplan finns'T48 &. Enligt paragrafens första stycke är kommunen skyldig att lösa mark som enligt stadsplan skall användas för annat ändamål än enskilt byggande om markägaren till följd av planen lkan använda marken bara på ett sätt som swmsförhållan- jdew till dess tidigare värde. Enligt 48 å andra stycket föreligger lösnings- plikt vidare beträffande tomtdel under förutsättning att ett år förflutit från det tomtindelning fastställdes och ägaren då kan nyttja tomtdelen bara på sätt som står i uppenbart missförhållande till markens värde. Frågan huruvida lösningsplikt föreligger skall bedömas efter den fastig- hetsindelning som gällde vid tiden för stadsplanens antagande med de ändringar av indelningen som skett för planens eller för tomtindelningens genomförande.

49—55 åå innehåller bestämmelser om upplåtande av gata eller annan allmän plats. Iordningställande och upplåtande till allmänt begagnande av gata eller annan allmän plats inom område som ingår i stadsplan ankommer enligt 49 & på kommunen. Är staten väghållare inom område med stadsplan, vilar ansvaret för att allmän väg iordningställs och upplåts som gata inte på kommunen utan på staten (55 å).

1 56—66 55 meddelas bestämmelser om ersättning för gatumark. Ägare av fastighet som är belägen vid gata och som överensstämmer med tomtindelning är enligt 565 skyldig att ersätta kommunen värdet av gatumarken framför fastigheten intill gatans mitt. Ersättningsskyldighe- ten är dock så till vida begränsad att den inte omfattar större bredd än fem åttondelar av den enligt stadsplanen tillåtna högsta hushöjden på fastigheten. Ersättningen skall i princip beräknas efter medelvärdet på all gatumark framför fastigheten (58 5). På framställning av kommunen får dock länsstyrelsen besluta att gatumarksersättning som sammanlagt belöper på fastighetsägarna inom visst område skall fördelas mellan dem efter omfattningen av den enligt stadsplanen på fastigheterna medgivna bebyggelsen eller efter fastigheternas storlek eller annan skälig grund (59 5). Gatumarksersättning kan jämkas, om fastighetens nytta av gatan inte svarar mot den ersättningsskyldighet som enligt de nu berörda bestämmelserna vilar på fastighetsägaren (60 5). Skyldighet att betala gatumarksersättning inträder enligt 63 5 i mån av gatas upplåtande till allmänt begagnande. Ersättningsskyldigheten enligt de här redovisade reglerna är begränsad till gatumark och avser alltså inte torg, parker och andra allmänna platser.

Enligt 67 5 får kommunfullmäktige för kommunen i dess helhet eller för viss del därav meddela bestämmelser om skyldighet för ägare av fastighet, som överensstämmer med tomtindelning, att bidra till kostna- den av iordningsställande av gata (gatubyggnadskostnad). Sådana bestäm- melser skall enligt andra stycket i paragrafen underställas länsstyrelsens prövning om fastighetsägare åläggs skyldighet som tidigare inte ålegat honom. Föreligger särskild anledning, kan länsstyrelsen med eget utlåtande överlämna ärendet till Kung Maj:t för avgörande. I 68 och 69 55 finns regler om grunderna för beräkning av den kostnad som skall påföras fastighetsägarna och för kostnadens fördelning mellan dem samt bestämmelser om tid och ordning för ersättningens erläggande. Fastig- hetsägare får i princip inte belastas med gatubyggnadskostnad i större omfattning än som gäller för skyldigheten att betala gatumarksersättning. Den för sådan ersättning gällande begränsningen till en bredd om högst fem åttondelar av den tillåtna hushöjden gäller alltså också för skyldig- heten att bidra till gatubyggnadskostnad. Skyldighet att bidra till kostnad för anläggande av annan allmän plats än gata föreligger inte.

Särskilda bestämmelser om marks avstående och iordningsställande finns i 70—73 55 för sådana fall då stadsplan läggs över område som äri en ägares hand. Enligt 70 5 kan Kungl Maj:t på ansökan av kommunen vid planens fastställande förordna att mark som för områdets ändamåls- enliga användning erfordras till gata eller annan allmän plats eller till allmän byggnad utan ersättning skall tillfalla kommunen i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av planens genomfö- rande och övriga omständigheter prövas skäligt. Mark som avstås enligt 70 5 skall frigöras från inteckning och annan särskild rätt (71 5). Finns byggnad, stängsel, växande skog eller annat dylikt på marken, skall kommunen utge ersättning för detta. 1 förordnande enligt 705 kan Kungl Maj:t, i den mån så prövas skäligt, på kommunens begäran

föreskriva att områdets ägare skall vara skyldig att bekosta anläggning av gator samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp inom området (73 ä)-

Enligt 745 åligger det kommunen att underhålla gata eller annan allmän plats inom område med stadsplan. Är staten väghållare inom sådant område, skall underhållet av allmän väg som upplåtits till gata i princip åvila staten. Detsamma gäller i fråga om gata som förklaras tillika vara allmän väg.

I tredje avdelningens avslutande paragraf (75 5) meddelas bestämmel- ser om ersättning för skada vid stadsplans genomförande. Enligt dessa bestämmelser åligger det kommunen att ersätta skada som uppkommer till följd av att område, som varit avsett till allmän samfärdsel, vid genomförandet av stadsplan helt eller delvis använts för annat ändamål eller ändras till sitt höjdläge. Ersättningsskyldigheten gäller mot ägare eller nyttjanderättshavare till intilliggande mark eller byggnad på denna eller mot innehavare till servitut som vilar på marken.

Fjärde avdelningen i BL avhandlar utomplansbestämmelser. Som förut anmärkts kan byggnadsverksamheten inom område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan regleras genom utomplansbestämmelser. Sådana bestämmelser utfärdas av Kungl Maj :t (77 5). Med stöd av detta bemyndigande har utomplansbestämmelser tagits upp i 29 5 BS. Bestäm- melserna är tillämpliga i hela landet. Nybyggnad får inte ske i strid mot utomplansbestämmelser. Dispens från förbudet kan meddelas av länssty- relsen eller, enligt av Kungl Maj:t meddelade föreskrifter av byggnads- nämnden (79 5 BL).

I femte avdelningen meddelas bestämmelser om förbud mot bebyggel- se till hinder för försvaret, luftfarten mm. I närheten av befästning, statlig flygplats eller annan flygplats för allmänt bruk får enligt 81 5 nybyggnad inte ske, om befästningens eller flygplatsens användning därigenom skulle försvåras eller om avsevärt men eljest skulle uppkomma för försvaret eller luftfarten. Förbudet gäller också inrättande av varuupplag m m samt schaktning, fyllning eller därmed jämförlig åtgärd. Dispens från förbudet kan meddelas av länsstyrelsen, om synnerliga skäl föreligger. Enligt paragrafens andra stycke får nybyggnad utan länsstyrel- sens medgivande inte heller ske i sådan närhet av atomreaktor eller annan atomenergianläggning att det kan föreligga risk för skadlig strålning från anläggningen.

Länsstyrelsen kan förordna att bestämmelserna i 81 5 skall ha motsvarande tillämpning om anordningar som avses i nämnda paragraf skall utföras eller utvidgas (82 5). Sådant förordnande får meddelas även när försvaret kan vållas avsevärt men genom bebyggelse eller inrättande av varuupplag m m i närheten av annan militär anläggning än befästning eller flygplats.

Medför bestämmelserna i 81 5 eller förordnande enligt 82 5 att pågående markanvändning avsevärt försvåras, är markägaren och inneha- vare av särskild rätt till marken berättigade till ersättning för skadan (83 5). Uppkommer synnerligt men vid användningen av fastighet som marken tillhör, kan fastighetsägaren påkalla inlösen av fastigheten.

Kan överenskommelse i ersättningsfrågan inte träffas, får den som vill framställa ersättningsanspråk väcka talan vid fastighetsdomstolen (85 5). I sjätte avdelningen av BL finns bestämmelser om särskilda åtgärder i vissa fall för reglering av bebyggelse (86 och 87 55). Bestämmelserna avser område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan. 86 5 innehåller bestämmelser för sådana fall då område bör särskilt skyddas med hänsyn till att det innehåller bebyggelse, som är värdefull från historisk eller konstnärlig synpunkt, fasta fornlämningar eller andra minnesmärken. Beträffande sådant område kan länsstyrelsen förordna att nybyggnad inte får ske utan länsstyrelsens tillstånd. Sådant tillstånd får emellertid inte vägras, om avsevärt men därigenom uppkommer för markens ägare, utan att skälig ersättning ges för skadan. Fråga om ersättning prövas av länsstyrelsen.

I 87 5 har tagits in bestämmelser som ger Kungl Maj:t möjlighet att meddela de föreskrifter som behövs för att hindra tätbebyggelse inom icke detaljplanelagt område. Sådana föreskrifter får dock inte avse bebyggelse för jordbrukets, fiskets, skogsskötselns eller därmed jämförli— ga behov. Med stöd av dessa bestämmelser har Kungl Maj:t i 56 5 1 mom andra stycket BS föreskrivit att, inom område som inte ingår i stads— eller byggnadsplan, byggnadslov inte får beviljas för nybyggnad som skulle innefatta tätbebyggelse i vidare mån än för att tillgodose nämnda näringars behov.

Sjunde avdelningen i BL innehåller bestämmelser om byggnadsplan. Frågan om detaljplan skall upprättas i form av stadsplan eller byggnads- plan är främst beroende av samhällets intresse av att planen blir genomförd. Som framgår av det förut anförda ankommer gatuhållningen inom område med stadsplan på kommunen. Vidare ger stadsplan kommunen lösningsrätt till mark som behövs för gator och i stor utsträckning också för annan mark som behövs för plangenomförandet. ] fråga om byggnadsplan saknas däremot bestämmelser om skyldighet för kommunen att svara för vägar och om lösen av mark. Genomförandet av byggnadsplan ankommer i allt väsentligt på markägarna.

Enligt 107 5 skall kommunen ombesörja att byggnadsplan upprättas när tätbebyggelse uppkommit eller kan väntas uppkomma på viss ort och omständigheterna inte föranleder att stadsplan bör upprättas. På motsva— rande sätt som stadsplan skall byggnadsplan utmärka och till gränserna ange de för olika ändamål avsedda områden som ingår i planen såsom byggnadsmark samt vägar och andra allmänna platser. Behövs särskilda bestämmelser angående områdenas bebyggande eller användning i övrigt, skall också sådana bestämmelser tas in i planen. Byggnadsplan, som antas av kommunfullmäktige eller efter delegering av byggnadsnämnden, måste fastställas av länsstyrelsen för att bli gällande (108 5). Föreligger särskild anledning, kan länsstyrelsen underställa planen Kungl Maj:ts prövning. Sådan underställning skall alltid ske, om planen avviker från generalplan som efter föreskrift av Kungl Maj:t enligt 10a5 andra stycket blivit fastställd och avvikelsen inte är ringa. Underlåter kommun att vidta erforderliga åtgärder för upprättande av byggnadsplan där sådan behövs kan länsstyrelsen låta upprätta och fastställa sådan plan för det

område som är i fråga.

Enligt 110 5 första stycket får nybyggnad inte ske i strid mot byggnadsplan. Enligt paragrafens andra stycke kan länsstyrelsen förordna att nybyggnad inom byggnadsplaneområde inte får ske utan tillstånd av länsstyrelsen, innan vägar, vattenförsörjning och avlopp för området anordnats ierforderlig mån. Från förbud enligt första och andra styckena kan dispens meddelas av länsstyrelsen och enligt av Kungl Maj:t meddelade föreskrifter av byggnadsnämnden (] 10 5 tredje stycket),

Länsstyrelsen kan vidare meddela förbud mot schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd inom byggnadsplaneom- rådet (110 5 fjärde stycket).

Har fråga väckts om upprättande av byggnadsplan kan länsstyrelsen enligt 109 5 första stycket meddela förbud för viss tid högst ett år mot nybyggnad inom området. Förbudets giltighetstid kan förlängas med högst två år 1 sänder. Undantag från förbudet får medges av länsstyrelsen eller, enligt av Kungl Maj :t meddelade föreskrifter, av byggnadsnämnden (109 5 andra stycket).

Mark som enligt byggnadsplan är avsedd till väg eller annan allmän plats får, i den mån den till följd av nybyggnad behövs för samfärdseln inom området, utan ersättning tas i anspråk och nyttjas för det avsedda ändamålet (112 5). Förutsättning för detta är dock att marken är obebyggd och vid planens fastställande tillhörde antingen den fastighet, på vilken nybyggnaden företagits eller från vilken efter fastställandet mark för byggnaden upplåtits, eller också annan fastighet som hade samma ägare. Läggs byggnadsplan över område som är i en ägares hand, kan enligt 113 5 förordnas att ägaren skall utan ersättning upplåta obebyggd mark som för områdets ändamålsenliga användning behövs till väg eller annan allmän plats.

I fråga om byggnadsplan saknas bestämmelser som gör det möjligt för markägaren att framtvinga inlösen av mark som blir onyttig för honom till följd av planbestämmelserna. I vissa fall är han emellertid berättigad till ersättning för skada. Så är fallet om i byggnadsplan bestäms att mark skall användas till väg eller annan allmän plats och marken till följd härav kan nyttjas endast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde. Skyldighet att svara för ersättningen åligger, i fråga om mark som är avsedd till allmän väg, väghållaren samt beträffande annan mark vägförening inom vars område marken är belägen.

Enligt 118 5 första stycket får inte mot ägarens bestridande i byggnadsplan bestämmas att mark skall användas för annat ändamål än för enskilt bebyggande, väg eller annan plats — dvs för allmän byggnad eller specialområde —— med mindre ägaren tillförsäkras ersättning för skada som han lider genom att han till följd av planen kan nyttja marken endast på sätt som står i uppenbart missförhållande till markens värde. Från denna bestämmelse har i paragrafens andra stycke undantag meddelats för det fall att byggnadsplan omfattar område som är i en ägares hand. Därvid kan bestämmas att mark skall användas för allmän byggnad som behövs för området i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kan väntas få av planens genomförande och övriga

omständigheter prövas skäligt.

Som har framhållits i det föregående sker enligt BL den översiktliga planläggningen inom en kommun eller del av en kommun genom upprättande av generalplan. När översiktlig planläggning behöver företas för flera kommuner gemensamt, sker det enligt BL genom upprättande av regionplan. Bestämmelser härom finns i åttonde avdelningen av BL. Behöver gemensam planläggning för två eller flera kommuner äga rum beträffande grunddragen för markens användning, såsom i fråga om viktigare trafikleder, flygplats, områden för tätbebyggelse och områden för friluftsliv samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp, skall enligt 126 5 regionplan upprättas. Behövs närmare bestämmelser angåen- de användningen av område som omfattas av regionplan, skall planen innehålla sådana bestämmelser. Enligt 1275 bestämmer Kungl Maj:t huruvida regionplan skall finnas, angående regionplaneområdets omfatt- ning och i vilka hänseenden gemensam planläggning skall äga rum. Har Kungl Maj:t förordnat att regionplan skall finnas, skall de kommuner som berörs av planen bilda regionplaneförbund (128 5).

Enligt 131 5 fastställs regionplan av Kungl Maj:t, sedan förslag därtill upprättats av förbundsstyrelsen och antagits av förbundsfullmäktige. Underlåter fullmäktige att vidta erforderliga åtgärder för upprättande av regionplan, kan Kungl Maj:t förelägga fullmäktige viss tid inom vilken planen skall vara underställd Kungl Maj:ts prövning. Om föreläggandet inte följs kan Kungl Maj:t låta upprätta regionplan på förbundets bekostnad och fastställa denna (133 5).

Regionplan är i princip endast vägledande, inte tvingande. Detta har kommit till uttryck i 134 5 som föreskriver att regionplan skall tjäna till ledning vid upprättande av generalplan, stadsplan och byggnadsplan eller ändring därav så ock eljest vid reglering av bebyggelsen eller användning- en i övrigt av mark inom planområdet.

Vissa rättsverkningar är emellertid förenade med regionplan. Sålunda gäller enligt 135 5 att, om nybyggnad eller schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd inom regionplaneområ- det är beroende på prövning av myndighet, denna skall tillse att markens användning för i regionplanen avsett ändamål inte försvåras. Avsevärt men får emellertid härigenom inte tillskyndas markens ägare utan att skälig ersättning ges för detta.

Nionde avdelningen, som omfattar endast 136 och 136 3 5, innehåller bestämmelser om tillstånd för särskilt fall till tätbebyggelse m rn.

Till följd av 5 5 gäller som förutsättning för att mark skall få användas till tätbebyggelse att den vid planläggning enligt BL prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Bestämmelserna i 136 5 öppnar möjlighet till undantag från denna princip. Enligt dessa kan sålunda Kungl Maj:t och myndighet som Kungl Maj:t bestämmer, utan hinder av att förhållande inte föreligger som förutsätts för att mark skall få användas till tätbebyggelse, för särskilt fall medge tillstånd till nybyggnad vilken innefattar sådan bebyggelse.

136a5 innehåller bestämmelser om lokalisering av industriell eller liknande verksamhet som är av väsentlig betydelse för hushållningen med

landets samlade mark- och vattentillgångar. Enligt paragrafens fö'örsta stycke skall lokalisering av sådan verksamhet prövas av Kungl MMajzt. Prövningsrätten omfattar inte bara nylokalisering utan också frågorvr om utvidgning av befintlig verksamhet. Med stöd av bemyndigandei 1366 a 5 första stycket har Kungl Maj:t i kungörelsen (] 972z78l) om lokaliserirings— prövning beträffande industriell verksamhet enligt 136 a 5 byggnadslalagen (1947:385) mm förordnat vilka slag av verksamheter som skall 1 vara underkastade Kungl Maj:ts prövning. Utöver de fall som anges i kungötörel- sen kan Kungl Maj:t i enskilda fall besluta att viss verksamhet sskall omfattas av prövningen.

Prövningsordningen enligt 136 a5 syftar till en samordning av 1 den prövning av hithörande företag som kan ske enligt BL och ML. Kuungl Maj:ts prövning blir därför bindande bara för koncessionsnämnden, s som prövar ärenden enligt ML, och för planmyndigheterna men däremot i inte för myndigheter som kan ha att pröva lokaliseringsfrågan enligt anndra lagar t ex VL. Enligt 136 a 5 andra stycket får tillstånd till lokalisering av verksamnhet som avses i paragrafens första stycke meddelas endast om kommuunen tillstyrkt detta. 1 tillstånd kan Kungl Maj:t föreskriva villkor för tillgoodo— seende av allmänna intressen (136 a 5 tredje stycket). Tillstånd 1 kan vidare göras beroende av att saken inom viss tid fullföljs genom ansöökan till koncessionsnämnden i den ordning som föreskrivs i ML (1365 35 fjärde stycket).

Tionde avdelningen i BL avhandlar frågor om bestämmande (och erläggande av lösen m rn. Enligt 137 5 första stycket skall ExL gällla i tillämpliga delar i mål om ersättning som avses i 23 5, 71 5 andra styckket, 75, 85 eller 1 17 5 och i mål om inlösen av mark, allt i den mån avvikailnde bestämmelser inte meddelas i BL. Enligt paragrafens andra stycke sksalli mål som eljest skall upptas av fastighetsdomstol bestämmelserna i EEXL om rättegång och om rättegångskostnader och kostnader vid fördelnning av ersättning gälla i tillämpliga delar i den mån avvikande bestämmeslser inte meddelas i BL.

138 och 139 55 avhandlar bestämmelser om anhängiggörande av taalan om inlösen och om ersättning för rättegångskostnad i vissa fall. 1 140 (och 141 55 meddelas bestämmelser om avvikelse från ExL:s regler om förhandstillträde och om fastighetsägares rätt att påkalla utvidgning av expropriation.

Enligt 142 5 skall 4 kap 3 5 ExL, som innehåller den s k presumtioons- regeln, tillämpas vid inlösen av mark ifråga om värdeökning som ägt rrum under tiden från dagen 10 år före det talan väcks vid domstol. Enligtt en särskild övergångsbestämmelse gäller bestämmelserna inte värdeökming som ägt rum före utgången av juni 1971. 143 och 144 55 innehåiller bestämmelser om ersättning vid lösen av mark som ingår i enskild väg (och om verkan av försummelse från kommunens sida att sätta ned expropiria- tionsersättning som fastställts i mål om inlösen av mark. Enligt 14165 skall bestämmelserna i 137, 138, 140, 142 och 144 55 beträffarnde inlösen av mark äga motsvarande tillämpning vid inlösen av särskild nätt eller upplåtelse av servitut eller nyttjanderätt enligt BL.

Elfte avdelningen i BL avhandlar frågor om ansvar, handräckning och fullföljd av talan m m. Enligt avdelningens inledande paragraf, 147 5, kan den som företar nybyggnad eller annan åtgärd i strid mot förbud som meddelats i eller med stöd av BL dömas till böter. Vid försvårande omständigheter kan fängelsestraff utdömas. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter villkor som Kungl Maj:t meddelat med stöd av 13635 tredje stycket, så att allmän rätt kan kränkas, kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år. 1 fall som avses i 147 5 kan överexekutor meddela handräckning för att åstadkomma rättelse (148 5).

I 149-151 55 meddelas bestämmelser om talan mot vissa beslut i planärenden och andra ärenden enligt BL. Enligt 149 5 får sålunda särskild klagan inte föras över kommunfullmäktiges eller byggnads— nämnds beslut rörande stadsplan, byggnadsplan eller tomtindelning som '. för att bli gällande skall fastställas av Kungl Maj:t eller länsstyrelsen. ". Detsamma gäller förbundsfullmäktiges förslag till regionplan och beslut 1 av kommunfullmäktige som innefattar framställning om fastställelse av generalplan eller om annan åtgärd av Kungl Maj:t eller länsstyrelse enligt BL. Talan mot länsstyrelses beslut rörande fastställelse av plan eller mot ,” annat beslut av länsstyrelse skall, utom i vissa fall angående medgivande att bibehålla byggnad som inkräktar på gatumark, föras hos Kungl Maj:t & genom besvär (150 5). Har länsstyrelse fastställt ett av kommunfullmäkti- ge eller byggnadsnämnd antaget planförslag får länsstyrelsens beslut överklagas bara av sakägare vars yrkande helt eller delvis lämnats utan bifall. Vissa beslut av länsstyrelsen skall enligt 151 5 lända till efterrättel- se utan hinder av förd klagan.

Den avslutande tolfte avdelningen, som omfattar 152—158 55, inne- håller allmänna bestämmelser. 1 152 5 föreskrivs sålunda att den som av statlig eller kommunal myndighet fått i uppdrag att utföra arbete med anledning av planläggning rn m äger erhålla tillträde till fastigheter och byggnader samt övergå ägor och anbringa märken eller signaler i den utsträckning som behövs för uppdragets genomförande. Enligt 1535 gäller vad som sägs i BL om ägare av mark eller fastighet också den som innehar mark eller fastighet under sådan besittningsrätt som enligt lag är att hänföra till fast egendom. I 154 och 155 55 ges bestämmelser bla beträffande vad som skall anses som gata när fastighet är belägen vid torg, park eller annan sådan allmän plats samt beträffande behandlingen av samfällighet som är belägen inom byggnadskvarter. Enligt 158 5 skall vad som sägs om nybyggnad också gälla sådan ändring av befintlig byggnad som är att hänföra till nybyggnad. Ivilka fall ändring av byggnad skalljämställas med nybyggnad framgår av 75 5 BS.

3.2. Byggnadsstadgan

Enligt 8 5 BL ankommer det på Kungl Maj:t att meddela närmare föreskrifter om byggnadsnämnd, om byggande och lov därtill samt rörande tillämpningen i övrigt av BL. Sådana föreskrifter har meddelats i BS. Bestämmelserna i BS är uppdelade i åtta kapitel.

] kap innehåller bestämmelser om byggnadsnämnd. Enligt 1 5 första stycket skall i varje kommun finnas en byggnadsnämnd som skall öva inseende över hur kommunens område bebyggs. I 1 5 andra stycket sägs att det särskilt åligger nämnden att med uppmärksamhet följa den allmänna utvecklingen inom kommunen och dess omgivning, ombesörja utredningar rörande planläggning, fastighetsbildning och byggnadsväsen samt i dessa ämnen upprätta de förslag och göra de framställningar som finns påkallade. Vidare åligger det nämnden att samarbeta med övriga myndigheter, vilkas verksamhet berör nämndens arbetsområden eller vilkas bedömanden är av betydelse för nämndens verksamhet. Nämnden skall dessutom lämna allmänheten råd och upplysningar i planläggnings-, fastighetsbildnings- och byggnadsfrågor samt övervaka efterlevnaden av BL, BS och övriga föreskrifter rörande byggandet.

Ledamöter och suppleanter i byggnadsnämnd väljs av kommunfull- mäktige till det antal som fullmäktige bestämmer (3 5). Byggnadsnämnd skall ha tillgång till personal i den omfattning som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter (4 5). Är planläggnings— och byggnadsverksamheten av större omfattning eller kräver bebyggelsens art det skall nämnden så vitt möjligt till sitt biträde ha stadsarkitekt samt person med särskild utbildning och praktisk erfarenhet i konstruktions- frågor (byggnadsinspektör).

Enligt 7 5 kan byggnadsnämnden uppdra åt en eller flera ledamöter eller suppleanter i nämnden eller åt befattningshavare hos nämnden att på nämndens vägnar fatta beslut i vissa grupper av ärenden. Nämndens beslut rörande sådant uppdrag skall underställas länsstyrelsens prövning. Vad i BS sägs om byggnadsnämnd skall i tillämpliga delar gälla dem som på grund av sådant uppdrag handlar på nämndens vägnar. Beslut som meddelas med stöd av uppdrag skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

På framställning av kommunen kan länsstyrelsen enligt 85 utfärda taxa för avgifter för vissa tids— eller kostnadskrävande förrättningar.

2 kap BS, som handlar om planläggning, inleds med vissa allmänna bestämmelser i 9 5 varefter meddelas särskilda bestämmelser beträffande regionplan, generalplan, stadsplan respektive byggnadsplan i 10—13 55. Det huvudsakliga innehållet i dessa bestämmelser redovisas i avsnitten 11 och 12 i detta betänkande.

I den därpå följande delen av 2 kap, 14—23 55, avhandlas frågor om upprättande, antagande och fastställelse av plan.

Enligt 145 skall den som upprättar förslag till plan samråda med kommunstyrelsen eller annat organ, som kommunfullmäktige bestäm- mer, länsstyrelsen samt övriga myndigheter, sammanslutningar och en- skilda personer som kan ha ett väsentligt intresse av frågan.

I 15 och 16 55 ges bestämmelser om vilka handlingar som skall upprättas och åtfölja planförslag. Enligt 155 skall sålunda förslag till stadsplan eller byggnadsplan upprättas på grundval av en för ändamålet avsedd karta över det område som berörs av förslaget (grundkarta). I en särskild förteckning (fastighetsförteckning) skall redovisas de fastigheter, samfälligheter och andra områden som berörs av förslaget, deras ägare

samt servitut och andra särskilda rättigheter som kan ha betydelse för eller beröras av planläggningen.

Innan förslag till plan antas skall det enligt 17 5 under viss tid vara utställt till granskning. Beträffande förslag till generalplan gäller dess- utom att byggnadsnämnden skall sända avskrifter och kopior av förslaget till statens planverk, statens naturvårdsverk, statens vägverk och länssty- relsen. Under granskningstiden får den som inte åtnöjs med förslaget framställa anmärkning mot detta. Avser förslaget generalplan som skall fastställas, stadsplan eller byggnadsplan skall byggnadsnämnden före granskningstidens början sända underättelse om utställandet till markäga- re, innehavare av servituts- eller arrenderätt och andra som kan beröras av planläggningen.

Sedan förslag till generalplan, stadsplan eller byggnadsplan blivit utställt i enlighet med föreskrifterna i 17 5, skall byggnadsnämnden granska förslaget jämte inkomna anmärkningar och yttranden (18 5). Därefter skall byggnadsnämnden, om den inte själv äger besluta i ärendet, överlämna handlingarna med eget utlåtande till kommunfullmäktige. 1 19—21 55 meddelas närmare bestämmelser om vad som skall iakttas sedan generalplan antagits eller plan blivit fastställd. 225 avhandlar sådana fall då förslag till generalplan, stadsplan eller byggnadsplan enligt bestämmelserna i BL upprättats på föranstaltande av Kungl Maj:t eller länsstyrelsen. Enligt 23 5 skall vad som sägs i 2 kap om upprättande, antagande och fastställande av plan — med vissa närmare angivna undantag — i tillämpliga delar gälla också ändring eller upphävande av planen.

De avslutande bestämmelserna i 2 kap, 24—28 55, innehåller föreskrif- ter om vad som skall iakttas vid handläggningen av ärenden angående förordnande om nybyggnadsförbud m m.

29 5, som utgör 3 kap i BS, handlar om utomplansbestämmelser. Redogörelse för dessa bestämmelser lämnas i avsnitt 11 i betänkandet.

4 kap BS innehåller bestämmelser om tomtindelning m m. Där stads- plan eller byggnadsplan finns, åligger det enligt 31 5 byggnadsnämnden att med särskild uppmärksamhet följa och om så behövs på karta ange hur bebyggandet fortskrider inom det planlagda området. Nämnden skall vidare vid behov företa särskild utredning för bedömande hur bebyggelse och fastighetsbildning lämpligen bör ske för att ingå som ett led i ett ändamålsenligt utnyttjande av området. I fråga om område med stadsplan skall byggnadsnämnden vaka över att tomtindelning kommer till stånd när det behövs och att gällande tomtindelning ändras, när det är påkallat av stadsplaneändring eller andra omständigheter (32 5). Vid tomtindel- ning skall eftersträvas att kvarteret får en enkel och redig indelning. Varje fastighet skall ha erforderlig förbindelse med gata. Behörig hänsyn skall tas till bestående äganderätts- och servitutsförhållanden och till de önskemål som markägaren framför (33 5). Förslag till tomtindelning skall antas av byggnadsnämnden. Tomtindelningen skall härefter fastställas av länsstyrelsen.

5 kap, som utgör den största delen av BS, handlar om byggande. Ifråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig

näring äger stadgandena i kapitlet tillämpning endast inom område med fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan (35 5).

I 38—48 a 55 som avser nybyggnad ges regler om byggnads lokalisering och egenskaper. Någon definition av begreppet byggnad finns inte i byggförfattningarna. Däremot stadgas i 75 5 vad som är att hänföra till nybyggnad. Dit hänförs inte bara uppförande av helt ny byggnad utan även till- eller påbyggnad av förut befintlig byggnad samt vissa ombygg- nads- och andra ändringsåtgärder. Närmare redogörelse för begreppet lämnas i avsnitt 20 i betänkandet.

Enligt 38 5 skall åt byggnads yttre ges sådan utformning och färg som stads- eller landskapsbilden fordrar och som anses lämplig såväl för byggnaden som för en god helhetsverkan. Byggnad som är av större värde från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt får inte för- vanskas vare sig genom arbeten på själva byggnaden eller genom bebyggelse i grannskapet. Byggnad skall enligt 39 5 förläggas till sådant ställe på tomten som är lämpligt med hänsyn till landskapsbilden och så att den på lämpligt sätt ansluter till övrig bebyggelse på tomten och på närbelägen mark. I paragrafen ges närmare bestämmelser om vad som i övrigt skall iakttas vid val av plats för byggnad. 40 5 innehåller bestämmelser beträffande byggnads tak.

Om annat inte föreskrivs i gällande plan får byggnad inte uppföras så att någon del av denna når över gata (41 5). Byggnadsnämnden kan emellertid under vissa förutsättningar medge undantag från denna be- stämmelse, t ex när fråga är om balkong, burspråk eller annan liknande byggnadsdel. Byggnads grundkonstruktion och stomme samt övriga byggnadsdelar som kan utsättas för belastning skall ha betryggande bärförmåga, stadga och beständighet (425). Utrymmen i byggnad till vilka allmänheten skall ha tillträde eller som utgör arbetslokal skall i skälig omfattning utformas så att de är tillgängliga för och kan nyttjas av personer vars rörelseförmåga och orienteringsförmåga är nedsatt till följd av ålder, invaliditet eller sjukdom (42 a 5).

43 och 44 55 innehåller bestämmelser angående vad som skall iakttas för att motverka risk för brand. I 45 5 meddelas bestämmelser om att byggnad i vissa fall skall vara försedd med anordning för uppstigning på taket m m.

Byggnad som är avsedd för stadigvarande bruk och innehåller bostads- eller arbetsrum skall enligt 46 5 anordnas så att den bereder möjlighet till trevnad och god hygien. Den skall innehålla nödiga förvaringsutrymmen och vara försedd med behövlig sanitär utrustning. Det skall särskilt beaktas att byggnaden bereder erforderlig värme- och ljudisolering samt tillfredsställande skydd mot fukt. Den skall vidare kunna värmas upp och ventileras på ett tillfredsställande sätt. I boningshus och i bostadslägen- hets kök skall finnas fönster som vetter omedelbart åt det fria och lämnar god dager. Krav uppställs vidare bl a beträffande belysning m m i arbetsrum och därtill hörande personalrum samt beträffande rumshöjden i bostadslägenhet. Under särskilda förutsättningar kan byggnadsnämnden medge undantag från vissa av de nu angivna kraven.

I fråga om byggnad med mer än två bostadslägenheter uppställs i 47 5

ytterligare krav bl a beträffande golvytan i boningsrum, förvaringsutrym- men samt utrymmen för tvätt och annan rengöring. Möter betydande svårigheter att iaktta dessa krav, har byggnadsnämnden möjlighet att medge sådant undantag som är förenligt med trevnad, bekvämlighet och god hygien.

Särskilda bestämmelser, utöver föreskrifterna i 46 5, meddelas i 48 5 beträffande byggnad som är avsedd för särskilt ändamål, tex industri- byggnad, byggnad för undervisning, vårdanstalt och hotell. Sådan bygg- nad skall fylla de särskilda krav som med hänsyn till verksamhetens art skäligen bör uppställas på hygien, skydd mot ohälsa, olycksfall och brandfara samt på trevnad och bekvämlighet för dem som skall vistas i byggnaden. Härvid skall krävas att väggar, tak och golv är utförda så att de utan svårighet kan rengöras, att anordningar vidtas för att avlägsna och oskadliggöra fast eller flytande avfall m m samt att tillräckliga utrymmen finns till personalrum.

Som förut berörts skall enligt 75 5 till nybyggnad hänföras inte bara uppförande av helt ny byggnad utan också bl a ändring av byggnad i vissa fall. I 48 a 5 meddelas särskilda bestämmelser för ändringsfallen. Beträf- fande dessa gäller att bestämmelserna i 385 första stycket angående byggnads yttre delar samt 40 och 42—48 55 skall tillämpas endast beträffande de delar av byggnaden som berörs av ändringen och endast i den omfattning som behövs för att dessa delar av byggnaden skall uppfylla skäliga anspråk på säkerhet, god hygien och trevnad. I byggna- dens övriga delar skall sådana brister undanröjas som avser hållfasthet, brandsäkerhet eller sanitära förhållanden och som innebär så avsevärda olägenheter att de inte skäligen kan godtas. Är ändring av byggnad av sådan beskaffenhet att den inte skall hänföras till nybyggnad, gäller enligt 49 5 att bestämmelserna i 38—48 55 skall äga motsvarande tillämpningi fråga om de delar av byggnaden som berörs av ändringen. Byggnadsnämn- den har möjlighet att meddela undantag från dessa bestämmelser, under förutsättning att .det inte medför brandfara eller olägenhet i sanitärt avseende eller eljest.

Byggnad skall enligt 50 5 underhållas så att hållfastheten inte äventy- ras samt brandfara, sanitär olägenhet eller vanprydnad inte uppkommer. Har byggnad blivit skadad genom brand eller på annat sätt eller är den förfallen, kan byggnadsnämnden, om byggnaden inte sätts i stånd inom skälig tid, föreskriva att den skall rivas (51 5).

I 525 meddelas särskilda bestämmelser angående skylt, annan fast anordning, upplag m m.

Bestämmelser om tomts ordnande finns i 53 5. Enligt dessa skall tomt, vare sig den tagits i anspråk för sitt ändamål eller inte, hållas i vårdat skick. Härutöver gäller bl a att på tomten skall finnas särskilt utrymme till parkering, lastning och lossning av fordon, om det kan anordnas för rimlig kostnad och utan synnerlig olägenhet. Byggnadsnämnden kan under vissa förutsättningar medge undantag från dessa bestämmelser.

I 54 5 ges bestämmelser om skyldighet att söka byggnadslov. Bestäm- melserna är, liksom 5 kap i övrigt, i princip tillämpliga i hela landet, således också utanför planlagt område om inte annat särskilt föreskrivs.

Byggnadslovspliktiga åtgärder är enligt 545 dels nybyggnad, dels ett antal andra i paragrafen uppräknade åtgärder. I avsnitt 20 i betänkandet lämnas en utförligare redogörelse för byggnadslovspliktens omfattning.

Enligt 55 5 1 mom skall ansökan om byggnadslov göras skriftligen hos byggnadsnämnden. Närmare bestämmelser ges i paragrafen om vad ansökan skall innehålla. Enligt 3 mom andra stycket äger byggnadsnämn- den vid lokaliseringsprövning enligt 29 5 vägra byggnadslov utan tillgång till ritningar rörande företaget.

När byggnadsnämnden prövar ansökan om byggnadslov, skall nämnden enligt 56 5 1 mom se till att företaget inte strider mot BL, väglagen, lagen om enskilda vägar, NVL, ML, arbetarskyddslagen, BS eller föreskrifter som meddelats med stöd av dessa författningar. Är tomtens ägare skyldig att betala bidrag till gatukostnad eller att anordna utfartsväg eller avlopp från tomten, får byggnadslov för nybyggnad inte beviljas innan han fullgjort skyldigheten eller ställt säkerhet för detta. Enligt 1 mom gäller vidare bla att, inom område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan, byggnadslov inte får ges till nybyggnad som skulle innefatta tätbebyggelse i vidare mån än för att tillgodose jordbrukets, fiskets, skogsskötselns eller därmed jämförligt behov.

565 2 mom innehåller bestämmelser med vissa undantag från före- skrifterna i 1 mom. Enligt dessa bestämmelser kan byggnadsnämnden sålunda under särskilda förutsättningar meddela lov bl a till anordningar och mindre byggnader som är avsedda att tillgodose den allmänna nyttan och trevnaden samt till uppförande av tillfälliga byggnader även om de skulle strida mot fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser eller innefatta tätbebyggelse.

I 565 3 och 4 mom ges bestämmelser som innebär att hinder mot beviljande av byggnadslov föreligger i vissa fall. Det gäller t ex i fråga om byggnad beträffande vilken upprustningsåläggande som avses i 2 5 första stycket BSL meddelats. I sådant fall får byggnadsnämnden inte meddela lov till rivning av byggnaden, såvida inte åläggandet förfaller enligt de bestämmelser härom som finns i lagen.

Som en form av service gentemot byggnadslovssökanden skall bygg- nadsnämnden, om företaget är beroende på tillstånd också av annan myndighet, hänvisa vederbörande att söka sådant tillstånd (57 5).

Beslut i ärende om byggnadslov skall enligt 585 1 mom meddelas sökanden skriftligen. Närmare bestämmelser bla om innehållet i och expediering av sådant beslut finns i 1 och 2—4 mom samma paragraf.

Byggnadslov är enligt 595 första stycket förfallet, såvida inte de medgivna arbetena inom två år påbörjats eller efter inträffat avbrott återupptagits. Byggnadslov gäller dock aldrig för längre tid än fem år. Inträder förbud mot nybyggnad enligt bestämmelserna i BL, får bygg— nadslov som meddelats dessförinnan inte utnyttjas i vad det strider mot förbudet. Har byggnadsarbetet påbörjats, får det dock slutföras (595 andra stycket).

I 60—64 55 ges bestämmelser om byggnadsarbete och tillsyn över sådant arbete. 60 5 innehåller allmänna bestämmelser och föreskriver bl a att byggnadsarbete skall utföras enligt gällande bestämmelser och fast—

ställda ritningar samt med ändamålsenligt material och i övrigt på betryggande sätt. Vid arbetet skall vidare iakttas de försiktighetsmått som behövs för att förekomma skada på person och egendom samt för att undvika obehag för trafikanter och närboende. Avser byggnadsarbete nybyggnad, rivning av byggnad eller ändring av byggnad och krävs byggnadslov till arbetena, skall enligt 61 5 1 mom i princip finnas en av den byggande utsedd ansvarig arbetsledare. I paragrafens 2—5 mom ges närmare bestämmelser om utseende av arbetsledare och om dennes åligganden. Angående anmälan till byggnadsnämnden finns bestämmelser i 62 5. Enligt dessa skall anmälan i princip göras då företaget påbörjas och då det slutförts. Avser arbetena uppförande av ny byggnad skall anmälan dessutom göras vid vissa andra i paragrafen särskilt angivna tidpunkter. När anmälan inkommit om påbörjande av företag, som avser uppförande av ny byggnad eller tillbyggnad inom områden med stadsplan, skall byggnadsnämnden utstaka byggnaden på marken och utmärka dess höjdläge. Om det behövs och lämpligen kan ske, skall detta göras också vid arbeten utanför stadsplanelagt område (63 5). Enligt 645 1 mom skall byggnadsnämnden öva tillsyn över byggnadsföretag för vilka bygg- nadslov behövs. Nämnden får därvid verkställa de besiktningar som behövs. Närmare bestämmelser om besiktning m m ges i paragrafens 1—4 mom.

Som förut framhållits gäller bestämmelserna om byggnadslov i 54 5 1 mom inte byggnader som tillhör staten eller landsting. I 66 5 meddelas särskilda bestämmelser bl a om byggnadsnämnds granskning av förslag beträffande sådana byggnader.

Den avslutande 67 5 i 5 kap innehåller bestämmelser om undantag i vissa fall från gällande föreskrifter. Föreligger särskilda skäl för tillstånd till nybyggnad, som skulle innefatta tätbebyggelse, inom område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan, får länsstyrelsen enligt 1 mom lämna sådant tillstånd. Länsstyrelsen får också beträffande visst byggnadsföretag medge mindre avvikelse från gällande föreskrifter om byggnads yttre och inre anordnande. Enligt 2 mom får länsstyrelsen förordna att befogenheten enligt 1 mom och länsstyrelsens befogenhet enligt BL att i olika sammanhang medge undantag från nybyggnadsför- bud skall tillkomma också viss byggnadsnämnd.

6 kap innehåller bestämmelser om ansvar, vitesföreläggande mm. Enligt 68 5 äger byggnadsnämnden förbjuda arbetets fortsättande bl a om det strider mot BS eller mot fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser.

Bestämmelserna om straff för överträdelse av föreskrifterna i BS rn rn finns i 69 5. Enligt dessa är det straffbelagt bl a att vidta byggnadslovs- krävande åtgärd utan sådant lov. Dylikt handlande kan dessutom föranleda att byggnadsnämnden med stöd av 705 förelägger ägaren av den fastighet, byggnad eller anordning som är i fråga att undanröja eller ändra det utförda. Sådant föreläggande kan meddelas också när åtgärd vidtagits i strid mot godkända ritningar eller av nämnden meddelade eller eljest gällande föreskrifter. Föreläggande får förenas med vite eller föreskrift att åtgärden i händelse av tredska kan verkställas genom

nämndens försorg på den tredskandes bekostnad.

Bestämmelser om fullföljd av talan meddelas i 7 kap. Enligt 71 5 1 mom gäller att talan mot byggnadsnämnds beslut enligt BL eller BS skall föras genom besvär hos länsstyrelsen. Talan får dock inte föras mot beslut varigenom medgivande till avvikelse från fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan vägras. Talan mot länsstyrelsens beslut föres i vissa fall hos Kungl Maj:t och i andra hos kammarrätten. Bestämmelser härom meddelas i 71 5 2 mom. 1 72 5 meddelas bestämmelser bl a om behörighet för kommunstyrelsen att på kommunens vägnar överklaga länsstyrelsens beslut i vissa fall.

Det avslutande 8 kap innehåller allmänna bestämmelser. Förutom dei det föregående berörda reglerna i 75 5 om vad som skall hänföras till nybyggnad ges här föreskrifter om bla ordningen för meddelande av tillämpningsbestämmelser till stadgan. Dessa regler behandlas utförligare i avsnitt 13 ibetänkandet.

3.3. Väglagstiftning

Väglagen (1971 :948, ändrad senast 1973:1158) gäller allmän väg. Enligt 1 5 är allmän väg, förutom väg som anläggs enligt väglagen eller enligt lagen förändras till allmän, sådan för allmän samfärdsel upplåten väg som av ålder ansetts som allmän eller enligt äldre bestämmelser anlagts som eller förändrats till allmän och som vid väglagens ikraftträdande hölls av staten eller kommun. Ansvaret för väghållning, som omfattar både byggande och drift av väg, ligger på staten i den mån det inte förordnats att kommun istället för staten skall vara väghållare inom sitt område eller del av detta (4 och 5 55).

Till byggande av väg räknas enligt 10 5 anläggning av ny väg, omlägg- ning av väg i ny sträckning samt ombyggnad och förbättring av väg. Ny väg får anläggas, om vägen behövs för allmän samfärdsel eller annars kan antas få synnerlig betydelse för det allmänna. Omläggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad och förbättring av väg får ske när det är påkallat från allmän synpunkt. Fråga om byggande av väg prövas av statens vägverk eller, efter delegation, av länsstyrelsen (l l 5).

Närmare bestämmelser om hur väg skall byggas finns i 13 och 14 55. Enligt dessa skall vid byggande av väg tillses att vägen får sådant läge och utförande att ändamålet med vägen vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad (13 5). Inom område med fastställd generalplan eller med stadsplan eller byggnadsplan skall väg byggas i överensstämmelse med planen. Gäller annars särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning, såsom regionplan, utomplansbestäm- melser eller naturvårdsföreskrifter, skall vägen läggas så att syftet med bestämmelserna inte motverkas (14 5). Föreligger särskilda skäl, kan undantag från planen eller bestämmelserna medges av Kungl Maj:t eller myndighet som Kungl Maj:t bestämmer.

För byggande av väg skall enligt 15 5 upprättas arbetsplan. I sådan plan skall anges den mark som behöver tas i anspråk för företaget. Planen

skall också innehålla för företagets genomförande i övrigt nödvändiga uppgifter. Arbetsplan skall i regel utställas för granskning och fastställas. Fråga om fastställelse prövas av statens vägverk efter samråd med länsstyrelsen (17 och 18 55).

Bestämmelser om enskild vägs förändring till allmän rn m, inrättande av särskild vinterväg, indragning av väg samt om drift av väg finns i 21 -29 55.

I 30—33 55 ges bestämmelser om Vägrätt. Sådan rätt innefattar enligt 30 5 befogenhet för väghållare att, utan hinder av den rätt som annan kan äga till fastigheten, nyttja mark som behövs för väg och, i den mån inskränkning inte gjorts i arbetsplan eller i beslut om förändring av enskild väg till allmän, även i övrigt i fastighetsägarens ställe bestämma över markens användning under den tid vägrätten består samt tillgodo- göra sig alster och andra tillgångar som kan utvinnas ur marken. Vägrätt uppkommer genom att väghållaren tar i anspråk mark för väg med stöd av upprättad och, när så behövs, fastställd arbetsplan. Vägrätt uppkom- mer också genom att väghållaren övertar mark med stöd av beslut om enskild vägs förändring till allmän (31 5). Vägrätt upphör när vägen dras in (32 5). Angående tillfälligt upplåtande av mark m m finns bestämmel- seri 34—38 55.

Till skydd för väg gäller vissa ordnings- och säkerhetsföreskrifter i 39—54 55. För vidtagande av vissa åtgärder, t ex uppförande av byggnad, inom eller i närheten av vägområde och anslutning av enskild körväg till allmän väg, krävs sålunda tillstånd av länsstyrelsen. Sedan fråga väckts om byggande av väg, kan länsstyrelsen för viss tid meddela förbud att utan tillstånd uppföra byggnad på mark som kan antas komma att ingå i vägområdet eller ligga i dess omedelbara närhet. De nu nämnda reglerna gäller i huvudsak bara för områden som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan.

Har väghållare erhållit vågrätt är markägaren berättigad till intrångser- sättning och ersättning för annan skada av väghållaren. [ vissa fall kan markägaren kräva att väghållaren löser fastigheten eller del av denna. I fråga om ersättningens bestämmande gäller 4 kap ExL i tillämpliga delar. Närmare bestämmelser om ersättning rn m ges i 55—70 55.

Lagen (1939:608) om enskilda vägar (ändrad senast l972:788) gäller enskild väg som är till nytta för en eller flera fastigheter (l 5). I 1 kap (1—5 55) ges allmänna bestämmelser om väghållning m m. Enligt 45 skall väg byggas så att ändamålet med vägen kan vinnas utan oskälig kostnad och med minsta intrång och olägenhet för annan. Väg får inte byggas så att plan eller andra bebyggelsereglerande bestämmelser motver- kas eller eljest markens ändamålsenliga bebyggande försvåras. lnom område, för vilket regionplan finns fastställd, skall denna tjäna till ledning vid utförande av vägföretag.

I 3 kap meddelas särskilda bestämmelser om vissa vägar inom områden med tätare bebyggelse. Enligt 71 5 kan beträffande område, där tätare bebyggelse uppkommit eller kan väntas uppkomma inom nära föreståen- de tid, genom förrättning förordnas att fastigheterna inom området skall utgöra en samfällighet (vägförening) med ändamål att ombesörja och

bekosta väghållningen. Det ankommer på länsstyrelsen att besluta om förrättning för bildande av vägförening (78 5).

I 5 kap ges bestämmelser till främjande av trafiksäkerheten. Bestäm- melserna är dock inte tillämpliga i fråga om område som ingår i stadsplan eller byggnadsplan (] 5 fjärde stycket). Enligt bestämmelserna i 5 kap kan länsstyrelsen förordna att uppförande av byggnad inom ett avstånd av högst 12 meter från vägbanans mitt inte får ske utan länsstyrelsens tillstånd.

3.4. Naturvårdslagen

Naturvårdslagen (19641822, ändrad senast 1973z3ll) (NVL) innehåller flera betydelsefulla bestämmelser rörande bl a bebyggelse. Av intresse i förevarande sammanhang är reglerna om naturreservat (7—1255) och naturminnen (13 5) samt bestämmelserna till skydd för friluftslivet (15—17 55) och landskapsbilden (18—22 55). Länsstyrelsen kan förklara vissa områden som naturreservat och därvid föreskriva de inskränkningar i rätten att förfoga över fastighet som är nödvändiga för att trygga ändamålet med reservatet, såsom förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, täktverksamhet, uppodling, dikning, plantering och avverkning. Motsvarande föreskrifter kan meddelas också till skydd för naturminne. Länsstyrelsen kan i särskilda fall medge undantag från föreskrifterna. Principiellt föreligger inget hinder mot att naturreservat avsätts inom planlagt område. Till skydd för friluftslivet kan länsstyrelsen förordna att visst strandområde skall vara strandskyddsområde. Detta skall inte omfatta område som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller bygg- nadsplan. Inom strandskyddsomräde krävs tillstånd av länsstyrelsen för uppförande av helt ny byggnad och för ändring av befintlig byggnad för tillgodoseende av ett väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd. Tillstånd krävs också för grävnings- och andra förberedelsearbeten för sådan bebyggelse. Anläggningar som erfordras för bl a jordbruket är undantagna från de nämnda bestämmelsernas tillämp- ningsområde. Möjlighet finns slutligen för länsstyrelsen att meddela föreläggande om stängselgenombrott inom strandskyddsområde.

Täkt av sten, grus, sand eller lera för annat än husbehov fordrar tillstånd av länsstyrelsen (18 5). Enligt 19 5 kan länsstyrelsen meddela s k landskapsskyddsförordnande beträffande visst område, vilket innebär att länsstyrelsen förbehåller sig tillståndsprövning i fråga om vissa slag av företag, t ex nybyggnad och upplag inom området. I 20 5 föreskrivs att samråd med länsstyrelsen bör ske innan sådant företag genomförs som inte omfattas av tillståndstvång enligt 18 eller 19 55 och som kan komma att väsentligt ändra landskapsbilden. Enligt 21 5 kan länsstyrelsen ge föreläggande om avhjälpande av skada på landskapsbilden till följd av att byggnad lämnats att förfalla. Bestämmelserna i 19—2155 gäller inte område som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Slutligen gäller enligt 225 allmänt tillståndstvång för utomhusreklam.

Bestämmelsen avser dock inte anordning för vilken byggnadslov erfordras ellr givits.

I bilaga 1 avsnitt 4 lämnas en närmare redogörelse för vissa bestämmelser i NVL.

3.5. Miljöskyddslagen

Miljöskyddslagen (1969:387, omtryckt l973z927) (ML) är tillämplig på miljöfarlig verksamhet varmed avses utsläppande av avloppsvatten m m från mark, byggnad eller anläggning i vattenområde samt användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vattenområde eller medföra störning för omgivningen genom luftför- orening, buller, skakning, ljus eller annat sådant (l 5). Den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet har möjlighet att ansöka om tillstånd till verksamheten hos koncessionsnämnden för miljöskydd (9 5 första stycket). Frågan om lokaliseringen av vissa verksamheter skall emellertid enligt 136 a 5 BL prövas av Kungl Maj:t. Vilka slag av verksamheter som skall omfattas av denna prövning har angivits i kungörelsen (1972:781) om lokaliseringsprövning beträffande industriell verksamhet enligt 136 3 5 byggnadslagen (1947z385) rn rn. Kungl Maj:t kan föreskriva sådan lokaliseringsprövning även beträffande verksamhet som inte omfattas av kungörelsen. Om lokaliseringsfrågan skall prövas av Kungl Maj:t får ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet inte upptas av koncessionsnämnden innan sådan prövning skett (95 andra stycket ML). Kungl Maj:ts beslut i sådan fråga är bindande vid prövning enligt ML. Kungl Maj:t kan enligt 10 5 föreskriva att vissa åtgärder som innebär miljöfarlig verksamhet inte får vidtas utan att koncessionsnämn- den lämnat tillstånd eller anmälan gjorts hos naturvårdsverket eller länsstyrelsen. Naturvårdsverket eller i vissa fall länsstyrelsen kan dock enligt 12 5 miljöskyddskungörelsen (19691388, ändrad senast 1972:224) efter prövning i varje särskilt fall medge undantag från sådan skyldighet att söka tillstånd (dispens). ] 2, 5, 7, 8 och 10 55 miljöskyddskungörelsen har angivits vilka åtgärder som inte får vidtas utan tillstånd eller dispens eller utan föregående anmälan. Tillstånd eller dispens krävs sålunda för anläggande av bl a gruvor och vissa större fabriker samt för utsläpp av avloppsvatten av vissa slag.

Omfattningen av den prövning som skall ske enligt ML framgår av tillåtlighetsreglerna i 4—8 55 ML. För miljöfarlig verksamhet skall väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. För att motverka olägenheter av miljöfarlig verksamhet skall vidtas försiktighetsmått i den utsträckning som är skälig. Till försiktighetsmått räknas även begränsning av verksamheten. Om miljöfarlig verksamhet vars lokalisering inte prövats enligt 136 a 5 BL kan befaras medföra väsentlig olägenhet trots att alla skäliga försiktighetsmått iakttas, får verksamheten utövas bara om det föreligger särskilda skäl. Innebär den befarade olägenheten att vissa allmänna intressen skadas avsevärt, får verksamheten inte utövas. Kungl Maj:t kan dock lämna

tillstånd om verksamheten är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. Beträffande flygplats, väg och järnväg gäller vissa särbestäm- melser (65 tredje stycket ML). Enligt 25 ML gäller om miljöfarlig verksamhet utöver bestämmelserna i ML vad som föreskrivs i annan lagstiftning, bl a BL. Denna hänvisning till annan lagstiftning innebär inte bara att enligt sådan lagstiftning speciella organ kan ha att vidta åtgärder av betydelse från immissionssynpunkt utan också att de myndigheter som har att handlägga frågor enligt ML kan ha att tillämpa eller eljest beakta sådana bestämmelser som i särskilda hänseenden meddelats i annan lagstiftning. Avgöranden enligt ML är inte bindande för planmyn- digheterna (prop 196928 5 202). Någon bestämmelse om den betydelse som fastställd bebyggelseplan har för tillätlighetsbedömningen finns inte i ML. I förarbetena till ML uttalade emellertid departementschefen att, om ett företag som är föremål för prövning enligt ML strider mot plan, det får anses följa av EL:s regler om plans rättsverkan att tillstånd inte kan lämnas. Tillstånd eller dispens bör dock enligt departementschefen kunna lämnas under förutsättning att planen ändras så att hindret undanröjs (prop 1969:28 s 213).

3.6. Anläggningslagen

Enligt anläggningslagen (1973:1149) kan inrättas anläggning som är gemensam för flera fastigheter och som tillgodoser ändamål av stadigva- rande betydelse för dem (1 5 första stycket). Under denna definition faller t ex sådana anläggningar som vägar, parkeringsanläggningar, förbin- delseleder, gårdsutrymmen, lekplatser, anordningar till skydd mot grund- vatten, anordningar för vattenförsörjning eller avlopp, ledningar, värme- anläggningar, tvättstugor. Lagen gäller dock inte allmän vatten- och avloppsanläggning och inte heller gemensamma anläggningar som prövas av domstol eller annan myndighet (1 5 andra stycket). Bestämmelserna i 15 andra stycket anläggningslagen hindrar inte att anläggningslagen tillämpas i fråga om inrättande av väg inom område där vägförening bildats eller kan bildas enligt 3 kap lagen om enskilda vägar (135 övergångsbestämmelserna till anläggningslagen). Inrättande av gemensam- hetsanläggning prövas vid förrättning som normalt handläggs av fastig- hetsbildningsmyndighet.

Anläggning som inrättas inom planlagt område skall stå i överensstäm- melse med planen (9 5). Gäller eljest särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning, t ex regionplan eller utomplansbestämmel- ser, skall anläggning inrättas så att syftet med bestämmelserna inte motverkas. Mindre avvikelse från plan får ske och i övrigt kan undantag från plan eller bestämmelse i vissa fall medges. Om detaljplan inte fastställts för visst område får gemensamhetsanläggning inte inrättas om den skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning av området (10 5). Gemensamhetsanläggning får inte inrättas, om olägenhet av någon betydelse uppkommer för allmänt intresse, såvida inte anläggningen är till

övervägande nytta från allmän synpunkt (11 5).

1 19—29 55 meddelas bestämmelser om förrättning. Enligt 21 5 skall fastighetsbildningsmyndigheten bl a utreda förutsättningarna för anlägg- ningen och vid behov samråda med de myndigheter som berörs av anläggningen (21 5). Under vissa förutsättningar skall fastighetsbildnings- myndigheten hänskjuta ärendet till byggnadsnämnden för prövning (23 5). Det gäller när förrättningen avser anläggning som kräver bygg- nadslov eller rör område med stadsplan eller byggnadsplan eller när byggnadsnämnden vid samråd enligt 21 5 anser att anläggningens tillåtlig- het enligt 10 5 kan sättas i fråga. Hänskjutande till byggnadsnämnd skall ske bara om det från andra synpunkter än som avses i 9— 11 55 finns för— utsättningar för att inrätta anläggningen. Finner nämnden att hinder en- ligt 9— 11 55 inte möter, skall den lämna medgivande till upplåtelsen. Be- slut av byggnadsnämnden eller högre instans varigenom medgivande till an- läggningen vägrats eller gjorts beroende av villkor är bindande för fastig- hetsbildningsmyndigheten.

3.7. Ledningsrättslagen

Enligt ledningsrättslagen (1973:1144) kan den som för ledning vill utnyttja utrymme inom fastighet få rätt därtill (ledningsrätt). Sådan rätt omfattar befogenhet att inom fastigheten dra fram och begagna led- ningen (1 5). Vilka slag av ledningar som omfattas av lagen anges i 2 5 första stycket. Enligt andra stycket samma paragraf gäller lagen inte, om utrymme för ledning kan upplåtas med stöd av anläggningslagen. Fråga om ledningsrätt prövas vid förrättning som handläggs av fastighetsbild- ningsmyndighet.

Upplåtelse av ledningsrätt inom område med fastställd gene— ralplan eller med stadsplan, tomtindelning eller byggnadsplan skall stå i överensstämmelse med planen (85). Gäller eljest särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning, såsom regionplan, utomplansbestämmelser eller naturvårdsföreskrifter, skall ledningsrätt upplåtas så att syftet med bestämmelserna inte motverkas. Föreligger särskilda skäl, får undantag från planen eller bestämmelserna medges. Om detaljplan inte fastställts för visst område, får ledningsrätt inte upplåtas, om upplåtelsen skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning av området (9 5). Ledningsrätt får inte upplåtas, om olägenhet av någon betydelse uppkommer för allmänt intresse, såvida inte upplåtelsen är till övervägande nytta från allmän synpunkt (10 5).

15—27 55 innehåller bestämmelser om förrättning. Dessa bestämmelser Överensstämmer i huvudsak med vad som gäller enligt anläggningslagen.

3.8. Vattenlagen

Vattenlagen (l9l8:523, ändrad senast l972:722) (VL) reglerar byggande i vatten. För byggande i vatten krävs i stor utsträckning tillstånd av

vattendomstol (2 kap 20 5). Med byggande i vatten avses uppförande av byggnader eller andra anläggningar samt verkställande av fyllning eller pålning i vatten eller på land så nära strandbädden att inverkan kan ske på vattenståndet. Till byggande i vatten hänförs också vissa ändrings- och reparationsarbeten på byggnader i vatten. Vad som stadgas om byggande i vatten skall äga motsvarande tillämpning i fråga om vissa andra åtgärder, såsom bortledande av vatten (2 kap 1 5). Även för vattenregleringar är förprövning obligatorisk (3 kap 11 och 26 55). Vidare fordras tillstånd för anläggande av grundvattentäkt av viss storlek (2 kap 47 5). Till skydd för grundvatten gäller vissa regler i 2 kap 62—68 55. Bl a äger länsstyrel- sen fastställa skyddsområde för grundvattentillgång avseende vattenför- sörjningen inom tätbebyggelse samt meddela föreskrifter angående gräv- ning, sprängning, anordnande av upplag m nr inom området. För att byggande i vatten och vattenreglering skall vara tillåtligt krävs att den ekonomiska nyttan av företaget skall på visst sätt överstiga den skada på annans egendom som uppkommer genom åtgärden (2 kap 35 första stycket). Även om företaget uppfyller dessa krav på ekonomisk tillåtlig- het kan det vara otillåtligt om det medför avsevärd skada på vissa allmänna intressen (2 kap 35 andra stycket). Ändå att hinder mot företaget skulle möta på grund av dessa bestämmelser kan Kungl Maj:t efter hemställan av vattendomstolen lämna medgivande till företaget om det är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. Hur stor nyttan av företaget än år får det dock inte komma till stånd om det orsakar olägenhet av någon betydelse för befintlig allmän farled eller allmän flottled (2 kap 11 5) eller vållar menlig inverkan på klimatet eller allmänna hälsotillståndet eller eljest i avsevärd mån förnärmar andra allmänna intressen. Även naturskyddets intresse tillgodoses (2 kap 12 5). Det bör också nämnas att 2 kap innehåller en generell bestämmelse om att byggnad i vatten skall göras så att ändamålet utan oskälig kostnad kan vinnas med minsta intrång och olägenhet för annan (2 kap 2 5).

Prövningen beträffande grundvattentäkt sker efter liknande grunder, varvid tillåtlighetsregeln är mera allmänt hållen. Även i fråga om grund- vattentäkt kan Kungl Maj:t efter hemställan av vattendomstolen lämna tillstånd till särskilt betydelsefulla företag utan hinder av tillåtlighetsreg- lerna i övrigt. Beträffande vissa slag av företag enligt 2 eller 3 kap, som är av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet kan Kungl Maj:t förordna att frågor om tillåtligheten skall prövas av Kungl Maj:t (4 kap 17 5 första stycket). Förordnande härom har skett ivattenrättskungörel- sen (1971:789). Även beträffande andra företag enligt 2 eller 3 kap kan Kungl Maj:t förbehålla sig prövningen (4 kap 17 5 andra stycket). Kungl Maj:ts prövning är i dessa fall friare än i övriga fall (4 kap 17 5). Bl a må uppmärksammas att allmänna planeringssynpunkter skall beaktas. Utöver de nämnda företagen reglerar VL även vissa andra åtgärder. I 5 och 6 kap stadgas om förutsättningarna för inrättande av och om anlägg- ningar och åtgärder för allmän farled och allmän flottled. Reglerna om allmän farled är tillämpliga även på inrättande, utvidgande eller förbätt- rande av allmän hamn (5 kap 13 5). Hamn, som inte är allmän bedöms däremot enligt 2 kap. Fråga om inrättande av allmän farled och således

även av allmän hamn prövas av Kungl Maj:t (5 kap 3 5). I 7 kap ges bestämmelser om torrläggning av mark genom dikning, vattenavledning eller invallning. Prövningen beträffande vattenavledning sker efter grund- er liknande dem som gäller för vattenbyggnadsföretagen (7 kap 38 och 39 55). Slutligen ges i 8 kap vissa regler om avloppsföretag m m. Dessa regler avser i huvudsak frågor om anslutningsrätt och anslutningstvång till avloppsledningar som är gemensamma för flera samhällen (verksamhets— områden för allmän vatten- och avloppsanläggning) samt frågor om rätt att ta i anspråk annans mark för avloppsanordningar.

VL innehåller inga regler om vilken betydelse som gällande bebyggelse- planer skall tillmätas vid tillståndprövning enligt VL. I prop 1971:106 (3 112) hänvisade departementschefen beträffande denna fråga till vissa uttalanden i förarbetena till ML enligt vilka tillstånd inte får lämnas till företag som strider mot fastställd plan samt pekade på att, som framhållits i nämnda förarbeten, tillstånd i vissa fall bör kunna lämnas under förutsättning att planen ändras så att det hinder den innebär mot företaget undanröjs. Departementschefen betonade betydelsen av att viss samordning sker mellan vattendomstolen och planmyndigheterna. Vissa handläggningsregler är ägnade att garantera en sådan samordning (10 kap 33 5, 11 kap 27 5 2 mom, 34 5 andra stycket och 35 5 3 mom). Åtskilliga samordningsproblem underlättas också av Kungl Maj:ts vida prövningsmöjligheter enligt 4 kap 17 och 18 55. Beträffande företag vars tillåtlighet kan antas komma under Kungl Maj:ts prövning enligt 4 kap 17 5 gäller också vissa regler om förberedelse av målen (4 kap 19 5 och 11 kap 27 5 6 mom samt vattenrättskungörelsen).

136 a 5 BL syftar till en samordning av prövningen enligt BL och ML. Prövningen enligt 136 a 5 omfattar därför i princip inte annan verksam- het än sådan som är underkastad prövning också enligt ML. Möjlighet finns dock att underkasta även andra företag prövning enligt 136 a 5. Som exempel på sådant företag har i prop l972:111 nämnts större hamn (s 365).

3.9. Lagstiftning om vård och underhåll

Bostadssaneringslagen (1973z531, ändrad senast 1973:1087) (BSL) är tillämplig på fastighet på vilken finns bostadslägenhet som fastighetens ägare regelmässigt hyr ut för annat ändamål än fritidsändamål och som inte utgör del av hans egen bostad (] 5). Om bostadslägenhet inte har den lägsta standard som kan godtas, får hyresnämnd under vissa förutsätt- ningar meddela upprustningsåläggande eller användningsförbud på an- sökan av kommunen (2 5). Bestämmelser om vad som skall förstås med lägsta godtagbara standard finns i kungörelsen (19732532) om lägsta godtagbara standard för bostadslägenhet i vissa fall (ändrad senast 19731748). Upprustningsåläggande och användningsförbud får förenas med vite (13 5). Utförs inte i upprustningsåläggande föreskriven åtgärd, kan hyresnämnden på ansökan av kommunen besluta att fastigheten skall ställas under förvaltning enligt lagen (19702246) om tvångsförvaltning av

bostadsfastighet (TvL). l förvaltningen ingår därvid att utföra den med åläggandet avsedda åtgärden (14 5). I vissa fall när upprustning underlåts, kan kommunen lösa fastigheten (165). Samtidigt med tillkomsten av BSL kompletterades BS med bestämmelser (56 5 4 mom) enligt vilka lov till rivning av byggnad som avses med ansökan om upprustningsåläggande eller utfärdat åläggande inte får meddelas så länge ansökan är föremål för prövning, respektive utfärdat åläggande inte förfallit.

I bilaga 1 avsnitt 5 lämnas en närmare redogörelse för BSL.

TvL (19702246, omtryckt 197lz544, ändrad senast 19731541) syftar till att möjliggöra ingripande mot fastighetsägare som mera systematiskt eftersätter skötseln av sin fastighet. Lagen är tillämplig på fastighet med bostadslägenheter som är uthyrd av ägaren och inte utgör del av hans egen bostad. Om ägaren väsentligen försummar vården av fastigheten eller underlåter att vidta uppenbart angelägna åtgärder för att bevara sundhet, ordning och skick inom fastigheten, kan hyresnämnden ställa fastigheten under förvaltning av annan, om det finns anledning anta att rättelse inte kommer att ske (1 5). Förvaltaren skall bl a verka för att de olägenheter som föranlett förvaltningsbeslutet undanröjs och att fastigheten genom- går sådana förbättringar och moderniseringar som kan beräknas ge skäligt ekonomiskt utbyte.

I bilaga 1 avsnitt 6 lämnas en närmare redogörelse för TvL. Enligt lagen (1942z350) om fornminnen (ändrad senast 1971:1163) krävs tillstånd av riksantikvarien för den som vill rubba, förändra eller ta bort fast fornlämning. Vad som är fast fornlämning finns angivet i 2 5. Till fast fornlämning hör dessutom så stort område på marken som behövs för att bevara fornlämningen och bereda med hänsyn till dess art och betydelse nödigt utrymme däromkring (3 5). Länsstyrelsen kan meddela särskilda föreskrifter för dels fornlämningen jämte tillhörande område, dels även annat område såvida ingen åsamkas intrång av någon betydelse (4 5). Byggnad, som av historiska eller kulturella skäl är att anse som synnerligen märklig, kan enligt lagen (1960:690) om byggnads— minnen (ändrad senast 1972z777) av riksantikvarien förklaras för bygg- nadsminne. Lagen gäller dock inte byggnader som tillhör staten eller utgör fast fornlämning och heller inte kyrkliga byggnader (1 5). I samband med att byggnad förklaras för byggnadsminne skall genom skyddsföreskrifter anges i vilka delar byggnaden inte får ändras och hur den skall vårdas. Föreskrifterna kan också avse byggnaden kringliggande område (25). Riksantikvarien kan medge undantag från föreskrifterna (3 5). Om genomförande av stadsplan eller byggnadsplan skulle hindras kan Kungl Maj:t häva byggnadsminnesförklaringen eller jämka skydds— föreskrifterna (16 5).

1 kungörelsen (19202744) med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet (ändrad senast 1968z739) ges dels vissa allmänna bestämmelser beträffande vården av befintliga byggnader och nya byggnaders utformning och anpassning till omgivande natur och bebyg- gelse, dels preciserade stadganden om byggnadsminnesmärken och kyrkobyggnader. — Bestämmelser om beaktande av naturvården och kulturminnesvårdens intressen vid förvaltningen av kyrkliga fastigheter

finns i lagen (19702939) om förvaltning av kyrklig jord och kungörelsen (19711860) om förvaltning av kyrklig jord (ändrad senast l972z551).

Jordhävdslagen (1969z698, ändrad senast l97l:644). Har jordbruket på odlad jord (åker och kultiverad betesmark) lagts ned, kan lantbruks- nämnden under vissa förutsättningar förelägga innehavaren att återställa hävden (3 G). Staten är i sådant fall skyldig att lösa jorden, om ägaren begär det (55 första stycket). Beträffande odlad jord som kan bli föremål för föreläggande kan förordnas att täkt av matjord inte får ske utan nämndens tillstånd. Lagen ärinte tillämplig på bl a mark som ingår i stadsplan eller som enligt byggnadsplan, fastställd efter 1948-01-01, är avsedd för annat ändamål än jordbruk.

Skogsvårdslagen (19481237, ändrad senast 1971:1055) syftar till att åstadkomma sådan skötsel av skogsmark med därå växande skog att tillfredsställande ekonomiskt utbyte vinns och, såvitt möjligt, i huvud— sak jämn avkastning erhålls (l ä). Uppsikt enligt lagen utövas av veder- börande skogsvårdsstyrelse (4 5). Lagen innehåller bestämmelser om bl a avverkning, åtgärder för att erhålla nöjaktigt skogstillstånd och om svårföryngrade skogar och skyddsskogar. I 30—33 55 ges särskilda be- stämmelser angående omläggning av skogsmark enligt vilka omläggning till annat ändamål i vissa fall kräver tillstånd av skogsvårdsstyrelsen.

3.10. Viss annan lagstiftning

Flygplatser och järnvägar. Frågor om flygplatser som drivs av staten samt statliga järnvägar, således merparten av förevarande anläggningar, regleras i huvudsak enbart iinstruktioner för respektive verk. Inrättande och drift av allmän flygplats som skall drivas av annan än staten kräver tillstånd av Kungl Maj:t och godkännande av luftfartsverket. Bestämmelser härom finns i 6 kap luftfartslagen (l957:297, ändrad senast 1973:1076) ochi 56—66 %% luftfartskungörelsen (l961:588, ändrad senast 19732407). Enligt kungörelsen (1947z604) om tillsyn över enskilda järnvägar, spårvägar och tunnelbanor skall vägverket pröva fråga om anläggande av enskildjärnväg.

Gruvlagen (1938z314, ändrad senast 1973z570), lagen (1886246 sl) angående stenkolsfyndigheter m m (ändrad senast 19731571), uranlagen (19601679, ändrad senast 19732572). I gruvlagstiftningen ges regler bl a om vem som skall ha rätt att utvinna mineral- och andra naturtillgångar och under vilka former detta skall ske. Enligt gruvlagen äger med vissa inskränkningar envar genom inmutning få rätt att på egen eller annans mark undersöka och bearbeta vissa i 1 & angivna mineralfyndigheter. Ansökan om inmutning skall göras hos bergmästaren (2 5). Vid bifall till ansökan om inmutningsrätt äger inmutaren företa undersökningsarbete inom inmutat område (2 5). Vissa begränsningar gäller för vad detta får omfatta med hänsyn till bla kommunikationsanläggningar och bebyggel- se (5 å). Finns inom det inmutade området fyndighet som lämpar sig för gruvdrift, äger inmutare få sig anvisat visst arbetsområde (utmål) samt inom detta bryta och tillgodogöra sig inmutningsbara mineral (2 och

3 åå). — Rättighet att eftersöka och bearbeta stenkols-, salt-, olje-, gas- eller alunskifferfyndighet är beroende på särskilt tillstånd (koncession), som meddelas av Kungl Maj:t. Kungl Maj:t prövar härvid huruvida, med avseende på företagets gagn för orten och det allmänna, koncession bör beviljas. — För rätt att bearbeta uranfyndighet krävs koncession av Kungl Maj:t. Kungl Maj:t prövar härvid huruvida från det allmännas synpunkt koncession bör meddelas. —— Lagarna innehåller inga föreskrifter med anknytning till BL.

I prop l974z32 har lagts fram förslag till ny gruvlag. Förslaget har ännu inte slutligt behandlats av riksdagen. Inom industridepartementet pågår vidare arbete med förslag till gruvrättslig speciallagstiftning som är avsedd att ersätta lagen angående stenkolsfyndigheter m rn och utan- lagen.

Lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggninar (19702244, ändrad senast 1971:1158). Med allmän va-anläggning avses anläggning, som har till ändamål att bereda bostadshus eller annan bebyggelse vattenförsörj- ning och avlopp och som drivs av kommun eller, om den drivs av annan, förklarats för allmän (1 5). Om vattenförsörjning och avlopp med hänsyn till den allmänna hälsovården behöver ordnas i ett större sammanhang åligger det kommunen att se till att allmän va-anläggning kommer till stånd (2 5). Den som driver anläggningen, huvudmannen, skall bestämma anläggningens verksamhetsområde och för varje brukare bestämma en punkt där inkoppling av fastighetens ledningar till anläggningen skall ske (förbindelsepunkt). I anläggningen ingår sådana ledningar och andra anordningar fram till förbindelsepunkten som tillhör huvudmannen (13 och 14 åå). Hur allmän va-anläggning skall utföras anges i 12 &. Bla stadgas att anläggning skall utföras så att den allmänna hälsovårdens intresse tillgodoses och att den skall tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. Vidare stadgas att allmän va-anläggning inte får inrättas i strid mot fastställd plan eller bestämmelser för markens bebyggande eller så att ändamålsenlig bebyggelse eller lämplig planläggning försvåras. Såvitt avser beskaffenhet m ni av va-installation, således ledning som för fastighet dragits från förbindelsepunkt samt anordning som förbundits med sådan ledning, hänvisas till de regler som finns i BS och med stöd av stadgan meddelade bestämmelser (18 å).

Atomenergilagen (l956:306, ändrad senast 19721179). Tillstånd av Kungl Maj:t eller myndighet som Kungl Maj:t bestämmer krävs för den som vill uppföra, inneha eller driva atomreaktor eller anläggning för bearbetning av vissa i lagen angivna ämnen eller föreningar. Tillstånd kan förenas med de villkor som är påkallade av säkerhetsskäl eller eljest från allmän synpunkt.

Lagen (1902271 3 l) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ändrad senast 1973z569). För framdragande eller begagnan- de av elektrisk starkströmsledning erfordras tillstånd av Kungl Maj:t eller den Kungl Maj:t bemyndigar (statens industriverk). Vid meddelande av koncession skall, under förbehåll av allmän och enskild rätt, föreskrivas de villkor för anläggningens utförande och nyttjande som av säkerhets- skäl eller eljest från allmän synpunkt finns påkallade (2 få 1 och 3 mom).

För framdragande av svagströmsledningar föreligger inte någon motsva- rande generell tillståndsplikt.

Hälsovårdsstadgan (19581633, ändrad senast 1972:675) (HS) innehål- ler materiella bestämmelser som syftar till att hindra att sanitär olägenhet uppkommer. Där finns bestämmelser om bl a bostad, lokaler av olika slag, vattenförsörjning, vatten— och luftförorening, anläggning och upplag för industriell verksamhet. HS gäller inom både tät- och glesbebyggda områden. I vissa hänseenden gäller strängare bestämmelser för område med fastställd stads- eller byggnadsplan, s k hälsovårdstätort. I HS ges regler om hur bostäder m m skall vara anordnade och inredda samt om underhåll och skötsel. Kommunen ansvarar för den allmänna hälsovården inom kommunen genom hälsovårdsnämnden (I och 2 55). Denna äger meddela beslut om förelägganden och förbud som är erforderliga för efterlevnaden av HS, lokal hälsovårdsordning eller av nämnden meddela- de föreskrifter (71 5). Sådana beslut får avse bla föreläggande att vidta åtgärd för undanröjande av bristfällighet hos byggnad eller annan egen- dom, förbud mot att använda lägenhet eller lokal, förbud mot verksam- het vid anläggning för industri och annan näring. Några regler om förhandsprövning av anläggningar eller verksamheter finns inte i HS.

4. Utredningsarbetets uppläggning

4.1. Inledning

Arbetet inom bygglagutredningen har i stora delar varit av sedvanlig beskaffenhet. Det synes därför inte vara behövligt att lämna någon allmän redogörelse för uppläggningen av arbetet. Beträffande vissa särskilda delar av utredningsarbetet bör emellertid en redovisning ske till belysning av arbetsgången.

4.2. Information om brister och reformbehov

4.2.1. Inkomna skrivelser

Under utredningsarbetet har till utredningen kommit in åtskilliga skrivelser innehållande förslag eller önskemål om lagändringar, påpekan- den om brister i gällande regler eller redovisning av rådande förhållanden.

En del av dessa skrivelser utgörs av framställningar som har getts in till Kungl Maj:ts kansli och som därefter har överlämnats vidare till bygglagutredningen. En förteckning över dessa handlingar har redovisats i det föregående (avsnitt 1.2). Den bredaste uppläggningen har statens planverks skrivelse år 1967 angående synpunkter på en översyn av byggnadslagstiftningen (nr 17 i förteckningen). Skrivelsen ingick i det material som överlämnades till bygglagutredningen redan i anslutning till att utredningen började sitt arbete och som också var tillgängligt för Kungl Maj:t när direktiven beslöts. Den innefattar en sammanställning av länsarkitekternas synpunkter på behovet av ändringar i byggnadslagstift— ningen. Det material som överlämnades till utredningen i inledningsske— det innehåller också andra handlingar som belyser brister och reformbe- hov inom olika delar av byggnadslagstiftningen.

Utöver de här nämnda skrivelserna har från olika håll kommit in ett trettiotal skrivelser direkt till bygglagutredningen. Det största antalet kommer från intresseorganisationer och ideella sammanslutningar. Dessa skrivelser redovisar mestadels ganska allmänt hållna synpunkter som rör tex lekmannainflytande, boendemiljö, skydd för vegetation och skydd mot buller. I ett par fall behandlas mera speciella frågeställningar. Bla berörs vissa frågor om kostnadsansvaret för trafikleder och framställs önskemål om generellt tillståndstvång för anläggande av golfbanor. Från

byggnadsnämnder och andra kommunala organ föreligger också några skrivelser. Dessa rör bla gatumarksersättning, tillträdesrätt till mark för geotekniska undersökningar i samband med planläggning samt möjlig- heterna att påverka färgsättning och fasadmaterial i stadsbilden. Svenska kommunförbundet har tagit upp en fråga som gäller fördelningen mellan kommun och staten av vissa planändringskostnader. Från statliga myndigheter föreligger skrivelser om bla straffpåföljden vid byggande utan byggnadslov och om planering och byggande av bergrum från säkerhetssynpunkt. I skrivelser från enskilda personer berörs bl a frågan om byggnadslov för rivning av byggnad.

De inkomna skrivelserna kommer att beröras på olika ställen i betänkandet i den mån det behövs för belysning av utredningens överväganden.

4.2.2. Bygglagutredningens enkäter (1969)

Under år 1969 genomförde bygglagutredningen två enkäter som syftade till att få fram ytterligare uppgifter om brister och reformbehov i gällande lagstiftning.

Den första enkäten riktades till naturvårdsverket, lantmäteristyrelsen, lantbruksstyrelsen och Svenska kommunförbundet. Enkäten var mycket allmänt hållen. Syftet var att söka fånga in de stora problemområdena. Som enkätfråga angavs bara att det gällde att få en grov uppfattning av synpunkter på funktionella kvaliteter och brister i gällande lagstiftning och praxis vad beträffar planering, byggande och genomförande av planer. En tämligen kort tidsfrist gavs för besvarande. En motsvarande redovisning från planverkets sidan ansågs obehövlig med hänsyn till det material som detta verk hade lämnat år 1967, se avsnitt 4.2.1.

Enkätsvaren från de tillfrågade statliga myndigheterna innehåller huvudsakligen allmänt hållna synpunkter på sådana delar av byggnadslag- stiftningen som berör respektive myndighets ansvars- och erfarenhets- område. Svenska kommunförbundet begränsade sitt yttrande till att avse juridiska synpunkter på utformningen av olika avsnitt i den gällande lagstiftningen. Delvis rör både de statliga myndigheternas och kommun- förbundets yttranden frågor som senare har behandlats vid delreformer (glesbebyggelse, ersättning m m).

Den andra enkäten, som utformades mot bakgrunden av bl a inkomna svar på den första enkäten, riktades till länsarkitekter och stadsarkitekter.

Enkäten bestod av två delar, en A-del och en B-del. A-delen innehöll ett antal frågor avseende planförhållanden m m i den aktuella kommu- nen. Denna del av enkäten lämnas här åt sidan. När det i det följande i detta avsnitt och på andra ställen i betänkandet talas om enkäten till läns- och stadsarkitekter avses alltså enkätens B-del.

Enkäten hade i nu nämnd del i huvudsak följande lydelse: Beskriv kortfattat de problem Ni anser hänföra sig till brister i gällande byggnadslagstiftning. Ange i första hand de problem som ofta gör sig påminda inom Ert verksamhetsfält, Hänför sig de problem som berörs även till bristeri annan lagstiftning ange om möjligt denna.

Det anmärktes att syftet med enkäten var att på ett tidigt stadium av utredningsarbetet samla värdefulla erfarenheter från dem som i sin verksamhet hade ingående kännedom om lagstiftningens verkningar. Det påpekades att förslag till ändringar i lagstiftningen inte ingick ienkäten.

Enkäten sändes ut i mitten av maj är 1969 och tiden för besvarande av enkäten löpte ut ibörjan avjuli. Med hänsyn till att tiden maj—juni är en bråd arbetsperiod för tjänstemän med anknytning till byggverksamheten måste man bedöma svarsfristen som förhållandevis kort.

Samtliga länsarkitekter utom två besvarade enkäten (en av de två länsarkitekter som inte finns representerade i enkätsvaren biträdde bygglagutredningen i arbetet med enkäten och svarens sammanställande). De flesta länsarkitekterna lämnade tämligen utförliga svar som berörde såväl den gällande lagstiftningens allmänna uppbyggnad som brister och problem av mera speciell art.

Enkäten till stadsarkitekterna innebar att bygglagutredningen i skrivel- se till byggnadsnämnderna i samtliga kommuner hemställde att stads— arkitekten, i förekommande fall också stadsplanearkitekten, eller mot- svarande personer skulle beredas tillfälle att besvara den till skrivelsen fogade enkäten. I de flesta fall besvarades enkäten av stadsarkitekten, antingen denne var anställd i kommunens tjänst eller verksam på konsultbasis. Också i övriga fall var det vanligen tjänstemän som avgav svaren, antingen två, tre eller flera tjänstemän tillsammans, varvid stadsarkitekten oftast ingick i gruppen, eller en enstaka tjänsteman. De tjänstemän som sålunda deltog i besvarandet vid sidan av eller i stället för stadsarkitekten utgjordes i flertalet fall av tjänstemän i andra arkitektbe- fattningar, t ex planarkitekter, och i övriga fall av tjänstemän i skiftande befattningar, bl a kommunalingenjörer och kommunalkamrerare. I ett fåtal fall avgavs enkätsvaren av byggnadsnämnden och i några fall av byggnadsnämndens ordförande eller annan kommunal förtroendeman ensam eller i förening med stadsarkitekt eller annan tjänsteman.

Eftersom enkäten ställdes till och i det helt övervägande antalet fall också besvarades av stadsarkitekter omnämnes enkätsvaren när de refereras i olika sammanhang i detta betänkande som synpunkter från stadsarkitekter. Det torde emellertid vara berättigat att anta att stads- arkitekternas synpunkter i betydande mån också uttrycker kommunala erfarenheter och uppfattningar.

Antalet svar från stadsarkitekter var omkring 170. Eftersom det inte är ovanligt att mindre kommuner som anlitar stadsarkitekt på konsultbasis har gemensam stadsarkitekt representerar de avgivna svaren mer än 170 kommuner. Uppgifterna i svaren tyder på att enkätsvaren mot denna bakgrund täcker 225 år 250 kommuner. Det totala antalet kommuneri landet år 1969 var 848. Kommuner i alla storleksgrupper är företräddai materialet men de större kommunerna är förhållandevis mer represente- rade än de mindre. Detta hänger utan tvivel samman med att de mindre kommunerna normalt torde ha saknat egen anställd stadsarkitekt eller motsvarande och i stor utsträckning också torde ha saknat tillgång till konsulterande stadsarkitekt. Man synes kunna bedöma att drygt hälften av landets samtliga stadsarkitekter har besvarat enkäten.

Svaren från stadsarkitekterna har mycket skiftande omfattning. Åtskilliga svar är både brett upplagda och utförliga medan flertalet svar tämligen kortfattat pekar på några olika punkter i lagstiftningen där brister anses föreligga. Omkring 1/5 av svaren är mycket korta (högst 1/3 sida).

Enkätsvaren från läns— och stadsarkitekter bildar tillsammans en omfattande förteckning över de många problem som den praktiskt verksamme tjänstearkitekten har ställts inför vid tillämpning av byggnads- lagstiftningen. Svaren berör de flesta av paragraferna i BL och BS och dessutom åtskilliga frågor som gäller samordningen mellan dessa författ- ningar och andra lagar. På många punkter är de framförda påpekandena överensstämmande i sak, men i andra avseenden kommer inbördes motstridiga meningar till synes.

Någon redovisning av innehållet i enkätsvaren skall inte lämnas här. I stället sker sådan redovisning på skilda ställen ibetänkandet i anslutning till behandlingen av olika frågor.

4.3. Skiss till ny planlag (1970)

Under år 1969 ägnades utredningsarbetet främst åt frågor angående målsättningen för en ny byggnadslagstiftning samt bristerna och reform- behoven i gällande rätt (jfr i sistnämnda avseende avsnitt 4.2). Under första halvåret år 1970 utarbetade bygglagutredningens sekretariat på grundval av nämnda arbete en skiss till en ny planlag. Det huvudsakliga innehållet i denna skiss utgjordes av ett nytt regelsystem om planläggning och plangenomförande. Beträffande utformningen av planlagsskissen hänvisas till avsnitt 5.3.

4.4. Försöksverksamhet avseende nytt plansystem (1 970—1 97 2)

För att få den av sekretariatet utarbetade planlagsskissen prövad beslöt utredningen att genomföra viss försöksverksamhet. Verksamheten påbör- jades vid mitten av år 1970 och avslutades vid mitten av år 1972. Den berörde fyra kommuner, nämligen Nordingrå, Sundsvall, Vilhelmina och Örebro. Försöksverksamheten vilade på överenskommelser med företrä- dare för de berörda kommunerna.

I varje försökskommun bildades en arbetsgrupp bestående av personer som kommunen hade utsett, såväl förtroendemän som tjänstemän. Arbetsgruppernas sammansättning var inte enhetlig, men i flertalet fall ingick kommunstyrelsens ordförande, byggnadsnämndens ordförande och stadsarkitekten. Också andra kommunala nämnder och förvaltningar var företrädda, något olika i olika fall. I vissa arbetsgrupper deltog vederbörande länsarkitekt som observatör, i en av arbetsgrupperna också företrädare för länsstyrelsens naturvårdsenhet. Vidare lämnades fortlö- pande handledning från bygglagutredningens sekretariat.

Till grund för försöksverksamheten låg den inom bygglagutredningens

sekretariat utarbetade planlagsskissen och ett för varje särskild arbets- grupp utarbetat testprogram. Programmen innehöll ett stort antal konkreta frågor till arbetsgrupperna. Frågorna gick i stort sett ut på att få fram arbetsgruppernas bedömningar av olika enskildheter i det skisserade nya regelsystemet om planläggning och genomförande ijämförelse med gällande regelsystem. Bedömningar skulle göras i anslutning till praktik- fall i de olika kommunerna. Praktikfallen angavs i testprogrammen. De hade valts ut i samråd med arbetsgrupperna och utgjordes av konkreta planläggnings— och plangenomförandefrågor som var aktuella i respektive kommun. Det gällde bla olika fall där det var aktuellt att planlägga och utföra bostadsbebyggelse eller fritidsbebyggelse, byggnader för allmänt ändamål, gator, parker eller andra anläggningar eller bebyggelse för industri eller handel. Också olika omdaningssituationer ingick, t ex fall där bostadssanering och naturomdaning var aktuell. Praktikfallen inrym- 'de såväl planfrågor av översiktlig karaktär som detaljplanefrågor. Samtliga arbetsgrupper hade också att i varierande utsträckning upprätta konkreta modellförslag till planer för vissa områden. Det framgår av det sagda att försöksverksamheten bestod av dels vissa praktiska försök och dels en kombinerad samråds- och remissverksamhet mot bakgrund av ett konkret verklighetsunderlag.

Tyngdpunkten i de arbetsinsatser som försöksverksamheten innefatta- de låg hos företrädarna för de berörda kommunerna. I vissa av kommunerna ställde bygglagutredningen av särskilda skäl viss arbetskraft till förfogande eller bidrog till kommunens kostnader för arbetskraft. Redovisning och analys av praktikfallen samt utvärdering av de möjlig- heter som den framlagda planlagsskissen kunde bedömas ge i fråga om materiella slutresultat och formella behandlingsrutiner visade sig vara tämligen arbetskrävande. De berörda kommunala förtroendemännen och tjänstemännen hade naturligt nog bara begränsad tid att ägna åt dessa arbetsuppgifter vid sidan av sina ordinarie sysslor. Vidare var planlagsskis- sen utarbetad och redovisad i så pass grova och principiella drag att den på flera punkter gav olika tolknings— och tillämpningsmöjligheter, vilket komplicerade bedömningarna. Också insatserna från bygglagutredningens sekretariat i fråga om fortlöpande handledning måste tidvis begränsas. Av nu berörda skäl kom arbetsgruppernas slutredovisningar till utredningen att bli mindre detaljerade och specificerade än vad som från början hade avsetts.

Det material som blev arbetsgruppernas slutresultat innefattar dels vissa försöksplaner och andra konkreta försöksresultat och dels samman- fattande bedömningar av planlagsskissen med utgångspunkt i samtliga de praktikfall som respektive arbetsgrupp hade studerat. För bygglagutred— ningens fortsatta arbete blev dessa redovisningar av betydande värde.

Någon redogörelse för arbetsgruppernas synpunkter skall inte lämnas här. I den mån erfarenheterna från försöksverksamheten har haft direkt betydelse för val av principer för plansystemet eller för lösningen av olika frågor inom ramen för det plansystem som utredningen föreslår kommer redovisning att lämnas i anslutning till dessa frågors behandling.

4.5. Val av plansystem. Arbete med försöksplaner (1973)

Efter utvärdering av försöksverksamhetens resultat tog utredningen i början av år 1973 ställning till utgångspunkterna för den framtida lagstiftningen och den huvudsakliga inriktningen iövrigt av utredningens arbete. Beträffande utredningens överväganden i denna del hänvisas till avsnitt 5. Utredningens arbete syftade därefter till att lägga fram ett sammanhängande betänkande. En uppdelning av utredningens arbetsupp- gift i två huvuddelar giordes. Den ena delen avsåg plansystemet, dvs markanvändningsfrågorna, den andra delen avsåg den omedelbara kon— trollen över byggandet, dvs byggnaders och anläggningars egenskaper, frågan om byggnadslov rn m.

Arbetet med plansystemet lades upp så att utredningen dels arbetade fram ett förslag till regler om det framtida plansystemet och behand- lingen i övrigt av markanvändningsfrågor, dels parallellt med detta upprättade skissartade försöksplaner, som skulle illustrera regelsystemets innebörd. Arbetet med regelsystemet skedde fortlöpande under beaktan- de av synpunkter som kom fram vid arbetet med försöksplanerna. Försöksplanerna upprättades internt inom utredningen. De utgörs i princip av teoretiska modellskisser men är ändå i viss mån förankrade i ett konkret verklighetsunderlag. Försöksplanerna täcker alla de formella planinstitut som ingår i bygglagutredningens förslag. De redovisas i bilagorna 4.2, 5.2, 5.3 och 6.2 till betänkandet.

4.6. Utredning om underjordsbyggande (1973)

I allt större utsträckning har uppmärksammats de problem som uppståri samband med underjordsbyggandet. Att detta åstadkommer grundvatten- sänkningar som orsakar betydande skador på bl a byggnader, trafikleder och ledningar i jord har uppmärksammats i skrivelser från planverket och Svenska kommunförbundet som överlämnats till bl a bygglagutredningen (jfr avsnitt 1.2 punkt 30). Enligt bygglagutredningens bedömning torde många förbättringar i detta hänseende kunna uppnås genom ändamåls- enliga regler om planläggning och teknisk kontroll i samband med underjordsbyggande och grundläggningsarbeten. För att få underlag för att bedöma detta ansågs att det närmare borde kartläggas vilka följdverkningar som underjordsbyggande och andra markarbeten kan ha på byggnader, grundvatten och markförhållandena. Det uppdrogs åt civilingenjören Nils-Eric Lindskoug att göra denna kartläggning. Lind- skoug har i anledning härav inkommit med en promemoria som redovisar dessa samband. Promemorian har fogats till betänkandet som bilaga 2.

4.7. Rapport från 1965 års musei- och utställningssakkunniga

I tilläggsdirektiven 1972-04-07 har bygglagutredningen fått i uppdrag att överväga de synpunkter på skydd för kulturhistoriskt värdefulla be-

byggelser som riksdagen anfört, se avsnitt 1.1.3. Därvid anfördes att utredningen borde samråda med 1965 års musei- och utställningssakkun- niga (MUS 65) i syfte att få sakunderlag för utredningens bedömningar. I anledning härav har MUS 65 med utgångspunkt i vissa försöksområden inventerat vilka bevarandeintressen som kan finnas från kulturhistorisk synpunkt. Från bygglagutredningens sida har lämnats information om det plansystem bygglagutredningen ämnar förslå. På grundval av det nu angivna materialet har MUS 65 till bygglagutredningen överlämnat en rapport som innehåller en redovisning av vilka bevaringsbehov som gör sig gällande från kulturhistorisk synpunkt och en bedömning av hur dessa kan tillgodoses inom ramen för bygglagutredningens tilltänkta system. Rapporten har fogats till betänkandet som bilaga 3.

4.8. Motiv för att avge principbetänkande

Bygglagutredningen har efter ett omfattande och ganska tidsödande arbete kommit fram till vissa grundläggande utgångspunkter för den framtida lagstiftningen rörande markanvändning och byggande. Syste- met innebär i många delar relativt stora förändringar i förhållande till vad som gäller för närvarande. Detta gäller såväl den rättsliga regleringen mellan allmänna och enskilda intressen som det framtida beslutssystemet rörande förändringar i markanvändningen. Sedan utredningen i början av år 1973 tagit ställning beträffande den huvudsakliga inriktningen av utredningsarbetet har arbetet i första hand gått ut på att beskriva uppbyggnaden av ett framtida plansystem och dettas funktion. I samband därmed har även frågan om samspelet mellan stat och kommun i beslutsprocessen uppmärksammats varvid vissa utgångspunkter antagits i denna del. Samtidigt härmed har utredningen utarbetat förslag till uppbyggnaden av ett framtida regelsystem rörande bebyggelsemiljöns kvalité och byggnads egenskaper.

Bygglagutredningens tankegångar har som redan nämnts (avsnitt 4.5) illustrerats i vissa exempel som visar hur framtida planer kan tänkas bli utformade inom ramen för plansystemet.

Vissa frågor har ännu inte blivit genomarbetade. Hit hör till exempel frågan om skyldigheten för fastighetsägare att betala avgifter i samband med exploatering. Hit hör även frågan om värdeutjämning mellan fastighetsägare. Enligt bygglagutredningens mening skulle ett besluts- och plansystem som överensstämmer med det av bygglagutredningen utarbe- tade förslaget skapa förbättrade möjligheter att lösa dessa frågor på ett tillfredsställande sätt. Vidare återstår att bearbeta och föreslå lösningar beträffande ett stort antal detaljfrågor. Dessutom kvarstår arbetet med att utarbeta lagtext. Detta arbete bedöms bli relativt omfattande.

Innan de återstående frågorna tas upp till närmare behandling Synes det vara ändamålsenligt att få en reaktion på de antagna grundtankarna och det utarbetade förslaget till plansystem. För att kunna utgöra bästa möjliga underlag för utredningens fortsatta arbete finner bygglagutred- ningen det angeläget att de synpunkter som i detta skede av arbetet förs

fram på utredningens principer har ett så brett underlag som möjligt.

Med anledning härav och då bygglagutredningens arbete har samband med de utredningar som mera direkt är inriktade på att lösa vissa bostadspolitiska problem har bygglagutredningen med frångående av den tidigare uppställda målsättningen att lägga fram ett sammanhängande betänkande funnit det lämpligt att på detta stadium av utredningsarbetet lägga fram ett principbetänkande som kan göras till föremål för remiss- behandling innan utredningsarbetet fortsätts. En sådan remissbehandling bedömer bygglagutredningen vara möjlig att genomföra eftersom utred— ningens tankegångar blivit illustrerade i de tidigare nämnda plan- exemplen.

5. Allmänna överväganden om utredningsarbetets inriktning

5.1. Inledning

Under rubriken utredningsarbetets inriktning redovisas här de över- väganden som gjorts inom utredningen i vissa för den aktuella lagstift- ningen grundläggande principfrågor.

Som bakgrund till övervägandena lämnas inledningsvis (avsnitt 5.2) en översikt över de huvudsakliga reformbehov som utredningsarbetet skall tillgodose. Framställningen har karaktär av en sammanfattning och en tolkning av de i avsnitt 1 återgivna utredningsdirektiven. Därvid beaktas de ändringar i förutsättningarna som inträtt genom lagreformer som skett sedan direktiven meddelades och de vägledande uttalanden som gjorts i sådana sammanhang (se avsnitt 2 och bilaga 1).

De överväganden som skett i fråga om utredningsarbetets inriktning och som skall redovisas här har bl a varit beroende av bygglagutred- ningens i avsnitt 4.4 beskrivna försöksverksamhet. Av detta skäl redovisas vissa huvuddrag i den skiss till planlag som låg till grund för försöksverk- samheten och vissa synpunkter som anförts i anledning av denna verk- samhet (avsnitten 5.3 och 5.4).

Härefter redovisas utredningens överväganden kring utredningsarbetets inriktning (avsnitt 5.5).

5.2. Reformbehov

5.2.1. Inledning

Följande redovisning av reformbehoven har som nyss sagts karaktär av en sammanfattning och en tolkning av direktiven med beaktande av vissa sedermera genomförda lagreformer och i anslutning därtill gjorda uttalanden. Därvid redovisas vissa allmänna synpunkter på lagstiftningens roll. Reformbehoven kan i anslutning till direktiven delas upp i tre huvudområden, nämligen planläggning, byggande och vissa plangenom- förandefrågor.

5.2.2. Planläggning

Tyngdpunkten i direktiven ligger mycket klart på planläggningsfrågorna. Härmed avses framför allt samhällets ställningstaganden i frågor som gäller förändring av markanvändningen och gestaltningen av den yttre miljön. Reformbehoven avser främst den översiktliga fysiska planlägg- ningen. Reformbehoven kan sammanfattas på följande sätt. _

Samhällsutvecklingen leder i större utsträckning än tidigare och i snabbare takt till situationer där flera olika markanvändningsanspråk riktas mot samma område. Här avses inte bara situationer där olika anspråk är helt oförenliga, tex användning för tätortsbebyggelse och för jordbruk, utan också fall där markanvändningsintressen konkurrerar utan att vara helt oförenliga, tex användning för friluftsliv och för skogsbruk. Vidare medför utvecklingen att ändringar av pågående markanvändning och föreliggande miljöförhållanden aktualiseras oftare och i större omfattning än tidigare. Bl a uppkommer situationer där stora tekniska anläggningar av skilda slag skall fogas in i miljöer som tidigare nästan helt har präglats av husbyggnader eller av natur- och odlings- element. Den här antydda utvecklingen föranleds av lokala förhållanden, regionala utvecklingstendenser eller strukturella faktorer som berör hela landet. Den fortgående strukturomvandlingen aktualiserar frågor som gäller ändamålsenlig markhushållning. Men samma omvandling ökar också i vissa avseenden påfrestningarna på de enskilda människorna. Samtidigt har människorna ställt ökade krav på en god yttre miljö. Vid utformningen av miljön bör sociala välfärdspolitiska mål beaktas. Bygglagutredningen anser att lagstiftningen rörande markanvändning och byggande skall bidra till att tillgodose intresset av en från allmänna synpunkter god markhushållning och att sådana mål som nyss sagts uppnås.

Den gällande lagstiftningen tillgodoser inte de krav som numera ställs i berörda avseenden. Gällande krav på planmässiga ställningstaganden anknyter trots de nyligen genomförda ändringarna på ett alltför snävt sätt till bebyggelsen och är i övervägande grad begränsat till ett krav på detaljplanering. I stor utsträckning avgörs frågor som är väsentliga för markhushållningen och miljön i särskild ordning utan möjlighet till samlade avvägningar med beaktande av berörda intressen, bla de intressen som berörda grupper av medborgare kan ha. Det behövs en översiktlig fysisk planläggning som på ett helt annat sätt än för närvarande är ägnad att utgöra en ram för sådana ställningstaganden. Lagstiftningen och planläggningen bör enligt bygglagutredningens mening avse den fysiska miljöförändringen i stort och alltså inte vara begränsad till bebyggelsefrågor i inskränkt mening.

Genom statsmakternas beslut har en planering av hushållningen med mark- och vattenresurserna på riksnivå påbörjats. De riktlinjer för markhushållningen som läggs fast inom ramen för den fysiska riksplane- ringen skall fullföljas i en fortsatt planering, som i väsentliga delar skall utföras av kommunerna. En provisorisk koppling mellan den fysiska riksplaneringen och annan fysisk planläggning har åstadkommits genom

lagändringar år 1972. Inriktningen av och tillvägagångssättet vid den fysiska riksplaneringen ligger utanför bygglagutredningens uppdrag. Däremot har utredningen att överväga hur man skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda och hur kommunernas fysiska planläggning skall anknytas till den fysiska riksplaneringen.

Dessa anknytningsfrågor berör främst den översiktliga fysiska plane- ringen. Enligt bygglagutredningens mening bör dessa frågor lösas genom att de rättsliga styrmedlen i markanvändningsfrågor på lokal och regional nivå utformas på sådant sätt att också riksintressena kan tillgodoses.

Utredningens uppdrag angående skydd för kulturhistoriskt värdefulla bebyggelser och miljöer hänger samman med att den gällande skyddslag- stiftningen har visat sig vara otillräcklig för att tillgodose bevarandeintres- sena. Bakgrund till detta är bl a den allmänna samhällsutvecklingen, som snabbt aktualiserar genomgripande omdaningar av bebyggelsen. Bestäm- melser om skydd för vissa kulturhistoriskt märkliga byggnader finns visserligen i gällande lagstiftning. Men intresset av att kunna säkra bevarandet av sammanhängande bebyggelsemiljöer med kulturhistoriskt värde är dåligt tillgodosett. Samtidigt har man kommit till en ökad insikt om vad kontinuitet ibebyggelsemiljön kan betyda för många människors känsla av trivsel och trygghet. Det kulturhistoriskt betingade bevarande- intresset har kompletterats med ett mera allmänt bevarandeintresse av i huvudsak social karaktär. Det finns av nu berörda skäl ett behov av förbättrade rättsliga styrmedel för att tillgodose bevarandeintressen. Detta behov aktualiserar frågor som ligger inom ramen för den fysiska planeringen. I första hand bör enligt bygglagutredningens mening övervägandena om förbättrade rättsliga medel för att tillgodose dessa intressen åstadkommas genom en annan utgångspunkt för lagstiftningen och anknytas till reglerna om översiktlig planläggning.

Också frågan om upprustning och underhåll av äldre bebyggelseområ- den i allmänhet har på senare tid blivit alltmer aktuell. Det är angeläget att bestämmelserna om översiktlig planläggning utformas så att de ger bästa möjliga underlag också för insatser som behövs i sådana samman- hang. Den gällande byggnadslagstiftningen är otillräcklig i detta avseende. Den syftar nämligen främst till att reglera nyexploateringsfrågor men i alltför begränsad utsträckning planläggning till grund för ett ändamåls- enligt förnyande och vidmakthållande av bebyggelsemiljöer. Ett väsentligt reformbehov i fråga om den fysiska planläggningen föreligger när det gäller omfattningen av och formerna för medborgarnas insyn och inflytande. Gällande regler begränsar kretsen av dem som är intressenter i planfrågor till markägarna och vissa andra innehavare av sakrättsligt skyddade intressen. Till dessa rättsägare räknas bla inte hyresgäster. Inte heller kommunmedlemmar i allmänhet eller intressesam— manslutningar hör hit. I direktiven framhålls att det bör ges bästa möjliga betingelser för en öppnare allmän debatt kring olika miljöförändringar. Det förutsätts i direktiven att samråd sker med bl a på olika sätt berörda enskilda personer och sammanslutningar. Frågan om medborgarinsyn i planeringen har senare berörts i riksdagen vid flera tillfällen (CU 1971 :23,

1972:20, 1973:12) varvid hänvisning skett till bygglagutredningens uppdrag. I propositionen om den fysiska riksplaneringen anfördes bl a att det borde bli utrymme för en fortsatt konkret debatt både i kommunala organ och bland medborgarna om den fysiska riksplaneringen, dess vidareutveckling och lokala tillämpning (prop l972:111 bilaga 2 s 178). Lagstiftningen bör enligt bygglagutredningens mening ges en sådan inriktning att det ges möjlighet för de personer och organisationer som anser sig ha synpunkter att framföra i olika planläggningsfrågor att. ge dessa synpunkter tillkänna vid sådana tider och på sådant sätt under planläggningsproceduren att synpunkterna efter utvärdering kan beaktas vid den sammanvägning av olika intressen som i stort sett varje planlägg- ningsbeslut innebär.

Med hänsyn till planläggningens uppgift att medverka till en god miljö för människorna står det helt klart att lagstiftningen bör utformas så att den ger bästa möjliga betingelser för ett reellt förtroendemannainflytande då det gäller planläggningsverksamheten. Den bör även i största möjliga utsträckning utformas så att man stimulerar förtroendemännens intresse för planläggningsfrågorna. Detta torde kunna tillgodoses genom ett planläggningssystem som omfattar kommunen i dess helhet och som kan vara ett aktivt hjälpmedel för utvecklingen av den egna kommunen.

Varje ställningstagande beträffande planläggning aktualiserar den viktiga frågan om formerna för samordning av statliga och kommunala intressen vid dessa ställningstaganden. Det ingår i utredningsuppdraget att överväga hur denna fråga skall lösas. Vissa uttalanden till ledning för arbetet ges i direktiven. En delfråga i sammanhanget är den förut berörda frågan i vilka former den fysiska riksplaneringens intentioner skall fullföljas i den kommunala planläggningen. Enligt bygglagutredningens mening får man bästa möjliga förutsättningar för att lösa dessa frågor om den översiktliga planläggningens ställning stärks i förhållande till vad som

gäller f n. Det görs i direktiven vissa uttalanden om vikten av samordning mellan den fysiska, den sociala och den ekonomiska planeringen. Indirekt framgår att den hittillsvarande lagstiftningen inte i tillräcklig grad anses ha tillgodosett behovet av sådan samordning. Det är två samordnings- behov som berörs i direktiven. För det första betonas betydelsen av vissa sociala välfärdspolitiska mål vid utformningen av miljön och den fysiska planläggningens betydelse som ett medel att nå dessa mål. För det andra berörs behovet av att anpassa de fysiska planerna till den ekonomiska planeringen i kommunerna. Vissa ide'er avsedda att kunna bidra till en förbättrad samordning läggs fram i direktiven. En sådan tanke är att kommunens styrelse i stället för byggnadsnämnden bör få ansvaret för arbetet med i vart fall den i direktiven skisserade kommunplanen. Enligt bygglagutredningens mening är det angeläget att planeringen av de fysiska miljöförändringarna och den därmed förknippade planläggningen ges största möjliga anknytning till kommunernas verksamhetsplanering och ekonomiska planering. Den viktigaste reformen för att uppnå en sådan ordning är att kommunstyrelsen får ett direkt ansvar för den översiktliga planläggningen och ökad insyn i detaljplanearbetet.

5.2.3. Byggande

Några anvisningar om reformbehovet med särskild syftning på reglerna om byggandet finns inte i direktiven. Det framgår emellertid att reglerna om byggandet inbegrips i utredningsuppdraget.

Det grundläggande reformbehovet när det gäller reglerna om byggan- det följer av de syften som reformen av reglerna om planläggning skall tillgodose. Det är nämligen uppenbart att dessa syften inte kan uppnås enbart genom förbättrad planläggning. Det är också nödvändigt att ha regler som säkerställer att planerna följs, så att ändringar i markanvänd- ningen inte sker i strid mot de planer som beslutats. Enligt gällande regelsystem kontrolleras byggnadsföretags överensstämmelse med plan vid byggnadslovsprövningen. Vissa fall av ändrad markanvändning prövas enligt annan lagstiftning. Om planläggningen vidgas på förut antytt sätt aktualiseras frågan om ett Vidgande också av kontrollen över olika ändringar i markanvändningen, bla över tillkomsten av andra anlägg- ningar än byggnader samt över rivning av byggnad.

Det allmännas krav på byggnadernas egenskaper avsåg tidigare huvud- sakligen bara vissa särskilda aspekter (hållfasthet, säkerhet mot brand, hygien). Sedermera har tillkommit mera socialt betingade krav på byggandet (god bostad, de handikappades behov, god arbetsmiljö m m). På senare år har frågan om upprustnings- och underhållskrav på äldre byggnader aktualiserats. Denna fråga har delvis lösts genom särskild lagstiftning. Man bör emellertid nu överväga behovet av ändringar i byggnadslagstiftningen för att tillgodose här berörda egenskaps-, upprust- nings- och underhållskrav. Dessutom aktualiserar uppdraget angående skydd för kulturhistoriskt värdefulla bebyggelser och miljöer frågan vilka krav som skall kunna ställas på vården av byggnader i sådant samman- hang.

5.2.4. Vissa plangenomförandefrågor

Utöver reglerna om byggande innehåller byggnadslagstiftningen bara i vissa särskilda avseenden regler om plangenomförande. Reglerna anknyter huvudsakligen till institutet stadsplan. Bla finns bestämmelser om kommunernas och markägarnas befogenheter och skyldigheter i fråga om gator och andra allmänna platser samt i fråga om anordningar för vattenförsörjning och avlopp i vissa fall. Direktiven ger vissa anvisningar till ledning för en översyn av dessa bestämmelser. Det pekas på att de kostnader som genomförandet av en plan kan medföra för en kommun ibland är så betydande att realiserandet av planen av ekonomiska skäl måste skjutas upp. Samtidigt torde det vara ofrånkomligt att kommunens ansvar för plangenomförande ökas. Utredningen bör enligt direktiven söka finna vägar för en rimlig fördelning av kostnaderna mellan mark- ägare och kommuner bla vid nyexploatering och vid modernisering av trafiknät m m i redan bebyggda områden.

Sedermera har i anslutning till lagstiftningsfrågor om bl a expropria- tion gjorts uttalanden som fäster uppmärksamheten på att det ingår i

bygglagutredningens uppgifter att se över byggnadslagens regler om kompensation till markägare i olika fall där plan medför intrång i markägarens möjligheter att använda marken. Det har också pekats på att bygglagutredningen har att överväga behovet av regler om värdeutjämning mellan markägare i anslutning till planläggning. De här åsyftade uttalan- dena finns redovisade i bilaga 1, avsnitt 2.2.6, 2.2.7, 2.3.7, 3.2.5 och 3.2.7.

Behandlingen av de här berörda frågorna om kostnadsfördelning, kompensation för intrång och värdeutjämning är delvis beroende av hur planläggningsfrågorna blir lösta. Ett stärkande av den översiktliga planläggningens ställning i enlighet med de önskemål som redovisats i det föregående kan enligt bygglagutredningens mening i flera hänseenden underlätta de här berörda frågornas lösande. De önskvärda förbättringar- na kan emellertid inte uppnås utan en samtidig översyn av systemet för samhällets möjlighet att ta ut avgifter i samband med samhällsbyggandet.

5.3. Skissen till planlag

Som bakgrund till framställningen kan här erinras om följande. Rätten att utnyttja mark för olika ändamål tillkommer — inom de ramar som dras upp av samhället bla genom lagstiftning och planläggning _ i allmänhet markägaren. Det sagda gäller bl a rätten att använda mark för byggande. Den fysiska planen konstituerar byggnadsrätter. Det tillkom- mer markägaren att bestämma om han vill utnyttja byggnadsrätten eller inte. Vill han bygga bestämmer han själv tidpunkten. Den markvärdesteg- ring som uppkommer till följd av byggnadsrätten och den avkastning som användningen av marken och huset medför tillfaller vidare primärt mark- ägaren.

En annan princip gäller i fråga om användning av mark för utvinning av mineral. Rätten till brytning av mineral är när det gäller de viktigare mineralerna inte förenad med äganderätten till marken. [ princip tillkom- mer varken bestämmanderätten över brytningen eller det ekonomiska utfallet av densamma markägaren.

Den av sekretariatet utarbetade skiss till planlag som har berörts i det föregående (avsnitt 4.3) byggde på följande tankar.

Ett effektivt förverkligande av de syften med lagreformen som angesi direktivens principiellt hållna inledande del bedömdes fordra inte bara en förbättrad fysisk planläggning utan också kraftigt förbättrade möjligheter för det allmänna att bestämma över plangenomförandet. Det ansågs inte räcka med att det blir avgjort genom planer av ett eller annat slag hur marken får användas och hur det är meningen att miljön skall vara beskaffad. Med hänsyn till vikten av att uppställda sociala mål förverk- ligas och med hänsyn till betydelsen av samordning med allmänna investeringar ansågs det allmänna ha ett starkt behov av att kunna styra och leda genomförandet av miljöförändringar, så att allt allmänt angeläget byggande som är ekonomiskt möjligt kommer till stånd på rätt plats och vid rätt tid.

Rätten till det byggande som kan tillåtas från allmän synpunkt tillkommer enligt gällande regler den som äger marken. Markägarens intresse av att delta i utbyggnaden eller använda marken på annat sätt påverkar därför det faktiska genomförandet av upprättade planer. Detta beroende kan enligt gällande regler bringas att upphöra bara om det allmänna förvärvar marken och därigenom kommer i besittning av de befogenheter som äganderätten ger.

Planlagsskissen utgick därför ifrån att den fysiska planen inte längre borde konstitutera några byggnadsrätter utan bara utgöra ett dokument för redovisning av en tänkt framtida utformning. Byggnadsrätterna borde inte fördelas förrän kommunen tar ställning också till plangenom- förandet. Kommunen borde — efter viss statlig prövning — fördela byggnadsrätten till den som är villig och från allmän synpunkt lämpad att förverkliga den. Byggnadsrätten skulle då bli knuten till en viss bestämd huvudman för genomförandet som i princip också skulle vara skyldig att svara för genomförandet och att göra detta inom en viss bestämd tid. Huvudmannaskapet skulle inte behöva läggas på markägaren. Om den som fick byggnadsrätten inte ägde marken borde han ha rätt och skyldighet att lösa den. Huvudmannen skulle inte ha rätt att överlåta byggnadsrätten. Om markägare som blivit utsedd till huvudman överlät marken skulle beslutet att utse honom till huvudman vara förfallet.

Den fysiska planläggningen i en kommun och kontrollen över genomförandet borde i en ny lagstiftning riktas in på att avse kommunens hela område. Prövningssystemet borde inbegripa inte bara byggande utan också utförande av anläggningar, upptagande av täkter och genomförande av andra naturomdanande företag.

Tillämpningen av olika miljöreglerande lagar borde samordnas inom ramen för de rättsliga instrument som planlagstiftningen anvisar. Man borde försöka uppnå större överskådlighet över miljöreglerande bestäm- melser och förenkla hanteringen av plan- och genomförandefrågor. Sistnämnda båda krav ansågs ha stor betydelse bla för kommuner, medborgare och markägare.

Syftet att främja samordningen mellan social, ekonomisk och fysisk planering kom till uttryck i den förskjutning av regleringens tyngdpunkt i riktning mot genomförandefrågorna som har berörts i det föregående.

Från nu angivna utgångspunkter innehöll planlagsskissen ett regel- system uppbyggt på följande sätt.

Det centrala rättsliga instrumentet i regelsystemet utgjordes av en åtgärdsplan, som skulle upprättas av varje kommun och som skulle redovisa vilka miljöförändringar som avsågs bli genomförda 1 kommunen inom en bestämd tidsperiod. Denna period antogs böra vara fem eller sju år. Planen skulle ses över varje år och därvid byggas på med ett år i fråga om tidsperioden. Systemet innebar att det fortlöpande skulle finnas en aktuell plan över de närmaste årens miljöförändringar.

Med miljöförändringar avsågs ändringar i fråga om marks, byggnaders och anläggningars huvudsakliga användningsändamål, tex nyexploate- ring, naturomdanande företag, ändring av byggnads användning eller rivning av byggnad. För varje åtgärd skulle åtgärdens huvudsakliga

karaktär och omfattning anges i planen, tex att åtgärden avsåg uppförande av flerfamiljshus av viss typ med visst antal våningar för ett visst antal boende. Vidare skulle redovisas på karta vilket område som avsågs, åtgärdsområdet. I fråga om mark som inte var redovisad som åtgärdsområde innebar planen oförändrad markanvändning. Åtgärds- planen innebar på så sätt en reglering av kommunens hela område. Ändringar inom ramen för pågående markanvändning, t ex uppförande av mindre gårdsbyggnad på en redan bebyggd villatomt, reglerades inte i planen.

Det förutsattes att översiktliga markanvändningsplaner med längre tidsperspektiv upprättades i kommunen som underlag för den här angivna åtgärdsplanen. Dessa markanvändningsplaner, som benämndes utred- ningsplaner, ansågs emellertid inte behöva lagregleras i större utsträck- ning. I stort sett kunde det överlämnas till kommunerna att upprätta utredningsplanerna och bestämma om deras beskaffenhet. Planerna skulle inte ha några omedelbara rättsliga effekter. Vissa bestämmelser angående förfarandet för samordning mellan statliga och kommunala intressen i planerna förutsattes bli behövliga, men innehållet i dessa bestämmelser var inte skisserat.

Åtgärdsplanen skulle upprättas under kommunstyrelsens ledning, antas av kommunens fullmäktige och fastställas av statlig myndighet. Till grund skulle ligga bl a kommunens sociala och ekonomiska program, dess översiktliga fysiska markanvändningsplaner samt uppgifter om olika allmänna och enskilda huvudmäns utbyggnadsönskemål. Samordningen med kommunens ekonomiska planering låg bakom tanken på att åtgärdsplanen skulle upprättas årligen. Behandlingen förutsattes bli knuten till budgetbehandlingen i kommunen. Samråd med företrädare för statliga intressen skulle äga rum men den statliga fastställelseprövning- en skulle vara begränsad till vissa kommunövergripande aspekter.

Den gällande planen skulle ha rättsverkan gentemot markägare och andra berörda. I princip var planen ett uttryck för ett ställningstagande från kommunen som innebar att iplanen upptagen åtgärd faktiskt skulle genomföras. Rättsverkan bestod därför inte bara i att planen gav rätt att genomföra de miljöförändringar som planen angav utan planen innebar också en principiell skyldighet att genomföra åtgärden i fråga. Rätten och skyldigheten att svara för genomförandet ankom i vissa fall på mark- ägaren men i vissa fall på annan, som i så fall var angiven i planen som huvudman för åtgärden. I den mån annan än markägaren var huvudman gav planen behövlig lösningsrätt till marken. Planen angav också i grova drag en bindande turordning för genomförandet. Därigenom blev tidpunkten för påbörjandet av viss genomförandeåtgärd inom planperio- den bestämd genom planen, dock inte noggrannare än till ett tidsintervall av storleksordningen två år.

Förutom miljöförändringar skulle planen också reglera frågor om skyldighet att vårda och underhålla den befintliga miljön. Bestämmelser om vård och underhåll skulle kunna tas upp i planen. Derlna funktion redovisades emellertid inte närmare i planlagsskissen.

Huvudsyftena med den här beskrivna åtgärdsplanen var två. Planen

skulle för det första utgöra ett samlat uttryck för det allmännas ställningstaganden i fråga om förändringar av markanvändningen och den yttre miljön i kommunen. Ställningstagandena skulle vara anpassade'till kommunens sociala och ekonomiska planering och skulle därför bara avse en tidsperiod av sådan längd som kunde överblickas också inom ramen för en flerårsplanering avseende sociala mål och ekonomiska resurser. För det andra skulle åtgärdsplanen ge det allmänna alla de befogenheter i förhållande till olika enskilda intressenter som behövdes för att säkra genomförandet.

Det förutsattes att genomförandet av de miljöförändringsåtgärder som var upptagna i åtgärdsplanen skulle föregås av en detaljplanemässig prövning av varje särskild åtgärd. Denna prövning skulle avse de ifrågavarande byggnadernas eller anläggningarnas detaljlokalisering och miljömässiga utformning. Också naturomdanande företag skulle undergå en motsvarande prövning. Både i fråga om byggnader och anläggningar och i fråga om naturomdanande företag gällde emellertid att gränsdrag- ningen mellan den tilltänkta planlagens bestämmelser om detaljprövning och förefintlig speciallagstiftning, tex NVL, inte var föremål för någon egentlig behandling i planlagsskissen. Dessa frågor avsågs bli lösta senare.

Slutligen förutsattes existensen av en tekniskt inriktad byggnadslovs- prövning. Också denna fråga låg emellertid utanför planlagsskissen.

Planlagsskissen förutsatte ett system för att reglera ersättning till det allmänna för dess kostnader för samhällsbyggandet och för värdet av byggnadsrätter och fastighetens läge. Något förslag till ett sådant system ingick emellertid inte i planlagsskissen.

Till följd av de befogenheter som förutsattes inom ramen för planlagsskissen skulle någon fristående lag om bostadssanering sannolikt inte behövas. Vidare skulle planlagsskissen också i huvudsak tillgodose behovet av regler om expropriation. Någon särskild expropriationslag ansågs därför inte behövas.

Det bör framhållas att planlagsskissen på väsentliga punkter avvek från den skiss till nytt plansystem som fanns redovisad i bygglagutredningens direktiv. Planlagsskissen var, som förut berörts, uppbyggd med utgångs- punkt i vissa uttalanden av mera allmän innebörd som finns i direktiven.

5.4. Vissa synpunkter som kommit fram vid försöksverksam- heten avseende planlagsskissen

5.4.1. Inledning

Den försöksverksamhet i fyra kommuner som har berörts i det föregående (avsnitt 4.4) syftade till att få den nyss beskrivna planlagsskis- sen prövad i vissa avseenden. Det finns därför anledning att här redovisa vissa erfarenheter från försöksverksamheten.

Försöksverksamheten syftade från början inte till att få fram en principiell värdering av planlagsskissen som helhet eller av de motiv som

skissen byggde på. Syftet var främst att få skissen prövad med avseende på en rad enskildheter i de skisserade nya styrningsfunktionerna av så pass detaljmässig karaktär att de inte kan beröras i förevarande sammanhang. I syftet ingick också att få skissen prövad med avseende på praktiska tillämpningssynpunkter. Under försöksverksamhetens fortgång visade det sig emellertid ändamålsenligt att låta arbetsgrupperna redovisa mera allmänna synpunkter på planlagsskissen. Framställningen i det följande begränsar sig till en översikt över synpunkter som i anledning härav kommit fram från arbetsgrupperna angående huvuddragen i planlagsskissen. Det bör framhållas att underlaget för redovisningen är heterogent därför att arbetsgrupperna dels haft i viss mån skilda arbetsuppgifter och dels kunnat i betydande utsträckning själva bestäm- ma vilka delar av planlagsskissen de skulle lägga synpunkter på utöver vissa obligatoriska testfrågor.

5.4.2. Synpunkter

Försöksverksamheten syftade som förut framgått inte till att få fram allmänna bedömningar från arbetsgruppernas sida när det gällde planlags- skissens inriktning på genom förandefrågor och nya medel för styrning av genomförandet. Vissa synpunkter av sådant slag har emellertid anförts. Eftersom dessa kan ha visst intresse redovisas de här, men man bör ha klart för sig att bakgrunden till att inte flera allmänt värderande synpunkter av detta slag kommit fram är att några direkta frågor av detta slag inte ställdes till arbetsgrupperna.

I fråga om planering och genomförande för bostadsändamål framhölls bla följande. Vad som brister i gällande regelsystem är framför allt samhällets praktiska möjligheter till ”positiv styrning”, dvs dess möjlig- heter att verkligen få bostadsprojekt som är angelägna från tids— och lokaliseringssynpunkt till stånd. I en av försökskommunerna talade flera skäl för att nyproduktionen av tyngre bostadsbebyggelse inom den närmaste tioårsperioden borde ske på saneringsmogna eller dåligt utnyttja- de områden inom den egentliga tätorten. En långsiktig och öppen planering med denna inriktning ansågs enligt arbetsgruppens uppfattning för närvarande knappast kunna ske. Som skäl härför hänvisade arbets— gruppen till markspekulationsintressena, vilka inte kunde bemåstras med expropriationslagen på grund av den osäkerhet som är förknippad med expropriationsförfarandets utsträckning i tiden. De i planlagsskissen upptagna genomförandemedlen ansågs därför i denna situation som en nödvändig bakgrund för en meningsfull och öppen planering inte bara inom bostadssektorn. De skisserade ”positiva styrmedlen” bedömdes medföra förbättringar också när det gäller bl a byggnader och anlägg- ningar för allmänna ändamål och för industriändamål. Sammanfattnings- vis ansågs i detta yttrande bla att de skisserade genomförandemedlen förbättrade kommunens möjligheter att inom ramen för en tidsbunden planering förverkliga angelägna projekt och åtgärder.

Planlagsskissens betoning av genomförandefrågorna blev emellertid även kritiserad. Om den rättsliga regleringen av markanvändningen helt

koncentreras till instrument av typen åtgärds- eller genomförandeplaner samtidigt som de översiktliga fysiska planerna bara får karaktär av utredningsplaner utan bindande effekt ansågs det finnas risk att den översiktliga fysiska planeringen skulle förlora sin styrande funktion. Det ansågs kunna ge upphov till en tendens att miljöförändrande åtgärder som föranleds av enskilt initiativ aktualiseras relativt sent och utan vederbörlig förankring i de fysiska översiktsplanerna. Därför efterlystes ett rättsligt reglerande planinstitut som kunde förena vissa delar av kom- munens utredningsplanering med den mer speciellt reglerande åtgärds- eller genomförandeplanen.

Allmänna värderingar av de skisserade formerna för samordning mellan social, ekonomisk och fysisk planering gjordes bara i begränsad män i yttrandena över försöksverksamheten. En allmänt positiv inställning till kommunstyrelsens skisserade centrala roll kan emellertid noteras. Sålun- da framhölls som en av skissens viktigaste fördelar att all fysisk planering inom kommunen skulle samordnas under en huvudman och kopplas till den sociala och ekonomiska planeringen. Vidare ströks under att det finns ett starkt uttalat behov av att det sker en samordning av social, ekonomisk och fysisk planering. I dag sker samordningen av dessa sektorers översiktliga och långsiktiga planer informellt, men det finns behov av att fastare former utvecklas. Beskaffenheten av den samordning som planlagsskissen innebar analyserades på följande sätt. Det är nödvändigt att skilja på huruvida de föreslagna åtgärdsplanerna skall vara tidsmässigt, genomförandemässigt och rättsligt bindande för dels fysisk, dels ekonomisk och dels social planering. Planlagsskissen redovisade bara ett alternativ som gav intryck av att bli starkt bindande för dels alla tre sektorerna och dels från verkställighetssynpunkt. Det föreföll möjligt och ansågs vara önskvärt att det för var och en av dessa tre sektorer anges alternativ för hur starkt bindande respektive plan skall vara.

Den tidsmässiga samordningen med statliga anläggningsinvesteringar berördes också. Den skisserade åtgärdsplanen föreföll enligt ett yttrande att vara ett instrument väl ägnat att skapa större klarhet i många av kommunens externa planeringsförutsättningar. Det skulle dock krävas

dels att ett organ som har att svara för en anläggningsåtgärd av stor och central betydelse för andra planerande instanser kan tvingas att ta upp denna åtgärd i åtgärdsplan på ett tidigt stadium och dels att åtgärdsåta- ganden av detta slag görs i hög grad juridiskt bindande. Lagstiftningen måste därför kräva en långsiktigare och säkrare planering också av statliga organ.

De praktiska bedömningarna av det skisserade åtgärdsplaneförfarandet anknöt främst till vissa delfrågeställningar, men arbetsgrupperna har också redovisat vissa sammanfattande synpunkter. Ett genomgående drag var att åtgärdsplanläggningen bedömdes som en resursmässigt och organisatoriskt krävande uppgift för kommunerna. En annan genomgåen- de bedömning var att förfarandet inte inrymde tillräckliga möjligheter att successivt ta upp till avgörande miljöförändringar under enskilt huvud- mannaskap som aktualiseras och som inte hade kunnat förutses i den gällande åtgärdsplanen. Det kan gälla dels miljöförändringar av mindre

betydelse men med stor frekvens, t ex spridd bebyggelse för bostads- eller fritidsändamål, och dels åtgärder av såväl större som mindre omfattning som aktualiseras med kort varsel, t ex vissa industrietableringar.

Den i planlagsskissen föreslagna ordningen att planen med rättsverk- ningar skulle beslutas normalt en gång varje år och att beslutet skulle fattas av kommunfullmäktige har föranlett flera uttalanden från arbetsgrupper- na. Sålunda dras den slutsatsen att planlagsskissen medför en starkt ökad arbetsvolym som ställer krav på ökade kommunala personalresurser och en kraftigt ökad arbetsinsats från förtroendemännen. För flertalet ärenden bedömdes planlagsskissen innebära en förlängd handläggningstid. Det ansågs också olägligt att det skisserade förfarandet för samordning mellan kommunens sociala, ekonomiska och fysiska planering inte gav möjlighet att under det årliga arbetet med åtgärdsplan företa omarbet- ningar av planen. Det hårt pressade tidschemat — som bl a berodde på nödvändigheten av samordning med kommunens budgetbehandling och behovet av tidsmässig anpassning till den årliga statliga fastställelsepröv- ningen — ansågs sålunda inte ge något utrymme för revidering och åter- koppling under behandlingstiden. I annat sammanhang pekades på att man riskerar att tidsintervallet mellan ansökan och byggstart kunde bli ett och ett halvt till två år. I en sammanfattande bedömning framhölls som negativa konsekvenser av planlagsskissen i nu berörda avseenden att en utökning av den kommunala administrationen skulle bli ofrånkomlig och att behandlingen av vissa mindre miljöförändringar föreföll att bli onödigt trög och tidsödande.

Då det efterlysts ett rättsligt reglerande planinstitut på den grunden att den översiktliga fysiska planeringen annars riskerar att förlora sin styrande funktion har som skäl för detta önskemål också anförts att utan generellt verkande planinstrument och ändamålsenliga avgränsningar av vad som skall tas upp i åtgärdsplan antalet åtgärder i dessa planer kommer att bli ohanterligt stort. Endast åtgärder som avviker från vissa givna ramar ansågs därför böra regleras genom åtgärdsplan. Planeringen skulle annars komma att bli alltför tungrodd både för kommunen och för de enskilda sökandena.

Som bakgrund till yttrandena bör här läggas till följande. Planlagsskis- sen gav möjlighet att i vissa fall lämna utrymme i åtgärdsplan för kommande miljöförändringar utan att åtgärderna behövde preciseras i fråga om huvudman och genomförandetidpunkt. Åtgärdsplanen fick i dessa avseenden närmast samma karaktär som en stads- eller byggnads- plan enligt nu gällande system. Åtskilliga synpunkter från arbetsgrupper- na anknöt till den närmare avgränsningen av de grupper av miljöföränd- ringar som på detta sätt skulle kunna behandlas på enklare sätt i åtgärdsplan liksom till frågan om olika tänkbara behandlingsrutiner. Det finns emellertid inte här anledning att gå in på dessa frågor. Sammanfatt- ningsvis torde kunna sägas att de skisserade uppmjukningarna i åtgärds- planeförfarandet inte bedömdes ha sådan räckvidd att de rubbade grunden för den anförda nyss refererade kritiken.

När det gäller planlagstiftningens materiella räckvidd hade ingen av arbetsgrupperna några grundläggande invändningar mot planlagsskissens

innehåll. Man ansåg lämpligt att planläggningen skall avse miljöföränd- ringen i stort och inte vara begränsad till byggandet och markanvänd- ningsfrågor med anknytning till byggande. Arbetsgrupperna lade fram åtskilliga synpunkter i anslutning till olika praktikfall och i anslutning till den katalog över olika slag av miljöförändringar som ingår i planlagsskis- sen. Dessa frågor kan emellertid förbigås här.

Den översiktliga fysiska planeringens ställning enligt planlagsskissen bedömdes olika av arbetsgrupperna. Enighet förelåg emellertid om behovet av översiktliga fysiska planer som underlag för åtgärdsplanlägg- ningen.

För två av arbetsgrupperna ingick det i försöksverksamheten att upprätta modellförslag till utredningsplaner avseende markanvändningen inom större områden med spridd bebyggelse. Den ena av dessa arbetsgrupper var kritisk mot att utredningsplanerna inte avsågs få några bindande verkningar enligt planlagsskissen. Denna kritik har redovisats i det föregående i anslutning till frågan om planlagsskissens allmänna inriktning och frågan om det praktiska förfarandet vid tillämpningen. Den andra arbetsgruppen hade däremot inga invändningar i berörda avseende. Denna arbetsgrupp gjorde bedömningen att de kommunom- spännande utredningsplanerna i tid aktualiserar hela kommunens plan- problematik och därmed ger underlag för rättvisa avvägningar mellan olika intressen.

De båda övriga arbetsgruppernas verksamhet omfattade bl a upprättan- de av fysiska utredningsplaner för vissa områden med befintlig äldre samlad bebyggelse. Den ena av dessa arbetsgrupper pekade i sin sammanfattning på de s k dispositionsplanerna, som har utvecklat sigi praxis vid sidan av de nu lagreglerade planinstituten. Arbetsgruppen ansåg det vara av intresse att utreda möjligheterna att ge dessa planer vissa rättsverkningar. En starkare ställning för den översiktliga planläggningen torde enligt denna arbetsgrupp medföra möjlighet till ökad lokal bestämmanderätt i detaljplanläggningen. Den andra arbetsgruppen redo- visade inga erinringar mot planlagsskissens förslag i fråga om de översiktliga planernas rättsliga ställning. Arbetsgruppen noterade som en fördel med det skisserade systemet att utredningsplaner föreskrivs men inte behöver sammanställas till en formell generalplan.

Planlagsskissens förslag till nya rättsliga plangenomförandemedel för kommunerna innebar en förändring av markägarnas ställning i plan- genomförandeprocessen. Det ingick inte i försöksverksamheten att göra någon allmän värdering av denna effekt. Mot denna bakgrund är det naturligt att arbetsgrupperna bara i mycket ringa utsträckning berör frågan om markägarnas ställning. De begränsade synpunkter som redo- visas faller utanför ramen för denna framställning.

Frågan om formerna för medborgarinsyn och frågan om betingelserna för förtroendemannainflytandet i planprocessen låg i stort sett utanför ramen för försöksverksamheten, men en av arbetsgrupperna redovisade ändå vissa bedömningar av planlagsskissen från dessa synpunkter. Det bör framhållas att dessa bedömningar vilar på ett ofullständigt underlag, eftersom de här aktuella frågorna i stort sett inte hade behandlats i

planlagsskissen. Bedömningarna anknöt till åtgärdsplaneförfarandets all- männa uppbyggnad.

Den åsyftade arbetsgruppen framhöll i anslutning till att planlagsskis- sen betonade vikten av att anpassa miljöfrågornas behandling till bestämda sociala mål att det i kommunerna finns ett behov av att klarare redovisa målsättningar och att angivandet av mål är en förutsättning för omvärderingar i den kontinuerliga planeringen. Angivandet av mål ger utökade och bättre förutsättningar för förtroendemannainflytande, anser arbetsgruppen. I detta avseende bedömdes alltså planlagsskissen positivt. Samtidigt kritiserades emellertid planlagsskissen i ett annat avseende. Arbetsgruppen pekade på att dagens lagstiftning _ delvis beroende av tillämpning — medger ett omfattande förtroendemannainflytande. Vid den årliga behandlingen av åtgärdsplan enligt planlagsskissen bedömdes emellertid tidsutrymmet för förtroendemännens deltagande bli så begrän- sat att förtroendemannainflytandet i realiteten skulle minskas enligt arbetsgruppens uppfattning. Även med beaktande av den förtroende- mannabehandling som den översiktliga planeringen på olika nivåer förutsattes skola undergå blev arbetsgruppens slutsats att förtroendeman- nainflytandet borde ges bättre utrymme än som föreslogs i planlagsskissen. De snäva tidsramarna vid den årliga åtgärdsplanebehandlingen ansågs också medföra att det skulle bli svårt att hinna följa upp synpunkter som kommer in från invånarna i berörda delar av kommunen. Tidsutrymmet bedömdes räcka bara för smärre ändringar under pågående åtgärdsplan- läggning. Arbetsgruppen ansåg också att åtgärdsplanen med sitt omfång och sina bilagor skulle komma att utgöra ett svåröverskådligt dokument för allmänhet och förtroendevalda.

5.5. Överväganden rörande utredningsarbetets inriktning

De erfarenheter som vanns vid kontakterna med arbetsgrupperna i försökskommunerna och de synpunkter som fördes fram i deras yttranden visade att planlagsskissen innehöll vissa inslag som ansågs gynnsamma. Erfarenheterna gav emellertid även vid handen att det i planlagsskissen angivna systemet inte till alla delar fyllde de aktuella reformbehoven. Vidare syntes många av de idéer som förts fram i planlagsskissen vara svårtillgängliga för de i kommunerna verksamma förtroende- och tjänstemännen.

Då erfarenheterna från försöksverksamheten inte var odelat positiva hade bygglagutredningen att mot bakgrund av de i avsnitt 5.2 antagna reformbehoven ta ställning till frågan om den allmänna inriktningen av det förslag som skulle läggas fram i ett blivande betänkande. Tre handlingslinjer kunde därvid vara tänkbara. Arbetet skulle kunna fortsätta på att utveckla planlagsskissen under beaktande av de erfaren- heter som vunnits vid försöksverksamheten och komplettera den i de delar som inte utarbetats tidigare, tex beträffande det system av ersättningar till det allmänna som var tänkt att anknytas till systemet. Planlagsskissen avvek, som redan tidigare framhållits, från det plansystem

som skisserats i utredningens direktiv. En andra handlingslinje var därför att närmare undersöka möjligheterna att utforma en lagstiftning och ett plansystem med utgångspunkt i direktiven. I svar som lämnats vid bygglagutredningens enkäter (jfr avsnitt 4.2.2) har framhållits att den nuvarande byggnadslagstiftningen har många förtjänster. Liknande syn- punkter kom fram vid försöksverksamheten. En tredje handlingsmöjlig— het skulle därför kunna vara att med utgångspunkt i nu gällande lagstiftning vidta sådana ändringar som tillgodoser de mest trängande reformbehoven.

Den från principiell synpunkt viktigaste luckan i planlagsskissen avsåg det nyss nämnda ersättningssystemet. För att bättre kunna bedöma möjligheterna att gå vidare på den linje som påbörjats i och med planlagsskissen färdigställdes inom bygglagutredningens sekretariat ett mycket preliminärt utkast till hur ett sådant system skulle kunna utformas.

Utgångspunkten för utkastet var den i planlagsskissen angivna omstän- digheten att byggnadsrätten skulle ges en annan ställning än för närvarande. I anslutning härtill skulle det vara möjligt att ompröva möjligheterna att fördela det ekonomiska utfallet av byggnadsrättens genomförande. Ett motiv för att åstadkomma en ny ordning härför var att markvärdestegringar kan få återverkan på kommunernas reella möjligheter att styra utbyggnaden och omdaningen. Enligt utkastet borde rätten att tillgodogöra sig den markvärdestegring som blir följden av det allmännas egna planerande och ekonomiska insatser genom vissa avgifter föras över till det allmänna. Denna rätt skulle tillkomma det allmänna oavsett vem som var markägare. Avsikten var att kommunerna utan att behöva förvärva mark skulle kunna leda förverkligandet av samhälls- byggandet och samhällsomdaningen i samma utsträckning som de vid nuvarande förhållanden kan göra genom att förvärva marken.

Frågan om ett system med avgifter med ovan angiven inriktning skulle inte bara beröra kommunerna utan även staten eftersom mark- eller lägesvärdena beror också av bl a statliga investeringar, tex de allmänna vägarna. Mot denna bakgrund borde enligt utkastet diskuteras hur de inflytande avgifterna skulle fördelas mellan staten och kommunerna. Den statliga delen av avgiften ansågs om man så önskade kunna ges en regionalpolitisk funktion.

Den mest grundläggande olikheten mellan å ena sidan en på nyss nämnt sätt utvecklad planlagsskiss och å andra sidan nuvarande lagstift- ning och en lagstiftning i huvudsaklig överensstämmelse med det plansystem som skisseras i direktiven gällde byggnadsrättens ställning och den därmed sammanhängande avgiftsfrågan.

Bakom tankegången om byggnadsrättens förändrade relation till markägandet låg i första hand ett önskemål att förbättra genomförande- möjligheterna. Detta önskemål har också varit bestämmande för att enligt planlagsskissen samtliga rättsliga avgöranden samlats till avgörande vid ett tillfälle varje år i anslutning till kommunens budgetbehandling.

Tillkomsten av planlagsskissen präglades av den situation som rådde då direktiven meddelades. Bygglagutredningen erinrar om att därefter

inträffat betydelsefulla förändringar rörande samhällets möjligheter att styra genomförandet av samhällsintentioner då det gäller markanvänd- ningen och tillgodoseende av väsentliga bostadssociala syften. Bygglagut- redningen åsyftar här främst den nya expropriationslagen och bostads- saneringslagen. Enligt bygglagutredningens mening har härigenom skapats avsevärda förbättringar i nu nämnda hänseenden. En riktig tillämpning av dessa lagar leder till goda resultat i strävandena att genomföra samhällets intentioner. Enligt bygglagutredningens mening fanns det anledning att avvakta erfarenheter av den praktiska tillämp- ningen av de nya lagarna innan mera väsentliga ändringar vidtogs beträffande genomförandemedlen.

Den rättsliga konstruktion som byggnadsrätten föreslogs få enligt planlagsskissen var, med bortseende från den därmed sammanhängande avgiftsfrågan, ingenting annat än en expropriationsrätt av ett delvis nytt slag och med nya hanteringsordningar. Bygglagutredningen har ansett det utomordentligt tveksamt om förslaget kan anses godtagbart från rätts- säkerhetssynpunkter. En konstruktion av byggnadsrättens ställning på sätt som angivits i planlagsskissen innebär visserligen att samhället får bättre genomförandemöjligheter i förhållande till markägarna. För att systemet skall fungera också när kommunen inte är huvudman för genom- förandet blir man emellertid beroende av att andra enskilda huvudmän visar intresse att delta. Om så inte blir fallet måste kommunerna även fortsättningsvis bedriva en aktiv markförvärvspolitik för att garantera genomförandet. Vidare kan de som är intresserade i större eller mindre mån påverka kommunens beslut rörande utformningen av den planerade åtgärden. Enligt bygglagutredningens bedömning skulle en aktiv mark- politik från kommunen, där kommunen köper den mark som är väsentlig från samhällsutbyggnadssynpunkt, vara en bättre metod än det i planlagsskissen anvisade systemet för att tillgodose de väsentliga allmänna intressena i samband med samhällsutbyggnaden. Även om lagstiftningen rörande byggnadsrättens ställning och regler om genomförandeskyldighet skulle utformas i huvudsaklig överensstämmelse med planlagsskissen föreföll det enligt bygglagutredningens mening antagligt att kommunen i många fall ändå lämpligen borde gå in och engagera sig genom markförvärv. Den föreslagna ordningen kunde således inte helt ersätta önskemålet om en aktiv kommunal markpolitik men innehöll inte några regler som påtagligt underlättade en sådan. Förändringen av byggnads- rättens ställning bedömdes därför inte få den avgörande betydelse för genomförandefrågorna som man i första hand kan föreställa sig. En förändring av byggnadsrättens ställning på iplanlagsskissen förutsatt sätt bedömdes vidare medföra ett omfattande lagstiftningsarbete för att reglera byggnadsrätternas juridiska ställning och följdändringar i annan lagstiftning i betydande omfattning. Konsekvenserna för fastighetsmark- naden och fastighetskrediten bedömdes som svåröverskådliga. Då det syntes möjligt att utan en förändring av byggnadsrättens ställning åstadkomma avsevärda förbättringar fann bygglagutredningen att de här anförda skälen mot en reform av antytt slag var av sådan styrka att utredningsarbetet borde inriktas på att åstadkomma en lagstiftning som

vilar på samma grundtankar rörande byggnadsrättens ställning som nu gällande lagstiftning.

Ett genomförande av tankarna på en avgift med den inriktning som tidigare antytts bedömdes inte vara avhängigt av att byggnadsrätten gavs den juridiska ställning som planlagsskissen innebar. Enligt bygglagutred- ningens mening skulle en reform med den antydda inriktningen bli av mycket ingripande natur på vida områden utanför den egentliga planlagsstiftningen. Den skulle behöva föregås av bedömningar angående olika följdverkningar bl a av samhällsekonomisk, skatteekonomisk och fördelningspolitisk art. Det skulle vara nödvändigt att lägga ned ett tämligen omfattande arbete på att utforma ett system med avgifter på sådant sätt att verkningarna i olika avseenden kunde beräknas och så att systemet kunde inriktas på de effekter som var önskvärda. Bygglagutred- ningen ansåg sig inte ha förutsättningar att göra detta. En sådan uppläggning av arbetet skulle enligt utredningens mening också kräva avsevärd tid och leda utanför ramen för utredningsdirektiven.

På grund härav fann bygglagutredningen att utredningsarbetet inte borde inriktas på att åstadkomma en lagstiftning som innehåller ett avgiftssystem av den vidsträckta art som angivits i det tidigare nämnda utkastet. Målsättningen för utredningsarbetet skulle i stället vara att åstadkomma sådana regler om markavståenden och ersättning till det allmänna som gör det möjligt för kommunerna att erhålla kompensation för sina utgifter i samband med samhällsbyggandet.

En annan karaktäristisk egenskap hos planlagsskissen var dess mycket starka bindning till kommunernas budgetbehandling. Bygglagutredningen bedömde att den i planlagsskissen föreslagna hanteringsordningen med en årlig omprövning av de åtgärder som avsågs bli genomförda var i och för sig ändamålsenlig beträffande alla de förändringar som det ankommer på kommunen att verkställa. Många av de åtgärder som skall vidtas i samband med samhällsbyggandet har emellertid annan huvudman än kommunen. Hit hör staten såsom ansvarig för betydelsefulla investeringar och hit hör olika enskilda personer och företag. Av rapporterna från försökskommunerna framgår också att detta samband har uppmärksam- mats och det har förutsatts att det skall tillskapas möjligheter att styra de statliga organ som sköter investeringar. Enligt bygglagutredningens mening skulle även en motsvarande ordning i och för sig vara behövlig såvitt avser de enskilda investerarnas handlande. Sådana möjligheter syntes inte vara möjliga att tillskapa genom rättsliga regler. Planlagsskis- sen innebar också att det skulle föreligga skyldighet att utföra alla de i åtgärdsplanen intagna åtgärderna inom en i förväg bestämd tidsperiod om två år. Även om sambandet mellan den fysiska planläggningen och kommunens ekonomiska planering är mycket starkt skall dock inom ramen för den fysiska planeringen och planläggningen behandlas många frågor som inte har direkt samband med kommunens ekonomi. Den i planlagsskissen föreslagna starka kopplingen till kommunens ekonomiska rutiner kunde enligt bygglagutredningens mening medföra att miljöut- formningsaspekterna kom i skymundan.

Erfarenheterna från den tid 'som förflutit under utredningens arbete

hade visat att behoven av att göra förändringar i den tidsmässiga planeringen är betydligt större än vad som förutsattes vid utform- ningen av planlagsskissen. Detta beror på konjunkturvariationerna och statens önskemål att i vissa konjunktursvackor tidigarelägga projekt som annars var avsedda att utföras vid senare tillfälle ävensom önskemål från olika enskilda företagare att i samband med högkonjunktur tidigarelägga projekt eller i samband med lågkonjunktur senarelägga projekt. Enligt bygglagutredningens mening måste ett regelsystem beträf- fande byggande och andra markförändringar vara uppbyggt så att hänsyn till nu antydda förhållanden kan tas utan onödiga administrativa besvärligheter. Den i planlagsskissen valda metoden för att åstadkomma koppling av den fysiska planeringen till kommunernas ekonomiska planering bedömdes därför inte böra vidareutvecklas inom ramen för bygglagutredningens arbete. Arbetet ansågs i stället böra inriktas på att genom en lämplig utformning av beslutsprocessen åstadkomma bästa möjliga förutsättningar för den samordning som behövs på den kommu- nala sidan samtidigt som det skapas lämpliga handlingsutrymmen då det gäller statens och de enskildas insatser. Detta bedömdes kunna ske om kommunstyrelsen gavs ett större inflytande vid den kommunala behand- lingen av planläggningsfrågorna.

En fråga som tilldragit sig stort intresse i samband med tillsättandet av bygglagutredningen och även under tiden därefter är medborgarinflytan- dets utformning i beslutsprocessen då det gäller markanvändning och byggande. Bygglagutredningen har i avsnitt 5.2.2 uttalat att lagstiftningen bör utformas så att de personer och organisationer som anser sig ha synpunkter att framföra i olika planläggningsfrågor får möjlighet att framföra dessa synpunkter på sådant sätt och vid sådan tid att synpunkterna kan bli beaktade i planläggningsproceduren. Erfarenheter- na visar att det ofta har förelegat svårigheter att engagera dem som har synpunkter att framföra på ett tidigt stadium i beslutsprocessen, dvs då frågorna fortfarande ligger under utredning. Enligt bygglagutredningens mening beror detta på att intresset helt naturligt i första hand knyter sig till de formella beslutstillfällena. Enligt planlagsskissen förelåg endast ett formaliserat beslutstillfälle nämligen vid den årliga prövningen av åtgärdsplanen. Då denna avsågs bli nära kopplad till genomförandet torde det alltid vara svårt att i detta skede tillgodose sådana opinioner som kan komma fram hos en bredare allmänhet. Avsikten med planlagsskissen var visserligen att många betydelsefulla frågor skulle beslutas i de 5 k utredningsplanerna. Om dessa planer inte gavs vissa bindande verkningar och en viss reglerad hanteringsordning var det enligt bygglagutredningens mening stor risk att medborgarintresset i verkligheten skulle komma till tals först i samband med behandlingen av åtgärdsbesluten vilket bedömdes vara alldeles för sent. På grund härav fann bygglagutredningen att arbetet borde inriktas på att tillskapa vissa regler om översiktliga planer med formell ställning.

En fråga som tilldragit sig allt större intresse är frågan om hushållning med mark och vatten. Den nu pågående första omgången av en fysisk riksplanering är ett uttryck härför. Vid beaktande av dessa intressen är

det frågan om överväganden som i stor utsträckning skall göras av såväl stat som kommun. Bygglagutredningen har tidigare i avsnitt 5.2.2 framhållit flera omständigheter som visar det önskvärda i att den översiktliga planeringen stärks. Härför talade också intresset av att åstadkomma en mera sammanvägd bedömning av det allmännas synpunk- ter på markhushållningen i allmänhet. Även dessa frågor syntes bli bäst behandlade inom ramen för en mera formaliserad översiktlig plan. Enligt bygglagutredningens bedömning skulle avvägningarna rörande markhus- hållningen kunna ske bäst inom ramen för ett plansystem som omfattar ett visst mått av obligatorisk planläggning av all mark. Till en sådan bedömdes det också möjligt att knyta sådana förfaranderegler som gör det möjligt för alla intresserade att ge sina synpunkter på markanvänd- ningen och göra det möjligt att få dessa synpunkter beaktade vid den sammanvägning som planläggningen syftar till.

En väsentlig grundförutsättning för arbetet ansåg bygglagutredningen därför vara att den översiktliga planläggningen skulle stärkas i den framtida lagstiftningen. Härigenom skulle det också bli möjligt att dela upp beslutsprocessen rörande markanvändningsfrågor och byggande i lämpliga etapper så att frågorna kan bli föremål för meningsfull debatt och hantering.

Om utredningens reformförslag skulle grundas på gällande förutsätt- ningar i fråga om byggnadsrättens ställning fanns det enligt utredningens mening inte anledning att gå ifrån den nuvarande lagstiftningens huvudsakliga inriktning när det gäller beskaffenheten av de rättsliga medlen. Det ansågs knappast möjligt att förskjuta tyngdpunkten i den rättsliga regleringen av markanvändningen i riktning mot beslutsformer som omedelbart tar sikte på själva genomförandet på ett så markerat sätt som skett i planlagsskissen. Dessutom syntes det vara ändamålsenligt att i högre grad än som förutsattes i planlagsskissen och gällande rätt förlägga ställningstagandena i markanvändningsfrågorna till det skede som de översiktliga fysiska planerna representerar. En sådan teknik bedömdes ge bättre betingelser för medborgarinflytandet, för avvägningar som behövs mellan statliga och kommunala intressen och för att i behövlig utsträckning och i ett lämpligt skede få till stånd ställningstaganden som binder markägarna. Erfarenheterna från försöksverksamheten ansågs i någon mån —— även om stor försiktighet var motiverad när det gällde att dra slutsatser av denna verksamhet — visa att det i anslutning till genomförandeprocessen inte skulle finnas tillräcklig tid för sådana ändringar i ställningstagandena som kunde visa sig önskvärda till följd av meningsbrytningar i markanvändningsfrågorna. De här angivna utgångspunkterna för arbetet gav vid handen att arbetet inte lämpligen borde inriktas på att bygga vidare på den linje som påbörjats genom planlagsskissen. Då gällande lagstiftning i huvudsak är uppbyggd för att reglera bebyggelsesituationer ansågs det inte vara en ändamålsenlig väg att inom ramen för denna göra de ändringar och tillägg som ansågs behövliga. Speciellt svårt bedömdes det bli att i så fall tillgodose de mer renodlade markhushållningsfrågorna. Det i utred- ningens direktiv skisserade plansystemet bedömdes mot bakgrund av

enkät och försöksverksamhet i flera hänseenden vara ändamålsenligt för att tillgodose de krav som man borde ställa på en blivande lagstiftnings regelsystem. På grund härav beslöt utredningen att bedriva det fortsatta arbetet med den målsättningen att utredningen skulle lägga fram ett förslag till helt ny lagstiftning rörande markanvändning och byggande. Arbetet inriktades i första hand på att närmare undersöka och pröva det i direktiven angivna plansystemet för att med detta som grund åstadkom- ma ett modernt och ändamålsenligt planläggningssystem i en framtida lagstiftning.

6. Lagstiftningens syfte

6.1. Inledning

Mot bakgrund av den roll som lagstiftningen bör ha enligt avsnitt 5 anges i detta avsnitt syftet med lagstiftningen. Här diskuteras frågorna om lagstiftningens utformning då det gäller att reglera bla relationter av rättslig art mellan stat och kommun å ena sidan samt markägarnaa och medborgarna å andra sidan. Vidare behandlas ett antal andra pumkter som en ny lagstiftning bör syfta till att tillgodose. Dessa behamdlas närmare i senare avsnitt av betänkandet. Avsnitt 6 är närmast att see som en sammanfattande inledning till bygglagutredningens förslag.

Frågan om lagstiftningens omfattning med avseende på de åtgärdezr och objekt som skall regleras behandlas i avsnitt 7. Där behandlas (också frågan om lagstiftningens räckvidd i förhållande till andra lagar.

6.2. Gällande ordning

Inom ramen för nu gällande regelsystem tillgodoses många av de intrressen som bygglagutredningen i avsnitt 5 angivit som väsentliga för lagstifftning. De tillgodoses emellertid inte i sin helhet inom ramen för BL. Väseentliga bestämmelser finns också i den därpå grundade B5 och i NVL, MIL och vissa andra lagar. Målet för alla dessa lagar är i större eller mnindre utsträckning detsamma. Målet kan helt allmänt sägas vara att se ttill att lokaliseringen och utformningen av bebyggelse och anläggningar förr olika verksamheter från olika synpunkter blir så lämplig som möjligtt. Den reglering som härigenom åstadkoms är en grundförutsättning för att åstadkomma välordnade samhällen. Målet är vidare att med hänssyn till det väldiga kapital som årligen binds i byggnader tillse att bebygggelsen blir så rationell som möjligt. Vidare skall krav på trafiksäkerhet ocbh krav på säkerhet i andra hänseenden tillgodoses för att skydda medbonrgarna från olycksfall. Hälsovården kräver också beaktande både då dett gäller byggnads yttre och inre anordning och vid planläggning av bebygggelse. Tidigare har därvid särskilt behov av godtagbara anläggningaar för vattenförsörjning och avlopp varit av stort intresse. Härtill har under senare tid kommit den ökade insikten om behovet av att rationellt '; kunna ordna tillgång till olika slag av samhällelig service, såsom skolor, sjuukvård

och renhållning. På bostadspolitikens område har ställts allt större krav på bostäders utformning och på deras belägenhet i förhållande till olika former av samhällelig service. Såvitt avser lagstiftning med avseende på byggnaders beskaffenhet tillgodoses också önskemål om ett effektivt arbetarskydd. Vid lokalisering och utformning av bebyggelse måste hänsyn tas till ett stort antal andra aktiviteter inom samhällets totala verksamhetsområde. Hit hör tex det militära försvarets, civilförsvarets och luftfartens intresse. Vidare kan hit räknas intresset av att få lämpligt belägna och utvecklingsbara områden för industriell expansion.

För att tillgodose friluftslivets behov och andra rekreativa behov måste inskränkningar ofta göras i rätten att utnyttja mark för byggnadsändamål eller för andra speciella verksamheter. Denna fråga har tidigare uppmärk— sammats inom ramen för BL men i samband med tillkomsten av NVL överfördes huvudvikten i detta hänseende till denna lag.

Behovet av bebyggelsereglering har från början gjort sig främst gällande med avseende på samhällsbildningar och tätbebyggelse. Med tätbebyggel- se förstås i BL samlad bebyggelse som nödvändiggör särskilda anord- ningar för tillgodoseende av gemensamma behov. Beträffande denna form av bebyggelse föreligger sedan 1947 ett grundläggande krav på planlägg- ning enligt BL. Inte heller den enstaka bebyggelsen, som i BL benämns glesbebyggelse, har emellertid ansetts kunna lämnas utan reglering. Som ett led i denna reglering har införts utomplansbestämmelser. I samband med den lagstiftning som tillkom i anledning av påbörjandet av den fysiska riksplaneringen har behovet av att reglera glesbebyggelsen ytter- ligare markerats och även för denna förutsätts nu att den skall ha föregåtts av en planmässig bedömning.

I anslutning till lagstiftningen om den fysiska riksplaneringen klar- gjordes också genom provisoriska ändringar i BL i avvaktan på bygglag- utredningens arbete att planering från rikssynpunkt borde föranleda speciella möjligheter för Kungl Maj:t att ingripa för att åstadkomma en för landet i dess helhet lämplig hushållning med mark och vatten.

Till de lagar som i vidsträckt mening påverkar utformningen av den miljö vari människorna vistas hör även väglagen. Vägnätets utbyggnad är en integrerad del av samhällsprocessen men vägplanläggningen hanteras enligt gällande regler i stor utsträckning fristående från den allmänna bebyggelseplaneringen i former som anvisas i väglagstiftningen.

BL och BS är som redan tidigare framhållits bara två av flera komponenter för att uppnå det här angivna målet. BL och BS tari huvudsak sikte på att reglera bebyggelsen och främst då dennas tillkomst. Syftet med BL och BS kan i huvudsak sägas vara att reglera de rättsliga relationerna mellan de parter som ansvarar för bebyggelsen, nämligen stat, kommun och fastighetsägare. Lagstiftningen innehåller regler som gör det möjligt för stat och kommun att gemensamt genom planläggning besluta var bebyggelse skall tillåtas växa upp. Genom utövandet av planläggningsinstituten kan också i viss utsträckning regleras när bebyg— gelsen skall få ske och även hur den skall utformas. Beträffande genomförandet av den planlagda bebyggelsen innehåller BL vissa påtryck- ningsmedel i form av skyldighet för kommun att vidta vissa åtgärder samt

skyldighet för fastighetsägare att betala kostnaderna härför. För att säkra genomförande i de fall fastighetsägarna inte är beredda att bygga enligt plan finns möjligheter för kommunerna att expropriera mark enligt ExL. Vid sidan härav finns också regler för hur enskilda byggnader skall utformas. Dessa regler har tillkommit för att åstadkomma vissa godtagba- ra egenskaper hos de enskilda byggnaderna för att i möjligaste mån försäkra dem som kommer att bo och verka inom olika bebyggelseområ- den en sådan standard som inledningsvis angivits vara den bebyggelsereg- lerande beslutsprocessens slutresultat. För att åstadkomma en tillförlitlig kontroll av att planer följs och att andra bestämmelser är uppfyllda innehåller BL och BS föreskrifter om byggnadslov för vissa byggnadsåt- gärder m m.

Som redan förut framhållits hör till de bebyggelsereglerande lagarna i vidsträckt bemärkelse även NVL. Denna lag syftar till att bevara vissa värdefulla naturområden och att styra bebyggelsen i vissa andra områden. Denna lagstiftning övertog vid sin tillkomst en del av de frågor som tidigare tillgodosågs inom ramen för BL. Orsaken härtill torde ha varit det ökade behovet av att tillvarata naturvårdsintresset och den omständigheten att kommunerna, som huvudmän för den då fortfarande bebyggelseinriktade fysiska planläggningen, saknade resurser och möjlig- heter för att åstadkomma ett effektivt tillvaratagande av naturvårdsintres- set.

ML:s huvudsakliga uppgift är att se till att en god miljö åstadkoms i anslutning till industriella anläggningar och att förhindra en olämplig lokalisering av sådana anläggningar. Att i ML givits särskilda prövningsreg- ler för dessa fall hänger bland annat samman med de invecklade och specialiserade tekniska spörsmål som där kommer upp till bedömande. Kommunerna har var för sig inte haft tillräckliga resurser för att kunna fullgöra den granskning som erfordras för att meddela tillstånd i dessa fall.

6.3. Reformkrav

De i de ursprungliga direktiven för bygglagutredningen angivna riktlinjer- na för en reform innebär inte någon principiell ändring av den roll som byggnadslagstiftningen skallspela i samband med miljöutformningen. Dock understryks behovet av planläggning av den fysiska miljöförändringen i stort, inte bara av byggnadsverksamhet i inskränkt mening. En väsentlig ändring åsyftas också genom att, utöver stat, kommun och fastighetsäga- re, även kommunmedlemmarna enligt direktiven bör ges möjlighet att utöva inflytande på beslut i markanvändningsfrågor.

Även i de av bygglagutredningen genomförda enkäterna har påtalats behovet av att vidga byggnadslagstiftningens tillämpningsområde till att omfatta inte bara bebyggelse. Sålunda har t ex lantmäteristyrelsen fram- hållit att det kan ifrågasättas om inte planfrågorna såvitt angår markan- vändning borde bli föremål för en såvitt möjlig enhetlig lagreglering. Detta har ansetts vara särskilt befogat därigenom att en total samordning

av alla resurser på den fysiska planeringens område inte är möjlig. En grundläggande lagstiftning anses därför kunna bli den samlande ram inom vilken vid tillämpningen en erforderlig samordning synes kunna förut- sättas komma till stånd. Frågan om byggande i tekniskt avseende har därvid ansetts kunna tas upp i annan lagstiftning. I ett annat yttrande har framhållits att byggnadsnämnden ansvarar för och skall samordna kom- munens fysiska planering. För att byggnadsnämnden med framgång skall kunna göra detta även på landskapsplaneringens område anses att NVL:s ”planinstitut” måste inarbetas i byggnadslagstiftningen så att byggnadsnämnden får det kommunala ansvaret härför. Även grus- och stentäkter har ansetts böra regleras inom ramen för en samordnad planering. För dessa har ansetts behövas en halvt översiktlig plan av typ dispositionsplan eller stadsdelsplan där utbyggnadstakt och utbyggnads- ordning kan regleras. Avsaknaden av ett planinstrument som samordnar urbaniseringsprocessen och naturresurserna har vidare ansetts vara en brist.

Vid enkäterna har även framhållits som en brist att BL huvudsakligen bara är inriktad på reglering av bebyggelse. Lagstiftningen anses i större utsträckning böra reglera markanvändningen också för andra ändamål tex anläggande av idrottsplatser, rekreationsområden samt soptippar. Slutligen har framhållits att tillstånd inte behövs för anläggningar av olika slag av den lokala planmyndigheten på samma sätt som för husbyggnad. Till sådana anläggningar hör vägar, broar, hamnar, flygfält, idrottsanlägg- ningar etc. Den översiktliga planeringen anses härigenom många gånger bli verkningslös genom att uppföljning och samordning av alla de åtgärder som binder markutnyttjandet i olika avseenden inte kan ske på ett tillfredsställande sätt enligt gällande ordning.

Sambandet mellan BL och NVL har framhållits vara svagt formulerat i de båda lagarna. Det kommunala inflytandet i naturvårdsfrågor har ansetts för svagt. Därvid har framhållits att tillståndsgivningen inom strandskyddsområde bör tillkomma kommunen.

Beträffande samordning mellan väg- och bebyggelseplanering framhålls att de statliga organ som sköter planeringen av vägnätet tar kontakt med byggnadsnämnden i skeden där det i regel är för sent att åstadkomma några principiella justeringar av vägplanerna. Följden har i många fall blivit att omedelbart utanför områden som har stadsplan arbetar vägmyn- digheterna enligt väglagarna under föga hänsynstagande till att områdena inom relativt nära framtid kommer att tas i anspråk för tätbebyggelse. Man har då blivit bunden av de stora investeringar som vägarna utgör. Det har därför framhållits att samordningen mellan vägbyggandet och övrigt samhällsbyggande bör förbättras.

Beträffande den rättsliga regleringen mellan samhället och markägarna har vid enkäten framhållits att det finns anledning att överväga en annan ordning än för närvarande. Därvid har sammanfattningsvis skisserats att markägandet bör begränsas till en dispositionsrätt som läggs fast i detaljplan. Det skulle vidare ligga ihsamhällets hand att ändra dispositions- rätten. Den därvid uppkomna höjningen av dipositionsrättens värde r skulle anses tillhöra samhället och omvänt skulle en eventuell försämring

av dispositionsvärdet gottgöras av samhället.

Beträffande möjligheterna att hindra rivning har vid enkäten fram- hållits att dessa möjligheter i dag då det gäller bebyggelse som är kulturhistoriskt värdefull eller eljest har stor vikt för stadsmiljön prak- tiskt taget enbart ligger i prövningen av igångsättningstillstånd. Detta har framhållits vara mycket otillfredsställande.

Till miljöutformningen i vidsträckt bemärkelse har alltmer kommit att höra uppgiften att bevara de miljöer som vuxit fram genom tidigare bebyggelseprocesser. Denna fråga har under senare år tilldragit sig stort intresse och i anledning av en motion i riksdagen har kulturutskot- tet, med riksdagens instämmande, uttalat att 5det är ofrånkomligt att bedömningen av bevarandefrågorna då det gäller äldre bebyggelser och miljöer får ingå som en viktig del i bebyggelseplaneringen. Mot bakgrund härav har bygglagutredningen i tilläggsdirektiv erhållit uppdrag att över- väga frågan, se härom avsnitt 1.1.3.

Som en följd av samhällsutvecklingen har intresset av hushållning med naturtillgångarna mark och vatten vuxit sig allt starkare. För att tillgodo- se detta intresse har den fysiska riksplaneringen påbörjats. I samband därmed har från statsmakternas sida framhållits att det åligger bygglag- utredningen att överväga hur man generellt skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda.

Sammanfattningsvis torde kunna sägas att det vuxit fram allt starkare krav på att lagstiftningen vid sidan av den direkta bebyggelsereglerande funktionen mer direkt bör inriktas på att styra frågor om bevarande av befintliga miljöer och om hushållning med de tillgängliga naturtillgångar- na i form av mark och vatten.

6.4. Överväganden

Allmänna synpunkter

Landets flesta innevånare lever i tätorter och således i en miljö som nästan uteslutande är formad av människan själv. Det är mot denna bakgrund ett självklart allmänt intresse att markanvändningsfrågorna löses på sådant sätt att nya bebyggelseområden och förändringar i befintliga bebyggelsemiljöer får en från allmänna utgångspunkter lämplig utformning.

Den snabba tillväxten av tätorterna, den ökade fritiden, industrins utveckling och den snabba rationaliseringen inom jord- och skogsbruket är omständigheter som bidragit till en skärpning av konflikterna om hur landets naturtillgångar skall utnyttjas. Naturresurserna har således alltmer kommit att framstå som begränsade. Det är med hänsyn härtill ett allmänt intresse att resurserna tillvaratas så att mark efter en allsidig bedömning av dess lämplighet för olika ändamål används på det sätt som från allmänna utgångspunkter är lämpligast med tanke på den totala tillgången på mark och vatten. Markhushållningsaspekterna kräver sålun-

då mer uppmärksamhet än tidigare. Detta gäller såväl användningen av mark för bebyggelse som för andra ändamål. Även hushållningen med och bevarande av befintliga bebyggelsemiljöer kräver större uppmärksam- het än tidigare.

För att dessa mål skall kunna uppnås krävs lagstiftning i skilda hänseenden. Dels måste reglering ske av de rättsliga relationerna mellan det allmänna och markägarna, mellan kommunerna och medborgarna och mellan staten och kommunerna, dels måste också genom lagstiftning uppställas vissa materiella krav på miljöutformningen och byggandet.

Kommunerna är numera i stort sett av lämplig utformning då det gäller att ta sig an olika planläggningsfrågor rörande markanvändningen. De har vidare ekonomiska och tekniska möjligheter att svara för planläggnings- arbete. Kommunerna har också allteftersom tiden gått fått ansvar för genomförandet av fler och "fler betydelsefulla åtgärder inom samhället. Denna utveckling torde kunna förväntas fortsätta. På grund härav framstår det som alltmer otidsenligt att låta betydelsefulla delar av markanvändningsfrågorna hanteras i sådan ordning att kommunerna inte har ett direkt ansvar för planering och planläggning. Det synes fastmera vara en naturlig utgångspunkt att den nya lagstiftningen skall syfta till att ge möjlighet för kommunerna att aktivt ta ansvar för den planläggning som krävs för att tillgodose de markhushållningsaspekter och miljöut- formningsfrågor som nyss nämnts. En ordning av detta slag är så mycket mer befogad som alla de förändringar som vidtas beträffande markan- vändningen både då det rör obebyggd mark som tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningsverksamhet och då det rör förändringar i befintlig bebyggelse i första hand berör de inom kommunen boende och de som där utövar verksamheter av olika slag.

Inom ramen för den samhällsstruktur som är rådande ankommer det emellertid också på såväl statliga myndigheter som enskilda att utföra aktiva insatser i samband med samhällsbyggandet. Detta leder till att lagstiftningen inte kan syfta till att åstadkomma en enbart kommunal beslutsprocess rörande markanvändningen. Då staten ombesörjer många väsentliga samhällsfunktioner är det ofrånkomligt att staten i många delar får inflytande över besluten rörande markanvändning. En sådan ordning är vidare befogad för att öppna möjlighet för den hushållning med mark och vatten i riksomfattande skala som alltmer framstått som en tvingande nödvändighet. Då även enskilda intressen i stor utsträckning har att ta deli samhällsbyggnadsprocessen och använda marken för olika ändamål är det angeläget att det åstadkommes en beslutsordning som gör det möjligt att göra en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen och iviss mån även mellan olika enskilda intressen. Först om en sådan avvägning kan göras kan de beslut som fattas rörande markanvändningen bli så realistiska att de kan vara ett gott hjälpmedel för samhällsbyggandet. Vid denna av- vägning skall givetvis beaktas att grundläggande sociala strävanden och ge- mensamma och långsiktiga samhällsintressen skall väga tungt iförhållande till kortsiktiga och privata intressen. Med hänsyn till det här anförda vill bygglagutredningen som ett grundläggande syfte för den framtida lagstift- ningen slå fast att den bör åstadkomma en beslutsordning rörande

markanvändningen i vidsträckt bemärkelse som har sin tyngdpunkt i ett kommunalt ansvar för frågornas avgörande under hänsynstagande till statliga och enskilda intressen. Med en lagstiftning med en sådan inriktning och ett därpå grundat beslutssystem med samma inriktning skall det vara möjligt för kommunerna att få ett effektivt hjälpmedel för att aktivt planera för den framtida markanvändningen och miljöutform- ningen inom kommunen som ett led i utvecklingen av den egna kommunen.

Den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som nyss omtalats är av två slag, dels avvägningen mellan statliga intressen och motstående enskilda dels mellan sådana allmänna intressen som kommu- nerna företräder och däremot stående enskilda intressen. Vidare före- kommer ett hänsynstagande mellan olika enskilda intressen. Beträffande bedömningen av vilka intressen som i de här angivna situationerna bör tillmätas störst betydelse torde det ofta vara av utomordentligt värde att de lokala synpunkterna får göra sig gällande. En sådan ordning gagnas om man låter de nyss angivna frågorna komma under bedömande i den kommunala planläggning som ovan skisserats. Beträffande hänsynstagan- det till vissa enskilda intressen torde emellertid rättssäkerhetsaspekterna kräva att det blir möjligt att påkalla viss prövning av statlig myndighet för att kontrollera huruvida dessa enskilda intressen har blivit i tillbörlig grad beaktade.

Lagteknisk utgångspunkt

För att uppnå de mål som här ovan angivits vill bygglagutredningen inledningsvis slå fast att ett minimikrav är att de regleringar av och inskränkningar i fastighetsägares rätt att disponera över sin mark som redan nu gäller bibehålls inom ramen för det framtida systemet. De bestämmelser härom som finns i BL har fram till 1972 års reform främst gällt markens användande för bebyggelse. Vid sidan av BL har det emellertid uppstått särskilda regler tex NVL för att reglera tex täktverksamheter och även bebyggelse i vissa fall. Alla de olika regelsystemen har ett samband med ändringar i den markanvändning som tidigare har förekommit på platsen. En orsak till lagstiftningens uppbyggnad är den omständigheten att gällande lagstiftning utgår ifrån den förutsättningen att markägaren har rätt att vidta de dispositioner rörande markanvändningen som inte är direkt förbjudna eller tillståndspliktiga enligt lag. Allteftersom behov har uppstått att reglera nya omständigheter rörande markanvändningen har man därför använt tekniken att stifta nya lagar. Alla de regelsystem som vuxit fram för att reglera markanvändningen har sin utgångspunkt i behov av att reglera situationer då man önskar ändra markanvändningen på platsen. Regleringarna kan avse dels själva tillåtlighetsfrågan, dels frågan om lämpliga villkor för markanvändningen på platsen. Genom den teoretiska utgångspunkt som gällande lagstiftning utgår från har man varit tvingad att successivt bygga upp nya regelsystem allteftersom samhället ansett sig ha behov av detta. Vid studium av den utveckling

som faktiskt förekommit på detta område är det påfallande att bestäm- melserna rörande markanvändningen i många fall kommit till i ett så sent skede att de inte alltid blivit effektiva. Detta har i första hand berott på att det förändrade användningssättet före den nya lagstiftningens genom- förande har hunnit åstadkomma olägenheter som inte sedermera har kunnat repareras. Vidare har den omständigheten att det användningssätt som blivit reglerat genom den nya lagstiftningen i viss mån har hunnit bli etablerat före lagstiftningens genomförande medfört att man i viss utsträckning försett regleringssystemen med bestämmelser som gett markägare rätt till ersättning i fall då regleringen lagt hinder i vägen för önskemål om ändrad markanvändning. Den yttersta grunden härför torde ha varit att regleringen på grund av den allmänna utgångspunkt som lagstiftningen rörande markanvändningen byggt på har ansetts rubba bestående rättigheter.

Förekomsten av de ersättningsregler som sålunda i tidigare skede har ansetts erforderliga har i många fall medfört att möjligheterna att tillämpa regelsystemet i fråga blivit begränsade. Här kan tex erinras om tillämpningen av NVL och byggnadsminneslagen. Att det emellertid skett betydelsefulla förändringar i synen på ersättningsfrågorna framgår av redogörelsen i bilaga 1 för vissa under tiden för utredningsarbetet genomförda reformer. Enligt bygglagutredningens mening bör den blivande lagstiftningen bygga på dessa nya grundtankar.

Den samhällsutveckling som pågår har således visat sig i många fall medföra oförutsedda behov av att pröva olika åtgärders lämplighet från allmän synpunkt. Då hittillsvarande möjligheter i vissa delar visat sig otillfredsställande är det ett väsentligt syfte för en ny lagstiftning att förbättra möjligheterna att på ett tidigt stadium få till stånd en bedöm- ning från allmän synpunkt av olika åtgärders lämplighet. Detta intresse måste givetvis vägas mot fastighetsägarnas, nyttjanderättshavarnas och panträttshavarnas intresse av att redan etablerade användningsformer får fortsätta. Som tidigare framhållits har behovet av samhällsinflytande i allmänhet visat sig uppstå i samband med ändringar av den markanvänd- ning som tidigare har förekommit på platsen. Då det är svårt att i förväg bedöma vilka förändringar av markanvändningen som kan vara önskvärda eller godtagbara från allmän synpunkt är det också en från allmän synpunkt mindre lämplig metod att genom regler i lagstiftning av begränsad räckvidd styra de särskilda förändringssituationerna. Enligt bygglagutredningens mening bör därför en blivande lagstiftning utgå från den förutsättningen att gränsen mellan markägarnas och det allmännas bestämmanderätt över markanvändningen dras på så sätt att någon generell rätt för markägare eller nyttjanderättshavare att förändra mark- användningen inte skall finnas. Förändringar av markanvändningen skall i princip föregås av en planmässig prövning och ett samhälleligt beslut innan de kan genomföras. Formerna för prövningen bör anpassas till förändringens större eller mindre betydelse.

Rätten att genomföra de förändringar av markanvändningen som anses kunna tillåtas anser bygglagutredningen liksom hittills böra tillkomma markägaren eller hans rättsinnehavare om annat inte följer av speciallag-

stiftning, t ex gruvlagen.

Om en framtida markanvändnings— och byggnadslagstiftning med tillhörande beslutssystem blir så vidsträckt att den omfattar alla slag av förändringar i markanvändningen kommer den att omfatta flera områden som nu främst täcks av annan lagstiftning, tex täktföretag enligt NVL och vägbyggande enligt väglagen. Det beslutssystem som skall ingå i den lagstiftning som blir följden av bygglagutredningens förslag är i princip inte avsett att ersätta de olika speciella prövnings- och beslutsformer som finns i speciallagstiftningen. Lagstiftningen skall emel- lertid syfta till att skapa en sådan beslutsordning att det planmässiga underlaget för markanvändningsförändringar tillhandahålles i en samlad form. Vad som skall omfattas av begreppet förändring av markanvänd- ningen eller eljest vara prövningspliktigt utvecklas närmare i avsnitt 7, som handlar om lagstiftningens räckvidd.

Framtida beslutsordning

Den uppläggning som lagstiftningen för närvarande har medför betydan- de svårigheter för olika berörda sektorsmyndigheter, fastighetsägare och en vidare krets av sådana som är intresserade av miljöutformningen i samhället att följa beslutsgången och tillföra beslutsprocessen angelägna upplysningar och synpunkter. En sådan ordning är olämplig och lagstift- ningen bör syfta till att i största möjliga utsträckning undanröja dessa svårigheter.

Den tidigare nämnda avvägningen mellan enskilda och allmänna intres— sen måste göras så att de inledningsvis angivna målen kan uppnås. För att åstadkomma detta måste det allmänna ges ett betydande inflytande över markanvändningsfrågor. Ärenden som är avsedda att utmynna i beslut om markanvändningen måste med hänsyn härtill ges en sådan hanterings- och beslutsordning att alla berörda såväl företrädare för skilda allmänna intressen som enskilda intressenter får tillfälle att på lämpligt sätt framföra sina synpunkter. Samma möjligheter bör även stå till buds för berörda medborgare och företrädare för medborgaropinioner. Den lag- stiftning som skall utarbetas bör enligt bygglagutredningens mening utformas så att det ges möjlighet för dem som är intresserade att ge sina synpunkter på blivande markförändringar tillkänna vid sådana tider och på sådant sätt att synpunkterna verkligen kan beaktas vid besluten. Lagstiftningen skall därför syfta till att åstadkomma en sådan beslutsord- ning att viktiga principiella ställningstaganden kan diskuteras och fattas öppet på ett så tidigt stadium att reella bindningar ännu inte uppstått. Genom en sådan ordning kan också åstadkommas att mera detaljerade beslut kan fattas närmare genomförandetidpunkten utan att detta behöver innebära förseningar i genomförandet.

Lagstiftningen skall vidare syfta till att klarlägga vilka samhälleliga organ som skall avgöra vilka förändringar av markanvändningen som skall tillåtas. Bygglagutredningen finner det naturligt att i detta hänseende bygga vidare på de förutsättningar som BL bygger på, nämligen att det är en gemensam uppgift för staten och kommunerna att svara för att en från

allmän synpunkt ändamålsenlig markanvändning kommer till stånd. Beslutanderätten måste i olika fall alltefter frågornas art komma att förläggas till centrala, regionala och lokala organ. Lagstiftningen skall syfta till att klarlägga ansvarsfördelningen mellan dessa organ och till att utforma beslutssystemet så att beslut inom ramen för denna ansvarsför- delning kan fattas utan onödig omgång och på lämplig nivå.

Bygglagutredningen anser som förut framgått att lagstiftningen bör syfta till att ytterligare markera att kommunerna har ett primärt ansvar för besluten om förändringar i markanvändningen.

Det tidigare uttalade syftet att åstadkomma förbättrade möjligheter för medborgarna att få inflytande på beslutsprocessen tillgodoses bäst om tyngdpunkten i beslutsprocessen läggs hos de kommunala organen. Behov föreligger att reglera ansvarsfördelningen mellan olika kommunala organ — nämnder, kommunstyrelse, kommunfullmäktige — när det gäller beslut om miljöutformning och markanvändning. Syftet med denna reglering skall främst vara att utforma förfaranden som ger bästa möjliga betingelser för medborgarnas och förtroendemännens medverkan och ställnings- taganden. Samtidigt måste tillses att beslutsordningarna blir ändamåls- enliga också från andra synpunkter, särskilt med hänsyn till behovet av samordning med de kommunala beslut som fattas inom ramen för ekonomisk planering och olika former av verksamhetsplanering.

I detta sammanhang kan erinras om att de kommuner som nu finns i många fall består av flera olika tätortskärnor. Den ekonomiska planering och den verksamhetsplanering som bedrivs inom kommunerna måste innebära att kommunen i olika frågor måste fatta beslut som mot bakgrund av kommunens samlade personella och ekonomiska resurser innebär prioriteringar mellan olika befintliga tätorter inom kommunen då det gäller utbyggnaden av samhällelig service och dylikt. För att den framtida lagstiftningen och det därtill knutna beslutssystemet skall kunna bli det verksamma medel för kommunernas utveckling som bygglagutred- ningen avser att åstadkomma är det angeläget att utforma systemet för beslut i markanvändningsfrågor så att det på ett naturligt sätt genom tidsprioriteringar och annat kan anslutas till den allmänna inriktning som kommunen vill ge åt kommunens utveckling. Detta bedömes bäst kunna uppnås om den översiktliga planläggningen ges en större betydelse inom ramen för den framtida lagstiftningen.

Centrala direktiv

För att tillgodose de inledningsvis uppställda kraven på markhushållning och god bebyggelsemiljö inom ramen för ett statligt-kommunalt besluts— system finns behov av att i viss utsträckning från centralt håll kunna normera innehållet i beslut om markanvändning för att man skall få garantier dels för att vissa väsentliga intressen skall bli tillräckligt tillgodosedda vid avvägningen mellan olika markanvändningsanspråk, dels för att en viss miniminivå i kraven på kvalitet i fråga om miljöutformning och byggande skall upprätthållas. Vidare finns behov av att i vissa fall från centralt håll styra markanvändningsbesluten med tanke på behovet

av hushållning med mark och vatten i riksomfattande skala. Lagstift- ningen skall syfta till att ge underlag för att meddela centrala direktiv och att åstadkomma sådana beslutsrutiner att det finns möjlighet att bedöma markhushållningsfrågorna i ett riksomfattande perspektiv.

Från allmän synpunkt är det angeläget att det finns regler som garanterar att byggnader och anläggningar får en tillfredsställande ut- formning och konstruktion från säkerhetssynpunkt och från andra synpunkter som har allmänt intresse. Den blivande lagstiftningen bör syfta till att definiera vilka intressen som har sådan allmän betydelse och till att ge underlag för att meddela erforderliga föreskrifter, råd och anvisningar för att målsättningen på dessa områden skall kunna uppnås.

Ersättning till fastighetsägare

Beslut om markanvändningen och miljöutformningen måste ibland kom- ma att medföra skada för vissa fastighetsägare. Lagstiftningen måste med hänsyn härtill tillhandahålla regler om i vilka fall fastighetsägare skall ha rätt till kompensation av stat eller kommun för sådana skador och efter vilka grundprinciper ersättningen skall beräknas. Vidare skall lagstift- ningen syfta till att åstadkomma en lösning av frågan om värdeutjämning mellan olika fastigheter i de fall detta kan anses befogat.

Underhållsskyldighet

I alltmer ökande utsträckning har man vunnit insikt om värdet av att bevara befintliga bebyggelsemiljöer. Lagstiftningen skall syfta till att tillgodose detta intresse. En grundläggande förutsättning härför är att byggnader underhålls på ett tillfredsställande sätt. Skyldighet att under- hålla fastigheter föreligger i viss omfattning enligt olika lagar. Enligt bygglagutredningens mening bör en blivande lagstiftning lägga fast en viss grundläggande underhållsskyldighet för fastighetsägare då det gäller bebyggelse. Detta bör inte utesluta möjligheten att i annan lagstiftning kunna ställa särskilda eller strängare krav då det anses påkallat.

Genom förande frågor

Vad som ovan anförts har avsett det beslutssystem som erfordras för att klargöra vilka förändringar av markanvändningen som kan accepteras. Därvid har slagits fast att rätten att utnyttja marken på det sätt som samhället ansett lämpligt tillkommer ägaren av marken. I många fall krävs samordning av olika insatser för att åstadkomma de förändringar som anses önskvärda eller tillåtna. Detta gäller speciellt vid utvecklingen av bebyggelsemiljön. Dessa genomförandefrågor av olika slag kräver rättslig reglering. Sålunda måste lagstiftningen syfta till att klarlägga i vilken utsträckning stat, kommun och fastighetsägare skall vara skyldiga att vidta åtgärder för att förverkliga beslut om byggande och annan markan- vändning. Detta genomförandeansvar är i dag i stor utsträckning beroen- de av om detaljplanering sker genom stadsplan eller byggnadsplan. Enligt

bygglagutredningens mening bör man i ett framtida prövningssystem ha möjlighet att styra ansvaret för genomförandet mera fristående. Frågan bör bedömas utifrån de översiktliga bedömningar som görs inom ramen för en förstärkt översiktlig planering där hänsyn tas till kommunens resurser och möjligheter att engagera sig i olika delar av kommunen.

Många beslut om att tillåta en viss förändring av markanvändningen har föregåtts av kostsamma utredningar. Den prövning som gjorts i dessa och i andra fall innebär i större eller mindre utsträckning att förändringen är önskvärd från allmän synpunkt. Med den av bygglagutredningen antagna utgångspunkten rörande byggnadsrättens ställning tillkommer det i många fall markägaren att avgöra om förändringen verkligen skall komma till stånd. Med hänsyn härtill bör lagstiftningen vid sidan av direkta föreskrifter om skyldighet att genomföra vissa åtgärder innehålla sådana bestämmelser att det framstår som angeläget att utnyttja det tillstånd som beslutet innebär.

Frågan om kostnaderna för de åtgärder som utförs vid samhällsbyggan- det har nära samband med genomförandet. Lagstiftningen skall reglera i vilka fall, på vilka villkor och i vilken omfattning markägare skall vara skyldiga att utge bidrag för samhällets kostnader i samband med samhällsbyggandet.

Överprövrting och kontroll

Som tidigare framhållits skall lagstiftningen syfta till att beslut kan fattas på lämplig nivå och utan omgång. Behovet av rättssäkerhet för enskilda och behovet av att kontrollera att centralt givna direktiv följs kräver att lokala beslut skall kunna bli överprövade. Sådan överprövning krävs också för att kontrollera att lokala beslut står i överensstämmelse med tidigare av stat och kommun gjorda ställningstaganden om markanvänd- ningen. Lagstiftningen skall syfta till att ge möjlighet till sådan överpröv- ning och att reglera denna på sådant sätt att onödiga tidsförluster undviks och att begärd överprövning inte tillåts hindra genomförandet i större utsträckning än som erfordras för att möjliggöra ett tillgodoseende av det intresse för vilket överprövning begärts.

För att alla de ovan angivna målen skall uppnås erfordras att lagstift- ningen tillhandahåller det allmänna erforderliga möjligheter att kontrol- lera att i planer och föreskrifter intagna bestämmelser verkligen följs då fastighetsägare och andra vidtar byggnads- och anläggningsåtgärder. Vida- re behövs tvångsåtgärder gentemot fastighetsägare för att säkerställa efterlevnaden av vissa beslut och för att man skall kunna komma till rätta med lagstridiga förfaranden. För sådana fall krävs även andra påföljder. Blivande lagstiftning skall tillhandahålla de regler som erfordras i dessa hänseenden.

7. Lagstiftningens räckvidd

7.1. Inledning

I detta avsnitt behandlas frågan om lagstiftningens räckvidd dels i fråga om olika slag av objekt (mark, bebyggelse, anläggningar) och dels ifråga om olika slag av åtgärder (nybyggnad, rivning, förändrad användning, skötsel och vård). Dessutom behandlas räckvidden i förhållande till andra lagar som i olika hänseenden reglerar frågor om markanvändningen. Den sistnämnda frågan behandlas närmare i avsnitt 22.

Av redogörelsen i avsnitt 3 om gällande rätt framgår att nuvarande byggnadslagstiftning huvudsakligen är inriktad på reglering av bebyggelse, dvs lokalisering och uppförande av hus med tillhörande gator, allmänna platser m ur. Det finns dock vissa möjligheter att styra även andra åtgärder än byggande. Förutsättning för bindande verkningar beträffande andra åtgärder än byggande är emellertid att åtgärderna är föremål för någon form av kontroll enligt annan lagstiftning och att planerna tillmäts betydelse i samband med prövningen enligt denna lagstiftning. Som framgår av redovisningen i avsnitt 3 är detta bara delvis fallet enligt gällande rätt.

7.2. Överväganden och förslag

1 avsnitt 6 om lagstiftningens syfte har framhållits att den nu aktuella lagstiftningen bör syfta till att finna ändamålsenliga medel att främja en aktiv planering från kommunernas sida. Därvid skall beaktas att en hushållning med de tillgängliga naturtillgångarna i form av mark och vatten sker. Lagen skall därvid ge möjlighet att reglera tillkomsten av bebyggelse och andra anordningar samt att bevara befintliga miljöer. Vidare har konstaterats att uppnående av dessa mål kräver att väsentliga förändringar av markanvändningen skall föregås av en planmässig prövning och ett samhälleligt beslut innan de kan genomföras. En sådan princip kräver att den nya lagstiftningen får en avsevärt större räckvidd än nuvarande byggnadslagstiftning.

Till en början kan slås fast att vissa situationer är sådana att de uppenbarligen måste komma att omfattas av lagstiftningens prövnings- system för att de angivna syftena skall kunna uppnås. Det är de fall då

mark, som tidigare inte utnyttjats för sådana ändamål, tas i anspråk för bebyggelse eller för anläggningar av olika slag såsom vägar, järnvägar, flygfält, hamnar samt anläggningar i vatten. Vidare hör hit fall då mark tas i anspråk för utnyttjande av naturtillgångar såsom grus och mineralfyndigheter. Inrättande av anläggningar för Sportaktiviteter tex anläggande av Slalombackar bör också omfattas av prövningsplikten. Dessa och liknande situationer är klart att anse som förändring av markanvändningen och omfattas i enlighet med vad som anförts i avsnitt 6 direkt av ett principiellt krav på prövningsplikt för förändring av markanvändningen.

Det är emellertid uppenbart att det framtida prövningssystemet måste omfatta en lång rad andra företeelser som inte lika klart är att hänföra till samlingsbegreppet förändring av markanvändningen, tex att riva ett befintligt hus och ersätta det med ett annat hus av motsvarande storlek och användningssätt eller att använda ett befintligt hus på annat sätt än tidigare. Denna önskvärda breddning av prövningsområdet skulle kunna åstadkommas genom att man gav begreppet förändring av markanvänd- ningen en vidsträckt innebörd. En sådan teknik tillämpades i prop 1972zlll beträffande begreppet pågående markanvändning i ersättnings- sammanhang. I propositionen uttalades att begreppet pågående markan— vändning borde ges en relativt generös tillämpning. Till begreppet skall enligt uttalanden i propositionen (s 334) även räknas vad fastighetsägaren enligt detaljplanebestämmelser, byggnadslov och tillstånd enligt NVL får använda marken till under förutsättning att ändringen i markens användning framstår som aktuell.

Syftet med att dra en gräns mellan pågående och förändrad markan— vändning i nyss nämnda lagstiftningsärende var att ange de fall i vilka ersättning i framtiden borde utgå om förväntningar om ändring i fastighetens användning inte skulle ersättas. Även om de uttalanden som gjordes i prop l972:111 angående begreppet pågående markanvändning kan ge viss ledning vid avgörande av frågan om vad som i förevarande sammanhang skulle kunna anses utgöra ändring av markanvändningen är de synpunkter som det i en lagstiftningsfråga av ovannämnda slag är motiverat att lägga på avgränsningen av begreppet pågående markanvänd- ning inte ägnade att utan vidare läggas till grund för en gränsdragning i förevarande sammanhang. Här gäller det i första hand att ange vilka åtgärder som skall kräva samhällelig prövning innan de får genomföras. Sålunda saknas tex här särskilda skäl att ge begreppet pågående markanvändning en vidsträckt innebörd. På grund härav finner bygglagut- redningen det mindre lämpligt att i blivande lagstiftning ge begreppet förändring av markanvändningen ett vidsträckt innehåll för att reglera omfattningen av prövningsplikten. I stället bör den tekniken väljas att lagstiftningen anger vilka förteelser som vid sidan av de klara förändrings- fallen bör omfattas av lagens prövnings- och kontrollsystem. I det efterföljande utvecklas vad som i nu nämnt hänseende bör omfattas av ett blivande prövningssystem.

Prövningssystemet bör i princip omfatta alla åtgärder avseende mark, byggnader och anläggningar som kan medföra konsekvenser av ekono-

misk natur för kommunerna eller som kan medföra omgivningspåverkan av någon omfattning. Sålunda bör krav på prövning inte bara gälla för uppförande av nya byggnader utan även för rivning. Vidare bör till det prövningspliktiga området hänföras förändringar av verksamheter inom befintliga byggnader, tex att omvandla ett bostadshus till kontorshus eller att öppna detaljförsäljning i lokal som tidigare använts som lager. Sådana åtgärder skall alltså prövas även om det inte är aktuellt att utföra några särskilda åtgärder med byggnaden.

För de ovan angivna situationerna har krävts att det beträffande ett visst objekt — mark, byggnad, anläggning — företas antingen en ändringsåtgärd i yttre hänseende eller en ändring i användningsändamålet eller användningssättet av visst kvalificerat slag. Förändring av processen i en fabrik, en ändring som kräver relativt små yttre ingrepp och inte i nämnvärd grad påverkar användningssättet av fabriken, omfattas t ex inte av det ovan anförda. Dessa frågor prövas enligt ML. Då dessa förändringar ofta kan ha stor betydelse för omgivningen och påverka markanvändning- en utanför det egentliga driftområdet kan man enligt bygglagutredning- ens mening inte åstadkomma ett effektivt hjälpmedel för kommunens planering om man inte i viss utsträckning kan beakta och styra dessa frågor med hjälp av den lagstiftning som bygglagutredningen föreslår. Det bör vara möjligt att i översiktliga planer göra bedömningar av vad som i ett eller flera hänseenden bör vara vägledande för möjligheterna att till visst område lokalisera olika verksamheter och villkoren för dessa. Det bör även vara möjligt att i översiktliga planer bedöma den önskvärda utvecklingen beträffande immissioner från områden som redan innehåller olika anläggningar. Om sådana bedömningar görs i översiktliga planer kan de bli vägledande även för utvecklingen av markanvändningen i närheten av anläggningen. Det kan således bli möjligt att mot bakgrund av planen planera för markanvändningen utanför området i fråga. Utanför lagstift- ningens tillämpningsområde bör däremot falla sådana åtgärder beträffan- de driften som inte medför några omgivningspåverkningar, t ex process- förändringar som enbart medför förändringar i arbetsstyrkan vid företa- get. Ändringar i regleringen av befintliga vattenmagasin som inte erfordrar ändringar av äldre anläggningar eller tillkomst av nya saknar sådan omgivningspåverkan som bör föranleda att lagstiftningen blir tillämplig. Sådana ändringar prövas enligt VL. Denna prövning synes vara tillräcklig från allmän synpunkt. Det prövningssystem som skall ingå i den lagstiftning bygglagutredningen föreslår synes därför inte behöva omfatta de här åsyftade ändringarna.

En fråga som under senare tid blivit alltmer framträdande är de' problem som hänger samman med underjordsbyggande i olika former. I bilaga 2 till betänkandet finns en redogörelse för vissa tekniska samband som följer av underjordsbyggande. Redogörelsen visar entydigt att det finns ett stort behov att följa underjordsbyggandet eftersom det kan ha mycket svåra följdverkningar på omgivningen och på markanvändningen på ytan. Med underjordsbyggande avses här såväl grundläggningsarbeten som byggande av tunnlar och andra anläggningar i berg eller eljest under jord. Alla dessa arbeten bör i princip omfattas av den blivande

lagstiftningens räckvidd och dess prövningssystem. Något generellt undan- tag för sådana underjordiska verksamheter som regleras av gruvlagen synes inte kunna göras eftersom även dessa kan ha återverkningar på användningen av markytan. Lokalisering av gruvverksamheter bör kunna prövas i översiktlig plan. Detaljkontroll av underjordisk gruvverksamhet torde i stor utsträckning kunna ske enbart inom ramen för gruvlagen.

I bilaga 2 pekas på att de nuvarande möjligheterna att i vissa fall utan tillstånd genom grundvattenpumpning ta ut upp till 300 m3/dygn under vissa omständigheter kan medföra orimliga konsekvenser. I anledning härav vill bygglagutredningen uttala att frågan om tillstånd till vattentäk- ter i sin helhet bör handläggas i VL. Det bör ankomma på vattenlagsut- redningen att närmare överväga vad som kan vara lämplig nedre gräns för tillståndsplikt då det gäller grundvattenuttag. Enligt bygglagutredningens mening är det emellertid klart att den nuvarande ordningen är otillfreds- ställande.

Inom ramen för ett prövningssystem som i större utsträckning än fn skall tillgodose egentliga markhushållningsfrågor tilldrar sig helt naturligt jord- och skogsbruket stort intresse. Önskemål att behålla befintligjord- och skogsbruksmark för oförändrad användning skall beaktas i samband med att fråga väcks om att ta i anspråk sådana områden för andra ändamål. För jordbruket och skogsbruket finns särskild lagstiftning om vården av skogsmark respektive odlad jord. Dessa frågor regleras i skogs- vårdslagen och jordhävdslagen. Enligt bygglagutredningens mening kan man inte uppnå det eftersträvade målet att åstadkomma ett effektivt kommunalt planeringsinstrument om man inte i viss utsträckning kan beakta och styra jord- och skogsbrukets driftsformer med hjälp av den lagstiftning som bygglagutredningen föreslår. Då frågan om plantering av skog på öppen jord kan ha stor betydelse för miljöutformningen bör det tex vara möjligt att i översiktliga planer föreskriva förbud mot sådan plantering eller ge riktlinjer för denna.

Frågan om formerna för och takten i avverkning av skog har i många fall intresse vid sidan av skogsbrukets egna intressen. Behovet att reglera avverkningen är olika starkt i skilda områden. I smärre skogspartier som är parkliknande och insprängda i bebyggelsen eller ligger i omedelbar anslutning till bebyggelse finns behov av en mycket detaljerad reglering på grund av att miljöintresset är det klart dominerande. I dessa områden föreligger vanligtvis inte heller förutsättningar för fortsatt skogsdrift med ekonomisk virkesproduktion som mål. Inom ramen för en blivande lagstiftning bör det vara möjligt att ange sådana områden och ge erforderliga prövningsmöjligheter. I andra områden, t ex områden som år av särskild betydelse från landskapsskyddssynpunkt eller av större betydelse för friluftsliv och rekreation, finns det behov att påverka skogsbrukets inriktning även om den väsentliga användningen skall vara fortsatt skogsdrift med ekonomisk virkesproduktion. En blivande lagstift- ning bör ge möjlighet att peka ut de områden där sådan påverkan bör kunna komma till stånd och att ge riktlinjer för den anpassning av skogsbruket som behövs från här åsyftade miljösynpunkter. Detta synes lämpligen kunna ske i översiktliga planer.

För att möjliggöra tillgodoseende av vissa från allmän synpunkt väsentliga intressen som föreligger inom områden som bör användas för rekreation eller som bör bevaras oförändrade, bl a områden som innehåller från kulturhistorisk synpunkt värdefull bebyggelse, bör lag— stiftningen ge utrymme för föreskrifter av i vissa fall ganska detaljerat slag då det gäller förändringar av markanvändning och bebyggelse. Med hänsyn till de varierande behov som föreligger skall lagstiftningen utformas så att regleringens räckvidd kan anpassas efter behovet iskilda situationer.

För att det krav på prövning och reglering som ovan angivits skall kunna upprätthållas fordras en kontrollmöjlighet av den typ som det nuvarande byggnadslovet utgör. Denna kontrollmöjlighet bör inte bara omfatta åtgärder som innebär ändringar av markanvändningen utan även åtgärder av annat slag vilkas överensstämmelse med författningar och med stöd härav meddelade bestämmelser kan behöva prövas. I huvudsak samtliga åtgärder som omfattas av gällande byggnadslagstiftning bör sålunda omfattas även av den nya lagstiftningens kontrollsystem. Detta bör dessutom ge möjligheter till prövning av en del åtgärder som faller utanför nuvarande byggnadslagstiftning.

Enligt gällande rätt krävs beträffande många åtgärder avseende byggnader att de prövas såväl enligt BL och BS som enligt t ex ML, NVL, VL eller gruvlagen. Den här föreslagna räckvidden hos den nya lagstiftningen kommer att leda till en ökning av antalet fall då tillstånd krävs enligt flera lagar. För att undvika detta och uppnå ett mer enhetligt beslutssystem skulle man kunna ifrågasätta att ivissa fall ersätta de olika speciella prövnings— och beslutsformer som finns i speciallagstiftningen, särskilt ML, NVL och VL, med en prövning inom ramen för förevarande lagstiftning. Av flera olika skäl synes emellertid gränsdragningen mellan byggnadslagstiftning och speciallagstiftningen i stort sett böra lämnas orubbad. Den tillståndsprövning som skall företas enligt VL och ML är av mycket speciell karaktär och kräver speciell teknisk expertis. De företag som skall prövas enligt dessa lagar, särskilt VL, berör ofta områden som omfattar mer än en kommun. I fråga om VL och flera andra speciallagar om anläggningar av olika slag, t ex vägar och gemensamhetsanläggningar, gäller att tillståndsprövningen är sammankopplad med en reglering av rättsförhållanden mellan enskilda samt ersättningsfrågor. I många fall är tillståndsfrågorna så beroende av dessa övriga frågor att det skulle vara opraktiskt att skilja isär frågorna. Emellertid bör för dessa åtgärder en sådan samordning komma till stånd att de ställningstaganden som görs inom ramen för markanvändnings- och byggnadslagstiftningen kan bilda underlag och utgöra villkor för tillämpningen av olika speciallagar. Målsättningen skall vara att så långt möjligt undvika att det blir dubbla tillståndsprövningar.

När det gäller förhållandet till NVL ligger saken något annorlunda till än beträffande övriga nyss berörda speciallagar. Det är uppenbart att förändringssituationer av de slag som regleras i NVL i stor utsträckning måste komma att falla inom ramen också för förevarande lagstiftning. Enär de bedömningar som skall göras enligt de båda lagstiftningarna är

likartade ter det sig mest rationellt att i flertalet fall helt koncentrera prövningen till markanvändnings- och byggnadslagstiftningen. Huvud- principen synes böra vara att förvaltningsfrågor regleras enligt NVL och förändringssituationer enligt markanvändnings- och byggnadslagstiftning— en.

Den kontroll och tillståndsgivning som behövs för att i översiktliga planer inskrivna regleringar av skogsbrukets driftsformer skall följas bör regleras inom ramen för markanvändnings— och byggnadslagstiftningen då det gäller sådana områden som inte skall användas för ekonomisk virkesproduktion och inom ramen för en utvidgad skogsvårdslagstiftning i övriga fall.

Den nya lagstiftningen aktualiserar problem angående gränsdragningen inte bara i förhållande till lagar som reglerar tillkomsten av byggnader och anläggningar av olika slag utan även i förhållande till tex ExL och FBL. Avsikten är emellertid att dessa lagar skall lämnas i huvudsak orubbade. På motsvarande sätt som nyss berörts i fråga om annan speciallagstiftning bör dock behövlig samordning säkras med de ställ- ningstaganden som görs inom ramen för markanvändnings- och byggnads- lagstiftningen.

Den nya lagstiftningen bör inte bara reglera förutsättningarna för förändringar i markanvändningen och beskaffenheten av nytillkommande bebyggelse m m utan även frågor om underhåll. Reglerna om underhåll bör begränsas till att i huvudsak avse byggnader. Skötselföreskrifter i andra hänseenden, tex beträffande jord- och skogsbruksmark, bör företrädesvis ges enligt annan lagstiftning.

Med hänsyn särskilt till de kulturhistoriska intressena bör det allmännas inflytande på frågor om underhållsåtgärder i vissa fall kunna utsträckas inom ramen för förevarande lagstiftning. Byggnadsminneslagen bedöms emellertid vara ett ändamålsenligt medel att kunna bevara byggnader som har mer än ett lokalt intresse. Bygglagutredningen förutsätter därför att en byggnadsminneslag skall finnas även i fortsätt- ningen.

Om den nya lagstiftningen sålunda skall reglera frågor om underhåll av byggnader kan ifrågasättas en utvidgning av regelsystemet till att även omfatta standardhöjande åtgärder. I gällande rätt finns lagstiftning som ger möjlighet att framtvinga standardhöjande åtgärder beträffande bostäder och arbetslokaler.

Med stöd av BSL ställs upp ganska långtgående krav på bostadslägenhe- ters standard och lagen tillhandahåller vissa sanktionsformer för fall då fastighetsägare vägrar ställa sig ett föreläggande till efterrättelse. Vid tillkomsten av BSL ansågs det lämpligast att prövningsrätten i sådana frågor anförtros åt en i förhållande till kommun och fastighetsägare opartisk myndighet varför dessa ärenden lagts på hyresnämnd. Förevaran- de lagstiftning kommer inte att utesluta behovet av i BSL förekommande sanktionsformer och ger inte anledning till annan bedömning av frågan om lämplig prövningsmyndighet såvitt avser dessa sanktioner. Även om vissa skäl talar för en samordning mellan BSL och förevarande lagstift- ning bedöms skillnaderna i prövningsförfarande omöjliggöra en sådan

samordning. Enär BSL sålunda avses bli lämnad utanför detta lagstift- ningsuppdrag finns inte anledning att utsträcka förevarande lagstiftnings räckvidd till att omfatta standardhöjande åtgärder beträffande bostäder.

I fråga om arbetslokaler kan i viss utsträckning standardhöjande åtgärder tvingas fram av yrkesinspektionen genom åtgärdsföreläggande eller användningsförbud med stöd av arbetarskyddslagen. Det materiella underlaget för sådana ingripanden utgörs av bestämmelser i arbetar- skyddslagstiftningen. Denna är för närvarande föremål för översyn genom arbetsmiljöutredningen. Av i huvudsak samma skäl som när det gäller förhållandet till BSL bör i byggnadslagstiftningen inte heller tas upp några bestämmelser om standardhöjande åtgärder avseende arbetslokaler utan bör denna reglering ske i enlighet med gällande principer.

Något behov av möjlighet att tvinga fram standardhöjande åtgärder beträffande någon annan väsentlig kategori av byggnader eller anlägg- ningar än bostäder och arbetslokaler torde såvitt nu kan bedömas inte föreligga.

Ibland kan det förekomma att äldre byggnader t ex industrilokaler och ekonomibyggnader av olika slag inte längre används för avsett ändamål och står öde. Det för ofta med sig att underhållet blir eftersatt. Om så blir fallet skall de i den föreslagna lagstiftningen införda påföljderna för eftersatt underhåll bli tillämpliga. Om underhållet inte blir åsidosatt synes det inte finnas anledning att inom ramen för den blivande lagstiftningen skapa möjligheter att ingripa tex genom föreläggande att riva byggnaden.

8. Tidsaspekter på markanvändningsbesluten

8.1. Inledning

I detta avsnitt behandlas frågor om hur långa tidsperioder den översiktli- ga fysiska planeringen lämpligen bör omfatta, i vad mån man skall kräva att de ställningstaganden som den översiktliga planeringen innefattar skall omprövas med vissa mellanrum samt huruvida giltigheten av sådana beslut bör tidsbegränsas. Vidare behandlas frågan huruvida giltigheten av beslut som innefattar tillstånd till företagande av viss åtgärd skall tidsbegränsas. Slutligen berörs frågan om behovet av att kunna ge tillstånd till viss markanvändning för begränsad tid.

8.2. Gällande förhållanden

Fysisk översiktsplanering inom en kommun skall enligt BL ske i form av generalplan. Upprättande av sådan plan är inte obligatoriskt och fastställd generalplans giltighet är inte tidsbegränsad annat än såvitt avser sådant undantag från bebyggelse som omtalas i 9 % tredje stycket BL beträffan- de vilket fastställelse inte får meddelas att gälla för längre tid än fem år (125 BL). I förarbetena till BL uttalade departementschefen att man kunde förvänta sig att de flesta städer och samhällen även utan tvingande föreskrift skulle komma att utan dröjsmål föranstalta om upprättande av generalplan (prop 19471131 s 111). Planinstitutet har emellertid inte kommit till användning i förutsedd omfattning. Relativt många general— planer har upprättats, men endast ett ringa antal har antagits av vederbörande kommun och härav har bara ett ytterligt fåtal förts fram till fastställelse. De planer eller delar av planer som förts till fastställelse har med några få undantag haft så pass begränsad omfattning eller speciell inriktning att de knappast motsvarar vad man avsåg med generalplan i förarbetena till BL. När det gäller generalplaner som inte förts till fastställelse bör framhållas att det vid sidan av de planer som uttryckligen har antagits av kommunens fullmäktige finns ett sannolikt tämligen betydande antal planer som har färdigställts och redovisats för fullmäktige utan att där föranleda något formligt ställningstagande. Dessa planer torde i praktiken oftast ha tillmätts samma vägledande betydelse som de antagna generalplanerna. Det torde finnas flera anledningar till

den nu berörda utvecklingen. Bla torde tidsaspekten på planbesluten ha spelat framträdande roll. Det får sålunda antas att man haft betänklig- heter mot att binda sig för ett långtidsprogram — i praktiken ofta omfattande 20—30 år — vars konsekvenser man inte kan överblicka och som, enligt vad det visat sig, med tiden måste frångås i större eller mindre utsträckning, ofta beroende på att planerna gjorts alltför detaljerade. Detaljeringsgraden och ambitionen att generalplanen skall ange ett mer eller mindre slutligt mål för markanvändningen inom området torde också ha bidragit till att man uppfattat det som svårt att ändra planerna. Det långa tidsperspektivet i generalplanerna medförde före de under senare tid företagna reformerna inom expropriationslagstiftningen och BL:s inlösen— och ersättningsregler i ännu högre grad än nu svårigheter för kommunerna att använda institutet fastställd generalplan, eftersom kom- munerna då genom reglerna om lösenskyldighet riskerade kostnader för markförvärv som till följd av en vid generalplanläggningen inte förutsedd eller förutsebar utveckling kunde bli onyttiga vid plangenomförandet.

På många håll har särskilt vid nybebyggelse utvecklats ett plansteg mellan generalplanen och stadsplanen, som ofta kallas dispositionsplan. I dispositionsplaner för nybebyggelse har man försökt att arbeta med ett kortare tidsperspektiv än i generalplanerna, ofta omkring 5 år. Denna utveckling synes utvisa att det finns ett behov av en form för översiktlig planläggning med kortare tidsperspektiv.

Under senare år har ett flertal faktorer bidragit till att ökade krav rests på den kommunala översiktsplaneringen. Planverket har därför i skrivel- ser till kommunerna i maj 1972 och augusti 1973, den senare i samråd med lantmäteristyrelsen, lämnat anvisningar för vad man kallar en vidgad generalplanering. Enligt planverket bör kommunerna i denna planering mot bakgrund av inventeringar och analyser upprätta markdispositions- planer med ett tidsperspektiv om 15—30 år.

Dessa planer skall klargöra huvuddragen i markens avsedda användning på längre sikt och de bör kontinuerligt ses över och vid behov revideras. Vidare bör kommunerna upprätta kommunöversikter, i vilka skall anges de allmänna riktlinjerna för planläggning, byggande och fastighetsbild- ning för bebyggelse i olika delar av kommunen. Dessa kommunöversikter bör fortlöpande ses över och vid behov revideras, förslagsvis vart tredje år eller i övrigt när omständigheterna så påkallar. Slutligen bör kommunerna utforma åtgärdsprogram för den närmaste 5—10-årsperiQden, vilka pro- gram bör revideras årligen.

Den lämplighetsprövning som krävs enligt BL innan mark får användas till bebyggelse skall ske antingen i samband med antagande av detaljplan eller, om detaljplan inte finns, i samband med dispensprövning för tätbebyggelse och i samband med prövning av ansökan om byggnadslov såvitt avser glesbebyggelse (Så BL). Om man bortser från ekonomi- byggnader för jordbruk m ni så gäller att detaljplan, således stadsplan eller byggnadsplan, krävs för tätbebyggelse medan planmässigt bedöman- de i samband med prövning för byggnadslov räcker för övrig bebyggelse. I den mån detaljplan upprättats är denna, med beaktande av eventuellt medgivna undantag från planen, bindande för byggnadslovsprövningen.

Detaljplanen är alltså att betrakta som ett tillstånd att bygga i enlighet med planen, ett tillstånd som senare preciseras i samband med byggnads- lovsprövningen. I vissa fall kan tillstånd till nybyggnad som innefattar tätbebyggelse meddelas trots avsaknad av detaljplan (l36å BL). Ett sådant tillstånd har då samma verkan som en detaljplan. I fall då detaljplan inte krävs och då sådan ändå inte upprättats sker hela tillståndsprövningen i samband med prövningen av ansökan om byggnads— lov.

Giltigheten av stadsplan och byggnadsplan är inte tidsbegränsad. Oavsett om planerna realiseras eller inte gäller de tills de ändras eller upphävs. Att planerna inte tidsbegränsats får antas hänga samman med att man vid utformningen av planinstituten ansåg det vara naturligt att utgå från att planerna behövdes inte bara för att reglera tillkomsten av tätbebyggelse utan även för ett fortvarighetstillstånd. De har därvid fått inte bara uppgiften att styra blivande förändringar utan också att stadigvarande redovisa markens uppdelning i områden med olika rättslig status i skilda avseenden, byggnadskvarter, allmänna platser och special- områden. Denna registrerande funktion kommer också till uttryck i många angränsande lagar där det anges att särskilda bestämmelser gäller inom områden med stadsplan eller vissa delar av sådant område. Som exempel kan nämnas 2, 6 och 13 åå i allmänna ordningsstadgan. Inom stadsplanelagt område krävs polismyndighetens tillstånd för att använda allmän plats för upplag, avstjälpning eller uppsättande av försäljnings- stånd, ställningar o dyl (2 å). Enligt 6 å får inom stadsplanelagt område bl a sprängning, fyrverkeri och skjutning med eldvapen inte ske utan tillstånd av polismyndigheten. Beträffande vissa offentliga tillställningar gäller att de måste anmälas till polismyndigheten om de skall anordnas inom stads- eller byggnadsplanelagt område (13 å).

Som en följd av att det i 1931 års stadsplanelag saknades medel att hindra tillkomsten av bebyggelse utanför områden med stadsplan eller byggnadsplan upprättades till förekommande av oreglerad randbebyggel- se sådana planer för så stora områden att de inte kunde bli genomförda inom rimlig tid. Detta var fallet i ännu större omfattning vid tillämp— ningen av den lagstiftning som gällde före 1931 års stadsplanelag. Planerna blev därför inte sällan omoderna långt innan de utnyttjats. Genom BL år 1947 ändrades förutsättningarna i detta avseende i hög grad till det bättre genom att det allmänna fick befogenhet att bestämma var tätbebyggelse fick uppkomma och tidpunkt för uppkomsten av bebyggelse (5 å andra stycket och 9 å). I 1947 års BS upptogs mot denna bakgrund ett stadgande om att detaljplan inte fick läggas ut över större område än som var eller kunde väntas bli bebyggt eller eljest taget i anspråk inom överskådlig tid (26 och 107 åå 1947 års BS). I 1959 års BS skärptes denna bestämmelse genom att orden ”inom överskådlig tid” byttes ut mot ”inom nära förestående tid” (12 och 13 åå BS). Även om de vidtagna ändringarna i lagstiftningen lett till att de detaljplanelagda områdenas storlek minskats har dock detaljplaner även fortsättningsvis ibland lagts ut över relativt stora områden oavsett om bebyggelse varit aktuell inom hela området eller inte.

Det berörda förhållandet att en del detaljplaneområden har getts alltför stor omfattning har medfört att befintlig bebyggelse i sådana fall kommit att stå i strid mot gällande planer. På grund av att nybyggnad inte får företas i strid mot detaljplan har planernas fortvarighet i förening med nybyggnadsbegreppets stora omfattning medfört olägenheter för fastighetsförvaltningen och administrativa svårigheter. Bilden kompliceras ytterligare av att detaljplanerna i många fall kommit att betraktas som föråldrade. För att förhindra att byggnadslov meddelas enligt sådana planer har man tvingats att i stor omfattning tillgripa möjligheterna enligt 35 och 109 åå BL att förordna om nybyggnadsförbud. Detta gäller i synnerhet de områden där stadsplaner fastställts före 1948.

Någon maximigräns för giltighetstiden av tillstånd enligt 136 å BL till nybyggnad trots avsaknad av detaljplan finns inte angiven.

I 136 a å BL ges inte några regler om tidsbegränsning av tillstånd till lokalisering av de där åsyftade riksintressanta verksamheterna. Tillstånds- besluten brukar dock tidsbegränsas.

Till skillnad mot vad som gäller för planer är byggnadslovet tidsbegrän- sat. Enligt 59å BS är byggnadslovet förfallet, om inte det medgivna arbetet påbörjats eller efter inträffat avbrott återupptagits inom två år. I intet fall äger byggnadslov giltighet för längre tid än fem år. Denna tidsbegränsning har funnits alltsedan 1874 års byggnadsstadga för rikets städer.

Om man ser till i annan lagstiftning förekommande tillstånd av likartad karaktär som byggnadslagstiftningens så stadgas t ex i VL att vattendomstolen i samband med beslut varigenom bla ifrågasatt byggande i vatten medges skall bestämma viss tid, i regel inte överstigan- de tio år, inom vilket arbetet skall vara fullbordat (11 kap 63 å VL). Har byggnaden inte blivit fullbordad inom bestämd tid förfaller beslutet såvitt avser sådan del av byggnaden som inte kommit till stånd. Vattendomstolen har dock viss möjlighet att bevilja anstånd med full- bordandet i högst tio år (2 kap 22 å VL). I ML stadgas på motsvarande sätt att i beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet kan fastställas viss tid, i regel inte över tio år, inom vilken den med tillståndet avsedda verksamheten skall ha satts i gång (18 å ML). Har verksamheten inte satts i gång inom föreskriven tid förfaller tillståndet såvida koncessionsnämn- den inte medger förlängning av tiden. Tiden kan förlängas med högst tio år (29 å ML). Motivet till de angivna tidsbegränsningarna är att man inte vill ha frågor om tillståndets utnyttjande svävande under en oviss tid under vilken tid förutsättningarna för tillståndet kan förändras.

Vid prövning av ansökan om byggnadslov skall tillses att det tillämna- de företaget inte strider mot bland annat gällande plan. Även om så skulle vara fallet kan dock byggnadslov meddelas för uppförande av tillfällig byggnad under en tid av högst tre år (56 å 2 mom andra stycket BS). Även i visst annat avseende kan byggnadslov av tillfällig karaktär meddelas (58 å 2 mom andra stycket BS).

8.3. Reformkrav

Enligt direktivens riktlinjer för omgestaltning av plansystemt bör de översiktliga planerna, för att tillfredsställande flexibilitet skall uppnås, ges tidsbegränsad giltighet. Utvecklingen bör, enligt vad som sägs i direktiven, kunna ledas på ett betydligt bättre och mer samlat sätt om de långsiktiga region- och kommunplanerna blir föremål för kontinuerlig överarbetning och framläggs och fastställs efter en viss tid — exempelvis fem eller tio år — än om planarbetet återupptas först sedan behovet blivit akut. Även verkan av en fastställd detaljplan bör enligt direktiven tidsbegränsas.

I direktiven har uppmärksammats de problem som hänger samman med hur marken skall få användas under perioder då detaljplan saknas, tex tiden mellan översiktlig planläggning och genomförandet och tiden från det fastställd detaljplan upphört att gälla tills ny detaljplan blir aktuell. I skissen till tänkbar lösning av sådana problem har dock inte någon speciell lösning av dessa problem förts fram.

I den av bygglagutredningen genomförda enkäten har från både stadsarkitekter och länsarkitekter pekats på att det nuvarande general- planeinstitutet är alltför statiskt och att man i stället bör ha en kontinuerlig planering som resulterar i successiva ändringar och tillägg. Som orsak till institutets stelhet har framhållits att proceduren i samband med ändring av planerna är för omständlig och det har föreslagits att generalplanearbetet skall få äga rum i friare former. Å andra sidan har också framhållits att en tidsbegränsad fastställelse i vissa fall kunde vara ett önskvärt alternativ. Ett annat förslag som har kommit fram är att man skulle införa möjlighet att meddela föreläggande om förnyelse och ändring av generalplan.

Beträffande detaljplaner har från många håll framhållits att dessa bör tidsbegränsas. Det har bla anförts att det är helt omöjligt, och då genomförandet inte är aktuellt dessutom meningslöst, att hålla hela stadsområdet med en aktuell, så detaljerad plan, att den i alla avsnitt skulle gå att direkt bygga efter. Målsättningen att ha en ständigt aktuell, sammanhängande detaljplan över hela det tätbebyggda stadsområdet, framstår som verklighetsfrämmande. En stad skulle sålunda, oavsett storleken, teoretiskt sett behöva fortlöpande och i detalj genomarbeta hela sin tätbebyggelseplan ungefär vart femte år. Denna målsättning kan, har det sagts, utan närmare analys fastslås som orimlig från rent arbetsteknisk synpunkt. Möjlighet anses böra finnas för byggnadsnämn- den att redan från början bestämma den tidsperiod under vilken en stadsplan skall gälla och att ge byggnadslov med giltighet av varierande längd.

Vidare har i samband med enkäten pekats på att många äldre och även moderna planer innehåller överdrivna byggnadsrätter. Dessa har ibland tillkommit punktvis genom att en byggherre anmält ett aktuellt objekt, som godtagits av de kommunala planmyndigheterna och medfört stads- plan eller stadsplaneändring. Sedan har ofta projektet lagts på is. Följ- den har blivit att markspekulation möjliggjorts om byggnadsrätten höjts. Det framhålls som önskvärt att det kunde gå lika lätt att sänka

byggnadsrätten som att höja den. Det anses att det borde vara möjligt att tidsbegränsa stadsplaner med byggnadsrätter över två våningar till tex fem år och att tvåvåningsregeln skulle gälla därefter. — När det gäller frågan om stadsplanens funktion efter genomförandet har i ett yttrande anförts att traditionell stadsplan inte bör upprättas för mer än de objekt som står inför omedelbart förverkligande. När fastigheten bildats och byggnaden färdigställts har stadsplanen inte längre någon vägledande uppgift. Byggnadsrätten borde kunna anses konsumerad. Den torde då också i realiteten ha förlorat sin betydelse ur fastighetsvärdesynpunkt. Betydelse i detta avseende återfår den först vid en relativt avlägsen tidpunkt, när en byggnadsförnyelse av större eller mindre omfattning kan aktualiseras. Då har emellertid regelmässigt så mycket av de ursprungliga planförutsättningarna ändrats, att planen inte längre kan försvaras. — I några enkätsvar har påtalats behov av att kunna ge byggnadslov för begränsad tid, varvid det dock vore önskvärt att den i 56 å 2 mom BS angivna tiden tre år kunde utsträckas till exempelvis tio år. Möjligheten att ge tidsbegränsat byggnadslov bör, enligt ett par yttranden, vidgas till att avse inte bara uppförande av byggnader utan även tex ändring av användningssätt.

8.4. Överväganden och förslag

För att samhället skall kunna påverka gestaltningen av den fysiska miljön måste förändringar i markens användning kunna styras i tillräcklig utsträckning. Detta är särskilt angeläget eftersom ianspråktagande av mark för visst ändamål i allmänhet binder markens användningssätt för mycket lång tid. Möjligheterna att styra utvecklingen förutsätter en sådan översiktlig planering att konflikter mellan stridiga markanvändningskrav kan förutses så tidigt att alternativa handlingsmöjligheter står öppna för deras reglering. Detta är inte minst viktigt för att allmänheten skall kunna ges möjlighet att utöva inflytande på hur markresurserna skall disponeras. Långsiktig planering krävs också för att man skall kunna bygga upp en handlingsberedskap inför oförutsedda händelser.

Ett lämpligt tidsperspektiv för den kommunala översiktsplaneringen synes vara tio år. Härmed avses således att den översiktliga planeringen skall utmynna i ställningstaganden som skall kunna bilda underlag för beslut i markanvändningsfrågor av mera detaljerat slag under den närmas- te tioårsperioden. Verkningarna av i denna översiktsplanering gjorda ställningstaganden sträcker sig naturligtvis till stor del avsevärt längre fram i tiden, vilket torde motivera att planeringen för tioårsperioden sker i belysning av ett något längre perspektiv. Detta gäller exempelvis frågor om trafikreservat och kommunala markköp. Frågor om bevarande på lång sikt av befintliga miljöer måste givetvis också prövas mot bakgrund av ett längre tidsperspektiv. Trots detta innebär förslaget en förkortning av tidsperspektivet i förhållande till vad som i allmänhet gäller för dagens generalplaner.

Krav på en översiktlig planering med ett tioårsperspektiv innebär att

planeringen måste bedrivas kontinuerligt. Det är alltså inte meningen att den fysiska översiktliga planeringen skall utmynna i en bild av hur man tänker sig den mer eller mindre slutliga utformningen av ett område. Det finns inget sådant slutmål för markanvändningen. Förhållandena ändras alltid och dessutom disponerar samhället inte över möjligheter att bestämma över alla förändringar. I stor utsträckning måste man tex överlåta åt fastighetsägarna att bestämma i vad mån en av samhället tillåten förändring verkligen skall komma till stånd. Planeringsprodukter- nu skall i stället ses som program för i vilken omfattning förändringar bör eller får komma till stånd under en kommande tioårsperiod, hur de skall komma till stånd och i vissa fall turordning härför.

Av flera skäl är det nödvändigt att de beslut som meddelas beträffande förändringar av markanvändningen inte blir bindande under alltför lång tid. Förändringarna sker mycket snabbt i samhället och likaså förändras människornas syn på vad som är att anse som godtagbara förändringar. Besluten måste också kunna ändras med hänsyn till vad som framkom- mer vid planering som bedrivs inom sektorer av vilka den fysiska planeringen är beroende. Tidsperspektivet i den långsiktsplanering som bedrivs inom dessa sektorer är nämligen i allmänhet kortare än tio år. Bostadsplaneringen omfattar sålunda femårsperioder och flerårs- och fördelningsplanerna inom vägplaneringen, vilka i förevarande samman- hang är de viktigaste, omfattar likaledes femårsperioder med omprövning vart tredje år. I den fysiska översiktsplaneringen gjorda ställningstaganden bör alltså alltid kunna omprövas då förändringar i förhållandena påkallar det eller under alla omständigheter efter viss tid. Betydelsen av en ändamålsenlig omprövningsmekanism ökar ytterligare om översiktspla- neringen utsträcks till att omfatta kommunens hela yta.

Det är angeläget att lagstiftningen utformas så att den bidrar till att en kontinuerligt bedriven översiktlig planering av här skisserat slag verkligen kommer till stånd. Detta synes lämpligast kunna ske genom att det uppställs krav på att beslut rörande översiktliga frågor, i den mån ett behov av formliga beslut i sådana frågor kan anses föreligga, skall omprövas med jämna mellanrum. Vid bestämmande av omprövningsinter- vallen måste beaktas att de inte får göras längre än att ställningstagandena kan behålla sin aktualitet och att de i intet fall får göras så långa att nya ställningstaganden inte hinner göras före tioårsperiodens utgång.

Skulle omprövning av en eller annan anledning inte ha kommit till stånd inom tioårsperioden bör de gamla besluten, i den mån de annars skulle vara bindande för efterföljande beslut i markanvändningsfrågor, upphöra att gälla. Det kan nämligen inte anses rimligt att ställningstagan- den i konkreta frågor skall grundas på översiktliga beslut som är mer än tio år gamla och inte tagits under förnyat övervägande. Den omständig- heten att man kräver förnyade överväganden innebär inte att det alltid behöver bli ett nytt ställningstagande i sak. Det väsentligaste är att man gör klart att översiktsplaneringens innehåll fortfarande på ett rätt sätt återger samhällets viljeinriktning då det gäller markanvändningen.

En kontinuerligt bedriven översiktlig planering med ständig ompröv— ning av gjorda ställningstaganden förutsätter att samhället i princip inte

blir bundet av sina beslut gentemot markägarna så att ersättningsskyldig— het skulle kunna uppkomma vid ändring av besluten. På visst stadium i planeringsprocessen måste dock kommunen på ett mer definitivt sätt be- sluta vilka åtgärder som skall eller får komma till stånd. Den som skall stå för genomförandet måste med andra ord irimlig tid före genomförandet erhålla ett för det allmänna bindande tillstånd att utföra åtgärden. I gällande rätt knyts ett sådant tillstånd till detaljplan eller, då sådan inte upprättas, till dispens eller enbart till byggnadslovet. I det sistnämnda fallet förfaller tillståndet efter viss tid om det inte utnyttjas. När detaljplan upprättats förfaller däremot det däri inbegripna tillståndet inte förrän planen ändras eller upphävs, varvid fråga om ersättningsskyldighet gentemot markägaren kan uppkomma. Starka skäl talar för att alla tillstånd till förändring i markanvändningen oavsett i vilken form de meddelas skall ha begränsad giltighetstid. Det är av väsentligt intresse för både kommunen och andra intressenter att inom rimlig tid få klarhet i om åtgärden kommer till stånd eller inte. Sedan viss tid förflutit utan att tillståndet utnyttjats bör kommunen ges möjlighet att på ett förutsätt- ningslöst sätt kunna ta upp frågan om hur området skall utnyttjas till förnyat övervägande i enlighet med de eventuella ändringar i planerings- situationen som inträtt.

Bygglagutredningen föreslår därför att alla tillstånd som innebär rätt att förändra markanvändningen genom byggande eller eljest skall vara giltiga endast under en begränsad tid. Har tillståndet inte utnyttjats under denna skall det vara förfallet. Med begränsning av tillstånds giltighetstid ernås också överensstämmelse med vad som gäller i annan lagstiftning, t ex ML och VL.

När det gäller tillstånd som utnyttjats är frågan om tillståndsbeslutets giltighetstid mer komplicerad. Man måste klart definiera vad man skall anse att ett tillstånd innefattar om en fastighetsägare uppför en byggnad i enlighet med ett meddelat tillstånd. Det är alldeles klart att ägaren skall ha rätt att bibehålla den en gång uppförda byggnaden på därför avsett område. För att reglera detta krävs inte att tillståndsbeslutets giltighetstid består längre än till dess byggnaden uppförts. Efter viss tid, när byggna- den, trots de skärpta krav på underhållsskyldighet som kommer att föreslås, har slitits ned, kan den situationen uppstå att ägaren vill riva den och uppföra en ny byggnad av samma slag. Om det i de flesta fall skulle vara ändamålsenligt och praktiskt möjligt att på nytt uppföra ett hus av i stort sett samma beskaffenhet som tidigare utan att det sker en förnyad prövning av byggnadens lämplighet från allmän synpunkt skulle det vara möjligt att ha den huvudprincipen att ett en gång ianspråktaget tillståndsbeslut får en obegränsad giltighetstid som gör att det blir möjligt att bygga på nytt sedan byggnaden rivits.

Enligt bygglagutredningens mening är takten i samhällsutvecklingen dock sådan att det inte är realistiskt att tänka sig att det ursprungliga tillståndsbeslutet i allmänhet skulle vara lämpligt från allmän synpunkt vid en förnyad bebyggelse som i de flesta fall skulle bli aktuell flera decennier senare. En ordning som medför rätt för fastighetsägaren att uppföra ett nytt hus skulle också motverka det tidigare framhållna

intresset av att åstadkomma en ordning som i största möjliga utsträckning gagnar bevarandeintressena. Då en fastighetsägare vill riva en befintlig byggnad bör lämpligheten av denna åtgärd bedömas i ett planmässigt sammanhang varvid även hänsyn skall tas till vad marken i fråga skall användas till sedan den hittillsvarande byggnaden rivits. Bygglagutred- ningen anser därför att uppförande av en ny byggnad alltid skall kräva förnyad prövning. Det gamla tillståndet bör därför alltid anses som konsumerat och således förfallet i och med att det tagits i anspråk. En sådan ordning torde effektivt bidra till ett ökat intresse för fastighetsägar- na att underhålla och rusta upp byggnader och därigenom gagna bevaran- deintressen samtidigt som viktiga bostadssociala synpunkter gagnas. Fastighetsägaren får mot bakgrund av den allmänna rätten att behålla byggnaden möjligheter att tillvarata sina intressen inom ramen för den markanvändning som en gång blivit accepterad som lämplig.

Frågan om att uppföra ett nytt hus av samma eller istort sett samma beskaffenhet som det ursprungliga kan även bli aktuell då en befintlig byggnad brunnit ned eller eljest skadats. En ordning där tillståndsbeslutet lever kvar oavsett om byggnaden står kvar eller inte tillgodoser fastighets- ägarnas och panträttshavarnas intressen av att det råder klarhet beträffan- de fastighetens utnyttjandemöjligheter. Det skulle därför kunna sägas att en ordning som den här diskuterade möjligen skulle innebära att det kan uppstå besvärande situationer för fastighetsägarna. Är den brunna eller eljest skadade byggnaden av relativt färskt datum torde den prövning som sker i det tillståndsärende som följer efter branden eller skadan regelmäs- sigt resultera i en ny byggnad av i huvudsak samma karaktär som den tidigare. Ett bibehållande av det ursprungliga tillståndsbeslutet skulle i en sådan situation inte ha någon avgörande betydelse för fastighetsägarens ställning. Är byggnaden av äldre datum kan det emellertid tänkas att utvecklingen gått därhän att det är olämpligt att på platsen uppföra en ny byggnad av samma slag som den tidigare. Eventuellt kanske marken inte alls skall få användas för enskild bebyggelse, den behövs exempelvis för en ny trafikplats. Inom ramen för nuvarande system torde i en sådan situation vanligtvis ha utfärdats nybyggnadsförbud som hindrar ett faktiskt återuppbyggande. Då samhället löser in marken har dock den gällande planen betydelse för värderingen av marken. Skulle i ett framtida system i en motsvarande situation avsaknaden av ett kvarlevan- de tillståndsbeslut innebära att fastighetsägarens mark efter branden skulle värderas på ett annat sätt än om den fortfarande varit bebyggd enligt det tidigare beslutet skulle allvarliga invändningar med fog kunna riktas mot systemet som sådant. En sådan ordning skulle nämligen medföra att slumpmässiga och därmed oförutsebara faktorer tillåts påverka fastigheternas värde vilket skulle vara till stor nackdel för såväl fastigheternas ägare som panträttshavare. Enligt bygglagutredningens mening skulle en ordning som mera påtagligt försämrar möjligheterna att använda fastigheter som kreditobjekt inte vara ändamålsenlig från allmän synpunkt. Enligt bygglagutredningens mening är emellertid tekniken att låta tillståndsbeslutet fortleva bara en av flera möjligheter att tillse att fastighetsägarnas och panträttshavarnas intressen inte orättmätigt rubbas.

En annan och bättre möjlighet vore att för dessa fall införa inlösenskyl- digheter eller ersättningsrätter och förena dessa med speciella värderings- regler. Denna möjlighet synes vara bättre lämpad för att lösa dessa mera sällsynta situationer.

Ett system med kvarlevande tillståndsbeslut i de fall beslutet tas i anspråk skulle utan tvivel behöva kompletteras med en möjlighet att utfärda nybyggnadsförbud eller liknande för att hindra att tillstånd som med tiden blivit olämpliga tas i anspråk en gång till. En självklar förutsättning för bygglagutredningen är att det framtida regelsystemet skall utformas så rationellt som möjligt och så att det blir så lättillgängligt och enhetligt som möjligt. Endast om så blir fallet kan regelsystemet tjäna syftet att det skall ge god ledning för allmänheten och andra berörda. Det nuvarande systemet med planer, dispenser och nybyggnads- förbud är enligt bygglagutredningens mening alltför omständligt. En av orsakerna härtill är den omständigheten att tillståndsbesluten inte tids- begränsats. Bygglagutredningen har därför stannat för att föreslå att alla beslut som innebär tillstånd till förändring av markanvändningen skall förlora sin giltighet sedan de tagits i anspråk. Genom ianspråktagandet har etablerats en ny av samhället accepterad pågående markanvändning som får utgöra grundvalen för den fortsatta förvaltningen och för olika myndigheters agerande. Det tidigare tillståndsbeslutet kan därvid givetvis komma att behövas som ett tolkningsdatum ivissa fall.

Om man stannar för att låta alla tillstånd successivt förfalla bortfaller möjligheten att bibehålla ett system vari detaljplaner eller deras framtida motsvarigheter, på sätt som för närvarande är fallet, skall fylla en registrerande funktion. Frågan i vad mån det finns behov av en sådan funktion och hur detta behov i så fall skall tillgodoses kommer att beröras senare (avsnitt 19.3).

I vissa fall torde det finnas behov av en möjlighet att ge tillstånd till uppförande av en byggnad eller annan anläggning på villkor att den avlägsnas efter viss tid. Kommun kan tex befinna sig i en sådan planeringssituation att man beträffande ett område inte har klart för sig vad det skall användas till. Om ett mer definitivt ställningstagande i frågan bedöms bli aktuellt först efter relativt lång tid skulle det kanske i många fall vara ändamålsenligt om man kunde ge tillstånd till tillfälligt utnyttjande av området för ett i och för sig lämpligt ändamål om verksamheten inte inkräktar på möjligheten att planlägga områdets användande för ändamål som efter närmare överväganden kan te sig lämpligare. I andra fall kan det visserligen vara så att marken enligt föreliggande planer avsetts för viss användning men genomförandet av den avsedda förändringen är så pass avlägsen att tillfällig användning av marken skulle kunna få ske i avbidan på plangenomförandet. Behov av möjlighet att meddela tidsbegränsade tillstånd kan finnas även i andra fall än när det gäller uppförande av byggnad exempelvis om man vill använda byggnad på annat sätt än som är förutsatt i plan eller använda mark som är avsedd att bebyggas till upplag i avvaktan på blivande bebyggelse:

De här angivna önskemålen bör enligt bygglagutredningens mening tillgodoses i en framtida lagstiftning för att man skall ha möjlighet att på

bästa sätt tillgodogöra befintliga resurser. Vid sidan av tillstånd som avser en markanvändning under obegränsad tid bör därför en blivande lagstift- ning enligt bygglagutredningens mening innehålla regler som gör det möjligt att ge tillstånd till viss markanvändning under begränsad tid. Några särskilda inskränkningar beträffande hur lång tidrymd ett sådant tillstånd får avse har bygglagutredningen inte funnit anledning att föreslå. Även tillstånd av här antydd natur skall tas i anspråk inom viss tid. Har så inte skett skall beslutet vara förfallet.

9. Styrrnedel

9.1. Inledning

I avsnitt 6 har igrova drag redogjorts för det syfte som en ny lagstiftning bör ha och bygglagutredningen har därvid pekat på vissa väsentliga frågor som behöver lagregleras, särskilt de rättsliga relationerna mellan det allmänna och markägarna, mellan kommunerna och medborgarna, mellan olika kommuner samt mellan staten och kommunerna. Förevarande avsnitt skall i huvudsak behandla frågan om vilka styrmedel det allmänna behöver gentemot markägarna för att man skall kunna uppnå de mål som angivits i avsnitt 6.

9.2. Gällande ordning

För att mark skall få användas till bebyggelse krävs att den prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Sådan prövning skall ske vid planläggning eller i samband med ansökan om byggnadslov (5 å andra stycket BL).

I första hand är det EL:s planinstitut som möjliggör erforderlig reglering av bebyggelsen. Den översiktliga planläggningen inom en kom— mun eller del av en kommun skall enligt BL ske genom upprättande av generalplan. Generalplan kan enligt BL vara av två slag, dels generalplan, dels fastställd generalplan. Den fastställda generalplanen medför vissa rättsverkningar med avseende på inlösen o dyl. Översiktlig planläggning kan vidare komma till stånd genom upprättande av regionplan, som är avsedd för samordning av flera kommuners planläggning. Regionplaner och fastställda generalplaner har dock kommit till stånd i mycket liten omfattning. Icke fastställda generalplaner förekommer däremot i större antal liksom översiktliga planer av icke lagreglerat slag. Den rättsligt normerande planläggningen avseende tätbebyggelse sker sålunda i stor utsträckning enbart genom detaljplaner, stadsplan eller byggnadsplan. Från kravet på detaljplan ges dock ofta dispens.

Detaljplan medför en inte tidsbegränsad rätt att erhålla byggnadslov till den eller de åtgärder som omfattas av planen. De byggnadsrätter som på detta sätt konstitueras genom detaljplan är förenade med fastigheter- na. Det är den aktuella markägaren som äger utnyttja dem. Tillstånd att

företa viss åtgärd kan sägas komma till genom ett tvåstegsförfarande, först ett principbeslut, detaljplan, sedan ett preciserat hinderfrihetsbevis, byggnadslov. Skulle byggnadslovet förfalla inverkar detta inte på rättighe— terna enligt detaljplan. Den omständigheten att detaljplaner inte är tidsbegränsade har gjort att man i stor utsträckning tvingats tillgripa möjligheterna att förordna om nybyggnadsförbud för att i avvaktan på planändring förhindra utnyttjandet av planer som man inte vill se realiserade.

I fråga om glesbebyggelse koncentreras den formella tillståndspröv- ningen till byggnadslovsinstitutet. Detta gäller även om byggnadslovs- prövningen skulle ha föregåtts av översiktlig planläggning.

9.3. Överväganden och förslag

Det allmännas inflytande föreslås, som redan tidigare framhållits, bli vidgat i förhållande till vad som gäller fn. Lagstiftningen föreslås ge sådana regler för hanteringsordningen av de ärenden som skall utmynna i beslut om ändrad markanvändning att underlaget för det allmännas ställningstaganden förbättras. Det är särskilt den översiktliga planeringen som bör förstärkas.

Planer

Såsom utvecklats i avsnitt 7 avses lagstiftningens räckvidd bli utsträckt till avsevärt fler objekt och åtgärder än för närvarande. Regleringen av sådana objekt och åtgärder som faller inom lagstiftningens räckvidd avses i vissa fall kunna bli mer långtgående än vad som nu är möjligt. För att säkerställa det allmännas inflytande skall i princip gälla ett krav på någon form av tillståndsprövning av åtgärder som faller inom lagstiftningens räckvidd. För att det allmänna skall kunna leda och styra utvecklingeni markanvändningsfrågor krävs att tillståndsprövningen föregås av en plane- ring som inte bara skall tillgodose behovet av ett brett underlag för prövningen utan även vara sådan att den initierar önskvärda ändringar i markanvändningen.

Genom under senare tid genomförda ändringar i byggnadslagstift- ningen och naturvårdslagstiftningen har kommunernas ställning i plane- ringen stärkts. Detta har i förening med kommunindelningsreformen, länsstyrelsernas omorganisation, regionalpolitiken och den fysiska riks- planeringen ökat kraven pä den kommunala översiktplaneringen. Särskilt de nya reglerna om att all bebyggelse, alltså även glesbebyggelse, skall föregås av lämplighetsprövning har skärpt behovet av mer kommunomfat- tande översikter. Den väsentliga utvidgning av lagstiftningens räckvidd som bygglagutredningen föreslår kommer att innebära en avsevärd ytter- ligare skärpning av kraven på översiktlig planering. Denna planering skall i fortsättningen i större utsträckning än fn omfatta markhushållnings- frågor i mera vidsträckt mening än hittills och således få ett vidare syfte än att reglera bebyggelsens lokalisering och utformning samt därmed

sammanhängande frågor. För att olika markanvändningsanspråk och behov skall kunna sammanvägas i en samlad bedömning krävs att planeringen omfattar kommunens hela område.

Hanteringsordningen av ärenden som är avsedda att utmynna i slutliga ställningstaganden från det allmännas sida i markanvändningsfrågor skall utformas så att alla berörda intressenter ges möjlighet att på lämpligt sätt och vid lämplig tidpunkt framföra sina synpunkter och i olika utsträck- ning påverka besluten. För att kravet på dessa möjligheter skall kunna tillgodoses måste principiellt viktiga frågor tas upp till öppen behandling så tidigt att reella bindningar ännu inte hunnit uppstå. Berörda intressen- ter bör alltså ges möjlighet att påverka redan den översiktliga planeringen. Även detta talar för att den översiktliga planeringen skall ges en starkare ställning och utformas så att den tilldrar sig största möjliga intresse. Man måste också beakta behovet av rationella former för att tillgodose regionala intressen samt riksintressen och andra statliga intres- sen inom markanvändningen.

För att de översiktliga fysiska planerna skall kunna ges de verkningar och i övrigt tillgodose de syften som nyss har berörts torde en viss formalisering av planeringen vara ofrånkomlig. Vissa bestämda plan- former måste sålunda utbildas och vissa bestämmelser om förfarandet vid behandlingen av planfrågor måste ställas upp. Det synes vara ändamåls- enligt att använda uttrycket planläggning för att beteckna de förfaranden som syftar till att åstadkomma formellt beslutade fysiska planer i här åsyftad bemärkelse. Detta innebär att uttrycket planläggning ges en formell innebörd till skillnad från det allmänna begreppet planering.

Den översiktliga planering som skall omfatta kommunens hela yta bör alltså utmynna i formellt beslutade planer. Plan av här avsett slag föreslås, i överensstämmelse med direktiven, få beteckningen kommunplan. Vik- ten av att kommunplaner verkligen kommer till stånd motiverar att upprättandet av dem görs obligatoriskt.

Med hänsyn till kommunplanens relativt långa tidsperspektiv och översiktliga karaktär kan det inte ifrågakomma att ge den sådana rättsverkningar att markägarna på planen skall kunna grunda några anspråk på att få genomföra i planen upptagna åtgärder.

I allmänhet måste från det allmännas sida ske en ytterligare prövning utöver kommunplanen. Denna prövning inrymmer dels planmässiga överväganden, således i princip överväganden som rör en åtgärds förhål- lande till omgivningen, dels överväganden som kan sägas enbart koncen- trera sig till själva åtgärden. Frågor av det förra slaget är i allmänhet av intresse för en större krets intressenter än bara de närmaste grannarna och kräver en med hänsyn härtill anpassad hanteringsordning. Dessa frågor skall därför behandlas i samband med planläggning.

På grund av överväganden som skall utvecklas närmare i avsnitt 19 om plansystemet finner bygglagutredningen det inte lämpligt att kräva att bestämmelserna i kommunplan för olika områden i kommunen skall göras så utförliga att erforderlig detaljplanläggning alltid kan ske enbart mot bakgrund av kommunplanen. Plansystemet föreslås därför innehålla ett planinstitut som avser viss del av en kommun och i vilket generellt

sett mera preciserade översiktliga bedömningar skall göras. Sådan plan föreslås få benämningen kommundelsplan. Inte heller på denna bör markägarna kunna grunda några anspråk på att få genomföra i planen upptagna åtgärder.

Planläggning mera i detalj föreslås ske inom ramen för ett enhetligt planinstitut med benämningen byggnadsplan.

Prövningen av återstående frågor av mera detaljerat slag samt den erforderliga kontrollen av bl a planenligheten av olika åtgärder föreslås ske inom ramen för ett förfarande som närmast motsvarar dagens byggnadslovsprövning. Detta förfarande föreslås även i fortsättningen få benämningen byggnadslov.

För att det skall vara någon mening med kraven på att planer skall föregås av inhämtande av meningsyttringar från kommunmedlemmarna samt samråd och överenskommelser mellan myndigheter synes det vara nödvändigt att planerna görs bindande såtillvida att de inte skall kunna ändras annat än i bestämd ordning och att efterföljande beslut inte får stå i strid med planerna.

Såsom framgår av redogörelsen i avsnitt 7 om lagstiftningens räckvidd kommer den nya lagstiftningens regelsystem att omfatta en stor mängd åtgärder som kontrolleras och detaljregleras enligt annan lagstiftning. I vissa fall torde det visa sig vara tillräckligt att regleringen enligt förevaran- de lagstiftning sker enbart inom ramen för översiktlig planläggning. I vad mån detta är tillräckligt får bedömas med hänsyn till om de för den nya lagstiftningen specifika kraven på prövning genom planläggning mera i detalj, såväl vad avser innehåll som förfarande, kan antas bli tillgodosedda vid en prövning enligt respektive speciallag. I varje fall när det gäller allmänna vägar bör översiktlig planläggning enligt den nya lagstiftningen vara tillräcklig och planläggning i detalj kunna ske enligt väglagen. Förutsättningen för att man skall kunna begränsa regleringen enligt den nya lagstiftningen till översiktlig planläggning är att planerna vid tillämp- ningen av annan lagstiftning blir i den meningen bindande att inga åtgärder får komma till stånd såvida deras lokalisering inte står i huvudsaklig överensstämmelse med planen eller man förklarat sig beredd att ändra planen. Till den del planerna utrustas med nu nämnda rättsverkningar kan de sägas rikta sig till och binda i första hand myndigheter. Indirekt blir de dock naturligtvis av avgörande betydelse även för markägarna och övriga berörda.

Såsom ytterligare skäl för att, på sätt som här föreslås, formalisera även översiktliga planer och låta dem bli instrument för sammanvägda bedömningar som binder alla berörda parter kan anföras att goda möjligheter då erbjuds att i dessa planer ge för lokala förhållanden avpassade bestämmelser om det fortsatta prövningsförfarandet, som på så sätt kan bli i viss mån flexibelt. Sålunda bör t ex frågan om vilka åtgärder som skall kräva prövning från det allmännas sida i form av byggnadslov inom i lagstiftningen angivna gränser kunna preciseras i kommunplan för skilda delområden av kommunen. I översiktlig plan skall också inom en i lagstiftningen angiven ram kunna anges hur långt regleringen skall kunna sträcka sig beträffande olika objekt och åtgärder. På detta sätt skall

omfattningen av regleringen kunna anpassas efter behoven ienskilda fall så att den inom särskilt känsliga områden, tex med kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, skall kunna sträcka sig längre än vad som i allmänhet skall vara möjligt. Vidare bör man i översiktlig plan kunna precisera behovet av fortsatt planläggning inom olika områden och därigenom undvika alltför stela planläggningskrav i lag.

Av vad som här anförts om beslutsprocessen framgår att det inte blir fråga om att samla alla rättsliga bedömningar till avgörande vid ett tillfälle utan planläggningsarbetet skall syfta till en successiv precisering av samhällets inställning till frågan om vilka åtgärder som bör eller får komma till stånd och villkoren härför. Dessa fortlöpande ställningstagan- den kan ses som successivt preciserade direktiv för det samhällsorgan som skall göra de gentemot markägarna slutliga ställningstagandena i frågor om markanvändning och byggande.

Eftersom enligt den nya lagstiftningen alla förändringar i markanvänd- ningen, bl a även rivning av byggnader, skall kräva prövning från det allmännas sida kan planeringen i huvudsak helt inriktas på förändrings- situationer. Som styrmedel i förhållande till markägarna behöver man inte i planer särskilt ange att förändringar inte får komma till stånd. Däremot kan ställningstaganden i planer av innebörd att visst eller vissa områden eller objekt skall bevaras vara av väsentlig betydelse som direktiv för fortsatt beslutsfattande i markanvändningsfrågor, varvid sådana ställningstaganden kan kombineras med föreskrifter om särskilda inskränkningar i markägarnas dispositionsrätt.

Genom förandemedel

Trots att genomförandet av många åtgärder som upptagits i planer måste komma att framstå som angeläget för samhället har bygglagutredningen inte funnit det vare sig behövligt eller ändamålsenligt att i något fall förena plan med skyldighet för markägaren att genomföra i planen upptagna åtgärder avseende ändring i markanvändning. Behovet för det allmänna att kunna styra genomförandet bedöms kunna bli i huvudsak tillgodosett med de rättsmedel som redan finns, bl a ExL och BSL. Vissa reformer av särskilt detaljplanernas rättsverkningar bedöms dock erfor- derliga för att underlätta samhällets styrmöjligheter.

Genomförandet av åtgärder som upptagits i planer måste i många fall antas vara i åtminstone någon grad önskvärda från samhällelig synpunkt även om samhället inte är berett att stå för genomförandet. För att markägarna inte skall avhållas från att projektera sådana företag torde krävas att de tillförsäkras en viss rätt på grund av byggnadsplan att under planens giltighetstid verkligen erhålla tillstånd att genomföra den planera- de åtgärden. Denna innebörd hos byggnadsplan synes i överensstämmelse med dagens terminologi kunna uttryckas så att byggnadsplanen ger byggnadsrätt. Denna skall vara förenad med fastigheten. Att som förut- sättning för denna rättsverkan av plan kräva att åtgärden skall ha visst samhälleligt intresse låter sig inte göra. Alla byggnadsplaner bör således ha sådan innebörd.

I avsnitt 8 ovan har föreslagits att giltigheten av alla tillståndsbeslut skall tidsbegränsas. Den här behandlade rättigheten på grund av plan är att se som ett tillståndsbeslut av principiell art och skall således tidsbegränsas. Genom en sådan tidsbegränsning uppstår ett tryck på markägaren att förverkliga den planerade åtgärden eller att sälja marken med åtföljande rättighet till den som vill genomföra planen. I samma riktning verkar även samhällets möjligheter att expropriera marken för att genomföra åtgärden. I den mån genomförandet av en planerad åtgärd framstår som angeläget för kommunen och genomförandet inte bedöms bli tillräckligt säkerställt om det skall ske i enskild regi eller om den planerade åtgärden visserligen bedöms bli genomförd men det allmänna önskar utöva starkare kontroll över genomförandet än som vore möjligt om det sker i enskild regi så kan kommunen förvärva marken genom köp eller expropriation och därefter ombesörja att den åsyftade åtgärden kommer till stånd. Den nyligen antagna expropriationslagen bedöms ha fullt tillräcklig omfattning för att möjliggöra sådana förvärv till accep- tabla kostnader. Såsom kommer att framgå i samband med behandlingen av de olika planinstituten föreslås för underlättande av plangenomföran- det att det allmänna skall ha rätt att i viss utsträckning lösa mark direkt med stöd av plan. I jämförelse med vad som gäller idag innebär förslaget i vissa fall en utvidgning och i pissa fall en inskränkning av möjligheterna till inlösen på grund av plan.

Genomförandefrågorna kommer självfallet att kräva ytterligare rättslig reglering t ex rörande ansvarsfördelningen mellan det allmänna och markägarna beträffande vissa för komplettering av bebyggelse nödvändiga åtgärder samt rörande frågor om skyldighet för markägarna att bidra till kostnader för åtgärder som det skall åvila samhället att genomföra.

Övriga styrmedel

Kravet på förprövning från samhällets sida torde liksom hittills böra straffsanktioneras. Företas åtgärd utan att obligatorisk förprövning kom- mit till stånd eller i strid mot myndighets beslut skall det allmänna ha möjligheter att få åtgärden undanröjd.

Det hittills sagda har rört frågor om förutsättningarna för att ändringsåtgärder skall få komma till stånd. Lagstiftningen skall emellertid även reglera frågor om underhåll av byggnader rn m. I lagstiftningen skall anges vilka krav som ställs ifråga om underhåll. Dessa krav skall kunna preciseras i kommunplan eller kommundelsplan och där skall även Skötselföreskrifter för speciella områden kunna ges. Eftersätts dessa krav skall samhället ha möjligheter att ingripa med förelägganden om åtgärder, underhåll eller rivning, vilka förelägganden skall kunna förenas med olika former av påföljder. Användningsförbud skall också kunna tillgripas.

Eftersom förslaget innebär dels att det skall råda generellt förbud mot att utan föregående prövning från det allmännas sida företa någon åtgärd som omfattas av lagstiftningen, dels att alla tillstånd till åtgärder skall förfalla inom viss tid kommer behovet av särskilt meddelade förbud mot byggande rn m att bli mycket litet. Sådant behov skulle endast föreligga

för att ge det allmänna möjlighet att hindra utnyttjandet av en gällan- de byggnadsplan. Om orsaken till att utnyttjandet bör hindras är att kommunen hyser andra planer för markens användande torde det ofta vara möjligt och ändamålsenligt att expropriera marken. Härigenom får kommunen full dispositionsrätt över marken och kan avstå från att utnyttja tillståndet. Det kan emellertid inte anses säkert att det alltid är en lämplig väg att tillgripa expropriation. Det bör därför finnas särskilda möjligheter att förhindra utnyttjandet av ännu gällande byggnadsplaner. Detta bör emellertid inte ske i form av tidsbegränsade förbud mot pla- ners utnyttjande utan genom upphävande av det tidigare meddelade be- slutet. Härvid skall ersättning för eventuell skada utgå till markägaren.

Några möjligheter att i särskild ordning ge dispens från de krav som i lag och i översiktliga planer uppställs för att en av lagstiftningen omfattad åtgärd skall få vidtas skall inte finnas. Att planer på en högre nivå skall vara bindande för efterföljande beslut innebär bara att dessa senare beslut skall stå i huvudsaklig överensstämmelse med planerna. Smärre avvikelser skall alltså få ske. Bedöms större awikelser böra ske från t ex kommunplan måste krävas att denna ändras. Syftet med kommunplanen, nämligen att man där skall få till stånd sammanvägda bedömningar, riskerar att förfelas om man tillåter efterföljande beslut, som vilar på isolerade bedömningar, att i mer betydande utsträckning avvika från planen.

10. Förhållandet mellan planläggning och genomförande

Som redan tidigare berörts (avsnitten 5.2.4 och 9.3) är en väsentlig fråga för genomförande av planer kommunens möjligheter att genom avgifter eller på annat sätt få betalt för de utgifter som hänger samman med det allmännas investeringar i bebyggelsemiljön och de driftskostnader som följer därmed. Bygglagutredningen har framhållit att ett stärkande av den översiktliga planläggningens ställning kan underlätta att lösa frågan om hur sådana avgiftsskyldigheter skall utformas.

Vissa erfarenheter som kommit fram på olika håll visar att det finns tekniska möjligheter att i anslutning till översiktliga planer göra bedöm- ningar av exploateringskostnaderna med sådan grad av säkerhet att de kan läggas till grund för upprättande av en taxa som möjliggör ett avgiftsuttag som svarar mot kommunens kostnader. Regler för ett sådant avgiftssystem har emellertid inte arbetats fram inom utredningen. Det fortsatta utredningsarbetet bör vidareutveckla tankegångar kring ett sådant avgiftssystem.

Som redan framhållits i avsnitt 9 skall planerna inte förenas med skyldighet att genomföra de iplanerna upptagna åtgärderna. Inom ramen för nu gällande regler föreligger skyldighet för kommun att utföra gator och parkanläggningar mm inom sådana områden för vilka det finns stadsplan. Enligt bygglagutredningens mening är det uppenbart att samhällsbyggandet även i fortsättningen i stor utsträckning måste ske på sådant sätt att kommunen påtar sig ansvar för utbyggnad av gator, parker o d och att detta i likhet med vad som anförs i direktiven sker i större utsträckning än f n. Skyldigheten i detta hänseende synes emellertid inte böra regleras genom att visst eller vissa planläggningsinstitut medför sådan skyldighet. Kommunens skyldighet bör föreligga företrädesvis i samband med de egentliga tätortsbildningarna medan avlägset liggande smärre bebyggelseområden inte bör omfattas av kommunens skyldighet. Inom ramen för ett system för obligatorisk översiktlig planläggning som är uppbyggt på det sätt som föreslås i detta betänkande bör det enligt bygglagutredningens mening vara möjligt att i de översiktliga planerna klargöra inom vilka delar av kommunen sådan skyldighet skall finnas.

Som tidigare framhållits förutsätter bygglagutredningen att många åtgärder som skall genomföras av det allmänna får komma till stånd med hjälpmedel vid sidan av en blivande markanvändnings- och byggnadslag- stiftning. Detta gäller även kommunernas möjligheter att komma över

mark för att själv svara för genomförandet. ExL innebär således en möjlighet för kommun att förvärva mark för att ansvara för genomföran- det av olika åtgärder. Ett plansystem som i större utsträckning än fn är inriktat på översiktlig planläggning synes vara ägnat att ge bättre vägledning än nuvarande utredningsmöjligheter för att bedöma expropria- tionsfrågor. Bygglagutredningen gör därför den bedömningen att om den översiktliga planläggningen stärks på föreslaget sätt kommer utredningeni de skilda expropriationsärendena att underlättas och hanteringstiderna kunna skäras ned i väsentlig utsträckning.

En annan väg att komma över fastigheter för att styra tätbebyggelse- utvecklingen står kommunerna till buds genom förköpslagen (1967 2868). Denna fungerar i stor utsträckning indirekt genom att eventualiteten av ett förköp medför att säljaren kontaktar kommunen direkt och att det då blir försäljning till kommunen. En del av de problem som yppats i samband med prövningen i de fall förköp bestritts är beroende av att kommunens intentioner med avseende på bebyggelseutvecklingen varit svårutredda. Mot bakgrund av en obligatorisk översiktlig planläggning av den typ som bygglagutredningen föreslår synes även tillämpningen av förköpslagen bli underlättad.

Det här anförda har avsett kommunens möjligheter att tvångsvis förvärva mark. Den kommunala markpolitiken kan och bör även i fortsättningen i största möjliga utsträckning bygga på frivilliga förvärv. En utbyggd översiktlig planläggning blir ett gott underlag för en samordning av kommunens markförvärv.

Inom ramen för en lagstiftning som syftar till att i större utsträckning än fn bevara befintliga bebyggelsemiljöer med tanke på deras betydelse såväl från social synpunkt som från samhällsekonomisk synpunkt är det angeläget att det allmänna får möjligheter att framtvinga en sådan upprustning av bostadsfastigheter som är önskvärd. Den nyligen tillkomna bostadssaneringslagen innehåller sådana möjligheter. Den är emellertid för sin tillämpning beroende av bedömningar om husens återstående livstid m m. En planläggning som i större utsträckning än fn lägger tyngdpunkten vid översiktlig planering samtidigt som den ger möjlighet till tidsmässig ordning av utbyggnad av olika delar bör vara ett gott hjälpmedel som underlag för tillämpning av bostadssaneringslagen.

Som bygglagutredningen redan tidigare framhållit (avsnitt 5.5) finns det anledning att avvakta erfarenheterna av den praktiska tillämpningen av den nya ExL och av BSL innan mera väsentliga ändringar vidtas beträffande genomförandemedlen. Som ovan redovisats bör genomföran- det av ett plansystem i enlighet med bygglagutredningens intentioner kunna underlätta tillämpningen av de nämnda lagarna. På grund härav avstår bygglagutredningen från att nu föreslå några ändringar i dessa lagar.

Även vid sidan av de nyss nämnda lagarna finns det värdefulla genomförande- och kontrollinstrument. Det blivande planläggningssyste— met bör ges en sådan utformning att planerna kan bli vägledande för tillämpningen av dessa lagar. I avsnitt 7 har redan framhållits att det bör vara möjligt att i översiktliga planer ge riktlinjer för den prövning som

skall ske enligt ML. En liknande teknik synes kunna användas även beträffande andra lagar som innehåller genomförande- och kontrollinstru- ment. Som exempel kan nämnas att en omdaning av bebyggelsen inom redan befintliga områden ofta synes böra förknippas med trafikregleran- de åtgärder av olika slag som inte innebär förändringar av gatunätet eller på annat sätt berör markanvändningen, t ex enkelriktningar och genom- fartsförbud. Det bör inom ramen för ett framtida prövningssystem vara möjligt att i översiktliga planer ge målsättningar för sådan trafikreglering och att därefter genomföra densamma med hjälp av den trafiklagstiftning som finns eller framdeles kan komma att föreslås.

För plangenomförande är man i stor utsträckning beroende av enskilda initiativ och enskilt huvudmannaskap. Genom den nyligen antagna anläggningslagen som träder i kraft 1974-07-01 har tillskapats ett genomförandeinstrument som är väl avpassat för att fullfölja intentioner som kommer fram vid planläggning. Anläggningslagens regler om initiativ- rätt innebär att de enskilda fastighetsägarna kan verksamt bidra till genomförandefrågor utöver de egna fastigheterna. Genom att byggnads- nämnderna har möjlighet att påkalla förrättning enligt anläggningslagen finns det vidare goda möjligheter för kommunerna att styra genomföran- det även i de fall kommunerna själva inte skall svara för genomförandet. Denna möjlighet torde kunna utnyttjas i ännu större utsträckning om den översiktliga planläggningens ställning stärks och om systemet för plan- läggning i detalj ges ett vidare tillämpningsområde än f n.

Som närmare kommer att utvecklas i avsnitt 22, som handlar om huvuddragen av samordning med annan lagstiftning, anser bygglagutred- ningen att den blivande lagstiftningen bör byggas upp på sådant sätt att tillämpningen av vissa speciallagar görs beroende av att tilltänkta företag stämmer överens med de planer som bygglagutredningen anser böra ingå i ett blivande prövningssystem.

I de fall då det ankommer på kommunen att svara för byggande av gator och anläggande av parker m m är det angeläget att kommunerna på ett smidigt sätt får rådighet över de markområden som behövs härför. Detta kan som ovan redovisats ske med hjälp av ExL och förköpslagen. För att ytterligare underlätta plangenomförande har redan i avsnitt 9 förutskickats att det allmänna skall ha rätt att i viss utsträckning lösa mark direkt med stöd av plan utan att behöva tillgripa ExL. I avsnitt 19 kommer att närmare redovisas vilka planer som föreslås bli förenade med dessa rättsverkningar. Den inlösen som skall kunna komma till stånd i dessa fall är av expropriativ natur och måste förenas med skyldighet för kommunen att betala ersättning till markägarna. I den mån den mark som blir föremål för planläggning tillhör en och samma markägare är det ofta en onödig omgång att låta kommunen lösa gatumark o d mot ersättning för att därefter ta betalt för samma investering av markägaren såsom ägare av den planlagda bebyggelsemarken. Mot bakgrund härav har i gällande lag (70 och 113 5?) BL) givits föreskrifter som innebär att om stads- eller byggnadsplan läggs över område i en ägares hand kan på ansökan av kommunen vid planens fastställande förordnas att mark som för områdets ändamålsenliga användning erfordras till gata, väg eller

annan allmän plats eller — i fråga om stadsplan — till allmän byggnad skall avstås respektive upplåtas utan ersättning. Sådant förordnande får endast meddelas om det med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter prövas skäligt. Beträf- fande stadsplan må i sådant förordnande Kungl Maj:t i den mån det prövas skäligt på kommunens begäran föreskriva att områdets ägare skall vara pliktig att i den ordning Kungl Maj:t bestämmer bekosta anläggning av gator samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp inom området (73 5).

Enligt bygglagutredningens bedömning utgör bestämmelser av den typ som fn finns i 70—73 %% BL ett ändamålsenligt alternativ till en strikt tillämpning av ett system med ekonomiska ersättningar och inlösen av gatumark och mark för andra allmänna ändamål. Enligt bygglagutred- ningens mening bör därför en blivande lagstiftning innehålla regler som i huvudsak svarar mot de nyss nämnda reglerna i BL.

Mot bakgrund av de i lagen inskrivna reglerna har utbildats en praxis där villkoren för markavstående och bekostande av anläggning av gator samt anordnande av vattenförsörjning och avlopp inom området regleras i särskilda avtal, sk exploateringsavtal. Förekomsten av sådana ersätter tillämpning av bestämmelserna i 70—73 och 113 %% BL. Några regler om exploateringsavtal finns inte i BL. Enligt direktiven bör bygglagutred- ningen undersöka om praxis på detta område är tillfredsställande eller om bättre lösningar kan erbjudas genom ändrade lagregler. Bygglagutred- ningen har ännu inte genomfört någon metodisk undersökning av de erfarenheter som vunnits av exploateringsavtal. Det kan emellertid framhållas att vid de av bygglagutredningen genomförda enkäterna har några anmärkningar inte riktats mot vare sig 70—73 55 BL eller systemet med exploateringsavtal.

I samband med exploateringsavtalen har man i många fall gått ett steg längre än vad som anges i lagtexten nämligen genom att fastighetsägaren i exploateringsavtalet åtar sig att också bygga anläggningar av här antytt slag. Genom en sådan ordning öppnar sig ett rationellt förfarande i genomförandeskedet. Enligt bygglagutredningens mening är systemet med exploateringsavtal så viktigt att vissa grundläggande regler härom bör återfinnas i en framtida lagstiftning.

Bygglagutredningen vill mot bakgrund av det nu anförda föreslå att som komplettering till bestämmelser om avgifter för gatubyggande o d i blivande lagstiftning tas in en regel som innebär att om inomxområde där kommunen skall svara för gatubyggnad o d mark i en ägares hand blir föremål för planläggning i ett sammanhang så kan planen bestämmas att mark för gator och andra allmänna platser skall i enlighet med vad som gäller i dagens lagstiftning avstås till kommunen utan ersättning. Vidare bör finnas bestämmelser som gör det möjligt att i plan förordna att markägaren skall bekosta eller ställa i ordning gator och andra allmänna platser inom området för att sedan lämnas över till kommunen. Inom ramen för en sådan skyldighet att genomföra vissa åtgärder kan ibland inträffa att planen innehåller kommunikationsleder o d som har mindre betydelse för den exploatering det är fråga om men som har stor

betydelse för tätortens tillväxt i stort eller eljest för ett större område. I sådana situationer torde det ofta vara möjligt och ändamålsenligt att den som exploaterar området också svarar för utbyggnaden av den gata eller den anläggning i övrigt som svarar mot ett behov från områden utanför exploateringsområdet i fråga. I den lagstiftning som bygglagutredningen skall föreslå synes därför böra införas bestämmelser som gör det möjligt att i sådana fall föreskriva skyldighet för ägaren att utföra även anordningar av nu nämnt slag. Han skall därvid ha rättighet att få ersättning av kommunen för den merkostnad som kan uppstå.

Ålägganden av de slag som här skisserats blir av naturliga skäl beroende på det planutfall som i övrigt kommer vederbörande markägare till del. Bestämmelsen måste därför i likhet med den nuvarande förses med det förbehållet att föreskrifter av detta slag får ske endast i den mån det prövas skäligt med hänsyn till den nytta ägaren kan få av planens genomförande och övriga omständigheter. Den skälighetsbedömning det här är fråga om torde regelmässigt i första hand böra göras av kommunen i planbeslutet men bör efter besvär kunna prövas av Kungl Maj tt.

De frågor som skall bedömas är av den karaktären att det kan vara svårt att förutsäga utgången efter besvär till Kungl Maj:t. Ett förfarande som det nyss angivna torde därför i många fall kunna medföra olägen- heter genom att planläggningsarbetet och genomförandet kan komma att fördröjas genom besvär. Då det är fråga om en skälighetsbedömning synes det vara ändamålsenligt att ersätta systemet med formlig föreskrift i plan och eventuell efterföljande prövning med ett avtalsförfarande av den typ som nu utvecklats i praxis. Genom sådana exploateringsavtal bör kunna regleras i vilken utsträckning mark skall avstås till kommunen utan ersättning samt i vilken utsträckning fastighetsägare skall svara för att utföra gator och andra allmänna anläggningar som finns upptagna i vederbörande plan. Vidare skall i avtalet regleras vilken ersättning kommun skall ha att utge till fastighetsägarna för åtgärder som faller utanför planområdets egentliga behov.

Bygglagutredningen har inledningsvis antytt behovet av ett avgifts- system för bla gatubyggnadsersättning och gatumarksersättning. Med den utformning som bebyggelsemiljöerna f n ges är det alldeles uppenbart att det nuvarande avgiftssystemet är föråldrat. Ett blivande avgiftssystem bör enligt bygglagutredningens mening inriktas på att åstadkomma en fördelning av kostnader efter nytta inom större sammanhängande om- råden. I ett avtal av den typ som nyss nämnts bör det vara möjligt att som ett alternativ till eljest gällande möjligheter att ta ut avgifter med bindande verkan för fastighetsägare och kommun reglera hur stor avgiftsskyldighet som belöper på det byggande varom är fråga.

Om förekomsten av exploateringsavtal förutsätts i en blivande lagstift- ning synes det även vara möjligt att i detta avtal inrymma överenskom- melser om ersättning för planläggningskostnader i de fall sådana skall betalas av fastighetsägarna. Därigenom uppnås överensstämmelse med vad som fn gäller beträffande byggnadsplaner och vad som i samband med exploateringsavtal tillämpas även beträffande stadsplaner. Det finns således många olika möjligheter att lösa genomförandet av

skilda åtgärder. Om ett framtida plansystem skall bli ett verksamt hjälpmedel för kommunerna att styra sin egen utveckling är det angeläget att genomförandefrågorna uppmärksammas i större utsträckning än vad som sker fn. Detta bör ske ide planer som upprättas. Bygglagutredning- en har inledningsvis i detta avsnitt framhållit att det bör vara möjligt att i översiktliga planer ange inom vilka delar av kommunens område som kommunen skall svara för gatubyggnad o d. Detta är exempel på ett bindande ställningstagande till frågan om genomförandeansvaret. I pla- nerna bör det emellertid även kunna göras mera allmänna bedömningar om vad man förutsätter beträffande huvudmannaskap och genomföran- demetod för vissa åtgärder. Sådana uttalanden torde vara ägnade att förbättra samordningen i genomförandet av planerade åtgärder. De är vidare en förutsättning för att man skall kunna avstå från att ha detaljplaneinstitut av flera olika slag med olika huvudmannaskap för utförandet.

11. Allmänna riktlinjer för planläggningen

11.1. Gällande bestämmelser

Planläggningens uppgifter antyds redan i de bestämmelser i BL där begreppet planläggning presenteras och de särskilda planformerna och deras roller i plansystemet anges. Planläggning är enligt dessa bestämmel- ser en verksamhet som — i den omfattning som stadgas i BL — skall föregå marks användning för bebyggelse. För att mark skall få användas till bebyggelse förutsätts att den prövas från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Denna prövning sker vid planläggningen. I fråga om glesbe- byggelse kan prövningen också ske på annat sätt. Generalplan anger grunddragen för marks användning inom kommun. Regionplan upprättas för samordning av flera kommuners planläggning. Närmare reglering av bebyggelsen sker genom stadsplan eller byggnadsplan. Vid planläggning skall såväl allmänna som enskilda intressen tillbörligen beaktas. (Jfr 1—5 åå BL,jfr även 9, 25,107 och 126 åå.)

Vidare finns i BS vissa allmänna bestämmelser om planläggning. Bestämmelserna har i huvudsak följande innehåll. Planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling inom det område som planen skall avse. Tillbörlig hänsyn skall tas till förhållande- na inom angränsande områden samt till behov som är gemensamma för riket. Den allmänna samfärdseln, det militära försvaret och civilförsvaret anges som exempel på sådana gemensamma behov. Också enskildas intressen skall tillbörligen beaktas. Mark skall, om inte särskilda förhållanden föranleder annat, avses för det ändamål vartill den är mest lämpad med hänsyn till läge, terräng- och grundförhållanden samt övriga omständigheter. Till bebyggelse får inte avses mark som inte är lämpad för sådant ändamål från sundhetssynpunkt, med hänsyn till samfärdseln, möjligheterna att anordna vattenförsörjning och avlopp, faran för vattenförorening eller eljest från allmän synpunkt. Vissa områden skall såvitt möjligt bevaras, nämligen områden med särskild naturskönhet eller säregna naturförhållanden, bebyggelse med särskilt värde från historisk eller kulturhistorisk synpunkt eller från skönhetssynpunkt samt områden som är lämpade och behövliga för friluftsliv. Slutligen föreskrivs att plan inte får göras mera detaljerad än som är nödvändigt för att nå det med planen avsedda syftet (9 å BS.)

De allmänna bestämmelserna i BS om planläggning kompletteras i viss

utsträckning genom materiella bestämmelser för särskilda planformer. Sålunda föreskrivs för stadsplan i huvudsak följande. Planen skall tillgodose de anspråk som från olika synpunkter skäligen kan ställas på en väl ordnad bebyggelse. Därvid skall tillses att marken utnyttjas på ett ekonomiskt och i övrigt lämpligt sätt. Samfärdselns och trafiksäkerhetens krav skall tillbörligen beaktas, erforderlig trygghet mot brandfara vinnas samt hänsyn tas till de fordringar som bör ställas upp från sundhets-, skönhets- och trevnadssynpunkt. Skälig hänsyn skall tas till bestående äganderättsförhållanden, fastighetsgränser, servitut och andra omständig- heter som kan inverka på planens genomförande. För byggnadsplan gäller i huvudsak följande bestämmelser. Planen skall tillgodose de krav som med hänsyn till de särskilda förhållandena inom det tillämnade planområ- det skäligen bör ställas på en väl ordnad bebyggelse. Särskild hänsyn skall tas till bebyggelsens art, äganderättsförhållandena samt markägarnas möjligheter att genomföra planen. Jordbruk, skogsbruk eller annan dylik näring får inte onödigtvis hindras eller försvåras. Mark får tas upp i planen för jordbruksändamål — vilket är möjligt i byggnadsplan men inte i stadsplan — bara i den mån det behövs för planens lämpliga utformning. I övrigt gäller för byggnadsplan bestämmelserna om stadsplan i tillämpli- ga delar. (12 och 13 åå BS.)

Vissa materiella bestämmelser finns också för prövningen av bebyggel- sefrågor utanför områden med stadsplan eller byggnadsplan, dvs i huvudsak glesbebyggelsefrågor. Byggnad får enligt dessa 5 k utomplansbe- stämmelser inte uppföras om inte valet av plats för den tillämnade bebyggelsen kan anses lämpligt från allmän synpunkt. Därvid skall, utöver vad som sägs nedan, särskilt beaktas att områden med särskild naturskönhet eller säregna naturförhållanden samt områden som är lämpade och behövliga för friluftsliv såvitt möjligt bevaras. Byggnad vars användning kan antas orsaka behov av vägförbindelse eller anordning för vattenförsörjning eller för bortledande av spillvatten eller annan flytande orenlighet får inte uppföras med mindre än att det finns möjlighet att tillgodose detta behov. Dessutom finns vissa bestämmelser som reglerar byggnaders placering och bebyggelsens omfattning inom tomtplats samt byggnads höjd (29 å BS).

Enligt 76 å 2 mom BS har statens planverk befogenhet att meddela råd och anvisningar för tillämpningen av stadgan. Motsvarande befogenhet hade före 1967 byggnadsstyrelsen. Det har emellertid bara i ringa omfattning meddelats råd och anvisningar i de här berörda materiella frågorna. I den mån sådant har förekommit har det avsett de krav som bör ställas på bebyggelsemiljön.

Utanför byggnadslagstiftningen finns materiella normer för ställnings- taganden i olika markanvändningsfrågor i ett flertal författningar. Sålunda kommer de grundläggande principerna för det allmännas insatser på naturvårdens område till uttryck i NVL. Där anges syftet med de offentliga insatser på naturvårdens område som sker i form av åtgärder enligt samma lag. Det framgår bl a att bestämmelserna om strandskydd syftar till att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag och att i detta syfte

strandområde upp till 300 meters bredd kan avsättas som strandskydds- område. Ytterligare kommer bl a till synes att intresset av skydd för landskapsbilden är ett allmänt intresse som i vissa fall bör medföra att arbetsföretag som kan inverka menligt på landskapsbilden inte skall tillåtas. Materiella villkor tillämpliga vid tillståndsprövning från allmän synpunkt av olika typer av anläggningsföretag finns i bl a ML och VL. Miljökrav från den allmänna hälsovårdens synpunkt ställs i HS. I vissa fall finns bestämmelser om olika allmänna intressens inriktning i författning- ar angående statligt ekonomiskt stöd, t ex inom regionalpolitiken.

De åsyftade bestämmelserna utanför BL och BS har indirekt betydelse också vid de ställningstaganden som uppkommer inom ramen för den allmänna fysiska planläggningen. Bestämmelserna lämnar emellertid i sådant sammanhang vägledning i mycket varierande grad och på ett i övrigt ojämnt sätt. Delvis hänger detta samman med att det i författning- arna ofta har ansetts tillräckligt att ange inriktningen av tex en viss statlig politik bara i mycket grova drag. Tanken har då varit att tillämpningen i övrigt skall grundas på t ex propositions- och riksdagsut— talanden. Det torde också finnas allmänna intressen som bör beaktas vid planläggning men som inte alls har getts uttryck i form av bestämmelser. 1 övrigt bör framhållas att bestämmelser som gäller för särskilda tillståndsprövningar eller verksamheter bara i begränsad mån ger vägled- ning för mera allsidiga avvägningar i markanvändningsfrågor.

Som framgår av den tidigare lämnade redogörelsen för de allmänna bestämmelserna om planläggning i BS upptar dessa bestämmelser dels vissa principiellt inriktade regler om planläggningens syfte och dels vissa regler som mera konkret pekar på olika intressen och behov som skall beaktas vid planläggningen. Till den förstnämnda kategorin hör främst bestämmelsen att planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling inom planområdet och bestämmelsen att mark, om särskilda förhållanden inte föranleder annat, skall avses för det ändamål som den är mest lämpad till med hänsyn till läge, terräng- och grundförhållanden samt övriga omständigheter. Det kan finnas anledning i detta sammanhang att undersöka vilka motiv som har anförts till belysning av dessa principbestämmelsers åsyftade innebörd och vilka motsvarande bestämmelser som har funnits i tidigare byggnadsstadgor. En återblick skall därför göras här.

1931 års byggnadsstadga upptog bland bestämmelserna om vad som särskilt borde tillses vid uppgörande av stadsplan — utöver en lång rad påpekanden om särskilda behov och intressen — en föreskrift att olika delar av staden skulle avses för sådana ändamål vartill de med hänsyn till läge, terräng och andra omständigheter var bäst lämpade. Denna föreskrift var enligt sin formulering tydligen ett uttryck för en allmän princip att bästa möjliga markanvändning borde eftersträvas. Vid uppgörande av byggnadsplan skulle bestämmelserna om stadsplan gälla i tillämpliga delar. Det bör påpekas att byggnadsplan allmänt sett hade en mera begränsad funktion och ambitionsgrad än stadsplan. Vid uppgöran- de av stomplan — som skulle användas när mark utanför stadsplan borde planläggas med avseende på grunddragen för dess framtida ordnande och

bebyggande — skulle tillses att möjlighet bereddes till områdets utnytt- jande på sätt som kunde anses lämpligt från allmänna synpunkter. Denna allmänna planläggningsnorm innebar tydligen ett krav på att de planlös- ningar som valdes skulle vara lämpliga från allmän synpunkt.

De anförda bestämmelserna för stadsplan och byggnadsplan fördes över till 1947 års byggnadsstadga i huvudsak oförändrade. I fråga om stadsplan infördes emellertid dessutom ett nytt krav, som lagtekniskt var överordnat den förut anförda bestämmelsen om bästa möjliga använd- ning. Vid uppgörande av stadsplan skulle enligt den nya bestämmelsen tillses att bebyggelsen fick en med hänsyn jämväl till stadens framtida utveckling tillfredsställande utformning från det allmännas synpunkt. Bestämmelsen innebar tydligen att ett lämplighetskrav — formulerat som ett krav på ”tillfredsställande” lösningar — blev gällande i fråga om bebyggelseplanläggningen. För generalplan, som var en ny planform, angav 1947 års byggnadsstadga inte någon allmän materiell planläggnings- regel. Det föreskrevs att generalplan skulle uppgöras med hänsyn till en rad angivna behov och med vederbörligt tillgodoseende av vissa uppräkna- de allmänna intressen. I fråga om regionplan användes en liknande teknik, men i den uppräkning av vad som skulle tillses vid uppgörande av regionplan angavs avslutningsvis att i övrigt ett lämpligt utnyttjande av regionplaneområdet skulle främjas.

Genom tillkomsten av BS år 1959 formulerades generella krav för alla former av planläggning enligt BL. Enligt dessa bestämmelser (9 å BS) gäller, som förut sagts, bl a att planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling. Där särskilda förhållanden inte föranleder till annat skall mark avses för det ändamål vartill den är mest lämpad med hänsyn till läge, terräng- och grundförhållanden samt övriga omständigheter. Vid sidan av de generella kraven finns särskilda bestämmelser för de olika planformerna. Bestämmelserna för stadsplan (12 å BS) innehåller bl a krav på att de anspråk skall tillgodoses som från olika synpunkter skäligen kan ställas på en väl ordnad bebyggelse. Bestämmelserna för byggnadsplan (13 å) innehåller en föreskrift med motsvarande innebörd.

Någon närmare motivering för de nyss nämnda generella planläggnings— kraven angavs inte när BS kom till. 1951 års byggnadsutredning, vars förslag låg till grund för propositionsarbetet, anförde att den först- nämnda bestämmelsen utgjorde en allmänt hållen deklaration om att syftet med all bebyggelseplanering var att främja en från allmän synpunkt ändamålsenlig utveckling inom det område som planeringen avser. I fråga om det avsnitt av 9 å där den andra bestämmelsen ingår — den bestämmelse som anger att mark om inte särskilda förhållanden föranleder annat skall avses till det ändamål som den är mest lämpad för — åberopade byggnadsutredningen de bestämmelser som redan fanns om de särskilda planinstituten och tillade att utredningen hade sökt att utan saklig ändring sammanfatta dessa bestämmelser till ett enhetligt stadgande. Föredragande departementschefen godtog utredningens för- slag med påpekande att de i sak överensstämde med vad som då gällde.

Kravet i den först anförda bestämmelsen att planen skall främja en

från allmän synpunkt lämplig utveckling synes i sak inte ha annan innebörd än ett krav att planen skall vara lämplig från allmän synpunkt. Den senare bestämmelsen innebär ett krav på bästa möjliga markanvänd- ning, men detta krav är inte tillämpligt om särskilda förhållanden föranleder annat.

Vid sidan av de anförda bestämmelserna i BS bör man här också uppmärksamma det gällande kravet i BL att mark för att få användas till bebyggelse skall ha prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet (5 å BL). Detta villkor har en grundläggande funktion i gällande byggnadslagstiftning och utgör självfallet bakgrund också för planlägg- ningsbestämmelserna i BS. Samtidigt är det allmänna lämplighetskraveti 5 å BL mer begränsat än planläggningsbestämmelserna i BS i två avseenden. Den ena begränsningen är att kravet i S å bara avser själva frågan om lämpligheten från allmän synpunkt av att ta marken i fråga i anspråk för bebyggelse. Hur marken sedan denna bedömning skett disponeras för bebyggelse regleras inte genom lämplighetskravet i BL utan av normerna i BS. Den andra begränsningen är att lämplighetskravet bara avser markanvändning för bebyggelseändamål men inte har tillämp- lighet när det gäller andra markanvändningsändamål.

Utomplansbestämmelserna, som gäller vid prövning av bebyggelsefrågor där stadsplan eller byggnadsplan inte finns, dvs i huvudsak vid prövning av glesbebyggelsefrågor, har delvis funnits länge men fick sin nuvarande vidsträckta tillämplighet och till väsentlig del också sitt innehåll är 1972 i anslutning till lagstiftningen om fysisk riksplanering. Den viktiga bestäm- melsen om prövning av lokaliseringens lämplighet från allmän synpunkt infördes vid detta tillfälle. Det framgår av motiven att bestämmelsen till sin innebörd nära anknyter till de allmänna bestämmelserna om planläggning. Samma allmänna krav har ansetts böra ställas för bedöm- ningarna oavsett om dessa sker vid översiktlig planläggning — där 9 å BS är tillämplig — eller enbart enligt 29å BS isamband med ansökan om byggnadslov.

] 1.2 Behovet av allmänna riktlinjer

I direktiven för bygglagutredningen betonas planeringens betydelse när det gäller att forma en god miljö för människorna. Bl a framhålls den översiktliga fysiska planläggningens roll som ett medel att leda utveck- lingen i fråga om markanvändning. Den översiktliga planläggningen avses förebygga felaktiga lokaliseringar, ekonomiskt felaktiga investeringar och förstörelse av stora miljövärden samt medföra att man kan ta till vara möjligheter att skapa nya miljövärden.

Bygglagutredningen har redan i det föregående (avsnitt 6.4) intagit den ståndpunkten att det för ett ändamålsenligt tillgodoseende av de allmänna intressen som är förknippade med markanvändningsplanlägg- ningen bör ställas upp vissa materiella krav på miljöutformningen och byggandet genom lagstiftning. Som framgår av den förut lämnade redovisningen finns redan nu bestämmelser med sådant innehåll. Det

tidigare föreslagna vidgandet av planlagstiftningens räckvidd medför att behovet av allmänna riktlinjer för planläggningen ökar och att frågan om innehållet i bestämmelserna måste övervägas från nya förutsättningar.

Frågan vilka särskilda krav det kan finnas anledning att ställa upp för utformningen av bebyggelsemiljön behandlas i avsnitt 12. [ förevarande avsnitt skall nu frågan om behovet och utformningen av materiella normer av mera allmän karaktär behandlas.

Övervägandena i detta avsnitt är begränsade till frågan om riktlinjer som bör slås fast av Kungl Maj:t och riksdagen gemensamt. De gällande bestämmelserna i ämnet finns till största delen iBS. I fortsättningen bör de grundläggande riktlinjerna meddelas i form av lag. Rikt- linjerna i lagen kan behöva kompletteras med föreskrifter, råd och anvisningar för tillämpningen. Frågan om behovet av och innehållet i sådana föreskrifter, råd och anvisningar behandlas till en del i avsnitt 12.

De riktlinjer som det kan finnas anledning att ställa upp bör utformas så att de ger vägledning i fråga om planläggningens syfte och inriktning och därigenom skapar en grundval för de avvägningar som aktualiseras. Samtidigt måste riktlinjerna ge utrymme för att åstadkomma de bedömningar och avvägningar som är planläggningsbeslutens slutmål. Riktlinjerna bör därför tillräckligt beakta de starkt skiftande förutsätt— ningar som föreligger i olika situationer. Det måste också beaktas att de beslutsalternativ som kan föreligga i olika fall ofta inte kan utvärderas på exakta grunder utan i stället måste bedömas i ganska grova drag samt att ställningstagandena i stor utsträckning skall göras i former som ger utrymme för politiska värderingar. Planläggningsnormerna måste utfor- mas under beaktande av dessa förutsättningar.

Det sagda innebär bl a att riktlinjerna bör vara grova och att försiktighet bör iakttas när det gäller att ge riktlinjer som går ut på att vissa särskilda intressen skall tillgodoses eller ha företräde. Å andra sidan bör självfallet sådana preferenser för vissa särskilda intressen som anses kunna ges generell giltighet komma till uttryck i bestämmelserna.

Beträffande riktlinjernas utformning bör vidare gälla att de bör ges den inriktningen att de blir gällande för planläggningsarbetet i dess helhet. Speciella lagbestämmelser bör således inte gälla för de skilda planlägg- ningsinstitut som ingår i det av bygglagutredningen föreslagna plansyste- met.

1 1.3 Allmän målsättning och kravnivå för planläggning 11.3.1 Inledning

Mot bakgrund av vad som har anförts i föregående avsnitt och vissa tidigare avsnitt bl a om utredningsarbetets inriktning (avsnitt 5) och den nya lagstiftningens syfte (avsnitt 6) diskuteras här vad en bestämmelse med uppgift att ange planläggningens allmänna mål lämpligen bör innehålla. I anslutning härtill diskuteras också frågan om kravnivå när det gäller måluppfyllelsen.

l l .3 .2 Överväganden

Enligt gällande bestämmelser är planläggningens syfte att främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling inom planområdet. Vid planläggning- en skall, om inte särskilda förhållanden föranleder annat, mark avses för det ändamål som den är mest lämpad för. För att mark skall få användas för bebyggelse fordras att detta har prövats lämpligt från allmän synpunkt. Innebörden av de här berörda bestämmelserna har belysts något i det föregående.

För att klargöra planläggningens roll i det nya perspektivet bör enligt bygglagutredningens mening i första hand anges att syftet är att åstadkomma en från allmän synpunkt lämplig markanvändning. Det synes vara lämpligt att ta upp en deklaration med sådant innehåll som en särskild punkt. Genom denna pekas föremålet för verksamheten ut, och vidare framhålls att det är de allmänna intressena som bär upp och motiverar planläggningen. I detta ligger bl a att planläggningen inte bör ses som en verksamhet som i första hand har till syfte att innebära eller ge underlag för en tillståndsprövning av från olika håll kommande initiativ till förändringar i markanvändningen. I stället skall planläggning— en i första hand positivt och aktivt ange vad som från allmän synpunkt är en lämplig utveckling i fråga om markanvändningen.

Det är emellertid uppenbart att planläggningens betydelse som medel och underlag för prövning av önskemål och anspråk som ställs från olika håll i fråga om markanvändningen också är väsentlig. Som förut framgått avses den nya lagstiftningen i sådant avseende främst ta sikte på att få till stånd en prövning av tilltänkta förändringar i markanvändningen. Det synes vara ändamålsenligt och ägnat att ge en viss stadga åt regelsystemet att ställa upp ett generellt villkor till grund för denna prövning. Här åsyftas ett minimivillkor, vars uppfyllande skall vara en nödvändig förutsättning för tillstånd till ändrad markanvändning. Ett sådant villkor synes lämpligen kunna formuleras som ett krav på att förändringen skall vara godtagbar från allmän synpunkt. Villkoret torde få sin viktigaste praktiska uppgift som ett underlag för ställningstaganden till privata önskemål om ändringar i markanvändningen. Enskilda intressen skall alltså inte i något fall kunna föranleda att en förändring som inte uppfyller detta krav kommer till stånd genom planläggning. Därutöver kan samma villkor emellertid ses som uttryck för en princip som bör gälla generellt, dvs också för ändringar som aktualiseras på offentligt initiativ.

Det föreslagna villkoret bör emellertid inte ha den innebörden att varje föreslagen eller begärd förändring som uppfyller villkoret i fråga skall godtas. Ambitionsnivån i planläggningen bör rimligen vara inte bara att åstadkomma lösningar som är godtagbara från allmän synpunkt. Det primära syftet bör i stället vara att åstadkomma en utveckling i fråga om markanvändningen som är så lämplig som möjligt från allmän synpunkt. Här kommer emellertid också de enskilda intressena in i bilden. Dessa skall behandlas närmare i avsnitt 11.7, men redan här kan konstateras att hänsyn till enskilda intressen i vissa fall avses kunna leda till att det föreligger hinder mot att vid planläggningen söka uppnå den

lösning som är den allra lämpligaste från allmän synpunkt. Inom de ramar som dras upp av kravet på att varje förändring skall vara åtminstone godtagbar från allmän synpunkt skall alltså i olika fall avvägningar göras mellan berörda allmänna och enskilda intressen.

Kravet att ändring i markanvändningen skall vara godtagbar från allmän synpunkt utgör i viss mån en motsvarighet till lämplighetskravet i 5 å BL. Det finns emellertid väsentliga skiljaktigheter. Främst märks att det gällande villkoret i 5 å BL är tillämpligt bara i fråga om markanvänd- ning för bebyggelse medan det föreslagna nya villkoret skall gälla ianspråktagande av mark också för andra ändamål. Man kan alltså säga att lämplighetskravet i 5 å BL genom förslaget får tillämplighet i alla förändringsfall. Närmare bestämt åsyftas här alla förändringsfall som skall omfattas av den nya lagstiftningens planläggningskrav. Räckvidden av planläggningskravet har angetts i grova drag i det föregående (avsnitt 7) och utvecklas närmare i avsnitt 19. .

Ett krav på att en viss åtgärd skall vara godtagbar från allmän synpunkt kan sägas innebära att det fordras att åtgärden skall vara förenlig med allmänna intressen. Innebörden av ett sådant krav blir olika i olika fall. En förändring av omfattande och ingripande slag, t ex nyexploatering för samlad bostadsbebyggelse eller nyetablering av industri, bör inte godtas om den inte är positivt lämplig från allmän synpunkt, dvs förenlig med en önskvärd utveckling. Däremot bör tex ändrad användning av befintlig byggnad eller utvidgning av befintlig anläggning i vissa fall, beroende på omständigheterna, kunna godtas sedan det har utretts att åtgärden inte leder till olägenhet från allmän synpunkt.

1 1.4 Markhushållningsaspekten

Ett grundläggande syfte med planläggning av markanvändningen är att åstadkomma en god hushållning med mark- och vattenresurserna. Begreppet markhushållning används här med en vidsträckt innebörd. Meningen är att markresurserna skall disponeras på ett så lämpligt sätt som möjligt. Så tex skall bebyggelse och anläggningar förläggas där det från olika synpunkter är lämpligast. Därvid skall, om olika exploaterings- intressen konkurrerar om markresurserna, behövliga aWägningar ske mellan dessa intressen. Vidare skall andra berörda markanvändnings- intressen beaktas, t ex jordbrukets, skogsbrukets och det rörliga friluftsli- vets intressen.

På anförda grunder synes markhushållningsaspekten kunna ges författ— ningsmässigt uttryck på i huvudsak följande sätt. För det första bör slås fast att planläggningen skall främja en god hushållning med mark och vatten. För det andra bör som en allmän princip för tillämpningen klargöras att markresurserna skall disponeras på ett så lämpligt sätt som möjligt. Denna princip synes lämpligen kunna uttryckas med en av de gällande bestämmelserna i 9å BS som huvudsaklig förebild. Närmare bestämt kan föreskrivas att om särskilda förhållanden inte föranleder annat skall mark användas för det ändamål som den är mest lämpad för

med hänsyn till beskaffenhet, läge, föreliggande markanvändningsbehov och övriga omständigheter.

De här skisserade riktlinjerna ger bla utrymme för beaktande av ekologiska sammanhang.

Med avseende på innebörden av de skisserade riktlinjerna kan i övrigt framhållas bl a följande. All mark är i dag använd på ett eller annat sätt. Även ödemarkerna i norr används, tex för renskötsel, som biologiska referensobjekt eller för rekreation. Samtidigt är samhället inte statiskt utan dynamiskt. Nya krav på mark och utrymme skapar en markkonkur- rens. Nya eller utvidgade verksamheter skall trängas in i ett redan etablerat mönster och marken omdisponeras successivt för nya använd- ningssätt.

I denna utveckling innebär det första bebyggandet av ett område eller ianspråktagandet av ett område för annan varaktig anläggning en förändring med så långsiktig och omskapande verkan att förändringen i praktiken oftast har en definitiv och oåterkallelig karaktär. Vad som en gång tagits i anspråk för bebyggelse kan oftast inte återgå till mera extensiv användning. Detta är självfallet ett förhållande som måste beaktas vid ställningstaganden i markhushållningsfrågor. En god markhus- hållning synes påkalla att man bland andra aspekter också beaktar önskemålet att i ett långsiktigt perspektiv bevara största möjliga valfrihet och handlingsfrihet när det gäller markanvändningen. Genom att man där så är möjligt bevarar stora sammanhängande områden obebyggda uppnår man valfrihet avseende olika typer av friluftsliv nu och i framtiden. Vidare ger man på detta sätt största möjliga handlingsfrihet när det gäller framtida ställningstaganden i olika markanvändningsfrågor.

11.5. En god miljö

När det gäller bebyggelsemiljöns utformning ges i avsnitt 12 en specificerad redovisning av olika krav som kan ställas med hänsyn till människornas behov av en behaglig omgivning, skydd mot ohälsa, utrymmen för rekreation, upplevelse av natur- och kulturvärden samt en god social miljö. Samma aspekter gör sig emellertid starkt gällande, fast delvis med mera allmän innebörd, också när det gäller att avgöra vilka områden som skall användas för bebyggelse och när det gäller att ta ställning till hur marken utanför bebyggelseområdena bör användas. De här åsyftade aspekterna har getts en framträdande plats i direktiven för bygglagutredningen. Bla framhålls miljöns betydelse för den enskilda människan och betonas att vid utformningen av miljön grundläggande sociala strävanden såsom kraven på jämlikhet, valfrihet och trygghet samt hygienisk och social välfärd måste beaktas.

Behovet av en god miljö bör tas upp som en av de grundläggande riktlinjerna för planläggningen. Miljökravet har både en fysisk och en social innebörd. En regel i ämnet bör slå fast att planläggningen skall syfta till en socialt och i övrigt god miljö för människorna. Innebörden av regeln bör bl a vara att planläggningen skall främja grundläggande sociala

strävanden såsom jämlikhet, valfrihet och trygghet samt hygienisk och social välfärd.

Eftersom det skisserade miljökravet har en vidsträckt innebörd och skall göras gällande i mycket skiftande planläggningssituationer är det i stort sett inte möjligt att göra några preciseringar av dess innehåll inom lagstiftningens ram. I ett par avseenden synes emellertid sådana precise- ringar vara möjliga och lämpliga.

Sålunda synes det i huvudsaklig överensstämmelse med vad BS föreskriver böra anges att mark inte får avsättas till bebyggelse om den inte är lämpad för sådant ändamål från sundhetssynpunkt eller med hänsyn till möjligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp eller med hänsyn till faran för vattenförorening. Denna föreskrift gäller inte bebyggelsemiljöns utformning — som behandlas på annan plats — utan frågan huruvida visst område skall få tas i anspråk för bebyggelse.

Vidare bör vissa bestämmelser ges till skydd för områden med särskilda rekreationsvärden m m. Denna fråga skall emellertid behandlas längre fram (avsnitt 11.8).

11.6. Samhällsekonomiska hänsyn

Självfallet har markanvändningsfrågorna samhällsekonomiska aspekter. Ställningstagandena påverkar både behovet av investeringar i olika anläggningar m m och det samhällsekonomiska utfallet av olika fortlö- pande funktioner. Bestämmelserna i BS om planläggning pekar inte uttryckligen på dessa aspekter, men hänsynstaganden till samhällseko- nomin kan uppenbarligen göras inom ramen för bestämmelsen om främjande av en från allmän synpunkt lämplig utveckling.

Den samhällsekonomiska aspekten bör komma till klart uttryck i de nya riktlinjerna för planläggning. Det kan tilläggas att ett Vidgande av planlagstiftningens räckvidd på förut skisserat sätt torde aktualisera överväganden om de samhällsekonomiska aspekterna i ökad omfattning. Detta hänger samman med att nya typer av markanvändningskonflikter kommer att falla inom ramen för prövningssystemet.

11.7. Förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen

11.7.1. Inledning

Planläggningsverksamheten är som förut framgått ett medel för det allmänna att styra utvecklingen i fråga om markhushållning och miljöutformning. Privata intressen som berörs av planläggningen kan ofta förenas med de allmänna intressen som planläggningen skall främja. I sådana fall uppkommer inga konflikter mellan allmänna och enskilda intressen.

När det gäller frågan i vilken mån planläggningen skall ta hänsyn till enskilda intressen i fall då sådana står emot allmänna intressen kan man

tänka sig två möjligheter. Den ena är att planläggningsfrågorna löses med beaktande enbart av vad som är lämpligt från allmän synpunkt. De enskilda intressena skulle då genomgående få vika för de allmänna. Den andra möjligheten är att de enskilda intressena tillåts påverka planlägg— ningen. Denna kommer i så fall att innefatta kompromisser och sammanjämkningar mellan allmänna och enskilda intressen. Valet av princip i det här åsyftade avseendet påverkar självfallet behovet av regler om ersättning till enskilda för intrång genom planläggning. Båda alternativen behöver kompletteras med sådana regler men det senare alternativet kan ge mindre anledning att tillämpa ersättningsregler än det förstnämnda.

11.7.2. Gällande bestämmelser

Enligt BL gäller att såväl allmänna som enskilda intressen skall tillbörligen beaktas vid planläggning (4 5 BL). Denna principregel kompletteras av vissa bestämmelser i BS. Sålunda finns i stadgans allmänna bestämmelser om planläggning ett påpekande att — förutom vissa angivna allmänna intressen — också enskilda intressen skall tillbörligen beaktas. Denna föreskrift har knappast någon självständig innebörd vid sidan av den nyss berörda principregeln i BL. Enligt bestämmelserna om stadsplan i BS skall skälig hänsyn tas bl a till bestående äganderättsförhållanden, fastighetsgränser och servitut. Enligt bestämmelserna om byggnadsplan skall särskild hänsyn tas till bl a äganderättsförhållandena. De nu anförda bestämmelserna ger en uppfatt— ning om vilka slag av enskilda intressen som lagstiftaren haft i åtanke men säger ingenting om vilken vikt som bör tillmätas de enskilda intressena. För byggnadsplan gäller också en föreskrift om att sådan plan inte får uppgöras så att jordbruk, skogsbruk eller annan dylik näring onödigtvis hindras eller försvåras. Denna föreskrift bör främst ses som en skyddsre- gel för de nämnda näringarna men fungerar samtidigt som ett skydd för de berörda näringsutövarna. Föreskriften ger emellertid som den är formulerad föga vägledning för de situationer där allmänna intressen står mot de näringsintressen som regeln avser att skydda.

BL upptar också kompensationsregler med stöd av vilka markägaren under vissa förutsättningar kan begära ersättning eller påfordra inlösen till följd av menliga effekter av plan. Det finns också regler som ger kommunen rätt att med stöd av plan lösa viss mark, t ex sådan som avses till trafikled. De åsyftade reglerna ger vid handen att plan förutsätts kunna ha den innebörden att berörda markägarintressen totalskadas och i så fall gottgöras med kompensation i pengar. Samtidigt har reglerna om kompensation för planskada också den innebörden att ingalunda varje intrång i enskilda intressen ger rätt till ersättning. ] viss utsträckning skall sådana intrång tålas utan ersättning. Det finns inte anledning att utöver det sagda här gå in på ersättnings- och inlösenreglerna. Dessa regler säger ingenting om under vilka förutsättningar enskilda intressen skall vika för allmänna vid planläggning men ger viss bakgrund åt planläggningsreglerna.

1 1.7.3 Överväganden

I bygglagutredningens direktiv framhålls bland de vägledande uttalanden som görs inledningsvis bl a att gemensamma och långsiktiga samhällsin- tressen väger tungt i förhållande till kortsiktiga och privata intressen. Denna värdering, som är mycket allmänt hållen, torde inte innebära någon nyhet i förhållande till den nuvarande tillämpningen av BL. Den bör uppenbarligen också godtas som en utgångspunkt för det nya regelsystemet. Detta innebär att de allmänna intressena generellt sett bör anses ha större tyngd än de privata men att de senare inte skall anses ovidkommande. Av de båda i avsnitt 11.7.1 skisserade alternativen skall alltså det senare väljas. Utfallet av avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen vid planläggning blir i övrigt bl a beroende av innehållet i sådan lagstiftning som reglerar befogenhetsfördelningen mellan det allmänna och mark- ägarna i olika avseenden när det gäller markanvändningen. l gällande rätt kan man här främst peka på det villkor som BL ställer upp för att mark skall få användas till bebyggelse, nämligen kravet att marken är från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Enskilda intressen kan i princip inte leda till att detta villkor åsidosätts. I den nya lagen avses planläggningskrav bli gällande inte bara för bebyggelse utan också för andra ändringar i markanvändningen. Om man i anslutning härtill tar upp i den nya lagen ett krav på att ändring i markanvändningen skall ha prövats godtagbar från allmän synpunkt blir det, som framhållits i avsnitt 11.3, inte möjligt att vid planläggningen tillgodose enskilda intressen som strider mot det nya villkoret.

Om planerna ges verkningar också med avseende på annat än ändrad markanvändning, t ex på det sättet att de kan innehålla föreskrifter för pågående markanvändning, uppkommer också i dessa fall frågor om avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Om materiella normer meddelas angående förutsättningarna för eller innehållet i föreskrifter som hör till plan blir dessa normer gällande också mot berörda enskilda intressen.

I den mån befogenhetsbegränsande villkor och normer av här åsyftat slag inte begränsar utrymmet för beaktande av enskilda intressen vid planläggning kan följande synpunkter läggas på frågan vilka enskilda intressen som bör tillmätas betydelse.

Sålunda bör, när fråga om ändring i markanvändningen som bedöms önskvärd från allmän synpunkt aktualiseras, en markägares eller nyttjan— derättshavares intresse av att pågående markanvändning får fortsätta tilläggas betydelse. En avvägning mellan motstående intressen bör i sådant fall ske, och ändringen bör tas upp i planen bara om fördelarna från allmän synpunkt kan anses väga tyngre än eventuella olägenheter från enskild synpunkt. Om ändamålet lämpligen kan tillgodoses på annat sätt, som inte medför intrång i enskilds intresse av att få fortsätta pågående markanvändning eller medför mindre sådant intrång, bör den alternativa lösningen väljas. Vid de nu berörda avvägningarna bör bla beaktas huruvida den markanvändning som pågår i och för sig är lämplig

från allmän synpunkt eller inte.

Sådana fastighetsvärden och andra värden som grundar sig på förväntningar om ändrad markanvändning bör inte anses som beaktans- värda privata intressen vid planläggning. Om det föreligger ett beslut som innebär att viss ändring i markanvändningen har tillåtits genom byggnads- plan så bör dock enskilda intressen som knyter sig till den sålunda tillåtna markanvändningen ges rimligt beaktande i situationer som innebär att ändring av det meddelade tillståndet ifrågasätts.

Privata önskemål som går ut på ändrad markanvändning bör om det gäller nyetableringsfall prövas helt utifrån allmänna synpunkter. Detta hindrar inte att själva etableringsintresset kan tillmätas en positiv betydelse, men skälet bör då vara att det ligger i linje med allmänna intressen. Allmänna och enskilda intressen av oförändrad markanvänd— ning bör självfallet vägas in i Ställningstagandet.

Om det enskilda förändringsintresset inte avser nyetablering utan beståri att en företagare vill bygga ut en pågående verksamhet för att konsolidera, rationalisera eller utvidga denna eller att en fastighetsägare vill göra fastigheten eller dårå befintlig byggnad eller anläggning lämpligare för sitt ändamål synes det finnas anledning att — vid sidan av föreliggande allmänna intressen och berörda enskilda intressen 'av oförändrad markanvändning — ge visst utrymme också för ett självstän- digt beaktande av det privata utvidgningsintresset. Självfallet bör detta emellertid inte leda till att förändringar som inte är godtagbara från allmän synpunkt accepteras vid planläggningen. Finns det alternativa utbyggnadsmöjligheter bör utvidgningen kanske ske i annan riktning. Är det sannolikt att behov av ytterligare utvidgning kan komma upp senare bör också detta förhållande beaktas vid det första tillfället och kunna leda till att verksamheten omlokaliseras om ytterligare utvidgning inte bedöms kunna ske i framtiden.

] en blivande lagstiftning bör de enskilda intressena ges en klarare fixering än vad som kommer till uttryck genom den nuvarande regeln i 4 % BL. Bestämmelserna kan utformas med de nyss anförda synpunkter- na som vägledning. Dessa synpunkter utgår i sin tur i viss män från jämförbara bestämmelser i annan lagstiftning, tex ExL, och från den rättsutveckling som skett på senare tid genom ändringarna i BL och andra lagar i anslutning till tillkomsten av en fysisk riksplanering.

1 1.8 Vissa särskilda bevarandeintressen

Markhushållningsregler med särskild inriktning på tillgodoseende av naturvårdens, friluftlivets och landskapsskyddets behov finns i BS och NVL. Enligt bestämmelserna om planläggning i BS skall områden med särskild naturskönhet eller säregna naturförhållanden samt områden som är lämpade och behövliga för friluftliv såvitt möjligt bevaras. Enligt NVL kan inrättas naturreservat och strandskyddsområden samt meddelas förordnanden som syftar till skydd för landskapsbilden inom vissa

områden. Vidare föreskrivs i BS att också bebyggelse med särskilt värde från historisk eller kulturhistorisk synpunkt om möjligt skall bevaras.

Vid konkurrens mellan ett miljöförändrande och ett markbevarande intresse, tex mellan önskemål om att få använda mark för bebyggelse och intresset av att bevara samma markområden för det rörliga friluftslivet, finns det anledning till särskild försiktighet med hänsyn till att mark som en gång har exploaterats sedan knappast kan återställas i sitt förra skick. Samtidigt är situationen ofta den att det miljöförändran- de intresset bärs upp av ett fåtal huvudmän som är ekonomiskt starka medan bevaringsintresset gynnar ett stort antal människor men är ekonomiskt svagare understött. Mot den anförda bakgrunden finns det anledning att ge bevaringsintressena ett särskilt stöd i lagen. En föreskrift om skydd för det rörliga friluftslivets, den vetenskapliga naturvårdens, kulturminnesvårdens och landskapsvårdens intressen bör ställas upp.

Inom strandområden och i öppna fjällområden har det rörliga friluftslivets och naturvårdens intressen så generell giltighet att en planläggningsprincip med nyss angivet syfte bör ha den innebörden att sådana områden i allmänhet skall hållas fria från exploatering. I fråga om strandområden har en sådan legal presumtion en nära motsvarighet i NVL:s bestämmelser om strandskydd men innebär i förhållande till dessa en viss förstärkning av det materiella skyddet eftersom NVL:s bestämmel- ser inte har generell tillämplighet.

11.9. Olika verksamheters krav

Vid ställningstaganden i markanvändningsfrågor måste självfallet beaktas kravet på rationell markanvändning från olika funktionella synpunkter, dvs olika verksamheters behov av mark och av att få använda marken på sätt som verksamheten kräver. Verksamheten kan vara privat eller offentlig. Med privat verksamhet avses både näringsverksamhet och annan av samhället godtagen verksamhet. De intressen som åsyftas är av företagsekonomisk natur i vidsträckt bemärkelse.

Någon uttrycklig bestämmelse om beaktande av olika verksamheters krav på rationell markanvändning finns inte i gällande bestämmelser om planläggning. Det torde emellertid vara en underförstådd utgångspunkt för dessa bestämmelser att sådana intressen skall beaktas. Särskilt tydligt är att den förut omnämnda föreskriften att mark skall avses för det ändamål vartill den är mest lämpad har en sådan utgångspunkt. Vid sidan härav har vissa huvudsakligen offentliga verksamhetsintressen fått ett uttryckligt omnämnande i författningstexten, bl a den allmänna sam- färdselns behov.

En bestämmelse som klargör att berörda verksamheters behov skall beaktas vid ställningstaganden i markanvändningsfrågor bör tas upp i den nya lagstiftningen. Ett särskilt skäl för detta är den föreslagna utvidgning- en av planläggningens räckvidd. Det bör framhållas att meningen inte är att det här behandlade intresset skall ges företräde framför andra intressen, tex miljöintresset. I vilken utsträckning och på vad sätt olika

verksamheters behov skall tillgodoses i de särskilda fallen blir en avvägningsfråga inom ramen för planläggningsbeslutet.

] 1.10 Genomförandesynpunkter

En viktig synpunkt vid all planläggning är att hänsyn bör tas till möjligheterna att genomföra planen inom den tid som avses. Genomfö- randet kan vara beroende av kostnader, bidrag, arbetskraftsresurser, administrativa procedurer, överenskommelser, tvångsförfoganden, tillämpning av lagar om tillståndsprövning i olika avseenden m m. Av särskilt grundläggande betydelse är sambandet mellan kostnaderna för genomförandet av de åtgärder som omfattas av plan och de berörda kommunernas och olika statliga organs ekonomi. Alla dessa aspekter vägs normalt in när en plan är under utarbetande och prövning.

Det självklara hänsynstagandet till berörda offentliga organs genomfö- randeresurser omnämnes inte särskilt i BS. Däremot kommer genomfö- randeaspekter till uttryck i vissa bestämmelser som avser berörda enskilda intressenters möjligheter att genomföra plan. I bestämmelserna om stadsplan föreskrivs att skälig hänsyn skall tas till bestående äganderätts- förhållanden, fastighetsgränser, servitut och andra omständigheter som kan inverka på planernas genomförande. Enligt bestämmelserna om byggnadsplan skall skälig hänsyn tas till markägarnas möjligheter att genomföra planen.

Att genomförandeaspekter måste beaktas när planerna för markan- vändningen utformas är egentligen självklart. I annat fall blir planerna orealistiska. Med hänsyn till genomförandeaspekternas betydelse synes det emellertid ändå vara berättigat att fästa uppmärksamheten på dessa frågor genom en särskild föreskrift.

1 1.1 1 Förslag till lagbestämmelsers innehåll

På de grunder som har anförts i det föregående föreslås att den framtida lagstiftningen skall innehålla bestämmelser med följande huvudsakliga innehåll.

l Planläggningens uppgift är att få till stånd en från allmän synpunkt lämplig markanvändning. 2 För ändring av markanvändningen fordras att ändringen vid planlägg- ning prövats vara godtagbar från allmän synpunkt. 3 Planläggning skall främja en god hushållning med mark och vatten. Om inte särskilda förhållanden föranleder annat skall mark avses för det ändamål som den med hänsyn till beskaffenhet, läge, föreliggande markanvändningsbehov och övriga omständigheter är mest lämpad för. 4 Planläggning skall syfta till en socialt och i övrigt god miljö för människorna. 5 Planläggning skall främja en lämplig samhällsekonomisk utveckling.

6

10

11

Vid planläggning skall berörda enskilda intressen tillbörligen beaktas. Enskilda intressen skall dock inte kunna leda till att ändring i markanvändningen som inte uppfyller kravet i punkt 2 tillåts. Skulle plan genom sitt innehåll försvåra pågående användning av viss fastighet skall planen ges detta innehåll bara om fördelarna från allmän synpunkt med denna planlösning överväger eventuella olägen- heter från enskild synpunkt. Detsamma gäller om planen skulle försvåra användning som har tillåtits genom byggnadsplan men ännu inte påbörjats. Om syftet med planen lämpligen kan vinnas genom annan planlösning, som inte försvårar pågående eller tillåten markanvändning, skall denna lösning väljas. Mark som vid planläggning avses för bebyggelse skall vara lämpad för sådant ändamål från sundhetssynpunkt samt med hänsyn till möjlig- heterna att ordna vattenförsörjning och avlopp och möjligheterna att undvika vattenförorening. Områden med särskild betydelse från rekreationssynpunkt eller med hänsyn till naturens skönhet eller med hänsyn till vården av värdefulla bebyggelsemiljöer eller kulturlandskap skall vid planlägg— ning bevaras, om särskilda skäl inte föranleder annat. Strandområden och öppna fjällområden skall alltid anses som områden med sådan särskild betydelse. Vid planläggning skall beaktas olika offentliga verksamheters, närings— verksamheters och andra av samhället godtagna verksamheters behov med avseende på markanvändningen. Vid planläggning skall beaktas vad som är möjligt och lämpligt med hänsyn till berörda offentliga och privata huvudmäns ekonomi och deras möjligheter i övrigt att genomföra planen.

12. Bebyggelsemiljöns utformning

12.1. Återblick

Planmässig reglering av bebyggelse har ursprungligen tillkommit, förutom för att reglera grannförhållanden, för att garantera vissa grundläggande krav på bebyggelsemiljö. Skydd mot förhärjande bränder var den fråga som främst aktualiserade ett genom plan reglerat byggande. Till de tidiga krav som aktualiserade en planmässig bebyggelseutveckling hörde också hänsyn till militära behov liksom till de estetiska anspråken. Även om en lagfäst planmässig reglering av bebyggelsen kan spåras så långt tillbaka som till 1600-talet så erhöll dock rikets stadsplaneväsen ett underlag av civillags natur först genom 1907 års stadsplanelag. Denna lag har sedermera genomgått flera genomgripande förändringar. Nu gällande bestämmelser om bebyggelsemiljöns utformning har sin grund främst i BS som i dessa avseenden har varit i huvudsak oförändrad sedan 1959. Vissa regler återfinns även i BL.

Redan 1874 års byggnadsstadga innehöll emellertid utförliga bestäm- melser avseende egenskaper hos bebyggelsemiljön, främst i områden med stadsplan. Således stadgades däri såväl om erforderligt utrymme och bekvämlighet för olika verksamheter som om hygieniska krav på ljus och luft. Säkerhetskraven omfattade dock endast skydd mot brand. Skön- hetssinnets anspråk tillhör även de grundläggande kraven på bebyggelse- miljön i 1874 års stadga. Förutom allmänt hållna egenskapskrav innehöll stadgan även vissa bestämmelser om sättet för bebyggelsemiljöns utform- ning för att kraven skulle kunna tillgodoses.

Det är dessa krav och bestämmelser i 1874 års stadga som sedan i huvudsak återfinns i senare lagstiftning. Vid de revideringar som ägt rum 1931 och 1947 har bestämmelserna från 1874 kompletterats och utvidgats med anspråk som är betingade av samhällsutvecklingen. Allmänna intressen fick i 1947 års stadga en starkare betoning. Fler frågor togs sålunda upp till behandling varvid särskilt märks trafikens krav. Bestämmelserna var även mer detaljerade beträffande utformningen av bebyggelsemiljön.

1951 års byggnadsutredning, vars uppdrag var att åstadkomma en förenklad byggnadslagstiftning, föreslog emellertid betydande förenkling- ar i stadgans bestämmelser om bebyggelsemiljö. Utredningen ansåg att reglerna i BL och BS bara kunde ange en yttre ram för vad som var

tillåtet men inte i och för sig kunde bereda några garantier för att planerna blev sådana de borde vara. Den utförliga uppräkningen i 1947 års stadga av olika omständigheter som skulle beaktas vid upprättande av stadsplan fyllde enligt utredningens mening i äldre tid måhända en viss uppgift såsom minneslista över vad en planförfattare hade att iaktta. Med hänsyn till den utveckling som planeringstekniken hade undergått var emellertid minneslistan numera, ansåg utredningen, både otillräcklig och obehövlig (SOU 1957:21 s 84). Utredningen föreslog att bestämmelserna i BS om egenskaper hos bebyggelsemiljön skulle skrivas ned till omfatt- ningen och i huvudsak utformas såsom allmänt hållna regler om de principer vilka bör vara ledande vid planeringsarbetet.

Utredningens förslag ledde fram till de idag gällande bestämmelserna, som i huvudsak återfinns i 9 och 12 åå BS. Äldre stadgors utförliga innehåll innebar att behovet av kompletterande tillämpningsanvisningar var relativt sett mindre. De mer allmänt hållna kraven i 1959 års stadga har emellertid inneburit att det många gånger rått oklarheter om stadgans anspråk kan anses uppfyllda.

Planverket har med stöd av lagstiftningen givits möjlighet att utfärda inte bindande råd och anvisningar om bebyggelsemiljön i anslutning till stadgans bestämmelser. Denna möjlighet har dock utnyttjats endast i ringa omfattning. Enligt Kungl Maj:ts kungörelse (l970:641) om begräns— ning i myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd måste dessa numera om de medför väsentliga kostnadskonsekvenser föreläggas Kungl Maj:t. [ praktiken har detta inneburit att alla anvisningar om bebyggelsemiljöns egenskaper underställs Kungl Maj:t.

12.2. Gällande rätt

Bestämmelser om egenskaper hos bebyggelsemiljön återfinns på flera ställen i BL och i BS. Vissa bestämmelser avser all planläggning oberoende av planinstitut. Andra är kopplade till visst institut eller gäller vid byggnadslovs meddelande. Beträffande bestämmelserna för planlägg- ning hänvisas till avsnittet 11.1. Bestämmelserna vid byggnadslovs meddelande innebär följande.

Enligt 29 & BS gäller att byggnad inte får uppföras med mindre valet av plats för den tillämnade bebyggelsen kan anses lämpligt från allmän synpunkt. Därvid skall särskilt beaktas att områden med särskild naturskönhet eller säregna naturförhållanden och områden som är lämpade och behövliga för friluftsliv såvitt möjligt bevaras. Tomtplats får inte bebyggas i större omfattning än att till gårdsplan och för andra fastighetens behov återstår det utrymme som med hänsyn till ortens sed, fastighetens användningssätt och övriga omständigheter kan anses skäligt. Byggnad vars användande kan antas orsaka behov av vägförbindelse eller behov av anordning för vattenförsörjning eller för bortledande av spillvatten eller annan flytande orenlighet får inte uppföras med mindre möjlighet föreligger att tillgodose dessa behov. Byggnad får inte uppföras på mindre avstånd än 4,5 meter från enskild väg som är av betydelse för

den allmänna samfärdseln och inte närmare vägens mittlinje än 9 meter. När särskilda omständigheter föranleder det äger byggnadsnämnden medge undantag från bestämmelserna beträffande väg- och va-anslutning samt avstånd till väg, såvitt detta kan ske utan att sundheten, trafiksäkerheten, tryggheten mot brand eller trevnaden eftersätts.

I fråga om byggnad med mer än två bostadslägenheter skall iakttas att lägenhet skall om möjligt ha soligt läge (47% BS). Tomt skall, vare sig den tagits i anspråk för sitt ändamål eller inte, hållas i vårdat skick (53 % BS). Därvid skall tillses, att växtligheten inte hindrar sikten för trafiken. Enligt 53 å BS gäller vidare att bebyggd tomt skall beträffande lutning och höjdläge samt plantering och inhägnad vara anordnad på lämpligt sätt med hänsyn särskilt till ljustillförseln samt till stads— eller landskapsbilden. Byggnadsnämnden äger föreskriva att på tomten skall anordnas och vidmakthållas plantering eller annan liknande anordning. Nämnden äger också föreskriva, att stängsel skall hållas mot gata. På tomt skall inom— eller utomhus finnas särskilt, tillräckligt stort utrymme till parkering, lastning och lossning av fordon för dem som bor eller vistas på tomten samt för verksamhet som bedrivs där, såvida dylikt utrymme kan beredas för rimlig kostnad och utan synnerlig olägenhet i övrigt. Från vad sålunda föreskrivits äger byggnadsnämnden medge undantag, om särskild plats för fordonen beretts annorstädes än på tomten liksom också annars om särskilda skäl finns därtill. lnrymmer byggnad mer än två bostadslä- genheter, skall på tomten finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse, om sådan friyta kan beredas för rimlig kostnad och utan synnerlig olägenhet. Byggnadsnämnden kan medge undantag från denna bestämmelse, om särskilda skäl föreligger.

12.3. Överväganden

12.3.1. Behovet av bestämmelser

[ direktiven till bygglagutredningen har pekats på den stora betydelse miljön har för den enskilda människan liksom på de snabba förändringar i förutsättningarna för miljöutformningen som det moderna samhällets utveckling innebär. Det framhålls att den fysiska planeringen är ett av samhällets viktigaste instrument när det gäller att forma den miljö som människorna skall leva i.

Det synes vara angeläget att de krav på bebyggelsemiljön som bör ställas vid planläggningen har en förankring i ställningstaganden från de lagstiftande statsmakternas sida. Lagen bör ge en grundval för hävdandet av de krav på bebyggelsemiljön som det kan anses angeläget att upprätthålla från det allmännas sida vid tillämpningen. Denna legala grundval bör ange miljökravens huvudsakliga inriktning.

I lagtexten bör å andra sidan inte formuleras andra krav på miljöns egenskaper än sådana som är av så grundläggande och allmängiltig natur att de bör förankras i riksdagen. Sådana bestämmelser ingår även i gällande lagstiftning och har även som redan tidigare nämnts i mer eller mindre detaljerad form ingått iäldre lagstiftning.

Det förtjänar i sammanhanget framhållas att 1947 års byggnadsstadga som tidigare nämnts innehöll en sammanställning med mer preciserade krav på bebyggelsemiljö. Denna uppräkning togs inte med i BS huvudsak- ligen med den motiveringen att den närmast var att se som en minneslista varför den med hänsyn till planeringsteknikens utveckling inte längre var nödvändig. Den var skrymmande och ägnad att dra uppmärksamheten från det väsentliga i planläggningsarbetet, nämligen strävan efter ända- målsenlighet, enkelhet och klarhet.

Det kan visserligen med fog hävdas att bestämmelserna om bebyggel— semiljö i 1947 års stadga hade en olämplig detaljeringsgrad. De innehöll således i flera fall anvisningar om den direkta planutformningen. Deras karaktär av minneslista över de krav som skäligen kunde ställas har dock visat sig vara betydelsefull liksom den förankring det innebar att kraven fanns angivna i lagtext. De brister i bebyggelsemiljön beträffande utrymmen för lek och rekreation, hänsynstagande till klimatfrågor och befintliga naturförhållanden som kunnat iakttas under 60—talet kan kanske till viss del tillskrivas dessa frågors bristande förankring i lagstiftningen.

Lagstiftningen bör således innehålla vissa grundläggande krav på egenskaper hos bebyggelsemiljön. En fylligare redovisning av sådana krav än den som ingår i nuvarande lagstiftning kan även vara befogad. Fortsättningsvis skall närmare motiveras de bestämmelser som därvid bör ingå.

I detta avsnitt behandlas de lagbestämmelser som kan anses erforderli- ga för att reglera bebyggelsemiljöns egenskaper. Innan ställning tagits till att bebyggelse skall få tillkomma erfordras emellertid en prövning av- om marken överhuvudtaget kan anses lämpad för sådant ändamål. Bygglagutredningens bedömning av hur denna prövning bör ske har redovisats i avsnitt 11.

God social miljö

Bebyggelsemiljöns utformning har stor betydelse för det sociala liv som kommer att utvecklas. Förutsättningarna för umgänge och kontakt människor emellan liksom tex möjligheterna till avskildhet och frihet från insyn är således inte oberoende av den utformning bebyggelsen givits. Krav på bebyggelseutformning från sådana aspekter, utöver de som är förknippade med dess utrustning med olika nyttigheter, kan därför behöva finnas. Äldre lagstiftning har som regel innehållit ett stadgande om lämplighet från allmän synpunkt eller liknande, som avsetts förhindra uppkomsten av samhällsbildningar utan möjligheter att utvecklas till socialt godtagbara miljöer. I nuvarande lagstiftning återfinns sådana stadganden i 5 % BL samt 9 och 29 åå BS. Det synes också lämpligt att ett stadgande med dessa syften ges en allmän formulering, som ger utrymme för olika värderingar av det socialt eftersträvansvärda. Dessa värderingar förändras — inte minst därför att nya problem ständigt uppstår, problem som inte rimligen kan förutses genom precisa angivelser ien lagtext.

Ekonomiska hänsynstaganden

Samtliga de egenskapskrav som här diskuteras behöver vid sitt praktiska genomförande i bebyggelse vägas mot kostnaderna för att tillfredsställa kraven. I nuvarande lagstiftning finns ett krav på ekonomiskt utnyttjande av marken i 12 & BS. Ett sådant krav är till synes självklart och hör till bedömningen av skäligheten av olika egenskapskrav i det enskilda fallet. Det kan emellertid finnas skäl att införa ett särskilt påpekande om hänsyn till ekonomiska konsekvenser vid bebyggelseplaneringen, bl a för att kunna förhindra bebyggelse som medför orimligt stora krav på följdinve- steringar såsom skolor, vågar eller ledningar eller på samhällelig service i övrigt, t ex när det gäller kollektivtrafiken.

Bebyggelsens serviceförsörjning

För att tillfredsställa de grundläggande krav på jämlikhet och valfrihet som omnämns i bygglagutredningens direktiv liksom också krav på social välfärd behöver invånarna ha tillgång till skolor, fritidsanordningar, inköpsmöjligheter och andra för ett fullvärdigt samhällsliv önskvärda inrättningar. Det är även sådana grundläggande krav som ligger bakom äldre lagstiftnings krav på funktionsduglighet hos miljön. I nuvarande lagstiftning har detta tagit sig uttryck i krav på att planläggningen skall främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling (9 & BS) samt att den skall tillgodose anspråk på en väl ordnad bebyggelse (12 % BS). Särskilt det sistnämnda kravet har avsetts svara mot anspråk på tillgång till serviceinrättningar och utrymmen för bl a lek och utevistelse.

De gällande bestämmelsernas mycket allmänt hållna karaktär har emellertid inneburit vissa svårigheter i tillämpningen. Det torde således inte utan vidare framgå att anspråk på väl ordnad bebyggelse har avsetts innebära krav på tillfredsställande försörjning med bostadskomplement och serviceanordningar av olika slag. I en ny lagstiftning bör i likhet med tidigare ingå krav på sådan funktionsduglighet hos bebyggelsemiljön att de som bor och verkar inom ett bebyggelseområde har tillfredsställande tillgång till sådana serviceinrättningar och fritidsanläggningar som anses nödvändiga för ett fullvärdigt samhällsliv. Nya bestämmelser med detta syfte bör ges ett tydligare och precisare innehåll än de nu gällande.

Bebyggelsens friyror

Anläggningar för lek och rekreativ utevistelse är markkrävande och svarar i moderna samhällen ofta för ca 3/4 av hela arealen. Det råder vid bebyggelseutformningen ofta konflikt mellan möjligheterna att tillgodose anspråken på friområden av olika slag och tillgängligheten av andra serviceinrättningar. l gällande lagstiftning finns stadgat om bevarande av områden för friluftsliv (9 & BS) samt om hänsyn till möjligheter för lek och utevistelse på tomtmark (53 & BS). [ äldre lagstiftning har funnits mer generella krav på tillgång till lekplatser, idrottsplatser och parker i bebyggelser (26 5 1947 års BS). För att rätt kunna balansera olika anspråk

på bebyggelsens utrustning med nyttigheter synes krav på anläggningar för lek och utevistelse förtjäna särskilt omnämnande ien ny lagstiftning.

Tillgänglighet för handikappade

För att krav på tillgänglighet av nyttigheter på något så när likvärdiga villkor skall tillförsäkras alla invånare kan kompletterande krav behöva tillföras lagtexten om hänsyn till olikheter i rörlighet mellan befolknings- grupper. Visserligen torde sådana hänsyn kunna tas vid uttolkningen av ett tillgänglighetskrav i lagstiftningen, särskilt om lagtexten kompletteras med tillämpningsanvisningar. De särskilda problem som rörelsehindrade och orienteringshämmade har ställer dock ofta krav på tämligen långtgående anpassningsåtgärder i bebyggelseutformningen.

För att tillgodose skäliga anspråk från dessa grupper på att kunna fungera i samhället kan särskild förankring av deras tillgänglighetskrav behöva införas i lagtexten. Det tillgänglighetskrav för byggnader som föreslås bli infört i en blivande lagstiftning (se avsnitt 13) får därigenom sådant komplement att även förflyttningarna mellan byggnader på ett rimligt sätt blir möjliga för personer med nedsatt rörelse— och oriente— ringsförmåga.

Trafik och kommunikationer

De krav på en funktionsduglig bebyggelsemiljö som är förknippade med kommunikationer och samfärdsel har igällande lagstiftning givits särskilt eftertryck genom krav på hänsyn till den allmänna samfärdselns behov (95 BS) samt genom stadgande att samfärdselns krav skall tillbörligen beaktas(12 & BS).

Möjligheterna att förflytta sig i bebyggelsemiljön — till fots eller med olika hjälpmedel alltifrån cykel till avancerade kollektivtransportmedel — är också av den allra största vikt för dess funktionsduglighet. Bestämmel- ser av motsvarande innebörd som de ovan nämnda bör därför även fortsättningsvis återfinnas i lagstiftningen.

För att dessa förflyttningsmöjligheter skall anses föreligga på jämlika villkor är särskilt den kollektiva trafikens krav angelägna attbeakta. Bebyggelses försörjning med kollektivtrafik är emellertid ofta bristfällig. Förutsättningarna för en tillfredsställande tillgänglighet av arbetsplatser och serviceinstitutioner med kollektiva transportmedel påverkas i hög grad av lokalisering och utformning av bebyggelse. Ett påpekande om att hänsyn skall tas till dessa frågor vid bebyggelsepla- neringen kan därför behöva införas i lagtexten. Att rimliga krav blir tillgodosedda kan visserligen anses ligga i stadganden om tillgänglighet av service och tillgodoseende av samfärdselns behov. Det kan dock med hänsyn till frågans vikt vara befogat att ge stadgandena sådan form att hänsynen till den kollektiva trafiken blir särskilt framhävd.

Parkering m m

Nuvarande lagstiftning innehåller även bestämmelser om utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon (53 & BS). Att dessa funktioner kan genomföras på ett tillfredsställande sätt är en förutsätt- ning för samfärdseln liksom även för att åstadkomma en rimlig trafiksäkerhet. En bestämmelse om att utrymme skall beredas för dessa ändamål bör därför även fortsättningsvis finnas.

Risker för olycksfall

Det torde inte behöva närmare motiveras att lagstiftning innehåller bestämmelser om skydd mot olyckor av olika slag. ] nuvarande lagstiftning ges bestämmelser om bebyggelsemiljöns utformning med hänsyn till trafiksäkerhetens krav och för att erhålla trygghet mot brandfara (12 & BS). Likaså är krav om byggnads placering på tomt i 39 & BS motiverade med hänsyn bla till brandskydd och trafiksäkerhet. Lagstiftningen innehåller även regler om hinder för bebyggelse där risk föreligger för skadlig strålning (81 & BL) samt om hänsyn till militära försvarets och civilförsvarets behov (9 & BS). Bestämmelserna om hänsyn till försvarets behov tar dels sikte på olycksrisker, dels även på behov av att hindra bebyggelse av militära skäl. Sistnämnda fråga lämnas som tidigare nämnts åt sidan här.

Med hänsyn till de vitala intressen som är förknippade med skyddet mot brand och trafikolycksfall synes en framtida lag böra innehålla särskilda bestämmelser om att detta skall beaktas. Vidare bör lagstiftning- en innehålla en mer allmänt hållen bestämmelse om utformning av bebyggelsemiljö med hänsyn till risker för olycksfall i övriga hänseenden. På senare tid har bla pekats på de risker barn löper även för andra olycksfall utomhus. än de som är förorsakade av trafiken.

Hygien, skydd mot ohälsa

I det närmaste lika självklara som säkerhetskraven är kraven på god hygien och skydd. mot föroreningar. Sådana krav finns i hälsovårds- och miljöskyddslagstiftningen, men de anspråk på bebyggelsemiljö som ställs vid planering bör även återfinnas i direkt anslutning till den lag som avser att reglera planläggning. I gällande lagstiftning ställs krav på marks lämplighet från sundhetssynpunkt (9 & BS), möjligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp (9 & BS), faran för vattenförorening (9 ?; BS) samt att hänsyn vid bebyggelseutformning tas till de fordringar som bör ställas upp från sundhetssynpunkt (125 BS). I 39% BS ställs vidare vissa krav på byggnads placering på tomt som är förknippade med sundhetskrav. Bla har önskan om tillfredsställande dagerbelysning utgjor: utgångspunkt för kraven.

Även i en ny lagstiftning bör återfinnas bestämmelser om att för god hygier. så grundläggande krav kan tillgodoses som att vattenförsörjning kan crdnas och att avlopp och annat avfall kan omhändertas. De

hygieniska krav på bebyggelseutformning som i övrigt bör preciseras 'i lagtext avser främst skydd mot luft— och vattenföroreningar samt mot buller. Vidare bör stadgas att bebyggelse skall ordnas så att den erhåller tillfredsställande dagerförhållanden såväl inne i lägenheterna som på vistelseytor utomhus.

K [ imat förhållanden

I anslutning till här nämnda omgivningshygieniska frågor kan det finnas anledning att jämväl beröra sådana krav på välbefinnande som är kopplade till klimatförhållanden som temperatur, vind och nederbörd. Det förtjänar nämnas att äldre lagstiftning innehållit krav på vindskydd. Bristande hänsyn vid bebyggelseutformning till lokala klimatförhållanden liksom till effekter i form av ökade vindhastigheter (blåshål) är vanliga i modern tätortsplanering. I de norra delarna av landet krävs som regel även långtgående hänsyn till snöförhållandena vid bebyggelseutformning- en. Det synes därför välbetänkt att åter föra in sådana för bl a det fysiska välbefinnandet viktiga krav i lagstiftningen. En bestämmelse om hänsyn vid bebyggelseutformningen till vind och nederbörd bör därför finnas.

Upplevelsen av miljön, natur— och kulturvärden Krav på hänsyn till estetiska och kulturella aspekter på bebyggelsemiljön tillhör de allra äldsta motiven för en planmässig bebyggelseutveckling. I den gällande lagstiftningen återfinns krav på bevarande av områden med särskild naturskönhet och säregna naturförhållanden (9% BS), krav på bevarande av bebyggelse med särskilt värde från historisk eller kultur— historisk synpunkt eller från skönhetssynpunkt (9 % BS) samt krav på att vid bebyggelseutformning hänsyn skall tas till de fordringar som bör ställas upp från skönhetssynpunkt (12% BS). Motsvarande stadganden återfinns även i 29 % BS som behandlar byggande där detaljplan saknas. 1 39 % BS stadgas slutligen att byggnad skall förläggas till sådant ställe på tomten som är lämpligt med hänsyn till landskapsbilden och så att den på lämpligt sätt ansluter till övrig bebyggelse på tomten och på närbelägen mark.

På senare tid har i tätortsplaneringen, främst genom byggnadstekni- kens utveckling, befintliga miljökvaliteter i natur och vegetation i allt mindre utsträckning beaktats. Ett stadgande om hänsyn till naturförhål- landen bör därför inte enbart avse hänsyn till mer speciella egenskaper i form av naturskönhet utan innebära anspråk på att befintliga kvaliteter så långt möjligt tas till vara vid bebyggelseutformningen. Även beträffan- de den befintliga bebyggelse som berörs vid bebyggelseplanering kan ställas anspråk på vidare hänsyn än de som enbart är kopplade till bebyggelse med särskilt historiskt eller kulturhistoriskt värde. En grundläggande bestämmelse om tillvaratagande av befintliga natur- och kulturvärden bör därför finnas vari även inbegrips hänsyn vid byggnader- nas närmare placering inom tomt.

Den visuella upplevelsen av bebyggelsemiljön har från den första

lagstiftningens tillkomst bedömts som betydelsefull. En bestämmelse om tillgodoseende av anspråk på skönhet hos bebyggelse bör även fortsätt- ningsvis finnas i lagstiftningen.

Framtida förändringar

Slutligen finns anledning att särskilt peka på att det vid upprättande av planförslag inte går att överblicka alla de anspråk som kommer att ställas under bebyggelsens livslängd. Det är därför angeläget att bebyggelse utformas så att senare ändringar och kompletteringar underlättas. En bestämmelse med denna innebörd bör därför finnas.

12.3.2. Utformning av lagbestämmelser om bebyggelsemiljön

De bestämmelser som förekommer i gällande lagstiftning har i huvudsak ansetts välmotiverade. De har dock i praktiken visat sig svårtolkade och svårtillämpade. Till detta finns flera skäl. De är således spridda över ett flertal paragrafer i såväl BL som BS. Vissa bestämmelser gäller för all planläggning, andra är kopplade till visst planinstitut. En del bestämmel- ser har uttryckts i så vaga och allmänna ordalag att de av det skälet givit bristfällig ledning för planeringen. Andra återigen har uttryckts i specificerade mättkrav som blivit starkt läsande vid bebyggelsemiljöns utformning utan att det ursprungliga motivet alltid varit klart framträ- dande. Det torde numera också stå klart att de bestämmelser alltifrån 1874 års byggnadsstadga som uttryckte krav på viss planutformning eller vissa måttförhållanden snabbast har blivit föråldrade.

Önskemål om en klarare sammanställning och en tydligare precisering av lagstiftningens krav på bebyggelsemiljön har även framförts i den av bygglagutredningen genomförda enkäten till stadsarkitekter och länsarki- tekter.

] en ny lagstiftning bör bestämmelser om bebyggelsemiljöns utform- ning föras samman samt göras neutrala i förhållande till föreslagna planinstitut. Kraven på bebyggelsemiljön förändras inte därför att markanvändningen prövas jämlikt olika planinstitut. Det som skiljer planinstituten i dessa avseenden är hur långt i detalj miljöutformningen regleras samt vilken tidsperiod bedömningen avser. Att som i nuvarande lagstiftning dels ha vissa generella bestämmelser för all planläggning, dels ha bestämmelser hänförliga till visst planinstitut leder till dubbleringar och oklarheter utan att erbjuda några fördelar. Bestämmelserna om bebyggelsemiljön bör ges en vid tillämpning. De bör således i tillämpliga delar kunna användas för att styra tex detaljlokaliseringen av enstaka byggnader. I några fall kan det tänkas att relativt väsentliga frågor återstår att pröva vid byggnadslovet. Bestämmelserna bör därför avse egenskaper hos den färdiga bebyggelsemiljön oberoende av enligt vilket planinstitut dess utformning prövas-eller om prövningen sker i samband med byggnadslovet.

Bestämmelserna bör vidare ges sådant uttryck att tvekan om den avsedda innebörden inte behöver uppstå. Är avsikten t ex att kräva viss

frihet från störande buller bör detta sägas och inte utgöra en uttolkning av ett krav på sundhet (jfr 12 % BS). De bör däremot inte vara så preciserade att de anger viss teknisk lösning för att uppnå avsedd effekt. Det kan inte vara de lagstiftande organens uppgift att ta ställning till vilka lösningar som bör tillgripas. Är avsikten att garantera tillfredssställande dager i lägenhet och säkerhet mot brand bör därför detta sägas ut i stället för att i lagtexten precisera visst minsta tillåtet avstånd mellan byggnader (jfr 39 % BS). Kraven bör i lagtexten anges som egenskapskrav.

Kravnivån bör dock i allmänhet inte läsas i lagtexten. Det är normalt inte lämpligt att på det sättet i förväg binda avvägningen mellan konkurrerande krav och mellan standardkrav och ekonomiska uppoff- ringar. Såväl värdering av viss kravnivå som de tekniska möjligheterna till realiserande förändras över tiden. Låsning med den styrka som en lagtext ger kan i allmänhet endast ske till sådan miniminivå att en inriktning av planeringen mot denna skulle kunna leda till onödigt låg kvalitet.

Det kan vidare diskuteras om bestämmelserna enbart skall vara tillämpliga vid prövning av planförslag enligt blivande lagstiftning eller om de skall avse den färdiga bebyggelsemiljön i den meningen att de även har retroaktiv verkan. Det av bygglagutredningen föreslagna systemet innebär att planläggning fortlöpande skall ske för att styra och förbättra bebyggelsemiljön. Mot denna bakgrund torde det vara tillräckligt att blivande lagbestämmelser ges i uppgift att styra framtida planläggning.

12.3.3. Riktlinjer för tillämpningen

En närmare uttolkning av lagstiftningens egenskapskrav i någon form av tillämpningsanvisningar kan vara erforderlig. Visserligen ligger huvudan- svaret för markanvändningsplaneringen hos kommunerna, som i stor utsträckning i egna program kan närmare uttolka lagstiftningens krav och precisera de kravnivåer man inom kommunens område anser bör tillfredsställas. Flera skäl talar emellertid för att visst stöd genom tillämpningsbeståmmelser till lagstiftningens egenskapskrav är erforder- ligt. I nuvarande lagstiftning har den statliga fastställelsegranskningen inneburit viss möjlighet till korrektiv då statsmakterna funnit att kommunerna i allt för hög grad åsidosatt andemeningen i lagstiftningens egenskapskrav. I det av bygglagutredningens föreslagna plansystemet förutsätts emellertid att kommunerna i större utsträckning än för närvarande själva skall komma att besluta om detaljplaner. Redan i utredningens direktiv har för att en sådan ordning skall kunna fungera förutsatts att såväl föreskrifter som anvisningar utfärdade av planverket föreligger.

En betydande del av genomförandeansvaret för den slutliga bebyggel- semiljön åvilar dessutom enskilda byggherrar och fastighetsförvaltare. För att kommunen skall med erforderlig styrka kunna kräva att nödvändiga åtgärder vidtas och hävda berörda invånares intressen är det lämpligt med så preciserade riktlinjer för tillämpningen av lagens bestämmelser att kommunen kan få stöd för sina krav. Riktlinjer för tillämpningen av här diskuterat slag bör meddelas av statens planverk.

Riktlinjerna kan iviss utsträckning dock komma att binda ställningsta- gandena i vissa målkonflikter, bl a av ekonomisk natur. Den fråga riktlinjerna avser kan emellertid ha ansetts så angelägen att viss bindning genom tillämpningsbestämmelser ändock bör ske. I den mån sådana bindningar förekommer i tillämpningsriktlinjerna bör dessa, i varje fall då de ges status av föreskrifter, underställas Kungl Maj:ts prövning innan de utfärdas.

Förekomsten av preciserade tillämpningsriktlinjer kan dock medföra vissa problem. Det har i olika sammanhang framförts att de kan komma att innebära en olycklig läsning av utvecklingen, svårigheter vid anpass- ning till lokala förhållanden, olämplig resursanvändning i vissa fall, förbiseende av viktiga krav vid sidan av dem som återfinns i riktlinjerna och försämrade möjligheter till inflytande över miljöutformningen för berör- da medborgare.

Erfarenheterna av föreskrifter och anvisningar i planfrågor av här diskuterat slag är begränsade. Vissa slutsatser kan möjligen dras utifrån tillämpningen av anvisningar till nuvarande lagstiftnings krav på trafiksä- kerhet. De av planverket och vägverket år 1968 gemensamt utfärdade riktlinjerna för planering med hänsyn till trafiksäkerhet har bl a visat att anvisningar utfärdade med utgångspunkt i krav i lagstiftningen och med den kontrollmöjlighet fastställelsegranskningen har inneburit får en betydande genomslagskraft. Det torde heller inte råda något tvivel om att trafiksäkerheten i hög grad förbättrats i de områden där riktlinjerna tillämpats. Den relativt stela karaktär dessa riktlinjer erhållit med noggrant preciserade krav på teknisk utformning har emellertid också haft negativa effekter liksom det faktum att stöd i anvisningar endast förelegat beträffande en särskild egenskap — trafiksäkerheten.

I bygglagutredningens direktiv har förutsatts att riktlinjer i planfrågor kan utfärdas både som föreskrifter och inte bindande råd och anvisningar. Vid utformning av bebyggelsemiljön är de lokala förutsätt- ningarna mycket olika. Ett långt utvecklat system med föreskrifter kan därför komma att kräva ett system med dispensgivning och innebära en anhopning av dispensärenden. Även då avvikelser från föreskrifter är lämpliga och önskvärda kan det tänkas att detta undviks därför att handläggningen av en dispens är komplicerad och medför tidsförluster. Föreskrifter bör därför i allmänhet endast ha karaktär av generella egenskapskrav utan läsning av kravnivå. I övrigt meddelas riktlinjer lämpligen i form av råd och anvisningar från vilka avsteg kan ske utan ett formellt dispensförfarande.

Föreskrifter formulerade som egenskapskrav innebär att de specificeras i termer som inte läser den tekniska utformningen utan lämnar största frihet för innovationer och förändringar samtidigt som möjligheterna till lokala anpassningar och inflytande förbättras. Likaså bör möjligheter till val av alternativa kravnivåer föreligga så att avvägning i målkonflikter kan ske på den lokala nivån.

12.4. Förslag till lagbestämmelsers innehåll

Sammanfattningsvis föreslås sålunda att i blivande lagstiftning införs följande bestämmelser om bebyggelsemiljöns egenskaper, medan erfor- derliga riktlinjer för tillämpningen meddelas av planverket och fastställs av Kungl Maj:t.

1

2 3

10

11

12

13

Bebyggelse skall vara anordnad så att den under hänsynstagande till vad nedan sägs på ett tillfredsställande sätt kan fylla sin funktion och ge en socialt och eljest god miljö för dem som bor och arbetar där. Bebyggelse skall vara anordnad på ett ekonomiskt lämpligt sätt. För bebyggelse skall finnas en med hänsyn till bebyggelsens karaktär godtagbar tillgång till samhällelig och kommersiell service samt lokaler och utrymmen för fritidsaktiviteter. För bebyggelse skall finnas med hänsyn till bebyggelsens karaktär tillräckligt stora samt lämpligt lokaliserade och anordnade ytor för lek, motion och rekreativ utevistelse. Bebyggelse skall vara anordnad så att skäliga anspråk på tillgänglighet av samhällelig och kommersiell service är tillfredsställda för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. Vid lokalisering och utformning av bebyggelse skall samfärdselns krav beaktas, varvid särskilt skall iakttas att en tillfredsställande kollektiv personbefordran möjliggöres. Inom bebyggelse skall finnas erforderliga utrymmen för lastning och lossning av fordon. För bebyggelse skall även finnas utrymme för parkering. Bebyggelse skall vara anordnad så att den ger trygghet mot brandfara och tillfredsställande skydd mot trafikolyckor samt iskälig utsträck— ning även mot andra olyckor. Bebyggelse skall vara anordnad så att vattenförsörjningen kan tillgodoses samt så att avlopp och avfall kan omhändertas. Den skall vidare vara anordnad så att vattenförorening inte uppkommer. Bebyggelse skall för att möjliggöra god hygien vara anordnad så att med hänsyn till bebyggelsens karaktär tillfredsställande ljud-, ljus- och luftförhållanden erhålls såväl inomhus som utomhus på vistelse- ytor. Bebyggelse skall vara anordnad så att skäliga anspråk på skydd mot vind och nederbörd på vistelseytor och kommunikationsytor utom- hus tillfredsställs. Bebyggelse skall vara anordnad så att tillgängliga natur— och kulturvär- den tillvaratas samt så att skäliga anspråk på skönhet tillfredsställs. Bebyggelse skall vara anordnad så att möjligheterna till framtida förändringar och kompletteringar iakttas.

13. Byggnads egenskaper

13.1. Återblick

Bestämmelser om byggnads egenskaper fanns under 1700- och 1800-talen i de lokalt tillämpliga byggnadsordningar som gällde i ett stort antal städer. För jordbruksbebyggelsen på landsbygdenigällde vissa bestämmel- ser i 1734 års byggningabalk. För städernas del uppnåddes en viss enhetlighet genom 1874 års byggnadsstadga för rikets städer. 1931 och 1947 års byggnadsstadgor innehöll detaljerade bestämmelser i ämnet. Vid sidan av 1947 års byggnadsstadga gällde dels byggnadsstyrelsens av Kungl Maj:t fastställda ”Anvisningar till byggnadsstadgan” (BABS), dels sär- skilda byggnadsordningar för städerna och för ett stort antal orter på landet.

Genom tillkomsten av 1959 års BS avskaffades de särskilda byggnads- ordningarna. I stadgans femte kapitel intogs bestämmelser om byggnads egenskaper. Härutöver fick byggnadsstyrelsen befogenhet (76 % 1 mom BS) att meddela bindande föreskrifter rörande ”konstruktion och ut- förande i övrigt” av byggnader och andra anordningar, om vilka bestäm- melser finns i stadgan. Sådana föreskrifter skulle emellertid för att bli gällande fastställas av Kungl Maj:t.

Byggnadsstyrelsen utövade aldrig sin befogenhet att meddela föreskrif- ter utan nöjde sig med att meddela råd och anvisningar (BABS 1960). Först den nya centrala byggmyndigheten, statens planverk, tog denna befogenhet i anspråk och meddelade genom Svensk byggnorm 67 (SBN 67) ingående föreskrifter rörande byggnaders beskaffenhet och utföran- de, fastställda av Kungl Maj:t i mars och september 1967 och i huvudsak gällande från och med 1968-01-01.

Genom ändring av 76% 1 mom BS utrustades planverket vid sin tillkomst 1967-07-01 med befogenhet att utan Kungl Maj:ts fastställelse meddela bindande föreskrifter för byggandet. Föreskrift av inte oväsent- lig ekonomisk betydelse eller eljest av större vikt skall dock alltjämt för att bli gällande fastställas av Kungl Maj:t (SFS 19672328, prop l967:8l). Tillkomsten av denna utökade befogenhet motiverades av kravet på smidighet hos normverksamhetens anpassning till den byggnadstekniska utvecklingen och rationaliseringssträvandena inom byggnadsindustrin.

I sammanhanget får erinras om kungörelsen (l970:641) om begräns- ning i myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd. I

denna föreskrivs att myndighet inte utan Kungl Maj:ts medgivande får ge ”ändrade eller nya föreskrifter, anvisningar eller råd, som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i väsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar”.

Bestämmelser om byggnads egenskaper har förekommit — och före- kommer alltjämt - även i annan lagstiftning än byggnadslagstiftningen. På senare år har emellertid i lagstiftningsarbetet eftersträvats att rensa ut byggbestämmelser ur specialförfattningar och ersätta dem med bestäm- melser i BS och med stöd av denna meddelade föreskrifter (Svensk byggnorm). Exempel på detta förfarande utgör 1962 års brandlag, 1966 års hotellförordning, 1970 års lag om allmänna vatten- och avloppsanlägg- ningar samt 1971 års livsmedelslag.

Alltjämt finns dock kvar byggbestämmelser i ett stort antal andra författningar. Bland dessa bör kanske främst nämnas HS, som innehåller byggbestämmelser med syfte att åstadkomma goda hygie- niska förhållanden, särskilt i bostäder och lokaler dit allmänheten har tillträde. 1 arbetarskyddslagstiftningen finns också en rad bestämmelser med avseende på byggandet och med syfte att förebygga ohälsa och olycksfall. 1 civilförsvarslagen märks bestämmelserna om skyddsrum. Slutligen kan erinras om de bestämmelser om utförandet av va-anlägg- ningar som finns i lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar.

13.2. Byggbestämmelser och planbestämmelser

Den nuvarande lagstiftningen drar inte upp någon klar gräns mellan plan- och byggbestämmelser. Vad gäller bestämmelser som tar sikte på be- skaffenheten hos enskilda byggnader är det uppenbart att de hör nära samman med de bestämmelser som avser bebyggelsemiljön som helhet. Någon skarp gräns dem emellan går knappast att dra. Så kan exempelvis inte brandskyddsbestämmelser begränsas till egenskaper hos enskilda byggnader utan måste utsträckas till utformningen av hela bebyggelse- miljön. Vidare har bestämmelser om byggnads yttre ett omedelbart samband med planbestämmelser om bebyggelsemiljöns gestaltning osv. Generellt sett kan sägas att byggbestämmelser iviss män kan få återverk- ningar på innehållet i planerna.

13.3. Behovet av byggbestämmelser

l forna tider överlämnades det helt åt den enskilde att avgöra, hur hans hus skulle byggas, vilka egenskaper det skulle ha. Efterhand har emeller- tid samhället kommit att utöva ett alltmer vidsträckt inflytande i detta hänseende och i motsvarande mån begränsat utrymmet för den enskildes eget bestämmande. Skälen härtill är flera. Förutom behovet att reglera grannrättsliga förhållanden har strävan att undvika förhärjande bränder utgjort ett tidigt motiv för byggbestämmelser. Ökade kunskaper om smittspridning och hälsovård grundlade krav på byggbestämmelser med

sikte på hygieniska förhållanden, krav som än mer kom att strykas underi samma mån som människor började övergå från att bo iegna hus till att hyra av andra och etablera tätare bosättningar än tidigare. Senare har också önskemålet om goda bostäder och arbetslokaler kommit att utgöra ett viktigt motiv för lagstiftning.

Syftet att säkerställa en god bebyggelsemiljö kan uppnås endast om var och en av de i bebyggelsen ingående byggnaderna uppfyller de krav som betingas av strävan efter goda egenskaper hos bebyggelsemiljön som helhet. Av största betydelse härvidlag är byggnadens läge på marken och dess yttre egenskaper. Byggnaders läge på marken är emellertid närmast en planfråga. Även byggnaders yttre kan i viss mån komma att reglerasi plan genom att bestämmelser om exempelvis hushöjd, byggnadsvolym, fasad- och takmaterial eller färgsättning kan komma att tas in bland planbestämmelserna, särskilt i byggnadsplanerna. Att byggnad skall överensstämma med gällande plan bör lämpligen anges bland villkoren för byggnadslov. Som framgår av avsnitt 19.6 skall upprättande av byggnads- plan enligt det föreslagna plansystemet i vissa fall kunna underlåtas. Ett stort antal byggnader skall således kunna uppföras utan att bestäm- melser om deras yttre finns i plan. I stor utsträckning är också byggnaders yttre beroende av faktorer som inte kommer att regleras i plan. Detta motiverar en allmän regel om att byggnads yttre skall anpassas till omgivningen. En sådan regel får som framhållits i föregående avsnitt återverkningar på planläggningen. Med byggnads yttre avses häri första hand dess storlek, form och färg och med omgivning främst naturlandskapet och kringliggande bebyggelse. Samhällsintresset av be- stämmande över byggnaders yttre har skiftande styrka på olika platser. Att i lagen exakt ange hur ingående samhällsregleringen bör vara i olika fall är enligt bygglagutredningens mening inte lämpligt.

Det befogadeisamhällets krav på att byggnader får en tillfredsställande hållfasthet och beständighet torde inte ifrågasättas. Kravet på hållfasthet gäller i första rummet byggnadens grundkonstruktion och stomme, dvs dess bärande delar. Hållfastheten är emellertid i viss mån tidsbetingad, bl a beroende på byggnadsmaterialens grad av beständighet. Skilda uppfatt- ningar framförs stundom om vad som bör krävas ifråga om byggnads beständighet. Kravet på beständighet är emellertid beroende av till vilket ändamål byggnaden används. Vad som från samhällets sida bör kunna krävas är att de bärande delarna ien byggnad skall ha en med hänsyn till byggnadens ändamål erforderlig hållfasthet. Bestämmelser härom bör finnas.

Vad sedan gäller byggnadens fasta inredning är varken kravet på hållfasthet eller beständighet lika framträdande. Medan hållfasthet och beständighet hos byggnadsstommen är avgörande för deras säkerhet som uppehåller sig i byggnaden, har beständigheten hos den fasta inredningen långt ifrån samma betydelse från säkerhetssynpunkt. Vidare är det i allmänhet åtskilligt lättare att byta ut delar i den fasta inredningen än i husstommen. Möjligheten att lätt byta ut bristfälliga byggnadsdelar tillåter uppenbarligen att beständighetskravet sätts lägre än ifråga om svårutbytbara delar. BS innehåller inte någon. särskild bestämmelse om

beständighetskravet för den fasta inredningen.

Ifråga om valet av material för den fasta inredningen har byggnadens ändamål stor betydelse. Av den fasta inredningen i större offentliga byggnader kan krävas större beständighet än ifråga om ett bostadshus. Det inre i ett sådant hus behöver kanske från tid till annan ändras för att anpassas till skiftande bosättningskrav. En annan omständighet som inverkar på beständighetskravet är att vissa delar av den fasta inredningen är svårare att byta ut än andra. Bestämmelser i ämnet måste beakta de angivna omständigheterna.

Ett särskilt beständighetskrav för den fasta inredningen synes kunna införas utan att några praktiska gränsdragningssvårigheter i anslutning till begreppet fast inredning aktualiseras. Med fast inredning avses här byggnadsdelar som inte anses vara bärande, och kategorin bärande byggdelar är redan i BS föremål för särskild reglering, nämligen med avseende på hållfasthet och beständighet (se ovan).

Gällande regelsystem innehåller inte någon allmänt utformad regel om att byggnad skall vara lämplig för sitt ändamål. En sådan tanke torde emellertid få anses ligga bakom en rad av de krav som ställs i BS i fråga om byggnads beskaffenhet. I fråga om byggnader med bostads— eller arbetsrum gäller enligt 46 % BS krav att byggnaden skall bereda möjlighet till trevnad och god hygien samt krav på nödiga förvaringsut- rymmen och behövlig sanitär utrustning. En rad närmare föreskrifter ges i dessa hänseenden i paragrafen. I 47 % följer ytterligare ett antal krav som avser att säkerställa att bostadslägenheter blir ändamålsenligt beskaffade. Med avseende på byggnader för särskilda ändamål, bl a olika slags arbetslokaler, föreskrivs i 48 % att sådan byggnad skall fylla de särskilda krav som bör uppställas med hänsyn till verksamhetens art i en rad angivna avseenden, bl a med avseende på hygien, trevnad och bekvämlig- het för dem som vistas i byggnaden. De nu berörda bestämmelserna torde helt eller delvis kunna ersättas med en grundläggande bestämmelse om att byggnad skall utformas så att den lämpar sig för det ändamål vartill den är avsedd. Även om en sådan regel i mycket stor utsträckning har motsvarighet i gällande regelsystem, som nyss framgått, torde den i vissa avseenden emellertid få anses innebära en utvidgning av gällande krav från det allmännas sida. Så t ex är de krav som ställs i 48 % på byggnad för särskilt ändamål begränsade till vissa angivna åndamålsaspekter. Bestämmelserna ger sålunda inte anledning att pröva om tex en industribyggnad är ändamålsenlig från funktionell synpunkt för den produktionsprocess som skall bedrivas i byggnaden.

En allmän lämplighetsprövning från det allmännas sida synes vara motiverad med hänsyn till behovet av skydd för olika ”konsument- grupper” som kan vara berörda av frågan om byggnads beskaffenhet. Främst är ett sådant skydd motiverat med hänsyn till hyresgäster och arbetstagare, men också till förmån för personer som skall köpa byggna— der finns behov av en viss tillsyn i berörda avseende. En sådan tillsyn kan t ex få betydelse i förhållande till olika byggproducenter. Med hänsyn till en byggnads varaktighet får vidare en allmän lämplighetsprövning be-

tydelse inte bara för aktuella användare utan också för efterföljande ägare och användare.

Det finns vidare anledning att upprätthålla ett allmänt lämplighetskrav med hänsyn till intresset från samhällets sida av rationell resursanvänd- ning. Resursåtgången för byggandet är betydande och byggnaderna har avsevärd livslängd. Olämpligt utformad bebyggelse, som kanske redan efter kort tid visar funktionella brister som begränsar byggnadernas användbarhet, kan av dessa skäl i vissa fall innebära en betydande felinvestering och en misshushållning med nationella resurser.

Ett allmänt lämplighetskrav bör över huvud taget inte vara begränsat till att avse byggnads lämplighet sett från användarnas synpunkt. En byggnad bör också vara lämpligt beskaffad med hänsyn till omgivande miljö. Byggnaden utgör regelmässigt en del i en större helhet, fungerar som en del av denna och ställer krav på allmänna anläggningar och samhällelig service av olika slag. Till väsentlig del tillgodoses visserligen miljöintressena genom planläggningen och genom vissa särskilda bestäm- melser om byggnads beskaffenhet, bla det förut berörda kravet att byggnads yttre skall anpassas till sin omgivning. Men detta skydd för de allmänna miljöintressena kompletteras på ett ändamålsenligt sätt genom en regel som ger möjlighet att allmänt beakta miljösynpunkter när det gäller frågor om byggnads beskaffenhet. Med stöd av en sådan bestäm- melse bör tex kunna påfordras att en byggnad i vilken skall bedrivas verksamhet som kan medföra bullerstörningar för omgivningen ljudisole- ras i skälig utsträckning.

På anförda grunder synes ett allmänt lämplighetskrav för byggnad böra tas upp i den nya lagstiftningen.

Det bör strykas under att ett lämplighetskrav inte innebär ett krav på optimal beskaffenhet utan bara syftar till att ge möjlighet att förhindra tillkomsten av byggnader som inte uppfyller en godtagbar kravnivå. Lämplighetskravet bör i detta avseende ha samma karaktär som övriga bestämmelser om byggnads beskaffenhet. Lämplighetskravet bör i till- lämpningen inte ges en mera vidsträckt innebörd än vad som är påkallat och rationellt med hänsyn till de förut berörda motiven för bestämmel- sen. Det finns tex i regel inte någon anledning att ifrågasätta en byggnadslovssökandes egen bedömning av en tilltänkt industribyggnads lämplighet från rent funktionell synpunkt.

Ett av de tidigaste motiven för samhällets ingripande i byggnadsverk- samheten var behovet av skydd mot bränder. Behovet av sådant skydd är inte mindre i det moderna samhället. I den nya lagstiftningen har därför bestämmelser med detta syfte en självskriven plats. I första hand bör de avse att förhindra uppkomsten och spridningen av brand, men även att underlätta utrymning av byggnaden och bekämpningen av brand som ändå uppkommit.

Med uttrycket inomhusklimat brukar avses byggnaders inre ljud-, ljus-, luft- och temperaturförhållanden. De skäl för krav på byggnaders ända- målsenlighet som nyss anförts gäller i huvudsak även inomhusklimatet. Ett viktigt skäl för ett gott inomhusklimat är behovet att förebygga ohälsa. Härtill kommer allmänna önskemål om bekvämlighet och trevnad. Den

byggnadstekniska utvecklingen har på senare tid gjort det möjligt att avsevärt förbättra inomhusklimatet. Jämsides härmed har även allmän- hetens krav ökat. I den nya lagstiftningen bör därför finnas ett grund- läggande krav på ett gott inomhusklimat. Eftersom ett sådant krav främst tar sikte på skydd för människors hälsa bör det begränsas till byggnader, vari människor mer varaktigt uppehåller sig.

Även behovet av sanitär utrustning för personlig hygien grundas främst på hälsomotiv och på hänsyn till bekvämlighet och trevnad. Liksom ifråga om inomhusklimatet gör det sig gällande främst ifråga om byggna- der, där människor vistas mer varaktigt.

På senare tid har insikten om behovet av sträng hushållning med energitillgångarna väsentligt ökat. En betydande del av den totala energiförbrukningen avser uppvärmning av hus och andra byggnader. Åtgärder med sikte på att begränsa energiförbrukningen måste därför innefatta även byggnadsverksamheten. En god värmeisolering av husen kan i väsentlig mån bidra till att hålla energiförbrukningen nere. Även åtgärder som möjliggör återanvändning av värme i inomhusluft och -vatten kan tjäna samma syfte. De nu berörda omständigheterna motive- rar enligt bygglagutredningens mening att i lagen införs ett grundläggande krav på sådant utförande av byggnader som kan möjliggöra god värme- hushållning.

Erfarenheten visar att olyckshändelser med personskador ofta upp- kommer vid vistelse i eller på en byggnad. Ofta har sådana olycksfall samband med byggnadsutformningen. Genom ibland mycket enkla åt- gärder ifråga om byggnadsutformningen kan vanliga olycksfall förebyggas eller hindras. Exempel på sådana åtgärder är skyddsräcken på tak och balkonger. Även vad gäller inredningsdetaljer kan olycksfallsförebyggan- de hänsyn inverka. På senare år har vid utformningen av bostäders inredning möjligheterna att förebygga barnolycksfall särskilt beaktats. En allmän bestämmelse att byggnad skall utformas så att den kan utnyttjas för sitt ändamål utan uppenbar fara för olycksfall ter sig berättigad.

Särskilt under de senaste årtiondena har de rörelsehindrades problem uppmärksammats. Åtgärder har vidtagits för att förbättra deras möjlig- heter att fungera på arbetsplatser och nå kontakt med samhällelig service. En viktig åtgärd i detta syfte är att göra olika slags lokaler tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. I en lagstiftning bör därför finnas krav på att lokaler, till vilka allmänheten eller arbetstagare har tillträde, skall vara tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.

13.4. Byggbestämmelsernas utformning

Bestämmelser om byggnads utformning finns i 38—48 %% BS. Vissa bestämmelser är detaljerade, medan andra är mer summariskt hållna. Bestämmelsernas utformning får sägas vara präglad av den debatt om bostadsstandarden som fördes vid tidpunkten för stadgans tillkomst, dvs slutet av 1950-talet. Somliga bestämmelser har övertagits från äldre

lagstiftning (exempelvis ifråga om brandskydd och hållfasthet), andra bestämmelser utgjorde nyheter i lagstiftningen (exempelvis ifråga om förvaringsplats för cyklar och barnvagnar och om sopnedkast).

Byggbestänimelsernas tidsprägel medför att vissa bestämmelser idag framstår som visserligen angelägna men ändå inte så grundläggande att de bör meddelas i form av lag, medan omvänt, med ett modernt synsätt, andra i den nuvarande lagstiftningen inte upptagna krav bedöms värda att lagfästas, som exempelvis ett allmänt krav på en byggnadsutformning som förebygger olycksfall.

Vissa byggbestämmelser i BS uttrycker grundläggande krav i något hänseende, exempelvis ifråga om byggnads grundkonstruktion och stom- me (42%). Andra bestämmelser är mer ingående och detaljerade och innehåller inte endast krav på att byggnad skall ha viss egenskap utan dessutom även byggnadstekniska anvisningar om hur egenskapen skall åstadkommas. Sålunda anges i exempelvis 46% BS det grundläggande kravet att byggnad innehållande bostads— eller arbetsrum skall bereda möjlighet till trevnad och god hygien. Härutöver anges emellertid också ett antal åtgärder som erfordras för att detta krav skall anses vara uppfyllt, exempelvis att rumshöjden i bostadslägenhet skall vara minst 2,40 meter.

Ett allmänt krav på egenskaper, som möjliggör säkerhet och god hygien är grundläggande och bestående från tid till annan, opåverkat av den byggnadstekniska utvecklingen. Med kravet på exempelvis rumshöjd förhåller det sig annorlunda. I tider, då de tekniska möjligheterna att åstadkomma tillfredsställande luftväxling var sämre än nu, fick kravet på rumshöjd (luftvolym) sättas högre. Kravet på minsta rumshöjd påverkas tydligen bland annat av den byggnadstekniska utvecklingen.

Från företrädare för byggnadsverksamheten framhålls ofta, att bygg- bestämmelser, i syfte att undvika att de hindrar den tekniska utveck- lingen, bör utformas som egenskapskrav och inte i detalj ange de tekniska konstruktioner som skall användas för att tillgodose kraven. Denna ståndpunkt har i princip godtagits av statsmakterna (jämför exempelvis departementschefsuttalanden i prop l967:8l och 100 som delvis åter- ges senare i detta avsnitt).

Mot bakgrund av vad som anförts förefaller det ändamålsenligt att i en ny lagstiftning införs grundläggande bestämmelser om byggnads egen- skaper i vad avser framförallt säkerhet och hygien. Genom bestämmelser- nas utformning får statsmakterna avgöra dels vilka egenskaper som skall tillmätas den största betydelsen, dels också ange hur långtgående sam- hällets krav rörande dessa egenskaper skall vara.

I lagen bör däremot inte införas bestämmelser som enbart tar sikte på att ange hur vissa egenskapskrav skall uppfyllas, dvs vilka byggnadstek- niska lösningar som skall tillämpas. Forskningsresultat och nya tekniska lösningar förbättrar ständigt möjligheterna att med nya metoder tillgodo- se uppställda egenskapskrav. Det kan inte vara de lagstiftande organens uppgift att betungas med ställningstaganden ivalet mellan olika tekniska lösningar som leder till samma egenskaper hos slutprodukten.

Det är vidare uppenbart att avsevärd tid skulle komma att förflyta

mellan tillkomsten av en ny teknisk lösning och de rättsliga möjligheterna att tillämpa den om tekniska krav togs in i lagen.

En smidigare och mer ändamålsenlig form att meddela byggbestäm- melser av teknisk karaktär som närmare preciserar lagens egenskapskrav och i erforderlig utsträckning anvisar tekniska lösningar bör därför sökas. En sådan kan bestå i att Kungl Maj:t eller planverket meddelar de närmare bestämmelser som erfordras för lagens tillämpning. I den mån tillämpningsbestämmelserna utformas som bindande föreskrifter bör även dessa i enlighet med den ståndpunkt som intagits av statsmakterna i största möjliga utsträckning utformas som egenskapskrav och inte som speciella tekniska lösningar.

Det skulle i och för sig stämma väl med lagstiftningen på andra områden att de nu åsyftade bestämmelserna meddelades i en tillämp- ningskungörelse till lagen. De tillämpningsbestämmelser som erfordras kan emellertid väntas bli så omfattande, att deras omfång skulle väsent- ligt överstiga vad som kan tillåtas ifråga om en kungörelse. Vidare kan bestämmelserna till sin natur bli så utpräglat tekniska att de skulle framstå som artfrämmande vid jämförelse med tillämpningskungörelser på andra områden.

En annan möjlighet är att i enlighet med nuvarande ordning åt planverket uppdra att meddela erforderliga tillämpningsbestämmelser. Denna lösning synes ha fungerat i stort sett tillfredsställande och den nya lagstiftningen torde inte försämra förutsättningarna för att bibehålla samma ordning.

Innan bygglagutredningen behandlar frågan om sådana tillämpningsbe- stämmelser bör fastställas av Kungl Maj :t finns det skäl att något beröra hur denna fråga tidigare bedömts av statsmakterna.

Som tidigare nämnts föreskrev BS vid sin tillkomst att samtliga av planverket (då byggnadsstyrelsen) meddelade föreskrifter skulle fast- ställas av Kungl Maj:t för att bli gällande. Sedermera, 1967, ändrades denna bestämmelse så att endast föreskrifter av inte oväsentlig ekono- misk betydelse eller eljest av större vikt behöver fastställas. Det kan i detta sammanhang finnas skäl att något närmare gå in på motiven för denna ändring.

I skrivelse 1964-12-14 till Kungl Maj:t föreslog byggnadsstyrelsen vissa åtgärder i syfte att åstadkomma större enhetlighet och smidighet vid tillämpningen av byggbestämmelserna. Bland åtgärderna ingick att styrel- sen utan fastställelse skulle få meddela föreskrifter. Inom kommunika- tionsdepartementet upprättades i februari 1966 en promemoria rörande denna och sammanhängade frågor. Slutligen ingav byggindustrialiserings- utredningen i september 1966 en promemoria med förslag om vissa åtgärder för standardisering och normering inom byggandet, bland dem åtgärder som rörde byggbestämmelsernas utformning.

l proposition (l967:81) med förslag att upphäva kravet på fastställelse av andra föreskrifter än dem som har ekonomiska konsekvenser eller eljest är av större vikt anförde departementschefen följande.

Rationaliseringssträvandena inom byggnadsindustrin kräver inte endast att tillämpningen av byggnadsbestämmelserna är enhetlig utan också att

den smidigt kan anpassas efter utvecklingen och inte binds i en stel form. Tillämpningsbestämmelserna måste vara sådana att de inte hämmar forskning eller försök med nya konstruktioner och anordningar. Det är också av vikt att bestämmelserna kan meddelas i så smidiga former som möjligt.

Föreskrifterna bör i princip avse grundläggande krav på hållfasthet, motståndskraft mot brand eller annan egenskap eller funktion, som är av betydelse från säkerhetssynpunkt eller hygienisk synpunkt. Mer detalje- rade regler om material, dimensioner eller andra egenskaper, som kan fordras ifråga om viss anordning för att den skall uppfylla dessa krav, bör däremot inte ges bindande verkan utan utformas som råd och anvis- ningar. Även en anordning vars egenskaper inte motsvarar dem som anges i en anvisning bör alltså godtas, såvida den uppfyller de funktionskrav som meddelats genom föreskrifterna.

Med nuvarande ordning, som kräver Kungl Maj:ts fastställelse för att föreskrift skall bli gällande, måste också varje fråga om ändring av en föreskrift underställas Kungl Maj:t. Dessutom torde prövningen av fråga om dispens från föreskrift tillkomma Kungl Maj:t, om det inte är fråga om mindre avvikelse som enligt 67% byggnadsstadgan kan medges av länsstyrelsen eller byggnadsnämnd. En sådan ordning är förklarlig, när man som skedde vid tillkomsten av byggnadsstadgan utgick ifrån att föreskrifter skulle komma att meddelas i ganska ringa omfattning. I ett system som syftar till att föreskrifter meddelas i en helt annan omfatt- ning kan däremot den nuvarande ordningen vara mindre lämplig. Hand- läggningen bör självfallet kunna ske enklare och smidigare om byggnads- styrelsen bemyndigas att fastställa föreskrifterna och därmed också medge dispens. Från sakliga synpunkter torde det inte heller finnas anledning att generellt upprätthålla kravet på fastställelse av Kungl Maj:t, i den mån föreskrifterna rör rent byggnadstekniska frågor om säkerhet och hygien. Den samrådsskyldighet för byggnadsstyrelsen, som jag längre fram kommer att förorda, anser jag vara en tillräcklig garanti för att de olika berättigade intressen som kan finnas på dessa områden blir beaktade.

Som tidigare nämnts har genom kungörelsen (l970:64l) om begräns- ning i myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd en allmän underställningsskyldighet numera införts. Genom tillkomsten av denna kungörelse har den planverket 1967 givna befogenheten att utan underställning meddela föreskrifter så väsentligt begränsats att i prak- tiken numera de allra flesta nya föreskrifter underställs Kungl Maj:ts prövning.

I det föregående har framhållits att statsmakterna genom lagbestäm- melser bör ange vilka grundläggande egenskapskrav som skall uppställas på nya byggnader men inte föreskriva vilka tekniska lösningar som skall tillämpas för att tillgodose kraven. Det har vidare framgått att tillämp- ningsbestämmelser behövs som preciserar lagens egenskapskrav och i erforderlig utsträckning anvisar tekniska lösningar. Svårigheterna att i tillämpningskungörelsens form meddela sådana bestämmelser har redo- visats. Som en enklare och smidigare lösning har anvisats att planverket får meddela de åsyftade bestämmelserna.

Vad gäller frågan om av planverket meddelade bindande föreskrifter bör fastställas av Kungl Maj:t kan tre olika lösningar väljas. Bestämmelser- na kan ]) meddelas helt utan fastställelse, 2) fastställas endast i viss utsträckning, exempelvis i den mån de har stor ekonomisk betydelse eller

eljest är av större vikt eller slutligen 3) i sin helhet fastställas.

Det första alternativet torde böra uteslutas med hänsyn till att föreskrifterna avses bli bindande både för kommuner och byggande. Det skulle onekligen innebära ett avsteg från de riktlinjer för ansvarsfördel- ningen inom samhällsförvaltningen som gäller i vårt land, om bestämmel- ser som kan få betydande ekonomiska återverkningar för kommuner och enskilda skulle undandras Kungl Maj:ts prövning.

Det andra alternativet motsvarar, som framgått av det föregående, den ordning som för närvarande gäller. Om emellertid statsmakterna, som ovan förordats, begränsar sig till att i lagen ange grundläggande egen- skapskrav, kommer de nya tillämpningsbestämmelserna istörre utsträck- ning än planverkets föreskrifter nu gör att innehålla preciseringar av lagbestämmelsernas egenskapskrav och i viss utsträckning innehålla be- stämmelser som nu finns i BS. Denna omständighet, i förening med förhållandet att bestämmelserna i stor utsträckning har långtgående ekonomiska verkningar, talar för att det tredje alternativet väljs, dvs att bestämmelserna i sin helhet fastställs av Kungl Maj:t.

13.5. Byggnadsstadgans nybyggnadsbestämmelser i ett nytt system

Av värde för bedömningen av om en ny lagstiftning bör utformas enligt de riktlinjer som redovisats ovan är att undersöka, vilka motsvarigheter BS:s nuvarande byggbestämmelser skulle kunna få vid en tillämpning av den föreslagna ordningen. I det följande undersöks från denna utgångs- punkt BS:s enskilda paragrafer i ämnet och anges i vad mån de avses bli ersatta med lagbestämmelser och tillämpningsbestämmelser. Med tillämp- ningsbestämmelser avses i denna framställning bindande föreskrifter.

38 % BS innehåller dels en bestämmelse om byggnads yttre och hän- synen till ,o mgivningen, dels en bestämmelse om kulturhistoriskt värdefulla byggnader. I den nya lagen kan den första bestämmelsen ersättas med en grundläggande regel att byggnads yttre skall anpassas till sin omgivning. ] tillämpningsbestämmelserna får närmare anges vilka omständigheter som skall beaktas. Vilka ingrepp som kan tillåtas ifråga om kulturhistoriskt eller konstnärligt värdefulla byggnader behandlas lämpligen tillsammans med lagbestämmelser om byggnads underhåll iett särskilt avsnitt i lagen.

39 % BS behandlar byggnads läge på tomten. Det förutsätts här att de bestämmelser som i avsnitt 12 föreslagits beträffande bebyggelsemiljöns utformning skall i tillämpliga delar även gälla för lokalisering av enstaka hus. Att bestämmelserna följs får kontrolleras vid byggnadslovs- prövningen (se avsnitt 20). På grund härav föreslås inte någon motsvarig- het till 39 % i en blivande lag.

Bestämmelsen i 40 % BS innebär en komplettering av bestämmelsen i 37 % av begreppet byggnadshöjd och införs lämpligen efter erforderlig översyn i tillämpningsbestämmelserna. Byggnadsnämndens befogenhet att meddela dispens från blivande tillämpningsbestämmelser behandlas lämpligen i samband med övervägandena om nämndens ställning och

uppgifter.

Frågan om utskjutande byggnadsdelar som behandlas i 41 % BS är dels en utseendefråga och behandlas som sådan i bestämmelsen om byggnads yttre, dels en fråga om byggnads läge i bebyggelsemiljön och behandlasi detta hänseende som planfråga (se under 39 % ovan).

Bestämmelserna i 42 % om grundkonstruktion och stomme och i 42 a % om byggnads tillgänglighet för rörelsehindrade bör motsvaras av grundläggande bestämmelser i den nya lagen. Frågan om behovet av brandmur som behandlas i 43 % tas lämpligen in i tillämpningsbestämmel- serna. Liksom föregående paragraf upptar 44 % åtgärder till skydd mot brand. Som framhållits ovan bör i den nya lagen införas ett grundläg- gande krav på brandskyddsåtgärder. Övriga delar av innehållet i denna paragraf föreslås bli behandlade i tillämpningsbestämmelserna.

45 % BS innehåller krav på att byggnad skall ha anordning för uppstigning på tak och skorsten. Som framhållits tidigare bör i lagen införas ett allmänt krav på åtgärder för brandskydd och till förebyggande av olycksfall. Dessa får anses ersätta 45 %. Hur åtgärderna bör utformas, behandlas lämpligen i tillämpningsbestämmelserna. .

46 % innehåller tämligen detaljerade krav med syfte att möjliggöra god hygien i bostäder och arbetslokaler. Grundläggande krav på åtgärder som möjliggör god hygien bör, som framhållits tidigare, ingå bland lagens bestämmelser. Om i lagen, på föreslaget sätt, tas in en allmän regel om byggnads lämplighet för sitt ändamål, kan de egenskaper som torde åsyftas med begreppet trevnad och bekvämlighet inrymmas där. De delar av paragrafen som anger de medel som skall tillgripas för att möjliggöra god hygien respektive trevnad och bekvämlighet bör behandlas i tillämp- ningsbestämmelserna.

47 % innehåller dels en uppräkning av åtgärder som erfordras för att möjliggöra god hygien, dels en dispensregel. Uppräkningen av åtgärder bör behandlas i tillämpningsbestämmelserna. Frågan om dispens får övervägas vid det fortsatta utredningsarbetet.

I 48% slutligen finns vissa specialbestämmelser om byggnader för särskilt ändamål. Enligt utredningens mening bör lagens krav på byggnads egenskaper vara allmängiltiga. Hur de allmänna kraven skall tillämpas ifråga om olika slags lokaler bör behandlas i tillämpningsbestämmelserna.

13.6. Förslag till lagbestämmelsers innehåll

Med hänvisning till vad som anförts i det föregående föreslås att följande grundläggande krav i fråga om byggnads egenskaper införs i lagen och görs tillämpliga vid uppförande av ny byggnad. I vilken utsträckning avsteg från dessa egenskapskrav kan få göras vid ombyggnad får övervägas vid det fortsatta utredningsarbetet. I vilken mån undantag skall kunna medges från de uppställda lagreglerna bör vid det fortsatta utrednings- arbetet behandlas i anslutning till prövningen av behovet av bestämmelser för kontroll och tillsyn av byggnadsverksamheten.

De nedan uppställda punkterna ärinte förslag till lagtext utan utgör en

koncentrerad men fullständig sammanfattning av de synpunkter på lagregler som framlagts i det föregående. Ytterligare egenskaper skulle alltså inte behöva regleras i lagen enligt förslaget. 1 2

Byggnadsyttre skall anpassas till sin omgivning. Byggnads grundkonstruktion och stomme samt övriga byggnadsdelar, som avses utsättas för belastning, skall ha betryggande bärförmåga och stadga samt med hänsyn till byggnadens ändamål erforderlig beständig- het. Skilda delar i byggnadens fasta inredning skall ha sådan beständighet som är skälig med hänsyn till byggnadens ändamål och till de olika delarnas utbytbarhet. Byggnad skall utföras så att den från allmän synpunkt är lämplig för sitt ändamål och så att den nöjaktigt tillgo_doser de verksamheter för vilka byggnaden avses. Byggnad skall i skälig utsträckning utföras så att ett tillfredsställande brandskydd kan upprätthållas. Byggnad avsedd att innehålla lokaler där människor stadigvarande skall vistas skall utföras så att den möjliggör god hygien, tillfredsställande inomhusklimat och tillfredsställande sanitära förhållanden. Byggnad skall utföras så att den möjliggör god värmehushållning. Byggnad skall utföras så att den vid nyttjandet i skälig utsträckning erbjuder skydd mot olycksfall. Utrymmen i byggnad till vilka allmänheten eller arbetstagare har tillträde skall utformas så att de blir tillgängliga för och kan nyttjas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.

14. Underhåll av byggnad

14.1. Nuvarande lagstiftning

Enligt 50% BS skall byggnad underhållas så att hållfastheten inte äventyras samt brandfara, sanitär olägenhet eller vanprydnad inte upp- kommer. Motsvarande bestämmelse fanns både i 1931 och i 1947 års byggnadsstadgor.

Den nyss nämnda bestämmelsen är emellertid i fråga om ekonomi- byggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring tillämp- lig endast inom område med fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Detta betyder exempelvis i praktiken att flertalet som en följd av jordbrukets strukturomvandling övergivna och förfallna ekono- mibyggnader på landsbygden faller utanför stadgans underhållsbestäm- melse. I NVL finns emellertid en bestämmelse (21 %) som är tillämpligi detta fall. Där föreskrivs nämligen att om byggnad inom område, som inte ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan, har lämnats att förfalla och landskapsbilden därigenom i väsentlig mån skadas, äger länsstyrelsen förelägga ägaren att riva eller sätta istånd byggnaden eller annorledes avhjälpa skadan i den mån detta inte kan anses oskäligt betungande.

[ detta sammanhang kan även nämnas bestämmelsen i 53 % 1 mom BS enligt vilken tomt skall hållas i vårdat skick. Vidare skall enligt samma författningsrum därvid tillses att växtligheten inte hindrar sikten för trafiken. Med tomt avses här fastighet, samfällighet och annan för bebyggelse avsedd enhet (36 % BS).

Bestämmelser om byggnadsunderhåll finns i ännu ett antal författ- ningar. Sålunda finns i HS en bestämmelse (15 %) enligt vilken bygg- nad som inrymmer boningsrum skall underhållas och skötas så att sanitär olägenhet inte uppstår för dem som uppehåller sig i byggna- den. Liknande bestämmelser finns om samlingslokal, badinrättning m m. I livsmedelskungörelsen föreskrivs vidare (36 %) att livsmedelslokal skall skötas så att fara inte finns för att livsmedel i lokalen utsätts för menlig påverkan.

I allmänna ordningsstadgan föreskrivs (4 %) att byggnader skall ägnas sådan tillsyn att fara inte uppkommer för dem som färdas eller uppe- håller sig på allmän plats. Även i brandlagstiftningen finns bestämmelser med avseende på byggnadsunderhåll. _I brandlagen och brandstadgan tar

dessa sikte på att förhindra uppkomsten och spridningen av brand.

Enligt ExL (2 kap 7 %) får expropriation ske för att försätta eller hålla fastighet i tillfredsställande skick, när grov vanvård föreligger eller kan befaras uppkomma.

Byggnader av kulturhistoriskt värde har fått ett särskilt rättsligt skydd i byggnadsminneslagen. Enligt denna lag kan byggnad som ”bevarar egenarten hos gången tids byggnadsskick eller minnet av historiskt bety- delsefull händelse och som med hänsyn därtill är att anse som synnerligen märklig” förklaras för byggnadsminne av riksantikvarieämbetet. 1 an- slutning till byggnadsminnesförklaringen skall meddelas särskilda skyddsföreskrifter rörande byggnadens vård och underhåll. Sådana före- skrifter kan också innehålla att byggnaden kringliggande område skall hållas i sådant skick att byggnadens utseende och karaktär inte för- vanskas.

Särskilt långtgående är lagstiftningen i fråga om bostäder. För- utom den nyss nämnda bestämmelsen i HS finns i TvL och BSL rätts- medel att framtvinga underhåll och upprustning av bostadshus. Enligt TvL kan fastighet innehållande bostadslägenhet som är uthyrd av ägaren och inte utgör del av hans egen bostad ställas under tvångsförvaltning, om ägaren väsentligen försummar vården av fastigheten eller underlåter att vidta uppenbart angelägna åtgärder för att bevara sundhet, ordning och skick inom fastigheten och det finns anledning anta att rättelse inte kommer att ske. Hyresnämnden beslutar om förvaltning efter ansökan av hälsovårdsnämnd, länsstyrelse eller hyresgästorganisation. Enligt BSL kan hyresnämnd beträffande bostads- lägenhet som inte har i särskild kungörelse (19731532) angiven lägsta godtagbara standard på ansökan av kommun endera ålägga fastighets— ägaren att rusta upp lägenheten eller förbjuda att den används som bostad. Rättar sig inte ägaren efter upprustningsåläggande kan hyres- nämnden besluta om förvaltning enligt TvL. Kan upprustningen inte heller under tvångsförvaltning antas bli utförd, får kommunen, efter beslut i fastighetsdomstol, lösa fastigheten.

Beträffande byggnad som i väsentlig mån blivit skadad eller till följd av vanvård är att anse som förfallen får byggnadsnämnden föreskriva att den skall rivas, om den inte blir iståndsatt inom skälig tid (51 % 1 mom BS). Denna bestämmelse gäller dock inte sådana ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring, som ligger utanför område med fastställd plan.

[ BS finns också bestämmelser som gäller själva rivningsarbetet och dess utförande (främst 51 % 2 mom, samt 60 och 61 %%).

BS innehåller även vissa bestämmelser om påföljd vid underlåtenhet att underhålla byggnad på sätt som stadgan föreskriver eller att åtlyda beslut att riva byggnad. Byggnadsnämnden kan sålunda sätta ut vite i fall då fastighetsägare underlåter att fullgöra den i 50 % BS stadgade underhålls- skyldigheten. Samma är förhållandet då någon underlåter att åtlyda föreskrift om rivning, som nämnden meddelat med stöd av 51 % 1 mom BS. Föreläggande att riva olovligt uppförd byggnad kan endera förenas med vite eller det äventyr att rivningen i händelse av tredska utförs på

den tredskandes bekostnad (70% BS). För rivning av olovligt uppförd byggnad kan även beviljas handräckning (148 % BL).

14.2. Överväganden

14.2.1. Allmänna regler

[ föregående avsnitt har utvecklats skäl för lagbestämmelser med krav på att ny byggnad skall ha egenskaper som främjar bl a säkerhet och hygien. Det är uppenbart att sådana bestämmelser skulle sakna mening om de byggnader som visserligen nyuppförda besitter dessa egenskaper skulle tillåtas förlora dem efter kort tid. De egenskaper som krävs av ny byggnad bedöms ju erforderliga bla för att byggnaden skall kunna användas för sitt ändamål. Det är därför nödvändigt att de för byggna- dens användning erforderliga egenskaperna bibehålls, sålänge byggnaden används. Erfarenheten har visat att det för detta syfte behövs regler om underhåll av byggnader och om samhällelig kontroll.

Det finns ett direkt samband mellan en byggnads beständighet och dess underhåll. [ praktiken utgår varje beräkning av beständigheten från att byggnaden eller byggnadsdelen underhålls på visst sätt. Underhåll av byggnader är redan av denna anledning ofrånkomligt.

Vidare ställs olika beständighetskrav för olika byggnadsdelar. För byggnadsdelar av betydelse för säkerheten, exempelvis stomkonstruk- tionen, krävs åtskilligt större beständighet än för andra byggnadsdelar. Något allmängiltigt beständighetskrav finns inte. I praktiken torde docki allmänhet av stomkonstruktion och bärande delar krävas en beständighet av åtminstone femtio år. För delar i den fasta inredningen kan — i synnerhet om de är lätt utbytbara — ofta godtas en väsentligt lägre beständighet. Byggnadens ändamål påverkar givetvis också beständighets- kravet. Av största betydelse för en byggnads varaktighet är givetvis också möjligheterna att byta ut delar med låg beständighet. Byggnadsunder— hållet kan sägas förutsätta sådan utbytbarhet. Kravet på underhåll kan således komma att variera i betydande grad mellan olika delar av en byggnad. En skyldighet att underhålla utgör en nödvändig förutsättning för att beständighetskravet inte skall behöva sättas alltför högt. Till underhåll bör också hänföras åtgärder som avser byte av byggnadsdelar med lägre beständighet.

I föregående avsnitt har föreslagits att lagbestämmelser skall införas med krav på att byggnader uppfyller grundläggande krav ifråga om främst säkerhet, hygien, ändamålsenlighet och tillgänglighet för rörelsehindrade. I det följande behandlas frågan om vilka krav som från samhällets sida bör kunna ställas på underhåll av byggnader. Med underhåll avses här i första hand åtgärder som syftar till att bibehålla de egenskaper hos byggnaden som den besitter som nyuppförd.

Samhällets krav i fråga om byggnads egenskaper har förändrats från tid till annan. Nästan undantagslöst har ändringarna inneburit en skärpning av tidigare gällande krav eller införandet av nya krav. Skulle den nya

lagens bestämmelser om byggnadsunderhåll ta sikte endast på byggnader som uppförts enligt den lagens bestämmelser om egenskaper hos nya byggnader, skulle det i princip räcka med en bestämmelse med innehåll att byggnad som uppförts efter lagens ikraftträdande, skall underhållas så att den väsentligen bibehåller de egenskaper som krävdes av den som ny.

Man har emellertid under senare tid i allt större utsträckning ägnat uppmärksamhet åt de ekonomiska och miljömässiga värden som är förknippade med äldre bebyggelse. Detta har kommit till uttryck i bla den särskilda lagen om bostadssanering. Vården av det äldre byggnads- beståndet är därför en angelägen uppgift. Underhållsbestämmelser bör därför omfatta all bebyggelse och gälla även byggnader som uppfördes, då andra — och ofta lägre — egenskapskrav ställdes eller då inga lagfästa egenskapskrav alls förekom. En allmän regel får därför anses ofrånkomlig, i vilken ett grundläggande krav ställs på sådant underhåll, som tillgodoser skäliga anspråk på säkerhet, hygien och ett vårdat yttre. En på detta sätt formulerad bestämmelse klargör vilka egenskaper som skall tillgodoses genom underhåll. Beträffande underhållsskyldighetens omfattning bör endast anges att det är fråga om en skälighetsbedömning. Vad som är skäligt får i första hand bedömas utifrån de krav som från tid till annan ställts vid nybyggnad. Den här antydda underhållsplikten är, som fram- hållits i avsnitt 6.4, ett grundläggande krav på en minsta godtagbar underhållsplikt. Den skall inte utesluta att det i annan lagstiftning ställs upp särskilda eller strängare underhållskrav då det anses påkallat.

Det kan inte krävas att man genom underhållskravets utformning åstad- kommer en fullständig anpassning till de förändringar som sker av egen- skapskraven. Ett sådant förfarande skulle medföra alltför stora ingrepp i förvaltningen av fastigheterna. När man avgör vad som skall vara skäligt un- derhåll bör man ta hänsyn till byggnadens ändamål. För byggnader som i huvudsak tillgodoser enskild fastighetsägares intresse och som saknar all- mänt intresse kan således kraven sättas lägre än för byggnader dit allmänhe- ten eller eljest en större krets av personer har tillträde eller annan anknyt- ning. Av samma skäl bör underhållskravet kunna varieras beroende på i vilken omgivning byggnaden ligger. I en känslig miljö bör man kunna anse det skäligt med ett högre underhållskrav. Vidare bör man vid tillämp- ningen av bestämmelser ta hänsyn till byggnadens ålder och återstående livstid. Underhållsåtgärder som skulle framstå som helt naturliga under förutsättning att byggnaden avses stå kvar kan och bör undvaras, om det finns grundad anledning att anta att byggnaden skall rivas. Om lagstift- ningen grundas på den förutsättningen att även rivning skall föregås av ett planmässigt bedömande och ett beslut om dess ändamålsenlighet, synes det finnas goda förutsättningar för att det skall finnas ett gott underlag för att bedöma byggnadens återstående livslängd. Slutligen bör under- hållskravets omfång anpassas till byggnadens beskaffenhet. Härmed åsyf— tas i första hand byggnadens ursprungliga utförande. Detta skall i och för sig inte behöva ändras p g a underhållsskyldighetens utformning men på de angivna mer väsentliga egenskapsområdena bör man kunna ställa speciellt starka krav på att egenskaperna inte försämras genom eftersatt underhåll. Att de nu nämnda omständigheterna skall beaktas vid avgöran—

det av vad som är skäligt underhåll beträffande de angivna egenskaperna bör framgå av den blivande lagstiftningen.

Det är inte möjligt att avgöra, hur en sådan grundläggande regel förhåller sig till de skilda egenskapskrav som vid olika tider och på olika orter ställts på nya byggnader. Den allmänna iakttagelsen att äldre byggbestämmelser varit mindre långtgående än yngre leder till slutsatsen att den uppställda grundregeln ibland överstiger ibland understiger vad som krävts av byggnaden som ny. För att tillgodose det inledningsvis framförda önskemålet att tillse att en gång krävda egenskaper bibehålls skulle det i och för sig krävas att man utöver denna grundregel ställer upp en kompletterande regel i vilken krävs att i den mån lag eller med stöd av lag meddelade bestämmelser krävt bättre egenskaper, dessa i så fall genom underhåll skall bibehållas. Det kan emellertid i praktiken uppstå svårigheter att beträffande äldre byggnader avgöra, vilka bestämmelser som gällt vid deras tillkomst. Ett sådant generellt krav skulle också i många fall på ett oförutsett sätt ingripa i de förutsättningar varunder fastigheten tillkommit och förvaltats. Det finns därför behov av att dra någon gräns bakåt i tiden för en sådan bestämmelse.

Fram till den nuvarande byggnadsstadgans ikraftträdande 1960-07-01 gällde som tidigare nämnts lokala byggnadsordningar i stor utsträckning, vilket medförde att egenskapskraven i någon mån varierade mellan olika orter. Denna omständighet talar för att övergången till enhetliga bygg- bestämmelser bör få utgöra den tidpunkt, före vilken den grundläggande underhållsregeln får gälla. Beträffande byggnader som uppförts efter denna tidpunkt får gälla att de skall underhållas så att de väsentligen bibehåller de egenskaper som krävdes av dem, då de uppfördes. Begräns— ningen ”väsentligen” motiveras av att förekomsten av smärre brister tillfälligtvis måste tolereras, exempelvis i avvaktan på reparation eller rivning. Villkoret "väsentligen" motiveras även av att det skall vara möjligt att vid tillämpningen bortse från sådana egenskapskrav som ställdes upp vid byggnadens tillkomst men som inte längre ställs upp vid uppförande av nya byggnader. Den uppmjukning av underhållskravet som uttrycket ”väsentligen” medför ger möjlighet att i viss utsträckning ta hänsyn till de faktorer som skall styra vad som skall anses vara skäligt underhåll beträffande byggnader som uppförts före 1960-07-01. Ut- rymmet för skälighetsavvägningar blir emellertid självfallet avsevärt snäva- re vid tillämpning av den regel som här föreslås för byggnader uppförda efter 1966—07-01 än vid tillämpningen av den princip som avses gälla för äldre byggnader. Av grundläggande betydelse för bedömningen av vad som skall kunna tolereras blir givetvis också de bedömningar som gjorts i plan rörande bebyggelsens karaktär och användning.

Även efter den nuvarande byggnadsstadgans tillkomst har nya eller skärpta egenskapskrav införts. Här kan exempelvis erinras om tillkomsten av 42 a% BS om byggnaders tillgänglighet för rörelsehindrade, vilken trädde i kraft 1960-07-01. Med den ordning som nu föreslås, kan sålunda inte av byggnader uppförda före denna tidpunkt krävas sådan tillgänglig- het.

I det föregående har förordats att av byggnader som uppförts före den

nuvarande byggnadsstadgans ikraftträdande bör krävas sådant underhåll som tillgodoser skäliga anspråk på säkerhet, hygien och ett vårdat yttre. Det befogade i att samhället kräver ett sådant byggnadsunderhåll att inte säkerheten äventyras för dem som vistas i eller i närheten av byggnaden torde inte ifrågasättas. Vad sedan gäller kravet att byggnaderna skall kunna nyttjas under tillfredsställande hygieniska förhållanden är det uppenbart att de egenskaper som i detta syfte krävdes av byggnaden som ny måste kunna bibehållas så länge byggnaden används. Uttrycket ”skäliga anspråk på hygien” får anses innefatta ett längre gående underhållskrav än det nuvarande enligt vilket krävs ett sådant underhåll att ”sanitär olägenhet” inte uppkommer (50 % BS).

Under förutsättning att bestämmelser finns som ställer krav i fråga om byggnads yttre och dess anpassning till sin omgivning finns givetvis också skäl att kräva att byggnaden inte med tiden till det yttre förfaller och förfulas så att den kommer att uppfattas som ett vanprydande inslagi miljön. Detta torde också vara avsikten med den nuvarande inledningsvis återgivna bestämmelsen i 50% BS att byggnadsunderhållet bla skall förhindra uppkomsten av vanprydnad. Det kan emellertid ifrågasättas om detta krav är tillräckligt vid ett sådant synsätt som anlagts i föregående avsnitt, nämligen att den enskilda byggnaden bör ses som en del av en planerad bebyggelsemiljö och som en del i det totala samhällskapital som är nedlagt i bebyggelsen. Ett mer långtgående krav än det nuvarande framstår från denna synpunkt som befogat. Att hänsynen till den miljö som omger byggnaden inte endast får avse omgivande bebyggelse utan även naturlandskapet bör framgå av bestämmelsens utformning.

Som tidigare anförts får smärre brister i fråga om åtminstone byggna- dens yttre tillfälligtvis tolereras, exempelvis i avvaktan på reparation eller rivning, utan att man därför behöver upphöra att använda byggnaden. Detta får också anses i någon mån gälla egenskaper av betydelse för hygienen. Vad däremot gäller säkerheten bör det inte finnas någon möjlighet att avvika från vad som föreskrivits. I lagen bör därför anges att byggnad inte får användas, om det uppkommit sådan skada på den som minskar säkerheten för dem som uppehåller sig i eller i närheten av byggnaden.

Vad slutligen gäller skälen för att beträffande byggnader uppförda efter den nuvarande byggnadsstadgans ikraftträdande kräva sådant under- håll som bibehåller de egenskaper som krävdes av byggnaden då den uppfördes, är dessa desamma som i annat sammanhang anförts beträffande egenskapskrav på nya byggnader. Att egenskaperna bibehålls på det sätt som tidigare angivits är en logisk följd av att byggnaderna vid uppföran- det försågs med dem. Inte heller i detta fall får säkerheten eftersättas. Användningsförbud bör i förekommande fall komma till användning även för denna kategori av byggnader.

14.2.2. Byggnader med särskilt bevaringsvärde

Det som sägs här om skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse avser i stor utsträckning även bebyggelse som från andra utgångspunkter är av

intresse för långsiktigt bevarande. Det ansluter till vad som framförts från 1965 års musei- och utställningssakkunniga och som redovisas i bilaga 3 till betänkandet.

En del byggnader bedöms på grund av sitt utförande, sin ålder eller samband med historiska förhållanden ha sådant värde att de bör bevaras åt eftervärlden .och inte rivas, då detta eljest är påkallat. Beträffande kulturhistoriskt värdefulla byggnader gäller i allmänhet att de inte bara skall vårdas så att deras egenskaper ifråga om säkerhet, hygien m m bibehålls utan också att de så långt möjligt skall bevaras i oförändrat skick. Det innebär att utbyte av byggnadsdelar inte får medföra att utseendet förändras. Exempelvis fönster och dörrar får bytas endast mot exakta motsvarigheter o s v, medan i fråga om andra byggnader material- valet är friare och begränsas huvudsakligen endast av funktionella _krav.

Sådana byggnader kan ofta byggnadsminnesförklaras och får då det skydd som byggnadsminneslagens rättsmedel erbjuder. Det finns emeller- tid byggnader som utan att uppfylla villkoren för byggnadsminnesför- klaring ändå kan bedömas ha sådant värde att de bör bevaras. För denna typ av skyddsobjekt erbjuder den nuvarande lagstiftningen endast svagt skydd. Områden med sådana byggnader brukar i stadsplan upptas som kulturreservat, s k k-område. Ett villkor för sådan k-märkning är emeller- tid endera att kommunen äger marken eller att markägaren lämnat sitt medgivande. Planbestämmelserna innehåller i regel för sådant område att det ”skall utgöra reservat för befintlig, kulturhistoriskt värdefull be- byggelse”. Sådan k-märkning utgör emellertid inte grund att vägra lov till rivning, såvida annat inte följer av reglerna om upprustning enligt BSL och reglerna om tidsbegränsade rivningsförbud.

Det kan visserligen göras gällande att samhället genom byggnads- minneslagen har tryggat skyddet och värden om det kulturhistoriskt värdefulla byggnadsbeståndet. Kulturminnesvårdande intressen hävdar emellertid ett betydligt längre gående krav i fråga om byggnadsminnes- vårdens omfattning.

Kommunerna har även visat intresse för skydd och vård av en betydligt större del av det kulturhistoriskt värdefulla byggnadsbeståndet än som omfattas av byggnadsminneslagens bestämmelser.

En mer vidsträckt samhällelig byggnadsminnesvård kan uppnås på i huvudsak två olika vägar. Den ena är att utvidga byggnadsminneslagens tillämpningsområde. Med sin nuvarande konstruktion delar lagen ansvaret för byggnadsminnesvården mellan staten och enskilda. En förutsättning för att ett objekt skall kunna byggnadsminnesförklaras kan sägas vara att det har karaktären av riksintresse. Det är i sådant fall naturligt att staten tar på sig huvudansvaret. För en stor del av det kulturhistoriskt värdefulla byggnadsbeståndet är emellertid skyddsbehovet i stor utsträckning lokalt eller regionalt betingat. I sådana fall framstår ett övervägande kommu- nalt skyddsansvar som rimligt. Den andra vägen att utvidga samhällets an- svar för vården om den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen skulle där- för vara attlämna byggnadsminneslagen oförändrad meni stället ge kommu- nerna rättsmedel att ingripa till skydd och vård. Sådana rättsmedel kan in- föras i byggnadslagstiftningen. En sådan lösning är väl förenlig med de

utgångspunkter som bygglagutredningen antagit för sitt arbete och med riktlinjerna för det plansystem som bygglagutredningen förordar. I kommunplan eller kommundelsplan bör sålunda kunna anges områden inom vilka särskild hänsyn skall tas till kulturminnesvårdens intressen. I planen bör vidare kunna ges materiella riktlinjer för hur underhållet bör utföras, vilka utbytesåtgärder som bör komma till stånd etc. I plan- bestämmelserna bör för dessa områden kunna föreskrivas en utsträckt byggnadslovsplikt som gör det möjligt att mer ingående öva inflytande på hur underhålls- och ombyggnadsarbeten utförs och förena byggnadslovet med föreskrifter om arbetenas utförande. Sådana bestämmelser bör kunna meddelas för hela byggnaden och inte endast dess yttre.

14.2.3. Underhållskrav och ersättning

Den underhållsskyldighet som enligt vad som framgår av avsnitt 14.2.1 bör gälla i allmänhet är av så elastisk natur att nivån på underhållskravet kan komma att variera inom ganska vida gränser. De regler som har föreslagits innebär emellertid att underhållskravet skall anpassas till vad som kan anses skäligt med hänsyn till flera olika omständigheter bla byggnadens beskaffenhet. Med hänsyn till den sålunda inskrivna skälig- hetsbedömningen anser bygglagutredningen att det för dessa normalfall inte finns anledning att överväga några regler som ger fastighetsägare rätt till ersättning för att han tvingas till ett visst underhåll.

I avsnitt 14.2.2 har föreslagits att en blivande lagstiftning bör ge möjlighet att utfärda speciella krav på underhållsåtgärder i de fall det föreligger särskilda önskemål om långsiktigt bevarande. I dessa fall kan det bli aktuellt att utfärda bestämmelser som blir ekonomiskt betungan- de för fastighetsägare och hyresgäster. Enligt bygglagutredningens mening bör det allmänna ha skyldighet att bidra till kostnaderna för en väsentligt ökad underhållsskyldighet. Om kostnaderna för underhållsskyldighet som föreskrivits i kommunplan eller kommundelsplan blir så höga att fastig- heten inte kan utnyttjas på rimliga ekonomiska villkor bör ägaren kunna få ersättning av det allmänna för den del av merkostnaden som i avsevärd utsträckning överstiger vad som kan anses vara normal kostnad för fastigheter av ifrågavarande typ. Samma möjlighet bör finnas om bestäm- melserna innebär att kostnaderna eljest avsevärt avviker från vad som är normalt för fastigheter av ifrågavarande typ. En sådan lösning synes överensstämma med vad som får anses vara innebörden av ersättnings- regeln i fråga om byggnadsminnen i byggnadsminneslagen.

14.2.4 Standardhöjande åtgärder Standardhöjande åtgärder (modernisering, upprustning, förbättring) in- ryms inte i underhåll av byggnad så som detta begrepp har bestämts i det föregående. För överblickens skull bör emellertid här något beröras frågan hur behovet av bestämmelser om skyldighet att i vissa fall vidta standardhöjande åtgärder lämpligen bör tillgodoses.

Utvecklingen i samhället kan leda till att man från allmän synpunkt

har anledning att ställa krav på att byggnader i vissa fall skall tillgodose högre egenskapskrav än de som gällde, då byggnaden uppfördes. Det kan särskilt gälla äldre byggnader som har tillkommit i en tid då efter nuvarande värderingar mycket låga krav ställdes på byggnaders utförande i olika avseenden. Några bestämmelser som ger möjlighet att ålägga fastighetsägare att vidta standardhöjande åtgärder finns för närvarande inte i byggnadslagstiftningen. [ fråga om bostadsbyggnader finns emeller- tid särskild lagstiftning på området (BSL och TvL). Beslutsbefogenheter— na enligt denna lagstiftning ankommer på hyresnämnden. I en särskild kungörelse har meddelats bestämmelser om vissa egenskapskrav som skall vara uppfyllda för att bostadslägenhet skall anses ha sådan standard som är godtagbar enligt BSL (lägsta godtagbara standard). I fråga om arbetslokaler kan i viss utsträckning standardhöjande åtgärder framtvingas av yrkesinspektionen genom åtgärdsföreläggande eller an- vändningsförbud med stöd av arbetarskyddslagen. Det materiella under— laget för sådana ingripanden utgörs av bestämmelser i arbetarskydds- lagstiftningen. Denna är för närvarande föremål för översyn genom arbetsmiljöutredningen.

Då lagstiftningen om standardhöjande åtgärder vilar på något olika grunder i olika fall samtidigt som tillämpningen ankommer på särskilda organ bör, som närmare utvecklats i avsnitt 7, bestämmelser om standard- höjande åtgärder inte tas in i den allmänna byggnadslagstiftningens regelsystem.

14.2 .5 Påföljder

Till följd av exempelvis brand, ras eller grov vanvård uppkommer ibland så allvarliga skador på en byggnad att tekniska eller ekonomiska hinder utesluter att den rustas upp. I allmänhet ligger det isådana fall i ägarens intresse att byggnaden rivs. Skulle han underlåta detta, bör samhället ha möjlighet att inskrida och riva byggnaden. I den nya lagen bör sålunda finnas en motsvarighet till den nuvarande bestämmelsen i 51 % 1 mom BS.

Ein blivande lagstiftning bör innehålla bestämmelser om påföljd vid underlåtenhet att fullgöra föreskriven underhållsskyldighet eller att efter- komma beslut om rivning av skadad eller förfallen byggnad. Enligt nuvarande bestämmelser kan endast vite utsättas för nu avsedd under- låtenhet. Denna möjlighet bör bibehållas. Ett sådant mer långtgående samhällsinflytande över byggnadsbeståndets underhåll som förordats i det föregående får emellertid anses medföra att möjlighet också bör finnas att vid underlåtenhet att efterkomma föreläggande att underhålla eller riva byggnad föreskriva att åtgärden vid tredska utförs på den tredskandes bekostnad.

I sammanhanget kan även erinras om att fastighetsägare kan dömas till skadlestånd för sådan skada som tillfogats någon till följd av bristfälligt byggnadsunderhåll. Underhållsbrister som ger upphov till skador av detta slag torde i allmänhet vara avsevärt allvarligare än de som får tolereras enligt de riktlinjer för lagstiftningen som förordats i det föregående.

Förekomsten av skadeståndsansvar torde av denna anledning knappast få någon betydelse för efterlevnaden av de föreslagna underhållsbestämmel-

serna.

14.2.6. Tillsyn av underhåll

De bestämmelser om underhåll som förordats i det föregående bör förenas med bestämmelser om tillsyn av underhållsbestämmelsernas efterlevnad. Enligt bygglagutredningens uppfattning bör denna tillsyn ankomma på byggnadsnämnderna. Tillsynsbestämmelsernas utformning får övervägas vid det fortsatta utredningsarbetet.

14.3. Förslag till lagbestämmelsers innehåll

Med hänvisning till det föregående föreslås att följande punktvis samman- fattade riktlinjer får motsvaras av bestämmelser om byggnadsunderhåll i en ny byggnadslagstiftning. Riktlinjerna avses bli gällande i hela landet varför 21 % NVL kan utgå.

1. Byggnad som uppförts före 1960—07-01 skall underhållas och vårdas så att den tillgodoser skäliga anspråk på hållfasthet, beständig- het, brandsäkerhet, hygien, säkerhet mot olycksfall och ett vårdat yttre.

2. Byggnad som uppförts efter 1960-07-01 skall underhållas så att den väsentligen bibehåller de egenskaper som i lag eller med stöd av lag meddelade bestämmelser krävdes av den som ny.

3. Vid tillämpningen av bestämmelserna 1—2 skall byggnadens ända- mål, ålder och beskaffenhet, återstående livslängd samt omgivningens karaktär beaktas.

4. För område med kulturhistoriskt värdefull bebyggelse eller bebyggel- se som eljest har särskilt bevaringsvärde får föreskrivas att vid utbyte, ändring eller omfärgning skall beaktas det kulturhistoriska intresset eller intresset av att bibehålla karaktären hos befintlig bebyggelse- miljö.

5. I fråga om byggnader med kulturhistoriskt eller annat särskilt bevaringsvärde får föreskrivas att till underhåll hänförliga arbeten inte får ske utan byggnadslov.

6. Lov till åtgärd inom område, som angetts som område med särskilt bevaringsvärde, får förenas med föreskrifter isyfte att tillgodose det kulturhistoriska intresset eller intresset av att bibehålla karaktären hos befintlig bebyggelsemiljö.

7. Om byggnadsminnen finns bestämmelser i lagen (l960:690) om byggnadsminnen.

8. Har på byggnad uppkommit sådan skada som äventyrar säkerheten för dem som uppehåller sig i eller i närheten av byggnaden, får byggnaden inte användas så länge skadan består.

9. Kan det antas att byggnad, som är svårt skadad eller förfallen, inte blir iståndsatt inom skälig tid, skall den rivas.

10. Föreläggande att vidta underhållsåtgärd eller att riva skadad eller förfallen byggnad får förenas med vite eller föreskrift att åtgärden vid tredska utförs på den tredskandes bekostnad.

15. Samspelet mellan staten och kommunerna

15.1. Inledning

Tillämpningen av den gällande byggnadslagstiftningen ankommer både på statliga och på kommunala organ. Planläggning enligt BL sker i huvudsak genom kommunens försorg, varvid beslutsfunktionen i princip ligger hos kommunens fullmäktige, men för att plan skall bli rättsligt gällande fordras att den fastställs av länsstyrelsen eller i vissa fall Kungl Maj:t. Vid planläggning skall både statliga och kommunala intressen beaktas. Be- fogenheten att meddela dispens från plan och olika bestämmelser i BL tillkommer Kungl Maj:t eller länsstyrelsen men är i stor utsträckning delegerad till kommunernas byggnadsnämnder. Frågor om byggnadslov och kontrollen i övrigt över byggandet ankommer i varje kommun på byggnadsnämnden. Länsstyrelsen och statens planverk har allmänna tillsynsfunktioner både i fråga om planläggningen och i fråga om byggnadsväsendet.

l förevarande avsnitt redovisas allmänna synpunkter på samspelet mellan staten och kommunerna vid tillämpning av en lagstiftning med sådant vidgat syfte och vidgad räckvidd som har skisserats i det föregåen- de. Överväganden gäller ansvars— och funktionsfördelningen samt samord- ningen. Det är därvid främst planläggningsfrågorna som behandlas, men vidgandet av lagstiftningens räckvidd till nya typer av anläggningar m ni gör att också frågorna om byggande bör beröras i framställningen.

Frågan om enskilda intressenters möjligheter att anföra besvär över kommunala organs beslut i plan- och byggnadsfrågor eller att i annan ordning framföra synpunkter i sådana frågor sedan planen har behandlats i kommunen har praktiska beröringspunkter med frågan om sådan efterprövning av kommunala beslut som syftar till bevakning av allmänna intressen. Här kan erinras om att fastställelseprövning av planer enligt BL är en form av efterprövning som syftar till att tillgodose båda dessa aspekter. [ detta avsnitt behandlas emellertid i huvudsak inte frågan om hur enskilda intressen skall tillgodoses. Denna fråga behandlas i avsnitten 11, 17, 18 och 20. Framställningen här begränsas till den aspekt som gäller allmänna intressen. När det gäller fördelningen i stort av samhälls- uppgifter mellan staten och kommunerna utgår övervägandena från nuvarande förhållanden.

Med kommun avses där annat inte sägs borgerlig primärkommun.

SOU 1974:21 Samspelet mellan staten och kommunerna 219 15.2 Planläggning

15.2.1. Inledning

I det föregående har föreslagits att alla väsentliga förändringar av markanvändningen skall föregås av en planmässig prövning och ett samhälleligt beslut innan de kan genomföras (avsnitt 6.4). I anslutning till detta har framhållits att beslutanderätten alltefter frågornas beskaffenhet måste komma att förläggas till centrala, regionala och lokala organ och att lagstiftningen skall syfta till att klarlägga ansvarsfördelningen mellan dessa organ och till att utforma beslutssystemet så att beslut kan fattas utan onödig omgång och på lämplig nivå. Vidare har föreslagits att den planmässiga prövningen av markanvändningsfrågorna skall ske inom ramen för en planläggningsverksamhet (avsnitt 9.3). För varje kommun skall finnas en kommunplan som anger markanvändningen och som täcker kommunens hela yta. Dessutom skall för delar av kommunens område i behövlig utsträckning upprättas kommundelsplaner. Kommun- plan och kommundelsplan innefattar de översiktliga ställningstagandena. Den planmässiga prövningen i detalj av olika ifrågasatta förändringar i markanvändningen skall ske genom byggnadsplan. För planering av hushållningen med mark- och vattenresurserna på riksnivå sker en fysisk riksplanering. Denna skall i huvudsak inte ha några självständiga rätts— verkningar gentemot enskilda, men de nyss angivna planerna på kommu— nal nivå skall ges ett innehåll som stämmer överens med ställningstagan— dena i riksplaneringen (avsnitt 5.2). Någon särskild planform för regional planering har på skäl som anförs i avsnitt 19.5 inte föreslagits.

Diskussionen i det följande avser samspelet mellan staten och kommu— nerna inom ramen för det skisserade plansystemet.

15.2.2. Gällande bestämmelser

Funktionsfördelning

Ansvaret för planläggningen är enligt byggnadslagstiftningen delat mellan statliga och kommunala organ. Kommunerna är huvudmän för planlägg- ningen. Statens insatser kan sägas generellt bestå i dels medverkan när det gäller att skapa underlag för planläggningen, dels samråd i syfte att planläggningen inom olika regioner skall kunna byggas in i en större helhet, dels kontroll att planen upprättas i föreskriven ordning och att allmänna och enskilda intressen har blivit i tillbörlig utsträckning beakta- de. Det statliga planunderlaget ges genom den fysiska riksplaneringen, sektoriell riksövergripande planering, normer och i vissa fall direkta restriktioner till skydd för särskilda intressen, tex naturvårdsintresset. Den statliga samråds— och kontrollfunktionen utövas dels av statens planverk och länsstyrelserna som ett led i deras allmänna tillsynsskyldig— het enligt BL, dels av Kungl Maj:t och länsstyrelserna vid fastställelse- prövning och prövning av besvärs- och dispensärenden.

I fråga om de särskilda planformerna gäller följande funktionsfördel- ning.

Den fysiska riksplaneringen, som bara delvis är författningsreglerad, sker i första hand under statligt huvudmannaskap. De av statsmakterna antagna riktlinjerna för hushållningen med mark och vatten avses emeller- tid skola fullföljas i en fortsatt planering som i väsentliga delar skall utföras av kommunerna. För att klargöra i vilken utsträckning planering påkallas av riksintressen skall länsstyrelserna inleda överläggningar med kommunerna om planeringsbehoven i berörda kommuner och om val av utgångspunkter och lämpliga former för planeringen. Länsstyrelsernas och kommunernas överläggningar skall utmynna i program för de enskilda kommunernas planeringsinsatser och redogörelser för vilka åtgärder från länsstyrelsens sida som kan behöva vidtas för att riksplane- ringens intentioner skall kunna fullföljas. Överläggningsresultaten skall redovisas till Kungl Maj:t senast 1974—07-01. Avsikten är att Kungl Maj:t skall ta ställning till de föreslagna programmen. Dessa förutsätts — med de ändringar som Kungl Maj:ts beslut kan komma att medföra — . ligga till grund för det planeringsarbete i kommunerna som föranleds av den fysiska riksplaneringen. Enligt statsmakternas beslut skall, ivarje fall för de delar av landet där planeringsbehovet är stort, som riktpunkt gälla att denna planering i huvudsak bör vara genomförd före 1976-07-01.

Såväl staten som berörd kommun kan väcka fråga om upprättande av regionplan. I praktiken torde initiativet i förekommande fall ha tagits på kommunalt håll. Länsstyrelsen skall efter behövlig utredning överlämna handlingarna i ärendet till Kungl Maj:t, som bestämmer huruvida region— plan skall finnas, angående regionplaneområdets omfattning och i vilka hänseenden gemensam planläggning skall äga rum. Huvudman för plan- läggningen är ett regionplaneförbund, som består av de berörda kommu- nerna. Kungl Maj:t förordnar ordförande i förbundsfullmäktige. Kungl Maj:t skall vidare fastställa den färdiga regionplanen.

Huvudregeln i fråga om generalplan är att kommunen bestämmer i vilka fall sådan plan skall upprättas. Kommunen avgör också om planen skall fastställas eller inte. Det vanligaste är att fastställelse inte begärs. 1 två särskilda fall har Kungl Maj:t möjlighet att ålägga kommun att upprätta generalplan. Det ena fallet är när generalplan behövs till främjande av en från rikssynpunkt angelägen utveckling. I detta fall kan Kungl Maj:t också, om det är oundgängligen nödvändigt, föreskriva att planen skall vara fastställd. De nu berörda bestämmelserna tillkom i anslutning till 1972 års beslut om fysisk riksplanering. Det andra fallet är när kommunen har försummat att upprätta generalplan fast sådan behövs. Bestämmelserna om denna initiativrätt för Kungl Maj:t., vilka fanns med i BL redan vid lagens tillkomst, torde inte i något fall ha tillämpats. I fall då generalplan skall fastställas gäller som huvudregel att länsstyrelsen är fastställelsemyndighet. Men i vissa fall skall planen fastställas av Kungl Maj:t, och länsstyrelsen har möjlighet att också i andra fall underställa planen Kungl Maj:ts prövning.

Också när det gäller detaljplan är huvudregeln att kommunen bestäm- mer i vilka fall plan skall upprättas. Det finns visserligen bestämmelser som ger Kungl Maj:t möjlighet att ålägga kommun att upprätta stadsplan, om sådan plan är nödvändig för främjande av betydande allmänt intresse

och kommunen underlåter att själv vidta behövliga åtgärder. Dessa bestämmelser torde emellertid aldrig ha tillämpats. Underlåter kommun att upprätta byggnadsplan fast sådan plan behövs kan länsstyrelsen låta upprätta planeri. Denna befogenhet för länsstyrelsen har i ett tidigare skede använts i viss utsträckning när det gäller tätorter i mindre landskommuner före kommunindelningsreformerna. I senare tid torde däremot tillämpning av berörda befogenhet knappast ha förekommit. Både stadsplan och byggnadsplan skall fastställas, normalt av länsstyrel- sen. Men i vissa fall skall sådan plan fastställas av Kungl Maj:t, och länsstyrelsen har även därutöver möjlighet att underställa planen Kungl Maj:ts prövning.

Planmässiga överväganden om glesbebyggelse kan förutom vid över— siktlig planläggning aktualiseras också vid byggnadslovsprövning och ankommer i dessa fall alltså på byggnadsnämnden.

Allmänna bestämmelser om planläggning

Vissa allmänna bestämmelser om planläggning finns i BS. Där ges bla riktlinjer i fråga om vilka intressen och behov som skall beaktas vid planläggning (9 % BS). Enligt paragrafen gäller bl a att planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling inom det område som planen skall avse. Tillbörlig hänsyn skall tas till förhållandena inom angränsande områden samt till den allmänna sam- färdselns, det militära försvarets, civilförsvarets och andra för riket gemensamma behov. Också flera andra allmänna intressen utpekas i paragrafen (sundhet, naturskönhet, friluftsliv m m). Det framgår av de nu berörda bestämmelserna att både statliga och kommunala intressen skall beaktas vid planläggningen.

Samråd vid planläggning

Den som upprättar förslag till plan skall därvid samråda med kommun- styrelsen eller annat organ som kommunfullmäktige bestämmer, läns— styrelsen samt övriga myndigheter, sammanslutningar och enskilda per- soner som kan ha ett väsentligt intresse av frågan (14% BS). Denna föreskrift, som avser såväl regionplan och generalplan som stadsplan och byggnadsplan, ger tydligen uttryck för tanken att den som upprättar förslag till plan har skyldighet att samråda bla med berörda statliga myndigheter under arbetets gång. Uppgiften att upprätta förslag till plan ankommer i de flesta fall på personal hos kommunens byggnadsnämnd eller på konsult i enlighet med byggnadsnämndens uppdrag. Byggnads— nämnden har en generell skyldighet att vid fullgörandet av sina uppgifter enligt BS samarbeta med övriga myndigheter vilkas verksamhet berör nämndens arbetsområden eller vilkas bedömanden är av betydelse för nämndens verksamhet (1 % BS).

Innani förslag till generalplan som skall antas ställs ut till granskning skall byggnadsnämnden översända avskrifter och kopior av förslaget till statens planverk, statens naturvårdsverk, statens vägverk och länsstyrelsen

(17 % 3 mom BS). Bestämmelsen ger de angivna myndigheterna möjlighet att redovisa synpunkter på planförslaget till kommunen. Förfarandet innebär emellertid inte någon formlig remiss till myndigheterna. Dessa är inte skyldiga att lämna synpunkter och kommunen är inte skyldig att avvakta eventuella yttranden innan kommunen antar planen.

I fråga om den sist anförda bestämmelsen skall här göras en återblick och redovisas vissa synpunkter och erfarenheter som anförts angående samspelet mellan staten och kommunerna vid tillämpningen av bestäm- melserna om generalplan.

Enligt motsvarande bestämmelser i 1947 års byggnadsstadga (20% 2 mom och 109 %) skulle förslag till generalplan sedan det varit utställt till granskning sändas till byggnadsstyrelsen (i fråga om generalplan på landet länsarkitekten) tillsammans med inkomna yttranden och anmärkningar. Byggnadsstyrelsen (resp länsarkitekten) skulle enligt vad som var uttryck— ligen föreskrivet avge yttrande. Skyldigheten för kommunen att inhämta sådant yttrande skall ses mot bakgrund av att BL inte ställer upp något krav på fastställelse av generalplan. Med hänsyn till detta förhållande ansågs vid tillkomsten av 1947 års byggnadsstadga att förslag till generalplan borde granskas av statlig myndighet innan planen antogs av kommunens fullmäktige. En sådan granskning skulle medföra bl a den fördelen att de kommunala myndigheterna kunde med större säkerhet påräkna att detaljplaner som uppgjordes med ledning av en generalplan som vid sådan granskning lämnats utan erinran blev fastställda (prop 1947:l3l s 112).

Sitt nuvarande huvudsakliga innehåll (17 % 3 mom BS) fick den här aktuella bestämmelsen genom 1959 års byggnadsstadga. I detta samman- hang gjordes bestämmelsen också enhetlig för land och stad. För alla slags kommuner skulle generalplaneförslag sändas till både byggnadsstyrelsen (sedermera planverket) och länsstyrelsen. ] motiven anförde departe- mentschefen bl a (prop 19591168 s 221) att han ansåg självfallet att den service som byggnadsstyrelsen dittills hade bedrivit genom att påta sig granskning av upprättade förslag till generalplaner inte borde upphöra. Bestämmelsen att förslag till generalplan skulle tillställas byggnadsstyrel- sen och länsstyrelsen i avskrift och kopia innan förslaget ställdes ut angavs vara avsedd just att möjliggöra och befrämja en dylik praxis.

Planverket har i en framställning år 1967 om ändringi 17 % 3 mom BS (senare överlämnad till bygglagutredningen, se punkt 16 i förteckningen i avsnitt 1.2) bla redovisat följande. Även om den år 1959 vidtagna ändringen av författningstexten i princip inte syftat till någon ändring av förut tillämpad praxis, har utvecklingen självfallet kommit att påverkas av att stadgandet om det centrala planorganets yttranderätt tagits bort. Både byggnadsstyrelsen och senare planverket har också kunnat konstate- ra att kommunernas intresse för en medverkan från det centrala plan- organets sida i form av kontakter under planarbetets gång eller gransk— ning av det slutliga resultatet i hög grad påverkats av ändringen i fråga. Av den omfattande generalplanering som pågår inom kommunerna runtom i landet är det erfarenhetsmässigt endast en begränsad del, uppskattnings- vis en tredjedel, som tillställs planverket, i många fall med särskilt

angivande av att materialet översänds enbart ”för kännedom”. Det är härtill att märka att det ofta är planer för de största kommunerna som sålunda undandras insyn och medverkan från det centrala planorganets sida, samtidigt som det företrädesvis är i dessa planer som särskilt vittgående överväganden av olika slag kommer till uttryck. Å andra sidan förefaller, enligt planverkets bedömning, de kommuner som begär yttran- den att sätta värde på möjligheten att få del av erfarenheterna inom det centrala planorganet.

I anslutning till behandlingen av frågan om fysisk riksplanering år 1972 utvidgades kommunernas skyldighet att översända avskrifter och kopior av förslag till generalplan till att också avse naturvårdsverket och vägverket. I motiven påpekade departementschefen bla att den här aktuella granskningen av generalplanerna utgör en form av service från staten gentemot kommunerna. Bestämmelsen garanterar också att erfor- derligt samråd mellan kommunala och statliga planeringsorgan kommer till stånd, anförde departementschefen.

I fråga om stadsplan och byggnadsplan gäller bara för vissa särskilda fall uttrycklig föreskrift om skyldighet för byggnadsnämnd att ge statliga myndigheter del av upprättade planförslag. Föreskriften innebär att utdrag av planförslag i erforderliga delar skall tillställas vissa myndigheter som berörs i egenskap av huvudmän för viss markanknuten statlig verksamhet, bl a väghållning och flygplatsdrift (17 % 4 mom BS).

I fråga om regionplan gäller att regionplaneförbundets styrelse i samband med utställandet skall översända kopia och avskrift av upprättat förslag bl a till länsstyrelsen och av frågan berörda centrala myndigheter. Viss tid, minst tre månader, skall bestämmas inom vilken möjlighet skall finnas att komma in med yttrande över förslaget.

Fastställelse av plan

Som förut framgått är fastställelseprövning obligatorisk i fråga om regionplan, stadsplan och byggnadsplan. I vissa fall skall eller kan också generalplan fastställas. Fastställelsemyndighet är i vissa fall länsstyrelsen, ivissa fall Kungl Maj:t.

Att krav på fastställelse inte ställdes upp i fråga om generalplan motiverades på huvudsakligen följande sätt av föredragande departe- mentschefen i propositionen med förslag till BL (prop l947:13l s 109—112). Huvudsyftet med generalplan skulle vara att klargöra de faktorer som var av betydelse för den efterföljande detaljplaneringen. För att generalplanen skulle kunna fylla sin uppgift behövde den inte vara förenad med rättsverkningar på samma sätt som en stadsplan eller byggnadsplan. En plan som var bindande, dvs hade rättsverkningar, skulle komma att verka tyngande och kunna föranleda ett besvärligt konces- sionssystem. Det kunde inte heller komma i fråga att göra planen tvingande utan att föreskriva skyldighet för kommunen att åtminstonei vissa fall ersätta markägarna den skada som uppkom för dem genom att de inte fick förfoga över marken på det sätt som de annars kunde göra. En dylik skyldighet kunde medföra att kommunerna underlät att

upprätta generalplan. Institutet skulle följaktligen inte vinna tillämpningi önskvärd utsträckning. Någon ovillkorlig skyldighet för kommun att upprätta generalplan ansågs inte böra föreskrivas. Det hade i ett stort antal remissyttranden förordats att generalplan — även i det fall att den inte skulle äga rättsverkan — skulle fastställas av statlig myndighet. De skäl som hade anförts till stöd för detta ansåg departementschefen vara beaktansvärda. I den mån generalplanen inte avsågs skola vara tvingande var emellertid fastställelse av planen inte erforderlig för att vinna det med planen avsedda huvudsyftet att tjäna till ledning vid efterföljande detaljplanering. Att fordra fastställelse skulle därjämte tynga planarbetet och medföra praktiska olägenheter med hänsyn till att generalplan på grund av utvecklingen måste ändras oftare än andra planer. Departe- mentschefen ansåg sig därför inte kunna biträda det i remissyttrandena framförda förslaget att generalplan alltid skulle fastställas av statlig myndighet.

Det finns inga bestämmelser om vad fastställelseprövning av planer enligt BL skall avse. Motiven ger emellertid en allmän vägledning (prop 19471131 s 73). Till att börja med framgår att det i prövningen ingår att övervaka att de kommunala organens beslut står i överensstämmelse med gällande lagstiftning. Men fastställelseprövningen inrymmer därutöver möjlighet till avvägningar mellan statliga och kommunala intressen. Departementschefen framhåller allmänt i fråga om de statliga myndig- heternas uppgift vid planläggning enligt BL att all planläggning måste ske under hänsynstagande till viktiga intressen som är gemensamma för hela landet. Från allmän social synpunkt samt på kommunikationernas, bostadspolitikens, hälsovårdens, försvarets, friluftslivets och naturskyd- dets områden finns starka riksintressen att bevaka vid planläggning av bebyggelsen. Efter att ha hänvisat dels till det ekonomiska intresse som staten har av tätbebyggelsens lokalisering i egenskap av huvudman eller bidragsgivare för allmänna vägar och andra anläggningar och dels till statens intresse av hänsynstagande också i övrigt till det allmänna vägnätet och till trafiksäkerheten slår departementschefen fast att de statliga myndigheterna därför måste ha ett betydande inflytande på avgörandet av planläggningsfrågor. Ett sådant inflytande betingas även, anför departementschefen, av de starka intressemotsättningar som kan_ uppkomma mellan olika kommuner vid en för flera kommuner gemen— sam planläggning. Det är enligt departementschefens mening möjligt att utforma lagstiftningen så att den tillförsäkrar de statliga myndigheterna erforderligt inflytande på planläggningsfrågorna utan att beröva kommu— nerna deras centrala ställning vid dessa frågors avgörande. För att undvika tidsspillan vid de statliga myndigheternas befattning med hithörande ärenden måste erforderliga organisatoriska åtgärder vidtas, påpekar de- partementschefen.

Av statsmakternas beslut är 1972 framgår att riktlinjer som kommer fram inom ramen för den fysiska riksplaneringen skall vara vägledande vid planläggning enligt BL. Enligt departementschefen (prop l972:111 s 304) avses den fysiska riksplaneringen i första hand bli vidareutvecklad inom ramen för generalplaneinstitutet. Den behövliga avstämningen mot

riksplaneintentionerna avses i första hand ske vid det samråd som enligt BS ingår i planeringsarbetet. Därutöver är emellertid fastställelseförfaran- det avsett att vara en naturlig ram för slutlig samstämning (prop s 315).

15.2.3. Reformkrav

I bygglagutredningens direktiv redovisas följande allmänna synpunkter på statens och kommunernas ansvarsområden och på formerna för statens medverkan i planläggningen. Vid avvägningen mellan statligt och kommu- nalt inflytande på den fysiska planläggningen bör utgångspunkten vara att översiktsplanerna med de långsiktiga perspektiven och de viktiga principiella bedömningarna skall prövas allsidigt av statlig myndighet. Däremot synes tveksamt om det är ändamålsenligt att som i dag sker alla detaljplaner i alla detaljer skall underkastas granskning av statlig plan- expertis. Om den översiktliga planläggningen får erforderligt innehåll och i princip blir bindande för detaljplaneringen, bör behovet av statlig plangranskning minska i hög grad. Mindre arbete med granskning av detaljplaner bör också kunna medföra att de centrala och regionala planmyndigheterna i högre grad än fn kan ägna sig åt frågor rörande översiktlig planering, normfrågor och andra viktiga principiella frågor samt vidare åt rådgivning och service åt kommunerna. Om den översikt- liga planläggningen får en starkare ställning torde en ökad lokal bestäm- manderätt i detaljplanläggningen kunna komma till stånd. Härigenom accentueras kommunens ansvar för samhällsbyggandet och den lokala miljöutformningen. Samtidigt kan förfarandet i detaljplaneärenden för- enklas och utformas så att den moderna byggnadsteknikens möjligheter bättre kan tillvaratas.

I det plansystem som skisseras i direktiven förutsätts att det skall finnas en riksplan eller en riksplanering. Det anges i direktiven att utredningen bör överväga hur man generellt skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda. De planer som i övrigt skisseras i direktiven är regionplan, kommunplan, kommundelsplan och detaljplan. Regionplan och kommunplan förutsätts skola fastställas av Kungl Maj:t. Kommun- delsplan och detaljplan skall —— om kommunplan finns —— normalt kunna beslutas av kommunen utan statlig fastställelse. Men för det fall att kommun fattar beslut om detaljplan eller kommundelsplan som står i strid med fastställd kommunplan måste enligt direktiven finnas möjlighet att bringa planen under statlig myndighets prövning. Denna prövning anses böra begränsas till att avse frågorna om planen strider mot kommunplan eller annars givna föreskrifter och om planen har tillkom- mit i strid mot reglerna om kommunalbesvär i 76å kommunallagen. Bygglagutredningen bör enligt direktiven undersöka hur denna överpröv- ning skall anordnas.

När det gäller statens medverkan under pågående planläggning anförs i huvudsak följande i direktiven. I fråga om kommunplan måste många intressen sammanvägas och ett omfattande samråd äga rum med bla statliga myndigheter. Kommundelsplaner och detaljplaner måste utarbe—

tas i samråd med olika intressenter och det måste finnas garantier för att bl a statliga myndigheter som har ett mera väsentligt intresse att bevaka bereds tillfälle att yttra sig över planförslaget och att dessa synpunkter ingår i underlaget för fullmäktiges behandling. Det särskilda behovet av samordning med statens vägverk bör beaktas. För att underlätta för kommunerna att hålla en god planstandard bör stöd i lagstiftningen kunna ges åt av planverket utfärdade föreskrifter och anvisningar i planfrågor.

I svar på bygglagutredningens enkäter år 1969 har anförts åtskilliga synpunkter på frågor som rör samspelet mellan staten och kommunerna i planläggningen.

När det gäller ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna anförs bl a att den översiktliga planläggningen på general- och disposi— tionsplanenivå bör stärkas och i ökad utsträckning föras upp till faststäl— lelseprövning hos statlig myndighet. Detaljplanerna, dvs stadsplan och byggnadsplan, bör däremot i större utsträckning kunna behandlas enbart på kommunal nivå. Den kommunala ensamkompetensen i detaljplane- frågor anges i flera enkätsvar böra vara beroende av att det finns en av statlig myndighet fastställd general- eller dispositionsplan. Stadsbyggnads- kontoret i Stockholms kommun diskuterar frågan om fastställelse av sådana kommunplaner och kommundelsplaner som omtalas i bygglagut- redningens direktiv. Efter att ha pekat på vissa problem som anses vara förbundna med framställandet av de i direktiven skisserade kommun— planerna uttalar stadsbyggnadskontoret att det mot denna bakgrund är svårt att tänka sig en fastställelse av kommunplan från en statlig myndighets sida. Om man bedömer det lämpligt att även i fortsättningen ha ett moment av statlig planfastställelse anses detta moment bör komma in på kommundelsplanens nivå.

Frågan om statens roll i den regionala planläggningen berörs kortfattat i några yttranden. Bl a framhålls allmänt behovet av statligt inflytande i regionplaneringen.

I många yttranden framhålls som en brist att det i alltför stor utsträckning saknas centralt uppställda kvalitetskrav till grund för plan- läggningen, antingen i form av bindande normer eller i form av anvis- ningar och rekommendationer. Frånvaron av fasta kvalitetskrav tycks enligt vad som sägs i ett enkätsvar leda till att man söker sig fram mot den tolerabla miniminivån. Ansvaret mot dem som skall utnyttja ett planområde fordrar rimliga garantier för att ett fastställt planområde tillgodoser de krav som bör kunna ställas på detsamma med hänsyn till dess användningssätt, anförs i ett annat yttrande. I flertalet av de yttranden som efterlyser centrala normer är det behovet av normer i vissa särskilt angivna avseenden som påtalas. Dessa önskemål kommer i allmänhet från stadsarkitekter. De avser behovet av planläggningsnormer med hänsyn till bl a bullerstörningar, luftförorening, trafiksäkerhet och lekplatsbehov.

I fråga om förfarandet för samordning av statliga och kommunala intressen redovisas i enkätsvaren synpunkter både på samrådsförfarandet under pågående planläggning och på fastställelseproceduren. En synpunkt

som tar sikte på planläggningsförfarandet som helhet och alltså innefattar också formerna för beaktandet av enskilda intressen är att planerings- apparaten är alltför tungrodd och tidsödande utan att de olika samhälls— intressena för den skull får komma till tals i tillräcklig omfattning. Tekniska fullkomlighetssträvanden och långt driven rättssäkerhet domi- nerar planarbetet och tränger undan planeringens huvudsyfte att ge det planmässiga underlaget för ett miljömässigt, socialt och ekonomiskt väl fungerande samhälle. Den omständliga proceduren medför i fråga om de översiktliga planerna ofta att dessa inte förs fram till antagande eller fastställelse och sålunda inte får politisk förankring i önskvärd grad. Sambandet mellan samråd och fastställelse berörs i ett yttrande på följande sätt. överensstämmer antaget förslag till stadsplan med fastställd generalplan och kvarstår efter samrådsförfarandet enligt 14% BS inga erinringar mot förslaget från länsorgan och övriga som kan ha väsentligt intresse av planfrågan synes fastställelseproceduren kunna ske på för- enklat sätt. Rättssäkerheten synes i erforderlig grad kunna tillgodoses genom besvärsinstitutet. Yttrandet ger alltså uttryck för den uppfatt- ningen att om ett tillräckligt ingående samråd ägt rum vid planläggningen bör fastställelseprövningen i fråga om de statliga intressena kunna begränsas till en efterhandskontroll av att behövligt samråd ägt rum och av att planen vid detta samråd har lämnats utan erinran.

Från flera håll hävdas i olika sammanhang att planläggningsproceduren som helhet är alltför utdragen i tiden. I vissa fall anses detta bero på att man ägnat sig alltför mycket åt detaljer vid diskussioner mellan kommu- nala och statliga organ eller att frågorna har komplicerats genom försenat eller uteblivet ställningstagande från länsstyrelsens sida.

När det gäller skyldigheten för den som upprättar plan att samråda med bla berörda statliga organ hävdas från flera håll att bestämmelserna om Sådant samråd är för vagt formulerade och att olika tillämpnings- svårigheter därför uppkommer. Bla anses att det inte sällan brister i planförfattarnas samråd med länsarkitekten. Vidare påpekas att före- komsten av översiktsplaner av sådan typ som inte regleras i BL, tex dispositionsplan, har lett till att bestämmelserna i BS om samråd och det på offentlighetsprincipen grundade utställningsförfarandet inte ansetts, behöva iakttas. I flera yttranden pekas på den svårighet som föreligger till följd av kravet på samråd och det samtidiga önskemålet om sekretess.

I fråga om fastställelseförfarandet görs i åtskilliga enkätsvar från kommunalt håll uttalanden som innebär att man menar att förfarandet är alltför tidsödande och tungrott. Det tungrodda fastställelseförfarandet för generalplan anses göra det mycket svårt att successivt anpassa planerna efter förändringar iplanförutsättningarna. Prövningsförfarandet anses ofta vara tidsödande också för detaljplaner. Det hävdas i en del yttranden att prövningen åtminstone i större kommuner endast avser de juridiskt formella delarna av planförslaget eller att fastställelsemyndig- heterna alltför mycket ägnar sig åt detaljreglering eller subjektiv värde- ring.

15.2.4. Ändrade kommunala förutsättningar

När BL trädde i kraft år 1948 var antalet borgerliga primärkommuner omkring 2500. Av dessa var drygt 200 städer eller köpingar och bortemot 2 300 landskommuner. Inom landskommunerna fanns också mer än 200 municipalsamhällen. Dessa hade samma ställning som köpingar när det gällde tillämpningen av BL. Omkring 1 800 av kommu- nerna hade mindre än 2 000 invånare. Genom 1952 års kommunreform, som grundade sig på beslut från år 1946, nedbringades antalet kommuner till omkring 1000. En riktpunkt för reformen var att kommunernas invånarantal inte borde understiga 2 000. Uppdelningen i städer, köping- ar och landskommuner har sedermera upphört liksom också municipal- samhällena. Efter ingången av år 1974 är antalet kommuner 278. Bara omkring 20 kommuner har mindre än 8 000 invånare.

Till utvecklingen hör också att kommunernas uppgifter fortlöpande har vidgats och deras förvaltningsorganisation byggts ut sedan slutet av 1940—talet. Kommunerna har genom kommunsammanläggningarna och utvecklingen i övrigt fått ökade möjligheter att inom sina vidgade områden självständigt handha olika planeringsfrågor.

15 .2.5 Statligt planunderlag

Statens insatser i den lokala och regionala bebyggelseplaneringen består bl a av medverkan när det gäller att skapa underlag för planeringen. Det statliga planunderlaget ges, som sagts i avsnitt 15.2.2, genom den fysiska riksplaneringen, sektoriell riksövergripande planering, normer och i vissa fall direkta restriktioner till skydd för särskilda intressen, t ex naturvårds- intresset.

En betydande aktivering och en kvantitativ utbyggnad av insatserna inom samhällsplaneringen har ägt rum på den statliga sidan på senare år. Ökningen av de statliga insatserna inom den översiktliga samhällsplane- ringen har mot bakgrund av behovet av en alltmer vidgad regional överblick kommit att koncentreras på frågor som berör hela landet, större landsdelar eller län. Strukturomvandlingen inom näringslivet och därav följande regionala obalanser, glesbygds- och urbaniseringsproblem har ställt krav på en riksomfattande regionalpolitik. Trafikutvecklingen har föranlett ökade insatser för trafikplanering på riks- och länsnivå. Frågor om lokalisering av miljöstörande industrier m m, nedsmutsning av luft och vatten, den ökande fritiden med följande expansion av fritids— bebyggelse och friluftsliv har lett till en riksövergripande mljö- och markhushållningspolitik. Genom sådan verksamhet förbättras också underlaget för kommunal och interkommunal planering såväl genom ökad tillgång till inventeringsmaterial rn rn som genom mera preciserade utgångspunkter från statens sida för annan planering. Samtidigt ökar naturligtvis kraven på regionala och andra övergripande hänsyn i den kommunala planeringen.

Också i organisatoriskt avseende har en rad åtgärder vidtagits. Bla innebär omorganisationen av länsförvaltningen en förbättring av dennas

förutsättningar att fylla sina uppgifter inom samhällsplaneringen på länsplamet.

Regionalpolitiken innefattar bl a en regional utvecklingsplanering. De av statsmakterna år 1972 uppdragna riktlinjerna för berörda planering innebär att en fortsatt regional utvecklingsplanering avses bli ett beståen- de inslag i den framtida samhällsplaneringen. Planeringen skall ha sin tyngdpunkt i länen. Samarbete skall äga rum mellan kommunal och statlig planering. En särskild planeringsomgång pågår (länsplanering 1974). Genom denna skall bl a skapas ett enhetligt underlag för statlig och kommunal planering genom fullföljande i länen av de år 1972 fastlagda riktlinjerna för ett regionalpolitiskt handlingsprogram för hela landet.

På trafikplaneringens område har länsstyrelserna fått i uppdrag att till 1974-10-01 utarbeta förslag till regionala trafikplaner. Syftet med dessa är att skapa bättre förutsättningar för en samhällsekonomiskt riktig utformning av transportsektorn och samtidigt bättre betingelser för trafiksektorns samordning med andra samhällssektorer och med samhälls— planeringen i stort.

När det gäller statens medverkan i den fysiska planeringen bör vid sidan av den fysiska riksplanering som är under utveckling också nämnas de enhetligt upplagda länsinventeringar som sedan år 1970 redovisas av olika länsorgan, det sk länsinventeringsprojektet. Arbetet står under central ledning av planverket i samarbete med olika centrala sektor- myndigheter. Syftet med länsinventeringsprojektet är att inventera och på ett lättåtkomligt sätt redovisa underlagsdata av betydelse för den översiktliga fysiska samhällsplaneringen. Projektet är inriktat på 1) att olika sektormyndigheter på ett för hela landet enhetligt sätt redovisar det underlagsmaterial för planering som de själva producerar 2) att underlags— materialet redovisas lägesbestämt på ett för hela landet enhetligt kart- material samt 3) att underlagsmaterialet ställs till allmänt förfogande.

1 5.2.6 Vissa kostnadsfrågor

Staten lämnade tidigare ekonomiskt stöd till regionplanering enligt BL. Sedan år 1971 föreligger emellertid från statsmakternas sida det ställ- ningstagandet att statligt finansiellt stöd till interkommunal översiktlig planering i fortsättningen inte är generellt motiverat. Det har uttalats att statens insatser i planeringen i fortsättningen bör komma till uttryck i konkreta och i mån av resurser ökade utrednings- och planeringsinsatser på läns- och riksnivå (prop 197111 bil 14 s 124). I anslutning till detta ställningstagande angavs att statlig bidragsgivning till kommunal planering också i fortsättningen var motiverad i vissa särskilda fall. Vissa riktlinjer för så dan bidragsgivning angavs.

[ propositionen angående regional utveckling och hushållning med mark och vatten återkom chefen för civildepartementet till denna fråga (prop l972:111 bil 2 s 316). Han framhöll som sin mening, i anslutning till de förut angivna riktlinjerna, att statsmakterna bör ge ökat direkt stöd till planeringen i regioner där kommunerna har begränsade plane—

ringsresurser men där överväganden från rikssynpunkt föranleder omfat- tande planeringsinsatser. Också i andra fall torde ett starkt allmänt intresse kunna motivera statligt ekonomiskt stöd till kommunal eller interkommunal översiktlig planering, uttalade departementschefen bl a. 1 statsverkspropositionen till 1974 års riksdag har chefen för bostadsdepar- tementet anfört att vunna erfarenheter av arbetet med fysisk rikspla- nering visar att planeringsinsatser av här åsyftad typ och omfattning behövs inom ett betydande antal kommuner med otillräckliga planerings- resurser för ändamålet. Behovet understryks enligt departementschefen av att kommunerna i sin uppföljning av den fysiska riksplaneringen efter 1974-07-01 kommer in i ett aktivt planeringsskede.

15.2.7. Statliga intressen vid planläggning

Innan frågan om formerna för samspelet mellan staten och kommunerna behandlas finns det anledning att försöka överblicka vad det är för olika slag av statliga intressen som kan bli aktuella vid planläggningen. En sådan översikt skall lämnas här. Syftet är närmast att få till stånd en viss systematisering, som kan vara ägnad att underlätta de fortsatta övervä- gandena.

Riksintressen i fråga om hushållningen med mark och vatten

Här åsyftas de intressen som faller inom ramen för statsmakternas beslut är 1972 i fråga om hushållning med mark och vatten. Den fysiska riksplaneringen avses ge riktlinjer till grund för ett tillvaratagande av angivna riksintressen och dessa riktlinjer skall sedan enligt statsmakternas beslut fullföljas bl a inom ramen för den fysiska planläggningen iberörda kommuner. Det har uppdragits åt bygglagutredningen att överräga hur man generellt skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplane- ringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda.

Också framdeles bör enligt bygglagutredningens mening riksintressen som framträder genom den fysiska riksplaneringen säkerställas ria kom— muneras planläggning (jfr avsnitten 5.2 och 15.2.1). Detta innebir att de angivna riksintressena måste beaktas vid planläggningen på kommunal nivå. Frågan om de särskilda former som eventuellt kan behöva; för att överföra den fysiska riksplaneringens resultat till de kommunala planerna skall behandlas senare i framställningen (avsnitt 19.4).

Regionalpolitiken

Den statliga regionalpolitiken avser utvecklingen av den regionaa struk- turen i samhället. Regionalpolitiken syftar till en sådan geografisk spridning av de tillgängliga resurserna att människorna i de olika regioner- na kan erbjudas likvärdiga sysselsättningsmöjligheter och en ikvärdig tillgång till social, kommersiell och kulturell service samt god mljö. Den arbetar med ett brett register av medel, som bl a innefattar regionalpoli- tiskt stöd, lokalisering av statlig verksamhet, industripolitiska åtgärder,

skatteutjämningsbidrag samt utbyggnad av skilda samhällsfunktioner. Ställningstagandena angående markanvändningen bör uppenbarligen anpassas så att de främjar eller i varje fall inte motverkar målsättningar och beslut inom regionalpolitiken. I betydande utsträckning torde man kunna räkna med att en sådan anpassning kommer till stånd utan bevakning av markanvändningsplanerna ur regionalpolitisk synvinkel. Dessa måste nämligen av naturliga skäl grundas på de markanvändningsbehov som uppkommer genom den av bl a regionalpolitiken påverkade utvecklingen av näringsliv och befolkning. Men det är ändå nödvändigt med en särskild regionalpolitisk värdering av många markanvändningsfrågor i planerna. Vidare är det önskvärt att de regionalpolitiska aspekterna kommer ini markanvändningsplanläggningen i så god tid som möjligt innan de olika markanvändningsbehoven skall tillgodoses. Av dessa skäl är det ända- målsenligt att staten som huvudman för den regionalpolitiska utveck- lingen har insyn i och inflytande över markanvändningsplanläggningen.

Statliga offentliga verksamhetsintressen

När det gäller intressen som staten har som huvudman för statlig verksamhet finns det i förevarande sammanhang anledning att skilja mellan två olika slag av sådan verksamhet, nämligen dels den statliga offentliga förvaltningen och dels näringsverksamhet som bedrivs av statliga företag. Till den statliga offentliga förvaltningen bör här hänföras inte bara myndighetsverksamhet, t ex länsstyrelsernas, polisens och dom- stolarnas verksamhet, utan också samhällelig serviceverksamhet som staten bedriver i affärsverksform, tex genom postverket och statens järnvägas. Exempel på statlig näringsverksamhet utgör å andra sidan den verksamhet som bedrivs av statliga gruvföretag och industriföretag. I allmänhet bedrivs den statliga näringsverksamheten i marknadskon— kurrens med enskilda företag. Vissa delar av den statliga offentliga serviceverksamheten synes i förevarande sammanhang böra jämställas med näringsverksamhet. Det som åsyftas är verksamhet som bedrivs i affärsverksform parallellt med liknande privat eller kommunal verksam- het. Statens vattenfallsverks produktion och distribution av energi utgör exempel på sådan verksamhet.

De statliga intressen som knyter sig till statens egen förvaltningsverk- samhet avser bl a verksamhetens behov av lokaler och andra utrymmen. Verksamheten ställer också i andra avseenden krav på markanvändningen. De statliga intressena i fråga om arbetslokaler o dyl knyter sig såväl till lokaliseringen som till dimensioneringen och utformningen av lokalerna. Staten har av ekonomiska skäl och med hänsyn till kravet på rationell förvaltnngsverksamhet också intresse av att lokalbehoven inom olika statliga sektorer tillgodoses på ett samordnat sätt. Verksamhetens lokali- sering i översiktligt sammanhang har ofta regionalpolitiska aspekter. Vissa statliga förvaltningsverksamheter har speciella och ofta tungt vägande krav när det gäller lokalisering och markbehov. Som exempel kan nämnas det milztära försvaret, de allmänna vägarna, statens järnvägar, statens flygplatser för linjefart och vissa delar av televerkets verksamhet. Också

andra statliga verksamheter kan ibland ställa särskilda krav på markan- vändningsplanläggningen, t ex kriminalvården.

I fråga om behovet av statlig intressebevakning vid planläggning när det gäller de här berörda olika slagen av statlig verksamhet kan följande synpunkter anläggas. De statliga behoven måste uppenbarligen på lämp- ligt sätt vägas in vid planläggningen. Den statliga näringsverksamheten torde emellertid därvid i allmänhet inte påkalla intressebevakning i andra former än de som står till buds för enskilda företagare. Regionalpolitiska intressen knutna till statens näringsverksamhet bör självfallet få göras gällande i samma mån som regionalpolitiska bedömningar av andra markanvändningsbehov. Vidare kan andra sektoriella utvecklings- och planeringsintressen (se närmast följande rubrik) självfallet påkalla be- aktande i anslutning till frågor som berör statlig närings- och affärsverk- samhet.

Statens sektoriella utvecklings- och planeringsintressen

Också på områden där staten inte själv bedriver verksamhet ute på fältet eller där staten bara har en begränsad verksamhet är det i många fall ett statligt intresse att påverka utvecklingen i viss riktning. Till grund för denna påverkan finns då en av statsmakterna beslutad politik på området i fråga samt vanligen någon form av statlig sektoriell planering. Medlen att påverka utvecklingen kan vara olika, bl a lagstiftning, tex förbuds- eller koncessionslagstiftning, och ekonomisk styrning, t ex statliga bidrag, lån och kreditgarantier. Den statliga styrningen kan vara mer eller mindre omfattande. Exempel på sektorer med stark statlig styrning är bostads- byggandet, arbetsmarknadspolitiken, anläggande av fabriker och andra inrättningar där miljöfarlig verksamhet skall bedrivas, exploateringen av olje- och urantillgångar samt naturvården och värden av forn- och byggnadsminnen. I detta sammanhang bör framhållas, att frekvensen och betydelsen av statliga sektoriella intressen som berörs av planläggning på kommunal nivå måste antas bli påtagligt större än hittills om den av kommunerna bedrivna planläggningsverksamheten vidgas på tidigare för- ordat sätt till en i princip heltäckande markanvändningsplanläggning.

De styrmedel som statsmakterna disponerar, särskilt de ekonomiska, har i viss utsträckning den egenskapen att de förutom sin verkan omedelbart på den styrda verksamheten, t ex bostadsbyggandet, indirekt också påverkar markanvändningsplanläggningen utan att någon särskild bevakning behövs för detta. Förhållandet har sin grund i att markanvänd— ningsplanläggningen för att bli realistisk måste anpassas till olika sekto- riella förutsättningar, t ex till de ramar för bostadsfinansieringen som har beslutats eller kan förutses. Samband av nu angivet slag gör sig emellertid inte gällande för alla områden. Dessutom är det ett önskemål att de sektoriella synpunkterna kan klargöras och redovisas i ett så tidigt skede som möjligt. Det måste av dessa skäl vara ändamålsenligt att de sektoriel- la intressena direkt förs in i markanvändningsplanläggningen och där blir föremål för avstämning mot andra intressen.

Samordning mellan olika allmänna intressen

Markanvändningsfrågorna aktualiserar i betydande utsträckning frågor om samordning mellan olika allmänna intressen. Bl a kan planläggningen beröra olika offentliga huvudmän med skilda intressen — den aktuella kommunen, annan kommun som berörs på grund av regionala samband, församling, landstingskommun, staten — eller innefatta avvägningar mel- lan olika statliga intressen. Eftersom kommunen skall vara huvudman för själva planläggningsarbetet ankommer de behövliga avvägningarna i första hand på kommunen. Denna ordning är ändamålsenlig så till vida att det i allmänhet är på ett tidigt stadium i själva planläggningsskedet som de bästa förutsättningarna finns för att på ett samordnat sätt göra de anpassningar som behövs för att tillgodose berörda intressen.

I fall då föreliggande meningsskiljaktigheter mellan olika offentliga huvudmän eller mellan företrädare för olika statliga intressen inte kan överbryggas vid den kommunala behandlingen av markanvändningspla- nerna bör emellertid ett statligt organ ha övergripande ansvar för att samordning kommer till stånd. Denna uppgift bör länsstyrelsen och i sista hand Kungl Maj:t svara för.

Av praktiska skäl torde det finnas behov av vissa insatser från länsstyrelsens sida inte bara när det gäller samordning i sak utan också när det gäller förfarandet för samordning. Den sistnämnda uppgiften kan ses som en servicefunktion i förhållande till kommunerna och i förhållan- de till särskilda företrädare för olika statliga intressen. Länsstyrelsens samordnande uppgift kommer att beröras närmare längre fram.

Behövlig regional samordning av markanvändningsplanerna i flera kommuner bör i första hand komma till stånd genom att kommunplaner- na i de berörda kommunerna upprättas under inbördes kontakt. I enlighet med det som nyss anförts bör emellertid länsstyrelsen ha ett övergripande ansvar för att samordning kommer till stånd i behövlig utsträckning.

Generella riktlinjer för planläggningen och miljöutformningen

Som framgått redan i det föregående bör centralt och enhetligt ställas upp vissa materiella riktlinjer för planläggningen och miljöutformningen. Här åsyftas inte villkor som knyts till statlig långivning eller liknande statlig verksamhet utan krav som skall tas upp i den nu aktuella lagstiftningen och därtill anknytande tillämpningsbestämmelser. Vissa av de generella krav som bör ställas upp har närmast anknytning till byggandet och bör riktas mot de byggande. Kontrollen över tillämp- ningen av dessa krav bör liksom hittills främst ske vid byggnadslovspröv- ningen. Andra generella normer tar sikte på markanvändningen och på miljöutformningen i stort, dvs på frågor som aktualiseras redan vid planläggningen. Det är alltså fråga om krav som i första hand bör riktas mot kommunerna såsom huvudmän för planläggningen. Innehållet i de åsyftade riktlinjerna för planläggningen har behandlats i avsnitten 11 och 12. De riktlinjer som har skisserats har till större delen en ganska allmän

karaktär. De anger i regel en viss inriktning och lämnar ganska vida ramar för olika avvägningar. Också mera preciserade normer kan emellertid bli aktuella inom ramen för det skisserade regelsystemet.

Enligt bygglagutredningens mening bör planläggningsförfarandet byg- gas upp på sådant sätt att det inrymmer möjlighet för länsstyrelsen eller Kungl Maj:t att pröva att de av statsmakterna uppställda riktlinjerna iakttas vid planläggningen. Det bör framhållas att förutsättningarna för denna prövning blir väsentligt olika i olika fall beroende på riktlinjernas varierande beskaffenhet. Det fallet att prövningen avser tillämpningen av preciserade planläggningsnormer påkallar här bara den kommentaren att det torde vara nödvändigt att länsstyrelsen eller Kungl Maj:t har befogen- het att medge undantag från sådan norm om starka skäl för detta finns. Man kan nämligen inte utesluta att en sammanvägd bedömning i vissa fall kan leda till att viss normreglerad miljökvalitet måste uppoffras till förmån för annan miljökvalitet eller annat starkt allmänt intresse. När det gäller riktlinjer av mera allmän karaktär bör den statliga prövningen syfta till att bedöma om ställningstagandena iplanen tillgodoser de syften och håller sig inom de avvägningsramar som riktlinjerna anger. Dessa frågor bör bedömas med hänsynstagande till den aktuella planeringssituationen och alla inverkande omständigheter.

15.2.8. Vissa grundläggande ställningstaganden

Av den i avsnitt 15.2.7 lämnade redovisningen framgår att den vidgade och intensifierade markanvändningsplanläggning som kommunerna före- slås skola bedriva på flera olika sätt berör statliga intressen. I betydande mån är det fråga om statliga intressen av stor vikt, t ex sådana som gäller regionalpolitik och fysisk riksplanering samt allmänna kommunikationer och andra statliga funktioner. Ett statligt inflytande måste av dessa skäl få göras gällande vid planläggningen. Något generellt undantag i detta avseende synes inte lämpligen kunna göras för någon av de kategorier av statliga intressen som har redovisats under särskilda rubriker i det föregående. Intressen som avser statlig näringsverksamhet avses som förut sagts inte få göras gällande i andra former än de som skall stå till buds för enskilda företagare.

Vissa utgångspunkter bör redan inledningsvis slås fast för de närmare övervägandena om samspelet mellan staten och kommunerna vid markan- vändningsplanläggningen. Sålunda framgår redan av det som anförts tidigare (avsnitt 9, jfr avsnitt 15.2.1) att stommen i planläggningsverk- samheten skall utgöras av en planläggning på kommunal nivå och att kommunerna skall vara huvudmän för denna planläggningsverksamhet. Samtidigt vilar det primära ansvaret för den fysiska riksplaneringen och åtskilliga andra funktioner som nyss sagts på staten. Mot denna bakgrund skall i den fortsatta framställningen diskuteras hur behövlig avstämning mellan statliga och kommunala intressen och bedömningar skall gå till inom ramen för den planläggning för vilken kommunen enligt det nyss sagda närmast skall svara.

En uppbyggnad av prövningssystemet på nyss angivet sätt stämmer i

princip överens med vad som gäller enligt BL och BS. Det är alltså inte fråga om några nyheter av grundläggande art. Det nya i fråga om förutsättningarna för övervägandena är främst den väsentliga utvidgning av den övergripande markanvändningsplanläggningen som har förordats i det föregående. Denna utvidgning medför att de statliga och kommunala synpunkterna kommer att mötas över ett vidare fält än hittills. Vidare finns det givetvis anledning att vid utformningen av planläggningsför- farandet avvika från det som har gällt hittills i den mån de gällande reglerna har visat sig innefatta brister.

Det är väsentligt att man har klart för sig att normalfallet vid planläggningen utan tvivel är att statliga och kommunala intressen sammanfaller eller utan större svårighet kan förenas eller att de olika enskildheterna i de av kommunerna upprättade planerna inte berör statliga intressen. Eftersom statliga och kommunala synpunkter som förut framgått kommer i beröring med varandra över ett brett register inom planläggningens ram är det emellertid ändå en viktig och grundläg- gande uppgift för lagstiftningen att anvisa ändamålsenliga former för den dialog som skall föras mellan stat och kommun och för den avstämning av statliga och kommunala bedömningar som behövs i fall då olika synpunkter gör sig gällande.

15.2.9. Allmänna överväganden i fråga om till vilka planer statligt inflytande bör knytas

Enligt vad som igrova drag har slagits fast redan i avsnittet om styrmedel (avsnitt 9) avses ställningstagandena i markanvändningsfrågorna för en kommun ske genom planer av tre slag, nämligen kommunplan och kommundelsplan för översiktlig planläggning och byggnadsplan för de- taljplanläggning. De översiktliga planerna skall i princip styra alla slag av ändringar i markanvändningen, även sådana som är underkastade pröv- ning enligt särskild lagstiftning. Krav på upprättande av byggnadsplan skall föreligga när mark tas i anspråk för bebyggelse och i åtskilliga andra ändringssituationer, men vissa typer av ändrad markanvändning, tex anläggande av allmänna vägar, skall i stället för genom byggnadsplan prövas i former som regleras genom särskild lagstiftning utanför bygg- nadslagstiftningens ram. Det skisserade plansystemet redovisas närmarei avsnitt 19. Övervägandena i förevarande avsnitt i frågan till vilka planer statligt inflytande bör knytas sker mot bakgrund av det sålunda utforma- de plansystemet. Enligt gällande bestämmelser skall alla detaljplaner prövas av statlig myndighet. I ett nytt system, som innefattar en utvidgad och stärkt översiktlig planläggning, är det främst till den översiktliga planläggningen som det finns anledning att knyta ett statligt inflytande. Behovet av statligt inflytande idetaljplanläggningen bör då i hög grad minska. Denna bedömning stämmer överens med det synsätt som kommer till uttryck i bygglagutredningens direktiv (se avsnitt 15.2.3). När det gäller att vid tillämpning av ett sådant synsätt närmare ta ställning till vilka planer som skall vara föremål för statligt inflytande bör inledningsvis påpekas att det

som sägs i direktiven därom inte utan vidare kan göras tillämpligt på det plansystem som bygglagutredningen föreslår. De i en kommutnplan innefattade ställningstagandena torde i många fall komma att bli mycket allmänt hållna och innefatta bara vissa principiella riktlinjer för de fortsatta ställningstagandena. Samtidigt skall inom kommunplanenrs ram bestämmas för vilka områden kommundelsplan skall upprättas. I viss utsträckning skall vidare omfattningen av skyldigheten att upprätta byggnadsplan och skyldigheten att söka byggnadslov regleras genom kommunplanen. Också kommundelsplanerna avses kunna bli av växglande karaktär ochi vissa fall ganska elastiska till sin innebörd, samtidigt som de i likhet med kommunplanen skall kunna innefatta vissa beslut angående byggnadsplanepliktens och byggnadslovspliktens omfattning inom områ- det.

Som skäl för att kommunplanerna bör vara föremål för sttatligt inflytande kan anföras följande. Kommunplanen är den enda planform som omspänner kommunens hela område. Vissa markanvändningsfrågor kräver för en ändamålsenlig avstämning mellan statliga och kommunala synpunkter sådan överblick och sådant avvägningsutrymme som endast kommunplanen kan ge. Detta torde ofta bli fallet när det gäller avvägningar som berör riksintressen i fråga om hushållningen med mark och vatten. Detsamma gäller i förekommande fall avvägningar som berör regionala intressen. Vidare bör framhållas att en översiktlig markdisposi- tionsplanering som omspänner kommunens hela område måste komma att i betydligt större utsträckning än den hittillsvarande planläggningen beröra det allmänna.utvecklings- och planeringsansvar som staten har inom många samhällssektorer. Av betydelse är ytterligare det förut berörda förhållandet att kommunplanen avses ha en viktig uppgift som ram för ställningstaganden angående formerna för den fortsatta planlägg- ningen inom kommunen, dvs användningen av kommundelsplan, bygg- nadsplan och byggnadslov.

Med hänsyn till nu berörda omständigheter kan enligt bygglagutred- ningens mening ett statligt inflytande i kommunplanläggningen inte undvaras. Det bör emellertid framhållas att kommunplanerna i stor utsträckning torde få en mycket översiktlig och principiell karaktär. Detta förhållande leder till att också de bedömningar som kan göras från statligt håll vid kommunplanläggningen ofta måste få en mycket allmän och principiell karaktär.

I vissa avseenden utgör kommundelsplanen en lämpligare form för avstämning av statliga och kommunala intressen än kommunplanen. Grunden för detta är kommundelsplanens i regel mer konkreta karaktär. Kommundelsplanen kommer i högre grad än kommunplanen att inne- fatta ställningstaganden i frågor om den närmare lokaliseringen av olika anläggningar och i frågor om själva miljögestaltningen. Utformningen av planen kommer därför ofta att beröra intressen som staten har som huvudman för olika slag av offentlig förvaltning, bl a kommunikationer för vilka staten svarar. Kommundelsplanen kommer i vissa fall att utgöra lämplig form för avstämning mellan den fysiska riksplaneringen och kommunens planläggning. Detta kan gälla såväl industrilokaliseringsfrågor

som särskilda insatser för bevarande av befintlig natur- eller bebyggelse- miljö. Slutligen knyter sig det allmänna ansvar som staten enligt vad som tidigare sagts har för upprätthållandet av vissa enhetliga riktlinjer för markanvändning och miljöutformning i stor usträckning till frågor som inryms i kommundelsplanerna.

Av nu anförda skäl anser bygglagutredningen att också kommundels- planläggningen måste inrymma ett statligt inflytande.

De nu gjorda ställningstagandena innebär att ett statligt inflytande bör finnas både när kommunplan upprättas och när sedermera kommundels- planer kommer till stånd. I fråga om de delar av kommunens område för vilka kommundelsplan upprättas innebär detta ett statligt inflytande i två led eller etapper. Med anledning av detta bör följande framhållas. Det plansystem som bygglagutredningen föreslår är uppbyggt på det sättet att en kommunplan normalt kommer att innefatta bara vissa mycket översiktliga och grundläggande ställningstaganden för de områden där kommundelsplan skall upprättas eller redan finns. Kommunplanen skall för sådana områden i stort sett inte innefatta annat än vissa riktlinjer av programkaraktär för kommundelsplanläggningen. I övrigt skall ställnings- tagandena ske genom kommundelsplanen. Denna kan tydligen sägas utgöra en utbruten del av kommunplanen. Över huvud taget bör strykas under att kommunplan och kommundelsplan bör ses som ett samman- hållet helt, där vissa områden på grund av de aktuella frågornas beskaf- fenhe: kan särbehandlas i kommundelsplanens form, sedan det först i kommunplanen har konstaterats att en sådan särbehandling är lämplig och behövlig sett i ett perspektiv som överblickar också markanvänd- ningen i kommunens övriga delar. Mot denna bakgrund är det också klart att de båda planformerna bör bedömas på enhetligt sätt när det gäller behovet av statligt inflytande.

Bygglagutredningen övergår så till att behandla frågan om behovet av statligt inflytande på byggnadsplaner.

Som redan förut berörts avses det inte bli enhetligt reglerat hur detaljerade kommunplaner och kommundelsplaner skall vara. En hög grad av flexibilitet i detta avseende skall vara möjlig. Emellertid synes den bedömningen kunna göras att några väsentliga statliga intressen normalt inte kvarstår att bevaka när det är fråga om byggnadsplan inom områden med gällande kommundelsplan. Det kan förutsättas att det genom komnunplanen och kommundelsplanen har varit möjligt att tillgodose de statliga intressen som är knutna till sådana områden. Byggnadsplaner bör därför inom områden med kommundelsplan kunna. beslutas av kommu- nerna själva. Härigenom inträder i förhållande till dagens ordning en högst betydande förenkling av hanteringen av detaljplanefrågor.

Där kommundelsplan inte gäller torde man på grund av kommunpla- nens ofta mycket översiktliga och principiella karaktär inte kunna utgå från art behovet av statligt inflytande generellt är tillgodosett redan inom ramen för kommunplanen. Det finns därför behov av ett statligt inflytan- de också vid de ställningstaganden som sker genom upprättande av byggmdsplan. Det statliga inflytandet bör emellertid inte sträcka sig längre än nödvändigt. Enligt bygglagutredningens mening finns det inte

anledning att generellt fordra att byggnadsplaner som upprättas inom område där kommundelsplan saknas kommer till under statlig medver- kan. Detta skulle nämligen vara att sträcka statens medverkan i planlägg— ningen längre än vad de förut berörda statliga intressena påkallar. Inte heller någon annan helt generell lösning av frågan synes kunna anges. Den ändamålsenligaste lösningen erhålls enligt bygglagutredningens mening om man låter frågan om räckvidden av det statliga inflytandet ingå bland de frågor som skall prövas i kommunplanen. En sådan ordning är väl förenlig med kommunplanens uppgift att också i andra avseenden ange formerna för den fortsatta behandlingen av markanvändningsfrågor och andra frågor. Här kan bl a pekas på att utredningen föreslår att kommun- planen också skall kunna innefatta friskrivande från kravet på byggnads- plan för vissa typer av annars planpliktiga åtgärder inom särskilt angivna områden och under förutsättningar som anges i kommunplanen.

Det bör alltså inom ramen för kommunplanen övervägas i vilken utsträckning ett statligt inflytande på upprättandet av byggnadsplaner bör finnas. På grundval av sådana överväganden bör i kommunplanen föreskrivas var och under vilka förutsättningar byggnadsplan skall bli gällande enbart genom antagande i kommunen. Genom sådana föreskrif- ter blir det möjligt att avgränsa de områden och typer av förändringsfall beträffande vilka krav på statlig medverkan inte skall gälla. I övriga områden och förändringsfall skall byggnadsplaner vara föremål för statligt inflytande. Härigenom blir det bl a möjligt att bevaka de intressen som staten kan ha på naturvårdens område.

Sammanfattningsvis framgår av det sagda att byggnadsplan avses kunna slutligt beslutas av kommunen dels generellt inom område med gällande kommundelsplan och dels i viss utsträckning, som anges i kommunplanen, inom område där kommundelsplan inte finns.

I fråga om byggnadsplaner som enligt det nyss sagda inte skall fordra statligt deltagande bör kommunen alltid ha möjlighet att frivilligt samråda med länsstyrelsen. Kommun som överväger att anta byggnads- plan skall alltså kunna vända sig till länsstyrelsen t ex för att få till stånd en gemensam bedömning av huruvida den tilltänkta byggnadsplanen står i överensstämmelse med kommundelsplan eller kommunplan eller för att i övrigt få det bistånd i planarbetet som kan vara behövligt eller önskvärt. Denna möjlighet torde i många fall vara av värde för kommunen då den önskar stå emot påtryckningar från olika håll rörande önskemål om markanvändningsförändringar.

Vill kommunen inom område med kommundelsplan eller inom område där det eljest inte föreligger krav på fastställelse av byggnadplan anta byggnadsplan och råder det tvekan om den stämmer överens med kommundelsplanen eller kommunplanen bör kommunen kunna överläm- na byggnadsplanen till länsstyrelsen för fastställelseprövning.

Inom ramen för en hanteringsordning av här skisserad typ kan det tänkas uppstå vissa problem därigenom att kommun i fall där statlig medverkan inte fordras och inte heller begärs antar byggnadsplan som strider mot kommundelsplan eller kommunplan. Inom ramen för den kontinuerliga översiktliga planläggning som föreslås och det planerings-

samarbete som är förutsättningen för det av bygglagutredningen skisse- rade planläggningssystemet bör rimligen sådana företeelser inte förekom- ma annat är. undantagsvis. Man kan emellertid inte bortse från att det ändå kan tänkas att kommun av en eller annan orsak antar sådan byggnadsplan. I direktiven har denna fråga uppmärksammats. Därvid har angetts att det borde finnas möjlighet att få till stånd en prövning av huruvida detaljplan står i överensstämmelse med fastställd kommunplan,

Enligt bygglagutredningens mening bör det ankomma på länsstyrelsen att på lämpligt sätt följa utvecklingen när det gäller upprättandet av byggnadsplaner som inte fordrar statlig medverkan. Länsstyrelsen bör också ha möjlighet att ingripa om det visar sig att kommun antar byggnadsplaner som går klart utanför riktlinjer som gäller enligt kom- munplan eller kommundelsplan. Bygglagutredningen anser det emellertid inte vara ändamålsenligt att överväga frågan om formerna för den här berörda tillsynsverksamheten innan de viktigaste principerna för mark- användningsplanläggningen har blivit diskuterade och fastlagda. Utred- ningen har därför avstått från att lägga fram förslag i denna del.

15.2.10. Statlig prövningsmyndighet

Diskussionen i föregående avsnitt har lett till att statligt inflytande anses böra knytas till kommunplan och kommundelsplan generellt samt till byggnadsplan i vissa fall där kommundelsplan saknas. Fram- ställningen övergår nu till frågan hur planläggningsförfarandet bör utfor- mas för att på lämpligt sätt tillgodose behovet av statligt inflytande i de angivna planerna. I förevarande avsnitt behandlas frågan om statlig prövningsmyndighet. I nästa avsnitt skall de egentliga förfarandefrågorna tas upp.

Oavsett förfarandets närmare utformning är det nödvändigt att be- stämma vilket statligt organ som skall ha huvudansvaret för bevakningen av de statliga intressena i planärendena eller i olika grupper av dessa. Enligt BL gäller numera att länsstyrelsen är den normala instansen för fastställelse av stadsplan och byggnadsplan samt sådan generalplan som skall undergå fastställelseprövning. Regionplan fastställs av Kungl Maj:t. Också generalplan och stadsplan skall i vissa fall fastställas av Kungl Maj:t. I direktiven för bygglagutredningen förutsätts att kommunplan skall fastställas av Kungl Maj:t. När frågan om statlig prövningsmyndighet nu skall bedömas är det uppenbarligen bara de nämnda två instanserna, Kungl Maj :t och länsstyrelsen, som kan komma i fråga.

När det gäller att bedöma om Kungl Maj :t eller länsstyrelsen bör ha ansvaret för det statliga inflytandet över kommunplan vill bygglagutred- ningen lägga vikt vid följande utgångspunkter. Det är angeläget att man i största möjliga utsträckning tar till vara möjligheterna att få till stånd ett snabbt prövningsförfarande. Det är också önskvärt att man i största möjliga utsträckning avlyfter förvaltningsuppgifter från Kungl Maj:t och åstadkommer en delegering till regionala organ. Länsstyrelserna är nume- ra organiserade med särskild tanke på planeringsfrågor av olika slag. Som skall framgå av nästa avsnitt föreslår bygglagutredningen att det statliga

inflytandet i planläggningen främst skall utövas inom ramen för ett fortlöpande samråd med kommunerna. Meningsyttringar och besked som lämnas till kommun från statligt håll vid samråd under planläggningen skall normalt vara bindande för staten och alltså normalt inte kunna frångås vid efterprövning av plan. Det är uppenbart att ett sålunda upplagt förfarande är lättare att tillämpa om länsstyrelsen helt får svara för de statliga insatserna än om dessa skall helt eller delvis ankomma på Kungl Maj:t.

Med utgångspunkt från det anförda anser bygglagutredningen att länsstyrelsen och inte Kungl Maj:t bör vara det statliga organ som har huvudansvaret när det gäller det statliga inflytandet i kommunplanerna. Enligt bygglagutredningens mening bör länsstyrelsen normalt vara pröv- ningsmyndighet också när det gäller bevakningen av att statsmakternas ställningstaganden i den fysiska riksplaneringen beaktas i kommunernas markanvändningsplaner. Det får då förutsättas att de centrala ställnings- taganden som skall vägleda länsstyrelsernas bedömningar får behövlig fasthet och klarhet. Som skall framgå i avsnitt 19 föreslår bygglagutred- ningen emellertid att den fysiska riksplaneringens intentioner i vissa fall skall kunna säkras genom beslut om inrättande av s k rikszon med tillhö- rande föreskrifter och anvisningar. Också beslut av Kungl Maj:t i fråga om lokalisering av miljöstörande industri m m avses kunna kombineras med rikszonebeslut. Frågan i vad mån möjlighet skall föreligga att föra upp länsstyrelsens beslut om kommunplan till överprövning hos Kungl Maj:t berörs i avsnitt 19.

Mot bakgrund av det nu gjorda ställningstagandet i fråga om kommun- plan bör länsstyrelsen uppenbarligen normalt vara prövningsmyndighet också för kommundelsplan och för byggnadsplan när sådan skall vara föremål för statligt inflytande.

15.2.1 l Former för det statliga inflytandet i planläggningen

Allmänna synpunkter

I enlighet med vad som sagts i förra avsnittet skall länsstyrelsen normalt vara den myndighet som i sista hand svarar för det statliga inflytandet i planläggningen. I detta avsnitt skall diskuteras hur förfarandet närmare bör utformas. Diskussionen avser såväl kommunplan och kommundels— plan som de byggnadsplaneärenden där ett statligt inflytande bör finnas.

Gällande bestämmelser ger uttryck för principen att samråd under pågående arbete med plan skall ske med länsstyrelsen och andra statliga myndigheter som har ett väsentligt intresse av frågan. Detta gäller alla former av plan som regleras i BL. I svar på bygglagutredningens enkäter har riktats kritik mot innehållet i samrådsbestämmelserna. Kritiken går främst ut på att bestämmelserna inte tillräckligt effektivt säkerställer behövligt samråd. Själva principen att samråd bör ske sätts inte i fråga. Tvärtom vitsordas behovet av samråd. Det pekas emellertid på att det föreligger en viss konflikt mellan behovet av samråd åt olika håll och önskemålet om plansekretess.

Efterprövning i form av ett fastställelseförfarande, som inrymmer prövning med hänsyn till både allmänna och enskilda intressen, är enligt BL obligatorisk i fråga om regionplan, stadsplan och byggnadsplan. Det föreligger däremot i allmänhet ingen skyldighet att låta generalplan undergå fastställelseprövning. I fråga om s k dispositionsplaner och andra oreglerade planformer kommer självfallet fastställelse inte i fråga. I svar på bygglagutredningens enkäter riktas kritik mot det nuvarande faststäl- lelseförfarandet som på grund av den begränsade översiktliga planlägg- ningen enligt BL till helt dominerande del avser detaljplanerna. Proce- duren anses av många vara för tungrodd och tidsödande.

Den kritik mot nuvarande förfaranden som har anförts i enkätsvaren är nu några år gammal och alltså inte helt aktuell. Det synes emellertid ändå finnas anledning att ta fasta på vissa av de anförda synpunkterna. I fråga om samrådsförfarandet synes den slutsatsen kunna dras att det finns önskemål om en effektivisering av samrådet och en klarare reglering av förfarandet. I fråga om fastställelseförfarandet finns önskemål om att förhindra att förfarandet i vissa fall blir tidsödande och avser onödiga detaljfrågor utan större intresse från allmän synpunkt. Det bör här erinras om att det nuvarande fastställelseförfarandet inrymmer inte bara pröv- ning med hänsyn till statliga intressen utan också prövning med hänsyn till enskilda intressen och granskning med hänsyn till vissa procedur- regler. En stor del av kritiken går ytterst tillbaka på de sistnämnda elementen i fastställelseprövningen.

När det gäller planläggningsförfarandet som helhet är det enligt bygglagutredningens mening utan tvivel mest ändamålsenligt att de avvägningar som behöver göras med hänsyn till olika statliga intressen kommer till stånd så tidigt som möjligt i själva planläggningsskedet. I detta skede föreligger de bästa möjligheterna att anpassa olika ställnings- taganden så att alla berörda intressen tillgodoses på bästa möjliga sätt. I ett eventuellt efterprövningsskede är det av flera skäl väsentligt olägligare att aktualisera ändringar i ställningstagandena. Särskilt gäller detta för kommunens vidkommande. Förfarandet för samordning av kommunala och statliga intressen vid översiktlig planläggning bör därför ha sin tyndpunkt i samrådet under planläggningsskedet. En sådan ordning torde vara fördelaktig både från kommunernas synpunkt och från statens.

I förhållande till gällande regelsystem innebär det sagda att samrådet under pågående planläggning bör ges en ökad betydelse. Samrådet bör därför byggas ut. Detta ger förutsättningar för att efterprövningen skall kunna få en i motsvarande mån mera begränsad uppgift. Den här antydda inriktningen bör komma till tydligt uttryck i förfarandereglema. Stor vikt bör läggas vid att samrådsförfarandet utformas med beaktande av de krav på snabbhet i agerandet som samhällsutvecklingen ställer.

Den motsättning mellan kravet på samråd och det önskemål om plansekretess som ofta har förelegat torde numera vara i huvudsak undanröjd. Av betydelse i detta sammanhang är dels de nya regler om ersättning vid expropriation som infördes i lagstiftningen åren 1971 och 1972 och som väsentligt begränsar uppkomsten av för kommunerna besvärande förväntningsvärden under planläggningen. Den ökade öppen—

heten i samhällsdebatten kring planfrågor kan och bör på grund härav tas tillvara i en blivande lagstiftning.

Även om efterprövningen enligt det nyss sagda kan ges minskad betydelse måste emellertid det statliga inflytandet säkerställas på lämpligt sätt. Man kan i detta avseende tänka sig olika lösningar. En obligatorisk efterprövning av de här aktuella planerna hos länsstyrelsen är en sådan lösning. En annan tänkbar lösning är ett obligatoriskt krav på länsstyrel- sens godkännande av planen innan den antas av kommunen. En tredje möjlighet är att ge länsstyrelsen befogenhet att inom en viss tid efter kommunens antagande av viss plan besluta att planen skall underställas länsstyrelsens prövning.

Av de nu angivna alternativen synes det andra, nämligen kravet på statligt godkännande i planläggningsskedet, ge staten en starkare ställning i själva planläggningsarbetet än vad som är motiverat med hänsyn till den åsyftade ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Denna konstruktion är därför inte lämplig. Spörsmålet vilket av de båda övriga alternativen som bör föredras — obligatorisk efterprövning eller efter- prövning i vissa fall på grund av underställning — diskuteras under rubriken efterprövningsförfarandet.

Samrådsförfarandet

Förfarandet för samråd mellan staten och kommunerna vid översiktlig planläggning synes böra vila på följande principer, vilka på lämpligt sätt bör komma till uttryck i den blivande lagtexten.

Kommunen bör ha en allmän skyldighet att samråda med statliga myndigheter som berörs av planläggningen. Vid jämförelse med den gällande samrådsregeln i 14 & BS innebär detta ändring i två avseenden. För det första läggs samrådsskyldigheten på kommunen, inte på den som har fått uppdraget att upprätta planförslaget. Samrådsskyldigheten har så grundläggande betydelse att den primärt bör vila på kommunen. Det bör sedan ankomma på kommunen att inom sin förvaltning organisera samrådsfunktionerna på lämpligt sätt. För det andra blir samrådsskyldig- heten enligt det nyss sagda inte begränsad till sådana statliga myndigheter som har ett väsentligt intresse av planfrågan utan kommer att inbegripa alla statliga myndigheter som berörs av planläggningen. Denna ändring ger en klarare avgränsning av den krets av intressenter som kommunen skall vara skyldig att samråda med, vilket torde underlätta tillämpningen. Den ökning av kretsen av samrådskontrahenter som ändringen leder till bör mötas genom lämpliga förfaranderegler. Rutinerna för samråd mellan myndigheter som bara har begränsade intressen i planfrågan bör utformas på sådant sätt att samrådet med dessa myndigheter blir föga betungande för kommunen. Samrådsuppgiften bör praktiskt underlättas genom att länsstyrelsen åläggs att spela en samordnande roll på den statliga sidan, som strax skall beröras närmare. Genom en föreskrift som riktar sig till de statliga organen bör man ålägga dessa att vid samrådet begränsa sig till väsentligheter.

Samråd bör etableras i lämpliga former. Såväl skriftliga som muntliga

former kan komma i fråga. Samrådsorganen bör få tillgång till ett lämpligt bedönmingsunderlag och ges lämpligt rådrum. Ett lämpligt urval av rutiner, avpassade för olika typfall, bör utarbetas centralt när det gäller formerna för samråd och för redovisning av samrådsinstansernas synpunkter i planärenden. Det bör sedan ankomma på kommunen att välja det i varje särskilt fall lämpligaste förfarandet. När det gäller kontakterna med myndigheter som har väsentliga intressen i planfrågan bör samråd ske också i fråga om samrådsförfarandets uppläggning. Särskilt gäller detta i fråga om samrådet med länsstyrelsen.

Länsstyrelsen blir på grund av sin samordnande funktion inom den statliga länsförvaltningen den viktigaste samrådspartnern för kommunen på den statliga sidan. Länsstyrelsen bör ha ett särskilt ansvar för att samrådskontakterna från kommunen kanaliseras till de i varje särskilt fall berörda statliga myndigheterna. Härigenom underlättas tillämpningen av samrådsregeln både för kommunen och för de berörda statliga myndig- heterna. Länsstyrelsen bör också ha en allmän skyldighet att gentemot kommunen svara för redovisningen av de statliga bedömningarna i den mån dessa inte förs fram till kommunen direkt från andra statliga organ. Också i övrigt bör länsstyrelsen ha en samordnande uppgift på den statliga sidan i samrådsförfarandet. Länsstyrelsen skall därvid också medverka till att om möjligt utjämna skiljaktigheteri bedömningarna som kan föreligga mellan företrädare för olika statliga intressen och mellan kommunen och andra företrädare för statliga intressen än läns- styrelsen själv.

Inom ramen för sina resurser bör länsstyrelsen lämna kommunerna service som dessa önskar när det gäller olika expertinsatser, inventeringar mm. Sådan service bör självfallet främst avse kommuner som själva saknar erforderliga planeringsresurser.

Samtidigt som det är angeläget att samråd sker i tillräcklig omfattning är det också viktigt att formerna för samrådet anpassas så att samrådet blir praktiskt och effektivt. Kommunernas anspråk både på snabbhet och på klara besked från statens sida måste tillgodoses. Detta synes kunna ske om förfarandet lagregleras i lämplig utsträckning och om länsstyrelserna ges sådana samordnande uppgifter som nyss skisserats.

För att säkerställa att samrådsförfarandet inte drar för långt ut på tiden genom dröjsmål från de statliga samrådsorganens sida bör kommu- nen i sin egenskap av huvudman för själva planläggningsarbetet ha befogenhet att ställa upp skäliga tidsfrister för olika led i samrådsför- farandet. Detta bör göras efter samråd med länsstyrelsen och andra organ från vilka mera omfattande samrådsinsatser behövs. Befogade önskemål från samrådsorganen i frågan om rådrum och tidläggning bör beaktas, men kommunen bör ha det slutliga ansvaret för att planläggningsarbetet flyter i den takt som förhållandena påkallar.

Inom länsstyrelsen måste ordningen för behandling av samrådsfrågor självfallet anpassas till de nya förutsättningarna. Det här skisserade samrådsförfarandet ställer stora krav på länsstyrelsen i fråga om aktiva handläggningsinsatser, snabbhet i agerandet och möjligheterna att redan i samrådsskedet göra slutgiltiga och bindande ställningstaganden. Om dessa

olika krav skall kunna tillgodoses fordras en ändamålsenlig ansvarsfördel- ning mellan länsstyrelsens styrelse och tjänstemän och mellan olika tjänstemän. De viktigaste frågorna bör behandlas i styrelsen.

Förfarandet för samråd mellan staten och kommunerna aktualiserar också frågan om samrådsförfarandets öppenhet och frågan hur detta samråd lämpligen bör inordnas i planläggningsproceduren i övrigt. Fram- för allt är frågan om olika enskilda intressenters insyn i det samråd som sker mellan staten och kommunen viktig. Det material som läggs fram för medborgare och sakägare under planläggningsproceduren bör innehålla en redovisning av de meningsyttringar som kommit fram vid samrådet med statliga organ i den mån dessa meningsyttringar är relevanta i det rådande läget. Samrådskontakter av någon betydelse, oavsett om de sker tidigt eller sent i planläggningsproceduren, bör alltså efterföljas av en öppen redovisning genom kommunens försorg. En dokumentation av samrådet med statliga organ har väsentlig betydelse också för den efterprövning av planen som skall äga rum hos länsstyrelsen.

Det som sagts här innebär, som också förutskickats i det föregående, att samrådet under pågående planläggning byggs ut och ges ökad betydelse. Därigenom förbättras förutsättningarna för att man skall kunna få till stånd lösningar som tillgodoser såväl statliga som kommuna- la intressen. I flertalet av de fall där inledningsvis olika synpunkter och förslag föreligger torde det vara möjligt att komma fram till alternativ som kan godtas av alla berörda offentliga organ. Det bör emellertid inte ställas upp något krav på att samrådsförfarandet i och för sig alltid skall leda fram till sådan samstämmighet. I den mån de av kommunen samrådsvis föreslagna lösningarna inte bedöms tillgodose de statliga intressen som har betydelse i sammanhanget leder ett samrådsförfarande med här skisserad uppläggning ändå till att de statliga bedömningarna på alla väsentliga punkter är kända när planfrågan blir föremål för vidare beredning och slutligt ställningstagande ikommunen.

E fterprövningsförfarandet

Tidigare har angetts två alternativ för efterprövningen. Det första alterna- tivet utgörs av ett obligatoriskt efterprövningsförfarande av liknande typ som det nuvarande fastställelseförfarandet. Det andra alternativet utgörs av en möjlighet för statliga organ att genom besvär eller beslut om underställning påkalla efterprövning i vissa fall av plan som har antagits av kommunen.

Alternativet med obligatorisk efterprövning innebär att samtliga planer som omfattas av kravet på ett statligt inflytande skall överlämnas till länsstyrelsen för prövning sedan planen har antagits av kommunen. Länsstyrelsen skall därefter ta ställning till om planen i tillräcklig utsträckning tillgodoser de statliga intressen som berörs eller om detta inte är fallet. Om länsstyrelsen accepterar planen skall särskilt beslut om detta meddelas, varefter planen blir gällande. Bygglagutredningens över- väganden har lett till att beslut att acceptera en kommundelsplan eller byggnadsplan föreslås få den formen att planen fastställs medan beslut

att från statlig synpunkt acceptera en kommunplan föreslås få benäm- ningen godkännande. l förevarande avsnitt är det inte anledning att skilja mellan de båda fallen. Anses planen i dess helhet eller till viss del inte vara godtagbar från statlig synpunkt förutsätts länsstyrelsens beslut gå ut på att länsstyrelsen vägrar att fastställa respektive godkänna planen helt eller i den berörda delen. Länsstyrelsen skall inte kunna utarbeta annan plan i stället för den som inte blivit fastställd eller godkänd. Det får i stället förutsättas att kommunen ser över planen och lägger fram ett nytt

förslag. Genom lämpliga föreskrifter angående länsstyrelsens prövning av in-

komna planer bör sörjas för att prövningen riktas in på de frågor som har väsentlig betydelse med hänsyn till statliga intressen. I övrigt bör prövningsförfarandet kunna gestalta sig på följande sätt. Mot bakgrund av de krav på ett väl utvecklat samrådsförfarande för vilka förut redogjorts bör i första hand undersökas om planen stämmer överens med gemen- samma bedömningar som gjorts i samrådsskedet. Om detta är fallet skall planen normalt godtas. Prövningen kan i angivna fall ske mycket snabbt. Om planen inte stämmer överens med de samrådsvis framkomna menings- yttringarna får det prövas med beaktande av alla aktuella intressen och förhållanden om planen skall godtas eller inte. Om planen stämmer överens med den bedömning som skett samrådsvis i planläggningsskedet bör godkännande eller fastställelse kunna vägras under åberopande av statliga intressen bara om förutsättningarna för planläggningen har ändrats i något väsentligt avseende sedan tidpunkten då samråd skedde. Detta torde kunna inträffa bara undantagsvis. I andra avsnitt har förutsatts att det skall finnas möjlighet för medborgare och sakägare att anföra erinringar mot den av kommunen antagna planen i samband med den statliga efterprövningen hos länssty- relsen (avsnitten 17.4 resp 18.3). Med hänsyn till sådana intressenteri planärendet kan det möjligen göras gällande att det är otillfredsställande att den statliga efterprövningen skall ankomma på instans som förutsätts ha tagit ställning i planfrågorna redan i samrådsskedet.

Med avseende på denna fråga bör till att börja med erinras om vad som gäller i dag enligt BL. Vid uppgörande av förslag till plan skall samråd ske med bla länsstyrelsen, vilken sedan i fastställelseskedet skall granska planen antingen som fastställelsemyndighet eller som remissinstans i fall då planen skall fastställas av Kungl Maj:t. Inom länsstyrelsen är samråds— uppgiften enligt gällande normalarbetsordning lagd på länsarkitekten. Vad som har uttalats av länsstyrelsens företrädare vid samrådet anses inte binda länsstyrelsen vid fastställelseprövningen. Länsstyrelsetjänsteman som har deltagit i samrådet anses inte vara jävig när fastställelsepröv— ningen vidtar. J ävsfrågan är reglerad genom jävsreglerna i förvaltnings— lagen. S k tvåinstansjäv enligt 45 3 denna lag anses inte föreligga när tjänsteman som har deltagit i samråd enligt 14% BS sedermera deltar i fastställelseprövning.

Om samrådet ges den för länsstyrelsen mera bindande innebörd som har skisserats i det föregående kommer frågan om de deltagande tjänste- männens och styrelseledamöternas opartiska ställning i en delvis ny

belysning. Enligt bygglagutredningens mening bör man se på denna fråga på följande sätt. Först och främst bör framhållas att planfrågorna i allmänhet —- och detta gäller särskilt den översiktliga planläggningen — till helt övervägande delen är lämplighetsfrågor och inte rättsfrågor. De synpunkter som kommer fram från medborgare i allmänhet bör ses som inlägg i debatten om vilken lösning som är lämpligast (jfr avsnitt 17.4). De nu berörda förhållandena ger de primära utgångspunkterna för uppläggningen av planläggningsförfarandet. Det skydd som enskilda intressen av rättssäkerhetsskäl bör garanteras efter det att en plan behandlats i kommunen bör enligt utredningens mening vara begränsat till situationer där planen medför att fastighetsägares eller nyttjanderätts- havares rättsställning påverkas mera påtagligt. I sådana fall bör också rätt att föra talan hos Kungl Maj:t mot länsstyrelsens beslut finnas. Inne- börden av det nu sagda behandlas närmare i avsnitten 18 och 19. För att de enskilda intressena skall kunna anses tillgodosedda vid länsstyrelsens efterprövning bör gälla att länsstyrelsen skall ha möjlighet att gå ifrån vad länsstyrelsen har uttalat i samrådsskedet i den mån det påkallas med hänsyn till sådana fastighetsägare eller nyttjanderättshavare vilkas rätts- ställning berörs mera påtagligt. Vad länsstyrelsen uttalat vid samrådet bör alltså i den nu angivna utsträckningen anses oförbindande och kunna ändras vid efterprövningen. Om detta görs alldeles klart i de bestämmel- ser som ställs upp om samråd och efterprövning synes det inte möta några avgörande betänkligheter från jävssynpunkt att samrådet byggs ut på här skisserat sätt och att personer som har deltagit i samrådet också deltar i efterprövningen.

Ett obligatoriskt efterprövningsförfarande utformat på sätt som bygg- lagutredningen har skisserat torde i flertalet fall kunna genomföras snabbt. Emellertid kan prövningen i vissa fall aktualisera besvärliga avvägningar och en mera ingående behandling. Det bör med tanke på sådana fall åligga länsstyrelsen att ordna prövningsförfarandet så att— det löper så snabbt som möjligt. Kontakterna med olika berörda parter och organ bör anordnas i lämpliga och effektiva former. Skriftliga remisser bör undvikas i möjligaste mån, och i de fall remissförfarande används bör detta planläggas noga och bindas upp tidsmässigt genom bestämda remissfrister. Länsstyrelsen bör med hänsyn till kravet på

snabbhet vara restriktiv med remisser till centrala organ. Inom ramen för ett prövningssystem som innebär en kontinuerlig

planläggning till grund för alla väsentliga ändringar i markanvändningen är det viktigt att förebygga att efterprövningen dras ut över en lång tidsperiod. Vissa krav på en tidsbegränsning av hela förfarandet bör därför gälla. Länsstyrelsen bör vara skyldig att i förväg efter samråd med kommunen och med rimligt beaktande av kommunens synpunkter göra en tidsplan för hela efterprövningen. Länsstyrelsen skall sedan vara skyldig att följa tidsplanen. Detta innebär att ställningstagande skall föreligga senast viss tid efter det att planärendet kom till länsstyrelsen från kommunen. Planläggningen av förfarandet hos länsstyrelsen bör åtmin- stone när det gäller kommunplan i viss mån påbörjas redan innan planen är slutbehandlad i kommunen. Det kan då bli möjligt för kommunen att

samordna tidsschemat för kommunens behandling av frågan om planens antagande med ett preliminärt tidsschema för länsstyrelsens efterpröv- ning. Åtminstone kan uppnås att ärendet kommer in till länsstyrelsen vid tidpunkt som är lämplig med hänsyn till arbetsbelastning som föranleds av översiktlig planläggning som pågår i andra kommuner. Genom en sådan tidsmässig samordning av kommunens och länsstyrelsens behand- ling erhålls bästa möjliga förutsättningar för en snabb handläggning hos länsstyrelsen.

Också när planfrågor skall fordra Kungl Maj:ts beslut, vilket föreslås bli fallet inom vissa områden med särskilt starka riksintressen (se avsnitt 19.4), bör krav på tidsmässig samordning av behandlingen gälla. Normalt kan förutsättas att ärendet är fullständigt belyst från läns— och kommun— nivåerna när det kommer in. Vad som kan återstå är då sådana kompletteringar av utredningen som Kungl Maj:t kan behöva inhämta från centrala organ samt eventuellt yttrande från kommunen med anledning av dessa kompletteringar. Arbetsformerna hos Kungl Maj:t torde kräva att de berörda kompletteringarna inhämtas i form av remissyttranden. 1 fall då flera centrala organ skall höras bör detta i möjligaste mån ske parallellt och i varje fall grundas på en tidsplan med bestämda remisstider.

De synpunkter som här i framställningen har lämnats på behovet av snabb behandling och fast tidsplanering av såväl samråd som efterpröv- ning innebär att det kommer att ställas stora krav på de deltagande statliga organens resurser. Enligt bygglagutredningens mening är detta en nödvändig följd av de ambitioner från det allmännas sida som ligger bakom en markanvändningslagstiftning med här åsyftat innehåll. Det är nödvändigt att tillgodose vissa resurskrav som lagstiftningen ställer. Det bör emellertid också framhållas att kraven på en tillräcklig snabbhet i behandlingen av planärendena är så väsentliga att knapphet ifråga om resurser hos olika statliga myndigheter inte i och för sig bör godtas som skäl för att acceptera omfattande fördröjningar. De olika statliga myndig— heterna bör alltså inrikta sig på att hålla de uppgjorda behandlingstiderna och anpassa insatserna efter resurserna.

Bygglagutredningen övergår så till att redovisa alternativet med efter- prövning i vissa fall på grundval av underställning.

Först bör påpekas att vad som sagts i det föregående om samrådsförfa- randet har giltighet också i det fallet att efterprövningsförfarandet anordnas på det sätt som nu skall beskrivas.

Det här aktuella alternativet för efterprövning innebär att obligatorisk sådan prövning inte skall ske men att länsstyrelsen skall ha möjlighet att under viss tid efter det att plan har antagits av kommunen besluta att planen skall underställas länsstyrelsens prövning. Syftet med en sådan befogenhet för länsstyrelsen skall vara att få till stånd efterprövning bara i fall då det är påkallat för tillgodoseende av väsentligt statligt intresse. För att länsstyrelsen skall få tillfälle att överväga om befogenheten skall utnyttjas förutsätts att kommunen sedan plan har antagits rutinmässigt underrättar länsstyrelsen om antagandet och samtidigt överlämnar kopia eller utdrag av planen. Om länsstyrelsen inte påkallar underställning inom

den tidsfrist som står till länsstyrelsens förfogande blir planen gällande gentemot de statliga organen i och med fristens utgång. Om länsstyrelsen däremot beslutar om underställning inleds därigenom ett förfarande hos länsstyrelsen som torde kunna utformas enligt i huvudsak de riktlinjer som förut har dragits upp för alternativet med obligatorisk efterprövning. Förfarandets avslutning blir antingen att planen helt eller delvis återför- visas eller att länsstyrelsen trots underställningen stannar för att planen är godtagbar och därför inte vidtar någon åtgärd med anledning av under- ställningen.

Om det anses lämpligt kan rätt att påkalla efterprövning hos länsstyrel- sen tilläggas också andra statliga organ än länsstyrelsen. En sådan självständig befogenhet, som närmast blir att beteckna som en besvärs- rätt, torde emellertid medföra praktiska olägenheter som väger tyngre än de fördelar som kan uppkomma. Det torde vara från praktisk synpunkt lämpligare att fullföljdsrätten centraliseras till länsstyrelsen, som därvid får till uppgift att företräda de statliga intressena. Länsstyrelsen bör självfallet hålla behövlig kontakt med övriga berörda statliga organ, som hos länsstyrelsen skall kunna väcka fråga om utövande av befogenheten att besluta om underställning.

Om den efterprövning som rör statliga intressen skall komma till stånd på här skisserat sätt genom underställning bör den efterprövning som skall kunna ske i enskilt intresse lämpligen anordnas som en besvärspröv- ning. Sakägare som är missnöjd med kommunens beslut att anta plan skall alltså kunna föra saken vidare genom besvär till länsstyrelsen. Lämpligen bör fristen för besvär vara densamma som fristen för beslut om underställning. Också i övrigt bör besvärsprövningen samordnas med den prövning som föranleds av underställning. Frågorna bör alltså normalt avgöras samtidigt. Om det är lämpligt bör emellertid frågorna kunna behandlas separat. Anledning till detta kan uppkomma om frågorna rör olika delar av planen och det är angeläget att vissa av frågorna avgörs mycket snabbt.

Vid jämförelse mellan de här skisserade alternativen för efterprövning vill bygglagutredningen anföra följande.

Den främsta fördelen med underställningsalternativet är att planerna i fall då underställning inte beslutas och besvär inte heller anförs vinner laga kraft och blir slutligt gällande redan vid utgången av fullföljdsfristen. Härigenom uppkommer i dessa fall en tidsvinst. Storleken av denna blir beroende av hur lång tid förfarandet med obligatorisk efterprövning tar i motsvarande fall. En nackdel med underställningsförfarandet är från de statliga organens synpunkt att det ställer stora krav på handlingsbered- skap och snabbhet när det inom en viss tämligen kort tidsfrist skall beslutas om underställning skall ske eller inte. Det kan bli så att länsstyrelsen i vissa fall på grund av tidspress förbiser frågor som hade bort efterprövas. Det kan å andra sidan också bli så att länsstyrelserna ”för säkerhets skull” beslutar om underställning i vissa fall då det är tveksamt om underställningsanledning föreligger. En sådan utveckling torde få godtas i viss utsträckning inom ramen för tillämpningen av ett underställningsalternativ, men förfarandet i fråga kan i någon mån

innebära olägenheter av psykologisk art.

Medan underställningsalternativet får sägas klarare markera kommu- nens roll som huvudman för planläggningsproceduren samtidigt som statens insats i efterprövningen framstår som i viss mån extraordinär innebär den obligatoriska efterprövningen en mera likvärdig rollfördel- ning. Vid en obligatorisk efterprövning fordras ett uttryckligt accepteran- de av planen från båda parterna. Detta ger gynnsammare betingelser för att ända fram till den tidpunkt då länsstyrelsens beslut meddelas få till stånd sådana jämkningar i planen som det befinns vara förenligt med båda parters intressen att företa.

Bygglagutredningen anser för sin del att förfarandet med obligatorisk efterprövning innefattar övervägande fördelar främst av praktisk art och därför bör föredras. Utredningen förutsätter emellertid att det obliga- toriska efterprövningsförfarandet bedrivs med den snabbhet och med den inriktning på väsentliga frågor som har åsyftats i den föregående fram- ställningen.

Oavsett vilket alternativ för efterprövningsförfarandet som läggs till grund för lagstiftningen bör kommun ha möjlighet att hos Kungl Maj:t överklaga beslut som länsstyrelsen har meddelat vid efterprövning av plan i den mån beslutet har gått kommunen emot. En sådan ordning stämmer också överens med vad som gäller f n enligt BL.

15.3. Byggande

Den kontroll över byggandet som inryms i byggnadslagstiftningen an— kommer på byggnadsnämnden (7 5 BL samt åtskilliga paragrafer i BS). Nämnden beslutar i frågor om byggnadslov och utövar också service- och tillsynsfunktioner i fråga om byggnadsverksamheten. Klagan över bygg- nadsnämndens beslut anförs för närvarande genom besvär hos länsstyrel- sen och därefter i allmänhet hos kammarrätten men i vissa fall hos Kungl Maj:t i bostadsdepartementet. Länsstyrelsen har att öva tillsyn över byggnadsväsendet i länet. Den allmänna uppsikten över byggnadsväsendet inom riket tillkommer statens planverk (7 & BL). Också för dessa organ medför den utvidgning av byggnadslovspliktens omfattning som bygglag- utredningen föreslår (avsnitt 20) en utökning av ansvarsområdet.

Den principiella funktionsfördelning mellan kommunala och statliga organ som sålunda föreligger när det gäller prövning av frågor om byggande och tillsyn över byggnadsverksamheten finns det enligt bygglag- utredningens mening inte anledning att rubba. Detta innebär bla att byggnadsnämnden bör besluta i frågor om byggnadslov också för de nya åtgärdstyper som förs in under byggnadslovsplikten om bygglagutred- ningens förslag genomförs. Liksom hittills bör byggnadsnämnden i sådana ärenden samråda med bla olika statliga organ vilkas synpunkter kan ha betydelse för prövningen, t ex med yrkesinspektionen i frågor som gäller arbetslokaler. Samrådsskyldigheten är så väsentlig att den bör befästas genom en grundläggande allmän regel i lagen. Det synes emellertid därutöver vara ändamålsenligt att man tillskapar en möjlighet att genom

föreskrift i plan i viss mån reglera samrådsskyldighetens tillämpning. Man kan på så sätt säkerställa en viss enhetlighet i tillämpningen inom vissa områden och för vissa kategorier av ärenden. Det bör tex kunna meddelas föreskrift om samråd med antikvarisk myndighet i byggnads— lovsfrågor i områden där det är ett starkt intresse att den befintliga bebyggelsemiljöns karaktär bevaras.

16. Kommunal behandlingsordning

16.1. Inledning

I föregående avsnitt har bygglagutredningen utvecklat synpunkter på förhållandet mellan stat och kommun, dvs ansvarsfördelningen mellan dessa inom ramen för samhällets beslutsprocess rörande markanvändning och byggande. I detta avsnitt skall bygglagutredningen lägga fram sina synpunkter på hur den kommunala uppgiften bör fördelas på olika kommunala organ. Dessa synpunkter kommer att vidareutvecklas i anslutning till beskrivningen av de olika planer som bygglagutredningen föreslår. Se härom avsnitt 19 som handlar om plansystemet.

16.2. Gällande ordning

Inom ramen för nu gällande byggnadslagstiftning existerar endast obliga- toriskt plankrav vid tätbebyggelse. Lagstiftningen utgår ifrån att sådana planer normalt beslutas av kommunfullmäktige. Lagen innehåller vissa möjligheter att delegera beslutanderätten till byggnadsnämnden. Över- siktliga planer är inte obligatoriska. [ den mån de skall fastställas erfordras att de antas av kommunfullmäktige och att fullmäktige gör framställan om fastställelse. Då de flesta översiktliga planer inte fastställs har huvuddelen av arbetet med dessa legat hos byggnadsnämnden, eventuellt hos speciella generalplaneorgan i vissa kommuner. Kontroll- funktionerna inom ramen för nuvarande system utövas i huvudsak av byggnadsnämnderna inom ramen för byggnadslovsprövningen. BS öppnar möjlighet för byggnadsnämnd att delegera åt en eller flera ledamöter eller åt befattningshavare hos nämnden att å nämndens vägnar fatta beslut i vissa frågor. Denna möjlighet anses inte stå till buds beträffande planären- den. Diiremot kan delegation ske av beslutanderätten i byggnadslovsären- den och i ärenden som byggnadsnämnden handlägger enligt annan lagstiftning. Länsstyrelsen skall pröva byggnadsnämndens beslut om delegation (7 % BS).

16.3. Överväganden och förslag

Inom ramen för nu gällande system intar byggnadsnämnden en central position i behandlingen av planärenden och utövandet av byggnads-

kontrollen. Byggnadsnämndens ställning utformas av BL och BS. Bygg- lagutredningen vill därför som inledning till övervägandena rörande den kommunala behandlingsordningen först ta ställning till frågan om beho- vet av en särskild lagreglerad byggnadsnämnd i ett framtida system. Bland byggnadsnämndens nuvarande uppgifter ingår som ett väsentligt moment att utöva en kontroll av tillämpningen av byggnadslagstiftningen med tillhörande normer och att utöva kontroll över olika åtgärders planen- lighet. Enligt bygglagutredningens mening kommer det även framdeles att bli fråga om sådana avgöranden i stor omfattning. Denna funktion bör även fortsättningsvis hanteras av en specialreglerad kommunal nämnd vars kompetensområde skall bestämmas av den blivande lagstiftningen. Bygg- lagutredningen vill därför inte göra någon ändring i nuvarande förhål- landen utan anser att blivande lagstiftning skall utgå från att ivarje kommun skall finnas en byggnadsnämnd, vars verksamhet grundas på den nya lagstiftningen.

Liksom hittills kommer även andra kommunala organ att beröras av planläggningsbesluten och delta i arbetet med planerna. Beträffande arbetsfördelningen mellan byggnadsnämnden och övriga kommunala organ i detta arbete vill bygglagutredningen anföra följande. Planering kommer även i fortsättningen att ske för olika verksamheter inom kommunen. Bla har man att räkna med viss planering för kommu- nens sociala verksamhet. Denna torde ankomma på sociala centralnämn- den eller distriktsnämnderna. Planering erfordras vidare för att tillgodose olika friluftsaktiviteter. Hithörande planering torde ombesörjas av fritids- nämnd eller annan nämnd beroende på vilken organisation som tilläm- pas inom kommunen. De bevarandeintressen som tidigare omnämnts och som skall tillgodoses inom kommunerna torde även vara att anse såsom en speciell sektor av den kommunala verksamheten. Planering härför kan ombesörjas av eventuellt fackorgan i form av kulturnämnd eller annat kommunalt organ som fått kommunens uppdrag att ombesörja denna funktion.

Bygglagutredningen vill med denna inledning markera att frågan om planering för olika sakområden även fortsättningsvis bör åvila olika kommunala organ. Först genom en sådan ordning kan man få garantier för att de olika särskilda verksamheterna blir tillvaratagna på ett menings- fullt sätt. Bygglagutredningen avser inte att inom ramen för sitt förslag ge regler för hur planeringen för de skilda verksamheterna skall gå till. Däremot skall bygglagutredningen föreslå regler om hur den egentliga markanvändningsplanläggningen skall skötas och därvid även uppmärk- samma problemen med samordning av denna planläggning med de olika verksamhetsplaneringarna och kommunens allmänna ekonomiska plane- ring.

Den samordningsuppgift som bygglagutredningen sålunda har att ta sig an och som även framhållits i direktiven skulle i och för sig kunna lösas genom lagregler som anger vad som skall beaktas inom ramen för respektive planering. Ett sådant system skulle bli omständligt att bygga upp med tanke på mängden av frågor som behöver behandlas. Vidare föreligger svårigheter att i förväg peka ut alla tänkbara aspekter inom

ramen för den totala planeringsuppgiften för kommunerna. Ett sådant system skulle därför antagligen bli svårtillämpat. Bygglagutredningen har därför stannat för att lösa samordningsproblemen genom att besluts- systemet för markanvändningsplanläggningen utformas på sådant sätt att kommunens slutliga beslut i planfrågor normalt tas av myndighet eller organ som har tillräcklig överblick över den samlade kommunala verk- samheten eller att sådant organ får inflytande på behandlingen av planfrågorna. Målsättningen skall således vara att se till att specialiserade organ inte får alltför stort inflytande över planläggningsprocessen.

Mot bakgrund av de nu anförda grundtankarna är det naturligt att kom- munfullmäktige får en huvudroll när det gäller beslut inom ramen för den kommunala markanvändningsplanläggningen. Kommunfullmäktige måste emellertid bygga sin verksamhet på beredning genom olika kommunala or- gan. För att tillmötesgå kravet på en instans som har tillräcklig överblick över den totala kommunala verksamheten har bygglagutredningen funnit det naturligt att kommunstyrelsen skall ges en central roll för hanteringen av de planinstitut som bygglagutredningen föreslår. Kommunstyrelsen har en samlad överblick över kommunens verksamhet och är därför det mest lämpade beredningsorganet då det gäller arbetet med kommunens planer. Detta gäller i synnerhet då det gäller att åstadkomma den samordning som tidigare efterlysts. Denna samordning finner bygglag- utredningen böra ha sin huvudvikt inom ramen för den översiktliga fysiska planläggningen, dvs inom ramen för kommunplan och kommun- delsplan. Bygglagutredningen har tidigare framhållit att det är angeläget att der. översiktliga planläggningen görs obligatorisk för kommunerna. För att inom ramen för denna planläggning åstadkomma största möjliga samordning är det också av vikt att dessa planer hanteras av kommunfull— mäktige och kommunstyrelsen. 1 den framtida lagstiftningen bör därför föreskrivas att de översiktliga planerna skall antas av kommunfull- mäktige och att kommunstyrelsen skall vara ansvarigt beredande organ i arbetet på dessa planer. Först om planerna ges en sådan behandlings— ordning inom kommunerna kan de förverkliga målsättningen att de framtida planerna skall vara ett ändamålsenligt hjälpmedel i kommu- nernas arbete med att planera sin framtid och utveckling. Någon möjlighet att inom kommunen delegera det formella beslutet rörande kommunplan eller kommundelsplan till byggnadsnämnd eller annat kommunalt organ bör enligt bygglagutredningens mening inte finnas. Beträffande den närmare utformningen av arbetet inom kommunerna bör inte ges några generella föreskrifter. I avsnitt 19 som handlar om plansyszemets utformning skall bygglagutredningen ianslutning till redo- görelserna för kommun- och kommundelsplanerna ange vissa synpunkter på hur arbetet lämpligen kan bedrivas.

Som bygglagutredningen redan tidigare framhållit är det angeläget att den översiktliga planläggningen stärks och därför har denna anförtrotts åt kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. För att ge dessa organ erforderliga möjligheter att avsätta tid och arbetskapacitet åt den viktiga översiktliga planeringen är det enligt bygglagutredningens mening ange- läget att en framtida lagstiftning ger möjlighet att från fullmäktiges och

kommunstyrelsens arbete ta bort sådana arbetsuppgifter som inte nöd- vändigtvis behöver handläggas där. Inom ramen för en väl utbildad översiktlig planläggning finns det betydligt bättre möjligheter än för närvarande att kommunala nämnder får möjlighet att själva besluta i markanvändningsfrågor. Bygglagutredningen har redan tidigare förut— skickat att det framtida prövningssystemet bör innehålla ett enhetligt institut för detaljerad planläggning och att detta föreslås få namnet byggnadsplan. Bygglagutredningen har övervägt möjligheten att låta skilda kommunala nämnder hantera sådana planer som rör deras egen verksamhet och självständigt besluta om dessa. Bygglagutredningen finner det naturligt att många planer som rör facknämnders verksamhets- områden kan komma att hanteras på det sättet att förslag förbereds inorn nämnderna. Denna fråga som närmast är av arbetsteknisk natur finner bygglagutredningen inte anledning att närmare här behandla. Det får överlämnas åt kommunerna att själva besluta om vilka planer som bör förberedas på det sättet att facknämnder arbetar fram förslag till dessa inom ramen för de fastställda kommunala översiktsplanerna. Bygglag- utredningen har även övervägt den möjligheten att låta olika kommunala nämnder i ärenden rörande sådana planer fatta beslut som skulle innebära att planerna blir slutgiltigt gällande för kommunen. Enligt bygglagutred- ningens mening skulle emellertid ett sådant system medföra ganska svåra bedömanden när det gäller ansvarighetsförhållanden o dyl samtidigt som det skulle försvåra den samordning som ändå alltid måste ske rörande olika byggnadsplaners utformning. Bygglagutredningen har därför funnit att alla byggnadsplaner skall underkastas en enhetlig beslutsordning inom kommunerna.

Som redan tidigare framhållits har bygglagutredningen funnit det angeläget att tillskapa en hanteringsordning som ger utrymme för kommunstyrelse och kommunfullmäktige att i huvudsak arbeta med den översiktliga planeringen. Detta medför att det är angeläget att arbetet med byggnadsplaner i stor utsträckning kan förläggas till nämndnivån inom kommunen. Då en enhetlig behandlingsordning av byggnadsplanerna funnits angelägen är det naturligt att det får ankomma på byggnadsnämn— derna att fullgöra den kommunala funktionen på nämndnivån. Många byggnadsplaner kommer emellertid även om den översiktliga planläggning- en stärks på det sätt bygglagutredningen förutsätter att ha stor omfattning, tilldra sig stort politiskt intresse eller medföra tidigare inte förutsedda ekonomiska konsekvenser för kommunen. På grund härav synes det inte möjligt att lägga fram ett förslag som innebär att alla byggnadsplaner skall beslutas av byggnadsnämnden. Bygglagutredningen har därför funnit att framtida regler rörande byggnadsplaneinstitutets beslutsprocess bör utformas så att det blir möjligt att låta även kommunfullmäktige bli beslutande instans inom kommunen. Bygglagutredningen anser det utomordentligt svårt att i blivande lagstiftning uppställa några bindande kriterier på i vilka fall byggnadsplan skall antas av kommunfullmäktige respektive byggnadsnämnd. Inom ramen för det planläggningssystem som bygglagutredningen föreslår skall utformningen av byggnadsplaner i stor utsträckning vara en tillämpning av redan fastställda översiktliga planer där

länsstyrelsen haft möjlighet att få statliga och interkommunala intressen be- aktade. Med hinsyn härtill synes det vara mest överensstämmande med lag- stiftningens allmänna uppläggning att frågan om behörigkommunal besluts- nivå får göras till en rent kommunal angelägenhet. Systemet bör därför utformas så att det blir möjligt för kommunerna att i största möjliga utsträckning själva bestämma huruvida byggnadsplaner skall antas av byggnadsnämnd eller kommunfullmäktige. För att markera den översikt- liga planläggningens stora betydelse vill bygglagutredningen emellertid lägga fram det förslaget att byggnadsnämnden skall vara det beslutande kommunala organet om annat inte särskilt beslutas. Beträffande hur sådana beslut skall fattas hänvisar bygglagutredningen till vad som anförs i avsnitt 19 om plansystemet.

Den omständigheten att byggnadsnämnden, på sätt här förordats, får det primära ansvaret för arbetet med byggnadsplanerna innebär inte något fullständigt ansvar att i alla lägen ensamt besluta om dessa. Redan tidigare har framhållits att kommunfullmäktige, i vissa fall, skall kunna bli beslutande organ. Samordningen med övrig kommunal verksamhet, främst den ekonomiska planeringen, kräver att kommunstyrelsen får möjlighet att granska byggnadsplanerna innan de antas av byggnads- nämnden. Bygglagutredningen föreslår därför att i lagen skall skrivas in en obligatorisk skyldighet att höra kommunstyrelsen innan byggnadsplan antas. Ett system där kommunstyrelsens inflytande får göra sig gällande på det sätt som här angivits, torde i sak överensstämma med vad som i många fall inom ramen för nu gällande lagstiftning åstadkommits i samband med delegation av kommunfullmäktiges behörighet att anta stads- och byggnadsplaner.

Enligt gällande lagstiftning är det möjligt att delegera byggnads- nämndens arbetsuppgifter i viss utsträckning. Sådan delegation kan ske såväl till ledamöter eller suppleanter i nämnden som till befattningshavare i nämnden Bygglagutredningen anser att det inte kan vara möjligt att åstadkomma ett fungerande beslutssystem utan att ha möjlighet att delegera vissa ärenden till såväl vissa ledamöter som till tjänstemän hos byggnadsnämnden. Först med ett sådant system kan man åstadkomma den snabbhet i beslutsprocessen som är önskvärd i många enkla ärenden samtidigt som man kan möjliggöra att nämnden med dess medborgar- förankring får möjlighet och tid att pröva de större mera betydelsefulla frågorna.

I praktiken förekommer en viss form av delegation genom att ärenden av rutinmässig karaktär i realiteten avgörs vid en beredning eller inom ett arbetsutskott eller annan del av byggnadsnämnden. Sådant beslut anmäls därefter för byggnadsnämnden i dess helhet och stadfästs formellt av denna. Detta förfaringssätt som kallas ”oäkta” delegation är för närva- rande inte lagreglerat och torde inte heller behöva särskilt lagregleras i framtiden. Förfaringssättet innebär att byggnadsnämnden själv får ta ansvaret för beslutet och det är därför närmast en fråga om arbetets uppläggning som inte finns anledning att närmare reglera i lagen. Den framtida lagstiftningen bör emellertid innehålla ett system som gör det möjligt att med bindande verkan också delegera själva ansvaret för beslutet

till delar av byggnadsnämnden eller tjänstemän hos densamma. Det är i fortsättningen endast sådan delegation som avses i bygglagutredningens betänkande.

Den delegationsmöjlighet som sålunda föreslås bör i motsats till vad som nu är fallet avse även byggnadsplaners antagande. Det finns nämligen ett stort antal likartade och enkla fall som med fördel kan komma att hanteras av exempelvis ett eller flera arbetsutskott inom byggnadsnämnd eller tjänstemän vid denna. Delegationsmöjlighet skall vidare finnas då det gäller byggnadslovsärenden. Även dessa är i många fall av utomor— dentligt enkel beskaffenhet. I den mån byggnadsnämnd har att handlägga ärenden enligt annan lagstiftning bör den blivande delegationsmöjligheten vara möjlig att tillämpa på sådana ärenden.

[ nu gällande delegationsbestämmelse har vissa ärenden undantagits från delegationsmöjlighet. De avser framställning eller yttrande till Kungl Maj:t, länsstyrelse eller kommunfullmäktige. Vidare har undantagits ärenden som innebär föreläggande att göra något vid vite eller annat äventyr eller som innebär slutligt avgörande av ett ärende som är av principiell innebörd eller eljest av större vikt (7 & första stycket andra punkten BS). Enligt bygglagutredningens mening finns det anledning att i huvudsak iaktta dessa begränsningar i delegationsmöjligheten även i ett framtida system. Det saknas dock anledning att i lagstiftningen förbjuda sådan delegation. Det får ankomma på tillämpningen att avgöra huruvida delegation skall ske eller inte i ärenden av här nämnd typ.

Enligt gällande rätt skall byggnadsnämnds beslut rörande delegation underställas länsstyrelsen. Med tanke på den förstärkning av kommu— nernas resurser som kommunindelningsreformen innebär och med tanke på den stärkta ställning i samhällsplaneringen som kommunerna har fått genom senare års reformer och som accentueras genom bygglagutred- ningens nu framlagda förslag finner bygglagutredningen att frågan om i vilken omfattning delegation skall förekomma på den kommunala beslutsnivån bör kunna anförtros åt kommunen själv. Det kan därvid övervägas att byggnadsnämnd skulle äga rätt att själv fatta beslut om delegation till ledamot, suppleant eller tjänsteman. En sådan delegation kan ivissa fall medföra ett minskat förtroendemannainflytande. På grund härav finner bygglagutredningen det angeläget att sådana frågor kan avgöras under största möjliga politiska ansvar. Bygglagutredningen anser därför att den blivande lagstiftningen bör föreskriva att byggnadsnämnds beslut rörande delegation skall underställas kommunfullmäktiges pröv- ning för att bli gällande.

Det här anförda har närmast avsett delegationen av ärenden inom ramen för den framtida markanvändnings- och byggnadslagstiftning som bygglagutredningen ämnar föreslå. Som tidigare påpekats innebär andra författningar i vissa fall att byggnadsnämnd ålagts uppgifter att avge yttranden m rn och pröva tillstånd. Så är fallet med exempelvis förord- ningen om brandfarliga varor, HS, FBL och anläggningslagen. Bygglag- utredningen har tidigare framhållit att ärenden enligt dessa lagar också i och för sig bör kunna delegeras från byggnadsnämnden. Ärenden enligt de här avsedda lagarna och förordningarna vid sidan av byggnadslagstift—

ningen är emellertid av annan karaktär än denna. Med hänsyn härtill finner bygglagutredningen att det hittillsvarande systemet med en läns- styrelseprövning av beslut att delegera byggnadsnämndernas uppdrag enligt dessa andra författningar bör bibehållas.

17. Medborgarinflytande

17.1. Inledning

Under senare år har allt starkare krav rests på ett mer långtgående medborgarinflytande på planläggningsbesluten. I detta avsnitt disku- teras hur dessa krav skall kunna tillmötesgås i ny lagstiftning. Dels skall förslagets allmänna riktlinjer såsom dessa angivits i de föregående avsnit— ten belysas med utgångspunkt i frågan i vad mån ett vidgat medbor- garinflytande kan komma att underlättas, dels skall behandlas frågor som tar mer direkt sikte på att tillgodose kraven på medborgarinflytande, såsom frågor om information, insyn, samråd, utställning, offentlig debatt, rätt att framställa förslag och erinringar, fullföljdsrätt.

För vissa grupper av medborgare, t ex direkt berörda markägare, krävs regler som tillerkänner dem en i viss mån starkare ställning än övriga medborgare. Behovet av sådana särregler diskuteras i närmast följande avsnitt.

17.2. Gällande ordning

Vid planläggning skall såväl allmänna som enskilda intressen tillbörligen beaktas (4 % BL och 9 & BS).

I 14 & BS stadgas att den som upprättar förslag till plan därvid skall samråda inte endast med kommunala och statliga myndigheter utan även med sammanslutningar och enskilda personer, som kan ha ett väsentligt intresse av frågan. I samband med ändringar i BL och BS framhöll departementschefen (prop 19592168 s 211) bl a att det var nödvändigt att planförfattarna på ett så tidigt stadium som möjligt gjorde sig underrättade om de synpunkter på frågan som företräddes av intressen- terna. Det kunde med hänsyn därtill vara befogat att konstruera förfa- randet vid tillkomsten av en plan som en verklig förrättning efter mönster av t ex bestämmelserna ijorddelningslagstiftningen. Emellertid fick man inte bortse från den motsatta synpunkten, nämligen att det med hänsyn till allmänna intressen ibland var befogat att omgärda planläggningen med en viss sekretess. Någon allmängiltig regel för förfarandet vid planernas utarbetande var därför inte möjlig att utforma. Underlåtenhet från planförfattarens sida att efterkomma den slutligt godtagna samråds-

bestämmelsen kunde enligt departementschefen i och för sig utgöra skäl att vägra fastställelse.

Innan förslag till plan antas skall det under viss tid, minst tre månader beträffande regionplan och i övriga fall minst tre veckor, ställas ut till granskning. Under denna tid äger den som inte är nöjd med förslaget framställa anmärkningar mot det. Om utställandet skall kungörelse ske i en eller flera ortstidningar (17 5 1 mom BS). Skriftlig underrättelse om innehållet i kungörelsen skall avsändas till kända markägare som berörs av frågan och inte skriftligen godkänt förslaget. Underrättelse skall också tillställas kända innehavare av servituts- eller arrenderätt, som berörs av planläggningen (17 ä 4 mom BS). Departementschefen föror- dade i propositionen att underrättelse skulle tillställas även kända innehavare av nyttjanderätt, som i något hänseende kan beröras av planläggningen (prop. 1959:l68 s 221). Utskottet ansåg emellertid att en sådan utsträckt underrättelseskyldighet skulle vara opraktisk (3LU 195926 s 136 f). Lagtexten utformades i enlighet med utskottets förslag. Ändras förslag till plan sedan det varit utställt till granskning skall det i princip ställas ut på nytt (17 ä 5 mom BS). Innan handlingarna i planärende ställs ut till granskning får de enligt 8 & sekretesslagen inte utlämnas utan tillstånd av myndighet som handlägger ärendet.

Över kommunfullmäktiges eller byggnadsnäm nds beslut att anta stads- plan och byggnadsplan som för att bli gällande kräver fastställelse får enligt 149 & BL särskild klagan inte föras. Förbud mot klagan gäller också förbundsfullmäktiges förslag till regionplan samt kommunfull- mäktiges beslut som innefattar framställning om fastställelse av general- plan. Fullmäktiges beslut att anta generalplan omfattas däremot inte av fullföljdsförbudet och heller inte beslut varigenom förslag till plan underkänts. Den omständigheten att särskild klagan inte får föras hindrar inte att erinringar mot beslutet får framställas i fastställelseärendet. Talan mot av länsstyrelsen meddelat beslut föres hos Kungl Maj:t genom besvär. Har länsstyrelse till alla delar fastställt förslag rörande general- plan, stadsplan eller byggnadsplan får dock klagan föras bara av sakägare som i ärendet framställt yrkande vilket helt eller delvis lämnats utan bifall. Med sakägare avses alla markägare samt de övriga som enligt BS skall underrättas om utställningen.

Som framgår av den här lämnade redogörelsen är samrådsskyldigheten vid upprättande av förslag till plan begränsad till en relativt snäv krets av intressenter. Med uttrycket ”sammanslutningar och enskilda personer” torde nämligen framför allt avses sakägare i lagens mening, dvs huvud— sakligen markägare. Även andra, tex handelskammare och köpmanna- föreningar, har emellertid omfattats av samråd.

Ända fram till början av 1960-talet tilldrog sig inte den fysiska planeringen något större allmänt intresse. Reglerna om samråd, utställ- ning m m kom i praktiken att tillämpas i huvudsak bara i fråga om detaljplaner eftersom den begränsade översiktliga planering som före- kommit i stor utsträckning bedrivits i form av inte lagreglerade planer.

Så småningom började insikten om bebyggelseplaneringens betydelse för den fysiska miljöns utformning bli mer allmän och allt starkare krav

började resas på ett mer långtgående medborgarinflytande på planerings- besluten.

I skrivelse till byggnadsnämnderna i december 1969 rekommenderade planverket vidgad offentlighet vid planläggningsarbetet, särskilt såvitt avser den översiktliga planeringen, för att förbättra förutsättningarna för en allmän och meningsfull medborgardebatt. En inom planverket tillsatt arbetsgrupp redogjorde härefter ien imaj 1971 upprättad promemoria för resultatet av en utförd inventering och analys av läget i fråga om medborgarinsyn i planeringen. Härvid konstaterades att flertalet kommu- ner inte hade utvecklat ett handläggningsmönster som med hänsyn till önskemålet om insyn väsentligt avvek från stadgade minimikrav. Ofta hade iakttagits hur seriösa försök att engagera kommuninvånarna kring en enstaka viktig planeringsfråga mötts av ringa gensvar från allmänhetens sida, varför försök i samma riktning uteblivit. Förklaringen till det ringa medborgarintresset kunde enligt arbetsgruppen sökas efter två huvud- linjer. Dels lämpar sig normalt förekommande utrednings- och illustra- tionsmaterial i planeringsfrågor inte för information till en bred publik, dels uppfattas planeringsfrågor som framläggs för en oförberedd publik sannolikt som alltför fackmässiga. Ett levande och starkt medborgerligt intresse för planeringsfrågor fordrar att kommunen medvetet och konti- nuerligt bygger upp och underhåller ett sådant.

Planverket har i promemorian ”Översiktlig planering i kommun — vidgad generalplanering” redovisat verkets utgångspunkter för det fort- satta arbetet med översiktlig kommunal samhällsplanering. I promemo- rian har framhållits att kommunen på ett tidigt stadium i generalplane- arbetet bör söka samråd med bl a enskilda personer som kan ha väsentliga intressen att bevaka. Även om kommunen själv inte skulle betrakta det planmaterial som skall behandlas i kommunfullmäktige som ett formellt generalplaneförslag, bör det ställas ut offentligt. Vidare har framhållits att det är angeläget att medborgarnas intresse av medverkan och insyn i planeringsfrågor tillgodoses redan i den vidgade generalplaneringen.

Även i promemorian ”Lämplighetsprövning av bebyggelse utanför detalj— plan” har planverket i samråd med lantmäteristyrelsen framhållit vikten av att kontakter med enskilda personer som har ett väsentligt intresse i arbetet med kommunöversikter bör ske bla genom öppenhet i arbetet och genom aktiv informationsverksamhet.

l promemorian ”Kommunal samhällsplanering, förutsättningar och förändringar”, utgiven av planverket i samverkan med kommunför- bundet, har likaledes framhållits vikten av att planeringen tillåter allmän- hetens insyn och medverkan.

Under senare år har i ett flertal kommuner försök gjorts att med olika metoder uppnå ett vidgat deltagande i den kommunala planeringen. 1 vilken utsträckning situationen förändrats i förhållande till det läge som var föremål för ovannämnda analys av planverkets arbetsgrupp är dock

osäkert.

17.3. Reformkrav

I direktiven till bygglagutredningen framhålls att bästa möjliga betingelser bör ges för en öppnare allmän debatt kring olika miljöförändringar. Beträffande upprättande av kommunplan anges att många intressen måste sammanvägas och att ett omfattande samråd med på olika sätt berörda enskilda personer och sammanslutningar, statliga myndigheter och kommunens egna organ bör föregå planens framläggande. Förutsätt- ningar måste vidare finnas för att en allsidig debatt kan äga rum före och i samband med kommunplanens antagande i kommunens fullmäktige. Beträffande kommundelsplaner och detaljplaner framhålls att de måste utarbetas i samråd med olika intressenter och vara föremål för utställning och debatt. Det måste finnas garantier för att enskilda personer, samman- slutningar samt statliga och kommunala myndigheter som har ett mera väsentligt intresse att bevaka bereds tillfälle att yttra sig över planför- slaget och för att dessa synpunkter ingår i underlaget för fullmäktiges behandling.

1 enkätsvar till "bygglagutredningen framhålls behov av föreskrifter angående offentlig demonstration av planförslag för att allmänheten skall beredas bättre insyn i planeringsverksamheten.

Problem som sammanhänger med frågan om inflytande för medbor- garna på den kommunala fysiska planeringen behandlas även av andra utredningar. Sålunda har utredningen om den kommunala demokratin att enligt sina direktiv bla överväga åtgärder som syftar till att förbättra förutsättningarna för information till förtroendemännen och medbor- garna om den kommunala verksamheten under olika skeden av besluts- processen. Detta uppdrag avser den kommunala verksamheten som helhet och alltså inte bara den fysiska planeringen. 1 frågor som rör vidgad information och fördjupad debatt i planfrågor skall utredningen samråda med bygglagutredningen.

I tilläggsdirektiv 1973 för boendeutredningen har utredningen fått i uppdrag att utreda frågor som gäller hyresgästernas möjligheter att öva inflytande på den saneringsverksamhet som berör dem. [ direktiven har bl a framhållits att frågor rörande medinflytande uppkommer redan i samband med kommunens planering i saneringsprogrammen och att möjligheterna till medinflytande från de boendes sida i detta stadium av saneringsprocessen bör undersökas. Enligt direktiven bör utredningen samråda med bl a bygglagutredningen.

Här berörda frågor anknyter även till det arbete som bedrivs inom offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitten.

Frågor om information och medinflytande i samband med den fysiska planeringen har från speciella synpunkter berörts av servicekommittén i betänkandet ”Boendeservice 7” (SOU 197324) och av butiksetablerings— utredningen i betänkandet ”Kommunal planering och detaljhandel” (SOU 1973:15). Servicekommittén (s 166) har funnit det angeläget att representanter såväl för framtida brukare som för de personalkategorier som skall vara verksamma i anläggningar för boendeservice ges tillfälle att följa planeringen samt att yttra sig över anläggningens eller verksam-

hetens utformning, varvid sådan påverkan bör ske genom att represen- tanter för berörda brukargrupper eller personalorganisationer ges tillfälle att nära följa projektgruppernas arbete. — Butiksetableringsutredningen har föreslagit att de förhållanden som rör detaljhandeln i kommunerna skall behandlas i en ”rullande” översiktsplanering i nära anslutning till kommunens fysiska planering, varvid särskild vikt lagts vid att planerings— arbetet och med detta sammanhängande kommunala beslut fortlöpande och överskådligt dokumenteras och redovisas offentligt så att utbytet av informationer mellan alla berörda intressenter om möjligt skall öka.

Frågor om medinflytande i planering enligt byggnadslagstiftningen har behandlats av civilutskottet i betänkanden 1971 :23, 197220 och 1973:12, varvid utskottet framhållit vikten av att frågan om behovet av att vidga insynen i planeringen uppmärksammas.

17.4. Överväganden och förslag

Att det krävs åtgärder ägnade att förbättra informationen till medbor— garna i planfrågor, skapa möjligheter till en mer allmän debatt och vidga möjligheterna för medborgarna att påverka besluten i sådana frågor torde vara obestridligt.

Vissa erfarenheter från försöksverksamhet i Storbritannien i fråga om medborgardeltagande i planeringen tyder på att sådan medverkan, även om verksamheten organiseras väl, sannolikt inte kan påräknas från mer än en minoritet av befolkningen. Därtill kommer att den aktiva minoriteten kanske inte är representativ för befolkningsgenomsnittet. Liknande erfarenheter synes ha kommit fram vid försöksverksamhet i Sverige.

Det sagda gör det inte mindre angeläget att medborgarna ändå i möjligaste mån aktivt engageras i planeringen, men förtjänar att anföras som en allmän bakgrund till övervägandena om medborgarinflytandets utformning. Självfallet fordras tid och andra resursinsatser för att föra ut information i tillgänglig form och få till stånd ett aktivt medborgar— deltagande. Det är oundvikligt att detta fördröjer själva planbesluten och belastar kommunernas förtroendemän och tjänstemän med ytterligare arbete. Om en alltför stor del av de personella resurserna ägnas åt informations- och kontaktverksamheten kan effektiviteten i arbetet i övrigt bli lidande. Det gäller därför att göra en lämplig avvägning av de olika insatserna.

Redan de i de föregående avsnitten tecknade förslagen till reformer av plansystemet och beslutsprocessen i markanvändningsfrågor torde i och för sig medverka till att i hög grad förbättra möjligheterna till inflytande från medborgarna. Här skall pekas på vissa sidor hos förslaget som bedöms få sådana effekter.

Oavsett vilken plannivå det gäller, översiktlig eller detaljnivå, kan generellt sägas att man måste tillse att medborgarinflytandet får göra sig gällande så tidigt i beslutsprocessen som möjligt. Dels är nämligen då möjligheterna till reellt inflytande störst, dels är det angeläget att undvika att planeringen drivs alltför långt utefter riktlinjer som senare visar sig oacceptabla.

Denna princip gör sig gällande med särskild styrka såvitt avser översiktlig planering. Med tanke på planeringsarbetets karaktär i dessa fall bör man med alla rimliga medel se till att arbetet så tidigt som möjligt ges sådan inriktning att det får en tillfredsställande medborgerlig förankring. Risk föreligger annars för att man tvingas företa tidskrävande och kostsamma ändringar eller i värsta fall acceptera en plan, som inte i tillräcklig grad tillgodoser de krav allmänheten har anledning att ställa.

När det gäller planer med kortare tidsperspektiv och av enklare beskaffenhet torde det däremot i vissa fall inte vara förenat med några större nackdelar om medborgarinflytandet får tillfälle att göra sig gällande först då planförslaget är färdigt. I samtliga fall gäller emellertid att medborgarinflytandet måste få göra sig gällande innan kommunen fattar beslut i planfrågan. Att tillgodose intresset av medborgarinflytande huvudsakligen genom regler om klagorätt eller rätt att framställa erin- ringar i samband med efterföljande fastställelseprövning är inte tillfreds- ställande från vare sig allmän eller enskild synpunkt.

Det föreligger som här påpekats en avsevärd skillnad imedinflytande- problematiken mellan beslutsprocesser som har samband med översiktlig planering och de som gäller mer detaljerade planer. Det planläggnings- arbete som skall leda till översiktliga planer är på ett helt annat sätt beroende av kontinuerligt informationsutbyte och debatt och de insatser som krävs härför är ofta mycket stora eftersom dessa planeri allmänhet är omfattande och rör ett stort antal människor. Det är också angeläget att medborgarinflytandet får göra sig gällande med särskild styrka just i samband med den översiktliga planeringen eftersom en gång beslutade planer av denna karaktär har så vittgående konsekvenser och i vissa fall, speciellt då planen börjat genomföras, kan vara svåra att ändra.

De största bristerna i nuvarande ordning torde just avse den översikt- liga planeringen. Denna bedrivs i stor utsträckning i former som inte nödvändiggör att den hålls öppen för allmän insyn. På grund av allmänhetens ökade intresse för miljöfrågor under senare år har emeller- tid försök gjorts att med olika metoder uppnå ett vidgat deltagande i den kommunala fysiska planeringen. Dessa försök har dock ofta erhållit ringa gensvar från allmänhetens sida, vilket i förstone kanske kan vara ägnat att förvåna med hänsyn till den framskjutande plats som miljöfrågorna ändå intar i dagens debatt. Förklaringen torde, såsom planverkets arbetsgrupp konstaterat, delvis stå att finna i att allmänheten är ovan vid planfrågor och att någon kontinuerlig uppföljning av försöken sällan gjorts. En ytterligare förklaring kan tänkas vara att allmänheten är osäker på vilken status de framlagda planerna avses få, om de skall vara bindande eller bara utgångspunkter för vidare bearbetning.

Bygglagutredningen har, som framgår av beskrivningen i tidigare avsnitt, föreslagit att kommunen alltid skall ha en heltäckande kommun- plan som skall omprövas med jämna, relativt korta mellanrum. Denna form av översiktlig planering kommer alltså alltid att med jämna mellanrum stå öppen för allmänhetens inflytande. Dessa planer skall få en starkt styrande verkan och skall inte kunna frångås utan att de ändras på i princip samma sätt som då de antas. Denna ordning måste komma

att leda till en ökad medvetenhet från allmänhetens sida om den fysiska planeringen. Det bör så småningom ungefär som fallet är med allmänna val, komma att ingå i det allmänna medvetandet att man i kommunen med jämna mellanrum skall ta ställning till kommunens översiktliga markanvändningsfrågor. Intresset för dessa frågor måste också komma att stimuleras av vetskapen om att planerna får avgörande betydelse för efterföljande beslut i markanvändningsfrågor. Myndigheterna skall tex inte kunna undandra frågor från allmänhetens inflytande genom beslut i särskild ordning t ex genom dispens.

Kommunplaner avses enligt det föreslagna systemet komma att inne- hålla för särskilt markägarna väsentliga bestämmelser som komplettering till lagstiftningen. Sålunda skall där t ex anges byggnadslovskravets omfattning. Även i andra hänseenden avses planen bli en viktig kunskaps- källa för frågor om markanvändningen. Markägare och andra intressenter kommer med hänsyn härtill att på ett helt annat sätt än vad som gäller nuvarande översiktliga planer få anledning att underrätta sig om kommunplanens innehåll, vilket bör bidra dels till spridning av kännedom om planerna, dels så småningom till att allmänheten får större vana vid och förmåga att tillgodogöra sig innehållet i planerna. Detta kräver naturligtvis samtidigt att materialet presenteras på ett så lättillgängligt sätt som möjligt. Frågan om den tekniska utformningen av planerna kommer att behandlas ibilagorna 4.1, 5.1 och 6.1.

Ur kommunplan skall kunna utläsas i vilka fall och ofta när kommun- delsplaner skall upprättas. Härigenom ges allmänheten möjlighet att bevaka även denna fortsatta planläggning.

Intresset för den översiktliga planeringen bör också komma att stimuleras av att den i högre grad än tidigare skall bli en angelägenhet för förtroendemännen i kommunen med påföljande ökad politisering och diskussion av dessa frågor.

Planläggning mer i detalj skall som nämnts i tidigare avsnitt ske i form av byggnadsplan. Här är visserligen utrymmet för alternativa övervä- ganden i fråga om miljöutformningen i allmänhet mer begränsat. Inte desto mindre måste här förekomma frågor av väsentligt intresse inte bara för markägare och andra sakägare utan även för en i större eller mindre utsträckning berörd allmänhet. Bygglagutredningen har lagt stor vikt vid att allmänheten skall få möjlighet att utöva inflytande även vid den mer detaljerade utformningen av miljön, vilket tagit sig uttryck i förslag om en avsevärd vidgning av kretsen av de fall som skall kräva planläggning och därmed öppnas för medverkan från allmänheten. Omständigheter som bör kunna bidra till intresset för byggnadsplanen är att den avses bli upprättad i närmare anslutning till genomförandet än vad som är fallet med dagens stadsplan och att den i större utsträckning än vad som kan ske fn skall kunna reglera sådana för de boende så viktiga frågor som lokaliseringen och utformningen av lekplatser, serviceinrättningar och annat i den närmaste omgivningen.

Ytterligare faktorer i bygglagutredningens förslag till beslutsordning i markanvändningsfrågor som bör stimulera och underlätta allmänhetens deltagande är den förenkling i beslutsprocessen och den vidgning av

lagstiftningens räckvidd som föreslås. Beslutsprocessen i markanvänd- ningsfrågor enligt gällande rätt är mycket splittrad och svåröverskådlig. Frågor om byggande avgörs t ex dels enligt BL och BS, dels enligt NVL och dels i viss utsträckning enligt andra lagar. T 0 m inom ramen för en och samma lagstiftning förekommer det att olika myndigheter skall fatta besluten och att detta sker i varierande beslutsformer. Beslut enligt byggnadslagstiftningen fattas sålunda i vissa fall av kommunen och i andra fall av länsstyrelsen och besluten kan fattas i form av plan, byggnadslov, tillstånd av länsstyrelsen, dispens. Detta system måste naturligtvis för allmänheten te sig svårfattbart och undangräva dess tilltro till planernas betydelse. Enligt bygglagutredningens förslag skall i princip alla frågor av betydelse med bindande verkan prövas i plan, vilket bör underlätta systemets tillgänglighet.

Bland frågor som under senare år tilldragit sig stort allmänt intresse märks sådana som rör lokalisering och utformning av anläggningar av olika slag vilka kan befaras medföra miljöstörningar i en eller annan form. Sådana frågor regleras idag ofta enbart i annan lagstiftning, t ex VL och ML, enligt vilken allmänheten formellt inte ges något tillfälle att öva inflytande på besluten. Det måste sålunda te sig märkligt för allmänheten att man ges möjligheter inom ramen för byggnadslagstiftningen till inflytande över frågor som kan te sig ganska obetydliga medan man helt undandras möjligheten att påverka besluten i frågor som kanske har vitt- gående konsekvenser för miljön. Planerna kan därigenom komma att te sig som mer eller mindre betydelselösa för styrningen av miljöutform- ningen. Som framgår av avsnittet om lagstiftningens räckvidd föreslår bygglagutredningen att alla för miljöutformningen väsentliga åtgärder skall omfattas av lagstiftningen och kräva planläggning. Allmänheten kan därmed helt koncentrera sitt intresse till de fysiska planerna i förvissning om att alla åtgärder av betydelse täcks in och styrs av dessa.

Samtliga de faktorer för vilka nu redogjorts är av den beskaffenheten att de bör Stimulera och underlätta för allmänheten att ta del av planläggningsarbetet. Det krävs emellertid härutöver åtgärder för att tillvarata möjligheterna till det ökade intresse som kan bli följden av det föreslagna systemet.

Som tidigare nämnts har under senare år i ett flertal kommuner gjorts försök att med hjälp av olika metoder uppnå ett vidgat deltagande i planeringen. Här skall nämnas några av dessa metoder.

En vanlig metod är att utvidga det av lagstiftningen krävda utställnings- förfarandet till mer omfattande utställningar som vänder sig inte bara till berörda sakägare utan även till en bredare allmänhet och som kan förekomma även i ganska tidiga skeden av planarbetet. Dessa utställ- ningar kan kombineras med informations- och debattmöten som ger möjligheter till återföring av reaktioner från besökarna. Särskilt vid planläggning av mindre områden har förekommit att man använt sig av ett vidgat samrådsförfarande innebärande att man sökt samråd med intressenter utanför kretsen av myndigheter och berörda sakägare. Munt- liga och informella samråd med närmast berörda kommunala nämnder och förvaltningar samt statliga myndigheter har i många kommuner

ersatts av eller kompletterats med ett skriftligt remissförfarande. ] vissa fall har detta utvidgats till att omfatta även vissa organisationer och andra intressenter eller to rn alla som önskar yttra sig i ärendet. När det t ex gällt planering av nya bostadsområden där osäkerhet råder om vilka som kommer att bebo det har man i vissa fall gjort försök med att tillsätta referensgrupper med varierande sammansättning. Ytterligare en metod att nå allmänheten är att genomföra intervjuer eller enkäter.

Utöver det i gällande lagstiftning reglerade samråds- och utställnings- förfarandet kan som synes ett flertal metoder användas för att dels förbättra informationen till allmänheten, dels ge vidgade möjligheter till återföring av allmänhetens åsikter till planerarna och beslutsfattarna. Det är emellertid enligt bygglagutredningens mening inte vare sig möjligt eller lämpligt att i lagstiftningen ge preciserade regler för samrådsförfarande och information. Förhållandena varierar i hög grad inte bara mellan planer på olika nivåer utan även mellan olika typer av kommundelsplaner och byggnadsplaner. I lagstiftningen bör därför i huvudsak endast anges att erforderligt samråd skall tas och erforderlig utställning för medbor- garnas granskning skall göras under viss minimitid före beslut i planären- det. Bestämmelserna om granskningstidens längd bör dock anpassas till vilken plantyp det är fråga om.

Även om således några detaljerade regler inte kan ges i lagstiftningen om samråd och information så bör det i förhållande till vad som gäller fn ställas ganska stora krav i dessa hänseenden. Erfarenheterna från de försök som gjorts att vidga medborgarinflytandet visar att det kan vara svårt att finna lämpliga metoder härför. Lösningen av dessa problem bör emellertid i enlighet med vad som anförts i det föregående i första hand komma att underlättas av att beslutssystemet enligt föreliggande förslag blir mer rationellt och överskådligt. Vidare har utredningen om den kommunala demokratin ägnat frågan om medborgarinformation i plane- ringen stor uppmärksamhet och skall under innevarande år publicera en rapport med redovisning av olika metoder som man använt i kommunerna för att vidga deltagandet från medborgarna i planeringen samt vilka erfarenheter man haft av dessa metoder. Senare skall denna redovisning kompletteras med utredningens egna ställningstaganden i utredningens huvudbetänkande som avses publiceras under första halv- året 1975. När detta utredningsarbete är avslutat synes det lämpligt att arbetet med dessa frågor tas upp till kontinuerlig behandling, närmast av planverket. Detta verk bör således i forsättningen följa utvecklingen och meddela råd och anvisningar om lämpliga metoder i förevarande hän— seende.

I planärendet skall redogörelse lämnas för vilka åtgärder som vidtagits för att tillgodose kraven på information och samråd. I de fall då plan skall prövas av statlig myndighet skall denna pröva om de vidtagna åtgärderna är tillräckliga. Brister i detta hänseende kan utgöra grund för återförvisning av ärendet.

Ett vidgat inflytande för allmänheten i fråga om planläggning förut- sätter långtgående möjligheter till insyn i planläggningsarbetet. Tidigare har mot kravet på insyn invänts att kommunerna i vissa fall har behov av

att hemlighålla planavsikter, framför allt med hänsyn till dessas inverkan på markpriserna. Något påtagligt behov av sekretess med hänsyn till markpriserna synes dock efter de vidtagna ändringarna i expropriations- lagstiftningens ersättningsregler inte längre föreligga. Inte heller i övrigt bör sekretesskäl lägga hinder i vägen för en öppen debatt i planfrågor.

Innan beslut kan fattas om kommunplan eller kommundelsplan fordras givetvis en mängd utredningar beträffande olika intressen som skall tillgodoses inom ramen för planbeslutet. Dessa utredningar kan avse såväl vissa speciella sektorer som preliminära mer eller mindre samman- vägda bedömningar av olika områden. Dessa utredningar har olika karaktär och teknisk utformning. I åtskilliga fall torde de innehålla en hel del material som inte rör den fysiska planeringen.

Även med den lagstiftning som här föreslås kommer det att finnas ett klart behov av att ha tillgång till utredningar av olika slag. Sådana utred— ningar har ofta stor betydelse och erfarenheten visar att de faktiska beslu- ten ofta fattas inom ramen för dessa utredningar eftersom de många gånger leder så långt beträffande investeringar och andra kostnader att det blir svårt att ändra på besluten vid den efterföljande fysiska planläggningen. Om regler saknas för hanteringen av dessa utredningar kan följden bli bl a att medborgarinflytandet blir åsidosatt. Det skulle därför kunna sägas finnas anledning att i nu föreliggande lagstiftningsärende ge regler för hanteringen av utredningar av här angiven karaktär. Den mindre tillfreds- ställande ordning som föreligger i dag beror emellertid till stor del på att lagreglerade översiktliga planer inte upprättats i tillräckligt stor utsträck- ning. Om hela planläggningsverksamheten kommer att få sin tyngdpunkt i lagreglerade översiktsplaner kommer detta att medföra att en stor del av de nuvarande olägenheterna försvinner. Allmänheten kommer nämligen då att kunna beredas möjlighet till inflytande i ett så tidigt skede av planläggningen att denna ännu inte i någon större utsträckning blivit bunden av mer eller mindre fristående utredningar. Via möjligheterna till inflytande över den fysiska planläggningen kommer allmänheten på detta sätt att beredas möjlighet till inflytande även över ställningstaganden till utredningar av här avsett slag till den del dessa har betydelse för den fysiska planläggningen. På detta sätt kan tex de boende erhålla visst inflytande i de kommunala saneringsprogrammen. Till den del olika utredningar rör frågor som inte har någon direkt betydelse för den fysiska planläggningen saknas anledning att beröra dem i förevarande lagstiftning. De olika typer av utredningar som läggs till grund för den fysiska planläggningen skiljer sig i princip inte från övriga utredningar som företas inom kommunen. Då det är angeläget att största möjliga enhetlighet råder beträffande hanteringen av dessa utredningar bör frågan i dess helhet bedömas inom ramen för det arbete som utförs av utredningens om den kommunala demokratin. I dennas uppdrag ingår att överväga vilka åtgärder avseende hanteringsordningen av kommunala utredningar som kan vidtas för att förbättra förutsättningarna för information till medborgarna och för en fördjupad debatt i kommunala frågor.

Med hänsyn till vad som nu sagts föreslår bygglagutredningen att

förevarande lagstiftning inte skall innehålla några regler om särskilda utredningar. De utredningar eller utbyggnadsprogram som enligt annan lagstiftning upprättas för särskilda sektorer, exempelvis för förskolans utbyggande eller skyddsrumsförsörjningen, får regleras i respektive speciallagstiftning såväl med avseende på deras funktioner som hantering. Bygglagutredningen vill emellertid i detta sammanhang stryka under betydelsen av att sådana utredningar ges en sådan hanteringsordning att det blir ett tillfredsställande medborgarinflytande redan i detta skede av planeringen. Detta måste bedömas vara av stor betydelse för upprättande av de sammanvägda planerna enligt den lagstiftning bygglagutredningen ämnar föreslå.

Tyngdpunkten i medborgarinflytandet måste, i enlighet med vad som utvecklats ovan, förläggas till ett skede i planläggningsarbetet då infly- tandet verkligen kan göra sig gällande, vilket måste innebära att medbor- garnas medverkan skall komma in så tidigt som möjligt. Förutom möjligheterna till påverkan inom ramen för det tidigare behandlade samrådsförfarandet skall medborgarna under planläggningsarbetet ha möjlighet att på eget initiativ kontakta de planerande organen och framföra sina synpunkter. Sedan förslaget blivit färdigt och ställts ut till granskning har medborgarna möjligheter att framställa ytterligare syn- punkter på och erinringar mot förslaget. Det beslutande organet skall inte vara skyldigt att beakta andra erinringar än sådana som inkommit före utställningstidens utgång. I realiteten torde dock vägande invändningar komma att beaktas även om de inkommit under tiden därefter.

När det rör sig om plan som skall prövas av statlig myndighet skall planen jämte framställda erinringar efter antagandet översändas till länsstyrelsen. I överensstämmelse med vad som gäller fn bör särskilt överklagande av kommunens beslut att anta planen inte tillåtas i detta fall. Det måste anses vara tillräckligt att medborgarna bereds möjlighet att i samband med den statliga prövningen få framföra erinringar. Det angelägna i att medborgarinflytandet kommer till tals så tidigt som möjligt kunde i och för sig tänkas tala för en regel som förbjuder länsstyrelse resp Kungl Maj:t att vid sin prövning ta hänsyn till erinringar som framställts efter beslutet om antagande av planen. Då det emellertid inte finns någon möjlighet att hindra allmänheten från att delge länsstyrelsen sina synpunkter och då länsstyrelsen skall göra en egen prövning av planen kan den knappast undgå att ta hänsyn till sådana synpunkter som framförs erinringsvis efter det kommunala beslutet. Det bör därför, enligt bygglagutredningens mening, inte föreligga hinder för medborgarna att anföra erinringar mot den av kommunen antagna planen i samband med att ärendet prövas hos länsstyrelsen resp Kungl Maj:t. Länsstyrelsen resp Kungl Maj :t kan vid sin prövning lägga erinringarna till grund för bedömningen.

Sedan länsstyrelsen beslutat i planärendet uppstår frågan om andra intressenter än fastighetsägare och eventuellt vissa andra grupper med mer kvalificerat intresse i saken skall tillerkännas besvärsrätt över detta beslut. Sedan länsstyrelsen godtagit planen har uppfattningarna rörande planens utformning prövats av två instanser av vilka även länsstyrelsen

har viss lokal anknytning. Det finns enligt bygglagutredningens mening ingen anledning att anta att planen skulle få någon bättre utformning genom att en så vid krets saklegitimerade fick möjlighet att till Kungl Maj:t överklaga länsstyrelsens beslut att godta sådana planer. I vart fall skulle de eventuella fördelarna med en besvärsrätt för här avsedda medborgargrupper väga lätt i jämförelse med de nackdelar den skulle medföra i form av effektivitetsförluster för hela planläggningsförfarandet. Besvärsrätt bör med hänsyn härtill inte tillerkännas nu berörda medbor- gargrupper.

Som framgår av avsnitt 15 avses byggnadsplaner i stor utsträckning komma att bli gällande genom kommunens beslut att anta dem. Fast- ställelse av statlig myndighet skall sålunda inte krävas beträffande byggnadsplaner avseende område som täcks av kommundelsplan. Bygg- nadsplaner avseende andra områden skall vidare kunna undantas från kravet på fastställelse enligt bestämmelse ikommunplan. När det gäller de byggnadsplaner som inte skall fastställas kan ifrågasättas om besvärs- rätten inte bör utvidgas till en större krets intressenter än i huvudsak enbart fastighetsägare och nyttjanderättshavare.

De planer det här är fråga om har upprättats mot bakgrund av översiktliga planer i vilka preciseringarna ofta förts ganska långt och i vilka sammanvägda bedömningar av alla berörda intressen företagits. Dessa översiktliga planer har fastställts av statlig myndighet och före- trädare för medborgaropinioner har under behandlingsproceduren fram till fastställelsebeslutet haft möjlighet att framföra synpunkter och påverka beslutet. Allmänhetens intressen med avseende på byggnads- planer som inte skall fastställas bedöms med hänsyn härtill bli tillräckligt tillgodosedda genom möjligheterna att påverka de kommunala besluten.

18. F astighetsägares och nyttjanderättshavares ställning i planläggningsprocessen

18.1. Inledning

I föregående avsnitt har behandlats frågor som rör medborgarinflytandet på planläggningsbesluten. Vad som sagts där gäller till större delen även för fastighetsägare, nyttjanderättshavare och andra som har viss rättslig anknytning till berörda fastigheter.

När det gäller fastighetsägare och andra här åsyftade rättsägare gör sig vissa särskilda synpunkter gällande med avseende på behovet av och kravet på information och samråd samt rättsliga möjligheter till överpröv— ning av beslut. Deras ställning i planläggningsprocessen förtjänar därför särskild uppmärksamhet. I samband med behandlingen av dessa frågor skall även beröras frågan om fastighetsägarnas initiativrätt i planlägg- ningen.

Andra frågor som rör fastighetsägarnas ställningi planläggningssamman- hang, såsom i vad mån fastighetsägare skall kunna tvinga fram inlösen av mark som i plan avsetts för annat än enskild bebyggande, i vilka fall fastighetsägaren kan tvinga fram ersättning för begränsningar av hans dispositionsrätt till marken samt hur ersättningen i dessa fall skall beräknas, skall inte behandlas här utan kommer att i viss mån beröras i samband med att plansystemet presenteras närmare. Ytterligare frågor som kan sägas ha visst samband med ämnet i förevarande avsnitt är frågorna om exploateringsavtal och exploateringssamfälligheter. Frågan om exploateringsavtal har behandlats i avsnitt 10. Frågan om exploate- ringssamfälligheter tas upp till behandling i samband med planinstituten och i avsnitt 21 som handlar om den lagtekniska lösningen.

18.2. Gällande ordning

Som framgår av redogörelsen i avsnitt 17 ovan är samrådsskyldigheten i förhållande till enskilda intressenter vid upprättande av planförslag begränsad till den relativt snäva krets av intressenter, som i samband med utställande av planförslag erhåller skriftlig underrättelse härom, nämligen markägare, tomträttshavare och innehavare av servituts- eller arrenderätt. Möjligheten att klaga över länsstyrelsens fastställelsebeslut är likaså begränsad till denna sakägarkrets.

Det snabbt ökade bostadsbyggandet under 1960-talet medförde att planeringens beslutsprocess, metodik och organisation genomgick en radikal förändring i många kommuner. De kommunala organens intresse kom i större utsträckning att riktas mot arbetet med de inte lagreglerade dispositionsplanerna. Detaljutformningen av bostadsmiljön kom i hög grad att utformas i enlighet med de krav som ställdes för industriellt byggande i stor skala. Markägare, byggföretag och byggherrar kom att få en stark ställning i planeringen eftersom genomförandet av planerna ofta varit beroende av om de ansett att deras intressen tillgodosetts. Samråd i ett tidigt skede av planarbetet med dessa intressenter kom därför att få ökad vikt vid utarbetande av större planer. De under 1960— och 70-talen vidtagna markpolitiska åtgärderna har dock numera stärkt kommunernas ställning gentemot markägare.

[ visst hänseende har de rådande planläggningsförhållandena kunnat medföra att fastighetsägare hamnat i besvärande situationer. För att tätbebyggelse skall få äga rum krävs detaljplanering som sker på kom— munens initiativ. önskemål från markägarna att få exploatera sin mark för bebyggelse har från kommunerna ofta avvisats under hänvisning till behovet av översiktliga bedömningar, vilka på grund av bristfälliga resurser i många fall kunnat dra ut på tiden. Någon rätt att framtvinga planläggning i sådana situationer har markägarna inte. Beträffande stads- plan gäller visserligen att Kungl Maj :t kan förelägga kommun att upprätta plan om kommunen försummar detta och beträffande byggnadsplan äger länsstyrelsen upprätta sådan i motsvarande fall. Markägare kan påkalla ingripande av Kungl Maj :t respektive länsstyrelsen med utgångspunkt från dessa bestämmelser, men vid den prövning som då skall företas är markägarnas enskilda önskningar inte avgörande utan enbart bebyggelse- politiska bedömningar.

Såvitt avser nyttjanderättshavarnas ställning kan hänvisas till vad som sagts tidigare i avsnittet om medborgarinflytandet.

18.3. Överväganden och förslag

Som framhållits i avsnitt 9 om styrmedel skall plan inte i något fall förenas med skyldighet för markägaren att genomföra planerade åtgärder avseende ändringar i markanvändning. Enär planerade åtgärder sålunda i första hand avses bli genomförda av markägarna är det oundgängligt att planeringsorganen även i fortsättningen på ett tidigt stadium tar kontakt med markägarna för att få reda på deras anspråk beträffande markanvändningen som en viktig förutsättning för den allmänna anspråksanalys som skall läggas till grund för planläggningen. Vid planläggningen krävs härefter fortlöpande samråd med markägare för att den i avsnitt 1 l behandlade avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen skall kunna göras. Samråd krävs vidare för att kommun skall få möjlighet att bedöma om fastighetsägare är villig att genomföra en ur allmän synpunkt önskvärd åtgärd eller om kommunen i förekommande fall skall vidta åtgärder för att själv stå för genomförandet. När det gäller

byggnadsplanläggningen måste beaktas att byggnadsplaner enligt bygg— lagutredningens förslag skall förfalla efter viss tid. Det blir sålunda angeläget att kommunen innan den upprättar förslag till byggnadsplan genom samråd får klarhet i frågan om fastighetsägaren kan förväntas genomföra den planerade åtgärden inom föreskriven tid.

Möjlighet för fastighetsägarna att utan alltför besvärande dröjsmål få besked om hur de skall få disponera sin mark bör med ett planläggnings- system som det här föreslagna förbättras i avsevärd grad. I varje kommun avses komma att finnas en heltäckande kommunplan och i denna skall anges för vilka områden och ofta även vid vilken tidpunkt kommundels- plan skall upprättas. Härigenom bör behovet av översiktliga bedömningar kunna bli tillgodosett utan alltför stor tidsutdräkt. Förslag till byggnads- plan skall, såsom närmare utvecklas i avsnittet härom, upprättas av kommunen. Det är emellertid ingenting som hindrar att fastighetsägare förbereder planförslag och inger detta till kommunen. Ett sådant förfa— rande bör i många fall möjliggöra snara besked i markanvändningsfrågor. Några möjligheter att framtvinga upprättande av planförslag bör dock fastighetsägarna inte ha. Talan bör således inte få föras mot kommuns beslut att vägra upprätta byggnadsplan.

Betydelsen av fastighetsägarnas inställning till genomförandefrågorna medför att det även inom ramen för det här föreslagna plansystemet kommer att finnas ett ömsesidigt behov av information och samråd mellan planeringsorgan och fastighetsägare. Något behov att förstärka fastighetsägarnas ställning i dessa hänseenden i förhållande till vad som gäller i dag bedöms inte föreligga.

Såvitt avser övriga medborgargrupper har i avsnittet om medborgarin— flytande de nu föreslagna reformerna av plansystemet och beslutsproces— sen i markanvändningsfrågor bedömts i och för sig komma att medverka till att i hög grad förbättra möjligheterna till inflytande från medborgar- na. Ytterligare åtgärder har emellertid bedömts krävas för att stärka medborgarinflytandet, vilket bedömts kunna åstadkommas genom skärp- ta krav på information och samråd. Vad som sagts där har särskild tyngd när det gäller hyresgäster och andra nyttjanderättshavare. Det är angelä- get att dessa i ett tidigt skede av planläggningsprocessen, särskilt då det gäller kommundelsplaner och byggnadsplaner, informeras om planerade förändringar som har betydelse för de fastigheter de bebor och likaså att samråd tas i möjligaste män. I likhet med vad som sagts om medborgarna i övrigt bedöms det emellertid inte möjligt att beträffande nyttjanderätts- havarna och andra grupper med viss rättslig anknytning till fastighet i lagstiftningen ge preciserade regler för samrådsförfarande och informa- tion. l lagstiftningen bör dock framhållas som särskilt angeläget att erforderligt samråd tas med här avsedda grupper.

För att skapa garantier för att främst nyttjanderättshavarna skall få kännedom om utställningar av förslag till kommundelsplaner och bygg- nadsplaner som berör dern föreslås att de i likhet med fastighetsägarna skall erhålla skriftlig underrättelse härom. Sådan underrättelse bör även utgå till berörda innehavare av rätt till servitut och rätt till elektrisk kraft samt liknande rätt, sålunda samtliga innehavare av vad som i ExL

benämns särskild rätt till fastighet. Samtliga här avsedda underrättelser liksom underrättelser till fastighetsägarna bör kunna ske genom att avskrift av tidningskungörelsen tillställs vederbörande i vanligt brev. Kommunen bör se till att utredning om innehavare av berörda rättigheter företas senast i samband med samrådsförfarandet.

För att utröna om det finns praktiskt framkomliga möjligheter att få fram uppgifter på nyttjanderättshavare, särskilt hyresgäster, har från centralnämnden för fastighetsdata (CFD) inhämtats följande. Inom CFD har framställts system som gör det möjligt att för valfria områden erhålla automatisk utskrift av fastighetsförteckningar med ägaruppgifter. Dessa förteckningar är avsedda att nyttjas vid underrättelser för olika ändamål, tex vid utställning av plan enligt BS. Eftersom befolkningen är skriven på fastighet finns möjlighet att åstadkomma motsvarande system för auto— matiskt framställda förteckningar över kyrkobokförda boende eller en- bart familjernas huvudmän inom de områden av landet som koordinat- registrerats. Erfarenhetsmässigt har dock konstaterats att förteckningar av angiven typ eller motsvarande redovisning på grund av brister i folkbokföringen kan vara behäftade med vissa felaktigheter. CFD har emellertid förklarat sig beredd att närmare undersöka om en dylik metod kan vara användbar. CFD har också pekat på möjligheten att med hjälp av en adresskarta på vilken området avgränsats utnyttja postens sk fastighetskort eller hushållsförteckningar som utnyttjas för postutbär- ningen. Med hjälp av dessa förteckningar kan man få reda på inte bara kyrkobokförda personer utan även inneboende.

Vad som sålunda framkommit synes utvisa att det bör vara möjligt att utveckla metoder med vilkas hjälp godtagbara uppgifter på berörda hyresgäster skall kunna tas fram utan väsentligt merarbete. Under det fortsatta utredningsarbetet får närmare undersökas om de nämnda metoderna är praktiskt användbara och vilken som i så fall kan anses lämpligast.

Såvitt avser möjligheterna för fastighetsägare och övriga här berörda rättsinnehavare att framföra erinringar mot planförslag skall gälla vad som i avsnittet om medborgarinflytande sagts om sådana möjligheter för medborgarna i allmänhet.

I avsnittet om medborgarinflytande har föreslagits att medborgare i allmänhet inte skall tillerkännas besvärsrätt över vare sig länsstyrelses beslut i planärende som skall prövas av statlig myndighet eller kommuns beslut avseende byggnadsplaner som inte skall fastställas. När det gäller fastighetsägare ställer sig emellertid saken annorlunda. I den mån pla- nerna medför att en fastighetsägares rättsställning påverkas mera påtagligt bör han beredas möjlighet att påkalla överprövning av beslutet. Samma möjlighet bör också beredas nyttjanderättshavare och andra innehavare av särskild rätt till fastighet som påverkas mera påtagligt. Innehavarna av nämnda rättigheter kan således sägas vara sakägare. Ivilken utsträckning planerna skall kunna förenas med rättsverkningar som kan leda till sådan påverkan att besvärsrätt är berättigad kommer att behandlas utförligare under respektive planinstitut. För att i möjligaste mån minska av besvärsmöjligheterna föranledda förseningar i planläggningsförfarandet

föreslås att regler införs som möjliggör att prövningsmyndigheten kan förordna att överklagad plan vinner laga kraft i de delar det bedöms att den inte berörs av anförda besvär.

19. Plansystemet

19.1. Inledning

I avsnitt 9 har diskuterats vilka rättsliga medel som bör väljas för att tillgodose den målsättning för lagstiftningen som uttalats i avsnitten 6—8. Därvid har slagits fast att det i varje kommun bör finnas en obligatorisk heltäckande plan med benämningen kommunplan och att det vid sidan därav skall för del av kommun finnas ett översiktligt planinstitut med benämningen kommundelsplan. I avsnitt 19 skall redovisas de ytterligare överväganden som bör ligga till grund för utformningen av plansystemet samt utredningens förslag till plansystem och synpunkter på planlägg- ningen i övrigt. Framställningen utgår från de förutsättningar utred- ningen angivit i avsnitten 15—18 beträffande samspelet mellan stat och kommun, kommunal hanteringsordning, medborgarinflytande och fastig- hetsägares mfl ställning i planläggninsprocessen. Avsnittet om plan- systemet inleds med en redogörelse för vissa reformkrav som förts fram (avsnitt 19.2). Därefter redovisas vissa allmänna utgångspunkter för uppbyggnaden av ett nytt plansystem (avsnitt 19.3). Därefter skall diskuteras val av metoder för att säkra riksintressen och interkommunala bedömningar (avsnitten 19.4 och 19.5). I ett följande avsnitt (19.6) presenteras utredningens förslag till nytt plansystem. Därvid läggs tyngdpunkten på de olika planinstrumentens inbördes sammanhang och de lagreglerade planernas relation till utredningsplaner av olika slag. De föreslagna planernas uppgifter, innehåll, verkningar och behandling redovisas därefter i skilda avsnitt (19.7, 19.8 och 19.9).

19.2. Reformkrav

19.2.1. Direktiven

De direktiv som ursprungligen meddelades för bygglagutredningens arbete (se avsnitt 1.1.1) innehåller i stor utsträckning-kritik av det nuvarande plansystemet. Därvid erinras om att lagstiftningen och kravet på planläggning utvecklats i första hand för att möta uppkom- mande behov inom städer och andra tätbebyggda samhällen. Vidare framhålls att det för en god miljöutformning i dag behövs en helhets-

bedömning både av utgångsläget och av den väntade utvecklingen. Denna helhetsbedömning anses böra ske genom översiktlig planering på olika nivåer. De nuvarande instituten för översiktlig planläggning är enligt direktiven inte utformade så att markdispositionerna genom dem kan ledas i den omfattning samhällsutvecklingen motiverar. Det påpekas att någon helhetsbedömning av markresurserna i en riksomfattande fysisk planering då ännu inte fanns, att regionplanen är förenad med obetydliga rättsverkningar och att den inte fastställda generalplanen helt saknar sådana. Sammanfattningsvis konstateras att en allmän översiktlig fysisk planläggning som på ett helt annat sätt än f n är ägnad att leda utvecklingen i fråga om markanvändningen framstår som allt mer angelägen. l direktiven skisseras sedan ett system av planer. Därvid anges att utredningsarbetet bör utgå från att det skall finnas en riksplan som skall tjäna till ledning vid regional och lokal fysisk planläggning. Att dess intentioner blir fullföljda anses i tillräcklig utsträckning kunna tillgodoses genom fastställelseprövning av underliggande översiktsplaner. Direktivens plan— system innehåller även regionplan som skall samordna och utgöra underlag för lokal översiktsplanering och andra beslut som påverkar miljöutformningen. Regionplan skall stå i överensstämmelse med riks- planens intentioner och fastställas av Kungl Maj:t. Inom kommun föreslås finnas en översiktlig plan som fastställs av Kungl Maj:t. Utöver de nu nämnda planerna föreslås att det skall finnas kommundelsplaner och detaljplaner som skulle fastställas av kommunerna själva om av Kungl Maj:t fastställd kommunplan finns. För närmare beskrivning av direk- tivens plansystem hänvisas till avsnitt 1.1.1.

19 .2 .2 Bygglagutredningens enkäter

I de av bygglagutredningen genomförda enkäterna har ett stort antal synpunkter lämnats på uppbyggnaden av det nuvarande plansystemet inom kommunerna. Vikten av en successiv anpassning av planerna efter förändringar i planförutsättningarna samt en översiktlig planering som behandlar utvecklingsförloppet framhålls. Det påpekas från både stads- arkitekter och länsarkitekter att det nuvarande generalplaneinstitutets utformning är alltför statisk och att man i stället bör ha en kontinuerlig planering som resulterar i successiva ändringar och tillägg. Det har framhållits att det bör ges möjlighet att med generalplanens hjälp styra olika områdens utbyggnad i tiden och att i planen kunna reglera takten i själva genomförandet. Flera länsarkitekter har framhållit att upprättande av generalplan bör vara obligatoriskt för kommunerna. Därvid har anförts att den absoluta och relativa marktillgången och andra naturresurser successivt minskar. Avsaknaden av planinstrument som samordnar urbaniseringsprocessen och naturresurserna — en översiktsplan i vilken eventuellt ingår en landskapsplan enligt internationellt mönster — anses därför vara en brist. För att generalplan skall fylla sin avsedda funktion att vara grundläggande för den fysiska planläggningen inom kommunerna anses att den måste ges en fastare ställning i planläggningssystemet. Vad som anses kunna diskuteras är inte behovet av en översiktlig plan utan

dennas omfattning och ambitionsgrad. Det har vid enkäterna framhållits att en av svårigheterna att tillämpa byggnadslagstiftningens regler för generalplanering är att lagen förutsätter att generalplanen skall ha samma form som en stadsplan d v s bestå av en karta och bestämmelser. Detta gör det ofta svårt att utforma planen som ett lämpligt beslutsunderlag för målsättningar och planeringsprogram. Speciellt svårt anses det vara att i denna form redovisa konsekvenserna av alternativa utvecklingsresultat.

Lantbruksstyrelsen har anfört att den översiktliga planeringen bör omfatta hela regioner, och således inte enbart egentlig tätbebyggelse- mark. Fördelaktigt anses vara om planering även i stort anger lämplig lokaliseringav fritidsbebyggelse samt storlek, typ och koncentration av denna redan i kommun- eller regionalplanerna. Det framhålls som viktigt att i varje fall inom områden, där bebyggelse el dyl på sikt kan väntas, översiktlig planering kommer till stånd i god tid. Denna planering bör föras fram till kommunplaner där det klarläggs vad som skall vara bebyggelseområden m m och var jord- och skogsbruk på sikt skall finnas kvar. Dessa översiktliga planer anses på sätt som förutsätts i utrednings- direktiven böra fastställas och därmed bli mera bindande än nu är vanligt. För att här uppställda krav på planeringen skall kunna uppfyllas på ett från samhällsekonomisk synpunkt lämpligt sätt anses det nödvändigt att lantbruksnämnderna får medverka redan i planeringens inledningsskede så att planarbetet från början kan inriktas så att god jordbruksjord inte onödigtvis tas i anspråk för bebyggelse eller andra urbana ändamål.

Det har framhållits att en översiktsplan av generalplanekaraktär borde kunna fastställas utan så många rättsverkningar. Som det nu är har bla dessa rättsverkningar hindrat användningen av generalplaneinstitutet och gjort generalplanerna till i mångt ganska meningslösa historier. Bland nackdelarna med rättsverkningarna av fastställda generalplaner har speciellt nämnts omständligheten då planen skall ändras och ersättnings- reglerna.

Ett mycket stort antal stadsarkitekter och länsarkitekter har framhållit att det finns behov av ett planinstitut mellan generalplan och stadsplan. I samband därmed redovisas de erfarenheter som nåtts vid arbete med sådana inte lagreglerade planer. En länsarkitekt motiverar behovet genom att framhålla att välmotiverade krav på att bebyggelsens närmare utformning skall avgöras först vid byggnadsprojekteringen talar mot en långt gående fastlåsning av densamma i detaljplan. Å andra sidan nödvändiggör som regel bl a olika rättsintressen ett fastläggande av bebyggelsens karaktär och omfattning. I många fall skulle en planform som i detaljeringsgrad och verkningar ligger mellan generalplan och stadsplan därför innebära en framkomlig kompromiss mellan dessa motstridande önskemål och bristen på ett planinstitut av detta slag anses kännbar. Från annat håll har som motiv anförts att för att generalplanen skall fungera som en sammanfattande aktuell plan för hela kommunen, får den av både praktiska och pedagogiska skäl inte göras alltför detaljerad i vad avser markens användning för olika ändamål. Det finns därför behov av ett särskilt mellanled mellan generalplanen och den

detaljerade stadsplanen. Då denna art av plan kommer att styra stadsplanens utformning mycket hårt anses det rimligt att den prövas av fullmäktige.

Vidare har från flera håll framförts att ett införande av ett planinstitut mellan generalplan och stadsplan kan medföra önskvärda förenklingar av stads- och byggnadsplaner. Enligt en mening bör en plan av den önskade nya typen ange exploateringsgraden, arten av utnyttjande, kommunika- tionsnätets utbyggnad och dylika större anvisningar. En plan av här antydd art har ansetts vara särskilt väl vald i mindre städer, där det årliga byggandet är så litet att funktionsdugliga stadsdelar måste utvecklas under en tidsperiod av storleksordningen tio år. Det är i dessa fall angeläget att redan från början ha penetrerat helheten men samtidigt olyckligt att i plan låsa detaljer för lång tid.

Vissa synpunkter har även kommit fram på generalplanens ställning i plansystemet. Genom att sambandet regionplan — generalplan — detalj- plan inte är tillräckligt bundet i nuvarande lag upprättas och genomförs enligt en länsarkitekt planer på lägre nivå ofta i strid mot de mer översiktliga. Sambandet riksplan — regionplan — kommunplan — kom- mundelsplan — detaljplan anses sålunda böra fixeras i lagtexten. Från en stadsarkitekt har pekats på att generalplan, kommunplan eller disposi— tionsplan borde kunna fastställas för område där detaljplan gäller utan att denna omedelbart skall upphävas under förutsättning att någon konstruk- tion som begränsar giltighetstiden för detaljplan kan skapas. Intill den gällande detaljplanens giltighetstid utgått anses bebyggelse kunna få ske i enlighet med denna även om den skulle strida mot fastställd översikts- plan.

Vid enkäterna har vidare pekats på att det saknas ett lämpligt planinstitut för planmässig avveckling av mindre tätorter, där man önskar koncentrera den på längre sikt bestående bebyggelsen till en mindre del av området.

Vid enkäterna har det från många håll framhållits som en brist i gällande lagstiftning att detaljplanernas giltighetstid inte är tidsbegränsad. I samband därmed har bl a anförts att det är helt omöjligt att hålla hela stadsområdet med en aktuell, så detaljerad plan, att den i alla avsnitt skulle gå att direkt bygga efter. Möjlighet anses böra finnas för byggnadsnämnden att redan från början bestämma den tidsperiod under vilken en stadsplan skall gälla och att ge byggnadslov med giltighet av varierande längd. Vidare har påpekats att många äldre och även moderna planer innehåller överdrivna byggnadsrätter. En utförligare redogörelse för enkäternas innehåll i dessa delar finns i avsnitt 8.

Från annat håll har ifrågasatts om inte stadsplanens giltighet åt- minstone i vissa fall kunde tidsbegränsas. En stadsarkitekt har anfört att den segt kvardröjande målsättningen att ha en ständigt aktuell, samman- hängande detaljplan över hela det tätbebyggda stadsområdet framstår som en av de mest verklighetsfrämmande kvarlevorna från 1940-talet. En stad skulle sålunda, oavsett storleken, teoretiskt sett behöva fortlöpande och i detalj genomarbeta hela sin tätbebyggelseplan ungefär vart femte år. Denna målsättning anses utan närmare analys kunna fastslås som orimlig från rent

arbetsteknisk synpunkt. Det fn gällande systemet med två olika former för planläggning på detaljerad nivå har kritiserats från olika utgångspunkter i de yttranden som lämnats vid bygglagutredningens enkät. Från många stadsarkitekter och flera länsarkitekter har anförts att de båda detaljplaneinstituten bör sammanföras till ett planinstitut som kan användas för all sorts tätbebyggelse, med kommunen som den i första hand ansvarige för genomförande och skötsel men med möjlighet att i särskilda fall överföra ansvar på annan. Vidare har det ansetts önskvärt med ett planinstitut som kombinerar byggnadsplanens smidighet och stadsplanens rättsliga möjlig- heter.

Från ett håll har anförts att lagstiftarens mening uppenbarligen har varit att stadsplaneinstitutet skulle tillämpas inte blott för stad, köping eller municipalsamhälle utan även för egentliga tätorter på landsbygden. Byggnadsplan skulle i konsekvens härmed tillämpas allenast för sam- hällsbildningar av inte permanent karaktär. Så har i stor utsträckning inte blivit fallet. Byggnadsplanen tillämpas ofta i samhällen av typisk stadsplanekaraktär. Detta anses motivera antingen införandet av ett helt nytt, enhetligt planinstitut eller en i lagen intagen, strikt differentiering av nuvarande planinstituts tillämpning. Liknande synpunkter framförs även i ett annat yttrande, där det även framhålls att eljest de statsbidragsmässiga frågorna vid plangenomförandet måste klaras upp, så att inte rent kommunalekonomiska skäl är styrande för val av planinstitut. Det får inte vara så att byggnadsplan upprättas bara för att kommunen skall få statliga bidrag enligt de bestämmelser som gäller för enskilda vägar.

Ett antal stadsarkitekter och länsarkitekter har å andra sidan anfört att det bör övervägas att föra in begreppet fritidsbebyggelse i lagen och att det vore lämpligt med ett särskilt relativt enkelt detaljplaneinstitut för fritidsbebyggelsen.

Beträffande behovet av detaljplaner och innebörden av dessa har många delvis olikartade uppfattningar förts fram. Bla har anförts att detaljplanernas användningsområde bör utvidgas till att avse markens användning även för andra ändamål än bebyggelse, såsom där betydande investeringar och förändringar av natur etc kommer till stånd, tex idrotts— och rekreationsområden, begravningsplatser, gator och vägar m m.

Från flera håll framhålls att lagstiftningen bör underlätta användandet av s k elastisk detaljplan. Detaljplaneområdets indelning anses inte böra låsas : byggnadskvarter, gator, specialområden och liknande utan fixeras med hänsyn till användningssätt på ett mera smidigt sätt. Stadsplan anses sålunda vara helt olämplig när det gäller exempelvis större industri- områden, där gatudragningen inte kan fastställas innan man vet vilka industrier och av vilken storleksordning som skall etablera sig inom området. Det framhålls vidare att den ofta mycket strama detaljplane— ringen i regel innebär att det slutliga detaljprojekterade byggnadspro— jektet kommer att avvika från detaljplanen även om det legat till grund för planens utformning och i princip inte har ändrats. Dispens fordras då

med hörande av grannar och eventuellt nytt utställande vilket medför tidsförlust. En mer elastisk planering eller en vidare tolkning av byggnadsrättsbegreppet anses måhända hjälpa.

Vid vissa former av bebyggelse framhålls att det inte är lämpligt att i stadsplanen alltför hårt reglera byggnadernas utformning och gruppering. Stadsplanen bör därför ange utnyttjande under det att den närmare byggnadsutformningen utföres vid projekteringen. Möjligen kan därefter uppträda ett behov av en uppdelning i mindre fastigheter såsom exempelvis vid kedjehusbebyggelse, där varje boende får sin egen tomt, och en viss del av kvarteret blir tomt för gemensamma ändamål. De ursprungliga stadsplanebestämmelserna säger då ingenting om bebyg- gelseutformning och utnyttjande inom varje enskild tomt. En mer detaljreglerande stadsplan skulle därför kunna vara önskvärd vid en sådan fastighetsuppdelning. En sådan stadsplan anses därför kunna vara lämplig som en andra etapp i stadsplanerandet för att verifiera byggnadsföre— tagets utförande. Det anses därför böra övervägas huruvida en sådan stadsplanering i två etapper kan medtas i lagstiftningen, varvid den andra etappen skulle kunna åstadkommas med mindre formaliteter än för närvarande.

Det framhålls i några yttranden att det bör vara möjligt att använda elastisk detaljplan i vart fall då kommunen är ägare till den mark som skall bebyggas. I samband därmed framhålls att frågan är om inte ett byggande i huvudsaklig överensstämmelse med en noggrant studerad dispositionsplan vore att föredra i många fall. Det pekas på att redan i dag byggande sker på det viset efter dispens och det ifrågasätts om det verkligen skall vara nödvändigt att i efterhand upprätta en formell stadsplan.

Å andra sidan har framhållits att systemet med flexibel stadsplan kan missbrukas. Vid utställningen av dylik kan sakägare inte alltid avgöra, om hans rätt beträffande utsikt, insyn, buller etc berörs. Sådan plan anses därför böra användas endast för nya områden, avskilda från äldre bebyggelse, och eventuellt endast om stadsarkitekt finns och denne tillstyrker byggandet. Rent ekonomiska intressen befaras annars ofta gripa över stadsbilds— och miljövårdsintressen på ett olyckligt sätt. Vidare har påpekats att stadsplaneförslag inte bör vara mera summariska än att deras miljökvaliteter låter sig diskuteras. En viss detaljering anses vara önskvärd för att befrämja allmänhetens intresse.

Beträffande stadsplanernas innehåll har det framförts att det ibland har varit en olägenhet att inte planerna innehållit föreskrifter om höjdläge av parkmark i de fall då utnyttjandet av kvartersmarken förutsatt ansenliga förändringar i parkmarkens nivåer. Från många håll framhålls att det är synnerligen angeläget att iet kan ske en hårdare funktionsbestämning i stadsplanerna för att tex kunna styra lokalisering av affärscentra eller bilvårdsanläggningar eller omvand- ling från grossiströrelse till detaljhandel. Det har vidare framförts att det borde göras möjligt att i"stadsplan eller i anslutning därtill utfärda bindande bestämmelser om trafiks ordnande, om lekplatser, biluppställ- ning etc till skydd mot att resultaten av de utredningar : dessa

hänseenden som utförts i samband med planens upprättande förfuskas vid dess genomförande.

Från några stadsarkitekter har framhållits att det vore önskvärt att i stadsplan kunna reglera frågor rörande trafikföring på ett effektivare sätt än vad som nu är möjligt.

19.2.3. Försöksverksamheten

I anslutning till den av bygglagutredningen bedrivna försöksverksamheten rörande den under utredningsarbetets inledningsskede upprättade plan- lagsskissen har kommit fram vissa begränsade synpunkter på plansyste- mets uppbyggnad (se avsnitt 5.4.2). Därvid framfördes bl a att om den rättsliga regleringen av markanvändningen helt koncentreras till instru- ment ai typen åtgärds- eller genomförandeplaner samtidigt som de översiktliga fysiska planerna bara får karaktär av utredningsplaner utan bindande effekt finns det risk att den översiktliga fysiska planeringen förlorar sin styrande funktion. Det ansågs uppstå en tendens att miljöförändrande åtgärder som föranleds av enskilt initiativ aktualiseras relativt sent och utan vederbörlig förankring i de fysiska översikts- planerna Därför efterlystes ett rättsligt reglerande planinstitut som kan förena rissa delar av kommunens utredningsplanering med den mer speciellt reglerande åtgärds- eller genomförandeplanen.

Den översiktliga fysiska planeringens ställning bedömdes olika av arbetsgrupperna. Enighet förelåg emellertid om behovet av översiktliga fysiska planer som underlag för åtgärdsplanläggningen. För två av arbetsgrupperna ingick det i försöksverksamheten att upprätta modell- förslag iill utredningsplaner avseende markanvändningen inom större området med spridd bebyggelse. Den ena av dessa arbetsgrupper var kritisk not att utredningsplanerna inte avsågs få några bindande verkningar enligt planlagsskissen. Den andra arbetsgruppen hade däremot inga invändningar i berörda avseende. Denna arbetsgrupp gjorde bedöm- ningen at de kOmmunomspännande utredningsplanerna i tid aktualiserar hela konmunens planproblematik och därmed ger underlag för rättvisa avvägningar mellan olika intressen.

De båda övriga arbetsgruppernas verksamhet omfattade bl a upprät- tande ai fysiska utredningsplaner för vissa områden med befintlig äldre samlad bebyggelse. Den ena av dessa arbetsgrupper pekade i sin samman'attning på de s k dispositionsplanerna som utvecklats i praxis vid sidan av de nu lagreglerade planinstituten. Arbetsgruppen ansåg det vara av intrerse att utreda möjligheterna att ge dessa planer vissa rättsverk— ningar. En starkare ställning för den översiktliga planläggningen torde enligt dcnna arbetsgrupp medföra möjlighet till ökad lokal bestäm- manderätt i detaljplanläggningen. Den andra arbetsgruppen redovisade inga erirringar mot planlagsskissens förslag i fråga om de översiktliga planerna; rättsliga ställning. Arbetsgruppen noterade som en fördel med det skissrade systemet att utredningsplaner föreskrevs men inte behövde sammanztällas till en formell generalplan.

19.2.4. Utvecklingstendenser i fråga om planeringsformerna

Bygglagutredningens direktiv har uppmärksammat den nuvarande bristen på överensstämmelse mellan planinstitutens utformning och den plane- ringspraxis som kommit att utvecklas på olika nivåer. Den utveckling som sålunda skett är i sig att anse som ett uttryck för krav på reformer. Med anledning härav lämnas i detta avsnitt en kort redogörelse för vissa utvecklingstendenser i fråga om planeringsformerna.

Regionplaner och generalplaner i BL:s mening har enligt direktiven kommit till stånd i mycket liten omfattning. Det konstateras att i stället andra planeringsformer har utvecklats. En översiktsplanering som sker i mycket olika former, ofta helt utan insyn från kommunmedlemmarnas sida, har uppkommit. Direktiven pekar också på att det har utvecklats ett plansteg mellan generalplanen och stadsplanen. Detta har i debatten ofta benämnts dispositionsplan. En sådan plan ingår inte i EL:s plansystem. Någon mera enhetlig praxis för användning av dispositionsplan har enligt direktiven inte utbildats.

Bygglagutredningen har inom sin arbetsram inte kunnat genomföra någon mer omfattande sammanställning av olika nya översiktliga plan- former. Det saknas i stor utsträckning systematiskt genomförda under- sökningar av sådan art som skulle kunna belysa dessa frågor. Endast några få projekt har framkommit genom byggforskningen. Inom planverket pågår emellertid f n en inventering av översiktliga planer. Därvid studeras speciellt s k områdesplaner, varmed menas informella planer med avsikt att belysa förhållanden inom en del av en kommun. Dessa motsvarar till viss del de dispositionsplaner som omtalas i direktiven. Den enkät som bygglagutredningen genomfört och den övriga faktainsamling som skett pekar klart mot att direktivens beskrivning av planläget är riktig.

De grundläggande anledningarna till planeringens förändring torde stå att finna i den utveckling som samhället på olika sätt har genomgått. Förutsättningarna för planeringen har snabbt förändrats. Anspråken på planering har vidgats till att omfatta allt fler markanvändningsfrågor och har därmed också kommit att beröra allt större markområden. Det har med andra ord uppstått en ny planeringssituation.

För den kommunala planeringen har följande förhållanden kommit att speciellt bidra till den förändrade situationen. Genom kommunindel- ningsreformen har flertalet av de nya kommunerna fått en större omfattning. Kraven på kommunal service har vuxit varvid en knapphet på ekonomiska resurser har uppkommit. Till detta skall slutligen läggas att staten alltmer aktivt har börjat ta del i samhällsplaneringen på ett sätt som direkt berör kommunernas verksamhet. Detta har lett till att man i det översiktliga planeringsarbetet dels måst studera större markområden, dels tvingats ta upp flera hittills obehandlade planeringsfrågor. Samtidigt har ett allt starkare krav på en samordning mellan fysisk planering, ekonomisk planering och den kommunala verksamhetsplaneringen uppkommit.

Under stor del av 1950- och 1960-talen var de centrala myndigheternas anvisningsverksamhet i planfrågor mycket bristfällig. De anvisningar som

utkom rörde i huvudsak enstaka sektoriella frågor som t ex bostäder och trafik medan någon mer samlad planeringsmetodik inte behandlades.

Kommunerna har på olika sätt själva försökt möta den uppkomna utvecklingen. Den brokiga samling av nya planformer som upp- kommit får ses som ett naturligt sätt att försöka komma till rätta med situationen.

Det torde främst ha varit de större kommunerna som kom att mera metodiskt arbeta fram nya planformer anpassade till de problem som förelåg. Dessa kommuner karaktäriserades under 1950- och 1960-talen av en starkt stegrad befolkningsökning. Huvudfrågorna kom därvid att gälla anläggandet av nya bostadsområden och anordnandet av kollektiva transporter mellan dessa och arbetsplatserna samt till cityområdena. I dessa sammanhang kom, främst när det gäller de nya bostadsområdena, den s k dispositionsplanen att utvecklas.

Dessa dispositionsplaner syftade främst till att ge en samlad bild av hur nya stadsdelar skulle kunna uppföras. De beskrev vanligtvis i första hand hur kommunikationer, bostäder, service och i förekommande fall arbetsplatser skulle samordnas och hur marken skulle tas i anspråk för dessa ändamål. Med utgångspunkt från dessa dispositionsplaner kunde man sedan göra olika tekniska och ekonomiska överväganden, fullfölja större markförvärv och slutligen upprätta detaljplaner.

Dispositionsplaner av detta slag har kommit att formellt behandlas olika i skilda kommuner. På vissa håll har de antagits av fullmäktige och ibland även bifogats som illustration vid detaljplanens fastställelse- prövning hos statliga myndigheter. På andra håll har de endast behandlats inom byggnadsnämnden och där utgjort beslutsunderlag för detaljfrågor. De har i mycket liten utsträckning blivit föremål för offentlig utställning eller andra former av medborgarinflytande.

Översiktliga planer av dispositionsplanekaraktär har även upprättats för andra delområden av kommunerna. En vanlig form har varit att i samband med omvandlingen av butiksstrukturen från småbutiker till varuhus försöka sammanfatta centralorternas cityproblem. Sådana planer, ofta benämnda cityplaner, finns inom många kommuner och har fått vara vägledande för lokalisering av t ex nya varuhus och förvaltnings- byggnader av olika slag. De har också utnyttjats som underlag för reglering av förhållandet mellan enskild biltrafik, kollektivtrafik, varu- distribution och gångtrafik.

En hel rad andra former av dispositionsplaner har uppkommit. Här finns inte anledning att närmare analysera dessa. Det skall endast omnämnas att utöver nyexploatering för bostäder och cityproblem även bebyggelseomdaning, fritidsbebyggelse, nyexploatering för arbetsplats- områden och, om än i begränsad omfattning, natur- och landskapsplane- ringsfrågor kommit att behandlas i sådana planer.

Dispositionsplanerna har endast varit avsedda att klara ut planerings- situationen inom ett större eller mindre delområde. Den mera täckande planeringen av kommunens hela markområde kom således, speciellt under l960-talet, att undanskymmas av dessa delområdesplaner och den ordinära detaljplaneringen inom BLZS ram.

Detta system och dispositionsplaneringens brist på kontakt med kommunmedlemmarna kom att väcka kritik från flera håll. Det fram— fördes också önskemål från fastställelsemyndigheterna att få översiktliga kommunomfattande planer som beslutsunderlag i detaljfrågor och att få dispositionsplanerna inordnade i den lagliga beslutsprocessen.

översiktlig planering över kommungränserna har fått sin största bety- delse i storstadsområdena där olika samarbetsformer kom att utvecklas främst under 1950- och 1960—talet. På några håll tillämpas planering i form av regionplanering enligt BL. På andra håll skedde planeringen i friare former. Ibland tillämpades därvid kommunalförbund som organisa- tionsform. Också mera informellt samarbete förekommer. Den inter- kommunala planeringen kom också i stor utsträckning att utveckla sin egen metodik anpassad efter den typ av frågor som planeringsorganen på olika håll i landet tog upp i sin verksamhet. Hanteringsordningen blev följaktligen mycket olika.

En speciell form av interkommunal planering uppkom i samband med de kommunsammanläggningar som beslutades år 1964. Den kom att få benämningen kommunblocksplanering och hade till främsta uppgift att förbereda den kommande planeringsverksamheten i de större kommuner som skulle bildas genom sammanläggningar. Verksamheten uppmärk- sammades av anvisningarna bl a på så sätt att dåvarande byggnadssty- relsen i samarbete med bl a stads- och kommunförbundet 1965 utgav vissa riktlinjer för utvecklingsplanering i kommunblock.

Arbetet med kommunblocksplanerna leddes som regel av samarbets- nämnderna i blocken, men det förekom även att särskilda plankommit- téer bildades för denna uppgift. Planerna tog upp sådana frågor där samordningsbehovet bedömdes vara särskilt stort tex kollektivtrafik, undervisning, fritidsbebyggelse m m. En speciell fråga som ofta kom att behandlas gällde den framtida tätortsstrukturen, varvid utvecklingsmöjlig- heterna för kommunblockets centralort kom att ägnas särskild uppmärk- samhet. Många kommunblocksplaner kom att i vissa avseenden få en likartad karaktär som regionplaner upprättade enligt BL. I ett avseende företedde de emellertid en markant skillnad. Kommunerna som ingick i blocken stod inför en administrativ och ekonomisk omvandlingsprocess av genomgripande natur. De organisatoriska frågorna kring kommun- sammanläggningen kom därför att stå i blickpunkten. Kommunblocks- planerna kom följaktligen ofta att ägna dessa sammanläggningsfrågor en särskild uppmärksamhet. Under 1960—talet hade vidare former för studium av planeringsfrågor av riksomfattande intresse börjat utvecklas. Dessa frågor kom, visade det sig snart, att ibland kunna gälla vidsträckta delar av kommunernas markområden.

Även den regionala planeringen kom att utvecklas under denna tidsperiod, speciellt genom de insatser som länsstyrelserna påbörjade i form av regionalpolitisk planering och länsomfattande inventeringar av olika fysiska resurser och planeringsförhållanden. I avsnitt 19.7.2 återfinns en översiktlig redogöreISe för denna regionala planering.

För att vägleda kommunerna har statens planverk vid olika tillfällen

alltsedan 1971 tillskrivit kommunerna med planeringsanvisningar. Dessa har haft till främsta syfte att i den nya planeringssituation som uppkommit ge råd för samhällsplaneringens bedrivande med stöd av gällande byggnadslagstiftning. Skrivelserna är att betrakta som en form av planeringsanvisningar. De bygger på utvecklingsarbete inom bla plan- verket och kommunförbundet.

Planverket föreslår därvid kommunerna att som underlag för den mer detaljerade planeringen och tillståndsprövningen för olika bebyggelse- åtgärder sätta igång arbete med en vidgad generalplanering. Vidare föreslås att ge denna planering en redovisningsform som innefattar en kommunomfattande markdispositionsplan och ett åtgärdsprogram. Plan- verket rekommenderar även kommunerna att utarbeta en s k kommun- översikt med syfte att ge allmänna riktlinjer för planläggning, byggande och fastighetsbildning för bebyggelse i olika delar av kommunen. För att närmare studera översiktliga frågor för del” av kommunen föreslås att områdesplaner skall upprättas. Områdesplan anges som synonymt med begreppet dispositionsplan.

Den vidgade generalplanering som planverket rekommenderar i sin skrivelse till kommunerna (statens planverks skrivelse till kommun- styrelserna i maj 1972) anges i princip överensstämma med tanke— gångarna bakom BL:s generalplaneinstitut och med bygglagutredningens direktiv. Planverket anger för denna planering att den bör vara

. kommunomfattande, dvs behandla förekommande fysiska planerings- problem inom kommunens hela område

. samordnad med annan kommunal planering och med statens och näringslivets planering på olika nivåer

. bedriven på kommunfullmäktiges uppdrag under kommunstyrelsens ledning i samverkan mellan de olika kommunala nämnderna och förvaltningarna

. styrande för den mera detaljerade fysiska planeringen och vägledande för de kommunala förvaltningarnas planeringsarbete

. kontinuerlig, dvs en ständigt pågående verksamhet som omfattar dels målformulering och insamling och analys av underlagsmaterial, dels utarbetande av vid olika tidpunkter erforderliga program och planer

. informativ, dvs genom att med jämna intervaller ge en samlad över- blick över huvuddragen i markdispositionen på lång sikt och över kommunens aktuella bebyggelseplanering

. etappindelad vad avser genomförandet av fysiska planeringsåtgärder, varvid ungefärliga genomförandetidpunkter bör anges beträffande den närmaste 5— l O-årsperioden

. genomförbar, vilket bla innebär att det så långt möjligt, genom teknisk/ekonomiska utredningar och avstämning mot kommunens ekonomiska långtidsplanering, bör visas att resurser för planeringens

genomförande finns tillgängliga

. flexibel, dvs till dess ställningstagande krävs hålla tänkbara handlings- alternativ öppna . öppen för allmänhetens insyn och medverkan.

Den kommunomfattande markdispositionsplanen, som föreslås ingå inom ramen för denna generalplanering, skall ange de stora dragen i markanvändningen på lång sikt och vara vägledande för utbyggnaden av strukturbildande anläggningar. Till denna bör vid redovisningstillfället fogas de kartor över delområden i kommunen och de konkretiserade fysiska planer som kan erfordras för att ge en samlad överblick över kommunens aktuella bebyggelseplanering.

Vid dessa redovisningstillfällen bör även ett åtgärdsprogram upprättas med konkreta riktlinjer för fortsatt utrednings- och planeringsarbete inom kommunen och för inom nära framtid erforderliga genomförande- åtgärder. Åtgärdsprogrammen torde dock behöva revideras årligen.

Planverket delar in arbetet med den vidgade generalplaneringen i följande arbetsmoment

. målformulering . inventeringar . analyser. Dessa avses resultera i . kommunomfattande markdispositionsplan . åtgärdsprogram för fortsatt utrednings- och planeringsarbete och för genomförandet.

I fortsättningen av sin skrivelse ger planverket en närmare beskrivning av innehållet i dessa olika arbetsmoment. [ stor utsträckning utgör detta sådana synpunkter som bygglagutredningen anser vara av intresse för den översiktliga planering som utredningen föreslår. Det råder en kontinuitet i utvecklingen mellan den vidgade generalplaneringen och de av bygglag- utredningen föreslagna nya översiktliga planinstituten. Således återfinnes många av planverkets synpunkter i beskrivningen av det nya plansystemet varför det inte ansetts nödvändigt att här ytterligare beskriva verkets anvisningar om vidgad generalplanering.

I skrivelse i augusti 1973 till kommunstyrelser och byggnadsnämnder har statens planverk i samråd med lantmäteristyrelsen föreslagit kom- munerna ett system för lämplighetsprövning av bebyggelse utanför detaljplan. Kommunerna föreslås upprätta s k kommunöversikter. Dessa skall utgöras av en redovisningskarta med tillhörande riktlinjer för bebyggelseutvecklingen. Kommunöversikten inom en kommun avses redovisa behov av planläggning samt ge ledning för prövning av ansökan om byggnadslov m rn utanför planlagt område. Kommunöversikten skall täcka kommunens hela yta, men skall inte redovisa markens avsedda användningssätt för olika ändamål såsom den i tidigare skrivelse till kommunerna föreslagna markdispositionsplanen avsågs göra.

Kommunöversikterna skall syfta till att ange riktlinjer i stort för byggnadsnämndens hantering av plan- och byggnadsärenden rn in och

utgöra underlag för motiveringar vid beslut i fråga om dessa ärenden samt att ge information till allmänheten om vilka förutsättningar och inskränkningar som gäller för byggande och fastighetsbildning för bebyggelse inom kommunen.

Kommunöversikten bör kunna ge vägledning även för länsstyrelsen, fastightetsbildningsmyndigheten och andra organ i deras hantering av berördra ärenden.

Kommunöversikten ger direkta riktlinjer för den allmänna lämplighets- prövningen i de delar av kommunen som har svag bebyggelseutveckling eller okomplicerade förutsättningar i övrigt. För vissa områden i kom- munen är förhållandena sådana att detaljplan erfordras. För områden med mer betydande efterfrågan på bebyggelse eller med andra kompli- cerade markanvändningsförhållanden bör som regel områdesplan upp- rättas för detaljplanering och byggande.

Kommunöversikten utarbetas med ledning av den kommunomfattande markdispositionsplanen eller annat, enklare material. Den bör baseras på de gemensamma planeringsförutsättningarna för kommunens samlade långsiktplanering och svara mot de övergripande mål som uppställts för den kommunala verksamheten. Planverket rekommenderar att kommun- översikten i form av karta, beskrivning m m handläggs enligt reglerna för antagen generalplan i BS.

Kommunöversikter torde fn vara under utarbetande inom flertalet av landets kommuner. De utgör ett första försök att indela hela kommunens yta i områden som kan behandlas något sånär enhetligt och som också kan beskrivas från planeringssynpunkt. Kommunöversikterna kommer därför att utgöra en betydelsefull koppling mellan översiktplanering enligt BL och enligt det system som bygglagutredningen föreslår.

Som tidigare omtalats har former för studium av planeringsfrågor av riksomfattande intresse börjat utvecklas. Riksdagen antog sålunda i december 1972 riktlinjerna för en fysisk riksplanering. I februari 1973 fick länsstyrelserna uppdrag av Kungl Maj:t att överlägga med kommu- nerna om vilken planering och vilka åtgärder som krävs för att förverkliga riktlinjerna.

Det har därvid angetts att det är främst iden kommunala planeringen som den fysiska riksplaneringens riktlinjer ska förverkligas. I program- skedet utarbetar kommunerna program för hur riktlinjerna ska tillämpas i den egna kommunen.

Med detta som utgångsläge skall samtliga kommuner som berörs av riktlinjerna anta handlingsprogram. I dessa program föreslås de åtgärder som krävs inom kommunens område för att syftet med den fysiska riksplaneringen skall uppnås. Länsstyrelsen skall sammanställa de kom- munala programmen och med eget yttrande redovisa dem till Kungl Maj:t före 1974—07—01.

Kungl Maj:t sänder de kommunala programmen och länsstyrelsernas yttranden på remiss till berörda myndigheter och skall därefter ta ställning till programmen. Riksdagen kommer också att ges tillfälle att uttala sig om det samlade resultatet av programarbetet.

När programarbetet är klart vidtar planeringsskedet som i huvudsak

skall vara avslutat före 1976-07-01. Under planeringsskedet skall kommu- nerna steg för steg utföra den planering de dragit upp riktlinjerna för i de kommunala programmen.

Vid sidan av detta arbete med att följa upp de nu fastlagda riktlinjerna pågår också ett arbete inom bl a bostadsdepartementet och berörda verk med att vidareutveckla den fysiska riksplaneringen vad avser innehåll och metoder.

I programarbetet skall länsstyrelserna och kommunerna tillsammans klara ut hur respektive kommun berörs av den fysiska riksplaneringen. Till gmnd för arbetet ligger dels riksdagens riktlinjer för hushållningen med mark och vatten, dels vissa förteckningar över områden av riksin- tresse för friluftslivet, den vetenskapliga och kulturella naturvården och kulturminnesvården. De intressen som riksdagen önskat att kommunerna skall beakta kan inom ramen för nuvarande lagstiftning redan vara tillgodosedda genom olika typer av planer eller genom förordnanden enligt NVL. I den mån riksintressena inte är tillgodosedda genom existerande bestämmelser skall kommunerna och länsstyrelserna föreslå de åtgärder som behöver vidtas för fullföljande av riksplaneringens intentioner.

! programskedet krävs det emellertid inte att kommunerna tar slut- giltig ställning till med vilka medel man skall säkra riksintresset. Det viktiga anges vara att kommunerna verkligen tar på sig de utrednings— och planeringsuppgifter som är nödvändiga, så att riktlinjerna kan tillgodoses före 1976—07—01. Det kan emellertid finnas fall där man i kommunerna redan nu är ganska klar över hur riksintressenavkan säkerställas. Då skall detta redovisas i det förslag som sänds till länsstyrelsen.

I vissa områden kan det räcka med att styra bebyggelsen. Den saken kan i de enklaste fallen klaras genom att fullmäktige antar riktlinjer för byggnadsnämndens byggnadslovgivning. Område för område gränsas av på karta och regler anges för bebyggelseutvecklingen — man antar riktlinjer i en kommunöversikt i enlighet med planverkets anvisningar. Riktlinjerna kan t ex innebära att ny bebyggelse bara får ske i anslutning till befintlig bebyggelse. De kan också ge anvisningar om särskilda krav på bebyggelse. När riktlinjerna arbetas fram anges det vara lämpligt att samråda med länsstyrelsen, landsantikvarien, fastighetsbildningsmyn- digheten samt vissa andra myndigheter och sammanslutningar. I pro- grammet skall anges när en sådan kommunöversikt beräknas vara klar.

I vissa fall kan det krävas en fastare översiktsplan som visar och reglerar markens användning. I kommunöversikten avgränsas sådana områden. Det kan gälla en tätort med omgivningar, ett nytt industriom- råde, ett område för sommarstugor osv. I de fallen kan en områdesplan ge "anvisningar i grova drag om var vägar och va-ledningar skall dras och vilka områden som skall bli grönområden. För andra områden kan det behövas fastare bestämmelser om hur marken får utnyttjas. Då kan man välja att utveckla kommunöversiktens riktlinjer eller områdesplanen till en formell generalplan enligt BL. Denna kan också fastställas. I kommunens program skall stå vem som ansvarar för planläggningen, när den kan tänkas vara klar och om kommunen avser att fastställa planen eller delar av den.

Om kommunen inte anser att väsentliga naturvårdsintressen kan tillgodoses genom de här två åtgärderna, kan man föreslå länsstyrelsen att sådana områden skyddas genom reglering enligt NVL, tex genom att man bildar naturreservat eller genom förordnande till skydd för landskapsbilden. När det gäller åtgärder enligt NVL har länsstyrelsen ett särskilt ansvar för att bevaka naturvårdsarbetet i hela länet. Initiativ till naturvårdsförordnanden som motiveras av den fysiska riksplaneringen kan därför också tas av länsstyrelsen.

Det kan också bli aktuellt med andra former för säkerställande. De bör i så fall föreslås i programmet, tex skydd för fasta fornlämningar, djur- och fågelskyddsområden, skyddsområden för vattentäkter och kom- munala markförvärv.

Det kan i kommunerna finnas situationer då man anser sig sakna möjlighet att på ett tillfredsställande sätt säkerställa riksplaneringens intentioner. Det kan bero på att man finner att lagarna är otillräckliga eller på att man saknar ekonomiska resurser för att tex samordna friluftslivets intressen med skogsbrukets eller för att säkerställa kultur- minnesvårdens intressen. Kommunerna och länsstyrelserna ombedes i programarbetet ta upp och redovisa sådana svårigheter.

19.3. Allmänna överväganden för uppbyggnaden av ett plansystem

Det nuvarande plansystemet har vuxit fram ur de önskemål att reglera bebyggelsen som genom åren gjort sig gällande i allt högre grad. Från början förutsattes att planläggning var nödvändig endast för sådana lokalt begränsade delar av en kommun där tätbebyggelse uppstått eller inom relativt kort tid kunde förväntas. Utformningen av de olika planinstituten och den teknik som utvecklats kring dessa i planläggningshänseende har präglats av denna omständighet. Utvecklingen har emellertid gått emot ett ökat hänsynstagande till andra omständigheter vid planläggningen. Detta har naturligt nog främst gällt de översiktliga planinstituten.

Det nyss angivna sambandet med mer eller mindre aktuella bebyggelse- åtgärder har också lett till att det inte föreskrivits någon generell skyldighet för kommun att ha översiktlig plan för kommunens hela yta. Behovet av översiktliga planer prövas i det enskilda fallet. De tankar som legat bakom planinstitutens tillkomst synes vidare ha utgått från att planerna behövs inte bara för att reglera tillkomsten av tätbebyggelse utan även för ett fortvarighetstillstånd. Planerna har därför inte tidsbe- gränsats. Som en följd av att plansystemet utgått från tätbebyggelse- situationer har det efterhand vuxit upp behov av att kunna reglera även annan bebyggelse. Andra regleringsinstrument har därför uppstått vid sidan av planerna. Hit hör utomplansbestämmelser och förordnanden enligt NVL.

Bygglagutredningen har redan tidigare slagit fast att en blivande lagstiftning bör byggas upp från andra utgångspunkter än de som varit styrande för den nuvarande byggnadslagen. Detta gäller även frågan om

valet av planläggningsinstrument. De synpunkter på regleringens innebörd och omfattning som tidigare framförts (avsnitten 6—8) är svåra att tillgodose inom ramen för det nuvarande plansystemet. Många av de synpunkter som framförts vid de av bygglagutredningen genomförda enkäterna är också av den karaktären att de svårligen kan bli tillgodo- sedda genom partiella ändringar inom ramen för nu gällande plansystem. Det nuvarande systemet med planer bör därför ersättas med ett helt nytt plansystem. I avsnitt 9 har redan redovisats att behov föreligger av planer som styrmedel och att bygglagutredningen ämnar föreslå åtminstone tre olika planinstitut för kommunernas planläggningsverksamhet nämligen kommunplan, kommundelsplan och byggnadsplan.

En grundförutsättning för att tillgodose kravet på allsidighet i de bedömningar som skall göras beträffande markanvändningen är att kommunens egen planläggning utgår från den totala markytan inom respektive kommun och att det inom kommunen finns ett plansystem som täcker hela markytan. Dessa omständigheter talar för att den översiktliga planeringen bör ges en helt annan tyngd än den har f n. Även det ovan i avsnitt 17 uttalade önskemålet att förstärka medborgarin— flytandet talar för att den översiktliga planeringen bör ges en starkare ställning och utformas så att den tilldrar sig största möjliga intresse. Behov finns därför av en stor öppenhet vid behandlingen av dessa planer. Den i avsnitt 15 redovisade bedömningen att det statliga inflytandet främst bör koncentreras till den översiktliga planläggningen visar på samma behov av förändring i plansystemet.

Hittillsvarande erfarenheter visar att planerna tilldrar sig största in- tresset och har största betydelsen i förändringsskeden, dvs då mark skall tas i anspråk för bebyggelse eller då befintlig bebyggelse skall omdanas. Tillkomsten av plankravet har styrts av detta intresse att få till stånd en ändamålsenlig bebyggelse. Trots detta har plansystemet fått en utform- ning som innebär att planerna gäller tills vidare oavsett om de realiserats eller inte. Uttrycket i 5 & BL ”användas för bebyggelse” talar också för den uppfattningen att planerna anses behövliga även för att reglera fortvarighetstillståndet i bebyggelsen. De har därigenom fått en registre- rande funktion som blandas med funktionen att styra blivande föränd- ringar. Denna registrerande funktion kommer bl a till uttryck i många angränsande lagar där det anges att särskilda bestämmelser gäller inom områden med stadsplan eller vissa delar av sådant område. Som exempel kan nämnas 2, 6 och 13 55 iallmänna ordningsstadgan. Inom stadsplane- lagt område krävs polismyndighetens tillstånd för att använda allmän plats för upplag, avstjälpning eller uppsättande av försäljningsstånd, ställningar o d (2 5). Enligt 6 & får inom stadsplanelagt område bla sprängning, fyrverkeri och skjutning med eldvapen inte ske utan tillstånd av polismyndigheten. Beträffande vissa offentliga tillställningar gäller att de måste anmälas till polismyndigheten om de skall anordnas inom stads- eller byggnadsplanelagt område (13 5).

Mot bakgrund av de allmänna utgångspunkter för lagstiftningen som utredningen antagit i avsnitten 6—8 framstår det som naturligt att plansystemet i huvudsak bör reglera blivande förändringar. Denna

tendens bör gälla i större utsträckning ju mer detaljerade planerna blir. Inom ramen för en reglering av förändringarna kan det inte undvikas att bestämmelser för vissa områden utesluter att förändringar sker. Sådana örewäganden hör hemma i de översiktliga planerna. Detaljerade planer bör bara upprättas för aktuella förändringar. De registrerande funk- tionerna hos planerna bör helt övertas av fastighetsregisterverksamheten och önskemål om kartläggning av befintliga förhållanden bör tillgodoses genom kartläggning vid sidan av plansystemet.

Om plansystemet helt inriktas på att tillgodose behovet att styra förändringarna så att de kommer till stånd på från allmän synpunkt godtagbara villkor beträffande läge och utformning är det naturligt att effekterna av planerna tidsbegränsas. Detta kan som anförts i avsnitt 8 ske antingen genom att befintliga planer omprövas med vissa mellanrum eller då förhållandena det kräver, eller så att planernas giltighetstid tidsbegränsas.

Vad som framkommit i enkäterna visar visserligen att det finns behov av olika slags rättsverkningar i olika planfall. Å andra sidan visar erfarenheterna att tolknings- och tillämpningsproblem uppkommer om man har skilda planinstitut vid sidan av varandra. Det förefaller därför enligt bygglagutredningens mening inte vara nödvändigt eller lämpligt att tillgodose intresset av skilda rättsverkningar genom två eller flera parallella plantyper. Intresset torde kunna tillgodoses genom att reglerna för ett enda institut görs flexibla i sådan grad att lämpliga föreskrifter kan meddelas i det enskilda fallet. Enkäterna ger således klart belägg för att den i direktiven framförda tanken på ett enhetligt detaljplaneinstitut är riktig. Det finns därför anledning att se över plansystemet även med avseende på de mer detaljerade planernas funktion och rättsverkningar.

De reformbehov som föreligger beträffande plansystemet är så stora att utredningen anser det mest ändamålsenligt att lägga fram förslag till ett helt nytt plansystem.

Vid utformningen av ett nytt plansystem är det enligt utredningens mening angeläget att antalet planinstitut nedbringas i så stor utsträckning som möjligt. Ju fler planbeslut som måste fattas desto långsammare går planprocessen och genomförandet av de åtgärder som skall utföras med därav följande ekonomiska förluster och administrativa olägenheter. Denna förenkling synes dock inte kunna drivas så långt att det kan räcka med ett enda planinstitut. Ett sådant skulle av naturliga skäl närmast vara att jämställa med dagens stads— och byggnadsplaner och komma i tillämpning relativt sent i den planeringsprocess som föregår tillkomsten av olika åtgärder. För att tillgodose kravet på samordning i planerings- verksamheten i stort skulle det behövas andra beslutsformer. Sådana beslut måste emellertid baseras på planmässiga överväganden. Då det är angeläget att dessa blir så allsidiga som möjligt synes det vara mest ändamålsenligt att de fattas inom ramen för ett översiktligt planinstitut. Den planering och planläggning som avses ske fortsättningsvis skall i större utsträckning än f n omfatta egentliga markhushållningsfrågor och således få ett vidare syfte än att reglera bebyggelsens lokalisering och utformning och därmed sammanhängande frågor. Dessa markhushåll-

ningsfrågor hör hemma bland de översiktliga bedömningarna och synes som redan tidigare framhållits böra medföra att varje kommun har en plan som täcker kommunens hela yta.

Tyngdpunkten i planeringsverksamheten avses även fortsättningsvis ligga hos kommunerna. Det är därför viktigt att det plansystem som skall gälla inom kommun blir rationellt utformat från de kommunala utgångspunkterna. Som redan tidigare framgått skall emellertid även riksintressen och regionala intressen beaktas i planläggningen. Utred- ningen skall därför mot bakgrund av vad som redan antytts om de kommunala planinstituten inledningsvis diskutera hur frågan om kom- munövergripande planering bör lösas.

19.4. Riksplanering

Genom statsmakternas beslut har en planering av hushållning med mark- och vattenresurserna på riksnivå påbörjats. De riktlinjer för markhus- hållningen som läggs fast inom ramen för den fysiska riksplaneringen skall fullföljas i en fortsatt planering, som i väsentliga delar skall utföras av kommunen. En provisorisk koppling mellan den fysiska riksplane- ringen och annan fysisk planläggning har åstadkommits genom lagänd- ringar år 1972 beträffande BL och NVL m fl lagar. En utförlig redogörelse för dessa lagändringar och bevekelsegrunderna för den fysiska riksplaneringen finns i bilaga 1 avsnitt 3.2. Iavsnitt 19.2.4 ovan har lämnats en redogörelse för hur arbetet med den fysiska riksplaneringen bedrivs.

Inriktningen av och tillvägagångssättet vid den fysiska riksplaneringen ligger utanför bygglagutredningens uppdrag. I direktiven har bara angetts att utredningen vid sitt arbete bör utgå från att en riksplan som anger markanvändningen i stora drag kommer att finnas. I direktiven har vidare sagts att man kan utgå från att denna plan kommer att ha mycket långsiktigt perspektiv och att arbetet med den kommer att drivas kontinuerligt och att revidering av planen i samlad form kommer att ske med jämna intervaller. Vidare har angetts att riksplanen kan kornma att bli olika detaljerad för olika delar av landet. Några detaljerade rättsverk- ningar har inte ansetts behöva knytas till riksplanen. I en lag som skall reglera planväsendet har därför ansetts kunna anges att riksplan skall finnas och att den skall tjäna till ledning vid regional och lokil fysisk planering. I direktiven ansågs att kontrollen av att riksplans intentioner fullföljs i tillräcklig utsträckning kunde tillgodoses vid fastställelse- prövning av underliggande översiktsplaner.

I tilläggsdirektiv till bygglagutredningen (se avsnitt 1.1.2) har Jygglag- utredningens ursprungliga uppdrag vidgats såvitt avser att utreda rättsverkningar knutna till riksplaneringen. I tilläggsdirektiven erinras om att vissa ändringar i BLzs bestämmelser om generalplan överväg- des inom ramen för det lagstiftningsarbete som anknöt '.ill den fysiska riksplaneringen. Ändringarna syftade till att ge Kungl Maj:t befogenhet att föreskriva, dels att kommun skulle upprätta generalplan

och i vissa fall underställa denna för fastställelse, dels att generalplane- ringen skulle tillgodose vissa syften som lades fast i den fysiska riksplaneringen. I tilläggsdirektiven uttalas därefter att bygglagutred- ningen med utgångspunkt i resultatet av detta lagstiftningsarbete och med ledning av de fortsatta erfarenheterna av en fysisk riksplanering bör överväga hur man generellt skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda.

Bygglagutredningen vill inledningsvis framhålla att även om marktill- gången i Sverige i många hänseenden är god uppstår i skilda situationer starkt tryck på speciella typer av markområden. Detta har redan uppmärksammats och knapphet på mark för vissa ändamål har kunnat märkas. Det är dessa faktorer som drivit fram den riksplanering som nu pågår. Det är svårt att i förväg bedöma vilka typer av mark— och vattenområden som kan bli aktuella att bedöma i ett rikstäckande perspektiv för att avgöra den lämpliga hushållningen med resurserna i fråga. Klart är emellertid att ansvaret för denna riksplanering måste åvila staten. Som framhölls redan i direktiven kommer dessa planöverväganden utifrån rikstäckande synpunkter att bli olika detaljerade för olika delar av landet beroende på vilka problem som kan vara mest aktuella. De bedömningar det här är frågan om är i många fall av mycket långsiktig och övergripande natur. Det är heller inte möjligt att i förväg klart definiera alla olika intressen som kan visa sig vara riksintressen. Även om det måste slås fast att de planbedömningar som bör göras över riket i dess helhet skall ankomma på staten synes det inte vara lämpligt att utforma dessa regler som en egentlig planläggning. Besluten om riksplanering bör därför inte heller enligt bygglagutredningens mening utmynna i någon form av formell riksplan.

De frågor som kan behöva lösas utifrån synpunkter gemensamma för hela riket är av två huvudtyper. Det ena huvudfallet är att det föreligger behov av att reservera mark antingen mera långsiktigt eller tills vidare för olika behov. Hit hör naturvårdande markhushållning såvitt avser riksin- tressanta naturvårdsobjekt. Hit hör även hushållning med mark som är speciellt lämpad för olika typer av industriell verksamhet, olika kom- munikationsändamål eller olika andra ändamål, exempelvis deponering av avfall i större skala eller dylikt. Det andra huvudfallet är behovet att styra lokaliseringen av bl a verksamheter som är särskilt miljöstörande.

I den provisoriska koppling mellan den fysiska riksplaneringen och annan fysisk planläggning som har åstadkommits genom lagändringar år 1972 behandlas det första fallet på sådant sätt att kommunerna mot bakgrund av de uttalanden som gjorts av Kungl Maj:t och riksdagen i anledning av den fysiska riksplaneringen upprättar program för att tillgodose de riksintressen som anses föreligga inom respektive kommun. Som lagtekniska hjälpmedel för att genomdriva eventuella restriktioner eller styrningar har anvisats dels förordnanden enligt NVL, dels general- planläggning enligt BL. Förverkligandet av den fysiska riksplaneringens intentioner skall således ske i intim samverkan mellan de statliga myndigheterna och kommunerna. Enligt bygglagutredningens mening bör

detta även i fortsättningen vara den huvudsakliga metoden för att åstadkomma en ändamålsenlig avvägning då det gäller utnyttjandet av samhällets samlade resurser av mark och vatten. Bygglagutredningen har stannat för att i likhet med direktiven föreslå att i alla kommuner skall finnas en heltäckande kommunplan som skall vara obligatorisk och föremål för regelbundna revisioner. Inom ramen för en sådan hanteringsordning är det naturligt att riksintressen tillgodoses i den normala planläggningsrutinen. Hur arbetet med kommunplanen skall gå till framgår av dels avsnitt 15 ovan som handlar om samspelet mellan stat och kommun och dels av avsnitt 19.7.6 nedan. Bygglagutredningen finner det antagligt att de intressen som från rikssynpunkt finns att bevara markområden på längre eller kortare sikt från exploatering normalt kan tillgodoses inom ramen för den hanteringsordning som är tänkt för kommunplanen.

Det kan emellertid inte bortses från att det i många fall kan komma att råda tveksamhet om vilken lösning som kan vara den bästa och att det därför kan uppstå skiljaktigheter mellan statens och den berörda kommunens synsätt på vissa frågor. Som framgår av den följande redogörelsen är kommunplanen, låt vara obligatorisk för kommunerna, ändå i första hand ett uttryck för kommunens egna planläggningsinten- tioner. I de sällsynta fall då klara motsättningar kan tänkas uppstå skulle det vara äventyrligt för en effektiv hushållning i riksomfattande skala med mark och vatten om staten som företrädare för riksintresset bara skulle vara hänvisad till det normala förfarandet vid kommunplan- läggning.

Bygglagutredningen har ovan i avsnitt 5.2.2 uttalat att enligt bygglag- utredningens mening frågan om hur man skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda bör lösas genom att de rättsliga styrmedlen i markanvänd- ningsfrågor på lokal och regional nivå utformas på sådant sätt att också riksintressena kan tillgodoses. Detta bör ske på sådant sätt att man inom ramen för den ordinarie kommunala planläggningen får möjlighet att åstadkomma de rättsliga möjligheter som erfordras för att ge staten erforderliga garantier för att kunna utöva en aktiv riksomfattande fysisk riksplanering.

För att integrera detta system i den reguljära planläggningsverksam- heten erfordras att man från statens sida pekar ut de områden som är av särskild betydelse för riksplaneringen. Bygglagutredningen vill därför föreslå att det i en blivande lagstiftning ges möjlighet för Kungl Maj :t att direkt eller efter riksdagens hörande förklara att områden som från ekonomisk, vetenskaplig, kulturell eller miljömässig synpunkt eller eljest är av större intresse för landet i dess helhet eller större del därav får förklaras vara zon av riksbetydelse. Sådan zon föreslås få benämningen rikszon. De områden som kan bli aktuella att förklara såsom rikszon kan vara av olika karaktär och omfattning. Bl a skall vissa områden som f n kan bli föremål för skyddsbestämmelser enligt NVL kunna tas upp här. Med hänsyn härtill föreslås att bestämmelserna skall utformas på sådant sätt att Kungl Maj:t skall kunna förordna om rikszon även utan riksdagens

hörande. Då det emellertid får förutsättas att den fortsatta riksplane- ringen i likhet med den riksplaneringsetapp som nu pågår kommer att utformas i nära samarbete med riksdagen och att riksdagen får tillfälle att ge direktiv om riksplaneringens inriktning torde den omständigheten att riksdagen inte hörs i varje enskilt förordnande om rikszon inte ha någon större betydelse.

Beslut om att inrätta rikszoner skall regelmässigt föregås av samråd med den eller de kommuner som är berörda av beslutet i fråga. Beslut att meddela förordnande om rikszon skall inte vara beroende av att kommunplan är föremål för prövning utan kunna meddelas i anslutning till riksplaneringens utveckling. 1 beslut att förordna om rikszon skall anges vilket eller vilka riksintressen som skall tillgodoses vid planläggning inom zonen i fråga. Kungl Maj:t får på detta sätt möjlighet att ange en viss inriktning av den fortsatta planläggningen inom zonen. Om under löpande kommunplaneperiod beslut fattas att visst område skall vara rikszon får övervägas om det är tillräckligt att riksintresset beaktas i samband med efterföljande normal omprövning av kommunplanen eller om kommunplanen bör tas upp till omprövning i och med att rikszonebeslut föreligger. En blivande lagstiftning bör därför enligt bygglagutredningens mening innehålla regler som gör det möjligt för Kungl Maj:t att i anslutning till beslut att förklara visst område som rikszon också föreskriva att förslag till därav betingad förändring av gällande kommunplan skall föreligga senast vid viss tidpunkt.

Vid upprättande av planer som omfattar rikszon skall iakttas att de riksintressen som är berörda blir tillgodosedda. Upprättandet av planerna skall normalt ankomma på kommunerna och detta gäller såväl kommun- plan, kommundelsplan som byggnadsplan. Vid upprättandet av planerna skall därför samråd äga rum med dem som företräder de riksintressen som är berörda inom planområdet. Normalt torde denna uppgift ankomma på länsstyrelsen. Grundprincipen för planläggning av områden som förkla- rats såsom rikszon skall nämligen vara att det alltid i första hand skall tillkomma kommunen att upprätta förslag till planer för att tillgodose såväl de riksintressen som är i fråga som eventuella skiljaktiga kommunala intressen.

Den normala behandlingsordning som bygglagutredningen föreslår för kommunplan, kommundelsplan och byggnadsplan innebär i överens- stämmelse med gällande ordning och det system som skisserats i direktiven att statlig efterprövningsmyndighet inte har möjlighet att sätta annan plan i stället för sådan plan som inte anses kunna bli godtagen i samband med fastställelseprövning eller efter annan efterprövning. Då det gäller hanteringen av de här nämnda mera påtagliga riksintressena synes denna ordning inte vara helt tillfredsställande om man vill vidmakthålla kravet på reella möjligheter för statsmakterna att bedriva en fysisk riksplanering. Bygglagutredningen vill därför föreslå att en blivande lagstiftning innehåller regler som innebär att därest Kungl Maj:t vid efterprövning finner att upprättat förslag till plan inte tillgodoser berörda riksintressen i tillräcklig grad får Kungl Maj:t ge planen den utformning som behövs för att intressena skall bli tillgodosedda. En sådan bestäm-

melse kommer enligt bygglagutredningens mening att behöva tillämpas endast i enstaka undantagsfall. Bestämmelsen är inte avsedd att användas annat än då kommunen upprättat planer mot de intentioner som har hävdats vid det samråd som enligt vad nyss sagts skall ske med företrädare för de berörda riksintressena. Har enighet uppnåtts mellan kommunen och de organ som företräder riksintressena skall regeln om att Kungl Maj :t får besluta om planens utformning inte tillämpas.

Den hushållning med mark och vatten i riksomfattande skala som äger rum förutsätter även möjlighet att mera punktvis styra mera betydelse- fulla företags och anläggningars lokalisering. Det är här frågan om företag och verksamheter som är särskilt miljöstörande eller tar i anspråk eller förändrar karaktären hos naturresurser som det normalt råder särskild knapphet på och som är eller kan väntas bli föremål för konkurrerande anspråk. Den gällande provisoriska regelns utformning och innebörd har närmare redovisats i bilaga 1 avsnitt 3.2.7 .

Ett av huvudargumenten bakom den konstruktion som valdes i och med tillkomsten av 136 a & BL var att det ansågs behövligt med ett instrument varigenom den från alla de synpunkter som skall beaktas i sammanhanget lämpligaste platsen väljs ut och anvisas lokaliserings- sökanden. Det framhölls som angeläget att samhället ges möjlighet att aktivt och med utnyttjande och vidareutvecklande av de bedömningar som sker genom bla den fysiska riksplaneringen och den regional- politiska utvecklingsplaneringen styra lokaliseringen av de verksamheter som detär fråga om.

Enligt bygglagutredningens bedömning är det uppenbart att en bestämmelse av den huvudsakliga uppbyggnad och omfattning som nu finns i 136 aå BL är ett lämpligt hjälpmedel för att åstadkomma de styrningar som behövs för att tillgodose att den fysiska riksplaneringens intentioner kan fullföljas. I en blivande lagstiftning bör därför i överens- stämmelse med vad som nu gäller föreskrivas att om valet av plats för industriell eller annan verksamhet är av väsentlig betydelse för hushåll- ningen med landets samlade mark- och vattentillgångar skall verksamhe- tens lokalisering prövas av Kungl Maj:t. Kungl Maj:t skall äga rätt att föreskriva vilka slag av verksamhet som skall underkastas sådan prövning. Den prövning det här är fråga om skall liksom för närvarande är fallet med 136 aå BL vara en särskild tillståndsprövning vid sidan av det normala planläggningsförfarandet. Skulle tillståndsärendet resultera i att anläggningen bör komma till stånd på viss plats är det angeläget att det också öppnas möjligheter för staten att genomföra detta. Beslut om lokalisering av sådan industri bör därför åtföljas av beslut om att inrätta rikszon av lämplig omfattning i anslutning till företaget. Genom en sådan ordning ges Kungl Maj:t den yttersta möjligheten att åstadkomma de planbeslut som erfordras för projektets tillkomst.

Beträffande hanteringen av de tillståndsärenden det här är frågan om har bygglagutredningen inte mot bakgrund av de begränsade erfarenheter som hitintills föreligger funnit anledning att föreslå några ändringar beträffande förfarandet. Bygglagutredningen anser att koncessions— nämnden för miljöskydd bör medverka på det sätt som för närvarande är

fallet. Kungl Maj:t bör vidare även fortsättningsvis ha möjlighet att i samband med att tillstånd lämnas föreskriva villkor för att tillgodose allmänna intressen.

19.5. Behov av interkommunalt planinstitut

Enligt nu gällande ordning förutsätts att samordning av planläggnings- frågor inom områden större än en kommun skall ske inom ramen för en särskild regionplan. Erfarenheterna av tillämpningen av detta institut är mycket otillfredsställande. Det planläggningssystem som skisserats i direktiven innehåller ett regionplaneinstitut. I detta avsnitt skall bygg- lagutredningen ta ställning till frågan om behovet av ett särskilt planinstitut för de interkommunala övervägandena.

Vid sidan av den riksplanering som påbörjats och som behandlats i avsnitten 19.2.4 och 19.4 har under senare tid skett en betydande utbyggnad av de statliga insatserna beträffande samhällsplaneringen på regional nivå. Utvecklingen på detta område har närmare berörts i avsnitt 15.2.5 och 15.2.7. I avsnitt 19.7.2 lämnas en närmare redogörelse för dessa statliga insatser. Genom denna utbyggnad har man kontinuerlig tillgång till utredningar och inventeringar av betydelse för större områden än kommun. Ansvaret för arbetet ligger hos länsstyrelsen och den uppläggning som arbetet numera fått medför att det är av betydande intresse för kommunerna i deras egen planläggning.

Den utveckling som skett beträffande riksplaneringen och de för- stärkta planeringsförutsättningarna med länet som planeringsenhet har medfört att behovet av ett särskilt planläggningsinstitut för inter- kommunala planläggningsbedömanden numera är avsevärt mindre än vad som var fallet såväl vid det nuvarande regionplaneinstitutets tillkomst som då direktiven skrevs. Med den uppläggning som riksplaneringen fått är det naturligt att många regionala frågor kan behandlas i samband med den rikstäckande bedömning som görs. Den kontinuerliga inventerings- och planeringsinsats som utförs av länsstyrelserna i många sammanhang, t ex inom regionalpolitik, trafikpolitik och naturvård, ger också imånga fall anledning till bedömning av flera kommuners gemensamma planlägg- ningssituation. Inom ramen för denna länsomfattande verksamhet för- bättras underlaget för kommunens egen planering samtidigt som den egna kommunens planläggningssamband med angränsande kommuner blir lätt att beakta. Det material som på detta sätt ställs samman av länsstyrel- serna har numera fått en uppläggning som gör att kommunerna har stort intresse av att följa verksamheten och ta del i densamma. Det samråd som därvid kommer till stånd och det utbyte av åsikter som också sker kan användas vid de samråd som skall ske mellan stat och kommun vid upprättande av kommunplaner. Då kommunplanen avses bli föremål för regelbundna översyner förefaller det naturligt att till arbetet med kommunens egna planer återföra de erfarenheter som kan vinnas genom länsstyrelsernas kommunövergripande planeringsinsatser.

I detta sammanhang kan erinras om att kommunövergripande sam-

arbete förekommer inom ramen för olika sektoriella verksamheter i form av kommunalförbund. Detta är fallet på t ex brandförsvarets, skolväsen- dets samt vatten- och avloppsförsörjningens område. Bygglagutredningen avser inte att föreslå några ändringar beträffande denna typ av samarbete. Då det inom ramen för sådan interkommunal samverkan uppkommer behov att tillvarata verksamheternas intressen vid planläggning av mark- användningen torde detta med fördel kunna lösas inom ramen för respektive kommuns planläggningsarbete. De etablerade samarbetsfor- merna torde borga för att kommunernas gemensamma intressen blir tillgodosedda inom ramen för deltagarkommunernas egen planläggning.

Det interkommunala samarbete som behövs på här angivna och andra områden torde i allmänhet komma att växa fram spontant mot bakgrund av de lokala förhållandena. Kommunerna torde därför i allmänhet komma att ta erforderliga initiativ till interkommunalt samarbete även då det gäller planering och planläggning.

Att mot nu skisserad bakgrund införa ett formellt planinstitut av regionplanekaraktär synes enligt bygglagutredningens mening varken gagna den egentliga riksplaneringen eller kommunernas egen planering. Ett betydande formellt merarbete skulle också uppstå. Bygglagutred- ningen har redan tidigare framhållit (se avsnitt 19.3) att en blivande lagstiftning bör inriktas på att innehålla så få formella planläggningsinsti- tut som möjligt. Denna strävan är som närmare utvecklats i avsnitt 17 grundad bl a på att åstadkomma en så lätthanterlig och för allmänheten lättillgänglig beslutsprocess som möjligt.

Med hänsyn till det här anförda har bygglagutredningen funnit att övervägande skäl talar för att den framtida lagstiftningen bör baseras på den förutsättningen att någon särskild regionplan inte upprättas. Erfor- derliga regionala hänsyn får tas i samband med den återkommande kommunplanläggningen. Den ställning som länsstyrelsen föreslås få som samrådspart i kommunplanearbetet gör att den kan upptäcka var det finns behov av samarbete över kommungränserna. Den kan med anled- ning härav initiera erforderligt samarbete mellan kommunerna om dessa inte själva tagit sådana initiativ. Enligt bygglagutredningens mening är det av värde om det interkommunala samarbete som sålunda behövs i vissa fall kan ske i olika former så att det kan anpassas till de lokala förhållandena i skilda delar av landet. Några regler om arbetsformerna bör därför inte tas in i blivande lagstiftning. För att dessa interkommunala bedömningar inom ramen för den fortlöpande kommunplanläggningen skall kunna ske på ett ändamåls- enligt sätt är det angeläget att kommunplanerna för de kommuner som har gemensamma planläggningsbehov kan tas upp till prövning i ett sammanhang. Det torde enligt bygglagutredningens mening normalt inte föreligga några svårigheter för kommunerna att i samråd med länsstyrel- sen komma fram till lämpliga tider för omprövning av kommunplanerna i de fall flera kommuner har starkt gemensamt planläggningsbehov. För att säkerställa att sådan gemensam bedömning kan komma till stånd även i de fall där det undantagsvis skulle råda delade meningar mellan kommunerna om vad som skall vara att anse som lämpligt omprövnings-

intervall synes blivande lagstiftning böra innehålla en möjlighet för länsstyrelse eller Kungl Maj:t att ge föreskrifter om vilka kommuner som skall ha sammanfallande kommunplaneperioder och sammanfallande omprövningstillfällen.

19.6 Förslag till nytt plansystem Som framgår av vad som anförts i avsnitten 19.4 och 19.5 anser bygglagutredningen att formella planer som täcker större yta än en kommun inte behöver finnas i ett framtida plansystem. Plansystemet skall således bara innehålla planer som täcker kommun eller delar därav. Som antytts redan i avsnitt 9.3 bör ett blivande plansystem innehålla tre komponenter nämligen kommunplan, kommundelsplan och byggnads- plan. I nu förevarande avsnitt skall ges en bild av planernas inbördes samband. I följande avsnitt skall närmare anges vad de olika planinsti- tuten bör innehålla och vilka rättsliga effekter de bör ha. Bygglagutredningen föreslår som redan tidigare framhållits att plan- systemet inom kommunen i fortsättningen skall utgå från en plan omfattande kommunens hela område och som kallas kommunplan. Den skall ange den hvudsakliga användningen av kommunens olika delom- råden. Dess utformning och funktioner behandlas närmare i avsnitt 19.7. De markhushållningsaspekter som skall in i planläggningen får sin huvudsakliga tyngdpunkt i kommunplanen. De beslut som fattas i en sådan plan blir av två huvudtyper, dels beslut att vissa områden skall bevaras, dels att vissa områden kan tas i anspråk för viss typ av exploatering. Det förefaller naturligt att en plan med en omfattning och karaktär som den föreslagna kommunplanen måste innehålla vissa bestämmelser för de olika områden som planen behandlar. Man skulle i och för sig kunna tänka sig att dessa bestämmelser gjordes så utförliga att erforderlig detaljplanläggning alltid kunde ske mot bakgrund av kommun- planen. Behovet av de bedömningar som bör föregå en detaljplanläggning varierar emellertid i så stor utsträckning att bestämmelsernas omfattning och karaktär skulle bli högst olika för olika delområden. Detta gäller inte bara mellan rena bevarandeområden utan även mellan olika typer av exploateringsområden. Skulle alla dessa bestämmelser behöva tas med i kommunplanen skulle den bli alltför omfångsrik och handläggningen bli betungande för såväl staten som kommunerna. Skulle alla beslut av översiktlig art samlas i ett enda plandokument skulle vidare sådana typer av medborgarintresse som är direkt inriktade på miljöutformningen inom vissa områden inte kunna föras fram på ett meningsfullt sätt. På grund härav föreslår bygglagutredningen att ett framtida plansystem bör innehålla ett planinstitut som avser viss del av en kommun. I detta skall mer ingående översiktliga bedömningar göras. Planen i fråga kan sägas ersätta delar av nuvarande generalplaneinstitut och tillgodose de syn- punkter som brukar ligga bakom dispositionsplaner, områdesplaner och vissa andra planer som f 11 inte är lagreglerade. Till viss del skall en plan av detta slag kunna innehålla moment som fn regleras i stadsplan eller

byggnadsplan. Planen föreslås få benämningen kommundelsplan. Kom- mundelsplanen skall ha sådant innehåll att den kan utgöra underlag för ställningstaganden främst i form av mer detaljerade planer till de konkreta markanvändningsfrågor som kan beräknas bli aktuella inom planområdet under den tidsperiod som planen syftar till att överblicka. Kommundelsplanens utformning och funktioner behandlas närmare i avsnitt 19.8.

Den omständigheten att de översiktliga bedömningarna föreslås ske inom ramen för två olika planinstitut innebär inte att det i egentlig mening tillskapas två plannivåer. Kommundelsplan avses inte komma till användning för alla delområden. Om de översiktliga bedömningarna i sin helhet föreligger färdiga i anslutning till arbetet med kommunplanen kan alla bestämmelser tas in i denna och behov att upprätta kommundelsplan föreligger inte i dessa fall. 1 vissa fall såsom då det gäller planering för större nytillkommande bebyggelse eller sanering i större skala av befintlig bebyggelse torde som regel erfordras att kommundelsplan upprättas. I dessa fall torde detaljeringsgraden kunna minskas i kommunplanen då det gäller området i fråga. Även i andra fall än de nu nämnda kan det visa sig ändamålsenligt att mot bakgrund av den sammanhängande översiktliga bedömning som kommer till uttryck i kommunplanen göra mera ingående översiktsbedömningar för visst område i form av kommun- delsplan. Detaljeringsgraden i kommunplanen kan då hållas lägre. I vilka fall detta förfarande bör tillämpas synes lämpligen böra avgöras vid kommunplanens upprättande. ] kommunplan bör därför kunna före- skrivas att kommundelsplan skall upprättas för vissa områden.

Gränsen mellan de båda översiktliga planinstituten bör kunna göras flytande. Frågan om huruvida föreskrifter skall meddelas i den ena eller andra planen skall kunna avgöras av praktiska synpunkter under hänsynstagande till kommunens planeringssituation och beskaffenheten av de intressen som är inblandade. En sådan flexibilitet är önskvärd för att få till stånd ett rationellt planläggande. I ett plansystem som skall tillgodose en reglering av så vittomfattande natur som enligt bygglagut- redningens förslag är det mer motiverat att ha en större elasticitet för plansystemets utformning än i ett system som bara avser en begränsad del av markanvändningen. Som framgår av det redan anförda förutsätter bygglagutredningen att en särskild form för detaljplanläggning skall finnas även fortsättningsvis. De olägenheter som påtalats med att ha två skilda detaljplaneinstitut visar de svårigheter som uppstår med ett system där man försöker att i förväg dela in planläggningssituationerna i olika kategorier. Den framförda kritiken av nuvarande förhållanden har sådan tyngd att utredningen anser att ett framtida plansystem endast bör innehålla ett institut för planlägg- ning i detalj. Med tanke på de högst olikartade situationer som ett sådant planinstitut skall reglera kan man inte i förväg ställa upp alltför snäva regler för eller krav på dess innehåll. Inom ramen för förfarandet skall prövas alla de frågor på utformningen av en tänkt bebyggelse eller anläggning som kan vara av den beskaffenheten att det bör ges tillfälle för en större krets av intressenter att framföra sina synpunkter. Genom en

plan av här antydd art skall också slås fast att det på vissa villkor föreligger en rätt att utföra en viss slags byggnad eller anläggning utan att man för den skull har i detalj reglerat alla villkor. Vissa sådana frågor torde liksom f n böra anstå tills byggnadslovsprövningen. Bygglagutred- ningen föreslår därför att plansystemet skall innehålla ett planinstitut av nu antydd art. Det föreslås få benämningen byggnadsplan. Planens innehåll blir beroende av de föreskrifter kommunplan eller kommundels- plan innehåller. Byggnadsplanens funktioner och rättsverkningar utveck- las närmare i avsnitt l9.9. Här skall utöver det som redan sagts tilläggas att planen föreslås bli tidsbegränsad så att den upphör att gälla om den inte realiseras inom en viss angiven tid. Om byggnadsplanen förverkligas inom den utmätta tidsfristen upphör planen att gälla i och med att den tas i anspråk.

De benämningar som sålunda föreslås har använts som arbetsnamn under utredningsarbetet och används i detta betänkande som underlag för den fortsatta diskussionen i lagstiftningsfrågan. När det gäller benäm- ningarna på planformerna kan emellertid även andra alternativ diskuteras tex beteckningar som mer beskriver planernas innehåll. Från en sådan utgångspunkt kan övervägas benämningarna markanvändningsplan, områ- desplan och byggplan.

Beträffande de föreslagna planinstitutens inbördes sammanhang har redan framgått att gränsen mellan kommunplan och kommundelsplan bör vara flytande och att detta beror på önskemålet att tillskapa ett rationellt plansystem. Likartade synpunkter gör sig gällande beträffande byggnadsplanens ställning i förhållande till kommunplan och kommun- delsplan. Inte heller här är det lämpligt att fastslå några generella principer för hur gränsdragningen skall ske utan det bör avgöras från fall till fall beroende på den föreliggande planeringssituationen. Då byggnads- planläggning skall följa direkt efter kommunplan torde gränsdragnings- frågorna bli likartade med dem som gäller mellan kommunplan och kommundelsplan. Då det gäller gränsdragningen mellan kommundelsplan och byggnadsplan kan den få en helt annan karaktär och variationerna kan tänkas bli större. I vissa fall torde det visa sig önskvärt att göra kommundelsplaner mycket detaljerade tex sådana som rör vissa bebyg- gelseexploateringsområden eller förnyelseområden i befintlig bebyggelse. Har denna detaljering drivits tillräckligt långt bör det vara möjligt att efter enkla kompletteringar förvandla kommundelsplanen eller delar därav till byggnadsplaner när det blir aktuellt att genomföra åtgärderi området.

Kommunplan och kommundelsplan torde då det tex gäller exploa- tering för mer samlad bebyggelse med fördel ofta kunna göras elastiska. I planerna kan således anges vissa maximi- och minimital beträffande exempelvis antalet bostäder eller arbetsplatser som skall iakttas vid den fortsatta exploateringen. I de översiktliga planerna speciellt i kommun- planen bör det normalt bli fråga om att bestämma en viss turordning eller alternativa turordningar i vilken olika delområden skall tas i anspråk för utbyggnad. Den reglering av spridd bebyggelse som skall ske torde ofta kunna få formen av principiella lokaliseringsanvisningar i kommunplan

eller kommundelsplan. De nu nämnda omständigheterna medför att det planbegrepp som avses i det nu föreslagna systemet får en annan karaktär än det nuvarande. Tyngdpunkten kommer att i stor utsträckning ligga på föreskrifter och annan text medan kartredovisningen ofta kan få en underordnad betydelse. Kraven på kartmässig redovisning av olika plan- faktorer kan bli varierande. Detta torde i huvudsak gälla de översiktliga planerna men är i viss utsträckning även tillämpligt på det föreslagna detaljplaneinstitutet. Denna förändring av planernas tekniska karaktär är det viktigt att beakta vid läsningen av den följande framställningen om de föreslagna planinstituten och vid jämförelser med dagens förhållanden. I avsnitt 19.10 och i bilagorna 4.1, 5.1 och 6.1 lämnas en fylligare framställning av bygglagutredningens synpunkter på planernas tekniska utformning.

Som framhållits i avsnitt 9 skall den erforderliga kontrollen av bl a planenligheten av olika bebyggelseåtgärder ske genom ett byggnadslovs- förfarande. I denna allmänna beskrivning av plansystemet skall relationen mellan byggnadslovspliktens omfattning och detaljplanekravets om- fattning beröras liksom övriga principiella frågor om förhållandet mellan plansystemet och byggnadslovet. I avsnitt 20 redovisas vilken omfattning byggnadslov5plikten bör ha i en framtida lagstiftning.

Det regelsystem som bygglagutredningen föreslår innebär att bygg- nadsplan i princip skall krävas i alla fall då ny bebyggelse skall utföras således även för att reglera den spridda bebyggelsen. Härvid är utgångs- punkten att en byggnadsplan enligt den föreslagna ordningen skall som närmare utvecklats i avsnitt 19.9.2 kunna vara av annan karaktär och innehållsmässigt betydligt enklare än vad som i dag anses gälla för stadsplan och byggnadsplan. Byggnadsplanekravet skulle därför inte bli alltför betungande för den spridda bebyggelsen. Denna principiella ordning skiljer sig från den nu gällande där den planmässiga bedömningen av glesbebyggelse kan ske vid byggnadslovsprövningen. Härvid förutsätts att översiktliga planmässiga bedömningar har gjorts om än inte inom ramen för de nuvarande planinstituten. Det har framhållits som angeläget att dessa översiktliga bedömningar föregås av samråd och debatt och att de förankras i representativa kommunala beslut. De bedömningar och ställningstaganden som sålunda förutsätts ske är av den karaktären att de mycket väl låter sig göra inom ramen för kommunplan eller kommun- delsplan. Det är därför möjligt att även fortsättningsvis i vissa fall avstå även från den enkla form av byggnadsplanläggning som bygglagutred- ningen föreslår och tillåta att planmässigheten prövas direkt vid bygg- nadslovet mot bakgrund av kommunplan eller kommundelsplan. Samma förfarande skulle vara lämpligt att tillämpa för vissa mindre grupper av samlad bebyggelse tex för det i lagstiftningspromemorian om fysisk riksplanering nämnda fallet då ytterligare bebyggelse uppförsi anslutning till befintlig jordbruksbebyggelse. ] vilken utsträckning ett förfarande av här antydd typ är lämpligt att begagna varierar säkert från område till område och beror på den allmänna planläggningssituation som kom- munen befinner sig i. Ett eftergivande av kravet på byggnadsplan bör kunna ske inom sådana områden där det mot bakgrund av de översiktliga

bedömningarna framstår som klart att vederbörliga allmänna och enskilda intressen blivit beaktade och då riktlinjer för bebyggelsen tagits in i kommunplan eller kommundelsplan. För att avgöra inom vilka områden av kommunen som byggnadsplan kan undvaras för viss typ av bebyggelse eller annan förändring av markanvändningen synes det lämpligast att det ges möjlighet att i kommunplan respektive kommundelsplan besluta att byggnadslov i viss utsträckning får meddelas utan föregående byggnads- plan.

Med den här föreslagna ordningen kommer byggnadslovet att kunna grundas på kommunplan, kommundelsplan eller byggnadsplan. Byggnads- lov skall emellertid krävas även för åtskilliga åtgärder för vilka det inte föreligger plankrav, exempelvis större ombyggnader av befintliga byggna- der för oförändrad användning eller smärre tillbyggnader inom ramen för en etablerad markanvändning. Vid prövning av byggnadslovsansökan som anges avse en åtgärd som inte är byggnadsplanepliktig kan det visa sig att åtgärden rätteligen är sådan att byggnadsplan krävs. I sådant fall skall byggnadslovsansökan vila i avvaktan på att tillåtligheten prövats genom byggnadsplanebeslut. Härigenom framhålls den tidigare framförda upp- fattningen att frågor som kan tilldra sig ett större allmänt intresse bör avgöras inom ramen för planbeslut. Byggnadslovet blir därvid ett institut för efterkontroll i planfrågor och ett tekniskt granskningsinstrument.

Den här skisserade byggnadsplanens uppbyggnad är sådan att den koppling av vissa rättsverkningar till särskilda områden som fn sker i olika förordningar, t ex allmänna ordningsstadgan, genom en hänvisning till stads- och byggnadsplanelagda områden måste omarbetas och avgränsningen måhända göras utifrån andra utgångspunkter. Detta synes inte böra inge betänkligheter och får i vart fall inte hindra att plansystemet ges den utformning som är lämpligast för att tillgodose behovet att styra och reglera förändringarna av markanvändningen. Önskemålet att avgränsa områden av tex de nuvarande stads- och byggnadsplaneområdenas karaktär kan lösas genom en reglering inom ramen för respektive lag. En sådan lösning kan måhända vara rationell från de synpunkter som respektive lag skall tillgodose och svara bättre mot föreliggande behov. Ett frikopplande från planområdena skulle i så fall vara fördelaktigt.

Det torde även i fortsättningen finnas behov av att i skilda lagstift- ningssammanhang ange vissa regler för vad som skall gälla i skilda hänseenden på allmänna platser. De nuvarande utan tidsbegränsning gällande stads- och byggnadsplanerna har angivit från tid till annan vad som är avsett att utgöra allmän plats. Allmän plats har emellertid inte uppstått förrän den iordningställts och upplåtits till sådant begagnande. lanen har alltså inte det direkta avgörandet för platsernas status. Inte heller av denna anledning synes det finnas anledning att bibehålla ordningen med detaljplaner som gäller utan tidsbegränsning. Registre- ringen av vad som är allmän mark torde med större fördel kunna ske i fastighetsregistret.

Innan beslut kan fattas om kommunplans eller kommundelsplans innehåll fordras givetvis utredningar beträffande olika intressen som skall

tillgodoses inom ramen för planbeslutet. Dessa utredningar kan avse såväl vissa speciella sektorer som preliminära mer eller mindre sammanvägda bedömningar av olika områden. Utredningarna har olika karaktär och teknisk utformning. I åtskilliga fall torde utredningarna innehålla en hel del material som inte rör den fysiska planeringen. Som framgår av vad som anförts i avsnitt 17.4 föreslås att blivande lagstiftning inte skall innehålla några regler om dessa särskilda utredningar.

Sammanfattning av plansystemet

Ett framtida system av formaliserade planer bör enligt bygglagut- redningens mening omfatta tre planinstitut nämligen kommunplan, kom- mundelsplan och byggnadsplan.

Kommunplanen skall täcka kommunens hela yta och vara obligatorisk för alla kommuner. Dess innehåll och detaljeringsgrad bestäms av planens uppgift att utgöra översiktlig markanvändningsplan för kommunens hela område samt av det förhållandet att kommundelsplan kan upprättas för områden som innefattar speciella problem eller fordrar mera detaljerad

genomarbetning. Kommundelsplan avser normalt ett stort område eller ett område som

av andra skäl bör planeras i ett sammanhang. Den har till uppgift att utgöra underlag för ställningstaganden till ett stort antal olika frågor om ändrad eller bevarad markanvändning. Dess innehåll och detaljeringsgrad bestäms av planens uppgift att utgöra översiktlig” markanvändningsplan för ett område som innefattar speciella problem eller fordrar mera ingående genomarbetning.

Byggnadsplan är ett ställningstagande till viss enskild fråga om ändrad markanvändning eller till ett antal sådana frågor inom ett begränsat

Kommundelsplan

Byggnadsplan Byggnadsplan

Byggnadslov

område. Byggnadsplanen innefattar de mest detaljerade ställningstagande- na om markanvändningen. Dess innehåll och detaljeringsgrad bestäms av den föreliggande planläggningssituationen och kan komma att variera inom vida gränser. Byggnadsplanen innebär ett tillstånd till viss ändrings- åtgärd från markanvändningssynpunkt.

Närmare prövning av byggnads eller anläggnings utseende, konstruk- tion och beskaffenhet i övrigt sker genom byggnadslovsprövningen.

Sambandet mellan de olika planinstituten och byggnadslovsprövningen har redovisats närmare ovan. Det kan sammanfattningsvis åskådliggöras genom på motstående sida återgivet schema.

19.7. Kommunplan

19.7.1. Kommunplanens huvudsakliga syfte och tidsperspektiv

I det föregående har pekats på det starka behovet av en kontinuerligt bedriven kommunal översiktsplanering för markanvändningen. Det har strukits under att denna fortlöpande bör vara väl ansluten till kommu- nens övriga långsiktiga planering, särskilt till den ekonomiska plane- ringen, och samordnad också med närliggande kommuners planering samt med statens och näringslivets planering på olika nivåer. Vad särskilt angår samordningen med övrig kommunal planering har tidigare (avsnitt 17) sagts att bygglagutredningen inte avser att lägga fram förslag till regler om de utredningar som föregår de formella planernas upprättande. Dessa utredningars koppling till den här avsedda markanvändningsplanlägg- ningen behöver nämligen enligt bygglagutredningens mening inte lagregle— ras. Det bör emellertid framhållas att utredningar som har betydelse för den fysiska planeringen i så stor utsträckning som möjligt bör behandlas i anslutning till denna så att man i den fysiska planeringen inte onödigtvis binds av tidigare gjorda ställningstaganden som grundas på utredningar som är dåligt samordnade med den fysiska planeringen. De beslut som fattas inom ramen för den åsyftade kontinuerliga fysiska planläggningen skall med jämna mellanrum sammanfattas i en plan för markanvänd- ningen som kallas kommunplan och som omfattar hela kommunen. I denna skall anges grunddragen för markens användning inom kommunen. Dessa grunddrag skall i förekommande fall vara resultatet av en avvägning mellan olika intressens anspråk på markanvändning. Planen skall således ange hur man tänker sig att markresurserna inom kommunen Skall användas på lång sikt. En sådan kommunplan tillgodoser flera syften av vilka följande synes vara de viktigaste.

Planen skall i första hand tjäna till ledning för efterföljande mer detaljerad planläggning, såväl sådan som skall ske enligt den lagstiftning som föreslås här, som sådan som skall ske enligt annan lagstiftning. Om i vissa fall planläggning i detalj kan undvaras kan kommunplanen direkt vara till ledning för beslut i byggnadslovsärenden m m. Genom att planen utgör en sammanfattning av kommunens beslut om den framtida markan- vändningen kommer den att utgöra en viktig informationskälla för

kommunala och statliga organ, för näringslivet och för enskilda med- borgare. Slutligen öppnas genom kommunplanen kommunens planerande verksamhet för allmänhetens insyn och medverkan.

I avsnitt 8 har angivits att man bör kräva att de översiktliga ställnings- tagandena omprövas med jämna mellanrum. Bygglagutredningen anser att en lämplig riktlinje kan vara att kommunplan omprövas med intervall om tre till fem år. Det bör emellertid inte i lagen ges någon så exakt föreskrift. Lagen bör ge möjlighet för kommun att själv bestämma intervall för omprövning som passar bäst med hänsyn till kommunens struktur och planeringssituation. Periodiciteten skall kunna ändras om utvecklingen motiverar det. Av gällande kommunplan bör framgå när den skall omprövas. lnskränkning i kommuns frihet att välja tidpunkt för omprövning kan dock föreligga i vissa fall med hänsyn till behov av samordning av planeringen med andra kommuner, se avsnitt 19.5.

I avsnitt 8 har bygglagutredningen redovisat sin principiella syn på den översiktliga planeringens tidsperspektiv. Mot bakgrund härav föreslås att det i blivande lagstiftning skall föreskrivas att kommunplanen skall ges en längsta giltighetstid av tio år. Om kommunplanen på föreslaget sätt blir föremål för regelbundna översyner får bestämmelsen om längsta giltig- hetstid inte någon praktisk betydelse. För att stryka under att kommun- plan alltid skall finnas bör i blivande lag föreskrivas att omprövning alltid skall ske senast tre år före tioårsperiodens utgång.

Skulle kommun underlåta att iaktta omprövningsbestämmelserna så att kommunplanen upphör att gälla saknas det översiktliga planunderlag som bör vara en grund för alla beslut rörande markanvändningen. Det föreslagna regelsystemet bör i sådana fall leda till att någon ändrad markanvändning inte kan få komma till stånd. Bygglagutredningen har inte funnit anledning föreslå några bestämmelser till undvikande av denna konsekvens. Det här anförda avser inte områden där det finns giltig kommundelsplan. I dessa fall är behovet av översiktligt bedömningsun- derlag täckt av kommundelsplanen.

Regeln om en tioårig giltighetstid för kommunplan avses medföra att planen skall omfatta minst detta tidsperspektiv. Planen skall avse de förändringar som bedöms bli aktuella inom den aktuella tioårsperioden. En annan sak är att verkningarna av i planen gjorda ställningstaganden till stor del sträcker sig avsevärt längre fram i tiden, vilket torde medföra att planeringen för tioårsperioden i vissa fall sker i belysning av ett betydligt längre perspektiv.

Kommunplanen avses vara en sammanfattning av de överväganden om markanvändningen och utvecklingen av kommunstrukturen som sker i hela samhällsplaneringsprocessen. Det har tidigare angivits att tyngdpunk- ten i planeringsverksamheten även fortsättningsvis avses ligga hos kom- munerna och att det därvid är viktigt att plansystemet blir rationellt utformat från kommunala utgångspunkter. Det framstår därför som angeläget att även finna sådana former för hela den kommunala plane- ringsprocessen att kommunplanen naturligt kan inlänkas i denna. Utveck- lingsarbete i denna riktning pågår f n inom kommunförbundet.

För att klarlägga kommunplanens ställning inom ramen för det

kommunala arbetet skall i närmast följande avsnitt ges en beskrivning av kommunplanens samband med olika planeringsförutsättningar.

19.7.2. Kommunplanen i den kommunala planeringsprocessen Allmänt

För att kommunplanen skall kunna fylla sin sammanfattande roll rörande markanvändningen måste den vara samordnad med övrig kommunal planering. Den måste också samordnas med statens och näringslivets planering. Det säkraste sättet att åstadkomma en sådan samordning är att ge planeringsverksamheten en enhetlig ledning inom kommunen. Bygglag- utredningen har i avsnitt 16 föreslagit att arbetet med de översiktliga markanvändningsfrågorna skall ledas av kommunens styrelse. På detta sätt torde den bästa möjligheten till samordning föreligga. Det förutsätts att en samverkan kommer till stånd mellan olika nämnder och förvalt- ningar. Den planeringssamordning som kan ske genom en samlad led- ningsfunktion garanterar att planeringen strävar mot samma mål även när den redovisas i olika former och från olika kommunala planeringsorgan. En samlad ledningsfunktion gör det också möjligt att redovisa gemensam- ma planeringsförutsättningar för kommunens arbete och i anslutning härtill formulera ett kommunalt handlingsprogram för att styra kommu- nens verksamheter.

Handlingsprogrammet är de riktlinjer kommunens ledning ger för hela den kommunala planeringsverksamheten. Förutsättningarna innehåller dels en tolkning av den planering m m som bedrivs av annan huvudman än kommunen, dels en sammanfattning av internt kommunalt utrednings- arbete till sammanvägda riktlinjer. Kommunledningen ger således en målformulering för planeringen. Det skulle kunna vara lämpligt att ge denna målformulering formen av ett årligen reviderat kommunalt hand- lingsprogram.

Karaktären på de planeringsförutsättningar som skall styraplaneringen är självfallet starkt beroende av karaktären på den kommun planeringen avser. I befolkningstäta kommuner kommer t ex frågor som gäller boende, industri och kommunikationssystem att vara dominerande me- dan förutsättningarna angående areella verksamheter typ jordbruk, skogs- bruk och renskötsel är _ relativt sett — viktigare i glesbygdskommuner. Utöver de krav på kommunplaneringen som kommer till uttryck i den interna kommunala planeringsprocessen ställs krav från andra planerande instanser tex från statliga och landstingskommunala organ i form av riktlinjer för den fysiska riksplaneringen, målsättningar för regionalpoliti- ken, målsättningar för kommunikationsnätets uppbyggnad och för sjuk- vården osv. Det uppkommer även krav på kommunens planering från den planeringsverksamhet som bedrivs i angränsande kommuner och som berör frågor av interkommunal karaktär eller förhållanden i omedelbar anslutning till kommungränsen.

All denna planering bör genom kommunens försorg samordnas med den interna kommunala planeringen och sammanvägas med det egna

planeringsunderlaget till gemensamma planeringsförutsättningar för såväl markanvändningsplaneringen som för ekonomisk planering, planering av olika sektorers utveckling och de olika förvaltningarnas planering av sin verksamhet (verksamhetsplanering). Då planeringsförutsättningarna skall ligga till grund för fortsatt planering bör de ges en sådan utformning att de kan ges en effektiv politisk behandling. Vidare bör de utformas så att de kan utgöra underlag för samråd t ex med statliga organ. Den integrering av fysisk, ekonomisk, social och verksamhetsinriktad plane- ring som ofta efterlysts i planeringsdebatten torde ha de bästa förutsätt- ningarna att förverkligas inom ramen för ett på detta sätt uppbyggt enhetligt planeringsunderlag.

Former för redovisning av kommunal planering

Med utgångspunkt från gemensamma planeringsförutsättningar och ge- nom en av kommunens ledning utförd planeringssamordning kan den kommunala planeringsverksamheten ges en för olika ändamål anpassad form och redovisas separat. Den av bygglagutredningen föreslagna kom- munplanen kommer att på detta sätt utgöra en konkretisering av kommunens översiktliga samhällsplanering med speciellt syfte att klar- göra konsekvenserna för markanvändningen. Andra former att samlat redovisa kommunens planering kommer att finnas i de ekonomiska planerna där den sk KELP utgör den gängse redovisningsformen för långtidsplanering medan den årliga budgeten utgör den kortsiktiga pla- nen. De skilda förvaltningarnas årliga verksamhetsprogram belyser på liknande sätt hur kommunens strävan inom samhällsplaneringen tar sitt uttryck inom den verksamhet som respektive förvaltning bedriver.

För att separat redovisa målsättningen inom en enda planeringssektor kan upprättas sektoriell planering. Vissa sådana sektorsprogram upprättas f n på grund av beslut av statsmakterna. Exempel härpå är de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen. Programmen för fysisk riksplanering kan ses som ett sektorsprogram av detta slag. Det finns f n åtskilliga andra sektoriella utredningar inom den kommunala planeringen vilka skulle kunna betecknas som sektorsprogram t ex sammanfattande målinriktade utredningar för trafik, vatten och avlopp, skolor, barntillsyn och åldrings- vård. Det kan förväntas att behovet av sektoriella utredningar och redovisning i form av sektorsprogram framdeles kan växa allt eftersom de sammanfattande planeringsformerna behöver planeringsunderlaget för- djupat och förbättrat. Behov av sektorsprogram kan troligen uppkomma för tex den kommunala naturvården, varudistribution och bevaring av kulturhistorisk bebyggelse.

Planeringsfarmer som har samband med kommunal planering

Inom såväl den landstingskommunala som statliga förvaltningen och inom näringslivet bedrivs ett kontinuerligt planeringsarbete på flera olika områden. För att den kommunala planeringen skall kunna fylla sin samordnande uppgift krävs att den utanför de kommunala organen

pågående planeringen formuleras så att den kan sammanvägas med övriga planeringsförutsättningar för kommunen.

Det planerings- och programarbete som bedrivs kontinuerligt och i fasta former, tex länsplaneringen, bör på ett relativt enkelt sätt kunna samordnas med kommunplaneringen. Det planeringsarbete som bedrivsi friare former i den meningen att det inte sammanfattas i kontinuerligt återkommande planprodukter av viss typ, t ex vissa länsnämnders utred- ningar och det privata näringslivets planering, bör lämpligen formuleras för anpassning till kommunernas planeringsprocess. F n torde det råda vissa brister i sambandet såväl mellan kommunal översiktlig planering och den statliga planeringen av t ex vägar, skogsbruk och jordbruk som mellan den kommunala översiktsplaneringen och den planering som bedrivs av det privata näringslivet. För att det för kommunplaneringen nödvändiga underlaget skall kunna formuleras bör således ändamålsenliga samarbetsformer mellan kommun, länsstyrelse, fristående länsorgan och privat näringsliv successivt utvecklas. Redovisningssättet för utredningar och program bör samstämmas. Lagen (197228 26) om uppgiftsskyldighet i vissa planeringsfrågor som avser informationsskyldighet mellan näringsliv, stat och kommun får ses som ett led ien sådan utveckling.

Vissa fasta planeringsformer

Nedan redovisas kortfattat innehållet i vissa planeringsformer som bör samordnas med den kommunala markanvändningsplaneringen.

Den fysiska riksplaneringen har beskrivits i avsnitt 19.2.4. Härutöver kan tilläggas att den fysiska riksplaneringen avses bli redovisad i en departementsrapport 1977 vilken efter remissbehandling resulterar i en proposition 1978 och nytt kommunalt programarbete 1979—80 som i sin tur resulterar i planering 1980—82. De program som upprättats för fysisk riksplanering kan ses som sektorsprogram inom den kommunala plane— ringens ram.

Regionalpolitisk planering (länspkznering) grundar sig på de riktlinjer för aktiv lokaliseringspolitik som antogs av riksdagen år 1964. Länsplane- ring 1967 innehöll i stort sett enbart analyser av befolkning och sysselsättning i de olika kommunblocken. Länsprogram 1970 och den regionalpolitiska propositionen år 1972 behandlade servicestrukturen i de olika kommunerna, redovisade en plan för den regionala strukturen (ortsklassificering) samt angav ett åtgärdsprogram för sysselsättnings- och servicebefrämjande åtgärder. 1 länsplanering 1974 som fn pågår avses en utvidgning av åtgärdsprogrammet ske till att även omfatta miljöfaktorer. Det regionalpolitiska handlingsprogrammet kommer således att väga samman sysselsättnings-, service- och miljöförhållanden. Genom detta synsätt ökas behovet av samordning med den fysiska planeringen.

Den regionalpolitiska planeringen bygger på underlagsdata bla från folk— och bostadsräkningen som genomförs vart femte år. Detta beroen- deförhållande kan komma att i längden bli tidsmässigt styrande för länsplaneringen, vilken i sin tur påverkar periodiciteten i den kommunala planeringen.

I anslutning till förarbetena för fysisk riksplanering har statens plan- verk tagit initiativ till ett riksomfattande inventeringsarbete som går under benämningen länsinventeringsprojektet. Dessa inventeringar som planverket utför i samarbete med andra myndigheter omfattar viktiga underlagsdata för den översiktliga fysiska planeringen och avser exempel— vis naturvård, kulturminnesvård, fritidsbebyggelse, strandklassificering och skogsbruk. Aktuella data samlas in på enhetligt sätt för respektive län och redovisas på kartor och i förteckningar. En fullständig omgång av hittills utförda redovisningar för varje län hålls tillgänglig på länsstyrel- sens planenhet.

Länsinventeringsmaterialet remitterades våren 1972 i sin helhet till landets kommuner och en vidareutveckling av inventeringsprojektet pågår inom planverket med tanke på bl a ökat kommunalt utnyttjande av de enskilda redovisningarna i den pågående översiktsplaneringen.

Regionala trafikförsörjningsplaner är under utarbetande vid länsstyrel- serna. Dessa skall samordnas med av kommunerna upprättade lokala trafikförsörjningsplaner (Ds K 1973z3). För att främja en tillfredsställan— de trafikförsörjning på landsbygden utgår statligt stöd till inte ekono- miskt bärkraftig lokal trafik på landsbygdslinje och till lokal komplette- ringstrafik på landsbygden som ingår i en av kommunen antagen lokal trafikförsörjningsplan.

Den statliga vägplaneringen på regional nivå omfattar dels den allmän- na väghållningen och dels statsbidrag till kommunala och enskilda vägar.

Planläggningen av det allmänna vägnätet utförs gemensamt av vägför- valtningarna, som är vägverkets länsorgan, och länsstyrelserna. Nybyggan- det av vägar ombesörjes av vägverkets sju byggnadsdistrikt och Vägförvalt- ningarna svarar för driften. Vissa frågor om skogsväghållningen handhas av Skogsstyrelsen och dess regionala organ.

Vägverkets långtidsplanering består av behovsplan för en 15-årsperiod samt en långtidsplan för en lO-årsperiod vilken innefattar de vägbygg- nadsföretag som bedöms vara de mest angelägna inom behovsplanen. För den mer kortsiktiga vägplaneringen upprättas femåriga flerårs- och fördel- ningsplaner för det statliga vägnätet respektive det statsbidragsberättigade kommunala gatu- och vägnätet.

Om vägbyggandet skall kunna genomföras som en integrerad del av det totala samhällsbyggandet krävs en samordning med annan planering såväl på landsbygden som i tätorterna. Därvid erfordras att den kommunala planeringen utnyttjar planeringsinstrument med minst samma tidsper- spektiv som vägplaneringen har.

På länsnivå har lantbruksnämnderna att främja rationaliseringen inom jordbruket och trädgårdsnäringen samt strukturrationaliseringen inom skogsbruket. Översiktlig planering för jord- och skogsbruk ingår som en del av denna verksamhet, innefattande bl a utredningar om lantbrukets nuvarande förhållanden, utvecklingstendenser och vägar till effektivise- ring inom näringen. [ samband därmed utformas handlingsprogram för olika bygder avseende lantbrukets strukturanpassning och framtida in- riktning.

Skogsvårdsstyrelserna gör översiktliga utredningar och översiktlig pla-

nering beträffande skogsbrukets utveckling, rationalisering, strukturan- passning och bedrivande, tex översiktliga planer för skogsbilvägar samt skogliga länsprogram och områdesvisa skogsbruksplaner. Länsstyrelsen har dock beslutanderätten i frågor om översiktliga utredningar och översiktlig planering av jord- och skogsbruk.

Planeringen av tätorternas utveckling och den alltmer omfattande fysiska planeringen av områden utanför tätorterna rör i stor utsträckning områden förjord- och skogsbruk.

[ stora delar av landet spelar den statliga arbetsmarknadspolitiska verksamheten en viktig roll i kommunernas planering. Genom regional- politiska stödåtgärder underlättas lokalisering av företag till regioner där en expansion bör främjas. Arbetslösa får sysselsättning i s k beredskapsar— beten som bedrivs av staten eller av kommunen med statligt ekonomiskt stöd. De anläggnings- och byggnadsarbeten som av länsarbetsnämnden utväljs till beredskapsarbeten måste godkännas av länsstyrelsen med hänsyn till regionalpolitiska synpunkter.

Det är speciellt viktigt att de utredningsarbeten som företas i syfte att förbereda lämpliga beredskapsobjekt tidigt får en kommunal förankring. Genom denna verksamhet kan ibland åstadkommas förändringar i det tidsmässiga genomförandet av olika åtgärder. Beredskapsarbetena gäller främst vägar samt vatten och avlopp men ibland även vissa byggnader av allmänt intresse. Under senare år har även landskapsvård och anläggningar för rekreation och friluftsliv samt kulturminnesvård kunnat inrymmas i dessa åtgärder.

Vägar, vatten och avlopp är av starkt strukturbildande natur. Det är därför angeläget att kunna finna former för sådan samordning med den kommunala planeringen att åtgärder inom markanvändningen kan förläg- gas till sådana platser som även vid kommunens ordinarie planering avsetts för utveckling. Det bör utformas vid tidpunkter som någotsånär stämmer med kommunens tidsperspektiv för motsvarande åtgärd. Bered- skapsarbetena bör således inte få bli styrande för kommunens utveckling istort.

Landstingens planering. Landstingen framlägger regelbundet långsik- tiga verksamhetsplaner med ca fem års intervall. De behandlar som regel sektorerna sjukvård, arbetsvård och omsorger om utvecklingsstörda. Planerna har ca 10—15 års tidsperspektiv. Dessutom framläggs varje år en löpande ekonomisk plan med 5—10 års tidsperspektiv. Dessa planer motsvarar den kommunalekonomiska långtidsplanen och är i stort ut- sträckning redovisade på jämförbart sätt. Landstingens planering påver- kar främst servicestrukturen inom kommunerna men har även stor betydelse för sysselsättningen. Den utgör samtidigt ett betydelsefullt ingångsvärde i markanvändningsplaneringen.

I vissa län framställer landstingen eller av dessa understödda organ även andra sektoriella interkommunala utredningar. Exempel härpå kan vara utredningar om turisttrafik och näringsliv.

Den kommunalekonomiska långtidsplaneringen är anknuten till den regionalpolitiska planeringen. Kommunernas skyldighet att lämna uppgif- ter om den kommunalekonomiska långtidsplaneringen har grundats på

MARKANVÄNDHINGSPLAHERNAS ROLL I DEN KOMMUNALA PLANERIHGSPROCESSEN

Exempel på externa planerings— Exempel på interna planerings— förutsättningar förutsättningar Statlig plan ng Sektoriella utredningar inom de . Länsplune g olika förvaltningarna . Fysisk riksplanering . Bostäder . Vägplanering . Service . Skogsvårdsstyrelsens planering . Trafik . Lantbruksnämndens plan(ring . Rekreation . Försvarets planering . Naturvård . Statlig serviceplanering ........ osv . o 1 (postveikéssJ m f*) Sektorsövergripande Ilancring """" . Gällande kommunplan Sekundär-kommunal planering . Tidigare KELP . Sjukvård . Diverse förberedande . Kollektivtrafik utredningar ........ osv ........ osv

Interkommunnl planering . Va—försörjning

. Brandförsvnr . Vissa skolor

...-.... Osv

Andra kommuners planering . Kommunplanering

Det privata näringslivets plane— rin

. Industriutveckling . Distributionsutveckling ...-.nu. OSV

Politisk behandling Planeringssamordning Samråd . Kommunstyrelsen Gemensamma planerings- Allmänhet . Kommunfullmäktige förutsättningar med Sakägare kommunalt handlings— Myndigheter program

Verkggphptsplaner _ Sektorplaner och Ekonomiska planer LLZEEEXÄEÅEÅEEE' Socrala centralnamn— sektorsprogram . Långtidsplan 212222 dens verkpamhet Bostadsförsörj— KELP) Kommunplan Byggnadsnämndens ning rsbudget Kommundels— Vårksamhet .. Trafikförsörj— planer Hälsovårdsnamndens ning Byggnads- verksamhet Skolbyggande planer Skolstyrelsens verksamhet Gatukontorets verksamhet Fritidsnämndens verksamhet Elverkets verksamhet ........ osv

Bevaring Varudistribu- tion

........ osv

årligt brev från inrikesministern till landets kommuner.

Mot bakgrund av bla innehållet i den regionalpolitiska planeringen bedöms i KELP den framtida skatteunderlagsutvecklingen vilket ligger till grund för investeringsprogram inom kommunernas olika verksamhets- områden. KELP behandlar utvecklingen inom den närmaste femårsperio- den och revideras varje år.

Eftersom planeringen är relativt långsiktig till sin karaktär och ger riktlinjer för samhällsbyggandet för de verksamheter som kommunen behandlar bör sambandet med den kommunala markanvändningsplane- ringen utvecklas. Markanvändningsplaneringen bör bl & ge underlag för den kommunalekonomiska planeringen genom att belysa konsekvenser av alternativa handlingssätt beträffande markutnyttjandet på lång sikt. På kort sikt bör märkanvändningsplaneringen i sig inrymma och samordna den utveckling som anges i den kommunalekonomiska långtidsplane— ringen. KELP kan ses som den för ekonomisk planering sammanfattande form som närmast motsvarar kommunplanen för fysisk planering. Den största skillnaden ligger i tidsperspektivet som för ekonomiska frågor är svårt att göra längre än som tillämpas i KELP.

Kommunala bostadsbyggnadsprogram. Kommunerna skall varje år upp- rätta bostadsbyggnadsprogram för de fem närmast följande kalenderåren. Det åligger kommunerna att årligen till länsbostadsnämnden lämna redogörelse över upprättat bostadsbyggnadsprogram. Programmet är hu- vudsakligen en redovisningsform för den kommunala planeringen av bostadsbyggandet och bostadsservicen samt ett underlag för fördelning av statliga lån till bostadsbyggandet. I programmet skall dels göras bedöm- ningar av den framtida bostadsförsörjningen, dels klarläggas det byggande som är möjligt att genomföra med hänsyn till planeringsläge och produktionsförutsättningar. I bostadsbyggnadsprogrammet skall, om bo- stadsstyrelsen inte föreskriver annat, även ett bostadssaneringsprogram samt program för servicekomplement inom bostadsområden redovisas. Bostadsbyggnadsprogrammen är en form av sektorsprogram som skall vara samstämt med KELP och bör kunna samordnas med en kommun- plan av den form som bygglagutredningen föreslår.

Servicekommittén föreslår i sitt betänkande Boendeservice 7 (SOU 197324) att kommunerna i samlad form redovisar inventering av serviceutbudet i anslutning till upprättandet av kommunalt bostadsbygg- nadsprogram. En sådan utvidgning kan möjligen ge upphov till ett fristående serviceprogram för boendeservice.

I motstående figur beskrivs schematiskt den kommunala planeringen varav de av bygglagutredningen föreslagna planernas samband med de olika momenten i planeringen kan utläsas.

19.7.3. Kommunplanens innehåll

Kommunplanen skall täcka hela kommunens yta, vara föremål för kontinuerlig bearbetning och vara ett verksamt hjälpmedel för kommu- nerna att planera sin egen utveckling. Dess karaktär och omfång är således en principiell nyhet i förhållande till nuvarande planläggningssy-

stem. Med hänsyn härtill är det av särskild vikt att försöka beskriva hur innehållet i planen bör utformas.

Som framhållits ovan under 19.3 bör plansystemet i huvudsak reglera blivande förändringar. Denna princip framträder klarast i de mer detalje- rade planerna men den gäller även för kommunplanen. I kommunplanen undanskyms dock principen i viss mån av planens uppgift att ange inte bara områden där förändringar skall äga rum utan även områden där förändringar inte bör äga rum. Denna blandning av funktioner gör det svårt att i lagtext eller andra föreskrifter ge konkreta bestämmelser om vad kommunplanen skall innehålla. I detta avsnitt skall emellertid ges en beskrivning av några väsentliga planläggningsfrågor som bör uppmärksam- mas i kommunplanen. I bilaga 4.1 till betänkandet ges vissa allmänna synpunkter på hur den tekniska utformningen av kommunplanen kan göras. I bilaga 4.2 till betänkandet återfinns ett exempel som illustrerar hur en kommunplan enligt bygglagutredningens mening kan byggas upp.

Många av de företeelser som bör tas upp i en kommunplan skall också kunna prövas enligt annan lagstiftning, t ex ML, NVL, väglagen och VL. Beträffande samordningen i dessa fall hänvisas till avsnitt 22.

I avsnitt 19.4 har vid behandlingen av frågan om hur man generellt skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda föreslagits att Kungl Maj :t skall kunna förordna om rikszoner. Förekomsten av sådana är av så grundläggande betydelse för planläggningsverksamheten inom kommunen att eventuella rikszoner bör anges i kommunplanen.

Av mest väsentligt intresse i en plan som är avsedd att reglera förändringar i markanvändningen är att ange var ny samhällsbildande bebyggelse skall komma till stånd. I kommunplan skall därför anges områden där samlad bebyggelse skall komma till och i vilken ordning sådana områden skall tas i anspråk. Vidare är utvecklingen av industriom- råden o dyl av avgörande betydelse inom ramen för en samlad bedömning av markanvändningen. På grundval av prognoser om näringsliv, arb—ets- kraft och befolkning samt efter erforderliga ekonomiska bedömningar kan således i stora drag beskrivas de markområden som lämpligen kan tas i anspråk för industrier, bostäder, större anläggningar för kommersiell och övrig service. Någon detaljredovisning på karta behöver inte göras. Framställningen kan med fördel ges en programartad inriktning. Turordning för genomförandet är ofta av stor betydelse för samorrd- ning av utbyggnaden. Inom ramen för ett planinstitut med den karaktär som den föreslagna kommunplanen har är det naturligt att planen ges i uppgift att redovisa ordningsföljden mellan de förändringar av markan- vändningen som avses komma till stånd i de fall en sådan turordning är av större betydelse. [ den mån genomförandet av viss åtgärd är beroende av att annan åtgärd först genomförs bör sålunda detta anges. Alternativa turordningar för ianspråktagandet av olika områden skall kunna an,-ges. Om det visserligen föreligger ett beroendeförhållande av nämnd art men detta kan tillgodoses på olika sätt skall även i dessa fall alternaitiva turordningar kunna anges. Angivande av turordning skall inte innebära något åtagande från kommunens sida att genomföra åtgärderna utan bara

att om de skall genomföras så bör detta ske i angiven ordning. Tidsangi- velser för utbyggnaden är däremot svårare att ange med hänsyn till alla de omständigheter varöver kommunen inte råder, tex förändringar i kon- junkturläget. Tidsangivelser kan få förekomma i kommunplanen för att närmare exemplifiera innebörden av den turordning som beslutas.

Vilket slag av bostadsbebyggelse som skall förekomma inom olika områden bör anges med hänsyn till övriga anordningars beroende härav. Omfattningen av bebyggelsen uttryckt i antalet bostäder och arbetsplat- ser kan det vara svårare att ange. Det kan dock vara av betydelse att möjlig bebyggelse beräknas i stora drag, t ex genom angivande av maximi- och minimisiffror på tex planerat antal invånare, antal arbetsplatser eller antal hushåll, så att det kan tillses att samtliga områden som enligt planen avsetts för bostadsbebyggelse tillsammans kan rymma minst det antal invånare som den grundläggande prognosen anger för planperiodens slut. Uppgifter av detta slag är av väsentlig betydelse vid uppgörande av de årliga bostadsbyggnadsprogrammen.

Vilken detaljeringsgrad som kommunplanen skall ha då det gäller områden där man avser att genomföra mer sammanhängande bebyggelse torde inte kunna avgöras generellt utan bör avgöras från fall till fall. Om kommundelsplan skall upprättas bör detaljeringsgraden kunna vara mindre än om avsikten är att gå direkt från kommunplan till byggnads- plan.

Liksom för närvarande avses inte att spridd bebyggelse ioch för sig skall motverkas. Sådan bebyggelse är en lämplig byggnadsform i stora delar av landet. Utnyttjande av mark för spridd bebyggelse bör emellertid liksom f n föregås av planmässiga överväganden. Dessa bör inom ramen för det system bygglagutredningen föreslår i första hand göras i kommun- planen. För olika delar av kommunen där spridd bebyggelse bedöms kunna få förekomma skall till ledning för efterföljande planläggning och byggnadslovsprövning anges de villkor som bör gälla för områdenas utnyttjande till sådan bebyggelse. Inom vissa områden kan restriktivitet anses böra iakttas medan inom andra områden relativt omfattande spridd bebyggelse kan bedömas få ske. Eventuella särskilda krav på byggnaders lokalisering ochi vissa fall utformning bör anges. Genom bestämmelser av detta slag kan hänsyn tas till naturvårdens intressen, såväl med avseende på behovet av områden för friluftsliv och annan rekreation som på behovet av landskapsskydd. [ avsnitt 11 har bygglagutredningen anfört att som en allmän riktlinje bör gälla att strandområden och öppna fjällområden skall bevaras om inte särskilda skäl föranleder annat. Denna riktlinje bör få sin uttolkning i kommunplanen i form av angivelser om minsta avstånd till stränder i olika fall etc. Inom vissa områden, t ex där relativt koncentrerad bebyggelse bedöms kunna tillåtas, kan det finnas behov av mer ingående översiktliga bedömningar. Dessa bör då ske i form av kommundelsplan. Föreskrift om upprättande av sådan plan för området skall då ges i kommunplan samtidigt som man ger anvisningar för kommundelsplanens inriktning.

Såsom angivits ovan i avsnitt 19.6 bör det vara möjligt att i vissa fall avstå från kravet på byggnadsplan. [ vad mån detta kan ske beror på om

de nödvändiga planmässiga bedömningarna och det därmed samman- hängande medborgarinflytandet har kunnat komma till stånd inom ramen för den översiktliga planläggningen. I kommunplan bör anges de områden och de bebyggelsetyper för vilka byggnadsplan kan undvaras.

F n pågår i kommunerna en utvidgning av planeringen avseende bla spridd bebyggelse. Många kommuner måste dock antas vid genomförande av här föreslagen lagstiftning komma att sakna översiktliga planer avseende hela kommunen. Under ett inledningsskede bör kunna godtas att sådana kommuner i de kommunplaner som ändå måste upprättas ger mer schablonartade bestämmelser för spridd bebyggelse, liknande nuva- rande utomplansbestämmelser, inom områden som man ännu inte hunnit studera tillräckligt för att ge bestämmelser som avpassats efter områdenas olika karaktär.

I kommunplanen skall som redan framhållits anges industriområden. Angivandet av sådana områden kan innebära både aktivt utpekande av område för viss eller vissa industrityper och reserverande av visst område för framtida behov av ännu inte bestämt slag. Det sistnämnda fallet kan tänkas i anslutning till hamnar och andra kommunikationsanlåggningar.

I kommunplanen skall anges utvecklingen av viktigare trafikleder och andra platser för kommunikationsändamål. På grundval av kommunens trafikpolitiska målsättning, utförda inventeringar och beräkning av trafik- utvecklingen skall här ges en beskrivning av trafikplanen för hela kommunen, såväl områden med samlad bebyggelse som andra områden. Redogörelse skall lämnas för vilka områden som behöver tas i anspråk för biltrafikleder jämte bullerzoner, kollektivtrafik, järnvägar och flygtrafik. Även områden för större ledningar av olika slag skall kunna anges i kommunplanen. Turordning för utbyggnaden bör anges även i dessa fall.

Vid planering och genomförande av anläggningar för trafikändamål gör sig samordningsproblemen mellan statlig och kommunal planering gällan- de med särskild styrka. Detta gäller i första hand vägarna. Byggande och drift (väghållning) av allmänna vägar utanför de större tätorterna åvilari huvudsak staten. Genom statens vägverk bedrivs ekonomisk och fysisk vägplanering. I anslutning till statsbidragsgivningen till den kommunala allmänna väghållningen innesluts även denna i den statliga ekonomiska planeringen. Detaljplanering och genomförande såvitt avser allmänna vägar sker genom väghållarens, dvs statens eller i vissa fall kommunens försorg. Bestämmelser härom finns i väglagen. Där finns också bestäm— melser om ianspråktagande av mark för allmänna vägar.

Med hänsyn till vägnätets betydelse för övrig fysisk planering är det angeläget att stat och kommun genom samråd i kommunplanen tar ställning till lokaliseringen av de vägar som staten skall bygga. Huvudprin- cipen bör vara att kommunplanen skall vara bestämmande för lokalise- ring av dessa vägar och andra viktigare vägar. I en del fall, särskilt såvitt avser den senare delen av kommunplanens giltighetsperiod, torde det vara svårt att med någon större säkerhet fastslå var vägarna skall förläggas. Då det står klart att en viss väg måste komma till stånd men det råder osäkerhet om lokaliseringen skall alternativa lägen kunna anges, förutsatt att alla alternativen befunnits godtagbara från allmänna planeringssyn-

!

punkter. Reservationen av mark för vägar kan ofta ha ett mycket långt tidsperspektiv, längre än tio år (jfr vägverkets behovsplan). Kommunpla- nen bör visa markreservat även för sådana tänkta trafikleder.

Av kommunplan skall vidare framgå vilka områden som har eller bör ges speciell användning, tex för vattentäkt med tillhörande skyddsom- råden, grustäkt, avfallshantering. Hit hör även bl a åtskilliga former av verksamhet som går ut på att tillvarata naturtillgångar, t ex gruvdrift av olika slag. Vattenregleringar och anläggningar för tillgodogörande av vattenkraft kan även hänföras hit. Dessa verksamheter kräver i allmänhet särskilda tillstånd i en eller annan form. Vattendomstols tillstånd krävs således för grundvattentäkter av viss storlek, vattenregleringar och bygg- ande i vatten. Skyddszoner för grundvattentäkter kan bestämmas av antingen vattendomstol eller länsstyrelse. Grustäkt kräver tillstånd av länsstyrelse enligt NVL, gruvdrift kräver likaså tillstånd i en eller annan form. I samtliga dessa fall gäller att kommunplanen bör vara bestämman- de för lokalisering av verksamheten. Beträffande områden där det pågår eftersökning av mineraler bör detta beaktas så att riktlinjer ges för att förhindra att marken utnyttjas på sätt som motverkar en framtida mineralutvinning därest det skulle visa sig att det finns brytvärda fyndigheter. Så kan tex ny bebyggelse och nya vägar totalförbjudas i avvaktan på resultatet av undersökningarna.

När det gäller täkter får förutsättas att en omfattande inventerings- och planeringsverksamhet kommer till stånd för varje län i den mån så inte redan skett. Detta bör i flertalet fall göra det möjligt att man i kommunplan skall kunna ange många platser där det är klart att täkt skall få ske. Även i dessa fall bör man kunna ange turordning såväl mellan olika täkter som mellan täkt och annan markanvändning för att åstadkomma samordning mellan t ex grustäkt och bebyggelse. I vissa fall, särskilt beträffande områden med smärre fyndigheter, torde det ställa sig svårt att precisera var täktverksamhet skall få förekomma. I kommunplan bör för sådana områden kunna anges vissa allmänna riktlinjer för lokaliseringen av täkterna.

I kommunplan skall inte bara anges i vilka fall viss förändring av markanvändningen avses skola ske eller kan tillåtas ske utan även områden beträffande vilka det uttryckligen anges att det där inte får ske ändringar som inkräktar på vissa angivna intressen. Det är här fråga om områden där den befintliga natur- eller bebyggelsemiljön på grund av sitt speciella värde bör vara föremål för långsiktigt bevarande. Det kan visserligen ifrågasättas om det över huvud taget behövs att ett område enligt kommunplan skall reserveras för sådant ändamål. Om ett område skulle lämnas helt utan anvisningar i kommunplan kan några ändringari markanvändningen inte komma till stånd. Att uttryckligt ange att ett område skall bevaras på lång sikt fyller emellertid ändå en funktion. Dels uppmärksammas man vid senare kommunplanläggning på att området bör bevaras, dels kan i samband med reservationen positiva föreskrifter ges som förstärker bevarandeeffekten.

Bland dessa intressen som bör tillgodoses genom föreskrifter om bevarande märks först naturvårds- och friluftsintressen. Bygglagutred-

ningen har tidigare (avsnitt 7) förordat en förskjutning från NVL till allmänna planinstitut när det gäller att tillvarata bevarandeintressen. Vissa skyddsintressen bör således flyttas över från NVL till planlagstift- ningen. Som redan tidigare framhållits skall man inom ramen för kommunplanen göra sådana bedömningar av markanvändningen att intresset av en god naturvård blir tillgodosett. Detta ligger väl i linje med planinstitutets uppgift att möjliggöra en god hushållning med mark och vatten. Inom ramen för föreskrifter som tillgodoser här angivna intressen blir det möjligt att tillgodose intressen av den typ som NVL tillgodoser genom 15, 19 och 20 55. Naturreservat bör särskilt anges ikommunpla- nen, både sådana som redan bildats och sådana områden som bör avsättas som naturreservat.

Områden som kan förklaras som naturreservat är dels område som finnes böra särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin betydelse för kännedom om landets natur, sin skönhet eller eljest märkliga beskaffen- het, dels område som är av väsentlig betydelse för allmänhetens frilufts- liv. I båda fallen bör det i kommunplanen anges var det är lämpligt att naturreservat inrättas. Förekomsten av dessa bör nämligen ses i ett översiktligt planläggningsperspektiv.

I tilläggsdirektiv till utredningen 1972-04—07 (se avsnitt 1.1.2) har utredningen fått i uppdrag att i sitt arbete överväga av riksdagen anförda synpunkter på skydd för kulturhistoriskt värdefulla bebyggelser och miljöer. Nuvarande lagstiftning på kulturminnesvårdens område ger i huvudsak bara möjlighet till att skydda enstaka byggnader och någon principiell ändring häri skulle ett genomförande av de förslag som framförts av MUS 65 ibetänkandet ”Kulturminnesvård” (SOU 1972:45) inte innebära. Större sammanhängande bebyggelsemiljöer bör, enligt bygglagutredningens mening, kunna skyddas genom att de anges särskilt i kommunplan och att det därvid eller i kommundelsplan meddelas erforderliga bestämmelser angående områdets utformning exempelvis krav på färgsättningsprövning eller prövning av andra yttre underhålls- åtgärder (jfr avsnitt 14.2.2).

I vissa fall kan det finnas skäl att reservera mark för andra ändamål än de som angivits i de föregående punkterna. Under senare år har man t ex alltmer börjat uppmärksamma problemet med att för jordbruk speciellt lämpad mark tas i anspråk för samlad bebyggelse. Om man vid en aWägning mellan olika konkurrerande intressen finner att visst område för framtiden bör bevaras för jordbruk kan det, för att man skall få tillräckliga garantier för att bebyggelse och andra konkurrerande anspråk styrs åt andra håll, vara lämpligt att området uttryckligen anges som avsett för jordbruk. Det blir även här fråga om att tillgodose ett långsiktigt bevarandeintresse. För att garantera områdets framtida bruk- barhet bör det i dessa fall vara möjligt att föreskriva förbud mot matjordstäkt inom området.

Vid redogörelsen för kommunplanens innehåll har i vissa fall förutsatts att anläggningar och annat som i och för sig bör komma till stånd, t ex vägar, skall kunna erhålla alternativa lokaliseringar enligt kommunplanen.

Det bör emellertid också vara möjligt att beträffande ett område, som från markanvändningssynpunkt bedöms lämpa sig lika bra för två eller flera användningssätt, i kommunplan ange dessa användningssätt som likvärdiga alternativ. Ett område bör således kunna anges kunna tas i anspråk för t ex antingen bostadsbebyggelse eller handelsändamål eller i vissa fall kanske t o rn industriell verksamhet. Val av alternativ får då ske i samband med efterföljande planläggning. Om alternativen utesluter varandra torde det ofta kunna räcka med att valet sker i samband med byggnadsplanläggning. Avser man däremot att använda området för ett blandat utnyttjande torde kommundelsplanläggning erfordras. Som regel bör för områden med alternativa användningssätt i kommundelsplan inte meddelas bestämmelse om undantag från krav på upprättande av bygg- nadsplan.

Trots möjligheten till alternativa angivelser torde det ibland visa sig . vara svårt att i kommunplan ta ställning till för vilket ändamål man skall » avsätta ett område beträffande vilket stridiga intressen gör sig gällande. Beslut härom kanske kräver ytterligare utredning eller viss avbidan för inhämtande av ytterligare erfarenheter. Intill dess att frågan angående områdets disposition är mogen för avgörande innebär det inte någon olägenhet att i kommunplanen redovisa området såsom avsett för oförändrad markanvändning. I samband därmed bör dock kunna göras uttalanden om vilka förändringar man överväger att i en framtid tillåta och vilka som man redan nu kan utesluta.

I avsnitt 7 har bygglagutredningen framhållit att det bör vara möjligt att i översiktliga planer göra bedömningar rörande lokalisering av bla miljöstörande industri och den önskvärda utvecklingen av immissioner från områden som redan innehåller miljöstörande anläggningar. Detta bör i många fall lämpligen kunna ske i kommunplanen då det gäller större företag. För mindre företag torde bedömningar av detta slag företrädesvis böra ske i kommundelsplan.

I kommunplanen bör vidare då så erfordras tas in de regleringar som man från översiktliga markanvändningssynpunkter anser böra ges då det gäller skogsbrukets inriktning. Riktlinjer för val av avverkningsformer bör således tas in i kommunplanen liksom eventuella förbud mot tex hyggesplöjning. Dessa regler torde ofta meddelas som komplement till bebyggelsereglerande bestämmelser i områden som är av större intresse från landskapsskyddssynpunkt eller för friluftslivet. De bestämmelser det här är fråga om torde endast undantagsvis få sin plats ikommundelspla- ner. Den redan i avsnitt 7 angivna omständigheten att man i översiktliga planer skall kunna föreskriva förbud mot plantering av skog på öppen jord torde likaledes normalt behandlas och slutgiltigt lösas i kommunpla- nen.

Kommunplanen bör vidare ange i vad mån underjordiska ledningar och anläggningar av olika slag kan komma att tillåtas. I dessa fall torde det väsentligaste innehållet i planen vara att redovisa huruvida marken i olika delar av kommunen är lämplig för sådana anläggningar eller inte. I samband därmed bör kunna ges riktlinjer för vilka åtgärder för att

förebygga skador genom grundvattensänkningar o dyl som behöver vidtas isamband med eventuella anläggningars tillkomst.

Som framhållits i avsnitt 10 avser bygglagutredningen att man i planerna skall göra vissa bedömningar om huvudmannaskapet för en rad åtgärder i samband med samhällsbyggandet. Dessa frågor torde till en stor del böra uppmärksammas redan i kommunplanen.

Kommunplanens huvuduppgift att vara styrande för efterföljande planläggning och andra beslut om markanvändningen samt dess uppgift att kunna turordna utbyggnaden motiverar att i planen bör kunna tas in bestämmelser som möjliggör att styra själva planläggningsarbetet. I kommunplanen bör därför kunna föreskrivas inom vilken tid det skall föreligga förslag till kommundelsplan eller byggnadsplan för vissa områ- den.

Det som här anförts om innehållet i kommunplanen är inte någon helt uttömmande redovisning. Många frågor har antagits ha huvudsaklig betydelse för kommundelsplanläggningen och därför redovisats i avsnitt 19.8.2. Det som där anförts kan emellertid i viss utsträckning bli tillämpligt också vid arbetet på kommunplan. Dess närmare innehåll måste i det enskilda fallet avgöras under beaktande av vad som behövs för att åstadkomma att kommunplanen blir ett instrument som ger en samlad bild av den styrning som behövs av markanvändningen för att kommunens utveckling skall ledas i önskad riktning.

Det framgår av den gjorda beskrivningen av kommunplanens innehåll att det finns behov att reglera markanvändningen från flera olika utgångspunkter och att detta behov kan variera i olika delar av kommu- nen. Det kan allmänt sägas att det regelmässigt finns behov av att åtminstone i något avseende uttala sig om varje del av kommunens område. Det är oftast svårt att ange en helt entydig användning av olika områden. På grund härav har bygglagutredningen funnit att kommunpla- nen bör bestå av en karta som redovisar kommunens yta i delområden och en tillhörande text som sammanfattar bedömningarna av markan- vändningen för de olika områdena.

Det har i vissa sammanhang ifrågasatts om det är möjligt för alla kommuner att upprätta en plan som spänner över kommunens hela yta. Möjligen skulle man kunna tänka sig att vissa kommuner kunde medges möjlighet att föra fram planer för ett begränsat antal delområden till separata antaganden och därvid endast upprätthålla kravet på att planer- na tillsammans skall vara heltäckande och att varje plan skall omprövas med jämna mellanrum. Risk torde emellertid i vissa fall föreligga för att man förlorar den eftersträvade helhetssynen. Den form för säkerställande av riksplaneringens intressen som föreslagits i avsnitt 19.4 synes likaledes vara beroende av att sammanhängande kommunplaner upprättas. Om så inte sker torde det nämligen bli svårt att få den förutsatta växelverkan mellan statlig och kommunal planering att fungera på tillfredsställande sätt.

Vid bedömningen av hur betungande kravet på en kommunomspän— nande plan kan bli bör beaktas att den beskrivning som här lämnats av

kommunplanens innehåll visar att det här är fråga om en plan med helt ny karaktär. Det planbegrepp det här är fråga om har en sådan karaktär att tyngdpunkten i stor utsträckning kommer att ligga på riktlinjer och föreskrifter (jfr avsnitt 19.10 och bilaga 4.1). Även denna omständighet bidrar till att kravet på heltäckande kommunplan inte behöver bli alltför betungande.

19.7.4. Kommunplanens betydelse för efterföljande beslut om markanvändning

Kommunplanens främsta uppgift är att styra utvecklingen när det gäller dispositionen av markresurserna och att vara vägledande för de myndig- heter, organisationer och enskilda som har att ta befattning med markanvändningsfrågor. Denna styrning uppnås genom att planen görs vägledande för de efterföljande besluten rörande markanvändningen. All förändring av användningen av mark och vatten samt byggnader samt vissa andra åtgärder föreslås som framgår av avsnitt 7 och 9 bli föregången av planläggning. Denna planläggning sker i första hand i form av kommunplan. För att ändring av markanvändningen skall få komma till stånd krävs i allmänhet härutöver att planläggning i detalj äger rum, antingen enligt den lagstiftning som reglerar markanvändning och byg- gande eller enligt annan lagstiftning. Sådan planläggning skall stå i huvudsaklig överensstämmelse med kommunplanen. Beträffande kom- mundelsplan och byggnadsplan bör principen om överensstämmelse med kommunplan tas upp som ett villkor för planen. En föreskrift att kommundelsplan och byggnadsplan skall stå i huvudsaklig överensstäm- melse med kommunplan kan utan tvivel i vissa fall medföra tolknings- problem. Det är emellertid inte möjligt att på annat sätt bestämma det samband som måste finnas mellan de olika planinstituten. Kravet på överensstämmelse kan anses uppfyllt även om smärre avvikelser görs så länge dessa rör sig inom ramen för vad som får anses vara syftet med kommunplanen. Uppstår det behov av större avsteg från kommunplanens riktlinjer för markanvändningen bör detta leda till att kommunplanen arbetas om senast i samband med arbetet på kommundelsplan eller i förekommande fall byggnadsplan.

Den omständigheten att efterföljande byggnadsplan skall stå i huvud- saklig överensstämmelse med kommunplanen behöver inte innebära att varje enstaka åtgärd är förutsedd i kommunplanen. Det är tillräckligt att m.an kan konstatera att byggnadsplanen stämmer med de allmänna riktlinjer som ges för markanvändningen. För att en tillämnad åtgärd skall få företas krävs utöver byggnadsplanläggning även byggnadslov, vilket i sin tur skall överensstämma med byggnadsplanen om sådan finns och eljest med kommunplan eller kommundelsplan.

I vissa fall bör man på sätt närmare utvecklats i avsnitt 19.6 kunna avstå från kravet på mer detaljerad planläggning. Så bör t ex ibland kunna

ske då det gäller spridd bebyggelse. Kommunplanen skall då kunna räcka som underlag för byggnadslovsprövning.

I den mån genomförande av prövningspliktig åtgärd är beroende av byggnadslov är det säkerställt att åtgärden inte kan komma till stånd om den inte överensstämmer med kommunplanen. Somliga ställningstagan- den om markanvändning i kommunplan är emellertid av den arten att ytterligare beslut enligt den lagstiftning som bygglagutredningen föreslår inte skall behövas för att de planerade åtgärderna skall få vidtas. Det är t ex i många fall förhållandet med allmänna vägar. Detaljplanläggning och beslut om genomförande av dessa sker då enligt väglagen. I samtliga sådana fall då den fortsatta handläggningen skall ske enligt annan lagstiftning krävs att det där finns bestämmelser som garanterar överens- stämmelse med kommunplan. Kommunplan skall vara grundläggande för all förändring av användning av mark, vatten och byggnader. Frågan om denna samordning belyses närmare i avsnitt 22.

Åtgärder som är beroende av beslut enligt såväl en blivande markan— vändnings- och byggnadslagstiftning som annan lagstiftning, tex upp— förande av byggnad vars tillkomst fordrar tillstånd enligt ML eller VL, utgör självfallet inget problem i förevarande sammanhang. Kravet på prövning i form av byggnadsplan och byggnadslov garanterar överens- stämmelse med kommunplanen.

Kommunplanens väsentligaste betydelse kan således sägas ligga i att den skall vara normerande vid olika myndighetsavgöranden angående byggande och annan markanvändning. Främst är det härvid upprättande av kommundelsplan som är av intresse. I kommunplanen kan ges anvisningar för arbetet med kommundelsplanerna. Byggnadsplan förut- sätts bli upprättad i anslutning till förändring av marks eller byggnads användningssätt i den mån inte sådan förändring i stället skall prövas enligt särskilda bestämmelser. Byggnadsplan skall som redan framhållits stämma överens med kommunplanen. Frågan om innebörden av kravet på överensstämmelse har nyss redovisats. Vad byggnadsplan skall innehål- la och omfattningen av kravet på byggnadsplanläggning behandlas närma- re i avsnitt 19.9. Det är tydligt att kommunplanens innehåll blir normerande för innehållet i byggnadsplan som upprättas i olika föränd- ringsfall. I de fall det finns kommundelsplan blir det i stället denna som blir normerande för innehållet i byggnadsplanerna. Kommunplanen har också den effekten att den förhindrar tillkomst av byggnadsplan för förändring inom områden där användningen av mark och bebyggelse enligt kommunplanen skall vara oförändrad dvs områden som enligt uttrycklig föreskrift i kommunplanen skall bevaras vid oförändrad an- vändning. Beträffande övriga i kommunplanen upptagna områden kan avsaknaden av riktlinjer för markanvändningsförändring av ifrågasatt typ medföra att byggnadsplan inte kan upprättas.

Åtgärder som avser bebyggelse och anläggningar m m kommer i stor utsträckning att fordra både byggnadsplan och byggnadslov. Kommun- planen styr i sådana fall byggnadslovsprövningen indirekt via byggnads- planen.

Emellertid avses inte alla åtgärder som fordrar byggnadslov behöva

prövas också genom byggnadsplan. Här åsyftas främst uppförande av sådan bebyggelse av enklare typ som kan sägas naturligt höra samman med rådande markanvändning, tex garage till villa, uthus till sommar- stuga och ekonomibyggnad för jordbruk i vissa fall. Åtgärder av nu åsyftat slag som inte fordrar byggnadsplan torde normalt vara av sådan beskaffenhet att prövningen inte berörs av innehållet i kommunplanens föreskrifter för platsen. Undantagsvis kan man emellertid tänka sig att kommunplanen för vissa områden innehåller föreskrifter som bör iakttas också vid prövning av åtgärder som inte är byggnadsplanepliktiga. Kommunplanen blir då i sådant avseende omedelbart normerande för byggnadslovsprövningen. Som exempel kan nämnas föreskrifter om val av vissa byggnadsmaterial, krav på viss färgsättning eller vissa krav på byggnadsutformning såvitt avser taklutning o dyl.

Vissa slag av ändringar i markanvändningen torde fordra både bygg— nadsplan och prövning enligt särskild lagstiftning. Som exempel kan nämnas byggande av miljöfarlig industri, som skall tillståndsprövas enligt ML. Följden av att krav på byggnadsplan ställs upp i sådana fall blir att företaget inte får utföras om det inte stämmer överens med upprättad byggnadsplan, vilken i sin tur skall stämma överens med kommunplan och eventuell kommundelsplan. Detta innebär att en fullt effektiv styrning enligt planläggningens intentioner uppnås.

Det bör strykas under att de styreffekter som berörts i framställningen inte är begränsade till de områden där enligt kommunplanen förändring skall ske utan också avser de områden där planen anger att pågående användning av mark eller byggnader skall vara oförändrad. För dessa områden medför nämligen kommunplanen hinder mot att tillåta föränd- ring. Denna effekt behöver inte innebära ett totalt stopp i möjligheterna att åstadkomma vissa byggnadsplaner. Så bör tex byggnadsplaner som innebär rivning och nybyggnad för oförändrad markanvändning inom områden med spridd bebyggelse normalt kunna komma till stånd om inte särskilda bevaringsintressen uttalats för bebyggelsen. Eftersom reglerna om byggnadsplan och byggnadslov tillsammans med reglerna om olika slag av prövning vid sidan av markanvändnings- och byggnadslagstiftningen är avsedda att ge kontroll över alla förändringsfall av betydelse blir det möjligt att säkerställa att bevarandeföreskrifter i kommundelsplan får åsyftad ändringshindrande effekt.

När det gäller mark eller byggnader som skall användas för ett visst ändamål utan att någon ändring och därmed sammanhängande ändrings- prövning är avsedd är det emellertid inte alltid tillräckligt att kunna hindra ändringsåtgärder. Det kan i vissa fall ,vara nödvändigt med vissa förbättringsåtgärder av skötsel- och underhållskaraktär. I andra fall kan vissa konkreta föreskrifter behöva ställas upp om användningen. Som exempel på ingripanden av nu åsyftad beskaffenhet kan nämnas naturre- servatsföreskrifter enligt NVL, förelägganden om bostadsförbättrings- åtgärder enligt BSL och skyddsföreskrifter enligt byggnadsminneslagen.

Kommunplanen bör kunna ges styrande verkan med avseende på ingripanden i bevarandesyfte av nu angivet slag. Dels bör kommunplanen kunna utgöra underlag för beslut med tvångseffekter och dels bör fordras

att olika beslut som meddelas i bevarandefrågor, både beslut med tvångseffekter och andra beslut, står i överensstämmelse med kommun- planen. Det förtjänar framhållas att den här åsyftade effekten av kommunplanen oftast torde komma att tillgodoses genom kommundels- planer i stället. I dessa fall liksom i andra fall av kommundelsplanläggning bör kommunplanen innehålla vissa gmndläggande riktlinjer i hithörande frågor. Den direkta styreffekten uppnås emellertid genom kommundels- planen.

19 .7.5 Kommunplanens effekter gentemot markägare

På kommunplanen kan inte grundas någon rätt till förändrad markan- vändning. Härför krävs mer detaljerad planläggning enligt det system bygglagutredningen föreslår, enligt annan lagstiftning eller i vissa fall enbart byggnadslovsprövning.

Kommunplanens väsentliga funktion är, som tidigare påpekats, att den skall vara normerande vid olika beslut angående byggande och annan ändring av markanvändningen. Kommunplanen kan komma att för vissa områden sakna riktlinjer för förändringar. Pågående markanvändning skall i dessa fall fortsätta såvida inskränkande bestämmelser inte medde- las. Någon särskild bestämmelse i lagen om att den användning som pågår alltid får fortsättas om inte särskilda regler meddelats behövs inte. Att en etablerad användning får fortsättas bör då det gäller befintlig bebyggelse tolkas så att fastighetsägaren skall vara oförhindrad att göra de upprust- ningar och de underhållsarbeten som kan anses vara normala för den användning som pågår.

I den mån mark enligt kommunplan är avsedd för förändrad använd- ning gäller självfallet i princip att marken i avbidan på plangenomföran- det får användas på samma sätt som tidigare. Ibland kan det emellertid, för att plangenomförandet inte skall äventyras, finnas behov av att kunna ålägga fastighetsägare inskränkningar i möjligheterna att fortsätta en pågående markanvändning. I kommunplan bör därför kunna tas in bestämmelser av sådant slag. Sådana bestämmelser blir bindande i och med att planen blivit gällande. Hit hör vissa bestämmelser rörande avverkning, schaktning o dyl inom områden som är avsedda att bebyggas.

I avsnitt 10 har anförts att man i vissa fall bör ha möjlighet att vid planläggning föreskriva skyldighet att avstå mark utan ersättning till gator och andra allmänna platser och skyldighet att bekosta eller ställa i ordning gator och andra allmänna platser. Denna skyldighet torde inte böra aktualiseras inom ramen för kommunplanen. Inte heller skall kommunplanen medföra rätt för kommun att lösa mark. Den skall således inte ha några expropriativa effekter. I nyss berörda avsnitt 10 har även uttalats att systemet med exploate-

ringsavtal bör lagfästas i blivande lagstiftning. Systemet med exploate- ringsavtal blir av begränsad användbarhet om det område som skall planläggas är splittrat på flera ägare. I sådant fall avses inte heller de nyss

angivna reglerna om markavstående kunna tillämpas. För tillämpningen av dessa regler vore det därför värdefullt med regler om tvångsinlösen mellan fastighetsägarna eller bildande av exploateringssamfällighet. För att åstadkomma bästa möjliga utgångspunkt för efterföljande kommun- dels- eller byggnadsplanläggning bör bestämmelser härom kunna ges i kommunplanen. Som framgår av avsnitt 21.2 bör sådana föreskrifter medföra uppskov med vidare planläggningsarbete intill dess samverkans- frågan lösts. Detta senare år dock inte någon rättslig effekt av kommun- planen, eftersom fastighetsägaren inte i något fall har någon rätt att få byggnadsplan upprättad (jfr avsnitt 18).

Eftersom kommunplanen inte grundar byggnadsrätt eller annan rätt till ändrad markanvändning kan det inte bli aktuellt med någon ersätt- ningsskyldighet för det allmänna till följd av att en kommunplan efter ändring anger ett lägre markutnyttjande än tidigare eller till följd av att en efterföljande byggnadsplan ger ett lägre markutnyttjande än vad som framgår av kommunplanen.

Om emellertid kommunplanen för vissa områden ges sådant innehåll att planen hindrar eller försvårar fortsatt användning av mark eller bebyggelse för ändamål för vilket marken eller bebyggelsen dittills utnyttjats är det tydligt att planen ger upphov till en intrångseffekt. Denna effekt kan vara mer eller mindre omedelbar och av skiftande omfattning. I vissa fall kan pågående användning fortsätta utan avbräck ända till dess att planen skall genomföras. Markägaren fåri de fall marken avstås ersättning för marken och för annat intrång genom avståendet. Det kan tex vara möjligt att fortsätta pågående jord- eller skogsbruk utan olägenhet ända till dess marken genom expropriation eller efter kommun- delsplanläggning inlöses för annat ändamål i enlighet med kommundels- plan. I andra fall kan pågående användning omedelbart röna inverkan av att marken i plan avsätts för annat ändamål. Om t ex marken är bebyggd med hyreshus kan hyresintäkterna minska genom minskad efterfrågan på lägenheterna till följd av att huset enligt planen skall rivas. Också i andra fall kan fastighets värde omedelbart påverkas, och det kan vara så att ägaren av olika skäl har behov av att kunna sälja fastigheten utan att avvakta inlöseninitiativ från den som skall genomföra planen.

För nu berörda situationer bör finnas regler om kompensation till fastighetsägare och om rätt för fastighetsägare att begära inlösen. Som framhållits i avsnitt 6.4 anser bygglagutredningen att en blivande lagstift- ning bör vila på de grundtankar i denna fråga som vuxit fram under senare tid. Det ovan sagda kan därför sammanfattas på det sättet att om föreskrifter i kommunplan medför avsevärt intrång i pågående använd- ning av mark och byggnader skall ägaren ha rätt till ersättning av kommunen. Uppkommer synnerligt men skall kommunen vara skyldig

att lösa marken eller byggnaden. Begreppet pågående användning bör som framhållits i prop 1972:l 1 I tolkas relativt generöst (se avsnitt 3.2.5 i bilaga 1 till detta betänkande). Beträffande utformningen av ersättnings— regleringen i vissa fall hänvisas till avsnitten 14 och 23.

Den översiktliga planläggning som sker genom kommunplan förut- sätter en ständig omprövning från tid. till annan. Förutsättningarna för

ersättning kan därför komma att hastigt förändras. Inom ramen för det föreslagna systemet synes man enligt bygglagutredningens mening vara mest betjänt av en ersättningsreglering i form av årlig ersättning under planens giltighetstid eller i form av engångsbelopp för samma tid. Den blivande lagstiftningen synes böra utgå från att denna ersättningsform skall vara den normala.

Avslutningsvis kan erinras om att kommunplanen kan komma att få effekter gentemot markägarna i det hänseendet att byggnadslovsplikten, som framgår av avsnitt 20, kan komma att varieras genom föreskrifter i

kommunplanen.

19.7.6. Behandlingsproceduren

Som redan tidigare framhållits (avsnitt 16.3) skall beslut om antagande av kommunplan fattas av kommunfullmäktige och kommunstyrelsen skall vara det organ som har ansvaret för att bereda kommunplaneärenden. Den planläggning som avses ske i kommunplanens form är till sin natur kontinuerlig. Sålunda har förutsatts att kommunplanen skall omprövas med vissa mellanrum och att ändringar kan ske även däremellan. Det torde få förutsättas att de återkommande omprövningarna i allmänhet förbereds genom kommunstyrelsens försorg som ett led i det reguljära arbetet. Ändringar däremellan torde kunna initieras från kommunfull- mäktige, kommunstyrelsen och från olika kommunala nämnder. Det torde också kunna förutsättas att kommunfullmäktige beslutar om riktlinjer för de omarbetningar som bör vidtas vid de regelbundet återkommande omprövningarna av kommunplanen.

Det beredningsarbete som kommunstyrelsen skall ha ansvar för kan organiseras på flera olika sätt. Även efter kommunreformerna är kommu— nernas karaktär så vitt skilda att det enligt bygglagutredningens mening inte låter sig göra att föreskriva någon enhetlig form för hur det arbetet skall bedrivas. Vad som bör framhållas är emellertid att kommunstyrel- sens ansvar för beredningen innebär att det åligger kommunstyrelsen att ge direktiv för beredningsarbetets inriktning och i viss utsträckning hur det skall utföras. Som bakgrund till ställningstagande om sådana direktiv kan det vara lämpligt att det ordnas utställning och debatt om olika tänkbara program för kommunplanens inriktning i ett eller flera hänse- enden. Det praktiska arbetet kan förläggas till byggnadsnämnden i sådana kommuner där byggnadsnämnden har erforderlig kapacitet. Det kan emellertid även förläggas eller organiseras på annat sätt varvid det emellertid bör beaktas att byggnadsnämnden regelmässigt torde besitta sådan sakkunskap som bör tas till vara vid arbetet. Beredningsarbetet kan om så önskas förläggas till en speciell kommunplanedelegation som kan vara ett mera permanent beredningsorgan där företrädare för olika kommunala nämnder kan få plats. Härigenom kan man möjliggöra att arbetet med kommunplanen bedrivs under hänsynstagande till en god samordning av kommunens verksamhet. Beredningsarbetet kan även läggas ut till fristående konsult. Hinder bör inte heller föreligga mot att ett interkommunalt beredningsorgan upprättas för flera kommuner där

dessa finner det lämpligt att gå samman om ett sådant. Detta torde kunna ordnas inom ramen för bestämmelserna om kommunalförbund. Kommunstyrelsen skall vid sidan av att ge direktiv till det beredande organet om arbetets inriktning även ange vilka samråd som skall tas under arbetets gång. Genom denna ordning finns det möjlighet att också ge föreskrifter om utställning av vissa förslag eller delförslag inom ramen för arbetet på den samlade kommunplanen. Härigenom kan önskemålen om vidgade möjligheter för medborgarna att få insyn i planarbetet tillgodo— ses. Några möjligheter att i detalj i blivande lagstiftning ge föreskrift om i vilka fall sådant samråd med myndigheter, organisationer och medborga- re skall tas synes inte finnas. Lagen bär därför endast innehålla en bestämmelse som framhåller en allmän skyldighet att ta erforderliga samråd och en rekommendation att utställning görs på förberedande stadier av kommunplanearbetet. Av det som anförts i avsnitt 15.2.11 följer att länsstyrelsen har till uppgift att organisera samrådet på den statliga sidan. På detta sätt blir det ordnat så att de statliga naturvårds- myndigheterna kommer in i samrådsskedet. Kommunstyrelsen kan vid sidan härav ge direktiv om att samråd skall ske med lokala naturvårdsor— ganisationer. Motsvarande kommer att gälla beträffande företrädare för andra intressen, t ex byggnadsbevaringsintresset. Även byalag, villaägare- föreningar och liknande sammanslutningar kan pekas ut som samrådspar- ter av kommunstyrelsen. Sedan det beredande organet har slutfört sin uppgift skall den överlämna sitt förslag till kommunstyrelsen som har att ta ställning till om förslaget bör ställas ut och efter erforderliga ändringar förordna att förslaget till ny kommunplan skall ställas ut till granskning. Denna granskning bör ske under tämligen lång tid och granskningspen'oden bör vara förlagd på sådant sätt att det blir möjligt att efter densamma vidta ändringari förslaget innan ärendet skall förekomma inför kommunfullmäk—

tige. Bygglagutredningen vill därför föreslå att förslag till kommunplan skall vara utställt under en period av minst fyra månader och att denna period skall avslutas senast två månader före den dag då ärendet beräknas förekomma inför fullmäktige för beslut. Denna tidsangivelse bör gälla vid upprättande av kommunplan första gången och vid de författningsen- liga översynerna av kommunplanerna. För sådana ändringar som skall vidtas under löpande kommunplaneperioder synes kortare utställnings- perioder kunna godtas. Bygglagutredningen föreslår i den delen en minimitid av en månad.

I lagstiftningen torde beträffande utställningsförfarandet inte kunna ges andra bestämmelser än att utställning skall ske och tiden för sådan utställning. Då kommunplanen inte skall ha några expropriativa rättsverk— ningar gentemot fastighetsägare finner bygglagutredningen att det inte erfordras några speciella föreskrifter om underrättelseformen för fastig- hetsägarnas del. Något krav på skriftlig underrättelse till fastighetsägare eller nyttjanderättshavare bör därför inte ställas upp. I lagen bör däremot ges föreskrift om kungörelse.i tidningarna rörande tid och plats för utställningen. Hur informationen i övrigt skall spridas till medborgare rörande kommunplaneförslagets innehåll bör överlämnas till kommuner-

nas eget bedömande. Med tanke på kommunplanearbetets kontinuerliga karaktär vill bygglagutredningen föreslå att handlingarna rörande kom- munplanens innehåll skall vara tillgängliga kontinuerligt för medborgarna. Detta torde också erfordras för att medborgarna ur kommunplanen skall på bästa sätt få de upplysningar beträffande bl a byggnadslovsskyldig- hetens omfattning som kommunplanen avses ge (jfr avsnitt 20). Den gällande kommunplanen skall således alltid finnas tillgänglig för med- borgarna och den bör vara så lättillgänglig som möjligt. I anslutning härtill torde det också vara möjligt att regelmässigt anordna utställningar och annan upplysningsverksamhet rörande planerade förändringar i kom— munplanen.

Under utställningstiden skall alla som känner sig intresserade av planen ha möjlighet att lämna sina synpunkter på planförslaget. Det gäller såväl enskilda personer som intressesammanslutningar av olika slag. Några begränsningar i rätten att inkomma med erinringar mot planförslaget skall inte föreligga. Det får ankomma på de beslutande organen att bedöma vilken vikt som bör fästas vid erinringarna. Härvid torde av naturliga skäl den eller de erinrandes anknytning till kommunen eller det delområde frågan rör spela stor roll.

Sedan utställningsperioden gått till ända har kommunstyrelsen att ta upp frågan om planens utformning och utarbeta ett definitivt förslag som underställs kommunfullmäktige för prövning. I samband därmed bör under arbetets gång framkomna synpunkter vara tillgängliga för full- mäktige innan beslut fattas om kommunplanen.

Sedan kommunplanen antagits av fullmäktige skall den översändas till länsstyrelsen som underkastar den erforderlig granskning utifrån de synpunkter som i avsnitt 15 angivits vara att anse som statliga uppgifter i planläggningsfrågorna. Kan planen godtas skall länsstyrelsen besluta att godkänna planen. Detta godkännande torde i många fall bara bli en bekräftelse på att de riktlinjer för markanvändningen som anges i kommunplanen stämmer överens med det föregående samrådet. Har kommunens bedömning kommit att avvika från vad som angivits vid samrådet kan godkännandet få ett större inslag av materiell prövning. I detta fall kommer ett godkännande att innebära att länsstyrelsen såsom företrädare för de samlade statliga intressena godtar att kommunens riktlinjer för markanvändningen kan få gälla. Riktlinjerna har som redan tidigare framhållits en styrande funktion för fortsatt planläggning och andra beslut om markanvändningen.

Kan kommunplanen inte godtas från de synpunkter länsstyrelsen har att beakta skall länsstyrelsen med angivande av motiven för sitt beslut återförvisa ärendet till kommunen för förnyad handläggning. Därest kommunplanen omfattar områden som förklarats såsom rikszon skall länsstyrelsen om den inte erhållit bemyndigande att själv pröva kommun- planer inom rikszonen översända planen till Kungl Maj:t för slutligt godkännande. Sedan länsstyrelsens respektive Kungl Maj:ts godkännande lämnats föreligger en i laga ordning upprättad kommunplan för kommu- nen med de verkningar som följer därav. Den väsentligaste verkan är att planen skall styra de enskilda myndigheternas planerings- och planlägg—

ningsverksmahet beträffande markanvändningsförändringar. Sedan kom- munplanen godkänts skall t ex vägmyndigheterna inrätta sin planläggning efter planens riktlinjer. I samband med att kommunplanen översänds till länsstyrelsen bör därtill hörande handlingar som innehåller synpunkter på förslaget sändas med till länsstyrelsen. Detta skall gälla såväl synpunkter som framkommit vid samråd som synpunkter som kommit fram vid den officiella utställningen.

Bygglagutredningen har tidigare framhållit (avsnitt 17) att ansträng- ningar bör göras att låta medborgarinflytandet komma till tals så tidigt som möjligt. Detta har emellertid enligt bygglagutredningens mening inte ansetts böra medföra att det skall föreligga hinder för envar som känner sig intresserad, såväl enskilda personer som organisationer, att anföra erinringar mot den av fullmäktige antagna kommunplanen i samband med att ärendet prövas hos länsstyrelsen respektive Kungl Maj:t. Länssty- relsen respektive Kungl Maj:t kan vid sin prövning lägga inkomna erinringar till grund för bedömningen.

I de fall Kungl Maj:ts prövning erfordras pga att kommunplanen omfattar rikszon eller del av rikszon skall Kungl Maj:ts prövning in- skränkas till denna del av planen. I sådant fall skall alltså planen, sedan den godkänts av länsstyrelsen, anses vara vederbörligen upprättad och klar i alla delar utom det som är rikszon. De gränsdragningsproblem som kan uppstå i anledning av den delade prövningen får närmare analyseras och lösas vid det fortsatta utredningsarbetet.

19.7.7. Fullföljdsfrägor

I föregående avsnitt har redovisats den grundläggande behandlingsordning som skall tillämpas vid upprättande eller ändring av kommunplan. I detta avsnitt diskuteras frågan huruvida det skall finnas möjlighet att föra talan mot planen sedan denna grundläggande hanteringsordning avslutats. I de fall planen omfattar rikszon skall den i den delen ibland gå till Kungl Maj:t inom ramen för den normala hanteringsordningen. I dessa fall får förutsättas att Kungl Maj:t prövar alla frågor som det skall ankomma på statlig myndighet att pröva. Det finns därefter inte utrymme för någon ytterligare överprövningsmöjlighet varför frågan om besvärsrätt iden delen inte är aktuell. Det som här diskuteras avser övriga fall, dvs att kommunplanen inte omfattar rikszon eller att den omfattar rikszoner för vilka det beslutats att länsstyrelsen äger godkänna kommun- plan.

Vad först beträffar det fallet att kommunplanen inte innehåller några rikszoner är situationen den att sedan länsstyrelsen godkänt densamma har uppfattningarna rörande kommunplanens utformning prövats av två instanser som båda har viss lokal anknytning. Som framgår av avsnittet om medborgarinflytandet skall det allmänna medborgarintresset inte ge möjlighet att till Kungl Maj:t överklaga länsstyrelsens beslut att godkänna sådana planer.

Kommunplanerna skall som tidigare nämnts inte medföra någon inlöseneffekt gentemot markägarna. Vissa verkningar kan, som närmare

framgår av avsnitt 20, ändå uppstå gentemot markägarna i form av att byggnadslovsplikt kan bli mer omfattande än vad som normalt är fallet. Denna effekt synes emellertid inte vara av sådan beskaffenhet att den bör prövas av Kungl Maj:t för att bli gällande. En annan omständighet som riktar sig mot fastighetsägarna är att vissa speciella regler kan bli föreskrivna om underhållsskyldigheten och att det kan ges vissa föreskrif- ter som på annat sätt medför intrång i pågående markanvändning för en del fastighetsägare. Den avvägning som där skall ske mellan allmän och enskild rätt kan i många fall vara av så ingripande natur att den bör kunna prövas av Kungl Maj:t. Som utvecklats i avsnitt 19.7.5 skall det visserligen finnas möjlighet att få ersättning om intrånget till följd av sådan föreskrift blir alltför stort för fastighetsägaren. Denna omständig- het kan emellertid inte medföra att man kan avstå från att öppna möjlighet för fastighetsägare och nyttjanderättshavare att få planbestäm- melsen prövad av Kungl Maj:t. Bygglagutredningen vill därför föreslå att det skall vara möjligt för sådana direkt berörda sakägare att föra talan mot länsstyrelsens beslut att godkänna kommunplan som inte innehåller rikszon eller sådan plan i de delar den ligger utanför rikszon.

I de fall kommunplanen innehåller rikszoner för vilka länsstyrelsen själv äger godkänna kommunplanen tillkommer ytterligare aspekter på talerättsfrågan. Det skulle i dessa fall kunna tänkas att företrädare för berörda riksintressen borde ges möjlighet att överklaga länsstyrelsens godkännande. Bygglagutredningen förutsätter emellertid att delegation av godkännanderätten i dessa fall beslutas i samråd med företrädare för berörda riksintressen. Är frågan av känslig natur bör delegation till länsstyrelsen inte förekomma. På grund härav anser bygglagutredningen att det inte i dessa fall bör införas någon möjlighet för medborgare eller myndigheter att begära överprövning av länsstyrelsens beslut att godkän- na kommunplan.

Bygglagutredningen finner således sammanfattningsvis att den framtida lagstiftningen bör innehålla sådana bestämmelser att talan mot länsstyrel- sens beslut att godkänna kommunplan endast kan föras av sådana fastighetsägare och nyttjanderättshavare som genom särskilda föreskrifter i kommunplan kan komma att lida intrång i pågående markanvändning. De fastigheter som omfattas av dessa föreskrifter är ofta belägna inom sammanhängande områden eller eljest lätta att avgränsa. Det bör därför vara möjligt att i beslutet om att godkänna kommunplanen ange de fastigheter vars ägare och nyttjanderättshavare på här anförda skäl har rätt att föra talan mot beslutet.

19.8. Kommundelsplan

19.8.1. Kommundelsplans huvudsakliga syfte och tidsperspektiv

Som framhållits i avsnitt 19.6 varierar behovet av bedömningar som bör föregå en detaljplanläggning i stor utsträckning. Omfattningen och karaktären av de behövliga bestämmelserna om markanvändningen och

miljöutformningen blir därför högst olika för olika områden i en kommun. Det skulle vara betungande och på annat sätt olämpligt att enbart vara hänvisad till kommunplanen för redovisning av de översiktliga ställningstagandena. Det finns behov av en särskild form för de översikt- liga ställningstaganden som avser viss del av en kommun och som inte lämpligen kan inrymmas i kommunplanen. Kommundelsplanen skall fylla detta syfte. Den kan sägas ersätta delar av det nuvarande generalplanein- stitutet och fylla de behov som brukar tillgodoses genom dispositions- planer, områdesplaner och vissa andra planer som inte är reglerade ilag. Till viss del skall en kommundelsplan kunna innehålla moment som fn regleras i stadsplan eller byggnadsplan.

Kommundelsplan skall alltså innefatta mera ingående översiktliga ställningstaganden än vad det i varje särskilt fall bedöms vara möjligt eller lämpligt att åstadkomma inom kommunplanens ram. Gränsen mellan de båda översiktliga planinstitutens tillämplighetsområden är som framgår av avsnitt 19.6 flytande. Frågan hur ingående ställningstaganden som skall göras i den ena respektive den andra formen skall kunna avgöras av praktiska synpunkter under hänsynstagande till kommunens planerings- situation och beskaffenhet av de intressen som är inblandade.

Kommundelsplan skall i likhet med kommunplan utgöra underlag för fortlöpande och planmässiga ställningstaganden till markanvändnings- frågorna inom planområdet. Med markanvändningsfrågor avses här främst frågor som skall prövas enligt bestämmelserna om byggnadsplan men dessutom också frågor som inte prövas genom byggnadsplan utan i stället fordrar prövning enligt andra bestämmelser, t ex frågor om byggande av allmänna vägar. Här bör erinras om att byggnadsplan förutsätts skola upprättas i nära anslutning till projekteringen och genomförandet. [ vissa fall skall kommundelsplan också kunna ha till syfte att ge bestämmelser om det långsiktiga bevarandet av natur- eller bebyggelseområden.

Inom ramen för kommundelsplan avses det vara möjligt att avväga detaljeringsgrad och tidsperspektiv på sådant sätt att planen blir nära anpassad till bl a kommunens verksamhetsplanering och ekonomiska planering. Därigenom kan kommundelsplanen i sin tur bidra till att ge stadga år planeringen av olika verksamheter som berörs av genomförandet, särskilt inom områden där omfattande ändringar berörande flera olika grenar av samhällsverksamheten förestår.

Behovet av kommundelsplan bör bedömas när kommunplan upprättas. I kommunplanen bör anges för vilka områden kommundelsplan skall upprättas. Bygglagutredningen har också övervägt ett alternativ som innebär att kommundelsplan obligatoriskt skulle fordras ivissa typfall, t ex inom områden där tätbebyggelse skall tillkomma i större omfattning och inom redan tätbyggda områden där en samlad översyn och nydaning av bebyggelsen skall göras. Utredningen har emellertid stannat för att det är en lämpligare lösning att man avstår från att ställa krav på kommun- delsplan i själva lagen och i stället ger kommunplanen i uppgift att med bindande verkan peka ut de områden för vilka kommundelsplan skall upprättas. Att frågan om behovet av kommundelsplan bör prövas inom ramen för kommunplanen beror på att denna fråga kan ha väsentlig

betydelse för ställningstagandena till kommunplanen och på att kom- munplanen avses ha till uppgift bl a att på ett samlat sätt ge riktlinjer för ivilka former _ kommundelsplan, byggnadsplan, byggnadslov i vissa fall — olika markanvändningsfrågor skall prövas.

Det bör emellertid vara möjligt för en kommun att upprätta kommun- delsplan också för område som inte har angetts i kommunplanen, om det påkallas av utvecklingen eller förhållandena i övrigt. Det får då inom ramen för arbetet med kommundelsplanen bedömas om planen kan anses stå i överensstämmelse med kommunplanen fast den inte har förutsetts där eller om den skulle strida mot den gällande kommunplanen. I sistnämnda fall kan kommunplanen böra ändras även inom områden som inte omfattas av den tilltänkta kommundelsplanen. För ett slutligt antagande och fastställande av kommundelsplanen bör därför fordras att kommunplanen ändras senast i samband med att kommundelsplanen blir fastställd.

Tidsperspektivet i kommundelsplan bör anpassas till föreliggande förutsättningar och behov. Kommundelsplan torde inte heller behöva någon viss fixerad giltighetstid eller några bestämda omprövningsinter- valler. Kommundelsplan bör ändras eller upphävas när förhållandena påkallar det. Ett beroende av kommunplanens giltighetstid och ompröv- ningsintervall föreligger dock. En ändrad kommunplan kan ge anledning till eller nödvändiggöra ändring av gällande kommundelsplan. En bedöm- ning av gällande kommundelsplaner från denna synpunkt bör göras i anslutning till arbetet med kommunplanen. Om viss kommundelsplan inte längre behövs bör den upphävas. Detta kan ske genom beslut i kommunplanen. På grund av den flexibla karaktär som gränsdragningen mellan kommunplan och kommundelsplan avses ha möter inte något hinder att vid omarbetning av kommunplan lyfta in en gällande kommun- delsplan i kommunplanen som en del av denna, om detta bedöms vara lämpligt. Det bör emellertid å andra sidan inte heller finnas något hinder mot att en kommundelsplan ligger kvar under lång tid om detta bedöms lämpligt, tex i fall då planen innefattar bestämmelser om lämpligt bevarande av kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse. Självfallet är det emellertid då viktigt att planen hålls aktuell genom att behövliga ändringar görs tex i anslutning till omprövningarna av kom- munplanen.

Inom områden där en snabb utveckling eller omvandling planeras kan det ofta vara lämpligt att ge kommundelsplan en sådan omfattning och ett sådant innehåll att den kan beräknas ge behövligt underlag för detaljplanläggning och genomförande under t ex en femårsperiod. Planen kan sedan mot periodens slut ses över och revideras. I andra fall kan kommundelsplan ges en längre tidsmässig spännvidd. Ställningstaganden angående bevarandeområden kan i vissa fall redan från början ses som mycket långsiktiga.

Kommundelsplan skall i likhet med kommunplan vara sektoröver- gripande och, med lämplig grad av översiktlighet, innefatta ställningsta- ganden till alla markanvändningsanspråk som bedöms föreligga inom området. Planens innehåll blir då givetvis i första hand beroende av vilka

dessa markanvändningsanspråk är och vilket skede i markhushållningen och,miljöutvecklingen som det är aktuellt att planlägga för. Beroende på förutsättningarna kan det i vissa fall finnas anledning att huvudsakligen rikta in ställningstagandena i planen på vissa markanvändnings— och miljöaspekter som har särskild aktualitet. Detta innebär inte att en kommundelsplan kan begränsas till en plan för tillgodoseendet av endast vissa markanvändningsbehov inom planområdet. Planen bör, i överensstämmelse med de tankegångar som har bestämt inriktningen av bygglagutredningens arbete, utgöra en form för samlade bedömningar av alla aktuella markanvändningsfrågor i området.

Det som har sagts i avsnitt 19.7.2 om kommunplanen i den kommuna- la planeringsprocessen har i princip tillämplighet också när det gäller kommundelsplan.

Till grund för arbetet med en kommundelsplan bör ligga ett program som i behövlig utsträckning anger inriktningen av planläggningen och de mål och ramar som bör gälla för planläggningen i olika avseenden, t ex när det gäller tillgodoseendet av olika funktioner, utbyggnadstakt, sociala standardkrav samt kostnadsaspekter. Huvuddragen i programmet för kommundelsplanläggningen skall normalt finnas angivna redan i kom- munplanen.

Följande exempel kan ges på fall där kommundelsplan kan utgöra en lämplig form för översiktliga ställningstaganden i frågor om markanvänd- ning och miljöutformning.

Nyexploatering

. Nyexploatering av större områden för bostadsbebyggelse m m. 0 Tillfogande av nya bostads— och arbetsområden till redan utbyggda områden, varigenom inverkan på det befintliga områdets funktion förväntas, tex genom ökat servicebehov, ökad trafikbelastning, ökat behov av rekreationsytor eller ökad användning av befintliga rekrea- tionsytor. . Nya arbetsområden . Externa anläggningar av typen varuhus, industri, terminaler, flygfält, hamnområden . Områden för fritidsbebyggelse

Väsentlig ändring av befin tligt område

. Förnyelse av bebyggelsen genom rivning och nybyggnad samt upprust— ning av befintlig bebyggelse . Ändring av strukturbildande element, tex tunnelbana, trafikleder, butiker, samlingslokaler, bibliotek, skolor, sportanläggningar . Ändring av större områden med fritidsbebyggelse till permanentbostä— der

. Kontorisering av stadsdel

Översyn av områden med gemensamma funktioner

Cityområden

Stadsdelar där brister i service o dyl föreligger, t ex förnyelseområden Stadsdelar med bebyggelsemiljöer med särskilt bevaringsvärde Små tätorter

Fritidsområden som kan behöva samordning av gemensamma funk-

tioner o dyl

Speciella områden

. Områden med rekreationsanläggningar, t ex idrottsplatser, campingen- Iäggningar, fritidscentrum . Landskapspart'ier av särskilt slag såsom Strövområden, områden med speciell landskapsbild, grusåsar . Bebyggelsemiljöer i landskapet, tex jordbruksbyar, fäbodmiljöer, bruksmiljöer och fiskelägen, med hänsyn till såväl bevaring som utveckling . Områden där tex vattenkraftsutbyggnad eller grusutvinning skall samordnas med annan markanvändning . Områden där frågor om lokalisering av vägar och serviceanläggningar vid dessa är aktuella . Områden utsedda vid riksplanering (rikszoner, sammanfaller vanligtvis med någon av ovanstående)

19.8.2. Kommundelsplans innehåll

Det som har sagts i avsnitt 19.7.3 om kommunplans innehåll är i princip tillämpligt också i fråga om kommundelsplans innehåll. Det kan därför här hänvisas till nämnda avsnitt.

Kommundelsplan får emellertid normalt förutsättas innefatta mera ingående ställningstaganden än kommunplan, vilket självfallet påverkar innehållet. I övrigt bestäms innehållet i kommundelsplan av områdets beskaffenhet, planeringssituation och inriktningen av de intressen som föreligger. Exempel på olika typfall där kommundelsplan skall kunna användas har nyss lämnats. Här skall vissa synpunkter ges på innehålleti några av de angivna fallen. I fråga om kommundelsplans tekniska utformning hänvisas till bilagorna 5.1, 5.2 och 5.3 till betänkandet.

Det bör här erinras om att byggnadsplaner inom område med gällande kommundelsplan enligt vad bygglagutredningen föreslår skall kunna beslutas av kommunen utan statlig prövning. Det är därför tydligen lämpligt att de olika frågorna i kommundelsplan behandlas så pass ingående som behövs för att de statliga intressen som föreligger inom området skall kunna bedömas och vägas in i planläggningen.

Nyexploatering av större områden för bostadsbebyggelse m m

Det kan tex gälla utbyggnad av en ny stadsdel eller en förort till en större tätort. I bilaga 5.2 till betänkandet återfinns ett exempel på en

mindre kommundelsplan av här åsyftad typ.

Planen bör i dessa fall klarlägga hur olika delområden skall utnyttjas och hur de funktionsmässiga sammanhangen inom området skall utfor- mas samt ange vilken servicestruktur området skall få och hur det avses fungera i relation till andra tätorter och till den närmaste omgivningen. En kommundelsplan av detta slag bör följaktligen relativt ingående ta ställning till hur de markanvändningsbehov skall tillgodoses som avser boende, arbete, trafik, service och rekreation. Det är också lämpligt att belysa ekonomiska och administrativa frågor i anknytning till planens genomförande.

Boendefrågor bör behandlas med utgångspunkt från antaganden om väntad befolkningsutveckling. Planen bör ange vilka markområden som skall utnyttjas för bostäder av olika slag.

Arbetsfrågorna bör behandlas med utgångspunkt från var befolkningen förväntas arbeta samt hur många arbetsplatser som avses tillkomma inom området. Planen bör redovisa arbetsområden av typen kontor och industri samt eventuellt erforderliga skyddsområden gentemot omgivande bebyggelse.

Trafikfrågorna bör behandlas med avseende på såväl kollektivtrafik som enskild biltrafik samt cykel- och gångtrafik. Det bör framgå var områdets tillfartsvägar och kollektiva transportleder skall lokaliseras samt hur den principiella utbyggnaden av vägnätet inom området skall vara. På liknande sätt börhuvudgångvägar anges med anslutningar till närliggande områden eller till större gångstråk i omgivningen. Det är lämpligt att i kommundelsplanen ange vilka särskilda normer som skall gälla för bilparkering samt standard för gator, gång- och cykelvägar samt gång- tunnlar o d.

Serviceredovisningen bör visa hur den kommersiella och kommunala servicen bör vara utformad inom området. Planen bör redovisa ytor för centrumfunktioner av olika slag samt ange normer för gångavstånd till t ex närhetsbutiker som skall tillföras vid byggnadsplanläggningen. Skolor med ungefärligt avgränsade upptagningsområden bör anges liksom barn- stugor och fritidslokaler. Åldringsvård, socialvård och läkarvård bör även behandlas. Rekreationsfrågorna är även viktiga att få med. Det bör anges vilka olika friytor och anläggningar som erfordras och var de skall lokaliseras. Normer för lekplatser o d bör även tas med.

En redovisning av vatten- och avloppsfrågorna kan behövas liksom en redogörelse för hur el-, tele- och värmeförsörjning skall ske samt vilka anspråk dessa funktioner ställer på planläggningen. Om man finner att sättet för värmeförsörjning bör regleras genom plan torde kommundelsplanen vara den för detta ändamål lämpligaste planformen. Där bör då anges hur värmeförsörjningen inom området skall anordnas, t ex att området skall vara anslutet till viss fjärrvärmeanläggning.

I den mån det bedöms väsentligt skall planen ange en bindande turordning för utbyggandet.

Tillfogande av nya bostads- eller arbetsområden till redan utbyggda områden, varigenom inverkan på det befintliga områdets funktion

forväntas

Det kan t ex genom utbyggnad av ett mindre bostadsområde uppkomma behov av att ändra förhållanden i det befintliga området. Servicen kan behöva byggas ut. Det kan uppstå behov av ökade rekreationsytor. Det befintliga området kan också påverkas genom att en ökad trafikbelast- ning uppkommer varvid behov av förändringar av vägnätet kan uppstå. Den ökade trafiken kan även medföra störningar som behöver åtgärdas. En vanlig form av påverkan på befintliga förhållanden är att den nytillkommande bebyggelsen tar i anspråk mark som tjänat som rekrea- tionsytor för befolkningen i det äldre området.

Planen bör i dessa fall klarlägga hur den nya marken skall nyttjas till olika ändamål samt hur de funktionsmässiga sammanhangen m ni skall lösas på liknande sätt som i föregående fall. Därjämte bör planen behandla olika återverkningar inom det befintliga området och ange hur dessa skall lösas.

Nya arbetsam råden

Här åsyftas samlade arbetsområden för industri och kontorsverksamhet skilda från bostadsbebyggelsen.

Planen bör ange områdets utbredning på marken på liknande sätt som för de tidigare angivna typerna av kommundelsplaner. Ofta är det emellertid inte möjligt att göra några närmare markdispositioner förräni samband med detaljplanläggningen då vetskap om vilken typ av industri- process och transportsätt som är aktuell bör föreligga. Om funktionsupp- delning mellan arbetsplatser och gemensam service avses bör dock planen ange läge för denna service. Åtskillnad av olika typer av arbetsplatser kan även erfordras. Det kan t ex vara lämpligt att särskilja mark för tung och lätt industri respektive kontorsverksamhet.

Det är viktigt att områdets anknytning till väg, järnväg och hamn eller terminal redovisas. Kollektiva transporter till omgivande bostadsområden bör även anges i planen. Eftersom byggnader och anläggningar inom dessa områden kan medföra stora belastningar på marken bör grundläggnings- förutsättningarna ges en noggrann behandling. På samma sätt bör vatten- försörjning och avloppsfrågor belysas så att de med industriprocessen sammanhängande va-frågorna kan överblickas.

För vissa typer av industri kan speciella skyddsanordningar och Skyddszoner erfordras. Planen bör klarlägga det aktuella behovet av sådana.

Externa anläggningar

Här avses anläggningar av typen varuhus, industri, terminaler, flygfält och hamnområden. De olika typerna behandlas nedan var för sig. Externa varuhus m in har under senare år tilldragit sig en stor

uppmärksamhet i planeringssammanhang främst på grund av den starka återverkan de visat sig ge på den kommersiella servicen i närliggande tätorter. De har också visat sig kunna medföra konsekvenser för befintligt vägnät.

Planen bör förutom markområdets storlek och läge även ange tillåtna avstånd mellan bebyggelse och närliggande väg. Markområdets nyttjande till olika ändamål skall framgå. Man bör därvid ange vilka typer av försäljning som avses. Begränsning kan tex behöva införas så att anläggningen inte inriktas för försäljning av livsmedel där allvarliga återverkningar för närliggande bostadsområdens närservice i detta avseen— de kan förväntas. Det bör även anges om t ex bilservice med bensinför- säljning och motellverksamhet får inrättas.

Områdets anknytning till närliggande vägnät bör redovisas liksom eventuella behov av förbättringar på detta. Förutsättningarna för annon- sering genom vägskyltar och anordnande av kommersiella skyltar som vänder sig till vägtrafikanterna bör klargöras. För bilparkering bör särskilda normer anges.

Extern industri kan förekomma dels som enstaka anläggningar och dels samlade till större områden. I vissa fall har dessa anläggningar sådan miljöpåverkan att de kommit att behandlas inom riksplaneringen. Även andra externa industrier kan emellertid behöva studeras ien kommun- delsplan innan lokaliseringsfrågan avgörs. Exempel härpå är sågverk och stenkrossanläggningar.

De frågor som bör behandlas vid planläggningen överensstämmer i stort med vad som ovan sagts om nya arbetsområden. Här skall endast framhållas vad som fordrar särskild uppmärksamhet. Vid större samlade industriområden är ofta kommunikationsfrågornas lösande av avgörande art. Behov av gemensam hamn och terminalanläggning bör behandlas. Transportfrågan berör både bil- och järnvägstransport liksom transport med fartyg. De kommunikationsanordningar som behöver ges mark- reservat blir följaktligen både vägar, järnvägar och farleder. Inte minst farledsfrågan har på senare tid rönt uppmärksamhet. Det kan framdeles behöva ges riktlinjer för hur tex småbåtsleder och bebyggelse på skärgårdsöar skall förhålla sig till de leder som erfordras för industriernas sjötransportsystem.

Andra frågor som bör belysas är tillgång på processvatten och möjlig- het att utnyttja olika vattenområden som recepient för industriutsläpp. Förhärskande vindriktning kan ha betydelse för lokaliseringen av industri som avger luftföroreningar. Skyddszoner som kan föranledas av buller, föroreningar eller explosionsrisker bör redovisas för såväl land- som vattenområden. Inom dessa fordras riktlinjer för olika väntade önskemål om markutnyttjande t ex begränsningar av viss bebyggelse.

I dessa planer bör även klargöras hur bostadsbehov och olika former av samhällsservice samt kommersiell service skall tillgodoses. Brandskydd och försvarsaspekter bör ägnas särskild omsorg.

Områdets förhållande till omgivande landskapsbild bör. belysas för att klargöra i vad mån för dess bebyggande kan behöva ges anvisningar beträffande form och färg eller skalmässigt sammanhang med omgiv-

ningen.

Terminaler, flygfält och hamnar föranleder överväganden där kom- munikationsfrågor och omgivningspåverkan dominerar. För flygfält spe- lar bullerstörningar på omgivningen en viktig roll.

Planerna bör redovisa funktionssammanhang som tillhör respektive verksamhet och ange markbehov för dessa. För bullerstörningar bör skyddszoner läggas ut och inom dessa ges riktlinjer för markanvändningen på liknande sätt som beskrivits för externa industrier.

Områden för fritidsbebyggelse

Behov av kommundelsplan föreligger så snart exploateringen väntas få någon större omfattning. Härvid kan sådana frågor som gäller gemen- samma rekreationsytor och serviceanordningar av olika slag lösas. Kom- mundelsplanen kan också vara ett lämpligt instrument för avvägningen mellan mark som skall nyttjas för bebyggelsen med dess närmaste grönytor och mark som skall lämnas obebyggd som strövområde och för areella näringar. Principiella frågor om bebyggelsens förhållande till stränder och andra från allmänhetens synpunkt värdefulla delar av land- skapet bör även kunna ge anledning till upprättande av kommundelsplan för fritidsbebyggelse inom vissa områden.

Planen bör redovisa de markområden som avses utnyttjas för bebyggel- se samt den maximala exploateringen inom dessa. Mark bör reserveras för anläggningar avsedda för gemensamma ändamål av typen föreningsloka- ler, badanläggningar, sjöbodar, båtbryggor, båtuppläggning m m. Kom- mundelsplanen bör inte ges större detaljeringsgrad än att den avgör vilken mark som skall tas i anspråk för bebyggelse eller dessa gemensamma ändamål och vilken mark som skall lämnas orörd inom området. Större gemensamma rekreationsytor bör även anges liksom normer för tillgodo- seende av lekanordning o d vid efterföljande byggnadsplanläggning.

Tillfartsvägar till allmän väg bör anges _i ungefärligt läge. Planen kan även lämpligen ta upp vilka normer som skall gälla för vägstandard (ytbeläggning, diken, Vägtrummor m m). Det är även lämpligt att huvud- gångvägar anges i ungefärlig sträckning och med anknytning till eventuel- la strövstigar i omgivningen.

I synnerhet vid större fritidsbebyggelseområden spelar bilparkerings- frågorna en viktig roll. I dessa fall kan det vara lämpligt att ange normer för t ex besöksparkering vid badstränder. För bebyggelse på skärgårdsöar kan frågan om parkering på fastlandet behöva regleras.

Vattenförsörjningen och möjligheterna att släppa ut olika typer av avloppsvatten kan ofta vara faktorer som blir avgörande för exploate- ringens dimensionering. Kommundelsplanen bör innehålla åtminstone en översiktlig studie av dessa frågor samt ge normer för hur de mera detaljerat skall lösas vid upprättande av byggnadsplan.

I anslutning till fritidsbebyggelseområden, särskilt större sådana, kani vissa fall finnas skäl att ange riktlinjer för skogsbruket inom omgivande marker. Avsikten kan tex vara att säkerställa dessas tillgänglighet och användbarhet i övrigt som strövområden.

Om bebyggelsen skall ske inom särskilt känsliga landskapspartier eller områden med speciell byggnadstradition kan anvisningar om bebyggel- sens utformning och färgsättning behöva ges. Principer för bebyggelsens placering för inpassning i landskapsbilden kan även behöva behandlas. Eftersom plangenomförandet i fritidsbebyggelseområden i hög grad kan väntas ske i enskild regi bör belysas hur ekonomiska och administrativa frågor avses skola lösas. Det skall i kommundelsplan kunna anges inom vilket område väghållningsfrågorna skall lösas av de berörda fastighets- ägarna gemensamt samt också anges andra anläggningsfrågor som förut- sätts bli lösta gemensamt. I vissa fall kan i kommunplanen ha föreskrivits att samexploatering skall ske inom visst område. Det bör emellertid också vara möjligt att som ett led i kommundelsplanen besluta om samexploa- tering i fall då detta visar sig lämpligt.

Slutligen bör frågan om allmän tillgänglighet belysas. Fritidsbebyggel— sen och det rörliga friluftslivet efterfrågar ofta samma markområden. Kommundelsplanen bör lösa den konflikt som därvid kan uppstå och klarlägga hur det rörliga friluftslivets intressen skall kunna tillgodoses samtidigt som fritidsbebyggelsen skall kunna komma till stånd. I detta sammanhang kan tex principiella frågor om bebyggelsens avstånd från stränder, uddar, utsiktsplatser eller andra omtyckta platser i landskapet behöva tas upp.

Förnyelse och upprustning av befintlig bebyggelse

Inom ett redan bebyggt område, t ex en stadsdel eller en villaförort, kan kommundelsplan innefatta behövliga ställningstaganden angående beva- rande eller förändring av existerande markanvändning och bebyggelsetyp, förtätning, t ex genom radhus eller flerfamiljshus i äldre villaområde, eller utglesning, t ex genom friytor i äldre flerfamiljsområde. Planen kan innefatta förbättring av trafikledssystemet och förbättring av tillgången på samhällsservice och kommersiell service. En utbyggnad av avlopps- nätet kan ingå eller vara förutsatt iplanen. Planen kan medge förändring av kontoriseringsgraden eller annan ändring av förutsättningarna för näringsverksamhet. Det bör anges vilka delar av den befintliga bebyggel- sen som skall bevaras, vilka delar som bör rivas för att lämna plats för annan bebyggelse eller för parkområden eller trafikleder samt vilka befintliga luckor i bebyggelsen som bör fyllas ut.

En kommundelsplan för ett befintligt bebyggelseområde kan också utgöra planmässigt underlag för bebyggelsesanering och därvid ligga till grund för bl a upprustningsålägganden enligt BSL. En samordning bör föreligga med kommunens bostadssaneringsprogram.

I bilaga 5.3 till betänkandet finns ett exempel på kommundelsplan för ett område som innefattar vissa av de problem som har berörts här.

Bebyggelsemiljöer med särskilt bevaringsvärde

Som berörts i avsnitten 14.2.2 och 19.7.3 föreslår bygglagutredningen att bebyggelsemiljöer med särskilda bevaringsvärden skall kunna skyddas

genom att de anges i kommunplan och genom att det i kommunplanen eller i kommundelsplan meddelas de bestämmelser som behövs för att bebyggelsemiljön i området skall kunna bevaras. Först och främst bör för sådana områden riktlinjer ges till grund för prövning av uppkommande frågor om rivning, nybyggnad och ombyggnad. Vidare kan byggnadslovs- plikten behöva vidgas så att den inom det aktuella området också innefattar åtgärder avseende tex yttre underhåll. Till grund för pröv- ningen av byggnadslovsärenden som avser sådant underhåll bör i kom- munplan eller kommundelsplan tas in vissa materiella föreskrifter.

Exempel på föreskrifter för områden med särskilda bevarandeintressen finns dels i kommundelsplaneexemplet bilaga 5.3 till detta betänkande och dels i rapporten från MUS 65, bilaga 3 till betänkandet.

19.8.3. Kommundelsplans betydelse för efterföljande beslut om mark- användning

Kommundelsplans verkningar med avseende på efterföljande beslut i markanvändningsfrågor är ihuvudsak desamma som kommunplans. Här kan därför hänvisas till framställningen i avsnitt 19.7.4.

En skillnad föreligger självfallet såtillvida att kommundelsplan alltid är avsedd att utgöra omedelbart underlag för behandlingen av byggnads- planefrågor medan kommunplan i de fall där kommundelsplan skall upprättas närmast har till uppgift att utgöra underlag för denna. Bara där kommundelsplan inte skall upprättas kan alltså kommunplanen sägas ha i princip samma styrningsuppgifter som en kommundelsplan. Några olik— heter kommer i dessa fall inte att föreligga när det gäller de materiella styrningseffekterna på efterföljande beslut om markanvändning, om man bortser från olikheter som hänger samman med skiljaktigheter i fråga om de båda planformernas användningsområden och detaljeringsgrad.

Det bör emellertid erinras om att förefintligheten av kommundelsplan enligt vad som sagts tidigare får viss betydelse med avseende på förfaran- det i ärenden om byggnadsplan. Där kommundelsplan gäller skall bygg- nadsplaner inte fordra prövning av länsstyrelsen, medan byggnadsplaner inom område där kommundelsplan saknas skall prövas av länsstyrelsen i vissa fall men i andra fall inte.

19.8.4. Kommundelsplans effekter gentemot markägare

Också när det gäller de rättsliga effekterna gentemot markägare har det som sagts förut om kommunplan i huvudsak motsvarande tillämplighet med avseende på kommundelsplan. Det kan därför här i första hand hänvisas till avsnitt 19.7.5. I ett hänseende föreligger dock en väsentlig olikhet mellan kommunplan och kommundelsplan när det gäller effekter- na mot markägare. Kommundelsplan avses nämligen ge omedelbar rätt för det allmänna att lösa mark i viss utsträckning, vilket däremot inte avses vara fallet med kommunplan (se avsnitt 19.7.5). Frågan om kommundelsplanens inlöseneffekt skall med hänsyn till det sagda beröras här.

Expropriation av mark som behövs för tätbebyggelse kan ske enligt ExL. För expropriation enligt ExL fordras tillstånd av Kungl Maj:t elleri vissa fall länsstyrelsen. Mark som enligt kommundelsplan skall användas för allmänt ändamål bör emellertid omedelbart kunna vara föremål för inlösen i plangenomförande syfte. Kommundelsplan bör i sådant fall ha samma verkan som ett expropriationstillstånd. Planen kan då omedelbart läggas till grund för prövning hos fastighetsdomstolen av ersättnings- och tillträdesfrågorna. Härigenom uppnås tidsbesparing. En särskild tillstånds- prövning enligt ExL som förutsättning för inlösen skulle för övrigt innebära en onödig dubbelprövning, eftersom redan planprövningen innefattar den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som tillståndsprövningen i huvudsak syftar till. Nu gällande regler ger på sådana grunder både stadsplan och fastställd generalplan verkan av här åsyftat slag i fråga om mark för olika allmänna ändamål (främst 18 och 41 åå BL).

lnlösenrätt med stöd av plan enligt BL tillkommer endast kommunen. När det gäller att tillgodose ändamål för vilka staten är huvudman är statlig myndighet som har att svara för genomförandet hänvisad till att begära expropriationstillstånd enligt ExL. Alternativt finns också den möjligheten att kommunen utnyttjar sina inlösenbefogenheter enligt BL för statens räkning och efter inlösningens fullbordan överlåter eller upplåter marken till staten. Det synes inte finnas skäl att i den nya lagen begränsa inlösenrätten enligt kommundelsplan till att gälla endast till förmån för kommunen. Också staten bör kunna åberopa sådan inlösen- rätt när staten är huvudman för genomförandet av visst anläggningsföre- tag på mark som enligt kommundelsplanen skall användas för allmänt ändamål.

Enligt nuvarande regler har kommunen en ovillkorlig lösningsrätt till mark som enligt stadsplan eller fastställd generalplan skall användas till gata (respektive trafikled) eller annan allmän plats. Dessutom har kom- munen lösningsrätt till annan i stadsplan eller fastställd generalplan ingående mark som inte är avsedd för enskilt bebyggande, men bara om markens användning för avsett ändamål inte ändå anses vara säkerställd. Bestämmelsen om lösningsrätt till annan mark än sådan som är avsedd för enskilt bebyggande ger möjlighet att förvärva bla mark för allmän byggnad, särskilt trafikområde, skydds- eller säkerhetsområde, hamnom- råde och idrottsplats. Villkoret att markens användning inte ändå är säkerställd innebär emellertid att inlösenrätt inte föreligger om markäga- ren själv är beredd att svara för genomförandet av planändamålet.

Det finns skäl att för den nya lagens del överväga en reglering som ger det allmänna en ovillkorlig lösningsrätt till all mark som enligt kommun- delsplan behövs för sådana ändamål som det ligger inom statens eller kommunens befogenhet att tillgodose och som fordrar tillgång till marken för utförande av byggnads- eller anläggningsåtgärder av något slag. I sådana fall bör den enskilde markägaren inte ha någon företrädes- rätt till plangenomförandet, vilket han har enligt nuvarande regler så snart det gäller andra områden än trafikleder, torg och parker.

När det gäller mark som inte behövs för byggnads— eller anläggnings-

ändamål synes det å andra sidan vara tveksamt om man inom ramen för en planform med så pass skiftande användningsområden som kommun- delsplanen skall ha bör bibehålla en lösningsrätt som är så vidsträckt att den kan gälla all slags mark som är avsedd för annat än enskilt bebyggande. En sådan lösningsrätt skulle t ex ge befogenhet att förvärva områden som i plan avses fungera som strövområden, om markägaren vidtar åtgärder som äventyrar planändamålet, tex genomför skötselåt- gärder som försvårar åtkomligheten. Enligt bygglagutredningens mening får det emellertid för sådana och liknande fall anses vara tillräckligt med de möjligheter till tvångsförvärv som ExL erbjuder och de möjligheter att reglera pågående markanvändning som inryms i förevarande lagstiftning. Någon särskild lösningsrätt med stöd av kommundelsplan bör därför inte finnas i dessa fall.

En allmängiltig förutsättning för att inlösen skall kunna grundas på plan är att planen redovisar den mark som lösningsanspråket avser tillräckligt noggrant. Ofta torde tillräcklig precisering av vilket markom- råde som skall användas för det aktuella planändamålet inte kunna uppnås förrän byggnadsplan har upprättats. I sådana fall bör kommun- delsplanen ge möjlighet att påbörja inlösenförfarandet, men slutligt avgörande i ersättnings— och tillträdesfrågorna bör anstå till dess att byggnadsplan föreligger.

Tvångsförvärv med stöd av kommundelsplan bör få ske inte bara när det gäller äganderättsförvärv utan också för att lösa särskild rätt som besvärar mark som kommunen eller staten redan äger och för att tillskapa särskild rätt till mark i fall då äganderättsförvärv inte är behövligt eller lämpligt. Bestämmelser med sådan innebörd finns också igällande rätt (l8å3st,18aå,4låBst,4laåBL).

Sedan frågan om inlösen nu redovisats bör uppmärksamheten fästas på ytterligare en punkt där viss olikhet föreligger mellan kommunplan och kommundelsplan. I avsnitt 19.7.5 har anförts att möjligheten att föreskriva skyldighet att avstå mark utan ersättning till gator och andra allmänna platser och skyldighet att ställa i ordning gator och andra allmänna platser inte bör aktualiseras i kommunplan. Tanken är här att kommundelsplanen på grund av den mera ingående behandling som där kan ges erbjuder en lämpligare ram för sådana föreskrifter. Föreskrifter av detta slag bör alltså kunna tas upp i kommundelsplan där sådan läggs över mark i en ägares hand eller där exploateringssamfällighet skall bildas.

19.8.5. Behandlingsproceduren Upprättande av ny kommundelsplan

Bygglagutredningen har redan tidigare (avsnitt 16.3) framhållit att kommundelsplan skall antas av kommunfullmäktige och att kommun- styrelsen skall vara det organ som har ansvaret för att bereda kommun- delsplaneärenden. Kommundelsplaner skall iallmänhet omfatta områden som utpekats i kommunplan. Det är således denna som kommer att initiera arbetet med kommundelsplaner. Av naturliga skäl blir anvis—

ningarna i kommunplanen av mera allmän karaktär. Det får ankomma på kommunstyrelsen att mot bakgrund av kommunplanens föreskrifter utarbeta program för kommundelsplanläggning. Dessa program kan och bör förankras i kommunfullmäktige. Hinder skall inte föreligga mot att alternativa program antas för kommundelsplanearbetets inriktning.

Beträffande det faktiska beredningsarbetets organisation kan det i stort sett följa de riktlinjer som angivits för arbetet med kommunplanen. Smärre kommundelsplaner synes kunna beredas av byggnadsnämnderna direkt. Beträffande mer omfattande kommundelsplaner kan det i vissa fall vara lämpligt att tillsätta särskilda delegationer eller beredningar för detta arbete. Inom ramen för en sådan organisation kan företrädare för olika kommunala nämnder inkl kommunstyrelsen få plats och genom en sådan ordning kan man även beträffande kommundelsplanerna möjlig- göra en god samordning av kommunens verksamhet. Inom sådana delegationer eller beredningar synes det även böra vara möjligt att engagera företrädare för enskilda intressen som mera påtagligt berörs av kommundelsplanen. De här anförda synpunkterna torde även kunna tillgodoses inom ramen för andra organisationsformer. Inte heller beträffande kommundelsplanerna bör det föreligga hinder mot att lägga ut arbetet till fristående konsulter eller för flera kommuner gemensamt beredningsorgan där sådant tillskapats.

I många kommuner kan det tänkas att flera olika kommundelsplaner är föremål för arbete samtidigt. I dessa fall synes systemet med särskilda delegationer som ansvarar för planupprättandet vara en ändamålsenlig utväg. Delegationernas sammansättning kan då varieras beroende på planeringsuppgiftens karaktär och omfattning.

Beträffande förfarandet vid upprättande av kommundelsplaner bör såvitt avser samråd och utställning under beredningsarbetet tillämpas vad som i avsnitt 19.7.6 sagts om kommunplanearbetet. Kommunstyrelsen skall sålunda i direktiven till beredande organet även kunna ange vilka samråd som skall tas under arbetets gång och i anslutning härtill ge föreskrifter om utställning av vissa delförslag inom det löpande arbetet på förslaget till kommundelsplan.

Sedan det beredande organet har slutfört sin uppgift skall den överlämna sitt förslag till kommundelsplan till kommunstyrelsen. Denna har att ta ställning till huruvida förslaget skall ställas ut och efter erforderliga ändringar förordna att förslaget till kommundelsplan ställs ut till granskning. Även beträffande kommundelsplanerna bör denna gransk- ningsperiod vara tämligen lång och förlagd på sådant sätt att det blir möjligt att efter periodens slut vidta ändringar i anledning av framkomna förslag innan ärendet skall förekomma inför kommunfullmäktige. Bygg- lagutredningen vill därför även beträffande kommundelsplan föreslå att utställningsperioden skall vara minst fyra månader och att perioden skall avslutas senast två månader före den dag då ärendet beräknas förekomma inför fullmäktige för beslut. Inte heller beträffande kommundelsplan synes det ändamålsenligt att i lagen ge andra föreskrifter än att utställning skall ske och hur lång tid sådan utställning skall pågå. Uppgifter härom skall i likhet med vad som

föreslås för kommunplan offentliggöras genom kungörelse i tidningarna. Hur informationen i övrigt skall spridas till medborgarna rörande kommundelsplaneförslagets innehåll bör även här överlämnas till kom- munernas eget bedömande. Som framgår av vad som tidigare anförts om kommundelsplanens innehåll och rättsverkningar finns det emellertid anledning att då det gäller kommundelsplan närmare försäkra sig om att de mera direkt berörda medborgarna får kunskap om kommundelsplane- arbetets gång och förslagets framläggande. Detta motiveras även av den omständigheten att arbetet med kommundelsplanerna inte följer samma regelbundenhet som arbetet med kommunplanen och att kommundels- planerna många gånger omfattar bara delar av kommunerna. Bygglagut- redningen vill därför föreslå att kommunen i samband med att kommundelsplaneförslag ställs ut skall vara skyldig att ombesörja skriftlig underrättelse om utställningen till fastighetsägare samt hyresgäster och andra nyttjanderättshavare inom planområdet. Denna skyldighet bör skrivas in i en blivande lagstiftning. Underrättelsen bör kunna ske genom att avskrift av kungörelsen tillställs vederbörande i vanligt brev.

Sedan utställningsperioden gått till ända har kommunstyrelsen att under beaktande av framförda synpunkter överlämna förslag till kom- mundelsplan till fullmäktige för behandling. Därvid skall kommunstyrel- sen ha möjlighet att göra de ändringar i tidigare förslag som betingas av vad som framförts under utställningstiden. När ärendet överlämnas till kommunfullmäktige för antagande bör framkomna synpunkter kunna vara tillgängliga för fullmäktige innan beslut om kommundelsplanen fattas.

Sedan kommundelsplanen antagits av fullmäktige skall den översändas till länsstyrelsen som underkastar den erforderlig granskning. Då den antagna kommundelsplanen översänds till länsstyrelsen skall de erinringar och synpunkter som under samråd och utställningsförfarandet framförts i anledning av planförslaget sändas med. Kan planen godtas skall länsstyrel- sen fastställa densamma. Kan planen inte godtas från de synpunkter länsstyrelsen har att beakta skall länsstyrelsen med motivering för sitt beslut återförvisa ärendet till kommunen för förnyad handläggning.

På de skäl som anförts tidigare bör det vara möjligt för fastighetsägare och allmänheten att i anslutning till länsstyrelsens fastställelseförfarande framföra erinringar mot den av kommunen antagna kommundelsplanen.

Om kommundelsplanen helt eller delvis omfattar områden som förkla- rats som rikszon skall länsstyrelsen om den inte erhållit Kungl Maj:ts bemyndigande att själv fastställa kommundelsplaner inom rikszonen översända planen med eget yttrande till Kungl Maj:t för fastställelse. Sedan länsstyrelsen respektive Kungl Maj:t fastställt kommundelsplanen föreligger en i laga ordning upprättad kommundelsplan med de rättsverk- ningar som följer därav.

I de fall antagen kommundelsplan isin helhet är belägen inom rikszon skall planen i sin helhet översändas till Kungl Maj:t för prövning av planen. I detta fall blir planen gällande först i och med Kungl Maj:ts fastställelse.

Om kommundelsplanen omfattar både mark som ingår i rikszon och

sådan som inte gör det skall Kungl Maj:ts prövning inskränkas till den del av planen som utgör rikszon. I sådant fall skall planen sedan den fastställts av länsstyrelsen anses vara vederbörligen upprättad och klar i alla delar utom det som är rikszon.

I den mån kommundelsplanen innebär att mark anvisas för sådan verksamhet som enligt miljöskyddslagstiftningen kräver tillstånd av koncessionsnämnden för miljöskydd föreslås som framgår av avsnitt 22.3 att i vissa fall yttrande skall kunna inhämtas från nämnden huruvida verksamheten i fråga kan komma att tillåtas på platsen med hänsyn till de förändringar som i övrigt förutses i planen. Genom ett sådant yttrande avses att få till stånd en preliminär bedömning av att det föreligger tekniska förutsättningar för att kunna tillåta ett företag av angivet slag på platsen. Det här avsedda yttrandet från koncessionsnämnden för miljö- skydd bör inhämtas senast i samband med utställningsförfarandet.

Ändring av kommundelsplan

Tidigare har framhållits att kommundelsplan inte skall ha någon i förväg bestämd giltighetstid och att den skall kunna ändras när förhållandena påkallar det. Initiativet till ändring torde kunna komma från byggnads- nämnden i samband med att man arbetar med förslag till byggnadsplaner inom området. Vidare torde initiativet kunna komma från olika kommunala organ och då vara betingat av ändrade målsättningar för kommunens verksamhet på olika områden. Initiativ till ändringar skall självfallet också kunna tas av kommunstyrelse och kommunfullmäktige.

Behandlingsordningen vid omarbetning av kommundelsplan bör i stort sett följa det mönster som angivits ovan för upprättande av nya kommundelsplaner. Många gånger torde emellertid ändringar kunna vara av ganska obetydlig beskaffenhet. Bygglagutredningen föreslår därför att det skall vara möjligt med kortare utställningstid än den som skall gälla vid upprättande av ny kommundelsplan. Med tanke på ändringssituatio- nernas olika karaktär och omfattning synes lagstiftningen inte böra ge vidare anvisningar än att slå fast en minsta utställningstid. Denna föreslås bli en månad. I ändringsfallen bör förutom kungörelse i tidningarna skriftlig underrättelse utsändas till de fastighetsägare och nyttjanderätts- havare som berörs av ändringen. Även ändringar i kommundelsplan skall i enlighet med riktlinjer som tidigare angivits för den kommunala behandlingsordningen antas av kommunfullmäktige. Ändringarna skall vidare fastställas i enlighet med vad som föreslås gälla vid upprättande av nya kommundelsplaner.

19.8.6. Fullföljdfrågor

I föregående avsnitt har redovisats den grundläggande behandlingsordning som skall leda till en i laga ordning upprättad kommundelsplan. I detta avsnitt diskuteras frågan huruvida det skall finnas möjlighet att föra talan mot planen sedan denna hanteringsordning avslutats.

I likhet med vad som anförts beträffande kommunplan gäller att i de

fall planen omfattar rikszon skall den i den delen i vissa fall gå till Kungl Maj:t inom ramen för den grundläggande hanteringsordningen. I dessa fall finns inte utrymme för någon ytterligare överprövningsmöjlighet varför frågan om besvärsrätt i den delen inte är aktuell beträffande dessa kommundelsplaner.

Beträffande återstående fall skall bygglagutredningen inledningsvis belysa det fallet att kommundelsplan inte innehåller områden som förklarats för rikszon. Möjlighet att föra talan mot länsstyrelsens beslut att fastställa sådan kommundelsplan skulle kunna tänkas föreligga dels av det skälet att allmänna medborgaropinioner inte blivit tillgodosedda vid planeringen, dels av det skälet att avvägningen mellan allmän och enskild rätt inte har utförts på ett tillbörligt sätt. Beträffande det första intresset har redan tidigare framhållits (avsnitt 17) att enligt bygglagutredningens mening medborgaropinioner inte bör få möjlighet att till Kungl Maj:t överklaga länsstyrelsens beslut att fastställa sådana planer.

Kommundelsplanerna skall i motsats till kommunplanerna ha vissa expropriativa effekter gentemot fastighetsägare och nyttjanderätts- havare. Kommunerna skall således med stöd av kommundelsplan kunna begära att få inlösa mark avsedd för annat än enskilt bebyggande utan att detta behöver prövas av Kungl Maj:t. Med hänsyn härtill och till att avvägningarna mellan allmänt och enskilt intresse inom ramen för kommundelsplanebesluten kan vara av mera grannlaga natur finner bygglagutredningen att det bör vara möjligt för fastighetsägare och nyttjanderättshavare att påkalla Kungl Maj:ts prövning i dessa fall. Enligt bygglagutredningens mening bör nämligen frågor som innebär att medborgare tvångsvis avhänds sin egendom alltid slutgiltigt kunna prövas av Kungl Maj:t. Den avvägning som tidigare omtalats beträffande allmänna och enskilda intressen kan emellertid vara betydelsefull även i de fall kommundelsplanen inte anger att marken skall användas för annat än enskilt bebyggande. Här avses det fallet att bebyggd mark enligt kommundelsplanen i framtiden skall tas i anspråk för ändamål som väsentligt avviker från pågående användning. Som exempel kan anföras att befintlig bebyggelse skall rivas och ersättas med annan bebyggelse. I dessa situationer kan det enskilda intresset ofta bestå i önskemål om att bevara rådande boendeförhållanden. Även i dessa fall bör det vara möjligt för vederbörande fastighetsägare och hyresgäster att överklaga länsstyrel- sens fastställelsebeslut.

Beträffande rätten att föra talan mot länsstyrelsens fastställelsebeslut rörande kommundelsplaner som innehåller rikszoner finner bygglagutred- ningen av de skäl som anförts beträffande kommunplan att det inte finns anledning att införa särskild möjlighet att i dessa fall föra talan för medborgare eller myndigheter.

Bygglagutredningen finner således sammanfattningsvis att det framtida lagstiftningssystemet bör innehålla sådana bestämmelser att talan mot länsstyrelsens fastställelsebeslut endast kan anföras av sådana fastighets— ägare och nyttjanderättshavare som på sätt förut angetts mera påtagligt påverkas av kommundelsplanens innehåll.

19.9. Byggnadsplan

19.9.1. Byggnadsplans syfte och användningsområde

I kommunplan och kommundelsplan skall i huvudsak översiktliga planbedömningar företas. Innan en tänkt bebyggelse eller anläggning får komma till stånd krävs iallmänhet ytterligare planmässiga överväganden, varjämte byggnadernas eller anläggningarnas utformning och tekniska beskaffenhet skall prövas. Prövning i sistnämnda hänseende skall ske inom ramen för byggnadslovsprövningen medan i princip samtliga planmässiga bedömningar skall företas inom plansystemet. Planläggningi mera detaljerad skala skall härvid ske i form av byggnadsplan. I vissa fall, såsom beträffande allmänna vägar, bedöms dock den detaljerade planmäs- siga prövningen kunna ske enbart enligt annan lagstiftning.

Som huvudregel skall gälla att byggnadsplan skall upprättas beträffan- de samtliga åtgärder som omfattas av den nya lagstiftningens planlägg- ningskrav och som inte skall undergå en motsvarande prövning enligt annan lagstiftning. Inom ramen för byggnadsplan skall tillkomsten, lokaliseringen och utformningen av en tänkt bebyggelse eller anläggning prövas — i den mån detta inte har skett i kommunplan eller kommundels- plan — i alla avseenden som är av den beskaffenhet att det bör ges tillfälle för en större allmänhet att framföra sina synpunkter. Byggnadsplaneinsti— tutet skall således tillgodose kravet på möjligheter för grannar och andra till insyn och medverkan i det förfarande inom vilket prövning i mera detaljerad skala skall äga rum. Samtidigt skall byggnadsplaneinstitutet tillgodose behovet av inflytande från berörda kommunala och statliga organ.

En viktig funktion hos byggnadsplanen är också att den skall bilda underlag för detaljprojekteringen. Det är angeläget att få till stånd en från kommunens och den enskilda sökandens synpunkter rationell uppdelning av förfarandet i samband med detaljprövningen av en tilltänkt åtgärd. Byggnadsplan skall härvid utgöra ett ställningstagande till viss fråga om ändrad markanvändning eller till ett antal sådana frågor inom ett begränsat område. Ställningstagandet bör innebära att en ändring (eller ett begränsat antal ändringar) av visst slag (ändamål, typ) och viss storleksordning (t ex antal boende, antal våningar el dyl) får komma till stånd. För att byggnadsplanen skall kunna tjäna syftet att utgöra underlag för detaljprojekteringen krävs att fastighetsägaren skall kunna" förlita sig på att han skall få bygga i enlighet med planen. Såsom anförts i avsnitt 9 bör fastighetsägaren därför tillförsäkras en viss rätt på grund av byggnadsplan att under planens giltighetstid verkligen erhålla tillstånd att genomföra den planerade åtgärden. Från denna synpunkt kan planen ses som en form av tillstånd att genomföra den planerade åtgärden på samma sätt som dagens stads- och byggnadsplan.

Enär antagande av byggnadsplan sålunda från kommunens sida innebär ett tillstånd till ändrad markanvändning skall planen antas först då å ena sidan kommunen är beredd att släppa fram den planerade åtgärden och å andra sidan åtgärden nått sådan aktualitetsgrad att den kan förväntas bli

genomförd under byggnadsplanens giltighetstid.

En byggnadsplan av här föreslagen typ kommer ofta att omfatta ett betydligt mindre område än vad en detaljplan enligt BL i allmänhet avser. Byggnadsplan av den nya typen förutsätts nämligen i regel bli upprättad särskilt för varje markägare som avser att genomföra viss ändring i markanvändningen. Hinder skall emellertid inte möta mot upprättande av sammanhängande byggnadsplan för naturligt avgränsade områden som lämpligen bör behandlas i ett sammanhang tex ett byggnadskvarter i stadsbebyggelse. Vidare avses byggnadsplanen i många fall inte behöva bli så detaljerad som nuvarande detaljplaner. Omständigheter som inte prövats i byggnadsplan förutsätts kunna bli prövade i byggnadslovsären— det.

I avsnitt 7 om lagstiftningens räckvidd har i grova drag angivits vilka åtgärder som enligt bygglagutredningens mening bör föregås av en planmässig prövning och ett samhälleligt beslut innan de skall få genomföras. Till dessa planpliktiga åtgärder skall i första hand räknas sådana som är att hänföra till begreppet förändring av markanvändning- en. Kravet på planmässig prövning bör emellertid härutöver omfatta en lång rad företeelser som inte lika klart är att hänföra till detta samlingsbegrepp.

Kravet på att genomförandet av en åtgärd skall föregås av en planmässig prövning och ett samhälleligt beslut innebär i princip att byggnadsplan fordras för att åtgärden skall komma till stånd. Byggnads- planefrågan skall prövas mot bakgrund av de översiktliga ställningstagan- den som gjorts i kommunplan och eventuellt kommundelsplan. I vissa fall skall dock kravet på planmässig prövning enligt förslaget kunna anses bli tillgodosett trots att byggnadsplan inte upprättas. Man bör således kunna avstå från byggnadsplan dels i vissa fall då detaljprövning skall ske enligt annan lagstiftning, dels i vissa fall då byggnadslovsprövning enligt föreskrift i kommunplan eller kommundelsplan kan anses tillräcklig.

I första hand skall här behandlas frågan vilka åtgärder som oavsett formen för detaljprövning skall omfattas av den nya lagstiftningens planläggningskrav och således för sitt genomförande skall vara beroende åtminstone av att de stämmer överens med kommunplan eller kommun- delsplan. Härefter skall upptas frågan vilka åtgärder som kan anses bli detaljprövade enligt annan lagstiftning på sådant sätt att byggnadsplan kan undvaras. Slutligen skall redogöras för vilka åtgärder som föreslås kunna undantas från kravet på byggnadsplan enligt bestämmelser i kommunplan eller kommundelsplan.

I avsnitt 7 har angivits att kravet på planmässig prövning i princip bör omfatta alla åtgärder avseende mark, byggnader och anläggningar som kan medföra konsekvenser av ekonomisk natur för kommunerna eller som kan medföra omgivningspåverkan av någon omfattning. Lagstift— ningens prövningssystem avses emellertid omfatta inte bara åtgärder som skall kräva planläggning utan även åtgärder av annat slag, vilkas överensstämmelse med författningen och med stöd härav meddelade bestämmelser kan behöva prövas. Sistnämnda åtgärder skall prövas inom ramen för byggnadslovsförfarandet.

Vägledande för bedömningen av vilka åtgärder som skall kräva upprättande av byggnadsplan och vilka som skall kunna prövas enbart i samband med prövningen av ansökan om byggnadslov är de skillnader mellan formerna för planläggning och byggnadslovsprövning som avses komma att gälla. I princip skall planläggning kräva offentlighet och medge allmänheten möjlighet att anföra synpunkter i ärendet på ett sätt som inte blir möjligt vid byggnadslovsprövning. Byggnadsplan bör med .hänsyn härtill upprättas för åtgärder som är sådana att de bör ske under insyn och inflytande från en större allmänhet och således inte bara de närmaste grannarna.

Som angivits ovan skall byggnadsplanen också ha till funktion att bilda underlag för detaljprojekteringen. Planen skall därför tjäna funktionen att få till stånd en rationell uppdelning av det detaljerade prövningsförfa- randet. Såsom kommer att framgå av avsnitt 20 om byggnadslov skall en form av uppdelning kunna ske även av byggnadslovsförfarandet. Härige- nom kan också åstadkommas ett projekteringsunderlag. Vid bedömning- en av om byggnadsplan skall upprättas är således den helt avgörande frågan behovet av offentlighet.

Dessa överväganden leder till följande slutsatser om vad som skall omfattas av ett principiellt krav på byggnadsplan enligt den nya lagstiftningen.

När det först gäller bebyggelse skall i princip krävas byggnadsplan för uppförande av nya hus. Byggnadslovsprövning bör dock vara tillräcklig för uppförande av viss enklare bebyggelse som kan sägas naturligt höra samman med rådande markanvändning, tex garage till villa, uthus för sommarstuga och vissa typer av ekonomibyggnader för jordbruk. Enstaka gäststugor bör inte heller kräva byggnadsplan.

För andra åtgärder avseende hus, såsom till— eller påbyggnader samt inredande eller ianspråktagande av huset för annat ändamål än tidigare, bör gälla att åtgärder som inte kan anses innebära ändring av etablerad markanvändning och som inte är sådana att det finns skäl att låta en vidare krets än bara grannar komma till tals i ärendet skall kunna få genomföras efter allenast byggnadslovsprövning. Medan sålunda ett befintligt gårdshus på en villatomt bör få byggas om till garage för fastighetens behov med stöd av bara byggnadslov måste planläggning krävas om huset skall byggas om till bilverkstad, eller tom utan ombyggnad tas i anspråk för bilverkstad eller nyttjas som varulager i rörelse el dyl.

Liknande synpunkter bör kunna anläggas på rivning. Rivning av hus inom områden med spridd bebyggelse bör i allmänhet inte kräva byggnadsplan. Inom områden med samlad bebyggelse bör däremot byggnadsplan i princip krävas för rivning. Kravet på byggnadsplan är således något mer begränsat beträffande rivning än för uppförande av nya byggnader. Detta medför att medan rivningen av ett hus inom ett område med spridd bebyggelse kan tillåtas ske utan plan skall sådan däremot krävas om ett nytt hus skall uppföras i stället för det gamla. Det nya huset bör kräva plan även om det avses komma att motsvara det gamla till storlek och användningssätt. Sedan ett gammalt hus rivits bör man

nämligen i plan förutsättningslöst kunna pröva huruvida marken i fortsättningen skall få användas för samma ändamål som tidigare.

Krav på planläggning skall inte bara gälla för åtgärder avseende hus utan även för åtskilliga andra åtgärder som avser ändrad markanvändning eller vad som skall likställas härmed. Såvitt avser företeelser som inte kan sägas vara hus men som faller in under det nuvarande begreppet byggnad, tex silor och torn, kan samma synpunkter läggas på dessa som de som anförts ovan beträffande hus.

Övriga företeelser beträffande vilka plankrav kan komma i fråga är bl a följande.

Vägar, gator, järnvägar och spårvägar skall kräva planläggning enligt den förevarande lagstiftningen. Detaljprövning av allmänna vägar skall emellertid, såsom kommer att beröras nedan, ske uteslutande enligt väglagen. Tillkomsten av enskilda vägar torde i allmänhet inte kunna behandlas närmare i kommunplan. För att kommunen skall få möjlighet att ta ställning till tillkomsten av sådana vägar från markanvändningssyn- punkt och för att allmänheten skall ges tillfälle att framföra synpunkter bör krav ställas upp på upprättande av byggnadsplan. För järnvägar och spårvägar finns ingen detaljprövning motsvarande arbetsplan för vägar. I princip bör därför byggnadsplan krävas. I fråga om broar bör gälla samma planläggningskrav som för den kommunikationsled i vilken bron ingår.

Hamnar och andra anläggningar i vatten samt fall då mark tas i anspråk för utnyttjande av naturtillgångar, såsom grus och mineral, skall föregås av planmässig prövning. Som skall beröras nedan bör det emellertid i dessa fall i stor utsträckning vara tillräckligt att den detaljerade prövningen sker inom ramen för respektive lagstiftning.

Flygfält samt sport- och idrottsanläggningar skall alltid kräva bygg- nadsplan. Särskild anläggning för t ex husvagnsuppställning eller camping bör likaså kräva upprättande av byggnadsplan.

Vad avser anläggningar såsom kajer och bryggor, anläggningar under markytan, cisterner, ledningar av olika slag, upplag, kan något generellt plankrav inte uppställas. I likhet med vad som gäller om hus är frågan om plankravet beroende av åtgärdernas omfattning och i vad mån de innebär ändring av etablerad markanvändning.

Murar, plank och andra stängsel skall inte kräva byggnadsplan. I översiktliga planer skall dock bestämmelser kunna ges om sådana anordningar som underlag för byggnadslovsprövning.

När det slutligen gäller sådana förändringar i naturmiljön som schaktning och fyllning så företas dessa åtgärder ofta i samband med byggande och i den mån de företas fristående har de ofta så begränsade verkningar att byggnadslovsprövning är tillfyllest. I den mån åtgärderna innebär ändring av etablerad markanvändning och har mer omfattande verkningar skall dock planläggning krävas i enlighet med samma överväganden som anförts ovan.

Som framgår av bygglagutredningens enkät finns ett behov av att i skilda hänseenden genom planer kunna reglera förändringar av utform- ning och funktionsinnehåll då det gäller allmänna platser o dyl. Det finns ofta anledning att tillvarata allmänhetens synpunkter på utformningen av

gångvägar, lekplatser, planteringar m m. Övergång från lugn parkmiljö till mer aktivitetsbetonad anläggning är även ett exempel på förändring som bör kräva byggnadsplan.

Med hänsyn till vikten av de intressen som skall tillgodoses med kravet på planläggning synes det vara nödvändigt att omfattningen av detta krav anges så utförligt att kringgående av bestämmelserna förhindras. Den lämplighetsprövning som skall ligga till grund för beslut om planläggning gör emellertid att det är svårt att med någon större precision ange vad som skall fordra plan. Problemet bör kunna lösas genom att man ger en relativt allmänt hållen principbestämmelse och kompletterar denna med mera speciella bestämmelser, som anger vilka slag av ändringar som i regel är planpliktiga och under vilka förutsättningar planplikt inte föreligger.

Även om bestämmelserna om vilka åtgärder som skall kräva planlägg- ning primärt kan sägas rikta sig till kommunerna har även de som ämnar företa en åtgärd ett starkt intresse av att kunna förutse om planläggning skall behöva ske eller inte.

Inledningsvis nämndes att byggnadsplan avses upprättas för begränsade frågor, ofta berörande endast en fastighet. I vissa fall kan det emellertid finnas behov av att byggnadsplaner avseende flera fastigheter upprättasi ett sammanhang. Föreskrift bör också kunna ges om detta i kommunplan eller kommundelsplan. I dessa planer skall också för såväl nu nämnda som andra fall kunna meddelas de föreskrifter som anses behövliga för byggnadsplanläggningen.

Beträffande vissa av de åtgärder som enligt ovan omfattas av lagstiftningens krav på planmässig prövning sker detaljprövning enligt annan lagstiftning. För att sådan prövning skall kunna ersätta byggnads- plan skall krävas att denna detaljprövning i huvudsak innefattar de bedömningar som annars skulle göras i byggnadsplan och att det för byggnadsplan uppställda offentlighetskravet tillgodoses. Detaljprövning som, efter eventuellt behövliga jämkningar i förfarandereglerna, bedöms fylla dessa krav är prövningen av allmänna vägar i form av arbetsplan samt länsstyrelsens prövning av täktverksamhet enligt NVL. Dessa åtgärder skall således inte kräva byggnadsplan. Den prövning som skall ske enligt gruvlagstiftningen och vattenlagen bör i vissa fall kunna ersätta byggnadsplan. Detta bedöms emellertid inte kunna gälla generellt utan prövningen av om kravet på byggnadsplan skall kunna efterges i dessa fall får prövas i kommunplan eller kommundelsplan enligt vad som sägs nedan. De problem som sammanhänger med annan lagstiftning behandlas utförligare i avsnitt 22.

I kommunplan eller i kommundelsplan skall kunna anges fall då detaljprövningen av åtgärder, som i princip omfattas av kravet på upprättande av byggnadsplan skall kunna ske enbart inom ramen för byggnadslovsprövningen. I vilken utsträckning kravet på byggnadsplan skall kunna efterges får bedömas utifrån de synpunkter som ligger till grund för kravet på byggnadsplan. I den mån önskemålet om att allmänheten skall ges möjlighet att påverka planärenden kan tillgodoses inom ramen för mer översiktlig planläggning bör det vara tillfyllest att prövningen i mera detaljerad skala sker enbart inom ramen för

byggnadslovsprövningen. Kravet på byggnadsplan bör således kunna efterges för vissa områden beträffande särskilt angiven form av bebyggel- se. I första hand kan man här tänka på kanske ofta relativt stora områden där spridd bebyggelse skall få förekomma. I översiktsplaner kan då anges riktlinjer för hur omfattande bebyggelse som skall få förekomma, t ex visst maximiantal byggnader inom området, hur bebyggelsen skall lokaliseras, tex i grupper om visst antal byggnader med vissa avstånd mellan grupperna och med angivande av i övrigt erforderliga riktlinjer för lokaliseringen.

För närvarande finns enligt 54 ä 3 mom BS möjlighet att i fråga om industriområden medge befrielse från skyldighet att söka byggnadslov. Även i fortsättningen torde finnas behov av ett enklare förfarande i samband med mera detaljerad prövning av viss industriell bebyggelse, varvid kravet på byggnadsplan i viss utsträckning bör kunna efterges. Som kommer att framgå av avsnitt 20 om byggnadslov bör i bl a dessa fall också undantag från kravet på byggnadslov kunna meddelas i viss omfattning.

Om byggnadsnämnden vid prövning av en byggnadslovsansökan finner att den med ansökan avsedda åtgärden hade bort föregås av planläggning utan att detta skett bör ansökan förklaras vilande i avbidan på att tillåtligheten prövats genom byggnadsplanebeslut.

19.9.2. Byggnadsplans innehåll och tekniska beskaffenhet

De åtgärder som skall regleras i byggnadsplan är som framgår av vad som sagts ovan av mycket skiftande slag. Planens innehåll kommer med hänsyn härtill att behöva skifta i motsvarande mån. Först skall här behandlas frågan om vad planen i princip skall kunna reglera, varefter frågan om erforderlig eller lämplig detaljeringsgrad skall beröras.

Planen skall kunna preciseras så att det klart framgår vilken typ av åtgärd som får utföras och var den skall vara belägen. För byggnader skall tex kunna anges hustyp, byggnadsyta, våningsantal och/eller hushöjd samt antal lägenheter av olika typer. Föreskrifter skall också kunna ges för byggnadsutformningen. Möjligheterna till reglering av bebyggelse skall kunna vara mera vidsträckta än vad som är fallet med nuvarande stadsplan. För kompletteringsbebyggelse inom område med värdefulla bebyggelsemiljöer bör sålunda mycket detaljerade anvisningar om bebyg- gelseutformningen kunna ges. Liknande bör gälla nybebyggelse eller anläggningar inom områden med värdefull landskapsbild.

Föreskrifter skall kunna ges beträffande markens iordningställande för att tillgodose dels det ändamål som avses och dels de riktlinjer som har getts i översiktliga planer. Sådana föreskrifter kan t ex gälla anläggningar för lek och rekreation både på tomtmark och på parkmark. De kan också gälla utfyllnader och planteringar rn m. För att spara befintlig vegetation skall kunna anges vilken vegetation som skall bevaras och vilket markområde som med anledning härav under utbyggnadstiden behöver skyddas från åverkan eller eljest ges särskild behandling.

Gator, gång- och cykelvägar, parkeringsplatser o dyl skall kunna anges till sitt läge i sid- och höjdled. Bredder, ytbeläggningar och förekomst av

trottoar vid gata skall även kunna bestämmas.

Det bör vidare vara möjligt att ange var underjordiska anordningar får utföras samt vilket slag av grundläggning som skall tillämpas och hur tele-, el-, värme- och va-system skall anordnas. Andra frågor som behöver regleras är skyldighet att uppföra stängsel eller på annat sätt anordna hägnad till hinder mot utgång eller utfart. För tillgodoseende av bullerskydd bör föreskrifter om speciellt byggnadsutförande eller anläg- gande av skyddsvallar samt särskilda bestämmelser för markens nyttjande kunna ges. Motsvarande bör gälla för att tillgodose behovet av skydd mot grundvattensänkning eller annan markpåverkan som kan uppkomma.

De bestämmelser som nu behandlats är sådana som tar sikte på att reglera de åtgärder som skall genomföras genom byggnads— eller anlägg- ningsåtgärder. Byggnadsplanen skall emellertid härutöver kunna ge bestämmelse även i vissa andra hänseenden.

En byggnadsplan för viss bebyggelse skall ha till uppgift inte bara att reglera bebyggelsens tillkomst och lokalisering m m utan också att angei vilken utsträckning mark som tidigare har varit använd för annat ändamål får tas i anspråk för det ändamål som bebyggelsen är avsedd för. I fall då genomförandet av byggnadsplanen leder till fastighetsbildning konkretise- ras därigenom i överensstämmelse med planen det för bebyggelseändamå- let avsedda området på marken. Denna avgränsning kommer att vara avgörande för markanvändningen också sedan byggnadsplanen har upphört att gälla. Ändring av användningen av det område som omfattas av planen eller utvidgning av det för bebyggelseändamålet avsedda området bör nämligen i princip anses som åtgärder som kräver plan och kan alltså inte komma till stånd utan planprövning. Fastighetsindelningen och fastighetsregistreringen blir en form för permanent redovisning av markanvändningen.

Emellertid finns det också i fall då en byggnadsplan avser ändrad markanvändning som inte leder till fastighetsbildning, vilket t ex kan vara fallet när det gäller fritidsbebyggelse som etableras på arrendebasis, behov av en redovisning av den tillåtna markanvändningen med giltighet utöver den tidrymd under vilken byggnadsplanen är gällande. Det bör därför övervägas om man inte åtminstone för vissa fall skall införa ett krav på fastighetsbildning när mark tas i anspråk för nytt ändamål. Därigenom uppnås en officiell långsiktig redovisning av vad som har blivit medgivet i fråga om markanvändningen samt en klar redovisning på marken. En sådan reform synes förutsätta vissa ändringar i FBL. Sålunda bör den i 5 kap 3 % medgivna rätten för byggnadsnämnd att begära fastighetsregle- ring inom vissa områden utvidgas till att gälla all slags fastighetsbildning utan begränsning till vissa områden.

Man skall i byggnadsplan kunna skilja mellan mark som avses för enskilt bruk och mark som skall användas för allmänna ändamål, tex gata eller park. Föreligger önskemål om eller behov av att särskild mark skall kunna vara tillgänglig för allmänheten skall bestämmelse härom ges i byggnadsplanen. Kommunen skall sedan på grundval av denna bestäm- melse under planens giltighetstid äga möjlighet att erhålla erforderlig tvångsrätt till marken. Registrering härav kan härefter ske i fastighetsre- gistret.

Ovannämnda lösning är betingad av att byggnadsplanen avses få begränsad giltighetstid. Det blir sålunda inte möjligt att till planen knyta bestämmelser som avser förhållandena efter giltighetstidens utgång. Detta medför också att i byggnadsplanen inte kan tas in bestämmelser om t ex byggnadslovskravets omfattning.

De regleringsmöjligheter som nu behandlats har i första hand avseende på bebyggelse. Byggnadsplan skall emellertid kunna tillämpas även i en mängd andra fall. Det som här sagts kan emellertid ses som en antydan om vad man mer generellt skall kunna reglera i byggnadsplan.

Omfattningen av det planläggningsarbete som behöver ske vid utform- ningen av byggnadsplan är beroende av hur långt detaljeringsgraden drivits i de mer översiktliga planerna.

Byggnadsplan skall till sitt innehåll stå i huvudsaklig överensstämmelse med kommunplan och kommundelsplan. I de fall byggnadsplan skall upprättas direkt på grundval av kommunplan blir det med tanke på kommunplanens många gånger mycket allmänt hållna föreskrifter ofrån- komligt att det ofta kommer att finnas ett relativt stort utrymme för att godta olika lösningar inom ramen för det föreliggande tolkningsutrym- met. Trots att preciseringen i allmänhet kommer att bli större i kommundelsplan kommer även denna att lämna visst svängrum för olika tolkningar. Men även om det står klart att en föreslagen byggnadsplan faller utanför ramen för kommundelsplanen skall byggnadsplanen kunna godtas under förutsättning att syftet med kommundelsplanen inte motverkas. Om det t ex gäller avvikelse från kommundelsplan och avvikelsen är sådan att den får konsekvenser för övriga områden inom kommundelsplanen bör den inte godtas. Önskar man genomföra en sådan byggnadsplan bör således kommundelsplanen ändras, vilket i sin tur kan tänkas medföra att även kommunplanen måste ändras. Den föreslagna restriktiviteten gentemot avvikelser bedöms nödvändig att upprätthålla bla av hänsyn till att de som bor eller arbetar inom ett kommundelspla- neområde och har intresse av att miljön inte förändras i strid mot kommundelsplanen inte skall behöva bevaka varje byggnadsplan inom området.

Bedömningen av hur långt byggnadsplanen skall gå i detaljeringsgrad hänger samman med de synpunkter som i enlighet med de ovan anförda skall vara vägledande vid avgörande av planläggningskravets omfattning. Detaljeringsgraden skall således avvägas med hänsyn till å ena sidan behovet av en rationell uppdelning av prövningsförfarandet och å andra sidan kravet på att en vidare krets intressenter än de som kan göra sig gällande i byggnadslovsärendet skall få möjlighet till inflytande. Ett plansystem av den typ som föreslås av bygglagutredningen ger förutsättningar att få fram en från produktions— och kostnadssynpunkt önskvärd integration mellan byggnadsplanearbetet och projekteringen. Projekteringen bör emellertid inte drivas alltför långt innan byggnadsplan föreligger, eftersom det då kan vara svårt att tillgodose ändringsönskemål som kommer fram från medborgare eller andra vid byggnadsplanens behandling. Det lämpligaste synes vara att förprojektering sker parallellt med planarbetet. Förslagshandlingar och byggnadsplan föreligger då

samtidigt. Byggnadsplanen läggs sedan till grund för detaljprojekteringen, varmed här åsyftas upprättande av huvudhandlingar för byggnadslov och för byggandet.

Byggnadsplanens låsningsgrad i detaljerna bör avpassas med utgångs- punkt från det sagda. Detta innebär att en viss elasticitet bör finnas i planen, men något behov av stor elasticitet finns inte. Planen torde t exi allmänhet böra medge bara smärre jämkningar i fråga om belägenheten av byggnader, gator och andra anläggningar.

Behovet av detaljering kommer naturligtvis att skifta mellan olika fall. Medan den i områden som är känsliga från kulturhistorisk synpunkt eller från landskapsvårdssynpunkt kan behöva gå mycket långt kan det i andra fall, tex vid uppförande av en byggnad inom ett glesbebyggt område, vara tillräckligt med lägesangivelse och bestämmelser om huvudsaklig utformning.

I bilaga 6.2 har getts ett exempel på hur bygglagutredningen tänkt sig att en byggnadsplan skulle kunna utformas enligt det föreslagna systemet. Detta exempel gäller visserligen ett högst ordinärt nyexploate- ringsfall men är ändå av förhållandevis komplicerat slag med tanke på det nya planinstitutets tillämpningsområde. Som tidigare angetts kommer byggnadsplanerna att få ett mångskiftande utnyttjande och måste kunna utformas därefter. För det allra enklaste slaget av markanvändningsänd— ring tex när man önskar ändra nyttjandet av en befintlig lokal kan byggnadsplanen lämpligen ta formen av en enkel beskrivning över vilket ändrat nyttjande som avses och var lokalen är belägen. Någon redovisning på karta behöver inte alltid ske. Likaså bör en byggnadsplan avseende t ex uppförande av ett fritidshus i det enklaste fallet kunna utformas som en lägesangivande prick på ekonomiska kartan eller annan karta där fastighetens belägenhet framgår och förses med en beskrivning av den tänkta byggnadens storlek och ungefärliga utformning. Förslag till bygg- nadsplaner av dessa enkla slag bör den sökande själv kunna förbereda utan att anlita konsult eller andra experter. Allt efter problemens Ökade komplexitet måste emellertid också byggnadsplanernas utformning bli mer preciserad och detaljerad.

Byggnadsplanerna kommer således att kunna utformas på mycket olika sätt beroende på vilken situation som föreligger. Det viktiga gemensamma ändamålet är att de skall kunna utnyttjas för att under en kortare tid ställas ut som en offentlig handling innan tillstånd till ändrad markanvändning ges.

I princip bör gälla att byggnadsplan skall tas i anspråk i full utsträckning om den utnyttjas. Har planen förutsatt att det skall byggas ett hus med fyra våningar får inte på platsen uppföras ett hus med två våningar. Om planen omfattar ett projekt som avser uppförande av fyra hus med hyreslägenheter skall likaledes genomförandet inte få inskränkas till två hus. Likaså skall gälla att anläggningar av olika slag såsom vägar, lekplatser m m som omfattas av planen måste genomföras om planen tas i anspråk. Vissa undantag från denna princip om planens odelbarhet måste dock göras. Ovan har nämnts att det ibland kan finnas behov av att upprätta byggnadsplan för flera separata åtgärder i ett

sammanhang. Om således en byggnadsplan upprättas för åtgärder på flera fastigheter med olika ägare bör envar kunna ta i anspråk den del av planen som avser hans fastighet oavsett om övriga fastighetsägare tar planen i anspråk. Likaså bör utbyggnad av tex en större fabriksanlägg- ning eller lagerlokal ävensom det nyss omnämnda fallet med flera hus i samma byggnadsplan kunna ske i etapper under planens giltighetstid. För

'ett sådant successivt ianspråktagande bör dock krävas stöd i form av en

uttrycklig bestämmelse i planen.

19.9.3. Byggnadsplans effekter gentemot markägare

Utmärkande för byggnadsplan såvitt avser effekten mot markägarna är att den, till skillnad mot kommunplan och kommundelsplan, medför en viss rätt för markägare att vidta planerade åtgärder. Byggnadsplan är styrande för byggnadslovsprövningen. Byggnadslov kan inte vägras beträffande en åtgärd som omfattas av byggnadsplan. Hinder föreligger däremot i och för sig inte mot att byggnadsplan ändras. Sker emellertid en ändring till nackdel för markägare skall denne äga rätt till ersättning för den skada han kan lida. Någon ovillkorlig byggnadsrätt kan således inte grundas på byggnadsplan däremot en rätt till ersättning i vissa fall vid ändring.

Mark som enligt kommundelsplan skall användas för allmänt ändamål skall enligt förslaget få lösas av kommun när kommunen begär det. Kommundelsplanens generellt sett mer översiktliga karaktär gör emeller- tid att man i denna inte alltid kan slutligt avgränsa den mark som behöver tas i anspråk för allmänt ändamål. I avsnittet om kommundelsplan (19.8) har föreslagits att kommundelsplan i sådana fall skall kunna ge möjlighet att påbörja inlösenförfarandet varefter slutligt avgörande i ersättnings- och tillträdesfrågorna skall anstå tills byggnadsplan föreligger. Detta förfarande förutsätter att man i kommundelsplan kan förutse med åtminstone någon grad av noggrannhet vilken mark som behöver tas i anspråk. Ibland torde emellertid frågan komma att väckas först på byggnadsplanestadiet. Byggnadsplanen bör i dessa fall kunna utgöra självständig grund för inlösen på samma sätt som kommundelsplan. På byggnadsplan bör vidare kunna grundas motsvarande lösningsrätt inom områden som inte gjorts till föremål för kommundelsplanläggning.

För de nu nämnda lösenreglerna bör i övrigt gälla samma bestämmelser som vid kommundelsplan (avsnitt 19.8.4).

Enligt vad som sagts ovan bör i princip gälla ett krav på att byggnadsplan som tagits i anspråk skall utnyttjas i full utsträckning. I många fall kan det vara av stor betydelse att planlagda åtgärder verkligen kommer till stånd. Detta torde tex i allmänhet vara fallet med serviceanläggningar av olika slag inom nyexploaterade områden. För att genomförandet av angelägna åtgärder skall kunna säkerställas föreslås därför att med byggnadsplanen skall kunna förenas en särskild lösnings- rätt. Om sålunda byggnadsplan innefattar förändring av synnerlig betydelse för genomförandet av kommunens utbyggnad bör i planen kunna föreskrivas skyldighet att avstå marken till kommunen om arbetet

med planens förverkligande inte inom angiven tidpunkt fullföljts iviss inte alltför obetydlig omfattning.

19 .9 .4 Byggnadsplans giltighetstid

I avsnitt 8 om tidsaspekter på markanvändningsbesluten har föreslagits att alla tillstånd som innebär rätt att förändra markanvändningen genom byggande eller eljest skall vara giltiga endast under en begränsad tid. Har tillståndet inte utnyttjats under denna tid skall det vara förfallet. Har tillståndet tagits i anspråk skall det därmed ha förlorat sin giltighet. Det skall alltså inte kunna utnyttjas flera gånger.

För att byggnadsplanens giltighetstid skall kunna anpassas till förhål- landena i olika situationer bör någon generellt gällande tid inom vilken de skall ha förverkligats inte föreskrivas i lag. I stället bör lagen utformas så att det i planen skall föreskrivas viss tid, förslagsvis lägst fem och högst tio år, inom vilken bebyggelsen skall vara färdig i sina huvuddelar eller byggnaden ha tagits i anspråk för den nya användningen. Om så inte sker skall planen anses förfallen.

Hur lång tid som skall bestämmas i byggnadsplanebeslutet blir natur- ligtvid beroende av främst den planerade åtgärdens karaktär. Tiden måste dock sättas så att tillräckligt utrymme ges för detaljprojektering och byggnadslovsprövning.

I vissa fall kan det vara angeläget att man snabbt får klarhet i om planen kommer att utnyttjas eller inte. Om synnerliga skäl föreligger bör därför tiden kunna sättas kortare än fem år.

Möjlighet bör finnas att förlänga tiden när det finns skäl härtill. Med hänsyn till denna möjlighet bör i det ursprungliga beslutet tiden inte kunna sättas längre än tio år. Uppstår behov av längre giltighetstid får detta i stället tillgodoses genom att tiden, innan planen upphör att gälla, förlängs. Sådant beslut förutsätter dock självfallet att planen fortfarande överensstämmer med översiktlig plan.

För att ett förlängningsinstitut skall ha något existensberättigande vid sidan av möjligheten att gå ut med en ny plan av samma innehåll som en förfallen synes hanteringsordningen böra göras enklare än då ny plan upprättas. Allmänheten ställs dock inte helt åt sidan med hänsyn till det nämnda kravet på byggnadsplans överensstämmelse med översiktliga planer. Vid ifrågasatt beslut om förlängning av byggnadsplans giltighets- tid bör ändå uppmärksammas att allmänhetens uppfattning om planens ändamålsenlighet kan ha ändrats, varför det i tveksamma fall kan finnas anledning att vägra förlängning och i stället framtvinga nytt planbeslut.

19 .9 . 5 Behandlingsproceduren

Utarbetande av förslag till byggnadsplan skall ske genom byggnadsnämn- dens försorg. I vissa fall, som t ex beträffande gatuarbeten och parkan- läggningar, kan underlag för planarbetet tillhandahållas av vederbörande förvaltning. Det är naturligtvis heller ingenting som hindrar att enskilda fastighetsägare förbereder planförslag, tex beträffande smärre åtgärder

avseende spridd bebyggelse eller ombyggnads- och andra ändringsfall. Om således planförslag skall kunna initieras och förberedas av annan än byggnadsnämnden är det emellertid alltid nämndens som upprättar planförslag. Det tillkommer således nämnden att, eventuellt efter höran- de av kommunstyrelsen, avgöra huruvida ett planförslag över huvud taget skall tas upp till behandling. '

I en blivande lagstiftning bör inte regleras i vilka former förslag till byggnadsplan skall kunna utarbetas. Byggnadsnämnden och olika fack- nämnder skall därför ha frihet att utarbeta det med hjälp av egen personal eller lägga ut arbetena till konsulter eller liknande.

Vid upprättande av planförslagen bör givetvis samråd ske med fastig- hetsägare, olika berörda myndigheter eller kommunala organ samt, iden utsträckning som är lämplig, även med medborgarna i form av utställning under arbetet med planförslaget. Det torde inte vara möjligt att i lagtexten närmare ange vilka samråd som skall tas och hur detta samråd skall ske. Det torde liksom hitintills i stor utsträckning få överlämnas åt tillämpningen. Det bör emellertid framhållas att då byggnadsplaner skall grunda sig på sammanvägda översiktliga planer behovet av samråd i det enskilda byggnadsplanefallet borde kunna göras mindre. Byggnadsnämn- den är ansvarig för att erforderliga samråd tas.

Sedan förslag till byggnadsplan upprättats av byggnadsnämnden skall det ställas ut. Beslut om utställning skall inte anses innebära någon form av principiellt godkännande av förslaget.

I lagstiftningen synes det inte vara lämpligt att ge andra anvisningar rörande utställningsförfarandet än att ange en minimitid för utställnings- perioden. Bygglagutredningen föreslår i denna del att utställningen skall omfatta minst en månad. Under utställningsperioden skall såväl fastig- hetsägare och nyttjanderättshavare som andra intresserade ha möjlighet att framställa erinringar mot byggnadsplaneförslaget.

Beträffande formerna för informationen saknas anledning att ge närmare anvisningar. Förfarandet får anpassas till planens omfattning och betydelse. Kungörelse i tidningarna om utställningsperiodens längd och var handlingarna finns tillgängliga torde emellertid inte kunna undvaras. [ likhet med vad som föreslagits beträffande kommundelsplanen bör de fastighetsägare och nyttjanderättshavare som berörs av byggnadsplanen få skriftlig underrättelse om utställningen av planförslaget. Detta synes lämpligen böra ske genom att avskrift av kungörelsen tillställs vederbö- rande genom vanligt brev.

Sedan utställningstiden gått till ända beror frågan om hur ärendet härefter skall handläggas på om byggnadsnämnden eller kommunfullmäk- tige skall anta planen. Om annat inte särskilt beslutas skall, enligt vad som anförts i avsnitt 16.3, byggnadsnämnden vara det beslutande organet i fråga om byggnadsplan. Beslut om att avgörandet i fråga om byggnads- planer skall tillkomma kommunfullmäktige bör kunna fattas inom ramen för kommunplan. Dessutom bör emellertid kommunfullmäktige i annan ordning kunna förbehålla sig rätten att anta byggnadsplaner. På dessa sätt kan fullmäktige förbehålla sig beslutanderätten beträffande planer inom vissa områden, vissa typer av planer eller beträffande viss särskild

plan.

I de fall särskilda föreskrifter inte meddelats rörande byggnadsplanens antagande skall således beslutanderätten i princip tillkomma byggnads- nämnden. I dessa fall kräver samordningen med övrig kommunal verk- samhet, främst den ekonomiska planeringen, att kommunstyrelsen får möjlighet att granska byggnadsplanerna innan de antas av byggnadsnämn- den. Samråd med kommunstyrelsen skall ske i behövlig utsträckning redan när förslag till byggnadsplan upprättas. Efter utställningstidens utgång skall emellertid byggnadsnämnden dessutom underrätta kommun- styrelsen om de synpunkter som framförts på planförslaget. Kommunsty- relsen skall därefter avge yttrande över planförslaget till byggnads- nämnden.

Om kommunstyrelsen inte har något att invända kan byggnadsnämn- den anta planen om den bedöms lämplig och några hinder i övrigt inte möter mot den. Om kommunstyrelsen finner att planens genomförande inte kan inrymmas i kommunens ekonomiska planering eller att planen strider mot tidigare översiktliga bedömningar inom kommunen, främst då kommunplan eller kommundelsplan, eller att byggnadsplanen av andra skäl inte lämpligen bör genomföras vid detta tillfälle skall kommunstyrel- sen ge detta till känna för byggnadsnämnden. Ett sådant bestridande från kommunstyrelsens sida mot att planen antas bör medföra hinder för byggnadsnämnden att själv anta planen. Därest byggnadsnämnden anser att planen ändå bör tas fram har nämnden att hänskjuta frågan om planens antagande till kommunfullmäktige.

När det rör sig om byggnadsplan beträffande vilken beslut om antagande förbehållits kommunfullmäktige skall byggnadsnämnden, sedan utställningstiden gått ut, bereda ärendet och med eget yttrande överlämna planen jämte inkomna yttranden och erinringar till kommun- styrelsen. Kommunstyrelsen skall granska ärendet och härefter överlämna det med eget yttrande till kommunfullmäktige för beslut.

I stor utsträckning skall byggnadsplaner bli gällande genom kommu- nens beslut att anta dem. Fastställelse av länsstyrelsen skall dock krävasi vissa fall. Enligt vad som utvecklats iavsnitt 15 har bygglagutredningen i denna del föreslagit att byggnadsplan skall kunna slutligt beslutas av komminen dels generellt inom område med gällande kommundelsplan och dels i viss utsträckning, som anges i kommunplanen, inom område där kommundelsplan inte finns.

Byggnadsplan som skall fastställas skall, sedan den antagits av bygg- nadsnämnden eller kommunfullmäktige, översändas till länsstyrelsen som underkastar den erforderlig granskning. De erinringar och synpunkter som under samråd och utställningsförfarande framförts i anledning av planföfslaget skall sändas med. Kan planen godtas skall länsstyrelsen faststäla den. I annat fall skall länsstyrelsen vägra fastställelse.

I likhet med vad som avses gälla för kommunplan och kommundels- plan tör det vara möjligt för envar att i anslutning till länsstyrelsens faststälelseförfarande framföra erinringar mot den av kommunen antag- na byggnadsplanen.

Vad slutligen avser kostnaderna för byggnadsplan föreslås att dessa i princip skall åvila den för vars räkning planen upprättats.

19.9.6. Fullföljdsfrågor

I föregående avsnitt har redovisats den grundläggande behandlingsord- ning som skall leda till en i laga ordning upprättad byggnadsplan. Sådan föreligger efter antingen enbart beslut av kommunen eller sedan länsstyrelsen därjämte fastställt planen. Här skall nu beröras frågan i vad mån det skall vara möjligt att föra talan mot planen sedan denna hanteringsordning avslutats.

I enlighet med de principer som redovisats i avsnitt 17 bör enligt bygglagutredningens mening medborgaropinioner inte få möjlighet att föra talan vare sig mot kommunens beslut att anta byggnadsplan som inte kräver fastställelse eller, beträffande övriga planer, länsstyrelsens faststäl- Ielsebeslut.

När det däremot gäller fastighetsägare samt nyttjanderättshavare och andra innehavare av särskild rätt till fastighet har i avsnitt 18 uttalats att dessa i vissa fall bör beredas möjlighet att föra talan mot beslut om antagande eller fastställelse av plan. I likhet med vad som avses gälla övriga planer bör visserligen talan inte få föras mot kommunens beslut att anta plan som för att bli gällande kräver fastställelse av länsstyrelsen. Däremot skall talan få föras mot länsstyrelsens beslut i fråga om fastställelse. Förutsättning härför bör dock vara att sakägaren i ärendet framställt yrkande som helt eller delvis lämnats utan bifall. Mot kommunens beslut om antagande av byggnadsplan som inte kräver fastställelse skall sakägare äga föra talan. Som sakägare bör då det gäller byggnadsplaneärenden räknas även ägare och nyttjanderättshavare till fastigheter som ligger utanför byggnadsplaneområdet men som gränsar till detta. Kretsen av taleberättigade föreslås således bli något större då det gäller byggnadsplaneärenden än då det gäller kommun- och kommundels- planeärenden.

19.10. Den tekniska utformningen av planerna

l9.lO.1 Nuvarande förhållanden

Utformningen av de nuvarande planerna enligt byggnadslagstiftningens regler har endast i begränsad omfattning kommit att styras genom regler och anvisningar. För de båda översiktliga planerna regionplan och generalplan ges endast allmänt formulerade uppgifter om vad planerna i stort skall innehålla. Detaljplanerna behandlas mer ingående. BS anger att regionplan skall ange vilka områden som avses för olika ändamål och att planen skall vara avfattad på karta. Om regionplane- bestämmelser erfordras bör dessa avfattas i särskild handling. BS anger vidare att generalplan i erforderlig mån skall vara avfattad på karta. Till planen hörande bestämmelser skall avfattas i särskild handling. Byggnadsstyrelsen utfärdade år 1950 anvisningar för plankartor, be- teckningar och bestämmelser för bla generalplan. Härutöver har några egentliga anvisningar utöver vad BL och BS anger om hur de båda

översiktliga planinstituten skall utformas inte framkommit förrän genom de under senare tid utgivna anvisningarna för vidgad generalplanering i anslutning till den fysiska riksplaneringen (se avsnitt 19.2.4). En något så när enhetlig praxis har emellertid uppkommit. Planerna har således vanligtvis kommit att huvudsakligen bestå av en färglagd karta som visar markanvändningen vid en viss angiven framtida tidpunkt. Markanvänd- ningen är därvid huvudsakligen relaterad till de komponenter som upptas i byggnadslagstiftningen dvs markens nyttjande för olika slags bebyggelse, vägar, järnvägar, flygplatser osv. Plankartor för särredovisning av vissa sektoriella planfrågor har även förkommit. Sådana kartor har brukat visa det framtida vägnätet, skolornas lokalisering m m. Till den kartmässiga redovisningen hör en beskrivning som ytterligare förklarar planens avsik- ter i olika hänseenden. Beskrivningen har också om än i varierande grad brukat ta formen av en redogörelse för ett flertal olika kommunala aktiviteter och frågeställningar som har sammanhang med markanvänd- ningen. Eftersom det vanligtvis inte funnits något samlat dokument som anger kommunens framtida utveckling i olika hänseenden har de översikt- liga planbeskrivningarna även tagit med sådana frågor. Det har därvid främst varit befolkningsutveckling och näringslivsfrågor som har presen- terats i prognosform. ,Men även olika frågor om kommunal och kommer- siell service har tagits upp. Eftersom planerna mera sällan fått någon ingående politisk behandling har emellertid dessa inte kunnat tolkas som några egentliga mål för kommunens utveckling eller uttryck för en samlad kommunal vilja. Det har följaktligen inte heller varit nödvändigt att förse planerna med sådana bestämmelser som lagstiftningen förutsatt annat än i de få fall då, beträffande generalplaner, fastställelse har avsetts ske.

De båda detaljerade planerna stadsplan och byggnadsplan har redan i BL och BS försetts med ingående regler om innehåll och utformning. De har också tidigt försetts med bindande anvisningar i dessa avseenden. BL anger att stadsplan skall upprättas i den mån det genom kommunens utveckling påkallas för den närmare regleringen av bebyggelsen. Stadsplan skall utmärka och till gränserna ange byggnadskvarter, olika allmänna platser och specialområden. I övrigt ges i BL och BS ytterligare detalje- rade anvisningar om stadsplaners innehåll och utformning. För byggnads- plan ges anvisningar av i huvudsak samma innehåll. Båda planformerna skall vara avfattade på karta med tillhörande bestämmelser i särskild handling. Plankarta och bestämmelser skall åtföljas av bl a en beskrivning.

För utformning av dels plankartor och därvid använda beteckningar och dels erforderliga planbestämmelser har anvisningar utfärdats senast år 1970 i statens planverks publikation nr 37. Genom lantmäteristyrelsens försorg har även föreskrifter för utformningen av de grundkartor som utnyttjas meddelats.

Att de båda detaljerade planinstituten blivit de enda som från början fått någon mera ingående behandling i anvisningshänseende hänger naturligt samman med att dessa i praktiken blivit de starkaste instrumen- ten för styrning av markanvändningen. Genom de rättsverkningar som detaljplanerna ger gentemot markägarna har det också framstått som

betydelsefullt att beteckningar och gränslinjer på kartor samt bestämmel- ser fått enhetlig utformning och lydelse och därmed kunnat tolkas på likartat sätt inom hela landet.

19.10.2. Allmänna synpunkter på utformningen av planer

I avsnitt 19.2.4 har i samband med redogörelse för vissa utvecklingsten- denser i plansystemet även redovisats de metodanvisningar om översiktlig planering som utgivits av statens planverk under senare år. Man har där inom ramen för nuvarande lagstiftning sökt finna former för en praktisk hantering av den översiktliga planeringen och för lämplighetsprövningen av bebyggelse utanför detaljplanelagt område. Det principiella synsätt och den metodik som därvid tagits fram synes på ett relativt enkelt sätt kunna vidareutvecklas till anpassning för den planläggningsform som bygglagutredningen föreslår.

Innan frågan om planernas utformning behandlas skall några betydelse- fulla komponenter i den nya planeringssituationen belysas.

Den kommunala planeringsverksamheten har på senare år utvidgats inom flera områden. Verksamheten har belysts i avsnitt 19.7.2 som behandlar kommunplanens roll i den kommunala planeringsprocessen. Utvecklingen pekar mot att det inom kommunerna kommer att finnas flera olika sätt att redovisa den samlade uppfattningen om kommunens utveckling. Inom kommunförbundet pågår utvecklingsarbete för att finna lämpliga former för kommunal planering. Bla har nyligen presenterats förslag till redovisning av de gemensamma planeringsförutsättningarna. I de kommunalekonomiska långtidsplanerna ges en samlad bild av de ekonomiska konsekvenserna för kommunens förestående mål inom sam- hällsplaneringen. Sektoriella frågor kan specialredovisas i sektorsprogram. Planeringens och genomförandefrågornas direkta hantering kan framgå i förvaltningarnas verksamhetsprogram.

De översiktliga markanvändningsplanerna, främst kommunplanen, kan i det sammanhanget ses som en sammanfattning av övervägandena då det gäller markanvändningen inom ramen för kommunens totala långsiktiga planering. Kommunplanen skulle följaktligen i princip inte behöva tjäna samma funktion som tidigare generalplaner ibland gjort för att redovisa olika överväganden vid sidan om den egentliga markanvändningen. Den redovisning som kommunplanen ger för planeringsförutsättningar och olika sektoriella frågor kan koncentreras till att behandla hur dessr frågor påverkar markanvändningen och hur de förslag till markanvändnng som ges i sin tur styr olika verksamheter.

Ett sådant synsätt torde kunna leda till en rationell och förhållandevis enkel planprodukt. Man bör emellertid uppmärksamma att markanvänd- ningsplanerna inte får ges en så begränsad redovisning att det blir svårt att förstå de sammanhang som ligger bakom olika överväganden. Hirvidlag måste planerna tjäna syftet att vara informativa och ge medborgarna goda förutsättningar till förståelse och en chans till påverkan. De Sklll även utformas så att myndigheter som deltar i samråd och i förekommande

fall granskning skall få tillräckligt underlag för att ge synpunkter och kunna fatta beslut.

Det finns fn inte någon allmän skyldighet för kommunerna att redovisa sina planeringsförutsättningar, utredningar eller sektorsprogram m m. För att trygga ett reellt medinflytande för kommunmedlemmar kunde det därför tänkas att de föreskrifter som ges för utformning av framtida planer tog sikte på att skapa ett så brett informationsutbud som möjligt beträffande den kommunala samhällsplaneringen. Enligt bygglag- utredningens mening bör emellertid frågan om kommunernas redovisning av sin planeringsverksamhet i stort behandlas utanför den här förevarande lagstiftningens ram. Om det visar sig lämpligt att vid framläggandet av dessa planer även ge en vidgad kommunal information så bör givetvis planernas tekniska utformning och presentationstekniken anpassas här- för. Det sagda talar för att föreskrifterna om planernas tekniska utform- ning bör göras elastiska så att de möjliggör en anpassning till kommunens övriga redovisning inom planeringsområdet.

För att planerna skall kunna fylla en informativ funktion och ge chans till medborgarinflytande måste de också vara enkelt och lättfattligt utformade. De nuvarande planerna har vid åtskilliga tillfällen kritiseratsi detta avseende. Denna kritik torde kunna hänföras dels till presentations- tekniken och dels till det fackspråk som utnyttjas.

Den nuvarande presentationstekniken är som tidigare angivits baserad på att planerna i första hand är kartmässiga produkter som beskrivs i text och som förses med bestämmelser. Det är inte alltid säkert att de som skall nzotta denna information i vidare kretsar är mest betjänta av en sådan redovisning. I vissa fall blir en skriven text lättillgängligare och begriplzgare. Valet av presentationsform bör därför stå i samklang med informationens art. Frågor av programkaraktär, strukturella förhållanden, konkurrerande markanvändningsintressen, alternativa utvecklingslinjer och successiva utbyggnadsprocesser låter sig oftast lättare presenterasi skriven text än på kartor. Exakta läget av vissa specifika, alternativa linjedragningar för t ex vägar samt avgränsningar av delområden är däremct lättare att förstå om de anges på karta och beskrivs i anslutning därtill. De förstnämnda planeringsförhållandena ansluter sig närmast till sådana frågor som behöver belysas i översiktliga sammanhang medan de sistnäirnda har större tyngd vid detaljerad planering. Det torde vara lämplig; att anpassa planernas utformning med hänsyn härtill.

Vissa sektoriella frågor går att avgränsa och illustrera i ett inbördes sammaihang på en karta. Andra frågor invävs i varandra och kan förekomma på olika ställen och med olika intensitet. Genom att på karta visa mycket långsiktiga önskemål om markutnyttjandet och inte samti- digt illistrera hur marken skall användas under tiden fram till detta långsikziga måls förverkligande kan planerna ge en felaktig styrning av den pågående markanvändningen. Den kartmässiga redovisningen har således allvarliga begränsningar som torde kunna överbryggas om i stället textfranställningen görs till huvuddokument för planerna.

Dettt skulle t ex kunna innebära att åtminstone de översiktliga planerra i första hand utformas som skrivna dokument vilka efter behov

kan förtydligas på kartor, i diagram eller ischematiska illustrationer. Även mer detaljerade planer bör utformas så att textinnehållet blir klargörande för planens avsikter. Den kartmässiga delen bör där behandlas som en illustrativ återgivning av detta på karta samt en lägesbestämning av olika funktioner och av gränser mellan olika slags markanvändning.

Vid flera tillfällen har det fackspråk som används inom samhällspla- neringen angripits utifrån synpunkten att det skulle vara svårbegripligt för gemene man. Det har ibland t o m ansetts vara svårbegripligt för de som i ansvarig ställning skall fatta beslut om planerna. Detta förhållande får ses som en allvarlig kritik och bör på bästa möjliga sätt åtgärdas. Bygglagutredningen har i de planexempel som redovisas i bilagorna 4.2, 5.2, 5.3 och 6.2 gjort vissa försök i den riktningen. En genomgripande förenkling av gängse språkbruk inom planeringsfacket är önskvärd. Det beteckningssystem på kartor som finns för de nuvarande detalj- planerna kan även ses som en specifik form av fackspråk. Det är utan tvekan svårbegriplig information för gemene man. Det kan ifrågasättas om inte den moderna reproduktionstekniken och olika former av förtillverkade raster och s k gnuggbilder skulle kunna utnyttjas på ett mer pedagogiskt sätt i syfte att underlätta tydningen av plankartornas information.

20. Byggnadslov

20.1. Återblick

I 1947 års byggnadsstadga var bestämmelserna om byggnadslov utforma- de så att de för varje typ av område angav de åtgärder vilkas vidtagande krävde lov av byggnadsnämnden. Inom vissa landsbygdsområden krävdes istället för byggnadslov tillstånd av länsstyrelsen. I vissa fall, då bygg- nadslov inte behövdes, krävdes istället anmälan om byggnadsföretag till byggnadsnämnden.

I BS förenklades bestämmelserna om byggnadslov. Länsstyrelsens till- ståndsprövning upphävdes (utom ifråga om dispenser) och den särskilda anmälningsskyldigheten avskaffades. Byggnadslovsskyldighetens omfatt- ning förblev dock i stort sett oförändrad. I stadgan angavs vilka typer av åtgärder som krävde byggnadslov. Byggnadslovsplikt föreskrevs för om- råde med fastställd plan eller utomplansbestämmelser. Vissa större bygg- nadsföretag krävde dock byggnadslov utanför sådant område.

Genom ändringar är 1971 i BS utsträcktes den allmänna byggnadslovs- skyldigheten till att omfatta hela landet. Ändringen motiverades med samhällets behov att bättre kunna kontrollera efterlevnaden av förbudet mot tätbebyggelse utan plan. Byggnadslovsprövningens huvudsyfte kunde visserligen ännu sägas vara att kontrollera den tekniska kvaliteten hos nytillkommande bebyggelse även om bisyftet att hindra uppkomsten av tätbebyggelse utan plan nu ökat i vikt, i synnerhet som samtidigt tätbebyggelsebegreppet vidgades. Genom ändring av BL 1972 tillfördes emellertid byggnadslovsprövningen en ny och viktig uppgift, nämligen att ifråga om glesbebyggelse pröva markens lämplighet för bebyggelse.

20.2. Gällande rätt

I 545 BS anges vilka åtgärder som kräver byggnadslov. Byggnadslovs- pliktiga åtgärder är dels nybyggnad, dels ett antal andra i paragrafen uppräknade åtgärder.

Vad som skall hänföras till nybyggnad anges i 75 & BS. Hit räknas

. uppförande av helt ny byggnad . till- eller påbyggnad av förut befintlig byggnad

. ombyggnad eller annan ändring med avseende på byggnads yttre eller inre utförande av så genomgripande beskaffenhet, att den kan anses jämförlig med ombyggnad . byggnads inredande helt eller delvis till väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden förut varit använd . sådan förändring av byggnad, som medför att byggnaden kommer att strida mot fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utom- plansbestämmelser, samt . annan förändring av byggnad, vilken ibefintligt skick strider mot plan eller bestämmelser som nyss sagts, såvida ej fråga är om bostadsbygg- nad med högst två bostadslägenheter eller därtill hörande uthus.

Det anges dock att som nybyggnad inte skall räknas anordnande av värmeledning eller vattenklosett eller andra hygieniska förbättringar i befintlig byggnad som, även utan sådan anordning, måste antas komma att stå kvar under längre tid. Den sistnämnda bestämmelsen tillkom för att inte motverka hygienska förbättringar därigenom att de skulle komma att omfattas av nybyggnadsbegreppet och därför bli byggnadslovspliktiga. Bestämmelsen har oförändrad överförts från 1947 års byggnadsstadga.

Övriga byggnadslovspliktiga åtgärder är . sådan till nybyggnad ej hänförlig ändring av byggnad, som berör

konstruktionen av dess bärande delar eller av eldstäder, rök- eller ventilationskanaler eller som avsevärt påverkar dess planlösning eller yttre utseende . sådan till nybyggnad ej hänförlig ändring av byggnad, som innefattar inrättande av ledningar för vattenförsörjning eller avlopp samt därmed förbundna anordningar, så ock mera väsentlig ändring av befintlig sådan ledning eller anordning . ianspråktagande av byggnad eller del därav för väsentligen annat ändamål än det, vartill byggnaden förut varit använd eller som finnes angivet på godkänd ritning . uppförande eller väsentlig ändring av mur, plank eller därmed jämförlig

anordning . schaktning, fyllning eller annan liknande åtgärd inom tomt, såvida åtgärden innebär avsevärd ändring av höjdläget för tomten eller del därav . inrättande av fast cistern eller annan fast anordning för hantering eller

förvaring av brännbara vätskor, såvida åtgärden ej avser allenast att tillgodose viss fastighets husbehov, samt . inrättande av upplag.

Inom område med stadsplan erfordras härutöver byggnadslov för omfärgning av fasad som inte vetter mot kringbyggd gård eller annan sådan plats, för utbyte av taktäckningsmaterial, för rivning av byggnad samt för uppsättande eller väsentlig ändring av skylt eller ljusanordning. Bestämmelsen om skylt och ljusanordning gäller även område med byggnadsplan. »

Med avseende på område, som är beläget i närheten av befintlig eller tillämnad befästning, statlig flygplats, annan än staten tillhörig flygplats för allmänt bruk, atomreaktor eller annan atomenergianläggning, äger länsstyrelsen i den omfattning som finns erforderlig föreskriva skyldighet att söka byggnadslov för inrättande av materialgård eller ljusanordning eller schaktning, fyllning eller därmed jämförlig åtgärd även där sådan skyldighet inte följer av de nu angivna bestämmelserna.

Viss:a undantag görs från dessa allmänna bestämmelser om byggnads- lovsplilktens omfattning. Sålunda krävs byggnadslov för ekonomibyggna- der föir jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring endast inom område med fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Undan- tagna ifrån byggnadslovsplikt är även statens och landstingens byggnader. Vidare får utan byggnadslov va-installationer göras i bostadsbyggnad med högst två lägenheter eller i därtill hörande mindre byggnad av annat slag, såvida byggnaden eller byggnaderna skall vara anslutna till egen va-anlägg- ning. Utan byggnadslov får företas även annan invändig ändring av bostadsbyggnad som inte innehåller fler än två bostadslägenheter eller av därtill hörande uthus, såvida åtgärden inte består i inredande av ytter- ligare bostadslägenhet eller av lokal för handelsrörelse, hantverk eller industri och inte heller berör konstruktionen av byggnadens bärande delar, eldstäder eller rökkanaler.

Länsstyrelsen kan också medge befrielse från byggnadslovsplikten i fråga om industriområde, som ligger avskilt från annan bebyggelse och är i en ägares hand, såvida det kan anses uppenbart att området ändock kommer att bebyggas på tillfredsställande sätt samt medgivandet till- styrks av byggnadsnämnden och yrkesinspektionen.

Byggnadslov lämnas av byggnadsnämnden. Vid ansökan om lov för uppförande av ny byggnad eller tillbyggnad av förut befintlig byggnad skall fogas situationsplan över tomten, utvisande befintliga byggnaders och tillämnad byggnads läge, samt ritningar rörande företaget med er- forderlig beskrivning. Avser ansökningen byggnad som inrymmer mer än två bostadslägenheter, skall situationsplanen dessutom visa utrymmen för lek och utevistelse, parkering samt tillfartsvägar för biltrafik. Inom om- råde för vilket byggnadsnämnden tillhandahåller nybyggnadskarta, skall situationsplanen vara grundad på sådan karta. Den byggnadslovssökande kan åläggas att förete ytterligare utredning som kan behövas för pröv- ningen av ansökan. Byggnadsnämnden kan å andra sidan i vissa fall utan tillgång till eljest erforderliga ritningar vägra byggnadslov på den grund att valet av plats för det med ansökan avsedda företaget inte kan anses lämpligt från allmän synpunkt. Vid ansökan om byggnadslov för arbets- lokal eller personalrum skall fogas en beskrivning av den avsedda verk- samheten och ett utlåtande från yrkesinspektionen om företagets lämp- lighet från arbetarskyddssynpunkt.

Byggnadsstadgan innehåller vidare rätt utförliga regler för byggnads- nämndens prövning av byggnadslovsansökan. Till en början åläggs nämn- den tillse att det tillämnade företaget inte strider mot

byggnadslagen väglagen

lagen om enskilda vägar naturvårdslagen miljöskyddslagen arbetarskyddslagen byggnadsstadgan eller med stöd av de nämnda författningarna meddelade föreskrifter.

Inom område för utomplansbestämmelser får dock lov till nybyggnad

lämnas för tillgodoseende av jordbrukets, fiskets, skogsskötselns eller därmed jämförligt behov även om byggnadens tillkomst skulle medföra att tätbebyggelse uppkommer. Nämnden får också meddela lov till anordningar och mindre byggnader, som avser att ”tillgodose den allmänna nyttan och trevnaden” även om de skulle strida mot fastställd plan eller utomplansbestämmelser eller innefatta tätbebyggelse, såvida de inte avsevärt försvårar markens användning för avsett ändamål. Nämnden kan också meddela ett till högst tre är begränsat lov till tillfällig byggnad även om den strider mot plan eller bestämmelser, dock endast under förutsättning att den inte avsevärt motverkar det med planen eller bestämmelserna avsedda syftet.

Behövs även annat tillstånd för åtgärd som avses med byggnadslovs- ansökan, åligger det byggnadsnämnden att hänvisa den sökande att söka sådant tillstånd. Omfattas åtgärd som byggnadslovsansökan avser av förordnande enligt lagen om lokaliseringssamråd, får lov inte meddelas utan att sökanden företett intyg om i lagen föreskriven samrådsskyldig- het. Byggnadslov för arbetslokal eller personalrum får i regel beviljas bara om utlåtande från yrkesinspektionen föreligger och det framgår av detta att skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder arbetstagarna har fått tillfälle att yttra sig över byggnadsföretaget.

Regler finns också om innehållet i beslut i byggnadslovsärende och om underrättelser till sakägare. Byggnadslov är giltigt högst fem år under förutsättning att byggnadsarbetet påbörjats inom två år. Inträder efter det att byggnadslov beviljats nybyggnadsförbud med stöd av BL får lovet utnyttjas endast i den mån det inte strider mot förbudet. Redan påbörjat arbete får dock slutföras trots förbudet.

20.3. Överväganden

20.3.1. Behovet av ett byggnadslovsförfarande

Som framgått av den föregående redogörelsen ingår i byggnadslovsför- farandet dels en prövning av byggnads tillåtlighet på viss plats, dels en prövning av byggnads utförande i tekniskt hänseende. Frågan om en byggnads tillåtlighet regleras för närvarande i byggnadslagstiftningen och vissa andra författningar samt med stöd av dessa meddelade bestämmel- ser. Normer för byggnads utförande i tekniskt hänseende återfinns huvudsakligen i BS och i, med stöd av denna, av statens planverk meddelade föreskrifter, råd och anvisningar (Svensk byggnorm).

Redan i avsnitt 9 framgår att bygglagutredningen vid sina övervägan- den utgått ifrån att det även vid en tillämpning av det nya plansystemet behövs ett byggnadslovsförfarande. Gällande lagstiftning kräver planlägg- ning endast för områden som avses för tätbebyggelse. I visst fall får även tätbebyggelse uppkomma utan plan, nämligen sådan bebyggelse som behövs för jordbrukets, skogsbrukets eller fiskets behov.

Vid tillämpning av det nya plansystemet skall i princip all förändring av markanvändningen planläggas, dvs i plan skall regleras i vilken mån och

till vilka ändamål olika markområden får användas. Det är sålunda inte endast markens användning för bebyggelse som skall planeras, vilket är en väsentlig skillnad i förhållande till nuvarande system.

Planernas detaljeringsgrad kommer att variera högst avsevärt. Kom- munplanen anger markanvändningen endast i grova drag, medan kom- mundels- och byggnadsplanerna är mer detaljerade.

Grundläggande egenskaper hos den fysiska miljön skall enligt det av utredningen förordade plansystemet bestämmas i planerna. I dessa skall bebyggelsemiljöns egenskaper anges. Härutöver behöver samhället medel att påverka de enskilda byggnadernas utformning.

När det gäller frågan om byggnads tillåtlighet inom olika områden behövs i anslutning till byggandet en kontroll av att byggnadens tillkomst har stöd i gällande plan. Vidare behövs för vissa särskilda fall en självständig planmässig tillåtlighetsprövning i anslutning till byggandet. Detta hänger samman med att planerna, i första hand kommunplanen, för betydande områden kommer att innehålla så allmänt avfattade bestämmelser om bebyggelsens tillåtlighet, att ur dem inte alltid direkt kommer att kunna utläsas, om en byggnad på viss plats kan tillåtas. Tillkomsten av enstaka byggnader inom sådant område blir inte reglerad i kommunplan utan förutsätter särskild prövning från fall till fall endera genom upprättande av byggnadsplan eller i fall då kravet på byggnadsplan har eftergivits genom en prövning inom ramen för byggnadslovsärende.

Även i fråga om åtgärder som grundar sig på byggnadsplan krävs ett prövningsförfarande med syfte att kontrollera byggnadsföretagens över- ensstämmelse med planen. Här blir givetvis utrymmet för diskretionär prövning avsevärt mindre. Prövningen får i detta fall i likhet med vad som nu gäller närmast karaktär av hinderfrihetsprövning.

En grundläggande princip i det nya plansystemet är vidare att ändring i markanvändningen skall regleras i plan. Även viss bebyggelse som inte i egentlig mening medför ändrad markanvändning skall prövas i plan. Hit hör exempelvis nybyggnad och rivning, även i fall då markanvändningen som sådan inte ändras. Viss smärre bebyggelse som hör ihop med pågående markanvändning skall dock kunna komma till stånd utan byggnadsplan. Bedömningen om ett byggnadsföretag medför ändrad markanväidning eller eljest förutsätter plan kan emellertid inte överlåtas på den enskilde. I så fall skulle principen om planmässig prövning av ändringari markanvändningen komma i fara.

Vad vitare angår de krav ifråga om byggnads egenskaper som samhället ställer, är det uppenbart att samhället även behöver ett medel för kontroll av att de uppställda kraven tillgodoses. En förprövning i förening med tillsyn under byggnadsarbetets gång av den typ som tillämpas för närvarande torde även med en ny lagstiftning visa sig vara det smidigaste kontrollrredlet.

Sammaifattningsvis kan alltså slås fast att även med tillämpning av den nya lagstftningen kommer att — utanför plansystemet — behövas ett förfarande för prövning av dels byggnads tillåtlighet med hänsyn till gällande planer, dels byggnads utförande i tekniskt hänseende. Ett förprövniigsförfarande av den typ som byggnadslovsförfarandet för närvarande utgör behövs därför även i den nya lagstiftningen.

20.3.2. Byggnadslovskravets omfattning

I det föregående har redogjorts för nuvarande regler för vad som kräver byggnadslov. Det har framgått att vissa åtgärder alltid kräver byggnadslov, medan för andra åtgärder krävs byggnadslov bara inom visst område, exempelvis stadsplaneområde.

Ordalagen i gällande bestämmelser om byggnadslov anger visserligen att det är själva byggnadsverksamheten, byggandet (”uppförande av helt ny byggnad”), som inte får komma till stånd utan lov, medan det istället är själva förekomsten av en byggnad som avses med byggnadslovspröv- ningen. I praktiken har också alltid byggnadens förekomst tagits till utgångspunkt för prövningen.

I byggförfattningarna finns ingen definition av begreppet byggnad, fastän det används flitigt inte bara i BL och BS utan även i närstående författningar som t ex NVL. Frånvaron av en sådan definition har vållat välkända svårigheter i tillämpningen. Myndigheter och domstolar har i konkreta fall ställts inför svåra avgöranden i bedömningen av vad som skall anses vara byggnad.

I allmänt språkbruk avses väl med byggnad i allmänhet en med marken fast förenad varaktig anordning av tak och väggar i vilken människor kan uppehålla sig. I rättspraxis har dock begreppet byggnad fått en något mer vidsträckt innebörd. Bestämningen av innebörden i begreppet byggnad har som tidigare nämnts betydelse för avgränsning av byggnadslovsplik- tens omfattning. Det kan inte bortses ifrån att denna omständighet i någon mån påverkat rättspraxis i riktning mot en extensivare tolkning av begreppet än som är förenligt med allmänt språkbruk.

Det finns exempelvis rättsfall då anordningar med väggar utan tak inte ansetts som byggnad, medan omvänt anordningar med tak utan väggar betraktats som byggnader. Det kan förmodas att den omständigheten att plank är byggnadslovspliktiga och att väggar utan tak kan hänföras till plank kan ha påverkat bedömningen i dessa fall.

Kan begreppet byggnad inte undvaras i den nya lagstiftningen, blir det behov av att i lagtexten definiera begreppet. God vägledning för en bestämning av begreppet kan erhållas ur rättspraxis. I den mån begrepps- bestämningen kan anslutas till rättspraxis kan svårigheter undvikas vid övergången till ny lagstiftning.

Av rättspraxis kan utläsas att regeringsrätten i sin bedömning om ett föremål skall anses utgöra byggnad fäst stort avseende vid den varaktighet under vilken föremålet förekommit på en och samma plats. Med tillämpning av detta synsätt skulle exempelvis en husvagn inte anses vara byggnad så länge den är endast tillfälligt uppställd för övernattning en eller ett par nätter, medan den får karaktär av byggnad, om den står uppställd på samma plats hela sommaren och tjänar som varaktig bostad. Inom ramen för det plansystem som utredningen föreslår blir det vid sådan långvarig uppställning fråga om ändrad markanvändning.

En annan omständighet som är av betydelse vid rättsprövningen är föremålets storlek och utseende, dvs egenskaper som är avgörande för föremålets inverkan på utseendet på den plats där det förekommer, med

andra ord dess förmåga att inverka på stads- eller landskapsbilden. En liten hundkoja, diskret färgad och uppställd på undanskymd plats på tomten är från denna synpunkt inte att betrakta som byggnad medan en stor hundkoja, målad igrälla färger och uppställd på framträdande plats i en från estetisk synpunkt ömtålig omgivning måste betraktas som byggnad. Någon klar gräns mellan dessa båda ytterligheter går naturligtvis inte att dra.

Ett förhållande som också förefaller att ha inverkat på rättsprövningen är huruvida ett föremål är fast anbringat på marken. En redskapsbod på hjul är från denna synpunkt inte att anse som byggnad medan samma bod, uppställd på i marken nedgrävda betongplintar, utgör en byggnad.

Därmed kommer man in på frågan i vilken mån ingrepp i marken skall anses utgöra byggnad. Ett grustag är enligt gällande lagstiftning inte att betrakta som byggnad, inte heller en avloppstunnel. Däremot har ett släpskopespel för ett grustag och en underjordisk bekvämlighetsinrättning ansetts utgöra byggnader.

Det torde inte kunna bortses ifrån att samhällsintresset att reglera bebyggelsen påverkat rättstillämpningen på ett sätt som medfört att företeelser som enligt allmänt språkbruk inte uppfattas som byggnaderi rättspraxis ändå bedömts som sådana. Det torde exempelvis för det allmänna språkbruket vara främmande att betrakta en skyltmonter eller ett solskydd för bil som byggnad. Olägenheterna av att begreppet byggnad i lagstiftningen får en annan innebörd än i det allmänna språkbruket är uppenbara.

Till ledning för avgränsningen av byggnadslovspliktens omfattning är det lämpligt att först undersöka, vilka företeelser det i allmänhet eller åtminstone i särskilda fall är ett samhällsintresse att kunna kontrollera tillkomsten av eller påverka egenskaperna hos. I det följande har ett försök gjorts att närmare ange företeelser, över vilkas tillkomst eller utförande samhället kan behöva öva inflytande genom byggnadslovspröv- ning.

Till att börja med är det uppenbart att hus bör omfattas av byggnads— lovsplikten. Vad som är hus torde vålla väsentligt mindre svårigheter att bestämma än vad som är byggnad. (Se exempelvis Tekniska nomenklatur- centralcns ordlista ”Plan- och byggtermer”.)

Som framgår av bilaga 2 till betänkandet är det vidare ett starkt samhällsintresse att kunna pröva åtgärder som avser underjordsbyggande. En utridgning av kontrollen över underjordsbyggandet påkallas inte minst av den omständigheten att underjordsbyggandet av skilda anled- ningar på senare tid starkt ökat i omfattning och visat sig kunna medföra avsevärla skador på befintlig bebyggelse till följd av grundvattensänk- ningar.

Äver. tillkomsten av vägar bör ske under motsvarande kontroll. Principen för urvalet av företeelser som bör vara byggnadslovspliktiga bör emellertid vara att om företeelsens tillåtlighet och egenskaper kan kontroleras genom regler iannan lagstiftning skall byggnadslovsprövning inte behövas. Dubbelprövning bör självfallet undvikas. Enligt en sådan avgränmingsprincip skulle byggnadslov inte behövas för exempelvis all-

männa vägar. Fastställelsen av en arbetsplan för vägen kan visserligen i stort sett anses tillgodose behovet av samhällsinflytande. Som närmare framgår av bilaga 2 kan dock ibland vissa detaljer med avseende på det tekniska utförandet av vägföretag ha sådant inflytande på markförhållan- den och annat i omgivningen att de behöver kontrolleras genom bygg- nadslov.

Även i fråga om exempelvis grustäkter bör byggnadslov kunna und- varas. I detta fall får planöverensstämmelsen och utförandet i övrigt anses bli kontrollerade i samband med länsstyrelsens tillståndsprövning enligt NVL.

Andra exempel på företeelser över vilkas tillkomst det allmänna bör ha inflytande är kaj och båt- eller badbrygga, mur, plank eller annat stängsel, cistern, silo, simbassäng, upplag samt skylt eller ljusanordning. Vidare har ledningar, torn och master av skilda slag ofta sådant inflytande på omgivningen att deras tillkomst i allmänhet bör kunna kontrolleras.

Ifråga om exempelvis husvagnar, husbåtar och tält bör gälla att de normalt bör undantas från byggnadslovsplikt. Om däremot en husvagn på en och samma plats varaktigt används till bostad eller annat ändamål som har betydelse från plansynpunkt bör den förutsätta byggnadslov. Särskild anläggning för husvagnsuppställning skall enligt de av bygglagutredningen förordade riktlinjerna omfattas av plankravet och byggnadslovsplikten. Uppställning av de enskilda husvagnarna på sådan anläggning behöver då inte vara byggnadslovspliktig.

Tillfällig uppställning och användning av tält bör på motsvarande sätt kunna undantas från byggnadslovsplikt. Campingplatser omfattas av plankravet. Uppsättning och användning av exempelvis cirkustält bör i första hand betraktas som en ordningsfråga och inte som en byggnads- fråga. Blir det fråga om att under längre tid använda ett större tält för exempelvis mötesverksamhet kan inverkan på omgivningen dock bli så betydande och långvarig att byggnadslov bör krävas.

En annan typ av miljöförändring utgörs av förändringar i naturmiljön i vid mening. Trädfällning och skogsplantering, schaktning, fyllning och andra ingrepp i marken påverkar landskapsbilden och ibland också förutsättningarna för markanvändningen. Visserligen avses ändringar i markanvändningen bli reglerade i plan, men liksom när det gäller bebyggelse behövs det ett medel för kontroll av att förändringarna stämmer med planen.

Eftersom det är ett samhällsintresse att påverka utformningen av de uppräknade företeelserna är det också ett samhällsintresse att påverka förändringar av företeelsernas egenskaper. Om—, till— eller påbyggnad av någon betydelse bör därför i allmänhet eller i särskilda fall vara byggnads- lovspliktiga egenskapsförändringar, likaså yttre färgsättning och installa- tion av va-anläggning.

Som framgått i avsnitt 14 föreslår utredningen en mer ingående lagreglering av byggnadsunderhållet än som nu gäller. Där har framgått att underhåll, vars syfte är att endast bibehålla de egenskaper byggnaden hade som ny, enligt utredningens mening normalt inte bör vara byggnads- lovspliktiga. Det enda avsteg utredningen förordar från denna princip

gäller bebyggelse med särskilt bevaringsvärde (närmare härom i avsnitt 14).

Ofta kan en byggnad tillåtas endast under förutsättning att den brukas för ett bestämt ändamål. En byggnad kan exempelvis tillåtas som varumagasin men inte som bostad. Okontrollerad ändring i användningen av byggnader kan av lätt insedda skäl medföra allvarliga miljöförsäm- ringar. Till byggnadslovspliktiga åtgärder bör därför hänföras även änd- ringar i byggnaders användningssätt. En sådan princip ansluter även väl till den för lagstiftningen grundläggande principen att all ändring i på— gående markanvändning skall regleras i plan.

Det är emellertid inte endast tillkomsten av nya byggnader eller ändring av dem som har betydelse för bebyggelsemiljöns egenskaper. Även en byggnads försvinnande påverkar miljön. Samhällets behov av inflytande gör sig därför gällande också då det gäller rivning av byggna- der. Bla är behovet av samhällsinflytande starkt, då det är fråga om bebyggelse med kulturhistoriskt värde. En reglering av rivningsverksam- heten med ett kontrollmedel av den typ som byggnadslovsförfarandet utgör är därför påkallad. Det är sedan en rent terminologisk fråga om tillstånd till rivning bör heta byggnadslov eller möjligen rivningslov.

Samhällets behov av kontroll av miljöförändringarna gör sig inte gällande med samma styrka överallt. Det är inte lika starkt i den avlägsna skogstrakten utan dragningskraft på den rekreationssökande allmänheten som det är i den kulturhistoriskt märkliga bebyggelsen i den gamla stadskärnan. Det bör vara möjligt att låta dessa skillnader komma till uttryck i lagstiftningen.

Variationer i byggnadslovsplikten kan göras i två hänseenden. Dels kan viss typ av byggnader undantas i lagen, dels kan byggnadslovsplikten göras olika omfattande inom olika områden. En typ av byggnader för vilka begränsningar i byggnadslovsplikten gäller enligt nuvarande lagstift- ning är, som framgått i det föregående, småhus, dvs bostadshus med högst två lägenheter. Dessa begränsningar bör gälla även i den nya lagstift- ningen. Sålunda bör från byggnadslovsplikten undantas dels inre ändring av småhus eller därtill hörande uthus, såvida åtgärden inte består i in— redande av ytterligare bostadslägenhet eller av lokal för handelsrörelse, hantverk eller industri och inte heller berör konstruktionen av byggna- dens bärande delar, eldstäder eller rökkanaler, dels även inrättande eller ändring av ledningar för vattenförsörjning eller avlopp samt därmed för- bundna anordningar, såvida byggnaden eller byggnaderna skall vara an- slutna till egen anläggning för vattenförsörjning eller avlopp.

För många av de företeelser som ovan angetts vara av beskaffenhet att de bör vara byggnadslovspliktiga är behovet av byggnadslovsprövning avhängigt av företeelsens storlek. Det bör därför närmare undersökas möjligheterna att från byggnadslovsplikt undanta alla företeelser som understiger viss minimivolym.

Variationer i byggnadslovsplikten för vissa områden kan vara påkallade för flera olika företeelser. Medan exempelvis ändringar i fasadfärgningen kan behöva vara byggnadslovspliktiga inom vissa tättbebyggda områden, bör de i stor utsträckning kunna undantas från byggnadslovsplikten ifråga

om spridd bebyggelse. Beträffande vägar torde gälla att de i stora områden inte behöver underkastas byggnadslovsplikt. Andra exempel på undantag från byggnadslovsplikten inom sådana områden kan vara rivning av byggnad samt tillkomsten av mindre båt- eller badbrygga, mur, plank eller stängsel, kortare ledningar i marken m m. Att trädfällning och skogsplantering inte skall vara byggnadslovspliktiga annat än inom vissa särskilda områden är vidare uppenbart.

Det är knappast möjligt att i lagen ange byggnadslovspliktens olika omfattning för skilda områden. Därtill är de lokala förutsättningarna alltför olika. Lagens behandling av ämnet bör enligt utredningens mening utformas så att där dels anges vilka företeelser som normalt skall vara byggnadslovspliktiga, dels även anges företeelser som därutöver genom bestämmelse i kommun- eller kommundelsplan får göras byggnadslovs- pliktiga eller företeelser som kan undantas från den normala byggnads- lovsplikten för vissa områden. Någon definitiv avgränsning av byggnads- lovskravets normalomfattning har ännu inte gjorts. Som exempel på utvidgning av den normala byggnadslovsplikten kan nämnas stängsel, yttre färgsättning och trädfällning samt vägbyggnader. Som exempel på undantag kan nämnas tillbyggnad av befintliga hus utan att den medför ändrad användning av byggnaden.

Enligt gällande bestämmelser (54 ä 3 mom BS) får länsstyrelsen meddela befrielse från skyldigheten att söka byggnadslov ifråga om industriområde, som ligger avskilt från annan bebyggelse och är i en ägares hand, såframt det kan anses uppenbart att området ändock kommer att bebyggas på tillfredsställande sätt samt medgivandet till- styrks av byggnadsnämnden och yrkesinspektionen. Med den föreslagna utformningen av regler för byggnadslovskravets omfattning bortfaller be- hovet av en sådan särbestämmelse, eftersom möjlighet öppnas att i kom- munplan eller kommundelsplan meddela begränsningar i byggnadslovs- kravets omfattning för sådant område.

Enligt gällande bestämmelser är staten och landsting befriade från skyldighet att söka byggnadslov. Denna ordning har kritiserats från skilda håll under hänvisning till att den står i strid med principen om kommunens bestämmande över bebyggelseutvecklingen. Bygglagutred- ningen delar denna uppfattning och föreslår att staten och landsting i den nya lagstiftningen i samma utsträckning som enskilda bör omfattas av plikten att söka byggnadslov. För handläggning av byggnadslov rörande försvarsanläggningar får av sekretesskäl särskilt förfarande tillämpas.

I avsnitt 8 förordar utredningen en ordning enligt vilken tidsbegränsa- de tillstånd till viss markanvändning skall kunna lämnas bl a i fall då ett markområdes användning avses bli slutligt prövat i ett senare samman- hang. Även i dessa fall torde i princip byggnadslov komma att behövasi samband med uppförandet av byggnader och anläggningar för kontroll av att markutnyttjandet sker i enlighet med sådant tillståndsbeslut. Lovet får i sådant fall tidsbegränsas ienlighet med planbeslutet.

20.3.3. Byggnadslovsförfarandet

Utredningen har i det föregående (särskilt avsnitten 16 och 19) föreslagit att byggnadsnämnderna liksom hittills skall tilldelas viktiga uppgifter ifråga om den fysiska detaljplanläggningen. Byggnadsplanen är det sista steget i det av utredningen föreslagna plansystemet, det plansteg som omedelbart föregår byggandet. Fördelarna med att hos samma kommuna- la organ föra samman ansvaret för detaljplanläggningen och kontrollen över detaljplanens genomförande, byggandet, är lika uppenbara i dagens läge som vid den nuvarande lagstiftningens tillkomst. Någon ändring i detta hänseende vill utredningen därför inte förorda (jfr avsnitt 15.3). Också tillsynen över byggandet bör liksom hittills åvila byggnadsnämn- derna.

Det bör sålunda vara byggnadsnämndernas uppgift att pröva byggnads- lovsansökningarna. Som tidigare framhållits skall denna prövning inne- fatta byggnadens tillåtlighet dels på den med ansökan avsedda platsen dels med hänsyn till dess egenskaper. I första hand innebär detta att byggnadsföretagets överensstämmelse med gällande plan skall prövas. Vidare skall prövas byggnadens överensstämmelse med de i lagen eller med stöd av denna uppställda egenskapskraven (se avsnitt 13).

I beredningen av byggnadslovsärendena får byggnadsnämnden liksom hittills anledning att samråda med en rad andra myndigheter, som har intressen att bevaka i samband med byggnadsföretaget. Lika lite som i den nuvarande lagstiftningen finns det anledning att i den nya söka räkna upp alla, med vilka nämnden skall samråda. I den mån det i vissa fall behövs mer preciserad vägledning för samråd utöver de allmänna rikt- linjer som bör meddelas i lagen bör det vara möjligt att lämna sådan i plan.

Ofta berörs grannar i hög grad av ett byggnadsföretag. Enligt nuvaran- de ordning är byggnadsnämnden bara i vissa fall skyldig att ta kontakt med grannar i byggnadslovsärenden. Beviljas byggnadslov skall byggnads- nämnden bevisligen tillställa sakägare som har hörts i ärendet underrättel- se om beslutet. Vidare skall nämnden anmana sökanden att om beslutet bevisligen underrätta grannar och andra som kan beröras (58 & 1 mom BS). Många nackdelar är förenade med denna ordning. Den ibland svåra bedömningen vilka grannar som skall anses vara berörda av ett byggnads- företag överlåts sålunda på den byggnadslovssökande. Den byggnadslovs— sökande kan också många gånger ha litet intresse av att underrätta gran- narna. En mer tillfredsställande ordning synes vara att byggnadsnämnden åläggs att enligt de riktlinjer för kommunicering som ställs upp i förvalt— ningslagen underrätta de grannar som kan anses berörda av byggnadsföre- taget om att byggnadslovsansökan inkommit och att vederbörande hos nämnden får ta del av den och inkomma med eventuella erinringar. En fördel med denna lösning är att både den sökande och nämnden kan få del av eventuella synpunkter och erinringar från grannar före beslutet i ärendet och inte, som nu kan bli fallet, först genom att grannen anför besvär hos länsstyrelsen. Det får nämligen anses ligga i både den bygg— nadslovssökandes och nämndens intresse att få del av eventuella erin-

ringar från grannar innan byggnadslovsbeslutet fattas av nämnden. Bland dem som berörs av ett byggnadsföretag återfinns inte endast ägare till fastigheter i närheten utan även nyttjanderättshavare således även hyresgäster i den fastighet varpå byggnadsföretaget skall utföras. Dessa bör anses som sakägare i byggnadslovsärendet i den mån de kan anses berörda.

Enligt den nuvarande lagstiftningen är sakägarkretsen bland grannar i huvudsak begränsad till fastighetsägare eller tomträttsinnehavare. Starka Skäl talar emellertid enligt utredningens mening för att sakägarkretsen bör utvidgas till att omfatta samtliga nyttjanderättshavare, alltså även hyresgäster i grannfastigheter som berörs av företaget. Dessas intressen berörs ju ofta mer än fastighetsägarens av ett byggnadsföretag i närheten.

Nuvarande lagstiftning utgår i princip ifrån att alla de med byggnads- lovet sammanhängande frågorna bedöms i ett sammanhang, dvs både frågan om byggnadens tillåtlighet på viss plats och om dess egenskaperi tekniskt hänseende. Genom ändring av 55 ä 3 mom BS infördes 1973- 01-01 dock en möjlighet för nämnden att utan tillgång till eljest erforder- liga byggnadsritningar avslå byggnadslovsansökan om nämnden med stöd av 295 l) BS finner att valet av plats för byggnaden inte kan anses lämpligt från allmän synpunkt.

Erfarenheten har gjort det alltmer uppenbart att många fördelar kan vinnas med att dela in byggnadslovsförfarandet i två steg. I ett första steg skall kunna prövas byggnadens tillåtlighet på avsedd plats, dess yttre i förhållande till omgivningen samt dess användningssätt. För denna pröv- ning krävs inte tillgång till fullständiga byggnadsritningar. Det räcker i stort sett med en situationsplan och huvudritningar. Kan byggnaden inte tillåtas, kan nämnden redan på grundval av dessa handlingar avslå ansök— ningen och den sökande besparas den omgång och de kostnader som är förenade med att tillhandahålla fullständiga ritningar och därtill hörande teknisk beskrivning.

En annan fördel med ett tvåstegsförfarande har samband med den arbetsfördelning mellan byggnadsnämnden och dess tjänstemän som blivit allt vanligare. Medan nämnden, dvs dess förtroendemän, allt oftare begränsar sig till avgörandet av de frågor som innefattas i det nyssnämnda första steget i byggnadslovsprövningen, överlåts på tjänstemännen att pröva byggnadens tillåtlighet i tekniskt hänseende, dvs dess överensstäm- melse med gällande bestämmelser. I tjänstemännens uppgift ingår också ofta befogenheten att medge smärre avvikelser från tekniska bestämmel- ser.

Enligt utredningens mening bör ett tvåstegsförfarande av det slag som nu antytts möjliggöras. Den nuvarande bestämmelsen om etappvis pröv- ning ger bara möjlighet att meddela avslagsbeslut utan fullständiga hand- lingar. I den nya lagstiftningen bör emellertid möjlighet öppnas att med- dela särskilt beslut i det första steget också i fall då denna prövning har utfallit positivt.

Byggnadsnämnds beslut i byggnadslovsärende bör genom nämndens försorg delges, förutom sökanden, samma krets av sakägare som av nämnden beretts tillfälle att inkomma med erinringar mot byggnadsföre-

taget. Rätt att föra talan mot sådant beslut bör, i enlighet med förvaltningslagens regler, tillkomma sakägare, som beslutet gått emot. Det betyder att om byggnadslovsansökan i sin helhet bifallits, har endast den besvärsrätt som endera framfört erinringar mot byggnadsföretaget eller utan att ha underrättats om ansökan kan anses vara sakägare.

20.3.4. Sammanfattning

Mot bakgrund av vad som anförts i det föregående föreslås att följande riktlinjer får tjäna till ledning för ny lagstiftning såvitt avser regler om byggnadslov.

].

UI

Hus och andra företeelser får iden utsträckning som anges i lagen inte tillkomma utan lov (byggnadslov). I lagen skall anges vilka företeelser som normalt skall vara byggnadslovspliktiga. .I lagen skall föreskrivas att byggnadslovsplikten i kommun- eller

kommundelsplan för särskilda områden kan utsträckas eller minskas i enlighet med vad som anges i lagen. . Byggnadslovsplikten bör utformas enligt de riktlinjer som angivits i det

föregående.

. Byggnadslov meddelas av byggnadsnämnden. . Fastighetsägare och nyttjanderättshavare som berörs av ett med bygg- nadslovsansökan avsett byggnadsföretag skall av byggnadsnämnden underrättas om att ansökan inkommit samt beredas tillfälle att ta del av den och inom viss tid inkomma med erinringar mot företaget. . Byggnadslov får inte meddelas i strid mot plan. . Byggnadsnämnden får i ärende om byggnadslov för uppförande av ny byggnad meddela särskilt beslut i fråga om valet av läge för och allmän utformning av byggnaden. .Beslut om byggnadslov skall av byggnadsnämnden delges sakägare

enligt punkt 5. .Rätt att föra talan mot byggnadsnämnds beslut om byggnadslov

tillkommer den som beslutet angår, om det går honom emot.

21. Principer för den lagtekniska lösningen

21 . 1 Inledning

I det föregående har diskuterats och angetts riktlinjer för lagstiftningi många hänseenden. Självfallet har emellertid många frågor inte kunnat beröras eller bli genomarbetade och fullt belysta inom ramen för det principbetänkande som härmed läggs fram. Den lagstiftning som skall följa torde bli mycket omfångsrik.

Den materiella reglering som skall ske genom lagstiftningen berör två huvudområden. I första hand skall lagstiftningen syfta till att få till stånd samlade bedömningar från samhällets sida beträffande hushållningen med mark och vatten på riksnivå, regional nivå och lokal nivå. Den andra huvuduppgiften för lagstiftningen är att reglera byggnadsverksamheten. Hit hör frågorna om krav på byggnaders egenskaper vid uppförandet, underhåll av byggnader samt kontroll av byggnadsbeståndet och bygg- nadsverksamheten. Frågorna inom de båda huvudområdena har sins- emellan beröringspunkter. Vissa skäl talar därför för att man skulle hålla ihop frågorna inom ramen för en enda lag. Vid planläggning för markanvändning har nämligen de krav som ställs på bebyggelse stor betydelse. Planläggningen har emellertid beröringspunkter även mot annan lagstiftning, tex naturvårdslagstiftning, miljöskyddslagstiftning, byggnadsminneslagstiftning och skogsvårdslagstiftning. Med hänsyn här- till finns det också vissa skäl som talar för att den lagstiftning som skall följa på bygglagutredningens förslag bör delas upp på flera olika lagar.

För att markera betydelsen av markhushållningsaspekterna och be- tydelsen av att man får till stånd sammanvägda synpunkter på mark- användningen vill bygglagutredningen föreslå att den grundläggande lagstiftningen härom samlas i en särskild lag. Denna föreslås få benäm- ningen markanvändningslag. I en sådan lag bör regleras frågorna om planläggningssystemet och andra beslutsfunktioner rörande markanvänd- ningen. Vidare bör där tas upp de riktlinjer för planläggning av mark- användningen som anses vara av så grundläggande natur att de bör tas med i lagtexten. Hit hör även frågorna om bebyggelsemiljöns utformning eftersom dessa har sin största betydelse för planläggningsbesluten.

Frågor som rör bebyggelsemiljön som helhet föreslås således bli reglerade i markanvändningslagen. De enskilda byggnadernas tillkomst, beskaffenhet, underhåll, rivning rn m bör regleras i en särskild författ-

ning. Att föra dessa frågor till en författning vid sidan av markanvänd- ningslagen har flera fördelar. Frågor som rör fysisk planläggning handläggsi stor utsträckning av andra personer och myndigheter än frågor som rör byggandet. Vidare undviks genom en sådan uppdelning att man får en alltför omfångsrik och svåröverblickbar författning. Bygglagutredningen vill därför föreslå att som en andra del av den framtida lagstiftningen skall finnas en lag som kallas byggnadslag. I denna lag bör också kontrollen av andra förändringar i markanvändningen än byggandet regleras i den mån sådana åtgärder inte skall kontrolleras genom special- lagstiftning. Att denna nya författning, som uteslutande reglerar byggan- det, får samma benämning som den nuvarande, vilken även innehåller planbestämmelser, torde knappast medföra någon olägenhet. Även den nuvarande lagstiftningen och i ännu högre grad dess föregångare har ju tillkommit för att i första hand reglera byggandet. Att de nu gällande planläggningsbestämmelserna har kommit att införas i BL har medfört att benämningen byggnadslag kommit att bli allt mindre rättvisande. För en ny lag med det innehåll som bygglagutredningen här ovan skisserat blir benämningen byggnadslag korrekt.

Nuvarande byggnadslag innehåller vid sidan av regler om planläggning och byggande vissa bestämmelser rörande skyldighet för kommun att svara för gatuhållning och för iordningställande och underhåll av andra allmänna platser samt om skyldighet för fastighetsägare att betala bidrag till gatubyggnadskostnader m m. Om plansystemet ges den inriktning som bygglagutredningen tidigare förespråkat synes det inte vara lämpligt att anknyta de här berörda rättsliga reglerna direkt till planerna. Därför synes det mindre lämpligt att arbeta in dem i markanvändningslagen. Inte heller har bestämmelserna sådant samband med byggandet i teknisk bemärkelse att de lämpligen bör tillföras den nya byggnadslagen. De här berörda frågorna har en speciell karaktär och kräver en fortlöpande reglering av förhållandet mellan kommunen och fastighetsägarna. Bygg- lagutredningen har funnit att dessa frågor lämpligen bör hanteras i en särskild lag. I denna lag som föreslås få benämningen lag om kommunala vägar m m bör tas in regler om under vilka förutsättningar kommunen är skyldig att svara för byggandet av gator och vägar samt iordningställandet av andra allmänna platser. I denna lag bör även regleras under vilka förhållanden fastighetsägare skall vara skyldiga att utge bidrag till kom- munerna för denna verksamhet.

Sammanfattningsvis vill bygglagutredningen alltså föreslå att den nuva- rande byggnadslagen ersätts med tre olika lagar nämligen markanvänd- ningslag, byggnadslag och lag om kommunala vägar m m. I det följande skall i olika avsnitt närmare redovisas vad som enligt bygglagutredningens bedömning de olika lagarna bör innehålla. Därvid redovisas också inom vilken lag olika frågor som inte tidigare behandlats i betänkandet bör tas in och i vissa fall principer för deras behandling.

21 .2 Markanvändningslagen

Markanvändningslagen synes böra delas in i kapitel. I ett inledande kapitel bör finnas vissa allmänna bestämmelser rörande målsättningen för hushållning med mark och vatten, avvägningen av allmänna och enskilda intressen och grundreglerna om visst planläggningskrav före markanvänd- ningsförändringar. I dessa inledande bestämmelser bör också erinras om de planinstitut som skall regleras av lagstiftningen. I det inledande kapitlet bör även anges de gränsdragningar som erfordras gentemot annan lagstiftning t ex den föreslagna byggnadslagen, VL, ML o dyl.

I ett andra kapitel bör anges de regler som enligt vad som angivitsi avsnitt 19.4 bör finnas om riksplanering. Därefter bör i lagstiftningen tas in de riktlinjer för planläggning som enligt vad som anförts i avsnitten 11 och 12 bör ingå i lagstiftningen. De allmänna riktlinjerna enligt avsnitt 11 och de riktlinjer som avser bebyggelsemiljöns utformning enligt avsnitt 12 bör tas in i skilda kapitel.

I särskilda kapitel bör sedan behandlas kommunplan, kommundelsplan och byggnadsplan. Kapitlen för respektive plan bör ange planinstitutets huvudsakliga syfte, bestämmelserna om förfarandet vid upprättande av resp plan etc. Vidare bör anges de rättsverkningar som avses följa av respektive plan. I kapitlet om kommunplan bör även tas in den bestäm- melse som enligt vad som framgår av avsnitt 19.5 skall möjliggöra sam- tidig interkommunalbedömning i samband med kommunplanebesluten.

I avsnitt 10 har förutsatts att den blivande lagstiftningen bör innehålla regler som gör det möjligt att framtvinga markavstående utan ersättning och att det skall finnas bestämmelser om exploateringsavtal. Dessa frågor har anknytning såväl till markanvändningslagen som lagen om kommuna- la vägar m m. Med tanke på att tillämpningen av bestämmelserna om markavstående och skyldighet att verkställa vissa åtgärder kommer att ha ett intimt samband med planläggningsbesluten och att de för sin tillämpning förutsätts bli beroende av planutfallet synes det lämpligast att bestämmelser om markavstående tas in i markanvändningslagen. ] denna bör också tas in vissa grundläggande bestämmelser rörande exploa- teringsavtal. De regler som behövs för att reglera exploateringsavtalets funktion att möjliggöra att ta ut bidrag enligt lagen om kommunala vägar m m bör dock tas in i sistnämnda lag.

Bygglagutredningen har tidigare i olika sammanhang förutsatt att den blivande lagstiftningen måste innehålla regler om rätt för fastighetsägare att begära ersättning och i vissa fall inlösen av sin fastighet på grund av de bestämmelser som anges i planerna. I avsnitt 6 har bygglagutredningen anfört att den blivande lagstiftningen då det gäller ersättningsreglernas utformning bör bygga på de grundtankar som under senare år vuxit fram och kommit till uttryck i bl a de lagändringar som skedde i samband med lagstiftningen rörande den fysiska riksplaneringen. De ändringar som därvid vidtagits har avsett effekterna till följd av översiktliga planer. Utgångspunkten är därvid att ersättning utgår för intrång i pågående markanvändning. Beträffande tolkningen av begreppet pågående mark- användning hänvisas till bilaga 1 avsnitt 3.2.5. Bygglagutredningen har

ännu inte hunnit överväga utformningen av de framtida ersättningsregler- na närmare. Beträffande inverkan av kommunplan och kommundelsplan finner emellertid bygglagutredningen att det är helt klart att ersättnings- regleringen bör ansluta till den som nyligen införts beträffande inverkan av generalplanläggning. Inom ramen för det system för beslut rörande markanvändningen som skisserats ovan i bygglagutredningens betänkande är det svårt att dra någon bestämd gräns mellan de olika planernas omfång och detaljeringsgrad. På grundval härav gör bygglagutredningen den bedömningen att det inte torde vara möjligt att inom ramen för blivande lagstiftning upprätthålla någon skillnad då det gäller rätten att begära ersättning eller påkalla inlösen mellan å ena sidan kommunplan och kommundelsplan och å andra sidan byggnadsplan. Det plansystem som bygglagutredningen föreslagit innebär en kraftig omgestaltning av detaljplaneinstitutets karaktär och funktion. De nya byggnadsplanerna bedöms inte komma att ge upphov till några förväntningsvärden. Det finns därför inte samma behov som f n av att ha särskilda regler i detta hänseende då det gäller byggnadsplan. Antagandet av en byggnadsplan innebär ju inte i och för sig någon annan inskränkning än de översiktliga planerna då det gäller möjligheterna för en fastighetsägare att fortsätta pågående markanvändning. Avser planen projekt som skall genomföras av kommun kan markanvändningen fortsättas intill dess kommunen begär att få lösa marken i fråga. Avser byggnadsplanen en rätt för fastighets— .ägaren att själv förändra markanvändningen har han möjlighet att välja mellan att verkställa denna förändring eller att fortsätta den pågående användningen. Det synes därför vara möjligt att låta ersättningsreglernai en blivande lagstiftning utgå från att det endast är intrång i pågående användning som skall föranleda rätt för fastighetsägare att begära ersätt- ning från kommunen eller att vid kvalificerat intrång i pågående använd- ning begära att fastigheten blir inlöst.

Bygglagutredningen har ovan i avsnitt 19 antytt att den blivande lagstiftningen bör innehålla vissa möjligheter att åstadkomma samverkan mellan fastighetsägare i samband med exploatering. De grundläggande reglerta om denna samexploatering bör ha sin plats i markanvänd- ningslagen.

Reglerna om samexploatering synes böra utformas i enlighet med följande huvudlinjer. I kommunplan kan göras den bedömningen att område visserligen bör tas i anspråk för viss exploatering men att kommunen inte är intresserad av att expropriera marken och svara för utbyggnaden. Å andra sidan kan förhållandena vara sådana att marken är splittrad på flera ägares händer vilket försvårar möjligheten att träffa exploateringsavtal. I ett sådant läge bör i en kommunplan kunna föreskrivas att områdets fortsatta planläggning skall vara beroende av att de skilda ägareintressena samlas på en hand eller att exploateringssam— fällighet bildas. I markanvändningslagen bör dessa regler tas in i ett särskilt kapitel. Den lagtekniska placeringen av reglerna om förfarandet vid bidandet av exploateringssamfällighet o dyl kan övervägas senare. Därvid bör också övervägas på vad sätt reglerna om exploateringssam- fälligheter kan samordnas med reglerna för de grustäktssamfälligheter

som naturvårdskommittén har att utreda.

Om regler om exploateringssamfällighet kan införas på här angivet sätt synes behov av att vid sidan av dessa ha särskilda regler om värdeutjäm- ning falla bort. Inom ramen för det beaktande av enskilda intressen som skall ske vid planläggningen har man att ta ställning till frågan huruvida fortsatt planläggning och utnyttjande av visst markområde för annat ändamål än det ditillsvarande kan ske utan att enskilda intressen sätts å sido. Vid bedömning huruvida exploateringssamfällighet bör tillskapas i fall då ägareintressena är spridda bör också uppmärksammas huruvida en fortsatt planläggning annars skulle bli försvårad och medföra att området blir mindre ändamålsenligt utnyttjat än vad som skulle skett om marken varit i en ägares hand.

I de fall inlösen skall ske direkt på grund av plan i enlighet med de riktlinjer som angivits ovan i avsnitt 19 bör ExLzs förfarande— och ersättningsregler vara tillämpliga. En erinran härom bör tas in i det avsnitt som reglerar frågan om rätt att lösa mark på grundval av planer. Med hänsyn till den förändrade ställning som planinstituten föreslås få synes den nuvarande särbestämmelsen i 141 % BL enligt vilken rätten för fastighetsägare att påkalla utvidgning av expropriation inte skall vara tillämplig vid vissa fall av inlösen enligt BL inte böra få någon motsvarig- het i blivande lagstiftning. Med tanke på planernas begränsade giltig- hetstid synes man annars kunna komma till egendomliga resultat.

Det planläggningssystem som föreslagits i avsnitt 19 avser i huvudsak att reglera tillkomsten av sådana förändringar i markanvändningen som man bedömer vara av bestående art. Tillstånden att använda marken på i plan förutsatt sätt skall alltså inte tidsbegränsas. Bygglagutredningen har ovan i avsnitt 8.4 anfört att vid sidan av tillstånd som avser markanvänd- ning under obegränsad tid det i en blivande lagstiftning bör finnas regler som gör det möjligt att ge tillstånd till viss markanvändning under begränsad tid. De regler som behövs för detta system bör få sin plats i ett särskilt kapitel i markanvändningslagen. Utöver bestämmelser som anger under vilka förutsättningar sådant tillstånd skall meddelas skall lagstift- ningen innehålla regler om skyldighet att ställa säkerhet för att verksam- heten avslutas inom den tid som är föreskriven i tillståndet. Säkerheten skall vidare möjliggöra att återställningsåtgärder kan tvångsvis genom- föras på tillståndshavarens bekostnad. Beslut om tillstånd till tillfällig markanvändning bör meddelas av byggnadsnämnden. Sådana tillstånd som avser tillfällig markanvändning i avbidan på planläggning elleri av- bidan på genomförande av redan planlagda åtgärder bör kunna återkallas när planeringssituationen så kräver. Därvid bör ersättning kunna utgå för den skada som uppstår genom att verksamheten måste avbrytas i förtid.

21.3. Byggnadslagen En ny byggnadslag bör i likhet med markanvändningslagen delas in i

kapitel. I ett inledande kapitel bör finnas vissa inledande bestämmelser, som bla anger lagens räckvidd. Det bör exempelvis anges att lagens

bestämmelser är tillämpliga på uppförande, ändring och rivning av byggnader och anläggningar, både på och under markytan. Det bör också anges att lagen har avseende inte endast på vad som i allmänt språkbruk avses med byggnad utan även på en rad andra företeelser som räknas upp i lagen.

Bland de inledande bestämmelserna kan även anges uppgiftsfördel- ningen i stort mellan olika samhällsorgan på byggnadsväsendets område och en erinran om annan lagstiftning, t ex byggnadsminneslagen.

I avsnitt 13 har behandlats vilka krav på egenskaper hos nya byggnader som från samhällets sida bör ställas i en ny lagstiftning. Där föreslås att i den nya lagen skall införas ett antal grundläggande bestämmelser, medan i särskilda tillämpningsbestämmelser som meddelas av statens planverk och fastställs av Kungl Maj:t närmare anges hur lagens egenskapskrav skall tillgodoses. De nämnda grundläggande bestämmelserna bör samlas i ett särskilt kapitel.

De föreslagna bestämmelserna avses gälla nya byggnader. De skall alltså inte vara tillbakaverkande. De får sålunda tillämpas vid blivande bygg— nadslovsprövningar och vid tillsynen av byggnadsarbete.

Bygglagutredningen har ännu inte tagit ställning till frågan om egen- skapskrav då det gäller anläggningar av olika slag. Sådana bör emellertid kunna utformas efter de riktlinjer som gällt för förslaget till byggnads egenskaper. Egenskapskraven för anläggningar bör få sin plats i bygg- nadslagen.

För att egenskapskrav rörande nya byggnader skall vara meningsfulla, måste de som framhållits i avsnitt 14, förenas med krav på att den nya byggnadens egenskaper genom underhåll bibehålls även fortsättningsvis. Reglerna om underhåll bör få sin plats i ett särskilt kapitel i byggnads- lagen. Bestämmelser med syfte att framtvinga egenskapsförbättrande åtgärder har som framgår av avsnitt 14 inte ansetts erforderliga för byggnadslagens del.

Utredningen har inte inom ramen för sina principiella överväganden närmare prövat frågan om i vilken mån tillämpningsbestämmelser kan komma att behövas utöver de föreslagna lagbestämmelserna om under- håll. I den mån sådana behövs torde det vara mest praktiskt att de fastställs och meddelas i samma ordning som föreslagits beträffande egenskapskrav för nya byggnader.

Underhållsbestämmelserna för byggnad torde i huvudsak kunna utgöra förebild för underhållsbestämmelser för anläggningar och annat som inte är att anse som byggnad.

Enligt det av utredningen förordade plansystemet skall rivning av byggnader regleras i plan (se avsnitt 7). I byggnadslagen behövs som komplement härtill ett tillståndsförfarande som inrymmer kontroll av rivningens överensstämmelse med plan. Reglerna härom bör få sin platsi byggnadslagen.

Enligt nuvarande byggnadslag får byggnadsnämnden meddela förbud mot rivning av byggnad inom området med stadsplan eller med nybygg- nadsförbud i avvaktan på stadsplaneläggning, om förbud är påkallat från bostadsförsörjningssynpunkt eller för bevarande av kulturhistoriskt eller

miljömässigt värdefull bebyggelse. Sådant förbud får gälla i högst tre år men får, om synnerliga skäl föreligger, förlängas med högst två år. Inom ramen för det av bygglagutredningen föreslagna prövningssystemet be- hövs inte några särskilda bestämmelser om rivningsförbud.

I byggnadslagen bör i ett särskilt kapitel tas in regler om byggnadslov. Beträffande byggnadslovspliktens omfattning hänvisas till avsnitt 20.

Som framgått av avsnitt 20 förordar utredningen vissa ändringar i byggnadslovsförfarandet. Även dessa och andra förfaranderegler bör tas in i byggnadslagen.

Enligt utredningens uppfattning bör rivning av byggnad prövas på i princip samma sätt som byggandet. Dels bör, som nyss förordats, rivningens överensstämmelse med plan prövas, dels finns också behov av att, som sker även i nuvarande lagstiftning, uppställa vissa villkor för själva rivningsarbetet i syfte att tillgodose ordnings- och säkerhetskrav. Reglerna om rivningsprövning torde kunna utformas i huvudsaklig överensstämmelse med byggnadslovsreglerna. Det synes dock ändamåls- enligt att ge denna prövning en egen benämning, förslagsvis rivningslov. Reglerna härom bör tas in i byggnadslagen.

Även rivningsbestämmelserna bör i huvudsak kunna göras tillämpliga på anläggningar och annat som inte är att anse som byggnad.

I BL finns förhållandevis ingående bestämmelser om hur byggnads- arbete och hur tillsyn och kontroll av sådant arbete skall utföras (60—64 åå BS). Bestämmelserna syftar i första hand till att åstadkomma ordning och säkerhet på arbetsplatsen samt kontroll av att byggnaden utförs i enlighet med gällande bestämmelser. De nuvarande bestämmelser- na torde i huvudsak böra föras över till ett särskilt kapitel i en ny bygg- nadslag. Därvid bör den ordningen gälla att arbetarskyddsbestämmelser för byggarbetsplatser liksom hittills får ingå i arbetarskyddslagstiftningen, medan byggnadslagens bestämmelser främst tar sikte på de kringboendes och förbipasserandes säkerhet. På senare tid har särskilt riskerna för barn- olycksfall i anslutning till byggarbetsplatser uppmärksammats. Bestäm- melserna bör gälla även rivningsarbete.

De nuvarande reglerna om ansvarig arbetsledare bör utan saklig förändring föras över till en ny byggnadslag.

Vid utformningen av bestämmelserna om sådan tillsyn som avser att trygga den tekniska kvalitetskontrollen får särskilt planverkets typgod- kännande verksamhet uppmärksammas. Bestämmelserna bör utformas så att byggnadsnämnderna kan tillgodogöra sig förenklingar i tillsynsarbetet i samma mån som den typgodkännande verksamheten utvidgas.

De bestämmelser om underhåll som utredningen förordar förutsätter en mer omfattande tillsyn av underhållsbestämmelsernas efterlevnad än som för närvarande sker. I lagen torde böra finnas grundläggande regler om sådan tillsynsverksamhet, medan det kan övervägas att meddela mer detaljerade tillsynsregler i form av tillämpningsbestämmelser.

Bland bestämmelserna i en ny byggnadslag bör även regleras uppgifts- fördelningen mellan statliga och kommunala organ på byggnadsväsendets område. I stort sett torde som framhållits i avsnitt 15 nuvarande uppgiftsfördelning kunna bibehållas.

Beträffande byggnadsnämnderna gäller enligt utredningens förslag (avsnitt 16) att byggnadsnämnderna skall tilldelas huvudansvaret för byggnadsplanläggningen. I avsnitten 15 och 20 har föreslagits att bygg- nadslovsprövningen samt tillsynen över byggande, underhåll och rivning liksom hittills skall ankomma på byggnadsnämnden.

Redan i dagens läge har byggnadsnämnden ställningen som kommu- nens serviceorgan i byggfrågor. Detta bör förbli en viktig uppgift för nämnden även i fortsättningen. Det bör därför i lagen ges regler som framhåller att nämnden skall ha till uppgift att lämna allmänheten råd och vägledningi frågor som rör byggandet inom kommunen.

I den nya lagen bör finnas ett särskilt kapitel med regler för byggnadsnämnds sammansättning och uppgifter. Bland dessa bör även finnas regler för delegering av uppgifter till nämndens tjänstemän.

I en ny byggnadslag bör tas in bestämmelser om de påföljder som skall följa då lagens bestämmelser åsidosätts. I avsnitt 14 har frågan om påföljd vid underlåtenhet att fullgöra föreskriven underhållsskyldighet behand— lats.

Ett vanligt brott mot gällande byggnadsbestämmelser är att byggnad uppförs utan att erforderligt byggnadslov sökts. Erfarenheten har enligt utredningens mening visat att de nuvarande påföljderna är otillräckliga för att avhålla från sådant olovligt byggande. Inom ramen för ett system av den typ som bygglagutredningen föreslår är det om möjligt ännu viktigare att olovligt byggande kan beivras på ett meningsfullt sätt. I den nya lagen bör därför andra och strängare påföljder föreskrivas.

Vid olovligt byggande är ofta det väsentligaste intresset att få bort det som uppförts. Enligt bygglagutredningens mening bör tyngdpunkten i ett framtida påföljdssystem ligga på regler som gör det möjligt att få bort det olovligen uppförda. Ansvaret för dessa åtgärder bör i första hand ligga på byggnadsnämnden som det primära tillsynsorganet. Reglerna bör till att börja med innebära att nämnden självfallet skall ha möjlighet att vid vite förbjuda att olovligt påbörjat byggnadsarbete fortsätts.

Då det gäller situationer då samhället först i efterhand upptäcker det olovliga byggandet kan man skilja på olika fall. Ofta är det uppenbart att det olovligt uppförda inte kan tillåtas stå kvar. För dessa fall bör nämnden ha befogenhet att vid vite ålägga den olovligt byggande att på egen bekostnad bortskaffa det olovligt byggda vid äventyr att detta eljest genom nämndens försorg bortskaffas på den byggandes bekostnad. Denna påföljd bör kunna tillämpas oberoende av eventuella straffrättsliga påföljder. Tillämpningen av nu gällande handräckningsbeståmmelser i BL har i avsevärd grad försvårats på grund av att verkställigheten förhalas genom överlåtelse av fastigheten. I likhet med vad som gäller beträffande upprustningsålägganden och användningsförbud enligt BSL bör beslut om att olovligen uppförd byggnad skall rivas gälla även mot ny ägare av fastigheten. Reglerna i en ny byggnadslag bör utformas så att denna effekt uppnås.

I andra fall kan det vara mer tveksamt om det olovligt uppförda kan få vara kvar. Vid en legal efterprövning kan det kanske visa sig att det olovligt uppförda kan tillåtas stå kvar, måhända efter vissa ändringar. I

sådana fall bör byggnadsnämnden ha möjlighet att innan andra åtgärder vidtas, bereda ägaren tillfälle att inom viss tid inkomma med ansökan om lov till företaget. Om ansökan inte inkommer inom föreskriven tid eller om byggnadslov inte beviljas bör byggnadsnämnden ha möjlighet att förordna om rivning i enlighet med vad som nyss sagts. Beviljas byggnads- lov bör byggnadsnämnden ha möjlighet att i lovet som villkor för detta föreskriva skyldighet att vidta de ändringar av det uppförda som kan vara erforderliga.

Vid sidan av de här antydda reglerna bör finnas regler om straffansvar för den som åsidosätter skyldigheten att söka erforderligt byggnads- eller rivningslov. De nuvarande straffbestämmelserna torde böra föras över till en ny byggnadslag. Möjligheterna till faktiska ingripanden bör vara fri- kopplade från reglerna om straffrättslig påföljd och inte vara underkasta- de särskilda preskriptionsregler.

Besvär mot byggnadsnämnds beslut bör föras hos länsstyrelsen. Tale- rätt bör, i enlighet med förvaltningslagens bestämmelser, tillerkännas den som beslutet rör om det går honom emot. Byggnadsnämnds beslut att olovligt byggnadsarbete skall upphöra bör lända till efterrättelse utan hinder av förd talan.

För prövningen av besvärsmål i högre instans bör gälla den ordningen att kammarrätt och regeringsrätten får avgöra mål av rättslig natur rörande förhållandet mellan enskilda och staten eller mellan enskilda medborgare inbördes medan Kungl Maj:t i statsrådet avgör mål, där kommunens rätta fullgörande av sina uppgifter ifrågasätts. Inom ramen för byggnadslovsförfarandet har som framgår av avsnitt 20 föreslagits att byggnadslovsprövningen skall kunna ske i två steg. Prövningen i det första steget omfattar i stor utsträckning lämplighetsavgöranden av planmässig karaktär. Överklagande av sådant beslut bör därför ske till Kungl Maj :t från länsstyrelse.

21 .4 Lagen om kommunala vägar m m

Som framhållits redan i avsnitt 21.1 finns i nuvarande byggnadslag vissa frågor av speciell karaktär nämligen sådana som rör kommunens skyldig- het att svara för gatubyggande och gatuhållning samt anläggande av parker och andra allmänna platser. Dessa bestämmelser har inte ansetts kunna lämpligen arbetas in i markanvändningslagen med dess nya plansystem. De har inte heller ansetts ha sådant samband med själva byggandet att de bör tillföras byggnadslagen. En möjlighet att lösa dessa frågor skulle vara att inom ramen för väglagen införa mera specifika regler för kommunens skyldighet att svara för väghållningen. Då emeller- tid som redan framgått kommunens skyldighet ihithörande hänseende sträcker sig utöver rena väghållningsfrågor tex med avseende på parker, lekplatser och en del andra allmänna anläggningar, och då det synes lämpligt att sammanhålla dessa frågor under gemensamt ansvar och gemensam handläggning inom kommunen, har bygglagutredningen inte ansett det vara en lämplig utväg att knyta frågan om kommunens

gatubyggande och gatuhållning till väglagen. De bestämmelser som finnsi anläggningslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter samt de kvarvarande bestämmelserna i lagen om enskilda vägar förutsätter ett huvudmannaskap i enskild regi. Bygglagutredningen har inte heller bedömt det vara en lämplig lösning att arbeta in reglerna om kommunens ansvar för väghållning m rn i dessa lagar. På grund härav har bygglagut- redningen stannat för den lösningen att arbetet bör inriktas på att utforma en särskild lag om kommunala vägar rn in.

En betydande del av väghållningen sker i dag genom vägföreningar enligt 3 kap lagen om enskilda vägar. 1969 års vägutredning arbetar fn med en översyn av reglerna för de enskilda vägarnas förvaltning och anläggande. Det ankommer på denna utredning att bl a utreda behovet av att införa lagregler om kommunal medverkan i frågor som rör det enskilda vägväsendet. I anslutning till vägutredningens arbete har pekats på att de nuvarande bestämmelserna kan medföra ganska stora skillnader i det ekonomiska ansvaret för olika fastigheter beroende på om fastig- heterna är belägna inom område med stadsplan där alltså ansvaret för gatuhållningen åvilar kommunen och område med byggnadsplan där ansvaret åvilar fastighetsägarna genom vägförening. Enligt bygglagutred- ningens mening är det angeläget att ett framtida system av regler utformis på sådant sätt att de ekonomiska förhållandena gestaltas på i huvudsak samma sätt oberoende av om kommunen eller vägförening eller motsvarande är huvudman för visst gatunät och andra allmänna platser. Bygglagutredningen har redan i avsnitt 10 antytt att regler om bidrag för gators anläggande och underhåll bör utformas på sådant sätt att kost- naderni fördelas mellan fastigheterna efter deras nytta inom större sammaihängande områden. Kommunernas gatunät och deras allmänna platser skulle sålunda kunna betraktas såsom en gemensam anläggning under (ommunalt huvudmannaskap. Avgifter skulle kunna tas ut efter taxor. Som framhålls i avsnitt 10 har regler för ett sådant avgiftssystem ännu irte arbetats fram inom utredningen. Då det är angeläget att erhålla överenstämmelse med regelsystemet för vägar och parker som anläggs med arnan huvudman än kommunen anser bygglagutredningen att arbe- tet bör bedrivas i samarbete med 1969 års vägutredning på ett sådant sätt att det tillskapas en särskild lag om kommunala vägar m m och att lag- stiftningen för vägar med enskilda huvudmän utformas antingen separat eller som komplettering till anläggningslagen och lagen om förvaltning av samfällgheter. Beträffande utformningen av det framtida avgiftssystemet finner )ygglagutredningen att förebild i viss män kan stå att finna i lagen om allnänna vatten och avloppsanläggningar men att frånvaron av mät- bar förbrukning gör att reglerna troligen bör utformas i närmare anslut- ning til det system som finns i 3 kap lagen om enskilda vägar. Dessa innebär att man fördelar kostnaderna efter fastigheternas taxeringsvärden om det inte för visst fall finns skäl till avsteg härifrån.

Vid iidan av reglerna om avgifter till kommunen för gatuhållning m m bör lagen om kommunala vägar m m innehålla regler om kommunens skyldigiet att svara för väghållning, parkhållning o d. Därvid torde som redan tdigare antytts bedömningen av vilka områden som skall omfattas

av en sådan kommunal skyldighet böra ske inom ramen för kommun—

planernas upprättande. Tillskapandet av vägar, parker od förutsätter enligt bygglagutred- ningens system planläggning och upprättande av byggnadsplan. Här- igenom uppnås möjligheter till erforderliga tvångsrätter för markens ianspråktagande. Den särskilda lagen om kommunala vägar m rn skulle därför inte behöva innehålla regler om markupplåtelse o d.

Lagen bör vidare innehålla regler om när det inträder skyldighet för fastighetsägare att betala avgifter och hur avgifter skall tas ut. Slutligen skall övervägas vilket prövningssystem som skall tillämpas därest det uppstår tvist om betalningsskyldighetens omfattning. Även dessa regler bör återfinnas i den särskilda lagen om kommunala vägar m rn.

22. Huvuddragen av samordning med annan lagstiftning

22.1. Allmänt

Det är en gemensam uppgift för staten och kommunerna att svara för att en från allmän synpunkt ändamålsenlig markanvändning kommer till stånd. Den kontroll som samhället behöver utöva över markanvändningen tillgodoses fn genom lagstiftning med olika hanteringsordning. Vissa delar har sin huvudvikt i kommunala organ, andra hos statliga. Till de senare hör t ex naturvårds- och väglagstiftningen. De i det föregående framlagda förslagen till ny lagstiftning innebär att frågor om markanvänd- ning och miljöutformning inordnas i ett enhetligt prövningssystem. Så- lunda har föreslagits att förutom alla väsentliga ändringar av markanvänd- ningen även en rad andra företeelser som inte klart är att hänföra till samlingsbegreppet förändring av markanvändning skall föregås av en plan- mässig prövning inom ramen för en planläggningsverksamhet och ett sam- hälleligt beslut innan de kan genomföras (avsnitt 6.4 och 7.2). Vidare har uttalats att den nya lagstiftningen bör syfta till att ytterligare markera att kommunerna har ett primärt ansvar för besluten om förändringar i mark- användningen. Kommunerna bör således ges möjlighet att aktivt ta ansvar för den planläggning som krävs för att tillgodose olika markhushållnings- aspekter och miljöutformningsfrågor.

Den nya lagstiftningens prövningssystem kommer att omfatta ett stort antal åtgärder avseende markanvändningen som enligt gällande rätt kräver prövning jämväl enligt annan lagtstiftning. Från vissa synpunkter vore det naturligtvis önskvärt att kunna förenkla prövningsförfarandet så att alla erforderliga bedömningar kunde företas inom ramen för ett enda pröv- ningssystem. Emellertid har bygglagutredningen funnit att det inte är möjligt att i mer än begränsad omfattning ersätta de olika speciella prövnings- och beslutsformer som finns i speciallagstiftningen med en prövning inom ramen för förevarande lagstiftning. Det är i huvudsak endast vissa bestämmelser som f n finns upptagna i NVL och väglagen som befunnits lämpliga att ersätta med en reglering enligt förevarande lagstiftning.

Det bedöms emellertid heller inte lämpligt att låta frågor som i princip skulle falla inom den nya lagstiftningens räckvidd, prövas helt inom ramen för lagstiftning av mer speciell karaktär. Detta skulle äventyra en del av syftet med den nya lagstiftningen, nämligen att åstadkomma ett

system som ger möjlighet till en samlad bedömning av frågor som rör markanvändning och miljöutformning. Eftersom de planer som skall upprättas enligt förevarande lagstiftning avses bli styrande för den prövning som skall företas enligt annan lagstiftning kan man däremot tänka sig att beträffande vissa grupper av åtgärder inskränka kravet på prövning enligt förevarande lagstiftning till att omfatta enbart översikt- liga bedömningar medan den mer detaljerade prövningen får ske inom ramen för respektive speciallagstiftning. En sådan lösning förutsätter emellertid att de krav på inflytande över prövningen av frågorna som kan göras gällande från kommunens och allmänhetens sida kan tillgodoses antingen genom att åtgärderna kan styras i tillräckligt hög grad genom översiktliga planer eller genom att kommun och allmänhet bereds möjlighet till direkt inflytande på prövningen enligt speciallagen. Denna utväg till förenkling av prövningssystemet har inte ansetts möjlig att välja annat än i ett fåtal fall.

Ett stort antal åtgärder avseende markanvändningen kommer således enligt bygglagutredningens förslag att kräva mera detaljerad prövning enligt såväl förevarande lagstiftning som annan lagstiftning. Det är med hänsyn härtill angeläget att de olika prövningssystemen samordnas i så stor utsträckning som möjligt. Vägledande för denna samordning bör vara att de ställningstaganden som görs inom ramen för markanvändnings- och byggnadslagstiftningen skall kunna bilda underlag och utgöra villkor för tillämpningen av olika speciallagar. Härvid skall tillses att prövnings- systemet blir så enkelt och överskådligt som möjligt och att det tillgodoser berättigade krav på snabb handläggning.

I likhet med vad som i huvudsak gäller f 11 skall det i princip föreligga hinder mot att meddela tillstånd eller andra beslut enligt olika special- lagar i strid mot planer. Regler av sådan innebörd finns i ett flertal lagar. I t ex F BL, anläggningslagen och ledningsrättslagen stadgas att beslut enligt respektive lag skall stå i överensstämmelse med fastställd plan om sådan gäller på platsen. Vissa möjligheter ges dock till avvikelse från plan. Härom stadgar de nämnda lagarna följande. Om särskilda skäl föreligger, får undantag från planen medges av länsstyrelsen eller efter dess förord- nande av byggnadsnämnden. Även utan sådant medgivande får mindre avvikelse ske från plan, om det är förenligt med planens syfte. Länsstyrel- sen får medge undantag från fastställd plan endast om byggnadsnämnden tillstyrkt det. Talan mot nämnda beslut av byggnadsnämnd får föras hos länsstyrelsen genom besvär. Talan får dock inte föras mot beslut att vägra undantag från fastställd plan. Mot länsstyrelsens beslut föres talan hos Kungl. Maj:t genom besvär.

Även i t ex väglagen, lagen om enskilda vägar och lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar finns bestämmelser med varierande utformning om vad som skall iakttas inom områden med fastställd plan.

I ML och VL har inte upptagits några uttryckliga bestämmelser om den betydelse som fastställd bebyggelseplan har för tillåtlighetsbedöm— ningen. I prop 1969228 med förslag till miljöskyddslag mm uttalade departementschefen att om ett företag som är föremål för prövning enligt ML strider mot fastställd plan, får det anses följa av BL:s regler om plans

rättsverkan att tillstånd eller dispens inte kan lämnas. Så snart det blir klarlagt att företaget strider mot plan bör prövningsmyndigheten enligt departementschefen underrätta sökanden om detta och om vilka följder det har för prövningen av ärendet. I likhet med vad som ibland sker på det vattenrättsliga området borde emellertid tillstånd eller dispens i vissa fall kunna lämnas under förutsättning att planen ändras så att hindret undanröjs, tex när en planändring är nära förestående. Departements- chefen berörde i propositionen också frågor om samverkan på planom- rådet, varvid han påpekade å ena sidan vikten av att prövningsmyndig- heterna har kännedom om pågående arbete med planer, å andra sidan att planmyndigheterna har intresse av att känna till dispens— och tillstånds- ärenden som är av betydelse från plansynpunkt. I prop 1971:106 med förslag till lag om ändring i VL har för VL:s del gjorts uttalanden som överensstämmer med de nyss refererade uttalandena.

I såväl BL och BS som i olika specialförfattningar finns regler om samråd och kommunikation mellan myndigheter. Enligt ML och miljö- skyddskungörelsen skall sålunda prövningsmyndigheten samråda med bl a de kommunala myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i ärendet. Föreskrifter ges också om att underrättelser om ansökningar m ni skall tillställas olika berörda myndigheter. Bestämmelser av ungefär motsvarande slag finns också i VL.

Vid tillämpningen av FBL, ledningsrättslagen och anläggningslagen, vilka lagar uttryckligen ålägger förrättningsmyndigheten att i behövlig utsträckning samråda med berörda myndigheter, har byggnadsnämnden möjlighet att vid samrådet hävda sina intressen. Byggnadsnämnden äger vidare föra talan mot beslut enligt de nämnda lagarna. Rätt att föra talan mot beslut tillkommer i viss utsträckning också länsstyrelsen. Enligt 15 kap 8 & FBL, som äger motsvarande tillämplighet också enligt lednings- rättslagen och anläggningslagen, får länsstyrelsen med visst undantag föra talan mot beslut om den finner att beslutet strider mot sådan bestäm- melse i FBL som meddelats till förmån för allmänt intresse. Mål som fullföljs enligt nu nämnda bestämmelser prövas av fastighetsdomstol.

Enligt anläggningslagen, liksom enligt den ännu gällande lagen om gemensamhetsanläggningar vilken upphör att gälla när anläggningslagen träder i kraft 1974-07-01, har byggnadsnämnden möjlighet att även på annat sätt än vid samråd hävda sina intressen. Nämnden har fått ett avgörande inflytande på frågan om inrättande av gemensamhetsanlägg- ning. Innan anläggningsbeslut meddelas, skall förrättningsmannen hän- skjuta ärendet till byggnadsnämnden för prövning från plansynpunkt. Om nämnden därvid inte lämnar medgivande till anläggningen, skall förrättningen inställas. Nämnden har således i nyss nämnda avseende vetorätt i anläggningsfrågor. Talan mot beslut varigenom byggnadsnämn- den vägrat medgivande till anläggningen eller gjort sådant medgivande beroende av villkor förs hos länsstyrelsen genom besvär. Talan mot länsstyrelsens beslut förs hos Kungl Maj:t genom besvär. Det som sagts här om anläggningslagen har motsvarande tillämplighet enligt lednings- rättslagen.

Som framgår av denna redogörelse för ett urval av de bestämmelser

som har till syfte att bidra till att beslut enligt olika lagar stämmer överens med planer råder en viss oenhetlighet på området. Enligt bygglagutredningens mening är det angeläget att reglerna om den betydel- se som markanvändningslagens planer skall ha för prövningen enligt olika lagar och om byggnadsnämndens möjligheter att hävda sina intressen utformas så likartade som möjligt. Den ökade betydelse som planlägg- ningen avses få enligt föreliggande förslag motiverar att reglerna utfor- mas så att bundenheten vid planer ivissa fall görs starkare än f n. I grova drag skall här anges hur bygglagutredningen tänker sig att det framtida regelsystemet såvitt avser samordningen i förevarande hänseende bör utformas.

Som huvudregel skall gälla att beslut som meddelas av prövningsmyn- dighet enligt tex ML, VL, FBL eller anläggningslagen skall stå i överensstämmelse med gällande plan. Enär kravet på planöverensstäm- melse avses få avgörande betydelse för prövningen enligt olika lagar skall här i korthet beröras vad man enligt bygglagutredningens mening bör lägga in i detta krav. Hänsyn måste härvid tas till den planläggningssitua- tion som råder då beslut enligt en specialförfattning skall meddelas och till det eventuella planläggningskrav som gäller beträffande den åtgärd som omfattas av beslutet.

Om det enligt en specialförfattning hos prövningsmyndigheten anhäng- iggörs ett ärende angående tillstånd till viss åtgärd som inte berörs av någon byggnadsplan och det aktuella området heller inte gjorts till föremål för kommundelsplanläggning kan frågan om planöverensstäm- melse primärt bara bedömas i förhållande till kommunplanen. Denna kan i många hänseenden komma att vara mycket grov i sina drag. Det torde då det gäller smärre åtgärder eller företag, t ex enskilda vägar, småindu- strier och vissa vattenbyggnadsföretag, bli sällsynt att man ikommunpla- nen kommer att kunna återfinna bestämmelser som tar direkt sikte på en viss åtgärd eller ett visst företag. I stället får man genom tolkning av de bestämmelser som lämnas för det aktuella området söka utröna huru- vida genomförande av en viss åtgärd kan sägas ligga i linje med planens intentioner. Om planen inte ger uttryckligt besked torde resultatet av denna tolkning helt allmänt kunna antas bero på arten och omfattningen av den aktuella åtgärden. Om det tex i kommunplan beträffande en älvsträcka med omkringliggande område inte ges andra bestämmelser än sådana som tar sikte på fritidsbebyggelse och andra smärre förändringar kan planen uppenbarligen inte sägas inrymma möjlighet att bygga ut älven med ett kraftverk medan däremot mera normalt förekommande ledningsdragning bör kunna ske i området. Liksom när det gäller övriga planer skall smärre avvikelser från kommunplanen kunna göras. Med hänsyn till de vida tolkningsmöjligheter som ändå föreligger beträffande kommunplan torde denna möjlighet till avvikelse här inte ha samma betydelse som i samband med kommundelsplan och byggnadsplan.

Om tolkningen utfaller så att den aktuella åtgärden visserligen bedöms vara förenlig med kommunplanen men denna för det aktuella området föreskriver att kommundelsplan skall upprättas uppstår frågan om över- ensstämmelse med kommunplanen skall anses tillräcklig för att tillstånd

skall kunna meddelas av prövningsmyndigheten. Kommunplanen ger självfallet utrymme för alternativa möjligheter till fortsatt planläggning och om tillstånd enligt specialförfattningen får ges innan kommundels- plan upprättats är det inte säkert att åtgärden kommer att överensstäm- ma med det planläggningsalternativ som sedermera fastställs. Skulle man medge att tillstånd till åtgärden får meddelas enligt olika specialförfatt- ningar innan föreskriven kommundelsplan upprättats riskerar man å ena sidan att detta tillståndsbeslut indirekt kan komma att styra planlägg- ningen och å andra sidan att beslutet visar sig omöjligt att realisera. Kommundelsplan bör alltså i princip upprättas först. I vart fall bör det införas en sådan ordning att beslut inte kan meddelas förrän arbetet med kommundelsplanen förts fram så långt att det förefaller sannolikt att det sökta företaget står i överensstämmelse med den blivande kommundels- planen.

Om den åtgärd som skall prövas enligt speciell lag är sådan att den enligt markanvändningslagen kräver byggnadsplanläggning uppstår här- efter frågan om prövningsmyndigheten, under förutsättning att åtgärden inte strider mot översiktliga planer, skall äga meddela tillstånd till åtgärden innan byggnadsplan upprättats. Denna fråga kan inte besvaras lika entydigt som då det gäller frågan om kommundelsplan skall avbidas. I allmänhet bör visserligen gälla att även byggnadsplan skall föregå beslut enligt annan lagstiftning, men vissa väsentliga undantag från denna regel bedöms erforderliga. Denna fråga kommer att beröras nedan vid behand- lingen av olika lagar.

Den omständigheten att fortsatt planläggning enligt markanvändnings- lagen kan krävas innan tillstånd eller annat positivt beslut får meddelas enligt annan lagstiftning innebär självfallet inte att handläggningen skall avbrytas och prövningsmyndigheten eventuellt skilja ärendet ifrån sig. I många fall kan beträffande ärenden av här aktuellt slag handläggningen hos en prövningsmyndighet ta mycket lång tid i anspråk och det vore naturligtvis orimligt om handläggningen inte skulle få påbörjas förrän planläggningen är färdig. Ofta torde situationen komma att bli den att fråga om planläggning och om prövning enligt specialförfattning väcks samtidigt eller att en ansökan hos t ex koncessionsnämnden om tillstånd till ett företag leder till att erforderlig planläggning påbörjas. I sådana fall bör handläggningen inför prövningsmyndigheten bedrivas parallellt med planläggningen och under erforderligt samråd mellan prövnings- myndigheten och det planläggande organet. En sådan ordning bedöms nödvändig inte bara med hänsyn till de tidsförluster som annars skulle göras utan även med hänsyn till att handläggningen vid prövningsmyndig- het ofta måste komma att tillföra planläggningsarbetet viktigt underlags- material.

Här har hittills förutsatts att den åtgärd som är föremål för prövning enligt tex ML, VL, FBL eller anläggningslagen befunnits vara förenlig med plan. Om åtgärden däremot bedöms oförenlig med gällande plan uppstår frågan om kravet på planöverensstämmelse bör leda till att prövningsmyndigheten skall ta upp ärendet till omedelbart avgörande och därvid skilja ärendet ifrån sig. Överensstämmelsen mellan åtgärd och plan

skall självfallet prövas med hänsyn till förhållandena vid tidpunkten för beslutet enligt specialförfattningen. Inte så sällan kan det tänkas inträffa att den åtgärd eller det företag som ett ärende enligt specialförfattning avser strider mot plan då ärendet anhängiggörs men i anledning av planändring sedermera kommer att stämma med plan. Om sannolikheten för planändring är stor är det i likhet med de i det föregående behandlade fallen då fortsatt planläggning krävs angeläget att ärendena handläggs parallellt.

Är situationen däremot den att åtgärden strider mot plan och utsikter- na till erforderlig planändring är små bör prövningsmyndigheten kunna skilja sig från ärendet utan ytterligare sakprövning. Det måste nämligen ligga i såväl det allmännas som den enskildes intresse att undvika en tids- och kostnadskrävande handläggning som inte kan leda till positivt resultat.

Av vad som nu sagts framgår att prövningen enligt annan lagstiftning än markanvändnings— och byggnadslagstiftningen av en åtgärd avseende markanvändningen innefattar en mängd bedömningar rörande förhållan- det till planer. Sålunda skall i första hand bedömas om åtgärden står i överensstämmelse med plan. Har byggnadsplan upprättats för åtgärden torde frågan om överensstämmelse med planen i allmänhet vara skäligen enkel att besvara. Saknas däremot byggnadsplan, antingen för att sådan inte krävs eller för att den ännu inte hunnit upprättas, är frågan om planöverensstämmelse ofta svårare att besvara. Generellt sett torde tolkningssvårigheterna öka med planens abstraktionsgrad. Befinnes åtgär- den förenlig med föreliggande plan skall vidare avgöras huruvida fortsatt planläggning skall krävas innan tillstånd eller annat positivt beslut får meddelas i ärendet. Enligt vad som sagts i det föregående skall i allmänhet krävas att planläggningen fortskridit så långt att byggnadsplan upprättats innan beslut får meddelas.

För att respektive prövningsmyndighet skall kunna ta ställning till alla dessa frågor krävs samråd med byggnadsnämnden. Tillstånd eller annat positivt beslut enligt specialförfattning skall inte meddelas annat än då det vid dessa samråd står klart att hinder mot beslutet inte föreligger med hänsyn till planläggningen. Planläggningen skall alltså ha fortskridit tillräckligt långt och den aktuella åtgärden skall stå i överensstämmelse med plan. Framkommer besked om att åtgärden strider mot plan och att planändring inte kan påräknas skall prövningsmyndigheten skilja ärendet ifrån sig utan ytterligare prövning i sak.

Här uppstår ett problem när det gäller möjligheterna att föra talan mot ett sådant beslut. Beslutet grundar sig uteslutande på en bedömning av förhållandet till planer. Även överprövningen kommer således att begrän- sas till denna fråga. Flertalet beslut enligt de specialförfattningar som är aktuella i sammanhanget överprövas emellertid av andra instanser än planmyndighet. Talan mot t ex fastighetsbildningsmyndighets beslut enligt FBL och anläggningslagen skall sålunda föras hos fastighetsdom— stol. Eftersom prövningsmyndighetens beslut helt vilar på ställningstagan- den av byggnadsnämnden synes det riktigast att dessa ställningstaganden ges formen av ett beslut mot vilket särskild talan i vissa fall får föras hos

länsstyrelsen. Det föreslås därför att myndighet som skall pröva ärenden enligt ML, VL, FBL, anläggningslagen, lagen om enskilda vägar, lednings- rättslagen och eventuellt ytterligare lagar innan tillstånd eller annat positivt beslut meddelas skall samråda med byggnadsnämnden i behövlig utsträckning i frågan om den aktuella åtgärdens förenlighet med plan. Om det är uppenbart att åtgärden är förenlig med gällande plan behövs inte samråd. Detta torde ofta vara fallet med åtgärd som sker inom ramen för en oförändrad markanvändning och inte avser byggnadslovspliktig åtgärd. Finner nämnden att hinder mot den i ärendet aktuella åtgärden möter med hänsyn till gällande plan skall nämndens uppfattning vara bindande för prövningsmyndigheten. I de fall då talan skall kunna föras mot nämndens ställningstagande bör nämnden meddela formellt besluti frågan. Sådan talan bör enligt bygglagutredningens mening sannolikt bara kunna föras i de fall nämnden yttrat sig om överensstämmelse med byggnadsplan men inte då yttrandet avser tolkningen av kommunplan och kommundelsplan.

Eventuellt kan byggnadsnämndens yttrande innebära att åtgärden visserligen strider mot plan, varför det fn föreligger hinder mot tillstånd eller annat positivt beslut men att arbete med ändring av planen pågår varför planöverensstämmelse senare kan påräknas. Prövningsmyndigheten skall då visserligen fortfarande vara förhindrad att meddela tillstånd men kan i sådant fall vänta med beslutet tills planändringen är genomförd. I andra fall kan nämndens yttrande gå ut på att åtgärden visserligen ligger inom ramen för gällande plan men att ytterligare planläggning krävs. Även i detta fall skall i princip hinder mot att meddela tillstånd f n anses föreligga. När i dessa båda fall planen ändrats respektive ytterligare plan- läggning skett skall frågan om planöverensstämmelse ånyo prövas. På grund av byggnadsnämndens tidigare ställningstagande och de samråd som fortsättningsvis får antas ha skett torde denna förnyade prövning komma att bli betydligt enklare, varför förnyat hänskjutande av ärendet till byggnadsnämnden inte bedöms behöva ske i annat fall än då pröv- ningsmyndigheten finner frågan tveksam.

Såsom påpekats tidigare är det angeläget att söka undvika fortsatt handläggning av ärenden beträffande åtgärder eller företag som inte bedöms kunna genomföras. När ett ärende anhängiggörs hos en prövnings- myndighet bör denna så snart som möjligt uppta samråd med byggnads- nämnden. Visar det sig då tveksamt huruvida det med hänsyn till gällande planer kan komma att bli möjligt att meddela tillstånd eller positivt beslut bör prövningsmyndigheten hänskjuta frågan till byggnadsnämn— den. Utvisar dennas yttrande att hinder föreligger mot tillstånd och att detta hinder inte kan förväntas bli undanröjt bör prövningsmyndigheten ta upp ärendet till omedelbart avgörande och skilja det ifrån sig utan ytterligare prövning i sak.

Enligt FBL m fl lagar får undantag, varmed inte bara avses mindre avvikelser, i vissa fall medges från plan. Att man öppnat en sådan möjlighet bör ses mot bakgrund av det plansystem som fn gäller enligt BL och BS. Dagens detaljplaner är ofta relativt omfattande och står i allmänhet inte så nära genomförandet som den föreslagna byggnadspla-

nen avses göra. Även i fortsättningen torde det bli ofrånkomligt att det i vissa fall kommer att visa sig behövligt att låta tex fastighetsbildnings- eller anläggningsbeslut avvika från plan. Då emellertid fastighetsbildnings- respektive anläggningsförrättningen avses komma att bedrivas i intim kontakt med planläggningsarbetet bör endast smärre avvikelser från plan behöva vidtas. Bedöms större avvikelser nödvändiga skall detta kräva ändring av planen. En sådan regel bör inte gälla bara beträffande fastig- hetsbildnings— och anläggningsbeslut utan även beslut enligt övriga här berörda lagar. Beslut i ärenden enligt speciallagstiftning kan i vissa fall komma att fattas mot bakgrund av enbart kommunplan eller kommundelsplan. I sådana fall torde behov uppkomma av att låta beslutet avvika från plan i större omfattning än i det nyss behandlade fallet. Det kan i samman- hanget finnas anledning att erinra om vad som avses gälla beträffande byggnadsplan i detta hänseende. I första hand föreligger det naturligtvis ett visst svängrum vid utformningen av byggnadsplan inom ramen för det tolkningsutrymme som en översiktlig plan alltid måste ge. Härutöver skall emellertid byggnadsplan kunna tillåtas avvika från översiktlig plan så länge syftet med planen inte motverkas. Vid större avvikelser krävs att den översiktliga planen ändras. Samma principer bör gälla även beträffan- de här aktuella fall.

Utöver nu behandlade samordningsproblem uppstår i samband med vissa lagar olika problem av mer särpräglat slag. I det följande skall behandlas sådana lagar som kommer att beröras av mera väsentliga ändringar eller i förhållande till vilka samordningsproblem av annan anledning kan ha särskilt intresse.

22.2. Naturvårdslagen

NVL:s regelsystem syftar till att ge möjligheter till att bevara vetenskap- ligt och kulturellt värdefulla naturområden och att tillgodose det från social synpunkt angelägna behovet av mark för rekreation och friluftsliv. I huvudsak innefattar reglerna inskränkningar eller möjligheter för länsstyrelsen att meddela inskränkningar i fastighetsägarnas rätt att utnyttja mark för byggnadsändamål eller för mera speciella verksamheter. Inledningsvis sägs i NVL att naturvården är en såväl statlig som kommunal angelägenhet. Tillämpningen av NVL handhas dock primärt av länsstyrelserna.

Den stora räckvidd som den nya lagstiftningen kommer att få enligt bygglagutredningens förslag kommer att medföra att flertalet av de åtgärder som nu regleras i NVL även kommer att i en eller annan form omfattas av nu förevarande lagstiftnings prövningssystem. Det kommer alltså att i ökad utsträckning uppstå krav på att kommunerna i sin planläggningsverksamhet gör likartade bedömningar som de länsstyrelser- na gör i dag enligt NVL. Härigenom skulle två i huvudsak parallella planerings- och prövningssystem uppstå, vilket inte kan anses tillfreds- ställande. Prövningssystemens tillämpningsområden bör i största möjliga

utsträckning anpassas så att de inte täcker varandra. I enlighet med bygglagutredningens ovan anförda principiella inställning till frågan om ansvarsfördelningen beträffande beslut om markanvändning och miljöut- formning bör i första hand prövas ivad mån kommunerna skall kunna överta ansvaret för vissa frågor som regleras i NVL. En sådan ansvarsöver- flyttning bör i så fall om möjligt inte ske genom delegation inom ramen för NVL utan på så sätt att naturvårdsfrågorna integreras i den blivande lagstiftningens planläggnings- och prövningssystem. Innan frågan om i vilka fall en sådan ansvarsöverflyttning lämpligen kan ske tas upp till behandling skall i korthet erinras om hur bygglagutredningen tänkt sig att naturvårdsfrågorna skall komma att behandlas inom ramen för den nya lagstiftningen.

Kommunplanen skall innehålla en översiktlig bedömning av den framtida inriktningen på markanvändningen inom olika områden av kommunen. Planen skall utgöra resultatet av en sammanvägd bedömning av alla sektoriella intressen och vara styrande för efterföljande mer detaljerade överväganden rörande markanvändningen. Bland de sektoriel- la intressen som skall tas med i den sammanvägda bedömningen ingår självfallet naturvårdsintresset. I avsnitt 11 om allmänna riktlinjer för planläggningen har föreslagits att den framtida lagstiftningen skall innehålla vissa bestämmelser till ledning för avvägningen mellan olika intressen. Bland omständigheter som skall beaktas vid planläggningen har särskilt nämnts vissa naturvårdssynpunkter.

Sålunda bör för tillgodoseende av allmänhetens behov av områden för rekreation och friluftsliv i kommunplan avsättas områden för bad, camping, skidåkning m m. Inte bara områden av betydelse från rekrea- tionssynpunkt utan även områden av särskild betydelse med hänsyn till naturens skönhet eller vården av värdefulla bebyggelsemiljöer eller kulturlandskap bör vid planläggning bevaras om särskilda skäl inte föranleder annat. Att ett område skall bevaras av angivna skäl behöver inte irnebära att någon förändring av markanvändningen, t ex bebyggelse inom området, inte får ske. Däremot innebär det att viss restriktivitet skall iakttas gentemot förändringar. Med hänsyn till de speciella omständigheter som råder inom olika områden inom kommunen skall i kommunplanen anges de villkor som bör gälla för områdenas utnyttjande till bebyggelse m m. Härvid kan beträffande känsliga områden särskilda krav på byggnaders lokalisering och utformning anges och byggnadslovs- plikten kan vid behov vidgas utöver vad som normalt skall gälla. I översiktliga planer kan vidare för vissa områden riktlinjer ges för vad som med hänsyn till naturvårdens intressen bör iakttas vid skogsbrukets bedrivande. Tillämpningen av dessa riktlinjer skall ankomma på de skogs- vårdarde myndigheterna. Områden som avses för ett intensivare frilufts- liv skall kommun kunna inlösa varefter positiva åtgärder i form av anlägg- ningsarbeten m ni kan genomföras. Kommunplan skall främja samord- ninger. mellan statliga och kommunala intressen i frågor om markanvänd— ninger. och skall för att bli gällande godkännas av länsstyrelsen. För vissa fall som rör naturvården, tex naturområden med fritidsbe- byggejse och rörligt friluftsliv, kan det vara lämpligt att upprätta

kommundelsplan. Föreskrift skall ges härom i kommunplanen. Även kommundelsplanen skall främja samordningen mellan statliga och kom- munala intressen och den skall för att bli gällande fastställas av länsstyrelsen. Eftersom byggnadsplaner inorn kommundelsplanelagda områden enligt förslaget inte skall bli föremål för prövning av statlig myndighet bör, för att det statliga inflytandet i naturvårdsfrågor skall bli nöjaktigt tillgodosett, kommundelsplanen göras så utförlig att alla frågor över vilka staten bör öva inflytande finner sin lösning i planen.

Utanför område med kommundelsplan skall byggnadsplaner kunna slutligt beslutas av kommunen i viss utsträckning som anges i kommun— planen. I kommunplan skall vidare för olika områden kunna anges typer av i princip planpliktiga åtgärder som skall kunna genomföras utan upp- rättande av byggnadsplan. För tillgodoseende av det statliga intresset i områden som är känsliga från naturvårdssynpunkt kan det vara motiverat med viss restriktivitet vid meddelande av undantag från såväl kravet på byggnadsplan som kravet på fastställelse.

En i och för sig önskvärd integrering av naturvårdsfrågorna i den nya lagstiftningens planläggnings- och prövningssystem möter alltså inga hinder med hänsyn till behovet av statligt inflytande i dessa frågor. Den blivande lagstiftningen kan emellertid inte utformas så att samtliga frågor som nu regleras enligt NVL skall kunna regleras enligt den nya lagstiftningen. I det följande skall olika grupper av regler i NVL genomgås för utrönande av i vad mån de kan ersättas av en reglering enligt den nya lagstiftningen.

I 15—17 %% NVL finns särskilda bestämmelser till skydd för frilufts- livet. Enligt 15 % äger länsstyrelsen förordna att visst strandområde skall vara strandskyddsområde. Detta skall dock inte omfatta områden som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Inom strand— skyddsområde gäller beträffande vissa byggnadsåtgärder ett obligatoriskt krav på tillståndprövning medan det beträffande vissa andra åtgärder ges regler om frivillig tillståndsprövning. Enligt 19 & äger länsstyrelsen förordna att företag av vissa slag inom särskilt angivet område inte får företas utan tillstånd. Beträffande vissa andra företag begränsas regle- ringen enligt 20 5 till ett krav på samråd. Bestämmelsernai 19 och 20 55 avser inte bebyggelse inom område som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan.

De mest ingripande av de åtgärder som regleras enligt 16, 19 och 20 %& NVL är av sådan art att de enligt den blivande lagstiftningen kommer att bli betraktade som förändring av markanvändningen och därmed under- kastade ett principiellt plankrav. De bör inte därjämte prövas enligt NVL. De enligt den blivande lagstiftningen upprättade planerna utgör ju, såsom framhållits upprepade gånger, resultatet av sammanvägda bedöm- ningar av alla intressen avseende markanvändningen och dessa bedöm- ningar har varit föremål för offentlig insyn och debatt och har godtagits av länsstyrelsen.

Vissa åtgärder som kan regleras enligt de nu behandlade bestämmelser— na i NVL är av den beskaffenheten att de inte blir planpliktiga enligt den nya lagstiftningen. Byggnadslovspliktens omfattning kan emellertid i

kommunplanen för områden av naturvårdsintresse avpassas så att flertalet åtgärder av någon betydelse blir byggnadslovspliktiga. Riktlinjer för byggnadslovsprövningen kan ges i kommunplanen och i förekommande fall i kommundelsplan. Det eventuella behovet av statligt inflytande får beträffande dessa mindre betydande åtgärder anses bli tillräckligt tillgodosett genom möjligheten att påverka planerna. Frågor om plante- ring och avverkning av skog som nu kan regleras enligt 19 & NVL, avses inte bli detaljreglerade enligt den nya lagstiftningen. I översiktliga planer skall emellertid, som nämnts ovan, för skogsbruket och de skogsvårdan- de myndigheterna bindande riktlinjer kunna meddelas.

Enligt 16 & NVL skall länsstyrelsen vid tillståndsgivning bestämma i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt för byggnad. Beslut med motsvarande innehåll skall kunna meddelas enligt förevarande lagstift- ning, varvid effekten av ett sådant beslut skall kunna förstärkas genom att till beslutet anknyts ett krav på att fastighetsbildning skall komma till stånd.

För vissa fall äger länsstyrelsen enligt 16 & förelägga ägare att vidta återställningsåtgärder. Behovet av motsvarande möjlighet för kommun enligt den nya lagstiftningen torde bli mindre eftersom tillståndsprövning- en kommer att i högre grad bli av obligatorisk art. Vid behov skall dock kommun ha motsvarande möjlighet.

Sammanfattningsvis föreslår bygglagutredningen med hänsyn till vad som nu sagts att bestämmelserna i 15—16 samt 19 och 20 55 NVL skall upphävas.

Enligt l7å NVL kan länsstyrelsen under angivna omständigheter förelägga om stängselgenombrott. Denna befogenhet bör kunna överflyt- tas på byggnadsnämnd, som således enligt den nya lagstiftningen bör äga meddela motsvarande förelägganden i enlighet med i kommunplan eller kommundelsplan angivna riktlinjer. Även 17 % NVL föreslås därför bli upphävd.

Såvitt avser 21 & NVL angående förfallen byggnad har bygglagutred- ningen redan i samband med behandlingen av frågor om underhåll i avsnitt 14 funnit att nämnda bestämmelser bör kunna utgå.

Enligt 22 & NVL får tavla, skylt m m inte varaktigt anbringas utan länsstyrelsens tillstånd. Dessa bestämmelser avser inte anordning för vilken byggnadslov erfordras eller givits. Denna bestämmelse bör i princip stå kvar i NVL. Rätten att pröva dessa frågor bör i stor utsträckning delegeras till kommunerna. Förslag härom har nyligen framlagts av natur- vårdskommitte'n (Ds Jo 197421). Enligt 18 % NVL får täkt av sten, grus, sand eller lera för annat än husbehov inte ske utan länsstyrelsens tillstånd. De angivna täkterna kom- mer även att omfattas av förevarande lagstiftnings prövningssystem. I kommunplan skall således anges var täkt skall få ske, eventuellt med angivande av turordning. I fall då det är svårt att precisera var täktverk- samhet skall få förekomma bör man i kommunplanen kunna nöja sig med att ange vissa riktlinjer för lokaliseringen. Den mer detaljerade regleringen av täktverksamhet, som bl a skall innefatta meddelande av föreskrifter till skydd för landskapsbilden, är av så speciell karaktär att den lämpligen

bör ligga kvar hos länsstyrelsen. Vid denna prövning skall länsstyrelsen vara bunden av i kommunplanen eller kommundelsplan meddelade be- stämmelser och riktlinjer. Någon ytterligare prövning i form av byggnads- plan eller byggnadslov enligt förevarande lagstiftning skall inte erfordras.

Den detaljreglering som avses ske enligt NVL skall i huvudsak motsvara de täktplaner som upprättas för närvarande och som avser bl a brytnings- tidens längd och återställningsarbetenas omfattning och karaktär. Till- stånd till täkt får inte meddelas om platsen för täkten inte stämmer överens med de översiktliga planbedömningar som gjorts i kommunpla- nen. Som framgår av vad som anförts ovan kan de planmässiga bedöm- ningarna i kommunplan vara av två slag, dels avgränsade områden som anvisats för täkt av visst slag och där sådan således förutsätts komma till stånd, dels mer översiktliga riktlinjer beträffande lokaliseringen. Inom områden där inte någondera bedömningen skett bör täkttillstånd inte kunna meddelas av länsstyrelsen. Om bedömningen i kommunplanen in- nebär att ett bestämt område avsetts för täkt av visst slag bör innebörden härav vara att platsens allmänna lämplighet för täktverksamhet i förhål— lande till andra konkurrerande markanspråk, exempelvis naturvården, bli- vit slutgiltigt prövad. I den detaljplanering som skall ske genom tillstånds- beslut ingår som ett väsentligt moment tidpunkten för och varaktig— heten av massornas uttagande. Dessa bedömningar måste göras utifrån bl a de aktualitetskrav och de grusförsörjningsaspekter som länsstyrelsen har att eller framdeles kan bli anbefalld att beakta (jfr civilutskottets uttalande i betänkande 1973221 s 3). Den prövning som sker i samband med länsstyrelsens handläggning enligt NVL kan således av andra orsaker än markanvändningsbedömningar resultera i att täkt inte kommer till stånd under längre eller kortare tid.

Detaljplaneringen skall vidare omfatta föreskrifter om i vilken ordning de aktuella massorna skall tas ut och arten och omfattningen av återställ- ningsåtgärder. Den här skisserade ordningen kan resultera i att de före- skrifter som ges av länsstyrelsen blir så omfattande att sökanden inte anser det möjligt att ta täkttillståndet i anspråk. Denna situation påmin- ner om den som kan uppstå då det gäller verksamheter som avses i 136 a % BL (se härom bilaga 1 avsnitt 3.2.7).

Om den bedömning som gjorts i kommunplanen bara innefattar princi- piella lokaliseringsanvisningar inom ett angivet område blir länsstyrelsens prövningsutrymme något större. I detta fall måste vid tillständsgivningen också beaktas om det tilltänkta täktområdets lokalisering står i överens- stämmelse med de principiella anvisningarna och om det i övrigt är lämpligt med hänsyn till de konkurrerande intressen som finns för området ifråga. Därvid kommer bla naturvårdens intressen att få en annan ställning i tillståndsärendet än då lokaliseringen direkt angettsikommunplanen. Till- ståndsprövningen kommer att innehålla mer av materiella planbedöm- ningar. Relationen kommunplan — tillstånd enligt NVL blir i dessa fall att likna vid relationen kommunplan — byggnadsplan eller kommun- plan — byggnadslov i de områden där byggnadsplanekravet eftergivits. För att tillgodose kommunens intresse av att kunna bevaka den plan- mässiga bedömningen vid den tillståndsgivning som följer efter principiel-

la lokaliseringsanvisningar bör samråd ske med byggnadsnämnden. Even- tuellt kan också vetorätt för denna eller kommunen införas.

Enligt 7 & NVL må länsstyrelsen som naturreservat förklara område som finnes böra särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet eller eljest märkliga beskaf- fenhet eller emedan området är av väsentlig betydelse för allmänhetens friluftsliv. För tillgodoseende av ändamålet med reservat kan tre olika slags bestämmelser meddelas enligt NVL. Dels kan föreskrivas inskränk- ningar i rätt att förfoga över fastighet (8 €), dels kan ägaren förpliktas tåla vissa typer av intrång (9 5), dels kan föreskrifter ges om vad allmän- heten har att iaktta inom reservatet (10 å).

Såsom nämnts ovan skall bl a sådana intressen som ligger bakom regler- na om naturreservat särskilt beaktas vid planläggning. I den mån ända- målet med ett tilltänkt naturreservat kan tryggas med de regleringsinstru- ment som avses tillhandahållas enligt den nya lagstiftningen bör reglering- en ske enligt denna lagstiftning. Behovet av statligt inflytande bör bli tillräckligt tillgodosett genom bestämmelserna om samråd och överpröv- ning av planer.

Möjligheterna att reglera med stöd av 8—1055 NVL är emellertid i många fall avsevärt större än vad som i enlighet med beskrivningen i det föregående är tänkt vara möjligt enligt här föreslagen lagstiftning. Dessa mer långtgående regler i NVL är iviss utsträckning av den karaktären att med deras tillämpning följer uppgifter av förvaltningskaraktär, vilket gör att reglerna inte låter sig så väl anpassas till ett system som det här föreslagna, vilket i huvudsak är inriktat på reglering av förändring av markanvändningen.

Även om man skulle infoga mot reservatsreglerna svarande bestämmel- ser i den nya lagstiftningen skulle inte behovet av att ha reglerna kvar i NVL bortfalla. Det synes nämligen ändamålsenligt att det primära ansva- ret för vissa naturvårdsfrågor även i fortsättningen får ligga kvar hos länsstyrelsen. Detta gäller särskilt den mer vetenskapligt inriktade natur- värden som kräver sakkunskap av ett slag som kommunerna ofta torde sakna tillgång till. Man kan heller inte bortse ifrån att ansvaret för denna typ av reservat också är förenat med kostnader som kanske inte bör åläggas kommunerna. Enär skyddsformen naturreservat således bör bibe- hållas i NVL saknas anledning att komplettera den nya lagstiftningen med särskilda regler för tillgodoseende av naturreservatsintressen. I den mån kommunernas möjligheter att ingripa med regleringar för att tillgo- dose dessa intressen bör utökas, vilket enligt bygglagutredningens mening ofta kan vara motiverat, bör detta ske genom att NVL ändras så att delegation av beslutanderätten kan ske inom ramen för NVL:s regel- system.

Beslut om inrättande av naturreservat skall självfallet föregås av pröv- ning från översiktlig markanvändningssynpunkt, vilket förutsätter sam- ordning med kommunal översiktlig planering. För att erhålla en lämplig form för bekräftelse på att samförstånd råder mellan statliga och kom- munala organ om att naturreservat skall bildas synes det lämpligt att föreskriva att länsstyrelses beslut för sin giltighet skall vara beroende av

att området förklarats som lämpat för naturreservat i kommunplan eller att de i kommunplanen givna riktlinjerna för markanvändningen inte hindrar tillkomsten av ett naturreservat. Möjligheten att enligt 11 & NVL förordna om interimistiskt naturreservat bör bibehållas. För beslutets fortsatta giltighet bör emellertid krävas att området avsätts som natur- reservat vid närmast följande omprövning av kommunplan. Den nuvaran- de möjligheten att enligt 11 & NVL förlänga tiden för interimistiskt na- turreservat bör inte bibehållas.

Om man i enlighet med vad som här föreslagits bibehåller reglerna om naturreservat i NVL och tv förutsätter att det är länsstyrelsen som är prövningsmyndighet, uppstår frågan om hur prövningsförfarandet beträf- fande olika åtgärder inom reservatet skall utformas. Som princip bör gälla att länsstyrelsen skall kunna öva inflytande på alla frågor som kan beröra reservatet och att dubbelprövning bör undvikas samtidigt som kommu- nen inte bör fråntas möjligheten att vara med och bestämma om åt- minstone de viktigare frågorna inom reservatet. En prövning av enbart länsstyrelsen av sådana frågor, kompletterad med någon form av medin— flytande från kommunen, är inte tillfredsställande med hänsyn till att allmänheten då kan komma att berövas möjligheten att påverka sådana frågor. Den bästa lösningen synes vara att NVL ändras så att från kravet på tillstånd av länsstyrelsen undantas alla åtgärder som skall kräva upp- rättande av byggnadsplan enligt den nya lagstiftningen. Länsstyrelsens inflytande garanteras då genom kravet på fastställelse av planen.

I 5—6 %% NVL finns regler om nationalpark. Till nationalpark avsätts uteslutande mark som tillhör staten. Beslutanderätten angående sådana områden skall även i fortsättningen uteslutande tillkomma staten.

Vid övervägandena ovan om hur förhållandet mellan den nya lagstift— ningen och NVL bör utformas har bygglagutredningen utgått ifrån gällande regler i NVL. Nyligen har emellertid naturvårdskommittén framlagt ett betänkande, Naturvård I (ds Jo 197411), med förslag till ändrade regler angående bl a strandskydd och landskapsvård. I de delar som är av intresse i förevarande sammanhang föreslår naturvårdskommit- tén följande.

Reglerna om strandskyddsområde i 15—16 55 NVL föreslås ändrade så att samtliga strandområden vid hav, insjöar och vattendrag skall utgöra strandskyddsområde intill 100 m på vardera sidan om strandlinjen. Länsstyrelsen skall ha möjlighet att undanta vissa strandområden från strandskyddet liksom också att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 m. Vid fastställelse av generalplan, stadsplan eller byggnadsplan skall kunna förordnas att i planen ingående strandområde inte vidare skall omfattas av strandskydd. Regleringen inom strandskyddsområde föreslås omfatta dels bebyggelse, dels anläggningar och anordningar i anslutning till bebyggelse, dels förfaranden av så ingripande beskaffenhet att de väsentligt påverkar mark- eller vattenförhållandena inom området, tex anläggning för sport, camping och klubbverksamhet, bryggor, båtupplägg- ningsplatser m m, utförandet av vägar och andra grundläggnings— och grävningsarbeten av betydelse. Härutöver föreslås regleringen även om- fatta anläggningar och anordningar genom vilka marken inom strand-

skyddsområde tas i anspråk som tomt, t ex genom uppförande av stängsel eller genom anordnande av trädgård eller annan dylik anläggning, sittplats eller lekplats eller genom uppsättande av flaggstänger och liknande anordningar. I samband med dispens från strandskydd skall anges i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller eljest för avsett ändamål. Länsstyrelsen skall också kunna meddela föreskrifter om vad allmänheten har att iaktta inom strandskyddsområdet.

Bestämmelsen om stängselgenombrott i 17% föreslås ändrad så att möjligheterna till föreläggande härom vidgas. Enligt ett föreslaget nytt stycke i 17 5 skall byggnadsnämndens tillstånd krävas för skyltar av vissa slag.

] 19 & föreslås ett nytt institut, naturvårdsområde, som ett alternativ till naturreservat. Regleringen inom sådant område skall kunna omfatta byggnad, upplag, schaktning, plantering och avverkning. Vidare skall kunna föreskrivas skyldighet för ägaren att tåla att på hans mark utförs röjning, plantering eller annan liknande åtgärd. Samrådsskyldigheten vid vissa företag enligt 20 & föreslås utvidgad. I likhet med vad som gäller f n skall bestämmelserna i 19 och 20 55 inte avse bebyggelse som regleras i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Vissa ändringar före- slås också i 21 och 22 låg. Enligt ett föreslaget nytt första stycke i 43 5 skall beslutanderätten i vissa dispensärenden kunna delegeras till kom- mun.

Ett genomförande av naturvårdskommitténs förslag innebär ingen principiell ändring av bygglagsutredningens inställning till förevarande frågor. Vad som sagts om NVL gäller således i tillämpliga delar även om naturvårdskommitténs förslag genomförs. Kommitténs förslag innebär emellertid att regleringen i viss utsträckning skall utvidgas till att omfatta företeelser som f n inte kan regleras enligt NVL och som inte berörts i det föregående. Av de ytterligare företeelser som föreslås kunna regleras enligt 16 & är en del sådana att de även kommer att omfattas av förevarande lagstiftnings regelsystem. När det däremot gäller sådana smärre åtgärder som innebär att mark tas i anspråk som tomt innebär vad som sagts i avsnitt 20 om byggnadslov inte utan vidare att byggnads- lovsplikten skulle kunna utsträckas till att omfatta även alla sådana åtgärder. Något hinder bedöms emellertid inte föreligga mot att utforma reglerna om byggnadslovsplikten så att i kommunplan eller kommundels- plan för vissa områden skall kunna föreskrivas att även nu avsedda åtgärder blir byggnadslovspliktiga.

Den av naturvårdskommittén föreslagna möjligheten att meddela före- skrifter om vad allmänheten har att iaktta inom strandskyddsområde bedöms inte lämplig att inpassa i det av bygglagutredningen föreslagna lagstiftningssystemet. Behövs sådan möjlighet bör sålunda föreskrifter ges inom ramen för NVL.

De föreslagna ändringarna i 19 & betingas av att institutet naturvårds- område i stor utsträckning avses ersätta naturreservatsbildning, som enligt naturvårdskommitténs mening bör begränsas till fall med mer långtgåen- de föreskrifter eller ianspråktagande av mark. I den mån föreskrifter behövs om skyldighet för fastighetsägare att tåla att vissa åtgärder utförs

på hans mark synes dessa enligt bygglagutredningens mening även fortsättningsvis böra meddelas inom ramen för reglerna om naturreservat. Den reglering som i övrigt avses ske enligt 19 & bedöms böra ske enligt förevarande lagstiftning.

De företag som avses bli omfattade av samrådsskyldighet enligt 20 & är i stor utsträckning av sådan beskaffenhet att de kommer att omfattas av förevarande lagstiftnings prövningssystem. Bygglagutredningens förslag innefattar även förslag till hur jord- och skogsbruksfrågor kan regleras för tillgodoseende av naturvårdshänsyn. Förevarande lagstiftning bedöms således utesluta behov av de i 205 upptagna reglerna även i den av naturvårdskommittén föreslagna utformningen.

De av naturvårdskommittén föreslagna ändringarna i övriga paragrafer är inte av den beskaffenhet att de har någon inverkan på bygglagutred- ningens principiella ställningstagande till frågan om hur samordningen mellan NVL och den nya lagstiftningen bör utformas.

22.3 Miljöskyddslagen

Miljöskyddslagen är tillämplig på miljöfarlig verksamhet, varmed avses utsläppande av avloppsvatten m m från mark, byggnad eller anläggningi vattenområde samt användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vattenområde eller medföra stör- ning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus- eller annat sådant (1 5). Den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verk- samhet har möjlighet att ansöka om tillstånd till verksamheten hos kon- cessionsnämnden för miljöskydd (9 5 första stycket). Med stöd av 10 5 har Kungl Maj :t i miljöskyddskungörelsen föreskrivit att vissa åtgärder som innebär miljöfarlig verksamhet inte får vidtas utan att koncessions- nämnden lämnat tillstånd eller dispens erhållits från skyldighet att söka sådant tillstånd. Koncessionsplikt gäller vid nyanläggning av vissa fabriker eller andra inrättningar samt i stor utsträckning också vid ändring av sådan anläggning. I vid omfattning föreligger också koncessionsplikt beträffande avloppsvatten. Som framgår av avsnitt 7 om lagstiftningens räckvidd kommer det av bygglagutredningen föreslagna prövningssystemet att omfatta samtliga ty- per av koncessionspliktiga nyanläggningar och i stor utsträckning även ändringar avseende sådana anläggningar. Det förutsätts dock att det be- träffande ett objekt — mark, byggnad, anläggning — som skall omfattas av den nya lagstiftningens prövningssystem företas antingen en ändrings— åtgärd i yttre hänseende eller en ändring i användningsändamålet eller användningssättet av visst kvalificerat slag. För att kommunen skall få möjlighet att utöva inflytande på åtgärder som enligt denna beskrivning skulle falla utanför prövningssystemet men som har betydande konse— kvenser för den omgivande miljön, t ex vissa förändringar i fabrikationspro- cessen, har föreslagits att det skall vara möjligt att i översiktliga planer bedöma den önskvärda utvecklingen beträffande immissioner från områ- den som redan innehåller olika anläggningar. Dessa riktlinjer skall iakttas

vid tillämpningen av ML. Någon ytterligare prövning inom ramen för förevarande lagstiftning skall inte ske när det gäller dessa åtgärder. Övriga ovan nämnda åtgärder kommer att kräva mer detaljerad prövning enligt såväl ML som förevarande lagstiftning. Med hänsyn till att en sådan dub- belprövning har bedömts inte kunna undvikas är det angeläget att se till att prövningsförfarandena relateras till varandra på sådant sätt att hante- ringsordningen av dessa frågor blir så rationell som möjligt.

Miljöfarliga anläggningar lokaliseras i stor utsträckning till platser som gränsar till områden med samlad bebyggelse. Dessa anläggningar karaktä- riseras av att de på ett eller annat sätt, genom buller, luftförorening eller andra störningar, har en menlig inverkan på omgivningen. Hur stora dessa verkningar blir beror på hur anläggningen utformas. Utformningen beror emellertid, såsom framgår av ML:s tillåtlighetsregler i sin tur på omgiv- ningens beskaffenhet. För miljöfarlig verksamhet skall nämligen enligt ML väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. För att motverka olägenheter av miljöfar— lig verksamhet skall vidtas försiktighetsmått i den utsträckning som är skälig. Omfattningen av sådana åligganden skall bedömas med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen. Vid avvägningen mellan olika intressen skall särskild hänsyn tas till bl a beskaffenheten av område som kan bli utsatt för störning och betydelsen av störningens verkningar. Kan miljöfarlig verksamhet befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, även om skäliga försiktighetsmått vidtagits, får verksamheten inte utövas om det inte föreligger särskilda skäl.

Storleken av de samordningsproblem som uppstår på grund av detta ömsesidiga beroendeförhållande mellan den miljöfarliga anläggningen och den omgivande miljön varierar naturligtvis från fall till fall. Man kan emellertid skilja mellan två huvudtyper av situationer. Å ena sidan har man det fallet att en miljöfarlig verksamhet avses bli lokaliserad till ett område som i övrigt inte skall bli föremål för några ändringar i markan- vändningen. Här är miljön en given faktor. Problemet består helt enkelti att avgöra om anläggningen skall få komma till stånd och i så fall på vilka villkor. Å andra sidan har man det mer komplicerade fallet att man inom ett område ifrågasätter att lokalisera en miljöfarlig anläggning samtidigt som man önskar vidta förändringar i omgivningen, tex låta uppföra bo- stadsbebyggelse. I ett sådant fall är både anläggningen och omgivningen rörliga faktorer som på olika sätt kan anpassas till varandra. I första hand skall denna mer komplicerade situation tas upp till behandling.

För att kommunen i det nu avsedda fallet skall kunna ta ställning till lokaliseringen och utformningen av den bebyggelse som skall omge den miljöfarliga anläggningen måste man med nöjaktig säkerhet kunna förutse om anläggningen över huvud taget kan komma att tillåtas på platsen vid en prövning enligt ML och i så fall på vilka villkor. Om det t ex rör sig om en luftförorenande industri är frågan om hur nära industrin man kan förlägga bostadsbebyggelse beroende bl a på vilka skyddsåtgärder som är möjliga att genomföra och skäliga att kräva. Problemet kan inte lösas genom att man låter prövningen enligt ML föregå planläggningen. Pröv- ningsmyndigheten skulle ju nämligen om det inte föreligger ett konkret

planförslag sakna förutsättningar att basera tillåtlighetsprövningen på. Den enda framkomliga vägen synes vara att kommunen vid planläggning- en söker att med så stor säkerhet som möjligt förutse resultatet av en tillåtlighetsprövning enligt ML vid olika alternativa planlösningar. Den säkraste informationskällan i detta hänseende är otvivelaktigt prövnings- myndigheten själv, således koncessionsnämnden. Det bör enligt bygglag- utredningen inte möta något hinder mot att i miljöskyddslagstiftningen införa en bestämmelse enligt vilken koncessionsnämnden åläggs att på begäran av kommun yttra sig över möjligheterna till att en verksamhet som kräver tillstånd enligt ML kan komma att tillåtas på platsen med hänsyn till de förändringar som i övrigt förutses iplanen. Sådan begäran bör kunna avse yttrande över alternativa planförslag. Självfallet avses inte att yttrandet skall vara bindande för nämnden vid blivande prövning. Yttrandet kommer ju nämligen att behöva baseras på ett relativt brist— fälligt material och på en mer eller mindre summarisk prövning av frågan. Enligt 17 & ML kan Kungl Maj:t uppdra åt länsstyrelsen att pröva fråga om tillstånd beträffande visst slag av ärenden. Sådant uppdrag har ännu inte lämnats, men skulle detta ske bör yttrande i sådana ärenden i stället

avges av länsstyrelsen. I samtliga planläggningssituationer av det slag som nu berörts, således då planläggningen avser dels en miljöfarlig verksamhet, dels vissa föränd- ringar av markanvändningen i omgivningen, torde det vara motiverat att upprätta kommundelsplan. Eftersom bedömningarna först vid kommun- delsplanläggning kan väntas nå sådan konkretion att prövningsmyndig- heten enligt ML har möjlighet att avge ett yttrande som på ett menings- fullt sätt kan läggas till grund för planläggningen bör det nu skisserade remissförfarandet äga rum först vid upprättande av kommundelsplan.

Yttrande av förordat slag torde böra inhämtas i flertalet här avsedda fall. Med hänsyn till de skilda sitautioner som kan tänkas uppkomma bör emellertid remissförfarandet inte göras obligatoriskt för kommunen. [ vissa fall kan t ex frågan om lokaliseringen av de åtgärder som avses bli genomförda i den miljöstörande anläggningens närhet vara ganska obero- ende av denna.

I princip bör en sådan samordning mellan de olika lagstiftningarna komma till stånd att de ställningstaganden som görs inom ramen för markanvändnings— och byggnadslagstiftningen kan bilda underlag för tillämpningen av ML. Beträffande sambandet mellan tillståndsprövningen och planläggningsproceduren hänvisas till vad som anförts i avsnitt 22.1.

Sedan kommundelsplan fastställts bör tillståndsprövningen enligt ML äga rum innan byggnadsplaner för området upprättas. En fullständig till- ståndsprövning kan ju nämligen tänkas utvisa att man upprättat kom- mundelsplan på felaktiga förutsättningar om företagets inverkan på om- givningen. Kommunen kan då ges möjlighet att ändra kommundelspla- nen. Ofta torde man vid planläggningen önska lokalisera bebyggelsen så att störningen från den miljöfarliga anläggningen inte tillåts uppgå till den enligt ML maximalt tillåtna. För att förhindra att kraven på skyddsåt- gärder eller annat inte efterges vid den efterföljande tillåtlighetspröv- ningen enligt ML skall kommunen i kommundelsplan kunna ange de

förutsättningar angående omgivningspåverkan som man utgått ifrån vid upprättande av planen. Prövningen enligt ML skall härefter baseras på de angivna förutsättningarna.

I likhet med vad som tillämpas f n bör byggnadslovsprövningen kom- ma sist. Denna prövning torde nämligen inte kunna komma till stånd innan prövningsmyndigheten meddelat sina föreskrifter. Dessa senare bör däremot kunna meddelas utan att det härefter skall behöva uppkomma konflikt med de föreskrifter som ges enligt byggnadslagstiftningen.

Här har nu behandlats de fall då en miljöfarlig anläggning avses bli lokaliserad inom ett område där även andra förändringar avses ske. Från samordningssynpunkt mindre komplicerad är situationen då den miljöfar- liga anläggningen skall placeras in i en miljö där några förändringar i markanvändningen i övrigt inte är aktuella. Vid planläggning för en sådan anläggning måste självfallet hänsyn tas till den omgivningspåverkan som kan bli följden av den planerade verksamheten. Detta medför emellertid inte att planläggningen behöver avse ett större område än det som skall beröras av ändrad markanvändning. Behov av kommundelsplan torde där- för ofta inte föreligga i dessa situationer. Anses kommundelsplan ändå böra upprättas torde situationen vara sådan att ovan skisserade hante- ringsordning är att rekommendera.

I de fall däremot då det bedöms tillräckligt att låta byggnadsplan följa direkt på kommunplan uppstår frågan om hinder skall anses föreligga mot att tillstånd ges enligt ML innan byggnadsplan upprättats. Om kom- munplanen lämnar utrymme för en anläggning av det aktuella slaget bör något sådant hinder i princip inte föreligga. Förutsättning för att tillstånd skall ges är emellertid att kommunen förklarat att man är beredd att upprätta byggnadsplan för avsett ändamål. I tillståndsbeslutet bör tas in en erinran om att ianspråktagande av tillståndet är beroende av planlägg- ning.

En behandlingsordning enligt vilken tillståndsprövning enligt ML tillåts föregå upprättande av byggnadsplan i fall då kommundelsplan sak- nas bör emellertid begränsas till fall då det är uppenbart att den efter- följande planläggningen inte kommer att leda till krav på större restriktio- ner gentemot den miljöfarliga anläggningen än som kan tänkas bli ålagda enligt ML. Visserligen skall i miljövårdsärenden samråd ske med kommu- nen och statliga intressen torde bli tillräckligt tillgodosedda idessa ären- den. Med hänsyn till det medborgarinflytande som skall få göra sig gällan- de i det kommunala planärendet kan emellertid företrädare för kommu- nen i ärendet enligt ML inte ge några mer bindande besked om de krav som kan komma att ställas i det följande planärendet.

I allmänhet bör således byggnadsplan i de nu behandlade situationerna upprättas innan prövning enligt ML äger rum. Något behov för kommu- nen att i dessa fall inhämta yttrande från koncessionsnämnden på mot- svarande sätt som vid upprättande av kommundelsplan torde inte finnas. Kommunen har helt enkelt att i byggnadsplan ange förutsättningarna för att den miljöfarliga anläggningen skall få komma till stånd. Kan immissio- nerna inte begränsas i enlighet med planens förutsättningar skall tillstånd enligt ML vägras och någon anledning att till följd härav ta byggnadspla-

nen under förnyat övervägande torde det inte finnas.

Rätten att avgöra om tillståndsprövning enligt ML skall kunna äga rum innan byggnadsplan upprättats bör tillkomma kommunen. Säger kommu- nen nej till en sådan behandlingsordning skall alltså tillstånd inte medde— las. Den angivna ordningen innebär att den som önskar erhålla tillstånd till anläggning för miljöfarlig verksamhet alltid i första hand bör vända sig till kommunen för besked om hur ärendet lämpligen bör handläggas.

22.4 Vattenlagen

De problem som rör samordningen mellan den nya lagstiftningen och VL överensstämmer i stor utsträckning med vad som gäller i förhållande till ML. Vissa skillnader föreligger dock vilka kan motivera att handlägg- ningen av frågor som regleras i VL inte i alla avseenden bör följa det mönster som föreslagits för ML:s del.

Många åtgärder och företag som regleras av VL är av mycket omfattan- de karaktär. Kraftutbyggnader, regleringar och vattenavledningar är t ex ofta av sådan storleksordning att man bör ta ställning till sådana företagi kommunplan. Det blir härigenom möjligt för en större krets intressenter än bara sakägarna i vattenmålet att utöva inflytande på frågan om vilka företag som bör komma till stånd. I allmänhet torde planläggningsarbetet avseende vattenbyggande komma att tas upp i anledning av att markan- vändningsanspråk framställts av företagare. Dessas egen planering får då antas ha nått så långt att kommunplanen kan komma att avse ett relativt preciserat företag. Större företag som prövas enligt vattenlagen är i stor utsträckning lokaliserade till relativt avlägset belägna trakter och plan- läggningen torde i allmänhet komma att avse enbart själva företaget och dess verkningar. Behov av att upprätta kommundelsplan torde därför mera sällan uppstå. Eftersom kommunen har stora möjligheter att utöva inflytande på dessa frågor i vattenmålet och i det avslutande byggnads- lovsärendet kan ifrågasättas om det beträffande företag som regleras av VL finns behov av att kräva upprättande av byggnadsplan. Allmänhetens intresse kring företag av detta slag torde i huvudsak koncentrera sig till frågan om de över huvud taget skall få komma till stånd. Den mera detaljerade utformningen av företagen berör visserligen ofta en mycket stor krets människor, men dessa är då iallmänhet sakägare i vattenmålet och kan där bevaka sina intressen.

VL reglerar emellertid inte bara företag av den storleksordning som avsetts ovan där hela företaget omfattas av vattendomstolens prövning. Ofta kan vattenmålet avse prövningen av en del av ett företag som bara i begränsad utsträckning innefattar byggande i vatten. Det går således inte att beträffande frågor som regleras enligt VL göra något generellt undan- tag från krav på byggnadsplan. I kommunplan eller i förekommande fall i kommundelsplan bör emellertid sådana undantag ofta kunna meddelas beträffande enstaka företag.

För de fall då byggnadsplan bedöms böra upprättas går det inte att ge någon generell regel för i vilken ordning frågorna skall handläggas. Ofta

torde det vara ändamålsenligt att vattenmålet prövas först. Så kan tex vara fallet då en vattenbyggnadsfråga ingår i en större plan och det är tveksamt om tillstånd av vattendomstolen kan erhållas. Tids- och kost- nadskrävande planläggningsarbete kan då undvikas om vattenmålet prö- vas först. I andra fall kan det vara så att planärendet och vattenmålet avser alternativa utbyggnader. Frågan om vilket alternativ som bör väljas med hänsyn till kostnaden och omgivningspåverkan kan innefatta bedöm- ningar av ofta invecklad teknisk natur som i första hand bör göras av vattendomstol. Prövningsordningen bör kunna avgöras genom samråd mellan vattendomstolen och det planläggande organet.

Vattenbyggnadsföretag kan få avsevärda återverkningar på den om- givande miljön. Detta medför dock i allmänhet inte samordningsproblem av det slag som kan uppstå i samband med lokalisering av företag som prövas enligt ML. Med hänsyn härtill saknas anledning att beträffande planläggning för vattenföretag införa någon motsvarighet till det i sam- band med behandlingen av ML föreslagna remissförfarandet.

22.5 Gruvlagstiftningen

Såsom framgår av redogörelsen i avsnitt 7 om lagstiftningens räckvidd bör i princip alla arbeten som kan hänföras till underjordsbyggande — grundläggningsarbeten, byggande av tunnlar och andra anläggningar i berg eller eljest underjord — omfattas av den blivande lagstiftningens räckvidd och dess prövningssystem. Med avseende på sådana verksamheter som regleras av gruvlagen, lagen angående stenkolsfyndigheter m m och uran- lagen kommer detta att medföra att lagstiftningen inte bara kommer att omfatta åtgärder ovan jord, såsom byggande, anläggning av vägar m m, utan även verksamheter som försiggår under jord. Detta har bedömts vara motiverat med hänsyn till att åtgärder under marken kan ha bety- dande återverkningar på användningen av markytan. Gruvbrytning i mer omedelbar närhet av markytan återverkar tex på möjligheterna att an- vända markytan för bebyggelse och annat.

Frågor om lokalisering av gruvverksamheter föreslås bli prövade i kom- munplan. Ansökan om inmutningsrätt enligt gruvlagen bör visserligen kunna bifallas utan hinder av att området i kommunplan inte anvisats för gruvbrytning. Inmutning utgör ju grunden för det undersökningsarbete som skall utvisa om inom det inmutade området finns fyndighet som lämpar sig för gruvdrift. Innan sådana undersökningar vidtagits torde det i allmänhet inte finnas anledning att i kommunplan utpeka området som avsett för gruvdrift. Med hänsyn till att reglerna om utmål har övervägan- de civilrättslig karaktär bör inte heller för bifall till ansökan om utmål krävas att i kommunplan förutsatts att gruvdrift skall kunna ske på plat- sen. Den erforderliga kontrollen av att gruvdrift inte påbörjas i strid mot plan bör man kunna erhålla genom kravet på byggnadslov. För gruvdrift torde nämligen alltid krävas åtgärder på marken av sådan beskaffenhet att de omfattas av byggnadslovsplikt. När det gäller bearbetningskoncession enligt stenkolslagen och uranlagen bör däremot gälla krav på överensstäm-

melse med plan för meddelande av koncession. Detaljkontroll av den verksamhet som skall bedrivas under jord bör i stor utsträckning kunna ske enbart inom ramen för respektive speciallag- stiftning. Visserligen skall underjordsverksamhet av här avsett slag i prin- cip omfattas av krav på upprättande av byggnadsplan. I kommunplan bör emellertid kunna meddelas undantag från detta krav i sådan omfattning att det bara kommer att gälla inom områden där prövning motiveras av hänsyn till de verksamheter som förekommer eller planeras förekomma på markytan. I motsvarande omfattning som undantag meddelas från kravet på byggnadsplan kan då också undantag meddelas från byggnads- lovsplikt.

22.6 Väglagen

Här skall behandlas frågor om beslutsordningen vid lokalisering och ut- förande av väg samt vissa ordnings- och säkerhetsföreskrifter. Frågor rö- rande väghållning och drift av väg skall således inte beröras.

Läget av väg skall bestämmas genom planläggning enligt markanvänd- ningslagen. l kommunplan torde det ofta inte vara möjligt att i mer än grova drag ange läget för vägars sträckning. I de fall lokaliseringsfrågan är av särskild betydelse bör dock relativt precisa anvisningar kunna ges. I sådana fall torde det dock ofta vara motiverat att upprätta kommundels- plan. Byggnadsplan skall inte behöva upprättas beträffande allmänna vägar. Planering mera i detalj skall istället ske i form av arbetsplan enligt väglagen. Vid upprättande av denna skall tillses att väg kommer att byg- gas i överensstämmelse med kommunplan och kommundelsplan. Detta innebär såvitt avser sådana områden utanför kommundelsplan där mer preciserade anvisningar saknas allenast ett krav på att planens intentioner skall följas. Självfallet skall väg också läggas så att syftet med eventuella naturvårdsföreskrifter inte motverkas. F n kan om särskilda skäl förelig- ger undantag från plan medges av Kungl Maj:t eller den myndighet som Kungl Maj:t bestämmer. Även utan sådant medgivande får mindre av- vikelse från plan göras, om åtgärden är förenlig med planens syfte. I detta hänseende bör i princip samma regler gälla för arbetsplan enligt väglagen som för byggnadsplan.

Vid utarbetande av arbetsplan skall enligt gällande bestämmelser sam- råd ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken. I vissa fall kan förfarandet förenk- las. Sedan planen upprättats skall den med vissa undantag ställas ut till granskning. I regel skall planen härefter fastställas av statens vägverk efter samråd med länsstyrelsen. Har vägverket och länsstyrelsen olika uppfatt— ning, hänskjuts frågan om fastställelse av planen till Kungl Maj:t. Har arbetet på vägen inte påbörjats inom fem år från utgången av det år under vilket beslutet om fastställelse av arbetsplan vann laga kraft är beslutet förfallet. Tiden kan dock förlängas.

Om arbetsplan skall kunna träda i stället för byggnadsplan enligt mark- användningslagen måste tillses att arbetsplanen uppfyller de krav som i

motsvarande fall skulle ställas på byggnadsplan, såväl vad avser innehåll som förfarande. Detta innebär att väglagens regler om samråd, utställ- ning, rätt till erinringar m m bör ändras så att överensstämmelse uppnås med vad som föreslås gälla beträffande byggnadsplan. Vidare måste förut- sättas att kommunen ges en starkare ställning i beslutsprocessen. I detta hänseende föreslås att kommunen ges samma ställning som länsstyrelsen, så att statens vägverk vid fastställelse skall samråda med såväl länsstyrel- sen som kommunen. Har vägverket, länsstyrelsen och kommunen olika uppfattning skall frågan hänskjutas till Kungl Maj:ts prövning. Med denna ordning behövs inga särregler för de fall då man önskar fastställa en arbetsplan som avviker från kommunplan eller kommundelsplan.

Utställelse— och fastställelseförfarandet kan enligt gällande bestämmel- ser i väglagen i vissa fall underlåtas. Arbetsplan kan upprättas i två led, en förberedande och en kompletterande arbetsplan. Den kompletterande arbetsplanen behöver inte ställas ut eller fastställas om planens genom- förande inte förutsätter tvångsförvärv av mark utöver vad som möjlig- gjorts genom fastställelse av den förberedande planen. Under samma om- ständigheter kan utställelse— och fastställelseförfarande underlåtas ifråga om arbetsplan som avser endast ombyggnad eller förbättring av väg. Eftersom till ombyggnad av väg inte hänförs omläggning av väg i ny sträckning är det uppenbart att det i ombyggnadsfallet inte finns anled- ning att kräva en hanteringsordning motsvarande den som föreslagits be- träffande byggnadsplan. När det gäller tvåledsförfarandet synes den gäl- lande ordningen vara väl förenlig med det av bygglagutredningen föreslag- na systemet. Av förberedande arbetsplan krävs att den skall utvisa vägens sträckning i höjdled och sidled, den mark som behöver tas i anspråk och den huvudsakliga omfattningen av planerade anordningar. En sådan plan bedöms vara tillräckligt utförlig för att utställelse- och fastställelseför- farandet i stor utsträckning skall kunna underlåtas beträffande komplet- terande arbetsplan. Samråd med kommunen bör dock i erforderlig om— fattning ske även i dessa fall. När det gäller formerna för informationsut- byte med allmänheten i frågor som rör arbetsplan är det angeläget att dessa i största möjliga utsträckning anpassas till vad som avses komma att gälla för markanvändningslagens planer. Man riskerar annars att detta led i vägplanläggningen inte uppmärksammas i tillräckligt hög grad.

I den till betänkandet fogade bilagan om underjordsbyggande (bilaga 2) har pekats på att utförandet av vägar kan ha vittgående konsekvenser för markanvändningen i omgivningen. Det bedöms med hänsyn härtill vara angeläget att byggnadsnämnden ges möjlighet att kontrollera ut- förandet av vägar inom vissa områden. Vägar bör med hänsyn härtill omfattas av krav på byggnadslov. I stor utsträckning bör dock detta krav på prövning kunna efterges i kommunplan eller kommundelsplan.

Enligt gällande bestämmelser i väglagen får vid byggande av väg avvi- kelse göras från arbetsplanen om avvikelsen är oväsentlig. Såsom anförts i prop 1971:123 med förslag till väglag m ni kan sådana avvikelser, trots att all tänkbar omsorg lagts ned på arbetsplanen och den föregående terrängundersökningen, vara ofrånkomliga på grund av exempelvis ofull- komligheter i mätningstekniken och svårigheter som beror på markför-

hållandena. En bestämmelse av detta slag torde inte kunna undvaras heller i framtiden.

I 39—54 55 väglagen har upptagits vissa ordnings— och säkerhetsföre— skrifter. Regler ges här om enskilda utfartsvägar, om anordningar som kan vara till olägenhet för vägs bestånd, drift eller brukande, om ledning- ar av olika slag inom vägområde, om ljusanordning, tavla, skylt rn m intill vägområdet, om byggnader m nr inom och intill vägområdet. Prövnings- myndighet är länsstyrelsen. Reglernas tillämpningsområde begränsas i skiftande utsträckning av fastställda planer.

Flertalet av de åtgärder som regleras i de nämnda bestämmelserna är av sådant slag att de kommer att omfattas av krav på byggnadslov och i vissa fall även planläggning. I samband med denna prövning skall självfallet även trafiksäkerhetsaspekter beaktas. Det kan emellertid vara angeläget för väghållaren, i allmänhet staten, att kunna utöva inflytande över föreva- rande frågor, särskilt som väghållaren kan drabbas av ersättningsskyldig- het. Väghållaren torde också ofta vara den som är bäst skickad att be- döma dessa frågor. Å andra sidan är det emellertid angeläget att dubbel- prövning även i dessa fall i största möjliga utsträckning kan undvikas. Åtgärder som kräver planläggning bör därför undantas från prövning en- ligt väglagen. Eventuellt behov av statligt inflytande tillgodoses då genom reglerna om samråd och fastställelse vid upprättande av byggnadsplan eller kommundelsplan. Beträffande frågor som bara kräver byggnadslov bör man i stället för att ha två separata prövningsförfaranden, ett hos byggnadsnämnden och ett hos länsstyrelsen, kunna låta länsstyrelsen komma till tals i byggnadslovsärendet. När det slutligen gäller frågor som inte avses bli omfattade av förevarande lagstiftning bör prövningen fort- farande ske enligt väglagen. Ordnings- och säkerhetsföreskrifterna avser inte bara tillståndstvång. I vissa fall äger länsstyrelsen utfärda föreläggan- den av olika slag. Denna befogenhet bör ligga kvar hos länsstyrelsen.

22.7 Anläggningslagen

Inrättande av en gemensamhetsanläggning innebär en rättslig reglering av förhållandet mellan flera fastigheter med avseende på en befintlig eller tilltänkt anläggning. Eftersom inrättande av en gemensamhetsanläggning kan avse en befintlig anläggning är det inte alltid nödvändigt att några byggnads- eller anläggningsåtgärder behöver vidtas och då detta krävs behöver åtgärden inte vara av sådan beskaffenhet att den omfattas av plankrav enligt den nya lagstiftningen. I samtliga fall bör emellertid även enligt den nya lagstiftningen krävas att anläggningen står i överensstäm- melse med plan.

För att förenkla handläggningen av frågor om gemensamhetsanlägg- ningar kunde man, med tanke på byggnadsnämndens möjligheter att öva inflytande på sådana frågor, tänka sig att för dessa fall slopa kravet på byggnadsplan. Detta skulle emellertid förutsätta att reglerna för anlägg- ningsförrättning kompletteras så att de krav på inflytande för allmän- heten som avses bli tillgodosedda genom planläggning istället kan tillgo-

doses vid förrättning. En sådan lösning bedöms inte innebära någon för- enkling av prövningssystemet utan skulle tvärtom göra det mer svåröver- skådligt. Onödig dubblering av utredningsarbetet bör i stället kunna und- vikas genom att anläggningsförrättning och planläggning bedrivs parallellt under samråd mellan fastighetsbildningsmyndigheten och det planläggan- de organet. I de fall då byggnadsplan skall upprättas bör gälla att anlägg- ningsbeslut inte får meddelas förrän lagakraftägande byggnadsplan före- ligger.

22.8 Lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (VAL)

Här skall pekas på ett speciellt problem som för VAL:s del uppstår i anledning av förslaget om att byggnadsplanerna skall ha begränsad giltig— hetstid. Enligt 9å VAL skall ägare av fastighet inom allmän va-anlägg- nings verksamhetsområde under vissa omständigheter betala avgifter till huvudmannen. Här stadgas nu vidare att för obebyggd fastighet, som enligt stadsplan eller byggnadsplan är avsedd för bebyggande, skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, behovet av anordningar för vattenför- sörjning och avlopp bedömas som om fastigheten vore bebyggd enligt planen. Motivet till denna bestämmelse är att hindret enligt den tidigare gällande lagen mot att ta ut bidrag för obebyggda fastigheter i åtskilliga fall hade medfört att huvudman inte hade kunnat avgiftsvägen bereda sig täckning för kostnader som hade lagts ned på allmän va-anläggning.

I likhet med vad som gäller f n kommer genomförandet av byggnads— plan enligt bygglagutredningens förslag att förutsätta att anordningar vid- tas för att tillgodose gemensamma behov av bl a särskilda anordningar för vattenförsörjning och avlopp. Byggnadsplan avses bli upprättad i nära anslutning till genomförandet och föreslås få begränsad giltighetstid. Hu- vudmannen har därför anledning att räkna med att bebyggelse enligt planen i regel skall komma till stånd inom en relativt nära framtid och han bör då också kunna räkna med att få ersättning för nedlagda kostna- der av ägarna till de för bebyggelse avsedda fastigheterna i och med att anordningarna är färdiga att tas i bruk och oavsett om fastigheterna ännu har blivit bebyggda eller inte. Bygglagutredningen föreslår därför att av- giftsskyldigheten i fortsättningen skall omfatta sådana obebyggda fastig- heter för vilka byggnadsplan upprättats.

Avgiftsskyldighet inträder enligt 95 andra stycket VAL när huvud- mannen upprättat förbindelsepunkt och underrättat fastighetsägaren där- om. Ägare av obebyggd fastighet skall så länge byggnadsplan gäller kunna åläggas avgiftsskyldighet. Har avgiftsskyldighet inträtt inom denna tid bör den omständigheten att byggnadsplanen upphör att gälla till följd av att dess giltighetstid gått ut utan att planen utnyttjats inte i och för sig leda till att avgiftsskyldigheten upphör. Särskilda skäl kan emellertid leda till att avgiftsskyldigheten bör upphöra då planen förfaller eller vid en senare tidpunkt. Om tex underlåtenheten att bebygga fastigheten kan tillskrivas åtgärd eller bristande aktivitet från myndighets eller kommunens sida kan

detta befria från bidragsskyldighet. Likaså bör befrielse meddelas om fortsatt planläggning av området utvisar att fastigheten inte längre bör bebyggas på det sätt som förutsattes i den byggnadsplan som föranledde bidragsskyldighet.

22.9 Skogsvårdslagen och jordhävdslagen

I avsnitt 7 om lagstiftningens räckvidd har bygglagutredningen funnit att man, för att ett effektivt kommunalt planeringsinstrument skall kunna åstadkommas, i viss utsträckning måste kunna beakta och styra bla skogsbrukets inriktning med hjälp av den lagstiftning som här föreslås. Sålunda bör det vara möjligt att i översiktliga planer föreskriva förbud mot och att ge riktlinjer för plantering av skog på öppenjord. Vidare bör den nya lagstiftningen möjliggöra reglering av avverkning och återväxtåt- gärder. Sådan reglering bör inte bara kunna ske inom område i och invid bebyggelse där det inte längre finns förutsättningar för fortsatt skogsdrift med ekonomisk virkesproduktion som mål utan även inom områden där den väsentliga användningen skall vara fortsatt skogsdrift med ekonomisk virkesproduktion. I översiktliga planer bör kunna pekas ut områden där det med hänsyn till landskapsskydd eller friluftsliv och rekreation finns behov av att kunna påverka skogsbrukets inriktning. I planerna skall kunna anges riktlinjer för den anpassning av skogsbruket som behövs från de här aktuella miljösynpunkterna. Den erforderliga kontrollen av att dessa riktlinjer följs har bedömts inte skola ske inom ramen för markan- vändnings- och byggnadslagstiftningen utan inom ramen för skogsvårds- lagstiftningen.

När det gäller avverkning skiljer skogsvårdslagen mellan två slags skog. För avverkning av utvecklingsbar skog på annat sätt än genom ändamåls- enlig gallring krävs alltid skogsvårdsstyrelsens tillstånd. Ej utvecklingsbar skog får därvid avverkas utan tillstånd, om större rubbningar i avkast- ningens jämnhet inte uppkommer. Återväxten får dock inte avsevärt för- svåras genom sättet för avverkningen. Särskilda bestämmelser gäller för svårföryngrade skogar och skyddsskogar. Inom sådana skogar får avverk- ning för annat ändamål än husbehov ske endast med tillstånd av skogs- vårdsstyrelserna. Förordnande att skog skall underkastas dessa särskilda bestämmelser meddelas av Kungl Maj:t.

Av denna sammanfattning för skogsvårdslagens avverkningsbestämmel- ser framgår att de inte är tillräckliga som kontrollinstrument för de rikt- linjer som avses kunna bli meddelade i planer. Lagen skulle sålunda be- höva kompletteras i vissa avseenden. Bygglagutredningens principiella in- ställning till hur förevarande frågor bör lösas synes ligga helt i linje med den uppfattning som Skogsstyrelsen gett uttryck för i yttrande 1974-01-23 till chefen för jordbruksdepartementet angående naturvårds- verkets förslag till bokskogslagstiftning. Styrelsen har därvid bl a anfört följande.

Naturvårdsverkets förslag om en särskild bokskogslag har aktualiserat förhållandet mellan skogsvårdslagstiftningen och sådan naturvårdslag-

stiftning berörande skog och skogsmark som förutsätter en fortsatt skogs- drift med ett väsentligt inslag av ekonomisk virkesproduktion som mål. Allteftersom olika naturvårdsintressen har börjat ställa ökade krav på en starkare modifiering av skogsbrukets driftsformer har det blivit alltmera aktuellt att undersöka lämpligheten och möjligheten att infoga erforder- liga bestämmelser av denna art under ett särskilt avsnitt i skogsvårdslagen. En sådan ordning skulle förmodligen ge skogsbruket större möjligheter att på ett effektivt och kostnadsbesparande sätt tillgodose naturvårds- intressena på ett tidigt stadium av driftsplaneringen. Detta skulle emeller- tid inte behöva innebära att varje arbetsföretag skulle behöva skärskådas utifrån dess effekt på landskapsbilden utan det borde här vara möjligt att utarbeta riktlinjer för övergripande beslut om avgränsningar av sådana skogsområden där olika skogsvårdsåtgärder kan behöva starkare modifie- ras i viss riktning för att uppfylla samhällets olika naturvårdsintressen. — Enligt styrelsens mening kunde det därför vara lämpligt att överväga om inte en ev bokskogslag försöksvis skulle kunna inordnas under ett särskilt avsnitt i skogsvårdslagen. Ett sådant avsnitt skulle möjligen senare kunna byggas ut med de ytterligare stadganden som kan erfordras för att till- godose naturvårdens krav på skogsbrukets driftsformer. En smidig tillämpning av samordnad lagstiftning förutsätter givetvis att ansvarsför- delningen mellan olika myndigheter fastställes på lämpligt sätt. Det kan här erinras om att avgränsningen av de områden, för vilka skogsvårds- lagens särskilda bestämmelser om svårföryngrade skogar och skyddssko- gar gäller, ej fastställes av skogsvårdsmyndigheten utan av Kungl Maj:t. I detta sammanhang vill styrelsen också betona vikten av att den praktiska skogliga tillämpningen av de åtgärder som statsmakterna kan komma att besluta om kommer att åvila skogsvårdsstyrelserna.

En lämplig lösning synes enligt bygglagutredningen vara att skogsvårds- lagen kompletteras med bestämmelser som innebär att avverkning eller andra skogsbruksåtgärder, t ex hyggesplöjning inom i kommunplan eller kommundelsplan angivna områden inte får ske utan tillstånd av skogs- vårdsstyrelsen och att denna prövning skall ske i enlighet med de riktlin- jer som angivits i planerna. Frågan om den lagtekniska lösningen synes kunna överlämnas till 1973 års skogsutredning för närmare överväganden.

Inledningsvis nämndes att det i översiktliga planer även borde vara möjligt att i vissa fall föreskriva förbud mot och att ge riktlinjer för plantering av skog på öppen jord. Med skogsmark förstås enligt skogs- vårdslagen för skogsproduktion lämplig mark, som inte i väsentlig ut- sträckning nyttjas för annat ändamål. Mark som ligger outnyttjad anses. dock inte vara skogsmark, om den på grund av särskilda förhållanden inte bör användas för skogsproduktion. Enligt Skogsstyrelsens anvisningar 1970 rörande tillämpningen av skogsvårdslagen bör skogsvårdsstyrelserna i syfte att avgränsa de arealer av nedlagd jordbruksjord eller annan out- nyttjad mark som av sociala eller ideella skäl bör undandras skogsodling utarbeta markanvändningsplaner för områden som i detta avseende är känsliga. Med stöd av skogsvårdslagen kan man dock inte förhindra skogs- produktion med hänsyn till sådana synpunkter. Problemet samman- hänger i stor utsträckning med den pågående nedläggningen av jordbruk. Riksdagen har funnit att det inte är möjligt att speciellt främja naturvår— den genom generella jordbrukspolitiska åtgärder utan att det i stället främst krävs insatser inom ramen för naturvårdspolitiken (prop 1967295). Principen att den odlade jorden bör hållas i hävd kan med nuvarande

jordbrukspolitik inte längre upprätthållas. Jordhävdslagen syftar endast till att främja jordbrukets rationalisering och skydda resultatet av denna.

I förarbetena till jordhävdslagen (prop 19691134) framhölls att den princip på vilken den då gällande uppsiktslagen byggde, nämligen att den odlade jorden bör hållas i hävd, uppenbarligen inte längre kunde upprätt- hållas. Vidare framhölls att det inte var lämpligt att markvärds— och na- turvårdsintressena tillgodoses inom ramen för en vanhävdslagstiftning, att frågan om den odlade jordens hävd borde bedömas uteslutande med hänsyn till jordbrukspolitiska intressen samt att sedan odlad jord tagits ur produktion eller jordbruket lagts ned skogsvårdslagen i princip vore tillämplig.

Betydelsen av jordhävdslagen är således begränsad till nuvarande eller blivande rationella brukningsenheter. Med odlad jord förstås i lagen åker och kultiverad betesmark. Jordbruket skall anses nedlagt om odlad jord under mer än två år i följd inte bearbetats eller utnyttjats för slåtter eller betesgång eller om skog planteras på jorden. Har jordbruket på odlad jord lagts ned, kan lantbruksnämnden förelägga innehavaren att återställa hävden om antingen jorden ingår i brukningsenhet, som är eller genom tekniskt och ekonomiskt rimliga åtgärder kan bli lämpad för rationell jordbruksdrift och som lider skada genom nedläggningen, eller jorden med hänsyn till läge, beskaffenhet och övriga omständigheter finnes böra hållas i odlat skick för att underlätta bildandet av rationell bruknings- enhet. I detta senare fall är staten skyldig att lösa jorden om ägaren begär det.

Som berörts i avsnitt 22.2 kan länsstyrelsen med stöd av 19 & NVL förordna att arbetsföretag av vissa slag inom särskilt angivet område inte får företas utan tillstånd. Sådant förordnande kan bla innebära pröv- ningsplikt för plantering av skog. Vägras tillstånd till prövningspliktig åtgärd, tex skogsplantering, och föranleder detta att pågående markan- vändning avsevärt försvåras, kan ägaren bli berättigad till ersättning av staten för den skada han därigenom lider (28 & NVL).

Mot bakgrund av vad som förut anförts bör det enligt bygglagutred- ningens mening också i fortsättningen finnas rättsliga medel att förhindra skogsplantering på odlad jord där detta är påkallat från landskapssyn- punkt. Bygglagutredningen har iavsnitt 22.2 föreslagit att bl a 19 & NVL skall upphävas. Enligt utredningens mening är det mest ändamålsenligt att den för framtiden behövliga regleringen av frågan utformas på det sättet att grundläggande riktlinjer för landskapsskyddet i det här aktuella avseendet tas in i kommunplan eller kommundelsplan och att tillämp- ningen av dessa riktlinjer byggs in i jordhävdslagen och handhas av lant- bruksnämnderna. Lagtekniskt synes det mest ändamålsenligt att jord- hävdslagen ändras så att de i lagen angivna förutsättningarna för att innehavarna skall kunna föreläggas att återställa hävden kompletteras med ytterligare en punkt enligt vilken sådant föreläggande skall kunna utfärdas om jordbruket på odlad mark lagts ned i strid mot riktlinjer som angivits i kommunplan eller kommundelsplan. Sådant föreläggande bör kunna leda till rätt för ägaren att få ersättning av det allmänna för intrång i pågående markanvändning under samma principiella förutsättningar

som enligt det tilltänkta nya regelsystemet eljest skall kunna föranleda kompensationsskyldighet på grund av intrång genom plan. Det kan tilläg- gas att förutsättningarna för att nu genomföra en lösning av här skisserat slag är i viss mån gynnsammare nu än vid den tidpunkt då jordhävdslagen kom till genom de ändringar som ersättningsreglerna i bl a NVL seder- mera har undergått.

Det bör framhållas att tillstånd till skogsplantering på odlad jord bör vägras på här åsyftad grund bara i fall då intresset av att jorden hålls öppen är så starkt att lantbruksnämnden också är beredd att inskrida med föreläggande om återställande av hävd med stöd av jordhävdslagen om ägare låter skog växa på jorden utan direkt plantering. Det är tydligt att möjligheterna att finna lösningar som tillgodoser både det företagsekono- miska intresset och miljöintresset kan vara mindre när det gäller den här berörda situationen än när det är fråga om pågående skogsbruk. Möjlig- heten att hindra skogsplantering på odlad jord torde av dessa skäl få tillämpas bara i mera speciella fall.

23. Principer för lösning av övergångsfrågorna

Ett införande av ett planläggningssystem av den typ som föreslagits ovan medför flera övergångsproblem av såväl praktisk som juridisk natur. Även om arbetet med översiktlig planering i kommunerna i anslutning till den fysiska riksplaneringen redan påbörjats torde upprättande av den första kommunplanen ändå kräva tämligen omfattande insatser. Det synes böra föreskrivas i samband med införandet av en markanvändnings- lag att giltiga kommunplaner skall föreligga senast viss tid efter lagstift- ningens införande. Bygglagutredningen vill mot nyss angivna bakgrund föreslå att denna tid sätts till fyra år. Under denna period bör kommun- planer successivt upprättas och godkännas för hela riket. Det bör ankomma på Kungl Maj.t att meddela vissa föreskrifter för att få till stånd behövlig tidsmässig samordning mellan kommunernas och läns- styrelsernas behandling av planerna. För att tillgodose det i avsnitt 19.5 angivna intresset av att i vissa fall göra gemensamma bedömningar för flera kommuner bör Kungl Maj:t också ha möjlighet att ge föreskrifter om vilka kommuner som bör sammanföras till enheter för vilka kommun- planerna bör prövas gemensamt första gången.

Vid upprättande av kommunplanerna torde man ha god ledning av tidigare upprättade informella planer liksom av förekommande region— och generalplaner. Sedan giltiga kommunplaner kommit till stånd bör alla bedömningar av markanvändningen utgå från dessa. I och med till- komsten av kommunplan bör därför befintliga regionplaner och fastställ- da generalplaner förlora sin formella giltighet. Kungl Maj:t kan med stöd av den nyss angivna möjligheten att ge föreskrifter om samordning av tidpunkten för upprättande av första kommunplan för olika kommuner se till att det blir samtidig prövning för samtliga kommuner som ingår i regionplaneområde.

Även om införandet av det här föreslagna planläggningssystemet underlättas av den utveckling som redan nu skett mot översiktlig plan— läggning i fria former torde det i samband med införandet uppstå en betydande tillfällig arbetsbelastning. Det är angeläget att kommunerna i detta skede erhåller slutligt stöd till sina planläggningsinsatser, dels genom ekonom—iska bidrag och dels genom en förstärkning av länsstyrel- sernas insatser, speciellt då det gäller inventeringsarbete o d som kom- munerna kan nyttiggöra vid sitt planläggningsarbete.

För att det nya regelsystemet skall få full genomslagskraft är det

nödvändigt att nu gällande stadsplaner och byggnadsplaner upphör att gälla. Enligt bygglagutredningens mening kan detta lämpligen inte ske i och med lagstiftningens införande. De befintliga planerna torde i många fall ha betydelse som underlag för genomförande av redan planerade åtgärder och ett upphävande av planerna skulle medföra onödiga problem och omprövningar i form av ny planläggning. Enligt bygglagutredningens mening bör därför nu gällande stadsplaner och byggnadsplaner behålla sin giltighet under viss tid efter den nya lagens införande. Bygglagutred- ningen vill i den delen föreslå att gällande stadsplaner och byggnadsplaner skall behålla sin giltighet under tio år sedan lagen har trätt i kraft, i den mån plan inte genom särskilt beslut upphävs dessförinnan. Med en sådan ordning kommer bebyggelse i överensstämmelse med planen att kunna tillåtas om den kommer till stånd senast tio år efter lagens ikraftträdande. Lösningen innebär att övergångsregleringen ansluter till den längsta giltighetstid som byggnadsplan kan få enligt det förslag som bygglagut- redningen lägger fram.

Enligt bygglagutredningens förslag skall byggnadsplaner i fortsätt— ningen förlora sin giltighet omedelbart då de har tagits i anspråk. Mot denna bakgrund skulle det kunna övervägas att i övergångsreglerna ge föreskrifter som innebär att i den mån bebyggelse står i överensstämmelse med gällande stadsplan eller byggnadsplan skulle planen upphöra att gälla omedelbart i och med lagens ikraftträdande. En sådan ordning skulle emellertid kunna medföra komplicerade bedömningar i många fall utan att motsvarande nytta från planerings- och planläggningssynpunkter skulle uppnås. Enligt bygglagutredningens mening bör därför övergångs- bestämmelsen göras enhetlig för alla byggnads- och stadsplaner. Det bör emellertid vara möjligt för en kommun att få till stånd särskilt

beslut om upphävande av en gällande stads— eller byggnadsplan redan före utgången av den förut angivna övergångstiden om tio år. Det bör i så fall normalt fordras att kommundelsplan i stället kommer till stånd. En särskild övergångsbestämmelse med sådan innebörd bör ställas upp. Vid upprättande av kommundelsplanen bör hänsyn tas till de gällande stads- och byggnadsplanerna vid den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som skall ske vid planläggning. I övrigt bör stads— och bygg- nadsplanerna också kunna upphävas eller ändras i enlighet med de äldre reglerna under övergångstiden.

En av de väsentligaste nyheterna med bygglagutredningens förslag är den planmässiga bedömning som skall ske av rivning av befintlig be- byggelse. Stads- och byggnadsplaner av nuvarande typ har inte sådana verkningar att rivningsfrågorna kan prövas på här åsyftat sätt. Det är angeläget att det nya regelsystemet får tillämplighet med avseende på rivningsfrågorna snarast möjligt också inom områden där stads- eller byggnadsplan övergångsvis gäller. Övergångsreglerna bör därför ges den innebörden att frågor om rivning skall prövas enligt den nya lagstift- ningen också inom områden med gällande stads— eller byggnadsplan. Däremot bör i övrigt den nya lagstiftningens krav på detaljplanläggning inte gälla inom sådana områden.

Om stads— eller byggnadsplan upphävs före utgången av den förut be-

rörda tioåriga övergångstiden torde det i vissa fall finnas skäl att överväga ersättning till fastighetsägare för sådana byggnadsrätter som faller bort. I den mån fastigheten är bebyggd och kommundelsplanen medger fortsatt nyttjande med eventuell upprustning synes det inte finnas anledning att ha regler som medför rätt till ersättning i dessa fall. Skulle däremot kommundelsplanen ges ett sådant innehåll att tidigare obebyggd mark som enligt stads— eller byggnadsplan är avsedd för enskilt bebyggande inte längre skall avses för sådant bebyggande bör fastighetsägaren i samband med den äldre planens upphörande ha möjlighet att påkalla inlösen hos kommunen. Under den tid varunder stadsplaner och byggnadsplaner övergångsvis blir gällande skall samtliga de rättsverkningar som är förknippade med planen kunna utövas, således även rätt att begära inlösen enligt byggnads- lagen.

Inom ramen för det system som bygglagutredningen föreslagit skall någon motsvarighet till de nuvarande särskilda nybyggnadsförbuden inte tillämpas. Då det gäller äldre stadsplaner och byggnadsplaner för vilka gäller nybyggnadsförbud vid lagens ikraftträdande bör emellertid dessa nybyggnadsförbud bestå och även kunna förlängas så länge stadsplanen och byggnadsplanen fortfarande lever kvar. Upphävande av äldre stads- och byggnadsplaner skall medföra att också sådant nybyggnadsförbud som avses här upphör att gälla.

Därest beträffande obebyggd mark som enligt stads- eller byggnadsplan är avsedd för enskild bebyggelse nybyggnadsförbud kommer att bestå under hela den tid som stads— och byggnadsplan föreslås få giltighet övergångsvis torde det böra övervägas att införa rätt för fastighetsägaren att påkalla inlösen av marken därest vid giltighetstidens utgång gällande kommundelsplan inte förutser bebyggelse för enskilt ändamål på platsen i fråga.

Den lagstiftning och det plansystem som bygglagutredningen föreslagit innebär att det blir ett generellt nybyggnadsförbud för all mark som inte omfattas av byggnadsplan eller övergångsvis vissa äldre stads- och bygg- nadsplaner. De nybyggnadsförbud som fn gäller för områden utanför stads- och byggnadsplan bör därför upphävas i och med den nya lagens ikraftträdande.

De övergångsregler som antytts ovan bör gälla endast sådana stads- planer och byggnadsplaner som fastställts före en ny lagstiftnings ikraft- trädande. Planer som ännu inte fastställts synes böra isin helhet hänföras till den nya lagstiftningen. Detta innebär att planer bör kompletteras med föreskrifter om giltighetstid innan de fastställs av länsstyrelsen.

Vid sådan inlösen som enligt ovan sagts skall kunna i särskilda fall påkallas från fastighetsägares sida då stads— och byggnadsplaner som gällde vid ny lagstiftnings ikraftträdande inte kan tas i anspråk för bebyggelse bör gälla att ersättning skall utgå med det belopp som svarar mot vad fastighetsägaren skulle ha fått om inlösen enligt BL aktualiserats vid tiden för den nya lagens ikraftträdande.

Ett införande av en lag om kommunala vägar m m med ett avgifts- system uppbyggt delvis enligt nya riktlinjer kommer också att kräva

delvis komplicerade övergångsregler. Då förslag till avgiftssystemets ut- formning ännu inte utarbetats har inte heller några principer för över- gångsregler kunnat arbetats fram.

Den särskilda byggnadslagen torde inte kräva speciella övergångsregler. Den nya skyldigheten att underhålla byggnader bör bli gällande i och med lagens ikraftträdande. Tidigare gällande byggnadslov böra bibehålla sin giltighet även efter lagens ikraftträdande. De nya reglerna om byggnadslovspliktens omfattning bör i princip få omedelbar tillämplighet. Detta bör vara fallet också inom områden där stads— eller byggnadsplan övergångsvis är gällande. Intill dess kommunplan blivit gällande bör byggnadslovsplikten ha det normalomfång som blivande lag föreskriver.

Beträffande tillämpningen av de påföljder som enligt vad som framgår av avsnitt 21.3 bör följa på ett åsidosättande av lagens byggnadslovsplikt torde böra gälla att reglerna i den nya lagen endast tillämpas på sådana arbeten som tillkommit efter lagens ikraftträdande. Byggnadsföretag som slutförts före lagens ikraftträdande utan att vederbörligt byggnadslov sökts bör omfattas av nu gällande lagstiftnings påföljder.

24. Reservation och särskilt yttrande

24.1. Reservation av ledamoten Bertil Lidgard

Av bygglagutredningens principbetänkande framgår att man för plan- genomförande i byggnadslagstiftningens mening i stor utsträckning är beroende av enskilda initiativ och enskilt huvudmannaskap. Mot denna bakgrund framstår det som märkligt att bygglagutredningen inte ägnat större utrymme åt att överväga sådana lösningar som kunnat tänkas stimulera denna företagsamhet. Till en del kan detta måhända förklaras med att statsmakterna under utredningsarbetets gång i viss utsträckning ingripit i och förändrat bygglagutredningens arbetsuppgifter. Sålunda hade bygglagutredningen till en början bl a uppgiften att pröva den s k glesbebyggelserättens utformning. För en principiell diskussion om mark- äganderättens karaktär och innebörd borde glesbebyggelserättsinstitutet ha kunnat utgöra ett intressant och betydelsefullt underlag. Här har emellertid statsmakterna genom lagstiftningsbeslut föregripit utred- ningens prövning genom att, såvitt man kan bedöma, på rent doktrinära grunder avskaffa denna bebyggelserätt. Statsmakternas genomförda ändringar i expropriationslagstiftningen har heller inte varit ägnade att stärka den enskilde markägarens ställning.

På detta sätt har den markpolitiska uppfattningen från sextiotalet underbyggts och blivit mera vägledande för utredningsarbetet än vad som från början varit nödvändigt. Den politiskt betingade uppfattningen att det endast är med stöd av en sk aktiv kommunal markpolitik som samhällsmedborgarna får garantier för en från samhällets synpunkt önskvärd bebyggelseutveckling och goda miljöförhållanden, häri inbegri- pet en förnuftig markhushållning och aktsamhet med marktillgångar av olika slag, har blivit den ledande tanken.

Accepterandet av denna princip om den kommunala dominansen har ofrånkomligt fört utredningen över från ett samhällssystem, där ramarna för den enskildes rätt att disponera över sin egendom ges i lagstiftningen, till ett samhällssystem där praktiskt taget varje hans planerade åtgärd blir beroende av myndigheternas prövning. Den reella innebörden av detta är att äganderätten till mark i vedertagen bemärkelse bringas att upphöra och ersättes med en rätt för markägaren att genomföra de förändringar av markanvändningen, som antingen påtvingas honom av myndigheterna eller eljest anses kunna tillåtas.

Alldeles bortsett från sådana förutsebara följder av en sådan ordning som en ökande byråkrati, ökade kostnader och en större tröghet i samhällsmaskineriet, kan jag inte godtaga denna grundläggande mark- politiska värdering då den kommer till uttryck i vissa av utredningens överväganden. Enligt min mening är premisserna diskutabla och man borde ha övervägt nya markpolitiska riktlinjer i syfte att skapa en bättre balans mellan samhällets intressen av att styra utvecklingen och det enskilda intresset att i rimlig omfattning utöva sin äganderätt utan att behöva leva under trycket av något som närmast kan betraktas som ett latent konfiskationshot. De senaste årens lagstiftningsverksamhet på det markpolitiska området — t ex expropriationslagstiftning och förköpslag- stiftning — borde såsom nära förknippade med byggnadslagstiftningen ha kunnat omprövas i detta sammanhang.

Som framgår av utredningens motiv för avgivande av ett principbetän- kande har utredningen funnit det vara ändamålsenligt att få en reaktion på grundtankarna och det utarbetade förslaget till plansystem. Jag finner för min del denna öppna arbetsmetod mycket tillfredsställande då härigenom torde givas en reell möjlighet att anpassa det slutliga utred- ningsresultatet till vad som svarar mot önskemålen och erfarenheterna hos dem som skall tillämpa lagstiftningen. Härigenom kan även uppslag som under denna del av utredningsarbetet tillföres utredningen nyttig- göras innan utredningen övergår till att diskutera frågor av måhända mera kontroversiell natur och definitivt låser sig.

Utgående från de synpunkter som jag ovan anfört har jag funnit det lämpligt att här — utan att definitivt binda mig — framföra vissa synpunkter som eventuellt bör upptagas i det fortsatta utredningsarbetet, i varje fall om de vinner stöd i remissbehandlingen. Jag vill understryka att er. bestämd utgångspunkt för dessa mina resonemang har varit att man med samma styrka som med utredningens förslag skall kunna tillgodose allmänna samhälleliga krav på planeringsverksamheten och förhindra markspekulation.

1. Det är angeläget att rätten att utveckla bebyggelse enligt en antagen byggnadsplan tillförsäkras en hög grad av trygghet. En sådan trygghet i arbetsbetingelserna är av stor betydelse för samarbetet mellan enskilda och kammunen. Det bör bl a komma till klart uttryck att tvångsåtgärder mot markägare — t ex expropriation eller förköp — inte skall få tillgripas inom byggnadsplanlagt område, förrän en inte alltför snålt utmätt tidrymd förflutit från planens antagande. Detta är motiverat av att berörda parter bör få skäligt rådrum att sätta sig in i projektets förutsättningar, att bedöma sina möjligheter att var för sig eller tillsam- mans med andra genomföra detsamma eller — om möjlighet eller intresse inte uppkommer — avveckla sitt markinnehav utan samhällets inbland- ning.

2. Det är önsvärt att förutsättningarna för en successiv stadsutbyggnad tillgoc'oses bättre än tidigare. Det förefaller vara angeläget att det skapas altermtiv till det stadsdelsvisa utbyggnadsförfarande, som utvecklats under senare tid — i ett exempel har bygglagutredningen behandlat problemet och jag vill understryka vikten av att frågan beaktas i det

fortsatta arbetet. Att förbättra betingelserna för komplettering av befint- lig bebyggelse är nämligen önskvärt både från miljösynpunkt och för att ta tillvara redan tillgängliga resurser. En förtätning av villaområden torde t ex vara lättare att få till stånd under enskild medverkan. Detsamma kan gälla för de ofta ägarsplittrade markområden, som kan användas för kompletterande bebyggelse i tätorternas ytterområden.

Det borde vara fullt tänkbart att även skapa en viss trygghet för enskilda initiativmöjligheter i frågor som gäller en successiv stadsutbygg- nad. En vägran av kommunen att medverka till planläggning, skulle exempelvis kunna förenas med en skyldighet för kommunen att endera redovisa annan användning av området eller inlösa fastigheter på begäran av ägare, som inte erhåller besked i planfrågan trots framlagda förslag.

3. I betänkandet föreslås, att byggnadsrätten skall anses konsumerad i och med att en gällande plan utnyttjas för bebyggelse. Någon rätt att återuppföra bebyggelse enligt gällande plan skall icke finnas, utan ersättning skall kunna utgå i stället, om fastighetsanvändningen försäm- rats. Hur denna ersättning skall beräknas, när själva grundlaget för värderingen, nämligen investeringsrätten enligt gällande plan, försvinner, är en öppen fråga. För att få återuppföra bebyggelse fordras enligt betänkandet regel- mässigt överväganden genom ny planläggning. Denna lösning förefaller opraktisk. Normalt kommer de funktioner, som grundlagts genom en utnyttjad byggnadsplan att bestå under lång tid, eftersom bebyggelse genomsnittligt har en lång livslängd. Det normala måste därför vara, att en utnyttjad byggnadsplan förknippas med ett skydd för den uppförda bebyggelsens bestånd. Byggnadsrätt enligt gällande plan har just denna funktion och det finns därför knappast någon anledning att avskaffa denna princip, som förefaller väl avpassad för normalfallet. Som framgår av betänkandet, har invändningar rests mot principen om byggnadsrätt enligt plan, därför att många planer inte längre är aktuella och det skulle vara omöjligt att hålla en hel stads bebyggelse med aktuella planer. Det måste dock beaktas, att i stort sett samma stadsplanefunk- tioner förblir rådande inom den äldre bebyggelsen under mycket lång tid. All upprustning och modernisering utgår bl a från att i stort sett behålla den befintliga bebyggelsens funktioner. Den anpassning som kan behövas vid upprustning eller modernisering eller för enstaka fall av rivning och nybyggnad borde kunna lösas inom ramen för byggnadslovsförfarandet, Justeringar och jämkningar i äldre planer skulle exempelvis kunna ske byggnadslovsvägen, när förändringen inte leder till några nämnvärt störande försämringar för övrig bebyggelse. Även rivning för uppförande av nybebyggelse enligt äldre plan borde enligt detta betraktelsesätt kunna lösas byggnadslovsvägen och således icke vara plankrävande. För ett skydd för byggnadsrätt enligt gällande plan talar också de värden som är förknippade med äldre bebyggelse. Det bör för övrigt observeras, att tomträttsinstitutet är uppbyggt kring denna skyddsprin- cip, eftersom tomträttskontrakten normalt innebär ett rättsligt skydd för bebyggelse enligt gällande plan. Att överge denna princip ter sig från rättslig synpunkt förkastligt. Det är också av grundläggande betydelse för

intresseavvägningen, att rätt kunna uppskatta värdet av äldre bebyggelse. Detta gäller inte bara från ekonomisk synpunkt utan också med hänsyn till milj ösynpunkter, där boende och enskilda mindre fastighetsägare — typ småhusägare — är starkt beroende av de hänsynstaganden som kan ske till befintlig bebyggelse. En rätt att bibehålla funktionerna enligt rådande ordning synes bäst svara mot behovet att skapa en någorlunda riktig och säker utgångspunkt för uppskattningen av befintlig bebyggelses värde.

4. Vad som anföres i betänkandet rörande s k samexploatering synes intressant och utvecklingsbart. Det får anses vara önskvärt att det i det fortsatta utredningsarbetet penetreras i vad mån principerna för sam- exploatering kan utnyttjas även för att underlätta totalsanering inom byggnadskvarter.

5. Utredningens förslag om upprättande av kommunplaner och kom- mundelsplaner innebär i princip, att hela landets yta kommer att täckas genom planläggning med varierande detaljeringsgrad. Detta kan innebära en betydande bundenhet, trots den omprövning periodvis, som är avsedd. Själva omprövningsförfarandet är i sin tur självfallet starkt arbets- krävande. Man skapar på detta sätt en formaliserad ordning för plane- ringsverksamheten, som kan medföra betydande samordningsproblem med annan lagstiftning, som reglerar markanvändningen. Det synes därför tveksamt, om den översiktliga planeringen i nämnvärd grad skall utmynna i bindningar eller med utredningens terminologi planläggning i någon större utsträckning. Det översiktliga planarbetet borde i stället såsom hittills i huvudsak kunna inriktas på att utforma program, att bidra med inventeringar och studier och bevakningsunderlag för den egentliga verkställigheten. Om den översiktliga planeringen på det stora hela får förbli planering och inte planläggning i teknisk mening, kvarstår naturligtvis behovet av bindningar på vissa punkter. Detta torde emellertid kunna ske i annan ordning än med formaliserad planläggning — t ex genom särskilda beslut.

6. Olika anspråk på markanvändning kan ge upphov till konkurrens om samma marktillgångar. För sådana konfliktfall behövs intresseavvägning för att lösa konflikten. De bestämmelser, som utredningen föreslår för att utföra denna intresseavvägning, är så allmänt hållna, att de inte lämnar någon nämnvärd vägledning. Det vore önskvärt, att om möjligt nå fram till i verklig mening vägledande bestämmelser i lagstiftningen. Bättre utvecklade intresseavvägningsregler torde också underlätta en lösning av konflikter utanför bebyggda områden, när olika former av speciallagstift- ning reglerar markanvändningen.

7. De nyligen antagna ändringarna i ännu gällande byggnadslag av- seende rätten till glesbebyggelse synes böra omprövas. En ordning, där grunderna för anordnande av glesbebyggelse anges direkt ilagstiftningen, bör övervägas. Dessa regler i lagstiftningen kan då tillgodose de planlägg- ningskrav som behöver iakttas — exempelvis hänsyn till naturförhållan- den, högsta tillåtna täthet för bebyggelsen osv. Den tekniska beskaffen- heten hos bebyggelsen, efterlevnaden av lagens plankrav m ni kunde därmed bli en uppgift för byggnadslovsgranskningen. När restriktioner visar sig behövliga utöver de i lagstiftningen formu-

lerade kraven, bör planläggning äga rum. Sådan planläggning — tex för att freda ett kustområde — kan förknippas med bättre möjligheter att skapa likhet olika ägare emellan bl a genom ersättning för inskränkningar i glesbebyggelserätten utöver de i lagstiftningen angivna normerna. Måhända kan även gemensamma utbyggnadsplatser anordnas, dit tillåten bebyggelse kunde koncentreras enligt plan — dvs ett samexploaterings- förfarande för glesbebyggelse i vissa fall.

24.2. Särskilt yttrande av experten Lars Delin

Enligt gällande ordning är naturvården en såväl statlig som kommunal angelägenhet. Statens naturvårdsverk har överinseende över naturvården i riket och är central förvaltningsmyndighet för ärenden om naturvård. Enligt sin instruktion skall verket bl a bevaka naturvårdsintresset vid bebyggelse- och annan samhällsplanering samt genom inventering och planering verka för att täktverksamhet får lämplig lokalisering och utform- ning. Huvudansvaret för det regionala naturvårdsarbetet vilar på läns— styrelserna. På dem ankommer de flesta beslutsfunktionerna enligt na- turvårdslagen samt huvuddelen av den regionala inventerings— och plane- ringsverksamhet som fordras för att i praktiken omsätta de av statsmak- terna år 1963 antagna riktlinjerna för naturvårdsverksamheten. Bl a har länsstyrelserna att, med ledning av anvisningar från naturvårdsverket och i samråd med kommunerna, fatta beslut om bildande av naturreservat, meddela strandskydds- och landskapsskyddsförordnanden och dispenser därifrån enligt 15 och 19 55 naturvårdslagen samt handha regleringen av täktverksamheten. Naturvården är som sagt även en uppgift för kommu- nerna. Kommunernas beslutsbefogenhet enligt naturvårdslagen är dock fn begränsad till tillämpning av nedskräpningsbestämmelserna, enligt vilka hälsovårdsnämnd kan utfärda vissa förelägganden. Inom områden med fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan, vilka är undan- tagna från tillämpningen av naturvårdslagens bestämmelser om strand- skydd och landskapsskydd, har kommun särskilda möjligheter att tillvara- ta naturvårdsintressen med stöd av byggnadslagstiftningen. Bygglagutredningens förslag innebär bl a att naturvårdslagens bestäm- melser om strand- och landskapsskydd upphävs. Detsamma gäller lagens bestämmelser om stängselgenombrott (17 5), om samråd och föreläg- gande beträffande vissa arbetsföretag (20 5) samt om borttagande av vanprydande byggnad (21 å). Länsstyrelses beslut om naturreservat före- slås för sin giltighet bli beroende av att beslutet överensstämmer med kommunplan. Det allmänna naturvårdsintresset skall enligt förslaget i stället tillgodoses på i huvudsak följande sätt. Markanvändningslagen föreslås bl a innehålla att områden med särskild betydelse från rekrea— tionssynpunkt eller med hänsyn till naturens skönhet skall bevaras vid planläggning, om särskilda skäl inte föranleder annat, och att strandom- råden och öppna fjällområden alltid skall anses som områden med sådan särskild betydelse. I kommunplan skall bl a anges områden där den be- fintliga natur— eller bebyggelsemiljön på grund av sitt speciella värde bör

vara föremål för långsiktigt bevarande. I kommunplan bör också tas in riktlinjer för restriktioner i fråga om skogsavverkning i områden som är av större intresse från landskapsskyddssynpunkt eller för friluftslivet. Kommunplan och kommundelsplan kan uppta principer för bebyggelsens placering i särskilt känsliga landskapsområden och anvisningar i fråga om bebyggelsens avstånd från stränder. Vidare skall i kommunplan anges var täkt skall få ske eller, om detta är svårt att precisera, vissa riktlinjer för lokaliseringen. Har visst område i kommunplan anvisats för täktverksam- het, skall länsstyrelsen i princip inte kunna vägra tillstånd av naturvårds- skäl. Länsstyrelsen skall däremot i samband med att länsstyrelsen med- delar tillstånd ge erforderliga detaljföreskrifter till begränsning av skadan

på landskapsbilden. Garantier för att det övergripande naturvårdsintresset skall kunna göra sig gällande vid den kommunala planeringen avses enligt förslaget skapas genom länsstyrelsens medverkan i det samrådsförfarande som obligato- riskt skall föregå upprättande av kommunplan och kommundelsplan samt den avsedda ordningen att länsstyrelsen vid efterprövningen kan vägra att godkänna plan som avviker från de förslag som framställts från länsstyrel- sens sida under samrådsförfarandet. Om kommunplan eller kommundels- plan omfattar område som förklarats som rikszon tillkommer att planen i sådan del skall godkännas av Kungl Maj:t, såvida länsstyrelsen inte fått Kungl Maj:ts bemyndigande att själv pröva dylika planer inom rikszon. Byggnadsplan skall obligatoriskt fastställas av länsstyrelsen endast när sådan plan får antas direkt på kommunplan och i denna ej särskilt föreskrivits att fastställelse är obehövlig. Om det visar sig att kommun antar byggnadsplaner som klart avviker från riktlinjer som gäller enligt kommunplan eller kommundelsplan, bör länsstyrelsen enligt utredningen ha möjlighet att ingripa. Förslag om det närmare förfarandet härvidlag framläggs dock inte i förevarande betänkande.

Utredningens förslag i nu refererade del innebär att ansvaret för den offentliga naturvården i betydande grad flyttas över från naturvårds- verket och länsstyrelserna till kommunerna. En sådan utveckling är delvis en nödvändig konsekvens av tanken att plansystemet skall täcka kommu- nens hela område. Den ligger även ilinje med kommunindelningsrefor- men, enligt vilken kommunerna blir betydligt bättre rustade att fullgöra sina uppgifter inom samhällsplaneringen. Den förbättring av informa- tionsmaterialet som åstadskoms genom den fysiska riksplaneringen kan också väntas stimulera till mera aktiva åtgärder från kommunernas sida för att skydda den yttre miljön.

Det går emellertid inte att bortse från att naturvården som nämnts inte enbart är ett kommunalt intresse. Naturvården är i hög grad också en an- gelägenhet som angår hela landet eller en större region. Frågan vilka åtgärder som krävs för att tillgodose det allmänna naturvårdsintresset måste i stor utsträckning bedömas i ett större sammanhang, där hänsyn till kommande generationer, kulturella och vetenskapliga synpunkter samt naturvårds— och rekreationsintressen hos människor bosatta långt utanför gränserna för den kommun som omedelbart berörs måste tillmätas stor vikt. Det är naturligt att kommunens syn på naturvårdsfrå-

gor inte alltid kan sammanfalla med en bedömning där det övergripande naturvårdsintresset sätts i centrum. För att det föreslagna plansystemet skall kunna godtas från naturvårdssynpunkt fordras enligt min mening att det allmänna naturvårdsintresset får bättre möjligheter att göra sig gällande såväl vid planeringen som vid genomförandet av planerna än utredningen föreslagit. Jag skall i det följande ange några punkter där jag anser att förslaget bort ha annat innehåll av nämnda anledning.

Enligt förslaget skall länsstyrelsen vid efterprövning av kommunplan eller kommundelsplan vara bunden av de rekommendationer som gjorts från länsstyrelsens sida vid det föregående samrådsförfarandet. Att sådana anvisningar normalt bör tillmätas stor betydelse vid prövningen är naturligt. Däremot kan enligt min mening knappast accepteras att länsstyrelsen skulle vara förhindrad att frångå dessa anvisningar vid sin prövning. Även om, såsom förutsätts i förslaget, ansträngningar skall göras att förankra samrådsanvisningarna på vederbörlig nivå i länsstyrel- sen, torde det i praktiken inte kunna undvikas att länsstyrelsen många gånger skulle bli bunden av rekommendationer som givits utan att så skett. Särskilda förhållanden, tex planering som skett i närliggande kommun, kan föranleda att vissa naturvårdsfrågor kommit i ett annat läge än vid upprättandet av den plan som skall fastställas. Framförallt torde under samrådsförfarandet föga utrymme finnas för inhämtande av synpunkter från naturvårdsverket. Länsstyrelsen, som fn enligt natur- vårdskungörelsen är skyldig att samråda med naturvårdsverket innan den fattar beslut av vikt i naturvårdsärende, bör ha möjlighet att vid efterprövningen beakta synpunkter från naturvårdsverket. I linje härmed ligger att naturvårdsverket måste få rätt att hos Kungl Maj :t föra talan mot länsstyrelses beslut att godkänna kommunplan eller fastställa kom- mundelsplan.

Skäl kan anföras för att ansvaret för den naturvårdsreglering som nu utövas med stöd av bestämmelserna om strandskydd och landskapsskydd borde kvarligga hos länsstyrelserna. Detta gäller särskilt kontrollen från naturvårdssynpunkt av skogsavverkning och andra åtgärder inom jord- bruk och skogsbruk som inte anses innefatta ändrad markanvändning och som företas inom område utanför byggnadsplan. Den nödvändiga sam- ordningen med det nya plansystemet borde i så fall kunna erhållas bl a genom införande av möjlighet för länsstyrelsen att delegera beslutsbefo- genheter till kommunerna.

Skall emellertid det allmänna naturvårdsintresset såsom utredningen föreslår väsentligen tillvaratas genom generella regler i en markanvänd— ningslag samt föreskrifter och riktlinjer i kommunplan och kommundels- plan, bör systemet enligt min mening kompletteras med bestämmelser som tryggar att föreskrifterna och riktlinjerna i fråga iakttas vid tillämp- ningen. Enligt förslaget skall byggnadsplan till sitt innehåll stå i huvud- saklig överensstämmelse med kommunplan och kommundelsplan. Som utredningen framhåller blir det i de fall byggnadsplan skall upprättas direkt på grundval av kommunplan med tanke på kommunplanens många gånger mycket allmänt hållna föreskrifter ofrånkomligt att det ofta kommer att finnas ett relativt stort utrymme för att godta olika lösningar

inom ramen för det föreliggande tolkningsutrymmet. Trots att precise- ringen i allmänhet kommer att bli större i kommundelsplan kommer även denna att lämna visst svängrum för olika tolkningar (avsnitt 19.9). I vissa fall skall byggnadslov kunna lämnas direkt på kommunplan eller kom- mundelsplan. I de fall byggnadsplan skall fastställas av länsstyrelsen synes — under nedan angiven förutsättning i fråga om talerätt för naturvårds- verket — tillräckliga garantier föreligga för att naturvårdsintresset blir behörigen tillgodosett. Så kan däremot inte anses vara fallet, när byggnadsplan inte skall fastställas, dvs i fråga om byggnadsplan inom område som omfattas av kommundelsplan eller särskilda delar av kom- munplan. Detsamma gäller de fall då byggnadslov får meddelas direkt på kommunplan eller kommundelsplan. Antagande av byggnadsplan eller meddelande av byggnadslov i nu åsyftade fall exempelvis inom strandom- råde eller ett värdefullt landskapsområde för vars användning riktlinjer meddelats i högre plan synes, med det begränsade innehåll byggnadsplan enligt utredningens förslag kan ha, i många fall kunna jämställas med sådana beslut om tillstånd till bebyggelse som länsstyrelsen enligt natur- vårdslagen kan meddela inom strand— och landskapsskyddsområden. Jag anser det som ett minimikrav från naturvårdssynpunkt att myndighet som företräder det allmänna naturvårdsintresset får möjlighet att över- klaga beslut om antagande av byggnadsplan och om byggnadslov i dessa fall.

Givetvis bör naturvårdsverket kunna föra talan även mot länsstyrelses beslut att fastställa byggnadsplan. Jag vill i sammanhanget erinra om att naturvårdsverket enligt särskilt stadgande har rätt att för tillvaratagande av naturvårdens intressen föra talan mot varje beslut enligt naturvårdsla— gen eller enligt bestämmelser som meddelats med stöd av lagen (40 & naturvårdslagen).

Enligt utredningens förslag skall naturreservatsinstitutet bibehållas. Det torde inte finnas anledning befara att länsstyrelsen kommer att avsätta naturreservat i strid mot kommunala planer. Lika litet som i fråga om exempelvis inrättande av nationalpark finns enligt min mening skäl till uttrycklig föreskrift att länsstyrelses beslut om naturreservat för sin giltighet skall vara beroende av att området förklarats som lämpat för naturreservat i kommunplan eller att i kommunplan givna riktlinjer för markanvändningen inte hindrar tillkomsten av ett naturreservat. Erfor- derlig samordning bör åstadkommas genom att länsstyrelsen samråder med byggnadsnämnden, innan den fattar beslut om naturreservat.

Har ett område befunnits så Skyddsvärt att det av länsstyrelsen förklarats som naturreservat, bör länsstyrelsen rimligen inte såsom enligt förslaget berövas möjlighet att handha tillständsgivningen i fråga om vissa slag av åtgärder som enligt reservatföreskrifterna är underkastade till- ståndsplikt. Sådana åtgärder torde mera sällan kräva byggnadsplan eller byggnadslov. I den mån sådant krav gäller bör samordningen åtminstone i fråga om några typer av åtgärder kunna lösas genom att länsstyrelsen ges möjlighet att delegera tillståndsprövningen till kommunen.

Även om det kan antas att en länsstyrelse merendels kommer att bifalla ansökan om täkttillstånd inom område, där täkt skall få ske enligt

kommunplan, kan det enligt min mening inte gärna accepteras att länsstyrelsen såsom utredningen föreslår i princip inte skall ha befogenhet att vägra tillstånd av naturvårdsskäl. På det stadium då en kommunplan antas torde man av naturliga skäl ofta sakna den överblick över grusföre- komsterna och inverkan av eventuella täkter på landskapsbilden m m, som skulle krävas för en riktig bedömning av frågan om ett för tillfället ej aktuellt uttag kan tillåtas i framtiden. Enligt min mening bör länsstyrel- sen ha möjlighet att avslå ansökan om täkttillstånd även inom område varom nu är fråga, om det skulle befinnas motiverat från naturvårdssyn- punkt. En sådan ordning synes överensstämma med vad utredningen föreslår beträffande den till sin natur närbesläktade tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen som fordras beträffande vissa företag. Sådan prövning förutsätts kunna resultera i avslag även inom område där företag av ifrågavarande slag får anläggas enligt riktlinjer i kommunplan.

I det föregående har redovisats några punkter där utredningens förslag enligt min mening ej i tillräcklig grad tillgodoser naturvårdens krav och har skisserats vissa alternativa förslag. Givetvis kan även andra lösningar tänkas. Det väsentliga är att bättre garantier skapas för att samhällets nuvarande naturvårdspolitik kan fullföljas. Härför erforderliga regler bör kunna byggas in i det föreslagna plansystemet utan att de grundläggande principerna i detta rubbas.

Bilaga 1 Vissa under tiden för utredningsarbetet genomförda reformer och behandlade reformförslag

1 Inledning

Under den tid som förflutit sedan de ursprungliga direktiven skrevs har genomförts ett stort antal lagreformer som till viss del tillgodoser de önskemål som uttalats i direktiven och som i övrigt bidragit till ett ökat inflytande från det allmänna över markanvändningen och fastighetsför- valtningen. Reformerna har dels bestått i ändringar av BL och BS, dels av ändringar och tillägg i annan lagstiftning. Som sammanfattande bakgrund till bygglagutredningens arbete lämnas här en redogörelse för det huvudsakliga innehållet i vissa av dessa lagreformer. Endast sådana reformer som har bedömts ha mer väsentlig betydelse för utredningens ställningstaganden har tagits med i redogörelsen. I anslutning därtill skall redovisas vilka uttalanden eller påpekanden som därvid gjorts beträffande bygglagutredningens arbete eller eljest gjorts beträffande framtida ställ— ningstaganden rörande mark- och byggnadslagstiftningen.

Framställningen inleds med en redogörelse för ändringarna i expropria- tionslagstiftningen år 1971 och 1972 (avsnitt 2). Tyngdpunkten i framställningen ligger på bestämmelserna om expropriationsändamålen, expropriationstillståndet och expropriationsersättningen.

Mot bakgrund av de nya expropriationsrättsliga reglerna lämnas därefter en redogörelse för de tre större reformer som genomförts beträffande BL och BS rörande tätbebyggelsebegreppet, fysisk rikspla- nering och provisorisk rivningsreglering (avsnitt 3). Beträffande BL och BS behandlas inte sådana ändringar som avser administrativa, byggnads- tekniska eller fastighetsbildningstekniska omständigheter.

I det därefter följande avsnittet behandlas de mer betydelsefulla ändringar som vidtagits i naturvårdslagen under perioden 1969 — 1973 (avsnitt 4).

För att belysa de väsentligaste nyheterna på genomförandesidan lämnas avslutningsvis en redogörelse för den nya bostadssaneringslagstiftningen och lagen om tvångsförvaltning av bostadsfastighet (avsnitten 5 och 6).

432. Reformer och behandlade reformförslag SOU 1974:21 2 Ändringari expropriationslagstiftningen

2.1. Inledning

Regler som möjliggör genomförande av upprättade planer har stor betydelse ävensom regler som möjliggör att samhället på ett tidigt stadium kan säkerställa erforderliga dispositionsrätter över mark som är avsedd att planläggas för att därigenom säkra genomförandet av blivande planer. De mest betydelsefulla reglerna är de som behandlar inlösen. Sådana regler har funnits i såväl BL som expropriationslagstiftningen. Den praktiska betydelsen av inlösenrätterna är i stor utsträckning beroende av hur ersättningsreglerna är utformade. Sedan direktiven skrevs har expropriationslagstiftningen ändrats i två etapper. Därvid har viss överflyttning skett av inlösenbestämmelser från BL till ExL och vidare har ersättningsreglerna ändrats i betydande utsträckning.

2.2 1971 års reform

1971 års reform var en partiell ändring av lagen (19171189) om expropriation (ExL). Reglerna om expropriation för tätbebyggelse- ändamål ändrades så att de i större utsträckning än tidigare skall möjliggöra en aktiv kommunal markpolitik. Vidare infördes en ny expropriationsgrund, kallad värdestegringsexpropriation. Bestämmelserna om ersättning vid expropriation arbetades om i syfte att dämpa markvärdestegringen och hindra att kommunerna vid expropriation för tätbebyggelseändamål behöver ersätta värden som har uppstått till följd av samhällets egna insatser och har samband med förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt.

Reformen grundade sig i allt väsentligt på ett av expropriationsutred- ningen framlagt förslag (SOU 1969150—51), som förutom förslag till vissa delar av en ny allmän expropriationslag (AExL) innehöll förslag till ändring av bl a BL. Arbetet med översyn av övriga delar av expropria— tionslagen fullföljdes genom justitiedepartementets försorg sedan expro- priationsutredningens arbete förklarats för avslutat. Föredragande stats- rådet erinrade om att byggnadslagstiftningen, som har nära samband med expropriationslagstiftningen, var föremål för översyn av bygglagutred- ningen. Detta ansågs tala för att några mer betydande ändringar i BL inte borde genomföras då. Å andra sidan ansågs att många av de förslag till lagändringar som utredningen fört fram var av sådan betydelse från samhällsplaneringssynpunkt att de borde tas upp utan onödigt dröjsmål. Dessa överväganden hade lett fram till den slutsatsen att vissa angelägna reformer borde genomföras snarast möjligt genom ändringar i ExL och BL medan en mera fullständig reform av expropriationslagstiftningen borde anstå till dess översynen av återstående frågor avslutats. Beträffan- de samband med bygglagutredningens arbete anförde föredragande stats- rådet vidare.

En samlad översyn av byggnadslagstiftningen pågår f. n. inom bygglag- utredningen. Resultatet av denna översyn kommer sannolikt att beröra

grundläggande förutsättningar för expropriationslagstiftningen. Det torde emellertid dröja ännu någon tid innan bygglagutredningen kan slutföra sitt omfattande och komplicerade arbete, och med hänsyn till angelägen- heten av att snabbt få fram önskvärda reformer inom expropriationslag- stiftningen är jag inte beredd att låta anstå ytterligare med dessa. Med hänsyn till den pågående översynen av byggnadslagstiftningen bör dock ändringar i gällande BL begränsas till vad som nödvändigt följer av de reformer inom expropriationslagstiftningen som jag bedömer som särskilt angelägna. Byggnadslagstiftningen har stor betydelse för utformningen av expropriationslagstiftningen. Jag vill därför redan nu framhålla att översynen av byggnadslagstiftningen kan komma att föranleda ändringar även av de i det följande framförda reformförslagen.

2.2.1. Expropriation för vissa tätbebyggelseändamål

Enligt expropriationsutredningen behövs bestämmelser om expropriation för tätbebyggelseändamål dels med tanke på de kommunala markförvärv som krävs för att trygga förverkligandet av samhällets intentioner på längre sikt i fråga om bebyggelseutveckling och markutnyttjande men dels också för mera utpräglade specialfall, där det gäller att genomföra fastställda planer. Utredningen föreslog därför att i AExL skulle tas upp dels vissa allmänna bestämmelser om expropriation för tätbebyggelse- ändamål, dels vissa speciella sådana bestämmelser.

De allmänna bestämmelserna hade sammanförts i en paragraf, (2 kap 1 % AExL) som skulle ersätta då gällande 1 & första stycket 7 och 16 samt 44 5 och 45 5 första stycket BL. De speciella bestämmelserna, som i huvudsak avsåg inlösen av gatumark och annan mark för annat än enskilt bebyggande, hade tagits in i 2 kap 2 & första stycket 1 och 2 AExL och avsågs ersätta kommunernas möjlighet att begära inlösen enligt 18, 18 a, 41, 41 a och 47 %% BL.

De speciella bestämmelserna i 2 kap 2 5 första stycket 1 och 2 innebar endast överföring av motsvarande bestämmelser från BL. Med hänsyn till att 1971 endast gjordes en partiell reform av gällande ExL ansågs det inte finnas anledning att ta upp förslaget i denna del till närmare prövning. Vad som behandlades var de allmänna expropriationsgrunder för tätbe- byggelseändamål som utredningen hade tagit upp i 2 kap 1 & AExL.

Föredragande statsrådet anförde inledningsvis.

Den snabba utvecklingen i det moderna samhället ställer stora krav på utbyggnad av nya tätortsområden och på förändringar inom redan tätbebyggda områden för att anpassa dessa till nutida anspråk på en från trafiktekniska, sociala och andra synpunkter fullgod miljö. Den omfat- tande byggnads— och anläggningsverksamhet som nu pågår i detta syfte och som kan förutses äga rum i framtiden innebär avsevärda påfrestningar för samhällsekonomin i stort. Det är därför viktigt att arbetet kan bedrivas på ett planmässigt sätt och att konkurrens och rationella produktionsformer på byggnadsområdet främjas. När det gäller sanering av äldre bebyggelseområden är det i allmänhet inte lämpligt att ingripande sker punktvis, utan åtgärderna bör vidtas i ett större sammanhang. Många gemensamma ändamål bör helst tillgodoses genom samverkan mellan olika fastigheter och bebyggelsen inom varje fastighet kan därför inte betraktas som en enhet för sig.

Ansvaret för den lokala planeringen av bebyggelsen ligger i första hand på kommunerna. Det är i hög grad angeläget att dessa förfogar över effektiva medel för att styra utvecklingen på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. De bör ha stort inflytande både i fråga om tidpunkten för olika byggnadsåtgärders genomförande och över bebyggelsens närmare utformning. Kommunerna har redan åtskilliga befogenheter i detta hänseende. Sålunda svarar de för planläggningen enligt BL och har hand om förmedlingsverksamheten för statliga bostadslån. Det är emellertid också av vikt att kommunerna har möjlighet att föra en aktiv markpolitik och genom egna markförvärv säkerställa att byggandet sker på ett planmässigt och samhällsekonomiskt lämpligt sätt. Enligt de av riksdagen godkända riktlinjer för den kommunala markpolitiken som drogs upp i prop. 19671100 bör kommunerna förvärva mark i sådan omfattning att de får dominerande inflytande över de marktillgångar som inom överskådlig tid kan beräknas bli tagna i anspråk för samhällsbyggandet.

För att kommunerna skall kunna förverkliga de sålunda uppställda målen krävs att de har möjlighet att tvångsvis förvärva mark för samhällsbyggnadsändamål. Detta kan f. n. ske genom förköp eller genom inlösen enligt BL och ExL. Enligt utredningens mening är de befogen- heter som i detta hänseende f. n. står kommunerna till buds inte tillräckliga. Bl. a. påpekas att deras möjligheter att på detta sätt påverka bebyggelseutvecklingen i sådana fall då det varken är fråga om nyexploa- tering eller om mera omfattande saneringsåtgärder är alltför begränsade. Vidare anses det svårt att inom ramen för gällande lagstiftning tillgodose behovet av mera långsiktiga markförvärv. Utredningen anser därför att kommunernas befogenhet att expropriera mark för tätbebyggelseändamål bör vidgas.

Efter att ha redogjort för expropriationsutredningens förslag och remissinstansernas inställning framhöll föredragande statsrådet.

För egen del vill jag till en början framhålla att reglerna om expropriation till tätbebyggelseändamål bör utformas så att de möjliggör en aktiv kommunal markpolitik. Utgångspunkten bör därför vara att kommunerna skall ha en obetingad företrädesrätt till mark som skall bli föremål för tätbebyggelseåtgärder. Expropriation bör alltså kunna till- gripas även i andra fall än då det behövs för att bryta enskilda markmonopol. Det skall ankomma på kommunen själv att avgöra, om och i vilken utsträckning kommunen skall vara ägare till den mark som bebyggs.

Vidare är det i hög grad önskvärt att kommunerna får möjlighet att förvärva mark redan på ett tidigt stadium. Härigenom skapas förutsätt- ningar för en långsiktig planering av bebyggelsen. Om förvärven sker i god tid bör också ersättningarna kunna hållas på en lägre nivå än annars. Detta är givetvis angeläget från kommunalekonomisk synpunkt men kan också bidra till en i och för sig önskvärd dämpning av markprisstegringen i allmänhet.

Det anförda visade enligt föredragande statsrådet att de rättsliga förutsättningarna för expropriation för tätbebyggelseändamål borde vidgas. Det ansågs ligga nära till hands att vid reglernas utformning anknyta till bestämmelserna i förköpslagen (19671868). Härigenom skulle tillämpningen av båda lagarna underlättas och grundvalen läggas för en enhetlig praxis.

Mot bakgrund av det anförda förordades att som huvudregel skulle gälla att expropriation får ske för att ge kommunen möjlighet att förfoga

över mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Vid tillämp- ningen av denna regel kan ledning hämtas från praxis beträffande förköpslagen och från dess förarbeten. I enlighet med vad som har anförts där måste kommunen göra antagligt att marken med hänsyn till belägenheten och kommunens utveckling behövs för det avsedda ända- målet. Det betonades att kommunen därvid endast har att prestera en sannolikhetsbevisning och att kraven på denna bevisning inte får sättas alltför högt. Det erinrades om att i förarbetena till förköpslagen hade uttalats att ett lämpligt underlag för bedömningen — i sådana fall då översiktliga eller detaljerade planer enligt BL inte föreligger — kunde vara t ex befolkningsprognoser, bostadsbyggnadsprogram eller industriut- vecklingsplaner.

Beträffande betydelsen av fastighetsägarens villighet att medverka anförde föredragande statsrådet.

En fråga som har diskuterats både under utredningsarbetet och bland remissinstanserna är vilken betydelse som vid prövningen av frågan om expropriation skall tillmätas den enskilde markägarens förutsättningar, intresse och vilja att medverka i samhällsutbyggnaden. Med anledning härav vill jag hänvisa till vad jag tidigare har anfört om att kommunerna bör ha företrädesrätt till mark som behövs för samhällsbyggnadsändamål. Av denna allmänna princip följer att markägarens förhållanden inte kan få tillmätas någon avgörande vikt i sammanhanget. Även om denne är beredd att själv exploatera marken på avsett sätt bör alltså kommunen ges tillstånd till expropriation. Detta framgår av den från förköpslagen hämtade regeln.

Expropriationsutredningens förslag innehöll en särskild regel som gällde expropriation för tätbebyggelseändamål i fråga om tätbebyggd mark. Förslaget angav i det avseendet som förutsättning att marken inom överskådlig tid kommer att beröras av byggnads- eller anläggningsåtgärder som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt eller att det till främjande av planmässigt byggnadsskick eller av annan därmed jämförlig orsak är angeläget att kommunen får rådighet över marken. Utredningen hade i sina motiv preciserat uttrycket överskådlig tid som avseende ett å två decennier. Föredragande statsrådet godtog i och för sig denna bestämning som en allmän riktlinje för bedömningen av vad som skall anses som överskådlig tid. Är det fråga om mycket omfattande saneringar för vilka det redan finns väl konkretiserade planer ansågs det emellertid böra vara möjligt att expropriera även om marken kommer att beröras av åtgärderna först sedan mer än två decennier har förflutit. Om bestäm- melserna utformades på detta sätt och i enlighet med vad som föreslogs beträffande värdestegringsexpropriation (se nedan avsnitt 2.2.3) ansågs de dåvarande bestämmelserna i 44 å och 45 5 första och andra styckena BL bli överflödiga eftersom de skulle täckas av bestämmelserna i ExL. Utredningens förslag att nämnda lagrum skulle upphävas godtogs därför.

Det framhölls vidare att i fråga om expropriation av tätbebyggd mark har kommunerna ibland anledning att själva ålägga sig en viss återhåll- samhet. Därmed avsågs att en kommun, om det kan ske utan större olägenheter för planering och samhällsbyggnad, i görligaste mån undviker

att ta i anspråk mark som är bebyggd med egnahemsfastigheter. Det ansågs ligga i sakens natur att sådan hänsyn tas och bör tas även i framtiden i samma omfattning som vid tiden för reformen.

En fråga som tilldrog sig särskild uppmärksamhet var huruvida det borde finnas en särskild regel om expropriation för tomträttsupplåtelse. Till en början underströks i propositionen att tomträttsinstitutet är ett utomordentligt värdefullt hjälpmedel för den kommunala markpolitiken, bl a genom att det öppnar möjlighet att förbehålla det allmänna en rimlig del av markvärdestegringen. I enlighet med vad som anfördes i prop 19671100 ansågs kommunerna i regel hellre böra upplåta bebyg- gelsemark med tomträtt än sälja den. Tomträttsinstitutets betydelse ansågs på sätt utredningen förordat böra komma till uttryck i bestäm- melserna om expropriation för tätbebyggelseändamål. I fråga om kravet på bevisning rörande markbehovet ansåg föredragande statsrådet i likhet med utredningen att det i regel bör vara tillräckligt att kommunen förkla- rar sig ha för avsikt att upplåta marken med tomträtt.

Regeln om expropriation för tätbebyggelseändamål ersatte tidigare bestämmelser i 15 första stycket 16 ExL. Däremot ansågs det inte lämpligt att vid den partiella reform som det var fråga om upphäva den särskilda expropriationsregeln i 1 & första stycket 7 ExL, vilken tog sikte på situationer av mycket speciell typ.

Reglerna om expropriation av tätbebyggd mark avsåg situationer då bebyggelsen skall mer eller mindre omdanas och t ex fastighetsindel— ningen eller fastigheternas omfattning förändras. De avsåg däremot inte att tillgodose det från vissa remissinstanser framförda önskemålet att kunna expropriera enstaka bostadsfastigheter av det skälet att de är i påtagligt behov av förnyelseåtgärder.

Vid riksdagsbehandlingen instämde civilutskottet (CU 1971127) i de uttalanden som gjorts i propositionen och tillstyrkte lagförslaget som även godtogs av riksdagen.

2.2.2. Expropriation för kulturella ändamål

Tidigare innehöll både ExL och BL vissa bestämmelser till skydd för sådan fast egendom som är värdefull från kulturell eller historisk synpunkt. Enligt l 5 första stycket 12 ExL fick expropriation sålunda äga rum för att bevara kulturhistoriskt synnerligen märklig bebyggelse eller synnerligen märklig fast fornlämning som inte kunde tryggas på annat sätt eller för att bereda erforderligt utrymme däromkring. Med stöd av 44 a & BL kunde under vissa förutsättningar inlösen ske av mark inom eller i omedelbar närhet av område med äldre bebyggelse som det av historiska eller kulturhistoriska skäl är angeläget att hålla i värdigt skick.

Expropriationsutredningen ansåg att de nämnda bestämmelserna bars upp av starka behov men att det inte var lämpligt att expropriationsbe- fogenhet för dessa skilda men närbesläktade ändamål skall behöva grundas på regler i olika lagar. Utredningen föreslog därför att bestäm- melserna skulle placeras i ett och samma lagrum i AExL.

Vid 1971 års reform ansågs att vägande skäl talade för att föra samman de båda bestämmelserna till ett lagrum. Det ansågs böra få sin plats i expropriationslagen varför 44aå BL skulle upphävas. Detta ansågs möjligt bl a med hänsyn till det samtidigt föreslagna institutet värde- stegringsexpropriation (se nedan avsnitt 2.2.3). Bestämmelsen, som togs in i l 5 första stycket 12 i ExL innebar att expropriation kunde ske för att bevara historiskt eller kulturhistoriskt märklig bebyggelse eller märklig fast fornlämning eller bereda erforderligt utrymme däromkring.

2.2.3. Värdestegringsexpropriation

I prop 1971:122 framhölls att det är en angelägen uppgift för samhällets markpolitik att med olika medel bidra till att prisstegringen på mark dämpas och att värdestegringsvinster som har uppkommit genom det allmännas insatser kommer samhället till godo. Vissa då gällande expropriationsrättsliga bestämmelser var direkt inriktade på indragning av oförtjänt markvärdestegring. I samband med att kommun genom zonexpropriation enligt 44 & BL fick tillstånd att ta i anspråk mark för större ombyggnadsåtgärder kunde kommunen få expropriera även mark i det omedelbara grannskapet som väntades få väsentligt ökat värde till följd av åtgärderna. Också vid expropriation enligt 44a5 BL för bevarande av äldre från historisk eller kulturhistorisk synpunkt värdefull bebyggelse förelåg rätt till inlösen av närbelägen mark under liknande förutsättningar. De då senaste viktiga lagstiftningsåtgärderna på detta område utgjordes av den år 1967 genomförda lagstiftningen om kommunal förköpsrätt till tätbebyggelsemark samt de samma år vidtagna ändringarna i tomträttslagstiftningen och reglerna om beskattning av realisationsvinster och jordstyckningsrörelse. Vidare erinrades om att kommunernas resurser att föra en aktiv markpolitik hade stärkts genom ökade lånemöjligheter vid markförvärv för samhällsbyggnadsändamål och för tomträttsupplåtelse.

Beträffande behovet av särskilda regler om värdestegringsexpropriation anförde föredragande statsrådet.

De nya regler jag föreslår om expropriation för tätbebyggelseändamål skall göra det möjligt för kommunerna att förvärva mark på ett tidigt stadium. En markpolitik varigenom kommunerna konsekvent utnyttjar denna möjlighet och i samband därmed upplåter mark med tomträtt kommer otvivelaktigt att utgöra ett viktigt medel för att hos samhället bevara den markvärdestegring som dess egen utveckling föranlett. Jag avser vidare att föreslå att reglerna om ersättning vid expropriation utformas på sådant sätt att de får en dämpande effekt på markvärdesteg- ringen. Även om dessa förslag genomförs finns det emellertid behov av ett självständigt instrument med vars hjälp det allmänna kan tillgodogöra sig värdestegring som beror på samhällets egna insatser.

Expropriationsutredningen hade i sitt förslag anvisat ett sådant instrument i form av en särskild bestämmelse om värdestegringsexpro- priation. Om staten eller kommun skulle vidta byggnads- eller anlägg- ningsåtgärder, som var av sådan beskaffenhet att de kunde föranleda expropriation enligt någon av reglerna i den föreslagna AExL, och det

med skäl kunde antas att åtgärderna skulle medföra väsentligt ökat värde för egendom i områdets omedelbara närhet eller annars avsevärt öka möjligheterna att utnyttja sådan egendom skulle enligt förslaget Kungl Maj:t kunna medge expropriation av egendomen. Expropriation avsågs dock få ske bara om det var skäligt med hänsyn till kostnaderna för åtgärderna och till övriga omständigheter.

Bland remissinstanserna rådde i stort sett enighet om att samhället som en kompensation för sina nedlagda kostnader inom samhällsplaneringen och samhällsbyggandet borde i möjligaste mån få åtnjuta den värdesteg- ring på mark som blir en följd av dessa åtgärder. Förslaget om värdestegringsexpropriation hade därför mottagits i huvudsak positivt av remissinstanserna. Den kritik som fördes fram gick i huvudsak ut på att en värdestegringsexpropriation skulle drabba fastighetsägarna ojämnt och att institutet skulle sakna nämnvärd självständig betydelse vid sidan av främst reglerna om tätbebyggelseexpropriation. En remissinstans föreslog att mera markanta värdestegringsfall skulle lösas med s k betterments- bidrag som alternativ till expropriation.

Föredragande statsrådet var positiv till de tankegångar som har upp förslaget om värdestegringsexpropriation. Vad gäller frågan om better- mentsbidrag ansågs det obestridligt att ett sådant system har vissa fördelar. Bidragsskyldigheten drabbar fastighetsägarna lika och systemets effektivitet är inte beroende av samhällets ekonomiska resurser. De former för bettermentsbidrag som prövats dittills ansågs emellertid ha visat sig vara synnerligen svåranvända. På detta stadium ville föredragande statsrådet därför inte föreslå regler om bettermentsbidrag. Inom ramen för ExL ansågs emellertid problemen kunna delvis lösas med ett expropriationsinstitut av den typ som utredningen förordat. Eftersom det föreslogs att de dåvarande bestämmelserna i BL skulle upphävas och då några avgörande invändningar inte syntes kunna resas mot utred- ningens förslag tillstyrktes att det genomfördes.

Vid riksdagsbehandlingen anförde civilutskottet (CU 1971127) att dei förslagen sammanfattade reglerna om värdestegringsexpropriation var av stort principiellt värde. De ansågs även ge ett klart uttryck för den grundläggande principen att den värdestegring som beror på samhällsut- byggnaden bör tillgodoföras det allmänna. Riksdagen godtog det fram- lagda förslaget.

Beträffande utformningen av regeln framhölls i propositionen bl a att de åtgärder vilkas värdeförhöjande effekt medför expropriationsbefogen— het borde vara av sådan art att expropriation i och för sig skulle kunna användas för deras genomförande. Däremot ansågs det inte böra krävas att själva arbetsområdet faktiskt förvärvats genom expropriation. Expro- priationsbefogenheten borde bara gälla sådana fall då värdestegringen eller nyttoeffekten av det allmännas åtgärder är av mera betydande omfattning. En förutsättning för expropriationstillstånd skulle vara att planläggningen av dessa åtgärder har nått så långt att det står klart att de kommer att genomföras. Någon detaljredovisning ansågs dock inte böra krävas. Däremot framhölls det som nödvändigt att åtgärdernas art och omfattning redovisats i stora drag så att tillståndsprövningen kan bygga

på en någorlunda säker uppfattning om den effekt åtgärderna får på kringliggande mark.

För att lagregeln inte skall leda till stötande resultat i enskilda fall ansågs böra krävas att expropriation ter sig skälig med hänsyn till kostnaderna för åtgärderna och övriga omständigheter. Vid denna skälighetsprövning skall bl a kunna beaktas att fastighetsägaren har erbjudit sig att betala ut ersättning motsvarande värdestegringen. En speciell situation föreligger då samhället i särskild ordning uppbär bidrag av markägaren till kostnaderna för viss åtgärd. Främst åsyftas här gatukostnader. Sådan bidragsskyldighet medverkar till att värdestegringen regelmässigt blir av begränsad omfattning. Dessa situationer ansågs därför normalt komma att falla utanför regelns tillämpningsområde.

Beträffande tillämpningen av en regel som den föreslagna anförde föredragande statsrådet.

Det är visserligen möjligt att en regel om värdestegringsexpropriation inte kommer att tillämpas i någon större utsträckning. Regeln kan emellertid få avsevärd betydelse genom sin blotta existens som grundval för förhandlingar mellan det allmänna och fastighetsägaren. Denne bör kunna freda sig från expropriation genom att frivilligt ersätta samhället för den markvärdestegring som kan beräknas uppstå till följd av det allmännas insatser. En sådan lösning kan ofta förefalla lämplig exempel- vis då en ny väg dras fram och betydande värdestegring därigenom uppkommer på kringliggande mark. Eftersom syftet med värdestegrings- expropriation endast skall vara att det allmänna skall tillgodogöras markvärdestegringen bör expropriation i regel kunna undvikas när fastighetsägaren har erbjudit sig att betala en skälig ersättning för den förmögenhetsökning som följer av det allmännas åtgärder. Det nu sagda innebär att bestämmelsen om värdestegringsexpropriation skulle få en funktion liknande reglerna för markexploatörsfall i 70 och 73 55 BL.

2.2.4. Ersättningsfrågor, allmänt

Vid 1971 års reform gjordes en genomgripande översyn av ExL:s och BLzs ersättnings- och värderingsregler. Som inledningsvis anfördes syftade översynen till att dämpa markvärdestegringen och hindra att kommu— nerna vid expropriation för tätbebyggelseändamål behöver ersätta värden som har uppstått till följd av samhällets egna insatser och har samband med tätbebyggelseutvecklingen.

Som bakgrund till reformen framförde föredragande statsrådet vissa allmänna synpunkter. Vid riksdagsbehandlingen uttalade sig civilutskottet inte särskilt om de nedan redovisade allmänna synpunkterna på ersätt- ningsfrågorna. De återgavs emellertid i utlåtandet i samband med att civil- utskottet tillstyrkte de särskilda reformerna av ersättningsreglerna.

Föredragande statsrådet anförde inledningsvis.

Som utgångspunkt för behandlingen av frågor om ersättning vid expropriation har i förarbetena till ExL uppställts den principen att expropriatens förmögenhetsställning efter expropriationen bör vara densamma som om någon expropriation inte hade ägt rum. Å ena sidan kan expropriaten i enlighet härmed med fog kräva att inte bli drabbad av ekonomisk förlust till följd av att hans egendom behöver tas i anspråk för

att tillgodose ett allmänt intresse. Å andra sidan har den exproprierande ett lika befogat anspråk på att inte behöva betala för sådana värden som tillskapats genom hans egna insatser. Det finns inte någon anledning att tillämpa så generösa ersättningsregler att expropriaten genom expropria- tionen och expropriationsändamålets genomförande gör ekonomisk vinning.

Sedan statsrådet erinrat om att det tidigare funnits en benägenhet att i ersättningsfrågor se mera till fastighetsägarens än till den exproprierandes intressen och att detta medfört påtagliga nackdelar för kommunernas planering utvecklade han målsättningen för värderingsreglernas utform- ning på följande sätt.

Höga expropriationsersättningar är ogynnsamma från allmän synpunkt inte bara därigenom att de medför stora påfrestningar på den exproprie- randes ekonomi och leder till ovidkommande hänsyn i planeringssam- manhang. De får också återverkningar i fråga om den allmänna prisnivån på mark och bidrar till att skruva upp denna på ett från samhällsekono- misk synpunkt olyckligt sätt. I den mån höga markvärden grundas på spekulation i ökad avkastning på grund av förväntad ändrad markan- vändning försvåras också ett rationellt utnyttjande av marken för jord- och skogsbruk eller liknande ändamål i dagsläget. Markvärdestegringen, särskilt i och i närheten av tätorterna, har länge utgjort ett allvarligt problem som det har varit svårt att komma till rätta med. Mot bakgrund härav är det minst sagt otillfredsställande om ersättningar vid expropriation bestäms på ett sätt som innebär att denna värdestegring inte bara godtas utan t. o. m. uppmuntras. Det finns i stället anledning att försöka utforma expropriationsreglerna så att de dämpar markvärde- stegringen. Denna beror till stor del på förväntningar om sådan ändringi fråga om markens användning som leder till att dess avkastning ökar. Dessa ändringar är till stor del avhängiga av det allmännas insatser med planering o. d. Stora fördelar skulle vinnas om ersättningsreglerna kunde ges sådan utformning att möjligheterna att få ersättning för detta slags förväntningsvärden går förlorade. Över huvud taget är det ett angeläget önskemål att den exproprierande vid expropriation för allmänt ändamål inte skall behöva ersätta värden som har uppstått till följd av samhällets egna insatser genom planerings- och investeringsverksamhet.

En förutsättning för att ersättningsreglerna i ExL skall ge expropriaten full ersättning utan att kommunen för den skull tvingas ersätta några förväntningsvärden är att reglerna får ett starkt inflytande på prisbild- ningen i den fria marknaden. För detta fordras i sin tur att expropriation vid en realistisk bedömning framstår som ett alternativ man måste räkna med. Härför krävs att kommunerna bedriver en framsynt och effektiv markpolitik. En sådan politik bör givetvis i första hand genomföras genom frivilliga förvärv. Expropriationsmöjligheten bör dock tillgripas när det inte går att på annat sätt komma över marken till ett pris som svarar mot den ersättning som skulle bli bestämd vid tillämpning av de föreslagna ersättningsreglerna.

Det möter enligt min mening inte några betänkligheter från rättssäker— hetssynpunkt att införa ersättningsregler i ExL som innefattar en mera rimlig avvägning mellan enskilda och samhälleliga intressen än de nuvarande, under förutsättning att reglerna inte ges retroaktiv verkan. Ersättningsreglerna bör hindra att sådana värden på mark som beror på spekulation uppkommer och ersätts i framtiden. De bör däremot inte utformas så att ersättning inte kommer att utgå för värden som på grund av gällande lagstiftning redan föreligger.

2.2.5. Ersättning enligt ExL

I prop 1971:122 föreslogs mot den ovan angivna allmänna bakgrunden ersättningsregler i ExL med i huvudsak nedanstående innebörd. Civilut- skottet godtog i sitt yttrande de framlagda förslagen varefter riksdagen antog desamma.

Utgångspunkten är att för fastighet som exproprieras skall erläggas en löseskilling motsvarande fastighetens marknadsvärde vid tiden för expro- priationsmålets avgörande med de begränsningar som kan följa av de särskilda reglerna om förebyggande av markvärdestegring. Med marknads- värde avses det pris fastigheten sannolikt skulle betinga vid försäljning i den allmänna marknaden. Härvid skall ses bort från den omständigheten att fastigheten kan vara svårsåld på grund av att den står under expropriation. Grund för värderingen skall i större utsträckning än förut vara jämförelser med de priser som betalats för likartade fastigheter. När del av fastighet exproprieras, bestäms ersättningen, kallad intrångsersätt— ning, till skillnaden i marknadsvärde före och efter expropriationen. När det gäller marknadsvärdet framhålls att kommunala köp och försäljningar tillhör den normala marknadsbilden i tätbebyggelseregioner och att kommunens inflytande på prisnivån bör slå igenom vid bestämmandet av expropriationsersättningen.

Värderingen av fastigheten skall liksom tidigare hänföras till förhållan- dena vid den tidpunkt på expropriationsmålet slutligen avgörs. Om fastigheten tagits i besittning av den exproprierande före denna tidpunkt skall dock i enlighet med tidigare gällande rätt vid värderingen hänsyn inte tas till sådana ändringar som ägt rum efter tillträdet. I det senare fallet gäller att ersättningen kan höjas om det efter tillträdesdagen inträffat höjning i allmänna prisläget.

I bevishänseende skall samma principer gälla som i skadeståndsrättsliga mål. Härigenom förhindras att bevisbördan som ofta tidigare var fallet läggs ensidigt på den exproprierande. Innebörden är att den som framställer ett yrkande alltid måste komma med något mått av utredning för att yrkandet skall bifallas.

Vid värderingen skall gälla den allmänna regeln att om det företag, för vars genomförande expropriationen äger rum, har medfört inverkan av någon betydelse på värdet av den fastighet som skall exproprieras så skall ersättn'ngen bestämmas med hänsyn till det värde fastigheten skulle ha haft utan sådan inverkan. Detta gäller dock endast i den mån det anses skäligt med hänsyn till förhållandena i orten eller till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga förhållanden.

Betriffande expropriation för tätbebyggelseändamål gäller vissa ytter- ligare värderingsregler, som har till syfte att förebygga oförtjänt markvärdestegring. Reglerna avser att hindra att samhället vid expropria- tion som sker för att genomföra tätbebyggelse eller för att utveckla sådan bebyggelse skall behöva betala ersättning för marken med belopp som innefattar sådan värdestegring som beror på samhällets egna insatser i sambard med tätbebyggelseutvecklingen. Problemet att skilja den värde- stegring som sålunda inte bör ersättas från sådan värdeökning som saknar

samband med den väntade tätbebyggelseutvecklingen föreslogs bli löst genom en presumtionsregel. Enligt denna skall den ökning av fastighetens värde som ägt rum under tiden från tio år före ansökningen om expropriation — dock högst femton år före talans väckande vid domstol och på grund av en övergångsbestämmelse inte i något fall tidigare än från den 1 juli 1971 — anses bero på expropriationsföretaget och alltså inte ersättas, om det inte blir utrett att värdestegringen beror på annat än förväntningar om ändring i fastighetens tillåtna användningssätt. Regeln tillgodoser markägarens berättigade intresse eftersom ersättning utgår om utredningen ger vid handen att markvärdestegringen helt eller delvis saknar samband med den kommande ändrade markanvändningen. Värde- ringen skall ske under beaktande av fastighetens skick när ersättningsfrå- gan avgörs. Har stadsplan eller byggnadsplan fastställts under tid då presumtionsregeln är tillämplig men före ansökan om expropriation skall regeln tillämpas endast på värdestegring som ägt rum efter planfast- ställelsen.

I propositionen framhölls att presumtionsregeln är så utformad att den i allmänhet skall ge fastighetsägaren möjlighet att för expropriationser- sättningen förvärva annan jämförlig fastighet, under förutsättning att förvärvet sker inom ett sådant område där någon förändrad markanvänd- ning inte kan förväntas inom överskådlig tid. För vissa typer av fastigheter ansågs det emellertid motiverat att ge en regel som innefattar en uttrycklig garanti för en ersättning som gör det möjligt för ägaren att skaffa sig en likvärdig ersättningsfastighet. Garantin gäller fastighet som innehas i huvudsakligt syfte att bereda bostad åt ägaren och honom närstående, dvs som regel en- eller tvåfamiljshus och har utformats så att presumtionsregeln i dessa fall inte får tillämpas så att löseskillingen bestäms till lägre belopp, än som erfordras för att skaffa en annan likvärdig bostadsfastighet.

Utöver ersättning i form av löseskilling eller intrångsersättning kan ersättning utgå för annan ekonomisk skada som drabbar den som blir utsatt för expropriation. I denna del skedde inte någon ändring i förhållande till vad som gällde tidigare.

2.2.6. Kompensationsreglerna i BL

Beträffande de år 1971 gällande reglerna anförde föredragande statsrådet.

Vid inlösen av mark enligt BL skall på grund av den allmänna hänvisningen i l37 & i princip ersättningsreglerna i ExL tillämpas. För vissa fall av inlösen modifieras emellertid dessa regler genom bestämmel- ser i BL om kompensation för s. k. planskada. Som huvudprincip gäller att en markägare inte har rätt till ersättning för att han av gällande plan förhindras att använda sin mark på det sätt som skulle vara mest lönsamt. Detta anses följa av 5 & BL, enligt vilken det för rätt till tätbebyggelse förutsätts att marken vid planläggning har prövats från allmän synpunkt lämpad för detta ändamål. Från den angivna huvudprincipen finns vissa undantag. Om en planändring medför att fastighetsägaren inte kan använda sin mark annat än på sätt som står i uppenbart missförhållande till markens tidigare värde kan kommunen vara skyldig att lösa in marken

eller att betala ersättning för den uppkomna skadan. Inlösenskyldighet gäller i huvudsak i fall då marken över huvud taget inte får användas för enskilt bebyggande. Som exempel kan nämnas att den har avsetts för gata, park, allmän byggnad e. d. Ersättningsrätt föreligger då bebyggelse- förbudet visserligen inte är totalt men ändå mycket ingripande. Vid byggnadsplan kan aldrig någon inlösenplikt komma i fråga, vilket sammanhänger med att det inte är kommunen som har ansvaret för genomförandet av sådan plan. Däremot kan i vissa fall markägare ha rätt till ekonomisk ersättning för skada genom planen.

Den ersättning som skall utgå till markägaren vid tillämpning av de nu berörda kompensationsreglerna bestäms efter markens tidigare värde, dvs. värdet före planläggningen. Detta innebär för inlösenfallen att värde- ringen skall hänföras till en tidigare tidpunkt än som följer av ExL. Härvid uppkommer frågan om ersättningen skall innefatta även sådana fö r v ä n t ni n g 5 v ä r d e n som förelåg vid derlna tidpunkt, dvs. värden som berodde på att man räknade med att marken efter planläggningen skulle kunna användas på ett mera lönsamt sätt än tidigare.

Föredragande statsrådet framhöll att då gällande rätt inte var helt klar på denna punkt. Expropriationsutredningen anförde att frågan torde bedömas olika i skilda typfall. Var marken avsedd för allmän byggnad torde den uppskattas till samma värde som mark för enskilt bebyggande med motsvarande byggnadsrätt. Var den avsedd för annat allmänt ändamål ansågs att tidigare förväntningsvärden torde beaktas när det är fråga om gatumark, mindre parker och andra begränsade områden, som så att säga ingår i tätbebyggelsen, men inte då det gäller större sammanhängande arealer som friluftsområden och flygplatser.

Kompensationsreglerna måste enligt expropriationsutredningen be- tecknas som liberala mot markägarna bl a eftersom ersättning i vissa fall utgår för förväntningsvärden som har fallit bort genom planläggningen. Utredningen ansåg att detta inte kan undgå att väcka kritik och framhöll att den skada som ersätts är orsakad inte av expropriationen utan av planläggningen och att en markägare rimligen måste kunna förutse att inte all mark inom planområdet kan avses för enskilt bebyggande. Den omständigheten att ägaren kan ha förvärvat marken till ett högre pris än han skulle ha gjort om man inte hade haft anledning att räkna med tätbebyggelse på platsen ansågs inte medföra att det är givet att detta pris skall ersättas vid inlösen. En allmän expropriationsrättslig princip är nämligen att expropriaten inte har någon obetingad rätt att få ersättning för sin anskaffningskostnad. Utredningen framhöll också att det inte är något allmänt intresse att underblåsa spekulation i markvärden före planläggningen utan att det tvärtom är angeläget att såvitt möjligt hålla spekulationsintressena tillbaka. Av nu angivna skäl ansåg utredningen att de dåvarande reglerna borde ändras. I de fall kompensationsreglerna avser, dvs då planen har lett till verkligt betydande skada för markägaren, borde denne enligt expropriationsutredningen kompenseras för den förlust som han gör när marken inte längre kan användas på det sätt som förut har varit tillåtet. Däremot ansågs han inte böra ha ersättning för värden som berott på förväntningar på planen vilka inte har infriats genom planläggningen. Utredningen föreslog därför att kompen-

sationsreglerna skulle ändras så att ersättning lämnas efter det marknads- värde som fastigheten skulle ha haft om planen inte hade medfört några andra inskränkningar i fråga om markanvändningen än dem som tidigare förelåg. Ersättningen skulle alltså motsvara minskningen i fastighetens värde vid förut tillåtet användningssätt. Om ersättningsreglerna reforme- rades på detta sätt ansågs även förutsättningarna för inlösen böra förtydligas. Utredningen förslog därför att inlösenskyldighet skulle föreligga om marken till följd av den nya planen inte kan användas annat än på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess värde vid förut tillåtet användningssätt. De angivna värderingsprinciperna skulle enligt utredningen självfallet också beaktas när ersättning skall bestämmas enligt annan lagstiftning, exempelvis vid expropriation av gatumark enligt den föreslagna AExL.

Utredningens förslag fick ett blandat mottagande vid remissbehand- lingen. Några remissinstanser var klart positiva, men från flera håll framfördes mer eller mindre stark kritik mot förslaget. Bygglagutred- ningen ansåg det olämpligt att ändra kompensationsreglerna några år innan förslag till ny lagstiftning på byggnadsområdet kunde bli framlagt.

Föredragande statsrådet anförde följande.

Utredningens kritik mot de f. n. tillämpade reglerna om kompensation för planskada har enligt min mening åtskilligt fog för sig. Reglernas innebörd är oklar och behandlingen av förväntningsvärden växlar på ett sätt som från fastighetsägarnas synpunkt måste te sig inkonsekvent. Den allvarligaste invändningen är emellertid att ersättning för förväntnings- värden över huvud taget utgår när planen innebär att förväntningarna inte har blivit realiserade. Detta bidrar till att stimulera markvärdestegringari tätortsområdena. En sådan utveckling bör som jag tidigare har framhållit motverkas.

Kritik har dock riktats mot utredningens förslag till lösning av problemet. Förslaget kan innebära att värderingen i vart fall övergångsvis måste bygga på orealistiska förutsättningar. Vidare leder förslaget till större olikställighet mellan skilda markägare inom planområdet än f. n. Utredningen har därför funnit sig föranlåten att införa ett särskilt värdeutjämningsinstitut, som utsatts för kritik vid remissbehandlingen. Denna kritik talar enligt min mening för att de förslagna bestämmelserna om kompensation och värdeutjämning måste ytterligare ses över. Härtill kommer att det med hänsyn till den pågående översynen av byggnadslag- stiftningen är olämpligt att nu vidta några ändringar i gällande regler. Jag har därför stannat för att nu inte föreslå några ändringar i BLzs kompensationsregler. Jag förutsätter att bygglagutredningen i sitt fort- satta arbete beaktar de synpunkter som har framkommit.

Föredragande statsrådet framhöll att inlösen enligt BL regelmässigt sker för att genomföra tätbebyggelse. Med hänsyn härtill föreslogs att den i ExL införda presumtionsregeln skulle göras tillämplig när kommunen löser mark enligt BL.

Riksdagen antog det framlagda förslaget utan att civilutskottet framförde annat än vissa synpunkter på ersättningsberäkningen vid inlösen av del av fastighet.

2.2.7. Värdeutjämning

Expropriationsutredningens förslag om ändring av kompensationsreglerna i BL (se avsnitt 2.2.6) skulle medföra att mark avsedd för allmänna ändamål betalades relativt lågt. Härigenom skulle den olikställighet som planläggningen medför mellan ägare av mark som vid planläggning läggs ut till tomter och ägare av mark som läggs ut för allmänt ändamål skärpas. Detta ansåg utredningen inte rättvist, utan en utjämning mellan dessa grupper av markägare borde komma till stånd.

Utredningen föreslog att kommunen och markägarna skulle få en ömsesidig rätt att inom viss tid efter den dag då detaljplan första gången fastställts för ett område påyrka inlösen efter ett genomsnittspris för området. Om en markägare ansåg att han fått för mycket mark för allmänna ändamål på sin lott, skulle han kunna påfordra att kommunen löser all hans mark efter genomsnittsvärdet. Kommunen skulle å sin sida kunna väcka talan mot markägare som har fått huvudsakligen tomtmark med yrkande att få lösa denna markägares innehav inom planområdet till genomsnittsvärdet. Ett sådant system —— värdeutjämningsexpropriation — skulle enligt utredningen medföra tre väsentliga fördelar. Alla markägare blir lika behandlade, spekulation i markvärdestegringsvinster försvåras och själva planläggningen frigörs från ovidkommande hänsyn. Det genomsnittliga markvärde till vilket inlösen skulle kunna äga rum borde enligt utredningen i princip motsvara planområdets totala värde för tätbebyggelseändamål fördelat lika per kvadratmeter mark inom om- rådet. Värdet skulle bestämmas på grundval av den bebyggelserätt som faktiskt föreligger enligt den fastställda planen, dvs utjämningen skulle verkställas med hänsyn till det värde marken har omedelbart efter planläggningen.

För att det föreslagna systemet inte skulle leda till ett stort antal processer föreslogs att kommunen eller enskild sakägare redan före planfastställelsen skulle med bindande verkan kunna avstå från sin rätt att påfordra inlösen. Utredningen räknade med att detta skulle leda till att kommunerna i god tid innan en plan antas träffar avtal med markägarna om en lämplig reglering i ekonomiskt hänseende.

Expropriationsutredningen föreslog att vissa delområden inom fast- ställda detaljplaneområden skulle undantas från inlösenmöjlighet.

Förslaget om värdestegringsexpropriation innebar att kommunen måste välja mellan att utverka förordnande enligt 70, 73 eller 113 & BL om skyldighet för ägare av större markområden att avstå eller upplåta gator m m i samband med planfastställelsen eller att tillämpa värdeutjäm- ningsexpropriation. Markområden vilka tillhör någon som har ålagts sär- skilda förpliktelser med stöd av de nämnda paragraferna skulle nämligen generellt undantas från bestämmelserna om värdeutjämningsexpropria- tion.

Bland remissinstanserna var det en allmän uppfattning att syftet med utredningens förslag om värdeutjämningsexpropriation var gott eftersom det behövdes regler för att upphäva den olikställighet som med de av utredningen föreslagna ändringarna i BL skulle uppstå mellan ägare av

tomtmark och ägare av mark som avsetts för allmänna ändamål. Det förslag som utredningen lade fram för att tillgodose detta syfte ansågs emellertid inte kunna läggas till grund för lagstiftning på grund av att betydande nackdelar var förenade med dess tekniska konstruktion.

Flera av de kritiska remissinstanserna angav vissa riktlinjer efter vilka problemet med värdeutjämning borde kunna lösas. Ett förslag var att utjämningsinstitutet skulle utformas som ett skifte mellan ägarna till de fastigheter som ingår i planområdet. Några remissinstanser ansåg att det borde övervägas om inte frågan kunde lösas genom lagstiftning om samexploatering. En utväg som anvisades i vissa yttranden var att vidga tillämpningsområdet för reglerna i 70 och 113 %% BL. Ett sätt att undvika vissa olägenheter med förslaget skulle kunna vara att bestämma ersättningen med utgångspunkt i markens värde före planläggningen, dvs före offentliggörandet av det första planförslaget. På det sättet skulle det allmänna också kunna tillföras viss del av den värdestegringsvinst som uppkommer enbart genom planläggningen.

Föredragande statsrådet anförde följande beträffande tanken på att införa ett värdeutjämningsinstitut.

Remisskritiken ger enligt min mening vid handen att utredningens förslag är behäftat med brister. En grundläggande svaghet synes vara att det bygger på att utjämningen skall åstadkommas genom att kommunen löser in marken, fastän det är fråga om mark som kommunen inte önskar förvärva. Utredningens antagande att olägenheterna härav praktiskt sett är små därför att det skulle vara möjligt att träffa uppgörelser med alla markägare före planläggningen synes vila på alltför osäker grund.

Mycket talar för att det behövs ett värdeutjämningsinstitut i samband med planläggning. Det finns emellertid enligt min mening anledning överväga om inte frågan bör lösas efter andra vägar än dem utredningen har följt. I vissa remissyttranden har antytts olika möjligheter till en lösning. Frågan är emellertid komplicerad och kan inte bedömas på det underlag som nu finns tillgängligt utan kräver ytterligare utredning. Den har också nära samband med de frågor som prövas av bygglagutred- ningen. Jag anser mig därför inte böra lägga fram något förslag till värdeutjämningsregler i detta sammanhang.

2.3 19 72 års reform

2.3.1 Allmänt om reformen

1972 års reform innebar att en helt ny expropriationslag kom till stånd. Reformen grundade sig på det av expropriationsutredningen framlagda förslaget (SOU 1969z50—51) och en inom justitiedepartementet upp- rättad promemoria (Ds Ju l97lz23) med förslag till ändringar i expropriationsförfarandet m rn. Denna promemoria hade i allt väsentligt utformats som ett fullständigande av expropriationsutredningens förslag. Då det gäller den nya lagens ersättningsregler grundas reformen även på ett förslag till ersättningskapitel som redovisats i civildepartementets promemoria (Ds C 1971:1) Lagstiftning om fysisk riksplanering.

I den nya lagen ersätts den tidigare lagens uppräkning av ändamål, för

vilka expropriation får ske, av mera allmänt hållna bestämmelser. Vidgade möjligheter till expropriation införs för bl a miljöskydd, friluftsliv och näringsverksamhet. I vissa hänseenden medför den nya lagen ökade expropriationsbefogenheter för landstingskommun och kommunalförbund.

Lagen innebär också en förstärkning av rättssäkerhetsgarantierna för enskilda. Som en allmän förutsättning för att expropriationstillstånd skall få meddelas krävs i en uttrycklig lagregel att hänsyn skall tas till vissa motstående intressen (se avsnitt 2.3.4). Expropriationstillstånd skall sålunda inte meddelas om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller om olägenheterna av expropriationen från allmän och enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den.

Liksom tidigare skall tillståndsfrågor i princip prövas av Kungl Maj:t. Lagen öppnar emellertid möjlighet för Kungl Maj :t att iviss utsträckning överlämna beslutanderätten till underordnad myndighet, i första hand länsstyrelse.

Den som har fått tillstånd till expropriation skall liksom hittills fullfölja saken vid fastighetsdomstol inom den tid som tillståndsmyndig- heten har bestämt. Den bestämda tidsfristen skall liksom f n kunna förlängas. Med hänsyn till de olägenheter som kan uppstå framför allt för fastighetsägaren, om expropriationsfrågan hålls öppen under alltför lång tid, krävs emellertid enligt lagen särskilda skäl för att förlängning skall få ske. Vidare skall tidsfristen kunna förkortas, om fastighetsägaren begär det och visar att hans olägenhet av att expropriationsfrågan hålls öppen avsevärt har ökat.

Åtskilliga bestämmelser som rör domstolsförfarandet i expropriations- mål blev ändrade för att åstadkomma en förkortning av handläggnings- tiden och begränsning av rättegångskostnaderna. I detta syfte föreskrivs bl a att fastighetsdomstolen regelmässigt skall besluta om vilken utredning som parterna enligt domstolens mening bör lägga fram. Förebringar sakägaren annan utredning, riskerar han att själv få stå för kostnaden.

Enligt den nya lagen skall fastighetsägaren och annan sakägare kunna få ersättning inte bara för sina rättegångskostnader vid domstolen utan också för kostnader i tillståndsärendet och i ärendet om fördelning av expropriationsersättning.

Den nya lagen är omfattande och berör många frågor. Som bakgrund till bygglagutredningens ställningstaganden synes närmare redovisning av lagens motiv och bestämmelser kunna inskränkas till vad som gäller om behovet av en ny expropriationslag, expropriationsändamålen (2 kap) expropriationstillståndet (3 kap) och expropriationsersättningen (4 kap).

2.3.2. Behovet av en ny expropriationslag

Som bakgrund till frågan om behovet och inriktningen av en ny expropriationslag anförde föredragande statsrådet.

Den samhällsutveckling som vi f.n. upplever ställer stora krav på

samhällets markpolitik. Efterkrigstiden har präglats av att behovet av arbetskraft inom jordbruk och skogsbruk har minskat kraftigt. Samtidigt har sysselsättningen inom industri och servicenäringar ökat. Detta har medfört en minskning av befolkningen i glesbygderna och en fortsatt tillväxt av de medelstora och större tätorterna. Till följd härav har behovet av mark för bostäder och annan tätbebyggelse ökat på dessa platser. Samtidigt som denna utveckling alltjämt pågår om än med minskad kraft har på senare år ägt rum en allt starkare satsning på regionalpolitikens område. Denna nya fas i utvecklingen kommer otvivelaktigt att ställa växande krav på att mark skall finnas tillgänglig bl. a. för industrietablering samt för bostadsbyggande och annat som tätbebyggelseutvecklingen för med sig. Ofta kommer detta att gälla orter där behovet av mark för ändamål av detta slag tidigare inte har varit framträdande. Den ökade fritiden i förening med förbättrade kommuni- kationer, främst genom bilismen, och välståndsökningen i övrigt medför att fritidsbebyggelsen och friluftslivet alltmer tilltar. Dessa omständig- heter medför ökad efterfrågan på välbelägen mark både för fritidsbe- byggelse och friluftsliv. Till följd av den allmänna industriella utveck- lingen uppstår inte sällan önskemål om nylokalisering av företag som också för med sig behov av att kunna ta mark i anspråk.

Det är en viktig uppgift för samhället att bedriva den fysiska planläggningen så att befogade anspråk på mark kan tillgodoses. Såvitt angår den övergripande planeringen har arbetet på förberedelserna för en fysisk riksplanering nyligen avslutats inom civildepartementet, och förslag till riksdagen till sådana åtgärder — bl.a. på lagstiftningens område — som behövs för att få till stånd en fungerande sådan planering förbereds f. 11. inom nämnda departement. Genom den fysiska plane- ringen anvisas mark för olika ändamål efter en avvägning av skilda intressen. Det är emellertid inte tillräckligt att mark anvisas för viss användning. Samhället måste också svara för att den mark som behövs för olika angelägna ändamål faktiskt får tas i anspråk på skäliga villkor och vid lämplig tid. Som regel sker detta genom att den mark som behövs förvärvas på frivillighetens väg. I sista hand måste dock samhället kunna lösa in marken eller tvångsvis förvärva behövlig rätt att disponera den, om frivilliga uppgörelser inte kan nås på rimliga villkor. En modern expropriationslagstiftning utgör därför ett viktigt medel i samhällets markpolitik.

Sedan statsrådet redogjort för då gällande expropriationslags tillkomst och successiva förändring konstaterade han att det även efter 1971 års reform behövdes vissa sakliga ändringar i expropriationslagstiftningen. Inte minst med hänsyn till det lagstiftningsarbete om den fysiska riksplaneringen som då pågick ansåg han att behovet av en ny expropriationslagstiftning var så stort, att resultatet av bygglagutred- ningens arbete inte borde avvaktas. I formellt hänseende delade statsrådet expropriationsutredningens uppfattning att 1917 års lag blivit så svår- överskådlig att det inte längre var ändamålsenligt att genomföra partiella reformer inom dess ram utan att den borde ersättas av en helt ny expropriationslag.

Beträffande den blivande lagens avgränsning mot inlösenregler i annan lagstiftning anförde föredragande statsrådet följande.

Utredningen föreslår att huvuddelen av all lagstiftning om tvångsin- lösen samlas i den nya expropriationslagen. I den delen villjag framhålla att ett sammanförande av regler om tvångsinlösen från olika speciallagar

inte kan vara ett självändamål. Om reglerna därmed bryts ut ur sitt naturliga samband med de bakomliggande materiella rättsreglerna blir tvärtom systematiken mer svåröverskådlig. Utredningen är medveten om detta och anser att vissa delar av ifrågavarande lagstiftning bör få stå kvar i speciallagarna. Jag har, som jag senare kommer att redovisa, med ett väsentligt undantag kommit till i stort sett samma resultat som utredningen i fråga om vilka bestämmelser om tvångsinlösen som bör föras över till expropriationslagen och vilka som bör stå kvar i andra lagar. Undantaget avser BL. Som förut anförts pågår f.n. en samlad översyn av byggnadslagstiftningen inom bygglagutredningen. Med hänsyn till denna översyn bör så få ändringar som möjligt göras i BL. Jag återkommer till denna fråga men vill redan nu förutskicka, att jag efter de ändringar som skedde år 1971 inte funnit det nödvändigt att föra över några ytterligare bestämmelser från BL till expropriationslagstiftningen.

2.3.3. Expropriationsändamålen

De ändamål för vilka mark kan exproprieras enligt den nya lagen har angetts i kap 2.

l 2 kap l % första—tredje styckena finns bestämmelserna om kommuns möjligheter att expropriera för tätbebyggelseändamål. De motsvarar de regler som infördes genom 1971 års reform av 1917 års lag (se avsnitt 2.2.1). I samband med tillkomsten av den nya lagen tillskapades dessutom möjlighet att låta landstingskommun eller kom- munalförbund expropriera för tätbebyggelseändamål i de fall de handhar sådana angelägenheter som avses i 2 kap 1 5 första stycket. Bestämmel- sen har fått sin plats i 2 kap 1 % fjärde stycket. Enligt uttalanden i motiven är bestämmelsen för närvarande endast tillämplig på Stockholms läns landstingskommun.

I 2 kap 25 finns bestämmelser om expropriation för att bereda utrymme för anläggning som tillgodoser allmänt behov av samfärdsel, transport eller annan kommunikation.

Med uttrycket annan kommunikation avses telekommunikationer och liknande. Paragrafen gäller även för allmän farled, hamn och flottled. Beträffande bestämmelsens tillämpningsområde uttalades i propo- sitionen.

Till den del utredningens förslag medger expropriation av mark för allmän väg kan behovet härav i stället tillgodoses genom reglerna i väglagen om ianspråktagande av mark med Vägrätt. Regelmässigt torde det senare institutet, som erbjuder åtskilliga fördelar, komma till användning. Vidare omfattar förslaget också anläggningar för vilka inlösen kan ske enligt BL. Det kan möjligen invändas att förslaget innebär en dubblering i förhållande till väglagen och BL. Jag anser dock inte att någon olägenhet uppkommer på grund därav. För markägaren måste det i stort sett vara likgiltigt om hans mark tas i anspråk enligt den ena eller andra lagen eftersom samma ersättningsregler gäller i båda fallen (55 & väglagen och 137 & BL). När tvångsinlösen kan ske enligt både ExL och väglagen eller BL bör väghållaren ha valrätt i fråga om vilket institut han vill tillämpa.

I 2 kap 35 medges rätt till expropriation för drivkraft, vatten och avlopp m m. Enligt första stycket i paragrafen får expropriation ske för

att tillgodose allmänt behov av elektrisk kraft eller annan drivkraft, vatten, värme eller likartad nyttighet eller av att bortföra eller oskadlig— göra avloppsvatten eller annan orenlighet. Uttrycket ”oskadliggöra orenlighet” får inte tolkas för snävt. Även åtgärder som avser enbart omhändertagande av orenlighet omfattas av expropriationsrätten. Denna kan sålunda användas t ex för att tillgodose behovet av mark för upplägg- ande av rötslam från avloppsreningsverk eller för lagring eller annat om- händertagande av radioaktiva avfallsprodukter, även om därmed inte sker något oskadliggörande i egentlig mening.

I 2 kap 3 å andra stycket medges expropriationsrätt i viss omfattning för ledning för nyttighet som avses i första stycket eller för avloppsvatten eller annan orenlighet, även om ett allmänt behov av ledningen inte föreligger. Härför krävs dock att den aktuella ledningen ingår i ett ledningsnät av betydelse för riket eller för viss ort eller att intrånget av ledningen är ringa ijämförelse med nyttan därav. Kravet på att ledning skall ”ingå” i ett ledningsnät av viss betydelse utesluter inte att expropriation får ske för ett alldeles nytt ledningsnät av det slag bestämmelsen avser.

I fråga om sådant ianspråktagande av fastighet för tillgodogörande av vattenkraft eller för gruvdrift varom bestämmelser finns i annan lag föreskrivs i 2 kap 35 tredje stycket att första stycket inte skall vara tillämpligt.

2 kap 4 5 innehåller bestämmelser om expropriation för näringsverk- samhet eller anläggning därför. Bestämmelsen är en principiell nyhet och den gäller generellt för alla slag av näringsgrenar. För att expropriation skall kunna medges fordras dock att själva verksamheten uppfyller vissa högt ställda krav. Till en början anges att det skall vara fråga om en verksamhet som är av större betydelse för riket eller orten. Termen orten bör inte tas i alltför snäv betydelse. Är den aktuella näringsverksamheten av vikt för den kringliggande bygden skall hänsyn tas också härtill vid prövningen av expropriationsansökningen. Vidare anges i paragrafen att expropriation skall kunna medges i fråga om verksamhet som är av större betydelse för viss befolkningsgrupp. Paragrafen ersätter sådana expro- priationsändamål som renskötsel och yrkesfiske, för vilka det tidigare fanns särskild expropriationsmöjlighet. I 2 kap 4å andra stycket anges att rätten till expropriation för näringsverksamhet inte gäller sådant ianspråktagande av mark för gruvdrift varom bestämmelser finns i annan lag.

2 kap 55 ger regler om rätt till expropriation för skydds- och säkerhetsområden m m. Med skyddsområde avses mark intill sådan anläggning som själv kräver skydd, t ex en sjö som levererar vatten till ett vattenverk och därför måste skyddas mot föroreningar. Med säkerhetsområde avses område kring anläggning som kan medföra fara, t ex atomkraftanläggning.

Enligt paragrafen får expropriation ske för att upprätta skydds- eller säkerhetsområde eller bereda utrymme för särskild anordning. Härför krävs dock att området eller anordningen behövs till skydd mot allmänfarlig eller annars från allmän synpunkt menlig naturhändelse, mot

vatten- eller luftförorening eller mot menlig inverkan i övrigt från industri eller annan anläggning. Bestämmelserna är avsedda att medge också att utrymme tas i anspråk för skadeförebyggande åtgärder utan att ägande- rätten till marken exproprieras.

Beträffande tillämpningen av bestämmelsen i vissa bebyggelsefali anförde föredragande statsrådet.

Särskilt när det gäller behovet av mark för skydds- eller säkerhetsåt— gärder i anslutning till industriell verksamhet eller annan sådan anläggning är det av vikt att prövningen av expropriationsansökningen föregås av en åtminstone översiktlig bebyggelseplanering. Härvid kan konkurrerande markanspråk vägas mot varandra. Kungl. Maj:t bör dock i sista hand ha avvägningen i sin hand. Vid bedömningen huruvida expropriation skall få ske bör sålunda undersökas möjligheten av att flytta den farliga verksamheten till någon annan mindre utsatt plats. Först om det visar sig att en sådan lösning är oskäligt kostsam eller från andra synpunkter orationell eller förenad med betydande svårigheter bör expropriations- tillstånd meddelas.

En remissinstans har ifrågasatt lämpligheten av expropriation i stället för inlösenplikt beträffande mark runt en flygplats till skydd mot flygbullret. För min del anser jag att en expropriationsmöjlighet bör finnas också när ändamålet är att tillskapa frizoner kring flygplatser eller andra stora trafikanläggningar. Samhället måste kunna förhindra ut- nyttjandet av bostäder och arbetsplatser som är så störda av buller att de inte ger en tillfredsställande miljö. Självfallet måste dock för att expropriation skall komma till stånd i det enskilda fallet garantier finnas för att området inte av den exproprierande används för bebyggelse eller annat sådant ändamål.

Enligt 2 kap 65 får expropriation ske för försvarsändamål. Enligt paragrafen medges expropriation inte bara för att tillgodose det militära försvarets behov av mark utan även till förmån för totalförsvaret i övrigt. Hit räknas bl a civilförsvaret, det ekonomiska försvaret och det psykologiska försvaret. Också beträffande åtskilliga andra former av samhällelig verksamhet som är av militär betydelse kan paragrafen bli tillämplig. Till totalförsvaret hör vidare de frivilliga försvarsorganisa- tionerna.

Med stöd av 2 kap 75 kan vanvårdade fastigheter exproprieras. Bestämmelsen medger expropriation för att försätta eller hålla fastighet i tillfredsställande skick, när grov vanvård föreligger eller kan befaras uppkomma. Paragrafen gäller alla slag av fastigheter.

Beträffande jord- och skogsbruksmark innebär den nya regeln en uppmjukning i förhållande till tidigare gällande bestämmelser.

De nya bestämmelserna innebär att expropriation numera är möjlig för att tillgodose betydligt fler intressen än tidigare. Beträffande annan mark än sådan som används förjordbruk eller skogsbruk uttalades att det föreligger ett allmänt intresse av att vanvård inte förekommer. Samhället måste kunna hindra att natur och stadslandskap förfulas av förfallna och vanprydande byggnader eller vanvårdad mark. Det fanns tidigare endast vissa medel att åstadkomma rättelse genom förelägganden enligt bygg- nads— eller naturvårdslagstiftningen. Dessa regler hade emellertid inte alltid varit tillräckliga. Inte minst för att effektivt kunna tillvarata natur-

och miljövårdsintresset ansågs att möjligheten till expropriation skulle utgöra ett värdefullt hjälpmedel vid sidan av bestämmelserna i byggnads- och naturvårdslagstiftningen.

I fråga om vanhävdad byggnad gav lagstiftning, som redan tidigare hade genomförts på grundval av bl a expropriationsutredningens förslag, rätt till expropriation av vanvårdad byggnad, som genom uthyrning används till bostadsändamål, för att försätta eller hålla byggnaden i tillfredsställande skick. Bestämmelsen kompletterade reglerna i lagen (19701246) om tvångsförvaltning av bostadsfastighet. Beträffande denna lag hänvisas till framställningen i avsnitt 6 nedan. Enligt expropriations- utredningen borde emellertid expropriationsbefogenheten beträffande byggnad avse inte enbart bostadsfastighet. Också byggnad som används som arbetslokal eller annat borde i samma syfte kunna exproprieras vid grov vanvård. Visserligen kan förelägganden utfärdas med stöd av byggnads— och hälsovårdslagstiftningen. Även här kan emellertid fastig— hetsägaren dröja med att ställa sig föreläggandet till efterrättelse eller sakna ekonomiska resurser till det.

Föredragande statsrådet framhöll att såvitt man vet hade dittills inte något nämnvärt praktiskt behov gjort sig gällande av att kunna expropriera andra byggnader än bostadsfastigheter på grund av vanvård. Vid utformningen av en ny expropriationslag måste man emellertid räkna med möjligheten av att ett sådant behov kan visa sig föreligga. Också arbetsplatser och andra lokaler som på grund av grov vanvård ger en otillfredsställande miljö för de människor som vistas där bör enligt statsrådets mening kunna exproprieras, om olägenheterna inte kan avhjälpas på annat sätt. Det ansågs sålunda inte finnas någon anledning att begränsa expropriationsmöjligheten till bostäder.

Möjligheten att expropriera i avsikt att riva byggnad kan komma i fråga enligt paragrafen. Vilket alternativ som tillgrips har ansetts bli beroende på omständigheterna i det särskilda fallet.

Beträffande expropriation för att genomföra vissa saneringsprojekt anförde föredragande statsrådet.

Nära samband med frågan om expropriation för rivning av vanvårdad byggnad har frågan om vilka hjälpmedel samhället behöver för att kunna genomföra sanering av omodern bebyggelse, en fråga som berörts från kommunhåll under remissbehandlingen. Förslag om saneringsverksam- heten i stort såvitt angår bostadsbebyggelse har lagts fram av saneringsut- redningen i dess betänkande (SOU l97l:64 och 65). Sanering I-II. Saneringsutredningens förslag övervägs nu inom inrikesdepartementet. Det kan förtjäna övervägas att använda expropriation också för sanering av bebyggelse som är omodern utan att vara vanvårdad. Den frågan bör emellertid inte tas upp nu utan bör anstå till dess en samlad bedömning av saneringsutredningens förslag kan föreligga. Jag vill därför förutskicka, att de bestämmelser om expropriation av vanvårdad egendom som nu föreslås kan behöva ändras inom en nära framtid.

I 2 kap 85 finns regler om rätt till expropriation för kulturella ändamål. Paragrafen överensstämmer i sak med tidigare gällande regel sådan den utformats vid 1971 års reform (se avsnitt 2.2.2).

Beträffande regelns omfattning anförde föredragande statsrådet.

Under 1971 års reformarbete uttalade vissa remissinstanser att den av utredningen föreslagna regeln inte gav tillräckligt skydd för att bevara hela bebyggelsemiljöer. I riksdagen diskuterades samma är frågan med anledning av en motion i ämnet. Riksdagen beslöt efter hemställan av kulturutskottet att hos Kungl. Maj:t anhålla om utredning av frågan om skydd för vissa bebyggelser och miljöer (mot. 197lz832, KrU 1971226, rskr 197 1 :264). I tilläggsdirektiv den 7 april 1972 till bygglagutredningen har åt nämnda utredning uppdragits att i sitt arbete överväga de synpunkter på skydd för kulturhistoriskt värdefulla bebyggelser och miljöer som riksdagen anfört.

I avvaktan på resultatet av bygglagutredningens överväganden i denna fråga finner jag inte skäl att nu ompröva de bestämmelser om expropriation för kulturella ändamål, som kom till år 1971. Dessa bör därför överföras oförändrade i sak till den nya expropriationslagen.

I 2 kap 9 5 ges bestämmelser om rätt till expropriation för naturvårds- och fritidsändamål. Beträffande naturvårdsändamålen innebär den nya lagen inte någon förändring i förhållande till tidigare möjligheter. Möjligheten att expropriera för fritidsändamål är däremot en nyhet. Föredragande statsrådet anförde härom.

För egen del vill jag understryka vikten av att mark finns tillgänglig för att tillgodose allmänhetens behov av idrott och friluftsliv. Tätorternas tillväxt och den ökade fritidsbebyggelsen har gjort att välbelägen marki allt större utsträckning tas i anspråk för bebyggelse och sålunda inte längre blir tillgänglig för allmänheten. En av huvuduppgifterna för det arbete med den fysiska riksplaneringen som bedrivs parallellt med detta lagstiftningsärende är att säkerställa att mark vid översiktlig planläggning avsätts för det rörliga friluftslivets behov. Det behövs emellertid också medel för att om så behövs med tvång kunna ta marken i anspråk för avsett ändamål. Jag är ense med utredningen om att detta i stor utsträckning kan ske genom att marken förklaras för naturreservat och vid behov exproprieras för detta ändamål. Mark både för friluftsliv och för idrottsanläggningar kan också tas i anspråk enligt BL, om marken enligt fastställd generalplan eller stadsplan är avsedd för sådant ändamål och dess användning för ändamålet inte ändå kan anses säkerställd. Dessa vägar bör vara de som i första hand används. Det bör dock vara möjligt att i stället för att förklara område för naturreservat eller gå vägen över fastställd generalplan eller stadsplan undantagsvis ta område i anspråk för idrott eller friluftsliv genom expropriation. Möjligheten att expropriera bör inte begränsas till att avse enbart utrymme för anläggningar. En viktig uppgift för samhällets markpolitik för framtiden kan väntas bli att skapa utrymme för strövområden främst i närheten av de stora städerna. Som regel bör visserligen sådana kunna ordnas utan att marken löses. Om det i undantagsfall anses önskvärt att ta marken i anspråk med äganderätt eller nyttjanderätt, bör emellertid expropriation kunna ske för ändamålet.

Det torde emellertid vara givet att den nu avsedda expropriationsbe- fogenheten inte kan gälla oinskränkt. Det bör således krävas att marken eller anläggningen tillgodoser ett väsentligt behov. Vidare bör uppställas det kravet att den mark eller anläggning som expropriationen avser skall bli tillgänglig för envar. Anläggningar som står öppna endast för medlemmar i en sluten förening eller organisation bör däremot som utredningen anfört lämnas utanför. Detsamma torde i allmänhet få gälla föreningar som visserligen i princip står öppna för envar men där möjligheten att vinna inträde i praktiken begränsas på olika sätt.

Beträffande tillämpningen anförde statsrådet att vid prövningen av en expropriationsansökan måste undersökas, om den med ansökningen

avsedda verksamheten bör förläggas just till den begärda platsen eller om någon annan plats bör väljas. I princip ansågs att man måste kräva att denna fråga utretts genom någon form av kommunal planläggning. Det ansågs att mot kommunens bestridande torde expropriationsansökningen inte böra beviljas.

Den expropriationsmöjlighet som sålunda tillskapats genom 2 kap 9 5 avser att tillgodose det rörliga friluftslivet.

Expropriationsutredningen hade föreslagit att det skulle vara möjligt att expropriera även för att åstadkomma fritidsbebyggelse. [ den delen framhöll föredragande statsrådet att förutsättningarna för bedömningen av denna fråga iviss mån ändrats sedan utredningen lade fram sitt förslag. Genom ändringen i BL år 1971 (se avsnitt 3.1) hade den närmare inne- börden av tätbebyggelsebegreppet klargjorts. Härigenom hade det blivit tydligt att all fritidsbebyggelse av sådan beskaffenhet att mark till den borde kunna exproprieras är att hänföra till tätbebyggelse. Vidare fram- hölls att en gränsdragning mellan permanentbebyggelse och fritidsbebygg— else i praktiken är omöjlig och att när det gäller tätbebyggelse i allmänhet har rätten till expropriation förbehållits kommun inom vars område mar- ken är belägen eller annan kommun inom samma kommunblock. På grund av det anförda ansågs att någon särskild bestämmelse om expropriation för fritidsbebyggelse inte borde tas in i den nya lagen utan att sådan expropriation borde få ske med tillämpning av vad som gäller för tätbebyggelse.

Beträffande möjligheten för kommun att expropriera mark för fritidsändamål inom annan kommuns område anförde föredragande statsrådet.

Den särskilda bestämmelsen om expropriation för naturvård i 108 5 ExL innehåller inte någon begränsning i detta hänseende. En obegränsad expropriationsrätt för kommun inom annan kommuns område kan emellertid innebära ett kraftigt intrång i markkommunens planer och intressen. Visserligen bör inte heller i den nya expropriationslagen ställas upp något absolut hinder för kommun att expropriera utom sitt eget område när det inte är fråga om tätbebyggelse. Vid den allmänna behovs- och skälighetsprövningen måste emellertid markkommunen alltid ges tillfälle att yttra sig i expropriationsärendet och dess åsikter om markhushållningen bör frångås endast om mycket starka skäl talar för det.

I 2 kap 10 5 ges en allmän regel om expropriation för skilda ändamål. I första hand gäller att expropriation får ske för ändamål som det ankommer på staten eller kommun att tillgodose. Hit hör exempelvis behovet av utrymme för allmänna byggnader, samlingslokaler för överläggningar, undervisnings- och fritidsverksamhet od, personalbo- städer, barnstugor och serviceanläggningar i anslutning till sjukhus och andra offentliga inrättningar m m. I stor utsträckning kan visserligen dessa behov tillgodoses inom ramen för bestämmelserna om expro- priation för tätbebyggelse, men vissa begränsningar gäller för tillämp- ningen av dessa regler som gör att en allmän bestämmelse om expropriation för statliga och kommunala ändamål ändå har ansetts behövlig. Såvitt avser kommun och därmed jämställd menighet åsyftas

bara sådana åtgärder som faller inom ramen för sökandens författnings- enliga kompetensområde. Ändras den kommunala kompetensen i fram- tiden, kommer detta att automatiskt påverka expropriationsbefogen- hetens omfattning. Reglerna om kommun har motsvarande tillämpning på landstingskommun eller kommunalförbund i fråga om åtgärd som faller inom sådan menighets kompetens.

2 kap 10 5 täcker också vissa andra expropriationsbehov. Sålunda kan exempelvis utrymme för samlingslokaler av olika slag exproprieras, oberoende av om anläggningen eller verksamheten handhas av ett allmänt eller enskilt subjekt. I sista hand har man att falla tillbaka på måttet av det allmänintresse som talar för att expropriation bör få komma till användning. Denna avgränsning av bestämmelsens räckvidd kommer till uttryck genom att i lagtexten anges att den verksamhet till vars förmån expropriation får ske skall vara av väsentlig betydelse för riket eller orten eller för viss befolkningsgrupp.

Den sista ändamålsparagrafen, 2 kap 11 5, handlar om värdestegrings- expropriation. Reglerna om värdestegringsexpropriation tillkom vid 1971 års reform, se avsnitt 2.2.3. Vid 1972 års reform gjordes ingen annan saklig ändring än att expropriation numera kan ske också på grund av åtgärder som vidtas genom landstingskommuns eller kommunalförbunds försorg. Ändringen är en följd av att expropriationsbefogenheten beträff- ande tätbebyggelseexpropriation vidgades. Expropriationsbefogenheten för landstingskommun och kommunalförbund är dock inte begränsad till fall när den åtgärd som i första hand kan leda till expropriation avser tätbebyggelse.

2.3.4. Allmänna avvägningsfrågor vid expropriation

Kapitlet om expropriationsändamålen avslutas med en allmän bestäm- melse om de avvägningsfrågor som kommer upp till bedömande i samband med att expropriationstillstånd meddelas (2 kap 12 5).

Även den tidigare gällande expropriationslagen (ExL) innehöll vissa bestämmelser av allmän natur om förutsättningarna för att expropriation skall få ske. Det krävdes allmänt att Kungl Maj:t prövar det nödigt att fastighet exproprieras. Var mer än ett område tjänligt för det avsedda ändamålet, fick enligt uttrycklig bestämmelse expropriation inte äga rum beträffande område, vars avstående eller upplåtande medför större olägenhet än vad som är nödvändigt. Vidare föreskrevs att vid tillstånds- givningen skulle tillses att ändamålet med expropriationen utan oskälig kostnad för den exproprierande kunde vinnas med minsta intrång för annan.

Expropriationsutredningen ansåg att de angivna principerna var täm- ligen självklara och att det knappast fanns anledning att lagfästa dem.

Föredragande statsrådet ville inte bestrida att vissa grundläggande principer för expropriation i och för sig kan anses ganska självfallna medan det kan vara svårt att ge uttryck för andra i lagtext. Det ansågs dock inte sakna betydelse att vissa allmänna riktlinjer slås fast i lagen i överensstämmelse med vad gällde enligt ExL och tillämpades i Kungl

Maj:ts praxis. Detta framstod också som påkallat med hänsyn till att expropriationsändamålen i nya lagen fått en mera generell utformning än i ExL och att rätten att påkalla expropriation utvidgats inom områden där expropriation endast indirekt är av allmänt intresse. Av betydelse ansågs i det senare hänseendet framför allt vara att expropriationsbe- fogenheten kan tillkomma även annan än representant för det allmänna, t ex i fråga om expropriation för näringsverksamhet.

Beträffande innebörden av dessa allmänna riktlinjer anförde föredra- gande statsrådet.

I fråga om rätten att utöva expropriation kan till en början konstateras att expropriationsinstitutet inte är avsett att tillgripas i alla situationer där ett företag som avses i lagen behövs. I praktiken kommer expropria- tion också som regel till användning bara när andra utvägar att nå det avsedda målet är stängda. I de flesta fall torde den enskilde vara beredd att frivilligt överlåta marken på skäliga villkor till den som vill tillgodose ett expropriationsändamål. Möjligheten till frivillig uppgörelse bör därför först undersökas. Ett sådant krav kan dock inte göras undantagslöst. Om t.ex. en väg skall dras fram genom ett område med ett stort antal ägare, som var och en endast äger ett mindre markområde, kan det från rättvisesynpunkt och från praktisk synpunkt vara lämpligast att domstol får pröva samtliga överlåtelser.

Det torde vidare kunna krävas att den som begår expropriation i första hand utnyttjar egen mark som enligt plan eller av annat skäl är lämplig för ändamålet. Förhållandet kan också vara det att det område som expropriationsansökningen avser inte är det enda, som lämpar sig för expropriationsändamålet. Den ledande principen för sådana fall bör vara att det alternativ skall väljas som vållar minst skada. Samma princip bör gälla också när frågan om vilken mark som bör tas i anspråk kan påverkas av olika sätt att genomföra det företag som expropriationen avser. Sökanden bör alltså inte ha något ovillkorligt anspråk på att erhålla just det av honom begärda området, ifall dess avstående eller upplåtande skulle medföra särskild olägenhet för ägaren och ett annat område, som också motsvarar ändamålet, står till buds. Det måste dock vid bedömningen av dessa frågor fasthållas, att ansvaret för samhällsutbygganden vilar på det allmänna. Det kan bara i rena undantagsfall komma i fråga att kommunens planintentioner frångås. l anledning av ett remissyttrande av statens vägverk, som återgetts i avsnittet 3.3.3, vill jag framhålla att sökanden självfallet inte skall behöva visa att det är uteslutet att förlägga anläggningen till annan plats utan endast att särskilda skäl talar för det valda alternativet.

I vissa fall bör expropriationsmöjligheten vara utesluten trots att de olika rekvisiten för expropriation i och för sig är uppfyllda och den som vill expropriera behöver just den mark som ansökningen avser samt inte kan erhålla den på annat sätt. Är nämligen de motstående intressena, såväl enskilda som allmänna, av större styrka, bör sökandens intresse av att ta marken i anspråk få vika. Hänsyn bör tas inte bara till ekonomiska utan också till ideella värden. Som exempel kan nämnas intresset för dem som bor inom expropriationsområdet att få behålla sina hem, vare sig de är belägna i hyreshus eller egnahemsfastigheter. Vad angår de senare framhölls i 1971 års lagstiftningsärende (prop 1971:122 5. 159, CU 1971127 5. 16) i fråga om expropriation av tätbebyggd mark, att det är naturligt att kommunerna liksom tidigare i görligaste mån undviker att ta i anspråk mark som är bebyggd med egnahemsfastigheter. Den hänsyn som sålunda enligt statsmakternas ståndpunkt skall tas bör få ett direkt stöd i lagtexten.

På liknande sätt kan expropriationsanspråk få vägas mot andra intressen, t.ex. när marken i fråga tillhör ett industriföretag som inköpt den för att säkra sitt behov av utrymme för väntad framtida utvidgning av företaget. Självfallet måste dock också vid denna bedömning det allmännas ansvar för samhällsutbyggnaden träda i förgrunden. Bl.a. kan erinras om att kommunen har företrädesrätt till mark som är avsedd för tätbebyggelse även om fastighetsägaren själv är beredd att genomföra den planerade bebyggelsen. Något avsteg från denna genom 1971 års reform fastlagda princip kan inte komma i fråga. När det gäller hänsynen till motstående allmänna intressen torde sådana göra sig gällande främst när enskilt rättssubjekt ansöker om expropriation. I andra fall torde som regel allmänintresset ha blivit beaktat redan före expropriationsansök- ningen. Tillståndsmyndigheten bör dock ha möjlighet att i samband med prövning av expropriationsansökningen väga också olika allmänna intres- sen, som t.ex. bebyggelse—, trafik-, naturvårds— och miljöskyddsintressen, mot varandra.

En särskild fråga om avvägningen av motstående intressen gäller det fallet att tillstånd till expropriation söks av annan än den kommun inom vars område egendomen är belägen. Jag har tidigare berört den med avseende på expropriation för fritidsområde. Även i övrigt finner jag det vara en självklar princip att markkommunen måste ges medinflytande på expropriationsfrågan. Både i det fall då expropriationen berör planlagt område och då plan ännu inte har fastställts bör markkommunen alltid ges tillfälle att yttra sig i expropriationsärendet, och kommunens åsikt bör frångås endast om mycket starka skäl talar därför.

Även om det står klart att expropriationstillstånd skall ges, måste också expropriationsmedgivandets innehåll övervägas noga vid den allmänna behovs- och skälighetsprövningen. Detta gäller både frågan om vilket område som skall få tas i anspråk och frågan om vilken rätt som skall ges den exproprierande. Som framgår av vad jag har anfört om t.ex. expropriation för ledningar och expropriation för skydds- och säkerhets- åtgärder behöver egendomen inte alltid tas i anspråk med äganderätt. Det kan vara tillräckligt att den exproprierande får nyttjanderätt eller servitutsrätt. Samtidigt får självfallet inte expropriationen begränsas så att den exproprierandes möjligheter att utnyttja egendomen för det avsedda ändamålet försvåras avsevärt.

I enlighet med det anförda har i 2 kap 12 & första stycket i den nya lagen föreskrivits att expropriationstillstånd inte skall meddelas, om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av expropriationen från allmän och enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den. I en sådan regel anses också ligga att, om expropriationstillstånd beviljas, hänsyn skall tas till motstående intressen även vid utformningen av expropriationsmedgivandets innehåll. Syn- punkter till ledning för hur dessa avvägningsfrågor skall behandlas i praktiken har anförts i anslutning till vissa av de särskilda expropriations- ändamålen.

I det nyss återgivna uttalandet av föredragande statsrådet anges att den kommun inom vars område det av den ifrågasatta expropriationen berörda området ligger alltid bör ges tillfälle att yttra sig i expropriations- ärendet och att kommunens åsikt bör frångås endast om mycket starka skäl talar därför. Detta kommunens medinflytande är inte begränsat till fall då expropriationen berör område som i fastställd plan avsetts för trafikändamål eller liknande. Mot denna bakgrund tog föredragande

statsrådet avstånd från en av expropriationsutredningen väckt tanke att markkommunen i vissa fall skulle få en i lagen inskriven vetorätt i expropriationsärendet.

I 2 kap 12 å andra stycket föreskrivs att expropriation till förmån för annan än staten, kommun, landstingskommun eller kommunalförbund endast får ske om den exproprierande på betryggande sätt kan svara för att den exproprierade egendomen används för avsett ändamål. Regeln avser i första hand att ge trygghet för att inte enskilt rättssubjekt missbrukar rätten till expropriation. Om det råder minsta tvivel om enskild expropriationssökandes kvalifikationer, har det ansetts att till- stånd bör vägras. En viss säkerhet för att ändamålet med expropriationen kan realiseras har ansetts föreligga, när sökanden är en sådan samman- slutning som står under offentlig kontroll och som kan antas äga varaktigt bestånd. Även andra enskilda rättssubjekt, tex ett aktiebolagi fråga om expropriation för näringsverksamhet, skall dock kunna få expropriationstillstånd om i det enskilda fallet förhållandena är sådana att den exproprierade egendomen med säkerhet kan väntas bli användi för avsett ändamål.

2.3.5. Tillstånd till expropriation

Reglerna om tillstånd till expropriation återfinns i 3 kap. I likhet med vad som gällde tidigare skall frågor om expropriationstillstånd i priincip alltid prövas av Kungl Maj:t. En av anledningarna härtill torde varra en önskan att skapa garantier för en enhetlig praxis i alla tillståndsäremden. Många ärenden är naturligtvis också av sådan större allmän betydelse eller innefattar så ömtåliga lämplighetsavvägningar att avgörandet bör träffas av Kungl Maj:t.

Vid 1972 års reform slogs emellertid fast att vissa expropriattions- ärenden inte är av sådan vikt att beslutanderätten ovillkorligenr bör tillkomma Kungl Maj:t. Detta ansågs särskilt gälla de ärendeni där parterna är överens i tillståndsfrågan. Även i andra fall kan ärendenaa vara av så enkel beskaffenhet eller ha så ringa allmänt intresse att dett inte ansågs möta några betänkligheter att låta tillståndsprövningen göras av annan än Kungl Maj:t.

När det gäller frågan till vilken myndighet delegation skall ske annsågs det till en början klart att den behovs— och lämplighetsprövning sonm det här är fråga om inte borde ankomma på domstol. I stället bborde prövningen anförtros administrativ myndighet. Det ansågs naturligtt att i första hand välja länsstyrelserna. Enligt tidigare gällande ordning rtremit- terades expropriationsansökningar regelmässigt till länsstyrelserna,., som hade att göra utredning och avge eget yttrande till Kungl llMajzt. Länsstyrelserna hade därigenom förvärvat en betydande erfarenhhet i expropriationsfrågor. Med den lokalkännedom och den särskilda extcpertis som finns hos länsstyrelserna ansågs de i allmänhet vara väl skickac'ade att utföra den intresseavvägning som det här är fråga om. Av betydelelse är naturligtvis vidare länsstyrelsernas egenskap av planmyndighet. I 1 plan- ärenden fattade länsstyrelserna redan tidigare beslut som har exproppriativ

verkan och som många gånger är mycket ingripande för berörda sakägare.

På grund av det sagda ansågs att Kungl Maj:t i viss utsträckning bör kunna delegera avgörandet av expropriationsärenden till länsstyrelserna. Främst med tanke på ärenden som har samband med koncessionsfrågor ansågs det emellertid befogat att öppna en möjlighet för Kungl Maj:t att delegera tillståndsprövningen även till annan administrativ myndighet, exempelvis kommerskollegium.

Den införda ordningen innebär att delegation från Kungl Maj:t skall ske endast i undantagsfall. Det har uttalats att det kan finnas skäl att i viss utsträckning utvidga delegeringen, sedan den nya lagen har tillämpats en tid och praxis i tillståndsärendena har stabiliserats.

Till de fall då delegation skall kunna ske hör i första hand fall då expropriationsansökningen medges eller lämnas obestridd. Även vissa andra ärenden kan överlämnas till länsstyrelsens prövning. Att i princip alltid låta delegation äga rum, om ärendet har lokal eller regional anknytning har ansetts mindre lämpligt. Ett expropriationsärende som har endast lokal eller regional anknytning kan nämligen innefatta betydelsefulla avvägningar mellan olika intressen. Det kan också avse stora värden eller innebära mycket kännbara ingrepp i enskild rätt. Då expropriationsansökningen har bestritts har därför delegation ansetts böra kunna ske endast om ärendet är av mindre vikt från allmän och enskild synpunkt. När ett ärende skall anses ha sådan mindre vikt torde i allmänhet kräva prövning från fall till fall. Beträffande vissa typer av ärenden av enkel karaktär har det dock ansetts vara möjligt att besluta generellt att de får överlämnas till länsstyrelsen för avgörande. I gränsdragningsfrågan har anförts att ett expropriationsärende i princip inte kan anses vara av mindre vikt om det helt eller delvis avser äganderätten till fastighet där det bedrivs näringsverksamhet av betydelse eller som används för bostadsändamål.

Vad som har sagts om den omfattning i vilken expropriationsärenden bör delegeras till länsstyrelsen äger motsvarande tillämpning när det är fråga om delegation till annan myndighet, exempelvis kommerskolle- gium. Även här har det ansetts böra vara möjligt att besluta generellt om delegation av vissa typer av ärenden, t ex sådana som gäller expropriation av nyttjanderätt eller servitutsrätt till fastighet för framdragande av elektrisk ledning.

Kungl Maj:t prövar frågan om tillstånd till expropriation, om expro- priationen skall ske för verksamhet som kräver särskild koncession och sådan meddelas av Kungl Maj:t.

Med hänsyn till det sagda har i förarbetena angetts att man tv bör ha den ordningen att ansökningar om expropriation ges in till Kungl Maj:t. På grundval av ansökningshandlingen avgörs om ärendet skall anses vara av mindre vikt och på grund därav kunna överlämnas till länsstyrelsen för prövning. Har ärendet samband med koncessionsfråga som skall avgöras av Kungl Maj:t, skall beslutanderätten inte delegeras. Ärendet sänds därefter till länsstyrelsen, som liksom f n lämnar berörda sakägare tillfälle att yttra sig och verkställer annan utredning som behövs. Har Kungl Maj:t överlämnat åt länsstyrelsen att pröva ärendet därför att det är av mindre

vikt, skall det därefter avgöras av länsstyrelsen. Detsamma gäller beträffande annat ärende, om ansökningen har lämnats obestridd av sakägare och bifall inte heller har bestritts av kommun eller myndighet som hörts i ärendet. I annat fall skall ärendet återsändas till Kungl Maj:t. I samband med återsändandet skall länsstyrelsen liksom tidigare avge eget yttrande.

Motsvarande ordning skall tillämpas, om ärendet är sådant att det kan bli fråga om att låta beslutanderätten ankomma på annan myndighet, tex kommerskollegium. Även i detta fall skall alltså ansökningshand- lingen ges in till Kungl Maj:t. Självfallet föreligger inte hinder att ansöka om koncession och expropriation genom samma handling och ge in ett exemplar av handlingen till underordnad koncessionsmyndighet och ett exemplar till Kungl Maj:t.

Den legala rätten för Kungl Maj:t att delegera tillståndsfrågan finns i 3 kap 15 andra stycket ExL där det slås fast att Kungl Maj:t kan överlämna till länsstyrelsen eller, när särskilda skäl föreligger, till annan myndighet att pröva fråga om tillstånd till expropriation, om ansök- ningen inte har bestritts eller ärendet från allmän och enskild synpunkt är av mindre vikt. Överlämnandet regleras närmare i expropriationskun- görelsen (l972:727) (ExK). I dess 45 anges att fråga om tillstånd till expropriation avgörs av länsstyrelse om Kungl Maj:t särskilt beslutat om detta eller om ansökan om tillstånd inte bestrids av sakägare och inte heller kommun eller statlig myndighet motsätter sig bifall till ansök- ningen. Den senare mer generella bestämmelsen skall enligt 45 andra stycket ExK inte tillämpas om expropriationsansökningen har samband med koncessionsfråga, vars prövning ankommer på Kungl Maj:t eller om Kungl Maj:t särskilt beslutat att länsstyrelsen inte får pröva tillstånds— frågan. Enligt 6 & ExK äger bl a bestämmelserna i 4 & ExK motsvarande tillämpning i fråga om kommerskollegium då det gäller ärenden om tillstånd till expropriation för elektrisk anläggning.

3 kap i nya lagen innehåller i övrigt ett antal bestämmelser om ansökningens innehåll m m som det saknas anledning att i detta sammanhang närmare redogöra för. Av särskilt intresse är emellertid att tillstånd i vissa fall kan ges till expropriation i huvudsaklig överensstäm- melse med vad som angivits på karta eller på marken eller på annat sätt. Detta är en undantagsregel från kravet på att det område som skall exproprieras skall vara exakt angivet i expropriationsbeslutet. Det har ansetts ligga i sakens natur att tillståndsmyndigheten bör vara mycket restriktiv vid tillämpningen av undantagsbestämmelsen.

2.3.6. Ersättning vid expropriation

Reglerna för ersättning och värdering återfinns i 4 kap. De motsvarari allt väsentligt de regler som gällde efter 1971 års reform, jfr avsnitt 2.2.5. I civildepartementets promemoria (Ds C l972:1) Lagstiftning om fysisk riksplanering hade föreslagits att presumtionsregelns tillämpningsområde skulle utvidgas till att gälla i alla fall då staten eller kommunen exproprierade oavsett för vilket ändamål det skedde. Förslaget mötte viss

kritik vid remissbehandlingen.

Efter att ha konstaterat att det vid remissbehandlingen av civildeparte- mentets promemoria inte kommit fram någon bättre lösning på pro- blemet att skilja sådan värdestegring som inte bör ersättas från sådan värdestegring som inte bygger på förväntningar om ändrad markanvänd- ning anförde föredragande statsrådet.

När det därefter gäller den kritik som har riktats mot promemorieför- slaget om en utvidgning av tillämpningsområdet för presumtionsregeln vill jag anföra följande. Som har sagts i promemorian är värdestegring på grund av förväntningar om ändring i markanvändningen ett problem också när mark tas i anspråk för annat ändamål än tätbebyggelse. I rättspraxis har exempelvis förekommit att vid inlösen på grund av fastställd generalplan marken har värderats med hänsyn till förväntningar om rätt till tätbebyggelse som har förelegat vid tidpunkten för generalplanens fastställande men som enligt generalplanen inte har blivit förverkligade. När förväntningsvärden utsläcks genom expropriation är det liksom i det nu nämnda fallet som regel fråga om tätbebyggelsevärden av ett eller annat slag, dvs. sådana värden som typiskt sett har sin grund i insatser som samhället självt väntas göra. Den principiella motiveringen för att fastighetsägaren inte skall få tillgodogöra sig värdestegring på grund av förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt är snarast starkare i de fall som nu är i fråga än när marken skall användas till tätbebyggelse. Jag kan helt instämma i promemorians uttalande att när förväntningarna inte skall ersättas då de faktiskt har slagit in, det finns så mycket mindre skäl att samhället skall behöva ersätta dem när de inte infrias. Värden på grund av förväntningar om annan ändring i markens tillåtna användningssätt än som hänger samman med tätbebyg- gelseutvecklingen är regelmässigt av underordnad betydelse. Men också sådana värden beror mera på samhällsutvecklingen i stort än på fastighetsägarens insatser. I princip omfattas de redan nu av presumtions- regeln. Dennas syfte att dämpa markvärdestegringen talar också för att den bör omfatta värden på grund av förväntningar om annan ändring i tillåten markanvändning än tätbebyggelse. Det föreligger därför inget skäl att behandla dessa förväntningsvärden på särskilt sätt, även om presum- tionsregeln utvidgas att omfatta andra expropriationsändamål än tätbe- byggelse.

Föredragande statsrådet ansåg med hänsyn till bl a det här anförda att promemorians förslag om en utvidgad tillämpning av presumtionsregeln var lämpligt och att det borde genomföras. Regeln innebär dels en presumtion för att all värdeökning beror på förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt, dels att värdeökning på grund av sådana förväntningar inte skall ersättas. Enligt vad som uttalades i 1971 års lagstiftningsärende avses med tillåtet användningssätt i första hand sådant användningssätt som följer av BL eller av fastställd detaljplan. Hit hänförs också pågående användning som visserligen strider mot BL eller plan men som var tillåten när den startades. Ersättning utgår således för tillåten markanvändning men inte för förväntningar om ändring i tillåten markanvändning genom bebyggelse eller annan åtgärd som är tillstånds- krävande. Eftersom kravet på byggnadslov för glesbebyggelse fått en ny innebörd i samband med lagstiftningen om fysisk riksplanering omfattar presumtionsregeln även förväntningar om glesbebyggelse. Värden som framdeles uppkommer på grund av förväntningar om sådan glesbebyg-

gelse som tidigare var tillåten skall inte ersättas, när presumtionsregeln är tillämplig. Denna konsekvens var emellertid inte beroende av den aktuella utvidgningen av presumtionsregelns tillämpningsområde.

Enligt förslaget i civildepartementets promemoria skulle den utvidgade presumtionsregeln bara gälla då staten eller kommun exproprierar. Vid remissbehandlingen framfördes bla den synpunkten att den föreslagna begränsningen borde tas bort.

Föredragande statsrådet anförde i anledning härav.

Mot den begränsning av presumtionsregeln som föreslås i promemorian talar ett av regelns huvudsyften, nämligen att dämpa markvärdestegringen. Detta syfte tillgodoses effektivast om presumtionsregeln tillämpas också när enskild exproprierar. Om kommunerna bedriver en fast och kon- sekvent markpolitik, kommer presumtionsregeln otvivelaktigt att få den dämpande effekt på prisstegringarna på fastighetsmarknaden som varit avsedd. Men är detta riktigt blir resultatet för fastighetsägaren 1 stort sett detsamma när enskild exproprierar, vare sig presumtionsregeln tillämpas eller ersättningen bestäms enbart med hänsyn till fastighetens marknads- värde. Det finns då så mycket mindre skäl att göra undantag från presumtionsregeln för dessa ganska ovanliga fall. Från principiell syn- punkt kan jag inte se något hinder mot att göra presumtionsregeln tillämplig över hela fältet. Tvärtom finns goda skäl för en sådan ändring Expropriation sker ju regelmässigt för att tillgodose ett allmänt behov och det är därför rimligt att den som exproprierar får göra det till samma markpriser som det allmänna. Det måste i princip vara riktigt, att värden på grund av förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt inte i något fall ersätts annat än inom ramen för presumtionsregeln, dvs när de uppkommit före presumtionstidens början. Som huvudregel kommer i så fall marken att värderas efter sitt aktuella användningssätt fritt från spekulativa inslag. Jag förordar därför att presumtionsregeln utvidgas också på så sätt att den blir tillämplig oberoende av vem som exproprierar.

I övrigt föreslogs inte några ändringar i presumtionsregelns innehåll. Vid riksdagsbehandlingen tillstyrkte civilutskottet förslaget som även godtogs av riksdagen. Beträffande tillämpningen av presumtionsregeln framhöll civilutskottet (CU 1972134 5 46) att förväntningar om ändrad markanvändning kunde realiseras genom att byggnadslov beviljats. Om det föreligger ett alltjämt giltigt byggnadslov som inte utnyttjats kan därför presumtionsregeln inte leda till att värderingen i expropriations— målet avser fastighetens tidigare användningssätt.

2.3.7. Värdeutjämning

I samband med behandlingen av bestämmelserna om expropriation för tätbebyggelseändamål erinrade föredragande statsrådet om den tidigare behandlingen av förslaget till värdeutjämningsexpropriation (se avsnitt 2.2.7). Han tillkännagav att han inte hade fått anledning att ändra uppfattning på denna punkt varför han inte ansåg sig böra föreslå att några regler om värdeutjämning skulle tas upp i den nya expropriations- lagen i samband med dess införande.

1 civilutskottets betänkande anfördes att det efter den föreslagna

reformen återstod vissa frågor som måste lösas. Därvid erinrades om att slutlig ställning inte tagits till bl a expropriationsutredningens förslag om införande av ett värdeutjämningsinstitut. Utskottet erinrade om att det i 1971 års lagstiftningsärende anförts att mycket talade för att ett sådant institut behövdes men att ytterligare utredning krävdes och att frågan hade nära samband med de frågor som prövas av bygglagutredningen. Civilutskottet anförde att det utgick från att frågan skulle tas upp till prövning i lämpligt sammanhang.

3 Ändringar i byggnadslagstiftningen

3.1 1971 års reform

Genom ändringar i bl a BL och BS som trädde i kraft 1972-01-01 vidtogs åtgärder för att motverka olämplig glesbebyggelse.

De här aktuella ändringarna underställdes riksdagen genom prop 1971:118. Vid riksdagsbehandlingen diskuterades mot bakgrund av av— lämnad motion frågan om vidgat planläggningskrav beträffande bebyggelse. I motionen hade tanken på en delreform kritiserats. Civilutskottet fanni sitt betänkande (CU 197l:26) det angeläget att genom reformer inom ramen för gällande lagstiftning tillgodose de mest påträngande behoven. Ut- skottet såg heller ingen nackdel vara förenad med en sådan delreglering under förutsättning att reformen i allt väsentligt byggde på riktlinjer som kunde antas komma att gälla för en blivande bygglagstiftning. Om så var fallet ansågs att riksdagen borde pröva möjligheten av ett principiellt ställningstagande i enlighet med bl a de direktiv som lämnats bygglagut- redningen och bedöma de i propositionen framlagda förslagen i anslut- ning därtill.

Utskottet fann därför anledning att närmare behandla det principiella synsätt som redan de då föreslagna begränsade reformerna borde grundas på. Utskottet redogjorde för de dåvarande bebyggelsereglerande instru— menten i 1947 års BL och uttalade därefter.

Då i byggnadslagen getts olika bestämmelser för tätbebyggelse och glesbebyggelse har utgångspunkten varit att det allmännas intressen gjort sig gällande främst i fråga om tätbebyggelse. Tätbebyggelsedefinitionen utgår från ett funktionellt betraktelsesätt där även det framtida behovet av gemensamma anordningar är det centrala. Den utveckling av bedöm- ningarna som skett i praxis ger vid handen att samhällsutvecklingen i sig för in nya krav på gemensamma anordningar och att tätbebyggelsebegrep- pets innebörd inte kan anses för alltid givet. Avgörandena har avsetts ske efter prövning från fall till fall med hänsyn till vad samhällsnyttan ansetts kräva. Vidare kan befogenheten att utnyttja mark för även glesbebyggelse påverkas genom t.ex. utomplansbestämmelser. Den nuvarande byggnads- lagen kan med hänsyn till det anförda inte anses innefatta någon allmän princip att viss bebyggelse alltid skall kunna ske utan samhällelig prövning.

De förslag som förelagts riksdagen i prop. 1971:118 utgår från ett av remissmyndigheterna i allt väsentlig vitsordat behov av att förbättra möjligheterna att lösa konflikter mellan en oreglerad glesbebyggelse,

främst i form av fritidshus, samt de konkreta naturvårds— och rekreations- intressen som samhället har att bevaka. Förslagen är ytterligare ett exempel på hur nya samhällsintressen gör sig gällande i avvägningarna.

Enligt vad som förutskickats får 1972 års riksdag ta ställning till frågor om en fysisk riksplanering. En sådan planering avser att ur riksintressenas synvinkel kartlägga anspråkskonflikter i fråga om markanvändningen i vid bemärkelse i syfte att få till stånd en bättre hushållning med landets samlade marktillgångar. Även om statsmakterna ännu inte tagit ställning till principerna för en fysisk riksplanering och även om en sådan i stor utsträckning endast får vägledande betydelse är det dock uppenbart att planeringens rikskaraktär kommer att i vissa fall framkalla behov av nya och bättre medel för att påverka markanvändningen. Riksplaneringen torde också ge önskvärda möjligheter att på ett tidigare stadium än hittills förutse konkurrerande anspråk — sålunda anspråk inom även inte detaljplanlagda områden. Behovet av en ändamålsenlig hushållning med markresurserna blir mot bakgrunden av landets samlade intressen vidare än det behov som avses tillgodosett genom propositionsförslaget.

Enligt utskottets mening kan detta ökade behov tillgodoses endast om det i enlighet med 1947 års principer för tätbebyggelse slås fast att utnyttjande av mark för även glesbebyggelse förutsätter planmässiga överväganden från samhällets sida och att det sålunda tillkommer samhället att avgöra var och när även glesbebyggelse får ske. Riksdagen bör redan nu slå fast en sådan princip och uttala sig för att den bör ligga till grund för den lagstiftning som bör prövas i samband med att riksdagen tar ställning till principerna för en fysisk riksplanering.

En sålunda förordad princip innebär inte att glesbebyggelse som sådan skulle motverkas. Glesbebyggelse är och kommer att vara den enda lämpliga byggandeformen i stora delar av landet. Inte heller behöver principen medföra krav på en betungande prövning Genom principen att markäganderätt inte innefattar någon generell befogenhet att använda marken ens för glesbebyggelse ges däremot möjlighet till en bedömning — i allmänhet mot bakgrund av översiktliga markhushållningsprogram upp- gjorda av kommunerna eller av naturvårdsmyndigheterna — av i vad mån glesbebyggelse bör få komma till stånd.

På motsvarande sätt som vid 1947 års bedömningar torde få konstate- ras att exploateringsrätt för glesbebyggelse hittills uppfattats som i princip fri och inskränkt endast av temporära förbud. Det skulle därför kunna anses som obilligt om markägare som hitintills på ett påtagligt sätt vidtagit åtgärder för att få till stånd en oglesbebyggelse inte under en övergångstid skulle kunna ställa anspråk på ersättning. Övergångsregler i angivet syfte blir därför behövliga. Dessa bör utformas så att de inte medger spekulation eller missbruk.

Vad utskottet anfört ansågs riksdagen böra som sin mening ge Kungl Maj :t till känna. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr l97lz309).

Den prövning som skedde i anledning av prop 1971:118 och vid följande partiella reformer (se avsnitt 3.2) utgick från dessa allmänna riktlinjer. Civilutskottet konstaterade sålunda i sitt betänkande 1971:26 att i de i prop 1971 :] 18 framlagda förslagen stod i full överensstämmelse med såväl de år 1947 antagna principerna för bygglagstiftningen som de riktlinjer som enligt nyss återgivna uttalande borde gälla för den framtida lagstiftningen. Utskottet anslöt sig därför till tanken på en delreform.

Bakgrunden till den partiella reform som kom till stånd i anledning av prop 1971:118 var att naturvårdsverket, lantmäteristyrelsen och plan- verket i skrivelse till Kungl Maj:t anfört att dittillsvarande ordning

medfört svåra olägenheter genom att oreglerad glesbebyggelse uppkom. Sådan bebyggelse hindrar långsiktig planering för ändamålsenlig markan- vändning och bebyggelsestruktur och innebär ofta slöseri med mark och naturvärden. Enligt de tre verkens mening var det påkallat att under tiden fram till dess att lagstiftning på grundval av bygglagutredningens arbete kunde träda i kraft, vidta snara åtgärder för att komma till rätta med dessa förhållanden. I en inom verken upprättad promemoria hade föreslagits en provisorisk lagstiftning med krav på att viss översiktlig planering skulle ha skett för att glesbebyggelse skall få komma till stånd. Remissinstanserna instämde i allmänhet i förslagets syfte men en stor grupp remissinstanser hade avstyrkt förslaget. Dessa remissinstanser anförde bl a att innebörden av det föreslagna nya planinstitutet var oklar och att svårigheter kunde uppstå vid samordning av de nya reglerna med andra regleri BL och NVL. Det framhölls också att resurser saknades, för att tillgodose ett generellt planläggningskrav.

Vid lagändringarnas tillkomst anförde chefen för civildepartementet inledningsvis bl a. När mark tas i anspråk för bebyggelse berörs i allmänhet åtskilligt fler än de som äger eller nyttjar marken eller den nya bebyggelsen. Ofta innebär en sådan åtgärd ingrepp i en för många människor värdefull fritidsmiljö. Det gäller t ex bebyggelse vid stränder och inom andra markområden som används för rörligt friluftsliv. Vidare nödvändiggör ofta ny bebyggelse samtidigt åtgärder av det allmänna för t ex vägar eller andra gemensamma anordningar eller för samhällssservice av annat slag. Användning av mark för bebyggelse binder också utveck- lingen för lång tid. Bebyggd mark kan inte återställas i ursprungligt skick utan stora kostnader. Det är med hänsyn till det anförda angeläget att frågorna i vad mån och i vilka former bebyggelse skall komma till stånd så långt möjligt blir bedömda med beaktande av alla berörda medborgar- gruppers intressen. För att det skall kunna ske måste bebyggelse ofta föregås av planläggning under samhällelig ledning.

Den ökade konkurrensen om mark och angelägenheten att trygga en god miljö talade enligt departementschefen för att det krav som BL ställde upp på att bebyggelse skall föregås av planläggning var alltför begränsat med hänsyn till då rådande förhållanden och att i stället krav på planläggning i någon form i fortsättningen borde ställas upp oavsett om fråga var om tät- eller glesbebyggelse. Det erinrades om att bygglagutredningen prövade frågan om att införa ett sådant generellt planläggningskrav och att naturvårdskommittén (Jo 1971 221) i anslutning härtill gjorde en översyn av skyddsformerna enligt NVL och de ersätt- ningsregler som var knutna till dessa.

Departementschefen delade de tre verkens och remissinstansernas uppfattning att snara åtgärder för att komma till rätta med problemen var påkallade. Med hänsyn till remisskritiken fann han emellertid att den av verken anvisade metoden härför inte borde väljas. I stället ansågs vissa begränsade reformer, i huvudsak inom ramen för uppbyggnaden av nuvarande lagstiftning, böra övervägas. Därvid borde aktualiseras ett förslag av fritidsutredningen att justera BL:s definition av tätbebyggelse- begreppet i syfte att få till stånd en mer enhetlig och något strängare

tillämpning av planläggningskravet. Vidare borde övervägas vissa änd- ringar i BL och BS i syfte bl a att förbättra möjligheterna att kontrollera tillämpningen och efterlevnaden av gällande bestämmelser. Slutligen borde tas upp ett förslag av naturvårdsverket om vidgat strandskydd enligt NVL, som vilat i avbidan på beredningen av de tre verkens promemoria.

De åtgärder som förordades och genomfördes ansågs, trots att de hade begränsad räckvidd, till stor del tillgodose syftet med förslaget i den nämnda promemorian. De ansågs inte heller föregripa kommande över- väganden på grundval av förslag från bygglagutredningen och naturvårds- kommittén. Avsikten med reformen skulle alltså inte vara att ersätta genomgripande reformer på grundval av kommittéernas arbete.

Den grundläggande åtgärden för att motverka olämplig glesbebyggelse var att ge tätbebyggelsebegreppet 16 % BL en mer framåtsyftande verkan än det haft tidigare. Beträffande tätbebyggelsebegreppets betydelse an- förde departementschefen bl a.

Byggnadslagstiftningens förbud mot tätbebyggelse på mark som inte vid detaljplanläggning funnits vara lämpad för ändamålet är ett viktigt instrument att hindra uppkomsten av olämplig bebyggelse. Avgörande för hur detta instrument skall verka är det innehåll som ges åt tätbebyggelse- begreppet. Enligt 6 å BL förstås i lagen med tätbebyggelse sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov. Tätbebyggelse får komma till stånd bara under förutsättning att genom plan visats att marken är lämpad för sådan bebyggelse. Denna definition tolkas av byggnadsnämnder, länsstyrelser och i sista hand Kungl. Maj:t i ärenden om byggnadslov och dispens från EL:s planläggningskrav. Definitionen tolkas också av domstolar och fastighetsbildningsmyndigheter i fastighetsbildningsärenden och av läns- styrelser och domstolar i mål om ersättning med anledning av beslut enligt bl a NVL.

Praxis vid tillämpningen av tätbebyggelsebegreppet är mycket växlan- de. Med en stark generalisering kan sägas att praxis hos Kungl. Maj :t innebär att tätbebyggelsebegreppet ges en mer vidsträckt innebörd och att därmed plankravet ges en större räckvidd än i praxis i allmänhet hos myndigheter och domstolar. Olikheterna i praxis yttrar sig främst däri att större eller mindre hänsyn tas till framtida behov av gemensamma anordningar eller till framtida bebyggelseutveckling.

Det är givetvis otillfredsställande att praxis i denna fråga är starkt skiftande. En tillämpning varigenom tätbebyggelsebegreppet ges en snäv innebörd är ägnad att motverka en önskvärd planmässighet vid utnyttjan- det av viktiga delar av landets markresurser. Det är enligt min mening angeläget att mer allmänt få till stånd en tillämpning av planläggningskra- vet som så långt det är möjligt beaktar också framtida behov och krav.

Departementschefen anförde vidare att möjlighet att ta hänsyn till framtida behov av gemensamma anordningar och till framtida bebyggelse- utveckling vid prövningen av frågan om viss bebyggelse är att hänföra till tätbebyggelse har stöd i förarbetena till BL. Departementschefen erinrade vidare om att fritidsutredningen föreslagit en uttrycklig föreskrift dels att till tätbebyggelse skulle hänföras också sådan samlad bebyggelse som kunde väntas nödvändiggöra särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov, dels att vid prövning huruvida tätbebyggelse förelåg

hänsyn skulle tas också till bebyggelse som var att vänta inom nära förestående tid. Därigenom skulle lagrummets delvis framåtsyftande innebörd komma till bättre uttryck i lagtexten. Enligt departements- chefens mening skulle den av utredningen föreslagna lydelsen av tätbe- byggelsedefinitionen på ett väsentligt bättre sätt än gällande lagtext återspegla vad som enligt moderna planeringsprinciper bör betecknas som tätbebyggelse. Han förordade därför att tätbebyggelsedefinitionen ändra- des i huvudsaklig överensstämmelse med utredningens förslag. Anledning saknades dock att, som utredningen föreslagit, begränsa tidsperspektivet vid bedömningen av om bebyggelse var att vänta till nära förestående tid. All bebyggelse som kunde förutses någorlunda säkert borde enligt departementschefens mening beaktas.

Med den sålunda förordade lydelse av tätbebyggelsedefinitionen ansågs det till en början bli klart att vid bedömningen av behovet av särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov hänsyn skall tas till behov av fortgående standardhöjningar inom befintligt bestånd av byggnader. Att sådana anordningar inte är omedelbart behövliga för viss bebyggelse ansågs inte behöva betyda att de kan undvaras på längre sikt. Behovet av gemensamma anordningar ansågs böra bedömas med utgångs- punkt i en så hög standard att den kan antas fylla skäliga krav under överblickbar tid. Anordningarna måste dock inte byggas ut genast men det måste utredas att det går att göra det senare. Om denna prövning visar att gemensamma anläggningar behövs, skall alltså tätbebyggelse anses före- ligga.

Frågan i vad mån bebyggelse är att vänta ansågs böra avgöras med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet. Det ansågs att man därvid bör utgå från hur bebyggelseutvecklingen skulle bli om inga ingripanden i reglerande syfte sker. Tendensen till koncentration av nybebyggelse kring tätorter framhölls vara av särskilt intresse. Det ansågs med fog kunna hävdas att bebyggelse i allmänhet kan väntas inom ett område åtminstone någon kilometer från varje tätort av någon betyden— het. Intill mera expansiva tätorter ansågs naturligtvis detsamma gälla även på större avstånd, särskilt där tendenser föreligger till sådan bebyggelse vars tillkomst är beroende av tätortens existens och utveckling. Behoven av gemensamma anordningar i form av vägar, parkområden, vatten- och avloppsanläggningar o d är särskilt framträdande inom sådana randzoner. Därför ansågs i princip all bebyggelse där böra betraktas som tätbebyggel- se oavsett om marken är bebyggd eller inte när fråga uppkommer om nybebyggelse. För att man med någon grad av säkerhet med ledning av översiktlig planering skall kunna säga att bebyggelse är att vänta bör en plan vara långt framskriden och avsedd att tämligen snart ligga till grund för detaljplanering. En översiktlig plan ansågs å andra sidan kunna utvisa att även tätbebyggelse i vissa fall kan tillåtas utan detaljplanering. En sådan omständighet skulle i det enskilda fallet kunna beaktas vid eventuell dispensprövning. Restriktivitet ansågs dock böra iakttas vid en sådan bedömning.

I propositionen framhölls att av praxis går inte att på ett klart och entydigt sätt utläsa vilken betydelse som lagts in i uttrycket ”samlad

bebyggelse”. Enligt departementschefens mening bör uttrycket i tvek- samma fall tolkas med utgångspunkt i de principer som gäller för fysisk planläggning. Detta innebär att till samlad bebyggelse bör hänföras bebyggelse som är belägen inom ett område med sådana egenskaper att det utgör en lämplig enhet för sammanhängande detaljplanläggning eller, i vissa fall, generalplanläggning. Större avseende bör alltså fästas vid det planmässiga sambandet mellan byggnaderna än vid avståndet mellan dem. I fråga om tex skärgårdsbebyggelse medför detta betraktelsesätt att frågan huruvida tätbebyggelse föreligger ofta måste bedömas med hänsyn till förhållandena på flera öar sammanförda till grupper och till vissa replipunkter på fastlandet.

Departementschefen framhöll att tätbebyggelsebegreppet har betydel- se vid prövningen av fastighetsbildningsärenden och mål om bl a ersätt- ning med anledning av förordnande enligt NVL. Den tillämpning av tätbebyggelsebegreppet enligt BL som förordades ansågs givetvis bli vägledande även vid prövning enligt F BL och NVL.

Det ansågs ligga i sakens natur att bestämmelsen om dispens från tätbebyggelseförbudet —_ vilken för dispens förutsätter att särskilda skäl föreligger — skall tillämpas restriktivt. En stor restriktivitet iakttogs också redan då, i vart fall hos Kungl Maj:t i statsrådet. Ändringen av tätbe- byggelsedefinitionen och motiven för denna ändring avsågs ytterligare markera att dispens bör vara en ren undantagsföreteelse. Dispensgivning bör sålunda tex inte få leda till att ett bebyggelseområde, för vilket detaljplan borde ha upprättats, blir utbyggt utan föregående detaljplane- ring.

Den genomförda ändringen av tätbebyggelsebegreppet har följts upp med ett antal betydelsefulla förändringar för att underlätta kontrollen av tillämpningen och efterlevnaden av bestämmelsen. För att tillgodose behovet av särskilda föreskrifter för vissa områden för att hindra att byggnadsföretag som innefattar tätbebyggelse vid byggnadslovsprövning bedöms som glesbebyggelse har 87 & BL kompletterats. Kompletteringen innebär att det tydligt framgår att Kungl Maj:t får utfärda nybyggnads- förbud eller andra föreskrifter som erfordras för att tätbebyggelse inom område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan skall förekommas. Föreskrifterna gäller inte bebyggelse förjordbrukets, fiskets, skogssköt- selns eller därmed jämförligt behov.

Kontrollbehovet tillgodosågs även genom en översyn av byggnadslovs- institutet. Inledningsvis erinrade departementschefen om att gällande begränsningar av byggnadslovsföreskrifternas tillämpningsområde innebar bla att skyldighet att söka byggnadslov i princip endast förelåg inom områden med fastställda planer eller utomplansbestämmelser, trots att många byggnadsreglerande bestämmelser gäller för hela landet. Det framhölls att byggnadslovsprövningen är det viktigaste medel samhället har för att kontrollera att tätbebyggelseförbudet efterlevs. Den begräns- ning av byggnadslovsplikten som gällde ansågs försvåra en önskvärd kon- troll av tätbebyggelseförbudet. Genom att bebyggelse inom vissa områ- den av landet kunde komma till stånd utan byggnadslov gick vidare sam— hället miste om den tidiga information om bebyggelseutvecklingen som

byggnadslovsprövningen automatiskt ger. Skyldigheten att söka bygg- nadslov utsträcktes därför till att omfatta hela landet. Detta skedde ge- nom att bestämmelserna i 5 kap BS i princip gjordes tillämpliga även på områden som inte omfattas av fastställd generalplan, stadsplan, byggnads- plan eller utomplansbestämmelser. Liksom tidigare är ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller jämförlig näring undantagna utanför områ- de med fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan.

Den reglering av glesbebyggelsen som infördes vid 1971 års reform innehöll också utökade möjligheter att reglera lokaliseringen av de enskilda husen inom den fastighet som skall bebyggas. Detta uppnåddes genom att den tidigare bestämmelsen i 39 & BS om byggnadsanpassning till annan bebyggelse kompletterades med en föreskrift som anger att byggnad skall förläggas till sådant ställe på tomten som är lämpligt med hänsyn till landskapsbilden. Bestämmelsens huvudsakliga syfte är att hindra att byggnader kommer att prägla landskapsbilden på ett olyckligt sätt. Vid bestämmelsens tillkomst uttalade departementschefen att vid prövningen självfallet skall beaktas att läget blir lämpligt också för byggnaden i och för sig. Ändringen innebär bla att byggnadslov kan vägras, om den byggande inte godtar ett läge som befinns lämpligt från angivna synpunkter. Bör bebyggelse med hänsyn till landskapsbilden över huvud taget inte komma till stånd på viss fastighet eller annan för bebyggelse avsedd enhet medför dock inte den föreslagna ändringen att byggnadslov kan vägras enbart på denna grund. Sådana fall skall liksom tidigare regleras genom NVL:s bestämmelser till skydd för landskaps- bilden.

Kontrollen över glesbebyggelse förbättrades ytterligare genom ett tillägg till de i 29 % BS intagna utomplansbestämmelserna. Syftet med tillägget är att klarare än förut markera att byggnad inte får uppföras med mindre den erhåller en med hänsyn till dess avsedda användning varaktigt lämplig belägenhet. Bl a avsågs att man skall kunna beakta de krav på vägförbindelse som skäligen kan ställas också på längre sikt.

3.2 19 72 års reform, ändringar i anslutning till fysisk riksplanering 3.2.1 Riksplaneringens innehåll

Arbetet med en fysisk riksplanering inriktad på att ge bättre möjligheter att överblicka naturresurserna och öka möjligheterna att styra hushåll- ningen med dem påbörjades 1967. 1972 års riksdag fastställde därefter, sedan resultatet av dittills genomfört utredningsarbete förelagts riksdagen i prop 1972:1 ] 1 angående regional utveckling och hushållning med mark och vatten, riktlinjer för hushållningen med mark och vatten (CU l972z35, rskr 1972:348).

De av 1972 års riksdag fastlagda riktlinjerna är av två huvudtyper. Dels anges allmänna riktlinjer för regional och lokal planering i sådana fall då anspråken på naturresurser från olika verksamhetsområden står i konflikt med varandra. De härvid behandlade verksamheterna är främst de areella näringarna, friluftsliv, fritidsbebyggelse, vetenskaplig naturvård, kultur-

minnesvård och sådan industri som har särskilda behov av naturresurser eller förorsakar betydande miljöstörning. Dels anges planeringsriktlinjer anknutna till geografiska områden, främst kusterna, fjällen och älvdalar- na. Genom dessa riktlinjer avgränsas områden vilkas vetenskapliga och rekreativa värde i riksperspektiv bedöms vara sådana att större miljöstör- ningar inte bör få komma till stånd och anges vissa riktlinjer för lokaliseringen av den behandlade industrin.

De antagna riktlinjerna får inga omedelbara rättsverkningar men skall enligt beslutet fullföljas och preciseras i en fortsatt planering. De skall också vara vägledande för såväl Kungl Maj:t som kommunerna vid alla beslut om sådan markanvändning som riktlinjerna avser. Genom Kungl Maj:ts cirkulär (197311 5) har samtliga statsmyndigheter anbefallts att vid varje beslut som är av betydelse för användningen av mark eller vatten beakta statsmakternas riktlinjer som vägledande. Väsentliga avsteg från de antagna riktlinjerna bör inte kunna göras utan riksdagens hörande. Ett fortlöpande samarbete mellan stat och kommun förutsättsi det fortsatta planeringsarbetet.

För att klargöra i vilken utsträckning planering påkallas av riksintres- sen skall enligt beslutet länsstyrelsen inleda överläggningar med kommu- nerna om planeringsbehoven i berörda kommuner och om val av utgångspunkter och lämpliga former för planeringen. Sådana överlägg- ningar skall utmynna i program för de enskilda kommunernas planerings- insatser och redogörelser för vilka åtgärder från länsstyrelsens sida som erfordras för att riksplaneringens intentioner skall kunna fullföljas skall redovisas till Kungl Maj:t senast 1974-07-01. Programmen skall därefter med de ändringar som Kungl Maj:t kan komma att föreskriva i dessa ligga till grund för det planeringsarbete i kommunerna som föranleds av den fysiska riksplaneringen. Som riktpunkt härvid gäller, i vart fall i de delar av landet där planeringsbehovet är stort, att planeringen i huvudsak bör vara genomförd till 1976-07-01.

3.2.2 Lagstiftning allmänt

De överväganden som gjordes beträffande riksplaneringens inriktning gav vid handen att vissa lagstiftningsåtgärder behövde genomföras för att säkerställa en utveckling enligt av statsmakterna antagna riktlinjer för fysisk riksplanering. Denna fråga behandlades i bilagorna 2 och 3 till prop 197211 1 1. Möjligheter ansågs böra finnas att reservera mark för det rörliga friluftslivet och naturvårdens behov, att åstadkomma en, främst med hänsyn till dessa behov, lämplig lokalisering av fritidsbebyggelsen

samt att reservera mark för och styra lokaliseringen av industrier av betydelse från riksplaneringssynpunkt.

Det anfördes i proposition att då gällande lagstiftning i och för sig i stor utsträckning gav sådana möjligheter. Syftet med den föreslagna lagstiftningen var emellertid att i väsentliga avseenden förbättra dessa möjligheter. De brister som den föreslagna lagstiftningen avsågs komma till rätta med var i huvudsak följande. Då gällande lagstiftning medgav

inte alltid att beslut om markanvändning för skilda ändamål kunde fattas på ett tillräckligt tidigt stadium och på grundval av en tillräckligt allsidig bedömning. Alternativa markanvändningsmöjligheter kunde inte alltid beaktas. När det gäller industriella markanspråk fick samhället ofta göra sin bedömning först sedan den lokaliseringssökande parten gjort sitt lokaliseringsval och startat etableringsförberedelser. Ett vidgat samspel ansågs också behövas mellan centrala, regionala och lokala organ i en fortsatt fysisk riksplanering. Förordnanden som innebär inskränkningari markanvändningen medförde vidare ersättningsskyldighet för det all- männa i sådan utstråckning att i och för sig tillgängliga befogenheter inte kunde utnyttjas så att de miljöpolitiska målen verkligen nåddes.

I propositionen anförde chefen för civildepartementet att den föreslag- na lagstiftningen inte avsågs ersätta den mer genomgripande och samord- nande lagstiftning som kan bli resultatet av pågående utredningar. Den nu aktuella lagstiftningsetappen angavs således vara avsedd att innefatta en partiell reform och inriktades på att så lite som möjligt föregripa kommande lösningar. Hur man mer generellt skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda skulle enligt departementschefen övervägas av bygglagutredningen.

De ändringar som mot denna allmänna bakgrund föreslogs i BL avsåg generalplanernas tillämpningsområde, planmässiga hänsynstaganden vid tillkomst av glesbebyggelse, lokalisering av tyngre industri och fastighets- ägarnas rätt till ersättning och inlösen.

3.2.3 Generalplan som medel i fysisk riksplanering

Departementschefen anförde inledningsvis att staten under senare år hade tagit flera olika initiativ för att tillgodose det alltmer ökade behovet av översiktlig fysisk planering. Tillkomsten av statens planverk och statens naturvårdsverk hade inneburit en förstärkning och koncentration av de statliga insatserna i planeringsarbetet på verksnivå. Kommunindelnings- reformen och den partiella omorganisationen av länsförvaltningen hade förbättrat de organisatoriska förutsättningarna för samhällsplaneringen på lokal och regional nivå. Den fysiska riksplaneringen skulle bredda underlaget för planeringen på alla nivåer såväl genom ökad tillgång till inventeringsmaterial som genom mera preciserade utgångspunkter för en riksövergripande miljö- och markplaneringspolitik och för regionalpoli- tiska ställningstaganden. Det ansågs mot denna bakgrund framstå som alltmer väsentligt att byggnadslagstiftningens planinstitut möjliggör att planfrågor av riksintressen kan lösas i smidig samverkan mellan statliga och kommunala organ.

Det erinrades om att den fysiska riksplaneringen får sitt uttryck i allmänna riktlinjer för dispositionen i vissa fall av mark- och vattenresur- ser. Rekommendationer och planförslag ges i vissa fall för områden där konflikter om användningen av för landet väsentliga naturresurser förelig- ger eller kan väntas uppstå, rekommendationer som sedan behöver detaljeras i regional och lokal planering. I andra fall kan riksplaneringen

klarlägga problem som kräver kommunal översiktlig planering innan ställningstagande på riksnivå kan göras.

De genom riksplaneringen framkomna planeringsdirektiven behöver, framhölls det, preciseras såväl vad gäller innehållet som vad gäller avgränsningen av olika delområden. Garantier ansågs också behöva skapas för att planeringsdirektiven, efter erforderlig precisering, iakttas vid kommande beslut om markanvändningen. Departementschefen fortsatte.

Preciseringen förutsätter en fortsatt översiktlig planering på regional och/eller lokal nivå. Denna planering måste kunna förenas med vissa rättsverkningar i fråga om markanvändningen. En väsentlig fråga blir därvid hur ansvaret för denna fortsatta planering skall fördelas mellan statliga och kommunala organ. Innan jag närmare behandlar denna fråga vill jag — i enlighet med motsvarande framställning i promemorian — erinra om huvudprinciperna för ansvarsfördelningen vid planläggning enligt gällande byggnadslagstiftning och om de rättsverkningar som är förknippade med översiktlig planering enligt BL.

Den lokala och regionala bebyggelseplaneringen är i allt väsentligt en kommunal eller interkommunal uppgift. Det förhållandet att kommuner- na är huvudmän för denna planering utesluter emellertid inte att staten har ett betydande inflytande. Statens insatser kan sägas generellt bestå av dels medverkan när det gäller att skapa underlag för planeringen, dels samråd i syfte att planeringen inom olika regioner skall kunna byggas in i en större helhet, dels kontroll att planen upprättas i föreskriven ordning och att allmänna och enskilda intressen har blivit i tillbörlig utsträckning beaktade. Det statliga planunderlaget ges f.n. huvudsakligen genom sektoriell riks- övergripande planering, normer och i vissa fall direkta restriktioner till skydd för särskilda intressen. l sistnämnda hänseende må särskilt fram— hållas de bebyggelsereglerande föreskrifter som länsstyrelsen meddelar med stöd av NVL.

Den statliga samråds- och kontrollfunktionen utövas dels av statens planverk och länsstyrelserna som ett led i deras allmänna tillsynsskyldig- het enligt BL, dels av Kungl. Maj:t och länsstyrelserna vid fastställelse- prövning och prövning av besvärs- och dispensärenden.

Som tidigare nämnts finns enligt BL två planinstitut för översiktlig planläggning, generalplan och regionplan. Vid sidan härom har utvecklats andra former av översiktlig kommunal eller interkommunal planläggning. Sådana planer, som saknar rättsverkan, kan — som jag strax skall återkomma till — i mån av förankring i ansvariga kommunala organ i detta sammanhang jämställas med antagna men icke fastställda general- planer.

Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun är i viss mån beroende av vilka planinstitut som kommer till användning. Det statliga inflytandet är större över regionplaneringen än vid generalplanering. Kungl. Maj:t bestämmer sålunda om regionplan skall finnas för visst område och meddelar föreskrifter om bl.a. avgränsningen av regionplaneområdet. Vid fastställelseprövningen kan Kungl Maj:t också, under viss förutsätt- ningar, göra avvikelser frän det antagna förslaget. Regionplanen kan från denna synpunkt anses väl ägnad som instrument att få till stånd sådan regional planläggning som kan påkallas av den fysiska riksplaneringen. Regionplaneinstitutet har emellertid inte fått den användning som avsågs vid dess införande år 1947. Ett huvudskäl härtill har ansetts vara det svaga samband regionplanen erbjuder mellan planering och genomföran- de. Bl.a. har sålunda regionplanen, som redan anförts, endast begränsade rättsverkningar. Mycket talar för att utvecklingen kommer att gå i

riktning mot en minskad användning av regionplanering enligt byggnads— lagen och mot en ökad användning av interkommunal planering i andra och friare former (prop. l97l:1 bi1.l4 s.124).

Departementschefen framhöll att en ändamålsenlig fysisk översiktspla- nering uppenbarligen kräver bedömningar med hänsyn till såväl riksintres— sen som till lokala intressen. Den väsentliga förbättring av informations- underlaget som den fysiska riksplaneringen medför kan väntas stimulera till en mer aktiv kommunal översiktsplanering eller med andra ord till en vidgad användning av generalplaneinstitutet. Han fann det redan av denna anledning naturligt att den fysiska riksplaneringen i första hand skulle vidareutvecklas inom ramen för detta planinstitut. Med denna ordning skulle kommunernas väsentliga roll i den fysiska riksplaneringen komma till uttryck redan genom valet av planinstitut som form för det fortsatta utvecklingsarbetet. Generalplanen ansågs också från andra synpunkter vara väl ägnad för bearbetning av riksplaneintentioner. Planområdets avgränsning kan sålunda — med större flexibilitet än vid andra planinsti- tut — anpassas till varierande behov av planläggning.

Planen kan fastställas för hela eller del av planområdet eller också för visst eller vissa ändamål. Generalplaneinstitutet är vidare förknippat med sådana rättsverkningar att riksplaneintentioner i stor utsträckning kan i erforderlig grad säkerställas genom sådan planering. Departementschefen betonade emellertid att generalplanering kan bli endast ett av flera medel för genomförande av riksplaneintentioner. Departementschefen anförde vidare.

Som påpekats såväl i promemorian som under remissbehandlingen kan för bearbetning av riksplaneintentioner behövas kommunal planering inom område som faller inom två eller flera kommuner. Eftersom generalplanering inte kan bedrivas under huvudmannaskap av mer än en kommun skulle ändamålsenligheten med denna planeringsform kunna ifrågasättas för dessa fall. Att i detta sammanhang, utan att avbida resultatet av bygglagutredningens arbete, skapa ett interkommunalt planinstitut med rättsverkningar motsvarande generalplanens kan emeller- tid inte anses lämpligt. Den kommunala planeringen i fall som avses nu synes tills vidare utan väsentliga olägenheter kunna bedrivas av varje kommun för sig i generalplans form. Erforderlig samordning får därvid ske genom någon form av interkommunal planering, antingen iregional- planens form eller i friare former. Det ankommer ytterst på länsstyrelsen eller i förekommande fall berörda länsstyrelser att se till att en samord- ning kommer till stånd.

Departementschefen framhöll att i riksplaneringens natur ligger att de riktlinjer som läggs fast inom ramen för denna planering måste bli vägledande för lokal och regional planering inom områden som berörs av sådana riktlinjer och att det för detta ändamål uppenbarligen fordras möjligheter för statliga organ att i tvingande fall ingripa i kommunernas planarbete eller initiera sådant arbete för att tillgodose riksintressen. Att statliga organ ges sådana möjligheter ansågs inte innebära något princi- piellt nytt synsätt på statens medverkan i den fysiska planeringen. Redan vid tillkomsten av 1947 års BL konstaterades sålunda att all planläggning måste ske under hänsynstagande till riksintressen och att de statliga

myndigheterna därför måste ha ett betydande inflytande på planlägg- ningsfrågor (prop 19471131 s 73 f). Med hänsyn till de från kommunalt håll uttalade farhågorna för att ett ökat statligt inflytande skulle medföra ett åsidosättande av den kommunala självstyrelsen ville departements- chefen, i avvaktan på bygglagutredningens förslag, inte förorda andra ändringar i förevarande hänseende än som kan anses oundgängligen nödvändiga för att riksplaneringens intentioner skall kunna genomföras.

] propositionen framhålls att om generalplan behövs som instrument för precisering av riksplaneintentioner borde Kungl Maj:ts befogenhet att föreskriva upprättande av generalplan vara direkt knuten till det genom riksplaneringen klarlagda behovet av generalplanläggning. För att säker- ställa att de i riksplaneringen uppdragna riktlinjerna blir vägledande för den kommunala planeringen borde Kungl Maj:t vidare få befogenhet att föreskriva inte bara att generalplan skall finnas för visst område utan också att vid generalplanläggningen skall tillgodoses visst eller vissa riksintressen. Det framhölls att det uppenbarligen är ett såväl statligt som kommunalt intresse att den genom generalplanen fortsatta bearbetningen av riksplaneringen redan från början görs målinriktad. Befogenheten för Kungl Maj:t att ge plandirektiv tillgodoser behovet av erforderlig informa- tion i detta hänseende.

Beträffande frågan i vilken utsträckning beslut grundade på den fysiska riksplaneringen i detta sammanhang borde förknippas med direkta rättsverkningar fann departementschefen det inte nu vara erforderligt att skapa andra befogenheter för Kungl Maj:t än som behövs för att kunna reservera mark för tillgodoseende av väsentliga riksintressen. Departe- mentschefen förordade att Kungl Maj:ts befogenhet att föreskriva upp— rättande av generalplan skulle kompletteras med viss befogenhet att föreskriva också att planen skall vara fastställd samt att Kungl Maj:t får befogenhet att i anslutning härtill meddela erforderliga byggnadsförbud. Det ströks under att en sådan befogenhet borde utnyttjas med stor restriktivitet. Det borde bara ske om det behövs för att hindra att ett intresse som enligt i den fysiska riksplaneringen fastlagda riktlinjer skall tillgodoses annars skulle komma att motverkas. En förutsättning för förordnande av detta slag skulle givetvis vara att behövligt samråd skett mellan berörda statliga och kommunala organ.

Mot denna bakgrund föreslogs i propositionen att i BL skulle införas två nya paragrafer 103 och 14a 55. Den förra behandlar frågan om förutsättningarna för att tvinga fram generalplan då det erfordras från riksplaneringssynpunkter och grunderna för att förordna att planen skall vara fastställd. l 14a & intogs förslaget till bestämmelser om nybyggnads- förbud. Det föreslogs att sådant skulle kunna utfärdas av Kungl Maj:t eller efter Kungl Maj:ts bestämmande av länsstyrelsen i de fall då det föreskrivits att generalplan skall fastställas. Förbudet skulle gälla intill dess planen prövats för fastställelse. Från förbudet får länsstyrelsen eller efter Kungl Maj:ts bestämmande byggnadsnämnd medge undantag om generalplanens genomförande inte försvåras.

De riktlinjer för fysisk riksplanering som blev aktualiserade i prop l972:111 avsåg i stor utsträckning intresset av att bevara mark för det

rörliga friluftslivets och naturvårdens behov. Genom att generalplanen föreslogs bli det planinstrumentet som främst skulle komma till använd- ning för att vidareutveckla riksplaneintentionerna ansågs att generalplane- ringen fortsättningsvis borde i större utsträckning än tidigare inriktas också på naturvårdsintressen. Detta ansågs böra komma till uttryck i lagstiftningsärendet och departementschefen anförde härom.

Oavsett om generalplanering initieras av stat eller kommun är det angeläget att planeringen får en sådan inriktning att naturvårds- och rekreationsfrågorna blir allsidigt belysta. Enligt 9 & BL skall generalplan ange grunddragen för markens användning för olika ändamål. Som tidigare nämnts anges dock i paragrafen som exempel på sådana ändamål endast tätbebyggelse, viktigare trafikleder och andra allmänna platser. För generalplanens innehåll liksom för de nu diskuterade samordnings- frågorna får därför de i 9 % byggnadsstadgan (l959:612) (BS) upptagna allmänna bestämmelserna om planläggning särskild betydelse. Enligt denna paragraf gäller bl.a. att områden med särskild naturskönhet eller säregna naturförhållanden samt områden som är lämpade och behövliga för friluftsliv skall såvitt möjligt bevaras. Jag vill understryka vikten av att dessa bestämmelser iakttas. I sådant syfte bör i 9 € BL — i likhet med vad som redan gäller beträffande regionplan (l26å BL) — som exempel på sådana ändamål för vilka planläggning skall ske anges också marks användning för friluftsändamål.

I detta sammanhang uppmärksammades samordningen mellan BL och NVL. De i NVL intagna bestämmelserna är så avfattade att konflikter mellan dem och planbestämmelserna inte skall behöva förekomma. De i 19 och 20 55 NVL upptagna bestämmelserna till skydd för landskaps— bilden har uttryckligen begränsats till sin räckvidd på så sätt att de inte gäller bebyggelse men däremot annat arbetsföretag än bebyggelse inom område som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Också de med förordnande om strandskyddsområde förenade bestäm- melserna till skydd för friluftslivet har begränsats på liknande sätt. Strand- skyddsområdet skall sålunda enligt 15 & NVL inte omfatta område som ingår i fastställd generalplan eller detaljplan.

Fastställs inom strandskyddsområde plan av angivet slag, undantas det planlagda området automatiskt från strandskyddsområdet. NVL:s regleri denna del bygger på motsvarande bestämmelser i den numera upphävda strandlagen (l952z382). I fråga om områden med fastställd generalplan yppades med hänsyn till de begränsade erfarenheterna av detta planinsti- tut vid strandlagens tillkomst viss tvekan om sådana områden borde undantas från strandlagen. I anslutning härtill uttalade chefen för jordbruksdepartementet att man torde kunna utgå från att en general- plan, som omfattar områden vilka belagts med byggnadsförbud enligt strandlagstiftningen, inte skulle komma att fastställas med mindre den utformats på ett sådant sätt, att behörig hänsyn tagits till de intressen som strandlagstiftningen vill skydda (prop 1952:187 5 61). Chefen för civildepartementet anförde i prop l972:111 att han delade denna uppfattning.

Beträffande de längre gående bestämmelser till skydd för bl a frilufts- livet som kan förenas med förordnande om naturreservat finns inte någon

motsvarande begränsning i förhållande till EL:s planinstitut. Det förelig- ger sålunda inte något principiellt hinder mot att avsätta naturreservat inom område som planlagts enligt BL. 1960 års naturvårdsutredning, vars betänkande (SOU 1962:36) Naturen och samhället ligger till grund för NVL, framhöll angående denna möjlighet att man i enstaka fall kan behöva förläna ett naturobjekt inom planområde ett mera vittgående skydd än som kan ske enligt BL. Det måste emellertid förutsättas att de dispositionsbestämmelser som meddelas enligt de båda lagarna stämmer överens. Någon risk att så inte blir fallet kan — som också påpekades av naturvårdsutredningen _ knappast anses föreligga, bl a med hänsyn till att kommun även har tilldelats uppgift som naturvårdsorgan (se prop l964:l48 s 42).

Chefen för civildepartementet anförde att de i prop l972:111 förordade ändringarna beträffande generalplaneinstitutet inte medförde någon principiell ändring i gällande reglering av hithörande samordnings- frågor. Eftersom väsentliga bestämmelser i NVL om bebyggelseförbud inte gäller inom områden med bl a fastställda generalplaner skulle emellertid länsstyrelsens möjligheter att inom ramen för NVL påverka naturvården minska i samma mån som fastställda sådana planer blir vanligare. Det framhölls vidare att de genomförda ändringarna beträffan- de bl a EL:s tätbebyggelsedefinition (se avsnitt 3.1), varigenom kravet på detaljplanläggning skärpts, verkade i samma riktning.

Departementschefen framhöll att det på längre sikt torde bli nödvän- digt att närmare överväga om det inflytande som NVL garanterar statliga organ skall minskas på detta sätt eller om samordnande regler bör utformas. Det ansågs ankomma på bygglagutredningen och naturvårds- kommittén att mot bakgrund av de fortsatta erfarenheterna av en fysisk riksplanering göra sådana överväganden. Departementschefen ansåg att samordningsfrågorna, i avvaktan på resultatet av pågående utredningar, borde lösas inom ramen för nuvarande reglering och på sådant sätt att den nuvarande balansen mellan statligt och kommunalt inflytande tv i huvudsak behålls.

Därefter framhölls att bevarandeintressen kunde tillgodoses såväl genom förordnanden enligt NVL som med hjälp av fastställda general- planer och det ansågs självfallet att naturvårdsplanering skulle kunna bedrivas parallellt i NVL:s form och i form av översiktlig planering enligt BL. Departementschefen förutsatte som självklart att det i den fortsatta diskussionen om val av planeringsform skulle beaktas att fastställd generalplan medför skydd av i huvudsak restriktiv karaktär medan NVL:s instrument, främst bestämmelserna om naturreservat, medger längre gående möjligheter att genom föreskrifter säkra skötseln av skyddsvärda områden.

3.2.4 Medel att åstadkomma en lämplig glesbebyggelseutveckling

I prop l972:111 lades fram förslag till lagstiftning om reglering av glesbebyggelseutvecklingen. Förslaget, som byggde på en inom civildepar- tementet upprättad promemoria (Ds C l972:1), anslöt till de riktlinjer

som riksdagen uttalat vid 1971 års reform och som redovisats ovan i avsnitt 3.1. I promemorian anfördes att en lagändring av det slag riksdagen begärt kunde utformas på olika sätt. Ett sätt vore att föreskriva att all bebyggelse skulle föregås av planläggning. I en partiell reform i avvaktan på resultatet av bygglagutredningens arbete skulle emellertid enligt promemorian ett sådant plankrav med nödvändighet bli det nu för tätbebyggelse gällande, dvs främst ett krav på detaljplan dvs stads- eller byggnadsplan. För glesbebyggelse — dvs i allmänhet enstaka byggnads— företag — var enligt promemorian ett krav på detaljplan i BL:s mening inte sakligt motiverat, och det skulle fö medföra en alltför betungande prövning och därmed komma i strid med vad riksdagen uttalat. I promemorian förkastades därför tanken på en lösning i enlighet med denna linje. Inte heller departementschefen ville förorda en sådan lösning, som inte heller vunnit stöd hos någon remissinstans.

Enligt promemorian skulle en mera ändamålsenlig lösning vara att kräva att mark som avses för glesbebyggelse skall ha prövats lämpad härför vid översiktlig planläggning. I promemorian framhölls att general— plan i och för sig är väl ägnad för ett sådant ändamål. Vid generalplane- ring kan planområdet delas upp i delområden avsedda för tex glesbe- byggelse, framtida tätbebyggelse och områden som bör bevaras orörda därför att marken är lämplig för naturskydds- eller rekreationsändamål. Planen kan även innehålla bestämmelser för detaljlokalisering av be- byggelse. Den behöver inte heller fastställas för att tjäna syftet att utgöra underlag för beslut om bebyggelselokalisering. I promemorian föreslogs dock inte att det skulle införas något generellt krav på att mark som avses för glesbebyggelse skall ha prövats lämpad härför vare sig vid general- planering eller vid annan översiktlig planering. Ett sådant krav skulle enligt promemorian föregripa bygglagutredningens arbete och f ö i många fall medföra ett mera omständligt förfarande än vad ändamålet påkallar. Det förutsattes emellertid i promemorian att marks användning för glesbebyggelse alltid skulle föregås av någon form av översiktlig bedöm- ning av dess lämplighet för ändamålet.

Oavsett om huvudlinjerna för glesbebyggelsens lokalisering lades fast genom generalplan eller genom översiktliga bedömningar i andra former måste enligt promemorian dessa bedömningar kompletteras med precise- rade ställningstaganden till lokalisering av enstaka byggnader. Sådana detaljbedömningar föreslogs lämpligen ske i anslutning till byggnadslovs- prövningen — en prövning som fr o m 1972-01-01 var obligatorisk inom hela landet (jfr avsnitt 3.1).

Enligt departementschefens mening var den i promemorian föreslagna principiella uppläggningen lämplig och han förordade att lagstiftningen skulle utformas i enlighet härmed. De översiktliga bedömningar som skall föregå marks användning för glesbebyggelse ansågs så långt möjligt böra ske i enkla och, där de lokala förhållandena motiverar det, enhetliga former. Det var enligt departementschefens mening angeläget att bedöm- ningarna föregås av samråd och debatt och att de förankras i representa- tiva kommunala beslut. Det ansågs emellertid inte lämpligt att binda

formerna för dessa bedömningar genom föreskrifter av statsmakterna. Formerna borde få utvecklas på ett mera fritt sätt. Det förutsattes att planverkets anvisningsverksamhet skulle komma att spela en väsentlig roll.

En betydande fördel med den förordade ordningen för glesbebyggelse- reglering i förening med den nya form för generalplanering som också förordades ansågs vara att den översiktliga planeringen stimulerades och att detta skapade förutsättningar för väsentligt säkrare bedömningar beträffande bebyggelselokaliseringar över huvud taget inom kommuner- nas olika delar. Detta ansågs kunna medföra att också enstaka byggnads- företag som innefattar tätbebyggelse skall kunna tillåtas dispensvägen i fall där detta oftast inte var möjligt enligt då gällande regler. Som exempel nämndes uppförande av ytterligare bebyggelse i anslutning till befintligjordbruksbebyggelse. I likhet med planverket ville departements- chefen starkt understryka denna synpunkt. Som planverket anfört borde ett strikt hävdande av detaljplanekravet i vad avser enstaka byggnader i fortsättningen kunna underlåtas, om en antagen översiktsplan eller annat underlag i och för sig ger tillräcklig ledning i fråga om markanvändningen.

Den förordade principen kom till uttryck genom att den i 5 % andra stycket BL för tätbebyggelse upptagna principen att marken skall ha prövats från allmän synpunkt lämpad för bebyggelseändamålet utvidga- des att omfatta även glesbebyggelse och att prövningen i dessa fall även skall kunna ske i samband med prövning av ansökan om byggnadslov, i allmänhet mot bakgrund av översiktlig planläggning.

Av ändringen i 5 & BL följer att byggnadsnämnd skall i princip vägra bifall till ansökan om byggnadslov för byggnadsföretag på mark som inte är från allmän synpunkt lämpad för ändamålet.

Angående de synpunkter som vid planläggning skall anläggas vid pröv- ning av marks lämplighet för bebyggelse gav redan tidigare de allmänna bestämmelserna om planläggning i 9 & BS vägledning såvitt avser tätbe- byggelse. Enligt andra stycket i denna paragraf fick sålunda till tätbe- byggelse inte avsättas mark som från sundhetssynpunkt, med hänsyn till samfärdseln, möjligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp, faran för vattenförorening eller annars från allmän synpunkt inte är lämpad för sådan bebyggelse. Med hänsyn till att generalplan också borde användas för glesbebyggelseplanering förordades att dessa bestämmelser samt bestämmelsen i 11 5 1 mom BS, enligt vilken vid generalplanering bör undersökas vilka områden som från allmän synpunkt bör undantas från tätbebyggelse, skulle göras tillämpliga också på glesbebyggelse.

För att åstadkomma en lämplig glesbebyggelseutveckling ansågs det inte tillräckligt att mark vid översiktlig planläggning enligt BL prövas lämpad för bebyggelse över huvud taget eller för visst slag av bebyggelse. Det ansågs dessutom behövas ytterligare bestämmelser som säkerställer att de enskilda byggnaderna får en lämplig detaljlokalisering och bestäm- melser om vilka allmänna synpunkter som skall iakttas vid bedömningen av lämplig detaljlokalisering. Detta föreslogs ske genom tillägg till utomplansbestämmelserna i 29 & BS.

I propositionen framhölls att även om mark prövas från sundhets- synpunkt, med hänsyn till möjligheterna att ordna vägförbindelser, vattenförsörjning och avlopp samt från liknande allmänna synpunkter i och för sig lämpad för bebyggelse, bör samhället dessutom ha verksamma medel för att kunna hindra bebyggelse som från andra allmänna synpunk— ter inte bör få komma till stånd, tex därför att marken bör reserveras för naturskydds- eller rekreationsändamål. I 9 å andra stycket BS föreskrivsi detta hänseende att mark som är lämpad för sådana ändamål skall såvitt möjligt bevaras vid all planläggning. I paragrafen anges också att mark, om inte särskilda förhållanden föranleder annat, skall avses för det ändamål vartill den är mest lämpad med hänsyn till läge, terräng- och grundförhållanden och övriga omständigheter.

De bestämmelser som bör gälla för bedömning av glesbebyggelses detaljlokalisering ansågs lämpligen böra anknyta till de i 95 andra stycket BS upptagna allmänna bestämmelserna om vad som skall iakttas vid planläggning. Därigenom kommer samma allmänna krav att ställas för bedömningarna oavsett om dessa sker vid översiktlig planläggning eller enbart i samband med ansökan om byggnadslov. 29 ä 1) BS föreslogs bli kompletterat i enlighet härmed. Samtidigt ändrades bestämmelsen i författningsrummet så att den mera direkt tar sikte på detaljlokalisering av byggnad.

För att de förordade ändringarna av utomplansbestämmelserna skall få genomslagskraft inom alla områden som inte var detaljplanelagda före- slogs att utomplansbestämmelserna vilka enligt en av planverket gjord inventering redan då täckte ca 95% av dessa områden skulle göras generellt tillämpliga för hela riket.

Med den föreslagna ordningen skulle det tillkomma byggnadsnämnden att vid byggnadslovsprövning ta ställning till detaljlokalisering av glesbe- byggelse. Detta förutsattes i allmänhet ske mot bakgrund av generalplan- läggning eller annan översiktlig planläggning. Om byggnadsnämnd i avsaknad av översiktlig plan inte kunde avgöra om ett byggnadsföretag— skulle få en från allmän synpunkt lämplig belägenhet, skulle nämnden med stöd av 295 BS i dess i propositionen förordade lydelse vägra byggnadslov innan plan upprättats. Detta ansågs överensstämma med riksdagens krav att det bör tillkomma samhället att avgöra också när glesbebyggelse bör få komma till stånd.

Beträffande samordningen med bebyggelsereglerande bestämmelser i annan lagstiftning anförde departementschefen.

Med den ordningjag har förordat följer vidare att nämnden liksom hit- tills vid byggnadslovsprövningen skall iaktta övriga inskränkande bestäm- melser angående marks användning för bebyggelse, t.ex.förordnanden en- ligt NVL eller särskilda byggnadsförbud enligt BL. Detta innebär att om för byggnadsföretag som underställs byggnadsnämndens prövning krävs till— stånd eller dispens av länsstyrelsen, ärendet, såsom i allmänhet tillämpas f.n., bör överlämnas till länsstyrelsen för den prövning som ankommer på denna. Vägrar länsstyrelsen därvid tillstånd eller dispens, är ärendet därmed, liksom f.n., undantaget från nämndens vidare prövning i sak. Medger å andra sidan länsstyrelsen från de utgångspunkter länsstyrelsen har att beakta att byggnadsföretaget kommer till stånd, återstår för

byggnadsnämnden att i byggnadslovsärendet göra den ytterligare pröv- ning som ankommer på nämnden.

Ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring utanför område med fastställd generalplan, stadsplan eller bygg- nadsplan omfattas inte av krav på byggnadslov (35 & BS). Även bostads- byggnader för nämnda näringar är i viss mån särbehandlade. De är sålunda bl.a. undantagna från det för tätbebyggelse gällande kravet på detaljplan (56 & 1 mom. andra stycket BS).

Departementschefen delade i allt väsentligt den i lagstiftningsprome- morian uttalade uppfattningen att den förordade regleringen av glesbe- byggelse inte skulle leda till ytterligare kontroll av bebyggelse som behövs för jordbruket och därmed jämförliga näringar. Han fann å andra sidan inte heller skäl att minska nuvarande möjligheter att, exempelvis genom fastställelse av generalplan, åstadkomma en lämplig lokalisering också av bebyggelse som behövs för dessa näringar. Han fann mot denna bakgrund att byggnadslovsprövningen av också byggnader som behövs förjordbru— kets och jämförliga näringars behov borde, utan ytterligare särbehandling, ske inom ramen för den generella reglering av glesbebyggelse som förordades. Det anfördes att den prövning från allmän synpunkt av byggnads lokalisering som enligt förslaget förutsätts i allmänhet ske mot bakgrund av översiktliga planbedömningar för den nu diskuterade be- byggelsetypen skulle bli en fråga i huvudsak om att konstatera huruvida den ifrågasatta bebyggelsen behövs för redan etablerad markanvändning. Givetvis skulle byggnadsnämnd därvid ha att utgå från gällande planering för ifrågavarande näringar.

Det framhölls som väsentligt att den prövning av glesbebyggelsens lokalisering som förordades inte för den sökande skulle medföra projek- teringskostnader som blir onyttiga därför att platsen för den tillämnade byggnaden inte kan anses lämplig från allmän synpunkt. Genom att lokaliseringsprövningen ingår som ett moment i byggnadslovsprövningen blir de bestämmelser som reglerar detta förfarande tillämpliga. Beträffan- de tillämpningen i nu aktuella fall anförde departementschefen.

För bedömningen av om viss byggnad får en från allmän synpunkt lämplig belägenhet torde det i allmänhet vara tillräckligt att den sökande inger situationsplan och en enkel beskrivning av den tillämnade byggna- den. Kan valet av plats för den tillämnade byggnaden inte godtas från allmän synpunkt, bör nämnden vägra byggnadslov utan att infordra ytterligare handlingar. Genom detta system undviker man att den byggnadslovssökande åsamkas kostnader för ritningar och de ytterligare handlingar som behövs för en fullständig prövning av byggnadslovsan- sökan. Bedömer nämnden å andra sidan att lokaliseringen är lämplig, skall nämnden förelägga sökanden att inkomma med de ytterligare handlingar som behövs för ett slutligt ställningstagande till ansökningen. Jag vill i detta sammanhang understryka att det är av största vikt att byggnadsnämnden iakttar den i lä BS föreskrivna skyldigheten att lämna allmänheten råd och upplysningar i frågor av detta slag. Det ankommer på statens planverk att meddela erforderliga föreskrifter eller anvisningar i det hänseende som nu har berörts.

3.2.5 Frågor om ersättning till markägare och inlösen av mark

De förslag rörande ersättning och inlösen som lades fram i prop l972:111 och som redovisas nedan godtogs i sin helhet av riksdagen.

Som allmän bakgrund angavs i propositionen att samhällets befogenhet att planera för en fullvärdig bostadsmiljö och möjlighet till rekreation i naturen blir innehållslös om spekulativa intressen tillåts pressa mark- priserna i höjden. I så fall blir det i realiteten sådana intressen och inte samhället som bestämmer innehållet i planeringen. Det pekades på att 1971 års ändringar i expropriationslagstiftningen hade väsentligt förbätt- rat möjligheterna att motverka sådana spekulativa markvärdestegringar som beror på samhällets planering för tätortsutvecklingen.

Genom den fysiska riksplaneringen tar samhället på sig ett vidgat ansvar för omvårdnaden av den yttre miljön också utanför tätorterna. Detta skall ske genom generalplanläggning eller genom tillämpning av bestämmelserna i NVL. Härvid uppkommer frågor om ersättning till markägare för att hans möjligheter att använda marken för eget behov inskränks och om skyldighet för det allmänna att lösa in fastigheten när denna inskränkning är av viss allvarligare beskaffenhet.

De tidigare gällande ersättningsreglerna i NVL och för generalplane- fallet i BL innebar i princip att, om ägaren på grund av meddelade föreskrifter kunde använda marken endast på sätt som stod i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde, var han berättigad till ersättning för den skada han härigenom led. Denna ersättningsregel tog i första hand sikte på inskränkningar i bebyggelserätten. Dessutom gav NVL markäga- ren rätt till ersättning, om han eljest genom naturreservatsföreskrifter tillskyndades avsevärt men. Vid allvarligare skada, som i NVL för naturreservatsfallet beskrevs så att fastighetsägaren led synnerligt men vid fastighetens nyttjande och enligt BL förelåg i det fallet att marken skulle användas för annat ändamål än enskilt bebyggande och markens ägare till följd härav endast kan nyttja marken på sätt som stod i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde, var staten resp kommunen skyldig att lösa marken. Vid inlösen tillämpades värderingsreglerna i expropria- tionslagen.

Reglerna gav fastighetsägaren rätt till ersättning och i vissa fall också rätt att få fastigheten inlöst inte bara på grund av att han inte kunde använda den på sätt som tidigare skett utan också på grund av att värden som hänförde sig enbart till förväntningar om en ändrad markanvändning föll bort. Typfallet, som också nämns i åtskilliga av de bestämmelser det här är fråga om, var att inskränkningar skedde i möjligheterna att bebygga marken. Men också bortfall i förväntningar omtannan markan— vändning än bebyggelse kunde medföra rätt till ersättning eller inlösen.

Riksdagens ovan i avsnitt 3.1 återgivna uttalande föranledde, att de nu berörda ersättnings- och lösenreglerna borde ses över. En utgångspunkt för denna översyn borde vara att också i nu ifrågavarande planering — dvs främst tillåtlighetsprövning av glesbebyggelse, generalplanering eller till— lämpning av bestämmelserna i NVL — stärka samhällets ställning i förhållande till spekulativa intressen. Med denna utgångspunkt angavs det

böra vara en strävan att utmönstra sådana bestämmelser som medför rätt till ersättning eller inlösen med anledning av att enbart förväntningar om annan markanvändning än den pågående faller bort.

I anslutning till sitt uttalande att det alltid skall tillkomma samhället att avgöra var och när glesbebyggelse får ske anförde riksdagen att det av den angivna allmänna principen följer att ersättning i fortsättningen inte skall utgå till markägaren, om inom ett visst område glesbebyggelse enligt det allmännas bedömande inte kan medges. Denna konsekvens i ersätt- ningshänseende skulle dock inte omfatta värden som mark kan ha för annat ändamål än bebyggelse.

I promemorian behandlades först frågan om ersättning till markägare när möjligheterna att använda en fastighet för bebyggelse inskränks enligt NVL eller genom generalplan. Därvid konstateras inledningsvis att av riks- dagens tidigare återgivna uttalande följer att ersättning inte skall utgå för att fastighetsägaren hindras att bebygga fastigheten glest. Av tidigare gällande principer ansågs vidare följa att inte heller värden som uppkom- mit enbart på grund av förväntningar om tätbebyggelse framdeles skall komma att tillåtas ansågs böra ersättas när sådana förväntningar genom föreskrifter eller beslut enligt NVL eller bestämmelser i generalplan visar sig vara ogrundade.

Enligt promemorian fanns det anledning att gå ett steg längre. I ersättningsfallet, dvs när fastighetsägaren i motsats till vad som gäller vid inlösen får behålla sin fastighet, måste man fråga sig om värden som beror enbart på förväntningar om ändring i pågående markanvändning över huvud taget skulle ersättas, alltså oavsett om det är fråga om förvänt- ningar om framtida bebyggelse eller förväntningar om annan ändring i markanvändningen. Riksdagens uttalande tog visserligen uttryckligen sikte endast på bebyggelsereglerande åtgärder. Det torde emellertid enligt promemorian inte vara möjligt att dra någon fast gräns mellan bebyggelse och ändringar av markanvändningen i andra former. Riksplaneringen och annan fysisk planläggning siktar till att i vissa konfliktsituationer bestämma om fördelningen av våra naturresurSer. Även föreskrifter och beslut enligt NVL är ett led i sådan planering. En fastighetsägare måste alltid räkna med att planläggning i den vidare mening som här avses kan komma till stånd. Det fanns därför enligt promemorian inte skäl att samhället skulle utge ersättning på grund av att förväntningar om ändrad markanvändning inte infrias, i allt fall inte om förhållandena är sådana att fastighetsägaren får behålla sin fastighet och alltså kan tillgodoräkna sig eventuella framtida planändringar som går i en för honom gynnsam riktning. Enligt promemorian borde på grund av det anförda den allmänna principen kunna uppställas, att vid planläggning av det slag varom här är fråga, nämligen genom föreskrifter eller beslut enligt NVL eller genom generalplan, ersättning inte skulle utgå för att förväntningar om ändring i markens användningssätt inte infrias.

Denna grundläggande princip godtogs också i lagstiftningsärendet. Beträffande den närmare utformningen framfördes vissa synpunkter vid remissbehandlingen. Flera remissinstanser kritiserade det förhållandet att den nya ersättningsregleringen inte begränsats till bebyggelsefallen utan

omfattade alla inskränkningar i pågående markanvändning. En del remissinstanser föreslog att ersättningsrätten skulle knytas till inskränk- ningar i markens tillåtna användningssätt under hänvisning bl a till att detta begrepp används i expropriationslagens presumtionsregel (se avsnitt 2.2.5). Med tillåtet användningssätt skulle då i första hand avses sådant användningssätt som följer av gällande BL eller av fastställd detaljplan. Beträffande dessa frågor anförde chefen för civildepartementet.

Jag kan hålla med om att de problem i fråga om ersättning till markägare som är aktuella i förevarande sammanhang i första hand rör bebyggelse. Om ersättningsregeln hänförde sig till markens tillåtna användningssätt, skulle också uppnås en i och för sig önskvärd överens- stämmelse med expropriationslagens presumtionsregel. Det är emellertid enligt min mening en stor principiell vinning, att det nu slås fast att ersättning till fastighetsägare som behåller sin fastighet inte skall utgå för annat än inskränkningar i den pågående markanvändningen. En ersätt- ningsrätt som anknyts till det tillåtna användningssättet medför dessutom särskilda svårigheter, om tillståndstvång införs för viss markanvändning som tidigare varit fri. Det finns inte skäl att den som tidigare inte utnyttjat möjligheten att använda marken på det sätt som är i fråga skall få ersättning, om han hindras från att ändra markanvändningen efter det att tillståndstvånget införts. Det finns inte heller anledning att göra skillnad mellan bebyggelse och andra former av markanvändning. Även om sådana användningsformer i förevarande sammanhang är av liten praktisk betydelse, kan de i andra sammanhang eller i framtiden visa sig vara betydelsefulla.

Beträffande tolkningen av begreppet pågående markanvändning anför- de departementschefen.

För min del ansluter jag mig till den i promemorian anförda uppfattningen att begreppet pågående markanvändning bör ges en relativt generös tillämpning. Markägare som genom föreskrifter eller beslut enligt NVL eller bestämmelser i generalplan hindras att vidta en normal och naturlig rationalisering av pågående markanvändning bör få ersättning härför. I promemorian och remissyttrandena har diskuterats frågan om vissa exemplifierade åtgärder skall anses utgöra ändring i pågående markanvändning eller inte. Bl.a. har nämnts uppförande av s.ksvinfabrik, kalavverkning av skogsmark eller plantering av granskog där det nu växer bokskog. Något entydigt svar på frågor av denna art går inte att lämna. Bedömningen måste ske från fall till fall och med utgångspunkt ivad som vid varje tidpunkt framstår som en naturlig fortsättning av den pågående markanvändningen. Härvid är att beakta bl. a. samhällets syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder sådan denna kommer till uttryck i bl a den jord- och skogsbrukspolitiska lagstiftningen eller på annat sätt. Om ett förfarande är generellt tillståndspliktigt, t. ex. uppförande av s.k. svinfabrik som är koncessionspliktig enligt ML, kan man utgå från att det innebär ändring i pågående markanvändning och att således, om förfarandetförbjuds genom föreskrift i generalplan eller med stöd av NVL, ersättning inte skall utgå till följd härav. De andra exemplifierade förfarandena torde med detta synsätt, i vart fall fn, i allmänhet bli att betrakta som normala drifts- eller rationaliseringsmetoder och hinder mot dem, skall alltså i princip ersättas.

Från olika håll har under remissbehandlingen anförts exempel på fall där den föreslagna ersättningsregleringen skulle ge särskilt ogynnsamma verkningar för fastighetsägaren på grund av att fastigheten med sitt

hittillsvarande användningssätt inte har något värde men där en ändrad markanvändning skulle göra fastigheten värdefull. Dessa fall skiljer sig i princip inte från andra fall där det föreligger förväntningsvärden. Har förväntningarna inte blivit realiserade, finns det inte någon anledning att samhället skall ge ut ersättning, om den ändring i markanvändningen som de avser framstår som olämplig från allmän synpunkt och därför inte tillåts.

Enligt promemorian bör i pågående markanvändning inräknas vad fastighetsägaren enligt detaljplanebestämmelse eller tillståndsbeslut får använda marken till, under förutsättning att ändringen i markens användning framstår som aktuell. Jag delar denna uppfattning såvitt angår detaljplanebestämmelser, byggnadslov och tillstånd enligt NVL. Om t.ex. på en fastighet getts byggnadslov som alltjämt gäller (se 59 & BS), bör fastigheten anses som tomtplats och behandlas därefter i ersättningshänseende. I regel torde kollisioner av denna typ inte förekomma. Dels gäller i allmänhet detaljplan oberoende av översiktlig planering enligt NVL eller i generalplan, dels bör man kunna utgå från att det inte meddelas detaljplanebestämmelser eller tillståndsbeslut som medan de alltjämt är aktuella berövas sin verkan genom översiktlig planering.

I detta sammanhang har från Stockholms tingsrätt anförts kritik mot kravet att ändringen i markanvändningen skall vara aktuell. Kritiken synes bygga på den uppfattningen, att frågan om ändringen är aktuell eller ej skall bedömas med utgångspunkt i fastighetsägarens subjektiva förutsättningar. Så bör emellertid inte vara fallet. Avgörande bör vara om det från objektiva utgångspunkter framstår som aktuellt att den tillåtna ändringen kommer till stånd, oavsett om fastighetsägaren själv tänker utnyttja tillståndet eller avser att överlåta fastigheten till någon annan som kommer att utnyttja det. Däremot bör någon ersättning inte utgå t. exi sådant fall då bebyggelserätt kan grundas på en inaktuell plan men fastighetsägaren inte kan väntas utnyttja bebyggelserätten inom överskåd- lig tid och sådan efterfrågan på fastigheter av förevarande slag inte heller föreligger i trakten att det kan väntas att någon annan kommer att förvärva fastigheten för ändamålet.

Bagatellartade intrång ansågs inte böra grunda någon ersättningsrätt mot det allmänna. Därför föreslogs att reglerna skulle utformas så att rätt till ersättning bara föreligger då pågående markanvändning ”avsevärt försvåras".

Beträffande beräkningen av ersättningens storlek anfördes att ersätt- ningen i princip skall i första hand svara mot den minskning i marknadsvärdet som hänför sig till intrånget i pågående markanvändning, däremot inte mot den minskning som hänför sig till att förväntningar om ändrad markanvändning bortfallit eller minskat. Det ansågs att det i praktiken torde komma att föreligga svårigheter att fastställa den minskning i marknadsvärdet som hänför sig till begränsningar i pågående markanvändning endast genom ortsprisjämförelser. Vid brist på lämpliga jämförelseköp får minskningen i marknadsvärdet på grund av intrånget i pågående markanvändning uppskattas med utgångspunkt i en avkast- ningskalkyl med hänsyn till minskningen i fastighetens avkastning.

Utöver ersättning för minskat marknadsvärde framhålls det att ersättning för personlig skada kan aktualiseras i de fall förstnämnda ersättning inte täcker hela den ekonomiska skada som intrånget i den pågående markanvändningen medför.

I fråga om fastighetsägarens rätt att påkalla inlösen av mark som ingår i fastställd generalplan anfördes i promemorian, att det framstår som en från samhällets synpunkt föga rimlig ordning, att den enskilde mark- ägaren skall kunna föregripa en samlad detaljplanelösning genom att tvinga fram en för tidig inlösen. I promemorian föreslogs att enbart den omständigheten att marken inte får användas för enskilt bebyggande inte skulle medföra rätt att påkalla inlösen. Om däremot planföreskrifterna medför intrång i pågående markanvändning och detta intrång är av mycket kvalificerad natur, borde enligt promemorian fastighetsägaren ha rätt att få fastigheten inlöst. En fastighetsägare bör sålunda inte belastas med förvaltningen av en fastighet som till följd av planföreskrifterna inte längre är till nytta för honom. Enligt 26 & NVL förelåg redan tidigare rätt till inlösen bara om föreskrifter angående naturreservat medför synnerligt men vid fastighetens nyttjande. Enligt promemorian avsågs härmed det faktiska nyttjandet. I promemorian förordas att denna förutsättning för inlösen skulle behållas i NVL och införas i BL för generalplanefallet. Frågan vilket mått av intrång som bör krävas för att inlösen skall få ske borde enligt promemorian bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Avgörande borde vara om fastigheten till följd av föreskrifterna blivit så onyttig för ägaren att det framstår som skäligt att den övertas av staten eller kommunen.

Departementschefen anslöt sig till bedömningen i promemorian och anförde att om fastighetsägaren kan använda sin fastighet på samma sätt som tidigare, kan han inte anses lida någon skada. Först om intrånget blir mycket kvalificerat, ansågs att fastighetsägaren bör kunna göra anspråk på att få fastigheten inlöst. Avgörande skall vara om fastigheten till följd av de föreskrifter eller beslut som meddelats blivit så onyttig för ägaren att det framstår som skäligt att den övertas av staten eller kommunen.

För framtiden gäller således att endast ett kvalificerat intrång i pågående markanvändning medför rätt för fastighetsägare att få fastig- heten inlöst. Detta gäller både då det är fråga om naturreservatsförord— nande enligt NVL eller föreskrifter i generalplan enligt BL. Detta uttrycks genom att förutsättningen för inlösen anges vara att det uppkommer synnerligt men vid fastighetens nyttjande och att inlösenreg- lerna anknyts till bestämmelserna om ersättning för intrång i pågående markanvändning.

Starka rättviseskäl talade enligt promemorian för att en fastighetsägare får samma ersättning om han blir av med sin fastighet, vare sig det sker genom expropriation eller genom inlösen enligt NVL eller BL, låt vara att inlösen i vissa fall kommer till stånd bara på initiativ av markägare. Det låg därför enligt promemorian närmast till hands att göra presumtions- regeln tillämplig även i dessa fall. Eftersom denna regel medger att redan etablerade värden som grundas på förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt ersätts, nämligen i det fallet att de uppkommit före presumtionstidens början, vilar den på mera generösa grunder än dem som enligt vad ovan anförts gäller för ersättningsfallen enligt NVL och BL. En sådan skillnad ansågs dock motiverad. En fastighetsägare som behåller sin fastighet är inte utesluten från att tillgodogöra sig en

framdeles uppkommande värdestegring. Det är då rimligt att inte ersätta skada som består i bortfallna förväntningar om ändrad markanvändning. Den fastighetsägare som blir av med fastigheten saknar däremot varje möjlighet att i framtiden kompensera sig för en eventuell förlust. Detta motiverar enligt promemorian att denne markägare på sätt som sker vid en tillämpning av presumtionsregeln ges ersättning för etablerade förväntningsvärden som bortfallit.

Vid remissbehandlingen riktades kritik mot den skillnad som enligt promemorieförslaget skulle gälla i fråga om värderingen vid inlösen respektive ersättning. Bakom kritiken syntes i allmänhet ligga uppfatt- ningen, att även ersättningsreglerna borde ge utrymme för viss hänsyn till förväntningsvärden. För egen del ifrågasatte departementschefen om inte också i inlösenfallen principen borde vara att fastigheten värderas endast med hänsyn till pågående markanvändning. Han var emellertid inte beredd att frångå den ståndpunkt som statsmakterna intagit föregående år och som genom tillämpning av presumtionsregeln medger ersättning för förväntningsvärden som uppkommit före presumtionstidens början. Han biträdde därför promemorieförslaget även på denna punkt. I över- ensstämmelse med vad som föreslogs om utvidgning av presumtions- regelns tillämpningsområde ansågs att regeln borde bli tillämplig vid all inlösen enligt BL och inte bara när kommunen löser mark.

3.2.6 Värdeutjämning och reformens avgränsning

De framlagda förslagen och de genomförda reformerna rörande ersättning och inlösen berör endast den översiktliga fysiska planläggningen och går inte in på de inlösen- och ersättningsfrågor som är förknippade med detaljplan. Denna begränsning kritiserades av några remissinstanser.

Som framgått av vad som ovan sagts har frågan om utjämning mellan fastighetsägare för de skillnader i fastighets utnyttjande som följer av planläggningsverksamhet och byggnadsreglering behandlats i olika sam- manhang (se avsnitt 2.2.7 och 2.3.7). Enligt departementspromemorian syntes de däri föreslagna reformerna inte vara av beskaffenhet att nämnvärt öka behovet av värdeutjämning. De remissinstanser som yttrade sig i frågan underströk i allmänhet vikten av att en lösning kommer till stånd och hänvisade till bygglagutredningens arbete.

Departementschefen anförde i anledning härav.

Självfallet hade det varit önskvärt att BL:s ersättnings— och inlösen— regler hade kunnat reformeras i ett sammanhang. Den lagstiftning som rör ersättning i anledning av översiktlig planering kan dock inte anstå, eftersom den har betydelse för den fysiska riksplaneringen. Däremot saknas motsvarande skäl att nu se över bestämmelserna om ersättning och inlösen med anledning av detaljplan. För dessa är otvivelaktigt frågan om värdeutjämning av betydelse. För egen del instämmer jag i promemorians uttalande att de nu föreslagna reformerna inte kan anses i nämnvärd mån öka behovet av värdeutjämning. Frågan om värdeutjämning inom detaljplan kan enligt min mening inte behandlas utan ytterligare utredning. Den har nära samband med bygglagutredningens arbete och kan väntas komma att bli behandlad av denna utredning. Jag finner

därför att lösningen av den frågan bör anstå i avvaktan på resultatet av detta utredningsarbete. Med hänsyn till det anförda anser jag mig böra godta att de föreslagna reformerna medför viss skillnad mellan regle- ringen vid översiktlig planering och regleringen vid detaljplan.

Som framgår av avsnitt 2.3.7 uppmärksammade civilutskottet frågan om värdeutjämning. Utskottet utgick från att frågan skulle tas upp till prövning i lämpligt sammanhang.

3.2.7 Lokalisering av viss industri

I prop l972:111 framhölls att en översiktlig planering måste komplette- ras med effektiva medel för att i det enskilda fallet styra lokaliseringen av industriell verksamhet som tar i anspråk eller förändrar karaktären hos naturresurser som det enligt vad som framgår av den fysiska riksplane- ringen råder särskild knapphet på och som är eller kan väntas bli föremål för konkurrerande anspråk. Det behövs ett instrument varigenom den från alla de synpunkter som skall beaktas i sammanhanget lämpligaste platsen väljs ut och anvisas den lokaliseringssökande. Det framhölls som angeläget att samhället härvid får möjligheter att aktivt och med utnyttjande och vidareutvecklande av de bedömningar som görs i bl a den fysiska riksplaneringen och den regionalpolitiska utvecklingsplaneringen styra lokaliseringen av ifrågavarande verksamheter.

Industriell verksamhet av intresse i den fysiska riksplaneringen är i dag i allt väsentligt av den arten att den inte får komma till stånd utan att en prövning av dess tillåtlighet först har skett enligt ML. Praktiskt taget alltid måste också fastställd plan enligt BL föreligga, och ofta torde även krävas en tillåtlighetsprövning enligt andra lagar, tex VL. Prövningen enligt ML och VL görs av koncessionsnämnden för miljöskydd respektive vattendomstol, vilkas avgöranden i vissa fall skall underställas Kungl Maj:t eller, såvitt avser prövningen enligt ML, kan föras till Kungl Maj:t genom besvär.

[ lagstiftningsärendet framhölls att det var en brist i tidigare lagstiftning att denna inte alltid medgav att beslut om lokalisering av sådan industriell verksamhet som är av riksintresse kunde fattas på ett tillräckligt tidigt stadium och på grundval av en tillräckligt allsidig bedömning. Härtill kom att prövningen var oenhetlig. Den första prövningen av ett ärende kunde ske enligt olika lagar och det var närmast tillfälligheter som avgjorde prövningsordningen. I propositionen utveckla- des närmare vilka brister som den tidigare ordningen ansågs behäftad med.

För att verkställa den allsidiga prövning som kunde vara erforderlig i de här nämnda fallen ansågs enligt prop l972:111 ingen annan än Kungl Maj :t kunna komma i fråga. När det sedan gällde frågan i vilket sammanhang prövningen hos Kungl Maj:t skall komma till stånd och hur prövningen i övrigt skall utformas intogs den ståndpunkten att man borde avstå från att medelst genomgripande förändringar söka åstadkom- ma en långtgående samordning. Den typen av lösningar ansågs böra anstå. Bl & avvisades tanken på en ordning som innebär att lokaliseringsfrågan

alltid avgörs i ett planärende av Kungl Maj:t, varvid tillåtlighetsfrågor enligt tex ML och VL prövas med ledning av yttranden från prövnings- myndigheterna enligt dessa lagar. Också tanken på att genom en särskild etableringslagstiftning uppdra lokaliseringsprövningen åt Kungl Maj :t och samtidigt undanta företagen från prövning enligt annan lagstiftning, t ex BL och ML, avvisades. I stället ansågs att man borde välja en provisorisk lösning i avvaktan på att ställning kan tas till frågan om en framtida fullständig integretion av hela det nu aktuella prövningssystemet. Lösningen skulle tillgodose det mest framträdande samordningsintresset, nämligen en samordning mellan BL och ML. Denna uppläggning av reformen ansågs ligga helt i linje med utgångspunkterna för lagstiftnings- arbetet, nämligen att en lösning skulle sökas som inte onödigtvis föregrep väntade förslag från bl a bygglagutredningen.

I promemorian hade föreslagits att lokaliseringsfrågan först skulle avgöras av Kungl Maj:t och att koncessionsnämnden därefter skulle fastställa de villkor verksamheten bör vara underkastad från miljöskydds- synpunkt. Det förutsattes att avgörandet skulle bli bindande för planmyndigheterna. Promemorieförslaget hade den innebörden att Kungl Maj:t vid sin prövning skulle beakta bl a de materiella regler till skydd för den yttre miljön som stadgas i ML. Samtidigt skulle Kungl Maj:t ta hänsyn till andra samhälleliga mål som är av betydelse vid riksplane- ringen, bl a hushållning med knappa naturresurser, hög och jämn sysselsättning, regional balans och ekonomisk tillväxt. Miljöskyddsaspek- terna, som naturligtvis måste tillmätas en utomordentlig vikt vid lokaliseringsbedömningen, skulle således utgöra en av flera faktorer, på vilka bedömningen grundas.

Sedan den föreslagna lösningen kritiserats vid remissbehandlingen kompletterades förslaget på så sätt att koncessionsnämnden för miljö- skydd gavs uppgiften att såsom remissinstans göra utredningar och avge yttrande i frågan innan den avgörs av Kungl Maj:t såvida det inte genast på grund av föreliggande material kan avgöras att ansökan inte kan bifallas.

Syftet med koncessionsnämndens medverkan vid beredningen av ärendet hos Kungl Maj:t år att den skall ge en allsidig belysning av miljöskyddsaspekterna. Det kan ske bl a genom att koncessionsnämnden håller sammanträde på den plats som är aktuell i lokaliseringsärendet. Vid sådana sammanträden kan olika intressen komma till tals. Nämnden kan vidare verkställa besiktning samt i mån av behov föranstalta om utredningar. Det har ansetts att koncessionsnämndens yttrande bör inriktas på att belysa det ifrågavarande företagets lokalisering på den aktuella platsen med hänsyn till de krav som ställs i ML. Sådana villkor för verksamheten i fråga som är av väsentlig betydelse från miljöskydds- synpunkt bör också belysas av nämnden. Däremot bör yttrandet inte avse detaljvillkor o d. Om Kungl Maj:t finner sig på grundval av tillgängligt material kunna bedöma att ansökan inte kan bifallas, har det ansetts att koncessionsnämndens medverkan kan avvaras. Utöver koncessionsnämn- den bör andra sakkunniga myndigheter, t ex planverket, naturvårdsverket och vägverket, höras. Det bör eftersträvas att, när koncessionsnämndens

yttrande inhämtas, nämnden får tillgång till yttranden från sakkunniga myndigheter i sådana frågor som skall belysas av nämnden. Koncessions- nämnden skall handlägga ärendet i den för nämnden föreskrivna ordningen.

Den prövning som sker enligt den nya ordningen blir bindande bara för koncessionsnämnden och planmyndigheterna men däremot inte för myndigheter som kan ha att pröva lokaliseringsfrågan enligt andra lagar, t ex VL, luftfartslagen eller atomenergilagen.

Bestämmelserna om Kungl Maj:ts prövning av lokaliseringsfrågan har placerats i en ny paragrafi BL (136 a å). Orsaken härtill är dels att frågan om lokaliseringen av sådan industri som det här gäller i övervägande grad är en planfråga, dels att det i detta sammanhang inte fanns anledning att göra några mera genomgripande ändringar i ML.

I 136 aå BL anges genom en allmän beskrivning vilka företag som skall omfattas av Kungl Maj:ts prövning, medan det uppdras åt Kungl Maj:t att närmare bestämma kretsen av ifrågavarande företag. I en särskild kungörelse (l972:78l) har Kungl Maj :t förordnat vilka slag av verksamhet Som skall prövas. Hit hör järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk, träsliperier, pappersbruk, cellulosafabriker, fabriker för framställning av petrokemiska produkter, för raffinering av råoljor och för framställning av cement, atomkraftanläggningar, anläggningar för upparbetning av atombränsle, ångkraftanläggning och annan anläggning för eldning med fossilt bränsle med tillförd effekt överstigande 500 MW samt cementfabrik.

Nylokalisering och utbyggnad av befintlig anläggning utgör ofta alternativa sätt att åstadkomma en viss produktionsökning. Den fysiska riksplaneringen måste fullföljas genom prövning från fall till fall varvid med beaktande av övergripande samhälleliga mål lokaliseringar som medför lägsta grad av omgivningspåverkan bör anges. Hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar kan naturligtvis i lika hög grad påverkas av en utbyggnad av ett befintligt företag som av en nylokali— sering.

På grund härav intar den nya lagstiftningen den ståndpunkten att Kungl Maj:ts prövning också omfattar frågor om utvidgning av befintlig verksamhet.

Den nya ordningen för Kungl Maj:ts prövning innebär att Kungl Maj :t efter särskild ansökan av den som vill driva verksamheten meddelar ett beslut rörande frågan om verksamheten får förläggas till viss plats eller inte. Skulle prövningen utmynna i ett avslagsbeslut blir detta naturligtvis bindande. Om ansökningen bifalls, måste verksamheten i tillståndsbeslu- tet preciseras till sin art och omfattning. Kungl Maj:t har därvid möjlighet att närmare bestämma den tillåtna verksamhetens omfattning och art också med hänsyn till de försiktighetsmått som skall iakttas från miljöskyddssynpunkt.

I 136 a & BL har vidare, i likhet med vad som enligt 1971 års ändringar i VL gäller om Kungl Maj:ts tillåtlighetsprövning enligt VL införts en bestämmelse om att Kungl Maj:t i samband med att tillstånd lämnas till att verksamhet förläggs till viss plats kan föreskriva villkor för att

tillgodose allmänna intressen. Beträffande kommunernas ställning i beslutsprocessen rörande de riksintressanta industriernas lokalisering anförde departementschefen.

För min del anser jag det principiellt riktigt att kommunen inte skall kunna hindra en lokalisering, som enligt en bedömning utifrån landets hela intresse lämpligast bör ligga inom kommunen eller i vart fall inte lämpligen bör ligga någon annanstans. Jag har emellertid i det föregående förordat en sådan begränsning i Kungl. Maj:ts befogenhet att föreskriva att generalplan skall vara helt eller delvis fastställd att nämnda befogen- hets betydelse för att mot kommunens vilja framtvinga viss industrilokali- sering skulle bli mycket liten. Den ståndpunkt jag har intagit i generalplaneavsnittet innebär att Kungl.Maj:t i vart fall inte kan själv låta upprätta generalplan för fastställelse. Det synes med hänsyn till denna ståndpunkt mest konsekvent att låta den kommunala vetorätten gälla generellt. Jag förutsätter att inga allvarliga olägenheter skall behöva uppstå om en sådan ordning får gälla i den provisoriska reform som nu är ifråga.

Normalt torde Kungl. Maj:t få ta ställning till valet av plats för verksamheten, innan behövlig planläggning enligt BL har kommit till stånd. Det krav som ställs på att vederbörande kommun har tillstyrkt lokaliseringen innebär tillräckliga garantier för att planläggningen skall komma till stånd i den omfattning som behövs eller befintliga planer anpassas till lokaliseringsbeslutet. I allmänhet bör Kungl.Maj:t ilokalise- ringsbeslutet erinra om att detaljplanläggning skall ske. Vid sådan planläggning innefattar lokaliseringsbeslutet besked om vad som i detta hänseende kommer att iakttas vid fastställelseprövningen av planförsla- get. Skulle undantagsvis visst företag finnas böra komma till stånd utan föregående stadsplanläggning, kan Kungl Maj:t med stöd av 13625 BL medge dispens från det i 5 % BL upptagna kravet på att mark som avses för tätbebyggelse skall vara planlagd. Det bör självfallet också stå Kungl. Maj:t fritt att pröva lokaliseringsfrågan först sedan behövlig planläggning har ägt rum. Beslut i lokaliseringsfrågan får då meddelas i samband med fastställelseprövning av planförslaget.

Beträffande samordningen med ML anförde departementschefen.

Vad angår regleringen i ML bör, i enlighet med vad som föreslås i promemorian, gälla att när Kungl.Maj:t enligt de föreslagna bestämmel- serna i BL har prövat frågan om lokalisering av viss verksamhet, beslutet skall vara bindande vid prövning enligt ML. Har Kungl. Maj:t avslagit ansökan om lokaliseringstillstånd, får koncessionsnämnden inte lämna tillstånd till verksamheten. Om åter Kungl.Maj:t har lämnat tillstånd till lokaliseringen, skall företaget tillåtas av koncessionsnämnden. Hinder för verksamheten skall sålunda inte anses föreligga på grund av bestämmelsen om lokalisering av miljöfarlig verksamhet i 4å ML. Inte heller blir bestämmelserna i 6 & första och andra styckena ML om förutsättning för att tillstånd skall få meddelas och om underställning i vissa fall till Kungl. Maj:t tillämpliga. Koncessionsnämnden skall alltså utan underställning lämna tillstånd till företaget sådant detta bestämts i Kungl.Maj:ts beslut. Däremot ankommer det på koncessionsnämnden att föreskriva de villkor för verksamheten som krävs från miljöskyddssynpunkt på grundval av bestämmelserna i 5 & ML, i den mån denna fråga inte är reglerad genom det sätt på vilket verksamheten har bestämts i Kungl.Maj:ts beslut. Om Kungl. Maj:t har avgjort lokaliseringsfrågan utan att alla väsentliga miljöskyddssynpunkter har kunnat beaktas, kan det visa sig att konces- sionsnämnden måste uppställa sådana villkor att företaget inte blir ekonomiskt genomförbart. Det ligger därför i sökandens intresse att

presentera tillräckligt material för att det redan vid Kungl.Maj:ts prövning skall kunna bedömas att de villkor som måste uppställas blir sådana att företaget kan komma till stånd.

3.3 ] 9 73 års reform angående rivningsförbud

Byggnadsnämnd har fr o m 1974-01-01 möjlighet att meddela tidsbegrän- sade förbud mot rivning av byggnad, belägen inom område med stadsplan eller område, där det råder förbud mot nybyggnad i avbidan på stads- planeläggning. Rivningsförbud skall kunna meddelas när det är påkallat från bostadsförsörjningssynpunkt eller för att bevara kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse.

Upphovet till reformen är att riksdagen i samband med behandlingen av förslaget till bostadssaneringslag (se vidare avsnitt 5.3) genom riksdagsskrivelsen l973:209 gav Kungl Maj:t som sin mening till känna vad civilutskottet anfört om att Kungl Maj:t borde överväga möjligheten att snarast lämna förslag till en provisorisk rivningsreglering som skulle medge att man i byggnadslovsärenden enligt byggnadslagstiftningen fick till stånd en prövning motsvarande den som kommun ger uttryck för i tillståndsärenden enligt lagen (1971:1204) om byggnadstillstånd m rn.

I civilutskottets utlåtande (CU l973:20) anfördes, efter att vad prop l973:21 och 1973122 innehöll i frågan om rivningsreglering återgivits.

Förslag till ändringar i byggnadslagstiftningen m.m. på grundval av bygglagutredningens kommande betänkande kan inte påräknas förrän om några år. Den vidgade saneringsverksamheten stöds av flera åtgärder för att snabbt kunna få avsedd omfattning. De ändringar som föreslås i fråga om rivningsreglering i samband med byggnadslov och byggnadstillstånd täcker endast fall som aktualiserats enligt bostadssaneringslagen men ger inte kommun ökade möjligheter att genomdriva ett bevarandeintresse under ett programskede och under förhandlingar med fastighetsägare. Även om kommunerna genom sin detaljplanering, i kanske inte alltid utnyttjad utsträckning, skulle kunna motverka olämplig rivning finns enligt utskottets mening skäl att nu pröva frågan om ändrade regler för rivningsregleringen i avvaktan på ställningstagande till bygglagutred- ningens kommande förslag.

En även genom provisoriska regler förbättrad rivningsreglering skulle enligt utskottets mening stå i samklang med inrikesministerns uttalande i prop. 1973:21 (s 26) att det fortfarande bör finnas möjligheter att med stöd av särskild lagstiftning kontrollera och reglera rivningsverksamheten och även kunna betona det önskvärda sambandet mellan bostadsförsörj- ningsplanen och kommunal, fysisk planering. En självklar utgångspunkt bör vara att bygglagutredningens arbete inte föregrips.

Enligt utskottets mening bör KUngl.Maj:t därför överväga möjligheten att snarast lämna förslag till en sådan provisorisk, ytterligare rivningsreg- lering som skulle medge att man i byggnadslovsärenden får till stånd en prövning motsvarande den kommunen ger uttryck för i byggnadstill- ståndsärendena. Övervägandena torde t.ex. kunna leda till att ge grund för att ansökan om byggnadslov — för att få anslutning till byggnadslagens planeringsgrunder — kan i nu förevarande hänseende prövas även enligt i huvudsak de riktlinjer som enligt 9 & byggnadsstadgan gäller för detalj- planläggning. Möjlighet torde finnas att i övervägandena även beakta saneringsutredningens kommande förslag.

Uttalandet i rivningsfrågan föranleddes av en motion (1973:1951) om lagstiftning för att skydda byggnader som bör bevaras av kulturhistoriska eller miljömässiga skäl. 1 en annan motion i samma ämne till 1973 års riksdag (1973:693) hemställdes att riksdagen hos Kungl Maj:t skulle begära att ett provisoriskt lagförslag till förhindrande av ändring eller rivning av kulturhistoriskt värdefulla byggnader skyndsamt lades fram och att bygglagutredningen skulle åläggas att skynda på utredningsarbetet om en skyddslagstiftning för kulturhistoriskt värdefulla bebyggelser och miljöer. Med anledning av motionen yttrade kulturutskottet i sitt betänkande l973:26, efter att ha redovisat uttalandena i prop l973:21 och 22 angående rivningsregleringen.

De i det föregående redovisade uttalandena i propositionerna 1973:21 och 22 ser utskottet som uttryck för den uppfattningen att man i bebyggelseplaneringen bör ta betydande hänsyn till de kulturhistoriska och miljömässiga värden som kan vara förknippade med en äldre bebyggelse och att frågor om rivning av dylik bebyggelse därför bör bedömas med ökad restriktivitet. Samma uppfattning ligger bakom yrkandet i motionen l973:693 liksom för övrigt också bakom motionen 1973:1951 som behandlats av civilutskottet.

Kulturutskottet som delar nyssnämnda uppfattning har med tillfreds- ställelse konstaterat att civilutskottet i anslutning till sistnämnda motion föreslagit riksdagen att som sin mening ge Kungl Maj.t till känna utskottets i det föregående redovisade uttalande angående förslag till en provisorisk, ytterligare rivningsreglering. Vid riksdagens bifall härtill kan även yrkandet i motionen l973:693 om förslag till förhindrande av rivning eller ändring av kulturhistoriskt värdefulla byggnader anses bli i sak tillgodosett. Vad gäller det i samma motion framställda yrkandet angående bygglagutredningens arbete med en skyddslagstiftning på ifrågavarande område delar utskottet motionärernas uppfattning om vikten av att detta arbete påskyndas. Utskottet förutsätter att synpunk- ten beaktas av utredningen.

Med hänsyn till det anförda ansåg utskottet att motionen inte behövde föranleda någon åtgärd av riksdagen. Utskottet hemställde därför att riksdagen skulle avslå motionen. Riksdagen beslöt i enlighet härmed.

I anledning av riksdagsskrivelsen utarbetades inom civildepartementet en promemoria (Ds C 197321) med förslag till en provisorisk rivningsreg- lering enligt byggnadslagstiftningen. Promemorian remissbehandlades.

Starka skäl talade enligt promemorian för att rivning av byggnad på motsvarande sätt som nybyggnad och andra väsentliga miljöförändringar, åtminstone i vissa fall, underkastas en planmässig reglering. För att åstadkomma en från allmänna synpunkter ändamålsenlig bebyggelseut- veckling kan det mången gång vara väl så angeläget att samhället har tillgång till medel att bevara äldre bebyggelse som det är att medel att styra nybebyggelse står till förfogande. Ett fall där det är särskilt angeläget att från det allmännas sida kunna hindra rivning av byggnad är om genom rivningen fastlagda samhälleliga intentioner i fråga om en sanering av det befintliga bostadsbeståndet skulle motverkas. I synnerhet ansågs detta gälla i fråga om bostadshus med kulturhistoriska och miljömässiga värden.

När det gällde att söka tillgodose den enligt riksdagen önskvärda

rivningsregleringen inom byggnadslagstiftningens ram var det enligt promemorian uteslutet att utan avbidan på resultatet av bygglagutred- ningens arbete åstadkomma en sådan planmässig rivningsreglering, som enligt vad som förut anförts är angelägen. Över huvud taget syntes det enligt promemorian vanskligt att, som ett provisorium och utan en mera allsidig utredning som underlag, inom ramen för byggnadslagstiftningen genomföra en ordning varigenom öppnas en möjlighet att mer generellt hindra rivning på planmässiga eller eljest skönsmässiga grunder. En så genomgripande reglering avsågs bla förutsätta särskilda åtgärder för samordning mellan prövningen — inom ramen för byggnadslagstiftningen — av rivningsfrågan och den prövning av frågor om upprustningsåläggande som i vissa fall kommer till stånd enligt bostadssaneringslagen. Pröv- ningen i dessa fall avser nämligen ofta delvis samma sak; alternativet till upprustning är ofta rivning.

Emellertid kunde enligt promemorian den förbättrade rivningsreglering inom byggnadslagstiftningens ram som riksdagen ansåg önskvärd utan olägenhet åstadkommas genom väsentligt mindre genomgripande åtgär- der. Det syfte som skulle tillgodoses genom den önskvärda regleringen var att under ett förhandlingsskede hindra att ett sådant hus rivs som enligt kommunens planer bör rustas upp och beträffande vilket kommunen förhandlar med ägaren om upprustning. Detta syfte skulle tillgodoses om förbud mot rivning av ifrågavarande byggnad kunde sättas i kraft för viss tid.

Chefen för civildepartementet godtog de i promemorian gjorda bedöm- ningar av principerna för reformen och lade i prop 1973:196 fram ett förslag till en provisorisk rivningsreglering.

Det förslag till provisorisk rivningsreglering som hade lagts fram i promemorian syftade till att hindra att ett sådant hus rivs som enligt kommunens planer bör rustas upp och beträffande vilket kommunen förhandlar med ägaren om upprustning. Detta syfte skulle enligt promemorian tillgodoses om förbud mot rivning av ifrågavarande byggnad kunde sättas i kraft för viss tid. Enligt förslaget i promemorian skulle högst två år vara tillräckligt, om möjlighet fanns att av synnerliga skäl förlänga tiden ytterligare högst ett år. Reformen begränsades i promemorian vidare till stadsplanelagda områden och områden inom vilka byggnadsförbud råder i avbidan på sådan planläggning. I promemo- rian framhölls att en på detta sätt begränsad reform — som alltså bara skulle ta sikte på saneringsmogen bostadsbebyggelse — i väsentliga stycken torde tillgodose det bla vid riksdagsbehandlingen framförda önskemålet om ökat skydd för kulturhistoriskt och miljömässigt värde- full bebyggelse.

Förslaget i promemorian att åstadkomma en rivningsreglering genom tidsbegränsade rivningsförbud blev nästan genomgående tillstyrkt av remissinstanserna.

Enligt promemorieförslaget skulle bostadsförsörjningssynpunkten vara avgörande vid bedömningen av frågan om rivningsförbud skall utfärdas. Inom ramen för denna bedömning skulle man alltså enligt promemorian i väsentliga stycken kunna tillgodose också behovet av skydd för kultur—

historiskt och miljömässigt värdefull bebyggelse. Emellertid motsatte sig ett mycket stort antal remissinstanser en begränsning av regleringen till bostadsbebyggelse. Enligt dessa remissinstanser talade starka skäl för att man genom en rivningsreglering skulle kunna skydda all bebyggelse av kulturhistoriskt och miljömässigt värde, oavsett om det rör sig om bostadsbebyggelse eller inte.

Den starka remissopinionen på nu ifrågavarande punkt övertygade departementschefen om att promemorieförslaget getts en något för stark begränsning. Vad som kommit fram under remissbehandlingen visade sålunda att det många gånger, då kulturhistoriska eller miljömässiga skäl särskilt starkt talar för ett bevarande, skulle bli omöjligt att hävda bevarandeintresset, om man begränsade rivningsregleringen till bostads— hus. Han fann därför de skäl som förebragts för att rivningsregleringen skulle omfatta även annan bebyggelse än bostadshus övertygande och förordade i prop 1973:196 att idenna provisoriska reform rivningsförbud skulle kunna utfärdas, om förbudet är påkallat från bostadsförsörjnings- synpunkt eller för bevarande av kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse.

I promemorian hade föreslagits att tillämpningsområdet för rivnings- förbud skulle begränsas till område med stadsplan eller område där förbud mot nybyggnad enligt 35 & BL råder. Några remissinstanser ansåg att tillämpningsområdet borde vidgas, eftersom bebyggelse som framför allt av kulturhistoriska skäl är värd att skyddas kan vara belägen även inom andra områden än de i promemorian angivna.

Departementschefen ansåg emellertid att rivningsskyddet hade sitt allra största berättigande inom äldre stadskärnor och dylika områden, dvs områden som regelmässigt ligger inom stadsplan eller i vart fall är föremål för nybyggnadsförbud och där man kan befara en forcerad rivning. Att i den provisoriska, till tiden begränsade reformen, som det nu är fråga om, utvidga tillämpningsområdet ytterligare kunde enligt hans mening kom- ma att medföra en alltför stor belastning på det organ som har att meddela rivningsförbud och förhindra att man koncentrerar sig på de områden, som ansågs vara i behov av särskilt skydd. I propositionen biträddes därför promemorieförslaget.

För att inte föregripa och i alltför stor utsträckning binda den kommande regleringen av bygglagutredningen förordades att rivningsför- buden tidsbegränsas. När det gäller annan kulturhistoriskt intressant bebyggelse än bostadsbebyggelse kan ett tidsbegränsat rivningsförbud i många fall ge det rådrum som eventuellt kan behövas för att bedöma om åtgärd enligt byggnadsminneslagen bör tillgripas i de fall där åtgärder enligt BSL inte kan komma i fråga.

Departementschefen förordade i likhet med de flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan, en förbudstid om högst tre år med möjlighet till förlängning med högst två år.

Genom att rivningsförbuden tidsbegränsas har det inte ansetts behöv- ligt med regler om ekonomisk kompensation till fastighetsägare.

[ promemorian erinrades om att de senaste årens lagstiftning rörande markanvändningsfrågor har inneburit ett ökat inflytande för kommunala

organ och att den fortsatta utvecklingen kan förväntas gå i samma riktning. I enlighet med vad riksdagen har uttalat och i likhet med promemorieförslaget förordades i propositionen också att det skall ankomma på ett kommunalt organ att handha frågor om rivningsförbud.

I propositionen erinrades om att rivningsförbud skall kunna meddelas både för alla byggnader inom visst område och för viss byggnad. Rivningsförbud förutsätts i allmänhet ha föregåtts av någon form av planmässig bedömning. Det har ansetts naturligast att sådana bedöm— ningar görs av kommunfullmäktige, medan den närmare prövningen från fall till fall får ankomma på byggnadsnämnden. Som skäl för att föreslå byggnadsnämnden som beslutsinstans anfördes att fråga om rivningsför- bud ibland kan tänkas uppkomma först i ärende om byggnadslov för rivning. Vidare ansågs det angeläget att bedömningen i ärende om rivningsförbud samordnas med den bedömning som kan ske i ärende om byggnadslov avseende t ex ombyggnad eller annat ärende som handläggs av byggnadsnämnd rörande samma byggnad. Det får sålunda enligt propositionen inte förekomma att å ena sidan rivningsförbud meddelas och å andra sidan tex byggnadslov för trängande förbättrings- eller ändringsarbeten vägras eller kanske t o m rivningsföreläggande med stöd av Sl & 1 mom BS utfärdas.

Beslut om rivningsförbud behöver inte underställas statlig myndighet för att få rättsverkningar. Det har ansetts att knappast andra skäl än rättssäkerhetssynpunkter talar för ett underställningsförfarande och dessa kan enligt propositionen tillgodoses lika väl genom parts besvärsrätt. Besvär skall i sista instans kunna föras hos Kungl Maj:t.

Företrädare för de antikvariska intressena föreslog vid remissbehand- lingen införande av rätt för riksantikvarieämbetet och landsantikvarie att anföra besvär över beslut om rivningsförbud. Departementschefen fann det angeläget att de antikvariska intressena blir väl belysta i detta sammanhang. Det ansågs emellertid böra ske genom samråd mellan kom- munen och de antikvariska myndigheterna. Att införa besvärsrätt för dessa myndigheter ansågs stämma mindre väl överens med det sätt varpå relationerna mellan statliga och kommunala myndigheter borde byggas upp på detta område.

Beträffande de bedömningar som bör föregå beslut om meddelande av rivningsförbud anförde departementschefen.

Som jag redan antytt anförs i promemorian att formerna för kommunens bedömning av frågan om viss byggnad bör stå kvar inte synes behöva regleras men att bedömningen normalt torde framgå av en upprättad saneringsplan eller plan enligt BL. Jag delar uppfattningen att detta normalt bör vara fallet. Jag vill emellertid betona att varken promemorieförslaget eller vad jag har förordat innebär att byggnads- nämnden för den skull skulle vara förhindrad att meddela rivningsförbud när sådan plan inte finns. Så snart det i det enskilda fallet står klart att förutsättningar för rivningsförbud föreligger kan självfallet ett sådant meddelas. Ofta kan detta vara fallet just när någon planläggning i bevarandesyfte inte upprättats. Sålunda kan tänkas att det först genom att rivningsfrågan aktualiserats i ett byggnadslovsärende kommer fram att en sådan planläggning behövs. Givetvis skall rivningsförbud då kunna

meddelas för att möjliggöra att erforderliga inventeringar och planutred- ningar utförs.

Sedan förslaget godtagits av riksdagen har bestämmelsen om rivnings- förbud tagits in i en ny paragraf i BL (35 a 6). I samband därmed har också föreskrivits att bestämmelsen i 54 ä 1 mom BS om skyldighet att söka byggnadslov i fråga om rivning av byggnad skall gälla också inom sådana områden där det råder nybyggnadsförbud enligt 35 % BL.

4 Ändringar i naturvårdslagen

I det följande lämnas en redogörelse för sådana under utredningsarbetets gång genomförda ändringar i naturvårdslagen (l964:822) (NVL) som kan vara av betydelse för bygglagutredningens arbete. Som en bakgrund till den fortsatta framställningen lämnas först en redogörelse för vissa bestämmelser i NVL.

I 1 & slås fast att naturen utgör en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas och att envar skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen. Kan vid arbetsföretag eller annars skada på naturen inte undvikas, skall enligt 1 % tredje stycket skäliga åtgärder vidtas för att begränsa eller motverka skadan. Någon ersättningsskyldighet för det allmänna för sådana skadeförebyggande åtgärder föreligger inte gentemot den som skall utföra dem.

För att åt allmänheten trygga tillgången på platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag kan länsstyrelsen enligt 15% förordna att visst strandområde skall vara strandskyddsområde. Strandskyddsområde skall omfatta erforderligt land- och vattenområde dock högst 300 meter från stranden. Område som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan omfattas inte av bestämmelser- na om strandskydd.

Förordnande om strandskydd medför enligt 16% första stycket att länsstyrelses tillstånd erfordras bl a för uppförande av helt ny byggnad inom området. Den som i annat fall än som avses i första stycket vill inom strandskyddsområde utföra anläggning, varigenom mark tas i anspråk som tomt eller tillträdet till mark, där allemansrätt råder, på annat sätt hindras eller försvåras, kan enligt 16% andra stycket begära tillstånd till detta hos länsstyrelsen. Har sådan anläggning utförts utan tillstånd eller i strid mot givet tillstånd, kan länsstyrelsen, om anläggning- en avsevärt inskränker allmänhetens rörelsefrihet, förelägga ägaren att vidta erforderliga återställningsåtgärder.

Enligt 18 5 krävs tillstånd av länsstyrelsen för täkt av sten, grus, sand eller lera för annat ändamål än markinnehavarens husbehov. Länsstyrel- sen kan förelägga den som söker tillstånd till täkt att lägga fram täktplan. I samband med tillstånd kan länsstyrelsen meddela sådana föreskrifter att företagets menliga inverkan på landskapsbilden såvitt möjligt begränsas eller motverkas.

Genom förordnande om landskapsskydd enligt 19 5 kan länsstyrelsen lokalt införa tillståndstvång i fråga om vissa slag av företag. Om det finns anledning anta att nybyggnad, upplag eller annat arbetsföretag som inte omfattas av tillståndstvång enligt 18 5 skulle inom visst område komma att i väsentlig mån skada landskapsbilden, kan länsstyrelsen sålunda förordna att företag av det slaget inte får utföras inom området utan länsstyrelsens tillstånd. I samband med tillstånd kan länsstyrelsen med- dela föreskrifter för att begränsa eller motverka skada på landskaps- bilden.

De ersättningsregler i NVL som gällde före år 1973 innebar i princip följande. Om ägaren på grund av meddelade naturreservatsföreskrifter kunde använda marken endast på sätt som stod i uppenbart missför- hållande till dess tidigare värde, var han berättigad till ersättning av staten för den skada han härigenom led. Denna ersättningsregel tog i första hand sikte på inskränkningar i bebyggelserätten. Dessutom gav NVL mark- ägaren rätt till ersättning, om han eljest genom naturreservatsföreskrifter tillskyndades avsevärt men. Vid allvarligare skada —— synnerligt men vid fastighetens nyttjande — till följd av sådana föreskrifter kunde ägaren fordra att marken löstes in. Vid inlösen tillämpades värderingsreglerna i ExL. Inom strandskyddsområde och landskapsskyddsområde uppkom ersättningsskyldighet för staten i fall då tillstånd till byggande eller annan tillståndspliktig åtgärd vägrades och ägaren till följd av detta kunde använda fastigheten bara på sätt som stod i uppenbart missförhållande till värdet vid tiden då strand- eller landskapsskyddsförordnandet meddela- des. Vid vägrat täkttillstånd blev staten ersättningsskyldig om ägaren till följd av beslutet kunde använda marken bara på sätt som stod i uppenbart missförhållande till det värde marken hade haft den 1 januari 1965, när naturvårdslagen trädde i kraft.

De nu redovisade ersättningsreglerna gav fastighetsägaren rätt till ersättning och i vissa fall också rätt att få fastigheten inlöst inte bara på grund av att han inte kunde använda den på sätt som tidigare skett utan också på grund av att värden som hänförde sig enbart till förväntningar om en ändrad markanvändning föll bort. Typfallet när det gällde naturreservat, strandskyddsområde och landskapsskyddsområde var att inskränkningar skedde i möjligheterna att bebygga marken. Vid vägrat täkttillstånd gällde bortfallet givetvis främst förväntningar om använd- ning för grustäkt. Men också bortfall i förväntningar om annan markan- vändning än bebyggelse eller täkt kunde medföra rätt till ersättning eller inlösen.

4.2 1971 års reform

Samtidigt med de ändringar som år 1971 genomfördes i BL och BS i syfte att minska olägenheterna av en oreglerad glesbebyggelse företogs också ändringar i NVL. Ändringarna i NVL och BL behandlades i samma proposition till riksdagen (1971:118).

Bakgrunden till ändringarna var en framställning från statens natur- vårdsverk där verket framhöll att den mycket snabbt expanderande

fritidsbebyggelsen i första hand söker sig till de för det rörliga friluftslivet mest attraktiva strandpartierna. Exploateringstrycket på inte strandskyd- dade kust- och insjöstränder i framför allt mellersta och södra Sverige var mycket starkt och måste därför enligt verkets mening särskilt uppmärk- sammas. Omfattande utredningar måste föregå ett beslut om strand- skyddsförordnande och man måste därför enligt verket räkna med att det kom att ta åtskilliga år innan strandskyddsförordnanden inom de län där stränderna inte var fullständigt skyddade kunde meddelas i den utsträck- ning som behövdes. Eftersom det var synnerligen angeläget att åtgärder snabbt vidtogs för att hindra att värdefulla strandområden bebyggdes och därmed för framtiden undandrogs allmänhetens begagnande hade verket övervägt olika möjligheter att genom lagstiftningsåtgärder nå detta syfte. I verkets framställning redovisades olika förslag till ändring av gällande bestämmelser. Ett av förslagen (D-förslaget) innebar att länsstyrelsen skulle få behörighet att meddela tillfälliga tidsbegränsade strandskydds- förordnanden.

I fråga om de allmänna övervägandena i prop 1971:118 beträffande behovet av skydd mot oreglerad bebyggelse hänvisas till avsnitt 3.1.

Efter en redovisning av naturvårdsverkets framställning anförde de- partementschefen bl a följande.

Trycket från den expanderande fritidsbebyggelsen på de för rörligt friluftsliv mest attraktiva strandområdena har nu blivit så starkt att ytterligare åtgärder måste vidtas för att skydda dessa. NVL:s regler om strandskyddsområden synes inte vara tillräckligt effektiva eftersom de i många fall förutsätter tidskrävande utredningar innan beslut kan med- delas. Under den tid utredning pågår kan värdefulla strandområden bebyggas och därigenom undandras allmänhetens begagnande. Redan vid tillkomsten av såväl 1950 års provisoriska strandlag (prop. 1950z223) som 1952 års definitiva strandlag (prop. 1952:187) avvisades emellertid tanken på ett generellt strandskydd. Orsak härtill var bl a att man under alla omständigheter förr eller senare måste söka åstadkomma en översiktlig planering av strandområdena för att kunna välja ut sådana där bebyggel- sekontrollen borde vara hårdare än på andra håll. Härtill kom att ett generellt förbud skulle verka onödigt irriterande för allmänheten och tyngande för myndigheterna. Inte heller under förarbetena till NVL vann de röster som då höjdes för ett generellt strandskydd något gehör. Jag anser det mot denna bakgrund inte lämpligt att nu, utan närmare utredning, gå ifrån den grundprincip som lagstiftningen i detta avseende bygger på och vill därför inte ansluta mig till förslagen om ett allmänt strandskydd. D-förslaget, som medför möjlighet att som en säkerhets- åtgärd meddela tidsbegränsade strandskyddsförordnanden innan erforder- lig utredning för definitivt förordnande gjorts, tillgodoser behovet av ett enkelt, snabbt och effektivt instrument för att hindra sådan strandbe- byggelse som kan omöjliggöra genomförandet av ett definitivt strand— skyddsförordnande. Detta förslag har också tillstyrkts av flertalet remiss- instanser.

Med hänsyn till vad som här anförts infördes i NVL en ny 15 a & med innebörd att länsstyrelse skall för att säkerställa genomförandet av ett definitivt strandskyddsförordnande kunna förordna att visst område tillfälligt skall vara strandskyddsområde. Sådant förordnande kan inte ersätta ett tidigare förordnande enligt 15 %. Förordnandet skall meddelas

för viss tid, högst tre år, men skall, om särskilda skäl föranleder det, kunna förlängas _ i etapper eller på en gång 4 med ytterligare högst tre år.

Förordnandet innefattar under den tid det gäller samma inskränkning— ar beträffande rätten att nyttja det med förordnandet avsedda området som enligt 16% NVL gäller för område med definitivt strandskydds- förordnande.

Departementschefen gick härefter över till ersättningsfrågan och tog som jämförelse upp de regler som gäller när länsstyrelse, med stöd av 11 & NVL meddelar temporärt förbud mot åtgärder som skulle strida mot syftet med ifrågasatta föreskrifter till skydd för naturreservat. I ett sådant fall, anförde departementschefen, kan fastighetsägaren få ersätt- ning under förutsättning att han tillfogats avsevärt men. Rätten att erhålla ersättning vid detta temporära förbud är emellertid enligt 27 & begränsad till fall där tillståndsvägran medför att marken inte längre kan användas så som den nyttjades före förbudet, och den som med stöd av lagrummet hindras att bebygga mark kan således endast i sällsynta undantagsfall få någon ersättning, t ex om befintlig byggnad brunnit ned och ägaren vägras tillstånd att uppföra en ny.

Departementschefen anförde härefter följande.

Enligt 16% andra stycket kommer länsstyrelsen efter förordnande enligt 15 a 5 att kunna förelägga markägaren att föra bort vissa anlägg- ningar som uppförts utan tillstånd eller i strid mot givet tillstånd och som hindrar eller avsevärt försvårar allmänhetens tillträde till mark inom strandskyddsområdet. Eftersom 165 inte gäller anläggningar för bl.a. jordbrukets m.fl. näringars behov torde det i praktiken knappast före- komma fall då ett dylikt föreläggande medför någon inskränkning i möjligheten att använda marken på sätt som tidigare skett.

En ersättningsbestämmelse motsvarande 27 & NVL skulle på grund av det anförda inte få något nämnvärt tillämpningsområde. Jag finner därför ingen anledning förorda att 15 aå skall förknippas med någon ersätt- ningsregel.

Under riksdagsbehandlingen föreslogs i motion att strandskyddsför- ordnande enligt den föreslagna 15 a & borde vara förenat med ersättnings- rätt.

Civilutskottet (CU 1971:26) avstyrkte motionen på samma skäl som departementschefen anfört och hemställde att riksdagen skulle anta propositionsförslaget. Riksdagen biföll utskottets hemställan.

4.3 1972 års reform

Som ett led i lagstiftningen i anslutning till den fysiska riksplaneringen ändrades år 1972 ersättningsreglerna i NVL. Ändringarna byggde på förslag som förelades riksdagen genom prop l972:111. Förslagen godtogs i sin helhet av riksdagen och trädde i kraft 1973-01—01.

Beträffande den allmänna behandlingen i prop l972:111 av frågor om ersättning till markägare och inlösen av mark kan hänvisas till framställ- ningen i avsnitt 3.2.5.

Som framhållits i avsnitt 3.2.5 byggde lagförslagen i prop l97l2:111 på

en inom civildepartementet upprättad promemoria (Ds C 197221). I fråga om NVL konstaterades i denna promemoria att de allmänna övervägan- dena om förutsättningar för ersättningsrätt som gjorts av riksdagen i samband med 1971 års reform av byggnadslagstiftningen (se avsnitt 3.1) till att börja med medför att ersättning inte längre skall utgå i anledning av strandskyddsförordnande enligt 15 & NVL, som i huvudsak tar sikte på bebyggelse. 1 promemorian framhölls härvid att strandskyddsför— ordnande inte gäller för anläggning som erfordras för försvaret, jord— bruket, fisket, skogsskötseln, renskötseln eller den allmänna samfärdseln och inte tillgodoser bostadsändamål (16 % tredje stycket NVL). Enligt promemorian saknades också anledning att bibehålla ersättningsrätten på grund av föreläggande enligt 16 å andra stycket NVL. Däremot borde enligt promemorian ersättningsmöjlighet finnas kvar vid naturreservat och landskapsskyddsförordnande. Ersättning borde emellertid utgå endast om pågående markanvändning avsevärt försvårades.

Under remissbehandlingen kritiserades förslaget att ersättning inte skulle kunna utgå vid strandskyddsförordnande. Det framhölls att den vid strandskyddsförordnande uppkommande skadesituationen i viss ut- sträckning var analog med den som uppkommer vid naturreservat och landskapsskyddsförordnande, att det förhållandet att strandskyddsför— ordnande huvudsakligen tar sikte på bebyggelse inte var skäl nog att helt slopa den nuvarande ersättningsrätten och att det var inkonsekvent att, om inskränkningen i byggnadsrätten i stället för genom strandskydds- förordnande fastställs i generalplan, ersättning för försvårande av på— gående markanvändning kan ifrågakomma.

Departementschefen anförde följande i fråga om ersättningsrätten vid strandskyddsförordnande.

Jag vill för min del anföra följande om ersättningsrätten vid strand- skyddsförordnande. 16 & första stycket NVL avser endast bebyggelse och grävnings- och andra förberedelsearbeten för bebyggelse. Meningen med den föreslagna ersättningsreformen är att ersättning aldrig skall utgå om tillstånd vägras till sådana åtgärder. Om meningen är att ersättning inte skall utgå, bör enligt min mening en enbart teoretisk ersättningsrätt inte lagfästas. Att motsvarande ersättningsrätt finns i BL beror enbart på den lagtekniska omständigheten att BL:s generalplanebestämmelser inte gör skillnad mellan olika typer av förordnanden. I praktiken skall inte heller enligt BL ersättning kunna utgå för mistade bebyggelsemöjligheter. Inte heller bör enligt min mening ersättning utgå för att tillstånd vägrats till åtgärder som avses i 16 å andra stycket eller för att länsstyrelsen meddelat föreläggande om återställande av sådana åtgärder. Här är det i allmänhet fråga om ny markanvändning. Jag ansluter mig således helt till promemorians ståndpunkt i denna fråga och anser att någon rätt till ersättning inte bör finnas vid strandskyddsförordnande.

Däremot ansåg departementschefen att rätt till ersättning borde finnas vid naturreservat och landskapsskyddsförordnande. Han anslöt sig vidare till förslaget i promemorian att fastighetsägare skulle ha rätt att påfordra inlösen av hel fastighet om naturreservatföreskrifter medförde synnerligt men vid fastighetens nyttjande.

Departementschefen framhöll att han i fråga om BL förordat att en

hänvisning till ExL skulle göras i ersättningsfallen. Motsvarande hän- visning borde enligt hans mening göras också i NVL. Om mark tas i anspråk genom föreskrifter enligt 9 & NVL, borde vad som föreskrivs i ExL om tidpunkten för förhandstillträde som värdetidpunkt få mot- svarande tillämpning. I andra fall ansågs det med den anknytning till den faktiskt pågående markanvändningen som föreslogs naturligt att — såsom i skadeståndsmål i allmänhet — anknyta till förhållandena när värderingen sker. Detta uteslöt självfallet inte, fortsatte departementschefen, att tidpunkten för meddelande av föreskrift eller tillståndsvägran skulle beaktas så att markägaren tillerkändes ersättning för den förlust han hade lidit genom att han vid den tidpunkten hindrats i pågående markanvänd- ning. Departementschefen anslöt sig således till ett i promemorian framlagt förslag om en generell hänvisning till ExL och framhöll att vad som gäller vid expropriation i fråga om exempelvis bevisbördan i princip borde gälla även vid tillämpningen av NVL.

I och för sig vore det enligt promemorian naturligt att bestämmelsen i 29å NVL om ersättning vid vägrat eller villkorsbundet tillstånd till täktverksamhet som avses i 18 & NVL upphävdes så att ersättning endast skulle utgå för intrång i pågående täktverksamhet. Emellertid ansågs att tillräckligt underlag för ett sådant ställningstagande saknades. Frågan torde enligt promemorian kunna aktualiseras i samband med behandling- en av grustäktskommitténs betänkande (SOU 1972146) Landskapsvård genom täktverksamhet. Någon ändring av 295 föreslogs därför inte i promemorian.

Departementschefen delade den i promemorian framförda uppfatt— ningen att ställning till ersättningsbestämmelserna i 29 & NVL borde tas först i samband med behandlingen av grustäktskommitténs betänkande.

4.4 1973 års reform

Efter remissbehandling av grustäktskommitténs nyss nämnda betänkande och en inom justitiedepartementet upprättad promemoria (Ds Ju 1972: 34) om ersättning enligt NVL vid vägrat tillstånd till täktverksamhet togs ersättningsbestämmelserna i 29 5 upp till behandling i prop 1973:101. I promemorian hade föreslagits att bestämmelserna skulle upphävas. Detta förslag fördes också fram i prop 1973:101 och godtogs av riksdagen (CU l973:21 och rskr l973:219). Ändringen i NVL trädde i kraft 1973—07- 01.

Efter en redogörelse för de ändringar i NVL:s ersättningsregler som genomförts på grund av förslagen i prop 197221] 1 framhöll föredragande statsrådet att vissa remissinstanser avstyrkt förslaget i promemorian under åberopande av rättssäkerhetssynpunkter och hänsynen till mark- ägares och kreditgivares intressen. Han anförde därefter följande.

För min del vill jag erinra om att insikten har vuxit under senare år om behovet av ett förbättrat skydd för våra naturtillgångar. Det stämmer inte heller med nutida rättsuppfattning att en markägare skall kunna göra anspråk på ersättning av samhället för att han inte får använda sin egendom på ett sätt som skulle vara till skada för andra människor och

samhället i dess helhet. Det är mot denna bakgrund man skall se statsmakternas ställningstagande i december 1972 om att ersättning enligt de övriga ersättningsbestämmelserna i NVL inte skall utgå för värden som beror enbart på förväntningar om ändring i pågående markanvändning. Denna princip gäller oavsett om det är fråga om förväntningar om framtida bebyggelse eller förväntningar om annan ändring i markanvändningen (prop. l972:111 bil. 2 och 3 s. 329 f).

Den är 1965 införda täktregleringen har varit värdefull, fortsatte föredragande statsrådet. Den har emellertid inte kunnat ge det effektiva skydd för landskapsbilden som man då räknade med. Under åren 1965—1970 har länsstyrelserna meddelat drygt 10 000 tillståndsbeslut. I endast 85 fall har besluten inneburit avslag på täktansökningen. Själv- fallet har ett stort antal av dessa ärenden varit sådana där tillstånd till täkt har kunnat medges utan uppgivande av väsentliga miljövärden. Det är dock ställt utom allt tvivel att länsstyrelserna inte kunnat visa den återhållsamhet vid tillständsgivningen som täktbestämmelserna syftade till. Att tillståndsprövningen utfallit på det sättet förklarades enligt föredragande statsrådet av att länsstyrelserna varit nödsakade att i möjligaste mån undvika ersättningsskyldighet för staten. Ersättningarna kan, fortsatte han, i enskilda fall uppgå till mycket betydande belopp. Som exempel hänvisades till rättsfallet NJA 1971 s 145— som gällde en fyndighet på Sundbyholmsåsen i Södermanlands län — där högsta domstolen fastställde ersättningen till 1 500000 kr räknat per 1965- 01-01 med visst tillägg för penningvärdeförändringen.

Ersättningsreglerna hade alltså kommit att utgöra ett allvarligt hinder för en från naturvårdssynpunkt riktig tillämpning av täktregleringen i 18 & NVL. Den målsättning för hushållningen med mark och vatten som ligger till grund för myndigheternas planering kunde enligt föredragande statsrådet inte tillgodoses i avsedd utsträckning om ersättningsbestämmel- serna i 29 & NVL bibehölls.

Med anledning av invändningar under remissbehandlingen att förslaget i promemorian kunde medföra risker för kreditlivet och sänka värdena på vissa fastigheter anförde föredragande statsrådet att det visserligen var svårt att bedöma i vilken utsträckning det verkligen förhöll sig så men att det framstod som klart att förväntningsvärden som kunde förekomma på vissa håll hade en spekulativ karaktär och grundade sig på regler som i tillämpningen hade visat sig ge resultat som inte var godtagbara från naturvårdssynpunkt. Ett konsekvent fullföljande av kritiken mot prome- morian på denna punkt skulle enligt hans mening leda till att man av hänsyn till markägare och kreditgivare över huvud taget inte skulle kunna bringa lagstiftningen i bättre överensstämmelse med naturvårdsintressena. Man skulle med andra ord vara förhindrad att ändra bestämmelsernai NVL så att intentionerna med 1965 års lagstiftning förverkligades. 1965 års ersättningsbestämmelser var tänkta att bli en övergångsreglering med rimliga kostnader för samhället under begränsad tid.

Föredragande statsrådet, som i övrigt hänvisade till den diskussion om ersättningsfrågorna som förekom i 1972 års lagstiftningsärende, anslöt sig till förslaget i promemorian och föreslog att ersättningsbestämmelsernai

29 & NVL skulle upphävas.

Under remissbehandlingen hade framhållits att även pågående täkt- verksamhet borde kunna ändras eller bringas att upphöra utan att ersättning utgick. Enligt föredragande statsrådet rörde dessa påpekanden ett allvarligt naturvårdsproblem. Han anförde vidare följande.

Utvecklingen kan medföra att de villkor som knutits vid ett tillstånd framstår som otillräckliga. Täktens påverkan på landskapsbilden kan med tiden komma att bli mer förödande än man föreställde sig när tillståndet meddelades. I viss utsträckning kan man komma till rätta med sådana olägenheter genom att tidsbegränsa tillstånden. Det har emellertid före- kommit, att tillstånd inte har tidsbegränsats, något som avsevärt minskar effekten av föreskrifter i tillståndet rörande återställningsåtgärder efter avslutad täktverksamhet. Det har också inträffat att tillstånd givits som inte är förenliga med nutida krav på god naturvård.

Jag delar uppfattningen att det finns ett behov av att införa regler för omprövning av meddelade tillstånd. Efter mönster av 24 & miljöskydds- lagen (1969:387) föreslår jag att länsstyrelsen efter tio år skall kunna upphäva tillstånd helt eller delvis eller meddela ändrade föreskrifter. Länsstyrelsen skall alltså av eget initiativ eller på anmälan av exempelvis kommunen kunna göra en helt ny prövning av tillståndsfrågan. Även före tioårsperiodens utgång bör länsstyrelsen kunna meddela ändrade före- skrifter, om det visar sig att meddelade föreskrifter inte i erforderlig mån begränsat eller motverkat företagets menliga inverkan på landskapsbilden. Därvid bör länsstyrelsen givetvis ta rimlig hänsyn även till tillstånds- havarens berättigade intressen.

Om länsstyrelsen efter tioårsperiodens utgång beslutar att pröva om tillståndet torde det vanligaste bli att tillståndet begränsas på lämpligt sätt. Särskilt när det rör sig om ett icke tidsbegränsat tillstånd kan det dock bli aktuellt att upphäva tillståndet helt och hållet eller i varje fall tidsbegränsa det. En ändring av föreskrifterna torde främst komma att gå ut på att företaget åläggs skärpta regler i fråga om skyddsåtgärder under pågående täktverksamhet. Det kan innebära en betydande förbättring av situationen att exploatören börjar vidta återställningsåtgärder under arbetets gång i stället för att vänta med det till dess täktverksamheten avslutats.

De föreslagna omprövningsbestämmelserna borde enligt föredragande statsrådet träda i kraft omedelbart beträffande sådana tillstånd som meddelats enligt äldre bestämmelser. Däremot skulle det enligt hans mening leda för långt att göra de nya reglerna om upphävande av tillstånd omedelbart tillämpliga på äldre tillstånd. Den tioårsperiod som föreslogs gälla för upphävande av tillstånd borde därför räknas från lagens ikraftträdande.

5 Saneringslagstiftningen

Saneringsutredningen, som hade i uppdrag att göra en övergripande utredning av frågan om åtgärder för sanering av det äldre bostadsbe— ståndet, avgav under hösten 1971 betänkandet Sanering I (SOU 1971 :64) jämte en bilagedel, Sanering ll (SOU 1971:65).

På grundval av utredningens förslag lades under våren 1973 fram två propositioner (prop l973:21 och 22) med förslag att genom ökade insatser från samhällets sida avhjälpa nuvarande brister i det äldre bostadsbeståndet. I prop l973:21 avhandlas frågor angående planering, genomförande och finansiering av saneringsverksamheten medan prop l973:22 innehåller förslag till bostadssaneringslag m m.

Förslagen i propositionerna i de delar som nu är av intresse godtogs av riksdagen (CU 1973:19 och 20, rskr l973:208 och 209). Bostadssane- ringslagen (l973z531) (BSL) trädde i kraft 1974-01-01.

Enligt lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjning— ens främjande skall kommunerna i den omfattning Kungl Maj:t bestäm- mer årligen upprätta och redovisa kommunala bostadsbyggnadsprogram för de närmaste fem åren i syfte att förbereda bostadsbyggandet så att det kan ske på ett ändamålsenligt sätt. Denna skyldighet för kommuner- na har nu vidgats till att omfatta också bostadssaneringsprogram. Detta program är avsett att utgöra underlag för att styra genomförandet av saneringar i tiden och rummet.

Chefen för inrikesdepartementet framhöll att det genom att också bostadssaneringen på ett klarare sätt än tidigare inordnas i planerings- arbetet skapas ökade förutsättningar för kommunerna att göra samlade bedömningar av bostadsförsörjningsbehoven och avvägningar av olika åtgärder avseende nybyggnad i exploateringsområden, totalsanering, modernisering och bostadskomplement. En annan väsentlig funktion hos ett bostadssaneringsprogram är enligt departementschefen att det kan utgöra underlag för samarbete mellan kommun, fastighetsägare och hyresgäster samt, när samarbetet brister eller de uppställda målen av andra skäl inte uppfylls, för de åtgärder från kommunens sida som då kan behövas. Departementschefen framhöll vidare som viktigt att de boendes intressen samt sociala hänsyn finns med i bilden när programmen utformas beträffande mål för och prioritering av saneringsåtgärderna.

I prop l973:21 togs upp också frågan om standardkrav i samband med saneringsverksamheten. Saneringsutredningen hade i detalj redovisat vilka krav som borde ställas upp för att bostadslägenhet och hus skulle anses uppfylla lägsta godtagbara standard. Kraven innebar i huvudsak att lägenhet skulle vara utrustad med anordningar för kontinuerlig uppvärm- ning, kontinuerlig tillgång till varmt och kallt vatten, avlopp, toalett, personlig hygien (tvättställ samt anordning för bad eller dusch), matlag- ning och elförsörjning. Vidare skulle tillgång finnas till förråd inom fastigheten och till tvättstuga inom fastigheten eller inom rimligt avstånd från denna. Utöver utrustningskraven skulle vissa krav ställas på husets

utförande och kondition, huvudsakligen avseende byggnadsstomme, yttertak och ytterväggar, isolering samt installationer.

Enligt departementschefen borde den lägsta godtagbara standarden innehålla krav på lägenhets utrustning i huvudsaklig överensstämmelse med utredningens förslag. Med anledning av påpekanden från flera remissinstanser om betydelsen av andra brister eller kvaliteter än sådana som avser lägenhetens utrustning — främst i fråga om lägenhetens funktion i övrigt, husets skick och dess närmaste omgivning — framhöll emellertid departementschefen att sådana omständigheter borde jämte utrustningsstandarden ingå i en helhetsbedömning av lägenheterna, huset och den yttre miljön. Standardkraven borde därför utformas med beaktande av sådana helhetsbedömningar och alltså inte göras alltför bindande i detalj.

[ fråga om de av utredningen föreslagna kraven på husets utförande och kondition framhöll departementschefen — under hänvisning till förslag till ändringar i BS som tidigare hade lagts fram iprop l973:25 — att särskilda bestämmelser utöver de i BS föreslagna inte behövdes.

Ändringarna i BS innebär i huvudsak att, vid sådan ändring av byggnad som är att hänföra till nybyggnad skall tillämpas endast på de delar av byggnaden som berörs av ändringen. I byggnadens övriga delar skall dock sådana brister undanröjas som avser hållfasthet, brandsäkerhet eller sanitära förhållanden och som innebär så avsevärda olägenheter att de inte skäligen kan godtas.

Bestämmelser om lägsta godtagbara standard finns i kungörelsen (l973z532) om lägsta godtagbara standard för bostadslägenhet ivissa fall. Kungörelsen, som trädde i kraft 1973-07-01, är tillämplig endast vid prövning av ärende enligt BSL samt vissa ärenden om statligt bostadslån och statligt bidrag till ombyggnadsverksamhet.

2 & första och andra styckena i kungörelsen innehåller en uppräkning av de utrustningskrav som skall vara uppfyllda för att bostadslägenhet skall anses ha lägsta godtagbara standard. Uppräkningen ansluter i allt väsent— ligt till utredningens förslag. ] paragrafens tredje stycke föreskrivs beträffande huset att det inte får ha sådana brister som avses i 48 a & andra stycket BS, dvs brister i fråga om hållfasthet, brandsäkerhet eller sanitära förhållanden som innebär så avsevärda olägenheter att de inte skäligen kan godtas.

[ den avslutande paragrafen, 3 &, öppnas möjlighet till avvikelse i särskilda fall från utrustningskraven i 2 5 första och andra stycket. Med stöd av 35 blir det således möjligt att företa de helhetsbedömningar departementschefen enligt ovan förordat.

Som framhållits ovan föreslog saneringsutredningen bl a att kommunerna skulle upprätta bostadssaneringsprogram som underlag för saneringsverk- samheten. En förutsättning för att åtgärderna i programmet skall kunna genomföras var enligt utredningen att kommunerna har effektiva medel för att påverka fastighetsägare att undanröja brister i sin fastighet.

Utredningen fann gällande bestämmelser på området otillräckliga idetta avseende och föreslog därför en särskild lagstiftning (bostadssaneringslag) för att göra det möjligt för kommunerna att oberoende av fastighets- ägarens bedömning åstadkomma standardförbättrande åtgärder i det befintliga bostadsbeståndet.

Departementschefen delade utredningens uppfattning i fråga om be- hovet av nya bestämmelser och framhöll bl a att betydande samhälleliga och bostadssociala fördelar stod att vinna genom en lagstiftning med den av utredningen föreslagna inriktningen.

5.3.1 Tillämpningsområde m m

Såväl i utredningens betänkande som under remissbehandlingen diskute— rades frågan om de nya bestämmelserna borde tas in i en särskild lag eller arbetas in i redan gällande författningar, i första hand hälsovårdsstadgan (HS) eller BS. Enligt utredningens uppfattning borde bestämmelserna införas genom en ny lag. Departementschefen delade denna uppfattning och anförde följande efter att först ha redovisat skälen mot att arbeta in bestämmelserna i gällande författningar.

I detta sammanhang måste också det arbete som pågår inom bygglagut- redningen beaktas. Den övergripande översyn av byggnadslagstiftningen som utredningen har att göra kommer nämligen sannolikt att få till följd bl a att saneringsfrågorna måste sättas in—i ett större planmässigt samman- hang. Att mot den bakgrunden göra omfattande ändringar i gällande bestämmelser finner jag inte välbetänkt. Jag ansluter mig därför till saneringsutredningens förslag att de nya bestämmelserna skall tas in i en särskild lag. Den bör benämnas bostadssaneringslag (BSL).

Tillämpningsområdet för BSL framgår av lå första stycket som föreskriver att lagen skall äga tillämpning på fastighet på vilken finns bostadslägenhet som fastighetens ägare regelmässigt uthyr för annat ändamål än fritidsändamål och som inte utgör del av hans egen bostad. ] en särskild punkt föreskrivs att lagen dock inte gäller fastighet som tillhör staten eller kommun. Tillhör hus tomträttshavare, skall bestämmelserna i lagen enligt l å andra stycket äga motsvarande tillämpning på tomt- rätten. Den gjorda avgränsningen av lagens tillämpningsområde innebär att den inte är tillämplig på småhus som bebos av ägaren eller på lägenheter som är upplåtna med bostadsrätt.

5.3.2. Upprustningsåläggande och användningsförbud

Huvudsyftet med utredningens lagförslag var att göra det möjligt för kommunen att framtvinga standardförbättrande åtgärder i det befintliga bostadsbeståndet. Enligt förslaget skulle fastighetsägaren kunna åläggas att rusta upp sin fastighet till lägsta godtagbara standard såvida inte hinder av teknisk eller ekonomisk art förelåg mot detta.

Utredningen fann emellertid att upprustningsåläggande inte var ett tillräckligt medel mot bristerna i de omoderna lägenheterna. Om endast åläggande fanns att tillgå, skulle kommunen sakna möjlighet att ingripa,

om fastighetens upprustning skulle kräva orimliga kostnader eller om byggnadslov till arbetena inte kunde erhållas. Utredningen föreslog därför att kommunen i sådana fall skulle ha möjlighet att förbjuda att lägen- heterna användes för bostadsändamål (användningsförbud).

Upprustningsåläggande

Departementschefen anförde bla följande i fråga om förutsättningarna för upprustningsåläggande.

Vid avgörandet av om ett hus bör rustas upp eller rivas spelar självfallet de byggnadstekniska och ekonomiska förutsättningarna för en upprust- ning en avgörande roll. Jag vill emellertid erinra om att det föreligger en rad andra faktorer som först måste beaktas vid avgörande av om det är rimligt att en upprustning sker eller om huset i stället bör rivas. Som exempel på sådana faktorer kan nämnas plantekniska synpunkter, kultur- historiska synpunkter, andra miljösynpunkter i vidsträcktaste bemärkelse samt inte minst bostadsförsörjningssynpunkter och allmänna fastighets- ekonomiska synpunkter.

Som jag närmare kommer in på i det följande bör ordningen vara den att planhinder och eventuella andra hinder mot byggnadslov är klarlagda innan frågan om upprustningsföreläggande tas upp. Vad gäller de kultur- historiska aspekterna är det befogat att utgå från att dessa inte vållar något problem i sammanhanget, eftersom de normalt torde kunna förenas med det syfte som bär upp förslaget till BSL. Som jag ser det blir det därför i regel allmänna miljösynpunkter och bostadsförsörjnings- synpunkter som får vägas mot de fastighetsekonomiska synpunkterna vid detta första ställningstagande. Vid beaktande av de fastighetsekonomiska synpunkterna kan det som utredningen har anfört vara anledning att jämföra upprustningskostnaderna med kostnader för en motsvarande nybyggnad. Härigenom undgår man risken för att fastighetskapitalet utnyttjas på ett orationellt sätt. Görs förräntningskalkyler bör man, som utredningen har påtalat, använda samma räntekrav på ägarekapitalet vid värderingen av fastigheten som vid upprättande av hyreskalkyler med utgångspunkt i kostnaderna för erforderlig iståndsättning.

Visar det sig utifrån nu anförda synpunkter att en rivning av huset om möjligt bör hindras, föreligger normalt förutsättningar för att ålägga fastighetsägaren att rusta upp huset. Jag anser emellertid att det från rättsskyddssynpunkt är angeläget att även i BSL införa en regel som innebär att en fastighet behöver rustas upp bara om det finns tekniska och ekonomiska förutsättningar för en upprustning. Principen bör vara att en upprustning skall kunna utkrävas endast om det finns byggnads- tekniska förutsättningar att genomföra åtgärden med skäligt ekonomiskt utbyte. Härvid skall självfallet värdet av fastigheten före åtgärden anses belastat av de krav på upprustning som kan ställas med stöd av lagen.

Vad jag nu har sagt innebär att det vid prövningen av frågan om förutsättningar för upprustning föreligger måste ske en uppskattning av den hyra som med hänsyn till bruksvärdereglernai 12 kap.jordabalken kan godtas efter upprustning. Ger uppskattningen till resultat att upp- rustningskostnaderna kan förräntas inom ramen för blivande hyra — vilket med hänsyn till vad jag har anfört om en nyanserad bedömning av de standardkrav som bör ställas regelmässigt torde bli fallet — har fastigheten ett positivt ingångsvärde, och fastighetsägare bör då inte kunna undandra sig upprustning. Förräntningskalkyler bör grundas på erfarenhetssiffror från jämförbara projekt, varvid allmännyttiga bostads- företag kan spela en prisledande roll. Ger uppskattningen motsatt resultat

och fastighetens ingångsvärde således är negativt, bör ett yrkande om upprustning inte bifallas.

Förutsättningarna för upprustningsåläggande finns angivna i 5 & BSL som föreskriver att sådant åläggande får meddelas, om fastigheten med hänsyn till kostnaden för den åtgärd som avses med åläggandet kan beräknas ge skäligt ekonomiskt utbyte. Av 2 & följer att upprustnings- åläggande får omfatta endast sådana åtgärder som behövs för att lägsta godtagbara standard skall uppfyllas. Av denna paragraf följer vidare att fråga om upprustningsåläggande eller användningsförbud kan anhängig- göras endast av kommunen.

A nvändningsförbud

På de av utredningen anförda skälen fann departementschefen att BSL borde innehålla också bestämmelser om användningsförbud för sådana fall då ekonomiska skäl lägger hinder i vägen för en upprustning eller då byggnadslov inte kan erhållas. Departementschefen uppehöll sig till en början vid de fall då upprustning är utesluten av ekonomiska skäl och erinrade därvid bl a om att det visserligen finns möjlighet för hälsovårds- nämnd att med stöd av HS förbjuda lägenhets användning för bostads- ändamål. En förutsättning är emellertid då att lägenheten har sanitära brister. Eftersom BSL syftar till en höjd bostadsstandard, måste det enligt departementschefen finnas möjlighet för kommunen att ingripa, oavsett om sanitära brister finns, när en standardhöjning i lägenheten inte är möjlig att genomföra. Också andra omständigheter måste emellertid beaktas när fråga om användningsförbud uppkommer, fortsatte departe- mentschefen och anförde vidare bl a följande.

Jag vill även i detta sammanhang erinra om vad jag har anfört i prop. l973:21 om en nyanserad bedömning av saneringsbehovet idet enskilda fallet och om betydelsen av andra brister eller kvaliteter än sådana som avser lägenhetens utrustningsstandard. En på så sätt nyanserad bedöm- ning måste göras också när fråga uppkommer om att meddela använd- ningsförbud. ] lagtexten bör detta komma till uttryck så, att förbud skall få meddelas endast om lägenhetens brister i jämförelse med lägsta godtagbara standard är betydande. En ytterligare förutsättning är givetvis att fastigheten efter en upprustning till lägsta godtagbara standard inte skulle ge skäligt ekonomiskt utbyte.

Att med exempel belysa hur bestämmelsen bör tillämpas är vanskligt och skulle sannolikt inte bli särskilt vägledande, eftersom förhållandena i de enskilda fallen är så växlande. En omständighet som bör beaktas vid tillämpningen är emellertid de boendes intressen. I den nämnda proposi— tionen har jag framhållit att det finns skäl att beakta hyresgästernas intressen bl.a. när det gäller att bedöma eventuella önskemål från fastighetsägaren att göra avkall på en allmänt tillämpad lägsta standard. Även när det gäller att bedöma om användningsförbud skall meddelas bör enligt min mening hyresgästernas intressen beaktas i motsvarande ut- sträckning.

Beträffande sådana fall då byggnadslov till upprustning inte kan påräknas vill jag till en början framhålla nödvändigheten av att handlägg- ningen inom kommunen av ett upprustningsärende sker så att alla nämnder som berörs av frågan får tillfälle att yttra sig. Av naturliga skäl

kommer byggnadsnämndens yttrande att få särskild betydelse. Det är således uppenbart att upprustning inte kan bli aktuell om nämnden förklarar att byggnadslov inte kommer att beviljas. Detta torde iregel komma att inträffa endast när fastigheten är belägen inom område där nybyggnadsförbud råder och nämnden finner att upprustningen är att jämställa med nybyggnad.

Lagrådet tog upp frågan om användningsförbud och anknöt till departe- mentschefens uttalande angående fall då byggnadslov kan antagas inte bli beviljat. Lagrådet anförde följande.

Visserligen är — såsom departementschefen vidare anfört — förhållan— det det att anordnande av värmeledning eller vattenklosett eller andra hygieniska förbättringar i befintlig byggnad inte skall anses som nybygg- nad under förutsättning att byggnaden, även om sådan anordning inte skulle tillåtas, måste antagas stå kvar under längre tid. Emellertid kan det inträffa att kravet på upprustningsåtgärder blir så omfattande att nybygg- nad måste anses föreligga. Så kan bli fallet om —— förutom hygieniska förbättringar — anordningar för matlagning och elförsörjning samt för tillgång till tvättstuga och förråd kräves och de medför så omfattande ändringar på byggnadens utförande att nybyggnad föreligger.

Även om dessa fall inte blir så vanliga kan emellertid den samlade effekten av nybyggnadsförbud och användningsförbud bli mycket känn— bar för fastighetsägaren. Nybyggnadsförbud enligt byggnadslagstiftningen kan förekomma i många olika situationer. Ett fall som inte är ovanligt är att nybyggnadsförbudet beror på att detaljplan skall fastställas eller ändras. Sådana nybyggnadsförbud kan bestå under mycket lång tid och kan i sig själva vara till men för fastighetsägarens möjligheter att utnyttja sin fastighet. Byggnadslagstiftningen utgår från att fastighetsägaren, då nybyggnadsförbud råder, skall kunna fortsätta att begagna sin fastighet i befintligt skick. Om fastighetens standard för bostadsändamål inte är tillfredsställande, kan fastighetsägaren, även om han är beredd att vidtaga upprustningsåtgärder och har ekonomisk möjlighet därtill, på grund av nybyggnadsförbudet inte vidtaga dessa åtgärder och kan dessutom bli förhindrad att nyttja fastigheten till följd av ett användningsförbud som grundar sig just på nybyggnadsförbudet.

I många fall kan troligen sådana konsekvenser undvikas genom att dispens meddelas från nybyggnadsförbudet. Det torde enligt lagrådets mening få ankomma på kommunen att vid handläggningen av upprust- ningsärende medverka till att befogade dispenser meddelas av byggnads- nämnden eller söks hos länsstyrelse eller Kungl. Maj:t.

Departementschefen anslöt sig till vad lagrådet anfört. Bestämmelserna om användningsförbud som tagits in i 6 & BSL har i enlighet med departementschefens förslag utformats så att förbud skall få meddelas om fastigheten efter upprustning till lägsta godtagbara standard inte kan beräknas ge skäligt ekonomiskt utbyte eller om det kan antas att byggnadslov till upprustning inte kommer att beviljas. Användningsför- bud får dock meddelas endast beträffande lägenhet som har betydande brister i förhållande till lägsta godtagbara standard.

5.3.3 Förfarandet m m

Förfarandet i ett saneringsärende skulle enligt utredningens förslag inledas med en besiktning av fastigheten för att utröna om den uppfyllde

kraven på lägsta godtagbara standard. Visade besiktningen att fastig- heten inte hade sådan standard, skulle kommunen förelägga fastighets- ägaren att ange om hinder enligt hans mening förelåg mot att rusta upp fastigheten. Motsatte sig fastighetsägaren upprustning, skulle kommunen pröva om hans invändningar var bärkraftiga eller inte. Utföll prövningen till fastighetsägarens fördel, skulle förfarandet avbrytas. I motsatt fall skulle det fullföljas med ett föreläggande för fastighetsägaren att genom- föra upprustningen inom viss tid. Sånt föreläggande skulle alltid förenas med vite. Prövningen skulle handhas av kommunstyrelsen eller, efter kommunens bestämmande, annat kommunalt organ. Departementschefen anförde inledningsvis bl a följande i frågan.

Utredningen har när den utarbetat sitt lagförslag sett det som en angelägen uppgift att skapa en effektiv och tidsbesparande handläggnings- ordning i upprustningsärenden. Ett genomförande av förslaget skulle sannolikt också medföra tidsvinster ijämförelse med t.ex. den ordning som gäller för ärenden enligt HS. Jag ansluter mig till det av utredningen omfattade syftet i nu berörda avseende. Emellertid kan man inte bortse från att utredningens förslag innebär att omfattande uppgifter läggs på kommunerna, och att detta i sin tur på många håll torde komma att medföra ett behov av personalförstärkning och organisatoriska föränd- ringar. En annan omständighet som också måste beaktas är att sanerings- frågan, som jag tidigare har påpekat, framdeles kan komma att sättas in i ett större planmässigt sammanhang. En länsstyrelse tar upp detta och framhåller bla att det, med tanke på det arbete som bedrivs inom bygglagutredningen, inte är tillrådligt att för en begränsad tid genomföra radikala ändringar i den kommunala organisationen. Jag delar länsstyrel- sens uppfattning och menar att lagstiftningens syfte kan uppnås genom att den av utredningen föreslagna handläggningsordningen förenklas och ges en delvis annan inriktning.

Departementschefen fann det sannolikt att flertalet fastighetsägare kommer att självmant rusta upp sina fastigheter till följd av de förbättra- de lånemöjligheter som föreslagits i prop l973:21. De positiva effekterna av dessa förslag borde enligt hans mening tas till vara vid utformningen av förfarandet i upprustningsärenden. Bla därför borde kommunens verk— samhet inriktas i första hand på att åstadkomma uppgörelse med fastighetsägaren på frivillighetens grund. Departementschefen anförde vidare bl a följande.

En bostadsinspektion upplagd enligt dessa principer bör liksom enligt utredningens förslag inledas med en besiktning varvid skall undersökas om fastigheten har brister i förhållande till den lägsta godtagbara standarden. Det följande förfarandet synes närmast böra få formen av en överläggning mellan kommunen och fastighetsägaren, där dels kommunen preciserar sitt upprustningskrav och redovisar förutsättningarna för upp- rustningen såvitt avser bl.a.byggnadslov, finansiering och arbetskraft, dels fastighetsägaren lägger fram sina synpunkter på upprustningen. Syftet med en sådan överläggning skall vara att möjliggöra en överenskommelse mellan parterna. Hur denna del av förfarandet närmare bör utformas är en uppgift som parterna — ofta kommun och fastighetsägareorganisation som företrädare för den enskilde fastighetsägaren samt företrädare för hyresgästintressena — själva torde vara mest lämpade att lösa med ledning av de erfarenheter som efter hand uppkommer.

En bostadsinspektion enligt de principer jag nu har redovisat torde i

förening med de nya lånebestämmelserna utgöra ett tillräckligt medel för att i de allra flesta fall få till stånd en upprustning på frivillig väg.

I fråga om prövningen av upprustningsärenden och val av prövnings- mynidighet framhöll departementschefen inledningsvis — under hänvis- ning till det nyss anförda — att behov av en särskild prövningsordning upplkommer endast för sådana fall där överenskommelser mellan kommu- nen och fastighetsägaren inte kommer till stånd.

Departementschefen anförde därefter följande.

Utredningen föreslår att upprustningsåläggande skall få förenas med vite. Denna sanktionsform, som är den enda utredningen föreslår, anser jag inte vara tillräcklig för att kommunen skall kunna genomföra sitt saneringsprogram även i de fall fastighetsägare vägrar ställa sig ett föreläggande till efterrättelse. Som framgår av det följande kommer jag därför att föreslå att tvångsförvaltning under vissa förutsättningar skall få tillgripas. Frågan om prövningen av upprustningsärenden kommer då i ett annat läge än det som utredningen utgått från. Det torde nämligen inte kunna komma i fråga att låta kommunen besluta om ett sådant tvångsmedel. Med hänsyn till kommunens partsställning kan det inte heller anses tillfredsställande att på kommunen lägga uppgiften att meddela upprustningsföreläggande och användningsförbud i tvistiga ären- den. De frågor som uppkommer i samband med sådant föreläggande eller förbud kommer fö sannolikt att ofta bli av invecklad beskaffenhet, såväl praktiskt som tekniskt. Dessa frågor bör i stället bedömas av samma organ som meddelar beslut om tvångsförvaltning. Slutligen vill jag framhålla att det torde vara till fördel för kommunen med ett system där ett utomstående organ beslutar i tvistiga frågor. Det kan många gånger vara lättare att med ett sådant system nå överenskommelse med fastig- hetsägaren om upprustning. Mot bakgrund av det anförda anser jag det lämpligast att prövningsrätten anförtros åt en opartisk myndighet. Under remissbehandlingen har som lämplig prövningsinstans föreslagits såväl hyresnämnd som fastighetsdomstol.

Efter att ha redogjort för hyresnämndernas och fastighetsdomstolarnas sammansättning m m fortsatte departementschefen.

Prövningen av ärenden enligt BSL kommer huvudsakligen att angå frågan huruvida tekniska och ekonomiska förutsättningar för en upprust- ning till viss standardnivå föreligger. Härvid kommer, som jag förut har anfört, uppskattningen av hyrans storlek efter upprustningen att få stor betydelse. Eftersom hyresnämnden som första instans prövar bl.a.hyres- sättningsärenden, synes det naturligt att även ärenden enligt BSL läggs på nämnden. Andra omständigheter som talar för en sådan lösning anser jag vara dels att hyresmarknadens parter finns representerade inom nämn- den, dels att förfarandet inför nämnden är snabbt och förenat med jämförelsevis låga kostnader.

Bl a på grund av det nu anförda fann departementschefen övervägande skäl tala för att prövningen av upprustningsärenden borde läggas på hyresnämnderna. Hyresnämndernas uppgift i dessa ärenden har kommit till uttryck i 2 5 första stycket BSL som föreskriver att, om bostadslägen- het inte har lägsta godtagbara standard, får hyresnämnden under vissa förutsättningar ålägga fastighetsägaren att vidta de åtgärder som behövs för att lägenheten skall uppnå sådan standard eller förbjuda att lägen- heten används för bostadsändamål.

Den i propositionen föreslagna ordningen innebär således att kommu- nen i första hand skall söka träffa överenskommelse med vederbörande fastighetsägare om upprustning. Kan detta inte åstadkommas har kom- munen att Överväga om frågan skall föras vidare till hyresnämnden för prövning. Någon skyldighet för kommunen att påkalla prövning av hyresnämnden föreligger inte utan kommunen har möjlighet att själv bedöma denna fråga.

Väljer kommunen att vända sig till hyresnämnden skall detta ske i form av en skriftlig ansökan där kommunen skall ange bl a sina yrkanden. De kan avse antingen upprustningsåläggande eller användningsförbud. Finner nämnden, att förutsättningar för upprustning finns, skall nämn- den, om kommunen yrkar det, meddela beslut om upprustningsåläggan- de. l beslutet skall nämnden dessutom ange en tidsfrist inom vilken upprustningen skall vara slutförd (9 % BSL). Fristens längd bestäms med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall. Föreligger särskilda skäl kan nämnden på ansökan av fastighetsägaren förlänga fristen. Meddelar nämnden beslut om användningsförbud, skall i beslutet anges från vilken tidpunkt förbudet gäller.

Saneringsutredningen framhöll i sitt betänkande att erfarenheter från hälsovårdsnämndernas verksamhet visar att ärenden om avhjälpande av sanitär olägenhet många gånger förhalas genom överlåtelse av fastigheten. I syfte att göra förfaranden av denna art verkningslösa i saneringsärenden har i 8 & BSL föreskrivits att upprustningsåläggande och användningsför- bud gäller även mot ny ägare av fastigheten.

Enligt 10 & BSL skall beslut om upprustningsåläggande eller använd- ningsförbud antecknas i fastighetsboken resp tomträttsboken. Beslutet kommer därigenom till kännedom för fastighetsspekulanter, panträtts- havare och andra som har intresse av fastigheten. Fullgörs upprustningen, skall anteckning om detta göras på motsvarande sätt. Anteckning skall också göras om åläggande eller förbud förfaller, vilket kan inträffa under vissa i 7 & BSL angivna förutsättningar.

5.3.4. Tvångsmedel

En förutsättning för att en lagstiftning av BSLzs typ skall bli effektiv är att lämpliga tvångsmedel vid behov finns att tillgå. Saneringsutredningen använde sig av vite i sitt förslag. Också i BSL har vite kommit till användning. I 13 & föreskrivs således att upprustningsåläggande och användningsförbud får förenas med vite.

I detta sammanhang kan anmärkas att vite, till skillnad mot upprust- ningsåläggande och användningsförbud, inte gäller mot ny ägare av fastigheten. En föreskrift härom finns i 13 5 andra stycket BSL. Kommu- nen kan emellertid begära hos hyresnämnden att vite skall sättas ut för den nye ägaren.

BSL anvisar inga andra tvångsmedel än vite när fråga är om använd- ningsförbud (18 5). I upprustningsfallen däremot är läget annorlunda. Frågan om utnyttjande av tvångsmedel uppkommer i dessa fall, när den av hyresnämnden bestämda tidsfristen för arbetena gått till ända utan att

dessa blivit utförda. Initiativet till ingripanden mot fastighetsägaren måste också i dessa fall komma från kommunen. Hyresnämnden får således inte självmant ta upp sådana frågor.

Departementschefen framhöll att det när en föreskriven upprustning uteblivit kan behövas olika medel för olika situationer. Inledningsvis tog han upp behandlingen av sådana fall där det kan antas att fastighets- ägaren i det längsta kommer att dra sig undan en upprustning och framhöll att det i dessa fall kunde vara lämpligt att tillgripa tvångsförvalt- ning. Efter en redogörelse om förutsättningarna för tvångsförvaltning och om förvaltarens uppgifter enligt tvångsförvaltningslagen (jfr avsnitt 6 nedan) anförde departementschefen följande.

Fördelarna med tvångsförvaltning i ärenden om upprustning enligt den föreslagna BSL skulle naturligtvis ligga däri att förvaltaren kan få företa förbättringsåtgärder oCh ta upp lån för dessa. Sådan utredning som förvaltaren enligt 65 TvL skall ombesörja innan tillstånd lämnas före- ligger redan i ett sådant upprustningsärende. Dessutom har såväl behovet av åtgärderna som de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för dem blivit prövade av hyresnämnden. Mot den bakgrunden bör det inte föreligga några betänkligheter mot att redan i beslutet om tvångsförvalt- ning lämna förvaltaren tillstånd att dels företa upprustningsåtgärderna, dels ta upp nödvändigt lån för dessa och vid behov ansöka om inteckning i fastigheten. Jag föreslår därför, efter samråd med statsrådet Lidbom, att en sådan ordning kommer till stånd.

Departementschefen anförde därefter vidare följande.

I de fall jag nu har berört kan emellertid situationen vara den att en tvångsförvaltning skulle vara gagnlös. Fastighetsägaren kan tex ha tagit ut och belånat inteckningar till så högt belopp att finansieringen av en upprustning inte kan ordnas. Den enda möjligheten att få till stånd en upprustning av fastigheten torde då vara att den övergår i kommunens ägo. Jag föreslår därför att kommunen i dessa fall får möjlighet att påkalla inlösen av fastigheten.

Enligt departementschefen borde dock den inskränkningen föreskrivas att inlösen inte får ske om upprustningen är av endast ringa omfattning.

Som framhållits ovan är tvångsförvaltning och inlösen avsedda för fall då fastighetsägaren kan antas i det längsta dra sig undan en upprustning. Fastighetsägarens underlåtenhet kan emellertid bero på i och för sig ursäktliga förhållanden. Departementschefen anförde som exempel på detta att det råder tvist mellan kommunen och fastighetsägaren i frågan om föreskrivna åtgärder vidtagits och tvisten avgörs till kommunens fördel. Enligt departementschefen bör tvångsförvaltning inte komma i fråga i sådana och liknande situationer. I stället bör nytt vite sättas ut.

Bestämmelserna om vite, tvångsförvaltning och inlösen finns i 13— 18 åå BSL. Förfarandet vid inlösen skiljer sig så till vida från den ordning som gäller för vite och tvångsförvaltning att talan skall väckas vid fastighetsdomstolen. I fråga om inlösen gäller i övrigt — med vissa smärre undantag — ExL i tillämpliga delar.

Möjligheterna att påkalla tvångsförvaltning eller inlösen är begränsade i tiden. Kommunen måste nämligen ansöka om tvångsförvaltning respek— tive väcka talan om inlösen inom två år från utgången av den tidsfrist för arbetena som hyresnämnden bestämt i upprustningsåläggandet.

5.3.5. Fullföljd av talan

När det gäller fullföljd av talan i ärenden enligt BSL har en uppdelning .orts som i stort kan sägas innebära att talan mot hyresnämndens avgöranden i ärenden om tvångsmedel får föras hos fastighetsdomstolen och därifrån till hovrätt och högsta domstolen, samt att talan mot övriga avgöranden, huvudsakligen angående upprustningsåläggande och använd- ningsförbud, får föras hos Svea hovrätt och fullföljas därifrån till högsta domstolen.

Anledningen till att en särskild fullföljdordning tillskapats för den sistnämnda typen av avgöranden är att frågan om överprövning av hyresnämndens avgöranden fn är under övervägande. I avvaktan på utredning ansåg departementschefen det vara nödvändigt att tillskapa en provisorisk ordning för talan mot hyresnämndens avgöranden i ärenden om upprustning och användningsförbud. För att redan från början skapa förutsättningar för en enhetlig praxis i dessa frågor ansåg departements- chefen vidare att prövningen i andra instans borde ske vid en enda instans.

[ promemoria 1974—03-15 (Ds Ju l974z3) föreslås att talan i fortsätt- ningen skall föras hos en nyinrättad central instans, den s k bostadsdom— stolen.

6 Tvångsförvaltningslagen

Under hösten 1967 beslöt chefen för justitiedepartementet att låta sakkunniga inom departementet undersöka frågan om införande av någon form av vanhävdslagstiftning för bostadsfastigheter samt utarbeta de lagförslag som undersökningen kunde föranleda. Utredningen, som slut- fördes under hösten 1969, resulterade i en promemoria (Ds Ju 196931) med förslag till bl a lag om tvångsförvaltning av bostadsfastighet. Efter remissbehandling av promemorian lades i början av 1970 fram proposi- tion (prop 1970:l33) med förslag till lag om tvångsförvaltning av bostadsfastighet m m. Propositionen godtogs till alla delar av riksdagen (3LU 1970156, rskr 19701317) och 1970-07-01 trädde lagen (19702246) om tvångsförvaltning av bostadsfastighet i kraft (TvL).

6.2 Behovet av lagstiftning

Som bakgrund till förslagen i propositionen framhöll chefen förjustitie- departementet inledningsvis vikten av att det befintliga bostadsbeståndet vårdas väl och inte får förfalla. Detta är, framhöll han, angeläget från både bostadssociala och samhällsekonomiska synpunkter. Det måste krävas av den som äger en bostadsfastighet att han sköter den på ett sådant sätt att förhållandena för de personer som bor där är drägliga och att han inte genom vanvård spolierar den viktiga tillgång för bostadsför- sörjningen som varje enskild bostadsfastighet utgör. Samhället måste

enligt departementschefen ha möjlighet att ingripa på ett effektivt sätt när en fastighetsägare inte iakttar vad som sålunda får anses åligga honom.

Departementschefen framhöll vidare att flera olika medel står till buds för att upprätthålla kravet på att det befintliga bostadsbeståndet hålls i gott skick. Hälsovårds- och byggnadsmyndigheter kan ingripa mot miss— förhållanden i olika former, exempelvis genom vitesförelägganden. De regler som gäller för det allmännas låne— och bidragsgivning är utformade så att de gynnar strävandena att få fram bostäder med god standard. Lagstiftningsreformer på hyresområdet har stärkt hyresgästernas ställning och samtidigt ökat fastighetsägarnas ekonomiska möjligheter att upprätt- hålla en tillfredsställande fastighetsskötsel. En fastighetsägare kan inte med fog påstå, anförde departementschefen, att han är ur stånd att sätta en nedsliten fastighet i gott skick av det skälet att han inte genom hyrorna kan få kompe'nsation för sina kostnader.

Departementschefen framhöll härefter bl a följande.

Under senare år har det förekommit flera fall av mycket svårartad vanvård som myndigheterna med nu tillgängliga medel inte har kunnat komma till rätta med. Antalet sådana fall är visserligen inte stort, men de skapar mycket betydande olägenheter för hyresgästerna och det är därför i hög grad angeläget att vidga möjligheterna att ingripa när vanvård förekommer.

De bestämmelser som nu gäller syftar i allmänhet till att med olika metoder förmå fastighetsägarna att själva vidta erforderliga åtgärder för att förbättra förhållandena. Det är nu nödvändigt att gå ett steg längre och möjliggöra effektiva direkta ingripanden i fastighetsförvaltningen från samhällets sida i sådana undantagsfall som det här är fråga om. Ingripandena kan gå ut antingen på att överta förvaltningen av fastig- heten utan att därmed ta ifrån fastighetsägaren äganderätten till den eller på att genom expropriation helt skilja ägaren från fastigheten. Enligt min mening bör båda dessa alternativ övervägas.

Ett tvångsförvaltningssystem torde ofta erbjuda en god lösning. Det är det mot fastighetsägaren minst ingripande alternativet och har dessutom den fördelen att det inte kräver några särskilda ekonomiska åtaganden från det allmännas sida. Svårigheterna att med ett sådant system komma till rätta med olika former av vanvård får emellertid inte underskattas. Vanvård förekommer i olika grader och möjligheterna att i praktiken verksamt rätta till förhållandena minskar snabbt med förfallets växande omfattning. Också plantekniska, fastighetsekonomiska och byggnads- tekniska faktorer kan i varierande grad begränsa möjligheterna till en ordentlig upprustning eller göra en sådan omöjlig eller orationell. Frågor om lämpligheten av en omfattande upprustning kräver en ingående undersökning och bedömning i varje särskilt fall.

Som torde framgå av departementschefens ovan återgivna uttalande lades i prop 19701133 fram också förslag till ändring i den då gällande lagen (l9l7zl89) om expropriation. Detta förslag, som innebar att möjlighet till expropriation öppnades vid föreliggande eller befarad grov vanvård av bostadsfastighet, ledde till ändringar i ExL och har behandlats iavsnitt 2.3.3.

Lagstiftningens huvudsyfte är att öka möjligheterna att komma till rätta med fall då fastighetsägaren påtagligt och mera fortlöpande eftersätter sin skyldighet att vårda fastigheten. Detta har kommit till uttryck i l 5 första stycket TvL på så sätt att tvångsförvaltning får komma till stånd, om fastighetsägaren väsentligen försummar vården av fastigheten eller underlåter att vidta uppenbart angelägna åtgärder för att bevara sundhet, ordning och skick inom fastigheten och det finns anledning anta att rättelse inte kommer att ske.

Frågan om skäl finns att ställa en fastighet under tvångsförvaltning blir att bedöma mot bakgrund av de regler om fastighetsägarens skyldigheter som finns i annan lagstiftning, i första hand bestämmelserna i hyreslagen, HS och BS. Enbart den omständigheten _att fastighetsägaren åsidosätter sina skyldigheter är emellertid i regel inte tillräckligt för att ett ingripan- de med förvaltning skall kunna göras. Det krävs normalt att försummel— serna har haft en viss intensitet och varaktighet. En enstaka händelse skall endast i undantagsfall kunna ge anledning till ingripande. Enligt departe- mentschefen är det totalbilden av förvaltningen som skall vara avgörande. Det är närmast bristerna i själva förvaltningen som sådan och inte fastighetens skick som skall utgöra grund för ingripandet.

Departementschefen framhöll vidare i denna fråga att de krav som skall ställas på fastighetsskötseln måste påverkas av bl a fastighetens ålder och eventuella rivningsplaner. Samtidigt betonade han emellertid starkt att det i regel måste vara helt klarlagt att fastigheten skall rivas inom en mycket snar framtid för att det skall kunna anses försvarligt att ägaren underlåter att hålla den i gott skick. Under alla omständigheter bör ägaren vara skyldig att så länge fastigheten är bebodd underhålla den på sådant sätt att sanitära olägenheter för de boende undviks.

Som framgår av 15 TvL krävs för tvångsförvaltning inte bara att försummelse i de nu berörda avseendena föreligger utan också att det finns anledning anta att rättelse inte kommer att ske. Departements— chefen framhöll att frågan om utsikterna till rättelse måste bedömas schematiskt. Om fastighetsägaren har försummat skötseln underen längre tid och inte kan presentera några fasta planer för en upprustning bör man enligt departementschefen utan vidare kunna anta att rättelse inte kommer att ske. Med anledning av ett under remissbehandlingen framfört förslag att beslut om vitesföreläggande från exempelvis en hälsovårds- nämnd, vilket meddelas för första gången, skall ha vunnit laga kraft innan en framställning om tvångsförvaltning skall kunna bifallas framhöll departementschefen följande.

På frågan om ett beslut om tvångsförvaltning skall kunna meddelas redan innan ett eventuellt vitesföreläggande har vunnit laga kraft torde inte kunna ges ett entydigt svar. Effektivitetshänsyn talar för att en pågående besvärsprocess om vitesföreläggande inte bör få utgöra något absolut hinder mot ett omedelbart förordnande om förvaltning. I detta sammanhang kan också påpekas att ett vitesföreläggande ofta inriktas på enstaka konkreta brister, medan ett beslut om tvångsförvaltning skall grundas främst på fortlöpande försummelser i själva skötseln av fastig-

heten och att därför i ett sådant sammanhang i regel även andra brister än de som har gett anledning till vitesföreläggandet kommer att aktualiseras.

Av skäl som framgår av det förut anförda är möjligheten att tillgripa tvångsförvaltning avsedd endast för fastigheter som används för bostads- ändamål. Enligt l 5 skall det vara fråga om fastighet vilken innehåller bostadslägenhet som är uthyrd av ägaren och inte utgör del av dennes bostad. Fastigheter, som ägs av staten eller kommun, kan dock inte ställas under tvångsförvaltning.

Kravet att fastigheten skall innehålla lägenhet som hyrs ut direkt av ägaren medför bla att lagen inte är tillämplig på hus som tillhör bostadsrättsförening där samtliga lägenheter upplåtits med bostadsrätt. Det är därvid utan betydelse om bostadsrättshavare i sin tur har hyrt ut lägenheter till andra.

6.4 Prövning av frågor om tvångsförvaltning m m

Av 1 & TvL följer att prövning av frågor om tvångsförvaltning i första instans skall ske vid hyresnämnden. Departementschefen anförde bl a följande i denna fråga.

Prövningen torde främst komma att avse sådana hyres- och fastighets- tekniska frågor som hyresnämnderna är speciellt lämpade att handlägga. Vidare är tvångsförvaltning ett så allvarligt ingripande att beslut därom bör fattas efter prövning i domstolsmässiga former och med möjlighet till överprövning av allmän domstol. Dessa skäl talar även för att någon begränsning av fullföljdsrätten inte bör införas. Det är visserligen viktigt att ett beslut om tvångsförvaltning skall kunna verkställas så snart som möjligt. Detta önskemål kan emellertid tillgodoses utan regler om fullföljdsbegränsning genom bestämmelser om att hyresnämnds och domstols beslut i sådana frågor får verkställas redan innan de har vunnit laga kraft. På grund av det nu sagda föreslår jag att frågor om tvångsförvaltning i första instans skall handläggas av hyresnämnd och att talan i sådant ärende skall få fullföljas ända upp till högsta domstolen.

Behörig att ansöka om tvångsförvaltning är enligt 135 TvL endast hälsovårdsnämnden, länsstyrelsen, riksorganisation av hyresgäster och lokal hyresgästförening som är ansluten till sådan riksorganisation. Enskild hyresgäst saknar alltså sådan behörighet.

Hyresnämndens beslut om tvångsförvaltning träder i kraft omedelbart (14% TvL). Nämnden kan även, om synnerliga skäl föreligger, genom interimistiskt beslut förordna om förvaltning och utse förvaltare. Denna möjlighet tillkom på förslag av vissa remissinstanser som framhöll att det i vissa fall kan finnas behov av att kunna meddela interimistiskt beslut, tex då fastighetsägaren håller sig undan för att undgå delgivning eller överlåter fastigheten genom en skentransaktion. Departementschefen instämde i att sådana fall mycket väl kunde tänkas förekomma och framhöll vidare bl a följande.

Det kan också tänkas att äganderätten till en fastighet som blir aktuell för tvångsförvaltning är oklar. Om en fastighet är mycket svårt vanskött skulle det med tanke på hyresgästernas intressen vara stötande om

svårigheter att delge ägaren eller att få klarhet ivern som är rätt ägare kunde leda till att brådskande och angelägna förvaltningsåtgärder inte kunde komma till stånd. Jag förordar därför att i lagen tas in bestämmel- ser som gör det möjligt för hyresnämnden att om synnerliga skäl föreligger genom interimistiskt beslut förordna om förvaltning och utse förvaltare. Sådant beslut bör kunna meddelas utan att fastighetsägaren dessförinnan har beretts tillfälle att yttra sig, om det visar sig vara svårt att delge rätt fastighetsägare.

Enligt 15 & TvL skall hyresnämnden genast sända beslut om tvångsför- valtning och beslut om förlängning eller upphörande av förvaltning till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighets- eller tomträtts- boken. En sådan anteckning är avsedd att säkerställa att bl a fastighets- spekulanter, inteckningshavare och tilltänkta långivare får kännedom om förvaltningen.

6.5. Förvaltningsbeslutets rättsverkningar

Enligt 7 % TvL skall tvångsförvaltning i normalfallet pågå i tre år. Hyresnämnden har emellertid möjlighet att på begäran besluta både om förlängning och om upphörande i förtid. Departementschefen framhöll i anslutning till dessa bestämmelser att det kan tänkas fall där fastighets- ägaren har visat sig så oförmögen att svara för en godtagbar fastighets- skötsel att förvaltningen inte anses kunna återgå till honom. I ett sådant fall kan successiva förlängningar bli nödvändiga. Enligt departements— chefen är det emellertid i princip inte meningen att tvångsförvaltning skall pågå under en lång följd av år, och i fall som de nu nämnda finns det därför i allmänhet goda skäl att överväga expropriation om inte fastig- hetsägaren frivilligt överlåter fastigheten.

Förvaltarens åligganden framgår av 3 % TvL som föreskriver att denne skall svara för tillfredsställande skötsel av fastigheten och verka för att de olägenheter som föranlett förvaltningsbeslutet undanröjs och att fastig- heten genomgår sådana förbättringar och moderniseringar som kan beräknas ge skäligt ekonomiskt utbyte. Även genom andra åtgärder skall han vara verksam för att skälig avkastning erhålls.

Förvaltaren uppbär hyror och andra löpande intäkter av fastigheten och företräder även i övrigt ägaren i angelägenheter som rör fastigheten och dess förvaltning (4 & TvL). Vissa inskränkningar i förvaltarens behörighet att företräda ägaren finns dock. Förvaltaren har således inte rätt överlåta fastigheten eller eljest förfoga över den på sådant sätt att den helt eller delvis frånhänds fastighetsägaren, tex i process eller vid fastighetsbildningsförrättning. Inte heller får förvaltaren på egen hand belåna fastigheten eller medge inteckning i den.

Fastighetsägaren blir bunden av förvaltarens åtgärder och således även personligen ansvarig för de förbindelser som kan uppstå under förvalt- ningen (8 & TvL). Övergår fastigheten till ny ägare under pågående tvångsförvaltning blir denne skyldig att överta ansvaret för sådana förbindelser gentemot tredje man som förvaltaren ådragit den föregående ägaren. Samtidigt inträder den nye ägaren i den föregåendes rätt till de

medel som förvaltaren har om hand för fastigheten.

I detta sammanhang kan anmärkas att de medel som förvaltaren disponerar över inte får utmätas för fastighetsägarens skulder eller, om han råkar i konkurs, ingå i konkursboets egendom.

Som nyss framhållits åligger det förvaltaren i första hand att så långt intäkterna räcker underhålla och förbättra fastigheten. Förvaltningen kan emellertid komma att aktualisera också frågor om mera genomgripande åtgärder än sådana som kan finansieras med de löpande intäkterna. Finner förvaltaren att sådana åtgärder bör vidtas, skall han ombesörja utredning om lämpliga åtgärder, kostnaderna för dem och möjligheterna att genom belåning av fastigheten eller på annat sätt skaffa medel för åtgärderna. En redogörelse för utredningen med förslag till åtgärder skall överlämnas till fastighetsägaren. Vill denne inte medverka till att åtgär- derna genomförs, kan hyresnämnden lämna förvaltaren tillstånd att genomföra åtgärderna samt att inteckna och belåna fastigheten för ändamålet (65 TvL). Beträffande tillämpningen av dessa bestämmelser framhöll departementschefen att möjligheten att på angivet sätt vidga förvaltarens behörighet normalt bör användas endast för fastighetsekono- miskt sunda investeringar som kan beräknas ge en avkastning som kommer att täcka kapitalkostnaderna.

Under lagrådsbehandlingen av förslaget till TvL föreslog en av lagrådets ledamöter att lagen skulle kompletteras med en bestämmelse om skyldig- het för kommunen att på begäran av fastighetsägaren lösa fastigheten, om förvaltaren fått tillstånd att inteckna fastigheten eller att uppta lån. Departementschefen, som förklarade sig inte kunna biträda förslaget, framhöll att det måste tillkomma kommunen att själv bestämma inrikt- ningen av de saneringsåtgärder kommunen skall vidta för att komma till rätta med bostadssanitära missförhållanden inom kommunens område. En lösningsskyldighet skulle på ett olämpligt sätt begränsa kommunens handlingsfrihet. Givetvis kan det, fortsatte departementschefen, finnas ett intresse för fastighetsägaren att dra sig ur den situation som har uppkommit genom att hans fastighet på grund av vanvård ställts under tvångsförvaltning. Enligt departementschefen förelåg dock inte skäl att tillgodose detta intresse på det sätt som föreslagits.

Av det ovan anförda torde ha framgått att beslut om tvångsförvaltning inte medför någon inskränkning i fastighetsägarens rätt att överlåta fastigheten. Departementschefen framhöll att det tvärt om kan vara önskvärt att en överlåtelse kommer till stånd, eftersom skälet för att fastigheten står under tvångsförvaltning är att ägaren inte själv förmått sköta den på godtagbart sätt. En överlåtelse av fastigheten medför emellertid inte att beslutet om tvångsförvaltning upphör, utan detta gäller även mot ny ägare av fastigheten (8 & TvL). Om den nye ägaren bedöms kunna förvalta fastigheten på betryggande sätt, kan detta däremot vara ett skäl att upphäva förvaltningen i förtid och återställa normala förhållanden. Det saknar i detta sammanhang betydelse om överlåtelsen skett på frivillig väg eller vid exekutiv försäljning.

6.6 Fullföljande av talan

Mot hyresnämndens avgörande i sak av fråga om tvångsförvaltning får enligt 17 % TvL talan föras hos fastighetsdomstolen genom besvär. Talan kan fullföljas ändå upp till högsta domstolen. Frågan om överprövning av hyresnämndens avgörande i bl a tvångsförvaltningsärenden har utretts av sakkunniga. I promemoria 1974-03-15 (Ds Ju l974z3) föreslås att talan skall fullföljas till en nyinrättad central instans, den sk bostadsdom- stolen. Mot bostadsdomstolens avgörande skall talan inte få föras enligt förslaget.

1 Inledning

Problemets omfattning kan åskådliggöras med en enkel uppräkning av rubriker.

. Anläggningar som stör grundvattenbalansen . Skador på mark, anläggningar och byggnader samt deras orsaker . Planering samt skadeförebyggande åtgärder . Skadereglering

Två av huvudrubrikerna berör störningar av sådana ingrepp som föror- sakas av byggnads- och anläggningsarbeten samt dessa störningars åter- verkan på mark, anläggningar och byggnader. Rubriceringen betingas av det faktum att grundvattnet i hög grad är förmedlare mellan ”ingreppet” och den utbildade skadan.

Viktiga detaljfrågor är t ex . Planering för optimalt resultat . Observationer för bevakning av grundvatten och markrörelser etc . Tätning av underjordsanläggningar . Konstgjord infiltration

Ytterligare vinkling av problematiken är . redovisning av markens och underjordens egenskaper . redovisning av ingrepp i form av byggnadsföretag e (1 . tillsyn och övervakning av byggande och drift (skärpt översyn i skadeområden)

2 Anläggningar som stör grundvattenbalansen 2.1 Underjordsarbeten

Under och efter andra världskriget utfördes ett avsevärt antal försvars— anläggningar i berg. Mest framträdande i dagens underjordsbyggande är kanske kommunikations- och försörjningstunnelnätet (tele, avlopp, T- bana, vatten, fjärrvärme etc).

I Sverige är de för dagen till volymen största underjordsarbetena bergrum för lagring av olja samt flytande naturgas. Framledes kommer

sannolikt bergrum även för pumpkraftverk, hetvattenackumulatorer rn in.

En helt öppen redovisning av berganläggningar torde vara omöjlig av sekretesskäl. Detta kan ge problem för planeringsarbetet.

2.1.1 Djupa ledningsgravar

Grundvattenytan stabiliserar sig i allmänhet till i nivå med ytlednings- nätets underkant, om inte tunnlar eller nederbördsavledande åtgärder orsakar ännu lägre nivå. Ledningsnätet läggs nämligen oftast på dräneran- de bädd, vilket gör att det kommer att fungera som täckdiken.

Där ledningarna passerar övergångszonen mellan lerområde och morän- mark uppstår hydraulisk förbindelse med det grundvatten som finns under leran. Ledningsgravarna påverkar alltså ofta även vattentrycket under leran, vilket är betydelsefullt för lerans sättningsförlopp.

grundvattnets trycknivå

»!

Tryckändring av ledningsgrav

Otäta avloppsledningar har en egen historik. Avloppsvatten går ut och in i ledningarna beroende på tryckförhållandena. När grundvattnet sjunker går avloppsvattnet ut. Därför är stora delar av Stockholms grundvatten starkt avloppsinfekterat.

Läckvatten går in i ledningarna — detta gäller både ytledningsnät och tunnlar —— och ökar avloppsflödena ofta med mer än 100 %. Förutom de problem med grundvattensänkningar som uppkommer därmed ökas belastningen på avloppsreningsverk i mycket hög grad.

Avdunstning Ytavrinning Infiltration etc

4-

Total

regn—- mängd

I lednler-igen _:IL

l i

||||||||a mniäckning : """" 4— Dagvatten

Flöde i dagvattenledning i ett bebyggt avrinningsområde i Stockholm

2.1.2 Tunnlar

Från hydraulisk synpunkt finns ingen skillnad mellan ledningar i grävda eller sprängda gravar och bergtunnlar.

Strömning till en tunnel (A)

Från området med bredden 2 h kommer hälften av inflödet till tunneln. Detta gäller endast för ett homogent medium som alltså inte är detsamma som berg. På samma sätt Från omr = 4 h kommer 70 % Ifrån omr = 6 h kommer 80 % av inflödena.

Rent teoretiskt händer följande om en trycksänkning uppstår i ett homogent permeabelt medium som är fyllt med en vätska. . en (ny) tryckpotential utbildas . vätskan strömmar i minsta motståndets riktning till sänkan . sänkan utfylls och strömningen stannar alt: sänkan kvarstår eller ändras varvid strömningen ändras i proportion till potentialen.

Rent praktiskt kan anses att strömningen till en tunnel bestäms av tunneldjupet från markytan (fig A). Normalt ligger nämligen grundvat- tenytan nära markytan ivårt klimat, varför avvikelse mellan markyta och grundvattnets tryckyta saknar praktisk betydelse i de flesta fall.

Vid bedömning av läckning till tunnlar i praktiken har sprickorna i berget en avgörande betydelse. Bergets stupning kan medföra att sprick- systemet är orienterat i stupningens riktning. Den zon som är mest påverkad ovan mark blir då förskjuten t ex som i fig B. Vid sprickigt berg med orienterade sprickor förskjuts området med största inläckningen.

Strömning till en tunnel (B)

Med en tunnels influensområde menas ofta det område där tunneln kan tänkas påverka bebyggelsen. Influensområdet räknades för några år sedan till en bredd längs tunneln motsvarande 2 x tunneldjupet. Senare erfarenheter har gett vid handen att det är klokt att bevaka ett stråk av bredden 6 x tunneldjupet. Naturligtvis sker inte inläckningen som om berget vore helt homogent varför inte heller grundvattensänkningarna följer ”influensområdet” eller den teoretiska tryckyta som kan beräknas. Snarare får problemet betrak-

smmmsg

Plan av en tunnel och dess influensområde = 6h samt nivålinjer för uppmätt grundvattensänkning. Skissen bygger på ett verkligt fall.

tas statistiskt, varvid sannolikheten för en grundvattensänkning ökar ju närmare tunnelns sträckning man kommer.

1 realiteten sker grundvattensänkningar ofta på långt håll från tunneln och följer svaghetszonerna i berget.

Praktisk erfarenhet visar att tunnlar inte kan göras tätare än vad som motsvarar en inläckning av 1 l/sek och km tunnelsträckning med idag nor- mal teknik för injektering. Läckflödet motsvaras då t ex av nybildningen av grundvatten inom ett ca 500 m brett stråk (mellansvensk småbruten

terräng) längs tunneln. Tunnlar och bergrum kan också störa — komma för nära _ varandra

Bergtäckning =

b eller min 5 m

prängpåv.zon

— 2 m

97-

eller andra byggnadsverk. Kanske passar även i detta fall orden m- fluenszon” och ”influensområde”. Någon nomenklatur finns emellertid inte, vare sig för den ena eller det andra.

Den zon som påverkas av sprängningen är normalt 1—2 m djup. Den kan tex kallas ”sprängpåverkad zon” e (1 (ordet ”löskärna” förekom- mer). I ogynnsamma fall kan den vara upp mot 5 m.

Bergtäckningen skall vara minst 5 m eller minst lika med tunnel- bredden om denna är mer än 5 m.

Observera att tunnlar innebär risk för grundvattensänkning endast om de utgör trycksänkor. Om tex avloppstunnlar går fyllda och med ett tryck som motsvarar grundvattnets, sker ingen inläckning. — Denna _teknik är dock veterligen inte tillämpad i stadsbebyggelse här i Sverige.

2.1.3 Djupa grundschakter

Vad som anförts om tunnlar gäller i princip även för djupa grund- schakter. I många redovisade fall har djupa grundschakter förorsakat grundvattensänkningar och sättningsskador på omgivande bebyggelse. Vid schaktning för kv Brädstapeln på Kungsholmen i Stockholm fick byggherren föreläggande om att göra en fångdamm mot den grundvatten- sjö som finns kring Rådhuset. En senare stor grundschakt i kv Kronoberg strax norr om Rådhuset har blivit föremål för noggranna tätningsåtgärder (cementinjektering), vilka enligt observationer fungerar så väl att några observerade sänkningar i omgivningen inte kunnat konstateras.

2.1.4 Bergrum

Tunnlar och bergrum skiljer sig inte väsentligt när det gäller omgivnings- påverkan. Ofta kommer emellertid bergrum exempelvis för förvaring av olja och gas — samt även för hetvatten och tryckluft att inte annat än temporärt störa grundvattenbalansen. Under utsprängningen sker visser- ligen trycksänkning på samma sätt som vid andra bergarbeten, men vid idrifttagandet höjs åter trycket till ungefärligen det ursprungliga, varför grundvattnets tryckyta med tiden kommer att återställas.

2.2 Andra störningar av vattenbalansen

Vid utbyggande av en tätort beläggs vissa ytor med asfalt förutom det att en inte försumbar del av markytan blir upptagen av hus, vilkas takvatten går till dagvattensystemet via stuprörsledningar. Därmed bortförs en hel del vatten som annars skulle ha bildat grundvatten.

Varje form av bebyggelse rubbar alltså vattenbalansen. Förutom underjordisk läckning finns ytterligare ett antal faktorer som är värda särskild uppmärksamhet, . minskade infiltrationsytor . avledning av ytvatten . ändrade avdunstningsförhållanden och meteorologiska förhållanden som påverkar nederbörden

. grundvattenpumpning . avskärning av infiltrationsvägar tex genom tvärgående dränering av slänter.

Pumpning av inläckande vatten i källarvåningar under grundvattenytan samt grundvattentäkter sänker grundvattenytan. Pumpning av grund— vatten bidrar alltså till grundvattensänkning och därmed sammanhängan- de skador.

I äldre stadsbebyggelse är bilden ungefär densamma. Övergången från kullersten och gatsten till asfalt samt en allt tätare bebyggelse har gjort sitt till för att minska infiltrationen. Schakter, bergskärningar och tunnlar av många slag bidrar också till en avsänkning av grundvattenytan.

3 Skador på mark, anläggningar och byggnader—övriga skador på fastigheter

3.1 Sättningar beroende på konsoliderana'e lera

Sedan 1920-talet har sambandet mellan ökad belastning på leran, exem- pelvis genom grundvattensänkning, och lerans kompression varit i princip känt. Redan tidigare kände man till att sättningar på grund av grund- vattensänkning orsakades av att porvatten pressades ur leran vid en ökad belastning.

Lera kan innehålla betydligt mer än 50 % vatten. Beroende på det fasta materialets sammansättning och lagring kan en avvattning bli mer eller mindre betydelsefull för omlagringen av de fasta partiklarna. När vatten- trycket sänks i en lera ökar trycket mellan mineralkornen. Exemplet är analogt med vad som händer en val när den spolas upp på en strand. Dess kroppsvikt är så stor att muskulatur och benstomme inte förmår att hindra en sammantryckning och valen kvävs. På samma sätt omlagras kornen i en leras kornskelett när vattentrycket sjunker och leran komprimeras.

När grundvattenyan sjunker ökar krafterna mellan kornen i kornske— lettet och en lå gsam omlagr'ing ske

Den mest kompressibla leran är den som rörts upp under istiden och avlagrats efteråt. Den finns i Mellansveriges dalsänkor oftast ovanpå ett tunt moränlager närmast berget. Sådana dalsänkor är oftast åkerbruks— mark innan tätorten breder ut sig över området. Bondgårdarna ligger av tradition på den goda byggnadsmarken och den något sämre åkermarken på moränkullarna.

När ett sådant område bebyggs förändras den hydrologiska bilden i avsevärd grad. Ursprungligen ligger oftast grundvattenytan i eller strax ovanför markytan i dalgången. — Artesiskt vattentryck är mycket vanligt — vattentrycket under leran är högre än vad som motsvarar markytan. Infiltrationsområden är huvudsakligen bergssluttningarna ner mot dalen, varvid vattnet följer moränlagret och fyller på grundvattenmagasinet. Vid kraftiga regn på själva lerområdet samt tex vid snösmältning avrinner ytvatten. Ofta finns ett dike eller system av diken eller en å i dalgångens mitt för avledning av detta vatten.

När området bebyggs är det främst bebyggelse på dalsidorna som inverkar på grundvattenbildningen. Takytor, asfalterade gator och vägar hindrar infiltration och detta dagvatten leds istället bort i avloppsledning- ar. Ofta avskärs också sluttningen av en väg eller gata, vars dränerings- system effektivt tar hand om eventuellt kvarvarande ytvatten, som rinner ner i dalen.

Typiskt drag i den geohydrologiska bilden är att grundvattenmängden är liten. En till mängden obetydlig avtappning av grundvatten från det

SÄTTNINGSSKADOR PÅ GRUND AV VARIERANDE f*I LERDJUP.

tunna lagret med friktionsmaterial leder alltså till avsevärda grundvatten- sänkningar. Tunnlar spelar alltså här en väsentlig och avgörande roll.

Lerans kompressibilitet är utomordentligt olika från fall till fall och det krävs geotekniska undersökningar och beräkningar för att kunna fastställa sättningens storlek och tidsförlopp.

Sättningar ger i allmänhet upphov huvudsakligen till markskador så att exempelvis trafikytor måste repareras samt entréer och tillfarter till hus måste byggas om. Ibland vållar dock sättningarna skador på husens grundläggning så att mer omfattande reparationer krävs.

För småhusområden har ofta tillämpats s k kompensationsgrundlägg- ning, vilket innebär att så mycket lera —— eller något mer — bortschaktas som motsvarar husets tyngd, vilket alltså teoretiskt skulle betyda att sättningar inte behöver uppstå när huset placeras i leran. I praktiken uppkommer emellertid grundvattensänkningar, som inte kan garanteras ligga under ett bestämt värde. Om då, som ofta är fallet, lerans tjocklek är olika i byggnadens båda ändar, blir sättningen som uppstår ojämn och huset kommer att luta.

3.2 Belastning av markytor med överlast

Villor i Frövi

Ge'nom belastning av marken med tung fyllning har yttergrundmurarna satt sig mer än hjärtmuren.

För att balansera massorna i ett byggnadsområde sker ofta stora uppfyll- nader. Delvis beror denna teknik på att man vill öka framkomligheten, men också det faktum att massöverskott oftast uppstår medverkar till att färdig markyta planeras på en högre nivå än den ursprungliga. Denna belastning är en bidragande orsak till skador i många fall. Detta är särskilt

fallet där mäktiga lager av organiskt ytmaterial finns (torv). Där sker en mycket stor kompression av detta organiska ytmaterial på grund av uppfyllnaden, vilket i sin tur medför att ytterligare tunga massor måste påföras för att den planerade nivån skall kunna nås. De värsta skadorna som hittills har kunnat konstateras i Sverige har uppstått i områden med organiskt ytmaterial.

Kanske är det motiverat att gå igenom ett typfall för att mer påtagligt kunna ange orsakerna till sättningsskador och deras relativa betydelse.

Antag att en torrlagd myr sålts till småhustomt (Nälsta, Hässelby, Örby etc etc). Grundvattenytan står strax under markytan. Lerdjupet är 5 m och lerans belastning av egenvikt varierar från ca 5 ton/m2 nederst till 0 överst.

Last på lerans kornskelett

När området skall bebyggas sker först av allt ytdränering med diken samtidigt som marken iordningställs för byggande genom att tung fyllning påförs. Torven komprimeras då omedelbart till en bråkdel av sin tjocklek och ersätts alltså i praktiken av den tunga fyllningen. Last- ökningen härav blir ca 1,5 ' 2 = 3 ton/mz. Lerans belastning har alltså ökat från 5—0 till 8—3 ton/mz.

Efter hand stabiliserar sig grundvattenytan i nivå med ledningsnätets underkant, dvs 1,5—2 m under färdig mark. Lastökningen härav är minst 1,5 ton/mz. Lerans belastning (dvs kornskelettets) har nu ökat till 9,5—4,5 ton/mz.

Efter några år har leran komprimerats 10 % (knappast förvånande) och grundbalkarna på småhusen har ”lättat” från marken. Reparation utförs då med 0,5 m tung fyllning som ökar lasten på leran med ] ton/m2 till lO,5—5,5 ton/mz.

Marksättningen har självfallet också medfört att ledningssystemet sjunkit. Grundvattenytan följer normalt denna sänkning. Tillkommer alltså 0,5 ton/m2 med resultatet 11—6 ton/m2 på leran efter första markreparationen.

3.3 Svällande skiffrar

Vissa typer av skiffrar sväller då de exponeras för luftens syre. Sådana fall har förekommit exempelvis i Östersund, där en grundvattensänkning i stadens centrala delar förorsakade svällning av skifferlager under grunden och skador på husen. — Liknande fall har inträffat i Oslo.

3.4 Sinande brunnar

Detta är en utomordentligt vanlig skadetyp särskilt vid tunneldrivning.

3. 5 Ruttnande träpålar

Där pålar eller rustbäddar av trä kommer ovanför grundvattenytan sker regelmässigt angrepp av rötsvampar (mögelröta m fl typer av svampar).

Dessa minskar på kort tid rustbäddens och pålarnas bärförmåga. Även långt under grundvattenytan kan mikrobiella angrepp uppstå. I så fall rör det sig huvudsakligen om s k anaeroba bakterier, vilka angriper splint- veden hos grundläggningsvirket. Sannolikt sker sådana angrepp huvud- sakligen där grundvattnet är förorenat med höga halter av kväve och fosfor (dvs vanligt spillvatten har läckt ut). Hållfasthetsnedsättningen kan överskrida 50 %. Viktigast är dock det fall då grundläggningsvirke kommer ovan grundvattenytan och de vanliga rötsvamparnas angrepp sätter in.

3.6 Stabilitetsbrott + pålskador Stabilitetsbrott = ras och skred

Stabilitetsbrott uppstår som regel inte i och för sig av en sänkning av grundvattenytan. De förlopp som studerats har istället varit som följer. . Överlast och grundvattensänkning förorsakar sättningar

. Uppfyllnader till ursprunglig nivå ökar sättningen . Samtidigt som uppfyllnad sker utanför det pålade huset sjunker marken även under huset och samtidigt sker en plastisk sidoförskjut- ning i marken, vilken ger sidolast på pålarna. Redan denna sidoför- skjutning kan ge brottlast på pålarna . Om uppfyllnaden sedan överskrider gränsen för släntstabilitet uppstår skred in under huset, varvid pålarna (eller pålresterna) följer med.

[Wiki »

Huddinge centrum enligt tecknaren Claes Folcker

3.7 Överbelastning av pålar på grund av negativ mantelkohesion

När jorden runt ett pålat hus sätter sig får pålarna en ökad belastning genom att den omgivande jorden hänger upp sig på pålarna. Detta benämns negativ mantelfriktion om pålarna står i exempelvis friktions- jord (sand etc) och negativ manteladhesion eller kohesion om pålarna står i kohesionsjord (exempelvis lera). Lastökningen på pålarna kan bli så stor vid stor pållängd att pålspetsarna krossas.

Vid mätningar på betongpålar som slagits genom 40 m normalkonsoli— derad lera i trakten av Göteborg har pållasten konstaterats öka under sex månader med 40 ton. Detta trots att sättningen enbart var 2 år 3 mm. Lastökningarna har fortskridit alltsedan de första mätningarna och ökningstakten har varit ca 18 ton/år och påle. (Fellenius och Broms 1969 samt Fellenius 1961)

Detta försöksresultat visar att det är fullt tänkbart att långa pålar med tiden när brottlast enbart på grund av påhängslaster från den omgivande leran. De kritiska längder som nämnts är ca 80 m och däröver.

3.8 Korrosion bl a av sulfat från sulfidhaltiga jordar

När grundvattenytan sänks i ett område med organiskt ytmaterial händer det ofta att luftens syre får tillfälle att oxidera sulfiderna i det organiska materialet till sulfat. Därvid uppstår korrosion både i betong och stål. Oxidationsprodukterna svavelsyra och aggressiv kolsyra kan iströmman- de vatten ge ytterst snabba nedbrytningsförlopp.

Även det motsatta förloppet kan ge skador. Anaeroba bakterier kan reducera sulfat till sulfider samtidigt som de utnyttjar väte. Bortförskaf- fandet av väte underhåller en reaktion där järn går i lösning. Denna process kan förekomma under grundvattenytan, där marken har hög sulfathalt och utgör alltså där en fara för t ex rälspålar.

Totalt sett är korrosionsrisken för järn högst avsevärd i områden med organiskt ytmaterial där grundvattenytan sänkts.

Ett mycket stort antal arter av korrosion på betong och järn finns beskrivna i litteraturen. Helt självfallet beror ett flertal av dem på förorening av grundvattnet. En någorlunda täckande redovisning härav skulle bli mycket omfattande.

3.9 Föroreningar av grundvattnet

I en hel del orter används grundvattnet till dricksvatten. På andra ställen görs s k konstgjord infiltration av sjövatten i exempelvis grusåsar för att fylla på grundvattenmagasinet som avtappas med grundvattentäkter. Annorlunda uttryckt används exempelvis grusåsar som långsamfilter för rening av förbrukningsvatten till kommunen.

I de områden där infiltration sker elleri övriga områden på en grusås i ”närheten av vattentäkter måste självfallet speciell hänsyn tas till för- oreningsrisken. Inte bara otäta spillvattenledningar innebär stora risker utan även dagvatten, oavsett om detta går i ledningar eller inte, innehåller sådan förorening som inte utan vidare kan tillåtas komma ner i grund- vattnet. Speciellt gäller detta dieselolja, som vid en koncentration av 0,5-tusendels mg/lit (koncentration 12 miljarder) ger dricksvatten en besvärande lukt. Även s k tungmetaller förekommer i avsevärd mängd i dagvatten från gator, vägar och parkeringsplatser, varför försiktighets- åtgärder måste vidtas om bebyggelse skall kunna tillåtas på grusåsar, vilkas vatten inom de närmaste kilometrarna utnyttjas för vattentäkt.

3.10 Tånkbar vårmepåverkan från bergrum och tunnlar för framtida värmeförsörjning

Ett modernt kärnkraftverk med tre aggregat av sedvanlig storlek har en ”spillvärmeeffekt” som kan tas ut i form av hetvatten av storleksordning- en 8—10 GW. Den erforderliga fjärrvärmeeffekten per bostad ligger genomsnittligen vid säg 6 kW, varför värmeeffekten rent teoretiskt räcker för att värma mer än 1 milj bostäder. Transport av hetvattnet kan ske i relativt små bergtunnlar, förslagvis på stort djup. En tekniskt attraktiv möjlighet synes vara fullhålsborrade tunnlar där hetvattnet ligger under ett tryck som i allmänhet är högre än grundvattentrycket.

Utläckning av hetvatten torde inte innebära några nämnvärda pro- blem. Däremot kan uppvärmning av markytan ovanför tunneln (tunnlar- na: l tillopp och l retur) förändra de ekologiska förhållandena på ett sätt som måste kartläggas. Exempelvis skulle tjälbildning kunna förhindras, vilket inverkar menligt på jordbruket. Exakt samma formler som be- skriver inläckning av grundvatten i tunnlar beskriver också värmeutläck- ning. Hälften av värmen från tunneln går alltså ut inom området 2h om h är djupet från markytan till tunneln.

2h

AåOC

Vad som sagts om hetvattentunnlar gäller i princip även för bergrum för lagring av hetvatten.

3.11 Vibrationer av anläggningsarbeten och deras inverkan på grundlägg— ningskonstruktioner i grusåsar

Före 1960-talets mitt ansågs inom byggnadsbranschen att grundläggning utförd med utbredda plattor på grusåsar inte kunde medföra problem med

sättningsskador. Vid grundläggningsarbeten i Brunkebergsåsen uppmärk- sammades emellertid att vibrationer av spont och pålslagning medförde ökad packning av friktionsmaterialet och sättningar hos angränsande byggnader. T 0 m tryckpålning har vid ett tillfälle förorsakat problem. Vid grundförstärkningar i kv Loen strax intill Drottninggatan ner mot Tegelbacken uppstod sättningar i Adelcrantzska palatset tvärs över gatan (Karduansmakaregatan).

För säkerhets skull bör man räkna med att alla ingrepp med byggande och anläggningar i en grusås torde medföra risk för sättningsskador i den närmaste omgivningen.

3.12 Skador och skaderisker isamband med jordskred

3.121 Kvicklera

Inom några områden i Sverige finns lager av sk kvicklera. Denna karakteriseras av att den praktiskt taget helt förlorar hållfastheten vid omrörning, åtminstone om dess vattenhalt ligger inom vissa bestämda gränser. Det torde ha varit ett tunt lager kvicklera som orsakade det bekanta raset i Surte i Göta älvs-dalen. Utlösande faktorer kan förutom extraordinära vibrationer vara vattenövertryck i angränsande skikt i samband med för området normala vibrationer.

3.122 Nipbildningar

Såväl i Norrland som på vissa ställen i södra Sverige finns nipor, dvs områden där floder eroderat djupa dalar i de lösa avlagringarna. Den välbekanta mekanismen vid meanderbildning gör sådana områden utom- ordentligt riskabla för skred. Problemet är väl snarast att den naturliga erosionen med tiden alltid förorsakar vissa skred och att man vid byggnadsverksamhet måste kunna kontrollera och/eller begränsa riskerna härvidlag.

3.123 Andra riskområden

Den 17 oktober 1972 inträffade ett stort jordskred vid Kalvsvik i södra Jordbro. Expertis anser att orsakerna till skredet är för svenska förhållan- den tämligen ovanliga kombinationer av förutsättningar. Det torde vara omöjligt att gardera sig för sådana kombinationer av ovanliga förutsätt- ningar eftersom möjligheterna är många och svåröverskådliga och efter- som riskfaktorernas farlighet varierar inom vida gränser.

Vissa bedömare anser att föroreningar — dvs kemiska faktorer — kan ombilda lera så att extremt instabila skikt utbildas.

3.13 Skaderisker av bakåtförankrade sponter

Vid djupa grundschakter förekommer ofta behov av förankringsstag in på angränsande tomtmark eller allmänning. Från ekonomisk synpunkt är det

ett önskemål att få lämna förankringsstaget kvar i marken. Detta innebär såväl risk för skada som för ökade kostnader den dag allmänningen blir föremål för anläggningsarbeten eller den angränsande tomten schaktas för ny- eller ombyggnad.

3.14 Sammanfattning

En väsentlig svårighet beträffande logiken i denna framställning av skador på mark och byggnader är det komplicerade inbördes beroendet. Primärt vållande kan anses vara

A anläggningar som minskar infiltrationen, t ex gator, vägar, hus, parke- ringsplatser, avskärande ledningar i slänter B anläggning som dränerar marken på icke avsett, okontrollerbart sätt, t ex ledningar inklusive tunnlar, bergrum, djupa schakter, skärningar

lnläckning av vatten i tunnlar m m

Ändring av grund- Utdränering av övre Trycksänkning av och markvatten- grundvattenvåning genom (artesiskt) bundna flöden grundvattensänkning grundvattenmagasin

. Lägre vattenhalt högre Minskat . ytvatten— syre/luftlhaltlmindre Konsolidering flöde mangd vaxttillganglugt vatten

Oxidation av or- ganisk och mine- ralogisk substans

Ändrad jordmåns- bildning

Ändrade ståndorts- Ökad halt av korro- förhållanden slva substanser |

jorden

Korrosion på järn Rötangrepp rn m och betong på träpålar o d

__ _ Uttorkning av Forändrlng av tidigare helt Krympning vegetationstyp vattenfylld jord

Förändring av andra Ändrad mark- delar inom det bio— Sättningar logiska ekosystemet Stab'l'tet

C anläggning som förändrar markens egenskaper på icke avsett, okontrol- lerbart sätt, t ex uppfyllnader, djupa skärningar, vägbankar, vibrationer från anläggningar D anläggning som medför spridning av förorening.

Utläckning av transporterat eller lagrat medium

Förorening av grundvatten

Toxisk effekt Ekologisk effekt Kemisk påverkan vid konsumtion på vegetation av leror

Förändrad stabilitet

Utläckning av värme från tunnlar m m

Ökad temperatur på mark- . . . luft och markvatten Uttorkning vmmlg

Minskad Minskad Ökad bindnings- tjälning oxidation kraft för

vatten

Minskad halt av Lermineral växttillgängligt konsolidering/ vatten svällning

Ändrad jordmåns- bildning

Ändrade ståndortstörhållanden

Ändrad vegetations— -— . . Geotekniska d typ An rad produktwrtet problem

Skador och skadeorsaker är alltså ofta förknippade med grundvattnet. Den största enskilda faktor som stör grundvattenbalansen är under- jordiska ledningar, vilket alltså motiverar skriftens uppläggning.

Gränsfall till kategorin ”grundvattenanknutna” byggnadsskador är föroreningarna. Förutom inverkan på vattentäkter kan de påverka ned- brytning av träpålar.

”Värmeskador” är helt nya och helt hypotetiska i det sammanhang de nämns.

Vibrationer är i och för sig välkända som skadeorsak, men skador på grundläggningar utförda på grusåsar var till för rätt kort tid sedan okända.

Skredrisker slutligen är kanske att betrakta som vattenbetingade — ibland också av grundvatten. En kartläggning av skredorsaker andra än den triviala överbelastningen har emellertid här inte ens försökts.

4 Planering samt skadeförebyggande åtgärder

4.1 Planering

Ju mer komplext samhället blir desto längre planerings— och genom- förandetid erfordras. Beslut om väsentliga ändringar i samhällsbyggandet kan bli verklighet tidigast tio år efter beslutet. Ofta är tidsbehovet ännu större. Följdverkningar härav måste t ex bli att . planeringsbehovet på hög översiktlig plannivå ökar . bindande principbeslut fordras tidigare än förr . kraven på planeringsunderlag ökar . behov av lagregler kan komma att öka

I fortsättningen används de planbeteckningar som angetts i bygglagutred- ningens direktiv.

MARKKARTERING

Inventering av grund- Inventering av grund- av grundundersökningar undersökningar undersökningar Något kompletterande Kompletterande Kompletterande undersökning undersökningar undersökningar Erfarenhetsmässiga Byggnadsgeologiska kar- bedömningar tor med grundvatten— ytor och Ierkvalitet

Byggnadsgeologiska kar- tor med grundvatten- ytor och lerkvalitet Erfarenhetsmässiga Gru ndvattensäknings- bedömningar kartor Grundläggningskartor ÖVQI'Siktigt Mi _

Mi för noggranna be- räkningar

4.1.1 Regionplan och kommunplan

Eftersom denna planeringsnivå får allt större betydelse bör övervägas om inte krav på sådana planers innehåll bör specificeras.

Regionplaner brukar innehålla kartor över t ex järnvägar vägar

elkraftsystem vattenförsörjningssystem avloppssystem

fjärrvärmesystem m m.

Av särskild vikt för grundvatten och sättningsproblem är tunnelsträck- ningarna, vilka kan skisseras med ledning av dessa kartor.

För en kompletterande värdering av inverkan på grundvatten och sättningar i lerområden bör byggnadsgeologiska kartor upprättas. Med byggnadsgeologiska kartor menas kartor utvisande topografi, förekomst av berg i dagen, friktionsmaterial eller blandat friktions- och kohesions- material intill visst djup samt lerområden med angivande av lerdjup.

För en översiktlig planering av tunnelsträckningar kan det också vara av värde att upprätta en modifierad byggnadsgeologisk karta i form av en bergnivåkarta jämte huvudsakliga sprickzoner och krosszoner i berg- grunden.

En utveckling av de byggnadsgeologiska kartorna till markkostnads-

Morän

l l l lll: ll =lll

_, l

' .' Mo, grus eller sand m.små inslag av lera

To. rskorpelera el. silt med inslag av lera

! Lera med angivande av mäktighet

— — Planerad tunnel

>5 m sankning

3—5 m sänkning

D 1—3 rn sankning

Grundvattensänkningar

% Markklass B. C % Markklass D % Markklass E

Mi 125—1,50

Mi 1,572.0

Markkostnadsmdex

indexkartor, vilka utvisar den relativa markbyggnadskostnaden, kan vara av värde för valet av tilltänkta bebyggelseområden.

Ett relativt betydande antal bergrums— och tunnelanläggningar är av hemlig natur och kan inte utan vidare redovisas i en regionplan. Hur detta inverkar på grundvattenfrågor och sättningsproblem kan inte utan vidare bedömas — frågan får ses i ett större sammanhang.

Möjligen kan problemet lösas genom att utpricka militära skyddsom- råden, där större bergrumsanläggningar av hemlig natur finns.

4.1.2 Kommundelsplan

Samtliga underjordsarbeten redovisas så detaljerat som möjligt. Grund- läggningsdjup över t ex 5 m under befintlig mark redovisas också.

För kommundelsplan bör upprättas byggnadsgeologisk karta, bergnivå- karta, grundvattensänkningskarta, sättningskarta samt markkostnads- indexkarta.

I kommundelsplanen bör redovisas samtliga underjordsanläggningar liksom även djupa grundschakter och schakter för ledningar. Utredningar bör redovisa i vad mån dessa anläggningar leder till reparationer av mark och i vad mån risk för befintliga och planerade byggnader finns.

Det är härvidlag lämpligt att utnyttja byggnadsgeologiska kartor, grundvattensänknings— och sättningskartor samt markkostnadsindex- kartor. Därmed är klart redovisat den beräknade inverkan av grundvatten- dränerade anläggningar etc och övrigt byggande kan anpassas härtill.

Sättningar betingas kanske lika ofta av förekomsten av organiskt

ytmaterial i de områden som bebyggs, som av konsoliderande lera. Beräkningar av sättningar bör redovisas, med angivande av förutsättning- en för beräkningarna så att man i planen kan föreskriva åtgärder som begränsar sättningarna i det fall då marken anses behöva utnyttjas för tätbebyggelse.

Naturligtvis bör också möjligheter finnas att utfärda bestämmelser angående exempelvis underjordsbyggandets utformning med hänsyn till täthetskraven för grundvatteninläckning. Om exempelvis ett sättnings- känsligt område skall utnyttjas för bebyggelse och om detta område av kommunikationstekniska skäl måste passeras av en tunnel, bör i kom- mundelsplanen kunna föreskrivas exempelvis vattentät inklädnad av tunneln på en viss bestämd sträcka.

4. l .3 Detaljplan

Trots de höga kraven på detaljreglering i vissa avseenden, ger kommun- delsplanen ändå en viss elasticitet åt byggandet. Några få meters flyttning av hus eller husgrupper kan ge betydande kostnadsvinster för grund- och markarbetenas del. ”Obetydliga" ändringar torde t ex kunna sanktioneras av byggnadsnämnd eller kommunstyrelse.

Detta är en avgörande förtjänst hos det under arbete varande förslaget till planinstitut. I detaljarbetet bör obetingat konstruktiva lösningar för . gator och vägar . broar och viadukter . ledningar och kulvertar . tunnlar, särskilda påslag, mynningar och ledningsanslutningar bearbetas och sammanvägas med husbyggandet.

Planens verkställighet regleras med byggnadslov, som skall gälla allt byggande. Byggnadsnämnden bör åläggas skyldighet att inte bara granska och avgöra tillåtligheten av allt byggande med hänsyn till lagar och förordningar avseende säkerhet, hygien etc utan att också granska de tekniska lösningarna från samhällsekonomisk synpunkt.

4.1.4 Former för redovisning av underjordsbyggande

För närvarande sker redovisning praktiskt taget utan undantag med hjälp av plan-, längdsektion samt det antal tvärsektioner som det tekniska utförandet motiverar. Även för ett i hög grad ökat underjordsbyggande synes denna metod vara helt tillfyllest om bara ritningsunderlagets kvalitet — antalet sektioner, val av skala, antal och skala på översiktsplaner m m väljs med hänsyn till arbetenas omfattning och betydelse.

I den nuvarande planredovisningen finns veterligen inga bestämmelser om att tunnlar skall vara inritade i stadsplanen. Av praktiska skäl visas emellertid naturligt nog T-bana och från gång till annan även övriga underjordiska anläggningar.

I planeringen läggs självfallet huvudvikten vid ovanjordsbyggande. I allt större utsträckning har man emellertid numera börjat införa detaljplane-

bestämmelser som reglerar byggande under markytan, t ex 0 max byggnadsdjup — 7 % av undersökta planer . områden reserverade för ledningar —- 30 % av undersökta planer . i väg— och spårområden; utrymme för gång- och cykeltunnlar — 7 % av undersökta planer

För tunnlar, bergrum o d anläggningar finns inga bestämmelser. Deras inplanering kommer i det tekniska sammanhang där de hör hemma. Självfallet inplaneras T-bana tillsammans med bebyggelsen, eftersom T-banan är ett huvudelement som bestämmer utformningen av centra. Avloppstunnlar däremot läggs ofta inte ens in på illustrationsplaner och bebyggelseplaner, eller markeras ytterst svagt då de anses sakna större intresse för bebyggelseplaneringen.

I princip skall varje tunnel eller bergrum som passerar en fastighet begära servitut härför. Så sker också, veterligen utan undantag.

Det bör i fortsättningen, inte bara med hänsyn till tunnelarbetenas omfattning, utan av det rent principiella skäl att alla anläggningar i en plan bör redovisas, föreskrivas att de markeras tillräckligt överskådligt i samtliga planer. I de fall då underjordsbyggandet är av ringa omfattning kan nivåmarkering i planerna ge tillräcklig upplysning om underjordiska anläggningar, men där ett flertal anläggningar finns, bör sektioner upprättas. Ett minimikrav är då två vinkelrätt mot varandra tagna sektioner i varje punkt där två underjordsanläggningar korsar varandra i plan eller där underjordsanläggning bryter markytan. Sektionen bör sträcka sig från planerad byggnads tak till väl under understa underjords- anläggnings botten. Översiktliga sektioner bör upprättas där underjords- arbetena är av stor omfattning.

4.2 Byggnadsnämnds utökade skyldigheter och befogenheter

4.2.1 Allmänt

Kanske främst genom den ökade frihet i detaljplaneringen som nuvarande lagutrednings direktiv ser ut att syfta mot, kommer ansvaret på kommu- nens egna organ att öka. Den ökade komplexiteten i modernt byggande bidrar naturligtvis också härtill.

Särskilt byggnadsnämnden kommer att få behandla större och mer invecklade frågekomplex eftersom allt byggande och alla anläggningar kommer att behöva byggnadslov.

Det är kanske to m lämpligt att gå ännu ett steg mot ett mer aktivt agerande för byggnadsnämndens del. Bevakning av säkerhetskrav etc bör kanske kompletteras med en granskning av de tekniska lösningarna från totalekonomisk synpunkt. ”Samhället kräver god ekonomi”; byggnads- nämnden kan vara tillsynsmyndighet härför och åläggas bevaka detta.

Exempel: En gångviadukt tvärs över en matargata bestämmer botten- våningens läge för ett längs gångvägen befintligt bostadshus. Detta hus

samt ett i vinkel härmed liggande bostadshus får därmed mycket höga sockelmurar.

En omprojektering där viadukten utbyts mot en gångtunnel ger möjlighet att sänka bostadshusen till markkontakt. Kostnadsbesparing: storleksordningen 5 % av byggnadskostnaden för bostadshusen.

Slutligen tillkommer i flera större kommuner komplicerade skadefall, vilkas tillsyn måste läggas centralt inom kommunen. Byggnadsnämnden torde inte kunna undslippa ansvaret för sådana fall.

4.2.2 Byggnadslov

Principen bör vara att byggnadslov skall krävas för alla anläggnings— och byggnadsarbeten. Härmed vinns att byggnadsnämnden kan överblicka all byggnadsverksamhet inom kommunen och därmed medverka till att förebygga kollisioner. Förutom att pumpning av inläckande grundvatten i byggnader liksom grundvattentäkter enligt vad som nämnts i avsnitt 2.2 bör bevakas av byggnadsnämnden, bör reglerna för tillåtlig grundvatten- pumpning lämpligen ses över. Det bör ifrågasättas huruvida inte bygg- nadsnämnden skall ha möjlighet att förhindra även rätt begränsade grundvattenuttag i avvaktan på eventuell domstolsbehandling. Anmäl- ningsplikt från fastighetsägare till byggnadsnämnd för varje grundvatten- pumpning synes vara ett välmotiverat krav. Den grundvattenpumpning av 300 m3/dygn, vilken idag under vissa omständigheter kan vara tillåtlig för en fastighetsägare utan vattendom kan ge orimliga konsekvenser för grundvattnets del. Denna vattenkvantitet motsvarar nämligen nybildning- en av grundvatten inom ett så stort område som ca 2 km2 av ett typiskt småkuperat Mälarlandskap.

Som anläggning eller som byggnadsföretag bör alltså även räknas vattentäkt eller grundvattenpumpning (pumpgrop) och byggnads- nämnden bör i varje fall ha möjlighet att yttra sig över tillåtligheten av sådana projekt.

' ni] //

I:.”

'.'.':.

.rf. . #

T.. . _ 93... får ... ». r...! "Mvh.—.

a/q ., .

l..

/ ..,/1.5.4 ... x. _..

...-

de. förutsätts för exempelvis gatu- och vägarbeten för närvarande är följan-

Ett exempel på de orimliga konsekvenserna av att byggnadslov inte kanske ännu för tidigt att yttra sig om.

Hur den vidare behandlingen av ett ärende av detta slag skall vara är

En. vägbank i Bredäng infördes av gatukontoret i Stockholni på träpålar. Ett planerat höghus alldeles intill hade en dräneringsnivå, som rnedsäkerhetskuue betyda,attgrundva&enytan ionuådetskunesänkas något. I och med denna sänkning skulle också träpålarna under väg- banken konuna ovanför grundvaUenytan och säedes anngas av röv svamp vilket i sin tur så småningom skulle försämra markstabiliteten så att ett skred skulle kunna uppstå in under huset, varvid huset löpte risk att rasa ihop.

Lyckligtvis upptäcktes detta i tid och huset omprojekterades med en (källar)våning mindre, varvid grundvattensänkningen ansågs kunna kom- ma att begränsas. Dessutom lades mellan huset och vägbanken en förhöjd parkeringsplats som tryckbank, vilket gav extra säkerhet mot stabilitets- brott.

Förhållandena vid tingshuset i Huddinge är på sätt och vis likartade. Från mitten av 1800-talet till i början av 1900-talet byggdes järnvägen genom Huddinge centrala delar successivt ut. Vid lokalbangårdens ut-

Tingshus

byggnad är 1926 inträffade ett skred påjärnvägens västra sida, varvid ett sträcka av ca 100 ut av banken gled ut mot det nuvarande tingshuset. För att förhindra fortsatta skred byggdes tryckbankar på bägge sidor om järnvägen. Kompletteringar av dessa har skett flera gånger och nu senast under sommaren 1973 utbyttes vissa av huvudbankens tunga massor mot lättklinker för att höja säkerheten.

En ombyggnad med höjning och breddning av perronger samt omlägg- ning och justering av spår företogs 1966—67. Dessa åtgärder medförde ökade markbelastningar. Såväl väg 226 mellan banvallen och tingshuset som själva tingshuset byggdes i början av 1960-talet. Något samarbete mellan vägbyggare och husbyggare beträffande exempelvis fyllningarna för vägen skedde veterligen inte. Väg 226 trafikeras delvis med mycket tung trafik och allt eftersom vägen satt sig utanför tingshuset har en kulvertledning tvärs vägen vid tingshusets södra ände börjat sticka upp alltmer. Detta leder till en våldsam dynamisk belastning när tunga lastbilar passerar denna kulvert och ”landar” på vägbanken efter passa- gen.

Den lösa leran under tingshuset flyter sedan ett okänt antal år med tämligen konstant hastighet från SJ:s järnvägsbank mot tingshuset och under tingshuset västerut. Det är att förmoda att de ständiga och kraftiga vibrationerna från trafiken strax utanför tingshuset hjälper till att pumpa leran i västlig riktning. På försommaren 1971 upptäcktes en 20 m längsgående spricka längs understa bjälklaget i sockeln mot vägen. Fortsatta undersökningar visade att sidoförskjutningen — då okänd — tog med sig pålarna sidledes så att flera pålar var böjbelastade sidledes och nära brottgränsen. När detta stod klart under eftersommaren 1971 beslöt byggnadsstyrelsen att utrymma huset.

Tvärsektion genom tingshuset och banvallen

Förutom att en del av massorna i järnvägsbanken utbytts mot lättklinker har också hastighetsbegränsning på väg 226 införts och planerna för förstärkning av tingshuset grundläggning går bla ut på att göra vissa utfyllnader med sand och utföra en del tryckpålning. Detta förväntas kunna ge tingshuset en viss begränsad livslängd. '

Dessa exempel visar vådan av att byggnadsnämnden inte hittills varit tillsynsmyndighet för anläggningsarbeten. Det från teknisk synpunkt självklara vore annars att hela problemkomplexet med järnvägsbyggande, vägbyggande och husbyggande bedömdes i ett sammanhang av samma myndighet. Det är väl knappast sannolikt att överväganden av denna art behöver göras i samband med kommundelsplanläggning. Vid detaljplane- ring måste emellertid nödvändigtvis de tekniska frågorna penetreras, kanske bör en översiktlig projektering göras som ytterligare stöd för kommunen innan byggnadsnämnden kan anses ha tillräckligt underlag för att ge byggnadslov. Att kommunen själv har det huvudsakliga ansvaret för detaljplanläggning synes i dessa sammanhang vara en god förutsättning för ett förnuftigt handläggande av problemen.

4.2.3 Bevakning och kontroll av områden med mark- och byggnadsskador samt övriga riskområden

[ skadeområden, dvs områden där sättningarna är av besvärande storlek och där det är osäkert huruvida husens konstruktion tillåter stora sättningar, måste särskilda kontrollåtgärder vidtas. Det lämpligaste till- synsorganet för sådana kontrollåtgärder och de restriktioner som sam- tidigt måste föreskrivas beträffande byggnadsaktiviteten i området är nog byggnadsnämnden. Byggnadsnämnden måste åläggas att handha dessa kontrollåtgärder för att ordentlig överblick samt sakkunnig insyn i problematiken skall kunna säkerställas.

Kontrollåtgärder

lnklinometerrör Meter horisontell markrörelse, exempelvis i lera som pressas sidledes.

Sprickmätning Sprickor i betongkonstruktioner i byggna- der med skadad grundläggning kan mätas med mätklockor eller igengipsas och ob- serveras och kontrollmätas med jämna tidsmellanrum.

ProvgrOpar Sådana utförs för friläggning av skadade grundläggningar så att regelbunden kon- ditionskontroll kan utföras.

Precisionsawägning Avvägning av exempelvis dubbar i skada- de byggnader visar även mycket små ver- tikala rörelser.

Markawägning Ger överblick av markens sättning.

Bland kontrollåtgärderna kan exempelvis rörelsemätningar av olika slag ingå. Markrörelser, ändringar av sprickvidder i betongkonstruktioner, precisionsavvägning av byggnader och avvägning av markytor m m är ofta nödvändiga.

De restriktioner för byggandet i området som närmast kan bli aktuella är exempelvis uppfyllnader som inte får utföras eller som får utföras endast i begränsad utsträckning och i så fall protokollföras. Självfallet måste också schaktnings- och grundläggningsrestriktioner i vissa fall utfärdas, då sådana arbeten kan äventyra markstabiliteten både hos mark och byggnader. Även trafikrestriktioner och restriktioner beträffande högsta tillåtna markbelastning måste ibland tillgripas.

Schaktningsrestriktioner

För hus som reparerats med s k tryckpålning gäller att vissa typer av dessa pålar saknar böjstyvhet. Utschaktning på grundläggning i angränsan— de hus kan då innebära att otillåten sidolast uppkommer på sådana tryckpålar, vilket i så fall kan medföra risk för husras. Speciella schaktningsföreskrifter måste därför utarbetas i sådana fall.

Grundläggningsrestriktio ner

Vid grundläggningsarbeten i samband med nybyggnad inom områden av detta slag måste påvisas att vald grundläggningsmetod ej kan skada befintlig grundläggning av angränsande hus.

Trafikrestriktioner

Tillåtet axeltryck eller tillåten hastighet på vägarna bestäms med hänsyn till den dynamiska belastningen av marken.

Belastningsrestriktioner för tillfälliga belastningar

Markbelastningen på eventuella upplagsplatser eller t ex från tunga byggmaskiner begränsas med bestämmelser. Restriktioner av dessa slag kan i hög grad vara motiverade i områden med risk för skred (se 3.12).

4.2.4 Databank för grundundersökningar (markundersökningar)

Statens Råd för Byggnadsforskning har gett anslag till bl a Bjerkings Ingenjörsbyrå AB i Uppsala att utreda lämplig form för registrering av geoteknikdata. Deras ut redningen föreligger klar till sina stora riktlinjer och ett första koncept har varit ute på remiss till olika instanser. Utredning- ens förslag går ut på att samla geodata centralt i digitala minnen och hålla dem tillgängliga via datorer och dataterminaler över hela landet.

Enligt min mening bör geodata samlas så att samtliga hittillsvarande undersökningar skall stå till varje nytt projekts förfogande. Detta bör låta

sig göra enligt mycket enkla system.

Exempelvis kan varje kommun åläggas skyldighet att arkivera geo- tekniska undersökningar på ett systematiskt sätt. Var och en som bygger och som gör geotekniska undersökningar skall vara skyldig att lämna en kopia till kommunen för arkivering.

Det är sedan möjligt att registrera kommunens innehav av geotekniska undersökningar hos länsstyrelsen och/eller centralt för hela riket med hjälp av ett enkelt blankettsystem. En central enhet med en digital databank bör kanske utnyttjas till att omfatta alla slags undersökningar för samhällsplanering och byggande. Den ”administrativa överbyggnad” som en central databank måste ha verkar behöva bli överdimensionerad för att endast utnyttjas för geotekniska data. Andra utredningar och undersökningar, t ex terrängmodeller, grundvattenutredningar, mark- och vegetationskarteringar, bör enkelt kunna lägeskodas på samma sätt som geotekniska data. Det är lika viktigt inom alla fackområden att redan utförda observationer och analyser utnyttjas. Svårigheten att få reda på vilka utredningar o d som gjorts är också densamma.

Det förefaller alltså vara möjligt att med hjälp av lagstiftning förbättra tillgängligheten av betydelsefulla data och utredningar som rör samhälls- byggande. I varje fall borde det enklaste steget; skyldigheten att lämna kopior av geotekniska och geohydrologiska utredningar till respektive kommun kunna lagfästas. Samtidigt bör självfallet kommunens registre- ringsplikt samt former för rapportering till länsstyrelse etc också regleras.

På samma sätt bör alla brunnsborrningar registreras centralt — exem- pelvis i SGU:s brunnsarkiv.

Den ömsesidiga påverkan byggande och grundvattentäkter har på varandra bör kanske kunna behandlas och problem lösas genom att SGU:s brunnsarkiv kompletteras med vattenanalysprotokoll och att byggnadsnämnden åläggs ha gällande aktuell kopia tillgänglig med erfor- derliga kompletterande utredningar om grundvattenuttag och deras in- verkan på grundvattenståndet i kommunen.

Detta avsnitt har en aning provokativt placerats under huvudrubriken ”Byggnadsnämndens utökade skyldigheter och befogenheter”. Detta därför att anknytningen otvivelaktigt är starkast till husbyggandet. Helt självklart är det dock inte att även denna uppgift måste åläggas byggnads- nämnderna.

4.3 Grundvattenbevakning i tätorter

Kommunerna börjar komma till insikt om att grundvattnet bör hållas under uppsikt, om inte annat för att undvika oberättigade skadestånds- krav från fastighetsägare, som kräver skadestånd för skador som påstås vara orsakade av grundvattensänkning.

Varje ingrepp i naturen av anläggnings- eller byggnadsarbeten leder till rubbningar i grundvattenbalansen. Den långsiktiga utvecklingen såväl som den periodiska förändringen av grundvattenståndet över året bör därför bevakas och helst jämföras med av bebyggelse opåverkade naturliga områden.

Kommunens naturliga partsintresse av att skydda sig mot oberättigade krav behöver väl sannolikt inte bli föremål för lagstiftning. Däremot är det en naturlig följd av den ökade vikt som enligt denna PM frågan om grundvattnet har börjat tillmätas, att fortlöpande bevakning av grund- vattnet görs även för att skydda den enskildes rätt gentemot annan part.

I många fall lider den enskilde skada av sjunkande grundvattenytor och konsoliderande lerlager där ett klart vållande av exempelvis en under- jordsanläggning kan påvisas. För den enskilde är en bevisning svår och ibland omöjlig att åstadkomma, ivarje fall inte utan betydande ekonomiska risker i form av dyra utredningar. Det kan därför ifrågasättas om inte en bevakning av grundvattenytans läge över hela ytan av samtliga tätorter över en viss storlek borde regleras. Det bör iså fall kanske påpekas att sådana ytbevakningsnät kan göras rätt stormaskiga, så att kostnaden inte blir så hög.

För att observationsmaterialet skall kunna utnyttjas på bästa tänkbara sätt bör referensområden i orörd natur finnas.

De större städerna kanske erfordrar orörda referensområden kring städerna — övriga orter kan måhända stödja sig på SGU:s befintliga nät, som är någorlunda jämnt fördelat över hela landet.

För närvarande sköts bearbetningen av samtliga grundvattenståndsdata som här nämnts, dvs för Stockholm, för Göteborg, för Internationella Hydrologiska Dekaden samt för SGU av IHD:s datagrupp. Där har också utarbetats bearbetningsrutiner för medelvärdesberäkning, indexberäkning samt för trendanalyser vilka gör det möjligt att få meningsfulla resultat ur observationsmaterialet.

4.4 Återställande av sänkta grundvattenytor

4.4.1 Tätning av tunnlar

Nuvarande teknik för tätning av tunnlar är i huvudsak endast sk efterinjektering. Injekteringen sker med cement och sker som namnet antyder efter det att tunneln utsprängts och läckageställen lokaliserats. Det är ofta möjligt att drastiskt minska läckning till tunnlar genom atti efterhand injektera. De resultat med avseende på tätheten som tidigare antytts (1 l/s och km tunnelsträckning) kan dock iallmänhet inte uppnås enbart med efterinjektering.

Med förinjektering menas att berget förborras och cementinjekteras innan utsprängning sker, dvs med ett visst försteg för injekterings- arbetena. Metoden ger tillsammans med efterinjektering goda resultat.

Efterinjektering är i allmänhet en relativt prisbillig åtgärd. Förinjekte- ring däremot kostar ofta lika mycket som hela sprängningsarbetet.

Naturligtvis går det att göra en tunnel absolut tät genom inklädnad. Denna måste då erfarenhetsmässigt börja och sluta ovanför grundvatten- ytan och därtill vara dimensionerad för hela det vattentryck som råder.

I många fall inkläds endast vissa kortare tunnelsträckor där tunneln passerar partier med dåligt berg. Vid utsprängningen sker då först och främst en inläckning med motsvarande grundvattensänkning (trycksänk-

ning) i områdena ovanför. Därefter sker inklädnadsarbetena » ofta kombinerade med efterinjektioner — varvid trycket åter kan börja stiga.

Det är emellertid ytterst vanligt att läckvägar längs inklädnaden inte kan tätas helt, varför läckning till tunneln från det inklädda partiet ändå sker.

svaghetszon

inklädnad

Läckning kring ett inklätt tunnelparti

Ingrepp med avsikt att förbättra tätheten efter det att en tunnel tagits i drift är sällsynta. Sådana ”reparationer” medför betydande praktiska svårigheter i många fall och kan ibland gränsa till det omöjliga.

4.4.2 Konstgjord infiltration

För att begränsa eller eliminera skador av grundvattensänkning kan — och bör om möjligt — konstgjord infiltration utföras. Detta sker genom att på olika sätt tillföra grundvattenmagasinet vatten på konstgjord väg. Bäst är om tillförseln påbörjas samtidigt som eller innan ingrepp som brukar medföra sänkning sker. Det är då betydligt lättare än eljest att bibehålla eller återställa grundvattentrycket.

Erfarenheterna från konstgjord infiltration med avsikt att höja grund- vattentrycket är ännu få. Resultaten är endast i undantagsfall ännu helt positiva. Ehuru det är sannolikt att tekniken vinner bred tillämpning är det klokt att tills vidare ställa sig något avvaktande till metodens värde.

5 Tekniskt ansvar för skada, tvist, reglering av skada

5.1 Allmänt

Tvist på grund av skada behandlar ofta reparationsåtgärder. Därför kan det vara motiverat att flyktigt beröra detta ämne.

5.2 Förekomsten av markskador av sättningar

Sättningar uppstår praktiskt taget alltid på kohesionsjordar och på organiska jordar. Detta kan beskrivas i planeringssammanhang med hjälp av t ex ”markklasser”.

Antal reparationer 0 1 Tid sintervall år 3

VIN

Detta ”ordinarie” underhåll bör vara inplanerat i samband med upp- rättande av de byggnadsgeologiska kartorna och de kartor med ytterligare markteknisk information som grundar sig på dessa.

Det bör följaktligen definieras en toleransgräns för sättningarna i varje markklass ovanför vilken benämningen ”skada” är berättigad — ett planerat underhåll bör inte rubriceras så.

5.3 Ansvar för vållande av sättningsskada

I nuvarande situation gäller i princip att grundvattenytan inte får sänkas. Om den sänks är varje härtill bidragande åtgärd i princip delansvarig för sänkningens följdverkningar, dvs skador på mark och byggnader. — Det absoluta kravet på orubbade grundvattenförhållanden, vilket är helt orimligt att uppfylla, bör ersättas med krav på att grundvattensänkningen inte får vara oskäligt stor med hänsyn till omständigheterna.

Tesen att alla byggnadsföretag och anläggningar inom ett område

bidragit till en rubbning av grundvattenbalansen är oemotsäglig. Det är lika ovedersägligt att, om plötsliga kraftiga sättningar uppstår strax efter att en underjordsanläggning sprängts ut, denna anläggning bär skulden till eventuella sättningar i högre grad än andra, tidigare företag.

icke förty är ansvarsfördelningen ännu något oklar. _ Om tidigare företag exempelvis inte minskat nybildningen av grundvatten, kanske effekten av tex en djupt liggande dränering blivit långt mindre och kanske tolerabel.

5 .4 Planma'ssiga skadeförebyggande åtgärder och reparationer

5.4.1 Nybebyggelse

Genom att i förväg beräkna sättningar samt anpassa bebyggelsen (tek- niskt och totalekonomiskt) efter förhållandena, kan tillätliga sättningar och därmed underhållskostnadernas storleksordning beräknas i en plan för bebyggelsen.

Avsättning till en reparations- och underhållsfond görs på samma sätt som för allt annat underhåll.

Underhålls- och reparationskostnaderna ingår givetvis ioptimeringsbe- räkningarna för planen. Blir de mycket stora, kanske man i optimeringen kommer till det resultatet att en planerad tunnel — som anses orsaka kostnaderna ifråga — måste slopas eller göras helt tät. Därvid uppstår nya tekniska alternativ t ex med helt inklädda tunnlar eller med ytlednings- system e d som på sedvanligt sätt måste penetreras, kostnadsberäknas och vägas mot övriga alternativ.

5.4.2 Äldre bebyggelse

Ofta sker djupbebyggelse i samband med sanering. I planeringsarbetet för saneringen bör obetingat ställning tas till konsekvenserna för grundvatt— net och de skador på mark och byggnader som kan komma att uppstå.

För att ha ett utgångsläge för dessa överväganden krävs kännedom om den befintliga grundvattenytan, dess periodiska variationer och dess långtidstrend åtminstone 5— 10 år bakåt i tiden.

I de ekonomiska övervägandena för saneringen bör konsekvenserna för den äldre bebyggelsen tas med. Samtidigt bör självfallet berörda parter ges tillgälle att komma med synpunkter och yrkanden. — Lagregler synes här vara en trängande nödvändighet.

5.4.3 Stadsplaners giltighetstid — (ekonomisk) livslängd för hus och anläggningar

För att framgångsrikt kunna tackla de problem som skisserats bör mani möjligaste mån försöka göra klart för sig hur länge olika byggnader och anläggningar skall fungera. Med all sannolikhet bör hårdare tekniska krav ställas på en monumentalbyggnad än på ett affärs-, industri— eller

bostadshus. Detta återverkar direkt på grund-, mark- och grundvatten- frågorna.

Tomträttsinstitutet ger goda möjligheter att tillgodose kravet på en stad som kan tekniskt förnyas i önskvärd grad. Det är emellertid från rent teknisk synpunkt lika angeläget att sådana villkor även kunde knytas till äganderätten att projektering och byggande mer målmedvetet inriktas på lämpliga fömyelseperioder.

Det framstår som otillfredsställande att rivningsfärdiga fastigheter skall kunna ställa skadeståndskrav på grund av påverkan från nödvändiga eller samhälleligt angelägna underjordsanläggningar. Detta är hinder för ratio- nella utbyggnader av flera olika slag.

Bilaga 3 Kulturminnesvården och byggnadslagstiftningen

Överväganden och förslag från 1965 års musei- ach utställningssakkunniga, MUS 65

Till B ygglagu tredn inge n

Genom tilläggsdirektiv anmodades bygglagutredningen att i sitt arbete beakta frågan om lagstiftning rörande kulturhistoriskt värdefulla bebyg- gelser och miljöer. Enligt direktiven skulle 1965 års musei- och utställnings- sakkunniga utarbeta ett sakunderlag för bygglagutredningens bedömningar i dessa frågor. För denna uppgift bildades inom MUS 65 en arbetsgrupp bestående av generaldirektör Lennart Holm, ordförande, överantikvarie Margareta Biörnstad, landsantikvarie Sven E Noreen, och antikvarie Eyvind Unnerbäck. Som expert kallades avdelningsdirektör Åke Nisbeth och som sekreterare har arkitekt Bo Myrenberg tjänstgjort. Avsnittet om gällande lagstiftning har utarbetats av arkitekt Björn Linn. Samarbetet med bygglagutredningen har skett dels genom att ordföranden Lennart Holm är expert i bygglagutredningen och dels genom att bygglagutredningens sekretariat haft en observatör vid gruppens sammanträden.

1965 års musei— och utställningssakkunniga överlämnar härmed sina överväganden och förslag till bygglagutredningen.

Stockholm den 1 februari 1974 För 1965 års musei- och utställningssakkunniga Lennart Holm

Margareta Biörnstad Åke Nisbeth Sven E Noreen Eyvind Unnerbäck

/Bo Myrenberg

1 Gällande lagstiftning till skydd av kulturhistoriskt märkliga byggnader m m

Byggnader ”av kulturhistoriskt värde” utgör inte någon skarpt avgränsad grupp. Snarare är det kulturhistoriska värdet något som — ivarierande grad — kan tillmätas mycket stora delar av det existerande byggnads- beståndet. För vissa smärre delar av detta bestånd har dock värdet ansetts vara så högt, att de getts ett särskilt skydd med stöd av speciallag- stiftning. Urval av sådana objekt för formella skyddsbeslut pågår fort- löpande. Ännu är endast en del av de objekt som fyller speciallagstift— ningens kriterier registrerade som skyddade.

Utmärkande drag hos den svenska speciallagstiftningen är i första hand följande:

att skyddet för övergivna äldre byggnadsverk (fasta fornlämningar) har mycket lång hävd och år ovillkorligt;

att alla svenska kyrkans kyrkobyggnader likaså är skyddade sedan länge; att däremot skyddsmöjlighetema för byggnader i enskild ägo är av sent datum (1960) och i jämförelse med förhållandena inom vissa andra europeiska länder svagt utvecklade (speciella skyddsinstrument för be- byggelsegrupper saknas ännu).

Vid diskussion av dessa frågor bör man hålla i minnet två huvudpro- blem som behöver lösas. Det generella problemet är hur gynnsamma betingelser skall skapas för fortlöpande underhåll och vård av det befintliga byggnadsbeståndet. Det speciella problem, som ofta i diskussio- nen fått överskugga det generella, är hur en i dag nedgången del av det totala beståndet skall kunna rustas upp och ånyo bli i fullgott skick. En tillfredsställande lösning av det generella problemet bör innebära att det speciella problemet efter hand minskar i betydelse.

I det följande skall först beröras de typer av objekt som är skyddade eller kan skyddas med hjälp av kulturminnesvårdens specialförfattningar. Därefter genomgås de skyddsinstrument som inryms i den nuvarande allmänna byggnadslagstiftningen. Vissa bestämmelser i naturvårdslagen och expropriationslagen, som har betydelse i sammanhanget, har också medtagits. Däremot behandlas inte de möjligheter till ekonomiskt stöd för upprustning som finns i lånekungörelser m m.

I.] Enligt specialförfattningar skyddade objekt

a) Fasta fornlämningar är generellt skyddade enligt fornminneslagen (19422350). Här ingår bla övergivna byggnader samt lämningar av byggnader. Enligt praxis bör objekten vara mer än 100 år gamla. Riksantikvarien är beslutande myndighet; vissa funktioner är dock lagda på länsstyrelsen (utfärdande av vitesföreskrifter, gränslinjebestämning).

b) Svenska kyrkans kyrkobyggnader är också generellt skyddade, liksom kyrkotomter och begravningsplatser (kungörelsen om det offent— liga byggnadsväsendet, 1920z744, upprepade gånger ändrad och till viss del ersatt av begravningskungörelsen, 1963z540). Skyddet gäller oberoen- de av ålder, alltså även för nybyggnader. (I sistnämnda avseende är

ändring föreslagen av MUS 65.) Riksantikvarien är beslutande myndighet; ianspråktagande av kyrkobyggnad för annat ändamål avgörs dock av Kungl Maj:t.

c) Statliga byggnadsminnesmärken som enligt Kungl Maj:ts beslut uppförts på särskild förteckning är skyddade, likaså enligt kungörelsen 19201744. Riksantikvarien är myndighet; för mer ingripande åtgärder, såsom rivning, flyttning, överlåtelse mm, fordras dock Kungl Maj:ts tillstånd. Observera att författningen innehåller bestämmelser även för statliga byggnader som har karaktär av minnesmärken utan att vara upptagna på förteckningen. Rivning får inte ske av sådan byggnad utan att den dokumenteras.

d) Icke-statliga byggnader kan av riksantikvarien förklaras för bygg- nadsminnen (byggnadsminneslagen, 19601690, med tillämpningskungö— relse 1960:69l). Lagen avser endast enstaka byggnader av högt kultur- historiskt eller historiskt värde och är i sina kriterier mer restriktivt formulerad än 1920 års kungörelse. Den innehåller vissa bestämmelser om rätt till ersättning för den händelse utfärdade skyddsföreskrifter försvårar pågående användning av byggnaden.

e) Om prästgård är av kulturhistoriskt värde, skall detta anges i den förteckning över kyrkliga fastigheter som förs av resp stiftsnämnd. Nämnden har att lämna vårdföreskrifter och pröva om- och nybyggnads- ärenden efter hörande av landsantikvarien (kungörelsen om förvaltning av kyrklig jord, l97lz860). Stiftsnämnden är också skyldig att beakta kulturminnesvårdens intressen vid förvaltning av biskopsgård.

1.2 Skyddsinstrumenten för befintlig bebyggelse i den allmänna byggnadslagstiftningen m m

Följande uppställning har systematiserats efter olika typer av skydds- instrument. Som förkortningar används BL = 1947 års byggnadslag, BS = 1959 års byggnadsstadga samt NVL = 1964 års naturvårdslag.

a) Allmänna rekommendationer och anvisningar

Med avseende på planläggning stadgas i 95 BS att ”bebyggelse med särskilt värde ur historisk eller kulturhistorisk synpunkt eller ur skönhets— synpunkt” såvitt möjligt skall bevaras.

Bestämmelsen om skyldighet för planförfattare att samråda med ”myndigheter, sammanslutningar och enskilda personer”, som kan ha väsentligt intresse av den aktuella planfrågan (145 BS), täcker också kontakterna med de kulturminnesvårdande myndigheterna.

För behandlingen av byggnader inom en bebyggelsegrupp, både befint- liga och nytillkomna, samt existerande enstaka byggnader av värde ges riktlinjer i 38 & BS:

"Åt byggnads yttre skall givas sådan utformning och färg, som stads- eller landskapsbilden fordrar och som befinnes lämplig såväl för byggna- den i och för sig som för en god helhetsverkan.

Byggnad av större värde ur historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig

synpunkt må icke förvanskas vare sig genom arbeten å själva byggnaden eller genom bebyggelse i grannskapet. — _ ——”

Genom den nya 35 a & BL har getts en — än så länge tidsbegränsad — möjlighet att fullfölja 38 & BS med ett individuellt pålagt rivningsförbud. Därmed har ett viktigt tomrum i lagstiftningen åtminstone i viss mån fyllts. De generella stadgandena i fråga om rivning (54 och 61 55 BS) innebär visserligen att byggnadslov fordras för rivning av byggnad inom stadsplanelagt område, men denna föreskrift är av säkerhetsmässig art med avseende på själva arbetet.

En allmän bestämmelse att ”byggnad skall underhållas så, att hållfast- heten icke äventyras samt brandfara, sanitär olägenhet eller vanprydnad icke uppkommer” finns i 505 BS. I förhållande till den noggranna nybyggnadsregleringen är detta en mycket generell föreskrift. Försummas underhållet, kan byggnadsnämnden ålägga ägaren att riva huset (51 5 1 mom BS). Ligger en förfallen byggnad utanför planlagt område, och kan det anses att dess utseende skadar landskapsbilden, kan även 21 & NVL bli aktuell. Enligt denna kan länsstyrelsen förelägga ägaren att riva eller iståndsätta byggnaden.

Underhåll av tomt föreskrivs i 53 & BS. Om byggnadslov söks för åtgärd rörande en enligt speciallagstiftningen skyddad byggnad, är byggnadsnämnden skyldig att meddela sökanden att tillstånd fordras även av annan myndighet (57 å BS).

b) Utfärdande av bestämmelser för visst område

25 & BL säger att stadsplan skall utmärka och till gränserna ange de för olika ändamål avsedda områden som ingår i planen samt innehålla erforderliga bestämmelser för områdenas bebyggande eller användningi övrigt. Avsättande av område som reservat för kulturhistorisk bebyggelse (”K-märkning”) sker med stöd av denna paragraf. Bestämmelsen fordrar fastighetsägares medgivande. K-märkningen innebär dock inget hinder för rivning, varför särskilt rivningsförbud enligt 35 aå BL måste påläggas som kompletterande skydd för varje fastighet man särskilt vill bevara.

c) Tillståndskrav för ändring av objekt

Byggnadslov fordras inte bara för nybyggnad eller sådan väsentlig förändring som enligt 75 & BS är att hänföra till nybyggnad. I 54 ä 1 mom BS föreskrivs att byggnadslov skall sökas också för ändring som ”avsevärt påverkar” byggnads planlösning eller yttre utseende, konstruk- tionen av dess bärande delar, ianspråktagande av byggnad eller del därav för nytt ändamål o s v. Inom område med stadsplan fordras dessutom byggnadslov för omfärgning av fasad som ej vetter mot kringbyggd gård eller annan sådan plats, för byte av taktäckningsmaterial samt för uppsättning eller väsentlig ändring av skylt eller ljusanordning. Om skyldighet att undanröja eller ändra icke godkända åtgärder stadgas i 70 & BS.

Dessa bestämmelser innebär att byggnadsnämnden har avgörande

betydelse för bevakningen av äldre byggnader och sådana sammanhängan- de bebyggelsemiljöer som ligger inom stadsplan. Nämnden har då till sin vägledning de anvisningar som berördes under a).

d) Skydd genom tillståndsprövning i högre instans

Principen att ett objekt skyddas genom att avgörandet i frågor om ingrepp och ändringar flyttas till högre instans än den lokala är genom- gående och utmärker, som tidigare framgått, hela speciallagstiftningen. Myndighetsfunktionen är där i allmänhet lagd på riksantikvarien, ivissa fall på Kungl Maj :t;i något fall är den decentraliserad regionalt.

Enligt BL och NVL kan länsstyrelsen lägga förbud mot nybyggnad m m över visst, icke planlagt område. Detta innebär att ärenden av detta slag inom området därefter prövas av länsstyrelsen. I BL (86 5) är kriterierna för byggnadsförbud att detta bedöms angeläget ”med hänsyn till förefint- lig från historisk eller konstnärlig synpunkt värdefull bebyggelse, fasta fornlämningar eller andra minnesmärken”. NVL (19 &) uppställer krite- riet att ”nybyggnad, upplag eller annat arbetsföretag, som ej omfattas av tillståndstvång enligt 18 5” (d v s täktverksamhet) kan antas ”komma att i väsentlig mån skada landskapsbilden”. Förbudet enligt NVL kan därför omfatta alla dessa typer av företag. Båda lagarna ger markägaren rätt till ersättning om pågående användning försvåras av att sökt tillstånd vägrats (86 & BL resp 28 & NVL).

I 66å BS finns ett särskilt stadgande rörande byggnadsföretag för kronan eller landstinget. Sådana företag fordrar inte byggnadslov utan endast anmälan till byggnadsnämnden. Nämnden har då rätt att, om den finner att byggnaden inte skulle motsvara skäliga anspråk på bl a ”prydlighet eller hänsyn till stads- eller landskapsbilden”, begära att ärendet underställs Kungl Maj:ts prövning

e) Skydd av objekt genom överförande isamhällets ägo

Expropriationslagen ger i sitt 2 kap 7 & möjlighet för samhället att överta fastighet, som är grovt vanvårdad eller kan väntas bli det, för att restaurera eller underhålla den. Enligt lagens 2 kap 8 & får expropriation också ske ”för att bevara historiskt eller kulturhistoriskt märklig be- byggelse eller fast fornlämning eller bereda erforderligt utrymme där- omkring”.

1.3 Synpunkter på lagstiftningens verkningssätt och behovet av reformer

Den allmänna byggnadslagstiftningen har hittills haft till huvudsyfte att reglera nyproduktionen av byggnader och den därmed sammanhängande markanvändningen. Kulturminnesvårdens specialförfattningar har å andra sidan reglerat behandlingen av de befintliga objekt som från en viss synpunkt bedömts äga särskilt värde.

Väsentliga brister i den allmänna byggnadslagstiftningen har varit avsaknaden av en effektivt formulerad underhållsskyldighet och av

möjlighet till rivningsreglering. Allt för många byggnader har fått förfalla så långt att de kvarstående alternativen endast varit en kostbar genom- gripande renovering eller rivning. Det förra alternativet har i allmänhet förutsatt att samhället kunnat träda in ekonomiskt. Då detta oftast inte skett har huset rivits. Kulturminnesvårdens organ har hamnat i ett underläge som upplevts som orimligt.

Ett annat problem har varit att stadsplaner som tillkommit under tidigare byggnadslagstiftning och som medgett stora byggnadsrätter kunnat ligga kvar som gällande. I gamla lågexploaterade stadsdelar har detta skapat förväntningsvärden som allvarligt försvårat varje försök att bevara befintlig bebyggelse. Sammanläggning av gamla småfastigheter har verkat i samma riktning,_ alltså att göra rivning och nyexploatering lockande genom att möjliggöra större nybyggnadsobjekt.

Den allmänna lagstiftningens viktigaste bestämmelse med direkt inrikt- ning på byggnadsvård är 38 & BS. Erfarenheterna av dess tillämpning är växlande. Den måste emellertid anses vara mer användbarju starkare oöh enhetligare den historiska karaktären är hos bebyggelsemiljön i fråga, respektive ju entydigare den individuella byggnaden kan klassificeras som tillhörande en viss (stil-) typ med bestämbara kännetecken. Bestämmel- sen syns också få en växande betydelse i sådana fall. För att kulturmin- nesvården skall kunna åberopa den fordras således att man kan hänvisa till ett klart (historiskt) underlag för sin bedömning.

En principiell deklaration om att en bebyggelsemiljö är värdefull från denna synpunkt, så att särskilda krav kan ställas på tillhörande byggna- ders vård och på eventuella nybyggnaders anpassning till helheten, kan göras genom en K-märkning i stadsplanen enligt 25 & BL. Inom ett sådant område bör 38 & BS kunna anses ha särskild tyngd. Svagheten hos en K-märkning är emellertid främst att den förutsätter ägarens samtycke. Samma brist vidlådde den tidigare byggnadsminneslagen av 1942, som också fick begränsad tillämpning. K-märkningens andra brist, den att inte kunna hindra rivning, kan numera kompenseras genom ett tidsbegränsat rivningsförbud enligt 35 a & BL.

Försök har gjorts att i stadsplanebestämmelser ta in föreskrift om att byggnadsföretag inom visst område fordrar tillstånd av särskild myndig— het utöver byggnadsnämnden, t ex riksantikvarien. Kungl Maj:t har emellertid undantagit sådana bestämmelser vid fastställandet av resp plan.

Såväl den allmänna lagstiftningens som speciallagstiftningens skydds— instrument för byggnader, såsom K-märkning och byggnadsminnesför- klaring, är knutna till det nuvarande fastighetsbegreppet. Objekt på gatu- eller parkmark (t ex konstverk), äldre gatubeläggning o d, vilka ofta utgör viktiga beståndsdelar i miljön, kan således inte skyddas genom dessa instrument. Ett vidgat fastighetsbegrepp kan lösa detta problem.

Även i fall där ett formellt skydd funnits har det ej sällan hänt att det skyddade objektets status ej observerats, utan att man arbetat med en nyplanering som förutsatt att detta objekt utan vidare skulle få avlägsnas. Först sent har de kulturminnesvårdande myndigheterna fått kontakt med ärendet. I sådana fall där stora ekonomiska intressen varit berörda har ofta objektet i fråga måst offras. Problemet sammanhänger delvis med att

kulturminnesvårdens organ och intressen inte nämns bland motsvarande berörda på andra områden som särskilt uppräknas på vissa ställen i BS. Brister i detta avseende finns såledesi 17 ä 3 mom, 19 5 1 mom, 29 5 1) och 56 5 1 mom. Stadgandet i 57 5 om byggnadsnämndens skyldighet att meddela sökanden om eventuellt nödvändiga tillstånd från andra myndig- heter syns inte heller ha varit tillräckligt iakttaget med avseende på kulturminnesvården.

En förstärkning av kommunernas ansvar för den kulturhistoriska byggnadsvården torde från de flesta synpunkter te sig positiv. Det finns dock en risk, nämligen för att urvalet av skyddsobjekt kommer att påverkas av aktuella byggnadsplaner. Om inventeringar görs av organ nära knutna till dem som arbetar med nyexploatering, kan det finnas en tendens att undvika konflikter genom att värdera äldre byggnader i nybyggnadsområden lågt. En möjlighet för kulturminnesvårdens myndig- heter att kunna pröva föreslagna värderingar bör därför finnas.

2 Bevaringsdebatt

2.1 Det växande bevaringsintresset

Under trycket av 50- och 60—talets svårbemästrade bostadsbrist kon- centrerade samhället sina byggnadsresurser till nyexploateringsområden. Kommunernas planeringsverksamhet inriktades på styrning av nyproduk- tion av bostäder och på att i de snabbt växande tätorterna lösa lokalbristen inom skolväsende, förvaltning och handel. Det befintliga byggnadsbeståndet utgjordes till stor del av tämligen omoderna hus och betraktades ofta som en markreserv för omvandling av stadskärnorna till centra för handel och samhällsservice, utformade för att möta stordriftens och bilismens krav.

Vid slutet av 60-talet uppmärksammades i stigande grad problemen kring stadskärnornas omvandling och det äldre byggnadsbeståndets be- varande. Med den takt totalsanering och modernisering hittills bedrivits skulle det dröja till slutet av 1900-talet innan det omoderna beståndet sanerats. Saneringsutredningen tillsattes 1968 med uppdrag att finna metoder och finansieringsformer för att främja arbetet med sanering av tätorternas äldre bostadsbestånd. En vikande byggarbetsmarknad och en minskad efterfrågan på nyproducerade bostäder gav fastighetsägare och myndigheter nya möjligheter att dirigera ekonomiska resurser till sanering.

En bevaringsopinion som haft svårt att göra sig hörd under den expansiva efterkrigsperioden såg nu nya möjligheter öppna sig att låta kulturhistoriska bevaringsintressen få sin naturliga plats vid sidan av sociala och ekonomiska saneringsmotiv. Den allmänna opinionens intres- se för äldre boendemiljöers kvaliteter avspeglades i ökad aktivitet bland de boende och av en intensivare massmediabevakning av kommunernas saneringsaktiviteter. I riksdagen märktes ett ökande intresse för kultur- historiskt bevarande och efter en rad motioner i riksdagen fick sanerings- utredningen tilläggsdirektiv att i sitt arbete beakta problemen kring skydd av kulturhistoriskt värdefulla bebyggelser och miljöer.

2.2 Bevaringslagstiftningen som riksdagsfräga

I remissyttrande över motioner till 1969 års riksdag om åtgärder till skydd för den medeltida miljön i Visby påtalade flera myndigheter bristerna i lagstiftningen om skydd för historisk och kulturhistorisk bebyggelse. Bland dessa uttalanden märks följande som torde ha allmän- giltig betydelse.

— För städer av Visbys storlek och med dess miljömässiga kvalitet erbjuder byggnadslagen inget planinstitut som är direkt tillämpbart (statens planverk). — 38 & byggnadsstadgan är en alltför svag grund för byggnadsnämnden, då det gäller att hävda kulturmiljöns intressen (länsstyrelsen i Gotlands län). — Då byggnadsminneslagen endast är tillämplig på enstaka hus, inte sammanhängande miljöer, kan bebyggelse där det kulturhistoriska värdet främst ligger i miljöbilden inte beredas fullgott skydd (riks- antikvarieämbetet).

— Lagstiftningen innehåller sådana begränsningar att ett från allmän synpunkt önskvärt skydd för bebyggelse och miljöer kan uppnås endast i undantagsfall. De ekonomiska konsekvenserna av ett tilläm- pande av byggnadsminneslagen, bestämmelserna om expropriation och s k K-märkning i stadsplan inskränker också dessa skyddsinstituts an— vändning (riksantikvarieämbetet). — Expropriation är en orimligt dyrbar och hårdhänt metod när det gäller att behandla hela, samlade stadsmiljöer (statens planverk).

1965 års musei- och utställningssakkunniga har i sitt betänkande Kulturminnesvård (SOU l972z45) framhållit att de olika specialförfatt- ningarna till skydd för kulturminnesvården är av olika karaktär och att det finns luckor mellan dem och den allmänna lagstiftningen för planering och byggande. Särskilt är detta fallet på byggnadsminnes- vårdens område, där den modernare europeiska lagstiftningen inte har någon motsvarighet i Sverige.

I motion nr I97I:832 av herr Turesson mfl hemställdes om en utredning av frågan om en skyddslagstiftning för kulturhistoriskt värde- fulla bebyggelser och miljöer.

Motionärerna hade enligt kulturutskottets mening med all rätt pekat på vad kontinuitet i bebyggelsemiljön kan betyda för många människors känsla av trivsel och trygghet i tillvaron. Samma synsätt kom frami flera av de remissyttranden som avgivits över motionen. Som exempel erinrade utskottet om att socialstyrelsen i sitt yttrande betonat betydel- sen för många människor av möjlighet till närkontakt med sådan miljö som bevarats från gångna generationer och dess kultur: 1 en tid av rationaliseringar och snabba förändringar i samhällsstrukturen torde behovet av relativt oföränderliga replipunkter i milj ön vara stort.

Utskottet såg i motionen ett av många tecken på att synen på bevarandet av äldre bebyggelser och miljöer ändrats. Vid sid an av de kultur- minnesvårdande intressen som tidigare dominerade har man efter-

hand fäst allt större vikt vid miljösynpunkter framhöll utskottet. För— skjutningen i synsättet innebär också att behovet av åtgärder blir annorlunda än tidigare. Den svenska byggnadsminneslagstiftningen ger inga möjligheter till effektiva åtgärder för bevarande av hela miljöer, den är helt inriktad på skydd av enstaka byggnader. Utskottet förklarade sig ense med motionärerna och remissmyndigheterna om att frågan om skydd för hela bebyggelsemiljöer nu borde tas upp till ingående över- väganden. Samtidigt var utskottet på det klara med att denna fråga kan och bör ses ur många aspekter.

En avvägningsfråga av stor praktisk betydelse var enligt utskottet vilket inflytande som skall tillmätas de statliga organens miljö- och kultur- minnesvårdande synpunkter, om dessa strider mot den uppfattning som företrädes av kommunerna.

Det utredningsarbete som utskottet ansåg erforderligt borde bl a sikta till en samordning av olika författningskomplex så att de av utskottet framförda synpunkterna också beaktades i nämnda planering. Det borde i utredningsarbetet också övervägas hur man skulle få fram nödvändiga ekonomiska förutsättningar för en förbättrad vård av bebyggelsen.

Kungl Maj:t beslöt därefter på hemställan av chefen för civildeparte- mentet att bygglagutredningens uppdrag skulle vidgas att omfatta utred— ning om skydd för kulturhistoriskt värdefulla bebyggelser och miljöer.

Vid 1973 års riksdag väcktes nya motioner (1973:693 och 1951) där man uttryckte sin oro över att ovanstående riksdagsbeslut skulle innebära en fördröjning av en effektiv skyddslagstiftning och att oersättliga kultur- värden under tiden kunde förstöras eller förintas. Man hemställde att riks- dagen hos Kungl Maj:t skulle begära ett förslag till provisorisk lag om förhindrande av ändring eller rivning av kulturhistoriskt värdefulla byggnader.

Med anledning av motionen 1973 :195 l uttryckte civilutskottet som sin mening att Kungl Maj:t borde överväga möjligheten att snarast lämna förslag till en provisorisk rivningsreglering. Kulturutskottet instämde i detta uttalande och ansåg att riksdagens bifall härtill i sak skulle tillgodose yrkandet i motion 693.

Den 14 december 1973 utfärdades tillägg till 1947 års byggnadslag innebärande att ”byggnadsnämnden får meddela förbud mot rivning av byggnad inom område med stadsplan eller inom område där förbud mot nybyggnad råder enligt 535 om förbud mot rivning är påkallat från bostadsförsörjningssynpunkt eller för bevarande av kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse. Förbud enligt första stycket får med- delas för en tid av högst tre år. Om synnerliga skäl föreligger, får förbudet förlängas med högst två år”.

Saneringsutredningen erinrar i betänkandet Sanering Ill (SOU l973:27) om att i den i sitt huvudbetänkande behandlade den bostadspolitiska mål- sättningen vid sanering. Utredningen konstaterar att upprustning av bo- stadsbebyggelse m m i kulturhistoriska miljöer berör fler målområden än sanering av vanlig bostadsbebyggelse.

Utredningen diskuterar de motiv som ligger bakom samhällets ageran— de på det byggnadsvårdande området. Ett sådant motiv är omsorgen om

den historiska kontinuiteten. Därvid ligger tonvikten på byggnader och miljöer av sådan art, att de utsäger något om tidigare samhälleliga eller estetiska ideal eller ger en bild av de sociala villkoren för olika grupperi äldre tider.

Vid sidan av de kulturhistoriska motiven anger utredningen andra motiv för bevarande av äldre bebyggelse, bl a att de äldre bostäderna kan ge utbudet på marknaden en större variationsrikedom och därigenom öka valfriheten i bostadssökandet.

Utredningen redovisar olika möjligheter att definiera begreppet kultur- historiskt värde och betonar att värderingen av ett objekt, även om den influeras av kunskap om objektet, dock till sin art är subjektiv. Främst på grund härav bör det kulturhistoriska värdebegreppet ges en mycket vid definition. Värdebegreppets med nödvändighet svåravgränsade och ibland vaga karaktär bör inte hindra att den kulturhistoriska aspekten jämställs med andra synpunkter som kan anläggas på bostadssanering, dvs. bostads- politiska, sociala och arbetsmarknadspolitiska. De kulturhistoriska önske- målen bör samordnas med en rad nyttosynpunkter när det gäller att rusta upp och återanvända bebyggelsen.

Målet för verksamheten kan enligt utredningen lämpligen uttryckas på följande sätt: stödja bevarandet av de miljöer och enskilda bostadshus som efter värdering bedöms värdefulla och/eller fredningsbara, även om fastigheterna från ekonomisk synpunkt inte är lönsamma.

I statsverkspropositionen 1974, konstaterar chefen för bostadsde- partementet bla att 1973 års riksdag fattat beslut om betydel- sefulla reformer i syfte att främja saneringsverksamheten inom äldre bo— stadsområden. Besluten avsåg bl a frågor rörande planering, genomförande och finansiering av bostadssanering. En av de grundläggande riktlinjerna för verksamheten som riksdagen fastställt är att äldre byggnader av både samhällsekonomiska, kulturhistoriska och miljömässiga skäl samt av hänsyn till de boendes intressen skall bevaras och moderniseras i den om- fattning som det är tekniskt och ekonomiskt möjligt. I enlighet härmed innefattade besluten bla en förstärkning av det finansiella stödet till ombyggnad och förbättring. Ett bevarande av kulturhistoriskt värdefull bostadsbebyggelse inrymmer, i jämförelse med modernisering av äldre bostadshus i allmänhet, särskilda problem med hänsyn till såväl be— byggelsens speciella kvaliteter som kostnaderna för de åtgärder som behövs för upprustning och bevarande.

Departementschefen framhåller vidare ”att kommunens beslut i fråga om urvalet måste vara underbyggda av antikvarisk expertis _ — — Beträffande den särskilt värdefulla bebyggelse, som skall få stöd i form av tilläggslån, vill jag dessutom framhålla att anknytningen till bestämmel- serna om byggnadsminnen måste leda till ett urval på riksnivå genom riksantikvarieämbetets försorg. — — —

De allmänna riktlinjerna för statens ekonomiska stöd till upprustning av kulturhistoriskt värdefull bostadsbebyggelse som utredningen har dragit upp innebär att stödet skall utgå i två olika former. För sådan bebyggelse i allmänhet behålls enligt förslaget den nuvarande stödformen, förhöjt låneunderlag vid beviljande av bostadslån, dock med ändringar i vissa

avseenden. För särskilt värdefull bebyggelse, som enligt bestämmelserna i byggnadsminneslagen kan förklaras som byggnadsminne, föreslås en ny stödform, ränte- och amorteringsfria tilläggslån. Vidare föreslår utred- ningen, med åberopande av det förut nämnda utlåtandet av tredje lagutskottet (3LU 1969245), att det statliga kreditstödet inriktas även på hela och sammanhållna miljöer. Tillämpningsområdet för långivningen bör alltså enligt utredningen omfatta inte bara enskilda byggnader utan även omgivande sådana som har betydelse för miljöbilden.

Till dessa riktlinjer, som har vunnit betydande stöd bland remiss- instanserna, kan jag i huvudsak ansluta mig. Jag vill dock i fråga om byggnader, som inte är kulturhistoriskt värdefulla men väl av betydelse för miljön, framhålla att stöd i form av tilläggslån inte är förenligt med förslaget att långivningen skall knyta an till byggnadsminnesbegreppet. Den föreslagna vidgningen av tillämpningsområdet för långivningen till byggnader av betydelse för miljöbilden kan alltså endast avse bostadslån med förhöjt låneunderlag. — — —

Utredningens förslag om ett särskilt lånestöd i form av ränte- och amorteringsfria tilläggslån till upprustning av byggnad, som kan förklaras som byggnadsminne, grundas på uppfattningen att bevarandet av sådana byggnader är en riksangelägenhet och att kostnaderna kan bli betydande, bla därför att upprustningen i sådana fall ofta ställer mycket stora krav på pietet och yrkesskicklighet. Utredningen anser att det inte är rimligt att fastighetsägarna, de boende eller kommunen skall bära hela bördan av de extra kostnaderna. Vid övervägande av frågan om ett särskilt stöd bör ges som bidrag eller lån har utredningen funnit att stödet bör få formen av särskilda lån, som är ränte- och amorteringsfria under viss tid.

Ett stort antal remissinstanser stöder förslaget om tilläggslån. Flera remissinstanser ser denna låneform som en förutsättning för att bevara ifrågavarande bebyggelse. För egen del kan jag ansluta mig till uppfatt- ningen att staten bör bidra med ett särskilt ekonomiskt stöd för bevarandet av bostadsbebyggelse som är av byggnadsminneskaraktär. — — — En riktpunkt för tilläggslångivningen bör, — — — vara att tilläggs- lånen skall återbetalas.”

2.3 Lex Malraux

Sanering III gav en utförlig redogörelse för bevaringssituationen i ett antal europeiska länder (sid 39—60). Det finns inte anledning att här upprepa dessa fakta som ännu torde vara aktuella. Det kan dock vara av intresse att kommentera den franska lagstiftningen som ofta framförs som mönster för en svensk lagstiftningsreform.

Den franska skyddslagstiftningen gällande miljömässigt intressanta områden brukar benämnas ”Lex Malraux” och är från 1962. Genom denna lagstiftning kan ett område med historiskt och estetiskt värdefull be- byggelse förklaras som skyddat område. Vilka områden som skall skyddas bestäms av regeringen genom ett särskilt tillsatt utskott. Även veder- börande kommunala myndighets deltagande ibeslutet erfordras som regel. För de avgränsade och fastställda skyddsområdena skall en plan för

bevarande och restaurering upprättas. För planens upprättande utses en särskild arkitekt. Planen förutsättes vara upprättad inom två år från beslutet om avsättning av området. Denna plan träder i stället för bestående stads- eller byggnadsplaner, som samtliga upphäves. Planen före— skriver hur mark och byggnader skall bevaras och användas i framtiden. Kostnaderna för planen betalas av staten.

Saneringen omhänderhas av särskilt inrättade bolag, ägda gemensamt av staten, kommunen och de enskilda fastighetsägarna. Om en ägare till en byggnad icke önskar ansluta sig till bolaget kan detta expropiera byggnaden, med rätt för ägaren att återförvärva sin tidigare egendom efter restaureringen.

För finansieringen av restaureringen utgår statliga och kommunala bidrag och lån. Upp till 80 procent av kostnaderna betalas av allmänna medel. För finansieringen har inrättats en särskild statlig fond. Ur denna utlånade medel får återbetalas i takt med inflytande hyresinkomster.

Omkring ett hundratal områden har sedan lagens tillkomst förklarats för skyddade områden.

Som synes innebär den franska lagstiftningen att statliga myndigheter har ett dominerande inflytande över bevaringsarbetet. Detta är en logisk följd av den franska samhällsordningen där allt stadsbyggande sker med stark statlig styrning. Av tradition kännetecknas svensk förvaltning av en välutvecklad kommunal självstyrelse. Som framgår av bygglagutred- ningens förslag i detta betänkande ges kommunerna nu ett ytterligare ökat ansvar för sin planering, medan staten får som uppgift att som rådgivare och granskare vägleda kommunerna i deras planarbete. En skyddslagstiftning för hela byggnadsmiljöer uppbyggd efter principerna i Lex Malraux är därför svårförenlig med det svenska kommunala plan- monopolet.

MUS 65zs förslag bygger därför, som framgår av det följande, på att kommunen tar initiativ och ansvar för sina bevaringsområden. Genom byggnadsminneslagstiftningen ansvarar dock staten fortfarande för den kvalificerade monumentvården.

3 En ny bevaringslagstiftning

3.1 Bygglagutredningens förslag till principer för lagstiftning om mark- användning och byggande

] ett sammandrag redovisas här bygglagutredningens förslag till principer för lagstiftning om markanvändning och byggande. Endast de delar av förslaget beröres som har betydelse när det gäller frågan om ökade möjligheter att bevara kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsemiljöer.

Den gällande lagstiftningens krav på planläggning som förutsättning för bebyggelse vidgas enligt bygglagutredningens förslag till ett krav på att också andra miljöpåverkande förändringar, bl a rivning av byggnad, skall föregås av planläggning i bestämda former. Den översiktliga planlägg- ningen skall vidgas och stärkas (avsnitten 7.2 och 19.9.1). I varje

kommun skall finnas en kommunplan, som ger riktlinjer för markanvänd- ningen och miljöutformningen och som omspänner hela kommunen. Kommunplanen skall hållas aktuell genom att den tas upp till ompröv- ning med bestämda intervall, i regel åtminstone vart femte år. För område där närmare utredning och ställningstaganden behövs skall upprättas kommundelsplan. Kommunen skall, under kommunstyrelsens ledning, vara huvudman för arbetet med båda de nämnda slagen av översiktsplan. Fastighetsägare, hyresgäster och allmänheten skall ges till- fälle att lägga fram sina synpunkter. Kommunen skall samråda med berörda statliga organ, främst länsstyrelsen, under planläggningen. Den behövliga avstämningen mellan kommunala och statliga synpunkter, bl a sådana som grundar sig på den fysiska riksplaneringen, skall främst ske inom ramen för detta samrådsförfarande. Både kommunplan och i förekommande fall kommundelsplan skall antas av kommunfullmäktige, varefter länsstyrelsen skall pröva att planen är godtagbar från de syn- punkter länsstyrelsen har att företräda. Länsstyrelsens beslut benämnes i fråga om kommunplan ”godkännande” och i fråga om kommundelsplan ”fastställelse”.

De nuvarande detaljplaneformerna stadsplan och byggnadsplan avses bli avskaffade. I stället införes en ny typ av detaljplan, kallad byggnads- plan. Sådan plan skall upprättas när någon vill uppföra ny byggnad eller riva befintlig byggnad eller genomföra annan planpliktig förändring av miljön. Genom byggnadsplanen görs den slutliga planmässiga prövningen av den aktuella förändringsåtgärden. Byggnadsplan skall stå i huvudsaklig överensstämmelse med gällande kommunplan eller kommundelsplan. Byggnadsplan skall antas av byggnadsnämnden i kommunen eller i vissa fall av kommunfullmäktige. Där kommundelsplan gäller skall byggnads- plan inte prövas av statligt organ. För andra områden skall det kunna bestämmas i kommunplanen i vilken utsträckning byggnadsplan skall få beslutas utan statlig prövning. I övriga fall skall byggnadsplan fordra fastställelse av länsstyrelsen för att bli giltig. Byggnadsplan skall i princip ha giltighet bara under den tid som behövs för genomförandet av den eller de förändringar som planen avser.

Vissa materiella riktlinjer för all planläggning skall anges i lag (avsnitt 11). I likhet med vad som gäller enligt nuvarande lagstiftning skall både allmänna och enskilda intressen beaktas. Gemensamma och långsiktiga samhällsintressen skall emellertid väga tungt i förhållande till kortsiktiga och privata intressen. Områden av särskild betydelse med hänsyn till vården av värdefulla bebyggelsemiljöer eller kulturlandskap skall vid planläggning bevaras, om inte särskilda skäl föranleder annat. I fråga om bebyggelsemiljön skall bla gälla bestämmelser med följande innehåll. Bebyggelse skall vara anordnad så att den kan fylla sin funktion och ge en socialt och eljest god miljö för dem som bor och arbetar där. Den skall vidare vara anordnad så att tillgängliga natur- och kulturvärden tillvaratas samt så att skäliga anspråk på skönhet tillfredsställs (avsnitt 12.3).

Område som från ekonomisk, vetenskaplig eller kulturell synpunkt eller från miljösynpunkt eller eljest är av större intresse för landet i dess helhet eller större del därav skall enligt bygglagutredningens förslag av

Kungl Maj:t kunna förklaras utgöra rikszon (avsnitt 19.4). 1 beslutet skall anges vilket eller vilka riksintressen som skall tillgodoses vid planläggning inom zonen i fråga. Inom rikszon skall den förut berörda efterprövningen av kommunplan och kommundelsplan ankomma på Kungl Maj:t, i den män inte prövningen delegerats till länsstyrelsen.

För uppförande av ny byggnad samt för om- och tillbyggnad m m skall liksom hittills fordras byggnadslov, som meddelas av byggnadsnämnden (avsnitt 20.3). Byggnadslovsplikten föreslås emellertid bli utvidgad så att den skall avse en vidare krets av åtgärder, bl a anläggande av trafikleder och luftledningar. Rivning av byggnad eller anläggning skall också vara byggnadslovspliktig. Genom byggnadslovsprövningen möjliggörs bl a kontroll av att åtgärden står i överensstämmelse med gällande plan. Samtidigt prövas bla om gällande föreskrifter angående byggnads egen- skaper är iakttagna. Genom bestämmelse i kommunplan eller kommun- delsplan skall byggnadslovsplikten lokalt kunna ökas eller minskas i viss omfattning. På detta sätt skall för visst område kunna föreskrivas byggnadslovsplikt för vissa åtgärder som annars inte skall fordra bygg- nadslov, tex uppförande och ändring av staket, trädfällning samt om- färgning av fasad. I byggnadslovsärenden skall byggnadsnämnden samråda med andra myndigheter som berörs. Det skall också vara möjligt att i plan ta upp särskilda föreskrifter om samrådsskyldighet för byggnads- nämnden i byggnadslovsärenden i vissa fall. Så t ex skall ikommunplan, kommundelsplan eller byggnadsplan kunna meddelas föreskrift om sam- råd med antikvarisk myndighet i byggnadslovsfrågor eller vissa sådana inom områden där bevarandet av bebyggelsemiljön är av särskilt intresse (avsnitt 15.3).

De grundläggande föreskrifterna om byggnads egenskaper skall ges formen av lagbestämmelser. Bla skall enligt en sådan bestämmelse gälla att byggnads yttre skall anpassas till sin omgivning (avsnitten 13.2 och 13.6).

Vidare föreslås lagbestämmelser om skyldighet för fastighetsägare att underhålla befintlig byggnad. Byggnad som har uppförts före den 1 april 1960, då 1959 års byggnadstadga trädde i kraft, skall underhållas så att den tillgodoser skäliga anspråk på hållfasthet, beständighet, brandsäker- het, hygien, säkerhet mot olycksfall och ett vårdat yttre. Byggnad som uppförts efter den 1 juli 1960 skall underhållas så att den väsentligen bibehåller de egenskaper som krävdes av den som ny (avsnitten 14.2.1 och 14.3).

För områden där bevarandet av bebyggelsemiljön är av särskilt intresse skall det enligt förslaget vara möjligt att genom bestämmelse i kommun— plan eller kommundelsplan utvidga skyldigheten att söka byggnadslov så att olika underhållsåtgärder, tex utbyte av fasad- eller taktäcknings- material, blir byggnadslovspliktiga. Som redan förut sagts skall också omfärgning av fasad kunna föras in under byggnadslovsplikten. Vidare skall för sådant område som här avses kunna meddelas föreskrifter om vad som skall iakttas vid utförande av underhålls— och ombyggnadsåtgär- der med hänsyn till intresset av att bibehålla karaktären hos den befintliga bebyggelsemiljön. Också sådana föreskrifter skall ha sin platsi

kommunplan eller kommundelsplan. Det har förut påpekats att dessa planer upprättas av kommunen under medverkan i vissa former av länsstyrelsen. Kontroll över föreskrifternas efterlevnad skall utövas av byggnadsnämnden vid byggnadslovsprövningen. Byggnadslov skall kunna förenas med kompletterande föreskrifter avseende själva utförandet (avsnitten 14.2.2 och 19.8.2 samt bilaga 5.3).

Till följd av de allmänna principiella grundvalar på vilka den föreslagna lagstiftningen vilar skall det förhållandet att en fastighetsägare vägras att vidta en sådan förändring av miljön som faller inom ramen för lagstift- ningen, t ex vägras riva en byggnad, normalt inte kunna leda till ersättningsskyldighet för det allmänna. Något ersättningsanspråk skall normalt inte heller kunna uppkomma när fastighetsägare åläggs att utföra sådant underhåll av byggnad som kan fordras enligt de nya lagreglerna eller när byggnadsnämnden vid byggnadslovsprövning tillämpar sådana särskilda föreskrifter som har tagits upp i kommunplan eller kommun- delsplan till skydd för bebyggelsemiljön i vissa områden (bevaringsföre- skrifter). Om emellertid bestämmelse i plan eller beslut som grundas på plan medför att kostnaderna för fortsatt användning av fastigheten avsevärt kommer att överstiga vad som kan anses vara normalt för fastigheter av ifrågavarande typ bör ägaren och andra rättighetshavare som berörs kunna få ersättning av det allmänna för den del av merkost- naden som i avsevärd utsträckning överstiger den normala kostnaden. En sådan lösning har antagits överensstämma med vad som får anses vara innebörden av ersättningsregeln i fråga om byggnadsminnen i byggnads- minneslagen (avsnitt 14.2.3).

Den skisserade lagstiftningen skall enligt bygglagutredningens förslag delas upp på två lagar, en markanvändningslag för planläggningen och en byggnadslag för byggandet.

Bygglagutredningen utgår från att byggnadsminneslagen skall finnas också i fortsättningen. Byggnadsminnesintressen skall i likhet med andra bevaringssynpunkter beaktas vid de avvägningar som skall ske inom ramen för den förut beskrivna planläggningen. Byggnadsminnesförklaring skall emellertid inte kunna meddelas i strid mot gällande kommunplan eller kommundelsplan (avsnitten 7.2, 19.7.4 och 19.8.3).

Enligt den bedömning som Musei— och utställningssakkunniga gjort ger en lagstiftning uppbyggd på det sätt som redovisats här såväl staten som kommunen och enskilda rättsliga medel för att bedriva en långsiktig och planmässig bevaringsverksamhet. Ett grundläggande och generellt skydd skapas för all befintlig bebyggelse, och förslaget tillgodoser bland annat följande anglägna reformbehov.

. Långsiktiga stadsplaner med stora byggnadsrätter kommer inte längre att kunna hota befintlig småskalig bebyggelse. . Rivning får ej ske utan planmässig prövning. . Vid all prövning av såväl rivning som nybyggnad och andra åtgärder skall hänsyn tagas till omgivande miljö. . Fastighetsägare ålägges en mer långtgående skyldighet att underhålla befintlig byggnad.

0 Ett långsiktigt bevarande av bebyggelsemiljöer kan säkras inom sär- skilda områden som utväljes vid översiktlig planering. . Bevaringsföreskrifter kan införas i plan. . Underhållsåtgärder kan göras byggnadslovspliktiga inom bevarings— område.

Musei- och utställningssakkunniga avser att i fortsättningen av denna promemoria redovisa hur bevaringsfrågorna skulle kunna behandlas inom ramen för och i anslutning till en plan- och byggnadslagstiftning upp- byggd enligt de här förut skisserade principerna.

3.2 Speciallagstiftning till skydd av kulturhistoriskt intressanta byggnader

Staten tillhöriga byggnader skyddas genom kungörelsen den 26 november 1920 med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet. Kultur- historiskt eller konstnärligt värde anges som kriterium för registrering under benämningen byggnadsminnesmärken. Samtliga statskyrkor åt- njuter samma skydd. Riksantikvarieämbetet är beslutande myndighet i urvals- och vårdfrågor.

Övriga byggnader kan skyddas genom lagen 19601690 om byggnads- minnen. Enligt där angivna krav kan lagen tillämpas på ”Byggnad som bevarar egenarten hos gången tids byggnadsskick eller minnet av historiskt betydelsefull händelse och som med hänsyn därtill är att anse som synner- ligen märklig. . .” Lagen medger möjlighet till ersättning vid intrång.

Lagen är avsedd att skydda byggnad och dess närmaste omgivning. I propositionen 1960 uttalades särskilt att lagen inte var avsedd för skydd av hela miljöer (områden med flera fastigheter).

Dessa snäva urvalskriterier har starkt begränsat möjligheten att tilläm- pa 1agen. Man har dessutom valt att endast genomföra byggnadsminnes- förklaring när fastighetsägaren lämnat sitt medgivande. Möjligheter att med statliga medel underlätta byggnadsminnesförklaringar har nästan helt saknats. Dessa faktorer i kombination har medverkat till att endast cirka 250 byggnadsminnen registrerats. En besvärande begränsning har varit att skydd av allmän plats omöjliggjorts. I det föreslagna nya regel- systemet kan gata och allmän plats bilda fastighet, varvid denna olägen- heten undanröjs.

Behovet av justeringar i lagen har länge påtalats. Sålunda genomfördes på förslag i ”Hushållning med mark och vatten” (SOU 1971175) en omformulering som undanröjde möjligheten att ställa krav på ersättning för uteblivet förväntningsvärde. MUS 65 föreslog i ”Kulturminnesvård” (SOU 1972:45) dels en vidgning av tillämpningen genom att som urvalskriterium ange. .. ”Byggnad som är märklig genom sitt kultur- historiska värde. . .” dels föreslogs införandet av inventeringslista som kunde ge byggnader ett tidsbegränsat skydd iväntan på byggnadsminnes— förklaring. Direktiven till MUS 65 hade sådana begränsningar att mera genomgripande revidering av byggnadsminneslagen inte medgavs.

I statsverkspropositionen 1974 föreslås på basis av Sanering III-utred-

ningen att bostadshus med tillhörande komplement som är av byggnads- minneskaraktär kan få vissa tilläggslån som stöd vid kulturhistorisk upprustning. Även om propositionen förutsätter en återbetalningsskyldig- het som minskar lånens attraktivitet iförhållande till utredningsförslaget innebär ställningstagandet en markering av samhällets ekonomiska ansvar i bevaringsverksamheten.

För att åstadkomma ett för bevaringsintresset effektivt komplement till bygglagutredningens lagsystem anser MUS 65 att byggnadsmin- neslagen bör omarbetas och att i samband därmed erforderliga eko- nomiska resurser ställs till riksantikvarieämbetets förfogande för att administrera och bedriva en intensifierad byggnadsminnesvård. Efter en reform kan ett väsentligt ökat antal byggnader ges skydd genom bygg- nadsminneslagen. Som vägledning kan nämnas att fysisk riksplanering registrerat cirka 1 700 miljöer av riksintresse. Härtill kommer ett stort antal objekt inte minst inom tätorterna.

Reformerna i lagen bör bland annat innefatta en vidgning av urvals- kriterierna och införandet av en inventeringslista i enlighet med MUS 65 :s tidigare framlagda förslag i betänkandet ”Kulturminnesvård”. Dock bör invent eringslistningen göras utan tidsbegränsning.

3.3 Statligt och kommunalt ansvar för kulturminnesvården

Inom den fysiska planeringen liksom inom övrig samhällsplanering är det allmännas ansvar delat mellan stat och kommun. Statens uppgifter, både centralt och regionalt, hänför sig till de översiktliga och samlade avväg- ningarna mellan kommuner eller större regioner medan de kommunala myndigheterna har det huvudsakliga ansvaret för kommunernas över- siktliga planering och för detaljplaneringen. Kommunens fullmäktige eller dess styrelse ger de allmänna riktlinjerna för planläggningen medan byggnadsnämnden i allmänhet leder det direkta planarbetet. De statliga myndigheterna, centralt planverket och regionalt länsstyrelserna, skall bevaka lagligheten i kommunernas beslut och företräda det allmännas intressen i avseende på tekniska, sociala och miljömässiga synpunkter på byggnadsplaneringen. I den rådgivnings— och granskningsverksamhet som utövas av de statliga regionala instanserna ställs de lokala intressena i relation till de krav som centralt formuleras för tillvaratagande av det allmännas intressen.

Även i fråga om konkreta åtgärder avseende vården av kulturminnen har såväl staten som kommunerna ett betydande ansvar. I statlig ägo finns ett stort antal kulturhistoriskt värdefulla fastigheter av olika karaktär och med skiftande praktisk användbarhet, vilka vårdas genom olika förvaltande verk såsom byggnadsstyrelsen, domänverket, fortifika- tionsförvaltningen och riksantikvarieämbetet. Genom särskilda föreskrif- ter i Kungl Maj:ts kungörelse med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet regleras vården av såväl byggnadsminnesmärken som av kyrkobyggnader tillhörande svenska kyrkan. Statens åtaganden innefattar även handhavandet av kulturminnesvårdens speciallagstiftning med riks- antikvarieämbetet som företrädare för staten.

Som tidigare nämnts är avsikten att vid sidan av den nya byggnads- lagstiftningen bibehålla byggnadsminneslagen som bevaringsinstrument. Härvid förutsätts byggnadsminneslagen bli kompletterad med ett list— ningsförfarande avsett att bla underlätta samspelet mellan byggnadslag- stiftningen och byggnadsminneslagen. Samtidigt har MUS 65 föreslagit en uppmjukning av de idag alltför rigorösa kriterierna för byggnadsminnes- förklaring. I det följande skall några synpunkter anföras som stöder tanken att bevaringsproblem med skilda förutsättningar bör regleras genom olika lagar.

Det lagliga skydd som i dag existerar för kulturhistorisk bebyggelse har genom byggnadsminneslagens formulering fått en klar inriktning mot bevarande av kulturhistoriskt och vetenskapligt värdefulla solitärer av riksintresse. Det vetenskapligt inriktade bevarandet genomförs vanligen som kvalificerad konservering eller restaurering, ofta med museala krav på originalitet och stiltrohet — man bedriver ”monumentvård”.

Med utnyttjande av markanvändningslagen och byggnadslagen idet nya lagsystemet kan kommunen få till stånd skyddsföreskrifter i plan som ger bevaringseffekter som väl motsvarar de som i dag åstadkommes genom byggnadsminnesförklaringar. Som lagligt instrument bör den nya byggnadslagstiftningen därför kunna komplettera byggnadsminneslagen. När bevaringsverksamheten vidgas till att även omfatta kulturhistoriskt intressanta bebyggelseområden tillgodoses i ökad grad lokalt förankrade intressen av miljömässig och social natur. Bevaringsansträngningarna inriktas därvid på att möjliggöra ett levande och föränderligt bruk av byggnader och omgivningar. Genom att välja lämpliga underhållsåtgärder och låta om- och nybyggnader underordna sig ett givet bebyggelsemöns— ter kan bevaringsområdets karaktär bibehållas och förstärkas. — Man kan bedriva ”bebyggelsevård”.

Här urskiljes sålunda två skilda typer av bevarande, där staten av tradition tar ansvar, helt eller delvis, för vården av de ur vetenskaplig synpunkt värdefullaste byggnaderna, medan vården av bebyggelseområ- den i första hand blir en kommunal angelägenhet.

När det gäller ansvarsfördelningen kan givetvis varken staten, kommu- nen eller den enskilde undandra sig de skyldigheter den i egenskap av myndighet eller fastighetsägare har att fullgöra. Det faller sig dock naturligt att monumentvården även i framtiden bevakas av staten med hjälp av byggnadsminneslagen och under överinseende av Riksantikvarie- ämbetet.

Det som här anförts om statligt ansvar för monumentvården hindrar naturligtvis inte att även kommunen kan och bör ge erforderligt skydd för enstaka byggnader som utan att uppfylla kraven för byggnadsminnen har ett lokalt kulturhistoriskt intresse.

I den kommunala bebyggelsevården ingår ett ansvar för säkerställande av riksintressen. Detta förutsätter en samverkan mellan stat och kommun efter i princip samma riktlinjer som idag tillämpas i den fysiska riksplane- ringen. Härvid aktualiseras kombinationer av åtgärder enligt byggnads- minnes- resp byggnadslag, liksom ekonomiska stödåtgärder. Urvalet av riksintressen blir i första hand en uppgift för de statliga myndigheterna.

Den ovan föreslagna indelningen i två bevaringsgrupper stämmer väl överens med Sanering III-propositionens förslag om finansiellt stöd till kulturhistorisk bostadsbebyggelse. Enligt detta kan byggnad inom be- varingsområde tillerkännas ett förhöjt låneunderlag medan objekt av byggnadsminneskaraktär dessutom kan erhålla tilläggslån vid ombyggnad. Statens roll som övervakare av tilläggslånegivningen har betonats varför kopplingen till byggnadsminnet förefaller naturlig.

4 Bevaringsbegreppen

I det allmänna språkbruket används orden ”bevara” och ”bevaring” granska entydigt för att uttrycka omtanke och omvårdnad om en företeelse eller ett ting i avsikt att låta det fortleva utan större föränd— ringar. När begreppet tillämpas på en enstaka byggnad är tolkningen enkel så länge man menar att underhålla med befintligt utseende. En restaurering som starkt förändrar en byggnad och återför den till en tidigare skepnad kan också betraktas som en bevaringsåtgärd, även om såväl rivning som nybyggnad utnyttjas som medel.

Om man lämnar den enskilda byggnaden och ser till området som helhet kan begreppet också vidgas. Som ett led i ansträngningarna att bevara eller återställa ett områdes karaktär måste underhåll och restaure- ring stundom kompletteras med rivning av icke önskvärda byggnader, om- och tillbyggnader av icke ändamålsenliga hus samt nybyggnad inom ett givet mönster. Genom en kombination av underhålls-, restaurerings— och nybyggnadsåtgärder kan man bedriva en bebyggelsevård som förverk- ligar bevaringens idé.

4. l Bevari ngs form er

Om bevaring ses på nu angivet sätt är den således en aktiv verksamhet som kan ta sig skilda uttryck.

Underhåll. Underhållskravet i bygglagutredningens förslag inriktar sig på ett uppfyllande av tekniska och hygieniska krav samt ”ett vårdat yttre”. Vid underhåll av bevaringsobjekt bör dessutom krävas att skydda- de delar vårdas med bibehållande av material, utförande, form, profiler och kulör.

Konservering används i bevaringssammanhang i betydelsen att bevara utan onödiga utbyten av virke, tegel, beslag, o sv. Konservering är en grundmetod i all bevaring medan utbyte av delar bör tillgripas undantags- vis.

Restaurering är en exklusiv bevaringsåtgärd som syftar till att återföra en byggnad till ett tidigare skick. Krav på restaurering kan i första hand hävdas i fråga om byggnadsminne, men förmodligen blir fasadrestaure— ringar inte ovanliga inom bevaringsområden även på byggnader av begränsat kulturhistoriskt värde. Sålunda kan fasader som förvanskats av t ex eternitbeklädnader och perspektivfönster återställas genom en restaurering.

Om— och tillbyggnad. Funktionella eller stadsbildsmässiga krav på bygg- nader inom bevaringsområde kan motivera en omdisposition eller ökning av byggnadsytan. En om- och tillbyggnad där åtgärderna underordnats den stadsbildsmässiga helheten kan därvid räknas som bevaringsåtgärd. Rivning. Inom miljöer man avser att skydda kan finnas byggnader som avsiktligt eller på grund av bristande intresse vanvårdats till ett synbarligt långtgående förfall. Okunnighet om rehabiliteringens tekniska och eko- nomiska villkor i kombination med perfektionskrav hämtade från nybygg- nadsverksamheten har ofta lett till att sådana byggnader utdömts, när en reparation på byggnadens villkor varit fullt möjlig. Endast om man efter noggrann prövning finner att en reparation inte är genomförbar bör plan- läggningen inriktas på rivning av byggnaden. Under vissa omständigheter skall enligt bygglagutredningens förslag finnas möjligheter att framtvinga rivning.

Nybyggnad av olika former tillgripes för att komplettera ofullständiga och skadade helhetsmiljöer.

Flyttning kan tillgripas för att rädda ett prisgivet hus från ett nyetableringsområde. Byggnaden kan ges en meningsfull återanvändning i ett bevaringsområde och där fylla tomrummet efter ett rivet hus. Här åsyftas dock inte flyttning till kulturreservat som är en bevaringsåtgärd av rent museal karaktär.

Rekonstruktion kan vara en metod att behålla en miljöbild där tekniska förutsättningar för en reparation saknas. Byggnaden kan av brand eller annan skada ha försatts i ett skick där en restaurering inte är möjlig. Huset återuppföres därvid i överensstämmelse med originalbygg- naden i den utsträckning bevaringsprogrammet anger.

Anpassat nybyggande tar nödig hänsyn till omgivningens bebyggelse- mönster. Den arkitektoniska kvaliteten i en anpassad byggnad ligger i förmågan att efterlikna ett givet mönster och därvid i volym, takforrn, fönstersättning och placering på tomten utgöra en kontinuerlig fortsätt- ning av ett för området traditionellt byggande.

Med detta spektrum av åtgärder kan samhället och den enskilde verka för ett bevarande som ger möjlighet till fortsatt liv åt miljöer präglade av äldre tiders byggnadsideal men anpassade till aktuella standardkrav. Vid sidan av ett dominerande miljöbevarande kvarstår vården av byggnads- minnena som då blir det kvalificerade uttrycket för det på enskilda monument inriktade kulturminnesintresset.

4.2 Bevaringsomräden (områden för långsiktigt bevarande)

Med det nya förslaget till byggnadslagstiftning kommer samhällets om- sorg om kulturhistoriska värden att kunna vidgas från monumentvård till områdesvård. 1 länder där sådan lagstiftning genomförts har man vanligen avgränsat samlade områden med särskilda bevaringsföreskrifter och med benämningen ”bevaringsområde” annonserat dess juridiska och eko- no miska särbehandling.

I bygglagutredningens här presenterade förslag avses bevaringsföre- skriftema bli införda ikommun- och kommundelsplanerna. Föreskrifter av

många slag kommer vid sidan av bevaringsföreskrifter att kunna tillföras ett planområde. Man har inte funnit anledning att med benämningar katego- risera områden med avseende på planeringsförutsättningarna och har därför inte ansett det lämpligt att införa ”bevaringsområde” som lagtekniskt be- grepp. Bygglagutredningen anser det däremot lämpligt att låta kommun- planens områdesindelning påverkas av bevaringsproblemen och där be- varingsintresset dominerar skapa samlade områden för långsiktigt be- varande. I planen för området beskrivs bevaringens avsikter samt erforder- liga anvisningar för dess genomförande.

De sakkunniga som utifrån sina synpunkter anser begreppet ”be- varingsområde” vara funktionellt motiverat har emellertid ansett att ett genomförande av här skisserade lagsystem ger bevaringskrafterna sådana möjligheter till lagligt stöd att terminologifrågan inte kan anses vara av avgörande betydelse. När i den fortsatta framställningen MUS 65 använ- der begreppet bevaringsområde är det således inte brukat som lagtekniskt begrepp utan som en hanterlig förkortning för ”område där kommunen avser att genomföra ett långsiktigt bevarande”.

Innan det i några följande avsnitt beskrives hur sådana områden bildas skall här ges en sammanfattning av hur de sakkunniga vill karaktärisera bevaringsområden och vilka materiella skyddsbestämmelser som kan komma att knytas härtill.

Ett område för långsiktig bevaring kan dels ha generella för hela området gällande skyddsbestämmelser dels speciella för enskilda objekt fastställda bevaringsregler. De generella kan vara gemensamma bestäm- melser om fasadmaterial, färgsättning och takmaterial eller bestämmelser om plank, murar eller gatubeläggningar. Bestämmelserna kan också kompletteras med regler för antikvariskt samråd eller hänvisa till resulta- ten av utförda studier eller undersökningar. För byggnader eller anlägg- ningar där individuella åtgärder krävs kan dessa bestå av restaureringsan— visningar, eller rekommendationer beträffande utformning av eventuella tillbyggnader, byte av fasadmaterial, rivningar eller nybyggnader. Skydd av vegetation eller terräng bör liksom anvisningar om beläggningsmaterial tillhöra de fastighetsknutna skyddsbestämmelserna.

För att förhindra ett ur bevaringssynpunkt felaktigt underhåll och ge byggnadsnämnden möjlighet att vid underhålls— och ombyggnadsåtgärder korrigera mot bättre överensstämmelse med bevarandets mål bör krävas en obligatorisk byggnadslovsprövning av alla yttre byggnadsarbeten av- seende hus och tomt.

I väntan på att inventering och program skall ge erforderligt underlag för särskilda bevaringsföreskrifter bör till bevaringsområdets planbestäm- melser i kommunplan knytas det grundläggande skydd som en utvidgad byggnadslovsplikt för underhåll innebär. Byggnadslov till förändringar bör under sådana omständigheter ges med stor restriktivitet för att inte föregripa kommande utredningar.

För byggnad belägen inom bevaringsområde skall, utöver vad som gäller för byggnad i allmänhet, byggnadslov sökas även för yttre under- hållsåtgärder. Till sådana räknas exempelvis ommålning, byte av tak- material, byte av fönster, reparation av dekorativa element, underhåll av

skorstenar och plåtarbeten, utbyte av räcken och trappbeläggningar, byte av belysningsarmaturer.

För att underlätta fastighetsägarens planering bör han rekommenderas att under förberedelseskedet ta kontakt med byggnadsnämnden för samråd och förhandsgranskning. Beträffande byggnadslovshandlingar bör krävas att de utföres med sådan detaljeringsgrad att ingående bedömning kan göras av byggåtgärdernas inverkan på i planen skyddade delar. Byggnadsnämnden bör kunna kräva kompletterande redovisning av material, profiler, dimensioner, metoder och kulörer. Byggnadsnämnden skall i dessa frågor vid behov samråda med länsstyrelsens antikvariska expertis.

För bostadshus och bostadskomplement föreslås i Sanering III-proposi- tionen visst stöd för merkostnader i samband med bevaringsverksamhet. Man ger möjlighet till förhöjt låneunderlag för bostadshus i allmänhet och tilläggslån för byggnadsminnen. För byggnader som inte kan ges ekonomiskt stöd enligt dessa regler bör överväganden göras om komplet— terande stödformer. Bevaringsområdets restriktioner torde dock i många fall vara av den arten att underhålls- och byggnadskostnader inte ökar i nämnvärd grad.

5 Kommunens ökade ansvar

För kyrkor, statliga byggnader och byggnadsminnen bör staten även i fort- sättningen bära ett ansvar. övrig bevaringsverksamhet kommer, om bygg- lagutredningens förslag vinner gehör, primärt att ligga inom kommunens ansvarsområde. Riksantikvarieämbetet, länsstyrelserna och museerna får i detta sammanhang som uppgift att vara initiativtagare, samrådsorgan samt att ge erforderliga anvisningar och rådgivning. Länsstyrelserna kommer dessutom att få vissa efterprövningsuppgifter. Som inledning till en utförlig beskrivning kan målsättningen och metoderna för kommunens bevarings- arbete sammanfattas på följande sätt. Målsättningen bör vara att skydda byggnader eller områden som har ett betydande kulturhistoriskt eller milj ö- mässigt värde mot ej önskvärda förändringar. Det är därvid väsentligt att betona vikten av att begreppet ”Kulturhistoriskt” ges en vid tolkning exempelvis enligt Saneringsutredningens definition: ”Med kulturhisto- riskt värde menas de värden som kan tillmätas en byggnad utöver dess nyttovärden och som är uppfattbara för ett samhälles medborgare.” Metoderna att nå målet kan variera. Här kommer att beskrivas en

handlingsmetodik som kan tjäna som illustration till bevaringsarbetets omfattning. Med inventeringar låter man bygga upp kunskapen. Man klargör kulturhistoriska, stadsbildsmässiga och tekniska förutsättningar för ett bevarande. I ett bevaringsprogram kan man bestämma inrikt- ningen av de bevarandeåtgärder som behövs i kommunen och därvid göra prioriteringar mellan olika bevaringsönskemål samt skissera de plan- mässiga och ekonomiska konsekvenserna av kommunens långsiktiga bevaringsverksamhet. Genom planläggning i de former bygglagutred- ningen föreslår kan kommunen styra underhålls— och byggnadsåtgärder

mot ett uppställt bevaringsmål. Med en aktiv rådgivningsverksamhet kan kommunen vägleda dem som engageras i bevaringsverksamheten. Kom- munen kan medverka till att kommunala resurser ställs till förfogande eller fungera som förmedlare av ekonomiska stödåtgärder och lån. Utfärdade föreskrifters efterlevnad skall kunna kontrolleras genom inspektioner.

Till stöd för denna sin verksamhet bör kommunen samråda med länsstyrelsen och riksantikvarieämbetet. Som redan antytts krävs dess- utom länsstyrelsens godkännande i vissa plansituationer.

Det står helt klart att en verksamhet med här skisserad omfattning ställer såväl kommunerna som länsstyrelserna inför väsentligt ökade och delvis helt nya arbetsuppgifter.

6 Förberedelser för planarbete

Både från allmän synpunkt och med hänsyn till berörda fastighetsägare och andra intressenter bör krävas att kommunen med noggrant förarbete skall bereda sina bevaringsärenden. Seriösa inventeringar och ett kommunalt handlingsprogram för bevaring (bevaringsprogram) torde därvid vara ofrånkomliga.

6.1 Inventering

Bevarandets förutsättningar klarläggs vid inventeringar som kan variera i de- taljeringsgrad. Även om byggnadslagstiftningen inte kommer att föreskriva obligatoriska inventeringar, kan ett seriöst bevaringsarbete knappast utesluta denna fas.

Inventeringar kan genomföras i etapper. Första inventeringssteget som leder till avgränsning av bevaringsområden kan göras på ett översiktligt sätt. För att noggrannare specificera kommunens bevaringsvilja krävs därefter en omsorgsfull inventering som byggnad för byggnad klarlägger de aktuella förhållandena och rekommenderar åtgärder som även relate- ras till omgivande miljö. En komplett inventering kan omfatta

dokumenterande del 1 Kulturhistorisk dokumentation 2 Kulturhistorisk och miljömässig värdering 3 Teknisk standard och kondition 4 Ekonomisk struktur 5 Social struktur förslagsdel 6 Kulturhistoriska bevaringsåtgärder 7 Tekniska åtgärder

Traditionellt utföres inventeringar med konstvetenskapliga och histo- riska värderingar som huvudkriterier, ett förhållande som motiverats av bl a byggnadsminneslagens formuleringar. Ett skydd av hela miljöer ställer vidgade krav på inventeringarna. Vetenskapliga kvaliteter behåller givetvis sin betydelse men bör inte användas för att gradera byggnadernas bevaringsvärde. Inom ett bevaringsområde måste utgångspunkten vara att alla byggnader skall bevaras, och inventeringen skall klargöra förutsätt-

ningarna för ett bevarande relaterat till det konsthistoriska värdet. Kartredovisade värderingsgrupper av typen ”omistlig” eller ”Bör foto- graferas före rivning” kan direkt motverka ett områdesvis bevarande. Det bör bestämt avrådas från att redan i inventeringsstadiet göra priorite- ringar eller låta kända hot mot bebyggelsen påverka bedömningen. Inventeringen skall sträva mot en objektivitet och ha sådana kvaliteter att den kan bibehålla sin aktualitet under en längre period.

Råd och anvisningar för inventering skall utarbetas av riksantikvarie- ämbetet. Enhetlig metodik över hela landet bör eftersträvas, men kom— muner med inarbetade metoder bör kunna välja att fullfölja sina inventeringar enligt upplagt systern.

Utlagda bevaringsområden kan inventeras i takt med tillgängliga resurser, varvid områden med stort förändringstryck prioriteras. Genom att utföra noggrann inventering av hela bevaringsområden får man ett användbart underlag för bevaringsprogram och planbestämmelser. Det enskilda objektet kan då också bedömas med den hänsyn till hela miljön som nutida bevaringsideologi betonar. Ansökan om byggnadslov eller initiativ till upprättande av byggnadsplan för ombyggnad eller rivning inom området kan ge anledning till att delinventeringar skyndsamt utföres. Att totalinventering ännu ej utförts får inte tas som stöd för att avslå byggnadslovsansökan inom bevaringsområde.

Med det vidgade bevaringsbegreppet krävs det att inventeringarna utföres av en grupp personer som besitter såväl kulturhistorisk som teknisk och arkitektonisk sakkunskap. Det torde innebära att många kommuner måste söka personer utanför den egna tjänstemannakretsen för sina inventeringar. Länsstyrelse skall bistå kommunen vid uppläggning och genomförande samt kunna anvisa lämplig expertis.

Med här skisserade succesiva metoder torde det kommunala invente- ringsarbetet bli måttligt till sitt årliga omfång men i stället utsträckt under avsevärd tid. En sådan uppläggning är nödvändig också med hänsyn till tillgången på kvalificerade inventerare.

Genom riksantikvarieämbetets försorg och i samarbete med lands- antikvarierna har kulturhistorisk inventering utförts eller påbörjats i ett antal kommuner. En nyligen genomförd undersökning visar att invente- ringsläget är starkt skiftande både vad gäller arbetets omfång och kvalitet. Ett fåtal kommuner kan för delar av sina bevaringsmiljöer utfärda bevaringsanvisningar grundade på tillförlitlig inventeringsunderlag. Metodstudier för inventeringar pågår både inom riksantikvarieämbetet, högskolor och universitet.

6.2 Bevaringsprogram

Som underlag för sitt planarbete behöver kommunen en serie handlings- program. Liksom för bostadsbyggande, social service, skolutbyggnad, tra- fik, fritidsverksamhet osv bör även upprättas ett program för det långsiktiga handlandet i bevaringsfrågor. Med tillgängliga inventeringar som underlag anges i detta kommunens avsikter beträffande sanering, restaurering, riv- ning och kompletteringsbyggande. Programmet skall innefatta såväl bygg-

nader som anläggningar och dessutom mark och gator. I ett plansystem som förutsätter ständig omprövning av gällande planer kommer bevarings- programmet att vara kommunens långsiktiga viljeyttring vad avser be- varingsfrågorna. Här kan klargöras avsikterna beträffande restriktivt bevarande (byggnadsminnen) och miljömässigt bevarande (utveckling inom ett givet mönster). I tids- och resursplaner kan redovisas priorite- ringar, genomförandealternativ och kostnadsfördelning mellan den en- skilde och kommunen. Vid studiet av genomförandealternativ bör olika markpolitiska hjälpmedel prövas såsom kommunal förköpsrätt, expropria- tion och tomträttsupplåtelse.

Även om underlaget vid första programskrivningstillfället är knapp- händigt är det av största värde att programmet skrivs. Härigenom kan man tidigt utvälja bevaringsområden och i programmet prioritera vad som i första hand skall inventeras och planläggas. Även där bevaringens intentioner kommer i konflikt med andra kommunala program bör bevaringsviljan redovisas för att vid planarbetet möjliggöra en rätt avvägning mellan motstridiga intressen.

Bevaringsprogrammen kommer att ligga under ständig omarbetning allt eftersom inventeringar och planarbete fortskrider. Det kan vara lämpligt att förändringarna redovisas för medborgarna och föreläggs kommunfull- mäktige för godkännande med viss periodicitet, exempelvis vart femte år. Inventeringar bör utgöra det vetenskapliga och tekniska underlaget för kommunens bevaringsarbete. Av den anledningen bör de vara fria från påverkan av kommunala utvecklingsidéer eller estetiska modenycker. Pro- gramarbetet bör däremot bli en angelägenhet där hela kommunen engageras och där politisk och annan påverkan har sin givna plats. Där så befinnes lämpligt kan programgrupper bildas representerande förslagsvis kultur- nämnd, fackmän och allmänhet. Bevaringsprogrammen bör vara det led i bevaringsplaneringen där allmänhetens inflytande får den största bety- delsen.

Vissa av riksantikvarieämbetets och landsantikvariernas inventeringar har lett vidare till sk bevaringsplaner. Dessa liksom konsthögskolans användningsplaner kan ses som försök till bevaringsprogram. Råd och anvisningar till kommunerna torde kunna utarbetas av riksantikvarie- ämbetet mot bakgrund av redan hittills gjorda erfarenheter.

7 Planläggning

Enligt bygglagutredningens förslag regleras bebyggelsen i tre olika planinstitut: kommunplan, kommundelsplan och byggnadsplan. Genom byggnadslovet kontrolleras att genomförandet sker planenligt och upp— fyller ställda tekniska och estetiska krav. Avsikten är att kommunplanen skall vara den enda ständigt gällande planen. Kommundelsplan skall upp- rättas i den mån det behövs. Dess giltighetstid avses inte bli reglerad ilagen. Byggnadsplan upprättas temporärt och gäller under viss tid eller till dess en planerad förändring genomförts.

7.1 Kommunplan

I kommunplan skall anges alla områden som är avsedda för långsiktigt bevarande samt byggnadsminnesmärken, oberoende av om inventeringar och program finnes. I stora drag torde urvalet oftast vara tämligen självklart och områden där bevaringsföreskrifter kan komma att utfärdas måste i väntan härpå ges det skydd som en utökad byggnadslovsplikt innebär.

För bevaringsområden bör föreskrivas obligatorisk byggnadslovsplikt även för underhåll, och i vissa fall också för andra åtgärder som normalt inte skall vara byggnadslovspliktiga, t ex trädfällning.

Både för den enskildes egen planering och byggnadsnämndens bedöm- ning är det betydelsefullt att särskilda bevaringsföreskrifter så snart ske kan införes i kommunplan eller kommundelsplan för att vara normerande vid byggnadslovsprövningen. Kommunplan skall underställas länsstyrel- sen för godkännande.

7.2 Kommundelsplan

Vid upprättande av kommundelsplan som berör ett bevaringsområde är det lämpligt att utfärdade bevaringsföreskrifter upptas till ny prövning. Därvid kan de förändringar som planen avser att reglera vägas mot bevaringsintresset. Befintlig värdefull bebyggelse får därvid liksom topo- grafi, grundförhållanden och vegetation utgöra en planeringsförutsättning som väger tungt i förhållande till en önskad ny markanvändning. Skyddsföreskrifterna ges erforderlig detaljeringsgrad och kan vid behov omfatta såväl hus som vegetation, stängsel, trädgårdsvägar och gatumark. Föreskrifterna kan avse såväl underhåll som ombyggnadsåtgärder. I kommundelsplanen skall också kunna införas regler för tillbyggnader samt bestämmelser gällande uppförande av nya hus inom området. Reglerna kan dels avse begränsningar vid val av former, metoder och material, dels innehålla anvisningar om krav på bestämda åtgärder som skall utföras för att bringa byggnaden i bättre överensstämmelse med planens intentioner. Begränsningar i åtgärder kan vara: ”Fasadens ytskikt får endast vara slätputs eller slammat tegel. Takkupa får ej anbringas”. Exempel på åtgärder som kan krävas är: ”Eternitbeklädnad skall avlägs- nas och ersättas med träpanel, fönster skall vara försedda med spröjsning enligt områdets traditioner. Åtgärderna skall genomföras vid närmast kommande byggnadslovsprövning”. I kommunplan eller kommundelsplan kan föreskrivas att samråd skall tas med antikvarisk myndighet före beslut i

byggnadslovsärendet.

7.3 Byggnadsplan

Då byggnadsplan avser att reglera förändring av markanvändning dvs rivning, nybyggnad eller ombyggnad för annan användning kommer sådan inte att erfordras för vanliga bevaringsåtgärder. Viu' rivning och vid ändrad användning av byggnad skall dock byggnadsplan upprättas. För

kompletterande nybyggnader inom bevaringsområde skall byggnadsplan upprättas där byggnadens läge och dimensioner kan regleras. I planen kan också mot bakgrund av kommunplanen och kommundelsplanen bestäm- melser om material, kulör och utförande tas in.

8 Genomförande

8.1 Byggnadslov

Vid handläggningen av byggnadslovsärende prövar byggnadsnämnden om åtgärd som änsökan avser överensstämmer med gällande plan och däri upptagna bevaringsföreskrifter. I anslutning till byggnadslovsbeslutet kan dessutom meddelas närmare föreskrifter om åtgärdens utförande med hänsyn till det kulturhistoriska eller miljömässiga intresset.

Det obligatoriska underhållskrav som skall gälla all bebyggelse innebär ett vidmakthållande av byggnaden. För byggnad inom bevaringsområde kan underhållsskyldigheten dessutom utsträckas till att även innefatta kor- rigeringar till bättre överensstämmelse med bevarandets intentioner. Det framstår därvid som synnerligen betydelsefullt att den sökande noggrant och i god tid informerats om bevaringsbestämmelsernas innebörd. Kom- munen bör också bistå den sökande med en kvalificerad rådgivning så att byggnadslovsansökan närmast får karaktären av bekräftelse på ett i samråd utarbetat förslag. Ett förfarande med förhandsgranskning kan vara en metod att få ett tidigt samarbete till stånd.

Bevaringsprogram och föreskrifter i planer kommer endast att ange bevarandets villkor i stora drag. Kvaliteten i bevaringsarbetet bestämmes dock ofta av detaljutformningen. Byggnadslovshandlingarna måste därföri erforderlig utsträckning innefatta beskrivning och ritningar över detaljers form och utförande. För att underlätta bedömningen erfordras troligtvis en för bevaringsobjekt speciellt utformad ansökningsblankett. Medan beva- ringsbestämmelserna vanligen blir koncentrerade till material- och ut- seendefrågor, måste byggnadsnämnden och den sökande givetvis ta hänsyn till tekniska krav som uppställts av säkerhets— eller hygienskäl. Det är väl känt att sådana krav som ofta dimensionerats för en nybyggnadssituation kan komma iallvarlig konflikt med bevaringsintresset. Det är därför önsk- värt att den anda som präglar planverkets nyligen antagna ombygg- nadsnorm vinner allmänt gehör. De som författar centrala myndigheters anvisningar och de som handlägger kommunernas byggnadslovsärenden måste visa förståelse för bevarandets villkor och av ekonomiska, kultur- historiska och allmänna miljöskäl medge avsteg från vad som vanligen tillämpas vid nybyggnad.

Samhället å sin sida har anledning ställa krav på fastighetsägaren att han skall uppfylla de förväntningar på ett miljömässigt samspel som inrättandet av ett bevaringsområde innebär.

Enligt gällande speciallagstiftning för byggnadsminnen erfordras ingen särskild prövning av åtgärder som ståri överensstämmelse med utfärdade skyddsföreskrifter. I detta hänseende borde byggnadsminneslagen bringas i överensstämmelse med detta lagförslag.

I fråga om möjligheterna att anföra besvär över beslut i fråga om byggnadslov avses inte några särskilda regler gälla för bevaringsobjekt. I händelse av besvär till central instans skall riksantikvarieämbetets yttran- de inhämtas.

8.2 Anmälan och tillsyn

Plikten att anmäla när byggnadsföretaget skall påbörjas respektive är slutfört kan lämpligen följa byggnadslagstiftningens allmänna regler. Av antikvariska skäl är det betydelsefullt att kunna följa ombyggnadsarbeten på kulturhistoriska byggnader i alla dess skeden. Förutom att den bygg- nadsarkeologiska dokumentationen skall säkerställas kan säkerligen fastighetsägaren ha ett stort utbyte av en fortlöpande diskussion kring bevaringsarbetets detaljer.

Besiktningar föreslås därför ske enligt allmänna regler med det tillägget att länsstryrelsen eller av styrelsen utsedd expert skall medverka.

9 Omprövning av bevaringsvillkor

Intresset för bevarandet och dess inriktning växlar från tid till annan. Det vore dock olyckligt om tvära och tillfälliga kast i opinionens syn på kulturellt värde, modenycker i smakfrågor eller plötsligt hävdade nybygg- nadskrav skulle prisge skyddade byggnader eller miljöer. Upphävande av bevaringsrestriktioner får därför inte ske utan omsorgsfulla överväganden. Genom förslag till justering av bevaringsprogrammet kan förändringen före- läggas kommunens medborgare, och ett därefter upprättat planändrings- förslag skall underställas länsstyrelsen för godkännande.

10 Ekonomiskt stöd

I tilläggsdirektiven till bygglagutredningen anför chefen för civildeparte- mentet bland annat följande: ”Av avgörande betydelse när det gäller att bevara äldre miljöer är vidare de ekonomiska förutsättningar under vilka lagstiftningen skall verka. Utan ett genomtänkt och i praktiken fungeran- de finansieringssystem riskerar varje lagstiftning med ifrågavarande syfte att bli utan effekt. . . Det bör i utredningsarbetet också övervägas hur man skall få fram nödvändiga ekonomiska förutsättningar för en förbätt- rad vård av bebyggelsen.”

Bygglagutredningen går i sitt principbetänkande inte in på en diskus- sion av finansieringssystemets utformning. Utredningen berör däremot frågan i vad mån skyldighet skall kunna uppkomma för det allmänna att betala ersättning till fastighetsägare till följd av beslut i frågor om tillstånd till rivning och skyldighet att underhålla byggnad.

Saneringsutredningen har i sitt tredje betänkande utförligt redovisat orsakerna till fördyringar vid underhåll och upprustning av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Utredningen föreslog stödåtgärder i form av lån me-

dan stöd i form av direkta ekonomiska bidrag avvisades. Den på utred- ningen grundade propositionen har med stöd av enhälliga remissinstanser föreslagit att merkostnader till följd av kulturhistoriskt betingade önskemål för bostadshus med bostadskomplement, dvs bebyggelse av direkt betydel- se för de boende, skall stödjas med statliga lån. Inom bevaringsområden kan hyresnivån hållas rimlig genom att i förekommande fall låneunderlaget kan höjas. För mer kvalificerade bevaringsåtgärder kan tilläggslån beviljas under förutsättning att byggnaden i princip uppfyller kriterierna för byggnads- minnesförklaring. Lånen beviljas oberoende av ägarförhållanden och för— valtningsform. Värnandet av den totala miljön som är den bärande idén i modern bevaringspolitik ger propositionen sitt stöd genom att begreppet bostadskomplement tolkas generöst. Verkstäder för konsthantverk, för- säljningslokaler, mindre kontor, ekonomibyggnader m rn får räknas in i pantvärdet om de i den tidigare miljön utgjorde bostadskomplement. Saneringsutredningen behandlade endast bostadshusens bevarandeproblem och fann den näraliggande lösningen att med bostadsekonomiska resurser finansiera kulturbevarande åtgärder. Departementschefen har i proposi- tionen klart uttalat uppfattningen att kulturhistoriskt bevarande är en angelägenhet vars ekonomiska bördor skall delas mellan fastighetsägaren, kommunen och staten. Detta principuttalande bör självklart ha sin giltighet även utanför bostadssektorn.

Byggnader som inte utgör bostäder såsom affärshus, industribyggna- der, skolor, magasin, förvaltningsbyggnader, stationsbyggnader etc drab- bas givetvis på samma sätt av fördyrande bevaringsåtgärder. Praktiken har visat att frånvaron av ekonomiska stödresurser till sådana byggnader ibland gjort bevarandet helt beroende av fastighetsägarens välvilja.

Enligt den föreslagna byggnadslagstiftningen kan krävas att bevarings- insatser skall utföras enligt fastställd plan. I många fall torde det inte innebära ökade ekonomiska insatser. Men situationer kan komma att uppstå där fastighetsägaren inte förmår bära den ekonomiska bördan. Genom ersättning, bidrag eller län eller i nödfall inlösan måste då samhället träda in och överta eller dela ansvaret. Om kommunerna skall ha möjlighet att genomföra en konsekvent bevarandepolitik behöver därför det av sane- ringsutredningen förordade stödet kunna tillämpas för hela bevarings- sektorn och inte bara för bostadshus. I annat fall tordet ex statens vilja att bevara objekt av riksintresse inte i alla situationer kunna påräkna det stöd av kommuner och enskilda som är en förutsättning för vård och bevarande av bebyggelse.

Jämförelser med europeisk bevaringspolitik såväl i öst som väst visar att inte bara monumentbevarandet utan även den kulturhistoriska be- byggelsevården i hög grad uppfattats som samhällets angelägenhet. I skiftande former är bevaringsverksamheten föremål för omfattande stat- lig bidragsgivning.

Musei- och utställningssakkunniga har i detta förslag inte närmare stu- derat formerna för ett ekonomiskt stöd till den kulturhistoriska be- varingsverksamheten. De sakkunniga anser emellertid att en översyn av finansieringsformema bör ske. Härvid bör särskilt beaktas att bebyggelse av kulturhistoriskt intresse som inte är bostäder bör få möjlighet till mot-

svarande lånestöd som förutsätts i saneringsutredningen, samt att Riks- antikvarieämbetet och andra statliga myndigheter med kulturrninnes- vårdande ansvar ges ökade ekonomiska resurser.

l l Kommunernas och länsstyrelsernas personella resurser

Departementschefen har i Sanering III—propositionen givit kommunerna ett ansvar för urval av objekt som på grund av sitt kulturhistoriska värde kan erhålla ekonomiskt stöd. Han har dock understrukit villkoret att antikvarisk expertis skall medverka vid bevaringsbeslutens förarbete. I bygglagutredningens principbetänkande föreslås kommunerna få en om- fattande planerings- och granskningsverksamhet på kulturminnesvårdens område. Det kan därvid konstateras att de flesta kommuner i dag saknar antikvarisk expertis. Stadsarkitekterna som kommer att företräda kom- munen i bevaringsfrågor saknar med vissa undantag konstvetenskaplig eller restaureringsteknisk utbildning; några har dock förvärvat en omfattande praktisk erfarenhet. Vissa kommuner har inom näraliggande museer eller institutioner experter som engagerats i kommunens bevaringsarbete. Hittills torde i allmänhet dock landsantikvarien eller av honom utsedd expert ha varit kommunernas antikvariska rådgivare.

I propositionen 197428 ”Den statliga kulturpolitiken” föreslås för- stärkning av den regionala kulturminnesvårdens resurser. Länsmuseerna tillföres ökade anslag för sin verksamhet och länsstyrelsens planerings- avdelning förstärks med en tjänsteman som har att företräda den statliga kulturminnesvården. Vid sidan av det statliga planeringsarbetet och handhavandet av kulturminnesvårdens speciallagstiftning får vederböran- de tjänsteman en viktig uppgift som rådgivare åt kommuner och enskilda. I verksamheten ingår att förmedla kulturminnesvårdens principiella syn- punkter till kommunerna samt att verka för upprättande av inventeringar och bevaringsprogram. Som länsstyrelsetjänsteman med uppgift att granska och delta i fastställelse av planer bör han inte själv medverka i det kom- munala arbetet att utforma planer. För sådan verksamhet kan han ge anvis- ning om lämplig konsult. Där länsmuseum finnes är det naturligt att sådana uppgifter anförtros museet.

12 Utbildnings— och kompetensfrågor

Länder med bevaringstraditioner har sedan länge insett nödvändigheten av att bevaringsarbetet på alla nivåer handhas av specialutbildat folk. I Frankrike, Italien, Polen, Rumänien med flera länder finns särskilda utbildningsgrenar för arkitekter och konstvetenskapare med restaurering som specialinriktning, en utbildning som leder fram till auktorisation. Vid sidan av restaureringsteknisk forskning bedrivs skolor där arbets- ledare utbildas att handha den grannlaga uppgiften att leda restaurerings- företag. Yrkesskolorna har restaureringslinjer där den traditionella bygg- nads- och hantverkstekniken hålles levande. Restaurering och bevaring äri

dessa länder självklart en verksamhet för specialister.

Förslagen i årets statsverksproposition om ökade insatser för sanerings- verksamheten och de reformer i byggnadslagstiftningen som bygglagut- redningen här föreslår ger vid ett genomförande den kulturhistoriska bebyggelsevården avsevärt förbättrade instrument. Det bör emellertid betonas att vikten av att de lagtekniska och ekonomiska förbättringarna måste följas av utbildningsreformer. Det är annars stor risk att bristen på kvalificerade yrkesmän förorsakar förseningar i kommunernas bevarings- planering eller att beslutade bevaringsåtgärder genomförs på ett icke kompetent sätt.

För att möta de ökade kraven fordras därför en gedigen utbildning av personer lämpade att leda det översiktliga planarbetet avseende bevaring. För inventerings- och programarbete fordras utbildning med en upp— läggning som skär tvärs över berörda ämnesgränser. Projektörerna måste ges en omfattande bevaringsteknisk och konstvetenskaplig utbildning, liksom arbetsledare och kontrollanter måste ges fördjupade kunskaper i materiallära och byggnadsteknik. De traditionella hantverksteknikerna måste hållas vid liv på våra yrkesskolor, där specialister bör utbildas inom skilda fack.

Det ligger utanför MUS 65:s uppdrag att här närmare behandla utbildningsfrågorna, men de sakkunniga efterlyser en översyn av bygg- nadsvårdsutbildningen. Då avsevärd tid måste gå innan effekten av en sådan utbildningsreform kan skönjas är det av största vikt att en utredning härom inte fördröjs. En ny markanvändningslag och byggnadslag måste mötas med kompetenta företrädare för bevaringsintresset på alla nivåer.

13 Östgötaundersökningen

13.1 Inledning

För att ge utredningsarbetet en verklighetsbakgrund och ha möjlighet till diskussioner kring reella problem med personer som direkt arbetar med den konkreta bevaringsverksamheten på olika nivåer utvalde MUS 65 Östergötlands län som försöksområde. I samråd med landsantikvarien och riksantikvarieämbetet utsågs elva bebyggelsemiljöer för ett närmare stu- dium. Orterna valdes så att de skulle representera skilda storlekar, olika grader av kulturhistoriskt intresse och skilda problemkomplex. De elva orterna är: Norrköpings, Söderköpings och Vadstenas stadskärnor; Åt- vidabergs, Rejmyre och Bersbo brukssamhällen; Motala Verkstads in- dustribostadsmiljö; Öjebro, Sörby och Tjällmo bycentra och Harstena fiskeläge.

Genom studier av tillgängliga inventeringar och samtal med kommuna- la tjänstemän, allmänhet, länsstyrelse och landsantikvarie har upprättats aktuella beskrivningar av bevaringsproblem och planeringssituation. Med detta som bakgrund har MUS 65 sökt ge exempel på hur man kan tillämpa det av bygglagutredningen föreslagna regelsystemet. ] denna

bilaga har av utrymmesskäl endast medtagits tre av de undersökta samhällena. Dessa tre har utvalts för att ge största möjliga spridning av problematik och bevaringsåtgärder. De tre exemplen belyser också på olika sätt det kommunala bevaringsarbetet och har beroende på till- gången på grundmaterial utförts med skilda grader av utförlighet.

För Söderköping som har en nyligen utförd kulturhistorisk inventering beskrives här kommunplanen och överväganden i det kommunala be- varingsprogrammet. I Åtvidaberg där inventering saknas har valts att exemplifiera såväl en fingerad inventering som bevaringsprogram och planer. Harstena slutligen har länge varit föremål för bevaringsfrämjande intresse och med stöd av befintliga lagar har länsstyrelsen där utfärdat bevaringsanvisningar. Erfarenheter från denna verksamhet har varit en vägledning för det exempel på kommunplan och detaljerad kommun- delsplan som MUS 65 här utarbetat för Harstena.

Vid läsningen av exemplen bör man hålla i minnet att inventeringar, program och planer förutsätts ha blivit upprättade vid skilda tillfällen av olika personer och med varierande syfte. Upprepande av fakta liksom skiljaktigheter i förslag och föreskrifter kan därför förekomma i samma exempel. Den inledande allmänna beskrivningen försöker ge en korrekt bild av bebyggelsevårdens situation i de skildrade samhällena. Upp räkningen av kulturhistoriskt intressanta miljöer och objekt baserar sig på inventeringar av olika noggrannhetsgrad.

Vid skildring av bevaringsarbetets olika stadier saknas emellertid i allmänhet direkt användbara uppgifter varför här valts att helt konstruera sådana exempel. Den allmänna miljömässiga bakgrunden är således realistisk medan detaljerna i inventeringsexempel, programutdrag och planföreskrifter inte behöver överensstämma med aktuella förhållanden. Där uppgifterna skiljer sig från verkligheten har detta gjorts för att förenkla framställningen eller göra demonstrationen av förslagets möjlig- heter mer överskådlig. Här exemplifierade bevaringsåtgärder skall heller inte ses som inläggi den allmänna bevaringsideologiska diskussionen eller lokala debatter om skydd av kulturhistoriskt intressanta miljöer.

Till bilagan hörande kartor är utförda som illustrationer av en bevaringssituation, och som sådana inte försedda med planbeteckningar. Kartorna kan ses som exempel på hur en sammanfattande redovisning i ett kommunalt bevaringsprogram kan ske.

Bevaringsområdet innefattar det område där bevaringsproblemen är en dominerande planförutsättning. Områden av här redovisad storlek kan vid planbearbetningen av andra skäl lämpligen uppdelas i mindre de]- områden.

Byggnadsminnen illustreras med särskild beteckning oavsett om de registrerats eller är uppsatta på riksantikvarieämbetets inventeringslista. Inom bevaringsområdet befintliga kulturhistoriskt intressanta byggnader eller miljöer redovisas på kartorna enligt sifferhänvisning i texten.

13.2 Söderköping

13.2.1 Nuvarande förhållanden. Siffrorna hänvisar till karta.

Söderköping hade sin storhetstid från 1200-talet till 1500-talets slut; stadsplanen är medeltida. Från medeltiden härrör de två kyrkorna S:t Lars (1) och Drothem (2) liksom ett antal profana byggnader. Övrig kulturhistoriskt intressant bebyggelse tillhör 1700- och 1800-talen. Rela- tivt välbevarade stadspartier finns längs Storgatan (3) och Skönberga— gatan (4). Göta Kanals öppnande 1832 innebar en vitalisering av staden och en period av nybyggnadsverksamhet från vilken Söderköpings Brunn är det viktigaste minnet. För kanalens godshantering byggdes hamn— anläggning och magasin. Under 1900-talet har stadens centrum genomgått måttliga förändringar, så när som på att Skönbergagatans ena sida nybe- bygts i samband med gatubreddning. Riksväg 15 har också givits en bred nysträckning tangerande stadens centrala delar.

Privatpersoner dominerar ägarstrukturen. Ett byggnadsföretag i Norr- köping har gjort kvartersvisa markförvärv och kan liksom kommunen räknas som stor fastighetsägare. Tillsammans innehar de ca en femtedel av stadskärnan.

Några stadspartier under förändringstryck

Huvudbyggnaderna i Söderköpings Brunn, ”Slottet” och ”Brunnssa- longen”, (5) har upprustats såväl interiört som exteriört. Slottets rika löv— sågsdekorationer har rekonstruerats. Ny miljöanpassad köksbyggnad är under uppförande. I nära anslutning till Brunnen äger kommunen ett kvarter där man med fasad mot Skönbergagatan ämnar uppföra simhall och utomhusbad. (6) Vid Hagatorget är ett kvarter avrivet. (7) Ett större bygg- nadsföretag är markägare. Användning och byggnadsutformning oklar.

Kvarteret Forseman (8) norr om Rådhustorget har nyligen kommit i kommunens ägo. Gamla magasinbyggnader i detta kvarter är av stort värde skall upprustas. Kompletteringsbebyggelse avses tillkomma. Magasins- byggnader (9) vid kanalhamnen har skänkts till staden. Framtida använd- ning oklar.

Jämvägsstationen (l ]) planerades bli flyttad till ett järnvägsmusealt område i Linköping. Lokal opinion kräver dock dess bevarande. Trafik- lösning vid väg 15 komplicerar ett bevarande, flyttning i sidled möjlig men tveksam. Nyetablering av varuhus (10) planeras söder om väg 15 vid järnvägsstationen; därvid blir kontakten med stadskärnan ett pro- blem. Enligt vägverket skall riksväg 15 under 30 år ligga kvar i sitt nuvarande läge, avskärande stadskärnan från det södra bostadsområdet.

Ett nytt stadsbibliotek planeras. Läge ännu ej bestämt. Ett ökat förändringstryck komplicerar således bevaringsbilden. Sam- tidigt som kommunen har svårigheter att utnyttja vissa befintliga bygg- nader förbereds nybyggnad av varuhus, bibliotek och badhus. Ett ökande antal rivningsansökningar är oroande.

Såväl kommun som fastighetsägare i allmänhet känner ansvar för sin

stadsbild och uttalar sig i generella ordalag för ett bevarande. Gamla stadsplaner som förutsätter gatubreddningar kommer att sättas ur spel genom ny generalplan som bibehåller befintligt gatunät.

Hembygdsföreningen ”St Ragnhilds Gille” och ”Aktionsgruppen för stationshusets bevarande” leder allmänhetens opinion i bevaringsfrågor. Byggnadsnämnden inspekterar årligen fastighetsbeståndet och försöker aktivt påverka fastighetsägarna när det gäller underhåll och ombyggnad.

En generalplanekommitté arbetar sedan 1967 med hela tätorten och en dispositionsplan för stadskärnan. En trafikplan som ingick i mark- användningsplanen mötte starkt motstånd från allmänheten och modifie- ras för närvarande. Med utgångspunkt i en nyligen utförd kulturhistorisk inventering har man avgränsat ett bevaringsområde i stadskärnan.

En grupp arkitekter och antikvarier skall på ett byggforskningsanslag studera hustyper för kompletteringsbebyggelse varvid Söderköping an- vändes som ett försöksområde.

För stadskärnan gäller byggnadsförbud enl 35 å i Byggnadslagen.

13.2.2 Exempel på ny hanteringsordning

I det följande exemplifieras hur en del av bevaringsområdet iSöderköping skulle kunna behandlas i kommunplanen och bevaringsprogrammet. Materialet är fritt behandlat i förhållande till verkligheten.

Utdrag ur exempel på kommunplan

Område 000 omfattande kvarteren Forseman, S:t Ilian, Trekanten och hamnområdet norr därom

Området innehåller bebyggelse av starkt skiftande slag. östra delen av Forseman innehåller bostäder och magasin av byggnadsminneskaraktär. Trekanten och Forsemans västra del innehåller byggnader som utan egentligt kulturhistoriskt värde är av betydelse för hela miljön. Magasins- byggnaderna vid hamnen har stort miljövärde och vittnar om kanalens betydelse som godstransportled. Kvarteren kring Hamngatan är av väsent- lig betydelse för att sammanknyta Rådhustorget med kanalmiljön. Bebyggelsen består av trähus av vilka cirka hälften är reveterade.

En kulturhistorisk inventering 1971 och en byggnadsteknisk invente- ring 1973 har klarlagt förutsättningarna för bevarandet.

Området skall utnyttjas för bostäder och allmänna ändamål. Genom lämpliga bevaringsåtgärder skall områdets magasinsbyggnader sättas i stånd och inrättas för annat ändamål. Befintliga bostadshus skall upp- rustas och viss kompletteringsbebyggelse utföras.

Hu vudmannaskap

Kommunen har nyligen förvärvat Forseman 3 och avser att svara för bevaringsåtgärder för Hamngatan och hamnområdet. Fastigheten förut- sätts även i fortsättningen förvaltas av kommunen.

I väntan på närmare utredning, programarbete och upprättande av kommundelsplan utvidgas byggnadslovplikten till att även omfatta under- hållsåtgärder.

Utdrag ur exempel på bevaringsprogram

Område 000 kvarteren Forseman, S:t Ilian, Trekanten och hamnområdet norr därom

Kulturnämnden vill beträffande dessa kvarter anföra följande:

Inom den del av stadskärnan som avsetts för långsiktigt bevarande utgör denna kvartersgrupp ett område med särskilda bevaringsproblem. Som förbindelse mellan hamnen och Rådhustorget har Hamngatan stor betydelse. Det känns angeläget att genom aktivering av kvarteren betona stadens och torgets samhörighet med Göta Kanal. Kommunen står numera som ägare till Forseman 3 och hamnmagasinen. Kommunplanen förutsätter att kvarteret utnyttjas till bostäder och allmänna ändamål.

Kulturnämnden vill därför hänvisa till pågående utredningar där vissa studier gjorts beträffande möjligheterna att utnyttja magasinsbyggnader- na i Forseman 3 till stadsbibliotek och hamnmagasinen för båtturisternas service. Befintliga bostadshus bör upprustas och den obebyggda delen av Forseman 3 bör bebyggas med kompletterande bostadsbebyggelse. Här föreslaget utnyttjande innebär ändrad markanvändning varför byggnads— plan skall upprättas. Härvid föreslås gälla följande inriktning av bevarings- åtgärderna.

Bostadshus vid Ågatan skall fasadrestaureras, och återställas till sitt ut- seende före nuvarande beklädnad med eternitskivor. Magasinsbyggnader- na utefter Ågatan skall bevaras till sin exteriör. Viss smärre förändring av fönster och dörröppningar kan tillåtas. Bostadshuset i norra delen liksom väster därom belägna låga magasin som är förfallna ersättes med rekon- struktioner. Den åttkantiga byggnaden restaureras och föreslås brukas för servering. Kompletteringsbebyggelsen utformas med anknytning till sta- dens traditioner med enfamiljshus vid gata och friliggande uthus på gården. Ny gata kan anläggas i nord-sydlig riktning Schaktningen kommer att innebära krav på omfattande arkeologiska undersökningar enligt fornminneslagens stadganden.

Kompletteringsbebyggelsen skall ha ytterväggar med trä eller putsyta. Särskild omsorg skall ägnas behandling av kvartersmark, gatubeläggningar och utvändig belysning. Med hänsyn till att magasinsbyggnaderna riskerar att förfalla vill kulturnämnden sätta bevaringsverksamheten i detta område i den högst prioriterade gruppen.

Därest beslut om ny användning av magasin skulle dröja måste ytterligare förfall hindras genom underhållsåtgärder på ytterväggar och tak.

Kostnaderna för aktuella åtgärder har beräknats till följande belopp. Förprojektering av bibliotek 000 kr. Förprojektering av turistcentrum 000 kr. Byggnadshistoriska undersökningar 000 kr. Byggnadsplanestudier för kompletteringsbebyggelse 000 kr.

Därest dessa studier inte resulterar i åtgärder inom rimlig tid erfordras 000 kr. för skyddsunderhåll av magasinsbyggnaderna.

13.3 Åtvidaberg

1 3.3. l Nuvarande förhållanden

I södra Östergötland vid gränsen till norra Småland ligger Åtvidabergs kommun. Centralorten Åtvidaberg är ett industrisamhälle som med anor från 1700-talets gruvhantering i dag domineras av finmekanisk industri.

Vattenkraften i flödet mellan två närbelägna sjöar gav en naturlig lokalisering av det kopparverk som på 1760-talet anlades för att bearbeta malmen från omgivande gruvor.

Åtvidaberg har utvecklats till ett modernt industrisamhälle under former som delvis präglats av den traditionsrika brukskulturen. Domine- rande ekonomiska enheter är Facit AB och Baroniet Adelswärd. Medan det första företaget verkar i den konjunkturkänsliga kontors- maskinbranschen baseras Baroniets ekonomi på jord- och skogsbruk samt kraftproduktion. Familjeföretaget Facit värnade om samhällets speciella karaktär och bidrog till ett aktivt bevarande. Baroniet Adelswärd har från tidigare generationers bruksherrar till dagens aktiebolagsstyrelse visat ett särskilt intresse för Åtvidabergs utveckling och engagerat framstående arkitekter i uppbyggnadsarbetet.

Inbyggarna i Åtvidaberg har av tradition ägnat sin boendemiljö stort intresse. Företagens och kommunens ansträngningar på bebyggelse- vårdens område har motsvarats av en egnahemskultur präglad av smak och kunnighet. Inte minst gäller detta trädgårdskulturen. Abelins slotts- park och den numera nedlagda trädgårdsskolan inspirerade många till ansträngningar utöver det vanliga. För denna miljöbildning har Baroniet Adelswärd haft en avgörande betydelse. Vid den rationalisering som har genomförts vid Facit har företaget överlämnat till kommunen att ta hand om byggnader som inte längre kan anses erforderliga för produktionen. Kommunen söker finna godtagbar användning för detta husbestånd.

Bebyggelsevården kan uppenbarligen i fortsättningen inte grundas enbart på industrierna. Bevaringsfrågan i Åtvidaberg torde därför i väsentlig grad vara beroende av samhällets insatser.

Kulturhistoriskt intressanta miljöer. Siffrorna hänvisar till kartan. Av äldre industribyggnader har det mesta försvunnit genom brand och rivning och ersatts med sentida byggnadskomplex. (1) I direkt anslutning till Facit industriområde ligger Verksgatan med väl bevarade faluröda bostadshus av trä. (2) Byggnaderna som även inrymmer några butikslokaler har erbjudits kommunen. Ett fåtal bostadslägenheter bru- kas, resten står tomma. Planer för framtida användning finns inte. Husen är utvändigt väl underhållna.

Vid Stenhusgatan ligger en serie bostadshus i sten från 1789 och framåt; en väl sammanhållen gatumiljö. (3) De flesta bostadshusen är i privat ägo. Successiv modernisering pågår.

Vid samma gata ligger ett sädesmagasin (4) från slutet av 1700-talet. Magasinet har utan större förändringar idet yttre utnyttjats som Folkets Hus och är numera banklokal. En hotellbyggnad (1850), ett magasin (1870) och det till Folkets Hus ombyggda brukshotellet (1870) omger det gamla sädesmagasinet och ger en total gatubild av högt värde.

Brukskontoret (5) från 1860 är Baroniet Adelswärds administrations- byggnad. Ålundamagasinet, (6) är en väl bevarad 3-våningsbyggnad i trä, som användes som kommunalt förråd.

Egnahem (7) som ritades av 1. G. Clason och C. Westman är huvud- sakligen grupperade kring två gator nära vattendraget. Därintill ligger en

kvarnbyggnad (8) från 1860 av arkitekten Ferngren. Den brukas numera som gymnastiklokal. ”Villan” (9) avsedd som brukschefsbostad påbörja— des 1888. Den räknas som ett av Clasons mer betydande verk, den är nu utbjuden till försäljning.

Medeltidskyrkan (10) har restaurerats och rekonstruerats under 1950- talet av Erik Lundberg som även moderniserade 1880-tals-kyrkan (ll) ritad av Melander. Båda är talande exempel på Lundbergs senare arbeten.

Det gamla stallet (12) har om- och tillbyggts för hotell- och restaurang- verksamhet.

Arkitekterna Clason och Westman engagerades även för andra bygg- nader såsom ordenshus, frikyrkokapell, badhus, trädgårdskola och kraft- station.

Utanför det på kartan redovisade området ligger Adelsnäs herrgård (LG. Clason) som uppfördes 1920. I parken som är ett verk av Abelin finns en intressant orangeri från 1860-talet.

En ny sträckning av länsvägen (13) skär brutalt genom samhället. Ny livsmedelshall (14) bryter sig ur den normala bebyggelseskalan.

13.3.2 Exempel på ny hanteringsordning

[ det följande lämnas en beskrivning hur två av de uppräknade bevarings- objekten kan tänkas bli behandlade i den stegvisa bevaringsplaneringen. Materialet är fritt bearbetat för att stödja denna framställning och överensstämmer endast delvis med verkligheten.

Utdrag ur en tänkt inventering

Stenhusgatan Utefter den gamla bruksgatan som leder till Åtvidabergs centrum ligger en rad bostadshus som genom sin enhetliga form och relation till gatan och alléplanteringen utgör en miljö av betydande värde. Med hus från sista åren av 1700—talet och början av 1800-talet utgör hela anläggningen ett högklassigt exempel på svensk brukstradition och ett minne från Åtvidabergs första storhetstid. Gatuområdet har inte utsatts för rivning eller nybyggnad. Vegetationen i form av häckar och alléträd bidrar till att forma gaturummet och är lika omistlig som byggnaderna. Störning av vattenföring till tråden bör därför ej ske genom dikesgräv— ning.

Hus nr 00 Beskrivning

Bostadshus i 1 1/2 plan. Sockel av gråsten, slätputsade vita fasader och takgesims. Fönsterbågar grågröna, entrédörr grön. Tak av tegel. Vind- skivor och stuprör svarta. Dubbelsidig entrétrappa av sten med räcke av svart järn. Skorsten av tegel med utkragat krön. Byggnaden har försetts med en av höga murar kringbyggd bakgård. Innanför muren som har bågformiga portöppningar finnes uthusbyggnader av trä målade med Falu rödfärg.

Värdering

Byggnaden är uppförd 1789 och är typisk representant för Svensk bruksmiljö. Byggnaden med uthus ugör en omistlig enhet i en väl bevarad bruksgata. Interiören är helt förändrad.

Teknisk bedömning

Byggnaden är grundlagd på mark. Yttermurar av lå—stens tegel företer inga sprickor. Övre bjälklag och takkonstruktion av trä företer inga skador. Sättningar i bottenvåningens golv tyder på rötangrepp i det på marken lagda träbjälklaget. Skador på gesimsens puts avslöjar läckage på yttertak. Vatten och avlopp finnes, uppvärmning sker med elektriska radiatorer. Byggnaden bebos av ägaren.

Förslag till åtgärder

Taket repareras, lagning av puts och omfärgning erfordras.

Verksgatan trähusområde med företrädesvis bostäder. Gatumiljön är en intressant kvarleva av Åtvidabergs bruksarbetar- kvarter. Förutom ett bostadssocialt intresse uppvisar området en gatu— miljö och gårdsmiljöer av hög valör. Butikslokalerna vid gatans norra ända och närheten till fabriksmuren ger dessutom en bild av den integration mellan bostäder, arbete och handel som kännetecknade denna del av bruket.

Verksgatan 00 Beskrivning

Bostadshus i en våning med delvis inredd vind. Sockel av putsad sten. Byggnaden har ytterväggar av rödfärgat liggtimmer med oklädda knut— skallar. Taket är beklätt med enkupigt tegel och har breda rödfärgade vindskivor. Skorsten av oputsat tegel med utkragat krön. Fönster och fönsteromfattningar är vita, entrédörrar blå. Vid byggnadens gavlar finns låga tillbyggnader med stående locklistpanel och pulpettak. Balkong av trä har anordnats mot söder varvid en dörr upptagits i övre våningen.

Värdering

Byggnaden är uppförd vid 1800-talets mitt och är en tidstypisk arbetar- bostad avsedd för två familjer. De senare utförda tillbyggnaderna kan ses som exempel på hur man enkelt löst behovet av ökad ytstandard. Byggnadens värde i den omgivande miljön är omistligt.

Teknisk bedömning

Byggnaden ligger på oluftad grund och har genom markhöjning en ytterst låg sockel. Timmerväggarna är i stort sett väl bibehållna men bottensyllen är angripen av röta. Takstolen av friskt virke är något deformerad men behöver ej föranleda några justeringsåtgärder. Skorstensmuren företer sprickor. Byggnaden ägs av kommunen och står för närvarande oanvänd.

SÖDERKÖPING

FASTIGHET lÖR VILKEN 55.3 in'coNAstuNNi-sifoakLARIM; Li KAN IFRAGAKOMMA

). 2 l. 0 moUmNKOQå mxozwmaovordyz vad mmza. Zamorcé 39. mmujmni

Vemsomäzomjrrmawzo 5569? monom—ao» amn. Vemrnmmzo .E mos. mmh,”?

LINDHOLMS— 1_ —SUNDET

HARSTE NA

BYGGNAD FÖR vuxen BYGGNADSMI NNES FORKLARI KAN IFRAGAKOM MA

Om

0 10 SOm w

O ATVIDABERG STENHUSGATAN MOT Noora FOTO ARNE ::LNK

.. . , . / : 'I 77/7 ');/”'( , ,I-(I' är,; I "I./I/Ift/ low, %#?WWJZWf

4

i; ,? sf "

,TVIIDÅBEEG VERKSGATAN Faro NaN-a FLINK. MOT NORR,

ÅTVIDABERG

FASTIGHET FÖR VILKEN BYGGNAD SMINNESFORKLA —RING KAN .IFRAGAKOMMA

Förslag till åtgärder

Byggnadens yttre bör bevaras i nuvarande utseende. Bottensyllar och bottenbjälklag bör bytas. Interiören borde efter byggnadshistorisk under- sökning kunna återställas till tidigare skede och därmed vittna om en gången tids bostadssociala standard.

Utdrag ur exempel på bevaringsprogram

Område enligt markering på karta innehåller bebyggelsemiljöer och byggnader av sådan karaktär att det bör bevaras.

Stenhusga tan

Bevaringsåtgärderna bör inriktas på att förhindra ändringar av bygg- nadernas exteriörer, liksom murar, träd och häckar. Områdets karaktär och struktur måste värnas, varför rivningar, tillbyggnader eller nybyggnader inte bör förekomma. Nybyggnader bör endast undantagsvis tillåtas på Sten- husgatans östra sida. Gatans alléplantering liksom gräs— och grusytor får inte väsentligen förändras. Stenläggningen bör vidmakthållas. Gatubelys- ningen skall vara glödljus på trästolpar. Fortsatt enskilt ägande av bo- stadsfastigheterna förutsättes. Bevaringsåtgärder på dessa torde inte för- orsaka några kostnader för det allmänna. Restaurering av gatubelägg- ningen bör utföras av kommunen inom den närmaste 5-årsperioden och torde kräva en kostnad av c:a 000 kronor.

Verksga tan

Bevaringsåtgärderna bör inriktas på ett bevarande av områdets karaktär och byggnadernas yttre. I vissa fall kan även ett bevarande av interiören tänkas. Praktisk användning bör eftersträvas, gärna i kombination med viss museifunktion. Ett utnyttjande av området kräver dock förändringar som noggrant måste vägas mot det antikvariska intresset. Skulle den framtida användningen så kräva kan kompletterande nybyggnader av uthus tillåtas i viss utsträckning. Butikslokalernas fasader bör rekonstrue- ras och åter förses med mindre, spröjsade fönster. Gatubeläggningen bör återställas till grus. Gatubelysningen skall vara glödljus.

Ett vidmakthållande och en upprustning av bebyggelsen måste ses som en av kommunens angelägnaste bevaringsuppgifter för närvarande. Man bör finna en verksamhet där byggnadernas särart tillvaratas och en teknisk upprustning kan sättas i samklang med långtgående antikvariska krav på bibehållande.

Programkommittén vill här peka på möjligheterna att som alternativ till fortsatt bostadsanvändning, som är fullt möjlig, utnyttja byggnaderna för vandrarhem, lägenhetshotell, föreningslokaler, servering, och ateljéer för konsthantverkare. För dessa verksamheter torde kraven på interiör- förändringar kunna vara begränsade. En teknisk och hygienisk upprust- ning kan utföras utan att menligt inkräkta på väsentliga antikvariska intressen. Kommunen bör snarast utreda möjligheterna till här antydda verksamheter och påbörja en förprojektering av därtill anpassade be- varingsåtgärder.

Utdrag ur exempel på kommundelsplanen

Område 000 Stenhusgatan Reglerande bestämmelser Takbeläggning skall vara rött tegel. Ytterväggar skall putsas med kalkputs och avfärgas med kalkfarg. Vindskivor och stuprör målas svarta. Takkupor

får inte anordnas, takfönster får endast anbringas på byggnadernas gårds- sida. Gårdsmuren får ej förändras iomfattning och storlek. Garageport får upptagas mot bakomliggande parallellgata.

Område 000 Verksgatan Reglerande bestämmelser

Tak belägges med enkupigt rött tegel, ytterväggar skall vara av trä och målas med Falu rödfärg (ej plastbaserad). Vindskivor och knutar målas i samma färg som väggarna. Takfönster, takkupor och balkonger får ej anordnas. Hängrännor skall utföras av trä. Stuprör får ej anbringas på enplanshus.

Gatubeläggningen utföres med grus. Närmast husen lägges kullerstens- beläggning. Kvicksilverlampor ersättes med glödljusarmaturer av traditio- nell typ.

Till ledning för meddelande av byggnadslov ges för vissa fastigheter följande föreskrifter:

Verksgatan 00 Fönstren återställes i ursprungligt läge. Inklädda knutar återställes i tidigare utseende.

Byggnadslovspliktens omfattning Byggnadslovsplikten skall utvidgas att jämväl omfatta följande åtgärder:

0 Samtliga underhålls- och förändringsåtgärder på byggnadernas utsida. . Anläggning eller förändring av vägar däri inbegripet schakt för ledning- ar. . Fällning av träd.

13.4 Harstena fiskeläge

13.4.1 Nuvarande förhållanden

I Gryts yttre skärgård vid Östergötlands kust cirka 12 km från fastlandet ligger Harstena fiskeläge. Efter den senaste kommunreformen tillhör denna del av skärgården Valdemarsviks kommun. Samhället har fort- farande bofast befolkning och år en populär tillflyktsort för fritids— boende och båtbolk. Byn beskrives utförligare i det följande förslaget till kommundelsplan.

Enligt statsmakternas ställningstaganden år 1972 i frågan om hushåll- ning med mark och vatten är Östergötlands kust av riksintresse för det rörliga friluftslivet. I Valdemarsviks kommun är 25 % av arealen kustnära och en markresurs för fritidsbebyggelse. Fritidsbostäderna på Harstena brukas till 50 % av Harstenaättlingar resten utbjuds på en fri hyresmark- nad. Inför det ökande trycket från fritidsboendet insåg länsstyrelsen tidigt vikten av att skydda en för ostkusten särpräglad miljö och man har med utnyttjande av tillgängliga lagar sökt förhindra en inte önskad förändring av byn. De boende på Harstena inser också sitt samhälles kulturhistoriska värde och vill verka för ett bevarande. När det kommer till bevarandets villkor skiljer sig dock uppfattningarna i vissa avseenden mellan skärgårdsborna och länsstyrelsen.

Länsstyrelsen har under de senaste tio åren utfärdat följande skydds- föreskrifter.

1964—BL 77 5, 119 &, BS 29 & utomplansbestämmelser 1966—NVL 15 &, l9å strandskydd och skydd för land- skapsbilden 1967—BL 86 &, 122 & nybyggnadsförbud 1968 skydd för djurlivet 1973—NVL 19 & förbud att utan tillstånd uppföra staket, båthus och bryggor 1974 riktlinjer för handläggning av dispens- ärenden

Med denna arsenal ur gällande lagstiftning har man skapat förutsätt- ningar för ett lagmässigt skydd av den befintliga bebyggelsen. Genom att i den sista föreskriften deklarera hur länsstyrelsen avser att behandla dispensärenden söker man klargöra bevarandets detaljerade villkor och därmed undvika en besvärande mängd avslag och Överklaganden.

Nybebyggelse har i stort sett kunnat avstyras medan förändringar i byggnadernas utseende skett i högre grad än länsstyrelsen önskat. Otraditionella fasadbeklädnader, takmaterial, fönstertyper och takkupor har i viss omfattning förändrat byns helhetsbild.

Detaljerad byggnadsinventering utfördes av riksantikvarieämbetet 1965, äganderättsförhållanden utreddes 1973, laga skifte är under genomförande.

13.4.2 Exempel på ny hanteringsordning

MUS 65 avser i det följande att redovisa hur det av bygglagutredningen föreslagna regelsystemet skulle kunna användas för Harstenas bevarande. Grundmaterialet är fritt bearbetat och överensstämmer endast delvis med verkligheten.

Inventering

Genom översyn av 1965 års byggnadsregistrering bör nuläget klarläggas vilket kan ge en intressant samlad bild av de senaste 10 årens förändrings- tendenser. Efter komplettering med kulturhistorisk värdering och etnolo- giska studier finns ett säkrare underlag för byggnadsminnesförklaringar och bevaringens allmänna inriktning.

Program

Planarbetet för Harstena föregås lämpligen av en serie programstudier. På länsplanet kan en förnyad skärgårdsutredning och en utredning om fiskerinäringens framtid tillsammans med utredning om det rörliga friluftslivet och fritidsboendet ge ett bättre underlag för det kommunala programarbetet. Kommunen bör upprätta program för vattenförsörjning, avlopps- och avfallshantering, livsmedelsdistribution och fritidsboende. Bevaringsprogram utarbetas i samråd med länsstyrelsen.

Utdrag ur exempel på komm unplan

I kommunplanens skärgårdsavsnitt införes exempelvis följande plan- bestämmelse:

”Område 000, Harstena by är av betydelse för kulturminnesvården och avsett för långsiktigt bevarande. I väntan på att i kommundelsplan utarbetas detaljerade bevaringsanvisningar utökas byggnadslovsplikten till att även omfatta allt utvändigt underhåll av byggnader och bryggor.”

Utdrag ur exempel på kommundelsplan för Gryts skärgård, Valdemars- viks kommun

Områdesredo visning

Område 000 innefattande Harstena by (exempel på område av bykarak— tär där långtsiktigt bevarande av befintlig bebyggelsemiljö skall ske)

Allmänt

I Gryts skärgård, en dryg mil från närmaste fastlandshamn ligger Harstena. Samhället har vuxit upp kring en väl skyddad naturhamn. Fiske, sälfångst och jordbruk gav förutsättningarna för samhällets fort- bestånd. Den starka släktmedvetenheten, byalagsorganisationen och den oskiftade marken har givit bebyggelsen dess form och karaktär. Byggna- derna är grupperade kategorivis kring ”slätten”, som är byns gräsbevuxna tun. Bostadshusen ligger i en cirkel däromkring och bakom dem två ladugårdsgrupper. Mot stranden grupperar sig sjöbodar och ute i vattnet finns bryggor och båthus. På skären ute i hamnen ligger hommbodarna, dvs redskapsbodar för ålfisket.

16 bostadshus utnyttjas fortfarande som permanentbostäder och genomgår anpassning till moderna bostadskrav. Vid yttre fasadrenove- ringar har utbrett sig en metod att ersätta träpanel med träfiberplattor och ribb. En teknik som är tveksam ur utseendesynpunkt och tekniskt olämplig. Stundom sker ommålning med plastfärg varvid en väsentlig karaktärsförändring sker. Under senare år har ett 50-tal ladugårdar och uthus byggts om till sommarbostäder. Brister i dispensernas anvisningar och misstolkning av givna direktiv har i vissa fall allvarligt förändrat byggnadernas karaktär.

Ombyggnadsbehovet för sjöbodarna är ringa. Ett normalt underhåll bevarar de flesta i gott skick. Båthus och bryggor som fortfarande fungerar för fisket hålls i gott skick och här har även nybyggnader skett. Med anknytning till Harstenas traditioner har nya båthus tak av enkupigt tegel eller svart eternit och fasader av rödfärgat trä. Ett nyuppfört båthus har dock takbeläggning av ljusgrön aluminium som på ett störande sätt bryter den enhetliga takarkitekturen.

Skolan med uthusbyggnader har nyligen genomgått en genomgripande upprustning, varvid beklagligtvis rödfärgningen utfördes med blank plast- färg i fel nyans. Byalaget planerar att utnyttja den som bymuseum. Trankokeriet har inte förändrats sedan verksamheten upphörde. Byalaget håller byggnaden i stånd.

1 dag har säljakten och jordbruket upphört och fisket förändrat karaktär. Som en följd därav har kollektivet mist sin betydelse. En stark önskan från en grupp inbyggare att dela upp marken har resulterat i ett laga skifte. 12 jordbruksfastigheter har fått sina gränser utstakade, men stängsel har inte uppsatts. Ladugårdama som inte ligger i anslutning till mangårdsbyggnaderna har separata tomter, bryggor och bodar hör till

fastigheterna. Överklaganden i detaljfrågor gör att skiftet ännu inte vunnit laga kraft.

Gästhamnen i Lindholmssundet är nyligen utvidgad för att möta en växande skara båtfolk. Över 3 000 båtar nyttjade hamnen sommaren 1973.

Planen förutsätter att Harstena by skall utnyttjas för yrkesfiske av permanent boende befolkning samt för fritidsboende och det rörliga friluftslivet. Genom lämpliga åtgärder skall områdets kulturhistoriska och miljömässiga kvaliteter bevaras. Bevarandet avser såväl byggnader på land och i vattnet liksom omgivande mark och bryggor.

Huvudmannaskap

Skolan, trankokeriet och öns postbod ägs av byalaget medan övriga byggnader är i enskild ägo. Släkterna har lagfartshandlingar sedan 1500—talet. Ännu in i våra dagar har endast personer med Harstena- anknytning kunnat förvärva fastigheter. Hamnen äges av en ekonomisk förening. Fortsatt enskild förvaltning förutsätts.

Reglerande bestämmelser

De bevaringsanvisningar som föreskrives nedan avses bli iakttagna i samband med att fastighetsägarna begär byggnadslov till de åtgärder som är byggnadslovspliktiga. _

Bevaringsverksamheten inriktas på ett bibehållande av byns karaktär. Det är därvid väsentligt att de klart urskiljbara husgrupperna inte genom byggnadsåtgärder förlorar sin karaktär. Vid ”Slätten” och i ladugårds- byarna, bör inga nya byggnader uppföras, medan hamnområdet och skären utan allvarligare konsekvenser för miljön kan tåla ett sparsamt och försiktigt tillskott av nybyggnader. Ekonomibyggnader på land måste uppföras med begränsade volymer som väl anpassats till befintlig be- byggelse. Yrkesfisket kan komma att kräva stora byggnadsvolymer. Dessa bör i så fall kunna brytas ned till mindre enheter genom en skenbar uppdelning av byggnadskroppen.

Tillbyggnad av fritidsbostad inom befintligt bebyggelseområde bör i regel inte medges. Tillbyggnad av permanent bostad inom befintligt bebyggelseområde bör endast medges om särskilda skäl finns därför och om tillbyggnaden inte negativt påverkar miljön. Ombyggnad av större uthus eller ladugård till fritidsbostad bör kunna medges om byggnadens storlek så tillåter. Uppförande av takkupor och balkonger vid sådana ombyggnader bör inte tillåtas.

Uppförande av nya bryggor bör medges i den omfattning som erfordras för den permanenta befolkningens och de fritidsboendes behov, varvid bör iakttas att bryggorna inte stör miljön eller landskapsbilden.

Generella an visningar

Följande generella anvisningar avser i stor utsträckning behandlingen av byggnadernas detaljer. Denna reglering är av väsentlig betydelse för att bibehålla byggnadernas ursprungliga karaktär och för att vidmakthålla Harstenas lokala byggnadstradition.

Bostadshus

Tak belägges med enkupigt rött tegel (ej betong). Ytterväggar beklädes med stående locklistpanel och strykes med falu rödfärg (ej plastbaserad). Fönstersnickerier målas vita. Vindskivor, knutbräder, hängrännor och stuprör målas vita eller svarta.

Uthus (även sådana som inretts till sommarbostäder)

Tak belägges med enkupigt, rött tegel (ej betong). Ytterväggar utföres i liggtimmer eller beklädes med stående locklistpanel. Ytterväggarna målas med falu rödfärg (ej plastbaserad). Snickerier, dörrar, vindskivor, knut- bräder, stuprör och hängrännor målas svarta. Fönstersnickerier kan även målas vita.

Båth us

Tak kan beläggas med papp, plåt eller eternit i svart kulör. ] övrigt gäller samma bestämmelser som för uthus.

Staket och stängsel

Staket och stängsel får uppsättas endast om de kan motiveras av säkerhetsskäl.

Mark

Markbehandlingen får ej avvika från den i skärgården traditionella.

Särskilda anvisningar

Som komplement till ovan angivna generella anvisningar ges här särskilda anvisningar för vissa fastigheter. Åtgärderna avses bli genomförda i sam- band med nästa byggnadslovsansökan.

Byggnad 00

Ospröjsade fönster ersättes med fönster av för Harstena traditionell typ. Väggbeklädnad av eternitplattor avlägsnas och ytterväggen utföres enligt de generella anvisningarna.

Byggnad 00

Väggbeklädnad av träfiberskiva ersättes med träpanel.

Byggnad 00

Soltak av plast avlägsnas.

Byggnad 00 Denna byggnads gula fasadfärg skall bibehållas.

Byggnaderna 00, 00 och 00

Dessa byggnader skyddas genom byggnadsminneslagstiftningen och har särskilda bevaringsanvisningar.

Byggnadslovspliktens omfattning Byggnadslovsplikten skall utvidgas att omfatta jämväl följande åtgärder.

0 Samtliga underhålls- och förändringsåtgärder på byggnadernas utsida. . Nyanläggning av samt om- och tillbyggnadsåtgärder på bryggor. . Anläggning eller förändring av sådana mindre vägar som normalt inte är byggnadslovspliktiga. . Anläggning av anordning för förvaring eller torkning av fiskeredskap.

Bilaga 4.1 Allmänna synpunkter på kommunplans tekniska utformning

Som förut redovisats på flera ställen syftar den nya lagstiftningen till att utveckla ett plansystem som kan samordna och lösa planeringsfrågor av en vidare omfattning. Således bör kommunplanen kunna behandla markhushållningsfrågor i vid bemärkelse. Planen bör också kunna ange grova riktlinjer för hur olika samhällsfunktioner bör byggas ut. Frågor som rör den sociala utvecklingen, näringsliv och servicefrågor bör tex kunna behandlas.

Den primära avvägningen mellan dessa för kommunstrukturen funda- mentala frågor kan lämligen ske i samband med att gemensamma planeringsförutsättningar upprättas för hela den kommunala samhällspla- neringen. Dessa bör som angetts i avsnitt 19.7.2 i betänkandet kunna sammanfattas i ett kommunalt handlingsprogram som årligen revideras. Det är emellertid inte nödvändigt att kommunala handlingsprogram finns som underlag för kommunplanen. Kommunplan kan upprättas utan att ett sådant förfarande tillämpas. Sättet för sammanfattning av planerings- förutsättningarna ligger i princip utanför bygglagutredningens uppdrag. Kommunplanen bör allt efter omständigheterna återge de planerings— förutsättningar som förelegat i avsikt att belysa hur de varit styrande för de förslag till markanvändning som planen ger.

Det förefaller rimligt att, oavsett hur planeringsförutsättningarna redovisas, låta kommunplanen, som underlag för reglering av mark- användningen, i grova drag återge de allmänna riktlinjerna för kommu- nens utveckling i stort. Som alternativ kan även tänkas att man hänvisar till på annat sätt presenterad sammanfattning av riktlinjerna. Den framställ- ning som görs bör behandla de viktigaste strukturbildande frågorna. Framställningen bör härvid ta formen av en kort redogörelse för hur olika sektoriella frågor avses bli behandlade nu och i framtiden. Det har i be- tänkandet förutsatts att flera av de sektoriella frågorna kan komma att vara särredovisade i annan ordning i form av sektorsprogram av t ex den typ som nuvarande bostadsbyggnadsprogrammen utgör. I så fall bör redo- visningen i kommunplanen, under angivande av förekomsten av dessa sek— torsprogram, i stort sett kunna inskränkas till att ta upp den direkta på- verkan på markanvändningen som föranleds av dessa sektorsprogram. Om motstridiga intressen kan ha förelegat mellan olika sektoriella önskemål kan den slutliga avvägningen behöva göras i samband med kommunplane- arbetet. Den gällande kommunplanens slutsatser blir överordnade de sek-

toriella programmens såvitt avser rnarkanvändningsbedömningarna.

Som framgår av avsnitt 19.7 i betänkandet kan kommunplanen endast delvis illustreras på karta. En textmässig beskrivning som ges formen av riktlinjer för markanvändningen bör redovisa kommunplanens samman- vägning av önskemålen om markanvändningen. I den mån riktlinjerna är av generell karaktär bör de ges i samband med att olika sektoriella frågor beskrivs i samlad form. 1 övrigt bör de lämpligen ges vid en behandling av de delar av kommunens markområde där riktlinjerna skall gälla. Vissa stora drag i markanvändningen på lång sikt kan dock vid en kartredovis- ning ges större tydlighet och bli fattbarare än om de endast anges i text- form. Sammanhanget mellan olika markanvändningssätt samt mellan olika funktioner och föreslaget kommunikationsnät torde t ex vara enkla- re att visa på karta än att beskriva i text.

För sådant ändamål bör illustrerande kartor kunna biläggas både i samband med att en viss sektoriell fråga behandlas och i samband med att flera sammanhängande frågor behandlas. Den sistnämnda formen av redovisning motsvarar den kommunomfattande markdispositionsplan som flera kommuner efter anvisningar av statens planverk fn utarbetar.

Som tidigare nämnts bör man observera att sådana illustrationer som visar långsiktiga mål för markanvändningen måste kompletteras med beskrivningar om hur marken avses nyttjas under tiden fram till detta mål kan uppnås. Det torde inte heller vara nödvändigt att ha upprättat sådana sammanfattande långsiktiga markdispositionsutredningar för hela kom— munen för att framlägga en kommunplan. Den form av kommunplan som bygglagutredningen föreslår avses i stället utgöra en redovisning av det aktuella utredningsarbetet för markanvändningen inom kommunen. Den sammanfattande bilden av de långsiktiga målen får därvid ställas i relation till i hur stor utsträckning olika frågor rimligen kunnat behandlas. Därvid bör hänsyn tas både till den olika grad av aktualitet som kan finnas för dessa och vilken arbetsinsats som varit möjlig att göra med tanke på det övriga utredningsläget inom kommunens samhällsplaneringsarbete. Revi- dering av kommunplanen skall ske periodiskt. De frågor som inte fått tillräcklig belysning vid ett tillfälle kan ges fördjupat studium vid det kontinuerliga utredningsarbete som förutsätts fortgå mellan reviderings— tillfällena. Brister i underlaget kan ge anledning till att korta reviderings- intervaller väljs.

Om således behandlingen av vissa sektoriella planeringsfrågor kan vara bristfällig bör detta emellertid inte hindra att man ger riktlinjer för markanvändningen under den närmast förestående tidsperioden. Sådana riktlinjer bör endast i undantagsfall ges karaktär av totalt hinder att ändra pågående markanvändning. Även där de stora dragen av markanvänd— ningen tv skall behållas finns nya verksamheter och anläggningar som utan olägenheter bör kunna tillåtas. Det är således inte meningen att utnyttja möjligheten att ge riktlinjer till att åstadkomma samma effekt som de nuvarande byggnadsförbuden ofta har.

Kommunplanens riktlinjer skall främst tjäna syftet att utgöra underlag för fortsatt planläggning som kan syfta till ett i byggnadsplan antaget tillstånd till ändrad markanvändning. Kommunplanen kommer således att

i grova drag kunna ge program får sådan planläggning. I avsnitt 19 i be- tänkandet har angetts att denna planläggning när det gäller åtgärder som innefattas i markanvändningslagen som regel skall ta formen av byggnads- plan. I vissa fall kan emellertid detaljplanläggning i stället ske enbart en- ligt annan lagstiftning som t ex beträffande allmänna vägar. I samtliga fall kan emellertid planfrågorna vara av så komplicerad art att kommundels- plan skall upprättas som ett översiktligt mellanled innan de mer detaljera- de frågorna avgörs. Detta innebär att kommunplanen måste ha möjlighet att anvisa på vilket sätt fortsatt planläggning skall ske. Det skall därför vara möjligt att utpeka områden där kommundelsplan obligatoriskt skall upprättas innan byggnadsplan upprättas eller tillståndsprövning sker. Det skall också vara möjligt att peka ut sådana områden där större byggnads- planer bör kunna upprättas direkt med stöd av kommunplanens riktlinjer och de övriga anvisningar som därvid ges. Enligt de anvisningar som ny- ligen getts av planverket skall vid upprättande av s k kommunöversikter utmärkas områden där fortsatt utredning krävs och områden där detalj- planearbete pågår eller skall påbörjas. De möjligheter att föra planlägg- ningsfrågorna vidare som enligt bygglagutredningen skall ges i kommun- planen motsvarar dessa anvisningar för planering.

Sättet att ange var kommundelsplaner eller större byggnadsplaner utanför dessa skall upprättas bör vara att områdets gränser anges på karta och att plantyp och huvudsaklig inriktning för planeringen ges i kom- munplanens textdel för det delområde där planområdet är beläget. Om den områdesindelning som gjorts för kommunplanen innebär att ett område i sin helhet skall kommundelsplanläggas behövs ingen ytterligare kartredovisning. Skall kommundelsplan upprättas för del av sådant område eller skall område för byggnadsplaner pekas ut kan kartbilagori lämplig skala bifogas.

De tillämpningsbestämmelser som finns eller kommer att utges för markanvändningsfrågorna kan ha olika karaktär av bindning gentemot dels dem som önskar genomföra olika åtgärder och dels kommunernas planering. Många normer som rör den fysiska planeringen kan komma att anges som ramvärden inom vilka åtgärden skall tillgodoses. Det är rimligt att tänka sig att kommuner av olika struktur kan vilja välja olika riktvärden inom dessa ramar. Kommunplanen kan i flera fall vara ett lämpligt instrument för att reglera sådana frågor. Kommunens anpassning till det generella normsystemet bör lämpligen ges i samband med redovisningen av de sektoriella planelementen. Det bör också vara möjligt att för en kommun eller för viss del av en kommun ge sådana föreskrifter för miljöutformningen som stärker den lokala traditionen eller som eljest hindrar att den befintliga miljön förstörs eller förvanskas. Sådana före- skrifter skulle kunna ta formen av lokala miljöutformningsnormer. I den mån olika normer har mer lokal anknytning eller inte kan förutses vid upprättande av kommunplan bör de i stället ges vid upprättande av kom- mundelsplaner.

Enligt vad som anförts i avsnitt 20 i betänkandet bör det vara möjligt att i kommunplan reglera omfattningen av den byggnadslovsskyldighet som utredningen föreslagit skall finnas. Det bör också som framhållits i

avsnitt 19.6 vara möjligt att i vissa fall friskriva från det allmänna kravet på byggnadsplan. Båda dessa frågor är områdesbundna. De kommer en- dast att gälla vissa områden och beträffande plankravet vissa speciella fall eller vissa verksamheter. Det är därför naturligt att dessa regler meddelas vid en områdesvis beskrivning av kommunens markområden. Motsvaran- de bör gälla de fall det meddelas beslut om att byggnadsplan inte skall behöva föras till fastställelse hos länsstyrelsen.

Sammanfattningsvis bör kommunplanen innehålla följande komponen- ter

Redogörelse för planläggningens bakgrund och förutsättningar. Sammanfattning av utredningar om strukturfrågor. Riktlinjer för markanvändningen. Program för efterföljande planläggning. Anpassning till normer och anvisningar. Regler för byggnadslovspliktens omfattning. Undantag från kravet på byggnadsplan och från kravet på fastställelse av sådan plan.

För att fylla en informativ uppgift och underlätta begripligheten bör även tillfogas beskrivande avsnitt om de befintliga förhållandena och de olika markanvändningsanspråk som har förelegat eller kan väntas upp- komma i framtiden. Sättet att organisera de komponenter som bör finnas i planen kan väljas på många olika sätt. Bygglagutredningen har försöksvis upprättat ett exempel på utformning av en kommunplan. Detta återfinns i bilaga 4.2. Följande framställning som behandlar kommunplanens ut- formning anknyter i stort till detta exempel.

Tidigare har angetts att planerna för markanvändningen i första hand bör utformas som skrivna dokument. Kartorna bör tillsammans med dia- gram m m fylla en illustrativ funktion samt utnyttjas för lägesbestäm- ningar och gränsangivelser. Detta synsätt bör alldeles speciellt gälla för kommunplanerna. I det planexempel som presenteras ibilaga 4.2 bygger framställningen i huvudsak på texten och sådana kartor som ansetts er- forderliga för dennas förtydligande. (Alla kartor har inte presenterats i bilagan, men det framgår av texten var specialkartor har förutsatts att finnas). Det har också framgått av vad som tidigare sagts att kommunpla- nens innehåll kan relateras till dels sektoriella frågor och sammanväg— ningen av dessa samt dels områdesbundna frågor för kommunens olika delområden. De sektoriella planeringsfrågorna påverkar delområdena i va- rierande grad och på olika sätt.

Det framstår därför som logiskt att låta kommunplanens redovisning uppdelas på två egentliga huvudavsnitt; ett avsnitt som behandlar olika sektoriella frågor var för sig och ett avsnitt som områdesvis tar upp markanvändningsfrågorna för vart och ett av kommunens olika delområ- den. För att ge bakgrund till dessa överväganden och fylla kravet på information bör dessa avsnitt föregås av en allmän inledning där plane- ringen kan sättas in i sitt sammanhang, där allmänna beskrivningar kan göras, där den aktuella planeringens förutsättningar kan presenteras och där redogörelse kan lämnas för hur arbetet har bedrivits och vilka

särskilda utredningar som legat till grund för övervägandena. En på detta sätt uppbyggd redovisning skulle kunna ges följande uppställning.

Inledning

0 Bakgrund och syfte. . Befintliga förhållanden. . Planeringsförutsättningar. . Inventeringar och utredningar. . Planens upprättande och behandling.

Sektoriell redo visning Befolkning. Näringsliv. Tätorter.

Trafik.

Bostäder.

Service. Rekreation. Naturresurser. Särskilda miljöfaktorer och speciella skyddsintressen. . Sammanfattande redovisning av markdispositionen.

Områdesredovisning . Område nr 1

0 Område nr 2

. Område nr 3

osv

Innehållet i huvudavdelningen Inledning har i viss mån belysts i avsnitt 19.7.2 i betänkandet och det skall vidare exemplifieras i bilaga 4.2. Exempel på innehållet i de olika delarna under rubriken sektioriell redo- visning ges likaledes i bilaga 4.2. 1 det följande ges en redovisning av hur innehållet i huvudavdelningen Områdesredovisning bör utformas.

Den sektoriella beskrivning som således skall förekomma skall i kommunplanen åtföljas av en beskrivning som tar upp vart och ett av kommunens olika delområden. Denna del av kommunplanen kommer att utgöra det viktigaste dokumentet för att systematiskt ge riktlinjer för markanvändningen, program för fortsatt planläggning och övrigt underlag för tillståndsprövning.

Den områdesindelning som väljes bör göras funktionsinriktad för lösande av aktuella planeringsproblem. Den avses således inte vara statisk och skall kunna ändras när planen revideras.

Vid upprättandet av kommunplan kan det vara ändamålsenligt att för olika delar använda kartmaterial med olika skalor anpassade för god läsbarhet. De olika delområdena bör ges en neutral beteckning i form av nummer som anges på de olika kartorna. För varje område med speciell kartredovisning påbörjas en ny nummerserie som inrymmer framtida möjligheter till ändrad numrering och ytterligare uppdelning i mindre områden. Avsikten med denna indelning av kommunen är främst att kunna beskriva önskemålen om framtida markutnyttjande inom någor-

lunda enhetliga områden men den avses även ge lämplig avgränsning för kommande utredningsverksamhet kring markanvändningsfrågorna. Normalt kan man med hänsyn till kommunernas planering skilja mel- lan följande typer av områden, som delvis kan täcka varandra (jfr plan- verkets skrivelse till kommunerna i maj 1972) — expanderande tätorter — stagnerande eller tillbakagående tätorter — utpräglade jord- och/eller skogsbruksområden — fritidsbebyggelseområden och friluftsområden — särpräglade natur- och/eller kulturminnesområden — militära övningsfält och militära skyddsområden

— andra skyddsområden — exploateringsområden för externa trafikalstrande anläggningar — industri och service

— områden för täktverksamhet eller mineralutvinning _ områden för avfallshantering.

Detta kan ge underlag för en första grov indelning av kommunens markområden. För en fullständig kommunplan måste flertalet av dessa indelas i mindre delområden.

I flera fall invävs frågorna i varandra och det kan vara svårt att finna en enhetlig områdesavgränsning. Dessa problem går emellertid att lösa i den verbala beskrivning som förutsätts bli huvudinnehållet ikommunplanen. Där bör omtalas hur olika intressen återfinns inom angränsande områden eller får varierande intensitet inom det på kartan avgränsade området. Inom ett större delområde kan även vissa planeringsfrågor behöva be— handlas inom en snävare avgränsning än som angetts på plankartorna. Det förutsätts då att kartbilagor i annan förtydligande skala skall finnas. Pre- cisionen igränsdragningarna på huvudkartorna behöver med detta system inte göras särskilt stor.

Vid valet av alternativa möjligheter till avgränsning bör som en allmän riktlinje gälla att det planeringsproblem som är. av övergripande art får bestämma gränsdragningen.

Kart bilden av en sålunda genomförd områdesindelning torde ge en viss visuell uppfattning av hur större markanvändningsfrågor grupperas inom kommunens markyta men ger inte någon bild av ”utvecklingen” eller ”den framtida strukturen”.

En lämplig utgångspunkt för hur områdesindelningen praktiskt kan utföras är att låta de kommunöversikter som fn upprättas på flera hålli landet bilda grunden för en grovindelning av kommunens områden utanför tätorterna.

Med utgångspunkt härifrån kan indelningen förfinas eller vid behov förändras. Huvudinriktningen bör därvid vara att välja den indelning som gör det lättast att i text beskriva kommunens avsikter beträffande markanvändningen.

Inom vart och ett av delområdena föreslås att följande moment behandlas.

Av de nedan uppräknade momenten kommer 1—3 och 8 att finnas för

alla områden. Förekomsten av de övriga blir beroende på omständighe- terna i det enskilda fallet.

] . Beskrivning

I detta moment lämnas uppgifter om områdets fysiska och näringsgeogra- fiska karaktär. Vidare lämnas uppgifter om ägareförhållanden och andra intressanta juridiska frågor som tex om området är rikszon eller om speciella föreskrifter utfärdats enligt annan lagstiftning.

2. Markanvändningsanspråk

Här redovisas de behov och önskemål som har kommit fram om förändring eller bevarande av markanvändningen inom området.

3. Riktlinjer för markanvändningen

Här skall redovisas de bedömningar som görs om områdets lämplighet för olika typer av markanvändning och som anses vara godtagbara från allmän synpunkt. De principer som förs fram för markanvändningen inom området skall vara vägledande för efterföljande planläggning och byggnadslovsgivning. De skall även vara vägledande vid tillämpningen av viss annan lagstiftning exempelvis väglagen. I detta moment anges även i vilken utsträckning kommundelsplan skall upprättas.

4. Anvisningar för fortsatt planläggning

Anvisningarna kan gälla hela området eller mindre delområden. Här preciseras mot bakgrund av de riktlinjer som anges i moment 3 vad som skall iakttas vid upprättande av efterföljande kommundelsplan i de fall sådan skall upprättas. Om det redan vid kommunplanens upprättande är klart att byggnadsplan skall upprättas för visst bestämt område kan i detta avsnitt redovisas de riktlinjer som anses behövliga för byggnadspla- nearbetet.

5. Allmänna anvisningar för beslut i markanvändningsfrågor

Här framförs med utgångspunkt från vad som sägs i moment 3 direkta bestämmelser för att reglera ändrad markanvändning utanför de i kom- munplanen avgränsade kommundels- eller byggnadsplaneområdena.

6. Undantag från krav på byggnadsplan

I detta moment skall anges i vilken omfattning och under vilka villkor det i markanvändningslagen inskrivna kravet på byggnadsplan kan efterges. Reglerna utformas under beaktande av de principer som redovisas för markanvändningen.

7. Anvisningar och bestämmelser för beslut i byggnadslovsprövning m m

Under denna rubrik redovisas sådana anvisningar och bestämmelser som meddelas för vissa områden rörande pågående markanvändning t ex bevaringsföreskrifter för vissa bebyggelsemiljöer och riktlinjer i land- skapsskyddande syfte för skogsbruk och bebyggelse. Som framgår av vad

som anförts i avsnitt 22 i betänkandet skall anvisningarna i vissa fall vara vägledande för tillämpningen av annan lagstiftning, t ex skogsvårdslagen.

8. Prövningspliktens omfattning

I detta moment skall anges vilken omfattning byggnadslovsplikten har inom området. Gäller byggnadslagens allmänna krav blir det en hänvis— ning till denna. Har det ansetts lämpligt med utökad eller minskad byggnadslovsplikt skall detta framgå här. Här skall vidare anges i vad mån det skall föreligga prövningsplikt enligt skogsvårdslagen vid avverkning

mm.

Bilaga 4.2 Exempel på utformning av kommunplan

Följande förslag till kommunplan för Härnösand är avsett som illustra- tion till hur en kommunplan med den av bygglagutredningen åsyftade funktionen skulle kunna utformas. Visst underlagsmaterial är hämtat från reella förutsättningar gällande Härnösands kommun i Västernorrlands län. För att göra exemplet instruktivt har emellertid även förutsättningar som inte är aktuella i Härnösand tillfogats. Flera förändringar har också gjorts i det faktaunderlag som föreligger i kommunen. De förslag angående markanvändningen och miljöutformningen som läggs fram i planen bör därför uppfattas som rent teoretiska exempel grundade på förutsättningar som bara delvis har motsvarighet iverkligheten. Förslagen har vidare som regel ingen motsvarighet i faktiska beslut. Det förutsätts att planen läggs fram är 1974 inom ramen för en ny lagstiftning. Exemplet avser inte att belysa alla de funktioner som kommunplanen avses få enligt bygglagutredningens förslag.

1 Inledning

Härnösands kommun framlägger härmed förslag till kommunplan för hela kommunens markområde. Kommunplanen avses i enlighet med bestäm- melserna i markanvändningslagen att utgöra primärt underlag för plane- ring och beslut i markanvändningsfrågor som regleras i olika lagar och som berör såväl statlig som kommunal och enskild verksamhet.

De planöverväganden som här framläggs är i första hand av översiktlig karaktär och avser att ge en sammanvägd bild av hur olika intressen skall tillgodoses. Kommunplanen ger även anvisningar om i vilka fall och inom vilka områden som fortsatt översiktlig planläggning i form av kommun- delsPlan erfordras innan mer detaljerad planläggning eller tillståndspröv- ning kan ske. För byggande och annan verksamhet som regleras enligt byggnadslagen ges i förekommande fall bestämmelser om byggnadslovs- pliktens omfattning i förhållande till byggnadslagens normalbestämmel-

ser. Planförslaget utgår från befintliga förhållanden vid årsskiftet 1973—

1974. De planeringsfrågor som förekommer rörande markanvändningen kan generellt sett inte överblickas med samma tidsperspektiv. Kommun- planearbetet har följaktligen måst utgå från vad som från fall till fall varit möjligt att långsiktigt bedöma. Valet av horisontår för de föreslagna

planövervägandena har anpassats härefter. Där så varit möjligt anges i texten vilket tidsperspektiv som legat till grund för bedömningarna. Planen skall enligt markanvändningslagen undergå en kontinuerlig revide- ring.

Kommunen avser att låta denna kommunplan revideras för ompröv- ning tre år efter dess godkännande. Omprövning skall dock senast ha skett 1980-12-31.

Redovisningen är efter de inledande avsnitten uppdelad i två huvudde- lar.Vissa viktiga strukturfrågor beskrivs under rubriken sektoriell redovis- ning. Vidare beskrivs planens avsikt inom olika geografiska delområden under huvudrubriken områdesredovisning. Områdesindelningen framgår av kartbilagorna 1—3.

Härnösands kommun domineras starkt av centralorten Härnösand, vilket innebär att fördelningen på näringsgrenar avviker från den — bortsett från Sundsvall — normala ilänets övriga kommuner. Andelen sysselsatta inom jord- och skogsbruk år 1970 understeg 00 procent medan servicenäringar— nas andel vid samma tidpunkt var närmare 00 procent. Motsvarande tal för industrin var något mer än 00 procent.

Den största industribranschen är metall- och verkstadssektorn, där de största företagen är ASEA-Truck med drygt 300 anställda och Jerfed Grafström AB som sysselsätter omkring 125 personer. I Ramvik driver AB Mohögs Mekaniska Verkstad en verkstadsfilial som inrymmer Norr- landskustens enda torrdocka. Skogsindustrin är den näst största industri- sektorn med totalt ungefär 500 anställda. Utansjö Cellulosa AB, dotter— bolag till Graningeverkens AB, sysselsätter 200 man i massafabriken i Utansjö, _medan Torsviks Sågverks AB har en arbetsstyrka på 175 personer fördelade på en plywoodfabrik i Härnösand och ett sågverk i Ramvik. Inom livsmedelsindustrin märks Svenska Tobaks AB i Härnö- sand med 200 anställda, därav hälften kvinnor. Etableringen av Great Lakes Carbon Sweden AB som tillverkar grafitelektroder är den största nylokaliseringen som hittills förekommit iVästernorrlands län med hjälp av det statliga lokaliseringsstödet. För närvarande sysselsätts där 160 personer. Vid full drift väntas arbetsstyrkan öka till ungefär 200 personer.

I centralorten Härnösand är större delan av länets förvaltning belägen. Inom gruppen offentliga tjänster sysselsätts omkring 3 500 personer, vilket motsvarar mer än var fjärde förvärvsarbetande under 1970-talet. ökningens storlek blir emellertid beroende på vilka dispositioner lands- tinget kan komma att genomföra inom sjukvårdens område.

Härnösands tätort har en mycket väl utvecklad service både kommer- siell och institutionell. Särskilt skolväsendet är väl utbyggt med gymna- sium, lärarhögskola, vårdyrkesskola, sjöbefäls- och sjömansskola, Statens skola för vuxna mfl skolor. Stora insatser har även gjorts på det kulturella området med bla ett nybyggt länsbibliotek och ett under hösten 1970 färdigställt teaterhus. De senaste åren har sport- och

fritidssektorn byggts ut med bla en tempererad 50-meters bassäng, eluppvärmd fotbollsplan och en curlinghall.

Kommunens näst största tätort är Ramvik invid E4 med drygt 1 000 invånare. Här finns flera industrier. Förutom de redan omtalade märks två mekaniska verkstäder. Ortens läge mellan Härnösand och Kramfors har emellertid inneburit att servicenivån är förhållandevis låg.

Naturgeografiskt ingår Härnösand i den del av landet där det norr- ländska, bergiga skogslandskapet når ända fram till bottenhavskusten. Kommunen sträcker sig längs kusten från nedre delen av den djupa havsvik som utgör Ångermanälvens mynning till mitten av den stora Åvikebukten. Längs kusten finns flera stora och mindre öar varav Härnön och Hemsön är de största. Inåt landet sträcker sig kommunen ca fem mil genom ett sjörikt skogsområde. Två stora dalgångar ger den grundläggan- de strukturen för detta område. Den ena går från centralorten vid kusten i nordvästlig riktning in mot skogsområdena och innehåller ett samman- hängande sjösystem som bl a utnyttjas som vattentäkt för kommunen. Den andra går i nord-sydlig riktning i det inre skogsområdet och samlar dess vattenflöde till Mjällån i dalgångens botten. Mjällån fortsätter söderut genom Timrå kommun och mynnar i Indalsälvens delta.

Med undantag av kommunens norra skärgårdsdel uppvisar Härnösands- området något lägre terrängformationer än övriga delar av Ångermanland. Berggrunden utgörs, frånsett ett mindre diabasmassiv i kommunens sydöstra del, av granit och ådergnejs. Detta innebär att marken är relativt fattig på kalk vilket begränsar växtmöjligheterna för vissa krävande arter. Kusten domineras av klippor och berg, då och då avbrutna av en stenig eller blockig strandlinje. Här och var finns stora sandstränder.

1.3. Planeringsfömtsättningar

Denna kommunplan har utarbetats med utgångspunkt från för kommu- nens planeringsverksamhet gemensamma planeringsförutsättningar. Dessa planeringsförutsättningar utgör en sammanställning och sammanvägning av det underlag för planeringen som framkommit från statligt eller enskilt håll och från kommunens egen utredningsverksamhet. De har framkom- mit genom utredningar gjorda vid olika tidpunkter och har bedömts och värderats genom beslut av kommunens ledning. Planeringsförutsättningar- na finns samlade i det kommunala handlingsprogrammet som genomgår årsvis revidering. Handlingsprogrammet finns tillsammans med övrigt källmaterial tillgängligt inom kommunförvaltningens kansli.

Sedan kommunfullmäktige 00-00-00 senast antagit det kommunala handlingsprogrammet har en förkortad version av detta framställts och distribuerats till hushåll, intresseföreningar, organisationer och olika myndigheter. Det har inte ansetts nödvändigt att i sin helhet återge det kommunala handlingsprogrammet i denna kommunplan. I samband med att vissa strukturfrågor behandlas i den sektoriella redovisningen i det följande anges dock, där så har synts erforderligt för klarläggande av olika ställningstaganden, vilka planeringsförutsättningar som har förelegat.

1.4. Inventeringar och utredningar

Kommentar: Här kan tillfogas en redogörelse för vilka speciella invente— ringar och andra utredningar eller förstudier som [orts i samband med upprättandet av denna kommunplan. Det bör även framgå var dessa handlingar finns tillgängliga.

1.5. Planens upprättande och behandling

Denna plan har utarbetats inom stadsplanekontoret. Arbetet har letts av den till kommunstyrelsen knutna översiktsplanekommittén. Kommunens olika förvaltningar har bidragit med utredningar inom respektive fackom- råde och medverkat i olika projektgrupper bildade kring uppkommande planeringsfrågor. Vissa specialutredningar har varit utlagda på konsult- verksamhet. Från olika statliga organ har lämnats underlagsmaterial och förslag till lösningar på olika delproblem. Även landstinget har inkommit med planeringsunderlag liksom olika representanter för näringslivet m fl.

Kommentar: Detta är endast exempel på ett av flera tänkbara sätt att organisera arbetet.

För att ge allmänhet och intresseorganisationer tillfälle att ta del av planeringsverksamheten anordnades år 0000 i NN månad en utställning i centralortens teaterfoyer. Utställningen visades även i Häggdångers för- samlingsgård, Viksjö skola och Hälledals bygdegård. I samband med dessa anordnades debattkvällar. Utställningarna tillkännagavs genom annonser i ortspressen. Information har även lämnats vid olika sammankomster. .

Under arbetets gång har ett flertal samråd förevarit med länsstyrelsen varvid också andra statliga organ har medverkat. Samråd har även skett med landstinget samt med handelskammaren, köpmannaförbundet, kon— sumentföreningar m fl företrädare för näringslivet och med företrädare för hyresgästföreningen, villaägareföreningen, hushållningssällskapet, för- eningen Öbackas framtid m fl föreningar samt med olika arbetstagare- organisationer.

Kommentar: Här bör tillfogas en redogörelse för vilka synpunkter som har framkommit under samråden och hur dessa har beaktats.

2 Sektoriell redovisning

Den följande sektoriella redovisningen bygger på de uppgifter som kommit fram vid upprättande av gemensamma planeringsförutsättningar för kommunens samhällsplanering. Dessa finns som tidigare angivits samlade i det kommunala handlingsprogrammet. Den sektoriella redovisningen har därför begränsats till att omfatta de viktigaste samman- hangen med markanvändningsfrågorna.

2.2. Befolkning

Sedan år 1960 har folkmängden i Härnösands kommun minskat från 28 500 till 27 300 invånare vid årsskiftet 1972/73. Under år 1971 noterades dock en ökning med 321 personer. Folkmängden har beräknats fram till 1980 utvecklas på följande sätt.

1 9 75 1980 Folkmängd 27 400 27 600

Enligt det kommunala handlingsprogrammet skall riktvärdet 30 000 invånare 1980 tillämpas vid dimensionering av markutrymmen och expansion för servicefunktioner m m. I den ekonomiska långtidsplane- ringen tillämpas den lägre befolkningssiffran 27 000 t ex på intäktssidan av skattemedel för att kunna möta en långsammare utveckling.

Handlingsprogrammet anger att kommunens planering bör syfta till att bereda den yngre befolkningen bättre möjligheter att stanna inom Härnösand samt att kunna ta emot den befolkningsomflyttning som kontinuerligt sker från länets inland ut mot kustkommunerna.

Befolkningen har beräknats fördelas på tätorter och glesbygd enligt följande.

1973 1980 Härnösand 18 683 19 170 Norrstig 253 260 Älandsbro 694 710 Utansjö 464 460 Veda 208 200 Ramvik 1 148 1 350 Glesbygden 5 950 5 450

2.3. Näringslivet

Kommunen har antagit ett program för sysselsättningen. Ur detta kan följande vara vägledande för markanvändningsplaneringen.

Yrkesverksamhetsgraden är ca 41% och fördelar sig på följande näringsgrenar

industri 2 000 byggnadsverksamhet 1 200

serviceyrken inkl handel och offentlig sektor 8 000. Sysselsättningen väntas öka kraftigast inom servicenäringarna. Även industri— och hantverkssektorn kan emotse en mindre utveckling, medan byggnadsverksamheten förväntas vara oförändrad och en minskning inträffa inom jord— och skogsbrukssektorn. Enligt det antagna näringslivs- programmet avser kommunen arbeta för att industrisektorn får ett ökat utrymme inom verkstadsindustri och mekanisk industri av sådan art som kan förväntas locka arbetskraft av båda könen. Kommunen skall också medverka till att de inom tätorten befintliga statliga och regionala organisationerna erhåller tillräckligt utrymme för sin expansion.

Länsprogram 70 har föreslagit flera möjligheter att utöka de nuvarande utbildningsmöjligheterna i Härnösand. Således föreslås seminarium för huslig utbildning, utbildningslinje för förskollärare vid den befintliga lärarhögskolan, eftergymnasial musikutbildning. Företagna utredningar har visat att dessa verksamheter kan inrymmas i befintliga anläggningar utan att ny mark tas i anspråk.

Länsprogram 70 har även föreslagit att statens isbrytarledning skulle förläggas till Härnösand. Denna verksamhet kan inrymmas i anslutning till sjöbefälsskolan genom omdisponering av befintliga lokaler.

Fångvårdens byggnadskommitté har i sitt betänkande ”Fångvårds- anstalter i Norrland” föreslagit utbyggnad av en sluten sidoanstalt i Härnösand. Enligt kommunala handlingsprogrammet skall reserveras mark för en sådan anläggning inom kommunen. I kommunplanen har anstalten lokaliserats till norra Härnön inom delområde 129.

En fortsatt utveckling av de statliga och regionala organisationerna föreslås att ske inom centralorten Härnösand. Mark för erforderlig utbyggnad finns dels i anslutning till länsstyrelsen och dels inom cityområdet, 123. Möjligheterna att även utveckla Kronholmen som ett område för kontor och småindustri skall utredas i samband med att kommundelsplan upprättas för område 114.

Nytillkommande industri skall i första hand lokaliseras till närheten av väg E4 vid centralortens infarter från norr och söder. För detta ändamål skall kommundelsplan upprättas för Frölandsdalen, område 106 samt för Saltvik, område 107.

Inom Älandsbro finns 000 ha industrimark i gällande byggnadsplan som får utnyttjas t o mjanuari 1976.

I samband med den fysiska riksplaneringen har begärts att samtliga tätorter vid Norrlandskusten skall utreda möjligheterna att lokalisera miljöstörande industri. Härnösand har i sitt program för fysisk riksplane— ring utsett Utansjö-området, område 6, som ett lämpligt sådant område. Propositionen angående riksplaneringen angav dock att senare urval skulle ske bland tänkbara orter. Kommunen avvaktar därför vidare besked i denna fråga. Kommundelsplan för att tillgodose detta riksintres- se kommer att upprättas så snart besked lämnats.

För jordbrukets del finns några betydelsefulla områden där långsiktig drift kan förväntas och nya driftsformer utvecklas. Kommunen anser att jordbruket i största möjliga mån skall få sina intressen tillgodosedda i de yttre områdena där inte konflikt för närvarande synes föreligga med

tätortsutbyggnad eller motsvarande. Den förnämsta jordbruksmarken ligger i södra delen i trakterna av Häggdånger, område 16, invid Antjärn och nordväst därom, område 12 respektive 4, samt vid byarna Gryttjom och Kragom, område 10, norr om Älandsbro,

Med jordbruket konkurrerande markintressen finns speciellt vid Antjärn, där diskussioner har förevarit om anläggande av externt varuhus och bilserviceanläggning. För detta område skall kommundelsplan upp- rättas-. för att närmare klarlägga nyttjandet. I övrigt är det främst fritidsbebyggelse och bebyggelse för permanent bostadsändamål som stundtals kan ha önskemål stridande mot kravet på en rationell jord- bruksdrift och framtida handlingsfrihet i markutnyttjandet. Kommunpla- nen innebär utom såvitt avser område 12, att jordbrukets intressen prioriteras inom de ovan nämnda högvärdiga jordbruksområdena.

Skogsbruket har sina Största intressen förlagda till kommunens inre delar. I dessa äger SCA mycket stora skogsområden. I övrigt är skogsinne- havet i kommunen delat på mindre ägolotter. I de inre skogsområdena synes inte hinder föreligga för en rationell skogsdrift. Vid kusten och i de dalgångar där bebyggelsen är riklig, tex områden kring Gussjö-Stigsjö- Långsjön, måste dock avvägningar göras mellan skogsbrukets intresse, bebyggelsen, det rörliga friluftslivet och skyddet av vattendrag och sjöar.

2.4. Tätorter

Kommunen har sex tätorter, Härnösand, Ramvik, Älandsbro, Utansjö, Norrstig och Veda. Av dessa fungerar de båda orterna Norrstig och Älandsbro som en form av förorter till Härnösand. Norrstig är en mycket liten ort med ca 210 invånare. Den ligger nära centralorten Härnösand och behandlas i det följande som sammanhängande med denna. I den nordvästra kommundelen finns en liten ort, Viksjö, som visserligen inte inräknas i de officiella tätorterna men som har betydelse för servicestruk- turen i denna del av kommunen. Viksjö behandlas därför som tätort.

Centralorten Härnösand har ett mycket välutvecklat serviceutbud. Dess funktion som administrativt centrum för flera av länets verksam- heter ger orten möjligheter att vidareutveckla en rik servicestruktur. Den regionalpolitiska propositionen 1972:1 1 1 har angett Härnösand som regio- nalt utvecklingscentrum. På grundval av denna allmänt positiva utveck- lingslinje för centralorten skall möjligheterna att inrymma den komman- de servicen ges en särskilt ingående behandling i det fortsatta översiktliga planarbetet bl a genom upprättande av kommundelsplaner för centralor- tens cityområde. Kommundelsplan med huvudsakligt syfte att planlägga för nytillkommande kommersiell och allmän service skall upprättas för området kring torget och Storgatan, område 123, samt området kring Nattviken, område 120. För utbyggnad av de statliga förvaltningsbyggna- derna ges riktlinjer i kommunplanens områdesbeskrivning för områdena 126 och 127 på Härnön där bl a länsstyrelsens byggnader finns.

Centralortens allmänna struktur med god tillgång på arbetsplatser och service talar för att huvudparten av det fortsatta bostadsbyggandet skall knytas till denna ort.

God dagligvaruservice och acceptabel tillgång till närservice finns i de båda tätorterna Älandsbro och Ramvik. Det finns således varuhallar för livsmedelsförsäljning på båda ställena. Dessutom finns flera olika special- butiker. Låg- och mellanstadieskolor finns samt barnstuga och lokaler för åldringsvård. Tandvård och läkarvård kan erhållas vissa veckodagar. Dessa båda orter kan betraktas som goda närserviceorter för befolkningen norr om centralorten.

Älandsbro har som tidigare nämnts genom sin belägenhet intill central- orten en särställning som förort med pendeltrafik in mot arbetsplatser i centralorten. Det har på senare tid uppkommit flera önskemål om bosättning i Älandsbro. Detta skulle dels medföra ett kraftigt ökat markbehov för bostäder och dels en besvärande trafiksituation eftersom E4 går genom tätorten. Den befintliga servicen inklusive vatten och avlopp tål emellertid ett tillskott på 000 personer utan större nyinveste- ringar. Den bostadsmark som i första hand kan komma i fråga för nybyggnad är till stora delar högvärdig jordbruksmark vilket bör ge anledning till mera ingående överväganden än som hittills kunnat göras. E4 skall flyttas utanför samhället vid en senare ännu inte avgjord tidpunkt. För att erhålla en samlad bild över markanvändningsfrågorna i Älandsbro skall kommundelsplan upprättas. Den bör vara färdig senast 1978. I awaktan härpå bör inte någon mer omfattande utbyggnad ske inom Älandsbro. De tjugo ännu outbyggda lägenheterna i gällande byggnadsplan intill butikscentrum får dock uppföras i enlighet med tidigare planläggning.

Ramvik ger service åt den nordligaste kommundelen längs kusten. Där finns en relativt omfattande spridd bosättning längs E4 och in i de öst-västliga dalgångarna. Denna bosättning har till stor del ursprungligen hängt samman med jordbruksnäringen. Det vikande jordbruket har emellertid som inkomstkälla ersatts av en industriell utveckling i anknyt- ning till skogsbruket. Graningeverkens sulfitfabrik i Utansjö utgör den största'arbetsplatsen i denna kommundel. Det finns även sågverk och varvsindustri. Tätorten Ramviks utbyggnadsfrågor sammanhänger starkt med förändringar i servicestrukturen i övrigt i norra kommunen.

Den spridda bosättningen har tidigare gett underlag för olika former av service i de båda övriga tätorterna Veda och Utansjö, som båda ligger söder om Ramvik. Strukturomvandlingen på butikssidan har t ex lett till att f n stor tveksamhet måste anses råda om dessa båda orter på sikt får behålla butiker för dagligvaror utan att särskilda åtgärder härför vidtas. De största kommunala investeringarna på servicesidan ligger i Ramvik. Risk kan på lång sikt finnas att ytterligare butiksrationaliseringar eller föränd- ringar på arbetsmarknaden skulle minska möjligheterna att ha kvar även Ramviks nuvarande serviceutbud. Detta talar för att en fortsatt utveck- ling skall ske koncentrerat till denna tätort.

De båda orterna Veda och Utansjö ligger inom område som genom Kungl Maj:ts beslut 00-00—00 utsetts till rikszon. Anledningen härtill är att Utansjö-området kan komma i fråga för lokalisering av miljöpåverkan- de industri. Även detta förhållande talar för att dessa orter, i varje fall fn, inte bör ges någon mer omfattande utbyggnadsmöjlighet för bostä-

der. Det får anses troligt att en storindustriell satsning i Utansjö-området skall kompletteras med bostäder i centralorten Härnösand. Hur Ramvik skulle utnyttjas i samband härmed är f n svårt att avgöra. Planeringen för Ramvik bör därför ske med beaktande av att stora utbyggnadsreserver bör finnas kvar. För Ramvik skall kommundelsplan upprättas. Samord- ning skall ske med planeringen inom rikszonen vid Utansjö. Tid för planläggningen beror av de åtgärder som kan komma att vidtas för rikszonen. Bebyggelseutvecklingen kan dock inte stoppas inom hela norra kommundelen i väntan på att dessa frågor vidareutvecklas. Inom Ramvik har därför vid förberedande utredningar ett större bostadsområde lokali— serats i närheten av skolan. För detta område skall byggnadsplan upprättas innan kommundelsplanen framläggs. Områdets belägenhet och ungefärliga avgränsning framgår av kartbilaga (medtas inte här).

Orten Viksjö ger närservice för befolkningen i de inre skogsområdena i nordväst. Den tjänar även som serviceort för det omfattande fritidsfisket i dessa trakter. Viksjö har bl a låg- och mellanstadieskola, butik med dagligvaror, samlingslokaler och bilserviceanläggning. En möjlighet att öka serviceunderlaget kan vara att bygga ut anläggningar för det rörliga friluftslivet. Förutom fisket utgör Västanåfallet en stor attraktion. Kom- munens fritidsprogram har föreslagit att en campinganläggning med bad och vinterbonade övernattningsstugor skall lokaliseras till närheten av Viksjö. Mark skall reserveras härför. Anvisningar för planläggning m m ges i områdesbeskrivningen.

2.5. Trafik

De större trafiklederna inom kommunen utgörs av följande allmänna vägar.

Längs kusten går väg E4 i nord-sydlig riktning. Den passerar kommun- gränsen mot Timrå vid Storsjön och går därefter in mot centralorten som den genomkorsar på fastlandsdelen. Norrut passerar den sedan tätorterna Norrstig, Älandsbro, Utansjö, Veda och Ramvik. E4 passerar den norra kommungränsen mot Kramfors vid Gustavsvik.

Väg nr 331, kallad Graningevägen, sammanbinder Graninge inom Sollefteå kommun med E4 vid Indalsälvens delta vid Stavreviken i Timrå och genomkorsar Härnösands kommun i den nordvästra delen. Vägen följer Mjällåns dalgång.

Väg nr 718, kallad Stigsjövägen, framgår i Stigsjödalen och samman- binder centralorten med den ovan nämnda Graningevägen. Vägarna möts vid Viksjö.

Det övriga allmänna vägnätet är av mindre betydelse och behandlas i det följande endast i den mån särskilda åtgärder skall företas.

Av centralortens vägnät, ingår förutom E4 vissa större gator i det statsbidragsberättigade vägnätet. I detta ingår även broarna mellan fast- landet, Mellanholmen och Härnön.

Den på lång sikt mest betydande förändringen av de större lederna utgör en omläggning av E4 till förbifartsled utanför centralorten. Förbi-

farten skall dras väster om centralorten med början iTjärnsjö 4 km söder om Frölandsdalen. Den skall passera väster om Säbrå kyrka och väster om Älandsbro samt förenas med den nuvarande sträckningen av E4 strax norr om Älandsbro. Förstudier för vägens sträckning har utförts av Vägförvaltningen. Därvid har framkommit att alternativa sträckningar kan göras på vissa delsträckor. Kommunplanen geri den områdesvisa redovis- ningen inom delområdena 101, 102, 103, 201, 202 och 204 sådana riktlinjer att förbifarten i framtiden skall kunna utföras utan att dessför- innan alltför betydande ändringar i markanvändningen sker på sätt som motverkar vägfrågans lösning. Förbifarten är inte upptagen i vägverkets behovsplan, men förberedande projektering har påbörjats med inriktning på en tänkbar byggstart 1981. Förbifarten bedöms fn inte ha sådan aktualitet att kommundelsplan behöver upprättas före 1978. Förstudier- na för vägsträckningen skall emellertid fortsätta för att begränsa antalet alternativ och ge bättre underlag för bedömning av andra markanvänd- ningsförändringar inom delområdena.

E4 skall även på sikt få ändrad sträckning vid Utansjö. Förstudier finns med alternativa sträckningar längs kustlinjen respektive väster om Mört- sjön. Vägens läge och tid för genomförande hänger delvis samman med frå- gan om plats för eventuellt ytterligare miljöpåverkande industriutbyggnad vid Utansjö. Kommundelsplan skall upprättas för område 6 varvid bla vägfrågan aktualiseras. Vägutbyggnaden är upptagen ivägverkets behovs- plan.

Innan förbifarten kan byggas ut måste den nuvarande E4 genom centralorten förbättras. Utredningsarbete för framläggande av arbetspla- ner har påbörjats för delsträckan mellan Viktoriagatan och Bondsjö- höjden. Detta arbete skall samordnas med kommundelsplan för område 114. Sträckan ingår i den långtidsplan som för 1973—1982 upprättats för statsbidragsberättigade vägar och gator där kommunen är väghållare. Den har tagits upp för utförande 1978—1981 .

Den södra infarten från Fröland till Härnösands sjukhus skall även byggas om. Delsträckan Fröland-Gådeåbro ingår i kommundelsplaneom- rådet 106. Projektet är i långtidsplanen upptaget för utförande under år 1975. Förstudier har gjorts för vägens läge. Arbetsplan beräknas föreligga färdig i slutet av 1974. Om kommundelsplanen inte hinner fastställas innan utgången av år 1974 får arbetsplan för vägen fastställas i enlighet med det läge som framgår av särskild kartbilaga (medtas inte här).

Delsträckan Gådeåbro-Härnösands sjukhus har endast undergått enkla- re förstudier. Delsträckan är upptagen i behovsplanen men bedöms inte komma till utförande före år 1978. Tills vidare ges för område 119, där den är belägen, endast sådana riktlinjer som håller alternativa dragningar öppna.

Kommentar: Ovan har behandlats de viktigaste kommande föränd- ringarna i vägnätet utanför centralorten samt infarter och genomfarter. Det finns även en utredning om trafiknätet i centralorten. Denna utredning behandlar den principiella uppbyggnaden av trafiknätet och redovisar vilka förändringar som är önskvärda. I en kommunplan bör en

kortfattad redogörelse för detta göras. Det har inte bedömts nödvändigt att i detta bygglagutredningens exempel ta med en sådan redogörelse. Den ovanstående behandlingen av vägnätet utanför centralorten får här räcka som illustration till hur trafikfrågorna kan redovisas.

Inom den sektoriella redovisningen i kommunplan av trafikfrågor är det i flera fall lämpligt att på kartbilagor redovisa läget för olika vägar som omnämns i texten. Centralortens framtida huvudvägnät kan även behöva illustreras på sådant sätt. Det har emellertid inte heller bedömts nödvändigt att ta med sådana kartor i denna bygglagutredningens principiella redovisning.

2.6. Bostäder

Vid senaste folk- och bostadsräkning 1970 fanns i kommunen 10 185 lägenheter. Av dessa var något mer än en femtedel belägna i glesbygden, dvs utanför tätorterna. Under de senaste fem åren har lägenhetsbeståndet ökat med 1230 lägenheter. Dessa har tillkommit genom att 1557 lägenheter har nyproducerats och 327 rivits. Av nyproduktionen har 1 085 lägenheter tillkommit i flerfamiljshus och 472 lägenheter i småhus.

Andelen småhus i nyproduktionen har successivt ökat och kommunen avser att satsa på en än mer markant ökning av dessa. Bostadsbyggnads- programmet för åren 1974—78 upptar ett behov att påbörja 1560 lägenheter fördelade på 5 70 i flerfamiljshus och 990 i småhus. I genomsnitt skall påbörjas ca 310 lägenheter/år.

Kommunplanen har behandlat markbehovet för bostäder fram till 1984 varvid även medräknats alternativa möjligheter att bygga på olika markområden. Därvid har förutsatts ett oförändrat utbyggnadsbehov av 310 lägenheter/år. Markbehovet har dimensionerats efter en långsiktig fördelning på 50% flerfamiljshus och 50% småhus. För bostäder i glesbygden har inte något särskilt markbehov angetts. I kommunplanens områdesbeskrivning har i stället angetts inom vilka delområden sådan bebyggelse får tillkomma.

Det huvudsakliga nytillskottet av bostäder skall tillkomma inom centralorten. För detta ändamål har områdena 128—132 på Härnön och 104, 108 och 111 samt de] av områdena 115 och 116 på! fastlandet reserverats. Den närmare fördelningen inom områdena och på övriga mindre tätorter framgår av kommunplanens områdesbeskrivning.

Kommentar: Till den sektoriella redogörelsen i kommunplanen för bostadsbyggandet bör även utöver nyproduktionen behandlas hur upp- rustningsfrågorna och andra i bostadssaneringsprogrammet ingående bo- stadsbyggnadsfrågor påverkar markanvändningen.

2.7. Service

2.7.1. Grundskolan

Grundskolan är organiserad på tre rektorsområden, Härnöns, fastlandets och Säbrå-Högsjö rektorsområden. I samtliga finns låg- och mellanstadie- skolor (LM-skolor) medan högstadium endast finns inom Härnöns och fastlandets rektorsområden. LM-skolor finns i tätorterna Härnösand,

Älandsbro, Utansjö och Ramvik-Hälledal. I glesbygden finns LM-skolori Viksjö, Södergård, Nyland, Själand, Fröland och Häggdånger. Dessutom finns en skola med enbart lågstadium på Hemsön vid Hultom. Högstadier- na är båda belägna inom centralorten. Det ena ligger vid Landgrensskolan på Härnön inom norrstaden. Det andra ligger vid Franzénskolan på fastlandet inom Murbergsstaden.

För att närmare klarlägga skolornas behov av utbyggnad och omorgani- sation m in har upprättats ett särskilt skolförsörjningsprogram för kom- munen. Det ingår i det samlade kommunala handlingsprogrammet. Skolförsörjningsprogrammet utgår från en variation i folkmängden mel- lan 27 000 och 30 000 invånare. Med utgångspunkt därifrån skisserar programmet olika utbyggnadsalternativ. Kommunplanen utgår därvid från att mark för skolor skall reserveras för den mest utrymmeskrävande utvecklingen, dvs 30 000 invånare.

För Härnöns rektorsområde gäller följande. Johannesbergsskolan och Brännaskolan utgör en administrativ enhet. Deras belägenhet i förhållan- de till bostadsbebyggelsen är sådan att skolbarn och skolklasser utan alltför stor förlängning av gångavstånd kan flyttas mellan de båda skolorna. Med hänsyn till den planerade bostadsbebyggelsen på Härnön måste skolkapaciteten ökas där.

Johannesbergsskolan har f n vid maximalt utnyttjande utrymme för 9 mellanstadie- och 12 lågstadieklasser samt 3 specialklasser. Brännaskolan har nu sammanlagt 9 klasser och bör byggas ut så att man får sammanlagt 6 mellanstadie- och 6 lågstadieklasser.

En tredje LM-skola erfordras på Härnön så snart 400 nya lägenheter tillkommit. Plats för denna skall beredas inom Gånsviksdalen,område 130.

Landgrensskolan tar högstadieelever från Härnön, samt från Gådeå och Fröland på fastlandssidan. Den har 6 parallellavdelningar för högstadiet, dvs 18 klassavdelningar. Beläggningen går med vissa olägenheter att öka till 22 klasser inom nuvarande byggnad. Gymnasieskolan önskar ta Landgrensskolans lokaler i anspråk. Den väntade elevtillströmningen till högstadiet blir läsåret 1978/79 så hög att en tredje högstadieskola måste vara igång vid denna tidpunkt. Den stora befolkningsökningen på Härnön som kommunplanen förutsätter ger vid handen att det nya högstadiet bör förläggas där. Lokaliseringen föreslås till Norra Brännan invid idrotts- platsen. De närmare planövervägandena skall göras i samband med att kommundelsplan upprättas för område nr 128. Så snart denna skola är färdig kan Landgrensskolans elever flyttas dit och lokalerna utnyttjas för gymnasieundervisning.

För fastlandets rektorsområde gäller följande. Murbergsskolan och Bondsjöskolan samverkar f n. Murbergsskolan är färdigutbyggd och kan ta emot ett ökat elevantal inom Murbergsstaden.

Gådeåskolan och Frölandsskolan, den senare inom annat rektorsområ- de, tar båda upp elever från de södra fastlandsdelarna. Kommunen har sedan skolförsörjningsprogrammet upprättades inköpt det f d Södra Seminariet. Vid det fortsatta arbetet med skolförsörjningsfrågorna bör avgöras om denna skolbyggnad kan ersätta t ex Frölandsskolan som f n

ligger avlägset i förhållande till tyngdpunkten i upptagningsområdet.

Franzénskolan utgör högstadieskola för centralortens huvudsakliga fastlandsdel och upptar även eleverna från hela Säbrå-Högsjöområdet, dvs från samtliga övriga tätorter och från hela glesbygdsområdet.

Ingen utbyggnad föreslås för denna. Det stora elevantal som finns på fastlandssidan behöver emellertid ytterligare lokaler. Det är även önskvärt att få alla elever på fastlandet till skolor som ligger där i stället för att som fn är fallet elever från Gådeå och Fröland skjutsas till Härnön. Den ovannämnda utredningen om nyttjandet av Södra Seminariet bör därför inriktas på att där försöka inrymma en högstadieskola.

För Säbrå-Högsjö rektorsområde gäller följande. Bondsjöhöjdens skola har f n 3 mellanstadie- och 6 lågstadieklasser. För att klara skolförsörj- ning för föreslagen bostadsutbyggnad i dessa områden behöver skolan byggas ut så att 6+6 klasser fås, varvid skolbarnen kan få hela LM-utbild— ningen i samma skola.

Skolorna i Älandsbro, Själand och Hultom utgör till viss del en organisatorisk enhet. Det väntade befolkningstillskottet inom dessa sko- lors upptagningsområden är litet. Reservkapacitet finns i befintliga lokaler. Ingen utbyggnad planeras.

Skolorna i Södergård och Viksjö har den nordvästra kommundelen som upptagningsområde. Båda klarar en måttlig befolkningsökning i dessa glesbygdsområden om sådan skulle uppstå. Samma gäller Hägg- dångers skola som har södra kommunen som upptagningsområde.

Den nybyggda skolan i Hälledal—Ramvik ersätter de båda äldre skolor- na i Ramvik och Utansjö. Reservkapacitet finns därmed för nytillkom- mande befolkning i norra kommundelen.

2.7.2. Gymnasieskolan

Inom kommunen finns gymnasieundervisning dels vid den s k gymnasie- skolan i Härnösand och dels vid Statens skola för vuxna. Gymnasieskolan har upptagningsområde inom Härnösands kommun och delar av Kram- fors kommun. Statens skola för vuxna har upptagningsområde inom hela norra Sverige.

Gymnasieskolan är organiserad på två enheter, Bureskolan och Ång- strömsskolan. Bureskolan disponerar fyra verkstadsbyggnader och en administrationsbyggnad vid Rosenbäcksallén. Därjämte utnyttjas delar av den intilliggande Vanföreanstaltens byggnad samt Sjöbefälsskolans loka- wler. Ångströmsskolan är förlagd till det tidigare Tekniska gymnasiets lokaler intill Landgrensskolan. Statens skola för vuxna disponerar en f d sjukhusbyggnad och två nybyggda paviljongbyggnader vid Volontärvägen.

Elevtillströmningen väntas under närmaste tioårsperioden inte inne- bära något utökat lokalbehov vid gymnasieskolan. Omorganisation och förbättringar erfordras dock för att ge tillfredsställande undervisningsför- hållanden. Kommunens inköp av Södra seminariet samt den planerade nybyggnaden av högstadieskola på Brännan torde ge möjligheter att omdisponera grundskolan och frigöra lokaler för gymnasiet. I första hand bör då gymnasieundervisningen förläggas till de båda intilliggande Ång- ströms- och Landgrensskolorna. En tillbyggnad för Skolmåltid bör där

göras. Denna inrymms inom befintlig tomt. Vid en sådan omdisponering kan även Statens skola för vuxna inrymmas i dessa byggnader och på så sätt få närmare kontakt med institutionella lokaler.

2.7.3. Sammanfattning av skolbyggnadsfrågorna

Sammanfattningsvis synes flertalet av skolornas placering och lokalbehov kunna lösas utan att mer omfattande översiktliga planeringsåtgärder behöver vidtas. Placeringen av nytt högstadium på Brännan och LM-skola vid Gånsvik skall dock närmare utredas vid upprättande av kommundels- planer för dessa områden.

2.7.4. Vattenförsörjning

Kommunens vattenförsörjning tillgodoses huvudsakligen genom uttag från Bondsjön. Från vattenverket vid Bondsjön försörjs centralorten, Fröland, Byåker, Älandsbro, Utansjö och Hälledal-Ramvik. Den nuvaran— de kapaciteten är 22 000 pe. Vattenverket skall byggas ut till en kapacitet om 33 000 pe inkl ordinär industriförbrukning. Ny ledning dras fn norrut från centralorten till Hälledal—Ramvik. Denna ledning har di- mensionerats för 5 500 pe. Detta innebär i förhållande till nuvarande för— .brukning en reservkapacitet för 3 000 pe. En nödvändig ombyggnad av ledningen mellan Bondsjötornet och Älandsbro ger en ytterligare reserv- kapacitet på 2 200 pe för Bondsjöområdet-Älandsbro.

De nu föreslagna utbyggnaderna inom tätorterna klaras av den ovan beskrivna vattenkapaciteten. Inom centralorten pågår en successiv om- byggnad av huvudvattennätet vilket ökar möjligheterna att där utnyttja vattenverkets reservkapacitet.

Bondsjöverket förses med vatten från Bondsj ön som i sin tur samman- hänger med vattensystemet i hela Stigsjödalgången. Risk finns att vattenkvaliteten på lång sikt kan försämras bl a på grund av bebyggelseut- veckling, motorbåtstrafik och jordbrukets gödselmetoder. Denna fråga skall klarläggas genom upprättande av kommundelsplan för område 5.

Smärre vattenförsörjningsanläggningar finns i Rö, Ramsås, Häggdånger, Brunne, Starred och Viksjö. De har nästan samtliga begränsad kapacitet. Vissa av dem bör uppmärksammas vid placering av fritidsbebyggelse. Reservkapacitet av någon större betydelse finns endast i Viksjö där vattnet tas från en grusås.

För att få tillfredsställande vattentryck vid viss exploatering på Härnön och Bondsjöhöjden erfordras nyuppförande av högreservoarer med pumpstationer för tryckstegring. Detta innebär att områdena 104, 108, 128 och 129 inte kan bebyggas utan att dessa åtgärder samtidigt vidtas.

I samband med riksplaneringen har begärts undersökningar av möjlig- heter att lokalisera miljöstörande industri bl a till Härnösand. Utredning _om vattentillgångar för processindustri har därför företagits. Den enda större processvattentillgång som finns inom kommunen är Mörtsjön. Denna utnyttjas i dag av Utansjö sulfitfabrik och torde inte kunna ge utrymme för ytterligare industriellt uttag.

2.7.5. Avloppsfrågan

Kvalificerade avloppsreningsanläggningar finns i centralorten, Älandsbro, Ramvik-Hälledal samt Utansjö-Mörtsal-Veda varav det senare färdigställs 1974.

Centralortens anläggning är dimensionerad för 22 000 pe varför ringa reservkapacitet föreligger. Älandsbroverket är dimensionerat för 1 500 pe och reservkapaciteten uppgår till 400 pe. Ramviksverket är dimensionerat för 1 500 pe och reservkapaciteten uppgår till 400 pe. Mörtsalsverket är dimensionerat för 1 000 pe och reservkapaciteten uppgår till 400 pe.

Ledningssystemen är inom samtliga områden delvis av äldre datum varför utvidgningar kan kräva om- och utbyggnader. Inom centralorten kan härvid avloppet från exploateringar på ännu inte bebyggda delar av Härnön avledas med självfall till avloppsreningsverket med enbart måttli- ga ledningsombyggnader som följd. På fastlandssidan medför större exploateringar kompletteringar av avskärande ledningssystem inklusive pumpstationer.

De områden inom centralorten som enligt kommunplanen skall byggas ut i större omfattning (Härnön områdena 128—132, Bondsjöhöjden områdena 104, 107 och 108 samt Frölandsdalen område 106) kan anslutas till befintliga system såvida avloppsreningsverken vid Kattastrand och Älandsbro byggs ut till dubbel kapacitet och avskärande lednings- system utvidgas. För Frölandsdalen studeras även en alternativ placering av ett avloppsreningsverk på F ällön. Detta skall klarläggas i samband med att kommundelsplan för Frölandsdalen, område 106, upprättas.

Inom Älandsbroområdet uppnås en övre kapacitetsgräns hos befintlig avskärande ledning i och med den ombyggnad som för närvarande pågår. Denna har dimensionerats så att reservkapaciteterna blir desamma som för avloppsreningsverket. Ombyggnader av befintliga ledningssystem måste dock successivt utföras.

Inom Högsjöområdet är avskärande ledningssystemet nytt och dimen- sioneras för högre kapaciteter än avloppsreningsverket. Den låga kvalite- ten hos detaljnäten omöjliggör en precisering av reservkapaciteten.

Kommunala avloppsreningsanläggningar med enbart mekanisk rening finns vidare i Fröland, Gådeå, Häggdånger, Byåker, Skjollsta, Brunne, Viksjö, Bötsle, Ramsås och Rö. Samtliga dessa anläggningar kan sägas vara helt utan reservkapacitet. Utbyggnad i dessa områden skall inte ske förrän nya avloppsanläggningar tillkommit.

2.7.6. Övrig service

Kommentar: Under punkterna 2.7.1—2.7.5 har vissa exempel getts på hur olika servicefrågor kan behandlas i kommunplanen. Kommunplanen kan behöva ta upp många fler former av service i den sektoriella redovis- ningen. Det kan t ex gälla utbyggnad för de olika former av sjukvård och annan omvårdnad som ges inom kommunen av både interkommunala organ och av kommunen själv. Det kan gälla t ex varudistribution, olika former av tjänster och hantverksservice. I vissa fall kan det vara lämpligt att särskilt redovisa hur kommunplanen påverkas av det sätt på vilket

man inom kommunen önskar samlat behandla vissa servicefrågor i an- knytning till bostäderna. Underlag till detta kan finnas isektorsprogram om boendeservicen i kommunen.

2.8. Rekreation

Möjligheterna till rekreation genom motion, idrott och friluftsliv är förhållandevis väl tillgodosedda inom kommunen. Kommunen har upp- rättat ett sektorsprogram för rekreationsfrågorna, kallat fritidsprogram- met. Här återges enbart huvuddragen av detta samt de större nyanlägg- ningar som skall tillkomma. I övrigt behandlas fritidsfrågorna i anknyt- ning till respektive delområden i kommunplanens områdesbeskrivning.

Kommunens viktigaste närströvområden för centralortens befolkning ligger på Härnön, i Fälleviksområdet och vid Bondsjön. På samtliga platser finns anläggningar av olika slag. Kommunen skall successivt förbättra dessa och i övrigt vidta olika åtgärder för att göra områdena lättillgängliga för befolkningen och lämpade för friluftsliv. I en första etapp skall Härnöns fritidsanläggningar byggas ut så att den ännu obebyggda delen av norra och mellersta ön samt den östra och södra stranden av ön tillsammans kan fungera som ett stort rekreationsområde med möjlighet till olika fritidsaktiviteter året om. Huvudpunkterna i detta område skall vara Brännans idrottsanläggningar, Vårdkasberget med Slalombackar och Smitingens havsbad. I senare etapper skall de båda andra närströvområdena, Fälleviksområdet och Bondsjöområdet iord- ningställas.

.— Följande större nyanläggningar skall tillkomma.

Vid Smitingens havsbad, inom delområde 154, skall en större fritidsan- läggning anordnas. Den skall innefatta camping och övernattningsstugor, sommarrestaurang m m. Inom samma område ligger Vårdkasens slalom- backar där vissa förbättringar skall göras för att ge större kapacitet.

En campinganläggning skall även uppföras i Viksjö för att tillgodose fritidsfiskets behov och ge möjlighet till övernattning för de som besöker Västanåfallet.

En nyanläggning för rörligt friluftsliv skall även göras vid Storsjön längs E4. Främsta syftet med denna anläggning skall vara att ge förbiresande möjlighet att bada och erhålla enklare övernattning under sommartid. Planeringsfrågor i anknytning till denna anläggning behandlas inom kommunplanens områdesredovisning, delområde 12.

2.9. Naturresurser

Kommentar: Markanvändningen i kommunen kan vara speciellt styrd av naturmiljöns känslighet gentemot viss form av påverkan. Befintliga naturresurser kan vara särskilt lockande för tex miljöpåverkande in- dustri. Det kan också finnas fyndigheter av t ex grus eller metaller vilka efterfrågas för exploatering. Kommunens klimatologiska förhållanden eller de befintliga jordarterna kan göra vissa odlingsformer mer gynnsam- ma än eljest ilandet. Speciella bergarter, förändringar i grundvattnet eller andra underjordiska förhållanden kan ibland få avgörande inverkan på

markutnyttjandet. Kommunplanen bör ge en sammanfattande redovis- ning av dessa frågor som i hög grad påverkar markanvändningen.

Det kan även finnas värden hos naturmiljön som gör kommunen isin helhet eller vissa delområden attraktiva för rörligt friluftsliv. I den mån de har uppmärksammats vid riksplaneringen torde de återfinnas i kom- munens program för fysisk riksplanering. De kan även ha kommit fram vid utredningar på länsnivå eller vid någon form av interkommunal planeringssamverkan. Den ena kommunens befolkning kan således be- höva nyttja mark inom en annan närliggande kommun för att t ex dess innevånare skall kunna få kontakt med fjäll eller havskust och skärgård under sin fritid. Kommunplanen bör ta upp dessa former av efterfrågan på markresurserna och klargöra på vilket sätt de skall tillgodoses.

2.10. Särskilda miljöfaktorer

Vissa områden störs av vägtrafikbuller främst från E4. Väg E4 går genom kommunen längs kusten från gränsen mot Timrå till gränsen mot Kramfors. Trafikintensiteten är speciellt sommartid mycket hög. Vid passagen genom tätorterna ges i områdesredovisningen särskilda föreskrif- ter för det tekniska utförandet av nytillkommande bebyggelse. Vissa spe- ciellt utsatta platser kommer att förses med bullerskärmar mellan vägen och befintliga byggnader. Utanför tätorterna har det bedömts vara lämpligare att i görligaste mån undvika uppförande av bebyggelse av sådan art som kan störas av trafikbuller. Hur dessa frågor skall hanteras behandlas i kommunplanens områdesbeskrivning.

Sportflygfältet på Härnön ligger mycket nära befintlig bebyggelse och ger trots att den enbart nyttjas för mindre propellerplan och segelflyg- plan uppkomst till onödiga störningar för bostäder, ålderdomshem och skolor i omgivningen. Flygverksamheten måste på sikt flyttas till annan plats. Mark för nytt sportflygfält har reserverats söder om centralorten vid Degermyran inom område 13. Nuvarande flygfältet, inom område '128, skall nyttjas för bostadsändamål.

Från grafitindustrin invid centralorten och sulfitmassaindustrin vid Utansjö kan vissa luftföroreningar spridas. Båda industrierna har vidtagit omfattande åtgärder för att eliminera utsläppet. Förhållandena bedöms f n som tillfredsställande. Inom några av kommunplanens delområden har dock begränsningar införts för fortsatt bebyggelseutveckling i förhärskan- de vindriktning från fabrikerna.

2.11. Speciella skyddsintressen

Kommentar: Kommunplanen skall enligt bygglagutredningens förslag kunna ersätta vissa förordnanden enligt NVL. Det skall även anges var naturreservat finns eller avses att bildas med stöd av NVL. Kommunpla- nen bör även redovisa var skydd skall ges för sådana bebyggelsemiljöer som avses för långsiktigt bevarande. Man bör även utmärka skyddsområ- den för vattentäkter m m. Dessa frågor bör redovisas dels i den sektoriella delen och dels i områdesredovisningen i kommunplanen. Den sektoriella beskrivningen bör t ex ange hur man i stora drag löst frågan om överflytt- ande av tidigare strandskydd och landskapsskydd samt säkrandet av ny- tillkommande intressen av liknande art. Inom respektive delområde bör

sedan den mer detaljerade lösningen framgå bl a i de riktlinjer för mark- användningen som där ges. Liknande bör gälla för övriga skyddsintressen. I det följande ges exempel på hur några enstaka skyddsintressen kan be- skrivas.

Kommunen har upprättat ett sektorsprogram för naturvårdsfrågorna, kallat naturvårdsprogrammet. Detta behandlar vården av naturmiljön i stort inom kommunen och ger allmänna riktlinjer för behandlingen av naturlandskapet samt växt- och djurlivet.

Därvid uttalas bl a att vissa landskapSpartier har sådant värde att bebyggelsen där bör ges särskilda föreskrifter beträffande placering, ut- formning och färgsättning. Där föreslås även föreskrifter för skogsbrukets bedrivande och i vissa fall även för vården av det öppna jordbruksland— skapet. Till skydd för växt- och djurliv ges förslag om bildande av naturreservat och införande av bestämmelser till skydd för växt- och djurliv. I naturvårdsprogrammet har även getts förslag om att vissa kronan tillhöriga öar och holmar skall avsättas till nationalpark. Samtliga dessa frågor har behandlats inom respektive delområde i kommunplanens områdesbeskrivning. I vissa fall föreslås närmare utredning genom upprät- tande av kommundelsplan innan den slutliga avgränsningen för olika åtgärder beslutas.

Till naturvårdsprogrammet hör även en detaljinventering av platser som är av särskilt värde att bevara för rörligt friluftsliv. Denna inventering omfattar dels samtliga stränder samt dels utsiktsplatser, rastplatser längs de större vägarna och de viktigaste strövstigarna. Inventeringen har åtföljts av en klassificering av platsernas skyddsvärde. I kommunplanens områdesredovisning ges inom respektive delområde i förekommande fall särskilda riktlinjer för att kunna säkra att dessa platser efter deras skydds— värde kan bibehållas för friluftslivets behov.

Kommunen har upprättat ett bevaringsprogram för långsiktigt bevaran- de av bebyggelsemiljöer. Detta program ger förslag till vilka enstaka byggnader och samlade s k bevaringsområden som skall ges särskilt skydd för att säkra ett framtida bevarande. Förslag ges även om inrättande av byggnadsminnen. l kommunplanens områdesbeskrivning ges i vissa fall särskilda föreskrifter för dessa bebyggelsemiljöer. I andra fall föreslås närmare utredning genom upprättande av kommundelsplan. I samtliga fall utvidgas byggnadslovsplikten inom dessa områden.

2.12. Sammanfattande redovisning av markdispositionen

Kommentar: För att belysa sammanhangen mellan olika sektoriella markanvändningsfrågor kan här bifogas en eller flera kartor som översikt- ligt visar hur de viktigaste skilda slagen av markanvändning breder ut sig över kommunens markområden. Dessa kartor bör utformas som långsikti- ga målbilder för markanvändningen.

626. Exempel på kommunplan SOU 1974:21 3. Områdesredovisning

Kommentar: 1 det här framlagda exemplet redovisas endast ett urval av delområden för att vissa olika typfall. Områdesindelningen framgår av kartbilagorna 1—3.

Område 1

Beskrivning

Markområdet utgör kommunens nordvästligaste spets. Avgränsningen i öster följer Mjällåns dalgång och fortsätter norr om Viksjö längs Viksjö- ån. Det utgörs till största delen av ett höglänt skogsområde med ett flertal sjöar och tjärnar. Bebyggelse finns nästan uteslutande i anslutning till Mjällåns dalgång samt runt Stora Laxsjön. Några enstaka skogstorp finns spridda inom området. Endast ett fåtal av dessa är bebodda året runt.

Landskapsbilden är inte av någon särart utöver vad som brukar känneteckna det mellannorrländska skogslandet.

Markerna utnyttjas i huvudsak för skogsbruk. Ett förhållandevis omfattande skogsbilvägnät finns. Området ingår i ett större fritidsfiske- område som även utsträcker sig inom den södra grannkommunen.

Intill Vällingsjön finns ett område med åldrig skog av urskogskaraktär. I den sydöstra delen finns ett högt vattenfall intill Västanå herrgård. Platsen utgör ett omtyckt utflyktsmål under vår och försommar då vattenföringen är stor i fallet.

I stort sett ägs all mark av ett skogsbolag, som också upplåter fritidsfiske genom försäljning av fiskekort. I samband härmed hålls vissa av skogsbilvägarna öppna för allmänheten.

Markanvändningsanspråk

Bolaget avser att fortsätta sina fiskevårdande åtgärder liksom kortförsälj- ningenw till allmänheten.

Det kan förväntas ett ökat intresse av att få uppföra fritidshus speciellt i närheten av sjöarna. En byggnadsplan vid Stora Laxsjön har fortfarande 10 obebyggda tomtplatser. Planområdet ägs av skogsbolaget som ansvarar för exploateringen enligt avtal med kommunen. Planens giltighet utgår om fem år.

Riktlinjer för markanvändningen

Markanvändningen förutsätts i huvudsak förbli oförändrad med huvud- saklig inriktning på skogsbruket i kombination med sportfiske och annat friluftsliv.

Möjligheterna att få uppleva orörda sjöar i vildmarken värderas högt. För fritidsbebyggelsen skall därför en sträng återhållsamhet iakttas. Ny bebyggelse bör inte få tillkomma annat än som enstaka kompletteringar av befintliga bebyggelsegrupper, varvid dock inte ytterligare mark intill

stränder får tas i anspråk.

Åtgärder som befrämjar det rörliga friluftslivet är önskvärda. Härvid kan även bebyggelse få tillkomma intill stränderna, såvida den primärt avses tjäna allmänhetens intresse.

Framdragande av kraftledningar och skogsbilvägar kan ske utan att speciella hänsyn behöver tas till landskapsbilden.

Det är önskvärt att bebyggelse och anläggningar inte ges framträdande lägen i landskapsbilden eller utformas eller färgsätts så att de tilldrar sig uppmärksamhet. Härvid bör eftersträvas att intrycket av vildmark och natur får dominera över de exploateringar av olika slag som tillåts.

Urskogsområdet vid Vällingsjön bör säkras genom bildande av natur- reservat.

Vid Västanåfallet skall också naturreservat bildas samtidigt som anlägg— ningar skall kunna utföras för att bättre kunna ta emot besökare.

Allmänna anvisningar för beslut i markanvändningsfrågor

Området får utöver vad som redan är medgivet enligt gällande byggnads- plan bebyggas med fritidsbebyggelse endast som komplettering till befintliga bebyggelsegrupper. Fritidsbebyggelsen maximeras till tjugo bostadsenheter under planperioden.

Byggnader som tillgodoser skogsbrukets behov av tillsyn och skötsel får uppföras.

Byggnader, vindskydd och anordningar som tillgodoser fritidsfiskets behov får uppföras.

Fritidsbebyggelsen och bebyggelse för skogsbrukets behov skall lokali— seras minst 100 m från stränder av sjöar och vattendrag. För vissa sjöar och stränder markerade på särskild kartbilaga skall dock avståndet till stränderna vara 200 rn. Bebyggelse av detta slag får inte heller tillkomma inom urskogsområdet vid Vällingsjön.

Befintliga bebyggelser får kompletteras med gäststuga där sådan inte tidigare finns.

Gruståkt får endast ske i den mån så erfordras för tillgodoseende av husbehov.

Undantag från krav på b yggnadsplan

Under förutsättning att byggnaderna placeras i mindre grupper om högst fem huvudbyggnader med tillhörande uthus odyl och att avståndet mellan dessa grupper är minst 500 m erfordras inte byggnadsplan. Planmässig prövning sker i dessa fall i samband med prövning av byggnadslov.

Skogsbilväg får byggas utan byggnadsplan såvida inte mark berörs inom 100 m från stränder av sjöar och vattendrag.

Prövningspliktens omfattning

Byggnadslovsplikten omfattar byggnadslagens normalbestämmelser med de avvikelser som nedan anges.

Byggnadslovsplikten utvidgas till att avse även uppförande av brygga vid stränder av sjöar och vattendrag.

Byggnadslov krävs inte för följande åtgärder: Uppförande av mur och plank. Tillbyggnad av öppen veranda eller annan form av uterum, om tillbyggnaden inte överskrider 20 m2.

Uppförande av garagebyggnad för personbil inom tomt bebyggd för bostadsändamål, om garagebyggnaden inte överskrider 25 m2 och endast uppförs i en våning utan källare.

Rivning av byggnad.

Område 2 Beskrivning

Markområdet innefattar dels den inom kommunen belägna delen av länsväg nr 331 från Stavreviken till Viksjö och dels del av länsväg nr 718, den s k Stigsjövägen på sträckan mellan Gussjön och korsningen med länsväg nr 331. Till området har även förts den på ömse sidor belägna marken till en bredd av 100 m på vardera sidan om respektive vägs vägmitt. Längs väg nr 331 finns enstaka bostadsbyggnader med direkt utfart på vägen. Väg nr 718 löper på den aktuella sträckan genom ett skogsparti och utsläpp finns endast för enstaka skogsbilvägar.

Markanvändningsanspråk

Vissa klagomål har förevarit beträffande vägens kvalitet. Dessa torde emellertid främst kunna hänföras till vägunderhållet. Vägbredd, kurvstan- dard, typ av beläggning m m är emellertid tillfredsställande i förhållande till den trafikmängd som belastar vägarna.

Enstaka önskemål att få bygga enfamiljshus med direkt väganslutning till de båda vägarna eller med väganslutning via någon befintlig tillfart torde kunna uppkomma. Vägen till Västanå vattenfall, beläget inom område 1, behöver förbättras för att speciellt under vårama kunna klara trafikbelastningen.

Riktlinjer för markanvändningen

Området avses utgöra vägområde för de båda länsvägarna med tillhörande skyddsområden. Med hänsyn till de dåliga förutsättningarna för kommu- nal service liksom till säkerheten är inte någon fortsatt utbredning av permanentbebyggelse önskvärd. Inte heller fritidsbebyggelse bör få etableras inom vägområdena. De krav på nybebyggelse som kan uppkom- ma inom dessa trakter bör i första hand hänvisas till området kring Viksjö samhälle. Nya utfarter på vägen bör endast godtas för att samordna och förbättra bristfälliga utfartsförhållanden eller för att tillgodose skogsbru- kets behov av nya bilvägar.

Allmänna anvisningar för beslut i markanvändningsfrågor

Inom området får inte uppföras ny bebyggelse annat än för tillgodoseen- de av drift eller skötsel av befintliga anläggningar. Byggnader skall med hänsyn till trafiksäkerheten förläggas på ett minsta avstånd av 30 m från vägområde.

Gruståkt får inte ske i annan mån än som erfordras för husbehov.

Prövningspliktens omfattning

Byggnadslovsplikten omfattar byggnadslagens normalbestämmelser.

Område 3 Beskrivning

Området omfattar stora skogsmarker med inslag av enstaka jordbruk. Terrängen är bruten av typen mellannorrländskt skogsområde. Marken är mestadels skogbevuxen. Intill vissa sjöar och i smärre dalgångar förekom— mer öppen mark, som endast bitvis är under odling.

Flera skogsbilvägar genomkorsar området. Några enstaka äldre skogs- torp finns i området och är bebodda året runt. I de södra och östra delarna finns relativt omfattande fritidsbebyggelse främst i anknytning till de större sjöarna.

Ägarstrukturen är splittrad med många små markinnehav. Två större skogsbolag har dock mark inom området.

Markanvändningsanspråk

Jordbruket inom området har en vikande utveckling. Förhållandevis betydande arealer jordbruksmark kan komma att övergå till skogsmark i samband med nedläggning av jordbruk. Övergången till skogsmark torde delvis komma att ske genom skogsodling och delvis genom igenväxning utan skogsvårdande åtgärder.

I fråga om de igenväxande områdena kommer önskemål om exploate- ring för fritidsbebyggelse troligen att finnas. Även övrig mark främst vid sjöstränderna kommer troligen att efterfrågas för fritidsbosättning i allt högre grad i samband med att marktillgången vid havskusten minskar. Vid Aspnässjöns nordspets föreligger en begäran om exploatering för

samlad fritidsbebyggelse. För bolagsskogsbrukets del väntas inga förändringar inträffa. Det kan

dock tänkas att bolagen utökar sina markinnehav inom området i anslut- ning till jordbruksnäringens tillbakagång.

Länets grusförsörjningsplan har påvisat behov av mindre täkter i närheten av den under ombyggnad varande Stigsjövägen.

Riktlinjer för markanvändningen

En i huvudsak oförändrad markanvändning åsyftas med beaktande av pågående strukturrationalisering inom jord- och skogsbruket. En viss tillväxt av fritidsbebyggelsen bör också få ske, medan permanentbosätt- ningen inom området inte önskas utbredd.

Uttag av grus bör få ske under förutsättning att uttagen kan koncentre- ras till ett fåtal täkter och att täkten sker inom på kartbilaga särskilt anvisat markområde. (Kartbilagan medtas inte här.)

Anvisningar för planläggning inom delområde

Byggnadsplan för fritidsbebyggelse får upprättas vid Aspnässjöns nord- spets. Planområdet har avgränsats på särskild kartbilaga (redovisas inte här). Planen får omfatta högst 50 nya tomtplatser för fritidshus varvid

skall beaktas att tillräckligt utrymme bereds för både gemensamma an- ordningar och allmän plats. Planen bör utgå från att tomtplatserna skall vara cirka 2 000 m2 vardera.

Det skall särskilt beaktas att inte från allmän synpunkt värdefulla platser tas i anspråk eller på annat sätt avstängs. Tomtplatserna får inte läggas närmare stranden än 50 m. Frågan om tillfartsväg från den allmänna vägen öster om planområdet skall lösas. Vattentillgång skall redovisas varvid en förbrukning av 3001 per dygn och hushåll skall tjäna som riktvärde. Lämpligt avloppsystem skall föreslås. Härvid skall utgås från att vattentoalett inte skall nyttjas inom området.

Förslag till plan bör föreligga senast 1978-01-01 . Kommunen avser att teckna exploateringsavtal med markägaren för att reglera planens genom- förande.

Allmänna anvisningar för beslut i markanvändningsfrågor

Följande avser mark utanför ovannämnda planområde._ Området får bebyggas med spridd bebyggelse för fritidsändamål och för skogs— och jordbrukets behov. Byggande för permanent bostadsända- mål får enbart ske för direkt skötsel och tillsyn inom ramen för befintliga näringar.

Vid byggande intill stränder av sjöar och vattendrag skall iakttas att möjligheten att fritt passera längs stranden bibehålles. Vid de stränder som anges på kartbilaga 00 (redovisas inte här) skall minsta avstånd mellan tomtgräns för byggnad och stranden vara 100 m.

Vid meddelande av byggnadslov för tomtplats som ligger helt eller delvis inom 100 m från annan strand skall föreskrift ges om att platsen skall hållas inhägnad.

Gruståkt får ske inom område som angetts på särskild kartbilaga (redovisas inte här). Området omfattar delen söder om Aspnässjön. Endast två täktområden får samtidigt hållas öppna inom området.

Regler för undantag från krav pä byggnadsplan

Under förutsättning att byggnaderna placeras i mindre grupper om högst fem huvudbyggnader med tillhörande uthus odyl och att avståndet mellan dessa grupper är minst 500 m erfordras inte byggnadsplan. Vid komplettering av äldre jordbruksbyar med fritids- eller permanentbe- byggelse får fem huvudbyggnader med tillhörande uthus o dyl tillkomma på samma sätt utan byggnadsplan. Planmässiga sammanhang bedöms i dessa fall i samband med prövning av byggnadslov.

Skogsbilväg får byggas utan byggnadsplan såvida inte mark berörs inom 100 m från de sjöar och vattendrag som upptagits i särskild kart- bilaga (samma karta som ovan).

Prövningspliktens omfattning

Byggnadslovsplikten omfattar byggnadslagens normalbestämmelser med de avvikelser som nedan anges.

Byggnadslovsplikten utvidgas till att avse uppförande av bryggor vid strand som upptagits på kartbilaga 00 ovan.

Byggnadslov krävs inte för följande åtgärder. Uppförande av mur och plank. Tillbyggnad av befintligt bostadshus med öppen veranda eller annan form av uterum. Anordningen får dock inte överskrida 25 m2.

På tomtplats för bostadsändamål får garagebyggnad för personbil uppföras utan byggnadslov, såvida byggnadens yta inte överskrider 25 m2 . Byggnad av detta slag får endast uppföras i en våning utan källare.

Rivning av byggnad.

Kommentar: Detta är ett exempel på ett sådant större markområde där kommunplanen kan innefatta föreskrift att vissa typer av byggnadsplaner kan tas av kommunen själv utan statlig prövning.

Område 5

Beskrivning

Kommunens vattentäkt i Bondsjön inom område 110 tillförs vatten från ett sammanhängande vattenområde vari ingår Gussjön, Långsjön och Näs- sjön med tillflöden. En blandad permanent- och fritidsbebyggelse har ut- vecklats i den omgivande dalgången kring dessa sjösystem. Olika småföre- tag av typen snickeri och åkeri finns inom området, i övrigt är marken uppodlad för jordbruk.

Områdesavgränsningen har för detta område gjorts för att markera ett aktuellt utredningsbehov angående sötvattentillgången i kommunens vat- tentäkt.

Inom området finns två allmänna vägar, vilka sammanlöper i områdets östra del vid den s k Billstabron. I övrigt finns tvärförbindelser vid Stigsjö och Gussjö. Vissa delar av den söder om sjösystemet löpande allmänna vägen är belagd med asfalt. ] övrigt är större delen av vägnätet belagt med grus. Ägostrukturen är inom området splittrad med många små innehav.

Markanvändningsanspråk

Efterfrågan att få bygga bostäder utanför tätorterna är särskilt stor i denna dalgång. Enstaka etableringsönskemål av småindustri, åkerier rn in har förekommit under senare år och förväntas fortsätta.

Riktlinjer för markanvändningen

Alla former av nybebyggelse som vill släppa ut orenat avloppsvatten medför risk för försämring av kommunens vattentäkt. Förändrade göds- lingsmetoder inom jordbruk och skogsbruk kan också medföra sådana risker liksom ett utökat nyttjande av sjöarna för motorbåtssport.

En utredning måste företas för att klarlägga hur kommunens vatten- täkt skall på bästa sätt behålla vattenkvaliteten. I avvaktan härpå måste bebyggelseutvecklingen inom området bromsas upp. Sådant byggnadsbe- hov under detta skede som direkt tillgodoser jordbrukets och andra inom området befintliga näringars behov bör dock kunna tillåtas om vatten- vårdsintresset beaktas.

Kommundelsplan skall upprättas för hela området.

Anvisningar för fortsatt planläggning

Kommundelsplan skall upprättas i syfte att klarlägga den fortsatta markanvändningen under hänsynstagande till förhållandet mellan vatten— kvaliteten och den fortsatta markanvändningen i dalgången. Främsta syftet skall vara att föreslå lösning på vattenvärdsfrågan. Vid utrednings- arbetet skall avloppsutsläppen från bebyggelsen särskilt studeras. Jord- brukets driftsformer skall också uppmärksammas i den mån påverkan kan tänkas ske på vattenkvaliteten. Även tänkbara mindre föroreningskällor skall studeras som t ex oljeutsläpp från fritidsbåtstrafiken. Bebyggelsens

utveckling under senare tid skall klarläggas och anvisningar ges om hur området fortsättningsvis bör bebyggas. Fördelningen mellan permanent- och fritidsbebyggelse skall anges. Härvid skall eventuella följder för den kommunala servicen särskilt beaktas. Tänkbara platser för nylokalisering av småindustri skall anvisas. Utredningsarbetet skall även beakta land- skapsvårdsfrågorna kring sjösystemet och problematiken kring igenväx- ning vid nedlagda jordbruk. Förslag till kommundelsplan skall föreligga senast 1976-03-01.

Allmänna anvisningar för beslut i markanvändningsfrågor intill dess att kommundelsplan fastställts

Området får endast bebyggas för att tillgodose jordbrukets och andra inom området befintliga näringars behov. Byggande för permanent bostadsändamål får enbart ske för direkt skötsel och tillsyn av befintliga anläggningar.

Inga nya utsläpp av avlopp till sjösystemet får ske.

Prövningspliktens omfattning

Byggnadslovsplikten omfattar byggnadslagens normalbestämmelser med de avvikelser som nedan anges.

Byggnadslov krävs inte för följande åtgärder. Uppförande av mur och plank.

Tillbyggnad av öppen veranda eller annan form av uterum om tillbyggnaden inte överskrider 25 m2.

Uppförande av garagebyggnad för personbil inom tomt bebyggd för bostadsändamål, om garagebyggnaden inte överskrider 25 m2 och bygg- naden endast uppförs i en våning utan källare.

Område 6

Beskrivning

Vid Utansjö finns f 11 en pappersmassefabrik. Vid fabriken tillverkas pap- persmassa dels enligt sulfitmetoden, dels vid ett träsliperi. Processvatten tas från Mörtsjön. Recipienten utgörs av havet där vattnet strömmar starkt på grund av vattenföring från Ångermanälven. Hamndjup på över 16 m finns på flera ställen. Vid fabriken finns ett 50-tal äldre arbetarbostäder. Bostadshus av god standard finns vid Utansjögården och vid den lilla tätorten Veda där sammanlagt ca 100 personer är bosatta. Längs kusten finns ytterligare ett 100-tal bostäder spridda längs vägnätet.

Området har av Kungl Maj:t förklarats som rikszon för tillgodoseende av behov av mark för lokalisering av miljöpåverkande industri. Området har avgränsats så att fabriksområdet med tänkbara utbyggnadsmöjligheter för ny hamn m m ingår. Dessutom ingår recipienten Mörtsjön samt de utanförliggande delar av skärgården, som i första hand bedöms bli berörda av avloppsutsläpp från industrier inom rikszoneområdet.

Markanvändningsanspråk

Förutom de markanvändningsanspråk som kan uppkomma för lokalise- ring av miljöpåverkande industri har följande synpunkter hittills fram- kommit.

En stor del av arbetskraften vid nuvarande sulfitmassaindustri bor i undermåliga bostäder i fabrikens närhet. Önskemål har framkommit att finna lämplig plats att lokalisera nya bostäder för dessa.

Området genomkorsas av riksväg E4 som i områdets södra del passerar en markant höjdprofil, den s k Oringebacken. l vägverkets utrednings- arbete har diskuterats olika möjligheter att finna nytt läge för europa- vägen. Även för den genom området passerande delen av ostkustbanan kan vissa utredningar i framtiden påkallas.

l trakterna av Mörtsjön har önskemål förevarit att få exploatera områden för fritidsbebyggelse i samlad form. Enstaka önskemål om bosättning i den i områdets centrala del belägna Vålångersdalen har även förekommit.

Den utanför havskusten belägna Äbordsön utnyttjas f n av segelsäll- skap i Kramforstrakten. Dessa har önskat möjligheter att utvidga sina stationära anläggningar.

Riktlinjer för markanvändningen

I första hand bör man söka tillgodose behovet av mark för lokalisering av miljöpåverkande industri. I syfte att närmare utreda förutsättningarna för detta skall kommundelsplan upprättas för området. Eftersom det tills- vidare föreligger flera olika alternativ för lokalisering av miljöpåverkande industri längs Bottenhavskusten enligt Kungl Maj:ts direktiv och Kungl Maj:t senare skall prioritera mellan dessa bör utredningsarbetet för kommundelsplanen även beakta de andra intressen som finns inom

området för markutnyttjandet. Kommundelsplanearbetet skall således syfta till att klarlägga alternativa markutnyttjanden. Kommundelsplane- arbetet slutförs först sedan besked om rikszonens nyttjande lämnats av Kungl Maj:t.

l avvaktan på kommundelsplanens färdigställande bör stor restriktivi- tet tillämpas för tillstånd till nybebyggelse eller annan ändring av markanvändningen som kan påverka nyttjandet för industri enligt ovan.

Anvisningar för fortsatt planläggning

Kommundelsplanläggning skall påbörjas för området med huvudsakligt syfte att finna lämplig plats för lokalisering av miljöpåverkande industri. Program har fastställts av Kungl Maj:t i rikszonebeslutet. Kommundelsplanearbetet skall även alternativt utreda möjligheterna att, såvida inte Kungl Maj:t utser Utansjö som lokaliseringsort vid senare urval, utnyttja vissa markområden för fritidsbebyggelse. Därvid skall även fritidsbåtklubbens önskemål om nyttjande på Åbordsön undersökas.

Allmänna anvisningar för beslut i markanvändningsfrågor intill dess att kommundelsplan fastställts

Området får tills vidare endast bebyggas för utveckling av befintlig pappers— och massaindustri. Bebyggelsen får dock inte ske så att där- igenom mark tas i anspråk som kan behövas för gemensamma kommuni- kationsanläggningar (hamn, transportväg, järnväg).

Befintliga tidigare bebyggda tomtplatser får kompletteras med mindre uthus och gäststuga i de fall där efter närmare utredning åtgärden inte väntas påverka utbyggnaden för industriändamål enligt ovan. Bebyggelse får inte ske inom 100 m från stränder av sjöar, havskust och öar inom området. Undantag från denna bestämmelse kan medges för sådant industriändamål som ovan nämnts.

Regler för undantag från krav på byggnadsplan

För utbyggnad av befintlig industri inom nuvarande markområde som nyttjas för detta ändamål erfordras inte byggnadsplan.

Prövningspliktens omfattning

Byggnadslovsplikten omfattar byggnadslagens normalbestämmelser med de avvikelser som nedan anges.

På tomtplats för bostadsändamål får garagebyggnad för personbil uppföras utan byggnadslov såvida byggnadens yta inte överskrider 25 m2 och endast uppförs i en våning utan källare.

Rivning får utföras utan lov.

Område 7 Beskrivning

Området innefattar en del av norra skärgården där bl a förbud finns för utlänningar att vistas inom området utan särskilt tillstånd av militär myndighet. Området utgöres av två större öar, Hemsön och Lungön, samt några mindre öar och skär. På Hemsön finns fast bosättning till ett antal av ca 50 personer. Reguljär bilfärja finns till Hemsön. Inom området bedrivs visst mindre jordbruk, i övrigt utnyttjas marken för skogsbruks- ändamål. Ett mindre fiskeläge finns på öns östra del. Fiskeläget kallas Prästhushamn. Det är f n endast utnyttjat för fritidsändamål.

Runt Prästhushamn pågår f n utredningsarbete för att utvidga fritidsbe- byggelsen. Arbetet sker i form av upprättande av byggnadsplan. På Hemsöns norra del, intill Nordanö gård, finns en byggnadsplan där ännu ca 10 tomter är obebyggda. Planen gäller i ytterligare fem år.

På Lungön finns ca 10 bofasta personer, övrig bebyggelse nyttjas för fritidsändamål. Till Lungön går sommartid reguljär båttrafik från central- orten Härnösand. Under vintersäsongen går, om isförhållanden så tillåter, båttrafik en gång per vecka fram och åter till centralorten.

Fritidsbebyggelsen på Lungön har under senare år undergått en sakta tillväxt.

Markan vändningsanspråk

Öarna inom detta område är omtyckta utflyktsmål för såväl småbåtstrafi- ken som för biltrafiken via färjan till Hemsön. Det kan också förväntas ställas krav på ytterligare utökad fritidsbebyggelse. '

Områdets utnyttjande beror till stor del på de krav som kan ställas från militära myndigheter.

Riktlinjer för markanvändningen

Området skall i första hand utnyttjas för befintligt skogsbruk i samverkan med rörligt friluftsliv under iakttagande av de restriktioner som kan önskas från militärt håll. Fritidsbebyggelse bör endast tillåtas i samlad form som utökning av befintlig bebyggelse. Planeringsverksamheten för att tillgodose uppkomna behov skall i första hand inriktas till Prästhus- hamnsområdet samt till norra Lungön i anslutning till där befintligt fiskeläge. Möjligheterna att underlätta angöring vid bätutflykter skall prioriteras vid utnyttjande av stränderna på öar.

Allmänna anvisningar för beslut i markanvändningsfrågor

Fritidsbebyggelse får endast ske i samlad form. Större byggnadsplan härför får under planperioden upprättas i Prästhushamn för maximalt 100 nytillkommande tomter. Samma gäller för norra Lungön där antalet tomter inte bör överskrida 50 nytillkommande. För markanvändningeni närheten av stränderna skall eftersträvas att i första hand tillgodose det

rörliga friluftslivets intresse. Åtgärder som befrämjar det rörliga frilufts- livet är önskvärda. Härvid kan även sådan bebyggelse få tillkomma intill stränderna som primärt avses tjäna allmänhetens intresse. Bebyggelse m ni skall inte ges framträdande läge, utformning eller färgsättning. Det bör eftersträvas att intrycket av natur får dominera över de exploate-

ringar av olika slag som tillåts.

Enstaka byggnader som tillgodoser skogsbrukets eller jordbrukets behov av tillsyn och skötsel får uppföras. Byggande för permanent bostadsändamål får enbart ske för direkt skötsel och tillsyn av befintliga anläggningar.

Vid byggande intill stränder av öar och på dessa befintliga sjöar skall ett minsta avstånd mellan tomtgräns för byggnad och stranden vara 200 m.

Bestämmelser för pågående markanvändning

Bebyggd tomtplats för bostadsändamål skall hållas inhägnad såvida den är helt eller delvis belägen inom 200 m från strand.

Prövningspliktens om fattning

Byggnadslovsplikten omfattar byggnadslagens normalbestämmelser med de avvikelser som nedan anges.

Byggnadslovsplikten utvidgas till att avse följande åtgärder. Uppförande av brygga eller annan fast anordning vid Strand. Färgsättning och omfärgning samt utbyte av takmaterial på byggnad som är belägen inom 200 m från strand.

Byggnadslov krävs inte för följande åtgärder inom markområde som är beläget längre än 200 m ifrån strand.

Uppförande av mur och plank. Tillbyggnad av befintligt bostadshus med öppen veranda eller annan form av uterum om tillbyggnaden inte överskrider 25 m2.

På tomtplats för bostadsändamål får garagebyggnad för personbil uppföras utan byggnadslov såvida byggnadens yta inte överskrider 25 m2 och byggnaden endast uppförs i en våning utan källare.

Rivning av byggnad.

Område 10 Beskrivning

Området omfattar i huvudsak högvärdig jordbruksmark utanför förorten Älandsbro. I den sydligaste spetsen av området, väster om nuvarande bebyggelse, ligger kommunens soptipp. Europaväg E4 genomkorsar områ- det.

Kulturlandskapet är mycket tilltalande speciellt intill E4. Tio medelstora jordbruksenheter innehar större delen av marken. Kommunen äger ca 4 ha mark i anslutning till soptippen. Ett s k SR-jord- bruk finns inom området alldeles intill tätorten.

Markanvändningsanspråk

I kommunen har diskuterats möjligheterna att använda vissa delar av marken för ny bostadsbebyggelse i anslutning till Älandsbro. Flera önskemål om spridd bebyggelse utanför tätorten har framförts. Man önskar även behålla jordbruket eftersom åkermarken är av högsta prioritetsklass.

Från representanter för lantbrukets intressen har framkommit önske- mål om att få utveckla driftsformer som innefattar svinhållning i större skala.

Soptippen kräver stora skyddsområden och säker tillfart där inte sopbilarna hindras av tomtutsläpp eller anslutande sidovägar.

Området är på grund av sin belägenhet vid E4 mycket attraktivt för t ex åkerirörelser och olika former av småindustri.

Riktlinjer för markanvändningen

Jordbrukets intressen skall prioriteras inom området. Anläggningar som kan vara störande för tätortsbefolkningen genom obehaglig lukt o dyl bör dock koncentreras till områdets norra och västra delar dit eventuell svin- produktion eller motsvarande bör kunna lokaliseras. Önskemålen om be- byggelse utan direkt sammanhang med befintliga näringar bör hänvisas till tätorten Älandsbro eller centralorten Härnösand.

Byggande för permanent bostadsändamål får ske enbart för att tillgodose direkt skötsel och tillsyn av inom området befintliga eller nytillkomna näringar. Bebyggelsen får därvid inte tillgodose fritidsända- mål.

Soptippen skall ligga kvar. Tippens utveckling liksom erforderligt skyddsområde framgår av särskild kartbilaga (redovisas inte här). Inom Skyddsområdet erfordras särskilt hänsynstagande vid skogsavverkning så att inte insyn uppkommer från intilliggande väg. Obehaglig lukt kan stundtals förekomma inom området.

Inom det område som ligger inom synhåll för E4 skall särskild hänsyn tas till kulturlandskapet. Området är avgränsat på särskild bilaga (redo- visas inte här). Byggnader eller andra anordningar skall inplaceras i terrängen med särskilt beaktande av anknytning till landskapsbilden. De

skall så vitt möjligt utformas med hänsyn till ortens byggnadstradition. Färgsättning på byggnad skall vara i mörk mättad färgton av typ falu—röd eller liknande. Tak får inte vara blänkande eller i ljusa färger.

Bullerstörningar från E4 kan beröra markområdena upp till ett avstånd av 125 m från vägmitt, där inte terrängen eller annat avskärmar trafikbuller. Detta skall beaktas. Området får endast bebyggas såvida detta prövats ändamålsenligt med tanke på trafiksäkerheten och buller- störningarna vid europavägen E4.

Bestämmelser för pågående markanvändning

Inom det vid E4 särskilt avgränsade området skall vid skogsavverkning särskild hänsyn tas till landskapsbilden.

Omfärgning av befintliga byggnader och utbyte av takmaterial skall följa de anvisningar som ovan angivits för nybebyggelse.

Prövningspliktens omfattning

Byggnadslovsplikten omfattar byggnadslagens normalbestämmelser med följande utvidgning.

Byggnadslov erfordras inom särskilt avgränsat område (se ovan) för omfärgning av fasad och för utbyte av fasad och taktäckningsmaterial.

Inom det vid E4 särskilt avgränsade området skall gälla att avverkning inte får ske utan skogsvårdsstyrelsens tillstånd.

N Specialblad V

KARTAl

Förslag till

KOMMUNPLAN

för..

HARNÖSAND

OMRÅDESINDELNING

Upprättat pö siodsplonekonloret

i mars 1971.

Härnösands kommun

Omrödesnummer

Område

!

lÅqÖU'IIQA otzsi nand

vas- lsuslumx MSUBAS av uvtlu puanusöm-lamlqnd Ålö/lim)! DUUD'UIIV Slimu ur)» uopox bnsrwouong .in naming-”m _

&&

11 PDiquedS

xmuz Förslag till KOMMU N PLA N för__

HARNÖSAND

OMRÅDESINDELNING SPECIALBLAD I

Upprättat på slodsplonekonh i mars 1974 Härnösands kommun

Område Områdesnummer

KARTA 3

Förslag till KOMM UN PLA N för,

HARNÖSAND

OMRÅDESINDELNlNG SPECIALBLAD 11

Upprättat på stodsplonekontoret

i mars 1971. Harnosonds kommun 0 1 2 3 Åkm |. L— ]. _l ] ÅRIRVCK UR IDPOGRAFlSKA KARTAN FRÅN RIKETS ALLMÄNNA KARTVERK 'UBLICERINGSTILLSTÄND NR 1771, AB SVENSK KARTTJANSI - SRA Område Omrödesnummer

npfoqnlspuoq

uuuuug & '

Foto Lars Guvå

Område 12 Beskrivning

Området omfattar mark intill E4 och järnvägslinjen för ostkustbanan.

Terrängen är småbruten och består på flera ställen av öppen jordbruks- mark. Ett antal mindre sjöar ingår i området. Markområden invid södra kommungränsen intill Storsjön har stor betydelse för landskapsbilden.

Längs E4 finns spridd bebyggelse företrädesvis i anknytning till den öppna jordbruksmarken. En äldre butik finns i närheten av kommun— gränsen. Där finns också en campinganläggning med uthyrningsstugor. Vid Antjärn finns en snickerifabrik inredd i gamla skolans lokaler. I övrigt finns några mindre verkstadsrörelser i samband med bostadshus. Ägarstrukturen är splittrad.

Markanvändningsanspråk

Järnvägen kan i framtiden behöva rätas ut för att medge framförande av snabbare tåg. Frågan har uppkommit i samband med länsstyrelsens

utredning om den regionala trafikplaneringen. Närmare undersökningar har ännu inte företagits.

En varuhuskedja har begärt mark för externt varuhus i livsmedels- branschen. Även möbelföretag och bensinbolag har framfört önskemål om mark för anläggningar.

Kommunens butiksserviceutredning har angett markområdet vid Antjärn där vägarna från Häggdånger och Stigsjö ansluter mot E4, som tänkbart för externa anläggningar för butiksservice. Livsmedelsförsäljning i stor skala har dock angetts kunna försämra servicen i centralortens city och bostadsområdena till nackdel för åldringar, handikappade och inte bilburna kunder.

Campinganläggningen invid södra kommungränsen önskar utvidga rö— relsen. Andra markägare har begärt att få uppföra anläggningar för olika former av turistservice som vänder sig till trafikanterna på riksvägen. Kommunens fritidsutredning har påvisat ett antal lämpliga platser för anläggningar för rörligt friluftsliv. En av dessa ligger intill E4 vid Storsjön inom det här aktuella området i kommunplanen.

Riktlinjer för markanvändningen

Frågan om uträtning av järnvägen får ses som mycket långsiktig. Reservat skall dock hållas öppet härför.

Användningssättet av markområdet vid Antjärn skall närmare utredas i kommundelsplan. Detta område bedöms inte beröras av järnvägens eventuella uträtning. Området har avgränsats på kartbilaga (redovisas inte här).

Befintlig camping vid södra kommungränsen får utvidgas. Nyanlägg- ning för det rörliga friluftslivet skall genom kommunens insatser uppföras vid Storsjön.

Anvisningar för planläggning inom vissa delområden

Vid vägskälet mellan E4 och Stigsjövägen skall kommundelsplan upprät- tas för extern butiksservice av typen möbelförsäljning, försäljning av båtar, byggvaror och liknande. Serviceanläggningar för motorfordon kan också ingå liksom matservering i samband med rumsuthyrning för tex förare av långtradare. [ samband med matserveringen kan viss enklare livsmedelsförsäljning tillåtas. I övrigt får inte förekomma försäljning av livsmedel. (Närmare program för planläggningen kan eventuellt behöva redovisas i särskild bilaga.)

Byggnadsplan skall upprättas för att tillgodose den önskade utbyggna- den av befintlig campinganläggning. Områdets avgränsning anges på särskild kartbilaga (redovisas inte här). Program för planarbetet skall vara följande (redovisas inte här).

Byggnadsplan skall upprättas för nyanläggning för rörligt friluftsliv invid Storsjön. Områdets avgränsning anges på särskild kartbilaga (redo- visas inte här). Program för planarbetet skall vara enligt det förslag som finnes i kommunens fritidsutredning (redovisas inte här).

Förslag till kommundelsplan för externa serviceanläggningar skall föreligga 1978-01-01.

Förslag till byggnadsplan för utvidgad camping skall föreligga 1975- 01-01.

Förslag till byggnadsplan för rörligt friluftsliv vid Storsjön skall föreligga 1976-07-01.

Allmänna anvisningar för beslut i markanvändningsfrågor

Följande avser markområdena utanför de ovan angivna planområdena.

Området får endast bebyggas såvida detta prövas ändamålsenligt med tanke på trafiksäkerheten vid 54 och inte bedöms hindra en uträtning av järnvägen.

Byggande för permanent bostadsändamål för ske enbart för att tillgodose direkt skötsel och tillsyn inom ramen för inom området befintliga näringar. Härvid skall till skydd för trafikbuller ett minsta avstånd på 125 m från E4 upprätthållas där inte terrängen eller annan anordning avskärmar trafikbullret.

På motsvarande sätt skall buller från järnvägen uppmärksammas varvid minsta avståndet sättes till 75 m.

Byggnader skall med hänsyn till trafiksäkerheten förläggas på ett minsta avstånd av 50 m från E4.

Inom området får inte vidtas åtgärd som försvårar eller hindrar omläggning av järnvägen.

Prövningspliktens omfattning

Byggnadslovsplikten omfattar byggnadslagens normalbestämmelser.

Område 18 Beskrivning

Området innefattar Byviken med tillhörande bergssluttningar. Två tidigare utbyggda planområden för fritidsbebyggelse finns.

Vikens inre del består av en sandstrand. De båda mynningssidorna utgörs av berghällar som särskilt på vikens norrsida är släta och mjukt avrundade. Sydsidan består mest av grova stenblock.

Skogen är av impedimentkaraktär och saknar intresse för skogsbruket. Den består emellertid av en från miljösynpunkt mycket tilltalande gles vegetation med låga tallar och buskar av björk och olika sälgarter.

Inom området finns 20 bebyggda tomtplatser. Den oexploaterade marken ägs av åtta olika ägare.

Markanvändningsanspråk

önskemål om ytterligare bebyggelse har framkommit från markägarna.

I vikens södra del nyttjas sandstranden av det rörliga friluftslivet i samband med bad. Vägen till området är dock f n enskild. Stranden har även ett gott läge för båtutflykter från centralorten eller båthamnarna i Södra Sundet.

Riktlinjer för markanvändningen

Inom området får tillkomma ytterligare cirka 80 fritidshus under förut- sättning att detta vid upprättande av kommundelsplan prövas lämpligt. En avvägning mellan behovet av mark för fast respektive rörligt friluftsliv skall därvid göras i enlighet med det program som beskrivs i det följande.

På grund av rådande äganderättsförhållanden är en förutsättning för att denna planläggning skall ske att exploateringssamfällighet bildas av samtliga obebyggda fastigheter inom området.

Det rörliga friluftslivets möjligheter att utnyttja stranden och angöra den med båtar skall beaktas.

Anvisningar för efterföljande planläggning

Kommundelsplan skall upprättas för området i syfte att kunna utöka fritidsbebyggelsen med högst 80 nya hus.

Därvid skall särskilt beaktas att inte från allmän synpunkt värdefulla platser tas i anspråk eller på annat sätt avstängs. Sandstranden i vikens södra del skall göras tillgänglig för utomstående genom anordnande av bilparkering. Bilvägen skall upplåtas för allmänt begagnande. I övrigt skall för tomtplatsernas lokalisering gälla att de inte får läggas närmare stranden än 50 m. Byggnadsplatser får inte läggas ut så att bebyggelsen skall uppfattas som störande sett från havet. Detta innebär bl a att bygg- naderna skall lokaliseras i vikens inre delar. Kommundelsplanen skall avgränsa delområden för byggnadsplaner och ge närmare anvisningar för byggnadsplaner inom området beträffande

antal tomtplatser, typ av vattenförsörjning och avlopp. Kommundelsplan skall föreligga 1975-10-01 .

Allmänna anvisningar för beslut i markanvändningsfrågor

Följande avser endast mark inom de befintliga bebyggda tomtplatserna. Bebyggelsen inom befintliga tomtplatser får kompletteras med gäst- stuga där sådan inte finns tidigare.

Bestämmelser för pågående markanvändning

I avvaktan på planläggning får inte avverkning företas på sätt som bedöms menligt påverka områdets framtida användning enligt ovan angivna rikt- linjer.

Prövningspliktens omfattning

Byggnadslovsplikten omfattar byggnadslagens normalbestämmelser med följande utvidgning. Byggnadslov erfordras för uppförande av brygga. Byggnadslov erfordras för trädfällning.

Område 1 17 Beskrivning

Området omfattar stadsdelen Rotudden intill Södra Seminariet på fast- landet. Det är fn bebyggt med äldre bostadsbebyggelse. Denna har tillkommit företrädesvis under 1920— och 1930-talet och utgörs huvud— sakligen av tvåvånings friliggande tvåfamiljshus. Inom området finns en bensinstation. Butiksservice kan fås inom angränsande områden där även närbelägna skolor, barnstuga m m finns.

Den befintliga bebyggelsen är delvis av dålig kvalitet. I övrigt har upprustningar skett av de äldre husen på ett tidigare stadium. Gatunätet är bristfälligt. Dels är flera gator för smala och dels är gatornas anslutningar till angränsande matarleder av trafiktekniskt dålig standard. Byggnaderna närmast E4 störs av trafikbuller.

Marken är till övervägande del i enskild ägo.

Markanvändningsanspråk

Bostadssaneringsprogrammet har angivit detta område som lämpligt för en genomgripande förnyelse företrädesvis i form av rivning och nybygg- nad. Från flera enskilda markägare har begärts att få göra upprustningar av befintliga byggnader i kombination med delning av större tomter och nybyggnad på dessa.

I trafikutredning för centralorten har föreslagits begränsningar i antalet gatuanslutningar till omgivande matarleder.

Riktlinjer för markanvändningen

Området skall i huvudsak utnyttjas för enbart bostadsändamål. Möjlig- heterna att utföra förbättringar av gatunätet skall tas till vara iden mån så är möjligt utan alltför omfattande ingrepp i befintlig miljö.

För att närmare utreda möjligheterna att upprusta befintliga hus på ett ändamålsenligt sätt eller alternativt genom rivning och nybyggnad och/ eller förtätning av bebyggelsen ge området en erforderlig förnyelse skall kommundelsplan upprättas.

Anvisningar för planläggning inom området

Kommentar: Under denna rubrik kan ges det närmare program för planläggningsarbetet som kan anses erforderligt.

Prövningspliktens omfattning

Byggnadslovsplikten omfattar byggnadslagens normalbestämmelser.

Område 122 Beskrivning

Detta område är beläget inom den s k Norrstaden på Härnön. Det är till största delen bebyggt med bostadshus i form av flerfamiljshus. Det förekommer även nyttjande för kontors- och hantverksändamål i vissa byggnader. Vid kajen intill norra Sundet finns en större byggnad som nyttjas för försäljning av olika slags trävaror.

Området ligger omedelbart intill cityområdet och har därför ingen egentlig egen närservice med butiker. Enstaka lokaler i befintliga bostads- hus utnyttjas för citybetonad försäljningsverksamhet.

Byggnaderna är av varierande ålder. Det förekommer således flerfa- miljshus både från tidigt 1900-tal och från 1960-talet.

Markanvändningsanspråk

De önskemål om förändringar som framkommit innebär att ägare av skilda äldre fastigheter begärt få riva dessa och bygga nytt. Därvid har diskuterats möjligheterna att få ändra bostadsnyttjandet till kontorsända— mål och affärsverksamhet.

Riktlinjer för markanvändningen

Områdets användningssätt förutsätts förbli oförändrat med huvudsaklig inriktning på bostadsändamål. De befintliga övriga verksamheterna bör få möjlighet till en försiktig utveckling på sätt som inte stör befintliga boendefunktioner eller eljest förändrar områdets huvudsakliga karaktär av bostadsområde.

Allmänna anvisningar för beslut i markanvändningsfrågor

Inom området får där så bedöms lämpligt befintlig byggnad rivas och annan byggnad uppföras i dess ställe såvida denna avses nyttjas till i huvudsak samma ändamål som tidigare. Exploateringsgraden får därvid som regel inte ökas i någon nämnvärd omfattning. Ökning av exploate- ringsgraden får dock där så prövas ändamålsenligt ske i de fall då enstaka tomt är bebyggd med en- eller tvåfamiljshus inom byggnadskvarter som i övrigt är bebyggt med flerfamiljshus eller radhus.

I intet fall får byggnadshöjden överskrida befintlig höjd inom bygg- nadskvarteret. Där så bedöms lämpligt får mindre tillbyggnad av befintlig byggnad göras för att tillgodose ett ändamålsenligt nyttjande för nuvaran- de användningssätt.

Prövningspliktens omfattning

Byggnadslovsplikten omfattar byggnadslagens normalbestämmelser.

Område 130 Beskrivning

Området ligger i omedelbar anslutning till bebyggelseområdena på östra Härnön. Det har avgränsats så att hela Kapellsberget och Gånsviksdalen fram till ridskolan vid Vangsta ingår. Den västra gränsen har lagts intill Brännavägen. Det s k Myran-området, område 128, ligger norr om det här aktuella området. I söder angränsar område 131 som avses för Gånsviks- vägens förlängning.

Kapellsberget utgör ett skogklätt, högt beläget naturområde med utsikt över bl a stadsbygden på Härnön. Det nyttjas f n som rekreations- område samt på vissa jordbetäckta platåbildningar för jordbruk. Väst- sluttningarna används för enklare utförsåkning med kälke och skidor. I Gånsviksdalen förekommer jordbruksdrift. Flera åkertegar är emellertid obrukade och undergår successiv igenväxning.

I områdets västra delar intill Brännavägen finns bostadsområden utbyggda under 1950—60-talet. Vid korsningen av Brännavägen och Gånsviksvägen, i områdets sydvästra hörn finns en bensinstation med kioskförsäljning och gatukök. På Kapellsbergets sydsluttning ligger Kapellsbergets musikskola vars byggnadsmiljö har stort kulturhistoriskt värde.

Marken för de utbyggda områdena är i enskild ägo. Av den oexploate- rade marken äger kommunen ca tre fjärdedelar. Underhandlingar pågår om inköp av återstoden av denna mark.

Markanvändningsanspråk

Pågående utredningsarbete för bostadsförsörjningen har visat att dessa delar av Härnön behövs för utbyggnad av bostäder. Anspråk på markerna ställs även från rekreationssidan. Jordbruksintressena får anses vara vikande. Det går inte på längre sikt att driva rationellt jordbruk inom området.

Riktlinjer för markanvändningen

Området skall i huvudsak utnyttjas för utbyggnad av centralortens behov av bostäder med tillhörande service. Inom området skall vidare beredas plats för en låg- och mellanstadieskola med möjlighet att inrymma två parallellklasser. Övrigt behov av service inom området skall klarläggas genom närmare utredning. De befintliga utbyggda bostadsområdena skall i huvudsak bibehålla en oförändrad markanvändning liksom befintlig bensinserviceanläggning.

Området skall till viss del tillgodose behov av rekreation jämväl för de befintliga bostadsområdena väster om området.

För att närmare klarlägga förutsättningarna för områdets exploatering skall kommundelsplan upprättas. Planen skall därvid samordnas med angränsande markområde 131 för lösande av lämplig biltillfart till områdets södra delar. Kommundelsplanen skall föreligga för beslut i mars 197 5.

Anvisningar för efterföljande planläggning

Kommundelsplanen skall mot bakgrunden av ovan angivna riktlinjer beakta följande.

Den nytillkommande bebyggelsen skall företrädesvis ske i form av småhus med en mindre andel flerfamiljshus. I dessa senare tillgodoses behovet av smålägenheter inom området. Med hänsyn till områdets centrala belägenhet inom kommunen skall bebyggelsen göras förhållande- vis tät med små tomter för friliggande hus och hög andel rad- och kedjehus. Flerfamiljshusen bör inte överstiga två våningars höjd.

Inom området skall nybyggas omkring 000 lägenheter i flerfamiljshus och omkring 000 lägenheter i småhus.

Planområdet utnyttjas f n för genomgångstrafik ut mot rekreationsom— rådena i Härnöns östra och sydliga delar. Planeringen av området måste därför anpassas så att såväl biltrafiken som skidspår, motionsslingor och promenadvägar på ett naturligt sätt även fortsättningsvis kan tjäna detta syfte. Inom området måste också tillgodoses en stor del av rekreations- behovet åt de boende i flerfamiljshusområdena väster om Brännavägen. För att tjäna detta rekreationsändamål fordras bl a en öst-västlig förbin- delse med goda gångförutsättningar. Planområdets sammanhang med områdena 128 norr om området och 132 söder om området bör ta sig uttryck i nord-sydliga kommunikationsmöjligheter både för biltrafik och för gångtrafiken. Gångtrafiken bör lämpligen passera genom områdets centrala delar för att kunna få ett naturligt sammanhang med befintliga gångvägar inom område 132. Gångvägarna norrut mot område 128 böri första hand anpassas för att ge lämpliga skolvägar till den där planerade högstadieskolan samt den intill denna belägna idrottsplatsen. Vid planens utformning skall särskild hänsyn tas till den från kulturhistorisk syn- punkt intressanta Kapellsbergs musikskola.

Bestämmelser för pågående markanvändning

I avvaktan på närmare klarlägganden i kommundelsplan får inte skogsav- verkning ske inom området på sätt som kan försvåra områdets använd— ning för avsett ändamål.

Prövningspliktens omfattning

Byggnadslovsplikten omfattar byggnadslagens normalbestämmelser med följande utvidgning.

Byggnadslov erfordras för omfärgning av fasader och byte av takmate- rial inom det område som tillhör Kapellsbergs musikskola. Området redovisas på särskild kartbilaga. (Redovisas inte här.)

Byggnadslov erfordras för trädfällning.

Kommentar: Detta är exempel på ett område för vilket det i kommun- plan torde komma att förordnas att kommunen skall svara för väghåll- ning samt anläggande och skötsel av park.

Område 131 Beskrivning

Området omfattar nedre delen av Gånsviksdalen. Det utgörs av åkermark som endast bitvis brukas. I vissa delar av området går den s k Geresta- bäcken som i övrigt slingrar fram genom dalgången i öst-västlig riktning.

Markanvändningsanspråk

Kommunens trafikprogram har påvisat behov av en ny trafikled i dalen framdragen som en förlängning av nuvarande Gånsviksvägen inom områ- de 127.

F n går flera skidstråk vintertid fram i dalgångens botten inom eller i nära anknytning till området. Skidstråken överkorsar också dalgången på flera ställen.

Riktlinjer för markanvändningen

Området skall utgöra vägreservat för framdragande av ny trafikled i Gånsviksdalen.

Den nya vägen skall tjäna som sekundärled för biltrafik mellan olika delar av tätorten. Omgivande bostadsområden skall matas med biltrafik från matarleder som ansluter till denna sekundärled. Läge för väganslut- ningar avgörs med hänsyn tagen till planeringen för angränsande om- råden.

Avstånd mellan olika slag av bebyggelse och trafikled liksom behov av andra bullerskyddande åtgärder avgörs i samband med upprättande av planer för angränsande områden.

För tillgodoseende av gång— och cykeltrafik samt skidåkning skall inom området beredas plats för gångtunnel i områdets mitt i enlighet med anvisning på kartbilaga (redovisas inte här).

Vägen som förutsätts tillhöra det statsbidragsberättigade gatunätet skall planeras inom kommunens byggnadskontor i samråd med vägför- valtningen.

Prövningspliktens omfattning

Byggnadslovsplikten omfattar byggnadslagens normalbestämmelser.

Område 132 Beskrivning

Området ligger i omedelbar anslutning till stadsbygden på Härnön. Det har avgränsats i söder mot vägen till Vårdkaseberget, i väster mot Södra sundet, i nordväst mot Brännavägen och i nordöst mot vägreservat för ny väg till Smitingens havsbad. Den sydöstra gränsen har lagts så att hela högplatån kring scoutstugan ingår fram till myrmarkerna vid Rävmon.

De obebyggda delarna av området ligger högt med utsikt över staden. De södra delarna av detta delområde skuggas av Vårdkaseberget mitt på dagen, men erhåller kvällssol under större delen av året. De obebyggda delarna har erhållit arbetsnamnet ”Stenhammar”.

Inom området ligger en kyrkogård, ett bryggeri, en snickerifabrik, Gerestaskolan för utvecklingsstörda, samt cirka 200 villor och radhus. Vid Södra sundet ligger ett av kommunens reningsverk. Öster om kyrkogården finns en mindre bågskyttebana. Scouterna och en bruks- hundklubb har byggnader inom området.

Markanvändningsanspråk

1967 års generalplan angav att Stenhammar skulle bebyggas med fler- familjshus och två mindre grupper av småhus. Sammanlagt skulle cirka 500 nya lägenheter tillkomma.

Under de senaste åren har förevarit en livlig debatt om bebyggelseut- vecklingen på Härnön. Debatten har gällt konflikten mellan markanspråk för rörligt friluftsliv, sportflyg och bostadsbyggande. Därvid har pågående planläggning för område 128, det sk Myranområdet, efter beslut av fullmäktige tv nedlagts. Frågan skall ånyo tas upp sedan flygfältets eventuella flyttning till Degermyren inom område 13 har klarlagts. Planen för Myranområdet innehöll 700 lägenheter.

Till följd av den stoppade planeringen för Myran måste det här aktuella Stenhamraområdet ges en betydligt högre exploatering än i tidigare planer. Planeringen måste också tidigareläggas.

Inom området går några skidspår som livligt utnyttjas av dem som önskar starta direkt från bostaden ut till Härnöns friluftsområde.

Riktlinjer för markanvändningen

Stenhammarsområdet avses utnyttjas för nyexploatering för bostadsända— mål. Exploateringen bör omfatta cirka 1 200 lägenheter i en blandad bebyggelse med flerfamiljshus och småhus.

I övrigt åsyftas en i huvudsak oförändrad markanvändning. En utvidg- ning av industriområdet vid bryggeri och reningsverk kan bli aktuellt och mark bör reserveras härför.

Scoutverksamheten, bågskyttet och hundklubbsverksamheten bedöms inte kunna fortsätta på nuvarande plats. Kommunen är beredd att anvisa annan plats för dessa verksamheter.

Inom de vid Geresta befintliga villa- och radhusområdena bedöms inte

några större ändringar vara erforderliga för nyexploateringen vid Sten- hammar. Vissa gatubreddningar och hörnavskärningar vid gatukorsningar kan dock komma att behövas.

Markdispositionen inom hela området skall studeras närmare genom upprättande av kommundelsplan.

Anvisningar för planläggning

Kommundelsplan skall upprättas för området enligt följande program.

Kommentar: Programmet redovisas inte här. Det förutsätts emellertid att programmet skall innehålla följande:

0 En precisering av de allmänna principer för markanvändningen som ovan angetts. . Anvisningar för omfattningen av nyexploateringen av bostäder med erforderlig service samt för andra väntade markanspråk t ex industriut— vidgning och utbyggnad av kyrkogården. . Anvisningar för tillgodoseende av externa kommunikationsbehov t ex bilvägar, cykelvägar och skidspår. . Anvisningar om hur befintlig bebyggelse skall inordnas iplansamman- hanget. . Hänvisningar till annan pågående planeringsverksamhet och tidigare utredningar som berör området. . Tidplan för arbetet och riktlinjer för kontakter med andra myndig- heter.

Bestämmelser för pågående markanvändning

Till- och ombyggnad av befintlig bebyggelse får ske inom de delområden som avgränsats på särskild kartbilaga. (Redovisas inte här, men förutsätts omfatta dels bostäder och skola m m inom Gerestaområdet, dels Kyrko- gårdsområdet och dels industriområdet i dess nuvarande utsträckning.)

Prövningspliktens omfattning

Byggnadslovsplikten omfattar byggnadslagens normalbestämmelser med följande utvidgning.

Byggnadslov erfordras för trädfällning inom all mark utom den befintliga kvartersmarken för bostäder vid Geresta och det befintliga industriområdet.

Områdena 152 och 154

Här beskrivs samtidigt områdena 152 och 154.

Beskrivning

Fritidsverksamheten på ön är mycket omfattande. Det stadsbaserade friluftslivet dominerar, även om det sedan gammalt finns åtskillig fritids- bebyggelse.

Inom områdena 152 och 154 finns ett utbyggt system av motionsslingor, gångstigar och ridvägar. På Vårdkaseberget finns en slalombacke. På Späck- staberget finns ytterligare en slalombacke för avancerad åkning. Område- na ligger i direkt anknytning till idrottsplatsen vid Brännan. I öster längst ut vid kusten ligger Smitingens havsbad. Detta är en av länets förnämsta badplatser vid havet. Intill badet finns ett fyrtiotal fritidsstugor.

På Vårdkaseberget finns en ”stenmal” som är av intresse för natur- vården. Statsbidrag har medgetts för inköp av ett markområde vari stenmalen ingår under villkor att naturreservat bildas. Skogen har hittills skötts genom gallring. Vid slutavverkningar har endast mindre ytor berörts samtidigt. Två grustäkter har öppnats inom området. Båda i närheten av havsbadet.

Markanvändningsanspråk

Friluftsverksamheten på Härnön väntas öka kraftigt. Främst gäller det motionsidrott. Strömmen av turister som önskar nyttja slalombacken och havsbadet har också utökats. Kommunens fritidsutredning har påvisat utbyggnadsbehov vid Smitingens havsbad.

Friluftsfrågorna påverkar skogsdriften inom området.

Riktlinjer för markanvändningen

Områdena avses utgöra ett större friluftsområde tillsammans. Syftet skall vara att tillgodose befolkningens behov av utomhusrekreation. Skötsel av marken och uppförande av byggnader m m skall göras med huvudsyftet att öka allmänhetens möjligheter att utnyttja området. Detta syfte bör emellertid inte hindra att skogsbruk bedrivs i härför anpassad form. Kulturlandskapet och bebyggelsen bör vårdas i syfte att bibehålla dess skönhet och anknytning till tradition.

Vid Smitingen skall planeras för utbyggnad av friluftsbad och enklare övernattning i form av stugor, campingplats o dyl. Byggnadsplan skall upprättas härför.

Biltrafiken skall begränsas till vissa huvudleder enligt särskild kart- bilaga (redovisas inte här). Genomförandet av en sådan bestämmelse kan ske via vägtrafiklagstiftningen.

Pågående täktverksamhet är störande. En ändring av nuvarande täkt— tillstånd är önskvärd, i syfte att förkorta tiden för uttaget och påskynda återställningsarbetena.

I den män inte överenskommelse om nyttjandet kan ernås med markägarna måste vissa fastigheter inköpas för att säkra nyttjandet för friluftsliv.

Anvisningar för planläggning inom vissa delområden

Byggnadsplan skall upprättas för det område vid Smitingen som avgrän- sats på särskild kartbilaga (redovisas inte här). Program för planläggningen skall vara följande (redovisas inte här). Förslag till byggnadsplan skall föreligga senast 1976-01-01.

Allmänna anvisningar för beslut i markanvändningsfrågor

Området utanför det som anvisats för byggnadsplan får endast bebyggas med servicebyggnader för det rörliga friluftslivets behov.

Anläggande av vägar m ni skall i första hand tillgodose syftet att öka tillgängligheten för allmänheten inom området.

Bebyggelsen skall hållas vårdad och får inte förvanskas. Färgsättningen skall vara i mörk mättad färgton, typ falu—röd eller mörkt brun. Tak får inte göras blänkande eller färgas i ljus färgton.

Regler för undantag från krav på byggnadsplan

För enklare byggnader och andra anordningar som tillgodoser det rörliga friluftslivets behov får meddelas byggnadslov utan upprättande av bygg- nadsplan.

Bestämmelser för pågående markanvändning

Skogsavverkning bör i första hand ske med kvarstående fröträd. Vid avverkning skall tidigare gångstigar återställas.

Uppförande av stängsel får endast ske för att inhägna befintlig tomt eller för att avgränsa betesmark. I senare fallet skall öppningar ordnas för vägar och stigar.

Omfärgning av byggnader och utbyte av takmaterial skall följa de anvisningar som angetts ovan.

Prövningspliktens omfattning

Byggnadslovsplikten omfattar byggnadslagens normalbestämmelser med följande utvidgning.

Inom området erfordras byggnadslov för uppförande av stängsel eller annan inhägnad.

Byggnadslov erfordras för färgsättning och omfärgning av fasad och för utbyte av fasad- och taktäckningsmaterial.

Byggnadslov erfordras för uppförande av brygga. Inom området skall gälla att avverkning och återväxtåtgärder inte får ske utan skogsvårdsstyrelsens tillstånd.

kommundelsplans tekniska utformning

Kommundelsplanens huvudsakliga uppgift och de tillfällen då den avses att upprättas har behandlats i avsnitt 19.8.1 och 19.82 i betänkandet. Därav framgår att denna planform avses att vara en översiktlig plan som på ett mera ingående sätt än kommunplanen kan bearbeta översiktliga frågeställningar rörande markanvändningen inom en begränsad del av kommunen. Kommundelsplaner kan komma att upprättas av olika anled- ningar. Ett vanligt fall kan gälla nyexploatering för olika former av be- byggelse av någon större omfattning eller med stark påverkan på om- givande markutnyttjande. Det kan också gälla väsentliga förändringar av befintliga bebyggelseområden. Andra skäl att upprätta kommundelsplan kan vara att åstadkomma en samlad översyn av befintliga områden med gemensamma funktioner. Flera andra speciella anledningar kan finnas för att skapa en samlad bild av markanvändningen inom en viss del av kom- munen. Det kan tex gälla markens nyttjande för större vägar med till- hörande serviceanläggningar, frågor om speciellt framträdande naturvär- den inom vissa områden, bevaring av vissa bebyggelsemiljöer, samordning mellan t ex grusutvinning eller vattenkraftsutbyggnad och annan markan- vändning eller behandling av områden som utsetts till rikszon. Kommundelsplanernas skiftande användningssätt kommer rent ut— formningsmässigt att medföra att dessa planer kan komma att variera i hög grad. De uppgifter planerna skall ha är emellertid principiellt sett likartade. De skall innefatta mer ingående översiktliga överväganden än som kunnat göras i kommunplanen. De skall utgöra underlag för planmässiga överväganden av sådant slag som skall göras i byggnadsplan. De skall också i vissa fall vara underlag för tillståndsprövning enligt annan lagstiftning vad gäller markanvändningsfrågor. Kommundelsplanen kom— mer även i flera fall att utnyttjas för att åstadkomma den slutliga samord- ningen mellan olika sektoriella intresen samt mellan kommunens önske— mål, det privata näringslivets, sekundärkommunala och statliga önskemål. Denna samordning får sitt främsta uttryck genom att kommundelspla- nerna sedan de fastställts skall ge kommunerna befogenhet att själva fatta slutligt avgörande i fråga om byggnadsplaner. Kommundelsplanen kom- mer att få effekter gentemot markägarna både genom olika föreskrifter som kan ges och de möjligheter till inlösen som i vissa fall kan upp- komma.

Eftersom institutet kommundelsplan förutsätts få en mycket flexibel

karaktär när det gäller inriktning och användningsområde måste också planmaterialet kunna ges varierande beskaffenhet. Underlaget för ställ- ningstagandena bör vara anpassat till det aktuella behovet. Redovisningen av ställningstagandena bör vara så enkel som möjligt med beaktande av planens åsyftade funktioner och kravet på åskådlighet.

Även om kommundelsplanerna kan behöva utformas olika efter de mångskiftande planeringssituationerna bör de ges en stor fasthet i uttrycket. Den textmässiga delen måste ge största möjliga klarhet beträffande planens avsikter. Exaktheten i kartmaterialet har sin främsta betydelse vad gäller de eventuella effekter som kan uppkomma gentemot markägarna.

Kommundelsplanerna kan på många sätt ses som det planinstrument det är mest angeläget att finna en väl genomarbetad utformning för. Som angivits i avsnitt 19.2.4 i betänkandet som handlar om utvecklingsten- denser i plansystemet har inte bygglagutredningen kunnat genomföra några mer omfattande sammanställningar över hur liknande översiktliga planer utanför lagstiftning och anvisningsverksamhet i praktiken hittills kommit att utformas. Det synes emellertid önskvärt att sådana samman- ställningar görs och att materialet analyseras och utnyttjas för att bygga upp anvisningar kring hur kommundelsplaner i olika situationer bör ut- formas. Förberedande arbete i denna riktning har påbörjats inom plan- verket.

Bygglagutredningen har studerat två olika typer av kommundelar och i anslutning härtill givit exempel på hur kommundelsplaner skulle kunna utformas för att tillgodose de syften som planerna föreslås att ha. Det ena exemplet (bilaga 5.2) visar kommundelsplan för ett område som i huvudsak avses för nyexploatering med bostäder i anknytning till central- orten i en medelstor kommun. Det andra exemplet (bilaga 5.3) visar hur en kommundelsplan för ett äldre bebyggelseområde inom centralorten i en något större kommun kan behandlas. Detta äldre bebyggelseområde inrymmer olika problem med anknytning till bebyggelseomdaning. I den rapport från 1965 års musei- och utställningssakkunniga (MUS 65) som är fogad som bilaga 3 till betänkandet finns därutöver vissa exempel på hur bevaringsfrågorna kan behandlas i kommundelsplan.

Det har visat sig att det från systematisk synpunkt kan vara lämpligt att tillämpa en liknande utformning som för kommunplanerna. Samban- det mellan de båda planinstituten kan därmed framstå på ett enkelt sätt.

Liksom kommunplanen bör redovisningen i stort kunna delas upp på en sektoriell redovisning och en områdesvis redovisning. Som inledning härtill bör den allmänna bakgrunden ges och planeringsförutsättningarna presenteras. Till den sektoriella redovisningen bör fogas sådan kartredo- visning som erfordras för att illustrera kommundelsplanens innebörd samt ge lägesbestämning av olika funktioner. Den områdesvisa redovisningen skall utgå från en karta där planområdet delats in i mindre delområden. Indelningen i delområden skall göras med huwdsakligt syfte att under- lätta en systematisk beskrivning och meddelande av riktlinjer för markan- vändning m m.

Det första momentet i kommundelsplanen avses ge en introduktion till

planen. Det skall även ge läsaren information om vilka utgångspunkter som funnits för planarbetet, och vilka olika specialutredningar SOm har tagits fram för att ge underlag för planeringen. Det kan vara lämpligt att inleda med en beskrivning av det område som omfattas av planlägg- ningen. Därefter bör planeringsförutsättningarna presenteras. Det förut- sätts att kommundelsplaner som regel kommer att upprättas efter anvisningar i kommunplanen. I det inledande avsnittet bör därför återges de riktlinjer som har givits för området i kommunplanen. Av den fortsatta framställningen skall sedan framgå på vilket sätt planen har kunnat tillgodose dessa riktlinjer.

Kommundelsplanearbetet kan genom den kontinuerliga förändringen av planeringens förutsättningar inte enbart stödas på kommunplanens riktlinjer. [ den mån nya planeringsförutsättningar har inträtt bör dessa anges. För att ge speciellt intresserade medborgare och berörda myndig- heter möjlighet att mera ingående studera planläggningsarbetet bör i kommundelsplanen även anges vilka inventeringar och specialutredningar som har utförts för den aktuella planen eller eljest kommit att utnyttjas som underlag för denna. Det är även nödvändigt att redogörelse lämnas för tillvägagångssättet vid planens upprättande och de samråd som har skett med olika medborgargrupper och myndigheter. Det bör anges vilka synpunkter som framkommit och hur dessa har tillgodosetts.

Den sektoriella redovisningen bör behandla de olika sektorsintressen som har varit av betydelse för planläggningen. Här skall även sambandet mellan olika sektorer beskrivas. I vissa fall kan sammanställningskartor ge bättre vägledning än som är möjligt att åstadkomma i text. Planen bör förses med sådana kartor i erforderlig omfattning för att ge ett så fullständigt underlag som möjligt för den bedömning som skall ske.

De olika sektorsfrågorna bör först beskrivas i sitt nuläge. Därefter bör de ställningstaganden som planen innefattar redovisas. Frågor om huvud- mannaskap och genomförande bör belysas i anslutning därtill. I vissa fall kommer kommundelsplanen att utnyttjas för att ange den anpassning till generella normer eller anvisningar som kommunen vill välja för detta område. Sådana lokala normer bör ges i sektorsredovisningen.

Den områdesvisa redovisningen skall utgå från en områdesindelning av kommundelsplaneområdet. Sättet att välja indelning kommer i stor utsträckning att likna den metodik som beskrivits för kommunplanen. Detta gäller särskilt i de fall kommundelsplanen skall reglera förändringar i befintlig bebyggelse. Indelningen bör således göras för att i första hand underlätta möjligheterna att i text beskriva planförslaget och att därvid ge erforderliga riktlinjer och bestämmelser. Det är därvid inte säkert att den avsedda eller pågående markanvändningen ger bästa indelningsgrun- den. Det kan ibland vara lämpligare att välja indelningen efter vilket över- gripande slag av förändring som planen åsyftar. Indelningen avses således inte göras statisk för kommundelsplaneområdet. Vid kommande revide- ringar skall väljas den indelning som ger bäst möjlighet att klargöra vad revideringen innebär.

Kommundelsplanen måste för att fylla de funktioner som tidigare angetts kunna ge relativt preciserade direktiv för markanvändningen. Det

bör således vara möjligt att bestämma om vilka verksamheter som i stort kan få förekomma. Man måste också kunna ange på vilket sätt dessa skall kunna anordnas inom området. Dessa frågor skall behandlas i områdes- beskrivningen. Särskilda föreskrifter skall också här kunna ges för pågående eller kommande markanvändning. Sådana föreskrifter kan t ex gälla bevaring av värdefull bebyggelsemiljö eller restriktioner för skogs- bruk. Områdesbeskrivningen bör också belysa frågor som rör huvud— mannaskapet för genomförandeåtgärder, drift och vård. De förändringar av byggnadslovspliktens omfattning som skall göras i förhållande till byggnadslagens normalbestämmelser skall, i den mån de inte redan har gjorts i kommunplanen, göras vid områdesbeskrivningen. Har sådana ändringar gjorts i kommunplan bör de upplysningsvis tas med i kommun- delsplanen.

För att åstadkomma en rationell utbyggnad kan i vissa fall erfordras att efterföljande byggnadsplan upprättas i ett sammanhang för visst område inom kommundelsplanen. Anvisningar härom skall kunna gesi områdesbeskrivningen. Därvid kan komma att erfordras särskild kartredo- visning som anger gränser för byggnadsplaneområden vilka skall behand- las i ett sammanhang. Om inte övriga anvisningar i områdesbeskrivningen kan anses tillräckligt klargörande för att byggnadsplaner skall kunna upp- rättas bör särskilda program för dessa ges.

Områdesredovisningen bör i princip kunna följa nedanstående uppställ— ning. Omdisponeringar kan ske då det är lämpligt med hänsyn till planområdets karaktär.

Allmänt

0 Beskrivning av området och dess relation till omgivningen. . Huvuddragen iområdets framtida användningssätt. . Behov av detaljplanläggning.

Program för byggnadsplanläggning (i förekommande fall)

. Markanvändning Verksamheter Byggnadssätt Standardfrågor ' Genomförande Huvud mannaskap F inan siering Tidplan

Reglerande bestämmelser

. Markanvändning Verksamheter

Byggnadssätt Standard, särskilda föreskrifter (t ex för bevaring) . Huvudmannaskap

T ex drift, skötsel, vård . Prövningspliktens omfattning

Bilaga 5.2 Exempel på utformning av kommundelsplan för nyexploateringsområde

Följande exempel på kommundelsplan är avsett som illustration till hur en kommundelsplan kan utformas för ett område huvudsakligen avsett för nyexploatering med bostäder i anslutning till centralorten i en medelstor kommun. Kommundelsplanen ger ett exempel på hur utform- ningen av text och karta skulle kunna göras men inte hur alla styrfunktio- ner som kan komma att inrymmas i detta planinstitut. Detta förslag visar även hur sammanhang mellan kommundelsplan och kommunplan kan lösas. Kommundelsplaneområdet återfinns således som områdena 130—131 i bygglagutredningens exempel på utformning av en kommun- plan i bilaga 4.2. Visst underlag har hämtats från reella förutsättningar gällande södra Brännan och Gånsviksdalen i Härnösands kommun. För att göra exemplet instruktivt har emellertid vissa förändringar företagits i faktaunderlaget liksom i de förslag till markanvändning som görs i planen.

De förslag angående markanvändning och miljöutformning som läggs fram i planen bör uppfattas som rent teoretiska exempel och har som regel ingen motsvarighet i faktiska beslut.

1 Inledning

1.1 Planområdets läge och omfattning

I denna kommundelsplan behandlas södra Brännan med Gånsviksdalen samt nya Gånsviksvägen. Detta motsvarar områdena 130 och 131 enligt kommunplanen. Område 130 utgör mark för bostadsbebyggelse m m och område 131 utgör vägreservat för Gånsviksvägens förlängning ut mot Smitingens havsbad.

Planområdet är beläget på Härnön ca 1,5 km öster om Härnösands centrum. Planområdet gränsar i norr mot det 5 k Myran-området, område 128, samt område för fångvårdsanstalt, område nr 129. I väster gränsar området mot Brännavägen. I söder gränsar området mot det 3 k Geresta- området, område 132.

1.2 Beskrivning av områdets nuvarande karaktär

Planområdet består av två huvuddelar. Områdets mellersta och norra delar upptas av det 5 k Kapellsberget med i öster anslutande platåområde

till Eriksdals gård. Områdets södra del utgörs av en dalgång som sluttari västlig riktning.

I västra delen av planområdet finns kraftiga sluttningar från Kapells- berget ner mot befintlig bebyggelse. Dessa sluttningar utnyttjas vintertid för enklare utförsåkning med skidor och kälke.

Kapellsberget visar på flera ställen berg i dagen och är bevuxet med en blandad tall- och lövskog. De östliga delarna runt Eriksdals gård är liksom hela Gånsviksdalen uppodlad mark.

De västra delarna av planområdet innehåller tre stycken bebyggelse- områden som relativt nyligen är utbyggda. Längst i sydväst ligger således en mindre flerfamiljshusgrupp och en bensinstation. I flerfamiljshusen finns 120 lägenheter. Intill ligger ett villaområde med sammanlagt 57 enfamiljshus. I nordväst finns ett område med blandad villa- och radhusbebyggelse. Sammanlagt finns där 52 villor och 35 radhuslägen- heter.

Inom området finns även åtta stycken äldre brukningsenheter vilka nu huvudsakligen tjänar som bostad för personer med arbete utanför jordbruksnäringen. På en av dem, Eriksdals gård, bedrivs dock fortfaran- de visst mindre jordbruk med kreatursdtift.

På Kapellsbergets sydsluttning ligger den s k Kapellsbergs musikskola, vilken har gårdsbyggnader från 1700-talet. Byggnaderna är av stort kulturhistoriskt värde och har på grund av sitt läge stor betydelse för den nuvarande landskapsbilden.

1.3 Riktlinjer enligt kommunplan

I kommunplanen har bla getts följande riktlinjer och anvisningar för planeringen av område 130.

Området skall i huvudsak utnyttjas för utbyggnad av centralortens behov av bostäder med tillhörande service. Inom området skall vidare beredas plats för en låg— och mellanstadieskola med möjlighet att inrymma två parallellklasser. Övrigt behov av service inom området skall klarläggas genom närmare utredning. De befintliga utbyggda bostadsom- rådena skall i huvudsak bibehålla en oförändrad markanvändning. Det gäller även befintlig bensinserviceanläggning.

Området skall till viss del tillgodose behov av rekreation jämväl för befintliga bostadsområden väster om området.

För att närmare klarlägga förutsättningarna för områdets exploatering skall kommundelsplan upprättas. Planen skall därvid samordnas med angränsande markområde 131 för lösande av lämplig biltillfart till områdets södra delar. Kommundelsplanen skall föreligga för beslut i mars 1975.

Inom området skall nybyggas 000 lägenheter i flerfamiljshus och 000 lägenheter i småhus.

Den nytillkommande bebyggelsen skall företrädesvis ske i form av småhus med en mindre andel flerfamiljshus. I dessa senare tillgodoses behovet av smålägenheter inom området. Med hänsyn till områdets centrala belägenhet inom kommunen skall bebyggelsen göras förhållande-

vis tät med små tomter för friliggande hus och hög andel rad- och kedjehus. Flerfamiljshusen bör inte överstiga två våningars höjd.

Planområdet utnyttjas f n för genomgångstrafik ut mot rekreationsom- råden i Härnöns östra och sydliga delar. Planeringen av området måste därför anpassas så att såväl bilvägar som skidspår, motionsslingor och promenadvägar på ett naturligt sätt även fortsättningsvis kan tjäna detta syfte. Inom området måste också tillgodoses en stor del av rekreationsbe- hovet åt de boende i flerfamiljshusområdena väster om Brännavägen. För att tjäna detta rekreationsändamål fordras bl a en östvästlig förbindelse med goda gångförutsättningar. Planområdets sammanhang med områdena 128, norra Brännan och 132, Gerestaområdet, bör ta sig uttryck i nordsydliga kommunikationsmöjligheter både för biltrafik och för gång- trafik. Gångtrafiken bör lämpligen passera genom områdets centrala delar för att kunna få ett naturligt sammanhang med befintliga gångvägar inom område 132. Gångvägarna norrut mot område 128 bör i första hand anpassas för att ge lämpliga skolvägar till den där planerade högstadie- skolan samt den intill denna belägna idrottsplatsen. Vid planens utform- ning skall särskild hänsyn tas till den från kulturhistorisk synpunkt intressanta byggnaden för Kapellsbergs musikskola.

För område 131 som avses för nya Gånsviksvägen har i kommunplanen getts bl a följande riktlinjer.

Den nya vägen skall tjäna som sekundärled för biltrafik mellan olika delar av tätorten. Omgivande bostadsområden skall matas med biltrafik från matarleder som ansluter till denna sekundärled. Läge för väganslut- ningar avgörs med hänsyn tagen till planeringen för angränsande om- råden.

Avstånd mellan olika slag av bebyggelse och trafikled liksom behov av andra bullerskyddande åtgärder avgörs i samband med upprättande av planer för angränsande områden.

För tillgodoseende av gång- och cykeltrafik samt skidåkning skall iområdets mitt beredas plats för gångtunnel under den nya vägen.

1.4 Programkällor utöver kommunplan

Kommentar: Här anges de nya förutsättningar som kan ha tillkommit efter senaste ändringar i kommunplan. Dessa kan tex finnas i form av ändrade bostadsbyggnadsprogram, bostadssaneringsprogram, bevarings— program, trafikförsörjningsprogram osv. Den kan också gälla ändrad målsättning för t ex social service eller försämrade kommunalekonomiska förutsättningar. Ändrade förutsättningar kan även ha tillkommit genom utredningar eller beslut från tex statliga organ eller näringslivet. Här redovisas även vilka speciella inventeringar som gjorts för denna kom- mundelsplan.

Planen utgår från de riktlinjer som antagits i kommunplanen. Särskilt program har därefter framlagts. Programmet har 00-00-00 antagits av fullmäktige. (Särskild bilaga. Redovisas inte här).

Programmet har successivt förändrats i samband med den årligen återkommande revideringen av det kommunala handlingsprogrammet (gemensamma planeringsförutsättningar). Dessa förändringar innebär i

detta fall inte, utöver vad nedan sägs, några större avvikelser från det antagna programmet. Under utredningstiden har bostadsbyggnadspro- grammet reviderats.

Enligt de bedömningar som gjorts i bostadsbyggnadsprogrammet behöver under 1970-talets senare del byggas ca 310 lägenheter/år. Ungefär hälften av bostadsproduktionen under den kommande IO—års- perioden har ansetts böra förläggas till Härnön. Detta medför för Härnöns del ett totalt bostadsbehov av storleksordningen 1 5001ägen- heter. Områdena 128, 130 och 132 är de enda större områden för nyexploatering som kommunplanen anvisar för Härnön. Saneringsverk- samheten i innerstaden kan inte förutsättas ge några större utökningar av bostadsbeståndet. Totalt måste därför ca 1 500 lägenheter inrymmas inom de tre ovanstående områdena. Omfattande diskussioner omkring det 3 k Myran-området, område 128, har föranlett fullmäktige att tills vidare avstå från utbyggnad av detta område. Som följd härav måste områdena 130 och 132, som nu närmast förestår för utbyggnad, ges största möjliga exploatering inom de ramar som anges i de allmänna riktlinjerna i kommunplanen.

Bostadsförsörjningsprogrammet förutsätter byggnadsstart i område 130 hösten 1976. Därvid skall 000 lägenheter samt 000 småhus uppföras.

1.5 Inventeringar och utredningar

För att klarlägga områdets närmare förutsättningar har vissa tekniska och ekonomiska inventeringar företagits. Dessa inventeringar har rört den befintliga naturmiljön och grundförhållanden. Förberedande studier för lokalisering av byggnader och gator har även gjorts. Inventeringarna finns tillgängliga på stadsbyggnadskontoret i kommunen.

1.6 Planens upprättande

Denna plan har utarbetats inom stadsbyggnadskontoret i Härnösand under ledning av en till kommunstyrelsen knuten ledningsgrupp med särskild uppgift att leda Härnöns planering.

För att ge allmänhet och intresseorganisationer tillfälle att ta del av planläggningsarbetet anordnades under år 0000 i NN månad en utställ- ning i bibliotekslokalen i centralorten. I samband därmed anordnades debattkvällar. Information har även lämnats vid olika sammankomster. Bla har markägarna inom området kallats till en informationsträff i Kapellsbergs musikskola.

Under arbetets gång har samråd förevarit med länsstyrelsen varvid också andra statliga organ har medverkat. Samråd har även skett med köpmannaförbundet, konsumentföreningen och med företrädare för hyresgästföreningen och villaägareföreningen.

Kommentar: Här bör tillfogas en redogörelse för vilka synpunkter som har framkommit under samråden och hur dessa har beaktats.

1.7 Planens karaktär och syfte

Planens syfte är främst att kunna ge vägledning åt den efterföljande detaljplanläggning som erfordras för att genomföra en ändrad markan- vändning.

Redovisningen är uppdelad i två huvudavsnitt. Dels beskrivs struktur- bildande frågor inom olika ämnesområden för stadsdelen i sin helhet under huvudrubriken ”sektoriell redovisning”. Dels beskrivs planens avsikt inom olika geografiska delområden under huvudrubriken ”om- rådesredovisning”.

SOU 1974:21 Kommundelsplan för nyexploateringsområde 663 2 Sektoriell redovisning

2.1 Summarisk beskrivning av planförslaget

Kommundelsplanen föreslår en markanvändning som i huvudsak stämmer med kommunplanens riktlinjer. Området skall således bebyggas huvudsakligen för bostadsändamål. Befintlig bebyggelse avses kvarstå i de västra delarna, medan flera av bostadshusen inom de tidigare bruknings- enheterna skall rivas. Till skydd för den kulturhistoriskt värdefulla byggnadsmiljön vid Kapellsbergs musikskola ges särskilda föreskrifter. Föreskrifter ges även så att nytillkommande bebyggelse i anslutning till musikskolan skall få lämplig utformning för anpassning till den befintliga miljön.

Planområdet föreslås erhålla matande trafikleder i utkanten runt hela området. Den nytillkommande bebyggelsen grupperas ianslutning till dessa medan områdets inre delar omkring det 5 k Kapellsberget förblir i huvudsak obebyggda. De skall iordningsställas som park med olika anordningar för rekreation.

Med hänsyn till landskapsbilden skall eftersträvas en låg bebyggelse på områdets planare partier främst i Gånsviksdalen och i ytterområdena runt Eriksdals gård. Bebyggelsen kan göras högre där den ansluter sig till sluttningar vid Kapellsberget liksom inom de övre platåområdena i de norra delarna.

2.2 Klimat

Lokalklimatet inom området karaktäriseras av en förhållandevis gynnsam solbelysning och god genomluftningssituation. Gånsviksdalen är under ca tre veckors tid omkring midvintersolståndet utan solbelysning. Detta har dock inte bedömts hindra utnyttjandet för bostäder.

2.3 Grundförhållanden

I norra och mellersta delarna av planområdet förekommer i huvudsak relativt tunna lager av friktionsjord på berg med stora inslag av bergi dagen. I de östra delarna runt Eriksdals gård och i Gånsviksdalen förekommer växellagring av lera, mjäla och sand rn m. Grundförhållande- na redovisas utförligare i särskild bilaga (medtas inte här). Inom lerom- rådena kan erfordras grundförstärkning.

2.4 Agareförhållanden

Flerfamiljshus och villabebyggelse inom områdena Bl, BZ och B3 (se kartbilaga 2) i planområdets västliga delar är i privat ägo. Inom den för nyexploatering tillgängliga marken äger kommunen den största delen. Förhandlingar pågår om inköp av vissa fastigheter i planområdets norra och östliga delar. Dessa förhandlingar beräknas vara avslutade under innevarande år. Expropriationstillstånd har begärts för en av fastigheterna i Gånsviksdalen.

2.5 Fornlämningar

Inom området finns inga kända fasta fornlämningar.

2.6 Kommunalteknisk service.

Huvudavloppsledning för norra Härnön ansluter iområdets sydvästra del intill korsningen mellan Gånsviksvägen och Brännavägen. Nuvarande ledningskapacitet inom Härnön är bristfällig men kommer att förbättras inom nära förestående tid. Efter denna förbättring finns kapacitet för ytterligare anslutning av ca 2 000 lägenheter. Huvudvattenledning finns med anslutning i samma punkt som ovan beskrivits för avloppet samt i planområdets nordvästra hörn intill anslutningen mellan Volontärvägen och Brännavägen. Nuvarande vattentrycksförhållanden i vattentornet medger inte bebyggelse som fordrar tapphöjder över ca +50 m över havet. För högre bebyggelse erfordras tryckstegring eller anläggande av ny vattenreservoar.

För att tillgodose önskvärt behov för hela den antagna utbyggnaden måste ny vattenreservoar anläggas sedan ca 700 nya lägenheter tillkom- mit totalt på Härnön. Se i övrigt särskild VA-utredning (medtas inte här).

Områdets försörjning med elström fodrar framdragande av ny högspän- ningsledning över Södra sundet fram till ett ställverk vid Gerestaskolan.

2.7 Bostäder

Inom området kan inrymmas 000 nytillkommande lägenheter i fler- familjshus och 000 lägenheter i småhus. Flerfamiljshusen skall ligga inom den del av Gånsviksdalen som i områdesindelningen benämnts område B9. Småhusen återfinns i olika former, dvs som radhus, kedjehus och villor inom samtliga de olika delområden som avses för nybebyggelse med bostäder. Den närmare regleringen av markanvändningen för bostäder återfinns i områdesredovisningen i det följande.

2.8 Skolor

Grundskoleutbildning över mellanstadienivån avses tillgodoses inom den planerade skolan vid Myran-områdets västra del, strax nordväst om det här aktuella planområdet. Mark för låg— och mellanstadieskolan (LM) reserveras inom området Al. Markområdet kan inrymma byggnader för två paralleller på låg- och mellanstadiet.

Samplanering av lokaler för skolor och fritidsverksamhet förutsätts kunna ske. Förskola skall kunna anordnas inom samma område som för LM-skolan.

2.9 Barnstugor och fritidslokaler

Inom planområdet avsätts två områden för barnstugeverksamhet, delsi den norra delen och dels i Gånsviksdalen. Kommunens program för

utbyggnad av barnstugor har enbart angett behov av en barnstuga inom området. Området i Gånsviksdalen skall i första hand utnyttjas. Området i den norra delen har utlagts som reservområde för det norr härom belägna Myran-områdets ev behov.

Fritidslokaler skall förutom i anslutning till skolorna även förläggas tillsammans med barnstugorna.

Kommentar: Här kan kommunen även ange sin standardnivå för fritidslokaler som utformats med ledning av anvisningar från socialstyrel- sen.

2.10 Åldringsservice

Central service för åldringar finns utanför planområdet och behöver inte utbyggas inom detta område. Lokaler inom område Al skall dock kunna nyttjas för sådan fritidsverksamhet som även kan intressera åldringar. Bespisningslokalen i skolan skall kunna tjäna som restaurang på tider som inte behövs för skolans verksamhet. I samband därmed kan bl a åldringar ges speciell matservice.

2.1 l Övrig social service

Den sociala servicen är i centralorten mycket hög. Det här aktuella planområdet förväntas inte behöva speciella lokaler för socialservice. Socialassistenter kan tex ambulera inom centralortens bostadsområden och utnyttja befintliga lokaler för skolor och fritidsverksamhet. Skol— sköterskan vid den kommande LM—skolan bör kunna ge enklare sjuk- vårdsservice även för de inom planområdet boende.

2.12 Kommersiell service

Inom det i väst angränsande området 127 i kommunplanen finns relativt välutvecklad butiksservice för livsmedel. Där finns en ICA-butik och en Konsum-butik. Vidare finns där en pressbyråkiosk. Vid bensinstationen, område P på kartan, finns lokal för försäljning av vissa varor i anknytning till bilservicen samt ett mindre gatukök.

Gångavståndet till den förut redovisade butiksservicen är i största laget för att tillgodose tillfredsställande service åt äldre och handikappade. I planområdets södra del mellan område B8 och B9 föreslås därför att plats reserveras för uppförande av en s k kioskbutik, där dagligvaror kan tillhandahållas samt där efter särskild beställning, varor från andra butiker kan avhämtas.

2.13 Arbetsplatser

Inom planområdet föreslås inte några större sammanhängande ytor för arbetsplatser.

Skolor, barnstugor, fastighetsskötsel m m torde emellertid resultera i ca 00 arbetsplatser inom området. Inom den befintliga musikskolan

inrymd i Kapellsbergsgården finns ca 00 arbetsplatser. Om den i kom- munplanen föreslagna fångvårdsanstalten på område 129, nordost om här aktuellt planområde, uppförs enligt planen kommer där att finnas ca 00 arbetsplatser.

Utanför området och inom området 132, omedelbart sydväst om här aktuellt planområde, finns den s k Gerestaskolan för utvecklingsstörda. Skolan rymmer ca 00 arbetsplatser för lärare och annan servicepersonal.

2.14 Friområden

Planområdet är förhållandevis rikligt försett med rekreationsytor genom det stora parkområde som anvisas i områdets centrala del. Det är också som tidigare nämnts mycket välbeläget i förhållande till befintliga strövområden på Härnöns östliga del. Det markområde som anvisats för parkändamål i centrala planområdet är, som tidigare nämnts, avsett att betjäna även befolkningen väster om detta planområde. Kapellsbergets västsluttningar som ligger i parkområdet utgör förhållandevis lättillgänglig mark för enklare utförsåkning med kälke och skidor. Anläggningsverk- samheten i detta stora parkområde skall i första hand inriktas mot att tillgodose behovet av rekreationsytor för boende inom angränsande områden tillsammans med den här föreslagna befolkningen. Med anled- ning härav avses skogen bli gallrad och stigar röjda så att området blir lämpligt för intensiv friluftsverksamhet i anknytning till bostäderna. Kälkbackar m m avses bli iordningställda och röjda.

På bergets höjdplatå skall särskilda anläggningar av typen bollplan, tennisplan och minigolfbana kunna anläggas. Anvisningar härför ges inom område R2.

Inom varje bostadsområde skall finnas minst ett centralt beläget område för utevistelse för barn och vuxna. Norm för anläggningar avsedda för lek och annan utevistelse skall i övrigt vara följande: (medtas inte här).

Kommentar: Här redovisas vilken kvalitetsnivå som kommunen valt med utgångspunkt från anvisningar av statens planverk.

2.15 Trafik 2. 1 5.1 Trafiknätets uppbyggnad

Huvudtillfarten för biltrafik till området skall vara Brännavägen i nord- sydlig riktning samt Volontärvägen i områdets nordliga del i östvästlig riktning och Gånsviksvägens förlängning i områdets södra del i östvästlig riktning. Brännavägen och nya Gånsviksvägen är avsedda för trafik mellan olika delar av tätorten. De skall ges en standard motsvarande sekundärled typ 11 enligt SCAFT:s nomenklatur för klassificering av trafikleder. Volontärvägen skall erhålla sådan standard att den kan klassificeras som matarled. I områdets östra del föreslås en ny nordsydlig gata för matning till de östligaste bebyggelseområdena, BS—B8. Även denna led skall utgöra matarled. Övriga gator inom området skall utgöras av sk

angöringsgator.

Trafikmängden har beräknats efter en biltäthet av 425 per 1 000 inv. år 1980 samt 475 bilar per 1 000 inv år 1990. Årsmedelsdygnstrafiken år 1980 och 1990 beräknas till 2 500 bilar/dygn på Brännavägen, 3 500 bilar/dygn på Volontärvägen samt ca 6 000 bilar/dygn på nya Gånsviks- vägen. Förväntade trafikmängder torde klaras av 2-fältiga trafikleder.

2.152 Parkering och angöring

Parkeringsbehovet skall för egnahemsbebyggelsen beräknas till två bilar per hushåll varvid plats för båda bilarna skall beredas inom den anvisade tomtmarken. För radhus och andra sammanbyggda enfamiljslägenheter bör samlade biluppställningsplatser anordnas med ett längsta gångavstånd av 00 m till husentrén.

För flerfamiljslägenheterna skall beräknas 00 biluppställningsplatser per lägenhet. Längsta gångavstånd till parkering skall vara 00 rn från trapp- husentrén.

Kommentar: Här kan tillfogas kommunens norm för bilparkering för besöksplatser vid bostäder samt parkering för skolor och butiker rn m.

Gångvägnätet inom området skall utformas så att det i nödfall kan utnyttjas för framkörning av taxi och utryckningsfordon till ett högsta avstånd av 00 m från husentrén. I övrigt kan behovet av normal angöring för taxi och besöksbilar ske vid ett avstånd av 00 rn till entré, som ovan angetts för bilparkering.

2.153 Bilservice

Inom området finns bilserviceanläggning vid bensinstationen inom om- råde Pl vid planområdets sydvästra del. Här kan självservice ske mot mindre avgift. Området beräknas inte behöva ytterligare utrymme för bilservice.

2.15.4 Gång— och cykeltrafik

På kartan har angivits huvudriktning och ungefärligt läge för de viktigare gång- och cykelvägar, som skall tjäna som kommunikation mellan detta område och angränsande områden samt kommunikation mellan angrän- sande områden och utanförliggande rekreationsmarker. Vid byggnads- planearbetet skall möjligheten att utföra dessa gång- och cykelvägar beaktas. Mopedtrafiken skall på huvudgångnätet framföras skild från övriga gångvägar.

Kommentar: Här kan även behandlas hur anläggningar för gångtrafiken inom bebyggelseområdena skall tillgodoses.

2.15.5 Kollektiv trafik

Området förutsätts betjänas genom att nuvarande busslinjer inom central- orten utsträcks och kommer att trafikera alla områdets yttre vägar.

Busshållplats skall förläggas så att största avstånd mellan bostadsentré och hållplats blir 300 m. Busshållplats skall även finnas inom kortast möjliga gångavstånd från barnstuga och annan anläggning för gemensamt utnyttjande.

2.16 Bullerfrågor

Planområdets norra delar berörs fn av den sportflygverksamhet som försiggår på Myrans flygfält inom område 128. Flygverksamheten kom- mer troligen att flyttas till annan plats. Tills vidare utgör den emellertid en försvårande omständighet för exploateringen i norra delen av området.

Kommentar: I detta avsnitt bör även behandlas hur trafikbullerfrågor- na avses att lösas.

2. l 7 Exploateringskostnader

Följande kostnader torde uppkomma för att området skall kunna göras klart för uppförande av bebyggelse och serviceanläggningar.

Markinlösen kronor 000 Gator inkl belysning kronor 000 Vatten, avlopp kronor 000 Gångvägar inkl belysning och gångtunnlar kronor 000 Busshållplatser kronor 000 Iordningställande av centralt parkområde kronor 000

2.18 Utbyggnadsordning

Ett lämpligt sätt att bygga ut området kan erhållas om följande etappin- delning tillämpas. Utbyggnadsordningen syftar till att åstadkomma goda funktionella samband mellan framdragande av ledningar och vägar samt uppförande av bostäder.

Bostadsbebyggelsen bör komma till enligt följande. Område B8 och B9 bör bebyggas i en första etapp. Om bostadsbygg- nadsprogrammet skall kunna uppfyllas bör byggnadsplan för större delen av B9 föreligga senast 1975-09-01 och för resten av B9 samt BS 1975-11-01. Samtidigt med exploateringen av område B8 kan exploate- ring av område B4 påbörjas. Områdena B5 och B6 bör bebyggas först sedan B4, B8 och B9 är utbyggda.

Eftersom särskilda föreskrifter för bebyggelseutformning m m ges inom område B7 bör utbyggnadstakten inrättas efter kommunens möjlig- heter att finna tomtköpare villiga att följa dessa krav.

Skolan inom område Al skall enligt skolbyggnadsprogrammet påbörjas hösten 0000 och vara färdigställd med två paralleller för låg- och mellanstadium före skolterminens början hösten 0000.

Utbyggnadsordning för barnstuga kan fn inte preciseras men skall följa normen, att sedan 200 lägenheter färdigställts inom området i enfamiljs— eller flerfamiljshus skall en avdelning på barnstugan kunna

ställas till förfogande för daghem och en grupp förskolebarn.

Uppförandet av kioskbutik kan avtalsmässigt knytas till andra nyeta- bleringar av större varuhallar inom kommunen. Annars torde knappast ekonomiskt underlag kunna fås för öppnande av kioskbutik. Kioskbuti- ken bör vara iordningställd sedan områdets här beskrivna utbyggnad fortskridit så att områdena B8, B9 och B6 är utbyggda.

2.19 Huvudmannaskap

För områden med befintlig bebyggelse som skall finnas kvar och vidareutvecklas genom enklare tillbyggnader eller bevaras i befintligt skick avses inga förändringar ske i fråga om ägande eller förvaltning.

Alla områden avsedda för nybebyggelse kommer att förvärvas av kommunen innan exploateringen tillåts ske. Utbyggnaden kommer att samordnas av det kommunala bostadsbolaget. Flerfamiljshusen avses innehålla bostadsrättslägenheter. Villor kommer att säljas med ägande- rätt. Radhus och kedjehus kan alternativt säljas med äganderätt eller upplåtas med bostadsrätt. Allmänna byggnader för skolor och barnstugor mm kommer att uppföras och ägas av kommunen. Mark för den föreslagna kioskbutiken kommer att upplåtas med tomträtt.

670 ” Kommundelsplan/ör nyexploateringsområde SOU 1974:21 3 Områdesredovisning

3.1. Inledning

I tidigare avsnitt redovisas huvuddragen av den framtida markanvändning som avses enligt denna kommundelsplan och de förändringar som därvid förutsatts komma att ske. Redovisningen har därvid giorts dels samlat för hela området och dels sektoriellt för olika funktioner inom området. I det följande ges en redovisning över hur planens förslag påverkar olika delområden och vilka regler och föreskrifter som därvid skall gälla för markanvändningen.

Indelningen i olika delområden har skett med utgångspunkt från vilket användningssätt som avses t ex bostäder eller rekreationsytor och dels för att åtskilja befintlig bebyggelse från nytillkommande. De större gatorna betraktas som särskilda delområden. Områdesindelningen framgår av kartbilaga 2.

Kommentar: I detta exempel begränsas redovisningen på så sätt att områdesbeskrivningen inte upptar samtliga delområden. Det framgår emellertid hur olika typer av områden kan behandlas.

3.2 Byggnadslovspliktens omfattning

I kommunplanen har byggnadslovsplikten utvidgats till att omfatta jämväl trädfällning inom hela området. Inom det område som tillhör Kapellsbergs musikskola har även införts byggnadslovsplikt för omfärg- ning av fasader och byte av takmaterial. I denna kommundelsplan görs följande kompletteringar.

Inom område B7 utvidgas byggnadslovsplikten till att omfatta jämväl färgsättning och omfärgning av fasad samt utbyte av takmaterial.

Inom område M, dvs det område som avses för Kapellsbergs musik- skola, utvidgas byggnadslovsplikten till att omfatta jämväl följande åtgärder.

Utvändig färgsättning. Samtliga förändringsåtgärder på byggnads utsida. Invändigt underhåll.

Anläggande av trädgårdsvägar och ändring av befintliga sådana.

3.3 Områden för bostadsbebyggelse Områdena Bl, BZ och B3.

I dessa redan utbyggda områden avses i huvudsak oförändrad markan- vändning och bebyggelsetyp.

. Område Bl är avsett för befintlig flerfamiljshusbebyggelse i tre och fyra våningar. . Områdena BZ och B3 är avsedda för befintlig enfamiljshusbebyggelse i form av radhus och friliggande hus. Tillbyggnad får göras inom ramen för denna markanvändning.

Område B4

I detta område avses en utbyggnad med småhusbebyggelse ske på liknande sätt som finns i intilliggande område B3. Området torde rymma fyra å fem friliggande enfamiljshus och ca 00 radhuslägenheter. De friliggande husen skall placeras i områdets västra del som en komplette— ring av angränsande bebyggelse. Radhusen förläggs till de östra delarna. På kartbilaga 1 gjord illustration av bebyggelsens placering skall i huvudsak följas.

0 Område 84 är avsett för friliggande enfamiljshus och radhus. . I den mån kartbilagans illustration följs erfordras inte byggnadsplan för meddelande av byggnadslov. . Befintlig bebyggelse får rivas och ersättas med friliggande enfamiljshus.

Områdena B5 och 36

Dessa områden är belägna på den nedlagda åkermarken i kommundels- planeområdets nordöstra delar. De avses bebyggas med en blandad enfamiljshusbebyggelse i friliggande form. Exploateringsgraden beräknas till 0,10—0,15. Tomtstorlekarna bör vara 600—800 m2.

Områdena bör åtminstone till hälften av tomtantalet upplåtas till byggande i egen regi för dem som står i tomtkö. I övrigt förutsätts gruppbebyggelse kunna ske i grupper om 10—15 hus. Det högre exploate- ringstalet 0,15 skall vara riktvärde för de gruppbyggda delarna. Områdena torde tillsammans rymma 000 enfamiljshus.

. Områdena B5 och B6 är avsedda för friliggande enfamiljshus.

Område B7

Detta område är beläget på Kapellsbergets sydsluttningar intill Kapells- bergs gård. På flera platser har man här en tilltalande utsikt. För att ge lämpligt sammanhang med den kulturhistoriskt intressanta bebyggelsen vid Kapellsbergs gård skall området bebyggas med friliggande villor på tomter av 1 000—1 500 m2 storlek. Bebyggelsen skall utformas så att god anpassning fås till den befintliga miljön. Därvid skall byggnaderna förses med sadeltak. Fasadmaterialet skall vara av trä. Området beräknas rymma ca 20 enfamiljshus.

Området överkorsas av en nordsydlig gångtrafikled med anknytning mot föreslagna serviceanläggningar i Gånsviksdalen (se nedan).

0 Område B7 är avsett för friliggande enfamiljshus.

Område B8

Området utgör den östligaste delen av Gånsviksdalen. Det skall bebyggas med en blandad småhusbebyggelse av förhållandevis tätt slag med små tomtstorlekar. Exploateringsgraden skall vara 0,15. Det torde rymmas 60—70 enfamiljshus inom området. Antalet friliggande villor för byggan-

de i enskild regi bör vara högst en tredjedel av det totala antalet. Det är önskvärt att befintliga hus inom området inpassas i bebyggelsen. Gränsen mot väster får ändras efter närmare studium av angränsande områden.

0 Område 138 är avsett för enfamiljshusbebyggelse i form av villor, radhus och kedjehus.

Område B9

Området utgör västra delen av Gånsviksdalen intill den befintliga villabe- byggelsen i område B2. Det skall utnyttjas för blandad bostadsbebyggelse med tätt liggande enfamiljshus, företrädesvis radhus, och låga flerfamiljs- hus i högst två våningar. Exploateringsgraden skall vara ca 0,15—0,20. Som riktvärde skall gälla att andelen lägenheter i hyresradhus inte skall överskrida 40 % av totala antalet inom området. Området rymmer ca 000 lägenheter i flerfamiljshus och 000 lägenheter i småhus. Gränsen mot öster får ändras efter närmare studium av angränsande områden. Anpass— ningen till den värdefulla bebyggelsen vid Kapellsbergs musikskola erford- rar med hänsyn till den stora nivåskillnaden inte andra föreskrifter än den begränsning av byggnadshöjden som görs för området.

. Område 89 är avsett för bostadsändamål iform av flerfamiljshus samt friliggande och sammanbyggda enfamiljshus. . Bebyggelsen får inte uppföras i mer än två våningar.

Speciella synpunkter för områdena B8 och B9

För att bibehålla något av den ursprungliga landskapsbilden i Gånsviks- dalen skall bebyggelsen inom områdena B8 och B9 grupperas så att de högre husen (två våningar och eventuell vind eller källarvåning) skall förläggas i dalgångens övre del intill kanten av Kapellsbergets sydslutt- ningar medan bebyggelsen i dalgångens mitt inte får överskrida en våning.

3.4 Områden för rekreation

Kapellsberget har uppdelats på tre områden, dels område R2 som innefattar platåmarken på bergets övre delar, dels område R3 som innefattar västra delen av bergets sluttningar och dels område RI innefattande bergets övriga sluttningar och den mark som i övrigt avses för rekreationsändamål i kommundelsplanens centrala del. Kommentar: Här behandlas endast område R1 och R2.

Område Rl

Område Rl utnyttjas f n för enklare skidsport och kälkåkning. Det består till stora delar av gammal åker och ängsmark. En omfattande igenväxning har skett på senare år. Området skall iordningställas så att ett intensivare utnyttjande kan ske för samma ändamål som tidigare. Sluttningarna skall röjas och viss utjämning ske av gropar o dyl som kan hindra utförsåkning. Vegetationen skall i övrigt röjas och träden ansas.

Härnosant

Gånsviksdalen

Foto Lars Guv

Förslag till KOMMUNDELSPLAN för_

SODRA BRÄNNAN och

GÅNSVIKSDALEN

MARKDISPOSITION _ MÄLBILD

Upprättat på stodsplanekantoret i mars 197L

N N kommun

BETECKNINGAR

_ Bostadsområdebefintlig bebyggelse

Bostadsområde för flerfamiljshus och radhus eller llknande

E Bostodsområde för villor och radhus eller liknande _ Område för skolor. barnstugor m,m

_ Handelsområde = Lek- och rekreationsområde Strövområde

—— Gröns för planområdet

ooo. Gångvög

Förslag till KOMMUNDELSPLAN för_

SODRA BRÄNNAN och

GÅNSVIKSDALEN

OMRÅDESINDELNING Upprättat på stadsplanekontoret | mars 1971.

NN kommun

BETECKNINGAR

—- Områdesgröns ——— Områdesgrans som kan flyttas vnd detaljerad planlaggmng A1 Områdesbetecknlng ..— Grans for planområdet

Kapellsberget, Härnösand

Foto Lars Guvå

0 Område RI är avsett att endast utnyttjas för allmänt rekreationsända- mål. 0 Området skall vara allmänt tillgängligt.

Område R2

Området innefattar den centrala högplatån på Kapellsbergets topp. Den är fn till stor del bevuxen med blandskog. I områdets östra del finns några mindre åkrar som är igenvuxna med slyskog.

Området skall nyttjas för anläggningar för rekreation av olika slag. En större lekpark skall anläggas och utrustas med enkla byggnader och olika anordningar för lek. Bl 3 skall en s k bygglekplats iordningställas. På den gamla åkermarken skall bollplaner anläggas. . Område R2 är avsett att enbart utnyttjas för rekreationsändamål.

. Området skall vara avsett för allmänt ändamål och vara allmänt tillgängligt.

3.5 Områden för skolor m m

Kommentar: Här behandlas endast område A1 och M

Område Al

Området upptar den nedre delen av Kapellsbergets västra sluttning. Den utgörs f n av nedlagd åkermark samt byggnader till en äldre brukningsen- het för tidigare jordbruk.

Inom området skall plats reserveras för en LM-skola. Till skolan skall även kunna knytas lokaler för lekskola, fritidshem, social verksamhet och enklare sjukvård. Om det visar sig möjligt och i övrigt lämpligt skall befintliga byggnader utnyttjas för dessa senare funktioner. Byggnaderna skall ges en högsta höjd av två vån. Biltrafiken till skolan skall framföras via område Bl och anslutas vid skolområdets norra del.

0 Område Al är avsett för utbyggnad av lokaler för skoländamål samt för fritid, social verksamhet m m. . Området skall nyttjas för allmänt ändamål.

Område M

Den nuvarande musikskolan förutsätts ligga kvar i Kapellsbergs gård. Byggnadernas kulturhistoriska värde fordrar speciellt hänsynstagande. Kommunen avser ta upp frågan om bildande av byggnadsminne.

Kommentar: Här bör tillfogas en närmare redogörelse för de speciella miljökvaliteter som finns samt för den nuvarande standarden på byggna— der och anläggningar.

Genom lämpliga bevaringsåtgärder skall områdets karaktär betonas och dess miljömässiga kvaliteter förstärkas. Bevarandet avser bebyggelse,

anläggningar och trädgård. För det intilliggande bostadsområdet B?! avsett för nybebyggelse ges särskilda föreskrifter för att den nya bebyg- gelsen skall kunna anpassas till miljön kring Kapellsbergs musikskola. ??

Kommentar: Här bör tillfogas sådana speciella föreskrifter som av kulturhistoriska eller miljömässiga skäl kan erfordras till ledning för meddelande av byggnadslov.

. Området är avsett för befintlig enskild musikskola.

3.6 Områden för kommersiell service m m.

Kommentar: Här behandlas endast område C. Kommersiell service finns även i område P i form av bensinstation med viss annan försäljning.

Område C

Området är beläget i mitten av Gånsviksdalen intill en där planerad barnstuga och nära genomgående gångstråk i olika riktningar.

Det är avsett för uppförande av en byggnad av typen kioskbutik inrymmande lokaler för livsmedelsförsäljning som närservice för de boende. Byggnaden får ges en största yta av 200 m2 och uppföras i en våning. Den skall förses med entréer vända så att god kontakt fås med trafikanter på närliggande gångstråk. Infart för biltrafik skall ske från nya Gånsviksvägen.

Områdets läge skall i princip vara som på plankartan. Detfår emellertid vid byggnadsplanläggningen flyttas på sätt som visas lämpligt.

. Område C är avsett för utbyggnad av lokaler för butiksservice.

3.7 Områden för kommunikationer

Kommentar: Här behandlas endast områdena V4 och K4.

Område V4

Inom detta område skall nya Gånsviksvägen kunna byggas ut. Den skall anslutas till den nuvarande Gånsviksvägen vid dess korsning med Bränna- vägen (område Vl). Anslutningen skall utformas som en fyrvägskorsning. Vägen skall tjäna som matarled för trafik dels till de södra delarna av detta kommundelsplaneområde och dels till Härnöns nordöstra del. Den skall på sikt kunna dras fram till Smitingens havsbad. Vägen skall ha en bredd av 00 meter och beläggas med permanent ytbeläggning av typ asfalt eller motsvarande. Väganslutningar får göras till det antal och i det huvudsakliga läge som framgår av kartbilaga 1. Under vägen skall i god kontakt med område för butiksservice, område C, och område för barnstuga, område A3, kunna byggas en gångtunnel.

Vägen förutsätts tillhöra det stadsbidragsberättigade vägnätet. Projek- tering skall ske i samråd med Vägförvaltningen.

. Område V4 är avsett för allmän vägtrafik.

Område K4

Detta område utgörs av en smal korridor emellan två nytillkommande bebyggelseområden. Det utsträcker sig även norr om Kapellsbergs musik- skola. Avgränsningen har gjorts så att det nuvarande skogsbrynet inne- fattas i området. Avsikten är att här kunna anordna en östvästlig gångväg som vintertid kan nyttjas som skidstråk. Vägen skall dock inte ges standard för cykeltrafik. Gångvägen skall anläggas med mycket försiktiga ingrepp i befintlig vegetation. Det är värdefullt om buskvegetationen kan behållas i betydande omfattning så att häckningsplatser för småfåglar kan bli kvar. Längs vägen skall sittplatser anordnas.

Gångvägen skall ges en största bredd av 1,5 meter. Ytbeläggningen skall vara grus.

. Område K4 avses för anläggande av allmänt tillgänglig gångväg.

Bilaga 5.3 Exempel på utformning av kommundelsplan för område med bebyggelseomdaning

Följande förslag till kommundelsplan för Skönsmon i Sundsvalls kom- mun är avsett som illustration av hur en kommundelsplan för ett område med bebyggelseomdaning kan utformas. Exemplet visar ett stort kom— mundelsplaneområde med många olika planeringsfrågor inblandade. Det är medvetet valt för att illustrera en förhållandevis komplicerad plan. En stor del av underlaget till detta planexempel är hämtat från reella förutsättningar inom stadsdelarna Skönsmon och Östermalm i Sundsvalls kommun. Det pågående planarbetet inom Sundsvall har därvid utnyttjats, varvid stadsbyggnadskontoret deltagit med värdefull hjälp. Bygglagutred- ningen har i sin inledande försöksverksamhet gjort vissa studier av stadsdelen Skönsmon. Även detta arbete har kunnat utnyttjas i före- varande exempel. För att göra exemplet instruktivt och överskådligt har flera förändringar i de faktiska förutsättningarna som inte gäller det aktuella området och som inte heller är relevanta i övrigt inom Sundsvall byggts in i förslaget. Flera förenklingar och schematiseringar har även gjorts. De förslag angående markanvändningen och miljöutformningen som läggs fram i planen skall därför uppfattas som rent teoretiska exempel. Förslagen har som regel ingen motsvarighet i verkligheten.

1 Inledning

1.1 Beskrivning av områdets nuvarande karaktär

(Utgörs av samma text som i kommunplanens beskrivning av detta område och de markanvändningsanspråk som därvid tagits upp)

Planområdet omfattar stadsdelen Skönsmon och viss del av Östermalm. Det är beläget på sluttningen till Södra Stadsberget. Det lutar mot nordost och har bitvis kraftiga lutningsförhållanden. Från flera platser har man en tilltalande utsikt över Sundsvallsfjärden.

Bebyggelsen är av skiftande karaktär och har tillkommit vid olika tillfällen. Vid tiden kring sekelskiftet påbörjades områdets bebyggande med bostäder avsedda för personal vid närliggande sågverk. Av dessa bostäder finns några enstaka ännu kvar, både enklare bostadsbyggnader och större villor. De är emellertid i flera fall i dåligt skick. Därefter har en successiv utbyggnad av enfamiljshus och mindre flerfamiljshus skett

företrädesvis på 1930- och 1940-talet. Under 1960—talet har en viss utökning och förnyelse av bebyggelsen skett varvid bl a ett flertal flerfamiljshus har tillkommit. Området bebos f n av ca 7 000 personer, de flestai flerfamiljshus.

Området betjänas av en större och två mindre livsmedelshallar samt tre mindre butiker med dagligvaror. Två postkontor och ett bankkontor finns. Det finns även konditori och försäljningsställen för bensin med bilservice. Övrig kommersiell service finns inom Sundsvalls cityområde som ligger endast 2,5 km från Skönsmons centrala delar.

Området innehåller ett större arbetsplatsområde i form av ett små- industriområde. Där finns bl a plåtslageri, mekanisk industri, tvätteri och yrkesskolelokaler. I övrigt finns några mindre kontors— och hantverks- lokaler insprängda i bostadsbebyggelsen. I angränsande områden är flera större arbetsplatser belägna.

Några mindre parker av äldre typ innehåller lekområden. Ett stadsdels- bad med utomhusbassäng finns i områdets södra del. Baden kan även utnyttjas vintertid genom att det då täcks med ett uppblåsbart tält. [ övrigt utnyttjas de obebyggda delarna av Södra stadsberget intill detta område för rekreation och friluftsliv.

För grundskolans låg- och mellanstadium finns två Skolområden nämligen Kubikenborgs och Skönsmons. Högstadium finns vid Höglunda- skolan som är belägen väster om planområdet. Området innehåller även en biblioteksfilial av äldre typ liksom kyrka och församlingshem. För barntillsynen finns en barnstuga med två daghemsavdelningar och ett fritidshem samt lokaler för lekskola i två-bostadsfastigheter.

I områdets mitt framgår Fridhemsgatan vilken bla tjänar som genom- fartsled för långväga biltrafik. Gatunätet är i övrigt av rutnätstyp och är till vissa delar av relativr dålig standard med starka lutningsförhållanden. På flera ställen saknas trottoar och permanent ytbeläggning. För gång- trafiken finns utöver trottoar invid nyanlagda gator endast ett fåtal särskilda gångvägar.

Kommunen äger flera sammanhängande kvarter och vissa enstaka tomter. Kvarteren Borraren, Fräsaren, Utlastaren, Gjutaren och Sliparen är till övervägande del i kommunens ägo liksom ett stadsägoområde öster om kyrkogården. Det kommunala bostadsbolaget äger bla vissa sane- ringsmogna fastigheter i närheten av Fridhemsgatan. I övrigt är markinne- havet uppdelat på flera olika ägare.

Önskemål om förändringar och förbättringar inom området har fram- kommit på olika sätt. Bostadsförsörjningsprogrammet har föreslagit förbättringar inom det nuvarande bostadsbeståndet samt rivning och nybyggnad för vissa större sammanhängande områden, främst de som nu är i kommunal ägo.

Från enskilda fastighetsägare med äldre enfamiljshus på stora tomter har framförts önskemål om förändringar genom dels delning av tomter och nybyggnad av enfamiljshus samt dels rivning och uppförande av flerfamiljshus, kontor och lagerbyggnader m m.

Socialförvaltningen har framlagt önskemål om en förbättrad service för åldringar liksom en utökad läkarvård.

Fritidsnämnden har påtalat vissa brister i lekmiljön samt framfört önskemål om ytterligare fritidslokaler. Man har även velat utnyttja området kring stadsdelsbadet för campingverksamhet.

Skolbyggnadsprogrammet påvisar behov av ytterligare lokaler inom området. Biblioteket behöver nya och större lokaler.

Kulturnämnden har begärt att få vissa kvarter inom området införda i kommunens bevaringsprogram. De har också önskat få vissa enstaka byggnader utanför dessa kvarter upprustade och bevarade åt eftervärlden.

Gatukontorets trafikutredningar har påvisat brister i nuvarande trafik- miljö. Bla föreslås omläggningar av genomfartstrafiken för att minska bullerstörningar och trafikolyckor. Frågorna sammanhänger med om- byggnader av trafiklederna norr om planområdet för att tillgodose den långväga trafiken på vägarna E4 och E75.

De olika synpunkter som här ovan framförts på utvecklingen inom området har legat till grund för de riktlinjer kommunplanen anger för området.

1.2 Riktlinjer enligt kommunplanen

I den år 0000 godkända kommunplanen har följande riktlinjer angivits för detta område.

Inom området finns fn ca 6 900 invånare. På grund av den centrala belägenheten inom kommunen bör en förtätning kunna ske av bebyggel- sen så att 9 000—10 000 invånare får plats inom området.

Området avses i framtiden huvudsakligen utnyttjas för bostadsända- mål. Fortsatta utredningar skall klarlägga i vad mån ytterligare arbets- platser kan tillföras området utan att karaktären av bostadsområde ändras.

Bostadsbeståndet avses genomgå en successiv förbättring genom upp- rustning och där vid utredning visas lämpligt genom rivning och nybygg- nad.

Nytillkommande bebyggelse skall för att anpassas till befintlig miljö i princip ges en högsta höjd av två är tre våningar.

Trafikmiljön skall s'uccessivt förbättras med en huvudsaklig inriktning mot att avlasta området från genomfartstrafik och att förbättra gång- och cykelmöjlighete'rna till skolor och olika serviceinrättningar. De platser som varit föremål för trafikolyckor skall ägnas särskilda överväganden.

Området avses tillföras läkarstation och lokaler för åldringsvård samt pensionärsbostäder. Plats skall beredas härför i ett från servicesynpunkt lättillgängligt läge.

Plats för en ny fritidsgård skall reserveras. Övriga lokaler för fritid samt behov av upprustning på lekplatser skall närmare utredas. Frågan om det är lämpligt att ge utrymme för campingverksamhet skall även undergå närmare utredning.

En utbyggnad av skollokalerna avses komma till stånd. Mark skall reserveras härför. Det skall även undersökas om bibliotekets lokalbehov därvid kan tillgodoses i samband med högstadieutbildning om sådan blir aktuell inom stadsdelen.

Kommunen är inte beredd att f n ta ställning till i vilken utsträckning äldre bebyggelse inom området kan långsiktigt bevaras och ges därför erforderligt skydd. För det större område som innefattar kv Grunden, Stabbfoten, Kantaren och Kaparen skall dock i avvaktan på närmare utredning byggnadslovsplikten utvidgas.

För att närmare klarlägga områdets framtida användningssätt skall kommundelsplan upprättas.

1.3 Programkållor utöver kommunplanen

Kommentar: Här anges de nya förutsättningar som kan ha tillkommit efter senast framlagda kommunplan. Dessa kan tex finnas i form av ändrade bostadsbyggnadsprogram, bostadssaneringsprogram, bevarings— program, trafikförsörjningsprogram osv. Det kan också gälla ändrad målsättning för t ex social service eller försämrade kommunalekonomiska förutsättningar. Ändrade förutsättningar kan även ha tillkommit genom utredningar eller beslut från t ex statliga organ eller näringslivet.

Planen utgår från de riktlinjer som antagits i kommunplanen. Särskilt program har därefter framlagts. Programmet har 00-00-00 antagits av fullmäktige. (Särskild bilaga. Redovisas inte här).

Programmet har successivt förändrats i samband med den årliga återkommande revideringen av det kommunala handlingsprogrammet (gemensamma planeringsförutsättningar). Dessa förändringar innebär i detta fall inte utöver vad som sägs i det följande om vissa sektorsprogram, några större avvikelser från det antagna programmet. Under utrednings- tiden har bostadsbyggnadsprogrammet reviderats. Det har även framkom- mit ett trafikförsörjningsprogram, ett varudistributionsprogram, ett be- varingsprogram och ett bostadssaneringsprogram. Nytt skolbyggnads- program har även tillkommit.

1.4 Inventeringar och utredningar

För att klarlägga områdets närmare förutsättningar har ett flertal tek- niska och ekonomiska inventeringar företagits. De sociala förhållandena har även analyserats. Vid dessa inventeringar har således t ex uppgifter inhämtats om byggnadernas ålder och kvalitet, befolkningens samman- sättning, vissa sociala förhållanden, den kommersiella servicen, trafik- situationen, naturmiljön och rekreationsfrågorna. Dessa inventeringar finns dels tillgängliga på stadsbyggnadskontoret och dels hos respektive förvaltning som utfört arbetet.

Kommentar: Här kan tex bifogas en lista över de inventeringar och andra utredningar eller förstudier som gjorts innan kommundelsplaneför- slaget framläggs.

För insamling och bearbetning av olika för planeringen intressanta data tillämpar Sundsvalls kommun en indelning i statistikområden, varvid kontinuerlig redovisning inhämtas från SCB beträffande de demografiska förhållandena. Redovisningen är i tätorterna indelad i mycket små

enheter, ett eller flera kvarter med likartad struktur. För Skönsmon har statistikområdesindelningen utnyttjats för att studera förhållandet mellan nuvarande bebyggelse, förväntad förändring enligt planförslaget och utrymmesstandard. Dessa handlingar ger en uppfattning om vilken maximal exploatering som avses inrymmas inom nuvarande byggnads- kvarter och kommer att vara vägledande för bedömningen av kommande byggnadsplaner.

1.5 Planens upprättande

Denna plan har utarbetats inom stadsbyggnadskontoret i Sundsvall under ledning av det till kommunstyrelsen knutna mark- och planutskottet.

För att ge allmänheten och intresseorganisationer tillfälle att ta del av planprogrammet anordnades under år 0000 i NN månad en utställning i bibliotekslokalen inom området. I samband därmed anordnades debatt- kvällar. Utställningen tillkännagavs genom annonsering i ortspressen varvid även frågeformulär och broschyrer distribuerades. Information har även lämnats vid olika sammankomster.

Under arbetets gång har ett flertal samråd förevarit med länsstyrelsen varvid också andra statliga organ har medverkat. Samråd har även skett med landstinget samt med handelskammaren, köpmannaförbundet, kon- sumentföreningar m fl företrädare för näringslivet och med företrädare för hyresgästföreningen, villaägareföreningen, Föreningen Bevara Sunds- vall och olika arbetstagarorganisationer.

Kommentar: Här kan tillfogas en redogörelse för vilka synpunkter som har framkommit under samråden och hur dessa har beaktats.

1.6 Planens karaktär och syfte

Planens syfte är främst att kunna ge vägledning åt den efterföljande detaljplanering som erfordras för att genomföra en ändrad markanvänd- ning. Den avser också att klargöra för de inom området boende och verksamma vilka möjligheter som finns att förbättra den nuvarande situationen genom egna initiativ. Kommunens avsikter att genomföra förändringar skall även framgå liksom de långsiktiga önskemål som finns att i senare skede ändra områdets markutnyttjande. Planen tar upp Viktiga strukturfrågor och planstandardfrågor som bör bedömas i ett

sammanhang. Redovisningen är uppdelad i två huvudavsnitt. Dels beskrivs struktur-

bildande frågor inom olika ämnesområden för stadsdelen i sin helhet under huvudrubriken ”Sektoriell redovisning”. Dels beskrivs planens avsikt inom olika geografiska delområden under huvudrubriken ”Om- rådesvis redovisning”. Områdesindelningen framgår av kartbilaga 7. Sek- torsredovisningen inleds med en sammanfattande beskrivning av planför- slagets struktur och uppbyggnad.

2 Sektoriell redovisning

2.1 Summarisk beskrivning av planförslaget ( se kartbilaga I )

Planförslaget syftar i enlighet med kommunplanens anvisningar till att ge utrymme för en måttlig utökning av invånarantalet inom området samt att möjliggöra en successiv förbättring av bostads- och trafikförhållanden samt service inom området. Den i kommunplanen förutsatta befolknings- ökningen till 9 000—10 000 kan troligen inte uppnås.

Om de i föreliggande planförslag antagna förändringarna fullföljs kommer befolkningen endast att uppgå till 7 900 invånare.

Skönsmons huvudsakliga funktion avses inte att ändras. Stadsdelen väntas även fortsättningsvis tjäna som bostadsområde till närliggande arbetsområden i city och inom industriområdena öster och sydost om området.

Förslaget medger ett bibehållande av merparten av områdets nuvaran- de bebyggelse. En upprustning och förbättring genom om- och tillbygg- nad är möjlig inom övervägande del av området.

De i kommunplanen redovisade riktlinjerna om standardhöjning och ökad boendetäthet har inte kunnat efterföljas i sin helhet. Orsaken är bl a att vissa kvarter som vid kommunplanens upprättande antogs genomgå genomgripande förnyelser har visat sig vara möjliga att renovera. För- slaget innebär således inte någon alltför omfattande totalsanering med rivning och nybyggnad av större områden. Endast inom några få delom- råden föreslås detta förfaringssätt bla i syfte att tillföra området en anläggning för läkarvård och åldringsservice m m. Förnyelseverksamheten förutsätts i övrigt kunna ske genom punktvisa ingrepp, upprustning av befintliga byggnader och smärre tillbyggnader. Planförslaget ger även utrymme för förtätning inom flera delområden där bebyggelsen nu är jämförelsevis glest utbredd.

Plats har beretts för en utökning av den kommunala servicen. Utöver tidigare nämnda serviceanläggning inom vårdsektorn ges utrymme bl a för utbyggnad av skolor, barnstugor och fritidshem. Nytt bibliotek kan även inrymmas. För fritid och rekreation föreslås förbättringar av lekplatser samt utbyggnad av anordningar för friluftsverksamhet i samband med att en campinganläggning lokaliseras till närheten av det befintliga stadsdels- badet.

I kommunplanen understrykes behovet av en förbättrad trafikmiljö. I föreliggande planförslag avses trafikmiljön i första hand förbättras genom omläggning av genomfartstrafiken så att denna i största möjliga utsträck- ning skall kunna framföras på trafikleder norr om planområdet. I samband med planarbetet har framlagts ett förslag till mål för trafikföringen sedd på mycket lång sikt. Enligt denna skulle Fridhems- gatan kunna avlastas från nästan all körtrafik och bli huvudgångstråk. Målet kan inte uppnås inom överskådlig tid men kan tjäna som väg- ledning vid andra planbedömningar för området. Nu föreslås enklare åtgärder av typen införande av återvändsgator och förbättring av gator som har möjlighet att samla upp trafik.

För den kommersiella servicen föreslås begränsande åtgärder för sådan tillväxt av livsmedelshallar o dyl som skulle kunna försämra möjligheter- na att bibehålla åtminstone fyra försäljningsställen för livsmedel lokalise- rade så att lämpliga gångavstånd fås från flertalet bostäder inom området.

Kvarteret Grunden, Stabbfoten, Kaparen och Kantaren föreslås för långsiktigt bevarande och ges för detta ändamål lämpliga föreskrifter liksom utvidgad byggnadslovsplikt.

Vissa delar av området förväntas vara störda av trafikbuller. Detta gäller närmast intill trafiklederna norr om planområdet. Trafiken på Fridhemsgatan ger upphov till störande buller. Planförslaget behandlar endast delvis dessa problem och anvisar olika sätt att bemästra dem. I övrigt hänvisas till kommundelsplanen för området norr om det här aktuella vari kommunens stora infartsleder från söder behandlas.

Den huvudsakliga markanvändningen för området såsom den skulle bli om planen i sin helhet blir genomförd framgår av kartbilaga 1. Denna är att betrakta som en målbild.

2.2 Topografi

Stadsdelen är belägen på den nordöstra sluttningen av Södra stadsberget. Berget når på sin högsta punkt söder om planområdet en höjd av 240 m. Området är därför delvis avskuggat från solljus under vinterhalvåret. Från flera platser har man emellertid en god utsikt över Sundsvallsfjärden. Området är öppet beläget och f n bebyggt så att för bostäder godtagbara ljusförhållanden råder trots relativt låga solvärden. Områdets starka sluttning åt nordost försvårar vägdragningar och anordnande av andra passager i denna riktning.

2.3 Grundförhållanden

Den översiktliga geotekniska undersökningen visar att området i stort sett har goda grundförhållanden för bebyggelse och andra anläggningar på mark. I områdets sydöstra del invid Fäbodsandsvägen med omgivningar finns en dalgång med lösare jordlager som kan föranleda behov av grundför- stärkande åtgärder. Markförhållandena här är av samma slag som vid Sundsvalls hamnområde omedelbart norr om planområdet där vissa svårigheter föreligger för uppförande av tyngre byggnader och under- jordiska ledningar m m.

2.4 Klimat och luftföroreningar

Klimatförhållandena inom området är inte av någon för trakten speciell karaktär. Vindriktningar från sydost kan medföra vissa luftföroreningar främst orsakade av närbelägna industrier för tillverkning av aluminium och petrokemiska produkter. Föroreningarna är emellertid av sådan art att de lämpligast åtgärdas vid utsläppen. Utredning härom pågår. Hinder mot bebyggande av planområdet torde inte föreligga på grund av nuvarande luft föroreningssituation.

2.5 Trafik 2.5.1 Nuvarande trafikmiljö

Trafikmatning av området sker idag dels via Björneborgsgatan, som gränsar mot områdets nordvästra del, dels via Fridhemsgatan, som genomkorsar planområdet från anslutningen till Björneborgsgatan i nord- väst till anslutningen och dels via Fäbodsandsvägen till E4 i sydost. Viss genomfartstrafik (E75 och E4 söderut) framföres f n på Fridhemsgatan.

Den huvudsakliga E4-trafiken går idag på Landsvägsallén belägen norr om planområdet. Omedelbart söder om Landsvägsallén har mark reserve- rats för en motorväg, som avses byggas efter 1980. Där kommer såväl E4- som E75-trafik att framföras. Den trafiksituation som uppstår efter det denna led tagits i bruk påverkar planeringen av Skönsmon dels genom att vissa bullerstörningar kan uppstå inom norra delen av planområdet, dels genom att möjligheterna att anknyta trafik från planområdet till E4 begränsas till två, nämligen vid Oljeporten och vid Fäbodsandsvägen. Problemen kring väg E4 behandlas i en särskild kommundelsplan, vari även hamnområdet ingår.

Trafikräkningar har företagits på fyra ställen inom och i anslutning till stadsdelen Skönsmon. Räkningarna företogs under 1970 medan ännu E4- och 575-trafiken i båda riktningarna var fördelad på Landsvägsallén och Fridhemsgatan. Trafikråkningen visade att maximitrafiken på Fridhems- gatan för ett medeldygn varierade mellan 16 000—17 000 fordon. Mini- mitrafiken varierade mellan 13 000—14 000 fordon. Genomfartstrafiken utgjordes av 5 OOO—6 000 fordon. Sedan dess har Fridhemsgatan getts en ny anslutning till Landsvägsallén — den s k Fäbodsandsvägen. I samband därmed har all norrgående E4-trafik hänvisats till Landsvägsallén.

Lokalgatunätet inom området är av äldre rutnätstyp med längsgående gator i nordväst-sydöstlig riktning och tvärgående, ivissa fall mycket branta gator vinkelrätt mot dessa. Gatunätet utnyttjas till övervägande del för blandtrafik, dvs separata gång- och cykelvägar saknas.

2.5.2 Föreslagen trafikföring (se kartbilagorna 2, 3 och 4)

I sina huvuddrag ansluter utformningen av planförslagets trafikföring, till de riktlinjer, som fastlagts i kommunplanen och gatukontorets översiktli- ga trafikutredningar.

Föreslagna ändringar för biltrafiken syftar till att successivt avveckla genomfartstrafiken från området. All sådan trafik avses i framtiden kunna föras på trafikleder norr om planområdet. En tänkt framtida målbild för trafiksituationen illustreras på kartbilaga 2. I denna målbild förs även så mycket som möjligt av den trafik som alstras inom området direkt ner till de nordliga trafiklederna. Lokalgatorna avses anslutas till fyra nord-sydliga uppsamlingsgator, Vintergatan — Solgatan, Västra Radiogatan, Härstavägen och Vapelvägen, utgående från Björneborgs- gatan, som föreslagits utbyggd i sydöstlig riktning från Oljeporten fram till Fäbodsandsvägen. Fridhemsgatan avses nyttjas för enbart busstrafik samt gång— och cykeltrafik.

Det är f n inte möjligt att ange något tidsperspektiv på genomförandet av den målbild som beskrivits ovan. Den avses främst nyttjas som långsiktig vägledning för detaljplanering inom området.

Under ett övergångsskede, som även kan komma att sträcka sig avsevärd tid efter år 1980, måste därför Fridhemsgatan fungera som matarled för upptagande av trafik från området. Björneborgsgatan som redan nu är matarled skall även framdeles tjäna detta ändamål. Övriga genomgående gator skall där så är möjligt utföras som återvänngator. Vissa nordsydliga tvärgående gator skall tjäna som uppsamlingsgator för dessa återvändsgator samt i vissa fall utgöra förbindelse mellan Björne- borgsgatan och Fridhemsgatan. De betydelsefullaste uppsamlings- gatorna blir Vintergatan — Solgatan, Västra Radiogatan, Härstavägen och Vapelvägen. Denna trafikbild illustreras på kartbilaga 3. Avsikten är att genomföra denna trafiksanering till år 1980.

Kommentar: Här kan lämpligen ges en redogörelse för vilken gatu- standard som skall tillämpas. Om planens funktion i väsentlig mån är beroende av enkelriktningar eller andra trafikregleringar bör detta även anges här. I övrigt behandlas gatorna i områdesredovisningen.

2.5.3 Gång- och cykeltrafik

F n framgår gång- och cykeltrafiken på samma vägnät som körtrafiken. På flera ställen saknas trottoar. En väsentlig orsak till de trafikolyckor som förekommit mellan gång— och körtrafikanter kan förmodas vara dena blandning av trafikslagen. Det är därför önskvärt att försöka åstadkomma ett särskiljande. Detta kan erhållas dels genom anläggande av större huvudgångstråk i de mest utnyttjade gångriktningarna och dels genom en successiv utbyggnad av trottoarer i samband med ombyggnad av befmtli- ga gator.

Planförslaget innebär att gång— och cykeltrafiken i görligaste mån skall inriktas mot en intill Fridhemsgatan parallellt med denna föreslagen gång- och cykelväg. Denna väg skall utbyggas skild från körbanan med planteringar eller andra anordningar som hindrar korsning med biltrafiken på andra platser än vid övergångsställen eller gångtunnlar.

Gångvägarna inom området skall i övrigt anordnas så att bästa möjliga kontakt fås mellan skolor och bostäder samt från dessa ut mot rekrea- tionsmarken söder om området. Befintliga gångvägar avses rustas upp.

Trafikljus föreslås dels i korsningen mellan Fridhemsgatan och Västra Radiogatan samt dels i korsningen mellan Fridhemsgatan och gångvägen genom Vapelskogen. Gångtunnel bör anläggas i Fridhemsgatans södra del för att underlätta trafiken mellan Kubikenborgsskolan och idrottsanlägg- ningarna vid stadsdelsbadet. Denna gångtunnel bör senast vara färdig- ställd när den i denna kommundelsplan föreslagna utbyggnaden av Kubikenborgs skola tas i anspråk.

Huvudgångvägar, trafikljus och övergångsställen framgår av kartbilaga -4, där ägen gångvägarnas sammanhang med rekreationsanläggningar visas.

I samband med genomgripande förnyelse inom större delområden skall separata gång- och cykelvägar utläggas inom byggnadskvarteren. Det

förutsätts även att husens gångentréer förläggs mot gårdssidan där så är möjligt.

Kommentar: Här kan ev kommunens norm för gångvägar anges.

2.5.4 Parkering och angöring

Bilparkeringen fungerar fn i stort sett tillfredsställande. Flertalet bilar parkeras på tomtmark. Någon större samlad parkeringsanläggning torde därför ej erfordras. I samband med genomgripande förnyelse skall parkering samlas till gemensamma anläggningar invid eller nära uppsam- lingsgator. Parkering för kontor, butiker och andra verksamheter skall i görligaste mån placeras så att dubbelutnyttjande kan ske. Parkering skall beredas plats på tomtmark. Vid den föreslagna anläggningen för åldrings- service m m avses genom kommunens försorg ett 20-tal platser ställas till förfogande som allmän parkeringsplats. Den befintliga parkeringen vid stadsdelsbadet avses betjäna även den körtrafik som skall till elljusspår och vandringsvägar på Södra stadsberget. Parkeringsplatserna skall där ökas med 15—20 st.

Anläggande av parkeringsplatser skall vid upprättande av byggnads- planer för nybebyggelse följa de av kommunstyrelsen antagna generella normerna för Sundsvalls centralort.

Den i kartbilaga 3 illustrerade utformningen av gatunätet torde i huvudsak ge tillfredsställande förhållanden för angöring. Där avståndet mellan i planen föreslagen angöringsgata och bostadsentré överstiger 50 ni skall i samband med nybebyggelse eller vid genomgripande ombygg- nad angöringsmöjlighet anordnas så att detta avstånd inte överstiges.

För tillgodoseende av handikappades behov av bilplatser m ni skall följas de av kommunfullmäktige antagna generella normerna för Sunds- valls centralort.

2.5.5 Kollektivtrafiken

Kollektiktrafiken omfattar fn tre busslinjer som för mot cityområdet. Linje nr 1 går på Björneborgsgatan — Kyrkbergsvägen. Linje 2 går på Fridhemsgatan. Linje 9 går på Östermogatan — Rebetskygatan. Denna senare linje passerar stadsdelen Södermalm innan den når city.

2.5.6 Trafikbuller

Besvärande bullerstörningar från biltrafik kan uppkomma invid trafik- lederna norr om planområdet samt längs Fridhemsgatan.

I den fastställda kommundelsplanen för hamn- och vägområdet norr om den här aktuella planen har bullerstörningarna från trafiken på Landsvägsallén-Björneborgsgatan (E4 och E75) behandlats. Därvid har beslutats att skyddsanordningar skall uppföras i samband med den förestående ombyggnaden av dessa vägar. Dessa skyddsanordningar be- döms tillgodose erforderligt bullerskydd utom inom delområdena nr 7, 8 och lO. För dessa delområden ges särskilda föreskrifter i områdesredo-

visningen för den här aktuella kommundelsplanen.

Längs Fridhemsgatan kan bullerstörningar uppkomma inom en bredd av 50m från gatans mittlinje. Längs stor del av leden finns redan byggnader inom detta avstånd. Dessa avskärmar bakomliggande mark från buller. För den långsiktiga trafikmålsättningen avses Fridhemsgatan avlastas från trafik. Det kan emellertid dröja mycket länge innan detta kan ske. Vid nybyggnad eller ombyggnad skall till skydd mot trafik- buller, ljudisolerande fönster anordnas i byggnadernas fasader mot Fridhemsgatan inom 40 m avstånd från gatans mitt såvida inte området är avskärmat från buller genom byggnad eller annan anordning av bestående art. De områden som kan bli utsatta för störande trafikbuller har markerats på kartbilaga 3.

2.6 Bostäder och befolkning

Inom området var ca 7 000 personer bosatta i början av år 1973. Vissa statistiska data avseende invånarna är redovisade i tabell bilaga A. Kommunplanens målsättning att utöka befolkningen inom området till 9 000—10 000 har inte visat sig vara möjlig att förena med de övriga målen för förnyelse inom området. En orsak härtill är bla att det befintliga bostadsbeståndet på flera ställen visat sig ha högre kvalitet än förstudierna till kommunplanen angav. Beräkningarna visar att 7900 invånare år 1980 är ett troligt befolkningstal. Denna siffra har använts som underlag för dimensionering av kommunal service, trafikpragnoser

m m. Bostadsbeståndet omfattade 1970 ca 94 700 m2 vy i småhus och ca

160 000 m2 vy i flerfamiljshus. Bostadsbebyggelsens utrustningsstandard och fördelning på hustyper och lägenhetstyper har redovisats i ovan angivna tabellbilaga. För planförslaget har vissa nya förutsättningar tillkommit i nytt bostadsbyggnadsprogram, bostadssaneringsprogram och ett bevaringsprogram för kommunen.

Bostadsbeståndets kvalitet och ålder samt förslag till upprustning har närmare studerats i samband med upprättandet av" bostadssanerings- programmet. Den nuvarande bebyggelsen är heterogen i fråga om ålder, utrustningsstandard, lägenhetssammansättning och värde. En radi- kal förnyelse av all sämre bebyggelse-skulle kräva ett stort engagemang från kommunens sida och är f 11 inte ekonomiskt möjligt att genomföra. Några delområden (områdena 10, 13—17 och 21) är emellertid i behov av total förnyelse genom rivning och nybyggnad. På några av dessa platser har kommunen i stort sett förvärvat all mark och avser att genomföra genomgripande förnyelse. Sålunda avses total förnyelse genom rivning/ nybyggnad ske dels inom ett område väster om Vapelskogen, begränsat av Fridhemsgatan, Härstavägen, Jakob Sjöléns väg och Fjärdingsvägen, dels inom ett _område öster om begravningsplatsen, begränsat av Pastors— gatan, Kyrkbergsvägen, Skönsmogatan och Kyrkstigen.

Inom flera kvarter kan viss förtätning ske. Inom dessa kan även rivning och nybyggnad av enskilda hus i enlighet med befintliga bebyggelse- mönster ske. De områden där denna utveckling kan tillåtas framgår av

kartbilaga 6. Där inte särskilt anges att förnyelse är önskvärd kan byggnadernas standard förbättras genom ombyggnad.

Några äldre bostadskvarter föreslås för långtsiktigt bevarande och behandlas under särskild rubrik nedan (avsnitt 3.7).

Vid en full utbyggnad har tillgänglig bostadsvåningsyta antagits upp- komma enligt nedanstående tabell

Småhus Flerfamiljshus

Befintlig 1973 (m2 vy) 94 700 160 000 Tillkommer genom rivning och punktvis

förnyelse (m2 vy) +22 900 +7 150 Tillkommer/avgår genom rivning och ny- byggnad inom större sammanhängande områden (m2 vy) — 4 900 +30 100

Summa 112 700 206 250 % 35 65

Totalt erhålls alltså 318 950 m2 vy motsvarande 12 760 re. Med den i kommunplanen antagna utrymmesstandarden för år 1960 medför detta ett invånarantal av ca 7 900 per år 1980.

Förtätningen har antagits tillkomma genom en kombination av följan- de faktorer:

a) Tillbyggnad av befintliga hus Sådana enfamiljshus som har bedömts vara av god kvalitet och som nu har en våningsyta avsevärt understigande den för enfamiljshus vanliga, har antagits tillbyggda upp till genomsnittligt 125 m2.

b) Rivning/nybyggnad Befintliga småhus av dålig kvalitet har förutsatts bli ersatta av nya med i genomsnitt 125 m2 vy.

c) Tomtdelning Större småhustomter har, där tomtens form och befintlig bebyggelse så medger, förutsatts bli uppdelade och var och en av de nybildade bebyggda med enfamiljshus med i genomsnitt 125 m2 vy.

d) Genomförande av gällande byggnadsplaner som inte tagits ianspråk i sin helhet m m Inom områden med gällande byggnadsplan har planens bebyggelseför- ändring förutsatts bli genomförd under den tidsperiod kommundels- planeförslaget avser. Därutöver har vissa förstudier gjorts för nya byggnadsplaner inom kvarter avsedda för förtätning med flerfamiljs- hus.

För nyuppförande av bostadsbyggnader gäller att inga förändringar som innebär att det i områdesredovisningen angivna maximala exploaterings- talet överskrides, är tillåtna. Byggnadsrättens närmare fördelning avgöres vid upprättande av byggnadsplaner. Som huvudprincip gäller att där exploateringen varierar avsevärt inom samma område skall vid rivning/ nybyggnad i huvudsak samma fördelning av exploateringen eftersträvas såvida inte annat sägs vid områdesredovisningen.

2.7 Arbetsplatser

Antalet inom planområdet förvärvsarbetande uppgick 1970 till totalt 1 122 personer. Fördelningen på näringsgrenar framgår av tabell bilaga A. De större arbetsplatserna är koncentrerade till ett småindustriområde i planområdets södra del. Utanför planområdet omedelbart norr och öster om detta är flera stora arbetsplatser belägna, tex Skogsbrukets data— central och Gränges Aluminium. Planområdet kan, främst med tanke på närheten till dessa stora industriområden, sägas vara väl försett med närliggande arbetsplatser. Nya arbetstillfällen avses därför tillskapas endast inom servicesektorn i samband med utbyggnad av skolor, ålder- domshem, anläggningar för sjukvård osv.

Önskemål om kontorisering av bostadslägenheter eller nyuppförande av kontorsbyggnader har inte framkommit. För undvikande av buller- störningar inom bostadsbebyggelsen har diskuterats att låta markom- rådena närmast de större trafiklederna utnyttjas för annat än bostads- ändamål. Problemet avses studeras närmare i samband med detaljplane- ring av dessa områden. I områdesredovisningen anges i förekommande fall riktlinjer härför.

2.8 Undervisning

Området betjänas f 11 av tre skolor nämligen Kubikenborgs skola (L + M), Skönsmons skola (L+ M) och den omedelbart väster om planområdet belägna Höglundaskolan (H).

Skolorna är med tanke på gångavstånd från bostäderna relativt väl belägna. Flertalet bostäder har högst 600 m gångavstånd till låg— och mellanstadium.

Skolkontoret har med en dimensionerande folkmängd av 7 900 inv som grund beräknat att mark bör reserveras för skollokaler för fem paralleller på såväl låg— som mellanstadiet. Detta markbehov kan tillgodo- ses inom de befintliga skoltomterna. Beträffande högstadieundervis— ningen har Skolkontoret antagit att Höglundaskolans nuvarande lokaler även på lång sikt kan anses tillräckliga. Skulle detta antagande eventuellt visa sig vara felaktigt, finns möjligheter att hänvisa högstadieelever från Skönsmon till den planerade högstadieskolan i Bredsand, belägen sydost om planområdet.

Anläggningarnas läge samt ungefärliga upptagningsområden (för L + M) framgår av kartbilaga 5.

Antalet klassenheter har beräknats med utgångspunkt i att 15 % av den totala dim befolkningen utgörs av barn i grundskoleålder. Detta ger totalt 1 185 skolbarn.

Fördelningen av dessa på L + M + H har antagits vara 30 % + 35 % + 35 %, dvs

L — 355 barn — 15 klasser (24 elever/ klass) M —- 415 barn — 15 klasser (28 elever/klass) H — 415 barn — 15 klasser (28 elever/klass)

Vid dimensioneringen av tomtytor har utgångsvärdet varit 800 — 1 000 mz/klassenhet.

Skönsmons skola avses utökas vad beträffar klassantalet. I anslutning till skolan skall uppföras fritidshem och förskola. Kubikenborgs skola utnyttjas som tidigare men tillbyggs även den med nya lokaler vari även fritidshem och förskola avses att inrymmas. Östermalms gamla skola skall enbart utnyttjas för lekskola och daghem.

2.9 Barntillsyn

I begreppet barntillsyn inbegrips här daghem, lekskolor, allmän förskola och fritidshem.

För närvarande finns inom planområdet en barnstuga i Vapelskogen med två daghemsavdelningar och ett fritidshem. Dessutom finns två lekskolor med 2 x 20 barn i vardera. Lokaler för dessa har hyrts i bostadsfastigheterna Kubikenborgsgatan 20 och Båtsmansvägen 3.

Enligt ett av socialförvaltningen framlagt förslag till barntillsyns— program skall 40 % av barnen mellan 1/2—6 år kunna beredas plats på daghem, varav 25 % i familjedaghem. För detta krävs en utbyggnad till 14 avdelningar. Mark för dessa har reserverats på tre platser: Vapelskogen, Östermalms gamla skola och Carlsbäcksparken. Tomterna har en bra spridning inom området och är lättillgängliga för både kollektivtrafikan- terna och de bilburna. Gångtrafiken kan åtminstone i områdenas omedel- bara närhet framföras relativt skyddad.

För att uppnå programmets målsättning vad gäller lekskolan och den allmänna förskolan erfordras fem avdelningar. Mark för detta har reser- verats vid Kubikenborgs skola, Skönsmons skola och Östermalms gamla skola.

Fritidshem bör enligt programmet förläggas i närheten av låg- och mellanstadieskolor. För planområdet krävs fem avdelningar, för vilka mark har avsatts vid områdets båda skolor.

2.10 Sjuk- och hälsovård, åldringsvård

Lokaler för sjuk- och hälsovård saknas för närvarande helt inom stads- delen. Enligt kommunplanens direktiv skall en treläkarstation och i anslutning till denna lokaler för barnavårdscentral, apotek och tandläkare lokaliseras centralt inom planområdet. Denna anläggning har föreslagits ingå i det servicecentrum, för vilket ett markområde reserverats väster om Vapelskogen och norr om Fridhemsgatan. Inom detta markområde avses också ett ålderdomshem med 80 platser i kombination med pensionärs- hotell innehållande 25 platser att uppföras.

2.11 Bibliotek, fritidslokaler, samlingslokaler

Befintligt filialbibliotek i kv Haggen har otillräckliga lokaler. Nytt stadsbibliotek har föreslagits ingå i det servicecentrum för vilket ett markområde reserverats väster om Vapelskogen och norr om Fridhems-

gatan. Här avses också en ny fritidsgård uppföras, som ersättning för den s k Harmonilokalen, vilken dock även fortsättningsvis avses utnyttjas för viss föreningsverksamhet. Det finns även behov av ett antal mindre samlingslokaler av typ klubbrum. Sådana lokaler har förutsatts kunna integreras i bostadsbebyggelsen och behandlas inte i detta planförslag.

Området för Skönsmons kyrka har utökats österut för att ett antal parkeringsplatser skall kunna anordnas. Församlingsgård finns söder om kyrkan. Behov av utbyggnad kan om sådant uppstår tillgodoses inom befintlig tomt. För frikyrklig verksamhet har inget nytt lokalbehov anmälts.

2.12 Kommersiell service

Området är relativt välförsett med butiksservice. Här finns en större och två mindre livsmedelshallar samt tre mindre butiker med försäljning av livsmedel och andra dagligvaror. Här finns även ett konditori, två mindre matserveringar, ett bankkontor, två postkontor m rn. Områdets relativa närhet till city försvårar möjligheterna att göra bedömningar av det framtida utbudet av kommersiell service. I nuvarande läge finns inte anledning att från kommunens sida företa åtgärder för att förbättra eller i övrigt förändra denna servicenivå.

De befintliga små livsmedelsbutikerna har en betydelsefull funktion för äldre och handikappade. Inom området bör därför helst inte ny— etablering av större livsmedelshallar ske. Inte heller bör befintliga livs- medelsbutiker få byggas ut på ett sätt som bedöms kunna avsevärt försämra möjligheterna att uppehålla närservice med livsmedel i befintliga butiker. Som vägledning för bedömning av behov av lokalytor för försäljning av livsmedel har området delats in i fyra delområden. Inom vart och ett av dessa har, i enlighet med de riktlinjer som finns i det av kommunen antagna varudistributionsprogrammet, föreslagits en maximal yta av 300 ni2 som får upplåtas för livsmedelsförsäljning. Områdesindel- ning för tillåten butiksyta framgår av kartbilaga 5. Skulle trots detta inte livsmedelsförsäljning för enklare dagligvaror kunna uppehållas inom vart och ett av dessa förutsätts att de i varudistributionsprogrammet föreslag- na kommunala åtagandena för detta ändamål genomförs.

Postverket har framfört önskemål om nya och större lokaler som ersättning för ett av de befintliga äldre postkontoren. Preliminärt har föreslagits, att detta nya postkontor bör ingå idet servicecentrum, för vilket mark reserverats väster om Vapelskogen och norr om Fridhems- gatan.

2.13 Fritid och rekreation utomhus

Med beaktande av områdets centrala belägenhet invid innerstaden finns jämförelsevis god tillgång på ytor för rekreationsändamål.

I områdets södra del finns ett större rekreationsområde innehållande bl a ett stadsdelsbad och ett antal bollplaner. Öster om detta rekreations- område har ytterligare mark reserverats för rekreationsändamål. Eventuellt

kommer en campingplats att iordningställas här. Bollplaner finns dess- utom på de två skoltomterna samt i Östra Skogsparken. Området kan anses vara förhållandevis välförsett med platser för bollspel. Större lekområden finns i Vapelskogen, Bäckparken, på mark söder om Kubi- kenborgsskolan, i Östra Skogsparken och i Fridhemsparken. Till viss del är dessa dåligt försedda med lekutrustning. I Vapelskogen finns dessutom en minigolfbana.

Förbättringar av främst förskolebarnens utemiljö förutsätts ske vid sanering och nybyggnad. För äldre barn är lekmöjligheterna väl tillgodo- sedda genom att planområdet är beläget i omedelbar anslutning till Södra stadsberget, som utgör ett stort strövområde med möjlighet till olika fritidsaktiviteter. Bla finns där en slalombacke och elljusbelyst skidspår. Därför krävs inte några mer omfattande nyanläggningar för utomhus— rekreation utöver förbättringar av lekutrustningar och röjning inom parkområden.

Vid nyuppförande av bostadsbebyggelse skall i de fall byggnadsplan inte omfattar helt kvarter, lekplatsfrågorna studeras och bedömas kvar- tervis, varvid eventuellt behov av samordning skall avgöras. För dimensio- nering av lekplatser odyl gäller den av kommunfullmäktige antagna generella normen för innerstadens randområden.

2.14 Naturmiljö och växtlighet

Inom de bebyggda delarna finns en omväxlande vegetation med flera vackra äldre tråd. Flertalet befinner sig på mark som även framdeles avses för parkändamål. Dessa bör med tillgodoseende av kravet på ljustillförsel och öppenhet i flertalet fall kunna behållas i nuvarande skick eller med en försiktig beskärning kunna hållas vid liv åtskillig tid ytterligare. Flera träd av detta slag finns också på mark som utgör tomtmark för enskild bebyggelse. I dessa fall är det önskvärt att vid nybebyggelse kunna anpassa denna så att värdefull vegetation sparas. Det har emellertid inte bedömts vara nödvändigt med särskilda skyddsåt- gärder för bevarande av vegetation inom de bebyggda delarna av annat slag än att i vissa fall införa byggnadslovsplikt för trädfällning. Parkan- läggningarna intill befintlig begravningsplats och tomt för Skönsmons kyrka förutsätts bibehållas utan större ingrepp.

För de intill Södra stadsberget belägna strövområdena vilka delvis ingår i planen finns ett särskilt skötselprogram upprättat av parkavdelningen. Därvid föreslagna åtgärder stämmer väl med här i övrigt föreslaget nyttjande.

2.15 Bevaring av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

Av de olika förslag till åtgärder som finns upptagna i det under utredningstiden framlagda bevaringsprogrammet, bör för stadsdelen Skönsmon följande ingå.

Område 3 omfattande kvarteren Grunden, Stabbfoten, Kantaren och Kaparen skall avses för långsiktigt bevarande. Området ges särskilda

föreskrifter. Den i kommunplanen tidigare angivna utökningen av byggnadslovsplikten kvarstår i princip men ges här en slutlig utformning. Beskrivning av området, föreskrifter och omfattning av byggnadslovs- plikten återfinns i områdesredovisningen nedan.

2.16 Teknisk försörjning

Huvudvattenledningar och avlopp är inom området av jämförelsevis god kvalitet. De förändringar och det tillskott av förbrukare som planen ger utrymme för väntas inte föranleda några större förändringar av va-nätet. Systemet för bortforsling av dagvatten och spillvatten är emellertid av något föråldrad typ. Dagvatten och spillvatten är inom stora delar av avloppsnätet sammanfört till samma ledningar. Allteftersom lednings- nätet måste förnyas i samband med ny- och ombyggnader skall s k duplikatsystem med skilda ledningar införas.

Elektriskt huvudnät och telenät är av tillfredsställande standard. Kommunen har beslutat att successivt förse centralorten med fjärr- värme från ett antal centralanläggningar. För bebyggelsen inom området innebär detta att uppvärmningssystemet skall utformas för en framtida enkel koppling till fjärrvärmesystemet. Särskilda anvisningar för detta finns i ett av kommunen antaget program för införande av fjärrvärme i centralorten.

2.17 Huvuddragen i planerade markanvändningsförändringar

Huvuddragen i de förändringar som föreslås redovisas på kartbilaga 6. Förändringarna har hänförts till följande kategorier av områden och verksamheter.

. Område där omfattande rivning och nybyggnad avses ske. Innefattar äldre bostadsbebyggelse som i huvudsak ersätts med ny sådan utom inom ett kvarter där marken skall nyttjas för uppförande av service- centrum . Område där komplettering avses ske med bebyggelse av annan typ än den befintliga. Avser företrädesvis komplettering med radhusbebyggel- se i område med friliggande enfamiljshus . Områden där viss förtätning samt rivning och nybyggnad av enskilda hus i enlighet med befintligt bebyggelsemönster avses ske. Gäller i huvudsak område med befintlig villabebyggelse där tomter kan delas och nya villor uppföras . Område där tillbyggnad och komplettering av befintliga anläggningar kan ske. Gäller t ex skolor och övriga allmänna anläggningar . Områden där inga förändringar av utnyttjandet avses ske. Gäller såväl vissa bebyggelse- som rekreationsområden . Områden som aktivt avses att utvecklas till rekreationsområde e dyl . Område med bebyggelse avsedd för långsiktigt bevarande. Avser det område som tagits upp i kommunens bevaringsprogram . Planerad utbyggnad av befintlig gata till matargata. Utbyggnaden innebär att biltrafiken kan begränsas på vissa mindre gator i området

. Planerad ny matargata. Utbyggnaden innebär att Fridhemsgatan kan avstängas för privat biltrafik och omformas till bussgata och gågata . Nyanläggning av gångstråk . Nyanläggning av planskild korsning mellan gång- och biltrafik

3 Områdesredovisning

3.1 Inledning

I avsnitt 2.17 redovisas huvuddragen av den framtida markanvändning som avses enligt denna kommundelsplan och de förändringar som därvid förutsatts komma att ske. Redovisningen har därvid gjorts dels samlat för hela området och dels sektoriellt för olika funktioner inom området. I det följande ges en redovisning över hur planens förslag påverkar olika delområden och vilka regler och föreskrifter som därvid skall gälla för markanvändningen.

Indelningen i olika delområden har skett dels med utgångspunkt i vilket användningssätt som avses tex för bostäder eller rekreationsytor och dels med beaktande av vilken grad av förändring som planeras ske tex genomgripande förnyelse eller bevarande. De större gatorna betrak- tas i princip som delområden men redovisas med namn i texten. Områdesindelningen och områdesnumreringen framgår av kartbilaga 7.

Framställningen inleds med en översikt av vilka typer av reglering m m som återfinns i områdesbeskrivningarna.

Kommentar: I detta exempel begränsas redovisningen på följande sätt. Områdesbeskrivningen upptar inte samtliga delområden och ger inte exempel på beskrivning av större gator. Följande typer av områden exemplifieras:

. Område där genomgripande förnyelse avses genomföras i samband med att användningssättet ändras. . Område där genomgripande förnyelse avses genomföras men där användningssättet är oförändrat. . Område där förnyelse av bebyggelsen avses genomföras gradvis. . Område där inga förändringar av bebyggelsen beräknas ske under planperioden. . Område där långsiktigt bevarande av befintlig bebyggelsemiljö skall ske. 0 Område med specialanvänding att nyttjas för rekreationsändamål.

3.2 Översikt över reglerande bestämmelser

I samband med den efterföljande områdesredovisningen ges allmänna riktlinjer för markutnyttjandet inom vart och ett av områdena. För vissa områden ges även föreskrifter om omfattningen av efterföljande planlägg- ning samt förändringar i byggnadslovspliktens omfattning. För att ge en överblick över dessa regleringar redovisas i det följande dessa översiktligt.

3.2.1 Översikt över reglering av markutnyttjandet

I kommundelsplanens inledande delar beskrivs ambitionerna beträffande områdets framtida användning. Denna beskrivning avses vara vägledande för beslut i markanvändningsfrågor.

Det område som kommundelsplanen behandlar fungerar för närvaran-

de i huvudsak som ett bostadsområde. Den framlagda kommundelsplanen innebär i princip inga ändringar av detta förhållande. För att garantera att markutnyttjandet i området utvecklas på det sätt som avses samt för att säkerställa vissa kvalitéer i området fastlägges regler för markanvändning- en. De förhållanden som regleras är t ex bostadsbebyggelsens täthet samt omfattningen av områden för serviceändamål och rekreation. Den huvud- sakliga markanvändningen kan sammanfattas i följande kategorier 0 Område för övervägande bostadsändamål med tillhörande service av olika slag . Område för allmänna byggnader t ex skolor, kyrkor, barnstugor . Område för småindustriändamål

. Område för rekreation

3.2.2 Områden med sammanhållna byggnadsplaner

Inom ett begränsat antal kvarter förutsätts att en genomgripande ändring av bebyggelsestrukturen sker. Inom dessa områden gäller gene— rellt att sammanhållna byggnadsplaner bör upprättas. Inom vissa andra områden med mindre ändring av bebyggelsen har förstudier visat att byggnadsplanearbetet måste omfatta större sammanhållna delområden. Även i dessa fall föreskrivs att planerna skall ha viss omfattning.

1 områdesredovisningen ges program för planeringen av vissa områden. Programmet behandlar frågor som tex användningssätt, nyttjandegrad, huvudmannaskap, finansiering och tidplan.

3.2.3 Byggnadslovspliktens omfattning

] huvudsak gäller byggnadslagens normalbestämmelser. Utvidgad bygg- nadslovsplikt har ansetts motiverad främst inom den del av planområdet som har speciella kulturhistoriska värden samt inom de parkområden som ligger inneslutna i bebyggelsen. Byggnadslovsplikten har idessa områden utvidgats med bl a färgsättning och fällning av träd.

3.3 Område nr 1 7 innefattande kv Sliparen och Utlastaren

(Exempel på område där genomgripande förnyelse (totalsanering) avses genomföras i samband med att användningssättet ändras.)

3.3.1 Allmänt

Bebyggelsen inom området utgörs av mindre bostadshus, till stor del uppförda före 1920. Området har en areal av 1,5 ha. Den sammanlagda bostadsvåningsytan uppgår till 1,1 15 m2 . Tomtexploateringstalet (medel- värde) uppgår till 0,08. Genomsnittlig utrustningsstandard är låg. Antalet boende uppgick i början av år 1973 till ca 50 personer. Byggnadsbe- ståndet har en så låg standard att rivning/nybyggnad torde vara det enda tänkbara handlingsalternativet.

Området är centralt beläget och föreslås att utnyttjas för att tillföra stadsdelen en utvidgad service i form av åldringsvård, läkarstation, bibliotek m rn. Den av kommunen antagna ekonomiska långtidsplanering— en och landstingets plan för sjukvårdens utbyggnad skall utgöra utgångs— punkt för planläggningen.

Komplexiteten i området kräver att det behandlas i en sammanhållen byggnadsplan.

3.3.2 Program för byggnadsplan Markanvändning

Området skall planläggas så att följande verksamheter kan tillkomma: . ålderdomshem, cirka 80 platser . pensionärshotell, cirka 25 platser

dagcentrum fritidsgård

stadsdelsbibliotek läkarstation (tre läkare, distriktssköterskor, tandläkare, barnavårds- central, apotek) 0 parkeringsplatser för 150 bilar

Vidare bör följande gälla att byggnadernas inbördes gruppering och höjd bör kunna variera beroende på etapputbyggnad och lokalernas funktion. Högsta byggnads- höjden bör, för att ansluta till omgivningen, inte vara mer än tre våningar att områdets trafikförsörjning skall planeras från utgångspunkten att Jakob Sjöléns väg skall utgöra angöringsgata för området.

Genomförande

Kommunen avser att förvärva marken inom området samt stå som huvudman för programutredning och byggnadsplanläggning. Planlägg— ningsprogrammet bör behandla lokalbehov för olika verksamheter samt frågor om huvudmannaskap för genomförande och drift. Programmet bör även behandla tidsplan för genomförandet och finansieringsfrågor. Som

underlag för programskrivningen bör t ex gälla att organisatorisk samord- ning av landstingets och kommunens verksamhetsområden skall ske vid programarbetet.

3.3.3 Reglerande bestämmelser i avvaktan på genomförandet

Till dess förnyelsearbete påbörjats i enlighet med blivande byggnads- plan får ingen egentlig nybebyggelse ske i området. Smärre standardför- bättringar samt uppförande av uthus och enkla garage får dock ske. Rivning får ske utan byggnadsplan.

3.4 Område nr 16 innefattande kv Borraren, Fräsaren och Gjutaren

(Exempel på område där genomgripande förnyelse (totalsanering) avses genomföras, men där användningssättet är oförändrat.)

3.4.1 Allmänt

Bebyggelsen inom området utgörs av mindre bostadshus, till stor del uppförda före 1920. Området har en areal av 3,05 ha. Den sammanlagda bostadsvåningsytan uppgår till 1.780 m2 , tomtexploateringstalet (medel- värde) till 0,06. Genomsnittlig utrustningsstandard är låg. Genomsnittligt taxeringsvärde är också lågt. Antalet boende uppgick i början av år 1973 till ca 40 personer. Byggnadsbeståndet har en så låg standard, att rivning/nybyggnad bedömts vara det enda handlingsalternativet.

Området skall utnyttjas för bostadsändamål. Kvarteren närmast öster om området är avsedda att rivas och nybebyggas för att inrymma ålderdomshem, pensionärshotell, dagcenter, läkarstation, fritidsgård och stadsbibliotek.

Området avses behandlas som ett sammanhängande byggnadsplane- område. Förutsättning för detta är att inga väsentliga ändringar sker av kommunens bostadsbyggnadsprogram. Vid en nedskärning av bostads- byggnadsprogrammet kan i stället successiv rivning/nybyggnad och där- med kvartersvis byggnadsplanläggning ske för kvarteren Gjutaren, Borra- ren och Fräsaren i nämnd turordning.

3.4.2 Program för byggnadsplan Bostäder

Området är avsett att utnyttjas för bostadsändamål. Av ekonomiska skäl har det ansetts nödvändigt att nybebyggelse uppnår en jämfört med närliggande områden hög exploatering. Preliminära skisser utarbetade av stadsbyggnadskontoret utvisar, att området, bebyggt med trevåningshus och med parkeringsplatser delvis anordnade i två plan, skulle kunna inrymma ca 19 500 m2 vy (e=0,70). Enligt kommunplanens antagande om utrymmesstandard skulle området, bebyggt på detta sätt, inrymma ca 480 inv år 1980.

Som underlag för byggnadsplanläggningen skall gälla att utnyttjandegraden av området inte får understiga 0,70 och inte överstiga 0,75.

att området får bebyggas med flerfamiljshus i högst tre våningar. att lägenhetsfördelningen och lägenhetsstandard inom området följer det av kommunen antagna bostadsbyggnadsprogrammet, vilket innebär att området skall rymma 000 lägenheter om 5 rum och kök, 000 lägenheter om 3 rum och kök samt 000 lägenheter om 2 rum och kök

att all mark inom de omslutande gatorna skall vara kvartersmark.

Barnavård, lekmiljö

Sydost om området (ca 200 m) finns ett daghem med 20 platser Daghemmet är enligt det av kommunen antagna utbyggnadsprogrammet för barnstugor avsett att byggas ut till den tidpunkt då de här behandlade bostadskvarteren beräknas vara uppförda. Daghemmet har direkt sam- band med friluftområdet på Södra stadsberget. I det planerade be- byggelseområdets direkta närhet finns inga lekområden som kan täcka de boendes behov.

Parkering, trafik

Området kommer att kunna nås med bil från Fridhemsgatan, Hornsgatan och Jakob Sjöléns väg. Sett i ett längre tidsperspektiv är avsikten att Fridhemsgatan skall utvecklas till bilfritt gångstråk. För att området skall kunna ges den standard på bl a lekmiljö som anges ovan, bör parkerings- platser förläggas i områdets periferi. Parkeringsytorna bör dimensioneras så att bilplatsbehovet för de boende inom området tillgodoses inom kvartersmarken. Följande utgångspunkter för byggnadsplanläggningen bör således gälla

att området planeras med den förutsättningen att Hornsgatan och Jakob Sjöléns väg utgör matargata respektive angöringsgata för området

att avståndet mellan parkering och bostad inte bör överstiga 100 m att gångvägarna utföres så att de medger angöring för handikappfordon till bostadsentré.

3.4.3 Huvudmannaskap

Kommunen äger all mark inom området och avser enligt gällande bostadsbyggnadsprogram genomföra rivning och nybyggnad av området under åren 1976—77. Bostadsområdets administration och skötsel kom- mer att överlåtas till kommunens bostadsstiftelse.

3.4.4 Reglerande bestämmelser i avvaktan på genomförandet

För rivning erfordras inte byggnadsplan.

3.5 Område nr 37 innefattande ett tjugotal kvarter söder om Fridhemsgatan

(Exempel på område där förnyelse av bebyggelsen avses genomföras gradvis. Oförändrat användningssätt.)

3.5.1 Allmänt

Bebyggelsen inom området utgörs av enfamiljshus, till övervägande del uppförda under 1920-talet. Området har en areal av 00 ha, den samman- lagda bostadsvåningsytan uppgår till 000 m2, tomtexploateringstalet (medelvärde) till 0,00. Till viss del har de befintliga bostadshusen mycket liten lägenhetsyta och även i övrigt låg standard. Antalet boende uppgick 1973 till 000 personer. Marken är i huvudsak i enskild ägo. Det har ansetts önskvärt att åstadkomma dels en förtätning, dels en standard- höjning av bebyggelsen inom området. Detta bör kunna ske dels genom upprustning/tillbyggnad av befintliga hus, dels genom delning av befint- liga tomter och nybyggnad på därvid uppkommande nya fastigheter. Rivning och nybyggnad kan även ske där så är lämpligt.

Området skall även fortsättningsvis utnyttjas för bostäder i form av enfamiljshus. Kommunen avser att underlätta verksamheten främst genom framtagande av förslag till ny fastighetsindelning för de olika kvarteren inom området.

3.5.2 Reglerande bestämmelser

Markanvändning

. Förtätning av området får ske genom tillskott av enfamiljshus med maximalt två våningar samt en byggnadsyta av maximalt 000 rn2 . . Tillbyggnad som från allmän synpunkt bedöms lämplig medges till en byggnadsyta av maximalt 000 ml. . Rivning och nybyggnad medges varvid nybyggnad får ske till en byggnadsyta av maximalt 000 mz. . Utnyttjandegrad. Generellt skall gälla att områdets utnyttjandegrad inte får överstiga 0,0 re/ha (motsvarande ca x inv) samt att utnyttjan— degraden inom varje kvarter inte får överstiga de värden som redovisas i bilaga. (Redovisas inte här.) . Användningssått. Mindre ändringar av användningssätt som inte stör de närboende eller påverkar områdets huvudsakliga karaktär kan medges. . Trafik. Östermovägen är avsedd att utvecklas till busstrafikled. Nya utfarter på denna gata medges i princip inte.

3.6 Område nr 24 innefattande ett tiotal kvarter i nordöstra delen av planområdet

(Exempel på område där inga förändringar av bebyggelsen beräknas ske.)

3.6.1 Allmänt

Bebyggelsen inom området utgörs till största delen av flerfamiljshus i tre våningar, uppförda under åren 1960—64. Inom områdets östra del finns ett antal relativt nybyggda kedje- och enfamiljshus. En mindre livsmedels- hall är belägen vid Fridhemsgatan i områdets södra del. Området har en areal av 00 ha, den sammanlagda bostadsvåningsytan uppgår till 000 m2 , tomtexploateringstalet (medelvärde) till 0,0. Utrustningsstandarden är god (detta gäller även yttre komplement). Antalet boende inom området uppgick i början av år 1973 till 000 personer.

Beträffande bebyggelsen inom området antas inga förändringar ske inom planperioden. På grund av ökad utrymmesstandard (enl kommun- planens antaganden) förväntas antalet boende minska till ca 000 år 1980.

3.6.2 Reglerande bestämmelser Markan vändningen

Enklare tillbyggnader samt nyuppförande av sådana anläggningar som syftar till att förbättra utemiljö och lokal service kan tillåtas.

3.7 Område nr 3 innefattande kv Grunden, Stabbfoten, Kantaren och Kaparen

(Exempel på område där långsiktigt bevarande av befintlig bebyggelse- miljö skall ske.)

3.7.1 Allmänt

De fyra ifrågavarande kvarteren är vad som återstår av den bebyggelse som på 1890-talets stadskartor benämndes Stadsmon. Bebyggelsen låg utanför den egentliga staden. Byggandet förefaller att ha skett utan närmare kontroll från byggnadsnämndens sida och utan iakttagande av 1874 års byggnadsstadga för rikets städer.

Utan att de enskilda byggnaderna kan betecknas som kulturhistoriska rariteter utgör de tillsammans en mycket intressant relikt av Sundsvalls- distriktets träbebyggelse på 1800-talet. Utefter Solgatan och Björneborgs- gatan är byggnadssättet stadsmässigt med huvudfasaderna i kvarters- gränserna under det att byggnaderna på tomterna längs Vallgatans norra sida har det för sågverksepokens arbetarhus karaktäristiska draget att trapphusen ligger mot vägen, i detta fall mot söder, och de prydligt ordnade huvudfasaderna vänder sig mot sjön, i detta fall mot norr. Bostadshusen kompletteras vanligen med ansenliga uthusbyggnader i en eller två våningar, ofta med loftgång. Uthusen bidrar som regel till en miljömässigt värdefull slutenhet och understryker de olika fastigheternas individualitet.

Bebyggelsen inom området utgöres till övervägande del av trähus för en eller flera familjer, i några fall även för ensamstående. Husen är byggda under senare hälften av 1800-talet. De fyra kvarteren har en sammanlagd areal om ca 3,6 ha. De bevarandevärda äldre husens sammanlagda bostadsvåningsyta uppgår till 000 m2 . Tomtexploateringstalets medelvärde är 0,0.

Bostadshusens utrustningsstandard är ojämn. Genomsnittligt taxerings- värde är lågt. Det utgör i fråga om husen i genomsnitt 000 kronor per taxeringsenhet. Inräknas markens nuvarande taxeringsvärden uppgår genomsnittsvärdet till 000 kronor.

I området bodde i februari 1974 00 personer. Lägenhetsfördelning och befolkningsstruktur kan utläsas ur kommunens F OB-statistik.

En 1973 företagen detaljinventering redovisar utförligt kulturhistoriska data, tekniska bedömningar av husstommar och utrustning och ägoför- hållanden. Inventeringsmaterialet omfattar även en nutidsetnologisk stu- die varav bla framgår de boendes flyttningsbenägenhet ävensom en bedömning av de boendes förmåga att bära den ökade boendekostnad som följer av en upprustning av byggnaderna.

De tekniska bedömningarna visar genomgående att husstommarna är väl bibehållna under det att det skick som fasadbeklädnaderna, taken, fönstren och de andra snickerierna befinner sig i varierar starkt beroende på hur underhållet skötts på senare år. Utrustningsstandarden varierar; i många fall är den låg.

Den etnologiska studien visar låg flyttningsbenägenhet fram till tiden

omkring 1950. Därefter har ägarebyten varit mera frekventa. Vissa grupper av fastigheter har på senare tid förvärvats av en byggnadsfirma.

3.7.2 Riktlinjer för markanvändningen

Området skall utnyttjas för bostadsändamål. Genom lämpliga be— varingsåtgärder skall områdets karaktär betonas och dess kulturhistoriska och miljömässiga kvaliteter förstärkas. Bevarandet avser bebyggelse, anläggningar och trädgårdar.

3.7.3 Huvudmannaskap

Kommunen avser att svara för bevaringsåtgärder för de gator som passerar genom området eller utgör dess gräns. Fortsatt enskild förvalt- ning förutsätts. De bevaringsanvisningar som föreskrivs nedan avses bli iakttagna i samband med att fastighetsägarna begär byggnadslov till de åtgärder som är byggnadslovspliktiga.

3.7.4 Planeringsprogram

Ett program avseende yttre färgsättning att ligga till grund för byggnads— nämndens byggnadslovsgivning skall antas av byggnadsnämnden efter samråd med antikvarisk expertis. Förslag till program skall föreligga senast 0000-00-00.

3.7.5 Reglerande bestämmelser

Kompletteringsbebyggelse skall utföras av obrännbart material (tegel eller lättbetong) och beklädas med träpanel. Takbeklädnad skall vara falsad slätplåt.

Till ledning för meddelande av byggnadslov ges för vissa fastigheter följande föreskrifter. (Här redovisas endast kv Grunden.)

Kvarteret Grunden Grunden l.

Solgatan 5 omfärgas i enlighet med byggnadsnämndens förslag.

Grunden 2. Den rikt artikulerade fasaden restaureras. Stor varsamhet krävs vid utbyte av byggnadsdelar så att profiler, dekorationer, plåtbeslag etc inte förvanskas. Uthus skall sättas istånd, västra delen får ersättas med garagebyggnad med samma volym och fasadbeklädnad av trä.

Grunden 3. Asbestcementbeklädnaden avlägsnas. Antikvarisk expertis skall råd- frågas vid rekonstruktion av träpanelfasaden. Garagebyggnad av plåt bekläds med träpanel.

Grunden 6. Kioskbyggnad mot Björneborgsgatan rivs och ersätts med 2-vånings bostadshus. Byggnaden skall ligga i tomtgräns och till volym och karaktär samspela med Grunden 1, 2 och 3. Byggnadsplan skall upprättas vari kompletteringsbebyggelsen närmare studeras.

Grunden 14. Befintlig verkstadsbebyggelse av putsad lättbetong omfärgas. Komplet- teringsbebyggelse utförs som 2-vånings bostadshus vilket till volym och karaktär samspelar med Grunden l, 2 och 3. Byggnadsplan skall upprättas vari kompletteringsbebyggelsen närmare studeras.

Grundläggaregatan Asfaltbeläggningen avlägsnas och gatan återställs med grus som belägg- ning. Lyktstolpar av trä bibehålls, men kvicksilverljuset ersätts med glödljusarmatur av emaljerad plåt av äldre typ.

Byggnadslovspliktens omfattning

Byggnadslovsplikten skall utvidgas till att omfatta jämväl följande åt- gärder:

Utvändig färgsättning. Samtliga förändringsåtgärder på byggnadens utsida.

Uppförande och ändring av staket.

Trädfällning.

Anläggande av murar och trädgårdsvägar samt ändring av befintliga sådana anläggningar.

». denna?! _

Skönsmon Sundsvall

örneborgsgatan, Bj

Foto Hans Schlyter

BETECKNINGAR

_ Hondelsomröde stmedelsholl

__ Boslodsområde Övervogondelle meIUShUS Bostodsomröde Overvngande mn re flerfamiljshusrodhus eller lik nande Bosiodsomrdde. Övervo gande en' mlljShU5,'flllgandE eller parvis

Allmänt område Skolor. barnstu- gor m,m

_ Lek- och rekreationsområde _ Honlverks- och industriområde _ Begravningsplats

_o- Gröns lor planområdet

Förslag till kommundelsplan för

SKÖNSMON

i Sundsvalls kommun MARKDISPOSITION — MÄLBILD desb/ggnuxskonloret. februari 1973

LARS RIMFORS Susu/ggmdsdief

MRC WSTAVSSON ULF HEEERBER thrkitakt Phningenjör SKALA reooo 50 0 m DD mm

EYECKNINGAR

Fjurded Trufrkled Malorgalu Bussguta

FÖISIGQ till kommundelsplan for

SKÖNSMON

| Sundsvalls kommun

TRAFIKFÖRIm-MÅLBILD

StodsbyggWontorel. februari 1973

LARS RIMFORS

Wi

WRG GJSTAVSSW ULF HEEERBEV Plumrkitdd Planingenjör SKALA ramo

ETECKNIMSAR

Trufrkled Molargolu Lokulgulu _u— Enbart kollektiv trafik Busslinje Andhållpluls Område som kan vara stort uv lrohkbuller

Förslag till kommundelsplan for

SKÖNSMON

| Sundsvalls kommun

TRAFIKFÖRING -1980

Mmmmtomr, lebrunn 1973

LARS RIMFORS snusuyggrndschel

MRC) GJSTÅVSSON ULF HEIIRBERI Plc—arkitekt Planingenjör SKALA 15000

BETECKNINGAR Lek - och rekreationsområde:

LEKplOlS

Bollplan Tromngsplan ldrollsplols

Slodsdelsood

Minigolloona

_ böngslrör

Trafikljus

Génglunner

Campingplats.

.HrCI

Gul markering saknar betydelse

Förslag till kommundelsplan lör

SKÖNSMON

i Sundsvalls kommun

REKREATIONSOMRÄDEN Suisbyggnodskonluemebmari lm

LARS RIMFORS Susbyggnadsahef

BARBRO GJSTAVSSON ULF HEEERBEQG Plumrkileld Planingenjör SKALA 116000 50 0 m 200 Mm

BETECKNINGAR

Daghem

Lekskolo

Förskola

Lög- och mellanstadium Fritidshem

Bibliotek Samlmgslokal Postkontor Apotek Lokarstotlon Dagl rg varubutrk Mutservermg

Teoreliskt gångavstånd till L-M-skolu. 500 meter

|ooooooooaoeew

Grans för delområden inom VltkU Duluksytan Ej för over Stiga kvm

_o- Gröns för planområdet

Förslag till kommundelsplan för

SKÖNSMON

i Sundsvalls kommun

SERVICEAN LÄGGN | N GAR SunsbyggnodskmtoretJabnnn 1973

LARS RIMFORS Stdsbggmdschet

BARBRO GJSTAVSSON ULF HEIERBERG Planarkitekt Phninganjör SKALA tm 50 0 100 2.1) Him

KARTA b

BETECKNINGAR

Område om mer omlorlande rivning och nybyggnad avses ske

Område dar komplettering avses ske med babyggelse av annan typ an det befintliga

D Dmrådedor vrss tortalnlng som fanth och nybyggnad av enskilda hu$|en||ghel med befintligt be- byggelsemönster kan ske

Område dor nybyggnad och komplet lering ov ollmanno onloggnungar ka ske

Område som aktivt avses att ul- vecklas till rekreationsområde el dy

Område dar inga torondrmgar av ul- nytljondel avses ske

Område d'ir bPllnlllg bebyggelse- miljo skall bevaras

-.- Planerad utbyggnad av betintllg galo till matargata

: = Planerad matargata "" Nyonlaggnrng ov gångstråk

HHNyanlaggmng av planskild korsning mellan gångtrafik och biltrafik

". Grans for planområdet

Förslag till kommundelsplan för

SKÖNSMON

i Sundsvulb kommun

MARKANVÄNDNINGSFÖRÄNDF desbyggmdskorvtorat,tebrwri 197.)

LARS RIMFORS Sudsbyggmdsahel

BARBRD GJSTAVSSON ULF HEEEREERG leurkltekl Planingenjör SKALA 16000

BETECKNINGAR

Område. Områdesnummer

_o- Orons lar planområdet

Förslag till kommundelsplan för

SKÖNSMON

i Sundsvalls kommun

OMRÅDESl NDELN IN G StadsbyggnaäontoretJebmri 1973

LARS RIMFORS

sudsbyggrmscheo

BARBRO (IISTAVSSON Ulf HEWRBERG Planarkitekt Phningenjör SKALA 145000 En 0 100 21) Mm

.wjaw :* Mziåa'

* s xixx=*;x'ytll,”å —— * =

.. & * : V., ;

Skonsmon Sundsva

Solgatan,

Foto" Hans Schly

3.8 Område nr 36 innefattande park

(Exempel på rekreationsområde där inga väsentliga förändringar i mark- användningen avses ske.)

3.8.1 Allmänt

Området ligger i ett bebyggelseområde som i huvudsak består av villor med stora tomter. Bebyggelseområdet är avsett att fortleva i oförändrad form. Endast viss förtätning och punktvis förnyelse medges. Det här behandlade parkområdet som är bevuxet med vackra björkar, utnyttjas av traktens barn som lekområde såväl sommar som vinter. Parken utnyttjas även flitigt av vuxna.

3.8.2 Reglerande bestämmelser Markanvändning och huvudmannaskap

Området är avsett att endast utnyttjas för rekreationsändamål. Inga förändringar förutom vad som är att hänföra till kontinuerlig skötsel och anläggning av vissa mindre lekanordningar medges. Huvudmannaskapet för områdets skötsel åvilar kommunens parkförvaltning. Området skall vara allmänt tillgängligt.

B yggnadslo vsplik tens omfattning

Byggnadslovsplikten utvidgas till att omfatta jämfäl trädfällning.

Bilaga A.

Befolkning, näringsliv, hushåll och bostäder 19 70

Utdrag ur folk- och bostadsräkningen hösten 1970.

Kommundelsplaneområde Skönsmon Statistikområde 0012

Tabell 1. Befolkning efter ålder samt utländska medborgare

0 1—3 4—6 7—9 10—12 13—15 16—19 20—24 25—29

Ant 101 306 386 305 286 314 398 707 657 % 1,3 4,0 5,0 4,0 3,7 4,1 5,2 9,2 8,6

30—39 40—49 50—66 67— Summa Utlänn

990 1 036 1 455 741 7 682 294 12,9 13,5 18,9 9,6 100 3,8

Tabell 2. Befolkning efter kön och civilstånd

Ogifta Gifta Förut Summa Procent gifta 0—17 18— år Man 1001 827 1811 239 3 873 50,4 Kv 892 626 1 814 477 3 809 49,6

Tabell 3. Förvärvsarbetande

Bor resp arbetar Kvot Procent A/ B förvärvs- l eget ] komm Utom Totalt arbetande område i övr komm Arbetar i omr 350 550 222 1 122=A

0,33

Bor i omr 350 2 728 345 3 423=B 44,6

Tabell 4. I området arbetande efter näringsgren

Jord- Indu- Byggn- Parti- Detalj- Sam- Tjän- Summa bruk stri verks handel handel färds ster 23 1 024 335 316 326 367 1032 3 423

Tabell 5. Bilinnehav

Hushåll med bil Antal bilar Per inv. Antal Procent 1649 55,5 1798 0,2

Tabell 6. Hushållsstruktur och boendetäthet

Barn Vuxna Summa Per re 0—17 18— år boende Boende 1 887 5 697 7 584 0,7 Per hushåll 0,6 1,9 2,5

Tabell 7. Lägenheter (lgh) och rumsenheter (re) efter utnyttjande

Samtliga Obebodda Beb=hush Re/lgh

Lgh 3 083 110 2973 3,47 Re 10696 283 10413

Tabell 8. Hushåll efter antal boende

] 2 3 4 5— Summa Ant 716 910 650 480 217 2973 % 24,1 30,6 21,9 16,1 7,3 100

Tabell 9. Hushåll efter antal barn 0—17 år.

Utan barn Med barn Därav med . . . barn

1 2 3—

Ant. 1 822 1 151 605 401 145 % 61,3 38,7 52,6 34,8 12,6

Tabell 10. Hushåll med barn 0—6 år

Ant 627 % 21,1

Tabell 11. Trångbodda (norm 2)

Hushåll Barnhush Boende Barn 0— 17 Ant 621 420 2 106 733 % 20,9 36,5 27,8 38,8

Tabell 12. Lägenheter efter storlek

Utan 1 2 3 4 5 6— Okänt Samtliga kök rum och kök Ant 237 406 1014 870 312 159 72 13 3 083 % 7,7 13,2 32,9 28,2 10,1 5,2 2,3 0,4 100

Tabell 13. Lägenheter efter hustyp och ägarkategori

En- Två- Övriga Samtl Ägarkategari

hus lägen- .. familjshus heter Stat, Allm- Bost- Ovriga kommun nytt rätt Ant 550 260 2 273 3 083 141 91 1590 1261 % 17,8 8,5 73,7 100 4,6 3,0 51,6 40,9

Tabell 14. Lägenheter med viss utrustning

Central- Badrum Wc värme Eget Delat Eget Delat Ant 2912 2507 168 2864 125 % 94,4 81,3 5,4 92,9 4,1

Tabell 15. Lägenheter efter byggnadsperiod och kvalitetsgrupp

Före 1901— 1921— 1931— 1941— 1951— 1956— 1961 1901 1920 1930 1940 1950 1955 1960 1965

Ant 144 149 162 229 482 344 425 853 % 4,7 4,8 5,3 7,4 15,6 11,2 13,8 27,7

— 1966— Okänt Samt— Kvalitetsgrupp

1970 liga 1—2 3 4—5 6—7 264 31 3 083 2 493 304 165 118 8,6 1,0 100 80,9 9,9 5 ,4 3,8

Bilaga 6.1 Allmänna synpunkter på byggnads- plans tekniska utformning

Byggnadsplanens främsta syfte är att under offentlig insyn ge tillfälle att efter ansökan eller eljest pröva frågor att ändra markanvändningen på en viss plats. Byggnadsplanen skall således reglera förändringar ochi princip inte utnyttjas för registrering av befintlig markanvändning. De åtgärder som fordrar plan kan både gälla uppförande av byggnader, anläggningar m m och ett ändrat användningssätt av befintliga sådana.

Åtgärderna kan vara av omfattande slag och beröra stora markområden eller eljest ha avsevärd omgivningspåverkan. Det framstår då som betydelsefullt att få en noggrann belysning av vad den ändrade markanvändningen innebär. Det blir också viktigt att kunna bestämma lägen samt utbredning i höjd och sidled med relativt stor exakthet. Även andra frågor om utförandet bör kunna tas upp.

Åtgärderna kan emellertid ijämförelse härmed alternativt vara av ett relativt obetydligt slag men ändock behöva ges en sådan prövning med möjlighet till offentlig insyn som byggnadsplanen ger. Planens huvudsyfte blir då att skapa detta tillfälle till insyn för att därefter kunna ge sökanden besked om den av honom önskade ändringen av markanvändningen kom- mer att kunna tillåtas.

Planerna skall ge möjlighet till inlösen vilket påverkar kravet på precision i uttryckssättet för dessa.

I avsnitt 19.9.1 och 19.9.2 i betänkandet har en rad olika reglerings- möjligheter för byggnadsplanerna redovisats. Där har även framförts vissa synpunkter på byggnadsplanernas tekniska beskaffenhet. Det finns andra slag av ändrad markanvändning där byggnadsplan kommer att tillämpas men som inte där har exemplifierats.

Det ändrade plansystemet som föreslås i markanvändningslagen med- för anledning att även överväga om behov finns att ändra planers formella utförande i förhållande till vad som nu tillämpas. Två viktiga skillnader framträder vid en jämförelse mellan tidigare detaljplaner och det föreslag- na byggnadsplaneinstitutet. Dels avses byggnadsplan endast reglera för- ändringar som skall genomföras inom en begränsad tidsrymd, dels skall regleringen utökas till att omfatta fler typer av ändringar i markanvänd- ningen än tidigare. Det nya planinstitutets kortvarighet och relativa tidsmässiga närhet till genomförandet bör kunna föranleda att bestäm- melserna görs mer konkreta än tidigare. Det bör t ex som tidigare antytts vara möjligt att bestämma antal lägenheter och/eller hus av olika slagi

stället för som tidigare enligt nuvarande system är brukligt ange hur stor del av tomt som får bebyggas.

Nuvarande detaljplaneinstrument består av en plankarta med beskriv- ning och bestämmelser. Härtill fogas ofta även en illustrationskarta. Flera olägenheter torde finnas med detta system. Det är t ex svårt att avgöra vilka dokument som skall gälla. Det är också ofta svårt för allmänheten och olika sakägare att förstå innebörden av kartsymbolerna och härleda bestämmelserna till olika delar av det markområde som berörs av planläggningen.

I det i bilaga 6.2 framlagda exemplet har gjorts ett försök att förena plankarta och illustration till ett dokument. På samma sätt har beskrivning och bestämmelser sammanförts. I största möjliga utsträck- ning har svårbegripliga symboler och bokstavsbeteckningar på kartan ersatts med klartext eller beskrivande förkortningar. Variationerna i gränslinjebeteckningar har gjorts fåtaliga. Vissa ändringar i sättet att färglägga kartan har också gjorts. Det får förutsättas att presentations- tekniken kommer att utvecklas vidare vid tillämpningen av det nya systemet. Bestämmelser och beskrivning har sammanförts till en samman- hängande text vilket förhoppningsvis kommer att öka möjligheterna att förstå planens innebörd. Sammanföringen innebär också att beskrivande formuleringar om planen kan ges samma bindande verkan för byggnads- lovsgivningen som formuleringar av bestämmelsekaraktär.

Det exempel på byggnadsplan som läggs fram i bilagan gäller ett område för nyexploatering med bostadsbebyggelse och tillhörande närservice. Förutsättningarna är valda så att områdets bebyggelse skall produceras med hjälp av olika byggherrar och entreprenörer, vilka själva skall projektera för områdets detaljutformning. Detta innebär att man även för byggnadsplanen har behov av en viss flexibilitet som möjliggör anpassning till olika produktionsmetoder. Gentemot ett sådant intresse står önskemålet från allmänhet och sakägare om att vid planens utställande kunna få bästa möjliga besked om vilken byggnadsmiljö som planförslaget avser gestalta. Samma önskemål kan i varierande grad finnas inom de olika kommunala organ som skall ta ställning till planen. Man bör i sådana fall utgå från att en förprojektering av bebyggelsen kan ske genom kommunens eller byggherrens försorg parallellt med byggnads— planearbetet. Planens uppgift blir då att dels precisera den yttre ramen för detaljprojektering, dels ge bästa möjliga besked om vilken bebyggelse— miljö som avses. I det förevarande exemplet har stor vikt tillmätts allmänhetens och beslutsfattarnas möjligheter att bedöma områdets miljömässiga kvaliteter enligt planen. En relativt utförlig detaljeringsgrad har blivit följden härav.

I det planexempel som ges i bilaga 6.2 förutsätts handlingarna bestå av en textdel och en karta. Byggnadsplaneområdet utgör en de] av ett större sammanhängande byggnadsområde vilket delats in i etapper för lämpliga produktionsenheter. I sådana fall kan vid behov de illustrationer över det sammanhängande byggnadsområdet som anses erforderliga biläggas för att öka förståelsen och visa sambanden. Textdelen har delats in i en inledande beskrivning där områdets nuvarande situation presenteras och

de översiktliga plansammanhangen belyses samt en del där planens innebörd formuleras.

I denna senare del ges först en allmän beskrivning av planens uppbyggnad, varefter de olika i planen ingående elementen beskrivs och preciseras som bestämmelser för kommande byggnadslovsprövning. Planen avslutas med de särskilda föreskrifter som kan erfordras för att ge området en ändamålsenlig funktion. Sådana föreskrifter kan tex gälla bullerskydd, grundvattenskydd eller vegetationsskydd eller skyldighet att inhägna viss mark. De kan också behandla frågor om hur planens genomförande skall säkras.

På en plankarta har i planen ingående delelement lägesbestämts. Vidare har gränser angetts inom vilka ändringar av läget får göras. Plankartan kommer vid ett sådant slag av byggnadsplan som exemplet visar att ha en mycket betydelsefull funktion för att förstå planens innebörd.

Bilaga 6.2 Exempel på utformning av

byggnadsplan för område med nyexploatering för bostäder med tillhörande service

Följande förslag till byggnadsplan för Gånsviksdalen är avsett som illustration av hur en byggnadsplan för ett nyexploateringsområde skulle kunna utformas. Underlaget är hämtat från reella förutsättningar inom Gånsviksdalen i Härnösands kommun. För att göra exemplet instruktivt har vissa förändringar gjorts beträffande förutsättningarna för planering- en. Byggnadsplanen antas ha föregåtts av upprättande av kommundelsplan för ett större område i enlighet med anvisningar som getts i kommunplan. Kommundelsplan för dessa delområden har exemplifierats i bilaga 5.2. Det sätt på vilket kommundelsplaneområdet i sin tur har behandlats i kommunplanen återfinns i bilaga 4.2 inom de där beskrivna delområdena 130 och 131.

Byggnadsplanen ligger inom kommundelsplanens delområden B8, B9, A3 och C. Den omfattar endast en tredjedel av den yta som dessa upptar tillsammans. I kommundelsplanen har beträffande bebyggelsens lokalisering och delområdenas uppbyggnad huvudsakligen angivits yttre begränsningar och skriftliga bestämmelser för antal byggnader, slag av verksamheter m 111. Vid den efterföljande mer detaljerade planläggning som sker vid upprättande av byggnadsplan måste sammanhang med omgivningen kunna bedömas. Det förutsätts därför att de fyra ovannämnda delområdena efter kommundelsplanens fastställelse eller i samband med dess upprättande undergått en mer detaljerad utredning i ett sammanhang beträffande markens närmare utnyttjande. Den utredning som blivit följden härav presenteras här i form av en karta som i första hand visar läge för bilvägar och byggnader. Denna karta återfinns som kartbilaga ].

I bilaga 6.1 till betänkandet har vissa principiella synpunkter framförts beträffande utformningen av byggnadsplaner av olika slag, varvid bl a det här aktuella exemplet har behandlats. Här ges vissa ytterligare kommenta- rer beträffande utformningen. Byggnadsplan skall endast utnyttjas för att reglera förändringar i markanvändningen. Detta innebär att befintliga byggnader och anläggningar inte skall behandlas i planen. ] det exempel som visas har därför en befintlig villatomt i planens östra del utelämnats. En mindre markbit söder om denna tomt skall emellertid erhålla ändrad markanvändning från tidigare jordbruksändamål till byggnadstomt och avses kunna fogas till den befintliga tomten. Denna markbit har tagits med inom planområdet.

]. Inledning

Planområdet omfattar del av Gånsviksdalen på Härnön. Det ingår i kommundelsplanen för planområdena 130—131 och utgör kommundels-

planens delområden A3 och C samt en mindre del av delområdena B8 och B9.

I gällande kommunplan har bla angivits att markområdena kring Kapellsberget vari Gånsviksdalen ingår skall användas för utbyggnad av centralortens behov av bostäder och därtill hörande service.

Fördelningen av markutnyttjandet i stort har fastlagts i kommundels- planen. Området för den här aktuella byggnadsplanen hari kommundels- planen avsetts att nyttjas huvudsakligen för bostadsändamål i form av blandad bebyggelse med låga flerfamiljshus samt för olika former av enfamiljshus. Flerfamiljshusen har angetts skola förläggas till norra delen av området längs gamla Gånsviksvägen. Inom planområdet skall utöver bostadsbebyggelse även beredas plats för barnstuga och butikskiosk. Vissa genomgående gångtrafikleder och skidstråk skall passera planområ— det. Den nya Gånsviksvägen som ingår i planen skall utgöra huvudtillfart för området.

I övrigt har i kommundelsplanen angetts olika riktlinjer för områdets utnyttjande samt anvisningar om önskvärd servicenivå och planstandard.

För de fyra delområdena B8, B9, A3 och C i kommundelsplanen har en sammanfattande utredning om markens närmare utnyttjande gjorts. Området för denna utredning (se kartbilaga 1) har delats in i tre ubyggnadsetapper. Byggnadsplan finns för den första etappen som upptar det västligaste delområdet. Den här aktuella planen utgör etapp två och behandlar den centrala delen av Gånsviksdalen, där bla butik och barnstuga skall ingå.

Byggnadsplaneområdet avgränsas i väster mot den gällande byggnads- planen för etapp ett. I norr ingår nuvarande Gånsviksvägen. I söder har gränsen lagts så att den framtida Gånsviksvägen medtas och att därvid erforderliga diken och slänter även ingår. I öster avslutas planområdet i närheten av stadsäga 147 A som inte berörs av byggnadsplanen.

Marken utgörs till största delen av nedlagd jordbruksmark, som på vissa ställen är bevuxen med slyskog. Värdefull vegetation finns i smärre grupper. Denna utgörs främst av relativt stora och vackert utvuxna träd.

Speciell grundundersökning har företagits och redovisas i särskild bilaga (medtas inte här). Sammanfattningsvis kan sägas att området har högt liggande grundvatten och att det är tämligen känsligt för sättningar. Bebyggelsen bör uppföras utan källare i områdets södra delar enligt särskilda anvisningar i ovannämnda bilaga. Särskilda föreskrifter måste också ges för underjordiska ledningar rn m.

Inom området finns inga kända fasta fornlämningar, inte heller någon kulturhistoriskt märklig bebyggelse. Norr om planområdet ligger Kapells— bergs musikskola där bebyggelsemiljön bedömts ha stort kulturhistoriskt värde.

Vatten- och avloppsledningar ansluts till befintliga ledningar invid nya Gånsviksvägen väster om byggnadsplaneområdet. Dagvattenledningar dras till Gerestabäcken som rinner i mitten av Gånsviksdalen söder om planområdet. Anslutning för elektriska ledningar finns omedelbart väster om området.

Busslinje framgår f n omedelbart väster om området med tät turtrafik

mot centrum och på gamla Gånsviksvägen med en turtäthet av en tur per dag ut mot Smitingeområdet.

Kommunen äger all mark inom planområdet utom stadsägorna 150 och 150 A. För dessa stadsägor har expropriationstillstånd begärts. Angränsande markägare och övriga berörda sakägare framgår av bilagda förteckning (medtas inte här).

Byggnadsplanen utgörs av denna beskrivning samt en byggnadsplane- karta, kartbilaga 2.

Grundkartan är upprättad av stadsingenjören i februari 1973.

2. Bestämmelser för markanvändningen

2.1 Planens huvudsakliga utformning

Planområdet skall i huvudsak bebyggas för bostadsändamål i form av låga flerfamiljshus och enfamiljshus. Bebyggelsen skall grupperas så att flerfamiljshusen placeras i områdets norra del längs den nuvarande Gånsviksvägen och övrig bebyggelse söder därom på områdets planare delar.

Olika typer av bostadshus har blandats inom området i avsikt att i Gånsviksdalens olika utbyggnadsetapper kunna erbjuda varierande boen- deformer. Flerfamiljshus finns dock endast i planens västra hälft och friliggande villor endast i den östra.

Området matas med biltrafik huvudsakligen från en ny föreslagen trafikled, nya Gånsviksvägen, i dalgångens mitt söder om bostadsområde- na. Denna trafikled ersätter den nuvarande gamla Gånsviksvägen. Från trafikleden dras i Gånsviksdalens östligaste del utanför det nu aktuella planområdet en nordsydlig matarled som i ett senare skede skall förlängas norrut för anknytning till ytterligare nya bostadsområden. Från dessa båda leder dras angöringsgator in i bebyggelseområdet. En nordsydlig gata betjänar detta planområde. Två öst-västliga gator betjänar östra planområdet. Dessa båda gator behandlas i kommande byggnadsplan.

Gamla GånsvikSVägen omvandlas till gångväg. Biltrafik måste dock tv tillåtas till Kapellsbergs musikskola, som ligger norr om planområdet i dess mitt. Ytterligare öst-västlig gångväg skall anläggas i bebyggelseområ- dets mitt. Gångväg i nord-sydlig riktning skall anläggas i det parkområde som skall finnas i planområdets mitt. Denna senare gångväg skall passera nya Gånsviksvägen i gångtunnel.

Gemensamma rekreationsanordningar skall anläggas inom parkområde- na. Större lekpark och områden för motion och rekreation finns norr om det här aktuella planområdet på och i anknytning till Kapellsberget. Mindre lekparker skall förläggas i god anknytning till huvudgångvägarna.

Barnstuga placeras i anslutning till det centrala parkområdet. Plats för kioskbutik har även angivits i denna del av planområdet.

Området skall värmas upp av gemensam värmecentral som är belägen i västerut angränsande byggnadsplaneområde.

Områdets byggnader och anläggningar skall i största möjliga utsträck-

ning anpassas till nuvarande marknivå. Stora terrasseringsarbeten skall således undvikas. I de fall där sådana terrasseringar erfordras har ny marknivå angivits med särskild beteckning på kartan. Två områden med värdefull vegetation har angivits på kartan. Särskild hänsyn skall där tas till möjligheterna att bevara vegetationen.

2.2 Bostadsbebyggelse

I hela det område som omfattas av tidigare omnämnd utredningsplan förutsätts följande bostadsbebyggelse tillkomma. Detta område innehåller 126 lägenheter i flerfamiljshus och 227 lägenheter i enfamiljshus. Av enfamiljshusen skall 30 st uppföras som radhus i två våningar, 67 st som radhus i en våning, 104 st som kedjehus och 24 st som friliggande villor. Lägenhetsfördelningen skall vara 50 % 4 rok och större, 30 % 3 rok, 10 % 2 rok samt 10 % l—l 1/2 rok. Av denna bebyggelse ingår i denna byggnadsplan 36 lägenheter i flerfamiljshus, åtta lägenheter i envånings radhus, sju lägenheter i tvåvånings radhus, 23 lägenheter i kedjehus och fyra i villor.

2.2.1 Flerfamiljshus

Flerfamiljshusen skall placeras intill den nuvarande Gånsviksvägen. Byggnaderna skall vara avsedda för bostadsändamål. De skall uppföras i två våningar med souterrängvåning. Högsta tillåtna hushöjd är 7,6 m. Flerfamiljshusen skall ha en högsta taklutning av 140. Tillåten byggnads- yta och antal lägenheter framgår av plankartan för varje där angivet hus. Entréer skall som regel förläggas mot söder i anslutning till körbar gångväg. Närlekplatser anläggs i huvudsak enligt anvisningar på plan- kartan.

Platser för bilparkering skall anläggas invid angöringsgatans vändplats. Erforderligt antal platser i garage och som utomhusparkering har angetts på plankartan. Anläggningarna för flerfamiljshusens bilparkering skall samordnas med parkering för närliggande radhus. I den mån speciella lägenheter inrättas för handikappade kan särskild biluppställningsplats anordnas vid den körbara gångvägen. ] vart fall skall en välbelägen biluppställningsplats reserveras för invalidfordon på den gemensamma parkeringsytan.

2.2.2 Enfamiljshus

Enfamiljshusen placeras i mindre grupper skilda av bilvägar och huvud- gångstråk.

Radhusen skall uppföras inom angivet byggnadsområde i en respektive två våningar enligt anvisningar på plankarta. Souterrängvåning får anord- nas där så kan ske utan större ändringar av ursprunglig eller planerad marknivå. För tvåvåningars radhus är högsta tillåtna hushöjd 7,6 meter och för envånings radhus 4,4 meter. Dessa höjder medger souterräng- våning. Tillåten byggnadsyta och antal lägenheter framgår av plankartan

M. m n N ( 0 G w wc.. N .L n omm. | A m m..—.em N D .. gud mo & YH? ON S om WWW Ä K .. meg .IA v 14% _mm% MMK S MMm Mmmm. m 3 N mum _ AWA Å WWW . K MIG UMN _

BYGGNADSPLAN FÖR DEL AV

GÄNSVI KSDALEN

Upprättad på stodsplanekantoret iapr|l197L NNkommun iuniozoaamsam

BETECKNINGAR:

A Omrödesbeteckningar

l:]

Byggnadskvarter

Gata Park Område för underjordiska ledningar Område med särskilda töreskrrtter till skydd mot trafikbuller Område med särskilda föreskrifter till skydd för befintlig vegetation

B Grönsbeteckningar

_._

C Ill

Grans for byggnadsplanen Grans tor byggnadskvarter Grans lör område inom Vilket illustrerade byggnader och anlöggnlngar får placeras Illustrerad tomtgrans Grans dar hagnad skall upptaras Gröns for sarskilda toreskritter under marknivån Föreskrifterna galler på den streckade sidan av linjen Gröns tar vegetationsskydd

ustratuoner

Flerfamiljshus Radhus Kedjehus VlllO Barnstuga Butik Garage Biluppstallnmg Bollplan Lekplats Bilvög inom kvarter Gångväg Gångtunnel

D Ovriga beteckningar

& IVÅN I LGH IP

Vöghöjd Markhöjd Antal våningar Antal lägenheter

Antal parkeringsplatser Byggnadsyta

.-....n. ...... . ., .Illl.|lla|..l oo...»ooo...-oel.....lomood...|.oormmro.0l0 .

å ...en

Gånsviksdalen , Härnösa

Foto Lars Guvå

för varje där angiven husrad. Radhusen skall ha en högsta taklutning av 140.

Vid varje radhus får uppföras en bod för förvaring av redskap och sopor. Boden skall ha en högsta yta av 5 m2 och en högsta höjd av 3,0 meter.

Närlekplatser ordnas på central plats för varje husgrupp enligt plankartans anvisning.

Platser för bilparkering skall anläggas nära angöringsgatoma. Från dessa platser anordnas körbar gångväg till husens entréer.

Kedjehusen skall uppföras inom angivet byggnadsområde i en våning med möjlighet att inreda vindsvåning. Högsta tillåtna hushöjd skall vara 3,0 m. Tillåten byggnadsyta och antal lägenheter framgår av plankartan för varje där angiven husrad. Kedjehusen skall ha en högsta taklutning av 450.

Närlekplats anordnas vid varje grupp om två huslängor enligt plankar- tans anvisningar.

Inom byggnadskvarter anläggs gemensamma bilvägar som når varje kedjehustomt för infart till garage. Garagen skall förläggas så att de medger uppställning av ytterligare en bil på varje tomt.

Villorna skall uppföras inom på plankartan angivet byggnadsområde vilket medger stor frihet i val av byggnadsplats inom tomt. Minsta tillåtna avstånd mellan byggnad och tomtgräns är 4,5 m såvida inte gränsen för området inom vilket byggnads läge kan väljas visar större avstånd. För garagebyggnad kan dock mindre avstånd tillåtas som berörda grannar är överens därom. På varje tomt får endast en huvudbyggnad uppföras. Byggnaderna skall uppföras i en våning. Inredande av vindsvåning kan medges. Högsta tillåtna hushöjd skall vara 3,0 m. Tillåten byggnadsyta för huvudbyggnad är 150 m2. Endast en huvudbyggnad får uppföras per tomtplats. Högsta tillåtna taklutning är 450.

För vissa tomter skall anläggas gemensam bilväg inom byggnadskvarter. Exploateringen är här beroende av att byggnadsplan för etapp tre i Gånsviksdalen framläggs eftersom angöringsgatorna ingår i denna.

Ett uthus eller en garagebyggnad med plats för två bilar får uppföras på varje tomt. Garagen skall förläggas så att de medger uppställning av ytterligare en bil på tomten. Garagebyggnaderna får inte ha större byggnadsyta än 35 m2. Högsta tillåtna hushöjd skall för dessa vara 3,0 m.

2.3 Byggnader för gemensam service

Planområdet skall för gemensam service bebyggas med en barnstuga och en kioskbutik.

Barnstugan skall placeras öster om det centrala parkområdet i god kontakt med huvudgångväg. Det byggnadskvarter som på plankartan avgränsats för barnstuga är område för allmänt ändamål.

På plankartan angivet område får bebyggas med en eller flera byggnader för barnstugeändamål. Byggnader får också uppföras eller inredas för fritidslokaler. Högsta tillåtna hushöjd är 3,5 m. Behov föreligger inte att maximera tillåten byggnadsyta. Inom kvartersmarken

skall anordnas lekplats för barnstugeverksamheten.

Över barnstugeområdets tomtmark skall allmänna underjordiska led- ningar dras fram. Området får inte bebyggas till hinder härför. Grävning, schaktning o dyl får inte heller företas på sätt som menligt påverkar nyttjandet av på kartan angivet ledningsområde.

Sex platser för bilparkering skall anordnas inom kvarteret invid angöringsgatans vändplats. Exploateringen av barnstugeområdet är för angöringsgatan beroende av att byggnadsplan läggs fram för etapp tre i Gånsviksdalen. Provisorisk tillfart får anordnas från gamla Gånsviksvägen om hinder skulle uppstå för den planen.

En kioskbutik skall placeras i områdets mitt invid det centrala parkområdet enligt anvisningar på plankartan. Området får bebyggas med en byggnad för försäljning av livsmedel och andra förnödenheter som främst tillgodoser de närboendes behov.

Byggnaden får uppföras i en våning. Högsta tillåtna hushöjd skall vara 4,0 m. Högsta tillåtna byggnadsyta är 200 m2.

2.4 Övriga anläggningar

Gata skall dras fram i det läge som anges på plankartan. I sidled får mindre jämkningar ske som inte hindrar planområdets avsedda nyttjande enligt kartan och denna beskrivning.

Gatorna skall utföras med två körfält till en sammanlagd bredd av 7,0 m. Den som trafikled på kartan markerade nya Gånsviksvägen får förses med öppna diken. Angöringsgator skall förses med överbyggda diken. Samtliga gator skall ha trottoar till en bredd av 1,25 m på ena sidan. Gator och trottoarer skall hårdgöras med asfaltmaterial eller motsvarande.

Gator skall utgöra område för allmänt ändamål och vara allmänt tillgängliga.

Huvudgångvägar skall dras fram inom området i det läge som anges på plankartan. Huvudgångvägarna får användas för såväl gång- som cykeltrafik. De skall ges en minsta bredd av 2,5 m och skall beträffande ytbeläggningen hårdgöras med asfaltmaterial eller liknande. På lämpliga ställen i anslutning till dessa gångvägar skall sittplatser anordnas i skyddade lägen. Sittplats skall finnas på ett största avstånd av 100 rn mellan vardera.

Mark som på plankartan angetts som park skall där annat inte föreskrivits anläggas för rekreationsändamål. Där så är lämpligt skall matjord påföras och ytorna besås med gräs eller planteras med träd och buskar. Beträffande viss befintlig vegetation ges särskilda föreskrifter nedan. På plankartan har angetts platser för gångvägar och lekområden av olika slag.

Park skall utgöra område för allmänt ändamål och vara allmänt tillgänglig.

Område för park skall utrustas för lek och annan utevistelse i princip som framgår av plankartan.

I det centrala parkområdet skall anläggas bollplan, ca 30 x 60 m inom

på plankartan angivet område. Planen skall förses med skyddsstaket för bollar vid planens kortändar. Väster om planen skall en småbarnslekplats om ca 150 m2 anläggas. Där skall anläggas en mindre asfalterad plan för cykellek och en mindre bollplan, ca 15 x 25 m. Dessa anordningar skall betjäna även detta planområde.

I övrigt kommer i angränsande plan västerut och kommande plan österut inom parkområde i anslutning till huvudgångvägar att anläggas mindre lekparker. Dessa skall anläggas i anslutning till utbyggnaden av de områden inom vilka de är belägna. De skall utgöra gemensamhetsanlägg- ningar och betjäna fastigheterna inom alla de tre här nämnda byggnads- planeområdena.

Lekområdena inom park skall vara allmänt tillgängliga. Småbarnslekplatser på kvartersmark har behandlats ovan i samband med respektive byggnadsområde.

Enligt på plankartan särskild markering skall gångtunnel anordnas under trafikleden. Tunneln skall ha en minsta bredd av 2,5 m och en lägsta höjd av 3,0 m.

Gångtunnel skall vara allmänt tillgänglig.

2.5 Särskilda föreskrifter Byggnaders läge

Byggnader skall inom angivna byggnadsområden uppföras med i huvud- sak sådan orientering som plankartan visar.

Bullerskydd

Inom område som på plankartan markerats med punktprickning skall av hänsyn till buller från intilliggande trafikled byggnads fasader förses med ljudisolerade fönster.

Källarvåningar och ledningsarbeten

Inom område söder om på kartan angiven gränslinje för särskilda föreskrifter under marknivån får inte byggnad förses med källare eller annan underjordisk anordning. Framdragande av ledningar skall ske enligt särskilda anvisningar i bilaga (redovisas inte här) så att inte risk för sättningar uppkommer.

Hägnadsplikt

Över sådan gränslinje för tomtmark som markerats med små cirklar skall till hinder mot utfart eller annan utgång anordnas hägnad.

Skydd för befintlig vegetation

Inom en särskild gränsmarkering har angivits sådan del av befintlig terräng där nuvarande vegetation är av stort värde. Inom dessa

områden som återfinns både inom byggnadskvarter och i park får inte åtgärder vidtas som kan skada vegetationen. Befintlig marknivå skall bibehållas. Omgivande anläggningsarbeten skall anslutas till denna.

2.6 Föreskrifter för planens genomförande

Kommentar: I detta moment kan ges sådana särskilda föreskrifter som kan anses erforderliga för att säkra att planen blir genomförd till alla delar. Här kan t ex ges bestämmelser om ordningsföljd för tillkomst av trafikleder och anläggningar i park. Här bör även behandlas frågor som rör erforderliga avtal som säkerställer genomförandet i övrigt och områ- dets fortsatta drift och vård.

Kronologisk förteckning

Orter i regional samverkan. A. Ortsbundna levnadsvillkor. A. Regionala prognoser i planeringens tjänst. A. Ortsbundna produktionskostnader. A. Boken. Litteraturutredningens huvudbetänk- ande. U. Förenklad konkurs m. m. Ju. Barn- och ungdomwård. S. Rättegången i arbetstvister. A. Samhälle och trossamfund. Sammanställning av remissyttranden över betänkanden av 1968 års beredning om stat och kyrka. U. 10. Data och näringspolitik. |. 11. Svensk industri. Delrapport 1. I. 12. Svensk industri. Delrapport 2. l.

3. |.

|.

599035” $”?pr

13. Svensk Industri. Delrapport 14. Svensk industri. Delrapport 4. 15. Sänkt pensionsålder m. m. 5. 16. Neutral bostadsbeskattning. Fi. 17. Solidarisk bostadspolitik. B. 18. Solidarisk bostadspolitik. Bilagor. 8. 19. Högskoleutbildning. Läkarutbildning för sjuk- sköterskor. U. _ 20. Förslag till skatteomläggning m. m. Fi. 21. Markanvändning och byggande. B.