SOU 1974:21
Markanvändning och byggande
Principer för lagstiftning
Betänkande avgivet av bygglagutredningen
Statens offentliga utredningar %% sou 197421 % Bostadsdepartementet
Markanvändning och byggande
Principer för lagstiftning
Betänkande avgivet av bygglagutredningen Stockholm 1974
ISBN 91-38—01834-9
Göteborgs OlTseltryckei-i AB. Stockholm 74,4 629 S
l :
l i l
Till Statsrådet och chefen för bostadsdepartementet
Genom beslut 1968-03-29 bemyndigade Kungl Maj:t chefen för kommu- nikationsdepartementet att tillkalla högst sju sakkunniga med uppdrag att se över byggnadslagstiftningen.
Med stöd av Kungl Maj:ts bemyndigande tillkallade departementsche- fen landshövdingen Gösta Netzén, tillika ordförande, kommunalrådet numera landshövdingen Harald Aronsson, ledamoten av riksdagen Astrid Bergegren s_amt riksdagsmännen Erik Hammersten, Bertil Lidgard, Jan-Ivan Nilsson och Erik Tobé som sakkunniga. Aronsson och Hammar- sten erhöll 1971-12-17 begärt entledigande från sina uppdrag. Chefen för civildepartmentet tillkallade 1971-12-17 istället borgarrådet Inge Hörlén och kommunstyrelseordföranden Yngve Lauritz att vara ledamöter i utredningen.
Utredningen antog namnet bygglagutredningen. Som experter åt utredningen har tjänstgjort generaldirektören Lennart Holm (sedan 1969-01-20), överingenjören Olle Millgård (sedan 1970-03 -Ol), generaldirektören Valfrid Paulsson (1970-03-01—1972-11-06), nu— mera rättschefen Åke Bouvin (sedan 1971-05-01), hovrättsassessorn Bengt Hedman (1971-05-01—1973-02-23), rättschefen Lars Delin (sedan 1972-11-11), hovrättsassessorn Stig Hagelstam (sedan 1972-10-01), av- delningsdirektören Fritz Åberg (sedan 1973-05-01) och länsarkitekten Birger Åström (sedan 1973-05-01). Dessutom har ytterligare tre personer tjänstgjort som experter under omkring en månad vardera och härvid medarbetat i vissa särskilda frågor.
Som sekreterare ät utredningen har tjänstgjort arkitekten Ingrid Årlin Jussil (1968-04-26—1973-02-23) och hovrättsassessorn Bengt Hedman (sedan 1973—02-24). Som biträdande sekreterare har tjänstgjort numera universitetslektorn Ronny Svensson (1968-12-01—1970-06-30), numera rådmannen Hans Hedvall (1968-12-20—1972-04-30) och arkitekten Ragnar Bergeå (1971—01-01—1972-06—30). I utredningens sekretariat har också ingått experterna Bouvin, Hagelstam, Millgård, Åberg och Åström.
På skäl som närmare utvecklas i avsnitt 4.8 överlämnar bygglagutred- ningen härmed principbetänkandet Markanvändning och byggande för remissbehandling som underlag för det fortsatta utredningsarbetet.
Reservation har avgivits av ledamoten Lidgard. Särskilt yttrande har avgivits av experten Delin.
Stockholm den 26 mars 1974 Gösta Netzén
Astrid Bergegren Inge Hörlén Yngve Lauritz
H Bertil Lidgard Jan Ivan Nilsson Erik Tobe' /Bengt Hedman
Innehåll Förkortningar ................................... Sammanfattning ................................. Avsnitt 1 Utredningruppdraget ....................... 1.1 Direktiven ................................ 1.1.1 De ursprungliga direktiven ............... 1.1.2 Tilläggsdirektiven år 1971 ................ 1.1.3 Tilläggsdirektiven år 1972 ................ 1.2 Till bygglagutredningen överlämnade handlingar ....... Avsnitt 2 Reformarbete 1969—1973 ................... Avsnitt 3 Översikt över gällande rätt .................... 3.1 Byggnadslagen ............................. 3.2 Byggnadsstadgan ........................... 3.3 Väglagstiftning ............................. 3.4 Naturvårdslagen ............................ 3.5 Miljöskyddslagen ........................... 3.6 Anläggningslagen ........................... 3.7 Ledningsrättslagen .......................... 3.8 Vattenlagen ............................... 3.9 Lagstiftning om vård och underhåll ................ 3.10 Viss annan lagstiftning ........................ Avsnitt 4 Utredningsarbetets uppläggning ................ 4.1 Inledning ................................ 4.2 Information om brister och reformbehov ............ 4.2.1 Inkomna skrivelser .................... 4.2.2 Bygglagutredningens enkäter (1969) ......... 4.3 Skiss till ny planlag (1970) ..................... 4.4 l—"örsöksverksamhet avseende nytt plansystem (1970—— 197 2) ........................... 4.5 Val av plansystem. Arbete med försöksplaner (1973) 4.6 Utredning om underjordsbyggande (1973) .......... 4.7 Rapport från 1965 års musei— och utställningssakkunniga . 4.8 Motiv för att avge principbetänkande ..............
13
66
91 93
96 96 96 96 97 99
Avsnitt 5 Allmänna överväganden om utredningsarbetets inrikt-
ning ......................................... 104 5.1 Inledning ................................ 104 5. 2 Reformbehov ............................. 104 5.2.1 Inledning ........................... 104 5.2.2 Planläggning ......................... 105 5.2.3 Byggande ........................... 108 5.2.4 Vissa plangenomförandefrågor ............. 108 5.3 Skissen till planlag .......................... 109 5.4 Vissa synpunkter som kommit fram vid försöksverksamhe- ten avseende planlagsskissen .................... 1 12 5.4.1 Inledning ........................... 112 5.4.2 Synpunkter ......................... 1 13 5.5 Överväganden rörande utredningsarbetets inriktning . . . . 117 Avsnitt 6 Lagstiftningens syfte ....................... 124 6.1 Inledning ................................ 124 6.2 Gällande ordning ........................... 124 6.3 Reformkrav ............................... 126 6.4 Överväganden ............................. 128 Avsnitt 7 Lagstiftningens räckvidd ..................... 136 7.1 Inledning ................................ 136 7.2 överväganden och förslag ...................... 136 Avsnitt 8 Tidsaspekter pä markanvändningsbesluten ......... 143 8.1 Inledning ................................ 143 8.2 Gällande förhållanden ........................ 143 8. 3 Reformkrav ............................... 147 8.4 Överväganden och förslag ...................... 148 Avsnitt 9 Styrmedel .............................. 154 9.1 Inledning ................................ 154 9.2 Gällande ordning ........................... 154 9.3 Överväganden och förslag ...................... 155
Avsnitt 10 Förhållandet mellan planläggning och genomförande . 161
Avsnitt 1 1 Allmänna riktlinjer för planläggningen ........... 167 11.1 Gällande bestämmelser ....................... 167 11.2 Behovet av allmänna riktlinjer ................... 171 11.3 Allmän målsättning och kravnivå för planläggning ...... 172
11.3.1 Inledning ........................... 172 11.3.2 Överväganden ........................ 173 11.4 Markhushållningsaspekten ..................... 174 11.5 En god miljö .............................. 175 11.6 Samhällsekonomiska hänsyn .................... 176
11."7
11.8 11.9 11.10 11.11
Avsnitt 12.1 12.2 12.3
12.4
Avsnitt 13.1 13.2 13.3 13.4 13.5
13.6
Avsnitt 14.1 14.2
14.3
Avsnitt 15.1 15.2
Förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen . . . . 176 11.7.1 Inledning ........................... 175 1 1.7.2 Gällande bestämmelser .................. 177 11.7.3 överväganden ........................ 178 Vissa särskilda bevarandeintressen ................ 179 Olika verksamheters krav ...................... 180 Genomförandesynpunkter ..................... 181 Förslag till lagbestämmelsers innehåll .............. 181 12 Bebyggelsemiljöns utformning ................ 183 Återblick ................................ 183 Gällande rätt .............................. 184 Överväganden ............................. 185 12.3.1 Behovet av bestämmelser ................ 185 12.3.2 Utformning av lagbestämmelser om bebyggelsemil-
jön ............................... 191 12.3.3 Riktlinjer för tillämpningen ............... 192 Förslag till lagbestämmelsers innehåll ............ ,. . 194 13 Byggnads egenskaper ...................... 195 Återblick ................................ 195 Byggbeståmmelser och planbestämmelser ........... 196 Behovet av byggbestämmelser ................... 196 Byggbestämmelsernas utformning ................ 200 Byggnadsstadgans nybyggnadsbestämmelser i ett nytt sy— stem ................................... 204 Förslag till lagbestämmelsers innehåll .............. 205 14 Underhållav byggnad ...................... 207 Nuvarande lagstiftning ........................ 207 Överväganden ............................. 209 14.2.1 Allmänna regler ...................... 209 14.2.2 Byggnader med särskilt bevaringsvärde ....... 212 14.23 Underhållskrav och ersättning ............. 214 14.2.4 Standardhöjande åtgärder ................ 214 1425 Påföljder ........................... 215 14.2.6 Tillsyn av underhåll .................... 216 Förslag till lagbestämmelsers innehåll .............. 216 15 Samspelet mellan staten och kommunerna ........ 218 Inledning ................................ 218 Planläggning .............................. 219 15.2.1 Inledning ........................... 219 15.2.2 Gällande bestämmelser .................. 219 15.2.3 Reformkrav ......................... 225
15.2.4 Ändrade kommunala förutsättningar ......... 228
15.2.5 Statligt planunderlag ................... 15.2.6 Vissa kostnadsfrågor ................... 15.2.7 Statliga intressen vid planläggning ........... 15.2.8 Vissa grundläggande ställningstaganden ....... 15.2.9 Allmänna överväganden i fråga om till vilka planer
statligt inflytande bör knytas ..............
15.2.10 Statlig prövningsmyndighet ............... 15.2.11 Former för det statliga inflytandet i planläggning-
en ...............................
15.3 Byggande ................................ Avsnitt 16 Kommunal behandlingsordning ............... 16.1 Inledning ................................ 16.2 Gällande ordning ........................... 16.3 Överväganden och förslag ...................... Avsnitt 17 Medborgarinflytande ...................... 17.1 Inledning ................................ 17.2 Gällande ordning ........................... 17.3 Reformkrav ............................... 17.4 Överväganden och förslag ......................
Avsnitt 18 Fastighetsägares och nyttjanderättshavares ställning [
planläggningsprocessen ............................. 18.1 Inledning ................................ 18.2 Gällande ordning ........................... 18.3 Överväganden och förslag ...................... Avsnitt 19 Plansystemet ............................ 19.1 Inledning ................................ 19.2 Reformkrav ............................... 19.2.1 Direktiven ..........................
19.2.2 Bygglagutredningens enkäter .............. 19.2.3 Försöksverksamheten ...................
19.2.4 Utvecklingstendenser i fråga om planeringsfor-
merna .............................
19.3 Allmänna överväganden för uppbyggnaden av ett plansy- stem ...................................
19.4 Riksplaneringen ............................ 19.5 Behov av interkommunalt planinstitut ............. 19.6 Förslag till nytt plansystem .................... 19.7 Kommunplan ............................. 19.7.1 Kommunplans huvudsakliga syfte och tidsperspek-
tiv ...............................
19.7.2 Kommunplanen i den kommunala planeringspro-
cessen .............................
19.7.3 Kommunplanens innehåll ................
235 239
240 249
251 251 251 251
258 258 258 261 262
270 270 270 271
275 275 275 275 276 281
282
l l 1
19.8
19.9
19.10
19.7.4 Kommunplanens betydelse för efterföljande beslut
om markanvändning ................... , 321
19.7.5 Kommunplans effekter gentemot markägare . . . . 19.7. 6 Behandlingsproceduren ................. 19.7.7 Fullföljdsfrågor ........................
Kommundelsplan ........................... 19.8.1 Kommundelsplans huvudsakliga syfte och tids- perspektiv .......................... 19.8.2 Kommundelsplans innehåll ............... 19.8.3 Kommundelsplans betydelse för efterföljande be— slut om markanvändning ................. 19.8.4 Kommundelsplans effekter gentemot markägare 19.8. 5 Behandlingsproceduren ................. 19.8.6 Fullföljdsfrågor ....................... Byggnadsplan ............................. 19.9.1 Byggnadsplans syfte och användningsområde 19.9.2 Byggnadsplans innehåll och tekniska beskaffenhet 19.9.3 Byggnadsplans effekter gentemot markägare . . . . 19.9.4 Byggnadsplans giltighetstid ............... 19.9.5 Behandlingsproceduren ................. 19.9.6 Fullföljdsfrågor ....................... Den tekniska utformningen av planerna ............ 19.10.1 Nuvarande förhållanden ................. 19.10.2 Allmänna synpunkter på utformningen av planer .
Avsnitt 20 Byggnadslov ............................ 20.1 20.2 20.3
Återblick ................................ Gällande rätt .............................. Överväganden ............................. 20.3.1 Behovet av ett byggnadslovsförfarande ....... 20.3.2 Byggnadslovskravets omfattning ............ 20.3.3 Byggnadslovsförfarandet ................. 20.3.4 Sammanfattning ......................
Avsnitt 21 Principer för den lagtekniska lösningen .......... 21.1 21.2 21.3 21.4
Inledning ................................ Markanvändningslagen ........................ Byggnadslagen ............................. Lagen om kommunala vägar m m ................
Avsnitt 22 Huvuddragen av samordningen med annan lagstiftning . 22.1 22.2 22.3 22.4 22.5 22.6
Allmänt ................................. Naturvårdslagen ............................ Miljöskyddslagen ........................... Vattenlagen ............................... Gruvlagstiftningen .......................... Väglagen .................................
324 326 329
330 334
340 340 342 345 347 347 352 356 357 357 360 360 360 362
365 365 365 368 368 370 375 377
378 378 380 382 386
389
410
SOU ]974:2] 22.7 Anläggningslagen ........................... 412 22.8 Lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar . . . . 413 22.9 Skogsvårdslagen och jordhävdslagen ............... 414 Avsnitt 23 Principer för lösning av övergångsfrägorna ........ 418 Avsnitt 24 Reservation och särskilt yttrande .............. 422 24.1 Reservation av ledamoten Lidgard ................ 422 24.2 Särskilt yttrande av experten Delin ............... 426
Bilaga] Vissa under tiden för utredningsarbetet genomförda
reformer och behandlade reformförslag .......... 431 1. Inledning ............................ 431 2. Ändringar i expropriationslagstiftningen ........ 432 2.1 Inledning .......................... 432 2.2 1971 års reform ..................... 432 2.3 1972 års reform ..................... 446 3. Ändringar i byggnadslagstiftningen ........... 463 3.1 1971 års reform ..................... 463 3.2 1972 års reform ..................... 469 3.3 1973 års reform angående rivningsförbud ..... 491 4. Ändringar i naturvårdslagen ................ 496 4.1 Inledning .......................... 496 4.2 1971 års reform ..................... 497 4.3 1972 års reform ..................... 499 4.4 1973 års reform ..................... 501 5. Saneringslagstiftningen ................... 503 6. Tvångsförvaltningslagen ................... 514
Bilaga 2 PM beträffande behov av lagstiftning för hänsynstagande till underjordsbyggande, markarbeten, grundvatten och sättningsproblem .......................... 5 21 1. Inledning ............................ 5 21 2. Anläggningar som stör grundvattenbalansen ..... 521 3. Skador på mark, anläggningar och byggnader — övriga skador på fastigheter .................... 527 4. Planering samt skadeförebyggande åtgärder ...... 538 5. Tekniskt ansvar för skada, tvist, reglering av skada . 552 Bilaga 3 Rapport från MUS 65 ...................... 555 ]. Gällande lagstiftning till skydd av kulturhistoriskt märkliga byggnader m m .................. 556 2. Bevaringsdebatt ........................ 561 3. En ny bevaringslagstiftning ................. 566 4. Bevaringsbegreppen ..................... 573 5. Kommunens ökade ansvar ................. 576 6. Förberedelser för planarbete ................ 577 7. Planläggning .......................... 579 8. Genomförande ......................... 581 9. Omprövning av bevaringsvillkor .............. 582
10. Ekonomiskt stöd ....................... 11. Kommunernas och länsstyrelsens personella resurser 12. Utbildnings— och kompetensfrågor ............ 13. Östgötaundersökningen ................... Bilaga 4.1 Allmänna synpunkter på kommunplans tekniska utform- ning .................................. Bilaga 4.2 Exempel på utformning av kommunplan .......... Bilaga 5.1 Allmänna synpunkter på kommundelsplans tekniska utformning ............................. Bilaga 5.2 Exempel på utformning av kommundelsplan för ny- exploateringsområde ....................... Bilaga 5.3 Exempel på utformning av kommundelsplan för område med bebyggelseomdaning .................... Bilaga 6.1 Allmänna synpunkter på byggnadsplans tekniska ut- formning ............................... Bilaga 6.2 Exempel på utformning av byggnadsplan för område med nyexploatering för bostäder med tillhörande service
600 608
654
658
676
710
713
. ' |||'1Hll '_1 '.'l" | .| . ." ||"l'| F.". "' || |_...;|||| .*. | |..'.'."|'|..'||' '||' ' | | .. ' ' .|'.' " '| .. | |-'|.| |.'._| ';'ff - _ |: . "'l'.'.' P1” "... |.|'—.|| .|. _|. || .| , '. '|_ |.|. ' . |__ _. "J"| .| . _;. . _..'_._..|. '.'.|||._
FHr... ' ..'|"'.».' .|'|l "1' ,' '.'.'"' .l'.""..|';_.| |:'_".'|||'-'"|.1"'|'|" ""
. - .. ""f.”... .
.-.'|'.1...-1. "l|'"".| !. '_'..'..'..v... .....1 .fi-... _.-._.' . ' ' ' ' _ ..|. .- .|—'| -|.._'_1_'|'- .fil'|'||' ' " " -|."||. "-'- ||.i".'.| '.'|.".' '..'"' "n'. -_'|'_." ' '='-"13 . '|'-'|'..Å.
i"" l'.||
" ||' | . _'|_ 1.:||||.|.'...|'|||'| |1|||.1_|"".|
|» |".. '1'|"1"1 " |A"
|.'.' 7311 -'|||_ '_|"|||||..'J|'. .._ &; ME '].|||'|p' "" " _ ' ' |_||_:.'»1.'.'-'."1||. |-.
-|'-.'" .- :'|'.l||"#... "' * .'l' ' 'l:-.': ".|'....'.' 'i';
x. - — . . ...nu-1. va'—1.
| . - . . . u.'. ':'.|"' :|” ”|| 'n'—ä'”; ""'l' ' ME'huilI . |
' '-'1'.7L”1'... 'i'-'.'|"? ' . : " "lr-mu: "
.. ' ._...| | |.'-' . ..-. ._|r_|
. .|"'|-|...||| ||. . _.'.'. "' "."'. .a "_ " .- '=_ ”'_' _l." ||". _ |-
. .. ||.._ .”" .... .|5' '-' " ' -.".'..'l|.|.||l.'| ' '.-.| "_ -' '
'. .."||'”"|'l||J |. |'|... .|I_' ._ '-"'."|._ .|. . '.'3_- ' | -. . ' . . ..L * ' |.'. |.”I '.'.l" ||;'P.'.'.' . . . . ......- '.. ' '.'. '|_ ' 'n".".'.'.' .|.
- - -| . J. | :| ""._'|EFG'|..11|'—f'_”*rå'| "! | | |
*.. _||| Hl||.|| | _| TP ] ||
11'
.=". &. ||.1'.|_ | ' _ .'j -' ' '|ll || ||||I '||_ '||| " _ |||| 'Illll | _ | | . .I' .. ”.. -|. .- ._... ."...u .1 _ '... ..|.||. . - " ' .. | | '-| '_.. . — ...' |' . '1 ' ' A_".| . ' * |||.. _ .' |. .|_|| (" . .. "* . ' 7. ||" | |1""|||' ' ' ' * || | ||||' _ ||| '1""""'l'-','*" || | ' ||h| |||
|...| |...- .
. '|'.1.
Förkortningar
BL byggnadslagen (1947z385) BS byggnadsstadgan (1959:612) BSL bostadssaneringslagen (1973z531) FBL fastighetsbildningslagen (19702988) ExL expropriationslagen (1972z719) HS hälsovårdsstadgan (1958:663) ML miljöskyddslagen (1969z387) NVL naturvårdslagen (1964z822) TvL lagen (1970:246) om tvångsförvaltning av bostadsfastighet VL vattenlagen (1918z523)
I betänkandet ingående kartor är av rikets allmänna kartverk från sekretessynpunkt godkända för spridning 1974-03—26.
n' . - - '.'-".. .. ä'" .".l""' "" . . , . -. . |. .. - | .. |. (|| .. _|. | "'|' __|-. _ ||| . ._ . _ || ||, | '. 1' '1|._ ""..||..'|'_."'|""" " ||., | |_f| | i| IV i _ I __ .. '. WE,-»| !. " 1" .._.| |' .ru... .fr... : r; " ? '.. t.f. . '.' . .1' q..'.||.j| ' . ' '|'. _'| . är? ;: ' E£"!'|||H'.."u.l.*h "'.._.. '.'—|| 18
| _" ' . |||'|"|'|_;_Å..'|r2.- ] .|...4'.5-£.£|i,||"éi m...] gri id:-' '.'. F |'- - ....1"|1=e-'|.1z."r' Mwåäågmganmnm. m ' _ 'r' " . ",-EJ1E'T'ÄN.:.EF'._';.T."F'J""f”F'lCML'uJ JBH ' ' (fi...? ;'-'-|"|._.xa.%._s|. .fimapma Jm
-' j||.'_||| ff. .|.; |..415 &....l'giug'åc'uipfi 2”
' ..”5i'*:.|.-£1c'g"' '-.||=_..M|..—.z_=s.|m ru _ -. '-|. ..;;:r'.-._-,-.'-1. " #.ägädénmm _w'a.
.
' 'Å' ut. it?. '.'|. "av."" 315." Url-"| "I "nå't: f_l .Wl
| _. i.. __ _ |p':|,e'..|Z--.T&|.. 42ng | _- . . ' - - . |. |' ' :Elfåhh'f'.!.rl'e-C'u'hiujlh'i' W |.-|. |. . | '. " |. .' :. ' ' " F' I-.' ' .— ' ". |'||1-*.., " .. |-_ || || _ |-_. | F I . . '."'| "' nu!.äjuf .. ' '...' E' n'.'-'" "- ' " ' ' '|'-'Em? .._'..|'='|..".'.".'???" .' ": '.'" ' ." '4"- in.. |' ' .i' ' 1.'|' ”"r ."L' " ' ' '
w: nam—>.. | ' måg-Ihr,
Sammanfattning
Allmänna överväganden om utredningsarbetets inriktning (avsnitt 5)
Av direktiven och vissa enkäter som bygglagutredningen genomfört framgår att det nuvarande prövningssystemet för byggandet är förenat med flera svagheter. De mest framträdande är att det råder en dålig samordning mellan planläggning och genomförande och att den över- siktliga planläggningen har en alltför svag ställning, vilket medför svårig- heter för samordning av detaljplanebesluten och fördröjning av dessa. Då de påtalade problemen hänger samman med planläggningsförfarandet inriktades bygglagutredningens arbete i första hand på en översyn av planläggningssystemet.
Bygglagutredningen prövade i ett inledande skede en planlagsskiss som lade huvudvikten vid att garantera en god samordning i tiden av genomförandet. Skissen innebar endast ett enda formaliserat beslutstill— fälle. Detta låg i anslutning till åtgärdernas genomförande. Skissen innebar vidare försök att i stor utsträckning styra genomförandet till vissa tidsperioder. Skissen blev föremål för försöksverksamhet i fyra kommu-
ner. De erfarenheter som vanns vid denna försöksverksamhet var inte
odelat positiva. De synpunkter som fördes fram visade att vissa inslag i planlagssskissen ansågs gynnsamma samtidigt som det ansågs att den inte till alla delar fyllde de aktuella reformbehoven. Erfarenheter från den tid som förflutit under utredningens arbete visade att behoven att göra ändringar i den tidsmässiga planeringen var betydligt större än vad som förutsatts vid utformningen av planlagsskissen. För att ändå åstadkomma bästa möjliga samordning mellan den fysiska planläggningen och den ekonomiska planeringen anser bygglagutredningen att kommunstyrelsen bör ges ett större inflytande över planläggningsfrågorna än f n.
Frågorna om olika medborgargruppers ställning i planläggningsproce- duren har tilldragit sig stort intresse under senare tid. Erfarenheterna visar att det ofta förelegat svårigheter att engagera dem som har synpunkter på ett tillräckligt tidigt stadium av beslutsprocessen. Av detta skäl anser bygglagutredningen det angeläget att det tillskapas vissa regler om översiktliga planer med formell ställning. För en förstärkning av den översiktliga planläggningens ställning anses också tala intresset av att
tillgodose behovet av hushållning med mark och vatten och intresset av en god miljöutformning i vidsträckt bemärkelse. Frågor som är väsentliga för markhushållningen och även för miljön avgörs i stor utsträckningi särskild ordning utan möjligheter till samlade avvägningar. Lagstiftning och planläggning anses därför böra avse den fysiska miljöförändringen i stort och inte vara begränsad till bebyggelsefrågor i inskränkt mening. Även intresset att förverkliga den nyligen påbörjade fysiska riksplane- ringen anses tala för att den översiktliga planläggningen bör stärkas. Enligt bygglagutredningen behövs ett system som möjliggör en samman- vägd bedömning av det allmännas synpunkter på markanvändningen och markhushållningen i allmänhet. Enligt bygglagutredningens mening kan de här antydda bedömningarna ske bäst inom ramen för ett plansystem som omfattar ett visst mått av obligatorisk planläggning av all mark.
Då gällande lagstiftning i huvudsak är uppbyggd för att reglera bebyggelsesituationer anses det inte vara en ändamålsenlig väg att inom ramen för denna göra de ändringar och tillägg som är behövliga. Speciellt svårt är det att i så fall tillgodose de mer renodlade markhushållnings- frågorna. På grund härav har bygglagutredningen inriktat utredningsarbe- tet på att lägga fram en helt ny lagstiftning rörande markanvändning och byggande. Arbetet har sedan försöksverksamheten avslutades inriktats på att närmare undersöka och pröva det i direktiven angivna plansystemet för att med detta som grund åstadkomma ett modernt och ändamåls- enligt planläggningssystem.
Lagstiftningens syfte och räckvidd (avsnitten 6 och 7)
Landets flesta invånare lever i tätorter och således i en miljö som nästan uteslutande är formad av människan själv. Det är mot denna bakgrund ett självklart allmänt intresse att markanvändningsfrågorna löses på sådant sätt att nya bebyggelseområden och förändringar ibefintliga bebyggelse- miljöer får en från allmänna utgångspunkter lämplig utformning.
Den snabba tillväxten av tätorterna, den ökade fritiden, industrins utveckling och den snabba rationaliseringen inom jord- och skogsbruket är omständigheter som bidragit till en skärpning av konflikterna om hur landets naturtillgångar skall utnyttjas. Naturresurserna har således alltmer kommit att framstå som begränsade. Det är med hänsyn härtill ett allmänt intresse att resurserna tillvaratas så att mark efter allsidig bedömning av dess lämplighet för olika ändamål används på det sätt som från allmänna utgångspunkter är lämpligast med tanke på den totala tillgången på mark och vatten.
För att dessa mål skall kunna uppnås krävs lagstiftning i skilda hänseenden. Dels måste reglering ske av de rättsliga relationerna mellan det allmänna och markägarna, mellan kommunerna och medborgarna och mellan staten och kommunerna, dels måste också genom lagstiftning uppställas vissa materiella krav på miljöutformningen och byggandet.
Kommunerna är numera i stort sett av lämplig utformning då det gäller att ta sig an olika planläggningsfrågor rörande markanvändningen. De har
vidare ekonomiska och tekniska möjligheter att svara för planläggnings— arbete. Kommunerna har också allteftersom tiden gått fått ansvar för genomförandet av fler och fler betydelsefulla åtgärder inom samhället. Denna utveckling torde kunna förväntas fortsätta. På grund 'härav framstår det som alltmer otidsenligt att låta betydelsefulla delar av markanvändningsfrågorna hanteras i sådan ordning att kommunerna inte har ett direkt ansvar för planering och planläggning. Det synes fastmera vara en naturlig utgångspunkt att den nya lagstiftningen skall syfta till att ge möjlighet för kommunerna att aktivt ta ansvar för den planläggning som krävs för att tillgodose de markhushållningsaspekter och miljöut- formningsfrågor som nyss nämnts.
Inom ramen för den samhällsstruktur som är rådande ankommer det emellertid också på såväl statliga myndigheter som enskilda att utföra aktiva insatser i samband med samhällsbyggandet. Detta leder till att lagstiftningen inte kan syfta till att åstadkomma en enbart kommunal beslutsprocess rörande markanvändningen. Då staten ombesörjer många väsentliga samhällsfunktioner är det ofrånkomligt att staten i många delar får inflytande över besluten rörande markanvändning. Bygglagutredningen anser att ett grundläggande syfte för den framtida lagstiftningen bör vara att åstadkomma en beslutsordning rörande mark- användningen i vidsträckt bemärkelse som har sin tyngdpunkt i ett kommunalt ansvar för frågornas avgörande under hänsynstagande till statliga och enskilda intressen. Med en lagstiftning med en sådan inriktning och ett därpå grundat beslutssystem med samma inriktning skall det vara möjligt för kommunerna att få ett effektivt hjälpmedel för att aktivt planera för den framtida markanvändningen och miljöutform- ningen inom kommunen som ett led i utvecklingen av den egna kommunen.
Lagstiftningen anses böra inriktas på att åstadkomma en generell prövning för alla slags förändringar av markanvändningen. Om en fram- tida markanvändnings- och byggnadslagstiftning med tillhörande besluts- system blir så vidsträckt att den omfattar alla slag av förändringari markanvändningen kommer den att omfatta flera områden som nu främst täcks av annan lagstiftning, t ex täktföretag enligt naturvårdslagen och vägbyggande enligt väglagen. Det beslutssystem som skall ingå iden lagstiftning som blir följden av bygglagutredningens förslag är i princip inte avsett att ersätta de olika speciella prövnings- och beslutsformer som finns i speciallagstiftningen. Lagstiftningen skall emellertid syfta till att skapa en sådan beslutsordning att det planmässiga underlaget för mark- användningsförändringar tillhandahålls i en samlad form.
Beträffande räckvidden av en framtida lagstiftning och ett därtill hörande prövningssystem finner bygglagutredningen att vissa situationer är sådana att de uppenbarligen måste komma att omfattas av lagstift- ningens prövningssystem för att de angivna syftena skall kunna uppnås. Det är de fall då mark, som tidigare inte utnyttjats för sådana ändamål, tas i anspråk för bebyggelse eller för anläggningar av olika slag såsom vägar, järnvägar, flygfält, hamnar samt anläggningar i vatten. Vidare hör hit fall då mark tas i anspråk för utnyttjande av naturtillgångar såsom
grus och mineralfyndigheter. Inrättande av anläggningar för Sportaktivite- ter tex anläggande av Slalombackar bör också omfattas av prövnings- plikten.
Det är emellertid uppenbart att det framtida prövningssystemet måste omfatta en lång rad andra företeelser som inte lika klart är att hänföra till samlingsbegreppet förändring av markanvändningen, t ex att riva ett befintligt hus och ersätta det med ett annat hus av motsvarande storlek och användningssätt eller att använda ett befintligt hus för ett annat ändamål än tidigare.
Prövningssystemet bör i princip omfatta alla åtgärder avseende mark, byggnader och anläggningar som kan medföra konsekvenser av ekono- misk natur för kommunerna eller som kan medöra omgivningspåverkan av någon omfattning.
Sålunda bör krav på prövning inte bara gälla för uppförande av nya byggnader utan även för rivning. Vidare bör till det prövningspliktiga området hänföras förändringar av verksamheter inom befintliga byggna- der, tex att omvandla ett bostadshus till kontorshus eller att öppna detaljförsäljning i lokal som tidigare använts som lager. Sådana åtgärder skall alltså prövas även om det inte är aktuellt att utföra några särskilda åtgärder med byggnaden.
Det bör vidare vara möjligt att i översiktliga planer göra bedömningar av vad som i ett eller flera hänseenden bör vara vägledande för möjligheterna att till visst område lokalisera olika miljöstörande verksam- heter och villkoren för dessa. Det bör även vara möjligt att i översiktliga planer bedöma den önskvärda utvecklingen beträffande immissioner från områden som redan innehåller olika anläggningar. Utanför lagstiftningens tillämpningsområde bör däremot falla sådana åtgärder som inte medför några omgivningspåverkningar, t ex processförändringar hos en industri— anläggning som enbart medför förändringar i arbetsstyrkan vid företaget. Underjordsarbeten bör i princip omfattas av den blivande lagstiftningens räckvidd och dess prövningssystem.
Enligt bygglagutredningens mening kan man inte uppnå det eftersträ— vade målet att åstadkomma ett effektivt kommunalt planeringsinstru— ment om man inte i viss utsträckning kan beakta och styra jord- och skogsbrukets driftsformer med hjälp av den lagstiftning som bygglagut- redningen föreslår. Då frågan om plantering av skog på öppen jord kan ha stor betydelse för miljöutformningen bör det tex vara möjligt att i översiktliga planer föreskriva förbud mot sådan plantering eller ge riktlinjer för denna.
Frågan om formerna för och takten i avverkning av skog har i många fall intresse vid sidan av skogsbrukets egna intressen. En blivande lagstiftning bör ge möjlighet att peka ut områden där påverkan av skogsbrukets inriktning bör kunna komma till stånd och att ge riktlinjer för den anpassning av skogsbruket som behövs från här åsyftade miljö- synpunkter. Detta anses lämpligen kunna ske i översiktliga planer.
För att möjliggöra tillgodoseende av vissa från allmän synpunkt väsentliga intressen som föreligger inom områden som bör användas för rekreation eller som bör bevaras oförändrade, bl a områden som innehål-
ler från kulturhistorisk synpunkt värdefull bebyggelse, bör lagstiftningen ge utrymme för föreskrifter av i vissa fall ganska detaljerat slag då det gäller förändringar av markanvändning och bebyggelse. Med hänsyn till de varierande behov som föreligger skall lagstiftningen utformas så att regleringens räckvidd kan anpassas efter behovet i skilda situationer.
Den nya lagstiftningen bör inte bara reglera förutsättningarna för förändringar i markanvändningen och beskaffenheten av nytillkommande bebyggelse m m utan även frågor om underhåll. Reglerna om underhåll begränsas till att i huvudsak avse byggnader. Skötselföreskrifter i andra hänseenden, t ex beträffande jord- och skogsbruksmark, bör företrädesvis ges enligt annan lagstiftning.
Med hänsyn särskilt till de kulturhistoriska intressena bör det allmän- nas inflytande på frågor om underhållsåtgärder i vissa fall kunna utsträc— kas ganska långt. Detta bör i viss omfattning tillgodoses inom ramen för förevarande lagstiftning.
Tidsaspekter på markanvändningsbesluten (avsnitt 8)
Bygglagutredningen avser att med sitt förslag förstärka den översiktliga planeringen. Ett lämpligt tidsperspektiv för denna planering bedöms vara tio år. Härmed avses att den översiktliga planläggningen skall utmynna i ställningstaganden som skall kunna bilda underlag för beslut i markan- vändningsfrågor under den närmaste tioårsperioden. Krav på en översikt- lig planläggning med ett tioårsperspektiv innebär att planeringen måste bedrivas kontinuerligt. För att ställningstagandena i översiktliga frågor skall kunna hålla godtagbar aktualitet bör de omprövas med jämna mellanrum. I intet fall får dessa omprövningsintervaller göras så långa att nya ställningstaganden inte hinner göras före tioårsperiodens utgång.
På ett visst stadium i planeringsprocessen måste på ett mer definitivt sätt beslutas vilka åtgärder som skall eller får komma till stånd, varige- nom markägarna erhåller tillstånd att utföra åtgärden. Sådant tillstånd knyts i dag till detaljplan eller, då sådan inte upprättas, till dispens eller enbart till byggnadslovet. Tillståndet enligt detaljplan förfaller inte förrän planen ändras eller upphävs, vilket medfört stora olägenheter för det allmänna. Bygglagutredningen föreslår därför att alla tillstånd som inne- bär rätt att förändra markanvändningen genom byggande eller eljest skall vara giltiga endast under en begränsad tid. Har tillståndet inte utnyttjats under denna tid skall det vara förfallet.
När det gäller tillstånd som utnyttjats skulle en ordning enligt vilken tillstånden förfaller i och med att de tagits i anspråk i vissa situationer, såsom då en byggnad brunnit ned, kunna tänkas innebära vissa nackdelar för fastighetsägare och panträttshavare. Tekniken att låta tillståndsbeslut fortleva är emellertid bara en av flera möjligheter att tillse att dessa intressenters rättsställning inte orättmätigt rubbas. Det finns andra tänkbara metoder som bedöms vara bättre lämpade att lösa dessa mera sällsynta situationer. För att regelsystemet skall bli så rationellt och så lättillgängligt och enhetligt som möjligt har därför bygglagutredningen
stannat för att föreslå att alla beslut som innebär tillstånd till förändring av markanvändningen skall förlora sin giltighet sedan de tagits i anspråk.
För att tillgodose behov av att kunna uppföra byggnad eller annan anläggning för en begränsad tid föreslås att lagstiftningen skall innehålla regler som gör det möjligt att ge sådana tillstånd avseende en begränsad tid.
Förhållandet mellan planläggning och genomförande (avsnitt 10)
De planer som enligt bygglagutredningens mening bör ingå i ett framtida prövningssystem skall enligt förslaget inte förenas med skyldighet att genomföra de i planerna upptagna åtgärderna. Inom ramen för nu gällande regler föreligger skyldighet för kommun att utföra gator och parkanläggningar m m inom sådana områden för vilka det finns stadsplan. Enligt bygglagutredningens mening är det uppenbart att samhällsbyggan- det även i fortsättningen i stor utsträckning måste ske på sådant sätt att kommunen påtar sig ansvar för utbyggnad av gator, parker o d och att detta sker i större utsträckning än f n. Skyldigheten i detta hänseende synes emellertid inte böra regleras genom att viss eller vissa planläggnings- institut medför sådan skyldighet. Kommunens skyldighet bör föreligga företrädesvis i samband med de egentliga tätortsbildningarna medan avlägset liggande smärre bebyggelseområden inte bör omfattas av kom- munens skyldighet. lnom ramen för ett system för obligatorisk översikt- lig planläggning som är uppbyggt på det sätt som föreslås i detta betänkande bör det enligt bygglagutredningens mening vara möjligt att i de översiktliga planerna klargöra inom vilka delar av kommunen sådan skyldighet skall finnas.
Bygglagutredningen förutsätter att många åtgärder som skall genom- föras av det allmänna kommer till stånd genom en aktiv markpolitik och med hjälpmedel vid sidan av en blivande markanvändnings- och byggnads— lagstiftning. Detta gäller även kommunernas möjligheter att komma över mark för att själva svara för genomförandet. Den kommunala markpoli- tiken kan och bör enligt bygglagutredningens mening även i fortsätt— ningen l största möjliga utsträckning bygga på frivilliga förvärv. En utbyggd översiktlig planläggning blir ett gott underlag för en samordning av kommunens markförvärv. Expropriationslagen innebär en möjlighet för kommun att förvärva mark för att ansvara för genomförandet av olika åtgärder. Ett plansystem som i större utsträckning än f n är inriktat på översiktlig planläggning anses vara ägnat att ge bättre vägledning än nuvarande utredningsförfarande för att bedöma expropriationsfrågor.
Bygglagutredningen anser att det finns anledning att avvakta erfaren- heterna av den praktiska tillämpningen av den nya expropriationslagen och av bostadssaneringslagen innan mera väsentliga ändringar vidtas beträffande genomförandemedlen. Som ovan redovisats bör genomföran- det av ett plansystem i enlighet med bygglagutredningens intentioner kunna underlätta tillämpningen av de nämnda lagarna. På grund härav
avstår bygglagutredningen från att nu föreslå några ändringar i dessa lagar.
För att ytterligare underlätta plangenomförande skall det allmänna ha rätt att i viss utsträckning lösa mark direkt med stöd av plan utan att behöva tillgripa expropriationslagen.
Beträffande utformningen av ett avgiftssystem för bla gatubyggnads- ersättning och gatumarksersättning konstateras att med den utformning som bebyggelsemiljöerna f n ges är det alldeles uppenbart att det nuvarande avgiftssystemet är föråldrat. Ett blivande avgiftssystem bör enligt bygglagutredningens mening inriktas på att åstadkomma en fördel- ning av kostnader efter nytta inom större sammanhängande områden.
Enligt bygglagutredningens bedömning utgör bestämmelser av den typ som f n finns i 70—73 55 byggnadslagen ett ändamålsenligt alternativ till en strikt tillämpning av ett system med ekonomiska ersättningar och inlösen av gatumark och mark för andra allmänna ändamål. Enligt bygglagutredningens mening bör därför den blivande lagstiftningen inne- hålla regler som i huvudsak svarar mot de nyss nämnda reglerna i byggnadslagen.
Bygglagutredningen föreslår att i blivande lagstiftning tas in en regel som innebär att om inom område där kommunen skall svara för gatubyggnad o d mark i en ägares hand blir föremål för planläggning i ett sammanhang skall i planen kunna bestämmas att mark för gata och andra allmänna platser i enlighet med vad som gäller i dagens lagstiftning skall avstås till kommunen utan ersättning. Vidare bör finnas bestämmelser som gör det möjligt att i plan förordna att markägaren skall bekosta eller ställa i ordning gator och andra allmänna platser inom området som sedan överlämnas till kommunen. Systemet med exploateringsavtal före- slås bli lagfäst.
Bygglagutredningen framhåller att i blivande planer bör det kunna göras allmänna bedömningar om vad som från samhällets sida förutsätts beträffande huvudmannaskap och genomförandemetod för vissa åtgärder. Sådana uttalanden anses vara ägnade att förbättra samordningen i genomförandet av planerade åtgärder. De är vidare en förutsättning för att man skall kunna avstå från att ha detaljplaneinstitut av flera olika slag med olika huvudmannaskap för utförandet.
Allmänna riktlinjer för planläggningen (avsnitt 1 1)
Redan i den nuvarande lagstiftningen finns materiella bestämmelser för planläggningen. Även i den nya lagstiftningen bör finnas allmänna riktlinjer som anger planläggningens syfte och inriktning i stort. De bör vara gemensamma för alla planinstituten.
Planläggningens uppgift är att åstadkomma en från allmän synpunkt lämplig markanvändning. Planläggningen skall i detta syfte innefatta en prövning av ifrågasatta förändringar i markanvändningen. En grundläg— gande förutsättning för att en förändring skall ske bör vara att den är godtagbar från allmän synpunkt.
Ett väsentligt syfte med planläggningen är vidare att åstadkomma en god hushållning med mark- och vattenresurserna. Detta innebär att mark skall användas för det ändamål vartill den är mest lämpad med hänsyn till beskaffenhet, läge, användningsbehov och liknande. En god markhushåll- ning bör också söka bevara handlingsfrihet och valfrihet. Ett markområde som tagits i anspråk för bebyggelse kan ofta inte återgå till mer extensiv användning.
Behovet av en från både fysisk och social synpunkt god miljö bör vidare tas upp bland de grundläggande riktlinjerna för planläggningen. En regel med detta innehåll bör ges en vidsträckt innebörd. Särskilda bestämmelser bör finnas om bebyggelsemiljöns utformning.
Självfallet har markanvändningsfrågorna samhällsekonomiska aspekter. Ställningstaganden i sådana frågor påverkar både behovet av investeringar och det ekonomiska utfallet av olika verksamheter. Det bör därför anges bland riktlinjerna för planläggningen att den skall främja en lämplig samhällsekonomisk utveckling.
[ bygglagutredningens direktiv uttalas att gemensamma och långsiktiga samhällsintressen väger tungt i förhållande till kortsiktiga och privata intressen, Denna värdering bör tas till utgångspunkt för det nya regel- systemet. Detta betyder att enskilda intressen inte får tillåtas åsidosätta det nyss omnämnda kravet att ändringar i markanvändningen skall vara godtagbara från allmän synpunkt. Ett enskilt intresse av att fortsätta pågående markanvändning bör emellertid tilläggas betydelse. Däremot bör sådana fastighetsvärden och andra värden som grundar sig på förväntningar om ändrad markanvändning inte anses som beaktansvärda privata intressen vid planläggning.
Mark som en gång tagits i anspråk för ett ändamål kan ofta inte återställas i sitt ursprungliga skick. Bland annat denna omständighet motiverar att bevaringsintressena ges ett särskilt stöd ilagen. En bestäm- melse om skydd för det rörliga friluftslivets, den vetenskapliga naturvår- dens, kulturminnesvårdens och landskapsvårdens intressen bör därför finnas.
Vid ställningstaganden i markanvändningsfrågor måste också kravet på rationell markanvändning från berörda verksamheters synpunkt beaktas. Någon uttrycklig bestämmelse med detta innehåll finns inte nu. Detta krav torde dock vara en underförstådd utgångspunkt för lagstiftningen. Bland annat den föreslagna utvidgningen av lagstiftningens räckvidd motiverar att i den nya lagstiftningen införs en bestämmelse med krav på att olika verksamheters markanvändningsbehov skall beaktas vid planlägg- ningen.
Att förutsättningarna för plangenomförandet måste beaktas vid plan- läggningen är självklart. Med hänsyn till den stora vikt frågan har är ändå en bestämmelse i ämnet befogad.
Bygglagutredningen föreslår att de i det föregående uppställda rikt- linjerna tas upp i den nya lagstiftningen. Lagens allmänna riktlinjer kan behöva förenas med föreskrifter, råd och anvisningar för tillämpningen.
Bebyggelsemiljöns utformning (avsnitt 12)
Den nuvarande lagstiftningens bestämmelser om bebyggelsemiljöns ut- formning har i huvudsak ansetts välmotiverade. De har dock ipraktiken visat sig svårtolkade och svårtillämpade. Vissa bestämmelser gäller all planläggning, andra endast visst planinstitut.
I en ny lagstiftning bör bestämmelser om bebyggelsemiljöns utform- ning göras enhetliga för alla planinstitut. Bestämmelserna bör vara så entydiga att tvekan om deras innebörd inte behöver uppstå. De bör utgöra egenskapskrav men inte ange, vilka tekniska lösningar som skall tillämpas för att tillgodose kraven.
Från dessa utgångspunkter bör i lagstiftningen finnas krav på att bebyggelsen skall
. vara anordnad på ett ekonomiskt lämpligt sätt 0 ha tillgång till samhällelig och kommersiell service samt lokaler och utrymmen för fritidsaktiviteter . ha tillräckligt stora samt lämpligt lokaliserade och anordnade ytor för lek, motion och rekreativ utevistelse . tillgodose att skäliga anspråk på tillgänglighet av samhällelig och kom- mersiell service är tillfredsställda för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga . under beaktande av samfärdselns behov särskilt möjliggöra en tillfreds— ställande kollektiv personbefordran . ha erforderliga utrymmen för lastning och lossning samt parkering av fordon
. ge trygghet mot brandfara och tillfredsställande skydd mot trafik- olyckor samt i skälig utsträckning även mot andra olyckor . möjliggöra vattenförsörjning och omhändertagande av avlopp och avfall samt vara anordnad så att vattenförorening inte uppkommer . i syfte att möjliggöra god hygien vara anordnad så att tillfredsställande ljud—, ljus- och luftförhållanden erhålls såväl inomhus som utomhus på vistelseytor . tillfredsställa skäliga anspråk på skydd mot vind och nederbörd på vistelseytor och kommunikationsytor utomhus . tillvarata tillgängliga natur— och kulturvärden samt tillfredsställa skäliga anspråk på skönhet . möjliggöra framtida förändringar och kompletteringar
Närmare riktlinjer för tillämpningen av lagens egenskapskrav kan komma att behövas. Sådana bör meddelas av statens planverk. [ den mån de skall vara bindande bör de underställas Kungl Maj:t för fastställelse.
Byggnads egenskaper (avsnitt 13)
Syftet att säkerställa en god bebyggelsemiljö kan uppnås endast om var och en av de i bebyggelsen ingående byggnaderna uppfyller de krav som betingas av strävan efter goda egenskaper hos bebyggelsemiljön som
helhet. Med det plansystem utredningen föreslår kommer bestämmelser om byggnads yttre att i viss mån finnas i plan. Ett stort antal byggnader kan emellertid komma att uppföras utan att bestämmelser om deras yttre finns i plan. Vidare är byggnaders yttre i stor utsträckning beroende av förhållanden som inte regleras i plan. Dessa omständigheter motiverar en allmän regel om att byggnads yttre skall anpassas till omgivningen.
Det befogade i samhällets krav på att byggnader får en tillfredsställan- de hållfasthet och beständighet torde inte ifrågasättas. Vad som från samhällets sida bör kunna krävas är att de bärande delarna ien byggnad skall ha en med hänsyn till byggnadens ändamål erforderlig hållfasthet. Bestämmelser härom bör finnas.
Vad gäller byggnadens fasta inredning är varken kravet på hållfasthet eller beständighet lika framträdande. Vidare är det i allmänhet åtskilligt lättare att byta ut delar i den fasta inredningen än i husstommen. Vid valet av material för den fasta inredningen har vidare byggnadens ändamål stor betydelse. Bestämmelser i ämnet måste beakta dessa omständigheter.
Gällande regelsystem innehåller inte någon allmänt utformad bestäm- melse om att byggnad skall vara lämplig för sitt ändamål. En sådan avsikt får dock anses utgöra motiv för en rad av de nuvarande bestämmelserna om byggnads egenskaper. Flera av dessa torde helt eller delvis kunna ersättas med en grundläggande bestämmelse om att byggnad skall utformas så att den lämpar sig för det ändamål, vartill den är avsedd.
Ett av de tidigaste motiven för samhällets ingripande i byggnadsverk- samheten har varit behovet av skydd mot bränder. Behovet av sådant skydd är inte mindre i det moderna samhället. I den nya lagstiftningen har därför bestämmelser med detta syfte en självskriven plats. I första hand bör de avse att förhindra uppkomsten och spridningen av brand men även att underlätta utrymning av byggnaden och bekämpningen av brand.
Med uttrycket inomhusklimat brukar avses byggnaders inre ljud-, ljus-, luft- och temperaturförhållanden. Ett viktigt skäl för ett gott inomhus- klimat är behovet att förebygga ohälsa. Härtill kommer allmänna önske- mål om bekvämlighet och trevnad. I den nya lagstiftningen bör därför finnas ett grundläggande krav på ett gott inomhusklimat och sanitär utrustning för personlig hygien i byggnader, vari människor mer varaktigt uppehåller sig.
På senare tid har insikten om behovet av sträng hushållning med energitillgångarna ökat. En betydande del av den totala energiförbruk- ningen avser uppvärmning av hus och andra byggnader. Åtgärder med sikte på att begränsa energiförbrukningen måste därför innefatta även byggnadsverksamheten.
Olyckshändelser i byggnader har ofta samband med byggnadsutform- ningen. I lagstiftningen bör enligt utredningens mening finnas en allmän bestämmelse att byggnad skall utformas så att den kan nyttjas för sitt ändamål utan uppenbar fara för olycksfall.
Särskilt under de senaste årtiondena har de rörelsehindrades problem uppmärksammats. Åtgärder har vidtagits för att förbättra deras möjlig-
heter att fungera på arbetsplatser och nå kontakt med samhällelig service. En viktig åtgärd i detta syfte är att göra olika slags lokaler tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. I en ny lagstift- ning bör därför finnas krav på att lokaler, till vilka allmänheten eller arbetstagare har tillträde, skall vara tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
Enligt bygglagutredningens mening är de i det föregående uppräknade kraven av den arten att de bör införas i lagstiftningen. Däremot bör i lagstiftningen inte införas bestämmelser om vilka tekniska lösningar som skall tillämpas för att tillgodose de uppställda egenskapskraven.
Bestämmelser av teknisk karaktär som närmare preciserar lagens egenskapskrav och i erforderlig utsträckning anvisar tekniska lösningar bör enligt utredningens mening meddelas av statens planverk och fast- ställas av Kungl Maj:t.
Underhåll av byggnad (avsnitt 14)
De egenskaper som krävs av ny byggnad bedöms erforderliga bl a för att byggnaden skall kunna användas för sitt ändamål. Det är därför nödvän- digt att de för byggnadens användning erforderliga egenskaperna bibe- hålls, så länge byggnaden används. Erfarenheten har visat att det för detta syfte behövs regler om underhåll av byggnader. Med underhåll avses häri första hand åtgärder som syftar till att bibehålla de egenskaper hos byggnaden som den besitter som ny.
Det finns ett direkt samband mellan en byggnads beständighet och dess underhåll. ] praktiken utgår varje beräkning av beständigheten från att byggnaden eller byggnadsdelen underhålls på visst sätt. Underhåll av byggnader är redan av denna anledning ofrånkomligt. Samhällets krav ifråga om byggnads egenskaper har förändrats från tid till annan. Nästan undantagslöst har ändringarna inneburit en skärpning av tidigare gällande krav eller införandet av nya krav. Skulle den nya lagens bestämmelser om byggnadsunderhåll ta sikte endast på byggnader som uppförts enligt den lagens bestämmelser om egenskaper hos nya byggnader, skulle det i princip räcka med en bestämmelse med innehåll att byggnad som uppförts efter den nya lagens ikraftträdande skall underhållas så att den väsentligen bibehåller de egenskaper som krävdes av den som ny. Vården om det äldre byggnadsbeståndet är emellertid en angelägen uppgift. Underhållsbestämmelser bör därför omfatta all bebyg- gelse och sålunda gälla även byggnader som uppfördes, då andra _ och ofta lägre — egenskapskrav ställdes eller då inga lagfästa egenskapskrav alls förekom. En allmän regel får därför anses ofrånkomlig, i vilken ett grundläggande krav ställs på sådant underhåll, som tillgodoser skäliga anspråk på säkerhet, hygien och ett vårdat yttre. Utredningen föreslår att denna regel får göras tillämplig på byggnader som uppförts före den nuvarande byggnadsstadgans tillkomst, dvs 1960-07-01. För byggnader som tillkommit efter denna tidpunkt bör gälla att de bör underhållas så att de väsentligen bibehåller de egenskaper som krävdes av dem, då de
uppfördes.
Kravet på byggnadsunderhåll varierar i styrka för olika byggnadsdelar. För sådana delar som har betydelse för säkerheten har underhållskravet särskild styrka. Medan smärre brister ifråga om byggnadens yttre till- falligtvis får tolereras exempelvis i avvaktan på reparation eller rivning bör det vara möjligt att förbjuda användning av byggnad på vilken uppkommit sådan skada som minskar säkerheten för dem som uppehåller sig i eller i närheten av byggnaden.
Beträffande byggnader som exempelvis av kulturhistoriska skäl har särskilt bevaringsvärde föreslår utredningen något mer långtgående under- hållsbestämmelser. Det bör sålunda för sådan bebyggelse finnas möjlighet att i plan föreskriva byggnadslovsplikt för åtgärder som är hänförliga till underhåll. Också materiella föreskrifter om byggnadslovspliktiga åtgär- ders inriktning bör kunna ges. För fördyringar till följd av sådana mer långtgående underhållsföreskrifter bör fastighetsägaren i vissa fall kunna få ersättning från det allmänna.
Utredningen har inte funnit skäl att föreslå bestämmelser med vars stöd standardhöjande åtgärder skall kunna föreskrivas. Sådana bestäm- melser återfinns i bostadssanerings- och arbetarskyddslagarna.
Samspelet mellan staten och kommunerna (avsnitt 15)
En viktig uppgift för den här aktuella lagstiftningen är att anvisa ändamålsenliga former för samspelet mellan staten och kommunerna när det gäller ställningstagandena i markanvändningsfrågor.
Bygglagutredningens förslag innebär att stommen i den fysiska plan- läggningen liksom hittills skall utgöras av en planläggning på kommunal nivå med kommunerna som huvudmän. Samtidigt vilar det primära ansvaret för den fysiska riksplaneringen och åtskilliga andra samhälls- funktioner med markanvändnings- och miljöaspekter på staten. Den behövliga avstämningen mellan statliga och kommunala intressen och bedömningar skall göras inom ramen för den planläggningsverksamhet för vilken kommunerna skall vara huvudmän.
En uppbyggnad av prövningssystemet på detta sätt stämmer i princip överens med vad som redan nu gäller. Den väsentliga utvidgning av den övergripande markanvändningsplanläggningen som utredningen föreslår innebär emellertid att statliga och kommunala synpunkter kommer att mötas över ett vidare fält än hittills och ändrar också på annat sätt förutsättningarna för det närmare lösandet av samordningsfrågorna. Det är en viktig uppgift för lagstiftningen att anvisa ändamålsenliga former för den dialog som skall föras mellan stat och kommun och för den avstämning av statliga och kommunala bedömningar som behövs i fall då skiljaktiga synpunkter gör sig gällande.
Utredningen lämnar i betänkandet en redogörelse för vad som är att anse som statliga uppgifter i samband med planläggning.
Enligt gällande bestämmelser skall alla detaljplaner prövas av statlig myndighet. I ett nytt system, som innefattar en utvidgad och stärkt
översiktlig planläggning, är det främst till den översiktliga planläggningen som det finns anledning att knyta ett statligt inflytande. Behovet av statligt inflytande i detaljplanläggningen anses då i hög grad minska. Detaljplaner kan i stor utsträckning komma att beslutas av kommunerna själva. Härigenom inträder i förhållande till dagens ordning en högst betydande förenkling av hanteringen av detaljplanefrågor.
När det gäller att bedöma om Kungl Maj:t eller länsstyrelsen bör ha ansvaret för det statliga inflytandet över översiktliga planer vill bygglag- utredningen lägga vikt vid följande utgångspunkter. Det är angeläget att man i största möjliga utsträckning tar till vara möjligheterna att få till stånd ett snabbt prövningsförfarande. Det är också önskvärt att mani största möjliga utsträckning avlyfter förvaltningsuppgifter från Kungl Maj:t och åstadkommer en delegering till regionala organ. Länsstyrelserna är numera organiserade med särskild tanke på planeringsfrågor av olika slag. Bygglagutredningen anser därför att länsstyrelsen bör vara det statliga organ som har huvudansvaret när det gäller det statliga inflytan- det i planläggningen. Enligt bygglagutredningens mening bör länsstyrelsen normalt vara prövningsmyndighet också när det gäller bevakningen av att statsmakternas ställningstaganden i den fysiska riksplaneringen beaktas i kommunernas markanvändningsplaner.
Det är enligt bygglagutredningens mening utan tvivel mest ändamåls- enligt att de avvägningar som behöver göras med hänsyn till olika statliga intressen kommer till stånd så tidigt som möjligt i själva planläggnings- skedet. I detta skede föreligger de bästa möjligheterna att anpassa olika ställningstaganden så att alla berörda intressen tillgodoses på bästa möjliga sätt. 1 ett eventuellt efterprövningsskede är det av flera skäl väsentligt olägligare att aktualisera ändringar i ställningstagandena. Sär- skilt gäller detta för kommunens vidkommande. Förfarandet för samord- ning av kommunala och statliga intressen vid översiktlig planläggning bör därför ha sin tyngdpunkt i samrådet under planläggningsskedet. En sådan ordning torde vara fördelaktig både från kommunernas synpunkt och från statens. I förhållande till gällande regelsystem innebär det sagda att samrådet under pågående planläggning bör ges en ökad betydelse. Samrådet bör därför byggas ut. Detta ger förutsättningar för att efter- prövningen skall kunna få en i motsvarande mån mera begränsad uppgift.
Länsstyrelsen blir på grund av sin samordnande funktion inom den statliga länsförvaltningen den viktigaste samrådspartnern för kommunen på den statliga sidan. Länsstyrelsen bör ha ett särskilt ansvar för att samrådskontakterna från kommunen kanaliseras till de i varje särskilt fall berörda statliga myndigheterna. Härigenom underlättas tillämpningen av samrådsregeln både för kommunen och för de berörda statliga myndig- heterna. Länsstyrelsen bör också ha en allmän skyldighet att gentemot kommunen svara för redovisningen av de statliga bedömningarna i den mån dessa inte förs fram till kommunen direkt från andra statliga organ. Också i övrigt bör länsstyrelsen ha en samordnande uppgift på den statliga sidan i samrådsförfarandet. Inom ramen för sina resurser bör länsstyrelserna lämna kommunerna den service som dessa önskar när det gäller olika expertinsatser, inventeringar rn m. Sådan service bör själv-
fallet främst avse kommuner som själva saknar erforderliga planerings- resurser.
Formerna för samrådet bör anpassas så att samrådet blir praktiskt och effektivt. Kommunernas anspråk både på snabbhet och på klara besked från statens sida måste tillgodoses. Vissa synpunkter ges på de regler m in som bör ställas upp i fråga om samrådsförfarandet för att tillgodose nu berörda syften.
Även om efterprövningen genom ett utvidgat samråd kan ges minskad betydelse måste emellertid det statliga inflytandet säkerställas på lämpligt sätt. Bygglagutredningen har övervägt olika alternativ beträffande former- na för efterprövningen. Bygglagutredningen anser för sin del att ett förfarande med obligatorisk efterprövning innefattar övervägande för- delar främst av praktisk art och därför bör föredras. Genom lämpliga föreskrifter angående länsstyrelsens prövning av inkomna planer bör sörjas för att prövningen riktas in på de frågor som har väsentlig betydelse med hänsyn till statliga intressen.
Den principiella funktionsfördelning mellan kommunala och statliga organ som föreligger när det gäller prövning av frågor om byggande och tillsyn över byggnadsverksamheten finns det enligt bygglagutredningens mening inte anledning att rubba. Detta innebär bl a att byggnadsnämn- den bör besluta i frågor om byggnadslov också för de nya åtgärdstyper som förs in under byggnadslovsplikten om bygglagutredningens förslag genomförs. Liksom hittills bör byggnadsnämnden i sådana ärenden samråda med bl a olika statliga organ vilkas synpunkter kan ha betydelse för prövningen, tex med yrkesinspektionen i frågor som gäller arbets- lokaler.
Kommunal behandlingsordning (avsnitt 16)
Liksom hittills kommer olika kommunala organ att delta i arbetet med planerna. Samordningen mellan å ena sidan markanvändningsplanlägg- ningen och å andra sidan de olika verksamhetsplaneringarna och kom- munens allmänna ekonomiska planering bör ske så att kommunens slutliga beslut när det gäller markanvändningsplanerna normalt tas av organ som har tillräcklig överblick över den samlade kommunala verk- samheten eller att sådant organ får inflytande på behandlingen av planfrågorna. Kommunfullmäktige skall med hänsyn härtill ges en huvud- roll när det gäller beslut inom markanvändningsplanläggningen. Kom- munfullmäktige måste emellertid bygga sin verksamhet på beredning genom olika kommunala organ. De översiktliga planerna skall antas av kommunfullmäktige, och kommunstyrelsen skall vara ansvarigt beredan- de organ i arbetet på dessa planer. Hanteringsordningen bör utformas så att kommunstyrelsen och kom- munfullmäktige ges möjlighet att i huvudsak arbeta med den översiktliga planläggningen. Inom ramen för den förstärkta översiktliga planlägg- ning som förslaget syftar till kommer det att finnas betydligt bättre möjligheter än för närvarande att ge kommunala nämnder möjlighet att
själva besluta i markanvändningsfrågor. Även om facknämnder av olika slag kan förbereda och framlägga förslag till de föreslagna byggnadspla- nerna bör beslutsordningen ändå göras enhetlig. Det skall därför ankom- ma på byggnadsnämnderna att fullgöra den kommunala beslutsfunktio— nen på nämndnivån. Det är emellertid inte möjligt att utforma systemet så att alla byggnadsplaner beslutas av byggnadsnämnden. Vissa byggnads- planer kan behöva föras upp till kommunfullmäktige för beslut. Kom- munerna skall själva kunna bestämma huruvida byggnadsplanen skall antas av byggnadsnämnd eller kommunfullmäktige. Regeln bör emellertid vara att byggnadsnämnden skall vara det beslutande kommunala organet om annat inte särskilt beslutas. Innan byggnadsplan antas skall dock alltid kommunstyrelsen höras. Ansvaret för frågor om lov till och tillsyn över byggande bör helt vila på byggnadsnämnden.
Ett väl fungerande beslutssystem torde förutsätta att byggnadsnämn- dens arbetsuppgifter kan delegeras i viss utsträckning. Lagstiftningen bör därför ge möjlighet att delegera ansvaret för beslut till ledamöter i byggnadsnämnden eller tjänstemän hos densamma.
Medborgarinflytande och fastighetsägares rn fl ställning iplan- läggningsprocessen (avsnitten 17 och 18)
Intresset för miljöfrågor har ökat mycket starkt under det senaste tiota- let år och parallellt härmed har insikten om bebyggelseplaneringens betydelse för den fysiska miljöns utformning vuxit. Det torde vara obestridligt att det krävs åtgärder ägnade att förbättra informationen till medborgarna i planfrågor och skapa möjligheter till en mer allmän debatt samt vidga möjligheterna för medborgarna att påverka besluten i sådana frågor.
Medborgarinflytandet måste få göra sig gällande så tidigt ibeslutspro- cessen som möjligt. Särskilt när det gäller den översiktliga planeringen bör man med alla rimliga medel se till att arbetet så tidigt som möjligt ges sådan inriktning att det får en tillfredsställande medborgerlig förankring.
De förslag till reformer av plansystemet och beslutsprocessen i markan- vändningsfrågor som bygglagutredningen föreslår torde i och för sig leda till förbättrade möjligheter till medborgarinflytande. Sålunda kommer en kontinuerlig planläggning att ge stadga och kontinuitet åt den översiktliga planeringen. Den mer detaljerade prövningen kommer att ihögre grad än f n öppnas för medverkan från allmänheten genom att kravet på planlägg- ning ökar. Ytterligare faktorer som bör stimulera och underlätta allmän- hetens deltagande är den förenkling i beslutsprocessen och den utvidg- ning av lagstiftningens räckvidd som föreslås.
Det kommer emellertid att krävas åtgärder för att tillvarata möjlig- heterna till det ökade intresse som kan bli följden av det föreslagna systemet. Informationen till allmänheten behöver förbättras och möjlig- heterna till återföring av allmänhetens åsikter till planerarna och besluts- fattarna behöver vidgas. Bygglagutredningen finner det emellertid inte vare sig möjligt eller lämpligt att det i lagstiftningen ges preciserade regler
för samrådsförfarande och information. I lagstiftningen bör därför i huvudsak endast anges att erforderligt samråd skall tas och erforderlig utställning för medborgarnas granskning göras under viss minimitid före beslut i planärende. Det får i stor utsträckning överlåtas åt kommunerna att utarbeta ändamålsenliga metoder för Vidgande av medborgarinflytan- det. Kommunerna bör härvid få god hjälp av det utredningsarbete som i förevarande hänseende bedrivs av utredningen om den kommunala demokratin samt av de råd och anvisningar som kan komma att lämnas av planverket.
Tyngdpunkten i medborgarinflytandet skall som nämnts förläggas till ett så tidigt skede i planläggningsarbetet som möjligt. Möjligheten att framlägga synpunkter och inkomma med erinringar bör emellertid stå öppen ända tills kommunen och i förekommande fall länsstyrelsen fattar beslut i planärendet inom ramen för den grundläggande behandlingsord- ningen. Besvärsrätt mot byggnadsnämnds, kommunfullmäktiges eller länsstyrelses slutliga beslut bör däremot inte tillerkännas andra intressen- ter än fastighetsägare och vissa andra grupper med mer kvalificerat intresse i saken.
Något behov av att skärpa nuvarande regler om information till och samråd med fastighetsägarna bedöms inte föreligga. Däremot bör hyres- gästers och andra nyttjanderättshavares ställning i förevarande hänseende förbättras. I lagstiftningen bör framhållas som särskilt angeläget att erforderligt samråd tas med nyttjanderättshavare. Det föreslås att dessai likhet med fastighetsägarna och andra innehavare av särskild rätt till fastighet skall erhålla skriftlig underrättelse om utställningar av förslag till kommundelsplaner och byggnadsplaner som berör dem.
I den mån plan medför att fastighetsägares rättsställning påverkas mera påtagligt bör han beredas möjlighet att påkalla överprövning av beslutet. Samma möjlighet bör också beredas hyresgäster och andra innehavare av särskild rätt till fastighet som påverkas mera påtagligt.
Plansystemets uppbyggnad (avsnitten 19.3—19.6)
Bygglagutredningen anser att nuvarande plansystem bör ersättas med ett helt nytt som har sin tyngdpunkt i de översiktliga planerna. Ett framtida plansystem anses vidare böra vara inriktat på att tillgodose behovet att styra blivande förändringar så att de kommer till stånd på från allmän synpunkt godtagbara villkor beträffande läge och utformning. Det är därför naturligt att planerna på olika sätt tidsbegränsas. De registrerande funktioner som fn delvis är förbundna med vissa planer bör övertas av fastighetsregisterverksamheten. Önskemål om kartläggning av befintliga förhållanden bör tillgodoses genom kartläggning vid sidan av plansyste- met.
Vid utformningen av ett nytt plansystem är det enligt bygglagutred- ningens mening angeläget att antalet planinstitut nedbringas i så stor utsträckning som möjligt.
Behovet av fysisk riksplanering anses kunna tillgodoses utan att det
tillskapas något formellt riksplaneinstitut. Den fysiska riksplaneringen förutsätts bedrivas på i stort sett samma sätt som fn. För att säkerställa att den fysiska riksplaneringens intentioner kan fullföljas i vissa konflikt- situationer föreslås att Kungl Maj:t skall kunna förordna att vissa områden skall vara 5 k rikszon. Planläggning inom dessa skall i stort sett följa den vanliga gången men vissa Specialregler föreslås gälla inom rikszonerna.
Frågan om interkommunalt samarbete vid planering och planläggning har med tiden blivit alltmer uppmärksammad. Sådant kan förekomma för skilda ändamål och i skilda arbetsformer, t ex kommunalförbund. Kom— munerna torde i allmänhet själva uppmärksamma behovet av interkom- munalt samarbete och välja lämplig arbetsform härför. Inom ramen för en kommunomspännande kommunal planläggning som sker i samråd med länsstyrelsen kan också interkommunal samverkan komma till stånd bla genom länsstyrelsens medverkan. Bygglagutredningen föreslår därför inget formellt regionplaneinstitut. Särskilda arbetsformer för att be- driva interkommunalt samarbete då det gäller planering och planläggning föreslås inte heller.
Ett framtida system av formaliserade planer bör enligt bygglagutred- ningens mening omfatta tre planinstitut, kommunplan, kommundelsplan och byggnadsplan.
Kommunplanen skall täcka kommunens hela yta och vara obligatorisk för alla kommuner. Dess innehåll och detaljeringsgrad bestäms av planens uppgift att utgöra översiktlig markanvändningsplan för kommunens hela område samt av det förhållandet att kommundelsplan kan upprättas för områden som innefattar speciella problem eller fordrar mera ingående genomarbetning. De markhushållningsaspekter som skall in i planlägg- ningen får sin huvudsakliga tyngdpunkt i kommunplanen.
Kommundelsplan avser normalt ett stort område eller ett område som av andra skäl bör planläggas i ett sammanhang. Den har till uppgift att utgöra underlag för ställningstaganden till ett stort antal olika frågor om ändrad eller bevarad markanvändning. Dess innehåll och detaljeringsgrad är inte preciserad utan bestäms av planens uppgift att utgöra översiktlig markanvändningsplan för ett område som innefattar speciella problem eller fordrar mera ingående genomarbetning. Gränsen mellan kommunplan och kommundelsplan är inte alldeles fast. För vissa områden kan det räcka med kommunplan, för andra kan det erfordras jämväl kommundelsplan. Valet av hanteringsordning får anpassas till omständigheterna i det enskilda fallet.
Byggnadsplan är ett ställningstagande till viss enskild fråga om ändrad markanvändning eller till ett antal sådana frågor inom ett begränsat om- råde. Byggnadsplanen innefattar de mest detaljerade ställningstagandena om markanvändningen och förutsätter för sin tillkomst att det finns översiktlig plan för området i fråga. Dess innehåll och detaljeringsgrad bestäms av den föreliggande planläggningssituationen och kan komma att variera inom vida gränser. Byggnadsplanen innebär ett tillstånd till viss ändringsåtgärd från markanvändningssynpunkt.
Närmare prövning av byggnads eller anläggnings utseende, konstruk-
tion och beskaffenhet i övrigt skall ske genom byggnadslowprövning sedan byggnaden eller anläggningen har detalj projekterats.
Kommunplan (avsnitt 19.7)
I betänkandet pekas på det starka behovet av en kontinuerligt bedriven kommunal översiktsplanering för markanvändningen. Det har strukits under att denna fortlöpande bör vara väl ansluten till kommunens övriga långsiktiga planering, särskilt till den ekonomiska planeringen, och samordnad också med närliggande kommuners planering samt med statens och näringslivets planering på olika nivåer. De beslut som fattas inom ramen för den åsyftade kontinuerliga fysiska planläggningen skall med jämna mellanrum sammanfattas i en plan för markanvändningen som kallas kommunplan och som omfattar hela kommunen. I denna skall anges grunddragen för markens användning inom kommunen. Dessa grunddrag skall i förekommande fall vara resultatet av en avvägning mellan olika intressens anspråk på markanvändning. Planen skall således ange hur man tänker sig att markresurserna inom kommunen skall användas på lång sikt.
Planen skall i första hand tjäna till ledning för efterföljande mer detaljerad planläggning, såväl sådan som skall ske enligt den lagstiftning som föreslås i betänkandet som sådan som skall ske enligt annan lagstiftning. Om i vissa fall planläggning i detalj kan undvaras kan kommunplanen direkt vara till ledning för beslut i byggnadslovsärenden. Genom att planen utgör en sammanfattning av kommunens beslut om den framtida markanvändningen kommer den att utgöra en viktig informationskälla för kommunala och statliga organ, för näringslivet och för enskilda medborgare. Slutligen öppnas genom kommunplanen kom- munens planerande verksamhet för allmänhetens insyn och medverkan.
Bygglagutredningen anser att kommunplan bör omprövas med intervall om tre till fem år. Det bör emellertid inte i lagen ges någon exakt föreskrift. Lagen bör ge möjlighet för kommun att själv bestämma intervall för omprövning som passar bäst med hänsyn till kommunens struktur och planeringssituation.
Det föreslås att det i blivande lagstiftning skall föreskrivas att kom- munplanen skall ges en längsta giltighetstid av tio år. Om kommunplanen på föreslaget sätt blir föremål för regelbundna översyner får bestämmel- sen om längsta giltighetstid inte någon praktisk betydelse.
Regeln om en tioårig giltighetstid för kommunplan avses medföra att planen skall omfatta minst detta tidsperspektiv. Planen skall avse de förändringar som bedöms bli aktuella inom den aktuella tioårsperioden. En annan sak är att verkningarna avi planen gjorda ställningstaganden till stor del sträcker sig avsevärt längre fram i tiden, vilket torde medföra att planeringen för tioårsperioden i vissa fall skeri belysning av ett betydligt längre perspektiv.
För att kommunplanen skall kunna fylla sin sammanfattande roll rörande markanvändningen måste den vara samordnad med övrig kom-
munal planering. Den måste också samordnas med statens och närings- livets planering. Det säkraste sättet att åstadkomma en sådan samordning är att ge planeringsverksamheten en enhetlig ledning inom kommunen. Bygglagutredningen föreslår därför att arbetet med kommunplanen skall ledas av kommunens styrelse.
Av mest väsentligt intresse i en kommunövergripande plan som är avsedd att reglera förändringar i markanvändningen är att ange var ny samhällsbildande bebyggelse skall komma till stånd. I kommunplan skall därför anges områden där samlad bebyggelse skall komma till och i vilken ordning sådana områden skall tas i anspråk. Vidare är utvecklingen av industriområden o dyl av avgörande betydelse inom ramen för en samlad bedömning av markanvändningen. På grundval av prognoser om närings- liv, arbetskraft och befolkning samt efter erforderliga ekonomiska be- dömningar kan således i stora drag beskrivas de markområden som lämpligen kan tas i anspråk för industrier, bostäder, större anläggningar för kommersiell och övrig service. Någon detaljredovisning behöver inte ske.
Turordningen för genomförandet är ofta av stor betydelse för samord- ning av utbyggnaden. Inom ramen för ett planinstitut med den karaktär som den föreslagna kommunplanen har är det naturligt att planen ges i uppgift att redovisa ordningsföljden mellan de förändringar av markan- vändningen som avses komma till stånd i de fall sådan turordning är av större betydelse.
Vilken detaljeringsgrad som kommunplanen skall ha då det gäller områden där man avser att genomföra mer sammanhängande bebyggelse torde inte kunna avgöras generellt utan bör avgöras från fall till fall. Om kommundelsplan skall upprättas bör detaljeringsgraden kunna vara mind- re än om avsikten är att gå direkt från kommunplan till byggnadsplan.
Liksom för närvarande avses inte att spridd bebyggelse ioch för sig skall motverkas. Sådan bebyggelse är en lämplig byggnadsform i stora delar av landet. Utnyttjande av mark för spridd bebyggelse bör emellertid liksom fn föregås av planmässiga överväganden. Dessa bör inom ramen för det system bygglagutredningen föreslår i första hand görasi kommun- planen. För olika delar av kommunen där spridd bebyggelse bedöms kunna få förekomma skall, till ledning för efterföljande planläggning och byggnadslovsprövning, anges de villkor som bör gälla för områdenas utnyttjande till sådan bebyggelse.
I betänkandet redovisas kommunplanens relation till de vanligaste förekommande anspråken på att förändra markanvändningen.
Den beskrivning som lämnas av kommunplanens innehåll visar att det här är fråga om en plan med helt ny karaktär. Det planbegrepp det här är fråga om har en sådan karaktär att tyngdpunkten i stor utsträckning kommer att ligga på riktlinjer och föreskrifter. Denna omständighet bidrar till att kravet på heltäckande kommunplan inte behöver bli alltför betungande.
På kommunplanen kan inte grundas någon rätt till förändrad markan- vändning. Härför krävs mer detaljerad planläggning enligt det system bygglagutredningen föreslår, enligt annan lagstiftning eller i vissa fall
enbart byggnadslovsprövning.
Kommunplanens väsentliga funktion är, som tidigare påpekats, att den skall vara normerande vid olika beslut angående byggande och annan ändring av markanvändningen. Kommunplanen kan komma att för vissa områden sakna riktlinjer för förändringar. Pågående markanvändning skall i dessa fall fortsätta såvida inskränkande bestämmelser inte med- delas. Någon särskild bestämmelse i lagen om att den användning som pågår alltid får fortsättas om inte särskilda regler meddelats anses inte behövlig. Att en etablerad användning får fortsättas bör då det gäller befintlig bebyggelse tolkas så att fastighetsägaren skall vara oförhindrad att göra de upprustningar och de underhållsarbeten som kan anses vara normala för den användning som pågår.
Eftersom kommunplanen inte grundar byggnadsrätt eller annan rätt till ändrad markanvändning kan det inte bli aktuellt med någon ersätt- ningsskyldighet för det allmänna till följd av att en kommunplan efter ändring anger ett lägre markutnyttjande än tidigare eller till följd av att en efterföljande byggnadsplan ger ett lägre markutnyttjande än vad som framgår av kommunplanen.
Om emellertid kommunplanen för vissa områden ges sådant innehåll att planen hindrar eller försvårar fortsatt användning av mark eller bebyggelse för ändamål för vilket marken eller bebyggelsen dittills utnyttjats är det tydligt att planen ger upphov till en intrångseffekt. För dessa situationer bör finnas regler om kompensation till fastighetsägare och om rätt för fastighetsägare att begära inlösen. Bygglagutredningen anser att en blivande lagstiftning bör vila på de grundtankar i denna fråga som vuxit fram under senare tid. Det ovan sagda kan därför sammanfat- tas på det sättet att om föreskrifter i kommunplan medför avsevärt intrång i pågående användning av mark och byggnader skall ägaren ha rätt till ersättning av kommunen. Uppkommer synnerligt men skall kommu- nen vara skyldig att lösa in marken eller byggnaden. Begreppet pågående användning bör som framhållits i prop l972:111 tolkas relativt generöst (se bilaga 1 avsnitt 3.2.5).
Beslut om antagande av kommunplan skall fattas av kommunfullrnäk- tige och kommunstyrelsen skall vara det organ som har ansvaret för att bereda kommunplaneärenden.
Förslag till kommunplan skall utställas till granskning. Bygglagutred- ningen föreslår att förslag till kommunplan skall vara utställt under en period av minst fyra månader och att denna period skall avslutas senast två månader före den dag då ärendet beräknas förekomma inför fullrnäk- tige för beslut.
Sedan kommunplanen antagits av fullmäktige skall den översändas till länsstyrelsen som underkastar den erforderlig granskning utifrån de synpunkter som är att anse som statliga uppgifter i planläggningsfrågorna. Kan planen godtas skall länsstyrelsen besluta att godkänna planen.
Kan kommunplan inte godtas från de synpunkter länsstyrelsen har att beakta skall länsstyrelsen med redovisning av motiven för sitt ställ- ningstagande återförvisa ärendet till kommunen för förnyad handlägg- ning. Därest kommunplanen omfattar områden som förklarats såsom
rikszon skall länsstyrelsen därest den inte erhållit Kungl Maj:ts bemyn- digande att själv pröva kommunplaner inom rikszonen översända planen till Kungl Maj:t för slutligt godkännande. Sedan länsstyrelsens respektive Kungl Maj:ts godkännande lämnats föreligger en i laga ordning upprättad kommunplan för kommunen.
Kommundelsplan (avsnitt 19.8)
Det finns ofta behov av att göra översiktliga ställningstaganden som avser viss del av en kommun och som inte lämpligen kan inrymmas i kommunplanen. Kommundelsplanen skall fylla detta behov. Den kan sägas ersätta delar av det nuvarande generalplaneinstitutet och fylla de behov som brukar tillgodoses genom dispositionsplaner, områdesplaner och vissa andra planer som inte är reglerade i lag. Till viss del skall en kommundelsplan kunna innehålla moment som fn regleras i stadsplan eller byggnadsplan. Frågan hur ingående ställningstaganden som skall göras i kommunplanen respektive i kommundelsplan skall kunna avgöras av praktiska hänsyn. Inom ramen för kommundelsplan avses det vara möjligt att avväga
detaljeringsgrad och tidsperspektiv på sådant sätt att planen blir nära anpassad till bl a kommunens verksamhetsplanering och ekonomiska planering. Därigenom kan kommundelsplanen i sin tur bidra till att ge stadga åt planeringen av olika verksamheter som berörs av genomförandet särskilt inom områden där omfattande ändringar berörande flera olika grenar av samhällsverksamheten förestår.
Behovet av kommundelsplan bör bedömas när kommunplan upprättas. I kommunplanen skall med bindande verkan pekas ut de områden för vilka kommundelsplan skall upprättas. Det bör emellertid vara möjligt för en kommun att upprätta kommundelsplan också för område som inte har angetts i kommunplanen, om det påkallas av utvecklingen eller förhållan- dena i övrigt.
Tidsperspektivet i kommundelsplan bör anpassas till föreliggande förutsättningar och behov. Kommundelsplan skall inte ha någon viss fixerad giltighetstid eller några bestämda omprövningsintervaller och bör ändras eller upphävas när förhållandena påkallar det. En ny kommunplan kan ge anledning till eller nödvändiggöra ändring av gällande kommun- delsplan.
Kommundelsplan skall i likhet med kommunplan vara sektoröver- gripande och innefatta ställningstaganden till alla markanvändningsan- språk som bedöms föreligga inom området. Beroende på förutsättningar- na kan det emellertid i vissa fall finnas anledning att huvudsakligen rikta in ställningstagandena i planen på vissa markanvändnings— och miljöaspek- ter som har särskild aktualitet. Detta innebär inte att en kommundelsplan kan begränsas till en plan för tillgodoseende av endast vissa markanvänd- ningsbehov inom planområdet. Planen bör, i överensstämmelse med de tankegångar som har bestämt inriktningen av bygglagutredningens arbete, utgöra en form för samlade bedömningar av alla aktuella markanvänd-
ningsfrågor i området. Huvuddragen i programmet för kommundelsplan- läggningen skall normalt finnas angivna redan i kommunplanen.
Följande exempel kan ges på fall där kommundelsplan kan utgöra en lämplig form för översiktliga ställningstaganden i frågor om markanvänd- ning och miljöutformning. Nyexploatering av större områden för bostads- bebyggelse m m. Tillfogande av nya bostads- eller arbetsområden till redan utbyggda områden. Externa anläggningar av typen varuhus, in- dustri, terminaler, flygfält, hamnområden. Förnyelse av bebyggelse ge- nom rivning och nybyggnad samt upprustning av befintlig bebyggelse. Ändring av strukturbildande element, tex tunnelbana, trafikleder, buti- ker, samlingslokaler, bibliotek, skolor, sportanläggningar. Kontorisering av stadsdel. Cityområden. Stadsdelar där brister i service 0 d föreligger, tex förnyelseområden. Stadsdelar med bebyggelsemiljöer med särskilt bevaringsvärde. Små tätorter. Landskapspartier av särskilt slag såsom strövområden, områden med speciell landskapsbild, grusåsar. Bebyggelse- miljöer i landskapet, t ex jordbruksbyar, fäbodmiljöer, bruksmiljöer och fiskelägen, med hänsyn till såväl bevaring som utveckling.
Eftersom byggnadsplaner inom område med gällande kommundelsplan enligt vad bygglagutredningen föreslår skall kunna beslutas av kommunen utan statlig prövning är det lämpligt att de olika frågorna i kommundels- plan behandlas så pass ingående som behövs för att de statliga intressen som föreligger inom området skall kunna bedömas och vägas in i planläggningen.
Kommundelsplans verkningar med avseende på efterföljande beslut i markanvändningsfrågor är i huvudsak desamma som kommunplans. De olikheter som kan föreligga är inte av principiell art utan hänger samman med planernas detaljeringsgrad.
Också när det gäller de rättsliga effekterna gentemot markägare har det som sagts förut om kommunplan i huvudsak motsvarande tillämplighet med avseende på kommundelsplan. I ett hänseende föreligger dock en väsentlig olikhet mellan kommunplan och kommundelsplan när det gäller effekterna mot markägare. Kommundelsplan avses nämligen ge omedel- bar rätt för det allmänna att lösa mark i viss utsträckning, vilket däremot inte avses vara fallet med kommunplan.
Kommundelsplan skall antas av kommunfullmäktige. Kommunstyrel- sen skall vara det organ som har ansvaret för att bereda kommundels- planeärenden. Kommundelsplaner skall i allmänhet omfatta områden som utpekats i kommunplan. Det är således denna som kommer att initiera arbetet med kommundelsplaner. Vid upprättande av kommun- delsplaner bör såvitt avser samråd och utställning under beredningsarbe- tet tillämpas samma principer som för kommunplanearbetet. Bygglagut- redningen föreslår att utställningsperioden skall vara densamma som för kommunplan, dvs minst fyra månader, och att perioden skall avslutas senast två månader före den dag då ärendet beräknas förekomma inför fullmäktige för beslut.
Till skillnad från vad som föreslås gälla för kommunplan finns det med hänsyn till kommundelsplanens innehåll och rättsverkningar anledning att närmare försäkra sig om att de mera direkt berörda medborgarna får
kunskap om kommundelsplanearbetets gång och förslagets framläggande. Detta motiveras även av den omständigheten att arbetet med kommun- delsplanerna inte följer samma regelbundenhet som arbetet med kom- munplanen och att kommundelsplanerna många gånger omfattar bara delar av kommunerna. Bygglagutredningen föreslår därför att kommunen i samband med att kommundelsplaneförslag utställs skall vara skyldig att ombesörja skriftlig underrättelse om utställningen till berörda fastighets- ägare och nyttjanderättshavare.
Sedan kommundelsplan antagits av fullmäktige skall den översändas till länsstyrelsen. Kan planen godtas skall länsstyrelsen fastställa densam- ma. Fastighetsägare och andra medborgare skall ha möjlighet att i anslutning till länsstyrelsens fastställelseförfarande framföra erinringar mot den av kommunen antagna kommundelsplanen.
Om kommunplanen helt eller delvis omfattar områden som förklarats som rikszon skall länsstyrelsen om den inte erhållit Kungl Maj:ts bemyndigande att själv fastställa kommundelsplaner inom rikszonen översända planen med eget yttrande till Kungl Maj :t för fastställelse.
Byggnadsplan (avsnitt 19.9)
I kommunplan och kommundelsplan skall i huvudsak översiktliga plan- bedömningar företas. Innan en tänkt bebyggelse eller anläggning får komma till stånd krävs i allmänhet ytterligare planmässiga överväganden. Denna planläggning i mera detaljerad skala skall ske i form av byggnads- plan. Inom ramen för denna skall tillkomsten, lokaliseringen och utform- ningen av en tänkt bebyggelse eller anläggning prövas i alla avseenden som är av den beskaffenheten att det bör ges tillfälle för en större allmänhet att framföra synpunkter. En viktig funktion hos byggnadspla- nen är också att den skall bilda underlag för detaljprojekteringen.
Byggnadsplan skall utgöra ett ställningstagande till viss fråga om ändrad markanvändning eller till ett antal sådana frågor inom ett begränsat område. Ställningstagandet bör innebära att en ändring eller ett begränsat antal ändringar av visst slag och viss storleksordning får komma till stånd.
] vissa fall avses kravet på mer detaljerad planläggning kunna tillgodo- ses inom ramen för den prövning som skall företas enligt annan lagstiftning, t ex beträffande allmänna vägar och täktverksamhet.
I övrigt skall i princip krävas upprättande av byggnadsplan beträffande alla åtgärder som anses böra föregås av planmässig prövning och ett samhälleligt beslut innan de får genomföras. Byggnadsplan skall såledesi regel krävas för uppförande av nya byggnader samt i stor utsträckning för åtgärder med byggnader som kan anses innebära ändring av etablerad markanvändning. För rivning av byggnad inom område med samlad bebyggelse skall krävas byggnadsplan. Bland övriga företeelser som i princip skall kräva byggnadsplan märks enskilda vägar, järnvägar, hamnar och andra anläggningar i vatten, vissa anläggningar under jord, flygfält, sport- och idrottsanläggningar. Byggnadsplan bör också ivissa fall krävas
för ändringar av utformning och funktionsinnehåll beträffande allmänna platser o dyl.
I kommunplan eller kommundelsplan skall kunna anges fall då detalj- prövningen av åtgärder, som i princip omfattas av kravet på upprättande av byggnadsplan skall kunna ske enbart inom ramen för byggnadslovs- prövningen. Förutsättningen härför bör dock vara att allmänhetens krav på möjligheter att utöva inflytande på frågorna inte eftersätts.
Byggnadsplan skall ange typ och omfattning av åtgärd som får utföras t ex hustyp, byggnadsyta, våningsantal samt den plats där åtgärden skall utföras. Föreskrifter av varierande detaljeringsgrad skall också kunna ges för byggnadsutformningen.
Vidare skall föreskrifter kunna ges för sådant som anläggningar för lek och rekreation, gator, gång— och cykelvägar, underjordiska anläggningar, ledningar av olika slag.
Utöver bestämmelser som tar sikte på åtgärder som skall genomföras genom byggnads- eller anläggningsåtgärder skall byggnadsplan även kunna ange i vilken utsträckning mark som tidigare varit använd för annat ändamål får tas i anspråk för det ändamål som åtgärden är avsedd att tillgodose. Man skall i byggnadsplan också kunna skilja mellan mark som avses för enskilt bruk och mark som skall användas för allmänna ändamål.
Byggnadsplanens detaljeringsgrad får avvägas med hänsyn till å ena sidan behovet av en rationell uppdelning av prövningsförfarandet och å andra sidan kravet på medinflytande från allmänheten. Detta innebär att behovet av detaljering kommer att skifta mellan olika fall. Likaså skall planerna kunna utformas på mycket olika sätt beroende på vilken situation som föreligger.
I princip skall gälla att byggnadsplan skall tas i anspråk i full utsträckning om den utnyttjas. Vissa undantag från denna regel måste dock medges.
Såvitt avser effekterna gentemot markägare märks i första hand att byggnadsplanen till skillnad mot kommunplan och kommundelsplan skall medföra en rätt för markägare att inom viss tid vidta planerade åtgärder.
På byggnadsplan skall kunna grundas rätt för det allmänna att lösa mark.
I byggnadsplan skall anges viss tid, i regel fem till tio år, inom vilken planen skall ha tagits i anspråk. Tas planen inte i anspråk inom denna tid skall den anses förfallen. I vissa fall skall tiden kunna förlängas. Byggnadsplan som tagits i anspråk i sin helhet upphör att gälla i och med ianspråktagandet.
Förslag till byggnadsplan skall läggas fram av byggnadsnämnden. Vid upprättande av planförslag skall samråd och utställning ske. Byggnads- plan skall antas av byggnadsnämnd såvida inte kommunfullmäktige förbehållit sig beslutanderätten eller kommunstyreslen motsatt sig före- taget.
Om byggnadsplan avser område för vilket det finns fastställd kommun- delsplan får det förutsättas att behovet av statligt inflytande blivit tillgodosett genom denna. Byggnadsplan skall i dessa fall inte behöva bli
föremål för fastställelse av länsstyrelsen.
På grund av kommunplanens ofta mer principiella karaktär kan man inte utgå från att behovet av statligt inflytande generellt är tillgodosett inom ramen för denna. Det bör emellertid inom ramen för kommunplan- läggningen kunna övervägas i vilken utsträckning det behövs statlig efterprövning beträffande byggnadsplaner inom de områden där fastställd kommundelsplan saknas. På grundval av sådana överväganden kan i kommunplanen föreskrivas att vissa typer av byggnadsplaner eller bygg- nadsplaner inom vissa områden skall bli gällande enbart genom antagande i kommunen. I övriga fall skall byggnadsplan fastställas av länsstyrelsen.
Byggnadslov (avsnitt 20)
Även vid en tillämpning av det nya plansystemet kommer en tillåtlighets- prövning av det nuvarande byggnadslovsförfarandets typ att behövas. Dels behöver ett byggnadsföretags överensstämmelse med plan prövas, dels måste dess tillåtlighet i tekniskt hänseende kontrolleras.
Vad gäller byggnadslovskravets omfattning, dvs vilka företeelser som skall vara byggnadslovspliktiga, föreslår utredningen ett system som tillåter större lokala variationer än det nuvarande. I lagen bör sålunda dels anges vilka företeelser som normalt skall vara byggnadslovspliktiga, dels även anges företeelser som därutöver genom bestämmelser i kommun- eller kommundelsplan får göras byggnadslovspliktiga eller företeelser som för vissa områden kan undantas från den normala byggnadslovsplikten. Utvidgad byggnadslovsplikt skall exempelvis kunna förekomma inom områden med kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, medan lättnader i vissa avseenden skall kunna införas i tex glesbygdsområden. För att undvika dubbelprövning bör från byggnadslovsprövning vidare i princip undantas sådana företeelser vars tillkomst prövas genom annat motsva- rande tillståndsförfarande.
Vad gäller underjordsbyggandet förordar utredningen en mer omfat- tande byggnadslovsplikt än för närvarande. Även rivning av byggnad bör vara prövningspliktig. Det nuvarande undantaget för staten och landsting från byggnadslovsskyldighet bör upphöra.
Byggnadslov bör även i fortsättningen lämnas av byggnadsnämnd. Nämnden bör, till skillnad från nuvarande ordning, åläggas att underrätta berörda grannar om en inkommen byggnadslovsansökan och ge dem tillfälle att inkomma med erinringar mot byggnadsföretaget. Enligt utredningens uppfattning bör sakägarkretsen vidgas att omfatta, förutom fastighetsägare, även samtliga berörda nyttjanderättshavare, alltså även hyresgäster.
Förfarandereglerna bör utformas så att en prövning av byggnadslovsan- sökan i två steg, på sätt som blivit allt vanligare på senare tid, underlättas.
SOU l974:21 Principer för den lagtekniska lösningen (avsnitt 21)
Den materiella reglering som skall ske genom lagstiftningen berör två huvudområden. I första hand skall lagstiftningen syfta till att få till stånd samlade bedömningar från samhällets sida beträffande hushållningen med mark och vatten på riksnivå, regional nivå och lokal nivå. Den andra huvuduppgiften för lagstiftningen är att reglera byggnadsverksamheten. Hit hör frågorna om krav på byggnaders egenskaper vid uppförandet, underhåll av byggnader samt kontroll av byggnadsbeståndet och bygg- nadsverksamheten. Frågorna inom de båda huvudområdena har sinse- mellan beröringspunkter. Skäl talar därför såväl för att man bör hålla ihop frågorna inom ramen för en enda lag som för att den lagstiftning som skall följa på bygglagutredningens förslag bör delas upp på flera olika lagar.
För att markera betydelsen av markhushållningsaspekterna och be- tydelsen av att man får till stånd sammanvägda synpunkter på mark- användningen vill bygglagutredningen föreslå att den grundläggande lagstiftningen härom samlas i en särskild lag. Denna föreslås få benäm- ningen markanviindningslag. I en sådan lag bör regleras frågorna om planläggningssystemet och andra beslutsfunktioner rörande markanvänd- ningen. Vidare bör där tas upp de riktlinjer för planläggning av markan- vändningen som anses vara av så grundläggande natur att de bör tas med i lagtexten. Hit hör även frågorna om bebyggelsemiljöns utformning eftersom dessa har sin största betydelse för planläggningsbesluten.
De enskilda byggnadernas tillkomst, beskaffenhet, underhåll, rivning m m bör regleras i en särskild författning. Att föra dessa frågor till en författning vid sidan av markanvändningslagen har flera fördelar. Frågor om fysisk planläggning handläggs i stor utsträckning av andra personer och myndigheter än frågor som rör byggandet. Vidare undviks genom en sådan uppdelning att man får en alltför omfångsrik och svåröverblickbar författning. Bygglagutredningen vill därför föreslå att som en andra del av den framtida lagstiftningen skall finnas en lag som kallas byggnadslag. I denna lag bör också kontrollen av andra förändringar i markanvänd- ningen än byggandet regleras i den mån sådana åtgärder inte skall kontrolleras genom speciallagstiftning.
Om plansystemet ges den inriktning som bygglagutredningen tidigare förespråkat synes det inte vara lämpligt att anknyta reglerna om ansvar för gatubyggnad m in direkt till planerna. Därför synes det mindre lämpligt att arbeta in dem i markanvändningslagen. Inte heller har bestämmelserna sådant samband med byggandet i teknisk bemärkelse att de lämpligen bör tillföras den nya byggnadslagen. De här berörda frågorna har en speciell karaktär och kräver en fortlöpande reglering av förhållandet mellan kommunen och fastighetsägarna. Bygglagutredningen har funnit att dessa frågor lämpligen bör hanteras i en särskild lag som föreslås få benäm- ningen lag om kommunala vägar m m. I denna bör tas in regler om under vilka förutsättningar kommunen är skyldig att svara för gator och vägar samt andra allmänna platser. I denna lag bör även regleras under vilka förhållanden fastighetsägare skall vara skyldiga att utge bidrag till kommunerna för denna verksamhet.
Samordning med annan lagstiftning (avsnitt 22)
Enligt gällande rätt krävs beträffande många åtgärder avseende byggnader att de prövas såväl enligt byggnadslagen och byggnadsstadgan som enligt tex miljöskyddslagen, naturvårdslagen, vattenlagen eller gruvlagen. Den föreslagna räckvidden hos den nya lagstiftningen kommer att leda till en ökning av antalet fall då tillstånd krävs enligt flera lagar. För att undvika detta och uppnå ett mer enhetligt beslutssystem skulle man kunna överväga att i vissa fall ersätta de olika speciella prövnings- och beslutsformer som finns ispeciallagstiftningen, särskilt miljöskyddslagen, naturvårdslagen och vattenlagen, med en prövning inom ramen för förevarande lagstiftning. Av flera olika skäl synes emellertid gränsdrag- ningen mellan byggnadslagstiftning och speciallagstiftningen i stort sett böra lämnas orubbad. Emellertid bör för dessa åtgärder en sådan samordning komma till stånd att de ställningstaganden som görs inom ramen för markanvändnings— och byggnadslagstiftningen kan bilda under- lag och utgöra villkor för tillämpningen av olika speciallagar. Målsätt- ningen skall vara att så långt möjligt undvika att det blir dubbla tillståndsprövningar.
När det gäller förhållandet till naturvårdslagen ligger saken något annorlunda till än beträffande övriga nyss berörda speciallagar. Det är uppenbart att förändringssituationer av det slag som regleras i naturvårds- lagen i stor utsträckning måste komma att falla inom ramen också för förevarande lagstiftning. Enär de bedömningar som skall göras enligt de båda lagstiftningarna är likartade ter det sig mest rationellt att i flertalet fall helt koncentrera prövningen till markanvändnings- och byggnadslag- stiftningen. Huvudprincipen synes böra vara att förvaltningsfrågor regle- ras enligt naturvårdslagen och förändringssituationer enligt markanvänd- nings- och byggnadslagstiftningen.
Den nya lagstiftningen aktualiserar problem angående gränsdragningen inte bara i förhållande till lagar som reglerar tillkomsten av byggnader och anläggningar av olika slag utan även i förhållande till t ex expropria- tionslagen och fastighetsbildningslagen. Avsikten är emellertid att dessa lagar skall lämnas i huvudsak orubbade. På motsvarande sätt som nyss berörts i fråga om annan speciallagstiftning bör dock behövlig samord- ning säkras med de ställningstaganden som görs inom ramen för markan- vändnings- och byggnadslagstiftningen.
För att den avsedda samordningen mellan den föreslagna lagstiftningen och lagar av ovannämnda slag skall komma till stånd skall som huvudregel gälla att beslut som meddelas av prövningsmyndighet enligt t ex miljö- skyddslagen, vattenlagen, fastighetsbildningslagen eller anläggningslagen skall stå i huvudsaklig överensstämmelse med gällande plan. Finns föreskrift om att kommundelsplan skall upprättas bör detta i allmänhet ha skett innan tillståndsbeslutet får meddelas. Ofta bör också krävas att byggnadsplan skall ha upprättats före beslutet.
För att få konstaterat huvuvida hinder mot beslut' föreligger med hänsyn till planläggningen föreslås att myndighet som skall pröva ärenden enligt miljöskyddslagen, vattenlagen, fastighetsbildningslagen, anlägg-
ningslagen rn fl lagar innan tillstånd eller annat positivt beslut meddelas skall samråda med byggnadsnämnden. Finner nämnden att hinder möter mot den aktuella åtgärden med hänsyn till plan skall nämndens uppfatt- ning, som i vissa fall skall meddelas som formellt beslut, vara bindande för prövningsmyndigheten. Kan hindret inte väntas bli undanröjt skall prövningsmyndigheten ta upp ärendet till omedelbart avgörande och skilja det ifrån sig utan ytterligare prövning i sak.
Utöver de nu berörda mer generella samordningsproblemen uppstår i samband med vissa lagar olika problem av mer speciellt slag.
När det gäller förhållandet till naturvårdslagen innebär förslaget att viktiga delar av vad som för närvarande regleras i naturvårdslagen skall flyttas över till den föreslagna lagstiftningens planläggnings— och pröv- ningssystem. Med hänsyn härtill föreslås att bestämmelserna i 15—17 åå till skydd för friluftslivet och bestämmelserna 19—21 55 till skydd för landskapsbilden upphävs. När det gäller täkter enligt 18 & föreslås att i kommunplan skall anges var täkt skall få ske samt att den mer detaljerade regleringen av täktverksamhet även i fortsättningen skall prövas av länsstyrelsen. Reglerna om naturreservat bör bibehållas i naturvårdslagen. För inrättande av reservat skall dock ges bestämmelser som tillgodoser krav på samordning med kommunplan. Prövningen av olika åtgärder inom naturreservat föreslås i viss utsträckning bli överflyttad på kom- mun.
Frågor om lokalisering av miljöfarliga anläggningar kan i många fall vålla problem i samband med planläggning. För att kommunen skall kunna ta ställning till frågor om lokalisering och utformning av tex bebyggelse som skall omge en miljöfarlig anläggning måste man med nöjaktig säkerhet kunna förutse om anläggningen över huvud taget kan komma att tillåtas på platsen vid en prövning enligt miljöskyddslagen och i så fall på vilka villkor. För att underlätta sådana ställningstaganden i samband med planläggning föreslås att i miljöskyddslagstiftningen införs en bestämmelse enligt vilken koncessionsnämnden åläggs att på begäran av kommun yttra sig i de nämnda hänseendena. Självfallet avses inte att yttrandet skall vara bindande för nämnden vid blivande prövning.
Beträffande vägar skall dessas läge i princip bestämmas genom plan- läggning enligt den föreslagna lagstiftningen. Byggnadsplan skall emeller— tid inte behöva upprättas beträffande allmänna vägar. Planering mer i detalj skall i stället ske i form av arbetsplan enligt väglagen. Vissa ändringar föreslås härvid böra ske i reglerna angående arbetsplan, bl a för att stärka det kommunala inflytandet.
För att ett effektivt kommunalt planeringsinstrument skall kunna åstadkommas måste man i viss utsträckning kunna beakta och styra bl a skogsbrukets inriktning med hjälp av den föreslagna lagstiftningen. Bygglagutredningen föreslår därför att skogsvårdslagen kompletteras med bestämmelser som innebär att avverkning eller andra skogsbruksåtgärder inom i kommunplan eller kommundelsplan angivna områden inte får ske utan tillstånd av skogsvårdsstyrelsen och att denna prövning skall skei enlighet med de riktlinjer som angivits i planerna. Ändringar föreslås också ske i jordhävdslagen för att möjliggöra att man via planläggning
skall kunna förhindra skogsplantering på odlad jord där detta är påkallat från landskapsskyddssynpunkt.
Principer för lösning av övergångsfrågorna (avsnitt 23)
Införandet av ett planläggningssystem av den typ som bygglagutred- ningen föreslår medför flera övergångsproblem av såväl praktisk som juridisk natur.
Även om arbetet med översiktlig planering i kommunerna i anslutning till den fysiska riksplaneringen redan påbörjats torde upprättande av den första kommunplanen ändå kräva tämligen omfattande insatser. Det bör föreskrivas i samband med införandet av en markanvändningslag att giltiga kommunplaner skall föreligga senast viss tid efter lagstiftningens införande. Bygglagutredningen föreslår att denna tid sätts till fyra år. Under denna period bör kommunplaner successivt upprättas och god- kännas för hela riket. För att tillgodose intresset av att i vissa fall kunna göra gemensamma bedömningar för flera kommuner bör Kungl Maj:t ha möjlighet att bestämma vilka kommunplaner som skall prövas gemen- samt.
Nu gällande stadsplaner och byggnadsplaner bör enligt bygglagutred- ningens mening behålla sin giltighet under tio år. Med en sådan ordning kommer bebyggelse i överensstämmelse med planen att kunna tillåtas om den kommer till stånd senast tio år efter lagens ikraftträdande. Det bör emellertid vara möjligt för en kommun att få till stånd särskilt beslut om upphävande av en gällande stads- eller byggnadsplan redan före utgången av den här angivna övergångstiden tio år. Det bör i så fall normalt fordras att kommundelsplan i stället kommer till stånd.
En av de väsentligaste nyheterna med bygglagutredningens förslag är den planmässiga bedömning som skall ske av rivning av befintlig bebyg- gelse. Stads- och byggnadsplaner av nuvarande typ har inte sådana verkningar att rivningsfrågorna kan prövas på här åsyftat sätt. Det är angeläget att det nya regelsystemet får tillämplighet med avseende på rivningsfrågorna snarast möjligt också inom områden där stads- eller byggnadsplan övergångsvis gäller. övergångsreglema bör därför ges den innebörden att frågor om rivning skall prövas enligt den nya lagstift- ningen också inom områden med gällande stads- eller byggnadsplan. Däremot bör i övrigt den nya lagstiftningens krav på detaljplanläggning inte gälla inom sådana områden.
Den lagstiftning och det plansystem som bygglagutredningen föreslagit innebär att det blir ett generellt nybyggnadsförbud för all mark som inte omfattas av byggnadsplan eller övergångsvis äldre stads— och byggnads- planer. De nybyggnadsförbud som f n gäller för områden utanför nuva- rande detaljplaner bör därför upphävas i och med den nya lagens ikraftträdande. Nybyggnadsförbud som gäller inom äldre stadsplaner och byggnadsplaner bör bestå och även kunna förlängas så länge stadsplanen eller byggnadsplanen fortfarande lever kvar.
I ett par särskilda fall kan det enligt bygglagutredningens mening bli aktuellt att till följd av övergångsreglerna överväga ersättning till fastig- hetsägare eller rätt för fastighetsägare att begära inlösen. Dels kan detta bli aktuellt när stads- eller byggnadsplan innefattande rätt till enskilt bebyggande på obebyggd mark upphävs genom särskilt beslut redan före den tioåriga övergångsperiodens utgång. Dels kan i vissa fall ersättning eller inlösen också övervägas i det fallet att nybyggnadsförbud som har meddelats enligt äldre bestämmelser på mark som enligt stads- eller byggnadsplan är avsedd för enskilt bebyggande kommer att bestå under hela den föreslagna giltighetstiden för stads- och byggnadsplaner.
Den särskilda byggnadslagen torde inte kräva omfattande övergångs- regler. Den nya skyldigheten att underhålla byggnader bör bli gällande i och med lagens ikraftträdande. De nya reglerna om byggnadslovspliktens omfattning bör i princip få omedelbar tillämplighet. Detta bör vara fallet också inom områden där stads— eller byggnadsplan övergångsvis är gällande. Intill dess kommunplan blivit gällande bör byggnadslovsplikten ha det normalomfång som blivande lag föreskriver.
1. Utredningsuppdraget
1.1. Direktiven
Kungl Maj:t har meddelat direktiv för utredningsarbetet 1968-03-29 (kommunikationsdepartementet) samt tilläggsdirektiv 1971-12-10 och 1972-04-07 (civildepartementet).
1.1.1. De ursprungliga direktiven
De ursprungliga direktiven återges här sådana de framgår av departe- mentschefens anförande till statsrådsprotokollet. För att underlätta läsningen är texten kompletterad med rubriker. Dessa är tillagda av utredningen och saknar motsvarighet i statsrådsprotokollet. Eftersom texten återges i sitt ursprungliga skick redovisar den inledande framställ- ningen om gällande rätt den lagstiftning som gällde år 1968 och som var utgångspunkt för direktiven.
Gällande rätt
Byggnadslagstiftningen — byggnadslagen den 30 juni 1947 (nr 385) (BL) och byggnadsstadgan den 30 december 1949 (nr 612) (BS) — innehålleri första hand regler om marks planläggning för bebyggelse och annan användning. Vidare behandlas vissa frågor om rättsligt plangenomförande — reglerna om tomtindelning, om inlösen av mark samt om skyldighet för kommun att anlägga gator m m. Ytterligare finns regler om fördelningen mellan kommun och enskilda och mellan enskilda av kostnader för anläggande av gator. I lagstiftningen, särskilt BS, finns också ingående bestämmelser om byggande, i väsentlig mån av teknisk karaktär. BL och BS innehåller därjämte bestämmelser om kontrollen av efterlevnaden av gällande byggnadsföreskrifter och om administrationen av plan— och byggnadsväsendet.
Genom byggnadsförfattningarna har det lagts i det allmännas hand att bestämma bebyggelseområdenas förläggning och omfattning. Som allmän princip gäller att en på översiktlig planläggning grundad detaljplan skall ha fastställts, innan tillstånd medges till byggnadsföretag som innebär tätbebyggelse. Också glesbebyggelse kan under vissa förutsättningar regleras.
BL anvisar fyra olika planinstitut, nämligen regionplan och generalplan — översiktsplanerna — samt stadsplan och byggnadsplan — detaljplanerna. Detaljplanerna reglerar huvudsakligen bebyggelse och markanvändning i anslutning därtill, medan översiktsplanerna kan beakta alla slag av
markanvändning. Byggnadsverksamheten inom område som inte ingåri stadsplan eller byggnadsplan kan i vissa avseenden regleras genom utomplansbestämmelser.
Ansvaret för planväsendet är enligt byggnadslagstiftningen delat mellan statliga och kommunala myndigheter. De statliga myndigheterna är i första hand Kungl Maj:t, statens planverk med länsarkitektsorganisatio- nen samt länsstyrelserna. I kommunerna ges allmänna riktlinjer för planläggningen av kommunens fullmäktige eller dess styrelse, medan byggnadsnämnderna leder det direkta planarbetet. De statliga myndig- heternas primära uppgifter är att utöva tillsyn rörande lagligheten av de kommunala organens beslut samt att bevaka det allmännas intresse av en samordnad och i övrigt rationell samt från social, teknisk och miljömässig synpunkt önskvärd bebyggelse.
Fråga om att upprätta regionplan kan väckas av envar. Det tillkommer Kungl Maj:t att besluta om regionsplaneområdets omfattning. Planen antas av fullmäktige i det förbund av kommuner som skall upprätta planen. Kungl Maj:t skall därefter fastställa planen. En fastställd regionplan har endast obetydliga direkta rättsverkningar.
Initiativet till att upprätta övriga planer ankommer på kommunerna. Planerna antas av kommunernas fullmäktige eller — efter fullmäktiges uppdrag — av byggnadsnämnderna.
Kommunen kan men behöver inte överlämna generalplan för faststäl- lelse av Kungl Maj:t. En fastställd generalplan medför betydande rättsverkningar, medan en generalplan som endast antagits helt saknar sådana.
Stadsplaner och byggnadsplaner skall alltid fastställas. Fastställelse- myndighet är länsstyrelsen. I vissa fall skall dock stadsplan underställas Kungl Maj:t.
Om planläggning skulle anses behövlig men likväl inte kommer till stånd, kan kommun eller det organ som är ansvarigt för regionplans upprättande föreläggas att upprätta plan. Staten kan också ingripa för att åstadkomma planläggning på bekostnad av kommun eller det organ som är ansvarigt för att regionplan upprättas.
Byggnadslov ges av byggnadsnämnden efter en kontroll av att det tillämnade byggnadsföretaget överensstämmer med gällande författ- ningar.
Reglerna om byggande finns i BS. Detaljbestämmelser om bl a konstruktion och utförande i övrigt av byggnader och andra anordningar meddelas i tillämpningsföreskrifter och anvisningar till denna stadga, utfärdade av planverket.
Allmänna mål
Miljön har stor betydelse för den enskilda människan. Vi formar själva vår miljö, men formas också av den. Vid utformningen av miljön bör beaktas grundläggande sociala strävanden såsom kraven på jämlikhet, valfrihet och trygghet samt hygienisk och social välfärd. Det betyder att gemensamma och långsiktiga samhällsintressen väger tungt i förhållande till kortsiktiga Och privata intressen. Den fysiska planeringen är ett av de viktigaste instrumenten när det gäller att forma den miljö, som människorna skall leva i. Planlagstiftningen skall i sin tur möjliggöra en planering som förverkligar de välfärdspolitiska mål vi har ställt upp för oss i vårt samhälle.
Det gäller att forma en god miljö både för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. I konsekvens härmed bör
också bästa möjliga betingelser ges för förtroendemannainflytandet och för en öppnare allmän debatt kring olika miljöförändringar.
Den fysiska miljöförändringen
De ändrade anspråk på marktillgång och miljöutformning som följer av ändringarna i levnadsvanor och bosättningsformer, bör särskilt uppmärk- sammas. Den växande tätortsbefolkningen har behov av landsbygden för friluftsliv och rekreation likaväl som landsbygdsbefolkningen har behov av tätorterna för service och olika fritidsaktiviteter. De många människor— nas möjligheter till rekreation måste väga tungt i förhållande till intresset att exploatera stränder och andra värdefulla områden för privat bebyggel- se. I tätorterna behöver vi i ökad utsträckning gemensamhetsanläggningar och förbättrad service inte bara i centrumbildningar och områden med flerfamiljshus utan också i villa- och småhusområden. Planering av tätorter och landsbygd måste därför ske med beaktande av sådana samband. Utvecklingen för också med sig att stora tekniska anläggningar av skilda slag ingår i ökande omfattning i miljöer som tidigare nästan helt präglades av husbyggnader eller av natur- och odlingselement. Detta understryker behovet av planläggning av den fysiska miljöförändringen i stort, inte bara av byggnadsverksamhet i inskränkt mening.
Behovet av översiktlig planläggning
Byggnadslagstiftningen har utvecklats i första hand för att möta uppkommande behov inom städer och andra tättbebyggda samhällen. På grund av uppgifternas art i tidigare skeden har tyngdpunkten i lagstift- ningen kommit att ligga på detaljplanerna. För en god miljöutformning behövs idag en helhetsbedömning både av utgångsläget och av den väntade utvecklingen. Utan en sådan finns betydande risk för att detaljplaner utförs och fastställs med otillräckligt beslutsunderlag, vilket kan leda till felaktiga lokaliseringar, till investeringar som visar sig ekonomiskt felaktiga, till förstörelse av stora miljövärden och till att möjligheter att skapa nya miljövärden försitts. En sådan helhetsbe- dömning bör ske genom översiktlig planering på olika nivåer.
De nuvarande instituten för översiktlig planering är emellertid inte utformade så att markdispositionerna genom dem kan ledas i den omfattning samhällsutvecklingen motiverar. Någon helhetsbedömning av markresurserna i en riksomfattande fysisk planering finns ännu inte. Regionplanen enligt BL är förenad med obetydliga rättsverkningar, och den inte fastställda generalplanen saknar helt sådana. Kommun är skyldig att upprätta generalplan då det behövs, men det är kommun själv som i första hand prövar om ett sådant behov finns. Till bilden hör att regionplaner och fastställda generalplaner kommit till stånd i mycket liten omfattning. Generalplaner som inte fastställts finns i avsevärt större antal, men dessa torde vara av växlande kvalitet, även om standarden anses ha blivit högre under senare år. I stor utsträckning förekommer också översiktliga planer helt vid sidan av de lagreglerade planinstituten. Denna översiktsplanering sker i mycket olika former, ofta helt utan insyn från kommunmedlemmarnas sida. En brist är också att generalplanerna inte överallt hållits aktuella, vilket fått till följd att många av planerna inte kunnat fylla sin uppgift.
Eftersom aktuella region— och generalplaner sålunda ofta saknas eller där de finns stundom inte beaktas i tillräcklig utsträckning och vidare detaljplaner förekommer sparsamt utanför tätorterna, formas miljön i stora delar av landet genom föga samordnade insatser från olika håll.
Länsstyrelsernas utredande, planerande och samordnande funktion har emellertid under senare år förstärkts och till styrelserna har knutits planeringsråd för deltagande bl a i handläggning av lokaliseringsfrågor och allmänna planeringsfrågor. Denna verksamhet, som ännu är av försöks- karaktär, har främst tagit sikte på befolknings- och arbetskraftsfrågor och på fördelningen av kapitalresurser i form av bostäder m m, vilket innebär att underlaget för den fysiska planeringen förstärkts.
Mot bakgrunden av det anförda framstår en allmän översiktlig fysisk planläggning som på ett helt annat sätt än f n är ägnad att leda utvecklingen i fråga om markanvändning som allt mera angelägen.
Behovet av detaljplan och ”mellanplan”
Vad härefter gäller detaljplanerna vill jag först ta upp frågan om i vilken omfattning detaljplanläggning behövs.
Med hänsyn till de krav som i samband med bebyggelse ställs på insatser från det allmännas sida skall enligt BL tätbebyggelse föregås av planläggning. Någon klar och entydig tolkning av tätbebyggelsebegreppet har emellertid inte utbildats. Nuvarande bestämmelser har inte gett tillräckligt skydd mot planlös exploatering och särskilt gäller detta sådana delar av landet där efterfrågan på fritidstomter varit stor. Omfattande hussamlingar har i lokal praxis bedömts som glesbebyggelse. Inte heller är det tillfredsställande med den olikhet i behandlingen av markägarna, som svårigheterna att tolka tätbebyggelsebegreppet stundom lett till. Olägen- heterna av sk fri glesbebyggelse är redan nu så betydande, att övervägande skäl talar för att i princip all bebyggelse bör föregås av planläggning. Om vid planeringen hänsyn tas till de olika förhållanden som kan föreligga i tätare respektive glesare bebyggda trakter bör ett krav på att varje byggnadsföretag skall ha till förutsättning en gällande detaljplan ge det allmänna det inflytande över bebyggelseutvecklingen som behövs utan onödig begränsning av enskild rätt.
Vad avser stadsplanen som fastställs först efter ingående och stundom tidskrävande kontroll från statens sida har det ansetts att detta planinstituts utformning skapar svårigheter vid tillämpningen. Detta gäller särskilt med hänsyn till den moderna byggnadstekniken som ofta måste arbeta i stora enheter och är bunden av de snabbt föränderliga förutsättningarna som karakteriserar den industriella tekniken. Vid projektering av bebyggelse kommer inte sällan fram behov av att ändra stadsplanen i större eller mindre grad — bla för att tillgodose kraven på en rationell byggnadsteknik. Trots vissa dispensmöjligheter krävs ofta en formell planändring. Betydande fördelar skulle följaktligen stå att vinna med ett enklare detaljplanläggningssystem, i vilket detaljerna kunde hållas öppna till en tidpunkt som närmare sammanfaller med bebyggel- sens projektering. Av betydelse torde också vara att de som har ansvaret för bebyggelsens projektering i högre grad än som nu ofta är fallet får möjlighet att delta i detaljplanens utformning. Behovet över huvud taget av en öppnare diskussion och ett mera effektivt samråd med viktigare intressenter på ett tidigt stadium av planarbetet har också understrukits.
På sina håll har utvecklats ett plansteg mellan generalplanen och stadsplanen, som i debatten ofta benämns dispositionsplan. En sådan plan ingår inte i EL:s plansystem. Någon mera enhetlig praxis för användning av dispositionsplanen har inte utbildats. Den har vanligtvis använts för planläggning, dels av sådant sammanhängande nybyggnads- område i ett samhälle som avsetts bli utbyggt under en begränsad och näraliggande tidsperiod dels för sådant äldre stadsområde, där en successiv Stadsförnyelse kan förväntas. Dispositionsplanen tillgodoser
bättre behovet av en vidare och mera långsiktig överblick över ett större område än stadsplanen, som ofta är avsedd som underlag för en omedelbar utbyggnad. Dispositionsplanen är emellertid inte lika fixerad i detaljerna som stadsplanen. Utvecklingen torde ha visat att det i vissa situationer finns behov av en sådan mellanplan.
De skäl som talat för att ha en särskild plan — byggnadsplanen — med andra standardkrav och utan kommunalt ansvar för planens genomföran- de synes i dagens läge ha förlorat mycket av sin tyngd. Tiden synes nu mogen för att ta upp frågan om att förena stadsplanen och byggnadspla- nen till ett detaljplaneinstitut.
Statligt och kommunalt inflytande
Vid avvägningen mellan statligt och kommunalt inflytande på den fysiska planläggningen bör utgångspunkten vara att översiktsplanerna med de långsiktiga perspektiven och de viktiga principiella bedömningarna skall prövas allsidigt av statlig myndighet. Däremot synes tveksamt om detär ändamålsenligt att som i dag sker alla detaljplaner i alla detaljer skall underkastas granskning av statlig planexpertis. Om den översiktliga planläggningen får erforderligt innehåll och i princip blir bindande för detaljplaneringen, bör behovet av statlig plangranskning minska i hög grad. Mindre arbete med granskning av detaljplaner bör också kunna medföra att de centrala och regionala planmyndigheterna i högre grad än f n kan ägna sig åt frågor rörande översiktlig planering, normfrågor och andra viktiga principiella frågor samt vidare åt rådgivning och service åt kommunerna.
Behovet av nya regler om plangenom förande
När det gäller reglerna om plangenomförande synes byggnadslagstift— ningen i vissa avseenden fungera mindre väl. De kostnader som genomförandet av en plan kan medföra för en kommun synes ibland vara så betydande att realiserandet av planen av ekonomiska skäl måste uppskjutas. Ett annat problem utgör de byggnadsförbud, som i avvaktan på detaljplan inte sällan läggs över stora områden. Dessa byggnadsförbud har ibland kommit att bli gällande under mycket lång tid. De har ibland drabbat markägare oskäligt och i vissa fall lett till förslumning av berörda områden.
Översiktlig planläggning och lokal bestämmanderätt
Lagstiftningens modernisering och anpassning till ändrade sociala, ekono- miska och produktionstekniska förutsättningar får inte stanna vid att bringa föreskrifterna i samklang med dagens praktiska problem.
Utvecklingen går nu mycket snabbt ifråga om anspråken på mark, miljöns hygieniska betingelser samt omfattningen och tillgängligheten av olika samhälleliga och andra nyttigheter. Men utvecklingen går också snabbt ifråga om människornas sätt att utnyttja miljön och ifråga om teknik och ekonomi.
För att möta denna utveckling måste den översiktliga planläggningen på sätt som jag tidigare angett få en starkare ställning än den har f n. Om det blir fallet torde en ökad lokal bestämmanderätt i detaljplanläggningen kunna komma till stånd. Härigenom accentueras kommunens ansvar för samhällsbyggandet och den lokala miljöutformningen. Samtidigt kan förfarandet i detaljplanärenden förenklas och utformas så att den moderna byggnadsteknikens möjligheter battre kan tillvaratas.
Ett nytt plansystem
Om de nu angivna grundtankarna skall kunna omsättas i praktiken torde det bli nödvändigt, att planväsendet omgestaltas. Jag vill i det följande ge vissa riktlinjer för hur plansystemet i framtiden kan tänkas bli utformat. Utredningen bör i denna del i första hand inrikta sitt arbete på ett planväsende i enlighet med huvudprinciperna i det sålunda skisserade systemet.
Riksplan
Arbete på att närmare utforma metoder för en översiktlig fysisk riksplanering pågår inom kommunikationsdepartementet. Behovet av en sådan riksplanering måste anses uppenbart och jag vill i detta samman- hang hänvisa till uttalanden av min företrädare i prop 1967 :61 s 29 f. Det grundläggande arbetet inom departementet är ännu inte slutfört. Utred- ningen bör vid sitt arbete utgå från att en riksplan, som anger markanvändningen i stora drag, kommer att finnas. Man kan vidare utgå från att denna plan kommer att ha ett mycket långsiktigt perspektiv men att arbetet med den kommer att drivas kontinuerligt och att revidering av planen i samlad form kommer att ske med jämna intervaller. Vidare torde riksplanen komma att bli olika detaljerad för olika delar av landet. Några detaljerade rättsverkningar synes inte behöva knytas till riksplanen. I en lag som reglerar planväsendet torde därför bara böra anges att riksplan skall finnas och att den skall tjäna till ledning vid regional och lokal fysisk planering. Att riksplanens intentioner fullföljs torde i tillräcklig utsträckning kunna tillgodoses vid fastställelseprövningen av underliggan- de översiktsplaner.
Regionplan
Regionplanen skall samordna och utgöra underlag för den lokala översiktsplaneringen och andra beslut som påverkar miljöutformningen. Regionplanen skall stå i överensstämmelse med riksplanens intentioner. Regionplan skall fastställas av Kungl Maj:t. Fastställelse av regionplan bör medföra, att lokal översiktsplan, detaljplan och andra beslut om miljöför— ändring inte får avvika från regionplanens huvudlinjer. Där gällande regionplan inte finns skall motsvarande gälla i förhållande mellan riksplan och lokala planer. En fullständig bindning vid detaljer i den mån sådana tas upp i en regionplan bör dock undvikas. Det bör ankomma på utred- ningen att söka finna en lämplig avvägning mellan fasthet i de stora dra- gen och en önskvärd flexibilitet.
Behovet av att planera regionalt växlar i olika delar av landet. Mot bakgrunden härav synes den nuvarande principen enligt vilken Kungl Maj:t från fall till fall bestämmer regionplaneområdets omfattning böra behållas. Möjligheter att uppdra regionplaneringen åt annan huvudman än ett förbund av primärkommuner bör finnas.
Kommunplan
Den kommunala översiktsplanen — förslagsvis benämnd kommunplan — bör i sina huvuddrag följa riksplanens och regionplans intentioner. Kommunplanen bör enligt det här skisserade systemet efter hörande av bl a länsmyndigheterna fastställas av Kungl Maj:t. En fastställd kommun- plan bör tjäna som ledning för efterföljande planer och för andra beslut,
som inverkar på miljöutformningen. Också beträffande kommunplanen bör utredningen föreslå regler som på ett lämpligt sätt förenar fasthet i de stora dragen med flexibilitet i detaljerna.
Kommunplanen bör vara grundläggande för den fysiska planläggningen inom kommunen. Den skall ge en bild av hur man tänker sig markanvändningen på lång sikt. Den skall ange bla planstandard för detaljplanering och tidsordning för kommunens utbyggnad. Många intressen måste sammanvägas och ett omfattande samråd med på olika sätt berörda enskilda personer och sammanslutningar, statliga myndig- heter och kommunens egna organ bör föregå dess framläggande. Förutsättningar måste vidare finnas för att en allsidig debatt kan äga rum före och i samband med kommunplanens antagande i kommunens fullmäktige. Om en kommun har en på detta sätt genomarbetad kommunplan, som efter fastställelse av Kungl Maj:t skall följas vid detaljplanläggningen, bör detaljplaner kunna fastställas av kommunens fullmäktige. För att i sådana fall underlätta för kommunerna att hålla en god planstandard bör stöd i lagstiftningen kunna ges åt av planverket utfärdade föreskrifter och anvisningar i planfrågor. Den angivna ord- ningen innebär en redan i sig själv önskvärd decentralisering av besluten i planfrågor. Utvecklingen torde också ha visat att kommunerna i allmänhet bör ha möjlighet att ta det ansvar som den skisserade ordningen skulle lägga på dem. En förutsättning för att kommun på angivet sätt själv skall få fastställa detaljplan måste dock vara att fastställd kommunplan finns. Om av någon anledning kommun skulle sakna sådan bör därför detaljplan underställas statlig myndighet för fastställelse på liknande sätt som nu gäller för alla detaljplaner.
Kommundelsplan
Utvecklingen torde som nämnts ha visat att ett behov av ett plansteg mellan översiktsplanen och den rena detaljplanen i vissa fall föreligger. Jag har tidigare redogjort för den plantyp som bla under benämningen dispositionsplan prövats på sina håll. En motsvarighet till denna plantyp — förslagsvis benämnd kommundelsplan — bör finnas i det nya systemet. Kommundelsplan torde behövas främst när det gäller större exploate- rings-, sanerings- och fritidsområden. Frågan om huruvida kommundels- plan skall finnas bör tas upp till prövning redan vid arbetet med kommunplanen. Anses kommundelsplan behövlig för vissa områden bör det alltså anges i kommunplanen. Vid fastställandet av denna kan prövas, om en lämplig avvägning skett. Kommundelsplan bör i normalfallet fastställas av kommunens fullmäktige.
Kommundelsplanen skall ange kommunens krav på planstandard och gestaltning på sådant sätt att den byggande redan i detta läge kan påbörja projekteringen, medan å andra sidan detaljer som svårligen låter sig bedömas före projekteringen inte fastställs. Den efterföljande detaljpla- nen kommer i sådana fall att utgöra den närmare fixering av kommun- delsplanens intentioner som erfordras samt ett rättsligt bindande beslut beträffande de tidigare inte fastlagda detaljerna.
Detaljplan
Detaljplanen skall grundas på fastställd kommun- och — i förekommande fall — kommundelsplan. Möjligen kan också tänkas att när det gäller mycket stora anläggningar — vattenkraftsbyggnader, större system för vatten och avlopp och vissa huvudvägar — regionplanen utformas så, att
en detaljplan kan göras direkt med ledning av denna. Om det kan ske bör prövas i samband med fastställelsen av regionplanen.
Samråd och debatt
Kommundelsplaner och detaljplaner måste utarbetas i samråd med olika intressenter och vara föremål för utställning och offentlig debatt. Det måste finnas garantier för att enskilda personer, sammanslutningar och statliga och kommunala myndigheter, som har ett mera väsentligt intresse att bevaka bereds tillfälle att yttra sig över planförslaget och för att dessa synpunkter ingår i underlaget för fullmäktiges behandling. Det särskilda behovet av samordning med statens vägverk bör beaktas.
Samordning med social och ekonomisk planering
Med hänsyn till de många intressen som skall sammanvägas vid den kommunala planläggningen talar starka skäl för att kommunens styrelse i stället för byggnadsnämnden får det ansvaret för arbetet med i vart fall kommunplanen. En sådan ordning skulle också befordra den nödvändiga samordningen mellan den fysiska, den sociala och den ekonomiska planeringen. Denna samordning är vid den kommunala översiktsplane- ringen så viktig att till kommunplanen skall finnas fogad en utredning, som anger hur planen tidsmässigt och ekonomiskt förverkligas. En sådan prognos kan knappast bli bindande på samma sätt som den egentliga planen. Det bör närmare undersökas hur en sådan samordning mellan fysisk och ekonomisk planering kan komma till stånd. Denna undersök- ning bör ske med beaktande av det utredningsarbete rörande lokal och regional ekonomisk planering som pågår i annat sammanhang.
Detaljplanekostnaa'
I systemet bör också ingå en möjlighet att i vissa fall ålägga markägare att betala kostnader för detaljplans upprättande. Särskilt bör detta kunna ske vid exploatering av stora områden i en ägares hand men det bör undersökas om inte samma regel skall gälla också i vissa andra fall.
Tidsbegränsning av planbeslut
Jag har tidigare angett att en tillfredsställande fasthet i planeringen synes svår att uppnå, om inte också de översiktliga planerna fastställs och i sina huvudlinjer blir bindande för efterföljande planering. Å andra sidan finns i ett sådant system risker för stelhet. Flexibiliteten ökas emellertid om fastställelsens verkan blir tidsbegränsad. Om de långsiktiga region- och kommunplanerna är föremål för kontinuerlig överarbetning och skall framläggas och fastställas efter en viss tid — exempelvis fem eller tio år — bör utvecklingen kunna ledas på ett betydligt bättre och mera samlat sätt än om planarbetet återupptas först sedan behovet blivit akut. Verkan av en fastställd detaljplan bör också tidsbegränsas.
Efterpro'vning av kommundelsplan och detaljplan i vissa fall
Mot bakgrunden av bl a en förstärkt översiktsplanering inom kommunen har jag, som tidigare nämnts, funnit starka skäl tala för att detaljplanerna
bör kunna fastställas av kommunen själv. Man kan emellertid inte bortse från att fall kan uppkomma där kommunens fullmäktige fastställer en detaljplan eller kommundelsplan som står i strid med fastställd kommun- plan eller där givna föreskrifter på annat sätt blir åsidosatta. För sådana situationer måste finnas möjligheter att bringa planen under statlig myndighets prövning. Prövningen bör begränsas till att avse dels om detaljplan eller kommundelsplan strider mot kommunplan eller eljest givna föreskrifter, dels andra grunder som avses i 76 & kommunallagen. Prövningen bör ytterligare vara på det sättet begränsad att den överprövande myndigheten i princip inte får sätta annat beslut i stället för kommunens. Utredningen bör undersöka hur denna överprövning skall anordnas. Reglerna bör utformas så att i de fall där planärenden får fullföljas till högsta instans denna blir Kungl Maj:t i statsrådet, vilket motiveras av ärendenas art. Av vikt är att det så långt det är möjligt förhindras att de statliga planmyndigheterna blir tyngda av detaljfrågor med stora förseningar av planarbetet som följd. Samtidigt skall reglerna tillgodose kraven på rättssäkerhet.
Vissa genom förandefrägor
Enligt gällande rätt ligger ansvaret för att stadsplanen genomförs väsentligen på kommunen och den har för detta ändamål fått vissa rättsliga medel. Såvitt avser område under byggnadsplan ger byggnadslag- stiftningen också vissa rättsliga medel för plangenomförande, men kommunen har här i princip inte något ansvar för att planen genomförs. Skall i framtiden bara ett detaljplaneinstitut finnas och detaljplan i princip vara underlag för all byggnadsverksamhet måste frågan på vem ansvaret för genomförandet av en detaljplan skall ligga och vilka rättsliga medel som skall finnas för att möjliggöra genomförandet tas upp till prövning. Det torde vara ofrånkomligt att kommunens ansvar för plangenomförande ökas, men utredningen bör samtidigt söka finna vägar för en rimlig fördelning av kostnaderna mellan markägare och kommu- ner. En väg som f n ofta används av kommunerna för att nedbringa deras kostnader i samband med exploatering är att sluta s k exploateringsavtal med markägare, som därvid åtar sig kostnader för planens genomförande som eljest åvilat kommunen. Utredningen bör undersöka om praxis på detta område är tillfredsställande bl 3 mot bakgrunden av bestämmelser- na i 70—73 55 och 113 & BL, eller om bättre lösningar kan erbjudas genom ändrade lagregler. Viktigt är också att finna former för en fördelning av de kostnader som uppstår i samband med modernisering av trafiknät m m i redan bebyggda områden.
Bland byggnadslagstiftningens regler om genomförande av plan ingår också reglerna om tomtindelning och om rätt för kommun och ägare av tomtd el att under angivna förutsättningar lösa mark. Reglerna härom har nära beröring med expropriationsrätten och fastighetsbildningsrätten. Förslag om ny fastighetsbildningslag kan väntas inom kort. Expropria- tionslagstiftningen är fn föremål för översyn. Utredningen bör följa utvecklingen inom de angivna rättsområdena.
Det förut skisserade systemet för planväsendet synes i principiellt avseende kunna påverka inlösenreglerna endast såvitt avser det inlösenför- farande, som grundas direkt på fastställd plan. Utredningen bör under- söka om rättssäkerheten kan tänkas kräva särskild prövning av statlig myndighet i de fall detaljplan skall användas som underlag för inlösen. Det bör också undersökas i vad mån översiktsplaner och kommundelspla- ner skall kunna utgöra underlag för inlösen för plangenomförande.
Markägarnas ställning
Ett planväsen utformat enligt de linjer som förut angivits innebär självfallet förändringar också för de enskilda markägarna. Utgångspunk- ten för fysisk planläggning bör vara att såväl allmänna som enskilda intressen tillbörligen skall beaktas. De allmänna intressen som kan komma i konflikt med de enskilda markägarnas är emellertid ofta av sådant slag att markägaren får vika. Lagstiftningen bör innehålla regler om i vilka fall ersättning bör utgå i sådana situationer. Dessa frågor bör prövas med beaktande av resultatet av expropriationsutredningens arbete och mot bakgrunden av bl a naturvårdslagens ersättningsregler och motsvarande regler i en ny fastighetsbildningslag.
Översiktsplanerna kommer enligt det skisserade plansystemet att på ett jämförelsevis tidigt stadium ange riktlinjer för den framtida markanvänd- ningen. Markägaren borde i princip inte kunna få tillstånd att göra investeringar i sin mark, om därigenom den nya planens förverkligande skulle motverkas. Å andra sidan kan det dröja avsevärd tid innan det i översiktplanen angivna nyttjandet skall förverkligas och därigenom frågan om rätt att exploatera marken enligt planen eller om inlösen av marken blir aktuell. Det kan tänkas bli svårt för markägaren att till rimligt pris sälja en sådan fastighet till någon annan enskild. Problem av liknande natur kan också uppkomma när en fastställd detaljplan har upphört att gälla och det ännu inte är aktuellt att arbeta fram en ny detaljplan. Dessa problem påminner om de problem som enligt gällande rätt följer av de långvariga provisoriska byggnadsförbuden.
Utredningen bör söka finna lösningar som innebär att den enskilde inte i sådana situationer ensam får bära konsekvenserna av samhällsutveck- lingen. En väg att nå detta syfte kan vara att tillåta markägaren fortsätta ett redan påbörjat nyttjande av marken i enlighet med den plan eller de faktiska förhållanden som var gällande innan plansituationen ändrades. Investeringar, som ligger inom ramen för markens aktuella användning, skulle alltså få förekomma, och markägaren kunde — med vetskapen att investeringar och mark så småningom kan komma att inlösas — avväga om investeringen bör göras. För att undvika olyckliga konsekvenser av en sådan ordning skulle kunna tänkas att det öppnas möjlighet för det allmänna att redan på ett tidigt stadium lösa in marken för att undvika alltför betungande lösenkostnader i ett senare skede. Ett i enlighet med dessa tankar konstruerat system skulle innebära att markägaren antingen kan fortsätta sin verksamhet eller också jämförelsevis snabbt får bundet kapital lösgjort. Emellertid kan tänkas flera svårigheter med att få ett sådant system att fungera i praktiken. Särskilt bör då uppmärksammas problemet att avgöra när ett föreslaget projekt skall anses ligga inom ramen för den aktuella verksamheten på fastigheten.
Vissa riktlinjer för utredningsarbetets uppläggning
Med det anförda har jag skisserat ett system av regler för den fysiska planläggningen och förverkligandet av dess intentioner. Utredningens huvuduppgift bör vara att pröva detta system. Utredningen bör emeller- tid vara oförhindrad att pröva även andra lösningar. Utredningen bör också se över byggnadslagstiftningens övriga avsnitt och föreslå de ändringar i dessa som kan föranledas av reformeringen av planväsendet eller annars kan vara påkallade.
Utredningsarbetet bör bedrivas så att en första modell för det framtida plansystemet skisseras redan i ett tidigt skede och därefter prövas genom att ett antal försöksplaner upprättas med utgångspunkt från de faktiska
förhållandena i lämpligt avgränsade områden.
Utredningens uppdrag är omfattande och det krävs viss tid innan ny lagstiftning kan väntas träda i kraft. Utredningen bör därför i ett tidigt Skede också överväga i vad mån speciellt angelägna reformer kan med mindre ändringar eller kompletteringar av gällande lagstiftning byggas in i denna samt snarast framlägga de förslag som prövningen ger anledning till. Utredningen bör beakta åtgärderna för att främja byggnadsbran- schens industrialisering som f n behandlas bl a av byggnadsindustrialise- ringsutredningen.
Utredningen bör utarbeta förslag till författningstext.
1.1.2. Tilläggsdirektiven är 19 71
Tilläggsdirektiven avser dels frågan om medel att åstadkomma en lämplig glesbebyggelseutveckling och dels frågan hur man skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda.
I fråga om glesbebyggelse föranleddes tilläggsdirektiven av vissa uttalanden som riksdagen hade gjort år 1971 i anslutning till behand- lingen av förslag om vissa ändringar i BL (prop 19712118). Riksdagen (CU 1971126, rskr 19712309) hade i detta sammanhang slagit fast att utnyttjande av mark för glesbebyggelse i enlighet med 1947 års principer för tätbebyggelse borde föregås av planmässiga överväganden från samhällets sida. Det borde sålunda tillkomma samhället att avgöra var och när glesbebyggelse skulle få ske. En sådan princip borde enligt riksdagens mening ligga till grund för den lagstiftning som borde prövas i samband med att riksdagen tog ställning till principerna för en fysisk riksplanering. En fullständigare redovisning av riksdagens uttalanden finns i bilaga 1, avsnitt 3.1.
Genom tilläggsdirektiven befriades bygglagutredningen 1971-12-10 från den del av utredningsuppdraget som motsvarar det lagstiftningsarbe- te som i anledning av riksdagens uttalande borde utföras inom Kungl Maj:ts kansli. Ändrad lagstiftning om glesbebyggelse genomfördes sedan år 1972 i anslutning till behandlingen av frågan om fysisk riksplanering.
När det gäller frågan om rättsverkningar knutna till riksplaneringen går tilläggsdirektiven ut på ett Vidgande av bygglagutredningens ursprungliga uppdrag. I tilläggsdirektiven erinras först om de uttalanden som finns i de ursprungliga direktiven i denna fråga och som innehåller i huvudsak följande. Utredningen skall vid sitt arbete utgå från att en riksplan som anger markanvändningen i stora drag kommer att finnas men att några detaljerade rättsverkningar inte synes behöva knytas till riksplanen. I en lag som reglerar planväsendet torde därför bara böra anges att riksplan skall finnas och att den skall tjäna till ledning vid regional och lokal fysisk planering. Att riksplanens intentioner fullföljs torde i tillräcklig utsträckning kunna tillgodoses vid fastställelseprövningen av underliggan- de översiktsplaner.
Därefter erinras i tilläggsdirektiven om att vissa ändringar i byggnads- lagens bestämmelser om generalplan övervägdes inom ramen för det
lagstiftningsarbete som anknöt till den fysiska riksplaneringen. Änd- ringarna syftade till att ge Kungl Maj:t befogenhet att föreskriva, dels att kommun skall upprätta generalplan och i vissa fall underställa denna för fastställelse, dels att generalplaneringen skall tillgodose vissa syften som läggs fast i den fysiska riksplaneringen. Det uttalas därefter att bygglagutredningen med utgångspunkt i resultatet av detta lagstiftnings- arbete och med ledning av de fortsatta erfarenheterna av en fysisk riksplanering bör överväga hur man generellt skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda.
1.1.3. Tilläggsdirektiven år 1972
Genom tilläggsdirektiv 1972—04-07 vidgades bygglagutredningens uppdrag att omfatta utredning om skydd för kulturhistoriskt värdefulla bebyggel- ser och miljöer. Departementschefen anförde till statsrådsprotokollet följande angående tilläggsuppdragets innehåll. Texten är av utredningen kompletterad med rubriker som saknar motsvarighet i anförandet.
Gällande rätt
Bestämmelser som ger samhället möjligheter att bevara från kulturhisto- risk synpunkt värdefull bebyggelse finns i skilda delar av lagstiftningen.
Enligt 86 och 122 55 byggnadslagen (1947z385; omtryckt 1971:1088) kan länsstyrelsen förordna att nybyggnad inte får företas utan länsstyrel- sens tillstånd inom område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan, om området befinns böra skyddas med hänsyn till befintlig från historisk eller konstnärlig synpunkt värdefull bebyggelse.
Enligt 95 byggnadsstadgan (19592612; omtryckt 1971:1089) skall detaljplanläggning bl a ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling inom det område, som planen skall avse. Dessutom skall enskildas intressen tillbörligen beaktas. Om inte särskilda omständig- heter föranleder annat, skall mark avses för det ändamål för vilket den är mest lämpad med hänsyn till läge, terräng- och grundförhållanden samt övriga omständigheter. Enligt paragrafen skall bla områden med be- byggelse med särskilt värde från historisk eller kulturhistorisk synpunkt om möjligt bevaras.
Byggnadslagstiftningen ger inte samhället någon möjlighet att hindra rivning av byggnader på den grunden att byggnaden har särskilt värde från kulturhistorisk eller liknande synpunkt. Byggnad, som bevarar egenarten hos gången tids byggnadsskick eller minnet av historiskt betydelsefull händelse och som med hänsyn därtill är att anse som synnerligen märklig, kan emellertid enligt lagen (19602690) om byggnads- minnen förklaras för byggnadsminne av riksantikvarien. I samband med sådan förklaring skall riksantikvarien meddela skyddsföreskrifter som bl a skall ange i vilka delar byggnaden inte får ändras samt hur ägaren skall vårda byggnaden. Föreskrift får också meddelas om att område kring byggnaden skall hållas i sådant skick, att byggnadens utseende och karaktär inte förvanskas.
Enligt l 5 första stycket 12 expropriationslagen (1917zl89) får expropriation äga rum för att bevara historiskt eller kulturhistoriskt märklig bebyggelse eller märklig fast fornlämning eller för att bereda erforderligt utrymme däromkring.
Av det anförda framgår att lagstiftningen till övervägande del är inriktad på att skydda enstaka byggnader.
Motion till riksdagen
I motion 19712832 har yrkats att riksdagen i skrivelse till Kungl Maj:t skall begära utredning av frågan om skyddslagstiftning avseende kultur- historiskt värdefulla bebyggelser och miljöer. Enligt motionen skulle syftet med den föreslagna lagstiftningen vara att skapa ett skydd för och garantera bevarande och iståndsättning av sådana bebyggelser och miljöer.
Kulm/utskottets betänkande ( KrU ] 97126) i anledning av motionen
Som motionärerna framhållit är vi för närvarande inne i en period då olika omständigheter, framför allt ekonomiska och tekniska, snabbt aktualiserar genomgripande omdaningar av bebyggelsen i städer och tätorter — omdaningar som i många fall genomförts, i andra är under genomförande eller planeras och som ofta är så genomgripande att äldre miljöer helt ersätts av nya. Omdaningarna har många effekter som ligger i öppen dag, exempelvis förändringar i trafiksituationen, förbättringar i bostadsstandarden, förvandling av bostadskvarter till affärs- och kontors- centra, m in men också andra som tidigare uppmärksammats mindre men numera allt oftare ställs under debatt.
Motionärerna har enligt utskottets mening med all rätt pekat på vad kontinuitet ibebyggelsemiljö kan betyda för många människors känsla av trivsel och trygghet i tillvaron och samma synsätt kommer fram i flera av de remissyttranden som avgivits över motionen. Som exempel vill utskottet erinra om att socialstyrelsen i sitt yttrande betonat betydelsen för många människor av möjlighet till närkontakt med sådan miljö som bevarats från gångna generationer och dess kultur. I en tid av rationalise- ringar och snabba förändringar i samhällsstrukturen torde behovet av relativt oföränderliga replipunkter i miljön vara stort, framhåller styrel- sen.
Utskottet ser i motionen ett av många tecken på att synen på bevarandet av äldre bebyggelser och miljöer vidgats. Vid sidan av de kulturminnesvårdande intressen som tidigare dominerade har man efter hand fäst allt större vikt vid miljösynpunkter. Förskjutningen i synsättet innebär också att behovet av åtgärder blir annorlunda än tidigare. Den svenska byggnadsminneslagstiftningen ger inga möjligheter till effektiva åtgärder för bevarande av hela miljöer, den är helt inriktad på skydd av enstaka byggnader. Utskottet är ense med motionärerna och remissmyn- digheterna om att frågan om skydd för hela bebyggelsemiljöer nu bör tas upp till ingående överväganden. Samtidigt är utskottet på det klara med att denna fråga kan och bör ses ur många aspekter.
Man måste analysera vilka kriterier som bör föreligga för att en miljö skall anses så värd att bevara att särskilda åtgärder bör tillgripas och likaså vad man vill uppnå med bevarandet. Man måste söka mot varandra väga de olika intressen som kan komma att hävdas i bevarandefrågorna. Det allmänna intresse av en kontinuitet i miljön som utskottet inledningsvis betonat kan i uppkommande aktuella fall tala för åtgärder i en riktning, medan bostadspolitiska och sociala synpunkter kan ge anledning till andra bedömningar av samma fall. Vad gäller bostadsområden måste man ha blicken öppen för de problem som kan uppkomma för dem som bor inom områden som man vill bevara och som därför förutsättes bli föremål för särskilda åtgärder.
En avvägningsfråga av stor praktisk betydelse är vilket inflytande som skall tillmätas de statliga organens miljö- och kulturminnesvårdande synpunkter, om dessa strider mot den uppfattning som företrädes av kommunerna.
Av avgörande betydelse när det gäller att bevara äldre miljöer är vidare de ekonomiska förutsättningar under vilka lagstiftningen skall verka. Utan ett genomtänkt och i praktiken fungerande finansieringssystem riskerar varje lagstiftning med ifrågavarande syfte att bli utan effekt.
Med den syn på bevarandefrågorna som här angivits är det enligt utskottets mening ofrånkomligt att bedömningen av dessa frågor får ingå som en viktig del i bebyggelseplaneringen. Det utredningsarbete som utskottet anser erforderligt bör bl a sikta till en samordning av olika författningskomplex så att de av utskottet i detta betänkande framhävda synpunkterna också blir beaktade i nämnda planering. Det bör i utredningsarbetet också övervägas hur man skall få fram nödvändiga ekonomiska förutsättningar för en förbättrad vård av bebyggelsen.
Riksdagens hemställan
På grund av bl a det anförda hemställde utskottet att riksdagen skulle anhålla att Kungl Maj:t låter verkställa den utredning av frågan om skydd för vissa bebyggelser och miljöer som utskottet förordat. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan (rskr 1971:264).
Pågående utredningsarbete
En fullständig översyn av plan- och byggnadslagstiftningen pågår f n inom bygglagutredningen (K 1969155). 1965 års musei- och utställningssakkun- niga (E 1966z52, U 196830) har bl a till uppgift att utreda målsättning och organisation för samhällets kulturminnesvård. Enligt direktiven bör de sakkunniga särskilt undersöka om gällande föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet i fråga om byggnadsminnesmärken och kyrkor mm kan samordnas och förenklas. Saneringsutredningen (In l970:26) har enligt sina direktiv att utreda frågan om sanering av det äldre bostadsbeståndet. Kungl Maj:t har genom beslut den 5 december 1969 till utredningen överlämnat rskr 19691318 (jfr mot 1969tlzl86 och 1969:II:918 samt 3LU l969:45) om åtgärder till skydd för den medeltida miljön i Visby att övervägas vid fullgörandet av utredningsuppdraget. Utredningen har i augusti 1971 avgivit betänkandet (1971:64 och 65) Sanering, varigenom de sakkunniga slutfört sitt arbete, utom i vad avser frågor rörande sanering av kulturhistoriskt värdefull bostadsbebyggelse.
Bygglagutredningens tilläggsuppdrag
Kulturutskottet har i sitt av riksdagen godkända betänkande (KrU 197126) anfört att utskottet skulle finna det naturligt om den utredning som utskottet förordat av Kungl Maj:t inordnades i den översyn av lagstiftningen om den fysiska planeringen som f n pågår inom bygglagut- redningen.
Jag anser att bygglagutredningen bör få i uppdrag att i sitt arbete överväga de synpunkter på skydd för kulturhistoriskt värdefulla be- byggelser och miljöer som riksdagen anfört. Utredningen bör därvid samråda med 1965 års musei- och utställningssakkunniga i syfte att erhålla sakunderlag för utredningens bedömningar samt samråda med
saneringsutredningen och beakta förslag som kan komma att läggas fram av denna utredning.
1.2. Till bygglagutredningen överlämnade handlingar
Ett flertal framställningar från olika håll i ämnen som har anknytning till utredningsuppdraget har av Kungl Maj:t eller departementschef överläm- nats till bygglagutredningen för att övervägas under utredningsarbetet. Det gäller dels ett antal framställningar som var tillgängliga för Kungl Maj:t redan när de utsprungliga direktiven meddelades och dels framställ- ningar som kommit in senare.
En förteckning över de olika handlingarna redovisas här. Handlingarna nr 1—20 i förteckningen överlämnades genom beslut av Kungl Maj:t (kommunikationsdep) 1968-08-15 till bygglagutredningen för att tas under övervägande vid fullgörandet av utredningsuppdraget. Handlingar- na nr 21 och följande har överlämnats senare.
] Kungl byggnadsstyrelsen 1963 ang tillämpningen av 26 % BL. Innefattar redovisning av i vilken omfattning stadsplaner fastställts av länsstyrelsen resp Kungl Maj:t sedan bestämmelserna om befogenheten att fastställa stadsplan ändrades år 1959.
2 Länsstyrelsen i Östergötlands län 1963 ang reglerna om nybyggnads- förbud i avvaktan på utomplansbestämmelser. 3 Kungl byggnadsstyrelsen 1964 ang bebyggelseplaneringens läge i kommunerna. 4 Näringslivets byggnadsdelegation 1964 med överlämnande av skrif- ten Bostadsbyggandets planering. Innefattar förslag och synpunkter i olika utrednings- och tillämpningsfrågor. 5 Statens institut för folkhälsan 1964 ang behov av hygienisk expertis vid samhällsplanering. 6 Riksdagens skrivelse 1965260 med anledning av dels 521 i riksdagens revisorers berättelse över den år 1964 av dem verkställda granskningen av statsverket, dels väckta motioner om översiktlig rikspla- nering av kusttrakterna (allmänna beredningsutskottets utlåtande 1965 :29). Innefattar uttalanden om behovet av samhällsinsatser för att få till stånd en översiktlig riksomfattande planering för fritidsändamål. 7 Överläkareföreningen vid centrallasarettet i Uddevalla 1965 ang omgivningshygienisk utredning rörande planerad genomfartsled iUdde- valla. Avser beaktandet av trafikbullersynpunkter i viss planläggnings- fråga. 8 Föreningen för samhällsplanering 1966 ang översiktlig studie av kustområdenas användning. Innefattar uttalanden om behovet av riks- planering och av ett bättre underlag för bedömning av kusternas användning som ett första delproblem i en riksplanering. 9 Riksdagens justitieombudsman 1966 ang långvariga byggnadsför- bud. Innefattar framställning om utredning ang införande av skydd för enskild markägare mot skadeverkningarna av oskäligt långvariga proviso- riska byggnadsförbud.
10 Affischeringsföretagens förening 1966 med begäran om en utred- ning ang möjligheterna att få behovet av utomhusaffischering beaktat redan på planeringsstadiet när ett nytt samhälle eller ett nytt centrum planeras. 11 Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet och Stock- holms stad 1966 ang reglerna i BL om gatumarksersättning och gatukostnadsbidrag. Innefattar framställning om en genomgripande om- läggning av berörda regler. 12 Överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap 1967 med fram- ställning om sådana ändringar i BS (54 ä 2 mom och 66 å) och förordningen om brandfarliga varor att erforderligt sekretesskydd kan åstadkommas när det gäller enskilda anläggningar för förvaring av drivmedel och flytande bränslen. 13 Lantmäteristyrelsen 1967 ang behov av översyn av byggnadslag- stiftningen. 14 Sveriges villaägareförbund 1967 ang reglerna i BL om gatumarks- ersättning och gatukostnadsbidrag. Innefattar hemställan om en genom- gripande revision av berörda regler. 15 Näringsfrihetsombudsmannen 1967 (två skrivelser) med framställ— ning om översyn av vissa lagbestämmelser från frikonkurrenssynpunkt. Kungl Maj:t (kommunikationsdep 1968) har överlämnat avskrift av samma skrivelser till kommunalrättskommittén för att tas under över- vägande i de delar skrivelserna berör frågor inom kommitténs arbetsom- råde (se numera SOU 1971:84). Kungl Maj:t (handelsdep 1967) har vidare uppdragit åt butiksetableringsutredningen att närmare undersöka etableringsfrågorna i samband med kommunernas bebyggelse- och butiks- planering och lägga fram de förslag till vilka skrivelserna kan föranleda (se numera SOU 1973:15). 16 Statens planverk 1967 med hemställan om ändring av 17 5 3 mom BS. I skrivelsen föreslås en bestämmelse av innebörd att före antagande av generalplan yttrande över planförslaget skall inhämtas från planverket. 17 Statens planverk 1967 ang synpunkter på en översyn av byggnads— lagstiftningen. Innefattar sammanställning av länsarkitekternas synpunk- ter på behovet av förändringar i byggnadslagstiftningen. 18 Länsarkitekten Nils Lindqvist m fl 1968 ang erfarenheter av byggnadslagstiftningens tillämpning i Stockholmsregionen. 19 Statens institut för byggnadsforskning 1968 med förslag om översyn av detaljplaneinstituten i BL. 20 Svenska byggnadsentreprenörföreningen 1968 ang normer, typgod- kännande och s k flexibla stadsplaner. Till skrivelsen är fogad Ny byggmarknad, programskrift från Industrins byggutredning. Härefter följer de handlingar som har överlämnats efter 1968. 21 Vänsterpartiet kommunisterna i Täby, Danderyd, Vallentuna och Österåker ang lagstiftning för att förhindra privata intressen att bestäm- ma vilka aktiviteter som får bedrivas på torg i privat ägo som fungerar som offentlig plats (det 5 k innetorget i Täby centrum). Framställningen överlämnad genom Kungl Maj:ts beslut 1969-05-09 (justitiedep) för att vara tillgänglig vid fullgörandet av utredningens uppdrag.
22 Tredje lagutskottets utlåtande 1969126 med anledning av dels motioner angående ökat konsumentinflytande vid stadsplanering m m, dels motioner angående samhällsplaneringen i viss del, dels ock motioner angående beaktande vid stads- och byggnadsplanering av behovet av friluftsliv (riksdagens skrivelse 1969:ll3). Motionerna och utskottsut- låtandet överlämnade genom beslut av Kungl Maj:t 1969-12-12 (civildep). 23 Tredje lagutskottets utlåtande 1969150 med anledning av motioner angående förvaltning och underhåll av sk grönområden (riksdagens skrivelse 1969z321). Motionerna och utskottsutlåtandet överlämnade genom beslut av Kungl Maj:t 1969-12-30 (civildep). 24 Nordvästra Skånes kommunalförbund ang externa köpcentra och regional planering. Genom beslut av Kungl Maj:t 1970-06-29 (civildep) överlämnades skrivelsen dels till länsstyrelsen i Kristianstads län för de åtgärder som länsstyrelsen anser påkallade och dels till bygglagutred- ningen för beaktande vid utredningsuppdragets fullgörande. 25 Socialdemokratiska fullmäktigegruppen i Täby ang allmänhetens rätt att på s k innetorg utöva ”aktiviteter av allmän karaktär”. Skrivelsen överlämnad genom beslut av chefen för justitiedepartementet 1970-10-30 för att vara tillgänglig vid fullgörandet av utredningsuppdraget. 26 Tredje lagutskottets utlåtande l970:73 med anledning av motioner angående vinst på grund av markvärdestegring vid exploatering av mark för fritidsändamål (riksdagens skrivelse 1970:360). Motionerna och utskottsutlåtandet har överlämnats till bygglagutredningen och natur- vårdskommittén genom beslut av Kungl Maj:t 1971—04-30 (jordbruksdep) för att tas under övervägande vid fullgörandet av utredningsuppdragen. Behandlingen av de frågor som berörs i motionerna bör enligt Kungl Maj:ts beslut ske i samråd med de sakkunniga med uppdrag att se över inkomstbeskattningen av realisationsvinst vid icke yrkesmässig avyttring av fastigheter, värdepapper och annan egendom. 27 Civilutskottets betänkande 1972124 med anledning av motion om skyldighet för staten och landstingen att söka byggnadslov (riksdagens skrivelse 19701156). Motionen och utskottsbetänkandet överlämnade genom beslut av Kungl Maj:t 1972—05-26 (civildep) för beaktande vid fullgörande av utredningsuppdraget. 28 Resolution som antagits vid en internordisk konferens i Sande— fjord, Norge, med temat Den nordiska trästaden. Genom beslut av chefen för civildepartementet 1972-10-17 har resolutionen överlämnats till riksantikvarieämbetet, statens planverk, saneringsutredningen och bygg- lagutredningen. 29 Byggnadsnämnden i Västerås kommun med framställning om införande av ökade möjligheter för byggnadsnämnd att bevilja tidsbegrän- sat byggnadslov. Skrivelsen överlämnad genom beslut av Kungl Maj:t 1972-12-28 (civildep) för att vara tillgänglig vid fullgörande av utred- ningsuppdraget. 30 Statens planverk och Svenska kommunförbundet (separata skrivel- ser) ang grundvattensänkningar i tätorter. Skrivelserna har genom beslut av Kungl Maj:t 1973-01-26 (civildep) överlämnats till bygglagutredningen och vattenlagutredningen för att vara tillgängliga vid utredningsuppdra-
gens fullgörande.
31 Miljövärnet för Västkusten ang bättre samråd vid planering. Skrivelsen överlämnad till bygglagutredningen 1973-04-02 av chefen för civildepartementet. 32 Svenska byggnadsarbetarförbundets avdelning l sektion 08 Nacka -Värmdö ang marklagstiftning och samhällsplanering. Skrivelsen över- lämnad till bygglagutredningen 1973-04-12 av chefen för civildeparte- mentet. 33 Länsstyrelsen i Östergötlands län ang skyltning vid allmänna val. Framställningen har genom beslut av Kungl Maj:t 1973-06-29 (kommuni- kationsdep) överlämnats till bygglagutredningen för att beaktas inom ramen för utredningsuppdraget såvitt avser frågan om samordning av tillståndsgivning enligt väglagen och naturvårdslagen med byggnadsnämn- dens uppgifter enligt byggnadslagstiftningen. 34 Televerkets centralförvaltning med hemställan om att en utredning skall göras ang avskärmning av TV-mottagning genom byggnader. Framställningen har genom beslut av Kungl Maj:t 1973-09-28 (utbild- ningsdep) överlämnats till statens planverk och till bygglagutredningen för att tagas i beaktande vid utformningen av råd och anvisningar till byggnadsstadgan resp vid fullgörandet av utredningsuppdraget. 35 Handikappförbundens centralkommitté ang besvärsrätt över bygg- nadsnämnds beslut i fråga om tillgänglighet för handikappade (42 aå BS). Skrivelsen och till skrivelsen fogade handlingar har genom beslut av Kungl Maj:t 1973-10-05 (civildep) överlämnats till bygglagutredningen för att tas under övervägande vid fullgörandet av utredningsuppdraget.
2. Reforrnarbete 1969—1973
Under den tid som förflutit sedan de ursprungliga direktiven skrevs har genomförts ett stort antal lagreformer som till viss del tillgodoser de önskemål som uttalats i direktiven och som även i övrigt bidragit till ett ökat inflytande från det allmänna över markanvändningen och fastighets- förvaltningen. I samband med dessa reformer har även behandlats vissa förslag till reformer som inte genomförts i avvaktan på bygglagutred- ningens arbete. De här åsyftade reformerna har dels bestått i ändringar av BL och BS, dels av ändringar och tillägg i annan lagstiftning.
I anslutning till reformerna har från departementschef och riksdag gjorts olika uttalanden eller påpekanden beträffande bygglagutredningens arbete. Vidare har uttalanden gjorts om principiella ståndpunktstaganden för den framtida inriktningen av mark- och byggnadslagstiftningen.
Inom ramen för byggnadslagstiftningen har ändringar av betydelse gjorts vid tre olika tillfällen. Genom ändringar i BL och BS som träddei kraft 1972-01-01 vidtogs sålunda åtgärder för att motverka olämplig glesbebyggelse. Ändringarna innebär att byggnadslagens tätbebyggelse- begrepp getts en mera preciserad innebörd och att byggnadslovsplikten utvidgats i betydande utsträckning. BL och BS har under 1972 ändratsi anslutning till arbetet med den fysiska riksplaneringen. Dessa ändringar har trätt i kraft 1973-01-01. Ändringarna innebär att generalplane- institutets användningsområde utvidgats och att fastighetsägarnas rätt att begära inlösen och ersättning på grund av förordnanden i generalplan knutits till att det uppstår intrång i pågående markanvändning. Vidare gäller numera att också marks användning för glesbebyggelse skall lämplighetsprövas från allmän synpunkt. Huvudregeln är att lämplighets- prövningen skall ske vid planläggning, varmed närmast åsyftas general- plan, men prövningen kan också äga rum vid byggnadslovsgivningen mot bakgrund av översiktliga bedömningar som inte behöver ha formen av generalplan.
Genom 1972 års ändringar infördes också regler för lokalisering av vissa industrier som är av intresse för den fysiska riksplaneringen. Dessa regler innebär att Kungl Maj:t kan göra en allsidig prövning av lokaliseringen av sådana industrier och att denna prövning sedan blir bindande vid tillämpning av miljöskyddslagen och planläggning enligt BL.
BL och BS har slutligen ändrats år 1973 på så sätt att det införts möjlighet för kommunerna att meddela tidsbegränsade rivningsförbud
inom vissa områden. Denna ändring har trätt i kraft 1974-01-01.
Vid sidan av byggnadslagstiftningen har väsentliga ändringar gjorts i expropriationslagstiftningen. Detta har skett dels genom att 1917 års lag om expropriation ändrades år 1971 i syfte att förbättra möjligheterna för kommunerna att expropriera mark för tätbebyggelseändamål. I samband med denna ändring utformades värderings- och ersättningsreglerna så att de skall förhindra att kommunerna behöver betala ersättning för sådana värden som hänger samman med förväntningar av ändring i markens tillåtna användningssätt. Genom beslut 1972 har tillkommit en helt ny expropriationslag (1972z719) som trätt i kraft 1973-01-01. I denna har de expropriationsrättsliga reformerna från 1971 arbetats in och i övrigt vidtagits åtgärder för att effektivisera expropriationsförfarandet.
I samband med de ändringar i BL och BS som hänger samman med den fysiska riksplaneringen har även betydelsefulla ändringar gjorts i natur- vårdslagen. Bland annat har reglerna om fastighetsägares rätt till ersättning och inlösen utformats i överensstämmelse med vad som gäller vid generalplanläggning.
Under 1973 har även antagits en bostadssaneringslag (1973z531) som trätt i kraft 1974-01-01. Enligt denna lag har kommunen möjlighet att hos hyresnämnd begära att ägare av fastighet som innehåller bostads- lägenhet som regelbundet hyrs ut för annat än fritidsändamål skall åläggas skyldighet att vidta åtgärder som behövs för att lägenheten skall uppgå till s k lägsta godtagbara standard. Kommunen kan även hos hyresnämnd begära att lägenhet inte vidare skall användas för bostadsändamål. För att avhjälpa tidigare rådande svårigheter att komma tillrätta med fastighetsägare som tredskas då det gäller att iaktta skyldigheter enligt hälsovårdsstadgan och annan lagstiftning har införts en särskild lag om tvångsförvaltning av bostadsfastighet (19701246). Enligt denna kan hyresnämnd på ansökan av hälsovårdsnämnden, länsstyrelsen eller hyres- gästorganisation ställa fastigheten under tvångsförvaltning om ägaren väsentligen försummat vården av fastigheten eller underlåter att vidta uppenbart angelägna åtgärder för att bevara ordning, sundhet och skick inom fastigheten och det finns anledning anta att rättelse inte kommer att ske.
De här angivna lagarnas och lagändringarnas tillkomst innebär att förutsättningarna för bygglagutredningens arbete successivt ändrats. De uttalanden som gjorts i samband med dessa lagstiftningsärenden kan ses såsom komplettering av bygglagutredningens direktiv. För att samman- fatta läget efter de här berörda reformerna har därför inom bygglagutred- ningens sekretariat upprättats en utförlig redogörelse för de här omnämn- da lagstiftningsreformerna. I denna redogörelse har också tagits med och sammanställts uttalanden av betydelse för utredningsarbetets inriktning. Då reformerna och i vissa fall de uteblivna reformerna innebär en ny bakgrund för utredningens ställningstaganden och då det finns behov av en mera samlad sammanställning av de olika lagstiftningsetapperna har bygglagutredningen funnit det lämpligt att till detta betänkande foga den inom sekretariatet upprättade redogörelsen. Redogörelsen har tagits in som bilaga 1 till detta betänkande.
Beträffande BL och BS må anmärkas att det har vidtagits vissa ändringar som avser administrativa, byggnadstekniska eller fastighetsbild— ningstekniska omständigheter. Dessa ändringar omfattas inte av den upprättade redogörelsen.
3. Översikt över gällande rätt
3.1. Byggnadslagen
Byggnadslagen (19472385, omtryckt l972:775, ändrad senast 1973: 1085) (BL) innehåller bestämmelser om planläggning och byggande. Bestämmelserna är uppdelade i tolv avdelningar. Den första avdelningen innehåller inledande bestämmelser. 1 1 5 första stycket slås således fast att marks användning för bebyggelse skall i den omfattning som stadgas i BL föregås av planläggning. Enligt paragrafens andra stycke fordras lov till byggande (byggnadslov) i den omfattning Kungl Maj:t bestämmer. I vilka fall byggnadslov behövs framgår emellertid inte av BL, utan bestämmelser härom finns i byggnadsstadgan (19592612, omtryckt l972:776, ändrad senast 1973:1086) (BS).
De planinstitut BL anvisar finns redovisade i 2 och 3 $%. Enligt 2 % anges grunddragen för marks användning inom kommun i generalplan. Närmare reglering av bebyggelsen sker genom stadsplan eller byggnads- plan. Byggnadsverksamheten inom område som inte ingår i detaljplan — dvs. stadsplan eller byggnadsplan —— regleras genom utomplansbestämmel- ser. För samordning av flera kommuners planläggning upprättas region— plan (3 é), som i likhet med generalplanen är avsedd för översiktlig planläggning. Enligt 4 & skall både allmänna och enskilda intressen tillbörligen beaktas vid planläggning.
För att mark skall få användas till bebyggelse förutsätts att den prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Lämplighetsprövningen skall företas i samband med planläggning enligt BL men kan, när fråga är om annat än tätbebyggelse, även ske i samband med prövning av ansökan om byggnadslov (5 5 andra stycket). Med tätbebyggelse avses enligt 6 % sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör eller kan väntas nödvändiggö- ra särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov. Annan bebyggelse kallas glesbebyggelse. Av 56 ä 1 mom andra stycket BS framgår att kravet på planläggning som förutsättning för tätbebyggel- se innebär ett principiellt krav på stadsplan eller byggnadsplan (jfr 87 % BL).
Enligt 7 5 skall det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten handhas av byggnadsnämnden. Tillsynen inom länet av planläggningen och byggnadsväsendet ankommer på länsstyrelsen. Motsvarande uppgift på riksplanet tillkommer statens planverk.
Bestämmelser om generalplan finns i andra avdelningen. Enligt 95 skall sådan plan upprättas genom kommunens försorg i den mån det behövs till ledning för närmare planläggning beträffande kommunens ordnande och bebyggande. Planen skall ange grunddragen för markens användning till olika ändamål, t ex till tätbebyggelse, friluftsliv, viktigare trafikleder och andra allmänna platser. 1 generalplan kan också mark som vid planläggningen befinns vara lämpad för bebyggelse tills vidare undantas från bebyggelse eller från viss bebyggelse, om det behövs för kommunens ändamålsenliga ordnande. Ett sådant undantagande får dock inte innebära förbud mot bebyggelse för jordbrukets, fiskets, skogssköt- selns eller därmed jämförligt behov (9 ?; tredje stycket).
Generalplan antas av kommunfullmäktige (10 5). Den omständigheten att planen antagits medför dock inte att den blir bindande. Endast genom att planen fastställs får den rättsverkan. Beslut om fastställelse kan meddelas bara på framställning av kommunen. När det är påkallat för att främja en från rikssynpunkt angelägen utveckling, kan Kungl Maj:t besluta att det för visst område skall finnas generalplan som tillgodoseri beslutet angivet intresse ( 10 a 5). Kungl Maj:t kan därvid föreskriva att planen skall vara helt eller delvis fastställd, om detta är oundgängligen nödvändigt för att det angivna intresset skall bli tillgodosett.
Underlåter kommunen att upprätta generalplan i fall som de nu nämnda eller i fall där sådan plan eljest behövs, kan Kungl Maj:t förelägga kommunfullmäktige viss tid inom vilken plan skall vara antagen (11 5). Om föreläggandet inte följs, kan Kungl Maj:t låta upprätta planen på kommunens bekostnad.
Enligt 10% fjärde stycket fastställer länsstyrelsen generalplan. Har Kungl Maj:t enligt,10 a & föreskrivit att generalplan skall vara fastställd, ankommer det dock på Kungl Maj:t att pröva fastställelsefrågan. Detta gäller också för vissa andra fall, bl a när generalplan är av större allmän betydelse.
De rättsverkningar som i första hand följer av att generalplan fastställts är att nybyggnad som strider mot planen inte får företas (13 5). Har mark i planen reserverats för allmän plats eller annat ändamål som utesluter bebyggelse, medför således beslutet om fastställelse att marken inte får bebyggas. Detsamma gäller om mark i planen enligt 9 % tredje stycket tills vidare undantagits från bebyggelse. I sådant fall får fastställelse dock inte beslutas att gälla för längre tid än fem år. På framställning av kommunen får länsstyrelsen emellertid förlänga tiden för beslutets giltighet, varje gång med högst fem år (12 5).
Inom område som ingår i fastställd generalplan får enligt 17 & schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd inte vidtas, om åtgärden är av beskaffenhet att kunna väsentligt försvåra områdets användning för avsett ändamål.
Från förbudet mot nybyggnad enligt 13 5 får dispens meddelas, när särskilda skäl föreligger. Det ankommer på länsstyrelsen eller, enligt av Kungl Maj:t meddelade föreskrifter, byggnadsnämnden att pröva sådana dispensfrågor.
Har kommun beslutat göra framställning om fastställelse av general-
plan för visst område får enligt 14 & nybyggnad inte ske inom området innan framställningen prövats. Motsvarande förbud kan enligt 14 aä meddelas för område beträffande vilket Kungl Maj:t föreskrivit att fastställd generalplan skall finnas. Har fråga väckts om framställning angående fastställelse av generalplan kan länsstyrelsen enligt 15 & BL meddela tidsbegränsat förbud mot nybyggnad. Sådant byggnadsförbud kan inte meddelas utan särskild framställning från kommunen. Vid tidpunkten för denna framställning anses också frågan om framställning angående fastställelse av generalplan väckt. Från förbuden kan dispens medges.
För att främja genomförandet av fastställd generalplan kan kommunen enligt 18 & lösa mark, som enligt sådan plan är avsedd till trafikled eller annan allmän plats. I 18 & finns vidare föreskrifter om rätt för kommun att lösa också annan i fastställd generalplan ingående mark till den del den inte är avsedd för enskilt bebyggande. Förutsättning för inlösen äri dessa fall att markens användning för avsett ändamål ändå inte kan anses säkerställd. Om mark som avses i 185 är i kommunens ägo, kan kommunen under motsvarande förutsättningar lösa särskild rätt, som besvärar marken. Enligt 18 a & kan vidare på yrkande av kommun mark som enligt fastställd generalplan skall kunna användas för allmän trafik- anläggning eller allmän ledning men som inte får lösas enligt 18 & tas i anspråk med servituts— eller nyttjanderätt.
Ingår allmän väg i mark som enligt fastställd generalplan är avsedd till trafikled eller annan allmän plats eller till särskilt trafikområde som skall tillhöra kommunen, tillfaller vägmarken enligt 19% kommunen utan ersättning, i den mån den tas i anspråk för avsett ändamål.
Ingår enskild väg för två eller flera fastigheter i mark som enligt fastställd generalplan är avsedd till trafikled eller annan allmän plats, får kommunen nyttja vägmarken för avsett ändamål utan hinder av den rätt annan kan äga till marken.
Markägare och innehavare av särskild rätt till marken är enligt 22%
/ berättigade till ersättning för skada av kommunen, om fastställd V generalplan medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Ersättning kan därvid utgå med visst—ätligt belopp, med rätt för parterna att erhålla omprövning vid ändrade förhållanden. Medför planen att !synnerligt men uppkommer vid användningen av fastighet som marken tillhör ar kommunen skyldig att lösa fastigheten. Enligt den förut fberörda 18 a 5 är kommunen skyldig att förvärva sådan servituts— eller nyttjanderätt som avses där om synnerligt men vid markens användning uppkommer till följd av planen.
Kan överenskommelse i ersättningsfråga inte träffas, kan prövning av frågan påkallas hos fastighetsdomstolen.
Tredje avdelningen innehåller bestämmelser om stadsplan, som tillsam- mans med byggnadsplan utgör EL:s institut för detaljplanläggning. Stadsplan upprättas genom kommunens försorg när det behövs för den närmare regleringen av bebyggelsen (24 å). Enligt 25 % skall stadsplan utmärka och till gränserna ange de för olika ändamål avsedda områden som ingår i planen, nämligen dels byggnadskvarter, dels gator, torg,
parker och andra allmänna platser samt dels specialområden, t ex järnvägsområden, hamnområden och idrottsområden. Stadsplan skall också innehålla de ytterligare bestämmelser angående områdenas bebyg- gande eller användning i övrigt som bedöms nödvändiga. Stadsplan antas av kommunfullmäktige eller, efter delegering, av byggnadsnämnden. Planen skall för att bli gällande fastställas av länsstyrelsen (26 5). I vissa fall åligger det länsstyrelsen att underställa planen Kungl Maj:ts prövning. Det gäller om planen avviker från generalplan som har blivit fastställd efter föreskrift av Kungl Maj:t enligt 10 a % om avvikelsen inte är ringa. Underställning skall vidare ske om planen är av större omfattning eller eljest av större allmän betydelse eller om det iärendet uppkommit fråga vars avgörande ankommer på Kungl Maj:t.
Underlåter kommun att upprätta stadsplan som behövs för kommu- nens ändamålsenliga utveckling eller till främjande av betydande allmänt intresse kan Kungl Maj:t förelägga kommunfullmäktige viss tid inom vilken sådan plan skall vara underställd Kungl Maj:ts prövning (27 5). Om föreläggandet inte följs, kan Kungl Maj:t låta upprätta plan på kommu- nens bekostnad och fastställa denna.
Byggnadskvarter skall genom tomtindelning indelas till tomter så att det kan bebyggas ändamålsenligt i överensstämmelse med stadsplanen. Tomtindelning och ändring därav antas av byggnadsnämnden men skall för att bli gällande fastställas av länsstyrelsen (28—33 åå).
I likhet med fastställd generalplan har stadsplan den verkan att nybyggnad inte får ske i strid mot planen (34 5). Från nybyggnadsför- budet får dispens meddelas, när särskilda skäl föreligger. Det ankommer på länsstyrelsen eller, enligt av Kungl Maj:t meddelade föreskrifter, byggnadsnämnden att pröva sådana dispensfrågor. Har beslut fattats eller fråga väckts om antagande av stadsplan, äger bestämmelserna i 14 och 15 åå angående förbud mot nybyggnad i generalplanefallet motsvarande tillämpning (35 5).
Enligt 35 a & får byggnadsnämnden meddela förbud mot rivning av byggnad inom område med stadsplan eller inom område där förbud mot nybyggnad råder enligt 35 &, om förbud mot rivning är påkallat från bostadsförsörjningssynpunkt eller för bevarande av kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse. Sådant förbud får meddelas för en tid av högst tre år men får, om synnerliga skäl föreligger, förlängas med högst två år.
Inom byggnadskvarter får nybyggnad inte ske på mark som inte blivit indelad till tomter. Har fråga blivit väckt om ändring av tomtindelning, får nybyggnad inte ske på mark som berörs av ändringen innan frågan slutligt prövats (37 5). Inte heller får nybyggnad ske i strid mot tomtindelning eller på fastighet som inte överensstämmer med tomtindel- ningen (38 å). Nybyggnad får vidare inte ske innan fastighetsägare fullgjort eller ställt säkerhet för skyldighet att betala det bidrag till kostnad för gata som belöper på fastigheten eller, om gata inte har upplåtits och allmän avloppsledning inte anlagts, anordna utfartsväg och avlopp från fastigheten (38 % jfr med 54 5). När särskilda skäl föreligger, får dispens meddelas från nybyggnadsförbud enligt 37 och 38 55 av
länsstyrelsen eller, enligt av Kungl Maj:t meddelade föreskrifter, av byggnadsnämnden.
Inom område som ingår i stadsplan får schaktning, fyllning, trädfäll- ning eller annan därmed jämförlig åtgärd inte vidtas, om åtgärden uppenbarligen kan försvåra områdets användning för avsett ändamål. Har beslut fattats eller fråga väckts om antagande av stadsplan eller har nybyggnadsförbud utfärdats enligt 36 &, får länsstyrelsen föreskriva förbifd'iiiot åtgärd som sagts nyss (40 å).
Mark som är avsedd till gata eller annan allmän plats och som ingår i stadsplan får kommunen enligt 41 & BL lösa när kommunen begär det. Kommunen får också lösa annan i stadsplan ingående mark som inte är avsedd för enskilt bebyggande, om markens användning för avsett ändamål ändå inte kan anses säkerställd. I 41 a, 42 och 43 55 finns bestämmelser om dels rätt för kommunen till servitut eller nyttjanderätt för att mark som inte får lösas skall kunna nyttjas för allmän trafikanläggning eller allmän ledning, dels kommunens rätt med avseende på allmän och enskild väg som omfattas av stadsplan. Bestämmelserna har i allt väsentligt samma innehåll som de tidigare berörda 18 a, 19 och 20 åå.
Kommunen har under vissa villkor rätt att lösa även mark som är avsedd för enskilt bebyggande. Enligt 47 % föreligger således lösningsrätt för kommunen till tomtdelar som tillhör olika ägare. Lösningsrätten inträder i princip först ett år efter det att tomtindelningen fastställts.
Anses mark som ingår i stadsplan böra exproprieras kan Kungl Maj:t enligt 45 & fastställa planen under villkor att expropriationen kommer till stånd inom viss tid, högst ett år. Tiden kan, när synnerliga skäl föreligger, förlängas med ett år 1 sänder. Intill dess expropriation skett eller tiden för expropriation gått till ända, får nybyggnad inte utan Kungl Maj:ts tillstånd ske på den mark som omfattas av den villkorliga fastställelsen.
Bestämmelser om lösningsplikt för kommunen beträffande mark som omfattas av stadsplan finns'T48 &. Enligt paragrafens första stycke är kommunen skyldig att lösa mark som enligt stadsplan skall användas för annat ändamål än enskilt byggande om markägaren till följd av planen lkan använda marken bara på ett sätt som swmsförhållan- jdew till dess tidigare värde. Enligt 48 å andra stycket föreligger lösnings- plikt vidare beträffande tomtdel under förutsättning att ett år förflutit från det tomtindelning fastställdes och ägaren då kan nyttja tomtdelen bara på sätt som står i uppenbart missförhållande till markens värde. Frågan huruvida lösningsplikt föreligger skall bedömas efter den fastig- hetsindelning som gällde vid tiden för stadsplanens antagande med de ändringar av indelningen som skett för planens eller för tomtindelningens genomförande.
49—55 åå innehåller bestämmelser om upplåtande av gata eller annan allmän plats. Iordningställande och upplåtande till allmänt begagnande av gata eller annan allmän plats inom område som ingår i stadsplan ankommer enligt 49 & på kommunen. Är staten väghållare inom område med stadsplan, vilar ansvaret för att allmän väg iordningställs och upplåts som gata inte på kommunen utan på staten (55 å).
1 56—66 55 meddelas bestämmelser om ersättning för gatumark. Ägare av fastighet som är belägen vid gata och som överensstämmer med tomtindelning är enligt 565 skyldig att ersätta kommunen värdet av gatumarken framför fastigheten intill gatans mitt. Ersättningsskyldighe- ten är dock så till vida begränsad att den inte omfattar större bredd än fem åttondelar av den enligt stadsplanen tillåtna högsta hushöjden på fastigheten. Ersättningen skall i princip beräknas efter medelvärdet på all gatumark framför fastigheten (58 5). På framställning av kommunen får dock länsstyrelsen besluta att gatumarksersättning som sammanlagt belöper på fastighetsägarna inom visst område skall fördelas mellan dem efter omfattningen av den enligt stadsplanen på fastigheterna medgivna bebyggelsen eller efter fastigheternas storlek eller annan skälig grund (59 5). Gatumarksersättning kan jämkas, om fastighetens nytta av gatan inte svarar mot den ersättningsskyldighet som enligt de nu berörda bestämmelserna vilar på fastighetsägaren (60 5). Skyldighet att betala gatumarksersättning inträder enligt 63 5 i mån av gatas upplåtande till allmänt begagnande. Ersättningsskyldigheten enligt de här redovisade reglerna är begränsad till gatumark och avser alltså inte torg, parker och andra allmänna platser.
Enligt 67 5 får kommunfullmäktige för kommunen i dess helhet eller för viss del därav meddela bestämmelser om skyldighet för ägare av fastighet, som överensstämmer med tomtindelning, att bidra till kostna- den av iordningsställande av gata (gatubyggnadskostnad). Sådana bestäm- melser skall enligt andra stycket i paragrafen underställas länsstyrelsens prövning om fastighetsägare åläggs skyldighet som tidigare inte ålegat honom. Föreligger särskild anledning, kan länsstyrelsen med eget utlåtande överlämna ärendet till Kung Maj:t för avgörande. I 68 och 69 55 finns regler om grunderna för beräkning av den kostnad som skall påföras fastighetsägarna och för kostnadens fördelning mellan dem samt bestämmelser om tid och ordning för ersättningens erläggande. Fastig- hetsägare får i princip inte belastas med gatubyggnadskostnad i större omfattning än som gäller för skyldigheten att betala gatumarksersättning. Den för sådan ersättning gällande begränsningen till en bredd om högst fem åttondelar av den tillåtna hushöjden gäller alltså också för skyldig- heten att bidra till gatubyggnadskostnad. Skyldighet att bidra till kostnad för anläggande av annan allmän plats än gata föreligger inte.
Särskilda bestämmelser om marks avstående och iordningsställande finns i 70—73 55 för sådana fall då stadsplan läggs över område som äri en ägares hand. Enligt 70 5 kan Kungl Maj:t på ansökan av kommunen vid planens fastställande förordna att mark som för områdets ändamåls- enliga användning erfordras till gata eller annan allmän plats eller till allmän byggnad utan ersättning skall tillfalla kommunen i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av planens genomfö- rande och övriga omständigheter prövas skäligt. Mark som avstås enligt 70 5 skall frigöras från inteckning och annan särskild rätt (71 5). Finns byggnad, stängsel, växande skog eller annat dylikt på marken, skall kommunen utge ersättning för detta. 1 förordnande enligt 705 kan Kungl Maj:t, i den mån så prövas skäligt, på kommunens begäran
föreskriva att områdets ägare skall vara skyldig att bekosta anläggning av gator samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp inom området (73 ä)-
Enligt 745 åligger det kommunen att underhålla gata eller annan allmän plats inom område med stadsplan. Är staten väghållare inom sådant område, skall underhållet av allmän väg som upplåtits till gata i princip åvila staten. Detsamma gäller i fråga om gata som förklaras tillika vara allmän väg.
I tredje avdelningens avslutande paragraf (75 5) meddelas bestämmel- ser om ersättning för skada vid stadsplans genomförande. Enligt dessa bestämmelser åligger det kommunen att ersätta skada som uppkommer till följd av att område, som varit avsett till allmän samfärdsel, vid genomförandet av stadsplan helt eller delvis använts för annat ändamål eller ändras till sitt höjdläge. Ersättningsskyldigheten gäller mot ägare eller nyttjanderättshavare till intilliggande mark eller byggnad på denna eller mot innehavare till servitut som vilar på marken.
Fjärde avdelningen i BL avhandlar utomplansbestämmelser. Som förut anmärkts kan byggnadsverksamheten inom område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan regleras genom utomplansbestämmelser. Sådana bestämmelser utfärdas av Kungl Maj :t (77 5). Med stöd av detta bemyndigande har utomplansbestämmelser tagits upp i 29 5 BS. Bestäm- melserna är tillämpliga i hela landet. Nybyggnad får inte ske i strid mot utomplansbestämmelser. Dispens från förbudet kan meddelas av länssty- relsen eller, enligt av Kungl Maj:t meddelade föreskrifter av byggnads- nämnden (79 5 BL).
I femte avdelningen meddelas bestämmelser om förbud mot bebyggel- se till hinder för försvaret, luftfarten mm. I närheten av befästning, statlig flygplats eller annan flygplats för allmänt bruk får enligt 81 5 nybyggnad inte ske, om befästningens eller flygplatsens användning därigenom skulle försvåras eller om avsevärt men eljest skulle uppkomma för försvaret eller luftfarten. Förbudet gäller också inrättande av varuupplag m m samt schaktning, fyllning eller därmed jämförlig åtgärd. Dispens från förbudet kan meddelas av länsstyrelsen, om synnerliga skäl föreligger. Enligt paragrafens andra stycke får nybyggnad utan länsstyrel- sens medgivande inte heller ske i sådan närhet av atomreaktor eller annan atomenergianläggning att det kan föreligga risk för skadlig strålning från anläggningen.
Länsstyrelsen kan förordna att bestämmelserna i 81 5 skall ha motsvarande tillämpning om anordningar som avses i nämnda paragraf skall utföras eller utvidgas (82 5). Sådant förordnande får meddelas även när försvaret kan vållas avsevärt men genom bebyggelse eller inrättande av varuupplag m m i närheten av annan militär anläggning än befästning eller flygplats.
Medför bestämmelserna i 81 5 eller förordnande enligt 82 5 att pågående markanvändning avsevärt försvåras, är markägaren och inneha- vare av särskild rätt till marken berättigade till ersättning för skadan (83 5). Uppkommer synnerligt men vid användningen av fastighet som marken tillhör, kan fastighetsägaren påkalla inlösen av fastigheten.
Kan överenskommelse i ersättningsfrågan inte träffas, får den som vill framställa ersättningsanspråk väcka talan vid fastighetsdomstolen (85 5). I sjätte avdelningen av BL finns bestämmelser om särskilda åtgärder i vissa fall för reglering av bebyggelse (86 och 87 55). Bestämmelserna avser område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan. 86 5 innehåller bestämmelser för sådana fall då område bör särskilt skyddas med hänsyn till att det innehåller bebyggelse, som är värdefull från historisk eller konstnärlig synpunkt, fasta fornlämningar eller andra minnesmärken. Beträffande sådant område kan länsstyrelsen förordna att nybyggnad inte får ske utan länsstyrelsens tillstånd. Sådant tillstånd får emellertid inte vägras, om avsevärt men därigenom uppkommer för markens ägare, utan att skälig ersättning ges för skadan. Fråga om ersättning prövas av länsstyrelsen.
I 87 5 har tagits in bestämmelser som ger Kungl Maj:t möjlighet att meddela de föreskrifter som behövs för att hindra tätbebyggelse inom icke detaljplanelagt område. Sådana föreskrifter får dock inte avse bebyggelse för jordbrukets, fiskets, skogsskötselns eller därmed jämförli— ga behov. Med stöd av dessa bestämmelser har Kungl Maj:t i 56 5 1 mom andra stycket BS föreskrivit att, inom område som inte ingår i stads— eller byggnadsplan, byggnadslov inte får beviljas för nybyggnad som skulle innefatta tätbebyggelse i vidare mån än för att tillgodose nämnda näringars behov.
Sjunde avdelningen i BL innehåller bestämmelser om byggnadsplan. Frågan om detaljplan skall upprättas i form av stadsplan eller byggnads- plan är främst beroende av samhällets intresse av att planen blir genomförd. Som framgår av det förut anförda ankommer gatuhållningen inom område med stadsplan på kommunen. Vidare ger stadsplan kommunen lösningsrätt till mark som behövs för gator och i stor utsträckning också för annan mark som behövs för plangenomförandet. ] fråga om byggnadsplan saknas däremot bestämmelser om skyldighet för kommunen att svara för vägar och om lösen av mark. Genomförandet av byggnadsplan ankommer i allt väsentligt på markägarna.
Enligt 107 5 skall kommunen ombesörja att byggnadsplan upprättas när tätbebyggelse uppkommit eller kan väntas uppkomma på viss ort och omständigheterna inte föranleder att stadsplan bör upprättas. På motsva— rande sätt som stadsplan skall byggnadsplan utmärka och till gränserna ange de för olika ändamål avsedda områden som ingår i planen såsom byggnadsmark samt vägar och andra allmänna platser. Behövs särskilda bestämmelser angående områdenas bebyggande eller användning i övrigt, skall också sådana bestämmelser tas in i planen. Byggnadsplan, som antas av kommunfullmäktige eller efter delegering av byggnadsnämnden, måste fastställas av länsstyrelsen för att bli gällande (108 5). Föreligger särskild anledning, kan länsstyrelsen underställa planen Kungl Maj:ts prövning. Sådan underställning skall alltid ske, om planen avviker från generalplan som efter föreskrift av Kungl Maj:t enligt 10a5 andra stycket blivit fastställd och avvikelsen inte är ringa. Underlåter kommun att vidta erforderliga åtgärder för upprättande av byggnadsplan där sådan behövs kan länsstyrelsen låta upprätta och fastställa sådan plan för det
område som är i fråga.
Enligt 110 5 första stycket får nybyggnad inte ske i strid mot byggnadsplan. Enligt paragrafens andra stycke kan länsstyrelsen förordna att nybyggnad inom byggnadsplaneområde inte får ske utan tillstånd av länsstyrelsen, innan vägar, vattenförsörjning och avlopp för området anordnats ierforderlig mån. Från förbud enligt första och andra styckena kan dispens meddelas av länsstyrelsen och enligt av Kungl Maj:t meddelade föreskrifter av byggnadsnämnden (] 10 5 tredje stycket),
Länsstyrelsen kan vidare meddela förbud mot schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd inom byggnadsplaneom- rådet (110 5 fjärde stycket).
Har fråga väckts om upprättande av byggnadsplan kan länsstyrelsen enligt 109 5 första stycket meddela förbud för viss tid högst ett år mot nybyggnad inom området. Förbudets giltighetstid kan förlängas med högst två år 1 sänder. Undantag från förbudet får medges av länsstyrelsen eller, enligt av Kungl Maj :t meddelade föreskrifter, av byggnadsnämnden (109 5 andra stycket).
Mark som enligt byggnadsplan är avsedd till väg eller annan allmän plats får, i den mån den till följd av nybyggnad behövs för samfärdseln inom området, utan ersättning tas i anspråk och nyttjas för det avsedda ändamålet (112 5). Förutsättning för detta är dock att marken är obebyggd och vid planens fastställande tillhörde antingen den fastighet, på vilken nybyggnaden företagits eller från vilken efter fastställandet mark för byggnaden upplåtits, eller också annan fastighet som hade samma ägare. Läggs byggnadsplan över område som är i en ägares hand, kan enligt 113 5 förordnas att ägaren skall utan ersättning upplåta obebyggd mark som för områdets ändamålsenliga användning behövs till väg eller annan allmän plats.
I fråga om byggnadsplan saknas bestämmelser som gör det möjligt för markägaren att framtvinga inlösen av mark som blir onyttig för honom till följd av planbestämmelserna. I vissa fall är han emellertid berättigad till ersättning för skada. Så är fallet om i byggnadsplan bestäms att mark skall användas till väg eller annan allmän plats och marken till följd härav kan nyttjas endast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde. Skyldighet att svara för ersättningen åligger, i fråga om mark som är avsedd till allmän väg, väghållaren samt beträffande annan mark vägförening inom vars område marken är belägen.
Enligt 118 5 första stycket får inte mot ägarens bestridande i byggnadsplan bestämmas att mark skall användas för annat ändamål än för enskilt bebyggande, väg eller annan plats — dvs för allmän byggnad eller specialområde —— med mindre ägaren tillförsäkras ersättning för skada som han lider genom att han till följd av planen kan nyttja marken endast på sätt som står i uppenbart missförhållande till markens värde. Från denna bestämmelse har i paragrafens andra stycke undantag meddelats för det fall att byggnadsplan omfattar område som är i en ägares hand. Därvid kan bestämmas att mark skall användas för allmän byggnad som behövs för området i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kan väntas få av planens genomförande och övriga
omständigheter prövas skäligt.
Som har framhållits i det föregående sker enligt BL den översiktliga planläggningen inom en kommun eller del av en kommun genom upprättande av generalplan. När översiktlig planläggning behöver företas för flera kommuner gemensamt, sker det enligt BL genom upprättande av regionplan. Bestämmelser härom finns i åttonde avdelningen av BL. Behöver gemensam planläggning för två eller flera kommuner äga rum beträffande grunddragen för markens användning, såsom i fråga om viktigare trafikleder, flygplats, områden för tätbebyggelse och områden för friluftsliv samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp, skall enligt 126 5 regionplan upprättas. Behövs närmare bestämmelser angåen- de användningen av område som omfattas av regionplan, skall planen innehålla sådana bestämmelser. Enligt 1275 bestämmer Kungl Maj:t huruvida regionplan skall finnas, angående regionplaneområdets omfatt- ning och i vilka hänseenden gemensam planläggning skall äga rum. Har Kungl Maj:t förordnat att regionplan skall finnas, skall de kommuner som berörs av planen bilda regionplaneförbund (128 5).
Enligt 131 5 fastställs regionplan av Kungl Maj:t, sedan förslag därtill upprättats av förbundsstyrelsen och antagits av förbundsfullmäktige. Underlåter fullmäktige att vidta erforderliga åtgärder för upprättande av regionplan, kan Kungl Maj:t förelägga fullmäktige viss tid inom vilken planen skall vara underställd Kungl Maj:ts prövning. Om föreläggandet inte följs kan Kungl Maj:t låta upprätta regionplan på förbundets bekostnad och fastställa denna (133 5).
Regionplan är i princip endast vägledande, inte tvingande. Detta har kommit till uttryck i 134 5 som föreskriver att regionplan skall tjäna till ledning vid upprättande av generalplan, stadsplan och byggnadsplan eller ändring därav så ock eljest vid reglering av bebyggelsen eller användning- en i övrigt av mark inom planområdet.
Vissa rättsverkningar är emellertid förenade med regionplan. Sålunda gäller enligt 135 5 att, om nybyggnad eller schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd inom regionplaneområ- det är beroende på prövning av myndighet, denna skall tillse att markens användning för i regionplanen avsett ändamål inte försvåras. Avsevärt men får emellertid härigenom inte tillskyndas markens ägare utan att skälig ersättning ges för detta.
Nionde avdelningen, som omfattar endast 136 och 136 3 5, innehåller bestämmelser om tillstånd för särskilt fall till tätbebyggelse m rn.
Till följd av 5 5 gäller som förutsättning för att mark skall få användas till tätbebyggelse att den vid planläggning enligt BL prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Bestämmelserna i 136 5 öppnar möjlighet till undantag från denna princip. Enligt dessa kan sålunda Kungl Maj:t och myndighet som Kungl Maj:t bestämmer, utan hinder av att förhållande inte föreligger som förutsätts för att mark skall få användas till tätbebyggelse, för särskilt fall medge tillstånd till nybyggnad vilken innefattar sådan bebyggelse.
136a5 innehåller bestämmelser om lokalisering av industriell eller liknande verksamhet som är av väsentlig betydelse för hushållningen med
landets samlade mark- och vattentillgångar. Enligt paragrafens fö'örsta stycke skall lokalisering av sådan verksamhet prövas av Kungl MMajzt. Prövningsrätten omfattar inte bara nylokalisering utan också frågorvr om utvidgning av befintlig verksamhet. Med stöd av bemyndigandei 1366 a 5 första stycket har Kungl Maj:t i kungörelsen (] 972z78l) om lokaliserirings— prövning beträffande industriell verksamhet enligt 136 a 5 byggnadslalagen (1947:385) mm förordnat vilka slag av verksamheter som skall 1 vara underkastade Kungl Maj:ts prövning. Utöver de fall som anges i kungötörel- sen kan Kungl Maj:t i enskilda fall besluta att viss verksamhet sskall omfattas av prövningen.
Prövningsordningen enligt 136 a5 syftar till en samordning av 1 den prövning av hithörande företag som kan ske enligt BL och ML. Kuungl Maj:ts prövning blir därför bindande bara för koncessionsnämnden, s som prövar ärenden enligt ML, och för planmyndigheterna men däremot i inte för myndigheter som kan ha att pröva lokaliseringsfrågan enligt anndra lagar t ex VL. Enligt 136 a 5 andra stycket får tillstånd till lokalisering av verksamnhet som avses i paragrafens första stycke meddelas endast om kommuunen tillstyrkt detta. 1 tillstånd kan Kungl Maj:t föreskriva villkor för tillgoodo— seende av allmänna intressen (136 a 5 tredje stycket). Tillstånd 1 kan vidare göras beroende av att saken inom viss tid fullföljs genom ansöökan till koncessionsnämnden i den ordning som föreskrivs i ML (1365 35 fjärde stycket).
Tionde avdelningen i BL avhandlar frågor om bestämmande (och erläggande av lösen m rn. Enligt 137 5 första stycket skall ExL gällla i tillämpliga delar i mål om ersättning som avses i 23 5, 71 5 andra styckket, 75, 85 eller 1 17 5 och i mål om inlösen av mark, allt i den mån avvikailnde bestämmelser inte meddelas i BL. Enligt paragrafens andra stycke sksalli mål som eljest skall upptas av fastighetsdomstol bestämmelserna i EEXL om rättegång och om rättegångskostnader och kostnader vid fördelnning av ersättning gälla i tillämpliga delar i den mån avvikande bestämmeslser inte meddelas i BL.
138 och 139 55 avhandlar bestämmelser om anhängiggörande av taalan om inlösen och om ersättning för rättegångskostnad i vissa fall. 1 140 (och 141 55 meddelas bestämmelser om avvikelse från ExL:s regler om förhandstillträde och om fastighetsägares rätt att påkalla utvidgning av expropriation.
Enligt 142 5 skall 4 kap 3 5 ExL, som innehåller den s k presumtioons- regeln, tillämpas vid inlösen av mark ifråga om värdeökning som ägt rrum under tiden från dagen 10 år före det talan väcks vid domstol. Enligtt en särskild övergångsbestämmelse gäller bestämmelserna inte värdeökming som ägt rum före utgången av juni 1971. 143 och 144 55 innehåiller bestämmelser om ersättning vid lösen av mark som ingår i enskild väg (och om verkan av försummelse från kommunens sida att sätta ned expropiria- tionsersättning som fastställts i mål om inlösen av mark. Enligt 14165 skall bestämmelserna i 137, 138, 140, 142 och 144 55 beträffarnde inlösen av mark äga motsvarande tillämpning vid inlösen av särskild nätt eller upplåtelse av servitut eller nyttjanderätt enligt BL.
Elfte avdelningen i BL avhandlar frågor om ansvar, handräckning och fullföljd av talan m m. Enligt avdelningens inledande paragraf, 147 5, kan den som företar nybyggnad eller annan åtgärd i strid mot förbud som meddelats i eller med stöd av BL dömas till böter. Vid försvårande omständigheter kan fängelsestraff utdömas. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter villkor som Kungl Maj:t meddelat med stöd av 13635 tredje stycket, så att allmän rätt kan kränkas, kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år. 1 fall som avses i 147 5 kan överexekutor meddela handräckning för att åstadkomma rättelse (148 5).
I 149-151 55 meddelas bestämmelser om talan mot vissa beslut i planärenden och andra ärenden enligt BL. Enligt 149 5 får sålunda särskild klagan inte föras över kommunfullmäktiges eller byggnads— nämnds beslut rörande stadsplan, byggnadsplan eller tomtindelning som '. för att bli gällande skall fastställas av Kungl Maj:t eller länsstyrelsen. ". Detsamma gäller förbundsfullmäktiges förslag till regionplan och beslut 1 av kommunfullmäktige som innefattar framställning om fastställelse av generalplan eller om annan åtgärd av Kungl Maj:t eller länsstyrelse enligt BL. Talan mot länsstyrelses beslut rörande fastställelse av plan eller mot ,” annat beslut av länsstyrelse skall, utom i vissa fall angående medgivande att bibehålla byggnad som inkräktar på gatumark, föras hos Kungl Maj:t & genom besvär (150 5). Har länsstyrelse fastställt ett av kommunfullmäkti- ge eller byggnadsnämnd antaget planförslag får länsstyrelsens beslut överklagas bara av sakägare vars yrkande helt eller delvis lämnats utan bifall. Vissa beslut av länsstyrelsen skall enligt 151 5 lända till efterrättel- se utan hinder av förd klagan.
Den avslutande tolfte avdelningen, som omfattar 152—158 55, inne- håller allmänna bestämmelser. 1 152 5 föreskrivs sålunda att den som av statlig eller kommunal myndighet fått i uppdrag att utföra arbete med anledning av planläggning rn m äger erhålla tillträde till fastigheter och byggnader samt övergå ägor och anbringa märken eller signaler i den utsträckning som behövs för uppdragets genomförande. Enligt 1535 gäller vad som sägs i BL om ägare av mark eller fastighet också den som innehar mark eller fastighet under sådan besittningsrätt som enligt lag är att hänföra till fast egendom. I 154 och 155 55 ges bestämmelser bla beträffande vad som skall anses som gata när fastighet är belägen vid torg, park eller annan sådan allmän plats samt beträffande behandlingen av samfällighet som är belägen inom byggnadskvarter. Enligt 158 5 skall vad som sägs om nybyggnad också gälla sådan ändring av befintlig byggnad som är att hänföra till nybyggnad. Ivilka fall ändring av byggnad skalljämställas med nybyggnad framgår av 75 5 BS.
3.2. Byggnadsstadgan
Enligt 8 5 BL ankommer det på Kungl Maj:t att meddela närmare föreskrifter om byggnadsnämnd, om byggande och lov därtill samt rörande tillämpningen i övrigt av BL. Sådana föreskrifter har meddelats i BS. Bestämmelserna i BS är uppdelade i åtta kapitel.
] kap innehåller bestämmelser om byggnadsnämnd. Enligt 1 5 första stycket skall i varje kommun finnas en byggnadsnämnd som skall öva inseende över hur kommunens område bebyggs. I 1 5 andra stycket sägs att det särskilt åligger nämnden att med uppmärksamhet följa den allmänna utvecklingen inom kommunen och dess omgivning, ombesörja utredningar rörande planläggning, fastighetsbildning och byggnadsväsen samt i dessa ämnen upprätta de förslag och göra de framställningar som finns påkallade. Vidare åligger det nämnden att samarbeta med övriga myndigheter, vilkas verksamhet berör nämndens arbetsområden eller vilkas bedömanden är av betydelse för nämndens verksamhet. Nämnden skall dessutom lämna allmänheten råd och upplysningar i planläggnings-, fastighetsbildnings- och byggnadsfrågor samt övervaka efterlevnaden av BL, BS och övriga föreskrifter rörande byggandet.
Ledamöter och suppleanter i byggnadsnämnd väljs av kommunfull- mäktige till det antal som fullmäktige bestämmer (3 5). Byggnadsnämnd skall ha tillgång till personal i den omfattning som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter (4 5). Är planläggnings— och byggnadsverksamheten av större omfattning eller kräver bebyggelsens art det skall nämnden så vitt möjligt till sitt biträde ha stadsarkitekt samt person med särskild utbildning och praktisk erfarenhet i konstruktions- frågor (byggnadsinspektör).
Enligt 7 5 kan byggnadsnämnden uppdra åt en eller flera ledamöter eller suppleanter i nämnden eller åt befattningshavare hos nämnden att på nämndens vägnar fatta beslut i vissa grupper av ärenden. Nämndens beslut rörande sådant uppdrag skall underställas länsstyrelsens prövning. Vad i BS sägs om byggnadsnämnd skall i tillämpliga delar gälla dem som på grund av sådant uppdrag handlar på nämndens vägnar. Beslut som meddelas med stöd av uppdrag skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde.
På framställning av kommunen kan länsstyrelsen enligt 85 utfärda taxa för avgifter för vissa tids— eller kostnadskrävande förrättningar.
2 kap BS, som handlar om planläggning, inleds med vissa allmänna bestämmelser i 9 5 varefter meddelas särskilda bestämmelser beträffande regionplan, generalplan, stadsplan respektive byggnadsplan i 10—13 55. Det huvudsakliga innehållet i dessa bestämmelser redovisas i avsnitten 11 och 12 i detta betänkande.
I den därpå följande delen av 2 kap, 14—23 55, avhandlas frågor om upprättande, antagande och fastställelse av plan.
Enligt 145 skall den som upprättar förslag till plan samråda med kommunstyrelsen eller annat organ, som kommunfullmäktige bestäm- mer, länsstyrelsen samt övriga myndigheter, sammanslutningar och en- skilda personer som kan ha ett väsentligt intresse av frågan.
I 15 och 16 55 ges bestämmelser om vilka handlingar som skall upprättas och åtfölja planförslag. Enligt 155 skall sålunda förslag till stadsplan eller byggnadsplan upprättas på grundval av en för ändamålet avsedd karta över det område som berörs av förslaget (grundkarta). I en särskild förteckning (fastighetsförteckning) skall redovisas de fastigheter, samfälligheter och andra områden som berörs av förslaget, deras ägare
samt servitut och andra särskilda rättigheter som kan ha betydelse för eller beröras av planläggningen.
Innan förslag till plan antas skall det enligt 17 5 under viss tid vara utställt till granskning. Beträffande förslag till generalplan gäller dess- utom att byggnadsnämnden skall sända avskrifter och kopior av förslaget till statens planverk, statens naturvårdsverk, statens vägverk och länssty- relsen. Under granskningstiden får den som inte åtnöjs med förslaget framställa anmärkning mot detta. Avser förslaget generalplan som skall fastställas, stadsplan eller byggnadsplan skall byggnadsnämnden före granskningstidens början sända underättelse om utställandet till markäga- re, innehavare av servituts- eller arrenderätt och andra som kan beröras av planläggningen.
Sedan förslag till generalplan, stadsplan eller byggnadsplan blivit utställt i enlighet med föreskrifterna i 17 5, skall byggnadsnämnden granska förslaget jämte inkomna anmärkningar och yttranden (18 5). Därefter skall byggnadsnämnden, om den inte själv äger besluta i ärendet, överlämna handlingarna med eget utlåtande till kommunfullmäktige. 1 19—21 55 meddelas närmare bestämmelser om vad som skall iakttas sedan generalplan antagits eller plan blivit fastställd. 225 avhandlar sådana fall då förslag till generalplan, stadsplan eller byggnadsplan enligt bestämmelserna i BL upprättats på föranstaltande av Kungl Maj:t eller länsstyrelsen. Enligt 23 5 skall vad som sägs i 2 kap om upprättande, antagande och fastställande av plan — med vissa närmare angivna undantag — i tillämpliga delar gälla också ändring eller upphävande av planen.
De avslutande bestämmelserna i 2 kap, 24—28 55, innehåller föreskrif- ter om vad som skall iakttas vid handläggningen av ärenden angående förordnande om nybyggnadsförbud m m.
29 5, som utgör 3 kap i BS, handlar om utomplansbestämmelser. Redogörelse för dessa bestämmelser lämnas i avsnitt 11 i betänkandet.
4 kap BS innehåller bestämmelser om tomtindelning m m. Där stads- plan eller byggnadsplan finns, åligger det enligt 31 5 byggnadsnämnden att med särskild uppmärksamhet följa och om så behövs på karta ange hur bebyggandet fortskrider inom det planlagda området. Nämnden skall vidare vid behov företa särskild utredning för bedömande hur bebyggelse och fastighetsbildning lämpligen bör ske för att ingå som ett led i ett ändamålsenligt utnyttjande av området. I fråga om område med stadsplan skall byggnadsnämnden vaka över att tomtindelning kommer till stånd när det behövs och att gällande tomtindelning ändras, när det är påkallat av stadsplaneändring eller andra omständigheter (32 5). Vid tomtindel- ning skall eftersträvas att kvarteret får en enkel och redig indelning. Varje fastighet skall ha erforderlig förbindelse med gata. Behörig hänsyn skall tas till bestående äganderätts- och servitutsförhållanden och till de önskemål som markägaren framför (33 5). Förslag till tomtindelning skall antas av byggnadsnämnden. Tomtindelningen skall härefter fastställas av länsstyrelsen.
5 kap, som utgör den största delen av BS, handlar om byggande. Ifråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig
näring äger stadgandena i kapitlet tillämpning endast inom område med fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan (35 5).
I 38—48 a 55 som avser nybyggnad ges regler om byggnads lokalisering och egenskaper. Någon definition av begreppet byggnad finns inte i byggförfattningarna. Däremot stadgas i 75 5 vad som är att hänföra till nybyggnad. Dit hänförs inte bara uppförande av helt ny byggnad utan även till- eller påbyggnad av förut befintlig byggnad samt vissa ombygg- nads- och andra ändringsåtgärder. Närmare redogörelse för begreppet lämnas i avsnitt 20 i betänkandet.
Enligt 38 5 skall åt byggnads yttre ges sådan utformning och färg som stads- eller landskapsbilden fordrar och som anses lämplig såväl för byggnaden som för en god helhetsverkan. Byggnad som är av större värde från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt får inte för- vanskas vare sig genom arbeten på själva byggnaden eller genom bebyggelse i grannskapet. Byggnad skall enligt 39 5 förläggas till sådant ställe på tomten som är lämpligt med hänsyn till landskapsbilden och så att den på lämpligt sätt ansluter till övrig bebyggelse på tomten och på närbelägen mark. I paragrafen ges närmare bestämmelser om vad som i övrigt skall iakttas vid val av plats för byggnad. 40 5 innehåller bestämmelser beträffande byggnads tak.
Om annat inte föreskrivs i gällande plan får byggnad inte uppföras så att någon del av denna når över gata (41 5). Byggnadsnämnden kan emellertid under vissa förutsättningar medge undantag från denna be- stämmelse, t ex när fråga är om balkong, burspråk eller annan liknande byggnadsdel. Byggnads grundkonstruktion och stomme samt övriga byggnadsdelar som kan utsättas för belastning skall ha betryggande bärförmåga, stadga och beständighet (425). Utrymmen i byggnad till vilka allmänheten skall ha tillträde eller som utgör arbetslokal skall i skälig omfattning utformas så att de är tillgängliga för och kan nyttjas av personer vars rörelseförmåga och orienteringsförmåga är nedsatt till följd av ålder, invaliditet eller sjukdom (42 a 5).
43 och 44 55 innehåller bestämmelser angående vad som skall iakttas för att motverka risk för brand. I 45 5 meddelas bestämmelser om att byggnad i vissa fall skall vara försedd med anordning för uppstigning på taket m m.
Byggnad som är avsedd för stadigvarande bruk och innehåller bostads- eller arbetsrum skall enligt 46 5 anordnas så att den bereder möjlighet till trevnad och god hygien. Den skall innehålla nödiga förvaringsutrymmen och vara försedd med behövlig sanitär utrustning. Det skall särskilt beaktas att byggnaden bereder erforderlig värme- och ljudisolering samt tillfredsställande skydd mot fukt. Den skall vidare kunna värmas upp och ventileras på ett tillfredsställande sätt. I boningshus och i bostadslägen- hets kök skall finnas fönster som vetter omedelbart åt det fria och lämnar god dager. Krav uppställs vidare bl a beträffande belysning m m i arbetsrum och därtill hörande personalrum samt beträffande rumshöjden i bostadslägenhet. Under särskilda förutsättningar kan byggnadsnämnden medge undantag från vissa av de nu angivna kraven.
I fråga om byggnad med mer än två bostadslägenheter uppställs i 47 5
ytterligare krav bl a beträffande golvytan i boningsrum, förvaringsutrym- men samt utrymmen för tvätt och annan rengöring. Möter betydande svårigheter att iaktta dessa krav, har byggnadsnämnden möjlighet att medge sådant undantag som är förenligt med trevnad, bekvämlighet och god hygien.
Särskilda bestämmelser, utöver föreskrifterna i 46 5, meddelas i 48 5 beträffande byggnad som är avsedd för särskilt ändamål, tex industri- byggnad, byggnad för undervisning, vårdanstalt och hotell. Sådan bygg- nad skall fylla de särskilda krav som med hänsyn till verksamhetens art skäligen bör uppställas på hygien, skydd mot ohälsa, olycksfall och brandfara samt på trevnad och bekvämlighet för dem som skall vistas i byggnaden. Härvid skall krävas att väggar, tak och golv är utförda så att de utan svårighet kan rengöras, att anordningar vidtas för att avlägsna och oskadliggöra fast eller flytande avfall m m samt att tillräckliga utrymmen finns till personalrum.
Som förut berörts skall enligt 75 5 till nybyggnad hänföras inte bara uppförande av helt ny byggnad utan också bl a ändring av byggnad i vissa fall. I 48 a 5 meddelas särskilda bestämmelser för ändringsfallen. Beträf- fande dessa gäller att bestämmelserna i 385 första stycket angående byggnads yttre delar samt 40 och 42—48 55 skall tillämpas endast beträffande de delar av byggnaden som berörs av ändringen och endast i den omfattning som behövs för att dessa delar av byggnaden skall uppfylla skäliga anspråk på säkerhet, god hygien och trevnad. I byggna- dens övriga delar skall sådana brister undanröjas som avser hållfasthet, brandsäkerhet eller sanitära förhållanden och som innebär så avsevärda olägenheter att de inte skäligen kan godtas. Är ändring av byggnad av sådan beskaffenhet att den inte skall hänföras till nybyggnad, gäller enligt 49 5 att bestämmelserna i 38—48 55 skall äga motsvarande tillämpningi fråga om de delar av byggnaden som berörs av ändringen. Byggnadsnämn- den har möjlighet att meddela undantag från dessa bestämmelser, under förutsättning att .det inte medför brandfara eller olägenhet i sanitärt avseende eller eljest.
Byggnad skall enligt 50 5 underhållas så att hållfastheten inte äventy- ras samt brandfara, sanitär olägenhet eller vanprydnad inte uppkommer. Har byggnad blivit skadad genom brand eller på annat sätt eller är den förfallen, kan byggnadsnämnden, om byggnaden inte sätts i stånd inom skälig tid, föreskriva att den skall rivas (51 5).
I 525 meddelas särskilda bestämmelser angående skylt, annan fast anordning, upplag m m.
Bestämmelser om tomts ordnande finns i 53 5. Enligt dessa skall tomt, vare sig den tagits i anspråk för sitt ändamål eller inte, hållas i vårdat skick. Härutöver gäller bl a att på tomten skall finnas särskilt utrymme till parkering, lastning och lossning av fordon, om det kan anordnas för rimlig kostnad och utan synnerlig olägenhet. Byggnadsnämnden kan under vissa förutsättningar medge undantag från dessa bestämmelser.
I 54 5 ges bestämmelser om skyldighet att söka byggnadslov. Bestäm- melserna är, liksom 5 kap i övrigt, i princip tillämpliga i hela landet, således också utanför planlagt område om inte annat särskilt föreskrivs.
Byggnadslovspliktiga åtgärder är enligt 545 dels nybyggnad, dels ett antal andra i paragrafen uppräknade åtgärder. I avsnitt 20 i betänkandet lämnas en utförligare redogörelse för byggnadslovspliktens omfattning.
Enligt 55 5 1 mom skall ansökan om byggnadslov göras skriftligen hos byggnadsnämnden. Närmare bestämmelser ges i paragrafen om vad ansökan skall innehålla. Enligt 3 mom andra stycket äger byggnadsnämn- den vid lokaliseringsprövning enligt 29 5 vägra byggnadslov utan tillgång till ritningar rörande företaget.
När byggnadsnämnden prövar ansökan om byggnadslov, skall nämnden enligt 56 5 1 mom se till att företaget inte strider mot BL, väglagen, lagen om enskilda vägar, NVL, ML, arbetarskyddslagen, BS eller föreskrifter som meddelats med stöd av dessa författningar. Är tomtens ägare skyldig att betala bidrag till gatukostnad eller att anordna utfartsväg eller avlopp från tomten, får byggnadslov för nybyggnad inte beviljas innan han fullgjort skyldigheten eller ställt säkerhet för detta. Enligt 1 mom gäller vidare bla att, inom område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan, byggnadslov inte får ges till nybyggnad som skulle innefatta tätbebyggelse i vidare mån än för att tillgodose jordbrukets, fiskets, skogsskötselns eller därmed jämförligt behov.
565 2 mom innehåller bestämmelser med vissa undantag från före- skrifterna i 1 mom. Enligt dessa bestämmelser kan byggnadsnämnden sålunda under särskilda förutsättningar meddela lov bl a till anordningar och mindre byggnader som är avsedda att tillgodose den allmänna nyttan och trevnaden samt till uppförande av tillfälliga byggnader även om de skulle strida mot fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser eller innefatta tätbebyggelse.
I 565 3 och 4 mom ges bestämmelser som innebär att hinder mot beviljande av byggnadslov föreligger i vissa fall. Det gäller t ex i fråga om byggnad beträffande vilken upprustningsåläggande som avses i 2 5 första stycket BSL meddelats. I sådant fall får byggnadsnämnden inte meddela lov till rivning av byggnaden, såvida inte åläggandet förfaller enligt de bestämmelser härom som finns i lagen.
Som en form av service gentemot byggnadslovssökanden skall bygg- nadsnämnden, om företaget är beroende på tillstånd också av annan myndighet, hänvisa vederbörande att söka sådant tillstånd (57 5).
Beslut i ärende om byggnadslov skall enligt 585 1 mom meddelas sökanden skriftligen. Närmare bestämmelser bla om innehållet i och expediering av sådant beslut finns i 1 och 2—4 mom samma paragraf.
Byggnadslov är enligt 595 första stycket förfallet, såvida inte de medgivna arbetena inom två år påbörjats eller efter inträffat avbrott återupptagits. Byggnadslov gäller dock aldrig för längre tid än fem år. Inträder förbud mot nybyggnad enligt bestämmelserna i BL, får bygg— nadslov som meddelats dessförinnan inte utnyttjas i vad det strider mot förbudet. Har byggnadsarbetet påbörjats, får det dock slutföras (595 andra stycket).
I 60—64 55 ges bestämmelser om byggnadsarbete och tillsyn över sådant arbete. 60 5 innehåller allmänna bestämmelser och föreskriver bl a att byggnadsarbete skall utföras enligt gällande bestämmelser och fast—
ställda ritningar samt med ändamålsenligt material och i övrigt på betryggande sätt. Vid arbetet skall vidare iakttas de försiktighetsmått som behövs för att förekomma skada på person och egendom samt för att undvika obehag för trafikanter och närboende. Avser byggnadsarbete nybyggnad, rivning av byggnad eller ändring av byggnad och krävs byggnadslov till arbetena, skall enligt 61 5 1 mom i princip finnas en av den byggande utsedd ansvarig arbetsledare. I paragrafens 2—5 mom ges närmare bestämmelser om utseende av arbetsledare och om dennes åligganden. Angående anmälan till byggnadsnämnden finns bestämmelser i 62 5. Enligt dessa skall anmälan i princip göras då företaget påbörjas och då det slutförts. Avser arbetena uppförande av ny byggnad skall anmälan dessutom göras vid vissa andra i paragrafen särskilt angivna tidpunkter. När anmälan inkommit om påbörjande av företag, som avser uppförande av ny byggnad eller tillbyggnad inom områden med stadsplan, skall byggnadsnämnden utstaka byggnaden på marken och utmärka dess höjdläge. Om det behövs och lämpligen kan ske, skall detta göras också vid arbeten utanför stadsplanelagt område (63 5). Enligt 645 1 mom skall byggnadsnämnden öva tillsyn över byggnadsföretag för vilka bygg- nadslov behövs. Nämnden får därvid verkställa de besiktningar som behövs. Närmare bestämmelser om besiktning m m ges i paragrafens 1—4 mom.
Som förut framhållits gäller bestämmelserna om byggnadslov i 54 5 1 mom inte byggnader som tillhör staten eller landsting. I 66 5 meddelas särskilda bestämmelser bl a om byggnadsnämnds granskning av förslag beträffande sådana byggnader.
Den avslutande 67 5 i 5 kap innehåller bestämmelser om undantag i vissa fall från gällande föreskrifter. Föreligger särskilda skäl för tillstånd till nybyggnad, som skulle innefatta tätbebyggelse, inom område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan, får länsstyrelsen enligt 1 mom lämna sådant tillstånd. Länsstyrelsen får också beträffande visst byggnadsföretag medge mindre avvikelse från gällande föreskrifter om byggnads yttre och inre anordnande. Enligt 2 mom får länsstyrelsen förordna att befogenheten enligt 1 mom och länsstyrelsens befogenhet enligt BL att i olika sammanhang medge undantag från nybyggnadsför- bud skall tillkomma också viss byggnadsnämnd.
6 kap innehåller bestämmelser om ansvar, vitesföreläggande mm. Enligt 68 5 äger byggnadsnämnden förbjuda arbetets fortsättande bl a om det strider mot BS eller mot fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser.
Bestämmelserna om straff för överträdelse av föreskrifterna i BS rn rn finns i 69 5. Enligt dessa är det straffbelagt bl a att vidta byggnadslovs- krävande åtgärd utan sådant lov. Dylikt handlande kan dessutom föranleda att byggnadsnämnden med stöd av 705 förelägger ägaren av den fastighet, byggnad eller anordning som är i fråga att undanröja eller ändra det utförda. Sådant föreläggande kan meddelas också när åtgärd vidtagits i strid mot godkända ritningar eller av nämnden meddelade eller eljest gällande föreskrifter. Föreläggande får förenas med vite eller föreskrift att åtgärden i händelse av tredska kan verkställas genom
nämndens försorg på den tredskandes bekostnad.
Bestämmelser om fullföljd av talan meddelas i 7 kap. Enligt 71 5 1 mom gäller att talan mot byggnadsnämnds beslut enligt BL eller BS skall föras genom besvär hos länsstyrelsen. Talan får dock inte föras mot beslut varigenom medgivande till avvikelse från fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan vägras. Talan mot länsstyrelsens beslut föres i vissa fall hos Kungl Maj:t och i andra hos kammarrätten. Bestämmelser härom meddelas i 71 5 2 mom. 1 72 5 meddelas bestämmelser bl a om behörighet för kommunstyrelsen att på kommunens vägnar överklaga länsstyrelsens beslut i vissa fall.
Det avslutande 8 kap innehåller allmänna bestämmelser. Förutom dei det föregående berörda reglerna i 75 5 om vad som skall hänföras till nybyggnad ges här föreskrifter om bla ordningen för meddelande av tillämpningsbestämmelser till stadgan. Dessa regler behandlas utförligare i avsnitt 13 ibetänkandet.
3.3. Väglagstiftning
Väglagen (1971 :948, ändrad senast 1973:1158) gäller allmän väg. Enligt 1 5 är allmän väg, förutom väg som anläggs enligt väglagen eller enligt lagen förändras till allmän, sådan för allmän samfärdsel upplåten väg som av ålder ansetts som allmän eller enligt äldre bestämmelser anlagts som eller förändrats till allmän och som vid väglagens ikraftträdande hölls av staten eller kommun. Ansvaret för väghållning, som omfattar både byggande och drift av väg, ligger på staten i den mån det inte förordnats att kommun istället för staten skall vara väghållare inom sitt område eller del av detta (4 och 5 55).
Till byggande av väg räknas enligt 10 5 anläggning av ny väg, omlägg- ning av väg i ny sträckning samt ombyggnad och förbättring av väg. Ny väg får anläggas, om vägen behövs för allmän samfärdsel eller annars kan antas få synnerlig betydelse för det allmänna. Omläggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad och förbättring av väg får ske när det är påkallat från allmän synpunkt. Fråga om byggande av väg prövas av statens vägverk eller, efter delegation, av länsstyrelsen (l l 5).
Närmare bestämmelser om hur väg skall byggas finns i 13 och 14 55. Enligt dessa skall vid byggande av väg tillses att vägen får sådant läge och utförande att ändamålet med vägen vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad (13 5). Inom område med fastställd generalplan eller med stadsplan eller byggnadsplan skall väg byggas i överensstämmelse med planen. Gäller annars särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning, såsom regionplan, utomplansbestäm- melser eller naturvårdsföreskrifter, skall vägen läggas så att syftet med bestämmelserna inte motverkas (14 5). Föreligger särskilda skäl, kan undantag från planen eller bestämmelserna medges av Kungl Maj:t eller myndighet som Kungl Maj:t bestämmer.
För byggande av väg skall enligt 15 5 upprättas arbetsplan. I sådan plan skall anges den mark som behöver tas i anspråk för företaget. Planen
skall också innehålla för företagets genomförande i övrigt nödvändiga uppgifter. Arbetsplan skall i regel utställas för granskning och fastställas. Fråga om fastställelse prövas av statens vägverk efter samråd med länsstyrelsen (17 och 18 55).
Bestämmelser om enskild vägs förändring till allmän rn m, inrättande av särskild vinterväg, indragning av väg samt om drift av väg finns i 21 -29 55.
I 30—33 55 ges bestämmelser om Vägrätt. Sådan rätt innefattar enligt 30 5 befogenhet för väghållare att, utan hinder av den rätt som annan kan äga till fastigheten, nyttja mark som behövs för väg och, i den mån inskränkning inte gjorts i arbetsplan eller i beslut om förändring av enskild väg till allmän, även i övrigt i fastighetsägarens ställe bestämma över markens användning under den tid vägrätten består samt tillgodo- göra sig alster och andra tillgångar som kan utvinnas ur marken. Vägrätt uppkommer genom att väghållaren tar i anspråk mark för väg med stöd av upprättad och, när så behövs, fastställd arbetsplan. Vägrätt uppkom- mer också genom att väghållaren övertar mark med stöd av beslut om enskild vägs förändring till allmän (31 5). Vägrätt upphör när vägen dras in (32 5). Angående tillfälligt upplåtande av mark m m finns bestämmel- seri 34—38 55.
Till skydd för väg gäller vissa ordnings- och säkerhetsföreskrifter i 39—54 55. För vidtagande av vissa åtgärder, t ex uppförande av byggnad, inom eller i närheten av vägområde och anslutning av enskild körväg till allmän väg, krävs sålunda tillstånd av länsstyrelsen. Sedan fråga väckts om byggande av väg, kan länsstyrelsen för viss tid meddela förbud att utan tillstånd uppföra byggnad på mark som kan antas komma att ingå i vägområdet eller ligga i dess omedelbara närhet. De nu nämnda reglerna gäller i huvudsak bara för områden som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan.
Har väghållare erhållit vågrätt är markägaren berättigad till intrångser- sättning och ersättning för annan skada av väghållaren. [ vissa fall kan markägaren kräva att väghållaren löser fastigheten eller del av denna. I fråga om ersättningens bestämmande gäller 4 kap ExL i tillämpliga delar. Närmare bestämmelser om ersättning rn m ges i 55—70 55.
Lagen (1939:608) om enskilda vägar (ändrad senast l972:788) gäller enskild väg som är till nytta för en eller flera fastigheter (l 5). I 1 kap (1—5 55) ges allmänna bestämmelser om väghållning m m. Enligt 45 skall väg byggas så att ändamålet med vägen kan vinnas utan oskälig kostnad och med minsta intrång och olägenhet för annan. Väg får inte byggas så att plan eller andra bebyggelsereglerande bestämmelser motver- kas eller eljest markens ändamålsenliga bebyggande försvåras. lnom område, för vilket regionplan finns fastställd, skall denna tjäna till ledning vid utförande av vägföretag.
I 3 kap meddelas särskilda bestämmelser om vissa vägar inom områden med tätare bebyggelse. Enligt 71 5 kan beträffande område, där tätare bebyggelse uppkommit eller kan väntas uppkomma inom nära föreståen- de tid, genom förrättning förordnas att fastigheterna inom området skall utgöra en samfällighet (vägförening) med ändamål att ombesörja och
bekosta väghållningen. Det ankommer på länsstyrelsen att besluta om förrättning för bildande av vägförening (78 5).
I 5 kap ges bestämmelser till främjande av trafiksäkerheten. Bestäm- melserna är dock inte tillämpliga i fråga om område som ingår i stadsplan eller byggnadsplan (] 5 fjärde stycket). Enligt bestämmelserna i 5 kap kan länsstyrelsen förordna att uppförande av byggnad inom ett avstånd av högst 12 meter från vägbanans mitt inte får ske utan länsstyrelsens tillstånd.
3.4. Naturvårdslagen
Naturvårdslagen (19641822, ändrad senast 1973z3ll) (NVL) innehåller flera betydelsefulla bestämmelser rörande bl a bebyggelse. Av intresse i förevarande sammanhang är reglerna om naturreservat (7—1255) och naturminnen (13 5) samt bestämmelserna till skydd för friluftslivet (15—17 55) och landskapsbilden (18—22 55). Länsstyrelsen kan förklara vissa områden som naturreservat och därvid föreskriva de inskränkningar i rätten att förfoga över fastighet som är nödvändiga för att trygga ändamålet med reservatet, såsom förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, täktverksamhet, uppodling, dikning, plantering och avverkning. Motsvarande föreskrifter kan meddelas också till skydd för naturminne. Länsstyrelsen kan i särskilda fall medge undantag från föreskrifterna. Principiellt föreligger inget hinder mot att naturreservat avsätts inom planlagt område. Till skydd för friluftslivet kan länsstyrelsen förordna att visst strandområde skall vara strandskyddsområde. Detta skall inte omfatta område som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller bygg- nadsplan. Inom strandskyddsomräde krävs tillstånd av länsstyrelsen för uppförande av helt ny byggnad och för ändring av befintlig byggnad för tillgodoseende av ett väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd. Tillstånd krävs också för grävnings- och andra förberedelsearbeten för sådan bebyggelse. Anläggningar som erfordras för bl a jordbruket är undantagna från de nämnda bestämmelsernas tillämp- ningsområde. Möjlighet finns slutligen för länsstyrelsen att meddela föreläggande om stängselgenombrott inom strandskyddsområde.
Täkt av sten, grus, sand eller lera för annat än husbehov fordrar tillstånd av länsstyrelsen (18 5). Enligt 19 5 kan länsstyrelsen meddela s k landskapsskyddsförordnande beträffande visst område, vilket innebär att länsstyrelsen förbehåller sig tillståndsprövning i fråga om vissa slag av företag, t ex nybyggnad och upplag inom området. I 20 5 föreskrivs att samråd med länsstyrelsen bör ske innan sådant företag genomförs som inte omfattas av tillståndstvång enligt 18 eller 19 55 och som kan komma att väsentligt ändra landskapsbilden. Enligt 21 5 kan länsstyrelsen ge föreläggande om avhjälpande av skada på landskapsbilden till följd av att byggnad lämnats att förfalla. Bestämmelserna i 19—2155 gäller inte område som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Slutligen gäller enligt 225 allmänt tillståndstvång för utomhusreklam.
Bestämmelsen avser dock inte anordning för vilken byggnadslov erfordras ellr givits.
I bilaga 1 avsnitt 4 lämnas en närmare redogörelse för vissa bestämmelser i NVL.
3.5. Miljöskyddslagen
Miljöskyddslagen (1969:387, omtryckt l973z927) (ML) är tillämplig på miljöfarlig verksamhet varmed avses utsläppande av avloppsvatten m m från mark, byggnad eller anläggning i vattenområde samt användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vattenområde eller medföra störning för omgivningen genom luftför- orening, buller, skakning, ljus eller annat sådant (l 5). Den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet har möjlighet att ansöka om tillstånd till verksamheten hos koncessionsnämnden för miljöskydd (9 5 första stycket). Frågan om lokaliseringen av vissa verksamheter skall emellertid enligt 136 a 5 BL prövas av Kungl Maj:t. Vilka slag av verksamheter som skall omfattas av denna prövning har angivits i kungörelsen (1972:781) om lokaliseringsprövning beträffande industriell verksamhet enligt 136 3 5 byggnadslagen (1947z385) rn rn. Kungl Maj:t kan föreskriva sådan lokaliseringsprövning även beträffande verksamhet som inte omfattas av kungörelsen. Om lokaliseringsfrågan skall prövas av Kungl Maj:t får ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet inte upptas av koncessionsnämnden innan sådan prövning skett (95 andra stycket ML). Kungl Maj:ts beslut i sådan fråga är bindande vid prövning enligt ML. Kungl Maj:t kan enligt 10 5 föreskriva att vissa åtgärder som innebär miljöfarlig verksamhet inte får vidtas utan att koncessionsnämn- den lämnat tillstånd eller anmälan gjorts hos naturvårdsverket eller länsstyrelsen. Naturvårdsverket eller i vissa fall länsstyrelsen kan dock enligt 12 5 miljöskyddskungörelsen (19691388, ändrad senast 1972:224) efter prövning i varje särskilt fall medge undantag från sådan skyldighet att söka tillstånd (dispens). ] 2, 5, 7, 8 och 10 55 miljöskyddskungörelsen har angivits vilka åtgärder som inte får vidtas utan tillstånd eller dispens eller utan föregående anmälan. Tillstånd eller dispens krävs sålunda för anläggande av bl a gruvor och vissa större fabriker samt för utsläpp av avloppsvatten av vissa slag.
Omfattningen av den prövning som skall ske enligt ML framgår av tillåtlighetsreglerna i 4—8 55 ML. För miljöfarlig verksamhet skall väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. För att motverka olägenheter av miljöfarlig verksamhet skall vidtas försiktighetsmått i den utsträckning som är skälig. Till försiktighetsmått räknas även begränsning av verksamheten. Om miljöfarlig verksamhet vars lokalisering inte prövats enligt 136 a 5 BL kan befaras medföra väsentlig olägenhet trots att alla skäliga försiktighetsmått iakttas, får verksamheten utövas bara om det föreligger särskilda skäl. Innebär den befarade olägenheten att vissa allmänna intressen skadas avsevärt, får verksamheten inte utövas. Kungl Maj:t kan dock lämna
tillstånd om verksamheten är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. Beträffande flygplats, väg och järnväg gäller vissa särbestäm- melser (65 tredje stycket ML). Enligt 25 ML gäller om miljöfarlig verksamhet utöver bestämmelserna i ML vad som föreskrivs i annan lagstiftning, bl a BL. Denna hänvisning till annan lagstiftning innebär inte bara att enligt sådan lagstiftning speciella organ kan ha att vidta åtgärder av betydelse från immissionssynpunkt utan också att de myndigheter som har att handlägga frågor enligt ML kan ha att tillämpa eller eljest beakta sådana bestämmelser som i särskilda hänseenden meddelats i annan lagstiftning. Avgöranden enligt ML är inte bindande för planmyn- digheterna (prop 196928 5 202). Någon bestämmelse om den betydelse som fastställd bebyggelseplan har för tillätlighetsbedömningen finns inte i ML. I förarbetena till ML uttalade emellertid departementschefen att, om ett företag som är föremål för prövning enligt ML strider mot plan, det får anses följa av EL:s regler om plans rättsverkan att tillstånd inte kan lämnas. Tillstånd eller dispens bör dock enligt departementschefen kunna lämnas under förutsättning att planen ändras så att hindret undanröjs (prop 1969:28 s 213).
3.6. Anläggningslagen
Enligt anläggningslagen (1973:1149) kan inrättas anläggning som är gemensam för flera fastigheter och som tillgodoser ändamål av stadigva- rande betydelse för dem (1 5 första stycket). Under denna definition faller t ex sådana anläggningar som vägar, parkeringsanläggningar, förbin- delseleder, gårdsutrymmen, lekplatser, anordningar till skydd mot grund- vatten, anordningar för vattenförsörjning eller avlopp, ledningar, värme- anläggningar, tvättstugor. Lagen gäller dock inte allmän vatten- och avloppsanläggning och inte heller gemensamma anläggningar som prövas av domstol eller annan myndighet (1 5 andra stycket). Bestämmelserna i 15 andra stycket anläggningslagen hindrar inte att anläggningslagen tillämpas i fråga om inrättande av väg inom område där vägförening bildats eller kan bildas enligt 3 kap lagen om enskilda vägar (135 övergångsbestämmelserna till anläggningslagen). Inrättande av gemensam- hetsanläggning prövas vid förrättning som normalt handläggs av fastig- hetsbildningsmyndighet.
Anläggning som inrättas inom planlagt område skall stå i överensstäm- melse med planen (9 5). Gäller eljest särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning, t ex regionplan eller utomplansbestämmel- ser, skall anläggning inrättas så att syftet med bestämmelserna inte motverkas. Mindre avvikelse från plan får ske och i övrigt kan undantag från plan eller bestämmelse i vissa fall medges. Om detaljplan inte fastställts för visst område får gemensamhetsanläggning inte inrättas om den skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning av området (10 5). Gemensamhetsanläggning får inte inrättas, om olägenhet av någon betydelse uppkommer för allmänt intresse, såvida inte anläggningen är till
övervägande nytta från allmän synpunkt (11 5).
1 19—29 55 meddelas bestämmelser om förrättning. Enligt 21 5 skall fastighetsbildningsmyndigheten bl a utreda förutsättningarna för anlägg- ningen och vid behov samråda med de myndigheter som berörs av anläggningen (21 5). Under vissa förutsättningar skall fastighetsbildnings- myndigheten hänskjuta ärendet till byggnadsnämnden för prövning (23 5). Det gäller när förrättningen avser anläggning som kräver bygg- nadslov eller rör område med stadsplan eller byggnadsplan eller när byggnadsnämnden vid samråd enligt 21 5 anser att anläggningens tillåtlig- het enligt 10 5 kan sättas i fråga. Hänskjutande till byggnadsnämnd skall ske bara om det från andra synpunkter än som avses i 9— 11 55 finns för— utsättningar för att inrätta anläggningen. Finner nämnden att hinder en- ligt 9— 11 55 inte möter, skall den lämna medgivande till upplåtelsen. Be- slut av byggnadsnämnden eller högre instans varigenom medgivande till an- läggningen vägrats eller gjorts beroende av villkor är bindande för fastig- hetsbildningsmyndigheten.
3.7. Ledningsrättslagen
Enligt ledningsrättslagen (1973:1144) kan den som för ledning vill utnyttja utrymme inom fastighet få rätt därtill (ledningsrätt). Sådan rätt omfattar befogenhet att inom fastigheten dra fram och begagna led- ningen (1 5). Vilka slag av ledningar som omfattas av lagen anges i 2 5 första stycket. Enligt andra stycket samma paragraf gäller lagen inte, om utrymme för ledning kan upplåtas med stöd av anläggningslagen. Fråga om ledningsrätt prövas vid förrättning som handläggs av fastighetsbild- ningsmyndighet.
Upplåtelse av ledningsrätt inom område med fastställd gene— ralplan eller med stadsplan, tomtindelning eller byggnadsplan skall stå i överensstämmelse med planen (85). Gäller eljest särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning, såsom regionplan, utomplansbestämmelser eller naturvårdsföreskrifter, skall ledningsrätt upplåtas så att syftet med bestämmelserna inte motverkas. Föreligger särskilda skäl, får undantag från planen eller bestämmelserna medges. Om detaljplan inte fastställts för visst område, får ledningsrätt inte upplåtas, om upplåtelsen skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning av området (9 5). Ledningsrätt får inte upplåtas, om olägenhet av någon betydelse uppkommer för allmänt intresse, såvida inte upplåtelsen är till övervägande nytta från allmän synpunkt (10 5).
15—27 55 innehåller bestämmelser om förrättning. Dessa bestämmelser Överensstämmer i huvudsak med vad som gäller enligt anläggningslagen.
3.8. Vattenlagen
Vattenlagen (l9l8:523, ändrad senast l972:722) (VL) reglerar byggande i vatten. För byggande i vatten krävs i stor utsträckning tillstånd av
vattendomstol (2 kap 20 5). Med byggande i vatten avses uppförande av byggnader eller andra anläggningar samt verkställande av fyllning eller pålning i vatten eller på land så nära strandbädden att inverkan kan ske på vattenståndet. Till byggande i vatten hänförs också vissa ändrings- och reparationsarbeten på byggnader i vatten. Vad som stadgas om byggande i vatten skall äga motsvarande tillämpning i fråga om vissa andra åtgärder, såsom bortledande av vatten (2 kap 1 5). Även för vattenregleringar är förprövning obligatorisk (3 kap 11 och 26 55). Vidare fordras tillstånd för anläggande av grundvattentäkt av viss storlek (2 kap 47 5). Till skydd för grundvatten gäller vissa regler i 2 kap 62—68 55. Bl a äger länsstyrel- sen fastställa skyddsområde för grundvattentillgång avseende vattenför- sörjningen inom tätbebyggelse samt meddela föreskrifter angående gräv- ning, sprängning, anordnande av upplag m nr inom området. För att byggande i vatten och vattenreglering skall vara tillåtligt krävs att den ekonomiska nyttan av företaget skall på visst sätt överstiga den skada på annans egendom som uppkommer genom åtgärden (2 kap 35 första stycket). Även om företaget uppfyller dessa krav på ekonomisk tillåtlig- het kan det vara otillåtligt om det medför avsevärd skada på vissa allmänna intressen (2 kap 35 andra stycket). Ändå att hinder mot företaget skulle möta på grund av dessa bestämmelser kan Kungl Maj:t efter hemställan av vattendomstolen lämna medgivande till företaget om det är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. Hur stor nyttan av företaget än år får det dock inte komma till stånd om det orsakar olägenhet av någon betydelse för befintlig allmän farled eller allmän flottled (2 kap 11 5) eller vållar menlig inverkan på klimatet eller allmänna hälsotillståndet eller eljest i avsevärd mån förnärmar andra allmänna intressen. Även naturskyddets intresse tillgodoses (2 kap 12 5). Det bör också nämnas att 2 kap innehåller en generell bestämmelse om att byggnad i vatten skall göras så att ändamålet utan oskälig kostnad kan vinnas med minsta intrång och olägenhet för annan (2 kap 2 5).
Prövningen beträffande grundvattentäkt sker efter liknande grunder, varvid tillåtlighetsregeln är mera allmänt hållen. Även i fråga om grund- vattentäkt kan Kungl Maj:t efter hemställan av vattendomstolen lämna tillstånd till särskilt betydelsefulla företag utan hinder av tillåtlighetsreg- lerna i övrigt. Beträffande vissa slag av företag enligt 2 eller 3 kap, som är av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet kan Kungl Maj:t förordna att frågor om tillåtligheten skall prövas av Kungl Maj:t (4 kap 17 5 första stycket). Förordnande härom har skett ivattenrättskungörel- sen (1971:789). Även beträffande andra företag enligt 2 eller 3 kap kan Kungl Maj:t förbehålla sig prövningen (4 kap 17 5 andra stycket). Kungl Maj:ts prövning är i dessa fall friare än i övriga fall (4 kap 17 5). Bl a må uppmärksammas att allmänna planeringssynpunkter skall beaktas. Utöver de nämnda företagen reglerar VL även vissa andra åtgärder. I 5 och 6 kap stadgas om förutsättningarna för inrättande av och om anlägg- ningar och åtgärder för allmän farled och allmän flottled. Reglerna om allmän farled är tillämpliga även på inrättande, utvidgande eller förbätt- rande av allmän hamn (5 kap 13 5). Hamn, som inte är allmän bedöms däremot enligt 2 kap. Fråga om inrättande av allmän farled och således
även av allmän hamn prövas av Kungl Maj:t (5 kap 3 5). I 7 kap ges bestämmelser om torrläggning av mark genom dikning, vattenavledning eller invallning. Prövningen beträffande vattenavledning sker efter grund- er liknande dem som gäller för vattenbyggnadsföretagen (7 kap 38 och 39 55). Slutligen ges i 8 kap vissa regler om avloppsföretag m m. Dessa regler avser i huvudsak frågor om anslutningsrätt och anslutningstvång till avloppsledningar som är gemensamma för flera samhällen (verksamhets— områden för allmän vatten- och avloppsanläggning) samt frågor om rätt att ta i anspråk annans mark för avloppsanordningar.
VL innehåller inga regler om vilken betydelse som gällande bebyggelse- planer skall tillmätas vid tillståndprövning enligt VL. I prop 1971:106 (3 112) hänvisade departementschefen beträffande denna fråga till vissa uttalanden i förarbetena till ML enligt vilka tillstånd inte får lämnas till företag som strider mot fastställd plan samt pekade på att, som framhållits i nämnda förarbeten, tillstånd i vissa fall bör kunna lämnas under förutsättning att planen ändras så att det hinder den innebär mot företaget undanröjs. Departementschefen betonade betydelsen av att viss samordning sker mellan vattendomstolen och planmyndigheterna. Vissa handläggningsregler är ägnade att garantera en sådan samordning (10 kap 33 5, 11 kap 27 5 2 mom, 34 5 andra stycket och 35 5 3 mom). Åtskilliga samordningsproblem underlättas också av Kungl Maj:ts vida prövningsmöjligheter enligt 4 kap 17 och 18 55. Beträffande företag vars tillåtlighet kan antas komma under Kungl Maj:ts prövning enligt 4 kap 17 5 gäller också vissa regler om förberedelse av målen (4 kap 19 5 och 11 kap 27 5 6 mom samt vattenrättskungörelsen).
136 a 5 BL syftar till en samordning av prövningen enligt BL och ML. Prövningen enligt 136 a 5 omfattar därför i princip inte annan verksam- het än sådan som är underkastad prövning också enligt ML. Möjlighet finns dock att underkasta även andra företag prövning enligt 136 a 5. Som exempel på sådant företag har i prop l972:111 nämnts större hamn (s 365).
3.9. Lagstiftning om vård och underhåll
Bostadssaneringslagen (1973z531, ändrad senast 1973:1087) (BSL) är tillämplig på fastighet på vilken finns bostadslägenhet som fastighetens ägare regelmässigt hyr ut för annat ändamål än fritidsändamål och som inte utgör del av hans egen bostad (] 5). Om bostadslägenhet inte har den lägsta standard som kan godtas, får hyresnämnd under vissa förutsätt- ningar meddela upprustningsåläggande eller användningsförbud på an- sökan av kommunen (2 5). Bestämmelser om vad som skall förstås med lägsta godtagbara standard finns i kungörelsen (19732532) om lägsta godtagbara standard för bostadslägenhet i vissa fall (ändrad senast 19731748). Upprustningsåläggande och användningsförbud får förenas med vite (13 5). Utförs inte i upprustningsåläggande föreskriven åtgärd, kan hyresnämnden på ansökan av kommunen besluta att fastigheten skall ställas under förvaltning enligt lagen (19702246) om tvångsförvaltning av
bostadsfastighet (TvL). l förvaltningen ingår därvid att utföra den med åläggandet avsedda åtgärden (14 5). I vissa fall när upprustning underlåts, kan kommunen lösa fastigheten (165). Samtidigt med tillkomsten av BSL kompletterades BS med bestämmelser (56 5 4 mom) enligt vilka lov till rivning av byggnad som avses med ansökan om upprustningsåläggande eller utfärdat åläggande inte får meddelas så länge ansökan är föremål för prövning, respektive utfärdat åläggande inte förfallit.
I bilaga 1 avsnitt 5 lämnas en närmare redogörelse för BSL.
TvL (19702246, omtryckt 197lz544, ändrad senast 19731541) syftar till att möjliggöra ingripande mot fastighetsägare som mera systematiskt eftersätter skötseln av sin fastighet. Lagen är tillämplig på fastighet med bostadslägenheter som är uthyrd av ägaren och inte utgör del av hans egen bostad. Om ägaren väsentligen försummar vården av fastigheten eller underlåter att vidta uppenbart angelägna åtgärder för att bevara sundhet, ordning och skick inom fastigheten, kan hyresnämnden ställa fastigheten under förvaltning av annan, om det finns anledning anta att rättelse inte kommer att ske (1 5). Förvaltaren skall bl a verka för att de olägenheter som föranlett förvaltningsbeslutet undanröjs och att fastigheten genom- går sådana förbättringar och moderniseringar som kan beräknas ge skäligt ekonomiskt utbyte.
I bilaga 1 avsnitt 6 lämnas en närmare redogörelse för TvL. Enligt lagen (1942z350) om fornminnen (ändrad senast 1971:1163) krävs tillstånd av riksantikvarien för den som vill rubba, förändra eller ta bort fast fornlämning. Vad som är fast fornlämning finns angivet i 2 5. Till fast fornlämning hör dessutom så stort område på marken som behövs för att bevara fornlämningen och bereda med hänsyn till dess art och betydelse nödigt utrymme däromkring (3 5). Länsstyrelsen kan meddela särskilda föreskrifter för dels fornlämningen jämte tillhörande område, dels även annat område såvida ingen åsamkas intrång av någon betydelse (4 5). Byggnad, som av historiska eller kulturella skäl är att anse som synnerligen märklig, kan enligt lagen (1960:690) om byggnads— minnen (ändrad senast 1972z777) av riksantikvarien förklaras för bygg- nadsminne. Lagen gäller dock inte byggnader som tillhör staten eller utgör fast fornlämning och heller inte kyrkliga byggnader (1 5). I samband med att byggnad förklaras för byggnadsminne skall genom skyddsföreskrifter anges i vilka delar byggnaden inte får ändras och hur den skall vårdas. Föreskrifterna kan också avse byggnaden kringliggande område (25). Riksantikvarien kan medge undantag från föreskrifterna (3 5). Om genomförande av stadsplan eller byggnadsplan skulle hindras kan Kungl Maj:t häva byggnadsminnesförklaringen eller jämka skydds— föreskrifterna (16 5).
1 kungörelsen (19202744) med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet (ändrad senast 1968z739) ges dels vissa allmänna bestämmelser beträffande vården av befintliga byggnader och nya byggnaders utformning och anpassning till omgivande natur och bebyg- gelse, dels preciserade stadganden om byggnadsminnesmärken och kyrkobyggnader. — Bestämmelser om beaktande av naturvården och kulturminnesvårdens intressen vid förvaltningen av kyrkliga fastigheter
finns i lagen (19702939) om förvaltning av kyrklig jord och kungörelsen (19711860) om förvaltning av kyrklig jord (ändrad senast l972z551).
Jordhävdslagen (1969z698, ändrad senast l97l:644). Har jordbruket på odlad jord (åker och kultiverad betesmark) lagts ned, kan lantbruks- nämnden under vissa förutsättningar förelägga innehavaren att återställa hävden (3 G). Staten är i sådant fall skyldig att lösa jorden, om ägaren begär det (55 första stycket). Beträffande odlad jord som kan bli föremål för föreläggande kan förordnas att täkt av matjord inte får ske utan nämndens tillstånd. Lagen ärinte tillämplig på bl a mark som ingår i stadsplan eller som enligt byggnadsplan, fastställd efter 1948-01-01, är avsedd för annat ändamål än jordbruk.
Skogsvårdslagen (19481237, ändrad senast 1971:1055) syftar till att åstadkomma sådan skötsel av skogsmark med därå växande skog att tillfredsställande ekonomiskt utbyte vinns och, såvitt möjligt, i huvud— sak jämn avkastning erhålls (l ä). Uppsikt enligt lagen utövas av veder- börande skogsvårdsstyrelse (4 5). Lagen innehåller bestämmelser om bl a avverkning, åtgärder för att erhålla nöjaktigt skogstillstånd och om svårföryngrade skogar och skyddsskogar. I 30—33 55 ges särskilda be- stämmelser angående omläggning av skogsmark enligt vilka omläggning till annat ändamål i vissa fall kräver tillstånd av skogsvårdsstyrelsen.
3.10. Viss annan lagstiftning
Flygplatser och järnvägar. Frågor om flygplatser som drivs av staten samt statliga järnvägar, således merparten av förevarande anläggningar, regleras i huvudsak enbart iinstruktioner för respektive verk. Inrättande och drift av allmän flygplats som skall drivas av annan än staten kräver tillstånd av Kungl Maj:t och godkännande av luftfartsverket. Bestämmelser härom finns i 6 kap luftfartslagen (l957:297, ändrad senast 1973:1076) ochi 56—66 %% luftfartskungörelsen (l961:588, ändrad senast 19732407). Enligt kungörelsen (1947z604) om tillsyn över enskilda järnvägar, spårvägar och tunnelbanor skall vägverket pröva fråga om anläggande av enskildjärnväg.
Gruvlagen (1938z314, ändrad senast 1973z570), lagen (1886246 sl) angående stenkolsfyndigheter m m (ändrad senast 19731571), uranlagen (19601679, ändrad senast 19732572). I gruvlagstiftningen ges regler bl a om vem som skall ha rätt att utvinna mineral- och andra naturtillgångar och under vilka former detta skall ske. Enligt gruvlagen äger med vissa inskränkningar envar genom inmutning få rätt att på egen eller annans mark undersöka och bearbeta vissa i 1 & angivna mineralfyndigheter. Ansökan om inmutning skall göras hos bergmästaren (2 5). Vid bifall till ansökan om inmutningsrätt äger inmutaren företa undersökningsarbete inom inmutat område (2 5). Vissa begränsningar gäller för vad detta får omfatta med hänsyn till bla kommunikationsanläggningar och bebyggel- se (5 å). Finns inom det inmutade området fyndighet som lämpar sig för gruvdrift, äger inmutare få sig anvisat visst arbetsområde (utmål) samt inom detta bryta och tillgodogöra sig inmutningsbara mineral (2 och
3 åå). — Rättighet att eftersöka och bearbeta stenkols-, salt-, olje-, gas- eller alunskifferfyndighet är beroende på särskilt tillstånd (koncession), som meddelas av Kungl Maj:t. Kungl Maj:t prövar härvid huruvida, med avseende på företagets gagn för orten och det allmänna, koncession bör beviljas. — För rätt att bearbeta uranfyndighet krävs koncession av Kungl Maj:t. Kungl Maj:t prövar härvid huruvida från det allmännas synpunkt koncession bör meddelas. —— Lagarna innehåller inga föreskrifter med anknytning till BL.
I prop l974z32 har lagts fram förslag till ny gruvlag. Förslaget har ännu inte slutligt behandlats av riksdagen. Inom industridepartementet pågår vidare arbete med förslag till gruvrättslig speciallagstiftning som är avsedd att ersätta lagen angående stenkolsfyndigheter m rn och utan- lagen.
Lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggninar (19702244, ändrad senast 1971:1158). Med allmän va-anläggning avses anläggning, som har till ändamål att bereda bostadshus eller annan bebyggelse vattenförsörj- ning och avlopp och som drivs av kommun eller, om den drivs av annan, förklarats för allmän (1 5). Om vattenförsörjning och avlopp med hänsyn till den allmänna hälsovården behöver ordnas i ett större sammanhang åligger det kommunen att se till att allmän va-anläggning kommer till stånd (2 5). Den som driver anläggningen, huvudmannen, skall bestämma anläggningens verksamhetsområde och för varje brukare bestämma en punkt där inkoppling av fastighetens ledningar till anläggningen skall ske (förbindelsepunkt). I anläggningen ingår sådana ledningar och andra anordningar fram till förbindelsepunkten som tillhör huvudmannen (13 och 14 åå). Hur allmän va-anläggning skall utföras anges i 12 &. Bla stadgas att anläggning skall utföras så att den allmänna hälsovårdens intresse tillgodoses och att den skall tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. Vidare stadgas att allmän va-anläggning inte får inrättas i strid mot fastställd plan eller bestämmelser för markens bebyggande eller så att ändamålsenlig bebyggelse eller lämplig planläggning försvåras. Såvitt avser beskaffenhet m ni av va-installation, således ledning som för fastighet dragits från förbindelsepunkt samt anordning som förbundits med sådan ledning, hänvisas till de regler som finns i BS och med stöd av stadgan meddelade bestämmelser (18 å).
Atomenergilagen (l956:306, ändrad senast 19721179). Tillstånd av Kungl Maj:t eller myndighet som Kungl Maj:t bestämmer krävs för den som vill uppföra, inneha eller driva atomreaktor eller anläggning för bearbetning av vissa i lagen angivna ämnen eller föreningar. Tillstånd kan förenas med de villkor som är påkallade av säkerhetsskäl eller eljest från allmän synpunkt.
Lagen (1902271 3 l) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ändrad senast 1973z569). För framdragande eller begagnan- de av elektrisk starkströmsledning erfordras tillstånd av Kungl Maj:t eller den Kungl Maj:t bemyndigar (statens industriverk). Vid meddelande av koncession skall, under förbehåll av allmän och enskild rätt, föreskrivas de villkor för anläggningens utförande och nyttjande som av säkerhets- skäl eller eljest från allmän synpunkt finns påkallade (2 få 1 och 3 mom).
För framdragande av svagströmsledningar föreligger inte någon motsva- rande generell tillståndsplikt.
Hälsovårdsstadgan (19581633, ändrad senast 1972:675) (HS) innehål- ler materiella bestämmelser som syftar till att hindra att sanitär olägenhet uppkommer. Där finns bestämmelser om bl a bostad, lokaler av olika slag, vattenförsörjning, vatten— och luftförorening, anläggning och upplag för industriell verksamhet. HS gäller inom både tät- och glesbebyggda områden. I vissa hänseenden gäller strängare bestämmelser för område med fastställd stads- eller byggnadsplan, s k hälsovårdstätort. I HS ges regler om hur bostäder m m skall vara anordnade och inredda samt om underhåll och skötsel. Kommunen ansvarar för den allmänna hälsovården inom kommunen genom hälsovårdsnämnden (I och 2 55). Denna äger meddela beslut om förelägganden och förbud som är erforderliga för efterlevnaden av HS, lokal hälsovårdsordning eller av nämnden meddela- de föreskrifter (71 5). Sådana beslut får avse bla föreläggande att vidta åtgärd för undanröjande av bristfällighet hos byggnad eller annan egen- dom, förbud mot att använda lägenhet eller lokal, förbud mot verksam- het vid anläggning för industri och annan näring. Några regler om förhandsprövning av anläggningar eller verksamheter finns inte i HS.
4. Utredningsarbetets uppläggning
4.1. Inledning
Arbetet inom bygglagutredningen har i stora delar varit av sedvanlig beskaffenhet. Det synes därför inte vara behövligt att lämna någon allmän redogörelse för uppläggningen av arbetet. Beträffande vissa särskilda delar av utredningsarbetet bör emellertid en redovisning ske till belysning av arbetsgången.
4.2. Information om brister och reformbehov
4.2.1. Inkomna skrivelser
Under utredningsarbetet har till utredningen kommit in åtskilliga skrivelser innehållande förslag eller önskemål om lagändringar, påpekan- den om brister i gällande regler eller redovisning av rådande förhållanden.
En del av dessa skrivelser utgörs av framställningar som har getts in till Kungl Maj:ts kansli och som därefter har överlämnats vidare till bygglagutredningen. En förteckning över dessa handlingar har redovisats i det föregående (avsnitt 1.2). Den bredaste uppläggningen har statens planverks skrivelse år 1967 angående synpunkter på en översyn av byggnadslagstiftningen (nr 17 i förteckningen). Skrivelsen ingick i det material som överlämnades till bygglagutredningen redan i anslutning till att utredningen började sitt arbete och som också var tillgängligt för Kungl Maj:t när direktiven beslöts. Den innefattar en sammanställning av länsarkitekternas synpunkter på behovet av ändringar i byggnadslagstift— ningen. Det material som överlämnades till utredningen i inledningsske— det innehåller också andra handlingar som belyser brister och reformbe- hov inom olika delar av byggnadslagstiftningen.
Utöver de här nämnda skrivelserna har från olika håll kommit in ett trettiotal skrivelser direkt till bygglagutredningen. Det största antalet kommer från intresseorganisationer och ideella sammanslutningar. Dessa skrivelser redovisar mestadels ganska allmänt hållna synpunkter som rör tex lekmannainflytande, boendemiljö, skydd för vegetation och skydd mot buller. I ett par fall behandlas mera speciella frågeställningar. Bla berörs vissa frågor om kostnadsansvaret för trafikleder och framställs önskemål om generellt tillståndstvång för anläggande av golfbanor. Från
byggnadsnämnder och andra kommunala organ föreligger också några skrivelser. Dessa rör bla gatumarksersättning, tillträdesrätt till mark för geotekniska undersökningar i samband med planläggning samt möjlig- heterna att påverka färgsättning och fasadmaterial i stadsbilden. Svenska kommunförbundet har tagit upp en fråga som gäller fördelningen mellan kommun och staten av vissa planändringskostnader. Från statliga myndigheter föreligger skrivelser om bla straffpåföljden vid byggande utan byggnadslov och om planering och byggande av bergrum från säkerhetssynpunkt. I skrivelser från enskilda personer berörs bl a frågan om byggnadslov för rivning av byggnad.
De inkomna skrivelserna kommer att beröras på olika ställen i betänkandet i den mån det behövs för belysning av utredningens överväganden.
4.2.2. Bygglagutredningens enkäter (1969)
Under år 1969 genomförde bygglagutredningen två enkäter som syftade till att få fram ytterligare uppgifter om brister och reformbehov i gällande lagstiftning.
Den första enkäten riktades till naturvårdsverket, lantmäteristyrelsen, lantbruksstyrelsen och Svenska kommunförbundet. Enkäten var mycket allmänt hållen. Syftet var att söka fånga in de stora problemområdena. Som enkätfråga angavs bara att det gällde att få en grov uppfattning av synpunkter på funktionella kvaliteter och brister i gällande lagstiftning och praxis vad beträffar planering, byggande och genomförande av planer. En tämligen kort tidsfrist gavs för besvarande. En motsvarande redovisning från planverkets sidan ansågs obehövlig med hänsyn till det material som detta verk hade lämnat år 1967, se avsnitt 4.2.1.
Enkätsvaren från de tillfrågade statliga myndigheterna innehåller huvudsakligen allmänt hållna synpunkter på sådana delar av byggnadslag- stiftningen som berör respektive myndighets ansvars- och erfarenhets- område. Svenska kommunförbundet begränsade sitt yttrande till att avse juridiska synpunkter på utformningen av olika avsnitt i den gällande lagstiftningen. Delvis rör både de statliga myndigheternas och kommun- förbundets yttranden frågor som senare har behandlats vid delreformer (glesbebyggelse, ersättning m m).
Den andra enkäten, som utformades mot bakgrunden av bl a inkomna svar på den första enkäten, riktades till länsarkitekter och stadsarkitekter.
Enkäten bestod av två delar, en A-del och en B-del. A-delen innehöll ett antal frågor avseende planförhållanden m m i den aktuella kommu- nen. Denna del av enkäten lämnas här åt sidan. När det i det följande i detta avsnitt och på andra ställen i betänkandet talas om enkäten till läns- och stadsarkitekter avses alltså enkätens B-del.
Enkäten hade i nu nämnd del i huvudsak följande lydelse: Beskriv kortfattat de problem Ni anser hänföra sig till brister i gällande byggnadslagstiftning. Ange i första hand de problem som ofta gör sig påminda inom Ert verksamhetsfält, Hänför sig de problem som berörs även till bristeri annan lagstiftning ange om möjligt denna.
Det anmärktes att syftet med enkäten var att på ett tidigt stadium av utredningsarbetet samla värdefulla erfarenheter från dem som i sin verksamhet hade ingående kännedom om lagstiftningens verkningar. Det påpekades att förslag till ändringar i lagstiftningen inte ingick ienkäten.
Enkäten sändes ut i mitten av maj är 1969 och tiden för besvarande av enkäten löpte ut ibörjan avjuli. Med hänsyn till att tiden maj—juni är en bråd arbetsperiod för tjänstemän med anknytning till byggverksamheten måste man bedöma svarsfristen som förhållandevis kort.
Samtliga länsarkitekter utom två besvarade enkäten (en av de två länsarkitekter som inte finns representerade i enkätsvaren biträdde bygglagutredningen i arbetet med enkäten och svarens sammanställande). De flesta länsarkitekterna lämnade tämligen utförliga svar som berörde såväl den gällande lagstiftningens allmänna uppbyggnad som brister och problem av mera speciell art.
Enkäten till stadsarkitekterna innebar att bygglagutredningen i skrivel- se till byggnadsnämnderna i samtliga kommuner hemställde att stads— arkitekten, i förekommande fall också stadsplanearkitekten, eller mot- svarande personer skulle beredas tillfälle att besvara den till skrivelsen fogade enkäten. I de flesta fall besvarades enkäten av stadsarkitekten, antingen denne var anställd i kommunens tjänst eller verksam på konsultbasis. Också i övriga fall var det vanligen tjänstemän som avgav svaren, antingen två, tre eller flera tjänstemän tillsammans, varvid stadsarkitekten oftast ingick i gruppen, eller en enstaka tjänsteman. De tjänstemän som sålunda deltog i besvarandet vid sidan av eller i stället för stadsarkitekten utgjordes i flertalet fall av tjänstemän i andra arkitektbe- fattningar, t ex planarkitekter, och i övriga fall av tjänstemän i skiftande befattningar, bl a kommunalingenjörer och kommunalkamrerare. I ett fåtal fall avgavs enkätsvaren av byggnadsnämnden och i några fall av byggnadsnämndens ordförande eller annan kommunal förtroendeman ensam eller i förening med stadsarkitekt eller annan tjänsteman.
Eftersom enkäten ställdes till och i det helt övervägande antalet fall också besvarades av stadsarkitekter omnämnes enkätsvaren när de refereras i olika sammanhang i detta betänkande som synpunkter från stadsarkitekter. Det torde emellertid vara berättigat att anta att stads- arkitekternas synpunkter i betydande mån också uttrycker kommunala erfarenheter och uppfattningar.
Antalet svar från stadsarkitekter var omkring 170. Eftersom det inte är ovanligt att mindre kommuner som anlitar stadsarkitekt på konsultbasis har gemensam stadsarkitekt representerar de avgivna svaren mer än 170 kommuner. Uppgifterna i svaren tyder på att enkätsvaren mot denna bakgrund täcker 225 år 250 kommuner. Det totala antalet kommuneri landet år 1969 var 848. Kommuner i alla storleksgrupper är företräddai materialet men de större kommunerna är förhållandevis mer represente- rade än de mindre. Detta hänger utan tvivel samman med att de mindre kommunerna normalt torde ha saknat egen anställd stadsarkitekt eller motsvarande och i stor utsträckning också torde ha saknat tillgång till konsulterande stadsarkitekt. Man synes kunna bedöma att drygt hälften av landets samtliga stadsarkitekter har besvarat enkäten.
Svaren från stadsarkitekterna har mycket skiftande omfattning. Åtskilliga svar är både brett upplagda och utförliga medan flertalet svar tämligen kortfattat pekar på några olika punkter i lagstiftningen där brister anses föreligga. Omkring 1/5 av svaren är mycket korta (högst 1/3 sida).
Enkätsvaren från läns— och stadsarkitekter bildar tillsammans en omfattande förteckning över de många problem som den praktiskt verksamme tjänstearkitekten har ställts inför vid tillämpning av byggnads- lagstiftningen. Svaren berör de flesta av paragraferna i BL och BS och dessutom åtskilliga frågor som gäller samordningen mellan dessa författ- ningar och andra lagar. På många punkter är de framförda påpekandena överensstämmande i sak, men i andra avseenden kommer inbördes motstridiga meningar till synes.
Någon redovisning av innehållet i enkätsvaren skall inte lämnas här. I stället sker sådan redovisning på skilda ställen ibetänkandet i anslutning till behandlingen av olika frågor.
4.3. Skiss till ny planlag (1970)
Under år 1969 ägnades utredningsarbetet främst åt frågor angående målsättningen för en ny byggnadslagstiftning samt bristerna och reform- behoven i gällande rätt (jfr i sistnämnda avseende avsnitt 4.2). Under första halvåret år 1970 utarbetade bygglagutredningens sekretariat på grundval av nämnda arbete en skiss till en ny planlag. Det huvudsakliga innehållet i denna skiss utgjordes av ett nytt regelsystem om planläggning och plangenomförande. Beträffande utformningen av planlagsskissen hänvisas till avsnitt 5.3.
4.4. Försöksverksamhet avseende nytt plansystem (1 970—1 97 2)
För att få den av sekretariatet utarbetade planlagsskissen prövad beslöt utredningen att genomföra viss försöksverksamhet. Verksamheten påbör- jades vid mitten av år 1970 och avslutades vid mitten av år 1972. Den berörde fyra kommuner, nämligen Nordingrå, Sundsvall, Vilhelmina och Örebro. Försöksverksamheten vilade på överenskommelser med företrä- dare för de berörda kommunerna.
I varje försökskommun bildades en arbetsgrupp bestående av personer som kommunen hade utsett, såväl förtroendemän som tjänstemän. Arbetsgruppernas sammansättning var inte enhetlig, men i flertalet fall ingick kommunstyrelsens ordförande, byggnadsnämndens ordförande och stadsarkitekten. Också andra kommunala nämnder och förvaltningar var företrädda, något olika i olika fall. I vissa arbetsgrupper deltog vederbörande länsarkitekt som observatör, i en av arbetsgrupperna också företrädare för länsstyrelsens naturvårdsenhet. Vidare lämnades fortlö- pande handledning från bygglagutredningens sekretariat.
Till grund för försöksverksamheten låg den inom bygglagutredningens
sekretariat utarbetade planlagsskissen och ett för varje särskild arbets- grupp utarbetat testprogram. Programmen innehöll ett stort antal konkreta frågor till arbetsgrupperna. Frågorna gick i stort sett ut på att få fram arbetsgruppernas bedömningar av olika enskildheter i det skisserade nya regelsystemet om planläggning och genomförande ijämförelse med gällande regelsystem. Bedömningar skulle göras i anslutning till praktik- fall i de olika kommunerna. Praktikfallen angavs i testprogrammen. De hade valts ut i samråd med arbetsgrupperna och utgjordes av konkreta planläggnings— och plangenomförandefrågor som var aktuella i respektive kommun. Det gällde bla olika fall där det var aktuellt att planlägga och utföra bostadsbebyggelse eller fritidsbebyggelse, byggnader för allmänt ändamål, gator, parker eller andra anläggningar eller bebyggelse för industri eller handel. Också olika omdaningssituationer ingick, t ex fall där bostadssanering och naturomdaning var aktuell. Praktikfallen inrym- 'de såväl planfrågor av översiktlig karaktär som detaljplanefrågor. Samtliga arbetsgrupper hade också att i varierande utsträckning upprätta konkreta modellförslag till planer för vissa områden. Det framgår av det sagda att försöksverksamheten bestod av dels vissa praktiska försök och dels en kombinerad samråds- och remissverksamhet mot bakgrund av ett konkret verklighetsunderlag.
Tyngdpunkten i de arbetsinsatser som försöksverksamheten innefatta- de låg hos företrädarna för de berörda kommunerna. I vissa av kommunerna ställde bygglagutredningen av särskilda skäl viss arbetskraft till förfogande eller bidrog till kommunens kostnader för arbetskraft. Redovisning och analys av praktikfallen samt utvärdering av de möjlig- heter som den framlagda planlagsskissen kunde bedömas ge i fråga om materiella slutresultat och formella behandlingsrutiner visade sig vara tämligen arbetskrävande. De berörda kommunala förtroendemännen och tjänstemännen hade naturligt nog bara begränsad tid att ägna åt dessa arbetsuppgifter vid sidan av sina ordinarie sysslor. Vidare var planlagsskis- sen utarbetad och redovisad i så pass grova och principiella drag att den på flera punkter gav olika tolknings— och tillämpningsmöjligheter, vilket komplicerade bedömningarna. Också insatserna från bygglagutredningens sekretariat i fråga om fortlöpande handledning måste tidvis begränsas. Av nu berörda skäl kom arbetsgruppernas slutredovisningar till utredningen att bli mindre detaljerade och specificerade än vad som från början hade avsetts.
Det material som blev arbetsgruppernas slutresultat innefattar dels vissa försöksplaner och andra konkreta försöksresultat och dels samman- fattande bedömningar av planlagsskissen med utgångspunkt i samtliga de praktikfall som respektive arbetsgrupp hade studerat. För bygglagutred— ningens fortsatta arbete blev dessa redovisningar av betydande värde.
Någon redogörelse för arbetsgruppernas synpunkter skall inte lämnas här. I den mån erfarenheterna från försöksverksamheten har haft direkt betydelse för val av principer för plansystemet eller för lösningen av olika frågor inom ramen för det plansystem som utredningen föreslår kommer redovisning att lämnas i anslutning till dessa frågors behandling.
4.5. Val av plansystem. Arbete med försöksplaner (1973)
Efter utvärdering av försöksverksamhetens resultat tog utredningen i början av år 1973 ställning till utgångspunkterna för den framtida lagstiftningen och den huvudsakliga inriktningen iövrigt av utredningens arbete. Beträffande utredningens överväganden i denna del hänvisas till avsnitt 5. Utredningens arbete syftade därefter till att lägga fram ett sammanhängande betänkande. En uppdelning av utredningens arbetsupp- gift i två huvuddelar giordes. Den ena delen avsåg plansystemet, dvs markanvändningsfrågorna, den andra delen avsåg den omedelbara kon— trollen över byggandet, dvs byggnaders och anläggningars egenskaper, frågan om byggnadslov rn m.
Arbetet med plansystemet lades upp så att utredningen dels arbetade fram ett förslag till regler om det framtida plansystemet och behand- lingen i övrigt av markanvändningsfrågor, dels parallellt med detta upprättade skissartade försöksplaner, som skulle illustrera regelsystemets innebörd. Arbetet med regelsystemet skedde fortlöpande under beaktan- de av synpunkter som kom fram vid arbetet med försöksplanerna. Försöksplanerna upprättades internt inom utredningen. De utgörs i princip av teoretiska modellskisser men är ändå i viss mån förankrade i ett konkret verklighetsunderlag. Försöksplanerna täcker alla de formella planinstitut som ingår i bygglagutredningens förslag. De redovisas i bilagorna 4.2, 5.2, 5.3 och 6.2 till betänkandet.
4.6. Utredning om underjordsbyggande (1973)
I allt större utsträckning har uppmärksammats de problem som uppståri samband med underjordsbyggandet. Att detta åstadkommer grundvatten- sänkningar som orsakar betydande skador på bl a byggnader, trafikleder och ledningar i jord har uppmärksammats i skrivelser från planverket och Svenska kommunförbundet som överlämnats till bl a bygglagutredningen (jfr avsnitt 1.2 punkt 30). Enligt bygglagutredningens bedömning torde många förbättringar i detta hänseende kunna uppnås genom ändamåls- enliga regler om planläggning och teknisk kontroll i samband med underjordsbyggande och grundläggningsarbeten. För att få underlag för att bedöma detta ansågs att det närmare borde kartläggas vilka följdverkningar som underjordsbyggande och andra markarbeten kan ha på byggnader, grundvatten och markförhållandena. Det uppdrogs åt civilingenjören Nils-Eric Lindskoug att göra denna kartläggning. Lind- skoug har i anledning härav inkommit med en promemoria som redovisar dessa samband. Promemorian har fogats till betänkandet som bilaga 2.
4.7. Rapport från 1965 års musei- och utställningssakkunniga
I tilläggsdirektiven 1972-04-07 har bygglagutredningen fått i uppdrag att överväga de synpunkter på skydd för kulturhistoriskt värdefulla be-
byggelser som riksdagen anfört, se avsnitt 1.1.3. Därvid anfördes att utredningen borde samråda med 1965 års musei- och utställningssakkun- niga (MUS 65) i syfte att få sakunderlag för utredningens bedömningar. I anledning härav har MUS 65 med utgångspunkt i vissa försöksområden inventerat vilka bevarandeintressen som kan finnas från kulturhistorisk synpunkt. Från bygglagutredningens sida har lämnats information om det plansystem bygglagutredningen ämnar förslå. På grundval av det nu angivna materialet har MUS 65 till bygglagutredningen överlämnat en rapport som innehåller en redovisning av vilka bevaringsbehov som gör sig gällande från kulturhistorisk synpunkt och en bedömning av hur dessa kan tillgodoses inom ramen för bygglagutredningens tilltänkta system. Rapporten har fogats till betänkandet som bilaga 3.
4.8. Motiv för att avge principbetänkande
Bygglagutredningen har efter ett omfattande och ganska tidsödande arbete kommit fram till vissa grundläggande utgångspunkter för den framtida lagstiftningen rörande markanvändning och byggande. Syste- met innebär i många delar relativt stora förändringar i förhållande till vad som gäller för närvarande. Detta gäller såväl den rättsliga regleringen mellan allmänna och enskilda intressen som det framtida beslutssystemet rörande förändringar i markanvändningen. Sedan utredningen i början av år 1973 tagit ställning beträffande den huvudsakliga inriktningen av utredningsarbetet har arbetet i första hand gått ut på att beskriva uppbyggnaden av ett framtida plansystem och dettas funktion. I samband därmed har även frågan om samspelet mellan stat och kommun i beslutsprocessen uppmärksammats varvid vissa utgångspunkter antagits i denna del. Samtidigt härmed har utredningen utarbetat förslag till uppbyggnaden av ett framtida regelsystem rörande bebyggelsemiljöns kvalité och byggnads egenskaper.
Bygglagutredningens tankegångar har som redan nämnts (avsnitt 4.5) illustrerats i vissa exempel som visar hur framtida planer kan tänkas bli utformade inom ramen för plansystemet.
Vissa frågor har ännu inte blivit genomarbetade. Hit hör till exempel frågan om skyldigheten för fastighetsägare att betala avgifter i samband med exploatering. Hit hör även frågan om värdeutjämning mellan fastighetsägare. Enligt bygglagutredningens mening skulle ett besluts- och plansystem som överensstämmer med det av bygglagutredningen utarbe- tade förslaget skapa förbättrade möjligheter att lösa dessa frågor på ett tillfredsställande sätt. Vidare återstår att bearbeta och föreslå lösningar beträffande ett stort antal detaljfrågor. Dessutom kvarstår arbetet med att utarbeta lagtext. Detta arbete bedöms bli relativt omfattande.
Innan de återstående frågorna tas upp till närmare behandling Synes det vara ändamålsenligt att få en reaktion på de antagna grundtankarna och det utarbetade förslaget till plansystem. För att kunna utgöra bästa möjliga underlag för utredningens fortsatta arbete finner bygglagutred- ningen det angeläget att de synpunkter som i detta skede av arbetet förs
fram på utredningens principer har ett så brett underlag som möjligt.
Med anledning härav och då bygglagutredningens arbete har samband med de utredningar som mera direkt är inriktade på att lösa vissa bostadspolitiska problem har bygglagutredningen med frångående av den tidigare uppställda målsättningen att lägga fram ett sammanhängande betänkande funnit det lämpligt att på detta stadium av utredningsarbetet lägga fram ett principbetänkande som kan göras till föremål för remiss- behandling innan utredningsarbetet fortsätts. En sådan remissbehandling bedömer bygglagutredningen vara möjlig att genomföra eftersom utred— ningens tankegångar blivit illustrerade i de tidigare nämnda plan- exemplen.
5. Allmänna överväganden om utredningsarbetets inriktning
5.1. Inledning
Under rubriken utredningsarbetets inriktning redovisas här de över- väganden som gjorts inom utredningen i vissa för den aktuella lagstift- ningen grundläggande principfrågor.
Som bakgrund till övervägandena lämnas inledningsvis (avsnitt 5.2) en översikt över de huvudsakliga reformbehov som utredningsarbetet skall tillgodose. Framställningen har karaktär av en sammanfattning och en tolkning av de i avsnitt 1 återgivna utredningsdirektiven. Därvid beaktas de ändringar i förutsättningarna som inträtt genom lagreformer som skett sedan direktiven meddelades och de vägledande uttalanden som gjorts i sådana sammanhang (se avsnitt 2 och bilaga 1).
De överväganden som skett i fråga om utredningsarbetets inriktning och som skall redovisas här har bl a varit beroende av bygglagutred- ningens i avsnitt 4.4 beskrivna försöksverksamhet. Av detta skäl redovisas vissa huvuddrag i den skiss till planlag som låg till grund för försöksverk- samheten och vissa synpunkter som anförts i anledning av denna verk- samhet (avsnitten 5.3 och 5.4).
Härefter redovisas utredningens överväganden kring utredningsarbetets inriktning (avsnitt 5.5).
5.2. Reformbehov
5.2.1. Inledning
Följande redovisning av reformbehoven har som nyss sagts karaktär av en sammanfattning och en tolkning av direktiven med beaktande av vissa sedermera genomförda lagreformer och i anslutning därtill gjorda uttalanden. Därvid redovisas vissa allmänna synpunkter på lagstiftningens roll. Reformbehoven kan i anslutning till direktiven delas upp i tre huvudområden, nämligen planläggning, byggande och vissa plangenom- förandefrågor.
5.2.2. Planläggning
Tyngdpunkten i direktiven ligger mycket klart på planläggningsfrågorna. Härmed avses framför allt samhällets ställningstaganden i frågor som gäller förändring av markanvändningen och gestaltningen av den yttre miljön. Reformbehoven avser främst den översiktliga fysiska planlägg- ningen. Reformbehoven kan sammanfattas på följande sätt. _
Samhällsutvecklingen leder i större utsträckning än tidigare och i snabbare takt till situationer där flera olika markanvändningsanspråk riktas mot samma område. Här avses inte bara situationer där olika anspråk är helt oförenliga, tex användning för tätortsbebyggelse och för jordbruk, utan också fall där markanvändningsintressen konkurrerar utan att vara helt oförenliga, tex användning för friluftsliv och för skogsbruk. Vidare medför utvecklingen att ändringar av pågående markanvändning och föreliggande miljöförhållanden aktualiseras oftare och i större omfattning än tidigare. Bl a uppkommer situationer där stora tekniska anläggningar av skilda slag skall fogas in i miljöer som tidigare nästan helt har präglats av husbyggnader eller av natur- och odlings- element. Den här antydda utvecklingen föranleds av lokala förhållanden, regionala utvecklingstendenser eller strukturella faktorer som berör hela landet. Den fortgående strukturomvandlingen aktualiserar frågor som gäller ändamålsenlig markhushållning. Men samma omvandling ökar också i vissa avseenden påfrestningarna på de enskilda människorna. Samtidigt har människorna ställt ökade krav på en god yttre miljö. Vid utformningen av miljön bör sociala välfärdspolitiska mål beaktas. Bygglagutredningen anser att lagstiftningen rörande markanvändning och byggande skall bidra till att tillgodose intresset av en från allmänna synpunkter god markhushållning och att sådana mål som nyss sagts uppnås.
Den gällande lagstiftningen tillgodoser inte de krav som numera ställs i berörda avseenden. Gällande krav på planmässiga ställningstaganden anknyter trots de nyligen genomförda ändringarna på ett alltför snävt sätt till bebyggelsen och är i övervägande grad begränsat till ett krav på detaljplanering. I stor utsträckning avgörs frågor som är väsentliga för markhushållningen och miljön i särskild ordning utan möjlighet till samlade avvägningar med beaktande av berörda intressen, bla de intressen som berörda grupper av medborgare kan ha. Det behövs en översiktlig fysisk planläggning som på ett helt annat sätt än för närvarande är ägnad att utgöra en ram för sådana ställningstaganden. Lagstiftningen och planläggningen bör enligt bygglagutredningens mening avse den fysiska miljöförändringen i stort och alltså inte vara begränsad till bebyggelsefrågor i inskränkt mening.
Genom statsmakternas beslut har en planering av hushållningen med mark- och vattenresurserna på riksnivå påbörjats. De riktlinjer för markhushållningen som läggs fast inom ramen för den fysiska riksplane- ringen skall fullföljas i en fortsatt planering, som i väsentliga delar skall utföras av kommunerna. En provisorisk koppling mellan den fysiska riksplaneringen och annan fysisk planläggning har åstadkommits genom
lagändringar år 1972. Inriktningen av och tillvägagångssättet vid den fysiska riksplaneringen ligger utanför bygglagutredningens uppdrag. Däremot har utredningen att överväga hur man skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda och hur kommunernas fysiska planläggning skall anknytas till den fysiska riksplaneringen.
Dessa anknytningsfrågor berör främst den översiktliga fysiska plane- ringen. Enligt bygglagutredningens mening bör dessa frågor lösas genom att de rättsliga styrmedlen i markanvändningsfrågor på lokal och regional nivå utformas på sådant sätt att också riksintressena kan tillgodoses.
Utredningens uppdrag angående skydd för kulturhistoriskt värdefulla bebyggelser och miljöer hänger samman med att den gällande skyddslag- stiftningen har visat sig vara otillräcklig för att tillgodose bevarandeintres- sena. Bakgrund till detta är bl a den allmänna samhällsutvecklingen, som snabbt aktualiserar genomgripande omdaningar av bebyggelsen. Bestäm- melser om skydd för vissa kulturhistoriskt märkliga byggnader finns visserligen i gällande lagstiftning. Men intresset av att kunna säkra bevarandet av sammanhängande bebyggelsemiljöer med kulturhistoriskt värde är dåligt tillgodosett. Samtidigt har man kommit till en ökad insikt om vad kontinuitet ibebyggelsemiljön kan betyda för många människors känsla av trivsel och trygghet. Det kulturhistoriskt betingade bevarande- intresset har kompletterats med ett mera allmänt bevarandeintresse av i huvudsak social karaktär. Det finns av nu berörda skäl ett behov av förbättrade rättsliga styrmedel för att tillgodose bevarandeintressen. Detta behov aktualiserar frågor som ligger inom ramen för den fysiska planeringen. I första hand bör enligt bygglagutredningens mening övervägandena om förbättrade rättsliga medel för att tillgodose dessa intressen åstadkommas genom en annan utgångspunkt för lagstiftningen och anknytas till reglerna om översiktlig planläggning.
Också frågan om upprustning och underhåll av äldre bebyggelseområ- den i allmänhet har på senare tid blivit alltmer aktuell. Det är angeläget att bestämmelserna om översiktlig planläggning utformas så att de ger bästa möjliga underlag också för insatser som behövs i sådana samman- hang. Den gällande byggnadslagstiftningen är otillräcklig i detta avseende. Den syftar nämligen främst till att reglera nyexploateringsfrågor men i alltför begränsad utsträckning planläggning till grund för ett ändamåls- enligt förnyande och vidmakthållande av bebyggelsemiljöer. Ett väsentligt reformbehov i fråga om den fysiska planläggningen föreligger när det gäller omfattningen av och formerna för medborgarnas insyn och inflytande. Gällande regler begränsar kretsen av dem som är intressenter i planfrågor till markägarna och vissa andra innehavare av sakrättsligt skyddade intressen. Till dessa rättsägare räknas bla inte hyresgäster. Inte heller kommunmedlemmar i allmänhet eller intressesam— manslutningar hör hit. I direktiven framhålls att det bör ges bästa möjliga betingelser för en öppnare allmän debatt kring olika miljöförändringar. Det förutsätts i direktiven att samråd sker med bl a på olika sätt berörda enskilda personer och sammanslutningar. Frågan om medborgarinsyn i planeringen har senare berörts i riksdagen vid flera tillfällen (CU 1971 :23,
1972:20, 1973:12) varvid hänvisning skett till bygglagutredningens uppdrag. I propositionen om den fysiska riksplaneringen anfördes bl a att det borde bli utrymme för en fortsatt konkret debatt både i kommunala organ och bland medborgarna om den fysiska riksplaneringen, dess vidareutveckling och lokala tillämpning (prop l972:111 bilaga 2 s 178). Lagstiftningen bör enligt bygglagutredningens mening ges en sådan inriktning att det ges möjlighet för de personer och organisationer som anser sig ha synpunkter att framföra i olika planläggningsfrågor att. ge dessa synpunkter tillkänna vid sådana tider och på sådant sätt under planläggningsproceduren att synpunkterna efter utvärdering kan beaktas vid den sammanvägning av olika intressen som i stort sett varje planlägg- ningsbeslut innebär.
Med hänsyn till planläggningens uppgift att medverka till en god miljö för människorna står det helt klart att lagstiftningen bör utformas så att den ger bästa möjliga betingelser för ett reellt förtroendemannainflytande då det gäller planläggningsverksamheten. Den bör även i största möjliga utsträckning utformas så att man stimulerar förtroendemännens intresse för planläggningsfrågorna. Detta torde kunna tillgodoses genom ett planläggningssystem som omfattar kommunen i dess helhet och som kan vara ett aktivt hjälpmedel för utvecklingen av den egna kommunen.
Varje ställningstagande beträffande planläggning aktualiserar den viktiga frågan om formerna för samordning av statliga och kommunala intressen vid dessa ställningstaganden. Det ingår i utredningsuppdraget att överväga hur denna fråga skall lösas. Vissa uttalanden till ledning för arbetet ges i direktiven. En delfråga i sammanhanget är den förut berörda frågan i vilka former den fysiska riksplaneringens intentioner skall fullföljas i den kommunala planläggningen. Enligt bygglagutredningens mening får man bästa möjliga förutsättningar för att lösa dessa frågor om den översiktliga planläggningens ställning stärks i förhållande till vad som
gäller f n. Det görs i direktiven vissa uttalanden om vikten av samordning mellan den fysiska, den sociala och den ekonomiska planeringen. Indirekt framgår att den hittillsvarande lagstiftningen inte i tillräcklig grad anses ha tillgodosett behovet av sådan samordning. Det är två samordnings- behov som berörs i direktiven. För det första betonas betydelsen av vissa sociala välfärdspolitiska mål vid utformningen av miljön och den fysiska planläggningens betydelse som ett medel att nå dessa mål. För det andra berörs behovet av att anpassa de fysiska planerna till den ekonomiska planeringen i kommunerna. Vissa ide'er avsedda att kunna bidra till en förbättrad samordning läggs fram i direktiven. En sådan tanke är att kommunens styrelse i stället för byggnadsnämnden bör få ansvaret för arbetet med i vart fall den i direktiven skisserade kommunplanen. Enligt bygglagutredningens mening är det angeläget att planeringen av de fysiska miljöförändringarna och den därmed förknippade planläggningen ges största möjliga anknytning till kommunernas verksamhetsplanering och ekonomiska planering. Den viktigaste reformen för att uppnå en sådan ordning är att kommunstyrelsen får ett direkt ansvar för den översiktliga planläggningen och ökad insyn i detaljplanearbetet.
5.2.3. Byggande
Några anvisningar om reformbehovet med särskild syftning på reglerna om byggandet finns inte i direktiven. Det framgår emellertid att reglerna om byggandet inbegrips i utredningsuppdraget.
Det grundläggande reformbehovet när det gäller reglerna om byggan- det följer av de syften som reformen av reglerna om planläggning skall tillgodose. Det är nämligen uppenbart att dessa syften inte kan uppnås enbart genom förbättrad planläggning. Det är också nödvändigt att ha regler som säkerställer att planerna följs, så att ändringar i markanvänd- ningen inte sker i strid mot de planer som beslutats. Enligt gällande regelsystem kontrolleras byggnadsföretags överensstämmelse med plan vid byggnadslovsprövningen. Vissa fall av ändrad markanvändning prövas enligt annan lagstiftning. Om planläggningen vidgas på förut antytt sätt aktualiseras frågan om ett Vidgande också av kontrollen över olika ändringar i markanvändningen, bla över tillkomsten av andra anlägg- ningar än byggnader samt över rivning av byggnad.
Det allmännas krav på byggnadernas egenskaper avsåg tidigare huvud- sakligen bara vissa särskilda aspekter (hållfasthet, säkerhet mot brand, hygien). Sedermera har tillkommit mera socialt betingade krav på byggandet (god bostad, de handikappades behov, god arbetsmiljö m m). På senare år har frågan om upprustnings- och underhållskrav på äldre byggnader aktualiserats. Denna fråga har delvis lösts genom särskild lagstiftning. Man bör emellertid nu överväga behovet av ändringar i byggnadslagstiftningen för att tillgodose här berörda egenskaps-, upprust- nings- och underhållskrav. Dessutom aktualiserar uppdraget angående skydd för kulturhistoriskt värdefulla bebyggelser och miljöer frågan vilka krav som skall kunna ställas på vården av byggnader i sådant samman- hang.
5.2.4. Vissa plangenomförandefrågor
Utöver reglerna om byggande innehåller byggnadslagstiftningen bara i vissa särskilda avseenden regler om plangenomförande. Reglerna anknyter huvudsakligen till institutet stadsplan. Bla finns bestämmelser om kommunernas och markägarnas befogenheter och skyldigheter i fråga om gator och andra allmänna platser samt i fråga om anordningar för vattenförsörjning och avlopp i vissa fall. Direktiven ger vissa anvisningar till ledning för en översyn av dessa bestämmelser. Det pekas på att de kostnader som genomförandet av en plan kan medföra för en kommun ibland är så betydande att realiserandet av planen av ekonomiska skäl måste skjutas upp. Samtidigt torde det vara ofrånkomligt att kommunens ansvar för plangenomförande ökas. Utredningen bör enligt direktiven söka finna vägar för en rimlig fördelning av kostnaderna mellan mark- ägare och kommuner bla vid nyexploatering och vid modernisering av trafiknät m m i redan bebyggda områden.
Sedermera har i anslutning till lagstiftningsfrågor om bl a expropria- tion gjorts uttalanden som fäster uppmärksamheten på att det ingår i
bygglagutredningens uppgifter att se över byggnadslagens regler om kompensation till markägare i olika fall där plan medför intrång i markägarens möjligheter att använda marken. Det har också pekats på att bygglagutredningen har att överväga behovet av regler om värdeutjämning mellan markägare i anslutning till planläggning. De här åsyftade uttalan- dena finns redovisade i bilaga 1, avsnitt 2.2.6, 2.2.7, 2.3.7, 3.2.5 och 3.2.7.
Behandlingen av de här berörda frågorna om kostnadsfördelning, kompensation för intrång och värdeutjämning är delvis beroende av hur planläggningsfrågorna blir lösta. Ett stärkande av den översiktliga planläggningens ställning i enlighet med de önskemål som redovisats i det föregående kan enligt bygglagutredningens mening i flera hänseenden underlätta de här berörda frågornas lösande. De önskvärda förbättringar- na kan emellertid inte uppnås utan en samtidig översyn av systemet för samhällets möjlighet att ta ut avgifter i samband med samhällsbyggandet.
5.3. Skissen till planlag
Som bakgrund till framställningen kan här erinras om följande. Rätten att utnyttja mark för olika ändamål tillkommer — inom de ramar som dras upp av samhället bla genom lagstiftning och planläggning _ i allmänhet markägaren. Det sagda gäller bl a rätten att använda mark för byggande. Den fysiska planen konstituerar byggnadsrätter. Det tillkom- mer markägaren att bestämma om han vill utnyttja byggnadsrätten eller inte. Vill han bygga bestämmer han själv tidpunkten. Den markvärdesteg- ring som uppkommer till följd av byggnadsrätten och den avkastning som användningen av marken och huset medför tillfaller vidare primärt mark- ägaren.
En annan princip gäller i fråga om användning av mark för utvinning av mineral. Rätten till brytning av mineral är när det gäller de viktigare mineralerna inte förenad med äganderätten till marken. [ princip tillkom- mer varken bestämmanderätten över brytningen eller det ekonomiska utfallet av densamma markägaren.
Den av sekretariatet utarbetade skiss till planlag som har berörts i det föregående (avsnitt 4.3) byggde på följande tankar.
Ett effektivt förverkligande av de syften med lagreformen som angesi direktivens principiellt hållna inledande del bedömdes fordra inte bara en förbättrad fysisk planläggning utan också kraftigt förbättrade möjligheter för det allmänna att bestämma över plangenomförandet. Det ansågs inte räcka med att det blir avgjort genom planer av ett eller annat slag hur marken får användas och hur det är meningen att miljön skall vara beskaffad. Med hänsyn till vikten av att uppställda sociala mål förverk- ligas och med hänsyn till betydelsen av samordning med allmänna investeringar ansågs det allmänna ha ett starkt behov av att kunna styra och leda genomförandet av miljöförändringar, så att allt allmänt angeläget byggande som är ekonomiskt möjligt kommer till stånd på rätt plats och vid rätt tid.
Rätten till det byggande som kan tillåtas från allmän synpunkt tillkommer enligt gällande regler den som äger marken. Markägarens intresse av att delta i utbyggnaden eller använda marken på annat sätt påverkar därför det faktiska genomförandet av upprättade planer. Detta beroende kan enligt gällande regler bringas att upphöra bara om det allmänna förvärvar marken och därigenom kommer i besittning av de befogenheter som äganderätten ger.
Planlagsskissen utgick därför ifrån att den fysiska planen inte längre borde konstitutera några byggnadsrätter utan bara utgöra ett dokument för redovisning av en tänkt framtida utformning. Byggnadsrätterna borde inte fördelas förrän kommunen tar ställning också till plangenom- förandet. Kommunen borde — efter viss statlig prövning — fördela byggnadsrätten till den som är villig och från allmän synpunkt lämpad att förverkliga den. Byggnadsrätten skulle då bli knuten till en viss bestämd huvudman för genomförandet som i princip också skulle vara skyldig att svara för genomförandet och att göra detta inom en viss bestämd tid. Huvudmannaskapet skulle inte behöva läggas på markägaren. Om den som fick byggnadsrätten inte ägde marken borde han ha rätt och skyldighet att lösa den. Huvudmannen skulle inte ha rätt att överlåta byggnadsrätten. Om markägare som blivit utsedd till huvudman överlät marken skulle beslutet att utse honom till huvudman vara förfallet.
Den fysiska planläggningen i en kommun och kontrollen över genomförandet borde i en ny lagstiftning riktas in på att avse kommunens hela område. Prövningssystemet borde inbegripa inte bara byggande utan också utförande av anläggningar, upptagande av täkter och genomförande av andra naturomdanande företag.
Tillämpningen av olika miljöreglerande lagar borde samordnas inom ramen för de rättsliga instrument som planlagstiftningen anvisar. Man borde försöka uppnå större överskådlighet över miljöreglerande bestäm- melser och förenkla hanteringen av plan- och genomförandefrågor. Sistnämnda båda krav ansågs ha stor betydelse bla för kommuner, medborgare och markägare.
Syftet att främja samordningen mellan social, ekonomisk och fysisk planering kom till uttryck i den förskjutning av regleringens tyngdpunkt i riktning mot genomförandefrågorna som har berörts i det föregående.
Från nu angivna utgångspunkter innehöll planlagsskissen ett regel- system uppbyggt på följande sätt.
Det centrala rättsliga instrumentet i regelsystemet utgjordes av en åtgärdsplan, som skulle upprättas av varje kommun och som skulle redovisa vilka miljöförändringar som avsågs bli genomförda 1 kommunen inom en bestämd tidsperiod. Denna period antogs böra vara fem eller sju år. Planen skulle ses över varje år och därvid byggas på med ett år i fråga om tidsperioden. Systemet innebar att det fortlöpande skulle finnas en aktuell plan över de närmaste årens miljöförändringar.
Med miljöförändringar avsågs ändringar i fråga om marks, byggnaders och anläggningars huvudsakliga användningsändamål, tex nyexploate- ring, naturomdanande företag, ändring av byggnads användning eller rivning av byggnad. För varje åtgärd skulle åtgärdens huvudsakliga
karaktär och omfattning anges i planen, tex att åtgärden avsåg uppförande av flerfamiljshus av viss typ med visst antal våningar för ett visst antal boende. Vidare skulle redovisas på karta vilket område som avsågs, åtgärdsområdet. I fråga om mark som inte var redovisad som åtgärdsområde innebar planen oförändrad markanvändning. Åtgärds- planen innebar på så sätt en reglering av kommunens hela område. Ändringar inom ramen för pågående markanvändning, t ex uppförande av mindre gårdsbyggnad på en redan bebyggd villatomt, reglerades inte i planen.
Det förutsattes att översiktliga markanvändningsplaner med längre tidsperspektiv upprättades i kommunen som underlag för den här angivna åtgärdsplanen. Dessa markanvändningsplaner, som benämndes utred- ningsplaner, ansågs emellertid inte behöva lagregleras i större utsträck- ning. I stort sett kunde det överlämnas till kommunerna att upprätta utredningsplanerna och bestämma om deras beskaffenhet. Planerna skulle inte ha några omedelbara rättsliga effekter. Vissa bestämmelser angående förfarandet för samordning mellan statliga och kommunala intressen i planerna förutsattes bli behövliga, men innehållet i dessa bestämmelser var inte skisserat.
Åtgärdsplanen skulle upprättas under kommunstyrelsens ledning, antas av kommunens fullmäktige och fastställas av statlig myndighet. Till grund skulle ligga bl a kommunens sociala och ekonomiska program, dess översiktliga fysiska markanvändningsplaner samt uppgifter om olika allmänna och enskilda huvudmäns utbyggnadsönskemål. Samordningen med kommunens ekonomiska planering låg bakom tanken på att åtgärdsplanen skulle upprättas årligen. Behandlingen förutsattes bli knuten till budgetbehandlingen i kommunen. Samråd med företrädare för statliga intressen skulle äga rum men den statliga fastställelseprövning- en skulle vara begränsad till vissa kommunövergripande aspekter.
Den gällande planen skulle ha rättsverkan gentemot markägare och andra berörda. I princip var planen ett uttryck för ett ställningstagande från kommunen som innebar att iplanen upptagen åtgärd faktiskt skulle genomföras. Rättsverkan bestod därför inte bara i att planen gav rätt att genomföra de miljöförändringar som planen angav utan planen innebar också en principiell skyldighet att genomföra åtgärden i fråga. Rätten och skyldigheten att svara för genomförandet ankom i vissa fall på mark- ägaren men i vissa fall på annan, som i så fall var angiven i planen som huvudman för åtgärden. I den mån annan än markägaren var huvudman gav planen behövlig lösningsrätt till marken. Planen angav också i grova drag en bindande turordning för genomförandet. Därigenom blev tidpunkten för påbörjandet av viss genomförandeåtgärd inom planperio- den bestämd genom planen, dock inte noggrannare än till ett tidsintervall av storleksordningen två år.
Förutom miljöförändringar skulle planen också reglera frågor om skyldighet att vårda och underhålla den befintliga miljön. Bestämmelser om vård och underhåll skulle kunna tas upp i planen. Derlna funktion redovisades emellertid inte närmare i planlagsskissen.
Huvudsyftena med den här beskrivna åtgärdsplanen var två. Planen
skulle för det första utgöra ett samlat uttryck för det allmännas ställningstaganden i fråga om förändringar av markanvändningen och den yttre miljön i kommunen. Ställningstagandena skulle vara anpassade'till kommunens sociala och ekonomiska planering och skulle därför bara avse en tidsperiod av sådan längd som kunde överblickas också inom ramen för en flerårsplanering avseende sociala mål och ekonomiska resurser. För det andra skulle åtgärdsplanen ge det allmänna alla de befogenheter i förhållande till olika enskilda intressenter som behövdes för att säkra genomförandet.
Det förutsattes att genomförandet av de miljöförändringsåtgärder som var upptagna i åtgärdsplanen skulle föregås av en detaljplanemässig prövning av varje särskild åtgärd. Denna prövning skulle avse de ifrågavarande byggnadernas eller anläggningarnas detaljlokalisering och miljömässiga utformning. Också naturomdanande företag skulle undergå en motsvarande prövning. Både i fråga om byggnader och anläggningar och i fråga om naturomdanande företag gällde emellertid att gränsdrag- ningen mellan den tilltänkta planlagens bestämmelser om detaljprövning och förefintlig speciallagstiftning, tex NVL, inte var föremål för någon egentlig behandling i planlagsskissen. Dessa frågor avsågs bli lösta senare.
Slutligen förutsattes existensen av en tekniskt inriktad byggnadslovs- prövning. Också denna fråga låg emellertid utanför planlagsskissen.
Planlagsskissen förutsatte ett system för att reglera ersättning till det allmänna för dess kostnader för samhällsbyggandet och för värdet av byggnadsrätter och fastighetens läge. Något förslag till ett sådant system ingick emellertid inte i planlagsskissen.
Till följd av de befogenheter som förutsattes inom ramen för planlagsskissen skulle någon fristående lag om bostadssanering sannolikt inte behövas. Vidare skulle planlagsskissen också i huvudsak tillgodose behovet av regler om expropriation. Någon särskild expropriationslag ansågs därför inte behövas.
Det bör framhållas att planlagsskissen på väsentliga punkter avvek från den skiss till nytt plansystem som fanns redovisad i bygglagutredningens direktiv. Planlagsskissen var, som förut berörts, uppbyggd med utgångs- punkt i vissa uttalanden av mera allmän innebörd som finns i direktiven.
5.4. Vissa synpunkter som kommit fram vid försöksverksam- heten avseende planlagsskissen
5.4.1. Inledning
Den försöksverksamhet i fyra kommuner som har berörts i det föregående (avsnitt 4.4) syftade till att få den nyss beskrivna planlagsskis- sen prövad i vissa avseenden. Det finns därför anledning att här redovisa vissa erfarenheter från försöksverksamheten.
Försöksverksamheten syftade från början inte till att få fram en principiell värdering av planlagsskissen som helhet eller av de motiv som
skissen byggde på. Syftet var främst att få skissen prövad med avseende på en rad enskildheter i de skisserade nya styrningsfunktionerna av så pass detaljmässig karaktär att de inte kan beröras i förevarande sammanhang. I syftet ingick också att få skissen prövad med avseende på praktiska tillämpningssynpunkter. Under försöksverksamhetens fortgång visade det sig emellertid ändamålsenligt att låta arbetsgrupperna redovisa mera allmänna synpunkter på planlagsskissen. Framställningen i det följande begränsar sig till en översikt över synpunkter som i anledning härav kommit fram från arbetsgrupperna angående huvuddragen i planlagsskissen. Det bör framhållas att underlaget för redovisningen är heterogent därför att arbetsgrupperna dels haft i viss mån skilda arbetsuppgifter och dels kunnat i betydande utsträckning själva bestäm- ma vilka delar av planlagsskissen de skulle lägga synpunkter på utöver vissa obligatoriska testfrågor.
5.4.2. Synpunkter
Försöksverksamheten syftade som förut framgått inte till att få fram allmänna bedömningar från arbetsgruppernas sida när det gällde planlags- skissens inriktning på genom förandefrågor och nya medel för styrning av genomförandet. Vissa synpunkter av sådant slag har emellertid anförts. Eftersom dessa kan ha visst intresse redovisas de här, men man bör ha klart för sig att bakgrunden till att inte flera allmänt värderande synpunkter av detta slag kommit fram är att några direkta frågor av detta slag inte ställdes till arbetsgrupperna.
I fråga om planering och genomförande för bostadsändamål framhölls bla följande. Vad som brister i gällande regelsystem är framför allt samhällets praktiska möjligheter till ”positiv styrning”, dvs dess möjlig- heter att verkligen få bostadsprojekt som är angelägna från tids— och lokaliseringssynpunkt till stånd. I en av försökskommunerna talade flera skäl för att nyproduktionen av tyngre bostadsbebyggelse inom den närmaste tioårsperioden borde ske på saneringsmogna eller dåligt utnyttja- de områden inom den egentliga tätorten. En långsiktig och öppen planering med denna inriktning ansågs enligt arbetsgruppens uppfattning för närvarande knappast kunna ske. Som skäl härför hänvisade arbets— gruppen till markspekulationsintressena, vilka inte kunde bemåstras med expropriationslagen på grund av den osäkerhet som är förknippad med expropriationsförfarandets utsträckning i tiden. De i planlagsskissen upptagna genomförandemedlen ansågs därför i denna situation som en nödvändig bakgrund för en meningsfull och öppen planering inte bara inom bostadssektorn. De skisserade ”positiva styrmedlen” bedömdes medföra förbättringar också när det gäller bl a byggnader och anlägg- ningar för allmänna ändamål och för industriändamål. Sammanfattnings- vis ansågs i detta yttrande bla att de skisserade genomförandemedlen förbättrade kommunens möjligheter att inom ramen för en tidsbunden planering förverkliga angelägna projekt och åtgärder.
Planlagsskissens betoning av genomförandefrågorna blev emellertid även kritiserad. Om den rättsliga regleringen av markanvändningen helt
koncentreras till instrument av typen åtgärds- eller genomförandeplaner samtidigt som de översiktliga fysiska planerna bara får karaktär av utredningsplaner utan bindande effekt ansågs det finnas risk att den översiktliga fysiska planeringen skulle förlora sin styrande funktion. Det ansågs kunna ge upphov till en tendens att miljöförändrande åtgärder som föranleds av enskilt initiativ aktualiseras relativt sent och utan vederbörlig förankring i de fysiska översiktsplanerna. Därför efterlystes ett rättsligt reglerande planinstitut som kunde förena vissa delar av kom- munens utredningsplanering med den mer speciellt reglerande åtgärds- eller genomförandeplanen.
Allmänna värderingar av de skisserade formerna för samordning mellan social, ekonomisk och fysisk planering gjordes bara i begränsad män i yttrandena över försöksverksamheten. En allmänt positiv inställning till kommunstyrelsens skisserade centrala roll kan emellertid noteras. Sålun- da framhölls som en av skissens viktigaste fördelar att all fysisk planering inom kommunen skulle samordnas under en huvudman och kopplas till den sociala och ekonomiska planeringen. Vidare ströks under att det finns ett starkt uttalat behov av att det sker en samordning av social, ekonomisk och fysisk planering. I dag sker samordningen av dessa sektorers översiktliga och långsiktiga planer informellt, men det finns behov av att fastare former utvecklas. Beskaffenheten av den samordning som planlagsskissen innebar analyserades på följande sätt. Det är nödvändigt att skilja på huruvida de föreslagna åtgärdsplanerna skall vara tidsmässigt, genomförandemässigt och rättsligt bindande för dels fysisk, dels ekonomisk och dels social planering. Planlagsskissen redovisade bara ett alternativ som gav intryck av att bli starkt bindande för dels alla tre sektorerna och dels från verkställighetssynpunkt. Det föreföll möjligt och ansågs vara önskvärt att det för var och en av dessa tre sektorer anges alternativ för hur starkt bindande respektive plan skall vara.
Den tidsmässiga samordningen med statliga anläggningsinvesteringar berördes också. Den skisserade åtgärdsplanen föreföll enligt ett yttrande att vara ett instrument väl ägnat att skapa större klarhet i många av kommunens externa planeringsförutsättningar. Det skulle dock krävas
dels att ett organ som har att svara för en anläggningsåtgärd av stor och central betydelse för andra planerande instanser kan tvingas att ta upp denna åtgärd i åtgärdsplan på ett tidigt stadium och dels att åtgärdsåta- ganden av detta slag görs i hög grad juridiskt bindande. Lagstiftningen måste därför kräva en långsiktigare och säkrare planering också av statliga organ.
De praktiska bedömningarna av det skisserade åtgärdsplaneförfarandet anknöt främst till vissa delfrågeställningar, men arbetsgrupperna har också redovisat vissa sammanfattande synpunkter. Ett genomgående drag var att åtgärdsplanläggningen bedömdes som en resursmässigt och organisatoriskt krävande uppgift för kommunerna. En annan genomgåen- de bedömning var att förfarandet inte inrymde tillräckliga möjligheter att successivt ta upp till avgörande miljöförändringar under enskilt huvud- mannaskap som aktualiseras och som inte hade kunnat förutses i den gällande åtgärdsplanen. Det kan gälla dels miljöförändringar av mindre
betydelse men med stor frekvens, t ex spridd bebyggelse för bostads- eller fritidsändamål, och dels åtgärder av såväl större som mindre omfattning som aktualiseras med kort varsel, t ex vissa industrietableringar.
Den i planlagsskissen föreslagna ordningen att planen med rättsverk- ningar skulle beslutas normalt en gång varje år och att beslutet skulle fattas av kommunfullmäktige har föranlett flera uttalanden från arbetsgrupper- na. Sålunda dras den slutsatsen att planlagsskissen medför en starkt ökad arbetsvolym som ställer krav på ökade kommunala personalresurser och en kraftigt ökad arbetsinsats från förtroendemännen. För flertalet ärenden bedömdes planlagsskissen innebära en förlängd handläggningstid. Det ansågs också olägligt att det skisserade förfarandet för samordning mellan kommunens sociala, ekonomiska och fysiska planering inte gav möjlighet att under det årliga arbetet med åtgärdsplan företa omarbet- ningar av planen. Det hårt pressade tidschemat — som bl a berodde på nödvändigheten av samordning med kommunens budgetbehandling och behovet av tidsmässig anpassning till den årliga statliga fastställelsepröv- ningen — ansågs sålunda inte ge något utrymme för revidering och åter- koppling under behandlingstiden. I annat sammanhang pekades på att man riskerar att tidsintervallet mellan ansökan och byggstart kunde bli ett och ett halvt till två år. I en sammanfattande bedömning framhölls som negativa konsekvenser av planlagsskissen i nu berörda avseenden att en utökning av den kommunala administrationen skulle bli ofrånkomlig och att behandlingen av vissa mindre miljöförändringar föreföll att bli onödigt trög och tidsödande.
Då det efterlysts ett rättsligt reglerande planinstitut på den grunden att den översiktliga fysiska planeringen annars riskerar att förlora sin styrande funktion har som skäl för detta önskemål också anförts att utan generellt verkande planinstrument och ändamålsenliga avgränsningar av vad som skall tas upp i åtgärdsplan antalet åtgärder i dessa planer kommer att bli ohanterligt stort. Endast åtgärder som avviker från vissa givna ramar ansågs därför böra regleras genom åtgärdsplan. Planeringen skulle annars komma att bli alltför tungrodd både för kommunen och för de enskilda sökandena.
Som bakgrund till yttrandena bör här läggas till följande. Planlagsskis- sen gav möjlighet att i vissa fall lämna utrymme i åtgärdsplan för kommande miljöförändringar utan att åtgärderna behövde preciseras i fråga om huvudman och genomförandetidpunkt. Åtgärdsplanen fick i dessa avseenden närmast samma karaktär som en stads- eller byggnads- plan enligt nu gällande system. Åtskilliga synpunkter från arbetsgrupper- na anknöt till den närmare avgränsningen av de grupper av miljöföränd- ringar som på detta sätt skulle kunna behandlas på enklare sätt i åtgärdsplan liksom till frågan om olika tänkbara behandlingsrutiner. Det finns emellertid inte här anledning att gå in på dessa frågor. Sammanfatt- ningsvis torde kunna sägas att de skisserade uppmjukningarna i åtgärds- planeförfarandet inte bedömdes ha sådan räckvidd att de rubbade grunden för den anförda nyss refererade kritiken.
När det gäller planlagstiftningens materiella räckvidd hade ingen av arbetsgrupperna några grundläggande invändningar mot planlagsskissens
innehåll. Man ansåg lämpligt att planläggningen skall avse miljöföränd- ringen i stort och inte vara begränsad till byggandet och markanvänd- ningsfrågor med anknytning till byggande. Arbetsgrupperna lade fram åtskilliga synpunkter i anslutning till olika praktikfall och i anslutning till den katalog över olika slag av miljöförändringar som ingår i planlagsskis- sen. Dessa frågor kan emellertid förbigås här.
Den översiktliga fysiska planeringens ställning enligt planlagsskissen bedömdes olika av arbetsgrupperna. Enighet förelåg emellertid om behovet av översiktliga fysiska planer som underlag för åtgärdsplanlägg- ningen.
För två av arbetsgrupperna ingick det i försöksverksamheten att upprätta modellförslag till utredningsplaner avseende markanvändningen inom större områden med spridd bebyggelse. Den ena av dessa arbetsgrupper var kritisk mot att utredningsplanerna inte avsågs få några bindande verkningar enligt planlagsskissen. Denna kritik har redovisats i det föregående i anslutning till frågan om planlagsskissens allmänna inriktning och frågan om det praktiska förfarandet vid tillämpningen. Den andra arbetsgruppen hade däremot inga invändningar i berörda avseende. Denna arbetsgrupp gjorde bedömningen att de kommunom- spännande utredningsplanerna i tid aktualiserar hela kommunens plan- problematik och därmed ger underlag för rättvisa avvägningar mellan olika intressen.
De båda övriga arbetsgruppernas verksamhet omfattade bl a upprättan- de av fysiska utredningsplaner för vissa områden med befintlig äldre samlad bebyggelse. Den ena av dessa arbetsgrupper pekade i sin sammanfattning på de s k dispositionsplanerna, som har utvecklat sigi praxis vid sidan av de nu lagreglerade planinstituten. Arbetsgruppen ansåg det vara av intresse att utreda möjligheterna att ge dessa planer vissa rättsverkningar. En starkare ställning för den översiktliga planläggningen torde enligt denna arbetsgrupp medföra möjlighet till ökad lokal bestämmanderätt i detaljplanläggningen. Den andra arbetsgruppen redo- visade inga erinringar mot planlagsskissens förslag i fråga om de översiktliga planernas rättsliga ställning. Arbetsgruppen noterade som en fördel med det skisserade systemet att utredningsplaner föreskrivs men inte behöver sammanställas till en formell generalplan.
Planlagsskissens förslag till nya rättsliga plangenomförandemedel för kommunerna innebar en förändring av markägarnas ställning i plan- genomförandeprocessen. Det ingick inte i försöksverksamheten att göra någon allmän värdering av denna effekt. Mot denna bakgrund är det naturligt att arbetsgrupperna bara i mycket ringa utsträckning berör frågan om markägarnas ställning. De begränsade synpunkter som redo- visas faller utanför ramen för denna framställning.
Frågan om formerna för medborgarinsyn och frågan om betingelserna för förtroendemannainflytandet i planprocessen låg i stort sett utanför ramen för försöksverksamheten, men en av arbetsgrupperna redovisade ändå vissa bedömningar av planlagsskissen från dessa synpunkter. Det bör framhållas att dessa bedömningar vilar på ett ofullständigt underlag, eftersom de här aktuella frågorna i stort sett inte hade behandlats i
planlagsskissen. Bedömningarna anknöt till åtgärdsplaneförfarandets all- männa uppbyggnad.
Den åsyftade arbetsgruppen framhöll i anslutning till att planlagsskis- sen betonade vikten av att anpassa miljöfrågornas behandling till bestämda sociala mål att det i kommunerna finns ett behov av att klarare redovisa målsättningar och att angivandet av mål är en förutsättning för omvärderingar i den kontinuerliga planeringen. Angivandet av mål ger utökade och bättre förutsättningar för förtroendemannainflytande, anser arbetsgruppen. I detta avseende bedömdes alltså planlagsskissen positivt. Samtidigt kritiserades emellertid planlagsskissen i ett annat avseende. Arbetsgruppen pekade på att dagens lagstiftning _ delvis beroende av tillämpning — medger ett omfattande förtroendemannainflytande. Vid den årliga behandlingen av åtgärdsplan enligt planlagsskissen bedömdes emellertid tidsutrymmet för förtroendemännens deltagande bli så begrän- sat att förtroendemannainflytandet i realiteten skulle minskas enligt arbetsgruppens uppfattning. Även med beaktande av den förtroende- mannabehandling som den översiktliga planeringen på olika nivåer förutsattes skola undergå blev arbetsgruppens slutsats att förtroendeman- nainflytandet borde ges bättre utrymme än som föreslogs i planlagsskissen. De snäva tidsramarna vid den årliga åtgärdsplanebehandlingen ansågs också medföra att det skulle bli svårt att hinna följa upp synpunkter som kommer in från invånarna i berörda delar av kommunen. Tidsutrymmet bedömdes räcka bara för smärre ändringar under pågående åtgärdsplan- läggning. Arbetsgruppen ansåg också att åtgärdsplanen med sitt omfång och sina bilagor skulle komma att utgöra ett svåröverskådligt dokument för allmänhet och förtroendevalda.
5.5. Överväganden rörande utredningsarbetets inriktning
De erfarenheter som vanns vid kontakterna med arbetsgrupperna i försökskommunerna och de synpunkter som fördes fram i deras yttranden visade att planlagsskissen innehöll vissa inslag som ansågs gynnsamma. Erfarenheterna gav emellertid även vid handen att det i planlagsskissen angivna systemet inte till alla delar fyllde de aktuella reformbehoven. Vidare syntes många av de idéer som förts fram i planlagsskissen vara svårtillgängliga för de i kommunerna verksamma förtroende- och tjänstemännen.
Då erfarenheterna från försöksverksamheten inte var odelat positiva hade bygglagutredningen att mot bakgrund av de i avsnitt 5.2 antagna reformbehoven ta ställning till frågan om den allmänna inriktningen av det förslag som skulle läggas fram i ett blivande betänkande. Tre handlingslinjer kunde därvid vara tänkbara. Arbetet skulle kunna fortsätta på att utveckla planlagsskissen under beaktande av de erfaren- heter som vunnits vid försöksverksamheten och komplettera den i de delar som inte utarbetats tidigare, tex beträffande det system av ersättningar till det allmänna som var tänkt att anknytas till systemet. Planlagsskissen avvek, som redan tidigare framhållits, från det plansystem
som skisserats i utredningens direktiv. En andra handlingslinje var därför att närmare undersöka möjligheterna att utforma en lagstiftning och ett plansystem med utgångspunkt i direktiven. I svar som lämnats vid bygglagutredningens enkäter (jfr avsnitt 4.2.2) har framhållits att den nuvarande byggnadslagstiftningen har många förtjänster. Liknande syn- punkter kom fram vid försöksverksamheten. En tredje handlingsmöjlig— het skulle därför kunna vara att med utgångspunkt i nu gällande lagstiftning vidta sådana ändringar som tillgodoser de mest trängande reformbehoven.
Den från principiell synpunkt viktigaste luckan i planlagsskissen avsåg det nyss nämnda ersättningssystemet. För att bättre kunna bedöma möjligheterna att gå vidare på den linje som påbörjats i och med planlagsskissen färdigställdes inom bygglagutredningens sekretariat ett mycket preliminärt utkast till hur ett sådant system skulle kunna utformas.
Utgångspunkten för utkastet var den i planlagsskissen angivna omstän- digheten att byggnadsrätten skulle ges en annan ställning än för närvarande. I anslutning härtill skulle det vara möjligt att ompröva möjligheterna att fördela det ekonomiska utfallet av byggnadsrättens genomförande. Ett motiv för att åstadkomma en ny ordning härför var att markvärdestegringar kan få återverkan på kommunernas reella möjligheter att styra utbyggnaden och omdaningen. Enligt utkastet borde rätten att tillgodogöra sig den markvärdestegring som blir följden av det allmännas egna planerande och ekonomiska insatser genom vissa avgifter föras över till det allmänna. Denna rätt skulle tillkomma det allmänna oavsett vem som var markägare. Avsikten var att kommunerna utan att behöva förvärva mark skulle kunna leda förverkligandet av samhälls- byggandet och samhällsomdaningen i samma utsträckning som de vid nuvarande förhållanden kan göra genom att förvärva marken.
Frågan om ett system med avgifter med ovan angiven inriktning skulle inte bara beröra kommunerna utan även staten eftersom mark- eller lägesvärdena beror också av bl a statliga investeringar, tex de allmänna vägarna. Mot denna bakgrund borde enligt utkastet diskuteras hur de inflytande avgifterna skulle fördelas mellan staten och kommunerna. Den statliga delen av avgiften ansågs om man så önskade kunna ges en regionalpolitisk funktion.
Den mest grundläggande olikheten mellan å ena sidan en på nyss nämnt sätt utvecklad planlagsskiss och å andra sidan nuvarande lagstift- ning och en lagstiftning i huvudsaklig överensstämmelse med det plansystem som skisseras i direktiven gällde byggnadsrättens ställning och den därmed sammanhängande avgiftsfrågan.
Bakom tankegången om byggnadsrättens förändrade relation till markägandet låg i första hand ett önskemål att förbättra genomförande- möjligheterna. Detta önskemål har också varit bestämmande för att enligt planlagsskissen samtliga rättsliga avgöranden samlats till avgörande vid ett tillfälle varje år i anslutning till kommunens budgetbehandling.
Tillkomsten av planlagsskissen präglades av den situation som rådde då direktiven meddelades. Bygglagutredningen erinrar om att därefter
inträffat betydelsefulla förändringar rörande samhällets möjligheter att styra genomförandet av samhällsintentioner då det gäller markanvänd- ningen och tillgodoseende av väsentliga bostadssociala syften. Bygglagut- redningen åsyftar här främst den nya expropriationslagen och bostads- saneringslagen. Enligt bygglagutredningens mening har härigenom skapats avsevärda förbättringar i nu nämnda hänseenden. En riktig tillämpning av dessa lagar leder till goda resultat i strävandena att genomföra samhällets intentioner. Enligt bygglagutredningens mening fanns det anledning att avvakta erfarenheter av den praktiska tillämp- ningen av de nya lagarna innan mera väsentliga ändringar vidtogs beträffande genomförandemedlen.
Den rättsliga konstruktion som byggnadsrätten föreslogs få enligt planlagsskissen var, med bortseende från den därmed sammanhängande avgiftsfrågan, ingenting annat än en expropriationsrätt av ett delvis nytt slag och med nya hanteringsordningar. Bygglagutredningen har ansett det utomordentligt tveksamt om förslaget kan anses godtagbart från rätts- säkerhetssynpunkter. En konstruktion av byggnadsrättens ställning på sätt som angivits i planlagsskissen innebär visserligen att samhället får bättre genomförandemöjligheter i förhållande till markägarna. För att systemet skall fungera också när kommunen inte är huvudman för genom- förandet blir man emellertid beroende av att andra enskilda huvudmän visar intresse att delta. Om så inte blir fallet måste kommunerna även fortsättningsvis bedriva en aktiv markförvärvspolitik för att garantera genomförandet. Vidare kan de som är intresserade i större eller mindre mån påverka kommunens beslut rörande utformningen av den planerade åtgärden. Enligt bygglagutredningens bedömning skulle en aktiv mark- politik från kommunen, där kommunen köper den mark som är väsentlig från samhällsutbyggnadssynpunkt, vara en bättre metod än det i planlagsskissen anvisade systemet för att tillgodose de väsentliga allmänna intressena i samband med samhällsutbyggnaden. Även om lagstiftningen rörande byggnadsrättens ställning och regler om genomförandeskyldighet skulle utformas i huvudsaklig överensstämmelse med planlagsskissen föreföll det enligt bygglagutredningens mening antagligt att kommunen i många fall ändå lämpligen borde gå in och engagera sig genom markförvärv. Den föreslagna ordningen kunde således inte helt ersätta önskemålet om en aktiv kommunal markpolitik men innehöll inte några regler som påtagligt underlättade en sådan. Förändringen av byggnads- rättens ställning bedömdes därför inte få den avgörande betydelse för genomförandefrågorna som man i första hand kan föreställa sig. En förändring av byggnadsrättens ställning på iplanlagsskissen förutsatt sätt bedömdes vidare medföra ett omfattande lagstiftningsarbete för att reglera byggnadsrätternas juridiska ställning och följdändringar i annan lagstiftning i betydande omfattning. Konsekvenserna för fastighetsmark- naden och fastighetskrediten bedömdes som svåröverskådliga. Då det syntes möjligt att utan en förändring av byggnadsrättens ställning åstadkomma avsevärda förbättringar fann bygglagutredningen att de här anförda skälen mot en reform av antytt slag var av sådan styrka att utredningsarbetet borde inriktas på att åstadkomma en lagstiftning som
vilar på samma grundtankar rörande byggnadsrättens ställning som nu gällande lagstiftning.
Ett genomförande av tankarna på en avgift med den inriktning som tidigare antytts bedömdes inte vara avhängigt av att byggnadsrätten gavs den juridiska ställning som planlagsskissen innebar. Enligt bygglagutred- ningens mening skulle en reform med den antydda inriktningen bli av mycket ingripande natur på vida områden utanför den egentliga planlagsstiftningen. Den skulle behöva föregås av bedömningar angående olika följdverkningar bl a av samhällsekonomisk, skatteekonomisk och fördelningspolitisk art. Det skulle vara nödvändigt att lägga ned ett tämligen omfattande arbete på att utforma ett system med avgifter på sådant sätt att verkningarna i olika avseenden kunde beräknas och så att systemet kunde inriktas på de effekter som var önskvärda. Bygglagutred- ningen ansåg sig inte ha förutsättningar att göra detta. En sådan uppläggning av arbetet skulle enligt utredningens mening också kräva avsevärd tid och leda utanför ramen för utredningsdirektiven.
På grund härav fann bygglagutredningen att utredningsarbetet inte borde inriktas på att åstadkomma en lagstiftning som innehåller ett avgiftssystem av den vidsträckta art som angivits i det tidigare nämnda utkastet. Målsättningen för utredningsarbetet skulle i stället vara att åstadkomma sådana regler om markavståenden och ersättning till det allmänna som gör det möjligt för kommunerna att erhålla kompensation för sina utgifter i samband med samhällsbyggandet.
En annan karaktäristisk egenskap hos planlagsskissen var dess mycket starka bindning till kommunernas budgetbehandling. Bygglagutredningen bedömde att den i planlagsskissen föreslagna hanteringsordningen med en årlig omprövning av de åtgärder som avsågs bli genomförda var i och för sig ändamålsenlig beträffande alla de förändringar som det ankommer på kommunen att verkställa. Många av de åtgärder som skall vidtas i samband med samhällsbyggandet har emellertid annan huvudman än kommunen. Hit hör staten såsom ansvarig för betydelsefulla investeringar och hit hör olika enskilda personer och företag. Av rapporterna från försökskommunerna framgår också att detta samband har uppmärksam- mats och det har förutsatts att det skall tillskapas möjligheter att styra de statliga organ som sköter investeringar. Enligt bygglagutredningens mening skulle även en motsvarande ordning i och för sig vara behövlig såvitt avser de enskilda investerarnas handlande. Sådana möjligheter syntes inte vara möjliga att tillskapa genom rättsliga regler. Planlagsskis- sen innebar också att det skulle föreligga skyldighet att utföra alla de i åtgärdsplanen intagna åtgärderna inom en i förväg bestämd tidsperiod om två år. Även om sambandet mellan den fysiska planläggningen och kommunens ekonomiska planering är mycket starkt skall dock inom ramen för den fysiska planeringen och planläggningen behandlas många frågor som inte har direkt samband med kommunens ekonomi. Den i planlagsskissen föreslagna starka kopplingen till kommunens ekonomiska rutiner kunde enligt bygglagutredningens mening medföra att miljöut- formningsaspekterna kom i skymundan.
Erfarenheterna från den tid 'som förflutit under utredningens arbete
hade visat att behoven av att göra förändringar i den tidsmässiga planeringen är betydligt större än vad som förutsattes vid utform- ningen av planlagsskissen. Detta beror på konjunkturvariationerna och statens önskemål att i vissa konjunktursvackor tidigarelägga projekt som annars var avsedda att utföras vid senare tillfälle ävensom önskemål från olika enskilda företagare att i samband med högkonjunktur tidigarelägga projekt eller i samband med lågkonjunktur senarelägga projekt. Enligt bygglagutredningens mening måste ett regelsystem beträf- fande byggande och andra markförändringar vara uppbyggt så att hänsyn till nu antydda förhållanden kan tas utan onödiga administrativa besvärligheter. Den i planlagsskissen valda metoden för att åstadkomma koppling av den fysiska planeringen till kommunernas ekonomiska planering bedömdes därför inte böra vidareutvecklas inom ramen för bygglagutredningens arbete. Arbetet ansågs i stället böra inriktas på att genom en lämplig utformning av beslutsprocessen åstadkomma bästa möjliga förutsättningar för den samordning som behövs på den kommu- nala sidan samtidigt som det skapas lämpliga handlingsutrymmen då det gäller statens och de enskildas insatser. Detta bedömdes kunna ske om kommunstyrelsen gavs ett större inflytande vid den kommunala behand- lingen av planläggningsfrågorna.
En fråga som tilldragit sig stort intresse i samband med tillsättandet av bygglagutredningen och även under tiden därefter är medborgarinflytan- dets utformning i beslutsprocessen då det gäller markanvändning och byggande. Bygglagutredningen har i avsnitt 5.2.2 uttalat att lagstiftningen bör utformas så att de personer och organisationer som anser sig ha synpunkter att framföra i olika planläggningsfrågor får möjlighet att framföra dessa synpunkter på sådant sätt och vid sådan tid att synpunkterna kan bli beaktade i planläggningsproceduren. Erfarenheter- na visar att det ofta har förelegat svårigheter att engagera dem som har synpunkter att framföra på ett tidigt stadium i beslutsprocessen, dvs då frågorna fortfarande ligger under utredning. Enligt bygglagutredningens mening beror detta på att intresset helt naturligt i första hand knyter sig till de formella beslutstillfällena. Enligt planlagsskissen förelåg endast ett formaliserat beslutstillfälle nämligen vid den årliga prövningen av åtgärdsplanen. Då denna avsågs bli nära kopplad till genomförandet torde det alltid vara svårt att i detta skede tillgodose sådana opinioner som kan komma fram hos en bredare allmänhet. Avsikten med planlagsskissen var visserligen att många betydelsefulla frågor skulle beslutas i de 5 k utredningsplanerna. Om dessa planer inte gavs vissa bindande verkningar och en viss reglerad hanteringsordning var det enligt bygglagutredningens mening stor risk att medborgarintresset i verkligheten skulle komma till tals först i samband med behandlingen av åtgärdsbesluten vilket bedömdes vara alldeles för sent. På grund härav fann bygglagutredningen att arbetet borde inriktas på att tillskapa vissa regler om översiktliga planer med formell ställning.
En fråga som tilldragit sig allt större intresse är frågan om hushållning med mark och vatten. Den nu pågående första omgången av en fysisk riksplanering är ett uttryck härför. Vid beaktande av dessa intressen är
det frågan om överväganden som i stor utsträckning skall göras av såväl stat som kommun. Bygglagutredningen har tidigare i avsnitt 5.2.2 framhållit flera omständigheter som visar det önskvärda i att den översiktliga planeringen stärks. Härför talade också intresset av att åstadkomma en mera sammanvägd bedömning av det allmännas synpunk- ter på markhushållningen i allmänhet. Även dessa frågor syntes bli bäst behandlade inom ramen för en mera formaliserad översiktlig plan. Enligt bygglagutredningens bedömning skulle avvägningarna rörande markhus- hållningen kunna ske bäst inom ramen för ett plansystem som omfattar ett visst mått av obligatorisk planläggning av all mark. Till en sådan bedömdes det också möjligt att knyta sådana förfaranderegler som gör det möjligt för alla intresserade att ge sina synpunkter på markanvänd- ningen och göra det möjligt att få dessa synpunkter beaktade vid den sammanvägning som planläggningen syftar till.
En väsentlig grundförutsättning för arbetet ansåg bygglagutredningen därför vara att den översiktliga planläggningen skulle stärkas i den framtida lagstiftningen. Härigenom skulle det också bli möjligt att dela upp beslutsprocessen rörande markanvändningsfrågor och byggande i lämpliga etapper så att frågorna kan bli föremål för meningsfull debatt och hantering.
Om utredningens reformförslag skulle grundas på gällande förutsätt- ningar i fråga om byggnadsrättens ställning fanns det enligt utredningens mening inte anledning att gå ifrån den nuvarande lagstiftningens huvudsakliga inriktning när det gäller beskaffenheten av de rättsliga medlen. Det ansågs knappast möjligt att förskjuta tyngdpunkten i den rättsliga regleringen av markanvändningen i riktning mot beslutsformer som omedelbart tar sikte på själva genomförandet på ett så markerat sätt som skett i planlagsskissen. Dessutom syntes det vara ändamålsenligt att i högre grad än som förutsattes i planlagsskissen och gällande rätt förlägga ställningstagandena i markanvändningsfrågorna till det skede som de översiktliga fysiska planerna representerar. En sådan teknik bedömdes ge bättre betingelser för medborgarinflytandet, för avvägningar som behövs mellan statliga och kommunala intressen och för att i behövlig utsträckning och i ett lämpligt skede få till stånd ställningstaganden som binder markägarna. Erfarenheterna från försöksverksamheten ansågs i någon mån —— även om stor försiktighet var motiverad när det gällde att dra slutsatser av denna verksamhet — visa att det i anslutning till genomförandeprocessen inte skulle finnas tillräcklig tid för sådana ändringar i ställningstagandena som kunde visa sig önskvärda till följd av meningsbrytningar i markanvändningsfrågorna. De här angivna utgångspunkterna för arbetet gav vid handen att arbetet inte lämpligen borde inriktas på att bygga vidare på den linje som påbörjats genom planlagsskissen. Då gällande lagstiftning i huvudsak är uppbyggd för att reglera bebyggelsesituationer ansågs det inte vara en ändamålsenlig väg att inom ramen för denna göra de ändringar och tillägg som ansågs behövliga. Speciellt svårt bedömdes det bli att i så fall tillgodose de mer renodlade markhushållningsfrågorna. Det i utred- ningens direktiv skisserade plansystemet bedömdes mot bakgrund av
enkät och försöksverksamhet i flera hänseenden vara ändamålsenligt för att tillgodose de krav som man borde ställa på en blivande lagstiftnings regelsystem. På grund härav beslöt utredningen att bedriva det fortsatta arbetet med den målsättningen att utredningen skulle lägga fram ett förslag till helt ny lagstiftning rörande markanvändning och byggande. Arbetet inriktades i första hand på att närmare undersöka och pröva det i direktiven angivna plansystemet för att med detta som grund åstadkom- ma ett modernt och ändamålsenligt planläggningssystem i en framtida lagstiftning.
6. Lagstiftningens syfte
6.1. Inledning
Mot bakgrund av den roll som lagstiftningen bör ha enligt avsnitt 5 anges i detta avsnitt syftet med lagstiftningen. Här diskuteras frågorna om lagstiftningens utformning då det gäller att reglera bla relationter av rättslig art mellan stat och kommun å ena sidan samt markägarnaa och medborgarna å andra sidan. Vidare behandlas ett antal andra pumkter som en ny lagstiftning bör syfta till att tillgodose. Dessa behamdlas närmare i senare avsnitt av betänkandet. Avsnitt 6 är närmast att see som en sammanfattande inledning till bygglagutredningens förslag.
Frågan om lagstiftningens omfattning med avseende på de åtgärdezr och objekt som skall regleras behandlas i avsnitt 7. Där behandlas (också frågan om lagstiftningens räckvidd i förhållande till andra lagar.
6.2. Gällande ordning
Inom ramen för nu gällande regelsystem tillgodoses många av de intrressen som bygglagutredningen i avsnitt 5 angivit som väsentliga för lagstifftning. De tillgodoses emellertid inte i sin helhet inom ramen för BL. Väseentliga bestämmelser finns också i den därpå grundade B5 och i NVL, MIL och vissa andra lagar. Målet för alla dessa lagar är i större eller mnindre utsträckning detsamma. Målet kan helt allmänt sägas vara att se ttill att lokaliseringen och utformningen av bebyggelse och anläggningar förr olika verksamheter från olika synpunkter blir så lämplig som möjligtt. Den reglering som härigenom åstadkoms är en grundförutsättning för att åstadkomma välordnade samhällen. Målet är vidare att med hänssyn till det väldiga kapital som årligen binds i byggnader tillse att bebygggelsen blir så rationell som möjligt. Vidare skall krav på trafiksäkerhet ocbh krav på säkerhet i andra hänseenden tillgodoses för att skydda medbonrgarna från olycksfall. Hälsovården kräver också beaktande både då dett gäller byggnads yttre och inre anordning och vid planläggning av bebygggelse. Tidigare har därvid särskilt behov av godtagbara anläggningaar för vattenförsörjning och avlopp varit av stort intresse. Härtill har under senare tid kommit den ökade insikten om behovet av att rationellt '; kunna ordna tillgång till olika slag av samhällelig service, såsom skolor, sjuukvård
och renhållning. På bostadspolitikens område har ställts allt större krav på bostäders utformning och på deras belägenhet i förhållande till olika former av samhällelig service. Såvitt avser lagstiftning med avseende på byggnaders beskaffenhet tillgodoses också önskemål om ett effektivt arbetarskydd. Vid lokalisering och utformning av bebyggelse måste hänsyn tas till ett stort antal andra aktiviteter inom samhällets totala verksamhetsområde. Hit hör tex det militära försvarets, civilförsvarets och luftfartens intresse. Vidare kan hit räknas intresset av att få lämpligt belägna och utvecklingsbara områden för industriell expansion.
För att tillgodose friluftslivets behov och andra rekreativa behov måste inskränkningar ofta göras i rätten att utnyttja mark för byggnadsändamål eller för andra speciella verksamheter. Denna fråga har tidigare uppmärk— sammats inom ramen för BL men i samband med tillkomsten av NVL överfördes huvudvikten i detta hänseende till denna lag.
Behovet av bebyggelsereglering har från början gjort sig främst gällande med avseende på samhällsbildningar och tätbebyggelse. Med tätbebyggel- se förstås i BL samlad bebyggelse som nödvändiggör särskilda anord- ningar för tillgodoseende av gemensamma behov. Beträffande denna form av bebyggelse föreligger sedan 1947 ett grundläggande krav på planlägg- ning enligt BL. Inte heller den enstaka bebyggelsen, som i BL benämns glesbebyggelse, har emellertid ansetts kunna lämnas utan reglering. Som ett led i denna reglering har införts utomplansbestämmelser. I samband med den lagstiftning som tillkom i anledning av påbörjandet av den fysiska riksplaneringen har behovet av att reglera glesbebyggelsen ytter- ligare markerats och även för denna förutsätts nu att den skall ha föregåtts av en planmässig bedömning.
I anslutning till lagstiftningen om den fysiska riksplaneringen klar- gjordes också genom provisoriska ändringar i BL i avvaktan på bygglag- utredningens arbete att planering från rikssynpunkt borde föranleda speciella möjligheter för Kungl Maj:t att ingripa för att åstadkomma en för landet i dess helhet lämplig hushållning med mark och vatten.
Till de lagar som i vidsträckt mening påverkar utformningen av den miljö vari människorna vistas hör även väglagen. Vägnätets utbyggnad är en integrerad del av samhällsprocessen men vägplanläggningen hanteras enligt gällande regler i stor utsträckning fristående från den allmänna bebyggelseplaneringen i former som anvisas i väglagstiftningen.
BL och BS är som redan tidigare framhållits bara två av flera komponenter för att uppnå det här angivna målet. BL och BS tari huvudsak sikte på att reglera bebyggelsen och främst då dennas tillkomst. Syftet med BL och BS kan i huvudsak sägas vara att reglera de rättsliga relationerna mellan de parter som ansvarar för bebyggelsen, nämligen stat, kommun och fastighetsägare. Lagstiftningen innehåller regler som gör det möjligt för stat och kommun att gemensamt genom planläggning besluta var bebyggelse skall tillåtas växa upp. Genom utövandet av planläggningsinstituten kan också i viss utsträckning regleras när bebyg— gelsen skall få ske och även hur den skall utformas. Beträffande genomförandet av den planlagda bebyggelsen innehåller BL vissa påtryck- ningsmedel i form av skyldighet för kommun att vidta vissa åtgärder samt
skyldighet för fastighetsägare att betala kostnaderna härför. För att säkra genomförande i de fall fastighetsägarna inte är beredda att bygga enligt plan finns möjligheter för kommunerna att expropriera mark enligt ExL. Vid sidan härav finns också regler för hur enskilda byggnader skall utformas. Dessa regler har tillkommit för att åstadkomma vissa godtagba- ra egenskaper hos de enskilda byggnaderna för att i möjligaste mån försäkra dem som kommer att bo och verka inom olika bebyggelseområ- den en sådan standard som inledningsvis angivits vara den bebyggelsereg- lerande beslutsprocessens slutresultat. För att åstadkomma en tillförlitlig kontroll av att planer följs och att andra bestämmelser är uppfyllda innehåller BL och BS föreskrifter om byggnadslov för vissa byggnadsåt- gärder m m.
Som redan förut framhållits hör till de bebyggelsereglerande lagarna i vidsträckt bemärkelse även NVL. Denna lag syftar till att bevara vissa värdefulla naturområden och att styra bebyggelsen i vissa andra områden. Denna lagstiftning övertog vid sin tillkomst en del av de frågor som tidigare tillgodosågs inom ramen för BL. Orsaken härtill torde ha varit det ökade behovet av att tillvarata naturvårdsintresset och den omständigheten att kommunerna, som huvudmän för den då fortfarande bebyggelseinriktade fysiska planläggningen, saknade resurser och möjlig- heter för att åstadkomma ett effektivt tillvaratagande av naturvårdsintres- set.
ML:s huvudsakliga uppgift är att se till att en god miljö åstadkoms i anslutning till industriella anläggningar och att förhindra en olämplig lokalisering av sådana anläggningar. Att i ML givits särskilda prövningsreg- ler för dessa fall hänger bland annat samman med de invecklade och specialiserade tekniska spörsmål som där kommer upp till bedömande. Kommunerna har var för sig inte haft tillräckliga resurser för att kunna fullgöra den granskning som erfordras för att meddela tillstånd i dessa fall.
6.3. Reformkrav
De i de ursprungliga direktiven för bygglagutredningen angivna riktlinjer- na för en reform innebär inte någon principiell ändring av den roll som byggnadslagstiftningen skallspela i samband med miljöutformningen. Dock understryks behovet av planläggning av den fysiska miljöförändringen i stort, inte bara av byggnadsverksamhet i inskränkt mening. En väsentlig ändring åsyftas också genom att, utöver stat, kommun och fastighetsäga- re, även kommunmedlemmarna enligt direktiven bör ges möjlighet att utöva inflytande på beslut i markanvändningsfrågor.
Även i de av bygglagutredningen genomförda enkäterna har påtalats behovet av att vidga byggnadslagstiftningens tillämpningsområde till att omfatta inte bara bebyggelse. Sålunda har t ex lantmäteristyrelsen fram- hållit att det kan ifrågasättas om inte planfrågorna såvitt angår markan- vändning borde bli föremål för en såvitt möjlig enhetlig lagreglering. Detta har ansetts vara särskilt befogat därigenom att en total samordning
av alla resurser på den fysiska planeringens område inte är möjlig. En grundläggande lagstiftning anses därför kunna bli den samlande ram inom vilken vid tillämpningen en erforderlig samordning synes kunna förut- sättas komma till stånd. Frågan om byggande i tekniskt avseende har därvid ansetts kunna tas upp i annan lagstiftning. I ett annat yttrande har framhållits att byggnadsnämnden ansvarar för och skall samordna kom- munens fysiska planering. För att byggnadsnämnden med framgång skall kunna göra detta även på landskapsplaneringens område anses att NVL:s ”planinstitut” måste inarbetas i byggnadslagstiftningen så att byggnadsnämnden får det kommunala ansvaret härför. Även grus- och stentäkter har ansetts böra regleras inom ramen för en samordnad planering. För dessa har ansetts behövas en halvt översiktlig plan av typ dispositionsplan eller stadsdelsplan där utbyggnadstakt och utbyggnads- ordning kan regleras. Avsaknaden av ett planinstrument som samordnar urbaniseringsprocessen och naturresurserna har vidare ansetts vara en brist.
Vid enkäterna har även framhållits som en brist att BL huvudsakligen bara är inriktad på reglering av bebyggelse. Lagstiftningen anses i större utsträckning böra reglera markanvändningen också för andra ändamål tex anläggande av idrottsplatser, rekreationsområden samt soptippar. Slutligen har framhållits att tillstånd inte behövs för anläggningar av olika slag av den lokala planmyndigheten på samma sätt som för husbyggnad. Till sådana anläggningar hör vägar, broar, hamnar, flygfält, idrottsanlägg- ningar etc. Den översiktliga planeringen anses härigenom många gånger bli verkningslös genom att uppföljning och samordning av alla de åtgärder som binder markutnyttjandet i olika avseenden inte kan ske på ett tillfredsställande sätt enligt gällande ordning.
Sambandet mellan BL och NVL har framhållits vara svagt formulerat i de båda lagarna. Det kommunala inflytandet i naturvårdsfrågor har ansetts för svagt. Därvid har framhållits att tillståndsgivningen inom strandskyddsområde bör tillkomma kommunen.
Beträffande samordning mellan väg- och bebyggelseplanering framhålls att de statliga organ som sköter planeringen av vägnätet tar kontakt med byggnadsnämnden i skeden där det i regel är för sent att åstadkomma några principiella justeringar av vägplanerna. Följden har i många fall blivit att omedelbart utanför områden som har stadsplan arbetar vägmyn- digheterna enligt väglagarna under föga hänsynstagande till att områdena inom relativt nära framtid kommer att tas i anspråk för tätbebyggelse. Man har då blivit bunden av de stora investeringar som vägarna utgör. Det har därför framhållits att samordningen mellan vägbyggandet och övrigt samhällsbyggande bör förbättras.
Beträffande den rättsliga regleringen mellan samhället och markägarna har vid enkäten framhållits att det finns anledning att överväga en annan ordning än för närvarande. Därvid har sammanfattningsvis skisserats att markägandet bör begränsas till en dispositionsrätt som läggs fast i detaljplan. Det skulle vidare ligga ihsamhällets hand att ändra dispositions- rätten. Den därvid uppkomna höjningen av dipositionsrättens värde r skulle anses tillhöra samhället och omvänt skulle en eventuell försämring
av dispositionsvärdet gottgöras av samhället.
Beträffande möjligheterna att hindra rivning har vid enkäten fram- hållits att dessa möjligheter i dag då det gäller bebyggelse som är kulturhistoriskt värdefull eller eljest har stor vikt för stadsmiljön prak- tiskt taget enbart ligger i prövningen av igångsättningstillstånd. Detta har framhållits vara mycket otillfredsställande.
Till miljöutformningen i vidsträckt bemärkelse har alltmer kommit att höra uppgiften att bevara de miljöer som vuxit fram genom tidigare bebyggelseprocesser. Denna fråga har under senare år tilldragit sig stort intresse och i anledning av en motion i riksdagen har kulturutskot- tet, med riksdagens instämmande, uttalat att 5det är ofrånkomligt att bedömningen av bevarandefrågorna då det gäller äldre bebyggelser och miljöer får ingå som en viktig del i bebyggelseplaneringen. Mot bakgrund härav har bygglagutredningen i tilläggsdirektiv erhållit uppdrag att över- väga frågan, se härom avsnitt 1.1.3.
Som en följd av samhällsutvecklingen har intresset av hushållning med naturtillgångarna mark och vatten vuxit sig allt starkare. För att tillgodo- se detta intresse har den fysiska riksplaneringen påbörjats. I samband därmed har från statsmakternas sida framhållits att det åligger bygglag- utredningen att överväga hur man generellt skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda.
Sammanfattningsvis torde kunna sägas att det vuxit fram allt starkare krav på att lagstiftningen vid sidan av den direkta bebyggelsereglerande funktionen mer direkt bör inriktas på att styra frågor om bevarande av befintliga miljöer och om hushållning med de tillgängliga naturtillgångar- na i form av mark och vatten.
6.4. Överväganden
Allmänna synpunkter
Landets flesta innevånare lever i tätorter och således i en miljö som nästan uteslutande är formad av människan själv. Det är mot denna bakgrund ett självklart allmänt intresse att markanvändningsfrågorna löses på sådant sätt att nya bebyggelseområden och förändringar i befintliga bebyggelsemiljöer får en från allmänna utgångspunkter lämplig utformning.
Den snabba tillväxten av tätorterna, den ökade fritiden, industrins utveckling och den snabba rationaliseringen inom jord- och skogsbruket är omständigheter som bidragit till en skärpning av konflikterna om hur landets naturtillgångar skall utnyttjas. Naturresurserna har således alltmer kommit att framstå som begränsade. Det är med hänsyn härtill ett allmänt intresse att resurserna tillvaratas så att mark efter en allsidig bedömning av dess lämplighet för olika ändamål används på det sätt som från allmänna utgångspunkter är lämpligast med tanke på den totala tillgången på mark och vatten. Markhushållningsaspekterna kräver sålun-
då mer uppmärksamhet än tidigare. Detta gäller såväl användningen av mark för bebyggelse som för andra ändamål. Även hushållningen med och bevarande av befintliga bebyggelsemiljöer kräver större uppmärksam- het än tidigare.
För att dessa mål skall kunna uppnås krävs lagstiftning i skilda hänseenden. Dels måste reglering ske av de rättsliga relationerna mellan det allmänna och markägarna, mellan kommunerna och medborgarna och mellan staten och kommunerna, dels måste också genom lagstiftning uppställas vissa materiella krav på miljöutformningen och byggandet.
Kommunerna är numera i stort sett av lämplig utformning då det gäller att ta sig an olika planläggningsfrågor rörande markanvändningen. De har vidare ekonomiska och tekniska möjligheter att svara för planläggnings- arbete. Kommunerna har också allteftersom tiden gått fått ansvar för genomförandet av fler och "fler betydelsefulla åtgärder inom samhället. Denna utveckling torde kunna förväntas fortsätta. På grund härav framstår det som alltmer otidsenligt att låta betydelsefulla delar av markanvändningsfrågorna hanteras i sådan ordning att kommunerna inte har ett direkt ansvar för planering och planläggning. Det synes fastmera vara en naturlig utgångspunkt att den nya lagstiftningen skall syfta till att ge möjlighet för kommunerna att aktivt ta ansvar för den planläggning som krävs för att tillgodose de markhushållningsaspekter och miljöut- formningsfrågor som nyss nämnts. En ordning av detta slag är så mycket mer befogad som alla de förändringar som vidtas beträffande markan- vändningen både då det rör obebyggd mark som tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningsverksamhet och då det rör förändringar i befintlig bebyggelse i första hand berör de inom kommunen boende och de som där utövar verksamheter av olika slag.
Inom ramen för den samhällsstruktur som är rådande ankommer det emellertid också på såväl statliga myndigheter som enskilda att utföra aktiva insatser i samband med samhällsbyggandet. Detta leder till att lagstiftningen inte kan syfta till att åstadkomma en enbart kommunal beslutsprocess rörande markanvändningen. Då staten ombesörjer många väsentliga samhällsfunktioner är det ofrånkomligt att staten i många delar får inflytande över besluten rörande markanvändning. En sådan ordning är vidare befogad för att öppna möjlighet för den hushållning med mark och vatten i riksomfattande skala som alltmer framstått som en tvingande nödvändighet. Då även enskilda intressen i stor utsträckning har att ta deli samhällsbyggnadsprocessen och använda marken för olika ändamål är det angeläget att det åstadkommes en beslutsordning som gör det möjligt att göra en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen och iviss mån även mellan olika enskilda intressen. Först om en sådan avvägning kan göras kan de beslut som fattas rörande markanvändningen bli så realistiska att de kan vara ett gott hjälpmedel för samhällsbyggandet. Vid denna av- vägning skall givetvis beaktas att grundläggande sociala strävanden och ge- mensamma och långsiktiga samhällsintressen skall väga tungt iförhållande till kortsiktiga och privata intressen. Med hänsyn till det här anförda vill bygglagutredningen som ett grundläggande syfte för den framtida lagstift- ningen slå fast att den bör åstadkomma en beslutsordning rörande
markanvändningen i vidsträckt bemärkelse som har sin tyngdpunkt i ett kommunalt ansvar för frågornas avgörande under hänsynstagande till statliga och enskilda intressen. Med en lagstiftning med en sådan inriktning och ett därpå grundat beslutssystem med samma inriktning skall det vara möjligt för kommunerna att få ett effektivt hjälpmedel för att aktivt planera för den framtida markanvändningen och miljöutform- ningen inom kommunen som ett led i utvecklingen av den egna kommunen.
Den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som nyss omtalats är av två slag, dels avvägningen mellan statliga intressen och motstående enskilda dels mellan sådana allmänna intressen som kommu- nerna företräder och däremot stående enskilda intressen. Vidare före- kommer ett hänsynstagande mellan olika enskilda intressen. Beträffande bedömningen av vilka intressen som i de här angivna situationerna bör tillmätas störst betydelse torde det ofta vara av utomordentligt värde att de lokala synpunkterna får göra sig gällande. En sådan ordning gagnas om man låter de nyss angivna frågorna komma under bedömande i den kommunala planläggning som ovan skisserats. Beträffande hänsynstagan- det till vissa enskilda intressen torde emellertid rättssäkerhetsaspekterna kräva att det blir möjligt att påkalla viss prövning av statlig myndighet för att kontrollera huruvida dessa enskilda intressen har blivit i tillbörlig grad beaktade.
Lagteknisk utgångspunkt
För att uppnå de mål som här ovan angivits vill bygglagutredningen inledningsvis slå fast att ett minimikrav är att de regleringar av och inskränkningar i fastighetsägares rätt att disponera över sin mark som redan nu gäller bibehålls inom ramen för det framtida systemet. De bestämmelser härom som finns i BL har fram till 1972 års reform främst gällt markens användande för bebyggelse. Vid sidan av BL har det emellertid uppstått särskilda regler tex NVL för att reglera tex täktverksamheter och även bebyggelse i vissa fall. Alla de olika regelsystemen har ett samband med ändringar i den markanvändning som tidigare har förekommit på platsen. En orsak till lagstiftningens uppbyggnad är den omständigheten att gällande lagstiftning utgår ifrån den förutsättningen att markägaren har rätt att vidta de dispositioner rörande markanvändningen som inte är direkt förbjudna eller tillståndspliktiga enligt lag. Allteftersom behov har uppstått att reglera nya omständigheter rörande markanvändningen har man därför använt tekniken att stifta nya lagar. Alla de regelsystem som vuxit fram för att reglera markanvändningen har sin utgångspunkt i behov av att reglera situationer då man önskar ändra markanvändningen på platsen. Regleringarna kan avse dels själva tillåtlighetsfrågan, dels frågan om lämpliga villkor för markanvändningen på platsen. Genom den teoretiska utgångspunkt som gällande lagstiftning utgår från har man varit tvingad att successivt bygga upp nya regelsystem allteftersom samhället ansett sig ha behov av detta. Vid studium av den utveckling
som faktiskt förekommit på detta område är det påfallande att bestäm- melserna rörande markanvändningen i många fall kommit till i ett så sent skede att de inte alltid blivit effektiva. Detta har i första hand berott på att det förändrade användningssättet före den nya lagstiftningens genom- förande har hunnit åstadkomma olägenheter som inte sedermera har kunnat repareras. Vidare har den omständigheten att det användningssätt som blivit reglerat genom den nya lagstiftningen i viss mån har hunnit bli etablerat före lagstiftningens genomförande medfört att man i viss utsträckning försett regleringssystemen med bestämmelser som gett markägare rätt till ersättning i fall då regleringen lagt hinder i vägen för önskemål om ändrad markanvändning. Den yttersta grunden härför torde ha varit att regleringen på grund av den allmänna utgångspunkt som lagstiftningen rörande markanvändningen byggt på har ansetts rubba bestående rättigheter.
Förekomsten av de ersättningsregler som sålunda i tidigare skede har ansetts erforderliga har i många fall medfört att möjligheterna att tillämpa regelsystemet i fråga blivit begränsade. Här kan tex erinras om tillämpningen av NVL och byggnadsminneslagen. Att det emellertid skett betydelsefulla förändringar i synen på ersättningsfrågorna framgår av redogörelsen i bilaga 1 för vissa under tiden för utredningsarbetet genomförda reformer. Enligt bygglagutredningens mening bör den blivande lagstiftningen bygga på dessa nya grundtankar.
Den samhällsutveckling som pågår har således visat sig i många fall medföra oförutsedda behov av att pröva olika åtgärders lämplighet från allmän synpunkt. Då hittillsvarande möjligheter i vissa delar visat sig otillfredsställande är det ett väsentligt syfte för en ny lagstiftning att förbättra möjligheterna att på ett tidigt stadium få till stånd en bedöm- ning från allmän synpunkt av olika åtgärders lämplighet. Detta intresse måste givetvis vägas mot fastighetsägarnas, nyttjanderättshavarnas och panträttshavarnas intresse av att redan etablerade användningsformer får fortsätta. Som tidigare framhållits har behovet av samhällsinflytande i allmänhet visat sig uppstå i samband med ändringar av den markanvänd- ning som tidigare har förekommit på platsen. Då det är svårt att i förväg bedöma vilka förändringar av markanvändningen som kan vara önskvärda eller godtagbara från allmän synpunkt är det också en från allmän synpunkt mindre lämplig metod att genom regler i lagstiftning av begränsad räckvidd styra de särskilda förändringssituationerna. Enligt bygglagutredningens mening bör därför en blivande lagstiftning utgå från den förutsättningen att gränsen mellan markägarnas och det allmännas bestämmanderätt över markanvändningen dras på så sätt att någon generell rätt för markägare eller nyttjanderättshavare att förändra mark- användningen inte skall finnas. Förändringar av markanvändningen skall i princip föregås av en planmässig prövning och ett samhälleligt beslut innan de kan genomföras. Formerna för prövningen bör anpassas till förändringens större eller mindre betydelse.
Rätten att genomföra de förändringar av markanvändningen som anses kunna tillåtas anser bygglagutredningen liksom hittills böra tillkomma markägaren eller hans rättsinnehavare om annat inte följer av speciallag-
stiftning, t ex gruvlagen.
Om en framtida markanvändnings— och byggnadslagstiftning med tillhörande beslutssystem blir så vidsträckt att den omfattar alla slag av förändringar i markanvändningen kommer den att omfatta flera områden som nu främst täcks av annan lagstiftning, tex täktföretag enligt NVL och vägbyggande enligt väglagen. Det beslutssystem som skall ingå i den lagstiftning som blir följden av bygglagutredningens förslag är i princip inte avsett att ersätta de olika speciella prövnings- och beslutsformer som finns i speciallagstiftningen. Lagstiftningen skall emel- lertid syfta till att skapa en sådan beslutsordning att det planmässiga underlaget för markanvändningsförändringar tillhandahålles i en samlad form. Vad som skall omfattas av begreppet förändring av markanvänd- ningen eller eljest vara prövningspliktigt utvecklas närmare i avsnitt 7, som handlar om lagstiftningens räckvidd.
Framtida beslutsordning
Den uppläggning som lagstiftningen för närvarande har medför betydan- de svårigheter för olika berörda sektorsmyndigheter, fastighetsägare och en vidare krets av sådana som är intresserade av miljöutformningen i samhället att följa beslutsgången och tillföra beslutsprocessen angelägna upplysningar och synpunkter. En sådan ordning är olämplig och lagstift- ningen bör syfta till att i största möjliga utsträckning undanröja dessa svårigheter.
Den tidigare nämnda avvägningen mellan enskilda och allmänna intres— sen måste göras så att de inledningsvis angivna målen kan uppnås. För att åstadkomma detta måste det allmänna ges ett betydande inflytande över markanvändningsfrågor. Ärenden som är avsedda att utmynna i beslut om markanvändningen måste med hänsyn härtill ges en sådan hanterings- och beslutsordning att alla berörda såväl företrädare för skilda allmänna intressen som enskilda intressenter får tillfälle att på lämpligt sätt framföra sina synpunkter. Samma möjligheter bör även stå till buds för berörda medborgare och företrädare för medborgaropinioner. Den lag- stiftning som skall utarbetas bör enligt bygglagutredningens mening utformas så att det ges möjlighet för dem som är intresserade att ge sina synpunkter på blivande markförändringar tillkänna vid sådana tider och på sådant sätt att synpunkterna verkligen kan beaktas vid besluten. Lagstiftningen skall därför syfta till att åstadkomma en sådan beslutsord- ning att viktiga principiella ställningstaganden kan diskuteras och fattas öppet på ett så tidigt stadium att reella bindningar ännu inte uppstått. Genom en sådan ordning kan också åstadkommas att mera detaljerade beslut kan fattas närmare genomförandetidpunkten utan att detta behöver innebära förseningar i genomförandet.
Lagstiftningen skall vidare syfta till att klarlägga vilka samhälleliga organ som skall avgöra vilka förändringar av markanvändningen som skall tillåtas. Bygglagutredningen finner det naturligt att i detta hänseende bygga vidare på de förutsättningar som BL bygger på, nämligen att det är en gemensam uppgift för staten och kommunerna att svara för att en från
allmän synpunkt ändamålsenlig markanvändning kommer till stånd. Beslutanderätten måste i olika fall alltefter frågornas art komma att förläggas till centrala, regionala och lokala organ. Lagstiftningen skall syfta till att klarlägga ansvarsfördelningen mellan dessa organ och till att utforma beslutssystemet så att beslut inom ramen för denna ansvarsför- delning kan fattas utan onödig omgång och på lämplig nivå.
Bygglagutredningen anser som förut framgått att lagstiftningen bör syfta till att ytterligare markera att kommunerna har ett primärt ansvar för besluten om förändringar i markanvändningen.
Det tidigare uttalade syftet att åstadkomma förbättrade möjligheter för medborgarna att få inflytande på beslutsprocessen tillgodoses bäst om tyngdpunkten i beslutsprocessen läggs hos de kommunala organen. Behov föreligger att reglera ansvarsfördelningen mellan olika kommunala organ — nämnder, kommunstyrelse, kommunfullmäktige — när det gäller beslut om miljöutformning och markanvändning. Syftet med denna reglering skall främst vara att utforma förfaranden som ger bästa möjliga betingelser för medborgarnas och förtroendemännens medverkan och ställnings- taganden. Samtidigt måste tillses att beslutsordningarna blir ändamåls- enliga också från andra synpunkter, särskilt med hänsyn till behovet av samordning med de kommunala beslut som fattas inom ramen för ekonomisk planering och olika former av verksamhetsplanering.
I detta sammanhang kan erinras om att de kommuner som nu finns i många fall består av flera olika tätortskärnor. Den ekonomiska planering och den verksamhetsplanering som bedrivs inom kommunerna måste innebära att kommunen i olika frågor måste fatta beslut som mot bakgrund av kommunens samlade personella och ekonomiska resurser innebär prioriteringar mellan olika befintliga tätorter inom kommunen då det gäller utbyggnaden av samhällelig service och dylikt. För att den framtida lagstiftningen och det därtill knutna beslutssystemet skall kunna bli det verksamma medel för kommunernas utveckling som bygglagutred- ningen avser att åstadkomma är det angeläget att utforma systemet för beslut i markanvändningsfrågor så att det på ett naturligt sätt genom tidsprioriteringar och annat kan anslutas till den allmänna inriktning som kommunen vill ge åt kommunens utveckling. Detta bedömes bäst kunna uppnås om den översiktliga planläggningen ges en större betydelse inom ramen för den framtida lagstiftningen.
Centrala direktiv
För att tillgodose de inledningsvis uppställda kraven på markhushållning och god bebyggelsemiljö inom ramen för ett statligt-kommunalt besluts— system finns behov av att i viss utsträckning från centralt håll kunna normera innehållet i beslut om markanvändning för att man skall få garantier dels för att vissa väsentliga intressen skall bli tillräckligt tillgodosedda vid avvägningen mellan olika markanvändningsanspråk, dels för att en viss miniminivå i kraven på kvalitet i fråga om miljöutformning och byggande skall upprätthållas. Vidare finns behov av att i vissa fall från centralt håll styra markanvändningsbesluten med tanke på behovet
av hushållning med mark och vatten i riksomfattande skala. Lagstift- ningen skall syfta till att ge underlag för att meddela centrala direktiv och att åstadkomma sådana beslutsrutiner att det finns möjlighet att bedöma markhushållningsfrågorna i ett riksomfattande perspektiv.
Från allmän synpunkt är det angeläget att det finns regler som garanterar att byggnader och anläggningar får en tillfredsställande ut- formning och konstruktion från säkerhetssynpunkt och från andra synpunkter som har allmänt intresse. Den blivande lagstiftningen bör syfta till att definiera vilka intressen som har sådan allmän betydelse och till att ge underlag för att meddela erforderliga föreskrifter, råd och anvisningar för att målsättningen på dessa områden skall kunna uppnås.
Ersättning till fastighetsägare
Beslut om markanvändningen och miljöutformningen måste ibland kom- ma att medföra skada för vissa fastighetsägare. Lagstiftningen måste med hänsyn härtill tillhandahålla regler om i vilka fall fastighetsägare skall ha rätt till kompensation av stat eller kommun för sådana skador och efter vilka grundprinciper ersättningen skall beräknas. Vidare skall lagstift- ningen syfta till att åstadkomma en lösning av frågan om värdeutjämning mellan olika fastigheter i de fall detta kan anses befogat.
Underhållsskyldighet
I alltmer ökande utsträckning har man vunnit insikt om värdet av att bevara befintliga bebyggelsemiljöer. Lagstiftningen skall syfta till att tillgodose detta intresse. En grundläggande förutsättning härför är att byggnader underhålls på ett tillfredsställande sätt. Skyldighet att under- hålla fastigheter föreligger i viss omfattning enligt olika lagar. Enligt bygglagutredningens mening bör en blivande lagstiftning lägga fast en viss grundläggande underhållsskyldighet för fastighetsägare då det gäller bebyggelse. Detta bör inte utesluta möjligheten att i annan lagstiftning kunna ställa särskilda eller strängare krav då det anses påkallat.
Genom förande frågor
Vad som ovan anförts har avsett det beslutssystem som erfordras för att klargöra vilka förändringar av markanvändningen som kan accepteras. Därvid har slagits fast att rätten att utnyttja marken på det sätt som samhället ansett lämpligt tillkommer ägaren av marken. I många fall krävs samordning av olika insatser för att åstadkomma de förändringar som anses önskvärda eller tillåtna. Detta gäller speciellt vid utvecklingen av bebyggelsemiljön. Dessa genomförandefrågor av olika slag kräver rättslig reglering. Sålunda måste lagstiftningen syfta till att klarlägga i vilken utsträckning stat, kommun och fastighetsägare skall vara skyldiga att vidta åtgärder för att förverkliga beslut om byggande och annan markan- vändning. Detta genomförandeansvar är i dag i stor utsträckning beroen- de av om detaljplanering sker genom stadsplan eller byggnadsplan. Enligt
bygglagutredningens mening bör man i ett framtida prövningssystem ha möjlighet att styra ansvaret för genomförandet mera fristående. Frågan bör bedömas utifrån de översiktliga bedömningar som görs inom ramen för en förstärkt översiktlig planering där hänsyn tas till kommunens resurser och möjligheter att engagera sig i olika delar av kommunen.
Många beslut om att tillåta en viss förändring av markanvändningen har föregåtts av kostsamma utredningar. Den prövning som gjorts i dessa och i andra fall innebär i större eller mindre utsträckning att förändringen är önskvärd från allmän synpunkt. Med den av bygglagutredningen antagna utgångspunkten rörande byggnadsrättens ställning tillkommer det i många fall markägaren att avgöra om förändringen verkligen skall komma till stånd. Med hänsyn härtill bör lagstiftningen vid sidan av direkta föreskrifter om skyldighet att genomföra vissa åtgärder innehålla sådana bestämmelser att det framstår som angeläget att utnyttja det tillstånd som beslutet innebär.
Frågan om kostnaderna för de åtgärder som utförs vid samhällsbyggan- det har nära samband med genomförandet. Lagstiftningen skall reglera i vilka fall, på vilka villkor och i vilken omfattning markägare skall vara skyldiga att utge bidrag för samhällets kostnader i samband med samhällsbyggandet.
Överprövrting och kontroll
Som tidigare framhållits skall lagstiftningen syfta till att beslut kan fattas på lämplig nivå och utan omgång. Behovet av rättssäkerhet för enskilda och behovet av att kontrollera att centralt givna direktiv följs kräver att lokala beslut skall kunna bli överprövade. Sådan överprövning krävs också för att kontrollera att lokala beslut står i överensstämmelse med tidigare av stat och kommun gjorda ställningstaganden om markanvänd- ningen. Lagstiftningen skall syfta till att ge möjlighet till sådan överpröv- ning och att reglera denna på sådant sätt att onödiga tidsförluster undviks och att begärd överprövning inte tillåts hindra genomförandet i större utsträckning än som erfordras för att möjliggöra ett tillgodoseende av det intresse för vilket överprövning begärts.
För att alla de ovan angivna målen skall uppnås erfordras att lagstift- ningen tillhandahåller det allmänna erforderliga möjligheter att kontrol- lera att i planer och föreskrifter intagna bestämmelser verkligen följs då fastighetsägare och andra vidtar byggnads- och anläggningsåtgärder. Vida- re behövs tvångsåtgärder gentemot fastighetsägare för att säkerställa efterlevnaden av vissa beslut och för att man skall kunna komma till rätta med lagstridiga förfaranden. För sådana fall krävs även andra påföljder. Blivande lagstiftning skall tillhandahålla de regler som erfordras i dessa hänseenden.
7. Lagstiftningens räckvidd
7.1. Inledning
I detta avsnitt behandlas frågan om lagstiftningens räckvidd dels i fråga om olika slag av objekt (mark, bebyggelse, anläggningar) och dels ifråga om olika slag av åtgärder (nybyggnad, rivning, förändrad användning, skötsel och vård). Dessutom behandlas räckvidden i förhållande till andra lagar som i olika hänseenden reglerar frågor om markanvändningen. Den sistnämnda frågan behandlas närmare i avsnitt 22.
Av redogörelsen i avsnitt 3 om gällande rätt framgår att nuvarande byggnadslagstiftning huvudsakligen är inriktad på reglering av bebyggelse, dvs lokalisering och uppförande av hus med tillhörande gator, allmänna platser m ur. Det finns dock vissa möjligheter att styra även andra åtgärder än byggande. Förutsättning för bindande verkningar beträffande andra åtgärder än byggande är emellertid att åtgärderna är föremål för någon form av kontroll enligt annan lagstiftning och att planerna tillmäts betydelse i samband med prövningen enligt denna lagstiftning. Som framgår av redovisningen i avsnitt 3 är detta bara delvis fallet enligt gällande rätt.
7.2. Överväganden och förslag
1 avsnitt 6 om lagstiftningens syfte har framhållits att den nu aktuella lagstiftningen bör syfta till att finna ändamålsenliga medel att främja en aktiv planering från kommunernas sida. Därvid skall beaktas att en hushållning med de tillgängliga naturtillgångarna i form av mark och vatten sker. Lagen skall därvid ge möjlighet att reglera tillkomsten av bebyggelse och andra anordningar samt att bevara befintliga miljöer. Vidare har konstaterats att uppnående av dessa mål kräver att väsentliga förändringar av markanvändningen skall föregås av en planmässig prövning och ett samhälleligt beslut innan de kan genomföras. En sådan princip kräver att den nya lagstiftningen får en avsevärt större räckvidd än nuvarande byggnadslagstiftning.
Till en början kan slås fast att vissa situationer är sådana att de uppenbarligen måste komma att omfattas av lagstiftningens prövnings- system för att de angivna syftena skall kunna uppnås. Det är de fall då
mark, som tidigare inte utnyttjats för sådana ändamål, tas i anspråk för bebyggelse eller för anläggningar av olika slag såsom vägar, järnvägar, flygfält, hamnar samt anläggningar i vatten. Vidare hör hit fall då mark tas i anspråk för utnyttjande av naturtillgångar såsom grus och mineralfyndigheter. Inrättande av anläggningar för Sportaktiviteter tex anläggande av Slalombackar bör också omfattas av prövningsplikten. Dessa och liknande situationer är klart att anse som förändring av markanvändningen och omfattas i enlighet med vad som anförts i avsnitt 6 direkt av ett principiellt krav på prövningsplikt för förändring av markanvändningen.
Det är emellertid uppenbart att det framtida prövningssystemet måste omfatta en lång rad andra företeelser som inte lika klart är att hänföra till samlingsbegreppet förändring av markanvändningen, tex att riva ett befintligt hus och ersätta det med ett annat hus av motsvarande storlek och användningssätt eller att använda ett befintligt hus på annat sätt än tidigare. Denna önskvärda breddning av prövningsområdet skulle kunna åstadkommas genom att man gav begreppet förändring av markanvänd- ningen en vidsträckt innebörd. En sådan teknik tillämpades i prop 1972zlll beträffande begreppet pågående markanvändning i ersättnings- sammanhang. I propositionen uttalades att begreppet pågående markan— vändning borde ges en relativt generös tillämpning. Till begreppet skall enligt uttalanden i propositionen (s 334) även räknas vad fastighetsägaren enligt detaljplanebestämmelser, byggnadslov och tillstånd enligt NVL får använda marken till under förutsättning att ändringen i markens användning framstår som aktuell.
Syftet med att dra en gräns mellan pågående och förändrad markan— vändning i nyss nämnda lagstiftningsärende var att ange de fall i vilka ersättning i framtiden borde utgå om förväntningar om ändring i fastighetens användning inte skulle ersättas. Även om de uttalanden som gjordes i prop l972:111 angående begreppet pågående markanvändning kan ge viss ledning vid avgörande av frågan om vad som i förevarande sammanhang skulle kunna anses utgöra ändring av markanvändningen är de synpunkter som det i en lagstiftningsfråga av ovannämnda slag är motiverat att lägga på avgränsningen av begreppet pågående markanvänd- ning inte ägnade att utan vidare läggas till grund för en gränsdragning i förevarande sammanhang. Här gäller det i första hand att ange vilka åtgärder som skall kräva samhällelig prövning innan de får genomföras. Sålunda saknas tex här särskilda skäl att ge begreppet pågående markanvändning en vidsträckt innebörd. På grund härav finner bygglagut- redningen det mindre lämpligt att i blivande lagstiftning ge begreppet förändring av markanvändningen ett vidsträckt innehåll för att reglera omfattningen av prövningsplikten. I stället bör den tekniken väljas att lagstiftningen anger vilka förteelser som vid sidan av de klara förändrings- fallen bör omfattas av lagens prövnings- och kontrollsystem. I det efterföljande utvecklas vad som i nu nämnt hänseende bör omfattas av ett blivande prövningssystem.
Prövningssystemet bör i princip omfatta alla åtgärder avseende mark, byggnader och anläggningar som kan medföra konsekvenser av ekono-
misk natur för kommunerna eller som kan medföra omgivningspåverkan av någon omfattning. Sålunda bör krav på prövning inte bara gälla för uppförande av nya byggnader utan även för rivning. Vidare bör till det prövningspliktiga området hänföras förändringar av verksamheter inom befintliga byggnader, tex att omvandla ett bostadshus till kontorshus eller att öppna detaljförsäljning i lokal som tidigare använts som lager. Sådana åtgärder skall alltså prövas även om det inte är aktuellt att utföra några särskilda åtgärder med byggnaden.
För de ovan angivna situationerna har krävts att det beträffande ett visst objekt — mark, byggnad, anläggning — företas antingen en ändringsåtgärd i yttre hänseende eller en ändring i användningsändamålet eller användningssättet av visst kvalificerat slag. Förändring av processen i en fabrik, en ändring som kräver relativt små yttre ingrepp och inte i nämnvärd grad påverkar användningssättet av fabriken, omfattas t ex inte av det ovan anförda. Dessa frågor prövas enligt ML. Då dessa förändringar ofta kan ha stor betydelse för omgivningen och påverka markanvändning- en utanför det egentliga driftområdet kan man enligt bygglagutredning- ens mening inte åstadkomma ett effektivt hjälpmedel för kommunens planering om man inte i viss utsträckning kan beakta och styra dessa frågor med hjälp av den lagstiftning som bygglagutredningen föreslår. Det bör vara möjligt att i översiktliga planer göra bedömningar av vad som i ett eller flera hänseenden bör vara vägledande för möjligheterna att till visst område lokalisera olika verksamheter och villkoren för dessa. Det bör även vara möjligt att i översiktliga planer bedöma den önskvärda utvecklingen beträffande immissioner från områden som redan innehåller olika anläggningar. Om sådana bedömningar görs i översiktliga planer kan de bli vägledande även för utvecklingen av markanvändningen i närheten av anläggningen. Det kan således bli möjligt att mot bakgrund av planen planera för markanvändningen utanför området i fråga. Utanför lagstift- ningens tillämpningsområde bör däremot falla sådana åtgärder beträffan- de driften som inte medför några omgivningspåverkningar, t ex process- förändringar som enbart medför förändringar i arbetsstyrkan vid företa- get. Ändringar i regleringen av befintliga vattenmagasin som inte erfordrar ändringar av äldre anläggningar eller tillkomst av nya saknar sådan omgivningspåverkan som bör föranleda att lagstiftningen blir tillämplig. Sådana ändringar prövas enligt VL. Denna prövning synes vara tillräcklig från allmän synpunkt. Det prövningssystem som skall ingå i den lagstiftning bygglagutredningen föreslår synes därför inte behöva omfatta de här åsyftade ändringarna.
En fråga som under senare tid blivit alltmer framträdande är de' problem som hänger samman med underjordsbyggande i olika former. I bilaga 2 till betänkandet finns en redogörelse för vissa tekniska samband som följer av underjordsbyggande. Redogörelsen visar entydigt att det finns ett stort behov att följa underjordsbyggandet eftersom det kan ha mycket svåra följdverkningar på omgivningen och på markanvändningen på ytan. Med underjordsbyggande avses här såväl grundläggningsarbeten som byggande av tunnlar och andra anläggningar i berg eller eljest under jord. Alla dessa arbeten bör i princip omfattas av den blivande
lagstiftningens räckvidd och dess prövningssystem. Något generellt undan- tag för sådana underjordiska verksamheter som regleras av gruvlagen synes inte kunna göras eftersom även dessa kan ha återverkningar på användningen av markytan. Lokalisering av gruvverksamheter bör kunna prövas i översiktlig plan. Detaljkontroll av underjordisk gruvverksamhet torde i stor utsträckning kunna ske enbart inom ramen för gruvlagen.
I bilaga 2 pekas på att de nuvarande möjligheterna att i vissa fall utan tillstånd genom grundvattenpumpning ta ut upp till 300 m3/dygn under vissa omständigheter kan medföra orimliga konsekvenser. I anledning härav vill bygglagutredningen uttala att frågan om tillstånd till vattentäk- ter i sin helhet bör handläggas i VL. Det bör ankomma på vattenlagsut- redningen att närmare överväga vad som kan vara lämplig nedre gräns för tillståndsplikt då det gäller grundvattenuttag. Enligt bygglagutredningens mening är det emellertid klart att den nuvarande ordningen är otillfreds- ställande.
Inom ramen för ett prövningssystem som i större utsträckning än fn skall tillgodose egentliga markhushållningsfrågor tilldrar sig helt naturligt jord- och skogsbruket stort intresse. Önskemål att behålla befintligjord- och skogsbruksmark för oförändrad användning skall beaktas i samband med att fråga väcks om att ta i anspråk sådana områden för andra ändamål. För jordbruket och skogsbruket finns särskild lagstiftning om vården av skogsmark respektive odlad jord. Dessa frågor regleras i skogs- vårdslagen och jordhävdslagen. Enligt bygglagutredningens mening kan man inte uppnå det eftersträvade målet att åstadkomma ett effektivt kommunalt planeringsinstrument om man inte i viss utsträckning kan beakta och styra jord- och skogsbrukets driftsformer med hjälp av den lagstiftning som bygglagutredningen föreslår. Då frågan om plantering av skog på öppen jord kan ha stor betydelse för miljöutformningen bör det tex vara möjligt att i översiktliga planer föreskriva förbud mot sådan plantering eller ge riktlinjer för denna.
Frågan om formerna för och takten i avverkning av skog har i många fall intresse vid sidan av skogsbrukets egna intressen. Behovet att reglera avverkningen är olika starkt i skilda områden. I smärre skogspartier som är parkliknande och insprängda i bebyggelsen eller ligger i omedelbar anslutning till bebyggelse finns behov av en mycket detaljerad reglering på grund av att miljöintresset är det klart dominerande. I dessa områden föreligger vanligtvis inte heller förutsättningar för fortsatt skogsdrift med ekonomisk virkesproduktion som mål. Inom ramen för en blivande lagstiftning bör det vara möjligt att ange sådana områden och ge erforderliga prövningsmöjligheter. I andra områden, t ex områden som år av särskild betydelse från landskapsskyddssynpunkt eller av större betydelse för friluftsliv och rekreation, finns det behov att påverka skogsbrukets inriktning även om den väsentliga användningen skall vara fortsatt skogsdrift med ekonomisk virkesproduktion. En blivande lagstift- ning bör ge möjlighet att peka ut de områden där sådan påverkan bör kunna komma till stånd och att ge riktlinjer för den anpassning av skogsbruket som behövs från här åsyftade miljösynpunkter. Detta synes lämpligen kunna ske i översiktliga planer.
För att möjliggöra tillgodoseende av vissa från allmän synpunkt väsentliga intressen som föreligger inom områden som bör användas för rekreation eller som bör bevaras oförändrade, bl a områden som innehåller från kulturhistorisk synpunkt värdefull bebyggelse, bör lag— stiftningen ge utrymme för föreskrifter av i vissa fall ganska detaljerat slag då det gäller förändringar av markanvändning och bebyggelse. Med hänsyn till de varierande behov som föreligger skall lagstiftningen utformas så att regleringens räckvidd kan anpassas efter behovet iskilda situationer.
För att det krav på prövning och reglering som ovan angivits skall kunna upprätthållas fordras en kontrollmöjlighet av den typ som det nuvarande byggnadslovet utgör. Denna kontrollmöjlighet bör inte bara omfatta åtgärder som innebär ändringar av markanvändningen utan även åtgärder av annat slag vilkas överensstämmelse med författningar och med stöd härav meddelade bestämmelser kan behöva prövas. I huvudsak samtliga åtgärder som omfattas av gällande byggnadslagstiftning bör sålunda omfattas även av den nya lagstiftningens kontrollsystem. Detta bör dessutom ge möjligheter till prövning av en del åtgärder som faller utanför nuvarande byggnadslagstiftning.
Enligt gällande rätt krävs beträffande många åtgärder avseende byggnader att de prövas såväl enligt BL och BS som enligt t ex ML, NVL, VL eller gruvlagen. Den här föreslagna räckvidden hos den nya lagstiftningen kommer att leda till en ökning av antalet fall då tillstånd krävs enligt flera lagar. För att undvika detta och uppnå ett mer enhetligt beslutssystem skulle man kunna ifrågasätta att ivissa fall ersätta de olika speciella prövnings— och beslutsformer som finns i speciallagstiftningen, särskilt ML, NVL och VL, med en prövning inom ramen för förevarande lagstiftning. Av flera olika skäl synes emellertid gränsdragningen mellan byggnadslagstiftning och speciallagstiftningen i stort sett böra lämnas orubbad. Den tillståndsprövning som skall företas enligt VL och ML är av mycket speciell karaktär och kräver speciell teknisk expertis. De företag som skall prövas enligt dessa lagar, särskilt VL, berör ofta områden som omfattar mer än en kommun. I fråga om VL och flera andra speciallagar om anläggningar av olika slag, t ex vägar och gemensamhetsanläggningar, gäller att tillståndsprövningen är sammankopplad med en reglering av rättsförhållanden mellan enskilda samt ersättningsfrågor. I många fall är tillståndsfrågorna så beroende av dessa övriga frågor att det skulle vara opraktiskt att skilja isär frågorna. Emellertid bör för dessa åtgärder en sådan samordning komma till stånd att de ställningstaganden som görs inom ramen för markanvändnings- och byggnadslagstiftningen kan bilda underlag och utgöra villkor för tillämpningen av olika speciallagar. Målsättningen skall vara att så långt möjligt undvika att det blir dubbla tillståndsprövningar.
När det gäller förhållandet till NVL ligger saken något annorlunda till än beträffande övriga nyss berörda speciallagar. Det är uppenbart att förändringssituationer av de slag som regleras i NVL i stor utsträckning måste komma att falla inom ramen också för förevarande lagstiftning. Enär de bedömningar som skall göras enligt de båda lagstiftningarna är
likartade ter det sig mest rationellt att i flertalet fall helt koncentrera prövningen till markanvändnings- och byggnadslagstiftningen. Huvud- principen synes böra vara att förvaltningsfrågor regleras enligt NVL och förändringssituationer enligt markanvändnings- och byggnadslagstiftning— en.
Den kontroll och tillståndsgivning som behövs för att i översiktliga planer inskrivna regleringar av skogsbrukets driftsformer skall följas bör regleras inom ramen för markanvändnings— och byggnadslagstiftningen då det gäller sådana områden som inte skall användas för ekonomisk virkesproduktion och inom ramen för en utvidgad skogsvårdslagstiftning i övriga fall.
Den nya lagstiftningen aktualiserar problem angående gränsdragningen inte bara i förhållande till lagar som reglerar tillkomsten av byggnader och anläggningar av olika slag utan även i förhållande till tex ExL och FBL. Avsikten är emellertid att dessa lagar skall lämnas i huvudsak orubbade. På motsvarande sätt som nyss berörts i fråga om annan speciallagstiftning bör dock behövlig samordning säkras med de ställ- ningstaganden som görs inom ramen för markanvändnings- och byggnads- lagstiftningen.
Den nya lagstiftningen bör inte bara reglera förutsättningarna för förändringar i markanvändningen och beskaffenheten av nytillkommande bebyggelse m m utan även frågor om underhåll. Reglerna om underhåll bör begränsas till att i huvudsak avse byggnader. Skötselföreskrifter i andra hänseenden, tex beträffande jord- och skogsbruksmark, bör företrädesvis ges enligt annan lagstiftning.
Med hänsyn särskilt till de kulturhistoriska intressena bör det allmännas inflytande på frågor om underhållsåtgärder i vissa fall kunna utsträckas inom ramen för förevarande lagstiftning. Byggnadsminneslagen bedöms emellertid vara ett ändamålsenligt medel att kunna bevara byggnader som har mer än ett lokalt intresse. Bygglagutredningen förutsätter därför att en byggnadsminneslag skall finnas även i fortsätt- ningen.
Om den nya lagstiftningen sålunda skall reglera frågor om underhåll av byggnader kan ifrågasättas en utvidgning av regelsystemet till att även omfatta standardhöjande åtgärder. I gällande rätt finns lagstiftning som ger möjlighet att framtvinga standardhöjande åtgärder beträffande bostäder och arbetslokaler.
Med stöd av BSL ställs upp ganska långtgående krav på bostadslägenhe- ters standard och lagen tillhandahåller vissa sanktionsformer för fall då fastighetsägare vägrar ställa sig ett föreläggande till efterrättelse. Vid tillkomsten av BSL ansågs det lämpligast att prövningsrätten i sådana frågor anförtros åt en i förhållande till kommun och fastighetsägare opartisk myndighet varför dessa ärenden lagts på hyresnämnd. Förevaran- de lagstiftning kommer inte att utesluta behovet av i BSL förekommande sanktionsformer och ger inte anledning till annan bedömning av frågan om lämplig prövningsmyndighet såvitt avser dessa sanktioner. Även om vissa skäl talar för en samordning mellan BSL och förevarande lagstift- ning bedöms skillnaderna i prövningsförfarande omöjliggöra en sådan
samordning. Enär BSL sålunda avses bli lämnad utanför detta lagstift- ningsuppdrag finns inte anledning att utsträcka förevarande lagstiftnings räckvidd till att omfatta standardhöjande åtgärder beträffande bostäder.
I fråga om arbetslokaler kan i viss utsträckning standardhöjande åtgärder tvingas fram av yrkesinspektionen genom åtgärdsföreläggande eller användningsförbud med stöd av arbetarskyddslagen. Det materiella underlaget för sådana ingripanden utgörs av bestämmelser i arbetar- skyddslagstiftningen. Denna är för närvarande föremål för översyn genom arbetsmiljöutredningen. Av i huvudsak samma skäl som när det gäller förhållandet till BSL bör i byggnadslagstiftningen inte heller tas upp några bestämmelser om standardhöjande åtgärder avseende arbetslokaler utan bör denna reglering ske i enlighet med gällande principer.
Något behov av möjlighet att tvinga fram standardhöjande åtgärder beträffande någon annan väsentlig kategori av byggnader eller anlägg- ningar än bostäder och arbetslokaler torde såvitt nu kan bedömas inte föreligga.
Ibland kan det förekomma att äldre byggnader t ex industrilokaler och ekonomibyggnader av olika slag inte längre används för avsett ändamål och står öde. Det för ofta med sig att underhållet blir eftersatt. Om så blir fallet skall de i den föreslagna lagstiftningen införda påföljderna för eftersatt underhåll bli tillämpliga. Om underhållet inte blir åsidosatt synes det inte finnas anledning att inom ramen för den blivande lagstiftningen skapa möjligheter att ingripa tex genom föreläggande att riva byggnaden.
8. Tidsaspekter på markanvändningsbesluten
8.1. Inledning
I detta avsnitt behandlas frågor om hur långa tidsperioder den översiktli- ga fysiska planeringen lämpligen bör omfatta, i vad mån man skall kräva att de ställningstaganden som den översiktliga planeringen innefattar skall omprövas med vissa mellanrum samt huruvida giltigheten av sådana beslut bör tidsbegränsas. Vidare behandlas frågan huruvida giltigheten av beslut som innefattar tillstånd till företagande av viss åtgärd skall tidsbegränsas. Slutligen berörs frågan om behovet av att kunna ge tillstånd till viss markanvändning för begränsad tid.
8.2. Gällande förhållanden
Fysisk översiktsplanering inom en kommun skall enligt BL ske i form av generalplan. Upprättande av sådan plan är inte obligatoriskt och fastställd generalplans giltighet är inte tidsbegränsad annat än såvitt avser sådant undantag från bebyggelse som omtalas i 9 % tredje stycket BL beträffan- de vilket fastställelse inte får meddelas att gälla för längre tid än fem år (125 BL). I förarbetena till BL uttalade departementschefen att man kunde förvänta sig att de flesta städer och samhällen även utan tvingande föreskrift skulle komma att utan dröjsmål föranstalta om upprättande av generalplan (prop 19471131 s 111). Planinstitutet har emellertid inte kommit till användning i förutsedd omfattning. Relativt många general— planer har upprättats, men endast ett ringa antal har antagits av vederbörande kommun och härav har bara ett ytterligt fåtal förts fram till fastställelse. De planer eller delar av planer som förts till fastställelse har med några få undantag haft så pass begränsad omfattning eller speciell inriktning att de knappast motsvarar vad man avsåg med generalplan i förarbetena till BL. När det gäller generalplaner som inte förts till fastställelse bör framhållas att det vid sidan av de planer som uttryckligen har antagits av kommunens fullmäktige finns ett sannolikt tämligen betydande antal planer som har färdigställts och redovisats för fullmäktige utan att där föranleda något formligt ställningstagande. Dessa planer torde i praktiken oftast ha tillmätts samma vägledande betydelse som de antagna generalplanerna. Det torde finnas flera anledningar till
den nu berörda utvecklingen. Bla torde tidsaspekten på planbesluten ha spelat framträdande roll. Det får sålunda antas att man haft betänklig- heter mot att binda sig för ett långtidsprogram — i praktiken ofta omfattande 20—30 år — vars konsekvenser man inte kan överblicka och som, enligt vad det visat sig, med tiden måste frångås i större eller mindre utsträckning, ofta beroende på att planerna gjorts alltför detaljerade. Detaljeringsgraden och ambitionen att generalplanen skall ange ett mer eller mindre slutligt mål för markanvändningen inom området torde också ha bidragit till att man uppfattat det som svårt att ändra planerna. Det långa tidsperspektivet i generalplanerna medförde före de under senare tid företagna reformerna inom expropriationslagstiftningen och BL:s inlösen— och ersättningsregler i ännu högre grad än nu svårigheter för kommunerna att använda institutet fastställd generalplan, eftersom kom- munerna då genom reglerna om lösenskyldighet riskerade kostnader för markförvärv som till följd av en vid generalplanläggningen inte förutsedd eller förutsebar utveckling kunde bli onyttiga vid plangenomförandet.
På många håll har särskilt vid nybebyggelse utvecklats ett plansteg mellan generalplanen och stadsplanen, som ofta kallas dispositionsplan. I dispositionsplaner för nybebyggelse har man försökt att arbeta med ett kortare tidsperspektiv än i generalplanerna, ofta omkring 5 år. Denna utveckling synes utvisa att det finns ett behov av en form för översiktlig planläggning med kortare tidsperspektiv.
Under senare år har ett flertal faktorer bidragit till att ökade krav rests på den kommunala översiktsplaneringen. Planverket har därför i skrivel- ser till kommunerna i maj 1972 och augusti 1973, den senare i samråd med lantmäteristyrelsen, lämnat anvisningar för vad man kallar en vidgad generalplanering. Enligt planverket bör kommunerna i denna planering mot bakgrund av inventeringar och analyser upprätta markdispositions- planer med ett tidsperspektiv om 15—30 år.
Dessa planer skall klargöra huvuddragen i markens avsedda användning på längre sikt och de bör kontinuerligt ses över och vid behov revideras. Vidare bör kommunerna upprätta kommunöversikter, i vilka skall anges de allmänna riktlinjerna för planläggning, byggande och fastighetsbild- ning för bebyggelse i olika delar av kommunen. Dessa kommunöversikter bör fortlöpande ses över och vid behov revideras, förslagsvis vart tredje år eller i övrigt när omständigheterna så påkallar. Slutligen bör kommunerna utforma åtgärdsprogram för den närmaste 5—10-årsperiQden, vilka pro- gram bör revideras årligen.
Den lämplighetsprövning som krävs enligt BL innan mark får användas till bebyggelse skall ske antingen i samband med antagande av detaljplan eller, om detaljplan inte finns, i samband med dispensprövning för tätbebyggelse och i samband med prövning av ansökan om byggnadslov såvitt avser glesbebyggelse (Så BL). Om man bortser från ekonomi- byggnader för jordbruk m ni så gäller att detaljplan, således stadsplan eller byggnadsplan, krävs för tätbebyggelse medan planmässigt bedöman- de i samband med prövning för byggnadslov räcker för övrig bebyggelse. I den mån detaljplan upprättats är denna, med beaktande av eventuellt medgivna undantag från planen, bindande för byggnadslovsprövningen.
Detaljplanen är alltså att betrakta som ett tillstånd att bygga i enlighet med planen, ett tillstånd som senare preciseras i samband med byggnads- lovsprövningen. I vissa fall kan tillstånd till nybyggnad som innefattar tätbebyggelse meddelas trots avsaknad av detaljplan (l36å BL). Ett sådant tillstånd har då samma verkan som en detaljplan. I fall då detaljplan inte krävs och då sådan ändå inte upprättats sker hela tillståndsprövningen i samband med prövningen av ansökan om byggnads— lov.
Giltigheten av stadsplan och byggnadsplan är inte tidsbegränsad. Oavsett om planerna realiseras eller inte gäller de tills de ändras eller upphävs. Att planerna inte tidsbegränsats får antas hänga samman med att man vid utformningen av planinstituten ansåg det vara naturligt att utgå från att planerna behövdes inte bara för att reglera tillkomsten av tätbebyggelse utan även för ett fortvarighetstillstånd. De har därvid fått inte bara uppgiften att styra blivande förändringar utan också att stadigvarande redovisa markens uppdelning i områden med olika rättslig status i skilda avseenden, byggnadskvarter, allmänna platser och special- områden. Denna registrerande funktion kommer också till uttryck i många angränsande lagar där det anges att särskilda bestämmelser gäller inom områden med stadsplan eller vissa delar av sådant område. Som exempel kan nämnas 2, 6 och 13 åå i allmänna ordningsstadgan. Inom stadsplanelagt område krävs polismyndighetens tillstånd för att använda allmän plats för upplag, avstjälpning eller uppsättande av försäljnings- stånd, ställningar o dyl (2 å). Enligt 6 å får inom stadsplanelagt område bl a sprängning, fyrverkeri och skjutning med eldvapen inte ske utan tillstånd av polismyndigheten. Beträffande vissa offentliga tillställningar gäller att de måste anmälas till polismyndigheten om de skall anordnas inom stads- eller byggnadsplanelagt område (13 å).
Som en följd av att det i 1931 års stadsplanelag saknades medel att hindra tillkomsten av bebyggelse utanför områden med stadsplan eller byggnadsplan upprättades till förekommande av oreglerad randbebyggel- se sådana planer för så stora områden att de inte kunde bli genomförda inom rimlig tid. Detta var fallet i ännu större omfattning vid tillämp— ningen av den lagstiftning som gällde före 1931 års stadsplanelag. Planerna blev därför inte sällan omoderna långt innan de utnyttjats. Genom BL år 1947 ändrades förutsättningarna i detta avseende i hög grad till det bättre genom att det allmänna fick befogenhet att bestämma var tätbebyggelse fick uppkomma och tidpunkt för uppkomsten av bebyggelse (5 å andra stycket och 9 å). I 1947 års BS upptogs mot denna bakgrund ett stadgande om att detaljplan inte fick läggas ut över större område än som var eller kunde väntas bli bebyggt eller eljest taget i anspråk inom överskådlig tid (26 och 107 åå 1947 års BS). I 1959 års BS skärptes denna bestämmelse genom att orden ”inom överskådlig tid” byttes ut mot ”inom nära förestående tid” (12 och 13 åå BS). Även om de vidtagna ändringarna i lagstiftningen lett till att de detaljplanelagda områdenas storlek minskats har dock detaljplaner även fortsättningsvis ibland lagts ut över relativt stora områden oavsett om bebyggelse varit aktuell inom hela området eller inte.
Det berörda förhållandet att en del detaljplaneområden har getts alltför stor omfattning har medfört att befintlig bebyggelse i sådana fall kommit att stå i strid mot gällande planer. På grund av att nybyggnad inte får företas i strid mot detaljplan har planernas fortvarighet i förening med nybyggnadsbegreppets stora omfattning medfört olägenheter för fastighetsförvaltningen och administrativa svårigheter. Bilden kompliceras ytterligare av att detaljplanerna i många fall kommit att betraktas som föråldrade. För att förhindra att byggnadslov meddelas enligt sådana planer har man tvingats att i stor omfattning tillgripa möjligheterna enligt 35 och 109 åå BL att förordna om nybyggnadsförbud. Detta gäller i synnerhet de områden där stadsplaner fastställts före 1948.
Någon maximigräns för giltighetstiden av tillstånd enligt 136 å BL till nybyggnad trots avsaknad av detaljplan finns inte angiven.
I 136 a å BL ges inte några regler om tidsbegränsning av tillstånd till lokalisering av de där åsyftade riksintressanta verksamheterna. Tillstånds- besluten brukar dock tidsbegränsas.
Till skillnad mot vad som gäller för planer är byggnadslovet tidsbegrän- sat. Enligt 59å BS är byggnadslovet förfallet, om inte det medgivna arbetet påbörjats eller efter inträffat avbrott återupptagits inom två år. I intet fall äger byggnadslov giltighet för längre tid än fem år. Denna tidsbegränsning har funnits alltsedan 1874 års byggnadsstadga för rikets städer.
Om man ser till i annan lagstiftning förekommande tillstånd av likartad karaktär som byggnadslagstiftningens så stadgas t ex i VL att vattendomstolen i samband med beslut varigenom bla ifrågasatt byggande i vatten medges skall bestämma viss tid, i regel inte överstigan- de tio år, inom vilket arbetet skall vara fullbordat (11 kap 63 å VL). Har byggnaden inte blivit fullbordad inom bestämd tid förfaller beslutet såvitt avser sådan del av byggnaden som inte kommit till stånd. Vattendomstolen har dock viss möjlighet att bevilja anstånd med full- bordandet i högst tio år (2 kap 22 å VL). I ML stadgas på motsvarande sätt att i beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet kan fastställas viss tid, i regel inte över tio år, inom vilken den med tillståndet avsedda verksamheten skall ha satts i gång (18 å ML). Har verksamheten inte satts i gång inom föreskriven tid förfaller tillståndet såvida koncessionsnämn- den inte medger förlängning av tiden. Tiden kan förlängas med högst tio år (29 å ML). Motivet till de angivna tidsbegränsningarna är att man inte vill ha frågor om tillståndets utnyttjande svävande under en oviss tid under vilken tid förutsättningarna för tillståndet kan förändras.
Vid prövning av ansökan om byggnadslov skall tillses att det tillämna- de företaget inte strider mot bland annat gällande plan. Även om så skulle vara fallet kan dock byggnadslov meddelas för uppförande av tillfällig byggnad under en tid av högst tre år (56 å 2 mom andra stycket BS). Även i visst annat avseende kan byggnadslov av tillfällig karaktär meddelas (58 å 2 mom andra stycket BS).
8.3. Reformkrav
Enligt direktivens riktlinjer för omgestaltning av plansystemt bör de översiktliga planerna, för att tillfredsställande flexibilitet skall uppnås, ges tidsbegränsad giltighet. Utvecklingen bör, enligt vad som sägs i direktiven, kunna ledas på ett betydligt bättre och mer samlat sätt om de långsiktiga region- och kommunplanerna blir föremål för kontinuerlig överarbetning och framläggs och fastställs efter en viss tid — exempelvis fem eller tio år — än om planarbetet återupptas först sedan behovet blivit akut. Även verkan av en fastställd detaljplan bör enligt direktiven tidsbegränsas.
I direktiven har uppmärksammats de problem som hänger samman med hur marken skall få användas under perioder då detaljplan saknas, tex tiden mellan översiktlig planläggning och genomförandet och tiden från det fastställd detaljplan upphört att gälla tills ny detaljplan blir aktuell. I skissen till tänkbar lösning av sådana problem har dock inte någon speciell lösning av dessa problem förts fram.
I den av bygglagutredningen genomförda enkäten har från både stadsarkitekter och länsarkitekter pekats på att det nuvarande general- planeinstitutet är alltför statiskt och att man i stället bör ha en kontinuerlig planering som resulterar i successiva ändringar och tillägg. Som orsak till institutets stelhet har framhållits att proceduren i samband med ändring av planerna är för omständlig och det har föreslagits att generalplanearbetet skall få äga rum i friare former. Å andra sidan har också framhållits att en tidsbegränsad fastställelse i vissa fall kunde vara ett önskvärt alternativ. Ett annat förslag som har kommit fram är att man skulle införa möjlighet att meddela föreläggande om förnyelse och ändring av generalplan.
Beträffande detaljplaner har från många håll framhållits att dessa bör tidsbegränsas. Det har bla anförts att det är helt omöjligt, och då genomförandet inte är aktuellt dessutom meningslöst, att hålla hela stadsområdet med en aktuell, så detaljerad plan, att den i alla avsnitt skulle gå att direkt bygga efter. Målsättningen att ha en ständigt aktuell, sammanhängande detaljplan över hela det tätbebyggda stadsområdet, framstår som verklighetsfrämmande. En stad skulle sålunda, oavsett storleken, teoretiskt sett behöva fortlöpande och i detalj genomarbeta hela sin tätbebyggelseplan ungefär vart femte år. Denna målsättning kan, har det sagts, utan närmare analys fastslås som orimlig från rent arbetsteknisk synpunkt. Möjlighet anses böra finnas för byggnadsnämn- den att redan från början bestämma den tidsperiod under vilken en stadsplan skall gälla och att ge byggnadslov med giltighet av varierande längd.
Vidare har i samband med enkäten pekats på att många äldre och även moderna planer innehåller överdrivna byggnadsrätter. Dessa har ibland tillkommit punktvis genom att en byggherre anmält ett aktuellt objekt, som godtagits av de kommunala planmyndigheterna och medfört stads- plan eller stadsplaneändring. Sedan har ofta projektet lagts på is. Följ- den har blivit att markspekulation möjliggjorts om byggnadsrätten höjts. Det framhålls som önskvärt att det kunde gå lika lätt att sänka
byggnadsrätten som att höja den. Det anses att det borde vara möjligt att tidsbegränsa stadsplaner med byggnadsrätter över två våningar till tex fem år och att tvåvåningsregeln skulle gälla därefter. — När det gäller frågan om stadsplanens funktion efter genomförandet har i ett yttrande anförts att traditionell stadsplan inte bör upprättas för mer än de objekt som står inför omedelbart förverkligande. När fastigheten bildats och byggnaden färdigställts har stadsplanen inte längre någon vägledande uppgift. Byggnadsrätten borde kunna anses konsumerad. Den torde då också i realiteten ha förlorat sin betydelse ur fastighetsvärdesynpunkt. Betydelse i detta avseende återfår den först vid en relativt avlägsen tidpunkt, när en byggnadsförnyelse av större eller mindre omfattning kan aktualiseras. Då har emellertid regelmässigt så mycket av de ursprungliga planförutsättningarna ändrats, att planen inte längre kan försvaras. — I några enkätsvar har påtalats behov av att kunna ge byggnadslov för begränsad tid, varvid det dock vore önskvärt att den i 56 å 2 mom BS angivna tiden tre år kunde utsträckas till exempelvis tio år. Möjligheten att ge tidsbegränsat byggnadslov bör, enligt ett par yttranden, vidgas till att avse inte bara uppförande av byggnader utan även tex ändring av användningssätt.
8.4. Överväganden och förslag
För att samhället skall kunna påverka gestaltningen av den fysiska miljön måste förändringar i markens användning kunna styras i tillräcklig utsträckning. Detta är särskilt angeläget eftersom ianspråktagande av mark för visst ändamål i allmänhet binder markens användningssätt för mycket lång tid. Möjligheterna att styra utvecklingen förutsätter en sådan översiktlig planering att konflikter mellan stridiga markanvändningskrav kan förutses så tidigt att alternativa handlingsmöjligheter står öppna för deras reglering. Detta är inte minst viktigt för att allmänheten skall kunna ges möjlighet att utöva inflytande på hur markresurserna skall disponeras. Långsiktig planering krävs också för att man skall kunna bygga upp en handlingsberedskap inför oförutsedda händelser.
Ett lämpligt tidsperspektiv för den kommunala översiktsplaneringen synes vara tio år. Härmed avses således att den översiktliga planeringen skall utmynna i ställningstaganden som skall kunna bilda underlag för beslut i markanvändningsfrågor av mera detaljerat slag under den närmas- te tioårsperioden. Verkningarna av i denna översiktsplanering gjorda ställningstaganden sträcker sig naturligtvis till stor del avsevärt längre fram i tiden, vilket torde motivera att planeringen för tioårsperioden sker i belysning av ett något längre perspektiv. Detta gäller exempelvis frågor om trafikreservat och kommunala markköp. Frågor om bevarande på lång sikt av befintliga miljöer måste givetvis också prövas mot bakgrund av ett längre tidsperspektiv. Trots detta innebär förslaget en förkortning av tidsperspektivet i förhållande till vad som i allmänhet gäller för dagens generalplaner.
Krav på en översiktlig planering med ett tioårsperspektiv innebär att
planeringen måste bedrivas kontinuerligt. Det är alltså inte meningen att den fysiska översiktliga planeringen skall utmynna i en bild av hur man tänker sig den mer eller mindre slutliga utformningen av ett område. Det finns inget sådant slutmål för markanvändningen. Förhållandena ändras alltid och dessutom disponerar samhället inte över möjligheter att bestämma över alla förändringar. I stor utsträckning måste man tex överlåta åt fastighetsägarna att bestämma i vad mån en av samhället tillåten förändring verkligen skall komma till stånd. Planeringsprodukter- nu skall i stället ses som program för i vilken omfattning förändringar bör eller får komma till stånd under en kommande tioårsperiod, hur de skall komma till stånd och i vissa fall turordning härför.
Av flera skäl är det nödvändigt att de beslut som meddelas beträffande förändringar av markanvändningen inte blir bindande under alltför lång tid. Förändringarna sker mycket snabbt i samhället och likaså förändras människornas syn på vad som är att anse som godtagbara förändringar. Besluten måste också kunna ändras med hänsyn till vad som framkom- mer vid planering som bedrivs inom sektorer av vilka den fysiska planeringen är beroende. Tidsperspektivet i den långsiktsplanering som bedrivs inom dessa sektorer är nämligen i allmänhet kortare än tio år. Bostadsplaneringen omfattar sålunda femårsperioder och flerårs- och fördelningsplanerna inom vägplaneringen, vilka i förevarande samman- hang är de viktigaste, omfattar likaledes femårsperioder med omprövning vart tredje år. I den fysiska översiktsplaneringen gjorda ställningstaganden bör alltså alltid kunna omprövas då förändringar i förhållandena påkallar det eller under alla omständigheter efter viss tid. Betydelsen av en ändamålsenlig omprövningsmekanism ökar ytterligare om översiktspla- neringen utsträcks till att omfatta kommunens hela yta.
Det är angeläget att lagstiftningen utformas så att den bidrar till att en kontinuerligt bedriven översiktlig planering av här skisserat slag verkligen kommer till stånd. Detta synes lämpligast kunna ske genom att det uppställs krav på att beslut rörande översiktliga frågor, i den mån ett behov av formliga beslut i sådana frågor kan anses föreligga, skall omprövas med jämna mellanrum. Vid bestämmande av omprövningsinter- vallen måste beaktas att de inte får göras längre än att ställningstagandena kan behålla sin aktualitet och att de i intet fall får göras så långa att nya ställningstaganden inte hinner göras före tioårsperiodens utgång.
Skulle omprövning av en eller annan anledning inte ha kommit till stånd inom tioårsperioden bör de gamla besluten, i den mån de annars skulle vara bindande för efterföljande beslut i markanvändningsfrågor, upphöra att gälla. Det kan nämligen inte anses rimligt att ställningstagan- den i konkreta frågor skall grundas på översiktliga beslut som är mer än tio år gamla och inte tagits under förnyat övervägande. Den omständig- heten att man kräver förnyade överväganden innebär inte att det alltid behöver bli ett nytt ställningstagande i sak. Det väsentligaste är att man gör klart att översiktsplaneringens innehåll fortfarande på ett rätt sätt återger samhällets viljeinriktning då det gäller markanvändningen.
En kontinuerligt bedriven översiktlig planering med ständig ompröv— ning av gjorda ställningstaganden förutsätter att samhället i princip inte
blir bundet av sina beslut gentemot markägarna så att ersättningsskyldig— het skulle kunna uppkomma vid ändring av besluten. På visst stadium i planeringsprocessen måste dock kommunen på ett mer definitivt sätt be- sluta vilka åtgärder som skall eller får komma till stånd. Den som skall stå för genomförandet måste med andra ord irimlig tid före genomförandet erhålla ett för det allmänna bindande tillstånd att utföra åtgärden. I gällande rätt knyts ett sådant tillstånd till detaljplan eller, då sådan inte upprättas, till dispens eller enbart till byggnadslovet. I det sistnämnda fallet förfaller tillståndet efter viss tid om det inte utnyttjas. När detaljplan upprättats förfaller däremot det däri inbegripna tillståndet inte förrän planen ändras eller upphävs, varvid fråga om ersättningsskyldighet gentemot markägaren kan uppkomma. Starka skäl talar för att alla tillstånd till förändring i markanvändningen oavsett i vilken form de meddelas skall ha begränsad giltighetstid. Det är av väsentligt intresse för både kommunen och andra intressenter att inom rimlig tid få klarhet i om åtgärden kommer till stånd eller inte. Sedan viss tid förflutit utan att tillståndet utnyttjats bör kommunen ges möjlighet att på ett förutsätt- ningslöst sätt kunna ta upp frågan om hur området skall utnyttjas till förnyat övervägande i enlighet med de eventuella ändringar i planerings- situationen som inträtt.
Bygglagutredningen föreslår därför att alla tillstånd som innebär rätt att förändra markanvändningen genom byggande eller eljest skall vara giltiga endast under en begränsad tid. Har tillståndet inte utnyttjats under denna skall det vara förfallet. Med begränsning av tillstånds giltighetstid ernås också överensstämmelse med vad som gäller i annan lagstiftning, t ex ML och VL.
När det gäller tillstånd som utnyttjats är frågan om tillståndsbeslutets giltighetstid mer komplicerad. Man måste klart definiera vad man skall anse att ett tillstånd innefattar om en fastighetsägare uppför en byggnad i enlighet med ett meddelat tillstånd. Det är alldeles klart att ägaren skall ha rätt att bibehålla den en gång uppförda byggnaden på därför avsett område. För att reglera detta krävs inte att tillståndsbeslutets giltighetstid består längre än till dess byggnaden uppförts. Efter viss tid, när byggna- den, trots de skärpta krav på underhållsskyldighet som kommer att föreslås, har slitits ned, kan den situationen uppstå att ägaren vill riva den och uppföra en ny byggnad av samma slag. Om det i de flesta fall skulle vara ändamålsenligt och praktiskt möjligt att på nytt uppföra ett hus av i stort sett samma beskaffenhet som tidigare utan att det sker en förnyad prövning av byggnadens lämplighet från allmän synpunkt skulle det vara möjligt att ha den huvudprincipen att ett en gång ianspråktaget tillståndsbeslut får en obegränsad giltighetstid som gör att det blir möjligt att bygga på nytt sedan byggnaden rivits.
Enligt bygglagutredningens mening är takten i samhällsutvecklingen dock sådan att det inte är realistiskt att tänka sig att det ursprungliga tillståndsbeslutet i allmänhet skulle vara lämpligt från allmän synpunkt vid en förnyad bebyggelse som i de flesta fall skulle bli aktuell flera decennier senare. En ordning som medför rätt för fastighetsägaren att uppföra ett nytt hus skulle också motverka det tidigare framhållna
intresset av att åstadkomma en ordning som i största möjliga utsträckning gagnar bevarandeintressena. Då en fastighetsägare vill riva en befintlig byggnad bör lämpligheten av denna åtgärd bedömas i ett planmässigt sammanhang varvid även hänsyn skall tas till vad marken i fråga skall användas till sedan den hittillsvarande byggnaden rivits. Bygglagutred- ningen anser därför att uppförande av en ny byggnad alltid skall kräva förnyad prövning. Det gamla tillståndet bör därför alltid anses som konsumerat och således förfallet i och med att det tagits i anspråk. En sådan ordning torde effektivt bidra till ett ökat intresse för fastighetsägar- na att underhålla och rusta upp byggnader och därigenom gagna bevaran- deintressen samtidigt som viktiga bostadssociala synpunkter gagnas. Fastighetsägaren får mot bakgrund av den allmänna rätten att behålla byggnaden möjligheter att tillvarata sina intressen inom ramen för den markanvändning som en gång blivit accepterad som lämplig.
Frågan om att uppföra ett nytt hus av samma eller istort sett samma beskaffenhet som det ursprungliga kan även bli aktuell då en befintlig byggnad brunnit ned eller eljest skadats. En ordning där tillståndsbeslutet lever kvar oavsett om byggnaden står kvar eller inte tillgodoser fastighets- ägarnas och panträttshavarnas intressen av att det råder klarhet beträffan- de fastighetens utnyttjandemöjligheter. Det skulle därför kunna sägas att en ordning som den här diskuterade möjligen skulle innebära att det kan uppstå besvärande situationer för fastighetsägarna. Är den brunna eller eljest skadade byggnaden av relativt färskt datum torde den prövning som sker i det tillståndsärende som följer efter branden eller skadan regelmäs- sigt resultera i en ny byggnad av i huvudsak samma karaktär som den tidigare. Ett bibehållande av det ursprungliga tillståndsbeslutet skulle i en sådan situation inte ha någon avgörande betydelse för fastighetsägarens ställning. Är byggnaden av äldre datum kan det emellertid tänkas att utvecklingen gått därhän att det är olämpligt att på platsen uppföra en ny byggnad av samma slag som den tidigare. Eventuellt kanske marken inte alls skall få användas för enskild bebyggelse, den behövs exempelvis för en ny trafikplats. Inom ramen för nuvarande system torde i en sådan situation vanligtvis ha utfärdats nybyggnadsförbud som hindrar ett faktiskt återuppbyggande. Då samhället löser in marken har dock den gällande planen betydelse för värderingen av marken. Skulle i ett framtida system i en motsvarande situation avsaknaden av ett kvarlevan- de tillståndsbeslut innebära att fastighetsägarens mark efter branden skulle värderas på ett annat sätt än om den fortfarande varit bebyggd enligt det tidigare beslutet skulle allvarliga invändningar med fog kunna riktas mot systemet som sådant. En sådan ordning skulle nämligen medföra att slumpmässiga och därmed oförutsebara faktorer tillåts påverka fastigheternas värde vilket skulle vara till stor nackdel för såväl fastigheternas ägare som panträttshavare. Enligt bygglagutredningens mening skulle en ordning som mera påtagligt försämrar möjligheterna att använda fastigheter som kreditobjekt inte vara ändamålsenlig från allmän synpunkt. Enligt bygglagutredningens mening är emellertid tekniken att låta tillståndsbeslutet fortleva bara en av flera möjligheter att tillse att fastighetsägarnas och panträttshavarnas intressen inte orättmätigt rubbas.
En annan och bättre möjlighet vore att för dessa fall införa inlösenskyl- digheter eller ersättningsrätter och förena dessa med speciella värderings- regler. Denna möjlighet synes vara bättre lämpad för att lösa dessa mera sällsynta situationer.
Ett system med kvarlevande tillståndsbeslut i de fall beslutet tas i anspråk skulle utan tvivel behöva kompletteras med en möjlighet att utfärda nybyggnadsförbud eller liknande för att hindra att tillstånd som med tiden blivit olämpliga tas i anspråk en gång till. En självklar förutsättning för bygglagutredningen är att det framtida regelsystemet skall utformas så rationellt som möjligt och så att det blir så lättillgängligt och enhetligt som möjligt. Endast om så blir fallet kan regelsystemet tjäna syftet att det skall ge god ledning för allmänheten och andra berörda. Det nuvarande systemet med planer, dispenser och nybyggnads- förbud är enligt bygglagutredningens mening alltför omständligt. En av orsakerna härtill är den omständigheten att tillståndsbesluten inte tids- begränsats. Bygglagutredningen har därför stannat för att föreslå att alla beslut som innebär tillstånd till förändring av markanvändningen skall förlora sin giltighet sedan de tagits i anspråk. Genom ianspråktagandet har etablerats en ny av samhället accepterad pågående markanvändning som får utgöra grundvalen för den fortsatta förvaltningen och för olika myndigheters agerande. Det tidigare tillståndsbeslutet kan därvid givetvis komma att behövas som ett tolkningsdatum ivissa fall.
Om man stannar för att låta alla tillstånd successivt förfalla bortfaller möjligheten att bibehålla ett system vari detaljplaner eller deras framtida motsvarigheter, på sätt som för närvarande är fallet, skall fylla en registrerande funktion. Frågan i vad mån det finns behov av en sådan funktion och hur detta behov i så fall skall tillgodoses kommer att beröras senare (avsnitt 19.3).
I vissa fall torde det finnas behov av en möjlighet att ge tillstånd till uppförande av en byggnad eller annan anläggning på villkor att den avlägsnas efter viss tid. Kommun kan tex befinna sig i en sådan planeringssituation att man beträffande ett område inte har klart för sig vad det skall användas till. Om ett mer definitivt ställningstagande i frågan bedöms bli aktuellt först efter relativt lång tid skulle det kanske i många fall vara ändamålsenligt om man kunde ge tillstånd till tillfälligt utnyttjande av området för ett i och för sig lämpligt ändamål om verksamheten inte inkräktar på möjligheten att planlägga områdets användande för ändamål som efter närmare överväganden kan te sig lämpligare. I andra fall kan det visserligen vara så att marken enligt föreliggande planer avsetts för viss användning men genomförandet av den avsedda förändringen är så pass avlägsen att tillfällig användning av marken skulle kunna få ske i avbidan på plangenomförandet. Behov av möjlighet att meddela tidsbegränsade tillstånd kan finnas även i andra fall än när det gäller uppförande av byggnad exempelvis om man vill använda byggnad på annat sätt än som är förutsatt i plan eller använda mark som är avsedd att bebyggas till upplag i avvaktan på blivande bebyggelse:
De här angivna önskemålen bör enligt bygglagutredningens mening tillgodoses i en framtida lagstiftning för att man skall ha möjlighet att på
bästa sätt tillgodogöra befintliga resurser. Vid sidan av tillstånd som avser en markanvändning under obegränsad tid bör därför en blivande lagstift- ning enligt bygglagutredningens mening innehålla regler som gör det möjligt att ge tillstånd till viss markanvändning under begränsad tid. Några särskilda inskränkningar beträffande hur lång tidrymd ett sådant tillstånd får avse har bygglagutredningen inte funnit anledning att föreslå. Även tillstånd av här antydd natur skall tas i anspråk inom viss tid. Har så inte skett skall beslutet vara förfallet.
9. Styrrnedel
9.1. Inledning
I avsnitt 6 har igrova drag redogjorts för det syfte som en ny lagstiftning bör ha och bygglagutredningen har därvid pekat på vissa väsentliga frågor som behöver lagregleras, särskilt de rättsliga relationerna mellan det allmänna och markägarna, mellan kommunerna och medborgarna, mellan olika kommuner samt mellan staten och kommunerna. Förevarande avsnitt skall i huvudsak behandla frågan om vilka styrmedel det allmänna behöver gentemot markägarna för att man skall kunna uppnå de mål som angivits i avsnitt 6.
9.2. Gällande ordning
För att mark skall få användas till bebyggelse krävs att den prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Sådan prövning skall ske vid planläggning eller i samband med ansökan om byggnadslov (5 å andra stycket BL).
I första hand är det EL:s planinstitut som möjliggör erforderlig reglering av bebyggelsen. Den översiktliga planläggningen inom en kom— mun eller del av en kommun skall enligt BL ske genom upprättande av generalplan. Generalplan kan enligt BL vara av två slag, dels generalplan, dels fastställd generalplan. Den fastställda generalplanen medför vissa rättsverkningar med avseende på inlösen o dyl. Översiktlig planläggning kan vidare komma till stånd genom upprättande av regionplan, som är avsedd för samordning av flera kommuners planläggning. Regionplaner och fastställda generalplaner har dock kommit till stånd i mycket liten omfattning. Icke fastställda generalplaner förekommer däremot i större antal liksom översiktliga planer av icke lagreglerat slag. Den rättsligt normerande planläggningen avseende tätbebyggelse sker sålunda i stor utsträckning enbart genom detaljplaner, stadsplan eller byggnadsplan. Från kravet på detaljplan ges dock ofta dispens.
Detaljplan medför en inte tidsbegränsad rätt att erhålla byggnadslov till den eller de åtgärder som omfattas av planen. De byggnadsrätter som på detta sätt konstitueras genom detaljplan är förenade med fastigheter- na. Det är den aktuella markägaren som äger utnyttja dem. Tillstånd att
företa viss åtgärd kan sägas komma till genom ett tvåstegsförfarande, först ett principbeslut, detaljplan, sedan ett preciserat hinderfrihetsbevis, byggnadslov. Skulle byggnadslovet förfalla inverkar detta inte på rättighe— terna enligt detaljplan. Den omständigheten att detaljplaner inte är tidsbegränsade har gjort att man i stor utsträckning tvingats tillgripa möjligheterna att förordna om nybyggnadsförbud för att i avvaktan på planändring förhindra utnyttjandet av planer som man inte vill se realiserade.
I fråga om glesbebyggelse koncentreras den formella tillståndspröv- ningen till byggnadslovsinstitutet. Detta gäller även om byggnadslovs- prövningen skulle ha föregåtts av översiktlig planläggning.
9.3. Överväganden och förslag
Det allmännas inflytande föreslås, som redan tidigare framhållits, bli vidgat i förhållande till vad som gäller fn. Lagstiftningen föreslås ge sådana regler för hanteringsordningen av de ärenden som skall utmynna i beslut om ändrad markanvändning att underlaget för det allmännas ställningstaganden förbättras. Det är särskilt den översiktliga planeringen som bör förstärkas.
Planer
Såsom utvecklats i avsnitt 7 avses lagstiftningens räckvidd bli utsträckt till avsevärt fler objekt och åtgärder än för närvarande. Regleringen av sådana objekt och åtgärder som faller inom lagstiftningens räckvidd avses i vissa fall kunna bli mer långtgående än vad som nu är möjligt. För att säkerställa det allmännas inflytande skall i princip gälla ett krav på någon form av tillståndsprövning av åtgärder som faller inom lagstiftningens räckvidd. För att det allmänna skall kunna leda och styra utvecklingeni markanvändningsfrågor krävs att tillståndsprövningen föregås av en plane- ring som inte bara skall tillgodose behovet av ett brett underlag för prövningen utan även vara sådan att den initierar önskvärda ändringar i markanvändningen.
Genom under senare tid genomförda ändringar i byggnadslagstift- ningen och naturvårdslagstiftningen har kommunernas ställning i plane- ringen stärkts. Detta har i förening med kommunindelningsreformen, länsstyrelsernas omorganisation, regionalpolitiken och den fysiska riks- planeringen ökat kraven pä den kommunala översiktplaneringen. Särskilt de nya reglerna om att all bebyggelse, alltså även glesbebyggelse, skall föregås av lämplighetsprövning har skärpt behovet av mer kommunomfat- tande översikter. Den väsentliga utvidgning av lagstiftningens räckvidd som bygglagutredningen föreslår kommer att innebära en avsevärd ytter- ligare skärpning av kraven på översiktlig planering. Denna planering skall i fortsättningen i större utsträckning än fn omfatta markhushållnings- frågor i mera vidsträckt mening än hittills och således få ett vidare syfte än att reglera bebyggelsens lokalisering och utformning samt därmed
sammanhängande frågor. För att olika markanvändningsanspråk och behov skall kunna sammanvägas i en samlad bedömning krävs att planeringen omfattar kommunens hela område.
Hanteringsordningen av ärenden som är avsedda att utmynna i slutliga ställningstaganden från det allmännas sida i markanvändningsfrågor skall utformas så att alla berörda intressenter ges möjlighet att på lämpligt sätt och vid lämplig tidpunkt framföra sina synpunkter och i olika utsträck- ning påverka besluten. För att kravet på dessa möjligheter skall kunna tillgodoses måste principiellt viktiga frågor tas upp till öppen behandling så tidigt att reella bindningar ännu inte hunnit uppstå. Berörda intressen- ter bör alltså ges möjlighet att påverka redan den översiktliga planeringen. Även detta talar för att den översiktliga planeringen skall ges en starkare ställning och utformas så att den tilldrar sig största möjliga intresse. Man måste också beakta behovet av rationella former för att tillgodose regionala intressen samt riksintressen och andra statliga intres- sen inom markanvändningen.
För att de översiktliga fysiska planerna skall kunna ges de verkningar och i övrigt tillgodose de syften som nyss har berörts torde en viss formalisering av planeringen vara ofrånkomlig. Vissa bestämda plan- former måste sålunda utbildas och vissa bestämmelser om förfarandet vid behandlingen av planfrågor måste ställas upp. Det synes vara ändamåls- enligt att använda uttrycket planläggning för att beteckna de förfaranden som syftar till att åstadkomma formellt beslutade fysiska planer i här åsyftad bemärkelse. Detta innebär att uttrycket planläggning ges en formell innebörd till skillnad från det allmänna begreppet planering.
Den översiktliga planering som skall omfatta kommunens hela yta bör alltså utmynna i formellt beslutade planer. Plan av här avsett slag föreslås, i överensstämmelse med direktiven, få beteckningen kommunplan. Vik- ten av att kommunplaner verkligen kommer till stånd motiverar att upprättandet av dem görs obligatoriskt.
Med hänsyn till kommunplanens relativt långa tidsperspektiv och översiktliga karaktär kan det inte ifrågakomma att ge den sådana rättsverkningar att markägarna på planen skall kunna grunda några anspråk på att få genomföra i planen upptagna åtgärder.
I allmänhet måste från det allmännas sida ske en ytterligare prövning utöver kommunplanen. Denna prövning inrymmer dels planmässiga överväganden, således i princip överväganden som rör en åtgärds förhål- lande till omgivningen, dels överväganden som kan sägas enbart koncen- trera sig till själva åtgärden. Frågor av det förra slaget är i allmänhet av intresse för en större krets intressenter än bara de närmaste grannarna och kräver en med hänsyn härtill anpassad hanteringsordning. Dessa frågor skall därför behandlas i samband med planläggning.
På grund av överväganden som skall utvecklas närmare i avsnitt 19 om plansystemet finner bygglagutredningen det inte lämpligt att kräva att bestämmelserna i kommunplan för olika områden i kommunen skall göras så utförliga att erforderlig detaljplanläggning alltid kan ske enbart mot bakgrund av kommunplanen. Plansystemet föreslås därför innehålla ett planinstitut som avser viss del av en kommun och i vilket generellt
sett mera preciserade översiktliga bedömningar skall göras. Sådan plan föreslås få benämningen kommundelsplan. Inte heller på denna bör markägarna kunna grunda några anspråk på att få genomföra i planen upptagna åtgärder.
Planläggning mera i detalj föreslås ske inom ramen för ett enhetligt planinstitut med benämningen byggnadsplan.
Prövningen av återstående frågor av mera detaljerat slag samt den erforderliga kontrollen av bl a planenligheten av olika åtgärder föreslås ske inom ramen för ett förfarande som närmast motsvarar dagens byggnadslovsprövning. Detta förfarande föreslås även i fortsättningen få benämningen byggnadslov.
För att det skall vara någon mening med kraven på att planer skall föregås av inhämtande av meningsyttringar från kommunmedlemmarna samt samråd och överenskommelser mellan myndigheter synes det vara nödvändigt att planerna görs bindande såtillvida att de inte skall kunna ändras annat än i bestämd ordning och att efterföljande beslut inte får stå i strid med planerna.
Såsom framgår av redogörelsen i avsnitt 7 om lagstiftningens räckvidd kommer den nya lagstiftningens regelsystem att omfatta en stor mängd åtgärder som kontrolleras och detaljregleras enligt annan lagstiftning. I vissa fall torde det visa sig vara tillräckligt att regleringen enligt förevaran- de lagstiftning sker enbart inom ramen för översiktlig planläggning. I vad mån detta är tillräckligt får bedömas med hänsyn till om de för den nya lagstiftningen specifika kraven på prövning genom planläggning mera i detalj, såväl vad avser innehåll som förfarande, kan antas bli tillgodosedda vid en prövning enligt respektive speciallag. I varje fall när det gäller allmänna vägar bör översiktlig planläggning enligt den nya lagstiftningen vara tillräcklig och planläggning i detalj kunna ske enligt väglagen. Förutsättningen för att man skall kunna begränsa regleringen enligt den nya lagstiftningen till översiktlig planläggning är att planerna vid tillämp- ningen av annan lagstiftning blir i den meningen bindande att inga åtgärder får komma till stånd såvida deras lokalisering inte står i huvudsaklig överensstämmelse med planen eller man förklarat sig beredd att ändra planen. Till den del planerna utrustas med nu nämnda rättsverkningar kan de sägas rikta sig till och binda i första hand myndigheter. Indirekt blir de dock naturligtvis av avgörande betydelse även för markägarna och övriga berörda.
Såsom ytterligare skäl för att, på sätt som här föreslås, formalisera även översiktliga planer och låta dem bli instrument för sammanvägda bedömningar som binder alla berörda parter kan anföras att goda möjligheter då erbjuds att i dessa planer ge för lokala förhållanden avpassade bestämmelser om det fortsatta prövningsförfarandet, som på så sätt kan bli i viss mån flexibelt. Sålunda bör t ex frågan om vilka åtgärder som skall kräva prövning från det allmännas sida i form av byggnadslov inom i lagstiftningen angivna gränser kunna preciseras i kommunplan för skilda delområden av kommunen. I översiktlig plan skall också inom en i lagstiftningen angiven ram kunna anges hur långt regleringen skall kunna sträcka sig beträffande olika objekt och åtgärder. På detta sätt skall
omfattningen av regleringen kunna anpassas efter behoven ienskilda fall så att den inom särskilt känsliga områden, tex med kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, skall kunna sträcka sig längre än vad som i allmänhet skall vara möjligt. Vidare bör man i översiktlig plan kunna precisera behovet av fortsatt planläggning inom olika områden och därigenom undvika alltför stela planläggningskrav i lag.
Av vad som här anförts om beslutsprocessen framgår att det inte blir fråga om att samla alla rättsliga bedömningar till avgörande vid ett tillfälle utan planläggningsarbetet skall syfta till en successiv precisering av samhällets inställning till frågan om vilka åtgärder som bör eller får komma till stånd och villkoren härför. Dessa fortlöpande ställningstagan- den kan ses som successivt preciserade direktiv för det samhällsorgan som skall göra de gentemot markägarna slutliga ställningstagandena i frågor om markanvändning och byggande.
Eftersom enligt den nya lagstiftningen alla förändringar i markanvänd- ningen, bl a även rivning av byggnader, skall kräva prövning från det allmännas sida kan planeringen i huvudsak helt inriktas på förändrings- situationer. Som styrmedel i förhållande till markägarna behöver man inte i planer särskilt ange att förändringar inte får komma till stånd. Däremot kan ställningstaganden i planer av innebörd att visst eller vissa områden eller objekt skall bevaras vara av väsentlig betydelse som direktiv för fortsatt beslutsfattande i markanvändningsfrågor, varvid sådana ställningstaganden kan kombineras med föreskrifter om särskilda inskränkningar i markägarnas dispositionsrätt.
Genom förandemedel
Trots att genomförandet av många åtgärder som upptagits i planer måste komma att framstå som angeläget för samhället har bygglagutredningen inte funnit det vare sig behövligt eller ändamålsenligt att i något fall förena plan med skyldighet för markägaren att genomföra i planen upptagna åtgärder avseende ändring i markanvändning. Behovet för det allmänna att kunna styra genomförandet bedöms kunna bli i huvudsak tillgodosett med de rättsmedel som redan finns, bl a ExL och BSL. Vissa reformer av särskilt detaljplanernas rättsverkningar bedöms dock erfor- derliga för att underlätta samhällets styrmöjligheter.
Genomförandet av åtgärder som upptagits i planer måste i många fall antas vara i åtminstone någon grad önskvärda från samhällelig synpunkt även om samhället inte är berett att stå för genomförandet. För att markägarna inte skall avhållas från att projektera sådana företag torde krävas att de tillförsäkras en viss rätt på grund av byggnadsplan att under planens giltighetstid verkligen erhålla tillstånd att genomföra den planera- de åtgärden. Denna innebörd hos byggnadsplan synes i överensstämmelse med dagens terminologi kunna uttryckas så att byggnadsplanen ger byggnadsrätt. Denna skall vara förenad med fastigheten. Att som förut- sättning för denna rättsverkan av plan kräva att åtgärden skall ha visst samhälleligt intresse låter sig inte göra. Alla byggnadsplaner bör således ha sådan innebörd.
I avsnitt 8 ovan har föreslagits att giltigheten av alla tillståndsbeslut skall tidsbegränsas. Den här behandlade rättigheten på grund av plan är att se som ett tillståndsbeslut av principiell art och skall således tidsbegränsas. Genom en sådan tidsbegränsning uppstår ett tryck på markägaren att förverkliga den planerade åtgärden eller att sälja marken med åtföljande rättighet till den som vill genomföra planen. I samma riktning verkar även samhällets möjligheter att expropriera marken för att genomföra åtgärden. I den mån genomförandet av en planerad åtgärd framstår som angeläget för kommunen och genomförandet inte bedöms bli tillräckligt säkerställt om det skall ske i enskild regi eller om den planerade åtgärden visserligen bedöms bli genomförd men det allmänna önskar utöva starkare kontroll över genomförandet än som vore möjligt om det sker i enskild regi så kan kommunen förvärva marken genom köp eller expropriation och därefter ombesörja att den åsyftade åtgärden kommer till stånd. Den nyligen antagna expropriationslagen bedöms ha fullt tillräcklig omfattning för att möjliggöra sådana förvärv till accep- tabla kostnader. Såsom kommer att framgå i samband med behandlingen av de olika planinstituten föreslås för underlättande av plangenomföran- det att det allmänna skall ha rätt att i viss utsträckning lösa mark direkt med stöd av plan. I jämförelse med vad som gäller idag innebär förslaget i vissa fall en utvidgning och i pissa fall en inskränkning av möjligheterna till inlösen på grund av plan.
Genomförandefrågorna kommer självfallet att kräva ytterligare rättslig reglering t ex rörande ansvarsfördelningen mellan det allmänna och markägarna beträffande vissa för komplettering av bebyggelse nödvändiga åtgärder samt rörande frågor om skyldighet för markägarna att bidra till kostnader för åtgärder som det skall åvila samhället att genomföra.
Övriga styrmedel
Kravet på förprövning från samhällets sida torde liksom hittills böra straffsanktioneras. Företas åtgärd utan att obligatorisk förprövning kom- mit till stånd eller i strid mot myndighets beslut skall det allmänna ha möjligheter att få åtgärden undanröjd.
Det hittills sagda har rört frågor om förutsättningarna för att ändringsåtgärder skall få komma till stånd. Lagstiftningen skall emellertid även reglera frågor om underhåll av byggnader rn m. I lagstiftningen skall anges vilka krav som ställs ifråga om underhåll. Dessa krav skall kunna preciseras i kommunplan eller kommundelsplan och där skall även Skötselföreskrifter för speciella områden kunna ges. Eftersätts dessa krav skall samhället ha möjligheter att ingripa med förelägganden om åtgärder, underhåll eller rivning, vilka förelägganden skall kunna förenas med olika former av påföljder. Användningsförbud skall också kunna tillgripas.
Eftersom förslaget innebär dels att det skall råda generellt förbud mot att utan föregående prövning från det allmännas sida företa någon åtgärd som omfattas av lagstiftningen, dels att alla tillstånd till åtgärder skall förfalla inom viss tid kommer behovet av särskilt meddelade förbud mot byggande rn m att bli mycket litet. Sådant behov skulle endast föreligga
för att ge det allmänna möjlighet att hindra utnyttjandet av en gällan- de byggnadsplan. Om orsaken till att utnyttjandet bör hindras är att kommunen hyser andra planer för markens användande torde det ofta vara möjligt och ändamålsenligt att expropriera marken. Härigenom får kommunen full dispositionsrätt över marken och kan avstå från att utnyttja tillståndet. Det kan emellertid inte anses säkert att det alltid är en lämplig väg att tillgripa expropriation. Det bör därför finnas särskilda möjligheter att förhindra utnyttjandet av ännu gällande byggnadsplaner. Detta bör emellertid inte ske i form av tidsbegränsade förbud mot pla- ners utnyttjande utan genom upphävande av det tidigare meddelade be- slutet. Härvid skall ersättning för eventuell skada utgå till markägaren.
Några möjligheter att i särskild ordning ge dispens från de krav som i lag och i översiktliga planer uppställs för att en av lagstiftningen omfattad åtgärd skall få vidtas skall inte finnas. Att planer på en högre nivå skall vara bindande för efterföljande beslut innebär bara att dessa senare beslut skall stå i huvudsaklig överensstämmelse med planerna. Smärre avvikelser skall alltså få ske. Bedöms större awikelser böra ske från t ex kommunplan måste krävas att denna ändras. Syftet med kommunplanen, nämligen att man där skall få till stånd sammanvägda bedömningar, riskerar att förfelas om man tillåter efterföljande beslut, som vilar på isolerade bedömningar, att i mer betydande utsträckning avvika från planen.
10. Förhållandet mellan planläggning och genomförande
Som redan tidigare berörts (avsnitten 5.2.4 och 9.3) är en väsentlig fråga för genomförande av planer kommunens möjligheter att genom avgifter eller på annat sätt få betalt för de utgifter som hänger samman med det allmännas investeringar i bebyggelsemiljön och de driftskostnader som följer därmed. Bygglagutredningen har framhållit att ett stärkande av den översiktliga planläggningens ställning kan underlätta att lösa frågan om hur sådana avgiftsskyldigheter skall utformas.
Vissa erfarenheter som kommit fram på olika håll visar att det finns tekniska möjligheter att i anslutning till översiktliga planer göra bedöm- ningar av exploateringskostnaderna med sådan grad av säkerhet att de kan läggas till grund för upprättande av en taxa som möjliggör ett avgiftsuttag som svarar mot kommunens kostnader. Regler för ett sådant avgiftssystem har emellertid inte arbetats fram inom utredningen. Det fortsatta utredningsarbetet bör vidareutveckla tankegångar kring ett sådant avgiftssystem.
Som redan framhållits i avsnitt 9 skall planerna inte förenas med skyldighet att genomföra de iplanerna upptagna åtgärderna. Inom ramen för nu gällande regler föreligger skyldighet för kommun att utföra gator och parkanläggningar mm inom sådana områden för vilka det finns stadsplan. Enligt bygglagutredningens mening är det uppenbart att samhällsbyggandet även i fortsättningen i stor utsträckning måste ske på sådant sätt att kommunen påtar sig ansvar för utbyggnad av gator, parker o d och att detta i likhet med vad som anförs i direktiven sker i större utsträckning än f n. Skyldigheten i detta hänseende synes emellertid inte böra regleras genom att visst eller vissa planläggningsinstitut medför sådan skyldighet. Kommunens skyldighet bör föreligga företrädesvis i samband med de egentliga tätortsbildningarna medan avlägset liggande smärre bebyggelseområden inte bör omfattas av kommunens skyldighet. Inom ramen för ett system för obligatorisk översiktlig planläggning som är uppbyggt på det sätt som föreslås i detta betänkande bör det enligt bygglagutredningens mening vara möjligt att i de översiktliga planerna klargöra inom vilka delar av kommunen sådan skyldighet skall finnas.
Som tidigare framhållits förutsätter bygglagutredningen att många åtgärder som skall genomföras av det allmänna får komma till stånd med hjälpmedel vid sidan av en blivande markanvändnings- och byggnadslag- stiftning. Detta gäller även kommunernas möjligheter att komma över
mark för att själv svara för genomförandet. ExL innebär således en möjlighet för kommun att förvärva mark för att ansvara för genomföran- det av olika åtgärder. Ett plansystem som i större utsträckning än fn är inriktat på översiktlig planläggning synes vara ägnat att ge bättre vägledning än nuvarande utredningsmöjligheter för att bedöma expropria- tionsfrågor. Bygglagutredningen gör därför den bedömningen att om den översiktliga planläggningen stärks på föreslaget sätt kommer utredningeni de skilda expropriationsärendena att underlättas och hanteringstiderna kunna skäras ned i väsentlig utsträckning.
En annan väg att komma över fastigheter för att styra tätbebyggelse- utvecklingen står kommunerna till buds genom förköpslagen (1967 2868). Denna fungerar i stor utsträckning indirekt genom att eventualiteten av ett förköp medför att säljaren kontaktar kommunen direkt och att det då blir försäljning till kommunen. En del av de problem som yppats i samband med prövningen i de fall förköp bestritts är beroende av att kommunens intentioner med avseende på bebyggelseutvecklingen varit svårutredda. Mot bakgrund av en obligatorisk översiktlig planläggning av den typ som bygglagutredningen föreslår synes även tillämpningen av förköpslagen bli underlättad.
Det här anförda har avsett kommunens möjligheter att tvångsvis förvärva mark. Den kommunala markpolitiken kan och bör även i fortsättningen i största möjliga utsträckning bygga på frivilliga förvärv. En utbyggd översiktlig planläggning blir ett gott underlag för en samordning av kommunens markförvärv.
Inom ramen för en lagstiftning som syftar till att i större utsträckning än fn bevara befintliga bebyggelsemiljöer med tanke på deras betydelse såväl från social synpunkt som från samhällsekonomisk synpunkt är det angeläget att det allmänna får möjligheter att framtvinga en sådan upprustning av bostadsfastigheter som är önskvärd. Den nyligen tillkomna bostadssaneringslagen innehåller sådana möjligheter. Den är emellertid för sin tillämpning beroende av bedömningar om husens återstående livstid m m. En planläggning som i större utsträckning än fn lägger tyngdpunkten vid översiktlig planering samtidigt som den ger möjlighet till tidsmässig ordning av utbyggnad av olika delar bör vara ett gott hjälpmedel som underlag för tillämpning av bostadssaneringslagen.
Som bygglagutredningen redan tidigare framhållit (avsnitt 5.5) finns det anledning att avvakta erfarenheterna av den praktiska tillämpningen av den nya ExL och av BSL innan mera väsentliga ändringar vidtas beträffande genomförandemedlen. Som ovan redovisats bör genomföran- det av ett plansystem i enlighet med bygglagutredningens intentioner kunna underlätta tillämpningen av de nämnda lagarna. På grund härav avstår bygglagutredningen från att nu föreslå några ändringar i dessa lagar.
Även vid sidan av de nyss nämnda lagarna finns det värdefulla genomförande- och kontrollinstrument. Det blivande planläggningssyste— met bör ges en sådan utformning att planerna kan bli vägledande för tillämpningen av dessa lagar. I avsnitt 7 har redan framhållits att det bör vara möjligt att i översiktliga planer ge riktlinjer för den prövning som
skall ske enligt ML. En liknande teknik synes kunna användas även beträffande andra lagar som innehåller genomförande- och kontrollinstru- ment. Som exempel kan nämnas att en omdaning av bebyggelsen inom redan befintliga områden ofta synes böra förknippas med trafikregleran- de åtgärder av olika slag som inte innebär förändringar av gatunätet eller på annat sätt berör markanvändningen, t ex enkelriktningar och genom- fartsförbud. Det bör inom ramen för ett framtida prövningssystem vara möjligt att i översiktliga planer ge målsättningar för sådan trafikreglering och att därefter genomföra densamma med hjälp av den trafiklagstiftning som finns eller framdeles kan komma att föreslås.
För plangenomförande är man i stor utsträckning beroende av enskilda initiativ och enskilt huvudmannaskap. Genom den nyligen antagna anläggningslagen som träder i kraft 1974-07-01 har tillskapats ett genomförandeinstrument som är väl avpassat för att fullfölja intentioner som kommer fram vid planläggning. Anläggningslagens regler om initiativ- rätt innebär att de enskilda fastighetsägarna kan verksamt bidra till genomförandefrågor utöver de egna fastigheterna. Genom att byggnads- nämnderna har möjlighet att påkalla förrättning enligt anläggningslagen finns det vidare goda möjligheter för kommunerna att styra genomföran- det även i de fall kommunerna själva inte skall svara för genomförandet. Denna möjlighet torde kunna utnyttjas i ännu större utsträckning om den översiktliga planläggningens ställning stärks och om systemet för plan- läggning i detalj ges ett vidare tillämpningsområde än f n.
Som närmare kommer att utvecklas i avsnitt 22, som handlar om huvuddragen av samordning med annan lagstiftning, anser bygglagutred- ningen att den blivande lagstiftningen bör byggas upp på sådant sätt att tillämpningen av vissa speciallagar görs beroende av att tilltänkta företag stämmer överens med de planer som bygglagutredningen anser böra ingå i ett blivande prövningssystem.
I de fall då det ankommer på kommunen att svara för byggande av gator och anläggande av parker m m är det angeläget att kommunerna på ett smidigt sätt får rådighet över de markområden som behövs härför. Detta kan som ovan redovisats ske med hjälp av ExL och förköpslagen. För att ytterligare underlätta plangenomförande har redan i avsnitt 9 förutskickats att det allmänna skall ha rätt att i viss utsträckning lösa mark direkt med stöd av plan utan att behöva tillgripa ExL. I avsnitt 19 kommer att närmare redovisas vilka planer som föreslås bli förenade med dessa rättsverkningar. Den inlösen som skall kunna komma till stånd i dessa fall är av expropriativ natur och måste förenas med skyldighet för kommunen att betala ersättning till markägarna. I den mån den mark som blir föremål för planläggning tillhör en och samma markägare är det ofta en onödig omgång att låta kommunen lösa gatumark o d mot ersättning för att därefter ta betalt för samma investering av markägaren såsom ägare av den planlagda bebyggelsemarken. Mot bakgrund härav har i gällande lag (70 och 113 5?) BL) givits föreskrifter som innebär att om stads- eller byggnadsplan läggs över område i en ägares hand kan på ansökan av kommunen vid planens fastställande förordnas att mark som för områdets ändamålsenliga användning erfordras till gata, väg eller
annan allmän plats eller — i fråga om stadsplan — till allmän byggnad skall avstås respektive upplåtas utan ersättning. Sådant förordnande får endast meddelas om det med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter prövas skäligt. Beträf- fande stadsplan må i sådant förordnande Kungl Maj:t i den mån det prövas skäligt på kommunens begäran föreskriva att områdets ägare skall vara pliktig att i den ordning Kungl Maj:t bestämmer bekosta anläggning av gator samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp inom området (73 5).
Enligt bygglagutredningens bedömning utgör bestämmelser av den typ som fn finns i 70—73 %% BL ett ändamålsenligt alternativ till en strikt tillämpning av ett system med ekonomiska ersättningar och inlösen av gatumark och mark för andra allmänna ändamål. Enligt bygglagutred- ningens mening bör därför en blivande lagstiftning innehålla regler som i huvudsak svarar mot de nyss nämnda reglerna i BL.
Mot bakgrund av de i lagen inskrivna reglerna har utbildats en praxis där villkoren för markavstående och bekostande av anläggning av gator samt anordnande av vattenförsörjning och avlopp inom området regleras i särskilda avtal, sk exploateringsavtal. Förekomsten av sådana ersätter tillämpning av bestämmelserna i 70—73 och 113 %% BL. Några regler om exploateringsavtal finns inte i BL. Enligt direktiven bör bygglagutred- ningen undersöka om praxis på detta område är tillfredsställande eller om bättre lösningar kan erbjudas genom ändrade lagregler. Bygglagutred- ningen har ännu inte genomfört någon metodisk undersökning av de erfarenheter som vunnits av exploateringsavtal. Det kan emellertid framhållas att vid de av bygglagutredningen genomförda enkäterna har några anmärkningar inte riktats mot vare sig 70—73 55 BL eller systemet med exploateringsavtal.
I samband med exploateringsavtalen har man i många fall gått ett steg längre än vad som anges i lagtexten nämligen genom att fastighetsägaren i exploateringsavtalet åtar sig att också bygga anläggningar av här antytt slag. Genom en sådan ordning öppnar sig ett rationellt förfarande i genomförandeskedet. Enligt bygglagutredningens mening är systemet med exploateringsavtal så viktigt att vissa grundläggande regler härom bör återfinnas i en framtida lagstiftning.
Bygglagutredningen vill mot bakgrund av det nu anförda föreslå att som komplettering till bestämmelser om avgifter för gatubyggande o d i blivande lagstiftning tas in en regel som innebär att om inomxområde där kommunen skall svara för gatubyggnad o d mark i en ägares hand blir föremål för planläggning i ett sammanhang så kan planen bestämmas att mark för gator och andra allmänna platser skall i enlighet med vad som gäller i dagens lagstiftning avstås till kommunen utan ersättning. Vidare bör finnas bestämmelser som gör det möjligt att i plan förordna att markägaren skall bekosta eller ställa i ordning gator och andra allmänna platser inom området för att sedan lämnas över till kommunen. Inom ramen för en sådan skyldighet att genomföra vissa åtgärder kan ibland inträffa att planen innehåller kommunikationsleder o d som har mindre betydelse för den exploatering det är fråga om men som har stor
betydelse för tätortens tillväxt i stort eller eljest för ett större område. I sådana situationer torde det ofta vara möjligt och ändamålsenligt att den som exploaterar området också svarar för utbyggnaden av den gata eller den anläggning i övrigt som svarar mot ett behov från områden utanför exploateringsområdet i fråga. I den lagstiftning som bygglagutredningen skall föreslå synes därför böra införas bestämmelser som gör det möjligt att i sådana fall föreskriva skyldighet för ägaren att utföra även anordningar av nu nämnt slag. Han skall därvid ha rättighet att få ersättning av kommunen för den merkostnad som kan uppstå.
Ålägganden av de slag som här skisserats blir av naturliga skäl beroende på det planutfall som i övrigt kommer vederbörande markägare till del. Bestämmelsen måste därför i likhet med den nuvarande förses med det förbehållet att föreskrifter av detta slag får ske endast i den mån det prövas skäligt med hänsyn till den nytta ägaren kan få av planens genomförande och övriga omständigheter. Den skälighetsbedömning det här är fråga om torde regelmässigt i första hand böra göras av kommunen i planbeslutet men bör efter besvär kunna prövas av Kungl Maj tt.
De frågor som skall bedömas är av den karaktären att det kan vara svårt att förutsäga utgången efter besvär till Kungl Maj:t. Ett förfarande som det nyss angivna torde därför i många fall kunna medföra olägen- heter genom att planläggningsarbetet och genomförandet kan komma att fördröjas genom besvär. Då det är fråga om en skälighetsbedömning synes det vara ändamålsenligt att ersätta systemet med formlig föreskrift i plan och eventuell efterföljande prövning med ett avtalsförfarande av den typ som nu utvecklats i praxis. Genom sådana exploateringsavtal bör kunna regleras i vilken utsträckning mark skall avstås till kommunen utan ersättning samt i vilken utsträckning fastighetsägare skall svara för att utföra gator och andra allmänna anläggningar som finns upptagna i vederbörande plan. Vidare skall i avtalet regleras vilken ersättning kommun skall ha att utge till fastighetsägarna för åtgärder som faller utanför planområdets egentliga behov.
Bygglagutredningen har inledningsvis antytt behovet av ett avgifts- system för bla gatubyggnadsersättning och gatumarksersättning. Med den utformning som bebyggelsemiljöerna f n ges är det alldeles uppenbart att det nuvarande avgiftssystemet är föråldrat. Ett blivande avgiftssystem bör enligt bygglagutredningens mening inriktas på att åstadkomma en fördelning av kostnader efter nytta inom större sammanhängande om- råden. I ett avtal av den typ som nyss nämnts bör det vara möjligt att som ett alternativ till eljest gällande möjligheter att ta ut avgifter med bindande verkan för fastighetsägare och kommun reglera hur stor avgiftsskyldighet som belöper på det byggande varom är fråga.
Om förekomsten av exploateringsavtal förutsätts i en blivande lagstift- ning synes det även vara möjligt att i detta avtal inrymma överenskom- melser om ersättning för planläggningskostnader i de fall sådana skall betalas av fastighetsägarna. Därigenom uppnås överensstämmelse med vad som fn gäller beträffande byggnadsplaner och vad som i samband med exploateringsavtal tillämpas även beträffande stadsplaner. Det finns således många olika möjligheter att lösa genomförandet av
skilda åtgärder. Om ett framtida plansystem skall bli ett verksamt hjälpmedel för kommunerna att styra sin egen utveckling är det angeläget att genomförandefrågorna uppmärksammas i större utsträckning än vad som sker fn. Detta bör ske ide planer som upprättas. Bygglagutredning- en har inledningsvis i detta avsnitt framhållit att det bör vara möjligt att i översiktliga planer ange inom vilka delar av kommunens område som kommunen skall svara för gatubyggnad o d. Detta är exempel på ett bindande ställningstagande till frågan om genomförandeansvaret. I pla- nerna bör det emellertid även kunna göras mera allmänna bedömningar om vad man förutsätter beträffande huvudmannaskap och genomföran- demetod för vissa åtgärder. Sådana uttalanden torde vara ägnade att förbättra samordningen i genomförandet av planerade åtgärder. De är vidare en förutsättning för att man skall kunna avstå från att ha detaljplaneinstitut av flera olika slag med olika huvudmannaskap för utförandet.
11. Allmänna riktlinjer för planläggningen
11.1. Gällande bestämmelser
Planläggningens uppgifter antyds redan i de bestämmelser i BL där begreppet planläggning presenteras och de särskilda planformerna och deras roller i plansystemet anges. Planläggning är enligt dessa bestämmel- ser en verksamhet som — i den omfattning som stadgas i BL — skall föregå marks användning för bebyggelse. För att mark skall få användas till bebyggelse förutsätts att den prövas från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Denna prövning sker vid planläggningen. I fråga om glesbe- byggelse kan prövningen också ske på annat sätt. Generalplan anger grunddragen för marks användning inom kommun. Regionplan upprättas för samordning av flera kommuners planläggning. Närmare reglering av bebyggelsen sker genom stadsplan eller byggnadsplan. Vid planläggning skall såväl allmänna som enskilda intressen tillbörligen beaktas. (Jfr 1—5 åå BL,jfr även 9, 25,107 och 126 åå.)
Vidare finns i BS vissa allmänna bestämmelser om planläggning. Bestämmelserna har i huvudsak följande innehåll. Planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling inom det område som planen skall avse. Tillbörlig hänsyn skall tas till förhållande- na inom angränsande områden samt till behov som är gemensamma för riket. Den allmänna samfärdseln, det militära försvaret och civilförsvaret anges som exempel på sådana gemensamma behov. Också enskildas intressen skall tillbörligen beaktas. Mark skall, om inte särskilda förhållanden föranleder annat, avses för det ändamål vartill den är mest lämpad med hänsyn till läge, terräng- och grundförhållanden samt övriga omständigheter. Till bebyggelse får inte avses mark som inte är lämpad för sådant ändamål från sundhetssynpunkt, med hänsyn till samfärdseln, möjligheterna att anordna vattenförsörjning och avlopp, faran för vattenförorening eller eljest från allmän synpunkt. Vissa områden skall såvitt möjligt bevaras, nämligen områden med särskild naturskönhet eller säregna naturförhållanden, bebyggelse med särskilt värde från historisk eller kulturhistorisk synpunkt eller från skönhetssynpunkt samt områden som är lämpade och behövliga för friluftsliv. Slutligen föreskrivs att plan inte får göras mera detaljerad än som är nödvändigt för att nå det med planen avsedda syftet (9 å BS.)
De allmänna bestämmelserna i BS om planläggning kompletteras i viss
utsträckning genom materiella bestämmelser för särskilda planformer. Sålunda föreskrivs för stadsplan i huvudsak följande. Planen skall tillgodose de anspråk som från olika synpunkter skäligen kan ställas på en väl ordnad bebyggelse. Därvid skall tillses att marken utnyttjas på ett ekonomiskt och i övrigt lämpligt sätt. Samfärdselns och trafiksäkerhetens krav skall tillbörligen beaktas, erforderlig trygghet mot brandfara vinnas samt hänsyn tas till de fordringar som bör ställas upp från sundhets-, skönhets- och trevnadssynpunkt. Skälig hänsyn skall tas till bestående äganderättsförhållanden, fastighetsgränser, servitut och andra omständig- heter som kan inverka på planens genomförande. För byggnadsplan gäller i huvudsak följande bestämmelser. Planen skall tillgodose de krav som med hänsyn till de särskilda förhållandena inom det tillämnade planområ- det skäligen bör ställas på en väl ordnad bebyggelse. Särskild hänsyn skall tas till bebyggelsens art, äganderättsförhållandena samt markägarnas möjligheter att genomföra planen. Jordbruk, skogsbruk eller annan dylik näring får inte onödigtvis hindras eller försvåras. Mark får tas upp i planen för jordbruksändamål — vilket är möjligt i byggnadsplan men inte i stadsplan — bara i den mån det behövs för planens lämpliga utformning. I övrigt gäller för byggnadsplan bestämmelserna om stadsplan i tillämpli- ga delar. (12 och 13 åå BS.)
Vissa materiella bestämmelser finns också för prövningen av bebyggel- sefrågor utanför områden med stadsplan eller byggnadsplan, dvs i huvudsak glesbebyggelsefrågor. Byggnad får enligt dessa 5 k utomplansbe- stämmelser inte uppföras om inte valet av plats för den tillämnade bebyggelsen kan anses lämpligt från allmän synpunkt. Därvid skall, utöver vad som sägs nedan, särskilt beaktas att områden med särskild naturskönhet eller säregna naturförhållanden samt områden som är lämpade och behövliga för friluftsliv såvitt möjligt bevaras. Byggnad vars användning kan antas orsaka behov av vägförbindelse eller anordning för vattenförsörjning eller för bortledande av spillvatten eller annan flytande orenlighet får inte uppföras med mindre än att det finns möjlighet att tillgodose detta behov. Dessutom finns vissa bestämmelser som reglerar byggnaders placering och bebyggelsens omfattning inom tomtplats samt byggnads höjd (29 å BS).
Enligt 76 å 2 mom BS har statens planverk befogenhet att meddela råd och anvisningar för tillämpningen av stadgan. Motsvarande befogenhet hade före 1967 byggnadsstyrelsen. Det har emellertid bara i ringa omfattning meddelats råd och anvisningar i de här berörda materiella frågorna. I den mån sådant har förekommit har det avsett de krav som bör ställas på bebyggelsemiljön.
Utanför byggnadslagstiftningen finns materiella normer för ställnings- taganden i olika markanvändningsfrågor i ett flertal författningar. Sålunda kommer de grundläggande principerna för det allmännas insatser på naturvårdens område till uttryck i NVL. Där anges syftet med de offentliga insatser på naturvårdens område som sker i form av åtgärder enligt samma lag. Det framgår bl a att bestämmelserna om strandskydd syftar till att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag och att i detta syfte
strandområde upp till 300 meters bredd kan avsättas som strandskydds- område. Ytterligare kommer bl a till synes att intresset av skydd för landskapsbilden är ett allmänt intresse som i vissa fall bör medföra att arbetsföretag som kan inverka menligt på landskapsbilden inte skall tillåtas. Materiella villkor tillämpliga vid tillståndsprövning från allmän synpunkt av olika typer av anläggningsföretag finns i bl a ML och VL. Miljökrav från den allmänna hälsovårdens synpunkt ställs i HS. I vissa fall finns bestämmelser om olika allmänna intressens inriktning i författning- ar angående statligt ekonomiskt stöd, t ex inom regionalpolitiken.
De åsyftade bestämmelserna utanför BL och BS har indirekt betydelse också vid de ställningstaganden som uppkommer inom ramen för den allmänna fysiska planläggningen. Bestämmelserna lämnar emellertid i sådant sammanhang vägledning i mycket varierande grad och på ett i övrigt ojämnt sätt. Delvis hänger detta samman med att det i författning- arna ofta har ansetts tillräckligt att ange inriktningen av tex en viss statlig politik bara i mycket grova drag. Tanken har då varit att tillämpningen i övrigt skall grundas på t ex propositions- och riksdagsut— talanden. Det torde också finnas allmänna intressen som bör beaktas vid planläggning men som inte alls har getts uttryck i form av bestämmelser. 1 övrigt bör framhållas att bestämmelser som gäller för särskilda tillståndsprövningar eller verksamheter bara i begränsad mån ger vägled- ning för mera allsidiga avvägningar i markanvändningsfrågor.
Som framgår av den tidigare lämnade redogörelsen för de allmänna bestämmelserna om planläggning i BS upptar dessa bestämmelser dels vissa principiellt inriktade regler om planläggningens syfte och dels vissa regler som mera konkret pekar på olika intressen och behov som skall beaktas vid planläggningen. Till den förstnämnda kategorin hör främst bestämmelsen att planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling inom planområdet och bestämmelsen att mark, om särskilda förhållanden inte föranleder annat, skall avses för det ändamål som den är mest lämpad till med hänsyn till läge, terräng- och grundförhållanden samt övriga omständigheter. Det kan finnas anledning i detta sammanhang att undersöka vilka motiv som har anförts till belysning av dessa principbestämmelsers åsyftade innebörd och vilka motsvarande bestämmelser som har funnits i tidigare byggnadsstadgor. En återblick skall därför göras här.
1931 års byggnadsstadga upptog bland bestämmelserna om vad som särskilt borde tillses vid uppgörande av stadsplan — utöver en lång rad påpekanden om särskilda behov och intressen — en föreskrift att olika delar av staden skulle avses för sådana ändamål vartill de med hänsyn till läge, terräng och andra omständigheter var bäst lämpade. Denna föreskrift var enligt sin formulering tydligen ett uttryck för en allmän princip att bästa möjliga markanvändning borde eftersträvas. Vid uppgörande av byggnadsplan skulle bestämmelserna om stadsplan gälla i tillämpliga delar. Det bör påpekas att byggnadsplan allmänt sett hade en mera begränsad funktion och ambitionsgrad än stadsplan. Vid uppgöran- de av stomplan — som skulle användas när mark utanför stadsplan borde planläggas med avseende på grunddragen för dess framtida ordnande och
bebyggande — skulle tillses att möjlighet bereddes till områdets utnytt- jande på sätt som kunde anses lämpligt från allmänna synpunkter. Denna allmänna planläggningsnorm innebar tydligen ett krav på att de planlös- ningar som valdes skulle vara lämpliga från allmän synpunkt.
De anförda bestämmelserna för stadsplan och byggnadsplan fördes över till 1947 års byggnadsstadga i huvudsak oförändrade. I fråga om stadsplan infördes emellertid dessutom ett nytt krav, som lagtekniskt var överordnat den förut anförda bestämmelsen om bästa möjliga använd- ning. Vid uppgörande av stadsplan skulle enligt den nya bestämmelsen tillses att bebyggelsen fick en med hänsyn jämväl till stadens framtida utveckling tillfredsställande utformning från det allmännas synpunkt. Bestämmelsen innebar tydligen att ett lämplighetskrav — formulerat som ett krav på ”tillfredsställande” lösningar — blev gällande i fråga om bebyggelseplanläggningen. För generalplan, som var en ny planform, angav 1947 års byggnadsstadga inte någon allmän materiell planläggnings- regel. Det föreskrevs att generalplan skulle uppgöras med hänsyn till en rad angivna behov och med vederbörligt tillgodoseende av vissa uppräkna- de allmänna intressen. I fråga om regionplan användes en liknande teknik, men i den uppräkning av vad som skulle tillses vid uppgörande av regionplan angavs avslutningsvis att i övrigt ett lämpligt utnyttjande av regionplaneområdet skulle främjas.
Genom tillkomsten av BS år 1959 formulerades generella krav för alla former av planläggning enligt BL. Enligt dessa bestämmelser (9 å BS) gäller, som förut sagts, bl a att planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling. Där särskilda förhållanden inte föranleder till annat skall mark avses för det ändamål vartill den är mest lämpad med hänsyn till läge, terräng- och grundförhållanden samt övriga omständigheter. Vid sidan av de generella kraven finns särskilda bestämmelser för de olika planformerna. Bestämmelserna för stadsplan (12 å BS) innehåller bl a krav på att de anspråk skall tillgodoses som från olika synpunkter skäligen kan ställas på en väl ordnad bebyggelse. Bestämmelserna för byggnadsplan (13 å) innehåller en föreskrift med motsvarande innebörd.
Någon närmare motivering för de nyss nämnda generella planläggnings— kraven angavs inte när BS kom till. 1951 års byggnadsutredning, vars förslag låg till grund för propositionsarbetet, anförde att den först- nämnda bestämmelsen utgjorde en allmänt hållen deklaration om att syftet med all bebyggelseplanering var att främja en från allmän synpunkt ändamålsenlig utveckling inom det område som planeringen avser. I fråga om det avsnitt av 9 å där den andra bestämmelsen ingår — den bestämmelse som anger att mark om inte särskilda förhållanden föranleder annat skall avses till det ändamål som den är mest lämpad för — åberopade byggnadsutredningen de bestämmelser som redan fanns om de särskilda planinstituten och tillade att utredningen hade sökt att utan saklig ändring sammanfatta dessa bestämmelser till ett enhetligt stadgande. Föredragande departementschefen godtog utredningens för- slag med påpekande att de i sak överensstämde med vad som då gällde.
Kravet i den först anförda bestämmelsen att planen skall främja en
från allmän synpunkt lämplig utveckling synes i sak inte ha annan innebörd än ett krav att planen skall vara lämplig från allmän synpunkt. Den senare bestämmelsen innebär ett krav på bästa möjliga markanvänd- ning, men detta krav är inte tillämpligt om särskilda förhållanden föranleder annat.
Vid sidan av de anförda bestämmelserna i BS bör man här också uppmärksamma det gällande kravet i BL att mark för att få användas till bebyggelse skall ha prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet (5 å BL). Detta villkor har en grundläggande funktion i gällande byggnadslagstiftning och utgör självfallet bakgrund också för planlägg- ningsbestämmelserna i BS. Samtidigt är det allmänna lämplighetskraveti 5 å BL mer begränsat än planläggningsbestämmelserna i BS i två avseenden. Den ena begränsningen är att kravet i S å bara avser själva frågan om lämpligheten från allmän synpunkt av att ta marken i fråga i anspråk för bebyggelse. Hur marken sedan denna bedömning skett disponeras för bebyggelse regleras inte genom lämplighetskravet i BL utan av normerna i BS. Den andra begränsningen är att lämplighetskravet bara avser markanvändning för bebyggelseändamål men inte har tillämp- lighet när det gäller andra markanvändningsändamål.
Utomplansbestämmelserna, som gäller vid prövning av bebyggelsefrågor där stadsplan eller byggnadsplan inte finns, dvs i huvudsak vid prövning av glesbebyggelsefrågor, har delvis funnits länge men fick sin nuvarande vidsträckta tillämplighet och till väsentlig del också sitt innehåll är 1972 i anslutning till lagstiftningen om fysisk riksplanering. Den viktiga bestäm- melsen om prövning av lokaliseringens lämplighet från allmän synpunkt infördes vid detta tillfälle. Det framgår av motiven att bestämmelsen till sin innebörd nära anknyter till de allmänna bestämmelserna om planläggning. Samma allmänna krav har ansetts böra ställas för bedöm- ningarna oavsett om dessa sker vid översiktlig planläggning — där 9 å BS är tillämplig — eller enbart enligt 29å BS isamband med ansökan om byggnadslov.
] 1.2 Behovet av allmänna riktlinjer
I direktiven för bygglagutredningen betonas planeringens betydelse när det gäller att forma en god miljö för människorna. Bl a framhålls den översiktliga fysiska planläggningens roll som ett medel att leda utveck- lingen i fråga om markanvändning. Den översiktliga planläggningen avses förebygga felaktiga lokaliseringar, ekonomiskt felaktiga investeringar och förstörelse av stora miljövärden samt medföra att man kan ta till vara möjligheter att skapa nya miljövärden.
Bygglagutredningen har redan i det föregående (avsnitt 6.4) intagit den ståndpunkten att det för ett ändamålsenligt tillgodoseende av de allmänna intressen som är förknippade med markanvändningsplanlägg- ningen bör ställas upp vissa materiella krav på miljöutformningen och byggandet genom lagstiftning. Som framgår av den förut lämnade redovisningen finns redan nu bestämmelser med sådant innehåll. Det
tidigare föreslagna vidgandet av planlagstiftningens räckvidd medför att behovet av allmänna riktlinjer för planläggningen ökar och att frågan om innehållet i bestämmelserna måste övervägas från nya förutsättningar.
Frågan vilka särskilda krav det kan finnas anledning att ställa upp för utformningen av bebyggelsemiljön behandlas i avsnitt 12. [ förevarande avsnitt skall nu frågan om behovet och utformningen av materiella normer av mera allmän karaktär behandlas.
Övervägandena i detta avsnitt är begränsade till frågan om riktlinjer som bör slås fast av Kungl Maj:t och riksdagen gemensamt. De gällande bestämmelserna i ämnet finns till största delen iBS. I fortsättningen bör de grundläggande riktlinjerna meddelas i form av lag. Rikt- linjerna i lagen kan behöva kompletteras med föreskrifter, råd och anvisningar för tillämpningen. Frågan om behovet av och innehållet i sådana föreskrifter, råd och anvisningar behandlas till en del i avsnitt 12.
De riktlinjer som det kan finnas anledning att ställa upp bör utformas så att de ger vägledning i fråga om planläggningens syfte och inriktning och därigenom skapar en grundval för de avvägningar som aktualiseras. Samtidigt måste riktlinjerna ge utrymme för att åstadkomma de bedömningar och avvägningar som är planläggningsbeslutens slutmål. Riktlinjerna bör därför tillräckligt beakta de starkt skiftande förutsätt— ningar som föreligger i olika situationer. Det måste också beaktas att de beslutsalternativ som kan föreligga i olika fall ofta inte kan utvärderas på exakta grunder utan i stället måste bedömas i ganska grova drag samt att ställningstagandena i stor utsträckning skall göras i former som ger utrymme för politiska värderingar. Planläggningsnormerna måste utfor- mas under beaktande av dessa förutsättningar.
Det sagda innebär bl a att riktlinjerna bör vara grova och att försiktighet bör iakttas när det gäller att ge riktlinjer som går ut på att vissa särskilda intressen skall tillgodoses eller ha företräde. Å andra sidan bör självfallet sådana preferenser för vissa särskilda intressen som anses kunna ges generell giltighet komma till uttryck i bestämmelserna.
Beträffande riktlinjernas utformning bör vidare gälla att de bör ges den inriktningen att de blir gällande för planläggningsarbetet i dess helhet. Speciella lagbestämmelser bör således inte gälla för de skilda planlägg- ningsinstitut som ingår i det av bygglagutredningen föreslagna plansyste- met.
1 1.3 Allmän målsättning och kravnivå för planläggning 11.3.1 Inledning
Mot bakgrund av vad som har anförts i föregående avsnitt och vissa tidigare avsnitt bl a om utredningsarbetets inriktning (avsnitt 5) och den nya lagstiftningens syfte (avsnitt 6) diskuteras här vad en bestämmelse med uppgift att ange planläggningens allmänna mål lämpligen bör innehålla. I anslutning härtill diskuteras också frågan om kravnivå när det gäller måluppfyllelsen.
l l .3 .2 Överväganden
Enligt gällande bestämmelser är planläggningens syfte att främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling inom planområdet. Vid planläggning- en skall, om inte särskilda förhållanden föranleder annat, mark avses för det ändamål som den är mest lämpad för. För att mark skall få användas för bebyggelse fordras att detta har prövats lämpligt från allmän synpunkt. Innebörden av de här berörda bestämmelserna har belysts något i det föregående.
För att klargöra planläggningens roll i det nya perspektivet bör enligt bygglagutredningens mening i första hand anges att syftet är att åstadkomma en från allmän synpunkt lämplig markanvändning. Det synes vara lämpligt att ta upp en deklaration med sådant innehåll som en särskild punkt. Genom denna pekas föremålet för verksamheten ut, och vidare framhålls att det är de allmänna intressena som bär upp och motiverar planläggningen. I detta ligger bl a att planläggningen inte bör ses som en verksamhet som i första hand har till syfte att innebära eller ge underlag för en tillståndsprövning av från olika håll kommande initiativ till förändringar i markanvändningen. I stället skall planläggning— en i första hand positivt och aktivt ange vad som från allmän synpunkt är en lämplig utveckling i fråga om markanvändningen.
Det är emellertid uppenbart att planläggningens betydelse som medel och underlag för prövning av önskemål och anspråk som ställs från olika håll i fråga om markanvändningen också är väsentlig. Som förut framgått avses den nya lagstiftningen i sådant avseende främst ta sikte på att få till stånd en prövning av tilltänkta förändringar i markanvändningen. Det synes vara ändamålsenligt och ägnat att ge en viss stadga åt regelsystemet att ställa upp ett generellt villkor till grund för denna prövning. Här åsyftas ett minimivillkor, vars uppfyllande skall vara en nödvändig förutsättning för tillstånd till ändrad markanvändning. Ett sådant villkor synes lämpligen kunna formuleras som ett krav på att förändringen skall vara godtagbar från allmän synpunkt. Villkoret torde få sin viktigaste praktiska uppgift som ett underlag för ställningstaganden till privata önskemål om ändringar i markanvändningen. Enskilda intressen skall alltså inte i något fall kunna föranleda att en förändring som inte uppfyller detta krav kommer till stånd genom planläggning. Därutöver kan samma villkor emellertid ses som uttryck för en princip som bör gälla generellt, dvs också för ändringar som aktualiseras på offentligt initiativ.
Det föreslagna villkoret bör emellertid inte ha den innebörden att varje föreslagen eller begärd förändring som uppfyller villkoret i fråga skall godtas. Ambitionsnivån i planläggningen bör rimligen vara inte bara att åstadkomma lösningar som är godtagbara från allmän synpunkt. Det primära syftet bör i stället vara att åstadkomma en utveckling i fråga om markanvändningen som är så lämplig som möjligt från allmän synpunkt. Här kommer emellertid också de enskilda intressena in i bilden. Dessa skall behandlas närmare i avsnitt 11.7, men redan här kan konstateras att hänsyn till enskilda intressen i vissa fall avses kunna leda till att det föreligger hinder mot att vid planläggningen söka uppnå den
lösning som är den allra lämpligaste från allmän synpunkt. Inom de ramar som dras upp av kravet på att varje förändring skall vara åtminstone godtagbar från allmän synpunkt skall alltså i olika fall avvägningar göras mellan berörda allmänna och enskilda intressen.
Kravet att ändring i markanvändningen skall vara godtagbar från allmän synpunkt utgör i viss mån en motsvarighet till lämplighetskravet i 5 å BL. Det finns emellertid väsentliga skiljaktigheter. Främst märks att det gällande villkoret i 5 å BL är tillämpligt bara i fråga om markanvänd- ning för bebyggelse medan det föreslagna nya villkoret skall gälla ianspråktagande av mark också för andra ändamål. Man kan alltså säga att lämplighetskravet i 5 å BL genom förslaget får tillämplighet i alla förändringsfall. Närmare bestämt åsyftas här alla förändringsfall som skall omfattas av den nya lagstiftningens planläggningskrav. Räckvidden av planläggningskravet har angetts i grova drag i det föregående (avsnitt 7) och utvecklas närmare i avsnitt 19. .
Ett krav på att en viss åtgärd skall vara godtagbar från allmän synpunkt kan sägas innebära att det fordras att åtgärden skall vara förenlig med allmänna intressen. Innebörden av ett sådant krav blir olika i olika fall. En förändring av omfattande och ingripande slag, t ex nyexploatering för samlad bostadsbebyggelse eller nyetablering av industri, bör inte godtas om den inte är positivt lämplig från allmän synpunkt, dvs förenlig med en önskvärd utveckling. Däremot bör tex ändrad användning av befintlig byggnad eller utvidgning av befintlig anläggning i vissa fall, beroende på omständigheterna, kunna godtas sedan det har utretts att åtgärden inte leder till olägenhet från allmän synpunkt.
1 1.4 Markhushållningsaspekten
Ett grundläggande syfte med planläggning av markanvändningen är att åstadkomma en god hushållning med mark- och vattenresurserna. Begreppet markhushållning används här med en vidsträckt innebörd. Meningen är att markresurserna skall disponeras på ett så lämpligt sätt som möjligt. Så tex skall bebyggelse och anläggningar förläggas där det från olika synpunkter är lämpligast. Därvid skall, om olika exploaterings- intressen konkurrerar om markresurserna, behövliga aWägningar ske mellan dessa intressen. Vidare skall andra berörda markanvändnings- intressen beaktas, t ex jordbrukets, skogsbrukets och det rörliga friluftsli- vets intressen.
På anförda grunder synes markhushållningsaspekten kunna ges författ— ningsmässigt uttryck på i huvudsak följande sätt. För det första bör slås fast att planläggningen skall främja en god hushållning med mark och vatten. För det andra bör som en allmän princip för tillämpningen klargöras att markresurserna skall disponeras på ett så lämpligt sätt som möjligt. Denna princip synes lämpligen kunna uttryckas med en av de gällande bestämmelserna i 9å BS som huvudsaklig förebild. Närmare bestämt kan föreskrivas att om särskilda förhållanden inte föranleder annat skall mark användas för det ändamål som den är mest lämpad för
med hänsyn till beskaffenhet, läge, föreliggande markanvändningsbehov och övriga omständigheter.
De här skisserade riktlinjerna ger bla utrymme för beaktande av ekologiska sammanhang.
Med avseende på innebörden av de skisserade riktlinjerna kan i övrigt framhållas bl a följande. All mark är i dag använd på ett eller annat sätt. Även ödemarkerna i norr används, tex för renskötsel, som biologiska referensobjekt eller för rekreation. Samtidigt är samhället inte statiskt utan dynamiskt. Nya krav på mark och utrymme skapar en markkonkur- rens. Nya eller utvidgade verksamheter skall trängas in i ett redan etablerat mönster och marken omdisponeras successivt för nya använd- ningssätt.
I denna utveckling innebär det första bebyggandet av ett område eller ianspråktagandet av ett område för annan varaktig anläggning en förändring med så långsiktig och omskapande verkan att förändringen i praktiken oftast har en definitiv och oåterkallelig karaktär. Vad som en gång tagits i anspråk för bebyggelse kan oftast inte återgå till mera extensiv användning. Detta är självfallet ett förhållande som måste beaktas vid ställningstaganden i markhushållningsfrågor. En god markhus- hållning synes påkalla att man bland andra aspekter också beaktar önskemålet att i ett långsiktigt perspektiv bevara största möjliga valfrihet och handlingsfrihet när det gäller markanvändningen. Genom att man där så är möjligt bevarar stora sammanhängande områden obebyggda uppnår man valfrihet avseende olika typer av friluftsliv nu och i framtiden. Vidare ger man på detta sätt största möjliga handlingsfrihet när det gäller framtida ställningstaganden i olika markanvändningsfrågor.
11.5. En god miljö
När det gäller bebyggelsemiljöns utformning ges i avsnitt 12 en specificerad redovisning av olika krav som kan ställas med hänsyn till människornas behov av en behaglig omgivning, skydd mot ohälsa, utrymmen för rekreation, upplevelse av natur- och kulturvärden samt en god social miljö. Samma aspekter gör sig emellertid starkt gällande, fast delvis med mera allmän innebörd, också när det gäller att avgöra vilka områden som skall användas för bebyggelse och när det gäller att ta ställning till hur marken utanför bebyggelseområdena bör användas. De här åsyftade aspekterna har getts en framträdande plats i direktiven för bygglagutredningen. Bla framhålls miljöns betydelse för den enskilda människan och betonas att vid utformningen av miljön grundläggande sociala strävanden såsom kraven på jämlikhet, valfrihet och trygghet samt hygienisk och social välfärd måste beaktas.
Behovet av en god miljö bör tas upp som en av de grundläggande riktlinjerna för planläggningen. Miljökravet har både en fysisk och en social innebörd. En regel i ämnet bör slå fast att planläggningen skall syfta till en socialt och i övrigt god miljö för människorna. Innebörden av regeln bör bl a vara att planläggningen skall främja grundläggande sociala
strävanden såsom jämlikhet, valfrihet och trygghet samt hygienisk och social välfärd.
Eftersom det skisserade miljökravet har en vidsträckt innebörd och skall göras gällande i mycket skiftande planläggningssituationer är det i stort sett inte möjligt att göra några preciseringar av dess innehåll inom lagstiftningens ram. I ett par avseenden synes emellertid sådana precise- ringar vara möjliga och lämpliga.
Sålunda synes det i huvudsaklig överensstämmelse med vad BS föreskriver böra anges att mark inte får avsättas till bebyggelse om den inte är lämpad för sådant ändamål från sundhetssynpunkt eller med hänsyn till möjligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp eller med hänsyn till faran för vattenförorening. Denna föreskrift gäller inte bebyggelsemiljöns utformning — som behandlas på annan plats — utan frågan huruvida visst område skall få tas i anspråk för bebyggelse.
Vidare bör vissa bestämmelser ges till skydd för områden med särskilda rekreationsvärden m m. Denna fråga skall emellertid behandlas längre fram (avsnitt 11.8).
11.6. Samhällsekonomiska hänsyn
Självfallet har markanvändningsfrågorna samhällsekonomiska aspekter. Ställningstagandena påverkar både behovet av investeringar i olika anläggningar m m och det samhällsekonomiska utfallet av olika fortlö- pande funktioner. Bestämmelserna i BS om planläggning pekar inte uttryckligen på dessa aspekter, men hänsynstaganden till samhällseko- nomin kan uppenbarligen göras inom ramen för bestämmelsen om främjande av en från allmän synpunkt lämplig utveckling.
Den samhällsekonomiska aspekten bör komma till klart uttryck i de nya riktlinjerna för planläggning. Det kan tilläggas att ett Vidgande av planlagstiftningens räckvidd på förut skisserat sätt torde aktualisera överväganden om de samhällsekonomiska aspekterna i ökad omfattning. Detta hänger samman med att nya typer av markanvändningskonflikter kommer att falla inom ramen för prövningssystemet.
11.7. Förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen
11.7.1. Inledning
Planläggningsverksamheten är som förut framgått ett medel för det allmänna att styra utvecklingen i fråga om markhushållning och miljöutformning. Privata intressen som berörs av planläggningen kan ofta förenas med de allmänna intressen som planläggningen skall främja. I sådana fall uppkommer inga konflikter mellan allmänna och enskilda intressen.
När det gäller frågan i vilken mån planläggningen skall ta hänsyn till enskilda intressen i fall då sådana står emot allmänna intressen kan man
tänka sig två möjligheter. Den ena är att planläggningsfrågorna löses med beaktande enbart av vad som är lämpligt från allmän synpunkt. De enskilda intressena skulle då genomgående få vika för de allmänna. Den andra möjligheten är att de enskilda intressena tillåts påverka planlägg— ningen. Denna kommer i så fall att innefatta kompromisser och sammanjämkningar mellan allmänna och enskilda intressen. Valet av princip i det här åsyftade avseendet påverkar självfallet behovet av regler om ersättning till enskilda för intrång genom planläggning. Båda alternativen behöver kompletteras med sådana regler men det senare alternativet kan ge mindre anledning att tillämpa ersättningsregler än det förstnämnda.
11.7.2. Gällande bestämmelser
Enligt BL gäller att såväl allmänna som enskilda intressen skall tillbörligen beaktas vid planläggning (4 5 BL). Denna principregel kompletteras av vissa bestämmelser i BS. Sålunda finns i stadgans allmänna bestämmelser om planläggning ett påpekande att — förutom vissa angivna allmänna intressen — också enskilda intressen skall tillbörligen beaktas. Denna föreskrift har knappast någon självständig innebörd vid sidan av den nyss berörda principregeln i BL. Enligt bestämmelserna om stadsplan i BS skall skälig hänsyn tas bl a till bestående äganderättsförhållanden, fastighetsgränser och servitut. Enligt bestämmelserna om byggnadsplan skall särskild hänsyn tas till bl a äganderättsförhållandena. De nu anförda bestämmelserna ger en uppfatt— ning om vilka slag av enskilda intressen som lagstiftaren haft i åtanke men säger ingenting om vilken vikt som bör tillmätas de enskilda intressena. För byggnadsplan gäller också en föreskrift om att sådan plan inte får uppgöras så att jordbruk, skogsbruk eller annan dylik näring onödigtvis hindras eller försvåras. Denna föreskrift bör främst ses som en skyddsre- gel för de nämnda näringarna men fungerar samtidigt som ett skydd för de berörda näringsutövarna. Föreskriften ger emellertid som den är formulerad föga vägledning för de situationer där allmänna intressen står mot de näringsintressen som regeln avser att skydda.
BL upptar också kompensationsregler med stöd av vilka markägaren under vissa förutsättningar kan begära ersättning eller påfordra inlösen till följd av menliga effekter av plan. Det finns också regler som ger kommunen rätt att med stöd av plan lösa viss mark, t ex sådan som avses till trafikled. De åsyftade reglerna ger vid handen att plan förutsätts kunna ha den innebörden att berörda markägarintressen totalskadas och i så fall gottgöras med kompensation i pengar. Samtidigt har reglerna om kompensation för planskada också den innebörden att ingalunda varje intrång i enskilda intressen ger rätt till ersättning. ] viss utsträckning skall sådana intrång tålas utan ersättning. Det finns inte anledning att utöver det sagda här gå in på ersättnings- och inlösenreglerna. Dessa regler säger ingenting om under vilka förutsättningar enskilda intressen skall vika för allmänna vid planläggning men ger viss bakgrund åt planläggningsreglerna.
1 1.7.3 Överväganden
I bygglagutredningens direktiv framhålls bland de vägledande uttalanden som görs inledningsvis bl a att gemensamma och långsiktiga samhällsin- tressen väger tungt i förhållande till kortsiktiga och privata intressen. Denna värdering, som är mycket allmänt hållen, torde inte innebära någon nyhet i förhållande till den nuvarande tillämpningen av BL. Den bör uppenbarligen också godtas som en utgångspunkt för det nya regelsystemet. Detta innebär att de allmänna intressena generellt sett bör anses ha större tyngd än de privata men att de senare inte skall anses ovidkommande. Av de båda i avsnitt 11.7.1 skisserade alternativen skall alltså det senare väljas. Utfallet av avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen vid planläggning blir i övrigt bl a beroende av innehållet i sådan lagstiftning som reglerar befogenhetsfördelningen mellan det allmänna och mark- ägarna i olika avseenden när det gäller markanvändningen. l gällande rätt kan man här främst peka på det villkor som BL ställer upp för att mark skall få användas till bebyggelse, nämligen kravet att marken är från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Enskilda intressen kan i princip inte leda till att detta villkor åsidosätts. I den nya lagen avses planläggningskrav bli gällande inte bara för bebyggelse utan också för andra ändringar i markanvändningen. Om man i anslutning härtill tar upp i den nya lagen ett krav på att ändring i markanvändningen skall ha prövats godtagbar från allmän synpunkt blir det, som framhållits i avsnitt 11.3, inte möjligt att vid planläggningen tillgodose enskilda intressen som strider mot det nya villkoret.
Om planerna ges verkningar också med avseende på annat än ändrad markanvändning, t ex på det sättet att de kan innehålla föreskrifter för pågående markanvändning, uppkommer också i dessa fall frågor om avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Om materiella normer meddelas angående förutsättningarna för eller innehållet i föreskrifter som hör till plan blir dessa normer gällande också mot berörda enskilda intressen.
I den mån befogenhetsbegränsande villkor och normer av här åsyftat slag inte begränsar utrymmet för beaktande av enskilda intressen vid planläggning kan följande synpunkter läggas på frågan vilka enskilda intressen som bör tillmätas betydelse.
Sålunda bör, när fråga om ändring i markanvändningen som bedöms önskvärd från allmän synpunkt aktualiseras, en markägares eller nyttjan— derättshavares intresse av att pågående markanvändning får fortsätta tilläggas betydelse. En avvägning mellan motstående intressen bör i sådant fall ske, och ändringen bör tas upp i planen bara om fördelarna från allmän synpunkt kan anses väga tyngre än eventuella olägenheter från enskild synpunkt. Om ändamålet lämpligen kan tillgodoses på annat sätt, som inte medför intrång i enskilds intresse av att få fortsätta pågående markanvändning eller medför mindre sådant intrång, bör den alternativa lösningen väljas. Vid de nu berörda avvägningarna bör bla beaktas huruvida den markanvändning som pågår i och för sig är lämplig
från allmän synpunkt eller inte.
Sådana fastighetsvärden och andra värden som grundar sig på förväntningar om ändrad markanvändning bör inte anses som beaktans- värda privata intressen vid planläggning. Om det föreligger ett beslut som innebär att viss ändring i markanvändningen har tillåtits genom byggnads- plan så bör dock enskilda intressen som knyter sig till den sålunda tillåtna markanvändningen ges rimligt beaktande i situationer som innebär att ändring av det meddelade tillståndet ifrågasätts.
Privata önskemål som går ut på ändrad markanvändning bör om det gäller nyetableringsfall prövas helt utifrån allmänna synpunkter. Detta hindrar inte att själva etableringsintresset kan tillmätas en positiv betydelse, men skälet bör då vara att det ligger i linje med allmänna intressen. Allmänna och enskilda intressen av oförändrad markanvänd— ning bör självfallet vägas in i Ställningstagandet.
Om det enskilda förändringsintresset inte avser nyetablering utan beståri att en företagare vill bygga ut en pågående verksamhet för att konsolidera, rationalisera eller utvidga denna eller att en fastighetsägare vill göra fastigheten eller dårå befintlig byggnad eller anläggning lämpligare för sitt ändamål synes det finnas anledning att — vid sidan av föreliggande allmänna intressen och berörda enskilda intressen 'av oförändrad markanvändning — ge visst utrymme också för ett självstän- digt beaktande av det privata utvidgningsintresset. Självfallet bör detta emellertid inte leda till att förändringar som inte är godtagbara från allmän synpunkt accepteras vid planläggningen. Finns det alternativa utbyggnadsmöjligheter bör utvidgningen kanske ske i annan riktning. Är det sannolikt att behov av ytterligare utvidgning kan komma upp senare bör också detta förhållande beaktas vid det första tillfället och kunna leda till att verksamheten omlokaliseras om ytterligare utvidgning inte bedöms kunna ske i framtiden.
] en blivande lagstiftning bör de enskilda intressena ges en klarare fixering än vad som kommer till uttryck genom den nuvarande regeln i 4 % BL. Bestämmelserna kan utformas med de nyss anförda synpunkter- na som vägledning. Dessa synpunkter utgår i sin tur i viss män från jämförbara bestämmelser i annan lagstiftning, tex ExL, och från den rättsutveckling som skett på senare tid genom ändringarna i BL och andra lagar i anslutning till tillkomsten av en fysisk riksplanering.
1 1.8 Vissa särskilda bevarandeintressen
Markhushållningsregler med särskild inriktning på tillgodoseende av naturvårdens, friluftlivets och landskapsskyddets behov finns i BS och NVL. Enligt bestämmelserna om planläggning i BS skall områden med särskild naturskönhet eller säregna naturförhållanden samt områden som är lämpade och behövliga för friluftliv såvitt möjligt bevaras. Enligt NVL kan inrättas naturreservat och strandskyddsområden samt meddelas förordnanden som syftar till skydd för landskapsbilden inom vissa
områden. Vidare föreskrivs i BS att också bebyggelse med särskilt värde från historisk eller kulturhistorisk synpunkt om möjligt skall bevaras.
Vid konkurrens mellan ett miljöförändrande och ett markbevarande intresse, tex mellan önskemål om att få använda mark för bebyggelse och intresset av att bevara samma markområden för det rörliga friluftslivet, finns det anledning till särskild försiktighet med hänsyn till att mark som en gång har exploaterats sedan knappast kan återställas i sitt förra skick. Samtidigt är situationen ofta den att det miljöförändran- de intresset bärs upp av ett fåtal huvudmän som är ekonomiskt starka medan bevaringsintresset gynnar ett stort antal människor men är ekonomiskt svagare understött. Mot den anförda bakgrunden finns det anledning att ge bevaringsintressena ett särskilt stöd i lagen. En föreskrift om skydd för det rörliga friluftslivets, den vetenskapliga naturvårdens, kulturminnesvårdens och landskapsvårdens intressen bör ställas upp.
Inom strandområden och i öppna fjällområden har det rörliga friluftslivets och naturvårdens intressen så generell giltighet att en planläggningsprincip med nyss angivet syfte bör ha den innebörden att sådana områden i allmänhet skall hållas fria från exploatering. I fråga om strandområden har en sådan legal presumtion en nära motsvarighet i NVL:s bestämmelser om strandskydd men innebär i förhållande till dessa en viss förstärkning av det materiella skyddet eftersom NVL:s bestämmel- ser inte har generell tillämplighet.
11.9. Olika verksamheters krav
Vid ställningstaganden i markanvändningsfrågor måste självfallet beaktas kravet på rationell markanvändning från olika funktionella synpunkter, dvs olika verksamheters behov av mark och av att få använda marken på sätt som verksamheten kräver. Verksamheten kan vara privat eller offentlig. Med privat verksamhet avses både näringsverksamhet och annan av samhället godtagen verksamhet. De intressen som åsyftas är av företagsekonomisk natur i vidsträckt bemärkelse.
Någon uttrycklig bestämmelse om beaktande av olika verksamheters krav på rationell markanvändning finns inte i gällande bestämmelser om planläggning. Det torde emellertid vara en underförstådd utgångspunkt för dessa bestämmelser att sådana intressen skall beaktas. Särskilt tydligt är att den förut omnämnda föreskriften att mark skall avses för det ändamål vartill den är mest lämpad har en sådan utgångspunkt. Vid sidan härav har vissa huvudsakligen offentliga verksamhetsintressen fått ett uttryckligt omnämnande i författningstexten, bl a den allmänna sam- färdselns behov.
En bestämmelse som klargör att berörda verksamheters behov skall beaktas vid ställningstaganden i markanvändningsfrågor bör tas upp i den nya lagstiftningen. Ett särskilt skäl för detta är den föreslagna utvidgning- en av planläggningens räckvidd. Det bör framhållas att meningen inte är att det här behandlade intresset skall ges företräde framför andra intressen, tex miljöintresset. I vilken utsträckning och på vad sätt olika
verksamheters behov skall tillgodoses i de särskilda fallen blir en avvägningsfråga inom ramen för planläggningsbeslutet.
] 1.10 Genomförandesynpunkter
En viktig synpunkt vid all planläggning är att hänsyn bör tas till möjligheterna att genomföra planen inom den tid som avses. Genomfö- randet kan vara beroende av kostnader, bidrag, arbetskraftsresurser, administrativa procedurer, överenskommelser, tvångsförfoganden, tillämpning av lagar om tillståndsprövning i olika avseenden m m. Av särskilt grundläggande betydelse är sambandet mellan kostnaderna för genomförandet av de åtgärder som omfattas av plan och de berörda kommunernas och olika statliga organs ekonomi. Alla dessa aspekter vägs normalt in när en plan är under utarbetande och prövning.
Det självklara hänsynstagandet till berörda offentliga organs genomfö- randeresurser omnämnes inte särskilt i BS. Däremot kommer genomfö- randeaspekter till uttryck i vissa bestämmelser som avser berörda enskilda intressenters möjligheter att genomföra plan. I bestämmelserna om stadsplan föreskrivs att skälig hänsyn skall tas till bestående äganderätts- förhållanden, fastighetsgränser, servitut och andra omständigheter som kan inverka på planernas genomförande. Enligt bestämmelserna om byggnadsplan skall skälig hänsyn tas till markägarnas möjligheter att genomföra planen.
Att genomförandeaspekter måste beaktas när planerna för markan- vändningen utformas är egentligen självklart. I annat fall blir planerna orealistiska. Med hänsyn till genomförandeaspekternas betydelse synes det emellertid ändå vara berättigat att fästa uppmärksamheten på dessa frågor genom en särskild föreskrift.
1 1.1 1 Förslag till lagbestämmelsers innehåll
På de grunder som har anförts i det föregående föreslås att den framtida lagstiftningen skall innehålla bestämmelser med följande huvudsakliga innehåll.
l Planläggningens uppgift är att få till stånd en från allmän synpunkt lämplig markanvändning. 2 För ändring av markanvändningen fordras att ändringen vid planlägg- ning prövats vara godtagbar från allmän synpunkt. 3 Planläggning skall främja en god hushållning med mark och vatten. Om inte särskilda förhållanden föranleder annat skall mark avses för det ändamål som den med hänsyn till beskaffenhet, läge, föreliggande markanvändningsbehov och övriga omständigheter är mest lämpad för. 4 Planläggning skall syfta till en socialt och i övrigt god miljö för människorna. 5 Planläggning skall främja en lämplig samhällsekonomisk utveckling.
6
10
11
Vid planläggning skall berörda enskilda intressen tillbörligen beaktas. Enskilda intressen skall dock inte kunna leda till att ändring i markanvändningen som inte uppfyller kravet i punkt 2 tillåts. Skulle plan genom sitt innehåll försvåra pågående användning av viss fastighet skall planen ges detta innehåll bara om fördelarna från allmän synpunkt med denna planlösning överväger eventuella olägen- heter från enskild synpunkt. Detsamma gäller om planen skulle försvåra användning som har tillåtits genom byggnadsplan men ännu inte påbörjats. Om syftet med planen lämpligen kan vinnas genom annan planlösning, som inte försvårar pågående eller tillåten markanvändning, skall denna lösning väljas. Mark som vid planläggning avses för bebyggelse skall vara lämpad för sådant ändamål från sundhetssynpunkt samt med hänsyn till möjlig- heterna att ordna vattenförsörjning och avlopp och möjligheterna att undvika vattenförorening. Områden med särskild betydelse från rekreationssynpunkt eller med hänsyn till naturens skönhet eller med hänsyn till vården av värdefulla bebyggelsemiljöer eller kulturlandskap skall vid planlägg— ning bevaras, om särskilda skäl inte föranleder annat. Strandområden och öppna fjällområden skall alltid anses som områden med sådan särskild betydelse. Vid planläggning skall beaktas olika offentliga verksamheters, närings— verksamheters och andra av samhället godtagna verksamheters behov med avseende på markanvändningen. Vid planläggning skall beaktas vad som är möjligt och lämpligt med hänsyn till berörda offentliga och privata huvudmäns ekonomi och deras möjligheter i övrigt att genomföra planen.
12. Bebyggelsemiljöns utformning
12.1. Återblick
Planmässig reglering av bebyggelse har ursprungligen tillkommit, förutom för att reglera grannförhållanden, för att garantera vissa grundläggande krav på bebyggelsemiljö. Skydd mot förhärjande bränder var den fråga som främst aktualiserade ett genom plan reglerat byggande. Till de tidiga krav som aktualiserade en planmässig bebyggelseutveckling hörde också hänsyn till militära behov liksom till de estetiska anspråken. Även om en lagfäst planmässig reglering av bebyggelsen kan spåras så långt tillbaka som till 1600-talet så erhöll dock rikets stadsplaneväsen ett underlag av civillags natur först genom 1907 års stadsplanelag. Denna lag har sedermera genomgått flera genomgripande förändringar. Nu gällande bestämmelser om bebyggelsemiljöns utformning har sin grund främst i BS som i dessa avseenden har varit i huvudsak oförändrad sedan 1959. Vissa regler återfinns även i BL.
Redan 1874 års byggnadsstadga innehöll emellertid utförliga bestäm- melser avseende egenskaper hos bebyggelsemiljön, främst i områden med stadsplan. Således stadgades däri såväl om erforderligt utrymme och bekvämlighet för olika verksamheter som om hygieniska krav på ljus och luft. Säkerhetskraven omfattade dock endast skydd mot brand. Skön- hetssinnets anspråk tillhör även de grundläggande kraven på bebyggelse- miljön i 1874 års stadga. Förutom allmänt hållna egenskapskrav innehöll stadgan även vissa bestämmelser om sättet för bebyggelsemiljöns utform- ning för att kraven skulle kunna tillgodoses.
Det är dessa krav och bestämmelser i 1874 års stadga som sedan i huvudsak återfinns i senare lagstiftning. Vid de revideringar som ägt rum 1931 och 1947 har bestämmelserna från 1874 kompletterats och utvidgats med anspråk som är betingade av samhällsutvecklingen. Allmänna intressen fick i 1947 års stadga en starkare betoning. Fler frågor togs sålunda upp till behandling varvid särskilt märks trafikens krav. Bestämmelserna var även mer detaljerade beträffande utformningen av bebyggelsemiljön.
1951 års byggnadsutredning, vars uppdrag var att åstadkomma en förenklad byggnadslagstiftning, föreslog emellertid betydande förenkling- ar i stadgans bestämmelser om bebyggelsemiljö. Utredningen ansåg att reglerna i BL och BS bara kunde ange en yttre ram för vad som var
tillåtet men inte i och för sig kunde bereda några garantier för att planerna blev sådana de borde vara. Den utförliga uppräkningen i 1947 års stadga av olika omständigheter som skulle beaktas vid upprättande av stadsplan fyllde enligt utredningens mening i äldre tid måhända en viss uppgift såsom minneslista över vad en planförfattare hade att iaktta. Med hänsyn till den utveckling som planeringstekniken hade undergått var emellertid minneslistan numera, ansåg utredningen, både otillräcklig och obehövlig (SOU 1957:21 s 84). Utredningen föreslog att bestämmelserna i BS om egenskaper hos bebyggelsemiljön skulle skrivas ned till omfatt- ningen och i huvudsak utformas såsom allmänt hållna regler om de principer vilka bör vara ledande vid planeringsarbetet.
Utredningens förslag ledde fram till de idag gällande bestämmelserna, som i huvudsak återfinns i 9 och 12 åå BS. Äldre stadgors utförliga innehåll innebar att behovet av kompletterande tillämpningsanvisningar var relativt sett mindre. De mer allmänt hållna kraven i 1959 års stadga har emellertid inneburit att det många gånger rått oklarheter om stadgans anspråk kan anses uppfyllda.
Planverket har med stöd av lagstiftningen givits möjlighet att utfärda inte bindande råd och anvisningar om bebyggelsemiljön i anslutning till stadgans bestämmelser. Denna möjlighet har dock utnyttjats endast i ringa omfattning. Enligt Kungl Maj:ts kungörelse (l970:641) om begräns— ning i myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd måste dessa numera om de medför väsentliga kostnadskonsekvenser föreläggas Kungl Maj:t. [ praktiken har detta inneburit att alla anvisningar om bebyggelsemiljöns egenskaper underställs Kungl Maj:t.
12.2. Gällande rätt
Bestämmelser om egenskaper hos bebyggelsemiljön återfinns på flera ställen i BL och i BS. Vissa bestämmelser avser all planläggning oberoende av planinstitut. Andra är kopplade till visst institut eller gäller vid byggnadslovs meddelande. Beträffande bestämmelserna för planlägg- ning hänvisas till avsnittet 11.1. Bestämmelserna vid byggnadslovs meddelande innebär följande.
Enligt 29 & BS gäller att byggnad inte får uppföras med mindre valet av plats för den tillämnade bebyggelsen kan anses lämpligt från allmän synpunkt. Därvid skall särskilt beaktas att områden med särskild naturskönhet eller säregna naturförhållanden och områden som är lämpade och behövliga för friluftsliv såvitt möjligt bevaras. Tomtplats får inte bebyggas i större omfattning än att till gårdsplan och för andra fastighetens behov återstår det utrymme som med hänsyn till ortens sed, fastighetens användningssätt och övriga omständigheter kan anses skäligt. Byggnad vars användande kan antas orsaka behov av vägförbindelse eller behov av anordning för vattenförsörjning eller för bortledande av spillvatten eller annan flytande orenlighet får inte uppföras med mindre möjlighet föreligger att tillgodose dessa behov. Byggnad får inte uppföras på mindre avstånd än 4,5 meter från enskild väg som är av betydelse för
den allmänna samfärdseln och inte närmare vägens mittlinje än 9 meter. När särskilda omständigheter föranleder det äger byggnadsnämnden medge undantag från bestämmelserna beträffande väg- och va-anslutning samt avstånd till väg, såvitt detta kan ske utan att sundheten, trafiksäkerheten, tryggheten mot brand eller trevnaden eftersätts.
I fråga om byggnad med mer än två bostadslägenheter skall iakttas att lägenhet skall om möjligt ha soligt läge (47% BS). Tomt skall, vare sig den tagits i anspråk för sitt ändamål eller inte, hållas i vårdat skick (53 % BS). Därvid skall tillses, att växtligheten inte hindrar sikten för trafiken. Enligt 53 å BS gäller vidare att bebyggd tomt skall beträffande lutning och höjdläge samt plantering och inhägnad vara anordnad på lämpligt sätt med hänsyn särskilt till ljustillförseln samt till stads— eller landskapsbilden. Byggnadsnämnden äger föreskriva att på tomten skall anordnas och vidmakthållas plantering eller annan liknande anordning. Nämnden äger också föreskriva, att stängsel skall hållas mot gata. På tomt skall inom— eller utomhus finnas särskilt, tillräckligt stort utrymme till parkering, lastning och lossning av fordon för dem som bor eller vistas på tomten samt för verksamhet som bedrivs där, såvida dylikt utrymme kan beredas för rimlig kostnad och utan synnerlig olägenhet i övrigt. Från vad sålunda föreskrivits äger byggnadsnämnden medge undantag, om särskild plats för fordonen beretts annorstädes än på tomten liksom också annars om särskilda skäl finns därtill. lnrymmer byggnad mer än två bostadslä- genheter, skall på tomten finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse, om sådan friyta kan beredas för rimlig kostnad och utan synnerlig olägenhet. Byggnadsnämnden kan medge undantag från denna bestämmelse, om särskilda skäl föreligger.
12.3. Överväganden
12.3.1. Behovet av bestämmelser
[ direktiven till bygglagutredningen har pekats på den stora betydelse miljön har för den enskilda människan liksom på de snabba förändringar i förutsättningarna för miljöutformningen som det moderna samhällets utveckling innebär. Det framhålls att den fysiska planeringen är ett av samhällets viktigaste instrument när det gäller att forma den miljö som människorna skall leva i.
Det synes vara angeläget att de krav på bebyggelsemiljön som bör ställas vid planläggningen har en förankring i ställningstaganden från de lagstiftande statsmakternas sida. Lagen bör ge en grundval för hävdandet av de krav på bebyggelsemiljön som det kan anses angeläget att upprätthålla från det allmännas sida vid tillämpningen. Denna legala grundval bör ange miljökravens huvudsakliga inriktning.
I lagtexten bör å andra sidan inte formuleras andra krav på miljöns egenskaper än sådana som är av så grundläggande och allmängiltig natur att de bör förankras i riksdagen. Sådana bestämmelser ingår även i gällande lagstiftning och har även som redan tidigare nämnts i mer eller mindre detaljerad form ingått iäldre lagstiftning.
Det förtjänar i sammanhanget framhållas att 1947 års byggnadsstadga som tidigare nämnts innehöll en sammanställning med mer preciserade krav på bebyggelsemiljö. Denna uppräkning togs inte med i BS huvudsak- ligen med den motiveringen att den närmast var att se som en minneslista varför den med hänsyn till planeringsteknikens utveckling inte längre var nödvändig. Den var skrymmande och ägnad att dra uppmärksamheten från det väsentliga i planläggningsarbetet, nämligen strävan efter ända- målsenlighet, enkelhet och klarhet.
Det kan visserligen med fog hävdas att bestämmelserna om bebyggel— semiljö i 1947 års stadga hade en olämplig detaljeringsgrad. De innehöll således i flera fall anvisningar om den direkta planutformningen. Deras karaktär av minneslista över de krav som skäligen kunde ställas har dock visat sig vara betydelsefull liksom den förankring det innebar att kraven fanns angivna i lagtext. De brister i bebyggelsemiljön beträffande utrymmen för lek och rekreation, hänsynstagande till klimatfrågor och befintliga naturförhållanden som kunnat iakttas under 60—talet kan kanske till viss del tillskrivas dessa frågors bristande förankring i lagstiftningen.
Lagstiftningen bör således innehålla vissa grundläggande krav på egenskaper hos bebyggelsemiljön. En fylligare redovisning av sådana krav än den som ingår i nuvarande lagstiftning kan även vara befogad. Fortsättningsvis skall närmare motiveras de bestämmelser som därvid bör ingå.
I detta avsnitt behandlas de lagbestämmelser som kan anses erforderli- ga för att reglera bebyggelsemiljöns egenskaper. Innan ställning tagits till att bebyggelse skall få tillkomma erfordras emellertid en prövning av- om marken överhuvudtaget kan anses lämpad för sådant ändamål. Bygglagutredningens bedömning av hur denna prövning bör ske har redovisats i avsnitt 11.
God social miljö
Bebyggelsemiljöns utformning har stor betydelse för det sociala liv som kommer att utvecklas. Förutsättningarna för umgänge och kontakt människor emellan liksom tex möjligheterna till avskildhet och frihet från insyn är således inte oberoende av den utformning bebyggelsen givits. Krav på bebyggelseutformning från sådana aspekter, utöver de som är förknippade med dess utrustning med olika nyttigheter, kan därför behöva finnas. Äldre lagstiftning har som regel innehållit ett stadgande om lämplighet från allmän synpunkt eller liknande, som avsetts förhindra uppkomsten av samhällsbildningar utan möjligheter att utvecklas till socialt godtagbara miljöer. I nuvarande lagstiftning återfinns sådana stadganden i 5 % BL samt 9 och 29 åå BS. Det synes också lämpligt att ett stadgande med dessa syften ges en allmän formulering, som ger utrymme för olika värderingar av det socialt eftersträvansvärda. Dessa värderingar förändras — inte minst därför att nya problem ständigt uppstår, problem som inte rimligen kan förutses genom precisa angivelser ien lagtext.
Ekonomiska hänsynstaganden
Samtliga de egenskapskrav som här diskuteras behöver vid sitt praktiska genomförande i bebyggelse vägas mot kostnaderna för att tillfredsställa kraven. I nuvarande lagstiftning finns ett krav på ekonomiskt utnyttjande av marken i 12 & BS. Ett sådant krav är till synes självklart och hör till bedömningen av skäligheten av olika egenskapskrav i det enskilda fallet. Det kan emellertid finnas skäl att införa ett särskilt påpekande om hänsyn till ekonomiska konsekvenser vid bebyggelseplaneringen, bl a för att kunna förhindra bebyggelse som medför orimligt stora krav på följdinve- steringar såsom skolor, vågar eller ledningar eller på samhällelig service i övrigt, t ex när det gäller kollektivtrafiken.
Bebyggelsens serviceförsörjning
För att tillfredsställa de grundläggande krav på jämlikhet och valfrihet som omnämns i bygglagutredningens direktiv liksom också krav på social välfärd behöver invånarna ha tillgång till skolor, fritidsanordningar, inköpsmöjligheter och andra för ett fullvärdigt samhällsliv önskvärda inrättningar. Det är även sådana grundläggande krav som ligger bakom äldre lagstiftnings krav på funktionsduglighet hos miljön. I nuvarande lagstiftning har detta tagit sig uttryck i krav på att planläggningen skall främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling (9 & BS) samt att den skall tillgodose anspråk på en väl ordnad bebyggelse (12 % BS). Särskilt det sistnämnda kravet har avsetts svara mot anspråk på tillgång till serviceinrättningar och utrymmen för bl a lek och utevistelse.
De gällande bestämmelsernas mycket allmänt hållna karaktär har emellertid inneburit vissa svårigheter i tillämpningen. Det torde således inte utan vidare framgå att anspråk på väl ordnad bebyggelse har avsetts innebära krav på tillfredsställande försörjning med bostadskomplement och serviceanordningar av olika slag. I en ny lagstiftning bör i likhet med tidigare ingå krav på sådan funktionsduglighet hos bebyggelsemiljön att de som bor och verkar inom ett bebyggelseområde har tillfredsställande tillgång till sådana serviceinrättningar och fritidsanläggningar som anses nödvändiga för ett fullvärdigt samhällsliv. Nya bestämmelser med detta syfte bör ges ett tydligare och precisare innehåll än de nu gällande.
Bebyggelsens friyror
Anläggningar för lek och rekreativ utevistelse är markkrävande och svarar i moderna samhällen ofta för ca 3/4 av hela arealen. Det råder vid bebyggelseutformningen ofta konflikt mellan möjligheterna att tillgodose anspråken på friområden av olika slag och tillgängligheten av andra serviceinrättningar. l gällande lagstiftning finns stadgat om bevarande av områden för friluftsliv (9 & BS) samt om hänsyn till möjligheter för lek och utevistelse på tomtmark (53 & BS). [ äldre lagstiftning har funnits mer generella krav på tillgång till lekplatser, idrottsplatser och parker i bebyggelser (26 5 1947 års BS). För att rätt kunna balansera olika anspråk
på bebyggelsens utrustning med nyttigheter synes krav på anläggningar för lek och utevistelse förtjäna särskilt omnämnande ien ny lagstiftning.
Tillgänglighet för handikappade
För att krav på tillgänglighet av nyttigheter på något så när likvärdiga villkor skall tillförsäkras alla invånare kan kompletterande krav behöva tillföras lagtexten om hänsyn till olikheter i rörlighet mellan befolknings- grupper. Visserligen torde sådana hänsyn kunna tas vid uttolkningen av ett tillgänglighetskrav i lagstiftningen, särskilt om lagtexten kompletteras med tillämpningsanvisningar. De särskilda problem som rörelsehindrade och orienteringshämmade har ställer dock ofta krav på tämligen långtgående anpassningsåtgärder i bebyggelseutformningen.
För att tillgodose skäliga anspråk från dessa grupper på att kunna fungera i samhället kan särskild förankring av deras tillgänglighetskrav behöva införas i lagtexten. Det tillgänglighetskrav för byggnader som föreslås bli infört i en blivande lagstiftning (se avsnitt 13) får därigenom sådant komplement att även förflyttningarna mellan byggnader på ett rimligt sätt blir möjliga för personer med nedsatt rörelse— och oriente— ringsförmåga.
Trafik och kommunikationer
De krav på en funktionsduglig bebyggelsemiljö som är förknippade med kommunikationer och samfärdsel har igällande lagstiftning givits särskilt eftertryck genom krav på hänsyn till den allmänna samfärdselns behov (95 BS) samt genom stadgande att samfärdselns krav skall tillbörligen beaktas(12 & BS).
Möjligheterna att förflytta sig i bebyggelsemiljön — till fots eller med olika hjälpmedel alltifrån cykel till avancerade kollektivtransportmedel — är också av den allra största vikt för dess funktionsduglighet. Bestämmel- ser av motsvarande innebörd som de ovan nämnda bör därför även fortsättningsvis återfinnas i lagstiftningen.
För att dessa förflyttningsmöjligheter skall anses föreligga på jämlika villkor är särskilt den kollektiva trafikens krav angelägna attbeakta. Bebyggelses försörjning med kollektivtrafik är emellertid ofta bristfällig. Förutsättningarna för en tillfredsställande tillgänglighet av arbetsplatser och serviceinstitutioner med kollektiva transportmedel påverkas i hög grad av lokalisering och utformning av bebyggelse. Ett påpekande om att hänsyn skall tas till dessa frågor vid bebyggelsepla- neringen kan därför behöva införas i lagtexten. Att rimliga krav blir tillgodosedda kan visserligen anses ligga i stadganden om tillgänglighet av service och tillgodoseende av samfärdselns behov. Det kan dock med hänsyn till frågans vikt vara befogat att ge stadgandena sådan form att hänsynen till den kollektiva trafiken blir särskilt framhävd.
Parkering m m
Nuvarande lagstiftning innehåller även bestämmelser om utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon (53 & BS). Att dessa funktioner kan genomföras på ett tillfredsställande sätt är en förutsätt- ning för samfärdseln liksom även för att åstadkomma en rimlig trafiksäkerhet. En bestämmelse om att utrymme skall beredas för dessa ändamål bör därför även fortsättningsvis finnas.
Risker för olycksfall
Det torde inte behöva närmare motiveras att lagstiftning innehåller bestämmelser om skydd mot olyckor av olika slag. ] nuvarande lagstiftning ges bestämmelser om bebyggelsemiljöns utformning med hänsyn till trafiksäkerhetens krav och för att erhålla trygghet mot brandfara (12 & BS). Likaså är krav om byggnads placering på tomt i 39 & BS motiverade med hänsyn bla till brandskydd och trafiksäkerhet. Lagstiftningen innehåller även regler om hinder för bebyggelse där risk föreligger för skadlig strålning (81 & BL) samt om hänsyn till militära försvarets och civilförsvarets behov (9 & BS). Bestämmelserna om hänsyn till försvarets behov tar dels sikte på olycksrisker, dels även på behov av att hindra bebyggelse av militära skäl. Sistnämnda fråga lämnas som tidigare nämnts åt sidan här.
Med hänsyn till de vitala intressen som är förknippade med skyddet mot brand och trafikolycksfall synes en framtida lag böra innehålla särskilda bestämmelser om att detta skall beaktas. Vidare bör lagstiftning- en innehålla en mer allmänt hållen bestämmelse om utformning av bebyggelsemiljö med hänsyn till risker för olycksfall i övriga hänseenden. På senare tid har bla pekats på de risker barn löper även för andra olycksfall utomhus. än de som är förorsakade av trafiken.
Hygien, skydd mot ohälsa
I det närmaste lika självklara som säkerhetskraven är kraven på god hygien och skydd. mot föroreningar. Sådana krav finns i hälsovårds- och miljöskyddslagstiftningen, men de anspråk på bebyggelsemiljö som ställs vid planering bör även återfinnas i direkt anslutning till den lag som avser att reglera planläggning. I gällande lagstiftning ställs krav på marks lämplighet från sundhetssynpunkt (9 & BS), möjligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp (9 & BS), faran för vattenförorening (9 ?; BS) samt att hänsyn vid bebyggelseutformning tas till de fordringar som bör ställas upp från sundhetssynpunkt (125 BS). I 39% BS ställs vidare vissa krav på byggnads placering på tomt som är förknippade med sundhetskrav. Bla har önskan om tillfredsställande dagerbelysning utgjor: utgångspunkt för kraven.
Även i en ny lagstiftning bör återfinnas bestämmelser om att för god hygier. så grundläggande krav kan tillgodoses som att vattenförsörjning kan crdnas och att avlopp och annat avfall kan omhändertas. De
hygieniska krav på bebyggelseutformning som i övrigt bör preciseras 'i lagtext avser främst skydd mot luft— och vattenföroreningar samt mot buller. Vidare bör stadgas att bebyggelse skall ordnas så att den erhåller tillfredsställande dagerförhållanden såväl inne i lägenheterna som på vistelseytor utomhus.
K [ imat förhållanden
I anslutning till här nämnda omgivningshygieniska frågor kan det finnas anledning att jämväl beröra sådana krav på välbefinnande som är kopplade till klimatförhållanden som temperatur, vind och nederbörd. Det förtjänar nämnas att äldre lagstiftning innehållit krav på vindskydd. Bristande hänsyn vid bebyggelseutformning till lokala klimatförhållanden liksom till effekter i form av ökade vindhastigheter (blåshål) är vanliga i modern tätortsplanering. I de norra delarna av landet krävs som regel även långtgående hänsyn till snöförhållandena vid bebyggelseutformning- en. Det synes därför välbetänkt att åter föra in sådana för bl a det fysiska välbefinnandet viktiga krav i lagstiftningen. En bestämmelse om hänsyn vid bebyggelseutformningen till vind och nederbörd bör därför finnas.
Upplevelsen av miljön, natur— och kulturvärden Krav på hänsyn till estetiska och kulturella aspekter på bebyggelsemiljön tillhör de allra äldsta motiven för en planmässig bebyggelseutveckling. I den gällande lagstiftningen återfinns krav på bevarande av områden med särskild naturskönhet och säregna naturförhållanden (9% BS), krav på bevarande av bebyggelse med särskilt värde från historisk eller kultur— historisk synpunkt eller från skönhetssynpunkt (9 % BS) samt krav på att vid bebyggelseutformning hänsyn skall tas till de fordringar som bör ställas upp från skönhetssynpunkt (12% BS). Motsvarande stadganden återfinns även i 29 % BS som behandlar byggande där detaljplan saknas. 1 39 % BS stadgas slutligen att byggnad skall förläggas till sådant ställe på tomten som är lämpligt med hänsyn till landskapsbilden och så att den på lämpligt sätt ansluter till övrig bebyggelse på tomten och på närbelägen mark.
På senare tid har i tätortsplaneringen, främst genom byggnadstekni- kens utveckling, befintliga miljökvaliteter i natur och vegetation i allt mindre utsträckning beaktats. Ett stadgande om hänsyn till naturförhål- landen bör därför inte enbart avse hänsyn till mer speciella egenskaper i form av naturskönhet utan innebära anspråk på att befintliga kvaliteter så långt möjligt tas till vara vid bebyggelseutformningen. Även beträffan- de den befintliga bebyggelse som berörs vid bebyggelseplanering kan ställas anspråk på vidare hänsyn än de som enbart är kopplade till bebyggelse med särskilt historiskt eller kulturhistoriskt värde. En grundläggande bestämmelse om tillvaratagande av befintliga natur- och kulturvärden bör därför finnas vari även inbegrips hänsyn vid byggnader- nas närmare placering inom tomt.
Den visuella upplevelsen av bebyggelsemiljön har från den första
lagstiftningens tillkomst bedömts som betydelsefull. En bestämmelse om tillgodoseende av anspråk på skönhet hos bebyggelse bör även fortsätt- ningsvis finnas i lagstiftningen.
Framtida förändringar
Slutligen finns anledning att särskilt peka på att det vid upprättande av planförslag inte går att överblicka alla de anspråk som kommer att ställas under bebyggelsens livslängd. Det är därför angeläget att bebyggelse utformas så att senare ändringar och kompletteringar underlättas. En bestämmelse med denna innebörd bör därför finnas.
12.3.2. Utformning av lagbestämmelser om bebyggelsemiljön
De bestämmelser som förekommer i gällande lagstiftning har i huvudsak ansetts välmotiverade. De har dock i praktiken visat sig svårtolkade och svårtillämpade. Till detta finns flera skäl. De är således spridda över ett flertal paragrafer i såväl BL som BS. Vissa bestämmelser gäller för all planläggning, andra är kopplade till visst planinstitut. En del bestämmel- ser har uttryckts i så vaga och allmänna ordalag att de av det skälet givit bristfällig ledning för planeringen. Andra återigen har uttryckts i specificerade mättkrav som blivit starkt läsande vid bebyggelsemiljöns utformning utan att det ursprungliga motivet alltid varit klart framträ- dande. Det torde numera också stå klart att de bestämmelser alltifrån 1874 års byggnadsstadga som uttryckte krav på viss planutformning eller vissa måttförhållanden snabbast har blivit föråldrade.
Önskemål om en klarare sammanställning och en tydligare precisering av lagstiftningens krav på bebyggelsemiljön har även framförts i den av bygglagutredningen genomförda enkäten till stadsarkitekter och länsarki- tekter.
] en ny lagstiftning bör bestämmelser om bebyggelsemiljöns utform- ning föras samman samt göras neutrala i förhållande till föreslagna planinstitut. Kraven på bebyggelsemiljön förändras inte därför att markanvändningen prövas jämlikt olika planinstitut. Det som skiljer planinstituten i dessa avseenden är hur långt i detalj miljöutformningen regleras samt vilken tidsperiod bedömningen avser. Att som i nuvarande lagstiftning dels ha vissa generella bestämmelser för all planläggning, dels ha bestämmelser hänförliga till visst planinstitut leder till dubbleringar och oklarheter utan att erbjuda några fördelar. Bestämmelserna om bebyggelsemiljön bör ges en vid tillämpning. De bör således i tillämpliga delar kunna användas för att styra tex detaljlokaliseringen av enstaka byggnader. I några fall kan det tänkas att relativt väsentliga frågor återstår att pröva vid byggnadslovet. Bestämmelserna bör därför avse egenskaper hos den färdiga bebyggelsemiljön oberoende av enligt vilket planinstitut dess utformning prövas-eller om prövningen sker i samband med byggnadslovet.
Bestämmelserna bör vidare ges sådant uttryck att tvekan om den avsedda innebörden inte behöver uppstå. Är avsikten t ex att kräva viss
frihet från störande buller bör detta sägas och inte utgöra en uttolkning av ett krav på sundhet (jfr 12 % BS). De bör däremot inte vara så preciserade att de anger viss teknisk lösning för att uppnå avsedd effekt. Det kan inte vara de lagstiftande organens uppgift att ta ställning till vilka lösningar som bör tillgripas. Är avsikten att garantera tillfredssställande dager i lägenhet och säkerhet mot brand bör därför detta sägas ut i stället för att i lagtexten precisera visst minsta tillåtet avstånd mellan byggnader (jfr 39 % BS). Kraven bör i lagtexten anges som egenskapskrav.
Kravnivån bör dock i allmänhet inte läsas i lagtexten. Det är normalt inte lämpligt att på det sättet i förväg binda avvägningen mellan konkurrerande krav och mellan standardkrav och ekonomiska uppoff- ringar. Såväl värdering av viss kravnivå som de tekniska möjligheterna till realiserande förändras över tiden. Låsning med den styrka som en lagtext ger kan i allmänhet endast ske till sådan miniminivå att en inriktning av planeringen mot denna skulle kunna leda till onödigt låg kvalitet.
Det kan vidare diskuteras om bestämmelserna enbart skall vara tillämpliga vid prövning av planförslag enligt blivande lagstiftning eller om de skall avse den färdiga bebyggelsemiljön i den meningen att de även har retroaktiv verkan. Det av bygglagutredningen föreslagna systemet innebär att planläggning fortlöpande skall ske för att styra och förbättra bebyggelsemiljön. Mot denna bakgrund torde det vara tillräckligt att blivande lagbestämmelser ges i uppgift att styra framtida planläggning.
12.3.3. Riktlinjer för tillämpningen
En närmare uttolkning av lagstiftningens egenskapskrav i någon form av tillämpningsanvisningar kan vara erforderlig. Visserligen ligger huvudan- svaret för markanvändningsplaneringen hos kommunerna, som i stor utsträckning i egna program kan närmare uttolka lagstiftningens krav och precisera de kravnivåer man inom kommunens område anser bör tillfredsställas. Flera skäl talar emellertid för att visst stöd genom tillämpningsbeståmmelser till lagstiftningens egenskapskrav är erforder- ligt. I nuvarande lagstiftning har den statliga fastställelsegranskningen inneburit viss möjlighet till korrektiv då statsmakterna funnit att kommunerna i allt för hög grad åsidosatt andemeningen i lagstiftningens egenskapskrav. I det av bygglagutredningens föreslagna plansystemet förutsätts emellertid att kommunerna i större utsträckning än för närvarande själva skall komma att besluta om detaljplaner. Redan i utredningens direktiv har för att en sådan ordning skall kunna fungera förutsatts att såväl föreskrifter som anvisningar utfärdade av planverket föreligger.
En betydande del av genomförandeansvaret för den slutliga bebyggel- semiljön åvilar dessutom enskilda byggherrar och fastighetsförvaltare. För att kommunen skall med erforderlig styrka kunna kräva att nödvändiga åtgärder vidtas och hävda berörda invånares intressen är det lämpligt med så preciserade riktlinjer för tillämpningen av lagens bestämmelser att kommunen kan få stöd för sina krav. Riktlinjer för tillämpningen av här diskuterat slag bör meddelas av statens planverk.
Riktlinjerna kan iviss utsträckning dock komma att binda ställningsta- gandena i vissa målkonflikter, bl a av ekonomisk natur. Den fråga riktlinjerna avser kan emellertid ha ansetts så angelägen att viss bindning genom tillämpningsbestämmelser ändock bör ske. I den mån sådana bindningar förekommer i tillämpningsriktlinjerna bör dessa, i varje fall då de ges status av föreskrifter, underställas Kungl Maj:ts prövning innan de utfärdas.
Förekomsten av preciserade tillämpningsriktlinjer kan dock medföra vissa problem. Det har i olika sammanhang framförts att de kan komma att innebära en olycklig läsning av utvecklingen, svårigheter vid anpass- ning till lokala förhållanden, olämplig resursanvändning i vissa fall, förbiseende av viktiga krav vid sidan av dem som återfinns i riktlinjerna och försämrade möjligheter till inflytande över miljöutformningen för berör- da medborgare.
Erfarenheterna av föreskrifter och anvisningar i planfrågor av här diskuterat slag är begränsade. Vissa slutsatser kan möjligen dras utifrån tillämpningen av anvisningar till nuvarande lagstiftnings krav på trafiksä- kerhet. De av planverket och vägverket år 1968 gemensamt utfärdade riktlinjerna för planering med hänsyn till trafiksäkerhet har bl a visat att anvisningar utfärdade med utgångspunkt i krav i lagstiftningen och med den kontrollmöjlighet fastställelsegranskningen har inneburit får en betydande genomslagskraft. Det torde heller inte råda något tvivel om att trafiksäkerheten i hög grad förbättrats i de områden där riktlinjerna tillämpats. Den relativt stela karaktär dessa riktlinjer erhållit med noggrant preciserade krav på teknisk utformning har emellertid också haft negativa effekter liksom det faktum att stöd i anvisningar endast förelegat beträffande en särskild egenskap — trafiksäkerheten.
I bygglagutredningens direktiv har förutsatts att riktlinjer i planfrågor kan utfärdas både som föreskrifter och inte bindande råd och anvisningar. Vid utformning av bebyggelsemiljön är de lokala förutsätt- ningarna mycket olika. Ett långt utvecklat system med föreskrifter kan därför komma att kräva ett system med dispensgivning och innebära en anhopning av dispensärenden. Även då avvikelser från föreskrifter är lämpliga och önskvärda kan det tänkas att detta undviks därför att handläggningen av en dispens är komplicerad och medför tidsförluster. Föreskrifter bör därför i allmänhet endast ha karaktär av generella egenskapskrav utan läsning av kravnivå. I övrigt meddelas riktlinjer lämpligen i form av råd och anvisningar från vilka avsteg kan ske utan ett formellt dispensförfarande.
Föreskrifter formulerade som egenskapskrav innebär att de specificeras i termer som inte läser den tekniska utformningen utan lämnar största frihet för innovationer och förändringar samtidigt som möjligheterna till lokala anpassningar och inflytande förbättras. Likaså bör möjligheter till val av alternativa kravnivåer föreligga så att avvägning i målkonflikter kan ske på den lokala nivån.
12.4. Förslag till lagbestämmelsers innehåll
Sammanfattningsvis föreslås sålunda att i blivande lagstiftning införs följande bestämmelser om bebyggelsemiljöns egenskaper, medan erfor- derliga riktlinjer för tillämpningen meddelas av planverket och fastställs av Kungl Maj:t.
1
2 3
10
11
12
13
Bebyggelse skall vara anordnad så att den under hänsynstagande till vad nedan sägs på ett tillfredsställande sätt kan fylla sin funktion och ge en socialt och eljest god miljö för dem som bor och arbetar där. Bebyggelse skall vara anordnad på ett ekonomiskt lämpligt sätt. För bebyggelse skall finnas en med hänsyn till bebyggelsens karaktär godtagbar tillgång till samhällelig och kommersiell service samt lokaler och utrymmen för fritidsaktiviteter. För bebyggelse skall finnas med hänsyn till bebyggelsens karaktär tillräckligt stora samt lämpligt lokaliserade och anordnade ytor för lek, motion och rekreativ utevistelse. Bebyggelse skall vara anordnad så att skäliga anspråk på tillgänglighet av samhällelig och kommersiell service är tillfredsställda för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. Vid lokalisering och utformning av bebyggelse skall samfärdselns krav beaktas, varvid särskilt skall iakttas att en tillfredsställande kollektiv personbefordran möjliggöres. Inom bebyggelse skall finnas erforderliga utrymmen för lastning och lossning av fordon. För bebyggelse skall även finnas utrymme för parkering. Bebyggelse skall vara anordnad så att den ger trygghet mot brandfara och tillfredsställande skydd mot trafikolyckor samt iskälig utsträck— ning även mot andra olyckor. Bebyggelse skall vara anordnad så att vattenförsörjningen kan tillgodoses samt så att avlopp och avfall kan omhändertas. Den skall vidare vara anordnad så att vattenförorening inte uppkommer. Bebyggelse skall för att möjliggöra god hygien vara anordnad så att med hänsyn till bebyggelsens karaktär tillfredsställande ljud-, ljus- och luftförhållanden erhålls såväl inomhus som utomhus på vistelse- ytor. Bebyggelse skall vara anordnad så att skäliga anspråk på skydd mot vind och nederbörd på vistelseytor och kommunikationsytor utom- hus tillfredsställs. Bebyggelse skall vara anordnad så att tillgängliga natur— och kulturvär- den tillvaratas samt så att skäliga anspråk på skönhet tillfredsställs. Bebyggelse skall vara anordnad så att möjligheterna till framtida förändringar och kompletteringar iakttas.
13. Byggnads egenskaper
13.1. Återblick
Bestämmelser om byggnads egenskaper fanns under 1700- och 1800-talen i de lokalt tillämpliga byggnadsordningar som gällde i ett stort antal städer. För jordbruksbebyggelsen på landsbygdenigällde vissa bestämmel- ser i 1734 års byggningabalk. För städernas del uppnåddes en viss enhetlighet genom 1874 års byggnadsstadga för rikets städer. 1931 och 1947 års byggnadsstadgor innehöll detaljerade bestämmelser i ämnet. Vid sidan av 1947 års byggnadsstadga gällde dels byggnadsstyrelsens av Kungl Maj:t fastställda ”Anvisningar till byggnadsstadgan” (BABS), dels sär- skilda byggnadsordningar för städerna och för ett stort antal orter på landet.
Genom tillkomsten av 1959 års BS avskaffades de särskilda byggnads- ordningarna. I stadgans femte kapitel intogs bestämmelser om byggnads egenskaper. Härutöver fick byggnadsstyrelsen befogenhet (76 % 1 mom BS) att meddela bindande föreskrifter rörande ”konstruktion och ut- förande i övrigt” av byggnader och andra anordningar, om vilka bestäm- melser finns i stadgan. Sådana föreskrifter skulle emellertid för att bli gällande fastställas av Kungl Maj:t.
Byggnadsstyrelsen utövade aldrig sin befogenhet att meddela föreskrif- ter utan nöjde sig med att meddela råd och anvisningar (BABS 1960). Först den nya centrala byggmyndigheten, statens planverk, tog denna befogenhet i anspråk och meddelade genom Svensk byggnorm 67 (SBN 67) ingående föreskrifter rörande byggnaders beskaffenhet och utföran- de, fastställda av Kungl Maj:t i mars och september 1967 och i huvudsak gällande från och med 1968-01-01.
Genom ändring av 76% 1 mom BS utrustades planverket vid sin tillkomst 1967-07-01 med befogenhet att utan Kungl Maj:ts fastställelse meddela bindande föreskrifter för byggandet. Föreskrift av inte oväsent- lig ekonomisk betydelse eller eljest av större vikt skall dock alltjämt för att bli gällande fastställas av Kungl Maj:t (SFS 19672328, prop l967:8l). Tillkomsten av denna utökade befogenhet motiverades av kravet på smidighet hos normverksamhetens anpassning till den byggnadstekniska utvecklingen och rationaliseringssträvandena inom byggnadsindustrin.
I sammanhanget får erinras om kungörelsen (l970:641) om begräns- ning i myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd. I
denna föreskrivs att myndighet inte utan Kungl Maj:ts medgivande får ge ”ändrade eller nya föreskrifter, anvisningar eller råd, som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i väsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar”.
Bestämmelser om byggnads egenskaper har förekommit — och före- kommer alltjämt - även i annan lagstiftning än byggnadslagstiftningen. På senare år har emellertid i lagstiftningsarbetet eftersträvats att rensa ut byggbestämmelser ur specialförfattningar och ersätta dem med bestäm- melser i BS och med stöd av denna meddelade föreskrifter (Svensk byggnorm). Exempel på detta förfarande utgör 1962 års brandlag, 1966 års hotellförordning, 1970 års lag om allmänna vatten- och avloppsanlägg- ningar samt 1971 års livsmedelslag.
Alltjämt finns dock kvar byggbestämmelser i ett stort antal andra författningar. Bland dessa bör kanske främst nämnas HS, som innehåller byggbestämmelser med syfte att åstadkomma goda hygie- niska förhållanden, särskilt i bostäder och lokaler dit allmänheten har tillträde. 1 arbetarskyddslagstiftningen finns också en rad bestämmelser med avseende på byggandet och med syfte att förebygga ohälsa och olycksfall. 1 civilförsvarslagen märks bestämmelserna om skyddsrum. Slutligen kan erinras om de bestämmelser om utförandet av va-anlägg- ningar som finns i lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar.
13.2. Byggbestämmelser och planbestämmelser
Den nuvarande lagstiftningen drar inte upp någon klar gräns mellan plan- och byggbestämmelser. Vad gäller bestämmelser som tar sikte på be- skaffenheten hos enskilda byggnader är det uppenbart att de hör nära samman med de bestämmelser som avser bebyggelsemiljön som helhet. Någon skarp gräns dem emellan går knappast att dra. Så kan exempelvis inte brandskyddsbestämmelser begränsas till egenskaper hos enskilda byggnader utan måste utsträckas till utformningen av hela bebyggelse- miljön. Vidare har bestämmelser om byggnads yttre ett omedelbart samband med planbestämmelser om bebyggelsemiljöns gestaltning osv. Generellt sett kan sägas att byggbestämmelser iviss män kan få återverk- ningar på innehållet i planerna.
13.3. Behovet av byggbestämmelser
l forna tider överlämnades det helt åt den enskilde att avgöra, hur hans hus skulle byggas, vilka egenskaper det skulle ha. Efterhand har emeller- tid samhället kommit att utöva ett alltmer vidsträckt inflytande i detta hänseende och i motsvarande mån begränsat utrymmet för den enskildes eget bestämmande. Skälen härtill är flera. Förutom behovet att reglera grannrättsliga förhållanden har strävan att undvika förhärjande bränder utgjort ett tidigt motiv för byggbestämmelser. Ökade kunskaper om smittspridning och hälsovård grundlade krav på byggbestämmelser med
sikte på hygieniska förhållanden, krav som än mer kom att strykas underi samma mån som människor började övergå från att bo iegna hus till att hyra av andra och etablera tätare bosättningar än tidigare. Senare har också önskemålet om goda bostäder och arbetslokaler kommit att utgöra ett viktigt motiv för lagstiftning.
Syftet att säkerställa en god bebyggelsemiljö kan uppnås endast om var och en av de i bebyggelsen ingående byggnaderna uppfyller de krav som betingas av strävan efter goda egenskaper hos bebyggelsemiljön som helhet. Av största betydelse härvidlag är byggnadens läge på marken och dess yttre egenskaper. Byggnaders läge på marken är emellertid närmast en planfråga. Även byggnaders yttre kan i viss mån komma att reglerasi plan genom att bestämmelser om exempelvis hushöjd, byggnadsvolym, fasad- och takmaterial eller färgsättning kan komma att tas in bland planbestämmelserna, särskilt i byggnadsplanerna. Att byggnad skall överensstämma med gällande plan bör lämpligen anges bland villkoren för byggnadslov. Som framgår av avsnitt 19.6 skall upprättande av byggnads- plan enligt det föreslagna plansystemet i vissa fall kunna underlåtas. Ett stort antal byggnader skall således kunna uppföras utan att bestäm- melser om deras yttre finns i plan. I stor utsträckning är också byggnaders yttre beroende av faktorer som inte kommer att regleras i plan. Detta motiverar en allmän regel om att byggnads yttre skall anpassas till omgivningen. En sådan regel får som framhållits i föregående avsnitt återverkningar på planläggningen. Med byggnads yttre avses häri första hand dess storlek, form och färg och med omgivning främst naturlandskapet och kringliggande bebyggelse. Samhällsintresset av be- stämmande över byggnaders yttre har skiftande styrka på olika platser. Att i lagen exakt ange hur ingående samhällsregleringen bör vara i olika fall är enligt bygglagutredningens mening inte lämpligt.
Det befogadeisamhällets krav på att byggnader får en tillfredsställande hållfasthet och beständighet torde inte ifrågasättas. Kravet på hållfasthet gäller i första rummet byggnadens grundkonstruktion och stomme, dvs dess bärande delar. Hållfastheten är emellertid i viss mån tidsbetingad, bl a beroende på byggnadsmaterialens grad av beständighet. Skilda uppfatt- ningar framförs stundom om vad som bör krävas ifråga om byggnads beständighet. Kravet på beständighet är emellertid beroende av till vilket ändamål byggnaden används. Vad som från samhällets sida bör kunna krävas är att de bärande delarna ien byggnad skall ha en med hänsyn till byggnadens ändamål erforderlig hållfasthet. Bestämmelser härom bör finnas.
Vad sedan gäller byggnadens fasta inredning är varken kravet på hållfasthet eller beständighet lika framträdande. Medan hållfasthet och beständighet hos byggnadsstommen är avgörande för deras säkerhet som uppehåller sig i byggnaden, har beständigheten hos den fasta inredningen långt ifrån samma betydelse från säkerhetssynpunkt. Vidare är det i allmänhet åtskilligt lättare att byta ut delar i den fasta inredningen än i husstommen. Möjligheten att lätt byta ut bristfälliga byggnadsdelar tillåter uppenbarligen att beständighetskravet sätts lägre än ifråga om svårutbytbara delar. BS innehåller inte någon. särskild bestämmelse om
beständighetskravet för den fasta inredningen.
Ifråga om valet av material för den fasta inredningen har byggnadens ändamål stor betydelse. Av den fasta inredningen i större offentliga byggnader kan krävas större beständighet än ifråga om ett bostadshus. Det inre i ett sådant hus behöver kanske från tid till annan ändras för att anpassas till skiftande bosättningskrav. En annan omständighet som inverkar på beständighetskravet är att vissa delar av den fasta inredningen är svårare att byta ut än andra. Bestämmelser i ämnet måste beakta de angivna omständigheterna.
Ett särskilt beständighetskrav för den fasta inredningen synes kunna införas utan att några praktiska gränsdragningssvårigheter i anslutning till begreppet fast inredning aktualiseras. Med fast inredning avses här byggnadsdelar som inte anses vara bärande, och kategorin bärande byggdelar är redan i BS föremål för särskild reglering, nämligen med avseende på hållfasthet och beständighet (se ovan).
Gällande regelsystem innehåller inte någon allmänt utformad regel om att byggnad skall vara lämplig för sitt ändamål. En sådan tanke torde emellertid få anses ligga bakom en rad av de krav som ställs i BS i fråga om byggnads beskaffenhet. I fråga om byggnader med bostads— eller arbetsrum gäller enligt 46 % BS krav att byggnaden skall bereda möjlighet till trevnad och god hygien samt krav på nödiga förvaringsut- rymmen och behövlig sanitär utrustning. En rad närmare föreskrifter ges i dessa hänseenden i paragrafen. I 47 % följer ytterligare ett antal krav som avser att säkerställa att bostadslägenheter blir ändamålsenligt beskaffade. Med avseende på byggnader för särskilda ändamål, bl a olika slags arbetslokaler, föreskrivs i 48 % att sådan byggnad skall fylla de särskilda krav som bör uppställas med hänsyn till verksamhetens art i en rad angivna avseenden, bl a med avseende på hygien, trevnad och bekvämlig- het för dem som vistas i byggnaden. De nu berörda bestämmelserna torde helt eller delvis kunna ersättas med en grundläggande bestämmelse om att byggnad skall utformas så att den lämpar sig för det ändamål vartill den är avsedd. Även om en sådan regel i mycket stor utsträckning har motsvarighet i gällande regelsystem, som nyss framgått, torde den i vissa avseenden emellertid få anses innebära en utvidgning av gällande krav från det allmännas sida. Så t ex är de krav som ställs i 48 % på byggnad för särskilt ändamål begränsade till vissa angivna åndamålsaspekter. Bestämmelserna ger sålunda inte anledning att pröva om tex en industribyggnad är ändamålsenlig från funktionell synpunkt för den produktionsprocess som skall bedrivas i byggnaden.
En allmän lämplighetsprövning från det allmännas sida synes vara motiverad med hänsyn till behovet av skydd för olika ”konsument- grupper” som kan vara berörda av frågan om byggnads beskaffenhet. Främst är ett sådant skydd motiverat med hänsyn till hyresgäster och arbetstagare, men också till förmån för personer som skall köpa byggna— der finns behov av en viss tillsyn i berörda avseende. En sådan tillsyn kan t ex få betydelse i förhållande till olika byggproducenter. Med hänsyn till en byggnads varaktighet får vidare en allmän lämplighetsprövning be-
tydelse inte bara för aktuella användare utan också för efterföljande ägare och användare.
Det finns vidare anledning att upprätthålla ett allmänt lämplighetskrav med hänsyn till intresset från samhällets sida av rationell resursanvänd- ning. Resursåtgången för byggandet är betydande och byggnaderna har avsevärd livslängd. Olämpligt utformad bebyggelse, som kanske redan efter kort tid visar funktionella brister som begränsar byggnadernas användbarhet, kan av dessa skäl i vissa fall innebära en betydande felinvestering och en misshushållning med nationella resurser.
Ett allmänt lämplighetskrav bör över huvud taget inte vara begränsat till att avse byggnads lämplighet sett från användarnas synpunkt. En byggnad bör också vara lämpligt beskaffad med hänsyn till omgivande miljö. Byggnaden utgör regelmässigt en del i en större helhet, fungerar som en del av denna och ställer krav på allmänna anläggningar och samhällelig service av olika slag. Till väsentlig del tillgodoses visserligen miljöintressena genom planläggningen och genom vissa särskilda bestäm- melser om byggnads beskaffenhet, bla det förut berörda kravet att byggnads yttre skall anpassas till sin omgivning. Men detta skydd för de allmänna miljöintressena kompletteras på ett ändamålsenligt sätt genom en regel som ger möjlighet att allmänt beakta miljösynpunkter när det gäller frågor om byggnads beskaffenhet. Med stöd av en sådan bestäm- melse bör tex kunna påfordras att en byggnad i vilken skall bedrivas verksamhet som kan medföra bullerstörningar för omgivningen ljudisole- ras i skälig utsträckning.
På anförda grunder synes ett allmänt lämplighetskrav för byggnad böra tas upp i den nya lagstiftningen.
Det bör strykas under att ett lämplighetskrav inte innebär ett krav på optimal beskaffenhet utan bara syftar till att ge möjlighet att förhindra tillkomsten av byggnader som inte uppfyller en godtagbar kravnivå. Lämplighetskravet bör i detta avseende ha samma karaktär som övriga bestämmelser om byggnads beskaffenhet. Lämplighetskravet bör i till- lämpningen inte ges en mera vidsträckt innebörd än vad som är påkallat och rationellt med hänsyn till de förut berörda motiven för bestämmel- sen. Det finns tex i regel inte någon anledning att ifrågasätta en byggnadslovssökandes egen bedömning av en tilltänkt industribyggnads lämplighet från rent funktionell synpunkt.
Ett av de tidigaste motiven för samhällets ingripande i byggnadsverk- samheten var behovet av skydd mot bränder. Behovet av sådant skydd är inte mindre i det moderna samhället. I den nya lagstiftningen har därför bestämmelser med detta syfte en självskriven plats. I första hand bör de avse att förhindra uppkomsten och spridningen av brand, men även att underlätta utrymning av byggnaden och bekämpningen av brand som ändå uppkommit.
Med uttrycket inomhusklimat brukar avses byggnaders inre ljud-, ljus-, luft- och temperaturförhållanden. De skäl för krav på byggnaders ända- målsenlighet som nyss anförts gäller i huvudsak även inomhusklimatet. Ett viktigt skäl för ett gott inomhusklimat är behovet att förebygga ohälsa. Härtill kommer allmänna önskemål om bekvämlighet och trevnad. Den
byggnadstekniska utvecklingen har på senare tid gjort det möjligt att avsevärt förbättra inomhusklimatet. Jämsides härmed har även allmän- hetens krav ökat. I den nya lagstiftningen bör därför finnas ett grund- läggande krav på ett gott inomhusklimat. Eftersom ett sådant krav främst tar sikte på skydd för människors hälsa bör det begränsas till byggnader, vari människor mer varaktigt uppehåller sig.
Även behovet av sanitär utrustning för personlig hygien grundas främst på hälsomotiv och på hänsyn till bekvämlighet och trevnad. Liksom ifråga om inomhusklimatet gör det sig gällande främst ifråga om byggna- der, där människor vistas mer varaktigt.
På senare tid har insikten om behovet av sträng hushållning med energitillgångarna väsentligt ökat. En betydande del av den totala energiförbrukningen avser uppvärmning av hus och andra byggnader. Åtgärder med sikte på att begränsa energiförbrukningen måste därför innefatta även byggnadsverksamheten. En god värmeisolering av husen kan i väsentlig mån bidra till att hålla energiförbrukningen nere. Även åtgärder som möjliggör återanvändning av värme i inomhusluft och -vatten kan tjäna samma syfte. De nu berörda omständigheterna motive- rar enligt bygglagutredningens mening att i lagen införs ett grundläggande krav på sådant utförande av byggnader som kan möjliggöra god värme- hushållning.
Erfarenheten visar att olyckshändelser med personskador ofta upp- kommer vid vistelse i eller på en byggnad. Ofta har sådana olycksfall samband med byggnadsutformningen. Genom ibland mycket enkla åt- gärder ifråga om byggnadsutformningen kan vanliga olycksfall förebyggas eller hindras. Exempel på sådana åtgärder är skyddsräcken på tak och balkonger. Även vad gäller inredningsdetaljer kan olycksfallsförebyggan- de hänsyn inverka. På senare år har vid utformningen av bostäders inredning möjligheterna att förebygga barnolycksfall särskilt beaktats. En allmän bestämmelse att byggnad skall utformas så att den kan utnyttjas för sitt ändamål utan uppenbar fara för olycksfall ter sig berättigad.
Särskilt under de senaste årtiondena har de rörelsehindrades problem uppmärksammats. Åtgärder har vidtagits för att förbättra deras möjlig- heter att fungera på arbetsplatser och nå kontakt med samhällelig service. En viktig åtgärd i detta syfte är att göra olika slags lokaler tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. I en lagstiftning bör därför finnas krav på att lokaler, till vilka allmänheten eller arbetstagare har tillträde, skall vara tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
13.4. Byggbestämmelsernas utformning
Bestämmelser om byggnads utformning finns i 38—48 %% BS. Vissa bestämmelser är detaljerade, medan andra är mer summariskt hållna. Bestämmelsernas utformning får sägas vara präglad av den debatt om bostadsstandarden som fördes vid tidpunkten för stadgans tillkomst, dvs slutet av 1950-talet. Somliga bestämmelser har övertagits från äldre
lagstiftning (exempelvis ifråga om brandskydd och hållfasthet), andra bestämmelser utgjorde nyheter i lagstiftningen (exempelvis ifråga om förvaringsplats för cyklar och barnvagnar och om sopnedkast).
Byggbestänimelsernas tidsprägel medför att vissa bestämmelser idag framstår som visserligen angelägna men ändå inte så grundläggande att de bör meddelas i form av lag, medan omvänt, med ett modernt synsätt, andra i den nuvarande lagstiftningen inte upptagna krav bedöms värda att lagfästas, som exempelvis ett allmänt krav på en byggnadsutformning som förebygger olycksfall.
Vissa byggbestämmelser i BS uttrycker grundläggande krav i något hänseende, exempelvis ifråga om byggnads grundkonstruktion och stom- me (42%). Andra bestämmelser är mer ingående och detaljerade och innehåller inte endast krav på att byggnad skall ha viss egenskap utan dessutom även byggnadstekniska anvisningar om hur egenskapen skall åstadkommas. Sålunda anges i exempelvis 46% BS det grundläggande kravet att byggnad innehållande bostads— eller arbetsrum skall bereda möjlighet till trevnad och god hygien. Härutöver anges emellertid också ett antal åtgärder som erfordras för att detta krav skall anses vara uppfyllt, exempelvis att rumshöjden i bostadslägenhet skall vara minst 2,40 meter.
Ett allmänt krav på egenskaper, som möjliggör säkerhet och god hygien är grundläggande och bestående från tid till annan, opåverkat av den byggnadstekniska utvecklingen. Med kravet på exempelvis rumshöjd förhåller det sig annorlunda. I tider, då de tekniska möjligheterna att åstadkomma tillfredsställande luftväxling var sämre än nu, fick kravet på rumshöjd (luftvolym) sättas högre. Kravet på minsta rumshöjd påverkas tydligen bland annat av den byggnadstekniska utvecklingen.
Från företrädare för byggnadsverksamheten framhålls ofta, att bygg- bestämmelser, i syfte att undvika att de hindrar den tekniska utveck- lingen, bör utformas som egenskapskrav och inte i detalj ange de tekniska konstruktioner som skall användas för att tillgodose kraven. Denna ståndpunkt har i princip godtagits av statsmakterna (jämför exempelvis departementschefsuttalanden i prop l967:8l och 100 som delvis åter- ges senare i detta avsnitt).
Mot bakgrund av vad som anförts förefaller det ändamålsenligt att i en ny lagstiftning införs grundläggande bestämmelser om byggnads egen- skaper i vad avser framförallt säkerhet och hygien. Genom bestämmelser- nas utformning får statsmakterna avgöra dels vilka egenskaper som skall tillmätas den största betydelsen, dels också ange hur långtgående sam- hällets krav rörande dessa egenskaper skall vara.
I lagen bör däremot inte införas bestämmelser som enbart tar sikte på att ange hur vissa egenskapskrav skall uppfyllas, dvs vilka byggnadstek- niska lösningar som skall tillämpas. Forskningsresultat och nya tekniska lösningar förbättrar ständigt möjligheterna att med nya metoder tillgodo- se uppställda egenskapskrav. Det kan inte vara de lagstiftande organens uppgift att betungas med ställningstaganden ivalet mellan olika tekniska lösningar som leder till samma egenskaper hos slutprodukten.
Det är vidare uppenbart att avsevärd tid skulle komma att förflyta
mellan tillkomsten av en ny teknisk lösning och de rättsliga möjligheterna att tillämpa den om tekniska krav togs in i lagen.
En smidigare och mer ändamålsenlig form att meddela byggbestäm- melser av teknisk karaktär som närmare preciserar lagens egenskapskrav och i erforderlig utsträckning anvisar tekniska lösningar bör därför sökas. En sådan kan bestå i att Kungl Maj:t eller planverket meddelar de närmare bestämmelser som erfordras för lagens tillämpning. I den mån tillämpningsbestämmelserna utformas som bindande föreskrifter bör även dessa i enlighet med den ståndpunkt som intagits av statsmakterna i största möjliga utsträckning utformas som egenskapskrav och inte som speciella tekniska lösningar.
Det skulle i och för sig stämma väl med lagstiftningen på andra områden att de nu åsyftade bestämmelserna meddelades i en tillämp- ningskungörelse till lagen. De tillämpningsbestämmelser som erfordras kan emellertid väntas bli så omfattande, att deras omfång skulle väsent- ligt överstiga vad som kan tillåtas ifråga om en kungörelse. Vidare kan bestämmelserna till sin natur bli så utpräglat tekniska att de skulle framstå som artfrämmande vid jämförelse med tillämpningskungörelser på andra områden.
En annan möjlighet är att i enlighet med nuvarande ordning åt planverket uppdra att meddela erforderliga tillämpningsbestämmelser. Denna lösning synes ha fungerat i stort sett tillfredsställande och den nya lagstiftningen torde inte försämra förutsättningarna för att bibehålla samma ordning.
Innan bygglagutredningen behandlar frågan om sådana tillämpningsbe- stämmelser bör fastställas av Kungl Maj :t finns det skäl att något beröra hur denna fråga tidigare bedömts av statsmakterna.
Som tidigare nämnts föreskrev BS vid sin tillkomst att samtliga av planverket (då byggnadsstyrelsen) meddelade föreskrifter skulle fast- ställas av Kungl Maj:t för att bli gällande. Sedermera, 1967, ändrades denna bestämmelse så att endast föreskrifter av inte oväsentlig ekono- misk betydelse eller eljest av större vikt behöver fastställas. Det kan i detta sammanhang finnas skäl att något närmare gå in på motiven för denna ändring.
I skrivelse 1964-12-14 till Kungl Maj:t föreslog byggnadsstyrelsen vissa åtgärder i syfte att åstadkomma större enhetlighet och smidighet vid tillämpningen av byggbestämmelserna. Bland åtgärderna ingick att styrel- sen utan fastställelse skulle få meddela föreskrifter. Inom kommunika- tionsdepartementet upprättades i februari 1966 en promemoria rörande denna och sammanhängade frågor. Slutligen ingav byggindustrialiserings- utredningen i september 1966 en promemoria med förslag om vissa åtgärder för standardisering och normering inom byggandet, bland dem åtgärder som rörde byggbestämmelsernas utformning.
l proposition (l967:81) med förslag att upphäva kravet på fastställelse av andra föreskrifter än dem som har ekonomiska konsekvenser eller eljest är av större vikt anförde departementschefen följande.
Rationaliseringssträvandena inom byggnadsindustrin kräver inte endast att tillämpningen av byggnadsbestämmelserna är enhetlig utan också att
den smidigt kan anpassas efter utvecklingen och inte binds i en stel form. Tillämpningsbestämmelserna måste vara sådana att de inte hämmar forskning eller försök med nya konstruktioner och anordningar. Det är också av vikt att bestämmelserna kan meddelas i så smidiga former som möjligt.
Föreskrifterna bör i princip avse grundläggande krav på hållfasthet, motståndskraft mot brand eller annan egenskap eller funktion, som är av betydelse från säkerhetssynpunkt eller hygienisk synpunkt. Mer detalje- rade regler om material, dimensioner eller andra egenskaper, som kan fordras ifråga om viss anordning för att den skall uppfylla dessa krav, bör däremot inte ges bindande verkan utan utformas som råd och anvis- ningar. Även en anordning vars egenskaper inte motsvarar dem som anges i en anvisning bör alltså godtas, såvida den uppfyller de funktionskrav som meddelats genom föreskrifterna.
Med nuvarande ordning, som kräver Kungl Maj:ts fastställelse för att föreskrift skall bli gällande, måste också varje fråga om ändring av en föreskrift underställas Kungl Maj:t. Dessutom torde prövningen av fråga om dispens från föreskrift tillkomma Kungl Maj:t, om det inte är fråga om mindre avvikelse som enligt 67% byggnadsstadgan kan medges av länsstyrelsen eller byggnadsnämnd. En sådan ordning är förklarlig, när man som skedde vid tillkomsten av byggnadsstadgan utgick ifrån att föreskrifter skulle komma att meddelas i ganska ringa omfattning. I ett system som syftar till att föreskrifter meddelas i en helt annan omfatt- ning kan däremot den nuvarande ordningen vara mindre lämplig. Hand- läggningen bör självfallet kunna ske enklare och smidigare om byggnads- styrelsen bemyndigas att fastställa föreskrifterna och därmed också medge dispens. Från sakliga synpunkter torde det inte heller finnas anledning att generellt upprätthålla kravet på fastställelse av Kungl Maj:t, i den mån föreskrifterna rör rent byggnadstekniska frågor om säkerhet och hygien. Den samrådsskyldighet för byggnadsstyrelsen, som jag längre fram kommer att förorda, anser jag vara en tillräcklig garanti för att de olika berättigade intressen som kan finnas på dessa områden blir beaktade.
Som tidigare nämnts har genom kungörelsen (l970:64l) om begräns- ning i myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd en allmän underställningsskyldighet numera införts. Genom tillkomsten av denna kungörelse har den planverket 1967 givna befogenheten att utan underställning meddela föreskrifter så väsentligt begränsats att i prak- tiken numera de allra flesta nya föreskrifter underställs Kungl Maj:ts prövning.
I det föregående har framhållits att statsmakterna genom lagbestäm- melser bör ange vilka grundläggande egenskapskrav som skall uppställas på nya byggnader men inte föreskriva vilka tekniska lösningar som skall tillämpas för att tillgodose kraven. Det har vidare framgått att tillämp- ningsbestämmelser behövs som preciserar lagens egenskapskrav och i erforderlig utsträckning anvisar tekniska lösningar. Svårigheterna att i tillämpningskungörelsens form meddela sådana bestämmelser har redo- visats. Som en enklare och smidigare lösning har anvisats att planverket får meddela de åsyftade bestämmelserna.
Vad gäller frågan om av planverket meddelade bindande föreskrifter bör fastställas av Kungl Maj:t kan tre olika lösningar väljas. Bestämmelser- na kan ]) meddelas helt utan fastställelse, 2) fastställas endast i viss utsträckning, exempelvis i den mån de har stor ekonomisk betydelse eller
eljest är av större vikt eller slutligen 3) i sin helhet fastställas.
Det första alternativet torde böra uteslutas med hänsyn till att föreskrifterna avses bli bindande både för kommuner och byggande. Det skulle onekligen innebära ett avsteg från de riktlinjer för ansvarsfördel- ningen inom samhällsförvaltningen som gäller i vårt land, om bestämmel- ser som kan få betydande ekonomiska återverkningar för kommuner och enskilda skulle undandras Kungl Maj:ts prövning.
Det andra alternativet motsvarar, som framgått av det föregående, den ordning som för närvarande gäller. Om emellertid statsmakterna, som ovan förordats, begränsar sig till att i lagen ange grundläggande egen- skapskrav, kommer de nya tillämpningsbestämmelserna istörre utsträck- ning än planverkets föreskrifter nu gör att innehålla preciseringar av lagbestämmelsernas egenskapskrav och i viss utsträckning innehålla be- stämmelser som nu finns i BS. Denna omständighet, i förening med förhållandet att bestämmelserna i stor utsträckning har långtgående ekonomiska verkningar, talar för att det tredje alternativet väljs, dvs att bestämmelserna i sin helhet fastställs av Kungl Maj:t.
13.5. Byggnadsstadgans nybyggnadsbestämmelser i ett nytt system
Av värde för bedömningen av om en ny lagstiftning bör utformas enligt de riktlinjer som redovisats ovan är att undersöka, vilka motsvarigheter BS:s nuvarande byggbestämmelser skulle kunna få vid en tillämpning av den föreslagna ordningen. I det följande undersöks från denna utgångs- punkt BS:s enskilda paragrafer i ämnet och anges i vad mån de avses bli ersatta med lagbestämmelser och tillämpningsbestämmelser. Med tillämp- ningsbestämmelser avses i denna framställning bindande föreskrifter.
38 % BS innehåller dels en bestämmelse om byggnads yttre och hän- synen till ,o mgivningen, dels en bestämmelse om kulturhistoriskt värdefulla byggnader. I den nya lagen kan den första bestämmelsen ersättas med en grundläggande regel att byggnads yttre skall anpassas till sin omgivning. ] tillämpningsbestämmelserna får närmare anges vilka omständigheter som skall beaktas. Vilka ingrepp som kan tillåtas ifråga om kulturhistoriskt eller konstnärligt värdefulla byggnader behandlas lämpligen tillsammans med lagbestämmelser om byggnads underhåll iett särskilt avsnitt i lagen.
39 % BS behandlar byggnads läge på tomten. Det förutsätts här att de bestämmelser som i avsnitt 12 föreslagits beträffande bebyggelsemiljöns utformning skall i tillämpliga delar även gälla för lokalisering av enstaka hus. Att bestämmelserna följs får kontrolleras vid byggnadslovs- prövningen (se avsnitt 20). På grund härav föreslås inte någon motsvarig- het till 39 % i en blivande lag.
Bestämmelsen i 40 % BS innebär en komplettering av bestämmelsen i 37 % av begreppet byggnadshöjd och införs lämpligen efter erforderlig översyn i tillämpningsbestämmelserna. Byggnadsnämndens befogenhet att meddela dispens från blivande tillämpningsbestämmelser behandlas lämpligen i samband med övervägandena om nämndens ställning och
uppgifter.
Frågan om utskjutande byggnadsdelar som behandlas i 41 % BS är dels en utseendefråga och behandlas som sådan i bestämmelsen om byggnads yttre, dels en fråga om byggnads läge i bebyggelsemiljön och behandlasi detta hänseende som planfråga (se under 39 % ovan).
Bestämmelserna i 42 % om grundkonstruktion och stomme och i 42 a % om byggnads tillgänglighet för rörelsehindrade bör motsvaras av grundläggande bestämmelser i den nya lagen. Frågan om behovet av brandmur som behandlas i 43 % tas lämpligen in i tillämpningsbestämmel- serna. Liksom föregående paragraf upptar 44 % åtgärder till skydd mot brand. Som framhållits ovan bör i den nya lagen införas ett grundläg- gande krav på brandskyddsåtgärder. Övriga delar av innehållet i denna paragraf föreslås bli behandlade i tillämpningsbestämmelserna.
45 % BS innehåller krav på att byggnad skall ha anordning för uppstigning på tak och skorsten. Som framhållits tidigare bör i lagen införas ett allmänt krav på åtgärder för brandskydd och till förebyggande av olycksfall. Dessa får anses ersätta 45 %. Hur åtgärderna bör utformas, behandlas lämpligen i tillämpningsbestämmelserna. .
46 % innehåller tämligen detaljerade krav med syfte att möjliggöra god hygien i bostäder och arbetslokaler. Grundläggande krav på åtgärder som möjliggör god hygien bör, som framhållits tidigare, ingå bland lagens bestämmelser. Om i lagen, på föreslaget sätt, tas in en allmän regel om byggnads lämplighet för sitt ändamål, kan de egenskaper som torde åsyftas med begreppet trevnad och bekvämlighet inrymmas där. De delar av paragrafen som anger de medel som skall tillgripas för att möjliggöra god hygien respektive trevnad och bekvämlighet bör behandlas i tillämp- ningsbestämmelserna.
47 % innehåller dels en uppräkning av åtgärder som erfordras för att möjliggöra god hygien, dels en dispensregel. Uppräkningen av åtgärder bör behandlas i tillämpningsbestämmelserna. Frågan om dispens får övervägas vid det fortsatta utredningsarbetet.
I 48% slutligen finns vissa specialbestämmelser om byggnader för särskilt ändamål. Enligt utredningens mening bör lagens krav på byggnads egenskaper vara allmängiltiga. Hur de allmänna kraven skall tillämpas ifråga om olika slags lokaler bör behandlas i tillämpningsbestämmelserna.
13.6. Förslag till lagbestämmelsers innehåll
Med hänvisning till vad som anförts i det föregående föreslås att följande grundläggande krav i fråga om byggnads egenskaper införs i lagen och görs tillämpliga vid uppförande av ny byggnad. I vilken utsträckning avsteg från dessa egenskapskrav kan få göras vid ombyggnad får övervägas vid det fortsatta utredningsarbetet. I vilken mån undantag skall kunna medges från de uppställda lagreglerna bör vid det fortsatta utrednings- arbetet behandlas i anslutning till prövningen av behovet av bestämmelser för kontroll och tillsyn av byggnadsverksamheten.
De nedan uppställda punkterna ärinte förslag till lagtext utan utgör en
koncentrerad men fullständig sammanfattning av de synpunkter på lagregler som framlagts i det föregående. Ytterligare egenskaper skulle alltså inte behöva regleras i lagen enligt förslaget. 1 2
Byggnadsyttre skall anpassas till sin omgivning. Byggnads grundkonstruktion och stomme samt övriga byggnadsdelar, som avses utsättas för belastning, skall ha betryggande bärförmåga och stadga samt med hänsyn till byggnadens ändamål erforderlig beständig- het. Skilda delar i byggnadens fasta inredning skall ha sådan beständighet som är skälig med hänsyn till byggnadens ändamål och till de olika delarnas utbytbarhet. Byggnad skall utföras så att den från allmän synpunkt är lämplig för sitt ändamål och så att den nöjaktigt tillgo_doser de verksamheter för vilka byggnaden avses. Byggnad skall i skälig utsträckning utföras så att ett tillfredsställande brandskydd kan upprätthållas. Byggnad avsedd att innehålla lokaler där människor stadigvarande skall vistas skall utföras så att den möjliggör god hygien, tillfredsställande inomhusklimat och tillfredsställande sanitära förhållanden. Byggnad skall utföras så att den möjliggör god värmehushållning. Byggnad skall utföras så att den vid nyttjandet i skälig utsträckning erbjuder skydd mot olycksfall. Utrymmen i byggnad till vilka allmänheten eller arbetstagare har tillträde skall utformas så att de blir tillgängliga för och kan nyttjas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
14. Underhåll av byggnad
14.1. Nuvarande lagstiftning
Enligt 50% BS skall byggnad underhållas så att hållfastheten inte äventyras samt brandfara, sanitär olägenhet eller vanprydnad inte upp- kommer. Motsvarande bestämmelse fanns både i 1931 och i 1947 års byggnadsstadgor.
Den nyss nämnda bestämmelsen är emellertid i fråga om ekonomi- byggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring tillämp- lig endast inom område med fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Detta betyder exempelvis i praktiken att flertalet som en följd av jordbrukets strukturomvandling övergivna och förfallna ekono- mibyggnader på landsbygden faller utanför stadgans underhållsbestäm- melse. I NVL finns emellertid en bestämmelse (21 %) som är tillämpligi detta fall. Där föreskrivs nämligen att om byggnad inom område, som inte ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan, har lämnats att förfalla och landskapsbilden därigenom i väsentlig mån skadas, äger länsstyrelsen förelägga ägaren att riva eller sätta istånd byggnaden eller annorledes avhjälpa skadan i den mån detta inte kan anses oskäligt betungande.
[ detta sammanhang kan även nämnas bestämmelsen i 53 % 1 mom BS enligt vilken tomt skall hållas i vårdat skick. Vidare skall enligt samma författningsrum därvid tillses att växtligheten inte hindrar sikten för trafiken. Med tomt avses här fastighet, samfällighet och annan för bebyggelse avsedd enhet (36 % BS).
Bestämmelser om byggnadsunderhåll finns i ännu ett antal författ- ningar. Sålunda finns i HS en bestämmelse (15 %) enligt vilken bygg- nad som inrymmer boningsrum skall underhållas och skötas så att sanitär olägenhet inte uppstår för dem som uppehåller sig i byggna- den. Liknande bestämmelser finns om samlingslokal, badinrättning m m. I livsmedelskungörelsen föreskrivs vidare (36 %) att livsmedelslokal skall skötas så att fara inte finns för att livsmedel i lokalen utsätts för menlig påverkan.
I allmänna ordningsstadgan föreskrivs (4 %) att byggnader skall ägnas sådan tillsyn att fara inte uppkommer för dem som färdas eller uppe- håller sig på allmän plats. Även i brandlagstiftningen finns bestämmelser med avseende på byggnadsunderhåll. _I brandlagen och brandstadgan tar
dessa sikte på att förhindra uppkomsten och spridningen av brand.
Enligt ExL (2 kap 7 %) får expropriation ske för att försätta eller hålla fastighet i tillfredsställande skick, när grov vanvård föreligger eller kan befaras uppkomma.
Byggnader av kulturhistoriskt värde har fått ett särskilt rättsligt skydd i byggnadsminneslagen. Enligt denna lag kan byggnad som ”bevarar egenarten hos gången tids byggnadsskick eller minnet av historiskt bety- delsefull händelse och som med hänsyn därtill är att anse som synnerligen märklig” förklaras för byggnadsminne av riksantikvarieämbetet. 1 an- slutning till byggnadsminnesförklaringen skall meddelas särskilda skyddsföreskrifter rörande byggnadens vård och underhåll. Sådana före- skrifter kan också innehålla att byggnaden kringliggande område skall hållas i sådant skick att byggnadens utseende och karaktär inte för- vanskas.
Särskilt långtgående är lagstiftningen i fråga om bostäder. För- utom den nyss nämnda bestämmelsen i HS finns i TvL och BSL rätts- medel att framtvinga underhåll och upprustning av bostadshus. Enligt TvL kan fastighet innehållande bostadslägenhet som är uthyrd av ägaren och inte utgör del av hans egen bostad ställas under tvångsförvaltning, om ägaren väsentligen försummar vården av fastigheten eller underlåter att vidta uppenbart angelägna åtgärder för att bevara sundhet, ordning och skick inom fastigheten och det finns anledning anta att rättelse inte kommer att ske. Hyresnämnden beslutar om förvaltning efter ansökan av hälsovårdsnämnd, länsstyrelse eller hyresgästorganisation. Enligt BSL kan hyresnämnd beträffande bostads- lägenhet som inte har i särskild kungörelse (19731532) angiven lägsta godtagbara standard på ansökan av kommun endera ålägga fastighets— ägaren att rusta upp lägenheten eller förbjuda att den används som bostad. Rättar sig inte ägaren efter upprustningsåläggande kan hyres- nämnden besluta om förvaltning enligt TvL. Kan upprustningen inte heller under tvångsförvaltning antas bli utförd, får kommunen, efter beslut i fastighetsdomstol, lösa fastigheten.
Beträffande byggnad som i väsentlig mån blivit skadad eller till följd av vanvård är att anse som förfallen får byggnadsnämnden föreskriva att den skall rivas, om den inte blir iståndsatt inom skälig tid (51 % 1 mom BS). Denna bestämmelse gäller dock inte sådana ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring, som ligger utanför område med fastställd plan.
[ BS finns också bestämmelser som gäller själva rivningsarbetet och dess utförande (främst 51 % 2 mom, samt 60 och 61 %%).
BS innehåller även vissa bestämmelser om påföljd vid underlåtenhet att underhålla byggnad på sätt som stadgan föreskriver eller att åtlyda beslut att riva byggnad. Byggnadsnämnden kan sålunda sätta ut vite i fall då fastighetsägare underlåter att fullgöra den i 50 % BS stadgade underhålls- skyldigheten. Samma är förhållandet då någon underlåter att åtlyda föreskrift om rivning, som nämnden meddelat med stöd av 51 % 1 mom BS. Föreläggande att riva olovligt uppförd byggnad kan endera förenas med vite eller det äventyr att rivningen i händelse av tredska utförs på
den tredskandes bekostnad (70% BS). För rivning av olovligt uppförd byggnad kan även beviljas handräckning (148 % BL).
14.2. Överväganden
14.2.1. Allmänna regler
[ föregående avsnitt har utvecklats skäl för lagbestämmelser med krav på att ny byggnad skall ha egenskaper som främjar bl a säkerhet och hygien. Det är uppenbart att sådana bestämmelser skulle sakna mening om de byggnader som visserligen nyuppförda besitter dessa egenskaper skulle tillåtas förlora dem efter kort tid. De egenskaper som krävs av ny byggnad bedöms ju erforderliga bla för att byggnaden skall kunna användas för sitt ändamål. Det är därför nödvändigt att de för byggna- dens användning erforderliga egenskaperna bibehålls, sålänge byggnaden används. Erfarenheten har visat att det för detta syfte behövs regler om underhåll av byggnader och om samhällelig kontroll.
Det finns ett direkt samband mellan en byggnads beständighet och dess underhåll. [ praktiken utgår varje beräkning av beständigheten från att byggnaden eller byggnadsdelen underhålls på visst sätt. Underhåll av byggnader är redan av denna anledning ofrånkomligt.
Vidare ställs olika beständighetskrav för olika byggnadsdelar. För byggnadsdelar av betydelse för säkerheten, exempelvis stomkonstruk- tionen, krävs åtskilligt större beständighet än för andra byggnadsdelar. Något allmängiltigt beständighetskrav finns inte. I praktiken torde docki allmänhet av stomkonstruktion och bärande delar krävas en beständighet av åtminstone femtio år. För delar i den fasta inredningen kan — i synnerhet om de är lätt utbytbara — ofta godtas en väsentligt lägre beständighet. Byggnadens ändamål påverkar givetvis också beständighets- kravet. Av största betydelse för en byggnads varaktighet är givetvis också möjligheterna att byta ut delar med låg beständighet. Byggnadsunder— hållet kan sägas förutsätta sådan utbytbarhet. Kravet på underhåll kan således komma att variera i betydande grad mellan olika delar av en byggnad. En skyldighet att underhålla utgör en nödvändig förutsättning för att beständighetskravet inte skall behöva sättas alltför högt. Till underhåll bör också hänföras åtgärder som avser byte av byggnadsdelar med lägre beständighet.
I föregående avsnitt har föreslagits att lagbestämmelser skall införas med krav på att byggnader uppfyller grundläggande krav ifråga om främst säkerhet, hygien, ändamålsenlighet och tillgänglighet för rörelsehindrade. I det följande behandlas frågan om vilka krav som från samhällets sida bör kunna ställas på underhåll av byggnader. Med underhåll avses här i första hand åtgärder som syftar till att bibehålla de egenskaper hos byggnaden som den besitter som nyuppförd.
Samhällets krav i fråga om byggnads egenskaper har förändrats från tid till annan. Nästan undantagslöst har ändringarna inneburit en skärpning av tidigare gällande krav eller införandet av nya krav. Skulle den nya
lagens bestämmelser om byggnadsunderhåll ta sikte endast på byggnader som uppförts enligt den lagens bestämmelser om egenskaper hos nya byggnader, skulle det i princip räcka med en bestämmelse med innehåll att byggnad som uppförts efter lagens ikraftträdande, skall underhållas så att den väsentligen bibehåller de egenskaper som krävdes av den som ny.
Man har emellertid under senare tid i allt större utsträckning ägnat uppmärksamhet åt de ekonomiska och miljömässiga värden som är förknippade med äldre bebyggelse. Detta har kommit till uttryck i bla den särskilda lagen om bostadssanering. Vården av det äldre byggnads- beståndet är därför en angelägen uppgift. Underhållsbestämmelser bör därför omfatta all bebyggelse och gälla även byggnader som uppfördes, då andra — och ofta lägre — egenskapskrav ställdes eller då inga lagfästa egenskapskrav alls förekom. En allmän regel får därför anses ofrånkomlig, i vilken ett grundläggande krav ställs på sådant underhåll, som tillgodoser skäliga anspråk på säkerhet, hygien och ett vårdat yttre. En på detta sätt formulerad bestämmelse klargör vilka egenskaper som skall tillgodoses genom underhåll. Beträffande underhållsskyldighetens omfattning bör endast anges att det är fråga om en skälighetsbedömning. Vad som är skäligt får i första hand bedömas utifrån de krav som från tid till annan ställts vid nybyggnad. Den här antydda underhållsplikten är, som fram- hållits i avsnitt 6.4, ett grundläggande krav på en minsta godtagbar underhållsplikt. Den skall inte utesluta att det i annan lagstiftning ställs upp särskilda eller strängare underhållskrav då det anses påkallat.
Det kan inte krävas att man genom underhållskravets utformning åstad- kommer en fullständig anpassning till de förändringar som sker av egen- skapskraven. Ett sådant förfarande skulle medföra alltför stora ingrepp i förvaltningen av fastigheterna. När man avgör vad som skall vara skäligt un- derhåll bör man ta hänsyn till byggnadens ändamål. För byggnader som i huvudsak tillgodoser enskild fastighetsägares intresse och som saknar all- mänt intresse kan således kraven sättas lägre än för byggnader dit allmänhe- ten eller eljest en större krets av personer har tillträde eller annan anknyt- ning. Av samma skäl bör underhållskravet kunna varieras beroende på i vilken omgivning byggnaden ligger. I en känslig miljö bör man kunna anse det skäligt med ett högre underhållskrav. Vidare bör man vid tillämp- ningen av bestämmelser ta hänsyn till byggnadens ålder och återstående livstid. Underhållsåtgärder som skulle framstå som helt naturliga under förutsättning att byggnaden avses stå kvar kan och bör undvaras, om det finns grundad anledning att anta att byggnaden skall rivas. Om lagstift- ningen grundas på den förutsättningen att även rivning skall föregås av ett planmässigt bedömande och ett beslut om dess ändamålsenlighet, synes det finnas goda förutsättningar för att det skall finnas ett gott underlag för att bedöma byggnadens återstående livslängd. Slutligen bör under- hållskravets omfång anpassas till byggnadens beskaffenhet. Härmed åsyf— tas i första hand byggnadens ursprungliga utförande. Detta skall i och för sig inte behöva ändras p g a underhållsskyldighetens utformning men på de angivna mer väsentliga egenskapsområdena bör man kunna ställa speciellt starka krav på att egenskaperna inte försämras genom eftersatt underhåll. Att de nu nämnda omständigheterna skall beaktas vid avgöran—
det av vad som är skäligt underhåll beträffande de angivna egenskaperna bör framgå av den blivande lagstiftningen.
Det är inte möjligt att avgöra, hur en sådan grundläggande regel förhåller sig till de skilda egenskapskrav som vid olika tider och på olika orter ställts på nya byggnader. Den allmänna iakttagelsen att äldre byggbestämmelser varit mindre långtgående än yngre leder till slutsatsen att den uppställda grundregeln ibland överstiger ibland understiger vad som krävts av byggnaden som ny. För att tillgodose det inledningsvis framförda önskemålet att tillse att en gång krävda egenskaper bibehålls skulle det i och för sig krävas att man utöver denna grundregel ställer upp en kompletterande regel i vilken krävs att i den mån lag eller med stöd av lag meddelade bestämmelser krävt bättre egenskaper, dessa i så fall genom underhåll skall bibehållas. Det kan emellertid i praktiken uppstå svårigheter att beträffande äldre byggnader avgöra, vilka bestämmelser som gällt vid deras tillkomst. Ett sådant generellt krav skulle också i många fall på ett oförutsett sätt ingripa i de förutsättningar varunder fastigheten tillkommit och förvaltats. Det finns därför behov av att dra någon gräns bakåt i tiden för en sådan bestämmelse.
Fram till den nuvarande byggnadsstadgans ikraftträdande 1960-07-01 gällde som tidigare nämnts lokala byggnadsordningar i stor utsträckning, vilket medförde att egenskapskraven i någon mån varierade mellan olika orter. Denna omständighet talar för att övergången till enhetliga bygg- bestämmelser bör få utgöra den tidpunkt, före vilken den grundläggande underhållsregeln får gälla. Beträffande byggnader som uppförts efter denna tidpunkt får gälla att de skall underhållas så att de väsentligen bibehåller de egenskaper som krävdes av dem, då de uppfördes. Begräns— ningen ”väsentligen” motiveras av att förekomsten av smärre brister tillfälligtvis måste tolereras, exempelvis i avvaktan på reparation eller rivning. Villkoret "väsentligen" motiveras även av att det skall vara möjligt att vid tillämpningen bortse från sådana egenskapskrav som ställdes upp vid byggnadens tillkomst men som inte längre ställs upp vid uppförande av nya byggnader. Den uppmjukning av underhållskravet som uttrycket ”väsentligen” medför ger möjlighet att i viss utsträckning ta hänsyn till de faktorer som skall styra vad som skall anses vara skäligt underhåll beträffande byggnader som uppförts före 1960-07-01. Ut- rymmet för skälighetsavvägningar blir emellertid självfallet avsevärt snäva- re vid tillämpning av den regel som här föreslås för byggnader uppförda efter 1966—07-01 än vid tillämpningen av den princip som avses gälla för äldre byggnader. Av grundläggande betydelse för bedömningen av vad som skall kunna tolereras blir givetvis också de bedömningar som gjorts i plan rörande bebyggelsens karaktär och användning.
Även efter den nuvarande byggnadsstadgans tillkomst har nya eller skärpta egenskapskrav införts. Här kan exempelvis erinras om tillkomsten av 42 a% BS om byggnaders tillgänglighet för rörelsehindrade, vilken trädde i kraft 1960-07-01. Med den ordning som nu föreslås, kan sålunda inte av byggnader uppförda före denna tidpunkt krävas sådan tillgänglig- het.
I det föregående har förordats att av byggnader som uppförts före den
nuvarande byggnadsstadgans ikraftträdande bör krävas sådant underhåll som tillgodoser skäliga anspråk på säkerhet, hygien och ett vårdat yttre. Det befogade i att samhället kräver ett sådant byggnadsunderhåll att inte säkerheten äventyras för dem som vistas i eller i närheten av byggnaden torde inte ifrågasättas. Vad sedan gäller kravet att byggnaderna skall kunna nyttjas under tillfredsställande hygieniska förhållanden är det uppenbart att de egenskaper som i detta syfte krävdes av byggnaden som ny måste kunna bibehållas så länge byggnaden används. Uttrycket ”skäliga anspråk på hygien” får anses innefatta ett längre gående underhållskrav än det nuvarande enligt vilket krävs ett sådant underhåll att ”sanitär olägenhet” inte uppkommer (50 % BS).
Under förutsättning att bestämmelser finns som ställer krav i fråga om byggnads yttre och dess anpassning till sin omgivning finns givetvis också skäl att kräva att byggnaden inte med tiden till det yttre förfaller och förfulas så att den kommer att uppfattas som ett vanprydande inslagi miljön. Detta torde också vara avsikten med den nuvarande inledningsvis återgivna bestämmelsen i 50% BS att byggnadsunderhållet bla skall förhindra uppkomsten av vanprydnad. Det kan emellertid ifrågasättas om detta krav är tillräckligt vid ett sådant synsätt som anlagts i föregående avsnitt, nämligen att den enskilda byggnaden bör ses som en del av en planerad bebyggelsemiljö och som en del i det totala samhällskapital som är nedlagt i bebyggelsen. Ett mer långtgående krav än det nuvarande framstår från denna synpunkt som befogat. Att hänsynen till den miljö som omger byggnaden inte endast får avse omgivande bebyggelse utan även naturlandskapet bör framgå av bestämmelsens utformning.
Som tidigare anförts får smärre brister i fråga om åtminstone byggna- dens yttre tillfälligtvis tolereras, exempelvis i avvaktan på reparation eller rivning, utan att man därför behöver upphöra att använda byggnaden. Detta får också anses i någon mån gälla egenskaper av betydelse för hygienen. Vad däremot gäller säkerheten bör det inte finnas någon möjlighet att avvika från vad som föreskrivits. I lagen bör därför anges att byggnad inte får användas, om det uppkommit sådan skada på den som minskar säkerheten för dem som uppehåller sig i eller i närheten av byggnaden.
Vad slutligen gäller skälen för att beträffande byggnader uppförda efter den nuvarande byggnadsstadgans ikraftträdande kräva sådant under- håll som bibehåller de egenskaper som krävdes av byggnaden då den uppfördes, är dessa desamma som i annat sammanhang anförts beträffande egenskapskrav på nya byggnader. Att egenskaperna bibehålls på det sätt som tidigare angivits är en logisk följd av att byggnaderna vid uppföran- det försågs med dem. Inte heller i detta fall får säkerheten eftersättas. Användningsförbud bör i förekommande fall komma till användning även för denna kategori av byggnader.
14.2.2. Byggnader med särskilt bevaringsvärde
Det som sägs här om skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse avser i stor utsträckning även bebyggelse som från andra utgångspunkter är av
intresse för långsiktigt bevarande. Det ansluter till vad som framförts från 1965 års musei- och utställningssakkunniga och som redovisas i bilaga 3 till betänkandet.
En del byggnader bedöms på grund av sitt utförande, sin ålder eller samband med historiska förhållanden ha sådant värde att de bör bevaras åt eftervärlden .och inte rivas, då detta eljest är påkallat. Beträffande kulturhistoriskt värdefulla byggnader gäller i allmänhet att de inte bara skall vårdas så att deras egenskaper ifråga om säkerhet, hygien m m bibehålls utan också att de så långt möjligt skall bevaras i oförändrat skick. Det innebär att utbyte av byggnadsdelar inte får medföra att utseendet förändras. Exempelvis fönster och dörrar får bytas endast mot exakta motsvarigheter o s v, medan i fråga om andra byggnader material- valet är friare och begränsas huvudsakligen endast av funktionella _krav.
Sådana byggnader kan ofta byggnadsminnesförklaras och får då det skydd som byggnadsminneslagens rättsmedel erbjuder. Det finns emeller- tid byggnader som utan att uppfylla villkoren för byggnadsminnesför- klaring ändå kan bedömas ha sådant värde att de bör bevaras. För denna typ av skyddsobjekt erbjuder den nuvarande lagstiftningen endast svagt skydd. Områden med sådana byggnader brukar i stadsplan upptas som kulturreservat, s k k-område. Ett villkor för sådan k-märkning är emeller- tid endera att kommunen äger marken eller att markägaren lämnat sitt medgivande. Planbestämmelserna innehåller i regel för sådant område att det ”skall utgöra reservat för befintlig, kulturhistoriskt värdefull be- byggelse”. Sådan k-märkning utgör emellertid inte grund att vägra lov till rivning, såvida annat inte följer av reglerna om upprustning enligt BSL och reglerna om tidsbegränsade rivningsförbud.
Det kan visserligen göras gällande att samhället genom byggnads- minneslagen har tryggat skyddet och värden om det kulturhistoriskt värdefulla byggnadsbeståndet. Kulturminnesvårdande intressen hävdar emellertid ett betydligt längre gående krav i fråga om byggnadsminnes- vårdens omfattning.
Kommunerna har även visat intresse för skydd och vård av en betydligt större del av det kulturhistoriskt värdefulla byggnadsbeståndet än som omfattas av byggnadsminneslagens bestämmelser.
En mer vidsträckt samhällelig byggnadsminnesvård kan uppnås på i huvudsak två olika vägar. Den ena är att utvidga byggnadsminneslagens tillämpningsområde. Med sin nuvarande konstruktion delar lagen ansvaret för byggnadsminnesvården mellan staten och enskilda. En förutsättning för att ett objekt skall kunna byggnadsminnesförklaras kan sägas vara att det har karaktären av riksintresse. Det är i sådant fall naturligt att staten tar på sig huvudansvaret. För en stor del av det kulturhistoriskt värdefulla byggnadsbeståndet är emellertid skyddsbehovet i stor utsträckning lokalt eller regionalt betingat. I sådana fall framstår ett övervägande kommu- nalt skyddsansvar som rimligt. Den andra vägen att utvidga samhällets an- svar för vården om den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen skulle där- för vara attlämna byggnadsminneslagen oförändrad meni stället ge kommu- nerna rättsmedel att ingripa till skydd och vård. Sådana rättsmedel kan in- föras i byggnadslagstiftningen. En sådan lösning är väl förenlig med de
utgångspunkter som bygglagutredningen antagit för sitt arbete och med riktlinjerna för det plansystem som bygglagutredningen förordar. I kommunplan eller kommundelsplan bör sålunda kunna anges områden inom vilka särskild hänsyn skall tas till kulturminnesvårdens intressen. I planen bör vidare kunna ges materiella riktlinjer för hur underhållet bör utföras, vilka utbytesåtgärder som bör komma till stånd etc. I plan- bestämmelserna bör för dessa områden kunna föreskrivas en utsträckt byggnadslovsplikt som gör det möjligt att mer ingående öva inflytande på hur underhålls- och ombyggnadsarbeten utförs och förena byggnadslovet med föreskrifter om arbetenas utförande. Sådana bestämmelser bör kunna meddelas för hela byggnaden och inte endast dess yttre.
14.2.3. Underhållskrav och ersättning
Den underhållsskyldighet som enligt vad som framgår av avsnitt 14.2.1 bör gälla i allmänhet är av så elastisk natur att nivån på underhållskravet kan komma att variera inom ganska vida gränser. De regler som har föreslagits innebär emellertid att underhållskravet skall anpassas till vad som kan anses skäligt med hänsyn till flera olika omständigheter bla byggnadens beskaffenhet. Med hänsyn till den sålunda inskrivna skälig- hetsbedömningen anser bygglagutredningen att det för dessa normalfall inte finns anledning att överväga några regler som ger fastighetsägare rätt till ersättning för att han tvingas till ett visst underhåll.
I avsnitt 14.2.2 har föreslagits att en blivande lagstiftning bör ge möjlighet att utfärda speciella krav på underhållsåtgärder i de fall det föreligger särskilda önskemål om långsiktigt bevarande. I dessa fall kan det bli aktuellt att utfärda bestämmelser som blir ekonomiskt betungan- de för fastighetsägare och hyresgäster. Enligt bygglagutredningens mening bör det allmänna ha skyldighet att bidra till kostnaderna för en väsentligt ökad underhållsskyldighet. Om kostnaderna för underhållsskyldighet som föreskrivits i kommunplan eller kommundelsplan blir så höga att fastig- heten inte kan utnyttjas på rimliga ekonomiska villkor bör ägaren kunna få ersättning av det allmänna för den del av merkostnaden som i avsevärd utsträckning överstiger vad som kan anses vara normal kostnad för fastigheter av ifrågavarande typ. Samma möjlighet bör finnas om bestäm- melserna innebär att kostnaderna eljest avsevärt avviker från vad som är normalt för fastigheter av ifrågavarande typ. En sådan lösning synes överensstämma med vad som får anses vara innebörden av ersättnings- regeln i fråga om byggnadsminnen i byggnadsminneslagen.
14.2.4 Standardhöjande åtgärder Standardhöjande åtgärder (modernisering, upprustning, förbättring) in- ryms inte i underhåll av byggnad så som detta begrepp har bestämts i det föregående. För överblickens skull bör emellertid här något beröras frågan hur behovet av bestämmelser om skyldighet att i vissa fall vidta standardhöjande åtgärder lämpligen bör tillgodoses.
Utvecklingen i samhället kan leda till att man från allmän synpunkt
har anledning att ställa krav på att byggnader i vissa fall skall tillgodose högre egenskapskrav än de som gällde, då byggnaden uppfördes. Det kan särskilt gälla äldre byggnader som har tillkommit i en tid då efter nuvarande värderingar mycket låga krav ställdes på byggnaders utförande i olika avseenden. Några bestämmelser som ger möjlighet att ålägga fastighetsägare att vidta standardhöjande åtgärder finns för närvarande inte i byggnadslagstiftningen. [ fråga om bostadsbyggnader finns emeller- tid särskild lagstiftning på området (BSL och TvL). Beslutsbefogenheter— na enligt denna lagstiftning ankommer på hyresnämnden. I en särskild kungörelse har meddelats bestämmelser om vissa egenskapskrav som skall vara uppfyllda för att bostadslägenhet skall anses ha sådan standard som är godtagbar enligt BSL (lägsta godtagbara standard). I fråga om arbetslokaler kan i viss utsträckning standardhöjande åtgärder framtvingas av yrkesinspektionen genom åtgärdsföreläggande eller an- vändningsförbud med stöd av arbetarskyddslagen. Det materiella under— laget för sådana ingripanden utgörs av bestämmelser i arbetarskydds- lagstiftningen. Denna är för närvarande föremål för översyn genom arbetsmiljöutredningen.
Då lagstiftningen om standardhöjande åtgärder vilar på något olika grunder i olika fall samtidigt som tillämpningen ankommer på särskilda organ bör, som närmare utvecklats i avsnitt 7, bestämmelser om standard- höjande åtgärder inte tas in i den allmänna byggnadslagstiftningens regelsystem.
14.2 .5 Påföljder
Till följd av exempelvis brand, ras eller grov vanvård uppkommer ibland så allvarliga skador på en byggnad att tekniska eller ekonomiska hinder utesluter att den rustas upp. I allmänhet ligger det isådana fall i ägarens intresse att byggnaden rivs. Skulle han underlåta detta, bör samhället ha möjlighet att inskrida och riva byggnaden. I den nya lagen bör sålunda finnas en motsvarighet till den nuvarande bestämmelsen i 51 % 1 mom BS.
Ein blivande lagstiftning bör innehålla bestämmelser om påföljd vid underlåtenhet att fullgöra föreskriven underhållsskyldighet eller att efter- komma beslut om rivning av skadad eller förfallen byggnad. Enligt nuvarande bestämmelser kan endast vite utsättas för nu avsedd under- låtenhet. Denna möjlighet bör bibehållas. Ett sådant mer långtgående samhällsinflytande över byggnadsbeståndets underhåll som förordats i det föregående får emellertid anses medföra att möjlighet också bör finnas att vid underlåtenhet att efterkomma föreläggande att underhålla eller riva byggnad föreskriva att åtgärden vid tredska utförs på den tredskandes bekostnad.
I sammanhanget kan även erinras om att fastighetsägare kan dömas till skadlestånd för sådan skada som tillfogats någon till följd av bristfälligt byggnadsunderhåll. Underhållsbrister som ger upphov till skador av detta slag torde i allmänhet vara avsevärt allvarligare än de som får tolereras enligt de riktlinjer för lagstiftningen som förordats i det föregående.
Förekomsten av skadeståndsansvar torde av denna anledning knappast få någon betydelse för efterlevnaden av de föreslagna underhållsbestämmel-
serna.
14.2.6. Tillsyn av underhåll
De bestämmelser om underhåll som förordats i det föregående bör förenas med bestämmelser om tillsyn av underhållsbestämmelsernas efterlevnad. Enligt bygglagutredningens uppfattning bör denna tillsyn ankomma på byggnadsnämnderna. Tillsynsbestämmelsernas utformning får övervägas vid det fortsatta utredningsarbetet.
14.3. Förslag till lagbestämmelsers innehåll
Med hänvisning till det föregående föreslås att följande punktvis samman- fattade riktlinjer får motsvaras av bestämmelser om byggnadsunderhåll i en ny byggnadslagstiftning. Riktlinjerna avses bli gällande i hela landet varför 21 % NVL kan utgå.
1. Byggnad som uppförts före 1960—07-01 skall underhållas och vårdas så att den tillgodoser skäliga anspråk på hållfasthet, beständig- het, brandsäkerhet, hygien, säkerhet mot olycksfall och ett vårdat yttre.
2. Byggnad som uppförts efter 1960-07-01 skall underhållas så att den väsentligen bibehåller de egenskaper som i lag eller med stöd av lag meddelade bestämmelser krävdes av den som ny.
3. Vid tillämpningen av bestämmelserna 1—2 skall byggnadens ända- mål, ålder och beskaffenhet, återstående livslängd samt omgivningens karaktär beaktas.
4. För område med kulturhistoriskt värdefull bebyggelse eller bebyggel- se som eljest har särskilt bevaringsvärde får föreskrivas att vid utbyte, ändring eller omfärgning skall beaktas det kulturhistoriska intresset eller intresset av att bibehålla karaktären hos befintlig bebyggelse- miljö.
5. I fråga om byggnader med kulturhistoriskt eller annat särskilt bevaringsvärde får föreskrivas att till underhåll hänförliga arbeten inte får ske utan byggnadslov.
6. Lov till åtgärd inom område, som angetts som område med särskilt bevaringsvärde, får förenas med föreskrifter isyfte att tillgodose det kulturhistoriska intresset eller intresset av att bibehålla karaktären hos befintlig bebyggelsemiljö.
7. Om byggnadsminnen finns bestämmelser i lagen (l960:690) om byggnadsminnen.
8. Har på byggnad uppkommit sådan skada som äventyrar säkerheten för dem som uppehåller sig i eller i närheten av byggnaden, får byggnaden inte användas så länge skadan består.
9. Kan det antas att byggnad, som är svårt skadad eller förfallen, inte blir iståndsatt inom skälig tid, skall den rivas.
10. Föreläggande att vidta underhållsåtgärd eller att riva skadad eller förfallen byggnad får förenas med vite eller föreskrift att åtgärden vid tredska utförs på den tredskandes bekostnad.
15. Samspelet mellan staten och kommunerna
15.1. Inledning
Tillämpningen av den gällande byggnadslagstiftningen ankommer både på statliga och på kommunala organ. Planläggning enligt BL sker i huvudsak genom kommunens försorg, varvid beslutsfunktionen i princip ligger hos kommunens fullmäktige, men för att plan skall bli rättsligt gällande fordras att den fastställs av länsstyrelsen eller i vissa fall Kungl Maj:t. Vid planläggning skall både statliga och kommunala intressen beaktas. Be- fogenheten att meddela dispens från plan och olika bestämmelser i BL tillkommer Kungl Maj:t eller länsstyrelsen men är i stor utsträckning delegerad till kommunernas byggnadsnämnder. Frågor om byggnadslov och kontrollen i övrigt över byggandet ankommer i varje kommun på byggnadsnämnden. Länsstyrelsen och statens planverk har allmänna tillsynsfunktioner både i fråga om planläggningen och i fråga om byggnadsväsendet.
l förevarande avsnitt redovisas allmänna synpunkter på samspelet mellan staten och kommunerna vid tillämpning av en lagstiftning med sådant vidgat syfte och vidgad räckvidd som har skisserats i det föregåen- de. Överväganden gäller ansvars— och funktionsfördelningen samt samord- ningen. Det är därvid främst planläggningsfrågorna som behandlas, men vidgandet av lagstiftningens räckvidd till nya typer av anläggningar m ni gör att också frågorna om byggande bör beröras i framställningen.
Frågan om enskilda intressenters möjligheter att anföra besvär över kommunala organs beslut i plan- och byggnadsfrågor eller att i annan ordning framföra synpunkter i sådana frågor sedan planen har behandlats i kommunen har praktiska beröringspunkter med frågan om sådan efterprövning av kommunala beslut som syftar till bevakning av allmänna intressen. Här kan erinras om att fastställelseprövning av planer enligt BL är en form av efterprövning som syftar till att tillgodose båda dessa aspekter. [ detta avsnitt behandlas emellertid i huvudsak inte frågan om hur enskilda intressen skall tillgodoses. Denna fråga behandlas i avsnitten 11, 17, 18 och 20. Framställningen här begränsas till den aspekt som gäller allmänna intressen. När det gäller fördelningen i stort av samhälls- uppgifter mellan staten och kommunerna utgår övervägandena från nuvarande förhållanden.
Med kommun avses där annat inte sägs borgerlig primärkommun.
SOU 1974:21 Samspelet mellan staten och kommunerna 219 15.2 Planläggning
15.2.1. Inledning
I det föregående har föreslagits att alla väsentliga förändringar av markanvändningen skall föregås av en planmässig prövning och ett samhälleligt beslut innan de kan genomföras (avsnitt 6.4). I anslutning till detta har framhållits att beslutanderätten alltefter frågornas beskaffenhet måste komma att förläggas till centrala, regionala och lokala organ och att lagstiftningen skall syfta till att klarlägga ansvarsfördelningen mellan dessa organ och till att utforma beslutssystemet så att beslut kan fattas utan onödig omgång och på lämplig nivå. Vidare har föreslagits att den planmässiga prövningen av markanvändningsfrågorna skall ske inom ramen för en planläggningsverksamhet (avsnitt 9.3). För varje kommun skall finnas en kommunplan som anger markanvändningen och som täcker kommunens hela yta. Dessutom skall för delar av kommunens område i behövlig utsträckning upprättas kommundelsplaner. Kommun- plan och kommundelsplan innefattar de översiktliga ställningstagandena. Den planmässiga prövningen i detalj av olika ifrågasatta förändringar i markanvändningen skall ske genom byggnadsplan. För planering av hushållningen med mark- och vattenresurserna på riksnivå sker en fysisk riksplanering. Denna skall i huvudsak inte ha några självständiga rätts— verkningar gentemot enskilda, men de nyss angivna planerna på kommu— nal nivå skall ges ett innehåll som stämmer överens med ställningstagan— dena i riksplaneringen (avsnitt 5.2). Någon särskild planform för regional planering har på skäl som anförs i avsnitt 19.5 inte föreslagits.
Diskussionen i det följande avser samspelet mellan staten och kommu— nerna inom ramen för det skisserade plansystemet.
15.2.2. Gällande bestämmelser
Funktionsfördelning
Ansvaret för planläggningen är enligt byggnadslagstiftningen delat mellan statliga och kommunala organ. Kommunerna är huvudmän för planlägg- ningen. Statens insatser kan sägas generellt bestå i dels medverkan när det gäller att skapa underlag för planläggningen, dels samråd i syfte att planläggningen inom olika regioner skall kunna byggas in i en större helhet, dels kontroll att planen upprättas i föreskriven ordning och att allmänna och enskilda intressen har blivit i tillbörlig utsträckning beakta- de. Det statliga planunderlaget ges genom den fysiska riksplaneringen, sektoriell riksövergripande planering, normer och i vissa fall direkta restriktioner till skydd för särskilda intressen, tex naturvårdsintresset. Den statliga samråds— och kontrollfunktionen utövas dels av statens planverk och länsstyrelserna som ett led i deras allmänna tillsynsskyldig— het enligt BL, dels av Kungl Maj:t och länsstyrelserna vid fastställelse- prövning och prövning av besvärs- och dispensärenden.
I fråga om de särskilda planformerna gäller följande funktionsfördel- ning.
Den fysiska riksplaneringen, som bara delvis är författningsreglerad, sker i första hand under statligt huvudmannaskap. De av statsmakterna antagna riktlinjerna för hushållningen med mark och vatten avses emeller- tid skola fullföljas i en fortsatt planering som i väsentliga delar skall utföras av kommunerna. För att klargöra i vilken utsträckning planering påkallas av riksintressen skall länsstyrelserna inleda överläggningar med kommunerna om planeringsbehoven i berörda kommuner och om val av utgångspunkter och lämpliga former för planeringen. Länsstyrelsernas och kommunernas överläggningar skall utmynna i program för de enskilda kommunernas planeringsinsatser och redogörelser för vilka åtgärder från länsstyrelsens sida som kan behöva vidtas för att riksplane- ringens intentioner skall kunna fullföljas. Överläggningsresultaten skall redovisas till Kungl Maj:t senast 1974—07-01. Avsikten är att Kungl Maj:t skall ta ställning till de föreslagna programmen. Dessa förutsätts — med de ändringar som Kungl Maj:ts beslut kan komma att medföra — . ligga till grund för det planeringsarbete i kommunerna som föranleds av den fysiska riksplaneringen. Enligt statsmakternas beslut skall, ivarje fall för de delar av landet där planeringsbehovet är stort, som riktpunkt gälla att denna planering i huvudsak bör vara genomförd före 1976-07-01.
Såväl staten som berörd kommun kan väcka fråga om upprättande av regionplan. I praktiken torde initiativet i förekommande fall ha tagits på kommunalt håll. Länsstyrelsen skall efter behövlig utredning överlämna handlingarna i ärendet till Kungl Maj:t, som bestämmer huruvida region— plan skall finnas, angående regionplaneområdets omfattning och i vilka hänseenden gemensam planläggning skall äga rum. Huvudman för plan- läggningen är ett regionplaneförbund, som består av de berörda kommu- nerna. Kungl Maj:t förordnar ordförande i förbundsfullmäktige. Kungl Maj:t skall vidare fastställa den färdiga regionplanen.
Huvudregeln i fråga om generalplan är att kommunen bestämmer i vilka fall sådan plan skall upprättas. Kommunen avgör också om planen skall fastställas eller inte. Det vanligaste är att fastställelse inte begärs. 1 två särskilda fall har Kungl Maj:t möjlighet att ålägga kommun att upprätta generalplan. Det ena fallet är när generalplan behövs till främjande av en från rikssynpunkt angelägen utveckling. I detta fall kan Kungl Maj:t också, om det är oundgängligen nödvändigt, föreskriva att planen skall vara fastställd. De nu berörda bestämmelserna tillkom i anslutning till 1972 års beslut om fysisk riksplanering. Det andra fallet är när kommunen har försummat att upprätta generalplan fast sådan behövs. Bestämmelserna om denna initiativrätt för Kungl Maj:t., vilka fanns med i BL redan vid lagens tillkomst, torde inte i något fall ha tillämpats. I fall då generalplan skall fastställas gäller som huvudregel att länsstyrelsen är fastställelsemyndighet. Men i vissa fall skall planen fastställas av Kungl Maj:t, och länsstyrelsen har möjlighet att också i andra fall underställa planen Kungl Maj:ts prövning.
Också när det gäller detaljplan är huvudregeln att kommunen bestäm- mer i vilka fall plan skall upprättas. Det finns visserligen bestämmelser som ger Kungl Maj:t möjlighet att ålägga kommun att upprätta stadsplan, om sådan plan är nödvändig för främjande av betydande allmänt intresse
och kommunen underlåter att själv vidta behövliga åtgärder. Dessa bestämmelser torde emellertid aldrig ha tillämpats. Underlåter kommun att upprätta byggnadsplan fast sådan plan behövs kan länsstyrelsen låta upprätta planeri. Denna befogenhet för länsstyrelsen har i ett tidigare skede använts i viss utsträckning när det gäller tätorter i mindre landskommuner före kommunindelningsreformerna. I senare tid torde däremot tillämpning av berörda befogenhet knappast ha förekommit. Både stadsplan och byggnadsplan skall fastställas, normalt av länsstyrel- sen. Men i vissa fall skall sådan plan fastställas av Kungl Maj:t, och länsstyrelsen har även därutöver möjlighet att underställa planen Kungl Maj:ts prövning.
Planmässiga överväganden om glesbebyggelse kan förutom vid över— siktlig planläggning aktualiseras också vid byggnadslovsprövning och ankommer i dessa fall alltså på byggnadsnämnden.
Allmänna bestämmelser om planläggning
Vissa allmänna bestämmelser om planläggning finns i BS. Där ges bla riktlinjer i fråga om vilka intressen och behov som skall beaktas vid planläggning (9 % BS). Enligt paragrafen gäller bl a att planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling inom det område som planen skall avse. Tillbörlig hänsyn skall tas till förhållandena inom angränsande områden samt till den allmänna sam- färdselns, det militära försvarets, civilförsvarets och andra för riket gemensamma behov. Också flera andra allmänna intressen utpekas i paragrafen (sundhet, naturskönhet, friluftsliv m m). Det framgår av de nu berörda bestämmelserna att både statliga och kommunala intressen skall beaktas vid planläggningen.
Samråd vid planläggning
Den som upprättar förslag till plan skall därvid samråda med kommun- styrelsen eller annat organ som kommunfullmäktige bestämmer, läns— styrelsen samt övriga myndigheter, sammanslutningar och enskilda per- soner som kan ha ett väsentligt intresse av frågan (14% BS). Denna föreskrift, som avser såväl regionplan och generalplan som stadsplan och byggnadsplan, ger tydligen uttryck för tanken att den som upprättar förslag till plan har skyldighet att samråda bla med berörda statliga myndigheter under arbetets gång. Uppgiften att upprätta förslag till plan ankommer i de flesta fall på personal hos kommunens byggnadsnämnd eller på konsult i enlighet med byggnadsnämndens uppdrag. Byggnads— nämnden har en generell skyldighet att vid fullgörandet av sina uppgifter enligt BS samarbeta med övriga myndigheter vilkas verksamhet berör nämndens arbetsområden eller vilkas bedömanden är av betydelse för nämndens verksamhet (1 % BS).
Innani förslag till generalplan som skall antas ställs ut till granskning skall byggnadsnämnden översända avskrifter och kopior av förslaget till statens planverk, statens naturvårdsverk, statens vägverk och länsstyrelsen
(17 % 3 mom BS). Bestämmelsen ger de angivna myndigheterna möjlighet att redovisa synpunkter på planförslaget till kommunen. Förfarandet innebär emellertid inte någon formlig remiss till myndigheterna. Dessa är inte skyldiga att lämna synpunkter och kommunen är inte skyldig att avvakta eventuella yttranden innan kommunen antar planen.
I fråga om den sist anförda bestämmelsen skall här göras en återblick och redovisas vissa synpunkter och erfarenheter som anförts angående samspelet mellan staten och kommunerna vid tillämpningen av bestäm- melserna om generalplan.
Enligt motsvarande bestämmelser i 1947 års byggnadsstadga (20% 2 mom och 109 %) skulle förslag till generalplan sedan det varit utställt till granskning sändas till byggnadsstyrelsen (i fråga om generalplan på landet länsarkitekten) tillsammans med inkomna yttranden och anmärkningar. Byggnadsstyrelsen (resp länsarkitekten) skulle enligt vad som var uttryck— ligen föreskrivet avge yttrande. Skyldigheten för kommunen att inhämta sådant yttrande skall ses mot bakgrund av att BL inte ställer upp något krav på fastställelse av generalplan. Med hänsyn till detta förhållande ansågs vid tillkomsten av 1947 års byggnadsstadga att förslag till generalplan borde granskas av statlig myndighet innan planen antogs av kommunens fullmäktige. En sådan granskning skulle medföra bl a den fördelen att de kommunala myndigheterna kunde med större säkerhet påräkna att detaljplaner som uppgjordes med ledning av en generalplan som vid sådan granskning lämnats utan erinran blev fastställda (prop 1947:l3l s 112).
Sitt nuvarande huvudsakliga innehåll (17 % 3 mom BS) fick den här aktuella bestämmelsen genom 1959 års byggnadsstadga. I detta samman- hang gjordes bestämmelsen också enhetlig för land och stad. För alla slags kommuner skulle generalplaneförslag sändas till både byggnadsstyrelsen (sedermera planverket) och länsstyrelsen. ] motiven anförde departe- mentschefen bl a (prop 19591168 s 221) att han ansåg självfallet att den service som byggnadsstyrelsen dittills hade bedrivit genom att påta sig granskning av upprättade förslag till generalplaner inte borde upphöra. Bestämmelsen att förslag till generalplan skulle tillställas byggnadsstyrel- sen och länsstyrelsen i avskrift och kopia innan förslaget ställdes ut angavs vara avsedd just att möjliggöra och befrämja en dylik praxis.
Planverket har i en framställning år 1967 om ändringi 17 % 3 mom BS (senare överlämnad till bygglagutredningen, se punkt 16 i förteckningen i avsnitt 1.2) bla redovisat följande. Även om den år 1959 vidtagna ändringen av författningstexten i princip inte syftat till någon ändring av förut tillämpad praxis, har utvecklingen självfallet kommit att påverkas av att stadgandet om det centrala planorganets yttranderätt tagits bort. Både byggnadsstyrelsen och senare planverket har också kunnat konstate- ra att kommunernas intresse för en medverkan från det centrala plan- organets sida i form av kontakter under planarbetets gång eller gransk— ning av det slutliga resultatet i hög grad påverkats av ändringen i fråga. Av den omfattande generalplanering som pågår inom kommunerna runtom i landet är det erfarenhetsmässigt endast en begränsad del, uppskattnings- vis en tredjedel, som tillställs planverket, i många fall med särskilt
angivande av att materialet översänds enbart ”för kännedom”. Det är härtill att märka att det ofta är planer för de största kommunerna som sålunda undandras insyn och medverkan från det centrala planorganets sida, samtidigt som det företrädesvis är i dessa planer som särskilt vittgående överväganden av olika slag kommer till uttryck. Å andra sidan förefaller, enligt planverkets bedömning, de kommuner som begär yttran- den att sätta värde på möjligheten att få del av erfarenheterna inom det centrala planorganet.
I anslutning till behandlingen av frågan om fysisk riksplanering år 1972 utvidgades kommunernas skyldighet att översända avskrifter och kopior av förslag till generalplan till att också avse naturvårdsverket och vägverket. I motiven påpekade departementschefen bla att den här aktuella granskningen av generalplanerna utgör en form av service från staten gentemot kommunerna. Bestämmelsen garanterar också att erfor- derligt samråd mellan kommunala och statliga planeringsorgan kommer till stånd, anförde departementschefen.
I fråga om stadsplan och byggnadsplan gäller bara för vissa särskilda fall uttrycklig föreskrift om skyldighet för byggnadsnämnd att ge statliga myndigheter del av upprättade planförslag. Föreskriften innebär att utdrag av planförslag i erforderliga delar skall tillställas vissa myndigheter som berörs i egenskap av huvudmän för viss markanknuten statlig verksamhet, bl a väghållning och flygplatsdrift (17 % 4 mom BS).
I fråga om regionplan gäller att regionplaneförbundets styrelse i samband med utställandet skall översända kopia och avskrift av upprättat förslag bl a till länsstyrelsen och av frågan berörda centrala myndigheter. Viss tid, minst tre månader, skall bestämmas inom vilken möjlighet skall finnas att komma in med yttrande över förslaget.
Fastställelse av plan
Som förut framgått är fastställelseprövning obligatorisk i fråga om regionplan, stadsplan och byggnadsplan. I vissa fall skall eller kan också generalplan fastställas. Fastställelsemyndighet är i vissa fall länsstyrelsen, ivissa fall Kungl Maj:t.
Att krav på fastställelse inte ställdes upp i fråga om generalplan motiverades på huvudsakligen följande sätt av föredragande departe- mentschefen i propositionen med förslag till BL (prop l947:13l s 109—112). Huvudsyftet med generalplan skulle vara att klargöra de faktorer som var av betydelse för den efterföljande detaljplaneringen. För att generalplanen skulle kunna fylla sin uppgift behövde den inte vara förenad med rättsverkningar på samma sätt som en stadsplan eller byggnadsplan. En plan som var bindande, dvs hade rättsverkningar, skulle komma att verka tyngande och kunna föranleda ett besvärligt konces- sionssystem. Det kunde inte heller komma i fråga att göra planen tvingande utan att föreskriva skyldighet för kommunen att åtminstonei vissa fall ersätta markägarna den skada som uppkom för dem genom att de inte fick förfoga över marken på det sätt som de annars kunde göra. En dylik skyldighet kunde medföra att kommunerna underlät att
upprätta generalplan. Institutet skulle följaktligen inte vinna tillämpningi önskvärd utsträckning. Någon ovillkorlig skyldighet för kommun att upprätta generalplan ansågs inte böra föreskrivas. Det hade i ett stort antal remissyttranden förordats att generalplan — även i det fall att den inte skulle äga rättsverkan — skulle fastställas av statlig myndighet. De skäl som hade anförts till stöd för detta ansåg departementschefen vara beaktansvärda. I den mån generalplanen inte avsågs skola vara tvingande var emellertid fastställelse av planen inte erforderlig för att vinna det med planen avsedda huvudsyftet att tjäna till ledning vid efterföljande detaljplanering. Att fordra fastställelse skulle därjämte tynga planarbetet och medföra praktiska olägenheter med hänsyn till att generalplan på grund av utvecklingen måste ändras oftare än andra planer. Departe- mentschefen ansåg sig därför inte kunna biträda det i remissyttrandena framförda förslaget att generalplan alltid skulle fastställas av statlig myndighet.
Det finns inga bestämmelser om vad fastställelseprövning av planer enligt BL skall avse. Motiven ger emellertid en allmän vägledning (prop 19471131 s 73). Till att börja med framgår att det i prövningen ingår att övervaka att de kommunala organens beslut står i överensstämmelse med gällande lagstiftning. Men fastställelseprövningen inrymmer därutöver möjlighet till avvägningar mellan statliga och kommunala intressen. Departementschefen framhåller allmänt i fråga om de statliga myndig- heternas uppgift vid planläggning enligt BL att all planläggning måste ske under hänsynstagande till viktiga intressen som är gemensamma för hela landet. Från allmän social synpunkt samt på kommunikationernas, bostadspolitikens, hälsovårdens, försvarets, friluftslivets och naturskyd- dets områden finns starka riksintressen att bevaka vid planläggning av bebyggelsen. Efter att ha hänvisat dels till det ekonomiska intresse som staten har av tätbebyggelsens lokalisering i egenskap av huvudman eller bidragsgivare för allmänna vägar och andra anläggningar och dels till statens intresse av hänsynstagande också i övrigt till det allmänna vägnätet och till trafiksäkerheten slår departementschefen fast att de statliga myndigheterna därför måste ha ett betydande inflytande på avgörandet av planläggningsfrågor. Ett sådant inflytande betingas även, anför departementschefen, av de starka intressemotsättningar som kan_ uppkomma mellan olika kommuner vid en för flera kommuner gemen— sam planläggning. Det är enligt departementschefens mening möjligt att utforma lagstiftningen så att den tillförsäkrar de statliga myndigheterna erforderligt inflytande på planläggningsfrågorna utan att beröva kommu— nerna deras centrala ställning vid dessa frågors avgörande. För att undvika tidsspillan vid de statliga myndigheternas befattning med hithörande ärenden måste erforderliga organisatoriska åtgärder vidtas, påpekar de- partementschefen.
Av statsmakternas beslut är 1972 framgår att riktlinjer som kommer fram inom ramen för den fysiska riksplaneringen skall vara vägledande vid planläggning enligt BL. Enligt departementschefen (prop l972:111 s 304) avses den fysiska riksplaneringen i första hand bli vidareutvecklad inom ramen för generalplaneinstitutet. Den behövliga avstämningen mot
riksplaneintentionerna avses i första hand ske vid det samråd som enligt BS ingår i planeringsarbetet. Därutöver är emellertid fastställelseförfaran- det avsett att vara en naturlig ram för slutlig samstämning (prop s 315).
15.2.3. Reformkrav
I bygglagutredningens direktiv redovisas följande allmänna synpunkter på statens och kommunernas ansvarsområden och på formerna för statens medverkan i planläggningen. Vid avvägningen mellan statligt och kommu- nalt inflytande på den fysiska planläggningen bör utgångspunkten vara att översiktsplanerna med de långsiktiga perspektiven och de viktiga principiella bedömningarna skall prövas allsidigt av statlig myndighet. Däremot synes tveksamt om det är ändamålsenligt att som i dag sker alla detaljplaner i alla detaljer skall underkastas granskning av statlig plan- expertis. Om den översiktliga planläggningen får erforderligt innehåll och i princip blir bindande för detaljplaneringen, bör behovet av statlig plangranskning minska i hög grad. Mindre arbete med granskning av detaljplaner bör också kunna medföra att de centrala och regionala planmyndigheterna i högre grad än fn kan ägna sig åt frågor rörande översiktlig planering, normfrågor och andra viktiga principiella frågor samt vidare åt rådgivning och service åt kommunerna. Om den översikt- liga planläggningen får en starkare ställning torde en ökad lokal bestäm- manderätt i detaljplanläggningen kunna komma till stånd. Härigenom accentueras kommunens ansvar för samhällsbyggandet och den lokala miljöutformningen. Samtidigt kan förfarandet i detaljplaneärenden för- enklas och utformas så att den moderna byggnadsteknikens möjligheter bättre kan tillvaratas.
I det plansystem som skisseras i direktiven förutsätts att det skall finnas en riksplan eller en riksplanering. Det anges i direktiven att utredningen bör överväga hur man generellt skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda. De planer som i övrigt skisseras i direktiven är regionplan, kommunplan, kommundelsplan och detaljplan. Regionplan och kommunplan förutsätts skola fastställas av Kungl Maj:t. Kommun- delsplan och detaljplan skall —— om kommunplan finns —— normalt kunna beslutas av kommunen utan statlig fastställelse. Men för det fall att kommun fattar beslut om detaljplan eller kommundelsplan som står i strid med fastställd kommunplan måste enligt direktiven finnas möjlighet att bringa planen under statlig myndighets prövning. Denna prövning anses böra begränsas till att avse frågorna om planen strider mot kommunplan eller annars givna föreskrifter och om planen har tillkom- mit i strid mot reglerna om kommunalbesvär i 76å kommunallagen. Bygglagutredningen bör enligt direktiven undersöka hur denna överpröv- ning skall anordnas.
När det gäller statens medverkan under pågående planläggning anförs i huvudsak följande i direktiven. I fråga om kommunplan måste många intressen sammanvägas och ett omfattande samråd äga rum med bla statliga myndigheter. Kommundelsplaner och detaljplaner måste utarbe—
tas i samråd med olika intressenter och det måste finnas garantier för att bl a statliga myndigheter som har ett mera väsentligt intresse att bevaka bereds tillfälle att yttra sig över planförslaget och att dessa synpunkter ingår i underlaget för fullmäktiges behandling. Det särskilda behovet av samordning med statens vägverk bör beaktas. För att underlätta för kommunerna att hålla en god planstandard bör stöd i lagstiftningen kunna ges åt av planverket utfärdade föreskrifter och anvisningar i planfrågor.
I svar på bygglagutredningens enkäter år 1969 har anförts åtskilliga synpunkter på frågor som rör samspelet mellan staten och kommunerna i planläggningen.
När det gäller ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna anförs bl a att den översiktliga planläggningen på general- och disposi— tionsplanenivå bör stärkas och i ökad utsträckning föras upp till faststäl— lelseprövning hos statlig myndighet. Detaljplanerna, dvs stadsplan och byggnadsplan, bör däremot i större utsträckning kunna behandlas enbart på kommunal nivå. Den kommunala ensamkompetensen i detaljplane- frågor anges i flera enkätsvar böra vara beroende av att det finns en av statlig myndighet fastställd general- eller dispositionsplan. Stadsbyggnads- kontoret i Stockholms kommun diskuterar frågan om fastställelse av sådana kommunplaner och kommundelsplaner som omtalas i bygglagut- redningens direktiv. Efter att ha pekat på vissa problem som anses vara förbundna med framställandet av de i direktiven skisserade kommun— planerna uttalar stadsbyggnadskontoret att det mot denna bakgrund är svårt att tänka sig en fastställelse av kommunplan från en statlig myndighets sida. Om man bedömer det lämpligt att även i fortsättningen ha ett moment av statlig planfastställelse anses detta moment bör komma in på kommundelsplanens nivå.
Frågan om statens roll i den regionala planläggningen berörs kortfattat i några yttranden. Bl a framhålls allmänt behovet av statligt inflytande i regionplaneringen.
I många yttranden framhålls som en brist att det i alltför stor utsträckning saknas centralt uppställda kvalitetskrav till grund för plan- läggningen, antingen i form av bindande normer eller i form av anvis- ningar och rekommendationer. Frånvaron av fasta kvalitetskrav tycks enligt vad som sägs i ett enkätsvar leda till att man söker sig fram mot den tolerabla miniminivån. Ansvaret mot dem som skall utnyttja ett planområde fordrar rimliga garantier för att ett fastställt planområde tillgodoser de krav som bör kunna ställas på detsamma med hänsyn till dess användningssätt, anförs i ett annat yttrande. I flertalet av de yttranden som efterlyser centrala normer är det behovet av normer i vissa särskilt angivna avseenden som påtalas. Dessa önskemål kommer i allmänhet från stadsarkitekter. De avser behovet av planläggningsnormer med hänsyn till bl a bullerstörningar, luftförorening, trafiksäkerhet och lekplatsbehov.
I fråga om förfarandet för samordning av statliga och kommunala intressen redovisas i enkätsvaren synpunkter både på samrådsförfarandet under pågående planläggning och på fastställelseproceduren. En synpunkt
som tar sikte på planläggningsförfarandet som helhet och alltså innefattar också formerna för beaktandet av enskilda intressen är att planerings- apparaten är alltför tungrodd och tidsödande utan att de olika samhälls— intressena för den skull får komma till tals i tillräcklig omfattning. Tekniska fullkomlighetssträvanden och långt driven rättssäkerhet domi- nerar planarbetet och tränger undan planeringens huvudsyfte att ge det planmässiga underlaget för ett miljömässigt, socialt och ekonomiskt väl fungerande samhälle. Den omständliga proceduren medför i fråga om de översiktliga planerna ofta att dessa inte förs fram till antagande eller fastställelse och sålunda inte får politisk förankring i önskvärd grad. Sambandet mellan samråd och fastställelse berörs i ett yttrande på följande sätt. överensstämmer antaget förslag till stadsplan med fastställd generalplan och kvarstår efter samrådsförfarandet enligt 14% BS inga erinringar mot förslaget från länsorgan och övriga som kan ha väsentligt intresse av planfrågan synes fastställelseproceduren kunna ske på för- enklat sätt. Rättssäkerheten synes i erforderlig grad kunna tillgodoses genom besvärsinstitutet. Yttrandet ger alltså uttryck för den uppfatt- ningen att om ett tillräckligt ingående samråd ägt rum vid planläggningen bör fastställelseprövningen i fråga om de statliga intressena kunna begränsas till en efterhandskontroll av att behövligt samråd ägt rum och av att planen vid detta samråd har lämnats utan erinran.
Från flera håll hävdas i olika sammanhang att planläggningsproceduren som helhet är alltför utdragen i tiden. I vissa fall anses detta bero på att man ägnat sig alltför mycket åt detaljer vid diskussioner mellan kommu- nala och statliga organ eller att frågorna har komplicerats genom försenat eller uteblivet ställningstagande från länsstyrelsens sida.
När det gäller skyldigheten för den som upprättar plan att samråda med bla berörda statliga organ hävdas från flera håll att bestämmelserna om Sådant samråd är för vagt formulerade och att olika tillämpnings- svårigheter därför uppkommer. Bla anses att det inte sällan brister i planförfattarnas samråd med länsarkitekten. Vidare påpekas att före- komsten av översiktsplaner av sådan typ som inte regleras i BL, tex dispositionsplan, har lett till att bestämmelserna i BS om samråd och det på offentlighetsprincipen grundade utställningsförfarandet inte ansetts, behöva iakttas. I flera yttranden pekas på den svårighet som föreligger till följd av kravet på samråd och det samtidiga önskemålet om sekretess.
I fråga om fastställelseförfarandet görs i åtskilliga enkätsvar från kommunalt håll uttalanden som innebär att man menar att förfarandet är alltför tidsödande och tungrott. Det tungrodda fastställelseförfarandet för generalplan anses göra det mycket svårt att successivt anpassa planerna efter förändringar iplanförutsättningarna. Prövningsförfarandet anses ofta vara tidsödande också för detaljplaner. Det hävdas i en del yttranden att prövningen åtminstone i större kommuner endast avser de juridiskt formella delarna av planförslaget eller att fastställelsemyndig- heterna alltför mycket ägnar sig åt detaljreglering eller subjektiv värde- ring.
15.2.4. Ändrade kommunala förutsättningar
När BL trädde i kraft år 1948 var antalet borgerliga primärkommuner omkring 2500. Av dessa var drygt 200 städer eller köpingar och bortemot 2 300 landskommuner. Inom landskommunerna fanns också mer än 200 municipalsamhällen. Dessa hade samma ställning som köpingar när det gällde tillämpningen av BL. Omkring 1 800 av kommu- nerna hade mindre än 2 000 invånare. Genom 1952 års kommunreform, som grundade sig på beslut från år 1946, nedbringades antalet kommuner till omkring 1000. En riktpunkt för reformen var att kommunernas invånarantal inte borde understiga 2 000. Uppdelningen i städer, köping- ar och landskommuner har sedermera upphört liksom också municipal- samhällena. Efter ingången av år 1974 är antalet kommuner 278. Bara omkring 20 kommuner har mindre än 8 000 invånare.
Till utvecklingen hör också att kommunernas uppgifter fortlöpande har vidgats och deras förvaltningsorganisation byggts ut sedan slutet av 1940—talet. Kommunerna har genom kommunsammanläggningarna och utvecklingen i övrigt fått ökade möjligheter att inom sina vidgade områden självständigt handha olika planeringsfrågor.
15 .2.5 Statligt planunderlag
Statens insatser i den lokala och regionala bebyggelseplaneringen består bl a av medverkan när det gäller att skapa underlag för planeringen. Det statliga planunderlaget ges, som sagts i avsnitt 15.2.2, genom den fysiska riksplaneringen, sektoriell riksövergripande planering, normer och i vissa fall direkta restriktioner till skydd för särskilda intressen, t ex naturvårds- intresset.
En betydande aktivering och en kvantitativ utbyggnad av insatserna inom samhällsplaneringen har ägt rum på den statliga sidan på senare år. Ökningen av de statliga insatserna inom den översiktliga samhällsplane- ringen har mot bakgrund av behovet av en alltmer vidgad regional överblick kommit att koncentreras på frågor som berör hela landet, större landsdelar eller län. Strukturomvandlingen inom näringslivet och därav följande regionala obalanser, glesbygds- och urbaniseringsproblem har ställt krav på en riksomfattande regionalpolitik. Trafikutvecklingen har föranlett ökade insatser för trafikplanering på riks- och länsnivå. Frågor om lokalisering av miljöstörande industrier m m, nedsmutsning av luft och vatten, den ökande fritiden med följande expansion av fritids— bebyggelse och friluftsliv har lett till en riksövergripande mljö- och markhushållningspolitik. Genom sådan verksamhet förbättras också underlaget för kommunal och interkommunal planering såväl genom ökad tillgång till inventeringsmaterial rn rn som genom mera preciserade utgångspunkter från statens sida för annan planering. Samtidigt ökar naturligtvis kraven på regionala och andra övergripande hänsyn i den kommunala planeringen.
Också i organisatoriskt avseende har en rad åtgärder vidtagits. Bla innebär omorganisationen av länsförvaltningen en förbättring av dennas
förutsättningar att fylla sina uppgifter inom samhällsplaneringen på länsplamet.
Regionalpolitiken innefattar bl a en regional utvecklingsplanering. De av statsmakterna år 1972 uppdragna riktlinjerna för berörda planering innebär att en fortsatt regional utvecklingsplanering avses bli ett beståen- de inslag i den framtida samhällsplaneringen. Planeringen skall ha sin tyngdpunkt i länen. Samarbete skall äga rum mellan kommunal och statlig planering. En särskild planeringsomgång pågår (länsplanering 1974). Genom denna skall bl a skapas ett enhetligt underlag för statlig och kommunal planering genom fullföljande i länen av de år 1972 fastlagda riktlinjerna för ett regionalpolitiskt handlingsprogram för hela landet.
På trafikplaneringens område har länsstyrelserna fått i uppdrag att till 1974-10-01 utarbeta förslag till regionala trafikplaner. Syftet med dessa är att skapa bättre förutsättningar för en samhällsekonomiskt riktig utformning av transportsektorn och samtidigt bättre betingelser för trafiksektorns samordning med andra samhällssektorer och med samhälls— planeringen i stort.
När det gäller statens medverkan i den fysiska planeringen bör vid sidan av den fysiska riksplanering som är under utveckling också nämnas de enhetligt upplagda länsinventeringar som sedan år 1970 redovisas av olika länsorgan, det sk länsinventeringsprojektet. Arbetet står under central ledning av planverket i samarbete med olika centrala sektor- myndigheter. Syftet med länsinventeringsprojektet är att inventera och på ett lättåtkomligt sätt redovisa underlagsdata av betydelse för den översiktliga fysiska samhällsplaneringen. Projektet är inriktat på 1) att olika sektormyndigheter på ett för hela landet enhetligt sätt redovisar det underlagsmaterial för planering som de själva producerar 2) att underlags— materialet redovisas lägesbestämt på ett för hela landet enhetligt kart- material samt 3) att underlagsmaterialet ställs till allmänt förfogande.
1 5.2.6 Vissa kostnadsfrågor
Staten lämnade tidigare ekonomiskt stöd till regionplanering enligt BL. Sedan år 1971 föreligger emellertid från statsmakternas sida det ställ- ningstagandet att statligt finansiellt stöd till interkommunal översiktlig planering i fortsättningen inte är generellt motiverat. Det har uttalats att statens insatser i planeringen i fortsättningen bör komma till uttryck i konkreta och i mån av resurser ökade utrednings- och planeringsinsatser på läns- och riksnivå (prop 197111 bil 14 s 124). I anslutning till detta ställningstagande angavs att statlig bidragsgivning till kommunal planering också i fortsättningen var motiverad i vissa särskilda fall. Vissa riktlinjer för så dan bidragsgivning angavs.
[ propositionen angående regional utveckling och hushållning med mark och vatten återkom chefen för civildepartementet till denna fråga (prop l972:111 bil 2 s 316). Han framhöll som sin mening, i anslutning till de förut angivna riktlinjerna, att statsmakterna bör ge ökat direkt stöd till planeringen i regioner där kommunerna har begränsade plane—
ringsresurser men där överväganden från rikssynpunkt föranleder omfat- tande planeringsinsatser. Också i andra fall torde ett starkt allmänt intresse kunna motivera statligt ekonomiskt stöd till kommunal eller interkommunal översiktlig planering, uttalade departementschefen bl a. 1 statsverkspropositionen till 1974 års riksdag har chefen för bostadsdepar- tementet anfört att vunna erfarenheter av arbetet med fysisk rikspla- nering visar att planeringsinsatser av här åsyftad typ och omfattning behövs inom ett betydande antal kommuner med otillräckliga planerings- resurser för ändamålet. Behovet understryks enligt departementschefen av att kommunerna i sin uppföljning av den fysiska riksplaneringen efter 1974-07-01 kommer in i ett aktivt planeringsskede.
15.2.7. Statliga intressen vid planläggning
Innan frågan om formerna för samspelet mellan staten och kommunerna behandlas finns det anledning att försöka överblicka vad det är för olika slag av statliga intressen som kan bli aktuella vid planläggningen. En sådan översikt skall lämnas här. Syftet är närmast att få till stånd en viss systematisering, som kan vara ägnad att underlätta de fortsatta övervä- gandena.
Riksintressen i fråga om hushållningen med mark och vatten
Här åsyftas de intressen som faller inom ramen för statsmakternas beslut är 1972 i fråga om hushållning med mark och vatten. Den fysiska riksplaneringen avses ge riktlinjer till grund för ett tillvaratagande av angivna riksintressen och dessa riktlinjer skall sedan enligt statsmakternas beslut fullföljas bl a inom ramen för den fysiska planläggningen iberörda kommuner. Det har uppdragits åt bygglagutredningen att överräga hur man generellt skall förknippa beslut grundade på den fysiska riksplane- ringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda.
Också framdeles bör enligt bygglagutredningens mening riksintressen som framträder genom den fysiska riksplaneringen säkerställas ria kom— muneras planläggning (jfr avsnitten 5.2 och 15.2.1). Detta innebir att de angivna riksintressena måste beaktas vid planläggningen på kommunal nivå. Frågan om de särskilda former som eventuellt kan behöva; för att överföra den fysiska riksplaneringens resultat till de kommunala planerna skall behandlas senare i framställningen (avsnitt 19.4).
Regionalpolitiken
Den statliga regionalpolitiken avser utvecklingen av den regionaa struk- turen i samhället. Regionalpolitiken syftar till en sådan geografisk spridning av de tillgängliga resurserna att människorna i de olika regioner- na kan erbjudas likvärdiga sysselsättningsmöjligheter och en ikvärdig tillgång till social, kommersiell och kulturell service samt god mljö. Den arbetar med ett brett register av medel, som bl a innefattar regionalpoli- tiskt stöd, lokalisering av statlig verksamhet, industripolitiska åtgärder,
skatteutjämningsbidrag samt utbyggnad av skilda samhällsfunktioner. Ställningstagandena angående markanvändningen bör uppenbarligen anpassas så att de främjar eller i varje fall inte motverkar målsättningar och beslut inom regionalpolitiken. I betydande utsträckning torde man kunna räkna med att en sådan anpassning kommer till stånd utan bevakning av markanvändningsplanerna ur regionalpolitisk synvinkel. Dessa måste nämligen av naturliga skäl grundas på de markanvändningsbehov som uppkommer genom den av bl a regionalpolitiken påverkade utvecklingen av näringsliv och befolkning. Men det är ändå nödvändigt med en särskild regionalpolitisk värdering av många markanvändningsfrågor i planerna. Vidare är det önskvärt att de regionalpolitiska aspekterna kommer ini markanvändningsplanläggningen i så god tid som möjligt innan de olika markanvändningsbehoven skall tillgodoses. Av dessa skäl är det ända- målsenligt att staten som huvudman för den regionalpolitiska utveck- lingen har insyn i och inflytande över markanvändningsplanläggningen.
Statliga offentliga verksamhetsintressen
När det gäller intressen som staten har som huvudman för statlig verksamhet finns det i förevarande sammanhang anledning att skilja mellan två olika slag av sådan verksamhet, nämligen dels den statliga offentliga förvaltningen och dels näringsverksamhet som bedrivs av statliga företag. Till den statliga offentliga förvaltningen bör här hänföras inte bara myndighetsverksamhet, t ex länsstyrelsernas, polisens och dom- stolarnas verksamhet, utan också samhällelig serviceverksamhet som staten bedriver i affärsverksform, tex genom postverket och statens järnvägas. Exempel på statlig näringsverksamhet utgör å andra sidan den verksamhet som bedrivs av statliga gruvföretag och industriföretag. I allmänhet bedrivs den statliga näringsverksamheten i marknadskon— kurrens med enskilda företag. Vissa delar av den statliga offentliga serviceverksamheten synes i förevarande sammanhang böra jämställas med näringsverksamhet. Det som åsyftas är verksamhet som bedrivs i affärsverksform parallellt med liknande privat eller kommunal verksam- het. Statens vattenfallsverks produktion och distribution av energi utgör exempel på sådan verksamhet.
De statliga intressen som knyter sig till statens egen förvaltningsverk- samhet avser bl a verksamhetens behov av lokaler och andra utrymmen. Verksamheten ställer också i andra avseenden krav på markanvändningen. De statliga intressena i fråga om arbetslokaler o dyl knyter sig såväl till lokaliseringen som till dimensioneringen och utformningen av lokalerna. Staten har av ekonomiska skäl och med hänsyn till kravet på rationell förvaltnngsverksamhet också intresse av att lokalbehoven inom olika statliga sektorer tillgodoses på ett samordnat sätt. Verksamhetens lokali- sering i översiktligt sammanhang har ofta regionalpolitiska aspekter. Vissa statliga förvaltningsverksamheter har speciella och ofta tungt vägande krav när det gäller lokalisering och markbehov. Som exempel kan nämnas det milztära försvaret, de allmänna vägarna, statens järnvägar, statens flygplatser för linjefart och vissa delar av televerkets verksamhet. Också
andra statliga verksamheter kan ibland ställa särskilda krav på markan- vändningsplanläggningen, t ex kriminalvården.
I fråga om behovet av statlig intressebevakning vid planläggning när det gäller de här berörda olika slagen av statlig verksamhet kan följande synpunkter anläggas. De statliga behoven måste uppenbarligen på lämp- ligt sätt vägas in vid planläggningen. Den statliga näringsverksamheten torde emellertid därvid i allmänhet inte påkalla intressebevakning i andra former än de som står till buds för enskilda företagare. Regionalpolitiska intressen knutna till statens näringsverksamhet bör självfallet få göras gällande i samma mån som regionalpolitiska bedömningar av andra markanvändningsbehov. Vidare kan andra sektoriella utvecklings- och planeringsintressen (se närmast följande rubrik) självfallet påkalla be- aktande i anslutning till frågor som berör statlig närings- och affärsverk- samhet.
Statens sektoriella utvecklings- och planeringsintressen
Också på områden där staten inte själv bedriver verksamhet ute på fältet eller där staten bara har en begränsad verksamhet är det i många fall ett statligt intresse att påverka utvecklingen i viss riktning. Till grund för denna påverkan finns då en av statsmakterna beslutad politik på området i fråga samt vanligen någon form av statlig sektoriell planering. Medlen att påverka utvecklingen kan vara olika, bl a lagstiftning, tex förbuds- eller koncessionslagstiftning, och ekonomisk styrning, t ex statliga bidrag, lån och kreditgarantier. Den statliga styrningen kan vara mer eller mindre omfattande. Exempel på sektorer med stark statlig styrning är bostads- byggandet, arbetsmarknadspolitiken, anläggande av fabriker och andra inrättningar där miljöfarlig verksamhet skall bedrivas, exploateringen av olje- och urantillgångar samt naturvården och värden av forn- och byggnadsminnen. I detta sammanhang bör framhållas, att frekvensen och betydelsen av statliga sektoriella intressen som berörs av planläggning på kommunal nivå måste antas bli påtagligt större än hittills om den av kommunerna bedrivna planläggningsverksamheten vidgas på tidigare för- ordat sätt till en i princip heltäckande markanvändningsplanläggning.
De styrmedel som statsmakterna disponerar, särskilt de ekonomiska, har i viss utsträckning den egenskapen att de förutom sin verkan omedelbart på den styrda verksamheten, t ex bostadsbyggandet, indirekt också påverkar markanvändningsplanläggningen utan att någon särskild bevakning behövs för detta. Förhållandet har sin grund i att markanvänd— ningsplanläggningen för att bli realistisk måste anpassas till olika sekto- riella förutsättningar, t ex till de ramar för bostadsfinansieringen som har beslutats eller kan förutses. Samband av nu angivet slag gör sig emellertid inte gällande för alla områden. Dessutom är det ett önskemål att de sektoriella synpunkterna kan klargöras och redovisas i ett så tidigt skede som möjligt. Det måste av dessa skäl vara ändamålsenligt att de sektoriel- la intressena direkt förs in i markanvändningsplanläggningen och där blir föremål för avstämning mot andra intressen.
Samordning mellan olika allmänna intressen
Markanvändningsfrågorna aktualiserar i betydande utsträckning frågor om samordning mellan olika allmänna intressen. Bl a kan planläggningen beröra olika offentliga huvudmän med skilda intressen — den aktuella kommunen, annan kommun som berörs på grund av regionala samband, församling, landstingskommun, staten — eller innefatta avvägningar mel- lan olika statliga intressen. Eftersom kommunen skall vara huvudman för själva planläggningsarbetet ankommer de behövliga avvägningarna i första hand på kommunen. Denna ordning är ändamålsenlig så till vida att det i allmänhet är på ett tidigt stadium i själva planläggningsskedet som de bästa förutsättningarna finns för att på ett samordnat sätt göra de anpassningar som behövs för att tillgodose berörda intressen.
I fall då föreliggande meningsskiljaktigheter mellan olika offentliga huvudmän eller mellan företrädare för olika statliga intressen inte kan överbryggas vid den kommunala behandlingen av markanvändningspla- nerna bör emellertid ett statligt organ ha övergripande ansvar för att samordning kommer till stånd. Denna uppgift bör länsstyrelsen och i sista hand Kungl Maj:t svara för.
Av praktiska skäl torde det finnas behov av vissa insatser från länsstyrelsens sida inte bara när det gäller samordning i sak utan också när det gäller förfarandet för samordning. Den sistnämnda uppgiften kan ses som en servicefunktion i förhållande till kommunerna och i förhållan- de till särskilda företrädare för olika statliga intressen. Länsstyrelsens samordnande uppgift kommer att beröras närmare längre fram.
Behövlig regional samordning av markanvändningsplanerna i flera kommuner bör i första hand komma till stånd genom att kommunplaner- na i de berörda kommunerna upprättas under inbördes kontakt. I enlighet med det som nyss anförts bör emellertid länsstyrelsen ha ett övergripande ansvar för att samordning kommer till stånd i behövlig utsträckning.
Generella riktlinjer för planläggningen och miljöutformningen
Som framgått redan i det föregående bör centralt och enhetligt ställas upp vissa materiella riktlinjer för planläggningen och miljöutformningen. Här åsyftas inte villkor som knyts till statlig långivning eller liknande statlig verksamhet utan krav som skall tas upp i den nu aktuella lagstiftningen och därtill anknytande tillämpningsbestämmelser. Vissa av de generella krav som bör ställas upp har närmast anknytning till byggandet och bör riktas mot de byggande. Kontrollen över tillämp- ningen av dessa krav bör liksom hittills främst ske vid byggnadslovspröv- ningen. Andra generella normer tar sikte på markanvändningen och på miljöutformningen i stort, dvs på frågor som aktualiseras redan vid planläggningen. Det är alltså fråga om krav som i första hand bör riktas mot kommunerna såsom huvudmän för planläggningen. Innehållet i de åsyftade riktlinjerna för planläggningen har behandlats i avsnitten 11 och 12. De riktlinjer som har skisserats har till större delen en ganska allmän
karaktär. De anger i regel en viss inriktning och lämnar ganska vida ramar för olika avvägningar. Också mera preciserade normer kan emellertid bli aktuella inom ramen för det skisserade regelsystemet.
Enligt bygglagutredningens mening bör planläggningsförfarandet byg- gas upp på sådant sätt att det inrymmer möjlighet för länsstyrelsen eller Kungl Maj:t att pröva att de av statsmakterna uppställda riktlinjerna iakttas vid planläggningen. Det bör framhållas att förutsättningarna för denna prövning blir väsentligt olika i olika fall beroende på riktlinjernas varierande beskaffenhet. Det fallet att prövningen avser tillämpningen av preciserade planläggningsnormer påkallar här bara den kommentaren att det torde vara nödvändigt att länsstyrelsen eller Kungl Maj:t har befogen- het att medge undantag från sådan norm om starka skäl för detta finns. Man kan nämligen inte utesluta att en sammanvägd bedömning i vissa fall kan leda till att viss normreglerad miljökvalitet måste uppoffras till förmån för annan miljökvalitet eller annat starkt allmänt intresse. När det gäller riktlinjer av mera allmän karaktär bör den statliga prövningen syfta till att bedöma om ställningstagandena iplanen tillgodoser de syften och håller sig inom de avvägningsramar som riktlinjerna anger. Dessa frågor bör bedömas med hänsynstagande till den aktuella planeringssituationen och alla inverkande omständigheter.
15.2.8. Vissa grundläggande ställningstaganden
Av den i avsnitt 15.2.7 lämnade redovisningen framgår att den vidgade och intensifierade markanvändningsplanläggning som kommunerna före- slås skola bedriva på flera olika sätt berör statliga intressen. I betydande mån är det fråga om statliga intressen av stor vikt, t ex sådana som gäller regionalpolitik och fysisk riksplanering samt allmänna kommunikationer och andra statliga funktioner. Ett statligt inflytande måste av dessa skäl få göras gällande vid planläggningen. Något generellt undantag i detta avseende synes inte lämpligen kunna göras för någon av de kategorier av statliga intressen som har redovisats under särskilda rubriker i det föregående. Intressen som avser statlig näringsverksamhet avses som förut sagts inte få göras gällande i andra former än de som skall stå till buds för enskilda företagare.
Vissa utgångspunkter bör redan inledningsvis slås fast för de närmare övervägandena om samspelet mellan staten och kommunerna vid markan- vändningsplanläggningen. Sålunda framgår redan av det som anförts tidigare (avsnitt 9, jfr avsnitt 15.2.1) att stommen i planläggningsverk- samheten skall utgöras av en planläggning på kommunal nivå och att kommunerna skall vara huvudmän för denna planläggningsverksamhet. Samtidigt vilar det primära ansvaret för den fysiska riksplaneringen och åtskilliga andra funktioner som nyss sagts på staten. Mot denna bakgrund skall i den fortsatta framställningen diskuteras hur behövlig avstämning mellan statliga och kommunala intressen och bedömningar skall gå till inom ramen för den planläggning för vilken kommunen enligt det nyss sagda närmast skall svara.
En uppbyggnad av prövningssystemet på nyss angivet sätt stämmer i
princip överens med vad som gäller enligt BL och BS. Det är alltså inte fråga om några nyheter av grundläggande art. Det nya i fråga om förutsättningarna för övervägandena är främst den väsentliga utvidgning av den övergripande markanvändningsplanläggningen som har förordats i det föregående. Denna utvidgning medför att de statliga och kommunala synpunkterna kommer att mötas över ett vidare fält än hittills. Vidare finns det givetvis anledning att vid utformningen av planläggningsför- farandet avvika från det som har gällt hittills i den mån de gällande reglerna har visat sig innefatta brister.
Det är väsentligt att man har klart för sig att normalfallet vid planläggningen utan tvivel är att statliga och kommunala intressen sammanfaller eller utan större svårighet kan förenas eller att de olika enskildheterna i de av kommunerna upprättade planerna inte berör statliga intressen. Eftersom statliga och kommunala synpunkter som förut framgått kommer i beröring med varandra över ett brett register inom planläggningens ram är det emellertid ändå en viktig och grundläg- gande uppgift för lagstiftningen att anvisa ändamålsenliga former för den dialog som skall föras mellan stat och kommun och för den avstämning av statliga och kommunala bedömningar som behövs i fall då olika synpunkter gör sig gällande.
15.2.9. Allmänna överväganden i fråga om till vilka planer statligt inflytande bör knytas
Enligt vad som igrova drag har slagits fast redan i avsnittet om styrmedel (avsnitt 9) avses ställningstagandena i markanvändningsfrågorna för en kommun ske genom planer av tre slag, nämligen kommunplan och kommundelsplan för översiktlig planläggning och byggnadsplan för de- taljplanläggning. De översiktliga planerna skall i princip styra alla slag av ändringar i markanvändningen, även sådana som är underkastade pröv- ning enligt särskild lagstiftning. Krav på upprättande av byggnadsplan skall föreligga när mark tas i anspråk för bebyggelse och i åtskilliga andra ändringssituationer, men vissa typer av ändrad markanvändning, tex anläggande av allmänna vägar, skall i stället för genom byggnadsplan prövas i former som regleras genom särskild lagstiftning utanför bygg- nadslagstiftningens ram. Det skisserade plansystemet redovisas närmarei avsnitt 19. Övervägandena i förevarande avsnitt i frågan till vilka planer statligt inflytande bör knytas sker mot bakgrund av det sålunda utforma- de plansystemet. Enligt gällande bestämmelser skall alla detaljplaner prövas av statlig myndighet. I ett nytt system, som innefattar en utvidgad och stärkt översiktlig planläggning, är det främst till den översiktliga planläggningen som det finns anledning att knyta ett statligt inflytande. Behovet av statligt inflytande idetaljplanläggningen bör då i hög grad minska. Denna bedömning stämmer överens med det synsätt som kommer till uttryck i bygglagutredningens direktiv (se avsnitt 15.2.3). När det gäller att vid tillämpning av ett sådant synsätt närmare ta ställning till vilka planer som skall vara föremål för statligt inflytande bör inledningsvis påpekas att det
som sägs i direktiven därom inte utan vidare kan göras tillämpligt på det plansystem som bygglagutredningen föreslår. De i en kommutnplan innefattade ställningstagandena torde i många fall komma att bli mycket allmänt hållna och innefatta bara vissa principiella riktlinjer för de fortsatta ställningstagandena. Samtidigt skall inom kommunplanenrs ram bestämmas för vilka områden kommundelsplan skall upprättas. I viss utsträckning skall vidare omfattningen av skyldigheten att upprätta byggnadsplan och skyldigheten att söka byggnadslov regleras genom kommunplanen. Också kommundelsplanerna avses kunna bli av växglande karaktär ochi vissa fall ganska elastiska till sin innebörd, samtidigt som de i likhet med kommunplanen skall kunna innefatta vissa beslut angående byggnadsplanepliktens och byggnadslovspliktens omfattning inom områ- det.
Som skäl för att kommunplanerna bör vara föremål för sttatligt inflytande kan anföras följande. Kommunplanen är den enda planform som omspänner kommunens hela område. Vissa markanvändningsfrågor kräver för en ändamålsenlig avstämning mellan statliga och kommunala synpunkter sådan överblick och sådant avvägningsutrymme som endast kommunplanen kan ge. Detta torde ofta bli fallet när det gäller avvägningar som berör riksintressen i fråga om hushållningen med mark och vatten. Detsamma gäller i förekommande fall avvägningar som berör regionala intressen. Vidare bör framhållas att en översiktlig markdisposi- tionsplanering som omspänner kommunens hela område måste komma att i betydligt större utsträckning än den hittillsvarande planläggningen beröra det allmänna.utvecklings- och planeringsansvar som staten har inom många samhällssektorer. Av betydelse är ytterligare det förut berörda förhållandet att kommunplanen avses ha en viktig uppgift som ram för ställningstaganden angående formerna för den fortsatta planlägg- ningen inom kommunen, dvs användningen av kommundelsplan, bygg- nadsplan och byggnadslov.
Med hänsyn till nu berörda omständigheter kan enligt bygglagutred- ningens mening ett statligt inflytande i kommunplanläggningen inte undvaras. Det bör emellertid framhållas att kommunplanerna i stor utsträckning torde få en mycket översiktlig och principiell karaktär. Detta förhållande leder till att också de bedömningar som kan göras från statligt håll vid kommunplanläggningen ofta måste få en mycket allmän och principiell karaktär.
I vissa avseenden utgör kommundelsplanen en lämpligare form för avstämning av statliga och kommunala intressen än kommunplanen. Grunden för detta är kommundelsplanens i regel mer konkreta karaktär. Kommundelsplanen kommer i högre grad än kommunplanen att inne- fatta ställningstaganden i frågor om den närmare lokaliseringen av olika anläggningar och i frågor om själva miljögestaltningen. Utformningen av planen kommer därför ofta att beröra intressen som staten har som huvudman för olika slag av offentlig förvaltning, bl a kommunikationer för vilka staten svarar. Kommundelsplanen kommer i vissa fall att utgöra lämplig form för avstämning mellan den fysiska riksplaneringen och kommunens planläggning. Detta kan gälla såväl industrilokaliseringsfrågor
som särskilda insatser för bevarande av befintlig natur- eller bebyggelse- miljö. Slutligen knyter sig det allmänna ansvar som staten enligt vad som tidigare sagts har för upprätthållandet av vissa enhetliga riktlinjer för markanvändning och miljöutformning i stor usträckning till frågor som inryms i kommundelsplanerna.
Av nu anförda skäl anser bygglagutredningen att också kommundels- planläggningen måste inrymma ett statligt inflytande.
De nu gjorda ställningstagandena innebär att ett statligt inflytande bör finnas både när kommunplan upprättas och när sedermera kommundels- planer kommer till stånd. I fråga om de delar av kommunens område för vilka kommundelsplan upprättas innebär detta ett statligt inflytande i två led eller etapper. Med anledning av detta bör följande framhållas. Det plansystem som bygglagutredningen föreslår är uppbyggt på det sättet att en kommunplan normalt kommer att innefatta bara vissa mycket översiktliga och grundläggande ställningstaganden för de områden där kommundelsplan skall upprättas eller redan finns. Kommunplanen skall för sådana områden i stort sett inte innefatta annat än vissa riktlinjer av programkaraktär för kommundelsplanläggningen. I övrigt skall ställnings- tagandena ske genom kommundelsplanen. Denna kan tydligen sägas utgöra en utbruten del av kommunplanen. Över huvud taget bör strykas under att kommunplan och kommundelsplan bör ses som ett samman- hållet helt, där vissa områden på grund av de aktuella frågornas beskaf- fenhe: kan särbehandlas i kommundelsplanens form, sedan det först i kommunplanen har konstaterats att en sådan särbehandling är lämplig och behövlig sett i ett perspektiv som överblickar också markanvänd- ningen i kommunens övriga delar. Mot denna bakgrund är det också klart att de båda planformerna bör bedömas på enhetligt sätt när det gäller behovet av statligt inflytande.
Bygglagutredningen övergår så till att behandla frågan om behovet av statligt inflytande på byggnadsplaner.
Som redan förut berörts avses det inte bli enhetligt reglerat hur detaljerade kommunplaner och kommundelsplaner skall vara. En hög grad av flexibilitet i detta avseende skall vara möjlig. Emellertid synes den bedömningen kunna göras att några väsentliga statliga intressen normalt inte kvarstår att bevaka när det är fråga om byggnadsplan inom områden med gällande kommundelsplan. Det kan förutsättas att det genom komnunplanen och kommundelsplanen har varit möjligt att tillgodose de statliga intressen som är knutna till sådana områden. Byggnadsplaner bör därför inom områden med kommundelsplan kunna. beslutas av kommu- nerna själva. Härigenom inträder i förhållande till dagens ordning en högst betydande förenkling av hanteringen av detaljplanefrågor.
Där kommundelsplan inte gäller torde man på grund av kommunpla- nens ofta mycket översiktliga och principiella karaktär inte kunna utgå från art behovet av statligt inflytande generellt är tillgodosett redan inom ramen för kommunplanen. Det finns därför behov av ett statligt inflytan- de också vid de ställningstaganden som sker genom upprättande av byggmdsplan. Det statliga inflytandet bör emellertid inte sträcka sig längre än nödvändigt. Enligt bygglagutredningens mening finns det inte
anledning att generellt fordra att byggnadsplaner som upprättas inom område där kommundelsplan saknas kommer till under statlig medver- kan. Detta skulle nämligen vara att sträcka statens medverkan i planlägg— ningen längre än vad de förut berörda statliga intressena påkallar. Inte heller någon annan helt generell lösning av frågan synes kunna anges. Den ändamålsenligaste lösningen erhålls enligt bygglagutredningens mening om man låter frågan om räckvidden av det statliga inflytandet ingå bland de frågor som skall prövas i kommunplanen. En sådan ordning är väl förenlig med kommunplanens uppgift att också i andra avseenden ange formerna för den fortsatta behandlingen av markanvändningsfrågor och andra frågor. Här kan bl a pekas på att utredningen föreslår att kommun- planen också skall kunna innefatta friskrivande från kravet på byggnads- plan för vissa typer av annars planpliktiga åtgärder inom särskilt angivna områden och under förutsättningar som anges i kommunplanen.
Det bör alltså inom ramen för kommunplanen övervägas i vilken utsträckning ett statligt inflytande på upprättandet av byggnadsplaner bör finnas. På grundval av sådana överväganden bör i kommunplanen föreskrivas var och under vilka förutsättningar byggnadsplan skall bli gällande enbart genom antagande i kommunen. Genom sådana föreskrif- ter blir det möjligt att avgränsa de områden och typer av förändringsfall beträffande vilka krav på statlig medverkan inte skall gälla. I övriga områden och förändringsfall skall byggnadsplaner vara föremål för statligt inflytande. Härigenom blir det bl a möjligt att bevaka de intressen som staten kan ha på naturvårdens område.
Sammanfattningsvis framgår av det sagda att byggnadsplan avses kunna slutligt beslutas av kommunen dels generellt inom område med gällande kommundelsplan och dels i viss utsträckning, som anges i kommunplanen, inom område där kommundelsplan inte finns.
I fråga om byggnadsplaner som enligt det nyss sagda inte skall fordra statligt deltagande bör kommunen alltid ha möjlighet att frivilligt samråda med länsstyrelsen. Kommun som överväger att anta byggnads- plan skall alltså kunna vända sig till länsstyrelsen t ex för att få till stånd en gemensam bedömning av huruvida den tilltänkta byggnadsplanen står i överensstämmelse med kommundelsplan eller kommunplan eller för att i övrigt få det bistånd i planarbetet som kan vara behövligt eller önskvärt. Denna möjlighet torde i många fall vara av värde för kommunen då den önskar stå emot påtryckningar från olika håll rörande önskemål om markanvändningsförändringar.
Vill kommunen inom område med kommundelsplan eller inom område där det eljest inte föreligger krav på fastställelse av byggnadplan anta byggnadsplan och råder det tvekan om den stämmer överens med kommundelsplanen eller kommunplanen bör kommunen kunna överläm- na byggnadsplanen till länsstyrelsen för fastställelseprövning.
Inom ramen för en hanteringsordning av här skisserad typ kan det tänkas uppstå vissa problem därigenom att kommun i fall där statlig medverkan inte fordras och inte heller begärs antar byggnadsplan som strider mot kommundelsplan eller kommunplan. Inom ramen för den kontinuerliga översiktliga planläggning som föreslås och det planerings-
samarbete som är förutsättningen för det av bygglagutredningen skisse- rade planläggningssystemet bör rimligen sådana företeelser inte förekom- ma annat är. undantagsvis. Man kan emellertid inte bortse från att det ändå kan tänkas att kommun av en eller annan orsak antar sådan byggnadsplan. I direktiven har denna fråga uppmärksammats. Därvid har angetts att det borde finnas möjlighet att få till stånd en prövning av huruvida detaljplan står i överensstämmelse med fastställd kommunplan,
Enligt bygglagutredningens mening bör det ankomma på länsstyrelsen att på lämpligt sätt följa utvecklingen när det gäller upprättandet av byggnadsplaner som inte fordrar statlig medverkan. Länsstyrelsen bör också ha möjlighet att ingripa om det visar sig att kommun antar byggnadsplaner som går klart utanför riktlinjer som gäller enligt kom- munplan eller kommundelsplan. Bygglagutredningen anser det emellertid inte vara ändamålsenligt att överväga frågan om formerna för den här berörda tillsynsverksamheten innan de viktigaste principerna för mark- användningsplanläggningen har blivit diskuterade och fastlagda. Utred- ningen har därför avstått från att lägga fram förslag i denna del.
15.2.10. Statlig prövningsmyndighet
Diskussionen i föregående avsnitt har lett till att statligt inflytande anses böra knytas till kommunplan och kommundelsplan generellt samt till byggnadsplan i vissa fall där kommundelsplan saknas. Fram- ställningen övergår nu till frågan hur planläggningsförfarandet bör utfor- mas för att på lämpligt sätt tillgodose behovet av statligt inflytande i de angivna planerna. I förevarande avsnitt behandlas frågan om statlig prövningsmyndighet. I nästa avsnitt skall de egentliga förfarandefrågorna tas upp.
Oavsett förfarandets närmare utformning är det nödvändigt att be- stämma vilket statligt organ som skall ha huvudansvaret för bevakningen av de statliga intressena i planärendena eller i olika grupper av dessa. Enligt BL gäller numera att länsstyrelsen är den normala instansen för fastställelse av stadsplan och byggnadsplan samt sådan generalplan som skall undergå fastställelseprövning. Regionplan fastställs av Kungl Maj:t. Också generalplan och stadsplan skall i vissa fall fastställas av Kungl Maj:t. I direktiven för bygglagutredningen förutsätts att kommunplan skall fastställas av Kungl Maj:t. När frågan om statlig prövningsmyndighet nu skall bedömas är det uppenbarligen bara de nämnda två instanserna, Kungl Maj :t och länsstyrelsen, som kan komma i fråga.
När det gäller att bedöma om Kungl Maj :t eller länsstyrelsen bör ha ansvaret för det statliga inflytandet över kommunplan vill bygglagutred- ningen lägga vikt vid följande utgångspunkter. Det är angeläget att man i största möjliga utsträckning tar till vara möjligheterna att få till stånd ett snabbt prövningsförfarande. Det är också önskvärt att man i största möjliga utsträckning avlyfter förvaltningsuppgifter från Kungl Maj:t och åstadkommer en delegering till regionala organ. Länsstyrelserna är nume- ra organiserade med särskild tanke på planeringsfrågor av olika slag. Som skall framgå av nästa avsnitt föreslår bygglagutredningen att det statliga
inflytandet i planläggningen främst skall utövas inom ramen för ett fortlöpande samråd med kommunerna. Meningsyttringar och besked som lämnas till kommun från statligt håll vid samråd under planläggningen skall normalt vara bindande för staten och alltså normalt inte kunna frångås vid efterprövning av plan. Det är uppenbart att ett sålunda upplagt förfarande är lättare att tillämpa om länsstyrelsen helt får svara för de statliga insatserna än om dessa skall helt eller delvis ankomma på Kungl Maj:t.
Med utgångspunkt från det anförda anser bygglagutredningen att länsstyrelsen och inte Kungl Maj:t bör vara det statliga organ som har huvudansvaret när det gäller det statliga inflytandet i kommunplanerna. Enligt bygglagutredningens mening bör länsstyrelsen normalt vara pröv- ningsmyndighet också när det gäller bevakningen av att statsmakternas ställningstaganden i den fysiska riksplaneringen beaktas i kommunernas markanvändningsplaner. Det får då förutsättas att de centrala ställnings- taganden som skall vägleda länsstyrelsernas bedömningar får behövlig fasthet och klarhet. Som skall framgå i avsnitt 19 föreslår bygglagutred- ningen emellertid att den fysiska riksplaneringens intentioner i vissa fall skall kunna säkras genom beslut om inrättande av s k rikszon med tillhö- rande föreskrifter och anvisningar. Också beslut av Kungl Maj:t i fråga om lokalisering av miljöstörande industri m m avses kunna kombineras med rikszonebeslut. Frågan i vad mån möjlighet skall föreligga att föra upp länsstyrelsens beslut om kommunplan till överprövning hos Kungl Maj:t berörs i avsnitt 19.
Mot bakgrund av det nu gjorda ställningstagandet i fråga om kommun- plan bör länsstyrelsen uppenbarligen normalt vara prövningsmyndighet också för kommundelsplan och för byggnadsplan när sådan skall vara föremål för statligt inflytande.
15.2.1 l Former för det statliga inflytandet i planläggningen
Allmänna synpunkter
I enlighet med vad som sagts i förra avsnittet skall länsstyrelsen normalt vara den myndighet som i sista hand svarar för det statliga inflytandet i planläggningen. I detta avsnitt skall diskuteras hur förfarandet närmare bör utformas. Diskussionen avser såväl kommunplan och kommundels— plan som de byggnadsplaneärenden där ett statligt inflytande bör finnas.
Gällande bestämmelser ger uttryck för principen att samråd under pågående arbete med plan skall ske med länsstyrelsen och andra statliga myndigheter som har ett väsentligt intresse av frågan. Detta gäller alla former av plan som regleras i BL. I svar på bygglagutredningens enkäter har riktats kritik mot innehållet i samrådsbestämmelserna. Kritiken går främst ut på att bestämmelserna inte tillräckligt effektivt säkerställer behövligt samråd. Själva principen att samråd bör ske sätts inte i fråga. Tvärtom vitsordas behovet av samråd. Det pekas emellertid på att det föreligger en viss konflikt mellan behovet av samråd åt olika håll och önskemålet om plansekretess.
Efterprövning i form av ett fastställelseförfarande, som inrymmer prövning med hänsyn till både allmänna och enskilda intressen, är enligt BL obligatorisk i fråga om regionplan, stadsplan och byggnadsplan. Det föreligger däremot i allmänhet ingen skyldighet att låta generalplan undergå fastställelseprövning. I fråga om s k dispositionsplaner och andra oreglerade planformer kommer självfallet fastställelse inte i fråga. I svar på bygglagutredningens enkäter riktas kritik mot det nuvarande faststäl- lelseförfarandet som på grund av den begränsade översiktliga planlägg- ningen enligt BL till helt dominerande del avser detaljplanerna. Proce- duren anses av många vara för tungrodd och tidsödande.
Den kritik mot nuvarande förfaranden som har anförts i enkätsvaren är nu några år gammal och alltså inte helt aktuell. Det synes emellertid ändå finnas anledning att ta fasta på vissa av de anförda synpunkterna. I fråga om samrådsförfarandet synes den slutsatsen kunna dras att det finns önskemål om en effektivisering av samrådet och en klarare reglering av förfarandet. I fråga om fastställelseförfarandet finns önskemål om att förhindra att förfarandet i vissa fall blir tidsödande och avser onödiga detaljfrågor utan större intresse från allmän synpunkt. Det bör här erinras om att det nuvarande fastställelseförfarandet inrymmer inte bara pröv- ning med hänsyn till statliga intressen utan också prövning med hänsyn till enskilda intressen och granskning med hänsyn till vissa procedur- regler. En stor del av kritiken går ytterst tillbaka på de sistnämnda elementen i fastställelseprövningen.
När det gäller planläggningsförfarandet som helhet är det enligt bygglagutredningens mening utan tvivel mest ändamålsenligt att de avvägningar som behöver göras med hänsyn till olika statliga intressen kommer till stånd så tidigt som möjligt i själva planläggningsskedet. I detta skede föreligger de bästa möjligheterna att anpassa olika ställnings- taganden så att alla berörda intressen tillgodoses på bästa möjliga sätt. I ett eventuellt efterprövningsskede är det av flera skäl väsentligt olägligare att aktualisera ändringar i ställningstagandena. Särskilt gäller detta för kommunens vidkommande. Förfarandet för samordning av kommunala och statliga intressen vid översiktlig planläggning bör därför ha sin tyndpunkt i samrådet under planläggningsskedet. En sådan ordning torde vara fördelaktig både från kommunernas synpunkt och från statens.
I förhållande till gällande regelsystem innebär det sagda att samrådet under pågående planläggning bör ges en ökad betydelse. Samrådet bör därför byggas ut. Detta ger förutsättningar för att efterprövningen skall kunna få en i motsvarande mån mera begränsad uppgift. Den här antydda inriktningen bör komma till tydligt uttryck i förfarandereglema. Stor vikt bör läggas vid att samrådsförfarandet utformas med beaktande av de krav på snabbhet i agerandet som samhällsutvecklingen ställer.
Den motsättning mellan kravet på samråd och det önskemål om plansekretess som ofta har förelegat torde numera vara i huvudsak undanröjd. Av betydelse i detta sammanhang är dels de nya regler om ersättning vid expropriation som infördes i lagstiftningen åren 1971 och 1972 och som väsentligt begränsar uppkomsten av för kommunerna besvärande förväntningsvärden under planläggningen. Den ökade öppen—
heten i samhällsdebatten kring planfrågor kan och bör på grund härav tas tillvara i en blivande lagstiftning.
Även om efterprövningen enligt det nyss sagda kan ges minskad betydelse måste emellertid det statliga inflytandet säkerställas på lämpligt sätt. Man kan i detta avseende tänka sig olika lösningar. En obligatorisk efterprövning av de här aktuella planerna hos länsstyrelsen är en sådan lösning. En annan tänkbar lösning är ett obligatoriskt krav på länsstyrel- sens godkännande av planen innan den antas av kommunen. En tredje möjlighet är att ge länsstyrelsen befogenhet att inom en viss tid efter kommunens antagande av viss plan besluta att planen skall underställas länsstyrelsens prövning.
Av de nu angivna alternativen synes det andra, nämligen kravet på statligt godkännande i planläggningsskedet, ge staten en starkare ställning i själva planläggningsarbetet än vad som är motiverat med hänsyn till den åsyftade ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Denna konstruktion är därför inte lämplig. Spörsmålet vilket av de båda övriga alternativen som bör föredras — obligatorisk efterprövning eller efter- prövning i vissa fall på grund av underställning — diskuteras under rubriken efterprövningsförfarandet.
Samrådsförfarandet
Förfarandet för samråd mellan staten och kommunerna vid översiktlig planläggning synes böra vila på följande principer, vilka på lämpligt sätt bör komma till uttryck i den blivande lagtexten.
Kommunen bör ha en allmän skyldighet att samråda med statliga myndigheter som berörs av planläggningen. Vid jämförelse med den gällande samrådsregeln i 14 & BS innebär detta ändring i två avseenden. För det första läggs samrådsskyldigheten på kommunen, inte på den som har fått uppdraget att upprätta planförslaget. Samrådsskyldigheten har så grundläggande betydelse att den primärt bör vila på kommunen. Det bör sedan ankomma på kommunen att inom sin förvaltning organisera samrådsfunktionerna på lämpligt sätt. För det andra blir samrådsskyldig- heten enligt det nyss sagda inte begränsad till sådana statliga myndigheter som har ett väsentligt intresse av planfrågan utan kommer att inbegripa alla statliga myndigheter som berörs av planläggningen. Denna ändring ger en klarare avgränsning av den krets av intressenter som kommunen skall vara skyldig att samråda med, vilket torde underlätta tillämpningen. Den ökning av kretsen av samrådskontrahenter som ändringen leder till bör mötas genom lämpliga förfaranderegler. Rutinerna för samråd mellan myndigheter som bara har begränsade intressen i planfrågan bör utformas på sådant sätt att samrådet med dessa myndigheter blir föga betungande för kommunen. Samrådsuppgiften bör praktiskt underlättas genom att länsstyrelsen åläggs att spela en samordnande roll på den statliga sidan, som strax skall beröras närmare. Genom en föreskrift som riktar sig till de statliga organen bör man ålägga dessa att vid samrådet begränsa sig till väsentligheter.
Samråd bör etableras i lämpliga former. Såväl skriftliga som muntliga
former kan komma i fråga. Samrådsorganen bör få tillgång till ett lämpligt bedönmingsunderlag och ges lämpligt rådrum. Ett lämpligt urval av rutiner, avpassade för olika typfall, bör utarbetas centralt när det gäller formerna för samråd och för redovisning av samrådsinstansernas synpunkter i planärenden. Det bör sedan ankomma på kommunen att välja det i varje särskilt fall lämpligaste förfarandet. När det gäller kontakterna med myndigheter som har väsentliga intressen i planfrågan bör samråd ske också i fråga om samrådsförfarandets uppläggning. Särskilt gäller detta i fråga om samrådet med länsstyrelsen.
Länsstyrelsen blir på grund av sin samordnande funktion inom den statliga länsförvaltningen den viktigaste samrådspartnern för kommunen på den statliga sidan. Länsstyrelsen bör ha ett särskilt ansvar för att samrådskontakterna från kommunen kanaliseras till de i varje särskilt fall berörda statliga myndigheterna. Härigenom underlättas tillämpningen av samrådsregeln både för kommunen och för de berörda statliga myndig- heterna. Länsstyrelsen bör också ha en allmän skyldighet att gentemot kommunen svara för redovisningen av de statliga bedömningarna i den mån dessa inte förs fram till kommunen direkt från andra statliga organ. Också i övrigt bör länsstyrelsen ha en samordnande uppgift på den statliga sidan i samrådsförfarandet. Länsstyrelsen skall därvid också medverka till att om möjligt utjämna skiljaktigheteri bedömningarna som kan föreligga mellan företrädare för olika statliga intressen och mellan kommunen och andra företrädare för statliga intressen än läns- styrelsen själv.
Inom ramen för sina resurser bör länsstyrelsen lämna kommunerna service som dessa önskar när det gäller olika expertinsatser, inventeringar mm. Sådan service bör självfallet främst avse kommuner som själva saknar erforderliga planeringsresurser.
Samtidigt som det är angeläget att samråd sker i tillräcklig omfattning är det också viktigt att formerna för samrådet anpassas så att samrådet blir praktiskt och effektivt. Kommunernas anspråk både på snabbhet och på klara besked från statens sida måste tillgodoses. Detta synes kunna ske om förfarandet lagregleras i lämplig utsträckning och om länsstyrelserna ges sådana samordnande uppgifter som nyss skisserats.
För att säkerställa att samrådsförfarandet inte drar för långt ut på tiden genom dröjsmål från de statliga samrådsorganens sida bör kommu- nen i sin egenskap av huvudman för själva planläggningsarbetet ha befogenhet att ställa upp skäliga tidsfrister för olika led i samrådsför- farandet. Detta bör göras efter samråd med länsstyrelsen och andra organ från vilka mera omfattande samrådsinsatser behövs. Befogade önskemål från samrådsorganen i frågan om rådrum och tidläggning bör beaktas, men kommunen bör ha det slutliga ansvaret för att planläggningsarbetet flyter i den takt som förhållandena påkallar.
Inom länsstyrelsen måste ordningen för behandling av samrådsfrågor självfallet anpassas till de nya förutsättningarna. Det här skisserade samrådsförfarandet ställer stora krav på länsstyrelsen i fråga om aktiva handläggningsinsatser, snabbhet i agerandet och möjligheterna att redan i samrådsskedet göra slutgiltiga och bindande ställningstaganden. Om dessa
olika krav skall kunna tillgodoses fordras en ändamålsenlig ansvarsfördel- ning mellan länsstyrelsens styrelse och tjänstemän och mellan olika tjänstemän. De viktigaste frågorna bör behandlas i styrelsen.
Förfarandet för samråd mellan staten och kommunerna aktualiserar också frågan om samrådsförfarandets öppenhet och frågan hur detta samråd lämpligen bör inordnas i planläggningsproceduren i övrigt. Fram- för allt är frågan om olika enskilda intressenters insyn i det samråd som sker mellan staten och kommunen viktig. Det material som läggs fram för medborgare och sakägare under planläggningsproceduren bör innehålla en redovisning av de meningsyttringar som kommit fram vid samrådet med statliga organ i den mån dessa meningsyttringar är relevanta i det rådande läget. Samrådskontakter av någon betydelse, oavsett om de sker tidigt eller sent i planläggningsproceduren, bör alltså efterföljas av en öppen redovisning genom kommunens försorg. En dokumentation av samrådet med statliga organ har väsentlig betydelse också för den efterprövning av planen som skall äga rum hos länsstyrelsen.
Det som sagts här innebär, som också förutskickats i det föregående, att samrådet under pågående planläggning byggs ut och ges ökad betydelse. Därigenom förbättras förutsättningarna för att man skall kunna få till stånd lösningar som tillgodoser såväl statliga som kommuna- la intressen. I flertalet av de fall där inledningsvis olika synpunkter och förslag föreligger torde det vara möjligt att komma fram till alternativ som kan godtas av alla berörda offentliga organ. Det bör emellertid inte ställas upp något krav på att samrådsförfarandet i och för sig alltid skall leda fram till sådan samstämmighet. I den mån de av kommunen samrådsvis föreslagna lösningarna inte bedöms tillgodose de statliga intressen som har betydelse i sammanhanget leder ett samrådsförfarande med här skisserad uppläggning ändå till att de statliga bedömningarna på alla väsentliga punkter är kända när planfrågan blir föremål för vidare beredning och slutligt ställningstagande ikommunen.
E fterprövningsförfarandet
Tidigare har angetts två alternativ för efterprövningen. Det första alterna- tivet utgörs av ett obligatoriskt efterprövningsförfarande av liknande typ som det nuvarande fastställelseförfarandet. Det andra alternativet utgörs av en möjlighet för statliga organ att genom besvär eller beslut om underställning påkalla efterprövning i vissa fall av plan som har antagits av kommunen.
Alternativet med obligatorisk efterprövning innebär att samtliga planer som omfattas av kravet på ett statligt inflytande skall överlämnas till länsstyrelsen för prövning sedan planen har antagits av kommunen. Länsstyrelsen skall därefter ta ställning till om planen i tillräcklig utsträckning tillgodoser de statliga intressen som berörs eller om detta inte är fallet. Om länsstyrelsen accepterar planen skall särskilt beslut om detta meddelas, varefter planen blir gällande. Bygglagutredningens över- väganden har lett till att beslut att acceptera en kommundelsplan eller byggnadsplan föreslås få den formen att planen fastställs medan beslut
att från statlig synpunkt acceptera en kommunplan föreslås få benäm- ningen godkännande. l förevarande avsnitt är det inte anledning att skilja mellan de båda fallen. Anses planen i dess helhet eller till viss del inte vara godtagbar från statlig synpunkt förutsätts länsstyrelsens beslut gå ut på att länsstyrelsen vägrar att fastställa respektive godkänna planen helt eller i den berörda delen. Länsstyrelsen skall inte kunna utarbeta annan plan i stället för den som inte blivit fastställd eller godkänd. Det får i stället förutsättas att kommunen ser över planen och lägger fram ett nytt
förslag. Genom lämpliga föreskrifter angående länsstyrelsens prövning av in-
komna planer bör sörjas för att prövningen riktas in på de frågor som har väsentlig betydelse med hänsyn till statliga intressen. I övrigt bör prövningsförfarandet kunna gestalta sig på följande sätt. Mot bakgrund av de krav på ett väl utvecklat samrådsförfarande för vilka förut redogjorts bör i första hand undersökas om planen stämmer överens med gemen- samma bedömningar som gjorts i samrådsskedet. Om detta är fallet skall planen normalt godtas. Prövningen kan i angivna fall ske mycket snabbt. Om planen inte stämmer överens med de samrådsvis framkomna menings- yttringarna får det prövas med beaktande av alla aktuella intressen och förhållanden om planen skall godtas eller inte. Om planen stämmer överens med den bedömning som skett samrådsvis i planläggningsskedet bör godkännande eller fastställelse kunna vägras under åberopande av statliga intressen bara om förutsättningarna för planläggningen har ändrats i något väsentligt avseende sedan tidpunkten då samråd skedde. Detta torde kunna inträffa bara undantagsvis. I andra avsnitt har förutsatts att det skall finnas möjlighet för medborgare och sakägare att anföra erinringar mot den av kommunen antagna planen i samband med den statliga efterprövningen hos länssty- relsen (avsnitten 17.4 resp 18.3). Med hänsyn till sådana intressenteri planärendet kan det möjligen göras gällande att det är otillfredsställande att den statliga efterprövningen skall ankomma på instans som förutsätts ha tagit ställning i planfrågorna redan i samrådsskedet.
Med avseende på denna fråga bör till att börja med erinras om vad som gäller i dag enligt BL. Vid uppgörande av förslag till plan skall samråd ske med bla länsstyrelsen, vilken sedan i fastställelseskedet skall granska planen antingen som fastställelsemyndighet eller som remissinstans i fall då planen skall fastställas av Kungl Maj:t. Inom länsstyrelsen är samråds— uppgiften enligt gällande normalarbetsordning lagd på länsarkitekten. Vad som har uttalats av länsstyrelsens företrädare vid samrådet anses inte binda länsstyrelsen vid fastställelseprövningen. Länsstyrelsetjänsteman som har deltagit i samrådet anses inte vara jävig när fastställelsepröv— ningen vidtar. J ävsfrågan är reglerad genom jävsreglerna i förvaltnings— lagen. S k tvåinstansjäv enligt 45 3 denna lag anses inte föreligga när tjänsteman som har deltagit i samråd enligt 14% BS sedermera deltar i fastställelseprövning.
Om samrådet ges den för länsstyrelsen mera bindande innebörd som har skisserats i det föregående kommer frågan om de deltagande tjänste- männens och styrelseledamöternas opartiska ställning i en delvis ny
belysning. Enligt bygglagutredningens mening bör man se på denna fråga på följande sätt. Först och främst bör framhållas att planfrågorna i allmänhet —- och detta gäller särskilt den översiktliga planläggningen — till helt övervägande delen är lämplighetsfrågor och inte rättsfrågor. De synpunkter som kommer fram från medborgare i allmänhet bör ses som inlägg i debatten om vilken lösning som är lämpligast (jfr avsnitt 17.4). De nu berörda förhållandena ger de primära utgångspunkterna för uppläggningen av planläggningsförfarandet. Det skydd som enskilda intressen av rättssäkerhetsskäl bör garanteras efter det att en plan behandlats i kommunen bör enligt utredningens mening vara begränsat till situationer där planen medför att fastighetsägares eller nyttjanderätts- havares rättsställning påverkas mera påtagligt. I sådana fall bör också rätt att föra talan hos Kungl Maj:t mot länsstyrelsens beslut finnas. Inne- börden av det nu sagda behandlas närmare i avsnitten 18 och 19. För att de enskilda intressena skall kunna anses tillgodosedda vid länsstyrelsens efterprövning bör gälla att länsstyrelsen skall ha möjlighet att gå ifrån vad länsstyrelsen har uttalat i samrådsskedet i den mån det påkallas med hänsyn till sådana fastighetsägare eller nyttjanderättshavare vilkas rätts- ställning berörs mera påtagligt. Vad länsstyrelsen uttalat vid samrådet bör alltså i den nu angivna utsträckningen anses oförbindande och kunna ändras vid efterprövningen. Om detta görs alldeles klart i de bestämmel- ser som ställs upp om samråd och efterprövning synes det inte möta några avgörande betänkligheter från jävssynpunkt att samrådet byggs ut på här skisserat sätt och att personer som har deltagit i samrådet också deltar i efterprövningen.
Ett obligatoriskt efterprövningsförfarande utformat på sätt som bygg- lagutredningen har skisserat torde i flertalet fall kunna genomföras snabbt. Emellertid kan prövningen i vissa fall aktualisera besvärliga avvägningar och en mera ingående behandling. Det bör med tanke på sådana fall åligga länsstyrelsen att ordna prövningsförfarandet så att— det löper så snabbt som möjligt. Kontakterna med olika berörda parter och organ bör anordnas i lämpliga och effektiva former. Skriftliga remisser bör undvikas i möjligaste mån, och i de fall remissförfarande används bör detta planläggas noga och bindas upp tidsmässigt genom bestämda remissfrister. Länsstyrelsen bör med hänsyn till kravet på
snabbhet vara restriktiv med remisser till centrala organ. Inom ramen för ett prövningssystem som innebär en kontinuerlig
planläggning till grund för alla väsentliga ändringar i markanvändningen är det viktigt att förebygga att efterprövningen dras ut över en lång tidsperiod. Vissa krav på en tidsbegränsning av hela förfarandet bör därför gälla. Länsstyrelsen bör vara skyldig att i förväg efter samråd med kommunen och med rimligt beaktande av kommunens synpunkter göra en tidsplan för hela efterprövningen. Länsstyrelsen skall sedan vara skyldig att följa tidsplanen. Detta innebär att ställningstagande skall föreligga senast viss tid efter det att planärendet kom till länsstyrelsen från kommunen. Planläggningen av förfarandet hos länsstyrelsen bör åtmin- stone när det gäller kommunplan i viss mån påbörjas redan innan planen är slutbehandlad i kommunen. Det kan då bli möjligt för kommunen att
samordna tidsschemat för kommunens behandling av frågan om planens antagande med ett preliminärt tidsschema för länsstyrelsens efterpröv- ning. Åtminstone kan uppnås att ärendet kommer in till länsstyrelsen vid tidpunkt som är lämplig med hänsyn till arbetsbelastning som föranleds av översiktlig planläggning som pågår i andra kommuner. Genom en sådan tidsmässig samordning av kommunens och länsstyrelsens behand- ling erhålls bästa möjliga förutsättningar för en snabb handläggning hos länsstyrelsen.
Också när planfrågor skall fordra Kungl Maj:ts beslut, vilket föreslås bli fallet inom vissa områden med särskilt starka riksintressen (se avsnitt 19.4), bör krav på tidsmässig samordning av behandlingen gälla. Normalt kan förutsättas att ärendet är fullständigt belyst från läns— och kommun— nivåerna när det kommer in. Vad som kan återstå är då sådana kompletteringar av utredningen som Kungl Maj:t kan behöva inhämta från centrala organ samt eventuellt yttrande från kommunen med anledning av dessa kompletteringar. Arbetsformerna hos Kungl Maj:t torde kräva att de berörda kompletteringarna inhämtas i form av remissyttranden. 1 fall då flera centrala organ skall höras bör detta i möjligaste mån ske parallellt och i varje fall grundas på en tidsplan med bestämda remisstider.
De synpunkter som här i framställningen har lämnats på behovet av snabb behandling och fast tidsplanering av såväl samråd som efterpröv- ning innebär att det kommer att ställas stora krav på de deltagande statliga organens resurser. Enligt bygglagutredningens mening är detta en nödvändig följd av de ambitioner från det allmännas sida som ligger bakom en markanvändningslagstiftning med här åsyftat innehåll. Det är nödvändigt att tillgodose vissa resurskrav som lagstiftningen ställer. Det bör emellertid också framhållas att kraven på en tillräcklig snabbhet i behandlingen av planärendena är så väsentliga att knapphet ifråga om resurser hos olika statliga myndigheter inte i och för sig bör godtas som skäl för att acceptera omfattande fördröjningar. De olika statliga myndig— heterna bör alltså inrikta sig på att hålla de uppgjorda behandlingstiderna och anpassa insatserna efter resurserna.
Bygglagutredningen övergår så till att redovisa alternativet med efter- prövning i vissa fall på grundval av underställning.
Först bör påpekas att vad som sagts i det föregående om samrådsförfa- randet har giltighet också i det fallet att efterprövningsförfarandet anordnas på det sätt som nu skall beskrivas.
Det här aktuella alternativet för efterprövning innebär att obligatorisk sådan prövning inte skall ske men att länsstyrelsen skall ha möjlighet att under viss tid efter det att plan har antagits av kommunen besluta att planen skall underställas länsstyrelsens prövning. Syftet med en sådan befogenhet för länsstyrelsen skall vara att få till stånd efterprövning bara i fall då det är påkallat för tillgodoseende av väsentligt statligt intresse. För att länsstyrelsen skall få tillfälle att överväga om befogenheten skall utnyttjas förutsätts att kommunen sedan plan har antagits rutinmässigt underrättar länsstyrelsen om antagandet och samtidigt överlämnar kopia eller utdrag av planen. Om länsstyrelsen inte påkallar underställning inom
den tidsfrist som står till länsstyrelsens förfogande blir planen gällande gentemot de statliga organen i och med fristens utgång. Om länsstyrelsen däremot beslutar om underställning inleds därigenom ett förfarande hos länsstyrelsen som torde kunna utformas enligt i huvudsak de riktlinjer som förut har dragits upp för alternativet med obligatorisk efterprövning. Förfarandets avslutning blir antingen att planen helt eller delvis återför- visas eller att länsstyrelsen trots underställningen stannar för att planen är godtagbar och därför inte vidtar någon åtgärd med anledning av under- ställningen.
Om det anses lämpligt kan rätt att påkalla efterprövning hos länsstyrel- sen tilläggas också andra statliga organ än länsstyrelsen. En sådan självständig befogenhet, som närmast blir att beteckna som en besvärs- rätt, torde emellertid medföra praktiska olägenheter som väger tyngre än de fördelar som kan uppkomma. Det torde vara från praktisk synpunkt lämpligare att fullföljdsrätten centraliseras till länsstyrelsen, som därvid får till uppgift att företräda de statliga intressena. Länsstyrelsen bör självfallet hålla behövlig kontakt med övriga berörda statliga organ, som hos länsstyrelsen skall kunna väcka fråga om utövande av befogenheten att besluta om underställning.
Om den efterprövning som rör statliga intressen skall komma till stånd på här skisserat sätt genom underställning bör den efterprövning som skall kunna ske i enskilt intresse lämpligen anordnas som en besvärspröv- ning. Sakägare som är missnöjd med kommunens beslut att anta plan skall alltså kunna föra saken vidare genom besvär till länsstyrelsen. Lämpligen bör fristen för besvär vara densamma som fristen för beslut om underställning. Också i övrigt bör besvärsprövningen samordnas med den prövning som föranleds av underställning. Frågorna bör alltså normalt avgöras samtidigt. Om det är lämpligt bör emellertid frågorna kunna behandlas separat. Anledning till detta kan uppkomma om frågorna rör olika delar av planen och det är angeläget att vissa av frågorna avgörs mycket snabbt.
Vid jämförelse mellan de här skisserade alternativen för efterprövning vill bygglagutredningen anföra följande.
Den främsta fördelen med underställningsalternativet är att planerna i fall då underställning inte beslutas och besvär inte heller anförs vinner laga kraft och blir slutligt gällande redan vid utgången av fullföljdsfristen. Härigenom uppkommer i dessa fall en tidsvinst. Storleken av denna blir beroende av hur lång tid förfarandet med obligatorisk efterprövning tar i motsvarande fall. En nackdel med underställningsförfarandet är från de statliga organens synpunkt att det ställer stora krav på handlingsbered- skap och snabbhet när det inom en viss tämligen kort tidsfrist skall beslutas om underställning skall ske eller inte. Det kan bli så att länsstyrelsen i vissa fall på grund av tidspress förbiser frågor som hade bort efterprövas. Det kan å andra sidan också bli så att länsstyrelserna ”för säkerhets skull” beslutar om underställning i vissa fall då det är tveksamt om underställningsanledning föreligger. En sådan utveckling torde få godtas i viss utsträckning inom ramen för tillämpningen av ett underställningsalternativ, men förfarandet i fråga kan i någon mån
innebära olägenheter av psykologisk art.
Medan underställningsalternativet får sägas klarare markera kommu- nens roll som huvudman för planläggningsproceduren samtidigt som statens insats i efterprövningen framstår som i viss mån extraordinär innebär den obligatoriska efterprövningen en mera likvärdig rollfördel- ning. Vid en obligatorisk efterprövning fordras ett uttryckligt accepteran- de av planen från båda parterna. Detta ger gynnsammare betingelser för att ända fram till den tidpunkt då länsstyrelsens beslut meddelas få till stånd sådana jämkningar i planen som det befinns vara förenligt med båda parters intressen att företa.
Bygglagutredningen anser för sin del att förfarandet med obligatorisk efterprövning innefattar övervägande fördelar främst av praktisk art och därför bör föredras. Utredningen förutsätter emellertid att det obliga- toriska efterprövningsförfarandet bedrivs med den snabbhet och med den inriktning på väsentliga frågor som har åsyftats i den föregående fram- ställningen.
Oavsett vilket alternativ för efterprövningsförfarandet som läggs till grund för lagstiftningen bör kommun ha möjlighet att hos Kungl Maj:t överklaga beslut som länsstyrelsen har meddelat vid efterprövning av plan i den mån beslutet har gått kommunen emot. En sådan ordning stämmer också överens med vad som gäller f n enligt BL.
15.3. Byggande
Den kontroll över byggandet som inryms i byggnadslagstiftningen an— kommer på byggnadsnämnden (7 5 BL samt åtskilliga paragrafer i BS). Nämnden beslutar i frågor om byggnadslov och utövar också service- och tillsynsfunktioner i fråga om byggnadsverksamheten. Klagan över bygg- nadsnämndens beslut anförs för närvarande genom besvär hos länsstyrel- sen och därefter i allmänhet hos kammarrätten men i vissa fall hos Kungl Maj:t i bostadsdepartementet. Länsstyrelsen har att öva tillsyn över byggnadsväsendet i länet. Den allmänna uppsikten över byggnadsväsendet inom riket tillkommer statens planverk (7 & BL). Också för dessa organ medför den utvidgning av byggnadslovspliktens omfattning som bygglag- utredningen föreslår (avsnitt 20) en utökning av ansvarsområdet.
Den principiella funktionsfördelning mellan kommunala och statliga organ som sålunda föreligger när det gäller prövning av frågor om byggande och tillsyn över byggnadsverksamheten finns det enligt bygglag- utredningens mening inte anledning att rubba. Detta innebär bla att byggnadsnämnden bör besluta i frågor om byggnadslov också för de nya åtgärdstyper som förs in under byggnadslovsplikten om bygglagutred- ningens förslag genomförs. Liksom hittills bör byggnadsnämnden i sådana ärenden samråda med bla olika statliga organ vilkas synpunkter kan ha betydelse för prövningen, t ex med yrkesinspektionen i frågor som gäller arbetslokaler. Samrådsskyldigheten är så väsentlig att den bör befästas genom en grundläggande allmän regel i lagen. Det synes emellertid därutöver vara ändamålsenligt att man tillskapar en möjlighet att genom
föreskrift i plan i viss mån reglera samrådsskyldighetens tillämpning. Man kan på så sätt säkerställa en viss enhetlighet i tillämpningen inom vissa områden och för vissa kategorier av ärenden. Det bör tex kunna meddelas föreskrift om samråd med antikvarisk myndighet i byggnads— lovsfrågor i områden där det är ett starkt intresse att den befintliga bebyggelsemiljöns karaktär bevaras.
16. Kommunal behandlingsordning
16.1. Inledning
I föregående avsnitt har bygglagutredningen utvecklat synpunkter på förhållandet mellan stat och kommun, dvs ansvarsfördelningen mellan dessa inom ramen för samhällets beslutsprocess rörande markanvändning och byggande. I detta avsnitt skall bygglagutredningen lägga fram sina synpunkter på hur den kommunala uppgiften bör fördelas på olika kommunala organ. Dessa synpunkter kommer att vidareutvecklas i anslutning till beskrivningen av de olika planer som bygglagutredningen föreslår. Se härom avsnitt 19 som handlar om plansystemet.
16.2. Gällande ordning
Inom ramen för nu gällande byggnadslagstiftning existerar endast obliga- toriskt plankrav vid tätbebyggelse. Lagstiftningen utgår ifrån att sådana planer normalt beslutas av kommunfullmäktige. Lagen innehåller vissa möjligheter att delegera beslutanderätten till byggnadsnämnden. Över- siktliga planer är inte obligatoriska. [ den mån de skall fastställas erfordras att de antas av kommunfullmäktige och att fullmäktige gör framställan om fastställelse. Då de flesta översiktliga planer inte fastställs har huvuddelen av arbetet med dessa legat hos byggnadsnämnden, eventuellt hos speciella generalplaneorgan i vissa kommuner. Kontroll- funktionerna inom ramen för nuvarande system utövas i huvudsak av byggnadsnämnderna inom ramen för byggnadslovsprövningen. BS öppnar möjlighet för byggnadsnämnd att delegera åt en eller flera ledamöter eller åt befattningshavare hos nämnden att å nämndens vägnar fatta beslut i vissa frågor. Denna möjlighet anses inte stå till buds beträffande planären- den. Diiremot kan delegation ske av beslutanderätten i byggnadslovsären- den och i ärenden som byggnadsnämnden handlägger enligt annan lagstiftning. Länsstyrelsen skall pröva byggnadsnämndens beslut om delegation (7 % BS).
16.3. Överväganden och förslag
Inom ramen för nu gällande system intar byggnadsnämnden en central position i behandlingen av planärenden och utövandet av byggnads-
kontrollen. Byggnadsnämndens ställning utformas av BL och BS. Bygg- lagutredningen vill därför som inledning till övervägandena rörande den kommunala behandlingsordningen först ta ställning till frågan om beho- vet av en särskild lagreglerad byggnadsnämnd i ett framtida system. Bland byggnadsnämndens nuvarande uppgifter ingår som ett väsentligt moment att utöva en kontroll av tillämpningen av byggnadslagstiftningen med tillhörande normer och att utöva kontroll över olika åtgärders planen- lighet. Enligt bygglagutredningens mening kommer det även framdeles att bli fråga om sådana avgöranden i stor omfattning. Denna funktion bör även fortsättningsvis hanteras av en specialreglerad kommunal nämnd vars kompetensområde skall bestämmas av den blivande lagstiftningen. Bygg- lagutredningen vill därför inte göra någon ändring i nuvarande förhål- landen utan anser att blivande lagstiftning skall utgå från att ivarje kommun skall finnas en byggnadsnämnd, vars verksamhet grundas på den nya lagstiftningen.
Liksom hittills kommer även andra kommunala organ att beröras av planläggningsbesluten och delta i arbetet med planerna. Beträffande arbetsfördelningen mellan byggnadsnämnden och övriga kommunala organ i detta arbete vill bygglagutredningen anföra följande. Planering kommer även i fortsättningen att ske för olika verksamheter inom kommunen. Bla har man att räkna med viss planering för kommu- nens sociala verksamhet. Denna torde ankomma på sociala centralnämn- den eller distriktsnämnderna. Planering erfordras vidare för att tillgodose olika friluftsaktiviteter. Hithörande planering torde ombesörjas av fritids- nämnd eller annan nämnd beroende på vilken organisation som tilläm- pas inom ko