SOU 1981:72

Att avveckla en kortsiktig stödpolitik

Till statsrådet och chefen för industridepartementet

Den 6 september 1979 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för industridepartementet, statsrådet Erik Huss, att tillkalla en kommitté med högst fem ledamöter med uppdrag att utreda effekterna av industri- politisk stödverksamhet.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 12 september 1979 som ordförande ekon. lic. Sune Tjernström och som ledamöter direktör Ove Sundberg, ekon. lic. Anne Wibble och fil. lic. Gunnar Österberg samt den 21 december 1979 som ledamot pol. mag. Alf Sjöström. Sedan Tjernström entledigats från sitt uppdrag fr. o. m. den 1 september 1980, förordnades professor Dick Ramström till ordförande fr. o. m. samma dag.

Att såsom experter biträda kommittén förordnades den 2 oktober 1979 numera överdirektören Gerhard Rundquist, den 15 februari 1980 byråchef Östen Johansson (entledigad fr.o.m. den 1 november 1980), den 13 mars 1980 ekon. lic. Bengt Fornstad, den 28 augusti 1981 numera departementsrådet Carl Fredriksson, den 12 september 1980 departe- mentssekreterare Lars Starell samt den 18 november 1980 byråchef Leif Magnusson.

Till sekreterare åt kommittén förordnades den 10 oktober 1979 ekon. lic. Olle Renck. Till biträdande sekreterare förordnades den 10 oktober 1979 civilekonom Sten Ljunggren (entledigad fr.o.m. den 1 oktober 1980) och den 28 augusti 1980 departementssekreterare Kerstin Anell (tjänstledig fr. o. m. den 4 mars 1981). Till sekretariatet har sedan 1 sep- tember 1980 även varit knuten direktör Håkan Ramsin.

Kommittén har antagit namnet Industristödsutredm'ngen. Kommittén har avgivit remissyttranden över betänkandena (Ds I 1980z05) ”En utvärdering av DIS-systemet”, avgivet av utredningen om informationssystemet företag—samhälle, och (Ds I 1980: 17) ”Att utveck- la en långsiktig industripolitik”, avgivet av kommittén för industripoliti- kens informationsunderlag.

Kommittén har i januari 1981 överlämnat ett arbetsmaterial innehål- lande en redogörelse för några av 1970-talets icke-permanenta industri- stödsinsatser samt preliminära överväganden kring dessa och deras ef- fekter.

Kommittén har publicerat sju rapporter, utarbetade av fristående ex- perter och innehållande fallstudier av icke—permanent industristöd. Den- na publicering innebär inte något ställningstagande av kommittén till

rapporterna. Författarna svarar själv för rapporternas utformning och innehåll. En förteckning över de publicerade rapporterna återfinns i bi— laga 2 till utredningens betänkande.

Föreskrivet samråd med överstyrelsen för ekonomiskt försvar har ägt 1 rum.

Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande ”Att avveckla en kortsiktig stödpolitik”. Detta innehåller bl. a. en reviderad version av det tidigare överlämnade arbetsmaterialet.

Till betänkandet är fogade särskilda yttranden av ledamoten Alf Sjö- ström och experten Leif Magnusson.

Kommittén anser sig härmed ha slutfört sitt uppdrag.

Stockholm i juni 1981

Dick Ramström

Alf Sjöström Ove Sundberg Anne Wibble Gunnar Österberg / Olle Renck

Håkan Ramsin

Sammanfattning

1

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

2 2.1 2.2 2.3

2.4

2.5 '

3 3.1 3.2 3.3

4.1 4.2

4.3

4.4

Utredningens bakgrund och uppläggning

Problemet .

Uppdraget . . . . . . . . . Definition och avgränsning av utredningens arbetsområde . Arbetets uppläggning .

Betänkandets disposition och innehåll.

Orsaker till företagens problem under 1970-talet . Utvecklingen under 1950- och 1960-talet . . . lntemationellt trendbrott vid slutet av 1960-talet . Internationella tendenser till handelsregleringar och statligt industristöd . .

Utvecklingen' 1 Sverige sedan slutet av 1960- talet

Hinder för strukturomvandlingen

Den svenska industripolitiken under 1970—ta1et

Kort historik . . . Industripolitikens relation till andra politikområden . Industripolitiken under 1970—talet

3.3.1 Mål .

3. 3. 2 Medel

3 3. 3 Organisation . . .

3. 3 4 Insatsemas inriktning och omfattning

Några fall av icke-permanent industristöd . Inledning . .

Stödet till Norrlands Skogsägares Cellulosa AB och Södra Skogsägarna AB .

4.2.1 Bakgrund . . 4.2.2 Stödärendena .

Stödet till varvsföretag .

4.3.1 Bakgrund . . 4.3.2 Stödärendena .

Stödet till gruvföretag . 4..4l Stödet till LKAB . .

4. 4. 2 Det övervägda stödet till Boliden

27 27 27 28 29 30

33 33 33

35 36 38

41 41 42

44 45 47 48

55 55

55 55 58 60 60 63 69 69 72

4.5 Stödet till stålföretag . . . . . . . . . . 75 4.5.1 Stödet till handelsstålföretag. . . . . . . . . 75 4. 5. 2 Stödet till specialstålföretag . . . . . . . . . 77 4.6 Stödet till Datasaab AB . . . . . . . . . . . . 82 4.7 Stödet till Hälleforsnäs Bruk . _ . . . . . . . . . 85 4.8 Stödet till Luxor Industri AB . . . . . . . . . . . 88 4.9 Sammanfattning av de statliga insatserna . . . . . . 90 5 Politiska orsaker till det icke—permanenta industristödets framväxt under 1 970- talet . . . . . . . . . 95 5.1 Samhällets ökade ansvar för människornas ekonomiska trygghet . . . . . . 95 5.2 Människornas attityder till industrins strukturomvandling. % 5.3 Människorna och politiken . . . . . . . . . . . 98 5.4 Den parlamentariska situationen i Sverige . . . . . . 99 5.4.1 Jämviktsläget i väljarkåren och riksdagen . . . . 99 5.4.2 Den nya riksdagen . . . . . . . . . . . . 100 5.5 Politikens form och innehåll . . . . . . . . . . . 100 6 Effekter av ic—ke permanent industristöd . . . . . . . . 103 6.1 Kapitlets ambitionsnivå . . . . 103 6.2 Utvecklingen för stödföretagen efter besluten 1 Stödärende- na , . . . . . . . . . 105 6.3 Effekter för företagens intressenter.. . . . . . . . 1 17 6.3.1 De anställda . . . . . . . . . . . . . . 117 6. 3. 2 Kreditgivare . . . . . . . . . . . . . . 121 6.33 Ägarna . . . . . . . . . . . . 122 6.4 Samhällsekonomiska kalkyler . . . . . . . . 127 6. 4. 1 Cost- -benefit-analyser av två stödinsatser. . 127 6. 4. 2 Modellstudier av stödets effekter på den svenska eko- nomin................135 6.5 Internationella handeISpolitiska aspekter . . . . . . . 135 6.6 Konkurrenssnedvridning . . . . . . . . . . . . 189 6.7 Effekter på kapitalmarknaden . . . . . . . . . . 144 6.8 Effekter på stödföretagens effektivitet . . . . . . . . 146 7 Överväganden kring handläggningen av det icke-permanenta industristäder . . . . . . . . . . . . . . . . 149 7.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . 149 7.2 Problemformulering , . . . . . . . . 150 7.3 Målformulering och måluppfyllelse . . _ . . . . . 157 7.4 Beslutsprocessen 1 industristödsårenden . _ . . . . . 159 7.5 Beslutens struktur _ _ _ . . _ . . . . . . . . 162 7.6 Beslutens genomförande och uppföljning . . . . . . . 163 8 Vägar att begränsa antalet politiserade krisfall . . . . . 169 8.1 Sektorskriser och företagskriser . . . . . . . . 169

8.2 Den allmänna ekonomiska politikens betydelse . . . . 170

8.3

8. 3. 4 Industripolitiska motiv . 8.4 Bankernas och andra kreditgivares roll. 8.5 Offentliga organs roll 8.6 Arbetsmarknadens parters roll 9 Beredskap att hantera politiserade krisfall . 9.1 Strategisk beredskap . , 9.2 Handlingsberedskap . . . ! 9.3 Genomförandeberedskap . ] 9.3.1 Överbryggningsfallet 1 9.3.2 Rekonstruktionsfallet ' 9.3.3 Avvecklingsfallet . l i 10 Principer för handläggningen av stödfall 10.1 Inledning . . . 10.2 Handlingsaltemativen konkurs och ackord vid finansiell re- konstruktion 10. 2. ] Altemativens formella innebörd . . . 10. 2. 2 Altemativens praktiska innebörd och användbarhet . 10.2.3 Finansiell rekonstruktion vid statligt stöd? 10.3 Några ytterligare riktlinjer . ' 10.3. 1 Strukturlösningar 10. 3. 2 Villkorliga insatser . . . . 10. 3. 3 Hur mycket får en insats kosta? . 10. 3. 4 Statens ägarroll 10. 3. 5 Samordning . . . 10. 3. 6 Samhällsekonomiska aspekter 10.4 Den yttre ramen Särskilda yttranden

Övergripande principer för industripolitiken .

8.3.1 Regional balans . 8. 3. 2 Sysselsättningsskäl . . 8. 3. 3 Försörjningsberedskapsskäl

Bilaga 1 Utredningens direktiv

Bilaga 2 Förteckning över av industristödsutredningen publicerade

expertrapporter

. 173

173

. 175

175 175 178 182 185

189 189 190 192 192 193 195

199 199

199 .200

202

. 204 . 205 . 206 . 206 . 206 . 207 . 207

207

: 208

211

215

217

Sammanfattning

Arbetets inriktning

lndustristödsutredningens uppdrag har varit att studera i huvudsak de icke-permanenta statliga stödåtgärder som riktats till vissa klart angivna företag eller branscher. Motivet för dessa insatser har enligt utred- ningens direktiv huvudsakligen varit att förhindra eller fördröja syssel- sättningsmässigt oacceptabla neddragningar i en bransch eller ett före- tag eller att möjliggöra omstruktureringar som på sikt kan ge lönsamhet.

Utredningen har definierat sitt undersökningsområde, det icke-per- manenta industristödet, som de insatser som för att lösa strukturproblem inom vissa klart angivna'företag eller företagsgrupper har gjorts med medel anvisade över industridepartementets huvudtitel genom särskilt beslut av riksdagen. Tidsmässigt har utredningen begränsat sitt arbete till att avse de insatser som gjorts under budgetåren 1970/ 71 — 1979/ 80.

Antalet fall av icke-permanent industristöd och antalet mottagare har varit relativt litet. De belopp som utgått har dock i många av fallen varit betydande. Merparten av insatserna har avsett företag som befunnit sig i svårigheter. I några fall har dock samhällsstöd lämnats till företag eller grupper av företag som inte haft sådana svårigheter men som saknat den finansiella styrka eller de företagsekonomiska incitament som erfordrats för en från samhällets synpunkt önskvärd strukturförändring. I ett antal andra fall har man övervägt att göra liknande insatser men avstått där- ifrån. Utredningen har ansett det motiverat att studera även de båda sistnämnda grupperna av fall. Arbetsområdet har alltså definierats med utgångspunkt i de gjorda eller övervägda insatsernas syfte och inte i mottagamas ekonomiska situation.

Utredningen har utgått från att dess arbete i första hand bör vara framåtblickande. Det primära har inte ansetts vara att göra en revision av den hittills bedrivna stödverksamheten, att hitta eventuella brister i enskilda ärendens handläggning eller att identifiera dem som bär an- svaret för eventuellt gjorda misstag. Viktigare har bedömts vara att söka dra mer allmänt giltiga lärdomar av de erfarenheter som gjorts och att förbättra hanteringen av de aktuella problemen. Denna grundinställning till uppdraget bygger på förutsättningen att problem av detta slag kom- mer att uppstå även i framtiden och att därvid riktade temporära stödin- satser kommer att övervägas.

Utredningen har emellertid ansett det motiverat att diskutera även

möjligheterna att förebygga sådana problemsituationer och att hantera dem utan särskilda ingripanden på regerings- och riksdagsnivå.

Bakgrund till stödets framväxt

Under 1950- och 1960-talen visade bruttonationalprodukten en hög till- växttakt både i Sverige och i andra industriländer. Sverige hörde till de länder som använde resurstillväxten för en snabb ökning av offentlig konsumtion och offentliga utgifter. I högre grad än flertalet andra in- dustriländer prioriterade Sverige den fulla sysselsättningen.

Med början under den senare delen av 1960-talet inträffade flera för— ändringar som kom att leda till ett brott i den gynnsamma internatio- nella utvecklingen. Dollarn försvagades, vilket ledde till en ökad inter- nationell likviditet genom att dollartillgodohavandena utanför Förenta staterna växte. Kraftiga löneökningar skedde i flera europeiska länder. Priserna steg på spannmål och livsmedel, på metaller och andra råvaror, och från hösten 1973 dramatiskt på råolja. Inflationstrycket ökade här- igenom i västekonomierna och 1974-75 ukedde den kraftigaste konjunk— tumedgången under hela efterkrigstiden.

Prishöjningarna på råvaror har lett till att industriländema har fått ett försämrat bytesförhållande gentemot omvärlden. Prisförändringarnas storlek har nödvändiggjort en anpassning av industrins produktions- apparat och dennas användning. Anpassningsproblemen har dock visat sig vara stora på grund av dels bristande flexibilitet i ekonomierna, dels den ekonomiska depressionen och en stram ekonomisk politik i flertalet industriländer.

Samtidigt har en snabb industralisering i vissa utvecklingsländer un- der 1970-ta1et fundamentalt ändrat förutsättningarna för industriländer- nas varv samt järn- och stålverk. Detta har förstärkts av en kraftig glo- bal efterfrågenedgång efter oljeprishöjningarna. För att undvika en be- stående betydande överkapacitet i dessa branscher i industriländema har krävts en radikal omstrukturering och kapacitetsneddragning. Detta krav har dock kommit att stå i motsättning till regionalpolitiska och sys- selsättningspolitiska strävanden.

Under efterkrigstiden har en stor del av det internationella gränsskyd- det awecklats. Detta har bidragit till välståndsökningen genom att möj— liggöra en ökad internationell arbetsfördelning. Det har samtidigt lett till en omvandling av näringslivets struktur. Trots en principiellt positiv inställning till frihandeln har emellertid OECD-ländernas flertal värjt sig mot vissa av de strukturförändringar som de nya spelreglerna egent- ligen lett fram till. Vissa tendenser till protektionism i nya former, re- gleringar och statliga stödåtgärder har därför kunnat konstateras under de senaste årtiondena samtidigt med gränsskyddets avveckling. Denna tendens har kraftigt ökats under den djupa lågkonjunktur som inleddes 1973 och som medfört att en mängd strukturella problem blivit akuta.

Utvecklingen inom Sverige i fråga om statliga stödinsatser till pro- blemföretag och problembranscher är alltså inte unik utan har sin mot- svarighet i flera av de ekonomiskt viktiga OECD-ländema. Inte heller

stödets inriktning på i första hand de av internationella strukturproblem drabbade varven samt järn- och stålföretagen är unik för vårt land. Det är dock viktigt att markera att stödåtgärdernas omfattning och form vi- sar stora skillnader mellan olika länder.

Den internationella utvecklingen under l970-talets första del med— förde att flera av ”den svenska modellens” förutsättningar inte längre gällde. De vinstrika delarna av industrin, som under tidigare år sugit upp friställd arbetskraft från svagare branscher, stagnerade sysselsätt- ningsmässigt till följd av den internationella konjunkturförsvagningen. Fn'ställd arbetskraft fann istället ny sysselsättning inom den expande- rande offentliga sektorn.

Utvecklingen i vårt land påverkades dock inte bara av den internatio- nella utvecklingen. Regeringen försökte överbrygga konjunkturnedgång- en 1974—75 med konsumtionsstimulanser och det s. k. lagerstödet. Den- na politik medförde emellertid att den internationella konjunkturupp- gång som inleddes 1975 inte satte några spår i den svenska ekonomin förrän 1978. Den svenska industrins produktivitet stagnerade, samtidigt som kostnadsläget jämfört med de viktigste konkurrentländema för- sämrades under 1975 och 1976 med ca 20 %. Den betydande jäm— malmsexporten från malmfälten i norr har fått svår konkurrens från producenter i länder med avsevärt lägre löner och gynnsammare pro- duktionsförutsättningar.

Betydande bestående förändringar har alltså skett i den svenska in- dustrins konkurrensförhållanden och efterfrågemönster. En väsentlig del av den har därför kommit att stå inför stora strukturella problem. Insikten om att Sverige befann sig i en kris som också var strukturellt betingad vaknade emellertid sent. Delvis synes detta kunna förklaras psykologiskt av den väsentliga roll som de krisdrabbade braschema un- der lång tid haft i den svenska ekonomin.

Samtidigt som kraven ökat på en anpassning av industrins struktur har betydande trögheter och låsningar uppstått i det svenska samhället, som minskat anpassningsförmågan. Tidigare har företagsnedläggningar- na främst skett då stora delar av industrin befunnit sig i tillväxt, vari- genom de friställda kunnat erbjudas annan sysselsättning. Varken inom industrin eller inom den offentliga sektorn finns idag samma stora efter- frågan på arbetskraft som tidigare. De i första hand krisdrabbade före- tagen är i stor utsträckning koncentrerade till ett antal mycket stora ar- betsplatser, ofta på orter där resp. företag är den helt dominerande ar— betsgivaren. Ett motstånd har vuxit fram mot rörlighet, såväl geografisk som arbetsmarknadsmässig. Allt detta har medverkat till att den önsk— värda strukturomvandlingens sysselsättningskonsekvenser blivit allvarli- gare än förr.

Vissa förändringar i den politiska miljön, såsom samhällets ökade an- svarstagande för människornas ekonomiska trygghet, den ökade värde- ringen av icke-materiell ”livskvalitet” samt det ökade politiska inflytan- det för lokala opinioner och intressegrupper, har också medverkat till det icke-permanenta industristödets växande omfattning.

Den svenska industripolitiken under l970-talet

Inom det svenska samhället görs betydande insatser för att påverka nä- ringslivets struktur och utveckling på ett sådant sätt att dess konkur- renskraft stärks. Enligt allmänt accepterad uppfattning måste dock det- ta ske på ett sådant sätt att den åtföljande strukturomvandlingen inte får socialt oacceptabla konsekvenser och att befintliga resurser i form av kapital och kunnande inte förslösas.

Tabell I Jämförelse mellan olika former av statlig medverkan i industripolitiska sammanhang l970/71—l979/80. Utbetalade belopp, miljarder kr i löpande priser ochi 1980 års priser.

M_— 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 Summa Summa 70/71 71/72 72/73 73/74 74/75 75/76 76/77 77/78 78/79 79/80 löpande 1980 års

priser priser ah— Lokaliseringsstöd

och transportstöd 0,3 0,5 0,4 0,6 0,9 0,7 0,8 0,8 0,7 1,0 6,7 10,5 Småföretagsinsat-

ser (huvudsakl. lån från

Industrikredit, Företagskredit, utvecklings- fonderna) 0,7 0,7 0,7 1,0 1,0 1,3 1,7 2,0 2,6 2,6 14,3 21,1 Företags- och

branschinsatser genom In-

vesterings-

banken och indu-

striverket 0,6 0,6 0,5 0,5 0,8 1,3 1,0 2,0 1,3 1,3 9,9 15,0 FoU-insatser ge-

nom STU och In-

dustrifonden, FoU-avdrag vid- företagsbeskatt-

ningen samt bidrag till

energiforskning

och energi- sparande 0,2 0,2 0,2 0,3 0,7 0,8 0,9 1,1 1,2 1,9 7,5 10,3 Exportkreditfinan-

siering genom SEK och Investerings- banken 0,4 0,6 1,1 0,6 1,1 1,4 1,6 1,7 1,0 1,5 10,9 16,9 Icke-permanent

industristöd 0,1 0,4 0,2 0,2 0,5 1,2 3,6 4,0 7,6 7,7 25,6 31,9

Summa insatser 2,3 3,0 3,2 3,2 5,0 6,6 9,6 11,7 14,3 16,0 74,9 105,8 % Siffrorna omfattar insatser i form av bidrag, kapitaltillskott, aktieköp, lån, infriade garantier m. ur., men där- emot inte utfärdade garantier. Källor: Budgetredovisning budgetåren 1970/71—79/80 RRV. Budgetutfallet 1978/79 SCB, SM N 1979:11, 1980:10. Årsredovisningar från Industriverket, Svetab, Företagskapital, Industrikredit. Företagskredit, Investeringsbanken, Svensk Exportkredit, Ds I 1980z8.

Viktiga element i resursallokeringspolitiken är industripolitiken, övrig näringspolitik (insatser för att främja andra näringar såsom jordbruk, skogsbruk m. fl. samt insatser för att bygga upp samhällets infrastruk- tur), handeISpolitiken samt delar av arbetsmarknadspolitiken och före- tagsskattepolitiken.

De industripolitiska insatserna har vuxit kraftigt under 1970-talet. Samtidigt har en rad industripolitiska samhällsorgan skapats. I tabell I redovisas en jämförelse mellan olika former av statlig medverkan i in- dustripolitiska sammanhang. De icke-permanenta stödåtgärdema har, såsom framgår av tabellen, ökat kraftigt under den senare delen av 1970-talet både absolut och i förhållande till övriga industripolitiska verksamhetsområden. Detta synes ha bidragit till den markanta föränd- ring av insatsernas kanalisering som skett under decenniets senare hälft. Medan under dess första hälft 85 % av samhällets industripolitiska in- satser slussades till företagen via olika industripolitiska organ och en- dast 15 % direkt från regeringen, har under åren därefter organens andel sjunkit till 55 % medan regeringen direkt svarat för 45 % av insatserna. Under decenniets första hälft gick 30 % av de totala insatserna via stats- budgeten och återstående 70 % förmedlades från kreditmarknaden, me- dan under den senare hälften 55 % gått via statsbudgeten och endast 45 % förmedlats från kreditmarknaden. Insatserna har alltså under 1970-talet politiserats och frikopplats från marknadsmässiga villkor.

De olika formerna av statliga insatser innebär ett stöd till mottagarna, som kan vara mer eller mindre omfattande, beroende på insatsens form. Tabell I ger därför inte en bild av det statliga stödets omfattning utan endast av storleken på insatserna som sådana. Stödmomentet är begrän- sat, om den statliga insatsen påverkar företagens beteende och ökar de- ras kostnader eller minskar deras intäkter. Flertalet av de industripoli- tiska insaterna har syftat just till att påverka företagens beteende i en för samhället önskvärd riktning. Gemensamt för de statliga insatserna i oli- ka former är endast att de alla utgjort interventioner i marknadsekono- min, avsedda att påverka dennas funktionssätt.

Totalt har, såsom framgår av tabell 1, under 1970-talet 26 miljarder kr utbetalats som statliga icke-permanenta industriinsatser (motsvarande 32 miljarder kr i 1980 års priser).

De utbetalade beloppen kan jämföras med andra ekonomiska stor- heter. Således har i genomsnitt per år under perioden 1975/ 76 — 1979/ 80, dvs. de budgetår under l970-talet då större delen av stödet ut— gått, det icke-permanenta industristödet motsvarat:

El 1,15 % av bruttonationalprodukten till marknadspris, El 24 % av underskottet på totalbudgeten, El 18 % av statens inkomst av mervärdeskatt, El knappt 70 % av statens utgifter för arbetsmarknadspolitiska insatser.

Utredningens granskning av det icke-permanenta industristödet

Ett viktigt första steg i utredningens arbete har varit att närmare gran- ska ett antal stödinsatser med avseende på bakgrund, utformning och ef- fekter. I anslutning till dessa fallstudier har utredningen även av tidigare anförda skäl på analogt sätt studerat ett par fall där sarnhällsinsatser övervägts men inte kommit till stånd.

De fall av icke—permanent industristöd som detaljstuderats har gällt insatser riktade till

[1 Norrlands Skogsägares Cellulosa AB och Södra Skogsägarna AB, D varvsföretag, Cl gruvföretag (med separat behandling av stöd till LKAB och övervägt stöd till sulfidmalmsbrytning i Norrbotten), EI stålföretag (med separat behandling av stöd till handelsstålföretag och stöd till specialstålföretag), El Datasaab AB, E] Hälleforsnäs Bruk samt El Luxor Industri AB.

Dessa fall svarar tillsammans för nära 90 % av det icke-pemanenta in- dustristöd som har utbetalats under 1970—talet. Återstående drygt 10 %

Tabell II Det icke-pennanenta industristödet till sju stödmottagare 1970/71—1979/80 fördelat på mottagare och huvudgrupper av stödformer. Anvisat resp. utbetalat (inom parentes) stöd i löpande priser. Milj. kr. &

Kapitaltill— Bidrag Lån Summa % Garantier" skott och köp av aktier Varvsföretag 971 10 234 6 625 17,830 55 27 015 (951) (7 240) (2 465) (10 676) (46) (15 093) Stålföretagb 1 950 2 909 5 423 10 284 32 600 (1 775 (2 377) (3 858) (8 010) (35) (303) LKAB 3750 1 675 — 2 050 6,3 — (375) (1 666) _ (2 041) (9,0) _ NCB och Södra 1 000 400 _ 1 500 4,6 300 (l 000) (400) — (1 500) (6,5) (300) Luxor 100 75 _ 175 0,5 — (100) (50) — (150) (0,7) — Hälleforsnäsd _ 47 120 167 0,5 — — (47) (120) (167) (0,7) — Datasaabd 150 412 — 562 1,7 350 (150) (315) — (465) (2,0) (350) Summa 4 646 15 752 12 168 32 568 1000 28 265 (4 451) (12 095) (6 443) (23 009) (1000) (16 046)

a Siffror inom parentes anger ianspråktagen del av ramen. b Avser stödet till företag inom handelsstål- och specialstålindustrin. c 1/ 4 av 1 500 mkr till ökning av aktiekapitalet i Statsföretag för att finansiera ett investeringsprogram med huvudinriktning på ASSI, Berol Kemi, LKAB och NJA. - d Angivna insatser avser insatser i samband med uppgörelsen betr. Hälleforsnäs resp. Datasaab och innefattar i begränsad utsträckning också ersättningar till andra berörda företag.

av utbetalningarna har gått till ett antal företag inom teko-industrin, vi- dare till Volvo Flygmotor och Saab-Scania AB samt till Kockums In- dustri AB, Uddcomb AB, Berol Kemi AB och andra företag inom Stats- företag-gruppen.

I tabell II redovisas de statliga insatserna i de sju aktuella fallen. Siffror anges för såväl anvisade som faktiskt utbetalade insatser. Den delvis betydande skillnaden mellan anvisat och utbetalat belopp har fle- ra förklaringar. Den viktigase är att ett visst belopp eller en viss garanti— ram tas i anspråk först successivt. Beställarstödet vid fartygsproduktion utbetalas t. ex. i omgångar allt eftersom fartyget färdigställs. Förlust- täckningsbidrag anvisas ibland för ett antal år framöver och tas i an- språk allt eftersom de förväntade förlusterna materialiseras.

Sammanlagt har i de sju fallen anvisats ca 32,5 miljarder kr varav ca 23 miljarder kr hade utbetalts t.o.m. juni 1980. Av det utbetalda be- loppet hade 46 % gått till varvsföretag. 35 % till stålföretag, 9 % till LKAB och knappt 7 % till NCB och Södra. De övriga tre stödmottagar- na hade delat på återstående 3 %.

Staten har desutom iklätt sig garantiförpliktelser när det gäller dessa stödföretag inom en ram på totalt drygt 28 miljarder kr. Till 95 % gäller garantiema varvsindustrin där två typer av garantiutfästelser har läm- nats, dels och till övervägande del traditionella kreditgarantier, dels s. k. förlustgarantier eller värdegarantier. De senare, som uppgår till totalt 3 350 milj. kr, är så utformade att de i sin helhet kommer att utnyttjas som förlusttäckningsbidrag i efterskott. Kreditgarantierna torde där- emot endast i ett begränsat antal fall behöva infrias.

Effekter av besluten i Stödärendena

Man ställs inför besvärliga problem då man försöker redovisa och ut- värdera effekterna av det icke-permanenta industristödet. Det är omöj- ligt att helt isolera effekterna av stödet från inverkan av andra föränd- ringar i stödföretagens omvärld. Effekterna måste också relateras till en alternativ utveckling, som med nödvändighet blir hypotetisk. Utred- ningens framåtriktade syn på sitt uppdrag gör dock att det framstår som mindre väsentligt att en strikt renodling av stödets effekter inte kan gö- ras.

Det statliga stödet har i regel primärt syftat till att värna om syssel- sättningen för de anställda i stödföretagen. Dessa var när huvuddelen av stödet sattes in ca 75 000 personer (vartill kan läggas 34 000 personer in— om specialstålföretagen). Av dessa 75 000 sysselsättningstillfällen upp- skattas 60000 kvarstå 1980. Nedgången har framför allt skett inom varvsindustrin, där antalet sysselsatta minskat från 29000 1973 till ca 20 000. Inom specialstålbranschen har antalet sysselsatta minskat med ca 5 000. Som en jämförelse kan nämnas att antalet sysselsatta inom he- la industrin under periden har minskat med ca .70 000.

Alternativa lösningar hade sannolikt på kort sikt gett ett minskat to- talt antal sysselsättningstillfällen. Även om alla krisföretag hade tvingats gå i konkurs hade emellertid säkerligen inte samtliga eller ens merparten

av deras 75 000 anställda blivit arbetslösa. Många av dessa företags an- läggningar är långsiktigt konkurrenskraftiga och hade efter en konkurs kunnat drivas lönsamt av nya ägare. Staten hade därtill i samband med konkurs kunnat gå in och värna om sysselsättningen i de mindre bärkraftiga delarna.

I det kortare perspektivet synes de statliga Stödinsatsema i stort sett ha lett till måluppfyllelse vad gäller bibehållen sysselsättning. Utredningens genomgång av stödföretagen visar emellertid på en stor osäkerhet gäl- lande deras framtida utveckling. Resultaten har inte motsvarat uttalade förväntningar även när dessa varit mycket lågt ställda. Inom varvsindu- strin har ambitionerna vad gäller sysselsättningen successivt måst re- duceras.

Stödinsatsema har lett till att driften upprätthållits inom olönsamma delar av krisföretagen. Stödet har genom sin utformning inte alltid med- verkat till att företagen anpassat sin struktur så att de blivit långsiktigt konkurrenskraftiga. Utredningen gör därför bedömningen att de insat- ser som gjorts inte skapat förutsättningar för krisföretagen att i det lång- re perspektivet bibehålla nuvarande sysselsättningsnivå. Därtill kommer att det totala antalet sysselsättningstillfällen inom den övriga industrin i detta perspektiv kan ha påverkats negativt av Stödinsatsema.

Kreditgivarna har i stort sett gått skadeslösa ur kriserna. Kreditinstitu- ten har i allmänhet inte ens fått vidkännas förluster motsvarande den risk som de via räntan tagit betalt för. Endast i samband med Luxor— och Järnförädlingskrisema har tillämpats ett ackordsförfarande där kre- ditgivarna och andra fordringsägare fått vidkännas förluster. För banker och andra kreditinstitut har stödinsatsema dock knappast medfört nå- gon radikal förändring av situationen, eftersom de i regel har sådana så- kerheter för sin långfristiga utlåning att de är tämligen väl skyddade även vid en konkurs. Underleverantörer m.fl. skulle däremot ofta ha drabbats hårt vid konkurser.

Effekterna för ägarna har blivit olika i de olika fallen. Det finns ägare som förlorat och ägare som vunnit i samband med de statliga stödinsat- serna. Att ägarna till krisföretagen i många fall gjort stora förluster på grund av kriserna i sig är en helt annan sak. Ägarna har inte annat än undantagsvis direkt erhållit någon del av de medel som satsats från sta- tens sida. Genom de statliga insatserna förhindrades dock i flera fall en konkurs som skulle ha åsamkat ägarna ännu större förluster. I flera fall har inte heller uppgörelserna utnyttjats för att ställa krav på ytterligare finansiella insatser från ägarna eller särskilda åtgärdsprogram som w'll- kor för stöd.

Utredningen har låtit genomföra vissa samhällsekonomiska kalkyler. Speciellt vill vi här omnämna en studie av varvsstödet som antyder av- sevärda samhällsekonomiska merkostnader för den väg som valdes jäm- fört med en snabbare avveckling.

De klagomål som har framförts mot det svenska icke-permanenta in- dustristödet från andra länder är hittills relativt få. Det är dock tydligt att vissa av Sveriges handelspartners har börjat agera mera aktivt inom eller utom de internationella organisationernas ram under de senaste åren. Till de insatser som uppmärksammats hör stödet till vissa företag

inom massa- och pappersindustrin. Vidare har EG-kommissionen vid ett möte i december 1980 konstaterat att omfattningen av det svenska stats— stödet börjat bli oroande. Enligt utredningens uppfattning är det för ett land som Sverige med stort utrikeshandelsberoende väsentligt att stor hänsyn tas till handelspolitiska aspekter på stödinsatser. Utredningen betonar också vikten av ökad medvetenhet om risken för motåtgärder från andra länders sida.

När det gäller effekterna på kapitalmarknaden är det svårt att dra någ- ra långtgående slutsatser. Det går t. ex. inte att identifiera utgifterna för det icke-permanenta industristödet såsom en del av budgetunderskotten. Ett bortfall av industristödet skulle inte ha medfört en motsvarande minskning av budgetunderskottet. Sannolikt skulle omfattande arbets- marknads- och regionalpolitiska stödåtgärder ha satts in i stället. In- dustristödet har emellertid inneburit att en betydande del av det kapital som tillförts industrin har placerats i företag med dålig företagsekono- misk lönsamhet. Det synes sannolikt att detta för industrin som helhet kommer att leda till en sjunkande självfinansieringsförmåga, ökat be- roende av lånekapital, sjunkande soliditet och därmed minskad investe- ringsbenägenhet.

Det statliga stödet har inte va1it den främsta orsaken till en negativ utveckling av stödföretagens effektivitet. Det har å andra sidan inte heller förmått vända den redan pågående negativa utvecklingen därvidlag. Stödet har tvärtom ibland fått en utformning som direkt härnmat möj- ligheterna att bryta den negativa utvecklingen. Detta hänger bland an- nat samman med att stödets utformning är ett resultat av förhandlingar mellan olika parter, där företagets framtida reella möjligheter till över- levnad ofta fått en alltför undanskymd roll till förmån för finansiella och juridiska aspekter.

Möjligheterna till statligt stöd kan negativt påverka företagsled- ningens försök att på egen hand lösa krisen. Risken för detta har be- funnits vara särskilt påtaglig när ledningen vetat att förlusttäckning kunnat påräknas i efterskott.

Överväganden kring handläggningen av industristödsärenden

Kriserna har i allmänhet haft sitt ursprung i både strukturella och kon- junkturella faktorer. De konjunkturella svårigheterna har för de flesta kommit oväntat, åtminstone om man ser till deras långvarighet och djup. De strukturella problemen har emellertid inte uppträtt plötsligt, utan de har kunnat identifieras under en längre tid. De flesta stödföre- tagen befann sig i en svår strukturell situation som gjordes akut av kon- junkturutvecklingen. Att detta i sin tur upplevdes som ett problem för samhället berodde på de stora sysselsättningsmässiga och regionala kon- sekvenserna.

Från samhällets sida har man haft visst informationsmaterial för att i flera av de aktuella stödfallen kunna förutse de strukturella problemen. Från företagens sida har man dock inte alltid vidkänts dessa svårigheter.

Vi har i vissa fall iakttagit att ju närmare krisen har kommit, desto mer optimistiska uttalanden har gjorts från bl. a. företagen, branschorganisa- tioner samt fackliga organisationer. Det är i ett sådant läge mycket svårt för staten att agera innan krisen är ett faktum. Dels har de statliga före- trädarna sällan den tekniska kompentens och branschkompentens som krävs för att argumentera mot branschen själv, dels är det politiskt svårt för en representant för staten att påtala ett strukturproblem som inte di- rekt berörda parter erkänner, eftersom de strukturella aspekterna in- nebär så stora konsekvenser för enskilda orter och regioner.

När företagskriserna varit ett faktum, har de regelmässigt framstått som plötsliga. Trots att man från statens sida i flera fall hade underlag för att kunna förutse strukturproblemen, hade man ofta mycket dålig in- formation om krisföretagen. Regeringen var därför i alltför stor ut— sträckning hänvisad att grunda sina beslut på material som företagen själva ställde till förfogande i krissituationen. Detta minskade helt na- turligt regeringens handlingsfrihet. Det innebar också att den på kort sikt minsta risken för regeringen låg i att söka lösningen i linje med vad företag och fackliga organisationer förde fram.

Flera stödåtgärder har vidtagits i det uttalade syftet att förhindra kon- kurs i krisföretagen, vilket sagts kunna vålla svåra konsekvenser för i första hand de anställda. Utredningens överväganden synes peka mot att konkursens negativa sysselsättningseffekter ofta överskattas. En fi— nansiell rekonstruktion genom konkurs eller ackord synes i vissa fall kunna förbättra förutsättningarna för fortsatt drift och reducera be- hovet av framtida ytterligare stödinsatser. De stödärenden som utred- ningen analyserat har dock visat på svårigheter att genomföra finansiella rekonstruktioner i företag som redan erhållit stöd, speciellt sådana där staten gått in som ägare. Detta synes tala för att en eventuell finansiell rekonstruktion bör genomföras innan stöd utgår.

Flertalet företag där staten under senare år gått in som ägare i sam- band med stödinsatser har placerats direkt under industridepartementet. Utredningen anser att denna placering av rekonstruktionsobjekten kan diskuteras. Flera skäl synes tala för att något slags buffert skapas mellan problemföretagen och den politiska beslutsnivån. Samtidigt är det dock väsentligt att bevara möjligheterna till politisk kontroll över de företag som fått stöd genom politiska beslut.

I något fall har starka lokala påtryckningar tvingat fram statliga in- vesteringar som motverkat den strukturomvandling som man redan vid beslutstillfället visste skulle bli en nödvändighet.

Det mål som i flertalet av utredningen specialstuderade fall synes ha styrt agerandet har varit balans på den regionala arbetsmarknaden. Fri- ställningar av arbetskraft kan uppvägas av att nya arbetstillfällen ska- pas. Det tar dock tid innan en friställd är omplacerad i ett annat yrke. Den grundläggande svårigheten på arbetsmarknaden har dock under de senaste åren varit att nästan inga företag eller industribranscher ökat sitt arbetskraftsbehov. I de akuta företagskrisema har därför en lösning av problemen inom de berörda företagens ram med stöd som möjliggjort krisföretagens fortlevnad framstått som det i stort sett enda tänkbara handlingsalternativet. En sådan stödinsats i sig löser emellertid inte de

problem som orsakat krisen. Den ger samhället och mottagaren av stö- det en tidsfrist att avhjälpa problemen. Sker inte detta, riskerar man en ny kris och behov av ytterligare stöd. Ett finansiellt stöd måste därför följas upp med åtgärder som löser problemen inom eller utom stödföre- tagets ram.

I några av de aktuella krisfallen har man valt en lösning som inneburit att företagen och anläggningarna förts samman i en koncern med staten som ensam ägare eller delägare. Strukturförändringama har därigenom gjorts till ett koncerninternt problem. Teoretiskt har redan i och med koncernbildningen branschen givits ökad styrka. Man har skapat for- mella möjligheter för koncernledningen att agera strukturellt, att sam- ordna verksamheten inom koncernens olika delar, att fördela produk- tion och resurser mellan anläggningarna, kort sagt att uppnå stordrifts- och rationaliseringsvinster som inte varit möjliga utan koncernbildning. Även om den utnyttjade modellen teoretiskt ger dessa möjligheter visar dock de praktiska försöken inte oväntat på stora svårigheter att utnyttja den effektivitetspotential som skapats.

Vägar att begränsa antalet politiserade krisfall

Det icke—permanenta industristödet har använts i kriser av två skilda ty- per. Den ena kategorin utgörs av större bransch- eller sektorskriser med strukturella orsaker, medan den andra kategorin huvudsakligen kan be- skrivas som företagskriser. Den senare svarar för en mindre del av de gjorda insatserna, men detta hindrar inte att det är av principiellt stor vikt hur sådana kriser hanteras framgent.

I sektorskriserna hade enligt utredningens bedömning riksdagen inte kunnat avstå från att gå in med stödinsatser. Däremot hade dessa kun- nat utformas annorlunda, varigenom kostnaderna för samhället hade kunnat minskas och olika enheter inom de stödda branscherna hade kunnat ges bättre förutsättningar att nå en positiv utveckling. Den vikti- gaste orsaken till att samhället måste ingripa i denna typ av kriser är att de arbetsmarknadspolitiska instrumenten inte hade kunnat klara av att genomföra en omedelbar nedläggning i socialt acceptabla former.

När det gäller företagskriser bör generellt sett en ytterst restriktiv hållning mot industripolitiska insatser i krissituationer tillämpas. Staten bör underlätta företagens strukturomvandling, men de kriser som ändå uppstår måste accepteras som naturliga företeelser.

Förutsättningarna för den svenska industrin är till viss del omöjliga att påverka för svenska beslutsfattare. Vi har uppfattningen att de bransch- och företagskriser, som vi i första hand har analyserat, primärt har orsakats av den internationella tekniska och ekonomiska utveckling- en. De ändrade förutsättningarna har gjort det nödvändigt att aweckla vissa verksamheter inom den svenska industrin och att överföra pro- duktionsresurserna till andra verksamheter. De kriser som därvid upp- stått skulle knappast ha kunnat förebyggas eller hejdas genom ingripan- den av svenska beslutsfattare. Däremot skulle de sannolikt ha varit lät- tare att hantera, om vårt land kunnat föra en ekonomisk politik som lett

till att fler nya arbetstillfällen hade tillkommit inom industrin. Det finns ett klart samband mellan den allmänna ekonomiska politikens utform- ning och den omfattning som det icke-permanenta industristödet be- höver ges. De regionala problem som uppstått till följd av kriserna inom varvs- och handelsstålindustrin samt gruvindustrin skulle dock under alla förhållanden ha varit avsevärda.

Det kan ligga nära till hands att staten går in och räddar krisföretag med olika stödinsatser, om man inte ser något annat sätt att motverka ökad regional obalans. Enligt vår uppfattning innebär emellertid detta att man i de aktuella regionerna ytterligare försämrar de långsiktiga för- utsättningarna för en balanserad utveckling. Medan industristrukturen i regioner med balans successivt utan samhällsingripanden anpassas till ändrade förutsättningar, medverkar samhället till att en redan otidsenlig struktur bevaras i stödregionerna. Dessas möjligheter att nå balans blir därigenom med tiden allt sämre.

I en akut krissituation kan stöd till en nedläggningshotad enhet vara nödvändigt för att bevara den regionala balansen. Ett sådant stöd måste dock vara temporärt och kombineras med kraftfulla insatser utanför stödföretagets ram, inriktade på att anpassa kostnadsnivån i regionen till produktiviteten. Utan denna förutsättning kan varaktig balans inte uppnås. Kostnadsanpassningen kan erhållas på flera olika sätt, t. ex. ge— nom regionalt differentierade arbetsgivareavgifter eller en regional diffe- rentiering av lönenivån, den senare eventuellt åstadkommen genom ge- nerella lönekostnadssubventioner till företagen som finansieras via kom- munalskatten. En kostnadsanpassning skulle dels underlätta situationen något för det krisdrabbade företaget, dels göra regionen mer attraktiv för nyetableringar som kan ge nya arbetstillfällen istället för dem som försvinner.

Utredningen ställer sig kritisk till uppfattningen att stödinsatser till krisföretag kan vara motiverade därför att industrisektorn inte får krym- pa. Avveckling av konkurrenssvaga verksamheter är i många väsentliga avseenden en förutsättning för utveckling av konkurrenskraftiga nya verksamheter. När det gäller nya arbetstillfällen är det vidare fel att se enbart på tillverkningsindustrin. Tjänsteproduktion och tjänsteexport har stor och växande betydelse för såväl sysselsättning som betalnings- balans.

Affärsbankema har traditionellt spelat stor roll som finansiärer av nä- ringslivet. Under senare år har de dock förlorat i betydelse som kreditgi- vare. Näringslivets kreditförsörjning har till stor del övertagits av mel- lanhandsinstitut och specialkrediter. Trots denna utveckling har affärs— bankema fortfarande ett stort inflytande inom näringslivet. De har emellertid förlorat en del av sina tidigare incitament att påverka nä- ringslivets utveckling i stimulerande riktning, och även en del av möjlig- heterna till sådan påverkan. De har f. n. i sina relationer till näringslivet en tämligen skyddad ställning, vilket kan utläsas av deras blygsamma realiserade kundförluster.

Som ett tänkbart led i strävandena att minska antalet politiserade krisfall synes det vara möjligt att öka bankernas medverkan i industrins strukturförändringar. Lämpliga åtgärder för att åstadkomma detta skul-

le sannolikt vara att skapa ekonomiska incitament för dem till sådan medverkan eller att förbättra deras nuvarande incitament. Därtill kan eventuellt finnas skäl att söka eliminera vissa formella hinder för deras medverkan. Bankernas förlustrisker skulle teoretiskt ökas om man ofta- re genomförde finansiella rekonstruktioner, dvs. konkurser eller ackord, i samband med att staten går in med stöd till krisdrabbade företag. Ban- kerna har dock ofta formella säkerheter för sina utestående långfristiga lån, medan underleverantörer och andra smärre fordringsägare har 0- prioriterade fordringar och skulle drabbas hårdare. Detta dilemma skul- le dock av allt att döma kunna lösas genom att en del av stödet gavs i form av en förstärkning av utdelningen till smärre oprioriterade ford- ringsägare.

Strukturella förändringar sker långsiktigt. Strukturkriser mognar dock ”plötsligt” fram under lågkonjunkturer, när de är som mest svårhanterli- ga. Det är viktigt att bygga upp och sprida en förbättrad kunskap om pågående tekniska och ekonomiska utvecklingstendenser, som kan få konsekvenser för industrins strukturutveckling. Detta är nödvändigt för att företagen själva på ett tidigt stadium skall kunna anpassa och ut- veckla sin struktur till de ändrade förutsättningama. Samhället har via sina industripolitiska organ, i första hand industriverket, möjligheter att ge företagen ”hjälp till självhjälp”. Även utvecklingsfondema synes kun- na göra stora insatser av denna typ. Det rör sig om information och ut- bildning, utrednings- och förhandlingsinsatser, bidrag till konsultinsat- ser samt export- och marknadsfrämjande insatser.

Via de avtal som träffas mellan arbetsmarknadens parter påverkar parterna behovet av samhällsinsatser inom arbetsmarknadspolitik och industripolitik samt även samhällets kostnader för t. ex. förtidspensione— ring och långtidssjukskrivning. En del av ansvaret för att strukturom- vandlingen underlättas bör därför åvila arbetsmarknadspartema. Ut- redningen har övervägt om en modell liknande samarbetet i de tre trygg— hetsråden skulle kunna vara en framkomlig väg att underlätta struktur- omvandlingen. Utredningen förordar att formerna för ett samarbete mellan arbetsmarknadens parter i ett eller flera ”råd för strukturom- vandlingsfrågor” studeras vidare och att regeringen därefter tar upp en diskussion med parterna. -

Arbetsmarknadsparterna skulle kunna ha en viktig funktion genom att via ett eller flera sådana råd samordna insatser som görs av olika samhällsorgan till ”paketlösningar” i enskilda krisfall. I rådet/råden skulle även kunna diskuteras prioriteringar mellan olika stödinsatser in- om givna ekonomiska ramar. ”Rådet/råden för strukturomvandlings- frågor” bör i första hand finansieras på samma sätt som trygghetsråden, dvs. via en andel av lönesumman, men för de tidigare nämnda ”paket- lösningarna” bör i första hand kunna utnyttjas medel ur de olika sam- hällsorganens ordinarie budgetar.

Beredskap att hantera politiserade krisfall

Utredningen anser sig kunna konstatera att regeringen och industri- departementet inte haft en tillräckligt god beredskap för att kunna an- lägga strategiska synpunkter på de komplicerade företags- och bransch- kriser som man ställts inför. Indust1ipolitiken har inte utvecklats idé- mässigt sedan mitten av l970—talet, trots att förutsättningama kraftigt förändrats och nya krav ställts. Detta har lett till en avsaknad av grund- principer för industripolitiken — t. ex. beträffande relationerna till andra politikområden som regionalpolitiken och arbetsmarknadspolitiken eller beträffande fördelningen av arbetsuppgifter, ansvar och handlingsmöj— ligheter mellan marknadssystemet och det offentliga systemet samt in- om det senare mellan administrativ och politisk nivå. Bristen på klara principer har skapat en ond cirkel. Industridepartementet har tvingats ägna en stor del av sina begränsade personella resurser åt operativa upp- gifter istället för att ha en tyngdpunkt i sitt arbete lagd på de strategiska frågorna. Det nyinrättade struktursekretariatet är avsett att lösa pro— blemet. Det är angeläget att sekretariatets strategiska överväganden kan utnyttjas inom departementets löpande arbete.

Industridepartementet måste ha en beredskap att utreda och analyse- ra uppkomna krissituationer och att utarbeta planer för deras hantering. Statssekreteraren eller en särskild utsedd tjänsteman bör få uppdraget att leda utrednings- och förhandlingsarbetet i större företags- och branschkriser. Till sin hjälp bör han i varje krisfall ha en för ändamålet särskilt bildad projektgrupp, rekryterad inom departementets olika sak- enheter. När så erfordras bör departementets kompetens tillfälligt för— stärkas genom anlitande av externa specialister. Projektgruppens vikti- gaste uppgifter blir först att ta fram underlag för ställningstaganden in- om industridepartementets ledning till hur det aktuella fallet skall han- teras i stort och sedan att konkretisera den principlösning som valts och utarbeta den i detalj, bl. a. genom förhandlingar med ägare och andra lntressenter.

Staten bör vidare organisera en beredskap för att genomföra de stöd— åtgärder som kan befinnas motiverade i olika krisfall. Tre huvudkatego- rier av syften för åtgärderna kan urskiljas: överbryggning, rekonstruk- tion och aweckling. Genomförandeberedskapen bör organiseras efter olika linjer för de tre fallen, även om det kan vara svårt att avgöra vilket fall som är aktuellt i en viss krissituation.

Överbryggning av tillfälliga svårigheter kan underlättas genom olika statliga åtgärder som torde förutsätta regeringsbeslut men lämpligen kan administreras på myndighetsnivå — i första hand av AMS eller in- dustriverket. Staten bör dock inte ensam bära hela bördan av överbrygg- ningsinsatserna, utan även övriga intressenter bör medverka.

Rekonstruktion av en långsiktigt konkurrenskraftig verksamhet borde i regel inte kräva samhällsengagemang, eftersom det finns anledning tro att det finns intressenter inom näringslivet som är villiga att påta sig det- ta ansvar. Utredningen ställer sig därför avvisande till företagsobe- ståndskommitténs förslag att inrätta ett statligt rekonstruktionsbolag. Däremot anser utredningen att det vore värdefullt om man kunde for- malisera möjligheterna att tillvarata samhällets intressen vid företagskri-

ser. Ett av arbetsmarknadsdepartementet föreslaget system med registre- rad betalningsinställelse skulle ge vissa sådana möjligheter, liksom även de tidigare föreslagna projektgrupperna inom industridepartementet.

Avveckling av olönsam verksamhet innebär att produktionsresurserna skall överföras till annan användning. En långsiktig lösning på proble- men bör utarbetas, som innefattar en plan för awecklingen och de in— satser som bedöms vara erforderliga för att skapa nya arbetstillfällen. Utdragna processer och konstgjord andning i form av successiva beslut om stöd till fortsatt drift under begränsad tid ”tills lönsamheten åter- vunnits” har i ett antal konkreta fall visat sig få mycket olyckliga kon— sekvenser i form av organisatorisk upplösning, bristande arbetsmotiva- tion, flykt av kvalificerade anställda i nyckelpositioner etc. Försök att inom existerande organisationer utveckla och påbörja ”alternativ pro- duktion” har på det hela taget misslyckats genom att de startats alltför sent och halvhjärtat, genom att organisationernas personal och tekniska resurser varit anpassade främst till den tidigare verksamheten och ge- nom att de krisdrabbade organisationerna visat sig inte orka med ut— vecklingsarbete vid sidan av alla de problem som direkt sammanhänger med krisen.

En aweckling, särskilt en sådan i socialt acceptabla former, har ofta visat sig svår att genomföra för företag. Normalt engagerar samhället sig inte i avvecklingen. När det gäller avveckling av mycket stora arbetsplat- ser finns det emellertid ibland behov av insatser från samhällets sida re- dan i awecklingsfasen — inte minst därför att det i själva verket inte får handla om en isolerad avveckling utan måste vara en kombinerad av- veckling och start av ny verksamhet. Det är emellertid angeläget att i den strukturförändring av industrin, som det är fråga om, engagera även näringslivsföreträdare.

En lämplig form för statlig medverkan vid större nedläggningar, fram- för allt i regioner där det redan finns en relativt väl differentierad ar- betsmarknad, synes vara att skapa ett ”etableringsbolag” som ägs delvis av samhället, delvis av privata intressenter med lokal anknytning. Bola- gets uppgift bör vara att skapa nya arbetstillfällen på orten i en omfatt— ning och takt som motsvarar en lämplig avvecklingstakt för den verk- samhet som skall upphöra. De insatser som görs via utvecklingsfonder— na och samhällsägda regionala investmentbolag har alltför små syssel— sättningseffekter på kort sikt för att kunna täcka behovet. Vid större nedläggningar behövs ett betydande antal nya arbetstillfällen, som bäst torde kunna skapas inom eller i anknytning till redan existerande större företag och produktområden. Det är mot denna bakgrund som vi anser en ägarmässig anknytning till det redan befintliga lokala näringslivet vara angelägen.

Principer för handläggningen av stödfall

Ett motiv för företagsstöd har i många fall angivits vara att man velat undvika en konkurs i krisföretaget. En konkurs är, liksom ackordet, en form för finansiell rekonstruktion, dvs. rekonstruktion av krisföretagets balansräkning. Man har alltså föredragit att göra denna rekonstruktion

på annat sätt. En rekonstruktion av ett krisföretag omfattar ytterligare ett moment, nämligen rekonstruktion av resultaträkningen genom re- sultatförbättrande åtgärder.

Utredningen anser att föreställningarna om konkursens och ackordets negativa konsekvenser för samhället, i första hand avseende sysselsätt- ningen, är överdrivna. En första förutsättning för att ett krisdrabbat fö- retags verksamhet skall kunna fortsätta är att driftskostnadema täcks. En finansiell rekonstruktion har inte någon direkt inverkan på verksam- hetens driftskostnader men kan däremot påverka de kapitalkostnader som belastar verksamheten. På lång sikt måste verksamheten kunna täc- ka både drifts- och kapitalkostnaderna. En finansiell rekonstruktion kan därför förbättra den tidigare eller nye ägarens förutsättningar att driva verksamheten med långsiktig lönsamhet.

Valet i ett konkret fall mellan olika former för finansiell rekonstruk- tion påverkas av den specifika situationen. Risken för störningar i verk- samheten vid konkurs eller ackord, speciella problem kring verksam- hetsgrenar med osäker långsiktig lönsamhet, förekomsten av fördelakti— ga eller ofördelaktiga långtidsavtal, risken för kedjeeffekter hos underle- verantörer etc. kan inverka. Ofta kan de negativa effekterna lindras om störningsperioden kan förkortas.

Det är i första hand sysselsättningen vid de krisdrabbade företagens olika anläggningar som staten velat värna om när den gått in med stöd och förhindrat konkurs. En stor del av stödpengarna har emellertid gått åt till den finansiella rekonstruktionen — för att lösa skulder och skriva ned anläggningstillgångamas bokförda värden till realistiska nivåer. Sär- skilt har detta gällt varven, där stora delar av de bidrag som givits för att man under en tid skulle kunna upprätthålla driften inte har gått till de sysselsatta utan till kreditorerna. Om varvsföretagen hade rekonstru- erats finansiellt före det statliga övertagandet, hade detta ”läckage” kun- nat undvikas. Situationen komplicerades dock av de beställningskon- trakt och finansiella kundengagemang som varven hade.

En lärdom av de studerade stödfallen är att en eventuell finansiell re- konstruktion av ett krisföretag bör genomföras redan i samband med att staten engagerar sig och ger stöd. Att göra den senare i samband med fortsatta stödinsatser, dvs. efter det att staten ”tagit hand om” företaget, har i praktiken visat omöjligt — men inte av tekniska skäl utan av politi- ska eller moraliska.

Vid flera Strukturkriser har man sökt åstadkomma lösningar genom att sammanföra ett antal krisföretag till en enhet, t. ex. AB Svenska Varv, SSAB Svenskt Stål AB och Datasaab AB. De därigenom tänkbara samordningsmöjligheterna har dock visat sig svåra att uppnå i prakti- ken, eftersom polikema inte velat släppa från sig besluten men inte hel- ler kunnat prioritera mellan olika enheter. Dessas skilda kommersiella förutsättningar har kommit i bakgrunden för ett ”rättvisekrav” vid för- delningen av de statliga Stödinsatsema. Detta är ett av många exempel på hur industristödspolitiken medfört en kollision mellan det politiska systemet och det kommersiella.

Endast i få stödfall har staten ställt långtgående krav på övriga in- blandade parter eller på den stödmottagande organisationen som sådan.

Vi anser att framtida stödinsatser i större utsträckning bör kopplas till klart angivna villkor och krav på motprestationer.

Stödinsatsema har i alltför stor utsträckning varit kortsiktiga och in- riktade på att för stunden vara billiga för staten. Genom att de ofta mås- te kompletteras med ytterligare insatser har man endast i efterhand, och inte alltid ens då, fått de totala kostnaderna klara för sig. Enligt vår upp- fattning måste beslut om statliga insatser grunda sig på ett fullvärdigt kommersiellt beslutsunderlag. Principen bör vara att det skall klart framgå vad det får kosta att uppnå vissa uttalade mål. Detta ställer i sin tur krav på att målsättningen blir mer explicit formulerad. Det måste vi- dare bli betraktat som naturligt att man kan misslyckas med insatser på detta område liksom när det gäller utvecklingssatsningar.

Utredningen konstaterar avslutningsvis att den genomfört en partiell analys av det icke-permanenta industristödet under ett antal förutsätt- ningar beträffande den institutionella och politiska ram inom vilken stödpolitiken bedrivits. Det föreligger emellertid ett ömsesidigt beroen- de mellan det icke—permanenta industristödets omfattning och utform- ning och de större politiska sammanhangen — i första hand den samlade industripolitiken samt arbetsmarknads- och regionalpolitiken. Det är därför egentligen inte möjligt att diskutera icke-permanenta stödåtgär- der isolerade, utan de måste placeras in i ett större allmän-politiskt sam- manhang, Utredningens arbete har aktualiserat en rad frågeställningar rörande företeelser utanför industristödets egentliga sfär.

1. Uredningens bakgrund och uppläggning

1.1. Problemet

Den svenska ekonomin bygger av tradition på marknadshushållningens principer. I marknadssystemet finns inbyggt en strävan till effektivt ut- nyttjande av resurserna och till en sådan inriktning av produktionen att konsumenternas önskemål tillgodoses. Genom marknadsmekanismerna sker en fortlopande anpassning till ändrade efterfråge- och produktions- förhållanden.

Det har under de senaste decennierna allmänt konstaterats och utta- lats att det allmänna måste i vissa fall ta på sig ett ansvar i det ekonomi- ska systemets anpassningsprocess för att underlätta omställningen för enskilda människor, företag och orter. För att uppfylla de krav som ställts har samhället gjort en rad insatser. Sådana samhällsinsatser har gjorts inom ramen för den allmänna ekonomiska politiken samt regi- onal-, arbetsmarknads- och industripolitiken. De har gjorts i en mängd olika former och via ett stort antal kanaler.

Omkring mitten av l970-talet ställdes svensk industri inför betydande problem. Flera stora företag och hela branscher hotades av utslagning. Inte heller den övriga industrin visade expansiva tendenser. Antalet sys- selsatta inom industrin minskade — därmed fortsatte och accellererade en utveckling som tagit sin början redan under senare delen av 1960-ta- let.

För att förhindra en omfattande utslagning inom industrin gjordes under l970-talets andra hälft en rad samhällsinsatser till stöd åt kris- drabbade företag. Därmed skedde en betydande utökning av de selekti- va åtgärderna inom näringspolitiken. Flera av dessa insatser var av så- dan form och storleksordning att särskilda beslut av riksdagen erfordra- des. Ärendena blev därvid inte föremål för en samordnad riksdagsbe- handling utan hanterades vart och ett för sig.

1.2. Uppdraget

Riksdagens näringsutskott uttalade våren 1979 vid behandlingen av folkpartiregeringens proposition om riktlinjer för industripolitiken m m (prop. 1978/ 79: 123) att det var angeläget och nödvändigt att vinna när-

mare kunskap om dittills vidtagna statliga stödåtgärder av icke-per— manent slag (NU 1978/79259 s. 23).

En särskild kommitté tillkallades enligt regeringens bemyndigande den 6 september 1979 för att analysera effekterna av sådana stödåtgär- der till industrin. Kommittén antog namnet industristödsutredningen. Kommitténs direktiv återfinns i bilaga 1.

Industristödsutredningen skall enligt direktiven i huvudsak uppmärk- samma de icke permanenta stödåtgärder som riktas till klart angivna en- skilda företag eller branscher. Direktiven anger uttryckligen ett flertal stödåtgärder som bör lämnas utanför utredningens arbete. Bland dessa ingår framför allt de stöd som är av mer reguljär natur och blir föremål för fortlöpande utvärdering — bl.a. regionalpolitiska och arbetsmark- nadspolitiska stöd — samt stöd som givits av försörjningsberedskapsskäl, vilka skall bli föremål för en särskild studie.

Anledningen till att det icke-permanenta industristödet givits en se- lektiv form sägs i direktiven vara att det i allmänhet föranletts av akuta problem hos mottagarna. Beträffande syftet med dessa stödåtgärder, dvs. det primära mål vars uppfyllnad skall utvärderas, säger direktiven att motivet för dessa insatser huvudsakligen varit att förhindra eller för- dröja sysselsättningsmässigt oacceptabla neddragningar i en bransch el- ler ett företag eller att möjliggöra en omstrukturering som på sikt kan ge lönsamhet.

I direktiven nämns vissa risker som kan uppstå när omfattningen av det selektiva företagsstödet blir så stor som under l970-talets senare hälft även om varje enskild stödinsats i sig kan vara väl motiverad. Det rör sig om risker för konkurrenssnedvridning, undanträngning av fram— tidsinriktade projekt från kapitalmarknaden, kollision med vissa inter- nationella åtaganden och ett minskat ansvarstagande inom företagen för finansiell planering och marknadsanalys.

1.3. Definition och avgränsning av utredningens arbetsområde

Utanför industristödsutredningens uppdrag har enligt direktiven fallit inte bara insatser av generell natur utan även sådana selektiva åtgärder som till sin form inneburit permanenta åtaganden från staten mot in- dustrin, t. ex. regional- och arbetsmarknadspolitiskt stöd.

Kvar står främst ekonomiska insatser som för att lösa strukturpro— blem inom vissa klart angivna företag eller företagsgrupper har anvisats över industridepartementets huvudtitel genom särskilda beslut av riks- dagen; Utredningen benämner dessa insatser icke-permanent industri- stöd. Tidsmässigt har utredningen begränsat sitt arbete till att avse de in- satser som gjorts under budgetåren l970/ 71—1979/ 80.

De samhällsinsatser som utredningen studerat har gjorts för att på- verka hastigheten i en önskvärd eller nödvändig omvandling av industri- strukturen. De har i regel haft till syfte att minska de samhällsekonomi- ska kostnaderna för dessa strukturförändringar, att genomföra förän-

dringama under socialt acceptabla former och att mildra deras syssel- sättningskonsekvenser i utsatta regioner.

Antalet fall av icke-permanent industristöd och antalet mottagare har varit relativt litet. De belopp som utgått har dock i många av fallen van't betydande. Utmärkande för dessa insatser har varit att de genom sin storlek eller konstruktion inte rymts inom ramen för etablerade statliga anslag till främjande av industrins utveckling. Detta har varit huvud- orsaken till att särskilda beslut av regering och riksdag har krävts i varje enskilt fall.

Merparten av dessa insatser har avsett företag som befunnit sig i svå— righeter. Dessa svårigheter har i några fall hotat företagens fortsatta exi- stens, och i vissa fall har hotet varit akut.

1.4. Arbetets uppläggning

En förutsättning för en utvärdering av det icke-permanenta industristö- det är att man ingående känner såväl åtgärdemas omfattning som deras närmare utformning. Ett viktigt första steg i utredningens arbete har , därför varit att närmare granska ett antal stödinsatser med avseende på ; bakgrund, utformning och effekter. I anslutning till dessa fallstudier har ' utredningen även på analogt sätt studerat ett par fall där samhällsinsat- ser övervägts men inte kommit till stånd. , De fall av icke-permanent industristöd som detaljstuderats har gällt insatser riktade till

C! Norrlands Skogsägares Cellulosa AB och Södra Skogsägarna AB, E] varvsföretag, EI gruvföretag (med separat behandling av stöd till LKAB och övervägt stöd till sulfidmalmsbrytning i Norrbotten), D stålföretag (med separat behandling av stöd till handelsstålföretag och stöd till specialstålföretag), El Datasaab AB,

[I] Hälleforsnäs Bruk samt [I Luxor Industri AB.

Dessa fall svarar tillsammans för nära 90 % av det icke-permanenta in- dustristöd som har utbetalats under 1970-talet. Återstående icke—per- manenta stödinsatser har gått till ett antal företag inom teko-industrin, vidare till Volvo Flygmotor och Saab—Scania för olika ciw'la flygprojekt samt till Kockums Industri AB, Uddcomb AB, Berol Kemi AB och and- ra företag inom Statsföretag-gruppen.

De detaljstuderade fallen svarar för en betydande del av det icke-per- manenta industristödet. Man kan konstatera att de kompletterar var- andra med avseende på såväl ärendenas bakgrund och förspel som de vidtagna åtgärderna från samhället och därtill med avseende på utveck- lingen efter samhällets ingripande. Fallen uppvisar därför stora olik- heter sins emellan.

Utredningen har utgått från att dessa arbete i första hand bör vara

framåtblickande. Det primära har ej ansetts vara att göra en revision av den hittills bedrivna stödverksamheten, att hitta eventuella brister i en- skilda ärendens handläggning eller att identifiera dem som bär ansvaret för eventuellt gjorda misstag. Viktigare har bedömts vara att söka dra mer allmänt giltiga lärdomar av de erfarenheter som gjorts och att för- bättra hanteringen av den aktuella problemkategorin. Denna grundin- ställning till uppdraget bygger på förutsättningen att problem av detta slag kommer att uppstå även i framtiden och att därvid riktade temporä- ra stödinsatser kommer att övervägas.

Utredningen har emellertid ansett det motiverat att även diskutera möjligheterna att förebygga sådana problemsituationer och att hantera dem utan särskilda ingripanden på regerings- och riksdagsnivå.

I och med detta kan man urskilja fyra olika nivåer för utredningens överväganden. Varje nivå kan illustreras med en fråga:

[3 Kan man öka möjligheterna till en för samhället önskvärd struktur- utveckling genom förändringar i genomförandet av sådana icke-per- manenta stödinsatser som hittills gjorts? 13 Kan man göra det genom att ändra formen på de icke-permanenta samhällsinsatserna? EI Kan man göra det genom andra åtgärder från samhället än icke-per- manenta stödinsatser? El Kan man öka möjligheterna till att en för samhället önskvärd struk- turutveckling kommer till stånd utan särskilda samhällsingripanden?

Redan på ett tidigt stadium av utredningens arbete kom två problemom- råden att framstå som centrala för diskussionen av tänkbara alternativ till de insatser som gjorts, till deras utformning och till det sätt varpå de genomförts. Det ena området var förutsättningama för och konsekven- serna av finansiella rekonstruktioner i olika former av krisdrabbade större företag. Det andra problemområdet var möjligheterna att genom förändringar i samhällets organisation och arbetsfördelning reducera be- hovet av statliga ingripanden i industrins strukturomvandling eller av- lasta dessa ingripanden från de politiska organen. Dessa båda områden har därför ägnats särskild uppmärksamhet i utredningens överväganden.

1.5. Betänkandets disposition och innehåll

Kapitel 2 redovisar den ekonomiska bakgrunden till det icke-permanen— ta industristödets tillväxt under 1970-talets — orsakerna till att så många allvarliga kriser uppstått inom industrin. Ett viktigt inslag i denna bak- grundsbild är de uttryck för protektionism som man kunnat konstatera i västvärldens industriländer samtidigt som utvecklingen gått mot ett av- skaffande av tullar och andra traditionella handelshinder.

Kapitel 3 behandlar kortfattat den svenska industripolitiken under l970-talet, dess mål, medel, inriktning och omfattning. Kapitlet syftar närmast till att placera in det icke-permanenta industristödet i ett större sammanhang.

Kapitel 4 innehåller redogörelser för de sju fall av icke-permanent in- dustristöd som utredningen specialstuderat. För varjefall redovisas bak- grunden till att stödinsatser aktualiserades, samt de stödinsatser som övervägts och deras motivering. Kapitlet innehåller inte några övervä- ganden från utredningens sida.

Kapitel 5 behandlar det icke-permanenta industristödets politiska bakgrund — några orsaker'till att man valt atti Sverige tackla problemen så som skett.

Kapitel 6 ägnas åt effekterna av det icke-permanenta industristödet. Stödets direkta effekter på mottagarna och deras intressenter (ägare, an- ställda, etc) behandlas med utgångspunkt i de specialstuderade fallen. De samhällsekonomiska effekterna behandlas i kalkyler av två slag: dels genom cost-benefit-analyser av två stödfall (varvsindustrin respektive Hälleforsnäs Bruk), dels genom två modellbaserade sektoranalyser av hela stödverksamheten. I kapitlets senare del diskuteras de speciella ef— fekter av stödet, som särskilt nämnts i utredningens direktiv.

I kapitel 7 framlägger utredningen sina överväganden kring stödären- denas hantering. Dessa bygger såväl på de specialstuderade fallen som på dessas i kapitel 6 redovisade effekter. Kapitlet är organiserat som den teoretiska arbetsgången vid ärendenas hantering: från problemformule— ring via målformulering, precisering av handlingsalternativ samt kart- läggning och värdering av dessas väntade konsekvenser till beslutsfat- tande och därifrån vidare till genomförande och uppföljning av besluta- de åtgärder.

Kapitel 8 behandlar olika vägar att minska antalet krisfall som blir fö- remål för behandling av politiska instanser. Detta avses kunna ske dels genom att det totala antalet krisfall reduceras, dels genom att vissa av de fall som ändå kommer att inträffa handläggs på myndighetsnivå.

I kapitel 9 diskuteras olika möjligheter att förbättra de politiska in- stansemas hantering av de företagsproblem som inte andra organ för- mår att lösa. Förslagen avser såväl beredskapen inför hotande eller in- träffade kriser som handläggningen av krisärenden.

Det avslutande kapitel 10 innehåller ytterligare ett antal ”råd på vä- gen” till de politiska beslutsfattarna inför framtida krisärenden.

, 2 Orsaker till företagens problem * under 1970-talet

Här skall endast i korthet redovisas huvuddragen av den ekonomiska bakgrunden till l970—talets företagskriser inom den svenska industrin. I övrigt hänvisar vi främst till 1980 års långtidsutredning (SOU l980:52).

2.1. Utvecklingen under 1950- och l960-talen

I ett långsiktigt perspektiv framstår den internationella tillväxten under efterkrigstiden som unik. Bruttonationalproduktens (BNst) genom- snittliga tillväxttakt i industriländerna var under l950—talet drygt 4 % per år och under l960—talet nära 5 % per år. Detta kan jämföras med ge- nomsnittet för den föregående delen av 1900-talet, som knappast över- steg 2 % per år. Hög tillväxttakt, god stabilitet, högt kapacitetsutnyttjan- de och full sysselsättning samverkade till en expansiv ekonomisk utveck- ling i industriländema under 1950- och ,l960—talet.

Den svenska ekonomiska utvecklingen under efterkrigstiden anslöt sig i många väsentliga avseenden till den internationella bilden. Tillväxt- takten var ungefär densamma som i OECD-området som helhet. Sverige hörde till de länder som använde resurstillväxten för en snabb ökning av offentlig konsumtion och offentliga utgifter. I högre grad än flertalet andra industriländer prioriterade Sverige den fulla sysselsättningen.

2.2 lntemationellt trendbrott vid slutet av l960-talet

Under den senare delen av 1960-talet inträffade flera förändringar som kom att leda till ett brott i den gynnsamma internationella utvecklingen. I flera europeiska länder inträffade löneökningar som inte var förenliga med en låg inflationstakt. Förenta staternas ekonomi visade ökade bud- get- och bytesbalansunderskott, vilket försvagade dollarn och ledde till en ökad internationell likviditet genom att dollartillgodohavandena utanför Förenta staterna växte snabbt. I början av l970-talet ändrades också en annan av de förutsättningar som gällt under 1950- och 1960- talet. Energi- och råvaruprisema förblev inte längre stabila. Missväxt i flera stora förbrukarländer ledde till höjda spannmåls— och livsmedels- priser, priserna steg även på metaller och andra råvaror, och hösten 1973

' Till Newly Industri- alizing Countries räknas vanligen Grekland, Por- tugal, Spanien, Turkiet, Jugoslavien, Brasilien, Mexiko, Hongkong, Re- publiken Korea, Singa- pore och Taiwan.

inleddes de dramatiska oljeprisstegringarna. Allt detta bidrog till att öka inflationstrycket i västekonomiema och till att den efterföljande kon- junkturnedgången 1974—75 blev den kraftigaste under hela ef terkrigsti- den.

Prisstegringama på olja och andra råvaror har sin bakgrund främst i begränsningar på utbudssidan, som blivit kännbara genom den snabbt ökade efterfrågan under 1950- och l960—talet. Prisstegringama, vars or- saker alltså kan härledes tillbaka till den tidigare utvecklingen i industri- ländema, har i sin tur haft flera väsentliga konsekvenser för industri— ländemas fortsatta ekonomiska utveckling. Industriländema har fått ett försämrat bytesförhållande gentemot omvärlden, och t. ex. har OECD- området tenderat att råka in i ett permanent bytesbalansunderskott. Ol- jans relativprishöjning har medfört krav på anpassning av industrins produktionsapparat och dess användning. Detta har i viss mån påbör- jats, men anpassningsproblemen har visat sig vara stora. Industriländer- nas ekonomier har visat sig sakna den flexibilitet som krävs för en snabb anpassning. Till detta har kraftigt bidragit den ekonomiska depression som oljeprishöjningarna bidragit att skapa och den strama ekonomiska politik som tillämpats i flertalet industriländer.

Samtidigt har en snabb industrialisering genomförts i vissa utveck- lingsländer, främst de s. k. NIC-ländernal. Utvecklingen har varit sär- skilt snabb inom processindustrierna, vars produktionsteknologi relativt lätt kan överföras från industriländema till länder med betydligt lägre lönekostnader. Låglöneländerna tenderar därigenom att med låga priser konkurrera ut verksamheten i industriländema. NIC-länderna svarar ännu för endast en liten del av världshandeln. Sveriges handelsbalans med dem visar fortfarande ett kraftigt svenskt exportöverskott. Deras konkurrens har dock blivit mycket kännbar för vissa branscher i Sverige och andra industriländer. Detta har länge varit fallet för textilindustrin, men utvecklingen under l970-talet har fundamentalt ändrat förutsätt— ningama även för varven och järn- och stålverken i industriländema. Den nya konkurrensen i dessa branscher har medfört krav på radikala omställningar. Dessa krav har skärpts av dels den omfattande kapital- uppbyggnad i dessa branscher som ägde rum också i industriländema under slutet av 1960-talet, dels den kraftiga globala efterfrågenedgång som i särskilt hög grad drabbade dessa branscher efter den första olje- prischocken.

Industriländema har därför fått en betydande överkapacitet i dessa branscher. För att inte denna situation skall bli permanent krävs en omstrukturering med en betydande kapacitetneddragning. Detta krav har dock kommit att stå i motsättning till regionalpolitiska och syssel- sättningspolitiska strävanden. Slutresultatet har blivit kvarstående strukturella problem i industriländema med låg eller ingen lönsamhet i stora delar av de angivna branscherna. Den långsiktigt nödvändiga an- passningen till de nya konkurrens- och efterfrågeförhållandena har dock fördröj ts genom att subventioner och protektionistiska åtgärder satts in i olika länder för att skydda dessa branscher för internationell konkur- rens. Ändå har det inte varit möjligt att förhindra en betydande regional arbetslöshet i områden där de varit betydelsefulla.

2.3. Internationella tendenser till handelsregleringar och statligt stöd

Internationell frihandel har tillämpats i ökad utsträckning under hela ef- terkrigstiden. Detta har bidragit till den höga tillväxttakt och välstånds- ökning som varit utmärkande för flertalet OECD-länder under 1950- och l960-talet fram till 1974. En faktisk avveckling av en stor del av gränsskyddet har skett. Den resulterande ökade internationella arbets- fördelningen har ställt stora krav på omvandling av näringslivets struk- tur. Denna omvandling har bidragit till välståndsökningen, samtidigt som den höga aktivitetsnivån varit en förutsättning för omvandlingens genomförande.

Emellertid har vissa tendenser till protektionism, regleringar och stat- liga stödåtgärder kunnat konstateras inom OECD-ländema under de se- naste årtiondena samtidigt med gränsskyddets aweckling. Vi menar inte att detta varit en huvudorsak till de svenska företagens och branscher- nas problem under l970-talet, men det har utgjort en del av den interna- tionella miljö i vilken de svenska besluten om statligt industristöd har tagits.

Det är uppenbart att parallellt med handelns liberalisering har nya former av protektionism eller regleringar utvecklats, som innebär att en del av den internationella handeln undandras frihandelns spelregler. En typ av inskränkningar i frihandeln är den som sker genom pris- och pro- duktionsavtal för vissa varor, jordbruksregleringar, handel inom ramen för mellanstatliga handels- och biståndsavtal, finansiering med hjälp av exportkredit- och biståndssystem som är långt ifrån marknadsmässiga, internhandel inom transnationella företag, m. m. S. k. icke-tariffära han- delshinder har även fått en allt större betydelse. En annan form är den som innebär statliga stödåtgärder till företag eller branscher med struk- turproblem.

Den principiella inställningen i flertalet västliga industriländer har va- rit att samhället inte skall gå in med stöd eller andra åtgärder till skydd mot internationell konkurrens. Detta har också manifesterats i en rad fördrag, resolutioner och andra dokument inom OECD, GATT och andra internationella samarbetsorganisationer. OECD-ländemas mot- stånd mot strukturella förändringar var emellertid uppenbart mycket ti- digt, alla frihandelsdeklarationer till trots. I flertalet OECD-länder öka- de de statliga subventionerna, räknade som andel av BNP, efter mitten av l960-talet.' Redan under den stabila högkonjunkturen väjde alltså regeringarna för vissa av de strukturanpassningar som spelreglerna egentligen krävde. Den djupa lågkonjunktur som inleddes 1973 fick till effekt att en mängd strukturella problem som sakta hade varit på väg mot ytan plötsligt blev akuta. Detta förde med sig en kraftig ökning av stödåtgärdema till utsatta regioner och branscher, bl. a. varv, stålindu- stri och gruvor.

Den utveckling som skett inom Sverige i fråga om statliga stödinsatser till problemföretag och problembranscher är alltså inte unik utan har sin motsvarighet i flera av de ekonomiskt viktiga OECD-länderna. Inte hel- ler stödets inriktning på i första hand de av internationella strukturpro-

' Källa: Blackhurst, R., m fl, Trade Liberaliza- tion, Protectionism and Interdependence. GATT Studies in International Trade nr 5. Geneve 1977.

blem drabbade varven samt järn- och stålföretagen är unik för vårt land. Det är dock viktigt att markera att stödåtgärdemas omfattning och form visar stora skillnader mellan olika länder.

Sedan väl stödåtgärder börjat vidtas inom de äldre industriländema har stödet successivt vuxit i omfattning på två sätt. Dels har det skett en upptrappning: om ett land infört stöd till en viss bransch, har detta för- sämrat konkurrensläget för företagen i samma bransch i andra länder, och dessa länder har svarat med att införa stöd till sina företag för att de skall kunna klara sig. Dels har det uppstått en smittoeffekt: om ett land givit stöd till en krisdrabbad bransch, har ett annat land ansett sig oför- hindrat att stödja en annan bransch som fått problem i det landet.

2.4. Utvecklingen i Sverige sedan slutet av 1960-talet

Även utvecklingen i Sverige kom att påverkas av de förändringar i förut- sättningarna för den internationella ekonomiska utvecklingen som sked- de med början i slutet av l960-talet. Några av de faktorer som legat bak- om den internationella krisen under l970—talet har fått speciellt allvarli- ga återverkningar i Sverige. Det finns emellertid också ett antal natio- nella faktorer som förstärkt den negativa utvecklingen i vårt land.

Bakom den svenska ekonomiska utvecklingen under 1950- och 1960- talet låg en hög investeringstillväxt och en mycket snabb strukturom- vandling. Sverige drog i hög grad fördel av de möjligheter till internatio- nell specialisering som öppnades. Perioden har betecknats som ”den svenska modellens guldålder”. Den solidariska lönepolitiken ledde till att arbetskraften pressades ut ur den svaga delen av industrin. Genom en aktiv arbetsmarknadspolitik fördes den sedan över till de mera vinst— rika delarna av industrin. Därmed underlättades en expansion i de delar av industrin där Sverige hade konkurrensfördelar gentemot utlandet.

Den skisserade strategin byggde på ett antal viktiga förutsättningar: internationell prisstabilitet, snabb internationell tillväxt, snabb investe- ringstillväxt, måttfulla lönekrav samt en rörlig arbetsmarknad. Mot slu- tet av l960-talet började en del av dessa förutsättningar att svikta. Den internationella utvecklingen har tidigare berörts. När tillväxttakten i världshandeln minskades, reducerades utrymmet för expansion och in- vesteringar inom den svenska industrins konkurrenskraftiga delar. Vid bibehållen takt i utslagningen tenderade därför den svenska industri- sektorn som helhet att minska. l970—talets successiva skärpning av in- komstbeskattningens progressivitet ledde till inflationsdrivande löneök— ningar. Rörligheten på arbetsmarknaden minskade.

Den ekonomiska kris som kulminerade i OECD-länderna under 1974 resulterade i en produktionsnedgång i Sverige först ett år senare. Detta var ett resultat av den överbryggningspolitik som regeringen förde 1974—75 med hjälp av bl. a. stimulanser till konsumtion och det 5. k. la- gerstödet. Denna politik bidrog sannolikt till att den internationella konjunkturuppgången, som inleddes 1975, inte satte några spår i den svenska konjunkturen förrän 1978. Medan industriproduktionen växte

inom OECD-området med sammanlagt 24 % mellan 1975 och 1979, sjönk den i Sverige med 7 % mellan 1975 och 1978 och återhämtades 1979 till i det närmaste 1975 års nivå. Den arbetslöshetsökning som samtidigt noterades i de andra OECD-ländema undveks emellertid i Sverige.

Oljeprishöjningama drabbade Sverige i särskilt hög grad eftersom vi tillhör en grupp industriländer som är speciellt beroende av importerad olja för vår totala energiförsörjning. Oljeprishöjningarna hade också in- direkta effekter som drabbade Sverige särskilt hårt. De påskyndade den internationella rederinäringens kris och i dess efterföljd varvskrisen. Varvskrisen var en global företeelse men den drabbade Sverige som den näst Japan största varvsnationen särskilt hårt. De svenska varven var in- riktade på produktion av stora oljetankfartyg — en fartygstyp där efter— frågan på nybyggen nästan helt försvann efter oljeprishöjningarna — vil- ket ytterligare förvärrade problemen. Vidare var den svenska handels- stålindustrin i stor utsträckning inriktad på leveranser till svenska och utländska varv varför även denna bransch drabbades särskilt hårt i vårt land. Även om oljeprishöjningarna och den följande lågkonjunkturen kom att utlösa dessa industrikriser i Sverige och andra traditionella in- dustriländer, kan de inte betecknas som krisernas grundorsak. Inom de aktuella branscherna pågick långsiktiga förändringar i produktions- strukturen och i den internationella arbetsfördelningen som under alla förhållanden skulle ha nödvändiggjort betydande nedskärningar av pro- duktionskapaciteten i traditionella industriländer inom en överskådlig framtid.

Sverige är traditionellt starkt beroende av sin råvaruexport och sin rå- varubaserade industri. Skogen och järnmalmen utgör den historiska grunden för en stor del av vår exportindustri. Medan skogsråvarorna i ökande utsträckning förädlas inom vårt land, har järnmalmen — främst den från malmfälten i Norrbotten — exporterats i stort sett oförädlad. Den svenska järnmalmen har numera fått svår konkurrens från produ- center i länder med avsevärt lägre löner och gynnsammare produktions-

120

Relativ lönekostnad per producerad enhet

110

100

prognos

Figur 2.1 Relativ löne- kostnad per producerad enhet inom industrin. Ut- vecklingen i Sveri ge jäm- förd med I 4 industrilän- der. Index 1973 = 100. Källa: Svenska Handels- banken, Aktuell ekonomi nr 2/ 1981.

förutsättningar. Till den ökade konkurrensen har också bidragit att de relativa transportkostnaderna sänkts kraftigt varigenom de svenska gru- vornas relativa närhet till den numera krympande västeuropeiska mark- naden förlorat i betydelse som konkurrensfaktor.

Jämfört med de 14 viktigaste konkurrentländema försämrades vidare det svenska kostnadsläget under 1975 och 1976 med ca 20 %. Samtidigt stagnerade produktiviteten. Genom att löneutvecklingen hölls tillbaka 1978 och 1979 samt genom devalveringen 1977 har det relativa kost- nadsläget i stort sett återställts till nivån före ”löneexplosionen” 1975—76. Denna har dock lämnat bestående effekter i form av förlorade marknadsandelar för svensk industri.

Jämfört med övriga industriländer var tillväxttakten låg i Sverige un- der 1970—73 och 1975—77. Under 1977 minskade den svenska BNP för första gången efter kriget.

Den främsta orsaken till den svenska industrins problem under senare delen av 1970-talet har varit minskad internationell efterfrågan. Detta kan dock inte dölja det faktum att betydande bestående förändringar skett i konkurrensförhållanden och efterfrågemönster. En väsentlig del av den svenska industrin har därför kommit att stå inför stora struktu- rella problem. Insikten om att Sverige befann sig i en kris som också var strukturellt betingad vaknade emellertid sent. Varvsindustrins optimism 1974, den omfattande överbryggningspolitiken samt 1975 års löneavtal är illustrationer till detta. Det sena uppvaknandet kan delvis förklaras psykologiskt av den väsentliga roll som krisbranschema under lång tid haft för den svenska ekonomin.

2.5. Hinder för strukturomvandlingen

Den beskrivna krisen kom för många plötsligt och helt överraskande. Svårigheter inom olika delar av industrin är emellertid inget nytt feno- men. Under hela industrialiseringen har olika industribranscher utsatts för förändrade konkurrenssituationer, förskjutningar i efterfrågemön- stret samt inte minst revolutionerande tekniska förändringar. De därvid uppkomna strukturproblemen har då i första hand kunnat lösas inom ramen för en tillväxtekonomi. Friställd arbetskraft har kunnat erbjudas alternativ sysselsättning inom någon expanderande del av industrin. Under 1950— och 1960—talen underlättades också strukturomvandlingen av vissa stimulanser från statens sida (bl. a. flyttningsbidraget). Detta ledde bl. a. till stor rörlighet mellan olika lokala arbetsmarknader.

Det speciella i dagens situation har delvis att göra med att de kris- drabbade branscherna sysselsätter en relativt sett stor andel av befolk- ningen i vårt land. Textilindustrin däremot, som var en tidig kris- bransch, sysselsatte inte alls så stor del av befolkningen i Sverige som i andra europeiska länder. Vidare har en rad hinder skapats för struktur— omvandlingen. Flera av dessa sammanhänger med de svåra konsekven- ser som denna kan föra med sig för berörda regioner och individer. Den ekonomiska tillväxten har tidigare under efterkrigstiden varit snabb men

de senaste årens kris har lett till stagnation och till och med negativ sys- selsättningsutveckling. Vid hög tillväxt kan friställd arbetskraft åtmins- tone i de tättbefolkade delarna av landet erbjudas sysselsättning inom den expanderande delen av industrin. Mellan 1971 och 1976 växte verk— stadsindustrin och den kemiska industrin i Sverige, men de svenska före- tagen i dessa branscher förlorade ändå något av sina världsmarknads- andelar och deras förmåga att suga upp arbetskraft var begränsad. Fri- ställd arbetskraft från den övriga industrin sögs under denna period i stället upp genom sysselsättningsökningen i den offentliga sektorn.

Utvecklingen har samtidigt gått mot allt större tillverkningsenheter vilka ofta blivit dominerande arbetsplatser på en ort. En nedläggning av en sådan enhet skulle även i en tillväxtsituation vara svår att hantera på ett socialt acceptabelt sätt.

Under 1970-talet har politiker och arbetstagare (inte bara i Sverige) ändrat sin inställning till rörlighet på arbetsmarknaden. Bl. a. slog 1975 års långtidsutredning fast att denna rörlighet inte borde stimuleras i samma utsträckning som tidigare. De ekonomiska incitamenten för byte av arbetsgivare har minskat och vidare har anställda fått större möjlig- heter att påverka strukturomvandlingsbeslut, vilket också påverkat den takt varmed dessa förändringar kan genomföras.

Samtidigt som kravet på en anpassning ökat beroende på externa fak- torer som vi inte själva råder över, har således betydande trögheter och låsningar uppstått i det svenska samhället vilka minskat anpassnings- förmågan. Dessa består dels av strukturella hinder som t. ex. att i ökad utsträckning båda makarna förvärvsarbetar, dels av ändrade attityder hos människor till geografisk och annan rörlighet.

3. Den svenska industripolitiken under 1970-talet

I detta kapitel redovisas hur mål och medel inom svensk industripolitik i stort har utvecklats under 1970-talet. Vi beskriver hur industripolitiken är ett av delområdena för vad vi här kallar samhällets näringsstruktur- politik, som i sin tur är ett av delområdena för den ekonomiska politi- ken.

Redovisningen avses ge en bakgrund och referensram till den del av de industripolitiska insatserna som enligt direktiven utgör vårt speciella arbetsområde, nämligen det icke-permanenta industristödet. Dettas om- fattning redovisas i slutet av kapitlet. De sju fall av icke-permanent in- dustristöd som utredningen har studerat närmare presenteras i kapitel 4.

3.1. Kort historik

Sett i ett något längre historiskt perspektiv kan dagens ekonomisk-politi- ska medelsarsenal sägas ha vuxit fram i tre steg. I mitten av 1930-talet kompletterades penningpolitiken med en aktiv finanspolitik. Under 1950-talet förändrades och kompletterades finanspolitiken för att på- skynda strukturförändringama inom näringslivet. Senare delen av 1960- talet utmärktes av att en mängd nya, selektiva ekonomisk-politiska in- strument infördes. Detta skedde delvis som en reaktion på en del negati— va konsekvenser av de snabba strukturförändringarna, men också till följd av att den ekonomiska politiken fick allt ambitiösare mål.

Att strukturförändringarna och den snabba tillväxten medförde vissa negativa effekter blev allt mer uppenbart under l960-talet. Exempel på sådana effekter var regional obalans, miljöförstöring, utslagning från ar- betsmarknaden, yrkesskador. Under slutet av 1960-talet och början av 1970—talet förstärktes därför samhällets insatser på de regionalpolitiska, industripolitiska, miljö- och arbetsmiljöpolitiska områdena.

De högre ambitionerna tog sig på det sysselsättningspolitiska området uttryck i att samhället inte enbart ställde upp mål med hänsyn till den totala sysselsättningen. Man kom även i ökad utsträckning att beakta sysselsättningen i enskilda regioner samt i fråga om olika kategorier sys- selsatta såsom gifta kvinnor, handikappade, äldre och ungdomar. Den rörlighetsbefrämjande arbetsmarknadspolitiken fick därför delvis ut- ökade arbetsområden.

Mot bakgrund av den förstärkta regionala obalansen kombinerades arbetsmarknadspolitiken i mitten av 1960-talet med en aktiv lokalise— ringspolitik. Detta skedde genom utveckling av samhällsplaneringen, främst länsplaneringen, och genom lokaliseringspolitiskt stöd i form av lån, bidrag m. m. till etablering eller utvidgning av industriell verksam- het i vissa regioner. Regionalpolitiken var i sitt inledningsskede främst inriktad på att bromsa upp snarare än hejda den geografiska koncentra- tionsprocessen. Efter hand har dock målen blivit mer ambitiösa.

Den internationella konkurrensen hårdnade i samband med de tullav- vecklingar som utmärkte även 1960—talet. Detta ställde ytterligare krav på en snabb strukturomvandling för att säkerställa svensk industris in- ternationella konkurrenskraft. Kraven på en aktiv näringspolitik växte sig därför under 1960-talet allt starkare. Den snabba strukturomvand- lingen medförde behov av samhällsinsatser, framför allt när det gällde vissa typer av kapitalförsörjning, på forsknings- och utvecklingsområdet samt rörande information och samråd.

Grunden till industripolitikens nuvarande utformning lades därmed i slutet av 1960-talet och i början av 1970-ta1et. Därefter utökades den in- dustripolitiska medelsarsenalen snabbt. Förbättrad kapitalförsörjning för mindre och medelstora företag och för långsiktiga och riskfyllda in- vesteringar, ökade insatser för teknisk forskning och utveckling och för utveckling och exploatering av innovationer, förbättrade exportkredit- möjligheter samt utökat samråd mellan staten och företagen hörde till de viktigare inslagen i den nya industripolitiken. Ett stort antal organ skapades för att administrera de olika insatserna.

3.2. Industripolitikens relation till andra politikområden

De viktigaste allmänna målen för den ekonomiska politiken är full sys- selsättning, ekonomisk tillväxt, rättvis inkomstfördelning, rimlig pris- stabilitet, regional balans samt balans i utrikesbetalningarna. Dessa mål söker man uppnå med hjälp av stabiliseringspolitik, inkomstfördelnings- politik och resursallokeringspolitik.

Stabiliseringspolitiken kan något förenklat sägas ha till uppgift att med främst generella ekonomisk—politiska medel påverka ekonomin på ett sådant sätt att resurserna utnyttjas effektivt och därmed gapet mel- lan den potentiella produktionen och den faktiska produktionen blir så litet som möjligt. Detta måste dock ske under beaktande av prisutveck- lingen och betalningsbalansen.

Till inkomstfördelningspolitiken kan, med en vid definition, förutom påverkan på inkomst- och förmögenhetsfördelningen räknas insatser som syftar till att omfördela kostnader (både monetära och icke-mone- tära) av externa effekter på miljö och arbetsmiljö, monopolistiska si tua— tioner, ojämna maktförhållanden m. m.

Resursallokeringspolitikens uppgift kan sägas vara att bidra till att produktionsvolymen växer i snabbast möjliga takt. Den är främst inrik— tad på att påverka näringslivets struktur och utveckling på ett sådant

sätt att dess internationella konkurrenskraft stärks. Detta måste dock ske på ett sådant sätt att inte denna omvandling får socialt oacceptabla konsekvenser eller befintliga resurser i form av kapital och kunnande förslösas.

För vårt syfte ter det sig ändamålsenligt att särskilja följande element i resursallokeringspolitiken.

industripolitik handelspolitik arbetsmarknadspolitik (delar) företagsskattepolitik (delar) övrig näringspolitik

DDDDEI

Industripolitiken (inkl. regionalpolitiskt stöd och vissa exportfrämjande insatser) omfattar insatser för att främja en effektiv struktur inom och mellan industrins olika branscher. Handelspolitiken bidrar till en snabb strukturförändring genom att verka för en fortsatt frihandel. Under l970-talet har handelsinriktade åt- gärder i form av t. ex. frivilliga kvoteringar ökat. Vissa handelshinder främst av försörjningsberedskapsskäl har alltid funnits. Arbetsmarknadspolitiken har under senare år till stor del varit inriktad på att mildra verkningarna för individerna av strukturomvandlingen, bl. a. genom att förhindra en hög arbetslöshet. Arbetsmarknadspolitiken utgör dock samtidigt en väsentlig faktor i strävandena att medverka till en snabb strukturförändring. Detta gäller bl. a. förmedlingsverksamhe- ten. Företagsskattepolitiken har effekter i såväl stabiliseringspolitiska som fördelningspolitiska hänseenden. Det kan på goda grunder också hävdas att de svenska skattereglerna har en stor inverkan på näringslivets struk- tur.1 Den svenska företagsskattepolitiken gynnar uppbyggnaden av rea- la tillgångar inom företagen och underlättar ofta företags uppköp av andra företag. Till övrig näringspolitik kan hänföras insatser för att främja utveck- lingen inom andra näringar, såsom jordbruk, skogsbruk och handel, samt samhällets insatser för att bygga upp infrastrukturen. De senare svarar för den större delen av utgifterna. Inom andra näringspolitiska områden finns även regleringsåtgärder som har stor betydelse för in- dustripolitiken. Ett exempel är den lagstiftning som tillämpas på kon- kurrensområdet. Ett annat är lagstiftningen mot miljöskadlig verksam— het. Ytterligare en annan typ av regleringar är t. ex. de som syftar till att minska faror som är förknippade med industriell verksamhet eller an- vändningen av vissa varor. ' Helt naturligt föreligger ett starkt beroende mellan insatser som görs inom de olika politikområdena. De kan ofta vara komplement till var— ' Seexempelvis IUI's andra eller i andra fall substitut. T. ex. hade alternativ till de rcke—per— lån gti d sb edö mning ;, Att manenta mdustrrstödsrnsatserna kunnat vara väsenthgt utvrdgade ar- välja 80-tal”. IUI, Stock- betsmarknadspolitiska eller socialpolitiska insatser. holm 1979.

' Dessa punkter får ses som en syntes avi olika sammanhang uttryckta industri- och närings- politiska syften, önske- mål och ambitioner.

3.3. Industripolitiken under l970-talet

3.3.1. Mål

Under 1970-talets första hälft fortsatte den utbyggnad av industripoliti- ken som hade inletts under slutet av 1960—talet. När strukturkrisen i mit- ten av 1970—talet drabbade det svenska näringslivet och särskilt vissa de- lar av industrin hårt, ställdes industripolitiken inför nya och annorlunda uppgifter. Industripolitiken ändrade därför i stor utsträckning karaktär under senare delen av l970-talet.

Trots den förändrade situationen och de därav betingade förändring- arna i industripolitikens omfattning och inriktning kan dock en bety- dande kontinuitet sägas vara utmärkande för målformuleringen under hela 1970-talet. Huvudmålsättningarna har varit oförändrade under hela perioden. De är:'

[1 att medverka till en effektiv produktion inom industrin. Strävan till en effektiv produktion innebär krav på kontinuerliga förändringar av industristrukturen för att anpassa denna till ändrade nationella och internationella ekonomiska och tekniska förutsättningar. 121 att medverka till att minska de samhällsekonomiska omställningskost- naderna vid strukturförändringar. Som en viktig komponent häri in- går att medverka till att strukturförändringar sker i socialt acceptabla former.

Det första målet skall ses mot bakgrund av föreliggande hinder mot strukturförändringar. I en perfekt fungerande marknadsekonomi antas dessa ske friktionsfritt utan statliga ingripanden. Det finns emellertid en rad faktorer som gör att så inte alltid kan väntas ske i en takt som är nödvändig för att bevara den internationella konkurrenskraften. Ingri- panden för att effektivisera resursemas fördelning och användning kan därför vara nödvändiga.

Det kan ske genom att samhället stimulerar sådana aktiviteter som ger större avkastning för samhället som helhet än för det enskilda före- taget, t. ex. forsknings- och utvecklingsarbete. Vidare kan samhället till- handahålla kapital då storleken och risken av satsningen är alltför stor i förhållande till företagets storlek.

Det andra målet, att medverka till en minskning av de samhällsekono- miska kostnaderna vid strukturförändringar, sammanhänger med att vid en strukturkris i en bransch kan en spontan utveckling väntas leda till en snabb produktionsminskning under en relativt kort tidsperiod. Resulta- tet av denna process blir temporär arbetslöshet — eventuellt permanent — och i många fall innebär det ett slöseri med samhällskapital. De sociala påfrestningarna blir stora.

Om det bedöms som möjligt för en del av branschen att överleva på lång sikt, kan det ur samhällsekonomisk synvinkel löna sig att sätta in åtgärder för att åstadkomma en rekonstruktion av denna del. Det gäller därvid bl. a. att undvika en drastisk personalminskning för att i ett sena- re skede ha tillgång till utbildad arbetskraft. Andra omstruktureringsin— satser måste göras för att bygga upp en lönsam produktion som kan er- sätta den verksamhet som inte kan överleva. Det kan därvid av sociala

skäl vara motiverat att dra ut på neddragningsperioden för att ge kom- mun och anställda mer tid för nödvändig omställning.

3.3.2. Medel

Den industripolitiska medelsarsenalen utgår från de allmänna förutsätt- ningar som ligger till grund för svensk ekonomisk politik, nämligen marknadsekonomi och frihandel.

Dessa förutsättningar har inneburit bl.a. att styrningen av investe- ringarna främst skett genom incitament och samråd, att statlig upp- handling enbart i begränsad utsträckning har utnyttjats som medel i in- dustripolitiken, samt att direkt exportstöd och importtullar har använts i mindre omfattning än i många andra länder.

De medel som används utöver det icke-permanenta stödet kan grovt delas in i fem grupper:

El utredningar, information och samråd El företagsservice El kapitalförsörjning och riskavlyft [] statligt företagande EI regleringsåtgärder

Många av de ekonomiska och andra beslut som fattas av storföretagen har vittgående återverkningar på näringslivets strukturella förändring. Ett viktigt drag i industripolitiken är därför att genom utredningar, in- formation och samråd skapa ett bättre underlag för samhällets och före- tagens agerande. Verksamheten på detta område sker bl. a. genom den omfattande utredningsverksamheten inom statens industriverk och ge- nom information inom ramen för olika samrådsorgan, t. ex. näringspoli- tiska rådet och branschråden. Den 5. k. lokaliseringsdelegationen inom industridepartementet har enligt avtal med industrins organisationer ett löpande samråd i lokaliseringsfrågor med de större företagen.

Den miljö som företagen verkar i har successivt blivit allt mer kompli- cerad. De industripolitiska insatserna i form av företagsservice syftar till att undanröja de svårigheter som på grund av detta möter främst de mindre och medelstora företagen. Med företagsservice avses främst:

[! information till företagen i olika frågor, t. ex. om former för finansie- ring, beskattningsregler, regler för handel på olika utlandsmarknader eller olika standardiserings-, patent-, provnings-, säkerhets- och mil- jövårdskrav, CI utbildning (fortbildning) i tekniska, ekonomiska och administrativa frågor inkl. marknadsföringsfrågor, Cl rådgivning (konsulttjänster) i tekniska, ekonomiska och administrati- va frågor inkl. marknadsföringsfrågor,

El tekniska tjänster beträffande produktutveckling, prototyptillverkning och provning.

Bland de organ som svarar för företagsservice kan nämnas statens in- dustriverk och de regionala utvecklingsfonderna samt styrelsen för tek- nisk utveckling (STU).

Nya investeringsbehov och sjunkande självfinansieringsgrad inom in- dustrin har medfört krav på ökade långfristiga krediter samt krediter till särskilt riskfyllda projekt och till projekt av i förhållande till företagen betydande storleksordning. Speciella svårigheter har även uppkommit för småföretagen. Industripolitiska insatser i form av kapitalförsörjning syftar till att dels eliminera dessa svårigheter för vissa typer av finansie- ring, dels styra krediter till från samhällets synpunkt önskvärda ändamål och tidpunkter och därigenom garantera en eftersträvad utveckling. Detta sker i en mängd former, beroende på syfte och målgrupp. Följan- de former för kapitalförsörjning förekommer inom industripolitiken:

El kreditgivning, som kan ske i många former. Den vanligaste är lång- fristiga krediter, antingen på hög risknivå eller som avlyftskrediter. Krediter på hög risknivå lämnas av t. ex. Investeringsbanken. En spe- ciell form av kreditgivning är lån med villkorlig återbetalningsskyl- dighet, vilket innebär att återbetalningen är betingad av huruvida det aktuella projektet resulterar i en vinstgivande produkt eller ej. Sådana län har beviljats bl. a. av Norrlandsfonden. de regionala utvecklings- fondema och STU. En betydande del av de senaste årens företagsin- riktade insatser har skett i form av sådana villkorliga lån. El skattereduktion, som kan vara tillfällig eller permanent. Exempel på tillfäng skattereduktion är t. ex. de avdrag som i vissa konjunkturlä- gen får göras för avsättningar till investeringsfonder. Permanenta är t. ex. de avdrag som får göras för forsknings- och utvecklingskostna- der, EI kreditgarantier, som lämnas för att öka möjligheterna för vissa före— tag att på vanligt sätt låna upp kapital i bank. Kreditgarantier har främst använts vid varvsinsatsema. El bidrag, som oftast lämnas för klart angivna och avgränsade ändamål. Exempel är lokaliseringsbidrag och bidrag till teknisk forskning och utveckling. El tillskott av eget kapital, som kan lämnas av vissa institut — Företagska- pital, SVETAB och Investeringsbanken samt de regionala invest- mentbolagen — för att underlätta finansiering av riskfyllda projekt.

Ur industripolitisk synvinkel har de statliga företagen främst en roll när det gäller att åstadkomma en mer rationeH företagsstruktur och främja en mer balanserad regional utveckling. ' Regleringsåtgärder, dvs. administrativa ingripanden som reglerar den in- dustriella verksamheten, förekommer i begränsad men växande ut- sträckning inom svensk industripolitik. Exempel är den utbyggnads- prövning som sker enligt 5 136 a byggnadslagen med hänsyn till hushåll- ning med mark och vatten, energi och träfiberråvara. Utländska företags förvärv av svenska företag prövas också enligt särskild lagstiftning. Vi- dare kan realisationsvinstbeskattningen i praktiken utgöra hinder för samgående m. m., varför prövning av dispensansökningar utgör ett in- strument i industripolitiken.

3.3.3. Organisation

Den industripolitiska organisationen har under l970-talet kompletterats med en rad organ. Som exempel kan följande nämnas:

Sveriges Exportråd bildades år 1972, och 1973 inrättades statens in- dustriverk. Under 1970—talets första år infördes branschprogram för ett antal branscher där strukturförändringar bedömdes vara angelägna. Fö- retagareföreningarna ombildades 1978 till regionala utvecklingsfonder, och 1979 bildades Industrifonden för att stödja större utvecklingspro— jekt.

Tillkomsten av de många nya organen har inneburit en betydande förändring av den industripolitiska organisationen. Samtidigt med de nya organens tillkomst och utveckling har det emellertid skett en för- ändring i sättet att bedriva industripolitiken. Traditionellt arbetar svensk politik just genom att, som skett inom industripolitiken, man in-

Perioden 1970—74

Regering och riksdag

Perioden 1975—78

Regering och

riksdag 1 0%

' 55% Figur 3.1 Förmedling av

.. industripolitiska insatser

rättar olika organ som sedan har att enligt av politiska instanser utfärda- de direktiv försöka påverka samhällets utveckling. Inom industripoliti- ken har dock, trots att en lång rad nya organ inrättats, en växande andel av insatserna kanaliserats från de politiska instanserna vid sidan av de inrättade organen direkt till olika mottagare. Detta illustreras i figur 3.1.

Under perioden l970—74 gick 30 % av insatserna via budgeten, varav hälften förmedlades direkt till företagen av regeringen (främst lokalise- ringsstöd) och hälften gick via olika industripolitiska organ. Dessa låna- de i sin tur upp motsvarande 70 % av de totala insatserna på kreditmark- naden. Totalt slussades därmed 85 % av de industripolitiska insatserna till företagen via olika organ under 1970-talets första hälft.

Under perioden 1975—78 förändrades denna bild. Nästan hälften av insatserna (45 %) gick direkt till företagen från regeringen. De industri- politiska organens relativa betydelse beskars därigenom kraftigt. De er- höll 10 % av insatserna, lånade upp 45 % och förmedlade 55 % av de in- satser som företagen erhöll.

Förklaringen till denna utveckling är främst att den industripolitiska organisationen inte anpassats till de ändrade behoven. De senaste årens insatser har ofta gjorts i sådana former och varit av sådan storlek att de inte rymts inom de inrättade industripolitiska organens mandat. De po- litiska instanserna har emellertid inte inrättat ytterligare organ eller ut- vidgat de redan existerande organens mandat och på så vis anpassat or- ganisationen, utan de har föredragit att själva hantera de ärenden som aktualiserats.

3.3.4 lnsatsernas inriktning och omfattning

Den internationella konkurrensen medför en strukturomvandling inom industrin som innebär att vissa branscher expanderar och andra krym- per. Även företags- och anläggningsstrukturen förändras och produktio- nen tenderar att koncentreras till stora företag och till vissa regioner. Det alltmer komplicerade samhället skapar hinder för småföretagens ut- veckling. Vissa branscher drabbas speciellt hårt av ändrade konkurrens- villkor. Utvecklingen har både positiva och negativa effekter. Det ut- märkande draget i denna strukturomvandling är dock att effekterna inte påverkar hela näringslivet på ett likformigt sätt utan att påverkan är oli- ka för olika branscher, företag och regioner. För att i största möjliga ut- sträckning ta till vara de positiva effekterna och begränsa de negativa ef- fekterna har det därför ansetts nödvändigt med ekonomisk-politiska in- satser som riktar sig till avgränsade områden och grupper av mottagare. Många industripolitiska insatser har därför det gemensamma draget att de är — mer eller mindre — selektiva.

Eftersom industripolitikens uppgift är att påverka utvecklingen av in- dustrins struktur är det naturligt att försöka gruppera de industripoliti- ska insatserna efter vilken typ av struktur som i första hand avses bli på- verkad. Varje sådan gruppering blir dock i viss mån diskutabel, eftersom många insatser har mer än ett uttalat syfte. Mot de viktigaste typerna av

strukturförändringar kan följande verksamhetsområden för industripoli- tiken sägas svara:

Regionalpolitik Småföretagspolitik Branschpolitik Forsknings- och utvecklingspolitik Exportfrämjande insatser Icke-permanent industristöd

DDDDDD

Givitvis är det i det konkreta fallet inte möjligt att göra en klar åtskill- nad mellan dessa områden.

Målet för regionalpolitiken är att ge människor i alla delar av landet tillgång till arbete, service och god miljö. Eftersom det råder skillnader mellan landets olika delar i dessa avseenden inriktas regionalpolitiken på att undanröja förvärvshinder och fördela arbetstillfällena så att en rimlig regional balans uppnås. De regionalpolitiska insatserna inom in- dustripolitiken omfattar regionalpolitiskt stöd i form av bidrag och lån till näringslivet, transportstöd, glesbygdsstöd och lokaliseringssamråd. Regionalpolitiskt industristöd kan numera lämnas såväl för att finansie- ra anläggnings— och omsättningstillgångar som för produktutveckling, marknadsföring och liknande.

De primärt regionalpolitiska insatserna inom industripolitiken har va— rit av ungefär oförändrad storlek sedan mitten av l970-talet. Totalt har under 1970-talet 3,0 miljarder kr utgått i form av lokaliseringsbidrag, transportstöd m m och 3,7 miljarder kr i lokaliseringslån. Det förtjänar här att framhållas att många fall av icke-permanent industristöd har haft ett uttalat regionalpolitiskt syfte. Såväl detta stöd som småföretags- stödet har haft betydande regionala effekter men dessa satsningar ingår alltså inte i ovan nämnda siffror. Det kan också nämnas att avsevärda regionalpolitiska insatser görs inom arbetsmarknadspolitikens ram samt att det beräknade kommunala skatteutjämningsbidraget för 1981 upp- går till ca 8,4 miljarder kr.

Statsmakternas åtgärder för att främja mindre och medelstora företag syftar till att erbjuda goda utvecklingsbetingelser för de mindre före- tagen. Bakgrunden till dessa satsningar är den betydelse som dessa före- tag bedöms ha som källa för teknisk förnyelse och nya affärsidéer. De små företagen har också betydelse för sysselsättningen på mindre orter. De främsta organen för småföretagspolitiken är de regionala utveck- lingsfonderna. Andra viktiga organ är kreditinstitut som Industrikredit, Företagskredit och Företagskapital samt Investeringsbanken (genom dess 5. k. kombinationslån). Därutöver kan även nämnas Norrlandsfon— dens verksamhet. Särskilda insatser görs också för att stödja de mindre företagens export.

Småföretagsinsatsema har till sin huvuddel — ca 13 miljarder kr — ut- gjorts av lån från framför allt Industrikredit och Företagskredit. Knappt 1,3 miljarder kr har utgått i form av bidrag, kapitaltillskott och liknan— de, framför allt i samband med bildandet av de regionala utvecklings— fonderna.

Branschpolitikens syfte är att underlätta strukturomvandlingen inom

' Det kan diskuteras till vilket industripolitiskt verksamhetsområde In- vesteringsbanken (exkl bankens småföretags- och exportinriktade verksamhet) bör hän- föras. Vi har valt branschpolitiken som det mest näraliggande av de sex områden som vi här avgränsat.

och mellan branscher. För att åstadkomma ett gott underlag för bran- schinsatser bedrivs ett omfattande samråd och informationsutbyte, bl a i branschrådens regi och inom ramen för lokaliseringsdelegationens arbe- te. Branschråden har också initierat en del av den omfattande utred- ningsverksamhet som utförs av bl a industriverket och genom särskilt tillkallade kommittéer. Industriverkets branschprogram har syftat till att stimulera en sådan utveckling inom vissa branscher att de på sikt skall bli mer konkurrenskraftiga och därmed kunna överleva av egen kraft. En breddning av utbudet av finansiellt kapital uppnås bl. a. genom In- vesteringsbankens utlåning. *

Företags- och branschinsatsema har i huvudsak bestått i långivning — 8,8 miljarder kr — vilken så gott som uteslutande kommit från Investe- ringsbanken. Bidragen, kapitaltillskotten och liknande har uppgått till drygt 1,0 miljarder kr i form av branschprogram, förluster på struktur- garantilån, investeringsgarantilån m. m. samt aktiekapitaltillskott till In- vesteringsbanken.

Forsknings- och utvecklings (FoU-) politiken syftar till att med hjälp av tillgänglig eller ny teknik uppnå den industriella förnyelse som krävs för att vidmakthålla svensk industris internationella konkurrenskraft. Sty- relsen för teknisk utveckling (STU) och Fonden för industriellt utveck- lingsarbete (Industrifonden) är statens centrala organ på detta område. FoU-insatserna består främst av företagsservice och kapitalförsörjning. Sedan 1974 har stöd till företagens FoU-arbete utgått även i form av möjligheter till avdrag för FoU-utgifter vid företagsbeskattningen. Un- der 1970-talets senare hälft har vidare ökande statliga bidrag givits till energiforskning och energisparande inom näringslivet.

De industripolitiska FoU-insatsema i form av bidrag, lån och skatte- reduktionhar under perioden totalt uppgått till ca 7,5 miljarder kr. Knappt 30 % av härav har lämnats av STU. Av samma storleksordning som STU:s insatser har FoU-avdragen varit liksom även bidragen till energiforskning, energisparande m. m. Av grundläggande betydelse för industrins tekniska kunskapsnivå och utveckling är naturligtvis även den tekniska utbildningen och forskningen vid universitet och högskolor. Kostnaderna härför ingår inte i de angivna beloppen.

Exportfrämjande åtgärder syftar till att stärka svensk industris kon- kurrenskraft i det internationella marknadsföringsledet. De främsta in- strumenten är Svensk Exportkredit (SEK) och Investeringsbanken som lämnar exportkrediter, Exporkreditnämnden (EKN) som lämnar export- kreditgarantier samt Sveriges exportråd som har till uppgift att planera, samordna och genomföra åtgärder i exportfrämjande syfte. För att stöd— ja svensk export av större projekt, systemleveranser m.m. har en sär- skild nämnd för projektexport inrättats inom exportrådet (SPE).

De exportfrämjande insatserna har till övervägande del haft formen av lån — exportkrediter från Svensk Exportkredit och Investeringsban- ken på sammantaget 10,3 miljarder kr. Sveriges exportråd, handelssekre- terama och övriga exportfrämjande åtgärder har erhållit bidrag och ka- pitaltillskott på totalt 530 milj. kr.

Det icke-permanenta industristödet vänder sig till vissa klart angivna företag eller företagsgrupper. Dessa insatser görs vanligen för att på-

verka hastigheten i en önskvärd eller nödvändig omvandling av industri- strukturen, i regel med syfte att minska de samhällsekonomiska kostna- derna för dessa strukturförändringar, att genomföra förändringarna un- der socialt acceptabla former och att mildra deras sysselsättningskon- sekvenser i utsatta regioner. Begreppet icke-permanent industristöd är således inte synonymt med stöd till krisdrabbade företag och branscher även om större delen av insatserna är att hänföra till denna kategori. Ut- märkande för dessa insatser är att de inte har kunnat göras inom ramen för etablerade statliga anslag till stöd för industrins utveckling utan att särskilt anslagsmedgivande har fått utverkas från riksdagen i varje en— skilt fall.

Det icke-permanenta industristödet har ökat kraftigt under senare de- len av 1970-talet. Totalt har under 1970-talet ca 25,6 miljarder kr i form av bidrag av olika slag, kapitaltillskott, aktieköp samt lån utbetalats i samband med insatser inom detta område.

En jämförande sammanställning av l970-talets industripolitiska in- satser presenteras i tabell 3: 1. De utbetalade beloppen uppgår i löpande priser till ca 75 miljarder kr. Detta belopp utgör summan av de statliga

Tabell 3.1 Jämförelse mellan olika former av statlig medverkan i industripolitiska sammanhang l970/ 71—1979/ 80. Utbetalade belopp i löpande priser, miljarder kr.

70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 Sum- 70/71 71/72 72/73 73/74 74/75 75/76 76/77 77/78 78/79 79/80 ma

Lokaliseringsstöd och

transportstöd 0,3 0,5 0,4 0,6 0,9 0,7 0,8 0,8 0,7 1,0 6,7 Småföretagsinsatser

(huvudsakl. lån från

Industrikredit, Företagskredit, utvecklingsfondema) 0,7 0,7 0,7 1,0 1,0 1,3 1,7 2,0 2,6 2,6 14,3 Företags- och branschinsatser

genom Investeringsbanken och industriverket 0,6 0,6 0,5 0,5 0,8 1,3 1,0 2,0 1,3 1,3 9,9 FoU-insatser genom STU och

Industrifonden, FoU-avdrag vid företagsbeskattningen

samt bidrag till energi- forskning och energi- sparande O,2 0,2 0,2 0,3 0,7 0,8 0,8 1,1 1,2 1,9 7,5 Exportkreditfinansiering genom SEK och Investeringsbanken 0,4 0,6 1,1 0,6 1,1 1,4 1,6 1,7 1,0 1,5 10,9 Icke-permanent industristöd 0,1 0,4 0,2 0,2 0,5 1,2 3,6 4,0 7,6 7,7 25,6 Summa insatser 2,3 3,0 3,2 3,2 5,0 6,6 9,6 1 1,7 14,3 16,0 74,9

Siffrorna omfattar insatser i form av bidrag, kapitaltillskott, aktieköp, lån, infriade garantier m.m., men däremot inte utfärdade garantier.

Källor: Budgetredovisning budgetåren l970/ 71—79/ 80 RRV. Budgetutfallet 1978/79 SCB, SM N 1979: 11 1980:10. Årsredovisningar från industriverket, Svetab, Företagskapital, Industrikredit, Företagskredit, Investeringsbanken, Svensk Exportkredit. Ds I 1980:8.

insatser som gjorts i en mångfald olika former. Där ingår bidrag till att täcka vissa kostnader hos företagen, till förlusttäckning i vissa företag och till kostnaderna för vissa statliga serviceorgan till näringslivets tjänst. Där ingår även belopp som använts för förvärv av aktier i vissa företag och för aktieteckning i företag samt fondmedel, vidare belopp som lånats ut till företag med ovillkorlig eller villkong återbetalnings- skyldighet, med eller utan fullgoda säkerheter och på mer eller mindre förmånliga villkor (inkl. helt marknadsmässiga villkor). Där ingår också belopp som staten under perioden betalat ut för att infria utfärdade ga— rantier för lån till företag, sedan företagen inte lyckats fullgöra sina åta- ganden mot långivarna. Däremot ingår inte utfärdade garantier av vilka flertalet sträcker sig utöver den studerade perioden.

De olika formerna av statliga insatser innebär oftast ett stöd till mot- tagarna. Stödet (subventionerna) kan vara mer eller mindre omfattande, beroende på insatsens form. Tabell 3:1 ger därför inte en bild av de stat— liga subventionemas omfattning utan endast av storleken på insatserna som sådana. Det största Stödmomentet föreligger vid bidrag till kostna— der som företagen under alla förhållanden skulle ha. Stödmomentet är mindre om den statliga insatsen påverkar företagens beteende och ökar deras kostnader eller minskar deras motsvarande intäkter. Flertalet av de industripolitiska insatserna har syftat just till att påverka företagens beteende i något för samhället önskvärt avseende — deras lokalisering, deras FoU- eller exportsatsning, fortsatt drift istället för avveckling, osv. Vissa insatser har innehållit ett mycket litet stödmoment — detta gäller främst de belopp som ställts till förfogande som lånemedel på ”mark- nadsmässiga” villkor. Gemensamt för de statliga insatserna i olika for- mer är endast att de alla utgjort interventioner i marknadsekonomin, av- sedda att påverka dennas funktionssätt.

Penningvärdets successiva försämring medför att tabell 3:1 ger en överdriven bild av tillväxten över tiden hos de industripolitiska insatser- na. Vi har därför sammanställt tabell 322, där l970-talets insatser räk- nats om till ett fast penningvärde. Även de deflaterade siffrorna visar att insatserna vuxit kraftigt i omfattning. Decenniets senare hälft svarar så- lunda för drygt 70 % av insatsernas totalsumma. Det icke-permanenta industristödet utgör ca 30 % av decenniets totala industripolitiska insat- ser.

Det kan vara av intresse att ange några relationstal som placerar in det icke-permanenta industristödet i större sammanhang. Under den se- nare hälften av 1970—talet, dvs. den del av decenniet då merparten av dessa insatser utbetalades, motsvarade de årligen i genomsnitt:

B 1,15 % av BNP till marknadspris och 1,35 % av BNP till faktorvärde, El 24 % av underskottet på totalbudgeten, El 18 % av statens inkomst av mervärdesskatten, El knappt 70 % av statens utgifter för arbetsmarknadspolitiska insatser.

Tabell 3.2 Jämförelse mellan olika former av statlig medverkan i industripolitiska sammanhang l970/7l—l979/80. Utbetalade belopp i 1980 års priser, miljarder kr.

70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 Summa % 70/71 71/72 72/73 73/74 74/75 75/76 76/77 77/78 78/79 79/80

Lokaliseringsstöd och

transportstöd 0,8 1,1 0,8 1,2 1,5 1,1 1,1 1,1 0,8 1,1 10,5 10 Småföretagsinsatser

(huvudsakl. lån från Industrikredit,

Företagskredit, utvecklingsfonderna) 1,6 1,6 1,5 2,0 1,8 2,0 2,4 2,5 3,1 2,7 21,1 20 Företags- och

branschinsatser genom Investerings- banken och indu- striverket 1,4 1,4 1,1 1,0 1,5 1,9 1,4 2,6 1,5 1,3 15,0 14 FoU-insatser genom

STU och Industri-

fonden, FoU-avdrag vid företagsbeskatt-

ningen samt bidrag till energiforskning och energisparande 0,4 0,4 0,5 0,5 1,2 1,2 1,3 1,4 1,4 2,1 10,3 10 Exportkreditfinansi-

ering genom SEK och Investerings— banken 1,0 1,4 2,3 1,2 1,9 2,1 2,2 2,2 1,1 1,6 16,9 16 Icke-permanent industristöd 0,3 0,9 0,5 0,5 0,9 1,9 5,1 5,0 8,8 8,1 31,9 30

Summainsatser 5,5 6,8 6,8 6,3 8,7 10,2 13,4 14,8 16,6 16,9 105,8 100

Omräkningsfaktor BNP-deflatorn. Siffrorna innefattar insatser i form av bidrag, kapitaltillskott, aktieköp, lån, infriade garantier m. ur., men däremot inte utfärdade garantier.

Källor: Se tabell 3.1.

4. Några fall av icke-permanent industristöd

4.1. Inledning

I detta kapitel redovisas tämligen utförligt händelseutvecklingen i sju fall av icke-permanent industristöd. Bakgrunden till den akuta krisen beskrivs, liksom även de åtgärder som vidtagits av samhället, deras om- fattning och utformning samt de angivna motiven för ingripandena. Åt- gärdemas effekter behandlas i kapital 6.

Bakgrunden till urvalet av de sju studerade fallen har givits i kapitel 1. Tre av fallen — insatserna för varven, handelsstålverken och jämmalms- gruvorna i Norrbotten — hör till kategorin internationella Strukturkriser. De återstående fyra fallen avser enstaka företag. Även i dessa fall har krisernas bakgrund tydliga inslag av strukturella problem, men dessa har varit begränsade till i första hand de aktuella företagen.

Kapitlet avslutas med en sammanställning i tabellform av de insatser som gjorts under 1970—talet i de här behandlade stödfallen.

4.2. Stödet till Norrlands Skogsägares Cellulosa AB och Södra Skogsägarna AB

4.2.1. Bakgrund

Skogsindustrin kännetecknas liksom andra råvaruförädlande branscher av att produkterna i det första förädlingsledet visar stora efterfrågeva— riationer över konjunkturcykeln. Dessa produkter är standardvaror och säljarna har mycket begränsade möjligheter att differentiera sina priser. Detta medför bl. a. att företag som inriktat sig på produktion av pap- persmassa för avsalu visar stora resultatvariationer över tiden och därför arbetar under relativt stora affärsrisker. Mot bl. a. denna bakgrund har flertalet skogsindustriföretag i Sverige och andra länder under l960— och 1970—talen satsat på vidareförädling av pappersmassan. Detta har krävt betydande investeringar men har medfört att tyngdpunkten i deras för- säljning förskjutits till produkter som kan göras differentierade och som visar mindre efterfrågevariationer. Genom integration av massatillverk- ningen och massans konvertering till papper har man därtill uppnått av- sevärda produktionskostnadsfördelar.

De båda skogsägareägda industriföretagen Norrlands Skogsägares

Cellulosa AB (NCB) och Södra Skogsägarna AB (Södra) startades på l950-talet, dvs. under en tid som kännetecknades av ett kraftigt virkesö- verskott på den svenska marknaden. Formellt ägs varje skogsägareföre- tag av en eller flera regionalt organiserade skogsägareföreningar, vars medlemmar är enskilda skogsägare. Syftet med föreningarnas industri- ella engagemang är att uppnå hög avkastning, men inte i första hand på det i företagen investerade kapitalet utan på medlemmarnas skogstill- gångar. Detta syfte tillgodoses bl. a. genom ett system med efterlikvider för medlemmarnas virkesleveranser till företagen.

Medlemmarna kan dock om de så önskar sälja sitt virke till andra kö- pare och de kan även avstå från att avverka. Den fördel som de enskilda skogsägarna skaffade sig genom att bygga upp egna industriföretag mot- svaras inte av några formella åtaganden från dem mot företagen utöver föreningarnas ägareengagemang. Sådana torde när företagen startades ha förefallit helt överflödiga mot bakgrund av virkesmarknadens utseen- de. Både NCB och Södra expanderade kraftigt under l960—talet och första hälften av 1970-talet. Både grundandet och expansionen skedde med ett relativt litet eget kapital som bas, dvs. under stort finansiellt risktagande. Tanken synes ha varit att detta i viss mån skulle kompense- ras genom att föreningsmedlemmarnas virkesleveranser skulle garantera fabrikernas råvaruförsörjning.

De båda företagen investerade huvudsakligen i det första förädlingsle- det — produktion av pappersmassa och sågade trävaror. Man avstod i stort sett från vidareförädling eftersom detta skulle ha krävt ytterligare investeringar utan att öka råvaruåtgången. Detta innebar att företagen kom att arbeta under en kombination av stort både affärsmässigt och fi- nansiellt risktagande.

I Norrland var skogsindustrin relativt väl utbyggd när NCB startades. För att snabbt nå sitt mål inriktade sig NCB på köp av befintliga an— läggningar. Flera sådana förvärvades och i några av dem gjordes även kapacitetshöjande investeringar. I södra Sverige rådde ett markerat vir- kesöverskott, och det fanns inte så många anläggningar till salu. Södra uppförde därför nya stora anläggningar där man fick låga driftskostna- der genom att utnyttja skalfördelar och modern teknik. Detta ledde till att Södra vid mitten av 1970—talet hade en konkurrenskraf tig bas i form av stora massafabriker, medan NCB hade en struktur av genomgående betydligt mindre och äldre anläggningar.

1973—1974 var skogsindustrins konjunktur mycket god och företagen redovisade stora vinster. En påtaglig försvagning av den internationella marknaden för skogsindustrins produkter inträdde dock 1975, och den fortsatte och förvärrades i vissa avseenden drastiskt under 1976 och 1977. Situationen försämrades snabbt för den svenska skogsindustrin, speciellt massa- och pappersindustrin. Stora överlager, lågt kapacitetsut- nyttjande och successivt vikande priser ledde till en starkt negativ resul- tatutveckling. Detta medförde en snabb försämring av företagens lik- viditet och soliditet.

De skogsägareägda industriföretagen visade stora förluster under skogsindustrins djupa lågkonjunktur. Det dåliga resultatet för industri- rörelsen var inte unikt för dessa företag, men det förvärrades av att de-

ras produktion, såsom tidigare nämnts, i stor utsträckning var inriktad på avsalumassa. Därtill kom att i andra skogsföretag kunde det dåliga industriresultatet kompenseras av vinster från skogsbruk och kraftpro- duktion — två rörelsegrenar vars resultat är mindre känsligt för konjunk- turvariationer. Skogsägareföretagen saknar däremot till följd av sin kon- struktion och historiska bakgrund i stort sett egna skogar och vatten- krafttillgångar. Sådana tillgångar genererar inte bara vinster, utan de har därtill under lågkonjunkturen kunna skrivas upp, belånas eller säljas för att stärka ägarföretagens soliditet eller likviditet.

Efter 1978 har skogägareföretagens virkesförsörjning kommit att bli ett allvarligt problem. På grund av stor virkesbrist har virkespriserna trissats upp. Trots detta har avverkningen i det enskilda skogsbruket all- mänt varit liten och de privata skogsföretagen har i kampen om de ut- bjudna kvantiterema ofta bjudit över skogsägareföretagen, som varit bundna av fastställda s. k. listpriser. Denna situation har tvingat skogs— ägareföretagen till produktionsbegränsningar och dyr virkesimport.

Utvecklingen inorn skogsindustrin har inneburit en kocentration av produktionen till färre och större anläggningar. I södra Sverige har sam- tidigt skett en förflyttning från inlandslägen till kustlägen. I både NCB och Södra finns ett antal mindre och äldre fabriker, som vid nuvarande höga svenska virkespriser är så olönsamma att de inte täcker ens drifts- kostnadema. Flertalet av dem är belägna på små orter, där de är den en- da större industrin. Regionalpolitiska och arbetsmarknadspolitiska skäl talar därför emot en sanering av skogsägareföretagens ekonomi genom snabb nedläggning av olönsamma enheter.

I början av 1978 väntades situationen för den svenska skogsindustrin inte förbättras på något mer avgörande sätt under det närmaste året. Mot bakgrund härav ansåg industridepartementet det angeläget att vid- ta åtgärder för att stärka företagens likviditet. I propositionen 1977/ 78: 123 föreslogs att regeringen skulle bemyndigas att under 1978 ikläda sta- ten garantier för lån till skogsindustrin på sammanlagt högst 900 milj. kr. Riksdagen godkände förslaget.

Som riktlinjer för garantierna angavs i riksdagsbeslutet att löptiden borde begränsas till högst fem år och att garantilånen inte borde få an- vändas för att minska åtagandena från övriga kreditgivare. Tvärtom borde de övriga kreditgivama genom ränte- och amorteringsanstånd bidra till att lätta låntagarnas finansiella börda. Som villkor för garanti- er föreskrevs vidare att företaget under garantitiden skulle tillföras ex- ternt riskvilligt kapital, såsom riktmärke motsvarande en fjärdedel av garantibeloppet och till väsentlig del i form av bundet eget kapital, samt att för aktieutdelning disponibelt kapital skulle stanna kvar i företaget under hela eller delar av kreditgarantins löptid.

Kreditgarantiema var avsedda att möjliggöra en kortfristig upplåning för att överbrygga likviditetsproblem i företagen. De skulle förbättra förutsättningama för att genomföra den strukturella utvecklingen inom branschen på ett ur såväl företagens som samhällets synvinkel tillfreds- ställande sätt. Föredraganden underströk särskilt att avsikten inte var ”att konservera en mindre rationell branschstruktur”.

4.2.2. S tödärendena Stödet till N C B

Sex veckor efter propositionen om lånegarantier återkom regeringen till riksdagen med en ny proposition (1977/781180). Det hette där att ”de ytterligare analyser av större skogsindustriföretag som har genomförts inom regeringskansliet visar att den finansiella situtationen är mycket besvärlig för några av de större företagen och då i första hand de av skogsägarerörelsen ägda skogsindustrierna”. För NCB sades den finan— siella situationen vara ”så allvarlig att företagets fortbeständ är i ome- delbar fara”. NCB hade hemställt om statligt stöd för att företagets överlevnad skulle kunna säkerställas.

Föredraganden framhöll i propositionen att ”industri- och regional- politiken innebär ett ansvar från samhällets sida att på bästa sätt med- verka till att den successiva strukturomvandling som är ofrånkomlig så långt möjligt sker i sådan takt och sådana former att de enskilda männi- skornas trygghet värnas. Nedläggning av långsiktigt livskraftiga anlägg- ningar och företag är inte ägnad att tjäna detta syfte . . .”. NCB:s kris förklarades bero på bl. a. koncernens snabba expansion och marknads- utvecklingen för koncernens huvudprodukter. De konstaterades i pro- positionen att koncernen hade en avgörande betydelse för sysselsätt- ningen på flera orter i mellersta Norrland och inte minst i Ådalen.

Föredraganden framhöll vidare att ”ett stort ansvar (bör) åvila före- tagen och dess ägare att genom bl. a. långsiktig planering och erforderli— ga tillskott av riskkapital trygga företagens utveckling”. NCB:s ägare . bedömdes dock inte ha möjlighet att tillräckligt snabbt tillskjuta till- räckligt stora belopp för att rädda NCB. ”En snabb och okontrollerad utslagning av företagets anläggningar kan därför komma att ske om inte särskilda åtgärder vidtas under samhällets medverkan. Jag vill emellertid samtidigt framhålla att företagets situation har utvecklats så att ratio— naliseringar och strukturförändringar är nödvändiga för att göra före— taget långsiktigt konkurrenskraf tigt och lönsamt”.

Propositionen utmynnade i ett förslag att lån med villkorlig återbe- talningsskyldighet på högst 400 milj. kr skulle ställas till NCB:s förfo- gande och att regeringen skulle få besluta om den närmare utform- ningen av villkoren för ett sådant lån. Propositionen antogs av riksda- gen. Regeringen tillsatte samma dag en särskild kommitté, skogsägarefö- retagskommittén (även kallad Lemnekommittén), för att utreda NCB:s problem och lämna förslag till åtgärder för att lösa dem på kort och lång sikt.

NCB ökade i samband med bokslutet 1978 sitt aktiekapital genom dels en nyemission på 60 milj. kr (konvertering av industrilån och andra skulder till ägarna), dels uppskrivning av tillgångar med netto 68 milj. kr. Några nya resurser från ägarna eller andra håll tillfördes företaget dock inte. Lemnekommittén gjorde under hösten 1978 inga framsteg med avseende på strukturförändringar inom NCB, och inte heller in- ternt inom NCB togs några sådana beslut. Redan före utgången av 1978 stod det klart att en räddning av NCB skulle kräva ytterligare statliga kapitalinsatser före utgången av verksamhetsåret 1978/ 79.

lingsdelegation. Denna förde under vintern 1979 konkreta diskussioner med privata skogsbolag om en större strukturell lösning av NCB:s pro- blem. Några konkreta resultat nåddes dock inte.

I mars 1979 förklarande industriministern offentligt att regeringen var inställd på att undvika konkurs i NCB. I april 1979 föreslog regeringen (prop. 1978/79:207) att staten skulle tillskjuta 600 milj. kr i ägarkapital till NCB och efterge det tidigare villkorslånet på 400 milj. kr. Propositio- nen godkändes av riksdagen.

I propositionen anförde industriministern att en betalningsinställelse följd av konkurs skulle kunna medföra betydande negativa effekter så- väl för sysselsättningen som för virkesförsörjningen i hela den norr- ländska skogsindustrin. Han konstaterade att långsiktiga lönsamhets- problem förelåg vid flera enheter inom NCB—koncemen. Om inte sär- skilda åtgärder vidtogs för att avhjälpa dessa, skulle det föreligga en up- penbar risk att företaget inom en snar framtid ånyo skulle komma i en likviditets- och soliditetsmässigt akut situation. Det statliga ekonomiska och ägarmässiga engagemanget i koncernen fick enligt föredraganden inte leda till att det strukturarbete som redan påbörjats avstannade.

Enligt det huvudavtal mellan parterna som låg till grund för proposi- tionens förslag skulle NCB:s aktiekapital ökas från 132 milj. kr till 545 milj. kr genom att staten tecknade nya aktier för nominellt 400 milj. kr och skogsägarna för nominellt 13 milj. kr. Emissionskursen var 150 %. Skogsägamas likvid för de nya aktierna erlades genom kvittning mot fordringar. Kapitaltillskotten skulle ge staten 73,4 % av aktierna i NCB och skogsägarna återstående 26,6 %.

Stödet till Södra Skogsägarna

Södra Skogsägarna hade liksom NCB expanderat snabbt och hade en låg soliditet. Bl. a. hade Södra under 1970-talets första hälft övertagit Klippan-koncemen och Göta Sulfitfabrik. 1976 beslöt företagets styrel- se att investera i en ny massafabrik och ett pappersbruk i Mönsterås till en beräknad sammanlagd kostnad av 1.6 miljarder kr. Denna stora in- vestering och den svaga marknaden under 1976—1977 medförde en kraf- tig försämring av koncernens finansiella situation. Krisen blev dock inte akut förrän under hösten 1978. Företagsledningen tog då upp diskussio- ner med Lemnekommittén angående ett statligt villkorslån liknande det NCB fått. Denna tanke avvisades dock av de statliga representanterna och Södra fick i stället kreditgarantier på 300 milj. kr ur den ram som riksdagen fastställt tidigare samma år.

Företagets överläggningar med Lemnekommittén utvidgades under hösten 1978 till att gälla även statligt delägande — först i pappersbruket i Mönsterås, sedan i hela Mönsteråsanläggningen - och senare ett helt statligt övertagande av hela Mönsteråsanläggningen. De statliga för- handlama avvisade dock dessa förslag av både praktiska och pricipiella skäl. Bl. a. ansåg man att en helt statsägd Mönsteråsanläggning skulle bli mycket sårbar vad gällde virkesförsörjningen. Södras ledning drev även diskussioner med bl. a. japanska intressenter om delägarskap i Mönsterås, men dessa ledde inte till något resultat.

de bankerna som krav för medverkan i slutfinansieringen av Mönsterås att staten skulle aktiveras direkt i Södrakoncernen. I april 1979 föreslog regeringen (prop. 1978/79:207) att staten skulle tillskjuta 500 milj. kr i ägarkapital till Södra, vilket godtogs av riksdagen. Enligt huvudavtalet mellan parterna skulle Södras aktiekapital ökas från 180 milj. kr till 500 milj. kr genom dels en fondemission på 48 milj. kr, dels därefter nyteck- ning av 200 milj. kr från staten och av 72 milj. kr från skogsägarna. Teckningskursen var 250 %, och skogsägarnas likvid erlades genom kvittning av en fordran. Staten blev genom detta ägare till 40 % av ak— tierna i Södra och skogsägareföreningen till återstående 60 %.

4.3. Stödet till varvsföretag

4.3.1. Bakgrund

Behovet av fartyg bestäms av den sjöburna handelns storlek och trans— portdistanserna. Efterfrågan på nybyggda fartyg bestäms av sjötrans- portarbetets ökningstakt och av behovet att ersätta äldre fartyg med nya. Under de senaste decennierna har sjötransportema ökat snabbt. Som ett resultat härav har världens handelflotta ökat från 130 miljoner bruttoton (brt.) 1960 till 228 miljoner brt. 1970, 342 miljoner brt. 1975 och 413 miljoner brt. 1979. Samtidigt har det skett en snabb teknisk ut- veckling. Denna har lett till bl. a. en synnerligen kraftig ökning av stor- lekarna på fartyg för transport av olja och andra masslaster och till in- troduktion av nya lasthanteringsmetoder i fartyg för transport av in- dustrivaror (styckegods). Tillsammans har expansionen och den tekni- ska förnyelsen skapat en mycket stor efterfrågan på varvens produkter. Världens skeppsvarv har av tradition sysslat nästan enbart med att bygga och reparera fartyg, varvid nybyggnadsverksamheten svarat för den dominerande delen av produktionsvolymen. För att möta efterfrå- gan på fartyg har världens varvsindustri expanderat kraftigt. Dess totala leveranser av nya fartyg uppgick 1960 till 8,5 miljoner brt. och vid mit- ten av 1970-talet till ca 34 miljoner brt., dvs. fyra gånger så mycket. Ex- pansionen har till en del skett i de ””traditionella”” varvsländerna i Nord- europa, men nya varvsnationer tillkom under 1960-talet bl. a. i Sydeuro- pa, däribland Spanien och Jugoslavien. Framför allt steg dock under 1960—talet Japan fram som den dominerande skeppsbyggnadsnationen. 1960 svarade Japan för knappt 20 % av världens totala fartygsproduk- tion. 1965 hade denna andel vuxit till 45 %, och under hela den första hälften av 1970—talet kom hälften av de nybyggda fartygen från varv i Japan.

Under 1970-talet har ytterligare ett antal nya länder tagit upp fartygs- produktion i stor skala. Bland dem märks Brasilien och Republiken Ko- rea, där varven intar en central plats i nationella industrialiseringspla- ner, samt Polen och Tyska Demokratiska Republiken. Dessa nya varvs- länder har genom priskonkurrens lyckats erövra marknadsandelar från de mera etablerade varvsnationerna, till vilka numera även Japan räk- nas.

Även den svenska varvsindustrin har byggts ut avsevärt. 1960 uppgick den svenska fartygsproduktionen till 1,1 miljoner ton dödvikt (tdw.), 1965 hade den vuxit till 2,1 miljoner tdw., 1970 till 3,2 miljoner tdw. och 1973 till 4,5 miljoner tdw. Detta innebar att Sveriges andel av världs- produktionen nådde en topp 1965 med 12 % för att därefter falla något till 8 a 9 %. Under hela perioden från 1960 till mitten av 1970-talet har Sverige varit en av världens näst efter Japan största fartygsproducenter.

En stor del av de svenska varvens produktion exporteras. Exportande- len varierar dock kraftigt från år till år. Av det levererade tonnaget gick 1960 66 % till utländska rederier, 1965 79 %, 1970 89 % och 1973 74 %. Samtidigt svarar utländska varv för en stor del av leveranserna till den svenska handelsflottan.

Skeppsbyggeriet i Sverige har gamla anor och flera av våra storvarv har passerat hundraårsstrecket. Nyetableringar har dock förekommit även i relativt sen tid — Uddevallavarvet grundades vid andra världskri- gets slut, och det vid mitten av 1960-talet nedlagda Orskarshamns Varv återupplivades i början av 1970-talet av nya ägare. Kapacitetsutbyggna- den under 1960-talet och 1970-talet skedde huvudsakligen inom äldre anläggningar, men en helt ny varvsanläggning tillkom 1963 — Götaver- kens Arendalsvarv.

De svenska storvarvens produktionsökning har delvis uppnåtts genom inriktning på långa serier av standardiserade stora fartyg för transport av olja, malm. spannmål och andra masslaster. Den internationella tek- niska utvecklingen har lett till att fartygsstorlekama successivt vuxit. Sverige har hört till de länder som legat i främsta ledet i detta avseende. Våra varv har dock inte varit unika, utan liknande stora fartyg har byggts även i andra länder. 1960 mätte det största fartyget som leverera- des f rån de svenska varven 68 000 tdw., 1966 höjdes rekordet till 1 14 000 tdw., 1971 till 255 000 tdw. och 1974 till 356 000 tdw. Denna siffra har därefter överträffats endast av ett helt svenskbyggt fartyg, en 485 000- tonnare levererad 1978.

Ökningen av fartygets storlek har medverkat till en ökning av de olika varvsanläggningarnas produktionskapacitet, eftersom det är svårt att på ett rationellt sätt bygga mycket stora fartyg inom ramen av en begrän- sad årsproduktion.

Flera svenska varv har helt eller delvis ägts av rederikoncerner. Bland storvarven har således Eriksberg ägts av Broströms, Uddevallavarvet av Thordéns till 1963 och därefter 1963—1971 till hälften av Broströms via Eriksberg, Lindholmen av Johnson-Linjen till 1970 och därefter via Eriksberg av Broströms, Götaverken av Saléns sedan 1971, Oskars- hamns Varv av OT-Rederierna sedan 1970, Finnboda av Rederi-Svea till 1970 och därefter av Saléns, etc.

Antalet sysselsatta inom den svenska varvsindustrin uppgick 1970 till 25 000 personer och hade 1973 vuxit till 29 000. Detta innebar att var- vens andel av hela sysselsättningen inom den svenska industrin växte från 2,5 % till knappt 3 %. Av de varvssysselsatta återfanns över 80 % in- om ett halvdussin mycket stora arbetsställen. Branschens saluvärde, ut- tryckt i löpande priser, var 2,7 miljarder kr 1970 och växte till 4,1 miljar- der kr 1973, vilket utgjorde 2,5 % resp. 3 % av den svenska industrins to-

tala saluvärde. Fartygsbyggande är till stor del en monteringsindustri. Varven arbetar i stor utsträckning med anlitande av underleverantörer. Genom att variera underleveransemas relativa omfattning kan man i viss mån anpassa beläggningen på den egna anläggningen till ordering- ången. Detta avspeglas i variationer i förädlingsvärdets andel av saluvär- det, vilken 1970 var 36 % och 1973 hade vuxit till 45 %.

Den trendmässiga ökningen av varvens produktion har inte motsva- rats av en jämn ökning i orderingången. Av hävd visar denna stora svängningar över sjöfartens konjunkturcykler liksom även de priser var- ven kan uppnå för beställningarna. Detta förhållande kan snarast sägas ha accentuerats under 1960-talet och 1970-talet.

Under 1960—talets första hälft var den internationella fartygsefterfrå- gan relativt begränsad. Varven konkurrerade hårt om nybyggnadsupp- dragen. Deras främsta konkurrensmedel var kreditvillkoren för bestäl- larna. I många varvsländer — dock inte i Sverige — fick varven räntesub- ventioner till sina kundkreditcr. När fartygsefterfrågan växte 1967—68 tecknade många varv, däribland flera svenska, en mängd order till fasta priser för leverans upp till två — tre år fram i tiden. Dessa order blev på grund av inflationen ödesdigra för varven, av vilka flera bringades i kon- kurs eller nära konkurs. Alla varv fick sin likviditet och soliditet starkt försvagad under 1960-talet och lönsamheten var dålig för dem som inte fick räntesubventioner. När så fartygsmarknaden 1970 hastigt förbättra- des och nybyggnadspriserna steg kraftigt, hade flera varv sina orderböc- ker relativt välfyllda med förlustbringande order, medan andra kunde utnyttja högkonjunkturen. 1971—72 var fartygsefterfrågan åter måttlig för att hösten 1972 växa och 1973 bli synnerligen stor. Till mycket goda priser kunde världens varvsindustri fylla sina orderböcker i en sådan omfattning att betydande kapacitetsökningar var nödvändiga för att man skulle kunna fullgöra sina åtaganden.

De svenska varven har fått statligt stöd i olika former ända sedan slu- tet av l950-talet. Stödet var länge av relativt blygsam omfattning och uppgick under perioden t.o.m. 1973 sammanlagt endast till några få hundratal miljoner kronor, i första hand i form av kreditgarantier. Sta- ten blev 1963 ägare till hälften av aktierna i det krisdrabbade Uddevalla— varvet och övertog 1971 återstoden av aktierna från Broströmskoncer- nen.

De svenska varvens avkastning sjönk under 1960-talet raskt. Decenni— ets senare år gav ansenliga förluster, och de reserver som under 1950-ta- let byggts upp i varvsföretagen förtärdes successivt. Investeringsaktivite- ten var genomgående låg. Den statliga varvspolitiken inriktades på att konsolidera och effektivisera existerande varvsföretag. Det ansågs an- geläget att inte genom statliga åtgärder stimulera varvsföretagen till en kapacitetsökning. Denna grundtanke följdes även under de första åren av 1970-talet. .

I 1970 års varvsproposition (l970z82) anfördes vissa principiella syn- punkter på frågan om stöd till industrin. En väsentlig förutsättning för bevarad f ramstegstakt och därmed för långsiktig trygghet för de anställ- da sades vara att vårt näringsliv fortlöpande kunde ställa om till nya livskraftiga och expanderande näringsgrenar. Näringspolitiken skulle

därför inriktas på att stimulera utvecklingen av de industrigrenar som kunde anses ha goda förutsättningar vid de svenska produktionsvillko— ren. Dock kunde takten i omställningen behöva modereras med hänsyn till sociala och ekonomiska konsekvenser. I de fall då en industrigren brottades med problem som kunde tänkas vara av tillfällig att borde nä- ringspolitiska åtgärder ägnade att överbrygga svårigheterna inte vara uteslutna.

Beträffande varvsindustrin sades i 1970 års proposition att långtids- perspektivet inte borde ”leda till negativa slutsatser om de svenska stor- varvens framtid”. Å andra sidan fann dock föredraganden det osanno— likt ”att varvsindustrin skulle kunna bli en, i jämförelse med verkstads- industrin i övrigt, expansiv och speciellt lönsam bransch i Sverige”. Stor försiktighet borde därför iakttas med kapacitetsutvidgande investeringar och andra åtaganden som medförde ökning av den totala produktions— volymen.

Huvudtankama i 1970 års varvsproposition var inte nya utan åter- finns redan i olika dokument från 1960—talet. De kom även att prägla statens agerande på varvsområdet under de närmast följande åren.

4.3.2. S lödärendena

1 974 års propositioner

1974 gjordes ett principiellt avsteg från den tidigare politiken i och med att man frångick grundtanken att den svenska varvskapaciteten inte borde ökas. Departementschefen uttalade i statsverkspropositionen (1974: 1) att statsmakterna borde vara beredda att medverka till ett upp- rätthållande av den svenska varvsindustrins konkurrenskraft även om detta skulle innebära kapacitetsexpansion. Branschens storlek borde i princip bestämmas av dess förmåga att av egen kraft bibehålla en sådan ekonomisk och marknadsmässig styrka att de som arbetade i branschen kunde erbjudas anställningsvillkor och syselsättningstrygghet i paritet med annan industriell verksamhet.

Resonemanget utmynnade i ett förslag om statliga garantier till svensk varvsindustri, avseende kreditgivning till produktion av far- tyg under åren 1975—1979, på sammanlagt högst 4,5 miljarder kr. Riks- dagen godkände förslaget som trots det principiellt nya i grundtankama inte kan sägas ha inneburit ett med senare års mått mätt särskilt omfat- tande varvsstöd.

För att göra det möjligt för Uddevallavarvet att genomföra sina pla- ner på investeringar i kapacitetsutbyggnad medgav riksdagen senare un- der 1974 (prop. 1974:110) eftergift av varvets återbetalningsskyldighet för större delen av det kapitaltillskott som varvet erhållit under 1960-ta— let och av kravet på räntebetalning för återstoden. Samtidigt omvandla- des 25 milj. kr av ett statligt lån från 1971 på totalt 75 milj. kr till AB Götaverken till aktier, vilka överläts till Statsföretag AB. Götaverkens majoritetsägare, Salénrederierna, lämnade enligt överenskommelse med staten ett koncernbidrag till Götaverken 1974 på 136 milj. kr för att täc- ka varvets förluster under 1973.

I 975 års proposition

Våren 1975 råkade Eriksbergs Mekaniska Verkstad in i en akut ekono- misk kris och konkurs hotade. Som en temporär lösning av krisen för- värvade staten samtliga aktier i bolaget från Broströms för 1000 kr, lämnade lånegarantier på 150 milj. kr till Broströms och ställde borgen för lån till Eriksberg för drygt 40 milj. kr samt ställde en rörlig kredit på högst 200 milj. kr till varvets förfogande (prop. 19751110). Enligt av- tal med staten lämnade Broströms samtidigt koncernbidrag till Eriks— berg med 200 milj. kr för 1974 samt beställde två fartyg vid varvet till vad som ansågs vara ett mycket högt pris. Åtgärderna motiverades främst med arbetsmarknadspolitiska skäl — regionen bedömdes inte kunna absorbera de vid en konkurs friställda personerna utan mycket allvarliga konsekvenser. Enligt industriministerns bedömning var de ekonomiska konsekvenserna för staten av övertagandet omöjliga att överblicka. Enbart förlusterna i den inneliggande orderstocken uppskat- tades dock till närmare en halv miljard kr.

1976 år proposition

Under 1975 var den internationella fraktmarknaden mycket dålig. Or- deringången till de svenska varven var obetydlig. Situationen ansågs oroande eftersom man hade mycket dålig kapacitetsbeläggning för 1978 och eftersom varven arbetar med lång tid från planering och materiel- upphandling fram till leverans av byggda fartyg — normalt ca två år. Varven planerade en omfattande lagerproduktion av fartyg för att kom- pensera för svackan i orderingången, och statsmakterna beslöt 1976 att ge finansieringsstöd till sådan lagerproduktion under åren 1976—78 i form at lånegarantier på sammanlagt högst 3 600 milj. kr för belopp in- om 70 % av uppskattad självkostnad (prop. 1975/761121). Lagerpro- duktionsstödet syftade enligt propositionen till att skapa förutsättningar för ett mjukt genomförande av ”den produktionsminskning, som ter sig långsiktigt motiverad”.

Stödets omfattning bestämdes mot bakgrund av att en sysselsätt— ningsminskning vid varven med 30 % fram till 1978 ansågs rimlig. La- gerproduktionen kom att inriktas på standardfartyg av de typer som storvarven traditionellt byggde, dvs. stort masslasttonnage. Vid samma tillfälle anslogs ett bidrag på 25 milj. kr till skeppsteknisk forskning och utveckling under budgetåren 1977/ 78 och 1978/ 79.

Våren 1976 fick krisen vid Eriksberg en långsiktig lösning genom ett samgående mellan Götaverken och Eriksberg (prop. 1975/ 76: 121). Ak- tierna i Eriksberg såldes till Götaverken för 1 000 kr. Därefter blev sta- ten ägare till 51 % av aktierna i Götaverken genom omvandling av ett äldre räntefritt lån till Götaverken på 50 milj. kr och genom köp av ak- tier i Götaverken från Saléninvest för 136 milj. kr. Staten satsade där- utöver 420 milj. kr för att täcka Eriksbergs förlust 1975 och åtog sig att täcka även förlusterna för 1976 och 1977 samt de merkostnader som Götaverken skulle åsamkas genom driften av Eriksberg. För at: lätta de finansiella påfrestningarna på Uddevallavarvet fick detta samtidigt be— talninganstånd för ett tidigare lämnat räntefritt lån på 40 milj. kr.

I propositionen anförde föredraganden att det föreslagna samgåendet gav möjligheter till en betydande samordning av svensk varvsindustri. På längre sikt bidrog det till att stärka konkurrenskraften hos varvsindu— strin i Göteborg.

1977 års proposition

Under 1976 och 1977 förvärrades varvens ekonomiska situation ytterli- gare. Efter arbete av en varvskommitté och en särskild analysgrupp be- slöt riksdagen våren 1977 (prop. 1976/77:139) att införa ett stöd till be- ställare av fartyg vid svenska varv, utformat som kreditgarantier på maximalt 70 % av kontraktspriset intill sammanlagt högst 3 100 milj. kr samt avskrivningslån på maximalt 30 % intill sammanlagt högst 1 300 milj. kr. Stödet syftade till att skapa förutsättningar för de svenska var- ven att kunna konkurrera med utländska varv om den befintliga men begränsade beställningspotentialen. Det avpassades så att det skulle ungefärligen jämställa de svenska varvens priser med de utländska. Samtidigt höjdes gränsen för lagerproduktionsgarantiema till 85 % av uppskattad självkostnad. Detta stöd utvidgades att omfatta även pro- duktionen under 1979, och garantierna för lagerstödet ökades med 4 200 milj. kr.

Våren 1977 togs även de första stegen mot bildandet av en statlig varvskoncern (prop. 1976/ 77: 139). Staten blev ägare till samtliga aktieri Götaverken genom förvärv från Saléninvest AB för 45 milj. kr (49 % av aktierna) och från Statsföretag AB mot kvittning av ett lån på 25 milj. kr (8,3 %). Staten övertog även för 135 milj. kr Statsföretags aktieri Udde- vallavarvet och Karlskronavarvet samt kvittade ett lån på 40 milj. kr till Uddevallavarvet mot nya aktier i företaget. De tre enheterna samordna- des i en varvskoncem. Staten tecknade aktier i koncernens moderbolag Svenska Varv AB för 900 milj. kr varav 500 milj. ansågs betalda med ap- portegendom i form av aktierna i varven och 400 milj. kr togs direkt över statsbudgeten via investeringsanslag. Ytterligare 375 milj. kr till- sköts för att öka koncernens soliditet och 55 milj. kr för viss alternativ produktion. Staten tillsköt även 859 milj. kr för att täcka sitt tidigare nämnda ptagande mot Götaverken avseende förluster vid Eriksberg 1976 och 1977. Slutligen utställdes s.k. värdegarantier på 800 milj. kr avsedda att användas för att täcka förluster på fartygsbyggen under 1977 och 1978 och förlängt innehav av dessa fatryg. Till skillnad från kreditgarantiema var värdegarantiema redan när de beslöts avsedda att infrias i sin helhet vid lämplig senare tidpunkt, och de var alltså i realite- ten ett rent förlusttäckningsbidrag.

Föredraganden sades i propositionen 1976/771139 att en minskning av varvens kapacitet måste göras så att ”en mjuk övergång kan ske till nya sysselsättnings— och produktionsförhållanden”, vilket enligt hans mening på kort sikt försvårade en nedläggning av enskilda varvsanlägg- ningar. Han fann övervägande skäl tala för att ställningstagandet till så- dana nedläggningar borde ske vid en tidpunkt när framtida marknads- och konkurrensförhållanden bättre kunde överblickas och bedömas. Det skulle ankomma på ledningen för den nya statliga varvskoncernen att

pröva frågorna om nedläggning av enskilda varvsanläggningar och om fördelningen av en ytterligare kapacitetsneddragning mellan olika varvs- enheter.

] 978 års propositioner

Krissituationen för de svenska varven var oförändrad under 1977 och 1978. I mars 1978 konstaterades i en proposition (1977/ 78: 174) att den preliminära förlusten för Svenska Varv AB 1977 uppgick till 2 230 milj. kr efter valutaförluster med reserveringar för kundförluster och förluster på lagerproduktion. Företaget beräknade sin förlust för 1978 till 1 550 milj. kr. För att undvika tvångslikvidation tilldelades koncernen ytterli- gare 1 050 milj. kr i värdegarantier, dvs. förlusttäckningsbidrag. samt ett kontant tillskott på 950 milj. kr, främst för att täcka valutaförluster. Samtidigt utökades ramen för beställarstödet med 600 milj. kr för garan- tier och 175 milj. kr för avskrivningslån, avsedda för beställningar under budgetåret 1977/ 78, och för avskrivningslån till beställare av alternativ produktion vid storvarven anvisades 250 milj. kr.

Kockums AB råkade under 1977 och 1978 i en akut likviditetskris. För att företaget inte skulle tvingas inställa betalningarna ingrep stats- makterna under våren 1978 med ett lån på 340 milj. kr (prop. 1977/ 78: 174). Departementschefen ansåg att en betalningsinställelse ”skulle all- varligt försvåra det arbete som nu pågår både inom företaget och rege- ringskansliet för att åstadkomma en lämplig långsiktig strukturanpass- ning av verksamheten”.

Genom riksdagsbeslut hösten 1978 (prop. 1978/ 79:49) tillfördes den statliga varvskoncernen 2 200 milj. kr för att täcka förluster 1977 och 1978. Den sammanlagda bokföringsmässiga förlusten för perioden be- räknades till 3 300 milj. kr, men återstoden av förlusten avsågs täckas genom andra redan beslutade stödformer. Samtidigt avskaffades syste- met med garantier för lagerproduktion av fartyg. Bakgrunden härtill var att marknadsbedömningar som redovisades i propositionen enligt före- draganden klart pekade på ”att självkostnaden för byggande av fartyg vid varven i Sverige i framtiden kommer att väsentligt överstiga mark- nadspriset för de typer av standardfartyg som i första hand kommer i fråga vid produktion i egen regi”.

Vidare beslöts hösten 1978 att statens garantisystem avseende varvens eget fartygsinnehav skulle avvecklas under en treårsperiod. Ramarna för beställarstöd och garantigivning gentemot varven vidgades, samtidigt som beställarstödsvillkoren ändrades så att krav på en kontantinsats från beställama på 5 % av kontraktspriset infördes. För alternativ pro- duktion under budgetåret l978/ 79 fick Svenska Varv ett bidrag på 200 milj. kr. För fartygsexport till utvecklingsländer anslogs ett bidrag på 125 milj. kr för budgetåret l978/ 79. Till de mindre och medelstora var- ven anslogs ett bidrag på 14,5 milj. kr. Åtgärdspaketet kopplades till planer på kapacitetsneddragningar med 20 % jämfört med nivån 1977 för alla enheter i koncernen. För att främja varvsregionernas övriga nä- ringsliv och sysselsättning under budgetåret 1978/ 79 anvisades bidrag på 338 milj. kr, medelstillskott på 42 milj. kr samt lokaliseringslån på 290 milj. kr.

I propositionen 1978/79:49 konstaterade föredraganden att kapaci— tetsutbyggnader pågick och väntades i de nya varvsländerna, i första hand i Republiken Korea och Brasilien. De nya varvsländernas konkur— rensfördelar i form av bl. a. lägre produktionskostnader gjorde sig gäl- lande framför allt vid produktion av de i stor utsträckning standardise- rade tank- och bulkfartygen. Förutsättningama för fortsatt produktion av sådana fartyg vid de svenska varven fick därför bedömas såsom myc- ket ogynnsamma. Nya marknader måste därför sökas inom området för specialiserat och högteknologiskt tonnage, där den svenska varvsindu- strin hade bättre konkurrensförutsättningar. Denna omställning skulle kräva tid och inte obetydliga resurser för utvecklings- och konstruk- tionsarbete och för marknadsföring. Det var inte realistiskt att räkna med att detta kunde ske annat än på en väsentligt lägre kapacitetsnivå. Det var därför ofrånkomligt att den svenska varvskapaciteten måste re— duceras ytterligare i förhållande till vad som dittills hade planerats för 1979. Åtgärder måste därför sättas in för att stimulera sysselsättningen inom varvsregionema hos andra företag än varven.

1979 års propositioner

Kockums kris förvärrades ytterligare, och konkurs hotade. Våren 1979 godkände riksdagen (prop. 1978/ 79: 124) ett avtal om att staten skulle gå in som ägare till företaget, varvid varvs- och rederidelen tillfördes Sven- ska Varv AB för en köpeskilling på 20 milj. kr. Motivet var att Kock- umskoncernen med sina sammanlagt 7 300 anställda, varav 4 900 inom varvsrörelsen, hade stor betydelse för sysselsättningen samt att staten genom tidigare garantiåtaganden redan hade ett stort engagemang i Kockums. För att inte försämra Svenska Varvs soliditet genom förvärvet tillsköt riksdagen samtidigt 2 575 milj. kr genom eftergift av det tidigare lånet till Kockums på 340 milj. kr, värdegarantier på 1 500 milj. kr för att täcka i framtiden realiserade förluster samt 735 milj. kr kontant. Det— ta kapitaltillskott lämnades för att täcka förluster i produktionen endast fram till 1979, då verksamheten avsågs omprövas.

Våren 1979 godkände riksdagen även en proposition (1978/791211) om ytterligare beställarstöd — 310 milj. kr som lån och 940 milj. kr som kreditgarantier. Garantiramen nådde därmed upp till totalt 6 665 milj. kr. Av det anslagna lånebeloppet utgjordes knappt hälften (150 milj. kr) av ett omdestinerat tidigare anslag för alternativ produktion, som be- dömdes inte kunna tas i anspråk för sitt ursprungliga ändamål ”inom rimlig tid”.

1980 års proposition

Under 1979 utarbetades inom Svenska Varv en strukturplan för peri- oden 1980—1985 som innebar bl. a. nedläggning av Öresundsvarvet och Finnboda. Perioden 1980—1984 beräknades ge en förlust på drygt 2 600 milj. kr, vilket inkluderade nedskrivningar på de bokförda anläggnings- värdena vid kvarvarande storvarv. I en proposition våren 1980 (1979/80:165), som i stort följde strukturplanen, föreslogs att avskriv-

ningslånen till beställare av fartyg skulle ersättas med avskrivningslån till varven på totalt 830 milj. kr, samt att räntestöd på sammanlagt 300 milj. kr skulle kunna lämnas till svenska beställare av fartyg. Vidare fö- reslogs att staten skulle kunna lämna garantier avseende svensk varvs- produktion till ett sammanlagt belopp av högst 23 665 milj. kr inkl. re- dan tidigare lämnade garantier, Svenska Varv föreslogs få ett finansiellt stöd på 2 591 milj. kr, fördelat på medeltillskott för nedskrivning av an- läggningstillgångar 1 525 milj. kr (Öresundsvarvet 782, Finboda 62, Karlskronavarvet 75 samt kvarvarande storvarv 606), bidrag till utveck- lingskostnader 800 milj. kr samt bidrag till personalkostnader (Projekt 80) 266 milj. kr. De mindre och medelstora varven föreslogs få ett stöd i form av lån på 20 milj. kr. Samtidigt föreslogs att Landskronaregionen skulle ingå i det s. k. stödområdet under budgetåren 1979/ 80—1983/ 84 och att ramen för regionalpolitiskt stöd under samma period skulle ökas med 170 milj. kr. Riksdagen antog propositionen med den förändringen att Öresundsvarvet inte skulle läggas ned — två folkpartistiska riksdags- ledamöter från Landskrona stödde en socialdemokratisk motion härom.

I propositionen 1979/ 80: 165 konstaterades att enligt bedömningar av flera internationella organisationer inom varvs— och sjöfartsnäringarna skulle efterfrågan på fartyg komma att väsentligt understiga varvskapa— citeten under flera år framåt. Samtidigt konstaterades att de nya varvs- nationema fortsatte att bygga ut sina anläggningar för fartygsproduk- tion. De traditionella varvsländernas kapacitet hölls trots en svag kon- kurrenssituation uppe genom statliga stödåtgärder. Det världsom- spännande problemet med varvsindustrins överkapacitet hade blivit fö- remål för åtgärder såväl internationellt som i de berörda varvsländerna. Inom OECD hade 1976 träffats en överenskommelse om att medlems- ländernas varvskapacitet skulle skäras ned men att temporära statliga stödåtgärder i sammanhanget kunde accepteras. Under 1979 hade vid OECD-överläggningar aktualiserats frågan om slutpunkt för omställ- ningsperioden och en avveckling av det mycket omfattande varvsstödet.

Föredraganden konstaterade att sedan 1978 hade skillnaden i själv- kostnad mellan den prisledande japanska varvsindustrin och den sven— ska minskat något. Han hävdade att den sannolikt skulle minska ytterli- gar något under perioden fram till 1985. Han framhöll vidare att de låga marknadsprisema delvis var en följd av statliga stödsystem i flertalet varvsländer. Han ansåg att tiden var mogen att sätta en slutpunkt för det statliga stödet till varvsindustrin till de delar detta avsåg direkta sub— ventioner. Tre år bedömdes vara en skälig awecklingstid. Rimliga förut- sättningar skulle därigenom skapas för att de kvarvarande varven ge- nom en kraftfull satsning för att minska sina produktionskostnader åter skulle kunna bli internationellt konkurrenskraftiga.

4.4. Stödet till gruvföretag

4.4.1. Stödet till LKA B Bakgrund

LKAB bildades 1890 för att ta upp brytning av järnmalm i Kiruna och Malmberget. De stora fosforrika jämmalmsfyndighetema hade varit kända redan på 1600-talet. Först i slutet av 1800-talet, i och med att den s.k. Thomasprocessen för framställning av stål på basis av fosforrik malm uppfanns och järnvägen byggdes ut, kunde emellertid Lapplands- malmerna börja utnyttjas. År 1907 gick staten in som delägare i före- taget och förvärvade från dåvarande ägaren, Trafik AB Gränges- berg—Oxelösund, hälften av aktierna. Resterande aktier inlöstes sedan i två omgångar 1957 och 1976. Från och med 1970 ingår LKAB i det då bildade Statsföretag AB.

LKAB är den helt dominerande jämmalmsproducenten i Sverige med en andel på ca 85 % av leveransklara jämmalmsprodukter. De övriga järnmalmsgruvoma (1979 6 stycken) finns i Mellansverige.

Större delen (ca 90 %) av LKAB:s produkter exporteras. EG-länderna är den viktigaste marknaden för Kirunamalmen. Produktionen i Malm— berget avsätts främst i olika länder runt Östersjön samt till SSAB Svenskt Stål AB i Luleå. Någon konkurrenssituation i förhållande till de övriga svenska jämmalmsgruvoma kan knappast sägas föreligga efter- som dessa till största delen producerar för andra marknader.

Den svenska järnmalmsbranschen kan därför egentligen betraktas som två. De strukturella anpassningarna sker i det ena fallet inom en- dast ett storföretag och i det andra mellan ett större antal mindre före- tag. Åtgärder riktade mot den ena eller andra branschen påverkar en- dast marginellt den andra.

LKAB:s utveckling under l950- och 1960-talen fram till krisåren i mitten av 1970-talet kan i korthet sammanfattas på följande sätt.

Järnmalmsmarknaden hade tidigare varit uppdelad i relativt väl av- gränsade regionala marknader. Den utvecklas nu till att bli en egentlig världsmarknad. Nya stora gruvor med gynnsamma brytningsbetingelser öppnas i bl. a. Canada, Brasilien och Australien. Sjötransport av malm till låga kostnader blir möjlig. Malmpriserna sjunker. Den tekniska ut- vecklingen inom stålindustrin innebär fr.o.m. 1960-talets sista år en successiv övergång till stålprocesser baserade på fosforfattig malmråva— ra. LKAB möter den hårdnande konkurrensen genom expansion med fördubblad leveransvolym, minskning av personalstyrkan, fortgående teknisk utveckling och produktanpassning bl. a. genom att avlägsna fos- fom från en del av malmen och omvandla det defosforiserade materialet till pellets (kulsinter). Företaget upprätthåller en genomsnittligt god vinstnivå.

Avkastningen i procent på totalt kapital ligger på nivån 11—12 % un- der första hälften av 1970-talet. Från förstatligandet 1957 t. o. m. 1976 lämnar LKAB utdelning och koncernbidrag på totalt drygt 1 700 milj. kr. Företaget investerar, i huvudsak med egna medel, totalt ca 830 milj. kr under l950-talet och ca 1 600 milj. kr under 1960-talet.

Under år 1975 bryts så den i huvudsak positiva utveckling som varit utmärkande för 1950— och 1960-talen. Den internationella recession som inleds i slutet av 1974 drabbar stålindustrin och därmed, med viss för- dröjning, järnmalmssektom mycket hårt. Sverige hör till de järnmalms- exporterande länder som får vidkännas de största exportminskningarna. Flera skäl samverkar härtill.

Stålindustrin inom EG-länderna, som är LKAB:s viktigaste marknad, minskar sin produktion särskilt kraftigt. Speiellt minskar produktionen av stål baserat på högfosformalm för vilken LKAB är ledande leveran- tör. På kulsintermarknaden uppstår överskott därför att många företag antingen utnyttjar egna sinterverk i anslutning till stålverken eller köper från fristående, delägda kulsinterverk snarare än att köpa på den öppna pelletsmarknaden. Priserna på sjöfrakter sjunker som en följd av kon- junkturnedgången och överskott på tonnage. Den tidigare transport- kostnadsfördelen för svensk järnmalm i förhållande till malm från andra länder vid export till Västeuropa minska kraftigt. Malmpriserna sjunker med 25 % under 1977 och 1978. LKAB:s leveranser minskar drastiskt 1975 och ligger kvar på en låg nivå påföljande två år för att därefter återhämta sig.

Konjunkturella orsaker utlöser alltså den akuta krisen för LKAB. Konjunkturnedgången förstärker emellertid endast effekten av de lång- siktigt strukturpåverkande faktorerna.

LKAB:s rörelseresultat försämras av dessa skäl kraftigt fr. o. m. 1976. För 1977 och 1978 redovisas förluster före bokslutsdispositioner och skatt på 630 resp. 860 milj. kr.

LKAB har under 1970-talet engagerat sig i dyrbara investeringspro— gram (t. o. m. 1978 totalt ca 3 miljarder kr) för att möta just de struktu— rella förändringarna på både utbuds- och efterfrågesidan för järnmalm. De finansiella påfrestningarna på företaget har av dessa skäl blivit stora. Från att tidigare ha haft ett positivt räntenetto får företaget nu belasta sitt dåliga rörelseresultat med ytterligare ca 180 milj. kr i räntekostna- der, eftersom finansieringen av investeringarna till stor del har fått ske med lånat kapital. Mellan 1970 och 1978 sjunker soliditeten med 45 pro— centenheter från 75 % till knappt 30 %.

I sammanhanget bör nämnas ytterligare en för företaget väsentlig re- sultatpåverkande faktor som varken är konjunkturell eller strukturell, nämligen kostnaderna för jämvägstransporter. Denna kostnadspost sva- rar för 30—40 % av totalkostnaden för malm som säljs cif Rotterdam. LKAB:s kostnader för jämvägsfrakter är i allmänhet väsentligt högre än jämförbara konkurrentföretags.

LKAB:s krissituation leder till att Statsföretag dels tar initiativ till en utredning om LKAB:s framtida verksamhet (den s. k. Strukturutredning LKAB 1978) som genomförs av LKAB och Statsföretag gemensamt un- der första halvåret 1978, dels i en skrivelse i januari 1978 hemställer om statlig finansiell medverkan för att sysselsätta viss övertalig personal vid LKAB under 1978. Därmed är LKAB:s finansiella kris ett ärende för statsmakterna. När sedan strukturutredningen slutfört sina analyser och det under hösten 1978 framstår som sannolikt att företaget mot slutet av 1979 kommer att vara konkurshotat inges en ny framställning till rege— ringen om stöd till en finansiell rekonstruktion. Den akuta krisen beror

på de stora underskotten i kombination med att företaget tagit upp be- tydande lån med s. k. negativ klausul (lån utan säkerhet, för vilka bl. a.. gäller att den långsiktiga upplåningen exkl. förlagslån inte får överstiga företagets egna kapital plus 50 % av lagerreserven. Om så sker äger ban- kerna rätt att förklara resp. lån förfallet till betalning).

Vid denna tidpunkt har LKAB inom moderbolaget (järnmalmsrörel- sen) ca 7 600 anställda och en omsättning på drygt 1 800 milj. kr. I de berörda gruvsamhällena Kiruna och Malmberget svarar företaget för 70—80 % av industrisysselsättningen och för närmare 45 % av det totala antalet sysselsatta. Dessa samhällen är alltså uppbyggda kring och helt beroende av järnmalmsbrytningen.

S to'därendena

Vid tre beslutstillfällen — mars 1978, mars 1979 och mars 1980 — beslutar så riksdagen att direkt, eller indirekt via Statsföretag AB, ge stöd till LKAB.

I mars 1978 får LKAB ett begärt bidrag på 200 milj. kr till vissa in— vesteringar som skulle garantera fortsatt sysselsättning under 1978 av ca 650 personer av den övertaliga arbetsstyrkan vid företaget.

I mars 1979 får företaget bidrag på sammanlagt 835 milj. kr. 500 milj. kr avser täckning av förlust under 1978 och 200 milj. kr är en förstärk- ning av det egna kapitalet för att möta finansiella påfrestningar under 1979. Återstående 135 milj. kr är ett sysselsättningsbidrag liknande det året innan, men denna gång avseende 530 personer under 1979. Samti- digt fattar riksdagen principbeslut att LKAB skall få möjlighet att under 1979—81 erhålla ett villkorligt statligt lån på högst 1 100 milj. kr för re- konstruktion i syfte att täcka förluster som kan uppstå under vart och ett av dessa år. Bakgrund härtill är att förluster kan klart förutses för de tre åren.

Riksdagen uttalar samtidigt att regeringen bör ge Statsföretag och LKAB i uppdrag att utreda frågan om en om- och tillbyggnad av kulsin- terverket i Kiruna samt återkomma till riksdagen med förslag om pro- jektets finansiering. En begäran från Statsföretag om bidrag för ned- skrivning av det värde vartill LKAB-aktiema är upptagna i Statsföretags balansräkning lämnar riksdagen däremot utan åtgärd.

I mars 1980 får LKAB 440 milj. kr för förlusttäckning för 1979 — när- mast en uppföljning av riksdagens åtagande från 1979. 200 milj. kr an- slås vidare till förstärkning av det egna kapitalet för att öka LKAB:s förmåga att på egen hand finansiera lämpliga framtidsinvesteringar. För det senare ändamålet hade begärts bidrag på 150 milj. kr och lån på 270 milj. kr till ett konkret projekt, nämligen om- och tillbyggnad av kulsin- terverket i Kiruna.

Det finansiella stödet har alltså varit av tre typer. Kortsiktigt syssel- sättningsstöd har utgått med 335 milj. kr för sammanlagt 1 180 årsver- ken, dvs. 280 000 kr per årsverke. Bidrag till täckning av konstaterade el- ler förväntade förluster har utgått med 1 140 milj. kr. Till kapitalför- stärkning för att möjliggöra framtidsinvesteringar har anslagits 200 milj. kr.

' Prop. 1977/78:96 och l978/79:87.

2 Prop. 1979/80:79.

Det sammanlagda bidragsbeloppet under de tre åren, 1 675 milj. kr, motsvarar ungefär 2 gånger de totala personalkostnaderna för LKAB (moderbolaget) 1979 och ca 80 % av rörelseintäktema samma år. Per an- ställd 1979 utgör det ca 200 000 kr.

Via Statsföretag har staten också budgetåret 1975/76 tillskjutit '. 500 milj. kr för investeringar i ASSI, Berol Kemi, LKAB och NJA. Schab— lonmässigt har här 1/4 av detta belopp, dvs. 375 milj. kr, hänförts till LKAB.

Kompletterande styrmedel från statens sida utöver den finansiella in- satsen har inte satts in.

De sammanlagt 335 milj. kr som vid två beslutstillfällen 1978 och 1979 anslogs för sysselsättningsfrämjande insatser avsåg att bidra till att lösa sysselsättningsproblemen på kort sikt cch att göra övergången till en förutsedd mindre personalstyrka mjukare så att de sociala konse— kvenserna mildrades.l

l motiveringen till förslaget om finansiell rekonstruktion av LKAB våren 1979 hänvisas till den väl utbyggda, moderna produktionsapparat som LKAB har och till det program för att effektivisera verksamheten och därmed förbättra resultatet som företaget genomför. Utvecklingen under de närmaste åren blir av stor betydelse för beslut om företagets verksamhet inför 1990-talet, heter det i propositionen. Beslut om ytterli- gare stora investeringar blir aktuella tidigast några år in på 1980-talet. Mot den bakgrunden bör staten medverka i en finansiell rekonstruktion av LKAB och därigenom ge företaget möjlighet att fortsätta verksamheten i nuvarande omfattning. (vår kurs.)

Beslutet om bidrag till LKAB i mars 1980 gällde delvis förstärkning av LKAB:s egna kapital. Syftet anges i propositionen2 vara att stärka LKAB:s förmåga att ”på egen hand finansiera de framtidsinvesteringar som ledningen bedömer lämpligast inom ramen för de resurser som står till företagets förfogande”. Texten hänvisar till'det utredningsarbete rö- rande olika investeringsprojekt för att förbättra företagets konkurrens- kraft som pågår inom LKAB. Beslutet binder alltså inte de anslagna medlen till det ändamål de begärdes för och som riksdagen i sitt beslut ett år tidigare hade specificerat _ nämligen en om- och tillbyggnad av kulsinterverket i Kiruna.

4.4.2. Det övervägda stödet till Boliden Bakgrund

Bolidenkoncernen bryter och anrikar sulfidmalmer vid 15 gruvor och 8 anrikningsverk i mellersta och norra Sverige samt framställer koppar, bly, guld, silver och en rad biprodukter vid smältverket i Rönnskär. Fö- retaget arbetar på en marknad som präglas av starka prisfluktuationer, stor känslighet för konjunktursvängningar och ofta också betydande in- slag av spekulation.

Den svenska gruvindustrins sulfidmalmssektor har under en lång följd av år kännetecknats av expanderande verksamhet. Särskilt under 1970-talet har tillväxten inom denna sektor varit snabb. Det är främst

Bolidens gruvrörelse som bidragit till denna utveckling, bl, a. genom öppnandet och den successiva utvidgningen av koppargruvan i Aitik i Gällivare kommun (Boliden svarar i dag för ca 90—95 % av den svenska sulfidmalmsproduktionen).

Bolidens under lång tid positiva lönsamhetstrend bröts drastiskt i och med den lågkonjunktur som inträdde 1975. Låga metallpriser, främst avseende koppar och zink, tillsammans med inträffade kostnadsökning- ar gav mycket svaga resultat både 1975 och 1976. 1977 och 1978 redovi- sades en förlust vardera året på drygt 60 milj. kr före bokslutsdispositio- ner och skatt. I denna situation blev det nödvändigt för företaget att vid- ta en lång rad resultat— och likviditetsfrämjande åtgärder, bl. a. en kraf- tig nedskärning av tidigare fastställt investeringsprogram. Man valde härvid att fullfölja enbart ett begränsat antal redan igångsatta projekt, oundgängligen nödvändiga ersättningsinvesteringar och miljöinveste- ringar. Koncernens vid denna tidpunkt låga självfinansieringsgrad nöd- vändiggjorde upplåning på både den svenska och den internationella ka- pitalmarknaden för att finansiera dessa investeringar. Detta ledde bl. a. till en försämring av koncernens soliditet. Dessa län var också av ett slag som band företaget vid vissa särskilda ”soliditetsavhängiga” åtaganden gentemot långivarna (dvs. samma typ av lån med ”negativ klausul” som LKAB hade).

I fallet Boliden aktualiserades i första omgången statliga stödåtgärder av ett annat slag än vad som tidigare redovisats för LKAB. Utgångs- punkten i Bolidenfallet var främst initiativ från företaget till en rad åt- gärder av offensiv karaktär under 1977 och 1978 — förslag till utveck- lingsprojekt och investeringar, som företaget bedömde som angelägna och långsiktigt lönsamma. För att kunna genomföra dessa åtgärder be- hövde emellertid Boliden hjälp med finansieringen från staten genom antingen bidrag eller län. I annat fall skulle dessa offensiva satsningar behöva skjutas på en oviss framtid på grund av företagets dåliga likvidi- tet och svaga lönsamhet.

Vid årsskiftet 1976—77 tog Boliden informell kontakt med industri- departementet och i oktober och november 1977 gjorde företaget före- dragningar i berörda delar av kanslihuset om företagets finansiella situa- tion och behov av finansieringshjälp. Vissa angelägna och lönsamma samt sysselsättningsskapande expansionsinvesteringar inom gruvrörel- sen presenterades, bl. a. en utbyggnad av gruvbrytningen i Aitik och La- isvall. Dessa projekt bedömdes vid antagna metallpriser ge en avkast- ning på 28 % resp 35 % på investerat kapital. Boliden föreslog två alter- nativa nivåer av statligt stöd för 1978 och 1979: garantilån, avskriv- ningslån och bidrag om sammanlagt 290 resp. 270 milj. kr. Ytterligare ett förslag var att staten skulle ge ett allmänt finansiellt stöd till kon— cernens gruvverksamhet i form av kapitaltillskott på 100 milj. kr. Detta kunde enligt företaget motiveras med att staten inte deltagit i de omfat- tande investeringar som Boliden gjort i fyndigheter där staten hade 5. k. kronoandelar.

Hösten 1977 analyserades Bolidenkoncernens finansiella ställning på industridepartementets uppdrag. Slutsatsen blev att en fortsatt upplå- ning på den utländska kapitalmarknaden borde vara möjlig för företa-

1 Prop. 1977/78:172, AU 1977/78:35, rskr 1977/782306.

get, men att stark återhållsamhet med investeringar var motiverad.

Sommaren 1978 hade Bolidens finansiella situation allvarligt försäm- rats. Företaget återkom till industridepartementet med förslag till lös- ning på sitt accentuerade behov av kapitaltillskott för att undvika ut- lösande av soliditetsklausulerna i upptagna lån. Anledningen till be- gäran om statligt stöd var alltså denna gång av den typ som varit vanlig i samband med det icke-permanenta industristödet. Företaget föreslog att staten skulle aktivera sina andelar i vissa gruvor genom att gå in med eget kapital i verksamheten.

Stödärendet

Inom regeringskansliet övervägde man att under våren 1978 lägga fram en proposition med förslag att också gruvnäringen under 1978 och 1979 skulle få del av de medel som knöts till delegationen för strukturfrågor i vissa branscher. Denna behandlade frågor om stöd till specialstål- och stålgjuteriindustrin. Såväl ett av Boliden presenterat industrimineralpro- jekt i Aitik som de föreslagna investeringsprojekten inom gruvrörelsen i främst Aitik och Laisvall ansågs ha goda förutsättningar att finansieras genom investeringslån och marknadsföringslån från delegationen.

Det statsfinansiella läget samt den principiella synpunkten att ”staten inte borde bidra med medel för att underlätta satsning i enskilda företag på lönsamma investeringar”, gjorde emellertid att propositionen inte la- des fram för riksdagen. Bedömningen påverkades alltså inte av företa- gets lån med ”negativ klausul”. I stället valde man att föreslå att lokali- seringsstöd tills vidare skulle kunna utgå också till företag inom gruvnä- ringen.l Det fanns sedan hösten 1977 framställningar om detta till re- geringen från företag och organisationer. Med hjälp av lokaliseringsstöd kom sedan fyra av de av Boliden föreslagna tio investeringsprojekten att genomföras, dock inte Aitik- och Laisvallprojekten.

För industrimineralprojektet träffades under 1979 särskild överens- kommelse mellan industridepartementet, STU, Norrlandsfonden och Boliden om gemensam finansiering som innebär att de olika statliga in- stanserna svarar för 2/3 av kostnaden. Med drygt 2 års försening i för- hållande till ursprunglig plan kunde detta projekt påbörjas under 1980.

Bolidens förslag om aktivering av de statliga kronoandelarna i vissa gruvor föranledde inte någon åtgärd från staten sida.

Det blev alltså inte aktuellt med några selektiva statliga stödinsatser speciellt destinerade till Boliden med undantag — delvis — för industri- mineralprojektet i Aitik. Någon speciell målredovisning för viss stödin- sats är därför inte aktuell i det här fallet. Däremot fanns vissa motiv för staten att inte gå in med direkt finansieringshjälp, som kan vara värda att notera. Analysema av företagets finansiella ställning hade indikerat att företaget sannolikt hade viss ytterligare kapacitet att låna upp pengar på den ordinarie kapitalmarknaden. Projekten bedömdes ju vara lön- samma och borde därför i princip kunna hitta intresserade finansiärer. I och med att finansieringshjälp dessutom delvis kunde ordnas med hjälp av den generella medelsarsenalen — lokaliseringsstöd — ansåg sig staten i det här fallet kunna undvika att gå in selektivt.

4.5. Stödet till stålföretag

4.5.1. Stödet till handelsstålföretag Bakgrund

Den svenska industripolitiken från 1920-talet till 1970-talet innehöll över huvud taget inga åtgärder som var speciellt avsedda för eller till— lämpliga på stålindustrin. Stålindustrin arbetade under allmänt fria och öppna ekonomiska förhållanden. Den svenska stålindustrin var privat- ägd till 1939 då det statliga Norrbottens Jämverk AB (NJA) bildades och ett stålverk uppfördes i Luleå. Skälen till att detta stålverk startades var dels den svåra arbetsmarknadssituationen i Norrland och behovet av industriell utveckling i denna del av landet, dels de rika malmfyndighe- terna i Kiruna.

Sommaren 1973 presenterades Stålverk 80-projektet och mindre än ett år senare fattade riksdagen beslut om att ställa finansiella resurser till förfogande. Stålverk 80 skulle producera ämnen huvudsakligen för ex— portmarknaden. Investeringskostnaden beräknades till närmare 3 mil- jarder kr och stålverket beräknades sysselsätta 2 300 personer. Verksam- heten väntades bli lönsam. Därigenom skulle den dittillsvarande resul- tatutvecklingstrenden kunna brytas.

Trots att förslaget att bygga Stålverk 80 stötts av riksdagen kom pla- nerna inte att förverkligas. Anledningen härtill var till stor del den snab- ba scenförändring som ägde rum på stålmarknaden i mitten av 1970-ta- let. Från att ha varit en högtillväxtbransch drabbades världens stålindu- stri av en krisartad lågkonjunktur med dramatisk nedgång i efterfrågan, produktion, sysselsättning och lönsamhet som följd. Man sökte inled- ningsvis i Sverige att brygga över konjunktumedgången med bl. a. statli- ga lagerstöd under åren 1975—1977. Det stod dock senare klart att krisen också var strukturellt betingad och att åtgärder måste vidtas för en an- passning av produktionsstrukturen till den nya efterfrågesituationen.

Stålkrisen slog igenom något senare i Sverige än i flera av våra kon- kurrentländer, men när den kom blev efterfrågenedgången kraftigare i Sverige. Nedgången i produktionen var t. ex. i Sverige 30 % mellan 1974 och 1977 medan motsvarande nedgång i industriländema i Västeuropa var 10 %. Orsaken till den kraftiga nedgången i den svenska stålproduk- tionen var att samtidigt med den allmänt försvagade internationella stål- konjunkturen försvagades konjunkturen i de viktigaste inhemska av- nämarindustrierna, dvs. verkstadsindustrin, varvsindustrin och bygg- nadsindustrin. Härtill kom strävanden att genom att använda högre stålkvaliteter nedbringa stålanvändningen samt konkurrensen från ”nya” material.

Den skisserade utvecklingen gav upphov till en rad aktiviteter som syftade till en strukturomvandling av den svenska stålindustrin, vad gäl- ler såväl handelsstål som specialstål.

Stålbranschrådet beslutade i februari 1976 att låta göra en företagsori- enterad analys och bedömning av tänkbara utvecklingslinjer i struktur- omvandlingen av den svenska handelsstålindustrin utifrån syftet att fö- retagen inom branschen skulle vara företagsekonomiskt bärkraftiga i ett

' Härutöver finns i lan- det sju skrotbaserade handelsstålverk, inrikta- de på stång- och arme- ringsstål. Av totalt ca. 17 000 anställda inom handelsstålindustrin svarar dessa företag för omkring en femtedel.

långsiktigt perspektiv. Handelsstålsutredningen framlade sitt betänkan- de i mars 1977. Utredningens bakgrund var att den svenska stålindustrin sedan 1960-talet haft en trendmässigt alltmer försämrad lönsamhet. Bakom denna försämring låg en hårdnande importkonkurrens och min- skad konkurrenskraft för den svenska stålindustrin.

Handelsstålsutredningens slutsats blev att branschens lönsamhet kun- de ökas endast genom att produktiviteten höjdes. Produktionen av han- delsfärdigt stål föreslogs bli fördelad mellan de olika valsverken efter de- ras tekniska standard och lämplighet för olika produkter. Vidare efter- strävades fullt kapacitetsutnyttjande och hög grad av produktspecialise- ring. Detta innebar bl. a. att utredningen föreslog att Oxelösund skulle bli ensam tillverkare av grovplåt, Domnarvet av varmvalsade band och kallvalsad plåt samt NJA av stångstål i grova dimensioner. Stångstål i medium- och finverksdimensioner föreslogs tillverkas av flera valsverk med viss specialisering.

S tödärendena

I anslutning till handelsstålsutredningens betänkande i mars 1977 börja- de Gränges AB, NJA och Statsföretag AB samt Stora Kopparbergs Bergslags AB överlägga om att bilda ett gemensamt handelsstålsföretag. I dessa överläggningar deltog representanter för industridepartementet och för de anställda.

I november 1977 förelåg förslag till konsortial- och bolagsbildnings- avtal samt förslag till statlig finansiell medverkan. Efter förhandlingar enligt lagen om medbestämmande i arbetslivet och beslut i resp. företags styrelse undertecknades avtalen om bildande av SSAB Svenskt Stål AB i december 1977, under förutsättning av viss statlig finansiering.

Propositionen 1977/ 78:87 om statligt engagemang inom handelsstål- industrin, m. rn. antogs av riksdagen den 6 april 1978. Därmed kunde avtalet om ett samgående mellan Sveriges tre stora handelsståltillver— karel — Domnarvets Järnverk, Norrbottens Järnverk och Oxelösunds J ärnverk — fullföljas. Det innebar att SSAB övertog rörelserna den 1 maj 1978 med retroaktiv verkan från den 1 januari 1978. Förutom järnver- ' ken med tillhörande dotterbolag ingick Gränges och Storas gruvor i

Mellansverige samt Gränges järnvägsrörelse TGOJ i överlåtelsen.

I samband med att SSAB övertog nämnda anläggningstillgångar er- bjöd SSAB enligt bolagsbildningsavtalet all den personal som var an- ställd i de övertagna rörelserna anställning inom SSAB på oförändrade villkor.

Enligt bolagsbildningsavtalet är syftet med att sammanföra de tre största handelsstålverken i Sverige och med dessa sammanhängande rö- relser inom ett bolag, att möjliggöra sådana strukturella förändringar att ett konkurrenskraftigt och lönsamt stålföretag kan skapas med möjlig- heter att fortleva i framtiden. Enligt konsortialavtalet skapades SSAB med uppgift att bedriva rörelserna efter affärsmässiga och företagseko- nomiska principer.

Aktiekapitalet i SSAB ökades genom nyemission från 2,5 milj. kr till 2 000 milj. kr. En reservfond på 800 milj. kr bildades genom att aktierna

emitterades till 40 % överkurs. SSAB ägs till 50 % av Statsföretag och till vardera 25 % av Gränges och Stora. Av tillskjutna 2 800 milj. kr avsåg 2 100 milj. kr ersättning till stiftarföretagen för övertagen egendom och 700 milj. kr kontant tillskott från Statsföretag.

SSAB övertog samtidigt Gränges järnvägsrörelse TGOJ med tillhö- rande hamn i Oxelösund genom att för 343,3 milj. kr förvärva aktierna i Örebro-Köping Jernvägsaktiebolag. Som betalning till Gränges överlät SSAB ett av staten utställt skuldebrev om 343,3 milj. kr, vilket staten överlämnat till SSAB för detta förvärv. Dessutom övertog SSAB pen- sionsförpliktelser uppgående till 140 milj. kr för de anställda i TGOJ.

SSAB övertog vidare från stiftarföretagen de till rörelserna hörande varulagren för en köpeskilling om 1 737 milj. kr. Denna köpeskilling er- lades i form av reverser att amorteras med en tredjedel årligen från den 1 januari 1979. För 1978 erhöll SSAB räntebefrielse på varulagerrever- serna.

SSAB övertog inga andra skulder än de som fanns i de förvärvade dotterbolagen.

Förutom att staten finansierade Statsföretags medverkan vid SSAB:s bildande och SSAB:s förvärv av TGOJ, ställde staten genom riksdagens beslut ett rekonstruktions- och ett strukturlån till SSAB:s förfogande.

Rekonstruktionslånet uppgår till högst 1 800 milj. kr och kan lyftas under perioden 1978-1982. Syftet med lånet är att finansiera SSAB:s förluster under rekonstruktionsperioden. En förutsättning är att SSAB genomför sådana strukturella förändringar att därigenom skapas ett konkurrenskraftigt och lönsamt stålföretag.

Rekonstruktionslånet är räntefritt under tre år och löper därefter med 9,5 % ränta. Lånet kan avskrivas enligt vissa regler.

Strukturlånet, som uppgår till 1 300 milj. kr och kan lyftas under åren 1978—1980, löper utan räntai tre år varefter 5 % årlig ränta utgår. Lånet är amorteringsfritt i fem år varefter det amorteras över tjugo år.

Antalet anställda i SSAB var vid bolagets start den 1 januari 1978 ca 17 800 personer. Redan i samband med att bolaget bildades bedömdes personalen behöva minskas avsevärt under den närmaste femårsperio- den till följd av förändringar i produktionsinriktningen och ökad effekti- vitet. För att minska omställningsproblemen har företaget kunnat ut- nyttja det särskilda sysselsättningspolitiska stödet inom stålindustri m. m. Dessa arbetsmarknadspolitiska insatser motsvarade emellertid en- dast en del av kostnaderna för övertalig personal. Därför fick SSAB un- der ett inledande skede utnyttja medel också från rekonstruktionslånet för att täcka de återstående kostnaderna för övertalig personal.

Styrelsen för SSAB fastställde den 31 maj 1978 en övergripande struk- turplan för utveckling av företagets egentliga stålrörelse under den när- maste tioårsperioden. Strukturplanen anger inriktningen för bolagets olika divisioner i ett antal inte tidsangivna åtgärder i form av nedlägg- ningar, omfördelning av produktionen och investeringar. I strukturpla— nen framhåller SSAB att om de åtgärder som bolaget vidtar bedöms vara olämpliga från samhällsekonomisk synpunkt är bolaget berett att medverka till andra lösningar enligt det 5. k. offertsystemet. I struktur- planen betonas att statliga insatser är nödvändiga för att möta de regio-

nalpolitiska problem som genomförandet av strukturplanen kommer att medföra, speciellt inom gruvrörelsen. Den av SSAB antagna struktur- planen ger upphov till betydande personalförändringar i bolaget under 1978—1987.

Antalet sysselsättningstillfällen som faller bort har av SSAB beräk- nats till 3 500 och antalet nya arbetstillfällen till 2 000. SSAB:s beräk- ningar visar att det största bortfallet av sysselsättning inträffar under den första delen av perioden, medan de nya arbetstillfällena huvudsakli- gen uppkommer under periodens senare del. Med hänsyn härtill upp- drogs den 6 juni 1978 åt generaldirektören Bertil Rehnberg att utreda vissa sysselsättningsfrågor inom SSAB. Syftet med utredningen var att ange möjligheter att tidigarelägga projekt som ingick i strukturplanen så att nya arbetstillfällen skulle erhållas snabbare. Avsikten var också att undersöka möjligheterna att fördröja nedläggning av anläggningar för att ge rådrum för sådana åtgärder som kan ge nya arbetstillfällen.

Våren 1979 beslöt riksdagen på grundval av Rehnbergs utredning om ytterligare lån till SSAB (prop. 1978/ 79:43, rskr 1978/79:369). Medlen var avsedda att överbrygga det sysselsättningsbortfall som uppstår till följd av SSAB:s strukturplan. Sammanlagt anslogs 850 milj. kr som lån för strukturändamål och 255 milj. kr som lån för rekonstruktionsända- mål.

4.5.2. Stödet till specialstålföretag Bakgrund

Kännetecknande för den svenska stålproduktionen är den starka inrikt- ningen på specialstål. De svenska specialstålverken kan vad avser pro- duktionsstorleken mäta sig med de största i Europa. Tidigare hade den svenska specialstålindustrin relativa konkurrensfördelar genom tillgång till högkvalitativa råvaror. Genom den tekniska utvecklingen har kraven på råvarornas renhet minskat varigenom detta tekniska försprång jäm- fört med omvärlden minskat. Genom tidigt uppbyggande av effektiva utländska försäljningsorganisationer skapade svensk specialstålindustri ett försprång även på marknadssidan. Även i detta avseende har för- språnget framför andra länder under årens lopp minskat.

Förutsättningarna för den svenska specialstålindustrins framtid an- alyserades av 1977 års specialstålutredning i dess betänkande (Ds I l977:3). Utredningen konstaterade att den svenska specialstålindustrins traditionella konkurrensfördelar allmänt sett hade starkt minskat i be- tydelse. Detta gällde inte minst i fråga om tillgången på de naturresurser — malm, skog och vattenkraft — som utgjort grunden för svensk stålindu- stris redan mycket tidigt starka internationella ställning. I fråga om rå- vara är specialstålindustrin numera till övervägande del baserad på skrot, som företagen köper externt inom eller utom Sverige. Inköp av le- geringsämnen som är en annan betydande insatsvara medför import an- tingen direkt eller indirekt, genom köp från de två legeringsverk som finns i Sverige. Råvarutillgången ger således inte svensk specialstålindu- stri några påtagliga fördelar jämfört med utländska konkurrenter.

Utredningen ansåg sammanfattningsvis att svensk specialstålindustri visserligen fortfarande hade vissa konkurrensfördelar av grundläggande natur men att dessa fördelar tenderade att minska i betydelse. På ett mycket stort produktområde hade konkurrensfördelarna helt elimine— rats, nämligen gentemot främst Japan ifråga om produktion av rostfria platta produkter i enklare kvaliteter. I fråga om denna typ av produkter ansåg utredningen att svensk specialstålindustri framgent hade små möj- ligheter att hävda sig. Utredningens slutsats var att de svenska special- stålföretagen för att överleva måste satsa på både specialprodukter med begränsade volymer och kvalificerade standardprodukter i stora voly- mer. En annan slutsats var att de senare produkternas tillverkning är förenad med storleksfördelar som tvingar fram betydande omstrukture- ringar och en ökad koncentration inom den svenska specialstålindustrin.

S tödärendena

Stål- och skogskoncernen Uddeholms AB hade under några år i mitten av 1970-talet drabbats av starkt försämrad lönsamhet. 1976 uppgick för- lusten till 158 milj. kr. För 1977 väntade man i halvårsbokslutet en för- lust på ca 500 milj. kr. Det stod då klart att Uddeholms finansiella re- surser var så hårt ansträngda att företagets fortbeständ var i fara om den negativa utvecklingen fortsatte. De redan vidtagna åtgärderna bedöm- des inte var tillräckliga och de ytterligare åtgärder som bolaget skulle tvingas vidta bedömdes kunna medföra ytterst allvarliga följder för sys- selsättningen. I det läget upptogs mellan industridepartementet och Ud- deholm överläggningar om åtgärder för att lösa företagets ekonomiska problem och så långt möjligt trygga sysselsättningen för de anställda. Överläggningarna resulterade bl. a. i ett förslag om finansiellt stöd till Uddeholm.

Riksdagen godkände under hösten 1977 förslaget som innebar att för- utsättningar skulle skapas för Uddeholm att i balanserad takt genom- föra nödvändiga förändringar i sin verksamhet genom att bolaget bevil- jades ett lån på 600 milj. kr med villkorlig återbetalningsskyldighet (prop. 1977/78:25, bil. 11).

Detta s. k. Uddeholmslån var en helt ny typ av lån i svenskt finansvä- sende. Efter särskilt beslut av regeringen kunde en fordran på staten med 600 milj. kr tas upp i bolagets balansräkning och föras som intäkt det år lånet togs upp. Lånet bokfördes emellertid inte som en skuld utan togs endast upp som ansvarsförbindelse. Härigenom kom bolagets soli- ditet att förbättras avsevärt utan att någon kontant utbetalning av länet gjorts.

Vidare var lånevillkoren mycket speciella. Amortering och räntebe- talning skulle ej behöva påbörjas förrän under det år då bolaget besluta- de om utdelning till aktieägarna. Betalningarna till staten skulle ske med belopp som fastställdes av regeringen varvid skulle beaktas att betal- ningarna till staten ej fick vara till förfång för bolaget. Hänsyn skulle tas till sådana faktorer som rimlig soliditet, utdelningspolitik etc. med be- aktande av bolagets långsiktiga utveckling.

På uppdrag av näringsutskottet genomförde riksdagens revisorer un-

der 1979 och 1980 en granskning av hur Uddeholmslånet i realiteten ha- de utnyttjats. I skrivelse till riksdagen i april 1980 redovisade revisorerna resultatet av sitt arbete och framlade vissa förslag rörande bl. a. fram- tida beaktande av de redovisnings- och skattemässiga verkningarna av liknande typer av lån. Rikdagen biföll riksdagens revisorers hemställan (förslag 1979/80:8).

För att underlätta den strukturomvandling inom specialstålindustrin som enligt specialstålutredningen var önskvärd beslutade riksdagen hös- ten 1977 om vissa stödåtgärder (prop. 1977/78:47, NU 1977/78:30, rskr 1977/ 78:84). Det statliga stödet — lån och lånegarantier — var tidsbe- gränsat till en tvåårsperiod, åren 1978 och 1979. För dessa insatser fanns sammanlagt 1 300 milj. kr, varav 700 milj. kr för lån och 600 milj. kr för lånegarantier. Av lånesumman avsåg 480 milj. kr investeringslån.

Bakgrunden till riksdagens beslut var bl. a. följande. Fortsatta och in- tensifierade forsknings- och utvecklingsinsatser konstaterades vara vikti- ga. På sikt ansågs huvuddelen av den svenska specialstålindustrin ha möjligheter att hävda sig på världsmarknaden. Branschen sades ha en allmänt stark ställning på många marknader, bl. a. genom sin höga kom- petens och väl utbyggda försäljningsorganisation. En fortsatt svensk konkurrenskraft var dock i hög grad beroende av i vilken utsträckning branschen kunde genomföra effektiviseringsåtgärder såväl inom de en- skilda företagen som över företagsgränsema. De omställningar som var nödvändiga bedömdes komma att ställa stora krav på berörda företag bl. a. i fråga om produktionsteknik och produktionsinriktning. Stora in- vesteringar bedömdes bli nödvändiga, vilket ställde krav på finansiella resurser.

De statliga åtgärderna syftade till att stärka industrins konkurrens- kraft och därmed skapa ökad trygghet i sysselsättningen för de anställ- da. Syftet var i första hand att tillgodose företagens behov av kapital för sådana investeringar som var en förutsättning för eller en följd av struk- turella förändringar. För sådana investeringar kunde enligt förord- ningen (197721123) om statligt stöd till strukturåtgärder inom special- stålindustrin m. m. lämnas dels statliga lån — investeringslån —, dels stat- liga garantier för företagens upplåning på kapitalmarknaden. Vidare kunde lån utgå till företagen även för att likviditetsmässigt överbrygga de inledande förlustår som kunde följa på en strukturomvandling, s. k. likviditetslån. Vidare fick 5. k. marknadsföringslån lämnas för angelägna åtgärder som syftade till att främja försäljning av kunnande inom tek- nik- och marknadsområdena och som annars inte skulle komma till stånd.

För att pröva frågor om stöd och för att ta initiativ till, följa och stöd- ja strukturomvandlingen inom specialstålindustrin inrättades en delega- tion för strukturfrågor inom vissa branscher, strukturdelegationen. De- legationen var sammansatt av företrädare för staten, branschen och de fackliga organisationerna samt Sveriges Investeringsbank AB, till vilken sekretariatet var knutet. Delegationen skulle enligt riksdagens beslut ge hög prioritet åt området rostfria produkter.

Under sin verksamhet — 1978 och 1979 — har delegationen beviljat in— vesteringslån på sammanlagt 480 milj. kr, varjämte delegationen förkla-

rat sig beredd att ställa garantier på sammanlagt 302,6 milj. kr. Antalet företag som beviljats län eller garantier är nio. Investeringslån på 56,4 milj. kr och likviditetslån på 190 milj. kr har lämnats med villkorlig åter- betalningsskyldighet, dvs. betalning av ränta och amortering skall ske så snart låntagarens resultat och finansiella ställning så medger.

I februari 1978 fick industridepartementet kännedom om att tre av de stora specialstålföretagen, Fagersta, Uddeholm och SKF, sinsemellan hade diskuterat möjligheterna till en större specialstålsfusion. Staten an- mälde sitt intresse för dessa diskussioner och företagen satte igång att närmare utreda de ekonomiska förutsättningama för fusionen. En ut- redning där fusionen i princip rekommenderades lades fram i april 1978. Med den som grund begärde företagen 3 miljarder kr av staten i olika former av stöd till projektet, varav 600 milj. kr i aktiekapital. Statens första motbud var 700 milj. kr i lån och garantier, vilket inte acceptera— des av företagen. Det statliga budet förbättrades under våren två om- gångar, men i juni 1978 avslutades förhandlingarna med att företagen inte accepterade statens bud.

Meningarna om varför den tilltänkta fusionen inte kom till stånd är delade. Den grundläggande orsaken synes vara att fusionen inte var helt nödvändig för någon av parterna. Varken företagen eller staten var till- räckligt intresserade av fusionen för att den skulle bli av. Därtill synes båda parterna ha överskattat motpartens intresse — företagen överskat- tade regeringens beredvillighet att gå in med stöd och regeringen över- skattade de företagsekonomiska vinsterna av en fusion.

Gränges AB och Uddeholms AB beslutade 1979 att — under förutsätt— ning att statligt finansiellt stöd lämnades — i ett bolag samordna Gräng- es Nyby AB med den rostfria verksamheten i Uddeholm. Härigenom skulle en slagkraftig enhet inom den rostfria sektorn skapas. Det nya bo- laget skulle komma att bli ett av de största företagen inom den rostfria sektorn i Sverige med en sammanlagd försäljning innevarande år på ca 1 800 milj. kr och med ca 4 500 anställda. Produktprogrammen i Udde- holm och Gränges Nyby kompletterade varandra så att ett brett pro- duktprogram och en stark utländsk marknadsorganisation med i stor- leksordningen 1 000 anställda skulle erhållas.

Sammanslagningen av Uddeholms rostfria rörelse med Gränges Nyby skulle genomföras så att Uddeholm genom köp och aktieteckning blev ägare till minst 90 % av aktierna i Gränges Nyby-, som därefter övertog Uddeholms rostfria rörelse. Gränges AB skull bli ägare till återstoden av aktierna i det nya bolaget. I Uddeholms AB skulle i huvudsak verktygs- stålsektom — verktygsstål och snabbstål — och kraftrörelsen kvarstå.

Varken Uddeholm eller Gränges hade den finansiella styrka som be- hövdes för att ensamma genomföra den aktuella strukturförändringen. Uddeholm ansökte därför om att få 250 milj. kr av sitt villkorslån över- fört till det nya bolaget, vilket beviljades av riksdagen i maj 1979 (prop. 1979/ 79: 194, NU l978/97:371). Nyby Uddeholm beviljades också stat- ligt stöd i form av lån och garantier av strukturdelegationen för den ak- tuella omstruktureringen.

4.6. Stödet till Datasaab AB Bakgrund

När industridepartementet hade bildats 1 januari 1969 påbörjades snart interna diskussioner kring den statliga datapolitiken. Detta resulterade i att två utredningar inom området initierades 1971, dels den s. k. data- samordningskomrnittén med uppgift att utreda och samordna ADB-ba- serade inforrnationssystem inom den statliga sektorn, dels dataindustri- utredningen. Den senares uppgift var att studera behovet av åtgärder för att dels främja den svenska dataindustrins konkurrenskraft, dels stärka det övriga näringslivets konkurrenskraft genom en effektivare använd- ning av datatekniska hjälpmedel.

Parallellt med att utredningsarbetet pågick studerades vissa frågor av samma art inom departementet. Redan våren 1972 hade man inom de- partementet tagit fram en promemoria som diskuterade strukturfrågor- na inom svensk dataindustri. Där framfördes att Saab-Scanias datadivi- sion (Datasaab) och Stansaab Elektronik AB borde slås ihop till ett före- tag och att även Facit i vissa avseenden borde integreras med denna verksamhet.

Både Stansaab och Datasaab hade sitt ursprung i militära beställning- ar. Stansaab som bildats 1971 av dataverksamheten vid Standard Radio & Telefon AB (SRT) ägdes av SRT, Saab-Scania och Svenska Utveck- lingsaktiebolaget (SU) till lika delar. Under 1973 överlät SRT sitt aktie- innehav till de båda andra ägarna som därefter ägde vardera hälften av företaget.

Samtidigt pågick förhandlingar mellan staten och Saab-Scania om köp av två stora datorer till försvaret (Bertil och Cecilia). Dessa för- handlingar skedde mot följande bakgrund:

El Departementet och dataindustriutredningen betvivlade att Datasaabs satsning på stordatorer skulle lyckas kommersiellt. Det fanns dock en politisk vilja att stödja svensk dataindustri. El Saab-Scania, som med rätta kunde hävda en överlägsen fackkompen- tens, ansåg bestämt att man var inne på rätt väg. 13 Om inte staten tillstyrkte köpet skulle detta innebära svårigheter att sälja systemet till andra kunder. I praktiken skulle en utebliven be- ställning leda till att staten anklagades för att ta död på en väsentlig del av svensk dataindustri El Avtalet mellan delägarna i Stansaab var utformat på så sätt att Saab- Scania hade möjlighet att efter viss tid förvärva hela bolaget. Att låta detta ske hade dock varit politiskt svårt.

Den lösning som växte fram ur detta var att Saab fick beställningen. Av- talet om Stansaab ändrades så att Saab inte hade kvar möjligheten att förvärva hela bolaget. Vidare övertog Investeringsbanken sedermera SUzs aktier i Stansaab.

Några konkreta förslag om samhällsingripande för att påverka data- industrins struktur gavs inte av dataindustriutredningen. Detta fram- fördes i stället i en reservation till utredningen undertecknad av två so- cialdemokrater. Där påpekades att Datasaab och Stansaab förr eller se-

nare skulle komma in på likartade tillämpningsområden och att det skulle vara orealistiskt att reglera en sådan konkurrenssituation med ett samarbetsavtal vilket utredningen förordat. Reservanternas förslag som var förankrat i regeringen och som i stort överensstämde med det förslag som redan våren 1972 förelåg internt inom industridepartementet var en ägarmässig samordning avseende Datasaab, Stansaab och Facit. Reser- vanterna förordade ett statligt hälftenägande. I samband med den s.k. Facit-krisen övertog sedermera Datasaab systemsidan av Facits datasek- tor.

Stansaabs produkter var huvudsakligen speciella realtidssystem, från början endast med militära tillämpningar men med successivt växande civil andel. Stora avancerade system för lufttrafikledning levererades till ett stort antal länder i Europa. En annan del av Stansaabs verksamhet gällde dataterminaler som 1976 svarade för ca 40 % av Stansaabs försälj— ning. När det gällde dataskärrnar (Alfaskop) hade Stansaab ca tre fjär- dedelar av den totala svenska marknaden.

Eftersom de stora interaktiva datasystemen — typ flygledningssystem — var typiska enstyckesförsäljningar såldes dessa centralt från Sverige. Bortsett från i Danmark hade Stansaab därför ingen regional marknads- organisation för försäljningen av Alfaskop på den europeiska och ameri- kanska marknaden.

Stansaab genomgick från sitt bildande en kraftig tillväxt samtidigt som lönsamheten hela tiden befann sig på en låg och fr. o. m. 1974 sjun- kande nivå. En stor osäkerhetsfaktor utgjorde också de enstyckesförsälj- ningar som svarade för en väsentlig del av företagets omsättning.

1974 stod det klart för Saab-Scania att produktlinjen ”centrala dato- rer” inte skulle kunna drivas av dem själva och våren 1975 bildades till- sammans med Univac's skandinaviska försäljningsorganisation Saab- Univac. Avsikten var att låta Univac successivt ta över produktionen medan Datasaab skulle stå för service och underhåll i Skandinavien.

Datasaabdivisionens övergång från att producera stordatorer till vo- lymproduktion av minidatorer innebar en kraftig tillväxt. Vidare har Datasaab på kort tid byggt upp en omfattande marknadsorganisation med dotterbolag i ett tiotal europeiska länder samt i Förenta staterna. Denna snabba expansion — som till viss del skedde genom övertagande av Facits försäljningsorganisation — hade varit mycket kostsam för Sa- ab-Scania.

Datasaabdivisionen genererade under tiden 1973—76 mycket stora för- luster och detta förlustläge kunde omkring 1977 bedömas bestå 1970-ta- let ut.

Sommaren 1975 togs kontakter mellan Saab-Scanias ägare och indu- stridepartementet vilka ledde till att en utomstående konsult fick i upp- drag att utvärdera situationen samt föreslå lösningar. Konsultens förslag som redovisades våren 1976 innebar ett av staten och Saab-Scania ge— mensamägt företag med två divisioner motsvarande Datasaabdivisionen i Linköping resp. Stansaab i Järfälla där dock Stansaabs verksamhet med dataterminaler skulle överföras till Linköping.

Uppdragsgivarna kunde sommaren 1976 på grundval av konsultrap— porten uppta förhandlingar. Dessa avbröts emellertid av regeringsskiftet

i september 1976. I maj 1977 ingick parterna en principöverenskommel- se och den 21 september 1977 undertecknades huvudavtalet mellan sta- ten och Saab-Scania. Den bolagstekniska konstruktionen i avtalet in- nebar att Stansaab Elektronik AB ombildades till det nya bolaget som fick namnet Datasaab AB.

S tödärendet

I avtalet lades fast att verksamheten skulle bedrivas i två divisioner, Da- tasaabdivisionen (i Linköping) och Stansaabdivisionen (i Järfälla). Före— taget skulle ägas till lika delar av staten och Saab-Scania.

Bolagets aktiekapital ökades från (Stansaabs) 60 milj. kr till 360 milj. kr. För Saab-Scanias del likviderades aktieteckningen, 150 milj. kr, ge- nom apport av tillgångar hänförliga till Datasaabdivisionen. Det belOpp med vilket värderingen av Datasaabs rörelse översteg 150 milj. kr skulle enligt avtalet amorteras av det nya bolaget under 1983 — 1987. Mark- nadsförings- och produktutvecklingskostnader togs inte upp som till- gång.

Det nya bolaget övertog all personal från Datasaab, omfattande 692 tjänstemän samt 141 kollektivanställda. Som ersättning för detta å- tagande betalade Saab-Scania 7 milj. kr i form av rabatter på tjänster. Staten skulle lämna bolaget ett utvecklingsstöd om 32,5 milj. kr per år under 1978 — 1981. Staten betalade också ett utvecklingbidrag till Saab- Scania på 45 milj. kr för att ”säkerställa en fortsatt utvecklingsverksam- het inom Datasaab unde tiden fram till överlåtelsedagen”. Detta utbe- talades då regeringen godkänt avtalet, dvs. i december 1977, en månad före överlåtelsen. Det får därför anses troligt att denna summa utgjorde betalning för tidigare investeringar som enligt Saab-Scania uppgick till 600 milj. kr.

Vardera parten skulle tillskjuta 37,5 milj. kr per år under 1978 — 1981. Skulle under 1978 — 1981 uppkomma förluster hos bolaget som inte täcktes av de ovan angivna tillskotten, skulle dessa ersättas av parterna till lika stora delar. Parterna var vidare skyldiga att under 1978 — 1981 ikläda sig borgensansvar för bolagets upplåning till ett sammanlagt be- lopp av högst 700 milj. kr.

Propositionen om Datasaab (prop. l977/ 78:17) togs av regeringen den 20 oktober 1977.

Industriministern framförde följande huvudmotiv för att staten skulle ge detta ekonomiska stöd:

[:| Det kan skapa en svensk dataindustri som av egen kraft kan konkur- rera på 1980-talets expansiva marknad. El Värdet av en svensk dataindustri kan inte mätas bara från affärsmäs- sig utgångspunkt. Detta beror på att dataindustrin kommer att få en central betydelse inom hela verkstadsindustrin och inom process- ' industrin. En allsidigt utvecklad svensk dataindustri kan därför få in- dustripolitisk betydelse som kunskapsbas och förmedlare av ny tek— nik till andra delar av industrin.

|:! En väl utvecklad dataindustri inom landet kan ge bättre möjligheter att förstå och lösa problem gällande anpassning av datatekniken efter medborgarnas krav.

i 4.7 Stödet till Hälleforsnäs Bruk Bakgrund

Hälleforsnäs Bruk (tidigare AB Järnförädling, numera Överums Bruk, Hälleforsnäsverken) är ett gjuteriföretag som grundades 1907 och pro- ducerar jämgjutgods: dels rördelar som är huvudkomponenter i tillverk- ningsprogrammet, dels beställningsgjutgods till framför allt transport- medelsindustrin.

J ärnförädling var i början av 1970—talet ett av de större företagen in- om den svenska gjuteribranschen. År 1974 fanns i landet drygt 100 järn- gjuterier med sammanlagt ca 8 600 anställda och ett saluvärde på pro- duktionen om 1,2 miljarder kr. Järnförädling stod vid denna tidpunkt för ca 1 l % av de anställda och ca 8 % av omsättningen. Det var ett fris- tående familjeföretag till skillnad från många andra gjuterier som drevs av verkstadsföretag med huvudsaklig inriktning på annan produktion.

Under lång tid hade strukturen inom svensk gjuteriindustri förändrats mot ett mindre antal företag och en ökande koncentration av produktio- nen till de större enheterna. Närmare ett hundratal i regel mindre järn- gjuterier lades ned under 1960-talet. Järnförädling deltog i denna struk- turella anpassningsprocess bl. a. genom köp av två gjuterier i Västervik resp. Eskilstuna. Gjuteriindustrins strukturella problem gjorde att bran- schen tidigt uppmärksammades från statsmakternas sida genom bran- schutredningar och även särskilda stödprogram.

Under slutet av 1960-talet inleddes Järnförädlings krisperiod som hann bli 10 år lång innan en genomgripande rekonstruktion genomför- des 1978. Lönsamhetsproblemen hade både strukturella och periodvis konjunkturella orsaker, och såväl interna som externa faktorer påverka- de företagets situation. I problembilden ingick en vikande marknad för rördelar (minskat byggande, konkurrens från plaströr), ökad importan- del, avsättningsproblem för beställningsgjutgodset till bilindustrin, ar- betsmiljöproblem, rekryteringssvårigheter och eftersatta investerings- behov.

Under perioden 1965—1974 investerade Järnförädling totalt ca 20 milj. kr, vilket var väsentligt mindre i förhållande till omsättningen än ge- nomsnittet för gjuteribranschen. 1974 hade företaget hårt pressad lik- viditet och dålig kreditvärdighet. Investeringsbehovet var stort.

I mars 1975 förvärvade Beijerinvest 37,5 % av aktierna och Jämför- ädling satsade på investeringar för ca 20 milj. kr i gjuteriet i Hällefomäs, i utökning av bearbetningskapaciteten i Hälleforsnäs samt i koncentra- tion av rördelstillverkningen till Västervik. Regeringen beviljade lokali- seringslån på 8 milj. kr och Investeringsbanken lånade ut 8 milj. kr.

I oktober 1975 förvärvade Beijerinvest aktiemajoriteten, sedan tertial- bokslut visat att Järnförädling var konkursmässigt. Utomstående kon—

sulter kallades in för att utvärdera situationen. Vid pingsten 1976 med- delade Järnförädlings styrelseordförande Sune Lindh att omfattande ra- tionaliseringar och personalnedskärningar var nödvändiga. Beijerinvests VD Anders Wall tvingades att delvis dementera uppgifterna för att dämpa reaktionerna. Järnförädlings förlust för 1976, som budgeterats till 10 milj. kr, beräknades nu bli 25 milj. kr — den blev i själva verket 50 milj. kr.

Hösten 1976 framlades ett rekonstruktionsförslag av en utrednings- grupp där bl. a. representanter för de anställda och Flens kommun in- gick. Anläggningen i Västervik skulle lägga ned och den i Eskilstuna säl- jas, stora personalminskningar skulle göras i Hälleforsnäs, ytterligare 12 milj. kr skulle investeras, och företaget väntades 1977—79 gå med totalt nära 50 milj. kr i förlust. Beijerinvest betonade att företagsekonomiskt sett borde företaget läggas ner men att man ändå föreslog denna re- konstruktion av hänsyn till orten.

Situationen för Järnförädling förvärrades emellertid. Under våren 1977 blev det klart för Beijerinvest att fortsatt drift var omöjlig. MBL- förhandlingar om nedläggningar aviserades till den 1 juli 1977. Ett sam- hällsingripande framstod som det enda alternativet. Representanter för J ärnförädlings och Beijerinvests ledningar uppvaktade industriministern den 6 juni 1977. Järnförädling blev därmed ett krisfall för regering och riksdag. Företaget hade då ca 900 anställda, varav ca 700 i Hälleforsnäs. Företaget var den helt dominerande arbetsgivaren på denna ort, som lig- ger ca 12 km från Flen, 30 km från Katrineholm och 30 km från Eskils- tuna.

S tödärendet

Järnförädling räddades efter ett intensivt utrednings- och förhandlings- förlopp. Regeringen utverkade rådrum i två omgångar till 1 april 1978 genom att ta på sig driftsförluster på sammanlagt ca 29 milj. kr. Beijer- invest tillsköt i huvudsak resterande belopp enligt tidigare åtagande i re— konstruktionsplanen, totalt 60 milj. kr.

Under den förlängda rådrumsperioden genomförde Järnförädlings styrelse en ingående utredning om förutsättningama för en fortsatt gju- teriverksamhet i Hälleforsnäs. I arbetet deltog representanter för det i Electroluxkoncemen ingående AB Överums Bruk, som visat intresse för ett övertagande, och industridepartementet samt en expert från statens industriverk. Utredningen visade att förutsättningar fanns för en fram- tida företagsekonomiskt bärande verksamhet, om Hälleforsnäs Bruk kunde samordnas strukturellt med något eller några andra gjuterier. En förutsättning var att personalen minskades till ca 430 personer och att vissa kompletterande investeringar genomfördes.

Parallellt utreddes på styrelsens initiativ alternativet löntagarägt före- tag, vilket förordades av företagets ledning och de fackliga företrädarna i ett brev till industridepartementet i januari 1978. Detta alternativ framstod emellertid för flertalet bedömare som orealistiskt.

Mot denna bakgrund inleddes under februari 1978 överläggningar mellan industridepartementet och Electroluxkoncemen. För att göra en rekonstruktion möjlig inledde vidare Järnförädling en offentlig ackords-

förhandling, vilken ledde fram till att de oprioriterade fordringsägarna accepterade ett ackord om 25 %.

Den slutliga uppgörelsen mellan industridepartementet och Electro- lux, som träffades i maj 1978 efter intensiva förhandlingar mellan par- terna liksom också inom regeringskansliet, innefattade i huvudsak föl-

? jande:

1. Ett investeringsanslag beviljades på 70 milj. kr. Det var ränte- och amorteringsfritt och skulle avskrivas med en femtedel varje år. Om förlusten vid Hälleforsnäs Bruk blev större än detta belopp skulle den faktiska förlusten skrivas av så långt anslaget räckte.

2. Överums Bruk skulle driva Hälleforsnäs Bruk vidare med en personal motsvarande 350 helårsanställda (motsvarar 430 personer) minst till den 15 juni 1983. Sysselsatta inom den övriga Electrolux-koncemen fick också räknas in i det angivna antalet, om de arbetade i Flens kommun.

3. Electroluxkoncemen förband sig att investera 25—30 milj. kr varav huvudparten i Hälleforsnäs och i övrigt i verksamhet med direkt be— tydelse för Hälleforsnäs.

4. Om bolaget inte uppfyllde kraven i uppgörelsen kunde avskrivningen inställas eller uppskjutas eller återkrävas till viss del.

5. Staten skulle betala varsellöner på 10 milj. kr för 160 uppsagda an- ställda.

De statliga finansiella insatserna för att rädda Hälleforsnäs Bruk kan därmed summeras på följande sätt:

Milj. kr Rådrumsstöd (bidrag till att täcka driftsunderskott) 29 Bidrag till pågående investeringsprogram 5 Avskrivningslån 70 Varsellöner 10

114

Per kvarvarande arbetstillfälle, för 430 personer, innebar detta ett bi- drag med ca 265 000 kr.

Det kan tilläggas att regeringen t. o. m. juni 1978 också hade beslutat om eftergift av industrigaranti- och lokaliseringslån på tillsammans ca 47 milj. kr.

Tre huvudsakliga motiv för stödet anfördes av föredraganden i pro- positionen l978/79:43. Stödet möjliggjorde en nödvändig strukturan- passning genom samordning av gjuteriema i Hälleforsnäs och Överum. Det fanns goda skäl att räkna med att den nya gjuterienhet som skapa- des skulle bli fullt konkurrenskraftig på sikt (betydande investeringar hade bl.a. gjorts för att modernisera anläggningarna i Hälleforsnäs). J ämförädling saknade möjlighet att på egen hand fullfölja det pågående rekonstruktionsarbetet på ett sådant sätt att företaget kunde bli före- tagsekonomiskt lönsamt inom överskådlig tid. Sysselsättningen på orten Hälleforsnäs räddades vilket betraktades som mycket betydelsefullt från regional- och sysselsättningspolitisk synpunkt.

4.8. Stödet till Luxor Industri AB Bakgrund

Luxor Industri AB (Luxor) bedriver utveckling, tillverkning och försälj— ning av främst televisionsmottagare och ljudapparater samt andra appa- rater inom hemelektronikområdet. Företaget grundades 1923 och var ett familjeföretag fram till statens rekonstruktion 1979. Luxor sysselsatte detta är ca 2 250 personer inom landet, varav ca 2 000 i Motala och ca 100 i Karlsborg.

Luxors utveckling kännetecknades under många år av att företaget väl följde med i den produktförnyelse som präglar bransch- och mark- nadsutvecklingen. Företaget var en aktör bland många andra i en bransch som bestod av ett stort antal mindre företag. Många företag slogs gradvis ut, men Luxor lyckades flera gånger vara tidigt ute med produktgenerationsväxlingar.

TV-introduktionen i Sverige skapade en kraftigare tillväxt än någon annan produktgeneration. Samtidigt hade de internationellt arbetande företagen här ett försprång. Detta ledde så småningom till en successiv omstrukturering av industrin i Sverige, där Philips—koncemen uppnådde en dominerande ställning genom att ta över flera svenska tillverkare. Denna internationalisering av branschen kom att bli av utomordentligt stor betydelse för utvecklingen i fortsättningen. Under 1960-talet för- ändrades således branschen från en splittrad struktur till en industri med ett mindre antal dominerande, ofta internationellt arbetande före- tag. Luxor lyckades emellertid även denna gång växa med produktcy- keln och blev det största och så småningom enda svenskägda branschfö- retaget.

Mitten av 1970-talet markerade emellertid en vändpunkt i Luxors po- sitiva utveckling. Stagnation och mognad inom företagets viktigaste pro- dukt/ marknadssegment, överkapacitet i produktionen på grund av kraf- tiga rationaliseringar, den snabba och kostsamma tekniska utvecklingen och inga tecken på en ny dominerande produktgeneration som snabbt kunde avlösa de mogna produkterna, ställde krav på strategiskt vägval för Luxor, liksom för flera andra företag i liknande situation.

Den strategi som Luxor valde var i sammanfattning följande:

Att inleda exportoffensiv på för företaget okända nya marknader. Att försvara sina marknadsandelar i Sverige till priset av lägre margi- naler. El Att etablera tekniskt utvecklingsarbete och underleverantörsavtal med några multinationella branschföretag. EI Att genomföra en diversifiering in på ett nytt affärsområde — ett litet

dataföretag köptes in och ABC-80 datorn utvecklades.

El El

Mycket saknades emellertid i genomförandet av växtstrategin och dess- utom ändrades förutsättningarna också på grund av yttre händelser. Detta ledde till att Luxor på mycket kort tid fick stora problem. De vik- tigaste faktorerna bakom Luxors utomordentligt snabba utveckling från ett välkonsoliderat, marknadsledande företag till ett ”konkursbo” var följande:

D Luxors historiska fungerande affärsidé kom i grundläggande obalans. EJ Basen för Luxors expansion på nya marknader förändrades genom en stor brand i företagets fabrik i Motala 1976 och det åtföljande ”kriget” om den svenska marknaden (som möjligen kunde ha inträf- fat oberoende av branden). , D Genomförandet av exportsatsningen hade många brister.

Den kris som blev akut i början av 1979 började märkas redan våren 1978. Ägarkontroll, borgenärskontroll och facklig kontroll av hur verk- samheten utvecklades hade dittills inte förekommit i nämnvärd omfatt- ning. Under sommaren 1978 började emellertid bl. a. bankerna reagera och fick in en representant i företagets styrelse. Under hösten 1978 växte problemen men också probleminsikten hos styrelsen. Preliminära be- räkningar i början av 1979 av resultatutfallet för det verksamhetsår som löpte ut den 31 augusti 1978 pekade på en förlust om drygt 100 milj. kr.

Situationen innebar en likviditetskris som direkt hotade företagets fortbeständ.

Luxor ansökte därför hos statens industriverk om statligt industri- garantilån på 50 milj. kr och hos Investeringsbanken om lån på 100 milj. kr. Lånen syftade till att ge ett sådant tillskott av rörelsekapital att verksamheten skulle kunna fortsätta t. v. i awaktan på en mera långsik— tig lösning av företagets problem. Industriverket framförde under hand vid samtidigt pågående diskussioner i regeringskansliet att frågan om statlig garanti borde prövas först i samband med en rekonstruktion av företaget. Investeringsbanken bedömde för sin del att det var uteslutet för banken att ge lån.

Intensiva överläggningar inleddes med deltagande från framför allt industri- och arbetsmarknadsdepartementen, industriverket, Investe- ringsbanken och Luxor. Ärendet hade hamnat hos industridepartemen- tet den 2 februari 1979 och den 9 februari inställdes betalningarna. Där- efter inleddes den rekonstruktion som beslutades i departementet (riks- dagen). Tidspress och behov av snabba beslut präglade alltså situatio- nen. Luxor stod inför ett totalt finansiellt sammanbrott inom några da- gar.

S tödärendet

Kontrollerad konkurs och rekonstruktion efter ett ackord var de två hu- vudaltemativ som diskuterades.

Investeringsbanken spelade i fallet Luxor en aktiv roll och kom att ställa såväl rekonstruktionskunnande, företagsledningskunnande som fi- nansiella resurser till förfogande. Banken förklarade sig beredd att un- der vissa villkor överta förvaltningen av Luxor samt att tillhandahålla en verkställande ledningi bolaget. Villkoren var bl. a. att ägarna skulle över- låta aktierna utan vederlag, att oprioriterade fordringsägare och banker skulle acceptera ackord och att staten skulle tillskjuta riskkapital för att stärka Luxors finansiella bas och täcka ofrånkomliga förluster under en överbryggningsperiod. Detta blev också den valda lösningen.

Ackordet innebar att mindre fordringsägare fick full ersättning me-

dan de större fordringsägarna accepterade ett ackord på två tredjedelar. Luxors skulder reducerades på så sätt med ca 80 milj. kr. Ny styrelse och företagsledning tillsattes. Efter ackordet övertogs aktierna av Investe- ringsbanken för 1 kr och lades så småningom in i fonden för statens ak- tier.

Den 31 mars lades en proposition (1978/79:192) om finansiellt stöd till Luxor fram. Riksdagen beslöt i enlighet med propositionens förslag att ge Luxor sammanlagt 175 milj. kr varav 100 milj. kr i kapitaltillskott och 75 milj. kr i förlusttäckningsbidrag.

Målen och motiven för den statliga insatsen redovisas inte uttryckli- gen i propositionen. Föredragande departementschefen redogör för bak- grunden till att ärendet kommit till departementet och hänvisar till de analyser av företagets situation som med anledning härav hade gjorts. Dessa analyser indikerade att Luxor hade betydande styrkefaktorer i form av kunnig personal, modern produktionsapparat, aktuellt produkt- sortiment och god marknadsposition. Förutsättningarna för att före- taget skulle kunna fortleva bedömdes som goda förutsatt att en rekonst- ruktion såväl av den finansiella ställningen som av verksamheten snabbt och effektivt kunde genomföras.

Det framhålls i propositionen att en rekonstruktion av det här slaget är förenad med stor osäkerhet vid bedömningen av det framtida ekono- miska utfallet. Resultatprognosema pekar på fortsatt behov av statliga medel.

Beträffande sysselsättningen hänvisas till det arbete med utarbetande av en strukturplan för den fortsatta verksamheten som just hade inletts inom Luxor. Innan detta arbete slutförts är det inte möjligt för företags- ledningen inom Luxor att i ett längre perspektiv förutsäga hur utveck- lingen kommer att bli inom kommunen, heter det i propositionen. An- talet sysselsatta beräknas komma att minska med ca 250 personer under 1979 genom naturlig avgång.

4.9. Sammanfattning av de statliga insatserna

I det följande redovisar vi formerna för och omfattningen av de statliga insatser som under 1970-talet har gjorts i samband med de sju studerade fallen av icke-permanent industristöd, dvs. stödet till varvsföretag, gruv— företag, stålföretag, Norrlands Skogsägares Cellulosa AB och Södra Skogsägarna AB, Datasaab AB, Hälleforsnäs Bruk samt Luxor Industri AB.

De statliga insatserna har gjorts i många olika former. I regel har de innefattat ett stödmoment, vilket dock varit mycket varierande. Ett ex- tremfall utgörs av bidrag till att täcka kostnaderna för det mottagande företagets löpande verksamhet. Det motsatta extremfallet med obetyd- ligt stödmoment kan vara ett statligt lån till marknadsmässig ränta eller en statlig lånegaranti. Mellan dessa båda motpoler ryms insatser i en mångfald olika former.

Staten har i flera fall gått in som ägare till olika företag. Ibland har

det skett genom att staten förvärvat aktier i företagen från tidigare äga- re, men of tare genom nyteckning i samband med ökning av aktiekapita- let. Ett aktieköp innebär inte i sig något stöd till det företag som för- värvas — om priset inte är marknadsmässigt kan förvärvet möjligen in- ! nebära ett stöd till säljarna — men de statliga aktieköpen har i regel ut- gjort inslag i mer omfattande åtgärds— och stödprogram. Statlig nyteck- ning av aktier har ibland skett till nominellt värde men ibland till högre kurs. Huruvida en nyteckning inneburit ett stöd till det aktuella före- taget kan vara svårt att avgöra. Det statliga aktietecknandet torde ha va- rit nödvändigt för att företagen skulle kunna starta eller fortsätta sin verksamhet, men detta konstaterande är inte tillräckligt för att klassifi- cera aktietecknandet som en stödåtgärd utan endast för att beteckna det som en intervention i marknadsekonomin. Normalt väntar sig en ägare avkastning på sin investering i form av vinstutdelning och värdetillväxt, men den avkastning staten väntar sig på sina aktier torde ofta ligga i andra dimensioner.

Bidrag har i flera fall lämnats eller utlovats i förskott till att täcka väntade förluster i företagens verksamhet. Syftet har genomgående varit att styra företagens beteende bort från vad som vore företagsekonomiskt motiverat (t. ex. nedläggning). Den avsedda styrningen har varit mer el- ler mindre klart och detaljerat angiven.

Det är dock motiverat att generellt betrakta sådana bidrag som ersätt- ning för hela eller delar av de mottagande företagens merkostnader för en av samhället önskad beteendeförändring (en prestation). Det icke- permanenta industristödet är i detta avseende helt jämförbart med and- ra former av statligt företagsstöd som t. ex. lokaliseringsbidrag, bidrag till miljöförbättrande investeringar, skattemässiga fördelar vid utnytt- jande av investeringsfonder, etc.

Det har även förekommit att förlusttäckningsbidrag lämnats i efter- skott. Detta kan sägas ha inneburit ett godkännande i efterskott av ”pris” och ”prestation” — av merkostnaden för företagets beteendeför- ändring.

Lån har lämnats för att finansiera företags verksamhet eller mer mål- inriktat för att möjliggöra någon viss investering. Beroende på lånevill- koren har sådana lån inneburit en större eller mindre subvention till mottagarna. Vissa lån har haft karaktär av villkorliga bidrag genom att de i förväg angivits kunna efterges eller avskrivas under vissa förutsätt- ningar. Andra statliga lån av normal typ har i efterhand eftergivits och därigenom förvandlats till bidrag.

I tabellerna 4.1—4.3 redovisas de statliga insatserna i de sju aktuella fallen. Vi anger belopp i löpande priser för såväl anvisade som faktiskt utbetalade insatser. Den delvis betydande skillnaden mellan anvisat och utbetalat belopp har flera förklaringar. Den viktigaste är att ett visst be- lopp eller en viss garantiram tas i anspråk först successivt. Beställarstö— det vid fartygsproduktion utbetalas t. ex. i omgångar allt eftersom farty- get färdigställs. Förlustttäckningsbidrag anvisas ibland för ett antal år framöver och tas i anspråk allt eftersom de förväntade förlusterna mate- rialiseras.

Tabell 4.1 redovisar de olika insatserna — på det sätt de har benämnts

Tabell 4.1 Det icke permanenta industristödet till sju stödmottagare 1970/71—1979/ 80, fördelat på mottagare och stödformer. Anvisat resp. utbetalat (inom

parentes) stöd i löpande priser. Milj. kr.

% Kapital- Köp av Medels- Förlust- Bidrag Särskild Eftergift Infriade Villkor- Lån Kreditgar-Förlust- tillskott aktier tillskott täckning ersätt- av lån förlust- liga lån antier” garan-

mng garantier tier” ___—___

l 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

___—___— Varvsföretag 615 356 3 103 3 977 2 014 515 625 3 635 2 990 23 665 3 350

(615) (356) (2398) (2964) (738) (515) (625) (1327) (1138) (11743) (3350)

Stålföretagb 1 950 1 066 863 480 500 2 355 3 068 600

(1 775) (1 059) (716) (102) (500) (1 450) (2 408) (303) LKAB 375C 640 700 335 (375) (640) (700) (326) NCB och Södra 1 100 400 300 (1 100) (400) (300) Luxor 100 75 (100) (50) Hälleforsnäs Brukd 47 70 50 (47) (70) (50) Datasaabd 150 226 141 45 350

(150) (188) (82) (45) (350)

Summa 4 290 356 3 743 6 044 3 353 525 1 462 625 6 060 6 108 24 915 3 350

(4115) (356) (3 038) (4961) (1862) (147) (1462) (625) (2 847) (3 596) (12696) (3350) ___—___—

" Siffror inom parentes anger ianspråktagen del av ramen. " Avser stödet till företag inom handelsstål— och specialstålindustrin. ( 1/4 av 1 500 mkr till ökning av aktiekapitalet i Statsföretag för att finansiera ett investeringsprogram med huvudinriktning på ASSI, Berol Kemi, LKAB och NJA.

”' Angivna insatser avser insatser i samband med uppgörelsen betr. Hälleforsnäs resp. Datasaab och innefattar i begränsad usträckning också ersättningar till andra berörda företag.

Källor: Budgetredovisning budgetåren 1970/71—1979/ 80, RRV Propositioner Riksgäldskontoret Industriverket

Specialståldelegationen '

i propositionerna — fördelade på resp. mottagare. Tabell 4.2 visar samma siffror grupperade i fyra kategorier av insatser: kapitaltillskott och köp av aktier, bidrag, län resp. garantier. Tabell 4.3 summerar insatserna.

Sammanlagt har ca. 32,5 miljarder kr anvisats i form av kapitaltill- | skott (14 %), bidrag 48 %) och län (37 %). Härav har ca 23 miljarder kr ' utbetalats t. o. m. juni 1980 varav i form av kapitaltillskott 19 %, bidrag 53 % och län 28 %.

Av det utebetalade stödet har 46 % gått till varvsföretag, 35 % till stål- företag, 9 % till LKAB och knappt 7 % till NCB och Södra. De övriga tre stödmottagarna har delat på resterande 3 %.

Staten har iklätt sig garantiförpliktelser när det gäller dessa stödföre- tag inom en ram på totalt drygt 28 miljarder kr. Till 95 % gäller garanti- erna varvsindustrin där två typer av garantiutfästelser har lämnats, dels och till övervägande del traditionella kreditgarantier, dels s. k. förlustga-

Tabell 4.2 Det icke-permanenta industristödet till sju stödmottagare 1970/7 1—1970/ 80 fördelat på mottagare och huvudgrupper av stödformer. Anvisat resp. utbetalat (inom parentes) stöd i löpande priser. Milj. kr.

Kapitaltill- Bidrag Lån Summa % Garantier” skott och köp (kol. 3 + (kol. (kol. 11 + 12) av aktier 4+5+6+ 9+10) (kol. 1 + 2) 7 + 8)

Varvsföretag 971 10 234 6 625 17 830 55 27 015 (951) (7 240) (2 465) (10 676) (46) (15 093) Stålföretagh 1 950 2 909 5 423 10 282 32 600 (1 775) (2 377) (3 858) (8 010) (35) (303) LKAB 375 1 675 _ 2 050 6,3 _ (375)6 (1 666) _ (2 041) (9,0) _ NCB och Södra 1 100 400 _ 1 500 4,6 300 (1 100) (400) _ (1 500) (6,5) (300) Luxor 100 75 — 175 0,5 — (100) (50) _ (150) (0,7) _ Hälleforsnäs” _ 47 120 167 0,5 _ _ (47) (120) (167) (0,7) _ Datasaab” 150 412 _ 562 1,7 350 (150) (315) _ (465) (2,0) (350) Summa 4 646 15 752 12 168 32 566 1000 28 265 (4 451) (12 095) (6 443) (23 009) (1000) (16 046)

Källor och noter: Se tabell 4.1.

Tabell 4.3 Det icke-permanenta industristödet till sju stödmottagare 1970/71—1979/80 fördelat på olika stödformer. Milj. kr i löpande priser.

Anvisat Utbetalat Kapitaltillskott och köp av aktier (kol. 1 + 2) 4 646 4 471 Bidrag(kol.3+4+5+6+7+8) 15752 12095 Lån (kol. 9+ 10) 12 168 6 443 Summa 32 566 23 009 Garantier (] 1 + 12) 28 265 16 046 (utfärdade)

Källa: Se tabell 4.1.

rantier eller värdegarantier. De senare innebär att staten åtar sig att en— ligt vissa regler täcka skillnaden mellan produktionskostnader och i framtiden erhållet försäljningspris för fartyg som varven byggt för egen räkning. Medan staten endast i ett begränsat antal fall torde behöva in- fria sina kreditgarantier, är Värdegarantiema så utformade att de i sin helhet kommer att utnyttjas som förlusttäckningsbidrag i efterskott. Värdegarantiema är så utformade att de inte upptas i driftsbudgeten det år de utfärdas utan endast i budgetutfallet det år de infrias. De har dock kunnat användas av de mottagande varven för att redan under det år de utfärdats förbättra resultat- och balansräkningarna.

Kreditgarantiramama har ianspråktagits endast till ca 50 %, medan värdegarantiramen är fullt utnyttjad. Inga kreditgarantiåtaganden har hittills behövt infrias, medan värdegarantier på sammanlagt 625 milj. kr har infriats under den av utredningen studerade perioden.

Till de sju stödmottagarna har gått närmare 90 % av det sammanlagda utbetalade icke—permanenta industristödet under 1970—talet.

5. Politiska orsaker till det icke-permanenta industristödets framväxt under 1970-talet

I ett tidigare kapitel har vi skisserat den ekonomiska bakgrunden till 1970-talets industristödspolitik. De ekonomiska sambanden och för- ändringarna är emellertid bara en del av den miljö ur vilken denna poli- tik vuxit fram. All politik uttrycker människors värderingar och det har under de senaste decenniet skett förändringar i dessa värderingar som lett till ändrade politiska prioriteringar. Utvecklingen har varit interna- tionell och är alltså inte unik för vårt land. Hos oss har emellertid den politiska situationen medfört vissa speciella konsekvenser vid de ändra— de värderingarnas tillämpning i praktisk politik.

5.1. Samhällets ökade ansvar för människornas ekonomiska trygghet

Den materiella välfärden för medborgarna i det svenska samhället har undan för undan förbättrats. Alla svenskar har idag tillförsäkrats ett re- lativt sett stort mått av ekonomisk trygghet. I händelse av arbetslöshet, sjukdom eller andra svårigheter träder samhället in med hjälpåtgärder. Ingen behöver idag riskera att av ekonomiska skäl lida direkt nöd.

Det ekonomiska trygghetssystemets utbyggnad har inneburit att sam- hället trätt in som garant för en viss ekonomisk basstandard. Arbets- tagaren är inte längre lika beroende av det ekonomiska utfallet av sin ar— betsgivares — industriföretagets — ekonomiska resultat. Går företaget in- te tillräckligt bra för att kunna fortsätta sin verksamhet, träder samhäl- let in till de anställdas hjälp. Detta kan ske i flera olika former. Arbets- förmedlingen har till uppgift att skaffa nya arbeten till dem som hotas av friställning. Lyckas inte detta kan samhället gå in med socialpolitiska insatser till de arbetslösa. Det kan skapa beredskapsarbeten om arbets— lösheten bedöms vara tillfällig. Det kan skapa arbete inom skyddad verksamhet, om arbetslösheten bedöms vara mera bestående. Förtids- pension kan ges även av arbetsmarknadsskäl.

Samhället kan emellertid istället välja att bevara de hotade arbetstill- fällena inom det nedläggningshotade företaget genom att ge ekonomiskt stöd till detta. På grund av de ofta negativa sociala värderingarna av de tidigare nämnda alternativen kan den sistnämnda möjligheten framstå som den för arbetstagaren mest tilltalande — han bereds tillfälle att fort-

sätta i ”meningsfullt arbete”. Direktiven till sysselsättningsutredningen, som tillsattes 1974 och alltså arbetade under den tid då det icke-per- , manenta och till största delen defensiva industristödet växte fram, un— derstryker betydelsen av arbetets kvalitativa aspekter (se SOU 1979:24 sid. 649 ff). Arbetet ger social gemenskap och tillfredsställer grundläg- gande mänskliga behov av att utveckla och berika tillvaron. Detta har ett egenvärde, och efterhand som det materiella välståndet blivit större har arbetets sociala betydelse kommit att betonas allt mer, framhålls det.

Kvalitativa aspekter låter sig svårligen infångas i samhällsekonomiska kalkyler. Detta utesluter dock inte att ett stöd till bevarande av hotande arbetstillfällen även för statsmakterna kan framstå som det fördelakti- gaste sättet att lösa ett sysselsättningsproblem.

5.2. Människornas attityder till industrins strukturomvandling

Den ekonomiska grunden till 1900—talets välfärdsökning har varit en ök- ning av arbetskraftens och kapitalets produktivitet. En stor del av denna ökning har uppstått genom att nya högproduktiva verksamheter till- kommit och äldre lågproduktiva lagts ned. Detta är ett sätt att beskriva den strukturomvandling som skett och dess resultat. Strukturomvand- lingens innebörd har varit att produktionsfaktorema, arbetskraft och kapital, överförts från krympande branscher och verksamheter till såda- na som expanderat.

För arbetskraften har överföringen i stor utsträckning skett utan att de enskilda människorna bytt verksamhet. Problemet har istället lösts i samband med att människor trätt in på arbetsmarknaden resp. trätt ut från den. De nytillkommande yngre människorna har i stor utsträckning gått till expanderande sektorer, medan de vakanser som genom ålders- avgångar uppstått inom krympande sektorer har lämnats obesatta.

Den snabba strukturomvandlingen skulle dock inte ha varit möjlig, om inte många människor bytt verksamhet. Ofta har de i samband där- med även bytt arbetsgivare och bostadsort. Deras primära drivkraft har därvid varit ambitionen att förbättra sina levnadsvillkor — sin standard och sin ekonomiska trygghet — och tron på att detta skulle lyckas. En flyttning har därvid framstått som ett medel — många gånger kanske det enda tillgängliga — att nå målet, vilket inte utesluter att flyttningen som sådan kan ha uppfattats som något negativt.

Idag är utgångsläget ett annat än förr. Den nu betydligt högre all- männa ekonomiska standarden och tryggheten gör att man har mer att förlora och mindre att vinna på ett byte av anställning och bostadsort. Flera förändringar i samhället — och den diskussion som förts kring dessa — gör att tron på framgång vid en flyttning är betydligt svagare idag och att en eventuell motvilja mot flyttning kan få starkare inflytan- de än förr på ställningstagandet.

En stor del av industrins sysselsatta bor idag i egna småhus. Detta

gäller särskilt på mindre orter. Att utan ekonomiska förluster sälja sin villa när ortens dominerande industri råkat i kris och att efter en försälj- ning och flyttning uppnå sin tidigare boendestandard torde vara näst in- till omöjligt.

I alltmer ökad utsträckning arbetar båda makarna utanför hemmet. När ett företag råkar i kris är det dock i regel bara den ena makens sys- selsättning som är hotad. Detta innebär att man vid en flyttning skulle behöva släppa den relativa trygghet som arbete för åtminstone den ena maken innebär. Möjligheterna att efter en flyttning hitta nya likvärdiga eller bättre arbeten för två makar är givetvis mindre än möjligheterna att hitta ett sådant arbete.

LO:s solidariska lönepolitik har lett till reducerade löneskillnader in- om LO-kollektivet. Detsamma gäller den progressiva statliga inkomst— beskattningen. Möjligheterna att genom flyttning och arbetsbytc för- stärka sin inkomst har därigenom kommit att kraftigt beskäras. Till det— ta skall läggas att ett par av krisbranschema (gruvorna och varven) hör till dem som har det högsta löneläget inom industrin.

Vi har idag inte några stora expanderande arbetsmarknadssektorer. Industrins sysselsättning har trendmässigt minskat sedan slutet av 1960- talet. Den offentliga sektorn har hittills expanderat kraftigt men detta kan inte fortsätta i samma takt framöver. Det finns alltså inte samma stora efterfrågan på arbetskraft som tidigare, även om efterfrågan in- galunda saknas helt. Samtidigt har det på ett hårdhänt sätt uppenbarats för många att näringslivets strukturomvandling är en kontinuerlig pro- cess och inte en engångsoperation. Byggsektom, varven och stålverken — några av de branscher som under efterkrigstiden sugit upp en stor del av den arbetskraft som friställts från andra branscher — har idag svårigheter och skär ner antalet anställda. Någon garanterad fullständig anställ- ningstrygghet kan man inte uppnå genom att övergå från en krympande näringslivssektor till en för tillfället expanderande.

Principer för turordningen vid friställning av arbetskraft har fastlagts i lagen om anställningsskydd. Enligt dessa principer, som dock är enbart dispositiva och visat sig vara svåra att praktiskt tillämpa vid större ned- läggningar eller neddragningar av sysselsättningen, skall den sist anställ- de först friställas. Längre anställningstid ger större anställningstrygghet. Den som byter anställning kan inte tillgodoräkna sig anställningstiden hos sin förre arbetsgivare utan måste ”börja om från början”. Han får en relativt otrygg situation hos sin nya arbetsgivare.

Den höjda ekonomiska standarden och den ökade ekonomiska trygg- heten har lett till att icke-ekonomiska aspekter på människornas situa- tion fått ökad betydelse. Begreppet livskvalitet har myntats och blivit alltmer centralt. Möjligheterna till umgänge med släkt och vänner, för- eningsliv, fritidsaktiviteter etc. värdesätts allt mer. Det är uppenbart att en flyttning inte bara medför ett visst ekonomiskt risktagande utan även kan medföra att man förlorar många komponenter i ”livskvaliteten” och går mot ovissa möjligheter att på nytt bygga upp någonting motsvaran- de.

Människornas benägenhet att medverka till samhällets strukturom— vandling genom att flytta till de lediga arbetena är alltså idag av flera

skäl långt mindre än den tidigare varit. Samtidigt har det visat sig svårt att skapa något större antal nya arbetstillfällen inom industrin och fram- för allt att utforma dem så att de motsvarar de arbetslösas kvalifikatio- ner och önskemål. Det är svårt att lokalisera dem till orter eller regioner med arbetslöshet. Nya verksamheter inom framtidsinriktade branscher ställer därtill ofta krav på helt andra yrkeskunskaper än de verksamhe- ter som lagts ner, och övergång förutsätter därför omskolning.

Politiker i alla partier förefaller att vara medvetna om önskvärdheten av en fortsatt strukturomvandling på lång sikt, men även att vara myc- ket lyhörda för strukturomvandlingens kortsiktigt negativa effekter på arbetsmarknaden. Ambitioner att höja omvandlingstakten kan förstärka den nuvarande till synes paradoxala situationen med samtidig brist och överskott på arbetskraft. Efterfrågan och utbud på arbetsmarknaden matchar inte varandra. Detta problem kan inte lösas snabbt genom drastiska ingrepp, utan det måste ske genom en successiv anpassning. Men strukturproblem som berör stora arbetsplatser kan bara lösas ge- nom stora grepp.

5.3. Människorna och politiken

Människornas insikter i det politiska systemets funktionssätt har ökat under de senaste decennierna. Den ökade bevakningen av politiska frå- gor i massmedia, i första hand radio och TV, torde vara den viktigaste förklaringen härtill. Människor har i ökad utsträckning kommit under- fund med att politiska frågor är komplicerade, att många olika aspekter skall vägas samman till ett ställningstagande, att man därvid ofta inte har någon entydig ledning av de politiska partiernas program, och att därför olika grupper av väljare har möjligheter att påverka partiernas agerande i konkreta frågor.

Det är naturligt att man utnyttjar dessa möjligheter. Det är lika natur- ligt att varje väljare därvid i första hand bevakar sina egna intressen och att han, mot bakgrund av en allmän osäkerhet om framtiden, främst be- aktar de kortsiktiga konsekvenserna av olika alternativ. Det vore orim- ligt att begära att enskilda väljare på egen hand skulle kunna överblicka långsiktiga konsekvenser för samhället i ekonomiska och andra avseen- den eller kunna avväga dem mot sina egna värderingar.

Den enskilde väljaren står dock i regel inte ensam inför de politiska frågorna. Dagens svenska samhälle kännetecknas av att väljargrupper med gemensamma intressen är väl sammanslutna i organisationer som försett sig med expertkunskap på relevanta områden. Med sina exper- ters hjälp kan organisationerna analysera lagda utredningar och förslag, göra motutredningar och presentera alternativa förslag. Som exempel härpå inom näringslivet kan nämnas de fackliga organisationernas lön- tagarkonsulter och deras arbete. Resultatet av denna utveckling har emellertid inte blivit ett ökat expertvälde utan snarare en mer realistisk syn på experternas roll. Det har blivit mer uppenbart än tidigare att var- je förslag måste utgå från vissa förutsättningar och värderingar och att det inte är experternas sak att precisera dessa.

Ansvaret för att övergripande värderingar och avvägningar görs måste i första hand vila på de politiska partiernas ledningar och centrala orga— nisation. Den politiska jämviktssituationen synes emellertid ha lett till att politikerna inte förmått att axla detta ansvar. Situationen har utgjort en god grogrund för en industripolitik bestående till stor del av riktade defensiva stödåtgärder till olika krisdrabbade företag och branscher.

5.4. Den parlamentariska situationen i Sverige

5.4.1. Jämviktsläget i väljarkåren och riksdagen

Röstfördelningen i riksdagsvalen har under 1970-talet varit relativt jämn mellan de två politiska blocken. I många valdistrikt har den relativa röstövervikten för det ena eller det andra blocket varit mycket liten, och redan en ytterst marginell ändring av röstfördelningen skulle ha påver— kat mandatfördelningen. Denna balans torde tvivelsutan påverka parti- ernas agerande både i riksdagsarbetet och i valarbetet. Även om i dagens politiska läge det ej är möjligt att entydigt definiera dessa olika block, har resonemanget ovan i stort dock fortfarande relevans.

Partiarbetet inför ett val har flera dimensioner. En sådan är naturligt- vis den direkta valpropagandan på det lokala planet. En annan är parti- programmets innehåll — det är särskilt angeläget att programmet appel- lerar till väljarna i regioner där valutgången är oviss. En tredje dimen- sion är partiets praktiska agerande i riksdagen — det gäller att under ti- den fram till nästa val visa att man vill göra något konkret för väljarna och att därvid utforma förslagen så att deras konsekvenser blir möjliga att identifiera för berörda väljargrupper. Särskilt angeläget är detta i de valdistrikt där mandatfördelningen i nästa val är mest osäker.

Mandatfördelningen i riksdagen har sedan 1973 inneburit att de båda politiska blocken varit i stort sett jämnstarka. Sammanhållningen inom det block som haft regeringsmakten har därigenom varit mycket viktig — det har inte funnits utrymme för avhopp från enstaka riksdagsmän i ärenden som bedömts vara politiskt väsentliga.

Vid riksdagens behandling av frågor med speciellt intresse för någon viss del av landet riskerar den enskilde riksdagsman som företräder den landsdelen att hamna i en besvärlig lojalitetskonflikt. Svenska riksdags- mäns lojalitet mot partierna är stor, men det förekommer att lokalpoliti- ska överväganden väger tyngre för enskilda riksdagsmän än partiernas officiella värderingar.

. När regeringen skall utarbeta sin proposition i ett ärende och lägga fram den för riksdagen, styrs naturligtvis propositionens allmänna in- riktning av regeringspartiets (-partiernas) grundvärderingar och fastlag- da program. Det är dock inte alltid i förväg självklart vilken huvudin- riktning propositionen skall få. Många olika politiska ambitioner skall tillgodoses och i ett enskilt ärende kan man välja att prioritera den ena eller den andra. I ett läge där partisammanhållningen är väsentlig ligger det nära till hands att utforma förslagen så att risken för avhopp mini— meras, dvs. så att berörda lokala intressen i möjligaste mån tillgodoses eller åtminstone inte motverkas.

När ett större företag eller en hel bransch råkar i kris, och det blir ak- tuellt att överväga statliga åtgärder till hjälp för de krisdrabbade, är deti regel någon viss del av vårt land som drabbas hårdare än landet i övrigt. Jämviktsläget i riksdagen bäddar för lösningar som i stor utsträckning tillgodoser lokala intressenters krav.

5.4.2. Den nya riksdagen

I den gamla riksdagen hade andra kammarens ledamöter en mandatpe- riod av fyra år, och lika lång tid förflöt mellan riksdagsvalen. Första kammaren hade en mandatperiod på åtta är, dess ledamöter utsågs ge- nom indirekta val, och kammarens förnyelse skedde successivt. I den nya riksdagen är mandatperioden reducerad till tre år, och val sker vart tredje år.

Huvudmotivet för riksdagsreformen var att riksdagens sammansätt- ning skulle bättre motsvara folkets aktuella partifördelning. Detta syfte har obestridligen uppnåtts. Det synes dock klart att ändringen av riks- dagens valordning och reduceringen av mandattiden lett till att politiska beslut vars resultat är märkbara på kort sikt kommit att mer än tidigare prioriteras på mer långsiktiga åtgärders bekostnad.

Enligt de nya grundlagarna har det 5. k. kommunala sambandet till- kommit. Riksdagsval och kommunalval sker numera samtidigt, medan de tidigare skedde vid skilda tidpunkter. Den politiska debatten både före och efter reformen har i första hand uppehållit sig vid frågan huru- vida samordningen medfört att kommunalvalet kommit att påverkas mer av rikspolitiska frågor och ståndpunktstaganden än av lokala frå— gor. Den riktade industristödspolitikens utformning tyder dock på att det kan finnas en påverkan även i motsatt riktning. Riksdagsbehand- lingen av frågor med primär anknytning till någon del av landet kan på- verkas mer av överväganden inför kommunalvalet än av de rikspolitiska partiprogrammens innehåll.

5.5. Politikens form och innehåll

Ambitionema inom den ekonomiska politiken har blivit alltmer flerdi- mensionella. Man bedriver industripolitik, regionalpolitik, arbetsmark- nadspolitik, fördelningspolitik etc. Ju fler dimensioner man samtidigt observerar och mäter effekter i, desto svårare är det att hitta generella åtgärder som i alla avseenden ger önskade effekter. Man frestas att istäl- let tillgripa selektiva riktade åtgärder som åtminstone ytligt sett förefal- ler uppnå ett av målen utan bieffekter på de andra.

Det torde vara motiverat att tala om en hierarki bland de politiska di- mensionerna. Några av dem är underordnade de övriga och fungerar främst som medel att nå uppsatta mål i de överordnade dimensionerna. T. ex. tyder åtskilligt på att industripolitiken varit och är underordnad fördelningspolitiken och arbetsmarknadspolitiken. Enligt traditionella politiska värderingar är industrins viktigaste uppgift i samhället att pro-

ducera varor som konsumenterna efterfrågar och att ge de därvid syssel- satta en skälig ersättning för deras insatser. I denna ersättning inräknas då arbetskraftsanknutna skatter och avgifter till samhället. Emellertid synes i rådande arbetsmarknadssituation sysselsättningen i sig framstå för många politiker som en allt viktigare uppgift för industrin. Företa- gens lönsamhet och ägarnas ersättning är i sig av mindre intresse, liksom även förändringar däri. Om lönsamheten inom svagare delar av indu- strin försämras så kraftigt att företagen hotas av utslagning och inte längre på egen hand förmår att fullgöra sina primära uppgifter, måste samhället ingripa med stödåtgärder. Eftersom generellt samhällsstöd in- nebär att resurser överförs från de sysselsatta till företagen och i lönsam— ma företag till deras ägare, talar fördelningspolitiska skäl mot generella stödåtgärder. Man ger istället enbart de behövande företagen så mycket stöd som krävs för att de skall kunna leva vidare.

Jämviktsläget i riksdagen och regeringens därmed sammanhängande svaghet torde ha lett till prioritering av snabbverkande riktade stödåt- gärder. En stark regering, som kan räkna med att sitta kvar i flera år, har lättare att våga satsa på generella mer långsiktiga åtgärder.

Kortsiktiga statsfinansiella skäl synes likaså ha talat till förmån för riktade stödåtgärder, eftersom sådana för stunden är billigare än gene— rella åtgärder som har samma kortsiktiga effekter.

6. Effekter av icke-permanent industristöd

6.1. Kapitlets ambitionsnivå

Man ställs inför flera besvärliga mätproblem när man försöker redovisa och utvärdera effekterna av det icke-permanenta industristödet. Innan vi ger oss i kast med denna uppgift skall vi något diskutera dessa pro- blem.

Såväl en kartläggning som en utvärdering förutsätter att man hade kunnat fatta ett annat beslut och att detta hade lett till en annan hän- delseutveckling än den faktiska. Vilket alternativt beslut skall man då jämföra med? Ett möjligt alternativ till gjorda stödinsatser är givetvis det 5. k. noll-altemativet, dvs. att man inte givit något stöd — att riksda- gen hade avslagit regeringens proposition i ärendet. Det är emellertid i flera fall sannolikt att regering och riksdag i så fall hade vidtagit andra åtgärder för att eliminera en del konsekvenser av det uteblivna stödet, som man uppfattat som negativa för samhället. Vilka dessa åtgärder skulle ha blivit framgår helt naturligt inte av tillgänglig information. De hade kanske inte inneburit ett industristöd utan i stället varit av t. ex. ar- betsmarknads- eller regionalpolitisk art.

En kartläggning av stödbeslutets effekter förutsätter att resultatet av detta beslut kan isoleras från effekterna av andra förändringar i stöd— mottagarens omvärld. I praktiken kan detta vara näst intill omöjligt. Hur mycket har t. ex. sysselsättningsutvecklingen i ett företag eller en bransch påverkats av en stödåtgärd och hur mycket av en samtidig för- ändring i konjunkturläget eller i Sveriges internationella konkurrens- kraft? Vid marginella stödinsatser kan en sådan uppdelning teoretiskt göras med hjälp av en kontrollgrupp, bestående av företag som inte fått stöd men i övrigt har samma karakteristika som stödets mottagare. I verkligheten finns dock sällan någon sådan kontrollgrupp. Många av de stödinsatser som utredningen har att studera kan för övrigt knappast be- tecknas som marginella.

En utvärdering kan utformas som en jämförelse mellan uppoffring och resultat. Lönade sig stödet sarnhällsekonomiskt? Hur mycket kosta- de varje räddat arbetstillfälle? etc. En sådan utformning möjliggör jäm- förelse mellan olika stödformer eller mellan insatser inom skilda bran- scher eller regioner, eftersom bedömningen sammanfattas i ett enda mått på lönsamhet eller kostnader. Givetvis förutsätter detta att kon- sekvenserna av stödåtgärdema kan uttryckas eller sammanfattas i ett så- dant mått.

Utvärderingen kan också utformas mindre ambitiöst som en jämförel- se mellan väntat och faktiskt utfall. Blev konsekvenserna i olika avseen- den de som förutsågs när beslutet togs? En sådan förenklad utvärdering medger inte jämförelse med andra stödformer eller andra sätt att an- vända resurser. Den ställer å andra sidan mindre krav på data. Dock förutsätter även denna mindre ambitiösa utvärderingsform att det vän- tade resultatet, målet, är klart angivet i beslutsunderlaget. I industri- stödspropositionerna har dock målet eller målen ofta varit vagt angivna — något som av taktiska eller andra skäl kan vara väl motiverat för för- slagsställaren eller beslutsfattaren. Exempelvis har i flera fall målet an- givits vara att förhindra eller fördröja sysselsättningsmässigt oacceptab— la neddragningar i en bransch eller ett företag eller att möjliggöra en omstrukturering som på sikt kan ge lönsamhet. I sådant fall kan man på sin höjd konstatera om stödbeslutets effekter gått i önskad riktning — varje mer preciserad värdering måste bli subjektiv.

Merparten, såväl antals- som beloppsmässigt, av de icke-permanenta stödåtgärdema har satts in under de senaste åren. Deras långsiktiga ef- fekter har helt naturligt ännu inte mognat fram. De i utredningens di- rektiv framförda önskemålen om en utvärdering av industristödet inte bara på kort sikt utan även på lång är därför svåra att uppfylla. Detta medför tyvärr att den utvärdering som idag kan göras blir ofullständig och osäker.

En stödåtgärd som tidigare vidtagits kan idag framstå som mindre väl utformad eller avvägd mot bakgrund av nuläget och händelseutveckling- en efter åtgärdens vidtagande. Ett sådant konstaterande är emellertid in- te alltid relevant vid en utvärdering annat än i form av ett rent teoretiskt resonemang. Mer relevant är frågan huruvida åtgärden borde ha utfor- mats på annat sätt mot bakgrund av information som förelåg vid be- slutstidpunkten eller som då hade kunnat införskaffas.

Konsekvenserna av en åtgärd kan liknas vid ringar på vattnet. Effek- ter av ett beslut i ett industristödsärende uppstår inte bara inom det fö- retag eller den bransch som får eller skulle fått stödet. Givetvis får be- slutet effekter även för de delar av samhället som har direkt anknytning till stödets mottagare — ägarna, de anställda, långivare, kunder, leveran- törer osv. Om mottagaren är ett större företag eller en geografiskt kon— centrerad bransch, får beslutet konsekvenser i första hand inom den re- gion där mottagaren har sin verksamhet. Fortsatt eller ökad sysselsätt- ning inom ett företag eller en bransch eller på en ort kan, åtminstone på kort sikt, innebära minskad arbetslöshet där. Det finns dock risk för att problemen därigenom bara flyttas till ett annat företag, bransch eller ort, där man bedriver konkurrerande tillverkning. På längre sikt kan följden bli minskad överföring av arbetskraft till andra näringslivssekto- rer med högre produktivitet och större internationell konkurrenskraft. Stödet kan dock leda till bättre utnyttjande av redan uppbyggd infra- struktur i samhället. Givetvis skulle denna skisserade konsekvensbe— skrivning kunna byggas ut ytterligare. Samhällsekonomiska kalkyler av cost-benefit-typ utgör försök att beräkna en åtgärds nettoeffekt för hela samhället.

I de följande avsnitten av detta kapitel skall vi först diskutera utveck-

lingen för stödets mottagare efter besluten i Stödärendena. Utvecklingen i olika dimensioner redovisas och jämförs därvid med de mål som an- givits för åtgärderna. Därefter diskuteras effekterna för dem som har di- rekta intressen i de företag som fått stöd. Jämförelsen sker därvid i förs- ta hand med ett sannolikt utfall av nollalternativet. Därefter skall re- i dovisas några försök att i kalkyler beskriva och värdera de samhällseko- nomiska konsekvenserna av dels enskilda stödinsatser, dels hela stöd- verksamheten. De använda modellerna är så uppbyggda att de innefat- tar konsekvenserna av sannolika alternativa åtgärder. I kapitlets senare delar diskuteras några speciella effekter av industristödet som särskilt nämnts i utredningens direktiv, bland annat risken för konflikt med vis— sa internationella åtaganden.

De iakttagelser utredningen gör när den i fortsättningen av detta ka— pitel studerar utvecklingen efter statens beslut att ge eller inte ge stöd beror kanske inte helt eller alltid av beslutet i stödärendet. Effekterna av detta beslut har inte kunnat renodlas. Mot bakgrund av utredningens i kapitel 1 redovisade framåtriktade syn på sitt uppdrag framstår dock in- te detta som en allvarlig svaghet i utredningens analys. När utredningen övergår till att diskutera brister och förtjänster i den nuvarande närings- strukturpolitiken för att förbättra situationen, framstår det som mindre väsentligt hururvida effekterna orsakats av det icke-permanenta indu- stristödet eller andra faktorer.

_ 6.2 Utvecklingen för stödföretagen efter besluten i stödärendena

Översikt

I flertalet av de studerade fallen har grundproblemen ännu inte fått sin lösning. Detta behöver i och för sig inte betyda att de gjorda insatserna varit felaktiga eller otillräckliga, eftersom så kort tid gått sedan de vidta- gits att de fulla effekterna ännu inte mognat fram. Men i några fall har man mycket sent börjat ett konstruktivt arbete på att lösa problemen.

De problem som vållats av strukturkrisema inom varven, handelsstål- verken och järnmalmsgruvorna är inte lösta. Längst synes man ha kom- mit inom varvsindustrin. Där har verksamheten minskats väsenthgt, och neddragningarna fortsätter. Detta ha underlättats av att anläggningarna ligger inom regioner med en relativt stor och differentierad arbetsmark- nad. En viss flexibilitet hos anläggningarna har bidragit till att man med framgång kunnat övergå till att producera plattformar för offshore-in- dustrin. Bekymren är betydligt större för de båda andra krissektorerna. Man kan befara att dessa inte kan göras långsiktigt konkurrenskraftiga på den internationella marknaden. Stora problem möter i en sådan si- tuation när det gäller att ge företagens verksamhet en annan mera lovan- de inriktning eller att finna annan sysselsättning inom regionerna för de— ras nuvarande anställda.

Av de specialstuderade krisföretagen har två, Hälleforsnäs Bruk och Datasaab, infogats i expansiva storkoncerner inom det privata närings-

livet. De båda har därigenom upphört att vara självständiga enheter, men utsikterna för en fortsättning av deras verksamhet synes ha förbät— trats. De övriga, Luxor och skogsägareföretagen, är fortfarande förlust- företag. Luxor försöker minska beroendet av TV-marknaden genom satsningar som hittills förefaller relativt lovande, men företagets relativt begränsade resurser kan försvåra en fortsatt omstrukturering på egen hand. De båda skogsägareföretagen är i färd med att förbättra resulta- ten genom att aweckla förlustenheter, men speciellt i NCB:s fall mot- verkar man därigenom en del av de uppgivna syftena för stödinsatserna.

N C B och Södra Skogsägarna

Det statliga ägareengagemanget i NCB våren 1979 syftade till att möjlig- göra en strukturomvandling i ”ordnade former” och till att NCB skulle kunna diskutera strukturförändringar med privata skogsbolag utan att i finansiellt avseende ha kniven på strupen. Sommaren 1980 presenterade NCB:s nya koncernledning en strukturplan som innebar bl. a. en krympning av koncernens industriella verksamhet. På grund av fortsatta förluster, behov av nedskrivningar av bokförda värden på anläggningar och aktier samt behov av investeringar begärde koncernledningen att ägarna skulle göra betydande ytterligare kapitaltillskott.

En av hörnstolparna i strukturplanen var ett samarbete mellan Modo och NCB i Ömsköldsviksområdet. NCB:s olönsamma massafabriker i Hörnefors och Köpmanholmen skulle läggas ned och en del av den fris- tällda arbetskraften skulle få nytt arbete vid ett av de båda företagen ge- mensamt ägt finpappersbruk i anslutning till Modos massafabrik i Domsjö. Under hösten 1980 meddelade dock Modo att man dragit sig ur detta projekt. De samtidigt pågående förhandlingarna om kapitaltill- skott till NCB från ägarna gav inte heller något resultat, i första hand beroende på motstånd från skogsägarna.

Därmed var NCB:s struktur- och lönsamhetsproblem desamma hös- ten 1980 som våren 1979. Företagets resultat och likviditet var sådana att konkurshotet åter var akut. Efter hårda interna motsättningar och segslitna förhandlingar beslöt regeringen i början av december 1980 att till vårriksdagen 1981 framlägga förslag om ytterligare statliga insatser för att rädda NCB från konkurs. Finansiellt innebar förslaget en re- konstruktion där det gamla aktiekapitalet skulle skrivas ner till noll och där de enskilda skogsägarna skulle erhålla nya B-aktier med begränsad rösträtt i utbyte mot sina fordringar i form av industribevis. Staten skul- le gå in med 300 milj. kr i nytt aktiekapital och 100 milj. kr som lån. Sta- tens engagemang förutsatte att NCB:s förlustbringande anläggningar i Hörnefors, Köpmanholmen och Johannedal skulle läggas ned eller av- yttras ”så snart som möjligt med hänsyn till gällande arbetsrättsliga lagstiftningar”.

För att förhindra konkurs i avvaktan på riksdagens beslut gav Inves- teringsbanken NCB ett tillfälligt lån på 100 milj. kr — dock först sedan regeringen garanterat lånet genom att utnyttja en garantiram avsedd för s. k. industrigarantilån till i första hand små och medelstora företag med utsikter att nå lönsamhet. Riksdagen antog i maj 1981 huvuddelen av

propositionen. Dock bifölls med stöd av en folkpartiriksdagsman från Norrland ett socialdemokratiskt motionsyrkande att anläggningen i Hörnefors skulle hållas i drift åtminstone till hösten 1981 i avvaktan på ytterligare utredningar om dess överlevnadsmöjligheter. Södra Skogsägarna har lagt ner eller avyttrat vissa mindre anläggning- ? ar och detta väntas fortsätta under 1981, varigenom driftsresultatet för- bättras. Företaget har de senaste åren tvingats till kostnadskrävande im- port av skogsråvara, vilket inverkat negativt på resultatet för marginella fiberförbrukande anläggningar. Företagets stora bekymmer är dock den stora räntebördan, som inte påverkats av de hittills genomförda eller av- iserade strukturförändringarna. Företagets resultat blev 1980 en förlust på ca 100 milj. kr, och för 1981 väntas en förlust av samma storleksord- ning.

Varvsföreta gen

Att det statliga stödet till varvsindustrin delvis fått formen av tillskott av aktiekapital har medfört att huvuddelen av den kvarvarande svenska varvsindustrin nu är samlad i en helt statsägd varvskoncern med Sven- ska Varv AB som moderbolag.

Efter beslutet att acceptera kapacitetsökningar hos varven ökade de- ras sysselsättning från 29 000 personer 1973 till som mest 32 000 per- soner 1975. Därefter har den successivt minskat och uppgick 1980 till knappt 20 000 personer.

Nyproduktionen av fartyg i Göteborg har successivt koncentrerats till Arendalsvarvet. Fartygsbyggandet upphörde vid Lindholmen 1976 och vid Eriksberg 1979. I övrigt har några större svenska varv inte lagts ned under 1970-talets senare hälft.

Varvens saluvärde ökade från 4,1 miljarder kr till ca 6 miljarder kr per år 1975—1977 men sjönk 1978 till 5,1 miljarder kr. Förädlingsvärdet öka- de successivt från l,8 miljarder kr 1973 till som mest 3,3 miljarder kr 1977 för att 1978 sjunka till 2,9 miljarder kr. Detta innebär att föräd- lingsvärdets andel av saluvärdet ökade från 45 % 1973 till 56 % 1977—78. Andelsförändringen kan ses som ett uttryck för att varven vid bristande orderingång ”tagit hem” olika tillverkningar och arbetsmoment från ti- digare underleverantörer och entreprenörer för att hålla den egna ar- betsstyrkan sysselsatt. Varvens produktionsminskning har alltså drabbat underleverantörema hårdare än dem själva. Produktivitetseffekterna härav är svåra att överblicka.

Tonnagemässigt låg de svenska varvens fartygsleveranser 1973—1975 på ca. 4,5 miljoner tdw per år, nådde 1976 rekordsiffran 5,1 miljoner tdw men har sedan sjunkit till 4,2 miljoner tdw 1977, 2,2 miljoner tdw 1978 och 1,1 miljoner tdw 1979. Nedgången är alltså betydligt större än kapa- citetsneddragningen. Även internationellt har varvens produktion min- skat, dock inte lika markant som i Sverige. Sveriges andel av världens f artygsbyggande har därigenom reducerats något.

Svenska Varv AB framlade 1979 en strukturplan. Enligt den mark- nadsbedömning som ingår i denna skulle koncernens möjliga lönsamma marknadsvolym uppgå till ca 5 miljoner arbetstimmar per år i början av

1980—talet och 6—7 miljoner arbetstimmar per år mot slutet av 1980-talet, om koncernens satsningar blir framgångsrika och leder till marknads- genombrott. Även denna optimistiska bedömning ligger avsevärt lägre än koncernens nuvarande produktionsvolym, som var 12 miljoner ar- betstimmar 1979 och 10,4 miljoner arbetstimmar 1980.

Strukturplanen har i huvudsak accepterats av riksdagen våren 1980. Den innebär en fortsatt kraftig minskning av varvskapaciteten samt en omorientering av en stor del av den kvarvarande kapaciteten till andra produktionsområden och en specialisering mellan varvsenhetema inom koncernen. Uddevallavarvet skall även i fortsättningen bygga stora last- fartyg i ungefär oförändrad omfattning, Kockums fartygsproduktion skall skäras ner och inriktas mot gas- och andra specialfartyg medan öv- rig kvarvarande kapacitet vid varvet skall beläggas med alternativ pro- duktion. Öresundsvarvet skulle enligt planen helt avvecklas, men riksda— gen beslöt att det skulle drivas vidare med reducerad personalstyrka. Arendalsvarvet skall ägna sig åt att bygga borrplattformar och andra produkter för offshoreindustrin samt annan alternativ produktion. Far- tygsproduktionen vid Arendal avslutas under 1980, vilket innebär att man sätter punkt för skeppsbyggeriet i den gamla varvsstaden Göte- borg, som ännu för något decennium sedan var ett av världens största skeppsbyggnadscentra.

Riksdagen uttalade vid sitt beslut våren 1980 att det var särskilt vik- tigt att ägaren — staten — klart markerade den tidpunkt då lönsamhets- kravet måste vara uppfyllt. Målsättningen var att Svenska Varv-kon- cernen skulle vara lönsam senast 1985, och Svenska Varv AB hade att uppnå detta mål. Ytterligare statligt stöd kunde inte emotses för denna period, och förlustbringande verksamheter förutsattes bli avvecklade i den takt förutsättningama krävde.

Riksdagens beslut om Öresundsvarvet våren 1980 avvek från rege- ringens förslag. Beslutet byggde på en inom Öresundsvarvet utarbetad plan, enligt vilken varvets förluster under år 1980—82 beräknades uppgå till sammanlagt 203 milj. kr. Fr. o. m. 1983 bedömdes verksamheten visa vinst. Resultatet för 1980 blev en förlust på 344 milj. kr och enligt Sven- ska Varvs analys kunde ytterligare mycket stora förluster emotses 1981—84. Orsakerna till avvikelserna från planen var främst svåra effek- tivitetsproblem, som medfört att produktionskostnaderna helt hade fel- bedömts, samt att man tvingats ta nya order till ogynnsamma priser för att hålla de anställda sysselsatta. I kombination hade de båda faktorerna medfört att priserna i flera fall inte ens täckt de rörliga produktionskost- naderna. Svenska Varvs styrelse beslöt därför i början av 1981 på nytt att Öresundsvarvet skulle avvecklas senast vid utgången av 1983.

Regeringen föreslog därför riksdagen bl. a. att Svenska Varv skulle er- hålla 672 milj. kr som ägartillskott för att täcka kostnaderna för ned- läggning av Öresundsvarvet under första halvåret 1983. Detta kombine- rades med omfattande insatser för att skapa annan sysselsättning mom Landskronaregionen. Bl. a. har Svenska Varv tillsammans med berörda kommuner och några privata företag bildat Landskrona Finans AB i detta syfte. Förslaget, inklusive nedläggningsbeslutet, antogs av riksda- gen. Beslutet innebär nedläggning även av Sölvesborgs Varv samt ned-

kärningar i sysselsättningen vid Kockums och Karlskronavarvet. Sam- anlagt skall sysselsättningen inom Svenska Varv-koncernen minskas ed ytterligare 4 800 personer under de närmaste åren, varav 2 600 i andskrona, 200 i Sölvesborg, 1 500 i Malmö och 500 i Karlskrona. , Under slutet av 1979 och 1980 nådde Svenska Varv marknadsgenom- 1brott inom offshore-sektorn och kunde teckna ett antal stora order som täcker självkostnadema. Totalt har koncernen de två senaste åren teck- nat order på offshore-produkter för ca 2,7 miljarder kr. Medan de första beställningarna avsåg licenstillverkning av utländska konstruktioner, har koncernen nu fått order även på tre plattformar av egen konstruk— tion.

Arbetet med att utveckla och sälja alternativ produktion — prefabrice- rade fabriksanläggningar etc. — har hittills varit betydligt mindre fram- gångsrikt. Det finns intresse hos olika köpare för produkter av detta slag, men konkurrensen är hård mellan ett stort antal tillverkare. Bland dessa finns flera varv i andra länder, som liksom de svenska försöker ändra sin produktionsinriktning. Till följd av ojämnhet i orderingången placerades vid årsskiftet 1980—81, trots den under 1980 fastlagda pro- duktionsinriktningen, en beställning för offshore-sektom vid Kockums.

I samband med riksdagens behandling av varvspropositionen våren 1981 förekom pressuppgifter om att en total nedläggning av Kockums börjat diskuteras inom Svenska Varvs ledning. Varvets orderstock är för liten, och de order som erhållits har tagits till så ogynnsamma priser att de medel som varvet tilldelats för förlusttäckning t. o. m. 1984 blir helt förbrukade redan under 1981. Resultatprognosen har senare bekräftats av företrädare för Kockums.

LKAB

Redan när beslutet om finansiell rekonstruktion av LKAB togs 1979 stod det klart att förluster var att vänta under de närmaste åren. Före— taget väntades visa ett positivt resultat först framemot 1983. Riksdagen utfäste sig också att täcka förluster under de tre åren 1979, 1980 och 1981 genom sitt principbeslut om villkorslån inom en ram av 1 100 milj. kr.

Utvecklingen under 1979 innebar för LKAB ökade leveranser och ökad produktion men fortsatt låga malmpriser. Trots en resultatförbätt- ring på 200 milj. kr blev förlusten därför 490 milj. kr. Förlusten täcktes till större delen genom statligt bidrag.

För 1980 hade LKAB — i en mera optimistisk bedömning än den som gällde l978—79 — hoppats på en kraftig resultatförbättring. Förlusten blev emellertid ca 320 milj. kr, vilket var drygt 200 milj. kr mer än vad man hade räknat med. För 1981 väntas resultatet bli ännu sämre — en förlust på ca 750 milj. kr. Det är LKAB:s strukturproblem i kombina- tion med konjunkturnedgången inom stålindustrin som fått oförutsett djupgående verkningar. LKAB:s leveranser av järnmalmsprodukter minskade 1980 till 21 miljoner ton, ca 6 miljoner ton mindre än 1979. Framför allt var det tillverkningen av kulsinter, den mest konjunktur- känsliga produkten, som skars ned. Planerade leveranser 1981 uppgår

till 20,5 miljoner ton. Riksdagen har våren 1981 beviljat LKAB ett ägar- tillskott på 1 090 milj. kr för att täcka 1980 och 1981 års förluster. Tre— partiregeringen uttalade våren 1981 sin avsikt att under budgetåret l981/ 82 förelägga riksdagen förslag om en finansiell rekonstruktion av LKAB och om reduktion av LKAB:s kostnader för järnvägstransport av malm.

Med ovan angivna lösa målkonturer för handen och de redan i förväg gjorda utfästelsema om att täcka uppkommande förluster i åtanke kan bara konstateras att det inte föreligger någon bristande överensstämmel- se mellan uttalade mål för och hittillsvarande utfall av statens stödinsat- ser för LKAB. Företagsledningen strävar att förbättra resultatet genom fortsatta rationaliseringar inom gruvrörelsen. Dessa innebär avsevärda ytterligare personalreduktioner — inom järnmalmsverksamheten har an- talet sysselsatta minskat med 1 400 personer mellan 1976 och 1980. Gi- vetvis får detta svår negativa konsekvenser för de båda kommunerna Ki- runa och Gällivare, där LKAB direkt svarar för 36 resp. 20 % av den to- tala sysselsättningen och indirekt betyder ännu mycket mer.

Slutsatsen i Strukturutredning LKAB 1978 var att ”LKAB:s möjlig- heter att fortleva som betydande järnmalmsföretag under lång tid fram- över är goda”. Riskerna är emellertid relativt stora för en ogynnsam ut- veckling av någon eller några av de faktorer som är avgörande för före- tagets resultat. Bland dessa kan nämnas den europeiska stålproduktio- nen, sjöfraktpriserna, LKAB:s brytningskostnader vid brytning på allt större djup och valutakursema. Betydelsefulla är även avsättningsmöj- lighetema för den utökade produktionen av kulsinter i Kiruna i ett läge där många av de potentiella kunderna kan befaras vara uppbundna till att köpa från kulsinterverk där de själva har gått in som delägare. I fråga om just kulsinter har dock LKAB en särskild styrkefaktor i form av en effektiv, bränslesnål och i princip konkurrenskraftig framställningspro- cess. ,

En viktig faktor i företagets långsiktiga utveckling är också de försök som sedan några år tillbaka pågår för att komma ifrån beroendet av jämmalmsutvinningen och diversifiera verksamheten till andra områ- den, främst sådana med anknytning till företagets speciella kompetens inom mineralutvinning och mineralförädling. Hur många nya arbetstill— fällen som företaget av egen kraft kan skapa genom denna diversifiering för att ersätta dem som så småningom måste bort från jämmalmsrörel- sen är dock en öppen fråga. Riksdagen har våren 1980 anslagit 50 milj. kr som finansiellt bidrag till LKAB för att börja kopparbrytning i den s. k. Viscaria-gruvan i Kiruna. Detta projekt beräknas ge drygt 100 nya arbetstillfällen, dvs. bara en mycket liten del av det antal som planeras försvinna inom järnmalmsrörelsen.

Följande citat ur betänkandet Malmer och metaller (SOU 1979: 40, s. 242) sammanfattar den långsiktiga problembilden för LKAB. s järn- malmsrörelse:

”I Norrbotten kommer malmen 1 Leveänierni dagbrott (Svappavaara) att ta slut i mitten av 1990-talet. Kompletterande brytning väntas därför komma i gång i de närbelägna fyndigheterna i Gruvberget och Merta— inen i slutet av 1980-talet eller början av 1990-talet. I Kiruna kan möjli-

gen kapaciteten i gruvan tidvis inte komma att utnyttjas helt på grund av avsättningssvårigheter för högfosformalmen. Genom ökad selektivi- tet i brytningen skulle situationen eventuellt kunna förbättras något. På längre sikt är det tänkbart att ytterligare ett pelletsverk etableras i Kiru- na. Under 1980—talet måste man också ta beslut om anläggning av en ny ihuvudtransportnivå i Kiirunavaara. Om en sådan inte anläggs måste gruvdriften upphöra omkring år 2000. Ett motsvarande beslut måste fat- tas beträffande Malmberget i början av 1980-talet, där produktionen an- nars måste upphöra i mitten av 1990-talet.”

I betänkandet Mineralpolitik (SOU 1980: 12, s. 162) sägs beträffande de regionala problemen:

”Vad gäller Norrbotten måste först konstateras, att gruvbrytningen i Kirunatrakten och Malmberget, enligt nu gällande planer och såvitt den framtida utvecklingen kan bedömas, kommer att ge sysselsättning åt allt färre människor i framtiden. Det är inte troligt att LKAB inom sin järn- malmsverksamhet kan förena företagsekonomisk lönsamhet med konst- ant antal sysselsatta, även vid en ökad satsning på framställning av mer kvalificerade malmprodukter. Även om nyanställning kommer att ske, kommer antalet arbetstillfällen ändå att minska. Vi bedömer det därför som nödvändigt, att kraftfulla insatser görs i syfte att finna ersättning för de arbetstillfällen som faller bort.”

I en ny strukturplan för LKAB som framlagts våren 1981 sägs bl. a. att för att nå företagsekonomisk lönsamhet måste man till mitten av 1980-talet skära bort närmare 1 500 av de f.n. 6 500 arbetstillfällena, därav nära 1 000 tjänstemannabefattningar. Produktions- och leverans- volymen måste ökas till 23—25 miljoner ton per år.

Regeringen har i maj 1981 tillsatt en parlamentarisk utredning för att arbeta fram ett program för malmfältskommunernas utveckling på lång- re sikt, kallat Plan 90.

Boliden

Boliden-koncernens situation förändrades radikalt — och oväntat — un- der l979 genom de snabbt stigande metallprisema. Koncernens resultat blev 1979 340 milj. kr bättre än 1978. Det behov av statligt kapitaltill— skott som förelåg l978 bortföll därigenom.

Utbyggnaden av Aitik-gruvan kunde Boliden påbörja under 1980 med egna finansiella medel till följd av den förbättrade situationen. Laisvall- projektet har däremot ännu inte kommit till stånd.

För Bolidenkoncemens verksamhet har utgångsläget idag jämfört med läget 1976—77 inte nämnvärt påverkats av händelseutvecklingen kring Stödärendena. På kort sikt saknar företaget idag de kapacitetstill- skott som vissa av projekten skulle ha givit. På ett par års sikt riskerar också idrifttagandet av pågående utbyggnader att sammanfalla med en ny konjunktursvacka.

För industrimineralprojektet har vissa kostnader uppstått till följd av projektets försening. Fördröjningskostnader är hänförliga främst till personalomsättningen och till förskjutningen av ett eventuellt fullskale- projekts intäkter. Arbetsmarknadskostnader har uppstått genom en

sämre tidsmässig inpassning i konjunkturen och försörjningsberedskaps- kostnaderi form av senarelagd potentiell lageravveckling hos ÖEF.

För övriga projekt ligger effekterna främst i att företaget inte kunnat tillgodogöra sig den nuvarande högkonjunkturens gynnsamma prisläge för vissa metaller. Härtill kommer vissa arbetsmarknadskostnader till följd av att Aitikprojektet förskjutits till en ur konjunktursynvinkel mer ogynnsam tidpunkt.

H andelsstålföretagen

Enligt villkoren för rekonstruktionslånet äger SSAB efter beslut av re- geringen rätt att för varje räkenskapsår under rekonstruktionsperioden, för vilket bolaget redovisar ett negativt resultat efter planenliga avskriv- ningar, finansnetto och fastighetsskatter, lyfta ett belopp som motsvarar nämnda resultat. Det på angivet sätt beräknade resultatet har för 1978 blivit förlust med 670 milj. kr, för 1979 förlust med 410 milj. kr och för 1980 förlust med 600 milj. kr. För att täcka SSAB:s förluster har rege- ringen beslutat att av rekonstruktionslånet utbetala 1978 700 milj. kr, 1979 450 milj. kr och 1980 450 milj. kr. Detta innebär att för förlusttäck- ning 1981 och 1982 återstår 200 milj. kr i rekonstruktionslån.

Av strukturlånet har utbetalats 200 milj. kr 1978 och 1 000 milj. kr 1979. Resterande del av strukturlånet, 100 milj. kr, har lyfts under de- cember 1980. Av de belopp som anslogs våren 1979 har regeringen efter ansökan från SSAB beslutat att innevarande år utbetala 300 milj. kr i strukturlån.

I enlighet med av riksdagen uttalade önskemål har SSAB presenterat en utvecklingsplan, av SSAB benämnd SSAB:s perspektivplan 1980. Bo- lagets strukturplan från 1978 ligger i allt väsentligt fast. Vissa revide- ringar har dock gjorts på grund av ändrade förutsättningar. Bolaget an- ger att målet för verksamheten under åren 1980—1982 är att uppnå re- sultatförbättringar av en sådan storlek att eget kapital kan hållas intakt. Upplåning på den allmänna kapitalmarknaden bedöms därför kunna göras i erforderlig och tidigare planerad omfatting.

SSAB:s mål är att på lönsamma villkor försörja svensk och övrig nordisk verkstads- och anläggningsindustri med handelsstål samt med kompletterande produkter. Det omfattande statliga ekonomiska stödet är avsett att överbrygga den period av omstrukturering som krävs för att företaget skall nå egen bärkraft.

Under förutsättning att riksdagen för budgetåret l981/ 82 anslår yt— terligare 200 milj. kr i rekonstruktionslån får SSAB:s förlust för år 1981

. uppgå till högst ca. 220 milj. kr för att målsättningen att bibehålla det egna kapitalet intakt skall uppnås. Jämfört med 1980 måste resultatför— bättringen 1981 bli ca. 380 milj. kr och i förhållande till prognosen för 1981 drygt 390 milj. kr.

Under våren 1981 har de tre delägarna i SSAB diskuterat det långsik- tiga ägandeförhållandet, SSAB behöver ytterligare kapitaltillskott, i första hand av likviditetsskäl. Det långsiktiga kapitalbehovet har angi- vits till över 1 miljard kr, sedan tidsplanen för lönsamhet blivit förskju- ten. Staten är angelägen att inte tvingas till mer än hälftenägande. De

åda privata ägarna har rätt att lösa in sitt aktiekapital 1982 enligt sär- kilda värderingsprinciper. En lösning på problemet torde nås till hösten 1981.

Resultatutvecklingen hittills och i övrigt ändrade förutsättningar har jlegat till grund för beslut om resurskoncentration till områdena metal- ilurgi samt band- och tunnplåt. SSAB är av den uppfattning att mer ge- nomgripande satsningar på övriga områden bör anstå tills SSAB uppnår en acceptabel resultatnivå.

De åtgärder som vidtas vid omstruktureringen betyder att råstålska- paciteten minskar från 4 miljoner ton 1977 till 3,1 miljoner ton per år efter 1981. Om resp. divisions marknadsmål kan uppnås uppstår ett in- ternt råstålsbehov av 2,3 miljoner ton 1981 och 2,7 miljoner ton 1984. En betydande råstålskapacitet finns sålunda tillgänglig för extern för- säljning under förutsättning att stränggjutningskapaciteten finns. Den installerade stränggjutningskapaciteten uppgår f. n. till 2,9 miljoner ton ämnen och är sålunda lägre än den installerade råstålskapaciteten 3,1 miljoner ton.

I mars 1981 antog SSAB:s styrelse ett ännu hårdare bantningspro— gram än det tidigare beslutade. Bakgrund var den ovan redow'sade re- sultatutvecklingen samt en prognos om 500 milj. kr i förlust 1981. Ut- över nedläggningar inom gruvsektorn skall företaget ytterligare skära ned sin råstålskapacitet till 2,5 miljoner ton per år, och delar av denna kapacitet skall t. v. läggas i malpåse. Styrelsen emotser trots detta stora förluster fram till en resultatmässig vändpunkt 1984.

Under 1979 utreddes marknadsförutsättningarna för ett nytt medi- umvalsverk. Utredningen visade att man i ett nytt mediumvalsverk för att det ska bli ekonomiskt måste producera avsevärt mer än vad som kan avsättas på hemmamarknaden och på export utan att allvarligt skär- pa konkurrensen med övriga verk. Vidare skulle krävas en avsevärt hög- re prisnivå för att nå lönsamhet. Mot denna bakgrund ansåg sig SSAB inte kunna genomföra en investering i ett nytt mediumvalsverk.

SSAB har genom kostnadsjärnförelser med europeiska stålföretag gjort bedömningar av bolagets konkurrenskraft efter det att omstruktu— reringen är genomförd. Slutsatsen i dessa bedömningar är att flertalet av SSAB:s produkter bör ha möjlighet att konkurrera på en närmarknad efter genomförandet av strukturplanen. För att åstadkomma denna kon- kurrenskraft krävs dock utöver strukturåtgärdema avsevärda effektivi- tets- och utbytesförbättringar i produktionen.

SSAB menar att grundförutsättningarna för stålindustrin är lika gynnsamma i Sverige som i konkurrentländerna. Denna uppfattning grundar sig på följande antaganden. Svensk stålindustri har tillgång till inhemsk malm och bör även framdeles kunna utnyttja en del av förde- larna att ligga i närheten av malmtillgångarna. Kostnaderna för elenergi bedöms även fortsättningsvis bli lägre än konkurrenternas. Arbetslöner- na i Sverige motsvarar de europeiska men är högre än hos nya nya stål- producerande länder.

SSAB:s anläggningsstruktur kommer emellertid att vara ogynnsam även efter genomförandet av strukturplanen. SSAB betraktar struktur— planen som en kompromiss mellan sociala, finansiella, tekniska och marknadsmässiga hänsyn.

Specialstålföreta gen

Vad hade hänt inom specialstålindustrin om Uddeholm inte hade fått sitt villkorslån 1977? Uddeholm sades befinna sig i en akut kris med lik- vidationshot. Det är möjligt att hotet hade blivit verklighet om lånet inte beviljats. Men kanske hade företaget kunnat klara sig undan tvångslikvi- dation genom att skriva upp några av sina anläggningstillgångar och/el— ler genom att avyttra andra. Dock skulle företaget utan den statlig stödinsatsen ha varit finansiellt utarmat och stått inför fortsatta hot om tvångslikvidation och små möjligheter till ny upplåning. Nu kunde före- taget leva vidare med oförändrad struktur.

Specialstålutredningen hade våren 1977 pekat på det önskvärda i vis- sa strukturförändringar inom branschen. Uddeholmskrisen samma ; innebar att industridepartementet fick vissa möjligheter att påverka spe- cialstålindustrins strukturomvandling. Genom att förhandlingarna men Uddeholm snävt inriktades på att lösa ”företagets ekonomiska pr blem” avstod departementet från att utnyttja dessa möjligheter.

Departementet föredrog 1977 att söka påverka strukturutvecklinge via strukturdelegationen. När departementet våren 1978 försökte med verka till den s. k. FUSK-fusionen, hade Uddeholm fått sitt villkorsl . och förhandlingsläget var ett annat. De tre företagen accepterade int statens bud, och fusionen kom inte till stånd.

Datasaab A B

Samordningsw'nster var ett motiv för fusionen mellan Datasaab oc- Stansaab. Sammansmältningen till ett företag har emellertid tagit längr tid än vad som från början förutsågs.

Vid halvårsbokslutet l978 konstaterades kraftigt negativ utveckling förhållande till de prognoser som fusionsbeslutet baserats på. Både Lin köpings— och Järfälladivisionen visade upp problem. I oktober 1978 en gagerades en konsult för att arbeta fram en strategi för företaget. Dett arbete pågick i första hand till sommaren 1980. Vissa begränsade strate giska beslut togs under det pågående arbetet. '

Resultatutvecklingen var trots stora förluster positiv. En förlust de . första verksamhetsåret på totalt 268 milj. kr följdes det andra året av e. förlust på 208 milj. kr. Utöver avtalade reguljära bidrag från delägarn. motsvarar detta 160,5 milj. kr resp. 100,5 milj. kr. För 1980 noterades e ytterligare förbättring men ändå förlust med drygt 100 milj kr, vilke ungefärligen motsvarade delägarnas avtalade bidrag. -'

Företaget startade sin verksamhet med ett personalöverskott både Järfälla och i Linköping. Antalet tjänstemän har reducerats vilket fram går av följande tabell som visar antalet tjänstemän vid slutet av resp. år.

1977 1978 1979 J årfälla 944 868 765 Linköping ' 586 550 524 Malmö 102 104 27

Totalt 1 632 1 522 1 316

amtidigt har antalet anställda inom dotterbolagen ökat från 963 under 1977 till 1 368 under 1979. De personalreduktioner som genomförts har 'nte i större utsträckning drabbat Linköpingsdelen. Antalet arbetare har är ökats från 130 år 1977 till 239 under 1979.

I december 1980 träffades preliminär överenskommelse, vilken våren 1981 bekräftades av riksdagen, om överlåtelse av aktierna i Datasaab. jNya ägare är L M Ericsson, som övertar Saab-Scanias aktier och 40,5 % "av aktierna från staten, samt televerkets dotterbolag Teleinvest, som övertar återstående 9,5 % av aktierna från staten. Utöver tidigare avtala- de bidrag från staten och Saab—Scania under 1981 skall staten enligt överenskommelsen ge Datasaab ett särskilt utvecklingsstöd på 50 milj. kr. Det hade sedan en tid varit känt att Saab-Scania var ointresserat av ett långsiktigt fortsatt ägande. Problemen inom Datasaab hade som ovan antytts visat sig mer svårbemästrade än man trodde när företaget bildades.

1 en kommentar förklarade industriminister Åsling att överenskom- melsen fullföljde statens syfte med det stöd som de senaste åren givits till Datasaab, nämligen att skapa ett svenskt, internationellt konkurrens- kraftigt dataföretag med kompetens att leverera stora datasystem. L M Ericssons VD Björn Svedberg sade att bakgrunden till LM:s intresse för Datasaab var LM:s satsning på att utveckla och marknadsföra system för kontorsautomation. Datasaab skulle inordnas i LM:s nybildade divi- sion med inriktning på den privata marknadens snabbt växande behov av kommunikations- och informationstjänster, där Datasaabs program och säljorganisation skulle väsentligt stärka LM-koncernens ställning på kontorsmarknaden.

Hälleforsnäs Bruk

Det tidigare AB Järnförädling heter numer Överums Bruk, Hällefors- näsverken och hade vid utgången av 1979 535 anställda. Några andra ar- betstillfällen inom Electroluxkoncemen i Flens kommun hade inte till- kommit. Investeringarna i Hälleforsnäs 1978—79 uppgick till 29,3 milj. kr. dvs. man uppfyllde redan då med god marginal vad som stipulerades i avtalet med industridepartementet.

Företaget har fortfarande allvarliga problem. Rörelsen fortsätter att ge kraftiga förluster. Beijertidens lager och investeringar har dock funge- rat som buffert. Förlusterna är av en sådan storleksordning att en total genomgång av tillverkningsplaneringen och marknadsföringen var aktu- ell våren 1980. En prognos över den framtida lönsamhetsutvecklingen förefaller emellertid i dagsläget i det närmaste omöjlig att göra.

Arbetsmiljön har undergått en rad förbättringar under åren, men ett visst missnöje kvarstår från fackklubbssidan. Kvardröjande arbetsmiljö- problem bedöms också ha allvarliga återverkningar på rekryteringsmöj- lighetema. Den lokala rekryteringen har minskat kraftigt sedan slutet av 1960-talet.

Viss samordning med Överums Bruk har kommit till stånd. Teknisk expertis ambulerar mellan Överum och Hälleforsnäs, och försäljnings- organisationerna har samordnats. Uppgåendet i Electroluxkoncemen

har vidare gett företaget en image av stabilitet som det saknade tidigare. På sikt torde detta vara betydelsefullt. Viss tillverkning för övriga kon- cernföretag — främst av kokplattor — har också inletts.

Av de totalt 101 personer som blev varslade i Hälleforsnäs hade i mit- ten av juni 1980 20 inte fått arbete eller gått i pension sedan varslen trädde i kraft.

Electroluxkoncemens satsning i Hälleforsnäs synes i viss mån gå ut över gjuteriverksamheten i Överum. Detta skulle innebära att proble- men bara flyttats från en ort till en annan. Emellertid är gjuteriets relati- va betydelse för orten väsentligt mindre i Överum än i Hälleforsnäs. Överums bruks verkstadssida, som är inriktad på jordbruksprodukter, torde dessutom ha goda utvecklingsmöjligheter.

Luxor Industri A B

Luxors förlust minskade från cirka 138 milj. kr verksamhetsåret 1977—78 till 90 milj. kr för 1978—79. Resultatet för det verksamhetsår som löpte ut den 31 augusti 1980 var 80 milj. kr i förlust, något mer än vad som hade budgeterats. En anledning var att avgången av personal efter varslet 1979, som omfattade 400 personer i Motala, blev större än väntat och ledde till personalbrist och leveransproblem. Antalet anställda var vid slutet av 1980 2 000 personer jämfört med 2 250 i början av år 1979.

Karlsborgsenheten med ca 100 anställda skall läggas ned under som- maren 1981, HiFi-tillverkningen skall upphöra under hösten 1981, och butikskedjan med ca 40 butiker skall säljas. Företagets målsättning har varit att nå break-even 1980—81, men man räknar nu med en förlust på ca 60 milj. kr. Trepartiregeringen uttalade våren 1981 sin avsikt att hös- ten 1981 framlägga propositionen om ett nytt statligt ägartillskott på 175 milj. kr för att Luxor definitivt skall kunna ta sig ur krisen. Mer pengar skall därefter inte ges till företaget, sägs det i uttalandet.

Trots att Luxor formellt sorterar direkt under industridepartementet, har Investeringsbanken fortsatt att utöva statens reella ägarfunktion även efter det att den akuta krisen övervunnits. Banken har bl. a. rekry- terat företagets styrelse.

Luxors TV-apparater säljs i första hand på den svenska marknaden. Denna har stagnerat, sedan inträngningsfasen passerats. Försäljningen nu och i fortsättningen avser främst ersättningsköp. Monteringstidemai TV—produktioen har kortats ytterligare. Trots att Luxor ökat sin andel av den svenska marknaden har man en betydande överkapacitet inom TV-tillverkningen. Samtidigt har TV mognat som produkt och kräver långa tillverkningsserier för att ge konkurrenskraftiga låga kostnader längre serier än Luxor kan nå ens vid fullt kapacitetsutnyttjande.

TV svarar för ca 65 % av Luxors omsättning trots att man försökt att minska beroendet av TV-marknaden genom lovande satsningar på and- ra områden. Det ena av dessa är industrielektronik, som 1981 vänt omsätta 70—80 milj. kr. Utomstående bedömare anser att Luxor h goda möjligheter att hitta en egen nisch inom detta område. Det andr lovande området är smådatorer, där Luxors ABC 80 nu har två tredjede lar av den skandinaviska marknaden för ”personal computers” och vän

tas omsätta ca 60 milj. kr detta år. En efterföljare, ABC 800, har nyligen resenterats.

På längre sikt synes ett fortsatt statligt ägande av Luxor inte i sig medföra strategiska fördelar. Lämpliga samarbetspartners torde finnas främst bland privata svenska och internationella företag. Sådant sam- arbete behöver inte innebära ägarmässig samordning. Enligt pressutta- llande av Luxors VD i slutet av december 1980 pågick dock förhandling- lar om överlåtelse med flera företag.

6.3. Effekter för företagens intressenter

6.3.1. De anställda

Att upprätthålla full sysselsättning är ett av den ekonomiska politikens viktigaste mål. De stora påfrestningar på arbetsmarknaden som den se- naste femårsperiodens svåra problem för svenskt näringsliv och svensk ekonomi har inneburit har mötts med såväl generella ekonomisk-politi- ska åtgärder — t. ex. devalvering — som omfattande insatser inom arbets- marknads-, industri- och regionalpolitik. Åtgärderna har varit fram— gångsrika i så måtto att arbetslösheten, sett i ett internationellt perspek- tiv, har kunnat hållas på en låg nivå. En bidragande orsak till detta har även varit att arbetstiden förkortats. Medan antalet sysselsatta ökat med 0,8 % per år. har antalet arbetade timmar minskat med 0,5 % per år.

Ett betydande antal personer har trots detta drabbats av arbetslöshet. År 1979 uppgick antalet arbetslösa till ca 90000. Härtill kom att ca 155 000 personer i slutet av 1979 berördes av arbetsmarknadspolitiska åtgärder — arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbeten, skyddad och halvskyddad sysselsättning, arkivarbete m. m. Antalet har varierat över de berörda åren men har genomgående varit högt. De arbetsmarknads- politiska insatserna uppgick 1975 — 1980 till ca 33 miljarder kr.

Inom industrin minskade antalet sysselsatta med ca 70 000 personer under åren 1976 — 1979. Den totala sysselsättningen ökade samtidigt med 90 000 personer. Nästan hela nettoökningen föll på kommunerna. En kraftig strukturell obalans på arbetsmarknaden mellan olika arbets— kraftssektorer, liksom också mellan regioner, har alltså präglat perioden.

Det är bl. a. med dessa förhållanden i åtanke som effekterna för de anställda av de statliga Stödinsatsema till företagen bör bedömas.

De stödinsatser som vi har studerat närmare berörde när stödet sattes in ca 75 000 personer, varav inom varven ca 29 0001, handelsstålföre- tagen 18 000 och skogsägarföretagen 14000. Om vi också inkluderar specialstålföretagens 34 000 anställda stiger siffran till 110 000 personer.

Det statliga stödet till de berörda företagen eller grupperna av företag har, antingen detta är uttryckligen formulerat eller inte, primärt syftat till att värna om sysselsättningen för dessa 75 000 — 110 000 personer. I regel har det varit fråga om att styra (dämpa) takten i en ofrånkomlig omställningsprocess så att en viss neddragning av sysselsättningen kan ske i acceptabla former. Till grund för stödet ligger normalt en uttalad övertygelse att stödföretagen efter vissa inledande förlustår skall åter- vinna sin ekonomiska bärkraft.

1 Siffran avser 1973, dvs. tiden strax före framläggandet av 1974 års varvsproposition.

Det är givet att den avsedda effekten med stödet har uppnåtts på kor sikt. En stor del av de berörda individerna har kvar sina anställningar ' företagen. Vi uppskattar att antalet anställda under 1980 i de berörd företagen var ca 60 000 mot ca 75 000 när stödet aktualiserades. Ned- gången har framför allt skett inom varven med ca 10 000 personer. Ino specialstålbranschen har antalet sysselsatta minskat med ca 5 000. T' stor del har nedgången skett genom naturlig avgång, och endast i be gränsad utsträckning har friställningar skett.

Ett för10pp med konkurs i stället för statligt överbryggningsstöd had i och för sig säkert inte lett till en arbetslöshet motsvarande dessa 75

ifrån en annan verksarnhetsnivå eller med annan verksamhetsinriktning Vi har inte haft tillgång till uppgifter som möjliggjort en närmare upp skattning av hur många av de 60000 arbetstillfällen som fanns kv 1980, som skulle ha funnits kvar om stödföretagen fått gå i konkurs.

Det är dock givet att konkurser i de aktuella företagen skulle ha med fört stora påfrestningar på arbetsmarknaden och ytterligare ökat de siff ror beträffande arbetslöshet och personer i arbetsmarknadspolitiska åt gärder som vi angav ovan. Det också sannolikt att det hade skett e ökad definitiv utslagning av tidigare anställda i sådana företag som h en stor del äldre arbetskraft och som samtidigt är dominerande på de lokala arbetsmarknaden.

Till skillnad från 1960-talet, då vi hade en stark och expanderand ekonomi och det fanns resurser att hantera och balansera strukturom vandlingens negativa effekter, befann vi oss under senare hälften a

tags- och branschproblemen var läget på arbetsmarknaden sådant at nästan inga långsiktigt expansiva företag eller industribranscher ökad sitt arbetskraftsbehov. Om inte staten hade gått in med stöd hade de hårt utnyttjade arbetsmarknadspolitiska medelsarsenalen ställts infö ytterligare stora påfrestningar. De negativa ekonomiska och sociala kon sekvenserna för de drabbade individerna hade blivit omfattande. I de kortare perspektivet synes därför de statliga stödinsatserna i många a fallen ha uppfyllt eftersträvade sysselsättningsmål.

Detta hindrar inte att vi anser att det finns fog för viss kritik när de gäller utformningen och avvägningen av stödinsatsema redan i det korta re perspektivet. Man har i många stödfall medvetet avstått från att fi nansiellt rekonstruera krisföretagen. Detta har nödvändiggjort stor statliga satsningar för att täcka upplupna förluster, för att skriva ner an läggningstillgångar till realistiska värden etc. Särskilt i kapitalintensiv företag har därigenom Stödinsatsema blivit orimligt stora i förhålland till sina arbetsmarknadseffekter. Dessa effekter skulle i flertalet fall så kerligen ha kunnat uppnås till lägre kostnader.

Vår invändningar gäller emellertid kanske framför allt problemlös-

ningen och därmed effekterna för sysselsättningen i det längre perspekti- vet och för svensk ekonomi som helhet. Genomgången i avsnitt 6.2 av den hittillsvarande utvecklingen för stödföretagen visar ju i många fall på ett stort mått av osäkerhet om den framtida utvecklingen. Resultaten har inte motsvarat uttalade förväntningar även när dessa satts mycket lågt. I de fall där krisperioden har sträckt sig över ett antal år och statli— - ga insatser gjorts i omgångar, främst varven, kan vi konstatera att en ; nedjustering av de uppgivna ambitionerna i fråga om sysselsättningen har måst ske. Successivt har en anpassning alltså fått göras till en verk- lighet som beslutsfattarna först inte kunde eller ville se klart. Det är risk för att motsvarande kommer att inträffa när det gäller t. ex. handelsstål, LKAB och NCB. Lösningen på problemen framställs vid varje besluts- tillfälle som slutgiltig men visar sig ofta vara tillfällig. Genom den statli- ga stödinsatsen kan verksamhet och sysselsättning upprätthållas i före- tagen. Om emellertid stödet inte kombineras med kraftfulla åtgärder för att lösa de grundläggande problemen konserveras en ofördelaktig in- dustristruktur. Detta har en negativ inverkan på sysselsättningsmöjlig— heterna på lång sikt. Den statliga stödinsatsen tryggar i så fall sysselsätt- ningen bara i det kortare perspektivet och då främst för dem som är an— ställda i krisföretaget när stödinsatsen görs. Vi vill också anföra följande när det gäller aspekter på stödet utifrån de anställdas synvinkel:

1. Det låga eller rent av negativa förädlingsvärdet inom många stödfö- retag, framför allt varven, vittnar om att det finns en betydande un- dersysselsättning, dvs. dold arbetslöshet, bland deras anställda. Ar- betet i stödföretagen har ett stort trygghetsvärde och ekonomiskt vär- de för de anställda. De kvalitativa värden som ligger i begreppet me- ningsfullt arbete riskerar dock att gå förlorade om den förlustbring- ande verksamheten inte kan vändas till ett positivt resultat. Men vil- ket arbete som är meningfullt påverkas starkt av bl. a. vilken alterna- tiv sysselsättning som finns att tillgå i den aktuella situationen.

2. Det finns bland stödfallen exempel på företag som utmärks av hög personalomsättning och rekryteringssvårigheter. Deras arbetskrafts— behov måste till en del tillgodoses genom personer inflyttade från andra orter. Vi anser att rekryteringsaspekter av detta slag kan vara värda att beakta när samhället av sysselsättningspolitiska skäl satsar på att bevara arbetstillfällen.

3. Det faktum att det statliga stödet i regel inriktas på att lösa syssel- sättningsproblemen inom problemföretagens ram genom bevarande av befintliga arbetstillfällen gör att tillfredsställande lösningar kan nås för de redan anställda. Men det innebär också accentuerade svårighe- ter för ungdomar och andra arbetssökande på orten. Ungdomsar- betslösheten har genomgående varit hög och ökande där problemen i företag och branscher ökat. Denna speciella aspekt anser vi bör i högre grad än som nu varit fallet uppmärksammas när stödinsatser

aktualiseras. Vi är emellertid också medvetna om att i den mån de statliga stödinsatsen avsett att vara och också kommer att visa sig vara en på lång sikt företagsekonomiskt riktig lösning så kan stödet så småningom komma också de icke-anställda till godo.

4. Den naturliga avgången av vissa personalkategorier är ibland stor i företag som befinner sig i kris eller som efter en rekonstruktion eller statlig stödinsats fortfarande befinner sig i en sådan situation att framtidsutsiktema är osäkra. Eftersom det ofta är strategiskt viktiga funktioner som drabbas av avgångar kan det bli mycket starka nega- tiva effekter på företaget. Detta understryker vikten av att det finns och/ elleri samband med en statlig stödinsats verkligen ges förutsätt- ningar att åter göra företaget vinstgivande. Insatsen måste utformas, dimensioneras och genomföras på ett sådant sätt att den väcker till- tro hos anställda i nyckelpositioner.

5. Det finns också exempel i motsatt riktning, dvs. på att en statlig stödinsats inverkar negativt på rörligheten precis som den riskerar att inverka negativt på ägares, företagslednings och andra intressenters känsla av att behöva ta initativ för att reda upp en besvärlig situa- tion. I ett läge där efterfrågan på arbetskraft från andra arbetsgivare faktiskt föreligger kan detta göra det svårt för dem att rekrytera. Särskilda problem riskerar också att uppstå när stödföretagen är höglöneföretag. I praktiken är det svårt att få anställda att acceptera lägre lön vid övergång till annan arbetsgivare, även om den högre lö- nen i krisföretaget har varit motiverad av särskilda arbetsmiljöför- hållanden o. d. Möjligheterna att finna alternativ sysselsättning med likvärdig inkomst är små. Generösa avgångsvederlag för arbetare som söker sig till andra anställningar borde prövas som ett av flera tänkbara medel att främja rörligheten. De låsningar som finns när det gäller lönenivån gör det också svårt att få andra företag med nor- malt lägre lönenivå än krisföretagen att etablera sig på deras orter och absorbera arbetskraftsöverskottet. Det bör framhållas att det na- turligvis även finns andra hinder för arbetskraftens rörlighet mellan olika arbetsgivare än skillnader i lönenivån, framför allt skillnader i kvalifikationskrav.

6. En generell effekt av det statliga stödet på arbetskraftens attityd till geografisk och annan rörlighet vill vi också avslutningsvis ta upp. I kapitel 5 nämnde vi att människors benägenhet att medverka till samhällets strukturomvandling genom att flytta av flera skäl är min- dre nu än den tidigare har varit. Genom de stödinsatser som har gjorts kan man anta att denna attityd har blivit ytterligare befäst och att risk föreligger för krav på framtida statliga stödinsatser av allt större omfattning. Detta kan få långtgående konsekvenser för rörlig- het och strukturomvandling i hela ekonomin. Å andra sidan visar er- farenheterna från varvsindustrin, och speciellt det senaste årets ut- veckling kring Öresundsvarvet, en insikt om att ett uppehållande för- svar av befintliga arbetstillfällen inte kan ske till vilket pris som helst, utan att insatserna främst bör inriktas på att skapa stabilitet för dem.

.3.2 Kreditgivare

Flertalet av de stödföretag vi har specialstuderat befann sig i en sådan allvarlig ekonomisk kris att konkurs var nära förestående eller åtminsto- ne ett sannolikt alternativ inom förutsebar framtid. 1 endast två av de lsju fallen eller ”grupperna” av fall, nämligen Hälleforsnäs Bruk och ,'Luxor, löstes krisen genom en rekonstruktion som förutom den statliga finansiella insatsen också innefattade ackord. Genom ackordet fick kre- ditinstitut och andra fordringsägare vidkännas förluster och därigenom bidra finansiellt till rekonstruktionen. Det rörde sig om sammanlagt ca 40 milj. kr i fallet Hälleforsnäs och ca 80 milj. kr i Luxorfallet. Detta är de enda direkta förluster för stödföretagens fordringsägare som vi har kunnat konstatera i den rekonstruktions- och stödverksamhet med en omsättning på drygt 22 miljarder kr i utbetalade statliga bidrag och lån som de studerade företagen berördes av. I stort har alltså fordringsägar- na, åtminstone på kort sikt, gått skadelösa ur krisen.

I ett tredje fall, NCB, har en rekonstruktion genomförts efter den stu- derade perioden. Därigenom har ett stort antal enskilda skogsägare, som tidigare indirekt varit ägare genom sitt medlemskap i olika skogsägare- föreningar och som även varit virkesleverantörer, förmåtts att konverte- ra fordringar på NCB i form av lånebevis, som de erhållit som dellikvid för virkesleveranser, till aktier i företaget. Formellt har detta hittills inte inneburit några förluster för dem.

Det har inte varit möjligt att inom ramen för detta utredningsarbete med siffror belysa vilka förluster som kreditgivarna undgått genom att staten satte in sitt stöd utan föregående konkurs eller ackord. Det är också uppenbart att någon mer ingående analys av konkursalternativets konsekvenser inte genomfördes inom regeringskansliet vid beredningen av stödärenden annat än i något eller ett par fall.

Vi har kunnat konstatera att värnet om sysselsättningen i regel har va- rit den dominerande drivkraften bakom statens beslut om stödinsatser till krisföretag. Den önskade sysselsättningseffekten torde emellertid i många fall ha kunnat uppnås även om företaget hade rekonstruerats fi- nansiellt innan staten gått in med stöd. Kostnaden hade då blivit lägre för staten medan fordringsägarna i gengäld fått vidkännas större förlus- ter.

De akuta kriser som föranlett det statliga stödet har varit finansiella. De har emellertid närmast varit symptom på underliggande strukturella kriser i företaget eller branschen, som vållat förluster. Resultatbilden i ett krisföretag är sällan enhetlig. Vissa anläggningar eller divisioner kan gå med vinst. även om företaget som helhet går med förlust. Sysselsätt- ningen vid vinstgivande enheter är inte hotad vid en finansiell rekonst- ruktion — det går att hitta intresserade köpare till sådana rörelser. Syssel- sättningen vid förlustenheter är däremot i fara även om man undviker en finansiell rekonstruktion — långsiktigt kan den tryggas endast om för- lusten kan vändas till vinst. Ofta innehåller emellertid krisföretag även verksamheter vars lönsamhet är svag eller osäker, framför allt i ett läng- re perspektiv. Deras fortsatta drift kan äventyras om företaget går i kon- kurs, eftersom det kan vara svårt att finna köpare till anläggningen som är villiga att ta ett långsiktigt arbetsgivaransvar. Ett statligt stöd som di-

rekt riktas till sådana enheter torde bli betydligt billigare än ett som gö det möjligt att undvika finansiell rekonstruktion. I det senare fallet gå oproportionerligt mycket stödpengar åt för att ”städa balansräkningen” — skriva ner tillgångar till realistiska värden, eliminera balanserade för- luster, etc. Särskilt är detta fallet i kapitalintensiva företag.

Mot denna bakgrund anser vi att företagsekonomiska kalkyler öve konkurs- eller ackordsalternativet i regel bör göras i beredningen a ärenden om stöd till krisdrabbade företag. En rimlig utgångspunkt fö övervägandena bör vara att kapitalet — fordringsägarnas och ägarnas skall bära en del av förlusterna och därmed ekonomiskt bidra till en lös- ning av krisen.

Det är två skäl härför som vi speciellt vill framhålla. Det ena är ”rätt- viseaspekten” som vi har antytt ovan. Genom att rädda företagen från konkurs har staten medverkat till att kreditgivarna till dessa företag har kommit undan stora förluster. Bankernas uppgift är ju att förmedla lå- nekapital och för förluster i deras kreditgivning finns betydande reserver uppbyggda. Det andra skälet är att i och med att staten direkt gått in med stöd och blivit intressent i rekonstruktionen har staten neutraliserat och i vissa fall skyddat eller rent av hindrat andra intressenter, bl. a. bankerna, från att ta itu med problemen.

Det nu sagda innebär inte att vi anser att konkurs eller ackord med eller utan statligt stöd borde ha genomdrivits i samtliga stödfall. Det kan finnas särskilda hänsynstaganden som spelar en roll i bedömningen och talar mot en sådan lösning. Ett minimikrav är dock att de företagseko- nomiska konsekvenserna av konkurs/ ackord noggrant analyseras och att sedan ett försök görs att värdera de övriga störningarna av ett sådant förfarande för att se om dessa är stora nog för att motivera att kon- kurs/ ackord inte tillgrips.

En grupp av kreditgivare som måste tas särskild hänsyn till vid över- väganden om konkurs eller ackord är krisföretagens underleverantörer. Vid sidan av de långfristiga lån som banker och andra kreditinstitut lämnat till företagen har dessa kortfristiga rörelsekrediter från bl. a. un- derleverantörer av varor och tjänster. Flertalet av dessa underleverantö- rer är mindre företag. Medan låntagaren i regel lämnat formella säker- heter för de långfristiga lånen och kreditinstituten därmed har ett visst skydd för sina fordringar, står underleverantörema helt oskyddade i händelse av konkurs. Vid en finansiell rekonstruktion utan konkurs, dvs. ackord, har man vissa möjligheter att utforma ackordsuppgörelsen så att underleverantörer och andra småföretag bland fordringsägarna skyddas. Rekonstruktionen av Luxor är ett exempel på detta.

6.3.3. Ägarna

De krisföretag vi har studerat närmare uppvisar exempel på olika ägar- former: familjeföretag, börsnoterade företag, producentkooperativa fö- retag och statliga företag. Effekterna på företagens ägare varierar allt- efter den lösning som har valts och de krav på ägarna som därvid ställts.

I flertalet fall undveks konkurs genom den statliga stödinsatsen. Vi

kall inledningsvis redogöra kort i generella termer för hur en konkurs i egel drabbar ägarna till ett företag.

1. Normalt förlorar ägarna sin förmögenhetsmassa i företaget i form av aktiekapital och ackumulerade vinstmedel. . Banker och andra kreditgivare kräver ofta att ägarna till ett företag engagerar sig utöver aktiekapitalet genom ansvarsförbindelser, ga- rantier och borgensåtaganden. Sådana åtaganden måste infrias i sam- band med en konkurs.

3. Ägarna har ofta tillskjutit kapital till företaget i andra former än ak- tiekapital. Det är då fråga om en finansiell kredit i någon form för investeringar eller rörelsekapital. Sådana lån från ägarna har inte samma säkerhet som andra långivares lån och det är risk för att de inte återbetalas i samband med en konkurs.

4. I vissa fall råder ett sådant samarbetsförhållande att ägarna har leve- rantörsfordringar på företaget (som t. ex. skogsägareföreningarnas medlemmar i förhållande till NCB). För sådana krediter finns inga säkerheter alls. Ägarnas leverantörskrediter har sannolikt en för- månsrättsligt sämre ställning än andra leverantörsfordringar.

Allt efter arten av engagemang i företaget riskerar alltså ägarna att i samband med en konkurs förlora pengar de redan har satsat eller be- höva göra nya utbetalningar.

Det nu sagda är tillämpligt både på fristående företag och på företag som ingår i en större koncern. Den skillnad som föreligger är en skillnad i fråga om grad, inte art. Följande kan nämnas.

I ett koncernförhållande är de finansiella lånetransaktionerna ofta re- lativt stora i förhållande till insatsen i form av aktiekapital. Stora för- luster kan alltså göras av moderbolaget i samband med en konkurs i ett dotterbolag (såvida inte moderbolaget i kraft av sin ställning som stor aktieägare har skaffat sig goda säkerheter för sina finansiella insatser). Ofta förekommer i ett koncernförhållande omfattande borgensåtagan- den från moderbolagets sida. Det är vidare möjligt att det i samband med en konkurs ställs krav på insatser från moderbolaget (om det är ett starkt moderbolag) utan att kraven har någon affärsjuridisk grund.

En av de kanske viktigare skillnaderna ligger däri att i ett koncemför- hållande kan en konkurs för ett dotterbolag ha kraftigt negativa effekter på koncernens anseende både från PR-synpunkt och från kreditvärdig- hetssynpunkt.

Ju flera typer av finansiellt engagemang från ägarnas sida som före- kommer i ett företag och ju känsligare ett konkursförfarande kan antas vara för en större företagskoncern, desto mer fördelaktigt är det sett från ägarnas synpunkt att staten träder in och räddar företaget från konkurs.

Den redovisning som görs i det följande av resultatet för ägarna i de sju stödfallen utgår från de uppgörelser som faktiskt träffades i sam- band med statens insats.

Skogsägareföreta gen

Staten har t. o. m. 1980 bidragit med 1 miljard kr till NCB och inneh 73,5 % av aktierna. Skogsägareföreningarna har bidragit med 80 milj. kr i ökat aktiekapital som betalats dels till en mindre del genom att lå konverterats till aktiekapital, dels genom att fordringar kvittats mot ak- tiekapitalet.

Den 5. k. Lemnekommittén, som hade att föreslå villkor för utbetal- ning av det första villkorslånet, underströk kraven på att skogsägarn skulle vidta åtgärder för att i väsentlig omfattning öka det egna kapita- let. Sådana ökningar genomfördes emellertid inte.

1981 års rekonstruktion av NCB innebär att såväl statens som skogsä— gareföreningarnas aktier skrivits ner till noll. Staten tecknar 300 milj. kr i nytt aktiekapital, och de enskilda skogsägarna får aktier i utbyte mot lånebevis.

Stödet till NCB har medfört att skogsägarna kunnat fortsätta sina vir- kesleveranser till företaget. Värdet härav för dem måste bedömas mot bakgrund av att svår virkesbrist under de senaste åren rått på den svenska marknaden.

Statens uppgörelse med Södra Skogsägarna innebar att staten tillsköt ägarkapital på 500 milj. kr och att skogsägareföreningen nytecknade ak- tier för 180 milj. kr med betalning i form av kvittning av en fordran på industribolaget. Det statliga kapitaltillskottet medförde en ägareandel på 40 %.

Luxor

Luxor var ett familjeföretag i aktiebolagsform fram till rekonstruktio- nen. Aktierna överlätsi samband med denna till staten för 1 kr dvs. utan vederlag.

Hälleforsnäs bruk

Detsamma gällde vid Electrolux köp av Beijer-ägda Hälleforsnäs Bruk. Beijerinvest hade under sin treåriga period som ägare lagt ned 120 milj. kr i företaget i form av aktiekapital och koncernbidrag, det senare delvis ett krav i samband med att staten gick in med rådrumsstöd. Det fick Beijerinvest inte igen något av vid överlåtelsen men behövde å andra si- dan inte heller tillskjuta några medel i samband med rekonstruktionen. Staten övertog betalningsansvaret för varsellöner, 10 milj. kr.

Den nya ägaren, Electroluxkoncemen, betalade drygt 9 milj. kr till Järnförädling för de förvärvade fastigheterna, lovade investera 25—30 milj. kr och åtog sig att sysselsätta 350 helårsanställda i minst fem år. I gengäld erhöll man 70 milj. kr i statliga avskrivningslån. Vidare lovade Electrolux att genomföra ett investeringsprograrn i en rad orter för vil- ket statligt lokaliseringsstöd utlovades.

Liksom i Luxor-fallet och till skillnad mot bl. a. skogsägarstödet an- vände sig staten när det gällde Hälleforsnäs Bruk av en modell där äga- re, kreditgivare och fordringsägare fick ta förluster. Specificerade krav ställdes också på den nya ägaren av företaget.

KAB

KAB är såsom helstatligt företag ett särfall bland stödföretagen i det

vseende vi nu behandlar. Ett resonemang om reciprocitet i uppgörelser- a mellan stat och ägare är inte relevant. Det bör däremot i princip föras ad gäller förhållandet mellan staten och Statsföretag som ju är moder- olag till LKAB. Statsföretags ansvar för LKAB är emellertid inte en- bart företagsekonomiskt betingat. LKAB tillhör de företag som Stats- företag numera kan sägas driva på särskilt uppdrag från staten. — Det kan vara värt att notera att en konkurs i LKAB skulle få utomordentligt allvarliga återverkningar också på Statsföretag eftersom LKAB svarar för ca en tredjedel av Statsföretags tillgångar enligt balansräkningen. Också Statsföretag skulle i en sådan situation tvingas gå i konkurs. Statsföretag har flera gånger utan resultat anhållit om statligt ägartill- skott för att kunna skriva ned LKAB-aktiernas bokförda värde.

Datasaab

Uppgörelsen mellan staten och Saab-Scania vid bildandet av Datasaab var i begränsad utsträckning präglad av ömsesidighet i de prestationer som parterna ålades. Bl.a. skulle uppkommande förluster under åren 1978-1981 ersättas av parterna till lika delar. Ensidigt från statens sida lämnades ett utvecklingsstöd fram t. o. m. 1981 på 130 milj. kr. Vidare erhöll Saab-Scania 45 milj. kr för fortsatt utvecklingsverksamhet fram till överlåtelsedagen. Staten gick in med nytt aktiekapital (150 milj. kr) medan Saab-Scania tillförde apport av tillgångar och fick löfte om kon- tant betalning från det nya företaget under åren 1983—1987 av det be- lopp varmed substansvärdet av Datasaabdivisionens rörelse överstiger 150 milj. kr. Aktiekapitalet fördelades med 50 % på vardera ägarparten.

Vid överlåtelsen av aktiemajoriteten till L M Ericsson våren 1981 be- talade LM 134 milj. kr till staten för 40,5 % av aktierna och 165 milj. kr till Saab-Scania för 50 % av aktierna.

S tålfo'retagen

Uppgörelsen mellan staten, NJA (Statsföretag), Gränges och Stora Kop- parberg vid bildandet av SSAB Svenskt Stål AB innebar för statens del åtaganden om ca 4,7 miljarder kr fördelade på rekonstruktionslån (1 800 milj. kr), strukturlån (1 300 milj. kr), ägartillskott (700 milj. kr), ersätt- .ning till Gränges för TGOJ (480 milj. kr) och bidrag till Statsföretag (450 milj. kr). Gränges, Stora och Statsföretag tillsköt sina stål- och gruvrörelser till det nya företaget, vardera åsatt ett värde i form av aktier på 700 milj. kr. De erhöll särskild ersättning för överlåtna varulager vil- ken skall betalas av SSAB under en treårsperiod (ca 525 milj. kr till var- dera företaget).

Gränges och Storas stålproduktion var vid den aktuella tidpunkten förlustbringande. I varje fall Gränges torde ha räddats från konkurs ge- nom avyttringen till SSAB av gruv-, stål- och järnvägsrörelsema. Möjlig- heterna att hitta andra intressenter för ett övertagande var sannolikt små.

Uppgörelsen innebar inga finansiella förpliktelser för Gränges och Stora. De kan från 1982 dra sig ur SSAB genom att kräva att deras ak- tier inlöses. Värdet på aktierna i ett sådant läge kan dock antas bli noll eller mycket lågt, eftersom de statliga förlusttäckningsbidrag som nu fortlöpande utgår skall frånräknas aktiernas värde enligt vissa regler. F. 11. pågår förhandlingar mellan de tre delägarna om ägarförhållandet efter 1982.

Varven

Broströmskoncernen fick vid statens övertagande av Eriksberg en sym- bolisk köpeskilling för aktierna. Samtidigt lämnade Broströms ett kon- cernbidrag till Eriksberg och beställde ett par fartyg till vad som upp- fattades som överpris. I realiteten fick alltså Broströms betala för att bli av med Eriksberg och synes därmed vara unika bland ägarna till krisfö- retag som har övertagits av staten.

Aktierna i Götaverken förvärvades i två omgångar från Saléns. Vid båda tillfällena betalade staten relativt stora belopp, 136 resp. 45 milj. kr. Innebörden av den första transaktionen är svår att analysera, efter- som samtidigt Eriksberg införlivades i Götaverken och betalningen del- vis kan sägas ha avsett ett övertagande från Saléns sida av en del av ägaransvaret för Eriksberg. Det är uppenbart att Saléns inte på långt när fick igen alla pengar de investerat i Götaverkens många varvsanlägg- ningar under 1970-talets tidigare del. En konkurs skulle naturligtvis ha varit ännu ofördelaktigare. Sedan väl staten i första etappen hade för- värvat 51 % av aktierna i Götaverken kan man dock ifrågasätta om kon- kurs var ett sannolikt alternativ till det statliga övertagandet i den andra omgången av återstående aktier.

Kockums ägare fick 20 milj. kr i ersättning vid statens övertagande. Huvuddelen därav avsåg inte varvet utan Kockums Industri AB. Före- taget stod dock inför konkurs och i så fall hade utbytet för ägarna blivit ännu mindre.

Det statliga beställarestödet har utgått även till de rrrindre och medel- stora varven. Enligt utredningens bedömning skulle flera av dessa inte ha kunnat överleva utan detta stöd. Deras ägare har alltså undgått kon- kurser och därmed definitiva kapitalförluster. Dessa varvs långsiktiga konkurrenskraft och därmed värde för ägarna är svåra att bedöma. Mycket talar dock för att den största långsiktiga konkurrenskraften finns hos de varv som haft de största chanserna att klara krisen utan det statliga stödet, vilket skulle innebära att stödet sannolikt inte i större ut- sträckning tillfallit de fortfarande privata varvens ägare.

Sammanfattningsvis torde man kunna konstatera att en mycket liten del av de statliga insatserna för varvsindustrin tillfallit ägarna. 11 de fall då en konkurs undveks genom den statliga insatsen hade de emellertid gjort förluster som nu undveks.

Slutsats

Genomgången i det föregående har illustrerat att det bland de studerade stödfallen finns exempel både på ägare som förlorade och ägare som vann i samband med den statliga insatsen. Vi vill i sammanhanget un- ; derstryka att ägarna till krisföretagen i många fall har gjort stora förlus- ter på grund av krisen i sig vilket emellertid är en annan sak.

Det förefaller emellertid uppenbart att flera av de i pengar mätt stora stödärendena har inneburit fördelaktiga lösningar för de privata ägarna. De har inte annat än undantagsvis direkt erhållit någon del av de medel som satsats från statens sida. Men genom de statliga insatserna för- hindrades i flertalet fall en konkurs som med säkerhet hade åsamkat ägarna förluster. Vi kan också notera att uppgörelserna i flera fall inte har utnyttjats för att ställa konkreta krav på ägarna i fråga om finansiel- la insatser eller särskilda åtgärdsprogram för att ge företagen förutsätt- ningar att bli ekonomiskt bärkraftiga.

Det resonemang som vi förde i avsnitt 6.3.2 med avseende på kreditgi- vare och andra fordringsägare är i lika mån relevant vad gäller ägarna. Vi anser således att statliga stödinsatser för krisdrabbade företag i prin- cip bör sättas in först i samband med en finansiell rekonstruktion som innebär att företagets ägare och kreditgivare får ta på sig en del av de finansiella förlusterna. Det statliga stödet bör i första hand värna om verksamheten som sådan.

6.4. Samhällsekonorrriska kalkyler

6.4.1. Cost-benefit-analyser av två stödinsatser Inledning

I en samhällsekonomisk bedömning identifieras och kartläggs, så långt det är möjligt, alla verkningar av åtgärder som direkt eller indirekt be- tyder något för medborgarna inte som ett kollektiv utan som medlem- mar i flera. I takt med att de offentliga åtgärderna och den offentliga sektorns andel av det totala resursutnyttjandet har ökat, har också kra- vet på utvärdering av åtgärdernas effektivitet och ändamålsenlighet ökat. En annan anledning härtill är en ökad medvetenhet om att det ibland föreligger stora skillnader mellan direkta verkningar som beaktas av beslutsfattaren och totala verkningar på samhället.

I de beslutssituationer som staten har stått införi samband med de fö- retags- och branschkriser som vi här behandlar har kärnfrågan i regel varit: vilka är och hur omfattande är konsekvenserna utanför det enskil- da företaget av inskränkningar och nedläggningar som enligt de före- tagsekonomiska kalkylerna är motiverade? De omfattande stödåtgärder till näringslivet som vidtogs under senare hälften av 1970-talet grunda- des på resultatet av sådana överväganden. Vi kan emellertid konstatera att samhällsekonomiska lönsamhetskalkyler av planerade stödprogram eller punktvisa subventionsinsatser sällan har genomförts eller i varje fall att de inte har dokumenterats.

På vårt uppdrag har samhällsekonomiska utvärderingar av två statliga stödinsatser utförts av fristående konsulter. Studierna rör stödet till Häl- leforsnäs Bruk och stödet till varven. Vi redovisar i de två följande av- snitten en kort sammanfattning av hur dessa kalkyler är upplagda och vad de resulterat i. Först vill vi emellertid göra några allmänna reserva- tioner och kommentera hur resultatet av kalkylerna bör tolkas.

1. Flera av de effekter som av samhällsekonomiska skäl är viktiga att beakta kan vara mycket svåra eller olämpliga att värdera i kronor. En av de centrala konsekvenserna av en nedläggning, som inte kan översättas till monetära storheter, är den som framgår av t. ex. följan- de citat:

"Arbetet spelar en central roll i de flesta vuxna människors liv. Den bild vi formar av oss själva baseras sannolikt till stor del på den roll vi spelar i ar- betslivet och de upplevelser som där möter oss. Våra arbetskamrater utgör en av våra viktigaste närgrupper. Vår sociala ställning i samhället påverkas i hög grad av den position vi har i arbetslivet. Inte bara materiellt utan också i en rad sociala avseenden påverkas hela vårt liv av om vi har ett önskat arbete el- ler inte.”I

Hänsyn till denna och likartade aspekter måstei stället tas i den poli- tiska processen. Ett av de tyngst vägande motiven förde statliga stöd- insatser som gjorts har ju också varit att se till att strukturomvand-

2. I de två kalkylerna ges flera andra exempel på effekter som är viktiga att beakta i den slutliga samhällsekonomiska analysen men som an- tingen generellt sett är eller också i det speciella fallet har visat sig vara svåra att värdera så tillförlitligt att de har kunnat tas med i kvantifierad form i kalkylen.

3. Arbetskraftens produktionsvärde är sannolikt högre i alternativ sys- selsättning än i det stödda förlustföretaget. Skillnaden dem emellan är en kostnad för samhället.

4. Kalkylernas slutresultat bygger på en rad uppskattningar av olika in- gående posters storlek och bedömningar av vad som skulle ha hän om man valt ett annat handlingsalterntiv. Kostnadsintäktsanalyse av det här slaget är ofta känsliga för även små variationer i de an- taganden som har gjorts. Kalkylresultaten måste därför konstater vara behäftade med stor osäkerhet. Det är därför inte rimligt att dr några mera långtgående vare sig fallspecifika eller generella slutsatse av de två gjorda utvärderingarna. Det är dock uppenbart åtminston att varvsstudien bör kunna tolkas så att den förda varvspolitike åsamkat det svenska samnhället betydande merkostnader. Kalkylre

1 Andersson I., Backans, D. och Keiser L., Före-

tagsnedläggningars kon- _ .

sekvenser för persona. sultatet för Hälleforsnäs avseende altematrvet nedläggmng 1978 " len. Delrapport 7: För- däremot inte av den storleksordningen att det medger en entydi äjndmga' ”Fd—Md?” tolkning. Den samhällsekonomiska kostnaden får anses ligga ino Självuppfattmng/Själv- f 1 . al . 11 h" '11 . ff k . värdering vid en krissi- _e margm en, spec1e t om man tar ansyn t1 v1$sa e e ter som mt tuation, Personaladmi- mgår 1 kalkylen. nistrativa rådet 1975. 5. De samhällsekonomiska merkostnademas fördelning över stödperio

den är av intresse för en diskussion om rimligheten av stödinsatser i syfte att överbrygga tillfälliga svårigheter inom en bransch eller ett företag. Kalkylresultatet i varvsstudien visar att om de kvarvarande varven hade varit företagsekonomiskt lönsamma fr. o. m. 1980, dvs. om de inte hade behövt något stöd under perioden 1980—1984, hade merkostnaden för stödaltemativet stannat vid ca 2 miljarder kr i stäl- let för de i studien beräknade ca 8 miljarder kr. Om å andra sidan varven inte blir lönsamma 1984 utan ytterligare stöd måste sättas in eller ytterligare friställningar måste ske, blir kostnadsdifferensen mellan alternativen ännu större än 8 miljarder kr.

Generellt kan konstatateras att ju kortare överbryggningsperioden är, desto mer fördelaktigt är stödalternaivet i jämförelse med nollalter- nativet. Det kan mycket väl finnas situationer då stödinsatser i över- bryggningssyfte har en god samhällsekonomisk lönsamhet. En up- penbar risk för felaktiga beslut om stödingripanden uppstår dock därigenom att en medveten eller omedveten underskattning av den erforderliga överbryggningsperiodens längd tenderar att leda till en överskattning av stödets lönsamhet. Till detta kommer risken för fel- diagnos, dvs. risken för att problemen inte är tillfälliga utan beståen- de och att därigenom varje diskussion om överbryggning är irrele- vant.

6. Det samhällsekonomiska nuvärdet av stödet får ökat intresse om man kan jämföra med en realistisk alternativanvändning av pengarna.

7. Utvärderingarna av stödet till Hälleforsnäs Bruk och varven är gjor- da ex post, dvs. efter det att samhällsstödet har satts in och med facit över den faktiska resultatutvecklingen för företagen för handen., En kalkyl ex ante, dvs. inför det aktuella beslutet, är naturligtvis svårare att göra eftersom tillgången på empiriska data är ännu mera begrän- sad än i efterhandskalkylen. Prognosdata är därtill osäkra och skill- nader i osäkerhet mellan utfallet av alternativa insatser kan avgöra valet dem emellan. Om t. ex. de positiva effekterna av en åtgärd är långsiktiga och (bitvis redan därigenom) osäkra och därtill kanske delvis indirekta, kan detta leda till att man föredrar ett alternativ som ger kortsiktigt positiva — om än begränsade — effekter. Att bevara det nuvarande är i regel det handlingsalternativ som medför den minsta osäkerheten. Vi tycker att de gjorda konsultstudierna tar upp väsentliga aspek- ter som bör beaktas när man i framtida beslutssituationer ställs inför behovet av att göra en samhällsekonomisk utvärdering.2 De visar också att väsentliga fakta om befolkning, näringsgrensstruktur, ar- betsmarknader och samhällsinvesteringar på lokalorten och kringlig- gande region relativt lätt kan tas fram för att bredda beslutsunderla- get.

Hälleforsnäs Bruk

1 den samhällsekonomiska bedömningen av stödet till Hälleforsnäs Bruk ställs alternativet nedläggning av bruket vid två alternativa tidpunkter mot den faktiska utvecklingen t.o.m. juni 1980. De två nedläggnings-

' Kalkylen över varvsstödet innehåller också en

prognosdel avseende perioden 1980—1984.

2 Enstaka liknande

analyser har gjorts i andra sammanhang. Statens industriverk har t. ex. i sin ut- redning (SIND 1980: 9) om manuella glas- bruk i strukturom- vandling en instruk- tiv samhällsekono- misk kalkyl.

tidpunkterna är dels mars 1975 då bruket befann sig i en mycket besvär lig situation men då krisen löstes genom att Beijerinvest engagerade sig företaget, dels maj 1978 då varsel om total nedläggning gavs men då sta ten trädde in med rådrumsstöd och medverkan till en rekonstruktion et år senare. Kalkylresultatet är alltså ett mått på vad det har inneburit fö merkostnad eller merintäkt för samhället att företaget drivits vidare stället för att verksamheten hade lagts ned 1975 eller 1978.

Utgångspunkt för jämförelsen mellan de två alternativen är det före tagsekonomiska utfallet för bruket under de aktuella åren. Periode 1975—1980 medförde en företagsekonomisk rörelseförlust på totalt ca 8 milj. kr. Den förlusten skulle alltså inte ha uppstått i alternativet ned läggning 1975. I alternativet nedläggning maj 1978 hade en rörelseför lust på ca 23 milj. kr undvikits.

I kalkylen korrigeras de företagsekonomiska resultatberäkningarn för att ta hänsyn till skattesystemet (momsnetto läggs till resultatet), av vikelser mellan företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt korrekt avskrivningar samt alternativkostnaden för kapitalanvändningen. På de sättet får man fram ett sarnhällsekonomiskt mera rättvisande rörelsere sultat.

Den största korrigeringsposten utgörs av samhällets kostnader för de arbetslöshet som för en kortare eller längre period uppstår vid en ned läggning. Sysselsättningsmöjlighetema för de nedläggningsdrabbade på verkas av individuella faktorer, av arbetsmarknadssituationen i stort oc av de speciella förhållanden som råder på den lokala arbetsmarknaden I kalkylen har den framtida fördelningen av de anställda vid bruket p sju olika sysselsättningstillstånd — t. ex. ”placerade på hemorten”, ”i ar betsmarknadsutbildning”, ”arbetslös” osv. — beräknats. Vidare har de samhällsekonomiska värdet av att en individ befinner sig i ett visst till stånd bedömts. Eftersom en friställd person inte omedelbart kan sättas

märkelse. I kalkylen blir det en pluspost, en kostnad som har undvikit genom den faktiska utvecklingen.

Resultatet av den samhällsekonomiska beräkningen, upplagd på de sätt som nu beskrivits, innebär att en nedläggning av Hälleforsnäs B 1975 eller 1978 skulle ha varit motiverad från samhällsekonomisk syn punkt. Det samhällsekonomiska utfallet av fortsatt drift blir jämfö med alternativet nedläggning mars 1975 en förlust på mellan 45 och 13 milj. kr (spännvidden förklaras av olika metoder för beräkning av av skrivningar och olika kalkylräntor). Motsvarande jämfört med nedlägg ning i maj 1978 blir —5 till —20 milj. kr.

En industrinedläggning påverkar sysselsättningsmöjlighetema för fle än de direkt berörda. I kalkylen tas inte hänsyn härtill eftersom dessa ef fekter visat sig svåra att kvantifiera. Men de är viktiga att ta med i över vägandena. Av konsultrapporten framgår följande:

1. Arbetstillfällen kan försvinna för dem som arbetar vid företag som " direkt beroende av leveranser till eller från det nedlagda företaget. fallet Hälleforsnäs Bruk förefaller detta inte ha varit av någon störr betydelse.

2. En nedläggning påverkar servicenäringarna både på den aktuella or- ten och inom ett vidare område. Effekten i detta avseende i Hällefors- näs tätort hade sannolikt blivit omfattande eftersom bruket var och är den helt dominerande arbetsplatsen. Hur omfattande och snabb minskningen av befolkningen och därmed av serviceefterfrågan hade blivit är emellertid svårt att uppskatta. Vad gäller Flens kommun som helhet förefaller det enligt rapporten osannolikt att någon mera om- fattande arbetslöshet i övriga näringar skulle ha uppkommit.

3. En nedläggning av Hälleforsnäs Bruk med resultatet att flera hundra personer hade sökt sig ut på arbetsmariknaden hade lett till längre söktider för andra sökanden av industriarbete i regionen och på så sätt lett till ett produktionsbortfall. Denna undanträngningseffekt är utomordentligt svår att beräkna i fallet Hälleforsnäs och är därför in- te medtagen i kalkylen. Enligt en mycket grov beräkning kan den kostnadsberäknas till ca 35 (1975) resp. 15 (1978) milj. kr. Den hade om den inkluderats i kalkylen inte vänt resultatet för alternativet fortsatt drift i positiv riktning i förhållande till en nedläggning 1975 men hade kunnat göra det vid jämförelse med en nedläggning 1978. Undanträngningseffekten kan alltså vara väsentlig att beakta. Spe— ciellt om konstant underefterfrågan på arbetskraft råder, som t. ex. i ett antal Norrlandskommuner, kan undanträngningseffekten vara en så tung post i kalkylen att det visar sig samhällsekonomiskt försvar- bart att subventionera en icke lönsam drift även under en längre peri- od.

4. Utflyttning är förenad med kostnader för både individ och samhälle. Även detta är en indirekt sysselsättningskonsekvens som inte har medtagits i kalkylen.

Vid bedömningen av resultatet av den samhällsekonomiska kalkylen måste utöver ovan nämnda också följande faktorer beaktas:

Kalkylperiden är mycket kort. Om den nuvarande ägaren — Electrolux — med tiden får Hälleforsnäs Bruk att bli vinstgivande kan bilden för- ändras. I rapporten diskuteras dels denna möjlighet, dels hur altemati- vet med en nedläggning 1983 påverkar utfallet.

De 5. k. samhällsbyggnadskostnaderna — kostnaderna för investeringar i och drift av bostäder och offentlig service — kan variera mellan de alter- nativ som diskuteras dvs. nedläggning eller fortsatt drift. Avgörande är om flyttningsmönstren skiljer sig åt och/eller utnytjandegraden varierar. Sådana kostnadsdifferenser ärinte beaktade i kalkylen.

Kostnaderna för pendling till nytt arbete på annan ort är inte heller beaktade. Den årliga merkostnaden för pendling i fallet Hälleforsnäs be- räknas överslagsmässigt till över 2 milj. kr.

En tredje aspekt gäller miljökonsekvenserna av fortsatt drift kontra nedläggning. Inga krav från koncessionsnämnden vilar idag över Hälle- forsnäs Bruk. Men den inre miljön har trots omfattande investeringar under 1970-talet påtagliga brister. Samhället kan möjligen som en följd av detta komma att drabbas av kostnader.

Samhällets stöd för att upprätthålla driften i Hälleforsnäs kan tänkas få konsekvenser även för andra orter. Under ett skede flyttades en del av tillverkningen från Hälleforsnäs till Västervik. Senare lades såväl gjuteri-

et i Västervik som det i Eskilstuna ned, delvis för att underlätta för Häl— leforsnäs. Idag överväger Electrolux att lägga ned gjuteriet i Överum för att flytta över tillverkningen till Hälleforsnäs. I den mån dessa åtgärder är en direkt följd av beslutet att upprätthålla driften i Hälleforsnäs bör de kostnader och intäkter de medfört belasta utfallet för fortsatt drift.

Varvss tödet

I den samhällsekonomiska bedömningen av stödet till varvsindustrin värderas de samhällsekonomiska mer- och mindrekostnader som upp- kommit genom varvsstödet och granskas vissa indirekta effekter av varvsstödet. Kalkylen är utformad som en differenskalkyl, där den fakti- ska utvecklingen jämförs med en tänkt utveckling som skulle ha inträf- fat om inget varvsstöd utgått (nollalternativet). Ett företagsekonomiskt resultat har beräknats, bestående av rörelseresultatet före avskrivningar men efter finansiella kostnader och intäkter. Detta har sedan komplette- rats med samhällsekonomiska kostnads- och intäktsposter.

Kalkylperioden omfattar åren 1974—1984. Begynnelseåret har valts därför att riksdagen då fattade det betydelsefulla beslutet att acceptera en ökning av varvsindustrins kapacitet, medan slutåret sammanfaller med slutåret för de hittills insatta stödåtgärdema. Perioden är i beräk- ningarna indelad i en historisk del, 1974—1979, och en prognosdel, 1980—1984.

Nollalternativets händelseförlopp har konstruerats med utgångspunkt i de utredningar, propositioner och annat beslutsunderlag som riksdagen haft vid sina många beslut i varvsfrågor under den studerade perioden. I korthet innebär nollalternativet följande: Eriksberg skulle ha gått i kon- kurs under senare delen av 1975 och verksamheten vid varvet skulle där- med ha upphört. Götaverken skulle ha tvingats till konkurs under 1976 och verksamheten skulle ha upphört vid företagets anläggningar utom delar av Cityvarvet. Uddevallavarvet skulle ha gått i konkurs under 1976 och dess verksamhet skulle ha upphört. Kockums skulle ha gått i kon- kurs i början av 1978 och dess varvsverksamhet skulle ha upphört. Fler- talet privata små och medelstora varv skulle ha tvingats till konkurs och nedläggning av verksamheten under åren 1977—1979. Vid alla konkurser har driftsnedläggningen förutsatts ske relativt långsamt — under ca ett år efter konkurstillfället. Vid årsskiftet 1979/ 80 skulle i nollalternativet ha återstått bara Karlskronavarvet (av försvarspolitiska skäl, inte ekonomi- ska) samt kapacitet motsvarande ett par av de minsta privata varven och delar av Cityvarvet.

För de varvsenheter som under perioden 1974—1979 ingått eller in- fogats i Svenska Varv-koncernen har stödaltemativet medfört en sam- manlagd företagsekonomisk rörelseförlust på ca 3 000 milj. kr som inte skulle ha uppstått i nollalternativet. Till detta skall läggas de investe- ringar som inte skull ha kommit till stånd i nollalternativet, dvs. de som gjorts efter statsmakternas beslut att undvika konkurs eller att utvidga kapaciteten. De uppgår till totalt ca 1 130 milj. kr. Därtill kommer även de avskrivningslån som inom ramen för beställarstödet utgått till be- ställningar vid dessa varv, totalt ca 1 100 milj. kr. För de privata varven

har det statliga stödet i princip endast bestått av beställarstödets av- skrivningslånedel. Den del därav som hänfört sig till perioden 1977—79 har beräknats till ca 320 milj. kr. Dessa varvs investeringar sägs ha varit svåra att uppskatta men har bedömts vara i detta sammanhang negliger- bara. Därmed skulle den reala merkostnaden för stödaltemativet under perioden 1974—1979 ha uppgått till sammanlagt ca 5 550 milj. kr.

' De samhällsekonomiska kostnadsskillnadema mellan alternativen un- 'der perioden 1974—1979 utgörs främst av samhällskostnadema för driftsnedläggningarna och nedskämingarnai nollalternativet. Dessakost- nader bestäms i första hand av möjligheterna att utnyttja friställda ar- betskraftsresurser i annan produktion. Vid så stora friställningar som här är aktuella torde definitiv utslagning av vissa kategorier anställda och betydande arbetslöshetsperioder för många andra vara oundvikliga. Till detta skall läggas liknande effekter hos varvens underleverantörer samt kostnader för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, flyttningskostna- der, indirekta sysselsättningseffekter på varvsortema samt samhällskapi- taleffekter.

Det totala antalet anställda vid de i nollalternativet konkursdrabbade varven har beräknats till ca 22 500 personer, av vilka 20 % bedömts kun- na överföras till annan produktiv verksamhet utan friställning. Sam- hällskostnadema per friställd person vid de fyra storvarven har bedömts ligga mellan 155 000 kr och 210 000 kr med ett genomsnitt på 190 000 kr. Med användande av dessa siffror skulle den samhällsekonomiska nedläggningskostnaden för konkursema i nollalternativet bli ca 3 500 milj. kr.

Sammanfattningsvis kan därmed den samhällsekonomiska merkost- naden för stödaltemativet under perioden 1974—1979 beräknas till ca 2 000 milj. kr. Detta belopp kan, mot bakgrund av att ett av de mest framträdande målen för stödpolitiken varit att hjälpa varvsindustrin att överbrygga konjunkturella svårigheter, ses som en investering i framtida fortlevnad och lönsamhet.

För perioden 1980—1984 har de företagsekonomiska resultatskillna- derna mellan de båda alternativen beräknats med utgångspunkt i resul- tatprognosema i Svenska Varvs strukturplan. Dessa har korrigerats för avskrivningar, effekter av beställarstödet, effekter av Svenska Varvs far- tygsinnehav m.m. och kompletterats med de privata varvens resultat samt med effekterna av att Öresundsvarvet enligt riksdagens beslut vå- ren 1980 inte skulle läggas ned. Slutresultatet blir justerade företagseko- nomiska kostnader för varvsverksarnheten i stödaltemativet under peri- oden 1980—1984 som uppgår till 5 600 år 6 100 milj. kr.

De kompletterande samhällsekonomiska kostnadsdifferenserna mel— lan alternativen blir betydligt mindre under perioden 1980—1984 än un- der åren 1974—1979. Detta förklaras av att de stora nedläggningar som nollalternativet skulle ha medfört beräknades ha skett redan under den tidigare perioden. För den senare perioden uppstår friställningskostna- der enbart i stödaltemativet, avseende de nedläggningar och neddrag- ningar som planeras enligt strukturplanen och riksdagens beslut. Dessa kostnader beräknas uppgå till ca 160 milj. kr.

Sammanlagt kan därmed den samhällsekonomiska merkostnaden för

stödaltemativet under perioden 1980—1984 beräknas uppgå till c 5 800—6 300 milj. kr. För hela perioden 1974—1984 blir merkostnaden 7 900 år 8 400 milj. kr.

Vid tolkningen av resultatet bör enligt rapporten beaktas:

El Kalkylresultatet är självklart mycket beroende av det valda nollalter- nativets utformning. För perioden 1980—1984 har i kalkylen använts ett nollalternativ i princip helt utan varvskapacitet — såsom en direkt följd av utvecklingen utan stöd under 1970-talet.

Detta nollalternativ var dock inte det som våren 1980 utgjorde jämförelsenormen för beslutsfattarna. Eftersom stödåtgärder hade vidtagits under åren 1974—79, hade Sverige våren 1980 en varvskapa- citet som motsvarade stödaltemativets kapacitet. I kalkylen har det dock inte ansetts rimligt att successivt anpassa nollalternativet till den aktuella situationen vid de olika besluten. Kalkylresultatet är en utvärdering av de samlade konsekvenserna av varvsstödet från 1974 till 1984 och inte en utvärdering av det samhällsekonomiska resulta- tet av resp. delbeslut.

Det anförda illustrerar ett dilemma för beslutsfattarna. Det är fres- tande att skjuta ett stort obehagligt och dyrbart beslut (t. ex. nedlägg- ning) på framtiden och istället satsa på tillfälligt stöd till fortsatt drift. Driftsstödet kan motiveras med behov av ytterligare utredning- ar om konsekvenserna av en nedläggning eller med tro eller förhopp- ningar om att resultatet skall förbättras. Ju mer man styckar sönder framtiden, dvs. ju kortare man gör stödperioden, desto ”billigare” fö- refaller stödet jämfört med nedläggningen. Och vid stödperiodens slut står man i en sannolikt identisk beslutssituation. Endast i efter- hand kan man konstatera de totala kostnaderna för raden av stödbe- slut.

CI En annan för kalkylresultatet avgörande faktor är bedömningen av de samhällsekonomiska kostnaderna fram till den situation där svensk varvsnäring uppnår noll-resultat. I detta avseende är kalkylen således en förkalkyl. Stoppar man analysen idag och enbart betraktar den historiska utvecklingen underskattar man stödaltemativets sam- manlagda kostnader genom att stödaltemativet inneburit uppskjutna kostnader. El Den företagsekonomiska kostnaden för perioden 1980—1984 är myc- ket känslig för såväl pris- som kostnads- och volymutveckling under perioden. Över huvud taget gäller att beräkningarna är mycket käns- liga för de antaganden som görs för perioden från 1980 och framåt. Detta hänger naturligtvis samman med att de rör den framtida ut- vecklingen som alltid är svårare att bedöma än historiska förlopp där det existerar jämförelsematerial. El De samhällsekonomiska rnindrekostnadernas storlek är känslig för förändringar i arbetsmarknadsprognoserna. Emellertid gäller att det behövs mycket stora förändringar i arbetsmarknadsprognoserna för att vända kalkylresultatet för hela perioden 1974—1979. För att vända kalkylresultatet för hela perioden krävs naturligtvis ännu större för-

ändringar i arbetsmarknadsprognosema. Som exempel kan nämnas att en fördubbling av de antagna arbetslöshetstidema innebär en ökad ”friställningskostnad” i nollalternativet med ca 900 milj. kr.

;. .4.2 Modellstudier av stödets effekter på den svenska ekonomin Samhällsekonomin kan avbildas med ekonometriska modeller, där sam- banden mellan olika ekonomiska variabler uttrycks genom matematiska funktioner. Sådana modeller kan göras mer eller mindre detaljerade. En hög grad av realism i avbildningen av verkligheten förutsätter stor de- taljrikedom i modellen. Möjligheterna att använda mycket stora model- ler begränsas dock i praktiken mindre av datorernas kapacitet än av till— gången på empiriska data och människans förmåga att överblicka mo- dellernas uppbyggnad och funktionssätt.

De ekonometriska modellernas värde ligger främst i att man med de- ras hjälp kan studera effekterna av förändringar i olika beslutspara- metrar och framtida effekter av olika utvecklingstendenser. Resultatens tillförlitlighet beror av hur väl den använda modellen avbildar verklighe- ten, och det är oundvikligt att en modell innebär en förenkling av verk- ligheten. Modellens användare tvingas vidare alltid att specificera vissa förutsättningar för de beräkningar som görs med modellens hjälp. Re- sultatens giltighet under andra förutsättningar är då osäker.

På utredningens uppdrag har två studier gjorts av det icke-permanen- ta industristödets samhällsekonomiska effekter med hjälp av ekonome- triska modeller.l Utvecklingen vid de faktiskt gjorda Stödinsatsema har jämförts med den vid några teoretiskt möjliga alternativa förlopp. De studerade alternativen kan inte göra anspråk på att varai någon mening optimala. I den mån alternativen givit en ”bättre” utveckling än de fak- tiska stödinsatserna visar dock studierna att Stödinsatsema varit teore- tiskt icke-optimala i den avbildning av verkligheten som modellerna ut- gör. Studierna diskuterar inte altemativens praktiska genomförbarhet.

6.5. Internationella handelspolitiska aspekter

När statligt stöd ges till exportinriktade eller importkonkurrerande före- tag finns risk för att en nödvändig strukturanpassning och därmed en optimal internationell arbetsfördelning förhindras eller förskjuts framåt i tiden. Genom denna påverkan på handeln kan stödåtgärdema bli före- mål för kritik från andra länder och leda till motåtgärder. Sveriges handlingsfrihet på stödområdet begränsas handelspolitiskt av vissa förpliktelser som Sverige har åtagit sig genom anslutningen till GATT och EFTA samt genom det avtal Sverige har ingått med EG. Vis- sa riktlinjer beträffande utformningen av statliga stödåtgärder har dess— . _ utom överenskommits inom OECD. De olika organisationerna har vissa ] Dessa "dom” 1 Säf"

. . . , .. skilda publikationer ut- mOjlrgheter att vrdta sanktioner v1d brott mot avtal och overens- givna av Statens in du-

kommelser. striverk resp. Industri- Någon enhetlig internationell definition av begreppet statliga stödåt- ens Utredningsinstitut.

gärder föreligger inte och förekommande internationella regler är inte entydiga. Det är främst i fråga om rent exportstöd som klara regler finns. De är intagna i GATT-avtalet och i GATT:s subventionskod samt i EFTA-konventionen och innefattar ett totalt förbud mot expcrtstöd (GATT) resp. ett förbud mot vissa uppräknade stödåtgärder (EFTA).

De förbud resp. åtaganden som härutöver förekommer är mer diffusa till sin praktiska innebörd: EFTA förbjuder statligt stöd (”nettoöver- föring av statliga medel” enligt EFTA:s egen definition) som påverkar EFTA-handeln; Sveriges EG-avtal förbjuder offentliga stödåtgärder som förvanskar eller hotar förvanska konkurrensen så att handeln Sveri— ge/ EG påverkas. I GATT åtar sig parterna att söka undvika statsstödåt- gärder som skadar annan parts industri eller dess intressen.

Klagomål på eller reaktion mot andra länders stödpolitik måste enligt gällande regler genomgående baseras på stödets effekter på handeln ut- om vad avser exportstöd, vilket är direkt förbjudet. De motåtgärder, som enligt vissa regler kan vidtas av det land vars handel har pårerkats negativt, är att införa gränshinder av olika slag, t. ex. att återta tullmed- givanden, införa kvantitativa importbegränsningar eller införa utjäm- ningstullar.

Det stöd som i första hand torde kunna ifrågasättas ur handelspolitisk synvinkel (förutom exportstöd) är sådant stöd som kan leda till er. sänk- ning av försäljningspriset och/eller påverkar försäljningsvolymen. Efter- som stödpolitikens prispåverkande effekter ofta kan vara svåra att preci- sera är det sannolikt att eventuella klagomål på andra länders stödpoli- tik i regel kommer att utgå från utvecklingen av stödmottagande före- tags marknadsandelar. Åtgärder som ligger närmast driftskostnrderna löper därför sannolikt större risk att väcka krav på motåtgärder i ett an- nat land än stöd till forskning, utbildning etc. Marknadspåverkande ef- fekter kan emellertid inte heller i de senare fallen uteslutas.

Stödinsatsernas industripolitiska mål torde inverka på den internatio- nella reaktionen. Sålunda kan t. ex. stöd för att underlätta en anpass- ning i socialt acceptabla former till den internationella konkurrensen kanske tolereras i vissa lägen. Sådana stöd blir dock diskutabla särskilt när de berör branscher med motsvarande sysselsättningsproblen i av- nämarlandet. Kapacitetsbegreppet är av betydelse i detta sammanhang.

Stöd för att omstrukturera industrin så att internationell konkurrens- kraft uppnås på sikt borde också kunna försvaras enligt ovanstående re- sonemang om man verkligen drar ned långsiktigt icke räntabel produk— tion, men stora krav på bevisföring och tidsgränser torde ställas.

Försörjningsberedskapspolitiska skäl har åberopats av vissa länder, men inte utan problem, och förutsätter särskilt noggrann underbyggnad. I detta sammanhang bör man vara medveten om att argumentets :rovär- dighet minskar bl. a. ju större andel av produktionen som exporteras.

De konkreta klagomål som har framförts mot svenskt icke-permanent industristöd är hittills relativt få. Det är dock tydligt att inom eller utom de internationella organisationernas ram har under de senaste åren vissa av Sveriges handelspartners börjat agera mera aktivt mot statliga indu- _ stristödsåtgärder i andra länder. Vid ett möte med Sverige i december i 1980 konstaterade EG-kommissionen att omfattningen av det svenska j

statsstödet hade börjat bli oroande, eftersom det riskerade att skapa svå- righeter för frihandeln.

Ett möte för ömsesidig information om tillämpningen av statsstöd i Sverige och EG, det första i en planerad rad av möten mellan EG-kom- missionen och olika EFTA-länder, ägde rum i februari 1981. De svenska representanterna redogjorde därvid för det svenska stödets omfattning. EG-kommissionens företrädare noterade därvid det svenska stödets re- lativt sett stora omfattning. Speciellt nämnde man därvid varvsstödet, äldrestödet till tekoföretagen samt stödet till skogsägareföretagen. EG- kommissionens representanter uppehöll sig i sin redogörelse främst vid de principer man utarbetat för tillämpningen av Romfördragets regel- system på stödområdet. Enligt dessa kan stödåtgärder vara acceptabla, om de är avsedda att skapa nya verksamheter eller arbetstillfällen men inte om de enbart leder till att oundvikliga strukturella omställningar försenas eller försvåras. Detta gäller såväl industripolitiska som arbets- marknadspolitiska insatser.

Under hösten 1978 behandlades Sveriges statsstöd i OECD inom ra- men för det 5. k. PAP-arbetet (Positive Adjustment Policies). Sverige ha- de därvid att allmänt redovisa sin politik med avseende på industrins anpassning till ett nytt konkurrensläge. I mars 1981 blev Sveriges stats- stöd till industrin föremål för en mer utförlig granskning inom ramen för PAP-arbetet. Vår allmänna ekonomiska politik kritiserades därvid bl. a. för att alltför mycket försöka sätta marknadskraftema ur spel — en invändning som har direkt anknytning bl. a. till industristödspolitiken.

Vi anser det inte meningsfullt och knappast heller möjligt att försöka diskutera det icke-permanenta industristöd som hittills har utgått i ter- mer av våra internationella förpliktelser. Vi vill emellertid för eventuella framtida beslut om sådana insatser understryka följande. Det är vår uppfattning att även om de handelspolitiska restriktionerna inte är sär- skilt stränga formellt sett så kan de i praktiken i framtiden visa sig vara av stor betydelse. Detta gäller särskilt för ett litet land som Sverige, som är sårbart på grund av sitt stora utrikeshandelsberoende. Det är i detta sammanhang väsentligt att notera att stödfrågorna har rönt ökad upp- märksamhet under senare år. Detta har bl. a. kommit till uttryck i en in- tensifierad debatt inom såväl GATT som EFTA, EG och OECD. Det kan komma att leda till preciseringar och utvecklandet av praxis som blir mera styrande för det fortsatta agerandet inom de internationella organisationerna än vad som hittills har varit fallet.

Vi vill därför starkt betona vikten av stort hänsynstagande till de han- delspolitiska aspekterna på stödinsatser och vikten av ökad medvetenhet om risken för motåtgärder från andra länders sida. Denna risk är uppen- bart större nu än vad den var under de kritiska åren av 1970-talet när de ekonomiska problemen blev akuta för så många företag i så många län- der, när behovet av ett omfattande ”eget” stöd ledde till att andra län- ders stödåtgärder relativt sällan ifrågasattes och när man inom berörda internationella organisationer ännu inte hade börjat ge konkret innehåll åt de förpliktelser som finns i frågor om statligt industristöd.

Om motåtgärder mot svenskt industristöd sätts in kommer de för- modligen att utformas så att de motsvarar — och därmed upphäver —

subventionsinslaget i den statliga stödinsatsen. En viktig aspekt att be- akta är också att fällande utslag mot Sverige skulle kunna inverka nega- tivt på vårt anseende i internationella sammanhang.

Vi anser det vidare viktigt att Sverige också fortsättningsvis aktivt stö- der de ansträngningar som görs inom de internationeHa organisationer- na att nå överenskommelser rörande finansiella och andra stödåtgärder. Det synes annars föreligga risk för att en ond cirkel uppstår med mer och mer stöd som resultat för att möta insatt stöd i konkurrerande län- der. En sådan utveckling synes inte vara till fördel för något land — i syn- nerhet inte för ett litet land som Sverige.

Som vi har påpekat i avsnitt 2.3 har den svenska stödpolitiken haft sin motsvarighet i flera andra viktiga OECD-länder. De ekonomiska pro- blemen har varit likartade och den politiska situationen — med regerings- makten baserad på ett ganska svagt parlamentariskt underlag — har ock- så i många länder varit densamma.

Att analysera och jämföra enskilda länders stödåtgärder i stort är emellertid knappast möjligt. Olika länder tolkar begreppet stöd på olika sätt. Stöd ges i många olika former som inte kan kvantitativt jämföras, täcker skiftande tidsperioder och ges många gånger utan tidsgräns. Till detta kommer att de flesta länder brister i öppenhet och överskådlighet på stödområdet. Särskilt stora problem reser sig här i t. ex. Frankrike, Italien och Spanien. De nordiska parlamentens krav på insyn i statsfi- nanserna avspeglas i en ganska utföng redovisning i dessa länder, men den stora mängden av diversifierade åtgärder försvårar överskådligheten även här. Redovisningen av federalt stöd är överskådlig och systematisk i Förbundsrepubliken Tyskland och, om än i mindre grad, Nordameri- ka. Det går dock endast att få en begränsad insyn i de delstatliga stödåt- gärdema, vilka i dessa länder kan spela en betydelsefull roll. Den speci- ella organisation som karaktäriserar näringslivet i Japan gör att det of- fentliga stödet där är svårt att överblicka,

Den statliga företagssektoms omfattning i de olika länderna hör till de faktorer som bör tas i beaktande vid en diskussion om de statliga stödinsatsemas omfattning. I t. ex. Frankrike, Italien och Storbritannien spelar staten en viktig roll som företagsägare, och gränsdragningen mel- lan ekonomiskt och politiskt beslutsfattande i dessa ekonomier är svår att urskilja. Även i Förbundsrepubliken Tyskland, som ofta betraktas som motståndare till statliga ingrepp i marknadshushållningen, har sta- ten och delstaterna betydande majoritets- eller minoritetsintressen i en rad företag. I Sverige, som av omvärlden ofta betraktas som en mer eller mindre socialiserad ekonomi, är i stället den statsägda andelen av in- dustrin låg jämfört med t. ex. brittisk och annan västeuropeisk industri.

Det står i alla händelser klart att flertalet länder under större delen av 1970-talet bedrivit en aktivare stödpolitik än tidigare. Vidare kan kon- stateras att Finland, Norge, Sverige, Italien, Frankrike, Storbritannien och Kanada torde höra till de länder som kvantitativt sett gjort mycket omfattande insatser. Till den ländergrupp som ger ett förhållandevis be- gränsat statligt stöd kan med säkerhet hänföras Danmark och Schweiz. Stödet i Förbundsrepubliken Tyskland torde kvantitativt vara inte obe- tydligt men satsningen är där starkt inriktad på stöd till forskning och

138 Effekter av icke-permanent industristöd SOU 1981:72 1 1 l 1 (

utveckling — ett faktum som medfört att begreppet FoU tenderat att ges en mycket vid tolkning.

Vi vill avslutningsvis återge de riktlinjer för selektiva åtgärder till stöd för särskilda sektorer eller företag med finansiella problem, som antogs vid OECD:s ministermöte i juni 1978. Enligt dessa riktlinjer bör kon- junkturella svårigheter normalt bekämpas med generella åtgärder som underlättar kapitalförsörjningen och åtgärder som ökar efterfrågan i ekonomin som helhet. Även då svårigheterna är strukturella på grund av t. ex. oväntade förändringar i efterfrågan eller konkurrenssituationen, bör stödåtgärder normalt vidtas endast när samhällets kostnader för den nödvändiga anpassningen annars skulle slå igenom alltför snabbt och därför inte kan hanteras med andra instrument.

Med utgångspunkt i grundprincipen att stöd kan godtas endast i un- dantagsf all skall följande riktlinjer gälla för sådana åtgärder:

1. insatserna bör vara temporära och helst avtagande,

2. insatserna bör kombineras med en plan för att minska överskotts- kapacitet och återställa konkurrenskraf tiga enheter,

3. insatsernas ekonomiska kostnader för samhället bör klart framgå (s. k. transparency),

4. insatserna bör, när de riktar sig till det privata näringslivet, kombine- ras med privat riskkapital,

5. insatser till enskilda företag bör utformas på ett sådant sätt att de in- te eliminerar inhemsk eller internationell konkurrens,

6. insatser med syfte att stödja sysselsättningen i enskilda orter eller re- gioner bör ges till alla företag, inte bara sådana som drabbas av aku- ta problem,

7. insatser av beredskapsskäl bör motiveras särskilt noga.

Det s. k. PAP-arbetet inom OECD fortsätter och är inriktat bl. a. på att ge riktlinjerna ett mera konkret innehåll.

Även om dessa riktlinjer inte är juridiskt bindande utan har karaktä- ren av politiska rekommendationer är det rimligt att anta att de fram- över kan komma att få ökad tyngd som riktpunkt för och måttstock på OECD-ländemas agerande.

6.6. Konkurrenssnedvridning

Så snart en mottagare av selektivt industristöd arbetar i konkurrens med ett annat företag eller en annan bransch, innebär hjälpen att konkur- renssituationen förändras. Detta kan i själva verket sägas vara ett syfte med hjälpinsatsen. Man vill från samhällets sida underlätta eller säker- ställa fortlevnaden för någon som inte kan leva vidare om detta skall ba- seras på enbart företagsekonomiska kalkyler och resultat.

Det icke-permanenta industristödets konkurrenspåverkan kan vara positiv och önskvärd i ett kortsiktigt perspektiv, om stödet ges för att överbrygga tillfälliga svårigheter. Om svårigheterna är bestående och stödet tenderar att permanentas, kan effekterna däremot bli negativa.

Risken för sådana långsiktiga negativa effekter har dock i många fall in- te beaktats, eftersom man inte trott eller inte velat tro att obalansen va- rit strukturell utan betraktat den enbart som konjunkturell.

En allmän strukturell obalans kan uppstå i en bransch t. ex. därför att den svenska produktionskapaciteten är för stor i förhållande till efter- frågan. Detta kan i sin tur bero t. ex. på att det svenska kostnadsläget är för högt. Denna situation innebär att inte alla enheter ryms på markna- den utan fortlöpande statligt stöd, och att alltså några enheter måste slås ut. Sannolikt uppträder därvid problemen först i de minst lönsamma och minst effektiva företagen. Stödet kan då medföra att de mindre ef- fektiva enheter som får stöd överlever medan det blir mer effektiva en- heter som slås ut. Detta torde innebära sämre utvecklingsmöjligheter och lägre tillväxttakt i framtiden.

Ur regionalpolitisk synvinkel kan en sådan förändring av konkurrens- situationen mellan företag ha övervägande positiva effekter. Den kan nämligen innebära att trycket på en regions arbetsmarknad reduceras och delvis överförs på andra regioner, så att en utjämning kommer till stånd. Från inkomstfördelningspolitisk synpunkt synes det dock otill- fredsställande, om ett stöd till vissa företag inte belastar hela samhälls- ekonomin utan i första hand medför att lönsamheten försämras inom vissa andra företag som genom stödet drabbas av ny eller hårdare kon— kurrens.

Den konkurrenssitution som här skall studeras är den mellan företag och branscher inom Sverige. Vi utgår från att vissa förändringar i kon- kurrenssituationen varit eftersträvade vid varje stödingripande. Med konkurrenssnedvridande effekter avses här enbart sådan förändringar i konkurrensförhållandena som inte varit eller synes ha varit eftersträvade eller förutsedda.

Den konkurrens som påverkas kan gälla faktorrnarknaden eller pro- duktmarknaden. Inverkan på marknaden för produktionsfaktom kapi- tal behandlas i ett särskilt avsnitt. Den konkurrenssnedvridande inver- kan på arbetsmarknaden borde egentligen kunna förutsättas ha varit in- gen eller obetydlig, eftersom ett syfte för många stödåtgärder varit att förhindra regional arbetslöshet. Dock har under 1970-talet Volvo tidvis haft svårigheter att rekrytera personal till Torslandaverken samtidigt som stöd givits till Göteborgsvarven av sysselsättningsskäl. Vi åter- kommer till detta förhållande i övervägandeavsnittet.

Stödet kan naturligtvis också ha haft snedvridande inverkan på ar- betsmarknaden genom att befästa tidigare beskrivna attitydförändringar till geografisk eller yrkesmässig rörlighet.

Stödet kan vidare ha haft en konkurrenssnedvridande effekt på råva- ruförsörjningen inom i första hand skogs— och stålindustrin.

Konkurrenssnedvridningen på produktmarknaden har varit märkbar och uppfattats som något negativt framför allt i de fall då företag som fått stöd arbetat i direkt konkurrens med andra svenska företag _ situa- tionen har uppfattats på annat sätt i de fall då stödets mottagare i första hand kämpat mot utländska konkurrenter.

Den svenska skogsindustrin har på senare år haft bekymmer med sin råvaruförsörjning. Brist på råvara har lett till kraftiga prishöjningar, som

'] 1 i l i 1 1

dock inte förmått att nämnvärt öka virkesutbudet från svenska skogs- ägare. De höga virkesprisema har haft menlig inverkan på skogsindu- strins driftsresultat. I denna situation har statlig ekonomisk hjälp givits till i första hand två företag, NCB och Södra Skogsägarna. Det synes sannolikt att uteblivet stöd skulle ha medfört konkurs i båda företagen. Det synes också sannolikt att efter en konkurs driften skulle ha upphört vid vissa av företagens anläggningar, och att alltså den totala skogsindu- strins virkesbehov skulle ha reducerats. Detta borde i sig ha medfört en viss prissänkning på råvaran och därmed en förbättring av lönsamheten inom kvarvarande delar av industrin.

Emellertid är det aktuella fallet speciellt därigenom att de båda före- tagen är skogsägareägda. Konkurser skulle sannolikt ha lett till konkur- ser även bland de ägande skogsägareföreningarna. Detta skulle eventu- ellt ha raserat den organisation för industrins försörjning med virke, som finns uppbyggd inom föreningarna, och i så fall förmodligen ha lett till avsevärda störningar i denna försörjning. Utredningen finner det dock inte helt uteslutet att den existerande organisationen skulle kunnat räddas även vid en konkurs eller att en ersättning skulle kunnat skapas ganska omgående. Bl. a. erfarenheter från ett liknande fall i Skåne tyder på detta.

SSAB Svenskt Stål AB:s strukturförändring sker med hjälp av bl. a. ett av riksdagen lämnat rekonstruktionslån. Detta får lyftas successivt under åren 1978—1982 under förutsättning att de strukturella åtgärder som vidtas under rekonstruktionsperioden sker i samråd med den övriga handelsstålindustrin. Syftet med villkoret är att undvika att SSAB vidtar åtgärder som förorsakar ”väsentliga problem” för andra svenska pro- duktionsenheter inom branschen och därigenom endast flyttar problem från en ort till en annan. Det är regeringen som har att ta ställning till ansökningar från SSAB om utbetalning ur rekonstruktionslånet.

Den svenska stålindustrin är i hög grad beroende av tillgången på skrot. För de mindre handelsstålverken och specialstålsindustrin utgör skrot den huvudsakliga råvaran vid stålframställningen. Som ett led i sin interna strukturförändring har SSAB tidigare redovisat avsikter att i ökad utsträckning basera sin stålframställning på köpskrot. Detta har väckt oro hos flera skrotbaserade stålverk mot bakgrund av att den in- hemska skrottillgången redan idag nätt och jämnt räcker till och att skrotprisema är högre vid import än i Sverige. Därtill kommer att, även vid höga skrotpriser, den rent fysiska tillgången på importerat skrot är begränsad därför att flertalet länder har exportförbud på skrot. Det i av- snitt 6.2 nämnda styrelsebeslutet i SSAB i maj 1981 innebär emellertid att den skrotbaserade råstålskapaciteten endast till en del skall utnyttjas och att därmed konkurrensen om tillgängligt skrot reduceras.

Ett alternativ till SSAB:s övergång till att använda skrot som råvara, vilket dock inte synes ha närmare diskuterats, torde vara statliga sub- ventioner via malmprisema till fortsatt malmbaserad stålproduktion. Frågan om principer för skrotfördelningen är f. n. föremål för diskussio- ner inom branschen, varför det nu inte är möjligt att bedöma den sam- lade effekten i detta avseende av den av staten stödda strukturomvand- lingen inom stålindustrin.

På produktmarknaden för handelsstål förekommer direkt konkurrens mellan SSAB och de privata mindre handelsstålverken vad avser främst stångstål i fin- och mediumdimensioner, bl. a. armeringsstål. Dessa pro- dukter avsätts huvudsakligen i Sverige och övriga Norden. Vid SSAB:s bildande ansågs det finnas en bestående överkapacitet i branschen för dessa produkter i förhållande till den möjliga marknaden. Från politiskt håll var man medveten om riskerna för konkurrenssnedvridning och ut- talade att SSAB:s tillkomst inte fick leda till att mindre handelsstålverk slogs ut.

SSAB hade en tid planer på att uppföra ett nytt mediumvalsverk i Lu- leå, vilket sannlikt skulle ha kunnat erövra betydande marknadssegment från den övriga svenska handelsstålindustrin. Dessa planer har emeller- tid skrinlagts på grund av att projektet visade otillräcklig lönsamhet. SSAB har senare även beslutat att lägga ned sitt mediumvalsverk i Dom- narvet. Därigenom har situationen förändrats så att de mindre stålver- ken fått förbättrade möjligheter att hävda sin ställning på marknaden. Man bör dock vid en bedömning av den interna svenska konkurrenssi- tuationen observera att utländska konkurrenter numera täcker en rela- tivt stor del av den svenska marknadens behov.

Risken för konkurrenssnedvridning på produktmarknaden är påtaglig om stöd utgår till vissa företag men inte till andra som tillverkar samma produkter eller substitut för dessa. Detta har skett i flera fall. Stöd har således givits till NCB och Södra Skogsägarna men inte till övriga skogs- företag, till SSAB men inte till de privata mindre handelsstålverken, samt till Svenska Varv AB men (nästan) inte till de privata mindre och medelstora varven. Beställarstöd till rederier har dock utgått för beställ- ningar vid alla varv.

Svenska skogsindustriföretag konkurrerar huvudsakligen på den in- ternationella marknaden och inte inbördes. Dock har åtminstone ett fö- retag råkat i svårigheter till följd av konkurrenssnedvridande icke-per- manent företagsstöd. Det gäller Rockhammars Bruk i Örebro län, till- verkare av bl. a. asfaltboard, som 1980 tvingades inställa betalningarna och genomföra ackord. Företaget hade konkurrerat med NCB-ägda Jo- hannedals fabrik. Det kan i sammanhanget nämnas att enligt riksdagens beslut våren 1981 skall fabriken i Johannedal läggas ner eller avyttras av NCB eftersom den är förlustbringande.

Varven har gjort omfattande försök att slå sig in på marknader för andra produkter än fartyg. I någon mån har det därvid gällt helt nya marknader — t. ex. flytande fabriker samt borriggar och bostadsplattfor- mar för oljeindustrin — men i stor utsträckning har det handlat om in— trång på marknader där tidigare annan tung verkstadsindustri eller byggnadsindustri verkat. Med reservation för bl. a. definitionsproblem kan konstateras att varvens alternativa produktion (exkl. produkter för oljeindustrin) utgjort mindre än 3 % av varvens totala verksamhet. För- söken till omläggning av varvens produktionsinriktning har alltså hittills inte givit några större resultat, och inverkan på andra industribranscher torde därför ha varit av ringa betydelse. Man bör dock hålla i minnet, att utveckling och marknadsföring av alternativa produkter är tidskrä- vande processer och att verkningarna av de satsningar som hittills gjorts inom varvsindustrin ännu inte helt mognat fram. 1

142 Effekter av icke-permanent industristöd SOU 1981:72 1 1 1

De svenska storvarven, som numera är sammanförda i Svenska Varv AB, har traditionellt byggt mycket stora fartyg. I stort sett har de där- igenom inte konkurrerat med de mindre och medelstora varven, som saknar tekniska förutsättningar att bygga annat än fartyg i mindre stor- lekar. I Svenska Varv-koncemen ingår dock även varven i Sölvesborg, Karlskrona och Finnboda, vars produktionsanläggningar liknar de pri- vata varvens. Dessa tre anläggningar har tidigare i betydande utsträck- ning uppträtt som underleverantörer av skrovsektioner m.m. till stor- varven.

Efterfrågan på stora fartyg har varit ringa och trots beställarstödet, som enbart riktar sig till svenska beställare, har de svenska storvarven haft en bristande internationell konkurrenskraft på denna marknad. Under trycket härav har de under 1970-talets senare del i växande ut- sträckning ägnat sig åt byggande av mindre fartyg. Samtidigt har de pri- vata varven, för att anpassa sig till en förändrad efterfrågan på fartyg för närtrafikområdet, inriktat sig på något större fartyg än de tidigare byggt. Resultatet har blivit en ökad direkt konkurrens mellan Svenska Varv-koncemen och de privata varven. Detta har vid upprepade tillfäl- len påpekats såväl av enskilda varv som av Sveriges Varvsindustriför- ening i framstötar till industridepartementet. Utredningen konstaterar att konkurrensen mellan statliga och privata varv inte ägnats nämnvärd uppmärksamhet inom departementet, där varvsstödet inte handläggs av enheten för industri- och mineralpolitik eller av enheten för branschfrå- gor utan av enheten för statliga företag. Svenska Varvs av riksdagen ac- cepterade strukturplan innebär dock bl. a. en viss marknadsuppdelningi framtiden mellan statliga och privata varv till följd av att vissa statliga varvsanläggningar avvecklas och de kvarvarande får annan produktions- inriktning än de privata varven.

Medan Svenska Varv redovisat massiva förluster ha de privata varven hittills klarat sig i stort sett utan förluster. Att ett av dem nyligen har gått i konkurs synes i första hand ha andra orsaker än konkurrensför- hållandena.

Det s.k. beställarstödet — stöd till beställare av fartyg vid svenska varv — infördes 1977 för att skapa förutsättningar för de svenska varven att konkurrera med utländska varv om den befintliga men begränsade beställningspotentialen hos svenska rederier. Det avpassades så att det skulle ungefärligen jämställa de svenska varvens priser med de utländ- ska. Det utformades som avskrivningslån på maximalt 30 % av kon- traktspriset samt kreditgarantier på återstående del, dvs. en total finan- siering. Sedermera ändrades lånet till 25 %, dvs. 95 % finansiering kunde erhållas.

Ärenden rörande beställarstöd administreras av nämnden för fartygs- kreditgarantier (FKN) som i sitt arbete primärt fäst avseende vid att projekten måste vara företagsekonorrriskt sunda och därtill bl. a. vid sys- selsättningseffekter hos varven vid tidpunkten för projektens genom- förande. Den första punkten konkretiserades av FKN i dess tillämpning så att beställarena skulle kunna täcka minst 10 % av kontraktspriset med eget kapital. Man ville därigenom utestänga rena ”lycksökare” utan eget kapital, som annars hade kunnat starta rederiverksamhet utan att ta

några egna ekonomiska risker. Inom ramen för det statliga beställarstö- det har detta fungerat med önskvärd effekt.

Utanför systemet har vissa missförhållanden kunna konstateras. Vid ett tillfälle avslog FKN fyra ansökningar om stöd till beställningar vid en av Svenska Varvs anläggningar, därför att projekten inte ansågs sun- da. Svenska Varv valde då att teckna kontrakt med de aktuella rederier- na till priser motsvarande det ursprungliga priset efter avdrag för av- skrivningslån. Man föredrog alltså att ta den motsvarande förlusten (30 % av det ursprungliga priset, dvs. över 40 % av det faktiska priset) via sin resultaträkning och att dessutom ta de risker som var förknippa- de med de enligt FKN osunda projekten framför alternativet, som av allt att döma var tomma orderböcker. Detta förfarande hade varit helt otänkbart för ett privat varv, som inte fått statligt förlusttäckningsbi- drag eller medelstillskott.

Det inträffade illustrerar de risker som uppstår när ett statligt företag används för att skapa sysselsättning ”på löpande räkning”, vilket är den faktiska innebörden av att förluster täcks både i förskott ochi efterskott. Även andra exempel på negativa effekter inom produktion och admini- stration och av förväntningar om subventioner i efterskott kan påvisas. Så har t. ex. det statliga Karlskronavarvet redovisat kraftiga förluster på produktion av civila fartyg trots att enligt egen uppgift varvet i sina of- ferter kalkylerat med full kostnadstäckning inklusive beställarstöd.

Beställarstödet har även visat sig medföra en viss konkurrenssned- vridning inom rederinäringen. Detta har inte uppstått genom stödets tillämpning utan skedde redan i och med att stödet infördes. Stödet ut- formades så att prisskillnaden mellan svenska och utländska varv skulle elimineras. En del av de mindre och medelstora varvens svenska kund- krets synes dock traditionellt ha varit benägen att placera sina order i Sverige även om detta medfört något högre pris än de kunnat uppnå i utlandet. Stödet har därigenom kommit att innebära en subvention till dessa beställare, som uppgått till den största prisskillnad de tidigare va- rit villiga att acceptera. Denna subvention till nybyggen har medfört en sänkning av värdena på existerande fartyg, vilket rrrissgynnat äldre re- derier i konkurrensen med nybildade rederier som utnyttjat beställarstö- det. Särskilt har detta drabbat de rederier som hade köpt eller beställt fartyg strax innan stödet infördes.

6.7. Effekter på kapitalmarknaden

Ett centralt resultat av den ekonomiska politik som förts i Sverige under de senaste åren har varit de mycket stora budgetunderskotten. Dessa har medfört en ökning av den utelöpande penningmängden och har därige- nom utgjort ett hot mot penningvärdet. Helt naturligt har kapitalmark- naden kommit att påverkas av dessa förhållanden.

Det icke—permanenta industristödet har varit ett inslag i industripoli- tiken, som i sin tur utgjort en del av den allmänna ekonomiska politiken. Det är emellertid inte möjligt att identifiera just utgifterna för det icke-

permanenta industristödet såsom en del av budgetunderskotten och där- med såsom åtminstone delvis ansvariga för inflationsriskerna. Det vore för övrigt förhastat at tro att ett bortfall av industristödet skulle ha med- fört en lika stor minskning av budgetunderskottet. Om industristödet in- te hade utgått, skulle det säkerligen ha varit nödvändigt att göra omfat- tande arbetsmarknads— och regionalpolitiska satsningar istället och detta skulle ha ätit upp en del av budgetunderskottets minskning.

För att eliminera hotet mot penningvärdet har riksbanken agerat i syfte att suga upp likviditet från marknaden. Den har infört likviditets- kvoter för affärsbankerna, vilket innebär att bankerna ålagts att placera en del av sin inlåning i bostads- och statsobligationer. Det har därige— nom blivit mindre utlåningskapacitet kvar för lån till näringslivet och allmänheten. Likviditetskvoterna har successivt höjts, vilket inneburit att bankerna på marginalen haft mycket liten kapacitet tillgänglig för annan utlåning.

För affärsbankernas utlåning till näringslivet finns ett till diskontot kopplat räntetak. Låntagare som på grund av kreditrestriktionema hän- visats till den grå kreditmarknaden har dock tvingats betala räntor som legat över affärsbankernas räntetak. Om låntagarna istället gått till ut- ländska kreditmarknader, vilka under senare år alltid stått öppna för dem, har de ställts inför förväntade finansieringskostnader som legat över räntenivån på den svenska kreditmarknaden och som därtill varit osäkra på grund av att de berott av framtida växelkursförändringar.

För att trots likviditetskvoterna möjliggöra en rimlig genomsnittlig ut— låningsränta för affärsbankerna har staten tvingats att något höja rän- torna på de relativt lågavkastande statsobligationerna. Detta har med- fört en motsvarande höjning av ränteläget för näringslivets obligations- lån. Tillsammans med de tidigare nämnda effekterna av kreditrestriktio- nerna har detta lett till en höjning av näringslivets kostnader för låneka- pital.

Emellertid har näringslivets efterfrågan på krediter för investerings- ändamål varit liten under de senaste åren. Kreditrestriktionema har där- för inte inneburit att några större investeringsprojekt blivit utestängda från kreditmarknaden eller ens från dennas kostnadsmässigt något för- månligare svenska del. En lägre räntenivå skulle rimligen ha medfört en viss ökning av investeringsviljan hos företagen, men denna effekt skulle helt säkert ha varit relativt liten.

Budgetunderskottet har alltså via kreditrestriktionema medfört att af- färsbankerna inte haft möjlighet att spela den roll för näringslivets kre- ditförsörjning som de tidigare haft. Samtidigt har bankernas roll som risktagare försvagats genom att industristödet i många fall medfört att man undvikit finansiella rekonstruktioner och därmed förluster på kre- ditgivningen. Under årer 1975—1979 har affärsbankernas samlade kre- ditförluster uppgått till totalt ca 600 milj. kr, vilket motsvarat en något mindre andel av utestående kreditvolym än under åren 1970—1974. De årliga förlusterna har uppgått till 0,1 år 0,2 % av utestående lånevolym. De har varje år legat i storleksordningen ] % av de buffertar för låneför- 1uster som bankerna har i form av s. k. värderegleringskonton för utlå- ning.

De icke permanenta industristödsåtgärdemas utformning har medfört att banker och andra långivare har åtminstone temporärt räddats från kreditförluster. Bankerna har därigenom inte behövt ta i anspråk de re- server som de byggt upp för att täcka förlustrisker. Innebörden av detta är att av samhällsekonomiska skäl har staten i efterhand godkänt långi- varnas företagsekonomiskt misslyckade kapitalallokering. Några nya re- surser disponibla för utlåning har dock inte tillförts bankväsendet. Möj- ligheterna för stödets mottagare att amortera sina lån framstår trots stö- det i flera fall som osäkra.

Diskussionen har hittills uppehållit sig vid de kortsiktiga effekter av industristödet på kapitalmarknaden som kunnat observeras. De mera långsiktiga effekterna låter sig ännu inte studeras på samma sätt. Indu- stristödet har emellertid inneburit att en betydande del av det kapital som tillförts industrin har placerats i företag med dålig företagsekono- misk lönsamhet. Det synes sannolikt att detta för industrin som helhet kommer att leda till en sjunkande självfinansieringsförmåga, ökat be- roende av lånekapital, sjunkande soliditet och därmed minskad investe— ringsbenägenhet. Industristödet i den utformning det hittills haft synes därmed inte medverka till att långsiktigt lösa vare sig sysselsättnings- el— ler betalningsbalansproblemen.

6.8. Effekter på stödföretagens effektivitet

Det går att registrera olika negativa effekter i stödföretagen under stöd- perioden som tillsammans bidrar till att sänka företagens effektivitet. Man kan dock inte av detta dra slutsatsen att dessa effekter är att hän— föra till det faktum att staten gått in med stöd. Även om krisen utåt sett framställs som plötslig och oförutsägbar, så har man i företagen i de all- ra flesta fall under en längre eller kortare period känt av att krisen är på väg, och krisens framväxt har lett till växande negativa effekter på före- tagens effektivitet. När krisen är akut och staten går in med stöd fort- sätter den negativa utvecklingen i företaget inte främst beroende på stö- det i sig eller därför att det är staten som betalar ut stödet utan på grund av att den valda formen för att lösa företagets problem inte förmår vän- da den negativa utvecklingen.

Det är således enligt vår mening fel att påstå att det statliga stödet är den främsta källan till en negativ utveckling av företagens effektivitet. Det är däremot befogat att hävda att den valda formen för statens insats inte förmår vända den negativa utvecklingen därvidlag.

Stödet har ibland fått en utformning som direkt hämmat möjligheter— na att bryta den negativa utvecklingen. Detta hänger samman med att stödets utformning varit ett resultat av förhandlingar mellan olika par- ter, där företagets framtida reella överlevnadsmöjligheter fått en alltför undanskymd roll. Dessa förhandlingar har t. ex. i några fall lett till en likformig kapacitetsneddragning vid företagets olika anläggningar, vil- ket direkt riskerat att slå ut enheter som vid kristillfället varit effektiva och konkurrenskraftiga. Förhandlingarna har dessutom blivit mycket

långdragna, och den negativa utvecklingen har hunnit att successivt för- sämra företagens förutsättningar under det att förhandlingarna fortskri- dit. I linje med behandlingen av kapacitetsneddragningen har arbetet med stödets utformning utgått från hur mycket pengar som olika orter skulle få och hur många anställda som skulle behöva friställas på de oli- ka orterna, medan de marknadsmässiga förutsättningama för den fort- satta driften på olika orter ägnats betydligt mindre uppmärksamhet.

Vi vill vidare speciellt notera problemet att rekonstruera en enhet där vissa delar har god lönsamhet medan andra delar går dåligt och där osä- kerhet föreligger om lönsamhet kan uppnås på sikt. Om de senare delar- na av verksamheten tillförts stödmedel har detta i flera fall fått en nega— tiv inverkan på de lönsamma delarna av företaget.

Möjligheten till statligt stöd kan negativt påverka företagsledningens försök att på egen hand lösa krisen. Detta är en förändring av företags- ledningsrollen som utredningen finner olycklig. Risken för detta har be- funnits vara särskilt påtaglig när företagsledningen vetat att förlusttäck- ning kunnat påräknas i efterskott.

7. Överväganden kring handläggningen av det icke-permanenta industristödet

7.1. Inledning

För att i efterhand bedöma de beslut som fattats i samband med stöd- ärendena är det väsentligt att ha en klar uppfattning om den situation i vilken besluten togs.

Kriserna har i allmänhet haft sitt ursprung i både strukturella och konjunkturella faktorer. De konjunkturella svårigheterna kom för de flesta oväntat åtminstone om man ser till deras långvarighet och djup. De strukturella svårigheterna uppträder emellertid inte plötsligt utan de har kunnat identifieras under en längre tid. De flesta stödföretagen be- fann sig i en svår strukturell situation som blev akut genom konjunktur— utvecklingen. Att detta i sin tur har upplevts som ett problem i ett sam- hällsperspektiv beror på de stora sysselsättningsmässiga och regionala konsekvenserna.

Från samhällets sida har man haft visst informationsmaterial för att i flera av de aktuella stödfallen kunna förutse de strukturella problemen. Från företagens sida har man dock ofta inte vidkänts dessa svårigheter. Vi har iakttagit att ju närmare krisen har kommit desto mer optimistiska uttalanden har gjorts från bl. a. företagen, branschorganisationer samt fackliga organisationer. Det är i detta läge mycket svårt för staten att agera innan krisen är ett faktum. De statliga företrädarna har i regel inte den tekniska kompetens och den branschkompetens som krävs för att argumentera mot branschen själv. Vidare är det politiskt omöjligt för en representant för regeringen att påtala ett strukturproblem som inte övri- ga parter erkänner, eftersom de strukturella aspekterna innebär så stora konsekvenser för enskilda orter och regioner.

I något fall har starka lokala opinioner tvingat fram statliga investe- ringar som motverkat den strukturomvandling som man redan vid be- slutstillfället insåg skulle bli en nödvändighet.

När en kris är ett faktum framstår den som plötslig. Trots att man från statens sida i flera fall hade underlag för att kunna förutse struktur- problemen hade man i allmänhet ett mycket dåligt informationsunder- lag. Regeringen var därför i alltför stor utsträckning hänvisad till att grunda sina beslut på material som företagen själva ställde till förfogan- de i krissituationen. Detta reducerade helt naturligt den handlingsfrihet som regeringen fick. Det innebar också att den på kort sikt minsta ris- ken — för regeringen —1åg i att söka lösningen i linje med vad företag och lokala fackliga organisationer förde fram.

Utredningen finner det vara på sin plats att särskilja två problemsi- tuationer i de studerade krisfallen. Å ena sidan har det rört sig om sek- torskriser — varv, stål och gruvor — där problemen med kraft drabbat he- la västvärlden. Å andra sidan har utredningen studerat även ett antal fö- retagskriser. Utredningen avser att återkomma till denna distinktion längre fram. Såväl sektorskriserna som vissa företagskriser har drabbat mer än en ort. Enligt utredningens mening har det i sådana krissituatio- ner där flera orter drabbats varit svårt att i tid föra fram den strukturella delen av problemet. En betoning av de strukturella aspekterna i ett tidigt skede skulle nämligen medföra att regeringen i praktiken tvingades välja mellan olika orter. I vissa orter måste då verksamheten läggas ned sam- tidigt som man i andra orter fortsätter driften tills vidare eller eventuellt satsar kraftigt på att ändra verksamhetens inriktning. Den politiskt enklaste lösningen i detta läge är att i stället fördela stödet jämnt över krisortema och att tona ned de strukturella frågorna.

7.2. Problemformulering

Ärendena rörande icke-permanent statligt industristöd till branscher el- ler enskilda företag har föranletts av att de tilltänkta mottagarna av stö- det råkat i svårigheter. Tanken på stöd har väckts mot bakgrund av en förmodan att de utan hjälp eventuellt inte skulle kunna fortsätta att be- driva sin verksamhet på ett för samhället tillfredsställande sätt.

Bakom varje stödärende har alltså legat ett problem, som man försökt lösa. Stödbesluten har fattats av riksdagen, sedan regeringen i proposi- tioner lagt fram sina förslag till åtgärder. Varje proposition har alltså ut— mynnat i ett förslag och förslagsställaren har helt naturligt i propositio- nen argumenterat för detta.

Hur har då politikerna hanterat dessa industriproblem? Har de följt de teoretiska mallarna för problemlösning? Har förslagsställarna, dvs. regeringen, gjort klart för sig själva och för beslutsfattarna, dvs. riksda- gen, vad som varit problemet i det enskilda fallet, vad man velat uppnå, hur man skulle mäta måluppfyllelse, vilka handlingsalternativ som varit tänkbara, osv.? Vi skall här försöka diskutera industristödspolitiken ur denna synvinkel med utgångspunkt i de fall som vi ägnat särskild upp- märksamhet.

Underlaget för vår diskussion är de propositioner som lagts fram för riksdagen och näringsutskottets betänkanden med anledning av dessa. Dessa dokument är i centrala delar ofta utformade på ett politiskt schablonspråk. Dokumenten ger givetvis inte en fullständig bild av det informationsunderlag eller de politiska överväganden som legat till grund för dem. Det är emellertid ofrånkomligt att propositionerna är det officiella beslutsunderlag som regeringen ger riksdagen och att ut- skottsbetänkandcna är de officiella underlag som riksdagen själv pro- ducerar för sina beslut. En granskning av propositioner och utskotts— betänkanden torde därför återge de bärande argument som stödet base- rats på.

I propositionerna om icke-permanent industristöd beskrivs proble- men inte som generella. Detta är naturligt eftersom en proposition, som ovan nämnts, består av ett förslag och av argument för detta — och dessa propositioner utmynnar i förslag till selektiva åtgärder. Det behöver i och för sig inte innebära att regeringen skulle förneka eller vara omed- veten om eventuella generella problem. Men av hävd saknas nästan all- tid i propositionen en diskussion av tänkbara alternativa förslag — det är den politiska oppositionens sak att föra fram sådana och att argumente- ra för dem och mot regeringens förslag.

De problem som politiska beslutsfattare ställs inför vid företagskriser kan tänkas formuleras som industripolitiska problem, arbetsmarknads- problem. regionala problem eller valtaktiska problem. Den sistnämnda formuleringen torde dock sällan återfinnas i officiella dokument. I stöd- ärendena har problemen i allmänhet angivits vara industripolitiska — konjunkturella eller strukturella. Här skall ges några exempel på detta, hämtade från de specialstuderade industristödfallen.

Problemen inom skogsindustrin beskrevs till en början som konjunk— turella. I propositionen om garantilån (1977/781123) bestred föredra- ganden att det skulle ha skett någon radikal och bestående försämring av den svenska skogsindustrins internationella konkurrenskraft:

”Svensk skogsindustri har en i stora delar modern och effektiv produktionsm- rustning, en väl utbyggd försäljningsapparat och ett genomgående mycket kvalifi- cerat yrkeskunnandc hos de anställda. Sammantaget är detta ett gott utgångsläge för en långsiktig branschutveckling."

I övrigt innehöll propositionen en koncentrerad men relativt detaljerad redogörelse för den svenska branschens struktur i reala termer. Det kon- staterades av spridningen i resultat varit mycket stor mellan de olika fö- retagen, men resultatsiffror för enskilda företag gavs inte trots att såda- na är offentliga. I själva verket var en mycket stor del av branschens för- luster koncentrerade till de skogsägareägda företagen.

I den bara sex veckor senare framlagda propositionen om lån till NCB (l977/ 78: 180) sades att företagets fortbeständ var i omedelbar fara. Bakgrunden till svårigheterna angavs tämligen explicit:

"NCB har expanderat i snabb takt . . . kraftigt ökad skuldbelastning . . . en suc- cessivt försämrad soliditet . . . under de senaste åren har NCB:s resultat starkt försämrats . . . flertalet verksamhetsgrenar redovisar f. 11. stora förluster. . ."

I fråga om branschens allmänna utveckling och situation hänvisades till den tidigare refererade propositionen.

I propositionen om förvärv av aktier i NCB och Södra Skogsägarna (l978/79:207) angavs problemet vara att

"situationen för Södra Skogsägarna AB och NCB är sådan att en omedelbar fi- nansiell rekonstruktion av dessa företag måste ske. Enligt min bedömning kan en sådan rekonstruktion inte ske utan statens medverkan.”

För NCB, men inte för Södra Skogsägarna, sades risken vara uppenbar att uteblivna särskilda åtgärder skulle leda till betalningsinställelse åt- följd av konkurs. Konsekvenserna av ett sådant förlopp sades vara svåra

att överblicka. Risken sades dock vara uppenbar att betydande negativa effekter skulle kunna uppstå såväl för sysselsättningen som för virkes— försörjningen till hela den norrländska skogsindustrin. Ingen närmare precisering av dessa effekter eller bedömning av riskens storlek fram- lades dock.

Varvsindustrin synes ha erbjudit regeringskansliet svåra problem inte bara när det gällt att utarbeta stödåtgärder utan även vid motiveringen av dem. Man förefaller att mycket tidigt har varit oroad inför varvsindu— strins framtidsutsikter, inte minst mot bakgrund av branschens relativa betydelse i den svenska ekonomin.

I statsverkSpropositionen 1974 (197421) gjordes ett principiellt avsteg från den tidigare varvspolitiken. Departementschefen uttalade att stats- makterna borde vara beredda att medverka till ett upprätthållande av den svenska varvsindustrins konkurrenskraft även om detta skulle in- nebära kapacitetsexpansion. Bakgrunden till detta ställningstagande var av allt att döma problem på två skilda fronter — inte bara inom varvsnä- ringen utan även för politikerna.

1974 års varvsbeslut framstår i efterhand som ett misstag. Man måste dock ha klart för sig den situation i vilken beslutet fattades. Såväl sjö- fartsnäringen som varvsbranschen hade över hela världen gjort en ore- serverat positiv bedömning av den framtida fartygsefterfrågan. Den in- ternationella varvsindustrin byggde ut sin kapacitet för att kunna möta rederiernas efterfrågan. I Sverige hade Götaverkens dåvarande ägare, Salénrederierna, nyligen investerat mycket stora belopp i upprustning och utvidgning av sina varvsanläggningar. Eriksberg hade planer på mycket stora investeringar, som dock inte skulle förläggas till det arbets— marknadsmässigt överhettade Göteborg utan skulle ske i form av en ny- etablering på Ostkusten. Uddevalla, där det statsägda varvet ville inves- tera i en ny torrdocka, låg i ett arbetsmarknadspolitiskt känsligt område — det var detta som föranlett staten att engagera sig som delägare i var- vet redan 1963.

Politikernas policyförändring synes ha baserats bl. a. på att många uppfattade varvens omfattande investeringsplaner som uttryck för en påtagligt optimistisk framtidsbedömning, som i sin tur tolkades som ett resultat av ändrade marknads— och lönsamhetsförutsättningar för bran- schen. I efterhand torde man dock kunna ifrågasätta riktigheten av den- na tolkning. De planerade investeringarna utgjordes, enligt vad som även sades i prepositionen, till större delen av investeringar som varven tvingades att genomföra för att modernisera gamla och nedslitna an- läggningar och för att anpassa dessa till det större tonnage som fanns i order. Det var alltså fråga om defensiva investeringar avsedda att säkra en hotad långsiktig konkurrenskraft.

Redan före oljekrisen 1973—1974 hördes internationellt enstaka var- ningar för att den långsiktiga balansen mellan utbud och efterfrågan på varvskapacitet höll på att råka i allvarlig fara, men de tycks inte ha upp- märksammats. Sedan oljepriserna börjat stiga blev varningarna mera högljudda. Särskilt stor ansågs risken för obalans vara beträffande stora tankfartyg, dvs. en fartygstyp som svarade för en stor del av de svenska varvens orderstockar och för vilken deras produktionsapparat var speci- ellt avsedd.

1974 års riksdagsbeslut innebar att staten skulle hjälpa de svenska varven att investera sig ut ur krisen. Att investeringarna skulle återge de berörda företagen deras lönsamhet tycks man inte ha betvivlat inom den svenska varvsindustrin. Det gällde bara att se till att man kunde bygga de stora fartyg som efterfrågades. Att det skulle bli överskott på varvs- kapaciteten och därmed priskonkurrens mellan världens varv tycks man inte ha trott på, än mindre att Sverige skulle gå förlorande ur den stri- den.

Under det närmast föregående decenniet hade länder som Spanien och Jugoslavien startat från praktiskt taget intet och byggt upp effektiva varvsanläggningar. Dessa var mycket konkurrenskraftiga inom mark- nadssegmentet stora standardfartyg, som de svenska varven främst in- riktat sig på. De svenska varven hade samtidigt kunnat lösa sina arbets— kraftsproblem genom att snabbutbilda skogsarbetare som hämtats från Norrland och Finland till plåtslagare och hemmafruar till svetsare. Det borde mot den bakgrunden inte ha varit helt överraskande att asiatiska låglöneländer som Sydkorea och Indien eller östblocksländer som Polen och Tyska demokratiska republiken skulle kunna bli övermäktiga kon- kurrenter som skeppsbyggare inom mindre än ett decennium. Övervä- ganden kring begrepp som produktivitet, produkternas teknikinnehåll eller det tekniska kunnandets rörlighet över nationsgränserna tycks dock inte ha förekommit i diskussionen inom branschen. Man tog för givet att skeppsbyggeriet skulle fortsätta att ge Sverige sysselsättning och valuta.

Statsmakterna hade tidigare kritiserats för att i sina industripolitiska ingripanden gå emot marknadskrafterna. Även om de, att döma av flera formuleringar i varvsavsnittet i statsverkspropositionen, fäste stort av- seende vid varningssignalerna var det förmodligen politiskt omöjligt att gå emot marknadskrafterna och hejda investeringen i Uddevalla när alla andra varv investerade. Propositionen kan närmast sägas präglas av uppgivenhet inför marknadskrafternas styrka.

Den fortsatta varvspolitiken har kommit att präglas av företagens allt större svårigheter, kanske även av en växande allmän insikt om dessa problem. I de många stödpropositioner som framlagts har problemen uttryckts i allt mer negativa ordalag.

I propositionen 1975/ 76: 121 sades att utsikterna för de svenska var- ven att erhålla nya lönsamma order i nämnvärd omfattning under 1976 var små. En beläggningslucka 1978 med åtföljande betydande sysselsätt- ningsmässiga konsekvenser även dessförinnan hotade därför. Trots det- ta bedömdes den svenska varvsindustrin vara internationellt konkur- renskraf tig — det gällde främst att anpassa branschen till nya marknads- förhållanden och att överbrygga tillfälliga svårigheter.

I propositionen 1976/ 77: 139 talades om ”en nödvändig reduktion av kapaciteten inom svensk varvsindustri” och att ”underlätta anpass- ningen till nya marknadsförhållanden för de delar av den svenska varvs- industrin som kan bedömas vara internationellt konkurrenskraftiga i ett längre tidsperspektiv”. I propositionen 1977/78:174 sades att ”en ytter- ligare minskning av kapaciteten inom svensk varvsindustri är ofrån- komlig med hänsyn till arknadsförutsättningarna”. I propositionen l978/ 79:49 anslöt sig föredragnde till en bedömning av Svenska Varv

och Kockums AB, som inte ville utesluta ”möjligheten att det vid ensta- ka tillfällen i framtiden kan vara möjligt att sälja standardfartyg till pri- ser som överstiger den svenska självkostnaden”.

I propositionen l978/ 79:21 ] konstaterades så att varvens belägg- ningssituation var bekymmersam, inte minst mot bakgrund av den sys- selsättningsgaranti som gällde för de anställda vid storvarven. Det sades också att övergången till annan produktion än fartyg gick långsammare än väntat.

I propositionen 1979/ 80: 165 sades att de kvarvarande svenska varven för att åter bli internationellt konkurrenskraftiga skulle behöva göra ”en kraftfull satsning för att minska sina produktionskostnader” och att den treåriga awecklingsperioden för det statliga varvsstödet skulle ge dem ”rimliga förutsättningar” att lyckas härmed. I propositionen 1980/ 81: 131 slutligen behandlades inte alls de svenska varvens internationella konkurrenskraft.

I fallet Datasaab framhölls i propositionen l977/ 78:17 att förutsätt- ningama för en fortsatt utveckling av svensk dataindustri framstod som goda. Branschen kunde även under 1980-talet förväntas vara en av de snabbast expanderande. En allsidigt utvecklad svensk dataindustri kun- de få allmän industripolitisk betydelse som kunskapsbas och förmedlare av ny teknik till andra delar av industrin. Dock sades det inom bran- schen finnas problem med internationell bakgrund, betingade av den snabba tekniska och strukturella omvandlingen:

”Även svensk industri möter dessa problem och har hittills inte varit särskilt väl rustad att på egen hand finna hållbara lösningar. Storleken av de svenska enhe- terna har varit otillräcklig och samarbetet dem emellan bristfälligt. Det interna- tionella konkurrensläget med inslag av statliga subventioner i flera länder har in- te medgett den lönsamhet som har krävts för att tllräckligt utvecklingsarbete skulle kunna bedrivas.

Ett statligt ekonomiskt stöd är därför ndvåndigt under en övergångsperiod för att skapa en svensk dataindustri som kan konkurrera av egen kraft på 1980-talets expansiva markna .”

I nästa proposition (l978/79:189) sades att resultatet för 1978 blivit sämre än väntat. Beträffande de mera långsiktiga utsikerna sades att:

”det finns f. 11. inte någon grund för att gå ifrån de bedömningar beträffande Da- tasaabs långsiktiga utvecklingsmöjligheter, som gjordes då företaget bildades. . . Det är dock uppenbart att företaget måste genomföra en rad åtgärder för att ned- bringa förlusterna under den nivå som förutsågs då företaget bildades och för att på längre sikt göra verksamheten lönsam.”

I propositionen 1979/ 80: 156 meddelades att bolagets förlust inte heller 1979 täcktes av de årliga avtalade medelstillskotten från ägarna och att enligt budgeten ett smärre extra förlusttäckningsbidrag skulle erfordras även för 1980:

”Orsakerna till företagets dåliga resultat de första åren är flera. Bl. a. kan nämnas att resultatet för Saab-Scanias Datasaab-division försämrades mer än beräknat vid överflyttning till det nya bolaget. De rationaliseringsmöjligheter som skapa- des i det nya bolaget kunde heller inte utnyttjas i den takt som hade förutsetts. Stansaab har under tidigare år i stort sett visat nollresultat. Efter sammanslag—

ningen ökades satsningen på forskning och utveckling inom dataterminalområdet vilket på kort sikt ledde till resultatförsämring . . .”

Beträffande branschens långsiktiga industripolitiska betydelse och roll hänvisades till vad som sades därom i den första propositionen, vilket fortfarande sades vara aktuellt. Det är dock tydligt att de långsiktiga aspekterna och ambitionerna kommit att överskuggas av kortsiktiga lön- samhetsproblem och lednings- och administrationsproblem.

LKAB:s problem angavs i propositionen l977/ 78:96 vara delvis kon- junkturella och sammanhänga med den mycket svaga stålmarknaden i Västeuropa. För att utjämna konjunktursvängningarna hade LKAB upprätthållit produktionen och byggt upp lagren, varigenom ett jämnare sysselsättningsläge kunnat bibehållas. Till följd av att lågkonjunkturen varit långvarig hade dock successivt produktionsbegränsningar måst sät- tas in.

Även problem av långsiktig karaktär angavs i propositionen,

”. . . såsom att kunderna i Västeuropa gått över till att använda malmer med lägre fosforinnehåll än malmema från LKAB. Konkurrenssituatonen för järnmalm har ytterligare skärpts av att ny exportkapacitet i storleksordningen 50—60 miljoner ton malm per år har tillkommit på världsmarknaden under de tre senaste åren. En betydande del av nytillskottet kommer från dagbrottsgruvor med betydligt lägre brytningskostnader än LKAB:s . . . De f.n. mycket låga priserna för sjö- frakt ger inte LKAB någon nämnvärd fördel av närheten till den europeiska marknaden . . ."

Koncernens rörelseresultat hade försämrats kraftigt under de senaste åren. För 1977 redovisades en förlust efter avskrivningar på ca 670 milj. kr och även för 1978 väntades betydande förluster. Trots väsentliga per- sonalminskningar förelåg ett betydande personalöverskott på grund av den låga verksamhetsnivån.

Den i januari 1979 framlagda propositionen 1978/ 79:87 byggde på bl. a. en inom LKAB gjord Strukturutredning om företagets framtida verksamhet. Där konstaterades att det fanns ett överutbud på järnmalm på den internationella marknaden, och att bättre balans väntades först i mitten av 1980-talet. Efterfrågan var helt beroende av utvecklingen in- om järn- och stålindustrin. Den europeiska stålindustrin hade mött hårdnande konkurrens från länder utanför Europa och hade därför lågt kapacitetsutnyttjande och stora förluster. Särskilt hade den fosformalm- baserade europeiska stålproduktionen haft svårt att hävda sig. Tyngd- punkten i LKAB:s leveranser hade traditionellt legat på fosforrika mal— mer, där företaget inte mött någon nämnvärd konkurrens. Fosforn kun- de avlägsnas, men dels höjde detta produktionskostnadema, dels in- nebar det att LKAB mötte hela världsmarknadens utbud av fosforfattig malm. LKAB:s möjligheter att konkurrera effektivt på malmmarknaden sades hämmas av att kostnadsläget var ogynnsamt jämfört med kon- kurrenterna. Produktionskostnaden per ton järnmalm sades vara betyd- ligt lägre i Brasilien och Australien än i Sverige. Det var därför nödvän- digt att LKAB med kraft fullföljde sitt pågående effektiviseringspro— gram.

Strukturutredningens huvudslutsats var, måhända något förvånande

mot ovan skisserade bakgrund, att LKAB:s möjligheter att kvarleva som ett betydande jämmalmsföretag under lång tid framåt var goda. En för- utsättning för detta var dock att LKAB rekonstruerades finansiellt. Järnmalmsrörelsen sades befinna sig i ett skede där det fanns risk för stagnation. De olika insatserna i kostnadssänkande syfte väntades dock medföra successiva förbättringar i kostnadsläget under planeringsperio- den, dvs. till 1983. LKAB sades ha för avsikt att utveckla nya verk- samhetsgrenar som på sikt skulle kunna ge företaget en ny ekonomisk bas för sin verksamhet. Företaget hade ett värdefullt kunnande inom gruvhantering och därtill gränsande aktiviteter och en förstärkning av företaget skulle därför naturligast ske utifrån dessa kompetensområden.

I propositionen 1979/ 80:79 konstaterades att en minskning av före- tagets förlust kunnat noteras för 1979 på grund av förbättrat kapacitets- utnyttjande samt kostnadssänkningar. Enligt LKAB:s egen uppfattning fanns inte skäl att frångå Strukturutredningens huvudslutsats om före- tagets framtid. Företaget behövde dock få stöd för att täcka 1979 års förlust. Dessutom behövdes hjälp till finansiering av en utbyggnad av kulsinterverket i Kiruna. Denna investering var motiverad av dels vikan- de efterfrågan på fosformalm, dels väntade förbättrade avsättningsmöj- ligheter för kulsinter. Enligt LKAB:s bedömning borde en mot den före- liggande bakgrunden tillfredsställande lönsamhet kunna uppnås på in- vesteringen i kulsinterverket. Föredraganden ansåg i propositionen att det var väsentligt att LKAB fick möjlighet att på ett flexibelt sätt an- passa sig till förändringarna i marknaden för företagets olika produkter.

Inom handelsstålindustrin angavs problemen för NJA i propositionen 1976/ 77:57 vara bristande lönsamhet, som lett till att aktiekapitalet helt förbrukats. Som skäl angavs konjunktur- och marknadsutvecklingen — bl. 3. hade exporten minskat medan importen fortsatt att öka trots en stagnerande svensk stålmarknad. Det redovisades dock i propositionen att NJA haft i stort sett kontinuerliga lönsamhetsproblem ända sedan l950-talet och inte kunnat förränta det avsevärda statliga kapital som i olika omgångar skjutits till.

I propositionen 1977/78:87 om bildandet av SSAB angavs åter den ökande importen till en stagnerande hemmamarknad som ett problem. Branschen angavs ha haft dålig lönsamhet under 1970-talet. Exportmöj- ligheterna bedömdes som dåliga på grund av att nya länder byggde upp sin stålindustri. För flera länder med äldre produktionsanläggningar sa- des det egna landet återstå som främsta marknad. Stordriftsfördelarna sades ha fått allt större betydelse, men länder med liten hemmamarknad kunde inte alltid utnyttja dem. Man måste i dessa länder räkna med nedläggning av äldre enheter. Handelsstålsutredningen hade föreslagit en samordning av produktionen vid de tre största handelsstålverken. Deras ägare var villiga att bilda ett nytt gemensamt ägt bolag men ingen av dem hade resurser att finansiera bolaget.

Propositionen l978/79:126 utgick från en av SSAB utarbetad struk- turplan. Det konstaterades att de personalminskningar som varit önsk- värda redan vid SSAB:s bildande hade kunnat uppskjutas eller reduce- ras genom tidigare stödinsatser. Strukturplanen syftade till förbättrad lönsamhet genom rationaliserings— och samordningsåtgärder samt in-

vesteringar. I planen kalkylerades med ett nettobortfall av sysselsätt- ningstillfällen och därtill betydande regionala problem. Sysselsättnings- effekterna kunde reduceras genom tidigareläggning av vissa investering- ar, vilket dock SSAB inte hade finansiella resurser till.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den bakgrundsbeskrivning som ges i de tre fallen av internationella Strukturkriser — varven, järn- malmsgruvorna och handelsstålindustrin - stämmer tämligen väl över- ens med den dystra bild vi idag, delvis i efterhand, har av utvecklingen. Däremot har man inte från vare sig politiskt eller företagsledningshåll haft modet att dra de naturliga slutsatserna. Branschema sägs, framför allt i de första propositionerna, trots allt ha goda frarntidsutsiker. Den redovisade underbyggnaden för denna slutsats är dock bräcklig. Man kan trots detta befara att regeringens positiva omdömen haft inflytande på riksdagens ställningstagande och att de utgjort en väsentlig del av bakgrunden till de negativa reaktionerna från fackklubbar och andra 10- kala företrädare när neddragningar och nedläggningar senare genom- förts för att reducera driftsförlustema.

7.3. Målformulering och måluppfyllelse

Problemen har, såsom redovisades i föregående avsnitt, bestått i att fö- retagen eller branscherna inte utan statlig hjälp kunnat leva vidare på ett för samhället godtagbart sätt. I flera fall har enligt problemformulering— en företagens fortlevnad varit hotad.

Det mål som i flertalet av utredningen specialstuderade fall synes ha styrt agerandet har varit att upprätthålla den regionala arbetsmarkna- den. Problemen för skogsägareföretagen, varven, LKAB, Luxor och Järnförädling har beskrivits så att företagen stått inför överhängande konkursrisk och att en konkurs riskerat att medföra en okontrollerad ut- slagning av i flera fall långsiktigt livskraftiga anläggningar. Man har framhållit det önskvärda i att den i och för sig nödvändiga strukturom- vandlingen inom industrin sker i socialt acceptabla former. Omfattande nedläggningar av anläggningar har ansetts vara socialt oacceptabla. Stö- det till bildandet av SSAB Svenskt Stål AB har syftat till en omstruktu- rering av branschen, men bakom har legat svåra lönsamhetsproblem med konkurshot för Gränges och NJA och hot om nedläggning eller neddragning av olika verksamheter. Detta fall har alltså inte principiellt avvikit från de tidigare nämnda.

T. 0. m. i fallet Datasaab, där det gällt att bygga upp ett starkt företag i en framtidsbransch, har regionala sysselsättningsskäl anförts som mo- tiv till stöd. Detta skedde inte när fallet först aktualiserades utan har skett senare dels i ett betänkande från näringsutskottet, dels av statens representanter i företagets styrelse. Här kan man alltså konstatera en målförskjutning från industripolitik till arbetsmarknadspolitik. Över- låtelsen av företaget till LM Ericsson och televerket antyder också en förskjutning i målen för statens agerande i syfte att skapa svensk kom—

petens. Det tidigare självständiga företaget som skulle inriktas på stora datasystem i allmänhet skall nu inordnas i en koncern med huvudsaklig inriktning på kommunikationssystem. En annan förskjutning i de uttala- de målen, avseende varvspolitiken, har redovisats i föregående avsnitt.

Omfattande friställningar av arbetskraft innebär en rubbning av ba- lansen på arbetsmarknaden. Man kan återställa balansen genom att ska- pa lika många nya arbetstillfällen. Men ju större krav man ställer på de nya arbetstillfällena med avseende på geografisk belägenhet, anställ- ningsvillkor, yrkestillhörighet etc., desto svårare och dyrare är det att få fram dem. Såsom tidigare framhållits, har under senare år kraven på i första hand den geografiska belägenheten höjts väsentligt. Arbetsmark- naden har därigenom styckats upp i ett stort antal små lokala markna— der. Därtill har den höjda kvalifikationsnivån inom flertalet arbetsmark- nadssektorer medfört att ett yrkesbyte i regel förutsätter omskolning och innebär att en tidigare utbildning inte längre kan nyttiggöras. En följd härav är att det tar tid innan en friställd är omplacerad i ett annat yrke. Den grundläggande svårigheten på arbetsmarknaden under de senaste åren har dock varit att nästan inga företag eller industribranscher ökat sitt arbetskraftsbehov. Varken flyttning eller omskolning har därför kunnat lösa problemen vid större friställningar.

På kort sikt har av anförda skäl ett undvikande av friställningar varit den i praktiken enda möjligheten att undvika arbetslöshet. Många av in- dustristödsärendena har såsom framgått av kapitel 4 handlagts under stor tidspress. Konkursrisken har varit överhängande, och detta har framställts som ett hot mot sysselsättningen. Det valda målet för pro- blemlösningen har då medfört att ett stöd som undanröjt konkursrisken och därmed möjliggjort krisföretagets förtlevnad uppfattats som det i stort sett enda tänkbara handlingsaltemativet.

Det är inte alla svenska storföretag som drabbats av allvarliga kriser under de senaste åren. Även om kriserna varit många, finns det åtskilli- ga företag som varit framgångsrika. Bakom de inträffade kriserna finns faktorer som skiljer de krisdrabbade företagen från de framgångsrika — strukturproblem, ledningsproblem, alltför stort risktagande, alltför snabb expansion, etc. En stödinsats löser i sig inte sådana problem. Den ger samhället och mottagaren av stödet en tidsfrist och därmed möjlig- heter att avhjälpa de problem som orsakat krisen. Men om inte mottaga- ren kan utnyttja tidsfristen och samhället inte gör något utöver själva stödinsatsen, riskerar man att företagets problem leder till en ny kris och att ny hjälp behövs om man vill undvika störningar på arbetsmarkna- den.

De senaste årens industristödsärenden visar att redan på medellång sikt har de vidtagna stödåtgärdema i flera fall varit otillräckliga för att säkerställa målet balans på den regionala arbetsmarknaden. Det gäller t. ex. varvsindustrin där det grundläggande problemet, de svenska var- vens bristande internationella konkurrenskraft i en situation med över- kapacitet, hela tiden kvarstått trots att man i viss mån givit avkall på måluppfyllelsen och begränsat stödet så att relativt omfattande ned- dragningar av sysselsättningen blivit nödvändiga. Det gäller handelsstål- industrin där grundproblemet är detsamma som hos varven — i båda fal—

len gäller att bekymren i viss mån är gemensamma för hela Västeuropas företag. Det gäller skogsägareföretagen där NCB:s bristande lönsamhet och Södra Skogsägamas skuldbörda fortfarande kvarstår. I dessa fall liksom i övriga har man f.n. en balans på arbetsmarknaden men den kan ingalunda betraktas som säkerställd ens i ett medellångt perspektiv. I flera fall kan man förutsäga att ytterligare stödåtgärder kommmer att erfordras om inget görs åt de bakomliggande problemen. Man torde också kunna förutsäga att i de fall då problemen är strukturella kommer Stödinsatsema att bli allt dyrare.

På lång sikt är det givetvis omöjligt att genom åtgärder i dagsläget sä- kerställa balans på arbetsmarknaden. Därtill är händelseutvecklingen alltför beroende av vad som sker utomlands och av faktorer utanför det svenska samhällets kontroll. Man kan bara försöka att skapa så gynn- samma förutsättningar som möjligt. Stöd till företag som drabbats av strukturproblem medverkar inte till detta om stödet främst inriktas på att kortsiktigt bevara arbetstillfällen inom icke långsiktigt konkurrens- kraftiga verksamheter.

7.4. Beslutsprocessen i industristödsärenden

Besluten i industristödsärenden beskrivs ofta i massmedia som om de vore ensidigt fattade av regering och riksdag. Detta innebär en förenk- ling av verkligheten. Självfallet kan det inte bli något statligt stöd om in- te staten är villig att lämna sådant. Men för att en hjälpinsats skall kom- ma till stånd räcker det inte med att staten vill hjälpa. Det krävs även bl. a. att den tilltänkta mottagaren är villig att ta emot stödet, vilket helt naturligt beror på de villkor som är förknippade med stödet.

Besluten i industristödsärenden fattas istället genom förhandlingar mellan ett antal parter som är berörda av den aktuella krisen och som har intresse av att söka finna en lösning. Deltagare i dessa förhandlingar är inte bara staten utan även företagets ägare och ofta dess långivare. Andra intressenter som kan var indragna i förhandlingarna är leverantö— rerna. Grupper som har ett starkt intresse av vilken lösning krisen får men som mera sällan deltar aktivt i de formella förhandlingarna är de anställda, kunderna och regional myndigheter.

För att en hjälpinsats skall komma till stånd krävs att de intressenter som har formella möjligheter att hindra den godtar dess utformning och villkor. Detta gäller staten och ägarna och, om krisens lösning innbär en finansiell rekonstruktion som inskränker långivares och andra fordrings- ägares rätt, även dessa grupper. De anställda har inte samma formella inflytande men genom fackföreningsrörelsen har de ett starkt reellt in— flytande på handläggningen av de industristödsärenden där de statliga besluten inte tas på myndighetsnivå utan av politiska organ.

En förhandlingsprocess är ett maktspel där deltagarna kan ha en mer eller mindre stark position. Ägarna till ett krisdrabbat företag har i regel en stark förhandlingsposition, särskilt om företagets fortsatta överlev— nad är i allvarlig fara. Till detta har i de studerade fallen bidragit att krisföretagen själva levererat en stor del av den information som legat

till grund för statens agerande. Statens position i industristödsförhand- lingar är ofta formellt stark så till vida att en lösning av problemen för- utsätter statlig medverkan. Samtidigt har dock staten i realiteten många gånger ett svagt utgångsläge i förhandlingarna därigenom att den drab- bas av kostnader och förluster även om man inte kommer fram till en lösning utan företaget går omkull och detta resulterar i arbetslöshet, för- luster på tidigare givna statliga lån, etc.

Politiskt har staten haft en svag förhandlingsposition genom att det varit praktiskt omöjligt att säga nej. I flera fall har politiker offentligen utlovat stöd innan förhandlingarna varit avslutade. Statens utgångsläge inför nya stödförhandlingar har successivt underminerats allt eftersom stödinsatsernas antal ökat.

Den minsta makten i förhandlingarna och de minsta möjligheterna att påverka utgången av ett industristödsärende har naturligtvis de som inte alls deltar i förhandlingarna — t. ex. arbetslösa ungdomar och det kris- drabbade företagets konkurrenter.

Varje part som deltar i förhandlingarna kring ett industristödsärende försöker uppnå ett tillfredsställande utfall med avseende på sina mål. Vad som är tillfredsställande bestäms av den ambitionsnivå man har. De minsta ambitioner som kan tänkas när man går in i en förhandling är att söka nå fram till en lösning vilken som helst. Detta förutsätter att varje överenskommelse är bättre än ett sammanbrott i förhandlingarna. Politiker har alltid en stark press på sig att hitta lösningar för att undvi- ka negativa reaktioner från lokala opinioner m. m. Detta kan medföra att staten får en svag position i förhandlingar där den företräds av ett politiskt organ, t. ex. av regeringen eller någon företrädare för denna.

Förhandlingarna i större industristödsärenden kan sägas vålla en kol- lision mellan det politiska systemet och det kommersiella. Det politiska systemet förutsätter full insyn i förhandlingarna och kräver att besluten inte delegeras utan fattas av folket genom dess valda ombud, dvs. riks- dagen. Det kommersiella systemet förutsätter däremot sekretess kring förhandlingarna och ansvarsdelegering.

Från den statliga sidan deltar i regel någon företrädare för industri— departementet som förhandlare på regeringens vägnar i den första fasen, som omfattar förhandlingar med intressenterna. Om man når fram till en överenskommelse, skall den förankras i regeringskansliet, vilket in— nebär nya förhandlingar (fas två) mellan industridepartementet och andra berörda departement. Budgetdepartementet intar därvid en cen- tral plats. Dess uppgift är att bevaka den preliminära överenskommel— sens omedelbara effekter för statsbudgeten. Detta kan tendera att styra uppmärksamheten i regeringens förslag till riksdagen mot finansiella och juridiska aspekter på bekostnad av företagens förmåga att lösa pro- blemen. Andra departement som ofta berörs av industristödsärenden är arbetsmarknadsdepartementet och ekonomidepartementet — det förra därför att regionala arbetsmarknadsproblem ofta står i centrum vid han- teringen av företagskriser, det senare därför att industrins strukturfrågor är långsiktiga och industristödet syftar till att påverka samhällets ekono- miska utveckling.

Under de senaste åren har tvärkontaktema inom kanslihuset mellan olika departement ökat i omfattning. Det torde till åtminstone en del förklaras av att flera partier har varit företrädda inom regeringen. Han- teringsproblem uppstår dock inom regeringskansliet redan till följd av att många departement berörs av ärendena. Det finns ett starkt behov av samordning av olika intressen och av olika åtgärder. Detta kräver dock tid, och utmärkande för många industristödsärenden har varit kri- sernas akuta karaktär. Utredningen varken kan eller vill här närmare gå in på fördelningen mellan olika departement och departementsföreträ- dare mer än på en punkt: Det departement som handlägger ett ärende får automatiskt stort inflytande på åtgärdsförslaget tack vare bättre fak- taunderlag och större initiativmöjligheter än andra departement. I övrigt kan konstateras att betoningen av industristödsärendenas kortsiktiga sysselsättningsaspekter synes medföra att dessa ärendens nuvarande de- partementsplacering inte framstår som självklar.

Sedan regeringen enats om ett förslag till statens del av överenskom- melsen i ett industristödsärende vidtar en tredje förhandlingsfas genom att förslaget framläggs för riksdagen. Riksdagen har att efter sedvanlig utskottbehandling fatta det slutliga beslutet. Riksdagen kan därvid god- känna överenskommelsen, förkasta den eller godta den med ändringar. Det har på senare år blivit vanligare än förr att riksdagen ändrar försla- get från regeringen. En orsak härtill kan var den jämna mandatfördel- ningen mellan de båda politiska blocken. Till utvecklingen synes även ha bidragit att problemen blivit svårare genom att de förskjutits till att avse större företag och anläggningar än tidigare, i flera fall hela regioner, samt att ärendena är svårare att hantera i nuvarande ekonomiska situa- tion än i en expanderande ekonomi.

En slutsats av det ovan sagda är att förhandlingarna i ett industri- stödsärende i regel kräver lång tid. En annan slutsats är att det är myc- ket svårt att företräda staten i industristödsförhandlingar. Den senare slutsatsen understryks ytterligare av att politiker tenderar att inte ta ini- tiativ som de senare kan ställas till ansvar för om idéerna visar sig miss— lyckade. Den statliga förhandlaren får därför sällan några konkreta idé- er eller riktlinjer att lägga till grund för sitt deltagande i förhandlingar- na. Han tvingas att agera ”på känn”, vilket givetvis inte förbättrar ut- sikterna att den lösning han preliminärt accepterar skall godtas av poli— tikerna.

Beträffande industristödsärenden är det värt att observera att riksda- gen visserligen kan göra ändringar i regeringens förslag till överenskom- melse, men att riksdagen aldrig kan tvinga övriga deltagare i förhand- lingarna att acceptera sådana ändringar i den preliminära överenskom- melsen. Denna begränsning i riksdagens makt synes inte alltid stå helt klar för riksdagens ledamöter. Det bör samtidigt observeras att den poli- tiska hanteringen av en preliminär överenskommelse är betydligt mer osäker än den kommersiella, framföra allt i en politisk jämviktssituation. Inom näringslivet är det ytterst ovanligt att en preliminär överenskom— melse som träffats av en utsedd förhandlare inte godkänns av hans hu- vudman. Denna skillnad mellan det privatas och det offentligas ageran- de synes man inte vara medveten om överallt inom näringslivet. Även massmedia förbiser ofta regeringsförslagens preliminära karaktär.

7.5. Beslutens struktur

Den lösning på företags- eller sektorproblem som regeringen presenterat i propositioner har i regel framställts som slutgiltig. Undantag från detta är främst utpräglat kortfristiga rådrumsstöd som t. ex." villkorslånet till NCB. I några fall har det i propositionen utsagts att lösningens slutgil- tighet byggt på strukturförändringar eller andra ingripanden från före- tagsledningen, vilka alltså förutsatts komma till stånd. I efterhand kan man konstatera att många ”slutgiltiga” lösningar visat sig vara enbart tillfälliga och att regeringen tvingats återkomma till riksdagen med för- slag om nya kostnadskrävande stödåtgärder. Man kan också i flera fall konstatera en successiv förskjutning i de uppgivna målen för stödinsat- serna.

Detta aktualiserar den pricipiellt viktiga frågan vilka krav riksdagen bör kunna ställa på underlaget för sina beslut. Det är ofrånkomligt att beslut måste fattas under osäkerhet om den framtida händelseutveck— lingen och om utfallet av övervägda åtgärder. I flera fall torde man dock kunna ifrågasätta om riksdagen hade varit beredd att bifalla de första förslagen om stöd, om den från början hade haft klart för sig hur stort belopp det samlade stödet skulle komma att uppgå till eller vilka be- gränsningar i statens handlingsfrihet som det ursprungliga stödbeslutet skulle komma att föra med sig.

Varvsstödet är en illustration till den första delen av denna tes. Som ovan redovisats, fanns redan i 1974 års proposition antydningar om att regeringen ifrågasatte de svenska storvarvens möjligheter att i längden hävda sig inom sitt dåvarande produktområde. Detta doldes dock bak- om försäkringar om branschens styrka och konkurrenskraft — försäk- ringar som i de följande årens ström av stödpropositioner blev allt mer urvattnade. Det naturliga förefaller i efterhand ha varit att kombinera ett temporärt överlevnadsstöd med kraftfulla insatser för att skapa nya arbetstillfällen i varvsregionema, gärna till en del i form av stöd till ut- veckling av alternativa produkter. Nu kom det att dröja till 1977 innan man satte in ett mycket halvhjärtat stöd till alternativ produktion och till hösten 1978 innan man i varvspropositionema gav stöd till varvsre- gionemas övriga näringsliv. Men ett framförande av de åtgärdsförslag som nu framstår som lämpliga hade förutsatt att man formulerat var- vens problem på ett annat sätt än man gjorde. Det förefaller som om man inte hade det politiska mod som krävts härför. I stället för att styra varvsregionemas utveckling och den allmänna opinionens uppfattning om varvskrisens karaktär har de politiska instanserna föredragit att anpassa sin hantering av varvsproblemen efter de insikter som successivt vuxit fram till följd av den faktiska utvecklingen inom varvsindustrin. Enligt utredningens bedömning har detta avsevärt ökat statens kostnader för varvskrisen.

Stödet till NCB illustrerar tesens senare del. Redan det första beslutet om lånegarantier till skogsindustrin hade en klar inriktning mot skogs- ägareföretagen därigenom att villkoren för garantierna i praktiken var oacceptabla för åtminstone de börsnoterade skogsbolagen. Till detta kom att regeringen var på det klara med, men inte i propositionen ut-

talade, att de stora svårigheterna inom branschen nästan helt var kon- centrerade till de skogsägareägda företagen. Det därpå följande beslutet om villkorslån till NCB förutsatte att interna strukturförändringar skul- le göras för att förbättra NCB:s lönsamhet. Detsamma gäller aktieteck- ningen. Man kan i efterhand konstatera att besluten varit olämpligt ut- formade så till vida att riksdagen inte tillförsäkrade sig några garantier för att de förutsatta förändringarna skulle komma till stånd, men i prak- tiken band sig för ett fortsatt stöd sålänge detta krävdes.

I ett par fall har stödet syftat till att möjliggöra en förändring av strukturen i en hel bransch — varven resp. handelsstålindustrin. Den val- da modellen har inneburit att de berörda företagen och anläggningarna förts samman i en koncern med staten som ensam ägare eller delägare. Strukturförändringama har därigenom gjorts till ett koncerninternt pro- blem. Teoretiskt har redan i och med koncernbildningen branschen gi- vits ökad styrka. Man har skapat formella möjligheter för koncernled- ningen att agera strukturellt, att samordna verksamheten inom koncer- nens olika delar, att fördela produktion och resurser mellan anläggning— arna, kort sagt att uppnå stordrifts— och rationaliseringsvinster som inte varit möjliga utan koncernbildningen. Vi återkommer i nästa avsnitt till frågan om koncemerna givits praktiska möjligheter att genomföra be- slutens intentioner. Den använda modellen har därtill givit politikerna möjligheter att fjärma sig från problemens hantering. De behöver kon- fronteras med problemen bara i form av färdiga lösningsförslag, speci- ellt i den mån dessa kräver pengar, och de slipper alltså ifrån ansvaret för att utforma förslagen.

Bildandet av Datasaab kan i viss mån sägas ha haft samma karaktär. Man förde samman de två dominerande företagen på dataområdet i ett försök att göra deras problem interna. Luxor hanterades däremot som ett isolerat företag — av industripolitiska skäl ville man inte samordna det svenskägda företaget med de multinationella övriga företagen i branschen. Skogsägareföretagen har också behandlats isolerat — här sy- nes huvudorsaken vara svårigheter att förena de kooperativa företagens affärsidé med filosofin inom den övriga branschen. Problemet Jämför- ädling löstes genom att företaget inordnades i en större koncern, Elect- rolux. Genom att även Överums Bruk ingår i Elektroluxkoncernen har vissa möjligheter till övergripande förändringar av gjuteriindustrins struktur skapats. Avtalet mellan staten och Electrolux innehåller detalje- rade utfästelser beträffande medelstillskott och framtida sysselsättning. LKAB, slutligen, har behandlats isolerat. Enligt utredningens uppfatt- ning borde behandlingen av frågorna om LKAB:s övertaliga personal och eventuellt stöd till Boliden för olika projekt i anslutning till sulfid- malmsbrytningen i Norrbotten ha samordnats i syfte att skapa varaktigt lönsamma arbetstillfällen inom Norrbottens inland.

7.6. Beslutens genomförande och uppföljning

Som tidigare berörts har flera stödinsatser gjorts under den uttalade för- utsättningen att strukturförändringar skulle ske inom det eller de företag

som fått hjälpen. Av flera skäl har riksdagen avstått från att i detalj ange dessa strukturförändringar. Att utforma och genomföra dem är något som naturligen tillkommer företagens styrelser och verkställande led- ningar.

Vi har tidigare berört de generella riskerna för att ett statligt stöd inte påskyndar åtgärder för att åstadkomma strukturförändringar utan tvärt- om leder till uppfattningen att i sig nödvändiga åtgärder inte längre är lika brådskande. Detta leder till att stödinsatser måste kombineras med en aktiv bevakning och styrning från samhället av utvecklingen inom stödföretaget. En första förutsättning är därvid att de mål som man vill uppnå med stödinsatsen formuleras klart och uttryckligen.

Det angelägna i att verkligen uppnå de önskvärda omstruktureringar- na framstår tydligt mot bakgrund av att det synes politiskt otänkbart för staten att släppa ansvaret för ett stödföretag och t. ex. låta det gå i kon- kurs. Detta synes gälla oberoende av om de finansiella svaghetema hän- för sig till tiden före stödinsatsema. En slutsats av detta är att statligt stöd, åtminstone sådant som är förenat med statligt ägareengagemang, bör förutsätta en finansiell rekonstruktion. Om man inte på ett tidigt stadium av stödärendets förlopp kan uppnå eftergifter från de tidigare ägarna och fordringsägarna, har man små möjligheter att senare uppnå sådana. Statens förhandlingsposition mot dem försvagas dramatiskt i det ögonblick man fattar beslutet att gå in med stöd. Man riskerar då att stora delar av de resurser som satsas på att rädda arbetstillfällen hamnar hos andra intressenter i företaget än de anställda.

Mot bakgrund av erfarenheterna ligger det nära till hands att säga att stödinsatser borde göras villkorliga — beroende av om företagen lyckas fullgöra olika etapper på vägen mot det mål politikerna vill uppnå med sin hjälp till dem. Sådana villkor måste vara klart och konkret formule- rade för att kunna effektivt påverka företagens utveckling. Ansvaret för att villkoren uppfylls måste i första hand vila på företagens styrelser och ledning. I praktiken är dock politikernas situation sådan att de torde ha mycket svårt att säga nej till en utbetalning av stödmedel även om ett uppsatt villkor inte uppfylls.

Förr eller senare har staten gått in som ägare helt eller delvis i samt- liga stödföretag som industristödsutredningen specialstuderat utom Järnförädling. Ett statligt ägareengagemang i ett krisföretag synes kunna awecklas i stort sett endast sedan krisen avvärjts och företaget åter fungerar med företagsekonomisk lönsamhet. Hittills har staten med ett undantag inte avyttrat något av de företag som övertagits i kris. Det har gått alltför kort tid för att detta skulle kunna vara aktuellt. Utvecklingen i flertalet av företagen tyder inte heller på att en avyttring skulle kunna ske inom överskådlig framtid. Undantaget är Datasaab, där överens- kommelse träffats om en avyttring till LM Ericsson-koncernen som ma- joritetsägare och televerket som rrrinoritetsägare. Datasaabs kris är på intet sätt awärjd. Avyttringen synes ha påskyndats dels av att delägaren Saab-Scania sedan en tid varit ointresserad av fortsatt ägande, dels av att LM Ericsson visat intresse för att av företagsekonomiska skäl infoga Datasaab i sin organisation.

Staten kan äga företag via Statsföretag eller via fonden för statens ak-

tier. Ansvaret för de företag som ägs via fonden vilar direkt på resp. de— partement, i de studerade fallen på industridepartementet. Även Stats- företag-koncernens moderbolag ägs via fonden för statens aktier, och hela koncernen sorterar alltså under industridepartemetet. Moderbola- get utgör dock ett mellanled mellan departemetet och koncernens in- dustriföretag.

Flertalet företag där staten under senare åt gått in som ägare i sam- band med stödinsatser har placerats under fonden för statens aktier, dvs. direkt under industridepartementet. Det uppgivna motivet härför är att företagen betraktas som rekonstruktionsobjekt där den nuvarande statliga ägareformen endast är tillfällig.

Den styrning som staten som ägare utövat via angivande av mål för verksamheten måste konstateras ha varit på det hela taget vag och föga vägledande för det dagliga beslutsfattandet inom företagen. Till en del torde detta sammanhänga med att ett viktigt syfte med åtgärderna varit att undgå en hotande omedelbar sysselsättningsrninskning och att de långsiktiga målen inte närmare diskuterats i samband med besluten om ingripanden. En utgångspunkt för agerandet bör då vara att företaget skall göras företagsekonomiskt lönsamt. Man kan dock konstatera att stödärendena i flera fall förhindrat eller försenat en sådan utveckling ge- nom att nedläggning av förlustverksarnheter stoppats. Konflikter kan uppstå mellan kort- och långsiktiga mål och mellan företags- och sam- hällsekonomiska överväganden. Ett långsiktigt rekonstruktionsarbete synes förutsätta en löpande bevakning från de stödutdelande instanser- na och framför allt ett klargörande av vilka företagsekonomiskt lämpli- ga åtgärder som är politiskt godtagbara. Den naturliga formen härför är att formulera operationella mål, inte att föra in politiska överväganden i den löpande verksamheten.

Utredningen finner rekonstruktionsobjektens placering direkt under industridepartementet tveksam i flera avseenden. I departementets nu- varande organisation finns inte någon enhet till vilken rekonstruktions- objekten naturligt kunnat föras. Departementet har inte sådan kompe- tens som krävs för företags- och branschsaneringar och bör inte heller tillföras kompetens för denna typ av operativa uppgifter. Avsaknaden av uttalade konkreta mål för företagens verksamhet och omstrukture- ring har i förening med själva närheten till den politiska nivån skapat ri- sker för direktstyrning från departementet. Utredningen har funnit ex- empel på att försök till sådan direktstyrning har förekommit.

Sett ur det politiska perspektivet borde det vara lämpligt att ha något slags buffert mellan problemföretaget och den politiska beslutsnivån. Samtidigt är det dock väsentligt att bevara möjligheterna till politisk kontroll. Statsföretag kan tjänstgöra som buffert mellan LKAB och de- partementet, och Svenska Varv och SSAB kan i viss mån fylla samma funktion mellan de olika ingående enheterna och departementet. Det torde i praktiken vara omöjligt att helt undvika direktkontakter mellan politikerna och problemföretagen. Sett ur företagsledningens perspektiv synes dock ett mellanled skapa förbättade förutsättningar att fullgöra de dagliga operativa uppgifterna. Ett avskiljande av rekonstruktionsverk- samheten från departementet skulle sannolikt kunna leda till att en ade-

kvat kompentens på området byggdes upp. Utredningen återkommer till möjligheterna härtill i sin förslagsdel.

Inte heller placeringen av krisföretag inom Statsföretag-koncemen har varit problemfri. Svårigheterna har framför allt hängt samman med den politiska behandlingen av Statsföretags offertärenden. Som exempel kan nämnas Statsföretags Eiseroffert, byggd på propositionen l977/ 78: 73, som angav alternativa strukturingripanden och personalreduktioner samt motsvarande kostnader som Statsföretag behövde få täckta. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen betonades istället arbetsmark- nads— och försörjningsberedskapssynpunkter. Riksdagens synpunkter tog sig sedermera uttryck i krav på en tekoplan med ambitionsivån bibe- hållen självförsörjningsgrad. De föranledde även två nya propositioner som i särskild ordning gav Statsföretag stöd för att fördröja strukturför- ändringarna och intensifiera ansträngningarna att skapa alternativ sys- selsättning i Västerbotten och Västernorrland. Från Statsföretags och Eisers sida hävdas att riksdagens ställningstagande avsevärt försvårat ett genomförande av intentionerna i propositionen utan att Statsföretag och Eiser fått tillräcklig kompensation härför. I praktiken blir således ound- vikligen förhandlingar mellan samhället och ett sarnhällsägt företag re- lativt svårbemästrade. Arbete med denna problematik pågår inom Stats- företag.

En viktig del av den statliga styrningen av de helt eller delvis stats- ägda företagen sker via styrelserepresentanter. Det har emellertid visat sig att staten haft svårt att finna styrelseföreträdare som är både kompe- tenta och engagerade, framförallt i de företag som sorterar direkt under industridepartementet. Förklaringen är naturlig. Departementet saknar företagsledningskompetens och man har därför hämtat styrelseledamö- terna företrädesvis från det privata näringslivet. Emellertid har den ovan berörda vaga målformuleringen och det politiska systemet med riksda- gen som slutlig beslutfattare medfört att styrelserepresentantema haft oklara mandat. Det enda som varit klart har egentligen varit att rent fö- retagsekonomiska bedömningar inte varit aktuella. Detta har ganska na- turligt lett till ett relativt svagt engagemang hos statens företrädare i krisföretagens styrelser ovh även inverkat negativt på rekryteringsmöj- ligheterna. Så länge det finns principiella skillnader i styrelsearbetet mellan statliga och privata företag synes det inte finnas några starka in- citament för de företagsledare som ”hyrts in” från den privata sektorn till den statliga att engagera sig i sin uppgift.

En väsentlig faktor för möjligheterna att uppnå önskvärda omstruktu- reringar är företagets ledningsfunktion. Ett krisföretag måste ha en ef- fektiv ledning. Om krisen beror på företagsintema faktorer kan det vara nödvändigt att byta ut den tidigare ledningen eller att förstärka den. Att tillsätta en effektiv företagsledning är en av styrelsens viktigaste arbets- uppgifter.

Det är naturligtvis angeläget att stödinsatsemas utformning och ge- nomförande inte motverkar syftet med insatserna. I ett par fall har emel- lertid detaljer i stödvillkoren kommit att direkt försvåra strukturför- ändringarna. I fallet Datasaab fördelades styrelseposterna på samma sätt som ägandet, dvs. jämnt mellan den privata ägaren och staten. Det—

. ___.____ __m___.__._______._—.—_________—_——..________—.__i

ta kom att medföra att ingendera parten kände något ansvar för att ta initiativet och driva en aktiv linje i styrelsearbetet — styrelsen passivise- rades och inget hände. I fallet NCB, där staten fick över 70 % av aktier- na, skrevs i konsortialavtalet in att ägarna måste vara ense om alla större strukturförändringar och detta har kommit att stoppa alla åtgärder. Detta avtal gick staten med på efter det att man känt sig tvingad att be- tala ut hela villkorslånet trots att Lemne-kommissionen i sitt arbete inte lyckats åstadkomma några nämnvärda förbättringar av NCB:s lönsam- het.

Det är väsentligt att styrelse och ledning i de koncerner och företag som får statligt stöd till omstrukturering får praktiska möjligheter att agera. Utöver finansiella resurser krävs även handlingsfrihet. Särskilt i statligt ägda enheter har dock som tidigare nämnts under senare år före- kommit en politisk styrning. Denna har skett såväl på formella vägar — t. ex. genom riksdagsbeslut om konkreta strukturförändringar eller upp- skov med sådana — som informellt genom direktkontakter mellan in- dustridepartementet och företagen. Man kan konstatera att den avsedda omstruktureringen i flera fall inte genomförts på ett tillfredsställande sätt. Detta kan ge upphov till två alternativa slutsatser. Antingen har man inte givit företagen de praktiska möjligheterna att agera som lös- ningsmodellen teoretiskt inneburit, eller har den använda modellen va1it olämplig.

8. Vägar att begränsa antalet politiserade krisfall

8.1. Sektorskriser och företagskriser

Med tidigare avsnitt som bakgrund konstaterar vi att de kriser vi ge- nomlevt under den studerade perioden är av två klart skilda slag.

Den ena kategorin utgörs av större bransch- eller sektorskriser som har strukturella orsaker men där krisförloppet utvecklats med stor häf- tighet beroende på de sammantagna effekterna av det svenska kostnads- lägets utveckling och den djupa internationella lågkonjunkturen. Detta gäller sektorerna varv, stål och gruvor. Dessa svarar för drygt 80 % av de sammanlagda insatser som gjorts. De flesta OECD-länderna har upplevt motsvarande branschkriser och därvid i likhet med Sverige känt sig tvingade att sätta in omfattande stödåtgärder. Under senare tid har flera länder satt in avsevärda stödinsatser även för den inhemska bilindustrin.

Den andra kategorin består av kriser som huvudsakligen kan katego- riseras som företagskriser. Dessa kriser har också i flera fall en struktu- rell bakgrund, men beroende på de olika enheternas olika förutsättning- ar har kriserna inte drabbat hela branscher. Denna kategori svarar såle- des för en mindre del av de ekonomiska insatser som gjorts, vilket inte hindrar att det är av pricipiellt stor vikt hur sådana kriser hanteras fram- gent.

När det gäller sektorskriserna hade enligt utredningens bedömning riksdagen inte kunnat avstå från att gå in med stödinsatser. Däremot hade dessa insatser enligt den tidigare analysen kunnat utformas annorlunda. Därigenom hade dels kostnaderna för samhället kunnat reduceras i icke försumbar grad, dels olika enheter inom de branscher som blivit föremål för stödinsatser kunnat ges bättre förutsättningar att nå en positiv ut- veckling. Vi kommer att ånyo beröra vissa principiella frågor avseende handläggningen av framtida stödfall i kapitel 10.

Det är flera skäl som tillsammans gör att samhället måste gå in och under en övergångsperiod stödja enskilda företag vid större sektorskriser av den typ vi bevittnat inom varv, stålindustri och gruvor. Den viktigas— te orsaken är att de arbetsmarknadspolitiska instrumenten inte räckt till för, och ej heller hade kunnat dimensioneras för, en omedelbar nedlägg- ning i socialt acceptabla former. De olika krisorterna har emellertid haft olika förutsättningar. Speciellt inom varvsregionema med deras diffe- rentierade näringsliv hade man bättre förutsättningar att hantera en snabb planerad avveckling än inom de regioner som drabbades av stål- och gruvkriserna.

Om man på detta sätt accepterar att samhället måste göra omfattande insatser vid denna typ av kriser är det intressant att diskutera vad sam- hället kan och bör göra för att minska risken för sådan kriser.

Den ena typen av insatser är att stimulera den successiva strukturom- vandlingen. Den andra typen av åtgärder är kopplade till observationen att storleken på dessa sektorskriser sammanhänger med den globala handeln, ökad stordrift och produktkoncentration till enstaka anlägg- ningar. Vid bibehållen positiv inställning till frihandel bör det därför lig- ga i det svenska samhällets intresse att stimulera utveckling av processer som kan vara lönsamma i mindre skala och att söka motverka en alltför ensidig produktkoncentration vid enskilda anläggningar, framför allt så- dana på enföretagsorter.

När det gäller företagskriserna bör generellt sett en ytterst restriktiv hållning gentemot industripolitiska stödinsatser i krissituationer till- lämpas. Statens insatser bör i större utsträckning göras på ett tidigt sta- dium för att underlätta företagens strukturomvandling. De företagskri- ser som ändå uppstår måste i stor utrstäckning accepteras som en natur- lig förteelse. Statens roll bör vara att via arbetsmarknadspolitiska åt- gärder tillse att omställningen sker så friktionsfritt som det är möjligt för de individer som inte kan få sysselsättning efter den omvandling som företaget genomgår på grund av krisen (nedläggning, konkurs, ackord etc.). Vi kommer i återstoden av detta kapitel att diskutera olika sätt att begränsa antalet politiserade krisfall. Detta sker med utgångspunkt i uppfattningen att de kriser som uppstår bör behandlas av regering och riksdag i en mindre andel av fallen än vad som skett under den studera- de perioden.

8.2. Den allmänna ekonomiska politikens betydelse

En grundläggande förutsättning för att industrin skall utvecklas gynn- samt är att samhällsekonomin är i balans. Stabiliseringspolitiken måste utformas och avvägas så att denna förutsättning uppfylls. Det är angelä- get att söka förbättra balansen på arbetsmarknaden, på kapitalmarkna- den och i de utrikes betalningarna.

En förbättrad balans i ekonomin förutsätter att industristrukturen förändras, att vissa anläggningar och företag avvecklas och att vissa branscher krymper, men också att nya arbetstillfällen skapas istället för dem som försvinner, att nya produkter eller tjänster förmår fylla de luc- kor i betalningsbalansen som nedläggningarna medför, osv.

Industrins utvecklingsbetingelser bestäms bl. a. av landets allmänna ekonomiska politik. Givetvis påverkas de starkt av den politik som rik- tas mot näringslivet som helhet och av den som riktas just mot industrin. Men de påverkas även av t. ex. skattepolitik, handelspolitik, arbetsmark- nadspolitik och miljöpolitik. Detta innebär att de politiskt bestämda villkor och spelregler som gäller för industriföretagen utformas inte bara inom industridepartementet utan i stor utsträckning även inom andra delar av regeringskansliet.

Industrins och de enskilda industriföretagens förutsättningar påver— kas emellertid inte bara av svenska politiska instansers åtgärder. De cen- trala avtalsförhandlingarna mellan arbetsmarknadens parter förutsätts t. ex. resultera i anställningsvillkor som motsvarar industrins betalnings- förmåga, men de kan vålla svårigheter för delbranscher eller enstaka fö- retag. Den internationella tekniska utvecklingen leder till nya produkter och produktionsmetoder som kräver anpassning från företagen och för- ändrar svenska råvarors värde. Utvecklingen i andra länder medför att nya konkurrenter och marknader växer fram, samtidigt som gamla marknader förlorar i betydelse.

Industrins förutsättningar påverkas alltså av en mängd omständighe- ter. I viss mån kan dessa styras av olika beslutsfattare inom både privat och offentlig sektor. I betydande utsträckning förändras emellertid för- utsättningama gradvis, så att förändringarna kan avläsas i långsiktiga internationella trender. Till viss del är därför förutsättningama för den svenska industrin omöjliga att påverka, men inte att iaktta och anpassa sig till, för svenska beslutsfattare. Vi har uppfattningen att de sektors- och företagskriser som industristödsutredningen i första hand har ana- lyserat primärt har orsakats av den långsiktiga internationella tekniska och ekonomiska utvecklingen men att kriserna har utlösts just under 1970-talet och blivit så svåra genom i första hand de snabba och kraftiga oljeprishöjningarna. De förändrade förutsättningama har gjort det nöd- vändigt att avveckla vissa verksamheter inom den svenska industrin och att överföra produktionsresurserna till andra verksamheter. De kriser som därvid uppstått skulle knappast ha kunnat förebyggas eller hejdas genom ingripanden av svenska beslutsfattare. Däremot skulle de sanno- likt ha varit lättare att hantera om vårt land kunnat föra en ekonomisk politik som lett till att fler nya arbetstillfällen hade tillkommit inom in- dustrin. De regionala problem som uppstått till följd av kriserna inom varven, handelsstålverken och malmfälten i Norrbotten skulle dock un- der alla förhållanden ha varit avsevärda till följd av dessa branschers koncentration till ett fåtal stora arbetsplatser.

Åtgärder som riktar sig till industrin eller delar därav är inte alltid av- sedda att i första hand påverka industrins förhållanden. Avsikten kan istället vara att låta industriföretagen tjänstgöra som förmedlare eller media. Stöd till ett företag kan t. ex. motiveras av önskemål att stimulera sysselsättningen inom en viss region, att trygga den inhemska försörj- ningen med vissa varor eller att minska utsläppen av vissa miljöfarliga ämnen.

Åtgärder av olika generalitet och av olika slag kan i vissa fall ses som substitut till varandra. Exempelvis har i efterhand väsentliga delar av in- dustripolitiken under 1970-talets senare hälft karaktäriserats som en er- sättning för mer traditionell och generell ekonomisk politik, syftande till att bevara eller återställa balansen i ekonomin. Den svenska industrins kostnadsläge hade kommit att ligga för högt. De priser som man kunde få ut täckte inte kostnaderna. Resultatet blev att marginell sysselsätt- ning hotades. I förlitan på att balansstörningen skulle vara tillfällig sök- te man överbrygga den period som krävdes för ett återställande av ba- lansen genom att ge stimulanser till den hotade sysselsättningen.

De krisfall som vi studerat var enligt vår uppfattning inte i första hand orsakade av det svenska kostnadläget, även om detta kom att kraf— tigt bidra till att en rad strukturellt betingade kriser mognade fram un- der andra hälften av 1970-talet. Strukturkriserna kom emellertid att upp- fattas och behandlas på samma sätt som de av kostnadläget orsakade pro- blemen.

Olika åtgärder kan många gånger vara komplement till varandra sna- rare än substitut. Generella åtgärder är i regel trubbiga instrument. De politiska ambitionerna har successivt blivit så höga och mångdimensio— nella att generella åtgärder är otillräckliga för att man skall kunna nå målen. Man känner sig tvingad att sätta in mer selektiva, riktade åtgär- der som komplement. En relativt hård beskattning av företagens vinster är t. ex. ett inslag i den generella skattepolitiken. För att ändå stimulera tillväxten inom industrin har man kompletterat skattereglerna med jäm- förelsevis liberala avskrivningsregler. För att styra investeringarna till lämpliga konjunkturfaser har man använt investeringsfonderna, och för att särskilt stimulera investeringar som förbättrar företagens yttre miljö har man givit statliga bidrag till sådana.

Åtgärder som kompletterar varandra behöver inte alltid vidtas av samma organ. Den utslagning inom industribranscher där lönerna ligger lågt i andra länder som följt av den solidariska svenska lönepolitiken ha- de t. ex. inte varit socialt acceptabel, om inte selektiva industri- och ar- betsmarknadspolitiska åtgärder hade satts in för de utslagna. Med den- na utgångspunkt kan de stora löneökningarna 1974—75 sägas ha byggt på den outtalade förutsättningen att samhället skulle komma att öka si- na selektiva stödinsatser i den mån detta visade sig erforderligt — vilket också skedde.

Vi är klart medvetna om att den allmänna ekonomiska politikens ut- formning styrs av en mängd faktorer. Många önskemål och strävanden skall i möjligaste mån tillgodoses samtidigt. De ekonomiska samman- hangen är ofta så komplexa att konsekvenserna av olika handlingsalter- nativ är svåra att överblicka. För att illustrera den tidigare berörda ut- bytbarheten mellan icke-permanent industristöd och allmänna ekono- misk-politiska åtgärder vill vi ändå nämna några exempel på ekono- misk-politiska åtgärder, som enligt vår uppfattning skulle ha haft effekt på industrins utveckling.

En devalvering, dvs. en nedskrivning av den svenska kronans värde i förhållande till andra valutor, utöver den som skedde 1977 skulle ha gjort vår industriproduktion mer konkurrenskraftig såväl på export som på hemmamarknaden. Nettoeffekten skulle dock ha reducerats genom att devalveringen lett till en höjning av vissa kostnader för industriföre- tagen.

En sänkning av arbetsgivareavgifterna skulle ha inneburit en kost- nadssänkning som möjliggjort en prissänkning och därmed ökad kon- kurrenskraft, ökade marknadsandelar och förbättrat kapacitetsutnytt- jande.

En allmän efterfrågepåspädning på hemmamarknaden skulle, även om den delvis skulle ha kommit att riktas mot importvaror, ha lett till bättre kapacitetsutnyttjande inom den svenska industrin och därmed till förbättrad lönsamhet.

8.3. Övergripande principer för industripolitiken

Ett sätt att påverka antalet politiserade krisfall är att utforma ett antal övergripande principer för industripolitiken, vilka man från regeringens sida är beredd att följa. De olika former av icke-permanent industristöd som är huvudföremål för denna utrednings uppdrag utgör ofta relativt oklara ingrepp i de spelregler och villkor som samhället formulerar för individuella industriföretags utveckling. Klarare utformade regler bör även i sig vara något positivt för företagens utveckling. I detta avsnitt formulerar vi några sådana principer. Dessa är inte avsedda att vara hel- täckande utan utgör exempel på principer som utredningen kan ställa sig bakom.

8.3.1. Regional balans

I en stor del av de stödfall som utredningen studerat har regional- och sysselsättningspolitiska motiv varit tungt vägande skäl då staten beslutat om stödinsatser. Berörda krisföretag har i allmänhet varit dominerande arbetsgivare på sina resp. orter. I några fall har orter med ett varierat nä- ringsliv funnits inom pendlingsavstånd, i andra fall har situationen varit svårare. Bedömningar av dessa fall måste göras mot bakgrund av uttala- de aktuella regionalpolitiska ambitioner. Ambitinerna för regionalpoliti- ken kan naturligtvis uttryckas på olika sätt. De kan uttryckas i form av ett mål. Ett allmänt formulerat mål som har brett politiskt stöd är att re- gionalpolitiken skall ”ge alla tillgång till arbete, service och en god miljö oavsett var de bor i landet”. För att uppnå detta mål har man skapat ett antal medel i form av olika stödformer och planeringsinstrument.

De ekonomiska resurser som avsätts för de regionalpolitiska stödin- satsema är ett uttryck för regeringens ambitioner att uppnå målen. För femårsperioden 1979/ 80—1983/ 84 har avsatts en ram på ca 1,5 miljarder kr per år för stöd till näringslivet. Stödet skall som mest kunna utgå med 130 000 kr per årsarbetare under sju års tid. Ramen innebär en kraftig ökning av resurserna för stöd till näringslivet. Bakgrunden härtill är att i början av 1970-talet uppnådde man en förbättrad regional befolknings— balans, men denna förbättring har avstannat och i flera regioner vänts i negativ riktning. Emellertid har man under budgetåret 1979/ 80 utnyttjat endast drygt hälften av budgeterade resurser på grund av att stödmedlem inte efterfrågats i större utsträckning.

Mot denna bakgrund kan det ligga nära till hands att staten går in och räddar krisföretag med olika stödinsatser om man inte ser något annat sätt att motverka ökad regional snedfördelning. Enligt utredningens uppfattning innebär detta emellertid i de flesta fall att man i de aktuella regionerna ytterligare försämrar de långsiktiga förutsättningama för en balanserad utveckling. Medan industristrukturen i regioner med balans successivt utan samhällsingripanden anpassas till ändrade förutsättning- ar, medverkar samhället till att en redan otidsenlig struktur bevaras i stödregionerna. Dessas möjligheter att nå balans blir därigenom med ti- den allt sämre.

I några av de enföretagsorter som drabbats av sektorskriser under den

kuterade sysselsättningsmässiga konsekvenser fått oacceptabla konse- kvenser från regional balanssynpunkt. Stöd till de nedläggningshotade enheterna måste då kombineras med kraftfulla insatser utanför stödfö- retagets ram för att stödet successivt skall kunna avvecklas.

Exempelvis bör insatser sättas in för att anpassa kostnadsnivån i re- gionen till produktiviteten, Utan denna förutsättning kan inte någon varaktig balans uppnås. Denna kostnadsanpassning kan erhållas på fle- ra olika sätt. Vi har inom denna utrednings ram inte anledning att ut- arbeta konkreta förslag utan de exempel som ges får ses som ett sätt att ange riktningen på de förändringar som måste komma till stånd.

Staten kan sålunda t. ex. stödja en region genom att arbetsgivareavgif- ten blir differentierad. Utredningen noterar att industriministern till- kallat en särskild utredare med uppgift att studera olika frågeställningar som sammanhänger med en sådan stödform.

En regional differentiering av lönenivån skulle vara ett sätt att låta produktivitetsskillnader mellan regioner komma till uttryck i kostnads- nivån. Regional lönedifferentiering är emellertid knappast förenlig med den solidariska lönepolitiken. En region och de individer som bor i re- gionen kan dock utan regional lönedifferentiering åstadkomma en re- gionl kostnadsanpassning genom att finansiera generella lönekostnads- subventioner till företagen via kommunalskatten. Ett större regionalt ansvarstagande för sysselsättningen och andra utvecklingsfrågor skulle också kunna kombineras med större frihet regionalt att påverka sek- torsorganens medelsanvändning i länet för samlade regionala utveck- lingsmäl. Ett exempel i denna riktning är den s.k. Jämtlandsmodellen som f. n. studeras inom Jämtlands län med stöd av industridepartemen- tet.

En statligt stödinsats av den form utredningen studerar bör kombine- ras med krav gentemot personalorganisationerna på successiv nedtrapp- ning av lönenivån i krisföretaget. Detta kan ses som en motprestation från de anställdas sida men framför allt innebär det ett tredje sätt att på- verka regionens kostnadsnivå. Utredningen har tidigare noterat att de studerade krisföretagen ofta varit löneledande på sina respektive orter. Den fulla konsekvensen härav i strukturomvandlingshänseende torde vara svår att uppskatta. Det torde dock finnas en stor obenägenhet hos de berörda individerna att acceptera en lägre lön i samband med byte av arbete. En överenskommelse med arbetsmarknadens parter om en an- passning av lönerna i krisföretaget skulle kunna ses som ett avsteg från den solidariska lönepolitiken. Denna bygger emellertid på förutsätt— ningen att det finns sektorer i industrin som är tillräckligt stora, expansi- va och attraktiva för att de friställda via olika arbetsmarknadsåtgärder skall kunna erhålla ny varaktig sysselsättning.

Så länge denna förutsättning inte är uppfylld bör man kunna göra av- steg från likalönprincipen, speciellt om man kräver att det i dessa före— | tag skall ske en planerad avveckling vilket innebär att avsteget från den solidariska lönepolitiken endast avser en på förhand given tidsperiod.

Om man på detta sätt kan skilja ut de enheter där en planerad aweck- ling skall ske sparas också avsevärda resurser jämfört med den studerade

174 Vägar att begränsa antalet politiserade krisfall SOU 1981:72 studerade perioden hade emellertid en nedläggning utöver redan dis-

!

l l

stödpolitiken. I viss utsträckning kan dessa resurser då användas för att stimulera dels de anställdas flyttningsbenägenhet, dels utveckling av ny verksamhet inom regionen.

8.3.2. S ysselsättnin gsskäl

Vi har redan tidigare nämnt att staten inte hade kunnat undvika att gå in i de stora sektorskriserna och att man även i framtiden torde komma att tvingas engagera sig i sådana kriser. När det gäller företagskriser bör man, också enligt vad som tidigare framförts, utnyttja den reguljära ar- betsmarknadspolitiska medelsarsenalen.

8.3.3. Färsörjningsberedskapsskäl

Vid företagskriser anförs ibland försörjningsberedskapen inför krigs- el- ler internationella krissituationer som ett skäl till att staten bör stödja den aktuella tillverkningen. Man hävdar att en hotande nedläggning skulle innebära att Sverige för sin försörjning skulle bli beroende av ut- ländska producenter, vars leveranser kanske inte kan påräknas vid av- spärrning.

Frågor rörande Sveriges försörjning med olika varor handläggs av överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF). ÖEF har i sin planering att utgå från av riksdagen givna förutsättningar beträffande avspärrningens varaktighet och omfattning samt den aktivitetsnivå som skall upprätt— hållas inom samhället. Därvid skall man prioritera beredskap beträffan— de mat, kläder, värme och sjukvård. Med nuvarande ekonomiska ramar för verksamheten anser sig ÖEF inte ha tillräckliga resurser för att stöd- ja beredskapsproduktion för några icke-prioriterade ändamål.

Stöd till upprätthållande av inhemsk produktion är inte den enda möjligheten att säkra vårt lands försörjning. Andra alternativ som också används av ÖEF är lagring, bevarande av produktionskapacitet i malpå- se samt förberedelser för övergång till produktion och användning av in- hemska substitut. De olika alternativens ändamålsenlighet varierar mel- lan olika varor.

När försörjningsberedskap åberopas som skäl för icke-permanent in- dustristöd synes detta ske utan att man diskuterar huruvida inhemsk produktion är det mest ändamålsenliga sättet att skapa sådan bered- skap.

ÖEF har av regeringen fått i uppdrag att studera de metoder som an- vänds för att trygga försörjningsberedskapen. Vidare kan erinras om att en interdepartemental arbetsgrupp under 1980 genomförde en studie av stödmetoderna avseende tekoindustrin (Ds H l980z8).

8.3.4. Industripolitiska motiv

Det har i olika sammanhang hävdats att samhället inte får tillåta att in- dustrisektorn minskar och att stödinsatser kan vara motiverade mot denna bakgrund. Dessa tankar fördes senast fram i den industripolitiska propositionen (1980/81:130) men utvecklas inte närmare. Grundtanken

Figur 8.1 Sysselsätt— ningen inom industrin 1 963—1 985. A ntal syssel- satta, 1000—tal. Källa; LU 80

synes emellertid vara att man vill hindra större företag att avveckla sys- selsättningsmässigt väsentliga delar, samtidigt som man vill verka för att andra delar av näringslivet skall utvecklas så att nya arbetstillfällen ska- pas och stödåtgärderna successivt kan avtrappas. Detta synsätt bygger på tanken att det inte skulle vara någon motsättning mellan att bevara krisföretagen och att stimulera utvecklingen av expansiva företag. Enligt utredningens uppfattning finns det som vi tidigare framfört ett nära samband mellan utveckling och aweckling i så motto att aweckling i

många väsentliga avseenden är en förutsättning för utveckling. Exempel på detta är:

E] I den ekonomiska situation som landet kommer att befinna sig i un- der överskådlig tid har vi inte råd att stimulera utvecklingen inom ex- pansiva branscher samtidigt med omfattande stödåtgärder till kris— fall. [1 Det är svårt att från samhällets sida samtidigt administrera stödinsat- ser av bägge sorter. All erfarenhet tyder på att de defensiva insatserna tar överhanden dels genom krisernas plötslighet och kraft, dels ge- nom räddningsinsatsernas politiska karaktär, och att de framåtrikta- de insatserna därvid kommer på undantag. D Begränsad tillgång på vissa typer av arbetskraft. EJ Påverkan på det allmänna löneläget, speciellt lokalt. El Konkurrenssnedvridande effekter.

Utredningen kan således inte ställa sig bakom det ovan återgivna syn- sättet på åtgärder för att bevara omfattningen på vår industrisektor. Ge- nomfört i praktiken skulle synsättet troligtvis innebära att samhället bör engagera sig i samtliga större krisfall.

1030 Alternativ 1,

920. Alternativ åx—

1963 65 67 69 71 73 75 77 79 1985

I 1980 års långtidsutredning (LU 80) alternativ 2 antas en mycket långsam strukturomvandling. Detta antas leda till drygt 50 000 förlora- de arbetstillfällen fram till 1985. I utredningens alternativ ] antas en till- växt med 60000 arbetstillfällen. Enligt LU 80 gäller att ”skillnaderna mellan LU:s båda alternativ vad avser industrin (kan) beskrivas i termer av i vad mån som utvecklingen fram till 1985 tillåter förändringar i rikt— ning mot en långsiktigt mer önskvärd industristruktur” (s. 272). Enligt vår uppfattning bör man inte heller se enbart på tillverknings- industrin då det gäller möjligheterna att få balans i ekonomin och att hålla uppe sysselsättningen. Även tjänsteproduktionen och speciellt den del som är av informationsbearbetande natur har stor betydelse i dessa avseenden. Tjänsteexporten är mer betydande än man tidigare räknat med. Statistiken på detta område är fortfarande mycket ofullständig. Att stimulera denna sektor kan också bidra till att effektivisera tillver- kande företag i landet samt att marknadsföra svenskt kunnande.

En ytterligare aspekt på tjänsteproduktionen som man i allmänhet bortser ifrån är att den har mindre importinnehåll än inhemskt produce- rade varor.

De instrument som samhället disponerar i näringspolitiken är nästan helt inriktade på tillverkningsindustrin. Tjänsteexportens och den in- hemska tjänsteproduktionens betydelse borde kartläggas liksom även de samband som finns mellan tjänstesektorns utveckling och utvecklingen inom industrin. Möjligheten och önskvärdheten att stimulera tjänstesek- torns utveckling bör även närmare diskuteras.

Överbryggningsskäl nämns som en anledning till statliga stödinsatser. En sådan ekonomisk politik bör dock drivas, att företagen själva av egen kraft klarar överbryggningsproblemen. Överbryggning kan inte vara ett skäl i sig för staten att gå in utan måste i så fall kombineras med andra motiv. Risken med denna typ av statliga engagemang är dels att det kan vara svårt för samhället att skaffa sig en realistisk uppfattning om före- tagets reella överlevnadsmöjligheter, dels att det kan var svårt att gå emot lokala Opinioner som bygger på mer eller mindre optimistiska prognoser. En test på realismen i företagets prognoser kan vara om nå- got annat företag är berett att mot ersättning gå in och ta över verksam- heten. (se vidare avsnitt 9.3).

Ett ytterligare möjligt skäl för staten att gå in med stödinsatser kan finnas inom strategiskt viktiga tillväxt- och utvecklingsorienterade bran- scher. Detta bör emellertid inte som i Datasaab-fallet ske genom att sta- ten tar på sig förlusttäckning utan istället genom stöd till utvecklings- projekt, teknik- och produktupphandling eller i vissa fall finansiellt stöd. Förlusttäckningsbidrag kan få allvarliga negativa effekter på företagets rykte på marknaden och kan försämra relationerna mellan enheter inom företaget med olika resultatbild. Utvecklingsstöd och styrd upphandling kan däremot förbättra företagets kunskapsbas och påverka dennas in- riktning.

8.4. Bankernas och andra kreditgivares roll

Industriföretagens verksamhet förutsätter insatser från en mängd intres— senter — ägare, anställda, kreditgivare, kunder, leverantörer, stat, kom- mun, osv. Denna förutsättning innebär att intressenterna kan ställa krav på företagets beteende och påverka detta i olika avseenden, bland annat vad gäller verksamhetens inriktning och struktur, och på förändringar däri.

Vi skall här närmast beröra bankernas och andra kreditgivares roll. Kreditgivama svarar för företagens försörjning med lånekapital och har därmed intresse av att företagen kan förränta och amortera det lånade kapitalet. Ofta har kreditgivarna säkerheter för sina lån i form av inteck- ningar i låntagamas anläggningstillgångar eller dylikt. Det faktiska vär- det av dessa inteckningssäkerheter är dock beroende av att den inteck- nade egendomen har ett realiserbart värde, vilket i praktiken innebär att den måste kunna användas produktivt och lönsamt. De formella säker- hetema kan alltså inte helt eliminera kreditgivamas intresse av låntagar- nas utveckling och verksamhetsinriktning.

Aff ärsbankerna har traditionellt spelat stor roll som finansiärer av nä- ringslivet. De har härtill i stor utsträckning betjänat företagen med in- och utrikes betalningsförmedling och annan service i olika former. Detta har givit bankerna en god kontinuerlig insyn i företagens situation och utveckling. Genom affärsbankernas omfattande — för storbankerna riks- täckande — kontorsnät har de även centralt kunnat få en god överblick över näringslivet och utvecklingen inom olika branscher och inom olika regioner.

Under senare är har affärsbankerna förlorat i betydelse som kreditgi- vare till näringslivet. De svarar idag för endast ca 10 % av företagens to- talfinansiering. Deras andel av den organiserade kreditmarknaden upp- går till knappt en fjärdedel. En stor del av affärsbankernas utlånings- resurser har på senare år måst tas i anspråk för stats- och bostadsobliga- tioner till följd av riksbankens placeringsföreskrifter. Kreditgivningen till näringslivet har till stor del övertagits av mellanhandsinstitut och specialkrediter. Bankerna fyller en roll som förmedlare av sådana kredi- ter och av krediter på den ”grå” marknaden, men i stort kan utveckling— en sägas ha inneburit ett minskat utnyttjande på kreditmarknaden av den kunskap om företagen och den näringslivsöverblick som affärsban- kerna besitter.

Denna utveckling till trots har affärsbankerna fortfarande ett stort in- flytande inom näringslivet. Personer i ledande ställning inom affärsban- kerna ingår i styrelserna för flertalet större industriföretag, och deras personliga kompetens kommer därigenom företagen till godo. Man kan emellertid vända på den ovan skisserade bilden av kreditmarknaden och konstatera att näringslivet spelar en mindre roll än tidigare som mark- nad för affärsbankemas utlåning. Bankerna har därigenom förlorat en del av sina tidigare incitament att påverka näringslivets utveckling i sti- mulerande riktning, och även en del av möjligheterna till sådan påver- kan. Som en följd av bankernas reducerade betydelse som resursfördela-

re och styrorgan inom näringslivet torde även deras kompetens på områ- det ha försvagats.

Affärsbankema är kommersiella företag och drivs enligt samma före- tagsekonomiska principer som sina kunder. Ett aktivt engagemang från bankernas sida i näringslivets utveckling och förändring förutsätter där- för — och kan även uppstå genom — att affärsbankerna förmås att agera mer på företagsekonomiska grunder. Detta kan tänkas ske genom att bankernas ersättning för utförda tjänster blir större, ju mer framgångsri- ka företagen är, eller genom att bankerna riskerar att göra förluster om företagen råkari svårigheter.

Bankerna har f. n. i sina relationer till näringslivet en tämligen skyd- dad ställning. Detta kan utläsas av deras realiserade kundförluster, vilka är en allmänt vedertagen indikator på bankernas risktagande. Av nedan- stående tabell frramgår att bankernas förluster har varit tämligen blyg- samma även under perioder då den svenska industrin har genomgått krisartade förlopp. Förklaringen härtill kan vara att bankerna undvikit riskfyllda placeringar eller att de skyddats från förluster av andra intre- senter.

Enligt banklagen måste bankerna få betryggande säkerheter för att kunna låna ut medel. Denna bestämmelse har inte i första hand till— kommit för att skydda bankerna utan av omtanke om insättarna, vilkas medel utgör den dominerande delen av bankernas utlåning. Såsom ovan antytts kan det ibland vara tveksamt om en formellt betryggande säker- het i realiteten alltid har så stort värde. Men utan formellt godtagbara säkerheter kan ett företag inte få några banklån — något som bl. a. ska- pat svårigheter vid startande av företag. Detta har uppfattats som en nackdel hos den nuvarande banklagstiftningen och för att råda bot där— på har man infört möjligheten till 5. k.inblanco-krediter.Dennainnebär att bankerna har möjlighet att oberoende av säkerhetsbestämmelserna

Tabell 8.1 Bankernas förluster på krediter

År Affärsbanker Sparbanker Föreningsbanker

Kredit- Förlust- Kredit- Förlust- Kredit- Förlust- förlustera andel av förluster” andel av förluster” andel av

utlåning utlåning utlåning

Mkr Procent Mkr Procent Mkr Procent 1970 68,4 0,20 . . . . 0,9 0,02 1971 66,7 0,19 . . . . 0,4 0,01 1972 72,0 0,17 1 1,0 0,04 0,4 0,01 1973 56,0 0,12 6,8 0,02 0,4 0,01 1974 45,1 0,07 4,2 0,01 0,7 0,01 1975 53,0 0,07 7,4 0,02 0,5 0,01 1976 57,3 0,07 6,5 0,01 2,5 0,03 1977 1 13,7 0,12 14,4 0,03 7,6 0,08 1978 219,6 0,20 14,6 0,03 2,2 0,02 1979 160,8 0,13 10,8 0,02 1,0 0,01

a Alla kreditförluster, ej enbart förlusteri anslutning till konkurs. Källa: Riksbanken.

låta en viss mindre del av sin utlåning ske utan formell säkerhet. Kvoten för in blanco-krediter har under senare år inte fullt utnyttjats av alla banker, vilket kan sammanhänga med frånvaron av ekonomisk expan- sion men också kan bero på obenägenhet till risktagande.

Räntan är det pris låntagaren betalar för att få disponera de lånade pengarna. Räntan innehåller därvid en riskpremie, avsedd att täcka den väntade förlusten på lånet. Ju större risk som är förknippad med lånet, desto högre ränta är motiverad. F. 11. gäller ett ”räntetak”, en högsta ge— nomsnittlig räntesats som bankerna får ta ut av låntagarna. Bankerna prioriterar därför i sin långivning företag som kan tillföra dem ytterliga- re intäkter i form av t. ex. provision på olika affärsuppdrag. De stora statliga budgetunderskotten skapar stor likviditet i samhället. Bankerna förmår dock inte fånga in de likvida medlen i form av inlåning, eftersom deras förmåga att betala ränta begränsas av deras placeringstvång i re- lativt lågavkastande obligationer. Likviditeten på marknaden går istället till finansbolagen och till den oreglerade ”grå” förmedlingsmarknaden.

Vi har i tidigare kapitel konstaterat att kreditgivarna i flera av de se- naste årens stora industristödsfall räddats från förluster genom att sta- ten gått in med stöd till krisföretag och därigenom förhindrat att dessa gått i konkurs. Statens dokumenterade benägenhet att göra sådana räddningsaktioner kan ha bidragit till att skapa en avvaktande attityd hos bankerna till svårigheter hos deras större lånekunder och till att bankerna avstått från att aktivt söka trygga sina fordringar.

Som ett tänkbart led i strävandena att minska antalet politiserade krisfall synes det vara möjligt att öka bankernas medverkan i industrins strukturförändringar. Lämpliga åtgärder för att åstadkomma detta skul- le sannolikt vara att skapa ekonomiska incitament för dem till sådan medverkan eller att förbättra deras nuvarande incitament. Därtill kan eventuellt finnas skäl att söka eliminera vissa formella hinder för deras medverkan.

De aktuella sammanhangen är dock så komplexa att enkla lösningar på problemen knappast är möjliga eller tillräckliga. lndustristödsutred- ningen anser sig inte ha så omfattande uppdrag att den kan ge konkreta förslag till åtgärder. Detta skulle kräva särskilda utredningar. Vi nöjer oss därför med att här ange riktningar i vilka det synes vara möjligt att förändra den nuvarande situationen.

Ekonomiska incitament kan tänkas få en positiv utformning — större förtjänst för bankerna, ju bättre företagen går — eller en negativ — större förluster eller förlustrisker, ju sämre företagen går. Förtjänstmöjligheter- na skulle kunna knytas till avkastningen på bankernas lån till företagen eller altemativt till volymen på bankernas utlåning, vilken rimligtvis blir större om företagen är framgångsrika och expanderar, medan förlust- riskerna skulle kunna avse riskerna att företagen inte kan betala tillbaka sina lån.

Bankernas förlustrisker skulle teroretiskt ökas om man oftare genom- förde finansiella rekonstruktioner, dvs. konkurser eller ackord, i sam- i band med att staten går in med stöd till krisdrabbade företag. Men som 1 ovan berörts är det inte säkert att de resulterande förlusterna i första i hand skulle drabba bankerna. Dessa har i regel formella säkerheter för

180. Vägar att begränsa antalet politiserade krisfall SOU 1981:72 | 1 a

sina utestående lån. Detta har ofta anförts som skäl till att bankerna skulle gå relativt skadelösa ur finansiella rekonstruktioner, medan där- emot underleverantörer och andra smärre fordringsägare med opriorite- rade fordringar skulle drabbas betydligt hårdare.

Från bankhåll har framhållits att de formella säkerheternas reella vär- de of ta överskattas. En inteckning i en fabriksanläggning, där driften in- te täcker sina rörliga kostnader och vars utformning gör det svårt att ut- nyttja den för andra ändamål, har inte så stort realiserbart värde. Ban- kerna har i flera fall blivit medvetna om denna situation på ett relativt sent stadium — den har f. ö. blivit vanligare under senare år till följd av de snabbare och mer omfattande stukturförändringarna — och har inte alltid kunnat förstärka sina reella säkerheter. Många banker har redan i dag starka ekonomiska incitament att medverka till att industrins struk- turomvandling sker under ordnade former. Vid nyutlåning är de ofta be- tydligt mer intresserade av företagsinteckningar som säkerheter än av fastighetsinteckningar, eftersom de förra avser varulager, kundfordring- ar och andra jämförelsevis lätt värderade och realiserade tillgångar.

Det torde vara möjligt att utsätta bankerna för större ekonomiska ris- ker vid företagskriser utan att smärre fordringsägare hos krisföretagen drabbas. Man kan låta kriserna resultera i finansiella rekonstruktioner — och göra detta till villkor för en statlig stödinsats — och samtidigt låta en del av stödet utgå i form av förstärkning av utdelningen i konkursen/ac- kordet till underleverantörer och liknande fordringsägare. Detta torde i flertalet fall bli avsevärt billigare än att gå in med ett stöd som räddar företaget från rekonstruktionen. En i praktiken likartad stödform finns f. ö. redan genom de statliga lönegarantiema till de anställda vid kon- kurs. Om man inför stödinsatser till drabbade underleverantörer, riske- rar man dock att dessa i framtiden blir mer oförsiktiga i sin kreditgiv- ning.

Ökad medverkan av bankerna som kreditgivare till näringslivet förut- sätter att de kan få lindringar i nuvarande likviditetskvoter och place— ringstvång. Dessa utgör dock centrala inslag i riksbankens politik för att kontrollera kreditmarknaden som helhet och begränsa inflationen. När man vill hålla kreditmarknaden stram, måste avvägningar göras mellan krediter för olika ändamål. Man kan konstatera att de prioriteringar som idag görs sätter bostadsbyggandet och finansieringen av det statliga budgetunderskottet framför industrins investeringar. Ur industripolitisk synvinkel skulle enligt vår uppfattning en annan avvägning vara önsk- värd. Man kan också konstatera att en stor del av kreditmarknaden idag inte nås av riksbankens regleringsåtgärder. En minskning av denna ”grå” marknad skulle sannolikt öka bankernas inlåning och därmed de- ras utlåningskapacitet. Detta skulle kunna förbättra bankernas funktion som kanal för lånekapital till industrin vid sidan av staten och speci- alinstituten, och detta skulle innebära ett bättre utnyttjande av banker- nas resurser.

Figur 8.2 Strukturella krisers förlopp.

8.5. Offentliga organs roll

Staten bör som tidigare understrukits på olika sätt förbättra företagens möjlighet till strukturanpassning. Dessa statliga insatser skall om möj- ligt inte sättas in när företaget är i en akut krissituation. Möjligheterna till en omvandling i socialt acceptabla former är då som sämst. Flera av de väsentligaste åtgärderna från samhällets sida för att underlätta struk- turomvandling har att göra med arbetsmarknadens funktionssätt och ligger utanför ramen för denna utredning. Huvudprincipen när det gäl- ler de strukturella förändringarna är att dessa i största möjliga utsträck- ning skall kunna hanteras inom marknadssystemets ram. I den mån sta- ten finner anledning att intervenera bör den privata sektorns resurser ut— nyttjas i större grad än hittills. Vi har redan berört detta i avsnitt 8.2 och återkommer också senare till vissa konkreta förslag.

Många offentliga organ och medel som har skapats i syfte att stimule- ra industrins utveckling har genom att utnyttjas i ett defensivt syfte kommit att motverka utveckling och på så sätt bidragit till att konserve- ra en ofördelaktig industristruktur. Detta gäller i varierande omfattning t. ex. utvecklingsfonderna, flera statligt stödda regionala investment- och utvecklingsbolag, industriverket, lokaliseringsstödet, etablerings- delegationen (numera lokaliseringsdelegationen) m. fl. Det sagda be- tyder inte att vi anser att dessa organ är olämpliga för ändamålet att sti- mulera industrins utveckling utan att de i för stor utsträckning utnyttjas i ett annat syfte. Den förändring av de offentliga organens roll som krävs gäller främst att genom olika åtgärder se till att de utvecklings- stödjande insatserna verkligen kommer potentiellt bärkraftiga verksam- heter till del. Det gäller här inte något annat än att sunda affärsmässiga bedömningar i större utsträckning måste utgöra grunden snarare än kortsiktiga politiska hänsyn.

Som en bakgrund till en fortsatt diskussion om de offentliga organens roll vill vi först beskriva en del av det tidsförlopp som kriser ofta genom- löper. Denna beskrivning är förenklad men har ändå relevans för den fortsatta behandlingen.

"Krisnivå"

Konjunktur |

A B C Tid

A. Krisen är ”okänd”. B. Krisen växer fram men förnekas av företaget och de fackliga organi- sationerna. C. Krisen erkänns av företaget.

Vi har redan tidigare påpekat att den kris som ofta framstått som plöts- lig i själva verket byggts upp under en längre period. Den utlösande fak— torn har i allmänhet varit en lågkonjunktur men de strukturella förut- sättningama för företaget har försämrats under en lång period. Under en högkonjunktur döljs detta förhållande och de strukturella frågorna ägnas föga uppmärksamhet. När en lågkonjunktur kommer kan före— taget få problem, men dessa förnekas ofta mycket intensivt under denna period (B) både av företagsledningen och personalorganisationerna. Un- der denna period är företaget slutet mot påverkan utifrån. När krisen er- känns (C) har den i allmänhet gått mycket långt och statsmakterna har oftast i de stödärenden vi studerat fått agera under stark tidspress, med bristande informationsunderlag och med få eller inga alternativa hand- lingsvägar.

Vi avser nu närmast att diskutera vad samhället kan och bör göra un- der perioden (A). En grundläggande fråga är om man kan identifiera om ett företag, en grupp av företag eller en bransch befinner sig i denna si- tuation. Viktiga anledningar till att företagen hamnar i denna situation är framför allt framväxten av ny teknologi, framväxten av nya konkur- rentländer och ofta i samband med det senare ett överskott på produk- tionskapacitet. Dessa förändringar kan till stor del observeras. De har också nästan undantagslöst den egenskapen att de sker långsamt. Grundläggande tekniska innovationer har t. ex. en ”mognadstid” på 15-30 år innan de påverkar strukturella förhållanden. Ser vi till de stöd- fall utredningen studerat, så har den information, med vars hjälp man skulle ha kunnat förutse utvecklingen i stort, i de flesta fall funnits i peri- oden (A). Detta är naturligtvis inte detsamma som att påstå att det då fanns en adekvat kunskap hos relevanta beslutsfattare. Det är också vik- tigt att i detta sammanhang notera att de flesta konkurrentländer ge- nomlöpt samma svårigheter.

Även om man kvalitativt kan förutse utvecklingen så är det svårt att förutse när krisen inträffar. Genom att företagen i en bransch eller en del av en bransch är sinsemellan olika och har olika förutsättningar, drabbas inte heller företagen samtidigt eller på samma sätt. Det bör un- derstrykas att den aspekt på informations- och kunskapsproblemen som vi här behandlar gäller möjligheterna till en smidigare stukturanpass— ning, vilket inte behöver vara liktydigt med en offensiv ”pick the win- ner-strategi”.

Mot bakgrund av det sagda torde det stå klart att den kunskapsupp- byggnad och informationsinsamling som här avses inte främst bör vara inriktad på att följa branscher eller andra på förhand givna aggregat.

Vi tror överhuvud taget inte att det går att bygga något system för in— samling av denna typ av information. Här krävs ett flexibelt utrednings- arbete som tar sin utgångspunkt i internationella förhållanden vad gäller teknisk utveckling, tekniköverföring, produkter, marknader, investering-

1 Lars Nyberg, Lars He- ikensten och Felix Nordström, Den sven— ska strukturomvandling- en. Trygghetsrådet SAF - PTK, Stockholm, april 1979.

ar m. m. Förändringar i de nätverk i vilka företagen samarbetar (t. ex. med underleverantörer, distributörer, råvaruleverantörer, grossister, tjänster etc.) är också av stor betydelse.

Vi betonar således vikten av att få till stånd en internationellt inriktad utrednings- och prognosverksamhet med stor vikt vid kvalitativa fråge- ställningar. Vi vill här i likhet med kommittén för industripolitikens in- formationsunderlag (Ds I 1980: 17) betona att det främsta behovet inte gäller insamling av information utan kunskapsuppbyggnad. Många orga- nisationer samlar in och bearbetar i viss utsträckning information inom sina resp. områden. Däremot förekommer mycket litet samarbete mel- lan dessa organisationer för att bearbeta de sammantagna effekterna av denna kunskap.

Om vi återvänder till fasen (A) i krisförloppet så anser vi således att det går att i betydligt större utsträckning och på ett effektivare sätt än i dag hålla en kunskapsberedskap och att det är viktigt att göra detta. Kunskapen måste också på ett effektivt sätt spridas till företagen, de fackliga organisationerna, de offentliga organen och till politikerna. En högre kunskapsnivå ger avsevärt förbättrade möjligheter att säga nej till krav på stödinsatser från statens sida. Här gäller naturligtvis att inte sprida sådan information som kan vara skadlig för företag och direkt motverka syftet med samhällets insats. Trygghetsrådet SAF-PTK kon- staterar i en studie' av Japan och Förbundsrepubliken Tyskland att Sve- rige satsar betydligt mindre resurser på information om strukturproblem än dessa länder. Kunskapsuppbyggnad är den väsentligaste insats som samhället kan göra i denna fas.

Det har i olika sammanhang nämnts att det bland företagen endast är de mindre och medelstora företagen som kan utnyttja av samhället pro- ducerad information. Vi tror emellertid att de större företagen också skulle kunna dra nytta av den typ av informationsbearbetning som här skisserats. De stora företagens analyser är i allmänhet främst avgränsade till de sektorer där man i dag opererar. Detta gör att man riskerar att bortse från nya konkurrenter och nya tekniker och produkter som ännu inte hunnit bli konkurrensskapande. Däremot är det inte önskvärt att samhället bygger upp resurser för branschutredningar på en så detalje— rad nivå att storföretagen — annat än i extremt storföretagsdominerade branscher — kan ha nämnvärd nytta av dessa.

Mot bakgrund av den kunskap som samhället producerar och som finns i företagen ligger det i samhällets intresse att underlätta och stimu- lera strukturell anpassning i fasen (A) och i största möjliga mån avstå från att gå in sedan krisen nått fasen (C). De insatser som görs under fa- sen (C) bör i större utsträckning vara inriktade på den enskilde arbets- tagaren. De av industriverket administrerade branschprogrammen ligger i fasen (C) vilket utredningen finner olyckligt.

Om insatserna skall göras i fasen (A) bör också ett generellt anslag för dessa tilldelas den organisation som administrerar insatserna. Detta skall kombineras med klara generella regler för i vilka sammanhang dessa insatser kan göras.

Vi har tidigare konstaterat att krisen inte blir akut (C) vid samma tid- punkt inom en hel bransch. I själva verket kan företag inom en bransch

vid en viss tidpunkt ha vitt skilda förutsättningar. De åtgärder som sätts in bör därför vara anpassade till de enskilda enheternas problem och in- te generella över en bransch.

De insatser som samhället kan göra under fasen (A) måste ha karaktä- ren ”hjälp till självhjälp”. Huvudansvaret för anpassningsåtgärdema måste ligga hos företagen. Insatser som kan göras via industriverket är t. ex.:

Cl informations- och utbildningsinsatser, [] utrednings- och förhandlingsinsatser, |:] bidrag till konsultinsatser inom företagen, El export- och marknadsfrämjande insatser.

Det är viktigt att medel inte öronmärks för olika av dessa insatser. Istäl- let skall industriverket med stor flexibilitet inom en total ram kunna ut- nyttja dem enligt eget bedömande kombinerat med vissa generella an- visningar.

lnsatser för mindre och medelstora företag som är verksamma inom enbart en region kan i första hand hanteras av utvecklingsfonderna. Detta förutsätter emellertid att industriverket får möjlighet att utöva sitt huvudmannaskap gentemot dessa på sådant sätt att de prioriterar ett af- färsmässigt beteende framför att tillgodose kortsiktiga politiska intres- sen. Detta behöver dock inte ske till priset av en ökad centralstyrning av fonderna. I flera andra avseenden bör fonderna kunna utveckla sitt be- teende så att det anpassas till de regionala förutsättningama.

8.6. Arbetsmarknadsparternas roll

Samhället satsar årligen stora resurser för att på olika sätt underlätta strukturomvandlingen. Ett ansvar för detta bör också åvila arbetsmark- nadens parter. Via de avtal som träffas mellan arbetsmarknadens parter påverkar dessa behovet av samhällsinsatser i form av arbetsmarknads- politiska och industripolitiska insatser. Samhällets kostnader för t. ex. förtidspensionering och långtidssjukskrivning påverkas också.

En viss koppling mellan löneavtalens detaljutformning och de typer av företag eller branscher som drabbas av problem kan också finnas vil- ket i dessa fall också ger förbättrade möjligheter att förutse vissa pro- blem och att sätta in resurser för att hantera dessa på ett tidigt stadium.

Erfarenheterna av samarbetet i de tre trygghetsråden där Trygghetsrå- det SAF-PTK bedriver den mest omfattande verksamheten är goda. Dessa observationer har föranlett utredningen att överväga om en lik- nande modell för samarbete mellan arbetsmarknadens parter skulle kunna vara en framkomlig väg när det gäller att underlätta företagens strukturomvandling.

Parterna skulle också kunna ha en viktig funktion i samarbete med de olika samhällsorgan som verkar inom detta område. Samhället förfogar över många olika instrument som kan utnyttjas för att underlätta före- tagens strukturomvandling. Dessa administreras av ett stort antal organ, vilka lyder under olika departement. Samordningen mellan dessa organ i

form av ömsesidig representation i verksstyrelsema, genom formellt re- missförfarande och genom informth samarbete är ofta otillräcklig. Som exempel på sådana organ kan nämnas statens industriverk, styrelsen för teknisk utveckling, Sveriges Investeringsbank AB, de regionala utveck- lingsfondema, arbetsmarknadsverket, Stiftelsen Samhällsföretag, ex- portkreditnämnden, överstyrelsen för ekonomiskt försvar samt statens pris- och kartellnämnd. Och teknik- och produktupphandling och tidi- gareläggning av statliga beställningar kan utnyttjas i detta syfte kommer även bl. a. alla affärsverken och försvaret att beröras.

En total samordning av de resurser som samhället besitter för att på- verka strukturomvandlingen är inte möjlig och bör inte heller eftersträ- vas eftersom en viss variationsrikedom bör finnas. Utredningen noterar dock att det i många sammanhang finns väl många organ som har lik- nande uppgifter och att detta leder till svårigheter att överblicka både deras verksamhet och dennas sammantagna konsekvenser.

Även om en samordning i denna mening inte är önskvärd finns det stort behov av en form för att åstadkomma samordnade lösningar, ”pa- ketlösningar”, i enskilda krisfall, där olika samhällsorgan bidrar med in- satser inom sina resp. områden. En organisation som styrs av arbets- marknadens parter och som inte får formen av myndighet skulle kunna fylla en sådan funktion.

Utredningen har på annat håll diskuterat de problem i samband med stödpolitikens framväxt som har att göra med att det inte finns någon naturlig motpart då ett visst särintresse för stödinsatser i ett visst företag diskuteras. Exempelvis finns det ingen som direkt företräder de företag som inte har problem eller som företräder expansiva regioner. Detta har vi tidigare pekat ut som en bidragande orsak till att stödvolymen blivit så pass omfattande. Om arbetsmarknadens parter kan ta på sig att inom givna ekonomiska ramar bidra till företagens strukturomvandling får man en mer direkt koppling till olika särintressen.

Ett sådant ”råd för strukturomvandlingsfrågor” bör i första hand fi- nansieras på samma sätt som trygghetsråden, dvs. via en andel av löne- summan. Det kan diskuteras om även de offentliganställda bör bidra på samma sätt.

Hur stora resurser som detta (eller dessa) råd bör ha bör naturligtvis utredas i en diskussion mellan arbetsmarknadens parter. Rådet (eller rå- den) bör emellertid å ena sidan ha så stora resurser att man inte skall be- höva vända sig till regeringen med krav på resurser för enskilda fall. Å andra sidan har de olika instrument som samhället disponerar avsevärda resurser sammantaget, och speciellt i de fall när en kris är ett faktum bör rådet (eller råden) kunna förhandla fram en paketlösning med insatser från dessa organ utan större egna ekonomiska insatser.

Det bör emellertid vara en målsättning att rådets arbete successivt förskjuts mot fasen ”A”.

Ett (eller flera) råd av det skisserade slaget bör ha de stora möjligheter att arbeta flexibelt som krävs och som kan vara svåra att åstadkomma inom en myndighets ram. Lösningar på många strukturomvandlings- problem kan ligga utanför det enskilda företagets ram. Det skisserade

rådet (eller råden) bör ha möjlighet att söka sådana lösningar vilket av erfarenhet är svårt att åstadkomma inom en myndighetsorganisation.

Industristödsutredningen har inte inom sitt uppdrag anledning att ut- veckla denna idéskiss vidare men förordar att formerna för ett samarbe- te mellan arbetsmarknadens parter studeras vidare och att regeringen därefter tar upp en diskussion med dessa.

9. Beredskap att hantera politiserade krisfall

9.1. Strategisk beredskap

En slutsats som kan dras ur den tidigare diskussionen är att regeringen och industridepartementet inte alltid haft en tillräckligt god beredskap för att kunna anlägga strategiska synpunkter på de komplicerade kriser som man ställts inför. Av politiska skäl har man tvingats till den serie av snabbt beslutade ad hoc-insatser som stödpolitiken har bestått av. Vi tvingas i efterhand konstatera att denna politik i många grundläggande avseenden inte har varit framgångsrik.

Samtidigt har den senare delen av 1970-talet präglats av ett mycket omfattande industripolitiskt utredande. Kanske kan utredningarna ses som uttryck för att man varit medveten om en otillräcklig strategisk be- redskap att hantera komplicerade företags- och branschkriser. Många av utredningarna har dock finansierats av industridepartementet till synes utan att man haft någon konkret uppfattning om hur deras resultat skul- le kunna utnyttjas. På senare tid har ett antal studier publicerats, där stödpolitiken kritiserats från olika utgångspunkter. Det stora flertalet utredningar och debattinlägg föreslår att tidigare prövade åtgärder skall sättas in i större eller mindre omfattning än vad som tidigare skett.

Industripolitiken måste emellertid utvecklas idémässigt för att kunna bli ett politikområde som är jämbördigt med tidigare etablerade sådana. Den idémässiga bas, på vilken den industripolitiska organisationen och medelsarsenalen byggdes upp med början i slutet av 1960-talet, har inte utvecklats nämnvärt sedan mitten av 1970-talet trots att förutsättningar- na kraftigt förändrats och nya krav ställts. Detta har framför allt lett till en avsaknad av principer för industripolitiken. Sådana regler borde fin- nas bl. a. beträffande gränsdragningen mot och relationerna till andra politikområden som t. ex. regionalpolitiken och sysselsättningspolitiken. Regler borde finnas även beträffande fördelningen av arbetsuppgifter, ansvar och handlingsmöjligheter mellan marknadssystemet och det of- fentliga systemet samt inom det senare mellan administrativ och politisk nivå.

Det är inte säkert att förekomsten av sådana principer skulle ha lett till andra beslut i de krisfall vi studerat. Det är vidare osannolikt att man kan dra upp spelregler som täcker samtliga fall — riktigt stora pro— blem kan spränga alla ramar. Men vi anser oss kunna konstatera att den brist på spelregler som rätt under 1970-talets senare hälft har skapat en

ond cirkel. Industridepartementet har på detta sätt tvingats att ägna en stor del av sina begränsade personella resurser åt operativa uppgifter i stället för att ha en tyngdpunkt i sitt arbete lagd på de strategiska frå- gorna.

I likhet med kommittén för industripolitikens informationsunderlag (Ds I 1980: 17) kan industristödsutredningen konstatera att bevakningen inom departementet av övergripande strategiska internationella förhål- landen och förändringar däri varit eftersatt. Det struktursekretariat, som aviserats i den av riksdagen antagna propositionen om riktlinjer för in- dustripolitiken (prop 1980/ 81 : 130), är avsett att få sådana arbetsuppgif- ter. Vi ser sekretariatets tillkomst som uttryck för en strävan att föränd- ra nuvarande förhållanden. I det långa loppet borde sådana arbetsupp— gifter ingå som en naturlig del i de tidigare existerande departementsen- hetemas regelbundna arbete. All erfarenhet pekar dock på avsevärda ri- sker för att brådskande löpande arbetsuppgifter hela tiden skjuter de strategiska frågorna i bakgrunden. Den valda lösningen garanterar att resurser kommer att ägnas åt strategiska frågor, men å andra sidan kvar- står problemet att få struktursekretariatets strategiska överväganden ut- nyttjade i sakenhetemas löpande arbete. Denna koppling synes vara av avgörande betydelse för att inrättandet av struktursekretariatet skall få avsedd effekt.

9.2. Handlingsberedskap

Även i fortsättningen kommer säkerligen olika parter att vända sig till regeringen med vädjanden om insatser av olika slag i samband med kri- ser i företag. Industristödsutredningen bedömer att antalet sådana fall kommer att minska dels på grund av de åtgärder som vi föreslår, dels ge- nom en mer restriktiv hållning från regeringens sida. Men att regeringen i framtiden skulle kunna helt undgå sådana uppvaktningar bedömer vi vara osannolikt.

Industridepartementet måste därför ha en handlingsberedskap. Med detta menar vi inte en beredskap att omedelbart vidta konkreta åtgärder utan en beredskap att utreda och analysera den uppkomna krissituatio- nen och att utarbeta en plan för dennas hantering. Det gäller att bilda sig en uppfattning om vilka handlingsalternativ som kan vara realistiska och att kartlägga deras konsekvenser såväl för det krisdrabbade före— taget som för samhället i övrigt. Vi anser dock inte att en större fast or- ganisation bör skapas inom departementet för ändamålet. I stället bör man inom ramen av en flexibel departementsorganisation kunna snabbt avdela de resurser som erfordras mot bakgrund av arbetsuppgifternas art och omfattning.

Uppgiften att leda utrednings- och förhandlingsarbetet i större före- tags- och sektorskriser föreslår vi skall läggas på statssekreteraren eller på en speciellt utsedd tjänsteman direkt underställd honom. Denne tjänsteman bör vid fullgörandet av uppdraget stå fri från sakenheterna. Till sin hjälp bör den ansvarige i varje krisfall ha en för ändamålet sär-

skilt bildad projektgrupp, bestående av ett mindre antal handplockade personer inom departementet med för det aktuella fallet relevant in- formations— och kunskapsbakgrund. Den föreslagna organisationen skil- jer sig, så långt den hittills beskrivits, inte från den organisation som hanterat 1970-talets företagskriser. På en punkt föreslår vi dock en för- ändring. Projektgruppema bör vara sammansatta över gränserna mellan departementets sakenheter. En begränsning av grupperna till att omfat- ta personer som hämtats från enbart en sakenhet — det må sedan vara den för industri- och mineralpolitik, den för branschfrågor, den för statsägda företag, den för teknisk forskning och utveckling, den för re- gional utveckling eller någon annan — innebär en begränsning av per- spektivet på den aktuella krisen.

Analysen av en företagskris kräver kvalificerade kunskaper inom ett flertal områden. Den innefattar normalt analyser av företagets betydelse regionalt och nationellt, av dess produktionsapparat, av dess produkter och deras marknader, av dess konkurrenssituation, av dess ekonomiska situation, etc. Man kan omöjligen inom industridepartementets ram hål- la sig med den djupa och breda kompetens inom industrins alla delar som skulle erfordras för sådana analyser av olika krisföretag. Det blir liksom hittills nödvändigt att när så erfordras tillfälligt förstärka depar— tementets kompetens genom anlitande av externa konsulter och andra specialister. Självfallet skall därvid också den kompetens som finns bland industridepartementet underställda myndigheter utnyttjas. Ut- över de kunskapsområden som tidigare nämnts kommer i samband med att alternativa lösningar utarbetas och värderas sannolikt även affärsju- ridisk specialkompetens att erfordras.

En projektgrupps viktigaste uppgift blir i en första omgång att ta fram beslutsunderlag för ställningstaganden inom industridepartementets ledning till hur det aktuella fallet skall hanteras i stort. En uppgift i det- ta sammanhang kan vara att awärja akuta hot mot företaget för att där- igenom skapa en tidsfrist för djupare överväganden. I en andra omgång gäller det att konkretisera den principlösning som valts och utarbeta den i detalj. Förhandlingar med företagets ägare och andra intressenter tor- de därvid ofta bli en viktig del av arbetet, vilket ställer krav på vana och förmåga därtill.

Projektgruppen blir den som får avgöra vilka analyser som skall gö- ras, vilka experter som skall anlitas, hur deras uppdrag skall formuleras, etc. Det blir också projektgruppen som i första hand får utvärdera ex- perternas rapporter, sammanställa dessas innehåll och söka utnyttja det- ta vid utarbetandet av handlingsalternativ och vid jämförelser dem emellan.

Vi tror att med en allmänt starkare betoning än hittills inom departe- mentet av strategiska överväganden kommer projektgruppernas med- lemmar att få bättre förutsättningar att fullgöra sina uppgifter. Även en mer allsidig sammansättning av grupperna kommer att bidra till att dessa kan fungera på ett för samhället effektivt sätt.

Staten bör organisera en beredskap för att genomföra de stödåtgärder som kan befinnas motiverade i olika krisfall. En ändamålsean organi- sation måste utgå från de olika syften som kan ligga till grund för stöd- åtgärdema. Dessa syften kan indelas i tre huvudkategorier:

E] överbryggning. Aktuell när den krisdrabbade verksamheten bedöms ha goda förutsättningar till långsiktig överlevnad om den bara klarar sig genom tillfälliga konjunkturella (eller andra) problem. I:] rekonstruktion. Aktuell när den krisdrabbade verksamheten bedöms ha förutsättningar att leva vidare med företagsekonomisk lönsamhet efter en finansiell och/eller real sanering. D avveckling. Aktuell när man inte tror att den krisdrabbade verksam- heten kan göras företagsekonomiskt lönsam. Den bör då läggas ned, och de friställda produktionsresurserna bör överföras till annan an- vändning.

De tre kategorierna av syften kräver åtgärder av skilda slag. Genomfö- randeberedskapen måste därför organiseras efter olika linjer för de tre fallen.

Vi är medvetna om att det kan vara svårt att omedelbart avgöra om ett krisföretag är att hänföra till den ena eller den andra kategorin. Till detta skall läggas de ibland synbarligen avsevärda politiska svårigheter— na att öppet redovisa de bedömningar man gör. Påfallande ofta beteck- nas företagskriser till en början som överbryggningsproblem, medan närmare analys eller offentlig diskussion senare leder till att klassifice- ringen ändras. Vi tror emellertid, såsom tidigare utvecklats, att analys- möjlighetema förbättras om de offentliga organen har en bättre infor- mationsberedskap än f. 11.

9.3.1. Överbryggningsfallet

Målet i detta fall är att förhindra att en verksamhet som långsiktigt är företagsekonomiskt lönsam skall falla offer för tillfälliga svårigheter. Om svårigheterna har interna orsaker — t. ex. missgrepp av företagsled- ningen — måste ansvaret för korrigerande åtgärder vila på företagets äga- re och styrelse. Det 'vore enligt industristödsutredningen direkt olämp- ligt att på något sätt tunna ut det traditionella ägareansvaret.

De tillfälliga svårigheterna kan emellertid ha externa orsaker av poli- tisk eller ekonomisk natur, som man inte rimligen kan begära att före- tagsledningen skulle gardera sig emot. Överbryggningen kan i sådana fall tänkas ske genom att företaget beviljas tillfäng befrielse från amor- teringar eller räntebetalningar på statliga lån, genom tidigareläggning av statliga beställningar, genom tillfällig friställning av personal vilket medför kostnadssänkningar, eller liknande. Åtgärder av de båda först- nämnda slagen torde förutsätta beslut på regeringsnivå men synes lämp- ligen kunna administreras på myndighetsnivå. Eftersom företagets ägare och andra intressenter har ett eget intresse av att företaget kan överleva, bör även företaget genom överenskommelser med t. ex. kreditorer, kun-

192. Beredskap att hantera politiserade krisfall SOU 1981:72 9.3 Genomförandeberedskap l l l

der och anställda bidra till att förbättra sina överlevnadsmöjligheter. Vi finner det inte rimligt att staten ensam skall ta hela bördan i dessa fall.

De myndigheter som i första hand synes lämpade att administrera stödåtgärder i överlevnadssyfte torde vara industriverket och arbets- marknadsverket. Om stödet motiveras med sysselsättningsskäl, är AMS den naturliga handläggaren, medan industriverket bör administrera stöd som ges av industripolitiska skäl. I flertalet fall torde därvid AMS vara den som ligger närmast till att få uppdraget.

9.3.2 Rekonstruktionsfallet

Målet i detta fall är att få verksamheten företagsekonomiskt lönsam, vil- ket på lång sikt innebär att intäkterna från försäljning av produkterna skall täcka såväl driftskostnadema som kapitalkostnadema. Rekon— struktionen omfattar därmed två moment, avseende driften (resultaträk- ningen) resp. kapitalsidan (balansräkningen).

En första förutsättning för att driften skall kunna fortsätta ens på kort sikt är att driftskostnadema täcks. Detta torde i regel nödvändiggö- ra neddragningar i förhållande till utgångsläget vad avser såväl produkt- sortimentet som personalen. Sådana reduktioner av sysselsättningen uppfattas ofta som något starkt negativt. Det är dock viktigt att hålla i minnet, att det närmast till hands liggande alternativet till en rekon- struktion av driften i regel är en total nedläggning och friställning av he- la den tidigare personalstyrkan.

Företagsobeståndskommittén (FOK), som haft till uppdrag bl. a. att ut- reda frågan om eventuellt inrättande av ett statligt rekonstruktionsbo- lag, har i sitt slutbetänkande (SOU 1981:37) presenterat ett förslag till ett sådant. Dess uppgift skulle vara att på uppdrag av regeringen om- händerha av statsmakterna beslutade rekonstruktioner av nedläggnings- hotade större företag, i vilka det finns betydande samhällsintressen — fö— reträdesvis av regional-, sysselsättnings- eller försörjningspolitisk natur. En förutsättning för bolagets engagemang bör enligt förslaget vara att det bedöms finnas förutsättningar att åstadkomma en lönsam framtida verksamhet.

Det föreslagna rekonstruktionsbolagets engagemang torde enligt FOK vanligtvis innebära att hela eller delar av det krisdrabbade före— taget förvärvas av bolaget och att en ny eller förstärkt företagsledning tillsätts. Kapital för nödvändiga insatser förutsätts skjutas till av staten i varje enskilt fall. När inköpta företag blivit livsdugliga förutsätts de en- ligt förslaget bli överlåtna till lämpliga intressenter. Rekonstruktions- bolagets aktiekapital bör enligt FOK inte understiga 20 milj. kr. Bolaget föreslås få mycket liten egen personal. Såväl VD som en stab bestående av ett mycket begränsat antal experter på rekonstruktionsärenden tänks enligt förslaget vara engagerade endast på deltid och i övrigt vara knut- na till Investeringsbanken eller något annat existerande organ. För det konkreta rekonstruktionsarbetet i varje enskilt fall bör, allt efter behov, konsulter eller annan extern expertis anlitas, allt enligt FOK:s förslag.

Industristödsutredningen ansluter sig inte till FOK:s förslag. Den an- givna förutsättningen för det föreslagna rekonstruktionsbolagets enga-

gemang i ett krisdrabbat företag — att det finns förutsättningar för fram- tida lönsamhet — är i själva verket sådan att ett engagemang inte torde erfordras. Det finns anledning tro att det i sådana fall skulle finnas in- tressenter inom näringslivet som är villiga att rekonstruera verksamhe- ten. Det bästa sättet att hantera sådana krisföretag torde vara att place- ra in dem i bästa möjliga miljö — ofta kanske inom en redan existerande större företagsgrupp med näraliggande verksamhet.

Det föreslagna rekonstruktionsbolagets aktiekapital, 20 milj. kr, är en- ligt industristödsutredningens uppfattning helt otillräckligt. Flera av de senaste årens rekonstruktioner av krisföretag av relativt måttlig storlek har krävt statliga kapitalinsatser i storleksordningen 200 milj. kr, och större krisföretag har krävt betydligt större belopp. Erfarenheten har vi- dare visat att prognoser om kapitalbehovet blir osäkra och ofta tilltagna i underkant. Om ett bolag med 20 milj. kr i aktiekapital tilldelas 200 milj. kr av riksdagen för att rekonstruera ett krisföretag och prognosen visar sig slå fel, är det därför stor risk för att rekonstruktionsbolagets eget kapital blir förbrukat i sådan utsträckning att rekonstruktionsbola- get självt måste rekonstrueras. Följden skulle bli att rekonstruktions- arbetet i praktiken kom att bedrivas på löpande räkning, vilket skulle vara sämsta tänkbara förutsättning för arbetet. Inte i något av de fall som industristödsutredningen studerat skulle ett sådant rekonstruk- tionsbolag haft en tillräckligt stark ekonomisk ställning för att kunna agera med erforderlig kraft.

Arbetsmarknadsdepartementet har i en promemoria (Ds A 1979z7) fö- reslagit inrättandet av ett rättsinstitut kallat registrerad betalningsinstäl- lelse, avsett att ge visst skydd mot säraktioner från borgenärer i form av konkurs eller utmätning. Enligt promemorian är det fördelaktigt om för- utsättningslösa överväganden angående ett företags framtid kan göras så tidigt som möjligt och helst innan de ekonomiska svårigheterna lett till obestånd. Företaget bör därför självt få avgöra när en betalningsinstäl- lelse är motiverad. Man anmärker emellertid i promemorian att ”före- tagsledningen ofta är mycket ovillig att inse att företagets situation krä- ver drastiska åtgärder. Man hoppas i det längsta att företaget skall kun- na ta sig ur krisen”.

Möjligheten till registrerad betalningsinställelse föreslås stå öppen en- dast för företag där syssselsättningen (hela eller vid ett arbetsställe) har väsentlig betydelse för sysselsättningen på orten. Betalningsinställelse bör i princip ge samma skydd mot säraktioner från borgenärerna i form av utmätning eller konkurs som ett godmansförordnande enligt Ack- ordslagen. Förfarandet bör enligt förslaget vara enkelt. Eftersom betal- ningsinställelsen skall förenas med rättsverkningar måste den dock re- gistreras, lämpligen hos konkursdomaren.

Vid övervägandena efter en betalningsinställelse bör enligt promemo- rian borgenäremas intressen närmast kunna tillvaratas av en god man som utses av konkursdomaren i samband med att betalningsinställelsen registreras. De anställdas intressen får tillvaratas av deras fackliga orga- nisationer vid de förhandlingar som enligt MBL skall äga rum innan fö— retaget beslutar om viktigare förändringar av sin verksamhet. Samhällets arbetsmarknads— och regionalpolitiska intressen bör under betalnings-

inställelsen kunna bevakas av ett allmänt ombud. Uppgiften att utse så- dant ombud bör ankomma på länsstyrelsen.

Tiden för en betalningsinställelse bör enligt förslaget i första hand be- gränsas till två månader. För tiden därefter är olika handlingsvägar tänkbara, inriktade antingen på företagets fortbeständ eller på dess av- veckling.

Förslaget om registrerad betalningsinställelse innefattade två stödfor- mer: dels ett rådrumsstöd, dels ett rekonstruktions- eller avvecklings- stöd, båda med klart arbetsmarknads- och regionalpolitisk karaktär. Dessa sades kunna minska benägenheten att använda konkurs som re- konstruktionsform enbart för att komma i åtnjutande av den statliga lö- negaranti som då utgår.

En särskilt tillkallad utredare inom industridepartementet av w'ssa frågor rörande rekonstruktion av krisdrabbade företag m. m. konstaterar i sitt betänkande (Ds I 1981:1) mot bakgrund av inhämtade yttranden att det saknas belägg för behovet av ett särskilt rådrumsstöd. De möjlighe- ter som redan finns att åstadkomma frister för ytterligare överväganden vid företagskriser är enligt utredaren i huvudsak tillräckliga. Inte heller rättsinstitutet registrerad betalningsinställelse skulle därmed vara be— hövligt.

lndustristödsutredningen anser för sin del att det vore värdefullt om man kunde skapa formaliserade möjligheter att tillvarata samhällets in- tressen vid företagskriser. Som förberedelse inför ställningstaganden om rekonstruktion av krisdrabbade större företag, verksamma inom flera län eller regioner, föreslår vi på annan plats i detta betänkande att inom industridepartementet tillsätts särskilda projektgrupper.

9.3.3 Avvecklingsfallet

Målet i detta fall är att avveckla olönsam verksamhet och överföra pro- duktionsresurserna till annan användning. Om man konstaterat att en verksamhet är olönsam och inte kan väntas bli lönsam, torde det mest rationella vara att utarbeta en långsiktig lösning på problemen, som in— nefattar en awecklingsplan och de insatser som bedöms vara erforderli- ga för att skapa nya arbetstillfällen.

I praktiken kan det visa sig svårt att ”bevisa” verksamhetens långsik- tiga olönsamhet inför lokala opinioner som stöder sig på ofta överdrivet optimistiska motutredningar. Utdragna processer och konstgjord and- ning i form av successiva beslut om stöd till fortsatt drift under begrän- sad tid ”tills lönsamheten återvunnits” har emellertid i ett antal kon- kreta fall visat sig få mycket olyckliga konsekvenser i form av organisa- torisk upplösning, bristande arbetsmotivation, flykt av kvalificerade an- ställda i nyckelpositioner, rn. m. Försök att inom existerande organisa- tioner utveckla och påbörja ”altemativ produktion” har på det hela ta- get misslyckats genom att de startats alltför sent och halvhjärtat, genom att organisationernas personella och tekniska resurser främst varit an- passade till den tidigare verksamheten, och genom att de krisdrabbade organisationerna visat sig inte orka med utvecklingsarbete vid sidan av alla de problem som direkt sammanhänger med krisen.

Stöd till förlustverksamhet motiveras ofta med regional- eller arbets- marknadspolitiska skäl. Man vill ”hålla liv” i en bygd, utnyttja den in- frastruktur som byggts upp och fungerar, bereda fortsatt sysselsättning åt de anställda. Bakom sådana motiv torde delvis ligga politiska värde- ringar, men även samhällsekonomiska bedömningar. Man hävdar att samhällsekonomiskt kan en verksamhet vara lönsam även om den före- tagsekonomiskt är olönsam.

Det är emellertid viktigt att markera tidsperspektivet när man hävdar att det samhällsekonomiska värdet av en verksamhet kan vara större än det företagsekonomiska. Endast på relativt kort sikt kan det vara sam- hällsekonomiskt lönsamt att utnyttja ”sunk costs” i en existerande in- frastruktur med hjälp av företagssubventioner. I ett längre perspektiv måste man räkna med att infrastrukturen kräver kompletterings- och er- sättningsinvesteringar. Om då det aktuella företaget kräver fortsatta (kanske ännu större) subventioner, försvinner snabbt den eventuella samhällsekonomiska lönsamheten av företagsstödet. Den mest närlig- gande lösningen på problemen är att söka ersätta förlustverksamheten med lönsam sådan. Om orten ligger isolerat, måste man därvid på kort sikt skapa lika många nya sysselsättningstillfällen som de förlorade. Om däremot en del av de friställda kan beredas nya arbeten inom pendlings- avstånd, krävs inte lika många nya arbetstillfällen på orten. Man torde dock inte kunna långsiktigt ”rädda” en ort genom att enbart förlita sig på Utpendling till arbeten annorstädes, om inte denna pendling avser mycket korta avstånd.

Politiker i regering och riksdag betonar ofta angelägenheten av att stoppa utslagningen. Ett motiv för stöd till driften av krisdrabbade före- tag anges ofta vara just detta. Med utslagning avser man då friställning av arbetskraft från näringslivet och övergång av de friställda till arbets- löshet, skyddade verkstäder eller liknande. Man kan emellertid ifråga- sätta om driftssubventioner verkligen har den önskade effekten. Sådant stöd innebär ju att företagen erkänns vara förlustföretag, som inte kan fortsätta sin verksamhet utan stöd. De anställda kan fortsätta i sin tidi- gare verksamhet bara tack vare stödet. Stödet kanaliseras visserligen inte via arbetsmarknadsdepartementet och myndigheter underställda detta, utan via industridepartementet och företag i privat eller statlig ägo. Till sin innebörd är stödet dock av samma karaktär som sedvanliga arbets- marknadspolitiska åtgärder. De slutliga mottagarna är individer som in- te kunnat beredas sysselsättning inom den del av samhället där det mo- netära värdet av deras insatser motsvarar arbetsgivarens kostnader för dem. Man kan kanske hävda att utslagningen från arbetsmarknaden hej- das genom driftssubventioner till förlustföretag. Men det är troligt att det i de flesta fall föreligger en stor skillnad i arbetsupplevelse och själv- tillfredsställelse mellan dem som arbetar i sådana företag och dem som är sysselsatta i vinstgivande företag.

Avveckling är emellertid en konst som visat sig svår för företag. Sär- skilt svårt för dem är att genomföra en avveckling i socialt acceptabla former. Det normala är att samhället inte engagerar sig i själva aweck- lingen. Däremot har samhället genom arbetsmarknadspolitiska resurser beredskap för att hjälpa dem som friställs till ny sysselsättning. När det

gäller avveckling av mycket stora arbetsplatser finns det emellertid ibland behov av insatser från samhällets sida redan i awecklingsfasen. Samhällelig medverkan ter sig naturlig inte minst därför att det i själva verket inte får handla om en isolerad avveckling utan om en kombinerad avveckling och start av ny verksamhet. Enligt ovan är det mycket som talar för att den nya verksamheten bör komma till stånd inom och med stöd av en annan organisation än den krisdrabbade. Eftersom avveck- ling och start bör samordnas, är en samhällelig koordination önskvärd. Det är emellertid angeläget att i den lokala strukturförändring av in- dustrin, som det är fråga om, även engagera näringslivsföreträdare.

En lämplig form för statlig medverkan vid större nedläggningar, fram- för allt i regioner där det redan finns en relativt väl differentierad ar- betsmarknad, synes vara att bilda ”etableringsbolag” aom ägs delvis av samhället, delvis av privata intressenter med lokal anknytning. Ett etab— leringsbolags uppgift bör vara att skapa nya arbetstillfällen på orten i en omfattning och takt som motsvarar en lämplig awecklingstakt för den verksamhet som skall upphöra. I samband med flera inträffade företags- kriser har inrättats samhällsägda regionala investmentbolag med uppgift att skapa nya arbetstillfällen. Även utvecklingfonderna kan sägas ha samma uppgift. Dessa organs insatser är emellertid främst inriktade på nyetableringar, nya produkter 0. d. och har på kort sikt endast begränsa- de sysselsättningseffekter. Vid större nedläggningar behöver samtidigt skapas ett betydande antal nya arbetstillfällen och detta torde bäst kun- na ske inom eller i anknytning till redan existerande större företag och produktområden. Det är även viktigt att den nya eller utvidgade verk- samheten inte leder till snedvridning av konkurrensen. Det är mot den- na bakgrund som vi anser en ägarmässig anknytning till det redan be- fintliga lokala näringslivet vara angelägen.

Samhällets engagemang i etableringsbolaget synes lämpligen kunna ske via Statsföretag och/eller Investeringsbanken, som förfogar över för uppgiften relevant företagsledningskompentens.

Ett etableringsbolag bör inte självt gå in som ägare till de nya verk- samheterna. Det bör vara en tidsbegränsad konstruktion med uppgift att inom en tilldelad medelsram stimulera tillkomsten av nya verksam- heter inom den aktuella regionen, bl. a. genom att kombinera existeran- de resurser i form av arbetskraft, ledigblivna produktionsanläggningar och produkter som kan säljas.

10. Principer för handläggningen av stödfall

10.1. Inledning

Vi har tidigare konstaterat att stödåtgärdema varit utformade på ett så- dant sätt att de inte förmått bidra till att bryta den negativa utveckling som krisföretagen varit inne i.

De vidtagna åtgärderna har syftat till att successivt vända en negativ trend. Den negativa trenden i företagen har sammanhängt med flera faktorer. Den har haft sitt ursprung i konjunkturella och strukturella problem men även om man successivt får dessa under kontroll kan den negativa trenden i krisföretaget fortsätta. Detta hänger samman med de negativa processer och ”onda cirklar” som startar inom ett företag som börjar få problem och som leder till en avtagande yttre effektivitet hos företaget. Enligt vår uppfattning är det mycket svårt, om inte omöjligt, att vända en sådan utveckling successivt. Den negativa utvecklingen måste i stället brytas med åtgärder som leder till snabba förändringar och som kan ge de anställda en tro på att helt nya, bättre förutsättningar förelig- ger. En mycket viktig del i detta är också att företaget i den nya situatio- nen måste kunna uppleva att man har någon form av handlingsfrihet. Om alla förutsättningar är låsta tror vi inte att man kan få den positiva utvecklingen till stånd.

I det följande skall diskuteras några möjligheter att skapa markerat förbättrade utvecklingsmöjligheter för det krisdrabbade företaget.

10.2. Handlingsaltemativen konkurs och ackord vid finansiell rekonstruktion

Rekonstruktionen av ett krisföretag innehåller två moment:

EJ Finansiell rekonstruktion (rekonstruktion av balansräkningen). El Resultatförbättrande åtgärder (rekonstruktion av resultaträkningen).

Vi kommer i detta avsnitt främst att uppehålla oss vid den finansiella re- konstruktionen. Denna förutsätter insatser och medgivanden från ett antal intressentgrupper i företaget. De resultatförbättrande åtgärderna måste däremot i sin helhet utarbetas och genomföras av företagsled- ningen.

Den finansiella rekonstruktionen syftar till att ge företaget en accep- tabel soliditet och likviditet samt en skuldbörda som är avpassad till fö— retagets avkastningsförmåga. En finansiell rekonstruktion är därmed en nödvändig förutsättning — en plattform — från vilken resultatförbättring- en har att göra avstamp.

Vi redogör först för innebörden av konkurs respektive ackord varefter vi behandlar för- och nackdelar med dessa institut i samband med re- konstruktion av krisföretag.

10.2.1. A lternativens formella innebörd

Konkurs är ett rättsinstitut varigenom en gäldenärs alla tillgångar tas i anspråk för betalning av borgenäremas fordringar i den utsträckning tillgångarna räcker. Genom konkursen får alla borgenärer möjlighet att samtidigt ställa krav på betalning ur gäldenärens samlade tillgångsmas- sa. Härvid gäller dock vissa förmånsrättsregler, varigenom vissa typer av fordringar och fordringar för vilka säkerheter lämnats är prioriterade enligt en i förmånsrättslagen angiven ordning. Övriga fordringar (oprio- riterade) är sinsemellan likaberättigade.

Konkursansökan inges av borgenär eller gäldenären själv till konkurs- domaren i tingsrätten. Om ansökan bifalles, utser rätten konkursförval- tare och utfärdar kungörelse.

Genom konkursbeslutet förlorar gäldenären rådigheten över den egendom som skall ingå i konkursboet. Konkursboets egendom är dels tillgångar som tillhörde gäldenären vid konkursbeslutet, dels tillgångar som tillfaller boet under konkursen och sådana som kan återvinnas till konkursboet.

Den av konkursdomaren utsedde förvaltaren upprättar en bouppteck- ning, vilken bestyrks av gäldenären vid det första borgenärssarnmanträ- det. Efter detta sammanträde skall boets egendom realiseras så snart ske kan. Konkursen avslutas med ett utdelningsförfarande och förvaltarens slutredovisning.

Enligt förmånsrättsordningen finns dels särskilda förmånsrätter som skall betalas ur viss bestämd egendom, dels allmänna förmånsrätter som gäller i all gäldenärens egendom.

De särskilda förmånsrätterna är:

1. Pant i lös eller fast egendom (t. ex. fastighetsinteckning) 2. Hyra och arrende (upp till tre månader resp. en månad) 3. Företagsinteckningar

4. Utmätt egendom.

De allmänna förmånsrätterna är i prioriteringsordning:

1. Vissa konkurs- och ackordskostnader 2. Skatter och andra allmänna avgifter 3. Löner och pensioner. 200 Principer för handläggningen av stödfall SOU 1981:72 1 l i När fastighetsinteckningar lämnats som säkerhet gäller förmånsrätten inom fastighetens värde. Om en inteckning delvis ligger högre än det

pris för vilket fastigheten säljs blir den överskjutande delen av fordran oprioriterad.

Hyra och arrende ger liksom företagsinteckningar förmånsrätt i nä- ringsidkares lösa egendom.

Företagsinteckningars värde kan försämras genom att gäldenärens tillgångar avyttras. Om hela rörelsen avyttras gäller företagsinteckning- ama ett år därefter. De viktigaste tillgångsposter som omfattas av före- tagsinteckningar är vanligen varulager, kundfordringar samt maskiner och inventarier.

De viktigaste posterna bland förmånsberättigade skatter och all- männa avgifter brukar vara personalens preliminärskatter, mervärde— skatt och avgifter till riksförsäkringsverket (ATP—avgifter m. m.).

Löne- och personalfordringar som inte är mer än ett år gamla samt uppsägningslöner under skälig tid (högst 6 månader) täcks numera — upp till ett totalt maximibelopp av 12 basbelopp per anställd — av den statliga lönegarantin. Denna finansieras genom en särskild avgift, f.n. 0.2 %, som uttas från företagen. Staten betalar alltså dessa löner och in- träder i de anställdas ställe som förmånsrättshavare.

Ackord innebär en uppgörelse mellan en gäldenär som är på obestånd och hans borgenärer om en reducering av gäldenärens skulder till viss del. I motsats till konkurs innebär ackordsförfarandet inte att gäldenä- ren förlorar rådigheten över sina tillgångar. Genom ackordet saneras gäldenärens ekonomi. Ackordet innebär vanligen att borgenärerna för all framtid avstår från en del av sina fordringar. (Efter en konkurs kvar- står fordringarna, vilket dock i praktiken har betydelse endast vid fysi- ska personers konkurser).

Gäldenär som vill föreslå ett ackord kan hos konkursdomaren begära förordnande av god man. Sedan god man utsetts kan förhandlingar om en uppgörelse föras utan att enskilda oprioriterade borgenärer kan vidta några säraktioner mot gäldenären.

Om frivillig överenskommelse mellan gäldenären och samtliga borge- närer inte kan träffas inom viss tid (högst 2 månader), kan gäldenären — förutsatt att anslutningen är minst 40 % — begära att få offentlig ac- kordsförhandling inledd. Därefter kan ackord framtvingas om förslaget stöds av en i lagen angiven majoritet av de röstande närvarande borge- närerna som samtidigt representerar en föreskriven minimiandel av de röstberättigade fordringarnas sammanlagda belopp enligt bouppteck- ningen (se nedan). Sedan ansökan om offentlig ackordsförhandling skett får gäldenären försättas i konkurs av oprioriterade fordringsägare en- dast om det finns skälig anledning anta att ackord inte kan komma till stånd.

Gode mannen är borgenäremas förtroendeman med vilken gäldenä- ren har att samråda vid förvaltningen av sin egendom. Gode mannen ut- reder ställningen och leder förhandlingarna med borgenärerna. Vid of- fentligt ackord skall han till konkursdomaren lämna ett ackordsförslag, bouppteckning, ett yttrande huruvida han finner ackordsförslaget god- tagbart samt ett intyg om att tillräckligt antal borgenärer anser ackordet antagbart.

Alla borgenärer med fordringar utan förmånsrätt kan delta i förhand—

lingarna. Ackordsförslaget kan emellertid utformas så att full betalning ges upp till visst belopp, varigenom antalet borgenärer som skall för- handla om ackordet reduceras. Den majoritet som krävs för att offent- ligt ackord skall antas är, om ackordsprocenten (utdelningen) är 50 % el- ler mer, 3/ 5 av de röstande och 3/5 av fordringsbeloppen, och vid lägre procent 3/4 av röstande och fordringsbelopp. Den minsta tillåtna ut- delningen vid offentligt ackord är 25 %.

10.2.2. Altemativens praktiska innebörd och användbarhet

Vid en finansiell rekonstruktion skall konkursförvaltaren resp. gode mannen på bästa sätt tillvarata fordringsägarnas intressen. Vanligen sker detta bäst om man så snart som möjligt kan fortsätta det krisdrab- bade företagets verksamhet. En förutsättning för att detta skall lyckas är att det bedöms möjligt att fortsättningsvis bedriva verksamheten lön- samt, dvs. med full långsiktig kostnadstäckning. Kostnaderna kan upp- delas i driftskostnader (löner, råvaror, energi etc.) och kapitalkostnader (ränta och avskrivningar). En första förutsättning för att verksamheten skall vara lönsam är att driftkostnadema täcks av försäljningsintäkter- na. Ett väntat långsiktigt intäktsöverskott anger sedan hur stora kapital- kostnader verksamheten kan bära.

En finansiell rekonstruktion har, som tidigare diskuterats i avsnitt 6.3.2, ingen direkt inverkan på verksamhetens driftskostnader. Däremot kan den alltså påverka de kapitalkostnader som belastar verksamheten. Efter en konkurs kan anläggningarna förvärvas från konkursboet av en ny ägare till ett lägre pris än vad den tidigare ägaren gav, vilket leder till lägre räntor och avskrivningar. Vid ett ackord kan kapitalkostnaderna reduceras genom nedskrivning av skuldbeloppen.

Möjligheterna att genom en konkurs påverka de totala kostnaderna för en verksamhet i mer betydande utsträckning är helt naturligt större, ju mer kapitalintensiv verksamheten är. Goda utsikter härtill finns t. ex. i processindustrier som massa- och pappersbruk samt stålverk, medan utsikterna är betydligt sämre i arbetsintensiva branscher som t. ex. teko- industrin och delar av verkstadsindustrin.

För att ett företag skall kunna räddas genom ett ackord krävs dels att de fordringar som berörs av ackordet är relativt stora, dels att företaget förfogar över en företagsledning och övriga — mänskliga och materiella — resurser som har förmåga att göra företaget lönsamt efter ackordet. Äga- re av prioriterade fordringar har i regel ingen anledning att acceptera en nedskrivning av sina fordringar, i varje fall inte kortsiktigt och under förutsättning att krisföretagets tillgångar täcker de prioriterade ford- ringarna. Eftersom långfristiga krediter i regel motsvaras av prioriterade inteckningssäkerheter, är rekonstruktion genom akord mindre verk- ningsfull i kapitalintensiva företag än i arbetsintensiva.

Att ”rädda” ett krisföretag undan konkurs eller ackord innebär alltså inte att man undanröjer ett eventuellt hot om nedläggning av dess verk- samhet eller någon del av denna. Nedläggning av en olönsam verksam- het är ett exempel på rekonstruktion av resultaträkningen. Att skära

202. Principer fär handläggningen av stödfall SOU 1981:72 3

bort verksamheter kan dock aldrig vara målet för sådana rekonstruktio- ner utan möjligen ett medel för att nå det primära målet lönsamhets- förbättring. Alternativa medel kan vara modernisering av anläggningar- na, rationalisering av produktionsmetoder, sortimentsförändringar etc. Vilket medel som är att föredra beror på de speciella förutsättningama i varje enskilt fall. I regel kräver dock fortsatt drift av en f.n. förlust- bringande verksamhet investeringar, dvs. kapitaltillskott. Om företaget är krisdrabbat, torde ett kapitaltillskott i sin tur förutsätta en föregående finansiell rekonstruktion. En sådan kan, men behöver inte, ske genom konkurs eller ackord.

Även i de fall då det finns goda förutsättningar för att en verksamhet skall kunna fortsätta efter en finansiell rekonstruktion, kan rekonstruk- tionen som sådan medföra störningar i verksamheten. Det är i första hand konkurser som brukar förmodas medföra störningar, men dessa kan i större eller mindre grad även uppkomma vid ackord. Problemen kan t. ex. bestå i:

El störningar i produktionen på grund av oro bland leverantörerna, som kan leda till leveransvägran, Cl störningar i kundrelationema på grund av driftsstopp och på grund av den badwill som en konkurs (ackord) innebär, EI störningar på grund av förlust av värdefull personal.

Situationen är givetvis olika från fall till fall. I många fall kan skadan ske redan genom att företagets krissituation blir känd. Själva konkursen behöver då inte ytterligare försämra möjligheterna till en rekonstruk- tron.

De negativa effekterna kan lindras om störningsperioden kan förkor- tas. Vid ackord drivs verksamheten vidare av samma juridiska person som tidigare tills ackordsuppgörelsen är klar, vilket kan dra ut på tiden. Vid konkurs har konkursförvaltaren att omedelbart vidta åtgärder för att avyttra rörelsen och om det finns någon som vill överta den kan kon- kursboet med tillförsikt fortsätta verksamheten tills det formella över— tagandet är klart. Många gånger kan ett övertagande förberedas redan innan konkursen är ett faktum. För verksamheten kan konkursen därför vara en snabbare och säkrare rekonstruktionsmetod än ackordet.

En konkurs kan, om det inte finns någon intressent som vill överta he— la verksamheten, leda till att företaget splittras. Olika delar av företaget kan därvid övertas av olika andra företag. En sådan splittring kan vara en nackdel om företaget har en uppbyggd fungerande organisation men kan tvärtom vara en fördel, om företagets organisation fungerar dåligt och de olika delarna inte är beroende av varandra. I det förra fallet är organisationen naturligtvis en reell, om än inte materiell, tillgång i kon- kursboet vilket minskar risken för att en splittring verkligen sker.

Även i ackordsfallet kan givetvis i rekonstruktionsåtgärderna ingå att vissa enheter överläts till andra företag.

Vid bedömning av konkurs— och ackordsaltemativet kan även följan- de faktorer ha betydelse:

El Förekomsten av bra eller dåliga avtal med leverantörer, kunder och

andra. Efter en konkurs måste i regel nya avtal upprättas, vilket kan vara positivt eller negativt. El Möjligheten till personalreduceringar. Om fortsatt drift kräver mindre personalstyrka än den hittillsvarande kan konkursaltemativet möjliggöra en snabbare anpassning, eftersom en ny arbetsgivare in— träder i den tidigares ställe i och med att verksamheten övertas av ny ägare.

Negativa effekter utanför företaget (som indirekt kan påverka även före- tagets fortsatta verksamhet) är:

B kedjeeffekter i form av likviditetskriser och fallissemang hos underle- verantörer rn. fl., störningar i relationerna till utländska kreditgivare, störningar hos kundföretag som är beroende av leveranser från kris- företaget. [1 D

Effekterna av en konkurs eller ett ackord är så komplexa att man inte generellt kan säga huruvida fördelarna är större än nackdelarna. Men om det finns en handlingsberedskap så att krisföretaget snabbt kommer under kompetent ledning som tar itu med rekonstruktionsarbetet, synes fördelarna med ackords- och konkursaltemativen ofta kunna överväga nackdelarna.

10.2.3 Finansiell rekonstruktion vid statligt stöd?

Flera av de statliga icke-permanenta industristödsinsatserna har moti- verats av att regering och riksdag velat undvika att det krisdrabbade fö- retaget skulle tvingas gå i konkurs och av de konsekvenser en sådan an- setts föra med sig. T. ex. skrev regeringen i propositionen 1977/78:180 om lån till NCB att ”en snabb och okontrollerad utslagning av företa- gets anläggningar kan därför komma att ske om inte särskilda åtgärder vidtas under samhällets medverkan”.

Det är i första hand sysselsättningen vid de krisdrabbade företagens olika anläggningar som staten velat värna om. Men enligt ovan redovisa— de analys påverkas inte de grundläggande förutsättningama för fortsatt drift av om ägareföretaget rekonstrueras finansiellt. Avgörande är om de olika anläggningarna förmår att täcka sina driftskostnader. Förutsätt- ningarna härför påverkas enligt ovan bara om t. ex. konkursen drar ut på tiden (vilket borde kunna undvikas om samhället har en effektiv or- ganisation för att handlägga konkurser), om konkursen medför att för- månliga avtal med kunder eller leverantörer bryts, c. (1.

Om det inte finns någon privat intressent som vill överta en verksam— het vars fortsättande bedöms vara samhällsekonomiskt väsentligt, kan statligt stöd och eventuellt även övertagande bli aktuellt. Detta kan ske såväl efter en finansiell rekonstruktion som utan någon sådan. Om var— ken privata intressenter eller samhället har intresse av att fortsätta drif- ten, kan temporärt statligt stöd till denna tänkas i syfte att förlänga av- vecklingsperioden. I detta fall synes ackord vara inaktuellt, och aweck- lingsstöd kan utgå även om den tidigare ägaren satts i konkurs.

I flera av stödfallen har staten övertagit ett finansiellt nedkört företag mot en symbolisk ersättning till de tidigare ägarna, varpå staten satsat nytt ägarekaptial. I företagens balansräkningar har skulderna motsva— rats av bokförda värden på anläggningstillgångama, som vida överstigit dessas avkastningsförmåga eller realisationsvärde. I samband med driftsinskränkningar och nedläggningar har staten sedan tvingats att lämna ”förlusttäckningsbidrag” etc. till företagen för att dessa skall kunna lösa sina skulder och skriva ned de bokförda värdena till realisti- ska nivåer. Särskilt har detta gällt varven, där alltså stora delar av de bi-

rag som givits för att man under en tid skulle kunna upprätthålla drif- ten inte har gått till de sysselsatta utan till kreditorerna. Om varvsföre- tagen hade rekonstruerats finansiellt före det statliga övertagandet, hade detta "läckage” kunnat undvikas. Situationen komplicerades dock av de beställningskontrakt och finansiella kundengagemang som varven hade.

Farhågorna för utländska kreditgivares reaktion vid enstaka fallisse- mang i ett svenskt storföretag torde vara överdrivna. Men givetvis kan upprepade konkurser med förluster för utlandsbanker leda till att deras riskbedömning ändras. Å andra sidan torde en utlandsfinansiering, som är möjlig endast genom att utlandsbankema förlitar sig på att svenska staten skall ingripa om företaget råkar i svårigheter, inte vara eftersträ- vansvärd. En speciell situation föreligger om staten helt eller delvis äger ett företag eller om staten givit icke—permanent stöd till ett företag. Det finns i sådana fall utlandslån med resp. utan formell statlig garanti. Långivarna har i krisfall hävdat att staten har ett moraliskt betalnings- ansvar även för icke garanterade lån.

Omsorgen om de utländska kreditgivarna har spelat en stor roll i de studerade stödfallen. Detta har framhållits som ett huvudargument för undvikande av konkurs i t. ex. Kockums- och NCB-fallen samt utgjort motivet för Uddeholms-lånet. I en konsultstudie som utredningen låtit göra av Kockumsfallet konstateras att ”det är mycket svårt att bedöma om undvikande av Störningarna från de utländska bankerna kan antas ha varit värt ca 1 miljard kr. I vart fall noteras att det inte föreligger nå— got kalkylförsök”. Beträffande Uddeholms-lånet konstateras att ”det kan alltså ifrågasättas om lånet över huvud taget hade någon funktion utöver att lugna utlandsbankerna”. I NCB-fallet föreligger på samma sätt inget material som söker utreda sambandet mellan en konkurs och påverkan på den utländska kreditmarknaden. '

Vad gäller svårigheter för krisföretagens underleverantörer och kun- der som argument mot konkurs eller ackord kan hävdas att statligt stöd till dessa i de fall då deras fortsatta verksamhet hotas förmodligen blir väsentligt billigare än stöd till krisföretagen.

10.3. Några ytterligare riktlinjer

Vi sammanfattar i detta avsnitt våra synpunkter på ett antal principiella frågor kring handläggningen av stödärenden som vi tidigare berört i analysdelen.

10.3.1. Strukturlösningar

Genomgående för det sätt på vilket man sökt åstadkomma strukturlös- ningar i de studerade stödfallen har varit att staten genom eget hel- eller delägarskap har sammanfört en stor del av företagen inom en bransch till en enhet. Exempel är Svenska Varv, SSAB Svenskt Stål och Data- saab. Vi har tidigare konstaterat att de samordnings-, synergi- och ratio- naliseringsmöjligheter som förutsatts har varit svåra att uppnå i prakti- ken. Den typ av lösningar som valts har också verkat konserverande i strukturhänseende. Strukturaspekterna har fått komma i andra hand ef- ter regionala och arbetsmarknadsaspekter. Detta beror i stor utsträck- ning på att politikerna inte kunnat prioritera mellan olika inblandade enheter dvs. mellan olika inblandade orter. Det har funnits gehör för ett slags ”rättvisekrav” när det gäller fördelningen av de statliga stödinsat- sema mellan de olika orterna. De enskilda enheternas kommersiella för- utsättningar har kommit i bakgrunden.

Enligt utredningens uppfattning måste insatserna i större utsträckning ta sin utgångspunkt i de olika enheternas unika kommersiella förutsätt- ningar. Åtgärderna måste utgå från en gemensam uppfattning om stra- tegiska mål, men de olika enheterna måste få en individuell behandling. De delar som har naturliga förutsättningar att nå lönsamhet bör inte be- handlas på samma sätt som de där sådana förutsättningar inte finns. Här kan konkursinstrumentet utnyttjas i större omfattning. De enheter som inte har kommersiella möjligheter att överleva bör så snart som möjligt få en awecklingsplan där det klart utsågs vilka steg som skall tas och med vilken tidsplan detta skall ske. Parallellt med detta bör på ett tidigt stadium kraftfulla insatser göras utanför krisföretagens ram för att stimulera till alternativ sysselsättning. Erfarenheterna visar att när en kris utvecklats så långt som t. ex. den inom varvsindustrin, har den krisdrabbade organisationen inte de resurser som krävs för att både av- veckla den tidigare verksamheten under acceptabla former och bygga upp nya aktiviteter.

10.3.2. Villkorliga insatser

En observation i det tidigare materialet är att staten i få fall ställer långt- gående krav på övriga inblandade parter. Enligt vår uppfattning bör si- tuationen i betydligt större utsträckning unyttjas för att ställa sådana krav. Krav kan t. ex. ställas gentemot ägare, långivare, anställda, leve- rantörer, kommuner, landsting m.fl. En annan typ av krav kan riktas mot den stödmottagande organisationen genom att insatserna köpplas till vissa villkor. Exempelvis kan samhällets åtaganden delas upp i ett antal steg och dessas infriande göras beroende av en successiv uppfyllel- se av i förväg klart angivna samhällsmål.

10.3.3. Hur mycket får en insats kosta?

Kopplat till Vad som ovan sagts gäller att det vid beslut om stödinsatser måste framgå på ett klarare sätt vad det maximalt får kosta att uppnå

vissa uttalade mål. Vi har tidigare påpekat hur man i många stödfall fat— tat en följd av beslut om insatser trots att varje enskilt beslut har fram— ställts som slutgiltigt. Det har också i flera fall varit förenat med avse- värda svårigheter att bilda sig en uppfattning om vad de olika insatserna i verkligheten har kostat samhället.

Enligt vår uppfattning måste beslut om statliga insatser grunda sig på ett fullvärdigt kommersiellt beslutsunderlag. I stället för att som nu varit fallet ägna en stor del av handläggningsinsatserna åt att åstadkomma lösningar som på kort sikt är så billiga för staten som möjligt borde man vidta åtgärder för att ge verksamheten rimliga möjligheter att uppnå uppsatta mål genom en avgränsad statlig insats även om denna på kort sikt kanske inte är den billigaste lösningen. Om sedan denna insats miss- lyckas måste de industripolitiska insatserna i allmänhet konstateras vara uttömda. Ett beteende där nya stödmedel utbetalas därför att tidigare insatser grundade sig på felaktiga eller felaktigt angivna bedömningar måste undvikas. Mot bakgrund av de erfarenheter vi nu har måste det stå klart för alla att möjligheten att misslyckas vid försök att rädda kris- drabbade industriella verksamheter är stor. Det bör därför också betrak- tas som naturligt med misslyckanden inom detta område på samma sätt som när det gäller utvecklingssatsningar. Principen bör således vara att det skall framgå klart vad det får kosta att uppnå vissa uttalade mål. Detta ställer i sin tur också krav på att målsättningen blir mer explicit formulerad.

10.3.4. Statens ägarroll

Om staten går in som ägare försämras möjligheten att i praktiken ge- nomföra strategin enligt avsnitt 10.3.3 ovan. Möjligheterna att i fram- tiden avstå från att göra behövliga kompletterande stödinsatser blir då i realiteten ytterst små. Vi har i kapitel 9 diskuterat hur man i princip bör hantera de stödfall som når regeringen. Det kan finnas anledning att här åter betona att den form där staten utövar ett ägarinflytande direkt via departementet i möjligaste mån bör undvikas. De nackdelar som denna form för med sig har tidigare diskuterats. Lösningar via offertprincipen ligger väl i linje med vad som diskuterats i avsnitt 10.3.3.

10.3.5. Samordning

Vi har tidigare framhållit att staten har en stor bredd i de instrument som kan sättas in i strukturomvandlingssyfte. Samordningen mellan dessa för att uppnå lösningar i de enskilda krisfallen förefaller emeller- tid ha varit obetydlig. En sådan samordning för att åstadkomma ”paket- lösningar” bör komma till stånd. Utredningens förslag är att man prövar idén om ett eller flera ”strukturråd”.

10.3.6. Samhällsekonomiska aspekter

Stödinsatsema har hittills grundat sig på relativt svepande formulering- ar om samhällsekonomiska konsekvenser. Enligt utredningen bör man i

208. Principer för handläggningen av stödfall SOU 1981:72 beslutsunderlaget vara mer konkret i detta avseende. Detta innebär na—

turligtvis inte att vi anser att man enbart på dessa grunder skulle kunna fatta beslut om stödinsatser. Som tidigare framhållits vill vi snarare framhålla svårigheterna med att göra strikta samhällsekonomiska kalky- ler. Detta står emellertid inte i motsättning till kravet på att de samhälls- ekonomiska motiven bör konkretiseras såväl i fråga om ambitionsnivå som vad avser möjligheterna till måluppfyllelse.

10.4. Den yttre ramen

I denna utredning har försök gjorts att beskriva och analysera de proces- ser som legat till grund för de icke-permanenta Stödinsatsema under 1970-talet samt att ge förslag till handlingslinjer i fråga om strategi och struktur som kan möjliggöra en mer effektiv hantering av stödfall fram- over.

Varje analys av sådant slag måste med nödvändighet bli partiell. Det är inte möjligt att på en och samma gång manipulera alla de faktorer som påverkar händelseförloppet och bedöma konsekvenserna av dessa olika handlingsinriktningar. Vissa av dessa förutsättningar måste be- traktas som givna för analysen.

I denna studie har vi — implicit eller explicit — gjort ett antal antagan- den om vilka de förutsättningar är som begränsar analysens omfång. Bland dessa kan bland annat nämnas följande:

El Stödinsatsema — och de bedömningar som föregår dessa — vidtas in- om ramen för den — modifierade — marknadsekonomi, som traditio- nellt varit vägledande för den svenska politiken.

!] handelsrelationerna med utlandet är baserade på en frihandelspolitik som — med vissa undantag — låter de svenska industrivaroma möta utlandskonkurrensen såväl på hemma— som på utlandsmarknaden. D den politiska situationen kännetecknas av ett jämviktsläge mellan po- litiska block, som — oavsett vilka partier som i en given situation kon- stituerar regeringsmakten — är ungefär jämnstarka. Vi har sålunda in- te räknat med existensen av en ”stark” regeringsmakt som kan väntas förbli i regeringsställning under en ansenlig tidsperiod framöver. El inom regeringskansliet förekommer en arbets- och en maktfördelning som i stort motsvarar dagens. Handläggningen av industristödsären- dena involverar vanligen ett flertal departement, och föredragande i dessa frågor är chefen för industridepartementet. E] förvaltningsstrukturen kännetecknas av en höggradig sektorisering. Myndigheternas ärendehantering sker i det stora flertalet fall cen- tralt. Handläggningen av (större) industristödsärenden på regional och lokal nivå är av relativt begränsad omfattning. |:] de bedömningar och rekommendationer som görs i rapporten har sin grund i försök till uppskattningar av åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet. Sådana överväganden — av huvudsakligen kvalitativt slag ; —, som fäster ett egenvärde vid individens rätt att behålla sitt arbete , och bo kvar på sin hemort eller vid vikten av att bibehålla ett antal år

livskraftiga regioner spridda över landet, har endast marginellt be- handlats i utredningen. Ett hänsynstagande till dessa bedömnings- grunder, som endast indirekt och på lång sikt torde komma att posi- tivt påverka den samhällsekonomiska lönsamheten, skulle kunna le- da till andra slutsatser än de vi dragit — och också kräva en ändring i de förutsättningar som ovan angivits.

Ett väsentligt syfte med föreliggande utredning kan sägas vara att inom de ramar som sätts av förutsättningama — ”spelreglerna” — för vår eko- nomiska politik diskutera de krav som måste ställas på industristödets omfattning och möjligheterna för olika stödåtgärder att ge tillfredsstäl- lande lösningar. lndustristödet, som vi förutsatt kommer att behövas även framgent som ett industripolitiskt verktyg, om än i betydligt min- dre omfattning än vad vi upplevt under de senaste åren, utgör en inte- grerad del av den samlade industripolitiska arsenalen och hänger också nära samman med arbetsmarknads- och regionalpolitiken. Det är vä- sentligt om, bl. a. genom denna utredning, ökad insikt kan nås hos poli- tiker, myndighetsutövare, företagare, massmedia och allmänheten om att det inte är möjligt att betrakta de icke-permanenta stödåtgärdema isolerade utan att de måste inplaceras i ett allmänpolitiskt sammanhang. Likaså är det angeläget att själva målen för samhällsarbetet kan diskute- ras mer öppet och i mer konkreta termer och att den svåra men nödvän- diga avvägningen dem emellan kan komma till stånd.

Dessa beroendeförhållanden går åt båda hållen. Stödinsatsernas om- fattning och inriktning påverkar de allmänekonomiska förutsättningar— na, likaväl som dessa senare lägger grunden för industristödets förutsätt- ningar, krav och framgångsmöjligheter.

I denna utredning har vi främst diskuterat hur industristödet skall ut- formas för att ge bästa möjliga effekt inom ramen för det marknads- ekonomiska system och de grundlägande värderingar och kriterier som bildar utgångspunkten för våra samhällsekonomiska spelregler. Insatser- na och åtgärderna vad avser det icke-permanenta stödet betraktas som den beroende variabeln. I ett vidare perspektiv och inom en längre tids- horisont är det hanske väl så värdefullt att anlägga det ”omvända” per- spektivet: vilka slutsatser leder oss studierna av industristödets förut- sättningar, genomförande och effekter till när det gäller ändamålsenlig- heten hos de överordnade ramar som bildar grunden för vår nuvarande marknadsekonomi? Med ett sådant synsätt kan sålunda industristödet sägas utgöra den oberoende variabeln i vår analys.

Den grundläggande tanken i det synsätt som ovan skisserats skall i korthet ytterligare exemplifieras genom angivandet av några svåra men nödvändiga frågor rörande företeelser utanför industristödets egentliga sfär, som aktualiserats under utredningsarbetets gång och som sätter in de aktuella stödåtgärdema i detta större, av dubbelsidiga beroendeför- hållanden kännetecknade sammanhang:

El Är handläggningsgången och arbetsfördelningen inom regeringskans- liet utformade på ett sådant sätt att en effektiv hantering av — i syn- nerhet de ”stora” — stödfallen kan komma till stånd? Är industri- departementet den naturliga ”hemvisten” för dessa ärenden av klart

(

interdepartemental karaktär, och bör statsrådsberedningen spela en mer aktiv roll i dessa sammanhang? El Är förvaltningsstrukturen uppbyggd på ett sådant sätt att den möjlig- gör kraftsamling och konsekvens i myndigheternas agerande? Vilka förändringar krävs i förvaltningens regionala organisation — och ”uppbrytningar” i dess centrala — för att möjliggöra en hantering av — inte alltför omfattande — krisf all på det regionala planet? El Hur skulle bedömningen av stödåtgärdemas omfattning och inrikt- ning påverkas av en förskjutning av den allmänekonomiska politiken i riktning mot en högre inhemsk självförsörjningsgrad och en successiv begränsning av det fria handelsutbytet? El Hur skulle industristödet förändras till sin inriktning och karaktär av en samhällsutveckling som leder till ett successivt närmande och en smidigare samplanering mellan den offentliga och den privata sek- torns överväganden och ageranden? Cl Hur påverkas behovet och inriktningen av myndighetsinitierade stödåtgärder av förändrade relationer mellan arbetsmarknadens parter i riktning mot en närmare samstämmighet i bedömningar och politik och ett mer delat risk- och ansvarstagande?

Spekulationer, kreativt tänkande och analyser med utgångspunkt från dessa och liknande frågeställningar kan kanhända ge ett tillskott till en djupare förståelse av vårt samhållsmaskineris mekanismer och funk- tionssätt och därmed lägga grunden till långsiktiga och övergripande förändringar i attityder och strukturer.

Dessa avslutande synpunkter anger endast skissartat några utveck- lingslinjer för det fortsatta tänkandet, som ”spränger” de givna system- ramarna och till vilket denna utredning kanske kan ge ett bidrag.

Särskilda yttranden

1. Av ledamoten Alf Sjöström

lndustristödsutredningens uppgift har enligt direktiven varit att ”i hu- vudsak uppmärksamma de icke-perrnanenta stödåtgärder som riktats till enskilda företag eller branscher.”

Av detta 5. k. icke-permanenta stöd som utredningen studerat har hela 46 % utgått till varvsindustrin och 35 % till stålindustrin, sammanlagt 81 %.

Större delen av det industristödsutredningen kartlagt har således varit koncentrerat till två industribranscher. De statliga Stödinsatsema i varvs- och stålindustrin har orsakats av drastiskt förändrade konkur- rensförutsättningar för dessa två industrisektorer. Som utredningen kon- staterar är ej heller denna utveckling för svensk varvs- och stålindustri på något sätt unik för Sverige. Västvärldens industriländer har drabbats av liknande industrikriser som Sverige. Likaledes har de negativa följ- derna av industrikrisema mildrats i andra utsatta länder på i stort sam- ma sätt som i Sverige.

Förekomsten av parlamentariskt starka eller svaga höger-, mitten- el- ler vänsterregeringar har inte i något av västvärldens industriländer på- verkat omfattningen av de statliga stödinsatsema. Som exempel kan nämnas att i Storbritannien har en parlamentariskt stark högerregering, med uttalade intentioner att inte intervenera i industrin, svarat för an- senliga industristödinsatser — sannolikt de mest omfattande i Västeuro- pa. Nyligen fattades t.ex. beslut om ett hjälpprogram omfattande 990 miljoner pund till den brittiska bilindustrin. Även andra branscher, inte minst den brittiska stålindustrin, har regelmässigt, oberoende av labour— eller konservativa regeringar, erhållit omfattande stöd.

Koncentrationen av industristödet till i huvudsak två branscher och förekomsten av samma typ av industrikriser i västvärldens industrilän- der begränsar möjligheterna att utifrån gjorda stödinsatser dra några ge- nerella slutsatser avseende utformningen av industripolitiken i stort.

Speciellt finns det anledning att invända emot den grundtes utred- ningen delvis bygger sitt betänkande på, nämligen att det under 1970- talet växt fram en svensk ”industristödspolitik”.

Det är snarare så att under 1970-talet har industristöd till svenska fö- retag varit undantag. Icke konkurrenskraftiga industriföretag har re- gelmässigt lagts ner utan statliga hjälpinsatser. Det stora antalet kon-

kurser under 1970-talet och 70 000 förlorade industrijobb mellan 1976 och 1979 vittnar om detta förhållande.

Däremot har alltsedan 1960-talet krediter och lån till industrin i allt större omfattning slussats via statliga organ. Det gäller via Industrikre— dit, Företagskredit, utvecklingsfondema, Investeringsbanken, AP-fon- derna, AMS, industriverket, SEK m. fl. Det statliga subventionsinslaget i dessa krediter och län är emellertid ringa eller inget alls. Detta gör att man inte får blanda ihop industristöd i bemärkelsen statliga subventio— ner, med statlig kreditgivning till industrin på marknadsmässiga villkor. Denna senare kreditgivning som beloppsmässigt är mycket stor skulle li- ka väl till största delen kunna förmedlas till industrin via privata organ, främst bankerna. Att statliga organ istället kanaliserar detta kreditflöde till industrin får således inte jämställas med statligt industristöd.

Genom den summering som utredningen gör av allehanda statliga krediter, lån och bidrag till industrin ger man en vilseledande bild av det statliga industristödets omfattning och utbredning. Det är därför väsent- ligt att framhålla att det statliga industristödet varit koncentrerat till i huvudsak svensk varvs- och stålindustri. Det är således felaktigt att tala om en svensk ”industristödspolitik” som en realitet av nämnvärd om- fattning. Utredningens siffermaterial ger heller inte belägg för något så— dant påstående.

I den analys utredningen gör över effekterna av de statliga insatserna i studerade företag måste också framhållas att en väsentlig aspekt i stort sett ej behandlats. Det gäller frågan om vilken omfattning uteblivna in- satser i berörda företag, som vart och ett utgjort mycket stora arbets- platser, hade fått för utslagningen ur arbetslivet och för behovet av ar- betsmarknadspolitiska insatser. Utvecklingen under 1970-talet har in- neburit — trots industripolitiska insatser — att social- och arbetsmark— nadspolitiken i alltmer ökad utsträckning kommit att utgöra den slutliga lösningen på industripolitiska problem.

Under 1970-talet har antalet långtidssjukskrivna och förtidspensio- nerade människor på grund av arbetsmarknadsskäl ökat kraftigt. Sam- hällets kostnad för denna typ av utslagning kan för 1970-talet beräknas till omkring 120 miljarder kr, räknat i 1980 års priser. För 1980 var kost- naden ca 20 miljarder kr.

Kostnaden för arbetsmarknadspolitiken, dvs. beredskapsarbeten, AMU-utbildning etc., uppgick för 1970—talet till ca 75 miljarder kr, även detta i 1980 års priser. För 1980 var kostnaden 12 miljarder kr. Sam- manlagt har vi inte mindre än nästan en halv miljon människor förtids— pensionerade, långtidssjukskrivna och sysselsatta inom ramen för ar— betsmarknadspolitiken, människor som ofrivilligt hamnat utanför ar- betsmarknaden.

Uteblivna statliga omstruktureringsinsatser hade naturligtvis kraftigt ökat kraven på social- och arbetsmarknadspolitiska insatser. Ett bered- skapsarbete kan kosta upp till 400 000 kr per anställd och år, en förtids- pensionerad ca 40 000—100 000 kr, en arbetslös 40 000 kr per år. Sam- hälleliga kostnader av detta slag som uppkommer vid nedläggning av in- dustriarbetsplatser bör jämföras med kostnaden för industripolitiska in- satser. Enligt en studie som Industriens Utredningsinstitut gjort åt ut-

212. Särskilda yttranden SOU1981z72 ; l

- u....

redningen (Tabell 5, Industristödets omfattning i vissa branscher 1970—79) upgick stödet per anställd för hela 1970—talet sammanlagt för hela tioårsperioden till 319 tkr per anställd till varven, 156 tkr per an- ställd till stålindustrin, 39 tkr per anställd till skogsindustrin, 116 tkr till gruvindustrin och 21 tkr per anställd till tekoindustrin.

En jämförelse mellan samhällets kostnader för förtidspensionering, långtidssjukskrivning, AMS-insatser, arbetslöshet och kostnader för ett bibehållande av anställda i industriell produktion indikerar att industri- politiska insatser kan vara billigare, när alternativet kan bedömas vara en långvarig eller permanent utslagning av berörd arbetskraft.

Mot denna bakgrund borde utredningen beräknat alternativkostna- den för uteblivna industripolitiska insatser. Dessutom borde utred- ningen studerat vilka alternativ — ny sysselsättning, förtidspensionering, långtidssjukskrivning eller arbetslöshet — som sannolikt hade kommit att drabba friställd personal.

Det finns exempel på nedläggningar av större arbetsplatser där efter ett är endast en tredjedel av de friställda funnit ny sysselsättning. En tredjedel sysselsätts via AMS eller har blivit öppet arbetslösa. Resteran- de tredjedel har definitivt hamnat i utslagningssektom. Frågan borde belysts hur tillvaron nu gestaltat sig för exempelvis de 50—60-åriga varvs- och stålarbetare som direkt blivit friställda utan industripolitiska insat- ser.

Inte minst borde utredningen belyst de stora sociala problem för en— skilda människor som utslagning ur arbetslivet medför.

Självfallet är stöd till olönsam industri inte något bra alternativ till vare sig sysselsättning inom arbetsmarknadspolitikens ram eller utslag- ning ur arbetslivet. Det kan endast bli fråga om en tillfällig näst bästa lösning. Den bästa och permanenta lösningen är att åstadkomma sådan dynamik och expansionskraf t i svensk industri, att övertalig arbetskraft i nedläggningsindustrier kan sugas upp i ny industrisysselsättning.

Dessvärre måste man konstatera att svensk industri sammantaget har förlorat i tillväxtkraft sedan mitten på 1960-talet. 1965 kulminerade med hela 8 % den årliga tillväxttakten i industriproduktionen. I hela 13 år i rad har sedan tillväxttakten avtagit. 1978 minskade t.o.m. industri- produktionen med 1 %. Därefter har en ökning skett, om än blygsam. Under 1970-talet har vi i hög grad saknat nya expansiva tillväxtföretag som kunnat motsvara vad LM, ASEA, Volvo, SKF m.fl. betydde för ökningen av främst l950- och 1960-talens industrisysselsättning.

Sysselsättningsmässigt expanderar inte längre de stora svenska indu- striföretagen nämnvärt. Om man i detalj granskar en delstudie inom IVA:s stora projekt om Sveriges kunskaps- och konkurrenssituation, fin- ner man att tolv stora industriföretag med en svensk sysselsättning av ca 200 000 personer (totalt 300 000) under den sist granskade femårsperio- den ökade sin sysselsättning med endast 1 840 personer eller knappt 0,2 % per år rensat för företagsköp och försäljningar.

Inom tillverkningsindustrin i USA skapades 70 % av alla nya jobb 1974—76 av företag som var fyra år gamla eller yngre och företag i åldern fem—åtta år stod för ytterligare 13 %.

Av detta framgår att den nödvändiga nya industrisysselsättningen i huvudsak måste komma från små men växande företag.

att om vi skall kunna — och kanske har svårt — att ”aweckla en kortsiktig stödpolitik” måste förutsättningama ytterligare förbättras för ny- och småföretagandet och nysatsningarna inom befintlig industri måste kraf- tigt ökas.

2. Av experten Leif Magnusson

Industristödsutredningen föreslår i kapitel 9 att en lämplig form för stat- lig medverkan vid större nedläggningar, framför allt i regioner där det redan finns en väl differentierad arbetsmarknad, är att bilda ”etable- ringsbolag” med statligt och privat ägande.

Det är, av de hittills gjorda erfarenheterna från sådana etablerings- bolag, alltför tidigt att dra några slutsatser om hur effektiva instrument de kan vara: Landskrona Finans och värmlandsbolaget har ännu knappt kommit igång.

Däremot finns redan ett antal organ som med ytterligare medel och med vidare mandat än idag skulle kunna fylla den funktion som etable- ringsbolagen tänks ha. Dels finns de regionala utvecklingsfonderna med en utmärkt möjlighet att genom sin kännedom om mindre och medel- stora företag i regionen kunna verka för samarbete mellan enskilda före- tag och även medverka i och förmedla statligt ägarkapital om så befin- nes nödvändigt. Det senare kan emellertid ifrågasättas eftersom bolagen är avsedda att verka i områden med väl differentierad arbetsmarknad och där således förutsättningama för att näringslivet skall kunna klara den erforderliga anpassningen utan statlig intervention är som bäst.

Om emellertid ett statligt ägarinflytande anses nödvändigt bör det kunna förmedlas och utövas genom redan existerande andra organisa- tioners försorg. I första hand bör Svetab AB vara aktuellt, men även de övriga på senare år etablerade s. k. regionala investmentbolagen kan fyl- la en sådan funktion. Förutsättningen är naturligtvis att erforderliga me- del och personella resurser ställs till dessa organisationers förfogande.

Att utnyttja redan befintliga organ och institutioner torde innebära bättre hushållning med begränsade resurser än att inrätta nya, med åt- följande krav på samordningsarbete i sakfrågor och dubbelarbete i såväl

214 Särskilda yttranden SOU 1981:72 Den viktigaste lärdomen inför 1980-talet är därför enligt min mening sakbehandling som administration.

!

Bilaga 1 Direktiv

Beslut vid regeringssammanträde 1979-09-06

Departementschefen, statsrådet Huss, anför.

I regeringens proposition om riktlinjer för industripolitiken m.m. (prop. l978/791123) framhölls att den svenska ekonomin av tradition bygger på marknadshushållningens principer. Marknadssystemet har betydande fördelar. I systemet finns inbyggt en strävan till effektivt ut- nyttjande av resurserna och till en sådan inriktning av produktionen att konsumenternas önskemål tillgodoses. Ett marknadssystem ger dess- utom möjlighet till decentralisering av beslut och ansvar. Genom mark- nadsmekanismema sker en fortlöpande anpassning till ändrade efter- fråge- och produktionsförhållanden. Det allmänna måste dock i vissa fall ta på sig ett ansvar i denna anpassningsprocess för att underlätta omställningen för enskilda människor, företag och orter. Sådana sam- hällsinsatser görs framför allt inom ramen för den allmänna ekonomiska politiken samt regional-, arbetsmarknads- och industripolitiken. Insat- serna riktas i varierande grad till industrin. Ibland sker detta genom di- rekta industripolitiska insatser, ibland genom att t. ex. regional- eller ar- betsmarknadspolitiskt stöd ställs till företagens förfogande. Formerna för de gjorda insatserna varierar. Stöd lämnas såväl i form av bidrag som lån och lånegarantier. Även åtgärder för att främja tillgången på in- dustriell service kan räknas till den industripolitiska medelsarsenalen.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen togs vissa motionsyrkan- den om utredning om effekterna av industripolitiskt stödverksamhet upp. Motionerna i fråga hade väckts under den allmänna motionstiden.

I motionen l978/79:1002 anfördes att det omfattande ekonomiska stöd i form av lån, garantier och bidrag som staten har lämnat till kris- drabbade branscher och företag i skilda sammanhang kritiserats för att ha haft en ogynnsam inverkan på sådana företag och branscher som inte har fått dessa stöd. Motionärerna ansåg därför att en analys borde ge- nomföras i syfte att klarlägga industristödens effekter inom industrin. Det lokaliseringspolitiska stödet borde dock enligt motionen undantas f rån analysen.

I motionen l978/ 79: 1528 anfördes att de senaste årens ansvällning av de selektiva åtgärderna inom näringspolitiken medfört en rad icke önsk- värda konsekvenser. Samtidigt påpekade motionären att de riktade in- satserna hade varit motiverade under de rådande ekonomiska förhållan-

216

dena. Mångfalden av stöd och stödformer till näringslivet har emellertid gjort det svårt att få en klar överblick av stödpolitikens struktur, stor- leksordning och fördelning. Motionären efterlyste därför en total värde- ring och kartläggning av de olika näringspolitiska stödformemas om- fattning, inriktning och fördelning mellan olika företagstyper.

Näringsutskottet (NU l978/79:59 s. 23) uttalade vid sin behandling av propositionen och de båda motionerna att det är angeläget och nöd- vändigt att närmare kunskap vinns om hittillsvarande statliga stödåtgär— der, varför en sådan utredning som föreslås i motionen 1978/79:1002 borde komma till stånd. Genom en sådan utredning kommer även flera av de önskemål som framförs i motionen l978/ 79: 1528 att tillgodoses. Riksdagen beslöt med bifall till motionen 1978/79:1002 och med an- ledning av motionen 1978/ 79: 1528 att som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört (rskr l978/79:415).

Jag delar uppfattningen att en utredning angående effekterna av stöd- åtgärdema till industrin är angelägen. En kommitté bör tillkallas för att genomföra denna utredning.

Till ledning för kommitténs arbete vill jag anföra följande. Ett omfat- tande arbete bedrivs fortlöpande för att utvärdera flera av stödinsatser- na. Detta gäller framför allt de stöd som är av mer reguljär natur. Jag tänker på exempelvis regionalpolitiska och arbetsmarknadspolitiska stöd samt på stöd som ges inom ramen för verksamheten inom styrelsen för teknisk utveckling (STU), AB Svensk exportkredit (SEK) och de re- gionala utvecklingsfondema.

Kommitten bör i huvudsak uppmärksamma de icke-permanenta stöd- åtgärder som riktats till enskilda företag eller branscher. Motivet för så- dana statliga insatser har huvudsakligen varit att förhindra eller fördröja sysselsättningsmässigt oacceptabla neddragningar i en bransch eller ett företag eller att möjliggöra en omstrukturering som på sikt kan ge lön- samhet.

I vissa fall har stöd givits av försörjningsberedskapsskäl. Regeringen har tidigare denna dag uppdragit åt överstyrelsen för ekonomiskt för- svar att genomföra en studie rörande de metoder som används för att trygga försörjningsberedskapen. Kommittén bör därför inte behandla försörjningsberedskapsstöden, men bör i sitt arbete samråda med över- styrelsen.

De icke-permanenta Stödinsatsema har som nämnts i allmänhet för- anletts av akuta problem i olika väl definierade företag och branscher. De har därför kunnat riktas direkt till dessa. Även om stöden varit väl motiverade i varje enskilt fall kan de medföra vissa risker då omfatt- ningen blir så stor som under de senaste åren. Exempel på sådana risker kan vara konkurrenssnedvridning, undanträngning av frarntidsinriktade projekt från kapitalmarknaden, kollision med vissa internationella åta- ganden och ett minskat ansvar i företagen för finansiell planering och marknadsanalys.

Kommittén bör söka bedöma effekterna av stödinsatsema på såväl kort som lång sikt.

Resultatet av arbetet bör redovisas före utgången av år 1980.

SOU 1981:72

Bilaga 2 Förteckning över av industristödsutredningen publicerade expertrapporter

Ds I 1981-7 I cke-permanent stöd till gruv- och stålföretag

Innehåll: Utvärdering av vissa statliga insatser på gruvområdet. Statens industri- verk.

Stödet till handelsstålindustrin. Anders Hederstierna och Björn Rom- bach, Ekonomiska Forskningsinstitutet vid Handelshögskolan i Stock- holm

Stödet till specialstålindustrin. Ulf Elvestedt, Ekonomiska F orsk- ningsinstitutet vid Handelshögskolan i Stockholm

Ds I 1981-8 Två samhällsekonomiska utvärderingar av icke-permanent industristöd

Innehåll: Utvärdering av varvsstödets samhällsekonomiska effekter. Johan Facht, J an-Åke Noll, Lars Nordström, Henrik Nyman, Stefan Pettersson, Stina Sjöberg och Göran R. Svensson, INDEVO Institutet för Industriell Evo- lution Stödet till Hälleforsnäs bruk — en samhällsekonomisk utvärdering. Lars Heikensten, Ekonomiska Forskningsinstitutet vid Handelshögskolan i Stockholm.

Ds I 1981 :9 I cke-permanent stöd till tre industriföretag

Innehåll: Det statliga stödet till Norrlands Skogsägares Cellulosa AB och Södra Skogsägarna AB. Jan Andersson och Lennart Låftman, Analysgruppen AFV.

Rekonstruktionen av Luxor — studie av en industripolitisk interven- tion. Ulf Lundahl och Harald Starke, SIAR Scandinavian Institutes for Administrative Research.

Riktat stöd till expansiva branscher — exemplet Datasaab. Bo Erixon och Håkan Ramsin, Statskonsult Organisation AB.

Statens offentliga utredningar 1981

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Översyn av sjölagen 1. [8] Grundlagsfrägor. [15]

Avtalsvillkor mellan näringsidkare. [31] Ändringar i förvaltningslagen. [46] Telubaffären. [48] Våldtäkt. [64]

Socialdepartementet

Hälso-och sjukvård införSO-talet. 1. Hälsorisker. [1] 2. Ohälsa och vårdutnyttjande. [2] 3. Hälso- och sjukvård i internationellt perspektiv. [3] 4. Utgångspunkter och riktlinjer för det fortsatta arbetet. [41 Lag om vård av missbrukare i vissa fall. [7] Minskat tobaksbruk. [18] Sjukersättningsfrågor. [22] Socialförsäkringens datorer. [24] Bra daghem för små barn. [25] Omsorgskomminén. 1. Omsorger om vissa handikappade. [26] 2. Omsorger om vissa handikappade. Sammanfattning, lagför- slag. specialmotiveringar. [27] Fluor i kariesförebyggande syfte. [32] Sjukresor. [35] Pensionskommittén. 1. Familjepensionen. [61] 2. Familjepensio- nen. Sammanfattning. [62] Prostitutionen i Sverige. [71]

Kommunikationsdepartementet lnrikesflyget under 1980-talet. [12]

Ekonomidepartementet Löntagarna och kapitaltillväxten. Slutrapport. [44]

Budgetdepartementet

Företags obestånd II. [37] Samverkan vid uppgiftslämnande. [56]

Utbildningsdepartementet

Enhetligt huvudmannaskap för högskolan. [9] Närradio. [13] Film och TV i barnens värld. [16] Översyn av radiolagen. [19] Tekniska hjälpmedel för handikappade. [23] Utredningen om forskningens och forskarutbildningens situa- tion. 1. Forskningens framtid. [29] 2. Forskarutbildningens meritvärde. [30] Fristående skolor för skolpliktiga elever. [34]

Nya medier — text-TV, teledata. [45] Video. [55] Bibeln. Nya testamentet. [56]

Jordbruksdepartementet

Turism och friluftsliv. Det centrala myndighetsansvaret. [28] Djurens hälso- och sjukvård. [57]

Handelsdepartementet

Internationellt patentsamarbete III. [21] Svensk krlgsmaterielexpon. [39] Prisregleringskommittén. 1. Prisreglering mot inflation? [40] 2. Prisreglering mot inflation? Bilagor 1-6. [41] 3. Prisreglering mot inflation? Bilagor 7—12. [42]

Arbetsmarknadsdepartementet

Nv arbetstidslag. [5] Industrins datorisering. [17] Om hets mot folkgrupp. [38] Äldre arbetskraft. [70]

Bostadsdepartementet

Hyresgästinflytande på målning och tapetsering. [47 Samhället och samlingslokalerna. [63]

Industridepartementet

Data— och elektronikkommittén. 1. Datateknik i verictadsindu- strin. [10] 2. Datateknik i processindustrin. [11] 3. Ditateknik i industriproduktionen. [59] Direktinvesteringskommittén. 1. Effekter av investeriigar utom- lands. [33] 2. De internationella investeringarnas effekter. [43] Kooperationsutredningen. 1. Kooperativa företag. [54 2. Koope- rationen i samhället. [60] Pris på energi. [691 Att avveckla en kortsiktig stödpolitik. [72]

Kommundepartementet

Översyn av lagen om församlingsstvrelse. [6] Reformerat kyrkomöte, kyrklig lagstiftning m.m. [141 Omprövning av samvetsklausulen. [20] Begravningsverksamheten. [36] 1969 års psalmkommitté. 1. Den svenska psalmboken Band 1. [49] 2. Den svenska psalmboken. Band 2. [50] 3. 081 svenska psalmboken. Band 3. [51] 4. Den svenska psalmboken Band 4. 1521 Stockholms kommunala styrelse. [53] 1968 års kyrkohandbokskommitté. 1. Svenska kyrkanshandbok. Band 5. Kyrkliga handlingar. [65] 2. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 3. Kyrkliga handlingar. Vägen in i kyrkan. Dop,konfirma- tion, kommunion - aktuella liturgiska utvecklingslinpr. [66] 3. Svenska kyrkans gudtjänst. Bilaga 4. Kyrkliga handlingar. Äkten- skap och vigsel i dag — Liturgiska utvecklingslinjrr. [67] 4. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 5. Kyrkliga hmdlingar. Döendet, döden och begravningsgudstiänsten. [68]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

Statens offentliga utredningar 1981

Kronologisk förteckning

28.

29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41 . 42. 43.

45. 46. 47.

49. 50. 51 . 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61 . 62.

HS 90: Hälsorisker. S. HS 90: Ohälsa och vårdutnyttjande. S. HS 90: Hälso- och sjukvård i internationellt perspektiv. S. HS 90: Utgångspunkter och riktlinjer för det fortsatta arbetet. 5. Ny arbetstidslag. A. Översyn av lagen om församlingsstyrelse. Kn. Lag om vård av missbrukare i vissa fall. S. Översyn av sjölagen 1. Ju. Enhetligt huvudmannaskap för högskolan. U. Datateknik i verkstadsindustrin. I. . Datateknik i processindustrin. l.

lnrikesflyget under 1980-talet. K. Närradio. U. Reformerat kyrkomöte, kyrklig lagstiftning m. m. Kn. Grundlagsfrågor. Ju Film och TV i barnens värld. U. industrins datorisering. A. Minskat tobaksbruk. S. Översyn av radiolagen. U. Omprövning av samvetsklausulen. Kn.

. Internationellt patentsamarbete lll. H. . Sjukersättningsfrågor. S. . Tekniska hjälpmedel för handikappade: U.

Socialförsäkringens datorer. S. Bra daghem för små barn. 5. . Omsorger om vissa handikappade. S. . Omsorger om vissa handikappade. Sammanfattning, lag-

förslag, specialmotiveringar. S.

Turism och friluftsliv. Det centrala myndighetsansvaret. Jo. Forskningens framtid. U. Forskarutbildningens meritvärde. U. Avtalsvillkor mellan näringsidkare. Ju. Fluor i kariesförebyggande syfte. S. Effekter av investeringar utomlands. I. Fristående skolor för skolpliktiga elever. U. Sjukresor. S.

Begravningsverksamheten. Kn. Företags obestånd Il. B. Om hets mot folkgrupp. A. Svenk krigsmaterielexpd't. H. Prisreglering mot inflation? H. Prisreglering mot inflation? Bilagor 1—6. H. Prisreglering mot inflätion? Bilagor 7—12. H. De internationella investeringarnas effekter. i. Löntagarna och kapitaltillväxten. Slutrapport. E. Nya medier — text-TV, teledata. U. Ändringar i förvaltningslagen. Ju. Hyresgästinflytande på målning och tapetsering. Bo. Telubaffären. Ju. Den svenska psalmboken. Band 1. Kn.

Den svenska psalmboken. Band 2. Kn. Den svenska psalmboken. Band 3. Kn. Den svenska psalmboken. Band 4. Kn. Stockholms kommunala styrelse. Kn. Kooperativa företag. |. Video. U. Bibeln. Nya testamentet. U. Djurens hälso- och sjukvård. Jo. Samverkan vid uppgiftslämnande. B. Datateknik i industriproduktionen. l. Kooperationen i samhället. [. Familjepensionen. S. Familjepensionen. Sammanfattning. S.

63. 64. 65.

66.

67.

68.

69. 70. 71. 72.

Samhället och samlingslokalerna. Bo. Våldtäkt. Ju. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 5. Kyrkliga handlingar. Kn. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 3. Kyrkliga handlingar. Vägen in i kyrkan. Dop, konfirmation, kommunion- aktuella liturgiska utvecklingslinjer. Kn. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 4. Kyrkliga handlingar. Äktenskap och vigsel i dag — Liturgiska utecklingslinjer. Kn. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 5. Kyrkliga handlingar. Döendet, döden och begravningsgudstjänsten. Kn. Pris på energi. |. Äldre arbetskraft. A. Prostitutionen i Sverige. S. Att aweckla en kortsiktig stödpolitik. l.

m _ , _ nu; LiberFÖrlag 1255 ååå—223207