SOU 1979:24
Sysselsättningspolitik för arbete åt alla : slutbetänkande
Till statsrådet och chefen för arbetsmarknadsdepartementet
Sysselsättningsutredningen tillsattes efter bemyndigande av Kungl. Maj:t den 22 mars 1974.
Utredningen har haft följande sammansättning: f. d. förbundsordförande Lars Sandberg, ordförande; kanslichef Carin Beckius (s); riksdagsledamot Mats Hellström (s); riksdagsledamot Arne Pettersson (s); riksdagsledamot Nils G Åsling (c) (t. o. m. 1976-11-15); riksdagsledamot Börje Hörnlund (c) (fr.o.m. l976-l l-16); riksdagsledamot Arne Fransson (c) (fr.o.m. 1977- 05-04); framlidne riksdagsledamot Bertil af Ugglas (m)(t. o. m. 1977-05-19); riksdagsledamot Margaretha af Ugglas (m) (fr. o. m. 1977-05-23); riksdags- ledamot Sten Svensson (m) (fr. o. m. 1977-05-04); nuvarande vice talman Karl Erik Eriksson(fp)(t. o. m. 1975-06-30); nuvarande statssekreterare Inge- mar Eliasson (fp) (1975-07-01—1976-11-15); nuvarande statsrådet Eva Wint- her (fp) (l976—l l-16—l978-10-l7); riksdagsledamot Göte Pettersson (fp) (fr. o. m. 1978-11-27); riksdagsledamot Lars Werner (vpk) (t. o. m. 1976-03— 16); riksdagsledamot Jörn Svensson (vpk) (1976-03-17—1978-02-28); sekre- terare Erik Ransemar (vpk) (fr. o. m. 1978-03-01); fil. dr Rudolf Meidner, Landsorganisationen i Sverige; ombudsman Ulf Westerberg, Landsorgani- sationen i Sverige (ersatte Meidner under tiden ] sept.—31 dec. 1977); ut- redningschef Per-Olof Edin, Landsorganisationen i Sverige; f. d. förste om- budsman John Östlund, Tjänstemännens Centralorganisation (t. o. m. 1978- 05-l l); ombudsman Christer Wretborn. Tjänstemännens Centralorganisa- tion (fr. o. m. 1978-05-12); direktör Hans Sandebring, Centralorganisationen SACO/SR; docent Karl-Olof Faxén, Svenska Arbetsgivareföreningen (t. o. m. 1978-10-04); direktör Stellan Artin, Svenska Arbetsgivareföreningen (fr. o. m. 1978—10-05); direktör Sune Eriksson, Svenska Kommunförbundet; förbundsdirektör Rune Carlsson, Landstingsförbundet; generaldirektör Bertil Rehnberg. arbetsmarknadsstyrelsen samt professor Gösta Rehn, Institutet för social forskning.
Experter att biträda utredningen har varit departementssekreterare Jan- Erik Nyberg (fr. o. m. l976-l l-l9) och departementsrådet Bosse Ringholm.
Sekreterare i utredningen har varit Gustav Persson. Biträdande sekreterare har varit Kerstin Andersson. Göte Bernhardsson. Ulla Bystedt, Jan Carling, framlidne Britta Ericsson. Gösta Guteland, Marianne Johansson, Anne-Ma— rie Qvarfort och Leif Svensson. l vissa delar av utredningens arbete har som biträdande sekreterare medverkat Bertil Askestig, Lars Beijer, Arne Eriksson, Björn Eriksson, Hans Fogelström, Alf Nilsson, Anita Normark, Magnus Olsson, Olle Stångberg och Allan Tånneryd. På kansliet har tjänst-
gjort Gunnel Andersson, Anne Baxter, Anna Hildenborg, Oili Koskela, Ker- stin Sjeldrup och Annie Westling.
Utredningen har arbetat med sex olika arbetsgrupper. Följande områden har behandlats: arbetsmarknadspolitik, näringspolitik. regionalpolitik, kom- munernas medverkan i sysselsättningsplaneringen, ungdom-arbetsmarknad — utbildning samt finansieringsfrågor. Under 1976 och 1977 arbetade ytter- ligare en arbetsgrupp med praktikfrågor. Ledamöterna i utredningen har deltagit i arbetsgruppernas arbete dels som ordförande och dels som le- damöter. Praktikgruppen som letts av utredningens ordförande har bestått av representanter för arbetsmarknadens parter. Utöver detta har till arbets- grupperna knutits olika experter från skilda yrkesområden och från olika delar av landet (förtecknade i en särskild bilaga).
Utredningen har tidigare avlämnat delbetänkandena "Arbete åt alla" (SOU 1975190), "Arbete åt handikappade" (SOU l978:l4) och "Regionalpolitiska stödformer och styrmedel" (SOU 1978:62). Sysselsättningsutredningen erhöll den 13 maj 1976 tilläggsdirektiv rörande regionalpolitiken och den 30 juni 1977 om arkivarbetets framtida utformning och inriktning. Dessa frågor har behandlats i de två ovan nämnda delbetänkandena (SOU 1978:62 resp. SOU l978:l4).
Utredningen har bedrivit ett stort antal försöksprojekt lokaliserade över hela landet. Resultaten av dessa verksamheter har redovisats i särskilda rapporter till utredningen. Av förteckningen på betänkandets sista omslags- sida framgår vilka rapporter som särredovisats. Utredningen har inte tagit ställning till innehållet eller förslagen i rapporterna utan har använt dem som underlag vid utarbetande av de olika betänkandena. För att ytterligare bredda underlaget för utredningens arbete har ett 25—tal referensgrupper med företrädare för kommuner, arbetsmarknadens parter, handikapporganisatio- ner, näringslivsrepresentanter etc. medverkat i anslutning till de redovisade försöksprojekten.
Till sysselsättningsutredningen har från regeringen överlämnats följande skrivelser: den 18 juli 1974 från Sveriges förenade studentkårer angående synpunkter på sysselsättningen för de långtidsutbildade, ersättning vid ar- betslöshet och obligatorisk platsanmälan — utan förmedlingstvång — av alla lediga platser; den 30 augusti 1974 från Uppsala studentkår angående åtgärder för nytillträdande på arbetsmarknaden och med hemställan att en utredning tillsätts; den 5 november 1974 en rapport (Ds A l974z7) Ungdom och arbete 11 för beaktande vid utredningens arbete med problem kring ungdomens inträde i arbetslivet; den 13 februari 1975 från Uppsala studentkår om till- sättande av en utredning som förutsättningslöst och övergripande kartlägger arbetslösheten bland akademiker och klargör orsakerna till denna; den 10 april 1975 från riksdagen skrivelse nr 19742327 under åberopande av in- rikesutskottets och riksdagen godkända utlåtande Nr l974z25 i anledning av motioner om jämställdhet mellan män och kvinnor m. m. om deltids- arbete för beaktande i det fortsatta arbetet: den 3 juli 1975 från riksdagen skrivelse 1975152 under åberopande av inrikesutskottets av riksdagen god- kända utlåtande Nr 197523 i anledning av motioner om uppsökande verk- samhet och samverkan mellan skola och arbetsliv för beaktande; den 30 juni 1977 från riksdagen skrivelse 1976/77zl79 med anledning av motioner 1976/771537 av herr Hellström m.fl. och 1976/771543 herr Palme m.fl.
i vad avser frågan om ungdomars möjligheter till yrkesutbildning och över- gången mellan skola och arbete. Landsorganisationens i Sverige arbetsgrupp för företagsdemokrati och data har i en skrivelse den 13 augusti 1975 tagit upp datatekniken och dess effekter på sysselsättningen och genomfört öns- kemål om att detta beaktas i sysselsättningsutredningens arbete. Skrivel- serna får anses besvarade med detta slutbetänkande. Sysselsättningsutred- ningen har mottagit ytterligare ett antal skrivelser som redovisats i tidigare delbetänkanden och anses därmed besvarade.
Till en utförligare redogörelse över uppläggningen av utredningens arbete hänvisas till kapitel 1.
Sysselsättningsutredningen får härmed överlämna slutbetänkandet och anser sig därmed ha fullgjort sitt uppdrag. Reservationer har lämnats av ledamöterna Stellan Artin, Rune Carlsson, Sune Eriksson, Arne Fransson. Börje Hörnlund, Göte Pettersson, Erik Ransemar, Sten Svensson, Marga- retha af Ugglas och Christer Wretborn.
Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Rune Carlsson, Sune Eriksson, Arne Fransson, Börje Hörnlund, Göte Pettersson, Sten Svensson, Margaretha af Ugglas och Christer Wretborn samt av experten Jan-Erik Nyberg.
Stockholm den 25 april 1979
Lars Sandberg
Stel/an Artin Carin Beckius Rune Carlsson Per-Olof Edin Sune Eriksson Arne Fransson Mats Hel/ström Bör/"e Hörn/und Rudolf Meidner Arne Pettersson Göte Pettersson Erik Ransemar Gösta Rehn Bertil Rehnberg Hans Sandebring Sten Svensson ,Margaretha af Ugglas Christer Wretborn
/Gus/av Persson
Innehåll Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 l Direktiv och utredningsarbetets uppläggning . . . . . . . . 71 l. 1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 1.2 Sysselsättningsutredningens direktiv . . . . . . . . . . 71 1.2.1 Utredningens huvuduppgift . . . . . . . . . . 71 1.2.2 Tidsplanen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 1.2.3 Tilläggsdirektiv . . . . . . . . . . . . . . . . 73 1.3 Utredningsarbetet . . . . . . . . , . . . . . . . . 74 1.3.1 Undergrupper . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 1.3.2 Rapporter . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 1.3.3 Betänkanden . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 1.4 Slutbetänkandet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 2 Arbetskraften — alternativa kalkyler . . . . . . . . . . . . 79 2.1 Inledning . . . . . . . . . . . , 79 2. 1. 1 Delbetänkandet Arbete åt alla . . . . . . . . . . 79 2.1.2 Statistiskt underlag och definitioner . . . . . . . . 80 2.1.3 Befolkningsutvecklingen . . . . . . . . . . . . . 80 2.2 Arbetskraftsutvecklingen . . . . , . . . . . . . . . . 83 2.2.1 Den totala sysselsättningen . . . . . . . . . . . 83 2. 2. 2 Arbetslösheten . . . . . . . . . . . . . 84 2. 2. 3 Utbildning och yrkesbakgrund . . . . . . . . . . 87 2.2.3.1 Befolkningens utbildning . . . . . . . . . 87 2.2.3.2 Utbildningsnivån i arbetskraften . . . . . . . 87 2.233 Arbetskraftens yrkesbakgrund . . . . . . . . 87 2.234 Arbetslöshet i olika utbildningsgrupper . . . . 88 2.2.4 Regionala skillnader i sysselsättningsgraden . . . . . 89 2.2.5 Olika grupper på arbetsmarknaden . . . . . . . . . 91 2.2.5] Ungdomarna . . . . . . . . . . . . . . 91 2. 2 5. 2 Kvinnorna . . . . . . . . . . . . . . . 93 2. 2. 5 3 Männen . . . . . . . . . . . . . . . 95 2. 2. 5. 4 Äldre arbetskraft . . . . . . . . . . . . . 97 2.255 Invandrare . . . . . . . . . . . . . . . 99 2.3 Strömmarna på arbetsmarknaden . . . . . . . . . . . 102
2.4 Långtidsutredningens prognoser och kalkyler . . . . . . . 105
SOU 1979:24 2.4.1 Långtidsutredningens prognos till 1983 106 2. 4.2 De långsiktiga kalkylerna . 109 2. 4. 3 Sysselsättningsutredningen om arbetskraftsprognosen . 110 2.5 Den potentiella arbetskraften 111 2. 5.1 Några räkneexempel . . . 111 2. 5.2 Arbetskraftstillgångarna och arbetskraftsefterfrågan i ett längre tidsperspektiv 114 2.6 Dominerande förvärvshinder . . 116 2.61 Yrkes- och utbildningsbakgrund . . . 117 2.62 Avstånd till arbetsplatserna — kommunikationer 118 2.6.3 Samhällsservice. barnomsorg 119 2.64 Ålder . . . 120 26.5 Arbetstider . . . . 121 2. 6. 6 Hälsotillstånd och arbetshandikapp. 122 2.7 Sammanfattande diskussion 123 3 Internationell ekonomi och teknisk utveckling. . . . 125 3.1 Vårt beroende av internationell ekonomi och teknisk utveckling 125 3. 2 Den internationella ekonomin . . 125 3.2.1 Den svenska ekonomins utlandsberoende . . 125 3.2.2 Utvecklingstendenserna 1 den internationella ekonomin un— der de senaste årtiondena . . 127 3. 2. 3 Den svenska industrin 1 ett internationellt perspektiv 131 3.2.4 Den internationella ekonomins utveckling under komman- de år . . . . . 134 3. 3 Den tekniska utvecklingen . . . . . . . . . 135 3.3.1 Sambanden mellan teknisk utveckling och sysselsättning 136 3. 3. 2 Datateknik och automation 138 3.4 Energifrågorna . 141 4 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner 147 4.1 Ekonomi och sysselsättning under senare år 147 4.2 Ekonomi och sysselsättning under 1980-talet . 151 4.3 Produktion och sysselsättning i olika sektorer 153 4.3.1 Sysselsättningens fördelning på sektorer . 153 4.3.2 Den offentliga sektorn 154 4.321 Social service . . 157 4 3. 2. 2 Hälso- och sjukvård 167 4. 3. 2. 3 Utbildning m.m. . . . . . 171 4. 3. 2 4 Övrig kommunal verksamhet fritidssektorn m. m. 174 4. 3. 2. 5 Sysselsättningen i statsförvaltningen 174 4. 3. 2. 6 Totalbedömning av den offentliga sektorns utveck- ling . 176 4.3.3 Näringslivet . . 178 4.3.3.I Industrin . 183 4.4 Den regionala utvecklingen 196 4.41 Inledning . . . . 196 4.42 Näringsstrukturen i skilda regioner . . . 197 4.4.3 Sysselsättningsutvecklingen i skilda näringsgrenar 201 4.4.4 Sysselsättningsutvecklingen i skilda delar av landet 204
4.4.5 lndustriberoende och branschensidighet i landets kommu- ner .
5. Svsse/sättningspolitikens uppgifter och utformning 5.1
5.2
5.3
De övergripande målen 5.1.1 Arbetets värde 5.1.2 Försörjning och arbete 5.1. 3 Arbetets innehåll 5.1.4 Rätten till arbete
5.1.5 Sysselsättningsmålen och andra mål för samhällsutveck-
lingen . . . . . . . Sysselsättningspolitikens uppgifter och medel . 5.2.1 Samhällets ansvar
5.2.2 Balans mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden 5.2.3 Totalbalansen .
5.2.4 Balansen på sektorer
5.2.5 Geografisk balans . . . .
5.2.6 Balansen för olika grupper . Sysselsättningspolitik och planering
5. 3.1 Inledning . . . .
5. 3. 2 Sysselsättningspolitikens tidsperspektiv
5. 3.3 Allmänt om planeringsbegreppet . . 5. 3. 4 Behovet av planering som stöd för sysselsättningspolitiken 5. 3. 5 Målen i sysselsättningsplaneringen .
5. 3. 6 Demokratisk planering .
5. 3. 7 Sysselsättningsplaneringens uppgifter
6 N at ingspo/itik .
6.1
6.2
6.3
Kraven på näringspolitiken . . . . . . 6.1.1 Ekonomiska och tekniska förutsättningar 6.1.2 Näringspolitikens mål och uppgifter 6.1.3 Näringspolitikens inriktning Näringspolitiska medel . . . . . . . 6.2.1 Åtgärder i syfte att stimulera industriell expansion 6. 2. 1. 1 Kapitalbildningsfrågor . 6.21. 2 Teknisk forskning och industriell förnyelse 6.2.1.3 Marknadsutveckling 6.2.1. 4 Etableringsfrämjande insatser 6.2.1.5 Statliga företag . . . . . . . . 6. 2 2 Åtgärder för att kontrollera nedläggningar och större in- skränkningar i driften . . . . . . 6. 2. 2. 1 De sociala och ekonomiska motiven bakom sam- hällsinsatserna .
6. 2. 2. 2 Vad skall samhället påverka vid en avveckling . 6.2.2.3 Formerna för samhällets påverkan 6.2.2.4 Offertsystemet . Näringspolitisk planering . . 6.3.1 Planeringens nuvarande organisation 6.3.2 Kraven på planeringssystemet
208
211 211 211 212 216 217
219 220 220 221 223 224 227 228 229 229 230 231 231 235 235 236
239 239 239 240 243 244 246 247 252 265 279 281
283
283 284 285 287 289 290 292
SOU 1979:24 6.3.3 Planeringen innehåll och organisation 294 6.331 Övergripande ekonomisk planering . 294 6.332 Branschövergripande planering för industrin 296 6.333 Branschpolitiska program 296 6.334 Länsnivån . . 300 6.335 Den kommunala nivån . . . . . 304 6.336 Planeringen inom det enskilda företaget . 305 6.337 Intresseorganisationernas medverkan i planeringen 306 7 Den offentliga sektorns utbyggnad —.finansieringsfrägor 309 7.1 Inledning . . . . . . . . 309 7. 2 Kraven på utbyggnad av samhällets service . . . 310 7.2.1 Samhällsservice som ett medel att ge människorna möj- ligheter att förvärvsarbeta . . . 310 7. 2. 2. Kalkyler för den offentliga sektorns utbyggnad 310 7.3 Finansiella effekter av en ökad sysselsättning 312 7. 3.1 Samhällsekonomiska utgångspunkter . . . 312 7. 3. 2 Sambandet mellan förändringar 1 sysselsättningen och den offentliga sektorns ekonomi 314 7.33 Staten. . . 317 7. 331 Inkomsterna 317 7.332 Utgifterna 317 7.3.4 Kommunerna . 318 7341 Inkomsterna 318 7.342 Utgifterna 318 7.3.5 Socialförsäkringssektorn 319 7.3.6 Sammanfattning och slutsatser 319 7.4 Förutsättningar för finansiella diskussionen 321 7. 4. 1 Försörjningsbalansen 321 7. 4. 2 Transfereringar . . . . . 322 7.43 Utvecklingen av den offentliga sektorns finansiering. 324 7.431 Skatterna . . . 325 7. 4. 3. 2 Arbetsgivaravgifter . 327 7. 4. 3. 3 Avgifter på den offentliga servicen 328 7. 5 Finansieringskalkyler . . 332 7. 5.1 Finansieringsdiskussionen i "Arbete åt alla" 332 7.5.2 Sysselsättningsutredningen . . . . . . 333 7. 5. 3 Finansieringsdiskussionen 1 kommunalekonomiska utred- ningen . . . . . . . . . . 334 7. 5.4 Finansieringsdiskussionen i långtidsutredningen . 335 7.6 Diskussion om finansieringsbehov och finansieringsVägar 338 7. 6.1 Fördelning mellan stat och kommun . . . 338 7. 6. 2 Sysselsättningsutredningens bedömning av finansieringsbe- hoven . . . . . . . . 340 7. 7 Kraven på planering inom den offentliga sektorn . 341 7.7.1 Planering av sysselsättningen inom den statliga sektorn 342 7.7.2 Planering av sysselsättning inom primärkommunerna 343 7.7.3 Planering av sysselsättning inom landsting 344
8. Utbildning. praktik, vrkeserfat'enhet 8.1
8.2
8.3
8.4
8.5 8.6 8.7
Sysselsättningspolitik — utbildningspolitik . . .
8.1. 1 Den ömsesidiga anpassningen mellan utbildning och ar- betsmarknaden . . .
8.1.2 Krav på utbildningssystemet . .
Arbetsmarknadens efterfrågan på olika utbildningsgrupper .
8.2.1 Bristande balans mellan utbud och efterfrågan på olika ut-
bildningsgrupper .
8. 2 2 Teknisk utveckling behovet av ywrkesutbildad arbetskraft
och demokratisering av arbetslivet . Utbildningsresurser . . 8.3.1 Ungdomsutbildning 8.3.1.1 Grundskolan 8.312 Gymnasieskolan 8. 3. 2 Högskolan 8. 3. 3 Vuxenutbildning. . 8 3 3 1 Företagsintern utbildning 8. 3. 4 Arbetsmarknadsutbildning
8. 3. 4. 1 Arbetsmarknadsutbildningens (AIVlU: s) utveckling
— förslag till förändringar 8. 3. 4. 2 AMU i företag Samverkan utbildning — arbetsliv . 8.41 Studie- och yrkesorientering yrkesvägledning 8.41. 1 Studie- och yrkesorientering 8. 4. 1. 2 Yrkesvägledning . . . . 8. 4. 2 Samverkan vid övergång skola — arbetsliv . 8.43 Praktik. introduktion. inskolning Studiestöd Ungdomars rätt till utbildning, praktik eller arbete Utbildningsplaneringen från sysselsättningssynpunkt 8.7.1 Samspel mellan utbildningsplanering och sysselsätt- ningsplanering . . . . . . 8. 7. 2 Nuvarande organisation för utbildningsplanering 8. 7. 3 Nuvarande prognosunderlag vid utbildningsplanering . 8. 7. 4 Planering av arbetsmarknadsutbildning . . 8. 7. 5 Krav på Utbildningsplaneringen från arbetsmarknadssyn- punkt .
9. Regionalpolitik 9.1 9.2
9.3
Inledning .
Utgångspunkter för regionalpolitiken
9.2.1 Geografisk balans på olika nivåer . . .
9. 2. 2 Långsiktig utjämning och insatser vid strukturkriser . 9.2.3 Behov av förstärkta insatser på olika områden för att nå geografisk balans
Åtgärder för att påverka arbetstillfällenas geografiska fördelning
9.3.1 Ökade krav på geografisk styrning . . 9.3.2 Åtgärder för att påverka industins lokalisering 9.3.3 En förstärkt och regionalpolitiskt inriktad näringspolitik
347 347
347 349 350
350
351 353 354 355 358 362 364 366 368
368 374 375 375 375 377 378 381 383 384 387
387 389 390 392
393
397 397 397 397 399
401 403 403 404 405
9.3.4 Fördelning av statliga resurser till regionala utvecklings- fonderm.m. ......
9.3.5 Regional styrning av de näringspolitiska insatserna inom länen . . . . . . .
9.3.6 Regionalpolitiska hänsyn vid större statliga utvecklingssats- ningar . . . . . .
9.3.7 Regional styrning av produktidéer . . . . . .
9.3.8 Direkta statliga industrisatsningar 1 de sysselsättningsmäs- sigt sämst ställda kommunerna . 9.3.9 Investeringsfondernas användning 9.3.10 Transportstöd. teletaxor m. m. 9.3.11 Förstärkt regionalpolitisk styrning av den privata service-
och tjänstesektorn . . . . . . . . 9. 3. 12 Aktiv lokaliseringspåverkan inom regeringskansliet 9.3.13 Den offentliga sektorn i regionalpolitiken 9.3.14 Särskilda sysselsättningsinsatser i glesbygd
9.3.15 Beredskapsarbeten och arbetsmarknadsutbildning i regio-
nalpolitiken
9. 4 Åtgärder för att öka människornas möjligheter att ta de arbets-
tillfällen som finns i skilda regioner
9. 4. I Arbetstillfällenas och bostädernas lokalisering inom de en-
skilda lokala arbetsmarknaderna . 9.4.2 Kommunikationer och pendling . 9.4.3 Flyttning mellan lokala arbetsmarknader 9.4.4 Nuvarande flyttningsmönster . . . . . . 9.4.5 Orsakerna till förändringar i flyttningsmönstret . 9.4.6 Åtgärder för att allmänt underlätta flyttning . 9.4.7 Ekonomiskt stöd från samhället vid flyttning
9.5 Regionalpolitikens krav på en underliggande planering
10 Persona/planering, arbetsmarknadspo/itik och annan samhällsservice 10.1 Inledning . . . . . . . . 10. 2 Personalpolitik— planering och rekrytering 10.2.1 Arbetsförmedling och personalrekrytering— att förena ön- skemål och krav från arbetsgivare och arbetssökande 10. 2. 2 Studier av personalrekrytering . . . 10. 2. 3 Personalplanering inom den offentliga sektorn 10.231 Kraven på personalplanering' inom den offentliga sektorn
10. 2. 3. 2 Den långsiktiga personalplaneringens uppbygg-
nad . . . 10. 2. 3. 3 Organisationsfrågor . 10.2.4 Personalplanering inom näringslivet 10.2.4.l Personalplaneringens villkor 10...242 Personalplaneringen i företagen .
10.3 Medel att påverka personalrekryteringen . 10.3.1 Arbetsmarknadspolitik och personalpolitik' 1 samverkan
10.3.l.1 Arbetsmarknadspolitiken in i företagen . 10.3.1.2 Anpassningsgrupper och andra former för sam- arbete
406
406
407 407
408 408 409
409 411 412 413
413
416
416 417 418 418 421 422 424 427
433 433 434
435 436 437
438
438 439 439 439 440 441 441 441
10.32 Lagstiftning. . . . . . . . . . . . . . . . 444
10 3.2.1 Främjandelagen . . . . . . . . . . . . 444
10.322 Varseltiderna . . . . . . . . . . . . . 447
10. 3. 2. 3 Övrig lagstiftning . . . . . . . . . . . 448
10. 3. 3 Ekonomiska bidrag . . . . 449 10.331 Bidrag till grupper med svag ställning på arbets—
marknaden . . . . . . . . . . . . . 449
10. 3. 3. 2 Jämställdhetsbidraget . . . . . . . . . . 450 10. 3. 3. 3 Lönebidrag till pensionärer . . . . . . . 450
10. 3. 4 Beredskapsarbete . . . . . . . . . . . . 452
10.4 Övriga åtgärder för att undanröja förvärvshinder . . . . . 454
10.41 Barnfamiljerna . . . . . . . . . . . . . . . 454 10.4. 2 Ålder . . . . . . . . . . . 455
10.4.3 Hälsotillstånd och arbetshandikapp . . . . . . . . 457
10. 4. 4 Könsrollsfördomar . . . . . . . . . . . . . . 460
10.4 5 Invandrare . . . . . . . . . . . . 462
10.5 Behovet av en utbyggd arbetsförmedling . . . . . 465 10.51 Ökade krav på arbetsförmedlingen— utvecklingen sedan
mitten av 1960- talet . . . . . . 465
10.5.2 Ökade krav på arbetsförmedlingsarbetet i framtiden . 471 10.5.3 Resultat av försök med förstärkta förmedlingsresurser 474
10.54 Arbetsförmedlingens framtida personalbehov . . . . 477 10.5.5 Effekterna av personalförstärkningen på ett arbetsför-
medlingskontor . . . . _ . . . . . 478
10.5.6 Utvecklingsarbetet som rör platsförmedling . . . . 479
10.57 Organisatoriska förändringar . . . . . . . 481 10.5.8 Representationen 1 AMS och länsarbetsnämndernas sty-
relser . . . . . . . . . . . . . . . . 482
10.6 Arbetsmarknadspolitisk planering . . . . . . . . . 483
1061 Nuvarande planering inom arbetsmarknadsverket . . 483 10.6.2 Sysselsättningsutredningens förslag om planering för ar—
bete åt handikappade . . . . . . . 485
10.6 3 Den framtida arbetsmarknadspolitiska planeringen . . 486
10.631 Lokal nivå — arbetsförmedlingen . . . . . 487 10.632 Regional nivå — länsarbetsnämderna . . . . 488
10.6 3. 3 Central nivå — AMS . . . . . . . . . . 490
10. 6. 4 Planeringens genomförande . . . . . . . 490 10. 6. 5 Behovet av personalresurser för den arbetsmarknadspo-
litiska planeringen . . . . . . . . . . . . . . 491
1 1 Den sant/ade sv.sselsättningspo/itiken — balans mellan utbud och eller—
.li'ågan på tom/nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . 493 11.1 Allmänna förutsättningar . . . . . . . . . . . . . . 493 11. 1 1 Inledning . . . . . . . . . 493
11. 1.2 Balansen på totalnivå är beroende av balansen i de olika delarna . . . . . . . . . . . . . 493 11.13 Arbetslöshet och inflation . . . . . . . . . . . 496
11.131 Principdiskussion om kontant sysselsätt- ningsstöd 498
11.1.4 Beroendet mellan utbud och efterfrågan . . . . 11.2 Utbud och efterfrågan under första hälften av 1980— talet . 11.2.1 Allmänna förutsättningar . 11.2.2 Sysselsättningen på 1980-talet . 11.2.3 Kraven på sysselsättningspolitiken 11.3 Utbudet av arbetskraft . . . 11. 3.1 Hur påverkas utbudet? 11. 3. 2 Invandringen . . . . 11. 3.2.1 lnvandringens utveckling 11. 3.3 Pensionärerna . . . 11. 3.4 Annan påverkan av utbudet 1 1.3.5 Arbetstidsfrågorna 11. 3. 5.1 Frånvaron . . 11. 3. 5. 2 Arbetstiderna . . . 11. 3. 5. 3 Arbetstidsförkortningar 11. 3. 5. 4 Arbetsdelning . 11.4 Efterfrågan på arbetskraft . . . . 11. 4. 1 Den långsiktiga ekonomiska politiken 11. 4. 2 Konjunkturpolitiken . 11. 4.2.1 Den offentliga sektorns utbyggnad 11. 4. 2. 2 Beredskapsarbete och nyrekryteringsbidrag inom den offentliga sektorn . . 11. 4. 2. 3 Beredskapsarbete och nyrekryteringsbidrag inom den privata sektorn
11.5 Översiktlig långsiktsplanering för ekonomi sysselsättning och välfärd
12 Sammanllä/lcn sis.se/Säll);ingsp/anering — uppg/ler. (Ngan/sailor; ()(/1 [HSN/V' . 12.1 Inledning . . . . . . 12 2 Behovet av sammanhållen sysselsättningsplanering 12.2.1 Utredningens ställningstaganden i tidigare kapitel 12.2.2 Uppgifter för en sammanhållen sysselsättningSplanering 12.3 Planeringsorganisationen 12.3.1 Den centrala nivån . . . . . 12.3.1.1 Den nuvarande organisationen 12.3. 1.2 Den framtida organisationen . . 12. 3. 1. 3 lntresseorganisationemas medverkan på central nivå 12.3.2 Länsnivån . . . . . . . 12. 3. 2. 1 Den nuvarande organisationen 12. 3. 2. 2 Den framtida organisationen . . 12. 3. 2. 3 lntresseorganisationernas medverkan på regio- nal nivå . 12.3.3 Den lokala nivån . . . . 12. 3. 3. 1 Den nuvarande organisationen 12. 3. 3 2 Den framtida organisationen . 12.3 3.3 1ntresseörganisationernas medverkan på lokal nivå
500 501 501 502 504 506 506 506 506 511 512 513 513 515 518 520 522 523 526 528
529
530
533
535 535 537 537 539 542 542 542 543
545 546 546 548
550 551 551 552
553
12.4 Sammanfattande skiss och resursbehov för planeringsorganisa— tionen 12. 4. [ Sysselsättningsplaneringen på den centrala nivån 12.4.2 Sysselsattningsplaneringen på den regionala nivån 12.4.3 Sysselsättningsplaneringen på lokal nivå . 12.5 Statistiskt underlag för sysselsättningsplanering . 12.5.1 Statistikbehovet på riks- och landsdelsnivå . 12.5.2 Sysselsättningsstatistik på lokal och regional nivå 12.5.3 Prognoser och kalkyler
13 Kastnal/sheräklthtgarför1ther/ningenslärs/ag ()t'll vissa_littansierittgs— fläta)! 13.1 Inledning . . . . . 13. 2 Kostnader i kapitlen 6 t.o.m. 12 [3.2.1 Kapitel 6 13.2.2 Kapitel 7 13.2.3 Kapitel 8 13.24 Kapitel 9 13.2.5 Kapitel 10 13.2.6 Kapitel 11 13.2.7 Kapitel 12 . . . . . . . 13. 2.8 Sammanlagda kostnader för utredningens förslag 13.3 Kostnader och intäkter . . . . 13.4 Finansieringen av utredningens förslag . 13.4.1 Finansieringsdiskussionen i kapitel 7 13.4.2 Finansieringen av arbetsmarknadspolitiken .
R esen'ationer
Särskilda yttranden . Direktiv
Svsse/sättningsz”redningen — ledamöter. experter och sekretariat
554 554 555 556 558 558 560 562
565 565 566 566 567 567 568 569 570 571 571 572 572 572 573
575
645
649
667
_ | '|' ' . . 1 1 . . . 1 1 ' | |11 | .1| 1 ' 1— . || '_'_ |, ,|_ . | | ,. 11 - 1 . | | ' || 1 | | - ' | . - .|__',1' l|_|11111|i..1- I1| || | 1 " 1 ' | | 1 1 _ . 1- | . -| .| | ,, 11 11 . .. ||. ' | - 11 | :|- * ' , | .|'| 1! 11 | || ' . ' 1"'.'. 1" . '11 ..' '; .' .. '- "—' '=' 111-111 " 11 . 1 ' 1 ' ' 1I ' " ' '1. ' 11 1" ' | _ " p 11' |_ | . | . . .. . .-.1. 1. - 1 H | |" ' ' " '|' ' ,1. 1 '. ,11 '-|| | . |1||1u|| # |.' |.1 11 | 11. ' 1 |, 111 .. ' 11 ' .. 11' ' - - 1' ' ' " 1 ' 'i ' '11' "" 111 ""| ||l||l ' HILL, ? 1 11 1 .. 1111 111 1 " " | ' .1 1 ' ...' = _j . ' ..'1 " 1 l' . I ' ' _. . , . : :| 11 ' 11 . . . ' | - . ,, 1 11. 11111. | " 11 | ' " I " ll " | ' ' 1 1 . . 1- ,- 11" 1 | 11 ,i | . 1 1 1111. " 1 11 . " ' 1 | , .'_ | ,,. 1 13 1 | |, " ' 11I |' 11" | '11 '. ' | " ' || | '| ' || 1' .. 1 1 I 1 1 Izjl 1 1' ' ' | 1|| | '|| . |' || : 1 _'| _| .'||_,. '_' 1 1 , ' "| 11 " " ' III 11 || _ ' ' " ' | 1 " - 11 ' ' . | | I 11 | 11 ' ' ' 1 1. .1'1 .,. |l | I I | | | | .1. I | ' I 11 11 ' ' ' I I . 1 1 11 ' ' .. | 1_ I . I ' r ' ' 1 '1' '_I I ' I _ ., ll 11 ' |_ ' 11,1' 1 _ , --,,,,11|1 ' '. 1 " " '.__' ' 'I" '1 ' "" 11...| 11 11 ' " |"'-..1'11 '1' " _ ' ' 1111 1 ' 1 | .. ,1 '11 | |z| | ' 11 |||| -* . '|- | ' 11 |" ,, 11 | ' | | ' _ | ll ll ll | I ' ' . 1 ' .. 1 '- E' . 11 . . 1 _ ' |, | . | . || . | || | . ”wi...-11:11 ' 1| . 11 " _ _ | | I 1 . | ' ll | Ill || ' I- | | ' . , | | 1 % | | | - .. |1l"- "M | 1' " . ll ' Il " ' ll . . ' ' . ' 1. . | | | | _ 11 || " ' ' ' l l ' ' ll ' ll ' , lll " ll 1 | 1r - | |, I 1 l. .. lll ' l ' I I -1 11 _ . ,. ' lll ' I I | || |' 11 '| I " ' ' .. ' .1 . l"_. . ' 1 . ||1- | , | | | I 1 I . | |, | .l l ' ll ' ' lll ' I
11 | I | ||. 11 11 | p " "' ' , | | " 1 1- 1 11 1 1'1 " . , ' " ' , "1 .. |',' " 11 | | . ', " :'11 " 11 "' .,, * ' 1 ' ', | ' .1 | 11 | ' ' " 1 11 I " ' . - 11.- 1.1', ',| ' |'1'11 |11 11 11
Sammanfattning
Kapitel 1 Direktiv och utredningsarbetets uppläggning
Detta betänkande utgör sysselsättningsutredningens slutbetänkande och där- med kan också utredningsarbetet i sin helhet redovisas. I detta inledande kapitel görs en kort översikt av utredningens tidigare avlämnade betänk- anden och skrivelser i förhållande till slutbetänkandet.
Syftet med utredningen har varit att få till stånd en samlad syn på syssel- sättningsfrågoma. Detta återspeglas i de mycket vida direktiven. En central uppgift har varit att skapa överblick över de inhemska arbetskraftsresurserna och de olika hinder som finns för att fler personer skall kunna gå ut på arbetsmarknaden. Dessa uppgifter ställs mot bedömningar av efterfrågan på arbetskraft. Sysselsättningsutredningen har haft att bedöma vad som krävs av sysselsättningspolitiken för en minst lika snabb ökning av sysselsätt- ningen i fortsättningen som den som inträffade under 1960-talet. Detta krav kan sägas innebära en årlig sysselsättningsökning under 1980-talet med ca 30 000 personer. Sysselsättningsökningen måste i huvudsak ske genom en ökad andel sysselsatta i befolkningen. För kvinnornas del innebär det en fortsatt ökning av sysselsättningsgraden medan det för i första hand de äldre männen innebär att den minskning av sysselsättningsgraden som skett under de senaste årtiondena måste vändas till en viss ökning.
Utredningens huvuduppgift har varit att utifrån dessa utgångspunkter bedöma kraven på bl. a.:
"näringspolitiska insatser för att förnya och utveckla landets industri utbyggnaden av den offentliga sektorn och finansiering därav sysselsättningens fördelning över landet utbildningssystemet och särskilt ungdomens övergång mellan skola och arbetsmarknad [] åtgärder för att förändra arbetslivet efter människornas krav [I en utbyggd och sammanhållen långsiktig sysselsättningsplanering.
EDGE]
Direktiven framhåller särskilt att en ambitiös sysselsättningspolitik kommer att kräva en effektivare planering på alla nivåer i samhället. Utredningen skall ge förslag om hur en sådan långsiktig planering skall byggas ut. Ut- redningens redovisning av material, bedömningar och förslag skall också utgöra en del av underlaget för en sådan sysselsättningsplanering.
Sysselsättningsutredningen har i enlighet med sina direktiv publicerat ett första betänkande. "Arbete åt alla" (SOU 197590). i anslutning till 1975 års långtidsutredning. Utredningen har avlämnat ytterligare två delbetänk— anden. "Arbete åt handikappade" (SOU 1978:14) och ”Regionalpolitiska stödformer och styrmedel" (SOU l978:62). Dessa betänkanden grundar sig delvis på tilläggsdirektiv till utredningen. Utredningen har också i särskilda skrivelser till arbetsmarknadsdcpartementet lämnat förslag om insatser mot ungdomsarbetslösheten. dels i juni 1976 och dels i oktober 1977.
Utredningen har tagit initiativ till en lång rad försöksverksamhcter och andra typer av forsknings- och utvecklingsproiekt. Dessa har i allmänhet redovisats i rapporter till utredningen dels i SOU-serien och dels som sten— ciler. Samtliga rapporter linns förtecknade på betänkandets omslag.
Slutbetänkandet skall ses i relation till de delbetänkanden och lörslag som utredningen tidigare lagt fram. Tyngdpunkten i slutbetänkandet ligger på sådana områden som inte har behandlats mer ingående i delbetänkandena. Det gäller i första hand näringspolitiken. den offentliga sektorns utbyggnad och finansiering samt personalplanering och personalrekrytering i syssel— sättningspolitiskt perspektiv. Frågan om sysselsättningsplaneringens motiv. uppgifter. organisation och resurser är i enlighet med direktiven ett genom- gående tema i slutbetänkandet.
Kapitel 2 Arbetskraften — alternativa kalkyler
Ökat intresse måste ägnas de grupper som i dag inte är sysselsatta, både de arbetslösa och de som står helt utanför arbetsmarknaden. Många ller både kan och vill förvärvsarbete om de får möjligheter till det. Dessa be- tecknas som "potentiell arbetskraft". Det går inte att entydigt bestämma storleken på denna potentiella arbetskraft. Olika definitioner och olika bc- räkningssätt ger olika resultat. Förutsättningarna för beräkningarna förändras också över tiden. Utredningen belyser med delvis nytt material utvecklingen av arbetskraften och förutsättningarna för att ytterligare öka sysselsättningen.
Utveckling av sr.ssu/sä/lning och urhv/s/ös/zc'l
Antalet sysselsatta uppgick under 1978 i genomsnitt till ca 4 100 000 per- soner. Av dessa arbetade:
D 3 150 000 personer 35 timmar eller mer per vecka [1 690000 personer 20—34 timmar El 260000 personer 1—19 timmar.
Antalet sysselsatta har ökat med ca 250 000 personer under 1970—talet. Ök- ningen ligger helt och hållet på den långa deltiden 20—34 timmar per vecka. Den ökade sysselsättningen under 1970-talet är i stor utsträckning en följd av förändringar av andelen sysselsatta i befolkningen. Sysselsättningsgraden för kvinnorna i åldrarna 16—64 år har ökat snabbt.
Den relativa arbetslösheten har internationellt sett legat lågt under 1970- talet. För åldrarna 20—64 år har det relativa arbetslöshetstalet inte överstiga
"11. För åldersgruppen 16—19 år har emellertid arbetslösheten varit väsentligt
högre. År 1978 var arbetslösheten för ungdomar mellan 16 och 19 år 8 "ti. Ungdomarna har emellertid samtidigt förhållandevis korta arbetslöshets- tider. i genomsnitt 10 veckor. medan arbetslöshetstiderna i åldrarna 55—64 år är tre gånger så långa.
Arbetslöshetssiffrorna ger emellertid inte en fullständig bild av arbets- marknadsläget. Arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete har fått allt större omfattning i konjunkturnedgångarna. Bristande efterfrågan på den reguljära arbetsmarknaden registreras därför inte som ökad arbetslöshet i samma utsträckning som tidigare. Andelen i arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete har tidvis uppgått till nästan ”.. av arbetskraften.
Utvecklingen för män och kvinnor
Antalet sysselsatta kvinnor i åldrarna 20—64 år ökade mellan 1970 och 1978 med 315000 personer. Andelen sysselsatta kvinnor i dessa åldrar ökade från 59 % till 72 %. Särskilt snabb har ökningen av sysselsatta kvinnor med barn under 7 år varit. De ökade mellan 1970 och 1978 med ca 75 000 personer eller 17 procentenheter. Inte mindre än 45 000 av denna ökning bestod emellertid av ökad frånvaro. en vecka eller mera. Ökningen av antalet i arbete uppgick därför till endast 30000 under samma period. De stora skillnaderna mellan utvecklingen av antalet kvinnor som är i arbete resp. sysselsatta, som beror på frånvaroutvecklingen, måste beaktas i diskussionen om kvinnornas sysselsättningsförhållanden.
Andelen sysselsatta män har varit relativt konstant under 1970-talet i åldrarna 20—64 år. Det finns emellertid klara tendenser till minskningar i åldrarna 55—64 år. Här har andelen sysselsatta mellan 1970 och 1978 minskat från 84 "1. till 78 "... 1 åldrarna över 65 år har skett en snabb minskning av antalet heltidssysselsatta män, främst beroende på sänkningen av pen- sionsåldern.
Iilt'u/n/ringvn
Sverige har under efterkrigstiden haft en ganska omfattande invandring. Det finns drygt 400000 utländska medborgare i Sverige. Invandrarna för- värvsarbetar i något mindre utsträckning än svenskarna i jämförbara ål- dersgrupper. Den relativa arbetslösheten har under senare år varit mer än dubbelt så hög som för svenska medborgare.
Ragin/tala Skil/nader
Det finns stora skillnader i sysselsättningsgraden mellan olika regioner. Skill- naden i sysselsättningsgrad mellan Stockholms län och de norrlandslän som ligger lägst uppgick 1978 till 8 procentenheter i åldrarna 20—64 år. I vissa grupper av befolkningen är skillnaderna ännu större.
Det finns också stora skillnader i sysselsättningsmöjligheterna inom länen. De 5. k. primära centra i länen har en sysselsättningsgrad som är jämförbar med storstadsområdena. 1 de mindre kommunerna (kommuncentra) ligger sysselsättningsgraden för kvinnor ca 7 % lägre.
' Arbetskraften utgörs av sysselsatta och arbetslösa.
Den största potentiella arbetskraften finns givetvis där sysselsättningsgra— den är lägst. Om samtliga län skulle ha samma sysselsättningsgrad bland kvinnor som i Stockholms län skulle 150 000 fler kvinnor ha varit sysselsatta 1978. En motsvarande regional utjämning av den manliga sysselsättningsgra- den till de högsta värdena skulle innebära 25 000 ller män i förvärvsarbete. Sammanlagt skulle alltså en på det här viset kalkylerad regional utjämning kräva 175000 fler sysselsättningstillfällen.
Strömma/'na på arbetsmarknadwr
Omfattningen av sysselsättning, arbetslöshet etc. brukar anges i siffror som visar genomsnittet för t. ex. ett år. Detta ger emellertid ingen fullständig verklighetsbeskrivning. Det är inte samma människor som hela tiden är sysselsatta eller arbetslösa. Under ett år börjar t. ex. ungdomar att arbeta. tidigare sysselsatta går i pension eller börjar studera, arbetslösa får arbete, andra blir arbetslösa etc. Det finns alltså stora strömmar på arbetsmarknaden och det äri dessa strömmar som bl. a. arbetsmarknadspolitiken har att verka.
Ca 700 000 registreras som arbetssökande under ett år, varav 425 000 är utan arbete för omedelbar placering. Antalet besök uppskattas till flera mil- joner per år. Ca 440 000 av de registrerade arbetssökande går till arbete eller avaktualiseras av annan anledning. 75 000 placeras i arbetsmarknads- utbildning och 85 000 i beredskapsarbete och andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Därutöver ger arbetsförmedlingen service till ett mycket stort antal personer som inte registreras.
År 1976 uppgick arbetskraften' i genomsnitt till 4,1 miljoner personer. Antalet personer som tillhörde arbetskraften någon gång under perioden 1975—1977 var emellertid 4450 000 medan antalet som fanns på arbets- marknaden under hela perioden endast uppgick till 3 530 000 personer. Där- till kommer att 500000 personer som tillhör arbetskraften under hela pe- rioden byter också anställning eller yrke. Flera hundra tusen söker anställning utan att få någon. Arbetsförmedlingen arbetar i dessa stora strömmar på arbetsmarknaden.
Långt/(151irrar/ningens prognoser
Till 1978 års långtidsutredning har SCB:s prognosinstitut på vanligt sätt gjort en prognos för den totala arbetsmarknadsutvecklingen. Prognosen skall bygga på förutsättningen "oförändrade politiska åtgärder" under perioden. Enligt prognosen beräknas antalet sysselsatta personer öka med 232000 mellan 1977 och 1983. Ökningen av andelen sysselsatta i befolkningen följer i stora drag trenderna från 1970-talet med en något svagare ökning i slutet av perioden. Sysselsättningsutredningen menar att prognosen med förut- sättningen oförändrad politik är alltför optimistisk. Om det skall vara möjligt att åstadkomma en så snabb sysselsättningsökning som den som förutsatts i prognosen kommer det att krävas ökade insatser på sysselsättningspo- litikens olika områden. Ju högre sysselsättningsgrad som nås för kvinnorna desto större insatser — inte minst regionalpolitiska — kommer det att krävas för att fortsätta ökningen i samma takt som tidigare.
Den potential/a arbetskraften
Några räkneexempel redovisar antalet personer som nu står utanför arbets- kraften och som under vissa förutsättningar skulle kunna tänkas vilja och kunna förvärvsarbeta. Dessa räkneexempel visar att det finns flera hundra tusen personer som är i denna situation. De flesta av dem är kvinnor och många tillhör åldrarna 55—64 år. De olika räkneexemplen bör emellertid ses tillsammans med uppgifter om hur många som vid direkt förfrågan uppger att de skulle vilja förvärvsarbeta om det fanns ett lämpligt arbete. De frågor som har ställts om detta i AKU visar att mellan 1968 och 1978 har denna grupp minskat från ca 145000 till 78000 — i det närmaste en halvering.
Dominerande _lö/vän's/iindcr
De grupper som står utanför arbetskraften har ofta förvärvshinder som måste avlägsnas. Detta kräver en målmedveten sysselsättningspolitik med denna inriktning. För en del är det frågan om ett enda avgörande förvärvshinder — för många är det emellertid en kombination av flera hinder. Det räcker därför ofta inte med att undanröja ett förvärvshinder utan politiken måste inriktas på att underlätta förvärvsarbete genom satsning på bred front.
Personer utanför arbetskraften har kortare grundutbildning och kortare yrkeserfarenhet. Fyra av fem har enbart förgymnasial utbildning i huvudsak kortare än nio år mot en av två i arbetskraften. Bristande yrkeserfarenhet är ett stort problem, både bland de unga arbetslösa och bland de äldre som står utanför arbetskraften.
Proportionellt sett bor ett mycket stort antal i områden med begränsade sysselsättningsmöjligheter—i renodlade glesbygdsområden, i mindre tätorter och i orter med ensidig arbetsmarknad. Ett par hundra tusen personer i den potentiella arbetskraften bor på sådana orter. Undersökningar som gjorts visar att mindre än 10 % av dem som står utanför arbetskraften kan tänka sig att flytta för att få ett arbete. Därtill kommer att stora grupper som bor i orter med bättre arbetsmarknad har svårt att ta sig till arbetsplatserna p. g. a. dålig samhällsplanering och dåligt utbyggda kommunikationer.
Ökade krav kommer att ställas på samhällsservice, i första hand barn- omsorgen. Ca 200 000 av de kvinnor under 45 år som står utanför arbets— kraften har barn under sju är. 100000 av dessa kvinnor har barn som är tre år och yngre. De har också betydligt fler och också yngre barn än de som förvärvsarbetar. Samtidigt minskar antalet kvinnor som inte förvärvs- arbetar och söm kan hjälpa till med servicen i bostadsområdena.
Hela 250000 av dem som står utanför arbetskraften är i åldern 55—64 år. Tre fjärdedelar av dessa är kvinnor. Nuvarande tendenser när det gäller inställning till äldre arbetskraft måste radikalt förändras om sysselsätt— ningsmöjligheterna för denna grupp skall kunna förbättras. Samtidigt kan konstateras att problem med hälsa. bristande utbildning etc. är vanligt fö- rekommande i dessa åldrar.
Ca 275 000 är förtidspensionerade. Ytterligare stora grupper. framför allt bland de äldre kvinnorna har hälsoskäl som huvudsaklig anledning till att de inte kan förvärvsarbeta. Ca 50 % av kvinnorna i åldrarna över 45 år
uppger hälsoskäl som anledning till att de inte förvärvsarbetar. Anpassning av arbetsplatserna måste ske i betydande omfattning om sysselsättningen skall kunna ökas i denna grupp.
De som står utanför arbetskraften har speciella krav när det gäller ar— betstidens längd och dess förläggning. De vill i mycket liten utsträckning arbeta skift och arbeta heltid. Två tredjedelar uppger att de över huvud taget inte kan tänka sig att arbeta skift eller oregelbundna arbetstider. Lika stor andel vill enbart arbeta deltid.
Genomgången visar klart att det inte räcker med att ange allmänna siffer- exempel för behovet av att öka sysselsättningen. Varje uttalande om ökning av sysselsättningsgraden måste konkretiseras både när det gäller hur det skall skapas tillräcklig efterfrågan på arbetskraft och hur olika grupper skall få möjlighet att ta de arbetstillfällen som erbjuds.
Kapitel 3 Internationell ekonomi och teknisk utveckling
Den internationella ekonomiska utvecklingen
För de utvecklade marknadsekonomierna präglades 1960-talet av snabb eko- nomisk tillväxt och relativt stabila priser och valutakurser. Världshandeln ökade kraftigt, delvis som följd av en fortgående liberalisering bl. a. i form av tullreduceringar. Mot slutet av decenniet ökade kapacitetsutnyttjandet i OECD-området som helhet samtidigt som inflationstakten tilltog.
Under första hälften av 1970—talet blev påfrestningarna på det interna- tionella betalningssystemet mycket stora och de fasta växelkurserna övergavs så småningom. Prisstegringarna på olja medförde underskott i bytesbalansen för flertalet OECD-länder. Den ekonomiska politiken var huvudsakligen restriktiv. En kombination av stagnerande ekonomisk tillväxt och hög in- flation blev resultatet. Arbetslösheten tilläts stiga och f.n. är omkring 17 miljoner människor arbetslösa sammantaget i OECD-området. Arbetslös- hetsprocenten. som var drygt 2 % under senare hälften av 1960-talet och ca 3 "(1 under första hälften av 1970-talet. har de senaste åren legat över 5 %. I takt med att sysselsättningsproblemen ökat har tendenserna till ökad protektionism inom enskilda länder blivit allt tydligare.
Tillväxten inom industrin i Västeuropa och USA hålls fortfarande tillbaka. framför allt av en totalt sett svag efterfrågan på varor. Samtidigt har kon— kurrensen från nyindustrialiserade länder ökat inom många branscher. Ut- omordentligt låga arbetslöner och mycket stora anläggningar med betydande tekniska stordriftsfördelar är några orsaker till att dessa länder kan vinna marknadsandelar. Såväl multinationella företag som enskilda länders in- dustripolitiska agerande har gjort den industriella utbyggnaden möjlig. Ut— vecklingen av industrin inom 5. k. frizoner i u-länderna är också av intresse i detta sammanhang. Produktionen inom dessa länder sammantaget iir vis— serligen ännu en mycket liten del av världsproduktionen — även om den är avsevärd inom enskilda branscher — men den kan bli en faktor av stor betydelse för industriutvecklingen under 1980-talet.
Dagens problem i den svenska industrin är uppenbarligen till stor del en följd av den svaga internationella efterfrågan. och en uppgång i den
ekonomiska aktiviteten utomlands skulle innebära betydligt förbättrade av- sättningslörhållandcn. Dessutom minskade den svenska industrins andelar av lörsäljningen såväl på hemmamarknaden som på exportmarknaderna under åren efter 1970-talets mitt. Till en del var detta beroende på utveck- lingen av Sveriges relativa arbetskraftskostnader. Man bör dock inte se struk- turproblemen inom den svenska industrin som en följd av kostnaderna för arbetskraften.
Man kan enligt sysselsättningsutredningens mening inte utesluta att da- gens tendenser mot ökad protektionism och sänkta ambitioner på syssel- sättningsområdet kommer att prägla den ekonomiska politiken i industrilän- derna även under l980-talet. Under trycket av en hårdnande internationell konkurrens har industripolitiken i många i-länder byggts ut under l970-talet. Det statliga stödet till investeringar. produktutveckling och marknadsföring på export har ökats.
lndustriutbyggnaden i u-länderna kan medföra ökad konkurrens för den svenska industrin både på hemmamarknaden och i utlandet under 1980-talet. Samtidigt växer emellertid i dessa länder fram nya marknader med po- tenticlla avsättningsmöjligheter för svensk export.
Den tekniska utvecklingen
| den tekniska utvecklingen ligger stora möjlighetertill en förbättrad standard totalt sett i samhället. Den tekniska utvecklingen innebär emellertid ibland också en konllikt mellan önskemål om en effektiv produktionsstruktur totalt sett och kravet på en på kort sikt trygg sysselsättning för enskilda individer. Sysselsättning och arbetsvillkor påverkas på olika sätt. Den tekniska ut- vecklingen kan föra med sig förändringar i produktivitet, efterfrågan på produkter. konkurrensförhållanden etc. Andra förändringar kan gälla ar- betsinnehållet. arbetsmiljön eller arbetsorganisationen.
Ett land som Sverige. med en utvecklad industri och med tillgång till välutbildade tekniker och yrkesarbetare. har goda förutsättningar att ta till- vara teknikens möjligheter. Detta måste vara en av utgångspunkterna vid utformningen av sysselsättningspolitiken. Den måste emellertid samtidigt vara inriktad på att lösa de sysselsättningsproblem som kan bli följden av tekniska förändringar.
I debatten om den framtida sysselsättningen intar frågan om datorise- ringens effekter en framskjuten plats. I stor utsträckning överensstämmer dessa effekter med de som uppkommer vid andra slag av teknisk utveckling. Det finns emellertid en risk för att ett snabbt genomslag av datateknik. som är möjligt genom dess breda användningsområde. leder till svåra om- ställningsproblem för företag. orter och branscher. Datatekniken kan också underlätta en överföring av produktion till länder med låga lönekostnader. vilket kan ge sysselsättningsproblem i Sverige.
line/gillägo/'na
Sambandet energi — sysselsättning behandlas med utgångspunkt från en studie som gjorts av Forskningsgruppen för Energisystemstudier inom Stockholms Universitet. Man har studerat sambandet mellan strukturom- vandling och energitillförsel från två skilda utgångspunkter.
Ett från sysselsättningsutredningens synpunkt centralt avsnitt i rapporten behandlar frågan om de anpassningar i produktionssystemet. som löljcr av förändrade betingelser för energitillförseln. Förändringarna kan utgöras av ökad energiknapphet och höjda energipriser och vara orsakade av inter— nationella förhållanden eller interna — energipolitiska — beslut. Man dis- kuterar effekterna av fyra olika slags anpassningsmekanismer:
El anpassning mot mer energisnål teknik El ändrad (mer energisnål) konsumtionsinriktning Cl ändrad export- och importsammansättning som följd av ändrade kost- nadsrelationer D anpassningar i utrikeshandeln för att återställa jämvikt i bytesbalansen.
När det gäller effekterna av höjda energiskatter pekar man på de mycket Stora kostnadsökningar för vissa processindustrier. som skulle bli följden. om skattesatserna höjs till den nivå. som skulle krävas för nolltillväxt i landets totala energianvändning. Effekterna för strukturomvandlingen de närmaste tjugo åren skulle bli dramatiska. om inga undantag gjordes lör processindustrierna vid beskattning och andra energipolitiska styråtgärder. Flera av delbranscherna skulle slås ut.
Även en betydligt lägre ambitionsnivå i fråga om begränsning av ener— gianvändningen skulle innebära uppenbara svårigheter för den energiinten- siva processindustrin. Det framhålls att det till stor del rör sig om branscher som även i frånvaro av energirestriktioner och höjda energipriser står inlör stora strukturproblem. De är dessutom geografiskt koncentrerade till syssel— sättningssvaga regioner.
Kapitel 4 Utvecklingen inom olika sektorer och regioner
Produktion och sysselsättning under de senaste åren
Stagnation i den ekonomiska aktiviteten under de senaste åren återspeglas inte fullt ut i sysselsättningsutvecklingen. Utvecklingen på sysselsättningssi- dan har varit ungefär som under tidigare lågkonjunkturer. medan dämp- ningen av produktionen varit betydligt kraftigare.
Bibehållandet av en i förhållande till produktionsnivån hög sysselsättning inom företagen är helt i linje med de sysselsättningspolitiska strävanden som ligger bakom exempelvis trygghetslagarna. En tillfällig nedgång i pro— duktiviteten är därmed inte något i sig alarmerande. En ökad ekonomisk aktivitet kan också snabbt förväntas resultera i en avsevärd produktivitets- tillväxt. Det innebär samtidigt att det kan ta förhållandevis lång tid innan en produktionsökning får någon inverkan på antalet sysselsatta.
Långt/(lnuret/ningens noe/loser . / .
Långtidsutredningens beräkningar för perioden fram till är 1983 xisar en kraftig sysselsättningsökning inom den offentliga sektorn och en liten minsk- ning av antalet sysselsatta inom näringslivet. Det måste emellertid framhållas att långtidsutredningens beräkningsmetoder inte är lämpade lör de fråge-
ställningar som sysselsättningsutredningen har att behandla. Prognosen för det totala arbetskraftsutbudet är direkt styrande för sysselsättningsutveck- lingen totalt sett. Vidare bestäms fördelningen mellan sektorer och branscher i hög grad av de produktionskrav som riktas mot enskilda sektorer under bestämda förutsättningar om exempelvis expertens storlek.
Utvecklingen inom den offentliga sektorn
[ direktiven framhålls att det är viktigt att få till stånd en samlad analys av vilka konsekvenser som utvecklingen inom hälso- och sjukvård. ut- bildning. barnomsorg. åldringsvård och andra delar av tjänstesektorn kan få på sysselsättningspolitiken. Utredningen har liksom inför delbetänkandet ”Arbete åt alla" i samarbete med bl. a. kommun- och Iandstingsförbunden gjort en genomgång av de framtida personalbehoven inom olika delar av den offentliga servicen. Genomgången avser i första hand utvecklingen un- der perioden 1980—1985.
En allmän slutsats av genomgången av den offentliga tjänstesektorn är att det finns områden med stora och angelägna utbyggnadsbehov. Det gäller områden som barnomsorgen. åldringsvården, långtidssjukvården och vissa delar av utbildningsväsendet.
Beräkningar har gjorts över behovet av personalökningar för tre utbygg- nadsalternativ för perioden 1980—1985. De är
[:| oförändrad ambitionsnivå som ger en sysselsättningsökning med omkring 55000 personer El aktuell verksamhetsplanering som ger en sysselsättningsökning med drygt 180000 personer El förhöjd ambitionsnivå som ger en sysselsättningsökning med omkring 275 000 personer.
Alternativet med oförändrad ambitionsnivå innebär i stort sett endast en utbyggnad i takt med att antalet ungdomar och äldre ökar. Någon stan- dardförbättring inryms inte i detta alternativ. Det andra alternativet visar utvecklingen enligt nuvarande verksamhetsplaner i stat. landsting och kom- muner. Det tredje alternativet anger utvecklingen vid en förhöjd ambitions- nivå på olika områden.
Beräkningarna grundas på underlag som tagits fram av de båda kom— munförbunden och andra expertorgan. Det har varit en strävan att utgå från konkreta beskrivningar av förhållandena inom olika delar av den of- fentliga sektorn. '
För barnomsorgen gäller sålunda att utvecklingen av barnkullarna och sysselsättningsgraden för föräldrarna har studerats. Den hittillsvarande ut— byggnadstakten harjämförts med den som krävs om det av riksdagen an- tagna långsiktiga målet för barnomsorgen skall infrias. Det innebär att plats skall beredas inom den kommunala barnomsorgen för alla barn i försko- leåldern till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar. Denna målsättning för samhällets barnomsorg innefattande även fritidsverksamhet för barn i skolåldern bör. enligt riksdagens ställningstagande. successivt uppnås i alla kommuner inom den närmaste tioårsperioden räknat från år 1976.
Sammanlagt innebär utbyggnaden av barnomsorgen enligt det högsta al— ternativet att antalet sysselsatta kommer att öka med 95 000 under perioden 1980—1985. En fortsatt utbyggnad i takt med gällande planer ger 64000 nysysselsatta och en oförändrad ambitionsnivå 10000. Det senare alterna- tivet innebär att målet 100 000 nya daghemsplatser under en femårsperiod från år 1976 infrias, varefter utbyggnaden upphör.
Reformer på barnomsorgens område svarar alltså lör en stor del av den totala sysselsättningsökningen. Två andra resurskrävande områden är ser- vicen till äldre och handikappade samt långtidssjukvårdcn vilka vardera har behov av 26000 ller sysselsatta om en förhöjd ambitionsnivå skall genomföras. För service till äldre skulle en sådan utbyggnad innebära en kraftfull satsning på serviceboende och utökade möjligheter till ordinärt boende för äldre. Långtidssjukvården skulle byggas ut så att köer reduceras och att personaltätheten ökas för att ge de långtidssjuka en bättre omvårdnad.
Utbyggnaden på skolans område skulle också i ett högsta alternativ ge ett sysselsättningstillskott på 34000 anställda under perioden 1980—1985. SIA-reformen och en ny läroplan ger behov i grundskolan. En ökad satsning på gymnasieskolan så att alla ungdomar får möjlighet till gymnasieutbildning förutsätter mer personal liksom en fortsatt satsning på vuxenutbildning. För utbildningssektorn ger den aktuella verksamhetsplaneringen en ökning med 8 000 personer medan en oförändrad ambitionsnivå skulle leda till en viss sysselsättningsminskning.
Utbyggnadstakten enligt det högsta alternativet är något högre än den som inregistrerats under senare år. I avsnittet diskuteras inte de finansiella konsekvenserna av alternativen. Det konstateras dock att långtidsutredning- ens huvudkalkyl anger ett utrymme som ligger mellan det högsta och näst högsta alternativet.
Under 1970-talet har den aktuella verksamhetsplaneringen visat betydligt lägre värden än de som realiserats. Värdena i verksamhetsplaneringen 1975 för perioden 1975—1980 uppnåddes redan efter drygt halva perioden. I viss utsträckning beror detta på att deltidsarbetet ökat mer än beräknat. Mellan 1976 och 1978 var den procentuella sysselsättningsökningen 4.4 "u per år. medan ökningen mätt i antal timmar var 3. "n per år.
Utvecklingen inom industri m. m.
Sysselsättningsutredningen har i enlighet med sina direktiv inte gjort egna detaljstudier för att bedöma den framtida utvecklingen inom näringslivets olika branscher. Långtidsutredningens material har utnyttjats och i före- kommande fall — framför allt vad gäller industrin — jämförts med bedöm— ningar i andra material.
Långtidsutredningen förutsätter i sina beräkningar över utvecklingen inom näringslivet att balans i utrikesbetalningarna och fullt kapacitetsutnyttjande skall uppnås fram till 1983. Detta kräver bl. a. mycket stora cxportökningar och därmed hög produktionstillväxt inom de varuproducerande sektorerna. dvs. jordbruk. skogsbruk. fiske. gruvor och tilIverkningsindustri.
Långtidsutredningen räknar med en fortsatt minskning av antalet sys- selsatta inom./'on/hruk, skogsbruk oelr/iske men i lägre takt än hittills under
1970-talet. Sysselsättningen i skogsbruket förutses ligga kvar på dagens nivå. Man räknar då med en avverkning inom skogsbruket som avsevärt överstiger tillväxten.
För gruvor (n'/t til/verkningsitnlus/ri förutser långtidsutredningen en ökning av sysselsättningen med bortåt 30000 personer från 1977 till 1983. Detta är framför allt en följd av den höga produktionstillväxt man räknar med. Den beräknade exportökningen förutsätter att världshandelns tillväxttakt kommer att öka och att priserna på svenska exportvaror kommer att sjunka i förhållande till konkurrentländernas priser. Den beräknade produktions— ökningen skall åstadkommas med hjälp av de reserver av outnyttjad ka- pacitet — på både kapital— och arbetskraftssidan — som nu finns inom in- dustrin. En förutsättning för att man skall kunna utnyttja arbetskraften är emellertid en ökad rörlighet på arbetsmarknaden. Samtidigt måste in- vesteringar i de expansiva branscherna göras. Långtidsutredningcn ser en förbättring av lönsamheten som en förutsättning för detta.
Under långtidsutredningens beräkningar ligger uppenbarligen uppfatt- ningen att den svenska industrins problem under perioden fram till 1983 kan mötas genom i huvudsak generella ekonomisk-politiska åtgärder. Po— litiken skall inriktas påatt åstadkomma en allmänt dämpad tillväxt i löner och andra arbetskraftskostnader. vilket i sin tur skall leda till en långsam exportprisstegring och ökade företagsvinster. Arbetskraften skall stimuleras att röra sig till expanderande områden inom ekonomin.
Statens industriverk redovisar i sin senaste höstrapport sin syn på ut- vecklingstendenserna för svensk industri till slutet av 1980-talet. Man ser en betydande del av problemen som strukturella och långsiktiga och hävdar att Sverige — i likhet med vad som redan skeri konkurrentländerna — måste bedriva en målinriktad planering för att stödja expanderande företag och för att styra kapitalet till expanderande områden.
Behovet av en kraftig omstrukturering av den svenska industrin under den närmaste 5—10-årsperioden — med uppenbara konsekvenser för nivån på industriinvesteringarna — betonas starkt av industriverket. Långtidsut- redningens diskussion om den långsiktiga ekonomiska utvecklingen speglar samma syn på strukturfrågorna — och därmed på kraven på industrins ka- pitalbildning. Sysselsättningsutredningen vill understryka nödvändigheten av att åtgärder vidtas för att så snart som möjligt få till stånd en tillväxt i investeringarna.
Det är inte sysselsättningsutredningens uppgift att redovisa en prognos beträffande industrisysselsättningens utveckling. Utredningen ser det dock knappast som realistiskt att räkna med en långsiktigt ökad sysselsättning inom industrin. Redan en oförändrad sysselsättningsnivå under första hälf- ten av 1980-talet skulle enligt utredningens uppfattning förutsätta mycket stora industripolitiska insatser. Det skall framhållas att industriproduktionen även vid en oförändrad eller långsamt minskande industrisysselsättning kommer att kunna öka högst väsentligt.
Jämfört med många andra länder låg industriinvesteringarna i Sverige på en hög nivå ända fram till mitten av 1970-talet. Sedan 1976 har industrins investeringar i Sverige sjunkit mycket kraftigt främst som en följd av det låga kapacitetsutnyttjandet och den svaga lönsamheten. Den osäkerhet om framtiden som skapats av det osäkra internationella läget torde också ha bidragit.
Man kan inte räkna med att den internationella efterfrågan under de närmaste åren på ett avgörande sätt skall förstärkas. och att svackan i de svenska industriinvesteringarna skulle vara relativt automatiskt övergående. Det kan dessutom finnas anledning att fråga sig om dagens situation också avspeglar mera långsiktiga förändringar i industrins investeringsbeteende. Ibland hävdas uppfattningen att investeringarna i ökande grad inriktas på att rationalisera produktionen — att göra den mindre arbetskraftsintensiv. I motsvarande män skulle andelen investeringar. som syftar till en utbyggnad av kapaciteten. minska. En annan faktor som sannolikt påverkat inve- steringsbenägenheten i industrin är den allmänt ökade osäkerheten om hur den internationella konkurrensen kommer att utvecklas. Man löper vid en investering i allt högre grad risken att mötas av konkurrens från länder med låga arbetskraftskostnader eller anläggningar som delvis byggts upp med statliga subventioner.
Sysselsättningsutredningen ger i andra delar av detta betänkande en bild av utvecklingsbetingelserna för den svenska industrin. som avviker från långtidsutredningens. Vi menar att det finns betydande risker för en fortsatt starkt återhållsam ekonomisk politik i industriländerna. Detta i kombination med protektionistiska åtgärder inom industriländerna och ökad konkurrens från länder som håller på att bygga ut sin industri. skulle självfallet verka starkt hämmande på den svenska exportindustrins avsättning.
Risken för fortsatta avsättningsproblem på exportmarknaderna. tillsam- mans med kraven på en långsiktig förnyelse av den svenska industrin. moti- verar enligt sysselsättningsutredningens mening kraftigt ökade ansträng- ningar för att snarast möjligt åstadkomma en avsevärd ökning av industrins investeringar. Åtgärder för att stimulera kapitalbildningen inom industrin diskuteras i kapitel 6.
Sysselsättningen inom bygg/ladSttel'lx'SaItllKW/t nådde en topp 1969 och har sedan minskat som följd av stagnerande byggnadsinvesteringar. Långtids- utredningen räknar nu med en fortsatt kraftig nedgång i sysselsättningen fram till 1983. medan däremot byggnadsinvesteringarna beräknas öka.
Tja;istesektorerna har varit relativt expansiva under efterkrigstiden såväl vad gäller produktion som sysselsättning. ] kontrast mot den tidigare ut- vecklingen räknar nu långtidsutredningen med en minskande sysselsättning inom varuhandel och samfärdsel. medan expansionen inom övriga privata tjänster beräknas fortsätta.
Svsse/sättningsztti'eek/ingen i skilda regioner
Sysselsättningsmöjligheterna är mycket olika mellan olika delar av landet. Detta som en följd av de långsiktiga strukturella förändringar i sysselsätt— ningen i skilda näringsgrenar.
Sysselsättningsläget och sysselsättningsutvecklingen i en region hänger till betydande del samman med sysselsättningens fördelning på olika nä- ringsgrenar. Det finns betydande skillnader i näringsstrukturen både mellan och inom länen. Jord- och skogsbruket liksom industrin har de största an- delarna av den totala sysselsättningen. företrädesvis i landets mindre kom- muner. När det gäller den privata och offentliga service— och tjänstesektorn återfinns däremot de högsta sysselsättningsandelarna i storstadsområdena
och i länens primära centra. Den största koncentrationen finner man i den privata servicen och där främst till Stockholms län.
Dessa regionala skillnader i näringsgrenssammansättningen bestämmer i hög grad hur sysselsättningsutvecklingen kommer att bli framöver i skilda delar av landet och därmed också behovet av regionalpolitiska insatser i skilda regioner. Det gäller både det långsiktiga arbetet på att få en regional utjämning av sysselsättningsnivån och insatser för att möta de hastigt upp- komna förändringar i den ständigt pågående strukturomvandlingen.
Utredningen har inte gjort några egna bedömningar av utvecklingen i skilda regioner utan diskuterar den regionala utvecklingen med utgångs- punkt från material som tagits fram inom långtidsutredningen och länsplaneringen. Båda materialen visar att den förväntade sysselsättnings- ökningen till mycket stor del kommer att hamna i regioner som redan nu har en hög sysselsättningsnivå. För en utjämning av sysselsättningsgra- den skulle. som konstaterats i kapitel 1. de största ökningarna behövas i de regioner som har en låg sysselsättningsgrad. En utveckling i enlighet med vad som förutses i såväl långtidsutredningens som länsplaneringens prognoser skulle leda till ökade regionala spänningar både mellan olika lands- delar och län och inom länen. Utvecklingen själv går inte i riktning mot en utjämning. Stora insatser kommer att krävas för att nå den eftersträvade geografiska balansen och regionala utjämningen av sysselsättningsmöjlig- heterna.
Omfattande insatser måste också göras för att möta de akuta sysselsätt- ningsproblem som den snabba strukturomvandlingen inom främst industrin orsakar på enskilda orter. Många orter har en stor andel sysselsatta inom industrin och är därtill beroende av en eller ett par branscher. ofta av bara något enda företag. Det kan nämnas att i näsan 40 "n av landets kommuner arbetar mer än 40 ”(» av de sysselsatta inom industrin. l 2 ”n av kom- munerna är mer än 20 "(i sysselsatta inom en enda industribransch.
Mer än 15 % av landets befolkning bor i kommuner där 40 ”(» eller fler av de industrisysselsatta arbetar inom ett och samma arbetsställe. Denna andel har ökat sedan början av 1970-talet — från 15,1 % år 1970 till 17,4 % år 1976.
Kapitel 5 Sysselsättningspolitikens uppgifter och utformning
Direktiven framhåller två olika värden i arbetet som jämställda. Arbetet skall ge materiell försörjning men det skall också ge social gemenskap och tillfredsställa grundläggande mänskliga behov av att utveckla och berika tillvaron. Arbetet har indirekt också mycket stor påverkan på individens totala livssituation. Efterhand som det materiella välståndet har blivit större har också arbetets sociala betydelse kommit att alltmer betonas.
Fötzsöty'n/ng och arbete
Arbetet ger grunden för vår försörjning. Den möjliga konsumtionen är be- roende av den mängd arbete som utförs. Sambandet mellan den moderna produktionsapparatens resultat och de individuella ansträngningarna har
emellertid blivit alltmer komplicerade och indirekta. Produktionen har också blivit alltmer beroende av den omgivande servicen t. ex. kommunika— tionssystemet. utbildning, forskning eller sjukvård. Grunden för effektivi- teten i produktionen är betydligt mer sammansatt än tidigare. Den andel av befolkningen som är direkt varuproducerande sjunker. medan produk- tionen av varor ökar. Samtidigt blir produktionsresultatet mer beroende av arbetsinsatser utanför den direkta varuproduktionen. Produktionen blir med andra ord allt mer samhällelig till sin karaktär.
Sambandet mellan arbetsinsatser och konsumtionsmöjlighet för individen har om man ser längre tillbaka varit mycket klart. Den förbättrade trygghet som successivt byggts upp har inneburit att även människor som till följd av hög ålder. sjukdom, sociala omständigheter eller arbetslöshet inte kunnat försörja sig genom arbete ändå har fått sin grundforsörjning tryggad. För- sörjningsnivån har successivt kunnat höjas. Socialförsäkringssystemet täcker nu i vissa inkomstlägen en mycket hög andel av inkomstbortfallet t.ex. vid sjukdom eller arbetslöshet.
Den garanterade konsumtionsstandarden har minskat de materiella vins- terna för individen av att i en sådan situation ta ett arbete. Samtidigt ökar emellertid betydelsen för den totala samhällsekonomin av att också dessa grupper kan delta i produktionen. Det är i hög grad samhällsekonomiskt lönsamt att ta tillvara alla människors arbetsförmåga.
Arbete/s film*/Kill (n'/i rar/('n till arbete
Arbetet skall ge social gemenskap och tillfredsställa grundläggande mänsk- liga behov av att utveckla och berika tillvaron.
Var och en som kan och vill arbeta skall ha rätt till detta. Utredningen menar att denna rätt till någon form av sysselsättning även gäller personer med mycket stor nedsättning av arbetslörmågan.
Samhällets insatser kan dock inte stanna vid att deklarera en allmän rätt till förvärvsarbete för individerna. För att denna rätt också skall ha ett reellt innehåll måste den kombineras med ett aktivt arbete för att på olika sätt skapa så gynnsamma förutsättningar som möjligt för att underlätta för in— dividen att ta ett förvärvsarbete.
Det måste emellertid finnas en gräns där samhällets skyldighet att erbjuda arbete måste anses vara uppfyllt. Det har efterhand blivit möjligt för in— dividen att ställa större krav på de arbeten som han har velat ha. Det är en del av en allmän välfärdshöjning i samhället och den kan tänkas fortsätta att öka. Någon absolut valfrihet kommer likväl aldrig att finnas.
Rätten till arbete kommer för de personer som är minst attraktiva på arbetsmarknaden att bli utan innehåll om det samtidigt är förbehållet ar- betsgivarna att rata dem. Om samhället skall kunna garantera alla individer rätt till arbete så måste det också innebära att samhällets organ som en yttersta möjlighet måste kunna påverka anställningspolitiken i företagen.
Utredningen anser att det också bör finnas en principiell skyldighet för den enskilde att bidra till den gemensamma produktionen efter sin förmåga. Det avspeglas i de bestämmelser om att man för att ha rätt till arbets- löshetsförsäkring har skyldighet att ta anvisat lämpligt arbete. Samtidigt
får inte en sådan princip innebära att de som är sämst ställda på arbets- marknaden alltid skall vara tvingad att ta de minst attraktiva jobben. Sam- hället bör se till att det finns alternativ som så långt som möjligt står öppna t.ex. i form av bristyrkesutbildning.
Rätten till arbete kan aldrig garanteras av allmänt formulerade lagtexter eller allmänt hållna politiska deklarationer. Den verkliga rätten till arbete bestäms och konkretiseras av de insatser som görs föratt påverka den enskil- des möjligheter att ta arbete genom att vidga tillgången på arbetstillfällen. anpassa dem till individernas förutsättningar och ta bort arbetshinder för svaga grupper.
S(i/il/iä/lt'ts ansvar
Samhällets ökade ansvar för sysselsättningen under 1970-talet har bl. a. visats i att staten har i ökad utsträckning engagerat sig i kriserna i det privata näringslivet genom att ta ett direkt ekonomiskt ansvar för att upprätthålla sysselsättningen. Samhället har det övergripande ansvaret för sysselsätt- ningen. Den viktiga följdfrågan blir då: skall samhället som uppenbarligen står för riskerna ha ett inflytande som inskränker sig till att ta ansvar när utvecklingen har lett till kris? Eller kommer den logiska konsekvensen bli att samhället också har ett ansvar för att styra utvecklingen på sikt? Det är med denna utgångspunkt man kan diskutera sysselsättningspolitikens uppgifter och medel. Samhällets ökade ansvar måste avspeglas i förbättrade möjligheter att med olika medel styra och påverka utvecklingen också mera långsiktigt — även inom det privata näringslivet.
Balans titel/(m utbud och titler/råga”
Som framgått av de inledande kapitlen finns det oroande tendenser på ar- betsmarknaden. Utslagningen av framför allt äldre arbetskraft ökar. Sam- tidigt ställs krav på betydande förändringar av den svenska industrin för att den skall kunna hävda sig på den internationella marknaden.
Sysselsättningspolitikens övergripande uppgift är att med bibehållen sam- hällsekonomisk balans skapa arbete åt alla. För att detta skall bli möjligt är det inte tillräckligt att den totala efterfrågan överensstämmer med det totala utbudet av arbetskraft. Det måste samtidigt skapas balans mellan utbud och efterfrågan inom olika delar av arbetsmarknaden.
Tuta/balansen
Problemet för den samlade sysselsättningspolitiken inför 1980-talet kan enkelt sägas vara följande. Om man skall närma sig målet arbete åt alla på det sätt som angivits i utredningens direktiv måste tillskapas ytterligare flera hundra tusen arbetstillfällen. Det innebär att lika många människor som i dag står utanför arbetsmarknaden också skall ges möjlighet att ta ett arbete. Summan av de olika selektiva åtgärderna skapar tillsammans en total påverkan av efterfrågan och ekonomi och på samma sätt påverkas det totala utbudet av arbetskraft av summan av olika selektiva åtgärder
för att undanröja förvärvshinder. Behovet av selektiv inriktning av syssel— sättningspolitiken betyder emellertid inte att man kan undvara mera ge- nerellt verkande ekonomiska medel. Ju bättre verkande selektiva medel som finns för att t.ex. undvika flaskhalsar i ekonomin desto kraftfullare kan den generella politiken bedrivas. Totalbalansen diskuteras utförligt i kapitel 11 först sedan balansen mellan utbud och efterfrågan på olika delar av arbetsmarknaden diskuteras i kapitlen 6—10.
Balansen på sektorer
Stora krav på näringspolitiken kommer att ställas om vi skall kunna öka industriproduktionen i en allt hårdare internationell konkurrens och snabb teknisk utveckling. Den nödvändiga strukturförändringen inom industrin. som innebär att expansiva industribranscher successivt utvecklas och mindre konkurrenskraftiga avvecklas. skall förenas med trygghet för den enskilde medborgaren och social hänsyn. Den offentliga sektorn måste byggas ut för att möta de allt större kraven på utbyggd och förbättrad service för ett ökat antal äldre. förbättrad omsorg om barnen. utbyggt utbildningssys- tem. Det ställer krav på ökad produktion men också på överföring av resurser till den gemensamma sektorn genom skatter och avgifter.
Utbyggnaden av efterfrågan måste kunna förenas med utbildningsbak- grund och yrkesönskemål som finns bland de arbetslösa eller de som står utanför arbetsmarknaden. Arbetsmarknaden skall ta hand om de tiotusentals ungdomar utan yrkesutbildning som kommer att försöka få arbete under de närmaste åren. Det reguljära utbildningssystemet och arbetsmarknads- utbildning skall samtidigt klara de hundratusentals kvinnor i högre åldrar som måste få förstärkt grundutbildning och yrkesutbildning för att kunna gå ut på arbetsmarknaden.
De här presenterade frågeställningarna är exempel på balansproblem inom olika sektorer av arbetsmarknaden som vi kommer att stå inför under 1980- talet och som diskuteras i kapitlen 6 t.o.m. 8.
Geografisk balans
Klarar vi en utjämning av sysselsättningsmöjIigheterna mellan regionerna när sysselsättningen i industrin totalt sett stagnerar eller minskar under 1980-talet? Kan den expanderande offentliga sektorn i ökad utsträckning användas för att åstadkomma regional utjämning eller kommer den att verka i motsatt riktning? Bland de arbetssökande vid arbetsförmedlingarna söker mycket liten del. ca 15 %. arbete utanför den lokala arbetsmarknaden. ln- ställningen till geografisk rörlighet bland personer som står utanför arbets- kraften år densamma.
Hur man skall åstadkomma balans mellan efterfrågan och utbud på ar- betskraften mellan olika delar av landet tillhör de mest diskuterade frågorna under de senaste årtiondena. Det finns emellertid också geografiska ba- lansproblem inom de olika lokala arbetsmarknaderna som hänger samman med lokalisering av arbetsplatser, service och bostäder liksom med hur kom- munikationssystemet fungerar. Dessa frågor behandlas i kapitel 9.
Balansen liir olika grupper
En av de viktigaste uppgifterna för sysselsättningspolitiken. kanske också en av de svåraste. är att se till att den efterfrågan på arbetskraft som finns också riktas emot alla grupper av individer. Det gäller att kunna förena arbetslivets krav med individernas fysiska och psykiska förutsättningar och sociala omgivning. För att förenkla diskussionen brukar vi diskutera med utgångspunkt ifrån vissa grupper med speciella svårigheter på arbetsmark- naden. Frågan om att påverka efterfrågan och utbud av olika grupper på arbetmnarknaden behandlas i kapitel 10.
Sysselsättningspo/itik och planering
Den traditionella arbetsmarknadspolitiken har som en viktig uppgift att för- söka korrigera obalanser på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadspolitiken kommer emellertid att ställas inför en övermäktig uppgift om den skall lösa alla balansproblem först när de uppstår. Sysselsättningspolitiken måste ha ett långt perspektiv där man strävar efter att åstadkomma en grund- läggande balans på arbetsmarknaden och ett kort perspektiv som medger liexibilitet i insatserna och improviserade lösningar.
Om det skall lyckas att trygga de hittills uppnådda resultaten av syssel- sättningspolitiken och samtidigt ta väsentliga steg mot ett förverkligande av arbete åt alla kommer det att ställas stora krav på sysselsättningspolitiken. Det kommer att krävas en målmedveten inriktning av olika politiska insatser och utnyttjande av olika selektiva medel. En samordning och summering av effekterna av de olika selektiva åtgärderna måste ske. Det krävs en fort- löpande systematisk genomgång av de medel som står till sysselsättningspo- litikens förfogande. Sysselsättningspolitiken måste byggas under av en sam- ordnad och åtgärdsinriktad planering.
I vilken utsträckning innebär kravet på sysselsättningsplanering också en medverkan i planeringen av näringslivets utbyggnad? I många länder har samhället i betydligt större utsträckning engagerat sig i den långsiktiga utvecklingen av de industriella resurserna. Sverige har i samband med den senaste konjunkturnedgången också i stor utsträckning tvingats gå in och stödja. rekonstruera och samordna olika branscher som stålindustri, varvs- industri. tekoindustri etc. Sett i ett internationellt perspektiv framstår de svenska planeringsinsatserna på industriområdet emellertid som mycket blygsamma. Flera länder har kommit betydligt längre. Staten måste på ett helt annat sätt än hittills engagera sig i den långsiktiga och offensiva nä- ringspolitiken.
En utbyggd sysselsättningsplanering skall vara ett stöd för att föra in andra mål på arbetsmarknaden än de som är styrande i marknadsekonomin. Det krävs för att klara de svaga grupperna, de lågutbildade. de nytillträdande ungdomarna. kvinnorna. de handikappade. de äldre utslagningshotade. Det krävs för att klara dem som bor i regioner i landet där marknadsekonomin inte förmår att skapa arbete eller som arbetar i branscher som drabbas av strukturomvandling. Det helt dominerande folkflertalet kan komma i en situation där deras sysselsättning hotas. Förändringarna går snabbt på ar- betsmarknaden. Förutsättningar för att dessa förändringar inte skall drabba
människor i form av utslagning är att förändringarna kan ingå i en planerad omdaning av samhället.
Sysselsättningsplaneringen måste ingå som en del i den ordinarie verk- samheten på olika områden i samhället. Den måste vidare anknytas till olika sysselsättningspolitiska åtgärder på olika områden. Planeringsfrågorna behandlas därför också i anslutning till de olika samområdena i kapitlen 6 t.o.m. 11. I kapitel 12 görs en genomgång av behoven av att i olika avseenden sammanhålla planeringsinsatserna. Uppgifterna för sysselsätt- ningsplaneringen är att:
El Ge systematiskt underlag om sysselsättningsutvecklingen för besluten om åtgärder. Planering och beslut om åtgärder skall ses tillsammans. El Ge underlag för insatserna av olika medel men också för att bedöma om medelsarsenalen är ändamålsenlig och i överensstämmelse med sysselsättningspolitikens ambitioner. El Ge sysselsättningspolitiska mål ökad tyngd också i planering som i hu— vudsak har andra mål t. ex. trafikplanering. bebyggelseplanering eller ut- bildningsplanering. El Se åtgärderna inom olika samhällsområden i ett gemensamt sammanhang där man försöker bestämma de samlade effekterna från sysselsätt- ningssynpunkt.
Kapitel 6 Näringspolitik
Kraven på näringspolitikcn
Kraven på en betydande strukturell anpassning av den svenska industrin under 1980-talet är uppenbara. Centrala industripolitiska uppgifter är därför att dels skapa utrymme för de avsevärda industriinvesteringar som krävs i samband med omställningen dels påverka själva omställningsprocessen så att den genomförs i former som är acceptabla från social synpunkt. ln— dustripolitiken måste alltså bestå av insatser både för stimulans av expansion inom långsiktigt utvecklingsbara områden och fören kontrollerad avveckling av sådan produktion som måste dras ned. En ensidig inriktning av indu- stripolitiken på endera av dessa uppgifter är enligt utredningers mening inte förenlig med de fastlagda målen för sysselsättningspolitiken.
En ntbvggd näringspolitik
En rad förbättringar av samhällets möjligheter att genom riktade insatser påverka strukturomvandlingen inom näringslivet föreslås.
El Insatser för att stimulera och styra industrins investeringar och för att stödja teknisk forskning och utvecklingsverksamhet. El Stöd till marknadsföringen på exportmarknaderna. [] En förstärkt näringspolitisk planering.
Särskild W/iunl _ lör inr/usirie/l _ förnyelse
På kapitalbildningens område föreslår utredningen att en särskild fond in- rättas för att finansiera dels branschmässiga omstruktureringar. dels indu- stripolitiskt betydelsefulla investeringsprojekt som på grund av sin storlek eller höga risknivå inte kan finansieras på den ordinarie kapitalmarknaden. Fondens kapitaltillskott bör dels kunna ha formen av ägarkapital. dels kunna utgöras av krediter med förräntningskrav som avpassats till omständighe- terna i det enskilda fallet.
Fondens uppgifter är så omfattande att den måste tillföras betydande resurser. Utredningen föreslår att fonden byggs upp steg för steg med årliga avsättningar i storleksordningen 2 miljarder kronor. En ytterligare förstärk- ning av fondens resurser genom upplåning i utlandet kan vara motive- rad.
Inrättandet av fonden bör också ses som ett led i arbetet för en utveckling av de anställdas möjligheter att i samarbete med företagsledningarna å- stadkomma en förnyelse av svensk industri. De fackliga organen bör därför ges ett betydande inflytande över de konkreta besluten om hur fondens medel skall utnyttjas.
Sim/igt s/öz/ fil/ tekniskjöns/(ning och utveckling
Det statliga stödet till teknisk forskning och utveckling måste enligt ut- redningens mening byggas ut högst väsentligt. Ökade ansträngningar bör vidare göras för att anknyta forskningsarbetet till producenternas och an- vändarnas krav på tekniska lösningar. Utredningen menar också att pla- neringen av teknisk forskning bör knytas fastare samman med den indu- stripolitiska planeringen.
Det gäller bl. a. frågan om hur man skall tillgodose behovet av teknisk kunskap i den branschvisa liksom i den mer övergripande industripolitiska planeringen. Här kan det finnas anledning att överväga om ett särskilt organ för forskning och utveckling borde inrättas. Detta organ skulle ha till uppgift att analysera och redovisa tänkbara effekter på den svenska industristruk- * turen av framtida tekniska förändringar — i produktionsteknik och i material eller annan teknisk utformning av produkter.
En allmän översyn av resursbehoven inom den tekniska forskningen och utbildningen bör ske med utgångspunkt från dess betydelse för utvecklingen av svensk industri. Statens stöd till teknisk forsknings- och utvecklings- verksamhet inom industrin bör utformas så att det svarar mot vissa bestämda krav. Stödet bör:
[] lnnebära en bred stimulans till forsknings— och utvecklingsverksamheten
i företagen. D Vara så konstruerat att det motverkar variationer över tiden. D Ge de anställda inflytande över verksamheten. [] Inte ha en strukturmässigt konserverande effekt.
Det bör vara möjligt att i anslutning till STUzs verksamhet på olika områden finna sådana former för stöd till företagens forsknings- och utvecklings- verksamhet att dessa krav tillgodoses.
Utvecklingsorgan på det kommunala området
Sysselsättningsutredningen framhåller samhällets möjligheter att initiera. organisera och på annat sätt stödja större industriella utvecklingsprojekt. Det framhålls att produktionen av kompletta system blir en allt viktigare del av industriproduktionen — inte minst den del som går på export. Svensk industri och svensk arbetskraft torde ha goda förutsättningar för detta slags tillverkning. Sverige har internationellt sett höga krav på den tekniska stan- darden på exempelvis sjukvårds-. utbildnings-. transportsmedels- och miljöområdet. vilket innebär att vi på dessa områden kan visa upp referensanläggningar.
Den offentliga upphandlingen är ett mycket betydelsefullt instrument för att stimulera den industriella utvecklingen inom teknologiskt avancerade produktområden. Utredningen föreslår att särskilda utvecklingsorgan byggs upp på det primärkommunala och det landstingskommunala området. Upp- giften skall vara att organisera ett samarbete mellan forskare. producenter och användare för utveckling av tekniskt avancerade produkter och system. Utvecklingsorganen skall också bidra till finansiering av forskning och upp- handling av sådana produkter. Utredningen föreslår en försöksverksamhet med ett årligt anslag på 50 milj. kr.
De regionala llll'('('lx'lllIgS/ÖIH/(V'IMI
Personalresurserna inom de regionala utvecklingsfonderna bör förstärkas. bl. a. för uppsökande verksamhet vid mindre och medelstora företag i syfte att stimulera produktförnyelse.
Regionala im'et'k/ingsho/ag
På den regionala nivån bör speciella utvecklingsbolag upprättas med uppgift att ta initiativ till konkreta utvecklingsprojekt inom de mindre företagen i länet. För en försöksverksamhet under fem år föreslås att l00 milj. kr avsätts.
Export/(redir;lamm/en
När det gäller frågor som rör stödet till export understryker utredningen angelägenheten av att garantifrågorna löses. Man bör eftersträva en lösning där Exportkreditnämnden ges möjlighet att erbjuda s. k. fullgörandegaran— tier.
Exporise/Titel'a'/(samheter) inom l”rikes/ön'a/rninga/1
En betydande resursförstärkning bör ske inom exportserviceverksamheten inom utrikesförvaltning och handelssekreterarkontor. Beträffande organi- sationen av denna verksamhet pågår f. n. en utredning. Frågan om resurs- förstärkningar till denna del av exponserviceverksamheten bör tas upp i samband med att den utredningen presenterar sina förslag. En utbyggnad av denna verksamhet bör till stor del finansieras med statliga medel.
Export av större projekt
Exportrådets branschprojekt bör få ökade resurser för att stimulera exporten av större projekt. Medlen bör användas för ökade personella insatser samt till konsultverksamhet i ett mycket tidigt stadium av ett projekt. Samtidigt föreligger i proposition 1978/791123 ett förslag om en särskild nämnd inom exportrådet. Svensk Projektexport, för att främja export av stora projekt.
En ökning av de statliga insatserna för stöd till export av större projekt är mycket angelägna. Utredningen anser sig dock inte kunna ta ställning till om den medelsförstärkning som föreslagits i propositionen är tillräcklig och inte heller till fördelningen av medel mellan det nya organet och den verksamhet som redan bedrivs inom exportrådet. Utredningen förordar en översyn av dessa olika verksamheter med syfte att samordna de statliga insatserna.
Ett särskilt exportorgan föreslås inrättas i anslutning till de tidigare fö- reslagna utvecklingsorganen för stöd till teknisk forskning och utveckling inom den offentliga sektorn. Hur arbetet inom detta organ skall organiseras och anknytas till övriga åtgärder för att stimulera export av större projekt bör utredas i samband med den allmänna översyn av insatserna på området som utredningen föreslagit.
Export/'tisa/serjrån de regionala 1ttret'A'li/tas/('tlnlerna
För att främja de mindre och medelstora företagens exportverksamhet bör de regionala utvecklingsfonderna få ökade resurser. Alla fonder bör ges re- surser så att de aktivt kan verka för ökade exportansträngningar hos företag med produkter som är lämpade för export. Medel i storleksordningen 5 milj. kr per år bör anslås härför. Dessutom bör till statens industriverk ges 5 milj. kr per år för en försöksverksamhet med mer aktiva insatser genom de regionala utvecklingsfonderna. exempelvis i form av regionala handelshus.
Stat/lga handels/ms
Utredningen föreslår vidare att möjligheterna prövas att i några branscher stimulera exporten från mindre och medelstora företag genom inrättandet av statliga handelshus. Verksamheten bör ha försökskaraktär. Handelshusen skulle ha till uppgift att permanent eller på längre tid svara för export- l'unktionen i små företag. De skulle också ha uppgiften att samordna mark— nadsföringen av produkter från olika företag som kompletterar varandra marknadsmässigt.
Stat/ig _ företagsxter/(samhet
De problem som den svenska industrin står inför kan komma att motivera ett ökat statligt ägarengagemang. Kraven på finansiella tillskott till den stat- liga företagssektorn kommer därvid att öka. De statliga företagen bör öka sina insatser för att ta fram industriella projekt som kan utnyttjas främst inom ramen för offertsystemet.
Användningen av det 5". lt. olle/'tsvsteniet
Kravet på insatser i den form som representeras av offertsystetnet kommer sannolikt att bli betydande under 1980-talet. Utredningen har inte tagit ställ— ning till alla detaljer i det förslag som statsföretagsutredningen lagt i denna fråga. Vi föreslår emellertid att riksdagen beslutar om ramar för regeringens handhavande av offertsystemet. Beslut beträffande mycket stora offerter därutöver bör fattas av riksdagen.
Mede/jär defensiva insatser vid omstruktztre/ingar in. in. aty/iire/ag
Som tidigare redovisats föreslår utredningen att en fond inrättas för finan- siering av strukturpåverkande åtgärder inom industrin. Man måste räkna med att det i samband med en omstrukturering av branscher relativt ofta blir nödvändigt att sätta in betydande belopp för defensiva insatser. Det är inte avsikten att kostnaderna för dessa insatser skall bäras av fonden. Samtidigt är det nödvändigt att man — i samband med förhandlingar om insatser från fondens sida — har en klar överblick över de defens'va insatser som kan behöva göras i samband med omstruktureringen. Riksdagen bör därför ge regeringen möjligheter att i sådana situationer inom en angiven ram besluta om bidrag till enskilda företag. dels för ett tidsbeg'änsat upp— rätthållande av driften. dels för regionalpolitiskt motiverad påvertan av fon- dens beslut. Storleken på rambeloppet bör förslagsvis sättas til 500 milj. kr.
Näringspolitisk planering
Enbart en förstärkning av de näringspolitiska medlen är inte till'äckligt om samhällsorganen skall kunna utnyttja de näringspolitiska instrumenten ef- fektivt. Därtill krävs ett beslutsunderlag som ger anvisning on var. när och hur åtgärder bör sättas in.
Den industripolitiska planeringen måste enligt sysselsättningsutredning- ens mening ta sin utgångspunkt i den övergripande ekonomiska paneringen. Den senare måste också i olika avseenden anpassas till den industripolitiska planeringens behov. Kraven på industripolitiska insatser har ofta en regio- nalpolitisk bakgrund. varför också en nära anknytning mellan industripo- litisk och regionalpolitisk planering är nödvändig.
Den övergripande ekonomiska planering som representeras av långtids— utredningarna bör liksom hittills belysa de problem och spänningar som kan förutses i den ekonomiska utvecklingen under de närmaste åren och ange alternativa vägar att lösa problem. En utveckling av diskussionen om alternativa handlingsvägar är dock nödvändig främst vad gäller bytesba- lanskravet, industrins regionala fördelning och investeringsutvecklingen. Man måste också ge en bild av de resurser för åtgärder — i form av in- vesteringsstimulanser inom exportindustrin. exportkreditstöd etc. — som krävs i olika alternativ.
1 långtidsutredningarna dominerar det femåriga perspektivet. även om utblickar mot ett mycket långsiktigt perspektiv också presenteraa. Allt talar för att denna koncentration till femårsperspektivet måste bibelållas. Men
det finns samtidigt ett behov av en fördjupad diskussion kring utvecklingen i ett något längre — ca tioårigt — perspektiv.
Utredningen menar att bedömningar av den ekonomiska utvecklingen på medellång sikt bör genomföras årligen. Det är vidare väsentligt att pla- neringen i så stor utsträckning som möjligt inriktas så att den leder fram till en diskussion om tänkbara åtgärder för samhällets påverkan av industrins utveckling. Analysen måste ge en bild av såväl den "spontana” utvecklingen inom industrin som påverkansmöjligheter och resursbehov för att nå en önskad utveckling.
Branschpolitiska program bör upprättas för alla industribranscher. Arbetet med dessa måste vara en kontinuerlig process. Programmen måste ständigt hållas aktuella med hänsyn till förändringar i branschens situation. Genom kontakter med företagen bör man steg för steg utarbeta alltmer preciserade och realistiska åtgärdsdiskussioner. Det är enligt utredningens mening na- turligt att lägga denna utredande del av branschplaneringen på statens in- dustriverk. Den utveckling av branschutredningsverksamheten. som redan nu pågår i riktning mot mer åtgärdsinriktade branschutredningar bör fort- sätta. För den rena branschutredningsverksamheten bör enligt utredningens uppfattning inom statens industriverk skapas resurser för en löpande be- vakning av hela industrin. En tre- till fyrdubbling av personalstyrkan är enligt utredningens uppfattning ett minimikrav. Det skulle innebära att sta- tens industriverk för denna typ av verksamhet ges resurser motsvarande drygt 50 tjänster.
På grundval av åtgärdsinriktat branschutredningsmaterial kan regering och riksdag efter förhandlingar med berörda företag och fackliga organi- sationer ta ställning till statliga åtgärder inom ramen för samlade bransch- politiska program. Åtgärderna bör i stor utsträckning kunna finansieras genom den fond för strukturomvandling och industriell utveckling som utredningen föreslår.
Kraven på ökad realism och förstärkt betoning av åtgärdsinriktningen i länsplaneringen har under senare år växt sig allt starkare. [ flera län har man tagit initiativ i syfte att med länsplaneringsarbetet som grund gå vidare med konkreta åtgärder för att på olika sätt stödja länets näringsliv. Denna strävan till ökad åtgärdsinriktning i länsplaneringsarbetet är mycket positiv och angelägen.
Den industripolitiska planeringen på länsnivån bör utgöras av närings- politiska program utarbetade inom ramen för länsplaneringen. Det sam- ordnande ansvaret för programarbetet skulle därmed falla på länsstyrelsen. Det bör kraftigt understrykas att övriga länsorgan med näringspolitiska upp- gifter måste delta i utarbetandet av programmet. Programmet bör förnyas årligen.
[ planeringen på central nivå bör arbetsmarknadens parter delta i arbetet med branschpolitiska program genom representation i referensgrupper knut- na till branschutredningarna. Det är angeläget att de olika intresseorgani- sationerna på liknande sätt får inflytande över verksamheten inom de re- gionala organ som sysslar med näringspolitisk planering.
Kapitel 7 Den offentliga sektorns utbyggnad — finansieringsfrågor
1 kapitel 4 redovisas behoven av att bygga ut den offentliga sektorn enligt tre olika alternativ. Behovet av utbyggnad är väl dokumenterat. Finansie- ringsmöjligheterna är emellertid av avgörande betydelse för vilket alternativ som kommer att kunna genomföras.
De alternativ för utvecklingen 1977—1983 som 1978 års långtidsutredning har presenterat innebär en årlig ökning av sysselsättningen inom den of- fentliga sektorn på ca 45 000 personer. Med samma antagande om antalet arbetstimmar per år som sysselsättningsutredningens beräkningar skulle ök— ningen enligt långtidsutredningens kalkyler bli ca 5 000 personer större per år— alltså 50 000 per år vilket skall jämföras med sysselsättningsutredningens högsta alternativ som innebär en ökning med 55 000 personer. Den differens på 5 000 sysselsatta som finns hänför sig nästan helt till den statliga sektorn och ligger inom de felmarginaler som beräkningar av denna typ har. Det innebär att en del av de finansiella bedömningar som långtidsutredningen har gjort för sitt huvudalternativ också är tillämpbara på sysselsättnings— utredningens högsta alternativ.
Finansiella (fllt'lx'ter av en ökad sysselsättning
För att närmare studera effekterna av en ökad sysselsättning på den totala ekonomiska tillväxten har sysselsättningsutredningen i samarbete med lång— tidsutredningen gjort en kalkyl för ett alternativ på den totala utvecklingen av sysselsättningen fram till 1983 som ligger 100000 lägre än långtidsut— redningens huvudalternativ. Förutsättningarna är i övrigt desamma som i långtidsutredningens huvudalternativ. Sysselsättningsutredningen har på detta sätt fått en utgångspunkt för en diskussion kring vad en marginell sysselsättningsförändring på 100 000 personer skulle betyda för den svenska ekonomin l977—1983. Beräkningarna visar att skillnaden i årlig tillväxt i bruttonationalprodukten (BNP) mellan de båda alternativen uppgår till 0.34 %. Skillnaden i bruttonationalprodukten beräknas i fast penningvärde till 7 miljarder kronor år 1983. Såväl den privata som den offentliga kon- sumtionen beräknas kunna öka med 0.2 % mer per år i det högre sys— selsättningsalternativet. Samtidigt kräver detta alternativ något högre in- vesteringar och också något större årlig ökning av exporten.
En elementär men viktig utgångspunkt för de följande resonemangen är alltså att en sysselsättningsökning är en väsentlig komponent i ekonomisk tillväxt. Det gäller oavsett om tillväxten sker i den offentliga eller privata sektorn. När utredningen i fortsättningen diskuterar de finansieringsproblem som hänger samman med utbyggnaden av den offentliga sektorn så är det hela tiden med utgångspunkt att en ökad sysselsättning leder till en ökning av de gemensamma tillgångarna i samhället.
Sambandet nie/lan si'sse/sätttii/lys-tiil'ä/nlriiigar oe/i (len talen/liga sektorns ekonomi
Den snabba ökningen av antalet anställda inom den offentliga sektorn har bidragit till att öka de offentliga utgifterna. En fortsatt ökning kommer att ställa betydande krav på ökade intäkter till den offentliga ekonomin. Samtidigt har emellertid den offentliga sektorns finansiella bild påverkats av att samhället i ökad utsträckning har garanterat en viss konsumtions- standard till alla oavsett om de arbetar eller inte. Om t. ex. en person som får sin försörjning via socialförsäkringssystemet får arbete bortfaller utgiften för den offentliga sektorn och inkomsterna ökar samtidigt genom skatter och arbetsgivaravgifter. Ungefär hälften av de bruttoutgifter som samhället har för nyanställningar torde komma tillbaka i form av ökade intäkter av skatter och avgifter eller minskade utgifter.
Den offentliga sektorn består emellertid av kommuner. stat och soci- alförsäkringssektor. De olika delarna påverkas på mycket olika sätt av en sysselsättningsökning. bl. a. beroende på var sysselsättningen ökar men ock- så bcroendc på vilka kostnader som bortfaller etc. 1 en särskild rapport till sysselsättningsutredningen har dessa finansiella effekter för den offentliga sektorn av en ökad sysselsättning studerats. Genomgången visar på att re- sultaten kan vara mycket olika för de olika delsektorerna. Även om den finansiella effekten för den offentliga sektorn totalt sett inte påverkas kan ändå en sysselsättningsökning innebära stora finansiella problem t.ex. på det sättet att merparten av utgifterna för en utbyggd barnomsorg och kol- lektivtrafik kommer hos kommunerna och landstingen medan inkom- sterna/kostnadsminskningarna till stor del kommer staten och socialför- säkringssektorn tillgodo.
Traits/ereri/igar/ia
Transfereringarna till hushållen har stor betydelse för finansieringsdiskus- sionen och sysselsättningsutredningen har tagit initiativ till en särskild studie på detta område. I en rapport till utredningen presenteras resultaten av en kalkyl som utgår ifrån att bidragsbeloppen per bidragsmottagare är oför- ändrade i fasta priser och att endast utvecklingen av antalet mottagare av olika bidrag förändras liksom redan beslutade standardförbättringar. Detta kan sägas vara en minimikalkyl för transfereringarnas utveckling. Enligt kalkylen skulle transfereringarna i fasta priser öka med ca 5 "i. per år under perioden 1977—1983.
Många av transfereringarna till hushållen är emellertid beskattade. Sys- selsättningsutredningen har gjort en översiktlig beräkning av hur mycket av de ökade transfereringarna som kommer tillbaka i form av ökade skat- teinkomster. Beräkningen visar att nära 7 miljarder eller 3 ”n kommer till- baka i ökade skatteinkomster till stat och kommuner av de ca 19 miljarder som transfereringarna kan väntas öka med under den närmaste femårs- perioden.
Den allen/liga sektorns jinansiering
Uttaget av skatter har ökat under 1960— och 1970-talen. Från 1965 till 1977 ökade uttaget från 3 ”in till 4 lli av bruttonationalproduklen. detta exkl. arbetsgivaravgifter. Ökningen av skatteuttaget beror endast till en mindre del på att den offentliga konsumtionen har ökat volymmässigt. Huvuddelen av ökningen beror i stället på att prisökningen har varit snabbare för den offentliga konsumtionen och på ökningen av transfereringarna.
Arbetsgivaravgifterna har också ökat under perioden. Det lagstadgade av- giftsuttaget uppgår 1979 till drygt 31 % av bruttolönen. Därtill kommer avtalsreglerade avgifter.
Anci/ler på den offentliga servicen
Ökad avgiftsbeläggning på offentlig service anges ibland som ett alternativ till att finansiera den offentliga servicen med skatter. Utredningen har med denna utgångspunkt gått igenom de olika kommunala verksamheter som förutsätts öka mest under 1980-talet — områden som sjukvård. åldringsvård. barnomsorg. kollektivtrafik och utbildning — och försökt att göra en upp- skattning i vilken utsträckning en ökad avgiftsfinansiering skulle kunna ge ökade inkomster. Även med de exemplifieringar som utredningen gör med mycket kraftiga avgiftshöjningar skulle intäkterna från den kommunala sektorn ändå inte reducera kommunalskatteuttaget med mer än högst ca 25 öre per skattekrona.
Genomgången visar att det inte går att finna lösningen för konmunernas finansiella problem i ökade avgifter. Den visar också att det i allt väsentligt inte är rimligt att begränsa de delar av den offentliga konsumtionen som utredningen har förutsatt måste expandera genom ökad avgiftsfinansiering. Starka sociala och rättviseskäl talar för att sjukvård. åldringsvård. barnomsorg och utbildning skall vara nyttigheter som samhället ställer till alla med- borgares förfogande oavsett deras ekonomiska förutsättningar.
F inaiisieringska/kjt/er
Sysselsättningsutredningen bygger sina slutsatser om finansieringen av den offentliga sektorns utbyggnad på kommunalekonomiska utredningen. lång- tidsutredningen och egna kalkyler. Kommunalekonomiska utredn'ngen för- utsatte att en årlig volymförändring inom den kommunala sektO'n på den nivå som långtidsutredningen har förutsatt — vilket i stort överensstämmer med sysselsättningsutredningens högsta alternativ — skulle kräva en kom- munalskattehöjning på ca 75 öre per år. Långtidsutredningen rämar med att uttaget av direkta skatter i procent av bruttonationalprodukten skall öka med drygt 0.5 procentenheter per år. Detta ären något högre ökningstakt än under 1970-talet. Långtidsutredningen har emellertid inte redovisat detta ökade skatteuttag som ett behov av att höja kommunalskatterni.Skatte- uttagen ökar i stället t. ex. genom att grundavdragen i skattesystemet inte förutsätts anpassas till den snabba prisutvecklingen under perioden. Låing- tidsutredningen räknar också med en förhållandevis gynnsam pris- och lö- neutveckling inom den offentliga sektorn liksom med att transfereringarna utvecklas enligt den minimikalkyl som tidigare presenterats.
Si'sse/sa/tningsitired/tingens bedömning av _fittansieritigshe/ioitet
Sysselsättningsutredningen gör bedömningen att en ökning av sysselsätt— ningen inom den offentliga sektorn som ligger i storleksordningen 50000 per år torde förutsätta ökade intäkter motsvarande en årlig höjning av kom- munalskatten med 75 öre per skattekrona. alternativt en årlig höjning av arbetsgivaravgiften med 0.75 Uf) eller av momsen med 0.9 "o.
En årlig höjning av skatteuttaget i den storleksordningen som här har beskrivits skall ses i perspektivet av ett redan nu högt direkt skatteuttag där varje ny ökning är svår att genomföra. Motiven för en fortsatt utbyggnad av den offentliga servicen är emellertid enligt utredningens mening så starka att inriktningen trots detta måste vara att försöka förverkliga det högre sysselsattningsalternativet. Det förutsätter emellertid en tillväxt i ekonomin i den takt som LU har kalkylerat och att kommunerna avlastas en del av utgiftsökningarna. Under första delen av 1980-talet torde man då vara hänvisad till i huvudsak de finansieringskällor som här har berörts. Syssel- sättningsutredningen har inte tagit ställning i vilken utsträckning olika fi- nansieringsvägar skall användas. Utredningen menar emellertid att behovet av kommunalskattehöjning bör reduceras och visar på några vägar att göra detta i enlighet med utredningens direktiv.
Utredningen understryker att man nu närmar sig den gräns när det nu- varande skattesystemet inte längre är ändamålsenligt. En allt större del av produktionsökningarna tas ut i form av offentlig konsumtion och privat konsumtion som går via transfereringar. ] en sådan situation har det nu- varande systemet uppenbara nackdelar. Utredningen menar att en ny skat- teutredning bör tillsättas med direktiv att förutsättningslöst söka bedöma vägar att finansiera den offentliga sektorns expansion sett i ett långt tids- perspektiv.
Kraven på planering inom den offentliga sektorn
Sysselsättningsfrågorna bör beaktas i större utsträckning än nu i den of- fentliga verksamheten. Detta bör påverka budgetprocessens utformning. För både stat och kommun bör i anvisningarna för budgetarbetet anges att syssel- sättningsfrågan skall behandlas. Det bör också ske en samordning mellan årsbudget och långtidsbudget. Sysselsättningsutvecklingen till följd av olika planer och förslag bör belysas på samma sätt som nu sker i ekonomiska termer. ] planeringen bör anges vilka krav som skall ställas på den personal som rekryteras vad gäller utbildning m.m.
Kapitel 8 Sysselsättningspolitik — utbildningspolitik
Sysselsättningspolitik och utbildningspolitik har många beröringspunkter. Av största betydelse för att arbetsmarknaden skall fungera är att det i stort finns en balans mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft med olika typer av utbildning. Det är ett självklart intresse. inte minst för individen själv. att den utbildning man skaffar sig kan komma till användning på arbets- marknaden.
Det finns i dag uppenbara brister i utbildningssystemets anpassning till behovet av arbetskraft. Det är därför nödvändigt att diskutera hur en sys- tematisk påverkan från arbetsmarknadssynpunki skall kunna byggas in i utbildningsplancringen.
Stora . frågor inför [QSO-talet
Inför 1980-talet kan man se flera stora frågor som gäller utbildning—arbets- marknad:
El Arbetslösheten bland ungdomar kommer att vara ett stort problem också under 1980-talet. Ungdomar utan yrkesutbildning möter de största svå— righeterna. Cl Vuxenutbildningen och arbetsmarknadsutbildningen blir av största bc— tydelse när det gäller att slussa in de stora grupper som i dag står utanför arbetskraften på arbetsmarknaden. El Behoven av återkommande utbildning kommer att vara stora bland grup- per som finns på arbetsmarknaden men som saknar erforderlig utbildning för sitt yrke. El Förändringar inom näringslivet kommeratt fortsätta. Det krävs att denna förändring kan mötas med fortbildning och vidareutbildning. En allmän höjning av utbildningsnivån skulle också underlätta den yrkesmässiga rörligheten. El Inriktningen på industripolitiken kommer att ställa stora krav på ut- bildning av bl. a. tekniker och naturvetare samt en kraftig satsning på teknisk forskning och utveckling.
Ungdomens sitt/ation
En förklaring till den höga ungdomsarbetslösheten under de senaste åren är naturligtvis den djupa och långvariga lågkonjunkturen. Men ungdomens problem hänger till en del också samman med brister i utbildningssystemet. Många ungdomar har bristande kännedom om arbetsmarknaden och många saknar yrkesutbildning när de lämnar skolan. Den grupp som har de största problemen är de ungdomar som går ut på arbetsmarknaden med enbart grundskola eller ofullständig grundskoleutbildning bakom sig.
(ivmnasieittbi/dningen
Gymnasieskolan måste få tillräcklig kapacitet för att ge alla ungdomar minst en tvåårig gymnasieutbildning. Utredningen anser vidare att alla gymna- sielinjer bör innehålla inslag av både teori och praktik. För elever som så behöver föreslås en skräddarsydd utbildning med varvning av studie- och praktikperioder. Kommunerna måste tillförsäkras tillräckliga statliga resurser för att kunna inrätta de utbildningslinjcr. främst _vrkesförhcredandc. som efterfrågas. För att klara en snabb ökning av de praktiska utbildningarna fordras att man går okonventionellt tillväga genom att bl. a. köpa utbildning i företag. När företag tar över delar av gymnasieutbildningen skall samhället
ersätta de kostnader företaget tar på sig. All gymnasieutbildning. även den som lokaliseras till löretag skall dock bedrivas med det reguljära skolväsendet som huvudman.
Ull/'i'r'rsi/r'ls- I)('/I lutas/(oli'11/bildningen
Det är nödvändigt att kraftigt bygga ut den tekniska högskole- och fors- karutbildningen för att den svenska industrin skall kunna hävda sig in- ternationellt, Utbyggnaden av yrkesteknisk högskoleutbildning i olika hran- scher hör ske utifrån bedömningar av långsiktiga branschprogram.
! 'tmanllhi/t/ningvn
Stora grupper är i behov av vuxenutbildning. De llesta i åldern l6—64 år som står utanför arbetsmarknaden har endast folk- eller grundskola och många av dem saknar dessutom egentlig yrkesutbildning. Detta gäller också många av dem som nu är ute i lörvärvslivet. De snabba lörändringarna i arbetslivet. bl. a. behovet av en kraftig satsning på utveckling inom nä- ringslivet. ställer krav på en omfattande vidareutbildning. För att uppnå en ökad yrkesmässig rörlighet är vidare en allmän höjning av utbildnings— nivån för stora grupper på arbetsmarknaden en av förutsättningarna. En kraftig utbyggnad av vuxenutbildningen i dess olika former är av dessa skäl nödvändig.
I-Yirc'iagsin[t'/'n uthi/r/n/ng
Vissa delar av den yrkesinriktade vidareutbildningen kan ske inom före- tagen. Genom olika former av personalutbildning skulle de mest utsatta grupperna kunna få en förbättrad beredskap för omställningar. Utredningen föreslår en form av utbildningsionder föratt påverka företagen att ta större konjunkturpolitiska och samhällsekonomiska hänsyn vid planeringen av utbildningen inom företagen.
.—lfbe/SlnarAnar/sti/hi/(lningt'n
Arbetsmarknadsutbildningen har vid sidan om det reguljära utbildnings- systemet en viktig roll att spela för att klara strukturomvandlingen på ar- betsmarknaden och för att underlätta ny- och återinträdandes inträde i ar- betslivet.
För att förstärka de fördelningspolitiska effekterna av arbetsmarknads- utbildningen bör en ytterligare breddning ske av låginkomsttagares möj- ligheter att delta i arbetsmarknadsutbildning. Denna fråga bör tas upp av den utredning som nu skall göra en översyn av arbetsmarknadsutbildningen.
Beredskapsarbete i kombination med arbetsmarknadsutbiIdning anordnas som försöksverksamhet på det primär— och landstingskommunala arbets- området. Verksamheten bör kunna komma till stånd också på det statliga
området. Nyrckryteringsbidrag inom den offentliga sektorn bör på samma sätt som beredskapsarbete kunna kombineras med arbetsmarknadsutbild- ning.
lnom den offentliga sektorn finns yrkesområden där bristyrkesutbildning bör kunna ordnas. En kartläggning av framtida bristyrkesområden bör genomföras.
Återkommande utbildning inom arbetsmarknadsutbiIdningens ram hör prövas också utanför bristyrkesområden. Arbetslöshetsprövning bör göras endast vid första etappen av en utbildning.
För att bryta de könsrollsbundna yrkesvalen föreslår utredningen att minst 4 "n av antalet platser i arbetsmarknadsutbildningen förbehålls vardera kö- net i situationer där det totala antalet sökande överstiger antalet utbild- ningsplatser och där det finns så många sökande av vardera könet. l samband med praktikkurser inom arbetsmarknadsutbildningen bör en av praktik- perioderna förläggas till arbetsplats där motsatt kön dominerar bland de anställda.
Arbetsmarknadsutbildning i företag har ökat starkt under senare år. De resurser kursstyrelserna har för att följa verksamheten i företag är bristfälliga. Kursstyrelserna bör tilldelas särskilda tjänster med uppgift att medverka i planering och uppföljning av kursverksamheten.
Sludie- och _l”I'Å'OSOI'R'I”('/"illg
Inom ungdomsskolan bedrivs f. n. en försöksverksamhet med en ny or- ganisation för studie- och yrkesorienteringen (syo). l skrivelse till regeringen hösten 1977 föreslog sysselsättningsutredningen en rad åtgärder som endast till ringa del förverkligats. Utredningen återkommer därför till krav på ökade insatser på detta område. De förslag betygsutredningen lagt rörande resurs- förstärkningar till studie- och yrkesorienteringen bör genomföras.
De mindre studiemotiverade eleverna måste stödjas kraftigare. Bl. a. bör kommuner med hög andel invandrarungdomar tilldelas medel för uppsö- kande verksamhet.
Utredningen menar vidare att skolans syo-funktionärer och arbetsmark— nadsverkets personal bör arbeta i närmare kontakt med varandra. Växel- tjänstgöring mellan skola och arbetsförmedling bör prövas.
En viktig del av skolans studie- och yrkesorientering utgörs av medverkan från parterna på arbetsmarknaden. Det är angeläget att arbetslivsoriente- ringen innehåller information från båda parterna på arbetsmarknaden. Sam- hället bör ersätta arbetslivsföreträdare för kostnader i samband med skol- information.
Genom riksdagsbeslut har skolan ett ansvar för alla elever två år efter grundskolan. Skolan har haft svårt att med nuvarande resurser klara denna uppföljning. [ samband med utvärderingen av organisationen av studie- och yrkesorienteringen måste frågan om vilken myndighet som skall vara huvudman för uppföljningen närmare diskuteras. Det är dock angeläget att diskussionen i högre grad handlar om vilka resurser som krävs. såväl i skolan som på arbetsförmedlingen.
De resurser de lokala planeringsråden fått är helt otillräckliga varför kraf- tiga förstärkningar är nödvändiga. Planeringsråden bör också utökas med
representanter från social centralnämnd eller motsvarande. Försök bör vidare inledas med direkt platsförmedling i grundskolans och gymnasieskolans avgångsklasser.
Ungdomsorganisationerna bör engageras i det uppsökande arbetet bland arbetslös ungdom och ges ekonomiskt stöd för detta.
Behoven av utökade vägledningsinsatser på arbetsförmedlingarna är på- tagliga. Genom ökade resurser för yrkesvägledning och genom att öka möj— ligheterna till korta perioder med praktisk yrkesorientering (pryo) i direkt anslutning till yrkesvägledningen skulle de mycket resurskrävande ALU- kurserna kunna avlastas. (ALU = arbetslivs- och utbildningsorientering.)
Praktik. intim/uktion ot'lt inskolning
Utvidgad praktik underlättar ungdomens inträde i arbetslivet. Stora an- strängningar måste göras för att få fram tillräckligt antal praktikplatser. Ar- betsgivare bör kunna åläggas att bereda utrymme för ett visst antal prak- tikanter. Lagen om anställningsskydd bör vidare kompletteras med en klar definition av begreppet praktik. Länsarbetsnämnderna bör ges möjligheter att skaffa fram praktikplatser med stöd av främjandelagen.
introduktion och handledning av nyanställda ingår som en del i per- sonalpolitiken och behandlas mer utförligt i kapitel 10. För personer med särskilt behov av stöd. t. ex. ungdomar med sociala problem. bör faddrar utses på arbetsplatsen. Utredningen föreslår ett bidrag om 5 000 kr/person och år för denna verksamhet.
Studiestöd
Studiestödet måste utformas så att alla oavsett ålder. bosättningsort eller socialgrupp skall ha möjlighet att utnyttja samhällets utbildningsutbud. Det bör gälla också olika former av återkommande utbildning.
De skillnader som i dag finns i möjligheterna att få studiestöd mellan olika Studieformer sätter bl.a. tonåringarna i en svår situation. En kraftig höjning av det nuvarande stm/icbidmgct är enligt utredningens mening nöd- vändig.
Studiebidraget skall vara en rättighet för alla som studerar och är över 16 år. Genom en successiv utbyggnad av vuxens/zalias/ödet bör dock en allt större del av de vuxenstuderande få sitt studiestöd den vägen och inte behöva vara hänvisade till studiebidraget.
Ungdonmrnas rätt till utbildning, praktik (*I/(tr arbete
Sysselsättningsutredningen hävdade redan 1975 i delbetänkandet "Arbete åt alla" att samhället måste ta ett konkret ansvar för alla ungdomar i gymna- sieskolåldern. Utredningen återkom i oktober 1977 i skrivelse till regeringen med en' rad förslag om resursförstärkningar för att uppfylla riksdagens beslut om arbete. utbildning och praktik till alla ungdomar. [ skrivelsen föreslogs resursförstärkningar både inom det arbetsmarknads- och utbildningspolitiska området. Utredningens förslag behandlades i proposition l977/78zl64. Där
föreslogs vissa åtgärder inom arbetsmarknads- och utbiIdningspolitiken men propositionen innehöll vare sig förslag till resursförstärkningar till aruets- förmedling och skolans uppsökande verksamhet eller lagstiftning om prak- tikplatser.
Det har nu snart gått tre år sedan riksdagen på sysselsättningsutredningens förslag anslöt sig till principen att ungdomarna skall tillförsäkras utbilthing. praktik eller arbete. Trots betydande arbetsmarknads- och utbildningspo- litiska insatser har arbetslösheten bland ungdomar fortsatt att öka från ca 26000 år l975 till ca 38000 år 1978.
Ungdomen har ingen egen arbetsmarknad. Den första förutsättnhgen för ungdomens sysselsättning gäller därför en rad förslag i betänkandet som syftar till att ge arbete åt alla:
kraftigt förstärkta näringspolitiska insatser utbyggnad av arbetstillfällen i kommuner och landsting nyrekryteringsbidrag inom den offentliga sektorn som letter till fastajobb påverkan på personalrekryteringen ökad samverkan mellan utbildningsplanering och sysselsättningsplane- ring.
DDDDEI
Dessutom krävs särskilda åtgärder direkt riktade till ungdomarna:
D rätt till yrkesutbildning [] lagstiftning för att klara praktikbehoven El personalförstärkningar till arbetsförmedlingarna El personalförstärkningar till skolans studie- och yrkesorientering [] fadderverksamhet på arbetsplatserna.
Utbi/(IningS/tlaneringen från sttssc/sättningssvnptmkt
! det offentliga utbildningssystemet sker ett omfattande planeringsarbete. Utbildningsplaneringen kan sägas ha två huvudsakliga uppgifter. dels att dimensionera de utbildningsresurser som skall användas. dels att påverka innehåll. omfattning och metoder i utbildningarna. Det gäller att påverka Utbildningsplaneringen så att den tar hänsyn till förhållandena på arbets— marknaden. individernas efterfrågan och de utbildningsresurser som står till förfogande. Det reguljära utbildningssystemet måste göras mer flexibelt genom en långsiktig planering av utbildningsresurserna där man på olika sätt söker ta hänsyn till behovet av förändringar och anpassningar av ut- bildningssystemet.
När man planerar intagning till olika utbildningslinjer i gymnasieskolan och eftergymnasial utbildning ligger tidpunkten när eleverna skall gå ut på arbetsmarknaden ibland många år framåt i tiden. Detta måste beaktas dels genom att allmänt öka anpassningen till förändringarna på arbetsmark— naden och genom att undvika tidigare yrkesspecialiseringar i utbildnings- systemet. dels genom en bättre framförhållning i planeringen av inriktning och dimensionering av utbildningen utifrån systematiska bedömningar av den framtida utvecklingen i samhället och i synnerhet på arbetsmarknaden.
En förutsättning för att planeringsunderlaget i form av prognoser skall kunna förbättras är att det finns ett statistiskt grundmaterial med hög kva-
litet. Mera systematiska uppföljningar av utbildningssystemet bör ske genom att regelbundet uppföljningar görs av ett urval 20-. 25- resp. 30-åringar. Dessa skulle ge en heltäckande bild av genomgången utbildning, arbets- marknadserfarenhet. arbetslöshet m. m.. som får kompletteras med studier över hur anpassningsmekanismerna på arbetsmarknaden fungerar. Det är också väsentligt att prognosinstitutet får fortsätta sitt metodarbete för att utarbeta yrkes- och utbildningsprognoser.
Ett huvudproblem för Utbildningsplaneringen är bristen på långsiktiga bedömningar av utvecklingen på arbetsmarknaden och de krav på dimen- sionering av utbildningsväsendet som kan komma som en följd av denna. 1 andra delar av betänkandet föreslås en utbyggd och förbättrad sysselsätt- ningsplanering. Förslagen innebär bl. a. att det skall finnas samlade bedöm- ningar av sysselsättningsutvecklingen inom olika delar av ekonomin, både på riksnivå och på regional nivå. Denna utbyggda sysselsättningsplanering som baseras på underlag från prognosinstitutet och AMS skall samlas i arbetsmarknadsdepartementet. Det måste bli arbetsmarknadsdepartemen- tets och på regional och lokal nivå arbetsmarknadsverkets uppgift att till utbildningsmyndigheterna ge det underlag som kan komma fram i den utbyggda sysselsättningsplaneringen. ] kapitel 6 presenteras förslag som in- nebär att samhället får ett större inflytande på utbyggnaden av näringslivet, t. ex. branschplaner som är ett exempel på utvecklad planering som kommer att ge underlag för utbildningsplaneringen.
Det bör finnas nära kontakter på alla nivåer mellan de utbildningspla- nerande organen och arbetsmarknadsorganen. Det är då väsentligt att på olika sätt förstärka representationen från arbetsmarknadsmyndigheter och arbetsmarknadens parter i olika utbildningsplanerande organ. lnom arbets- marknadsutbildningen bör en ökad beslutanderätt för delar av ramplane- ringen läggas på regional nivå.
Kapitel 9 Regionalpolitik
En geografisk anpassning mellan arbetskraft och arbetstillfällen är nödvändig både för att uppnå de fastlagda regionalpolitiska målen och för att nå den eftersträvade sysselsättningsökningen totalt i landet. Denna anpassning mås- te ske dels genom en styrning av arbetstillfällenas geografiska fördelning. dels genom en yrkesmässig och geografisk rörlighet hos arbetskraften.
Geografisk balans på olika nivåer
Många av de mindre och medelstora orter som finns i landet kommer även efter en förstärkning på sysselsättningssidan utgöra tämligen begränsade arbetsmarknader.
En viktig strävan i regionalpolitiken är att i varje län bygga upp väl diffe- rentierade arbetsmarknader. Därmed kan omflyttningarna mellan olika orter ske över kortare avstånd och kontakten med hembygden upprätthållas.
Någon fullständig och stabil geografisk balans kan inte uppnås i ett sam- hälle som hela tiden förändras. Vissa befolkningsförskjutningar mellan och
inom länen måste man räkna med också i framtiden. Dessa förskjutningar bör dock kunna ske i balanserade former. Men då måste det ske en väsentlig höjning av sysselsättningsgraden i regioner där den i dag ligger lågt.
Långsiktig regional utjämning och insatser vid struktilrkriser
För att nå en regional utjämning måste de största sysselsättningsökningarna ske i de sysselsättningssvaga delarna av landet. Länsplaneringen och lång- tidsutredningen visar som redovisats i kapitel 4 dock på ökade spänningar både mellan och inom länen.
Men man måste också göra insatser i regioner som drabbas av struk- turproblem som i näringslivet. I första hand bör dessa problem mötas med arbetsmarknadspolitiska och näringspolitiska medel på det sätt som skis- serats i kapitel 6. I vissa fall kan det dock bli aktuellt att gå in med re— gionalpolitiskt stöd med hänsyn till de regionalpolitiska följdproblem som kan uppstå på en ort som en följd av en större strukturförändring.
Behov av förstärkta insatser på olika (utträden _för att nå genera/isk balans
Mycket stora insatser kommer att krävas för att klara de mål som ställts upp om regional balans och om utjämnade sysselsättningsmöjligheter re- gionerna emellan. En kraftig förstärkning av samhällets medel är nödvändig på en rad områden.
Det är bl. a. utomordentligt angeläget att skapa nya arbetstillfällen för att därigenom stabilisera befolkningstalen i de kommuner inom inre stöd- området som under de senaste årtiondena drabbats av en omfattande netto- utflyttning. ] en del kommuner och kommundelar är läget nu så allvarligt att en fortsättning av den hittillsvarande utvecklingen kan leda till att det blir mycket besvärligt att upprätthålla ett fungerande samhälle. Inom ramen för den sysselsättningspolitiska planeringen måste särskild uppmärksamhet ägnas åt utvecklingen i de mest utsatta områdena för att säkerställa att samhällets alla möjligheter att påverka utvecklingen tillvaratas.
Samhällets möjligheter att påverka arbetstillfällenas geografiska fördelning måste ytterligare förstärkas. Utredningen har tidigare lagt ett särskilt de!- betänkande om de regionalpolitiska styrmedlen och återkommer nu med ytterligare förslag på detta område.
Ökade insatser måste också till för att underlätta för människorna att nå de arbeten som finns inom den egna regionen — bl. a. genom en utbyggd kollektivtrafik och ett ökat beaktande av Sysselsättningsfrågorna i den fysiska planeringen. Man måste också på olika sätt underlätta flyttningen mellan lokala arbetsmarknader.
Åtgärder/ör att påverka arbetstillfällenas regionalajoule/ning
Någon ny detaljredovisning av förslagen i det regionalpolitiska delbetänk- andet görs inte i slutbetänkandet. Tyngdpunkten har i slutbetänkandet lagts på en diskussion om vad som i övrigt kan göras för att ytterligare öka samhällets möjligheter att påverka arbetstillfällenas lokalisering.
Påverkan av industrins geografiska fördelning
Utredningen föreslog i det regionalpolitiska delbetänkandet förstärkningar av det regionalpolitiska stödet. Men detta är inte tillräckligt. Det måste också finnas utbyggnader och nylokaliseringar att lägga stödet på. En kraftigt utbyggd näringspolitik är nödvändig, både för en ökad industrisysselsättning i de sysselsättningssvaga regionerna och för ett mötande av de omställ- ningsproblem som följer av strukturomvandlingen inom industrin.
En förstärkt ()("ll regionalpolitiskt inriktad näringspolitik
l kapitel 6 redovisas olika vägar för en förstärkning av näringspolitiken. Stor vikt har därvid bl. a, lagts vid de krav som ställs på näringspolitiken från regionalpolitisk utgångspunkt.
En viktig fråga är fördelningen av de näringspolitiska resurserna mellan och inom länen. Man måste här se på de uppgifter näringspolitiken har att klara i olika delar av landet. En systematisk sammanvägning bör göras av regionalpolitiska och näringspolitiska aspekter vid fördelningen av de statliga anslagen till de regionala utvecklingsfonderna och de andra närings- politiska organ som arbetar på det regionala planet. På motsvarande sätt bör de näringspolitiska insatserna fördelas inom länen med hänsyn till de riktlinjer som dras upp i den sammanhållna länsplaneringen.
Staten bör aktivt styra var i landet olika delar av utvecklingsarbete och produktion lokaliseras när det gäller större statliga utvecklingssatsningar inom framtidsområden som energi. miljö, kollektiva transporter m. m. Re- gionalpolitiska hänsyn bör vidare tas vid lokaliseringen av den tekniska forskningen.
Den samordnande verksamhet på produktökningsområdet som bedrivs i anknytning till etableringsdelegationen inom regeringskansliet bör byggas ut. En samordning av verksamheten bör ske med arbetet i de regionala utvecklingsfonderna och i de av utredningen föreslagna regionala utveck- lingsbolagen.
Staten måste ta direkta etableringsinitiativ för att få till stånd en ökad industrisysselsättning i de sysselsättningsmässigt sämst ställda kommuner- na. Regeringen bör på offertbasis förhandla fram nya industriarbetstillfällen till dessa kommuner med Statsföretag AB och med andra företag. En plan bör utarbetas för dessa direkta industrisatsningar i de värst trängda kom- munerna.
lnvesterings/ondernas användning
Även om investeringsfonderna i första hand är ett konjunkturpolitiskt in- strument bör de — som framhölls i det regionalpolitiska delbetänkandet — liksom hittills i viss utsträckning kunna användas som ett regionalpolitiskt medel. Generellt frisläpp bör gälla för investeringar i de sysselsättningsmäs- sigt sämst ställda kommunerna. Investeringsfondsmedel och regionalpo- litiskt stöd bör kunna utnyttjas samtidigt i vissa områden. Regionalpolitiskt motiverade frisläpp bör som hittills också kunna göras i landet i övrigt efter prövning av regeringen i varje enskilt fall.
"l)'ans/mrtsriid. teletaxor IH. ni.
Utredningen avstår från att närmare gå in på transportstödet med hänsyn till den utvärdering som gjorts inom kommunikationsdcpartementet och den proposition som lagts härom i mars l979. Utredningen framhåller einel- lertid betydelsen av en fortsatt kraftig regional utjämning av teletaxorna. Arbetet bör — åtminstone i ett första steg — inriktas på en enhetlig taxa för lokala och regionala samtal inom områden ungefär motsvarande länen och en enhetlig taxa för samtal mellan sådana områden. En enhetstaxa för hela landet bör vidare eftersträvas för det dataöverföringssystem som nu byggs upp via telenätet.
l-Yirs/r'irkt rt)ginnal/m/itisk styrning av den privata seri'it'e- nell tjänste- sektorn
Ökade insatser måste till för att få en effektivare geografisk styrning av den privata service- och tjänstesektorns lokalisering både mellan och inom länen. En avlänkning av sysselsättningsökningen inom både den offentliga och den privata nationella service- och tjänstesektorn ut från Stockholms- regionen är nödvändig. Dels för att där undvika en allmän överhettning på arbetsmarknaden. dels för att industrin skall kunna utvecklas vidare på ett gynnsamt sätt i regionen och att den tidigare minskningen av in- dustrisysselsättningen skall kunna brytas.
Ytterligare ekonomiska och administrativa styrmedel är nödvändiga för att få till stånd en regional omfördelning av sysselsättningen inom den privata service- och tjänstesektorn. Denna fråga bör snarast övervägas och utredas närmare.
Ytterligare resrnse/jför aktiv lokal/"serifigs/iäverkan inom regeringskan— s/iel
Utredningen har redovisat ytterligare arbetsuppgifter för en aktiv lokali- seringspåverkan inom regeringskansliet. En förutsättning för att dessa vid— gade arbetsuppgifter skall kunna klaras är naturligtvis att erforderliga resurser anslås för denna verksamhet.
Den offentliga sektorn i legiona/po/itiken
Den offentliga sektorns växande andel av den totala sysselsättningen ökar kraven på att mer aktivt få in denna sektor i det regionalpolitiska utjäm- ningsarbetet. Det är nödvändigt att de förslag som redovisades i det re- gionalpolitiska delbetänkandet genomförs. De statliga myndigheterna måste väga in de regionalpolitiska aspekterna i sin verksamhetsplanering. Den statliga budgeten bör användas som ett medel för att få de regionalpolitiska aspekterna beaktade i den statliga verksamheten. Ett handlingsprogram bör upprättas för decentralisering av funktioner och arbetsuppgifter i den centrala och regionala statsförvaltningen.
Regionalpolitiska aspekter måste också föras in i den primär- och lands- tingskommunala verksamheten. Bl. a. måste nuvarande planer på en de— centraliserad utbyggnad av hälso- och sjukvården fullföljas.
Särskilda sitsse/sällningsi/isa/ser i gles/ngd
De vanliga regionalpolitiska insatserna når i allmänhet inte ut till de mest glesbefolkade delarna av landet. Det är där nödvändigt med särskilda åt— gärder såsom stöd till lKS och kombinationssysselsättning. En förstärkning av detta stöd bör ske.
B('I'()(lSÅ'(l/)S(l/'l)('I('Il ()(/I arbetsntar/tnadwthi/dning i reg/oital/m/iliken
Under 1978 infördes ett nytt bidragssystem för beredskapsarbeten. Detta bidragssystem syftar till att kunna anpassas till såväl olika konjunktursi— tuationer som till orter med sysselsättningsproblem. Det är angeläget att AMS successivt följer upp effekterna av de nya bidragsformerna och att regeringen — när bidraget har varit i kraft under en period av t.ex. två år — prövar om bidraget har haft avsedd verkan från bl. a, regionalpolitisk utgångspunkt.
Arbetsmarknadsutbildningen måste i högre grad än nu förläggas så nära kursdeltagarna som möjligt.
Åtgärderför att öka människornas möjligheter att ta de arbetstillfällen som finns i skilda regioner
Den geografiska anpassningen på arbetsmarknaden kan inte klaras enbart med en bättre styrning av arbetstillfällenas lokalisering. Åtgärder måste också sättas in för att öka människornas möjligheter att ta de arbeten som erbjuds i skilda regioner.
Svsse/sättiii/igsas/Jekterna [ kommunernas fitsiska planering
Ökad uppmärksamhet måste ägnas sysselsättningsfrågorna i kommunernas översiktliga fysiska planering. Nya bostadsområden och arbetsplatsområden bör förläggas på ett sätt som underlättar resor mellan bostad och arbete.
Arbetsmarknadsmyndigheterna — den lokala arbetsförmedlingen och länsarbetsnämnden — bör liksom den gemensamma huvudmannen för den regionala persontrafiken i resp. län, de fackliga organisationerna och nä- ringslivets organisationer beredas möjlighet att lägga synpunkter på kom- munernas översiktliga fysiska planering. Länsstyrelserna bör genom regler i byggnadslagstiftningen ges möjlighet att följa upp sysselsättningsfrågorna i denna planering utifrån det material som tas fram inom länsplaneringen.
Sysselsättningsaspekterna bör i den översiktliga fysiska planeringen ges samma dignitet som t.ex. bevarande av jordbruksmark och naturområden för frilufts- och rekreationsverksamhet.
K ommimikalimier oeli pendling
Utredningen förordar en satsning på utbyggd kollektivtrafik för arbetsresor. För detta krävs bl.a. en utökning av antalet statsbidragsberättigade turer med 2—3 turer per dag och linjesträckning.
I områden där det inte är möjligt med en kollektivtrafik i vanlig mening är det angeläget att finna andra trafiklösningar. Ett systematiskt utnyttjande av samåkning i privatbilar. En utökad service på detta område bör prövas från arbetsförmedlingens sida.
Flyttning mel/an lokala arbetsmarknader
Den inrikes omflyttningen är konjunkturberoende. dvs. i tider med ökad efterfrågan på arbetskraft ökar också omflyttningen. Antalet flyttningar över länsgräns var totalt drygt 164 000 år 1977. Totalt låg antalet flyttningar något lägre 1977 än 1972. som ungefar kanjämföras ur konjunktursynpunkt. Man kan dock inte se någon trendmässig minskning. Att antalet flyttningar sjönk under 1972 års nivå kan delvis förklaras av den ovanligt långvariga låg- konjunkturen.
Starthjälpsflyttarna utgör en mycket liten del av samtliga flyttare och har varit 18 500—20 000 under 1970-talet.
En av orsakerna till förändringarna i flyttningsmönstret kan vara att de ensamståendes andel av flyttarna har ökat och kan tyda på att familjeflyttarna har fått ökade hinder för att flytta samtidigt som vissa incitament för en flyttning har uteblivit.
Åtgärden/ör att allmän! underlätta vid flyttning
Behovet av rörlighet på arbetsmarknaden kommer att finnas parallellt med en aktiv regionalpolitik. Individernas önskemål om arbetsuppgifter som överensstämmer med yrkesutbildningen och intresseinriktningen medför behov av geografisk rörlighet. Både en frivillig och en mer påtvingad flyttning kan dock innebära problem för den enskilde och dennes familj. Samhället måste därför i så stor utsträckning som möjligt underlätta för den enskilde. Detta kan ske på flera sätt.
Om arbetsförmedlingen får utökade resurser enligt förslagen i kapitel 10 ökar möjligheterna för de interlokalt arbetssökande att få en samlad in- formation om lediga platser och om olika former av kommunal service på andra orter. Arbetsförmedlingen bör också kunna lämna vissa grupper en utökad hjälp vid flyttning. Det är främst ungdomar där det i viss ut- sträckning blir kurativa uppgifter för förmedlingen. Det är dock viktigt att arbetsgivare och fackliga organisationer tar sin del av ansvaret efter an- ställningen och att de är beredda på att ha en mer omfattande introduktion för de nyanställda som också är nyinflyttade. Utredningen anser att det är angeläget att kommunerna, arbetsgivarna, de fackliga organisationerna och arbetsförmedlingen samarbetar så att de nyinflyttade på alla sätt skall komma in på den nya hemorten.
Ekonomiskt stöd/rån samhället vid,/lvttning
Utredningen diskuterar också det ekonomiska stödet från samhället vid flyttning. EFAzs studier har bl. a. visat att det ekonomiska utbytet för bi- dragsflyttarna är begränsat för den enskilde och är främst problem för dem med svag ställning på arbetsmarknaden. Utredningen anser att stödet vid flyttning i allt större utsträckning måste inriktas mot andra grupper än de arbetslösa. dvs. i ökad utsträckning mot ombytessökande. [ princip skulle t.ex. bidrag kunna utgå till alla som måste byta bostadsort vid ett arbetsbyte oavsett till vilken ort flyttning sker. Utredningen har inte tillräckligt underlag att bedöma vilka effekter en sådan reform skulle få men frågan är så viktig att den bör utredas närmare.
Förslag läggs om förändringar och kompletteringar av det nuvarande bi- dragssystemet på ett antal punkter. Sålunda bör bl. a. flyttningsbidrag kunna utgå till alla anställda vid företag där arbetsgivaren och de fackliga orga- nisationerna är överens om att personalnedskärningar måste ske. Vid större personalinskränkningar bör särskilt Stimulansbidrag, förslagsvis 2000 kr. kunna utgå till dem som frivilligt slutar och får flyttningsstöd. Flyttnings- bidrag i form av starthjälp, månadsresor och traktamente vid dubbel bo- sättning bör vara skattefria.
Regio/ia/po/itikens krav på en underliggande planering
Det regionalpolitiska arbetet omspänner ett brett fält av olika åtgärder. För att samordna och styra de olika insatserna krävs en aktiv och åtgärdsinriktad planering där man följer utvecklingen och gör avvägningar mellan olika delar av landet. Denna bevakning av de regionalpolitiska frågorna måste ingå som en dimension i en samlad sysselsättningspolitisk planering.
Utredningen pekari detta avsnitt på några av de krav som regionalpolitiken ställer på en underliggande planering. I kapitel 12 skisseras sedan hur en sammanhållen sysselsättningsplanering bör organiseras och hur den regio- nala utvecklingsplaneringen kommer in i en sådan planering.
Kapitel 10 Personalpolitik, arbetsmarknadspolitik och annan samhällsservice
Arbetsniarknadens funktionssätt innebär problem
Ett centralt problem är hur arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft skall kunna riktas mot grupper som har en svag ställning på arbetsmarknaden. Det finns ett klart samband mellan personalpolitik och arbetsmarknads- politik.
Arbetsmarknaden skapar genom sitt funktionssätt ibland stora — för vissa grupper rentav oöverstigliga — trösklar för dem som vill ha arbete. De lediga platser som bjuds ut på arbetsmarknaden gäller i stor utsträckning mindre attraktiva arbeten eller sådana som ställer speciella krav t. ex. på utbildning eller yrkeskunnande. Ett skäl härtill är att de som är anställda inom ett företag försöker att efterhand komma ifrån de mer besvärliga jobben till
sådana som är lättare, bättre passar deras förutsättningar och ger attraktiva förmåner.
De som vill komma in på arbetsmarknaden måste alltid kunna uppfylla vissa krav och övervinna vissa förvärvshinder. Vissa människor har för- hållandevis lätt att uppfylla olika krav och övervinna arbetshinder och blir efterfrågade på arbetsmarknaden medan andra har det svårare. De senare är speciellt grupper med olika typer av handikapp men också andra med begränsat arbetskraftsutbud till följd av deras sociala situation.
Arbetsmarknadens funktionssätt innebär paradoxalt nog att den största anpassningen vid anställningen krävs av de personer som har svårast att övervinna arbetshinder av olika slag och som har mest behov av att få arbetsuppgifter som är individuellt anpassade. Det är emellertid inte bara arbetsgivarna som har orealistiska föreställningar och dålig information om hur arbetsmarknaden fungerar. Det gäller också de arbetssökande.
1 arbetsförmedlingen och personalrekryteringen möts arbetsmark nads- och personalpolitik. Utredningen kommer därför in på personalpolitiken och då främst den delen som rör personalplanering.
Persona/politik — persatta/planering
Utgångspunkten för personalplaneringen inom den allen/liga sektorn bör vara att varje förvaltning i sin verksamhetsplanering anger hur många nya syssel— sättningstillfällen som kommer att tillskapas samt verksamhetens omfatt- ning och inriktning. Steg nummer två är att göra plan för rekrytering och utbildning. Rekryteringsplanen skall baseras på information om behov och tillgång på arbetskraft och bör också ange de åtgärder som krävs för att behov och tillgång skall passa samman. Anpassningsgrupperna måste ha ett inflytande på uppläggningen av åtgärderna.
Även inom näringslivet bör givetvis ett inslag i personalplaneringen vara att se över möjligheterna att bättre anpassa rekryteringen av personal till den arbetskraft som faktiskt är tillgänglig på orten. De enskilda företagens personalplanering, som skall utarbetas under medverkan från de fackliga organisationerna måste också föras vidare till samhällsorganen som har möj- lighet att vidta åtgärder som kan underlätta denna anpassning.
Medel att påverka petsona/p/aneringeti
För stora grupper som i dag står utanför arbetsmarknaden gäller att om de skall kunna ta ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden så måste det bl.a. ske en individuell anpassning av arbetstillfällena till deras för- utsättningar. Detta är ett av skälen till att arbetsmarknadspolitiken inte kan stanna utanför företagen. Inom arbetsmarknadspolitiken finns ett flertal medel för att direkt och indirekt påverka arbetsgivarnas rekrytering: an- passningsgrupperna, lagstiftning, ekonomiska bidrag och beredskapsarbete.
Anpassningsgruppernas arbete är f.n. inriktat på äldre och arbetshandi- kappade. Arbetsmarknadsverket kan emellertid också där lämna synpunkter på arbetsgivarnas personalrekryteringsplaner. Vid behov skulle i större fö- retag särskilda rekryteringsgrupper kunna bildas. Det är emellertid uppenbart att kontakterna med företagen inte kan koncentreras till formella samman-
träden. Enligt utredningen kan ett sätt att få kontinuitet i samarbetet mellan företag och förmedling vara att det på varje förmedling finns en kontakt- person åtminstone för de större företagen.
Fl'äm/andelagen syftar bl. a. till att påverka arbetsgivarna att rekrytera äldre och arbetshandikappade. Utredningen behandlade redan i handikappbetänk- andet ingående tillämpningen av denna lag och föreslog en aktivering av lagen. Utredningen föreslår nu en komplettering av lagen. som innebär att arbetsgivaren blir skyldig att överlägga med länsarbetsnämnden eller den som nämnden förordnar om åtgärder för att åstadkomma en personalrekry- tering som är förenlig med det samlade arbetskraftsutbudet. Detta skulle innebära ett stöd i lagstiftningen för ett mera allmänt agerande från arbetsförmedlingens sida till förmån för grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden och mot en ensidig rekryteringspolitik.
Främjandelagen bör också utökas med en särskild paragraf om att ar— betsgivare har skyldighet att med länsarbetsnämnden eller den nämnden förordnar överlägga om inrättandet av praktik- och träningsplatser.
Även med de tillägg till främjandelagen som utredningen föreslår skall inriktningen vara att också fortsättningsvis i första hand få till stånd frivilliga samförståndslösningar. Lagstiftningens tvingande delar bör emellertid an- vändas när det finns uppenbara behov av detta.
Ekonomiska bidrag från samhället används också för att påverka arbets- givarnas rekrytering. Bidragen har främst varit inriktade mot arbetshan- dikappade men även mot andra grupper med placeringssvårigheter. Även om det kan finnas andra grupper som från tid till annan skulle kunna bli hjälpta av rekryteringsbidrag till arbetsgivare måste dock en utvidgning av sådana bidrag föregås av ytterligare prövning av effekterna av de hittills- varande försöken. Eventuella utvidgningar av bidragssystemet måste också ske på ett sådant sätt att de mest utsatta gruppernas situation på arbets- marknaden inte försämras. Jämställdhetsbidraget bör prövas ytterligare en period men då höjas och utgå med 50 % av lönekostnaden inkl. lönebi- kostnader. Bidraget bör ha samma utformning i hela landet.
I och med att beredskapsarbeten på reguljära arbetsplatser i viss utsträck- ning leder till tillsvidareanställning har sådana beredskapsarbeten blivit ett medel med vilket arbetsförmedlingen kan påverka personalrekryteringen. Det finns dock risk att bestämmelserna i lagen om anställningsskydd och de avtal som finns om provanställning inom de flesta avtalsområden ur- holkas genom tillämpning av systemet med beredskapsarbete. Beredskaps- arbetets ursprungliga syfte måste därför betonas.
Enligt utredningens mening kan beredskapsarbete också användas ijäm- ställdhetsarbetet genom att man till vissa beredskapsarbetsplatser i princip skall anvisa minst 40 % av vardera könet.
Övriga åtgärder _för att undanröja förvärvshinder
De brister som nu finns t. ex. i samhällsservicen utgör förvärvshinder för stora grupper. Barnomsorgen måste byggas ut och anpassas till olika behov, t. ex. beträffande lokalisering av dag- och fritidshem och öppethållandetider. Under sommar- och övriga lov bör fritidshemmen ta emot även deltids- arbetandes barn som inte annars vistas där.
För de äldre krävs åtgärder som underlättar för dem att stanna kvar i arbetslivet och begränsar riskerna för utslagning. De äldre grupperna är un- derrepresenterade i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Framför allt förekom- mer de äldre kvinnorna i mycket liten utsträckning i beredskapsarbete. Be— redskapsarbete bör därför få sådan omfattning att också de äldre kvinnorna bör komma ifråga.
Arbets/tandikapp och bristande hälsa är andra allvarliga förvärvshinder. Från olika studier redovisas statistik beträffande utslagning. långtidssjukdom och förtidspensionering. Risken för utslagning ökar kraftigt med ökad ålder. Ökningen av långtidssjukskrivning är emellertid markant även i de yngre åldrarna. För merparten av de långtidssjukskrivna blir det aktuellt med om- fattande anpassningsåtgärder på arbetsplatsen efter sjukskrivningstidens slut. Utredningen anser att det är väsentligt att en utbyggd företagshälsovård inriktas på att stödja anpassningen av arbetsplatserna till individernas för- utsättningar.
Strävanden mot en ökadjämstäl/d/iet mellan män och kvinnor på arbets- marknaden måste fortsätta. Beredskapsarbete och yrkesvägledning i grupp är exempel på åtgärder som föreslås användas i större utsträckning med jämställdhetssyfte.
Invandrarnas allvarligaste handikapp är de bristande kunskaperna i svens- ka. Utredningen anser att nuvarande lagstiftning om rätt till ledighet med lön för svenskundervisning är bristfällig. Den kommitté som har tillsatts för att utreda frågan om svenskundervisning bör överväga om inte ett krav borde vara att svenskutbildningen i huvudsak (t. ex. 75 %) skall vara av- slutad innan det egentliga arbetet får påbörjas. Flyktingar bör ha rättighet att på statens bekostnad få motsvarande utbildning.
Sysselsättningsutredningen föreslår bl. a. också att fackliga organisationer bör ges ökade ekonomiska möjligheter att starta olika typer av invandrar- projekt på arbetsplatserna i syfte att minska isoleringen för olika invan- drargrupper.
Behovet av utbyggd arbetsförmedling
Arbetsförmedlingen har en nyckelroll vid genomförandet av arbetsmark- nadspolitiken. Utredningen har gjort en kortfattad genomgång av förmed- lingens uppgifter sedan mitten av l960-talet. Det är främst den selektiva arbetsmarknadspolitiken som har byggts ut. Riksdag och regering har i takt därmed lagt en rad nya arbetsuppgifter på arbetsförmedlingen. Allt fler sö- kande har samtidigt kommit att anlita arbetsförmedlingen. Under ett år registreras ca 700000 som arbetssökande vid arbetsförmedlingen. Antalet besök vid förmedlingarna kan dock uppskattas till flera miljoner.
Utredningen anser att den personalstyrka (ca 3100 handläggande hel- årstjänster) som arbetsförmedlingen har i dag inte är tillräcklig för de ar- betsuppgifter som lagts på förmedlingen.
Ytterligare nya uppgifter tillkommer även inom den närmaste tiden. Den inriktning av sysselsättningspolitiken som utredningen förordar kommer också att ställa mycket stora krav på arbetsförmedlingens insatser både kvan- titativt och kvalitativt. Uppgiften är att från ett läge där en mycket stor andel av befolkningen förvärvsarbetar öka sysselsättningen med sikte på
att nå målet arbete åt alla. Detta skall ske i en situation då det finns klara tendenser till utslagning av svaga grupper på arbetsmarknaden. Omfattande insatser kommer att krävas.
Arbetsförmedlingen måste som betonas i kapitel 2 kunna arbeta med hela strömmarna på arbetsmarknaden. En bättre service till de arbetssökande betyder ökade möjligheter att få ett arbete som passar individens förut- sättningar. För arbetsgivarna innebär en bättre arbetsförmedling också lägre kostnader i form av kortare vakanstider. effektivare produktion. minskad negativ rörlighet och utslagning.
Utifrån den nuvarande situationen på förmedlingarna och de nya kraven försöker utredningen göra en bedömning av arbetsförmedlingens framtida personalbehov. Som underlag används också resultaten från ett antal för- söksprojekt med intensifierad arbetsförmedling. Även vid mycket försiktiga beräkningar är behovet av personalökning stort. Utöver de 2000 tjänster som föreslagits i ”Arbete åt handikappade" anser utredningen att ett mi- nimibe/tov för arbetsförmedlingen är ytterligare 2000 helårstjänster under en femårsperiod. En utbyggnad med 4 000 tjänster innebär att ett medelstort arbetsförmedlingskontor i genomsnitt får tre nya tjänster per år under fem- årsperioden. Utredningen understryker dock att här nämnda utbyggnad inte medger att utredningens ambitioner helt kan uppfyllas.
Utredningen förordar dessutom en fortsatt utbyggnad av ADB i plats- förmedlingen och lagstiftning om allmän platsanmälan. Ökade personella resurser är inte ett alternativ till en platsförmedling med ADB eller en lag- stiftning som innebär skyldighet för arbetsgivarna att anmäla ledig plats till den offentliga arbetsförmedlingen.
Den betydande personalförstärkning som sysselsättningsutredningen fö- reslår medför att arbetsmarknadsverkets o/gantisa/inn måste anpassas till ut— byggnaden. Utredningen anser att det är lämpligt att det pågående utred- ningsarbetet inom arbetsmarknadsverket beaktar de betydande behoven av personalförstärkningar samt den utbyggda sysselsättningsplaneringen.
Vidare bör represe/tlationen i både länsarbetsnätunder/tas och arbetsmark- nadsverkets arte/ser ses över. Principen är att arbetsmarknadens parter skall vara representerade. De offentliga arbetsgivarna har dock f.n. ingen re- presentation. Bl.a. på grund av den mycket snabba expansionen av den offentliga sektorn vore det naturligt att också de offentliga arbetsgivarna blev representerade i arbetsmarknadsverkets och i länsarbetsnämndernas styrelser.
ffrbetsvnarknadspo/itisk planering
Utredningens förslag i handikappbetänkandet om en planering för arbete åt handikappade ligger till grund för förslaget om den framtida arbetsmark- nadspolitiska planeringen. Denna planering — som skall vara en del i den totala sysselsättningsplaneringen — måste utgå från den tillgängliga arbets- kraften både på kort och lång sikt. Planeringen bör visa olika handlings— alternativ och vilka samhällsekonomiska effekter som de olika alternativen ger. Planeringsarbetet måste ske inom arbetsmarknadsverket på lokal, re- gional och central nivå samt i samarbete med andra samhällsorgan och arbetsmarknadens parter.
På lokal nivå innebär det att arbetsförmedlingen för den kortsiktiga pla- neringen får utgå från de arbetssökande som finns anmälda på förmedlingen och de lediganmälda platserna. För att få en uppfattning om de potentiella arbetskraftstillgångarnas förvärvshinder och möjligheter kan särskilda kart- läggningar bli aktuella. Genom samarbete i anpassningsgrupperna får också förmedlingen kännedom om behovet och möjligheten att göra insatser i form av halvskyddat arbete. arbetsmarknadsutbildning etc. för att de ar- betssökande skall få arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Det samlade material som förmedlingen får fram får utgöra grunden till ett arbetsmark- nadspolitiskt åtgärdsprogram för varje kommun och förankras i distrikts- arbetsnåmnden.
Länsarbetsnämnderna bör göra den något mer långsiktiga länsövergri- pande arbetsmarknadspolitiska planeringen. Nämnderna bör också få re- surser för att göra bedömningar över den långsiktiga arbetskraftsutveck- lingen. Dessa bedömningar kan också utnyttjas i den samordnade läns- planeringen.
På central nivå blir det AMS uppgift att sammanställa länsarbetsnämn- dernas långsiktiga åtgärdsplanering. AMS måste också i sina bedömningar ta del av de arbetskraftsprognoser som prognosinstitutet vid SCB gör. Den riksplanering som AMS gör bör ingå i arbetsmarknadsverkets anslagsfram- ställning till regeringen för varje budgetår.
De förslag om en utökad samordning av sysselsättningsplanering som utredningen lämnar ställer stora krav på arbetsmarknadsverkets plane- ringsresurser. Länsarbetsnämnderna har f. n. inga resurser för dessa upp- gifter. Utredningen föreslår därför att varje nämnd tillförs tre handläggande tjänstemän och ett biträde för de tillkommande planerings- och utrednings- uppgifterna.
Kapitel 11 Den samlade sysselsättningspolitiken — balans mellan utbud och efterfrågan på totalnivå
Balansen på totalnivå är på ett komplicerat sätt beroende av balansen på olika delarbetsmarknader. Om det inte finns balans i de olika delarna kan man heller inte få balans i helheten. Balansen på totalnivå påverkas inte enbart av generella medel utan också genom summan av de selektiva in- satserna.
Problemen med totalbalansen i förhållande till balansen på delarbetsmark- naderna blir mera uttaladeju mindre delarbetsmarknaderna är — geografiskt eller yrkesmässigt — och ju mindre möjligheter som finns att gå över från den ena till den andra arbetsmarknaden. Det finns tendenser i den senaste tidens utveckling som allt mer markerat gränserna mellan olika delarbets- marknader. Därmed ställs också ökade krav på att sysselsättningspolitiken arbetar med förfinade selektiva medel för att det skall bli möjligt att åstad- komma balans på arbetsmarknaden.
Arbetslöshet och inflation
Ett dominerande ekonomiskt problem under 1970-talet har i många länder varit kombinationen av hög inflation och nedsatt ekonomisk framstegstakt och sysselsättning.
Sysselsättningspolitiken måste i ökad omfattning innebära åtgärder som skapar sysselsättning utan att öka inflationstrycket. De förslag som framförs i betänkandet är uttryck för denna principiella grundinställning. Precisionen i de olika selektiva åtgärderna måste ökas så att efterfrågan kommer att riktas mot det utbud av arbetskraft som finns samtidigt som det med olika medel underlättas för arbetskraften att ta de tillgängliga arbetstillfällena.
Ett sätt att åstadkomma en inriktning av sysselsättningspolitiken mot att sänka den speciella kostnaden för ökad produktion och sysselsättning är kontanta premier till ökad eller upprätthållen sysselsättning. Sysselsätt- ningspremier kan användas på en mängd olika sätt och utredningen har i olika avsnitt behandlat sådana premier inom olika områden. t. ex. stöd till företag som anställer handikappade. utbildningsbidrag till företag etc. Utredningen ser sysselsättningspremier som ett av de olika selektiva medel som måste användas för att öka sysselsättningen och samtidigt undvika att inflationstakten drivs i höjden.
Utbud och efterfrågan under första hälften av 1980-ta/et
Utredningen har valt att diskutera utvecklingen under l980-talet med ut- gångspunkt från 1980. Det innebär att vi iiite har några faktiska värden för sysselsättningen och dess fördelning att utgå ifrån. Vi gör emellertid inga prognoser för sysselsättningsutvecklingen utan är inriktade på att dis- kutera omfattningen och inriktningen av de sysselsättningSpolitiska åtgär- derna. Målet om en minst lika snabb sysselsättningsutveckling som under 1960-talet är redan fastslaget i utredningens direktiv. Utredningen förutsätter att det sker en utveckling av den svenska ekonomin fram till 1980 — bl. a. att industrin då har ett väsentligt bättre kapacitetsutnyttjande. att syssel- sättningen inom den offentliga sektorn ökar ytterligare och antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder är lägre än för närvarande.
Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning talar både sociala och sysselsättningspolitiska skäl föratt den offentliga sektorn byggs ut i enlighet med det högre alternativ som tidigare presenterats. dvs. 50 000 fler anställda per år under första delen av l980-talet. En sådan ökning inom den offentliga sektorn bör också. om man förutsätter en någorlunda positiv sysselsätt- ningsutveckling inom varuhandel. samfärdsel och privata tjänster. vara till- räcklig för att uppnå den totala sysselsättningsökning som förutsätts i ut- redningens direktiv.
Sambandet mellan sysselsättningsutveck|ingen och de politiska åtgärder- nas omfattning och inriktning måste kraftigt understrykas. Ju högre syssel— sättningsgraden blir desto större insatser måste proportionellt göras för att ytterligare öka sysselsättningen. Den genomgång som har gjorts i tidigare kapitel kan sammanfattas i följande krav på sysselsättningspolitiken under l980—talet:
El kraftigt ökad industriproduktion genom ökade investeringar och övriga näringspolitiska satsningar El utbyggd offentlig service och sysselsättning El nya arbetstillfällen i områden av landet med svag efterfrågan och stort utbud av arbetskraft genom förstärkt regionalpolitik samt ökade bidrag till den enskildes kostnader vid yrkesmässig och geografisk rörlighet Cl bättre ömsesidig anpassning mellan utbildningssystem och arbetsmark- nad El den s. k, ungdomsgarantin ges reellt innehåll genom ökade resurser till skola och arbetsmarknadsmyndigheter D den ökade efterfrågan styrs mot svaga grupper på arbetsmarknaden genom lagstiftning och ekonomiska bidrag El ökade uppgifter för arbetsförmedlingen och kraftig personalökning |:] undanröjande av förvärvshinder i den sociala strukturen när det gäller barnomsorg. kommunikationer och kommunal service [] utbyggd sysselsättningsplanering inom olika sektorer.
Både utbud och efterfrågan av arbetskraft kan emellertid också påverkas genom andra generella medel. Det kan gälla invandring. arbetstidsförkort- ningar eller annorlunda inriktning av den ekonomiska politiken.
Invandring
SCB:s befolkningsprognos förutsätter en nettoinvandring på ca 10000 per år. Utredningen finner för sin del att en sådan invandring kan vara en rimlig riktpunkt med hänsyn till de åtaganden som Sverige har bl. a. när det gäller flyktingproblemet och möjligheterna till en viss nordisk invand- ring. Det änns emellertid problem för 1980-talet. Det kommer att krävas en mycket expansiv ekonomisk politik med kraftiga selektiva åtgärder för att nå de sysselsättningspolitiska målen. En sådan politik torde inte gå att förena med invandringen från Finland i nuvarande former. Många finska invandrare får också stora sociala problem i Sverige. På många håll i landet finns stora grupper arbetslösa finländare som inte får arbete samtidigt som det sker en nyinvandring ifrån Finland.
Utredningen menar att en utbyggd främjandelagstiftning bör ge ökade möjligheter att påverka företagens rekrytering. Detta i kombination med de bestämmelser som finns i avtalet om en gemensam nordisk arbetsmark- nad bör ge tillräcklig grund för att arbetsförmedlingen skall påverka företagen till att i första hand anställa de arbetssökande som redan finns på den lokala arbetsmarknaden — svenska eller utländska medborgare. Det svensk-finska arbetsförmedlingsavtalet bör också förstärkas med syfte att se till att in- vandringen sker i socialt acceptabla och för den invandrande arbetskraften tryggare former.
Deltiden
Mer än 950000 av de sysselsatta arbetade 1978 vanligen deltid. Av dessa var mer än 825000 kvinnor. Drygt 250000 arbetade kort deltid — l—19 timmar. Det korta deltidsarbetet ger ofta sämre sociala förmåner än om
man arbetar full tid. Gränsen går i många fall vid |6—l8 timmar för att få del av olika sociala förmåner.
Att kvinnorna i så stor utsträckning tvingas ta deltidsarbete innebär att de på olika sätt blir diskriminerade på arbetsmarknaden. Deras situation kan emellertid knappast förbättras genom att man försvårar för den enskilde individen att ta deltidsarbete. I stället måste samhällets service byggas ut och männen ta sitt ansvar för hemarbetet. Först då får kvinnorna reell möj- lighet att öka sin arbetstid.
Utredningen menar emellertid också att deltidsarbetet på olika sätt bör regleras och de deltidsarbetandes rättigheter på olika sätt förbättras. De so- ciala förmånerna bör gälla fullt ut för deltidsarbete i proportion till arbets- tiden. Det skall också finnas rätt för den enskilde att. om det är möjligt. öka sin arbetstid.
.4 t'hc'tstizfs/ii't'kot't/lingar
Arbetstidsförkortningarna är en viktig förklaring till den minskning med 435 miljoner arbetade timmar som har skett under de senaste 15 åren. Både ökad semester och minskad daglig arbetstid har spelat en roll. Nu diskuteras möjligheterna att ytterligare förkorta arbetstiden till 30 timmars arbetsvecka med sex timmars arbetsdag.
Utredningen konstaterar att förutsättningarna för en generell arbetstids- förkortning är något annorlunda än de som har gällt under 1960 och 1970- talen. De arbetstidsförkortningar som då har genomförts berörde inte hela arbetsmarknaden. Så kommer emellertid definitivt att bli fallet vid en för- kortning till sex timmars arbetsdag. De produktivitetsvinster som har kunnat påvisas vid tidigare förkortning av arbetstiden inom industrin måste också delvis vara av engångskaraktär och de bör rimligen snabbt avta. En allt större del av arbetsmarknaden är också tjänsteproducerande.
Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning är ett generellt genom- förande av sex timmars arbetsdag inte realistiskt under 1980-talet. Arbets- tidsförkortningar kommer även i fortsättningen att vara eftertraktade. Möj- ligheterna att genomföra dem måste emellertid bedömas mot bakgrund av kostnader och den allmänna ekonomiska situationen. Starka skäl talar också för att speciellt inrikta förkortningar av arbetstiden mot en förkortning av den dagliga arbetstiden och mot grupper som av olika skäl har ett utsatt läge på arbetsmarknaden genom sin yrkesverksamhet eller p. g. a. sin sociala situation t.ex. småbarnsföräldrar.
Under trycket av den senaste konjunkturnedgången har på många håll i Västeuropa rests krav på att arbetstidsförkortningar skall användas som ett medel att dela upp arbetet. Denna tanke bygger antingen på föreställ- ningen att det i någon mening finns en begränsad arbetsvolym eller också på att det politiska ekonomiska systemet inte förmår att öka efterfrågan på annat sätt. Utredningen kan inte dela detta synsätt. Vi har tidigare visat på det mycket stora behovet av utbyggnad inom den offentliga sektorn. Det ter sig inte som ett attraktivt alternativ att i stället öka efterfrågan genom att minska arbetstiderna. Det skulle antingen få effekten att man sänkte lönerna för de anställda eller att man tog ut högre skatter för samma
produktion av tjänster. Det senare skulle i sin tur leda till minskad privat efterfrågan och minskad sysselsättning inom den privata sektorn. Det ter sig i detta sammanhang väsentligt lättare att öka arbetsvolymen genom att helt enkelt anställa fler personer och därmed också öka servicen till allmänheten. Inte heller kan utredningen se arbetsdelning som ett medel att förhindra utslagning. I vissa avseenden skulle t.o.m. den snabba ar- betstidsförkortningen kunna bidra till en sådan t.ex. genom ökade ratio- naliseringar. skiftgångar och ökad arbetstakt. Sysselsättningsutredningen av— visar bestämt tanken att man skulle skapa nya arbetstillfällen genom att dela upp den arbetsvolym som finns.
Efterfrågan på (”hats/(ran
Sysselsättningsutredningen instämmer i långtidsutredningens bedömning att det för en snabb förbättring av bytesbalansförhållandet krävs en lugn kostnadsutveckling. Detta är emellertid långt ifrån ett tillräckligt villkor. Avsättningsproblemen i vissa av industribranscherna är sådana att omfat- tande industripolitiska insatser krävs dels för en omstrukturering i branscher med konkurrensproblem. dels för att åstadkomma investeringar i branscher med utvecklingsmöjligheter.
Problemet att åstadkomma ett sparande som svarar mot investerings- kraven blir centralt under l980-talet. Utredningen menar att lösningen på detta problem måste sökas i nya former för kapitalbildningen.
K ()llfllilÅ'fIIl”/)()/iliÅ'('/l
Det är av intresse för konjunkturpolitiken att kunna påverka både den ol'- fentliga sektorns investeringar och konsumtion. Utredningen föreslår en närmare undersökning av möjligheterna för kommunerna att kunna avsätta resurser till investeringsfonder av den typ som finns på den privata sidan. Det skulle innebära att kommunerna fick extra statsbidrag på t. ex. 20—30 ”t'. när de används i en konjunkturnedgång. Syftet skulle vara att minska trycket på beredskapsarbeten.
1 december 1978 sysselsattes drygt 44000 ungdomar i beredskapsarbete varav ca 30000 i primärkommuner och landsting. Utredningen menar att det bör diskuteras om det inte åtminstone inom verksamhetsområden där det förutses en omfattande expansion av den offentliga verksamheten skulle gå att skapa permanenta arbetstillfällen. Utredningen föreslår därför att kom- munerna kan få bidrag till nyrekrytering som ett alternativ till beredskaps- arbete. Kommunerna skulle kunna få 75-procentiga bidrag till totala lö- nekostnaden plus vissa kringkostnader under ett år vid tidigareläggning av anställning. Reglerna skulle vara desamma som gäller för planeringen av beredskapsarbeten.
När det gäller det nyrekryteringsbidrag som tillämpas på den privata sek- torn menar utredningen att det bör ske en noggrann utvärdering av de sysselsättningseffekter som har uppnåtts av de i runda tal 300—400 milj. kr som har satsats på denna sysselsättningsstimulans.
Öt*('li$/Å'f/Åg' kittgs/ktp/am'ringför ekonomi, sysselsättning och välfärd
Utredningen menar att sysselsättningsfrågan bör bli alltmer central i den politiska diskussionen under de närmaste årtiondena. Konsekvenserna av olika möjliga beslut måste kunna belysas. Det kräver sammanställning och utarbetande av alternativ på central nivå av den instans som har speciellt ansvar för sysselsättningsfrågorna. Uppgiften kan sägas vara att utarbeta sysselsättningsbudgetar för landet på både kort och lång sikt på samma sätt som det nu utarbetas ekonomiska och finansiella budgetar. Ett sådant arbete bör förläggas centralt i regeringskansliet. Sysselsättningsplaneringen och den övergripande ekonomiska planeringen är mycket nära kopplade.
Kapitel 12 Sammanhållen sysselsättningsplanering — uppgifter. organisation och resurser
[ de tidigare kapitlen har utredningen lämnat förslag till förbättringar av sysselsättningsplaneringen inom skilda fackområden. I detta kapitel disku- teras en sammanhållen planering för att samordna de olika åtgärderna. Där- vid framhålls att det finns ett behov av att:
Cl klargöra de olika beslutsnivåernas och myndigheternas ansvar D diskutera frågorna om hur sysselsättningsplanerna mer konkret skall vara utformade El ange vilket gemensamt planeringsunderlag som bör finnas [] ange hur den tidsmässiga samordningen av sysselsättningsplaneringen inom olika områden skall ske.
Planering har som visats i betänkandet förekommit inom sysselsättningspo- litikens olika fält redan tidigare. Den har haft olika omfattning och olika tidsperspektiv. Den utbyggda planering som utredningen föreslår innebär således inte något radikalt nytt. Utredningen har försökt att bygga vidare på den planering som i dag finns och håller på att byggas ut i de organ som handhar frågor som påverkar sysselsättningsutvecklingen.
En sammanhållen planering måste bedrivas på såväl central, regional som lokal nivå.
På den centrala nivån skall den sammanhållna sysselsättningsplaneringen ge underlag för den övergripande ekonomiska politiken och de centralt fat- tade besluten om selektiva medel på olika områden. Huvuddelen av de beslut som påverkar näringslivet fattas antingen i enskilda företag eller på central nivå. De finansiella och politiska förutsättningarna för den offentliga sektorns utbyggnad skapas likaså genom den centrala statliga politiken. Det finns emellertid på länsnivån ett behov av att ge en sammanhållen bild av de utvecklingstendenser som finns i de olika länen och de balansproblem som måste lösas. En sådan sammanhållen bild av förhållandena i de olika regionerna bildar också en viktig grund för den centrala fördelningen av resurserna.
På den lokala nivån är det en viktig uppgift för arbetsförmedlingen och primärkommunerna att belysa problem på arbetsmarknaden och för pri-
märkommunernas del att utforma sin egen verksamhet så att den står i samklang med sysselsättningspolitikens mål. Genom medverkan i en sam— manhållen länsplanering kan kommunerna delta i en planeringsproccss som syftar till att konkreta åtgärder vidtas. På den lokala nivån bidrar också arbetsförmedlingarna med ett viktigt underlag för den sammanhållna pla— neringen.
Sysselsättningsp/anering på central nivå
Det framhålls i tidigare avsnitt att slutresultatet av arbetet med sysselsätt- ningsplaneringen. liksom för arbetet med den övergripande långsiktiga pla- neringen i sin helhet. bör vara att en årligt rullande flerårsplan tas fram. Planen bör anmälas för riksdagen i anslutning till att budgetpropositionen presenteras. Den bör innehålla redogörelser för utbuds- och efterfrågeutveck— lingen på arbetskraft. Särskilda sammanställningar bör också redovisas över förslag till åtgärder som erfordras för att målen för utvecklingen skall uppnås.
Under arbetet med budgetpropositionen och sysselsättningsplanen måste ett nära samarbete mellan arbetsmarknadsdepartementet och andra depar- tement äga rum. Till viss del bör de förslag till sysselsättningspolitiska åt- gärder som sammanställs i den samlade sysselsättningsplanen. återfinnas i de skilda departementens bilagor till budgetpropositionen. Riksdagen tar i sedvanlig ordning ställning till förslagen och kan relatera dem till den samlade planen. Beskrivningen av samspelet mellan näringspolitik och sysselsättningspolitik i tidigare avsnitt visar hur samordningen mellan fack- departement kan utformas inom regeringens kansli.
Behovet av en utbyggd sysselsättningsplanering på central nivå kan inte ses skild från behovet av en förstärkning av långtidsplaneringen mera ge- nerellt. Den nuvarande inriktningen på ekonomisk långtidsplanering i snäv mening bör enligt utredningens uppfattning kompletteras med en utbyggnad av långsiktig planering för sysselsättning och välfärd. Fackdepartementen borde få resurser för en utbyggd långtidsplanering. På så sätt kan man skapa ett mera fullödigt beslutsunderlag för den politiska diskussionen.
Det är naturligt att arbetsmarknadsdepartementet får en enhet för lång- siktig sysselsättningsplanering. Departementet bör årligen utarbeta en lång- siktig sysselsättningsbudget och belysa de sysselsättningspolitiska konse- kvenserna och kalkylera effekterna av olika föreslagna eller beslutade åt- gärder.
Detta skulle ske i nära samarbete med de sektorsansvariga departementen. Det behövs också ett nära samarbete med den ekonomiska långtidsplane- ringen.
Det är naturligt att arbetsmarknadens parter får möjligheter att diskutera de sysselsättningsbudgetar som arbetas fram innan slutlig ställning tas. Sysselsättningsberedningen bör användas som forum för diskussion om sysselsättningen mellan departement och arbetsmarknadens parter samt and- ra intresseorganisationer och myndigheter.
SVssalsättitingsp/anaring på regional nivå
Länsplaneringen representerar en samordnande verksamhet för de statliga organen. Huvudansvaret för den samlade länsplaneringen bör liksom hittills ligga på länsstyrelserna. Länsstyrelsernas samordningsfunktion bör ges större vikt — samordningen gäller såväl framtagandet av gemensamt planerings- underlag som utarbetande av åtgärdsinriktade program för regional- och sysselsättningspolitiken i länet.
De olika länsorganen bör medverka i planeringsprocessen och därvid ha ett ansvar för planeringen inom sina respektive fackområden. Det gäller t. ex. länsskolnämnd och länsarbetsnämnd.
Arbetet med den sammanhållna länsplaneringen bör naturligtvis orga- niseras så att dubbelarbete undviks. Det kan t. ex. inte vara meningsfullt att länsstyrelse och länsarbetsnämnd var för sig gör analyser av arbetskrafts- utbudets storlek och sammansättning. Vid uppläggningen av länsplanering- en bör kunna fastställas vilka delar som naturligen bör arbetas fram av respektive organ.
Att t.ex. länsarbetsnämndens material får större vikt i länsplaneringen än f. n. innebär sålunda inte att länsstyrelsens arbete med utbud och efter- frågan på arbetskraft faller bort. Länsstyrelserna har det samlade ansvaret härför och kan fördjupa analyserna på områden som inte täcks av läns- arbetsnämndens material. Förslaget innebär att underlaget breddas och att länsplaneringen blir mer förankrad i de skilda sektorsorganens arbete.
Utgångspunkten för arbetet med den samordnade länsplaneringen är att en länsrapport skall vara färdig för överlämnande till centrala myndigheter under senare delen av våren. Detta är ett krav som måste uppfyllas för att de centrala myndigheterna skall kunna beakta Iänsplaneringens material i sitt budgetarbete. Även om detta arbete måste startas tidigare under året och då baseras på tidigare års länsplanering är det väsentligt att ett så aktuellt material som möjligt kommer in i budgetarbetet.
Det är ofrånkomligt att den regionala och kommunala planeringsprocessen måste löpa parallellt under ett år. Det finns inte utrymme för att den ena planeringsverksamheten föregår den andra. Detta torde emellertid inte ut- göra något större problem eftersom de två planeringsverksamheterna enligt förslaget är kontinuerliga. En stor del av informationsutbytet bör kunna ske vid informella kontakter.
Den förstärkta samordnande sysselsättningsplaneringen på länsnivå kom- mer att ställa krav på ytterligare personal. Behovet av resursförstärkningar för den samordnade länsplaneringen har uppskattats till ca tre nya tjänster på varje länsstyrelse.
Svssa/sättningsp/aitering på lokal nivå
En brist i den hittillsvarande organisationen har varit att det inte funnits arbetsförmedlingar i alla kommuner. I kapitel 10 föreslås att kontorsnätet kompletteras i detta avseende och att arbetsförmedlingen får resurser så att bl. a. anpassningsgrupperna kan aktiveras. Därmed underlättas primär- kommunernas arbete med sysselsättningsfrågorna.
Primärkommunerna kan genom ökad medverkan i sysselsättningsplane-
ringen göra viktiga insatser för att främja sysselsättningen i den egna kom- munen. Detta kan ställa vissa krav på förändringar i den kommunala or- ganisationen. Huvudansvaret för de sysselsättningspolitiska frågorna bör lig— ga hos kommunstyrelsen.
[ de gemensamma planeringsförutsättningar (GPF) som primärkommu- nerna upprättar för nämndernas arbete bör ingå en särskild sysselsättningspo- litisk del. Där redovisas beskrivningar och bedömningar av sysselsättningen i nuläget och i framtiden. Där bör också finnas riktlinjer för hur syssel- sättningsfrågorna skall beaktas i den egna verksamheten. Vidare bör ingå en diskussion om vilka åtgärder som bör sättas in från statens sida.
För landstingen torde en likartad ordning kunna införas när det gäller bedömningar av sysselsättningsutvecklingen i den egna verksamheten och möjligheter till anpassning av verksamheten med hänsyn till sysselsätt- ningspolitiska mål.
Försöksverksamheten med kommunal medverkan i sysselsättningspla- neringen visar att det i primärkommunerna går att genomföra en syssel— sättningsplanering av här angivet slag med relativt små resurstillskott.
Det är väsentligt att arbetsmarknadens parter bereds möjlighet att delta i sysselsåttningsplaneringen också på den lokala nivån. Distriktsarbetsnämn- derna är ett naturligt forum för detta. En brist i den nuvarande organisationen av distriktsarbetsnämnderna är att alla kommuner inte är representerade. Antalet distriktsarbetsnämnder bör utökas så att alla primärkommuner kan vara med.
Statistiskt undar/ag jär sissa/sattningsp/attering
För beslut om de åtgärder som skall fattas av olika samhällsorgan är det väsentligt att det finns ett aktuellt och heltäckande underlag om syssel- sättningsutvecklingen. Det skall visa hur utbudet av och efterfrågan på ar- betskraft ser ut i landet som helhet och i skilda regioner. 1 viss utsträckning kan de planerande organen själva inhämta underlag för sin planering. Detta gäller information om efterfrågan på arbetskraft. där de planerande organen kan ha direktkontakter med privata företag och offentliga verksamheter. Ofta krävs emellertid att informationsinsamlingen samordnas och att sta- tistisk expertis hjälper till vid uppläggning. insamling och analys av in— formationen. Här är det nödvändigt med en samverkan med statistiska cen- tralbyrån som svarar för viktiga delar av statistikproduktionen. Sist i detta kapitel redovisas olika framgångsvägar för hur sysselsättningsstatistiken skulle kunna förbättras såväl på riks— och landsdelsnivå som regional och lokal nivå.
Kapitel 13 Kostnadsberäkningar för utredningens förslag och vissa finansieringsfrågor
Sysselsättningsutredningens förslag rör sig i två olika dimensioner. Den ena typen av förslag kan ses som rekommendationer om inriktningen av syssel- sättningspolitiken i stort. avvägningar som gäller den offentliga sektorns
expansion i förhållande till satsningar på näringslivet i övrigt. industriin- vesteringar etc. Ekonomiska och Gnansiella bedömningar med anledning av den inriktningen av sysselsättningspolitiken som utredningen har förordat har gjorts i kapitel 7. Där diskuteras också finansieringsmetoderna. Utred- ningen har emellertid också lagt preciserade förslag om förstärkningar av sysselsättningspolitiken. Det är dessa förslag som kostnadsberäknats och sammanställts i detta kapitel.
Satttntan/agr/a kostnader för utredningens förslag
De här kostnadsberäknade förslagen uppgår sammanlagt till 920 milj. kr för det första budgetåret. Vissa av förslagen innebär emellertid en successiv utbyggnad. Samtliga av utredningens förslag har nått full utbyggnad efter fem år. Den sammanlagda årskostnaden i budgeten för de olika förslagen uppgår då till 1300 milj. kr.
Kostnader (n'/t intäkter
Många av utredningens förslag innebär emellertid inte totalt sett ökade ut- gifter. Förslagen innebär i stället en överflyttning av utgifter från ett konto till ett annat. Det kan t.ex. gälla från socialförsäkringssystemet till före- byggande åtgärder för att ge arbetshandikappade möjligheter att arbeta. Inom det näringspolitiska området är det frågan om att fiytta insatser i krislägen till förebyggande och offensiva satsningar på strukturförändringar. I dessa fall innebär naturligtvis de här föreslagna utgifterna inte totalt sett ökade kostnader för samhället. Utredningen menar att de olika förslagen som här lagts fram tvärtom minskar de statliga utgifterna för att upprätthålla syssel- sättningen — åtminstone på sikt.
På ett område tar utredningen upp frågan om metod för finansieringen av sysselsättningspolitiken och det gäller den individinriktade arbetsmark- nadspolitiken.
Finansiering av arbetsmarkttadspo/itiken
Sysselsättningsutredningen föreslog i betänkandet "Arbete åt handikappade" att de samlade arbetsvårdsinsatserna skulle täckas från samma finansie- ringskällor som alternativkostnaderna förtidspensionering. långtidssjuk- skrivning och arbetslöshetsersättning. Utredningen föreslog en särskild ar- betsgivaravgift för dessa insatser som också lätt skulle kunna ses i samband med en redovisning av arbetsgivaravgifterna för andra insatser.
I propositionen med anledning av handikappbetänkandet behandlas detta förslag mycket positivt och resonemanget vidgas också till att gälla finan- sieringen av alla individinriktade arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Utred- ningen understryker behovet av att en sådan finansiering av arbetsmark- nadspolitiken sker genom en arbetsgivaravgift som lätt kan ställas i relation till arbetsgivaravgifterna på socialförsäkringsområdet.
1. Direktiv och utredningsarbetets uppläggning
1.1. Inledning
Våren 1974 tillsatte regeringen utredningen av den långsiktiga sysselsätt- ningspolitiken och gav den direktiv. Utredningen tog sig sedermera namnet sysselsättningsutredningen.
I sysselsättningsutredningens direktiv angavs utredningens huvudupp- gifter. anvisningar om arbetets bedrivande samt tidsplan. Det föreliggande betänkandet utgör utredningens slutbetänkande och därmed kan också ut- redningens arbete redovisas i sin helhet. Betänkandet inleds därför med en kort översikt av utredningens arbete — tidigare avlämnade betänkanden och skrivelser i förhållande till innehållet i slutbetänkandet.
1.2. Sysselsättningsutredningens direktiv
1.2.1. Utredningens huvuduppgifter
Sysselsättningsutredningens direktiv är synnerligen vittomfattande. Det be- ror naturligtvis ytterst på att sysselsättningsfrågorna berör så gott som alla samhällsområden. Eftersom syftet med utredningen var att försöka få till stånd en samlad syn på sysselsättningsfrågorna är det också naturligt att direktiven blev vida. Den centrala uppgiften för sysselsättningsutredningen har i direktiven formulerats på följande sätt. De sakkunniga skall skapa ”överblick över de inhemska arbetskraftsresurserna och de olika hinder som föreligger för att de skall kunna stå till arbetsmarknadens förfogande. Dessa uppgifter bör ställas samman med näringsgrensutvecklingen såsom denna framkommer i arbetet med 1975 års långtidsutredning och annat utred- ningsarbete för särskilda sektorer. De sakkunniga skall vidare försöka be- döma de villkor för sysselsättningspolitiken som följer av kravet på en minst lika snabb ökning av sysselsättningen i fortsättningen som den som in- träffade under 1960-talet”.
Direktiven framhåller särskilt vissa arbetsuppgifter för utredningen. Hit hör frågan om industriproduktionens utveckling och dess betydelse bl. a. för att vidmakthålla den externa balansen. Utredningen skall söka ”bedöma de krav på näringspolitiken i allmänhet och industri- och energipolitiken i synnerhet som följer av ökade ambitioner inom sysselsättningspolitiken”.
Direktiven framhåller dock att för att nå full sysselsättning måste mer- parten av de nya sysselsättningstiIlfällena skapas inom tjänstesektorn. Det framhålls vidare i direktiven att prognoserna tyder på en kraftig ökning av expansionen av arbetstillfällen inom den offentliga tjänstesektorn men också på en viss ökning inom den privata tjänstesektorn. Utredningen skall med denna utgångspunkt försöka få till stånd en samlad analys av vilka konsekvenser utvecklingen inom centrala områden som barnomsorg. vård, utbildning, kommunikationer, miljövård, allmän samhällsservice etc. kan få för utbyggnaden av den offentliga sektorn.
I direktiven framhålls att de finansiella problemen är av stor betydelse när det gäller hur snabbt sysselsättningen inom den offentliga sektorn kan öka. Utredningen skall därför också belysa de finansiella problem och skat- temässiga konsekvenser som följer av en snabb sysselsättningsökning inom den offentliga sektorn.
Direktiven pekar på de stora krav som ställs på sysselsättningspolitiken om man skall nå en likvärdig sysselsättningsnivåi hela landet. Utredningen skall på grundval av olika utredningsmaterial bedöma vilka krav på den allmänna sysselsättningspolitiken som fullföljandet av de regionalpolitiska riktlinjerna ställer.
Utredningen skall också ta upp den traditionella arbetsmarknadspolitiken till bedömning. Det ankommer på utredningen att bedöma vilka ytterligare krav som kommer att ställas på arbetsmarknadspolitiken och dess inriktning mot bakgrund av den framtida sysselsättningspolitiken. Direktiven fram- håller särskilt att arbetsmarknadspolitiken har som en viktig uppgift att möjliggöra inträde på arbetsmarknaden för de grupper som i dag saknar förvärvsarbete och att detta kommer att kräva ytterligare åtgärder för att anpassa arbetslivet efter individernas krav. Utredningen skall ”ge en över- siktlig bedömning av behovet av åtgärder för att förändra arbetslivet efter människornas krav. Över huvud taget bör det undersökas hur företag och förvaltningar genom lämpliga åtgärder skall kunna stimuleras att i sin an- ställnings- och interna personalpolitik medverka till att förverkliga det sociala och samhällsekonomiska målet att upprätthålla stadig sysselsättning, inte endast för den mest attraktiva personalen, utan även för dem som under nuvarande förhållanden har en svag ställning på arbetsmarknaden”.
Direktiven pekar också på behovet av åtgärder inom utbildningssektorn och framhåller att en bättre balans i utbud och efterfrågan av personal med olika utbildningar är en väsentlig uppgift för en långsiktig sysselsättningspla- nering. Också övergången mellan studier och arbete tas upp i direktiven liksom praktikfrågorna.
Direktiven framhåller att om den ambitiösa sysselsättningspolitik, som det talas om, skall kunna genomföras krävs en effektivare planering. Denna planering för förbättrade sysselsättningsmöjligheter måste bedrivas på alla administrationsnivåer i vårt samhälle. Det ankommer på utredningen att överväga vilka förbättringar som "behöver vidtas i den nuvarande långsiktiga planeringen i stat och kommun samt i näringslivets medverkan i planeringen för att behövligt underlag för en sådan långsiktig sysselsättningspolitik skall kunna utformas”. Sysselsättningsutredningen skall alltså lämna förslag om en framtida organisation av sysselsättningsplanering. Utredningen skall emellertid också enligt direktiven utforma sitt arbete och redovisningar av
material, bedömningar och förslag så att "de kan utgöra en del av underlaget för en sådan sysselsättningsplanering”.
1 .2.2 Tidsplanen
I direktiven anges också sysselsättningsutredningens tidsplan. Utredningen skulle lämna en samlad, översiktlig redovisning utgörande en sysselsätt- ningspolitisk belysning av långtidstendensen i vår ekonomi i samband med att 1975 års långtidsutredning (LU 75) publicerades och efter det att resultatet av länsplaneringen 1974 förelåg. Detta kom att innebära mitten av december 1975. Utredningen skall enligt direktiven lämna slutbetänkande i anslutning till den reviderade LU 75. I direktiven förutsätts att den reviderade LU 75 publiceras under våren 1978. Redan under 1977 stod det emellertid klart att den reviderade långtidsutredningen inte skulle komma under våren 1978 utan under hösten samma år. Senare fastställdes att den reviderade lång- tidsutredningen först kunde komma under december 1978.
Knytningen av sysselsättningsutredningen till publiceringen av långtids- utredningarna har varit av stor betydelse för sysselsättningsutredningens arbete och tidsplan. I direktiven sägs "utredningsarbete pågår på en rad områden som har anknytning till frågan om den framtida sysselsättningspla- neringen. Det är viktigt att de sakkunniga håller kontakt och samarbetar med dessa utredningar i syfte att undvika dubbelarbete och utnyttja material och erfarenheter. De sakkunniga bör därför inte göra egna detaljstudier på sådana områden, som är föremål för utredningsarbete av andra organ. Det är viktigt att ett nära samarbete sker med långtidsutredningen som utifrån de allmänna ekonomiska målen gör de undersökningar och överväganden om de framtida utvecklingstendenserna i vår ekonomi”.
Som framgår av de citerade meningarna ur direktiven var sammanknyt- ningen med långtidsutredningen ingalunda av formell karaktär. Ett nära samarbete förutsattes mellan de båda utredningarna. Sysselsättningsutred- ningen skulle enligt direktiven i stor utsträckning basera sitt utredningsarbete på långtidsutredningens material. För att det, med en sådan utgångspunkt, skulle vara möjligt att åstadkomma en tidsmässig samordning av publi- ceringen av de båda utredningarna förutsattes det givetvis att sysselsätt- ningsutredningen under hand skulle få ta del av de utredningsmaterial som framkom i långtidsutredningen. Så har emellertid endast skett i mycket begränsad omfattning och det har därför inte varit möjligt för sysselsätt- ningsutredningen att publicera sitt slutbetänkande i direkt anslutning till långtidsutredningen.
1 .2.3 Tilläggsdirektiv
Under utredningsarbetets gång har sysselsättningsutredningen också fått till- läggsdirektiv. Dessa direktiv har gällt dels frågan om de regionalpolitiska) stödformerna och dels arkivarbetets framtida utformning.
Direktiven om de regionalpolitiska stödformerna gavs i maj 1976. Av- sikten var att utredningen skulle lämna förslag som skulle göra det möjligt för riksdagen att fatta beslut om regionalpolitiska stödformerna som kunde
träda i kraft 1 juli 1978. Detta visade sig emellertid inte vara möjligt. Som framgått ovan var också sysselsättningsutredningen från början inriktad på att lämna slutbetänkande i samband med den reviderade långtidsutredning- en under våren 1978. Avsikten var då att i samband med slutbetänkandet också behandla de regionalpolitiska stödformerna. ] samband med att tids- planen måste förskjutas till följd av förseningen av den reviderade lång- tidsutredningen blev detta inte möjligt. Från regering och riksdag krävdes att det fanns ett underlag för beslut om de regionalpolitiska stödformerna som kunde göra möjligt att införa nya regler från den 1 juli 1979. Det blev därför nödvändigt för sysselsättningsutredningen att avlämna ett sär- skilt delbetänkande i september 1978 (SOU l978z62).
Sysselsättningsutredningen fick också särskilda tilläggsdirektiv om att ut- reda frågan om arkivarbetets framtida utformning ijuni 1977. Dessa till- läggsdirektiv kan delvis ses som en följd av att utredningen beslöt sig för att göra ett särskilt delbetänkande om de handikappades situation på ar- betsmarknaden. Frågan om arkivarbetet har behandlats i detta betänkande (SOU 1978:14).
1.3. Utredningsarbetet
Till följd av utredningens omfattande direktiv har också utredningsarbetets omfattning både personellt, organisatoriskt och när det gäller omfattningen av utredningsmaterialet blivit stor. Här skall endast kortfattat redovisas hur arbetet har bedrivits.
1.3.1. Undergrupper
I avsnittet om sysselsättningsutredningens direktiv har också redovisats någ- ra av de huvuduppgifter som utredningen enligt direktiven skulle arbeta med. Dessa huvuduppgifter bildade också underlag för särskilda arbetsgrup- per som har haft beredande uppgifter inom utredningen. Dessa arbetsgrupper har bestått av ledamöter från utredningen samt särskilt utsedda experter med bred förankring i organisationslivet och i olika delar av landet. Ar- betsgruppernas uppgift har varit att ta fram underlagsmaterial för utred- ningens ställningstagande i olika viktiga frågor. Utredningen har arbetat med följande permanenta arbetsgrupper — arbetsgruppen för kommunerna och sysselsättningsplaneringen, arbetsgruppen för finansiella frågor, arbets- marknadspolitiska gruppen, näringspolitiska gruppen, regionalpolitiska grup- pen, utbildningsgruppen. Därutöver har också utredningen haft en särskild expertgrupp för statistik och prognoser. För att behandla praktikfrågorna har funnits en särskild arbetsgrupp med företrädare för arbetsmarknadens parter — praktikgruppen — som har avlämnat en särskild rapport till ut- redningen.
Därutöver har inom utredningens ram också funnits ett stort antal mer eller mindre tillfälliga referensgrupper för utredningens olika projekt och försöksverksamheter.
1 .3.2 Rapporter
Sysselsättningsutredningen har tagit initiativ till en lång rad försöksverk- samheter och andra typer av forsknings- och utvecklingsprojekt. Dessa har i allmänhet redovisats i rapporter till utredningen från den som har varit ansvarig för utvärderingen av respektive verksamhet. 1 något fall har rap- porterna skrivits inom utredningens sekretariat. Principen har varit att de underlagsmaterial som tagits fram, i så stor utsträckning som över huvud taget har varit möjligt, har publicerats så snart materialet har förelegat. Det har varit ett sätt att uppfylla direktivens krav på att utredningen skall ”arbeta under stor öppenhet för att stimulera den allmänna debatten om syssel- sättningsfrågorna”. Rapporterna har publicerats dels i SOU-serien och dels som stenciler från utredningen. Samtliga rapporter finns förtecknade på be- tänkandets omslag.
] .3.3 Betänkanden
Som framgått ovan skulle sysselsättningsutredningen enligt sina direktiv avlämnat första principbetänkandet i anslutning till LU 75. Så skedde också. I december 1975 lämnade utredningen betänkandet ”Arbete åt alla" (SOU 1975290). Betänkandet remissbehandlades och låg till grund för en syssel- sättningspolitisk proposition våren 1976 och sedermera för ett riksdagsbeslut, som anslöt sig till den principiella inriktningen i utredningens betänkande.
Sysselsättningsutredningen bedömde frågan om de arbetshandikappades sysselsättning så pass principiellt viktig för sysselsättningspolitiken under 1980-talet att man beslöt att utarbeta ett särskilt betänkande om denna fråga. Detta betänkande, ”Arbete åt handikappade” (SOU 1978:14), lämnades i januari 1978. En proposition på grundval av betänkandet lades i december 1978.
Som också noterats ovan fick utredningen särskilda tilläggsdirektiv om att utarbeta förslag om de regionalpolitiska stödformerna. Dessa frågor be- handlades i ett separat delbetänkande, ”Regionalpolitiska stödformer och styrmedel” (SOU 1978:62), som lämnades i september 1978. Det har varit föremål för remissbehandling och en proposition lämnades i mars 1979.
Utöver betänkandena bör också omnämnas att sysselsättningsutredningen i särskilda skrivelser till arbetsmarknadsdepartementet lämnat förslag om insatser mot ungdomsarbetslösheten. Skrivelserna lämnades dels i juni 1976 och dels i oktober 1977. I samband med den senare skrivelsen har också överlämnats resultatet från en omfattande försöksverksamhet som utred- ningen bedrivit, liksom förslag med anledning av praktikgruppens tidigare nämnda rapport.
1.4. Slutbetänkandet
Inriktningen av slutbetänkandet måste ses i relation till uppläggningen av sysselsättningsutredningens arbete i stort. Slutbetänkandet kan inte ses iso- lerat från de olika delbetänkandena och förslag som utredningen i övrigt har lagt fram. Vissa frågor har där fått en mycket utförlig behandling. Det
gäller då i första hand de akuta problemen för ungdomen, de handikappades ställning på arbetsmarknaden och de regionalpolitiska stödformerna. Slut- betänkandet ägnar förhållandevis begränsat utrymme åt dessa frågor. Det beror emellertid på att de har blivit mycket utförligt behandlade i annat sammanhang.
Tyngdpunkterna i slutbetänkandet ligger på sådana områden som inte har behandlats så ingående i delbetänkandena. Det gäller i första hand nä- ringspolitiken, den offentliga sektorns utbyggnad och finansiering samt per— sonalplanering och personalrekrytering i ett sysselsättningspolitiskt perspek- tiv. Frågan om sysselsättningsplaneringens motiv, uppgifter, organisation och resurser är i enlighet med direktiven ett genomgående tema i slut- betänkandet.
Sysselsättningsutredningen har, enligt direktiven, som en viktig över- gripande utgångspunkt att i slutbetänkandet ”bedöma de villkor för syssel- sättningspolitiken som följer av krav på en minst lika snabb ökning av sysselsättningen i fortsättningen som den som inträffade under 1960-talet”. Mellan 1965 och 1970 ökade antalet sysselsatta från 3 700000 personer till 3 850 000, dvs. en ökning med ca 150 000. Under första hälften av l960—talet var ökningen något långsammare. Mellan 1970 och 1975 uppgick ökningen till drygt 200000. Under en tioårsperiod 1965—1975 ökade således syssel- sättningen med ca 350 000. Ökningstakten var något snabbare under första delen av 1970—talet. Då upprätthölls alltså målsättningen om minst lika snabb sysselsättningsökning som under 1960-talet. Under åren efter 1975 har sysselsättningsutvecklingen inte varit lika snabb, i första hand beroende på den kraftiga konjunkturnedgången.
En minst lika snabb sysselsättningsökning som under 1960-talet kan sägas innebära krav på en årlig sysselsättningsökning under 1980-talet på ca 30 000. En sådan fortsatt sysselsättningsökning får i första hand förutsättas ta sikte på att öka sysselsättningsgraden i landet även om det är rimligt att kalkylera med en viss invandring. Det innebär att andelen sysselsatta av befolkningen skall öka. För kvinnornas del skulle detta innebära en fortsatt ökning av sysselsättningsgraden i likhet med vad som har skett under 1960- och 1970— talen. För männens del, framför allt i de äldsta åldersgrupperna, gäller det att vända en utveckling som nu går mot minskad sysselsättningsgrad.
Det bör redan inledningsvis framhållas att kraven på att sysselsättnings- utvecklingen skall vara minst lika snabb som den har varit under l960-talet och är ett utomordentligt ambitiöst mål. En allt högre andel av den kvinnliga befolkningen blir sysselsatt. Vi närmar oss ganska snabbt en sysselsätt- ningsgrad där i det närmaste alla är sysselsatta. Ju högre sysselsättningsgrad vi når desto större insatser måste det göras för att ytterligare åstadkomma en sysselsättningsökning. Kraven på en fortsatt ökning av sysselsättningen i samma takt som tidigare innebär därför ständigt ökade krav på syssel- sättningspolitiken. Sysselsättningsutredningens övergripande uppgift är att närmare belysa detta.
I kapitel 2 diskuteras vad en ökning av sysselsättningsgraden och syssel- sättningen under 1980-talet innebär sett från arbetskraftssynpunkt. Här ana- lyseras också närmare de utvecklingstendenser som finns när det gäller ar- betskraftsutbudet liksom arbetsmarknadens funktionssätt och vilka nya grupper som det gäller att sysselsätta under 1980-talet.
I kapitel 3 ger utredningen den nödvändiga bakgrunden i form av en miljöbeskrivning när det gäller den internationella och tekniska utveck— lingen. Härmed tecknas bilden av de förutsättningar som Sverige måste arbeta utifrån när det gäller att samordna de sysselsättningspolitiska an- strängningarna med de krav som ställs när Sverige skall konkurrera på de internationella marknaderna. I kapitel 4 diskuteras de tendenser som finns för utvecklingen av efterfrågan i Sverige. Fördelningen mellan privat och offentlig sektor behandlas och olika kalkyler för utvecklingen under 1980- talet redovisas. Här anges på detta sätt mera preciserat vilka förutsättningar som gäller för att öka efterfrågan på det sätt som krävs för att sysselsätt- ningsutvecklingen skall kunna fortsätta i 1960-talets takt.
I kapitel 5 gör utredningen en första sammanställning av de förutsättningar som har framkommit i de inledande tre kapitlen när det gäller utbud och efterfrågan på arbetskraft under 1980-talet. Här anges också den principiella inriktningen av sysselsättningspolitik och sysselsättningsplanering liksom det behov av insatser som framkommer som ett resultat av analysen i in- ledningskapitlen.
Anslaget i kapitel 5 innebär att man därefter övergår till att diskutera hur man skall åstadkomma balans i olika avseenden på arbetsmarknaden. Kapitel 6 diskuterar kraven som ställs på åtgärder inom näringspolitiska området för att man där skall kunna klara sin del av produktions- och sysselsättningskraven. I kapitel 7 görs motsvarande genomgång när det gäller den offentliga sektorn. Här får också frågorna som gäller finansieringen av utbyggd offentlig verksamhet en ingående behandling. Kapitlen 6 och 7 behandlar alltså efterfrågeutvecklingens fördelning på olika näringsgrenar. Kapitel 8 handlar om hur utbildningsutbudet svarar mot den utveckling av efterfrågan som har framkommit. Vilka krav måste ställas på utbild- ningssystemet sett från arbetsmarknadssynpunkt och med utgångspunkt från de krav som ställs på sysselsättningspolitiken under 1980-talet.
Kapitel 9 tar upp den geografiska balansen på arbetsmarknaden. Här be- handlas både hur lokaliseringen av arbetsplatser skall ske för att åstadkomma både regional balans och balansen inom olika lokala arbetsmarknader. Här diskuteras också hur de enskilda individerna skall kunna komma till arbetena — kommunikationssystemets betydelse, pendlingen och också möjligheterna till fiyttningar för att få det arbete som man önskar.
Kapitel 10 diskuterar hur företagens och myndigheternas personalplane— ring och rekryteringspolitik skall anpassas till det utbud av arbetskraft som kommer att finnas på I980-talet. Det måste inte minst bedömas med hänsyn till de krav på anpassning av arbetsuppgifter till individuella förutsättningar som finns hos den stora grupp av människor som nu står utanför arbets- kraften. Behovet av att föra in arbetsmarknadspolitiska värderingar i fö- retagen i form av ökat samarbete mellan företagens personalfunktioner och arbetsförmedlingen behandlas. Här diskuteras också behovet av resurser till arbetsförmedlingen för att klara de ökade krav som kommer att ställas kvantitativt och kvalitativt på förmedlingsarbetet som en följd av syssel- sättningspolitikens ambitioner.
Kapitel 11 diskuterar den totala balansen på arbetsmarknaden, hur den ekonomiska politiken skall samverka med de olika selektiva medlen för att åstadkomma en total efterfrågan i ekonomin som möjliggör de höga
ambitionerna för sysselsättningsutvecklingen. När det gäller arbetskrafts- utbudet diskuteras här också invandringens betydelse och arbetstidsfrågorna. Utredningen gör också här en samlad bedömning av vilka krav som kommer att ställas på sysselsättningspolitiken för att klara en sysselsättningsutveck- ling i den takt som har förutsatts.
I kapitel 12 tar utredningen upp den i direktiven centrala frågan om hur den utbyggda sysselsättningsplanering som beskrivits i olika kapitel skall samordnas. Här ges förslag om organisation och resurser. Kapitel 13, slut- ligen, beräknar och summerar kostnader för olika förslag som gjorts om förstärkningar av sysselsättninspolitiken i tidigare kapitel.
2. Arbetskraften — alternativa kalkyler
2.1. Inledning
Kännedom om arbetskraftens sammansättning och utveckling är en grund- läggande förutsättning för diskussionen om kraven på sysselsättningspo- litiken under 1980-talet. Det är väsentligt att diskutera den hittillsvarande sysselsättningsutvecklingen för olika grupper liksom de olika kalkyler som kan göras för det framtida arbetskraftsutbudet. Frågor som rör arbetstiden och arbetsmarknadens funktionssätt är också viktiga i detta sammanhang. I detta kapitel ges en sammanfattande bild av arbetskraften. I senare delar av betänkandet fördjupas analysen i vissa avseenden i anslutning till dis- kussionen om mål och medel för sysselsättningspolitiken.
2.1.1. Delbetänkandet "Arbete åt alla"
Utredningen betonar i delbetänkandet ”Arbete åt alla" att intresset i stor utsträckning måste riktas på de grupper som i dag inte är sysselsatta. Det gäller de arbetslösa, men också personer utanför arbetskraften och som inte aktivt söker arbete. Utredningen konstaterade att många, som både vill och kan förvärvsarbeta om de får möjligheter till det, fortfarande står utanför arbetsmarknaden. Dessa betecknades som ”potentiell arbetskraft”
I delbetänkandet diskuterades vissa kalkyler för den s. k. ”potentiella ar- betskraftens” omfattning. Där visades bl. a. vilka arbetshinder som var an- ledningen till att man inte förvärvsarbetade och att önskemålen om ar- betstidens omfattning skiftade. Det markerades att det inte går att entydigt bestämma storleken på den ”potentiella arbetskraften". Olika definitioner och olika beräkningssätt ger olika resultat. Det är inte heller särskilt me- ningsfullt att försöka ange den potentiella arbetskraften som ett fixerat antal personer eftersom förutsättningarna för sådana beräkningar hela tiden för- ändras. Med denna argumentation avstod också utredningen från att ange den potentiella arbetskraften till ett bestämt antal personer och samman- fattade i stället de olika räkneexemplen i ord. För en mera utförlig diskussion om begreppet potentiell arbetskraft hänvisas till delbetänkandet "Arbete åt alla".
2.1.2. Statistiskt underlag och definitioner
De statistiska uppgifter, som i detta betänkande används för att beskriva sysselsättningsutveckling, arbetslöshet, personer utanför arbetskraften rn. m., är i allmänhet hämtade ifrån SCB:s arbetskraftsundersökningar. Ar— betskraftsundersökningarna förkortas vanligen AKU. Arbetskraftsundersök- ningar (AKU) genomförs sedan 1970 varje månad (tidigare fyra gånger om året) och grundas på ett slumpmässigt urval av befolkningen. De vanligaste begreppen som används i AKU definieras på följande sätt: Sysselsatt är den som har förvärvsarbetat minst en timme eller varit frånvarande under den vecka som mätningarna gjorts. Arbetslös är den som är utan arbete och har sökt sådant under mätveckan eller som avvaktar resultat av sökt arbete under den senaste tiden. Sysselsatta och arbetslösa utgör tillsammans ar- betskraften. Den procentuella andelen av befolkningen som tillhör arbets- kraften betecknas som relativa arbetskraftsta/et. Frånvarande i AKU är de som har varit frånvarande under hela mätveckan. De sysselsatta, som inte är frånvarande under mätveckan är i arbete. För en mera utförlig beskrivning av definitioner, undersökningsmetodik etc., hänvisas till SCB:s grundmate- rial. Visst statistiskt material är också hämtat från folk- och bostadsräk ningarna (FoB), som genomförs vart femte år sedan 1960. Folk- och bostadsräkning- arna bygger på uppgifter som varje medborgare lämnar vid ett insamlings- tillfälle på hösten det år som undersökningen genomförs. FoB är det enda statistiska material som finns att tillgå när man skall beskriva sysselsätt- ningsutvecklingen för små grupperingar på arbetsmarknaden, t. ex. lokala arbetsmarknader. yrkesgrupper etc. I folkräkningarna används begreppet för- vätvsarbetande i stället för sysselsatta (AKU). Definitionerna av detta begrepp liksom av arbetslöshet m.m. är inte fullständigt överensstämmande med AKU. För närmare diskussion om dessa skillnader i definitioner hänvisas till sysselsättningsutredningens första betänkande ”Arbete åt alla”.
2. 1 .3 Befolkningsutvecklingen
Enligt prognosinstitutets senaste befolkningsprognos skall befolkningen i Sverige öka med knappt 150 000 under perioden 1977 t. o. m. 1990. Prog- nosen förutsätter en nettoimmigration på 10000 per år. Det innebär alltså att 130000 av befolkningsökningen består av immigranter. Den naturliga befolkningstillväxten är mycket liten. Förändringarna av antalet personer i de aktiva åldrarna 16—64 år framgår av tabell 2.1. Åren 1977—1980 ökar befolkningen i dessa åldersgrupper med 37 000 av en total ökning på 40 000. Under 1980—1985 ökar befolkningen i de aktiva åldrarna med 78 000 vilket är mer än den totala befolkningsökningen. Förhållandet är ungefär detsamma 1985—1990. Det bör dock åter betonas att prognosen förutsätter en netto- immigration på 10000 personer per år. Immigranterna finns till mycket stor del i de aktiva åldrarna. Ca 85 % av invandrarna i Sverige är i de aktiva åldrarna mot 65 % av befolkningen i sin helhet.
Tabell 2.1 Förändring av antalet personer i åldrarna 16-64 år under perioden 1977—2000 Ålder Tidsperiod 1977—1980 1980—1985 1985—1990 1990—1995 1995—2000 1524 +21000 +61000 —15000 — 80000 — 59000 25—44 +76 000 +70 000 —24 000 — 52 000 + 10 000 45—64 %0000 —53000 +91000 +174000 +112000 Summa 16—64 +37000 +78000 +52000 + 42000 + 63000 Totala
befolkningen +40 000 +59 000 +49 000 + 32 000 + 8 000
Källa: SCB (IPF 197815).
I figur 2.1 framgår också hur antalet personer i vissa större åldersgrupper kommer att utvecklas enligt prognosen. Den största förändringen gäller per- sonerna i åldrarna över 65 år, som relativt sett ökar mest under 2000-talets början. Andelen av befolkningen i åldersgruppen 75 år och äldre kommer redan år 1995 att ha ökat till 7,9 % från 6,4 % 1980.
Befolkningstillväxten fördelas inte jämnt över landet. Åldersfördelningen i olika delar av landet och i olika ortstyper påverkar t.ex. den naturliga befolkningstillväxten i de 5. k. aktiva åldrarna 15—64 år. Under perioden . 1975—1985 beräknas t. ex. inte stödområdet minska med 3 700 personer (—1,3 %) i denna åldersgrupp medan allmänna stödområdet ökar med 6 500 personer (+O,9 %). Befolkningsökningen i övriga landet uppskattas till drygt 50000 personer (+ 1,2 %). Dessa siffror är då beräknade utan hänsyn till indvandring och inrikes nettoomtlyttningar. Till dessa förändringar skall
_ _ / —Åt x _lQ/tt/ ,,,t ,x, X rt '...'-' — _ 11 '# 240-64 år;/lux», .c- ,. _ _.A, gt” ,t _ ut:” x A _ Qz/_*//' Mil/x'
/... _ (AI)/Dp
AAAAAAAAAAAAAAAAAAA AAAAAAAAAAAAAAAAAAA AAAAAAAAAAAAAAAAAAA AAAAAAAAAAAAAAAAAAA AAAAAAAAAAAAAAAAAAA AAAAAAAAAAAAAAAAAAA AAAAA/ .AAAAAA AAAAA!15'39 år.;tAAAAA AAAAAAÄAAAAAAAAAAAA AAAAAAAAAAAAAAAAAAA AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA .AAAAAAAAAAAAAAAAAAA
)) >> >> >> >> >> >> >> >> >>
AAAAAAAAAA AÅAAAAAAAA AAAAAAAAAA
>>>>>>>>>>>> ->>>>>>>>>>>> .>,>>>>>>,>>)
Figur 2.1 Befolkningsut- veckling i olika åldersgrup- per 1977—2025 Kumulativ fördelning. Procent.
»>>>>>>>>>>>>
18.196
Källa: SCB (IPF 197825).
sedan läggas de förändringar som sker inom denna åldersgrupp och som får återverkningar på arbetskraftsutbudet i skilda regioner. Tar man hänsyn också till detta blir skillnaderna ännu mer påtagliga mellan stödområdena och övriga landet.
Invandringen spelar en avgörande roll för befolkningsutvecklingen, fram- för allt i de aktiva åldrarna, under 1980-talet. Det är därför viktigt att betona invandringens samband med arbetsmarknadssituationen. Detta samband framgår tydligt i figur 2.2. som visar konjunktursambandet mellan lediga platser och invandring dels av finska medborgare och dels av övriga in- vandrare. Antalet kvarstående lediga platser för de senaste tre åren är dock inte helt jämförbara med tidigare år eftersom lagen om allmän plats- anmälan införts i vissa län (se vidare kapitel 10). Konjunktursambandet är helt uppenbart ända fram till 1976. Trots den kraftiga nedgången i efter— frågan på arbetskraft i Sverige ökade den finländska invandringen under dessa år. Förklaringarna anses i första hand vara att den finska arbetsmark- nadssituationen har varit ännu sämre än i Sverige. De flesta finska invandrare har också fått arbete på den svenska arbetsmarknaden. Vi skall senare åter- komma till en diskussion både om invandringen och om invandrarnas si- tuation på arbetsmarknaden.
lOOO—tal 70
.i_._____.____._.
Figur 2.2 Invandringens 1962 1965 1970 1975 1980 samband med konjunktur— " ' u " ' Antalet - - - — lnvandring av _— lnvandring av "”På/'"?" 1962—1978- lediga platser utländska med— finländska
_ borgare exkl. medborgare
Källa: SCB (IPF 197815). finländare
2.2. Arbetskraftsutvecklingen
Vi skall här kortfattat försöka beskriva utvecklingen under 1970-talet när det gäller sysselsättning, personer i arbete, frånvaro och arbetslöshet för befolkningen i sin helhet. Befolkningens utbildnings- och yrkesbakgrund skall behandlas liksom arbetskraftens regionala fördelning. Därefter skall vi diskutera utvecklingen för olika grupper på arbetsmarknaden.
2.2.1. Den totala sysselsättningen
Antalet sysselsatta uppgick under 1978 i genomsnitt till ca 4100000. Av dessa arbetade 3 150 000 heltid (35 timmar eller mer), 690 000 20—34 timmar och 270 000 1—19 timmar. Antalet sysselsatta har totalt sett ökat med drygt 250 000 under 1970-talet. Ökningen ligger helt och hållet på den långa del- tiden 20—34 timmar. Antalet heltidssysselsatta är nära nog exakt detsamma 1978 som 1970. Antalet som arbetar 1—19 timmar är i stort sett oförändrat 1978 mot 1970. Antalet sysselsatta i åldrarna över 64 år har minskat med 50000 p. g. a. pensionsreformen. 1 åldrarna 16—19 år är sysselsättningen i det närmaste helt konstant. Det innebär alltså att i åldrarna 20—64 år har sysselsättningen ökat med i runda tal 300000.
Den ovan redovisade ökningen av sysselsättningen under 1970-talet är i stor utsträckning en följd av förändringarna av sysselsättningsgraden d. v. 5. inte en följd av befolkningsförändringen. Detta framgår av figur 2.3 som visar utvecklingen av andelen sysselsatta i befolkningen i åldrarna 20—64 år. Sysselsättningsgraden ökade snabbt, framför allt mellan 1972 och 1975, med ca fem procentenheter, för att därefter i stort sett ligga stilla på nivån 80 %. Figuren visar emellertid också att andelen heltidssysselsatta inte alls har ökat under 1970-talet. I figur 2.3 har också lagts in uppgifter om andelen personer som är i arbete, d.v.s. antalet sysselsatta minus de som var frånvarande under hela mätveckan. Som synes består en stor del av sysselsättningsökningen av ökad frånvaro. Andelen av befolkningen i arbete mer än 35 timmar har t.o.m. minskat under senare år.
Figur 2.3 A nde/eri syssel- satta och iarbetei % av bejb/kningen 20—64 år, I 9 7 0—1 978.
Källa AKU.
Andelen frånvarande under hela mätveckan har alltså ökat snabbt. Från- varon består dels av semester dels av sjukdom, värnplikt och övrig frånvaro. Hela frånvaron har mellan 1970 och 1978 ökat ifrån 12,7 % till 16,4 % av de sysselsatta i åldrarna 20—64 år. Som senare skall visas har ökningen av frånvaron varit markant i vissa grupper, framför allt kvinnor med barn under sju år. Vi skall återkomma till fördelningen på olika frånvaroorsaker när vi diskuterar sysselsättningsutvecklingen i olika grupper i avsnitt 2.2.5.
2.2.2. Arbetslösheten
Den relativa arbetslösheten har vid en internationell jämförelse hållit sig på mycket låg nivå under 1970-talet. Arbetslöshetsutvecklingen framgår av figur 2.4. Den högsta relativa arbetslösheten redovisas 1972 för kvinnorna.
Arbetslöshetstalen är också högre för åldersgrupperna 16—19 år och 20—24 år än för övriga åldersgrupper. För ungdomarnas del beror detta på att en stor andel ungdomar blir arbetslösa. Arbetslöshetstiderna för ungdomarna är kortare än för övriga åldersgrupper. Den genomsnittliga arbetslöshetstiden uppgick 1978 till ca 16 veckor. Arbetslöshetstidernas utveckling för olika åldersgrupper 1975—1978 redovisas i figur 2.5. Skillnaderna i arbetslöshets- tider är påtagliga mellan de olika åldersgrupperna. I åldersgruppen 16—19 år var den genomsnittliga arbetslöshetstiden 10 veckor medan den i åldrarna 55—64 år var 30 veckor. Någon påtaglig förändring av arbetslöshetstidernas längd har inte skett mellan 1972 och 1978 — två jämförbara år ur kon- junktursynpunkt.
Figur 2.4 Relativa arbets- lösheten 1963—1978 ”om” 196304 65 se 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77' 78
Källa: AKU årsmedeltal ___-— Män ___-_ Kvinnor
Ant veckor
40
I & 36 I * ,o 55—64 år
Figur 2. 5 M edelarbetslös- hetstidens längd, fördelat efter kön och ålder, 1971 72 73 74 75 76 77 78 1971—1978 i veckor.
Män ———- - Kvinnor Källa: AKU årsmedeltal.
1 ett betänkande av EFAl analyseras arbetslöshetsutvecklingen. EFA på— pekar att arbetslöshetstalet har ökat något mellan högkonjunkturerna 1965. 1970 och 1974. Utvecklingen har dock varierat för olika grupper. Ökningen har varit störst (i absoluta tal) för tonåringar men stor också för ålders- grupperna 20—24 år och 55—64 år. För åldersgrupperna där emellan har ök- ningarna varit relativt små eller obefintliga.
Arbetslösheten har emellertid blivit en mindre intressant indikator på konjunkturläget allt eftersom de arbetsmarknadspolitiska insatserna för att förhindra arbetslöshet har blivit effektivare och mer omfattande (t. ex. 25- kronan). Antalet arbetslösa på grund av personal- och diftsinskräkningar har därför hållits nere jämfört med lågkonjunkturen 1971—1973. Beredskaps— arbete och arbetsmarknadsutbildning har under den senaste konjunktur- nedgången 1977—1978 sysselsatt fler än under tidigare konjunkturnedgångar. Som sysselsättningsutredningen framhöll redan i det första delbetänkandet är därför arbetslöshetssiffrorna bara en indikator när man diskuterar ar- betsmarknadsläget och behovet av sysselsättningspolitiska insatser. 1 figur 2.0 lramgår tydligt att beredskapsarbete och arbetsmarknadsut- 150U1978:60Arbets- bildning spelar en allt större roll för att förhindra arbetslöshet. Detta gällde marknadspolitik i föränd- 1977 inte minst den s.k. 25-kronan för utbildning av permitteringshotad ring. Kap. 6.
15 AMU + beredskapsarb.
12341234123413412341234123412341234. KVartal 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 År
Figur 2.6 Antalet personer personal. Vill man studera sysselsättningsläget på den reguljära arbetsmark- iafbé'fsmafknadsu'bi/d— naden måste man därför komplettera arbetslöshetssiffrorna med uppgifter "mg OCh beredSkapsfrbefe om de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Arbetsmarknadsverket publice-
samt antalet arbets/osa ar _. . , _ _ .
1970—1978. rar också regelmassrgt dessa uppgifter tillsammans med arbetsloshetssrff— rorna. Det bör emellertid understrykas att detta inte betyder att arbets- Källai AMS- marknadsutbildning eller beredskapsarbete kan ses som en form av arbets- löshet. Alla uppföljningar tyder t. ex. på att arbetsmarknadsutbildning är ett effektivt instrument för att motverka arbetslöshet och få arbetsmarknaden att fungera bättre. Beredskapsarbete kan ur produktionssynpunkt jämställas med andra arbetsinsatser som görs i samhället.
Det finns alltså skäl att vid en totalbedömning av arbetsmarknadsläget ta hänsyn till omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. i första hand arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete. Det finns emellertid inte samma skäl att också ta med utvecklingen av skyddat arbete, arkivarbete och halvskyddat arbete. Dessa åtgärder påverkas knappast av konjunktur- variationerna. Halvskyddat arbete innebär för övrigt en helt permanent an- ställningsform på den reguljära arbetsmarknaden.
Sysselsättningsutredningen diskuterade i delbetänkandet "Arbete åt han- dikappade" ingående sambandet mellan förtidspensionering och arbetslöshet och påvisade bl. a. att regioner med hög arbetslöshet också hade stor andel förtidspensionerade. För att göra en total bedömning av arbetsmarknadsläget är det alltmer angeläget att göra en samlad redovisning av sysselsättningen, arbetslösheten och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna samt situationen för de grupper som står utanför arbetskraften. Enbart uppgifterna om ar- betslösheten ger alltför begränsad information.
2.2.3 Utbildning och yrkesbakgrund 2.2.3.1 Befolkningens utbildning
Av SCB:s undersökningar om levnadsförhållandena 1976 framgår att ca 51 % av hela den vuxna befolkningen har förgymnasial utbildning på nio år eller kortare, ca 35 % har gymnasial utbildning och ca 13 % har efter- gymnasial utbildning. Utbildningsskillnaderna mellan yngre och äldre är mycket stora. 1 åldrarna 45—54 år hade 55 % enbart förgymnasial utbildning (i regel kortare än 9 år), motsvarande siffra för 25—34-åringarna var 30 %. Bortsett från de två lägsta åldersklasserna (16—24 år), som fortfarande befinner sig i utbildning, är andelen med enbart förgymnasial utbildning betydligt lägre bland de yngre.
Utvecklingen av utbildningssystemet, förändringar i efterfrågan på ut- bildning o. s. v. beskrivs närmare i kapitel 8, varför vi inte närmare analyserar dessa delar här.
2232. Utbildningsnivån i arbetskraften
Personer i arbetskraften har genomsnittligt högre utbildningsnivå än hela befolkningen i samma åldrar. Liksom i befolkningen finns stora skillnader mellan yngre och äldre. Skillnaderna i utbildningsnivå mellan män och kvin- nor har utjämnats och är nu mycket små. Som en följd av expansionen av ungdomsutbildningen har andelen gymnasialt och eftergymnasialt ut- bildade i arbetskraften ökat påtagligt sedan mitten av 1960-talet.
2.233. Arbetskraftens yrkesbakgrund
Arbetskraftens fördelning på yrken, eller yrkesstrukturen, och förändringar därav bestäms av vad som produceras och hur denna produktion går till. 1 figur 2.8 presenteras den totala arbetskraftens relativa fördelning på yr- 'kesområden.
Figur 2. 7 A rbetskraftens utbildningsnivå 1978 (procent).
Källa: AKU feb. 1978. Tilläggsfrågor från AMS.
88 Arbetskraften — alternativa kalkyler SOU 1979:24% 40
Tillverkningsarbete
, Tekniskt, naturveten— / _, skapligt arbete vård
/ m. m. 20
. .. . . . o . . ' ' Servicearbete _. ________ Kameralt arbete
Lantbruk, skog och fiske Transport och kommunikationer
.. . . - . - - Administrativt arbete
1963 1965 1970 1975 1978
Figur 2. 8 A rbetskraftens fdrde/ningpåyrkesområ- Samtidigt som sysselsättningen har omfördelats från varu- till tjänste- de" 1963—1978" mem' producerande sektorer har den yrkesmässiga omstruktureringen gått mot $$le SCB:s prognosm- vad som något förenklat kan kallas tjänstemannayrken. Figur 2.9 A rbetslösa [ februari 1978 efter utbild- ningsnivå (] OOO-tal) samt relativa arbetsläshetstal efter utbildningsgrupp, 20—64 är (procent).
Källa: AKU feb. 1978. Tilläggsfrågor från AMS.
2.234. Arbetslöshet i olika utbildningsgrupper
I februari 1978 var ca 91 000 personer arbetslösa enligt AKU. De arbetslösas fördelning på utbildningsnivå samt de relativa arbetslöshetstalen i olika ut- bildningsgrupper framgår av figur 2.9.
1 2 3 4 1 == Förgymnasial utb. kortare än 9 år 3 = Gymnasial utb.
2 = Förgymnasial utb. 9 år 4 = Eftergymnasial utb.
Figur 2.9 visar att risken för arbetslöshet är mycket varierande mellan olika utbildningsgrupper. Det relativa arbetslöshetstalet uppgick i februari 1978 för arbetskraft med förgymnasial utbildning kortare än 9 år till 2,4 %, med förgymnasial utbildning 9 år till 3.0 %, arbetskraft med gymnasial ut- bildning till 1.7 % och för arbetskraft med eftergymnasial utbildning till 0,9 %.
Den förhållandevis höga relativa arbetslösheten i gruppen med 9-årig för- gymnasial utbildning beror på att i den gruppen finns i stor utsträckning de arbetslösa ungdomarna som ofta saknar yrkeserfarenhet.
2.2.4. Regionala skillnader i sysselsättningsgraden
Sysselsättningen är inte jämnt fördelad över landet. För vissa befolknings- grupper finns det stora skillnader i sysselsättningsgrad mellan olika regioner.
När det gäller den totala sysselsättningsgraden finns det vissa skillnader mellan de större riksområdena. För åldersgruppen 20—64 år skiljde det 4,5 procentenheter mellan storstadsområdena och skogslänen 1978. Skillnaden mellan Stockholms län, som ligger högst. och de norrlandslän som ligger lägst uppgår till ca 8 procentenheter. För vissa grupper av befolkningen är skillnaderna större. 1 skogslänen sysselsätts 70 % av männen i åldern 55—64 år medan övriga landet ligger nästan 10 procentenheter högre.
Den kvinnliga sysselsättningsgraden har inte samma regionala fördelning. Figur 2.10 visar sysselsättningsgradens utveckling för åldersgruppen 25—44 år samt 45—54 år i olika delar av landet 1971 till 1978. Stockholms län skiljer sig markant från övriga landet. Skillnaderna har dock reducerats under de två senaste åren, till följd av att ökningen av sysselsättningsgraden för kvinnorna i ålder 25—44 åri Stockholm har avtagit och vänts till en minskning i åldersgruppen 45—54 år medan ökningen fortsatt i andra delar av landet. Skillnaderna mellan de två övriga storstadslänen och övriga delar av landet är små. De riktigt stora skillnaderna i kvinnornas sysselsättningsgrad finns i åldersgruppen 55—64 år. 1 Stockholms län var 1978 64 % sysselsatta mot knappt 50 % i övriga landet. Ökningen av sysselsättningsgraden i denna åldersgrupp är långsam i alla delar av landet.
Vi skall i avsnitt 2.5.1 återkomma till vad en regional utjämning av syssel- sättningsgraden skulle betyda i behov av ökad sysselsättning. Den redovisade strukturen för de regionala skillnaderna innebär att en utjämning av syssel- sättningsmöjligheterna i stor utsträckning kommer att innebära att övriga landet närmar sig Stockholmsregionen. Den förhållandevis höga sysselsätt- ningsgraden i Stockholm betingas av en arbetsmarknadssituation med myc- ket stor arbetskraftsefterfrågan inom tjänstesektorn — både inom den privata och den offentliga.
De redovisade skillnaderna i sysselsättningsgrad för kvinnor mellan Stock- holms län och övriga landet ger emellertid bara en del av de regionala skillnaderna. Det finns stora skillnader i sysselsättningsmöjligheterna och därmed i sysselsättningsgraden för kvinnorna mellan t. ex. de större orterna med stora tjänstesektor och t.ex. utpräglade glesbygdskommuner. Skill- naderna inom regioner och län är stora. Sysselsättningsutredningen har gjort en specialbearbetning av arbetskraftsundersökningarna från 1977 som visar
%
85")
25—44 är
1971 72 73
..... » .. . - Stockholms län
45—54 år
74 75 76 .77 78 1971 72 73 74 75 76 77 78
Göteborgs— och Malmö län
___... Övriga syd- och Mellansverige _...._._ Skogslänen
Figur 2.10 A nde/ sysselsat- ta kvinnor i a'ldrarna 25—44 är och 45—54 år i olika delar av landet, I 9 71 —l 9 78.
Källa: SCB, AKU.
1 I den regionalpolitiska planeringen har man delat in kommunerna i ett antal ortstyper. Man har defi- nierat storstadsområden, primära centra och regio- nala centra. Övriga kom- muner benämns kom- muncentra.
skillnaderna mellan primära centra”, regionala central) och kommuncentra') utanför storstadslänen. En redovisning av resultatet av bearbetningen re- dovisas i tabell 2.2. Det bör påpekas att det även inom ortstyperna finns betydande skillnader mellan de olika kommunerna.
Tabellen visar skillnaderna i kvinnornas sysselsättning mellan Stockholms län och övriga landet. Det framgår emellertid också att sysselsättningsgraden i primära centra utanför storstadslänen ligger mycket högt. Sysselsätt- ningsgraden är t. ex. högre för kvinnorna i primära centra än i Malmöhus och Göteborgs- och Bohus län.
Det fullständiga siffermaterialet från bearbetningen av arbetskraftsunder- sökningarna visar att det inte finns några större skillnader mellan samma ortstyper i'skogslänen och i övriga landet. Sysselsättningsgraden i primära centra är t.ex. i stort sett— lika hög i olika delar av landet.
SOU 1979:24 Arbetskraften — alternativa kalkyler 91 Tabell 2.2 Relativa arbetskraftstal 1977 iAB, M och O län samt i primära-, regionala- och kommuncentra utanför storstadslänen; 16—64 år. Procent
Ålder Stockholms Malmöhus och Län utom storstadslän län. AB län Göteborgs och
Bohus län. M Primära Regionala Kommun- och O län centra centra centra Kvinnor 16—24 71 68 68 65 63 25—44 82 77 78 75 72 45—64 73 * 64 66 61 60 16—64 77 70 72 68 65 Man 16—24 70 69 71 74 75 25—44 96 95 96 96 96 45—64 87 89 87 86 86 16—64 88 88 87 88 88 Båda könen 16—64 82 79 80 78 77
2.2.5. Olika grupper på arbetsmarknaden 2.2.5.1 Ungdomarna
Till ungdomarna brukar man räkna åldersgruppen 16—24 år. Utvecklingen av sysselsättning och arbetslöshet skiljer sig dock mellan olika grupper ung- domar. 16—19-åringarnas situation på arbetsmarknaden skiljer sig i flera av- seenden från de äldre ungdomarnas. Det är därför nödvändigt att i analysen skilja på äldre och yngre ungdomar.
Expansionen i ungdomsutbildningen under 1960-talet visar sig bl.a. i att andelen ungdomar i åldern 16—19 år i arbetskraften sjönk från mitten av 1960-talet. Efter en kraftig uppgång av antalet sökande till gymnasiala utbildningar i början av 1960-talet sjönk antalet sökande sedan kontinuerligt fram till 1972. Den ojämförligt största gruppen sökande till gymnasiala ut- bildningar finns i åldersgruppen 16—19 år. Mellan 1972 och 1976 minskar de teoretiskt inriktade utbildningarna medan de yrkesinriktade ökar kraftigt. För 1977 och 1978 märks åter en kraftig uppgång i antalet sökande till gymnasiala utbildningar. Ökningen av antalet sökande är högre än ökningen av antalet 16-åringar.
Andelen män i arbetskraften i åldrarna 16—19 år uppgick 1965 till 62 % och andelen kvinnor i samma åldrar till 57 %. I början av 1970-talet hade andelen sjunkit till 54 % för männen och till knappt 51 % för kvinnorna. Andelen 16—19-åringar i arbetskraften steg fram till 1976 då den uppgick till 59 % för män och 57 % för kvinnor. 1978 innebar åter en viss sänkning av andelen män i arbetskraften till 55 % och för kvinnor till 56 %. Ar- betslösheten i de yngre åldrarna steg 1971 och 1972 till 8 % för att därefter sjunka till 4 % för männen och 7 % för kvinnorna 1975—76.Arbetslösheten
Kvinnan 16—24 Ani ' ' - man 1644 An
Befolkning Befolkning , 531900 .. 481.000 563.900 502.800 % _ . % 4.5 övriga * 100 4,0 öv'ina arbetsoförmögna arbetsoförmögna - & värnplikt
studerande" 20,6 studerande
arbete 1 eget hushåll
arbetslösa
arbetslösa _ frånvarande _qfrånva'rande 60
4,7 1—19 tim/vecka
1—19 tim/vecka 50 5,1 20.34 tim/vecka
20534 tim/vecka 40
EIS—w tim/vecka
_35—w tim/vecka 20
19615 67 69 71 *73» 757778] ” 1965 67 69 71 73 75 7778
Figur2.11 Sysselsätt- har därefter åter stigit och uppgick 1978 till drygt 7 % för männen och "målar”/lande” ”Ch (""X 9 % för kvinnorna. Arbetslöshetsutvecklingen för de yngre åldrarna skall ve"k5”f_""e'bla"€lk*'i"”or ses mot bakgrund av att andelen i arbetskraften har stigit sedan början och man l6—24 ar. av 1970 talet Åren 1965—1978. Årsgenomsnitt. Männen i åldrarna 20—24 år har ökat sin sysselsättningsgrad markant under åren 1973—1976. Under 1978 skedde en nedgång till 83 %. Ökningen Källa? AKU- 1970—1977 ligger helt på deltidssysselsatta medan andelen heltidssysselsatta
är helt konstant mellan 1970 och 1977. Mellan 1977 och 1978 sker en ökning av de heltidssysselsatta. Andelen sysselsatta kvinnor i åldrarna 20-24 år har ökat starkt under 1970-talet. Den kraftiga ökningen består i stor ut- sträckning dels av ökat deltidsarbete, dels av en ökad andel frånvarande. Andelen i heltidsarbete har förändrats mycket litet.
Arbetslösheten i åldrarna 20—24 år ökade fram till 1973, därefter skedde
% 1— tim % 35— tim
70
sysselsatta
60
50
40
! arbete
30 sysselsatta
20
1 0 l arbete
1970 71 72 73 74 75 76 77 78 1970 71 72 73
en minskning till 1976. 1977 och 1978 ökade arbetslösheten åter. Jämfört med den yngre åldersgruppen ligger arbetslösheten i denna åldersgrupp på en låg nivå (4 % 1978). Männens arbetslöshet är något lägre än kvinnornas.
Utvecklingen av sysselsättningsförhållanden och övrig verksamhet för män och kvinnor i åldrarna 16—24 år framgår av figur 2.11.
2.252. Kvinnorna
Antalet kvinnor i fövärvsarbete har ökat snabbt under 1970-talet. Under perioden 1970—1978 steg antalet sysselsatta kvinnor i åldrarna 20—64 år med ca 315 000. Andelen sysselsatta kvinnor i denna åldersgrupp ökade därmed från 59 % till 72 %, en ökning med 13 procentenheter.
Andelen kvinnor i arbete har under perioden 1970—1978 ökat från 51 % till 59 % — 8 procentenheter. Sysselsättningsökningen liksom ökningen av andel i arbete avser främst lång deltid. 20—34 timmar.
Det har skett en mycket snabb ökning av sysselsatta kvinnor med barn under sju år under 1970-talet. Av figur 2.12 framgår dessa kvinnors syssel- sättningsutveckling. Anta/et sysselsatta har ökat med ca 75 000 och andelen sysselsatta med 17 procentenheter under perioden 1970—1978. Denna ök- ningstakt är betydligt snabbare än för kvinnor utan barn.
Även under åren 1976—1978 har denna ökning av sysselsatta kvinnor med barn under sju år varit markant. Anta/et sysselsatta har från 1975 till 1978 ökat med mer än 32 000. andelen med 7.5 %. Ökningen är snabbare än tidigare under 1970-talet. De som är sysselsatta med arbetstider 1—19 timmar har minskat något 1970—1978. däremot har gruppen med 20—34 timmar ökat mycket kraftigt. Också bland dem som är sysselsatta med en arbetstid på 35 timmar eller mer märks en påtaglig ökning.
Denna kraftiga ökning av andel och antal sysselsatta har ingen direkt motsvarighet när det gäller andel kvinnor med barn under sju år i arbete.
74 75 76 77 78
Figur 2 . 12 ,4 nde/en kvinna/' med barn under sju år som var sysselsatta resp. [ arbete I 9 70—1 9 78,
Källa: AKU.
— kvmiuon 25—44 ÅR , — ! »MÄN 25—44 ÅR
Befolkning ' * (- lk ' 954.600 . ' mama 3” ” "'"9
. %
arbetsoförmö na , studerande *studerande g
& arbetslösa
16.7 arbetet , frånvarande
eget husfhåtl
1—19 tim/vecka _ 6,0 20—34 tim/vecka
; arbetslösa frånvarande .. 70
_ . ' ed 10,3 _1—19tim/vecka"
35—w tim/vecka» _
= 22.7 maritim/vegas 4 f
aå—w—timlveeka
3955 67" 697173 "75 77733 ' '. ., _ 196557 59 71 737 75 7773
Figur 2,13 Sysselsätt- Den kraftiga ökningen av antalet sysselsatta, 75 000, består dels av ökad nings/örhållanden och övrig frånvaro en vecka eller mer (45 000), dels av en ökning av antalet i arbete verksaff'he' bkm"! ”"'"” (30000). Antalet heltidssysselsatta bland kvinnor med barn under sju år och man 25—44 ar. ., . . Äran 1965—1978. har okat något (5 000), medan antalet l arbete har minskat med drygt 15 000. Å,.Sgenamsnm Det finns alltså stora skillnader mellan utvecklingen av kvinnor som är sysselsatta resp. i arbete. Båda uppgifterna bör därför ligga till grund vid Källa: AKU- diskussionen om behovet av förbättrad samhällsservice — främst barnomsorg - för att kvinnorna skall garanteras rätten till arbete. Av figurerna 2.13 och 2.14 framgår sysselsättningsförhållanden och övrig verksamhet bland kvinnor och män i åldrarna 25—44 år resp. 45—64 år under perioden 1965—1978. Andel arbetande i eget hushåll har minskat mest markant i den yngre åldersgruppen. För denna åldersgrupp kan vidare noteras att ökningen av andelen förvärvsarbetande främst gäller deltidsarbete.
KVINNOR 45—64 ÅR , (' ' j MAN 45—64AR Befolkning , Befolkning ata» wenn
%
6,7 arbetsoförmögne .
frånvarande» ”
1—19 tim/vecka . 6.6 20-34 timlveeka
: www » i
"1965 av se 751? 735? ._ 1965. 67—69» 421
För kvinnorna i åldersgruppen 45—64 år kan konstateras en viss ökning Figur 2.14 Sysselsätt- av antal förvärvsarbetande, främst de deltidsarbetande. I åldersgruppen "'”rggöfhzllragäe'äozazzgf 45—54 år kan noteras en påtaglig ökning såväl av andelen sysselsatta som ve' a'" e " ”
och män 45—64 är. andelen i, arbete. Åren 1965-1978.
Årsgenomsnitt.
KäthKU. 2.2.5.3 Männen
Utvecklingen av sysselsättningen och övrig verksamhet bland männen be- skrivs mera detaljerat i figurerna 2.13 och 2.14. Andelen sysselsatta män har, som redovisas i figur 2.15. varit relativt konstant 1970—1978. Under perioden 1972—1974 kan en viss nedgång noteras. medan en viss uppgång skett under 1975 och 1976.
Figur 2.15 Andelen män i åldern 20—64 är sysselsatta och i arbete 1970—1978.
Källa: AKU.
Den kraftiga minskningen av andel i arbete under 1977 och 1978 är mar- kant. Till en del kan denna möjligen förklaras av ökningen av arbetsmark- nadsutbildning i företagen. eftersom personer i utbildning under hel mät- vecka i AKU redovisas som sysselsatta men frånvarande.
] delbetänkandet "Arbete åt handikappade” liksom i avsnitten 22.54 och 2.6 redovisas en vikande sysselsättningsgrad för äldre män såväl i de sysselsättningssvaga delarna av landet som storstadsområdena. I storstads- områdena linns en tendens till att också medelålders och yngre män slås ut i ökad utsträckning. Sysselsättningsutredningens försök att på grundval av AKU-material följa upp sysselsättningsutvecklingen för vissa utsatta grupper — i första hand förut gifta män i storstadsområdena — har inte visat sig möjliga att genomföra. Anledningen är att möjligheterna för SCB att göra indirekta intervjuer inskränktes väsentligt 1 juli 1975. Möjligheterna att göra intervjuer med grannar. bekanta, arbetsgivare och socialtjänstemän etc. togs bort. SCB:s utredningsinstitut har i en särskild studie visat att bortfallet av indirekta intervjuer har ökat den redovisade sysselsättningsgra- den bland de aktuella männen. Ökningen förklaras av att bortfallets syssel- sättningsgrad antas vara detsamma som för dem som lämnar uppgifter. Ökat bortfall bland grupper med låg sysselsättningsgrad leder därför till ökad sysselsättning för hela gruppen i den statistiska redovisningen. Detta för- hållande illustreras i tabell 2.3. Den grundar sig på SCB:s uppföljning där man gått igenom samtliga indirekta intervjuer bland förut gifta män första kvartalet 1974 i storstadslänen. Av de 156 indirekta intervjuerna (22 % av samtliga intervjuer) bedömdes 83 som otillåtna enligt de nya reglerna. Det framgår tydligt av tabellen att bortfallet av indirekta intervjuer fått stor betydelse för den redovisade sysselsättningsgraden.
Tabell 2.3 Sysselsättningsgraden bland "svarare" resp. "otillåtet indirekt intervju- ade” förut gifta män l:a kvartalet 1974 i storstadslänen. Procent
Andel sysselsatta 16—74 år 55—64 år
Svarare 64 66 Otillåtna indirekta intervjuer 42 24
Källa: SCB:s utredningsinstitut.
% %
35— tim 1— tim
90 90 Sysselsatta 80 Sysselsatta 80
_|57 173 ! arbete 70 l arbete 70 SOJXN 60 52 50—l 50 3 | tta ___-""-_ 4_4___V_ssff_a__-_-o- 43 4 l arbete 30 23 Sysselsatta 24 30 —_-__—_-'__-_-—-—----- 201—____--_—--————-—— ...-_1-2 20 19 l arbete
1071 10
1970 71 72 73 74 75 76 77 78 1970 71 72 73
__|-__ Män
___-'_— Kvinnor
2.2.5.4 Äldre arbetskraft
Pensionssystemens utformning spelar stor roll för äldre personers syssel— sättningsförhållanden. När man diskuterar den äldre arbetskraften bör man därför skilja på dem som har möjlighet till ålderpension eller delpension, dvs fyllt 60 år och dem som inte har möjlighet till dessa båda pensionsformer. Sysselsättningsutvecklingen för dem som är under 65 år är även beroende av de bestämmelser som finns beträffande förtidspension.
Av figur 2.16 framgår att andelen förvärvsarbetande män i åldern 55—64 år har minskat successivt. För kvinnor i åldersgruppen 55—64 år har en viss ökning av andelen förvärvsarbetande skett — främst av de deltidsar- betande. Vid en internationell jämförelse1 framgår dock att Sverige är bland de stater som har den högsta sysselsättningen bland personer 55 år och äldre. Sysselsättningsnivån för de äldre i Sverige var— även efter den nedgång som skett fram till 1978 — högre än vad flertalet jämförbara länder hade 1973.
Sysselsättningsutredningen har i delbetänkandet "Arbete åt handikap- pade” ingående diskuterat förtidspensioneringens betydelse för sysselsätt- ningen i samtliga åldersgrupper. Förtidspensioner utanför det offentligrätts- liga systemet har också blivit av viss betydelse när det gäller sysselsättningen bland de äldre. Två forskare vid Lunds universitet2 har i en rapport till sysselsättningsutredningen kartlagt omfattningen av förtidspensionering utanför det offentligrättsliga systemet för tjänstemän inom SAF-PTK-om- rådet.
75 76 77 78
Figur 2.16 Utvecklingen av andelen sysselsatta och [ arbeteför män och kvinnor i åldern 55—64 år. 1 970—1 978.
Källa: AKU.
l International Compari- sons ofunemployment, US Department of Labor. Bureau of labor Statistics. 1978.
2 Claes Nilsson och Peter Stenkula: Förtidspensio- neringar utan för det offentligrättsliga sys- temet. en ekonomisk-juri- disk analys. November 1978.
Figur 2.1 7 Utbetalda delpensioner juli 1 976— januari 1 97 9.
Källa: riksförsäkringsver- ket.
Med förtidspensionering utanför det offentligrättsliga systemet avses de fall där arbetsgivaren bekostar pensioner helt på egen hand eller genom försäkring och medverkan från Trygghetsrådet. År 1977 pensionerades 2 400 personer inom SAF-PTK-området utanför det offentligrättsliga systemet. Antalet beräknades öka till ca 3 300 för 1978. Nästan hälften av dem som förtidspensionerades på detta sätt har varit mellan 50 och 60 år.
Den 1 juli 1976 trädde lagen (l975z380) om delpensionsförsäkring i kraft. Ökningstakten i antalet utbetalade delpensioner framgår av figur 2.17. 1 januari 1979 utbetalades delpensioner till ca 43000 personer. Enligt riks- försäkringsverkets (RFV) beräkningar skulle ca 200000 peroner i åldern 60—64 år varit aktuella för delpension andra kvartelet 1976 (senast presen- terade siffra). Enligt RFV:s prognos kommer antalet delpensionsakutella att vara mellan 165 000 och 210000 fram t. 0. m. år 2000 vilket inkluderar egenföretagare som också berörs av försäkringen fr.o.m. 1 januari 1980.
Pensionsbestämmelserna påverkar arbetsutbudet för personer över 65 år. Figur 2.18 visar sysselsättningsutvecklingen fördelat på arbetstider för män i åldern 65—74 år. Andelen heltidsarbetande män har minskat mycket kraftigt under senare år, medan de deltidsarbetande har varit relativt konstant. An- delen heltidsarbetande kvinnor har alltid varit relativt liten och dessutom blivit allt mindre.
Sänkningen av pensionsåldern till 65 år fr. o. m. 1 juli 1976 har påverkat utvecklingen under de tre senaste åren. Som följd av denna förändring har också andelen redovisade arbetslösa minskat. Totalt har antalet sysselsatta personer i åldern 65—74 år minskat från ca 123000 år 1970 till 71000 år 1978.
Nedgången i sysselsättningen för de äldre beror naturligtvis också till viss del på strukturförändringar och förändringar i efterfrågan på arbetskraft. De äldre männen har till stor del varit sysselsatta med tillverkningsarbeten samt skogs- och jordbruk. Eftersom de traditionellt manliga områdena har minskat medan tjänste- och servicesektorn har ökat har framför allt de äldre männen drabbats.
Figur 2.18 Sysselsatta män med olika arbetstider i 96 av Mhmmmwnwluån
Källa: AKU.
2.2.5.5 Invandrare
I Sverige finns ca 430 000 utländska medborgare, varav ca 200 000 är finska medborgare, ca 40 000 jugoslaviska, ca 20 000 grekiska, ca 10 000 turkiska, ca 7000 polska och ca 6000 italienska. Dessutom finns ca 6000 latin- amerikanska flyktingar. Under efterkrigsåren har också ca 300 000 utländska medborgare blivit svenska medborgare. Antalet utlänningar som varje år erhållit svenskt medborgarskap har sedan 1960-talets början varierat mellan 3000 och 16700 fram till 1975 men steg 1976 till ca 22000.
larbetsmarknadsstatistiken kan endast urskiljas personer som är utländska medborgare medan personer som har en invandrarbakgrund således är be- tydligt fler. 1 betänkandet använder vi därför i den allmänna diskussionen ofta ordet invandrare medan vi i statistiska sammanhang alltid redovisar utländska medborgare. De frågor som vi tar upp berör därför ofta fler än vad som kan utläsas i statistikuppgifterna.
De historiska statistiska serierna med jämförbara arbetsmarknadsdata för utländska medborgare i Sverige är bristfälliga. Uppgifter om förvärvsinten- siteten ur FoB 1970 är på grund av bortfall inte användbara. Dessutom har utländska medborgare särredovisats i AKU först fr. o. m. 1977. 1 1960 års folkräkning var dock andelen förvärvsarbetande av de utländska med- borgarna större än för hela befolkningen. Skillnaden berodde på ålders-. köns- och civilståndssammansättning.
Sysselsättningsutvecklingen för de utländska medborgarna tycks dock ha följt utvecklingen för hela befolkningen. Av FoB -75 framgår att andelen förvärvsarbetande i olika åldersintervall är något högre för hela befolkningen än för de utländska medborgarna (se figur 2.19). Enligt AKU 1978 tillhörde 82 % av de utländska medborgarna i åldrarna 20—64 år arbetskraften dvs. sam- ma andel som för de svenska medborgarna i motsvarande åldersgrupp. Om man däremot i AKU 1978 jämför förvärvsfrekvensen i varje lO-årsintervall för sig finner man att andelen förvärvsarbetande är högre bland svenska medborgare än bland utländska medborgare. Som exempel kan nämnas att bland svenska män i åldrarna 25—34 år var 95 % i arbetskraften. Motsvarande siffra för män med utländskt medborgarskap var 91 %. Även för kvinnorna gäller samma förhållande. Bland svenska kvinnor i åldrarna 45—54 år var 81 % i arbetskraften mot 72 % för kvinnor med utländskt medborgarskap.
Enligt FoB —75 är mer än hälften av de utländska medborgarna. 56 %. sysselsatta med tillverkningsarbete mot 31 % av de förvärvsarbetande i hela befolkningen. Även inom yrkesområdet servicearbete var andelen utländska medborgare högre än för hela befolkningen. Bland de förvärvsarbetande utländska kvinnorna arbetade 45 % inom tillverkningsindustrin mot 18 % av kvinnorna i hela befolkningen. De utländska medborgarna är under- representerade inom jord- och skogsbruk och offentlig förvaltning.
Den relativa arbetslösheten bland de utländska medborgarna har periodvis varit mer än dubbelt så hög som för de svenska medborgarna. Särskilt bland de yngre åldersgrupperna har utvecklingen varit dramatisk. I gruppen 16—19 år var arbetslösheten 1978 i genomsnitt knappt 8 % för de svenska med- borgarna mot 12 % för de utländska medborgarna. Som ytterligare exempel kan nämnas att under 1978. utgjorde de utländska medborgarna drygt 6 % av samtliga i arbetskraften mot ca 13 % av samtliga arbetslösa i åldersgruppen 20—24 år (enl AKU).
Skälen till att de utländska medborgarna drabbas av arbetslöshet i större utsträckning än svenskarna är bl. a. att de i större utsträckning är sysselsatta inom konjunkturkänsliga yrkesområden typ tillverkningsarbeten. De har dessutom i allmänhet kortare anställningstid än svenskarna och blir därför vid arbetsbrist uppsagda före svenskarna. Bristande kunskaper i svenska är också ett arbetshinder. Genom lagstiftning har arbetsgivarna skyldighet att ge icke svensktalande anställda ledighet med full lön för svenskun- dervisning upp till 240 timmar. Detta kan också påverka anställningsmöj-
_, Hela befolkningen MAN 100 KVINNOR
400 350 300 250 200 150 100 50 O 0 50 100 150 200 250 300 350 400 Befolkningen i tusental
Utländska medborgare MÄN 100 KVlNNOR
40353025201510500510152025303540 * Befolkningen i tusental
. Förvärvsarbetande (1— tim) [] Övriga
Figur 2.19 Hela befolk ningen resp. utländska medborgare efter kön. ålder och sysselsättning. Källa: SCB FoB 75.
l Uppgifterna om ström- marna på arbetsmarkna- den kommer från en specialbearbetning av AKU utförd av SCB:s prognosinstitut. IPF 197913. Strömmarna till och från arbetskraften under 1970-talet. För metodfrågor hänvisas till denna PM.
Figur 2. 20 Befolkningen 16—64 a'rjöra'elad pa" stabila i arbetskraften (AK), iAK vid något mättillfäl/e och stabilt ej i AK under 8 kvartal 1975—] 977.
Källa: SCB.
För invandrarungdomarnas del gäller att de fortsätter till studier i gym- nasieskolan i mindre utsträckning än svenskarna vilket innebär att deras ställning på arbetsmarknaden blir svagare.
2.3. Strömmarna på arbetsmarknaden1
Vi har i föregående avsnitt diskuterat arbetskraftsutvecklingen och ar- betskraftstillgångarna som olika bestånd eller genomsnitt av förhållandena under en viss period, t. ex. ett år. Men som vi redan påpekat i inledningen så är detta inte en fullständig verklighetsbeskrivning. Man kan få intrycket att det är samma personer som hela tiden står utanför arbetsmarknaden, förvärvsarbetar, är arbetslösa etc. Genomsnitten ger ingen uppfattning om den anpassning som hela tiden sker på arbetsmarknaden, dvs. hur arbets- marknaden fungerar när människor går ut och in i arbetskraften, byter yrken, flyttar mellan arbetsplatser, lämnar arbetet tillfälligt för studier eller hem- arbete, feriearbetar, söker praktik etc. I hela denna process skall emellertid arbetsmarknadspolitiken medverka och påverka. Därför måste man ha ett begrepp om dessa strömmar på arbetsmarknaden för att förstå de kvantitativa och kvalitativa uppgifter som arbetsmarknadspolitiken skall fullgöra.
År 1976 uppgick arbetskraften i åldrarna 16—64 år till 4,1 milj. som genom- snitt för de tolv månadsmätningarna i AKU. Det betyder att nära 80 % av befolkningen i dessa åldrar i genomsnitt tillhörde arbetskraften, 89 % av männen och 71 % av kvinnorna. Antalet som tillhörde arbetskraften någon gång under perioden 1975—1977 var emellertid betydligt större. De uppgick till sammanlagt 4 450 000, vilket motsvarade 88 % av befolkningen. Andelen som befann sig på arbetsmarknaden stabilt uppgick under hela perioden enbart till 3 530 000 eller 70 % av befolkningen. Knappt 20 % av befolkningen befann sig alltså endast under en del av perioden på arbets- marknaden. Det motsvarar ca 1 milj personer som har rört sig ut eller in i arbetskraften. Det innefattar t. ex. personer som stått helt utanför arbets- kraften och som fått sysselsättning eller börjat söka arbete liksom personer som har varit sysselsatta men helt lämnat arbetskraften. I vissa fall har man rört sig flera gånger, 5. k. bytare. Figur 2.20 visar andelen av befolk- ningen i olika åldersgrupper som stabilt eller någon gång under perioden har tillhört arbetskraften. Skillnaden mellan andelen kvinnor som stabilt
Stockholms län (AB) Ö mellansverige (C 0 TE U) Övre Norrland (AC BD)
100 100 100 Stabilt Stabilt Stabilt
ejiAK ejiAK ejiAK
. _
Avgår ' --r_
_50 > 50 50
Stabilt ' . Stabilt Stabilt i AK . ' i AK _ ; AK
71—75 73—753 75—77 _71—73_' 73—75 75—77. 71—73 73—75 75—77 70—72 72—74 974—76 70—72 72—74 74—76 70—72 72—74 74—76
tillhör arbetskraften och andelen som gör det någon gång under perioden Figur 2.21 Strömmarnai är stor. Kvinnorna har alltså en mycket stor rörlighet in och ut i arbetskraften. arbetskraftenfdr kvinnori Detsamma gäller för de yngsta männen. åldf”'"”16_64åriViS$a För kvinnorna är skillnaden mellan olika regioner påtaglig när det gäller ;Zg737;;_1975/77_ andelen som ar stabil 1 arbetskraften. Högst är andelen 1 Stockholms län ., där den uppgår till 65 % medan den i norra mellansverige och övre Norrland Kalla:SCB, uppgick till endast ca 50 %. De regionala skillnaderna illustreras i figur 2.21. Skillnaderna i den genomsnittliga sysselsättningsgraden mellan regio- nerna tycks mer bero på skillnader i andelen som är stabilt i arbetskraften än på skillnader i andelen som någon gång tillhör arbetskraften. Det bör dock samtidigt påpekas att ökningen av andelen som har varit stabilt i arbetskraften har varit störst i Stockholms län och i mellersta Norrland och minst i östra mellansverige och västra Götaland. Med hjälp av den teknik som har använts för att studera strömmarna iden omnämnda undersökningen kan man också närmare studera beteendet hos de grupper som t. ex. är nytillträdande i arbetskraften. Bland nytillträdande och bytare hade mer än 70 % av kvinnorna och en fjärdedel av männen arbetat deltid någon gång. Det är en väsentligt högre andel deltidsarbetande än vad som gäller för personer som är stabilt i arbetskraften. Den förhållandevis höga andelen som någon gång haft del- tidsarbete bland de tillkommande och bytande i arbetskraften kan ge stöd för hypotesen att deltidsarbetet delvis fungerar som en sluss in på arbets- marknaden. Under perioden 1975/77 var ca 250000 personer i åldrarna 16—64 år ar- betslösa någon gång. Det motsvarar ca 7 % av dem som någon gång fanns i arbetskraften. Bland dem som var stabilt i arbetskraften var andelen ar- betslösa någon gång under 1975—1977 3 % för både män och kvinnor. I
Kvinnor med barn Kvinnor utan barn under sju år under syu år
100 Stabilt Ej i AK
_Stabilt ; AK
100
Stabilt
EjiAK _
50 50
Stabilt i AK
Figur 2. 22 Fördelning på de olika kategorierna för kvinnor 20—44 är med och utan barn under sju år.
71—75 73—75 75—77 71—73 73—75 75—77 Källa: SCB. 70—72 72—74 74—76 70—72 72—74 74—76
de yngre åldrarna är andelen som varit arbetslösa någon gång under året betydligt större, 17 % för kvinnorna och 10 % för männen i åldern 16—19 år. Bland de nytillkommande var andelen ännu högre. 18 % av männen och 25 % av kvinnorna hade någon gång varit arbetslösa. Det finns också relativt stora regionala variationer. I skogslänen är andelen arbetslösa någon gång ungefär dubbelt så hög som för hela landet.
Av figur 2.22 framgår utvecklingen under 1970-talet för kvinnor med och utan barn under sju år i åldern 20—44 år. Andelen stabilt utanför ar- betskraften har varit förvånansvärt konstant. Det framgår att den ökade sysselsättningen framför allt beror på att andelen som stabilt varit i ar- betskraften har ökat. '
Det antal personer som kommer till arbetskraften och börjar anställning eller söker arbete under ett år uppgår ungefär till en halv miljon. Därtill kommer att lika många av dem som tillhör helårsarbetskraften börjar ny anställning, dvs. de byter anställning och i vissa fall yrke. Ytterligare några hundra tusen personer söker anställning (de behöver inte vara arbetslösa) utan att lyckas finna någon ny anställning. Något av den yrkesrörlighet som finns på arbetsmarknaden kan illustreras i figur 2.23, som visar andelen kvarvarande yrkesbytare (till yrkesområdet) och nyrekryterade per femårs- period för större yrkesgrupper. Det bör understrykas att det här gäller en femårsperiod. Det kan ändå konstateras att i många yrkesområden är andelen som antingen byter till yrket eller är nyrekryterade mycket stor och i all- mänhet omkring 50 % eller mer.
Figur 2.23 A ndel kvarva- rande, yrkesbytare (till yrkesområdet) och nyrekry- terade per femårsperiod för vissa större yrkesgrupper.
Källa: Prognosinstitutet. SCB.
De arbetsmarknadspolitiska insatserna görs i strömmarna på arbetsmark- naden. Figur 2.24 visari grova tal huvudströmmarna genom arbetsförmed- lingen under ett år bland dem som registreras. Därutöver ger arbetsför— medlingen service till ett mycket stort antal personer som inte registreras. Ca 700000 registreras som arbetssökande under ett år, varav 425000 är utan arbete för omedelbar placering. Antalet besök uppskattas till flera mil- joner per år. Ca 440000 av de registrerade arbetssökande går till arbete eller avaktualiseras av annan anledning. 75 000 placeras i arbetsmarknads- utbildning och 85 000 i beredskapsarbete och andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
2.4. Långtidsutredningens prognoser och kalkyler
Den prognos för den totala arbetskraftsutvecklingen som gjordes i 1975 års långtidsutredning och som presenterades i sysselsättningsutredningens delbetänkande "Arbete åt alla" har omarbetats av SCB:s prognosinstitut till 1978 års reviderade långtidsutredning och sträckts fram till 1983. Syssel- sättningsutredningens sekretariat har medverkat i en arbetsgrup som dis-
AMU exkl. företags— utbildn.
Beredskaps- arbete, halv- skyddat arb., övr. åtgärder
Figur 2.24 Strömmarna genom arbetsförmedlingen av dem som registrerades som arbetssökande under budgetåret 1977/ 78.
Källa: AMS arbetssökan- destatistik.
' 1978 års långtidsutred- ning, sid 95.
utan arbete övriga för omedel— sökande har placering. 425 000 275000
Kvarstående i registren utan arbete för omedel— bar placering
TI" arbete el- ler avaktuali— serade av annan anledning
kuterat prognosen. Förutsättningen har då, enligt långtidsutredningens be- stämda önskan varit, att en prognos skulle göras för den mest sannolika utvecklingen fram till 1983. Prognosen skulle bygga på att ”de politiska åtgärder som inverkar på arbetskraftsutbudet förutsatts bli oförändrade till 1983 i förhållande till senast kända förändring".') Utredningens sekretariat har hävdat att man istället borde ha ett antal, förslagsvis tre, gemensamma kalkylalternativ. Dessa skulle belysa både i långtidsutredningen ochi syssel- sättningsutredningen när det gäller olika förutsättningar för deras realise- rande liksom sannolika konsekvenser för samhällsutvecklingen. Långtids- utredningen har emellertid vidhållit att ett alternativ med den förutsättning som angivits inledningsvis skall tas fram. Sekretariatet har då medverkat i framtagningen av ett sådant. Arbetet har utförts i en särskild arbetsgrupp bestående av personal från långtidsutredningen, prognosinstitutet och syssel- sättningsutredningens sekretariat. Under arbetet i arbetsgruppen visade det sig emellertid att man inte kunde nå fram till en gemensam bedömning. l kommande avsnitt redovisas långtidsutredningens prognos. Samtzdigt re- dovisas också på vilka punkter utredningen har avvikande uppfattning.
2.4.1. Långtidsutredningens prognos till 1983
Prognosen innebär att antalet sysselsatta personer kommer att öka något star- kare under prognosperioden än 1970—1977. Antalet sysselsatta har sålunda beräknats öka med sammanlagt ca 232000 personer — från ca 4060 000 år 1977 till ca 4 292 000 år 1983 — vilket motsvarar en ökning med 0,9 % per år. Under sjuårsperioden 1970—1977 ökade antalet sysselsatta med totalt
250 000 personer,1 vilket i genomsnitt motsvarar 0,8 % per år. Det bör fram- hållas att den något snabbare sysselsättningsökningen under prognosperio- den enbart beror på befolkningsutvecklingen, medan däremot de relativa AK-talen antas komma att öka något långsammare än tidigare.
De antaganden om de relativa arbetskraftstalens utveckling som ligger till grund för långtidsutredningens arbetskraftskalkyl framgår i grova drag av figur 2.25. För kvinnornas del gäller att man i stort sett har följt trenderna för sysselsättningsutvecklingen under 1970-talet och dragit fram dessa till 1983. Detta har gjorts för varje åldersgrupp för sig och för kvinnor med och utan barn. I åldrarna 25—59 år är ökningen i runda ta] 10 procentenheter och man når 1983 upp till sysselsättningsgrader som ligger i närheten av 90 % i åldrarna 35—54 år.
Den antagna ökningen av kvinnornas sysselsättningsgrad ter sig under givna förutsättningar allför optimistisk. Olika faktamaterial t.ex. Borås- och Sundbybergundersökningen, ger stöd för uppfattningen att för att kunna realisera en sådan ökning av arbetskraftsutbudet kommer det att krävas en avsevärd ökning av insatserna på sysselsättningsområdet i vid mening. Det kan gälla utbyggd arbetsmarknadspolitik, förbättrad samhällsservice. t. ex. barnomsorg, och inte minst kraftigt ökade satsningar på regionalpolitik. Det kommer alltså inte att räcka med "oförändrade politiska åtgärder” för att nå den kalkylerade nivån på kvinnornas sysselsättningsgrad. Ju närmare målet arbete åt alla vi kommer desto större insatser måste göras för att åstadkomma en ytterligare ökning av sysselsättningsgraden i samma takt som hittills. Vi skall senare i kapitlet återkomma till denna fråga.
Långtidsutredningens prognosantaganden kan ifrågasättas också av ett annat skäl. Sysselsättningsökningen för kvinnorna under 1970-talet består som vi tidigare visat till stor del av ökad frånvaro. Här ligger en väsentlig förklaring till att sysselsättningsutvecklingen har kunnat gå så snabbt. I vissa fall innebärju långtidsfrånvaron att man kan räkna två per- soner som sysselsatta på samma jobb, dels den som är tjänstledig från arbetet och frånvarande, dels den som upprätthåller ett vikariat. Självklart är detta en förutsättning som måste tas med i diskussionen om under vilka för- utsättningar sysselsättningen kan fortsätta öka i samma takt som hittills under 1970-talet. Detta har inte skett i tillräcklig utsträckning. I stället har i prognosen antagits att takten i frånvaroökningen minskat till ungefär hälf- ten av den takt som vi haft under 1970-talet. Prognosen innebär därigenom en dramatisk ökning av andelen kvinnor i arbete i befolkningen under pe- rioden 1977—1983 i förhållande till vad som skett under 1970-talet. Det saknas enligt utredningens mening grund för att göra en sådan bedömning av den sannolika utvecklingen vid "oförändrade politiska åtgärder".
Det är inte meningsfullt att i detalj precisera vad som skulle vara en realistisk utveckling av sysselsättningsgraden för kvinnorna under förut- sättningen "oförändrad politik”. Sysselsättningsutredningen är. som redan framgått, inte i första hand intresserad av denna typ av kalkyler. Som en allmän riktpunkt kan emellertid sägas att en halvering av ökningstakten för kvinnornas sysselsättning skulle vara ett mera rimligt antagande, om man samtidigt förutsatte en trendmässig ökning av frånvaron. Alternativt kunde man göra prognosen för andelen personer i arbete och då följa tren- derna med en viss neddragning av ökningstakten.
' Enligt AKU. Nationalrå— kenskaperna redovisar en sysselsättningsökning som är 50 000 lägre. Anledningarna till detta är inte klarlagda.
F fyll/"2.25 Relativa arbetskra/ista/ l963—I97 7 sam! prognos/ör 1983. Källa: LU 1978.
Procent
100—
80—1 70— 60— 50—l
20—
"101
....
25444 är
own-o......- .
Proce 100—l
904 804 701 60—1 40% 30— 204 10—
nt 45—64 är
Procent
100—
90 80 70— 60— 50— 404 301
20— wi
16474 är
i_"l'l'7'l_' Il'lr'T—f'7"'l 1963 65 67 69 7I173 75 77 83
Mån —-—-—— Kvinnor utan barn ( 7 å
"Nu-* Kvinnor med och utan barn 'n'—"" Kvinnor med barn ( 7 år
VTT—"la_l—qul'll 1963 65 67 69 71 73 75 77
Män '— - - - Kvinnor
r
rill
83
Ijlq'ljl'l'l'l 1963 65 67 69 71 73 75 77
Mån
" ' " "' Kvinnor
2.4.2. De långsiktiga kalkylerna
Den tidigare omnämnda arbetsgruppen har enats om tre olika långsiktiga alternativ för de relativa arbetskraftstalens (AK-talens) utveckling fram till år 2000. Dessa alternativ är följande: Noll-alternativet innebär att de relativa AK-talen är oförändrade från 1983. Samma sak gäller för arbetslösheten. Förändringarna i arbetskraften blir beroende av befolkningsutvecklingen. Trend-alternativet innebär att de relativa AK-talen för män i åldrarna 16—44 år blir oförändrade från 1983. I åldrarna 45—64 år tar man hälften resp. en fjärdedel av den nedåtgående trenden 1983—1990 reSp. 1990—2000. I åld- rarna 65—69 år har man samma relativa minskning som 1970—1974. 70—74- åringarna behandlas på samma sätt som i åldrarna 45—64 år. För kvinnorna gäller att man har en ökning från 1983 så att man når männens nivå är 2000. Arbetslösheten är oförändrad.
Maximal—alternativet innebär att män och kvinnor får samma relativa AK— tal är 2000. I åldrarna 16—24 år uppgår dessa till 70 %. i åldrarna 25—64 år till 97 % och i åldrarna 65—74 år till 10 %. Arbetslösheten är oförändrad.
För samtliga alternativ gäller att frånvaron ökar framför allt beroende på ökade möjligheter till föräldraledighet. En utjämning sker mellan män och kvinnor. Också annan övrig frånvaro tillåts öka på grund av studier och andra orsaker. Frånvaron på grund av sjukdom blir oförändrad från 1977. Alternativet med trendframskrivna AK-tal används av långtidsutredning- en som huvudalternativ. Här låter man också olika antaganden om frukt— samheten påverka arbetskraftsutbudet. Detta sker framför allt för att beskriva vad som händeri det mycket långa perspektivet fram till 2025. Noll-alternativ och maximal-alternativ framskrivs bara med ett antagande om medelfrukt-
Milj sysselsatta
5,0
4,8
4,6 4,4 4,2 4,00 3,8
3.6]
1975 80 85 90 952000 05 10 15 20 25
Figur 2.26 Utveckling av antalet sysselsatta enligt olika prognosalternativ 1983—20.75 mil/'. syssel— salta.
4'547 Hög fruktsamhet. Trend- ; framskrivrja AK—tal » Medelfruktsamhet. Max. 47470 alternativ för AK—tal
_ Medelfruktsamhet. Trend» _ 4,063 4.133 framskrivna AK—tal 4 133 . ”
Medelfruktsamhet. (f)—alter? ' 3'976 nativ för AK—tal ' &
Låg fruktsamhet. Trend— 3,719 framskrivna AK—tal '
samhet. Utvecklingen av antalet sysselsatta enligt de olika alternativen fram— går av figur 2.26. Fram till år 2000 betyder antagandena om fruktsamheten mycket litet medan de olika antagandena om sysselsättningsgradens ut- veckling ger påtagliga skillnader. [ det längre perspektivet har fruksam— hetsantagandena betydelse men det kan ändå konstateras att det högsta antagandet om lruksamheten ändå inte ger ett större arbetskraftsutbud 2020 än maximal-alternativet för sysselsättningsgradens utveckling med medel- fruktsamhet.
2.4.3. Sysselsättningsutredningen om arbetskraftsprognosen
Som framgått av ovanstående genomgång anser sysselsättningsutredningen att en sysselsättningsökning av den prognoserade storleken inte är möjlig att åstadkomma med "oförändrade politiska åtgärder". Detta innebär emel- lertid inte att utredningen anser det vara omöjligt att åstadkomma en så snabb sysselsättningsökning som den som förutsatts i prognosen. En sådan utveckling kommer emellertid enligt utredningens uppfattning att kräva ökade in- satser på sysselsättningspolitikens olika områden.
Långtidsutredningens prognos för perioden 1980—1983 resp. perioden 1983—1990 (enligt alternativet med trendframskrivna arbetskraftstal) skulle innebära att sysselsättningen totalt sett under 1980-talet ökade med i runda tal 300 000 personer — en årlig ökning med ca 30 000. Som framgått i kapitel 1 överensstämmer en sådan total ökning av sysselsättningen väl med syssel- sättningsutredningens direktiv. Utredningens uppgift är att beskriva de krav som ställs på sysselsättningspolitiken vid en minst lika snabb ökning av sysselsättningen som den som skett under 1960-talet. Det innebär alltså att den av prognosinstitutet utarbetade prognosen för l980-talet. enligt det här angivna alternativet, i runda tal motsvarar en utveckling som syssel- sättningsutredningen skall utreda förutsättningarna för. Utredningen kom- mer därför att i vissa sammanhang använda sig av prognosen för att sif- fermässigt belysa en sysselsättningsutveckling för l980-talet som ligger inom ramen för utredningens direktiv.
Prognosinstitutets kalkyl för l980-talet skulle innebära att huvuddelen av ökningen (ca 200000) skulle ligga på första delen av 1980-talet medan endast knappt 100000 skulle komma på senare delen av 1980-talet. En sådan fördelning av sysselsättningsökningen kan emellertid av flera skäl vara svår att genomföra, bl. a. därför att de förslag till sysselsättningspolitiska åtgärder som utredningen presenterar i det följande i flera fall får effekt först i mitten av l980-talet. Med dessa reservationer är det emellertid ändå möjligt att använda sig av prognosinstitutets siffror för utvecklingen under 1980-talet. Så kommer också att ske i viss utsträckning i fortsättningen av betänkandet.
Prognosen ger som sagts skilda resultat för första och andra hälften av 1980-talet. Det beror till en del på att ökningen av de relativa AK-talen är snabbare l980—1983 men framför allt på befolkningsutvecklingen i de aktiva åldrarna under perioden. Befolkningen ökar framför allt i åldrarna 35—44 år. Arbetskraften i dessa åldersgrupper ökar mellan 1980—1985 med 286 000 medan den i åldergruppen 45—64 år minskar med 56000. Samma
situation är inte för handen under senare delen av 1980-talet och början på 1990-talet. Då ökar befolkningen framför allt i åldrarna över 45 år. Detta visar sig också i en starkt avtagande ökning av arbetskraften. Prognosen ger ett viktigt besked på denna punkt. Under första delen av 1980-talet kommer ett fullföljande av den ökning av sysselsättningen som har skett under 1960- och 1970-talen framför allt att kräva att kvinnorna i åldrarna 35—50 år får förbättrade möjligheter till sysselsättning. Under senare delen av l980-talet och början av 1990-talet måste sysselsättningspolitiken i allt större utsträckning inriktas på att lösa problemen för de grupper som kommer upp i 50-årsåldern och närmar sig riskzonen för utslagning. Det är därför väsentligt att åtgärder för att lösa anpassningsproblemen på arbetsplatserna byggs ut under början av l980-talet. Det kommer att ställas allt större krav på sådana insatser.
2.5. Den potentiella arbetskraften
2.5.1. Några räkneexempel
Redan i inledningen underströks att den potentiella arbetskraften inte är ett entydigt begrepp. Utgångspunkten är att om det finns arbetstillfällen och om man lyckas avlägsna de olika förvärvshinder som står i vägen för människors möjligheter att delta i förvärvslivet så finns det ytterligare ett antal personer som skulle kunna och vilja ta ett förvärvsarbete. Hur många det är frågan om bestäms alltså framför allt av de förutsättningar som skapas på arbetsmarknaden. Man kan — med dessa reservationer— försöka uppskatta storleken på olika sätt. Det kan ske dels genom olika räkneexempel som visar hur många som står utanför arbetskraften. dels med hjälp av interv- juundersökningar som ger en föreställning om hur många människor som under givna förutsättningar önskar gå ut på arbetsmarknaden. Vi skall här ge några räkneexempel och också diskutera något om den uttalade viljan att gå ut på arbetsmarknaden.
Ett räkneexempel utgår från att kvinnorna skulle arbeta i samma ut— sträckning som männen gör f. n. i de aktiva åldrarna. Bland männen i åld- rarna 20—64 år var 88,9 % sysselsatta 1978. Motsvarande siffra för kvinnorna var 72,0 %. Skillnaden är alltså 17 procentenheter. Om lika stor andel av kvinnorna skulle vara sysselsatta skulle det inneburit att ytterligare 400 000 kvinnor funnits på arbestmarknaden. De äldre männen har emellertid sedan en ganska lång tid tillbaka haft en sjukande andel sysselsatta. I åldrarna 55—64 år var den 1978 ca 78 %. Det betyder att man kan hävda att det också här finns en viss potentiell arbetskraft. Om sysselsättningsgraden skul- le höjas till samma nivå som för män i de yngre åldrarna skulle detta inneburit en ökning med ytterligare ca 50000 sysselsatta män och i sin tur en mot- svarande ökning för kvinnorna — sammanlagt 100000 fler sysselsatta. På detta sätt kan man — om också de arbetslösa räknas in — få fram en maximal potentiell arbetskraft som ligger i närheten av 600000.
' Ett annat sätt att exemplifiera den potentiella arbetskraften är att utgå
ifrån de regionala skillnaderna. Vi har givit ett sådant exempel i delbe- tänkandet. Det grundade sig på sysselsättningsgraden i olika kommuner. Vi gör här ett något enklare räkneexempel. Vi utgår ifrån att man i hela landet kunde uppnå den andelen av befolkningen i arbetskraften som kvin- norna har i Stockholms län och männen i riksområdet ”Småland med öarna”. Stockholms län hade i åldrarna 20—64 år en sysselsättningsgrad för kvinnor på 78,3 % 1978, vilket är 62 procentenheter högre än i hela riket. En höjning av sysselsättningsgraden till Stockholms läns nivå skulle inneburit att ca 150000 fler kvinnor tillhört arbetskraften. Skillnaderna i männens syssel- sättningsgrad är inte så stor. Mellan Småland med öarna och riksgenom- snittet skiljer endast 1,1 procentenheter. En sådan höjning av riksgenom- snittet skulle antalsmässigt inneburit ca 25 000 fler sysselsatta. Totalt sett skulle en utjämning av de regionala skillnaderna på det sätt som här har beräknats inneburit en ökning av sysselsättningen med ca 175 000. Det här redovisade räkneexemplet för att illustrera de regionala skillnaderna i syssel- sättningsgraden visar att ökningen av sysselsättningen för att åstadkomma den utjämningen bara är ca hälften så stor som i det räkneexempel som redovisades i utredningens första delbetänkande. Förklaringarna till detta är i huvudsak följande. Räkneexemplet i första delbetänkandet byggde på folkräkningsmaterialet och därmed skillnaderna i sysselsättningsgrader be- räknade på dem som förvärvsarbetar 20 timmar eller mer. Eftersom t. ex. Stockholms län inte enbart har högre total sysselsättningsgrad för kvinnorna utan också en betydligt högre andel som arbetar mer än 20 timmar ger alltså en sådan beräkning väsentligt högre tal. En annan teknisk förklaring är att beräkningarna 1975 gjordes på grundval av 5-årsklasser vilket också ger något högre siffror. Likaså ingick i beräkningarna en höjning av syssel- sättningsgraden i de kommuner i Stockholms län som låg under läns- genomsnittet. Slutligen är givetvis en väsentlig förklaring till de mins- kade skillnaderna den regionala utjämning som faktiskt har skett framför allt till följd av den stagnerande ökningen av sysselsättningsgraden i Stock- holms län och som illustrerats i 2.2.4. Skillnaderna i beräkningssätt förklarar också de mindre talen som gäller för utjämning av männens sysselsätt- ningsgrad.
När man konstruerar räkneexempel av den här typen är det emellertid också viktigt att se efter vari skillnaderna ligger när det gäller ålders- och könsfördelning etc. Man kan t. ex. konstatera att av det tidigare nämnda maximala antalet i den potentiella arbetskraften på ca 600000, skulle inte mindre än 250000 bestå av personer i åldrarna 55—64 år, varav ungefar 3/4 skulle vara kvinnor. I det regionala utjämningsexemplet skulle nära 60 000 vara i åldern 55—64 år, varav 50 000 skulle vara kvinnor. Detta skall sedan i sitt tur ses i relation till den uppgivna viljan att ta förvärvsarbete.
I arbetskraftsundersökningarna redovisas i vilken utsträckning personer som inte är i arbetskraften som skulle velat förvärvsarbeta under mätveckan. 1978 uppgav i genomsnitt 78 000 att de velat förvärvsarbeta. Av dessa hade också 51 000 kunnat förvärvsarbeta och 27 000 var förhindrade. Huvuddelen av de 78 000 bestod av kvinnor (55 000). Av dem som uppgav att de velat förvärvsarbeta återfanns 10 000 i åldersgruppen 55—64 år. Bland de kvinnor i åldrarna 20—44 år som uppgav att de velat förvärvsarbeta, men varit för- hindrade. uppgav 60 % att barntillsynen inte gått att ordna.
Det bör i detta sammanhang observeras att antalet personer som står utanför arbetskraften och som på olika frågor uppger att de skulle vilja förvärvsarbeta har minskat mycket kraftigt under de senaste 10 åren. Fram till 1974 redovisades i AKU som latent arbetssökande de som uppgav att de skulle vilja förvärvsarbeta under mätveckan om det funnits lämpligt arbete på orten. 1968 uppgick antalet till 145 000 men minskade till 78 000 år 1975. År 1975 förändrades frågan något. Antalet som på den förändrade frågan uppgav att de skulle vilja förvärvsarbeta uppgick till 87000, alltså ett något högre antal än som samma år redovisades som latent arbetssökande. Som framgår ovan har antalet som skulle vilja förvärvsarbeta minskat till
%
100
80
60
40
20
55—64 år
Summa Skulle önska förvärvs— u; Skulle önska förvärvs— arbeta nu eller län re 1444" arbeta inom 6 månader 9 fram i tiden
Latent arbetssökande (viss vecka)
Skulle velat ha arbete viss vecka
Skulle velat och kunnat förvärvsarbeta viss vecka
Figur 2.27 Andel som tillhör den potentiella arbetskraf- ten efter olika dejinitioner av kvinnor i åldern 20—64 år som ej tillhör arbetskraf- Ien enl. AKU mars/ april 1975_fördelat på olika åldersklasser.
78000 år 1978. Frågan har visserligen förändrats. Det står ändå klart att det under 10 år skett en halvering av de personer som står utanför ar- betskraften och som uppger att de skulle vilja ha förvärvsarbete.
Andelen som uppger att de skulle vilja arbeta varierar mycket i förhållande till hur frågan ställs. Detta framgår i uppställningen i figur 2.27. Figuren visar resultatet från en specialundersökning år 1975, som ställde frågan på lite olika sätt.
1 figur 2.27 framgår också mycket klart att önskan att gå ut i förvärvslivet sjunker med stigande ålder. I de grupper där den stora delen av den po- tentiella arbetskraften finns — enligt de räkneexempel som presenteras — är den uttalade önskan att förvärvsarbeta ganska liten oavsett hur man ställer frågan. Vi har här diskuterat den potentiella arbetskraften bland de aktiva åldrarna. Vi har däremot inte diskuterat personerna i åldrarna över 64 år. Här kan finnas en stor potentiell arbetskraft. som kan förvärvsarbeta. Huruvida det är nödvändigt och önskvärt att försöka aktivera denna potentiella arbetskraft skall vi återkomma till i kapitel 11.
En diskussion om de potentiella arbetskraftstillgångarna kan inte gå förbi invandringen. Den nordiska invandringen är fri. Den utomnordiska invand- ringen är däremot reglerad. Det behöver inte heller göras några längre ut- redningar om vilken tillgång på arbetskraft som landet skulle kunna få genom en friare invandring. Om den fria arbetsmarknaden också utsträcktes utanför
Norden skulle Sverige kunna få tillgång till arbetskraft i en mycket stor omfattning. Det skulle emellertid leda till icke acceptabla konsekvenser för den svenska arbetsmarknaden. Det skulle t. ex. innebära att vi inte kunde uppnå de arbetsmarknadspolitiska mål vi uppställt för de svagaste grupperna på arbetsmarknaden. I kapitel 11 återkommer vi till frågan om hur invand- ringen från de nordiska länderna — främst Finland — påverkar arbetskrafts- utbudet.
2.5.2. Arbetskraftstillgångarna och arbetskraftsefterfrågan i ett längre tidsperspektiv
I vilken utsträckning kan man räkna med att arbetskraften räcker till för att skapa tillräcklig produktion av varor och tjänsteri det framtida samhället? Det finns i den allmänna diskussionen två— klart uttalade — inte helt förenliga uppfattningar. Vissa hävdar att vår förmåga att producera, i första hand varor, men också tjänster, kommer att bli så stor i framtiden att det inte är möjligt att upprätthålla full sysselsättning. åtminstone med nuvarande arbetstid. Det skulle därför vara nödvändigt att dela på arbetsvolymen för att skapa full sysselsättning. Andra hävdar att tillväxten i de aktiva åldrarna till följd av de minskande födelsetalen skulle bli alltför liten i förhållande till det ökade antalet pensionärer och att det därför skulle vara nödvändigt att vidta särskilda åtgärder för att få en höjning av födelsetalen till stånd. I annat fall skulle det inte vara möjligt att ge försörjning åt det ökande antalet pensionärer. Utmärkande för diskussionen är att de två helt skilda perspektiven diskuteras var för sig och att de olika uppfattningarna sällan konfronteras med varandra.
Miljard tim.
Låg fruktsamhet. Trend— framskrivna AK—tal. 35 tim
5,1 medelarbetstid 49 Hög fruktsamhet. Trend- ' äs framskrivna AK—tal. 30 tim 4.7 ” s & medelarbetstid. 4,5 xs Låg fruktsamhet. Trend— 4 3 & framskrivna AK-tal. 30 tim ' 4.312 medelarbetstid.
1975 80 85 90 952000 05 10 15 20 25
Problemställningarna ovan måste bedömas i förhållande till vad som ti- Figur 2.28 Utveckling av digare visats när det gäller möjligheterna att öka arbetskraften med personer fiml'O/ymen en”? Olika som nu inte förvärvsarbetar. De måste också ses i relation till möjligheterna Prognoml'fmam att öka arbetstiden och produktiviteten. 1983—2023"
När det gäller att bedöma arbetskraftstillgångarna framöver är det na- Källa; SCB prognos- turligtvis inte tillräckligt att se till antalet sysselsatta. Det är av största be- institutet. tydelse vilken arbetstid som är aktuell. Vi har tidigare illustrerat de po— tentiella arbetskraftstillgångarna i antal sysselsatta och vad en utjämning mellan sysselsättningsgraden för män och kvinnor skulle betyda. Det måste emellertid understrykas att en utjämning av arbetstiden mellan könen skulle vara minst lika betydelsefull. För närvarande har männen en medelarbetstid på drygt 40 timmar och kvinnorna på drygt 30 timmar. En höjning av kvinnornas medelarbetstid till männens nivå skulle betyda mer för de totala arbetskraftstillgångarna än vad en utjämning av sysselsättningsgraden be- tyder.
Figur 2.28 visar tre alternativ för arbetskraftsvolymens utveckling uttryckt i timmar fram till år 2025. Alternativ 1 och 2 visar volymutvecklingen för ett antagande om en medelarbetstid på 30 timmar där alternativ 1 utgår från-ett högt fruktsamhetsantagande och alternativ 2 från ett lågt frukt- samhetsantagande. Det framgår att påverkan på arbetskraftsutbudet av frukt- samhetsantagandena framför allt sker efter år 2000. Skillnaden mellan al- ternativen blir alltmer markerad. Alternativ 3 visar emellertid vad som hän- der under förutsättning av låg fruktsamhet och ett antagande om medel- arbetstid på 35 timmar. Det framgår att arbetstiden har helt avgörande be- tydelse för arbetskraftsvolymens utveckling. i första hand fram till år 2000. Även under förutsättning av låg fruktsamhet kommer arbetskraftsvolymen år 2025 att vara högre om medelarbetstiden blir 35 timmar än med ett högt fruktsamhetsantagande och medelarbetstiden 30 timmar.
Frågan om arbetskraftsresurserna räcker till måste ses mot den ovan an- tydda bakgrunden. Det står då klart att inget av de inledningsvis skisserade svaren på frågan är särskilt relevant. Ökad produktivitet utgör knappast något problem i den meningen att vi skulle få svårt att upprätthålla full sysselsättning. Som vi skall visa i kapitel 4 kommer stora krav att ställas
på produktionen i framtiden bl. a. för försörjningen av pensionärer m.fl. och för att möta olika behov inom den offentliga sektorn. Dessa krav är av den omfattningen att viktiga arbetsuppgifter knappast kommer att saknas. Det kommer att krävas stora ekonomiska resurser och fördelningsfrågorna blir centrala. På olika sätt kortad arbetstid kan naturligtvis också vara ett sätt att ta ut den ökade produktiviteten. _ Inte heller visionen av att vi automatiskt skulle få brist på arbetskraft och därigenom få svårt att ge tillräcklig försörjning åt befolkningen ter sig särskilt relevant mot bakgrunden av vad som sagts om möjligheterna att ta tillvara arbetskraftstillgångarna. Som framgått av de tidigare presenterade kalkylerna finns det mycket stora möjligheter att öka arbetskraftsvolymen både genom att öka sysselsättningsgraden och arbetstiden för kvinnorna. Därtill kommer naturligtvis möjligheterna av att i ökad utsträckning sti- mulera personer i de äldre åldrarna till arbetsinsatser. Sammanfattningsvis kan det slås fast att det inte ter sig särskilt me- ningsfullt att föra en diskussion om huruvida arbetskraftstillgångarna räcker till eller inte. Det intressanta problemet är i stället hur vi skall kunna utnyttja våra arbetskraftstillgångar så effektivt som möjligt för att åstadkomma den . produktion och produktionsfördelning som vi långsiktigt vill skapa.
2.6. Dominerande förvärvshinder
De grupper som står utanför arbetskraften har ofta förvärvshinder som gör att det är svårt för dem att få arbete. Förutsättningen för att de skall kunna förverkliga sina önskemål om förvärvsarbete är att dessa förvärvshinder avlägsnas. Detta kräver en målmedveten sysselsättningspolitik med denna inriktning.
För vissa grupper kan man konstatera att det är ett förvärvshinder som är avgörande — för många är det emellertid frågan om en kombination av sådana hinder. Det räcker därför ofta inte med att undanröja ett förvärvs- hinder — politiken måste inriktas på att samtidigt underlätta förvärvsarbete genom en satsning på bred front.
Ett avgörande hinder för många människors möjlighet att få ett arbete är naturligtvis att det helt enkelt saknas efterfrågan på arbetskraft. Strävan att undanröja förvärvshindren måste därför grundas på att det skapas till- räcklig efterfrågan. Den följande diskussionen om de dominerande förvärvs- hindren bland den potentiella arbetskraften bygger på denna förutsättning.
De dominerande förvärvshindren bland den potentiella arbetskraften som kan beläggas i ett stort antal undersökningar kan sammanfattas på följande sätt. De har brister i yrkes- och utbildningsbakgrund. De har för långa avstånd till arbetsplatserna och dåliga kommunikationer. Man bor ofta iglesbygder med dålig tillgång på arbetstillfällen. Samhällets service. speciellt barntill- synen, gör att det är svårt för båda föräldrarna att arbeta i familjer med flera barn, vilket med nuvarande könsrollsmönster ofta leder till att kvinnan stannar hemma. Det är inte bara barntillsyn utan också brist på annan sam- hällsservice som lägger hinder i vägen för att öka förvärvsfrekvensen. Äl- dern borde inte i sig vara ett förvärvshinder men flera faktorer gör att den ändå tenderar att bli det. Stora grupper hindras av att de har dåligt
hälsotillstånd eller är handikappade. Det blir ett allvarligt förvärvshinder eftersom arbetsplatserna inte är anpassade till deras förutsättningar. Frågor som rör arbetstiden. både dess längd och dess förläggning. är av avgörande betydelse för personer som vill inträda på arbetsmarknaden. De önskemål om arbetstider som finns bland dem som önskar förvärvsarbeta skiljer sig ofta från de arbetstider som gäller för de lediga arbetstillfällena.
2.6.1. Yrkes- och utbildningsbakgruna'
Bristande yrkeserfarenhet och utbildning utgör hinder för arbete för stora grupper. Personer som tillhör den potentiellal arbetskraften har kortare ut- bildning och är också yrkesutbildade i mindre utsträckning än personer som tillhör arbetskraften. 75 % av de icke sysselsatta hade förgymnasial utbild— ning (huvudsakligen kortare än 9 år) mot 51 % i arbetskraften. 19 % av de icke sysselsatta hade gymnasial utbildning mot 36 % i arbetskraften. 6 % av de icke sysselsatta hade eftergymnasial utbildning mot 13 % i ar— betskraften.
De lågutbildade utgör den dominerande gruppen (ca 80 %) av den po- tentiella arbetskraften som uppger att de inte önskar arbete. I gruppen med kortare utbildning än nio år utgör ålder ofta ytterligare ett förvärvshinder.
Bland de personer som i dag står längst ifrån arbete — de långvarigt sjuka och förtidspensionerade har 85 % utbildning kortare än nio år.
Det finns ett samband mellan individens utbildningsnivå och de upplevda möjligheterna att få arbete på hemorten. Ju lägre utbildning en person har desto mindre positiva är de i sin bedömning av chanserna att få ett arbete. Tendensen bryts först bland personer med längre eftergymnasiala utbild- ningar. Att de med sin ofta specialiserade utbildning inte har förväntningar att få arbete på hemorten. utan är benägna att flytta. är inte oväntat.
Undersökningar av den potentiella arbetskraftens egna upplevelser av hu- vudsakliga förvärvshinder som SCB genomfört visar att en relativt liten grupp uppgivit otillräcklig utbildning som huvudsakligt förvärvshinder. Siff- rorna förklaras av att otillräcklig utbildning ofta kombineras med annat förvärvshinder som individen uppger som sitt huvudsakliga förvärvshinder.
Sysselsättningsutredningen redovisade i "Arbete åt alla” en specialun— dersökning som visar att två tredjedelar av de latent arbetssökande ansåg att bristande utbildning eller yrkeserfarenhet var huvudorsak till att de hade särskilda svårigheter att få arbete.
I sysselsättningsutredningens rapport om kvinnors förvärvsarbete och för- värvshinderl finns studier som belyser hur kvinnorna själva upplever bristen på utbildning och hur stor andel som uppger otillräcklig utbildning som skäl till att de ej förvärvsarbetar, (tabell 2.4). I synnerhet i den yngre ål- dersgruppen bland dem utan "högre” utbildning upplevs otillräcklig ut- bildning av många (ca 1/3) som ett skäl till att de ej förvärvsarbetar. En trolig förklaring till den lägre andelen i den äldre gruppen är att andra för- värvshinder är mer påtagliga — t. ex. hälsotillståndet.
1 Enligt den definition som SCB använder i undersökningen av den icke sysselsatta befolk- ningen (AM 1977.2.11) potentiell arbetskraft = den icke sysselsatta befolkningen exkl. perso— ner som var långvarigt sjuka, intagna för anstalts- vård, helt förtidspensione- rade, värnpliktiga eller studerande.
] ”Kvinnors förvärvs— arbete och förvärvshin— der". En undersökning i Borås och Sundbyberg (SOU 1978:28).
Tabell 2.4 Kvinnor som ej tillhör arbetskraften efter åldersgrupp, utbildningsnivå och andel som uppger otillräcklig utbildning som ett skäl till att de ej förvärvsarbetar
20—44 år 45—59 år 20—59 år Med "högre" utbildning 12.7 % 11.2 % 12.3 % Utan "högre" utbildning 31.6 % 18.8 % 25.3 %
Bristande yrkeserfarenhet utgör förvärvshinder för nytillträdande på ar- betsmarknaden. Bristen på arbetslivserfarenhet har försvårat framför allt ung- domarnas och kvinnornas inträde i arbetslivet. Flickornas mer begränsade yrkeserfarenhet som är en följd av starkt könsrollsbundna val av arbete och praktik. har till följd att de löper större risker att ställas utanför ar- betsmarknaden än pojkar i samma ålder.
Genom den allt längre skolgången minskar ungdomarnas kontakter med yrkeslivet. Utbyggnaden av gymnasieskolan och den nästan totala över- föringen av yrkesutbildningen till skolmässiga former har minskat ungdo- marnas möjligheter till praktik. De bristande yrkeserfarenheterna leder ofta till orealistiska förväntningar på arbetslivet. De nytillträdandes arbetsmark- nadsproblem har uppmärksammats bl. a. genom att kursverksamhet med huvudsakligen praktikinslag anordnats inom arbetsmarknadsutbildningens ram.
2.6.2. Avstånd till arbetsplatserna — kommunikationer
Som visades redan i sysselsättningsutredningens första betänkande "Arbete åt alla” finns den potentiella arbetskraften i proportionellt större utsträckning i de delar av landet som har sämst sysselsättningsmöjligheter. Samtidigt är det i stor utsträckning frågan om äldre personer som har ytterst begränsade möjligheter att flytta för att få arbete. Undersökningar visar att endast 8 % av den s. k. potentiella arbetskraften kan tänka sig att flytta för att få ett arbete. Detta innebär att om man skall kunna ge dem möjligheter till för— värvsarbete så måste man antingen flytta arbetsplatserna närmare dem eller också förmå andra grupper att flytta så att arbetsplatser blir lediga. Vi har tidigare visat att skillnaderna mellan landsdelarna när det gäller kvinnornas sysselsättningsgrad framför allt går mellan Stockholm och övriga landet. Det finns emellertid därutöver mycket stora skillnader inom länen mellan t. ex. primära centra. regionala centra och övriga kommuner. För- bättrade sysselsättningsmöjligheter i mindre kommuner och i glesbygd är därför nödvändiga om man skall öka sysselsättningsgraden.
Men avstånden till arbetsplatserna är inte bara ett hinder som gör sig gällande mellan regionerna eller mellan olika typer av orter utan också inom olika orter — på den lokala arbetsmarknaden. Här har den fysiska sam- hällsplaneringen stor betydelse för människornas möjligheter att nå arbets- platserna. Hur planeras bebyggelsen i förhållande till arbetsplatsområden? Kommunikationssystemet blir också av avgörande betydelse för möjlighe- terna att nå arbetsplatserna. Sysselsättningsutredningen har också bedrivit egen försöksverksamhet som understryker detta.
2.6.3. Samhällsservice, barnomsorg
Den vanligaste uppgivna anledningen till att man inte förvärvsarbetar i åld- rarna 20—44 år är barnomsorgen. Den otillräckligt utbyggda barnomsorgen innebär att i familjer med små barn kan i många fall endast en person förvärvsarbeta. Med det nuvarande könsrollsmönstret innebär det ofta att kvinnorna får stanna hemma.
Det finns betydande skillnader i antal barn under 7 år mellan de kvinnor som var i arbetskraften 1978 och de som stod utanför. 100 kvinnor i ar- bestkraften hade i genomsnitt 126 barn medan 100 kvinnor som ej var i arbetskraften hade 141 barn. 100 kvinnor som var i heltidsarbetskraften. dvs 35 timmar eller mer. hade i genomsnitt 119 barn. Det bör också un- derstrykas att denna skillnad skulle vara betydligt större om man enbart hade studerat de yngre åldrarna. De yngre kvinnorna som står utanför ar- betsmarknaden har genomsnittligt betydligt fler barn. fler barn under sju år och har också yngre barn än de som förvärvsarbetar. Detta innebär att varje ytterligare ökning av den kvinnliga förvärvsfrekvensen kommer att ytterligare öka kraven på i första hand barnomsorgen men också annan samhällsservice. Det är viktigt att försöka förutse de svårigheter som man kan komma att möta när man redan har nått en hög sysselsättningsgrad för kvinnorna och därefter ytterligare skall försöka öka den. Utredningen har låtit SCB studera två orter med mycket hög kvinnlig förvärvsfrekvens. nämligen Borås och Sundbyberg1 . Avsikten var att i första hand studera den grupp kvinnor som inte förvärvsarbetade och de förvärvshinder som fanns i denna grupp. För att kunna göra jämförelser behövde man även studera dem som hade förvärvsarbete. Undersökningen visar att även när det som i Sund- byberg är mellan 85 % och 90 % av kvinnorna som arbetar finns det ändå ett ytterligare betydande antal kvinnor som vill gå ut på arbetsmarknaden. I Sundbyberg arbetade under den vecka undersökningen gjordes ca 87 %. men ytterligare 2 % av kvinnorna i åldern 20—59 år skulle vilja ha ett för- värvsarbete under denna vecka. 1 Borås arbetade över 80 % och där ville ytterligare 4.5 % ha arbete. Samtidigt framgår det också tydligt av under- sökningen att förvärvshindren i den grupp som står utanför arbetskraften kommer att kräva allt större insatser.
Det viktigaste skälet till att kvinnor med barn inte förvärvsarbetade var barnomsorgen. Bland kvinnor med barn under 13 år uppgav ca 80 % i både Sundbyberg och Borås att de inte kunde ta arbete p. g. a. barntillsyn eller arbete i eget hushåll. Barnomsorgen är bättre utbyggd i både Sundbyberg och Borås än i riket. Andelen förskolebarn med plats inom den kommunala barnomsorgen var i Sundbyberg 41 % och i Borås 28 % mot 18 % i hela riket. Av skolbarnen under 13 år fanns i Sundbyberg 16 % i kommunal barnomsorg och i Borås 6 %. Siffran för Borås är samma som för riket i sin helhet. Trots att det var en klart högre andel av skolbarnen i Sundbyberg som hade plats inom den kommunala barnomsorgen. var det en högre andel där än i Borås vars mödrar uppgav att barnet fick klara sig själv före och efter skolan — 39 % i Sundbyberg mot 29 % i Borås.
Andelen förskolebarn vars moder vanligen arbetar minst 20 timmar per vecka som hade plats i den kommunala barnomsorgen var i Sundbyberg
1 Kvinnornas förvärvsar- bete och förvärvshinder. En undersökning i Borås och Sundbyberg. SOU 1978:28.
56 % och i Borås 48 %. Trots den högre utbyggnaden i Sundbyberg var det här en högre andel bland de ej sysselsatta och de graviditetslediga kvin- norna som ställt sig i kö för barnomsorg — 32 % i Sundbyberg mot 13 % i Borås. Undersökningen visar också att framför allt äldre kvinnor utanför arbetskraften hjälpte till med barntillsynen. Ca 11 % av kvinnorna i åldern 45—59 år som inte tillhörde arbetskraften hjälpte åtminstone en gång i veckan till med barntillsyn. Undersökningen tycks ge stöd för uppfattningen att trycket på förbättrad samhällsservice i synnerhet på den kommunala barn— omsorgen kommer att öka snabbare än andelen kvinnor som förvärvsarbetar när man når en viss sysselsättningsnivå. En förklaring till detta kan vara att ju fler som arbetar desto färre finns i bostadsområdena som kan hjälpa till med t.ex. barntillsyn.
2.6.4. Ålder
En människas levnadsålder är i sig självt inget förvärvshinder. men med åldern följer faktorer som i vissa fall kan bidra till ökade svårigheter på arbetsmarknaden. Faktorer som i kombination med åldern kan utgöra för- värvshinder är t. ex. utbildning. yrkeserfarenhet. inlärnings- och omställ- ningsförmåga. den fysiska arbetsförmågan samt i vissa sammanhang be- stämmelser om åldersgränser. Dessa faktorer kan dominera och utgöra så- dana svårigheter att de positiva sidor som en enskild individ har inte kommer fram.
För den allra yngsta arbetskraften innebär t. ex. arbetarskyddsbestämmel- serna med 18 år som åldersgräns för skiftarbeten och vissa andra arbeten en begränsning av arbetsutbudet. Den nya arbetsmiljölagen som trädde i kraft 1 juli 1978 innebär en skärpning i förhållande till tidigare lagstiftning. Bristande arbetslivserfarenhet är också ett av de mest påtalade hindren för den yngre arbetskraften.
Vi har tidigare konstaterat att andelen förvärvsarbetande män i åldern 55—64 år har minskat successivt. I räkneexemplen i avsnitt 2.5.1 framgår att nästan hälften av dem som beräknas ingå i den potentiella arbetskraften är personer i åldersgruppen 55—64 år varav den största andelen är kvinnor.
Vi har också sett att äldre arbetssökande genomsnittligt nästan har en dubbelt så lång arbetslöshetstid som yngre. Bakom detta finns bl. a. negativa attityder och fördomar till äldre arbetskraft hos både arbetsgivare och ar- betskamrater. Fördomar som ofta bygger på generaliseringar. Man utgår t. ex. ifrån att den fysiska arbetsförmågan avtar och att riskerna för långtids- sjukfrånvaro ökar med stigande ålder. Man beaktar inte att spridningen mellan enskilda individer är stor. De äldre grupperna har inte heller haft den möjlighet till grundläggande skolutbildning som de yngre grupperna. Detta i kombination med att in- lärningsförmågan avtar med stigande ålder medför att de äldre har svårare att vara yrkesmässigt rörliga i en omställningsprocess. Den geografiska rör- ligheten är också begränsad för den som under många år har byggt upp en familj och bostad på en ort. Det offentliga pensionssystemet har anpassats för att underlätta för de äldre på arbetsmarknaden. Flexibel pensionsålder och deltidspension syftar till att ge äldre arbetstagare möjlighet till en successiv nedtrappning av ar-
betslivet. Förtidspension har också utformats så att den kan utgå till äldre arbetstagare p. g. a. arbetsmarknadsskäl. Vi har också tidigare redovisat den förtidspensionering som sker utanför det offentligrättsliga systemet. Möjligheten för äldre arbetstagare att få sin försörjning antingen i eller utanför det offentligrättsliga pensionssystemet har inte enbart haft en positiv effekt för de äldre. Vid en driftsinskränkning bedöms försörjningssituationen ofta vara bättre för den äldre än för den yngre som blir arbetslös. De för- bättrade möjligheterna till anställning som lagen om anställningsskydd och främjandelagen avsågs att ge de äldre har delvis uteblivit.
2.6.5. Arbetstider
1 SCB:s undersökning om den icke sysselsatta befolkningen 1975 ställdes frågor om önskemål om arbetstid. Bland de personer som önskade arbete eller skulle söka arbete om förvärvshindret undanröjdes. uppgav 29 % att de ville arbeta mer än 35 timmar i veckan. 57 % att de ville förvärvsarbeta mellan 16—34 timmar per vecka och 10 % att de ville förvärvsarbeta mindre än 16 timmar per vecka. För övriga saknades uppgift. Endast 29 % av kvin- norna och 38 % av männen uppgav att de skulle kunna ta ett heltidsarbete om endast sådant arbete fanns att tillgå. I undersökningen ställdes också frågan om i vilken utsträckning de var beredda att ta skiftarbete eller annat arbete med oregelbundna arbetstider. stadigvarande eller tillfälligt. 16 % menade att man kunde tänka sig att ta arbete på skift eller med oregelbundna arbetstider stadigvarande. 17 % skulle kunna tänka sig göra det tillfälligt medan 63 % över huvud taget inte kunde tänka sig detta. Av de här refererade uppgifterna när det gäller önskemålen om arbete framgår det att personer som står utanför arbetskraften har mycket bestämda önskemål om både arbetstidens längd och dess förläggning. Bland utbudet av lediga platser finns en stor andel som kräver heltid och/eller skiftgångar resp. oregelbundna arbetstider. Det innebär att arbetstiden i förhållande till den enskildes förutsättningar och önskemål kan vara ett stort förvärvshinder för vissa grupper. Sysselsättningsutredningen har gjort en bearbetning av 1974 års levnads- nivåundersökningl för att undersöka i vilken utsträckning de anställda anser att deras faktiska arbetstider är de tider som passar dem bäst liksom vilka grupper som uppger att kortare eller längre arbetstider passar dem bäst etc. Också denna undersökning kan indirekt belysa arbetstidernas betydelse som förvärvshinder. När man ställde frågan i undersökningen angavs som för- utsättning att förändringar i arbetstiden skulle ge motsvarande förändringar av inkomsten. Något mindre än 1/2 miljon av totalt 3 1/2 miljon anställda i privat och offentlig tjänst skulle önska kortare arbetstider. Den helt do- minerande delen av dessa är kvinnor. Ju längre den faktiska arbetstiden är desto fler uppger att kortare arbetstid skulle passa dem bättre. Längre arbetstid önskar framför allt deltidsarbetande med den kortaste deltiden. Traditionell arbetsfördelning mellan män och kvinnor samt mångbarns- familjernas ofta kärva ekonomiska situation framträder mycket tydligt som förklaringar till arbetstiderna. Ju större familjen är desto mindre är andelen heltidsarbetande bland de kvinnligt anställda och desto högre är männens
' De anställdas faktiska och önskade arbetstider 1974. Stencil 1978.
andel bland dem med extremt långa arbetstider. Samma förhållande gäller också för männens önskemål om längre arbetstid.
Endast 50 % av de heltidsarbetande småbarnsmödrarna uppger att den faktiska arbetstiden passar dem. De återstående 50 procenten upplever att kortare arbetstid skulle passa bättre. Mödrar med barn endast över sex år uppger i drygt 30 % av fallen att kortare arbetstid skulle passa dem bättre och av kvinnor utan hemmaboende barn lämnar något över 20 % samma svar. I nästan samtliga deltidsarbetande grupper uppger 90 % av kvinnorna att den faktiska arbetstiden är den som passar bäst. Det enda undantaget här är ensamstående mödrar av vilka 20 % svarar att längre arbetstider skulle passa dem bättre. Andelen av dessa som vill ha längre arbetstider ökar också med ökat barnantal. och därmed ökad försörjningsbörda.
2.6.6. Hälsotillstånd och arbetshandikapp
Hälsotillstånd och arbetshandikapp 'är ett av de allra starkast framträdande förvärvshindren. Utredningen har mera utförligt diskuterat denna fråga i samband med delbetänkandet "Arbete åt handikappade". Det bör emellertid också här understrykas att utredningen menar att anledningen till att häl- sotillstånd och handikapp utgör ett allvarligt förvärvshinder finns att söka i arbetsmarknadens sätt att fungera. Arbetsmarknaden skapar hinder genom att inte tillåta en tillräcklig anpassning av arbetsuppgifterna.
En stor del av de personer som står utanför arbetskraften är förtidspen- sionerade. Antalet förtidspensionerade uppgår till ca 275 000 och huvuddelen av dessa står helt utanför arbetskraften. Ett annat sätt att beskriva vilken roll hälsotillstånd och arbetshandikapp spelar som förklaring till att personer inte förvärvsarbetar är att gå till AKU-materialet. I åldrarna 55—64 år var t. ex. 1975—77 250 000 personer stabilt utanför arbetskraften. Av dessa upp- gav över 100 000 att de var arbetsoförmögna eller intagna för anstaltsvård.
Också den tidigare refererade undersökningen i Sundbyberg och Borås visar vilken roll hälsotillståndet spelar som förvärvshinder. Bland de äldre kvinnorna i undersökningen (45—59 år) dominerade hälsoskälet som för- värvshinder. 60 % av dessa kvinnor i Sundbyberg uppgav hälsoskäl som anledning till att de inte förvärvsarbetade. Många av dem var också för- tidspensionerade. Så gott som samtliga hade haft problem med sin hälsa i mer än två år. Nära 40 % skulle emellertid vilja ta ett arbete om det fanns lämpligt anpassade arbetsuppgifter. Detta innebär krav på förändringar av arbetsmiljön och anpassning av arbetsplatser om man skall kunna erbjuda dessa kvinnor arbete. Också i åldersgruppen 25—44 år uppgav ca 10 % häl- soskäl som anledning till att man inte förvärvsarbetade.
Även för männen spelar säkert hälsoskäl mycket stor roll för att förklara den minskade sysselsättningen i de äldsta åldrarna. Förtidspensioneringen har här mycket stor omfattning. I de yngre åldrarna och framför allt i stor- stadsområdena finns också en tendens till att socialmedicinska problem blir alltmer dominerande som förvärvshinder.
2.7. Sammanfattande diskussion
Vi har i detta kapitel konstaterat att det finns stora potentiella arbetskrafts- tillgångar. Att ge sysselsättning åt alla är ett mål som kan förverkligas först på lång sikt. Det är inte särskilt meningsfullt att försöka beräkna vad som kan vara en potentiell arbetskraft som kan och önskar gå ut på arbets- marknaden i ett kortare perspektiv.
Som redan framhållits fastslås det också i utredningens direktiv att upp- giften är att försöka bedöma kraven på sysselsättningspolitiken vid en fortsatt sysselsättningsutveckling i minst lika snabb takt som skett under 1960-talet — dvs. en ökning på ca 30000 fler sysselsatta per år eller 300000 på en tioårsperiod. En sådan ökning innebär alltså. att stora grupper som idag står utanför arbetskraften måste beredas möjligheter till sysselsättning. Det är med denna utgångspunkt man skall se de olika räkneexempel som har givits i kapitlet. Det går självklart inte att exakt ange sammansättningen på en ökad sysselsättning under 1980-talet som innebär 300000 fler sys- selsatta. Beskrivningarna av de personer som står utanför arbetskraften ger emellertid vissa möjligheter att bedöma de krav som kommer att ställas på sysselsättningspolitiken.
Det helt avgörande för i vilken utsträckning fler kan få möjligheter till förvärvsarbete är i vilken utsträckning tillgången på arbetstillfällen kan ökas och förvärvshinder tas bort. Som har framgått av genomgången kommer det att krävas mycket stora samhällsinsatser för att undanröja förvärvshinder. Ju närmare målet arbete åt alla vi kommer desto större insatser kommer det proportionellt sett att krävas. Enligt sysselsättningsutredningens upp- fattning innebär de ökade svårigheterna inte att man kan ge avkall på målet att ge arbete åt alla. Man måste emellertid göra realistiska bedömningar både av vilka insatser som är nödvändiga och i vilken omfattning med- borgarna önskar göra insatser i produktionen under olika perioder av livet.
Personer utanför arbetskraften har kortare grundutbildning och sämre yr- kesbakgrund. Fyra av fem har enbart förgymnasial utbildning. i huvudsak kortare än nio år. mot en av två i arbetskraften. Bristande yrkeserfarenheter är ett stort problem både bland de unga arbetslösa och bland de äldre som står utanför arbetskraften.
Proportionellt sett bör ett mycket stort antal i områden med dåliga syssel— sättningsmöjligheter — i mindre tätorter. i glesbygd och i områden där möj— ligheterna till sysselsättning för kvinnorna är dåliga. Flera 100 000 personer i den potentiella arbetskraften torde bo på sådant sätt. Mindre än 10 % av den potentiella arbetskraften kan tänka sig att flytta för att få ett arbete. Därtill kommer att stora grupper som bor i orter med bättre arbetsmarknad har svårt att ta sig till arbetsplatser på grund av dålig samhällsplanering och dåligt utbyggda kommunikationer.
Ökade krav kommer att ställas på samhällsservice i allmänhet och barn- omsorg i synnerhet. Ca 200 000 av de kvinnor under 45 år som står utanför arbetskraften har barn under sju år. 100 000 av dessa kvinnor har barn som är tre år och yngre. De har också betydligt fler och också yngre barn än de som förvärvsarbetar. Samtidigt minskar antalet kvinnor som inte för- värvsarbetar och som kan ge hjälp i bostadsområdena.
250 000 av dem som står utanför arbetskraften är i åldern 55—64 år. 3/4
av dessa är kvinnor. Nuvarande tendenser när det gäller inställningen till äldre arbetskraft måste radikalt förändras om sysselsättningsmöjligheterna för denna grupp skall kunna förbättras samtidigt som problemen med ut- bildning. hälsa etc. är mycket stora.
Ca 275 000 är förtidspensionerade. Ytterligare stora grupper. framför allt bland de äldre kvinnorna. har hälsoskäl som huvudsaklig anledning till att de inte kan förvärvsarbeta. Ca 50 % av kvinnorna i åldrarna över 45 år uppger hälsoskäl som anledning till att de inte förvärvsarbetar. Anpassning av arbetsplatser måste ske i betydande omfattning om sysselsättningen skall kunna ökas i denna grupp.
Som visats i föregående avsnitt har personer som står utanför arbetskraften speciella krav när det gäller både arbetstidens längd och dess förläggning. De vill i mycket liten utsträckning arbeta skift och arbeta heltid. Nära två tredjedelar uppger att de över huvud taget inte kan tänka sig att arbeta skift eller oregelbundna arbetstider. Lika stor andel vill enbart arbeta deltid.
Den här sammanfattande genomgången och försöken till vissa kvanti- fieringar av problemen visar klart att det inte räcker med att ange allmänna sifferexempel för behovet av att öka sysselsättningen. Varje uttalande om ökningen av sysselsättningsgraden måste konkretiseras både när det gäller hur det skall skapas tillräcklig efterfrågan på arbetskraft och när det gäller de krav de ställer på sysselsättningspolitiken i stort.
3. Internationell ekonomi och teknisk utveckling
3.1. Vårt beroende av internationell ekonomi och teknisk utveckling
Den svenska ekonomins öppenhet och utrikeshandelns storlek i förhållande till den samlade produktionen gör att inflytelser utifrån får starkt genomslag i vår egen ekonomi. Det gäller internationella förändringar i konkurrens- situationen på olika varuområden. men det gäller också fluktuationer i den ekonomiska aktiviteten internationellt.
Strukturförändringarna i den svenska industrin är emellertid inte enbart beroende av påverkan från utlandet. Också inhemska ekonomiska och tek- niska förändringar ger utslag i förändrade produktions- och sysselsätt- ningsförhållanden.
De sysselsättningspolitiska instrumenten måste uppenbarligen utformas med hänsyn till den inverkan på Sveriges ekonomi som de internationella ekonomiska förhållandena och den tekniska utvecklingen har. Vi skall här inledningsvis diskutera den svenska ekonomins utlandsberoende. Efter en genomgång av huvuddragen i den internationella ekonomiska utvecklingen under främst 1970-talet redovisar vi vår uppfattning om de framtida ut- vecklingstendenserna. Därefter tar vi upp sambanden mellan teknisk ut- veckling och sysselsättning. Frågor som rör datateknik och automation be- handlas därvid i ett särskilt avsnitt. Slutligen diskuteras energifrågorna och deras samband med sysselsättningen.
3.2. Den internationella ekonomin
3.2.1. Den svenska ekonomins utlandsberoende
Världshandeln har under efterkrigstiden ökat utomordentligt snabbt. Under 1950- och 1960-talen fyrdubblades den samlade världshandeln, och handeln med industrivaror mer än sexdubblades. Främst var det varuutbytet mellan industriländerna som steg.
Större delen av perioden har präglats av snabb och relativt jämn ekonomisk tillväxt och av en stabil valutasituation. Detta har skapat förutsättningar för en snabb internationalisering av handeln och också gjort en avveckling av handelshinder möjlig. Det har i sin tur ytterligare stimulerat varuutbytet över gränserna.
Från svensk sida har man intagit en positiv attityd till liberaliseringen av den internationella handeln. Ett omfattande handelsutbyte länderna emel- lan innebär ömsesidiga fördelar i varuförsörjningen. Frånvaron av olika slags handelshinder ger möjligheter till effektiv produktion i långa serier. Mark- nadssystemet skapar förutsättningar för en rationell arbetsfördelning mellan olika länder.
Det är också sysselsättningsutredningens uppfattning att den fria inter- nationella handeln varit av stor betydelse för det ekonomiska framåtskri- dandet. Systemet med en relativt fri internationell handel — och med stora möjligheter till fria kapitalrörelser — skapar emellertid samtidigt allvarliga problem. Obestridligen är en betydande del av de sysselsättningsproblem. som uppträtt i Sverige under senare år. en direkt följd av landets starka beroende av utrikeshandeln. För det första får ett land som har en stor utrikeshandel vissa svårigheter att föra en självständig ekonomisk politik. Variationer i den ekonomiska aktiviteten utomlands påverkar genom han- delsströmmarna den interna ekonomin. Det kan vara svårt att. åtminstone kortsiktigt. möta detta genom ekonomisk-politiska åtgärder. En allmän dämpning av efterfrågan utomlands får. oavsett om den kompenseras genom åtgärder för att stimulera den interna efterfrågan. effekter som påverkar sysselsättningen inom vissa sektorer av ekonomin och för delar av arbets- kraften.
För det andra innebär den relativt fria handeln att internationella struk- turförändringar inom industrin kan få ett snabbt genomslag och medföra stora påfrestningar för hela branscher inom enskilda länder. Det har varit fallet inom exempelvis stålindustrin på senare år. Där har en snabb in- ternationell kapacitetsutbyggnad — tillsammans med en svag efterfrågan — skapat stora avsättningsproblem för företagen i flertalet av de länder. som tidigare haft en stor stålindustri.
Det bör här framhållas att det. trots den tidigare nämnda liberaliseringen av världshandeln under främst 1960-talet. kvarstår en rad hinder för den internationella handeln. Dessa hinder har både formen av tullar och av olika slags s. k. icke-tariffrära handelshinder. exempelvis licenskrav, kvo- teringar. speciella tekniska normer eller byråkratiska förfaranden vid in- förseln av varor. I samband med de betalningsbalansproblem. som uppstått i många länder under 1970-talet har användningen av protektionistiska han- delspolitiska åtgärder tenderat att öka.
Det kan också finnas anledning att i detta sammanhang påminna om att världens industriproduktion i stor utsträckning styrs av krafter utanför marknadssystemet. Det gäller exempelvis utbyggnaden av produktionska- paciteten inom vissa branscher. där nationella industripolitiska övervägan- den leder till att olika former av statliga subventioner utnyttjas för att påverka investeringsbesluten. Det blir också allt vanligare att man i samband med större exportaffärer från köparlandets sida ställer upp olika sysselsättningspo- litiskt motiverade villkor. Det kan vara fråga om krav på att likviden helt eller delvis skall kunna erläggas i varor — s. k. motköp. Det kan också röra sig om krav på att produktionen av de varor som omfattas av försäljningen delvis skall förläggas till köparlandet.
Man kan dessutom peka på den ökande roll i den internationella handeln som multinationella företag spelar. Man kan konstatera att förekomsten
av exempelvis internleveranser inom sådana företag påverkar marknads- systemets funktionssätt. Det är däremot svårt att ange vilken effekten blir och att kvantifiera den.
Visserligen ligger i Sverige en stor och växande del av sysselsättningen inom sektorer. som inte är utsatta för internationell konkurrens. Ändå är den svenska ekonomin — och därmed indirekt sysselsättningen som helhet — i praktiken starkt beroende av utrikeshandeln. Ungefär en tredjedel av industriproduktionen går på export. vilketjämfört med förhållandet i flertalet av de utvecklade marknadsekonomierna är ett högt tal. För vissa av in- dustribranscherna är exportberoendet naturligtvis långt större. Åtgärder för att begränsa handeln mellan länder skulle — om de fick stor omfattning — få allvarliga konsekvenser för svensk industri.
Den syn på den framtida näringspolitiken som präglar detta betänkande bygger på en i princip positiv uppfattning om värdet av en öppenhet i det internationella handelsutbytet. Vi menar därför inte att staten kan förbli passiv då företag eller hela branscher riskerar att slås ut genom utländsk konkurrens. Aktiva insatser från statens sida. som ibland måste innebära inskränkningar i öppenheten gentemot utlandet. kan därmed bli nödvändiga. Sådana insatser motiveras främst av kravet att strukturomvandlingen i vår ekonomi skall genomföras i socialt acceptabla former. De kan också baseras på beredskapsskäl eller ha en industripolitisk bakgrund. En avvägning mellan den allmänna strävan till öppenhet och de krav på inskränkningar i denna öppenhet som här angetts måste ske i det enskilda fallet. En precisering av utredningens syn på denna avvägning — i form av konkreta åtgärdsförslag — återfinns i kapitel 6.
3.2.2. Utvecklingstendenserna i den internationella ekonomin under de senaste årtiondena
För de utvecklade marknadsekonomierna sammantagna utgjorde 1960-talet en period präglad av god ekonomisk tillväxt och relativt hög grad av stabilitet vad beträffar priserna och förhållandena på valutamarknaderna. Den för- hållandevis fördelaktiga situationen skapade goda förutsättningar för en fort— gående liberalisering av den internationella handeln — bl.a. i form av tull- reduceringar. Delvis som följd därav ökade världshandeln snabbt. För OECD-området sammantaget uppvisar 1960-talet bilden av ett decennium med kontinuerligt ökande kapacitetsutnyttjande och tilltagande prissteg- ringstakt.
Denna bild präglas emellertid mycket starkt — åtminstone vad gäller ut- vecklingen fram till 1968 — av utvecklingen i USA. Där steg kapacitetsut- nyttjandet gradvis under första hälften av 1960-talet till en mycket hög nivå där det sedan låg kvar under decenniets andra hälft. Det uppstod en överhettning i ekonomin beroende på att man inte skapade tillräckligt fr- nansiellt utrymme för främst utgifter för Vietnamkriget. Följden blev en stigande inflationstakt. Dessutom uppkom ett kraftigt importöverskott för USA:s del och en däremot svarande ökning av dollartillgångarna i både Europa och Japan.
Mot slutet av 1960-talet ökade kapacitetsutnyttjandet i OECD-området utanför USA samtidigt som inflationen tilltog. Den ekonomiska politiken i OECD—området som helhet inriktades på att dämpa efterfrågan. Arbets- lösheten tilläts stiga påtagligt — och nådde under de första åren på 1970-talet höga tal. speciellt i USA — men man lyckades trots detta inte pressa ned prisstegringstakten till 1960-talets nivå.
Det internationella betalningssystemet hade utsatts för en del påfrestningar redan under slutet av 1960-talet. när den ekonomiska stabiliteten började vika. Dessa påfrestningar tilltog då försöken att genom en efterfrågedäm- pande politik hålla tillbaka prisstegringarna under 1970-talets första år visade sig verkningslösa — det uppstod s. k. stagflation. dvs. stagnation kombinerad med inflation. Dollarutflödet ökade också ytterligare. Steg för steg övergavs det tidigare systemet med fasta växelkurser.
Uppluckringen av det internationella betalningssystemet kan vara en för- klaring till att man i flertalet OECD-länder tillät sig att under 1972 bedriva en mycket expansionistisk ekonomisk politik. Uppgången i den ekonomiska aktiviteten var utomordentligt snabb. Priserna började åter stiga delvis som följd av en snabb lageruppbyggnad med spekulativa inslag — främst för råvaror. Därtill kom kraftiga prisstegringar på livsmedel som en följd av 1972 års dåliga skördar.
Arbetslösheten minskade inte i den omfattning som man mot bakgrund av 1960-talets erfarenheter kunnat vänta. För att vända inflationskurvan nedåt började man emellertid i flertalet industriländer dämpa efterfrågan. Åtgärderna hade börjat ge effekt när oljekrisen kom i slutet av 1973.
Under loppet av några månader fyrdubblades priserna på råolja. vilket ökade de oljeexporterande ländernas exportinkomster från OECD-området med 65 miljarder dollar. Det motsvarade mer än 1.5 % av OECD-ländernas samlade BNP. För några länder blev effekten relativt BNP ungefär 3 %. Genom en ökad export — både till OPEC-länderna och till icke oljepro— ducerande u-länder — blev nettoeffekten på OECD-ländernas betalnings- balanser 1974 endast omkring 33 miljarder dollar.
Oljekrisen uppträdde i en situation då den ekonomiska politiken i in- dustriländerna relativt allmänt var inriktad på en dämpning av efterfrågan i syfte att pressa ned inflationen. Genom oljeprishöjningarna fick man i dessa länder dels en avsevärd höjning av prisnivån, dels mycket hastigt stora underskott i betalningsbalansen. eftersom de oljeproducerande staterna inte ökade sin import i takt med de ökande exportinkomsterna.
Resultatet blev en nedgång i den ekonomiska aktiviteten i de västliga industriländerna och en därmed sammanhängande stegring av arbetslös- heten. Denna nådde under 1975 en högre nivå än någonsin tidigare under efterkrigstiden.
Den ekonomiska politiken inom OECD-området under de senaste åren har präglats av stor försiktighet. För att hålla tillbaka prisstegringarna har efterfrågan hållits på en nivå som motsvarar långt mindre är. fullt kapa- citetsutnyttjande. Man har accepterat en mycket hög arbetslöshet. I OECD- området som helhet är f. n. omkring 17 miljoner människor arbetslösa. Ar- betslöshetsprocenten. som låg på drygt 2 % under andra hälften av 1960-talet och ca 3 % under första hälften av 1970-talet. har under de senaste åren legat över 5 %.
I flertalet länder i Europa har således den ekonomiska politiken varit _ inriktad på att genom en dämpning av den interna efterfrågan — med hög arbetslöshet som följd — hålla nere prisstegringar och bytesbalansunderskott. Eftersom denna inriktning av politiken var tämligen allmän kom länderna att ömsesidigt påverka varandras exportefterfrågan negativt. Som helhet har OECD-området däremot ökat exporten till såväl oljeproducerande länder som övriga u-länder. På det hela taget präglas emellertid situationen för industrin i USA och Västeuropa fortfarande av dämpad efterfrågan på arbetskraft. Främst beror det på den totalt sett svaga produktefterfrågan. men det finns också andra orsaker. En är den starkt ökade konkurrensen inom många branscher från länder. som först på senare år byggt upp sin industri. Dessa länder kan. bl. a. genom sina i förhållande till i-länderna utomordentligt låga arbetslöner. vinna marknadsandelar på i-ländernas bekostnad. Man har också i stor ut- sträckning byggt upp mycket stora anläggningar på områden där de tekniska stordriftsfördelarna är betydande. I många fall är det de multinationella företagen som svarat för de nödvändiga kapitalinsatserna. I andra fall har statliga industripolitiska insatser gjort utbyggnaden möjlig.
Det finns anledning att i detta sammanhang peka på den industriella utveckling som sedan andra hälften av 1960-talet ägt rum i speciella s. k. frizoner inom u-länderna. Frizonerna har inrättats för att stimulera upp- byggnaden av exportindustrier genom att locka främst utländska investerare till landet med hjälp av olika erbjudanden. Dessa kan bestå i att de företag som investerar i frizonen erbjuds skattebefrielse under ett antal år. från företagens synpunkt gynnsamma villkor beträffande miljö- och sociallag- stiftning. hjälp vid personalanskaffning etc. Det förefaller inte som om lö- nenivåerna inom frizonerna skulle påtagligt avvika från dem som i övrigt gäller i de länder där zonerna är lokaliserade. I en PM från kommerskollegium beräknas antalet frizoner — i nämnda PM kallade exportprocesszoner — år 1978 till 118. fördelade på 36 u-länder utanför Europa. Vid mitten av 1970- talet uppskattas över en halv miljon människor ha varit sysselsatta inom frizonerna och antalet ökar sannolikt snabbt. Den största delen finns i Asien. där Sydkorea. Singapore. Taiwan och Hongkong svarar för huvudparten av produktion och sysselsättning inom frizoner. I Latinamerika är det Mexiko och i viss mån Brasilien som dominerar.
Som framgår av de tal som här nämnts svarar frizonerna fortfarande för en mycket begränsad del av den samlade industriproduktionen i världen. Tillsammans med andra industriföretag i u—länderna, som byggts upp med kapital från industriländerna. uppvisar de emellertid en snabb tillväxt. Det är uppenbart att denna kapacitetsökning i de branscher dit den är kon- centrerad innebär en påtaglig skärpning av konkurrensen för befintliga fö- retag i industriländerna.
Sysselsättningen i OECD-länderna ökade generellt fram till början av 1970-talet. Tjänstesektorerna expanderade snabbt. men även industrisyssel- sättningen steg i nästan alla länder. Industrisysselsättningen stagnerade se- dan under 1970-talets första år. i första hand i de mest högindustrialiserade länderna. i samband med lågkonjunktur. inflation och valutasystemets sam- manbrott. Efter oljekrisen stagnerade och i många fall minskade även syssel— sättningen totalt under ett par år. Därefter har en ökning åter ägt rum. framför allt i de utomeuropeiska länderna.
Figur 3 :] Sysselsättning i OE C D-länderna. Index 1963 = 100.
Källa: OECD Labour Force Statistics.
130
120
110
100
120
110
100
...nu . o...... NOTdamerlka
_— OECD Totalt ___—__ OECD Europa
Under 1970-talet har industrisysselsättningen i EurOpa således minskat. I vissa relativt "nyindustrialiserade" länder kan man däremot se hur in- dustrisektorn snabbt expanderat. samtidigt som jordbruket minskat något i betydelse.
Tabell 3:1 Produktionstillväxt i vissa nya industriländer 1963—76 Årlig procentuell förändring
BNP Industriproduktion Hongkong 8.6 13.9 Republiken Korea 10.4 21.3 Singapore 9.3 9.9 Taiwan 9.2 16.5 OECD 4.0 4.1
Källa: OECD.
3.2.3. Den svenska industrin i ett internationellt perspektiv
Av de olika produktionssektorerna i den svenska ekonomin är det i första hand industrin, som är direkt beroende av den internationella utvecklingen. Det är genom exporten och importen av industrivaror, som förändringar i internationell efterfrågan och internationella konkurrensförhållanden på- verkar svensk ekonomi.
Det är visserligen inte enbart sådana internationella förhållanden som bestämmer strukturutvecklingen inom den svenska industrin. Också den interna efterfrågans fördelning och konkurrensen inom landet ger utslag i strukturutvecklingen. Uppenbarligen ligger emellertid den internationella utvecklingen direkt eller indirekt bakom en stor del av de problem, som f. n. råder i den svenska industrin. Direkt, i form av exempelvis svag in- ternationell efterfrågan på våra traditionella exportprodukter eller utbyggd internationell produktionskapacitet på sådana produktområden. Indirekt, genom att bytesbalanssvårigheter lett till att den interna efterfrågan — exem- pelvis privat konsumtion och bostadsbyggande — hålls tillbaka.
Uppenbarligen är den totalt sett svaga internationella efterfrågan en av de främsta anledningarna till dagens problem i den svenska industrin. En uppgång i den internationella ekonomiska aktiviteten skulle innebära be- tydligt förbättrade avsättningsförhållanden inom stora delar av Sveriges in- dustri.
Det är naturligt att frågor som rör den yttre balansen blivit centrala i den ekonomiska debatten under de senaste åren och att ställningstaganden i dessa frågor blivit avgörande för den ekonomiska politikens utformning. Vi skall här inledningsvis ta upp en av dessa frågor — den som rör den svenska industrins krympande marknadsandelar under åren i mitten av 1970-talet. Därefter diskuteras mera långsiktiga förändringar i den inter- nationella industristrukturen och deras inverkan på vårt lands industri.
Som redovisas i kapitel 4 föll den svenska exportvolymen kraftigt från 1974 till 1975. Därefter har exporten ökat men fortfarande har inte hela den tidigare nedgången återhämtats. Delvis kan exportproblemen förklaras av den svaga internationella efterfrågan. Därtill kommer emellertid att den svenska industrins andelar av försäljningen, både på hemma- och utlands- marknaderna har minskat.
Konjunkturinstitutet har gjort vissa skattningar av storleken på förlusterna av marknadsandelar. Man kommer fram till att minskade exportmarknads- andelar skulle svara för ett bortfall av exponefterfrågan på exporten av be- arbetade varor med 8 % från 1974 till 1975 och något mer från 1975 till 1976. Från 1976 till 1977 skulle effekten på exportvolymen däremot ha varit betydligt mindre. Exportbortfallet motsvarar för 1974—1975 och 1975—1976 ungefär 2 % av BNP. Det bör framhållas att de flesta indu- striländer fått vidkännas en nedgång i sina exportmarknadsandelar. Den svenska andelsförlusten är dock påtagligt stor.
Beträffande importen har motsvarande beräkningar gjorts för åren 1976 och 1977. Man uppskattar effekterna på BNP-utvecklingen (från föregående år) till 1 % för vart och ett av åren.
Det bör understrykas, att dessa beräkningar är utomordentligt osäkra. De bygger på en grov varuuppdelning av den svenska exporten, och effekten
av förskjutningar i efterfrågan inom dessa grupper kan ha betydelse för utvecklingen av de registrerade marknadsandelarna.
Statens industriverk redovisade i sin höstrapport år 1977 vissa jämförelser mellan Sverige och ett antal andra industriländer beträffande utvecklingen av ”enhetsarbetskostnaden'” inom industrin (arbetskraftskostnaden per krona förädlingsvärde). Man konstaterar att utvecklingen av enhetsarbets- kostnaderna i Sverige under de första åren på 1970-talet var långsammare än i konkurrentländerna. Under 1975 och 1976 skedde emellertid en om- svängning beroende på kraftiga löneökningar och svag produktivitetstillväxt. Man framhåller att det torde stå klart "att på lång sikt kan inte svensk industri klara sin konkurrensförmåga och samtidigt ha snabbare lönekost- nadsstegringar och långsammare produktivitetstillväxt än viktiga konkur- rentländer”.
Det bör påpekas att den svenska konjunkturpolitiken under senare år bl. a. syftat till att ge företagen incitament att behålla en större arbetsstyrka än som i och för sig motiveras av produktionsnivån. Självfallet får detta en negativ effekt på arbetsproduktiviteten. I den mån den sjunkande pro- duktiviteten kompenseras genom bidrag, som inte registreras vid beräk- ningen av arbetskraftskostnaden. ökar i praktiken inte företagets enhets- arbetskostnader i den utsträckning som kalkyler av den här redovisade typen anget
Industriverket framhåller att man inte bör se den svenska industrins struk- turproblem som en följd av arbetskraftskostnadernas utveckling. ”Förkla- ringarna härtill måste sökas i delvis andra och mera komplexa samband än enkla förklaringar baserade på den svenska arbetskraftskostnadsutveck— lingen". Man påpekar också att dessa strukturproblem i många fall kan visa sig vara mer svårbemästrade än problem förknippade med arbetskrafts- kostnadsutvecklingen.
1 en mening spelar emellertid Sveriges relativa arbetskraftskostnader en avgörande roll i den långsiktiga strukturomvandlingen. Det gäller då inte utvecklingen av dessa kostnader utan deras nivå i förhållande till den i u-länderna. En del av dessa har under 1970-talet kraftigt byggt ut produk- tionskapaciteten inom vissa arbetsintensiva industribranscher. Utbyggnaden har bl. a. kommit till stånd genom kapitaltillskott från multinationella fö- retag. En av orsakerna till att dessa företag sett det som fördelaktigt att investera i u-länderna är sannolikt att datateknikens utveckling möjliggjort en sådan styrning av produktionsprocessen att kraven på yrkeskunnande hos arbetskraften kunnat sänkas. Möjligheterna att utnyttja u-ländernas bil- liga arbetskraft har därmed ökat.
På en del produktområden har alltså en kraftig utbyggnad av produk- tionskapaciteten på detta sätt genomförts i länder, som, jämfört med in- dustriländerna, har utomordentligt låga kostnader för löner och sociala för- måner till arbetskraften och mycket lågt ställda krav på arbetsmiljön. Exem- pel finns i många branscher — man kan nämna textil- och beklädnadsin- dustrin och delar av elektronikindustrin. Självfallet har i-ländernas industri i sådana branscher drabbats av avsättningssvårigheter i samband med att de nya konkurrenterna fört ut sina produkter på marknaden. Man kan na- turligtvis säga att i-ländernas höga nivå på arbetskraftskostnaderna ligger bakom konkurrensproblemen. Det är emellertid uppenbart att de reduktioner
av lönekostnaderna, som skulle krävas för att i-ländernas produkter skulle bli konkurrenskraftiga, i många fall är utomordentligt stora. Detta gäller alltså för vissa branscher och illustrerar den stora spännvidden mellan olika branscher vad gäller produktivitet mätt i internationella priser. Enligt den utredning som på bl. a. industridepartementets uppdrag utförts av the Boston Consulting Group skulle det i flera branscher krävas en reduktion av lönerna till mellan 10 och 15 kr/timme. Att återställa sådana branschers interna- tionella konkurrenskraft genom devalveringar eller lönepolitiska åtgärder är uppenbarligen inte en praktiskt framkomlig väg.
Ett annat drag i den internationella utvecklingen, som bidragit till att försvåra avsättningen inom några av våra traditionella exponbranscher, är den ökande exploateringen av tidigare outnyttjade råvarufyndigheter. Här har i många fall de nödvändiga investeringarna möjliggjorts genom direkta statliga satsningar i syfte att bygga upp en bas för industrialiseringen i landet. Den svenska gruvindustrin har på exportmarknaderna mött konkurrens från exempelvis Brasilien och Australien. därjärnmalm bryts till låga kostnader. För skogsindustrins del kan man iaktta en tendens till skärpt konkurrens från områden med snabbväxande skog.
Inom några branscher— det gäller exempelvis stålindustrin och bilindustrin — har utvecklingen under 1970-talet starkt präglats av tillkomsten av utom- ordentligt storskaliga anläggningar. Genom utnyttjandet av stordriftsfördelar har produktionskostnaderna vid dessa anläggningar kunnat hållas nere. Det ökade utbudet av relativt billiga produkter har självfallet inneburit betydande avsättningsproblem för de tidigare befintliga företagen inom dessa branscher.
Vi har här pekat på några drag i utvecklingen av den internationella in- dustristrukturen och givit exempel på branscher, där skilda tendenser kan iakttas. Självfallet är det i praktiken ofta så att dessa tendenser uppträder i kombination sinsemellan, så att exempelvis stordriftsfördelar förenas med användningen av lågavlönad arbetskraft eller exploateringen av tidigare out- nyttjade råvarutillgångar. Dessutom har givetvis effekterna för i-ländernas industri av dessa strukturförändringar i hög grad förstärkts av den totalt sett svaga internationella efterfrågan.
Under trycket av den hårdnande internationella konkurrensen på indu- striområdet under 1970-talet har industripolitiken inom många av i-länderna byggts ut. Samhällsstödet till investeringar — både i byggnader och maskiner och i forskning och utveckling — har i olika former byggts ut. Genom statlig upphandling av i första hand teknologiskt avancerade produkter har ut- vecklingen inom kunskapsintensiva branscher stimulerats. Det statliga stö- det till industrins marknadsföring på export har ökats. Det gäller speciellt under de senaste åren då nya, potentiellt starka, exportmarknader vuxit upp i de oljeproducerande länderna.
I takt med att sysselsättningsproblemen inom i-ländernas industri ökat, har också tendenserna till ökad protektionism blivit tydligare. Då vikande efterfrågan på arbetskraft inom vissa branscher inte kompenserats av ex- pansion inom andra har det varit naturligt att genom stöd till utsatta bran- scher och företag mildra de sysselsättningsmässiga konsekvenserna av kon- kurrens utifrån.
3.2.4. Den internationella ekonomins utveckling under kommande år
Prognoser rörande den internationella ekonomiska utvecklingen är alltid mycket osäkra. De allvarliga svårigheter, som sedan mitten av 1970-talet präglat industriländernas ekonomier, med stor arbetslöshet, snabb inflation och allvarliga externa balansbrister, bidrar ytterligare till denna osäkerhet. Utvecklingen under de närmaste åren blir starkt beroende av i vilken ut- sträckning en omorientering av den ekonomiska politiken i expansiv riktning kommer till stånd i industriländerna.
Från det enskilda landets synpunkt motiveras återhållsamheten i den eko- nomiska politiken av omsorg om den yttre balansen. Det är därmed svårt för ett enskilt land att lägga om sin ekonomiska politik i expansiv riktning om inte samma förändring av politikens inriktning genomförs i andra länder. Problemet, som naturligtvis inte är unikt för dagens situation, har på grund av förekomsten av stora balansbrister kommit att i hög grad prägla politiken i industriländerna. För att en omsvängning mot mer expansiv politik skall komma till stånd krävs därför en hög grad av internationellt samförstånd. Hittills har detta inte kunnat åstadkommas.
I långtidsutredningen diskuteras situationen i den internationella eko- nomin — främst i OECD-området — och utvecklingen fram till 1983. Även om sysselsättningsutredningen måste arbeta med ett längre tidsperspektiv finns det anledning att kort redovisa och kommentera långtidsutredningens bild av de närmaste årens utveckling.
Vid beskrivningen av den aktuella situationen understryks problemet att många länder, på grund av svårigheter med den externa balansen, anser sig ha mycket begränsad handlingsfrihet vid utformningen av sin ekono- miska politik. Man konstaterar att ”den redan tidigare mycket ojämna för- delningen av bytesbalansunderskotten mellan OECD-länderna förvärrades ytterligare” under loppet av 1977. Överskottsländerna — främst Förbunds- republiken Tyskland och Japan — är uppenbarligen inte beredda att bedriva en ekonomisk politik, som leder till att bytesbalansöverskotten påtagligt reduceras. USA är det enda större land som fört en mera expansiv politik. 41 andra länder, konstaterar långtidsutredningen, ”har problemen i fråga om bytesbalans-, produktions- och sysselsättningsutvecklingen snarast förvär- rats sedan nedgången 1974—1975 samtidigt som inflationen ligger kvar på en hög om än sjunkande nivå. I flertalet länder har man sålunda en fortsatt hög och i många fall ökande arbetslöshet".
Långtidsutredningen redovisar beräkningar av alternativa utvecklingsför- lopp i världsekonomin för perioden 1977—1983. Ett högre alternativ repre- senterar en återgång till full sysselsättning i OECD-området vid 1980-talets mitt, och ett lägre alternativ utgår från ett antagande om att de nuvarande stagnationstendenserna i världsekonomin blir bestående under perioden. Mellan dessa ligger huvudalternativet, som bygger på antagandet att de större länderna under de närmaste åren för en jämfört med i dag expansiv politik.
Sysselsättningsutredningens uppgift är att lämna förslag om sysselsätt- ningspolitiken för 1980-talet, vilket innebär att också diskussionen om den internationella utvecklingen måste gälla detta tidsperspektiv. Den ekono- miska politiken i industriländerna i dag är i det perspektivet av betydelse
endast om den avspeglar en mer långsiktig förändring i politikens inriktning. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning kan man inte utesluta att en sådan förändring, i riktning mot sänkta ambitioner på sysselsättningsom- rådet, kommer att komma till uttryck i industriländernas ekonomiska politik under 1980-talet.
Tendenser att acceptera en lägre sysselsättningsvolym har kommit att alltmer prägla politiken i många industriländer. Ett uttryck för detta är dis- kussionen om arbetsdelning — work-sharing. Begreppet innebär att man, i stället för att genom en ökning av efterfrågan på varor och tjänster höja sysselsättningsnivån, med hjälp av en arbetstidsförkortning med given efter- frågan — och därmed given total timvolym — försöker öka antalet sysselsatta. Arbetsdelning diskuteras i kapitel 11. Här skall endast konstateras att ett genomförande av arbetsdelning i ett land kan leda till större svårigheter för andra länder som väljer att öka sysselsättningen genom en expansiv politik.
Det finns också anledning att räkna med att de protektionistiska tendenser i världsekonomin, som gjort sig gällande under senare år, blir bestående under lång tid. Det finns anledning att understryka att dessa bedömningar är utomordentligt osäkra, och kan visa sig vara felaktiga. Att i en diskussion om utformningen av den framtida svenska sysselsättningspolitiken bortse från risken för att de senaste årens situation i industriländerna får långsiktiga effekter av det slag som här skisserats vore emellertid knappast rimligt.
Ett annat drag i utvecklingen, som vi tidigare pekat på, är industriali- seringen i u-länderna. Även om effekterna hittills totalt sett varit begränsade har de för vissa branscher inom industriländerna inneburit tydliga föränd- ringar i avsättningsmöjligheterna. Det finns uppenbarligen i dag produk- tionstekniska möjligheter i många branscher att genom en förläggning av industrier till områden med lågavlönad arbetskraft uppnå väsentliga kon- kurrensfördelar. Förutsättningar för att finansiera sådana projekt finns uppenbarligen också — inte minst inom ramen för de multinationella fö- retagens verksamhet. Det finns därför anledning att räkna med att indu- strialiseringsprocessen i u-länderna under 1980-talet kommer att på ett mer avgörande sätt än hittills påverka konkurrenssituationen för industrilän- dernas produkter. Speciellt kännbar blir givetvis konkurrensen i en situation med totalt sett långsam tillväxt i världsefterfrågan.
Parallellt med att u-länderna genom en uppbyggnad av industrier stärker sina ekonomier skapas nya marknader för produkter från industriländerna. Industrialiseringsprocessen i u-länderna behöver därmed inte innebära att industriländernas avsättningsmöjligheter totalt sett minskar. Kraven på in- dustriländerna att anpassa sig till de nya utvecklingstendenserna — i form av en strukturomvandling inom industrin — kan dock komma att förstärkas.
3.3. Den tekniska utvecklingen
Vi framhöll i föregående avsnitt att den internationella ekonomiska utveck- lingen utövar ett starkt inflytande på svensk ekonomi. Häri ligger också ett beroende av den tekniska utvecklingen — med de möjligheter och de
problem det innebär. Tekniska förändringar i produkter och produktions- processer leder till förskjutningar i konsumtionsmönster och konkurrens- förhållanden. Ett land som Sverige, med en utvecklad industri och med tillgång till välutbildade tekniker och yrkesarbetare. har goda möjligheter att ta tillvara teknikens möjligheter. Detta måste enligt sysselsättningsut— redningens mening vara en av utgångspunkterna vid utformningen av de sysselsättningspolitiska medlen. Dessa måste emellertid samtidig vara så utformade att de bidrar till att lösa de sysselsättningsproblem, som kan bli följden av tekniska förändringar.
3.3.1. Sambanden mellan teknisk utveckling och sysselsättning
Sysselsättning och arbetsvillkor påverkas på olika vägar av den tekniska utvecklingen — oavsett om det är fråga om en utveckling av produkterna eller produktionsprocessen. Utvecklingen kan föra med sig förändringar i produktivitet, efterfrågan på produkter, konkurrensförhållanden etc, som i sin tur kan leda till förändringar i efterfrågan på arbetskraft — kvantitativt och vad beträffar kraven på yrkeskunnande. Andra förändringar kan gälla arbetsinnehållet, arbetsmiljön eller arbetsorganisationen.
Iden tekniska utvecklingen ligger, enligt sysselsättningsutredningens upp- fattning, stora möjligheter till en förbättrad standard. Denna uppfattning är en av utgångspunkterna för utredningens ställningstagande till syssel- sättningspolitikens inriktning. Den tekniska utvecklingen har i kombination med sådana faktorer som överflyttningsvinster och ökat kunnande hos ar- betskraften bidragit till att arbetsproduktiviteten steg för steg kunnat ökas. Vi har fått möjlighet att föra över arbetskraft till tjänstesektorn för uppgifter inom exempelvis äldreomsorg, barnomsorg, utbildning utan att för den skull avstå från en samtidig förbättring av vår varuförsörjning.
Det är inte bara produktionsmetoderna som påverkats av den tekniska utvecklingen. Tekniken har också gett oss nya eller förändrade produkter. Nya material har kommit till användning, produkternas tekniska prestanda har utvecklats. Självfallet har dessa förändringar i produkterna ofta varit intimt förknippade med de ändrade produktionsmetoderna. Man kan konsta- tera att utvecklingen med de beslutsprocesser som existerar i en marknads- ekonomi tilldelat tekniken en viktig roll, och att tekniska förändringar där- med ofta kommit att ge utslag i produktions- och sysselsättningsförhål- landena.
Från en renodlad sysselsättningssynpunkt framstår ibland den tekniska utvecklingen som en källa till svårigheter för den enskilde. I industrialismens historia finns välkända exempel på hur maskiner ersatt arbetskraft och där den direkta effekten blivit arbetslöshet och social oro. Även arbetsinnehållet och arbetsmiljön har påverkats, och effekterna på dessa områden är långt ifrån enbart positiva. Visserligen har många tunga och riskfyllda arbets- uppgifter kunnat förändras eller ersättas, men nya — inte minst kemiska — skaderisker har tillkommit. På samma sätt har många monotona arbets- uppgifter försvunnit samtidigt som nya tillkommit.
Vi vill därför understryka att vår principiellt positiva syn på tekniken inte skall tolkas som ett passivt accepterande av alla former av tekniska
förändringar. Vi menar att samhället bör öka sina möjligheter för att dels, från sociala och samhällsekonomiska utgångspunkter, initiera teknisk ut- veckling, dels kontrollera dess effekter på bl. a. sysselsättningen. Våra förslag med dessa syften redovisas i kapitel 6. Vad vi här skall diskutera är den tekniska utvecklingen som en betydelsefull faktor i den "miljö” där den framtida sysselsättningspolitiken skall bedrivas.
Vi konstaterade tidigare att tekniska förändringar kan medföra problem vad gäller enskilda människors sysselsättning och arbetssituation. Problemen kan vara en följd av att det över huvud taget inträffar en förändring varvid vissa människor drabbas samtidigt som andra kan få fördelar. Exempel på sådana situationer är det fallet, att en övergång till effektivare produktions- teknik vid en anläggning medför att behovet av arbetskraft minskar, och att en del av de anställda sägs upp. En effektivisering vid en anläggning kan också resultera i att andra anläggningar konkurreras ut och måste läggas ned. De anställda vid de mindre effektiva anläggningarna drabbas, samtidigt som förändringen kan vara positiv för människor på den ort där den mer effektiva anläggningen ligger och också för köparna av produkten. Men problemen kan också ligga i den tekniska förändringens art. Den kan in- nebära negativa effekter på arbetets organisation och innehåll eller arbets- miljön.
Man kan alltså konstatera att den tekniska utvecklingen kan innebära konflikter mellan olika individers eller gruppers intressen. Den innebär också ibland en konflikt mellan önskemålen om en effektiv produktionsstruktur totalt sett och kravet på en på kort sikt trygg sysselsättning för den enskilde. En av de centrala uppgifterna i näringspolitiken måste vara att låta hänsyn till dessa skilda intressen komma till uttryck vid anpassningen av produk- tionsstrukturen.
Inom många områden — exempelvis dataområdet — finns tendenser till en koncentration av den tekniska forskningen, som på längre sikt innebär att små länder ställs utan möjligheter att påverka dess inriktning. Det är en uppgift för näringspolitik, forskningspolitik och utbildningspolitik att medverka till en utveckling, som innebär att förutsättningarna för en teknisk förnyelse av svensk industri bibehålls.
Ständiga teknikförändringar kommer också fortsättningsvis att sätta spår i strukturomvandlingen internationellt och i Sverige. Inom ett område finns det anledning att förutse betydande effekter. Det gäller datatekniken och dess tillämpningar i produkter och produktionsprocessen. Vi diskuterar detta område särskilt i påföljande avsnitt. Vi skall inte här försöka göra en be- dömning av sannolikheten för tekniska genombrott inom enskilda branscher eller produktområden. I någon utsträckning tas den tekniska utvecklingen upp i branschgenomgångarna i bilaga 3, men det blir i första hand en uppgift för de samhällsorgan som svarar för planeringen bransch för bransch att löpande analysera dessa frågor. Man måste därvid beakta inte bara de pro- blem, som den tekniska utvecklingen medför, utan också de möjligheter, som den erbjuder.
3.3.2. Datateknik och automation
Effekterna av en automatisering av produktionen med hjälp av datateknik har under senare tid intagit en framskjuten plats i debatten om den framtida sysselsättningen. Två utredningar har nyligen tillsatts för att undersöka da- tateknikens effekter dels på sysselsättning och arbetsmiljö, dels på närings— livets utveckling i stort.
I vår kortfattade diskussion om datatekniken vill vi inledningsvis un- derstryka att effekterna — positiva och negativa — av ett ökat utnyttjande av datateknik i stor utsträckning överensstämmer med de effekter som upp— kommer vid andra slag av teknisk utveckling. Vid given produktionsvolym kan behovet av arbetskraft minska vid de anläggningar där ny teknik införs. Arbetsorganisation och arbetsinnehåll kan förändras.
Även om förändringar i produktionsmetoder eller produktutformning in- nebär mycket kraftiga produktivitetsvinster leder de naturligtvis inte nöd- vändigtvis till sysselsättningsproblem. Om produktens pris eller kvalitet på- tagligt förändras, kan förbättrade avsättningsmöjligheter mycket väl resultera i en så drastisk ökning av produktionsvolymen att även de omedelbara sysselsättningskonsekvenserna i det aktuella företaget — och kanske t. o. m. i hela den aktuella branschen — blir positiva.
Datoriseringen skiljer sig emellertid på några andra punkter från en stor del av övrig teknisk utveckling, vad avser inverkan på sysselsättning och arbetsliv. En av dessa har att göra med datateknikens breda användnings- område. Den kan utnyttjas såväl inom varuproduktion som inom tjänste- produktion. Hittills är det främst det administrativa området som berörts. Inom industrin kan olika tillämpningar av datateknik utnyttjas i en mängd produktionsprocesser inom olika branscher. Därmed föreligger de tekniska förutsättningarna för ett snabbt genomslag för en ny produktionsteknik sam- tidigt i stora delar av näringslivet. Häri ligger en uppenbar risk för svåra omställningsproblem för enskilda företag, orter och branscher.
En övergång till tillämpning av datateknik kan alltså komma att ge effekter som rent kvantitativt överskuggar effekterna av sådana tekniska förändringar som är mer bundna till en bestämd produktionsprocess eller en avgränsad varugrupp. Det finns självfallet också andra typer av teknisk utveckling som på ett mera generellt sätt kan påverka den industriella tekniken. Nya material kan komma att få ett brett användningsområde. Mikroelektroniken — till den del den kan ses fristående från datatekniken - kan få ett mycket stort användningsområde, inte minst som en komponent i industrins pro- dukter.
Det finns från sysselsättningssynpunkt också anledning att peka på andra punkter, där datatekniken skiljer sig från många — om än inte alla — andra slag av teknisk utveckling. En sådan rör det förhållandet att man genom att utnyttja datateknik i en produktionsprocess kan minska behovet av yr— keskunnig arbetskraft i delar av processen. Eftersom datatekniken medger överföring av information för styrning av produktionsprocessen över stora avstånd, kan detta i sin tur leda till att de delar av produktionen, som inte kräver yrkesarbetare, flyttas till länder med låga lönekostnader. Ett exempel på detta är den grafiska industrin, där själva tryckningen, genom att den satta texten snabbt kan överföras över långa avstånd, numera inte behöver ske i anslutning till sättning m.m. Utnyttjad på detta sätt kan
alltså datatekniken medföra kraftiga förskjutningar i den internationella ar- betsfördelningen.
Utvecklingen mot stora produktionsenheter har varit ett av de mest ut- märkande dragen i strukturutvecklingen under lång tid. Datatekniken kan allmänt sägas ge möjligheter till ökad flexibilitet i produktionsprocessen. Kostnaderna för att anpassa produktionsprocessen till korta serier kan där- med sänkas. Fördelar med långa, obrutna serier minskar således relativt produktion i korta serier. Å ena sidan skulle alltså fördelen med produktion i stora anläggningar tendera att minska. Å den andra skulle den flexibilitet i produktionen, som man brukar framhålla som en konkurrensfördel hos de små anläggningarna, i ökad utsträckning kunna uppnås även i stora an- läggningar. Inte minst mot denna bakgrund är det, enligt vår uppfattning, nödvändigt att från samhällsekonomisk utgångspunkt studera vilka alter- nativa lösningar beträffande produktionsstrukturen som ett ökat utnyttjande av datateknik kan erbjuda.
Datorindustrin och datatjänstebranschen
Datatekniken har under det senaste decenniet alltmer kommit till använd- ning för att rationalisera samhällsorganens och näringslivets verksamhet i Sverige. Detta har lett till ett snabbt ökande beroende av datorer i de mest skiftande användningar. Datormarknaden har även i andra länder varit mycket expansiv — ökningen har legat omkring 15—20 % per år i värde i USA och Västeuropa och man kan räkna med att expansionen fortsätter under l980-talet.
Om försäljningen av datorer har ökat med 15—20 % i värde torde ka- paciteten hos datorerna ha ökat mångdubbelt snabbare. Volymökningen i datoranvändningen bör därför ha varit avsevärt högre, även om det finns en begränsning i hur enskilda användare kunnat utnyttja kapacitetsökning- en. Huruvida den årliga volymökningen rör sig om 25 %, 50 % eller mycket mer är emellertid omöjligt att uttala sig om.
Datorindustrin, som tillverkar maskinerna, och datatjänstebranschen, som producerar tjänster i form av program, databehandling, utbildning, underhåll m.m., har haft en likartad värdemässig utveckling. Datatjänstebranschen torde dock ha haft en betydligt måttligare volymutveckling.
Datorindustrin domineras av amerikanska företag. De svarar för ca 90 % av leveranserna till västvärlden. De kan i hög grad karakteriseras som mul- tinationella företag med produktion och forskningsverksamhet spridd över hela världen.
Branschen kännetecknas av mycket avsevärda stordriftsfördelar. Skälen till detta är bl. a. att det är en av de mest forskningsintensiva branscherna. De allra flesta datorföretag erhåller någon form av statligt stöd, framför allt för forskning och utveckling. Dessutom sjunker priserna snabbt och kraftigt om man mäter efter maskinernas prestanda.
Stordriftsfördelarna medför att det torde vara mycket svårt för ett da- ' torföretag att existera enbart på hemmamarknaden, åtminstone då det gäller större eller avancerade produkter. Konkurrensen är svår, vilket redan gått ut över många små företag som antingen lagts ned, köpts upp av större företag eller gått ihop med andra för att bli större.
Det torde därför inte vara möjligt för svensk industri att i någon större utsträckning tillverka stora datamaskiner. Den produktion av datorer som nu finns i Sverige avser också uteslutande enheter till mindre kontors- och minidatorsystem; ingen produktion av generella datorer förekommer längre. Tillverkning av kringutrustning förekommer, liksom av vissa speciella da- torsystem. De senare ingår exempelvis i automatiska telefonstationer. tra- fikstyrningssystem, industrirobotar, processregleringssystem m.m. Dessa speciella datorsystem tenderar att få en allt större betydelse inom svensk datorindustri.
Stordriftsfördelarna inom datatjänstebranschen har inte varit så påtagliga. I motsats till datorindustrin är dataserviceföretagen relativt små och bran- schen har hittills huvudsakligen varit hemmamarknadsinriktad. Den snabba utvecklingen inom datakommunikationsområdet har emellertid banat väg för en ökande terminalbaserad databehandling, vilket kan leda till ett be- tydligt ökat inflytande från multinationella företag.
Det finns naturligtvis vissa risker med en internationalisering av data- tjänsterna. Kraven på sekretess och säkerhet i databehandling är olika i olika länder. Det skulle således kunna uppkomma vissa problem för Sverige, som har mycket strikta lagbestämmelser om exempelvis personlig integritet vid databehandling, vid samarbete med länder, som saknar sådant skydd. . Dessutom ökar risken för händelser som ligger utanför användarnas kontroll om datorerna koncentreras till ett fåtal länder.
Datatjänstebranschen i Sverige sysselsätter omkring 8 000 personer. Många företag är små vad gäller både sysselsättning och omsättning. Hu- vuddelen av företagen har således färre än 20 anställda och 85 % av dem svarar för endast 15 % av omsättningen. Det finns inget som talar emot ett ökat svenskt engagemang på datatjänstesidan, framför allt för att täcka behoven från hemmamarknaden. Snarare är det från bl. a. beredskapssyn- punkt viktigt att kunskapen om datatekniken bibehålles och utvecklas inom landet.
Automatiseringen i Sverige
Under 1960-talet började datatekniken alltmer utnyttjas för att rationalisera arbetskrävande administrativa uppgifter inom såväl industrin som övriga delar av näringslivet och den offentliga sektorn. Expansionen har varit myc- ket snabb och på senare år även utvidgats till produktionssidan inom in- dustrin. Datorerna har blivit vanligare inom alla delar av samhällsekonomin och man kan räkna med att utvecklingen fortsätter i samma riktning.
Användningen av datamaskiner för administrativa tillämpningar domi- nerar helt ännu vid mitten av 1970-talet men man räknar med att mi— nidatorsystem och s.k. speciella datorsystem successivt kommer att öka i betydelse. De speciella datorsystemen rör sig om exempelvis trafikstyrning och telekommunikation, patientdatasystem inom sjukvården och stridsled- ningssystem inom försvaret. Inom industrin tillämpas också datatekniken i ökande utsträckning i produktionsprocesserna.
Expansionen i framtiden kommer alltså snarast att ligga på de speciella datorsystemen. Det finns i dag omkring 600 industrirobotar i Sverige. De används bl. a. för tunga arbeten eller arbeten med andra arbetsmiljöproblem.
Man kan räkna med att användningsområdet är mycket stort exempelvis inom verkstadsindustrin och i framtiden kan allt fler arbetsuppgifter övertas av robotar.
Automatiseringen är numera ett viktigt medel för att höja produktiviteten inom industrin. Datorer används i stor utsträckning för styrning inom pro- cessindustrierna och utnyttjas allt mer inom andra branscher. De används också i samband med numeriskt styrda maskiner och den senaste tekniska utvecklingen har vidgat användningsområdet bl.a. då det gäller mät- och styrutrustning inom industrin. Industrin har regelbundet under högkon- junkturer haft brist på yrkesutbildad arbetskraft, vilket har stimulerat auto- matiseringen.
Även inom servicenäringarna blir datorerna vanligare. Förutom de vanliga administrativa uppgifterna används de i ökande omfattning inom exempelvis samfärdselsektorn för övervakning och styrning av luftfart, telekommu- nikationer och järnvägstransporter och inom varuhandel för effektivisering av bl.a. lagerhantering och inköpsrutiner.
Användningen av datorer varierar kraftigt mellan såväl näringsgrenar som regioner. Utvecklingen av datakommunikationerna har medfört en ökad decentralisering, men fortfarande domineras både användning och dator- innehav av storstadsområdena. I många avseenden är dock numera da— torernas geografiska placering ointressant för användarna. Tillgången på da- tautbildad arbetskraft har sannolikt hittills varit utslagsgivande för loka- liseringen.
Det har gjorts vissa försök att kvantitativt uppskatta datateknikens effekter på sysselsättningen. Inom det administrativa området räknar man således med att rationaliseringen under 1960-talet och den första hälften av 1970- talet inneburit en produktivitetshöjning motsvarande 30 å 40000 arbets- tillfällen. I realiteten ökade emellertid sysselsättningen inom området. Delvis berodde det på att datatekniken gjorde en utvidgning av arbetsinnehållet möjlig.
En ökad användning av specialiserade datorsystem kan medföra ett mins- kat behov av vissa yrkeskategorier i framtiden, samtidigt som nya yrken uppstår. I direktiven till den utredning som skall behandla sysselsättning och arbetsmiljö talas det således om hur utvecklingen av datorer och auto- mation har en väsentlig betydelse för framtida sysselsättning och utbild- ningsbehov. Datatekniken har dessutom ofta omvälvande effekter på ar- betets innehåll och arbetsmiljö. Det framhålls i direktiven att det är viktigt att den tekniska utvecklingen sker under former som arbetstagarna kan överblicka och påverka.
3.4. Energifrågorna
I sysselsättningsutredningens delbetänkande "Arbete åt alla” pekades på det starka beroendet mellan sysselsättning och kortsiktiga förändringar i energitillförseln. Det framhölls att sambanden mellan energitillförsel och sysselsättningsutveckling på längre sikt är mer komplicerade och mindre belysta.
Sysselsättningsutredningen har i samarbete med Delegationen för Ener- giforskning finansierat ett forskningsprojekt vid Forskningsgruppen för Energisystemstudier inom Stockholms Universitet med syftet att ge en sam- lad översikt över sambanden mellan energihushållning och sysselsättning i olika tidsperspektiv. Resultaten av detta arbete har presenterats i en rapport till sysselsättningsutredningen, ”Energi, strukturomvandling och sysselsätt- ning" (SOU 1978:22).
Det sägs i rapporten att effekterna — t. ex. på sysselsättningen — av för- ändringar i energitillgång eller energipriser kan antas vara starkt beroende av hur snabbt förändringarna sker, och av anpassningstidens längd.
När det gäller akuta bristsituationer, då ekonomin inom några månader måste anpassas till minskad tillgång på energivaror, framstår påfrestningarna på sysselsättningen som uppenbara. Detsamma kan sägas om konjunkturella störningar, då internationella energiprishöjningar bidrar till stabiliserings- politiska problem. Ett åskådningsexempel på det senare är den inverkan som energiprishöjningarna under 1974 hade på den internationella ekono- miska utvecklingen.
Beträffande mycket långsiktiga förändringar, där anpassningsperioden är mycket utdragen, kan sägas att effekterna på konsumtionsmöjligheterna låter sig — åtminstone grovt — beräknas. Sysselsättningseffekterna däremot är mer svårbedömda. De består i att sysselsättningens fördelning på sektorer påverkas.
Resultaten av forskningsgruppens beräkningar tyder på att kraftiga be- gränsningar i energianvändningens tillväxt i de industrialiserade länderna är möjliga att förena med en fortsatt materiell standardtillväxt. Enligt en kalkyl, som redovisas i forskningsrapporten, och som avser effekterna av nolltillväxt i energianvändningen från mitten av 1980-talet, blir "kostnaden” år 2000 en minskning av utrymmet för privat konsumtion med ca 5 %. Man konstaterar emellertid att konsekvenserna för konsumtionsnivån tro- ligen blir betydligt större, om nolltillväxt på energisidan upprätthålls ytter- ligare ett par årtionden. Det beror på att de mera lättåtkomliga sparmöj- ligheterna då redan tagits i anspråk. En annan slutsats av de utförda be- räkningarna är att det krävs mycket starka energipolitiska styrmedel för att energisparmål av den här aktuella storleksordningen — typ nolltillväxt — skall kunna uppfyllas.
De frågor som från sysselsättningsutredningens synpunkt framstår som centrala är de, som rör sambanden mellan strukturomvandlingen och ener- gitillförseln. Det är också dessa frågor som ges störst utrymme i forsk- ningsrapporten.
Man har studerat strukturomvandlingsfrågorna från två skilda utgångs- punkter. För det första diskuteras hur en viss antagen strukturomvandling inverkar på energiutnyttjandet. För det andra studeras hur en antagen för- ändring i energitillförseln — antingen genom yttre störningar eller genom mer restriktiv energipolitik — påverkar strukturomvandlingen.
För att belysa den förstnämnda typen av frågeställningar redovisar man bl. a. en kalkyl, som avser effekterna av en förskjutning mot större syssel- sättning i den offentliga sektorn. Den ger, som väntat, till resultat att en sådan förskjutning skulle betyda lägre energianvändning.
Man diskuterar också effekterna på energiåtgången av en ökad vidare-
förädling. Man konstaterar bl. a. att det processindustriled, som ligger när- mast efter råvaruutvinningen, ofta har markant högre specifik energiför- brukning än såväl det föregående som det efterföljande ledet. Det gäller för kedjan gruvindustri-stålindustri-verkstadsindustri, men också i exem- pelvis skogsindustri, livsmedelsindustri och kemisk industri. Exportindu- striernas energiförbrukning blir hög, om exporten sker närmast efter pro- cessledet, medan ytterligare vidareförädling i allmänhet är mindre ener- gikrävande.
Ett från sysselsättningsutredningens synpunkt centralt avsnitt i rapporten behandlar frågan om de anpassningar i produktionssystemet, som följer av förändrade betingelser för energitillförseln. Förändringarna kan utgöras av ökad energiknapphet och höjda energipriser och vara orsakade av inter- nationella förhållanden eller interna — energipolitiska — beslut. Man dis- kuterar effekterna av fyra olika slags anpassningsmekanismer:
a. anpassning mot mer energisnål teknik b. ändrad (mer energisnål) konsumtionsinriktning c. ändrad export— och importsammansättning som följd av ändrade kost— nadsrelationer d. anpassningar i utrikeshandeln för att återställa jämvikt i bytesbalansen.
Bl. a. på grundval av en genomgång av ett antal processindustrier drar man vissa slutsatser om de förändringar i produktionsstrukturen som dessa an- passningsmekanismer åstadkommer.
När det gäller effekterna av höjda energiskatter pekar man på de mycket stora kostnadsökningar för vissa processindustrier, som skulle bli följden, om skattesatserna höjs till den nivå, som skulle krävas för nolltillväxt i landets totala energianvändning. Effekterna för strukturomvandlingen de närmaste tjugo åren skulle bli dramatiska, om inga undantag gjordes för processindustrierna vid beskattning och andra energipolitiska styråtgärder. Flera av delbranscherna skulle slås ut.
Även en betydligt lägre ambitionsnivå i fråga om begränsning av ener- gianvändningen skulle innebära uppenbara svårigheter för den energiinten- siva processindustrin. Det framhålls att det till stor del rör sig om branscher som även i frånvaro av energirestriktioner och höjda energipriser står inför stora strukturproblem. De är dessutom geografiskt koncentrerade till syssel- sättningssvaga regioner.
Detta illustreras i figur 32, som visar den energiintensiva industrins andel av industrisysselsättningen inom olika kommuner år 1974. Som framgår av figuren är den energitunga industrin av stor betydelse inom några kom- muner i Norrlands inland och efter hela norrlandskusten samt i Bergslagen.
Det rör sig i allmänhet om tämligen små kommuner. De företer i vissa avseenden gemensamma drag. Ett sådant är att deras befolkningstal 1970—1975 varit stagnerande eller tillbakagående. Andelen sysselsatta i till- verkningsindustri är med få undantag högre än riksgenomsnittet. lndustri- sysselsättningen har för dessa kommuner alltså större betydelse än för riket i genomsnitt.
Ett annat drag som är gemensamt för de aktuella kommunerna är att de i allmänhet har en relativt sett ensidig industri. Av de 51 kommuner som framstår som mest beroende av energitung industri har 21 mer än
a 9. cm €. _ _ I. S SC. "iw .a mncrun .Hn m 066 w.lIS n....uSk f.vnm OkMouH wa?! pul.” t/gS D.an Penh. aOID. Id.IC4 _lri.l-.1 ' n 7 .D..ag eni09 E 5.1 Dan./r..] : .H.—x SGF I.Mtf &_.ann Fuse ?JHSHM ..nV.V umwmä m.msa .mmmmw &%mr meko KRow
90 % av industrisysselsättningen koncentrerad till de fem största arbets- ställena. Endast i 11 kommuner är mindre än 70 % av industrisysselsätt- ningen koncentrerad till de fem största anläggningarna. Sysselsättningsläget i de 51 kommunerna är genomgående svagt. Samtliga uppvisar kvinnliga förvärvsfrekvenser, som ligger under riksgenomsnittet. Arbetslösheten ligger i de flesta fallen över riksgenomsnittet.
4. Utvecklingen inom olika sektorer och regioner
I föregående kapitel diskuterades hur den internationella ekonomiska ut- vecklingen och teknikförändringar påverkar den svenska ekonomin. Vi skall här försöka ge en bild av utvecklingstendenserna i den svenska ekonomin, som helhet och för olika sektorer och regioner. Kapitlet inleds med en kort- fattad genomgång av den ekonomiska utvecklingen i Sverige under perioden fr. o. m. 1975 och en redogörelse för den totala sysselsättningsutvecklingen i landet under 1960-talet och fram till i dag. Därpå följer en diskussion om den tänkbara utvecklingen under de kommande åren. Vi går så över till att diskutera situationen i olika sektorer i ekonomin. Efter en genomgång av den offentliga sektorn, redovisas kortfattat utvecklingstendenserna inom olika delar av näringslivet. Tyngdpunkten har lagts på en diskussion om industrins situation. En mer detaljerad genomgång av den offentliga sektorn och näringslivet redovisas i bilagorna 1, 2 och 3.
4.1. Ekonomi och sysselsättning under senare år
Utvecklingen i Sverige avviker på väsentliga punkter från den i OECD- området som helhet. Det gäller framför allt för åren närmast efter 1974. Den ekonomiska politiken i Sverige inriktades då på att kompensera det efterfrågebortfall från exporten, som var resultatet av recessionen hos flertalet av våra viktiga handelspartners. En rad åtgärder vidtogs för att i första hand undvika ett efterfrågebortfall genom en snabb lageravveckling samt för att hålla uppe den privata konsumtionen. En sådan politik innebär för ett land med stor utrikeshandel stora svårigheter. Den i förhållande till viktiga handelspartners höga aktivitetsnivån tenderar att ge utslag i en snab- bare kostnadsutveckling, vilket genom effekter på relativpriserna negativt påverkar konkurrensmöjligheterna. Intern efterfrågan suger dessutom åt sig en del av den produktion, som kunde avsatts på exportmarknaderna. Re— sultatet blir en försämring av bytesbalansen.
Vi skall här med utgångspunkt från en sammanställning av vissa för- sörjningsbalansdata (tabell 4.1) försöka belysa hur den direkta effekten på Sveriges BNP-utveckling fördelas på olika poster i efterfrågan. Samtliga tal i tabellen är uttryckta i procent av föregående års BNP.
Tabell 4.1 Bidrag till BNP-förändringen Förändring i procent av föregående års BNP
Genomsnitt för åren
1965— 1970— 1975 1976 1977 1978 1969 1974
Privat konsumtion 1.9 0.9 1.5 2.1 —0.5 —0.6 Offentlig konsumtion 1.2 0.8 1.2 1,0 0.7 0.8 Privat bruttoinvestering 0.2 0.5 —0,2 0.1 —().5 —1.6 Offentlig bruttoinvestering 0,4 0,1 0,1 0 0 0.3 Bruttoinvestering i bostäder 0,2 —O.l 0 —O.4 —0,1 0,7 Lagerförändring —0,2 0.2 1.5 —0.8 -3.2 —1.4 Export 1,7 2.1 —3.8 1,3 0.2 2.4 Minus: Import —l.8 —l.7 0.5 --2.2 1.0 1.6 BNP 3.6 2.8 0.8 1.2 —2,4 2.3
Källa: Statistiska centralbyrån och konjunkturinstitutet.
Under 1975 började den internationella recessionen slå igenom iden svens- ka ekonomin. Exporten föll kraftigt — det gällde i första hand för skogs- industrins och stålindustrins produkter men även exempelvis verkstads- industrin fick exportproblem. lndustriinvesteringarna som under 1973 och 1974 hade ökat snabbt, stagnerade. Sammantagna blev de privata brutto- investeringarna lägre 1975 än året innan. En viss ökning av den totala efter- frågan åstadkoms emellertid genom olika stimulansåtgärder. Den privata konsumtionen tilläts växa. Under sommaren 1975 infördes det 5. k. lager- stödet och lagren ökade mellan genomsnittslägena 1974 och 1975. Netto- resultatet blev att BNP ökade, men i mycket måttlig takt.
Från 1975 till 1976 skedde en viss återhämtning i exporten. Detta. till- sammans med en snabb tillväxt i den privata konsumtionen motverkade de efterfrågedämpande effekter, som kom från investeringarna. Dels mins- kade de fasta investeringarna, dels började effekten av ett lageromslag under loppet av 1975 att slå igenom. Totalt sett ökade BNP från 1975 till 1976, fortfarande dock långsamt.
Utvecklingen mellan 1976 och 1977 blev mer dramatisk med en nedgång i BNP på 2,4 %. En starkt bidragande orsak till nedgången var att lager- avtappningen, som inletts mot slutet av 1975. ökade i snabbhet mot slutet av 1976. Samtidigt började den privata konsumtionen att minska. exporten stagnerade och nedgången i de fasta investeringarna fortsatte. Speciellt an- märkningsvärd var den utomordentligt starka nedgången i industriinves- teringarna.
lndustriinvesteringarna minskade lika kraftigt 1978 som 1977. Denna utveckling tas upp mera utförligt i avsnitt 4.3.3.1 nedan. Under 1978 fortsatte nedgången av den privata konsumtionen. Lagren fortsatte minska. men i betydligt mindre omfattning än året före. Den positiva utvecklingen av utrikeshandeln, med en relativt kraftig exportökning och sjunkande import, medförde dock att BNP ökade med drygt 2 %
Sammanfattningsvis kan sägas att den ekonomiska utvecklingen i Sverige under åren närmast efter mitten av 1970-talet präglades av:
I:] en svag exportefterfrågan Cl alltmer minskande fasta investeringar både i näringslivet och bostadssek- tom [1 en vändning nedåt under loppet av perioden i den privata konsumtionen och lagerinvesteringarna.
Utvecklingen av främst den externa balansen föranledde en åtstramning i den ekonomiska politiken, som bl. a. avspeglas i nedgången i den privata konsumtionen både från 1976 till 1977 och från 1977 till 1978. Under 1977 genomfördes i april och augusti devalveringar av den svenska kronan.
De svenska marknadsandelarna på exporten till OECD—länderna. som gått ned sedan 1974, började åter öka under början av 1977. Det kan dis- kuteras i hur hög grad olika ekonomisk-politiska åtgärder bidragit till den tillväxt i de svenska marknadsandelarna som därefter kunnat noteras. Vi skall här endast konstatera att utvecklingen måste ses som en följd av såväl valutajusteringarna som dämpningen av den interna efterfrågan. Det finns emellertid också anledning att peka på att sammansättningen av export- efterfrågan kan ha haft betydande effekter på andelsutvecklingen.
I figur 4.1 illustreras sysselsättningsutvecklingen i landet under 1960-talet och fram till i dag. Antalet sysselsatta har visat en ganska stadig ökning under perioden. En minskande medelarbetstid — bl. a. på grund av arbets- tidsförkortningar och ökad andel deltidsarbete — har gjort att det totala antalet utförda arbetstimmar, som uppvisar tydligare konjunkturvariationer, samtidigt gått ned. I dag är antalet utförda arbetstimmar per sysselsatt unge- får 80 % av vad det var vid början av 1960-talet.
Figur 4. 1 A ntal sysselsatta och antal utförda arbets- timmar 1960—1 978. Index I 960 = 100.
Figur 4 .2 Brultonational- produkten per utförd arbetstimme 1963—1978. Index 1963 = 100.
Som framgår av figuren avspeglar sysselsättningsutvecklingen under de senaste åren inte fullt ut stagnationen i den ekonomiska aktiviteten. Till- växten i antalet sysselsatta har visserligen bromsats upp och antalet utförda arbetstimmar minskar, men bilden är inte, på det sätt som gäller då man betraktar produktionsutvecklingen, påfallande annorlunda än under de ti- digare konjunktursvackorna under 1960- och 1970—talen. Sysselsättningen har alltså utvecklats ungefär på samma sätt som under dessa lågkonjunkturer. medan dämpningen i produktionen varit betydligt kraftigare. Detta illustreras i figur 4.2, som visar utvecklingen av bruttonational- produkten per arbetad timme från 1963 till 1978. De senaste årens markanta avvikelse från den tidigare trenden framgår där mycket tydligt.
Bibehållandet av en i relation till produktionsnivån hög sysselsättning är helt i linje med de sysselsättningspolitiska strävanden, som ligger bakom exempelvis trygghetslagarna. Nedgången i produktiviteten är därmed inte något i och för sig alarmerande. En ökad ekonomisk aktivitet kan också förväntas resultera i en avsevärd produktivitetstillväxt.
Man måste emellertid vara medveten om, att en konjunkturförbättring. med de kapacitetsreserver som finns i utgångsläget, kan komma att ge be- gränsade positiva sysselsättningseffekter.
110
100
634567 97012345678
4.2 Ekonomi och sysselsättning under 1980-talet
En del av de förslag till sysselsättningspolitiska åtgärder som vi i senare kapitel i detta betänkande lägger fram kan få nämnvärda effekter först en bit in på l980-talet. Sysselsättningsutredningens intresse kan därför inte begränsas till perioden fram till 1983, som är den som i första hand studeras av långtidsutredningen. Långtidsutredningen diskuterar emellertid också den ekonomiska utvecklingen i ett längre perspektiv — fram till 1990.
Detta är ett motiv för att i olika avsnitt av detta betänkande redovisa och kommentera långtidsutredningens beräkningar. Ett annat är att lång- tidsutredningens diskussion om de närmaste årens utveckling, även om den gäller en starkt begränsad tidsperiod, speglar en syn på de mera lång- siktiga problemen för svensk ekonomi och på hur den ekonomiska politiken skall inriktas för att möta dessa problem. Arbetskraftsprognoserna tas upp i kapitel 2, prognosen rörande den internationella ekonomiska utvecklingen i kapitel 3 etc. I avsnitt 4.3 i detta kapitel redovisas bl. a. beräkningar av sysselsättningsutvecklingen för olika sektorer. Här skall endast en samman- fattande kommentar till långtidsutredningen göras.
Vi vill då inledningsvis understryka att långtidsutredningen metodmässigt har en uppläggning som inte är avpassad för de frågeställningar, som syssel- sättningsutredningen har att behandla. Det beror för det första på att man i långtidsutredningsarbetet utgår från ett antagande om en viss nivå på ar- betslösheten. Arbetskraftsprognosen blir därmed direkt styrande för syssel- sättningsprognosen på totalnivå. För det andra innebär tekniken i långtids— utredningsarbetet att de ekonomisk-politiska lösningar som anvisas i stor utsträckning är av generell natur — sådana selektiva åtgärder, som föreslås i detta betänkande, tas endast antydningsvis upp. För det tredje styrs syssel- sättningens fördelning mellan sektorer och branscher i hög grad av de pro- duktionskrav, som riktas mot enskilda sektorer under bestämda förutsätt— ningar om exempelvis exportens storlek. Om det skall vara möjligt att konsta- tera framtida sysselsättningsproblem i enskilda sektorer måste man därför analysera realismen i dessa produktionskrav. Spänningen mellan de krav på industribranschernas utveckling, som framkommeri långtidsutredningen, och mer ”spontana" utvecklingstendenser avspeglas i avsnitt 4.3.3.1 nedan och bilaga 3.
I långtidsutredningens diskussion om den ekonomiska utvecklingen i Sve- rige på längre sikt — under perioden fram till 1990 — betonas effekterna av u-ländernas industriella expansion. Det framhålls att den pågående eko- nomiska krisen i industriländerna har strukturella inslag och att det krävs ”en betydande anpassning av Sveriges produktionsstruktur till förändrade villkor för den internationella arbetsfördelningen och till framväxten av nya marknader”. Traditionella finans- och penningpolitiska medel kommer inte att vara tillräckliga.
Man påpekar samtidigt att ett genomförande av en strukturell anpassning försvåras genom den förändrade attityden till rörlighet på arbetsmarknaden. Slutsatsen är att den ekonomiska politiken, näringspolitiken samt arbets- marknads- och regionalpolitiken i ett längre perspektiv måste utformas så att man överbryggar kraven på ökad strukturell förändring och tendenserna till minskad anpassningsförmåga i ekonomin. Det konstateras vidare att
kraven på strukturell omställning kommer att innebära växande investe- ringsbehov.
Det framhålls att de beräkningar som presenteras inte utgör en prognos över den mest sannolika utvecklingen eller en plan för den mest önskvärda. De illustrerar dock uppfattningen att en långsiktig ökning av investerings- kvoten är nödvändig om Sveriges konkurrenskraft skall kunna ökas. Detta innebär att resurser måste avsättas genom en begränsning i konsumtionen. Den bild av konsumtionstillväxten som presenteras innebär uppbenbarligen att svårigheterna att i realiteten åstadkomma sådana begränsningar — och därmed det önskade investeringsutrymmet — skulle bli avsevärda.
Långtidsutredningens diskussion om utvecklingen fram till 1983 står en- ligt sysselsättningsutredningens mening i skarp kontrast mot diskussionen om den mera långsiktiga utvecklingen. Det gäller beträffande såväl pro- blemen i den svenska ekonomin som kraven på politiska insatser för att lösa problemen. Behovet av en mycket betydande strukturell omvandling av näringslivet och av en därtill anpassad inriktning av politiken betonas i redogörelsen för det långsiktiga perspektivet. Diskussionen om utveckling- en fram till 1983 präglas i stället av synen att problemen kan lösas genom en traditionell. generellt inriktad, ekonomisk politik. Enligt sysselsättningsut- redningens uppfattning skjuter långtidsutredningen därmed problemen framför sig. Vi menar att riktade åtgärder från samhällets sida som direkt syftar till att underlätta näringslivets strukturomvandling måste sättas in så snart som möjligt. Samma brist på samstämmighet mellan synen på det långsiktiga perspek— tivet och det medellånga återfinns i långtidsutredningens diskussion om utvecklingen av investeringskvoten, d. v. 5. de totala investeringarnas andel av bruttonationalprodukten. lnvesteringskvoten i Sverige var under 1960- talet i genomsnitt drygt 22 % för att under första hälften av 1970-talet falla något under 22 %-nivån. Motsvarande tal för andra hälften av 1970-talet torde komma att ligga på endast drygt 20 %.
Långtidsutredningen framhåller att en förstärkning av Sveriges konkur- renskraft kräver att investeringskvoten ökas på längre sikt. Man anser dock att investeringskvoten, som en konsekvens av det låga kapacitetsutnyttjan- det i utgångsläget, kan tillåtas att minska ytterligare fram till 1983. Den bild långtidsutredningen ger av investeringskvotens utveckling innebär där- för en nedgång till drygt 19 % år 1983 och därefter en successiv uppgång till 21 % år 1990.
Iden allmänna debatten om hur det svenska näringslivets konkurrenskraft skall förstärkas, där helt naturligt frågor som rör investeringsutvecklingen haft en central plats, har krav på en mycket betydande uppdragning av investeringsnivån förekommit. Vi vill också från sysselsättningsutredning- ens sida betona nödvändigheten av åtgärder för att så snart som möjligt få till stånd en tillväxt i investeringarna. Vår syn på det svenska näringslivets problem, som redovisas i andra delar av detta betänkande, är inte förenlig med tanken på en fortsatt nedgång i investeringskvoten fram till 1983 följd av en relativt långsam uppgång under återstoden av l980-talet.
Vi har för vår del inte ansett det möjligt att kvantifiera den önskvärda investeringsnivån. Vi vill emellertid peka på att-enbart ett utfyllande av den svacka i investeringskvoten som långtidsutredningen räknar med,
d. v. 5. en redan nu påbörjad succesiv uppgång i investeringskvoten upp till 21 % år 1990. innebär att investeringsutrymmet uttryckt i 1975 års priser måste ligga i genomsnitt ca 2 miljarder kr per är högre under 1980-talet än enligt långtidsutredningens beräkningar. Om man i stället vill uppnå en investeringskvot på 22 % år 1990, vilket är ungefär samma tal som gällde för 1960-talet, blir kravet på investeringsutrymme drygt 4 miljarder kr mer än det av långtidsutredningen beräknade i genomsnitt för åren på l980-talet. Om målet slutligen skulle vara att uppnå 22%-nivån redan år 1985 blir motsvarande tal nära 6 miljarder kr per år. Samtliga här angivna belopp är uttryckta i 1975 års priser. En omräkning till löpande priser skulle givetvis medföra en avsevärd uppdragning av beloppen. Sysselsättningsutredningen vill med dessa enkla räkneexempel illustrera att redan mycket måttfulla krav på investeringskvotens utveckling innebär betydande krav på utvidg- ning av investeringsutrymmet jämfört med de tal, som redovisas i lång- tidsutredningen.
4.3 Produktion och sysselsättning i olika sektorer
4.3.1 Sysselsättningens/örde/ning på sektorer
Om man ser på fördelningen av sysselsättningen på olika större sektorer i ekonomin under 1960- och 1970-talen kan man urskilja vissa tydliga ut- vecklingstendenser. En är krympningen av sysselsättningen inom jord- och skogsbruk. År 1960 föll närmare 15 % av det totala antalet arbetstimmar på den sektorn — år 1978 är motsvarande tal ca 6 %.
Också den andra delen av varuproduktionssektorn — industrin och bygg- nadsverksamheten — har en minskande sysselsättningsandel. Från att i början av 1960—talet ha tagit i anspråk mer än 41 % av det totala antalet arbets- timmar svarar sektorn nu för mindre än 35 %. Andelen av sysselsättningen ökade under första hälften av 1960-talet, varpå följde en måttlig nedgång under decenniets senare del. Delvis hölls sysselsättningstalen uppe av en expansion inom byggnadsverksamheten — för tillverkningsindustrins del har kunnat noteras en ganska stadigt krympande andel av den totala syssel- sättningen alltsedan 1960-talets mitt.
Det är alltså den tjänsteproducerande sektorn som svarar för en allt större del av sysselsättningen. Vid 1960-talets början föll mindre än 45 % av ar- betstimmarna på tjänstesektorn. 1 dag är talet 60 %. Även om den privata delen av tjänstesektorn andelsmässigt ökat något under perioden. är det till helt övervägande del den offentliga sektorn som svarat för sysselsätt- ningstillväxten. Där har andelen mer än fördubblats — från 11,5 % år 1960 till 24 % år 1977. (De olika sektorernas andelar av den totala timvolymen illustreras i figur 4.3.)
Delvis kan förskjutningen mot en större andel sysselsättning inom tjän- steproduktionen sägas vara en följd av att möjligheterna till produktivi- tetsförbättringar varit relativt sett mindre inom tjänsteproduktionen. Efter- frågan har också vuxit snabbare för tjänster än för varor. Såväl produktions- som produktivitetsmätningarna för tjänstesektorerna är emellertid mycket osäkra. Det är inte möjligt att ange hur det förhållandet att huvudparten av expansionen av tjänsteproduktionen har tillkommit genom politiska be—
Figur 4.3 A nde/en utförda arbetstimmar i olika sektorer ] 960—1 978.
slut, och inte prissätts marknadsmässigt, har inverkat på sysselsättningsex- pansionen inom tjänstesektorn. En likartad utveckling inom exempelvis vårdområdet kan emellertid observeras i andra utvecklade länder oavsett om verksamheten bedrivs i privat eller offentlig regi. Antalet sysselsatta inom olika sektorer illustreras i figur 4.4.
4.3.2 Den offentliga sektorn
I sysselsättningsutredningens direktiv framhålls att det finns anledning att räkna med en fortsatt förskjutning i landets ekonomi som innebär att en ökad mängd varor kan produceras med oförändrade eller minskade arbets- insatser. Samtidigt kan man räkna med att efterfrågan på tjänster kommer att öka. För att nå full sysselsättning måste merparten av de nya arbets- tillfällena skapas inom tjänstesektorn. En väsentlig fråga blir då hur all- mänhetens framtida behov av tjänster kommer att svara mot de syssel- sättningspolitiska målen.
Stora behov av framtida insatser gör sig gällande för barn, ungdom, pen- sionärer, handikappade, för de förvärvsarbetande i deras arbets-, fritids- och boendemiljö. Det gäller hälso- och sjukvård, utbildning — i första hand för vuxna -— barnomsorg, social hemhjälp, åldringsvård, fritidsverksamhet, mil- jövård, allmän samhällsservice, kommunikationer m.m.
..."-""unu" Privata tjänster
nu. ...en-..."
1000. Gruvor och tillverk- [.f'
ningsindustri - .a" l., Offentliga tjänster
500. Byggnadsverksamhet
-_— . ”s--___- ___-nu".;
Jord- och skogsbruk "
1960 1970 , . ' ,;77'78 tal).
I direktiven framhålls att det är angeläget att få till stånd en samlad analys av vilka konsekvenser utvecklingen inom dessa centrala områden kan få för sysselsättningspolitiken. De sakkunniga bör med utgångspunkt från material som utarbetats inom olika organ belysa sysselsättningskon- sekvenserna av utbyggnadsplanerna och de begränsningar och möjligheter som skapas av utvecklingen på arbetsmarknaden.
I föreliggande avsnitt diskuteras den offentliga sektorns utveckling med utgångspunkt från vad som sägs i direktiven om behovet av en samlad analys av sysselsättningsutvecklingen.
Tonvikten har lagts vid bedömningar av sysselsättningsutvecklingen un— der 1980-talets första hälft. Störst utrymme har lagts vid redogörelser för utvecklingen inom de sektorer som förväntas få den snabbaste sysselsätt- ningsutvecklingen. Speciell uppmärksamhet har också ägnats åt de servi- ceverksamheter som på ett mer omedelbart sätt undanröjer förvärvshinder. En strävan har varit att i så konkreta former som möjligt beskriva några av de krav på samhällsservice som ställs om målet arbete åt alla skall uppnås. Vi har vänt oss till olika expertorgan för att få ett underlag till avsnittet]. Dessa organ har hjälpt till med att göra uppskattningar av de sysselsätt- ningseffekter som skulle uppstå om olika behov av offentlig service skulle tillgodoses. Av utrymmesskäl är avsnittet kortfattat. Ett mer detaljerat bak- grundsmaterial återfinns i bilagorna 1 och 2.
De förutsättningar som gäller för den offentliga sektorns utveckling gör att vi inte kan använda oss av samma analysteknik som i avsnittet om industrin. Beslutsfattandet och finansieringen skiljer sig år mellan sektorerna. Det finns emellertid också vissa likheter. För båda sektorerna gäller att en framtidsbedömning av sysselsättningsutvecklingen bör baseras på upp- skattningar bl.a. av efterfrågeutvecklingen på de varor och tjänster som produceras och utvecklingen av den teknik som kommer till användning
Figur 4.4 Anta/ei sysselsat- ta i olika sektorer ( I 000-
11 första hand gäller detta Svenska Kommunför- bundet och Lands- tingsförbundet.
vid produktionen. Genom antaganden om sambanden mellan produktion och arbetsinsatser kan sedan en sysselsättningsbedömning tas fram.
I avsnittet om den offentliga sektorn diskuteras flera alternativ för den framtida utvecklingen. De har till en del tagits fram utan beaktande av iinansieringsaspekterna. ] kapitel 7 återkommer vi till dessa frågor.
Beskrivningen av den offentliga sektorns utveckling ligger också till grund för de diskussioner som förs om den framtida sysselsättningsplaneringen. De bygger bl. a. på erfarenheterna från de försök med kommunal medverkan i sysselsättningsplaneringen som utredningen genomfört i fem primärkom- muner och ett landsting (se SOU 1978142).
1 "Arbete åt alla" angavs tre ambitionsnivåer för den offentliga sektorns utveckling. De var:
Cl oförändrad ambitionsnivå. där utbyggnaden motiverades av befolknings- förändringar l'_'| aktuell verksamhetsplanering. där primärkommunernas och landstingens verksamhetsplaner skulle genomföras [] högre ambitionsnivå. där en utbyggnad skulle genomföras som baseras på inventeringar av behov på enskilda områden inom den offentliga sek-
torn.
De tre alternativen innebär att sysselsättningen skulle öka med 72 000, 155000 respektive 254000 personer under femårsperioden 1975—1980.
I grova drag har utvecklingen hittills följt det högsta utbyggnadsalter- nativet: mellan 1975 och 1977 ökade sysselsättningen, enligt statistiska cen- tralbyråns statistik över de anställda i den offentliga sektorn. med 110000 personer. Därvid jämförs sysselsättningsläget som det såg ut för de flesta verksamhetsgrenar under första halvåret 1975 med motsvarande tidpunkt 1977.
Arbetskraftsundersökningarna visar att expansionen fortsatt även efter 1977. Från 1977 till 1978 har sysselsättningen inom den offentliga sektorn enligt AKU ökat med mer än 46000 personer. Ökningen i antal arbetade timmar har gått något långsammare än i antal sysselsatta. Mellan 1976 och 1978 var den procentuella ökningen 3.4 % per år mätt i timmar och 4.4 % mätt i sysselsatta.
Sysselsättningen 1975, 1976 och 1977 inom staten. landstingen och pri- märkommunerna återges i tabell 4.2. Den största ökningen i absoluta tal svarar primärkommunerna för, medan landstingen expanderar snabbast re-
lativt sett. Då drygt halva perioden 1975—1980 passerats hade alltså mer än hälften
av den högsta ambitionsnivåns sysselsättning infriats. Den lägsta ambitions- nivån passerades redan år 1977. Alternativet enligt aktuell verksamhets- planering (KELP. LKELP, planer för statlig verksamhet m. m.) har uppnåtts.
Fördelningen mellan olika sektorer har i huvudsak varit densamma som angavs i det högsta utbyggnadsalternativet. Hälso- och sjukvård har under perioden 1975—1978 i stort sett ökat dubbelt så snabbt som social service och utbildning. Totalt sett har dock de tre sektorerna ökat långsammare än vad som framräknades. Vad som angavs som övrig verksamhet (annan statlig verksamhet än undervisning, fritidsverksamhet inom kommunal verksamhet m.m.) har ökat snabbare än kalkylvärdet.
Tabell 4.2 Sysselsättningsutvecklingen inom staten, landstingen och primärkom- munerna 1975—1977 (i tusental)
1975 1976 1977
Stat 478 493 507 Landsting 276 297 313 Primärkommuner 396 418 441 Summa 1 150 1 208 1 261
Källa: SCB. statstjänstemän, kommunal personal del 1 och 2. Anm. Uppgifterna inkluderar de tjänstlediga. Lärare i skolor med primärkommunalt huvudmannaskap har räknats till den statliga sektorn. De uppgick år 1976 till 114000 sysselsatta. Kommunala bolag och stiftelser samt kyrkokommunal personal ingår ej.
För att få ett grepp om utvecklingen under l980-talet är det mot ovan- stående bakgrund väsentligt att i detalj diskutera utvecklingen inom enskilda delar av den offentliga sektorn. De uppgifter som kommer fram i KELP. LKELP och planer för statlig verksamhet kompletteras på detta sätt med uppgifter om den sysselsättning som skulle krävas om vissa angelägna behov av samhällsservice blir tillgodosedda. Experter inom Svenska Kommun- förbundet och Landstingsförbundet har bidragit med information om sådana behov.
Liksom 1 ”Arbete åt alla” jämför vi de behovsrelaterade kalkylerna med uppgifter som hämtas från aktuell verksamhetsplanering och uppskattningar av sysselsättningsutvecklingen enligt oförändrad ambitionsnivå.
Det bör framhållas att våra kalkyler över den offentliga sektorns utveckling bygger på andra metoder än de som används inom långtidsutredningen. I 1978 års långtidsutredning visas i en baskalkyl den utveckling av den offentliga konsumtionen som inte får underskridas utan att vissa politiska åtgärder omprövas eller att den nuvarande standarden sänks. Därefter dis- kuteras det "överutrymme" som kan finnas för olika sektorer om baskal- kylen inte visar att tillgängliga resurser tas i anspråk. Den offentliga sektorn ses därmed som en restpost. vars storlek bestäms av bl. a. omfattningen av total produktion. privat konsumtion. investeringar m.m. Långtidsut- redningen visar hur stort det samhällsekonomiska utrymmet för offentlig verksamhet kan vara under vissa givna antaganden. Samspelet mellan of- fentlig service och arbetskraftsutbud tas som framhålls i kapitel 2 inte upp. En utbyggnad av bl. a. barnomsorg torde leda till och vara en förutsättning för ett ökat arbetskraftsutbud. Trots dessa begränsningar i långtidsutred- ningens kalkylmetoder är det emellertid väsentligt att konstatera att de re- sultat som här presenteras kan jämföras med långtidsutredningens. Med hjälp av långtidsutredningen kan man göra en grov uppskattning av om en behovsrelaterad expansion för den offentliga sektorn kan rymmas inom ramen för samhällsekonomisk balans.
4.3.2.l Social service
Med social service avses i detta sammanhang de tre större områdena barn- omsorg. service till pensionärer och handikappade samt social omsorg.
a) Barnomsorg
Sedan 1970 har antalet barn i åldern 0—6 år minskat kraftigt i Sverige. En förskjutning i åldersfördelningen har skett som innebär att antalet barn i åldern 11—16 år ökat med 66 000 mellan 1970 och 1976, medan barn under 6 år minskat med 82 000. Samtidigt har antalet barn med förvärvsarbetande moder ökat mycket kraftigt och väntas fortsätta att öka. Enligt SCB:s senaste befolkningsprognos beräknas antalet barn 0—6 år fortsätta att minska till år 1985 för att sedan åter öka. Hela åldersgruppen 7—16 år beräknas minska med drygt 150000 mellan 1977 och 1990. Antalet barn 0—6 år med moder i arbetskraften beräknas öka från 484 000 år 1977 till 527 400 år 1985. Tabell 4.3 visar den hittillsvarande utvecklingen samt vissa prognoser.
Tabell 4.3 Antal barn i olika åldersgrupper med modern i arbetskraften (AK) 1970—1977 (1 OOO—tal) samt prognos för 1985
År Antal Med Rel antal Antal Med Rel antal barn modern barn med barn modern barn med 0—6 år i AK modern 7—10 år ] AK modern i AK i AK 1970 831 386 46 426 236 55 1974 782 417 53 482 298 62 1977 749 485 65 454 328 70 1985 692 527 76 399 338 85
Som vi tidigare framhållit (se kapitel 2) torde en ökning av den kvinnliga sysselsättningsgraden endast kunna uppnås om insatserna på sysselsätt- ningsområdet i vid mening kraftigt utökas. En utbyggnad av barnomsorgen är en av dessa åtgärder.
De stora bristerna i barnomsorgen gav upphov till den överenskommelse som år 1975 träffades mellan Svenska Kommunförbundet och regering som innebar att 100 000 nya daghemsplatser och 50 000 nya fritidshemsplatser skulle byggas under perioden 1976—1980, dvs. färdigställas 1977—1981. Det program som antogs innebar emellertid inte att full behovstäckning skulle nås år 1981. Stora grupper skulle alltjämt ha svårigheter med att få sin barnomsorg ordnad när programmet var genomfört. I propositionen till barn- omsorgslagen sägs därför att den allmänna målsättningen bör vara att barn till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar samt barn med särskilda behov av stöd och stimulans skall beredas plats inom barnomsorgen.
Barnomsorgslagen (SFS 1976:381), förordningen om statsbidrag till dag- hem och fritidshem och en ny förordning om statsbidrag till kommunala familjedaghem trädde i kraft den 1 januari 1977. Kommunerna har genom barnomsorgslagen fått ett ökat ansvar för hela barnomsorgen. Det stadgas att en planmässig utbyggnad skall äga rum. Den statliga planeringsgruppen för barnomsorg vid socialdepartementet har till uppgift att förbättra un- derlaget för barnomsorgsplaneringen. Socialstyrelsen har i detta samman- hang till uppgift att sammanställa kommunernas femårsplaner för barnom- sorgen och utarbetar vägledning för barnomsorgsplaneringen. De metoder för uppskattning av behov av barnomsorg som därvid utarbetats utgör en
av grunderna för de kalkyler som här redovisas.
Under de två första åren av femårsperioden 1977—1981 har mellan 35 000 och 37 000 nya daghemsplatser tillkommit inom barnomsorgen. En sådan utbyggnadstakt räcker inte till för att nå målet 100000 nya platser under en femårsperiod. De nu gällande förskole- och fritidshemsplanerna innebär också att endast drygt 85 000 nya daghemsplatser skall anordnas under pe- rioden 1 januari 1977 till 31 december 1981. Fritidshemmen skulle få ett tillskott på närmare 42 000 och familjedaghemmen skulle öka med 26 000 platser under samma period.
Kommunförbundet gjorde tillsammans med den statliga planeringsgrup- pen för barnomsorg under sommaren 1978 en enkät angående kommunernas utbyggnadsplancr. (Se bilaga 1). Den visade något högre värden än de gäl- lande förskole— och fritidshemsplanerna. En annan tendens får man emel- lertid fram om man studerar uppgifterna om barnomsorgen i 1978 års KELP. Den årliga ökningen av byggnads- och anläggningsarbeten ligger där omkring nio procent. vilket också gäller för ökningen av sysselsättningen. Program- met med 100 000 daghem förutsätter en snabbare ökning om det skall infrias i början av l980-talet. Med 9 % per år nås det mål som satts upp för fem- årsperioden 1976—1981 först år 1985. »
Den av riksmötet antagna målsättningen för barnomsorgen innebär att plats skall beredas inom den kommunala barnomsorgen för alla barn i för- skoleåldern till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar samt för barn med särskilda behov av stöd och stimulans så att efterfrågan på sådana platser kan tillgodoses. Denna målsättning för samhällets barnomsorg. in- nefattande även fritidsverksamhet för barn i skolåldern bör. enligt riksmötets ställningstagande. successivt uppnås i alla kommuner inom den närmaste tioårsperioden räknat från år 1976.
[ våra kalkyler över personalbehovet inom barnomsorgen räknar vi i ett alternativ med att målet skall vara uppfyllt år 1985. En eftersläpning i pro- grammet för utbyggnaden av barnomsorgen under perioden 1977—1981 mås- te då tas igen under början av 1980-talet. Som andra alternativ tar vi upp en förlängning av den nuvarande planerade utbyggnadstakten och som ett tredje behandlar vi en oförändrad ambitionsnivå som innebär att programmet med 100 000 nya daghemsplatser genomförs. varefter verksamhetsvolymen bibehålls.
1 de kalkyler som utförts inom Kommunförbundet och som finns re- dovisade i bilaga 1. har en utbyggnad av barnomsorgen till att omfatta omkring 450000 familje- och daghemsplatser för barn i åldern 0—6 år med en andel för privat barnomsorg på 20 % angivits som ett exempel på en nivå som ger full behovstäckning. Det är denna nivå som här representerar den högsta ambitionsnivån.
Den på privat väg ordnade barnomsorgen har inte samma andel i alla delar av landet. 1 glesbygder med låga sysselsättningsgrader för kvinnor är möjligheterna att ordna privat barnomsorg relativt sett bättre än i större tätorter med hög sysselsättningsnivå. Om fler arbetstillfällen tillskapas i de glest befolkade delarna av landet torde också behovet av barnomsorg i kom- munal regi öka. Den här angivna nivån för privat barnomsorg kan mot denna bakgrund på längre sikt komma att minska. Långtidsutredningen har i sina kalkyler startat från en annan utgångspunkt
än den som vi har följt. I stället för att utgå från barnomsorgsbehovet hos de förvärvsarbetande har långtidsutredningen utgått från möjligheterna att ordna privat barnomsorg. Man har därvid studerat den grupp av kvinnor som står utanför arbetsmarknaden och räknat med att en del av denna grupp är beredd att svara för privat barnomsorg. Behovet av barnomsorg i samhällets regi styrs då av skillnaden mellan efterfrågan på barnomsorg och den prognoserade privata barnomsorgen. Långtidsutredningen hamnar därmed på något lägre värden på behovet av ordnad barnomsorg än vad som här anges.
För att beräkna behovet av barnomsorg har här hänsyn tagits till hur kvinnornas förvärvsfrekvenser kan komma att förändras. ] arbetskraften ingår även kvinnor som är arbetslösa och tillfälligt frånvarande. De relativa arbetskraftstalen har antagits öka även under 1980-ta1et men i något lång- sammare takt ju närmare männens relativa arbetskraftstal man kommer. se tabell 4.4.
Tabell 4.4 Andel kvinnor (16—54 år) i arbetskraften 1977—85. (1977 = årsmedeltal enligt Arbetskraftsundersökningarna l977)
Ålder Samtliga kvinnor i AK. % Kvinnor med barn under 7 år i AK. %
1977 1983 1985 1977 1983 1985 16—19 56.1 56.4 56.4 53.4 56.4 56.4 20—24 77.1 82.9 83.6 66.0 73.8 74.4 25—34 75.0 85.4 87.5 67.4 80.4 82.4 35—44 79.9 88.7 90.4 62.8 71.4 72.8 45—54 78.4 88.9 89.9 63.0 71.4 72.8
Vi finner det naturligt att anta att alla barn under 7 år med moder som arbetar 16 timmar och mer eller studerar har behov av ordnad barnomsorg. Barn med behov av särskilt stöd på grund av fysiska. psykiska och sociala skäl har antagits vara 10 % av barnen och utgör en särskild behovsgrupp. Barn till ensamstående fäder antas vara ca 2 % av samtliga barn. Barn till graviditetslediga föräldrar samt barn till dagbarnvårdare har avräknats.
1 bilaga 1 redovisas kalkyler över behovet av fritidshem för barn i åldern 7—10 år. Det visas där att bristen på platser är stor. Utbyggnaden av samlade skoldagen minskar endast marginellt behovet av fritidshem under början av 1980-talet. Reformen torde först komma att genomföras för barn i de yngre åldrarna och då endast täcka en del av dagen. Behovet av fritidshem kvarstår därmed. På längre sikt kan behovet av fritidshem för barn i åldern 11—12 år komma att minska då den samlade skoldagen införs för dessa grupper. Under 1980-talets första hälft är behovet av fritidshem stort även för barn i åldern 11—12 år. Det i bilagan redovisade behovet för åldern 7—10 år har därför i våra kalkyler kompletterats med beräkningar av behovet för åldern 11—12 år. En utbyggnad för denna grupp kan anses stå i över- ensstämmelse med dne av riksmötet antagna målsättningen för barnom- sorgen. Liksom för gruppen barn i åldern 6—10 år räknar vi i ett högsta alternativ med att 37 % av barnen i åldern 11—12 år har behov av fritidshem. Det
innebär att antalet fritidshem måste öka från 27000 är 1977 till 179000 år 1985. se tabell 4.5.
Tabell 4.5 visar det antal platser inom barnomsorgen som ligger till grund för personalbehovsberäkningara. Uppgifterna för 1976 har hämtats från socialstyrelsens sammanställning av barnomsorgsplanerna för perioden 1977—82.
Tabell 4.5 Utbyggnad av kommunernas barnomsorg l977-85 enligt alternativen oförändrad servicenivå (alt 1), aktuella planer (alt 2) och behovsrelaterad ambitionsnivå (alt 3), (tusental)
1976-12-31 Utbyggnad 1977—1985 Antal platser 1985 alt 1 alt 2 alt 3 alt 1 alt 2 alt 3 Daghem 81 100 142 196 181 223 277 Familjedaghem 79 35 35 35 114 114 114 Fritidshem 27 50 72 90 77 99 179 Deltidsgrupp 125 —9 —9 —9 116 116 116
Av de 114000 platserna inom familjedaghemmen går 75000 till barn i åldern 0—6 år och övriga till barn i åldern 7—12 år.
Den 1 februari 1977 var närmare 43 000 personer anställda inom stats- bidragsberättigade förskolor och fritidshem. Antalet dagbarnvårdare var i oktober 1977 ca 32000. varför totala antalet personer som var sysselsatta inom barnomsorgen år 1977 var nära 75 000. Ökningen från 1975 var omkring 13000. dvs. 6500 per år.
Av SCB:s statistik över förskolor och fritidshem framgår inte personal- tätheten. Det är dock möjligt att med utgångspunkt från denna göra en schablonmässig beräkning av relationen anställda/barn. Sådana beräkningar ger vid handen att personaltätheten ökat i samtliga verksamhetsformer. Barnstugeutredningen rekommenderade 114 i daghem. 1:6 i fritidshem samt 1:20 i deltidsgrupp. Det förefaller som om kommunerna allteftersom de ekonomiska resurserna och tillgången på personal gjort det möjligt strävat till ett förverkligande av den personaltäthet utredningen föreslog. Då per- sonalbehovet skall beräknas för 1980-talets första hälft är det därför naturligt att utgå från att den av barnstugeutredningen rekommenderade relationen mellan anställda och barn kommer att följas. 1 alternativ (1) oförändrad ambitionsnivå har dock personaltätheten antagits vara oförändrad.
Tabell 4.6 visar ökning av personalbehovet för perioden 1980—1985 enligt de tre alternativen. I alternativet med oförändrad servicenivå förutsätts att en stor del av programmet med 100 000 daghemsplatser skall vara genomfört i början av 1980-ta1et. Utbyggnaden blir därefter relativt liten fram till år 1985. Utbyggnadstakten enligt gällande planer är omkring 13000 per år och enligt förhöjd ambitionsnivå 17000 per år under perioden 1980—1985. De redovisade sysselsättningstalen gäller såväl personal direkt sysselsatt med barnvåidande uppgifter som administrativ och ekonomipersonal.
Tabell 4.6 Personalbehov inom barnomsorg enligt tre alternativ (tusental)(antal sys- selsatta 1977:74)
Utbyggnads- Oförändrad Fortsatt 'ut- Förhöjd alternativ ambitionsnivå byggnad i takt ambitions— med gällande nivå planer
Ökning av antal sysselsatta l980—1985 10 64 95 Antal sysselsatta 1985 135 189 220
b) Service till äldre och handikappade
Under senare år har uppmärksamhet riktats mot behovet av att ha en god samordning mellan medicinsk och social service för äldre. Utöver utred- ningar och försöksverksamheter hos de primär- och landstingskommunala huvudmännen planeras och pågår inom de båda kommunförbunden. so- cialstyrelsen och Spri ett antal aktiviteter om primärvård-åldringsvård samt om former för samverkan mellan landstingets och primärkommunernas verksamhet.
I syfte att samordna detta utredningsarbete beslöt Svenska Kommunför- bundet. Landstingsförbundet. socialstyrelsen och Spri ijanuari 1976 att göra en gemensam studie rörande behov av fortsatt utredningsarbete inom dessa områden (se Primärvård, äldreomsorg och samverkan, Stockholm 1977).
De förstudier som startades gav upphov till fördjupade studier av bl. a. boende. service och vård för äldre samt sjukvården i hemmet och social hemtjänst. Föreliggande avsnitt bygger i stora drag på de tankegångar som presenterats i det gemensamma arbetet mellan de båda kommunförbundem socialstyrelsen och Spri.
I rapporten "Boende. service och vård för äldre" framhålls att insatser för att förbättra de äldres boende, service och vård inte kan begränsas till de direkta äldreomsorgerna. Utformningen av samhället i stort och pla- neringen av dess utveckling måste in i bilden.
Med stigande ålder blir svårigheterna att klara en normal tillvaro betydande för många enskilda människor. Det beror bl. a. på att
social kontakt och ömsesidigt stöd minskar de äldre i större eller mindre utsträckning drabbas av hälsoproblem boendemiljön ofta är ogynnsam för äldre man tvingas flytta fast man egentligen inte vill nuvarande utbud av boende-. service- och vårdformer inte svarar mot de äldres önskemål och behov.
DDDDD
Utförliga intervjuer med äldre som var aktuella för flyttning visar. att en- samhet och isolering ofta utmärker livssituationen för människor i hög ålder. Förlust av närstående, nedsatt rörlighet, hinder i boendemiljön och livs- mönstret i det moderna samhället bidrar till isoleringen. Det bör därför vara angeläget att underlätta kontakter och gemenskap i den lokala miljön. Dessutom bör äldreomsorgerna utformas så att de så långt möjligt aktiverar anhöriga, grannar och andra människor.
Nuvarande fördelning mellan olika boende- och vårdformer svarar vare sig mot de äldres önskemål eller mot vad som kan bedömas ändamålsenligt med hänsyn till deras behov av service, omsorg och vård. Utvecklingen mot en ökad andel äldre i särskilda boende- och vårdformer måste brytas. Många äldre skulle kunna leva ett mera normalt och självständigt liv än de nu gör. Som grund för utvecklingslinjerna ligger följande av projektgrup- pen formulerade mål:
I] Det grundläggande målet bör vara att successivt vidga möjligheterna till ordinärt boende. El Ett viktigt mål är att relativt sett minska behovet av flyttningar från den invanda fysiska och sociala närmiljön. Ett amat viktigt mål är att främja social kontakt och ömsesidigt stöd. När behovet av särskilda boende- och vårdformer uppkommit bör målet vara azt utforma dem så att de så långt möjligt tillvaratar kvaliteterna i det ordinära boendet. Cl Ett väsentligt mål är att renodla huvudmännens uppgifter och utveckla
en praltiskt utformad samverkan mellan socialvård samt hälso- och sjuk- vård.
Elli]
Även om man kan begränsa behovet av särskilda boende— och vårdformer kan de självfallet ändå inte undvaras. Ett viktigt mål är att i de särskilda boende- och vårdformerna så långt möjligt föra in de kvaliteter som i dag oftast endist finns i det ordinära boendet. Serviceboende och ålderdomshem ses primät som boendeformer med resurser att tillgodose även mer eller mindre onfattande omvårdnads- och sjukvårdsbehov, medan det lokala sjukhemmet främst betraktas som en värd/”orm, vilken samtidigt ofta funge- rar som en form av boende.
Innebörden av olika utbyggnadsalternativ diskuteras i rapporten "Boende, service oci vård för äldre”. Vid en utbyggnad av serviceboendet med genom- snittligt 3000 lägenheter per år fram till 1985 kan man tillgodose de behov som följerav äldregruppernas tillväxt. Man kan också kompensera bortfallet av ett m'ndre antal platser på ålderdomshem och låta en del lägenheter disponerar av yngre personer med behov av service och omvårdnad. Man medverka därigenom till att bryta utvecklingen mot successivt ökande andel äldre i särskilda boende- och vårdformer.
1 de syiselsättningskalkyler som här presenteras har mot ovanstående bakgrund mtalet servicebostäder antagits öka med 3 000 lägenheter per år. medan ålterdomshemmen har antagits minska med 500 boende per år.
År 197( var 12 000 personer serviceboende, medan 60000 bodde på ål- derdomshem. År 1985 skulle motsvarande tal bli 39000 och 55500.
Ovanstående uppgifter skall ses mot bakgrund av att antalet invånare i de äldsti åldrarna kommer att öka mycket snabbt. Tabell 4.7 visar att antalet pesoner som är 80 år och äldre kommer att öka med 80 % mellan 1970 och 1.990. Ökningen blir större under 1980-talet än under 1970-talet.
'SCB SM s1977:29.
Tabell 4.7 Förväntad utveckling av antalet personer i högre åldersklasser (tusental)
Åldersgrupp 1970 1975 1980 1985 1990 65—69 399 439 442 440 435 70—74 310 345 381 384 383 75—79 241 241 272 301 303 80—84 123 141 163 184 205 85—89 52 62 74 87 99 90— 16 21 26 32 39
Totalt 65— 1 114 1 249 1 358 1 428 1 464
Källa: SCB prognos 1978.
Ordin'a'rt boende
Att vidga möjligheterna till ordinärt boende även för människor i hög ålder och med mer eller mindre omfattande behov av service och personlig om- vårdnad är ett av de viktigaste målen för äldreomsorgernas utveckling de närmaste åren. År 1976 fanns ca 1 135000 personer 65 år och äldre utanför institutioner, ålderdomshem och servicebostäder. Denna grupp kommer 1985 att ha ökat till 1 250000 personer under de förutsättningar om ut- byggnaden som antagits i detta projekt. För att de äldre skall kunna bo kvar krävs att tillgängliga resurser används rätt. För vissa grupper har i föreliggande beräkningar räknats med ökade insatser av social hemtjänst.
Pensionärsundersökningen (SOU 1977:98) beskriver utvecklingen på föl- jande sätt:
"Den sociala hemhjälpen är nu i hög grad inriktad på att tillgodose mate- riella behov. t.ex. städning. matlagning m.m. Efter hand som allt flera pensionärer bor bättre. ofta centralt med god tillgång till närservice minskar behovet av hemhjälp av det traditionella slaget. Utvecklingen kan dock samtidigt föra med sig ett ökat behov av hemservice. eftersom möjligheter att bo kvar hemma ökar ytterligare".
Hemsamaritrollen kommer därför successivt att få ett annat innehåll. Re- dan i dag arbetar man på annat sätt. Organisationen ändras till distrikts- indelning och hemsamariterna arbetar i arbetslag som ger bättre vård och bättre arbetstillfredsställelse och på sikt effektivitetsvinster.
Under 19761 llck nära 300 000 personer 65 år och äldre social hemtjänst. Av dessa fick ca 16000 social hemtjänst genom anhöriga.
För social hemtjänst till äldre och handikappade fanns 64000 hemsama- riter och 1500 hemhjälpsledare vid slutet av 1976.
Med oförändrad sysselsättningsgrad och oförändrat antal arbetstimmar per invånare i åldersgruppen 65 år och äldre ökar antalet anställda med 7 800 hemsamariter och 200 hemhjälpsledare under perioden 1977—1985. Oförändrad ambitionsnivå medför således en ökning av arbetskraftsbehovet med 12 % beroende på att invånarantalet i åldersgruppen ökar. Därtill kom- mer ytterligare ett behov av 1 800 personer för att kompensera den arbets- tidsminskning som femte semesterveckan medför.
Ytterligare 700 personer per år anses kunna bo kvar i den egna bostaden om extra hjälp erhålls med ca 9 timmar per vecka. Detta är personer som i dag tvingas flytta till ålderdomshem och sjukhem p. g. a. att social hem-
tjänst och sjukvård inte kan ges i tillräcklig omfattning i hemmet. År 1985 beräknas denna grupp ha ökat till 6300 personer. För denna extra hjälp behövs ca 4000 hemsamariter och ca 100 hemhjälpsledare.
idag utförs en stor del av hemsjukvården av hemsamariter med överföring av medel från landsting till primärkommun. Omkring en tredjedel av hem- sjukvården skulle dock kunna ersättas med social hemtjänst. Detta beräknas innebära att kommunerna år 1985 bör svara för social hemtjänst med ca 3 milj arbetstimmar som enligt nuvarande ansvarsfördelning betecknas som hemsjukvård och finansieras av landstingen. Denna omfördelning ger inte någon sysselsättningsökning.
För att förbättra servicen till ordinärt boende har föreslagits att 800/ii- stående dagcentraler skall inrättas. För att sköta dessa behövs 1300 vär- dinnor/samariter.
Enligt pensionärsundersökningen fick ca 3 % av ålderspensionärerna inte den hemtjänst de skulle behöva. De sade sig inte klara sig själva och fick ingen hjälp. Om dessa skulle fått lika mycket genomsnittlig hjälp 1975 som de som fick social hemtjänst skulle ytterligare 3 200 årsarbetare behövts. Med hänsyn till ökningen av andelen äldre såväl totalt som i högre åldrar har denna underskattning av hjälpbehovet beräknats öka till ca 5 200 års- arbetare 1985. Detta motsvarar ungefär en höjd ambitionsnivå på 2 % per år. vilket innebär en höjning av ambitionsnivån jämfört med rapporten "'Bo- ende. service och vård för äldre".
Serviceboende
Serviceboende kan betraktas som en förstärkt form av ordinärt boende där man söker tillgodose den enskildes speciella behov av omvårdnad. trygghet och aktivering.
Serviceboendet består av lägenheter med normal standard. där man har möjlighet att på grund av tilltagande ålder och vårdbehov få dygnet-runt- trygghet. sociala insatser och sjukvård i hemmet. Normalt skall flyttning till annan boende- eller vårdform inte behöva ske.
Boendeformen svarar på ett bättre sätt mot dagens krav på boende- och levnadsstandard än vad ålderdomshemmen numera kan anses göra. Ut- vecklingen går därför mot att boendet i servicelägenheter eller servicehus successivt övertar en allt större del av ålderdomshemmens roll som bo- endeform för äldre människor med nedsatta kroppsfunktioner och konti- nuerliga omvårdnadsbehov.
Personalbehovsberäkningarna grundar sig på en utbyggnadstakt på 3 000 lägenheter per år under perioden 1977—1985. För de äldre innebär detta ett nettotillskott på ca 2 800 lägenheter årligen. Övriga lägenheter går till handikappade. Antalet servicelägenheter skulle därmed öka från 12 000 lä- genheter 1976 till 39000 lägenheter 1985.
Ålderdomshem
Ålderdomshemmet tillgodoser personliga behov av daglig hjälp och om- vårdnad. Boendeformen är därför lämpad för vårdkrävande äldre företrä- desvis i hög ålder. Även om serviceboende fortsättningsvis till stor del kom- mer att ersätta ålderdomshemsboende finns här anledning påpeka att ål-
derdomshemmen moderniseras och att verksamhetens innehåll kontinu- erligt förnyas. Nytt arbetssätt och ny organisation gör det möjligt att utan större personalförstärkningar förbättra vården inom ålderdomshemmen i framtiden.
Ifråga om antalet platser vid ålderdomshem har det bedömts att nuvarande platsantal kommer att bestå, låt vara att äldre och olämpligt lokaliserade ålderdomshem läggs ned. På samma gång pågår en begränsad nybyggnation, dock oftast i form av om- och tillbyggnader. Fram t.o.m. 1985 kan det antas att antalet platser reduceras från 60 000 till omkring 55 500. Beroende på befolkningsutvecklingen och denna reduktion av platserna behöver an- talet servicelägenheter öka på det sätt som beskrivits i föregående avsnitt (3 000 lägenheter per år).
Om man minskar antalet platser medför detta en reduktion av personalen med 3 100 anställda under perioden 1977—85. Denna minskning antas kom- penseras av en något ökad personaltäthet.
Persona/behov 1 980—1 985
En genomgång av SCB:s statistik visar att antalet sysselsatta inom äldre- omsorg ökat relativt sakta under 1970-talet. Enligt tabell 4.8 har ökningen varit omkring 10000 på en sjuårsperiod. Detta ger en lägre ökningstakt än vad som angavs i sysselsättningsutredningens högsta alternativ. men ligger i nivå med den utbyggnadstakt som angavs i aktuell verksamhets- planering år 1975.
Tabell 4.8 Antal sysselsatta inom äldreomsorg 1970—1977 (tusental)
År 1970 1976 1977
Sysselsatta 97 105 107
Följande beräkningar bygger i stora drag på de antaganden som gjorts för projektet "Boende, service och vård för äldre”. Ambitionsnivån har dock höjts när det gäller extra insatser av social hemtjänst i ordinärt boende. Personaltätheten antas öka från 0,20 till ca 0,39 årsarbetare/ lägenhet i ser- viceboende inkl. hemtjänstinsatserna och från 0,44 till ca 0,50 årsarbetare per plats i ålderdomshem. Motsvarande personaltäthet i lokala sjukhem lig- ger i dag på ca en årsarbetare/plats.
Tabell 4.9 visar ökningen av personalbehovet för perioden 1980—1985 en- ligt tre alternativ.
c) Social omsorg
Inom social omsorg ryms främst den gemensamma socialadministrationen och socialhjälpen. Övriga verksamheter är bl. a. arbetsvård, nykterhetsvård, viss fritidsverksamhet för barn och ungdom samt familjerådgivningen. An- talet sysselsatta var i början av 1977 ca 26 000, dvs. drygt 12 % av den sociala sektorn.
Tabell 4.9 Personalbehov inom service till äldre och handikappade (tusental) (Antal sysselsatta 1977: 107)
Utbyggnads- Oförändrad Fortsatt ut- Förhöjd alternativ ambitionsnivå byggnad enligt ambitionsnivå aktuell verksam- hetsplanering
Ökning av antal sysselsatta 1980—1985 10 16 26 Antal sysselsatta 1985 125 136 154
] framtiden kan även nya verksamheter falla på den primärkommunala sociala sektorn. Socialutredningens lagförslag framhåller bl. a. kommunernas vidgade ansvar. Socialtjänstlagens 25 säger enligt förslaget att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får den hjälp och det stöd som de behöver. Detta medför inte bara skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet utan också skyldighet att anvisa eller förmedla in— satser från andra samhällsorgan samt att tillgodose det behov av omsorg som kan finnas. Kommunen åläggs alltså att bereda erforderlig vård. För- slaget innebär enligt socialutredningen ett vidgat ansvar för kommunen i förhållande till gällande rätt.
Sådana nya områden kan t.ex. bli föräldrautbildning, familjerådgivning. vård av missbrukare och konsumentfrågor. Arbetsvården kan även behöva förstärkning.
Kommunerna räknar i sin planering med att personalbehovet för social omsorg kommer att öka med 2% per år. Det skulle innebära att syssel- sättningen kommer att öka med 3 000 personer mellan 1980 och 1985. Efter- som planeringen påverkats av resursknappheten kan denna bedömning av personalbehovet betecknas som försiktig. Underlaget för mer behovs- orienterade kalkyler är dock alltför knapphändigt för att något särskilt al- ternativ för förhöjd ambitionsnivå skall kunna räknas fram. Oförändrad am- bitionsnivå innebär här inte någon personalökning.
4.322 Hälso- och sjukvård
En väsentlig del av vår trygghet utgörs av rätten till hälso- och sjukvård. Genom en serie reformer har samhället eftersträvat att ge alla människor lika rätt till förebyggande insatser samt bot och lindring av sjukdom. Den grundläggande principen är att uteslutande vårdbehoven skall avgöra in- satsernas omfattning och karaktär. Det är också dessa behov som skall styra sysselsättningsutvecklingen inom hälso— och sjukvårdssektorn.
Det förhållande att vi i Sverige har kommit långt när det gäller att trygga en likvärdig tillgång till sjukvård betyder inte att problematiken är löst eller mindre intressant. Fullföljandet av den angivna politiken kräver ständigt nya åtgärder i takt med att kraven skärps och förutsättningarna förändras.
Långtidssjukvården, lättillgänglig öppen vård och psykiatri har länge prio- riterats bland de sjukvårdspolitiska målen. Prioriteringen har präglat bygg- nadsverksamheten under 1970-talet, men har haft mindre genomslag när
det gäller fördelning av tillkommande resurser och lämnat forsknings— och utbildningsorganisationen i huvudsak opåverkad.
I debatten om den framtida utvecklingen inom hälso- och sjukvård under 1980-talet har bl. a. anförts att
[] av ytterligare 100000 anställda i sjukvården arbetar bara 25 000 inom den utbyggda långtidssjukvården och den fristående öppna vården El den andel av totalantalet öppenvårdsbesök som görs vid vårdcentraler inte har ökat El tillräckligt med utbildad personal inte har kunnat rekryteras till psy- kiatrisk vård och somatisk långtidsvård [:| 13 000 långtidssjuka år 1978 köade efter en Vårdplats inom somatisk långvård och att enbart "åldringsutvecklingen" medför ett behov av ytter— ligare 1600 vårdplatser per år.
I det följande diskuteras aktuella reformer och behovet av arbetskraft inom olika delar av hälso- och sjukvården.
a) Långtidssjukvärd
Med ett snabbt stigande antal människor i de äldsta åldersgrupperna kommer kraven på vårdformer som kan erbjuda omvårdnad och ständig tillsyn att öka snabbt. Bristande resurser i en vårdform t. ex. långtidssjukvården får direkta konsekvenser för andra vårdformer. Kraven på akutvård och hem- sjukvård kan komma att öka om långtidssjukvården inte byggs ut. Kraven på hemsjukvården blir också större.
Utvecklingen av personalbehov och kostnader för hälso- och sjukvården för äldre har nyligen undersökts av en särskild kommitté inom socialde- partementet. Resultaten har redovisats i betänkandet "De äldre och hälso— och sjukvården" (Ds S 1978zl). Ett av utredningens räkneexempel visar utvecklingen av antalet vårdplatser till 1985 inom långtidssjukvården. om behoven skall kunna täckas. Utredningen räknar med 3 000 nya vårdplatser per år. Det innebär totalt 24 000 nya platser under perioden 1977—1985 och det motsvarar med nuvarande arbetsinsats per Vårdplats och de förutsätt- ningar i övrigt som angivits ovan 33800 ller anställda än 1977.
Konsekvensen av en utbyggnad med 3 000 vårdplatser per år torde enligt betänkandet innebära större möjligheter att överföra så såväl åldersdementa patienter från den psykiatriska vården som långtidssjuka patienter från ål- derdomshemmen.
1 ”Arbete åt alla" redovisades alternativa beräkningar av personalbehovet inom långtidssjukvården. som gjorts av en arbetsgrupp inom socialdepar- tementets sjukvårdsdelegation. Bl. a. beräknades den arbetsinsats som skulle behövas för att tillgodose följande krav
Cl att ge patienterna samma hygieniska standard som friska människor El att patienter som kan vistas uppe också får göra det El att patienterna aktiveras på något sätt t. ex. med träning i alldagliga livs- funktioner, samtal. sällskapsspel etc.
En ökning av personaltätheten till en sådan nivå för samtliga vårdplatser
i alternativet ovan (+ 3 000 platser per år) medför ett behov av ytterligare 8 400 anställda.
Tabell 4.10 visar en ökning av personalbehov inom långtidssjukvård enligt tre alternativ. Den oförändrade ambitionsnivån innebär att antalet vård- platser per invånare 70 år och äldre skall vara oförändrad under perioden. Den aktuella verksamhetsplaneringen motsvarar en framskrivning av ut- vecklingen enligt LKELP 78, medan den behovsanpassade ambitionsnivån återspeglar en platsutbyggnad enligt betänkandet "De äldre och hälso- och sjukvården" och ökning av personaltätheten enligt socialdepartementets sjukvårdsdelegation.
Tabell 4.10 Personalbehov inom långtidssjukvård enligt tre alternativ (tusental) (An- tal sysselsatta 1977: 53)
Utbyggnads- Oförändrad Aktuell verk— Förhöjd am— alternativ ambitionsnivå samhetsplanering bitionsnivå
Ökning av antal sysselsatta 1980—1985 7 23 26 Antal sysselsatta 1985 64 90 95
b) Öirig sjukhusansluten hälso- och sjukvård
Den sjukhusanslutna vård som inte räknas till långtidssjukvård prioriteras sedan länge inte i den långsiktiga planeringen. Ändå har en kraftig syssel- sättningsexpansion ägt rum inom denna del av den slutna vården. En del av förklaringen ligger enligt en debattskrift som utgivits av landstingsfor- bundet i utvecklingen av sjukvårdens kliniska standard. Äldre omoderna sjukhus rustas upp eller ersätts med nya sjukhus. I dessa tekniskt väl- utrusade sjukhus kan vården bedrivas mer intensivt, men den kräver också mer personal. Patienterna vistas visserligen allt kortare tid på sjukhusen. Men under sin tid där, är de som mest vårdkrävande. En minskning av vårdtderna får därför till följd att den genomsnittliga resursinsatsen per vårddag stiger.
Andra faktorer som också kan ha påverkat personalutvecklingen är exem- pelvis
lZl att kraven på en bättre arbetsmiljö kan ha tvingat fram personalförtät- ningar
Cl att övertidsarbetet kan ha minskat. även om det är svårt att statistiskt belägga detta
Cl att effekterna från tidigare arbetstidsförkortningar slagit igenom sent.
Därutöver kommer att alltfler väljer att arbeta deltid. vilket ökar antalet syssesatta vid samma arbetskraftsinsats.
l977 fanns totalt ca 77 500 vårdplatser inom den sjukhusanslutna hälso- och sjukvården exkl. vårdplatser inom långtidssjukvården. För den soma- tiska lorttidssjukvården planeras enligt LKELP 78 för en obetydlig minsk- ning 1977—1983 medan man inom den psykiatriska vården räknar med att
kunna minska platsantalet totalt med ca 1 700 platser. Dessutom sker här en omfördelning av vårdplatserna. Vid lasarett för psykiatrisk vård minskar vårdplatsantalet med 2 900 medan platsantalet vid sjukhem ökar med 1 100.
Tabell 4.11 sammanfattar personalbehovsökningen för perioden 1980— 1985 enligt de tre alternativ som här diskuteras. Alternativet med oför- ändrad ambitionsnivå innebär att antalet platser minskar. medan perso- naltätheten ökar och antalet sysselsatta blir oförändrat. Också den aktuella verksamhetsplaneringen utgår från minskat platsantal. men en kraftigare ökning av personaltätheten. Den behovsanpassade ambitionsnivån ger ut- tryck för en ökning av personaltätheten i den takt som gällt under 1970-talet.
Tabell 4.11 Personalbehov inom övrig sjukhusansluten hälso- och sjukvård enligt tre alternativ (tusental) (Antal sysselsatta 1977:203)
Utbyggnads- Oförändrad Aktuell verk- Förhöjd am- alternativ ambitionsnivå samhetsplanering bitionsnivå
Ökning av antal sysselsatta 1980—1985 0 15 18 Antal sysselsatta 1985 203 226 230
c) Distriktsläkaiväsende, distriktsvå'rd och hemsjukvård
Enligt de principplaner som gäller för den öppna vården skall minst en vårdcentral finnas i varje kommun år 1985. Vidare planeras i många fall utbyggnad av vårdcentraler i mindre betjäningsområden inom kommunerna. Ofta omändras nu länsdelssjukhus med små upptagningsområden till vård- centraler med jourcentral. allmänläkare och specialister jämte vårdplatser för dagvård och långtidssjukvård. En sådan enhet kan betraktas som en primärvårdenhet. Den är lätt tillgänglig för många människor. För att öka möjligheterna till samverkan mellan primärvården och socialvården kan 10- kaler för dessa bägge vårdområden sammanföras i samma byggnad eller 'ligga mycket nära varandra.
Behovet av samverkan mellan olika vårdformer kommer också starkt till uttryck i hemsjukvården. Grunden för ansvarsfördelningen är att pri- märkommunerna tillhandahåller sociala resurser med bl. a. socialt utbildad personal och landstingen medicinska resurser med bl. a. sjukvårdsutbildad
personal. I utredningen ”Sjukvård i hemmet — social hemtjänst” som gemensamt utförts av landstingsförbundet. Svenska Kommunförbundet. socialstyrelsen och Spri framhålls att kvaliteten i sjukvården i hemmet måste öka, dvs. det medicinska innehållet måste öka för att flera och sjukare människor skall kunna kvarstanna i eller återvända till det egna boendet. En förut- sättning för att detta skall kunna uppnås är bl. a. att sjukvården i hemmet förankras i primärvården.
Tabell 4.12 visar ökningen av personalbehovet inom öppen vård och hem- sjukvård för perioden 1980 till 1985.
Tabell 4.12 Personalbehov inom distriktsläkarväsende, distriktsvård och hemsjuk- vård (tusental) (Antal anställda l977:17)
Utbyggnads- Oförändrad Aktuell verk- Förhöjd am- alternativ ambitionsnivå samhetsplanering bitionsnivå
Ökning av antal sysselsatta 1980—1985 7 13 14 Antal sysselsatta 1985 28 37 40
d) Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och övrig landstingsverksamhet
Den planerade utvecklingen av omsorgs'verksamheten visar en fortsatt ut- byggnad och omstrukturering av verksamheten mot mer öppna boende- och verksamhetsformer.
Inom övrig verksamhet ryms övrig hälso- och sjukvård utanför sjukhus (t. ex. folktandvården), social verksamhet, undervisnings- och bildningsverk- samhet. diverse verksamheter (t. ex. tvätterier) och central förvaltning. Det bör noteras att undervisning inom landstingens folkhögskolor räknas till landstingsverksamheten och att den inte ingår i kalkylerna över utbildnings- sektorns utveckling. Beträffande social verksamhet gäller att arbetsvården (ca 3000 anställda) ej ingår i räkneexemplet p. g. a. planerade huvudman- naskapsförändringar fr.o.m. 1980.
Totalt skulle sysselsättningsökningen inom här angivna verksamheter en- ligt aktuell verksamhetsplanering uppgå till omkring 12 000 personer under perioden 1980—1985. Någon särskild kalkyl för förhöjd ambitionsnivå har inte utförts på grund av svårigheten att få fram underlag. En oförändrad ambitionsnivå kan innebära att ökningen blir mindre än 1000 personer.
4.323 Utbildning m.m. a) Ungdomsskolan
Utredningen om skolans inre arbete (SIA) förde i sitt betänkande "Skolans arbetsmiljö”(SOU 1974153) fram flera skäl som talade för att utveckla skolans arbetsdag i riktning mot ett mer mångsidigt och varierat innehåll. Man pekade på att alla barn borde ges bättre kontakt med samhällets fritids- och kulturutbud. Eleverna borde också ges möjligheter för social träning. stödundervisning och läxhjälp. De frivilliga organisationerna borde få ökade möjligheter att genom skolan intressera och aktivera eleverna. SIA-reformen innebär en stor förändring av skolarbetet. Elevernas vis- telsetid i skolan förlängs. Under håltimmarna bör en meningsfull verksamhet organiseras. Aktiva från olika föreningar förutsätts kunna medverka under dessa timmar. Den förlängda skoldagen kräver också organiserad verksamhet både före och efter den schemabundna undervisningen. Personal med hu- vudsaklig sysselsättning i kommunernas fritids- och kulturverksamhet för- utsätts medverka i denna verksamhet. Skolans egen personal beräknas också svara 'ör ökade arbetsinsatser. Bl. a. blir det nödvändigt att i många skolor utöka lokalerna, vilket medför personalökningar för lokalvård. Andra exem-
pel på personalgrupper vars arbetstid utökas är bibliotekspersonal. skolvärdar och måltidspersonal. 1 bilaga 1 visas med räkneexempel hur stora perso- nalökningar som kan krävas för olika verksamheter då SIA-reformen genom- förs.
Den föreslagna nya läroplanen ger större frihet att lokalt organisera un- dervisningen. Bl. a. kan vissa delar koncentreras till valfria perioder under läsåret. Elever som flyttar till skolor som valt andra perioder för denna undervisning kan behöva extra undervisning. Vidare förutsätts enligt den nya läroplanen att eleverna får en ökad praktisk arbetslivsorientering. Detta kan ställa krav på ökade lärarresurser. men också på personal med annan utbildning än traditionell lärarutbildning. Det senare gäller inte minst vid undervisning om arbetsmarknaden.
År 1977 fanns 77 000 heltidstjänster för lärare och skolledare samt 35 000 årsarbetare bland övrig personal i grundskolan. Genom minskat elevantal beräknas dessa tjänster vid oförändrad ambitionsnivå kunna reduceras med drygt 5 000 heltidstjänster under perioden 1977—1985. Därtill kommer minskningen för övrig personal på omkring över 2 000 heltidsanställda. Detta kan ställas mot sysselsättningsutvecklingen vid en förhöjd ambitionsnivå. där SIA-reformen och ny läroplan genomförs. Som ett högsta alternativ räknar vi med att antalet årsarbetare ökar med 25 000 mellan 1977 och 1985. Detta inbegriper resurser för SIA-skolan. ny läroplan och höjd per- sonaltäthet för elevvård. För femårsperioden 1980—1985 ger detta en ökning på knappt 14 000 årsarbetare. Om man räknar med att andelen deltidsarbetare är densamma år 1985 som 1977 motsvaras detta av 19 000 som är sysselsatta. För gymnasieskolan gäller att främst vårdlinjen behöver förstärkas för att utbilda personal för barnomsorg och sjukvård. En utbyggnad av antalet utbildningsplatser så att i stort sett alla ungdomar i gymnasieåldrarna får möjlighet till gymnasieutbildning kan motiveras med de ökade behoven. Ungefär hälften av en sådan ökning behövs för att tillgodose personalbehovet inom barnomsorgen. Nästan lika stort utbildningsbehov finns för planerad utbyggnad av sjukvården.
År 1977 var antalet heltidstjänster för lärare och skolledare i gymnasie- skolan omkring 17 000 och den övriga personalen som kan hänföras till gymnasieskolan motsvarande närmare 8 000 heltidsanställda. En oförändrad ambitionsnivå ger en ökning på sammanlagt närmare 5 000 fram till 1985 till följd av ökat antal ungdomar i gymnasieåldrarna. En förhöjd ambitions- nivå med ökad intagning enligt ovan ger en ökning på 10000 personer mellan 1980 och 1985.
b) Vuxenutbildning
Behovet av vuxenutbildning kan bedömas från olika utgångspunkter. Allt- jämt har en stor del av befolkningen enbart folkskola som utbildningsgrund. Om utbildningsklyftorna mellan skilda generationer skall minskas krävs stora utbildningsinsatser. Under senare år har också vuxenutbildningen byggts ut i såväl de kommunala skolorna för vuxna som i studieförbundens regi. I den kommunala vuxenutbildningen är det framför allt grundskolekurser och icke yrkesinriktad gymnasieundervisning som registrerat ökat antal ele- ver. I viss utsträckning måste stagnationen för den yrkesinriktade vuxen-
utbildningen ses mot bakgrund av den mycket omfattande och tillväxande arbetsmarknadsutbildningen som bedrivs i statlig regi. Gränsdragningen mellan de skilda utbildningsformerna till vilka folkhögskolorna också räknas är under översyn av flera statliga utredningar (folkbildningsutredningen och utredningen om kommunal vuxenutbildning). Kommunal vuxenutbildning skall utnyttja ungdomsskolans lokaler. Ut- budet av kurserna blir därigenom avhängigt vilka utbildningar som finns i skolan. Enligt en uppföljning som gjorts inom skolöverstyrelsen kan det vara svårt att anordna kurser för de vuxna även om lokaler finns. Bestäm- melserna om lägsta antal deltagare i en kurs och svårigheterna att få disponera skollokaler och utrustning syns sålunda vara de två faktorer som avgör vilka yrkesinriktade kurser som anordnas i en kommun. Kursutbudet va- rierar mycket från kommun till kommun. Skolöverstyrelsen har i en rapport framfört att betydande insatser krävs från skolledningens sida för att or- ganisera undervisningsgrupper inom grundutbildningen. Stor tid måste äg- nas åt att övertyga de mest behövande om hur mycket utbildning kan betyda för dem. Målet är att nå dem som behöver grundutbildning och motivera dem att delta i utbildningen.
Det kan mot ovanstående bakgrund vara motiverat att ge vuxenutbild- ningen mycket stora resursförstärkningar. 1 bilaga 1 konstateras att antalet lärare och skolledare inom den kommunala vuxenutbildningen motsvarar 2 700 heltidsanställda år 1977. Därtill kommer personal som är knutna till folkhögskolor och studiecirklar. En ökning av den kommunala vuxenut— bildningen i samma takt som hittills medför behov av nya lärare motsvarande närmare 2 000 heltidstjänster t. 0. m. 1985. Bl. a. för att i ökad omfattning tillgodose kvinnors utbildningsbehov i samband med återinträde i förvärvs— arbete beräknas ytterligare 10 000 elevårsplatser. för vilka 800 undervisnings- tjänster behövs. Härvid har hänsyn tagits till att såväl gymnasieskolan som arbetsmarknadsutbildningen erbjuder utbildningsplatser för denna grupp.
En betydligt högre ambitionsnivå kan emellertid motiveras. 1 de beräk— ningar som redovisas i bilaga 1 har inte hänsyn tagits till behovet av att utjämna Utbildningsskillnaderna mellan generationerna. För att ta ett steg i en sådan utjämnande riktning räknas i ett högsta alternativ här med att lärarinsatserna skulle bli dubbelt så stora år 1985 än som anges i bilaga 1. Det innebär att sysselsättningen skulle komma att öka med omkring 5000 mellan 1980 och 1985.
Vid ökning i oförändrad takt och med ökning av elevplatser för att underlätta kvinnors återinträde på arbetsmarknaden skulle ökningen bli knappt 2 000.
Personalbehov ] 980—1985
Tabell 4.13 visar ökningen av personalbehovet 1980—1985 inom utbildnings- sektorn. En oförändrad ambitionsnivå ger minusvärden p. g. a. av elev- minskningen inom grundskolan. Den aktuella verksamhetsplaneringen åter- ger en framräkning av uppgifterna i KELP 1978.
Den förhöjda ambitionsnivån återspeglar utbyggnaden av gymnasieskolan så att alla ungdomar i gymnasieåldrarna får möjlighet till gymnasieutbildning och en utbyggnad av vuxenutbildningen med hänsyn till att en viss ut-
jämning av utbildningsnivån mellan generationerna skall uppnås. Därutöver har hänsyn tagits till de krav som införandet av en samlad skoldag inom grundskolan kan ställa.
Tabell 4.13 Personalbehov 1980—1985 inom utbildningssektorn enligt tre alternativ (tusental) (Antal sysselsatta 1977: 175)
Utbyggnads- Oförändrad Aktuell verk- Förhöjd alternativ ambitionsnivå samhetsplanering ambitionsnivå
Ökning av antal sysselsatta 1980—1985 —2 8 34 Antal sysselsatta 1985 171 183 246
4.3.2.4 Övrig kommunal verksamhet, fritidssektorn m.m.
De primärkommunalt anställda som ej hade arbetsuppgifter inom under- visningssektorn, social service och sjukvård uppgick 1977 till 120 000. An- ställda inom energiverk, vatten- och avloppsverk, kommunikationer m. m. räknas till denna grupp. Successiva tekniska förbättringar kan för dessa verk- samheter medföra vissa standardhöjningar utan att antalet anställda ökar. För kollektivtrafik är dock en personalökning ofrånkomlig. Riksdagen har beslutat om höjda statsbidrag för att stimulera kollektivtrafik. Ytterligare standardökningar är här motiverade om kollektivtrafik skall sättas in för att öka arbetsplatsernas tillgänglighet för dem som saknar tillgång till bil.
Den ökade fritiden medför krav på att kommunernas fritidsverksamhet och kulturella verksamhet byggs ut. För att tillgodose behoven inom kul- tursektorn har man inom Kommunförbundet uppskattat nyrekryterings- behovet till omkring 6000 årsarbetare.
Totalt skulle för hela sektorn övrig kommunal verksamhet ökningen av personalbehovet kunna uppskattas till 11 000 personer för perioden 1980—1985. En oförändrad ambitionsnivå ger omkring 2 000 nya sysselsätt- ningstillfällen och aktuell verksamhetsplanering ungefär samma som det uppskattade personalbehovet då vissa reformer genomförs.
4.325 Sysselsättningen i statsförvaltningen
Vid bedömningar om den kommande utvecklingen av antalet anställda inom kommuner och landsting kan man stödja sig på inom förvaltningarna ut- arbetade förslag som utmynnar i 5-årsplaner, KELP och LKELP. vilka an- tagits i de beslutande politiska instanserna.
Någon motsvarande grund för sådana bedömningar när det gäller stats- förvaltningen finns inte. Vissa framåtsyftande uppgifter lämnar myndig- heterna i samband med sina anslagsframställningar. Länsstyrelserna tar ock- så fram sådana i anslutning till länsplaneringen. Dessa uppgifter är emellertid mycket svåröverskådliga, inte tillräckligt enhetliga eller fullständiga för att utgöra grund för en bedömning av utvecklingen annat än i några fall.
Såsom vi framhållit i betänkandet ”Regionalpolitiska stödformer och styr- . medel" (SOU 1978:62) är det i fortsättningen nödvändigt med ett i flera
avseenden förbättrat underlag för den offentliga sektorns sysselsättningssta- tistik.
Det historiska material som finns i SCB:s statistik över antalet anställda i statligt lönegradsreglerad verksamhet borde kunna användas tillsammans med verkens uppgifter om händelser och beslut som kan antas ändra de trender som kan utläsas ur statistiken. Materialet är emellertid ofullständigt och inte tillrättalagt för en sådan användning.
För att kunna diskutera behov av tjänster från den statliga sektorn kan det krävas att konkreta förhållanden inom skilda verksamheter tas upp till belysning. Några exempel på sådana genomgångar kan hämtas från affärs- verken. De har relativt sett större frihet i ekonomiskt avseende än den statliga förvaltningen. Detta gäller främst rätten att självständigt använda sina löpande inkomster för bestridande av driftsutgifter. Investeringsutgifter skall däremot fastställas av riksmötet.
Vissa mer långsiktiga behov av tjänster från affärsverken måste därför tas fram i samband med investeringsbesluten. Några mer systematiska be- hovsgenomgångar görs dock inte annat än i samband med långtidsbudgeten, som främst gäller långsiktiga konsekvenser av fattade beslut.
Exempel från postverket kan illustrera vad en mer behovsorienterad kart- läggning av affärsverkens utveckling skulle kunna innehålla. Postens roll som social kontaktpunkt skulle sålunda kunna tas upp. Om informations- och penningförmedlingen i allt större utsträckning sköts via dator i stället för brev faller en del behov av postservice bort. Samtidigt skulle postens lokalkontor under åtminstone en övergångstid kunna erbjuda dataservice till allmänheten som på kontoren skulle kunna sända och mottaga med— delanden via dator. Sysselsättningskonsekvenserna av detta skulle behöva utredas. Samma sak gäller effekterna av ett närmare samarbete mellan post- och televerket i samband med utbyggnaden av dataservicen.
För televerkets del kan en rad exempel nämnas på åtgärder som kan tillgodose behov. Det gäller kommunikationssystem som överför. genererar, lagrar och bearbetar kommunikation. Vissa typer av arbetsuppgifter kommer att försvinna då ett sådant system införs och andra tillkommer. I viss ut- sträckning utsätts televerket också för internationell konkurrens i detta av- seende. Internationella bolag kan erbjuda viss service via satellit. Arbets- uppgifter kan överföras från Sverige till andra länder till följd av detta. Kartläggningar av behov och teknik samt sysselsättningseffekter borde ligga till grund för den långsiktiga planeringen.
Vi går inte här in på den mångfald av exempel som kan ges på vilka behov av tjänster från den statliga sektorn som kan finnas. Materialet är alltjämt för ofullständigt för att ligga till grund för bedömningar av syssel- sättningsutvecklingen under början av 1980—talet. Vi utgår därför i vår analys från aktuella planer och från den sysselsättningsutveckling som skulle in- träffa om senare års utvecklingstendenser skulle ligga fast.
Generellt sett gäller att tillväxten inom statsförvaltningen visar en av- tagande trend. De planer som redovisas ger lägre värden än en fortsatt utveckling med samma minskning i tillväxttakten som under 1970-talet.
En översiktlig sammanställning av sysselsättningsökningen enligt aktuella planer ger vid handen att ökningen under perioden 1980—1985 kan bli om- kring 19 000 personer. Hänsyn har då tagits till att försvarsväsendet räknar
med att minska sysselsättningen med 2 000 personer. En fortsatt utveckling enligt den avtagande trend som följts under 1970-talet ger en sysselsätt- ningsökning på i runda tal 40000 personer.
Tabell 4.14 Personalbehov inom statsförvaltning enligt tre alternativ (tusental) (Antal sysselsatta 1977: 424”)
Utbyggnads- Oförändrad am- Aktuell verksam- Förhöjd am- alternativ bitionsnivå hetsplanering bitionsnivå
Ökning av antal sysselsatta 1980—1985 19 19 40 Antal sysselsatta
1985 453 453 490 " Ej lärare.
4.3.26 Totalbedömning av den offentliga sektorns utveckling
Den genomgång av den offentliga sektorn som här har utförts visar att det inom många områden pågår en reformverksamhet som får konsekvenser på sysselsättningsutvecklingen. Genom att beskriva utvecklingen i absoluta tal har vi beskrivit storleksordningen på de krav på sysselsättningen som kan ställas om väsentliga behov av samhällsservice tillgodoses.
Vi återkommer i kapitel 7 till finansieringsfrågorna och i kapitel 11 till en sammanvägning av utbud och efterfrågan på arbetskraft. där den of- fentliga sektorns efterfrågan ställs mot andra sektorers. I detta avsnitt görs endast en uppsummering av de sysselsättningsuppgifter som lämnats ti- digare.
Liksom i delavsnitten görs en åtskillnad mellan tre ambitionsnivåer för samhällets service. Figur 4.5 sammanfattar sysselsättningstalen för fyra grup- per av verksamheter; social service, hälso- och sjukvård, undervisning samt övrig verksamhet (stat m. m.). Det högsta alternativet ger en sysselsättning på omkring 275000 personer. Det motsvarar i stort sett 200 000 årsarbetande. Medelalternativet ger 184 000 sysselsatta och knappt 130000 årsarbetande. medan den oförändrade am- bitionsnivån ger 54000 resp. 40000 i sysselsatta och årsarbetande.
Ökningstakten i det högsta alternativet är något högre än den som in- registerats under senare år. Den skall emellertid ses som en sammanvägning av olika aktuella behov inom offentlig sektor. I kapitel 7 diskuterar vi de finansiella konsekvenserna av de olika alternativen. Redan här kan emel- lertid konstateras att långtidsutredningens huvudkalkyl anger att utrymmet för offentlig verksamhet kan komma att ligga mellan det högsta och det näst högsta alternativet.
Huvudparten av sysselsättningsökningen kommer i det högsta alternativet att falla inom den primärkommunala sektorn. Även om lärarpersonalen inte inräknats skulle primärkommunerna år 1985 ha fler sysselsatta än sta- ten. Tabell 4.15 visar fördelningen av sysselsättningen mellan stat. landsting och primärkommuner år 1985. Jämförelsetalet från 1977 är hämtat från bl. a. primärkommunal och landstingskommunal statistik. Totalsumman är på
Atbetskraftsbehov (tusental) nyanställda 300 276000
184000
man äta
i,, th'l
X
Figur 4 . 5 Sysselsättnings- utvecklingen inom den offentliga sektorn
.,s . . :i ? Social service mm Övrigt 1980—1985 enligt tie alternativ.
: Hälso— och sjukvård
lx
grund tv vissa skiljaktigheter mellan SCB:s statistik och dessa statstikkällor något ägre än vad som anges i tabell 4.2.
Tabell 4.15 Sysselsättning inom offentliga sektorn år 1977 och 1985 enligt tre al- ternativ (tusental)
1977 1985 Antal sys- Oförändrad Aktuell verk- Förhöjd am- selsatta ambitionsnivå samhetsplanering bitionsnivå Stat 424 453 453 490 Landstiig 335 356 432 444 Primärlom- muner 474 553 647 759 Sumna 1 233 1 362 1 532 1 693
” Inkl. lirarpersonal.
Figur 4.6 Antal sysselsatta i näringslivet. Index 1960 = 100.
Källa: Nationalräkenskaper, LU-prognoser.
4.3.3 Näringslivet
I detta avsnitt skall utvecklingen inom enskilda branscher i näringslivet kortfattat behandlas. En något mer utförlig redogörelse återfinns i bilaga 3.
Antalet sysselsatta inom näringslivet var ungefär oförändrat under 1950- talet och fram till mitten av 1960-talet. Jordbrukssektorn minskade kraftigt men samtidigt expanderade övriga näringsgrenar. Därefter har indu- strisysselsättningen minskat. Sedan 1970 har även sysselsättningen inom byggnadsverksamheten gått ned och en stagnation har ägt rum inom tjäns- tesektorn. Härigenom har också det totala antalet sysselsatta inom närings- livet minskat.
Produktiviteten ökade snabbt inom de flesta varuproducerande branscher ända fram till början av 1970-talet, bl.a. i samband med kraftigt stigande investeringar. Produktionen ökade därmed kraftigt framför allt inom in- dustrin och trots sysselsättningsminskningen inom jord- och skogsbruks- sektorn har produktionen där varit i stort sett oförändrad. Som framgår av figur 4.7 är det. bortsett från de senaste åren, industrin som i hög grad burit upp näringslivets bidrag till den ekonomiska tillväxten. Nedgången under perioden 1974—1977 har i viss mån motverkats av en positiv utveckling i tjänstesektorn men även den totala produktionen inom näringslivet har minskat.
Av figur 4.7 framgår också att långtidsutredningen i sin framtidsbedöm- ning räknar med att industrin efter en kraftig återhämtning skall återta sin betydelsefulla position för näringslivets utveckling. Produktionstillväx- ten skulle bli högre än genomsnittet under 1960-talet efter nedgången
Byggnadsverksamhet 120
lndustri 100
80
60
1960 1965 1970 1975 1980
SOU 1979:24 300 I I I I I II 250 , I I I Industri m.m. ,, I ': zoo ' ,v' a' I Totalt " ,f' I ,» .. I ' .. .. Tjanster ,»'__-0' 150 . " m..-—' _."'—" Byggnad o..... , Jordbruk, skogsbruk, fiske _, 100 |... ... ' ' . .... ...... __ '- 1960 1965 1970 1975 1980
1974—1977. Även jord- och skogsbruksproduktionen skulle öka efter att ha varit i huvudsak oförändrad sedan 1960.
Denna beräkning bygger emellertid på vissa bestämda förutsättningar, framför allt kraven på balans i utrikesbetalningarna och fullt kapacitetsut- nyttjande. Om balans i utrikesbetalningarna skall uppnås till 1983 krävs mycket stora exportökningar och därmed hög produktionstillväxt inom de varuproducerande sektorerna, dvs. jordbruk, skogsbruk, fiske samt gruvor och tillverkningsindustri.
Kravet på fullt kapacitetsutnyttjande påverkar bedömningen om den fram- tida investeringsutvecklingen. Investeringarna inom näringslivet var för- hållandevis höga fram till mitten av 1970-talet. Den stagnation och i vissa fall minskning av produktionen som därefter inträffat har medfört att ka- pacitetsutnyttjandet sjunkit kraftigt och att investeringarna minskat. Lång- tidsutredningen räknar med att det inom stora delar av näringslivet finns betydande kapacitetsreserver, att investeringsviljan kan bli låg även de när- maste åren, och att det kommer att ta ett par år innan man uppnått fullt kapacitetsutnyttjande. Man räknar därför med en totalt sett mycket måttlig investeringsökning för hela perioden 1977—1983, men speciellt inom indus- trin beräknas ökningstakten tillta mot slutet av perioden.
Bostadsinvesteringarna började redan under 1960-talets sista år stagnera för att sedan minska, men beräknas nu komma att öka igen.
Investeringarna inom jordbruk, skogsbruk och fiske låg i stort sett på oförändrad nivå mellan 1965 och 1970 och steg sedan kraftigt. De senaste åren har en minskning ägt rum. Långtidsutredningen räknar nu med en
Figur 4. 7 F örädlingsvärde, 1975 års priser. Index 1960 = 100.
Källa: Nationalräkenska- per, LU-prognoser.
F igur 4 . 8 Närings/ivets investeringar, [975 års priser.
Volymindex 1956: 100.
Källa: Nationalräkenska- per. Kl-prognoser. LU- prognoser.
1 50 Totalt , '
100
Bostäder
130
100
Jordbruk, skogsbruk, fiske
150
Gruvor och tillverkningsindustri , ' » I I I I 150 I 'I I I, 100 Övrigt näringsliv _ o ' _ & 1 50 , 4 ' ,» 1 00 _l—T— F_'_" T_T Y'__|—T_ 1965 1970 1975 1980
lägre rationaliseringstakt i framtiden och därmed en förhållandevis svag investeringsuppgång.
lndustriinvesteringarna expanderade fram till mitten av 1970-talet, men har sedan sjunkit kraftigt. lndustriinvesteringarna behandlas mer utförligt i avsnitt 4.3.31
Inom övriga näringslivet har en stagnation inträffat på senare år och lång- tidsutredningen räknar även här med måttliga ökningar den närmaste fem- årsperioden.
Långtidsutredningens förutsättningar om fullt kapacitetsutnyttjande och balans i utrikesbetalningarna har naturligtvis fått effekter även på prognosen över sysselsättningsutvecklingen.
Tabell 4.16 Förändring av antal sysselsatta. Tusentals personer
1965—70 1970—74 1974—77 1977—83
Jordbruk, fiske —98,8 —29.2 —22,l —40,0 Skogsbruk —23.9 —19,3 — 3,8 + 0,4 Industri —33,8 —1 1,7 —33,7 +27,3 El-, gas-, vattenverk + 0,1 — 0,1 — 1,4 + 31 Byggnadsverksamhet +10,l —35,7 — 6,9 —32,5 Varuhandel +27,2 —l4,3 + 9,6 —l3,7 Samfärdsel + 8,6 + 4,3 + 5,7 -—14,9 Övriga privata tjänster +32,6 — 6,3 +17.6 +35,9
Totalt —77,9 —112,3 —35,0 —34,4
Källa: LU.
Inom jordbruket räknar långtidsutredningen med en fortsatt sysselsätt- ningsnedgång i nästan samma takt som hittills under 1970-talet. Även inom byggnadsverksamheten räknar man med en kraftig nedgång. I motsats till den tidigare utvecklingen skulle däremot industrisysselsättningen komma att öka, medan sysselsättningen inom tjänstenäringarna totalt sett skulle bli i det närmaste oförändrad.
Jordbruk, skogsbruk och fiskerinäringen sysselsätter ungefär 250 000 perso- ner. Medelåldern bland de sysselsatta är högre än inom exempelvis industrin. Hälften av alla som arbetar inom jordbruket är över 50 år. Detta kan dock vara en effekt av den kraftiga sysselsättni'ngsnedgång som ägt rum under efterkrigstiden, genom att antalet nyrekryterade yngre personer sjunkit i relation till de äldre jordbrukarna. Långtidsutredningens prognos för den framtida utvecklingen innebär en fortsatt nedgång i sysselsättningen, men i betydligt lägre takt än under 1960-talet.
Rationaliseringstakten har under de senaste decennierna varit mycket hög inom såväl jordbruk som skogsbruk. Man får emellertid räkna med att takten kommer att avta, eftersom mekanisering och automatisering redan nu drivits mycket långt. Detta är i sig ett skäl till att strukturomvandling och syssel- sättningsminskning kommer att ske långsammare än tidigare. Riksdagen beslutade också nyligen i samband med riktlinjerna för den framtida jord- brukspolitiken att produktionsvolymen inom jordbruket inte skulle dras ned ytterligare och skogsutredningen har föreslagit kraftigt ökade insatser vad gäller skogsvård och återväxtåtgärder. Långtidsutredningens beräkningar in-
nebär dessutom för perioden 1977—1983 ett skogsuttag som avsevärt över- stiger tillväxten.
Gruvor och til/verkningsindustri, som tillsammans med el-, gas-, värme- och vattenverk sysselsätter drygt 1 miljon personer, redovisas särskilt i avsnitt 4.3.3.l.
En mycket stor del av det privata näringslivet i Sverige är på ett eller annat sätt beroende av byggnadsverksamheten, dvs. av privata och offentliga investeringar. Byggnadsverksamheten och byggnadsmaterialindustrin sys- selsätter åtminstone en halv miljon människor eller mellan 10 och 15 % av samtliga sysselsatta i landet.
Sysselsättningen inom byggnadsverksamheten nådde en topp 1969 och har sedan i samband med stagnerande byggnadsinvesteringar minskat. Lång- tidsutredningen räknar nu med en fortsatt kraftig nedgång i sysselsättningen fram till 1983, medan däremot byggnadsinvesteringarna beräknas öka.
Tjänstesektorerna är i hög grad beroende av de varuproducerande näring- arna och den offentliga verksamheten. Utvecklingen av den privata kon- sumtionen är också betydelsefull för stora delar av sektorn.
Utvecklingen under efterkrigstiden har varit relativt expansiv vad gäller såväl produktion som sysselsättning. En förklaring till de höga tillväxttakter som redovisas för de tjänsteproducerande näringarna är att utvecklingen har inneburit en successiv överföring av tjänster som tidigare utfördes i varuproduktionsföretagens egen regi till fristående serviceföretag. Exempel på sådana tjänster är transporter, vakthållning, städning m.m.
Sysselsättningen inom varuhandeln uppgår till omkring en halv miljon personer, varav ungefär två tredjedelar i detaljhandel. Under det senaste decenniet har man haft en svag årlig ökning av sysselsättningen och den har legat helt på partihandeln. Långtidsutredningen räknar nu med en minsk- ning av sysselsättningen fram till 1983, vilket innebär att strukturomvand- lingen inom detaljhandeln fortsätter, även om man inte torde behöva befara nedläggning av butiker för dagligvaruhandel i lika snabb takt som tidigare. Snarare torde man kunna räkna med rationaliseringar genom bl. a. ökat samarbete i fackhandelskedjor, ökad integration mellan parti- och detalj- handel och ökad användning av datorer.
Samfärdselsektorn, som sysselsätter drygt en kvarts miljon människor, har ett nära samband med de varuproducerande näringarna i olika delar av landet. Efter en relativt expansiv period under 1960-talet och en stagnation i början av 1970-talet, räknar nu långtidsutredningen med en ganska måttlig produktionsökning och minskande sysselsättning under den kommande femårsperioden. Den mest expansiva delen av branschen torde även de närmaste åren vara lastbilstrafiken, medan såväl sjöfart som järnvägstrans- porter kan komma att fortsätta minska i omfattning.
Övriga privata tjänster består av mycket skiftande verksamheter och sys- selsätter mer än en halv miljon personer. Produktion och sysselsättning har expanderat i måttlig takt sedan början av 1960-talet och långtidsut- redningens prognos för den närmaste framtiden innebär i stort sett att denna utveckling fortsätter.
4.3.3.l Industrin Produktion och sysselsättning
Utvecklingen av produktion och arbetsproduktivitet inom den svenska in- dustrin under perioden 1960 till 1978 redovisas i figur 4.9. Diagrammet illustrerar den förhållandevis stabila men undan för undan avsaktande till- växten i produktionsvolymen under 1960-talet och fram till 1974 och den därefter inträffade produktionsnedgången. Produktionstillväxten var relativt snabb under hela 1960-talet för att därefter sakta av något under den första hälften av 1970-talet. Under åren efter 1974 avstannade den helt.
Produktion och produktivitet ökade. som framgår av figur 4.9, ungefär parallellt under l960-talets första hälft, och antalet utförda arbetstimmar låg därför under dessa år på ungefär oförändrad nivå. I samband med att produktionstillväxten saktade av under den påföljande femårsperioden — medan takten i produktivitetsökningen bibehölls — började timvolymen att gå ned. Denna nedgång har fortsatt under 1970-talet.
Figur 4.10 illustrerar utvecklingen av antalet utförda arbetstimmar och antalet sysselsatta inom industrin från 1960 till 1978. Eftersom medelarbets- tiden per sysselsatt undan för undan minskat har antalet sysselsatta ut- vecklats betydligt mindre negativt än arbetstimmarna. En nedåtgående ten- dens i sysselsättningen sedan mitten av 1960-talet är emellertid märkbar.
250 as 200 175 150
125
100
Figur 4. 9 Produktion och produktivitet inom indust- 19601234567897012345678ritt/960—1978.
___ Produktivitet :- - _- - _ Produktion Index 1960 = 100.
Figur 4. l () A nta/ sysselsatta och antal utförda arbets- timmar inom industrin 1960—1978. Index 1960 = 100.
110
100
90
80
70
19601 1701 2 '3'14 "s "6 7 8
_— Sysselsatta - - - - - - Utförda arbetstimmar”
Om man betraktar fördelningen av hela antalet industrisysselsatta mellan olika branscher finner man några tydliga utvecklingstendenser under den här redovisade perioden. En sådan är att verkstadsindustrin (exkl. varv) påtagligt ökade sin andel av den totala industrisysselsättningen; från att ha utgjort 34 % år 1963 var andelen 41 % år 1977. Den kemiska industrins andel har också vuxit. Den bransch, som i störst utsträckning minskat sin andel, är textil och beklädnadsindustrin, som år 1963 hade 13 % av syssel- sättningen mot endast knappt 6 % år 1977.
Sedan slutet av 1960-talet har sysselsättningen inom industrin alltså mins- kat något. Samtidigt har en förskjutning av sysselsättningen mot större an- läggningar ägt rum. Sysselsättningen i små företag (mindre än 50 anställda) har minskat, medan den i större företag (mer än 200 anställda) har ökat. Inom företag i mellangruppen har antalet sysselsatta varit förhållandevis konstant. Enligt industristatistiken arbetade 60 % av industrins sysselsatta inom företag med mer än 200 anställda 1976, medan företag med mindre än 50 anställda svarade för 17,5 % av industrisysselsättningen. Omläggningar i statistiken gör det svårt att göra jämförelser bakåt. Motsvarande tal för år 1967 torde emellertid ha varit ca 55 % respektive drygt 20 %.
Åren efter 1974 har inneburit en utveckling inom den svenska industrin, som radikalt skiljer sig från de föregående årens. Den mest slående för- ändringen gäller produktionsvolymen. Denna har från 1974 till 1977 steg för steg minskat, och för 1978 räknar man med en mycket obetydlig tillväxt. Samtidigt har sysselsättningen gått ned. Nedgången har emellertid begrän- sats, bl.a. genom olika samhällsinsatser, vilket har haft till följd att pro- duktivitetstillväxten i stället stagnerat. Även om vi under de senaste åren haft en snabb sysselsättningsnedgång inom industrin, är det alltså inte enbart detta, som är det från sysselsättningssynpunkt intressanta i dagens situation. Sysselsättningsminskningar av nästan samma storlek har inträffat under konjunkturdämpningarna tidigare under 1960- och 1970-talen. Vad som är mer anmärkningsvärt, är det låga kapacitetsutnyttjandet som ger industrin möjligheter att avsevärt öka produktionen utan att utvidga arbetsstyrkan.
En allmän höjning av produktionsnivån kommer alltså att i första hand fångas upp av produktivitetsförbättringar. medan de omedelbara effekterna på sysselsättningen kan förväntas bli obetydliga.
Som påpekats i andra sammanhang speglar långtidsutredningens bild av produktions- och sysselsättningsutvecklingen inom industrin främst de krav, som ställs på industrins utveckling. I dagens situation, då ett återvinnande av den externa balansen framstår som ett centralt mål för den ekonomiska politiken, ställs krav på en kraftig ökning av industriexporten. Dessa ex- portkrav leder automatiskt till krav på en betydande produktionstillväxt inom industrin. Långtidsutredningen har beräknat den erforderliga årliga ökningen av industriproduktionen till 6,6 % i genomsnitt för perioden 1977—83. Detta innebär, med de antaganden om arbetsproduktivitetens ut- veckling som gjorts i långtidsutredningen, en årlig nedgång på 0,6 % i det totala antalet utförda arbetstimmar inom industrin. Det motsvarar, eftersom medelarbetstiden beräknas minska, en ökning av antalet industrisysselsatta med 0,4 % per år eller närmare 30000 personer från 1977 till 1983.
Den bild långtidsutredningen ger av sysselsättningsutvecklingen i indu- strin under perioden 1977 till 1983 innebär därmed ett brott mot de tidigare utvecklingstendenserna. Fram till basåret 1977 hölls sysselsättningen relativt väl uppe i industrin. Därefter har sysselsättningen minskat. Dessutom har industrin i dag, genom det låga kapacitetsutnyttjandet, möjlighet att öka produktionen utan att öka sysselsättningen. Långtidsutredningens positiva bild av sysselsättningsutvecklingen inom industrin är alltså en direkt följd av den mycket kraftiga produktionsökning som man räknar med.
En central fråga i sammanhanget är givetvis om beräkningarna rörande industrins utveckling kan betraktas som realistiska med hänsyn till den utformning av den ekonomiska politiken, som skisseras i långtidsutred- ningen. Vad gäller de marknadsmässiga möjligheterna att uppnå den be- räknade exporttillväxten gäller för långtidsutredningens diskussion två grundförutsättningar. För det första antas, som tidigare framhållits, att världshandelns tillväxttakt kommer att öka. För det andra har priserna på svenska exportvaror förutsatts sjunka i förhållande till konkurrentländernas priser från 1977 till 1983. Man räknar med en nedgång i relativpriserna på 11 % under perioden. Större delen härav har redan uppnåtts genom de- valveringarna 1977.
Vad beträffar den svenska industrins möjligheter att kapacitetsmässigt åstadkomma den beräknade produktionsökningen, pekar man i långtids- utredningen på att det i utgångsläget finns stor outnyttjad kapacitet — både på kapital- och arbetskraftssidan — inom industrin. Det är emellertid uppen- bart att avsättningsmöjligheterna kommer att bli mest gynnsamma i de branscher där kapacitetsreserverna i dag är relativt små. En omfördelning av arbetskraft till dessa branscher blir därmed nödvändig. Långtidsutred- ningens slutsats härav är att åtgärder för en ökad rörlighet på arbetsmark- naden måste vidtas. Samtidigt måste investeringar i de expansiva bran- scherna göras. Genom förbättrade avsättningsmöjligheter och ett ökat ka- pacitetsutnyttjande skapas förutsättningar för en ökad investeringsaktivitet inom industrin. Detta i kombination med stor återhållsamhet i lönekost- nadsutvecklingen ger en förbättring av lönsamheten inom industrin, vilket också ses som en förutsättning för den beräknade uppgången i industriin-
vesteringarna. Långtidsutredningen bedömer en uppgång i vinstandelen till den nivå som nåddes i början av 1970-talet som nödvändig. Under långtidsutredningens beräkningar ligger uppenbarligen uppfatt- ningen att den svenska industrins problem under perioden fram till 1983 kan mötas genom i huvudsak generella ekonomisk-politiska åtgärder. Po- litiken skall inriktas på att åstadkomma en allmänt dämpad tillväxt i löner och andra arbetskraftskostnader, vilket i sin tur skall leda till en långsam exportprisstegring och ökade företagsvinster. Arbetskraften skall stimuleras att röra sig till expanderande områden inom ekonomin.
Vi redovisari kapitel 11 vår syn på möjligheterna att med denna inriktning av den ekonomiska politiken komma till rätta med problemen i den svenska industrin. Sysselsättningsutredningens uppfattning avspeglas också av de förslag till sysselsättningspolitiska åtgärder, som presenteras i senare kapitel. Vi skall emellertid här peka på några av de problem och möjligheter. som svensk industri står inför i ett längre perspektiv.
Statens industriverk redovisar i sin senaste höstrapport (Industriutveck- lingen i Sverige, SIND 197819) sin syn på utvecklingstendenserna för den svenska industrin till slutet av 1980-talet. I ett så relativt långsiktigt tids- perspektiv kommer effekterna av förändringar i den internationella arbets- fördelningen att inta en framskjuten plats.
Industriverket konstaterar att arbetskraftsintensiv produktion, där möj- ligheterna att övervältra kostnadsökningar på köparen är små, inte har någon framtid i Sverige annat än i vissa fall där marknadsnärhet kan bli avgörande. Det framhålls vidare att exploateringen av nya lättåtkomliga råvarutillgångar kan väntas leda till på sikt ökade konkurrensproblem i de råvarubaserade näringarna. Detta förutsätter att u-ländernas problem med kapitalförsörj- ningen löses, eftersom det i stor utsträckning är fråga om kapitalintensiva branscher. Industriverket nämner stålindustrin som exempel på en bransch där traditionell teknik lätt kan överföras till industriellt mindre utvecklade länder. Ett annat exempel är den petrokemiska industrin, där dock eta- bleringen av anläggningar i u-länder ännu inte fått någon större omfattning. Som en sammanfattning av den här skisserade diskussionen uppskattar in- dustriverket att "kanske en tredjedel av dagens svenska export under en 5—10-årsperiod måste bytas ut mot andra varor". Denna kvantifiering, som av uppenbara skäl måste omges av mycket stora reservationer skall ses som ett uttryck för industriverkets uppfattning att en betydande del av den svenska industrins problem är av strukturell, långsiktig natur.
När det gäller den svenska industrins långsiktiga möjligheter framhåller industriverket att det alltid, även i de branscher som brukar utpekas som de värsta krisbranscherna, finns olika företag, produkter eller produktgrup- per, som kommer att kunna utvecklas. Man pekar vidare på att stora delar av verkstadsindustrin har goda förutsättningar att expandera, liksom egentlig kemisk industri och läkemedelsindustri. Under lång tid framåt kommer den huvudsakliga konkurrensen på dessa områden att komma från hög- industrialiserade länder. Det är här fråga om kunskapsintensiva branscher. Delvis exporteras de i form av hela system och för detta slags export kan man räkna med växande marknader i u-länderna.
Möjligheterna att i Sverige utveckla en lönsam produktion på dessa po- tentiellt expansiva områden är, enligt industriverkets mening starkt beroende
av den näringspolitik som förs i Sverige och i andra länder. Så länge man i konkurrentländerna bedriver en målinriktad politik för att stödja expan- derande företag och för att styra kapitalströmmar till expanderande områden så måste Sverige också göra det. Det torde även därutöver, enligt indus- triverkets mening, krävas en medveten näringspolitisk planering och styr- ning.
De medel, som enligt industriverkets mening kan utnyttjas inom ramen för en sådan målmedveten näringspolitik, är bl.a. satsningar i såväl ut- bildning och forskning som i utvecklingsarbete inom företagen. Man nämner också åtgärder för att förbättra och underlätta marknadsföring av stora pro- jekt.
Det påpekas vidare att en rörlighet hos både arbetskraft och kapital krävs för att omstruktureringen av näringslivet skall kunna genomföras. "Därmed ställs också höga krav på åtgärder för att med så små uppoffringarsom möjligt för människorna åstadkomma den önskade rörligheten geografiskt såväl som mellan branscher och mellan yrken." Man konstaterar samman- fattningsvis att strukturomvandlingen kommer att medföra stora påfrest- ningar av olika slag — kollektivt genom kraven på statliga insatser och in- dividuellt genom uppoffringar i samband med omvandlingsprocessen.
Ovanstående diskussion om den svenska industrins utvecklingsmöjlig- heter ger en klar bild av de sysselsättningsproblem inom industrin, som kan komma att prägla 1980-talet. Det är inte sysselsättningsutredningens uppgift att redovisa en prognos beträffande industrisysselsättningens utveck- ling. Vi vill emellertid framhålla att vi knappast ser det som realistiskt att räkna med en långsiktigt ökad sysselsättning inom industrin. Redan en oförändrad sysselsättningsnivå under perioden skulle enligt vår uppfatt- ning förutsätta mycket ambitiösa industripolitiska insatser. Vi vill idet sam- manhanget påpeka att industriproduktionen, vid en oförändrad eller lång- samt minskande industrisysselsättning, ändå kan förutses öka mycket på- tagligt.
Investeringarna
Jämfört med många andra länder låg industriinvesteringarna i Sverige på en hög nivå ända fram till mitten av 1970-talet. Under första hälften av 1970-talet är det relativt få OECD-länder som har haft mer expansiva in- dustriinvesteringar. Frankrike och Finland är kanske de viktigaste (se figur 4.11). lndustriinvesteringarna som andel av bruttonationalprodukten i några större OECD-länder visas i tabell 4.17.
Tabell 4.17 Industriinvesteringar som andel av BNP i olika länder
Japan USA Väst- Stor- Frank- Italien Sverige tyskl. britt. rike
Genomsnitt: 1960—65 7,2 4.0 5.2 3.8 4.7 3.3 4.3 1966—70 8.2 4,6 4,5 3,9 4.7 2.4 4,0 1971—75 7,8 4,0 4.0 3.3 5,7 2,8 4,2
Källa: OECD.
200 -—— Sverige Italien
--- - Danmark
_ Sverige —— Japan ---- Frankrike ""'" Finland
100 _Sverige 200_l ———USA 300 --—- Storbritannien ' 1 coon-o Västtyskland ' *— b,! I I, :| 250 l : r I :. ' : ' .' l : . . 150— 200 I : ' :o o..: I .' | .' . ' .' | . osJ .: 150 : -' o- 0 0.0,- " ' Q.: ' . '.' o. .. ! '$... 0... 100 100 1960 ' 1965 1970 1975 1960 1965 1970 1975
Figur 4. I] lndustriinveste- ringar i olika länder. Volymindex 1960 = 100.
250 _- Sverige
Portugal
--- - Belgien ; ...... Canada "
————— Nederländerna 1 | I l l
200
150
1960 1965 1970 1975
Sedan 1976 har industrins investeringar i Sverige sjunkit mycket kraftigt främst som en följd av det låga kapacitetsutnyttjandet och den svaga lön- samheten. Den osäkerhet om framtiden som skapats av det osäkra inter- nationella läget torde också ha bidragit. Att nedgången i industriinveste- ringarna under 1977 och 1978 varit osedvanligt kraftig framgår också av utvecklingen av investeringarna i relation till kapitalstocken. I den preli- minära nationalbudgeten räknar man med en obetydlig uppgång i indu- striinvesteringarna från 1978 till 1979.
Figur 4.11 Forts.
Figur 4 . 1 2 lndustriinveste— Hngaripnuentavkapuah stock.
% 10 ' 9 * '- M k' 4» s 4 & as mer , 8 s* N____,__—__'/I Nå.—x 7 X X 6 X & 5 & Byggnader 4 3 2
1963 1965 _ 1970 1975
Framför allt är det massa- och pappersindustrin samt järn- och stålverken som under de senaste åren kraftigt dragit ned investeringarna. Även verk- stadsindustrin har dock minskat sina investeringar, framför allt i byggnader. Den enda industribransch som uppvisar en investeringsökning är den ke- miska industrin.
Bakom de senaste årens kraftiga nedgång i den svenska industrins in- vesteringsaktivitet ligger uppenbarligen i första hand den internationella re- cessionen, som har lett till ett lågt kapacitetsutnyttjande och en svag lön- samhet i företagen. Som tidigare påpekats kan man emellertid inte räkna med att den internationella efterfrågan under de närmaste åren på ett av- görande sätt skall förstärkas. och att svackan i de svenska industriinves- teringarna skulle vara relativt automatiskt övergående. Det kan. dessutom finnas anledning att fråga sig om dagens situation också avspeglar mera långsiktiga förändringar i industrins investeringsbeteende. Ibland hävdas uppfattningen att investeringarna i ökande grad inriktas på att rationalisera produktionen — att göra den mindre arbetskraftsintensiv. I motsvarande män skulle andelen investeringar, som syftar till en utbyggnad av kapa- citeten, minska. En sådan utveckling är naturlig i en situation, där hu- vudproblemet är en svag total efterfrågan kombinerad med hård priskon- kurrens. Tendenserna att byta ut arbetskraft mot kapital kan dessutom för- stärkas av generösa avskrivningsregler, förekomsten av investeringssubven- tioner etc. En annan faktor som sannolikt påverkat investeringsbenägenheten i in- dustrin är den allmänt ökade osäkerheten om hur den internationella kon- kurrensen kommer att utvecklas. Man löper vid en investering i allt högre grad risken att mötas av konkurrens från länder med låga arbetskraftskost- nader eller anläggningar som delvis byggts upp med statliga subventioner. I många branscher är Stordriftsfördelarna dessutom så avgörande att endast mycket stora anläggningar blir internationellt konkurrenskraftiga. Utfallet
av ett enskilt investeringsbeslut blir därför alltmer kritiskt för det enskilda företaget.
Långtidsutredningen räknar med en årlig tillväxt i industriinvesteringarna på 4,7 % för perioden 1977—1983. Mer än hälften av denna tillväxt krävs enbart för en återgång i industrins investeringsaktivitet till 1974 års nivå.
Långtidsutredningen bedömer alltså att en snabb ökning av industrins produktion och export från 1977 till 1983 är förenlig med den här angivna tillväxten i industrins investeringar under samma period. Bakom denna be- dömning ligger beräkningar av den produktivitetsreserv som föreligger i industrin som ett resultat av det f. n. mycket låga kapacitetsutnyttjandet. En betydande ökning av industriproduktionen kan genomföras med den befintliga kapitalutrustningen. Långtidsutredningen framhåller att investe- ringsverksamheten i industrin låg på en hög nivå under åren kring 1970-talets mitt och att kapitalutrustningen alltså är förhållandevis modern trots de senaste årens nedgång i industriinvesteringarna.
Den största osäkerhetsfaktorn i dessa beräkningar torde utgöras av de antaganden som måste göras om möjligheten att i enskilda branscher ta i anspråk den f. n. icke utnyttjade kapitalutrustningen. Speciellt under en period med snabb strukturomvandling och hård internationell konkurrens — innebärande högt ställda krav på en effektiv produktionsapparat — måste man räkna med att en betydande del av den outnyttjade kapitalutrustningen inte kommer till användning.
Sysselsättningsutredningen ger i andra delar av detta betänkande en bild av utvecklingsbetingelserna för den svenska industrin, som avviker från långtidsutredningens. Vi menar att det finns betydande risker för en fortsatt starkt återhållsam ekonomisk politik i industriländerna. Detta i kombination med protektionistiska åtgärder inom industriländerna och ökad konkurrens från länder som håller på att bygga ut sin industri, skulle självfallet verka starkt hämmande på den svenska exportindustrins avsättning. Möjligheterna att avsätta produktionen från de befintliga anläggningarna skulle begränsas. Kravet på en utbyggnad av nya anläggningar för exportproduktion skulle förstärkas.
Behovet av en kraftig omstrukturering av den svenska industrin under den närmaste 5—10-årsperioden. med uppenbara konsekvenser för nivån på industriinvesteringarna, betonas starkt i industriverkets senaste höstrapport. Långtidsutredningens diskussion om den långsiktiga ekonomiska utveck- lingen speglar samma syn på strukturfrågorna — och därmed på kraven på industrins kapitalbildning.
Risken för fortsatta avsättningsproblem på exportmarknaderna, tillsam- mans med kraven på en långsiktig förnyelse av den svenska industrin, moti- verar enligt sysselsättningsutredningens mening kraftigt ökade ansträng- ningar för att snarast möjligt åstadkomma en avsevärd ökning av industrins investeringar. Åtgärder för att stimulera kapitalbildningen inom industrin diskuteras i kapitel 6.
Det är inte bara den totala nivån på industriinvesteringarna som påverkar industrins utveckling. Stor betydelse har också investeringarnas fördelning mellan olika branscher. Enligt den genomgång av den svenska industristruk- turen som på uppdrag av bl. a. industridepartementet utförts av the Boston Consulting Group har de svenska industriinvesteringarna en, med hänsyn
till långsiktiga konkurrrensmöjligheter, ofördelaktig fördelning. En betydligt större del av industriinvesteringarna faller på vad man definierat som ned- åtgående branscher än på de långsiktigt expansiva branscherna.
Detta resonemang måste emellertid tas med viss reservation. För det första kan man peka på svårigheten att över huvud taget fastställa vilka branscher inom den svenska industrin, som långsiktigt har expansionsmöj- ligheter eller står inför en kontraktionsprocess. Dessutom är branschbegrep- pet möjligen för grovt i detta sammanhang — en bransch innefattar ofta alltför många vitt skilda slags produktion för att entydigt kunna klassificeras som expansiv eller kontraktiv.
Det har också uppenbarligen funnits sysselsättningspolitiska skäl att göra avsevärda investeringssatsningar inom de delar av totalt sett krympande branscher, som bedömts ha långsiktiga möjligheter att fortleva.
Analysen av investeringarnas fördelning mellan olika typer av indu- stribranscher har emellertid ett klart intresse. Den ger en antydan om att investeringsmönstret bör studeras ytterligare — med mer förfinade metoder. Den aktualiserar också frågan om fördelningen mellan branscher av de svens- ka industriinvesteringarna i alltför hög grad styrs av historiska avkastnings- förhållanden.
En diskussion av dessa frågor kan ge ett värdefullt bidrag till utformningen av samhällsinsatser för att från långsiktiga industripolitiska utgångspunkter styra strukturomvandlingen i industrin. Som framgår av diskussionen i ka- pitel 6, kan enligt sysselsättningsutredningens uppfattning analyser av detta slag vara ett inslag i den industripolitiska planeringsprocessen.
Vid sidan av de fasta investeringarna - i byggnader eller maskiner — har också investeringar i forskning och utveckling och i utbildning stor industripolitisk betydelse. Vad gäller de 5. k. FoU-investeringarna inom in- dustrin, har de — liksom de fasta investeringarna — fallit tillbaka kraftigt under senare år. Dessa investeringar är till sin karaktär sådana att avkast- ningen är i hög grad osäker. I den mån investeringarna ger resultat är det inte nödvändigtvis det företag, som gjort investeringen. som kan utnyttja dem. Det praktiska utnyttjandet av resultaten kan också ligga mycket långt fram i tiden.
Svenska företags utlandsetablering
Den svenska industrin sysselsatte 1974 närmare 300 000 personer utomlands. Det fanns omkring 1 800 utländska dotterföretag, varav större delen (mer än 1 200) var rena försäljningsföretag. Knappt 500 var industriföretag och ett 60-tal var verksamma inom andra näringsgrenar. Industriföretagen sys- selsatte huvuddelen av de utlandsanställda eller drygt 75 %.
Västeuropa är det helt dominerande området för svenska producerande dotterföretag. Ungefär två tredjedelar av såväl sysselsättning som kapital- stock fanns där 1974. Nordamerika stod för omkring 10 % och har minskat i betydelse sedan början av 1960-talet. I stället har etableringen i Latin- amerika ökat för att 1974 vara uppe i närmare 15 %.
Det är i första hand verkstadsindustrin som har tillverkande dotterföretag utomlands. Branschen stod för omkring 75 % av sysselsättning och tillgångar 1974. Maskinindustri och elektroindustri hade flest sysselsatta men trans-
portmedelsindustrin har ökat relativt sett framför allt under 1970-talet. Skogsindustrin ökade sin andel under 1960-talet, medan den kemiska in- dustrin minskade.
Sysselsättningen i tillverkande dotterföretag utomlands har ökat med när- mare 50 % under perioden 1965—74, samtidigt som sysselsättningen i Sverige ökat endast obetydligt. Inom försäljningsföretagen har sysselsättningen mer än fördubblats. Den ökande sysselsättningen i utlandsföretagen kan, helt eller delvis, bero på att nya företag köpts in. Antalet företag har ökat i ungefär samma omfattning som antalet sysselsatta.
Svenska företags utlandsinvesteringar har under samma period mer än tredubblats. Enligt Riksbankens statistik över tillståndsgivningen har in- vesteringarna även efter 1974 ökat mycket kraftigt. I löpande priser skulle de ha stigit med omkring 20 % per år att jämföra med omkring 5 % per år för inhemska industriinvesteringarDet bör dock observeras att dessa tal enbart innefattar sådana investeringar, som kräver tillförsel av medel från Sverige. och där alltså tillstånd från Riksbanken erfordras.
Utvecklingen i olika industribranscher
I den löpande genomgången av situationen inom olika industribranscher redovisas dels den av långtidsutredningen beräknade sysselsättningsutveck- lingen. dels motsvarande prognoser från statens industriverk. Det bör un- derstrykas att olika förutsättningar gäller för de olika beräkningarna. In- dustriverkets prognoser avser den ”spontana" utvecklingen dvs. den som kan förutses under förutsättning att rådande långsiktiga utvecklingstenden- ser blir bestående. Långtidsutredningens beräkningar däremot bygger på vis- sa fastställda förutsättningar beträffande inriktningen av den ekonomiska politiken och bestämda krav rörande den externa balansen och den totala sysselsättningen.
Det skall vidare påpekas att långtidsutredningens prognoser gjordes under hösten 1978 och avser perioden 1977—1983, medan industriverkets gjordes ett år tidigare och avser perioden 1976—1982. Industriverket har emellertid i sin senaste höstrapport framhållit att utvecklingen inom landet sedan hös- ten 1977 inte på något avgörande sätt påverkar bedömningarna av den spon- tana utvecklingen. Beträffande den internationella utvecklingen konstateras endast att som underlag för prognosen låg ett antagande om att OECD- länderna skulle fortsätta att bedriva en defensiv politik för att förbättra sin betalningsförmåga mot andra länder. Industriverkets prognoser har i den följande redovisningen korrigerats för sysselsättningsutvecklingen mellan 1976 och 1977.
Långtidsutredningens och industriverkets sysselsättningsberäkningar är alltså olika till sin karaktär. Ställda mot varandra kan de ge en grov upp- fattning om de branschmässiga problem som är förknippade med en kraftig återhämtning för den svenska industrin.
Livsmedels-, dryckesvaru- och tobaksindustrierna är hem mamarknadsinrik- tade branscher med liten utrikeshandel och relativt stabil efterfrågeutveck- ling. De är till stor del reglerade såväl vad gäller hemmamarknad som ut- rikeshandel. Produktionen går framför allt till den privata livsmedelskon- sumtionen. Förändringar i konsumtionsmönstret har uppträtt under senare
år bl. a. som en följd av subventionspolitiken. Inom delar av branschen subventioneras export av råvaror, vilket begränsar möjligheterna att ex- pandera produktion och sysselsättning genom vidareförädling inom landet. Dessutom har delar av branscherna börjat känna av mättnadstendenser på marknaden efter en snabb expansion under 1960-talet. Strukturförändring- arna har varit kraftiga i vissa delbranscher men överetablering förekommer ännu och företagsnedläggningarna kommer sannolikt att fortsätta framför allt inom bageri- och bryggeriindustrierna.
Textil- och beklädnadsbranschen har kännetecknats av omfattande syssel- sättningsminskningar och företagsnedläggningar sedan mitten av 1950-talet. Produktionen är relativt arbetskraftsintensiv och importkonkurrensen har blivit allt hårdare, framför allt vad gäller kläder. Importandelen har på detta område ökat från 10 % till över hälften under de senaste 15 åren. Huvuddelen av importen kommer fortfarande från VästeurOpa, men de rena låglöne- länderna har ökat sin andel och den ligger nu på omkring 25 % av importen. Branschen har liknande problem i stora delar av Västeuropa och många länder har börjat vidta protektionistiska åtgärder för att skydda sina inhemska textilindustrier. Industriverket räknar därför med fortsatt nedläggning av företag och en kraftig sysselsättningsminskning. Långtidsutredningen menar däremot att bl. a. kronans devalvering kommer att leda till lägre import- tillväxt och att sysselsättningsnedgången därför kommer att bli avsevärt mindre än tidigare.
Inom skogsindustrierna är den begränsade tillgången på råvara i långtids- utredningens perspektiv också en begränsning för produktionstillväxten. På mycket kort sikt kan råvaruförbrukningen öka kraftigt från nuvarande låga nivå och på längre sikt kan man tänka sig en produktionsökning genom vidareförädling på olika områden. Dagens skogsindustrier kan, med den skogstillväxt vi har med nu tillämpade metoder, utnyttjas till i genomsnitt 85 %. En kraftig ökning av tillväxtåtgärder i skogen — vilket dock står i konflikt med naturvårdsintressen — kan medföra att dagens råvarubehov skulle kunna uppfyllas inom ett par decennier. På denna sikt uppkommer emellertid ett annat problem. Man räknar med att volymen avverkningsbar skog kommer att tillfälligt minska ungefär vid sekelskiftet och situationen kommer att vara liknande i bl. a. Finland. Däremot torde det finnas stora råvarureserver i Kanada och Sovjetunionen och naturligtvis i subtropiska områden.
Skogsindustrins råvarupriser har på senare år varit relativt höga i för- hållande till de flesta konkurrentländer, vilket inneburit en påfrestning. Såväl Sverige som Finland har — i löpande priser — haft en minskande andel av OECD-ländernas import av trävaror och massa hittills under 1970-talet. Däremot har man i stort sett lyckats behålla sin andel av pappersimporten. Den minskande andelen import från de nordiska länderna har i första hand kompenserats av ökningar från andra OECD-länder, bl. a. Kanada. Det finns dock tendenser till en ökad import även från utvecklingsländerna, framför allt vad gäller trävaror. Även i framtiden måste man räkna med en ökad konkurrens från nya industrier som utnyttjar snabbväxande, och därmed billigare, träslag. Det är dock inte därmed givet att avsättningsmöjligheterna kommer att försämras. Man kan bl. a. räkna med att utrymmet för kon- sumtionsökningar är stort, inte minst i de nya producentländerna.
Skogsindustrin måste enligt långtidsutredningen stå för en stor del av den exportökning som fordras för balans i utrikesbetalningarna. Detta för- utsätter emellertid avsevärt ökade svenska marknadsandelar i Västeuropa, vilket kan vara svårt att uppnå. Industriverket ger uttryck för en mycket negativ syn på såväl exportmöjligheter som produktion och räknar med en kraftigt minskad sysselsättning. Långtidsutredningen redovisar en myc- ket måttlig nedgång.
Den gra/iska industrin kan fortfarande karakteriseras som en skyddad hem- mamarknadsindustri, men den tekniska utvecklingen underlättar ett ökat internationellt handelsutbyte och det finns tecken på att en sådan utveckling är på väg. På längre sikt måste man också räkna med att konkurrensen från andra media kan komma att öka, men under den närmaste framtiden är det framför allt det successiva införandet av ny teknik som är av betydelse för sysselsättningen inom branschen. Industriverket förutser en fortsatt ned- gång i sysselsättningen. Långtidsutredningen räknar med en begränsad efter- frågeutveckling inom landet. Trots detta räknar man med en ökad syssel- sättning.
Gummivaru-, plastvaru- och kemisk industri består i huvudsak av förhål- landevis expansiva branscher med ljusa utsikter för den framtida efterfrå- geutvecklingen. På många områden föreligger dock en betydande interna- tionell överkapacitet. Hård konkurrens från låglöneländerna kännetecknar framför allt marknaderna för enklare standardprodukter, men även inom den kemiska basindustrin är kapacitetsutnyttjandet internationellt sett myc- ket lågt. I framtiden måste man också räkna med ökad konkurrens från oljeländerna på det petrokemiska området. Industriverkets prognos innebär en svagt ökad sysselsättning. Långtidsutredningen räknar med att branschen, främst genom en ökad export, kan öka sysselsättningen med 13 000 personer.
Framtiden för raffinaderierna samt el-, gas- och vattenverken är i stor ut- sträckning beroende av energipolitiska beslut och utvecklingen av ett even- tuellt samarbete med Norge. Några större sysselsättningsförändringar finns det knappast anledning att räkna med.
Jord- och stenindustrin tillverkar i första hand byggnadsmaterial och har av transportkostnadsskäl relativt avgränsade marknader. Branschen är därför mycket beroende av utvecklingen av byggnadsverksamheten. Sysselsätt— ningen har således minskat kraftigt under första hälften av 1970-talet och strukturomvandlingen har varit kraftig bl. a. på grund av en förskjutning i användningen från tunga till lätta byggnadsmaterial. Inom exempelvis tegel- och betongvaruindustrin har många företag lagts ned, men det finns fortfarande överkapacitet i delar av branschen. Även med ett ökat byggande i framtiden måste man därför räkna med en fortsatt strukturförändring med sysselsättningsminskningar som följd.
Inom gruvor, metall- och verkstadsindustri finns redan nu en betydande internationell överkapacitet på många områden. De mest flagranta exemplen är kanske stålindustrin och varvsindustrin. Stålindustrin är inte bara över- dimensionerad utan dessutom starkt expanderande bl. a. i länder med stora egna malmfyndigheter. Den svenska järnmalmen har också under det se- naste decenniet förlorat mycket av sin betydelse på världsmarknaden till förmån för nya dagbrottsgruvor i Brasilien och Australien. De låga sjöfrak- terna har i detta sammanhang naturligtvis varit till nackdel för den svenska gruvindustrin gentemot utomeuropeiska konkurrenter.
Såväl stål- som varvsindustrin har på senare år tenderat att ilytta till länder med låg lönenivå. Stora. moderna anläggningar. med hög arbets- produktivitet ijämförelse med den svenska industrin, innebär en svår kon- kurrens som också kan beräknas öka framöver. Planer på en strukturför— ändring av gruv- och stålindustrin har tagits fram i samband med utred- ningarna om handelsstål och specialstål. Dessa innebär en avsevärd krymp— ning av produktionen och nedläggningar av såväl gruvor som delar av stål- industrin. Även inom varvsindustrin är nedskärningar sannolika under den närmaste framtiden.
Med undantag av varven är verkstadsindustrin å andra sidan en av de mest expansiva delarna av näringslivet och en förutsättning för den eko— nomiska tillväxten. Produktionen av standardprodukter tenderar liksom i andra branscher att flytta till länder med lägre lönenivå. Delar av branschen har dock fortfarande en arbetskraftsintensiv produktion. men som helhet torde den svenska verkstadsindustrin vara högt automatiserad i jämförelse med de flesta andra länder i Västeuropa.
Strukturförändringarna i verkstadsindustrin hänger bl. a. samman med införandet av elektronik och halvledarteknik på allt ller områden. Använd— ningen av nya material kommer också att kunna påverka konkurrensför- hållandena i framtiden.
Den svenska verkstadsindustrin synes under senare år i allt högre grad ha inriktat tillverkningen på mer tekniskt avancerade produkter. som kräver hög andel tekniker och yrkesarbetare i produktionen. De delbranscher där Sveriges industri har lyckats bra har ofta haft en stor hemmamarknad som stimulerat produktutvecklingen. Det gäller exempelvis tillverkning av ma. skinutrustning till basindustrier som gruvor och Skogsindustri och tillverk— ning av produkter som omfattas av offentlig upphandling.
Industriverket räknar med att produktions- och exporttillväxten i verk- stadsindustrin skall fortsätta i samma takt som tidigare under 1970-talet. Under 1960-talet var ökningarna betydligt kraftigare. Sysselsättningen be- räknas bli ungefär oförändrad. Inom övriga delbranscher, framför allt varven. räknar man med en relativt snabb minskning av antalet sysselsatta.
Långtidsutredningen räknar med förhållandevis goda avsättningsmöjlig- heter utomlands för gruvor och stålindustri och framför allt för verkstads- industrin. Både export och produktion beräknas öka kraftigt. För syssel- sättningen redovisar man en måttlig nedgång inom de båda första bran- scherna och en ökning med 40000 personer inom verkstadsindustrin.
4.4 Den regionala utvecklingen
4.4.1 Inledning
I avsnitt 4.3 diskuteras sysselsättningsutvecklingen inom olika sektorer. Vi skall i detta avsnitt se på sysselsättningsutvecklingen i skilda regioner. I kapitel 2 har vi tidigare berört arbetskraftstillgångarnas regionala fördelning.
Vi skall här inte ge oss in på någon detaljerad genomgång av de obalanser och spänningar som finns i skilda regioner. Sådana analyser är naturligtvis nödvändiga som underlag för ett löpande arbete på olika områden. Detta
material måste då hållas aktuellt och också innehålla prioriteringar och mål- diskussioner. Framtagande av detta material måste ske i den rullande re- gionalpolitiska planeringen.
Som framhållits i direktiven till utredningen och som vi själva understrukit i våra tidigare delbetänkanden är sysselsättningsmöjligheterna och också sysselsättningsgraden mycket olika mellan olika regioner. Detta som en följd av de långsiktiga strukturella förändringar i sysselsättningen i skilda näringsgrenar. Det nuvarande orts- och bosättningsmönstret i landet är i mycket en återspegling av den tid då den övervägande delen av befolkningen arbetade inom jord- och skogsbruket och den framväxande industrin. De obalanser som vi hade under 1950- och 1960-talen och som fortfarande finns i de s.k. skogslänen kan till betydande del återföras på nedgången av sysselsättningen inom jord— och skogsbruket och där tillskottet av nya arbetstillfällen inom industrin och inom service- och tjänstenäringarna inte räckt till för att väga upp dessa minskningar.
På samma sätt är skillnaderna i sysselsättningshänseende mellan olika ortstyper en återspegling av det lokaliseringsmönster som kännetecknar den framväxande service- och tjänstesektorn med en koncentration till större och medelstora orter. Detta är ett genomgående drag både för den privata tjänstesektorn och för den offentliga sektorn.
En viktig del i den geografiska anpassningen är att med olika medel jämna ut de regionala skillnader som följer av dessa långsiktiga strukturella obalanser som finns mellan och inom länen. Samtidigt sker hela tiden mer plötsliga strukturförändringar i form av företagsnedläggelser. personalned- dragningar. utbyggnader etc. Även dessa förändringar måste mötas med aktiva anpassningsinsatser från samhällets sida. Vi skall här inte föregripa diskussionen om vilka åtgärder som behövs på olika områden för att ås- tadkomma denna geografiska anpassning. Den diskussionen återkommer vi till i kapitel 9. Vad vi i detta avsnitt skall göra är att belysa de skillnader i näringslivets sammansättning som finns och hur detta påverkar syssel- sättningsmöjligheterna och utvecklingen i olika regioner.
4.4.2 Näringsstrukturen i skilda regioner
Sysselsättningsläget och sysselsättningsutvecklingen i en region hänger till betydande del samman med sysselsättningens sammansättning på olika nä- ringsgrenar. Följande tabeller visar sysselsättningens relativa fördelning 1975 i länen grupperade på åtta riksområden, i skilda ortstyperl samt i och utanför de nuvarande stödområdena. I tabellerna har gjorts en uppdelning av sysselsättningen på fyra sektorer: jord- och skogsbruk, industri byggnadsverksamhet privata service- och tjänstesektorn och offentliga sektorn. Även om tabellerna är schematiska visar de ändock på de stora problem som ligger inbyggda i de olika nä- ringsgrenarnas lokaliseringsmönster och som slår igenom i olika regioners näringsgrenssammansättning. Jord- och skogsbruket svarar som framgår av tabellen för en mycket liten del av den totala sysselsättningen i storstads— områdena och i primära centra. Något större tal redovisas för regionala centra och kommuncentra. Respektive ortstyp visar genomgående en större andel sysselsatta inom jord— och skogsbruket i de inre och yttre stödområdena jämfört med övriga landet.
' Avser den indelning av kommunerna som gjorts i den s. k. ortsplanen. Man har där definierat stor- stadsområdena, primära centra och regionala centra. Övriga kommuner benämnes kommuncent— ra.
Tabell 4.18 Sysselsättningens fördelning år 1975 på olika näringsgrenar och andelen förvärvsarbetande i skilda riksområden (procent)
Riksområde/ Jord- o Indu- Byggnads- Privat" Offentliga Summa Andel för- län skogsbr. strin verksam- service tjänster värvsarb. av het bef. 16—64 år
AB 1 19 7 45 28 100 76 CDETU 7 33 7 27 26 100 73 FGHI 10 35 7 26 22 100 73 KLM 8 29 7 32 24 100 74 NOPR 6 32 8 31 23 100 73 SWX 8 35 8 27 22 100 71 YZ 10 24 9 31 26 100 69 AC, BD 9 24 10 29 28 100 68 Riket 6 29 8 32 25 100 73
” Innefattar sektorerna varuhandel, samfärdsel och privata tjänster. Källa: Folk- och bostadsräkningen 1975, förvärvsarbetande med l-w tim. veckoar- betstid.
Tabell 4.19 Sysselsättningens fördelning år 1975 på olika näringsgrenar och andelen förvärvsarbetande i skilda ortstyper samt i och utanför stödområdena (procent)
Ortstyp Jord- o Indu- Byggnads-PrivataOffent- Summa Andel för- skogsbr strin verksam- serviceliga värvsarb. het tjänster av bef. 16—64 år Storstadsområdena 1 22 7 43 27 100 75 Primära centra 5 29 8 31 27 100 73 Regionala centra 9 35 8 25 23 100 72 Kommunce'ntra 15 38 8 21 18 100 71 Riket totalt 6 29 8 32 25 100 73 Inre stödområdet 13 23 11 27 26 100 66 Yttre stödområdet 9 29 9 28 25 100 71 Övriga riket 6 29 7 33 25 100 74
"Innefattar sektorerna varuhandel, samfärdsel och privata tjänster. Källa: Folk- och bostadsräkningen 1975, förvärvsarbetande med l-w tim. veckoar— betstid.
Av siffrorna framgår att även om sysselsättningen inom jord- och skogs- bruket inte svarar för mer än 6 % i landet som helhet av den totala syssel— sättningen så svarar näringen för 9 respektive 15 % i regionala centra och kommuncentra. En fortsatt nedgång i sysselsättningen om än i lägre takt jämfört med tidigare slår naturligtvis hårdast i dessa orter. Till bilden skall också läggas att de högsta andelarna återfinns i kommunerna inom de två stödområdena, d. v. 5. kommuner med uttalade sysselsättningsproblem och låg sysselsättningsgrad.
Industrins stora betydelse från regionalpolitisk synpunkt framgår av de siffror som redovisas i tabellerna. Sektorn svarar för närmare 40 % av den totala sysselsättningen i kommuncentra och nästan lika mycket i regionala centra. Utvecklingen av industrisysselsättningen totalt i landet blir av av- görande betydelse för möjligheterna att vidmakthålla och förstärka syssel- sättningen i denna typ av örter.
lndustrisektorn är sammansatt av en rad olika branscher med mycket olika utveckling och förutsättningar. Detta måste naturligtvis beaktas i den diskussion om sysselsättningsutvecklingen inom industrin i olika regioner. Vi återkommer härtill längre fram i detta avsnitt.
Byggnadssektorn svarar för ungefär en tiondel av den totala sysselsätt- ningen i landet. Byggnads- och anläggningsverksamheten är förhållandevis jämnt fördelad mellan olika regioner. Dock skall noteras att näringsgrenen svarar för högre andelar av den totala sysselsättningen inom stödområdena och detta gäller särskilt för det inre stödområdet.
Tabellerna visar vidare hur koncentrerad den privata service- och tjänste— sektorn är till de större orterna. Det kan här vara intressant att se lite på var och en av de olika näringsgrenar som i tabellerna förts samman i denna grupp.
Andelen sysselsatta inom varuhandeln är högst i storstadsområdena bl. a. som en följd av partihandelns koncentration till dessa områden. Även inom länen finns en koncentration till de större kommunerna.
Samfärdse/sektorn som också innefattar post- och televerksamhet är liksom varuhandeln i viss utsträckning koncentrerad till storstadsområdena och till de primära centra.
Näringsgrenen privata tjänster består av ett stort antal delbranscher med mycket olikartade lokaliseringsmönster. Inom branscherna bank- och för- säkringsverksamhet samt uppdragsverksamhet svarar de tre storstadslänen för mer än 60 % av det totala antalet sysselsatta. Koncentrationen till stor- stadslänen är nästan lika stor när det gäller sysselsättningen inom intres- seorganisationer och ideella organisationer. En jämnare regional fördelning av sysselsättningen finner man inom branscher som hotell och restaurang, reparationsverksamhet, fastighetsförvaltning, städning m. m.
Det är främst Stockholms län som svarar för storstadslänens överrepre- sentation inom den privata service- och tjänstesektorn. Nämnas kan att över 40 % av den totala sysselsättningen i landet inom bank- och försäk- ringsverksamhet, uppdragsverksamhet och intresseorganisationer finns i det- ta län.
Genomgången visar på den koncentration av sysselsättningen inom landet till de tre storstadsområdena och då främst Stockholmsregionen och också inom länen och då främst till de primära centra som kännetecknar stora delar av den privata service- och tjänstesektorn. Det visar också på de skill- nader som finns i lokaliseringsmönstret för olika delbranscher inom denna sektor. En stor del av de obalansproblem som i dag finns mellan olika regioner har sin grund i den mycket ojämna fördelningen av den privata service- och tjänstesektorn och det gäller också de spänningar som kan förutses åren framöver. Vi återkommer också till detta längre fram i avsnittet.
En koncentration av sysselsättningen kan konstateras också beträffande sysselsättningen inom den offentliga sektorn. Detta gäller både inom landet och inom länen. Intressant är här att göra en uppdelning av sysselsättningen på stat, landsting och kommuner. En relativt ingående analys av den of- fentliga sektorns regionala sysselsättningsmönster gjordes i delbetänkandet om de regionalpolitiska styrmedlen då innefattande också de stora statliga trafikverken som i statistiken vanligen förs till näringsgrenen kommuni- kationer.
Den kommunala verksamheten är naturligt nog ganska jämnt fördelad mellan kommunerna. Skillnaderna mellan ortstyperna hänför sig till den statliga och landstingskommunala delen av den offentliga sysselsättningen.
På landstingssidan gäller skillnaderna främst mellan kommunerna inom ett och samma län. Men det finns också mellan länen sammantagna beroende på hur utbyggd landstingsverksamheten är i de olika länen. Till en del beror dock dessa skillnader på samarbetsavtal mellan närliggande län där ett län också betjänar människor i andra län inom vissa verksamhetsom— råden. En jämförelse mellan länen visar på en spännvidd på mellan 24 och 42 anställda i landstingsverksamhet per 1 000 invånare. När det gäller den statliga verksamheten ligger spännvidden på mellan 38 och 89 anställda per 1000 invånare.
I vårt delbetänkande om de regionalpolitiska medlen gjordes en ytterligare uppdelning av den offentliga verksamheten på delsektorer inom de tre hu- vudmännens verksamhetsområden. En sådan uppdelning belyser ytterligare de spänningar som finns inbyggda i lokaliseringsmönstret när man också skall göra en bedömning av utvecklingen framöver. Vi återkommer till detta längre fram i avsnittet.
Ser man sammantaget på den privata och offentliga service- och tjän— stesektorn svarar den för 57 % av den totala sysselsättningen i landet. En mycket påtaglig koncentration präglar stora delar av service- och tjänste- sektorn. Som tidigare redovisats i tabellerna 4.18 och 4.19 har servicesektorn en avgörande betydelse för storstadsområdenas sysselsättning. Den svarar där för nästan 70 % av den totala sysselsättningen. Detta kan jämföras med ungefär 58 % i primära centra, 48 % i regionala centra och 39 % i kommuncentra. En närmare analys av de tre storstadsområdena visar att Stockholmsregionen intar en särställning med uppemot 80 % av den totala sysselsättningen inom servicenäringarna. Malmö- och Göteborgsregionerna har andelar som ungefär motsvarar primära centra.
Som framgår av tabellerna 4.18 och 4.19 är det främst den privata service- och tjänstesektorn som ger storstadsområdena så höga tal för sysselsätt- ningen inom servicenäringarna. Vad gäller offentliga tjänster ligger storstads- områdena endast 2 procentenheter över riksgenomsnittet. 11 procentenheter för den privata servicen.
Det är sålunda i huvudsak den privata servicen som uppvisar en ojämn fördelning mellan länen, medan variationerna för sysselsättningen inom den offentliga sektorn är betydligt mindre. Ser man till fördelningen inom länen är fördelningen mellan olika ortstyper i stort densamma för den privata och den offentliga servicen.
Sammanfattningsvis kan sålunda konstateras betydande skillnader i nä- ringsstrukturen mellan olika ortstyper och också mellan olika landsdelar. Det skall naturligtvis framhållas att detta är en schematisk bild av för- hållandena. Stora skillnader finns också mellan kommuner inom respektive ortstyp. Detta gäller för storstadsområdena där Stockholmsregionen i flera avseenden skiljer sig markant från Malmö- och Göteborgsregionen och där det också finns skillnader mellan de två sistnämnda. På motsvarande sätt finns också påtagliga skillnader inom de tre övriga ortstyperna.
4.4.3 S_vsselsattningsutveck/ingen i skilda näringsgrenar
Vi har här redovisat hur sysselsättningen f. n. ser ut i skilda delar av landet — hur näringsstrukturen ser ut och olika näringsgrenars regionala fördelning. Som tidigare påpekats bestämmer detta i hög grad vad som kommer att ske framöver i form av regionala spänningar och därmed krav på insatser från samhällets sida för att nå den geografiska balans som är en förutsättning för sysselsättningspolitiken som helhet. Det gäller både det långsiktiga ar- betet på att få en regional utjämning av sysselsättningsnivån och insatser för att möta mer hastigt uppkomna förändringar i den ständigt pågående strukturomvandlingen. Vi skall i det följande diskutera den utveckling som kan komma att ske i skilda regioner med utgångspunkt från de bedömningar som tidigare i detta kapitel gjorts beträffande sysselsättningsutvecklingen och strukturomvandlingen inom skilda sektorer.
En utgångspunkt för hela sysselsättningsutredningens arbete är att bedöma vad som krävs i olika avseenden för att få en sysselsättningsökning mot- svarande den som vi hade i landet under 1960-talet och i början av 1970-talet. Som vi redovisar bl. a. i kapitel 11 skulle detta innebära en ökning med ca 30000 personer per år under tiden framemot år 1990. Vi har tidigare i detta kapitel diskuterat hur en sådan ökning skulle kunna vara fördelad på olika sektorer.
Långtidsutredningen räknar i sitt betänkande med en sysselsättningsök- ning under 6-årsperioden 1977—1983 med totalt 230 000 personer, vilket är lika med ca 38000 i ökning per år. Detta är alltså en siffra som ligger ett bra stycke över de 30 000 i årlig ökning som vi diskuterat som riktmärke för sysselsättningspolitiken under det närmaste årtiondet. Det skall dock sägas att man här rör sig med mycket grova uppskattningar och att jäm- förelser är svåra att göra också därför att bedömningarna omfattar olika tidsperioder. Dessutom ligger i långtidsutredningens siffror ett antagande om en konjunkturmässig förbättring av sysselsättningsläget från 1977 till 1983. De speciella förutsättningarna för långtidsutredningens beräkningar diskuteras i andra delar av detta kapitel.
Även om långtidsutredningens siffra för den totala sysselsättningsökning- en ligger något över den vi från utredningens sida anger som ett ungefärligt riktmärke för utvecklingen framöver, kan det här vara intressant att se på den regionala nedbrytningen som långtidsutredningen gjort. Tabell 4.20 visar långtidsutredningens prognos uppdelad på olika näringsgrenar. Som framgår av tabellen förutses en sysselsättningsminskning ijord- och skogs— bruk, byggnadsverksamhet. handel och samfärdsel och ökningar i tillverk- ningsindustrin. privata tjänster och offentliga tjänster.
I tabellen görs också en jämförelse med de prognoser som under våren 1978 togs fram inom länsplaneringen beträffande sysselsättningsutveckling- en i skilda delar av landet. Det skall då noteras att de prognoser — förutom att de utgår från delvis andra förutsättningar än långtidsutredningens — om— fattar perioden 1975—1985. Vidare skall sägas att man i länsplaneringens prognoser använder folkräkningarnas sysselsättningsdetinition och då har med endast förvärvsarbetande med minst 20 timmars veckoarbetstid, medan man i långtidsutredningen använder nationalräkenskapernas uppgifter och då också har med sysselsatta med kortare veckoarbetstid än 20 timmar.
Sammantaget för tioårsperioden räknar man i länsplaneringsprognosen med en total sysselsättningsökning på 150 000 sysselsatta eller med 4.3 %. Länsplaneringens siffra ligger således ett bra stycke under vad man räknar med i långtidsutredningen.
Tabell 4.20 Sysselsättningsutvecklingen i skilda näringsgrenar enligt LU 78 och LPL 78. %
LU 78 LPL 78 1977—83 1975—85 Jord- och skogsbruk —40 000 —15 —46 000 —20 Industri 30 000 3 —75 000 — 7 Byggnadsverksamhet —32 000 —10 —24 000 — 9 Handel —14 000 — 3 10 000 2 Samfärdsel —15 000 — 6 8 000 3 Privata tjänster 44 000 8 25 000 6 Offentliga tjänster 259 000 24 252 000 31
Summa 232 000 5,7 150 000 4.3
Även om bedömningarna skiljer sig på flera punkter mellan de olika materialen finns en samstämmighet om att de stora ökningarna i syssel- sättningen kommer att ske inom de näringar som uppvisar en påtaglig kon- centration till storstadslänen och till de större orterna inom respektive län. Den största ökningen kommer inom offentliga tjänster och därnäst inom sektorn privata tjänster.
Vi har tidigare i detta kapitel diskuterat den framtida sysselsättnings- utvecklingen inom skilda sektorer och därvid också kommenterat de be- dömningar som redovisats i LU 78. När det gäller sysselsättningen inom jord- och skogsbruket är det där enligt vår mening rimligt att räkna med en fortsatt nedgång på det sätt som redovisats såväl i långtidsutredningen som i länsplaneringen. Ett frågetecken måste dock sättas för de beräkningar som långtidsutredningen gjort för produktionen och sysselsättningen inom skogsbruket som förutsätter ett virkesuttag under de närmaste åren som markant överstiger tillväxten. Under perioden efter 1983 skulle aktiviteten i skogsindustrin under dessa förutsättningar få dras ned påtagligt. Ett mindre uttag skulle ge en lägre sysselsättning inom näringen än vad som lång- tidsutredningen redovisar, vilket främst skulle få återverkningar på syssel- sättningen i de delar av landet där skogsbruket svarar för en betydande del av den totala sysselsättningen.
Utvecklingen inom industrin har vi diskuterat förhållandevis ingående ti- digare i detta kapitel. Det är möjligt att man under de närmaste åren här kommer att få en viss ökning i förhållande till den mycket låga nivå man hade inom sektorn under åren 1977—78. Sett i ett litet längre tidsperspektiv bör man dock enligt vår mening inte räkna med någon ökning av indu- strisysselsättningen. Det är en mycket hög målsättning om man skall behålla den på oförändrad nivå. För att klara detta kommer att krävas mycket stora näringspolitiska satsningar från samhällets sida vilket vi återkommer till i kapitel 6. Som framgår av tidigare avsnitt i detta kapitel finns det, enligt sysselsättningsutredningens mening, anledning att befara att sysselsätt- ningsproblemen i industrin blir större än långtidsutredningen räknat med.
Det är också en av de punkter där bedömningarna går isär mellan lång- tidsutredningen och länsplaneringen.
Frågan om industrisysselsättningens utveckling är självfallet inte enbart en fråga om vad som händer totalt inom näringen utan i hög grad också en fråga om vad som kommer att ske inom skilda branscher. Även här måste man skilja på det förhållandevis kortsiktiga perspektiv som lång- tidsutredningen arbetar med och vad som kommer att ske i ett längre tids- perspektiv. Som vi tidigare redovisat i vår genomgång av de olika indu- stribranscherna har man att räkna med mycket stora strukturförändringar framöver. Det gäller både förskjutningar mellan olika delbranscher och struk- turförändringarna inom de olika delbranscherna.
Det är svårt att närmare bedöma med vilken takt och med vilken om— fattning denna strukturomvandling kommer att ske. För vissa branscher är det vidare så att utvecklingen i hög grad kommer att bestämmas av vilka branschpolitiska insatser man kommer att gå in med från samhällets sida. Man kan här peka på branscher som textil- och beklädnadsindustrin, varvsindustrin m. fl. Vår allmänna bedömning är att långtidsutredningen un- derskattat den svenska industrins strukturella problem. Detta gäller framför allt råvarubaserade branscher som gruvindustrin,järn- och stålindustrin och i ett något längre tidsperspektiv också trävaruindustrin liksom massa- och pappersindustrin. En snabbare och större minskning av sysselsättningen inom dessa branscher kommer att få mycket allvarliga konsekvenser för sysselsättningen i de delar av landet där dessa branscher svarar för en mer betydande del av den totala industrisysselsättningen. Detta gäller flertalet av de 5. k. skogslänen och det gäller många enskilda, både stora och små, orter i skogslänen men också i andra delar av landet.
Beträffande näringarna byggnads- och anläggningsverksamhet, varuhandel, kommunikationer och privata tjänster ansluter vi oss i stort till de bedömningar som långtidsutredningen gör. Fortsatta minskningar sålunda inom bygg- nadssektorn, varuhandeln och samfärdselsektorn, medan den privata tjän- stesektorn förutses få en ökad sysselsättning.
Utvecklingen inom den offentliga sektorn har vi ingående behandlat ti- digare i kapitlet. Vi har där redovisat tre utbyggnadsalternativ samtliga in- nebärande en fortsatt ökning av sysselsättningen. Alternativen visar syssel- sättningsökningen vid oförändrad ambitionsnivå (+ 67000), enligt de ak- tuella planer som finns inom stat, landsting och kommuner (+ 183000) och slutligen ett alternativ med förhöjd ambitionsnivå (+ 277 000). Beräk- ningarna avser perioden 1980—1985. Långtidsutredningens kalkyl anger en ökning med 267000 under de sex åren 1977—83, vilket omräknat till en femårsperiod motsvarar en ökning med 225 000. Långtidsutredningens prog- nos ligger sålunda mellan våra båda högre alternativ. Som vi återkommer till i senare kapitel är detta också den ungefärliga nivå som enligt vår mening bör utgöra riktmärke för utbyggnaden framöver.
Även vad beträffar fördelningen på olika delsektorer inom den offentliga sektorn överensstämmer i stort våra bedömningar med vad som redovisats i långtidsutredningen. De stora utbyggnadsområdena blir den sociala ser- vicen och hälso- och sjukvården. Även för sektorn undervisning förutses en betydande ökning. Huvuddelen av ökningen gäller verksamheter inom kommun och landsting, verksamheter som är förlagda nära människorna.
Ökningen kommer därför att få en förhållandevisjämn fördelning över lan- det.
Detta överensstämmeri allt väsentligt också med den analys som vi gjorde av den regionala fördelningen och utvecklingen inom offentliga sektorn i delbetänkandet om de regionalpolitiska medlen.
4.4.4 Sysselsättningsutvecklingen i skilda delar av landet
Vilka slutsatser kan man då dra av dessa sektorsbedömningar när det gäller den regionala utvecklingen framöver? Vi skall som tidigare framhållits här inte göra några egna bedömningar av utvecklingen i skilda regioner utan diskutera de regionala spänningar som kan väntas uppstå genom dessa för— ändringar. Vi gör detta med utgångspunkt från det material som redovisats om den regionala utvecklingen i långtidsutredningen och i länsplaneringen.
Långtidsutredningen har som tidigre nämnts gjort en regional nedbrytning av sina bedömningar på 8 riksområden. Beräkningen är mycket schematiskt gjord och måste närmast betraktas som ett räkneexempel. Tekniskt är den gjord så att man delat upp sektorerna i två grupper, dels basnäringar. dels servicenäringar. Sysselsättningen inom basnäringarna har man fördelat genom en trendframskrivning av de regionala omfördelningar som ägde rum inom dessa näringar under första hälften av 1970-talet. Även syssel- sättningsutvecklingen inom servicenäringarna är beräknad genom trend- framskrivningar. Man har där satt sysselsättningen inom servicenäringarna i förhållande till den totala sysselsättningen och sett på utvecklingen av denna relation — s. k. servicekvoter — över tiden. För en mer ingående be- skrivning av beräkningsgången hänvisas till långtidsutredningens egen be- skrivning härav i dess rapport.
Resultaten av långtidsutredningens regionala nedbrytning redovisas i ta- bell 4.21. I tabellen redovisas också en summering på riksområden av länsplaneringens prognoser för tiden 1975—85. Utöver skillnader vad beträffar den tid som bedömningarna avser finns som tidigare nämnts också en skill- nad i definitionen av sysselsättningsbegreppet mellan de två materialen. För att komma ifrån de skillnader som föreligger mellan de båda materialen har vi i tabellen också gjort en jämförelse av de olika riksområdenas andel av den totala sysselsättningsökningen i landet i respektive kalkyl.
Som framgår av tabellen förutses betydande skillnader i sysselsättnings- utvecklingen mellan de olika riksområdena. Det finns i båda material om- råden som enligt beräkningarna kommer att få ökningar på 4 till 5 gånger jämfört med de områden som får den minsta ökningen. I båda material förutses sålunda mycket betydande regionala spänningar mellan olika lands- delar.
Stora skillnader kan noteras mellan de båda materialen när det gäller utvecklingen i vissa av riksområdena. Stockholms län är ett sådant område. Medan lågtidsutredningens siffror anger en sysselsättningsökning som ligger under genomsnittet för riket visar länsplaneringen att Stockholmsregionen är den del av landet som kommer att få den största ökningen. Bedömningen av utvecklingen i Stockholm är naturligtvis av största betydelse för dis— kussionen om inom vilka sektorer och med vilka medel som det regionala
Tabell 4.21 Sysselsättningsutvecklingen i skilda riksområden enligt långtidsutredningen 1978 och länsplaneringen 1978
Riks- Ant ar— Procent Ant ar- Procent Andel av totala ökningen Andel av områdc/ bets tilll" 1977a83 bets tillf 1975—85 i landet sysselsatta län 1977—83 (LU 78) l975—85 (LPL 78) i landet (LU 78) (LPL 78) 1977—83 1975—85 1970—75 1975—85 (LU 78) (LPL 78) (FoB) (FOB) AB 38 000 4.7 57 000 8.0 17 38 26 20 CDETU 68000 100 27 000 4.7 29 18 13 17 FGHl 29 000 8.1 7 000 2.2 13 5 4 9 KLM 39 000 6.8 25000 5.0 17 16 7 14 NOPR 20 000 2.4 11 000 1.6 9 7 20 20 SWX 10 000 2.5 7 000 2,0 4 5 10 10 YZ 10 000 5.0 9 000 5.7 4 6 6 4 AC. BD 18000 7.7 7 000 3.5 8 5 14 6 Riket 232 000 5.7 150 000 4.3 100 100 100 100
utjämningsarbetet måste bedrivas under åren framöver. Det finns därför anledning att här se lite närmare på de underliggande antaganden som gjorts för olika sektorer.
Största skillnaderna gäller antagandena beträffande utvecklingen inom den privata tjänstesektorn. Långtidsutredningens regionala nedbrytning re- dovisar här en minskning för Stockholms län. medan man för samtliga övriga riksområden räknar med en ökning. Vi har för vår del svårt att se några skäl för ett sådant antagande. Det kan nämnas att länsplaneringens prognos pekar på en större ökning för Stockholms län än genomsnittet för riket. När det gäller utvecklingen inom de övriga näringarna är skillnaderna mellan de båda materialen förhållandevis små. Sett över alla näringsgrenar pekar det mesta mot att Stockholmsregionen kommer att få en betydande sysselsättningsökning framöver.
Ett annat riksområde där siffrorna går starkt isär mellan långtidsutred- ningens nedbrytning och länsplaneringen är östra Mellansverige och då exkl. Stockholms län. ] långtidsutredningens kalkyl förutses denna del av landet få en sysselsättningsökning nästan dubbelt så stor som för landet i genom- snitt. Detta kan jämföras med länsplaneringens prognos som pekar på en ökning motsvarande genomsnittet för landet. Vad som främst ger den stora efterfrågeökningen i långtidsutredningens kalkyl är den mycket positiva prognos man gör för industrisysselsättningen i dessa län.
Med den beräkningsmetod som man använder i långtidsutredningens re- gionala nedbrytning får den positiva industriutvecklingen också en positiv påverkan på sysselsättningsutvecklingen inom servicenäringarna. Det är här svårt att förutse vad som kommer att hända på industrisidan under de närmaste åren. men det finns enligt vår mening åtminstone i ett längre tidsperspektiv skäl att sätta ett frågetecken för den stora sysselsättningsök- ning som redovisas för detta riksområde i långtidsutredningens regionala nedbrytning.
Även förstvlöstra Sverige omfattande Smålandslänen och Gotland förutses i långtidsutredningens beräkningar en sysselsättningsökning som ligger be-
tydligt över genomsnittet för landet. Detta medan länsplaneringen visar på en ökning endast hälften av ökningen för riket. Bakom långtidsutred- ningens positiva siffror ligger också här ett antagande om en mycket kraftig tillväxt av industrisysselsättningen och en därtill kopplad expansion inom servicenäringarna. Det finns även här enligt vår mening skäl att beakta den osäkerhet som gäller beträffande industrisysselsättningens utveckling. Mycket talar för att man inte på långa vägar kommer att få den mycket positiva sysselsättningsutveckling som långtidsutredningen redovisar.
För Sydsveriges del kan noteras en god överensstämmelse mellan de båda materialen vad beträffar den totala sysselsättningens utveckling. Både lång- tidsutredningens beräkningar och länsplaneringens prognoser visar här på en ökning något större än i landet i genomsnitt. Den förutsedda utveck- lingen för de enskilda näringsgrenarna ansluter också i båda materialen för— hållandevis nära till den antagna utvecklingen för riket totalt. Även här finns det anledning att peka på den osäkerhet som präglar bedömningarna bl. a. beträffande industrisysselsättningens utveckling. I stort synes dock de båda materialens bedömningar för detta riksområde rimliga utifrån vad vi tidigare sagt beträffande utvecklingen inom skilda näringsgrenar.
En god överensstämmelse mellan de båda materialen kan också noteras för Västsverige och Bergslags/(inert. Båda områdena förutses få en sysselsätt- ningsökning som ligger klart under genomsnittet för riket. Den begränsade ökningen av sysselsättningen beror på den svaga utvecklingen inom in- dustrisektorn. Detta är en bedömning som går igen både i långtidsutred- ningens och länsplaneringens beräkningar och är en återspegling av de pro- blem som kan ses för flera av de branscher som finns representerade i dessa båda riksområden. Även om det således finns vissa olikheter mellan de båda materialen och också en betydande osäkerhet i bedömningarna är det samlade intrycket för dessa riksområden att man här kommer att få en förhållandevis begränsad ökning av sysselsättningen.
Sammantaget kommer de två riksområdena mellersta Norrland och övre Norrland enligt båda materialen att få en sysselsättningsökning något större än landet i genomsnitt. Ser man till de två riksområdena vart för sig går emellertid bedömningarna något isär. l långtidsutredningens beräkningar är det övre Norrland. dvs. Västerbottens och Norrbottens län, som kommer att få den största ökningen. medan förhållandet är det omvända i länsplaneringens prognos med en större ökning i mellersta Norrland. dvs. Västernorrlands och Jämtlands län. Skillnaden i bedömningen kan främst återföras på de olika antaganden som görs i de båda materialen beträffande industrisysselsättningens utveckling.
Den förhållandevis positiva utveckling som förutses för de två nordligaste riksområdena både i långtidsutredningens regionala nedbrytning och i länsplaneringens prognos baseras på ett antagande om en gynnsam utveck- ling av industrisysselsättningen. Som vi tidigare framhållit är det mycket osäkert hur industrisysselsättningen totalt i landet kommer att utvecklas framöver. Denna osäkerhet gäller inte minst de råvarubaserade delarna av industrin vilka svarar för en mycket betydande del av den totala indu- strisysselsättningen i flera av de 5. k. skogslänen. Det finns mot denna bak- grund enligt vår mening risk för att både långtidsutredningen och länsplaneringen tecknar en för ljus bild av utvecklingen i de två nordligaste riksområdena.
En diskussion om geografisk balans måste föras på llera regionala nivåer. Vi har här berört den geografiska balansen mellan olika riksområden eller landsdelar. Självfallet kan man inte stanna vid en så grov indelning — ba- lansresonemanget måste föras ner till enskilda län och också till orter och regioner inom länen.
Som tidigare framhållits fångar en analys på riksområdesnivå inte in de skillnader och spänningar som finns mellan olika län. De bedömningar som här redovisats för det skilda riksområdet gäller för riksområdena som helhet betraktade och inte för vart och ett av de län som ingår i respektive område. Det är viktigt att understryka detta eftersom förhållandena kan variera högst avsevärt mellan enskilda län. Det skulle föra för långt att här ge sig in på bedömningar av sysselsättningsutvecklingen i de enskilda länen. I stället skall vi se något på utvecklingen i skilda ortstyper.
Någon regional nedbrytning på ortstyper har inte gjorts av långtidsut- redningens bedömningar. Länsplaneringens prognoser är gjorda med kom- munerna som minsta enhet. [ tabell 422 har en summering gjorts av dessa kommunprognoser på de skilda ortstyperna.
Huvuddelen av sysselsättningsökningen bedöms som framgår av tabellen komma i storstadsområdena och i de primära centra. Man räknar där med ökningar på drygt 6 % under perioden 1975 till 1985. För regionala centra och kommuncentra stannar ökningen vid 2 %. medan kommuncentra för- utses få en minskning med 1 %.
Sammanställningen visar vad vi tidigare framhållit att den förväntade sysselsättningsökningen till mycket stor del kommer att hamna i storstads- områdena och i de största orterna i länen. Förutom ökade regionala spän- ningar mellan olika landsdelar och län visar sålunda länsplaneringens prog- nos också på ökade spänningar inom länen. Som vi konstaterat i kapitel 1 och som vi återkommer till i kapitel 9 skulle den största ökningen behövas
Tabell 4.22 Sysselsättningsutvecklingen i skilda ortstyper samt i och utanför de nuvarande stödområdena
Förändring Procent Andel av totala Andel av av ant. arb. 1975—85 ökningen i landet sysselsatta tillf. 1975—85 (LPL 78) 1975—85 1970—75 i landet (LPL 78) (LPL 78) (FoB) 1975 (FoB)
Storstadsområ- dena 68 000 5.9 45 37 33 Primära centra 68 000 6.6 45 42 29 Regionala centra 17 000 2.0 12 19 24 Kommuncentra —3 000 —0.6 —2 2 14 Riket 150 000 4.3 100 100 100 lnre stödområdet 1 000 0.6 1 5 5 Yttre stödområdet 18 000 4.0 12 21 13 Ovriga landet 131 000 4.6 87 74 82
Riket 150 000 ' 4.3 100 100 100
1 Kommunerna inom Storstockholm. Storgöte- borg och Stormalmö har här sammanförts till tre gemensamma arbets- marknadsområden.
i regionala centra och kommuncentra för en utjämning av sysselsättningsgra- den.
Intressant är här att se på bedömningarna av utvecklingen inom olika näringsgrenar i de skilda ortstyperna. Den viktigaste förklaringen till skill- naderna mellan de skilda ortstyperna står att finna i olikheter i närings- strukturen ortstyperna emellan. Även om det också linns vissa skillnader i bedömningen beträffande utvecklingen inom de olika sektorer mellan orts— typerna är det de stora andelarna av den totala sysselsättningen inom service- och tjänstesektorn som ger den gynnsammare utvecklingen i de större or- terna.
Sammantaget visar genomgången av sysselsättningsutvecklingen på riks- områden och på ortstyper att ökningarna till stor del kommer att hamna i regioner som redan tidigare har ett förhållandevis gott sysselsättningsläge. Utvecklingen själv går inte i riktning mot en utjämning. Mycket stora in— satser kommer att krävas för att nå den eftersträvade geografiska balansen.
4.4.5 lndustriberoende och branschensidighet i landets kommuner
Utöver de långsiktiga strukturella obalanser som vi här diskuterat på riks— områden och för olika typer av orter måste dessutom stora insatser göras för att möta de mer akuta sysselsättningsproblemen som den snabba struk- turomvandlingen inom främst industrin ger på enskilda orter. Många orter har en stor andel sysselsatta inom industrin och många orter är därtill be— roende av en eller ett par branscher. i många fall av bara något enda företag. Här är några siffror som belyser industriberoendet och branschensidigheten bland landets kommuner.
Industrin svarade år 1975 — från vilket år dessa uppgifter om kommunerna är hämtade — för 29 % av den totala sysselsättningen i landet. Detta är en genomsnittssiffra. Andelen varierar emellertid kraftigt mellan kommu- nerna. I nästan 40 % av landets kommunerl arbetar mer än 40 % av de sysselsatta inom industrin — i ett tiotal kommuner mer än 60 %. 1 var fjärde kommun är mer än 20 % sysselsatta inom en enda industribransch — i ett tiotal kommuner är andelen mer än 40 %.
Tabell 4.23 IKommuner med stor andel industrisysselsatta
Andel indu- Antal Andel av Andel sysselsatta Antal Andel av strisyssel- kommuner landets inom största kommuner landets satta kommuner industribransch kommu— % % % ner % 20—24 34 14 30—39 14 6 40—49 54 23 40—49 7 3 50—59 29 12 50—59 4 2 60— 8 3 60— 0 0 S:a 40 % 91 38 S:a 20 % 59 25 och däröver och däröver
Gör man en regional uppdelning av siffrorna finner man att bland de fyra nordligaste länens totalt 41 kommuner finns endast en kommun som har mer än 40 % av de förvärvsarbetande inom industrin och det är Kiruna. Endast två kommuner har mer än 20 % sysselsatta inom en och samma bransch och det är Kiruna och Gällivare med 35 % resp. 23 % av de sys- selsatta inom gruvnäringen.
1 Bergslagslänen — Värmlands. Kopparbergs och Gävleborgs län — också med4l kommunertotalt har4 av 10 kommuner merän 40 96 av de sysselsatta inom industrin och 3 av 10 kommuner mer än 20 % sysselsatta inom samma bransch. 1 landet i övrigt är andelen med stort industriberoende än högre. De sysselsättningsmässigt största industribranscherna med den indelning vi här använder är i landet som helhet maskinindustrin med 3.7 % av den totala sysselsättningen. transportmedelsindustrin med 3.2 % och den gra- fiska industrin med 1.7 % av de sysselsatta. Trävaruindustrin är den största branschen i 22 % av landets kommuner. Därefter kommer maskinindustrin som är störst i 13 % av kommunerna och massa—. pappers- och pappersvaruindustrin samt järn-. stål- och me- tallverk som är största branscher i 11 % resp. 9 % av kommunerna. Ser man till de kommuner där en enda bransch står för mer än 20 % av hela sysselsättningen visar det sig att järn—. stål- och metallverk svarar för en sådan andel i 6 % av landets kommuner. Massa-. pappers- och pap- persvaruindustrin gör det i 3 % av kommunerna och det gäller också för textil- och beklädnadsindustrin samt trävaruindustrin. Så långt om olika kommuners beroende av enskilda branscher. Intressant är också att se på hur många av de sysselsatta som arbetar inom ett och samma arbetsställe. Beräkningar som gjorts på basis av industristatistiken visar att mer än 15 % av landets befolkning bor i kommuner där 40 % eller ller av de industrisysselsatta arbetar inom ett och samma arbetsställe. Av materialet framgår också att andelen ökat sedan början av 1970-talet — från 15.1 % år 1970 till 17.4 % år 1976.
Andelen varierar kraftigt mellan olika delar av landet. Den högsta andelen finner man i Västmanlands län med 74 % av befolkningen boende i denna typ av företagsensidiga kommuner. Därefter kommer Norrbottens län med 55 %. Kopparbergs län med 46 % och Östergötlands län med 45 % boende i sådana kommuner. I de tre storstadslänen — där kommunerna inom re- spektive storstadsregion behandlats som en sammanhängande arbetsmark- nad — ligger andelen på ca 10 %. Andelar på mindre än 10 % finner man i Södermanlands län. de tre Smålandslänen samt Kristianstads. Västernorr- lands och Jämtlands län.
Genomgången visar hur beroende många kommuner är av sysselsätt- ningen inom industrin och inom enskilda industribranscher och industrifö- retag och hur känsliga de därmed är för strukturförändringar inom industrin. Vi har här redovisat siffror över hur stor relativ andel som i skilda kommuner arbetar inom industrin och delar av denna. Självfallet måste man också beakta hur många personer det i absoluta tal rör sig om i olika regioner. Även en förhållandevis liten andel sysselsatta inom en industribransch eller ett enskilt industriföretag kan i en lite större kommun gälla ett stort antal personer. Även om möjligheterna att finna en alternativ sysselsättning all- mänt sett bör vara bättre på en större ort innebär en företagsnedläggning
eller personalneddragning alltid en omställning och påfrestning för den en— skilde. Mer akuta sysselsättningsproblem i samband med strukturföränd- ringar inom näringslivet måste därför mötas med aktiva sysselsättningspo- litiska insatser var helst de uppstår.
5 Sysselsättningspolitikens uppgifter och utformning
5.1. De övergripande målen
5. 1 . l Arbetets värde
Sysselsättningsutredningens direktiv anger i sin inledning de djupaste moti- ven för att försöka uppnå målet arbete åt alla. Där sägs: "Arbetet och dess villkor formar en väsentlig del av människans liv. Arbetet är ett medel för att skapa en god materiell försörjning. Men arbetet har också ett egenvärde som en väg till social gemenskap. Arbetet svarar mot grundläggande mänsk- liga behov att utveckla och berika tillvaron.
Arbetets villkor bestämmer många andra fundamentala villkor för in- dividen. Materiella omständigheter. hälsa. fritidsmöjligheter. delaktighet i politiskt och fackligt arbete. familje- och bostadsförhållanden — alla dessa faktorer är i varierande grad förbundna med de villkor som råder i arbetslivet.
Goda sysselsättningsförhållanden innebär aktivt deltagande i samhälls- processen och en allmänt stabil livssituation. Arbetslöshet kan omvänt leda till minskad självkänsla och till en försämrad ekonomisk situation. Detta kan i sin tur leda till ytterligare svårigheter att komma tillbaka till arbetslivet. Rätten till arbete måste därför vara en avgörande utgångspunkt för det po- litiska reformarbetet.
Även för samhället som helhet är individens deltagande i arbetslivet av avgörande betydelse. Ett samhälle med full sysselsättning skapar bestående produktiva värden och kan garantera människorna välfärd. 1 ett samhälle som accepterar arbetslöshet uppstår stora materiella och sociala klyftor med isolering och främlingsskap mellan olika grupper som följd. Varje annan samhällsordning än den, som bygger på den fulla sysselsättningen. betyder att levnadsbetingelserna förkrymps och att mänskliga resurser förslösas."
Direktiven framhåller alltså två olika värden i arbetet som jämställda. Arbetet ger social gemenskap och tillfredsställer grundläggande mänskliga behov av att utveckla'och berika tillvaron. Detta har ett egenvärde som jämställs med uppgiften att bidra till den materiella försörjningen. Man understryker också att arbetet indirekt har mycket stor påverkan på in- dividens totala livssituation. Efterhand som det materiella välståndet har blivit större har också arbetets sociala betydelse kommit att alltmer betonas. Det är också dessa positiva värden som brukar framhållas som det grund- läggande motivet för att garantera alla rätt till arbete. En sådan inställning blir också av betydelse när man diskuterar om. eller i vilken utsträckning.
det skall finnas någon minsta arbetsförmåga som förutsätts inför rätten till arbete. Vi skall senare återkomma till denna diskussion.
Under senare år har det funnits en klart uttalad strävan att förbättra ar— betsplatsernas sociala funktioner. En omfattande lagstiftning har skett med syfte att förbättra arbetsmiljöerna och ge de anställda vidgat inflytande över sin arbetssituation. Möjligheterna att utvidga innehållet i vad som kan göras under arbetstid har också diskuterats och i viss mån förändrats. Det gäller t. ex. möjligheten att ta del i utbildning på arbetstid eller facklig verksamhet. Inte minst strävan efter ökad arbetsplatsdemokrati. vidgat inflytande för de anställda. kan komma att innebära att en väsentlig utvidgning av den demokratiska beslutsprocessen kommer att förläggas till arbetsplatsen. Att stå utanför arbetsplatsgemenskapen tenderar därför också att i detta avseende utestänga den enskilde från att delta i en utvidgad demokratisk process. En fortsatt utveckling i denna riktning kommer att ytterligare markera detta förhållande.
5.1.2. Försörjning och arbete
Endast en del av det arbete som utförs i samhället betalas med lön och ingår därmed i vad som kan kallas för lönearbete eller förvärvsarbete. Vä- sentliga arbetsinsatser vid sidan om lönearbetet och som bidrar till vår för- sörjning av varor och tjänster sker framför allt inom hemmen. Känneteck- nande för utvecklingen är — och har varit — att en allt större del av de arbeten som tidigare utförts oavlönat inom hemmen — i huvudsak av kvin— norna — har överförts till att bli lönearbeten på arbetsmarknaden. Bakom detta förhållande ligger bl. a. att produktionen har kunnat ske mer effektivt utanför hemmen. kvinnornas strävan efter ekonomisk och social frigörelse och rationaliseringen av hemarbetet. Den produktion som sker vid sidan om förvärvsarbetet ingår inte i ekonomisk statistik etc. Det finns inte heller några andra löpande uppgifter om omfattningen av de arbeten som sker vid sidan om förvärvsarbetet. När vi i fortsättningen diskuterar arbete och försörjning är det med utgångspunkt från förvärvsarbetet. I vissa samman— hang kommer vi emellertid att tangera frågan om arbete vid sidan om för- värvsarbete t.ex. när det gäller barntillsynen.
Det är genom arbete som vi producerar varor och tjänster och därmed ger grunden för den totala försörjningen i samhället. Den möjliga konsum- tionen är beroende av den mängd arbete som vi lägger ned. Självklart är den också alltid beroende av de produktionsmedel som finns vid varje tillfälle — produktionsteknik. maskiner etc. Kopplingen mellan de individuella an- strängningarna i arbetet och arbetets resultat i form av produktion har emel— lertid blivit allt mindre direkta och därmed svårare att åskådliggöra. Sam- banden med den moderna produktionsapparatens resultat och olika indi- viders ansträngningar har blivit alltmer komplicerade och indirekta. Pro- duktionsförmågan hos olika maskiner eller produktionsprocesser kan betyda mångdubbelt mer för produktionsresultatet än den enskilde arbetarens an- strängningar. Maskinerna och idéerna till maskinerna produceras på annat håll. av andra arbetare. På samma sätt innebär arbetets uppdelning i olika moment — både sett i sitt större sammanhang och på den enskilda arbets- platsen — att löntagarna inte direkt kan se det slutliga resultatet av sitt
arbete i form av varor och tjänster som de själva och omgivningen kon- sumerar. Detta förhållande kan också påverka inställningen till arbetet. Det leder till att man ofta enbart ser arbetet som ett sätt att få en inkomst.
Produktionsapparaten blir också alltmer beroende av den omgivande ser- vicen i samhället. Det kan gälla kommunikationssystemet. utbildning. forsk— ning eller sjukvård. Grunden för effektiviteten i produktionen är betydligt mer sammansatt än tidigare. Den andel av befolkningen som är direkt va- ruproducerande sjunker snabbt medan produktionen av varor ökar. Sam— bandet mellan antalet anställda i varuproduktionen och produktionsresultat blir mindre och mindre medan beroendet av arbetsinsatserna utanför den direkta varuproduktionen ökar.
Produktionen blir med andra ord alltmer samhällelig till sin karaktär. Det gäller som visats ovan förutsättningarna för produktionen. Det innebär emellertid också att produktionsresultaten i samma mening kan sägas vara beroende av hela samhällets organisation. Den fortgående specialiseringen innebär också att allt färre människor i ett mindre antal enheter står för försörjningen av vårt behov av vissa varor. Samhällets intresse av att dessa enheter verkligen fungerar blir emellertid samtidigt också större. Detta in- tresse blir stort oavsett om enheterna producerar varor direkt för konsumtion i landet eller om de svarar för att sälja vissa varor till utlandet i utbyte mot vad vi behöver importera. Produktionens samhällskaraktär blir alltså alltmer uppenbar. Det visar sig klart när man diskuterar samhällets ansvar för sysselsättningen. Vi skall återkomma till denna fråga i avsnittet 5.2.1.
Konsekvenserna av den antydda utvecklingen är på vissa områden uppen- bar. Produktionens ändrade karaktär har emellertid bara delvis resulterat i förändringar av produktionens organisation och planering. Fortfarande för- utsätts i princip i vår typ av marknadsekonomi t. ex. att privata vinstintressen skall ha avgörande betydelse för utveckling av investeringar och produktion inom det privata näringslivet.
Det minskande direkta sambandet mellan arbetsinsats och produktions- resultat inom varuproduktionen kan också på sikt få andra verkningar. Redan i dag finns tecken som kan tyda på att svårigheten att se detta samband leder till att viljan till arbete kan komma att påverkas. Om en sådan in- ställning skulle växa sig starkare kan det få stora konsekvenser för hela samhällsorganisationen.
Sambandet mellan arbetsinsatser och konsumtionsmöjligheter har i ett historiskt perspektiv varit mycket klart. Den som inte har kunnat klara sitt eget uppehälle genom arbete har också haft små eller inga möjligheter att konsumera. 1 så gott som alla samhällsformer har emellertid olika sociala relationer medverkat till att man i familjen eller den större gruppen har avstått en del av konsumtionsmöjligheterna också till människor som av olika anledningar inte kunnat arbeta. I de modernare samhällsformerna sked- de detta genom att man åtminstone medgav något som skulle kunna kallas för miniminivå for konsumtion också för personer som p. g. a. sjukdom eller ålder inte längre kunnat arbeta. Men fortfarande innebar detta en grund— läggande otrygghet för alla som var hänvisade till att leva på sitt arbete. Den dag som arbetsförmågan inte räckte till. riskerade man att få sin kon- sumtion nedskuren till svältgränsen — komma till fattighuset. Kampen för att ta bort denna grundläggande otrygghet för människorna har också varit
ett av de viktigaste inslagen i det sociala reformarbetet under 1900-talet. Den förbättrade trygghet som vunnits har inneburit att även människor som till följd av hög ålder. sjukdom. sociala omständigheter eller arbetslöshet inte kunnat försörja sig genom arbete ändå har fått sin grundförsörjning tryggad. Denna försörjningsnivå har också successivt kunnat höjas. För stora inkomstgrupper har vi kommit så långt att pension, sjukförsäkring, sociala bidrag etc. kan täcka en mycket stor del av inkomstbortfallet — när det gäller sjukförsäkringen — upp till 90 % av lönen. Enligt det nya förslaget till arbetslöshetsförsäkring skall denna täcka upp till 95 % av inkomstbort- fallet. Man bör också beakta att konsumtionsutrymmet ofta blir mindre beskuret än vad som anges av den procentuella reduktionen av lönen p. g. a. skatteskalans progressivitet och olika inkomstprövade bidrag. Det innebär att sambandet mellan individens möjligheter att delta i förvärvsarbete och hans konsumtionsmöjligheter har blivit allt mindre påtagligt.
Det förbättrade ekonomiska skyddet vid sjukdom. arbetslöshet eller uppenbara sociala problem är i grunden positivt för individen. Det faktum att man är berättigad till en viss försörjning p.g.a. ålder, sjukdom eller handikapp får emellertid inte innebära att samhället därmed inte tar ansvar för att hjälpa individen till en sysselsättning. Den förbättrade ekonomiska tryggheten skulle då kunna leda till att sysselsättningsmöjligheterna för t. ex. äldre och handikappade blev sämre. På längre sikt skulle en sådan utveckling inebära att arbetslivet i ökad utsträckning byggdes upp utan hänsyn till att en del av befolkningen behöver individuellt anpassade arbetsuppgifter. Det ekonomiska trygghetssystemet måste därför kombineras med aktiva insatser från samhällets sida för att trygga dessa gruppers rätt till arbete.
Den succesiva utbyggnaden av arbetslöshetsförsäkringen till att dels om- fatta flera gmpper och dels också ge bättre ekonomisk ersättning har i grun- den inneburit att man förbättrar valmöjligheterna för den enskilde. I ett samhälle där den som är arbetslös inte får någon eller mycket liten försörjning är naturligtvis pressen att ta första erbjudna arbete större än om man får 90 % av lönen i ersättning. Det innebär från den enskildes synpunkt att han kan ägna större tid åt att försöka hitta ett arbete som passar honom. En sådan möjlighet till viss förlängning av söktiden — ökat rådrum — behöver därför inte vara ett negativt inslag på arbetsmarknaden så länge det rör sig om någon eller några veckor. En sådan förbättring av den enskildes rådrum leder dock till en ökning av den registrerade arbetslösheten.
Vare sig i sjukförsäkrings-, socialhjälps- eller arbetslöshetsförsäkringssys- tem ges emellertid individen frihet att avstå från arbete. Förutsättningarna för att man skall få ekonomiska bidrag till sin försörjning är att man är dokumenterat oförmögen att arbeta p.g.a. sjukdom eller sociala omstän- digheter eller också att man är beredd att ta vad som kallas för "lämpligt arbete”. Om man inte uppfyller dessa krav kan man bli avstängd från rätt till ersättning från t. ex. sjukförsäkring och arbetslöshetsförsäkring. Vi skall återkomma till diskussionen omkring dessa problem i avsnitt 5.1.4 Rätten till arbete.
Det förhållandet att grupper som p. g. a. ålder, sjukdom. handikapp eller arbetslöshet inte förvärvsarbetar ändå har en garanterad konsumtionsstan- dard har minskat de materiella vinsterna för individen av att i en sådan situation ändå ta ett arbete. Samtidigt ökar emellertid betydelsen för den
totala samhällsekonomin av att dessa grupper kan delta i produktionen. Det kan visas med ett enkelt exempel. En person som inte förvärvsarbetar konsumerar t. ex. 95 % av vad han kan göra om han tar ett arbete. Det betyder att om han förvärvsarbetar ökar hans privata konsumtionsmöjlig- heter med endast 5 %. Om värdet av den produktion som han kan skapa genom sitt förvärvsarbete är större än så. innebär det att konsumtionsut- rymmet för andra medborgare i samhället ökar. Det blir därför i hög grad samhällsekonomiskt lönsamt att söka ta till vara alla människors arbets- förmåga — även om den är liten.
Utredningen om allmän arbetslöshetsförsäkring har också tagit konse- kvensen av detta och föreslagit ett system där den arbetslöse skall kunna få ett extra tillskott till sin lön om han tar ett arbete som ger mindre betalning än som motsvaras av hans ersättning från arbetslöshetsförsäkringen plus Stimulansbidrag om 10 kr. Ersättning skall kunna utgå för de på det sättet framräknade skillnaderna. En liknande konstruktion finns vid arbetsmark- nadsutbildning där Stimulansbidrag utgår för dem som genomgår utbildning både i förhållande till arbetslöshetsersättning och i förhållande till sjukpen- ningen.
Också personer som är i utbildning får i ökad utsträckning sin försörjning tryggad. Detta kan ses som ett uttryck för att utbildningen är en förberedelse för. och i stor utsträckning en förutsättning för, en effektiv produktion. Den som utbildar sig förbereder sig för att göra produktionsinsatser som inte vore möjligt utan utbildning och det är därmed rimligt att utbildningen betalas på samma sätt som andra insatser för produktionen. Men utbild- ningen har också inslag av privat konsumtion och samhällets stöd till för- sörjningen i sådan utbildning kan ses som ett uttryck för uppmuntran av en konsumtion som utifrån olika andra mål, t. ex. demokratiska eller kul- turella, kan var önskvärd. Under 1950- och 1960-talen har andelen av ung- domsgrupperna som befinner sig i utbildning ökat mycket snabbt och under framför allt 1970-talet har också tillkommit en mycket stor del vuxna. Flera reformer för att trygga försörjningen för de studerande i vuxen ålder har också genomförts.
Sedan lång tid tillbaka har önskan att förkorta arbetstiden och öka fritiden varit ett väsenligt krav i den politiska och fackliga diskussionen om hur de förbättrade produktionsmöjligheterna skall utnyttjas för olika konsum- tionsändamål.
Ledighet i form av minskad daglig arbetstid, fria lördagar, ökad semester, förbättrade möjligheter till barnledighet har ökat samtidigt som pensions- möjligheterna byggts ut. Strävan till ökad fritid kan kanske uppfattas stå i motsättning till den betoning av målet arbete åt alla som samtidigt har skett och sker. Det bör emellertid då understrykas att strävan till ökad fritid har sin grund i att människorna har arbete och tryggad försörjning. Under senare år har också alltmer betonats att arbetet och arbetets möj- ligheter till personlig utveckling och social gemenskap har stor betydelse också för människors möjligheter att utnyttja fritiden.
5.1.3. Arbetets innehåll
Vid sidan om att klara den materiella försörjningen skall arbetet ge social gemenskap och tillfredsställa grundläggande mänskliga behov av att utveckla och berika tillvaron. Det är uppenbart att olika arbetsuppgifter och olika arbetsmiljöer bidrar till detta senare mål i högst varierande grad. En del arbetsuppgifter är i hög grad stimulerande för den enskilde och ger stora möjligheter till gemenskap med arbetskamrater. Man arbetari en miljö som både psykiskt och fysiskt är tillfredsställande. Många arbeten fyller emellertid långt ifrån dessa krav. Det kan t. ex. vara fråga om ensidiga arbeten med dåliga möjligheter till kontakter med arbetskamrater. Det finns arbetsmiljöer som både fysiskt och psykiskt kan vara påfrestande och i vissa fall direkt nedbrytande för individen.
Gäller då värdet av arbetet endast för den typ av arbetsuppgifter som har de bättre förutsättningarna? Är det i så fall kanske endast en mindre del som uppfyller dessa krav? Det är svårt att här ha entydiga uppfattningar. Även arbetsuppgifter och t. ex. fysiska arbetsmiljöer som kan synas ge väldigt lite möjligheter för individen. ger uppenbarligen i många fall något av det värde för individen som har beskrivits i direktiven.
Det är emellertid samtidigt klart att allt eftersom de mera akuta för- sörjningsbehoven har kunnat tillfredsställas har allt fler människor också börjat efterfråga andra livskvalitéer. Hit hör också det som är beroende av förhållandena på arbetsplatserna. Framför allt under 1970-talet har också arbetsplatsfrågor i stor utsträckning stått i centrum för den fackliga och politiska debatten och för reformarbetet. Arbetets organisation. demokra- tiseringen av beslutsprocesserna och arbetsmiljön har för de fackliga or- ganisationerna blivit av allt större betydelse när man ställer krav på ar- betsgivarna. Allt talar för att denna utveckling kommer att fortsätta och att resultaten av reformverksamheten kommer att märkas i större utsträck- ning under 1980-talet.
Med sysselsättningsutredningens syn på arbetets betydelse och uppgifter är det naturligt att också poängtera behovet av att fortsätta strävan att försöka ge arbetet ett sådant innehåll att det bättre överensstämmer med de krav som inledningsvis har skisserats. Det kan t.ex. innebära en strävan att vidga innehållet i arbetsuppgifter som är alltför ensidiga. Det är här frågan om en lång och mödosam process innan olika arbetsplatser har kunnat vä— sentligt förändras i denna riktning. Sysselsättningsutredningen har för sin del inte kunnat gå närmare in i frågorna som rör arbetets organisation och innehåll, arbetsmiljö etc. Det innebär emellertid inte att sysselsättnings- utredningen anser att frågorna har mindre betydelse. Flera andra utredningar har under 1970-talet sysslat med dessa frågor. När vi diskuterar rätten till arbete som ett i stor utsträckning kvantitativt krav måste det hela tiden ses mot bakgrunden av att utredningen anser att lika stora ansträngningar måste inriktas på att också förbättra det utbyte som individen har av ar— betslivet.
5.1.4. Rätten till arbete
Sysselsättningsutredningen har i tidigare betänkande slagit fast att ”var och en som kan och vill arbeta skall ha rätt till detta". Hur många som vid ett visst tillfalle kan och vill ta ett förvärvsarbete är emellertid beroende av de förutsättningar som skapas på arbetsmarknaden och i vilken utsträck- ning som samhället lyckas undanröja förvärvshinder för den enskilde. Ut- redningen menar därför att det inte är möjligt att i siffror ange exakt hur många människor som kan och vill arbeta men som är utan förvärvsarbete. När arbetsmarknaden och samhället förändras. förändras också människor— nas önskemål och möjligheter att ta förvärvsarbete.
l betänkandet ”Arbete åt handikappade” diskuterade utredningen mer principiellt frågan om huruvida rätten till arbete skulle vara beroende av individens arbetsförmåga. Skulle man förutsätta en viss minsta arbetsför- måga för att ha rätt att kräva arbete. Utredningen diskuterade detta bl. a. med utgångspunkt från de psykiskt utvecklingsstörda. Riksdagen har fattat beslut om att landstingen har skyldighet att tillgodose behovet av syssel- sättning för de utvecklingstörda som inte kan få förvärvsarbete på den re- guljära arbetsmarknaden eller i skyddat arbete. Landstingen skall i dessa fall organisera verksamhet på särskilda dagcentra. Motiven är uppenbarligen att ge också dessa individer tillgång till social gemenskap och personlig utveckling. Arbetsförmågan och produktionsmålet spelar här ingen roll. Om samhällets ansvar för sysselsättningen i vid mening gäller för denna grupp borde man med samma principiella resonemang kunna hävda att samma rätt borde tillkomma andra grupper med i många fall mindre nedsatt ar- betsförmåga. Utredningen konstaterar också, bl. a. med denna utgångspunkt, att det är svårt att se att det skulle finnas någon bestämd gräns för hur liten en persons arbetsförmåga skall vara för det inte skall vara aktuellt för samhället att lösa sysselsättningsfrågan i vid mening. Alla skall alltså ha rätt till någon form av sysselsättning — när det gäller personer med mycket stor nedsättning av arbetsförmågan närmast i form av sysselsättningsterapi — men sedan i glidande skala över till fullt deltagande i den ordinarie pro- duktionen.
Utredningen utgår alltså ifrån att arbetsförmågan inte skall vara avgörande för individens rätt till arbete. Hur skall man då se på individens uttalade vilja att ta ett arbete? Som utredningen konstaterar i "Arbete åt handi- kappade” är inte heller viljan till förvärvsarbete någonting som är entydigt. Denna vilja är ytterst beroende av förutsättningarna på arbetsmarknaden och de alternativ som ges. Ärjobben attraktiva när det gäller arbetsinnehåll. miljö och löner i förhållande till alternativen med försörjning och fritids- verksamhet för personer som inte kan delta i arbetslivet?
Man kan påverka viljan att förvärvsarbeta genom att göra förändringar i något av alternativen. Utredningen konstaterar också att "det finns och kommer troligen alltid att finnas personer som ställda i den konkreta val- situationen finner att de föredrar att inte förvärvsarbeta".
Samhällets insatser kan inte stanna vid att deklarera en allmän rätt till förvärvsarbete för individerna. För att denna rätt också skall ha ett reellt innehåll måste det också kombineras med ett aktivt arbete för att på olika sätt skapa så gynnsamma förutsättningar som möjligt för att underlätta
för individen att ta ett förvärsarbete. Också kvalitativa aspekter på den rätt som individen har till arbete måste tas med i diskussionen. Innebär rätten till arbete bara att samhället har skyldighet att anvisa ett arbete vilket som helst eller har individen också möjligheter att ställa krav på de arbeten som erbjuds? Uppenbart är. att det i så fall måste finnas gränser för vilka krav som individen kan ställa. Samhällets ansvar för sysselsättning kan inte utsträckas till att varje individ skall ha rätt att ta endast de mest attraktiva arbetena och att neka till andra erbjudanden. Det måste finnas en gräns där samhällets skyldighet att erbjuda arbete måste anses vara uppfylld. Det är, som redan sagts i inledningen, uppenbart att de enskilda individerna efter hand har ställt allt större krav på de arbeten som man har velat ha. Dessa större möjligheter att välja mellan arbeten kan ses som ett uttryck för en allmän välfärdshöjning i samhället och kan tänkas fortsätta att öka. Någon absolut valfrihet kommer likväl aldrig att finnas.
Om samhället skall ge innehåll i rätten till arbete krävs det också att man har möjligheter att påverka de arbetsgivare som skall svara för an- ställningen. Rätten till arbete kommer för de personer som är minst attraktiva på arbetsmarknaden att bli utan innehåll om det samtidigt är förbehållet arbetsgivarna att rata dessa personer. Om samhället skall kunna garantera alla individer rätt till arbete så måste detta också innebära att samhällets organ som en yttersta möjlighet måste kunna påverka anställningspolitiken i företagen.
Samhället har principiell skyldighet att garantera den enskilde sysselsätt- ning men det bör också finnas motsvarande skyldighet för den enskilde att bidra till den gemensamma produktionen efter sin förmåga. Utredningen menar att det finns en sådan principiell moralisk skyldighet. Också här är det emellertid svårt att i exakt formulerade regler ange när denna skyl- dighet inträder. I nuvarande bestämmelser finns möjligheter att avstänga personer från arbetslöshetsförsäkringen under viss tid om de inte tar anvisat "lämpligt arbete”. Utredningen anser att en sådan skyldighet i princip också skall finnas i fortsättningen. Men ett sådant allmänt uttalande kan inte få innebära att de som är sämst ställda på arbetsmarknaden och kommer till arbetsförmedlingen för stöd och hjälp alltid skall vara tvingade att ta de minst attraktiva jobben på arbetsmarknaden. Genom utbyggnaden av arbetsmarknadsutbildningen — främst bristyrkesutbildningen — har också ar- betsförmedlingen möjlighet att erbjuda hjälp till andra arbeten. De sämst ställda på arbetsmarknaden — arbetslösa och låginkomsttagare — har också företräde till bristyrkesutbildning.
Med utgångspunkt från den ovan förda diskussionen kan det slås fast att rätten till arbete aldrig kan garanteras av allmänt formulerade lagtexter eller allmänt hållna politiska deklarationer. Den verkliga rätten till arbete bestäms och konkretiseras av de insatser som görs för att påverka den en- skildes möjligheter att ta arbete; genom att vidga tillgången på arbetstillfällen, anpassa dem till individernas förutsättningar och ta bort arbetshinder för svaga grupper.
Utredningen finner det därför inte heller särskilt meningsfullt att i prin— cipiella termer försöka göra någon förfinad definition av innehållet i rätten till arbete. Det är utredningens konkreta förslag om inriktningen av syssel- sättningspolitiken som tillsammans kommer att bestämma innehållet i den- na rätt.
5.1.5. Sysselsättningsmälen och andra mål/ör samhällsutvecklingen
Även om arbete åt alla år ett av de allra viktigaste politiska målen är det naturligtvis inte det enda av betydelse. Ekonomisk tillväxt. rättvis fördelning av produktionsresultaten, oförstörd miljö. regional utjämning, jämställdhet mellan könen, utjämning av sociala klassklyftor är exempel på andra mål som styr de politiska besluten. Stabilt penningvärde och balans i utrikes- betalningarna är exempel på restriktioner som ställer krav på utformningen av sysselsättningspolitiken. Det är uppenbart att det är frågan om ett i många fall komplicerat samspel mellan de olika målen för samhällsutvecklingen. I den sammanvägning av samhällsmålen som måste ske är sysselsättning i vissa sammanhang av avgörande betydelse — i andra spelar det en mera underordnad roll.
Sysselsättningen är inget självändamål i den meningen att varor och tjäns- ter. som inte behövs. skall produceras enbart för att upprätthålla syssel- sättningen. På kort sikt kan visserligen sysselsättningsmålet leda till att produktion upprätthålls för mindre angelägna behov eller att produktionen sker med mindre effektiva metoder därför att det krävs viss tid för att åstadkomma en omställning av produktionsapparaten — och därmed syssel- sättningsmöjligheterna — till alternativ produktion.
Vi skall inte här gå in och diskutera sysselsättningsmålens alla olika re- lationer till andra mål för samhällsutvecklingen. Det skulle föra alltför långt eftersom sysselsättning i stort sett berör alla aspekter i samhällslivet. Be- röringspunkterna med de ekonomiska målen är emellertid centrala. Vi kom- mer att återkomma till dessa olika sammanhang och skall här endast ge några principiella synpunkter.
För vissa ekonomiska mål hnns det ett uppenbart positivt samband med sysselsättningsutvecklingen. Det gäller framför allt det ekonomiska tillväxt- målet. lju högre grad vi utnyttjar arbetskraftstillgångarna desto större möj- ligheter finns det att öka de gemensamma ekonomiska resurserna och väl— färden. Därmed bör det inte heller finnas någon principiell konflikt mellan sysselsättningsmålet och kravet på balans i utrikesbetalningarna etc. I vissa lägen kan ändå detta balanskrav vara av stor betydelse för möjligheten att bygga ut sysselsättningen inom vissa sektorer av ekonomin och därmed också viss sorts konsumtion.
Däremot framhålls ofta att sysselsättningsmålet och kravet på stabilt pen- ningvärde är i konflikt. Enligt de samband som allmänt har ansetts råda i marknadsekonomierna har full sysselsättning varit förknippad med hög inflationstakt och stabilt penningvärde med betydande arbetslöshet. Sam- bandet har visserligen på senare år förskjutits på så sätt att hög inflation är förenad med stor arbetslöshet i många industriländer. Den konflikt som vi här står inför ställer kravet att den ökade efterfrågan som är en för- utsättning för ökad sysselsättning måste riktas mot de delar av arbetsmark- naden där det finns ledig kapacitet. Det innebär, uttryckt i arbetskraftstermer, att man måste ha en efterfrågan som riktas mot de svagaste grupperna — de som är öppet eller dolt arbetslösa — så att inte den ökade efterfrågan enbart leder till ökad konkurrens om den arbetskraft som redan finns på arbetsmarknaden. hög löneglidning och ökad inflation. Flaskhalsar i eko- nomin — t. ex. i form av brist på arbetskraft — måste samtidigt undanröjas.
De selektiva inslagen i sysselsättningspolitiken måste förfinas ju mer vi närmar oss målet arbete för alla om inte en ökad efterfrågan skall leda till ökad inflation.
Vi kommer nu in på en diskussion om sysselsättningspolitikens uppgifter. Den gemensamma nämnaren för dessa uppgifter är att med målet att skapa arbete åt alla se till att arbetsmarknaden hela tiden är i balans.
5.2. Sysselsättningspolitikens uppgifter och medel
5.2.1. Samhällets ansvar
De förändringar i samhället som efter hand gjort att produktionen har fått alltmer samhällelig karaktär har skett samtidigt som samhällets ansvar för att garantera de enskilda individerna sysselsättning har markerats. Kom- bination av dessa två utvecklingstendenser har inneburit att samhället i praktiken helt och hållet har ett ansvar för sysselsättningsutvecklingen. Kon- sekvenserna har visat sig på flera områden.
Det går inte att utan vidare lägga ned större företag som kommit i eko- nomiska svårigheter. Utifrån omsorgen av sysselsättningen tvingas staten att gå in och på olika sätt upprätthålla produktionen. Under senare år har det blivit alltmer vanligt med ett direkt statligt engagemang i krisbranscherna och med direkta statliga subventioner i olika former. Bakgrunden till detta är naturligtvis ytterst omsorgen om de enskilda individerna och deras syssel- sättningsmöjligheter. Men samtidigt är det också uppenbart att det är sam- hällets investeringar som ligger utanför den krisdrabbade arbetsplatsen och som vi tidigare har påpekat är nödvändiga för en produktion i vår typ av samhälle — vägar, sjukhus, skolor, forskningsinstitutioner etc. — ofta mång— dubbelt överstiger de kapital som ligger nerlagt i själva produktionsapparaten. Det innebär också att det är omöjligt för samhället att acceptera konse— kvenserna av beslut som fattas enbart på grundval av företagsekonomiska överväganden.
Samhällets ansvar för sysselsättningen har också lett till ett ökat över- tagande av riskerna från kapitalägarna. Detta är uppenbart i många av de fall av krisdrabbade företag som förekommit under senare år. Det har in- neburit t.ex. att staten av omsorg om sysselsättningen inte har kunnat ställa allt för hårda krav på kapitalägarnas ansvar eftersom man då i vissa fall har riskerat sysselsättningen i andra delar av näringslivet. Ett exempel är varvskriserna. De dominerande kapitalintressena har samtidigt varit stora redare. Det har funnits ett intresse från samhällets sida att mildra effekten på rederierna av varvskrisen. I verkligheten tar alltså staten i allt större utsträckning över riskerna från det privata kapitalet. Det är en utveckling som är utmärkande inte bara för Sverige utan för stora delar av den övriga industrialiserade världen.
Det är ett mycket ambitiöst mål att upprätthålla industrisysselsättningen under första delen av 1980-talet. På lång sikt kommer sysselsättningen i industrin med stor sannolikhet att fortsätta att minska. De branscher som producerar komplicerade industriprodukter. som kommer att vara ryggraden i industrin. blir likväl av avgörande betydelse i ekonomin. De har direkt
och indirekt betydelse också för stora delar av den mindre industrin. De kommer att ha betydelse både för strävan till spridningen av arbetstillfällen geografiskt och för möjligheter att undvika ensidigt sammansatta arbets- marknader. Exempel på en sådan industribransch är bilindustrin.
Ju mer dominerande ett mindre antal industrigrenar blir desto allvarligare blir Störningarna i ekonomin om en sådan bransch drabbas av kris. Samhället får allt svårare att acceptera att sådana kriser får ett omedelbart genomslag i minskad produktion och minskad sysselsättning. Kraven på att samhället i sådana situationer gör insatser för att åtminstone under en övergångstid upprätthålla sysselsättning och produktion blir mycket starka. Det finns rader av internationella exempel på att denna tendens blivit allt mer påtaglig. Allt tyder också på att i ett litet land som Sverige med en stor internationell handel kommer den specialiserade industri som på lång sikt kommer att finnas kvar i landet att vara av så stor betydelse för ekonomin att samhällets intresse av att dessa branscher inte hamnar i akuta krissituationer också blir allt större. Det kan därför också finnas ett samhälleligt intresse av att specialiseringen inte går alltför långt. Samtidigt bör samhällets ansvar i kris- situationer också leda till andra slutsatser.
Frågan om samhället har det övergripande ansvaret för sysselsättningen är lätt att besvara. Det är helt uppenbart att så är fallet och att kraven på samhället kommer att ställas med ökad styrka. Den viktiga följdfrågan blir då: skall samhället som uppenbarligen står för riskerna ha ett inflytande som inskränker sig till att ta ansvar när utvecklingen har lett till kris? Eller kommer inte den logiska konsekvensen bli att samhället också har ett ansvar för att styra utvecklingarna på sikt? Det är med denna utgångspunkt som man kan diskutera sysselsättningspolitikens uppgifter och medel. Syssel- sättningsutredningen menar att samhällets ökade ansvar måste avspeglas i förbättrade möjligheter att med olika medel styra och påverka utvecklingen också mera långsiktigt — även inom det privata näringslivet.
5.2.2. Balans mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden
Vi har i kapitlen 2 till 4 beskrivit utvecklingen på sysselsättningsområdet. Det finns oroande tendenser på arbetsmarknaden t. ex. ökad utslagning av framför allt äldre arbetskraft. Samtidigt står vi inför krav på betydande för- ändringar av den svenska industrin om vi skall lyckas hävda oss på den internationella marknaden. Det bör emellertid inledningsvis understrykas att en stor del av de problem som vi kan se, också härrör från det förhållandet att ambitionerna när det gäller målet full sysselsättning efter hand har ökat. Det har utsträckts till att gälla fler människor. Möjligheter att ställa krav på innehållet i arbetet har blivit större. Problemen beror alltså till en viss del på ökade ambitioner. Vad vi beskriver är alltså gapet mellan am- bitionerna och verkligheten. Även om det finns ett sådant betydande gap betyder det inte att arbetsmarknadsläget har blivit sämre än längre tillbaka i tiden — tvärtom.
Sysselsättningspolitikens övergripande uppgift är att med bibehållen sam- hällsekonomisk balans skapa arbete åt alla. För att detta skall bli möjligt är det inte tillräckligt att den totala efterfrågan överensstämmer med det totala utbudet av arbetskraft. Det måste samtidigt skapas balans mellan
utbud och efterfrågan och inom olika delar av arbetsmarknaden. Syssel- sättningspolitiken skall förhindra stark efterfrågan inom vissa branscher och samtidigt arbetslöshet inom andra. Utbud och efterfrågan bör vara i balans på regionala eller lokala arbetsmarknader. Efterfrågan skall samtidigt riktas också mot mindre attraktiva grupper på arbetsmarknaden. Grupper med stora arbetshinder skall få möjlighet att övervinna dessa och inträda på ar- betsmarknaden.
Uppgifterna för sysselsättningspolitiken blir svårare ju mer arbetsmark- naden är uppdelad i klart avgränsade delarbetsmarknader. Det kan gälla både yrkesmässiga och geografiska eller t. ex. könsrollsbetingade avgräns— ningar. Det finns tendenser i den senaste tidens utveckling som gör att avgränsningarna i delarbetsmarknader har blivit mer markerade. Det gäller den långsiktiga tendensen till att olika arbeten kräver långvarig utbildning och yrkeserfarenhet, vilket både avgränsar efterfrågan och utbud. Motsva- rande tendenser finns när det gäller avgränsningen av delarbetsmarknader geografiskt. Ju mera markerade gränserna mellan olika delarbetsmarknader är. desto större risker finns det för att man kan få samtidig överhettning i ekonomin inom vissa delarbetsmarknader med brist på arbetskraft kom— binerat med stor arbetslöshet på andra delarbetsmarknader. Först om den totala balansen mellan utbud och efterfrågan av arbetskraft är uppbyggd på någorlunda balans inom de olika delarbetsmarknaderna blir det möjligt att närma sig målet arbete åt alla utan inflation som omöjliggör fortsatt expansion på längre sikt.
Med denna uppgift fastslagen för sysselsättningspolitiken står det också klart att det behövs ett helt batteri av olika medel som kan påverka både utbuds- och efterfrågesidan. Om de största insatserna för att åstadkomma balans måste göras på utbuds- eller efterfrågesidan beror på vilka delmål som uppställs. När det gäller den geografiska balansen har det t. ex. under 1970-talet funnits en klar strävan att i första hand försöka åstadkomma balans genom påverkan av efterfrågans geografiska fördelning. Samtidigt har arbetskraftens rörlighet underlättats med samma medel som tidigare. I vilken utsträckning man skall påverka utbuds- respektive efterfrågesidan kan inte en gång för alla fastställas utan måste fortlöpande diskuteras.
Samhället förfogar redan nu över ett stort antal medel för att påverka utbud och efterfrågan. Medlen handhas emellertid av många olika myn- digheter på den centrala statliga nivån liksom på regional och lokal nivå. Det brister ofta i samordningen av användningen av de olika medlen. Vissa viktiga medel påverkas i sin inriktning i liten eller ingen utsträckning av sysselsättningspolitiska strävanden. Som vi skall återkomma till saknas det ofta också en gemensam bas för de olika myndigheternas agerande i form av sysselsättningsplanering.
Även om samhällets olika organ förfogar över ett stort antal medel för att påverka utbud och efterfrågan är medlen ändå inte tillräckliga för att påverka utvecklingen i väsentliga avseenden. Samhällets möjligheter att på- verka och styra utbud och efterfrågan måste i vissa avseenden kraftigt för- stärkas.
Vi skall här i fortsättningen med utgångspunkt ifrån sysselsättningspo— litikens övergripande uppgifter gå igenom de grundläggande balansproble- men och peka på de uppgifter som bör ligga på sysselsättningspolitiken.
I detta kapitel behandlas dessa frågor mera översiktligt. Det ges emellertid också hänvisningar till vari betänkandet som vi kommer till en mera utförlig diksussion omkring sysselsättningspolitikens uppgifter och medel inom de olika områdena.
5.2.3. Totalbalansen
Problemet för den samlade sysselsättningspolitiken inför 1980—talet kan enkelt sägas vara följande. Om man skall närma sig målet arbete åt alla på det sätt som angivits i utredningens direktiv så kommer det att krävas att vi skapar ytterligare flera hundra tusen arbetstillfällen. Det innebär samtidigt att ytterligare flera hundra tusen personer som i dag står utanför arbets- marknaden också skall ges möjligheten att ta ett arbete. Det kommer att kräva en mycket kraftig satsning på ökad industriproduktion och utbyggnad av sysselsättningsmöjligheterna inom den offentliga sektorn. Den efterfrågan som skapas måste emellertid också kunna förenas med krav och önskemål bland de personer som i dag står utanför arbetskraften. I kapitel 2 har vi mera utförligt redovisat vilka grupper det gäller, kvinnorna, ungdomarna med dålig'grundutbildning. de äldre och handikappade. Den ökade efter- frågan måste alltså riktas mot dessa grupper om den inte enbart skall leda till en gigantisk inflation. Med denna utgångspunkt står det klart att den ökade efterfrågan måste åstadkommas med en selektiv inriktning både på efterfrågan och utbudssidan. Sysselsättningspolitiken måste också hela tiden arbeta med de stora strömmarna på arbetsmarknaden. Påverkan av efter- frågan och utbud av arbetskraft på totalnivå måste alltså till stor del ske genom en summering av de olika insatserna som görs för att styra utbud och efterfrågan inom olika delar av arbetsmarknaden. Summan av de olika selektiva åtgärderna skapar tillsammans en total påverkan på efterfrågan och ekonomin. På samma sätt påverkas det totala utbudet av arbetskraft av summan av de selektiva åtgärderna.
Behovet av en selektiv inriktning av sysselsättningspolitiken betyder emel- lertid inte att man kan undvara mera generellt verkande ekonomiska medel. Ju bättre verkande selektiva medel som finns för att t. ex. undvika flaskhalsar i ekonomin desto kraftfullare kan den generella politiken bedrivas. Det bör samtidigt understrykas att olika s. k. generella ekonomiska medel ofta är mer eller mindre selektiva i sina verkningar. Skillnaderna mellan selektiva och generella medel är snarare en gradskillnad än en artskillnad.
Den övergripande ekonomiska politiken som reglerar efterfrågan inom hela ekonomin — t.ex. privat konsumtion i förhållande till offentlig kon- sumtion — är naturligtvis av stor betydelse för sysselsättningsutvecklingen. Den långsiktiga ekonomiska politiken diskuteras emellertid f. n. i liten ut- sträckning utifrån sysselsättningspolitiska mål. Det görs t. ex. f. n. inga själv- ständigt utarbetade alternativ för utvecklingen av efterfrågan på total nivå som kan ligga som underlag för diskussioner om den ekonomiska politiken.
Det finns självfallet inget givet totalt utbud av arbetskraft under en viss period. Det är därför väsentligt att diskussionen om den framtida utveck- lingen av arbetskraftsutbudet baseras på olika alternativ som så långt som möjligt knyts till olika utveckling av efterfrågan liksom till vad de olika alternativen kräver när det gäller undanröjande av förvärvshinder.
Det totala arbetskraftsutbudet påverkas inte enbart av hur stor andel av befolkningen som förvärvsarbetar. Arbetsvolymen äri högsta grad beroende av hur stor befolkningen är och hur lång tid man arbetar. På 15—20 års sikt påverkas arbetskraftsutbudet till följd av befolkningsförändringen främst av invandring. Vi kommer därför också att beröra invandringsfrågor. Det är alldeles uppenbart att en ökning av sysselsättningen kan åstadkommas genom ökad invandring. En sådan ökad sysselsättning för oss emellertid inte närmare målet arbete åt alla. Den är emellertid ur vissa synpunkter lättare att åstadkomma än en politik som ökar sysselsättningen genom att ta in de svagaste grupperna på arbetsmarknaden.
Arbetstidsfrågorna är av stor betydelse. Deltidsarbetet har ökat. Den kraf- tigt ökade sysselsättningen bland kvinnorna har skett parallellt med en kraf— tig ökning av frånvaron. Det är vad som brukar betecknas som "övrig från— varo" som har ökat mest. Den torde i huvudsak bestå av ökad tjänstledighet under lång tid. framför allt p. g. a. förbättrade möjligheter till ha- vandeskapsledighet men också av andra skäl.
I den internationella diskussionen har under senare år under trycket av allt större arbetslöshetssiffror diskussionen kommit att centrera omkring frågan om man genom arbetstidsförkortningar — delning av jobben — skulle kunna öka arbetskraftsefterfrågan och därmed minska arbetslösheten. Det kan diskuteras om och i vilken utsträckning man verkligen får en sådan effekt. Framför allt måste också diskussionen om att dela på arbetet ses i relation till det stora behovet av ökad arbetsvolym som har beskrivits i kapitel 4. Huvudproblemet är inte om det finns behov av en ökad ar- betsvolym inom den offentliga sektorn utan hur man skall finansiera den. Finansieringsproblemet blir inte lättare om man skall finansiera en mindre arbetsvolym till lika höga kostnader alternativt samma arbetsvolym till myc- ket starkt ökade kostnader.
Sysselsättningsutredningen återkommer till diskussionen om totalbalans i kapitel 11 först sedan vi i kapitlen 6 t.o.m. 10 har diskuterat balansen mellan utbud och efterfrågan för olika delar av arbetsmarknaden.
5.2.4. Balansen pa" sektorer
Hur skall vi klara att öka industriproduktionen i en allt hårdare internationell konkurrens och snabb teknisk utveckling? Hur skall den nödvändiga struk- turförändring inom industrin, som innebär att expansiva industribranscher successivt utvecklas och mindre konkurrenskraftiga avvecklas, kunna fö- renas med kravet på trygghet för den enskilde medborgaren och sociala hänsyn? Hur skall vi klara att bygga ut den offentliga sektorn för att möta de allt större kraven på utbygd och förbättrad service för ett ökat antal äldre i äldrevård och sjukvård. förbättrad omsorg om barnen, ett utbyggt utbildningssystem etc.? Vilka krav ställer detta inte bara på ökad produktion utan också överföring av resurser till den gemensamma sektorn genom skat- ter och avgifter?
Hur ser utbyggnaden av efterfrågan ut i relation till den utbildnings- bakgrund och yrkesönskemål som finns bland de arbetslösa eller de som står utanför arbetsmarknaden? Hur kan arbetsmarknaden ta hand om de 10 OOO-tals ungdomar som kommer att försöka få arbete utan yrkesutbildning
under de närmaste åren? Hur klarar det reguljära utbildningssystemet och arbetsmarknadsutbildningen de 100 OOO—tals kvinnor i högre åldrar som mås- te få förstärkt grundutbildning och yrkesutbildning för att kunna gå ut på arbetsmarknaden? Många av dem bor utanför de större tätorterna. Hur klarar vi den nödvändiga inriktningen av utbildningen mot de nya tekniska om- råden där vi skall ha den industriella satsningen? På vilket sätt möter vi det allmänna behovet av återkommande utbildning, som arbetsmarknaden ställer krav på, med det nuvarande utbildningssystemet? Har vi den nöd- vändiga kopplingen till arbetsmarknaden och den nödvändiga flexibiliteten i det nuvarande utbildningssystemet?
Samhällets åtgärder för att fördela efterfrågan på arbetskraft mellan olika sektorer i ekonomin styrs i första hand inte av hänsyn till sysselsättning utan av överväganden beträffande den önskvärda fördelningen av produk- tionen. För fördelningen — totalt sett — mellan den privata och den offentliga sektorn ansvarar den centrala nivån. Där ligger det slutliga ansvaret för att summan av den efterfrågan på arbetskraft som riktas mot privat och offentlig sektor ligger på en nivå som representerar samhällsekonomisk ba- lans. Fördelningen mellan de båda sektorerna kan förenklat sägas åstad- kommas med hjälp av skattepolitik, som styr nivån på den privata sektorns efterfrågan på varor och tjänster — och därmed också arbetskraft, och den statliga utgiftspolitiken, som styr den offentliga sektorns produktion och sysselsättning.
Visserligen finns också regionalt (landsting) och lokalt (kommuner) rätt att beskatta den privata sektorn för att finansiera offentlig verksamhet och därmed påverka fördelningen mellan sektorernas efterfrågan på varor och tjänster. Det samlade ansvaret ligger emellertid på staten. och sektorsför— delningen bestäms därför i princip på den centrala nivån.
Samhället kan påverka utvecklingen av det privata näringslivet på olika sätt. Det sker genom att staten påverkar den privata konsumtionens om- fattning och inriktning. Däremot får man också indirekt en påverkan på näringslivet. I vissa fall påverkas det privata näringslivet också genom den offentliga konsumtionen och dess inriktning. Vissa delar av det privata nä- ringslivet som är hemmamarknadsbaserade, t.ex. byggnadsverksamheten, kan därför i stor utsträckning regleras dels genom påverkan av den privata konsumtionen och dels genom offentliga investeringar i byggnader. Genom att det knappast förekommer någon internationell konkurrens på detta om- råde så kommer konsumtionen också att mer direkt påverka produktion och sysselsättning i landet. Därtill kommer att på byggnadsområdet har samhället möjligheter att på olika sätt reglera verksamhetens omfattning med hänsyn till sysselsättningssituationen. Detta har i sin tur troligen sin grund i att byggnadssysselsättningen traditionellt sett har varit mycket käns- lig, både för konjunkturvariationer och för säsongsvariationer. En fri mark- nad har visat sig ge upphov till betydande problem både i form av över- hettning i vissa situationer och stor arbetslöshet i andra. Byggnadsverk— samheten har också stor påverkan på efterfrågan inom andra delar av nä- ringslivet och samhället har genom att reglera byggnadsverksamheten in- direkt kunnat påverka aktiviteter i andra delar av ekonomin.
I de fall där den privata konsumtionen eller offentliga konsumtionen riktas mot marknader som är internationella till sin karaktär är effekterna
på näringslivsutveckling i Sverige av konsumtionsstyrning inte alls lika uppenbara. Påverkan på denna del av näringslivet måste därför ske på annat sätt. t. ex. genom förstärkning av olika näringsgrenars konkurrenskraft och satsning på nya branscher. Det kan ske t. ex. genom olika former av stöd till företagen, till marknadsutveckling, FoU-krediter. finansiering eller olika branschstöd. Det krävs ytterligare möjligheter för samhället att påverka ut- vecklingen inom detta område och i kapitel 6 lämnar också utredningen förslag till sådana förbättringar av samhällets möjligheter till påverkan.
De informationssystem som byggts upp ger inte beslutsunderlag för in- dustripolitiska åtgärder. Redan med den medelsuppsättning som existerar i dag finns det motiv för att förbättra beslutsunderlaget bl.a. med tanke på de utomordentligt stora kostnader som t. ex. vissa branschinsatser in- nebär. Om samhället skall gå in med ytterligare medel för att påverka ut- vecklingen så stärks naturligtvis motiven ytterligare för förbättrat underlag för besluten. Därför lämnar också utredningen i kapitel 6 förslag om upp- byggnaden av en industripolitisk planering.
Utvecklingen av den offentliga sektorn betyder alltmer ur sysselsätt- ningssynpunkt. Det har utredningen konstaterat redan i det första betän- kandet. Eftersom stat. landsting och primärkommuner var och en själv- ständigt kan bidra till den offentliga sektorns expansion och att den anpassas efter konjunkturläge och till regionalpolitiska mål är det svårt att direkt ange vilka medel som påverkar den offentliga sektorns utveckling. Man kommer omedelbart in på frågan om hur det politiska beslutsfattandet sker. Samhället har på detta område naturligtvis obegränsade styrmedel i de olika organen, men problemen ligger bl. a. däri att det inte sker någon samlad sysselsättningspolitisk bedömning av konsekvenserna av de olika besluten och att det inte finns något gemensamt framtaget planeringsunderlag.
Regering och riksdag har på central nivå stora möjligheter att påverka utbyggnaden av den offentliga sektorn. Det kan ske genom lagstiftning. i olika övergripande planeringsformer som fysisk planering. trafikplanering etc. Det kan ske genom principöverenskommelser mellan stat och kommun. t. ex. utbyggnad av barnomsorg, i anvisningar om genomförande av olika åtgärder när det gäller de statliga verken. Det kan ske i form av olika eko- nomiska styrmedel, t. ex. skatter och avgifter för finansiering av den of- fentliga sektorn. skatteutjämningsbidrag. statliga bidrag för beredskapsar- beten eller andra statliga bidrag. t. ex. till skolor. På samma sätt har man på regional nivå möjligheter att påverka inriktningen. I kapitel 7 diskuteras den offentliga sektorns utbyggnad och behovet av förbättrad planering. Den offentliga sektorn spelar också en nyckelroll när det gäller den totala efter- frågeutvecklingen.
Påverkan av efterfrågan inom olika sektorer av ekonomin och i olika delområden inom dessa sektorer har på utbudssidan sin motsvarighet i ar- betskraftens utbildningsbakgrund. yrkeskunnande. yrkeserfarenhet och inte minst yrkesönskemål. Möjligheterna att påverka detta utbildningsutbud finns i planeringen av utbildningssystemet. resurstilldelningen och styrning av resurserna till olika delar av detta system, liksom i yrkesvägledningen. Möjligheterna till påverkan är här stora. Det måste samtidigt understrykas att planerings- och utbildningssystemet också har andra väsentliga mål vid sidan av att försöka bidra till balans på utbud och efterfrågan av olika yr-
kesgrupper. Individernas egna önskemål, deras upplevelser av och inställning till utbildningssystemet är av stor betydelse.
Behovet av planering för att möta de problem som utbildningssystemet står inför på 1980-talet är påtagligt. Stora ungdomsgrupper lämnar utbild- ningssystemet utan yrkesutbildning samtidigt som kraven på yrkesutbild- ningar ökar. Många avbryter sina ungdomsutbildningar. I vissa fall har de redan under skoltiden sociala problem. Många av dem som står utanför arbetsmarknaden, inte minst bland de äldre, har mycket dålig grundut- bildning och yrkesutbildning. Också stora grupper som redan finns på ar- betsmarknaden, inte minst inom vårdområdet, saknar egentlig yrkesutbild- ning. Förändringarna i näringslivet kommer att fortsätta. Det kommer att ställa krav på förbättrade utbildningsmöjligheter för att möta förändringarna genom fortbildning och vidareutbildning och genom att underlätta yrkes- mässig rörlighet genom utbildningsinsatser. Det svenska näringslivet måste möta en hårdare internationell konkurrens bl.a. genom satsning på forsk- nings- och utvecklingsarbete. För att göra detta möjligt krävs det att vi gör ytterligare satsningar på dessa områden. Dessa satsningar måste komma till uttryck redan i utbildningssystemet — i ungdomsskola. vuxenutbildning. högskola och forskarutbildning.
Problemet för Utbildningsplaneringen består också i stor utsträckning av att det är svårt att göra några tillräckligt säkra bedömningar om efterfrå- geutvecklingen. Anledningar till detta är bl.a. de brister som redan har påpekats när det gäller möjligheterna att påverka efterfrågeutvecklingen men desto större möjligheter vi får att påverka efterfrågeutvecklingen ju större krav kommer också att ställas på en påverkan och planering av utbild- ningsutbudet så att det stämmer någorlunda väl överens med efterfrågan.
Möjligheterna att påverka utbildningsutbudet finns inte enbart i det re- guljära utbildningssystemet. Inom arbetsmarknadspolitikens ram har det byggts upp en omfattande arbetsmarknadsutbildning som ger möjligheter att snabbt sätta in utbildningsinsatser för att hjälpa arbetslösa med bristande yrkesutbildning och avhjälpa brist på yrkesutbildad arbetskraft på arbets- marknaden. Frågorna som rör utbildning, praktik och yrkeserfarenhet be- handlas i kapitel 8.
5.2.5. Geografisk balans
Klarar vi en utjämning av sysselsättningsmöjligheterna mellan regionerna när sysselsättningen i industrin totalt sett stagnerar eller minskar under 1980-talet? Kan den expanderande offentliga sektorn i ökad utsträckning användas för att åstadkomma regional utjämning eller kommer den att verka i motsatt riktning? Bland de arbetssökande vid arbetsförmedlingarna söker mycket liten del (ca 15 %) arbete utanför den lokala arbetsmarknaden. In- ställningen till geografisk rörlighet bland personer som står utanför arbets- kraften är densamma. Många är t. o. m. ännu mer bundna till sin boendeort. Samtidigt är en mycket stor del av de personer som skall dras in på ar- betsmarknaden kvinnor, i stor utsträckning kvinnor som är gifta, 50 år eller äldre och de bor ofta utanför de större tätorterna med de bästa ar- betsmarknaderna.
Hur man skall åstadkomma balans mellan efterfrågan och utbud på ar-
betskraft också i den geografiska dimensionen tillhör de mest diskuterade frågorna under de senaste årtiondena. Frågorna har då framför allt gällt hur man skall åstadkomma balans mellan olika delar av landet. Det finns också geografiska balansproblem inom de olika lokala arbetsmarknaderna som hänger samman med lokaliseringen av arbetsplatser, service och bo- städer liksom rned hur kommunikationssystemet fungerar.
Den obalans som finns mellan och inom regionerna när det gäller syssel- sättningsmöjligheter har redovisats i kapitlen 2 och 4. I kapitel 4 har också påvisats en del av de svårigheter som en diskussion om styrning av efter— frågan måste ha som utgångspunkt.
Det finns olika medel för att påverka både den övergripande regionala fördelningen av arbetskraftsefterfrågan, den geografiska fördelningen av ar- betsplatser inom regionerna och de lokala arbetsmarknaderna och kommu— nikationssystemet. Sysselsättningsutredningen har i ett särskilt delbetän- kande behandlat de olika regionalpolitiska stödformerna och föreslagit en delvis ny utformning och förstärkning av dessa. Vi skall därför inte i detta betänkande gå in i någon detaljerad diskussion omkring just dessa stöd- former. Däremot diskuteras mera allmänt i kapitel 9 om lokaliseringen av arbetstillfällena, om behovet av att regionalpolitiken samverkar med nä- ringspolitik och arbetsmarknadspolitik liksom om den offentliga sektorns lokalisering. När det gäller arbetskraftens möjligheter att nå arbetstillfällena diskuteras också bebyggelsemönster och fysisk planering liksom kommu- nikationer och pendlingar och slutligen också möjligheterna att flytta för att nå arbetstillfällen i andra regioner.
5.2.6. Balansen för olika grupper
Företag och förvaltningar vill i allmänhet rekrytera unga, friska män, per- soner som kräver så lite anpassningar som möjligt av arbetsuppgifterna. som kan beräknas ha stor egen anpassningsförmåga till olika omställningar. Man försöker emellertid oftast undvika personer som har liten individuell anpassningsförmåga och som i stället kan kräva anpassningar av arbets- platserna.
I sysselsättningsutredningens uppgifter ingår att studera på vilket sätt man kan öka sysselsättningsgraden och dra in nya grupper som i dag står utanför arbetskraften på arbetsmarknaden. Den redovisning som skett i ka- pitel 2 visar att det är frågan om stora grupper av äldre människor. framför allt kvinnor, men också män, som ofta har slagits ut från arbetsmarknaden. Det är också frågan om många personer med arbetshandikapp, om kvinnor som har problem med barntillsyn, om ungdomar med dålig utbildnings- bakgrund, om invandrare med bl. a. språkproblem. Men det är inte frågan om de unga, friska, välutbildade män som arbetsgivarna trots allt i första hand efterfrågar. Ökade ambitioner kommer därför att kräva helt andra möjligheter än i dag för att påverka efterfrågans inriktning.
Sysselsättningspolitiken syftar till att en individ skall få ett arbete som gör att samhället får maximal nytta av hans arbetsinsatser och att han själv känner tillfredställelse med att utföra arbetet. Det innebär att sysselsätt- ningspolitiken också ytterst har till uppgift att skapa balans på denna in- dividnivå. Även om man lyckas se till att det finns en tillräcklig hög efter—
frågan på arbetskraft, även om efterfrågan styrs till sektorer och ”rätt” delar av landet. så återstår ändå att se till att alla individer blir efterfrågade på arbetsmarknaden. Samtidigt måste sysselsättningspolitiken ha som en viktig uppgift att undanröja förvärvshinder som gör att individerna inte kan gå ut på arbetsmarknaden. På en arbetsmarknad där efterfrågan inte styrs sam- tidigt som möjligheterna att variera lönesättningen är begränsade, tenderar arbetsgivarna att inte efterfråga grupper som av olika skäl är mindre at- traktiva. Det kan bero på att de har nedsatt arbetsförmåga, att de har be- gränsningar i sitt arbetskraftsutbud men också på att arbetsgivaren styrs av förutfattade meningar om deras möjligheter att utföra ett arbete (t. ex. könsrollsfördomar). En av de viktigaste uppgifterna för sysselsättningspo- litiken, kanske också en av de svåraste, är att se till att den efterfrågan på arbetskraft som finns också riktas emot alla olika individer. Det gäller att kunna förena arbetslivets krav med individernas fysiska och psykiska förutsättningar och sociala omgivning.
För att förenkla diskussionen brukar vi diskutera med utgångspunkt ifrån vissa grupper med speciella svårigheter på arbetsmarknaden.
Det finns en mängd olika medel för att påverka arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft och också den individuella anpassningen av arbetsplatserna. Både lagstiftning och ekonomiska stimulanser har använts liksom infor- mation och samarbetsgrupper, typ anpassningsgrupper. Också utbudet av arbetskraft kan påverkas på olika sätt genom arbetsförmedlingens insatser, rehabilitering, träning och utbildning. Dessa medel handhas i allmänhet av arbetsmarknadsorganen. Därtill kommer att det också är nödvändigt att undanröja andra förvärvshinder för olika grupper. Det kan gälla barntill- synsproblem för småbarnsföräldrar eller annan social service som kommu— nala organ är ansvariga för. Frågan om påverkan av efterfrågan och utbud av olika grupper på arbetsmarknaden behandlas i kapitel 10. Där behandlas också behovet av ökade planeringsinsatser som stöd för sysselsättningspo- litiken i detta avseende.
5.3. Sysselsättningspolitik och planering
5.3.1. Inledning
Vi har beskrivit sysselsättningspolitikens uppgifter som att skapa balans på arbetsmarknaden i olika dimensioner — med den självklara utgångspunk- ten att ge arbete åt alla. Vi har diskuterat balansen a) totalt, b) sektorsvis, c) geografiskt, (1) när det gäller utbud och efterfrågan av olika grupper. Den första frågan som måste ställas med utgångspunkt från sysselsättningspo- litikens uppgifter är: inom vilka områden kan och bör samhället fatta beslut för att styra utvecklingen? Därefter bör man inventera vilka medel som bör stå till förfogande för att göra detta möjligt. Den översiktliga genomgång som gjorts ovan visar att samhället förfogar över en del styrmedel för att påverka balansen på arbetsmarknaden. Samtidigt är de medel som finns för att påverka utvecklingen inom framför allt det privata näringslivet inte tillräckliga i förhållande till sysselsättningspolitikens ambitioner. Bristande möjligheter att påverka det privata näringslivet skapar en osäkerhet i de
bedömningar som måste göras t. ex. för utbildningsplanering eller regional planering. Bättre styrmedel ger därför förbättrade förutsättningar för pla- neringen. En systematisk genomgång av sysselsättningspolitikens uppgifter och de medel som står till förfogande kommer att göras i betänkandet. På de områden där det är möjligt och önskvärt att nå vissa mål, föreslår vi nya eller förstärkta medel. Dessa är inte i och för sig motiverade utifrån planeringsbehov men de förändrar ändå förutsättningarna för planeringen därigenom att den sektor som inte är påverkbar minskar och därmed också osäkerheten i planeringsforutsättningarna.
5.3.2. Sysselsättningspo/itikens tidsperspektiv
Den traditionella arbetsmarknadspolitiken har som en viktig uppgift att för- söka korrigera obalanser på arbetsmarknaden som inte den generella politiken skapar eller inte förmår lösa. Arbetsmarknadspolitiken kommer emellertid att ställas inför en övermäktig uppgift om den skall lösa alla balansproblem först när de uppstår. Exempel på detta finns t. ex. när det gäller ungdomarnas yrkesutbildning. Det krävs därför också att sysselsättningspolitken arbetar med ett längre tidsperspektiv där man på förhand försöker planera en ba- lanserad utveckling. Många av de medel som måste användas inom syssel- sättningspolitiken verkar först på lång sikt och det är därför väsentligt att man försöker bedöma konsekvenserna i ett längre tidsperspektiv.
Det är väsentligt att sysselsättningspolitiken både har ett långt perspektiv — där man strävar efter att åstadkomma grundläggande balans på arbets- marknaden — och ett kort perspektiv — som medger flexibilitet i insatserna och improviserade lösningar av problem som inte kunnat förutses. Enbart en långsiktigt inriktad politik riskerar att bli alltför stelbent och saknar för- måga att lösa de problem som uppkommer till följd av oförutsedda händelser eller helt enkelt genom att det mycket komplicerade samspel som äger rum på arbetsmarknaden aldrig i detalj kan planeras eller förutsägas. Det går inte heller att lita till att sysselsättningspolitiska, i första hand arbets- marknadspolitiska, åtgärder löser problemen efter hand som de uppkommer på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadspolitiken kommar då att ställas inför alltför stora problem. Stora grupper kommer att få arbete genom vad som upplevs som provisoriska lösningar — beredskapsarbete etc. Detta riskerar att på sikt undergräva förtroendet för de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Flexibiliteten och improvisationsmöjligheterna måste alltid finnas på mar- ginalerna, men kan aldrig få gälla som princip för att lösa de grundläggande balansproblemen.
Kraven på att utsträcka sysselsättningspolitikens tidsperspektiv blir sär- skilt uttalade i en situation där det gäller att bygga ut sysselsättningsmöj- ligheterna - att föra en expansiv ekonomisk politik. En satsning på industriell förnyelse, t. ex. genom FoU-verksamhet och omfattande investeringar, krä- ver mycket lång tid innan den ger resultat i form av ny sysselsättning. I en situation med tendens till övertryck i ekonomin då det gäller att bromsa utvecklingen på vissa områden är det lättare att klara sig med kortare tidsperspektiv.
5.3.3. Allmänt om planeringsbegreppet
Utgångspunkten för all planering är att beslut om ågärder måste fattas. Dessa beslut har effekter både på kort och lång sikt. Den som fattar beslut är intresserad av att uppnå bestämda resultat med åtgärderna. I vissa fall kan de effekter man vill uppnå preciseras i bestämda mål, i andra fall är det frågan om mera allmänt formulerade önskemål om effekterna. I vissa fall kan effekterna av en åtgärd komma på relativt kort sikt och kan lätt läsas av. I andra fall kommer effekterna först långt fram i tiden och man måste försöka göra bedömningar av vilken miljö åtgärderna då kommer att verka i. I vissa fall är de beslut som måste fattas så omfattande och så svåra att korrigera att felaktiga beslut kan få mycket stora negativa kon- sekvenser. Om man skall uppnå vissa typer av mål, typ arbete åt alla, är det frågan om att fatta beslut i en mängd olika avseenden och effekterna av ett stort antal åtgärder måste bedömas i ett längre tidsperspektiv.
Det är viktigt att notera att alla beslut som fattas måste föregås av någon typ av bedömningar i de avseenden som har nämnts här ovan. Behovet av att systematisera och få fasta former för denna process växer, när de beslut som fattats får långsiktigare effekter, blir av större omfattning, blir mera komplexa och när kraven på uppnående av bestämda mål ökar. Man övergår då till att systematiskt ta fram nödvändigt informationsmaterial, kalkylera effekterna av alternativa åtgärder och stämma av dessa mot de nödvändiga preciseringar av målen. Därefter beslutar man om ett åtgärds- program. Kravet på sysselsättningsplanering har uppenbarligen sin grund i att många av de beslut som påverkar sysselsättningsutvecklingen och ba- lansen på arbetsmarknaden är mycket långsiktiga, har stora effekter på olika samhällsområden, är komplexa. svåra att överblicka och kräver vissa mål- preciseringar.
5.3.4. Behovet av planering som stödför sysselsättningspolitiken
För att trygga de hittills uppnådda resultaten av sysselsättningspolitiken och samtidigt ta väsentliga steg mot ett förverkligande av arbete åt alla under 1980-talet kommer det att ställas stora krav på sysselsättningspo- litiken. Det kommer att krävas en målmedveten inriktning av de politiska insatserna på olika samhällsområden och utnyttjande av olika selektiva me- del. En samordning och summering av effekterna av dessa olika åtgärder måste samtidigt ske. Det krävs en fortlöpande och systematisk genomgång av de medel som står till sysselsättningspolitikens förfogande. Det kommer med andra ord att krävas systematisk planering som stöd för sysselsätt- ningspolitiken.
Det ökade inslaget av investeringar av olika slag med långsiktig inriktning och mycket stor omfattning har också lett till att behovet av att planera insatserna har ökat både inom offentlig och privat verksamhet. Den in- tressanta frågan blir därmed inte om det krävs planering utan i vilka former planeringen skall ske och vem som skall planera.
Utvecklingen inom det privata näringslivet är på flera sätt av avgörande betydelse för sysselsättningsutvecklingen. Samhällets direkta inflytande på det privata näringslivet har i huvudsak varit begränsat till den påverkan
som skett via den övergripande ekonomiska politiken. Statsmakterna styr sedan länge den ekonomiska utvecklingen i landet med hänsyn till mål om full sysselsättning, stabilt penningvärde, ekonomisk tillväxt och balans i utrikesbetalningarna. Inom de ramar som dragits upp har näringslivet kun- nat fatta egna beslut. Därutöver har samhället också inom vissa delar av det privata näringslivet skaffat sig ett större inflytande på utvecklingen. Det gäller t. ex. utvecklingen inom jordbruksområdet där man framför allt av beredskapsskäl har fört en politik som innebär långtgående regleringar av näringens omfattning. priser etc. Detta har skett i samarbete med jord- brukarnas egna organisationer. Jordbrukspolitiken är också ett exempel på att en omfattande statlig styrning går att förena med effektiv produktion. många små enheter samt bevarande av enskilt initiativ och beslutanderätt på lokal nivå. Det finns också andra exempel på näringsgrenar eller branscher där samhället p. g. a. väsentliga samhällsintressen har skaffat sig inflytande över verksamheten.
I många andra länder har utvecklingen när det gäller samhällsorganens medverkan i planeringen av näringslivets utbyggnad gått betydligt längre än i Sverige. Det är först under trycket av den internationella krisen och näringslivets utveckling som det också i Sverige har blivit uppenbart att man måste ha en planering av industrin som syftar till att långsiktigt utveckla och bättre samordna de industriella resurserna. I ett internationellt perSpektiv är de svenska företagen av blygsamma mått. Utvecklingen när det gäller industriell koncentration går snabbt. Några hundratal företag svarar t. ex. f.n. för hälften av hela industriproduktionen i hela EG. De allra största multinationella företagen har industriella FoU-resurser som överstiger dem som finns totalt i Sverige.
På grund av den faktiska internationella ekonomiska utvecklingen, har staten också i Sverige tvingats in i en situation där den på område efter område har fått gå in och understödja, rekonstruera och samordna olika branscher: stålindustri, varvsindustri. tekoindustri etc. Vad som återstår och som också betonas i de näringspolitiska avsnitten i utredningen är att vi har behov av en påverkan på industrins utbyggnad som inte enbart syftar till att rycka in vid katastrofsituationer.
På industripolitikens område gäller planeringen i stor utsträckning frågan om var investeringarna skall göras. vilken inriktning produktionen skall ges, hur landets resurser skall kunna samordnas, hur forskning och ut- veckling skall sammanbindas med industriinvesteringarna. Effekterna av sådana industripolitiska insatser syns i många fall först på mycket lång sikt. En industripolitik baserad på forskning och utveckling måste åtminstone - arbeta på fem å tio års sikt. I många fall med längre tidsperspektiv.
På den offentliga sektorn har avvägningen mellan kortsiktiga och lång- siktiga åtgärder också en annan dimension. Samhället har ett övergripande ansvar för att det finns sysselsättningstillfallen. Beredskapsarbeten avser i huvudsak den offentliga verksamheten. Beslut som syftar till att bromsa den offentliga sektorns tillväxt för att t. ex. av finansiella skäl reducera den offentliga konsumtionsökningen kan leda till ökad arbetslöshet. De arbets- marknadspolitiska insatserna måste ökas. De består i sin tur ofta av t. ex. beredskapsarbeten inom expansiva områden på den offentliga sektorn. Den konsumtionsökning som man försökt undvika kommer ändå till stånd.
Behovet av långsiktig bedömning som underlag bl. a. för att styra de stora investeringarna och forskning och utveckling är som redan framhållits ingenting vare sig nytt, eller speciellt för Sverige. Inom industrin har den långsiktiga planeringen inom framför allt de stora företagen fått allt större plats under l960— och 1970-talen. Inte minst de stora multinationella fö- retagen med hög andel forsknings- och utvecklingsarbete har snabbt byggt ut sina resurser för långsiktig produktplanering. Inom bilindustrin t. ex. dis- kuteras redan nu hur l990-talets bil skall se ut, vilka krav som kommer att ställas etc.
De statliga myndigheterna har också på olika sätt och i olika hög grad blivit involverade i denna planeringsverksamhet. Sammanknytningen av långsiktiga planeringsinsatser i stat och industri har varit självklara och tra- ditionella inom de 5. k. militärindustriella komplexen i olika länder. Olika typer av mycket avancerade former av teknisk prognosverksamhet har då förenats med allmänna studier av den militära situationen och därav följande behov i framtiden. Också i länder som USA. med en stark tradition för icke inblandning från statens sida i företagens planering, har det varit själv- klart med ett långtgående samarbete på det militära området, liksom också när det gäller rymdteknologin. I andra länder har det utvecklats samarbete på civil grund. Exempel på detta är inte minst de stater som efter andra världskriget fick starka restriktioner när det gäller möjligheter till upprust- ning, nämligen Västtyskland och Japan. Som visats i Bostongruppens rapport har bl.a. i Västtyskland skett en satsning från statens sida direkt i industrin. Den japanska staten har också genom aktiv industripolitik i mycket hög grad bidragit till uppbyggnad av den japanska industrin. I Frankrike har utvecklats en förhållandevis omfattande industripolitisk planering.
Utmärkande i planeringen i alla här nämnda länder är att de enskilda företagen har haft stort inflytande på den offentliga planeringsprocessen. Att så sker beror bl.a. på att planeringen med nödvändighet till en del måste bygga på företagens egna bedömningar av sina marknadsförutsätt- ningar och finansiella resurser. I vad som närmast liknar en förhandlings- process sammanvägs sedan företagens bedömningar med de offentliga or- ganens bedömningar. Med sina detaljkunskaper om det egna företaget har de större företagens företrädare inte sällan en kunskapsfördel gentemot de offentliga representanterna.
I de socialistiska länderna i Europa och i andra delar av världen före- kommer olika system för planhushållningsekonomi. Dessa system är i de flesta fall starkt centraliserade och uppbyggda på detaljerade planer för pro- duktionen, i allmänhet under femårsperioder. Även den privata konsum- tionen utsätts normalt för en detaljerad styrning, där fysisk ransonering inte sällan utgör det främsta styrinstrumentet.
Inget av de nämnda planeringssystemen är möjligt att direkt överföra till svenska förhållanden. Vi har velat nämna dem endast för att visa, att många länder gått betydligt längre än Sverige i fråga om planeringsinsatser på industriområdet. Utvecklingen visar också att de krafter som verkar i riktning mot ökad planering av ekonomin är så starka att de, oavsett re- gionernas ideologiska bakgrund och oavsett politiska och ekonomiska tra- ditioner, kommer till uttryck på ett eller annat sätt.
Det viktiga är. att med olika metoder styra den långsiktia industriut-
vecklingen mot samhälleliga mål i fråga om bl. a. sysselsättning. prisut- veckling. ekonomisk tillväxt och extern balans. Det är alltså inte frågan om att staten skall anpassa sig till de önskemål som industrin har. Samtidigt kan staten naturligtvis inte bedriva en planering, som inte tar hänsyn till industrins behov, sådana de uttrycks av industrins företrädare själva. Skall det verkligen bli så att planeringen präglas av samhällets och inte av fö— retagens värderingar ställs därför mycket stora krav på de offentliga fö- reträdarna i planeringsprocessen.
Inte heller är det fråga om att bygga upp någon reglerad ekonomi av östeuropeisk modell, där varumarknaden är i detalj bestämd. Vad det gäller är i stället, att med mer planerade insatser få till stånd ökade industrisats- ningar. Detta måste framför allt ske genom samordning av resurserna inom olika branscher, långsiktig planering och påverkan av investeringarnas stor- lek och inriktning. Det innebär inte att man samtidigt också måste planera eller detaljreglera konsumtionen så länge man har varuutbyte med andra länder. Däremot kan det ändå ibland finnas motiv att påverka produktions- utvecklingen genom att på olika sätt påverka konsumtionen. Många av de 5. k. generella ekonomiska medlen har effekter på konsumtionen som i viss utsträckning är förutsägbara. Mera direkta konsumtionsstyrningar via avgifter, skatter eller subventioner kan liksom f. n. också förekomma.
Sysselsättningspolitiken syftar ytterst till att bättre tillvarata arbetsförmå— gan hos varje enskild individ. På så sätt kan våra gemensamma tillgångar öka samtidigt som välfärden ökar genom att fler får möjlighet att delta i en arbetsgemenskap. Förbättrad planering är ett stöd för politiken. Den ligger därmed i allas intresse.
Sysselsättningsplaneringen skall vara ett stöd för att föra in andra mål på arbetsmarknaden än de som är styrande i marknadsekonomin. Den krävs för att klara de svaga grupperna, de lågutbildade, de nytillträdande ung- domarna, kvinnorna, de handikappade, de äldre utslagningshotade. Den krävs för att klara dem som bor i regioner i landet där marknadsekonomin inte förmår att skapa arbete eller som arbetar i branscher som drabbas av strukturomvandling. En sysselsättningspolitik som syftar till att värna de svaga i samhället måste grundas på planer som anger hur arbete skall skapas åt alla och som också anvisar de medel som skall användas för att styra efterfrågan på arbetskraft i denna riktning.
Det måste också framhållas att hotet mot sysselsättningen kan drabba det helt dominerande folkflertalet. Den som är ung i dag. med en gångbar efterfrågad utbildning kan inom några decennier befinna sig i arbetslös- hetskön som "äldre arbetskraft med föråldrad utbildning". Den som i dag arbetari en expansiv bransch kanske på 1980-talet befinner sig själv i centrum för strukturomvandlingen. Förändringarna går snabbt på arbetsmarknaden. Förutsättningen för att dessa förändringar inte skall drabba människor i form av utslagning är att de kan ingå i en planerad omdaning av samhället där den enskildes behov står i centrum.
5.3.5. Målen i sysselsättningsplaneringen
Sysselsättningsplaneringen måste utgå från de mål som ställs upp för ut- vecklingen på den sikt man planerar för. Vilken grad av precision syssel- sättningsplaneringen skall arbeta med är emellertid långt ifrån givet. Ut- gångspunkten är att skapa arbete åt alla. I vilken utsträckning detta mål sedan skall brytas ned till preciserade angivelser t. ex. av sysselsättningsut- vecklingen för olika grupper under bestämda tidsperioder kan emellertid diskuteras. F.n. finns ingen sådan planeringsartsats. Både långtidsutred- ningen och länsplaneringen arbetar med ansatser som innebär att man skriver fram utvecklingstendenserna i någon form av prognoser. Dessa kommer ibland också att uppfattas som mål för utvecklingen.
Det viktiga i detta sammanhang är att understryka att sysselsättningspla- neringens målpreciseringar måste stå i samklang med möjligheterna att styra och påverka utvecklingen. Om man skall precisera målen ställer det större krav på styrmedel och planeringsinsatser. Planeringen kommer i vanrykte om målen preciseras utan att det finns korresponderande möjligheter att påverka utvecklingen och därmed se till att målen uppfylls. Vid osäkerhet är det naturligt att försöka undvika målpreciseringar och endast ange den allmänna inriktningen eller intervall som mål för utvecklingen. Det bör från början slås fast att utökad sysselsättningsplanering inte automatiskt medför att målen i alla avseenden bör presiceras i bestämda tal under en viss tidsperiod. Görs målen å andra sidan alltför vaga blir planeringen vis- serligen invändningsfri men heller inte särskilt meningsfull eftersom det inte går att utvärdera resultaten.
Begreppet planering används också ibland med en mycket vidsträckt och oprecis innebörd. Kraven på att planering skall innebära att det ställs upp mål och att det skall kunna fattas beslut för att påverka samhällsutvecklingen i önskvärd riktning är delvis mycket dåligt uppfyllda i de ”planeringssys- tem" som vi f.n. har. En del av kritiken mot en utbyggd planering har också sin grund i detta förhållande. I både länsplaneringen och långtids- utredningen blandas prognoser och mål för samhällsutvecklingen utan att skillnaden klargörs för beslutsfattare eller den stora allmännheten. Tämligen mekaniskt framskrivna trender kommer då att uppfattas som mål för sam- hällsutvecklingen samtidigt som samhället på väsentliga områden som "pla- nerats” saknar möjligheter att i större utsträckning påverka utvecklingen. Kopplingen mellan mål, planering och samhällets åtgärder för att styra ut— vecklingen har varit bristfällig.
5.3.6. Demokratisk planering
I avsnitt 5.3.4 berördes planeri ngssystemen i andra länder. Där konstaterades att den planering som utredningen förespråkar vare sig är av öststatstyp eller den form av statsplanering styrd av de stora företagen som förekommer i vissa marknadsekonomier. Utredningen förordar en utbyggd planering av sysselsättningen som också så långt som möjligt skall bredda och fördjupa demokratin. En långsiktigt inriktad planering kan bidra till detta på flera olika sätt. Viktigast är att planeringen får inriktningen att ge underlag för den offentliga diskussionen om sysselsättningspolitikens utformning. En
sådan uppgift kan bäst fyllas om olika alternativ för utvecklingen utformas och publiceras.
Diskussionen om sysselsättningsplaneringen måste självklart handla om målen för utveckling. Det är emellertid samtidigt viktigt att planeringen inte reduceras endast till en diskussion omkring olika mål — i värsta fall önskelistor om den framtida utvecklingen — utan relation till de resurser och medel som krävs för att nå målen. En planering utan åtgärdsinriktning kommer snabbt att förlora tilltro och kommer därmed ytterst att under- gräva grunden för en demokratisk planering.
För sysselsättningsplaneringen gäller att den måste ha en förankring i arbetslivet. Det betyder att arbetsmarknadens parter på olika sätt och på alla nivåer måste delta i planeringsprocessen. Samtidigt måste givetvis de övergripande besluten ligga på politisk nivå.
Utredningen har tidigare understrukit att det finns så starka tendenser i den ekonomiska utvecklingen som verkar i riktning mot ökat behov av planering, att en sådan kommer till stånd på ett eller annat sätt. Om inte samhället tar initiativ och leder in planeringsprocessen i demokratiska former finns det uppenbara risker att andra typer av planering kommer i stället. Det kan ske genom en sammanväxning av byråkratier inom de enskilda företagen och i staten. Det kan ske genom att olika finansiella maktgrupper tar över planeringarna. Man riskerar också en onödigt omfattande byråkrati om det inte sker en avvägning t. ex. av vilka beslut som skall fattas centralt, regionalt och lokalt.
En annan möjlig effekt av att samhället tvekar att i tid bygga ut pla- neringsinstrumenten är att man till sist ändå tvingas ta konsekvenserna av bristerna på planering eller av att andra har fattat felaktiga beslut. Det leder ofta till för både individen och samhället dåliga lösningar. Det kan kräva hårdhänt styrning av individer och företag t. ex. i form av ransone- ringsåtgärder. Planeringsinsatser på ett tidigt stadium kan därför undvika långt djupare ingrepp i samhällslivet i senare skeden.
5.3.7. SysselsättningspIaneringens uppgifter
Det bör särskilt framhållas att en utbyggd sysselsättningsplanering inte in- nebär något radikalt nytt — avsikten är således inte att införa ett plane- ringssystem som går vid sidan om samhällets ordinarie organ och verk- samhetsformer. Det är tvärtom viktigt att sysselsättningsplaneringen nära ansluter till handläggningen inom de olika verksamhetsområdena som är viktiga ur sysselsättningssynpunkt och de organ som handhar de syssel— sättningspolitiska medlen. En utbyggd sysselsättningsplanering måste som redan framgått bygga på och samtidigt ställa krav på planeringsinsatser inom en rad samhällsområden. Den måste därför framför allt vidareutveckla och förbättra den planering som redan finns på olika områden. Sysselsättningsplaneringen kan sägas ha följande huvuduppgifter.
1. Den skall ge ett systematiskt underlag om sysselsattningsutvecklingen. Planering och beslut om åtgärder bör hållas samman. De myndigheter, som handhar olika sysselsättningspolitiska åtgärder. måste t. ex. ha möj- ligheter att arbeta fram eget. eller på annat sätt ta del av förbättrat. pla- neringsunderlag.
2. Den skall ge underlag för insatser av olika medel men också för att kunna bedöma om medelsarsenalen är ändamålsenlig och i överensstämmelse med sysselsättningspolitikens ambitioner. Ett resultat av planeringspro- cessen kan vara förslag om nya medel. Medlen kommer att gälla ett mycket brett samhällsfalt.
3. Sysselsättningspolitiska mål måste få ökad tyngd också i planering som i huvudsak har andra mål. Exempel på detta är trafikplanering. bebyg- gelseplanering eller utbildningsplanering. Konkret kan en sådan ökad hänsyn till sysselsättningen genomföras genom lagstiftning, förbättrat planeringsunderlag som belyser samband med och konsekvenser för sysselsättningsutveckling och direkt inflytande i planeringsorganen från myndigheter eller organ som har att bevaka de sysselsättningspolitiska målen.
4. Åtgärder inom olika samhällsområden måste ses i ett gemensamt sam— manhang där man försöker bestämma de samlade effekterna från syssel- sättningssynpunkt. Olika alternativa sätt att uppnå sysselsättningseffek- terna bör belysas. Konflikter mellan olika medel och dess effekter bör klarläggas.
Utredningen kommeri de följande kapitlen att föreslå utbyggda planerings- insatser inom de olika sektorer av samhället som är väsentliga för balansen på arbetsmarknaden. Det är här fråga om konkreta förslag om sysselsätt— ningsplanering och underlag för planer i enlighet med punkt 1, 2 och 3. Behovet av samordning av planeringsinsatserna som tas upp i punkt 4 kom- mer liksom vissa organisatoriska frågor att behandlas i kapitel 12.
6. Näringspolitik
6.1. Kraven på näringspolitiken
Utgångspunkten för ett ställningstagande till näringspolitikens omfattning och inriktning måste vara spänningen mellan den utveckling av ekonomi och sysselsättning, som framstår som sannolik. och den som vi vill uppnå. Som en inledning till diskussionen om de näringspolitiska medlen skall vi därför här ge vår syn på frågan under vilka allmänna betingelser — i vilken "miljö" — näringspolitiken kommer att bedrivas under kommande år. Framställningen baseras på diskussionen i kapitlen 3 och 4.
Vi redovisar så vår uppfattning om de viktigaste målen för näringspo- litiken, med speciell tonvikt på de sysselsättningspolitiska målen. Därefter diskuteras näringspolitikens roll i den samlade ekonomiska politiken, varpå dess uppgifter och inriktning preciseras.
6.1.1. Ekonomiska och tekniska förutsättningar
Som framgår av diskussionen i kapitlen 3 och 4 finns det anledning att räkna med att den svenska sysselsättningspolitiken under 1980-talet kommer att möta stora problem.
Den internationella ekonomiska utvecklingen kan väntas innebära fort- satta strukturella påfrestningar för den svenska industrin. Den ekonomiska krisen i industriländerna är fortfarande inte övervunnen. De senaste årens höga inflation och stora externa balansbrister förefaller på många håll ha fört med sig att benägenheten att acceptera en hög arbetslöshet ökat. Om detta, vilket är troligt. medför att man i dessa länder lyckas åstadkomma en dämpad prisutveckling, kan följden bli att våra relativpriser stiger. Som vi tidigare påpekat är det inte möjligt att långsiktigt ha en snabbare pris- utveckling än i konkurrentländerna, utan att den externa balansen påverkas. Samtidigt har tendenserna till olika typer av protektionistiska åtgärder för- stärkts. Denna omorientering av den ekonomiska politiken i många in- dustriländer kan komma att ge utslag i världsekonomins utveckling under lång tid framåt.
Ett annat drag i den internationella ekonomiska utvecklingen. som kan väntas ge sin prägel på 1980-talet. är u-ländernas industrialisering med därav följande förändringar i konkurrensmönstret. Det ger effekter på den svenska hemmamarknaden. med ökade påfrestningar för den importkonkurrerande industrin som följd, och på våra traditionella exportmarknaden med åt-
följande svårigheter för exportindustrin. Samtidigt växer u-ländernas be- tydelse som potentiella importörer av svenska exportprodukter. Samman- taget innebär u-ländernas industrialisering ökade krav på en strukturell om- ställning inom den svenska industrin.
Den tekniska utvecklingen ger ett viktigt bidrag till effektiviseringen av det svenska näringslivet. Den innebär också möjligheter till industriell ut- veckling. Samtidigt för den med sig förändringar i näringslivet. som om de uppträder snabbt och oväntat kan skapa problem för sysselsättningen. Som påpekas i kapitel 3 pågår en snabb utveckling bl. a. när det gäller till- lämpningen av datateknik och mikroelektronik. Sannolikheten för snabba förändringar inom detta område är något som måste sätta sin prägel på utformningen av den svenska näringspolitiken under 1980-talet.
En viktig slutsats av den bild av betingelserna för den svenska närings- politiken under 1980-talet, som här givits. är att den måste innebära en strukturell förnyelse av näringslivet. Detta kräver en hög investeringsnivå inom industrin. Samtidigt kan man vänta enjämfört med 1960-talet långsam tillväxt i de resurser som skall fördelas mellan konsumtion och investering. Svårigheterna att under dessa förutsättningar upprätthålla samhällsekono- misk balans är uppenbara.
6.1.2. Näringspolitikens mål och uppgifter
De centrala målen för den ekonomiska politiken uttrycks i den senaste preliminära nationalbudgeten som full sysselsättning, rimlig prisstabilitet, ekonomisk tillväxt, rättvis inkomstfördelning, regional balans och jämvikt i bytesbalansen.
Dessa centrala ekonomisk-politiska mål är gemensamma för alla grenar av den ekonomiska politiken och måste vara utgångspunkten för diskus- sionen om hur vi från sysselsättningsutredningens sida ser på målen för näringspolitiken.
Då vi i fortsättningen diskuterar näringspolitiken har vi att utgå från att den skall utgöra en integrerad del av en övergripande ekonomisk politik där alla de tidigare nämnda grundläggande målen kommer till uttryck. Även om sysselsättningsfrågorna för oss är det centrala kan vi alltså vid utform- ningen av våra förslag inte enbart utgå från de rent sysselsättningspolitiska målen.
En ökning av den totala sysselsättningen är, som framgår av andra avsnitt i detta betänkande, ett centralt sysselsättningspolitiskt mål. I det regional- politiska kapitlet i utredningens delbetänkande "Arbete åt alla" slås fast att "en långtgående regional utjämning av sysselsättningen — genom en kraftig höjning av sysselsättningsgraden i de delar av landet där den nu är låg — skall vara riktmärke för den långsiktiga sysselsättningspolitiken". I det näringspolitiska kapitlet framhålls att denna regionala utjämning av sysselsättningen skall åstadkommas inte bara med hjälp av renodlat re- gionalpolitiska medel utan också genom att industripolitiska medel utnyttjas. Industri- och regionalpolitik bör knytas fastare samman.
Med utgångspunkt från de centrala ekonomisk-politiska målsättningarna kan man dra slutsatsen att ett högt resursutnyttjande i samhället skall efter- strävas. I begreppet högt resursutnyttjande ligger kravet på en hög syssel-
sättning, och utan ett högt resursutnyttjande är det svårt att tillgodose mål beträffande ekonomisk standard. Även de fördelningspolitiska målen är po- litiskt svårare att uppnå vid ett ofullständigt utnyttjande av produktions- resurserna och vid en långsam ekonomisk tillväxt.
Begreppet högt resursutnyttjande har också en tidsdimension. Stora va- riationer i resursutnyttjandet är ekonomiskt ofördelaktiga. De innebär att stora delar av produktionsapparaten under vissa perioder står oanvända. Variationerna innebär också — som tidigare påpekades — att individer slås ut från arbetsmarknaden i högre grad än som skulle skett om utvecklingen varit mera stabil.
I delbetänkandets konjunkturpolitiska kapitel pekas på det ömsesidiga beroendet mellan kortsiktiga'fluktuationer i ekonomin och långsiktiga till- växtförlopp. Det kortsiktiga sysselsättningspolitiska mål, som innebär en strävan mot stabilitet över tiden i sysselsättningen, ligger ofta i linje med strävan mot en snabb långsiktig sysselsättningsökning. Det sägs i kapitlet att konjunkturpolitiken i ökad utsträckning bör samordnas med den mera långsiktigt inriktade politiken.
Sammanfattningsvis innebär de här angivna målen för sysselsättningen att näringspolitiken skall bidra till en hög sysselsättningsnivå,jämt fördelad över landet och stabil över tiden.
Näringspolitikens uppgifter är också starkt relaterade till tillväxtmålet. Den skall bidra till att produktionsresurserna utnyttjas effektivt och att den ekonomiska tillväxten stimuleras. I praktiken innebär detta också att kraven på en förbättrad levnadsstandard kan tillgodoses utan att prisstabiliteten och jämvikten i den externa balansen äventyras.
Utnyttjandet av marknadsmekanismen som ett instrument för att åstad- komma en effektiv användning av produktionsresurserna har i vårt land — liksom i de flesta s.k. marknadsekonomier — alltmer underkastats be- gränsningar. På vissa varumarknader, och i än högre grad på tjänsteområdet, är marknadsmekanismen helt satt ur spel. På arbetsmarknaden är den pris- bildning, som skulle tänkas skapa jämvikt, inte tänkbar med hänsyn till sociala mål. Prisbildningen på kapitalmarknaden är utsatt för avgörande inflytelser från statligt håll genom närings- eller sysselsättningspolitiska åt- gärder. På detta område kan man, som tidigare framhållits, se en klart ökad statlig aktivitet internationellt, och i vissa länder förekommer långtgående statlig kontroll över kapitalmarknaden. Även på marknaden för varor och tjänster påverkas marknadsmekanismens effekter exempelvis genom utnytt- jandet av subventioner och punktskatter eller genom priskontroll. Det gäller sjukvård, utbildning. jordbruk m. m. Delvis motiveras ingripandena av för- delningspolitiska och andra sociala skäl — t. ex. av sysselsättningspolitisk natur. Ibland är skälen försörjningspolitiska. Ofta motiveras dock åtgärderna av samhällsekonomiska effektivitetsskäl. De mål, som ligger bakom åtgär- derna. avser i de senare fallen främst produktionsresultatets storlek.
Det finns alltså — utöver de rent sociala skälen — också ekonomiska motiv för att samhället ingriper i marknadssystemet. Ingripandena kan vara av- sedda att effektivisera resursfördelningen inom näringslivet genom exem- pelvis bättre information om potentiella marknader, produktionsmetoder, tillgång till arbetskraft etc. De kan syfta till att stimulera sådana aktiviteter
i näringslivet som för det enskilda företaget ger mindre avkastning än för samhället som helhet. Exempel på detta är forsknings- och utvecklingsarbete.
Ingripandena kan också vara motiverade av att man i besluten i närings- livet vill föra in ett starkare hänsynstagande till de samhällsekonomiska kostnader och intäkter, som inte direkt berör de företag där besluten fattas. Exempel på sådana poster är de kostnader för den enskilde och samhället. som uppstår i samband med arbetslöshet, och — omvänt — vissa intäkter vid ökad sysselsättning i sysselsättningssvaga regioner. En annan post. som inte ingår i den rent företagsekonomiska kalkylen. är värdet av samhälls— kapital i form av vägar, bostäder etc.
Det finns också anledning att peka på att samhällets insatser kan motiveras av att marknadsförhållandena i en del branscher är sådana att de leder till att ett enda eller ett fåtal företag blir dominerande inom ett land. Detta kan i sin tur få icke önskvärda effekter på både prisbildningen och pro- duktutformningen. Det är samhällets uppgift att vidta åtgärder för att mot- verka att sådana monopolistiska situationer uppstår.
Förutsättningarna för produktion förändras ständigt. Användarna efter- frågar nya produkter. konkurrenssituationen förändras etc. Det medför att produktionsresurserna löpande måste omfördelas mellan olika sektorer. branscher och företag om de skall utnyttjas effektivt. Vi får en fortlöpande strukturomvandling i ekonomin.
Som en av näringspolitikens främsta uppgifter framstår främjandet av en effektiv produktionsstruktur och därmed också av en smidig struktur- omvandling inom näringslivet. I målet innefattas emellertid också kravet att strukturomvandlingen skall genomföras i socialt acceptabla former.
Häri ligger en grundläggande svårighet i den näringspolitiska målformu- leringen. I det enskilda fallet - då man skall ta ställning till en näringspolitisk åtgärd — föreligger ofta en konflikt mellan den enskildes krav på trygghet och kravet att skapa utrymme för höjd levnadsstandard med hjälp av en effektiv produktionsstruktur.
Samhället söker på olika sätt eliminera de svårigheter för den enskilde som en omställning kan medföra. Ett viktigt område är här det arbets- marknadspolitiska. Genom arbetsförmedlingsåtgärder. omskolning. stöd till flyttning etc. ges människor möjlighet att finna ny sysselsättning. Ett annat är regionalpolitiken. som syftar till att styra arbetstillfällen till regioner och orter med sysselsättningsproblem.
Även inom det näringspolitiska området finns en mängd medel avsedda att lindra de problem som enskilda människor ställs inför som en följd av strukturomvandlingen.
En stor grupp näringspolitiska åtgärder har till direkt syfte att främja en expansion inom konkurrenskraftiga delar av näringslivet. En sådan ex- pansion är en ovillkorlig förutsättning för att såväl arbetsmarknadspolitiska som regionalpolitiska insatser skall bli framgångsrika. Om inte en person. som blir arbetslös vid en företagsnedläggning. har någon arbetsplats att flytta till, är arbetsförmedlingsåtgärder och insatser för omskolning verkningslösa. Om inte vissa sektorer i ekonomin expanderar försvåras regionalpolitiken.
Näringspolitiken har alltså den viktiga uppgiften att skapa förutsättningar för att det tillkommer arbetstillfällen inom de delar av näringslivet. som har förutsättningar att expandera. En del av de näringspolitiska medlen
är av så generell karaktär att de inte medger att effekterna riktas till en speciell region eller ort. Andra åtgärder är emellertid i hög grad selektiva, vilket kan öppna möjligheter att mera medvetet främja både sociala och ekonomiska mål i samband med strukturella omställningar i näringslivet. Om man vid en företagsnedläggning genom selektiva näringspolitiska åt- gärder skapar ersättningssysselsättning på den aktuella orten uppnår man för det första att omställningen underlättas för de människor, vars arbets- tillfällen försvinner. För det andra undviker man det produktionsbortfall, som är ett direkt resultat av att omställningsprocessen blir utdragen. För det tredje kan man i många fall bättre utnyttja samhällskapitalet.
6.1.3 Näringspolitikens inriktning
Man kan med utgångspunkt från de föregående avsnitten konstatera att utomordentligt stora krav kommer att ställas på den svenska näringspolitiken under kommande år. Ambitionerna på sysselsättningsområdet är i sig mycket högt ställda och motiverar långtgående insatser. Om de dessutom ställs mot den bild av de kommande årens utveckling, som tidigare presenterats framstår kraven på åtgärder från samhällets sida än tydligare.
Den svenska industrin kan förväntas möta en situation där från kon- kurrentländernas sida återhållsamhet i den allmänna ekonomiska politiken kombineras med fortsatta ansträngningar för att skydda den egna import- konkurrerande industrin och samtidigt medvetet stödja exportindustrin. De nya industriländerna kommer att bryta sig in på allt fler marknader, där de i kraft av sina låga produktionskostnader kan mycket påtagligt kasta om konkurrensbilden. Den tekniska utvecklingen kan på många områden komma att medföra radikala förändringar i produkter och produktionsme— toder.
Sammantagna innebär dessa faktorer att den svenska industrin för det första kommer att ha stora problem att totalt sett avsätta en produktion, som svarar mot de krav på sysselsättningen som riktas mot industrisektorn. De innebär för det andra starka tendenser till strukturomvandling inom industrin. Vissa branscher kommer att utsättas för en övermäktig inter- nationell konkurrens, medan det för andra branscher öppnas nya möjligheter.
Vi har tidigare sagt att en viktig uppgift för industripolitiken är att så- kerställa att en långsiktigt önskvärd strukturomvandling inom industrin genomförs i socialt acceptabla former. Uppenbarligen kommer en sådan uppgift att kräva industripolitiska insatser både för stimulans av expansion inom långsiktigt utvecklingsbara sektorer och för en kontrollerad avveckling av sådan produktion som måste dras ned. En ensidig inriktning av indu- stripolitiken på endera av dessa uppgifter är enligt utredningens mening helt oförenlig med de fastlagda målen.
En sida av industripolitiken måste alltså vara inriktad på att åstadkomma en expansion inom de delar av industrin, som har långsiktiga utvecklings- möjligheter. Man kan här arbeta med sådana medel som stimulerar till en förnyelse av produkterna och produktionsapparaten — exempelvis i form av stöd till investeringar i forsknings- och utvecklingsarbete eller i ny ka- pitalutrustning. Man kan också stimulera företagens ansträngningar att ta
tillvara avsättningsmöjligheter för de befintliga produkterna. Här kan som exempel nämnas olika former av stöd till exportsatsningar.
En annan sida av industripolitiken måste syfta till att styra genomförandet av en neddragning av produktionen, som i och för sig betraktas som på lång sikt nödvändig, i enlighet med samhällsekonomiska och sociala mål. De medel som här kan utnyttjas är sådana som påverkar företagens kostnader vid valet av tidpunkt och plats för neddragningen och vid ställningstagandet till i vilken takt den skall genomföras.
En samordning av åtgärderna inom dessa båda sidor av industripolitiken är nödvändig om politiken skall bli effektiv. Neddragningar av en sorts produktion måste ibland kunna kombineras med expansion av en annan. Uppenbarligen har också industripolitiken stor regionalpolitisk betydelse. En samordning med de renodlat regionalpolitiska insatserna är därmed na- turlig.
Över huvud taget framstår de frågor som rör den långsiktiga planeringen som centrala vid en sådan inriktning av industripolitiken som här skisserats. Utan tidiga varningssignaler om förestående neddragningar försvagas möj- ligheterna till en kontrollerad avveckling— speciellt om den påkallar parallella insatser för expansion inom annan produktion på orten eller i regionen. Utan medvetet kunskapsinhämtande minskar möjligheterna att planera'och avsätta resurser till insatser för att ta tillvara industrins långsiktiga utveck- lingsmöjligheter.
En utveckling av planeringen skapar också ökade förutsättningar att ge de anställda ett inflytande över sin arbetssituation och att ta tillvara deras kunskaper och initiativförmåga. Den långsiktiga planeringen är dessutom en nödvändig förutsättning för att industripolitiken skall kunna utnyttjas i konjunkturpolitiskt syfte.
Mot den bakgrund. som här angivits. diskuteras i de påföljande delarna av detta kapitel förslag till förändringar i den näringspolitiska — främst in- dustripolitiska — medelsarsenalen. I de åtgärdsförslag som presenteras ut- nyttjas samhällets möjligheter att på olika vägar stödja näringslivets ut- veckling, särskilt på områden som fordrar teknisk förnyelse. En väg är olika slags stöd och service inom ramen för en existerande marknad. En annan väg är att samhället underlättar kontakten med nya exportmarknader. En tredje väg är att samhället går in som beställare — och därmed påverkar marknadens efterfrågan. En fjärde väg är att samhället aktivt går in i in- dustriell produktion. Utredningens uppfattning om näringspolitikens om- fattning — om de resurser som näringspolitiken kommer att kräva — framgår av dessa förslag. Här skall endast allmänt konstateras att dessa krav framstår som utomordentligt stora.
6.2 Näringspolitiska medel
Begreppet näringspolitik ges i skilda sammanhang olika tolkningar. Ibland menar man med näringspolitik summan av alla de åtgärder, som har en inverkan på näringslivsstrukturen. I andra fall begränsas begreppet till att avse åtgärder som har till primärt syfte att utöva en sådan inverkan.
Vi kommer att i detta kapitel koncentrera intresset till de frågor som rör industrins utveckling och de medel. som direkt utformats för att ge samhället möjligheter att påverka den industriella utvecklingen på lång sikt. Vi har valt att på detta sätt begränsa diskussionen till vad vi kallar det industripolitiska området av flera skäl. Dels utgör industrisektorn en stra- tegisk del av en öppen ekonomi som vår. Det är i första hand genom in- dustrisektorn som internationella inflytelser påverkar den ekonomiska ut- veckling i stort. lndustrisektorn utövar i sin tur inflytande på andra delar av ekonomin. Direkt som en användare av produktion från andra sektorer. exempelvis skogsbruket och byggsektorn. Indirekt bl. a. genom att den svarar för den helt övervägande delen av exporten. Om exportindustrin drabbas av avsättningssvårigheter förändras betingelserna för den ekonomiska po- litiken, vilket exempelvis kan leda till ekonomisk-politiska åtgärder för att begränsa den privata konsumtionen. Det får i sin tur effekter i bl. a. den privata tjänstesektorn.
De industripolitiska åtgärder, som föreslås i det följande kommer alltså att få effekter också på sektorerna utanför industrin. Omvänt kommer na- turligtvis situationen i industrin att påverkas av näringspolitiska åtgärder riktade till dessa sektorer liksom av mera generella ekonomisk-politiska åtgärder. Vi vill i detta sammanhang betona att de rent industripolitiska åtgärderna i stor utsträckning är långsiktiga till sitt syfte och sin effekt. De kan därför endast till en del lösa uppgiften att på kortare sikt höja ak- tivitetsnivån inom industrin. Detta måste i stor utsträckning åstadkommas genom andra slags ekonomisk—politiska insatser.
På det industripolitiska området diskuteras i de påföljande avsnitten en rad förslag till förändringar i medelsarsenalen. Bakom förslaget ligger ut- redningens tidigare redovisade uppfattning att det finns anledning att räkna med ett mycket betydande gap mellan ambitionerna på sysselsättningsom- rådet och de påfrestningar, som den svenska ekonomin i framtiden kommer att utsättas för. Förslagen skall också ses mot bakgrund av de stora kostnader för samhället som i dag — med det ekonomiska ansvar för individens för- sörjning som vilar på samhället — är förenade med en okontrollerad struk- turomvandling. Även detta utgör ett starkt motiv för en förstärkning av samhällets möjligheter att påverka besluten i näringslivet.
En utbyggnad av samhällets möjligheter att i första hand genom statliga insatser aktivt påverka utvecklingen inom industrin framstår därför som naturlig. Den är en konsekvens bl. a. av det ökade beroendet mellan staten och de större företagen. Det är utredningens uppfattning att samhället inte på ett effektivt sätt kan hävda sin intressen i näringspolitiska sammanhang utan en avsevärd förstärkning av de selektiva — riktade — medlen. Våra förslag på det industripolitiska området innebär också förstärkningar över ett brett fält av selektiva medel.
Vi redovisar förslag till åtgärder för ökad stimulans och samhällseko- nomiskt motiverad styrning av kapitalbildningen. Vidare presenteras förslag till åtgärder för att förbättra den industriella miljön, bl.a. genom ökade insatser inom den tekniska forskningen och inom servicen till marknads- föring i utlandet. Andra åtgärder som föreslås innebär ett mer aktivt sam- hällsstöd till produktutveckling och marknadsföring. Vi föreslår också åt- gärder för att genom offentlig upphandling stimulera den industriella ut- vecklingen.
Delvis innebär förslagen resursmässiga utbyggnader av redan befintliga medel — medan de i andra delar förutsätter skapandet av nya organ. Sam- mantagna förutsätter de avsevärda förstärkningar av samhällsinsatserna på det industripolitiska området. Vi vill emellertid betona att man vid be- dömningen av kostnaderna för att genomföra förslagen måste beakta de intäkter eller på andra områden minskade kostnader. som de ger upphov till.
6.2.1 Åtgärder i syfte att stimulera industriell expansion
Vi har tidigare framhållit att en av näringspolitikens viktigaste uppgifter är att stimulera utvecklingen inom de på lång sikt konkurrenskraftiga delarna av industrin. Näringspolitiken får inte begränsas till att bromsa en negativ utveckling i svaga branscher. utan måste också omfatta långsiktiga åtgärder för att främja en expansion i starka branscher. När vi i fortsättningen talar om industriell expansion är det alltså en expansion inom de utvecklingsbara delarna av industrin som avses.
Vid sidan av de mer generellt verkande medlen kan samhället sätta in selektiva insatser — riktade till ett enskilt företag eller en avgränsad grupp företag — för att stimulera industriell expansion. Sådana insatser kan vara samhällsekonomiskt effektiva av flera skäl.
För det första kan den samhällsekonomiska effekten av en expansion inom industrin — i vissa regioner eller på vissa orter — skilja sig från den renodlat företagsekonomiska på ett sätt som motiverar att samhället påverkar företagets beslut.
För det andra kan samhällsorgan, genom att skaffa sig en överblick över verksamheten inom en hel bransch eller en grupp av företag. få en upp- fattning om hur en från samhällsekonomisk - och företagsekonomisk — synpunkt effektiv samverkan mellan flera företag kan organiseras.
För det tredje agerar naturligtvis i många fall inte det enskilda företaget på ett sätt som kan betecknas som rationellt ens från företagsekonomisk synpunkt. Företagsledningens information om marknadsförutsättningar. produktionstekniska förhållanden etc. kan vara ofullständig. Brist på språk- kunnig personal kan göra att en exportförsäljning. som annars varit möjlig. inte kommer till stånd. Kunskaper om möjligheter till olika former av sam- hällsstöd kanske saknas inom företaget. Inte minst gäller detta i mindre företag med begränsade personella resurser.
Ytterligare en — och en tungt vägande — orsak till att samhällsinsatser kan vara motiverade. och ibland nödvändiga för att en expansion skall kom- ma till stånd. är projektens storlek och risknivå. Det finns i en rad branscher utomordentligt stora kostnadsfördelar vid produktion i mycket storskaliga anläggningar. Storleken av kapitalbehoven liksom av riskerna för förluster vid ett misslyckande kan emellertid avhålla ett enskilt företag från att göra de tillräckliga investeringarna. I många fall har man också att konkurrera med anläggningar som byggts med hjälp av statligt stöd. För företag i ett litet land som Sverige utgör frånvaron av en stor hemmamarknad - och därmed nödvändigheten av att avsätta en avsevärd del av produktionen från en stor anläggning på export — en speciell riskfaktor.
Vi har i kapitlen 3 och 4 pekat på att u-ländernas industrialisering kan väntas bli ett framträdande inslag i 1980-talets internationella ekonomiska utveckling. En effekt av denna utveckling blir att efterfrågan på investe- ringsvaror i form av stora projekt av typen nyckelfärdiga fabriker. kom- munikationssystem, kraftverk och dylikt kommer att öka. Som tidigare framhållits finns det stor anledning att från svensk sida ta tillvara de möj— ligheter. som denna utveckling innebär.
De selektiva — riktade — insatserna från samhället motiveras inte endast av att de är praktiskt inriktade — att de syftar till att påverka just de ex- pansionshinder. som faktiskt föreligger. Selektiviteten är också ett medel att åstadkomma en balanserad ekonomisk utveckling. Samhällets åtgärder kan alltså genom att riktas till avgränsade sektorer hålla tillbaka sådana inflationstendenser som en renodlat generell expansionspolitik skulle resul- tera i.
Diskussionen om åtgärder för att stimulera industriell expansion har här indelats i tre avsnitt. I det inledande avsnittet. som rubricerats "kapital- bildningsfrågor". behandlas samhällets stöd till förnyelsen av den industriella produktionsapparaten. Vi tar därefter upp de frågor som rör teknisk forskning och produktförnyelsen inom industrin. I avsnittet "marknadsutveckling" diskuteras olika åtgärder för att stödja avsättningen av den svenska in- dustrins produkter. Därefter behandlas kortfattat etableringsfrämjande in- satser och det statliga företagandet.
6.2.1.l Kapitalbildningsfrågor
Det finns inte här utrymme för en mera noggrann genomgång av det svenska kreditväsendet och av den mångfald av problem, som är förknippade med sparande och investeringar. En genomgång har för övrigt redovisats i ka- pitalmarknadsutredningens under 1978 redovisade betänkande ”Kapital- marknaden i svensk ekonomi” (SOU 1978211). De frågor som rör lönta- garfonder behandlas av utredningen om löntagarna och företagens kapi- taltillväxt.
Sysselsättningsutredningen har emellertid ansett det nödvändigt att ändå ta upp kapitalbildningsfrågorna. Detta mot bakgrund av deras betydelse från långsiktig sysselsättningssynpunkt och med utgångspunkt från de krav på kraftigt förstärkta samhällsinsatser, som enligt utredningens uppfattning föl- jer av ambitionerna på sysselsättningens område. Gemensamt för de förslag till utveckling av de industripolitiska insatserna. som redovisas i andra delar av detta kapitel är inriktningen mot en ökad grad av samhälleligt ansvar för industrins utveckling. För att kunna ta detta ansvar måste samhället förstärka sina industripolitiska medel. däribland de medel som direkt på'- verkar kapitalbildningen.
Industrins investeringar
1960-talet präglades. som framgår av kapitel 4, av en snabb tillväxt i in- dustrins investeringar inom de utvecklade marknadsekonomierna. Under 1970-talet har däremot investeringsaktiviteten på många håll stagnerat. För
Sveriges del steg industriinvesteringarna fortfarande under första hälften av 1970-talet — speciellt åren 1974 och 1975 noterades kraftiga ökningar. År 1976 stagnerade utvecklingen för att 1977 och 1978 gå ned mycket kraf- tigt. För l979 förutses i den preliminära nationalbudgeten en obetydlig ök- ning av investeringsaktiviteten från 1978 års låga nivå.
1970-talets jämfört med föregående årtionde svaga internationella utveck- ling av industriinvesteringarna kan ses som en följd av den allmänna eko- nomiska oro som präglat världsekonomin. Den ökande inflationen vid 1970- talets ingång kombinerad med dämpad efterfrågan. valutakriserna och där- efter oljekrisen med dess efterverkningar har skapat en osäkerhet som verkat återhållande på investeringsviljan.
Långtidsutredningen framhåller som orsaker till de senaste årens låga in- dustriinvesteringar i Sverige det utomordentligt låga kapacitetsutnyttjandet och den därmed sammanhängande svaga lönsamheten.
De mera långsiktiga förändringarna av villkoren för industrins kapital- bildning diskuteras i kapitalmarknadsutredningens betänkande ”Kapital- marknaden i svensk ekonomi" (SOU l978:ll). Man pekar där på den lång- siktiga sänkning av företagens självfinansieringsgrad som förekommit i många länder under 1960- och 1970-talen. Under 1960-talet — med dess snabba ekonomiska tillväxt och goda stabilitet i världsekonomin — skapade den sjunkande själviinansieringsgraden inga omedelbara problem. Den in- nebar emellertid vissa latenta risker för negativa effekter på investerings- viljan. som aktualiserats i samband med den ekonomiska oron under 1970- talet. Under de senaste åren har man också kunnat iaktta en strävan hos företagen att pressa ned skuldbördan och att öka det egna kapitalet.
I Sverige har förhållandet mellan eget och främmande kapital inom in- dustrin successivt försvagats sedan början på 1950-talet. Industrins inves- teringar har i minskande utsträckning självfmansierats. Långtidsutredningen framhåller att en svag soliditet kan allvarligt minska företagens benägenhet att gå in i riskfyllda investeringsprojekt. För perioden 1977—1983 räknar långtidsutredningen med att nedgången i soliditeten bromsas upp. Beräk- ningen bygger på förutsättningen att företagsvinsterna under prognospe- rioden skall öka snabbare än kapitalutbyggnaden och att industriföretagen genom ökad nyemissionsverksamhet skall öka det egna kapitalet.
Vi har i kapitlen 3 och 4 givit en bild av hur den ekonomiska utvecklingen i Sverige i ett långsiktigt perspektiv kan komma att gestalta sig. Ett fram- trädande drag i denna bild är kravet på en omstrukturering av den svenska industrin. Långtidsutredningens bedömning för perioden från 1977 till 1983 innebär en ganska måttlig investeringstillväxt inom industrin för perioden som helhet. På grund av den redan konstaterade svaga investeringsakti- viteten under de första åren av denna period kommer emellertid en snabb ökning att krävas under inledningen av 1980-talet om bedömningen skall slå in. Långtidsutredningen anger också i sin diskussion av utvecklingen fram till 1990 en snabbare ökning av investeringarna är den som redovisats för perioden 1977—1983.
Den diskussion om den svenska industrin på 1980-talet som förs i den senaste höstrapporten från statens industriverk leder också fram till bedöm- ningen att det kommer att krävas en mycket hög investeringsnivå inom industrin om konkurrenskraften skall kunna bibehållas. En stor del av den
befintliga industrin kommer att under den närmaste 5—10-årsperioden mista sina förutsättningar att fortleva i en internationell konkurrens.
Samtidigt som kraven på industriinvesteringar kommer att vara mycket avsevärda måste betydande resurser avsättas till andra ändamål. Bostadsin— vesteringarna måste dras upp från sin nuvarande låga nivå. Stora resurser krävs för en ökning av exportöverskottet om den externa balansen skall återvinnas. Enligt långtidsutredningen leder detta till att utrymmet för en höjning av konsumtionen blir mycket begränsat. Detta trots att långtids- utredningens beräkningar av investeringsbehoven bygger på en tämligen optimistisk uppfattning om möjligheterna att utnyttja den befintliga ka- pitalutrustningen.
Problemet att skapa utrymme för en snabb kapitalbildning i industrin under en period med långsam konsumtionstillväxt kan uppenbarligen kom- ma att bli centralt i 1980-talets ekonomiska politik. Detta problem skulle dessutom komma att accentueras vid en sådan kursändring i den ekono- miska politiken — mot en ökad betoning av generella åtgärder— som förutsätts i långtidsutredningen. De stora investeringsbehoven motiveras av kraven på en betydande strukturell omställning inom industrin. En sådan omställ- ning måste antas vara förknippad med allvarliga balansproblem. Att i en sådan situation minska statsmakternas möjligheter att genom riktade in- satser komma tillrätta med balansbrister. synes enligt sysselsättningsutred- ningens mening mindre välbetänkt.
En möjlig väg att dämpa konflikten mellan investeringskraven och öns- kemålen om en höjning av konsumtionsnivån är. enligt sysselsättnings- utredningens mening. lösningar som innebär att de anställda i någon form får del av kapitaltillväxten.
] direktiven till sysselsättningsutredningen anförs, att en utgångspunkt för ökningen av industriinvesteringarna bör vara. att dessa "skall ske inom ramen för de fördelningspolitiska målsättningar som gäller och med siktet inställt på att den ekonomiska demokratin bör utvecklas". Direktiven bör tolkas så att den erforderliga kapitalökningen inte i huvudsak bör ske med hjälp av en hög vinstnivå inom ramen för nuvarande ägarstruktur. Eftersom hushållssparandet inte kan öka tillräckligt för att den erforderliga kapital- ökningen skall kunna åstadkommas, är det angeläget att det kollektiva sparandet ökas i framtiden, och detta så mycket mera som detta sparande under en följd av år har avsevärt minskat sin andel av det totala sparandet.
Förslag till olika former för ett ökat kollektivt sparande har framförts i den allmänna debatten. En ökning av sparandet inom ramen för ATP- systemet. möjligen i förbindelse med vissa förändringar av placeringsreg- lerna. är en tänkbar väg. Upprättandet av strukturfonder. finansierade av lönebaserade avgifter har också diskuterats liksom system baserade på ko- operativa principer. Ytterligare en metod att öka sparandet i kollektiva former kan tänkas ingå i ett system med löntagarfonder.
En särskild statlig utredning arbetar. som tidigare påpekats. på detta om- råde. I direktiven till denna utredning anförs visserligen främst andra motiv för ett löntagarfondsystem än behovet av ökad kapitalbildning: systemet bör konstrueras så att det förebygger risken för vidgade förmögenhetsklyftor. att det stärker den solidariska lönepolitiken och att det främjar utvecklingen
mot ökad företagsdemokrati. I debatten om löntagarfonder har emellertid målet att stimulera kapitalbildningen fått stor tyngd och kan heller inte anses stå i strid mot de direktiv. som har getts utredningen om löntagarna och kapitaltillväxten.
Utredningen har när detta skrivs ännu inte avgett något betänkande och sysselsättningsutredningen skall givetvis inte föregripa de analyser av olika alternativa system och de förslag som löntagarfondsutredningen kan komma att redovisa. Det är dock uppenbart att olika former av löntagarinflytande har både sysselsättningspolitiska och näringspolitiska aspekter. l löntagar— fondsystem. oavsett hur dessa utformas. förutsätts löntagarna få ett ökat inflytande över användningen av det kapital. vid vars tillskapande de med- verkat.
Den sysselsättningspolitiska aspekten kan sägas ha en dubbel dimension. För det första kan ett ökat löntagarinflytande över besluten i företagen för— väntas leda till att sysselsättningsfrågorna tillmäts större betydelse vid be- slutsfattandet än tidigare. För de anställda måste åtgärder. som syftar till att skapa gynnsamma förutsättningar för deras egen sysselsättning. framstå som de mest angelägna. Bl.a. kan man räkna med att de anställdas ökade inflytande leder till att större resurser avsätts för en produktionsplanering syftande till sådana förändringar som kan ge gynnsamma villkor för syssel- sättningen på längre sikt. Det kan för det andra förutsättas. att ett ökat löntagarinflytande i företagen medverkar till förbättrade arbetsförhållanden och därmed både motverkar utslagningen av arbetskraft och underlättar rekryteringen av arbetskraft med undergenomsnittlig arbetsförmåga.
Fond för finansiering av industrins förnyelse
Sysselsättningsutredningens syn på den framtida industripolitikens inrikt- ning grundas på uppfattningen att de utomordentligt stora sociala och sam- hällsekonomiska problem som är förknippade med strukturomvandlingen i industrin. i ökad utsträckning bör komma till uttryck i de beslut, som rör denna omvandlingsprocess. Det gäller både beslut. som innebär avveck- ling av produktionen. och sådana som leder till expansion av tillverkningen.
Vi föreslår i avsnitt 6.3 att samhällets insatser för att påverka industrins strukturomvandling skall sammanfattas i branschpolitiska program. Delvis kommer de branschpolitiska programmen att utmynna i åtgärder. som är generellt betonade i den meningen att samhället allmänt erbjuder olika för- mer av stöd till branschens företag. De företag som är intresserade av att utnyttja stödet får därefter ta nödvändiga initiativ. Till en annan del kommer emellertid de branschpolitiska programmen att utmynna i förslag till mera aktivt strukturpåverkande åtgärder från samhällets sida. Innan åtgärderna genomförs måste man i det fallet ta upp förhandlingar med branschens företag där formerna för samhällets påverkan preciseras. Det kan röra sig om olika slags insatser på finansieringsområdet. utnyttjande av etablerings- kontroll. personella samhällsinsatser etc. Exempel på detta slags samhälls- påverkan utgör de insatser som redan genomförts i vissa branscher — exem- pelvis stål— och varvsindustrin.
F inansieringsåtgärderna spelar en avgörande roll vid sådana förhandlingar. De kan ha formen av lån och bidrag eller av tillskott av ägarkapital från
samhällets sida. Uppenbart krävs här former för finansieringen. där besluten fattas vid sidan av den reguljära kreditmarknaden. även om långivningen — åtminstone till en del — kan administreras genom befintliga kreditinstitut.
I de program för strukturomvandling i enskilda branscher. som hittills genomförts. har samhällets insatser efter riksdagsbeslut finansierats direkt över statsbudgeten. Denna form för övergripande finansieringsbeslut måste givetvis också i fortsättningen kvarstå. liksom möjligheterna att genom di- rekta förhandlingar mellan regeringen och enskilda företag ta beslut om kapitaltillskott i samband med konkreta investeringsprojekt.
Det finns enligt sysselsättningsutredningens mening anledning att ut- veckla medel som dels ökar samhällets möjligheter att aktivt och sys- tematiskt påverka näringslivets strukturomvandling. dels bidrar till att skapa utrymme för de nödvändiga investeringarna. Sysselsättningsutredningen fö- reslår att en särskild fond byggs upp för att finansiera större investerings- projekt som utgör ett led i en långsiktig förnyelse av svensk industri och som på grund av sin storlek eller höga risknivå inte kan finansieras på den ordinarie marknaden.
Eftersom de projekt som skall finansieras genom fonden är sådana som med ett företagsekonomiskt betraktelsesätt inte kommer till stånd men som är samhällsekonomiskt lönsamma måste särskilda regler gälla för fondens placeringspolitik. En möjlighet är att ställa upp mycket låga avkastningskrav för medlen som helhet. vilket skulle medge en hög grad av risktagande. En annan möjlighet är att i enskilda kreditbeslut tillskjuta särskilda medel avsedda att eliminera differensen mellan en samhällsekonomisk och en fö- retagsekonomisk kalkyl.
Enligt utredningens uppfattning bör den senare möjligheten kunna ut- nyttjas då det gäller mycket stora projekt och då samhällsekonomiska vinster med ett från företagsekonomisk synpunkt alltför stort risktagande kan på- visas.
I övrigt bör möjligheterna till ett risktagande från fondens sida garanteras genom att avkastningskraven på de samlade fondmedlen hålls låga. For- merna för kapitaltillskott från fonden bör vara dels tillskott av ägarkapital. dels krediter med förräntningskrav. som avpassats till de omständigheter som gäller i det enskilda fallet. Det kan exempelvis innebära en av risknivån motiverad låg ränta eller amorteringsvillkor som speciellt utformats med tanke på att investeringen ger avkastning först efter lång tid. Som tidigare nämnts skall fondens kapitaltillskott kunna kombineras med andra — från samhällsekonomisk utgångspunkt motiverade — finansiella eller andra sam— hällsinsatser.
Inte minst de senaste årens erfarenheter visar att det krävs mycket stora finansiella insatser från samhällets sida vid sådana branschmässiga omstruk- tureringar. som det är fondens uppgift att medverka till. Därtill kommer att fonden skall kunna bidra till finansieringen av större långsiktiga in- vesteringsprojekt. Om man genom inrättandet av fonden skall kunna åstad- komma mer än marginella förbättringar av samhällets möjligheter till in— satser på dessa områden. krävs därför att avsevärda resurser tillförs fonden. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning bör fonden byggas upp steg för steg med årliga avsättningar. förslagsvis i storleksordningen 2 miljarder kr. Finansieringen bör ske genom någon form av arbetsgivaravgift. Det
kan härutöver finnas anledning att ytterligare förstärka fondens resurser genom en upplåning i utlandet.
Men hänsyn till omfattningen av de åtgärder som på detta sätt kan vidtas. kommer de sysselsättnings- och industripolitiska effekterna att bli avsevärda. Härigenom accentueras kravet på att åtgärderna samordnas med övriga in- satser inom dessa områden inom ramen för en långsiktig planering.
Inrättandet av fonden bör samtidigt. enligt sysselsättningsutredningens uppfattning. ses som ett led i arbetet för en utveckling av de anställdas möjligheter att i samarbete med företagsledningarna åstadkomma en för- nyelse av svensk industri. Det är därför utredningens uppfattning att de fackliga organen bör ges ett betydande inflytande över de konkreta besluten om hur fondens medel skall utnyttjas.
6.2.1.2 Teknisk forskning och industriell förnyelse
Riksdagen behandlade under våren 1978 en proposition rörande statens stöd till teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete m. rn. Propositionen byggde på i huvudsak tre betänkanden. Det ena var STU-kommitténs be- tänkande (SOU 1977:64). som innehåller en analys av och diskussion kring problem i samband med STU:s(styreIsen för teknisk utveckling) verksamhet samt principförslag till hur denna skall anpassas till villkoren för den tekniska utvecklingsprocessen. Det andra var teknikupphandlingskommitte'ns betän- kande (SOU 1976169). som tar upp frågor som rör offentlig upphandling och teknisk utveckling. Det tredje är en rapport från statens industriverk (SIND 1977: 14) angående regional produktutvecklingsservice till mindre och medelstora företag samt enskilda uppfinnare.
Viktiga delar av det område. som här skall diskuteras. har alltså nyligen behandlats av riksdagen. Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning in- nebär detta emellertid inte att utredningen kan avstå från att ta upp dessa frågor till behandling. Sysselsättningsutredningen skall. enligt sina direktiv. bedöma "de krav på näringspolitiken i allmänhet och industri- och ener— gipolitiken i synnerhet som följer av ökade ambitioner inom sysselsätt- ningspolitiken".
I andra delar av detta betänkande har vi framhållit att de sysselsättningspo- litiska målen inte kan uppnås utan mycket långtgående industripolitiska insatser. Det är vår uppgift att från den utgångspunkten ge vår syn på olika områden av industripolitiken — och därvid också ta upp området teknisk forskning och industriell utveckling. STU-kommittén diskuterar de faktorer som i första hand utgör hinder för innovationer. Man skriver:
"Sammanfattningsvis kan konstateras att de barriärer för innovationer. som finns redovisade mer berör icke-tekniska än tekniska faktorer. Detta kan tolkas som att alla innovationer visserligen bygger på kvalificerad teknik. men att det ändå med vissa undantag är andra faktorer än tekniken som avgör var gränsen mellan framgång och misslyckande går. Speciellt påvisas här behovet av marknadsanalyser såväl beträffande allmänna marknads- förhållanden som beträffande egenskapsspeciflcering av behov."
I betänkandet betonas starkt att en nära kontakt med marknaden är av avgörande betydelse för att en innovation skall bli framgångsrik. Man fram-
håller i anslutning härtill att tidsfaktorn är väsentlig. ”Det kan vara lika riskabelt att vara för tidigt ute med en ny produkt som att komma för sent." Man redovisar också en undersökning som tyder på att den som spelar störst roll för ett innovationsprojekts framgång är affärsinnovatören. vars uppgift är att samordna marknadsföring. produktion och utvecklings- funktioner.
Slutligen diskuteras sambandet mellan företagets storlek och dess inno- vationsförmåga. Man konstaterar att ett litet företag ofta erbjuder en bättre miljö för innovationer. Å andra sidan har endast stora företag de finansiella resurser som krävs för att åstadkomma väsentliga innovationer.
Den tekniska forskningens och utbildningens roll i näringspolitiken
Sysselsättningsutredningen har i andra delar av detta betänkande hävdat att svensk industri har de största utvecklingsmöjligheterna inom områden. som ställer stora krav på väl utvecklad produktionsteknik och tillgång till väl utbildad arbetskraft. Vi redovisade i vårt första delbetänkande hur den svenska industrin alltmer specialiserat sig på tekniker- och yrkesarbetar- intensiv produktion. Tillverkningen av enkla standardiserade produkter blir för ett land med Sveriges lönenivå allt svårare att upprätthålla i konkurrens med länder med långt lägre lönekostnader. Den svenska industrins främsta konkurrensmedel kommer därmed enligt vår uppfattning att i allt större utsträckning bli arbetskraftens genomgående goda yrkeskunnande. hög tek- nisk nivå i produktionen och en väl fungerande organisation för framställning och hantering av industriprodukterna.
Samhällets stöd till FoU-verksamhet i företag baseras på förutsättningen att dessa i en marknadsekonomi tenderar att avsätta för lite resurser till denna typ av verksamhet. vilket hämmar den ekonomiska tillväxten.
Svårigheten att inom företaget ta ut hela den samhällsekonomiska av- kastningen av en FoU-investering — en del tas ut av andra företag — är en orsak härtill. Det gäller både om sådana innovationer. som är ett direkt resultat av FoU-verksamheten. och om s. k. spin-off—effekter. Vidare är det ofta svårt att finansiera FoU-investeringar. eftersom immateriellt kapital. i motsats till realkapital. inte är belåningsbart. Slutligen är osäkerheten. när det gäller FoU-investeringar. ofta mycket stor.
I vissa av våra konkurrentländer avsätter statsmakterna mycket stora be- lopp för teknisk forskning som ett direkt stöd till utvecklingen inom de industribranscher som bedöms ha långsiktiga utvecklingsmöjligheter. Stödet har olika former — exempelvis statlig upphandling av tekniskt avancerade produkter eller direkt finansiellt stöd till forskningsprojekt inom enskilda företag. Mycket stora resurser läggs också ned på forskningsarbete inom vissa multinationella företag som. genom en medveten satsning på forsk- nings- och utvecklingsarbete inom bestämda områden. kunnat uppnå och bibehålla ett tekniskt försprång gentemot konkurrenterna.
Svensk industri skulle alltså — på de områden där vi ser de främsta ex- pansionsmöjligheterna — ha att konkurrera med företag som genom be— tydande forskningsinsatser håller en hög teknisk innovationstakt. Mot detta står den tendens till återhållsamhet i FoU-investeringar. som för enskilda företag kan vara rationell. Det senare gäller i mindre utsträckning för mycket
stora företag. Som tidigare antytts är ofta den samhällsekonomiska avkast- ningen av en FoU-investering större än avkastningen för det företag där investeringen utförs.
Av dessa skäl är ett samhälleligt stöd till teknisk forskning och utveckling motiverat. Då man diskuterar denna fråga från industripolitisk synpunkt måste man emellertid samtidigt beakta det krav på en anknytning till ut- nyttjar- eller marknadssidan som påtalats av bl. a. STU—kommittén.
STU har till uppgift att främja den tekniska utvecklingen inom olika samhällssektorer. att främja industrins innovationsnivå och tekniska kvalitet samt att höja den tekniska forskningens nivå och öka kunnandet inom skilda områden.
Genom beslut av riksdagen under våren 1978 har riktlinjer för STU:s verksamhet fastställts. som innebär förändringar i vissa avseenden. Bl.a. samordnas STUzs sektor- och industripolitiska insatser inom ett program för tekniskt utvecklingsarbete. För att möjliggöra en mer målinriktad styr— ning av verksamheten från statsmakternas sida inrättas s. k. insatsområden för större konkreta målinriktade insatser som sträcker sig över flera år. Be- slutet innebär vidare att förhandlingar skall inledas om särskilda ramprogram för teknisk utveckling inom de primär- och landstingskommunala områdena med anknytning till den kommunala upphandlingen."
De förändringar av inriktningen i STU:s verksamhet som riksdagsbeslutet innebär. förefaller från sysselsättningsutredningens utgångspunkt ligga i linje med de krav på en medveten stimulans av den tekniska utvecklingen inom svensk industri. som utredningen förordar. Enligt utredningens uppfattning är det emellertid från sysselsättningspolitisk synpunkt nödvändigt med be- tydligt mera långtgående insatser från samhällets sida än som hittills gjorts. Detta för det första vad gäller omfattningen av de statliga resursinsatserna. För det andra bör enligt utredningens mening avsevärt ökade ansträngningar göras för att anknyta forskningsarbetet till producenternas och användarnas krav på tekniska lösningar. För det tredje bör planeringen av teknisk forsk- ning knytas fastare samman med den industripolitiska planeringen.
Avsevärda tekniska framsteg har åstadkommits genom den statliga tek- niska upphandlingen. Speciellt har det varit fråga om forskning knuten till militära beställningar. Ett samspel mellan forskning och industriell produk- tion har organiserats. En avgörande förutsättning för att detta kunnat rea- liseras har varit en hög teknisk kompetens på beställarsidan. En annan har varit statliga stödinsatser. dels i form av stöd i forskningsskedet. dels i form av upphandling i produktionsskedet.
Sysselsättningsutredningen menar att ett förstärkt samhällsstöd till teknisk forsknings- och utvecklingsverksamhet bör vara ett inslag i den mera aktiva industripolitik som vi förordar. En viktig del av förstärkningarna bör enligt vår uppfattning vara stöd i anslutning till ett organiserat samarbete mellan forskare. producenter och användare för utveckling av tekniskt avancerad industri i Sverige. Särskilda organ bör enligt vår uppfattning byggas upp. för att garantera en sådan sammankoppling av olika intressen.
Våra förslag innebär indirekt en stimulans till. och en förstärkning av resurserna för den grundläggande — kunskapsutvecklande — tekniska forsk- ningen. Det är emellertid vår uppfattning att också en mera allmän översyn av resursbehoven inom den tekniska forskningen och utbildningen — med
utgångspunkt från dess betydelse för utvecklingen av svensk industri — är motiverad.
Vi vill här peka på betydelsen av utbildningen av yrkesarbetare och tek- niker. (Vi återkommer till dessa frågor i kapitel 8). Den snabba tekniska utvecklingen inom industrin — exempelvis inom områden som rör tillämp- ning av elektronik och användning av nya material — ställer stora krav på en aktualisering av yrkeskunskaper. Vi ser. som tidigare sagts. det breda yrkeskunnandet som en svensk konkurrensfördel. Det är därmed en viktig näringspolitisk uppgift att säkerställa ett brett kunnande inom sådana nya områden med en snabb teknisk utveckling, som här nämnts. Vid utar- betandet av de långsiktiga branschprogram. som diskuteras i avsnitt 6.3. utgör behovet av sådana utbildningsinsatser en central fråga.
Stödet till tekniskforsknings- och utvecklingsverksamhet inomfo'retagen
De totala kostnaderna för forsknings- och utvecklingsverksamhet var enligt SCB:s statistik är 1975 ungefär 5 000 milj. kr. Drygt 60 % av arbetet utfördes inom industrin. som också finansierade huvuddelen av verksamheten. Till helt övervägande del utgörs del av verksamhet som utförs inom industrin av vad som kan betecknas som utvecklingsarbete.
Sveriges totala utgifter för forsknings- och utvecklingsarbete utgjorde 1973 1.6 % av BNP. En internationelljämförelse för samma är. baserad på OECD- uppgifter. visar att motsvarande tal för de övriga nordiska länderna var ca 1 %. Frankrike och Japan låg på ungefär samma nivå som Sverige. medan Västtyskland och Holland avsatte ca 2 %. För USA och Storbritannien låg utgifterna på en ännu något högre nivå.
The Boston Consulting Group har i sin rapport tagit upp frågan om hur det statliga stödet till forsknings- och utvecklingsarbete utvecklats inter- nationellt. Man konstaterar att det i en rad europeiska länder — speciellt i Västtyskland. Frankrike och Storbritannien — mot slutet av 1960-talet växte fram en ny typ av offensiv industripolitik. inriktad på stöd till den hög- teknologiska industrin. Denna omorientering av industripolitiken baserades på studier som visade att USA:s industri fått ett teknologiskt övertag över den europeiska. delvis på grund av teknikupphandling och stöd till forskning och utveckling. bl. a. inom försvars— och rymdprogram. Studier av den ja- panska industrin hade också visat att dess framgångar åtminstone delvis berodde på en sådan offensiv industripolitik.
Under slutet av 1960-talet inriktades det statliga stödet till forsknings- och utvecklingsarbete i Västeuropa mest på projekt inom data- och flyg- industrin. Under loppet av 1970-talet har planeringsapparaten utvecklats och stödprogrammen blivit mer selektiva. Frankrike. Västtyskland och Stor- britannien nämns i Bostongruppens rapport som exempel på länder. där detta skett. Stora allmänna program betonas mindre. och stödet har i ökande utsträckning riktats till projekt som bedömts ha goda marknadsutsikter. Enligt rapporten är det statliga stödet till forsknings- och utvecklingsarbete i industrin i Sverige mindre än i de flesta av konkurrentländerna. En jäm- förelse med Västtyskland visar också att man där i betydligt högre grad än i Sverige koncentrerar sitt stöd till ett fåtal företag.
Det finns alltså ur näringspolitisk synvinkel två skäl att påverka forsk- nings— och utvecklingsverksamheten inom företagen. Verksamheten ten- derar att. genomsnittligt under en längre period. få en från samhällseko- nomisk synpunkt för liten volym. Detta därför att. som vi tidigare konsta- terat. avkastningen av investeringar i forsknings- och utvecklingsverksamhet är osäker. Speciellt under perioder med låg lönsamhet tenderar dessutom företagen att hålla tillbaka kostnaderna för sådan verksamhet. Detta förefaller i stor utsträckning ha varit fallet under senare år. Därför flukturerar verk- samheten över tiden på ett sätt som medför en ineffektiv resursanvändning.
Sysselsättningsutredningen har i andra delar av detta betänkande pekat på behovet av en fortgående teknisk utveckling inom svensk industri — inte minst vad gäller förbättringar i befintliga produkter och utvecklingen av nya. Ökade insatser för produktförnyelse inom de befintliga företagen krävs enligt vår uppfattning. om det skall bli möjligt att anpassa industrin till de ständiga förändringarna i konkurrensförhållandena. En ökad flexi- bilitet i de enskilda företagens produktprogram förbättrar möjligheterna att genomföra strukturomvandlingen utan stora negativa sociala konsekvenser.
Av de näringspolitiska insatserna krävs alltså att de innebär en bred sti- mulans till produktutveckling inom industrin och att de motverkar starka fluktuationer över tiden i verksamheten.
Vi vill också betona betydelsen av att frågan om de anställdas inflytande beaktas i samband med att regler för stöd till näringslivets tekniska forsk- nings- och utvecklingsverksamhet utformas. Inriktningen av denna verk- samhet kan ha en strategisk betydelse för företagets utveckling. Frågor om förändringari tillverkningsprocesser och produktprogram kommer in - frågor som är av avgörande betydelse för bl. a. den långsiktiga sysselsättningen.
Den metod för FoU-stimulans genom skatteavdrag. som f. n. tillämpas har enligt en utvärdering utförd av riksrevisionsverket mycket begränsade stimulanseffekter i förhållande till den statliga insatsen. Stödet uppfyller heller knappast kraven på att ha en över tiden stabiliserande effekt på fö- retagens FoU-insatser och på att garantera ett inflytande från de anställdas sida över verksamhetens inriktning.
Stöd i form av skatteavdrag är intressanta enbart för företag. som redovisar beskattningsbar vinst. Stödet kommer dessutom att ha störst effekt under perioder då företagens resultat är goda och förstärker därigenom snarast de konjunkturmässiga variationerna i forsknings- och utvecklingsverksam- heten. Genom att avdragen delvis är konstruerade som stöd till företagets ökning av forsknings- och utvecklingskostnaderna från föregående år upp- muntras också variationer i verksamheten. Vi vill också peka på att ett forsknings- och utvecklingsstöd. som är baserat på skatteavdrag. kan ha en konserverande effekt på fördelningen av stödet mellan branscher och företag.
Det pågår f. n. en utredning om det särskilda forskningsavdraget. varvid även alternativa möjligheter att skattevägen främja företagens innovations- verksamhet kommer att prövas. Sysselsättningsutredningen vill framhålla vikten av att denna översyn genomförs skyndsamt och med beaktande av de krav på samhällets stöd till forsknings- och utvecklingsverksamhet som här framförts.
I debatten om samhällets stöd till företagens forsknings- och utveck- lingsverksamhet har förslag om inrättandet av ett system med forsknings- fonder framförts. Sysselsättningsutredningen utgår från att dessa förslag tas upp i den pågående översynen. Vi vill emellertid peka på att sådana fond- system. liksom andra system där stödet förutsätter att vinstmedel finns tillgängliga i företaget. kan få en konserverande effekt på stödets fördelning.
Det bör vara en strävan att. i så snabb takt som är praktiskt möjlig. utveckla former för det statliga stödet till företagens FoU-verksamhet. som bättre svarar mot tidigare angivna krav och samtidigt brett stimulerar sådan verksamhet inom näringslivet. Enligt sysselsättningsutredningens uppfatt- ning bör det vara möjligt att i anslutning till STUzs verksamhet på olika insatsområden finna sådana former för stöd till företagens forsknings- och utvecklingsverksamhet att kraven tillgodoses. Under sådana förutsättningar bör detta slags stöd kraftigt byggas ut.
Enligt sysselsättningsutredningens uppfattning bör en översyn av statens stöd till teknisk forskning och utveckling göras. Därvid bör möjligheterna att åstadkomma en fastare koppling mellan industripolitisk planering och teknisk forskning och utveckling ägnas stor uppmärksamhet. Det gäller för det första frågan om hur industripolitiska intentioner skall komma till uttryck i statens stöd till den tekniska forsknings- och utvecklingsverk- samheten. Det gäller för det andra frågan om hur man skall tillgodose be- hovet av teknisk kunskap i den branschvisa liksom i den mer övergripande industripolitiska planeringen. Här kan det finnas anledning att överväga om ett särskilt organ för forskning och utveckling borde inrättas. Detta organ skulle ha till uppgift att analysera och redovisa tänkbara effekter på den svenska industristrukturen av framtida tekniska förändringar — i pro- duktionsteknik och i material eller annan teknisk utformning av produkter.
Frågor som rör de anställdas inflytande över forskningsplaneringen och över inriktningen av forsknings- och utvecklingsverksamheten i företagen bör också få en viktig plats i översynen. Likaså frågan om hur man bättre än i dag skall ta tillvara de anställdas kunskaper och initiativförmåga som ett led i arbetet för att åstadkomma en snabb teknisk utveckling inom in- dustrin. Möjligheterna att ge anställda betald ledighet för produktutveckling bör utredas. liksom formerna för finansiering av de utvecklingsprojekt som därvid kommer fram.
Man bör vid översynen också uppmärksamma frågan om de nuvarande formerna för stimulans av industrins tekniska utveckling erbjuder tillräckliga möjligheter att undanröja utvecklingshinder under alla stadier av processen från idé till praktisk produktion.
Organisation av stora industriella utvecklingsprojekt
Sysselsättningsutredningen pekade i delbetänkandet "Arbete åt alla" på sam- hällets möjligheter att initiera. organisera och på annat sätt stödja större industriella utvecklingsprojekt. Det framhölls att mycket talar för att pro— duktionen av kompletta system blir en viktigare del av industriproduktionen — inte minst den del som går på export. Svensk industri och svensk arbetskraft torde ha goda förutsättningar för detta slags tillverkning. Självfallet gäller
detsamma för många andra utvecklade industriländer. Sverige har inter- nationellt sett höga krav på den tekniska standarden på exempelvis sjuk- vårds-. utbildnings-. transportmedels- och miljöområdet. vilket innebär att vi på dessa områden kan visa upp referensanläggningar. I andra delar av detta betänkande påpekas också att den internationella efterfrågan omför- delats under senare år. Efterfrågan på industriprodukter från främst olje- länderna har ökat starkt. Det är just i dessa länder som efterfrågan på full- ständiga system är mest uttalat.
Utöver insatser i form av tekniskt forsknings- och utvecklingsarbete — där ofta nya tillämpningar av känd teknik är ett viktigt moment — krävs vid export av hela system ansträngningar på många andra områden. Det kan gälla organisatoriska frågor. sådana som rör utbildning och finansiering etc. Ett agroindustriellt projekt t. ex. kan innefatta byggande av fabriker. organisation av transporter och underhåll samt utbildning av jordbrukare och personal i senare led av förädlingskedjan.
I delbetänkandet framhölls att samhällets medverkan i projekt av detta slag hittills främst rört kreditfrågor. men att det här finns förutsättningar för betydligt ökade näringspolitiska insatser. I avsnitt 6.2.l.3 diskuteras för- stärkta insatser vad gäller export av större projekt. Vad vi här skall ta upp är åtgärder som innebär ett kraftigt stöd till tekniskt forsknings- och ut- vecklingsarbete på avgränsade produktområden. inom ramen för ett orga- niserat samarbete mellan producenter och användare. Syftet med insatserna skall vara att ge en påtaglig stimulans till den industriella utvecklingen inom de aktuella områdena.
Samhällsorganen svarar för en mycket betydande del av efterfrågan på den typ av sammansatta produkter. som vi här diskuterar. Totalt uppgick den offentliga upphandlingen år 1974 till ca 35 miljarder kronor. varav pri- märkommuner och landsting svarade för i runt tal 2/3. Teknikupphand- lingskommittén anger i sitt betänkande (SOU 1976:69) att teknikupphand- lingen. med den definition av begreppet som kommittén använt. är av stor- leksordningen 5—10 miljarder kronor årligen. Upphandlingen av tekniskt avancerade produktslag uppgår årligen till 2—3 miljarder kronor.
I proposition 1977/78:111 om statens stöd till teknisk forskning och in- dustriellt utvecklingsarbete m. m. behandlas stödet till den offentliga upp- handlingen. Där framhålls att det är väsentligt att möjligheterna till sam- verkan vid teknikupphandling vidgas på de kommunala områdena. Det sägs vara angeläget att förhandlingar med syfte att få till stånd en sådan samordning snarast tas upp med berörda parter.
Riksdagen har under våren 1978. i enlighet med de förslag som framläggs i propositionen. beslutat om en förstärkning av det statliga stödet till forsk- nings- och utvecklingsarbete vad avser bl. a. system för användning inom den offentliga sektorn. STU ges ökade resurser för programmet "Industriellt och samhällsinriktat tekniskt utvecklingsarbete". som bl. a. omfattar ut- veckling av system inom de här aktuella områdena. Totalt sett utgör an- slagsökningen för programmet ca 40 milj.kr.
Sysselsättningsutredningen ser den offentliga upphandlingen som ett myc- ket betydelsefullt instrument för att stimulera den industriella utvecklingen inom vissa teknologiskt avancerade produktområden. De positiva effekter på den tekniska utvecklingen inom industrin som på många håll uppnåtts
i anslutning till teknisk upphandling inom ramen för exempelvis försvars- och rymdprogram är uppenbara. Exempel från andra områden kan också ges. I Sverige finns sådana inom telekommunikationernas område och inom energiproduktionsområdet. som bör kunna föras vidare. Inom det senare området bör därvid en viktig del av verksamheten vara utvecklingen av nya tekniska metoder för att ta tillvara olika slags inhemska energikällor.
Den kanske främsta orsaken till de stora möjligheterna att genom den offentliga upphandlingen stimulera industrins tekniska utveckling är att den minskar riskmomentet i utvecklingsarbetet eftersom detta är kopplat till en beställning av den utvecklade produkten. En viktig förutsättning för att en effektiv teknikupphandling skall kunna genomföras är emellertid att det finns tillräcklig teknisk kompetens på beställarsidan.
Vi vill i sammanhanget peka på att en offentlig upphandling av stora. tekniskt avancerade projekt kan få stor betydelse för leverantörernas möj- ligheter att ta hem order på liknande projekt. De ursprungliga projekten fungerar därvid som referensanläggningar. som kan utnyttjas för att övertyga en köpare om leverantörens förmåga att uppfylla höga tekniska krav. Ett förslag till särskilt stöd till uppförandet av referensanläggningar dis- kuteras i avsnitt 6.2.I.3. Vi instämmer i teknikupphandlingskommitténs betänkande. som hävdar att teknikupphandlingens industripolitiska bety- delse inte tillräckligt uppmärksammats. Sysselsättningsutredningen menar också att samhällsekonomiska skäl talar för att nya former för industriell stimulans genom offentlig upphandling bör prövas vid sidan av de befintliga. Samtidigt måste betydligt ökade resurser sättas in om insatserna skall kunna få en annat än marginell effekt från sysselsättningspolitisk synpunkt.
Vi menar att statsmakterna bör ta initiativ till. och avsätta resurser för. ett organiserat samarbete mellan samhällsorgan. företag och forskningsin- stitutioner. som syftar till att utveckla och tillverka sammansatta och tek- niskt avancerade produkter för användning inom den offentliga sektorn. Samarbetet bör avse vissa avgränsade produktområden. där dels ett behov inom Sverige kan konstateras. dels goda förutsättningar för en redan ex- isterande eller framväxande internationell efterfrågan bedöms föreligga. Den närmare avgränsningen av produktområdena får ske i samråd med före- trädare för användarna inom landet och för olika exportorgan.
Vi föreslår därför att möjligheterna prövas att åstadkomma ett sådant samarbete inom ramen för en försöksverksamhet med särskilda utveck- lingsorgan för det primärkommunala området och det landstingskommu- nala. Den närmare avgränsningen av arbetsområdet för utvecklingsorganen får avgöras i samråd mellan representanter för staten och kommunerna. Utvecklingsorganen skall ha till uppgift att organisera ett samarbete mellan användare. forskare och producenter i syfte att initiera forskning på områden. där användarnas behov av tekniskt avancerade produkter eller system inte är tillgodosett. De skall vidare. självständigt och i samverkan med andra organ eller med enskilda företag. finansiera forskningsprojekt inom uni- versitet och branschforskningsinstitut. Stöd till forsknings- och utvecklings- verksamhet inom enskilda företag bör kunna ges i form av villkorslån.
En annan uppgift för utvecklingsorganen är att ta initiativ som leder till att en faktisk tillverkning av produkter eller system baserade på forsk- ningsinsatserna kommer till stånd. Det kan där krävas insatser för att or-
ganisera samarbete mellan enskilda företag och för att lösa linansieringsfrågor i samband med investeringar i realkapital i producentledet eller användar- ledet. Utredningen menar att betydande resurser bör avsättas till verksam- heten inom utvecklingsorganen — förslagsvis i storleksordningen 50 milj. kr årligen.
Produktutveckling — industriell förnyelse inom mindre och medelstora företag
Produktutveckling ställer sådana krav på resurser i olika avseenden. tex personellt och finansiellt. att mindre och medelstora företag ofta inte kan mobilisera dessa i tillräcklig omfattning. Å andra sidan finns skäl som talar för att många produktidéer utvecklas snabbast inom en liten organisation förutsatt att nödvändiga resurser finns tillgängliga. Sysselsättningsutredningen menar att samhällets insatser i fråga om pro- duktutveckling bör ha sin inriktning på följande fyra områden:
&. öka insikten om behovet av produktutveckling inom företagen b. ge stöd till företag och andra som själva vill utveckla ideer c. aktivt bistå företag som är i behov av produkter men som inte kan ut- veckla sådana d. främja näringspolitiskt och sysselsättningspolitiskt intressanta nyetable- ringar.
Stöd till företag och andra. tex enskilda uppfinnare och exploateringsbolag. kan bestå av finansiellt stöd samt företagsserviceinsatser av olika slag. Dessa frågor har nyligen behandlats i småföretagspropositionen samt i proposi- tionen om statens stöd till teknisk forskning och industriellt utvecklings- arbete.
De åtgärder. som föreslås i dessa propositioner. har det gemensamt att de som regel förutsätter att initiativet ligger hos det enskilda företaget eller uppfinnaren. Där finns idén. som skall utvecklas med finansiellt och annat stöd från samhället. Med hänsyn till den vikt åtgärder som syftar till att få fram nya produkter måste tillmätas finns det enligt sysselsättningsut— redningens mening behov av att öka samhällets aktiva. initierande. insatser på detta område. De personalresurser som f.n. finns inom de regionala utvecklingsfonderna är enligt utredningens uppfattning inte tillräckliga. Des- sa personalresurser bör därför förstärkas. En medelsförstärkning på ca 10 milj. kr per år skulle innebära en fördubbling av resurserna. Insatser i den storleksordningen är enligt utredningens mening motiverade. Utredningen menar också att det finns skäl att utveckla medel som medger en ytterligare högre grad av initiativmöjligheter från samhällets sida. En uppbyggnad av sådana utvecklingsbolag. som diskuteras i påföljande avsnitt. skulle innebära en sådan förstärkning av medelsarsenalen.
Regionala utvecklingsbolag
Samhällets möjlighet att medverka till att nya idéer resulterar i produktion ligger framför allt i åtgärder till stöd för produktutvecklingen i de kritiska skeden av processen. där utvecklingen löper särskilt stor risk att stoppas
upp. Det innebär att samhället måste stödja utvärderingen av produktidéer. uppbyggnaden av en organisation för produktion och marknadsföring. fi- nansiering av investeringar och oundvikliga men tidsbegränsade förluster samt den kontinuerliga uppföljningen av hela processen från idé till produkt. En lämplig form för ett sådant stöd är enligt vår uppfattning samhällsägda bolag med uppgift att i samarbete med enskilda företag i en avgränsad region föra nya produktidéer fram till praktisk produktion.
Utvecklingsprocessen inrymmer många svårigheter. Produktidéer måste utvärderas med avseende på produktionsteknik. marknadsmöjligheter etc. Produktionen måste organiseras. Investeringar måste finansieras liksom den löpande verksamheten från produktionsstarten fram till den tidpunkt då rörelsen ger vinst; det tar ofta 5 år eller mer innan en produktidé har ut- vecklats till en vinstgivande verksamhet.
Om vi utgår från att det hos enskilda personer. i företag etc. finns ut- vecklingsbara produktidéer. som inte realiseras blir uppgiften för samhället att sätta in åtgärder på de punkter där utvecklingsprocessen från idé till lönsam produktion löper risk att stoppas upp.
Man kan identifiera ett antal sådana punkter i processen. Den första gäller värdet av idén i sig. Självklart finns det alltid en risk att en produktidé är orealistisk: marknaden kan vara för svag. det kan finnas en alltför stark konkurrens från exempelvis utländska tillverkare inom området. En första uppgift för utvecklingsbolaget är därmed att utvärdera själva produktidén.
En grundläggande förutsättning för att ett utvecklingsbolag av den typ som här avses skall ha möjligheter till framgång är att tillströmningen av idéer är stark. Man behöver en bred kontaktyta både inom och utom landet. med banker. uppfinnare. STU. regionala utvecklingsfonder. mässor. enskilda företag etc.
Man måste räkna med att en mycket liten andel av de idéer som strömmar in är realistiska och utvecklingsbara. Det är viktigt att olämpliga projekt snabbt sållas bort. så att resurserna kan koncentreras till återstoden. En mycket översiktlig första sållning måste alltså ske. och detär därför väsentligt att bolaget inte får myndighetskaraktär i den meningen att det ställs krav på att bolaget skall kunna motivera varför det avstår från att satsa på en viss idé.
En annan ömtålig punkt i processen rör uppbyggnaden av en organisation, som skall svara för att det från den kanske relativt opreciserade idén växer fram planer för produktion. marknadsföring etc. Idén kan kanske dessför- innan rent tekniskt behöva utvecklas ytterligare — vissa insatser för forskning. design etc. kan krävas.
Det är vår uppfattning att denna del av arbetet har störst möjligheter till framgång om man här utnyttjar ett redan befintligt företags resurser. Projektet skall alltså "planteras in i" och drivas i ett sådant företag. Där- igenom uppnår man att projektet redan från början tas om hand av en fungerande organisation — som har ansvar för att löpande möta problem som uppstår vid projektets utveckling. Det bör helst vara ett mindre företag. vars struktur är obyråkratisk och därmed mest lämpad att arbeta med ett utvecklingsprojekt. som kräver stor tiexibilitet i hanteringen. Det bör också helst vara ett företag som har erfarenhet av produktion och försäljning inom ett område som ligger nära den nya produktens.
Hur uppgiften löses måste självfallet bli högst varierande från fall till fall. Avtalet mellan projektets olika intressenter måste givetvis växa fram ur en förhandling dem emellan. En viktig punkt är därvid frågan om hur projektets fortvarighetstillstånd är planerat. Om exempelvis ett storföretag avser att i ett senare skede driva tillverkningen av produkten ifråga. ställs speciella krav på avtalet mellan utvecklingsbolaget. storföretaget och det företag som svarar för projektets utveckling. Över huvud taget är det utom- ordentligt väsentligt att planerna för projektets hantering efter utvecklings- fasen klargörs redan i inledningsskedet och styr de avtal som sluts.
Det är uppenbarligen mycket svårt att i det avtal. som sluts i inlednings- skedet av ett utvecklingsprojekt. ha en klar uppfattning om den lämpligaste formen för projektets fortvarighetstillstånd. Projektet kan komma att ut- vecklas på ett sätt som gör den i utgångsläget tänkta lösningen olämplig. Det är därför väsentligt att man redan under inledningsskedet diskuterar igenom — och så långt som det är möjligt — i avtalskonstruktionen förbereder alternativa lösningar. Det är inte möjligt att i avtalet täcka in alla tänkbara alternativ. men det är viktigt att avtalet är flexibelt i detta avseende. och att man redan från början ställt in sig på att det kan bli nödvändigt att ompröva det ursprungliga avtalet.
Enligt vår mening torde de regionala utvecklingsfonderna kunna spela en viktig roll i arbetet för att finna ett företag som kan ta hand om ett visst projekt. Utvecklingsfonderna har i allmänhet en betydande information om kunnandet och kapaciteten inom länets företag.
Det bör tilläggas att det givetvis kan bli aktuellt att från utvecklings- bolagets sida — eventuellt i samarbete med andra — bygga upp ett företag kring ett enskilt projekt. I första hand kan detta bli aktuellt om idén drivs i samarbete med något av länets stora företag. som kan tillföra det nystartade företaget olika slags kunnande.
En tredje uppenbar risk i samband med utvecklandet av tillverkning byggd på nya produkter är att under den relativt utdragna process. som det ofta blir fråga om innan produktionen börjar ge utdelning. uppstår finansiella svårigheter. Det är alltså en viktig samhällelig uppgift att säkerställa att projektet inte misslyckas på grund av att medel saknas. Det gäller medel såväl till fasta investeringar som till olika slags driftskostnader under inar- betningsskedet.
Även på annat sätt än rent finansiellt kan projektet behöva stödjas under en längre period. Genom att "plantera in" projektet i ett befintligt företag har man visserligen åstadkommit att det drivs i en organisation med kom— petens i produktionstekniska frågor. frågor som rör marknadsföring etc. Det är emellertid inte givet att denna organisation kan tillhandahålla allt det kunnande. som krävs för att projektet skall bli framgångsrikt. Kunnande om exempelvis försäljning på exportmarknaden kan behöva tillföras företaget utifrån.
Detta är ytterligare en uppgift för samhället: att svara för att nödvändig kompletterande kompetens tillförs företaget. Det kan praktiskt ske genom att lämpliga konsultinsatser sätts in antingen genom av samhället anställda konsulter. genom att konsulttjänster köps eller genom att kunnande inom andra företag utnyttjas.
Det finns anledning att starkt understryka att den typ av verksamhet. som ett utvecklingsbolag bedriver. är dels mycket riskbetonad. dels lång- siktig. Man måste räkna med att en stor andel av