SOU 1982:24

Vidgad länsdemokrati : slutbetänkande

Vidgad ; Önsdemokra'ri +

__ SLUTBETÄNKANDE AV , * LANSDEMOKRATIKOMMITTEN ;

Vldgad

önsdemokrah

SLUTIETANKANDE AV

VZI Z8él

gum]

& Statens offentliga utredningar ww 1982:24 & Kommundepartementet

Vidgad länsdemokrati

Slutbetänkande av länsdemokratikommittén

Stockholm 1982

Omslag Johan Ogden Jernströms Offsettryck AB

ISBN 91-38-06983-0 ISSN 0375-250X

Gotab, Stockholm 1982

Till Statsrådet och chefen

för kommundepartementet

Regeringen bemyndigade den 2 december 1976 chefen för kommun— departementet att tillkalla en kommitté med högst nio leda— möter jämte sakkunniga, experter och sekreterare med uppdrag att utreda frågan om vidgad länsdemokrati.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 9 december 1976 som ordförande riksdagsledamoten Torsten Gustafsson och som ledamöter landstingsdirektören Gillis Albinsson, kommunal— rådet Sven Hulterström, riksdagsledamoten Hilding Johansson, landstingsrådet Sven Johansson, riksdagsledamoten Kjell A Mattsson, Oppositionsrådet Gunnel Eriksson, riksdagsledamoten Marianne Stålberg och leg läkaren Gunnar Ågren. Fr o m den 1 augusti 1977 tillkallades kommunfullmäktiges ordförande Arne Lundberg som ledamot sedan Hulterström på egen begäran blivit ent— ledigad från utredningsuppdraget. Som efterträdare till Sven Johansson tillkallades fr o m den 17 maj 1979 riksdagsledamoten Per—Olof Strindberg. Sedan ordföranden Torsten Gustafsson ut— setts till försvarsminister sommaren 1981 tillkallades fr o m den 2 juni 1981 riksdagsledamoten Kjell A Mattsson till ord— förande och till ledamot efter Mattsson riksdagsledamoten

Börje Hörnlund.

Som sakkunniga åt utredningen tillkallades den 9 december 1976 länsrådet John Hägglund, nunwra informationssekreterare Ove Hultquist, kommundepartementet, numera statssekreteraren Elisabeth Palm, kommundepartementet, som sedermera avsade sig uppdraget, departementsrådet Curt Tornborg, kommundepartementet, och den 1 februari 1977 förbundssekreteraren Lars-Erik Klason, TCO,

sekreteraren Lars—Olof Lundberg, LO och länsrådet Gunnar Norling, SACO/SR. Som ersättare för Tornborg tillkallades fr o m den 4 september 1980 departementsrådet Ulf Henricsson, kommundepartementet, och för Klason fr o m den 1 juli 1980 ombudsnnnnen Gunnar Johanson, TCO.

Som experter åt utredningen tillkallades den 1 februari 1977 departementsrådet Fredrik Damgren, jordbruksdepartementet, departementsrådet Claes—Eric Norrbom, kommunikationsde— partementet, departementsrådet Rune Olsson, bostadsde— partementet, departementsrådet Bengt Thufvesson, industri— departementet, fr o m den 1 augusti 1977 länsrådet Lennart Lindskog, fr o m den 1 september 1977 direktören Bo Sillén, Handelskammaren i Göteborg samt fr o m den 14 december 1977 sekreteraren Helge Dahlberg, Svenska kommunförbundet och förste sekreteraren Bengt Finnveden, Landstingsförbundet. Som ersättare för Thufvesson utsågs fr o m den 14 oktober 1980 departementsrådet Göran Aldskogius, industrideparte— mentet, som ersättare för Sillén fr o m den 16 december 1981 utsågs civilekonomen Sverker Jonsson, Industriförbundet och som ersättare för Finnveden fr o m den 1 juli 1980 för— ste sekreteraren Dick Sundelin, Landstingsförbundet.

Till huvudsekreterare förordnades fr o m den 1 februari 1977 föredragande hos riksdagens konstitutionsutskott Hans Waldenström och till sekreterare departementssekreteraren Håkan Hällman, kommundepartementet. Waldenström tillkallades fr o m den 14 oktober 1980 som sakkunnig och Hällman som expert åt utredningen.

Sekreteraren i kommittén har fr o m den 10 mars 1980 kansli- chefen Gunnar Lundmark, budgetdepartementet varit. Förutom sekreteraren har byrådirektören Anders Roselius under tiden den 24 juni 1980 - 31 januari 1981 och byrådirektören Lennart Almqvist under tiden den 10 augusti 1980 — 31 januari 1981, båda som bitr sekreterare ingått i sekretariatet. Lennart Almqvist, som den 27 februari 1981 förordnades till expert åt utredningen och experten Håkan Hällman har biträtt sekre— teraren i arbetet med föreliggande slutbetänkande.

Utredningen har antagit namnet länsdemokratikommittén.

Utredningen har tidigare avlämnat två delbetänkanden: Regional utvecklingsplanering — länsplanering m m (SOU 1978235) och Läns— förvaltningarna i Danmark, Finland, Norge (SOU 1980:53).

Länsdemokratikommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande vidgad länsdemokrati.

Reservationer har lämnats av dels ledamöterna Hilding Johansson, Arne Lundberg, Marianne Stålberg och Per—Olof Strindberg gemen- samt samt dels ledamöterna Hilding Johansson, Arne Lundberg och .Marianne Stålberg gemensamt rörande obundna ekonomiska resurser

till länsstyrelsens förfogande.

Särskilda yttranden har lämnats av dels ledamoten Gunnel Eriksson, dels ledamoten Per—Olof Strindberg angående obundna resurser till länsstyrelsens förfogande, dels ledamoten Gunnar Ågren, dels den sakkunnige John Hägglund, dels de sakkunniga Gunnar Johanson och Gunnar Norling och experten Lennart Lindskog gemensamt, dels de sakkunniga Gunnar Johanson och Gunnar Norling gemensamt angående chefstjänstemännens ställning i länsnämnderna samt dels experten

Sverker Jonsson. Utredningens arbete är härmed slutfört. Stockholm i april 1982.

Kjell A Mattsson

Gillis Albinsson Gunnel Eriksson Börje Hörnlund Hilding Johansson Arne Lundberg Per-Olof Strindberg Marianne Stålberg Gunnar Ågren

/ Gunnar Lundmark

INNEHÅLL SAMMANFATTNING . . . . . . . . . . ......... UTREDNINGSUPPDRAGET . . . . . . . . . . ....... UTREDNINGSARBETETS BEDRIVANDE ..... . .......... l UTVECKLINGSTENDENSER . .. 1.1 Utvecklingen inom den centrala nivån —

riksdag, regering och de centrala verken ....... l 2 Den regionala utvecklingen . . . . . . . . . . . . 1.3 Nya organisationsformer . . 1.4 De regionala partiorganisationerna . . . . . . 1.5 Övergripande samhällsplanering .......

1.5.1 Länsplanering . ...... .

1.5.2 Fysisk_riksp1anering

DEN REGIONALA SAWPUUJSFÖRVALTNINGENS ORGANISATION, ARBETSUPPGIFTER OCH FÖRTROENDEMANNAMEDVERKAN ..... Länsstyrelsen . . . . . .

2.1.1

Länsstyrelsen . .

2.1.2 Organisatoriska förändringar på senare tid . .

2.1.3 Länsstyrelsens styrelse . .

2.1.4 Länsstyrelsens organisation och

arbetsuppgifter .

Landstingskommunen . .

2.2.1

Inledning . . .

2.2.2 Landstingskommunens organisation och

arbetsuppgifter . .

Länsnämnderna m fl regionala organ . . . . .

2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.3.6

Inledning

Läns arbetsnänmden . Lantbruksnämnden Länsbostadsnämnden Länsskolnämnden

Skogsvårdsstyrelsen .

...-.....

24 36

37 39 39 49

55 55 55 56 58

66 66

67 74 74 76 79 80 81 82

2.4

2.5

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

4.1 4.2

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

2.3.7 2.3.8 2.3.9 2.3.10 2.3.11

Vägförvaltningen och länsvägsnämnden . Yrkesinspektionen . . ...... Fiskenämnden . . .......

Regionala utvecklingsfonder . . .

Skyddskonsulentorganisationen

Sammanfattande jämförelse av förtroende- mannarepresentationen i olika länsnämnder

Samordning och samverkan på regional

2.5.1

2.5.2

2.5.3

Länsstyrelsens behandling av ärenden från länsnämnderna .......... Länsstyrelsernas samordning av läns— nämndernas verksamhet . . . . . . .

Personsambandet mellan länsstyrel= - . serna och landstingen . . . . . . .. .

REGIONAL FÖRVALTNING I DANMARK, FINLAND

OCH NORGE ............ . . . . . . Allmänt om den regionala utvecklingen

Danmark ...............

Norge ...............

Finland ...............

En jämförelse av reformsträvandena — olika vägar att bilda en samlad regional för— valtning ...................

SPECIALREGLERADE ORGAN I KOMMUNERNA Inledning . . . . ...... . Specialreglerade organ i kommunerna

STATSKONTROLL AV KOMMUNERNA ..... Inledning . . . . . . . ..... . . .

Underställning . . . ..... . . .....

Tillsyn Besvärsp

..... .............

rövning

Fördelning av statsbidrag . . . . .....

Tjänstet

Ram— och

illsättningar

resurstilldelning . .

VIDGAD LÄNSDEMOKRATI .

Ökat länsdemokratiskt inflytande genom ändrat huvudmannaskap för uppgifter som nu åvilar den statliga länsförvaltningen — modell 1

................

83

. 84

85 85 85

86 88

88

. 92

97

101 101 102 105 107

109

113 113 114

119 119 119 120 123 126 126 127

129

129

6.2

6.3

6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.1.4

6.1.5

6.1.6

6.1.7 6.1.8 6.1.9

6.1.10

Beskrivning av modell 1 . . .

Tidigare utredningars överväganden . . . .

Principer för ändrat huvudmannaskap . . . .

Sammanfattande bedömning av möjlig— heten att föra uppgifter från den regionala statliga förvaltningen till

landstinget . . . . . . . . u...-....

Kriterier för val av sakområden som är av intresse för ändrat huvudmannaskap . . .

Möjliga sakområden/ärendegrupper som kan

föras över till landstingen . .

Länsstyrelsen . . . Övriga statliga organ

......

Exempel på överföring av huvudmannaskapet för den regionalpolitiska planeringen samt delar av arbetsmarknadspolitiken och när- ringspolitiken till landstinget . . . . Förändringar i länsplaneringen vid

ändrat huvudmannaskap . . .

6.1.11 Följder av ett ändrat huvudmannaskap

Vidgat regionalt folkligt inflytande över den

statliga verksamheten — modell 2 . . .

...-..-

......

6.2.1 Beskrivning av modell 2 . . . 6.2.2 Avgränsning av undersökta myndigheter . . . 6.2.3 Olika vägar att öka det länsdemokratiska inflytandet över den statliga regionala verksamheten ........ A. Landstinget utser fler ledamöter i statliga regionala organ ....... B. Förtroendevalda beslutar i fler ärenden ..... . . . . C. Fler beslut förs över från centrala till regionala organ . . . 6.2.4 Förstärkning av länsstyrelserna som sam- ordnande planeringsorgan 6.2.5 Sammanfattning . . . . . . . En enhetlig regional samhällsförvaltning - modell 3 . . . . ....... 6.3.1 Inledning ......... 6.3.2 Regionkommunen . . . 6.3.3 Finansiering och budget . . . 6.3.4 Effekter för primärkommunerna . 6.3.5 Styrning från central nivå 6.3.6 Statliga uppgifter

130 131 133

136

138

139 140 145

148

152 154

154 154 155

173 181

184 184 185 197 198 199 204

6.3.7 Dimensionering och effektivitets—

frågor . . . . ........ 207 6.3.8 Tänkbara delreformer ..... 210 7 ÖVERVAGANDEN OCH FÖRSLAG . . 215 7.1 varför länsdemokrati . . ...... 215 7.2 Förstärkt samordning på regional nivå . . . . 220 7.2.1 Utgångsläge — länsstyrelsens roll 220 7.2.2 Förstärkt länsstyrelsekompetens . . . 221 7.3 Förstärkt länsdemokrati genom landstingen 225 7.3 l Länsorgan utom länsstyrelserna 226 7.3.2 Landstinget utser samtliga leda— möter .......... . . 226 7.3.3 Antalet ledanöter 227 7.3.4 Partsintressen ......... 228 7.3.5 Landshövdingen i länsnämnderna . . 229 7.3.6 Chefstjänstemännens ställning . . 229 7.4 Förslag till ändringar i adndnistrativa förfaranden . . ............ 230 7.4.1 Andrade former för beslutsfattande i länsstyrelse och nämnder . . . 230 7.4.2 Beredningsutskott m m . . . . . . . . 236 7.5 Arsredogörelse för utvecklingen m m i länet . . . . . . . . ............ 238 7.6 Allmän debatt och frågestund i landstinget Vid behandlingen av länsstyrelsens års— redogörelse . . . . ......... . 241 7.7 Fortsättning på arbetet med den politiska demokratin . . .......... 243 RESERVATIONER - - - - - ------ 245 SÄRSKILDA YTTRANDEN . . . . . . ..... . . 253 Bilaga 1 Kommittédirektiven 261

Bilaga 2 Integrerad regional samhällsförvaltning:

Offentligrättsliga konsekvenser Pär-Erik Back ..........

271

SAMMANFATTNING

Inledningsvis har länsdemokratikommittén sökt teckna en bild av de utvecklingstendenser som kan skönjas inom samhällsförvaltning—

en under de senaste årtiondena.

Vid en sammanfattning av de drag i utvecklingen som vi idag uppfattar som de viktigaste att ta hänsyn till i detta sam- manhang, vill vi peka på främst fyra faktorer:

. En klar strävan efter decentralisering har kommit till uttryck från mitten av 70—ta1et. Det är viktigt att den fullföljs.

. En allt starkare ambition har också vuxit fram att minska den statliga detaljkontrollen av den kommu- nala verksamheten såväl på lokal som på regional nivå. Även denna utveckling måste stödjas och främjas.

. Behovet av samordning har gjort sig gällande allt starkare då det gäller de samhälleliga insatserna på regional nivå. En huvuduppgift i detta sammanhang

måste vara att möta detta behov.

. Resursknappheten har blivit det största problemet såväl för staten som för landstingskommunerna och kommunerna. En länsdemokratisk refonn måste syfta till att garantera bästa möjliga styrning och ut—

nyttjande av resurserna på regional nivå.

Samtliga fyra faktorer kan samverka för att genom en vidgad länsdemokrati åstadkomma en bättre förvaltning.

En huvuduppgift i detta sammanhang är enligt vår mening att bygga ut och säkerställa det medborgerliga, politiska inflytandet över

alla delar av samhällsverksamheten på regional nivå. Sam— hällsförvaltningen på regional nivå måste ses som en bryt— ningspunkt mellan centrala och lokala intressen. Det gäller att åstadkomma en riktig avvägning och ett fungerande sam— spel. Givetvis behövs det ett visst mått av central styr— ning och kontroll. Riksdagen och regeringen måste ha det övergripande ansvaret. Men då det gäller formerna för styr— ningen bör man enligt vår mening — här liksom i

fråga om kommunerna — i första hand inrikta sig på generell normgivning och ramstyrning genom budgeten. De förtroende- män som skall bära det löpande ansvaret för verksamheten bör däremot främst utses regionalt och lokalt.

Vi vill särskilt trycka på de konsekvenser som resurs— problem har från länsdemokratiska synpunkter. De leder till ökad försiktighet när det gäller rent organisa— toriska förändringar mellan statlig förvaltning och kommunal självstyrelse. Tyngdpunkten måste, enligt vår uppfattning, ännu starkare än tidigare läggas vid den politiska processen.

Åtskilliga organisationsmodeller kan naturligtvis tänkas för att förverkliga länsdemokratiska ideer. En betydande spännvidd råder mellan olika lösningar som kan övervägas med sikte på framtiden. Vi har enligt våra direktiv tagit fram tre modeller för vidgat folkligt inflytande över den regionala samhällsverksamheten:

1. Överföring av statliga uppgifter till landstingskommu— nerna

2. Ett vidgat regionalt folkligt inflytande inom ramen för fortsatt statligt huvudmannaskap

3. En enhetlig regional samhällsförvaltning Vi avstår från att närmare värdera de tre alter—

nativen var för sig. I stället lägger vi fast vissa allmänna utgångspunkter som enligt vår mening bör

vara vägledande.

. En lösning måste innebära en väsentlig förstärkning av länsintressena, i första hand genom de politiska

partierna.

. Bättre samordning av de olika sektorernas verksamhet

och effektivare gemensamt utnyttjande av resurserna i länen är ett andra huvudkrav på en lösning.

0 Genom fortsatt arbete på decentralisering och avveck- ling av den statliga detaljkontrollen måste den kom- munala självstyrelsen stärkas.

Genom förändringar med denna grundläggande inriktning vill vi åstadkomma en ökad slagkraft i länspolitiken och ett ökat läns- demokratiskt inflytande via de politiska partierna. Detta är enligt vår uppfattning särskilt angeläget då det gäller prio- riteringar av knappa resurser mellan skilda sektorer.

Vi bygger våra överväganden på dessa allmänna värderingar kombi— nerat med sådana positiva inslag som kan hämtas från de tre modellerna. Vårt förslag innebär i sammanfattning följande:

II Förstärkt samordning på regional nivå

Länsstyrelsens möjligheter att samordna de statliga sektorsverk— samheterna i länet förstärks genom

D att sektorssamordningen binds starkare till länsstyrelsens

förtroendemannastyrelse

5 att länsnämnderna åläggs att utarbeta sektorsprogram som läm—

nas till bl a länsstyrelsen

3 att länsstyrelsen yttrar sig över sektorsorganens anslagsfram—

ställningar

D att möjligheten utökas att till regeringen hänskjuta frågor

i vilka central myndighet och länet har olika uppfattning.

att "obundna" ekonomiska resurser ställs till länsstyrel—

sens förfogande dels för genomförande av i länsplanering— en föreslagna åtgärder och dels för prioritering mellan olika statliga insatser utifrån en samlad regional be—

dömning

Glatt en fortsatt decentralisering sker från central till regional nivå

|| Vidgad länsdemokrati genom landstingen Vissa länsorgan, där kraven på bättre samordning gör sig särskilt gällande, ställs under ett starkt länsdemokra- tiskt inflytande genom

D att landstinget utser samtliga ledamöter inkl ordföranden enligt proportionell valmetod

3 att länsnämndernas förvaltningschefer upphör att vara

självskrivna ledamöter i nämnderna

] att landshövdingen inte ingår som självskriven ordförande

Beträffande antalet ledamöter bör 9 ledamöter vara norm. När det gäller länsarbetsnämnden föreslås emellertid att antalet ledamöter bör vara minst 13 varav 6 skall utses efter förslag från arbetsmarknadsorganisationerna, nämligen 3 efter förslag från arbetsgivarsidan och 3 efter förslag från arbetstagarsidan.

|| Ändringar i administrativa förfaranden

Inga förändringar i länsstyrelsens förtroendemannastyrelse föreslås.

Förändringar i arbetsformerna för länsstyrelsens förtroen— demannastyrelse sker genom

[:att kollektiv beslutsmetod införs i styrelsen (utom i disciplin- ärenden)

att reservationsrätt enligt parlamentariskt mönster tillkommer ledamot

D att endast landshövdingens ställföreträdare får ständig närvaro— och yttranderätt och rätt att anteckna skiljaktig mening till protokollet vid all handläggning i styrelsen

att föreskrifter om närvaro- och yttranderätt samt rätt att

anteckna skiljaktig mening till protokollet därutöver begränsas till att omfatta tjänstemän som har att föredra ärenden inför styrelsen samt avdelningschefer/motsvarande i ärenden som rör det egna verksamhetsområdet

FI

att styrelsen själv bestämmer vilka tjänstemän som i övrigt skall närvara vid sammanträdena och vilka rättigheter de då skall ha

C att styrelsen skall kunna avgöra om man vill ha ytterligare

ärenden handlagda i styrelsen utöver de typfrågor som anges i länsstyrelseinstruktionen

D att ledamöterna ges bättre inblick i verksamheten och aktuella ärenden och garanteras inflytande i berednings— och handlägg— ningsförfarandet i styrelseärenden, t ex genom inrättande av beredningsutskott och förbättrad service och information.

Förändringarna i länsstyrelsens styrelses arbetsformer överförs i tillämpliga delar till övriga regionala statliga förtroende— mannaorgan. Förvaltningscheferna i aktuella länsorgan resp

föredragandena föreslås därför få ständig närvarorätt, yttrande— rätt och rätt att anteckna skiljaktig mening till protokollet.

|| Årsredogörelse för utvecklingen m m i länet

För att vidga möjligheterna till en allmän debatt i landstinget över utvecklingen i länet föreslås

C att en årsredogörelse över statlig och annan verksamhet i länet utarbetas av länsstyrelsen

C att årsredogörelsen lämnas till landstinget som underlag för debatt med möjlighet för landstingets ledamöter att i anslutning till debatten få frågor inom de statliga myndigheternas verksamhetsområden besvarade skriftligen.

UTREDNINGSUPPDRAGET

Enligt länsdemokratikommitténs utredningsdirektiv skulle det läns— demokratiska reformarbetet inriktas på fortsatta partiella refor— mer. Huvudlinjen var därvid att i framtiden stärka landstingskom- munerna och därmed vidga utrymmet för den kommunala självstyrelsen. Det framhölls att det är av grundläggande betydelse att beslut som rör de enskilda människorna fattas så nära dessa som möjligt och

i största möjliga utsträckning av folkvalda organ. Mot denna bak— grund skulle kommittén på ett tidigt stadium behandla den över— siktliga samhällsplaneringen och överväga sådana förändringar som lägger den politiska tyngdpunkten i den regionala samhällsplane— ringen hos landstingskommunerna.

I tilläggsdirektiven år 1979 — efter att det i samband med riks— dagsbehandlingen av kommitténs delbetänkande (SOU 1978:35) Regio— nal utvecklingsplanering-—länsplanering m m konstaterades att tiden ännu inte var mogen för ett slutgiltigt ställningstagande till vissa av de förslag kommittén lagt fram — anser departe— mentschefen det angeläget att olika vägar mot en vidgad länsde- mokrati undersöks innan ställning tas till den framtida utform— ningen av samhällsplaneringen på regional nivå. Kommittén fick därför i uppdrag att studera tre olika modeller för ett vidgat folkligt inflytande över den regionala samhällsverksamheten.

Modell 1 tar sikte på en av huvudlinjerna i de ursprungliga di— rektiven. I direktiven sägs att kommittén bör överväga hur ”den länsdemokratiska utvecklingen kan främjas genom att uppgifter som nu åvilar länsstyrelsen eller andra statliga organ förs över till landstingskommunerna.”

Modell 2 anger en annan Väg mot en vidgad länsdemokrati, nämligen "att stärka det regionala folkliga inflytandet över den verksam-

het som bedrivs av länsstyrelsen eller andra statliga organ utan att huvudmannaskapet för verksamheten ändrasJ'Kommittén bör pröva

om det i vissa fall”kan te sig lämpligt att låta flera ledamöter i de statliga länsorganen nomineras eller väljas av landstingen. Det finns också skäl att överväga om de förtroendevaldas inflytande kan utvidgas till vissa områden

där besluten f n fattas av tjänstemänJ'

Modell 3 aktualiserar frågan om den nuvarande uppdelningen av den regionala samhällsförvaltningen är ändamålsenlig. På längre sikt kan den historiskt betingade klyvningen i en statlig och en kommunal regional förvaltningsapparat komma att te sig konstlad. Kommittén bör därför för stats— makternas fortsatta överväganden skissera hur en enhetlig regional samhällsförvaltning skulle kunna konstrueras

genom en successiv sammansmältning av länsstyrelsen och landstingskommunen.

Oberoende av vad kommittén kan komma fram till från de angivna utgångspunkterna är kommittén oförhindrad att före— slå decentraliseringsåtgärder. Om det framstår som ange— läget kan även minskad statskontroll av kommuner och lands— tingskommuner föreslås.

Direktiven redovisas i Bilaga 1

UTREDNINGSARBETETS BEDRIVANDE

Länsdemokratikommittén har enligt sina direktiv hittills bedrivit

sitt arbete i tre etapper.

I den första etappen behandlade vi fränst frågor som hänger

samman med länsplaneringen.

] delbetänkandet ”Regional utvecklingsplanering — länsplanering m m" (SOU 1978:35) föreslog vi att länsplaneringen borde bedri— vas dels som en fullständig länsplanering med vissa intervaller, dels som en fortlöpande översyn med en viss årlig redovisning. Vi ansåg att den fullständiga länsplaneringen borde vara inriktad på att upprätta dels ett planeringsunderlag, dels ett länsprogram. Den årliga översynen borde vara åtgärdsinriktad och knuten till en statliga budgetprocessen. Detta skulle göras i en årlig rap- port. En viktig punkt i förslaget var att landstingen skulle anta länsprogrammen och rapporterna samt direkt redovisa dessa till

regeringen.

Vi bedömde att dessa förslag, som gav ett ökat ansvar för landstingskommunerna i länsplaneringen, skulle medföra ett ökat engagemang i samhällsplaneringsfrågor från landstingsledamöter— nas sida. Ledamöterna skulle kunna utnyttja den kmmnunalrättsli— ga initiativmöjligheten att i landstinget väcka motioner, inter- pellationer och enkla frågor rörande länsplaneringen. Väsentliga beslut om länsplaneringen skulle fattas under full offentlig debatt och insyn från allmänhet och massmedier. Den föreslagna ordningen skulle också innebära att ansvaret för regionalpolitis— ka beslut i länen skulle kunna utkrävas direkt i allmänna val.

I en andra_etapp studerades de länsdemokratiska förhållan— dena i våra nordiska grannländer. Studierna har redovisats i betänkandet "Länsförvaltningarna i Danmark Finland Norge”, (SOU 1980:53). Betänkandets sammanfattning har på vårt

uppdrag arbetats fram av t f universitetslektorn Carl—Einar Stålvant medan beskrivningarna av förhållandena i Danmark gjorts av direktören Hans Waldenström, i Finland av professorn Christer Ståhlberg och universitetslektorn Guy Isaksson samt i Norge av kanslichefen Håkan Hällman.

I en tredje etapp har vi förutsättningslöst sökt beskriva hur en vidgad länsdemokrati kan nås med utgångs- punkt från de tre modeller som skisserats i tilläggsdirek— tiven. För de olika modellerna har bildats arbetsgrupper inom kommittén. Den slutliga utformningen av modellbeskriv-

ningarna svarar dock sekretariatet för när det gäller modell 1 och Z.

Modell 3 har på kommitténs uppdrag studerats av en projekt— grupp inom statskontoret varvid medverkat Johan Schöck (projektledare), Peter Gorpe, Sten-Åke Gustafsson, Dan Nordin och Bengt Strömblom. Projektgruppen har anlitat

professorn Pär—Erik Back som konsult.

Utredningsarbetet har krävt en omfattande insamling av information, varvid kontakter tagits med länsorgan och centrala myndigheter. Slutligen har vi haft samråd med förvaltningsutredningen.

1 UTVECKLINGSTENDENSER

I detta avsnitt behandlar vi de utvecklingstendenser som vi har bedömt särskilt viktiga att ta hänsyn till i vårt arbete. En

sammanfattning redovisas i kap 7,sid 215 - 217.

1.1 Utvecklingen inom den centrala nivån—

riksdag, regering och de centrala verken

I 1974 års regeringsform har slagits fast att all offentlig makt i Sverige utgår från folket och att den svenska folkstyrelsen för- verkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Folkets främsta företrädare är riksdagen. Det är riksdagen som stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Riks— dagen har också till uppgift att granska rikets styrelse och förvaltning. Lagstiftningsmakten innebär bl a att riksdagen bestämmer i vilken omfattning och under vilka förutsättningar uppgifter får skötas av kommuner och landstingskommuner.

1 det parlamentariska statsskick som har utvecklats hos oss finns inte plats för något annat statsorgan som, när det gäller rätten att i sista hand fatta de väsentliga politiska besluten, kan göra parlamentet rangen stridig. Vår parlamentarisms framväxt har inne— burit att regeringen är beroende av riksdagens förtroende.

Den konstitutionella utvecklingen har skett under påverkan av de ändrade politiska administrativa förutsättningar som finns i det moderna svenska samhället. Det komplexa samhällets utveckling har inneburit att samhällsförvaltningen expanderat under 1960— och 70—talen. Vissa tendenser tyder på att tillväxten minskar. En tendens anges i den statistik över antalet statliga tjänstemän som redovisats i slutet av 1980 och början av 1981. En svag minsk— ning i det totala antalet tjänstemän kan där iakttas.

En ännu starkare tillväxt har skett inom primär—och landstings— konmwnernas förvaltning men även här redovisas i statistiken en minskad ökningstakt vid övergången till 1980—talet.

När det gäller den centrala nivån under riksdag och re— gering, dvs de gentrala verken, kan denna utveckling påverka deras arbetsuppgifter och resurser. Inom social— sektorn t ex har nyligen genomförts en omorganisation

av socialstyrelsen som innebär ändrade arbetsuppgifter. Detta har i sin tur lett till minskning av antalet tjänster vid det centrala verket och lett till besparing— ar. Liknande förändringar kommer att genomföras inom skol— överstyrelsen och rikspolisstyrelsen.

Ett genomgående drag i de nämnda förändringarna är en stark strävan till decentralisering. Från den centrala nivån har arbetsuppgifter och beslutsfattande decentraliserats till både regionala och kommunala organ. De centrala verkens huvuduppgifter blir planering, initiering och vägledning. Nya uppgifter som samhället tagit på sig har i stor ut— sträckning varit kommunala. Inom områden där konmmnerna sedan lång tid handlagt uppgifter under statlig insyn har strävan varit att så långt möjligt minska den statliga

detaljregleringen.

Utvecklingen mot ett förtroendemannainflytande i de centrala verkens styrelser har fortsatt_En genomgång av hur inflytan— det genomförts visar emellertid att något enhetligt mönster inte legat tillgrund för utformningen. I material som för— valtningsutredningen ställt till vårt förfogande bekräftas detta påstående. Endast i enstaka fall har det politiska inflytandet renodlats så att verksstyrelsen återspeglar de politiska förhållandena i riksdagen.

Vissa genomgående drag finns dock. Verkschefen är oftast ordförande i verkets förtroendemannastyrelse. Om han eller hon inte är ordförande är verkschefen alltid ledamot av styrelsen. Inslaget av intresserepresentation genom arbets— marknadsorganisationerna och/eller kommunförbunden är markant. Genom den särskilda kungörelsen om personalföre— trädare i statlig myndighets styrelse är även de lokala

fackliga organisationerna representerade.

De nu senast återgivna förhållandena har utvecklats under en lång tidsperiod där olika motiv har varit styrande vid skilda tid— punkter. Motiven kan sammanfattas i följande punkter Olnotverka benägenhet till formalism o bereda utrymme för allmänt lekmannaomdöme

Olnotvikt mot fackmännen . öka medborgarnas förtroende

. större ekonomisk effektitivet Olnyndigheter av mer tillfällig natur eller med begränsade upp— gifter behöver ingen tjänstemannamässig organisation . intresserepresentation . parlamentarisk förankring.

Det sist angivna motivet ”parlamentarisk förankring", som i litteraturen också anges som "allmänna demokratiseringen” eller ”inflytande åt folkliga element” diskuteras inte alls i de tidiga— re förarbetena som lett till organisationsförändringar inom de centrala verken. Det tycks heller inte ha förekommit någon princip— debatt eller fattats något principbeslut med riktlinjer för

organisationsförändringarna.

Vid de organisationsförändringar som diskuterats under senare delen av 70—talet har endast beträffande skolöverstyrelsen en ökad parlamentarisk förankring i dess styrelse föreslagits dels av skoladministrativa kommittén (SOU l980:5) dels i regeringens förslag till ny statlig skoladministration (prop 1980/81:107).

Skolöverstyrelsens styrelse föreslogs av kommittén få en styrelse bestående av tre riksdagsledamöter, en representant för kommun— resp landstingsförbundet samt generaldirektören och över— direktören. I propositionen föreslog regeringen att allmänintresset ytterligare förstärks genom att riksdagsmannarepresentationen ut- ökas till fem ledamöter. I övrigt ställde sig regeringen bakom kommitténs förslag. Riksdagen beslöt att representanter för för— äldra—och elevorganisationerna dessutom skall ingå som adjungerade ledamöter och gick på denna punkt emot regeringens förslag att av- veckla denna representation (UbU 1980/8l137, rskr 1980/81:395).

I framtiden vid organisationsförändringar torde man kunna vänta att verksstyrelsens sammansättning och den parlamenta— riska förankringens utformning ägnas mer uppmärksamhet än tidigare. Förvaltningsutredningen.hari tilläggsdirektiv fått i uppdrag att kartlägga de förändringar som har skett i den statliga förvaltningens organisation och mot bakgrund härav beskriva och analysera nu rådande förhållanden och problem i relationerna mellan regering, riksdag och förvaltningsmyndigheter.

1.2 Den regionala utvecklingen

Utvecklingen inom den centrala nivån visar att principerna för förtroendemannastyrelsernas sammansättning skiftar med myndighetens uppgifter. Endast i undantagsfall har i förarbetena diskuterats en parlamentarisk/demokratisk förankring av förtroendemannainflytandet.

När det gäller den regionala nivån är förhållandena det motsatta. Här har under 1960— och 70-talen pågått en uppbyggnad av en regional samhällsförvaltning genom delreformer som syftat till att dels ge förvaltningen en tidsenlig organisation, dels vidga länsinvånarnas inflytande över de samhällsbeslut som rör det egna länets utveckling.

Motiv för lekmannainflytande i olika statliga regionala organ

Frågan om motiven för lekmannainflytande i statliga regionala organ har behandlats av flera olika utred— ningar. Således gjorde 1änsdemokratiutredningen i betänkandet ”Förvaltning och folkstyre” (SOU l968:47) en utförlig genomgång över hur lekmannainflytandet hade tagits upp av tidigare utredningar.

Skillnaderna i lekmannainflytandet är delvis historiskt betingade.Länsstyrelserna är en mycket gammal institu— tion där många ärenden av tradition har varit av juridisk karaktär. Länsstyrelserna hade tidigare renodlade

förvaltningsuppgifter med en relativt självständig ställning gentemot regering och riksdag. Länsstyrelsens karaktär av ”objektiv förvaltningsmyndighet” utgjorde skäl för att någon

lekmannamedverkan inte borde införas.

Under 1940— och 1950—talen påtog sig samhället en rad nya upp— gifter. Dessa nya uppgifter ansågs inte passa in i länsstyrelse- organisationen varför man bildade fristående länsorgan. Vid denna tid hade kravet på lekmannamedverkan vuxit sig allt starkare. Just avsaknaden av lekmannamedverkan i länsstyrelsen var ett motiv

till att man föreslog inrättandet av de fristående länsnämnderna. Motiven för att införa lekmannanämnder var bl a att tillföra organen en vidgad kompetens genom en mångsidigare erfarenhets- bakgrund och större lokal— och personkännedom. Dessutom fanns

en strävan från det allmänna till insyn i och kontroll av för- valtningen. Detta har uttryckts på följande sätt av länsdemokrati— utredningen (SOU 1968:47 sid 77—78):

”Sammanfattningsvis kan man efter denna genomgång av motiven bakom införandet av lekmannanämnder i den statliga länsför— valtningen konstatera, att dessa utgjort två olika grupper. Utifrån den första motivgruppen ville man med lekmannamedverkan bidraga till att öka statsorganets kompetens, genom att bredda dess erfarenhetsunderlag och sakkännedom. Samtidigt ansågs en lekmannamedverkan av detta slag bidraga till att sprida kännedom om och popularisera myndigheternas åtgärder. I det andra fallet var syftet att tillförsäkra medborgarna ett direkt inflytande, motiverat av önskvärdheten av en utvidgad insyn och kontroll speciellt i de frågor där "skönsavgöranden intaga en betydande plats”. Det var alltså då fråga om ett direkt krav på demokratisk medbestämmanderätt. Den relativa betydel— sen av dessa två motivkretsar för lekmannainflytande har förändrats genonlåren. I början var syftet, efter förebilder från affärsverken, att bredda kompetensen och minska stelheten i myndigheternas bedömningar. Så småningom har motivkretsen förändrats, via krav på partsrepresentation, till att syfta till en reell medbestämmanderätt av mera allmänt demokratiskt slag. Denna utveckling har också uttryckts i de olika nämnder— nas konstruktion där landstingen, som bedömts utgöra den lämp— ligaste valkorporationen med regional bas, har fått allt större betydelse. Det kan t ex noteras att i de tre nämnder, som in— rättats eller omorganiserats under 1960—talet, nämligen läns—

skolnämnden, planeringsrådet och lantbruksnämmden, landstinget utser minst hälften av ledamöterna.”

I de organisationsförändringar som diskuterats därefter har demokratitankarna uppenbarligen kommit än mer i förgrunden. Så— ledes framhöll länsförvaltningsutredningen att det är en ound— gänglig förutsättning att representanter för länets befolkning får

inflytande på och ansvar för länsstyrelsens verksamhet på

detta område.

”Utredningen ansluter sig till de skäl för en lekmanna— medverkan i glänsstyrelsen som anförts i de officiella förslag och i den allmänna debatten, nämligen bl a att länsstyrelsen tillförs värdefull orts— och personkännedom men också särskild fackkunskap, att ett mera allmänt medborgerligt omdöme blir representerat i länsstyrelsen och att allmänheten får insyn i länsstyrelsens verksamhet vilket ökar förtroendet för länsstyrelsens avgöranden. De betänkligheter som uttalats mot lekman i länsstyrel— sen — bl a att ärendena skulle fördröjas genom en tungrodd och omständlig handläggning och merarbete uppkomma för tjänstemännen — torde, framhåller utredningen, ta sikte på nuvarande förhållanden med länsstyrelsens begränsade möjligheter att leda de statliga länsmyndig— heternas arbete för samhällsbyggandet. Betänkligheterna torde också, anför utredningen, bygga på missuppfatt— ningen att medborgarrepresentanter skulle delta i detalj— ärenden eller frågor av formell natur."

I propositionen 1970:103 anförde departementschefen att en förutsättning för att länsstyrelserna skulle tillföras ökade beslutsbefogenheter var att en lekmannamedverkan infördes

i länsstyrelsen.

" Omfördelningen innebär nämligen att viktiga besluts— funktioner flyttas över från lekmannanämnder till länsstyrelsen. Om lehnannainflytandet i dessa ärenden inte skall minska måste lekmännen i länsstyrelsen få en annan ställning än den som tillkommer planeringsrådet. De kan inte ha en enbart rådgivande funktion, utan deras med— verkan måste ta sig uttryck i att de deltar i besluten och har del i ansvaret för dessa. En sådan förändring bör emellertid enligt min mening inte ses bara som en formell anpassning till den omfördelning av beslutande- rätten som jag nyss nämnde.En lekmannamedverkan i beslutsfattandet ligger i linje med utvecklingen mot en alltmer planeringsinriktad länsförvaltning och är en naturlig konsekvens av den ställning, som länsstyrelsen delvis redan har fått som regionalpolitiskt samordnande organ i en integrerad länsorganisation för samhälls— planering."

Länsstyrelsens förtroendemannastyrelse diskuterades åter i proposition 1975/76 168 (sid 66). Dåvarande departementschef framhöll då: ”Som jag ser det bör emellertid en allmänt accepterad utgångspunkt kunna vara att de politiska partierna skall ha en representation i länsstyrelsen som står i proportion till deras röstsiffror i länet vid det senaste riksdagsvalet. När det gäller att nominera de personer som skall representera de olika partierna synes det stämma bäst överens med våra demokratiska traditioner om detta får göras

av partierna själval' Därutöver föreslogs att regeringen skulle utse fyra ledamöter med erfarenhet från länets näringsliv och arbetsmarknad. ”Erfarenheterna från de nuvarande länsstyrelserna och de centrala ämbetsverken visar att den kunskap och de syn- punkter som företrädare för olika intresseorganisationer kan

tillföra beslutsfattandet är av mycket stor betydelse.”

Riksdagens beslut blev sedermera att landstinget skulle utse samtliga ledanbter i länsstyrelsens styrelse.

Flera länsnämnder har varit föremål för utredningsförslag under den senaste 10—årsperioden. De flesta utredningarna har därvid

i den mån frågan berörts konstaterat att lekmannanämnderna har fungerat bra varför någon ändrad sammansättning inte har bedömts erforderlig. En av anledningarna härtill kan vara att formellt skall beslut i viktigare samhällsplaneringsfrågor fattas av läns—

styrelsen.

I DsJo l980:l framhölls att: ”Utredningen har inte funnit någon anledning att föreslå någon större ändring av sammansättningen för skogsvårdsstyrelsernas styrelser. Sålunda bör styrelserna även i fortsättningen ha god lokal förankring och vara represen— tativa för de enskilda skogsbruket i länet, d v s både bolags— skogsbruket och det enskilda mindre skogsbruket. Styrelserna bör även i fortsättningen bestå av sju ledamöter. Tre bör utses av regeringen och tre av landstinget samt länsjägmästaren vara själv—

skriven ledamotl'

I skoladministrativa kommitténs betänkande (SOU l980:5) ansåg

man att den nuvarande sammansättningen av länsskolnänmden är lämp- lig. Denna uppfattning delades också av det föredragande statsrådet i proposition 1980/81:107.

Länsskolnämndsutredningen 60Ul973:48] föreslog ett avskaffande

av länsskolnämnderna eftersom det om utredningens förslag genom- fördes inte längre fanns behov av ett regionalt förtroendemannaorgan för skolfrågor.

Även i SOU 1978:65 behandlades länsskolnämndsorganisationen.

Enligt denna utredning skulle länsskolnänmderna utvecklas till re—

gionala pedagogiska resurscentra. "De sålunda förändrade

länsskolnämnderna bör ha en parlamentarisk ledning.”

Under slutet av 1970—talet genomfördes reformer för dels den skyddade verksamheten och dels för de regionala utveck— lingsfonderna. I samband härmed diskuterades styrelsernas sammansättning. Den 5 k OSA—kommittén föreslog en regional stiftelse där regeringen utsåg ledamöterna. Enligt departe— mentschefen borde organisationen få en stark demokratisk

förankring.

Ur AU 1977/78:16

”Stiftelsernas styrelser bör enligt propositionen få en sådan representation att de inom sig rymmer olika kompe— tens— och erfarenhetsområden. Styrelsen föreslås bestå av tolv ledamöter. Ordförande och ytterligare tio leda— nbter utses av landstingskommunen. En av de tio leda— möterna bör utses efter förslag av Svenska kommunför— bundets länsavdelning, en efter förslag av LO—distriktet, en efter förslag av TCO—distriktet och en som represen— tant för näringslivet. Regeringen utser enligt förslaget en ledamot som samtidigt är vice ordförande. Utöver dessa tolv personer föreslås två representanter för länsarbets— nämnden bli adjungerade till styrelsen. Vidare bör till styrelsen knytas två fackliga företrädare för personalen varav en bör representera de arbetstagare som har skyddat arbete.”

Även vid bildandet av de regionala utvecklingsfonderna disku— terades hithörande frågor. Företagarföreningsutredningen (SOU 1977:3) framhöll att varje regional stiftelse borde ledas av en styrelse där företrädare för huvudmannen, eller i varje fall för samhälleliga intressen, borde utgöra majoritet. Härutöver borde företrädare för primärkommuner, företagarorganisationer samt fackliga organisationer ingå. Landshövdingen borde ingå bland de statliga representanterna som skulle utses av regeringen och övriga utses av lands— tingen.

Föredragande departementschef ansåg i proposition 1977/78:40 att det var viktigt att den organisatoriska anknytningen till landstingen kunde garanteras. Enligt departementschefen var det viktigt att näringspolitiken i länen fick en så bred förankring som möjligt. Departe- mentschefen angav tre principer som borde vara vägledande vid valet av styrelseledamöter.

a) Personer med erfarenhet av näringslivet och personer med professionellt företagskunnande b) Styrelsen utses av landstingen

c) Lågt antal styrelseledamöter

Det är således landstingets uppgift att tillse att olika kompe— tens— och erfarenhetsområden blir företrädda i utvecklingsfondens

styrelse.

Strävandena att förena önskemålet om en decentraliserad förvalt- ning, med goda möjligheter att ta hänsyn till lokala förhållanden, med ett övergripande statligt ansvar för samhällsutvecklingen har lett till en fortlöpande utbyggnad av den statliga länsförvalt— ningen. lnom denna har länsstyrelsen av tradition haft en huvud- roll.

Det ökade behovet av samordning och samlad regional utvecklings— planering kan sägas vara en viktig förklaring till att 1960—talet kom att präglas av en omfattande utredningsverksamhet rörande den regionala samhällsförvaltningens uppbyggnad. Länsförvalt— nings—, landskontors— och länsdemokratiutredningarna, som presen— terade sina betänkanden under åren 1967—68, kom att täcka in fler— talet aspekter på denna problematik.

Utredningsarbetet leddestill 1971 års partiella omorganisation av länsstyrelserna. Omorganisationen syftade bl a till att stärka länsstyrelsens samhällsplanerade roll och att ge de förtroende- valda i länet ett större inflytande över planeringsfrågorna.

Beslutet att samla merparten av statens samhällsplanerande upp— gifter till en planeringsavdelning innebar, förutom en omorganisa— tion av länsstyrelsen, att länsarkitekten och överlantmätaren (senare även länsveterinären) som tidigare varit fristående läns- experter knöts till denna avdelning.

1971 års reform innebar också att länsstyrelsen fick beslutande- rätten i de övergripande planeringsfrågor som handläggs av fri-

stående länsorgan - lantbruksnämnd, länsarbetsnämnd, länsskolnämnd,

länsbostadsnämnd—och skogsvårdsstyrelse.Dessa statliga länsorgan leds av nämnder med förtroendemannainslag. I regel är landshövdingen ordförande. När besluten i plane— ringsfrågor överfördes till länsstyrelsen var det därför naturligt att vid länsstyrelsen inrätta en förtroendemanna— styrelse med landshövdingen som ordförande. Syftet var sam— tidigt att vidga förtroendemannainfdytandet genom att styrelsen även kunde besluta i frågor som tidigare avgjorts

av tjänstemän inom länsstyrelsen.

Länsstyrelsens styrelse kom, förutom landshövdingen, att bestå av tio ledamöter. Av dessa nominerades hälften av landstingen, medan andra hälften utsågs direkt av rege- ringen. De av landstinget nominerade skulle företräda dels landstingskommunal dels primärkommunal erfarenhet.

I samband ned att dessa begränsade reformer avseende läns— styrelsens organisation och uppgifter genomfördes tillsattes en ny utredning - länsberedningen — med uppgift att bl a göra en samlad bedömning av den framtida kompetensfördel—

ningen mellan staten och kommunerna.

Inom länsberedningen blev frågan om den regionala samhälls— planeringen skulle ledas av länsstyrelsen eller av lands- tinget partiskiljande mellan socialdemokratiska och borger— liga ledamöter. Detsanma gällde frågan om länsstyrelsens styrelse delvis eller helt skulle nomineras av landstinget. Riksdagen beslöt våren 1976 att tills vidare bibehålla det statliga huvudmannaskapet för den regionala sanhälls— planeringen samtidigt som man begärde att en ny utredning skulle tillsättas. Vidare beslöts att antalet ledamöter i länsstyrelsernas styrelse skulle ökas från tio till fjorton, utöver landshövdingen. Av dessa fjorton ledamöter skulle tio nomineras av partierna i resp län. De fyra övriga skulle utses direkt av regeringen och vara personer med erfarenhet från näringsliv och arbetsmarknad.

Beslutet trädde emellertid aldrig i kraft, eftersom riks-

dagen efter valet 1976 istället beslöt att samtliga dessa

fjorton ledamöter skulle utses av landstinget. hbtiveringen till detta var att medborgarna i länet skulle kunna utöva ett direkt inflytande på styrelsens sammansättning. Landshövdingen skulle som tidigare vara självskriven ledamot och ordförande.

Den utredning som regeringen tillsatte på riksdagens begäran ersattes hösten 1976 efter regeringsskiftet med den nu arbetande länsdemokratikommittén. Kommittén fick i uppgift att ånyo utreda konsekvenserna av en överföring av den översiktliga regionala planeringen från länsstyrelse till landstingskommun. Kommittén lade våren 1978 fram sitt betänkande "Regional utvecklingsplane— ring — länsplanering m m" (SOU l978:35), där förslagen begränsats till att gälla ansvaret för länsplaneringen.

Enligt kommitténs förslag skulle huvuddelen av länsplanerings— arbetet även i fortsättningen utföras inom länsstyrelsen. Fast— ställandet av länsprogranxskulle emellertid flyttas till lands— tinget. Kommitténs socialdemokratiska ledamöter reserverade sig mot förslaget_ I reservationen föreslogs att länsstyrelsen även framgent skulle anta länsprogrammet men att detta skulle över— lämnas till regeringen tillsammans med landstingets yttrande

över programmet.

Regeringen har i prop 1978/791112 om regionalpolitik förklarat att den vid denna tidpunkt inte var beredd till en sådan delreform san föreslagits av kommittén. I stället utfärdade regeringen de tilläggsdirektiv till länsdemokratikommittén som refererats i ti— digare avsnitt.

Landstingetsl) vidgade roll

Länsdemokratidebatten har till betydande del handlat om möjlig— heterna att stärka landstingens roll i den regionala samhälls- planeringen. Någon överföring av statliga planeringsuppgifter till landstingen har dock hittills inte kommit till stånd.

l) Termerna landsting (som beteckning på det beslutande represen— tativa organet) och landstingskommun (som står för det geogra- fiska området och den kommunala enheten) används här synonymt.

Landstingens roll har trots detta vidgats betydligt under de senaste decennierna. Det har dels skett genom att landse tingen fått överta ansvaret för ytterligare vårduppgifter, t ex psykiatrisk vård och tandvård, dels genom att lands— tingen engagerats i flera nya verksamheter med anknytning till samhällsplaneringen.

Landstingens nya uppgifter

1963 övertogs provinsialläkarväsendet från staten

1967 fick landstingen överta ansvaret för den psykiatriska vården

1968 kom en ny omsorgslag som medförde en kraftig utbyggnad av omsorgsvården för utvecklingsstörda

1970 fick landstingen det samlade ansvaret för gymnasieut— bildning inom vårdsektorn samt jordbruks- skogsbruksutbild— ningarna 1974 infördes tandvårdsförsäkringen vilket gav landstinget ansvaret för stora delar av tandvården

1978 ombildades företagarföreningarna till regionala ut— vecklingsfonder, där landstingen och staten delar huvud— mannaskapet 1980 bildades Stiftelsen Samhällsföretag och dess regionala stiftelser där staten och landstingen delar huvudmannaskapet för arbetsvården (tidigare till största delen under lands- tingskommunalt huvudmannaskap) 1980 bildas länstrafikbolag med landstinget och länets kommuner som huvudnän i flertalet län. 1983 skall reformen vara genomförd i hela landet. 1983 skall landsting och kommuner överta huvudmannaskapet för socialvårdsinstitutioner med statligt huvudmannaskap — ungdomsvårdsskolor och nykterhetsvårdsanstalter.

Landstingens engagemang i samhällsplaneringen har vidgats väsentligt genom bildandet av de regionala utvecklingsfonder- EE som har till uppgift att stödja mindre och medelstora företag. Huvudmannaskapet för fonderna är delat mellan staten och resp landsting men landstinget utser hela styrel— sen, inklusive ordföranden.

En annan uppgift för landstingen med anknytning till samhällspla- neringen är engagemanget i kollektivtrafiken. Enligt riksdagens beslut 1978 skall varje landsting, tillsammans med länets kommuner, utgöra huvudman för länets kollektivtrafik. I nästan alla län kommer verksamheten att bedrivas i form av bolag, där aktiekapita— let delas lika mellan landstinget och kommunerna. Formerna att ut- se bolagsstyrelse varierar men i flertalet län gäller att ordföran- den utses av landstinget och att fördelningen av styrelseposter mellan partierna skall motsvara landstingets sammansättning. I regel är det emellertid kommunerna som utser flertalet ledamöter i styrelsen.

Man kan räkna med att de nu nämnda nya arbetsuppgifterna indirekt leder till att landstingen under de nännaste åren kommer att visa ytterligare intresse för samhällsplanering.

I detta sammanhang kan nämnas att den s k PBL—utredningen i sitt betänkande "Ny plan— och bygglag" (SOU 1979265—66)föreslagit att landstingen skall ges möjlighet att upprätta regionplan för kommunerna i länet. Regionplaneringen är en form av frivillig sam- verkan mellan kommuner som syftar till att samordna markanvänd— ningen, t ex avvägningen mellan tätbebyggelse och friluftsområden liksom lokaliseringen av trafikleder och flygplatser. Hittills har regionplanering krävt att berörda primärkommuner bildar ett särskilt regionplaneförbund under ledning av en statligt utsedd ordförande. Relativt få kommuner har utnyttjat denna möjlighet.

PBL—utredningen föreslår att regionplanering skall kunna utföras av ett kommunalförbund, som bildas särskilt för denna uppgift, eller av landstinget. Regionplanering skulle alltjämt vara en frivillig uppgift, som bygger på berörda kommuners och lands- tings vilja att medverka. Enligt PBL—utredningen skulle regeringen, efter hörande av kommuner och landsting, besluta vilket organ som ansvarar för regionplaneringen. Riksdag och regering har ännnu inte tagit ställning till PBL—utredningens förslag.

Även landstingens vidgade uppgifter på vårdområdet kan ge anled— ning till ett starkare engagemang i samhällsplaneringen. I rege— ringens proposition om ny hälso— och sjukvårdslag (1981/82:97) föreslås att landstingen ges stort utrymme att utforma vården efter

lokala och regionala behov och förutsättningar. Samtidigt vidgas landstingens ansvar för befolkningens hälsa. Lands— tingen förväntas sålunda förutom att erbjuda sjukvård, förebygga ohälsa hos befolkningen genom insatser riktade mot såväl människor som miljön. Enligt lagförslaget skall landstingen planera hälso— och sjukvården med utgångspunkt i befolkningens behov av hälso— och sjukvård. Planeringen skall göras i samverkan med samhällsorgan, organisationer och enskilda. Planeringsansvaret innebär bl a att landstingen har att påverka annan samhällsplanering för att säkerställa hälso— och sjukvårdens tillgång till resurser.

Landstingsförbundet har i skriften ”Hälsopolitik i praktiken” (utgiven till förbundets kongress 1979) föreslagit att varje landsting skallbygga upp en miljömedicinsk kompetens. Avsikten är att landstingen skall bedriva en offensiv hälso— politik, som bl a syftar till att spåra de miljöfaktorer

som orsakar sjukdom och ohälsa. I samband med att den stat- liga länsläkarorganisationen avvecklas under år 1981 och 1982 avses landstingen överta och vidareutveckla de miljömedicinska uppgifter som utförts av länsläkare. Därmed blir det också landstingens uppgift att stå för den medicinska kompetens som kan behövas inom den regionala samhällsplaneringen.

På ett viktigt område har emellertid landstingens inflytande försvagats under senare tid. Bildandet av stiftelsen Samhälls— företag har medfört att arbetsvården, som tidigare till störs- ta delen bedrevs i landstingens regi, har samlats i regionala stiftelser där staten och landstingen delar huvudmannaskapet. Landstingen tillsätter hälften av ledamöterna i de regionala stiftelsernas styrelser men endast två av de elva ledamöter- na i den centrala stiftelsens styrelse representerar lands— tingen. Landstingen betalar t o m år 1983 ett årligt belopp till staten som motsvarar dess kostnader för arbetsvården före skiftet av huvudmannaskap. Anslaget till de regionala Stiftelserna går sedan i sin helhet över statsbudgeten och riksdagen fastställer antalet platser vid de skyddade arbets— platserna i varje län.

De regionala utvecklingsfonderna, trafikbolagen och stiftel—

sen Snuhällsföretag visar på att statsmakterna vid inrättande av dessa organ valt organisationsformer som avviker från den tradi—

tionella samhällsförvaltningens utformning.

Allmänt sätt har den utveckling som här beskrivits ökat de för— troendevaldas inflytande över den regionala samhällsförvaltningen. Utvecklingen hittills kan dock knappast beskrivas som någon "succes— siv sammansmältning” av landstingen och de statliga regionala orga— nen. Vad som skett är snarare att den regionala förvaltningen bli— vit alltmer svåröverskådlig.

De många delreformerna har tillsammans medfört att den regionala förvaltningen uppvisar ett komplext mönster, där gränserna mellan olika huvudmäns ansvar i åtskilliga fall är oklara. Det gäller t ex länsstyrelsens ställning med en styrelse som utses av landstinget. Det gäller också de organ med delat huvudmannaskap som inrättats

under senare år.

Denna komplexa organisationsbild har gjort förtroendemännens roll alltmer oklar.De många_skilda verksamhetsformerna innebär att de måste uppträda i mycket skiftande roller. Det handlingsutrymme, som den konmmnala förtroendemannen är van vid, finns inte på samma sätt för ledamöter i statliga styrelser och nämnder. Arbetsformerna där kan kännas hämmande för politiker som annars aktivt deltar

redan i beredningen av ärenden.

En annan svårighet att utöva ett regionalt inflytande i statliga organ är den begränsade möjligheten att utkräva politiskt ansvar av förtroendevalda.Det finns t ex inte möjlighet att vid landstings— möte väcka interpellation till dem som landstinget nominerat till ledamöter i länsstyrelsens styrelse. I flertalet län är visser— ligen ordföranden i landstingets förvaltningsutskott ledamot i styrelsen men åtskilliga länsstyrelseledamöter hämtas bland riks— dagsmän och ledande kommunalpolitiker.

Den politiska kontrollen blir därför i förSta hand en intern fråga för de politiska partierna, framför allt i samband med att leda— möter utses. Någon mer omfattande offentlig debatt om partiernas ställningstaganden i länsstyrelsens styrelse är inte särskilt van— lig. Länsstyrelsen lämnar inte alltid ut tjänstemännens förslag

till beslut till massmedia före styrelsens sammanträden. Därför är det svårt för allmänheten att få överblick över de politiska partiernas agerande i statliga styrelser och nämnder.

De oklara rollerna inom länsförvaltningen gäller inte minst landshövdingens ställning som ordförande i läns-

styrelsens styrelse.

Landshövdingen är formellt inte partipolitisk, men genom tillsättningsförfarandet representerar ett antal lands— hövdingar olika partier genom sin tidigare bakgrund.

Med de regler som gällde fram till 1976 kunde regerings— partiet säkra majoritet i samtliga länsstyrelsers styrelse. Landshövdingens partipolitiska uppfattning var då av mindre betydelse än numera, när styrelsen är sammansatt i enlig— het med de politiska styrkeförhållandena i länet. I sex av länen är fördelningen för närvarande jämn mellan de poli- tiska blocken i länsstyrelsens styrelse, vilket medför att landshövdingen får utslagsröst. Regeringens utnämning av landshövding kan därför få avgörande betydelse för majori— tetsförhållandena. I några län räknar sig landshövdingen till styrelsens partipolitiska minoritet, vilket kan med— föra att landshövdingen i viktiga frågor inte kan ställa sig bakom styrelsens beslut.

Därtill kommer att landshövdingen för att kunna utses till ordförande i den regionala utvecklingsfondens styrelse måste väljas på partimandat. Så har skett i närmare hälften av

länen.

På det administrativa planet är de problem som följer av den organisatoriska splittringen lättare att hantera. Genom samarbete och informationsutbyte mellan tjänstemän inom myn— digheter och förvaltningar kan dubbelarbete i regel undvikas.

1.3 Nya organisationformer

Som framgår av den tidigare redogörelsen har statsmakterna

i samband med nya arbetsuppgifter valt andra organisationsformer än de traditionellla. Vi har tidigare pekat på

utvecklingsfonderna länstrafikbolagen samhällsföretag.

Särskilt organisationsformen för utvecklingsfonderna är intressant från länsdemokratisk synpunkt eftersom här strikt det parlamentariska inflytandet förankrats i landstinget genom att även ordförandeposten tillsätts av landstingen på partimandat.

De här berörda organisationsformerna har ännu inte officiellt helt utvärderats eftersom de flesta förändringarna skett relativt nyli—

gen.

Enligt vår mening visar utvecklingen emellertid på att statsmak- terna när det gäller nya_samhällsverksamheter är helt öppen för nya organisationsformer.

Valet av organisationsform synes ha dikterats av praktiska hänsyn och den nya samhällsverksamhetens förutsättningar. När det gäller förändringar inom redan etablerad samhällsverksamhet kan inte samma enkla konstaterande göras. Exempel på detta är de under år 1981 genomförda förändringarna av skogsvårdsstyrelsernas organisationer. Finns en etablerad organisation för en viss samhällsverksamhet läser den möjligheterna till förändringar inom ramen för redan be— fintlig organisation. Enligt vår mening är detta inte minst vik—

tigt när vi diskuterar en vidgad 1änsdemokrati_ 1.4 De regionala partiorganisationerna

Antalet heltidsengagerade politiker på regional nivå har vuxit un— der senare år. Detta kan delvis ses som en konsekvens av att det politiska arbetet blivit allt mer tidskrävande. Sedan 1971 har sålunda antalet heltidsengagerade förtroendemän inom landstingen mer än fördubblats.

Samhällsutvecklingen har lett till att förtroendevalda i lands—

ting efter hand har ställts inför ökade krav. Ärendena har blivit

allt mer komplicerade och de beslut som fattats får allt

större ekonomiska konsekvenser. Landstingens uppgifter har också ökat i omfattning och vidgats till nya verksamhets— områden. Ökat engagemang bl a på det näringspolitiska områ— det och beträffande den regionala kollektivtrafiken innebär nya och ofta svårbemästrade frågor. Landstingsledamöterna har ju ofta andra offentliga förtroendeuppdrag på lokal, regional och central nivå. Deras breda samhällsengagemang gör att de allt mer blivit allmänpolitiker och företrädare för länen änenbart sjukvårdspolitiker.En betydelsefull aspekt på demokratin i landstingspolitiken är den partipo— litiska kontaktklyftan och samordningen av landstingsfrågor— na med annan politisk verksamhet. Genom att landstingen i allt högre grad utser ledamöter i statliga länsorgan har särskilt gränserna mellan landstingen och den statliga läns—

förvaltningen med tiden kommit att bli mindre markerad.

De politiska partierna utgör basen för de förtroendevaldas arbete.Det gäller inte minst politiken på regional nivå. Den politiska diskussionen sker till stor del i partiorganisa— tionerna. Gruppmöten för nämndrepresentanter är ganska van— liga. Beträffande länsstyrelsernas förtroendemannastyrelser har utvecklingen varit splittrad. Vissa styrelser fungerar på samma sätt som i kommunerna och i landstingen d v 5 med partivisa förmöten medan andra styrelser inte alls har någon egentlig partiförankring på motsvarande sätt.

Partiernas regionala organisation har som sina viktigaste uppgifter att planera, leda och samordna verksamheten inom partidistrikten/länsförbunden. Dessutom är den regionala organisationen kontaktlänken mellan de lokala organisationer— na och partiorganisationen. De regionala partikanslierna spelar med avseende på servicefunktioner gentemot de för- troendevalda flera viktiga roller. De tillhandahåller bl a administrativ hjälp och partipolitisk service i form av

olika slag av partimaterial. Politiska sekreterare arbetar med utredningar ärendeberedning, partipolitisk informa—

tion och samordning. De regionala partiorganisationernas verksamhet är också i stor utsträckning inriktad på utbild—

ning av partiets förtroendevalda i form av kurser, konferen—

ser och överläggningar samt distribution av informationsmaterial.

Utvecklingen har ställt ökade krav på partiorganisationerna, när det gäller att kanalisera och förverkliga medborgarnas önskningar.

Tillkomsten och den successiva utbyggnaden av partistödet spelar en mycket viktig roll på resurssidan. Partistödet på den regiona- la nivån består dels av det landstingskommunala partistödet, dels av det kommunala partistödet, som till en del finansier partidistriktens/länsförbundens verksamhet. Det sammanlagda parti— stödet i landstingen var 1981 53.3 miljoner kr, vilket innebär en

nära sexdubbling sedan starten 1970.

Det ökade antalet heltids- och deltidsengagerade politiker samt partistödet är två faktorer som i sin tur har medfört att det po— litiska arbetet med länsnivån som utgångspunkt har vitaliserats. Det har t ex blivit vanligt att de regionala partiorganisationer— na utarbetar politiska handlingsprogram för länens utveckling. Allmänpolitiska frågor, sysselsättning, näringspolitik, trafik

m m är frågor som fått betydligt ökad tyngdpunkt i landstingens verksamhet. Landstingsmöten har t ex allt mer utvecklats från ett forum där man diskuterar enbart vårdfrågor till ett allmänpolitiskt forum för behandling av alla slags frågor. Partiorganisationerna har vidare fått ökade möjligheter att fungera som ”kitt” när det gäller att sammanfoga primär- och landstingskonmwnala synpunkter.

1.5 Övergripande samhällsplanering l.5.l Länsplaneringen

Huvudansvaret för samordningen inom regionalpolitiken lades på läns— nivån redan genom 1964 års riksdagsbeslut om en aktiv lokalise- ringspolitik. Det främsta motivet till detta var att detaljkunskap och överblick ansågs bäst kunna förenas på den regionala nivån. Regionalpolitiken har huvudsakligen byggts upp kring en regional

utvecklingsplanering — länsplanering.

Länsplaneringen har hittills genomförts i fyra riksomfattande om- gångar, nämligen länsplanering 1967, länsprogram 1970, länsplane— ring 1974 och länsplanering 1980.

I länsplaneringsomgång 74 gjordes försök att utöka medverkan från

kommuner, landsting, sektororgan m fl. I utvärderingen av länspla—

nering 74 framkom kritik mot att resultaten av planerings— omgångarna inte blev föremål för någon kontinuerlig uppfölj— ning. Vidare kritiserades programmen för att vara alltför

deskriptiva och för lite inriktade på konkreta åtgärdsförslag.

Riksdagen uttalade 1976 'också att regionalpolitiken borde få en mer decentralistisk inriktning. Politiken borde för— stärkas så att människor i olika landsdelar ges allsidig sysselsättning och service samt en god miljö. Strävan borde vara att med olika regionalpolitiska åtgärder inom länen till— godosesådana_bygder och orter som har en negativ utveckling så att en bättre inomregional balans skapas. Riksdagen ställ— de sig också bakom en vidareutveckling av länsplaneringen,

som innebär att en fullständig länsplanering skall bedrivas i huvudsak vart femte år och att länsplaneringen däremellan

följs upp årligen.

Vid riksdagens behandling av regionalpolitiken år 1979 (prop 1978/79:112, AU 23, rskr 435) gjordes vissa förenklingar i planeringsprocessen. lädare behandlades länsdenwkrati— kommitténs förslag (SOU l978:35) Regional utvecklingsplane— ring - länsplanering m m. De principer för den framtida länsplaneringen som föredraganden förordade överensstämde i allt väsentligt med kommitténs förslag. Planeringen har härigenom blivit mer konkret och åtgärdsinriktad bl a genom att länen numera fått 5 k åtgärdsmedel. Vad gällde kommitténs förslag om en lag, enligt vilken landstingskommunen skulle anta länsprogram och länsrapport angavs emellertid i 1979 års beslut att tiden ännu inte var mogen för ett slutligt

ställningstagande.

Nuvarande ordning

Länsplaneringen regleras i förordning (1979zö37) om läns— planering. Enligt denna förordning skall länsstyrelsen be— driva en regional utvecklingsplanering, som skall syfta till att förverkliga de allmänna regionalpolitiska mål som riksdagen fastställer i fråga om arbete, service och miljö. Ett andra huvudsyfte med länsplaneringen är enligt förord— ningen att den skall utgöra ett underlag för samordning

mellan regionalpolitiska åtgärder och annan statlig verksamhet. Planeringen skall därvid bedrivas så att den också kan utgöra grund för en ömsesidig samordning mellan regionalpolitiska åtgär— der och landstingskommunal och primärkommunal verksamhet.

Länsplaneringen skall enligt förordningen bedrivas som dels full— ständig länsplanering, dels uppföljning av fullständig länsplane- ring. Fullständig länsplanering förutsätts enligt förordningen genomföras vart femte år och utmynna i ett länsprogram. Regeringen beslutar när fullständig länsplanering skall genomföras. Uppfölj— ningen av fullständig länsplanering skall ske fortlöpande och varje

år redovisas i en länsrapport.

Regeringens riktlinjer (1978-06—15) för länsplanering 1980 ger länen stor självständighet beträffande uppläggningen av arbetet och planeringens inriktning. Faktaredovisningen borde enligt rikt— linjerna begränsas och materialet göras lättillgängligt.

Länsplaneringen skall bygga på ett underlag som består av nuläges- beskrivningar, planer och prognoser som har betydelse för till— gången och efterfrågan på arbete och service.

Länsarggzaimstjball

— precisera de regionalpolitiska målen för länet, — innehålla förslag till planeringstalprtsplan och avgränsning av stödområden, — ange regionalpolitiska riktlinjer för planeringen av statlig verksamhet i länet och

— ange inriktningen för den regionalpolitiska verksamheten i öv—

rigt.

Länsstyrelsen skall vid länsplaneringen samverka med landstings- kommunen och länets kommuner, den regionala utvecklingsfonden i länet, fackliga organisationer och näringslivsorganisationer i länet, samt statliga länsmyndigheter och centrala statliga myndig- heter.

Den årliga_länsrapporten skall_innehålla

— en revidering av länsprogrammet,

— en redogörelse för vidtagna regionalpolitiska åtgärder och — förslag till åtgärder.

Länsrapporten skall vara så utformad att den kan tjäna som underlag i det statliga, landstingskommunala och kommunala budgetarbetet.

I regeringens riktlinjer (1978—06-15) för länsplanering 1980 betonades att en aktiv medverkan från statliga myndigheter, landsting, kommuner m fl i länsplaneringen är en viktig förut— sättning för en sektorövergripande samhällsplanering och för dess genomslagskraft på lokal, regional och central nivå. Länsplaneringens åtgärdsinriktning ligger till stor del i att ange riktlinjer för samhällssektorernas arbetsinriktning i länen.

Av förordningen, och kommentarerna till denna, kan också ut— läsas vilket innehåll planeringen bör ha. Länsplaneringen skalldärvid omfatta alla sektorer som har betydelse för att uppnå de regionalpolitiska målen. Den skall bygga på ett underlag bestående av nulägesbeskrivningar, planer och prog— noser. Länsstyrelsen skall i arbetet med länsplaneringen så långt som möjligt utnyttja material hos andra statliga myndig— heter, landstingskommuner och länets konmwner.

Nulägesbeskrivningarna skall avse befolkningsförhållanden och arbetskraftstillgången, arbetsmöjligheter, serviceför— sörjning och miljöförutsättningar. I analysen av olika sek— torsplaner bör klarläggas om de kan utgöra hinder för ut— vecklingen av den beslutade regionala strukturen. Prognoser för befolknings— och sysselsättningsutveckling genomförs varje år för den närmaste femårsperioden. I länsprogrammen redovisas också prognoser på längre sikt.

Länsprogrammet skall precisera de regionalpolitiska målen för länet. Det skall vidare ange regionalpolitiska riktlinjer för planeringen av statlig verksamhet i länet och ange in— riktningen för den regionalpolitiska verksamheten i övrigt.

Länsprogrammet skall vidare innehålla förslag till ortsplan,

planeringstal och stödområdesindelnig. Ortsplanen tilldelar varje kommun en roll i en regional struktur, där orter med olika funk— tioner kompletterar varandra vad gäller service och sysselsättning. Planeringstalen är befolkningsramar för kommunerna i resp län och för länet som helhet.

De skall grundas på realistiska antaganden om utvecklingstendenser och utvecklingsmöjligheter med hänsyn tagen till tillgängliga regio- nalpolitiska medel. Planeringstalen för länet beslutas av riks— dagen och översätts till kommunnivå av länsstyrelserna. Stödom- rådesindelningen, som skall spegla var sysselsättnings— och serviceproblem är störst, utgör grunden för fördelningen av och storleken på det regionalpolitiska stödet.

Länsrapporten skall innehålla en uppföljning och revidering av länsprogrammet och en redogörelse för sådana från regionalpolitisk synpunkt väsentliga åtgärder som har vidtagits sedan föregående länsrapport. I rapporten skall förslag lämnas till åtgärder som bör vidtas för att länsprogrammets riktlinjer skall uppfyllas. Länsrapporten skall vara utformad så, att den kan tjäna som under- lag för det statliga, landstingskommunala och kommunala budget— arbetet.

I föreskriften anges även att länsrapporten skall redovisa ställ- ningstaganden och prioriteringar samt innehålla analyser av effek- ter och kostnadsberäkningar av de åtgärdsförslag som redovisas i

rapporterna.

Sambanden mellan regionalpolitisk och annan planering

Den regionala utvecklingen bestäms till största delen av beslut och planering inom sektorer där den regionala aspekten inte är och ofta ej heller Rån vara den primära. Framför allt gäller detta beträffande näringslivet. De specifikt regionalpolitiska medlen, t ex lokaliserings— och glesbygdsstödet, kan ej ensamma klara av målet om regional balans beträffande sysselsättning och service. För att detta mål skall kunna uppnås måste det också ske en med- veten anpassning till de skiftande regionala förutsättningarna inom nästan alla övriga delar av samhällets verksamheter. Länspla—

neringen har därför ända från början haft en inriktning mot 5 k sektorövergripande planering.

Regionalpolitiken har alltså sektorövergripande ambitioner gentemot en rad samhällssektorer, såsom sysselsättnings— politik, utbildningspolitik, trafikpolitik, sjukvårdspolitik osv. De ansvariga organen på olika nivåer inom dessa sekto— rer — arbetsmarknadsverk/länsskolnämnder/skolstyrelser, verk och förvaltningar inom kommunikationsområdet, landsting osv

— har genom sin planering och sitt verkställande inom respek— tive område avgörande betydelse för hur de regionalpolitiska

målen uppnås.

Enligt förordningen om länsplanering SFS l979:637 skall läns— planeringen utgöra ett underlag för samordning mellan regio— nalpolitiska åtgärder och annan statlig verksamhet.

De statliga myndigheternas skyldighet att följa riktlinjerna för regionalpolitiken regleras i en särskild förordning (SFS 19791639). Här anges att myndigheterna skall lägga re— sultaten från länsplaneringen till grund för sin egen plane— ring.

Sammantaget visar utvecklingen att det inte går att avgränsa regionalpolitisk planering från övrig samhällsplanering. Mål och medel inom de olika områdena hänger nära samman, och de olika ansvariga organen kommer ofta in på varandras områden. Dessa förhållanden är väsentliga inte minst för sättet att arbeta med länsplaneringen och dess roll som beslutsunderlag hos en rad olika samhällsorgan.

Synpunkter på länsplaneringen

Synpunkter på länsplaneringens utformning har under senare år framförts i riksdagsmotioner, utskottsuttalanden och från skilda myndigheter och organisationer.

Kommunförbundet har i en skrivelse den 12 december 1980 uti— från erfarenheterna av arbetet med länsplanering 1980 fram— fört synpunkter på länsplaneringen till industridepartemen—

tet .

I sammandrag redovisar kommunförbundet bl a följande synpunkter:

— en klarare ansvarsfördelning mellan länsstyrelse och kommuner krävs

— den kommunala planeringen måste bli en bas för den regionala planeringen

— den regionala planeringen måste i ökad utsträckning ge helhets- bilder

— den regionala planeringen bör projektinriktas

— planeringen måste anpassas efter regionens olika förutsättningar

Landstingsförbundets styrelse har den 3 september 1981 som underlag för förbundets fortsatta arbete med frågor angående den regio— nala samhällsplaneringen gjort ett uttalande där det bl a konsta— teras att kraven på hushållning med samhällets resurser skärps i

en situation med sviktande tillväxt i samhällsekonomin. Detta är enligt förbundet ett starkt motiv för en förstärkt planering och samverkan på olika nivåer i samhället. Av stor vikt är att plane- ringen då kan utgå från lokalt och regionalt skiftande förutsätt—

ningar.

Erfarenheten visar enligt landstingsförbundet att sektorsorganens verksamhet inte i nämnvärd utsträckning kunnat låta sig infogas i ett samlat regionalt handlande. Behovet av en stärkt sektorövergripan— de länsplanering med tonVikt på konkreta insatser och praktiskt politiskt arbete bör enligt förbundet ses mot den bakgrunden.

Förbundet anser att för att uppnå denna nödvändiga sektorssamord— ning krävs resursmässiga förstärkningar såväl genom att ekonomiska medel i ökad utsträckning ställs till länens förfogande som att länsstyrelsen som samordnande organ får direkt inflytande över sek— torsorganens verksamhetsplaner och även deras petita.

Åtskilliga länsstyrelser har i sina länsprogram/rapporter fram—

fört synpunkter på länsplaneringssystemet.

Riksrevisionsverket (RRV) har under budgetåret 1980/81 genomfört

en förvaltningsrevision av länsplaneringen, främst vad gäller

verksamheten på regional och lokal nivå.

RRV:s granskning har gällt dels de administrativa kostnader- na för länsplaneringen, dels till vilken användning den kommit. Med hänsyn till att bl a regeringskansliets använd— ning av planeringen inte omfattas av granskningen gör RRV inte någon samlad avvägning av länsplaneringens intäkter

mot dess kostnader.

Verkets kritik kan sammanfattas i följande punkter . Målen för länsplaneringen uppnås inte och det råder oklar— het om dess roll.

. Länsplaneringen har vare sig i snäv eller vid mening i nämnvärd grad påverkat beslutsfattandet. . Förankringen ur demokratisk synpunkt får inte någon reell innebörd eftersom berörda parters beslutsfattande inte på— verkas

. Det råder oklarhet om i vad mån de som deltar i planerings— processen också är ansvariga. . Det är oklart om länsstyrelsen har verklig möjlighet att genom länsplaneringen påverka näringslivet och den regio— nala utvecklingen. . Befogenhetsfördelningen mellan och inom olika nivåer är oklar.

. Planeringsansvaret är inte systematiskt kopplat till beslutsansvaret vilket lett till en utbredd osäkerhet om

länsplaneringens roll.

RRV finner angeläget att klarhet nås i de angivna frågorna och hänvisar till länsdemokratikommitténs pågående arbete. Avslutningsvis redovisar RRV två alternativ för länsplane— ringens tekniska utformning som inte föregriper länsdemokra— tikommitténs arbete och kommande ställningstaganden. I det första alternativet ges förslag om att minska arbetet med planeringsdokument. I det andra alternativet lämnas förslag till förbättring av innehållet i planeringen så att den

blir mer användbar som beslutsunderlag.

Den framtida länsplaneringen

För kommitténs vidkommande är det väsentliga att diskutera på vilka sätt man kan åstadkomma en demokratisk förankring av en regional planering som påverkar länsinvånarna. Framställningen i detta av— snitt kommer därför att koncentreras till en diskussion om vilka planeringsanbitionerna. kan tänkas bli samt hur skilda ambitions—

nivåer påverkar behovet av en demokratisk förankring av planeringen..

Det framgår, bl a av synpunkter framförda i länsprogram 1980 och av RRV s rapport, att många intressenter gör bedömningar att det nuvarande systemet inte är tillräckligt effektivt. För att uppnå en sådan ökad effektivitet krävs, enligt de synpunkter som fram— förts, förändringar i planeringens uppläggning som syftar till bl a mera medvetna prioriteringar mellan olika insatser och re—

gioner samt en mera klart beslutsinriktad planering.

En regionalpolitisk planering, som i ökad utsträckning vill på— verka beslut inom olika sektorer, måste bl a inriktas på att ge underlag för omprioriteringar inom och mellan olika samhälls— verksamheter. Det gäller att påverka verksamheter inom skilda om— råden så att de sammantagna bidrar till en god regional utveck- ling. En sådan planering, inriktad mot prioriteringar, förutsätter att det finns realistiska möjligheter att fatta beslut med anled- ning av förslagen till omprioriteringar. Planeringen måste med andra ord vara beslutsinriktad vilket kräver dels att planeringens krav ställs till relevant beslutsnivå och myndighet, dels att beslutssystemet utformas på ett sätt som gör det möjligt att av— väga mellan de regionala kraven och de mer sektorsinriktade målen.

Den samhällsekonomiska situationen gör det sannolikt att man i den regionala planeringen måste ta med kostnads— och effektmät— ningar där kostnad måste vägas mot effekt inom den regionala sek-

torsövergripande planeringen.

Länsstyrelserna har ansvar för den regionalpolitiska planeringen samtidigt som de ansvarar för den övergripande samhällsplaneringen i länen. Detta övergripande ansvar har senast bekräftats genom

1971 års omorganisation av länsstyrelerna. Det regionala poli—

tiska inflytandet förstärktes år 1977 genom att länsstyrel— sens styrelse i sin helhet (förutom landshövdingen) skulle utses av landstinget. Denna reform ökade länsstyrelsens möj— ligheter att göra politiskt baserade avvägningar i skilda

planeringsfrågor.

Länsplaneringen har varit det enda planeringsinstrument med vars hjälp länsstyrelerna har kunnat föra ut de övergripan— de samhällsplaneringsfrågorna till en bredare debatt i länen och i kommunerna. Den primärkommunala anknytning som därige— nom har varit möjlig att åstadkomma har varit väsentlig efter— som skilda beslut på regional nivå utan att för den skull va— ra direkt styrande nästan alltid påverkar kommunernas utveck— ling och därmed förutsättningarna för den kommunala verk- samheten.

Den möjlighet till debatt och politisk förankring som läns— planeringen ger måste bedömas vara nödvändig närhelst läns- styrelsen på ett mera genomgripande sätt vill påverka beslut inte minst inom skilda statliga samhällssektorer. Det behövs med andra ord ett planeringssystem på länsnivån där man i politiskt väl förankrade former kan formulera mål för länets utveckling och göra avvägningar mellan olika sätt att använda begränsade samhälleliga resurser för länets utveckling.

Det är främst genom möjligheterna att fatta beslut med ut— gångspunkt i planeringen som dess effektivitet kan höjas. Man måste då vara medveten om att möjligheterna att åstad— komma en annorlunda inriktning i ett län av politiken inom en viSs sektor begränsas av de beslut som regering och riks— dag fattat och av de närmare riktlinjer och bestämmelser som

de centrala verken har lagt fast.

Mera ingripande avvägningar mellan mål för en viss sektors utveckling och mera övergripande mål för samhällspolitiken är emellertid i grunden klart politiska beslut inom flera nivåer. Detta var ett av skälen till att man år 1977 gav landstinget uppgiften att tillsätta länsstyrelsens styrelse. Man fick därmed en politisk förankring av den övergripande

samhällsplanering som länsstyrelsen ansvarar för. 1.5.2 Fysisk riksplanering

En annan viktig del av samhällsplaneringen utgör den fysiska riks—

planeringen.

Regeringen redovisade i proposition 1972:111,bil 2 förslag till riktlinjer för hushållning med mark och vatten och till former för en fortlöpande fysisk riksplanering. Förslagen i propositionen godtogs i allt väsentligt av riksdagen.

I propositionen angavs tre huvuduppgifter för den fysiska riks— planeringen, nämligen

. attkartläggadels de långsiktiga önskemål som skilda intressen riktar mot mark och andra naturtillgångar, dels de tillgångar som svarar mot anspråk som kan förutses,

. att analysera i vilken utsträckning det föreligger konflikter mellan olika anspråk och klarlägga konsekvenserna av alternati- va sätt att utnyttja naturresurserna samt

. att i den mån det är motiverat av riksintresse dra upp rikt— linjer för hushållningen med sådana naturtillgångar som är eller kan väntas bli efterfrågade av skilda intressen eller som är särskilt känsliga för miljöpåverkan.

Arbetet med att fullfölja och vidareutveckla de beslutade rikt- linjerna för hushållning med mark och vatten har förts vidare i ett program- och ett planeringsskede. Resultaten av arbetet har redovisats i proposition l975/76:l (programskedet)och proposi- tion 1978/79:213 (planeringsskedet). I den sist nämnda proposi- tionen lade regeringen fram förslag till vissa kompletterande ut- gångspunkter för planeringen i fråga om hushållning med jordbruks— mark och utveckling av fritidsbebyggelse i områden med s k geo— grafiska riktlinjer. Förslagen i propositionerna godtogs av riks—

dagen.

Arbetet underplaneringsskedethar inneburit att intentionerna i den fysiska riksplaneringen har kunnat fullföljas i betydelse— fulla delar. För vissa områden har emellertid en fördjupad plane—

ring ansetts nödvändig. En redovisning till regeringen av denna planering skall enligt regeringens beslut i anslut— ning till planeringsskedet göras av de berörda länsstyrelser— na under år 1982. Vissa länsstyrelser har under slutet av år 1980 redovisat för regeringen hur långt planeringsarbetet har fortskridit. Länsstyrelserna i Kristianstads och Malmö— hus län har lagt fram förslag till markhushållningsprogram för Skåne. Regeringen har numera beslutat om hur detta ar—

bete i fortsättningen skall bedrivas.

Enligt nu gällande ansvarsfördelning för den fysiska riks- planeringen ankommer det i första hand på de myndigheter som företräder olika sektorintressen att redovisa de anspråk av betydelse från rikssynpunkt som varje sektor ställer på an— vändningen av landets mark— och vattentillgångar. Mot bak— grund av bl a sådana redovisningar av sektoriella riks— intressen har riksdagen angett riktlinjer för hur dessa intressen bör beaktas i den fysiska planeringen och vid ställningstaganden till enskilda tillståndsfrågor, s k verksamhetsanknutna riktlinjer. Exempel på sektorer som om— fattas av verksamhetsanknutna riktlinjer är jordbruk, skogs— bruk, fiske, renskötsel, naturvård, friluftsliv och kultur— minnesvård. Mot bakgrund av en bedömning av konflikterna mellan olika anspråk som skilda intressen riktar mot mark ochandranaturtillgångar har riksdagen också angett rikt- linjer för hushållningen med mark och vatten i vissa om— råden, s k geografiska riktlinjer. Dessa riktlinjer anger hur från rikssynpunkt markanvändningen bör prioriteras i vissa områden, t ex kuster, fjällområden, outbyggda älvar och älvsträckor samt vissa områden som har särskilda förutsätt— ningar för industriell verksamhet. För att åstadkomma en god hushållning med mark och vatten i enlighet med den fysiska riksplaneringens intentioner har statsmakterna dessutom

för områden som berörs av de geografiska riktlinjerna samt för vissa andra områden angett att det från rikssynpunkt är

angeläget med fysisk planering, planeringsriktlinjer.

Medverkande parter

De former som har valts för den fysiska riksplaneringen med—

för att planeringsarbetet engagerar ett stort antal organ på

olika nivåer. Kommunerna har grundläggande uppgifter genom att riktlinjerna förutsätts bli behandlade i ett kommunalt program- arbete och komma till uttryck i bl a kommunernas fysiska planer. Ämbetsverkens uppgifter består i att utarbeta underlagsmaterial för den kommunala planeringen, delta i samråd samt följa upp kommunernas planering. Verken har därvid också till uppgift att i enlighet med sina instruktioner företräda vissa allmänna intressen. Länsstyrelserna har förmedlande uppgifter mellan kommu— nerna å ena sidan samt regeringen och ämbetsverken å den andra när det gäller frågor av betydelse för den fysiska riksplaneringen. Länsstyrelserna har också ansvar för rådgivning till kommunerna och för samordning av planeringen mellan kommunerna. Vidare har läns— styrelserna till uppgift att i samråd och vid fastställelsepröv— ning av planer m m bevaka olika nationella intressen samt att med stöd i speciallagstiftningen inom främst naturvårdsområdet säker— ställa skyddet av olika riksintressanta objekt och områden.

Rättsverkningar

Riktlinjerna för hushållning med mark och vatten är inte förenade med några direkta rättsverkningar. Riktlinjerna är emellertid väg- ledande för regeringens och de statliga myndigheternas handlande vid alla beslut om sådan markanvändning som riktlinjerna avser. Det har också förutsatts att riktlinjerna beaktas vid kmnmunala beslut om markanvändningen. I cirkulär (SFS 1973:15) har rege- ringen anbefallt samtliga statliga myndigheter att beakta de rikt— linjer som statsmakterna har dragit upp för hushållningen med mark och vatten. Regeringen har enligt 10 a 5 byggnadslagen (BL) befogenhet att under vissa förutsättningar föreskriva att kommunen skall upprätta.generalplan, som tillgodoser ett visst riksintresse.

Den kommunala översiktsplaneringen

I anslutning till arbetet med den fysiska riksplaneringen har det skett en betydande utveckling av den kommunala fysiska översikts— planeringen. I samband med genomförandet av program— och planerings- skedena har nästan samtliga kommuner utarbetat s k kommunöversik—

ter. I ungefär en fjärdedel av kommunerna finns också kommun —

omfattande s k markdispositionsplaner. I många kommuner finns markdispositionsplaner för kustområden, insjöområden och älv— dalar. Det finns sålunda nu en översiktlig redovisning av den pågående markanvändningen och viktigare markanspråk i landet. I arbetet med den fysiska riksplaneringen har vidare former— na utvecklats för samverkan mellan staten och kommunerna när

det gäller markanvändningsfrågor.

Den fortsatta fysiska riksplaneringen

Förslag till riktlinjer för den fortsatta fysiska riksplane— ringen har lämnats i prop 1980/81:183. I propositionen an—

ges bl a följande.

0 Verksamheten skall så långt det är möjligt inordnas i den fortlöpande planerings- och beslutsprocessen, främst i anslutning till kommunernas markanvändningsplanering.

C)Den fysiska riksplaneringen föreslås i fortsättningen ske utan krav på omfattande, samtidiga redovisningar till regeringen från samtliga kommuner, som tidigare förekonndt.

C>Kommunerna får liksom hittills grundläggande uppgifter. Riktlinjerna för hushållning med mark och vatten lagregle— ras och skall beaktas i kommunernas fortlöpande planerings— verksamhet.

Ett mer utvecklat samråd mellan kommunerna och olika statliga myndigheter på regional nivå, främst länsstyrelsen, bör vara en lämplig form att föra fram de nationella intressen som

skall beaktas i den kommunala processen.

o Länsstyrelsernas huvuduppgift bör vara att via samråd för- medla information mellan kommuner och stat. Länsstyrelser— na skall också från statliga sektormyndigheter förmedla och anpassa sådant material kommunerna behöver för sin plane- ring. Om kommuner och länsstyrelse inte är överens om hur riktlinjerna skall fullföljas i den kommunala planeringen kan länsstyrelsen ytterst vägra fastställa den fysiska

plan som kommunen redovisar. Länsstyrelsen kan också under—

ställa planförslaget regeringens prövning.

Ambetsverken bör svara för dokumentation och bevakning av riks— intressanta objekt och verksamheter inom sina områden. De skall alltså hålla aktuella översikter över sådant som är av betydelse för hushållningen med mark och vatten. Vidare bör statens plan- verk, statens naturvårdsverk och delegationen för samordning av havsresursverksamheten ha ansvar för att följa utvecklingen vad

gäller mark och miljö samt vattenanvändning i landet.

Riksdagens inflytande över den fysiska riksplaneringen skall ske via lagstiftning och inte som hittills genom allmänna uttalanden.

Regeringen har huvudansvaret för den fysiska riksplaneringen. I detta ingår att uppmärksamma områden med särskilt komplicerade markanvändningsförhållanden och eventuellt föreslå kompletterande riktlinjer. Regeringen har också att ta initiativ till behandling av nya frågor och ge uppdrag till ämbetsverk och länsstyrelser om lägesredovisningar m m beträffande hushållningen med landes

samlade mark- och vattenresurser.

2 DEN REGIONALA SANHÄLLSFÖRVALTNINGENS ORGANISATION, ARBETSUPPGIFTER OGi FÖRTROENDEMANNAMEDVERKAN

2.1.1 Länsstyrelsen

Sammanfattningsvis kan länsstyrelsens uppgifter karaktäriseras som planering,förvaltning och rättsskipning.Planeringsuppgifterna är den del av verksamheten som främst engagerar landshövding och styrelse, medan förvaltning och rättsskipning i regel betraktas som tjänstemannauppgifter. Merparten av arbetsuppgifterna vid läns— styrelsen är av förvaltningskaraktär, d v 5 innebär myndighetsut— övning mot enskilda och kommuner. Hit kan också räknas tillsyn, underställning eller fastställelse av kommunala beslut samt registre— ring och ajourhållning av tillstånd m m. Med "enskild" avses här även företag, samfälligheter, föreningar m fl. Även kommuner kan i egenskap som arbetsgivare eller markägare räknas till denna grupp. När det gäller kommunerna framgår av den tidigare beskrivningen att länsstyrelsen i förhållande till dessa i vissa delar är ett stats— kontrollorgan.

Oftast är det endast ett val av betraktelsesätt om en arbetsupp— gift skall karaktäriseras som en del av samhällsplaneringen eller som en förvaltningsuppgift. Vanligen ingår båda momenten i samma verksamhet. Bildande av naturreservat är utan tvekan myndighetsut- övning mot ”enskild" men kan med lika stor rätt sägas ingå som en naturlig del i samhällsplaneringen. Andra uppgifter av förvalt— ningskaraktär har ett mera avlägset samband med planeringen. Det gäller t ex älgjaktsärenden.

Länsstyrelsernas arbetsuppgifter innebär förutom förvaltning och planering även förvaltningsrättsskipning genom besvärsprövning. främst av kommunala beslut t ex byggnadsnämnd eller hälsovårdsnämnd. Vid sidan om den juridiska prövningen bedöms i vissa fall dessa ärenden även ur olika länmlighetsaspekter. Därför är det svårt att avgöra hur stora delar av länsstyrelsens arbetsuppgifter som kan sägas vara ”planering”, ”förvaltning” eller "rättsskipning".

I länsstyrelsens roll ingår att vara ett regionalt expert— organ med kompetens som saknas på annat håll i länet. På så sätt kan kunskap hållas samlad och aktuell inom områden, där t ex en kommun är ett för litet underlag. Så är exempel— vis fallet inom kulturminnesvården och inom miljöskyddet. Länsstyrelsen har därmed ofta en serviceroll vid sidan av

de mera formella myndighetsuppgifterna.

Servicerollen hör nära samman med länsstyrelsens samordnande roll. Länsstyrelsernas samlade genomföranderesurser för t ex regionalpolitik och näringspolitik omfattar, förutom lokali- seringsstödet, cirka 40 miljoner kr. Länsstyrelsens uppgift i planeringens genomförandeskede blir att vara pådrivande och samordnande. Genom information, utredningar och kontak— ter kan länsstyrelsen ta initiativ till genomförande av olika

åtgärder.

I de flesta län finns någon form av samrådsgrupp under lands- hövdingens ledning för samordning av näringslivs— och syssel- sättningsfrågor. Förutom landshövdingen ingår ofta plane- ringslänsrådet, planeringsdirektören, länsarbetsdirektören, utvecklingsfondens VD och i vissa fall även representanter

för landstinget och kommunförbundets länsavdelning.

På handläggarnivå förekommer en rad projekt—och arbets- grupper med representanter för såväl länsstyrelsens plane— ringsavdelning som länsnämnder, landsting, kommuner, fack— liga och näringslivsorganisationer - inte minst inom ramen för planeringsarbetet.

2.1.2 Organisatoriska förändringar på senare tid

Huvuddragen i länsstyrelsens organisation fastställdes ge- nom den partiella omorganisationen år 1971. Verksamheter med inriktning på den regionala samhällsplaneringen samla— des i en planeringsavdelning, skatteförvaltningen omorga— niserades i en skatteavdelning, medan förvaltningsrätts— skipning och allmänna förvaltningsärenden förlades till en förvaltningsavdelning.Till förvaltningsavdelningen knöts två domstolar — en länsskatterätt och en länsrätt.

Inom varje avdelning inrättades funktioner. Länsstyrelsens interna

administration samlades inom en administrativ enhet.

Sedan år 1971 har vissa förändringar i länsstyrelsens organisation inträffat.

Länsveterinären, hemkonsulenten och länsantikvarien har tillförts planeringsavdelningen. Skatteavdelningen har omorganiserats i sam- band med den s k RS-reformen. Förvaltningsavdelningen upplöstes i samband med att länsdomstolarna ombildades till en fristående läns— rätt. Den allmänna enhet, som tidigare fanns inom förvaltningsav- delningen, sorterar nu direkt under landshövdingen. Vidare har vissa ärenden som tidigare handlagts vid allmänna enheten förts över till andra statliga organ, t ex passärenden till polisväsen—

det och kommunalbesvär till kammarrätten.

I samband med den partiella omorganisationen fick länsstyrelsen en styrelse vars ledamöter från början tillsattes av både staten och landstinget.Länsstyrelsens förtroendemannastyrelse består nu— mera, utöver landshövdingen,av 14 ledamöter som samtliga utses av landstinget (inkl fullmäktige i landstingsfria kommuner).

1 juli 1981 inrättades en social funktion som ingår i den allmänna enheten. Den sociala funktionens uppgifter gäller ärenden grunda- de dels på socialtjänstlagen, dels på alkohollagstiftningen. Till socialtjänstärenden hör medverkan i den regionala samhällsplane- ringen, sociala bedömningar som bistånd till länsrätten samt till- syn, rådgivning och information riktad mot kommunerna. Alkohol- ärendena består av tillståndsprövning för handel med alkoholhal- tiga drycker liksom tillsyn, rådgivning och information.

Vissa förändringar är vidare att vänta i samband med organisa-

tionsförändringar inom polisväsendet.

Med hänsyn till att länsstyrelsen handlägger över 400 ärendegrup- per är ett utmärkande drag för länsstyrelseorganisationen att förändrings—och utvecklingsarbete alltid pågår inom någon del av organisationen.

2.1.3 Länsstyrelsens styrelse

Länsstyrelsen leds av en förtroendemannastyrelse med

landshövdingen som ordförande.

övriga fjorton ledanöter i styrelsen utses av landstinget och de kommuner som står utanför landstingskommuner för en period av tre år. I vissa län finns dessutom två personal— företrädare i styrelsen.

Bland ledamöterna och suppleanterna bör enligt 41 5 tredje stycket länsstyrelseinstruktionen kommunal—och landstings- kommunal erfarenhet samt erfarenhet från verksamhet i nä— ringslivet och arbetsorganisationer vara företrädda. I sty- relsen ingår i regel ledande landstings-och kommunalpoli— tiker liksom riksdagsledamöter.

Styrelsen sammanträder vanligen en gång ner månad. I styrel- sen fattas beslut enligt kollegial beslutsfonn. Det innebär att alla måste ge sin mening tillkänna. Som styrelsens be— slut gäller den mening till vilken de flesta ledamöter an- sluter sig. Praktiskt har skillnaden mot den kommunala (parlamentariska) beslutsformen haft liten betydelse, men teoretiskt behöver inte bakom länSStyrelsens beslut nöd— vändigtvis stå en majoritet av styrelsens ledamöter. De ledamöter som inte biträder den vinnande uppfattningen skall anmäla skiljaktig mening till protokollet. Denna rätt och skyldighet att anmäla avvikande mening tillkommer även föredragande och annan tjänsteman som deltar i den slut— liga handläggningen av ärenden. Styrelsens beslutsformer övervägs för närvarande av kommittén för översyn av för—

valtningslagen m m.

De ärenden som skall beslutas av styrelsen anges i läns— styrelseinstruktionen och i länsstyrelsens egen arbets—

ordning.

Styrelseärendena har en stark inriktning på planeringsav- delningens verksamhetsområde, medan Skatteavdelningen och

allmänna enheten har mycket få styrelseärenden. För de senares del är det i regel fråga om remissärenden. Styrelsen är dessutom beslutande i ärenden av betydelse för samhällsplaneringen som handläggs av de statliga s k länsnämnderna (se avsnitt 2.3.1). Dessa s k länsnämndsärenden är i regel årligen återkommande ram- beslut.

En granskning av totalt 764 styrelseärenden vid länsstyrelsen i Älvsborgs län under åren 1971—1979 ger vid handen att skatteav— delningen inte haft annat än remissärenden i styrelsen. Under samma tid har förvaltningsavdelningen/ allmänna enheten, administ— rativa enheten och länspolischefen haft ett fåtal ärenden utöver remisser behandlade i länsstyrelsen. De ärenden som har förts

upp i styrelsen av länspolischefen och av administrativa enheten rör ekonomi, disciplinärenden och tjänstetillsättningar.

I det följande redovisas hur styrelseärendena fördelar sig på länsstyrelsens olika funktioner. Betydelsen eller den "poli— tiska tyngden” av olika ärenden varierar naturligtvis avse-

värt.

Antalet ärenden skall därför inte tillmätas en avgörande be- tydelse. Avsikten är att på detta sätt ge en ungefärlig upp- fattning om vilken inriktning styrelsearbetet har.

Styrelsens ärenden fördelade sig inom länsstyrelsen enligt följande tabell på nästa sida:

Styrelsens ärenden fördelade inom länsstyrelsep

0/ /b 40!) ' '- Låusufmu esåazuoeu Olo évzter Ramssee

%" ga sw rt? så ”73 —n av) w &” gå 3; & gå (n?r (rm än! ”55:

Sammanlagt utgjorde remisserna en tredjedel av styrelsens ärenden. De remisser som låg utanför planeringsavdelningen utgjorde till—

sanmans 5 procent.

Pland ärenden om regionalpolitisk planering utgör länsprogrammen ett fåtal men mycket omfattande beslut. Bland övriga ärenden kan nämnas lokaliseringsstöd och kommunikationsfrågor.

Samhällsplaneringsbeslut med mer påtagliga effekter är — förutom de omfattande redovisningarna till regeringen av den fysiska riksplaneringen — samrådsyttranden och fastställelsebeslut över kommunala planer samt yttranden över ärenden enligt 136 a 5 byggnadslagen. Förordnande om naturreservat och naturvårdsområ- den samt byggnadsminnesförklaringar är beslut som länsstyrelsen

själv verkställer.

En ofta uttalad strävan är att låta ärenden som innebär myndig— hetsutövning mot enskild handläggas på tjänstemannanivå. Styrel— sen beslutar dock i en rad ärenden som, förutom att de har plane— ringsaspekter, innebär långtgående ingrepp i enskilds rätt,

t ex genom förmögenhetsförlust eller inskränkningar i nyttjande- rätt till egendom. Exempel på sådana styrelseärenden är planären— den, inrättade av naturreservat samt byggnadsminnesförklaringar.

l disciplinärenden har styrelsen funktion som domstol. 2.1.4 Länsstyrelsens organisation och arbetsuppgifter

I detta avsnitt beskrivs länsstyrelsens organisation. Här lämnas också en redogörelse över arbetsuppgifterna inom länsstyrelsen.

Styrelsen Landshövdingen

Lanspolis- chefens expedition

Skane- avdelningen

Planerings-

”J

Avvikelser från denna organisation uppvisar endast länsstyrelserna

Allmänna enheten

Administrativa enheten

Av länsstyrelsernas personal, drygt nio tusen personer, för— delar sig i runda tal hälften på skatteavdelningarna, en fjärdedel på planeringsavdelningarna och vardera en åtton— del på allmänna enheten och på administrativa enheten.

Planeringsavdelningen svarar för länsstyrelsens uppgifter inom den regionala samhällsplaneringen. Chef för avdelningen är ett länsråd som också är landshövdingens ställföreträdare i alla län. Avdelningen är organiserad med följande enheter

och bl a följande funktioner.

' Planeringsavdelning Planeringskansli Juridisk enhet

Samordning Information

Juridisk granskning Vissa besvärsmål Expropriation Yrkesmässig trafik Lokala trafikföreskrifter Elektrifiering Hälsovård Jakt och fiske

Expedition Sekretariat åt styrelsen

Priskontor

Regionalekonomisk enhet Hemkonsulent .

Regionalpolitisk planering

Konsumentupplysning Lokaliseringsstöd . Kommunala lån och fonder O!?jåvgraåuwård Byggnads- och stadsplaner F .. . . Luftvård vsriskl riksplanering Bullerbekämpning . _ R h || ' .. Fastighetsbildning Fastighetsregistrering Livsmedelskontroll Djurskydd och djursjukdomar

CiVilt försvar Ekonomiskt försvar Psykologiskt försvar Räddningstjänst

Länsanti kvarie Kul turminnesvård

Planeringskansliets uppgifter inom avdelningen är bl a yttre och inre samordning, initiativ, uppföljning av åtgärder och informa— tion. Kansliet är dessutom sekretariat åt styrelsen och utgör ofta även landshövdingens stabsresurs.

Juridiska enheten är avdelningens rättssekretariat. Den medverkar med juridisk bedömning och kontroll av lagligheten av besluten

inom avdelningen. Enheten har även egna ärenden som rör byggnads— lagstiftning, jakt, fiske, lokala trafikföreskrifter, yrkesmässig trafik, hälsovård och kommunala förköp.

Den regionalekonomiska enheten bereder ärenden om lokaliserings— stöd och glesbygdsstöd, regionalpolitisk planering, trafikplane— ring, förläggning av järnvägar och flygplatser. Enheten bereder också styrelsens ställningstagande till länsnämndernas ärenden av regionalpolitisk betydelse. Dessa ärenden behandlas mer ut— förligt i avsnitt 2.3.1. I samband med länsplaneringen genomför enheten en rad utredningar och projekt för att belysa och påverka

den regionala utvecklingen.

Naturvårdsenheten svarar för bevakning och handläggning av frågor som rör såväl den allmänna naturvården som luft— och vattenvärden.

Inom den allmänna naturvården består uppgifterna i att utföra.in- ventering och planering, utfärda förordnanden och tillstånd enligt naturvårdslagen samt utöva tillsyn och medverka i samråd i vad avser bl a nationalparker, naturreservat, naturvårdsområden, grus- täkter, strandskydd, skydd för växt— och djurarter samt naturmil— jön i allmänhet. Ansvaret för vård och förvaltning av naturreservat och naturvårdsområden vilar också på enheten.

Miljöskyddsarbetet grundas på miljöskyddslagen men också på vatten- lagen, förordningen om miljöfarligt avfall, bilskrotningsförord— ningen, lagen om hälso— och miljöfarliga varor och lagen om svavel— haltiga bränslen m fl lagar. Enheten handlägger tillstånd, dispen— ser, anmälningar och samråd enligt dessa lagar samt svarar för om— fattande tillsynsuppgifter bl a beträffande tillståndet i sjöar och vattendrag, miljöfarliga anläggningar, hantering och transport

av miljöfarligt avfall samt hälso— och miljöfarliga varor.

Planenheten ansvarar för samråd och fastställelseprövning

av general— och regionplaner, stads— och byggnadsplaner samt för ärenden om nybyggnadsförbud och dispenser från sådana förbud. Utredningar om hur länets mark— och vattentillgångar skall utnyttjas görs bl a inom ramen för den fysiska riks— planeringen. Enheten har ett nära samarbete med kommunernas byggnadsnämnder och lämnar, främst till mindre kommuner, en omfattande rådgivning rörande bebyggelseplaneringen.

Lantmäterienheten leds av en överlantmätare som i vissa frågor inte är underställd länsstyrelsen. Överlantmätar— myndigheten är lantmäteriverkets regionala organ med upp— gift att leda och samordna fastighetsbildningsmyndigheter— nas verksamhet, lämna kartservice och utföra fastighets— värdering.Länsstyrelsens lantmäterienhet utgör fastighets— registermyndighet,prövar besvär över fastighetsbildnings— myndighets beslut och medverkar i övrig samhällsplanering. Enheten fungerar som allmänt ombud i fastighetsdomstol.

Försvarsenhetens uppgifter är främst att planera för,be— manna och öva civilförsvaret,det ekonomiska försvaret samt länsstyrelsens och kommunernas krigsorganisationer.Enheten ansvarar också för räddningstjänsten i fred och för skydds— rumsplaneringen.lnom enheten görs nödvändiga förberedelser för att vid behov organisera länsstyrelsens ransonerings— enhet.

Organisatoriskt knutna till planeringskansliet är priskon- toret och hemkonsulenterna. Priskontoret har bl a till upp— gift att göra prisundersökningar och upprätta rapporter till statens pris—och kartellnämnd.Hemkonsulenternas upp— gift är att stödja uppbyggnaden av kommunal konsumentråd— givning, samordna konsumentaktiviteter, förmedla informa— tion,fungera som sakkunniga i konsumentfrågor och anordna kursverksamhet.

I planeringsavdelningen ingår också länsveterinären och länsantikvarien.Länsveterinären handhar uppgifter som gäller livsmedel,livsmedelshygien,djurskydd och djursjuk— domar.Därutöver fullgör länsveterinären uppgifter enligt

allmänna veterinärinstruktionen och leder distriktsvete—

rinärverksamheten. Länsantikvarien ansvarar för länsstyrelsens be— fattning med fornminnes—och byggnadsminnesvården.

Mellan enheterna inom planeringsavdelningen bedrivs en omfattande samordning, som delvis formaliserats i länsstyrelsens arbetsord- ningar. I beredningen av åtskilliga beslut skall synpunkter från olika enheter inhämtas. I vissa ärenden deltar även berörda länsor— gan. I de flesta fallen inhämtas synpunkterna skriftligt men munt— liga överläggningar s k samråd hålls med berörda enheter och myn— digheter främst i plan— och fastighetsbildningsfrågor. Dessutom förekommer ofta ett nära samarbete mellan enheter inom planerings— avdelningen i samband med utredningar och projekt, t ex i anknyt— ning till länsplaneringen.

Skatteavdelningen leds av ett länsråd,som i sakärenden har ett led— ningsansvar gentemot lokala skattemyndigheter.Sedan 1978 består skat— teavdelningen,förutom skatteavdelningens kansli,av sex enheter-

taxeringsenhet, revisionsenhet, besvärsenhet, mervärdeskatteenhet, uppbördsenhet samt dataenhet.

Skatteavdelningens kansli svarar för samordning av enheternas plane— ring och handhar administrativa uppgifter.

Taxeringsenheten svarar för den årliga taxeringen inom länet när det gäller inkomst—och förmögenhetstaxering. Till enhetens uppgifter hör också granskning och revision betr skattskyldiga juridiska personer och skattskyldiga med komplicerade inkomst-och förmögenhetsförhållan— den,främst större rörelser och jordbruk. Enheten svarar vidare för allmän och särskild fastighetstaxering. Revisionsenheten samordning och utför olika slag av revisionsverksamhet.

Besvärsenheten har till uppgift att föra det allmännas talan inom ta— xerings—,uppbörds—och mervärdeskatteområdena. Inom taxeringsområ—

det skall enheten avge yttranden över besvär av skattskyldiga till skattedomstol och själv anföra besvär(ti11 den skattskyldiges för— eller nackdellhos skattedomstol(1änsrätt,kammarrätt och regeringsrätt).

lkrvärdeskatteenheten har samtliga uppgifter som rör mervärdeskatte— området.

Till uppgifterna vid uppbördsenheten hör uppbörd av skatter, restitutioner, anstånd, efterkrav, indrivning samt ärenden

om skatteutjämningsbidrag och skatteavräkning med kommuner.

Vid dataenheten förs personregister, fastighetsregister,

taxerings— och skatteregister.

Allmänna_e5heten handlägger olika slag av förvaltningsären— den såsom utlännings— och medborgarskapsärenden, ärenden rörande allmänna val (inkl röstsammanräkning), stiftelser (inkl permutationer) och lotteriärenden. Vidare svarar en— heten för bil— och körkortsregistren samt handels— och före— ningsregistren.

Dänspolischefen ansvarar för regionala polisfrågor samt ledning av trafikövervakning och för vissa typer av förvalt— ningsärenden, bl a rörande handel med vapen. Riksdagen har under hösten 1980 beslutat om allmänna riktlinjer för en reform av polisväsendet. Den regionala polisverksamhetens närmare utformning övervägs för närvarande inom den s k polisberedningen, som fått till uppgift att svara för det praktiska genomförandet av den beslutade reformen.

Admigistra3i1a_enheten är ett gemensamt service— och stabs— organ inom länsstyrelsen. Enhetens uppgifter avser i första hand personal och löner, ekonomi samt administrativ service.

1)

2.2 Landstingskommunen 2.2.1 Inledning

Landstingskommunerna inrättades 1862 som en folkvald läns— representation. Landstingskommunen är en kommun som om—

fattar i princip hela länet och är sidoordnad primärkommu- nerna. Gotlands, Malmö och Göteborgs kommuner står utanför landstingskommunerna men har samma uppgifter som dessa vid sidan av sin funktion som primärkommun.

1)Termerna landsting och landstingskommuner har tidigare använts synonymt. I detta avsnitt har emellertid begreppet landsting reserverats som beteckning för det beslutande representativa organet.

Arbetet i kommuner och landstingskommuner reglerades tidigare i hu— vudsak genom tre olika lagar,nämligen kommunallagen,kommunallagen för Stockholm och landstingslagen. Dessa tre lagar ersattes 1977

med en enhetlig kommunallag som således är tillämplig både inom kommunerna och landstingskommunerna.Lagen har en gemensam allmän kompetensbestämmelse. Den tidigare uppräkningen om landstingskom— munernas uppgifter togs bort med hänvisning till att den domineran— de delen av uppgifterna regleras i specialförfattningar.Den nya kommunallagen bygger på principen att landstingskommunerna skall lämnas största möjliga frihet att anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållandena. Lagen har i högre grad än tidigare karaktär av ramlag.Åtskilliga detaljfrågor som tidigare reglerades i lag kan konmmnerna och landstingskommunerna numera själva besluta om.Häri— genom har det blivit möjligt att låta de allra flesta bestämmelserna i den nya lagen få generell giltighet.

2.2.2 Landstingskommunens organisation och arbetsuppgifter

Enligt kommunallagen sammanträder landstinget enligt den ordning man själv bestämmer,men landstingsmöte bör hållas minst fyra gånger per år.

Förvaltningsutskottet (FU) är landstingskommunens styrelse och centrala verkställande organ. FU skall yttra sig i ärenden som skall behandlas av landstingsmötet. Genom sin beredningsfunktion styr FU arbetet och reglerar den takt i vilken ärenden behandlas av landstingsmötet. FU skall verkställa landstingets beslut om verkställigheten inte vilar på annan nämnd, och svarar för lands—

tingets ekonomiska förvaltning.

FU har av tradition en starkare ställning inom landstingskommu- nen än vad kommunstyrelsen har inom primärkommunen. I den tidigare landstingslagen fanns inskrivet ett s k ställföreträdarskap som gav FU stora befogenheter. Avsikten var att FU i stor utsträckning skulle kunna ersätta landstingsmötet mellan dess sammanträden. Nu— mera regleras förhållandet mellan landstingsmötet och EU genom

delegeringsregler.

Landstingskommunen får enligt kommunallagen tillsätta de fakulta— tiva (frivilliga) nämnder som man anser Slg ha behov av. FU är den enda helt kommunallagsreglerade nämnd som måste finnas. Den vik- tigaste nämnden är siukvårdsstyrelsen. De Specialreglerade nämnder—

nas viktigaste uppgift är att tillämpa specialLagstifnningen på resp områden. Landstinget eller FU kan inte ingripa i handläggningen av sådana konkreta förvaltningsärenden. När det gäller anslagen kan inte landstinget inskränka anslags- tilldelningen så att den lagreglerade verksamheten för en

nämnd förhindras.

Eftersom hälso- och sjukvården dominerar landstingskommuner— nas versamhet, blir organisationen beroende av hur dessa frågor handläggs. Alternativa möjligheter finns.

Följande nämnder finns i de flesta landsting eller är åt— minstone vanligt förekommande:

— förvaltningsutSkott(obligatoriskt),

— sjukvårdsstyrelse (obligatorisk men uppgiften kan full— göra av EU eller annan nämnd) — socialnämnd (obligatorisk i den mån den fungerar som omsorgsstyrelse, i övrigt fakultativ, omsorgsstyrelsens uppgifter kan fullgöras av sjukvårdsstyrelsen),

— tandvårdsnämnd (obligatorisk, uppgiften kan fullgöras av sjukvårdsstyrelsen),

- utbildningsnämnd (obligatorisk som styrelse för gymnasie— skola, men uppgiften kan fullgöras av EU, i övrigt fakul— tativ),

— näringslivsnämnd (fakultativ),

— personalnämnd (fakultativ), — byggnads— och utrustningsnämnd/byggnads— och upphandlings— nämnd (fakultativ),

— besvärsnämnd (fakultativ)

— sjukhusdirektioner (obligatoriska, uppgiften kan full— göras av sjukvårdsstyrelsen).

Nämndorganisationen växlar mellan olika landsting, både beträffande antalet nämnder och antalet ledamöter i nämnder— na. Möjligheten att inrätta fakultativa nämnder har ett

starkt samband med den allmänna kompetensen som ger stora ini— tiativmöjligheter för landstingskommuner att i olika former

engagera sig för nya verksanheter. Vidare råder stora skill—

nader i hur långt ökat ansvar läggs på de driftansvariga direktio— nerna för siukvårdsdistrikten.Även den politiska ledningsorganisa— tionen i landstingen uppvisar stora skillnader. Numera finns hel— tidsengagerade politiker i samtliga 1andstingskommuner,men antalet varierar.

Förvaltningsorganisationen varierar, liksom nämndstrukturen, be- roende främst på hur sjukvårdsfrågorna handläggs. En sammanhållen kansliorganisation med en 1andstingsdirektör är vanligast.

Omfattningen av den centrala förvaltningen varierar beroende på 1andstingsområdets storlek, verksamhetens omfattning och graden av centralisering. I de flesta landstingskommuner ingår numera 150 — 200 tjänstemän i den centrala förvaltningen. Vidare finns inom för— valtningsorganisationen en lokal administration med anknytning till olika verksamheter, t ex sjukhus och andra vårdinstitutioner.På denna nivå råder stora variationer i organisationens utformning.

gälso—och sjukvård

Hälso—och sjukvård har kommit att kostnadsmässigt och ärendemässigt bli landstingskommunernas dominerande uppgift. Av landstingskommu— nernas totala kostnader svarar hälso-och sjukvården för drygt 75 procent. Det är främst hälso—och sjukvårdens tillväxt som förklarar ökningen i landstingskommunernas utdebitering av skatt. Ungefär 7.5 procent av samhällets resurser, dvs bruttonationalprodukten (BNP) utgjordes år 1979 av sådant som faller inom 1andstingskommu— nernas verksamhet. Som jämförelse kan nämnas att 15 procent gick till kommunerna och drygt 12 procent till staten. Från år 1969 ökade den genomsnittliga utdebiteringen till landstingskommunerna från 7.64 till 12.61 kronor per skattekrona. Landstingskommunernas utgifter uppgick år 1980 till knappt 50 miljarder kronor,varav drygt 36 miljarder kronor avsåg hälso—och sjukvården.

Landstingskommunernas skyldigheter i fråga om sjukhusvård liksom öppen vård vid sjukhus och inom läkardistrikt regleras i sjukvårds— lag och sjukvårdskungörelse.

Ledningen av den sjukvårdande verksamheten utövas i allmänhet av en sjukvårdsstyrelse. Landstingskommunen kan tillsätta en särskild

sjukvårdsstyrelse eller uppdra åt annan nämnd att vara sjuk— vårdsstyrelse. Har detta inte skett är förvaltningsutskottet också sjukvårdsstyrelse. I tio landstingskommuner handläggs hälso— och sjukvårdsfrågorna av förvaltningsutskottet.

Under sjukvårdsstyrelsen svarar förtroendevalda direktioner för förvaltningen av sjukhus liksom annan sjukvårdande verk— samhet, t ex öppen vård. Det är emellertid också möjligt att låta sjukvårdsstyrelsen fungera som direktion och i stället dela in sjukvårdsverksamheten i sektorblock (lång- tidsvård, psykiatri, kirurgi, medicin m m) med en blockchef som svarar inför sjukvårdsstyrelsen. Blockorganisation kan

även tillämpas inom distrikt som leds av en direktion.

Den nu gällande sjukvårdslagstiftningen ger också vissa an— visningar om omorganisationen av förvaltningen inom hälso- och sjukvården. Som chefstjänsteman kan sjukvårdsstyrelsen utse en sjukvårdsdirektör. Direktionens chefstjänsteman är en sjukhusdirektör eller en styresman. Om sjukhusdirek— tören inte är läkare skall sjukvårdsstyrelsen utse en chefs— läkare, som skall bistå sjukhusdirektören i medicinska frå—

gor.

Enligt gällande lagstiftning är sjukvårdsstyrelsen även ansvarig för folktandvården i länet om särskild tandvårds— nämnd inte inrättats. Enligt folktandvårdslagen har lands- tingskommunen ett vårdansvar för alla barn och ungdomar upp till 19 års ålder och ”i lämplig omfattning” även för vuxna. Landstingskommunen har också ansvaret för specialisttand—

vård både för barn och vuxna.

Förslag vad avser den framtida tandvården har nyligen lagts fram i betänkande Tandvården under 80—talet (SOU 1982 4). Enligt tandvårdsutredningen bör folktandvården byggas ut ytterligare. I betänkandet föreslås bl a att den nuvarande folktandvårdslagen ersätts med en tandvårdslag som inarbetas i hälso— och sjukvårdsförfattningarna. Landstingskommunerna skall ha fortsatt lagfäst ansvar för barn— och ungdomstand—

vården men föreslås även få ett större ansvar för vuxentand—

vården.

Förslag till ny hälso— och sjukvårdslag m m har nyligen lagts

fram i prop 1981/82:97. I propositionen föreslås att den nuvarande sjukvårdslagen ersätts med en hälso— och sjukvårdslag. Den nuva- rande detaljerade lagstiftningen ersätts av en målinriktad ram— lag. Den nya lagen ner stort utrymme för landstingskommunerna att utforma vården efter lokala och regionala behov och förutsätt— ningar. Samtidigt syftar flera av förslagen till att stärka patientens ställning i hälso— och sjukvården.

Regleringen av den organisatoriska uppbyggnaden begränsas. Dock behålls regler om att en politiskt vald styrelse,(hälso—och sjuk— vårdsnämnd) skall leda verksamheten. Möjligheter finns att under denna nämnd inrätta förtroendemannaorgan även av andra slag än

de nuvarande direktionerna.

Landstingskommerna ges ett vidgat ansvar för befolkningens häl— sa. Landstingskommunerna åläggs sålunda förutom att erbjuda sjuk— vård även att förebygga ohälsa hos befolkningen genom insatser riktade mot såväl människor som miljön. Som ett led i landstings— kommunernas vidgade ansvar åläggs dessa att planera hälso- och sjukvården med utgångspunkt i befolkningens behov av vård. En samordning av verksamheten med kommuner och andra vårdgivare i landstingskommunen samt med närliggande landstingskommuner skall ske i syfte att åstadkomma ett samlat och rationellt utbud av vård.

Staten ges ansvaret för den centrala, övergripande planeringen och samordningen av hälso- och sjukvården. Tillsynen över hälso- och sjukvården skall även i fortsättningen ligga på socialstyrel—

sen. Social verksamhet

Vid årsskiftet 1981/82 trädde socialtjänstlagen i kraft. Lagen som är gemensam för hela vårdområdet har karaktären av en målin- riktad ramlag. Till insatserna inom socialtjänsten hör bl a om—

sorger om barn och ungdom, äldre människor och människor med handi—

kapp.

Enligt en överenskommelse mellan staten å ena sidan och svenska kommunförbundet och landstingsförbundet å andra si— dan skall huvudmannaskapet för bl a ungdomsvårdsskolorna och nykterhetsvårdsanstalterna övergå till berörda kommuner och landstingskommuner den 1 januari 1983.

Överenskommelsen innebär att kommuner och landstingskommu— ner gemensamt svarar för att behovet av hem för vård eller boende inom sotialtjänsten blir tillgodosett. Kommuner och landstingskommuner har under samverkan upprättat en vård— plan för institutionsvården inom respektive län. Plane— ringen - som bl a gäller vård av barn och ungdom och vård av alkohol- och narkotikamissbrukare — har i huvudsak genom— förts under hösten 1981.

Syftet med huvudmannaskapsförändringen är att skapa förut— sättningar för en bättre fungerande Vårdkedja inom såväl ungdomsvården som missbrukarvården. En särskild överens— kommelse om statsbidrag har träffats och innebär att staten skall utge bidrag till kommuner och landstingskommuner för driften av de hem för vård eller boende som avses i princip—

överenskommelsen.

Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda

Enligt omsorgslagen är landstingskommunerna huvudmän för omsorger om utvecklingsstörda. Huvudmannaskapet omfattar undervisning och vård i olika former med ansvar för verk— samhet och ekonomi.

Den nuvarande omsorgslagen föreskriver att det inom omsorgs— styrelsen skall finnas särskolechef, vårdchef och överläka— re. Verksamheten skall bedrivas enligt en särskild omsorgs— plan. För in— och utskrivningsfrågor skall finnas en sär— skild beslutsnämnd med en av regeringen utsedd jurist som ordförande och två eller fyra ledamöter från omsorgsstyrel—

sen.

I ett betänkande från omsorgskommittén Omsorger om vissa handikappade (SOU 1981 26) föreslås att 1andstingskommuner—

na skall ha fortsatt huvudmannaskap för de särskilda omsorgerna som skall stå öppna för alla handikappade barn och ungdomar men även för vuxna som är utvecklingsstörda. Beträffande särskolan föreslås att denna skall inlemmas i det allmänna skolväsendet och härigenom få primärkommunalt huvudmannaskap. Landstingskommuner— nas uppgifter skall enligt kommitténs förslag fullgöras av en habiliteringsnämnd enligt särskild lag om vissa handikappomsorger. Denna lag ersätter omsorgslagen,omsorgsstadgan och elevhemslagen.

Utbildning och kultur Landstingskommunen är huvudman för tre linjer i gymnasieskolan: jordbruks—, skogs— och vårdlinjerna. Som styrelse för gymnasie— skolan skall finnas en utbildningsnämnd. Vidare är landstings— kommunen huvudman för utbildning av Skolsköterskor, tandsköter— skor och tandhygienister. Dessa utbildningar sker inom ramen för den landstingskommunala högskolan. Den 5 k huvudmannaskapskom— mitten har emellertid i betänkandet "Enhetligt huvudmannaskap för högskolan” (SOU l98lz9) föreslagit att samtliga högskoleutbild— ningar skall bedrivas under statligt huvudmannaskap. I prop 1981/82:89 om kommunal högskoleutbildning tas ställning för ett fortsatt kommunalt huvudmannaskap för vissa vårdutbildningar.

Folkhögskolorna har stark anknytning till landstingskommunerna som är huvudmän för ett stort antal av dessa skolor och lämnar ekonomiskt stöd till andra som drivs av folkrörelser eller andra ideella organisationer.Landstingskommunerna bidrar också till folkbildningsarbetet genom anslag till länens bildningsförbund och studieförbund. Idrotts-och ungdomsarbete får också betydande ekonomiskt stöd. Landstingskommunerna svarar för utvecklingen och utbyggnaden av den regionala kulturverksamheten. Ekonomiskt stöd till kulturell verksamhet lämnas för en rad olika områden, särskilt stödet till olika typer av kulturinstitutioner har kraf— tigt byggts ut.

eriga_verksamheter

Landstingskommunerna har under senare år fått ett växande poli— tiskt och ekonomiskt ansvar för kollektivtrafiken, kulturfrågor, turism och näringspolitik, vilket innebär att det fått ett ökat inflytande på regionalpolitiken i stort. I flera verksamheter in—

går landstingskommunerna med delat huvudmannaskap. Det gäller

främst de regionala utvecklingsfonderna, samhällsföretags regionala stiftelser samt länstrafikbolagen. Därtill kommer att landstingskommunerna ofta är engagerade i andra typer av stiftelser tillsammans med kommuner, t ex för länsteater och länsmuseum.

Åtskilliga landstingskommuner ger dessutom bidrag till olika typer av basinvesteringar, t ex flygplatser. Vidare har en rad landstingskommuner deltagit i regionala utvecklingspro— jekt tillsammans med länsstyrelsen, länsarbetsnämnden och andra myndigheter. Landstingskommunerna har genom sin större finansiella handlingsfrihet kunnat ge ekonomiska bidrag till planerings— och informationsaktiviteter som initieras av t ex länsstyrelsen.

2.3 Länsnämnderna m fl regionala organ

På länsplanet verkar förutom länsstyrelsen ett stort antal andra statliga regionala organ. Den beskrivning som här läm— nas är inte uttömmande. Endast de förvaltningsorgan som har bedömts särskilt viktiga i det här sammanhanget tas upp och flertalet av dem endast översiktligt. Följande statliga re— gionala organ beskrivs:

länsarbetsnämnden

lanthruksnämnden

länsbostadsnämnden

länsskolnämnden skogsvårdsstyrelsen Vägförvaltningen och länsvägnämnden yrkesinspektionen fiskenämnden

skyddskonsulentorganisationen Vidare redovisas de regionala utvecklingsfonderna.

2.3.1 Inledning

De statliga regionala myndigheterna vid sidan om länsstyrel—

sen med länet som verksamhetsområde har utformats som sek-

tororgan med avgränsade uppgifter. I regel motsvaras länsorganen av centrala myndigheter med motsvarande sektorsansvar.

Länsorganen skall samarbeta med länsstyrelsen i frågor som rör den regionala samhällsplaneringen. I samband med 1971 års partiella om— organisation av länsstyrelsen överfördes beslutanderätten i ärenden av större regionalpolitisk betydelse från länsorgan till länssty— relse. Beredning skulle emellertid ligga kvar på länsorganen, vars chefer blev föredragande i länsstyrelsen i dessa ärenden. Följande länsnämndsärenden skall avgöras av länsstyrelsens styrelse:

— huvudsaklig fördelning på kommuner av de ramar för bostads-

byggande som tilldelats länet (länsbostadsnämnden)

— översiktlig planering av jordbrukets och skogsbrukets lokali- sering och utveckling samt handlingsprogram i dessa frågor

(lantbruksnämnd resp skogsvårdsstyrelse)

— flerårsplaner och fördelningsplaner för långsiktigt vägbyggande

(Vägförvaltningen)

— regionalpolitisk prioritering av objekt för sysselsättnings— skapande åtgärder och för den reglerade byggnads— och anlägg— ningsverksamheten (länsarbetsnämnden)

— allmän planering av skolväsendets lokalisering och dimensione- ring, särskilt avseende grundskolans högstadium och gymnasie- skolan (länsskolnämnden). Likheterna i länsorganens formella ställning hindrar inte att deras roll inom den regionala för- valtningen är mycket varierande. Stor betydelse har länsarbets- nämnden som står i kontakt med de flesta offentliga organ i länet liksom med alla privata arbetsgivare av betydelse. Läns- arbetsnämnden förfogar över betydande ekonomiska resurser för sysselsättningsskapande åtgärder, t ex i form av beredskapsar—

beten.

Inom sina sektorer spelar lantbruksnämnd och skogsvårdsstyrelse en betydande roll för näringens utveckling. Båda nämnderna an— svarar för en omfattande serviceverksamhet. Lantbruksnämndens beslut om förvärvstillstånd kan dessutom vara av stor betydel—

se för den enskilde.

Länsbostadsnämmden och länsskolnämnden är kontroll—och ser— viceorgan gentemot kommunerna. Det minskade bostadsbyggandet har emellertid reducerat länsbostadsnämndens betydelse till att främst avse regeltillämpning.Länsskolnämndens roll som kontrollorgan har efter hand ersatts med en inriktning på pedagogiskt utvecklingsarbete till stöd för kommunerna.

Vägförvaltningens ställning som länsorgan är speciell så— tillvida att någon förtroendevald nämnd inte kopplats till myndigheten. Vägfrågorna är av övergripande betydelse för utvecklingen i ett län, vilket motiverat att viktigare väg— frågor numera avgörs av länsstyrelsen. För att biträda läns— styrelsen vid bedömningen av vissa vägfrågor finns en sär— skild 1änsvägnämnd med rådgivande funktion, vars ledamöter

utses av landstinget.

Yrkesinspektionens verksamhet bedrivs utan närmare kontakt med övrig länsförvaltning. verksamheten är i stor utsträck- ning regelstyrd.

2.3.2 Länsarbetsnämnden

Central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknads— frågor är arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), som också är chefsmyndighet för länsarbetsnämnden. AMS uppgifter preci— seras i instruktionen för arbetsmarknadsverket (1965zöö7). AMS leds av en styrelse som består av generaldirektören (ordförande), en överdirektör (vice ordförande) och elva andra ledamöter som regeringen utser särskilt. Styrelsen är i huvudsak sammansatt av representanter för arbetsmarkna— dens parter. Av de elva ledamöter som regeringen utser sär— skilt utses tre efter förslag avSAF, tre efter förslag av LO och två efter förslag av TCO och en efter förslag av SACO/SR. De återstående ledamöterna utses normalt bland riksdagsledamöter. Hos AMS finns tre delegationer, vilka i styrelsens ställe handlägger vissa frågor inom sina resp

kompetensområden.

Länsarbetsnämnden är regional myndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och arbetsförmedlingen.

Nämnden består av nio 1edamöter.0rdförande och vice ordförande utses av regeringen på förslag av AMS.övriga ledamöter utses av AMS på förslag av arbetsmarknadens parter.Länsarbetsdirektören är själv— skriven ledamot.0rdförande i nämnden är i alla län landshövdingen.

Länsarbetsnämndens viktigaste uppgifter är att leda arbetsför— medlingens verksamhet att hjälpa arbetssökande till arbete och samtidigt tillgodose efterfrågan på arbetskraft inom skilda om— råden. Vidare skall länsarbetsnämnden följa utvecklingen på ar— betsmarknaderna i länet samt planlägga och ta initiativ till åt— gärder som denna utveckling kan föranleda. Resurser som länsar— betsnämnden kan utnyttja för detta ändamål är — vid sidan om ar- betsförmedlingen — ekonomiska bidrag till flyttning, omskolning och fortbildning. Länsarbetsnämnden kan också ta initiativ till statligt eller kommunalt beredskapsarbete och själv besluta om mindre beredskapsarbeten.

Länsarbetsnämnden har ett särskilt ansvar för sysselsättningspla— neringen inom byggnads— och anläggningsverksamheten. Nämndens uppgift är att på bemyndigande av AMS utfärda igångsättnings— tillstånd för visst slag av bygge. l länsarbetsnämndens uppgifter ingår också att upprätta förslag till investeringsreserv av stat— liga och statskommunala arbetsobjekt, som snabbt skall kunna igång— sättas vid uppkommande arbetslöshet.

Med hänsyn till sysselsättningsfrågornas stora betydelse i den regionalpolitiska planeringen är det nödvändigt med en aktiv med— verkan från länsarbetsnämnden i denna planering. Detta har kommit till uttryck i förordningen om länsplanering (SFS 1979:637) som anger att det skall finnas en särskild beredningsgrupp med repre— sentanter för länsstyrelsen, utvecklingsfonden och länsarbetsnämn—

den.

För säsongsutjämning på byggområdet finns i varje län, enligt av— tal mellan AMS och byggarbetsmarknadens parter, särskilda byggar— betsnämnder. En sådan nämnd skall bestå av företrädare för arbets— marknadsverket liksom för arbetsgivare, byggnadsarbetare och kommu- ner. Nämnden är ett samarbetsorgan vars främsta uppgift är att ta ställning till prognoser över förväntad byggnadsverksamhet och tillgänglig arbetskraft. Nämnden kan också vara beredande och för-

slagsställande gentemot länsarbetsnämnden.

Utöver dessa uppgifter ansvarar länsarbetsnämnden för länets arbetsmarknadsinstitut. Institutets uppgift är att ge arbets— sökande träning och utbildning för att kunna erhålla arbete på den öppna arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsinstituten har fått en särskild bestyrelse där länsarbetsdirektören är ord— förande och som består av högst tretton andra ledamöter som utses av länsarbetsnämnden. Dessa skall representera 1ands— tinget, kommunerna i länet, kriminalvården, försäkrings- kassan, arbetsmarknadsutbildningen, arbetsmarknadens parter

och handikapporganisationer.

Arbetsmarknadsutbildningen planeras av länsarbetsnämnden, medan skolöverstyrelsen svarar för ledning av verksamheten. För denna uppgift har skolöverstyrelsen i varje län en kurs- styrelse, där länsarbetsdirektören är ordförande. Övriga ledamöter företräder länsskolnämnden, yrkesutbildningen i länet samt SAF, LO och TCO. Kursstyrelsens uppgift är att bedöma behovet av arbetsmarknadsutbildning och hur tillgäng— liga resurser kan utnyttjas för att möta detta behov. Kurs— styrelsen tillsätter särskilda kursnämnder med uppgift att följa utbildningen. Nämnden består av företrädare för arbets— givare, arbetstagare, kursdeltagare samt för länsarbetsnämn—

den och för skolöverstyrelsen.

Arbetsförmedlingen är länsarbetsnämndens lokala organ. Dess uppgift är - förutom att utöva arbetsförmedlingsverksamhet — att pröva frågor rörande enskilda människors arbetsmarknads— utbildning, arbetsvård, hjälp vid arbetslöshet samt stöd vid flyttning. Varje län är indelat i arbetsförmedlingsdistrikt

som leds av en distriktsarbetsnämnd.

Distriktsarbetsnämnd består av ordförande och nio andra leda— möter. Chefen för distriktskontoret är självskriven ledamot och ordförande i nämnden. övriga ledamöter utses av arbets— marknadsstyrelsen efter förslag av kommunerna (2), arbets— givarorganisationer (2), LO (Z), TCO (2) och SACO/SR (l).

2.3.3 Lantbruksnämnden

Lantbruksstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för bl a ären— den om lantbruket och lantbrukets rationalisering. Lantbruksstyrel- sens uppgifter redovisas i instruktionen för lantbruksstyrelsen och lantbruksnämnden (SFS l976:425 , omtryckt 1977z465).

Ledamöter av styrelsen är generaldirektören (ordförande), över— direktören och minst fyra andra ledamöter som regeringen utser sär- skilt. Några särskilda krav på dessa ledamöter har inte angivits i

instruktionen. Lantbruksnämnden är regional myndighet för frågor om lantbruket.

Nämnden består av nio ledamöter, varav fyra utses av regeringen Och fyra av landstinget.Lantbruksdirektören är självskriven leda- mot. Ordförande är i alla län landshövdingen.

Lantbruksnämndens viktigaste uppgift är att verka för struktur— rationalisering inom jordbruket. Nämnden är vidare ansvarig för den regionala planeringen på jordbrukets område.

Lantbruksnämnden ansvarar för tillämpningen av jordförvärvslagen, vilket innebär att förvärv eller försäljning av fast egendom med anknytning till lantbruket måste godkännas av nämnden. I det fall som två av nämndens ledamöter har en avvikande uppfattning mot nämndens majoritet, hänskjuts ärendet till lantbruksstyrelsen. Nämnden bedriver också i rationaliseringssyfte en egen inköps— och försäljningsverksamhet av jordbruksfastigheter.

Lantbruksnämndenansvarar också för rådgivning till lantbrukare och har till uppgift att bistå jordbruket med teknisk planering, företagsekonomisk kalkylering och liknande service. Härtill kommer en omfattande stödverksamhet - främst i form av kreditgarantier

— för investeringar inom jordbruket och trädgårdsnäringen.

I nämnden fattas principbeslut och beslut i större ärenden. Många ärenden avgörs i s k delegationer som består av ledamöter ur nämn—

den.

Lantbruksnämnden deltar på flera olika sätt i den översikt— liga samhällsplaneringen. Bl a bidrar nämnden med väsentligt underlagsmaterial för den regionalpolitiska planeringen, fy— siska planeringen och miljövårdsplaneringen. Nämnderna upp— rättar lantbrukspolitiska program och gör klassificeringar av åkermarken. Lantbruksnämnderna handlägger dessutom ären— den om rationaliseringsstöd till jordbruket och ärenden om stöd till sysselsättningsfrämjande åtgärder i glesbygd.

Vid lantbruksnämnderna i Vissa norrlandslän finns särskilda

rennäringsdelegationer. 2.3.4 Länsbostadsnämnden

Central förvaltningsmyndighet är bostadsstyrelsen för bostads- politiken. Styrelsens huvuduppgift är att främja bostadsbyggan— de och bostadsförsörjning.ledamöter av bostadsstyrelsen är ge— neraldirektören, en byråchef på bostadsstyrelsen samt fem andra ledamöter som regeringen utser särskilt.

Länsbostadsnämnden är regional myndighet för bostadspolitiken. Nämnden består av sex ledamöter. Länsbostadsdirektören är självskriven ledamot. Samtliga ledamöter förordnas av rege- ringen. I de flesta nämnderna är landshövdingen ordförande.

Länsbostadsnämnden handhar den statliga låne— och bidrags- verksamheten, såsom lån till nybyggnad, till— eller ombyggnad av bostadshus samt vissa andra lån och bidrag. Nämnden har också ansvaret för administrationen av lån och bidrag för energibesparande åtgärder. Inom ramen för givna låne- och bidragsvillkor tillser länsbostadsnämnden att de bostads— politiska målsättningarna i vad gäller kostnader och kvali— tet i möjligaste mån tillgodoses.

Länsbostadsnämnderna sköter även utbetalningen och förvalt— ning av beviljade lån. Detta är en mycket omfattande verksam— het — i huvudsak avbankkaraktär _ som innefattar bl a säker— hetsgranskning, utanordning av beviljade lån, ränte- och amorteringsbehandling, övertaganden, inlösen, avskrivning

och uppsägning av lån.

Länsbostadsnämndens beräkningar och bedömningar av bostadsbyggan— dets volym grundas på de bostadsbyggnadsprogram som kommunerna är skyldiga att upprätta. Länsbostadsnämnden har till uppgift att efter bostadsstyrelsens anvisningar granska bostadsbyggnadsprogram—

men .

Vidare bereder länsbostadsnämnden länsstyrelsens beslut om fördel- ning på kommuner av ramar för bostadsbyggande. På grund av det lå- ga bostadsbyggandet. behöver några ramar inte fastställas för den innevarande treårsperioden.

Bostadspolitiken bygger på att tyngdpunkten i den praktiska verk— samheten ligger i kommunerna. Den lokala verksamheten handhas av kommunernas förmedlingsorgan. Kommunerna har emellertid beslutan— derätt enbart i fråga om statliga bostadsbidrag och statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer m fl. I övrigt har de att yttra sig över och till länsbostadsnämnden vidarebefordra låne— och bidragsansökningar. Den tekniska granskningen av bostadslåneären— den har fr o m den 1 juli 1976 sammanförts med byggnadslovsgransk- ningen och ligger således på kommunerna. 2.3.5 Länsskolnämnden

Central förvaltningsmyndighet för ärenden om utbildning med undan- tag av statlig och kommunal högskoleutbildning är skolöverstyrelsen. SÖ leds av en styrelse. Enligt riksdagsbeslut skall verksstyrelsen fr o m budgetåret 1982/83 få en annan sammansättning. (se sid ).

Länsskolnämnden är regional myndighet för skolväsendet. Nämnden består av nio ledamöter. Av dessa ledamöter utses två av rege— ringen, en av skolöverstyrelsen, en av länsstyrelsen och fem av landstinget. Bland de utsedda förordnar regeringen ordförande. Nämnden avgör i plenum frågor rörande planering av skolväsendet, samverkan och fördelning av kostnader mellan kommuner enligt skol- lagen, instruktion för skolledare, tillsättande av lärartjänst och yttrande över ansökan till skolledarbefattning.

Länsskolnämnden har till uppgift att främja skolväsendets utveck—

ling liksom att bedriva försöksverksamhet och pedagogisk utvecklingsverksamhet vid skolorna. Nämnden skall vidare verka för att arbetet vid skolorna bedrivs ändamålsenligt, övervaka anskaffningen av pedagogiska hjälpmedel, bedriva upplysningsverksamhet och främja lärarnas fortbildning. Nämn— den har inseende över det obligatoriska skolväsendet, gymna— sieskolan, den kommunala vuxenutbildningen, grundutbildningen för vuxna samt i förekommande fall statlig vuxenutbildning och enskild undervisningsverksamhet. Länsskolnämnden svarar för inspektion, främst av översiktlig karaktär, av de skolor

som står under nämndens inseende.

I nämndens uppgifter ingår dessutom att pröva besvär över kommunal skolstyrelses beslut samt att fördela olika typer

av statsbidrag till kommunerna.

Riksdagen har nyligen godkänt regeringens proposition om den statliga skoladministrationen (prop 1980/81:107, UbU 1980/81: 37, rskr 1980)81:395) som bl a innebär en rad förändringar av länsskolnämndens uppgifter. Avsikten är att nämnden i hög— re grad skall inriktas på pedagogiska uppgifter såsom ett stöd till skolorna i länet. Åtskilliga av nämndens administra— tiva uppgifter bortfaller, bl a genom att flertalet tillsätt— ningsärenden övergår till kommunerna medan rollen som besvärs— instans överförs till skolöverstyrelsen. En ny uppgift för länsskolnämnden blir att besluta om gymnasieskolans dimensio— nering och lokalisering av studievägar. 2.3.6 Skogsvårdsstyrelsen

Central förvaltningsmyndighet för ärenden om skogsbruket är Skogsstyrelsen. Styrelsen består av generaldirektören och sju ledamöter utsedda av regeringen. Av ledamöterna är fyra riksdagsledamöter, en representant för statsskogsbruket, en för bolagsskogsbruket och en för skogsarbetareförbundet.

Skogsvårdsstyrelsen är regional myndighet för skogsnäringen. Styrelsen består av sju ledamöter, varav tre utses av rege-

ringen och tre av landstinget, Länsjägmästaren är självskri—

ven ledamot.

Skogsvårdsstyrelsen har sedan sin tillkomst år 1903 varit ett halv— statligt organ. Fr o m 1 juli 1981 är skogsvårdsstyrelserna statliga myndigheter enligt riksdagens beslut på grundval av regeringens prop 1980/81:136 om skogsvårdsstyrelsernas organisation m m.

Skogsvårdsstyrelsens främsta uppgifter är att verka för att skogs— bruket bedrivs på ett planmässigt sätt och att utöva tillsyn över efterlevnaden av skogsvårdslagen. I styrelsens uppgifter ingår att bevilja bidrag och lån till skogsägare liksom att bedriva rådgivnings— och utbildningsverksamhet. Vidare utför styrelsen beståndsvård, av— verkning, återväxtfrämjande åtgärder samt bygge av skogsvägar. Pla— nering av skogsvägnätet sker i Skogsvårdsstyrelsens regi i samråd med vägförvaltningen och länets skogsägare.

Skogsvårdsstyrelsen får även i betydande omfattning uppdrag från andra myndigheter. På länsstyrelsens uppdrag ansvarar styrelsen för skötseln av fornminnen och naturreservat. Vidare svarar styrel— sen på uppdrag från länsarbetsnämnden för beredskapsarbeten inom skogs- och landskapsvård.

2.3.7 Vägförvaltningen och länsvägnämnden

Central förvaltningsmyndighet för ärenden om vägar och gator är vägverket. Vägverket leds av en styrelse på sex personer där gene- raldirektören är ordförande. De fem övriga ledamöterna utses sär— skilt av regeringen och representerar olika samhällsintressen.

Vägförvaltningen är regionalt organ till statens vägverk. Någon styrelse eller nämnd i ledning för vägförvaltningen finns inte.

Vägförvaltningen svarar för den allmänna väghållning som åligger staten och kontrollerar kommunernas väg— och gatuhållning. Vidare medverkar vägförvaltningen vid upprättandet av fördelningsplan för statsbidrag till viktigare gator och vägar i kommuner som själva är väghållare.

Vid planeringen av allmänna vägar skall vägförvaltningen biträda länsstyrelsen som sedan år 1978 fastställer prioriteringen av åt—

gärder på det 5 k länsvägnätet. I samband med upprättande av flerårsplaner kommer vägförvaltningarna i samarbete med länsstyrelserna att med utgångspunkt från översiktliga mål för den statliga väghållningen ställa upp mer preciserade regionala mål för väghållningen.

För att biträda länsstyrelsen vid handläggningen av väg— frågor finns en särskild länsvägnämnd, vars sju ledamöter samtliga utses av landstinget. Nämndens uppgift är att till länsstyrelsen avge yttranden över långtidsplaner och fördel— ningsplaner liksom i ärenden om bidrag till byggande av en— skilda vägar, om arbetsplaner för allmänna vägar, om föränd- ring av enskild väg till allmän väg samt om indragning av

allmän väg. 2.3.8 Yrkesinspektionen

Central förvaltningsmyndighet för arbetsmiljöfrågorna är arbetarskyddsstyrelsen. Styrelsen har generaldirektören som ordförande och högst tio andra ledamöter som utses av rege— ringen efter förslag från arbetsmarknadens parter, landstings— förbundet och kommunförbundet.

Yrkesinspektionen är regional myndighet för arbetsmiljö- frågor. Landet är indelat i nitton yrkesinspektionsdistrikt.

Yrkesinspektionen leds av en yrkesinspektionsnämnd där distriktschefen ärordförandeoch övriga ledamöter utses av arbetsmarknadens parter. Nämnden har bl a att ta ställning

till övergripande prioriterings- och budgetfrågor.

Yrkesinspektionens främsta uppgift är att utöva tillsyn över efterlevnaden av arbetsmiljö— och arbetstidslagstift— ningen liksom lagen om hälso— och miljöfarliga varor. En stor del av verksamheten sker genom inspektion vid arbets— plater. Yrkesinspektionen skall dessutom ge råd och upplys- ningar i skyddsfrågor.

SOU 1982124 Den regionala samhällsförvaltningen 85 2.3.9 Fiskenämnden

Central förvaltningsmyndighet för ärenden angående fiske och fiske— rinäringen är fiskeristyrelsen. I verkets instruktion anges inte vilka intressen som skall vara representerade men den nuvarande

styrelsen har ren parts- och intresserepresentation.

Fiskenämnden är sedan 1977 ett fristående regionalt organ med ansvar för finansieringsstöd och rådgivning till fisket. Nämnden består av

fem ledamöter som samtliga utses av länsstyrelsen. 2.3.10 Regionala utvecklingsfonder

De regionala utvecklingsfonderna bildades den 1 juli 1978. Utveck— lingsfonderna övertog de förutvarande företagareföreningarnas upp— gifter. Fondernas huvudsakliga verksamhet kan delas upp i två områ- den, nämligen företagsservice och finansiering.

Utvecklingsfonderna är stiftelser som finansieras dels av staten och dels av landstingen. Fonderna har fått en relativt självständig

ställning.

Härigenom bedömdes att ett ökat länsdemokratiskt inslag i styrningen av verksamheten skulle kunna komma till uttryck.

Utvecklingsfondernas styrelser består av nio ledamöter, vilka utses av resp landsting samt kommuner utanför landsting. För närvarande har tio landshövdingar invalts på politiska mandat i utvecklings— fondernas styrelser.

Statsmakterna förutsatte vid fondernas tillkomst att landstingen vid styrelseval beaktade behovet av professionellt företagskunnan— de och kunskap om bl a respektive läns näringsliv i styrelserna. I samband med prop 1980/81:130 om industripolitikens inriktning m m anmäldes för riksdagen att styrelserna överlag är sammansatta så att dessa principer är tillgodosedda.

2.3.11 Skyddskonsulentorganisationen

Skyddskonsulentorganisationen är regional myndighet under krimi—

nalvårdsstyrelsen. Däremellan finns 13 kriminalvårdsre— gioner med ansvar för skyddskonsulenter, allmänna häkten och lokalanstalter i regionen.

I varje län finns ett eller flei'a skyddskonsulentdistrikt med expeditioner och mottagningar. Verksamheten omfattar uppgifter av både kurativ och kontrollerande karaktär i sam— band.med övervakning och skyddstillsyn. Dessutom utbildas övervakare och personundersökare.

Arbetet i varje distrikt leds av en övervakningsnämnd. Den beslutar bl a om upphörande av övervakning, viss frigivning från anstalt, vissa sanktioner samt om förordnande av över— vakare. Nämnden består av fem ledamöter. Ordförande utses av

regeringen och övriga av länsstyrelsen.

2.4 Sammanfattande jämförelse av förtroendemannarepre— sentationen i olika länsnämnder

Som framgått av tidigare redovisning kan konstateras att det för närvarande inte föreligger något enhetligt mönster för utseende av ledamöter i olika statliga länsorgan.Samman- sättningen av de olika länsmyndigheterna varierar i antalet ledamöter liksom i det regionala inflytandet över tillsätt—

ningen av de olika nämnderna.

En summarisk redovisning av de i det här sammanhanget mest intressanta länsförvaltningsorganen lämnas i följande tabell:

Länsmyndighet

Länsstyrelse

Länsarbets— nämnd

Arbetsmark— nadsinstitut

Distrikts— arbetsnämnd

Länsskolnämnd

Kurs— styrelse

Lantbruks— nämnd

Fiske— nämnd

Skogsvårds— styrelse

Länsväg— nämnd

Länsbostads— nämnd

Antal Själv— ledam skriven totalt ledamot

lhövd länsarb dir

länsarb dir

chef dk

* tal ledamöter som utses av

lantbruks 4 dir

länsjäg— mästare

länsbost dir

Ordför Utses av

lhövd självskr regering länsarbdir självskr

chef dk självskr

regering

länsarbdir självskr

regering

länsstyr

regering

länsväg- nämnden

regering

Ur tabellen kan utläsas att det centrala inflytandet över till— sättningen är relativt stort. Således avgör regering och central myndighet helt och hållet tillsättningen i länsarbetsnämnden, distriktsnämnden och länsbostadsnämnden. Regeringen tillsätter hälften av ledamöterna i lantbruksnämnd (exkl lantbruksdirektören

som förordnas av regeringen och är självskriven ledamot) och skogsvårdsstyrelse (exkl länsjägmästaren som förordnas av rege— ringen och är självskriven ledamot).

Ett gemensamt drag för många sektorsorgan är att särskilda parts— intressen eller särskild sakkunskap skall bli företrädda. Således

har arbetsmarknadens parter ett betydande inflytande över tillsättningen av ledamöterna i länSarbetsnämnden, distrikts— arbetsnämnden och arbetsmarknadsinstituten. Beträffande lant— bruksnämnden skall landstinget samråda med huhållningssäll— skapet, i fiskenämnden skall utses representanter för bl a yrkesfisket och fritidsfisket. Motsvarande partsrepresen— tation finns i flera länsorgan. Motiven härför har bl a varit att man velat tillföra respektive sektorsorgan såväl förtroendemannainflytande som partsinflytande. Länsorganen har härigenom fått en bred kompetens för att ta ställning i särskilda fackfrågor. Inom länsarbetsnämndens verksamhets— område har detta partsinflytande byggts ut ytterligare genom inrättandet av bl a byggarbetsnämnderna, som ju är ett råd- givande organ i byggnadsärenden.

Om med länsdemokratiskt inflytande avses sådan representa- tion som är utnämnd av en i allmänna val vald församling kan konstateras att det länsdemokratiska inflytandet är re— lativt begränsat i samtliga länsorgan/länsmyndigheter utom i länsstyrelsen och länsvägnämnden. Länsinvånarnas inflytan- de i många planeringsfrågor kan därmed tyckas vara relativt begränsat. Bl a för att komma tillrätta med detta har dock statsmakterna beslutat att ärenden av större regionalpoli— tisk betydelse i länsnämnderna skall beslutas i länsstyrel— sen. Det gäller t ex fördelning av ramar för bostadsbyggan— det, fastställande av långtidsplaner för vägbyggande, viss planering av skolväsendets lokalisering och dimensionering, byggreglering och objekt för sysselsättningsfrämjande åt— gärder samt utredningar om lantbrukets och skogsbrukets ut-

veckling. 2.5 Samordning och samverkan på regional nivå 2.5.l Länsstyrelsens behandling av ärenden från läns—

nämnderna

Länsdemokratikommittén har genom en enkät till landets läns- styrelser kartlagt antalet länsnämndsärenden i länsstyrel— sernas styrelser under perioden den 1 juli 1975 - den 30 juni 1980. Kartläggningen omfattar de ärenden som enligt

länsstyrelsernas normalarbetsordning skall behandlas i förtroende— mannastyrelsen. Dessa omfattar följande ärendegrupper:

Diarieplans Ärendegrupp beteckning

11.01 Kommunala bostadsbyggnadsprogram och fördelning av ramar för bostadsbyggandet

11.02 Planering av skolväsendets lokalisering och dimen- sionering 11.03 Byggreglering samt objekt för sysselsättningsfräm- jande åtgärder 11.04 Utredningar om lantbrukets utveckling 11.241 Ärenden om flerårsplaner och fördelningsplaner

Enkäten besvarades av samtliga länsstyrelser utom en. Resultatet

av enkäten framgår av följande sammanställning.

i Diarieplansbeteckning

Antal ärenden

! totalt under ! S—års perioden = (23 län)

Antal ärenden per länsstyrelse och år

Av enkäten framgår att antalet ”länsnämndsärenden” varierar högst avsevärt mellan olika länsstyrelser. Detta är givetvis en följd av att länen är olika stora och har olika problem. Någon exakt jämförelse mellan länen är därför inte meningsfull. Vissa ärenden regleras också genom regelbundet återkommande beslut i vissa ären- detyper (t ex fördelning av bostadsbyggnadsramar, prioritering av skolbyggnadsföretag samt prioritering av och beslut om väg-

byggnadsföretag).

En intressant iakttagelse är dock att ärenden om byggreglering samt objekt för sysselsättningsfrämjande åtgärder i så relativt

liten utsträckning behandlas i länsstyrelsernas styrelser. I genomsnitt förekommer endast ett sådant beslutsärende per år och länsstyrelse. Det är då som regel länsstyrelsens ställningstagande till det 5 k beredskapsprogrammet. Därut— över förekommer på många länsstyrelser att länsarbetsdirek— tören relativt regelbundet lämnar information om arbetsmark—

nadsläget.

En annan iakttagelse är att ärenden om lantbrukets lokali— sering och utveckling samt utredningar om skogsbrukets ut— veckling i så liten omfattning behandlas i länsstyrelsernas styrelser. I flertalet län har denna ärendegrupp överhuvud— taget inte förekommit under den undersökta perioden. I prop l970:lO3 angavs som exempel på ärenden som borde behandlas i länsstyrelsernas styrelser: jord— och skogsbrukets struk— turanpassning och framtida inriktning, översiktliga skogs— vägnätsplaner m m. Trots att sådana planer utarbetas inom många län har de inte behandlats i länsstyrelsernas styrel-

ser.

En anledning till att inte fler ärenden från länsnämnderna har behandlats i länsstyrelsens styrelse kan vara att det inte är preciserat vad som menas med "översiktlig planering av regio— nalpolitisk betydelse". I flera länsnämnders verksamhet finns planeringsuppgifter som får anses ha betydelse för den regio- nalpolitiska planeringen. Inom länsarbetsnämndens verksamhets— område torde utöver beredskapsprogrammen t ex besluten om arbetsmarknadsutbildningen (ramplanering, lokalisering av AMU m m) ha stor betydelse. Inom länsskolnämndens verksamhetsområ— de torde t ex ärenden om långsiktig bedömning av gymnasie— skolans dimensionering och gymnasieskolans årliga organisa— tion ha betydelse för en samordnad regional politik. Vad gäller ärenden inom lantbruksnämnden och Skogsvårdsstyrelsen har redan nämnts de översiktliga planerna inom dessa områden.

En anledning till att antalet länsnämndsärenden i länsstyrel— sernas styrelser är relativt litet kan vara att landshöv- dingen som regel är ordförande i flera länsnämnder och däri—

genom ansetts svara för den nödvändiga samordningen mellan

olika organ. Landshövdingarna är ordförande i så gott som samtli— ga 1änsarbetsnämnder, lantbruksnämnder, skogsvårdsstyrelser och länsbostadsnämnder. Därutöver är tio landshövdingar ordförande i utvecklingsfonder. Av de intervjuer som länsdemokratikommitténs sekretariat haft med representanter för olika länsnämnder kan konstateras att deras erfarenheter av landshövdingarna som samord—

nare av den statliga verksamheten på regional nivå varierar.

En tredje orsak till att antalet länsnämndsärenden är relativt li— tet i länsstyrelsernas styrelser är att en samordning av verksam— heterna sker på tjänstemannanivå. För flertalet länsnämnder gäller att länsstyrelsen har rätt att skicka en representant till läns— nämndernas samanträden. Denna rätt synes dock utnyttjas i rela— tivt begränsad omfattning. länga länsstyrelser framhåller att den nödvändiga samordningen sker genom informella kontakter före samman- träden och i det dagliga arbetet. Vissa länsstyrelser har utsett särskilda kontaktpersoner som svarar för länsstyrelsens samordning med sektorsorganet i fråga. I Norrbottens län har t o m länsstyrel—

sen utfärdat en särskild instruktion för de olika kontaktmännen.

Ett av syftena med den partiella omorganisationen av den statliga länsförvaltningen år 197lvar att ge den nya länsstyrelsen som en huvuduppgift att leda och samordna den samhällsplanering som be- drivs inom den statliga länsförvaltningen. Flertalet länsnämnder liksom vägförvaltningen har till en övervägande del ärenden som inte avser översiktlig samhällsplanering. Strävandena att åstad- konmw_ett ökat länsdemokratiskt inflytande torde främst avse frå- gor som har betydelse för den översiktliga samhällsplaneringen på regional nivå. Detta framhölls också i de ursprungliga direktiven till länsdemokratikommittén. Där angavs att kommittén skulle ägna särskild uppmärksamhet åt länsplaneringen, den regionala trafik— planeringen, naturvårdsplaneringen och den fysiska riksplaneringen. En väsentlig uppgift måste därför vara att inom olika sektorer an— ge de verksamheter som har betydelse för den översiktliga plane— ringen.

I industridepartementets anvisningar för länsplanering 1980 fram- hölls särskilt nödvändigheten av en samordning mellan den regio— nalpolitiska planeringen och sektorsplaneringen. Detta kunde ske

i form av regionalpolitiska riktlinjer för skilda samhälls— sektorer. Flertalet länsstyrelser har i sina förslag till länsprogram identifierat de verksamheter som har betydelse för den regionalpolitiska planeringen och angett riktlinjer för dessa verksamheter. Dessa riktlinjer anger t ex en viss verksamhetsprioritering inom en given länsnämnd. Ansvaret

för genomförandet av de regionalpolitiska stärvandena åvilar då respektive länsnämnd. Den önskvärda regionalpolitiska anpassningen av verksamheten kan dock stå i konflikt med gällande effektivitetsmål inom respektive sektorsorgan. Med hänsyn till att sektorsorganens styrelser ofta består av leda— möter med partsinstressen eller särskild sakkunskap kan viljan att genomföra de regionalpolitiska anpassningarna i sektors— organets verksamhet vara relativt låg. Det egna sektors— intressena kommer därvid att dominera verksamhetsinrikt— ningen, varför det finns en risk för att länsstyrelsens in— tentioner inte kan genomföras.

2.5.2 Länsstyrelsernas samordning av länsnämndernas verksamhet

Det primära syftet med samverkan och samordning på regional nivå är att låta målsättningar och riktlinjer, som gäller övergripande samhällsplanering för länet, slå igenom i åt- gärder inom alla berörda områden. Det innebär att före förslag om åtgärder måste samverkan ske så att berörda re—

gionala organ är överens om handlingslinjer i stort.

Enligt länsstyrelseinstruktionen skall länsstyrelsen ge noggrann akt på länets tillstånd och behov samt främja lä- nets utveckling och befolkningens bästa. Länsstyrelsen skall också verka för att statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de regional— politiska målen och de riktlinjer för hushållning med mark

och vatten som uppställs för länet.

Länsstyrelsen har således fått som en huvuduppgift att leda och samordna den samhällsplanering som bedrivs inom den statliga länsförvaltningen. För varje länsnämnd finns ett

antal ärendegrupper där ett ömsesidigt utbyte av information är nödvändigt för att dels få underlag för beslut, dels ge informa— tion till andra delar av länsförvaltningen som kan behöva få del

av den för sin egen verksamhet.

Enligt 5 5 länsstyrelseinstruktionen ankommer det på länsstyrel— sen att inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger bl a statliga myndigheter blir behörigen fullgjort.

Genom särskilda föreskrifter i instruktionerna för statliga regionala myndigheter ges länsstyrelsen möjlighet att direkt föl—

ja de olika nämndernas verksamhet.

I de enskilda nämndernas instruktioner finns inskrivet "När hos nämnden anhängiggjorts ärende, som rör planeringsfråga av regio— nalpolitisk betydelse och som skall överlämnas t111 länsstyrel- sen för avgörande eller vari inhämtande av länsstyrelsens yttran— de är föreskrivet, har nämnden att i samråd med länsstyrelsen

bestämma hur ärendet skall beredas".

I instruktionerna finns även inskrivet att länsstyrelsen skall underrättas om sammanträden och om de ärenden som skall förekomma vid sammanträdet. Chefen för planeringsavdelningen eller annan tjänsteman som länsstyrelsen utser har rätt att närvara vid samman-

trädet och delta i överläggningarna.

Länsdemokratikommittén har låtit undersöka hur samordningen mellan den statliga verksamheten på regional nivå för närvarande går till. Denna undersökning visar att samordningen sker på tre

sätt. Det sker genom 1) landshövdingarna 2) länsstyrelsens bevakning i länsnämnderna

3) länsnämndstjänstemännens skyldighet att ställa upp i läns- styrelsen för

a) information, b) beredning, c) föredragning

Landshövdingarna är som regel ordförande i länsarbetsnämnd, lant-

bruksnämnd, skogsvårdsstyrelse och länsbostadsnämnd. En av anledningarna härtill har varit att en nödvändig samordning mellan länsstyrelsen och de statliga regionala organen däri— genom skulle uppnås. Landshövdingarna är dock inte ordföran— de i samtliga statliga regionala organ (t ex länsskolnänun och fiskenämnd). Landshövdingarna är ej heller alltid ord—

förande i de regionala utvecklingsfonderna.

I de olika statliga regionala organen förekommer en rad oli- ka ärendetyper. Landshövdingen har som regel ingen möjlig— het att själv svara för all nödvändig samordning, utan en betydande del av dessa frågor har anförtrotts åt länsstyrel— sens planeringsavdelning. Dessutom har varje sektorsorgan

ett ansvar för att en samordning sker.

Genom olika instruktioner regleras länsstyrelsens möjlighet att fortlöpande bevaka verksamheten i de olika statliga re— gionala organen. När det gäller t ex länsskolnämnden har länsstyrelsen en i instruktionen angiven representant (ju— rist).

Som exempel kan nämnas att i några län förekommer en syste— matisk bevakning av sammanträden i länsnämnderna. I några fall vill landshövdingen som ordförande i respektive läns- nämnd överlägga med berörda tjänstemän på länsstyrelsen innan ett ärende behandlas i en nämnd. I andra fall repre— senteras länsstyrelsen vid nämndsanmanträden när det finns för länsstyrelsen intressanta ärenden. I vissa län tillåts länsstyrelsetjänstemän att kontinuerligt delta i samman- trädena. I t ex Östergötlands län har länsstyrelsen en representant utöver landshövdingen vid de olika länsnämnds— sammanträdena. I Kalmar och Västernorrlands län deltar che— fen för planeringsavdelningen regelmässigt i länsarbets—

nämndens sammanträden.

Vid lantbruksnämndens sammanträden brukar som regel över- lantmätaren delta. l länsvägnämndens sammanträden är alltid

länsstyrelsens vägexpert (vägdirektören) närvarande.

Mönstret för deltagande i länsnämndernas sammanträden är så-

ledes oenhetligt. Flera länsstyrelser framhåller att detta heller inte är nödvändigt eftersom man har erforderligt samråd på tjänste—

mannanivå före sammanträdena.

1 de bägge nordligaste länen har länsstyrelsen utsett särskilda kontaktmän som i vid bemärkelse svarar för all kontakt gentemot sitt sektorsorgan. Länsstyrelsen i Norrbottens län införde detta system årl97l medan länsstyrelsen i Västerbottens län införde detta år 1980. Av dessa konktaktmän är planeringsdirektören kontaktman gentemot länsarbetsnämnden och länsskolnämnden, överlantmätaren gentemot lantbruksnämnden samt byrådirektören för allmän natur— vård kontaktman med Skogsvårdsstyrelsen. I Norrbottens län är dessutom länsarkitekten kontaktman gentemot länsbostadsnämnden.

En liknande kontaktmannaorganisation har organiserats vid läns—

styrelsen i Stockholms län.

I Kopparbergs län kallas sedan år 1973 utöver landshövdingen, även överlantmätaren (lantbruksnämnden och Skogsvårdsstyrelsen), planeringsdirektören (länsarbetsnämnden och länsskolnämnden) och länsarkitekten (länsbostadsnämden) till sammanträden. Av enkäten framgår dock att de nämnda tjänstemännens deltagande i respektive länsorgans sammanträden har minskat under senare år. Den nödvän— diga samordningen av länsstyrelsens och länsnämndernas verksamhet uppnås i stället genom kontinuerliga kontakter på tjänstemannani—

vå.

Länsstyrelseinstruktionen och de olika myndigheternas instruk- tioner ger länsstyrelsen möjlighet att begära biträde av tjänste— man vid de statliga regionala organen vad gäller information, be- redning eller föredragning i visst ärende. Av den tidigare redo- visningen framgår att få 5 k länsnämndsärenden behandlas i läns— styrelsernas styrelser. Det är dock relativt vanligt att infor- mation i vissa ärenden, främst arbetsmarknadsfrågor, lämnas in— för länsstyrelsens styrelse. Tjänstemän från länsarbetsnämnden och utvecklingsfonden ingår dessutom i en särskild berednings- grupp för länsplaneringsfrågor. I flertalet län finns vidare en särskild beredningsgrupp för uppföljning av företag som erhållit statliga lokaliseringsstöd. I denna beredningsgrupp ingår utöver

representanter från länsstyrelsen som regel även länsarbets— direktören och utvecklingsfondens chef.

Den genomförda undersökningen visar på att sättet för sam— ordningen mellan länsstyrelsen och de övriga statliga regio— nala organen varierar. Det har i vissa statliga regionala organs nämnder förekommit ärenden av sådan regionalpolitisk betydelse att de hade bort ha behandlats i länsstyrelsens styrelse. En av anledningarna till att så ej har skett har angetts vara att ärendet från sektorssynpunkt inte bedömts ha regionalpolitisk betydelse.

Ett annat sätt att samordna olika regionala organ är genom länsstyrelsens ordinarie planeringsverksamhet. Den regional— politiska planeringen omfattar beskrivningar och förslag till hur de olika sektorsverksamheterna skall kunna bidraga

till en positiv regional utveckling.

Denna planeringsform har kritiserats för att den i alltför stor utsträckning har koncentrerats på prognoser och allmänt formulerade mål. Bristen på resurser för att på regional nivå genomföra framförda förslag är en förklaring till att den regionalpolitiska planeringen haft en sådan inriktning. En annan förklaring kan vara att den statliga sektorspoli— tiken inte helt överensstämmer med regionalpolitikens strä—

vanden.

Statsmakterna har i viss utsträckning tagit intryck av kriti- ken och anpassat planeringen till de ändrade kraven. Bl a har planeringen numera blivit mer konkret och åtgärdsin— riktad. För att olika åtgärdsförslag skall kunna vidareut— vecklas har riksdagen sedan 1979 avsatt 35 milj kronor/år till länsstyrelserna för åtgärder i anslutning till länspla— nering. Dessa medel får användas för att betala sekretariats— kostnader samt kostnader för utredningar och för att anlita konsulter för att genomföra eller vidareutveckla förslag som redovisats i länsplaneringen. Om länsstyrelsen ställer åtgärdsmedel till andra organs förfogande skall riktlinjer för medlens användning lämnas. Genom dessa åtgärdsmedel har

länsstyrelserna fått ökade föutsättningar att ta initiativ i oli—

ka regionalpolitiska frågor.

I och med den regionalpolitiska planeringens ökade åtgärdsin— riktning har en allt större del av ansvaret för genomförandet av vissa åtgärder kommit att ligga på de statliga regionala orga— nen. För att åtgärderna skall få en genomslagskraft är det ange— läget att de olika regionala organen har en gemensamt grundsyn på länens problem och behovet av insatser.

Utgångspunkten för denna gemensanmn grundsyn och de statliga regionala organens insatser är det av länsstyrelserna antagna hand— lingsprogrammet. Enligt ll 5 förordningen om länsplanering (SFS l9791637) skall i länsprogrammet anges regionalpolitiska riktlin— jer för planeringen av statlig verksamhet i länet. Enligt 2 5 förordningen om skyldigheten för statlig myndighet att följa rikt— linjerna för regionalpolitiken (SFS 1979:639) skall varje statlig myndighet lägga resultatet av länsplaneringen till grund för sin planering. Dessutom föreskriver olika verksinstruktioner att sam- råd skall ske med länsstyrelsen i ärenden av regionalpolitisk be— tydelse. Länsstyrelsens möjligheter till formell samordning är således fastlagd i flera författningar.

2.5.3 Personsambandet mellan länsstyrelserna och landstingen

Enligt lagen (l976:89l) om val av ledamöter till länsstyrelsens styrelse skall landstinget utse 14 ledamöter till länsstyrelsens styrelse. l Malmöhus län och i Göteborg och Bohus län utser kommun— fullmäktige i Malmö respektive Göteborg fem respektive nio leda- möter. Övriga ledamöter i dessa län utses av landstinget. På Got- land utses samtliga ledamöter i länsstyrelsens styrelse av kommun— fullmäktige i Gotlands kommun.

Länsdemokratikommittén har gjort en kartläggning av ledamöterna i länsstyrelsernas styrelser. En fråga som därvid belysts har va— rit vilket personsamband det finns mellan länsstyrelsernas styrel— ser och de verkställighetsorgan (förvaltningsutskott och kommun- styrelse) som landsting respektive kommunfullmäktige utser. Ett framträdande drag är att landstingen som regel utser förvaltnings—

utskottets ordförande till ledamot av länsstyrelsens styrel— se. Det är också relativt vanligt att förvaltningsutskottets förste vice ordförande eller andra vice ordförande ingår i

länsstyrelsens styrelse.

Antalet styrelseledamöter som också sitter i landstingets förvaltningsutskott (kommunstyrelse i förekommande fall) va— rierar från län till län. Störst personöverensstämmelse är det i Kronobergs län där inte mindre än hälften av de av landstinget utsedda ledamöterna i länsstyrelsens styrelse också ingår i landstingets förvaltningsutskott. I Kristian— stads län finns det ingen ledamot av landstingets förvalt— ningsutskott i länsstyrelsens styrelse. I knappt hälften av länen är det tre ledamöter från förvaltningsutskottet som

också ingår i länsstyrelsens styrelse.

De länsstyrelser som har störst överensstämmelse med lands— tingens förvaltningsutskott (och kommunstyrelse i förekomman— de fall) är länsstyrelserna i Kronobergs (7 ledamöter), östergötlands (5 ledamöter) och Malmöhus län (5 ledamöter). De län som har den minsta överensstämmelse är Kalmar (2 le— damöter), Hallands (l ledamot), Älvsborgs (l ledamot), Västerbottens (l ledamot) och Kristianstads (ingen ledamot). I övriga län är det tre alternativt fyra ledamöter i läns— styrelsens styrelse som också sitter i landstingets för—

valtningsutskott (motsv).

Den politiska sammansättningen i landstingen påverkar di— rekt sammansättningen i länsstyrelsernas styrelser. De po— litiska majoritetsförhållanden som kommer till uttryck i landstingsvalen påverkar därför länsstyrelsernas sammansätt- ning. I de landsting där de socialistiska partierna (social— demokrater och vänsterpartiet kommunisterna) för närvarande har en klar majoritet blir det som regel ett majoritetsför— hållande på 8 ledamöter från dessa partier i länsstyrelsens styrelse. Ett undantag är Norrbottens län där majoriteten för de socialistiska partierna är så stor att de socialis— tiska partierna har 10 platser i länsstyrelsens styrelse.

I de län där det är klar borgerlig majoritet har de borger—

liga partierna för närvarande som regel 8 platser i länsstyrelsens styre lse. I Hallands län har de borgerliga partierna för närvaran— de dock 9 mandat. I Jönköpings län har socialdemckraterna 6 plat— ser och de borgerliga partierna 7. Den återstående platsen innehas avkristendemokratisk samling (KDS), som därigenom innehar en nyckel-

position.

Socialistisk majoritet förekommer i 10 och borgerlig majoritet i 8 länsstyrelser. Eftersom majoritetsförhållandet i dessa län som regel är 8-6 (om alla är närvarande och röstar efter politiska blockgränser) påverkar landshövdingens utslagsröst inte de politiska

majoritetsförhållandena.

I sex län (Stockholm, Uppsala, Östergötlands, Kalmar, Malmöhus och Västerbottens) är det dock för närvarande en jämn fördelning mellan de nuvarande politiska "blocken”. I tre av dessa län har det senaste valresultatet givit en borgerlig majoritet och i tre län en socialistisk majoritet. Valresultatet har i dessa län så— ledes inte gett fullt utslag bland länsstyrelsens politiskt val— da ledamöter. I dessa län har sålunda landshövdingen, som själv- skriven ordförande i länsstyrelsen, avgörandet i sin hand, då det i en fråga står lika mellan blocken.

Flertalet landshövdingar har utsetts på grund av bl a politiska meriter. Även om flertalet landshövdingar har en politisk bak— grund är det relativt vanligt att landshövdingarna vid sina till— träden deklarerar att de är partipolitiskt neutrala.Majoritets- förhållandena påverkas för närvarande i sex län av att lands— hövdingen är ordförande i den av landstinget valda länsstyrelsen. I de fall landshövdingens utslagsröst förändrar den nuvarande blockstrukturen kan landshövdingens ställningstagande innebära att länsstyrelsens beslut blir annorlunda än om samtliga ledamö— ter (15) hade varit utsedda på politiska mandat. En annan faktor som kan förskjuta de politiska majoritetsförhållan— dena är att även representanter för de anställda deltar i vissa

av styrelsens beslut.

Utöver landshövdingen och ledamöterna kan i styrelsen ingå två

personalföreträdare om regeringen på begäran av arbetstagar— organisationerna har förordnat att kungörelsen om personal— företrädare i statlig myndighets styrelse m m (SFS 1974: 224) skall tillämpas på länsstyrelsen.

För närvarande finns det personalföreträdare i 19 läns— styrelser. Personalföreträdarna är i samtliga fall två till antalet (TCO och SACO/SR) och nominerade av huvudorganisa—

tionerna.

För personalföreträdarna gäller vissa särskilda regler

om rätt att närvara samt delta i behandling och beslut av ärenden. Personalföreträdare har som regel rätt att när— vara och yttra sig vid all handläggning i styrelsen. Därut— över är de ledamöter i styrelsen, med rätt att delta i be— slut, vid handläggningen av "fråga som ej har avseende på det slag av verksamhet som myndigheten skall bedriva". Med— inflytandet är således inriktat på frågor som rör interna förhållanden, såsom arbetsmiljö—, organisations— , arbets— ordnings— och personalfrågor m m.

I samhällsplaneringsfrågor eller andra frågor som inte rör de interna förhållandena har personalföreträdarna således rätt att delta i överläggningarna men får inte delta i besluten. Remissyttranden är ett annat exempel på ärenden där personalföreträdare som regel har ansetts sakna röst— rätt.

Huruvida personalföreträdare har rösträtt i visst ärende avgörs av styrelsen. I närmare hälften av länsstyrelser med personalföreträdare i styrelsen saknas rutiner för hur regeln om begränsning i personalföreträdares beslutanderätt skall tillämpas. I län med politiska jämviktsförhållanden finns dock i de flesta fall sådana rutiner. Av de 14 län med majoritetsförhållanden är det dock fem länsstyrelser som saknar rutiner för personalföreträdares medverkan i beslut.

3 REGIONAL FÖRVALTNING I DANMARK, FINLAND OCH NORGE

Länsdemokratikommittén har 1980 låtit utarbeta en rapport rörande länsförvaltningarna i Danmark, Finland och Norge. Rapporten har publicerats i SOU l980:53. Här lämnas bara en sammanfattande jäm— förelse.

.1 Allmänt om den regionala utvecklingen 'JJ

Även i de nordiska grannländerna har det under senare år förts en debatt om den regionala förvaltningens organisation. Kompetensför— delningen mellan olika former för kommunala och statliga organ har stått centralt i reformarbetet. Förutsättningarna har dock växlat, eftersom uppbyggnaden av den regionala förvaltningen byggt på skil- da traditioner. I Danmark och Norge har den statliga regionala för— valtningen (amt/fylke) stått under samma ledning som den region— kommunala (amtskommun/fylkeskommun). I Finland har det inte funnits motsvarighet till de svenska landstingskommunerna utan det region" kommunala intresset har tagits tillvara genom indirekt representa—

tion i kommunalförbund för olika frågor.

Både i Danmark och Norge har man under 1970—talet strävat efter att göra en klarare indelning av den regionala förvaltningen i en stat— lig och en regionkommunal del, samtidigt som man strävat efter att öka den regionala självstyrelsen.Genom bildandet av en direktvald församling på länsnivå med betydande befogenheter har skapats för— utsättningar för staten att föra över en serie uppgiften som tidi— gare skötts av den centrala statsadministrationen och dess organ, till primär och regionkommuner.Principen att kostnader belastas efter ansvar har lett till finansiella omläggningar för att stärka kommunernas och regionkommunernas ekonomiska underlag.Amtmannens/ fylkesmannens uppgifter har begränsats till att avse dels ledningen av den statliga länsförvaltningen,dels alltmer renodlade kontroll— och tillsynsfunktioner gentemot regionkommun och kommun.

Den finländska utvecklingen framstår som särpräglad.Reformsträvanden

rörande den regionala förvaltningen har pågått under drygt ett år— hundrade. En hel del reformförslag har framförts i syfte att an— passa den regionala förvaltningen till samhällsutvecklingen och tidens krav. Av reformförslagen har dock bara en del genomförts, bl a införande av länsplanering och organisatorisk utbyggnad av länsstyrelsen En totalreform av mel1aninstansförvaltningen i rikt—

ning mot landskapssjälvstyrelse har visat sig svår att för—

verkliga.

En__jämfö£else mellan de nordiska ländernas regionala förvaltning

LAND REGIONAL ORGANISATION

Statli Re ionkommunal

Sverige länsstyrelse landstingskommun(landsting)

+ sektorsorgan

Danmark statlig amt— amtskommun (amtsråd) organisation

Norge distriktsad— fylkeskommun (fylkesting) ministration

Finland länsstyrelsen regionala kommunalförbund

+ distriktsför—

valtning

3.2 Danmark

I Danmark har större delen av den regionala förvaltningen lagts inom amtskommunen. Fördelning av uppgifter mellan sta— ten, amtskommunerna och kommunerna är i sina huvuddrag be— stämd i lag. Någon uttömmande, lagfäst reglering är det dock inte fråga om, utan den kommunala självstyrelsen ger vida möjligheter för såväl amtskommunerna som kommunerna att fri- villigt ta på sig olika samhällsuppgifter.

Genom 1970 års kommunalreform blev det praktiskt möjligt för staten att föra över en mängd statliga uppgifter till amts— kommuner och kommuner.

Kommunalreformen innebar också radikalt ändrade förutsättningar beträffande amtmännens uppgifter och ställning. Amtmannen har inte längre kvar några som helst uppgifter i den amtskommunala förvaltningen. Statsamtets (amtmännens) uppgifter har begränsats till att främst avse de speciella funktioner, som enligt lag— stiftningen på vissa områden åvilar amtmannen som statens repre— sentant. Amtmannen är vidare ordförande i det 5 k tillsynsråd som svarar för tillsynen av kommunerna. Tillsynsrådet, vars fyra öv— riga ledamöter utses av amtskommunen, är ett statligt organ vars beslut kan överklagas hos inrikesministern.

Som en följd av kommunalreformen och decentralisering (kommunali- sering) av statliga uppgifter kan staten lägga större vikt vid att utarbeta centrala Vägledningar och direktiv för den regionala och den lokala planeringen och på att informera om planerna för statens

egen verksamhet.

Den centralistiska danska traditionen med ministerstyre innebär att åtskilliga ärenden måste underställas centralmyndighet. Den stat— liga styrningen sker främst genom legal styrning, olika planerings— system som ger statsmakterna möjlighet att samstämma utvecklingen i landet och genom statliga anslag och bidrag.

Till den regionala (lokala) statsförvaltningen hör amtmännen och polismästarna, men även skatteinspektörer, tulltjänstemän, stats— skogmästare, bilinspektörer m fl. Till statsförvaltningen hör även statsbanorna post-och telegrafväsendet och andra affärsverk.

Amtskommunernas viktigaste uppgifter är:

. Sjukvård Amtskommunerna har ansvaret för hela det danska Sjukhusväsendet

med undantag för några statsfinansierade sjukhus. Sjukhusväsendet

svarar för drygt hälften av amtskommunernas utgifter.

' Soc ial—och hälsovård

Ansvaret för social—och hälsovårdsväsendet är delat mellan staten, amtskommunerna och kommunerna. Uppgifterna svarar för nästan 25 procent av den amtskommunala budgeten.

. Arbetsförmedling och särskilda sysselsättningsatgärder

Dessa uppgifter är rent statliga. men staten svarar endast för ca 75 procent av kostnaden. Den resterande delen bekostas av amtskom—

munerna .

. Utbildning

.»untskommunerna svarar för gynnasieutbildningen. Andra viktiga upp— gifter är att utarbeta utbyggnadsplan för det samlade skolväsendet, bistå kommunerna med råd om projektering av skolor och godkänna de— ras byggnadsprogram för skolbyggande. Amtskomiunema svarar även för tillsynen av den kommunala skolverksamheten samt utbetalar stats— bidrag till undervisningen. Den del av skolväsendet som sköts av amtskonmunerna kräver drygt 12 procent av budgeten.

. Kultur Amtskommunerna har åtagit sig kulturuppgifter som går över konunungränsema. Exempel på verksamheter är landsdelsteatrar,

landsdelsorkestrar, centralbibliotek och regionala museer.

' Vägar Amtskommunerna svarar för drygt 10 procent av det allmänna

vägnätet(amtsvägarna) . Planer finns på att låta amtskonnnuner—

na överta en större del av de nuvarande statsvägama.

. Kgllektivtrafä

Amtskommunerna skall utarbeta planer för trafikförsörjningen med kollektiva trafikmedel. Även den regionala tågtrafiken har förts över till amtskommunal planerinO. Amtskonmunerna och kommunerna driver i flera fall trafikföretag gemensamt.

. Regionplanering

Den delvis integrerade ekonomiska och fysiska planering som benämns lands—och regionplanering är en av amtskormnunens mest omfattande och betydelsefulla uppgifter. Det åligger amtskom— munen att upprätta flera alternativa skisser för utvecklingen för de skilda delarna av regionen och offentliggöra skisserna. Amtskommunen och kommunerna anordnar och genomför därefter gemensamt den offentliga debatten kring planerna i amtet. Amtsrådet och kormnunalbestyrelserna förhandlar därefter om hur den slutliga regionplanen skall se ut.

. &ljö'vård och natursg'dd Under 1970—talet har skett flera viktiga reformer på miljö: värdens omrade.Ansvaret för det praktiska genomförandet av de s k miljöreformen(bekämpande av olika slags miljöförore— ningar,resursförvaltning samt naturskydd och skydd för bygg— nader m m) har lagts på amtskommunerna och kommunerna. Varje amtskomnmn har en särskild naturskyddsförvaltning som fun—

gerar på samma sätt som andra sektorsförvaltningar.

II vattenförsörjning — Värmeplanering ihutsradet svarar för regional vattenutvinningsplanering inom vilka ramar kommunerna utarbetar vattenförsörjningsplaner. Amtsradet upprättar efter förhandlingar med kommunerna

en regional värmeförsörjningsplan.

3.3 AO le

Fylkeskmmznignia och kommunerna har tagit över en allt större del av ansvaret för samhällsuppgifterna. En strävan under hela reform— arbetet har varit att lägga ansvaret för dessa uppgifter på folk— valda organ.

Staten har undvikit att inskränka den kommunala sektorns verksam— hetsområde utöver vad som följer av den allmänna lagstiftningen. Förutom de uppgifter som åligger fylkeskommunerna enligt special— lagstiftning kan fylkeskommunerna därför själva bestämma vilka upp— gifter av allmänt intresse som de vill ta på sig under förutsätt— ning att verksanmeten genom lagstiftning inte har lagts till andra förvaltningsorgan.

Reformerna i Norge har inneburit en klar uppdelning mellan den statliga och den fylkeskommunala förvaltningen Fylkesmannen har lösts från sina tidigare fylkeskommunala göromål och kan koncent— rera sig på att ta tillvara statens intressen i fylket. Som den centrala statliga förvaltningens främste representant i fylket har fylkesmannen ett överordnat ansvar i förhållande till cheferna för olika statliga sektorsorgan. Det gäller bl a skattefogde, fiskeri— chef, skoldirektör, fylkesarbetschef, fylkeslantbrukschef, fylkes— skogvaktare, vägchef och försäkringskassans direktör Fylkesmannens egen uppgift är fränst att utgöra en samordnings—, kontroll- till— syns—och besvärsinstans.l fylkesmannens mandat ingår vidare att ut—

öva legalitetskontroll över kommunala beslut och ge vägledning saw bedriva tillsyn främst rörande kommunernas ekonomiska förvaltning. Det förekommer däremot inte någon legalitetskontroll över fylkes—

kommunala beslut.

Fastän statsmakterna visat återhållsamhet när det gällt att in— skränka fylkeskommunernas verksamhetsområde utöver vad som följer av den allmänna lagstiftningen är statens inflytande och möjlighe— ter till påverkan betydande. Statens styrning sker på olika sätt:

1. Viktigare beslut i fylkestinget av ekonomisk art skall godkän— nas av ” Kongen " (Kommunal—og arbeidsdepartementetl.

Z. Staten kan i lagstiftning pålägga fylkeskommunerna att lösa bestånde och i vissa avseenden omfattande uppgifter.

3. Fylkeskommunerna kan åläggas så många och omfattande upp— gifter att utrymmet för egna initiativ begränsas.

4. Genom lagstiftning kan fylkeskommunernas handlingsfrihet

begränsas.

5. Omfånget av det statliga stödet.

När fylkeskommunerna åläggs att lösa uppgifter sker det i första hand genom speciallagstiftning. Även om detta kan an— ses innebära en delegering från staten till den kommunala sektornigaranteras ändå staten i fortsättningen en stark styrning av verksamheten.

Fylkeskommunens viktigaste uppgifter är:

. Hälso— och sjukvård Sjukvården utgör omkring 70 procent av de fylkeskommunala ut— gifterna.Uppgifterna inom hälso-och sjukvården är fördelade mellan stat, fylkeskommunen organisationer och privatvård. Verksamheten är i hög grad decentraliserad.

|| Uppgifter inom trafiksektorn

Vägar är ett traditionellt verksamhetsområde för fylkeskommunerna. Andra uppgifter är den fylkeskommunala trafikplaneringen (alla delar av trafiksektorn samt trafiksäkerhet).

|| Uppgifter inom undervisningssektorn

Pylkeskommunerna svarar för planering, byggande och drift av gymnasial utbildning ("vidaregående skole”).

Il Uppgifter inom kultursektorn 4 Utöver de uppgifter som omfattas av det allmänna statsbidrags— systemet omfattar fylkeskommunernas engagemang bibliotek, muséer och kulturhistorisk verksamhet. Även fritidsaktiviteter, idrotts— och ungdomsarbete omfattas av fylkeskommunala insatser. Kultur-

planer finns i de flesta fylkeskommuner.

|| Uppgifter inom näringslivssektorn

De fylkeskommunala uppgifterna avser främst generella närings- politiska åtgärder till primärnäringar som jordbruk, skogsbruk, fiske, industri, handel och turism, men också näringsverksamhet i egen regi.

. lfylkesplanering

Fylkeskommunen har ansvaret för den löpande regionalpolitiska planeringen och utarbetar en översiktlig plan för samordning av statens, fylkeskommunens och kommunernas planering i fylket. Fylkesplaneringen skall även omfatta konkreta sysselsättningsåt— gärder samt detaljerade planer för beredskapsarbeten.

3.4 Finland

I Finland har den nuvarande länsförvaltningens grundprinciper och uppgifter utformats som ett resultat av samhällsutvecklingen och förändringar stegvis. Den regionala förvaltningen har under ut— vecklingens gång splittrats i fråga om både verksamhet och områdes— indelning. Vissa viktiga uppgifter inom statsförvaltningen har på 1970—talet koncentrerats till länsstyrelserna. Även en delegering av uppgifter från centralförvaltningen till länsstyrelserna har ägt rum.

Nbl1aninstansförvaltningen handhas dels av statliga organ, dels av

kommunalförbund med vidsträckt omfattning. Till den statliga för—

valtningen hör förutom länsstyrelsen även statens fristående dist- riktsförvaltningsmyndigheter. Tyngdpunkten ligger här på jord-och skogsbruk, trafik—, finans—, handels-och industri— samt arbets— kraftsektorerna.Något folkvalt organ ingår inte i den statliga

mellaninstansförvaltningen.

De viktigaste uppgifterna för länsstyrelsen är

länsplanering planläggnings—och byggnadsärenden bostadsförvaltning miljövårdsärenden

skol-och bildningsväsendet

väg-och trafikärenden polis—, brand—, räddnings-och befolkningsärenden

näringsärenden

social—och hälsovårdsärenden

Till mellaninstansförvaltningen hänförs de regionalt vid— sträckta kommunalförbunden, som handhar uppgifter inom spe— cialsjukvården, specialomsorger för utvecklingsstörda, yrkes— utbildning, regionplanering m m. En del av kommunalförbunden bygger på stadganden i lag (obligatoriska) medan andra har grundats av kommunerna på deras eget initiativ. Den ökade statliga styrningen har framför allt tagit sig uttryck i en detaljstyrning av kommunala.verksamheter.

En mera genmngripande reform av mellaninstansförValtningen har länge förberetts. I princip råder enighet om att det all— männa systemet för den regionala förvaltningen är i behov av förnyelse.Syftet är att samla den splittrade förvaltningen inom länet. Målet är dessutom att förankra den regionala för— valtningen på demokratisk grund. Överförande av uppgifter och befogenheter från centralförvaltningen till den regionala ni—

vån ingår också i reformsträvandena.

Ett av de mest uppmärksammade reformförslagen framlades 1975 av den s k mellaninstansförvaltningskommitten. Enligt kommit— téns huvudförslag borde statsförvaltningens uppgifter i mel—

laninstansen koncentreras till en samlad länsförvaltning som

skulle demokratiseras. Ett folkvalt förtroendemannaorgan (läns— fullmäktige) skulle stå i spetsen för länsförvaltningen. Till den reformerade länsförvaltningen skulle uppgifter och befogenheter föras över från den statliga centralförvaltningen. Även huvudde— len av kommunalförbundens verksamhet skulle övertas av länsför— valtningen. Länsförvaltningen skulle även anförtros den samord— nande samhällspolitiska planeringen i länet.

Delegaterna till länsfullmäktige skall enligt förslaget väljas i samband med kommunalvalet. Fullmäktiges sammansättning skall fylla kravet på både regional och politisk representativitet. Länsfull— mäktige bestämmer över både länsstyrelsen och kcmmuunilförbunden.

Denna s k länsförvaltningsmodell är ett försök att kombinera en samlad länsförvaltning med ett förstärkt inflytande för förtroen— devalda. Reformen får inte hota eller försvaga den kommunala självstyrelsen. Den nuvarande länsstyrelsen skulle ersättas med en länsstyrelse där ordföranden (landshövdingen) skulle utses av republikens president och övriga ledamöter av länsfullmäktige. Under länsstyrelsen finns länsverket, lika med förvaltningsappa— raten. I anslutning till länsverket skulle dessutom finnas för— troendevalda nämnder och direktioner. Kommunförbunden skulle be— stå och också i fortsättningen ha hand om väsentliga uppgifter inom sjukvård och planering.

Förslaget utgör den egentliga utgångspunkten för de senaste årens försök att utveckla den regionala förvaltningen. Även andra nöj— liga system för förvaltningen i mellaninstans övervägs. Man har dock ännu inte kommit överens om de slutliga riktlinjerna för re— formen.

3.5 En jämförelse av reformsträvandena — olika vägar att

bilda en samlad regional förvaltning

Bakom 1970—talets reformer i Danmark och Norge - och bakom reform— debatten i Finland — finns olika krav som kan sammanfattas i be— grepp som decentralisering, demokratisering och effektivitet. De reformer eller reformförsök som har skett i de nordiska grann— länderna har som ett gemensamt drag att de syftat till en starkare samordning och ett klarare ansvarsförhållande inom den regionala

förvaltningen. Med reformarbetet i Danmark och Norge har

följt en kontinuerlig och stegvis omfördelning av samhälls- uppgifter till de regionala självstyrelseorganen. Den stat— liga regionala förvaltningen har stagnerat och orienterats mot nya uppgifter.

Med hjälp av två exempel från de nordiska grannländerna kan man urskilja två skilda vägar att bilda en enhetlig regional förvaltning. Det ena sättet är att som i det danska systemet (och i någon mån det norska) låta så mycket som möjligt av den regionala förvaltningen ingå i en gemensam regionkommu— nal organisation. Den ”danska modellen” ger möjlighet att bilda en enhetlig regional förvaltning med ett vidsträckt inflytande för förtroendevalda.

En förutsättning är emellertid att inte alltför många verk- samheter anses som så exklusivt statliga att de inte bör in— gå i en förvaltning med kommunalt huvudmannaskap. Detta krä— ver att staten även framgent kan utöva styrning gentemot den regionala förvaltningen. Detta kan i första hand ske genom lagstiftning med tillämpningsföreskrifter, genom villkoren för statsbidrag och genom att vissa regionala beslut måste

fastställas - eller åtminstone kan prövas — på central nivå.

Det andra sättet är att enligt modellen för reformen av mellaninstansförvaltningen i Finland samordna länsförvalt— ningen under statligt huvudmannaskap och att inrätta ett folk— valt länsfullmäktige med övergripande uppgifter gentemot länsförvaltningen. Den ”finska modellen'| tillåter en långt gående administrativ samordning av den regionala förvaltnin— gen. Samtidigt blir de förtroendevaldas ställning relativt svag. Detta hänger till stor del samman med den nyckelroll som tilldelas landshövdingen som såväl chef för den samla— de länsförvaltningen som ordförande i den förtroendevalda länsstyrelsen. Landshövdingen får sitt mandat från landets president, vilket torde ge en stark auktoritet gentemot läns— styrelse och länsfullmäktige. Förtroendemännens relativt sva- ga ställning är också en följd av att det samlade länsämbets— verket är en statlig myndighet, där inflytandet från de för—

typer av beslut. Detta skiljer sig markant från den kommunala formen för beslutsfattande, där alla beslut som inte delegerats skall fattas av förtroendevalda.

Vad som främst skiljer de både modellerna åt är olikheterna i huvudmannaskap och inflytande för politiskt förtroendevalda. Den finska länsförvaltningsmodellen förutsätter visserligen ett folk— valt fullmäktige i länen, men länsförvaltningen ges inte någon ställning som motsvarar 5 k självstyrelse av högre ordning. Läns— fullmäktige skall utöva den högsta beslutanderätten närmast för statsförvaltningens del. Båda modellerna ger nbjlighet till en långtgående integrering av den regionala förvaltningen under ett enhetligt huvudmannaskap.

4 SPECIALREGIBRADE ORGAN I KClVMJNERNA 4.1 Inledning

Inom vissa samhällssektorer svarar statliga organ för verksam— heten på såväl central och regional som lokal nivå. Även lands— tingen har omfattande verksamhet på lokal nivå. Till övervägande del svarar dock kommunerna för den offentliga verksamheten på lokal nivå. För att kombinera en statlig styrning med ett

lokalt självbestämmande har en rad kommunala verksamheter regler—

atsgenom s k speCiallagstiftning.

Grunden för den kommunala verksamheten läggs i 1977 års enhetliga kommunallag. l 1 kap 4 5 kommunallagen fastställs den allmänna kompetensen med stadgandet att kommuner och landstingskommuner själva får vårda sina angelägenheter. Flera inskränkningar finns dock, exempelvis att besluten skall tillgodose kommunmedlemmarnas

egna behov, inte vila på orättvis grund eller kränka enskilds rätt.

Den närmare avgränsningen av kompetensområdet regleras genom besvärsinstitutet.

Den Specialreglerade kompetensen regleras genom ett 20—tal olika speciallagar med kompletterandebestämmelser samt några s k särlagar. Speciallagstiftningen reglerar vissa uppgifter som kommunerna är ålagda att ombesörja på statsmakternas uppdrag. Lagstiftningen är ibland detaljerad, ibland av ramlagskaraktär. Särlagarna anger direkt att kommunen får handha vissa uppgifter

om man så önskar.

I kommunen utövas beslutanderätten av fullmäktige medan bered— ning liksom förvaltning och verkställighet ankommer på kommun— styrelsen och övriga nämnder. Enligt kommunallagen föreskrivs att det skall finnas kommunfullmäktige och kommunstyrelse, i

övrigt sägs inget om nämndorganisationen. Sådana bestämmelser

finns däremot som tidigare nämnts i speciallagarna. De kommunala nämnderna kan därför delas in i fakultativa nämnd— er, d v s nämnder som kommunen frivilligt inrättar, och obligatoriska nämnder, d v s nämnder som kommunen ålagts att inrätta enligt speciallagar. 4.2 Specialreglerade organ i kommunerna

De nämnder SOm är obligatoriska enligt någon speciallag är skolstyrelse, byggnadsnämnd, hälsovårdsnämnd, valnämnd och socialnämnd. Kommunerna har även att tillämpa viss lagstift— ning utan att det föreskrivs att en särskild nämnd skall inrättas. Inrättas ingen nämnd vilar ansvaret direkt på kommun— styrelsen. Det gällert exbrandstyrelse, civilförsvarsnämnd och trafiknämnd.

Kommunfullmäktiges inflytande är olika för fakultativa respektive obligatoriska nämnder. De fakultativa nämnderna in— rättas av fullmäktige som också fastställer deras kompetens.

I förhållande till de obligatoriska nämnderna är fullmäktiges och kommunstyrelsens befogenheter begränsade. Varken konmnn— styrelse eller fullmäktige kan ge direktiv till nämnden be— träffande dess myndighetsutövning utan dess obligatoriska verksamhet grundas direkt på den speCiella lagstiftningens be— stämmelser i resp fall. Fullmäktiges inflytande begränsas till att gälla val av ledamöter. Fullmäktige tilldelar även an— slag, men dessa får inte bli så knappa att nämnden hindras att fullgöra sina lagenliga skyldigheter. Fullmäktige har möjlighet att geen speciallagreglerad nämnd kompletterande upp—

gifter.

Fattar fullmäktige, kommunstyrelse eller någon nämnd ett beslut som grundar sig på kommunallagen kan detta över— klagas genomkommunalbesvär. Det riktas till kammarrätten och

var och en som är medlem i kommunen har rätt att överklaga. Fattar en specialreglerad nämnd ett beslut enligt en speciallag är besvärsordningen en annan. Det sker då i form av förvaltnings— besvär och enbart den som berörs av beslutet kan överklaga.Be— svären riktar sig till olika instanser, länsstyrelser, vissa

eller regeringen beroende på vilka lagparagrafer som nämnden tillämpar.

De obligatoriska nämnderna har alltså dessa roller där den viktigaste uppgiften är att tillämpa den lagstiftning som gäller inom nämndens Specialreglerade område. Den särställning som till— kommer dessa nämnder innebär en påtaglig begränsning i det kommunala självstyret. I en modern framställning om regional och kommunal förvaltning (”Län, landsting, kommun” av Dan Brändström, Bengt E Grimlund, Lars Rickne11,1979) beskrivs de obligatoriska nämndernas ställning på följande sätt:

” De styrelser och nämnder som tillsätts enligt speciallag— stiftningen kan sägas fungera som lokala statliga organ. Full— mäktige kan inte ge direktiv till dessa styrelser och nämnder utan direktiven finns i författningarna. Nämnderna står dessutom under särskild tillsyn av olika statliga, regionala och centrala myndigheter. Bland de förra märks främst länsstyrelserna, som för tillsynen har särskilda tjänstemän såsom t ex länsläkare, distrikts- och länsveterinär, socialvårdskonsulent och läns— arkitekt till sitt förfogande. Centrala tillsynsmyndigheter är t ex socialstyrelsen, livsmedelsverket och byggnadsstyrelsen.

Bland de uppgifter och befogenheter som tillkommer styrelser och nämnder av detta slag kan nämnas beviljande av socialhjälp, omhänder— tagande av barn eller ungdom för beredande av vård och uppfostran och liknande omvårdnadsuppgifter, skolväsendet, plan- och byggnads— väsendet och hälsovården.

Dessa Specialreglerade styrelser och nämnder har getts särskilda maktmedel för att på ett effektivt sätt kunna sköta sina upp- gifter. De kan ge vitesföreläggande, beslagta livsmedel som är olämpliga som föda, förbjuda försäljning av livsmedel i butik som ej är hvgieniskt tillfredsställande, utdöma hälsovådlig bostad samt föranstalta om hämtning av skolbarn som av olika anledningar vägrar delta i undervisningen."

En viktig fråga är emellertid hur den avvägning mellan kommunalt självstyre och statlig styrning som finns inbyggd i den primär- kommunala organisationen tar sig uttryck i praktiken. Stats— kontorets projektgrupp har i sitt uppdrag för kommittén (beskriv- ning av modell 3 — Enhetlig regional samhällsförvaltning) utan an— språk att få en heltäckande bild genom besök i två kommuner (Sigtuna och Eqköping) försökt få en uppfattning om hur de speciallagreglerade nämnderna fungerar i den kommunala organisa— tionen. Projektet har intervjuat ledande förtroendemän och tjänstemän vid kommunens centralförvaltning liksom några berörda

förvaltningschefer. Här följer några iakttagelser från dessa

intervjuer:

— Att specialreglera ett område ses som ett sätt att garan— tera resurser för verksamheten. Lagstiftningen ger de Specialreglerade nämnderna möjlighet att hävda sina intressen i den kommunala budgetprocessen. Ekonomiskt tycks man få vad som behövs för att fullgöra sina statligt ålagda uppgifter. Visserligen uppfattas nämnders krav understundom som utpress— ning. En reflektion är att de besökta nämnderna inte syntes ha särskilt ont om pengar. "Vi har aldrig behövt ta till en billigare vårdform än som de sociala bedömningarna ger vid

handen", var en kommentar från en socialförvaltning.

— Kommunerna gör mer än vad lagen kräver, både i form av högre kvalitet och arbetsuppgifter utöver de ålagda.

— Statsbidrag anges som ett alternativ till special— reglerade nämnder. Dock är det tveksamt om det ger samma skydd för en sektor som en lagreglering. Vi fick exempel på att en kommun inte utnyttjat ett statsbidrag trots att

"det rent av kan gå med vinst”.

— Speciallagarna garanterar samma nivå i alla kommuner. Annars bedömer man att standarden skulle variera högst avsevärt mellan olika kommuner, bl a beroende på hur kommunen. Styrs

politiskt.

- Enligt speciallagarna kan kommunala beslut överklagas. Det förekommer även att JO granskar den här typen av kommunal verk— samhet. Men det händer att man i kommunen inte uppfattar beslut i en högre instans som prejudicerande, eftersom man anser sig fatta politiska beslut. Överklagarnågon och får rätt ändras det specifika beslutet, men man ändrar inte sin allmänna politik. Undviker t ex en kommun tvångsomhänder— tagande av barn enligt barnavårdslagen fortsätter man med det oavsett vad lagen och de högre instanserna säger. Driver en kommun en konsekvent politik medför det att antal- et besvär minskar, i synnerhet som det kan vara svårt för allmänheten att se vilken linje som de högre instanserna följer.

— Speciallagarna har allmänt sett blivit mindre detaljerade under senaste decenniet, framför allt inom skolområdet. Inom den sociala sektorn väntas stora förändringar under åttiotalet i

och med införandet av socialtjänst. Utvecklingen kan sägas gå mot ramlagar som ger ökade möjligheter till lokala variationer under förutsättning att vissa mål uppfylls. Dessa ramlagar försvårar den typ av juridisk prövning som högre instanser gör.

— De Specialreglerade nämnderna hamnar emellanåt i motsatsställ— ning till kommunstyrelsen. Detta är naturligt då de har att bevaka olika intressen. Hur denna "interna strid" slutar växlar från fall till fall. De integrerade mekanismerna är i första hand budget- processen och sammanhållningen inom partigrupperna. De gemen— samma planeringsförutsättningar (GPF), som utfärdas av kommun-

styrelsen, har ingen påtagligt styrande och samordnande effekt.

— Kommunstyrelsens ställning är svagare än förvaltningsutskottets inom landstinget, Detta beror på en rad faktorer: primärkonmmner- na har fler nämnder och täcker ett större antal samhällssektorer än landstinget, de Specialreglerade nämnderna liksom andra tunga nämnder, t ex fritidsnämnd, agerar ofta självständigt.

SOU l982:24 5 STATSKONTROLL AV KOMMUNERNA 5.1 Inledning

Statskontroll över primärkommunerna har till vissa delar lagts på regionala organ — i första hand länsstyrelse, länsskolnämnd och länsbostadsnämnd.

De former av statskontroll som utövas från regional nivå är:

. underställning . tillsyn . besvärsprövning

. fördelning av statsbidrag . tjänstetillsättning

. beslut om resursramar. 5.2 Underställning

De beslut som kommunerna i dag skall underställa länsstyrelsen för fastställelse avser bl a

— planer enligt den nuvarande byggnadslagstiftningen — arbetsplan för allmän väg

— renhållning av gångbanor

— lokal ordningsstadga

— hamnordning

— reglemente för spårvagnsföretag

— lokal hälsovårdsordning

— brandordning

— skyddsrumsplaner.

Länsstyrelsen skall även fastställa förbundsordning för kommunal— förbund. Vid indelning av valkretsar och valdistrikt inom kommunen beslutar länsstyrelsen efter framställning eller hörande av kommun— fullmäktige. Länsstyrelsen fastställer även landstingens beslut om valkretsindelning.

Länsskolnämnden skall enligt skolförordningen fastställa skol- styrelsens beslut om instruktion för skolchef och biträdande skolchef. Enligt statskontrollkommitténs betänkande "ökad kommunal självstyrelse" (SOU 1980:10) tillämpas dock inte bestämmelsen i praktiken.

Utvecklingen går för närvarande mot minskad underställighet och fastställelseprövning.

I regeringens proposition (1980/81:80) om ökad kommunal självstyrelse och minskad byråkrati framhåller föredraganden.

"Jag anser således att utvecklingen med att minska under— ställningspliktiga ärendegrupper bör fortsätta. Denna ut- veckling bör enligt min mening ses som ett uttryck för statsmakternas förtroende för kommunernas och landstings— kommunernas förmåga att själva sköta sina angelägenheter. I de fall när en fortsatt statlig kontroll behövs bör man i första hand välja former som är mindre ingripande i den kommunala självstyrelsen än underställning. Ett slopande av underställningsförfarande för en ärendegrupp kan enligt min mening också ses som en åtgärd mot krångel och onödig byrå- krati. Man bör även på sikt kunna räkna med en effektivare användning av samhällsresurserna".

I propositionen föreslås bl a enruinskad.statskontroll från länsmyndigheterna genom att kravet på länsstyrelsens fast— ställelse av de kommunala beredskapsplanerna slopas. Fler— talet övriga kvarstående regler om underställningspliktiga beslut utreds för närvarande. Huvudinriktningen är att underställningsplikten skall minska. Endast i ett fall, beträffande skyddsrumsplaner, anförs i propositionen att underställningsplikten bör kvarstå. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionens förslag (KU 1980/81:13, rskr

1980/811149).

Vidare innebär förslaget till ny plan— och bygglag (SOU l979:65—66) att länsstyrelsernas nuvarande fastställelse- prövning av kommunala bebyggelseplaner skulle upphöra.

5.3. Tillsyn

Den statliga tillsyn som sker från länsplanet utövas främst av länsstyrelsen, länsbostadsnämnden och länsskolnämnden.

Länsstyrelserna utövar en allmän tillsyn över kommunerna och lands— tingskommunerna. Enligt 5 5 länsstyrelseinstruktionen ankommer det på länsstyrelsen "att inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger statlig myndighet, kommun, landstingskommun eller enskild blir behörigen fullgjort". Denna bestämmelse ger inte länsstyrelsen några maktmedel utöver

dem som anges i respektive specialförfattning.

Den allmänna tillsynen över kommuner och landstingskommuner äger därför rum med stöd av olika specialförfattningar som åligger de kommunala organen att svara för vissa förvaltningsuppgifter. Exem—

pel på sådan reglering är hälsovårdsstadgan och brandstadgan.

Som exempel på bestämmelser som ger länsstyrelsen tillsynsupp- gifter på särskilda kommunala verksamhetsområden kan nämnas 3 5 hälsovårdsstadgan. Där föreskrivs att länsstyrelsen skall vaka över allmänna hälsovården i länet. När länsstyrelsen får känne— dom om missförhållanden i hälsovårdshänseende skall länsstyrelsen tillse att lämpliga åtgärder vidtas för att undanröja dessa, t ex genom vitesföreläggande.

Hälsovårdsstadgeutredningen anger emellertid i sitt betänkande (SOU l978:44) att länsstyrelsens möjligheter att vitesförelägga hälsovårdsnämnd eller tjänsteman vid nämnden inte har utnyttjas. Utredningen föreslår därför att någon motsvarighet till den nu— varande 81 5 inte skall finnas i den nya hälsovårdsstadgan.

Däremot föreslår utredningen att länsstyrelsen även i fortsätt- ningen skall vara regional tillsynsmyndighet för hälsoskyddet. Tillsynen skall utövas genom rådgivning till hälsovårdsnämnd.

Den nya socialtjänstlagen ger länsstyrelsen det regionala ansvaret för tillsynen över socialtjänsten.

Huvudsyftet med tillsynen på regional nivå skall vara att följa och medverka till att socialtjänsten i länet utvecklas på ett ändamålsenligt sätt. Tillsynen skall omfatta en bedömning av om verksamheten inom den kommunala socialtjänsten svarar mot stats—

makternas krav och intentioner.

En viktig övergripande tillsynsuppgift blir att följa social— nämndernas tillämpning av socialtjänstlagen. Länsstyrelsernas sociala funktion bör bl a ta del av och kommentera vårdhuvud- männens planer för socialtjänsten inom respektive region innan dessa sänds till socialstyrelsen.

Som ett komplement till denna generellt inriktade tillsyn kan länsstyrelsen genom den sociala funktionen vid behov initiera utredning eller första inspektion.

Det skall dessutom ingå i den sociala funktionens uppgifter att utöva tillsyn över hem för vård eller boende. Medverkan i tillsyn över enskilda vårdhem blir också aktuell. Sociala funktionen skall vidare handlägga tillståndsärenden i sam— band med att enskild person eller sammanslutning vill in— rätta ett hem för vård eller boende.

Arbetet med rådgivning och information kan ses som en del

av tillsynsarbetet. Den sociala enhetens rådgivning till socialnämnderna skall vara ett naturligt inslag i de löpande kontakterna. Kontakterna med primärkommunerna kommer även att innefatta rådgivning i flyktingfrågor.

Länsskolnämnderna har inseende över bl a grundskolor, skolen- het av specialskolan och gymnasieskolor med därtill hörande verksamhet, t ex den kommunala vuxenutbildningen. l rege— ringens proposition om den statliga skoladministrationen (prop 1980/81:107) framhåller föredraganden följande:

" De förslag jag har redovisat i det föregående innebär att tyngdpunkten i Sözs och länsskolnämndernas tillsynsarbete läggs på utveckling och planering bl a genom utbyte av er— farenheter och information. Tillsynsarbetet bör bedrivas så att skolverksamheten studeras till sina verkningar, . diskuteras med de direkt berörda och följs upp genom t ex

tester och enkäter. Resultaten kan sedan jämföras med rapporter och erfarenheter från andra orter och regioner samt diskuteras med berörda parter. Enligt min mening blir en tillsyn som bedrivs på detta sätt främst en fortlöpande rådgivningsverksamhet. Den statliga skoladministrationen är mindre en kontrollant och mer en samtalspartner. Det jag nu har anfört innebär att tillsynsverksamheten, som tidigare främst har inneburit styrning i form av detaljreglering, kontroll samt olika administrativa och formella besluts- funktioner ersätts med en tillsyn av indirekt karaktär. Denna betonar övergripande planering och utvärdering samt

handledning, rådgivning och stimulans för det lokala arbetet”.

Föredraganden avvisar förslag som framförts om möjligheter till sanktionsåtgärder mot kommunerna i vissa fall:

”Det vore inte förenligt med tanken bakom decentraliseringen att först ta bort ett statligt, i stora avseenden detaljerat regel- system och sedan ersätta det med något slags statligt sanktions— system, i vilket statliga myndigheter kunde vidta korrigerande åtgärder riktade mot kommunerna. Jag föreslår därför inga nya sådana föreskrifter utöver de som nu finns, t ex vad som gäller länsskolnämndernas fastställande av antalet basresurser i grund- skolan (SFS l978:345). De statliga skolmyndigheterna kan vidare återkräva statsbidrag som inte har använts för de ändamål som av- setts. Däremot bör den statliga skoladministrationen ha skyldighet att påtala när lagar och andra bindande föreskrifter inte följs. Detta kan ske vid besök i kommunerna eller genom skrivelse till skolstyrelsen eller annan kommunal myndighet. Det måste själv— fallet också ankomma på den statliga skoladministrationen att vid behov föreslå regeringen att vidta sådana ändringar av gällan- de beslut och regelsystem att riksdagens och regeringens inten— tioner klarare framgår”.

Regeringens förslag har godkänts av riksdagen (UbU 1980/81:37 rskr 1980/81:395).

Länsbostadsnämndens tillsyn består i att lämna råd och informa- tion till kommunerna samt att följa kommunernas tekniska kontroll och besiktning av hus belånade enligt bostadsfinansieringsförord- ningen, energisparförordningen, kungörelsen om förbättringslån m m. Även kommunernas beslut om bostadsbidrag kontrolleras.

Sammanfattningsvis kan konstateras att länsmyndigheterna i huvud— sak utövar sina tillsynsbefogenheter genom att inom respektive om— råde följa den verksamhet kommunerna bedriVer och genom att ta initiativ till överläggningar, information eller rådgivning om de

frågor som måste lösas.

De formella maktmedel som finns gentemot kommunerna har i reali—

teten förlorat sin betydelse och är på väg att avvecklas. 5.4 Besvärsprövning

Besvär över kommunala beslut kan anföras enligt kommunallagen

eller specialförfattning.

varje kommunmedlem har rätt att anföra kommunalbesvär hos kammarrätten om man anser att beslutet inte är fattat på lag—

lig grund.

Sådan talan får grundas endast på att beslutet:

1. Ej tillkommit i laga ordning.

2. Står i strid mot lag eller annan författning.

3. På annan sätt överskrider fullmäktiges befogenheter. 4. Kränker klagandens enskilda rätt eller

5. Annars vilar på orättvis grund.

Kammarrätten kan endast undanröja kommunens beslut men inte sätta ett annat i dess ställe. Sista instans i kommunal—

besvärsmål är regeringsrätten.

Besvär enligt specialförfattning kallas förvaltningsbesvär. Rätten att föra sådan talan mot myndighetens beslut till— kommer bara den som i lagens mening är berörd av beslutet

och om detta går emot personen i fråga.

Förvaltningsbesvär innebär utöver den rättsliga prövningen även att beslutets lämplighet prövas. Besvärsmyndigheten kan ändra det prövade beslutet.

Länsstyrelsen är besvärsmyndighet för förvaltningsbesvär över primärkommunala beslut enligt bl a

- byggnadslagen och byggnadsstadgan

— hälsovårdsstadgan

— brandlagen

- civilförsvarslagen

- vägtrafikkungörelsen

- bostadsanvisningslagen (ang kommunstyrelsens beslut om

bostadsanvisningsområde).

Kommunernas beslut om bostadsbidrag prövas av länsbostads—

nämnd.

Besvär över kommunala skolmyndigheters beslut kan i ett

stort antal fall riktas till länsskolnämnden. Regeringen

har emellertid godkänt regeringens förslag i prop 1980/81:107 att länsskolnämndens samtliga uppgifter som besvärsinstans skall över— föras till skolöverstyrelsen.

Den 1 januari 1982 trädde den nya socialtjänstlagen i kraft. Enligt

denna prövas besvär över socialnämndernas beslut av länSrätten.

De reformer av besvärsrätten som genomförts under det senaste de cenniet har i huvudsak syftat till att öka rättssäkerheten genom

att överföra prövningen till domstol.

Länsrätterna bör få ett större målområde föreslår länsdomstols— kommittén i sitt slutbetänkande (SOU 1981:75) Länsrätternas mål— område — administrativ tvåpartsprocess. Länsstyrelserna är i dag första besvärsinstans i många ärenden,som kommer från kommunala nämnder, t ex hälsovårdsnämnder eller lokala statliga förvaltnings- myndigheter, t ex polismyndigheter. Kommittén föreslår att läns— styrelsens besvärsprövning i hälsovårds—, djurskydds- och brand— mål samt vissa vapenmål flyttas över till länsrätt. Länsstyrelsen bör i målen behålla sina bevakande och utredande uppgifter med olika slag av kontakter och samråd med kommunerna. Man undviker nu en sammanblandning av besvärsprövande uppgifter och tillsyns— uppgifter, vilket på sikt stärker rättssäkerheten. Man får också enligt kommittén till stånd en rationell fördelning av beslutande och utredande uppgifter.

Kommittén föreslår att målen i länsrätterna skall handläggas i en tvåpartsprocess. En tjänsteman hos länsstyrelsen bör få i uppgift att som allmänt ombud föra det allmännas talan. Kommittén ser dock inte ombudet som i främsta hand en motpart till den en- skilde. Lika viktig är funktionen att verka för likforndghet och rättvisa inom länet. Ombudet bör därför kunna föra talan till den

enskildes förmån.

Kommittén anser att man genom tvåpartsprocessen förbättrar möjlig— heterna att få fram allt utredningsmaterial redan i länsrätten. Tyngdpunkten i processen förskjuts från överinstanserna nedåt till den regionala nivån, vilket är en uppenbar vinst ur den enskildes synpunkt. Även samhällsekonomiska vinster kan härigenom uppnås.

En generell strävan är vidare att förenkla instansordningen och att minska antalet besvärsgrunder. Detta har senast kommit till uttryck i regeringens förslag att överföra besvärspröv- ningen från länsskolnämnderna till skolöverstyrelsen. 5.5 Fördelning av statsbidrag

Länsstyrelsen beslutar om bidrag till kommunerna för bl a

— väg— och gatuhållning - kommunal beredskapsplanering - kommersiell service i glesbygd.

Länsskolnämnden är den myndighet på länsplanet som har den

största mängden av statsbidrag till kommunerna.

Den statliga bidragsgivningen på skolans områden har under senare tid behandlats av ett stort antal utredningar. Dessa utredningar har i allmänhet förordat en utveckling mot färre specialdestinerade bidrag och en ökad bidragsschablonise— ring. Riksdagen har också fattat flera beslut om avveckling eller förenkling av statsbidrag till skolväsendet.

När det gäller den framtida uppgiftsfördelningen av stats- bidragsadministrationen mellan central och regional myndig— hetesnivå föreslår regeringen i prop 1980/81:107 att läns— skolnämnden skall ansvara för beslutet, kontrollen och gransk— ningen av statsbidrag till skolor med kommunal huvudman — i första hand grundskola, gymnasieskola och särskola. Riks— dagen har beslutat i enlighet med förslaget.

Nya statsbidrag är ofta kombinerade med detaljerade villkor som med tiden görs alltmer generella. En övergripande strävan är emellertid att minska antalet specialdestinerade bidrag, som innebär en detaljreglering av kommunernas uppgifter. 5.6 Tjänstetillsättningar

På skolans område tillsätter staten skolchefer, skolledare

och ordinarie lärartjänster. Skoldirektörer tillsätts av re-

geringen, skolledare och rektorer av SÖ. Övriga ordinarie tjänster

tillsätts av länsskolnämnd.

I regeringens proposition om den statliga skoladministrationen föreslås att tjänster som skoldirektör och biträdande skoldirektör

skall tillsättas av skolstyrelserna. Vidare föreslås att tjänster som rektor och studierektor i grundskolan, gymnasieskolan samt den statliga och kommunala vuxenutbildningen i fortsättningen skall tillsättas av länsskolnämnderna.Slutligen föreslås att systemet med ordinarie lärartjänster avvecklas. Detta innebär att samtliga lärartjänster i fortsättningen kommer att tillsättas lokalt. Undan— tag görs dock för lektortjänsterna som även i fortsättningen skall tillsättas av SÖ. Riksdagen har godkänt regeringsförslaget.

Någon motsvarighet till de statliga tjänstetillsättningarna på

skolans område finns inte för andra kommunala tjänster. 5.7 Ram- och resurstilldelning

Länsstyrelsernas och länsnämndernas beslut om ramar och resurs— fördelning påminner i vissa fall om statsbidragsgivning, även

om de vanligen hänförs till beslut om samhällsplanering. Vid läns— styrelsereformen 1971 lades viktigare beslut av detta slag under

länsstyrelsens styrelse.

Exempel på fördelningsbeslut med stor betydelse för kommunerna är

— fördelning av ramar för bostadsbyggandet — planering av skolväsendets lokalisering och dimensionering

— skyddsrumskvoter, fördelning av årliga ramar.

Våren 1981 fastställde rikdagen (prop 1980/81 100, rskr 1980/81:244) att inga ramar skall fastställas för det statligt belånade bostads— byggandet under den kommande treåriga planeringsperioden. Läns— styrelsen föreslås dock få en möjlighet att fastställa ramar för det egna länet, om det behövs med hänsyn till exempelvis regional— politiska intressen.

Riksdagen har godkänt regeringens förslag till ny statlig skolad-

ministration vilket bl a innebär att beslut om gymnasieskolans

"årliga organisation" inom vissa ramar skall decentraliseras till länsskolnämnderna och kommunerna. I vad avser skol- byggnadsverksamheten kommer den i stor utsträckning att vara

en konnmnal angelägenhet.

Fördelningen av ramarna för det årliga skyddsrumsbyggandet på kommunerna innebär en styrning av statsbidragsgivningen på detta område. Länsstyrelsen fastställer de av kommunerna upprättade skyddsrumsplanerna som anger i vilka områden skydds—

rum skall byggas.

6 VI DGAD LÄNSDEMOKRATI

I detta kapitel skisseras översiktligt tre olika modeller för ett vidgat folkligt inflytande över den regionala sam- hällsverksamheten.

1. överföring av statliga uppgifter till lmdstingskommmerna 2. Ökat inflytande för folkvalda över statliga regionala organ

3. Enhetlig regional samhällsförvaltning

För de olika modellerna har bildats arbetsgrupper inom kommittén. De Slutliga modellbeskrivningarna har tagits fram av kommitténs sekretariat vad avser modellerna 1 och 2. Beträffande modell 3 har statskontoret på kommitténs upp— drag utrett möjligheterna att bilda en regional förvalt—

ning.

Modellbeskrivningarna har bildat underlag för kommitténs överväganden och förslag enligt kapitel 7.

6.1 Ökat länsdemokratiskt inflytande genom ändrat huvudmannaskap för uppgifter som nu åvilar den

statliga länsförvaltningen - modell 1

Enligt kommitténs direktiv (se bilaga 1) är det av grund— läggande betydelse att beslut som rör de enskilda människor— na fattas så nära dessa som möjligt och i största möjliga utsträckning av folkvalda organ. Kommittén skall huvudsak— ligen överväga sådana förändringar som på det regionala planet förlägger den politiska tyngdpunkten till lands— tingskommunerna. I direktiven understryks vidare att det länsdemokratiska reformarbetet bör ses som en fortlöpande

utvecklingsprocess.

Huvudlinjen i kommittén ursprungliga direktiv, d v 5 över—

föring av uppgifter som nu åvilar länsstyrelsen eller

andra statliga organ till landstingskommunerna, skall även fortsättningsvis övervägas enligt tilläggsdirektiven. Dessa renodlar tre modeller för hur ett ökat länsdemokratiskt in— flytande kan uppnås i den regionala samhällsplaneringen. ]

det följande redovisas en av de tre modellerna — modell 1. 6.1.1 Beskrivning av modell 1

Modell 1 kan beskrivas som en länsdemokratisk reform där

de samhällsplaneringsuppgifter som i dag fullgörs av den statliga länsförvaltningen successivt flyttas över till lands— tinget och därmed till ett folkvalt organ. Landstinget skulle därmed ta över den regionala samordningen av den primär— kommunala planeringen som idag har lagts på länsstyrelserna samt samordningen av de uppgifter hos de statliga regionala organ som har betydelse för den övergripande planeringen.

Vid en sådan överföring är det främst arbetsuppgifter inom planeringsverksamheten som lämnar spelrum för politiska vär— deringar och avgöranden, medan rent myndighetsutövande ar— betsuppgifter inte ger samma utrymne för politisk vilja och därför av sin natur egentligen inte är en 1andstings— kommunal uppgift. Kvarvarande uppgifter för den statliga länsförvaltningen skulle därmed vara den till planerings- verksamheten knutna tillsyns— och kontrollverksamheten. På sikt skulle länsstyrelsen endast ha kvar sina uppgifter

inom skatteväsendet samt de renodlade förvaltningsuppgifterna.

Övriga statliga regionala organ skulle också vara kvar som sektorsförvaltningar med verkställighetsuppgifter inom respektive sakområde.

Till själva överföringen av uppgifter från den statliga förvaltningen till landstinget hör också enligt modell 1 en decentralisering av uppgifter från central nivå, rege- ring och ämbetsverk, till landstings- och primärkommunal nivå.

6.1.2 Tidigare utredningars överväganden

Av tidigare utredningar är det främst länsdemokratiutredningen (SOU 1968247) och länsdemokratikommittén i sitt delbetänkande (SOU 1978z35) som behandlat en förändring av kompetensfördelning mellan stat, landsting och kommun.

Länsdemokratiutredningens egentliga förslag utgör ett princip- program för arbetsfördelningen mellan statlig och kommunal för- valtning på regional och lokal nivå.

I principprogrammet föreslår utredningen i vad gäller decentrali— seringens former och omfattning, att sådana uppgifter, där ett stort mått av subjektivitet är nödvändigt vid beslutsfattandet; bör delegeras till kommunala organ i specialreglerad förvaltning för att därigenom ställas under direkt demokratiskt inflytande och politiskt ansvar. Delegeringen till kommunerna — landstings— och primärkommuner — bör ske under sådana former att de regionala och lokala representanternas frihet att utforma den lokala sam— hällsförvaltningen inte onödigtvis begränsas. Detaljkontroll och detaljreglering bör endast användas då reella rikSintressen t ex med avseende på rättssäkerhet eller med hänsyn till finanspoli— tiska målsättningar, är nödvändiga att bevaka.

Utredningen framhåller vidare att sådana förvaltningsområden, där ett stort mått av likformighet eller överblick över hela riket är nödvändig, och en stark styrning i detalj därför är angelägen, bör bibehållas i statlig förvaltning. Utredningen konstaterar vidare att en sådan utökning av den kommunala självstyrelsen med- för att centrala planeringsfunktioner överförs från de centrala ämbetsverken till regeringskansliet. Utredningen anser detta snarast vara en fördel dels med tanke på värdet av offentlig debatt och klara politiska ansvarsförhållanden, dels för att det understryker det hierarkiska ansvaret för samhällSplaneringen

med likformigt demokratiskt ansvar på olika nivåer.

I vad gäller kompetensfördelningen mellan landstings— och primär— kommunerna bör landstingen åläggas de regionalt planerande och samordnande funktionerna. Landstinget bör enligt utredningen i vid-

gad utsträckning ges möjlighet att komplettera primärkommu— nala åtgärder på olika områden.

När det gäller särskilt den regionala förvaltningsorganisa— tionen föreslår utredningen att de uppgifter, där nu stat— liga länsorgan har en betydande rörelsefrihet, bör över— föras till kommunal, framförallt landstingskommunal, special— reglerad förvaltning och att landstingen bör utse ett fler— tal av nämndernas ledamöter i övriga statliga länsorgan. Länsstyrelsen bör enligt utredningen kvarstå som ett regio— nalt organ för administrativ rättsprövning, eventuellt un— der annat namn. För att konkretisera principprogrammet har utredningen prövat det på två huvudområden, nämligen sam— hällsplaneringen med samhällsbyggandet samt socialvården.

Konkretiseringen innebär enligt utredningen för samhälls—

planeringen i korthet att — landstingen görs obligatoriskt ansvariga för den över— siktliga länsplaneringen

— naturvårdslagstiftningen, lagstiftningen rörande vatten och avlopp m fl bör ändras så att landstingen även i öv— rigt ersätter länsstyrelsen som regionalt samhällsorgan i frågor av betydelse för den översiktliga samhällsut— vecklingen — landstinget blir fastställelseorgan för ärenden enligt byggnadslagen och därmed sammanhängande lagstiftning, i den mån sådan prövning bedöms nödvändig i framtiden — funktionerna inom de bostadspolitiska respektive utbild— ningspolitiska områdena, som för närvarande handläggs av länsbostadsnämnden och länsskolnämnden bör överföras till landstingen i specialreglerad kompetens

- landstingen ges möjligheter att stödja primärkommunala åtgärder inom bostadsförsörjningen och bostadsexploate- ringen — den statliga uppgiften över socialvårdens sakinnehåll minskas men att ett utbyggt samarbete mellan landsting och primärkommuner institutionaliseras på socialvårdens område.

Länsdemokratiutredningen finner däremot att starka skäl ta—

lar för att de rikspolitiska sammanhangen måste spela en mera utslagsgivande roll när det gäller arbetsmarknadspolitiken och vägväsendets planering. På båda dessa områden är länkningen med riksintressena sådana, att organisationen måste ges en mera ver— tikal utformning enligt utredningen. Sakområdena har emellertid frågor av väsentlig regional betydelse och stort behov av samord- ning med den regionala samhällsplaneringen föreligger. Utred— ningen föreslår därför att landstinget ges ett visst inflytande på dessa båda områden genom att landstingen utser ett flertal av länsarbetsnämndens ledamöter samt att landstingen övertar läns— styrelsens nuvarande roll i upprättandet av flerårsplaner för väg- väsendets utbyggnad. Rörande landstingets framtida organisation framhåller utredningen att trots att uppgifterna utvidgas kan landstingens nuvarande principiella uppbyggnad bibehållas.

I länsdemokratikommitténs delbetänkande föreslås en delreform rörande länsplaneringen. Kommittén föreslår att i vad gäller ar- betets uppläggning länsplaneringen bör bedrivas dels som en full— ständig 1änsplanering med vissa intervaller dels som en fortlöpan— de översyn av planeringen med en viss årlig redovisning (rapport) som kan beaktas i de statliga myndigheternas anslagsframställning. Den, politiskatyngdpunkten i planeringen förs enligt förslaget över till landstingen genom att det slutliga beslutet på länsni— vå om länsprogrammet fattas av landstinget. Länsstyrelsen föreslås behålla ansvaret för upprättande av planeringsunderlag och att fortlöpande aktualisera materialet samt att utarbeta förslag till

länsprogram.

Enligt kommitténs förslag skall det av landstinget antagna läns— programmet sändas till regeringen för prövning och godkännande i vad gällar den huvudsakliga inriktningen av regionalpolitiken i länet. Länsdemokratikommittén avsåg att efter behandlingen av länsplanering gå vidare och behandla regional trafikplanering,

fysisk riksplanering och naturvårdsplanering. 6.1.3 Principer för ändrat huvudmannaskap

I kommitténs direktiv (se bilaga 1) understryks att det läns—

demokratiska reformarbetet bör ses som en fortlöpande utvecklings—

process samt att starka skäl talar för att inrikta arbetet på fortsatta partiella reformer. I direktiven sägs vidare att kommittén bör behandla den översiktliga regionala sam- hällsplaneringen, medan rena myndighetsfunktioner bör över— vägas endast i den mån de är oundgängligen förenade med

planeringsuppgifterna.

I direktiven anges också vissa bestämda förutsättningar som en vidgad länsdemokrati måste bygga på

Förutsättningarna är

a) att riksdagens och regeringens övergripande politiska ansvar inte får rubbas

b) att statsmakternas suveränitet, som bl a innefattar en befogenhet att bestämma gränserna för den kommunala självstyrelsen, är en grundläggande princip

c) att kommunernas ställning inte får försvagas genom en vidgad länsdemokrati utan syftet måste i stället vara

att stärka den kommunala självstyrelsen i stort.

En gränsdragning mellan översiktlig samhällsplanering och ren myndighetsutövning kan inte göras generell.

Grundproblemet är huruvida uppgifter av samhällplanerings— karaktär kan uppdelas i en mer begränsad planeringsdel och en genomförande och kontrollerande del av förvaltnings—

karaktär där den senare skulle innehålla de beslut som ger

besvärsrätt.

I planeringsteorin beskrivs ofta planeringen som en cyklisk process med ett antal inom sig beroende men avgränsade steg. Hur starkt beroendet är mellan stegen avgör om pro— cessen kan delas upp och genomföras t ex av två olika huvud— män. Bedömningen av beroendet utgår från vilken vikt man

lägger i resp planeringssteg.

Stegen kan beskrivas som 1. Omgivningen studeras — inventering.

2. Målformulering.

3. Alternativa genomföranden. 4. Jämförelse och utvärdering av alternativen. 5. Genomförande

6. Översyn av planeringen och dess kontrollmekanismer.

Kopplingen mellan de olika stegen varierar mellan olika plane— ringsfrågor. I den regionala fysiska planeringen kan ofta en klar gräns sättas efter steg fyra vilken grundar sig på den kom- petensfördelning som råder mellan regional och lokal nivå. Den regionalpolitiska planeringen däremot omfattar ofta även steg fem och sex.

Vid en överföring av huvudmannaskapet till landstinget kan i

princip två tillvägagångssätt användas.

l. Planeringsfunktioner med sammanhängande arbetsuppgifter över-

stiftning. Dvs planeringen genomförs och med planeringen samman—

hängande uppgifter bereds och beslutas av landstinget med egna personalresurser. Genomförandeansvaret åvilar landstinget eller

organ som landstinget beslutar.

2. Beredningen_av ärendegrupper med sammanhängande arbetsupp— gifter kvarstår vid länsstyrelsen eller det statliga organet nedan beslutsnivån flyttas över till landstinget. Ärendena be— reds alltså även fortsättningsvis vid den statliga myndigheten men besluten fattas av landstingets förvaltningsutskott eller fullmäktige antingen genom att

a) landstinget fattar rambeslut som sedan den statliga myndig— heten och andra organ har att verkställa detaljbeslut inom. Ansvaret för verkställigheten av landstingets beslut åvilar förtroendemannastyrelsen eller nämnden som landstinget utser

för respektive myndighet.

b) den statliga myndigheten endast bereder ärenden åt landstinget

som svarar för alla beslut.

6.1.4 Sammanfattande bedömning av möjligheten att föra över uppgifter från den regionala statliga förvalt—

ningen till landstinget

I det föregående avsnittet har pekats på två tillvägagångs— sätt som i princip kan användas vid en överföring av huvud— mannaskapet till landstinget.

Med rådande förutsättningar har båda alternativen för—och nackdelar. En klar fördel medför en överföring enligt alter— nativ 1 där arbetsuppgiften i sin helhet förs över till lands— tinget. En svårighet vid överföring av arbetsuppgifter är av— gränsningen mellan det som i kommitténs direktiv kallas pla- neringsverksamhet och rent myndighetsutövande arbetsuppgifter. Det är tveksamt om det är möjligt att göra en sådan strikt uppdelning utan stora negativa effekter som bl a minskad effektivitet genom kompetensdubblering och osäkerhet i ansvars— fördelning. Utvecklingen har inom olika områden i stället gått i den andra riktningen, mot en sammanhållning av planering,ge— nomförande och kontroll.

I%UwåawMUngwgwmäwavåwmvmhmmmd ärendegrupper som varit föremål för bedömning utifrån de kri— terier som redovisas särskilt. Av de genomgångna verksamhe—

terna kan den regionalpolitlska planeringen urskiljas som den som rymmer minst kontroll och regelstyrning. I sin egenskap

av övergripande planering och samordningsinstrument är den av särskilt intresse för ett ökat politikerinflytande. Med pla— neringens sektorsövergripande bredd följer att, oavsett pla— neringens huvudman, ansvaret för genomförande huvudsakligen åligger skilda myndigheter och organisationer. Härigenom kan gränsdragningen mellan å ena sidan planering och å andra sidan genomförande och kontroll lättare göras.

För närvarande pågår en förändring av den regionalpolitiska planeringen som innebär att tyngdpunkten förskjuts mot genom— förande av föreslagna åtgärder. Medel för genomförande av åt— gärder i samband med länsplaneringen har ställts till läns— styrelsernas förfogande.

Verksamheter som bör hållas samman med den regionalpolitiska pla— neringen är statligt stöd avseende näringslivets lokalisering och glesbygd m m samt delar av trafikplaneringen. Dessa har tillsammans med den regionalpolitiska planeringen bedömts som möjliga att föra över till landstinget. Avgränsningen mellan planering, tillsyn Odl kontroll kan erhållas genom att utvecklingsfonden får ta över an- svaret för uppföljning och kontroll av lokaliseringsstödet medan utvecklingsfonden/lantbruksnämnden får samma ansvar i vad gäller glesbygdsstödet.

Vissa ärenden inom arbetsmarknadspglitiken och näringspolitiken har starka samband med den regionalpolitiska planeringen och bör hållas samman med denna verksamhet. De beslut som i dag fattas av länsstyrelsen i dessa ärenden har karaktären av rambeslut. Dessa kaiutan hinder föras över till landstinget tillsammans med den regionalpolitiska planeringen. Detta gäller även för de kvarstående delarna av trafikplaneringen.

Den fysiska planeringep har i sin nuvarande utformning bedömts ha ett alltför stort inslag av tillsyn och kontroll för att möjliggöra en överföring till landstinget. De ändringar i bl a fastställelse— förfarandet som lagts fram i förslaget till ny plan—och byggnadslag samt de ändringar som regeringen föreslagit för den framtida fysis— ka riksplaneringen (prop 1980/81:183) förändrar emellertid bedöm— ningsgrunden. Beroende på hur den slutliga utformningen av nämnda förändringar blir kan den fysiska planeringen bli möjlig att föra över till landstinget. Härigenom underlättas samordningen med den regionalpolitiska planeringen.

Den del av bebyggelseplaneripgen som omfattar bostadsförsörjnings— program har bedömts möjlig att föra över från länsbostadsnämnden till landstinget och samordnas med den regionalpolitiska planeringen.

Utbildningsplanering bedrivs i dag av flera organ på regional nivå. ] vad gäller den del som i dag åvilar länsstyrelsen är kopplingen till den regionalpolitiska planeringen stark. Länsstyrelsens del av utbildningsplaneringen har bedömts som möjlig att föra över till landstinget.

Länsskolnämndens ansvar för utveckling, samordning och pla— nering av skolväsendet efter föreslagen omorganisation har bedömts vara möjligt att överföra till landstinget och san— tidigt samordnas dels med landstingets egen utbildnings— planering dels med den ramplan för arbetsmarknadsutbild— ning som länsarbetsnämnden upprättar. I vad gäller lant— bruksnämndens och Skogsvårdsstyrelsens verksamheter har be— dömningen gjorts att det inte är möjligt att överföra någon

del av dessa verksamheter.

För närvarande pågår en diskussion som syftar till att förbättra samordningen av den statliga regionala förvalt— ningen. Som grund för en sådan samordning ligger den regio— nalpolitiska planeringen. Den regionalpolitiska planeringen har bedömts vara den verksanhet som är lättast att överföra till landstinget. Med en sådan överföring följer då också möjligheten att för respektive sektorsområde anta verksam- hetsplaner och yttranden över sektorsorganens anslagsfram— ställningar. Härigenom erhålls en överföring av samordnings— ansvaret till landstinget i enlighet med vad direktiven

säger om modell 1.

6.1.5 Kriterier för val av sakområden som är av intresse

för ändrat huvudmannaskap

Direktiven anger att kommittén bör behandla den översiktliga

regionala samhällsplaneringen och främst sådana uppgifter som

aktualiserats med början redan under 1960—talet. En central plats i överväganden om överföring av uppgifter till lands— tinget med dess klart reglerade politiska ansvarsförhållande är frågan vilka uppgifter som lämnar spelrum för politiska värderingar och avgöranden och där överföring av sådana uppgifter är ägnade att stärka medborgarinflytandet. Vissa sakområden kan härigenom beskrivas som mera "politiskt intressanta” än andra.

lbd ”politiskt intressant" områden avses här sådana områden

inom samhällsplaneringen där

— ställningstaganden och beslut påverkar människors dagliga liv och som därmed står i centrum för samhällsdebatten

— beslutsramarna är så vida att ett stort mått av eget initiativ

grundat på olika regionala förutsättningar tillåts av besluts— organet

— det politiska arbetet får stor betydelse för samhällsutveck— lingen och därmed enskilda människor

— beslut och ställningstaganden inom området påverkar eller är en förutsättning för beslut inom andra samhällssektorer.

Sakområden som därmed kommer att beröras är regionalpolitisk planering, fysisk riksplanering, den regionala trafikplaneringen, som inte åvilar den regionala trafikhuvudmannen samt delar av den arbetsmarknadspolitiska planeringen, bebyggelseplaneringen samt utbildningsplaneringen.

De nämnda sakområdena berör statliga regionala organ som länssty— relsen, länsarbetsnämnden, länsbostadsnämnden, länsskolnämnden, lantbruksnämnden och Skogsvårdsstyrelsen.

6.1.6 Möjliga sakområden/ärendegrupper som kan föras över från den regionala statliga förvaltningen till landstinget

Utifrån vad som framkommit i avsnitten 6.1.3, principer för ändrat huvudmannaskap och avsnitt 6.1.5, kriterier för val av sakområden som är av intresse för ändrat huvudmannaskap, redovisas i det föl— jande de sakområden som bedömts möjliga att föra över till lands— tinget. Som kriterier vid bedömningen av möjligheten att föra över vissa sakområden/ärendegrupper har bl a följande använts:

— Sakområde/ärendegrupp med få beröringspunkter med andra sakom— råden/ärendegrupper

— Sakområde/ärendegrupp med ett litet antal deltagande enheter vidbeslut,dvs beslut som kräver liten kringkunskap och/eller sådan fackkunskap som i dag inte finns vid den beslutande myn- digheten

— Sakområde/ärendegrupp som i dag helt eller delvis finns inom landstinget och som har ett nära samband med motsvarande sakom- råde resp ärendegrupp inom den regionala förvaltningen — Sakområde/ärendegrupp som hänförts till myndighet som själv inte är regionalt organ för sakfrågorna,dvs om frågor förts över från ett regional organ till annat regionalt organ för beslut (gäller främst förhållandet länsstyrelse— länsnämnder)

— Sakområde/ärendegrupp som innehåller liten eller ingen tillsyn och kontroll enligt gällande författningar och lagar

I överväganden om vad som är möjligt att föra över till lands— tinget kan inte en föreslagen ärendegrupp betraktas isolerad. Sambanden mellan den övriga verksamheten måste alltid beaktas. Sådana samband är emellertid svåra att beskriva entydigt. I en sammanfattande bedömning måste ändå hänsyn tas till denna typ av samband.

I den följande principdiskussionen om möjliga uppgifter att föra över till landstingen begränsas bedömningarna till_att gälla främst planeringsfrågor.

6.1.7 Länsstyrelsen Regionalpolitisk_planering Den regionalpolitiska planeringen har omfattande beröringspunkter med övriga sakområden.Denna planering är en övergripande plane— ring som bl a omfattar sysselsättnings—, näringspolitisk—, fysisk-, trafik—och miljöplanering. Alla enheter vid länsstyrelsens pla— neringsavdelning är mer eller mindre involverade i denna planering. I planeringen engageras även fristående regionala organ som väg— förvaltningen,länsarbetsnämnden, utvecklingsfonden etc.Länsstyrel— sen skall vid utarbetandet av underlaget för planeringen så långt möjligt utnyttja material hos andra statliga myndigheter, lands— tingskommuner och länets kommuner.

Länsstyrelsen är i dag det regionala organet för sakfrågorna och genom avsaknaden av centralt ämbetsverk för regionalpolitiska frågor utgör länsstyrelsen utöver industridepartementet och för lokaliseringsstödet AMS den enda myndighet med regionalpolitiska myndighetsfunktioner.De regionalpolitiska frågorna är författ— ningsmässigt inte förenade med tillsyn och kontroll utom i frågor om statligt lokaliseringsstöd och glesbygdsstöd.Regionalpolitiska beslut kräver ofta ekonomiska medel för genomförande. Länsstyrel— serna har idag(bå 1981/82) totalt 40 mkr för genomförande av för— slag i samband med länsplanering.För utveckling av sysselsättning och service i glesbygden tilldelades länsstyrelserna bå 1981/82 över 104 mkr för lån och bidrag och 41 mkr för kreditgarantier. Det regionalpolitiska stödet som för bå 1981/82 uppgår till 356,5 mkr i bidrag och 1 050 mkr i lån handhas delvis av läns— styrelserna.

I En sammanfattande bedömning är att den regionalpolitiska planeringen har starka beröringspunkter med ett stort antal sakområden. På läns— styrelsens planeringsavdelning finns i dag ett antal berörda sakom— råden samlade men flertalet återfinns utanför länsstyrelsen repre— senterade av regionala sektorsorgan. Härtill kommer alla i länet berörda primärkommuner. Med nuvarande uppläggning av planeringen och sedd ur snäv planeringsteknisk synvinkel är den regionalpolitiska planeringen möjlig att föra över till landstinget. Av effektivitets— skäl bör dock utarbetande av underlagsmaterial och planer samt be— redning ske så nära övrig samhällsplanering som möjligt. Detta medför att oavsett huvudman för verksamheten måste planeringen genomföras med stort antal externa kontakter.

Statligt stöd avs näringslivets lokalisering,glesbygdsstöd m m

Lokaliseringsstödet och glesbygdsstödet är regionalpolitiska styr- medel och därmed kopplade till den regionalpolitiska planeringen. Länsstyrelsen samverkar i handläggningen av lokaliseringsstödet framför allt med utvecklingsfonden och länsarbetsnämnden.Beträffan— de glesbygdsstödet svarar länsstyrelsen för avgränsning av gles- bygdsområden och anger inriktningen på glesbygdspolitiken. Länssty— relsen anvisar ekonomiska medel till lantbruksnämnden(i Stockholms och Göteborgs och Bohus län utvecklingsfonden) för beslut om stöd till företag i glesbygd.

Landstingen har de senaste åren alltmer kommit att engagera sig i näringslivs— och sysselsättningsfrågor. Genom bildandet av utvecklingsfonderna har landstingen fått ett direkt ansvar för vissa delar av sakområdet genom att landstinget tillsammans med staten finansierar verksamheten och att landstinget utser alla ledamöter inklusive ordförande i fondens styrelse. Enligt av- talet mellan staten, landstingen och Gotlands, Malmö och Göte— borgs kommuner skall de regionala utvecklingsfonderna fastställa ett handlingsprogram i samråd med landstingskommunen, länsstyrel— sen och statens industriverk. Detta handlingsprogram skall som utgångspunkt ha gällande länsprogram. En del landsting har härut- över bildat eller bidragit till bildandet av näringslivs— eller sysselsättningsdelegationer och i vissa län investmentbolag och utvecklingsbolag för att mer direkt kunna arbeta med denna typ av frågor.

En sammanfattande bedömning är att ansvaret för det statliga stödet till näringslivet(lokaliseringsstödet) och glesbygds— stödet m m bör hållas samman med ansvaret för den regionalpo- litiska planeringen. Dessa stödformer utggör grunden för den regionalpolitiska planeringen och för möjligheterna att genom— föra de regionalpolitiska intentionerna. I vad gäller detalj— besluten i handläggningen kan de delegeras till fackorganen.

Arbetsmarknadspolitik och näringspolitik

Arbetsmarknadspolitiken och även vissa delar av närings— politiken handläggs av från länsstyrelsen fristående regio— nala organ. Inom arbetsmarknadspolitiken finns ärenden som har många beröringspunkter med andra sakområden och som är av regionalpolitisk betydelse. Av den anledningen har vissa beslut, bl a de som rör objekt för sysselsättningsfrämjan- de åtgärder, överförts från länsarbetsnämnden till länsstyrel— sens styrelse för beslut. Länsarbetsnämndendeltar i bered- ningen. Andra sådana frågor rör skogsbrukets utveckling och lantbrukets lokalisering och utveckling som överförts från Skogsvårdsstyrelsen respektive lantbruksnämnden till läns— styrelsens styrelse för beslut. Besluten är av karaktären rambeslut eller handlingsprogram vilka inte medför någon tillsyn eller kontroll.

llålsammanfattande bedömning är att beslut i övergripande frågor eller rambeslut som i dag bereds och fördelas av från länsstyrelsen fristående organ och beslutas i läns— styrelsens styrelse är möjliga att överföra till landstinget. Besluten är ofta grundade på resultat från den regionalpo— litiska planeringen och förutsättet ett nära samarbete med denna planering.

Trafikplanering

Den regionala trafikplaneringen genomfördes som särskilt planeringsuppdrag vid länsstyrelserna åren 1973/74. Därefter integrerades trafikplaneringen i länsplaneringen med moti- vering att trafikplaneringen hade så starka samband med den regionala utvecklingsplaneringenatt den inte kunde särskil- jas som självständig planeringsfunktion.

Härefter har lagen om huvudmannaskap för kollektiv trafik i länen förts ansvaret för persontrafiken till länshuvudmännen. Länsbolag med vissa trafiktekniska planeringsresurser har bildats med lands— tingen och primärkommunerna som huvudintressenter. Trafikplaneringen har beröringspunkter med ett stort antal sakområden.En viss kontroll förekommer främst i samband med tillståndsgivning och statsbidrag för trafiken.Genomförande av beslut som föranleds av trafikplane— ringen är beroende av tillgång till ekonomiska medel.

' En sammanfattande bedömning är att eftersom landstinget nu via huvudmannen har påtagit sig ett stort ansvar för den inom länen bedrivna kollektivtrafiken är det lämpligt att överföra de delar av trafikplaneringen som är direkt kopplade till den trafik lands— tinget tillsammans med kommunerna ansvarar för i dag. Dock bör i länsplaneringen anges övergripande krav som utifrån regionalpoli— tiska synpunkter kan ställas på kollektivtrafiken. Den övriga trafikplaneringen (godstrafik, järnvägstrafik m m) bör som hittills vara integrerad med länsplaneringen och blir då beroende av ett eventuellt huvudmannaskifte för den planeringsfunktionen.

Fysisk planering

Den fysiska planeringen har omfattande beröringspunkter med öv- riga sakområden. Den fysiska planeringen på regional nivå består dels av en övergripande planeringsform - fysisk riksplanering, dels av medverkan i detaljplanering genom samråd om och fast— ställelse av byggnads— och stadsplaner. Alla enheter vid plane— ringsavdelningen berörs av planeringen. l planeringen berörs även fristående regionala organ som vägförvaltningen, länsbostadsnämnd, lantbruksnämnd etc. Det mesta av grundmaterialet för planeringen hämtas från den primärkommunala fysiska planeringen.

Den fysiska planeringen vid länsstyrelsen har stora inslag av tillsyn och kontroll i vad gäller hushållningen med mark och vatten. Det gäller bl a tillsyn enligt naturvårds- och miljö— skyddslagen och kontroll vid tillämpning av byggnadslagen.

Förändringar inom planlagstiftningen har aviserats genom förslaget till ny plan— och byggnadslag (PBL). Förslaget innebär att fast— ställelseprövningar slopas och ersätts med möjlighet att i begrän— sad omfattning begära underställelse. Länsstyrelsens roll blir

genom förslaget i huvudsak att via samråd delta i planerings—

processen.

I proposition 1980/811183 om fortsatt fysisk riksplanering sägs att större samlade redovisningar inte är behövliga i framtiden. Länsstyrelsens roll blir även här mer inriktad på samråd, mycket som en följd av att huvudansvaret för genomförandet av intentionerna i den fysiska riksplaneringen är delegerat till primärkommunal nivå.

I En sammanfattande bedömning med utgångspunkt i hur den fy— siska planeringen idag är organiserad är att ett stort an- tal tillsyns— och kontrollärenden kännetecknar den fysiska planeringen på regional nivå. Många enheter/funktioner är involverade i verksamheten och gemensamt material (kartor o dyl) används. Detta gör det mindre möjligt att överföra nuvarande verksamhet till landstinget. Om däremot föränd- ringar av handläggningen av den fysiska planeringen görs enligt framlagda förslag ökar möjligheten att överföra de för länsstyrelsen kvarvarande uppgifterna (av övergripande karaktär) till landstinget.

Utbildningsplanering

Ansvaret för utbildningsplaneringen på regional nivå är idag uppdelat på flera organ. Länsstyrelsen beslutar i vissa övergripande frågor som är av regionalpolitiskt intresse. Länsstyrelsen svarar också för visst underlag för planeringen i form av befolkningsprognoser och i vissa fall även yrkesprognoser.

Länsskolnämnden har den mest framträdande rollen i plane— ringen genom att tillsammans med kommunerna bl a besluta om tilldelning av lärarresurser. Länsarbetsnämnden svarar för planeringen av arbetsmarknadsutbildningen genom att årligen ta fram en ramplan för utbildningen.

Landstinget svarar för planeringen av den kommunala hög—

skolan.

Regionstyrelsen i de sex högskoleregionerna svarar för planeringen av den statliga högskolan.

En samordning av den övergripande skolplaneringen med övrig sam— hällsplanering är angelägen av det skälet att planeringsansvaret ligger på så många organ men framförallt för att utbildning är en viktig del i den regionala utvecklingen och därmed har berörings— punkter med flera sakområden.

I vad gäller den del av utbildningsplaneringen som åvilar läns— styrelsen finns beröringspunkter med den regionalpolitiska plane- ringen. Ingen tillsyn eller kontroll är förknippad med ärende— handläggningen och antalet övriga medverkande enheter vid bered-

ningen av ärendena är litet.

I En sammanfattande bedömning är att sakområdet/ärendegruppen är möjlig att överföra till landstinget som redan idag planerar för viss utbildning. Detta förutsätter, för att den angelägna samordningen av utbildningsplaneringen skall komma till stånd, att även den utbildningsplanering som administreras av AMS är möj— lig att överföra till landstinget.

6.1.8 Övriga statliga organ

Den arbetsmarknadspolitiska planeringen vid länsarbetsnämnden har främst koppling till den regionalpolitiska planeringen, den industri— och näringspolitiska planeringen samt utbildningsplane— ringen. Således berörs länsstyrelsen, utvecklingsfonden, länsskol- nämnden samt konmmnernas skolkontor. Av länsarbetsnämndens ärenden är det främst utredningar rörande sysselsättning, arbetsmarknads— utbildning och beredskapsarbeten som är av intresse. Länsarbets— nämnderna arbetar med en kontinuerlig bevakning och uppföljning

av dessa frågor. Den kunskap och erfarenhet detta ger borde i större utsträckning än hittills överföras till bl a den regional— politiska planeringen. De ovan nämnda uppgifterna är inte förenade med tillsyn eller kontroll utom i de fall när uppföljning görs.i företag som erhållit sysselsättningsstöd och utbildningsstöd.

I vad gäller planeringen av beredskapsarbeten upprättar länsarbets—

nämden en objektreserv som efter beredning tillsammans med läns—

styrelsen antas av länsstyrelsens styrelse.

I byggplaneringen är det numera länsstyrelsen som svarar för visst underlagsmaterial i form av byggprognoser som till— sammans med länsarbetsnämndens material bildar underlag bl a för byggarbetsnämndens rekommendation om igångsättnings— tillstånd för byggobjekt.

Länsarbetsnämnden upprättar årligen en ramplan för arbets— marknadsutbildningen. Arbetsmarknadsstyrelsen fastställer planen och ger skolöverstyrelsen i uppdrag att genomföra utbildningen. Länsarbetsnämndens arbete med planen sker i samarbete med länsskolnämnden och kommunernas skolförvalt-

ning.

I En sammanfattande bedömning är att vad gäller utredningar och arbetsuppgifter i samband med sysselsättning, arbets— marknadsutbildning och beredskapsarbeten så är de möjliga att överföra till landstinget. I vad gäller länsarbets- nämndens handläggning av frågor som gäller sysselsättnings- stöd och utbildningsstöd finns en stark koppling till det regionalpolitiska stödet och en samordning till samma huvud—

man bör eftersträvas.

Lantbruksnämndens uppgifter är reglerade i den centrala jordbrukspolitiken. De regionala variationerna återfinns bl a i olika förutsättningar för jordbrukets bedrivanle. Genom olika förutsättningar varierar också jordbrukets be- tydelse mellan olika regioner. Härigenom ges en viss möjlig— het att genom program och principbeslut ge den regionala ni— vån ett större inflytande inom ramen för den nationella jordbrukspolitiken. Det gäller främst jordbrukets förhållan— de till den översiktliga fysiska och regionalekonomiska planeringen och därmed sammanhängande frågor om jordbrukets och trädgårdsnäringens produktionsutveckling. Samma sak gäller för handläggningen av glesbygdsstödet. Det statliga finansieringsstödet till jordbrukets rationalisering är förenat med viss kontroll medan nämndens informations— och rådgivningsverksamhet saknar sådana inslag. Nämndens resur—

ser är emellertid oftast av den storleken att samma resur—

ser används i båda verksamheterna.

I En sammanfattande bedömning är att lantbruksnämnderna med sin starkt specialiserade verksamhet inte har verksamheter som är möjliga att överföra till landstinget; Till detta bidrar nuvarande begränsade resurser som samutnyttjas varför en uppdelning av verk- samheten svårligen låter sig göras. Delar av verksamheten är emellertid av så stort intresse att den i annan ordning bör inord- nas i en regionalt övergripande beslutsordning.

Skogsvårdsstyrelsen kommer även efter omorganisationen att ha sin tyngdpunkt i distriktsorganisationen med lokalt placerade tjänste— män. verksamheten är starkt specialiserad men beröringspunkter finns till övriga regionala organ främst lantbruksnämnden, läns— styrelsen och länsarbetsnämnden. Organisationens storlek medger inte att vissa verksamheter bryts ut eftersom personalen dels är distriktsuppdelad dels samutnyttjas i olika verksamheter.

I Errsammanfattande bedömning är att möjligheterna att överföra verk— samheten från skogsvårdsstyrelsen till landstinget är snå. Delar av verksamheten är emellertid av så stort intresse att den i annan

ordning bör inordnas i en regionalt övergripande beslutsordning.

Länsskolnämnden får, genom riksdagens godkännande av förslaget om ändrad skoladministration (prop 1980/81:107), delvis ändrade arbetsuppgifter. Den statliga detaljregleringen minskar i och med att förenklingar och decentralisering till den kommunala skolför— valtningen genomförs. Länsskolnämndens nya inriktning med ansvar för utveckling, samordning och planering av skolväsendet i länet bör kunna utgöra grunden för en behövlig samordning båda av de olika utbildningsorganen och med den övergripande samhällsplane— ringen. Länsskolnämnden har även efter omorganisationen kvar vissa tillsynsuppgifter av skolväsendet.

. En sammanfattande bedömning är att länsskolnämndens uppgifter, nämligen utveckling, samordning och planering av skolväsendet, är möjliga att överföra från länsskolnämnden till landstinget. Detta förutsätter som tidigare nämnts att den övriga utbildnings— planeringen är möjlig att överföra till landstinget.

Kvarvarande tillsynsuppgifter kan organiseras direkt från skolöverstyrelsen som till sin hjälp har skolinspektörer i länen, som kan erhålla administrativ service och vara knutna till utbildningsfunktionen vid landstinget men i övrigt ha en självständig roll gentemot den regionala ut—

bildningsplaneringen.

Länsbostadsnämndens arbetsuppgifter har, sett över en längre tidsperiod, genomgått stora förändringar. I dag utgör ad— ministrationen av statliga lån till bostadsbyggande och energisparlån den huvudsakliga uppgiften för nämnden. De arbetsuppgifter som är av intresse ur planeringssynvinkel (ex bostadsförsörjningsprogram) kan inordnas i den regionala utvecklingsplaneringen där dessa frågor redan i dag behand— las. Viss teknisk granskning kan med fördel överföras.till de kommunala organ som redan idag svarar för sådan gransk— ning samt kvarvarande uppgifter som rör de'lånetekniska uppgifterna överlåtas till bankerna.

I En sammanfattande bedömning är att de relativt få upp— gifter som länsbostadsnämnden har inom planeringsområdet är möjliga att överföra till landstinget. En rationell lösning är att först överföra uppgifterna till den regio— nalpolitiska planeringen varefter uppgifterna behandlas i diskussionen om öVerföring av denna planeringsfoun.

6.1.9 Exempel på överföring av huvudmannaskapet för den regionalpolitiska planeringen samt delar av arbets- marknadspolitiken och näringspolitiken till lands? tinget

Den regionalpolitiska planeringen — länsplaneringen — har två huvudsyften. Den skall syfta till att förverkliga de allmänna regionalpolitiska målen i fråga om arbete, service och miljö som riksdagen fastställer samt utgöra underlag för samordning mellan regionalpolitiska åtgärder och annan

statlig verksamhet samt landstings—och primärkommunala verk—

samheter. Den nuvarande planeringen dokumenteras genom länsprogram (vart femte år) och årliga länsrapporter.

Länsprogrammet skall

— precisera. de regionalpolitiska målen för länet,

- innehålla förslag till planeringstal, ortsplan och avgränsning av stödområden,

- ange regionalpolitiska riktlinjer för planeringen av statlig verksamhet i länet och

— ange inriktningen för den regionalpolitiska verksamheten i öv— rigt.

Den årliga länsrapporten skall innehålla — en redovisning av länsprogrammet

- en redogörelse för vidtagna regionalpolitiska åtgärder och — förslag till åtgärder.

Länsplaneringen skall bygga på ett underlag som består av nuläges— beskrivningar, planer och prognoser som har betydelse för till- gången och efterfrågan på arbete och service. Nuvarande länspla- nering bedrivs inom regionalekonomiska enheten vid länsstyrelsens planeringsavdelning. Planeringsavdelningens övriga enheter med— verkar inom respektive sakområden. För övrig medverkan svarar statliga sektorsmyndigheter som länsarbetsnämnd, lantbruksnämnd, vägförvaltning, länsbostadsnämnd, länsskolnämnd och skogsvårds- styrelse. Övriga medverkande är utvecklingsfonder, landsting

samt länets kommuner.

Planeringens olika delmoment är starkt beroende av varandra. Analyser, slutsatser och förslag till åtgärder förutsätter kunskap om underlagsmaterialet i form av prognoser och statistikbearbetningar. Planeringen kräver en kontinuerlig kunskapsförsörjning och en bevakning över tiden av föränd- ringstendenser. Detta talar för att planering och beslut hålls samman enligt alt 1 i avsnitt 6-1-3 (principer för ändrat huvudmannaskap) vid en överföring av huvudmannaskapet till landstinget dvs planeringen genomförs och med plane— ringen sammanhängande uppgifter bereds och beslutas av lands—

tinget med egna personalresurser.

De uppgifter som därmed skulle överföras från länsstyrelsen till landstinget är följande

Nuvarande diarie- Ärendegrupp beteckning 11.06 Regionalpolitisk planering 11.061 — Regionalpolitisk planering — Järnvägar — Flygplatser 11.063 - Fördelning av glesbygdsmedel och riktlinjer för användning 11.064 — Fördelning av medel för genomförande av förslag 11.02 - Planering av skolväsendets lokali-

sering och dimensionering

Nuvarande diarie— Ärendegrupp beteckning 11.07 Statligt stöd avseende näringslivets lokalisering och glesbygd m m 11.071 — Stöd enligt förordningen (SFS 1979: 632) om statligt regionalpolitiskt stöd 11.072 — Stöd enligt förordningen (SFS 1979: 638) om statligt stöd till glesbygd 11.079 - Övriga ärenden om statligt stöd 11.03.04 Arbetsmarknadspolitik och närings— politik ll.03 — Objekt för sysselsättningsfrämjande åtgärder 11.04 — Skogsbrukets utveckling 11.04 — Lantbrukets lokalisering och ut-

veckling

Myndigheter som berörs av en överföring av ovanstående uppgifter är

Nuvarande Myndighet/enhet som Myndighet som yttrar sig före diariebe— deltar i beredningen beslut

teckning

11.061 Länsstyrelsens lant- Statligt regionala sektors— mäteri—, naturvårds— myndigheter, landsting, kommu- och planenhet; ner utvecklingsfonden, läns—

trafikbolaget

11.063 Länsstyrelsens pris— - kontor o. hemkonsu— lent

ll.064 - —

11.071 Länsstyrelsens plan- Länsarbetsnämnden, utvecklings— enhet (vissa ärenden) fonden

11.072 Länsstyrelsens pris— - kontor

11.03 Länsstyrelsens plan— — enhet; Länsarbets— nämnden

ll.04 Länsstyrelsens

regionalekonomiska—, naturvårds-, lant— mäteri— och planen- heter; Skogsvårdsstyrel- sen/Lantbruksnämnden

Som framgår av sammanställningen över deltagande myndigheter/en— heter i beredningen av regionalpolitiska ärenden utnyttjas i de flesta ärenden hela planeringsavdelningens kompetens.

Vid ett ändrat huvudmannaskap bör därför inledningsvis detta be— aktas i den speciallagstiftning som skall reglera landstingets upp— gifter inom det regionalpolitiska området.Detta kan göras genom att

landstinget under beredningen åläggs att höra länsstyrelsen i sådana frågor som fortfarande kvarstår hos länsstyrelsen eller i övrigt berör länsstyrelsens kompetensområde. Övriga myndigheters kompetens kan som hittills tillföras genom remissförfarande. I takt med att övriga samhällsplanerings— uppgifter överförs till landstinget samlas också den kompe- tens som behövs som beslutsunderlag i regionalpolitiska

frågor.

6.1.10 Förändringar i länsplaneringen vid ändrat huvudmannaskap

Länsplaneringens huvudsyften kvarstår vid en överföring till landstinget. För att erhålla en bättre måluppfyllelse krävs vissa förändringar i planeringens uppläggning. Detta gäller framför allt för att länsplaneringen skall kunna utgöra un— derlag för samordning mellan regionalpolitiska åtgärder och annan statlig och kommunal verksamhet även med ändrat huvud— mannaskap för planeringen.

I huvuddrag kan en förändrad länsplanering skisseras enligt följande

Planeringen skall i större utsträckning tillvarata den kompetens som vuxit fram i den primärkommunala plane— ringen och grundas på dess planeringsdokument.

Varje landsting åläggs genom speciallagstiftning att upprätta ett förslag till länsplan för förverkligande av de allmänna mål i fråga om arbete, service och miljö som riksdagen fastställer.

I länsplanen skall riktlinjer för den statliga sektors—

verksamheten i länet anges.

Länsplanen antas av landstingsmötet efter remissbehandling i länet och överlämnas därefter till regeringen för fast—

ställelse.

Nuvarande länsprogram vart femte år och årliga länsrappor-

ter slopas.

Länsprogrammet ersätts av nämnda länsplan som utöver innehållet i tidigare länsprogram även skall redovisa planens ekonomiska och fysiska konsekvenser. Beslut om ny eller reviderad länsplan fattas av respektive landsting eller föreslås av regeringen. Planeringscykeln kommer därmed att bli olika för länen beroende på sådana regionala skillnader som näringslivets- och befolk— ningens utvecklingstakt, ambitionsnivå etc. Varje län förutsätts dock att alltid ha en gällande plan som uppfyller vissa minimi—

krav.

Den årliga länsrapporten ersätts av en årlig granskning av de statliga regionala sektorsorganens anslagsframställningar. Av- stämningar görs mot gällande länsplan och avvikelser påtalas i särskilda yttranden till respektive centralt ämbetsverk. Den av regeringen fastställda länsplanen kommer därmed att väga tungt vid ämbetsverkens behandling av anslagsframställningarna. Om ämbetsverken har för avsikt att fatta beslut i strid mot gällan- de länsplan hänskjuts frågan till regeringen.

Varje landsting skall årligen informera regeringen om sådana åtgärder som vidtagits utöver vad som framgår av länsplanen samt i korthet redovisa hur arbetet med genomförandet av läns—

planen fortskrider.

6.l.ll Följder av ett ändrat huvudmannaskap

Enligt förutsättningarna för beskrivningen av modell 1 skall inte befogenheter att pröva besvär överföras till landstinget. En följd av detta blir att fackkompetens måste finnas kvar vid länsstyrelsen även efter överflyttning av uppgifter. En dubble- ring av kompetensen på regional nivå blir därmed oundviklig.

Utvecklingen har visat att det svårligen går att avgränsa exempel— vis regionalpolitisk planering från övrig samhällsplanering. Mål och medel inom de olika områdena hänger nära samman och de olika ansvariga organen kommer ofta in på varandras områden. Dessa aspekter måste särskilt beaktas om enstaka ärendegrupper blir

föremål för ändra; huvudmannaskap.

Landstingets ändrade funktion genom överföring av huvud— mannaskapet för övergripande samhällsplanering medför att statsmakterna ges ett inflytande över verksamheten via speciallagstiftning. I dag svarar ett antal centrala ämbets— verk via sina regionala organ för regleringen av respektive samhällssektor utifrån rikspolitiska målsättningar. Regle— ringen och kontrollen varierar mellan samhällssektorerna från övergripande riktlinjer till detaljstyrning. Med ett ändrat huvudmannaskap ändras förutsättningen för ämbets— verkens kontroll och styrning. Ämbetsverkens kontrollerande verksamhet kan därmed i vissa fall komma att utökas.

En medveten inriktning av statsmakternas kontrollfunktion är emellertid i dag mot mindre detaljstyrning och kontroll. En tendens är att statsmakterna istället för specialdesti— nerade bidrag till olika verksamheter ger en ekonomisk garanti för verksamhetens bedrivande i form av generella bidrag men överlåter åt mottagaren att i detalj bestämma hur bidragen skall användas (ex inom skolväsendet). En ökad vikt vid ämbetsverkens bevakning av den regionala och 10— kala nivån kan motverka sådana strävanden mot mindre detalj-

styrning och kontroll.

Genom att den rent institutionella statliga samordnings- möjligheten minskar vid överföring av huvudmannaskapet från statliga organ till landstingen måste en större del av den

statliga samordningen ske i regeringskansliet.

6.2 Vidgat regionalt folkligt inflytande över den statliga verksamheten - modell 2

6.2.1 Beskrivning av modell 2

Den modell mot en vidgad länsdemokrati som här beskrivs pekar på några vägar att stärka det regionala folkliga in- flytandet över den verksamhet som bedrivs av länsstyrelsen eller andra statliga organ utan att huvudmannaskapet för

verksamheten ändras.

I tilläggsdirektiven renodlas tre modeller för ett ökat läns— demokratiskt inflytande. Beträffande modell 2 framhålls bl a att det i vissa fall kan te sig lämpligt att låta flera ledamöter i de statliga länsorganen nomineras eller väljas av landstingen. Det finns också skäl att överväga om de förtroendevaldas inflytande bör utvidgas till vissa områden där besluten för närvarande fattas av tjänstemän. Ett annat sätt att öka det folkliga regionala in- flytandet är enligt direktiven att föra över beslutsuppgifter från centrala till regionala organ.

6.2.2 Avgränsning av undersökta myndigheter

Länen är verksamhetsområde för en betydande del av den statliga förvaltningen. Kärnan i den statliga länsförvaltningen utgörs av länsstyrelserna. Vid sidan av länsstyrelserna har en mångfald organ och myndigheter inrättats för att handlägga vissa sektorsuppgifter, främst de 5 k länsnämnderna. Vidare kan nämnas sådana expertorgan som vägförvaltningen, yrkesinspektionen och överlantmätarmyndig- heten m fl. Dessa myndigheter, länsnämnder och experter utgör de organ som är av större betydelse och intresse i den nu aktuella samhällsdebatten rörande de regionala samordnings— och planerings—

frågorna.

Förutom dessa egentliga statliga länsorgan finns andra regionalt verksamma myndigheter,organisationer och befattningshavare.De kan vara statliga organ, som har från länsindelningen mer eller mindre avvikande verksamhetsområden, t ex fiskeriintendenterna, eller icke statliga, såsom t ex de regionala utvecklingsfonderna som bl a fullgör statliga uppgifter och har resp län som verksamhets— område.

Genom sin verksamhet och anknytning till den statliga länsförvalt- ningen hör de ändå till bilden av denna och berörs av samordnings- problematiken.

Enligt de ursprungliga direktiven har kommittén att behandla den översiktliga regionala samhällsplaneringen. En uppgift vid en

undersökning av möjligheterna till en förändring enligt modell 2 har därför varit att avgränsa de statliga länsorgan

som har störst betydelse för samhällsplaneringen.

Samhällsplanering delas i allmänhet in i dels s k sektors— planering_dels s k nivåplanering. Med sektorsplanering av— ses en planering som bedrivs inom ett särskilt verksamhets- område (t ex undervisning, sjukvård, väghållning och lant— bruk) av organ som har specialiserat sig på dessa frågor.

Kännetecknande för sektorsplaneringen är att den är verti— kalt organiserad med klart bestämda kompetensgränser för

olika organ.

Sektorsplaneringen berör i de flesta fall även annan sam- hällsplanering Eftersom de enskilda sektorsorganen var för sig inte kan ha tillräcklig överblick över och inte heller kan förutsättas ta lika stor hänsyn till andra organs önske- mål och synpunkter på planeringen behövs också en samordnande planering, nivåplaneringen. Denna kan sägas syfta till att samordna planeringen mellan de olika samhällssektorerna och utgår från de samlade behoven inom ett geografiskt område. Samordningen kan avse faktorer av ekonomisk, geografisk och tidsmässig art. De viktigaste formerna för nivåplanering är central ekonomisk planering, regionalpolitisk planering och

översiktlig fysisk planering.

Den regionala samhällsplaneringen avser i likhet med den samhällsplanering som bedrivs på central nivå både sektors—

planering och nivåplanering.

Samhällsplaneringen på lokal nivå bedrivs av kommunerna. Denna planering bedrivs till stor del som nivåplanering (t ex ekonomisk långtidsplanering och fysisk planering på

kommunnivå).

Med utgångspunkt i denna definition av begreppet samhälls— planering och de olika formerna härför kan konstateras att åtskilliga länsorgan har uppgifter inom samhällsplane— ringen antingen som sektorsorgan eller som nivåplanerande

organ. Länsstyrelsen har båda uppgifterna, som framgår av

det följande.

Genom länsstyzelsereformen 1971 fick länsstyzelsen ett samord- nipgsansvar för den översiktliga samhällsplaneringen på regional nivå. Bl a skall länsstyrelsen verka för att statlig, konmunal och landstingskommunal verksamhet i länet samordnas och anpassas till de regionalpolitiska målen för länet. Detta är renodlad nivåplanering på regional nivå. Länsstyrelsen är emellertid också sektorsmyndighet inom vissa områden som t ex planväsen och natur— vård.

Arbetet med modellbeskrivningen har inriktats mot de statliga myndigheter på regional nivå som nedverkar i samhällsplaneringen. Utöver länsstyrelsen är det främst följande organ som deltar i den

regionala samhällsplaneringen:

. länsarbetsnämnden . länsbostadsnämnden . länsskolnämnden

. kursstyrelsen

. lantbruksnämnden

. Skogsvårdsstyrelsen . vägförvaltningen

. länsvägnämnden

. fiskenämnden

Gemensamt för dessa organ är att de i allt väsentligt fungerar

som sektorsorgan.

Modellbeskrivningen av hur det folkliga inflytandet över den regionala samhällsverksamheten kan ökas har därför begränsats till dessa myndigheter. Som exempel på hur det regionala folk— liga inflytandet kan komma till uttryck redovisas som jämförelse även sammansättningen av de regionala utvecklingsfonderna, som ju emellertid är stiftelser och för vilka landstingskommunerna och

staten delar huvudmannaskapet.

6.2.3 Olika vägar att öka det länsdemokratiska inflytandet över den statliga regionala verksamheten

I det följande redovisas tre olika vägar (ArC) för att uppnå ett

ökat folkligt inflytande över den statliga regionala verksam— heten.

A. Landstinget utser fler ledamöter i statliga regionala organ

B. Förtroendevalda beslutar i fler ärenden

C. Fler beslut förs över från centrala till regionala organ

A. Landstinget utser fler ledamöter i statliga regionala organ

Ett sätt att ge utrymme för ett vidgat folkligt inflytande och ansvarstagande för den regionala utvecklingen kan vara att öka det medborgerliga inflytandet över länsnämndernas verksamhet. Olika vägar står härVid öppna. Enligt direktiven bör kommittén pröva om en fortsatt utveckling mot att 1ands— tinget utser fler ledamöter i statliga regionala organ till—

godoser strävandena att öka det länsdemokratiska inflytandet.

Landstinget fungerar redan enligt specialförfattningar som valkorporation vid val av ledamöter och suppleanter i vissa statliga organ och i vissa speciella organ som inte ingår i vare sig den statliga eller den kommunala förvaltningsorga— nisationen. Sålunda utser landstinget samtliga ledamöter (utom ordföranden, landshövdingen) i länsstyrelsens förtroen- demannastyrelse. Landstinget utser även samtliga ledamöter (inkl ordförande) i utvecklingsfondens styrelse.

Liknande skäl som har anförts för att göra landsting till valkorporation vid utseende av länsstyrelses förtroende- mannastyrelse kan anföras också för att införa en motsvarande ordning vid val av statliga länsnämnder. Sådana skäl är av varierande styrka beträffande de olika länsorganen. Ju större betydelse och intresse som de olika länsorganens uppgifter har för länets invånare, desto större anledning kan det vara

att överväga en sådan ordning.

Motiveringen för den senaste länsstyrelsereformen var dels att länets invånare bättre skulle kunna utöva inflytande på

förtroendemannastyrelsens sammansättning, dels att denna

skulle återspegla de politiska partiernas styrka i länet. Enligt regeringen (prop 1976/77 19) tillgodosågs dessa synpunkter bäst om landstingen fick utse samtliga ledamöter utom ordföranden. Härigenom åstadkom man också en förstärkning av landstingens ställning inom länen, något som enligt regeringen vore väl moti—

verat.

Länsnämndernas ledamöter utses idag på olika sätt av regeringen, Vederbörandeänbetsverkoch landstinget i olika kombinationsfor- mer. I ett fall utser landstinget samtliga ledamöter, nämligen länsvägnämnden. Landstinget utser dessutom huvuddelen av leda— möterna i länsskolnämnden (fem av nio) samt en mindre del av le— damöterna i lantbruksnämnden (fyra av nio) och skogsvårdsstyrel— sen (tre av sju). I länsarbetsnämnden, distriktsarbetsnämnden, kursstyrelsen, fiskenämnden och länsbostadsnämnden utses samtliga ledamöter av andra organ än landstinget. Se tabell på sidan 84. Vad gäller fiskenämnden gäller dock att dessa ledamöter förord— nas av länsstyrelsen vars styrelse ju utses av landstinget.

Vid en sammanfattande jämförelse av reglerna för val av leda- möter i de statliga länsorganen kan konstateras följande:

. Något bestämt mönster för antalet ledamöter finns inte

. Någon uttalad politisk/demokratisk inriktning av sammansätt— ningen finns inte

. Partsintressena tillgodoses på olika sätt och deras företrädare utses av olika organ . Chefstjänstemännens ställning varierar

Diskusgign krigg någ£a_p£inciplöåninga£

Om landstingen skall utse fler ledamöter även i andra statliga organ måste främst följande fyra frågor lösas:

1) Hur skall partsintressena tillgodoses? 2) Landshövdingens ställning? 3) Övriga chefstjänstenäns ställning?

4) Antal ledamöter?

1. Partsintressena

Intresserepresentationen i förvaltningen har fått stor om— fattning. Den har ökat i betydelse i takt med att den stat- liga sektorn utvecklats till att omfatta allt fler samhälls— sektorer. I början hade intresserepresentanterna i princip enbart rådgivande ställning. Nu deltar representanter för de intressen som berörs av verksamheten även i formell me— ning i statligt beslutsfattande. Representanter för olika intresseorganisationer ingår sålunda som ledamöter i statli— ga förtroendemannastyrelser inom både lokal, regional och central förvaltningsnivå. Den formella grunden för intresse— representationen vilar på uttryckliga föreskrifter att vissa ledamöter skall tillsättas efter förslag från angivna orga— nisationer. På den regionala nivån företräder intresseorga— nisationerna i hög grad partsintressen i länsnämnderna.

Bland de motiv som har anförts för intresserepresentation finner man först och främst en önskan att engagera organisa— tionernas sakkunskap, men också att tillförsäkra dem insyn och inflytande. Vidare har man velat få kunskap och kännedom om opinion och betraktelsesätt som finns bland berörda grupper.

I debatten har som nackdelar med denna typ av representation pekats på svårigheten att balansera intressen mot varandra och risken för att myndighetens objektivitet kan komma att sättas i fråga. Vidare har det-ifrågasatts om det från länsdemo— kratisk synpunkt är riktigt att vissa grupper skall få ett från majoritetssynpumkt oskäligt stort inflytande över de politiska beslutens slutliga utformning och praktiska genom— förande. Alla former av parts—och intresserepresentation

innebär i det avseendet inskränkningar.

Den tidigare utvecklingen mot en långtgående integration av intresseorganisationer i statligt beslutsfattande har ersatts av en utveckling på senare år som kännetecknas av att man allt mer har frångått valsättet som innebär att olika partsintres- sen blir direkt representerade. I stället har politisk insyn och kontroll bedömts som väsentligt och förtroendemannasty—

relser har getts en parlamentarisk sammansättning.

En strävan på senare tid har också varit att öka det regionala inflytandet över de statliga länsorganens sam— mansättning. Denna utveckling har lett till att lands— tingen, som har bedömts utgöra den lämpligaste valkor- porationen med regional bas, fått allt större betydelse. Onskemålet om ökat politiskt inflytande över den regio— nala statliga förvaltningen har fått sitt mest konse— kventa uttryck beträffande länsstyrelsens förtroende—

mannastyrelse,

När det gäller utvecklingsfondernas styrelser utses alla ledamöter, inkl ordföranden, av landstinget, som även har ett direkt huvudmannaansvar. Näringslivsor— ganisationer och arbetstagarorganisationer har här inte tillförsäkrats direkt representation eller nominerings— rätt, utan landstinget skall i sina val beakta behovet av att olika kompetens-och erfarenhetsområden blir fö— reträdda.

De motiv som ligger bakom sättet att utse ledamöterna

i länsstyrelsens förtroendemannastyrelse - kravet på ett reellt medborgerligt inflytande över den regionala förvaltningen och vikten av ett parlamentariskt ansvar

på länsplanet — kan åberopas som grund för ett demo— kratiskt valsätt av ledamöter i länsnämnderna.Demo— kratiseringen av den statliga länsförvaltningen som har inletts via länsstyrelserna skulle härigenom full— följas. En ordning där samtliga ledamöter väljs av landstinget skulle ge en från länsdemokratisk synpunkt god återkoppling till de politiska partierna vad gäller insyn, debatt och politiskt ansvarsutkrävande.

Behovet av att tillföra länsnämnderna erfarenheter från andra områden av samhällslivet, främst näringsliv och ar- betsmarknad, kan vid en sådan ordning förutsättas bli beak—

tande via i första hand de politiska partierna.

I mer angelägna fall kan olika åtgärder övervägas för att

vidga organisationernas direkta inflytande, t ex genom in— rättande av särskilda referensgrupper eller beredningsorgan.

2. Landshövdingens ställning

Enligt gällande regler utser regeringen ordförande i länsnämn— derna.lbd något undantag är landshövdingarna f n ordförande ilmsmbawmmm,läBMBmåmämi kmwmmyämdodiämg— vårdsstyrelse. Någon formell föreskrift om att landshövdingen skall vara ordförande i dessa organ finns inte, utan nuvarande ordning torde ha bedömts lämplig för att därigenom uppnå en nödvändig samordning av den statliga regionala verksamheten.

Att landshövdingen ingår vid sidan av de partipolitiskt ut— sedda ledamöterna kan ses som en nackdel från demokratisk syn— punkt. Men detta är å andra sidan en nackdel som får vägas mor de fördelar detta har att ge från samordningssynpunkt.

Landshövdingarna kan knappast generellt garanteras att in— väljas via de politiska partierna. Mot denna bakgrund ligger

följande alternativ närmast till hand:

Landshöydingen utses som ordförande Landstinget utser i denna variant samtliga ledamöter vid si— dan av ordföranden. Regeringen förbehåller sig alltså rätten att — i likhet med vad som nu gäller — utse ordförande i de statliga regionala organen. Då har man möjlighet att liksom hittills vanligtvis utse landshövdingen som mer eller mindre självskriven ordförande. Inte minst med tanke på länsstyrel— sens centrala roll i fråga om samhällsplaneringen kan detta

vara en väsentlig fördel.

Landshövdingen utses som självskriven ledamot Även här är motivet att man härigenom skapar vissa förutsätt— ningar för en nödvändig samordning mellan länsstyrelsen och de statliga länsorganens verksamhet.

Landshövdinggn ingår inte som ledamot eller ordförande Sammansättningen skulle härigenom direkt återspegla den po— litiska bilden i länet.

De första varianterna innebär att den politiska balansen rub— bas. Endast genom att samtliga ledamöter, dvs jämväl ordföran— den,utses av landstinget tillämpar man fullt ut principen om länsdemokrati vad gäller förtroendemannaorganets sammansättning.

Regeringen skulle då utse ordförande bland de ledamöter som utsetts av landstinget. Ordföranden kan alternativt väljas av landstinget.

Den olägenhet som det från samordningssynpunkt skulle innebära att inte ha den främsta företrädaren för länsstyrelsen rep— resenterad i länsnämnden skulle i så fall kunna lösas på

annat sätt än via landshövdingen som ledamot.

Eetydelsen av länsstyrelsens/landshövdingens samordnings; funktion_i länsnämnderna

För att den nödvändiga samverkan mellan länsstyrelsen och andra statliga länsorgan skall garanteras har, som tidi—

gare framhållits, länsstyrelsens funktion som centralt sam— ordningsorgan förstärkts genom olika reformer. Denna samord— ningsfunktion kommer till uttryck på olika sätt. Länsstyrel— sen har i stigande grad fått som sin uppgift att väga samman olika utvecklingspåverkande faktorer och behöver i denna sin roll ha tillräckliga möjligheter till helhetsbedömning i sina ställningstaganden. Vär det gäller t ex viktigare planerings- ärenden av regional betydelse som handläggs av länsnämnderna är den slutliga beslutanderätten överförd till länsstyrelser— na. Samråd skall därvid ske mellan länsstyrelsen och veder- börande länsnämnd rörande beredningen av ärendet.

Ett annat viktigt medel för att få till stånd önskad sam- ordning och samverkan har varit att i allmänhet anförtro uppdraget som ordförande i flertalet länsnämnder till lands—

hövdingen i länet.

Denna utveckling har gett länsstyrelsen en stark position på samhällsplaneringens område. Länsstyrelsens ställning som statligt samordningsorgan i länet kvarstår i modell 2, som bygger på oförändrat huvudmannaskap för den verksamhet som bedrivs av länsstyrelsen eller andra statliga organ i länet. De förslag som läggs fram i denna modell och som syftar till ett ökat folkligt inflytande på regional nivå innebär QCkSå

en förstärkning av länsstyrelsens samordnande uppgift i samhällsplaneringen.

Länsstyrelsens ställning som starkt samordningsorgan bör åter— spegla sig i landshövdingens roll. Med hänsyn härtill bör lands— hövdingen beredas möjlighet att ingå i de övriga statliga läns— organ, som har störst betydelse för den regionala samhällsutveck— lingen. Verksamhetens speciella art och samordningsskäl talar för att landshövdingen är ordförande. Genom att regeringen utser ord— förande i resp nämnd har man möjlighet att liksom hittills utse landshövdingen till ordförande, samtidigt som man markerar att länsnämnderna är statliga organ.

3. Övriga chefstjänstemän

Flertalet av chefstjänstemännen är f n genom bestämmelser i in— struktionerna ledamöter av resp länsnämnd. De har härigenom möj— ligheter att direkt delta i beslutsfattandet.

I förhållande till de kommunala Chefstjänstemännens situation är de statliga chefstjänstemännens ställning unik. I konmmmer och landstingskommuner avgörs övergripande ärenden av politiskt valda församlingar, till vilka chefstjänstemän inte är valbara. Den grundläggande uppfattningen är att de kommunala organen bistås av dem underordnad personal. Den beslutanderätt som kan tillkomma chefstjänstemän härleds ur beslut av den nämnd de sorterar under. Mer rutinbetonade ärenden kan på så sätt delegeras till tjänste— män,men ej till flera tjänstemän gemensamt. I andra typer av ärenden ligger tjänstemännens utlåtanden till grund för det po— litiska beslutsfattandet. Den kommunala chefstjänstemännen har till uppgift att bereda/föredra ärenden åt den politiskt beslu— tande församlingen. Någon möjlighet att på jämställdhet med po— litikerna delta i beslutsfattandet har de däremot inte. Lag— stadgad rätt att delta i fullmäktiges/landstingets överlägg— ningar har endast den ledande tjänstemannen. På styrelse—och nämndplanet togs stadganden om yttranderätt och rätt att anteck— na särskild mening till protokollet för ett antal chefstjänste—

män bort vid 1977 års kommunalreform.

Till skillnad mot landshövdingarna har chefstjänstemännen i andra statliga regionala organ inte någon särpräglad samordningsuppgift. Deras representation i länsnämnderna kan därför inte motiveras av detta skäl. Behovet av att tillföra nämnden sakkunskap kan till— godoses på flera olika sätt. Att chefstjänstemännen skall ingå som självskriven ledamot får anses strida mot målsättningen

att skapa en beslutsfunktion som tillgodoser ett så starkt medbor— garinflytande som möjligt. Förvaltningsorganets egna chefstjänste— män bör kunna göra sitt inflytande tillräckligt gällande vid före— dragningar inför styrelsen. Chefstjänstemännen bör därför inte längre vara självskrivna ledamöter i länsnämnderna utan i stället garanteras närvaro—och yttranderätt samt rätt att få skiljaktig

mening antecknad.

3. Förtroendemannaorganets antal ledamöter

Förtroendemannaorganets storlek (exkl personalföreträdare) varierar mellan olika statliga länsorgan. Störst är länsstyrelsen med 15 ledamöter. De övriga statliga länsorganens förtroendemannastyrelser varierar mellan fem och tio ledamöter. Det vanligaste antalet är nio. I det talet ingår för närvarande olika intresserepresentanter.

Storleken på förtroendemannaorganet har avgörande betydelse för hur eventuella självskrivna ledamöter och partsintressen kan på— verka de politiska majoritetsförhållandena. Generellt gäller att ju större förtroendemannaorganet är desto mindre känsligt är det för eventuella rubbningar i olika majoritetsförhållanden.

Detta kan belysas genom två exempel som visar på konsekvenser för

majoritetsförhållandena i länsstyrelserna i dagens politiska läge.

9 ledamöter (inkl landshövdingen som självskriven ordförande) majoritetsförhållandena rubbas i 13 län

15 ledamöter (inkl landshövdingen som självskriven ordförande)

majoritetsförhållandena rubbas i 6 län

Om ledamöterna i länsnämnderna utses av respektive landsting ge— nom proportionella val kommer den regionala partistrukturen och majoritetsförhållandena i länen att avgöra sammansättningen.An— talet ledamöter bör då vara så stort att dels relativt små par— tier garanteras rättvis representation och proportionaliteten mellan partierna kan motsvara väljarnas åsikter, dels att det medger en så allsidig representation som möjligt för olika

meningsriktningar och intressen.

Ett annat viktigt intresse är att förutsättningar skapas för smidiga arbetsformer. Det är också angeläget med en snabb be— slutsprocess. Detta talar för att man bör eftersträva att be— gränsa förtroendemannaorganets storlek, så att verksamheten inte blir tungrodd.

Det kan vara lämpligt med så långt möjligt enhetliga förtroende— mannaorgan. En avvägning får göras mellan kravet på allsidig representation och möjligheten till effektivt arbete när an— talet ledamöter bestäms. Olika erfarenheter pekar på att nio le— damöter är ett lämpligt antal för att tillgodose behovet av att inom ett ändock mycket begränsat antal länsvalda representanter få de huvudsakliga meningsriktningarna representerade, samtidigt som arbetsformerna kan bli hanterliga. För ledamöterna bör finnas

lika många suppleanter, som inte bör vara personliga.

Sammanfattningsvis konstateras att den i sak mest tilltalande lösningen är att länsnämnderna i sin helhet utses av landstinget. En sådan sammansättning tillgodoser bäst de överordnade länsde— mokratiska krav, som bör ställas i detta avseende. Det blir då ett ansvar för de politiska partierna att se till att olika in— tressen blir företrädda. Samtidigt slås fast att inflytandet över utvecklingen i länet skall kanaliseras via de politiska partierna. Chefstjänstemännen bör inte längre ingå i resp länsnämnd i kraft av sin yrkesroll. Det måste stå landstinget fritt att i varje situation utse de personer, som är mest skickade för uppdraget. Det kan från länsdemokratisk synpunkt ifrågasättas om landshöv— dingen bör beredas möjlighet att som av regeringen utsedd ord— förande ingå i länsnämnderna. Vad gäller antalet ledamöter bör nio ledamöter, inkl ordföranden, innebära en lämplig avvägning mellan olika intressen.

B. Förtroendevalda beslutar i fler ärenden

Enligt direktiven bör kommittén även överväga om de förtroende— valdas inflytande bör utvidgas till vissa områden där besluten för närvarande fattas av tjänstemän. Motiven härför har bl a varit att åtskilliga beslut fattas i myndighetens namn av tjänste— män. Något politiskt ansvar kan inte utkrävas i sådana fall.

Faktorer av stor betydelse vid bedömning av ledamöternas reella inflytande på beslutsprocessen i länsstyrelsen är naturligtvis den

faktiska uppdelningen av beslutsfunktionen mellan styrelsen och tjänstemannaförvaltningen samt ledamöternas faktiska handlings—

ramar i styrelsen.

Regleringen av beslutsnivåerna — vilka ärenden som skall avgöras av länsstyrelsens styrelse och sålunda inte av landshövdingen en— sam eller av tjänsteman - ges i första hand i länsstyrelseinstruk- tionen (l971:460). Enligt 26 5 skall styrelsen avgöra:

l. viktigare frågor om samhällsplanering eller andra för länet betydelsefulla åtgärder

2. viktigare författningsfrågor

3. viktigare frågor om organisation, arbetsordning eller tjänste- föreskrifter

4. frågor om tillsättning av vissa tjänster som länsråd, läns- polischef, enhetschef, chef för planeringskansli, länsveteri— när, länsantikvarie m fl

5. anslagsfrågor och andra frågor av större ekonomisk betydelse

6. frågor om skiljande från anställning eller uppdrag eller om disciplinansvar, åtalsanmälan, avstängning eller läkar- undersökning

7. andra frågor som landshövdingen hänskjuter till styrelsen

I instruktionen anges därefter att övriga ärenden avgörs av de tjänstemän hos länsstyrelsen som anges i länsstyrelsens arbetsordning.

Mer detaljerade bestämmelser om bl a beslutsnivåer, regler om hur beslut fattas och om föredragning av ärenden finns i arbets- ordningen. Härav följer att beslutanderätten i styrelseärenden normalt sett inte kan delegeras, men att fältet i övrigt är fritt för delegering. Landshövdingen kan ta till sig beslutanderätten i vilket ärende som helst som inte obligatoriskt är styrelse- ärende. Landshövdingen har deSSutom möjligheten att hänskjuta ett ärende, inom en ärendegrupp som normalt avgörs av tjänste- män, till styrelsen. Så brukar ske när ärendet är av särskild vikt, när frågan är av kontroversiell eller prejudicerande karak— tär eller om någon ledamot så begär.

Det ankommer på styrelsen att besluta om arbetsordningen. Till

ledning för utarbetande av arbetsordning finns den av länssty— relsernas organisationsnämnd(LONj framtagna s k normalarbets— ordningen. Där anges för ett stort antal ärendegrupper den be— slutsnivå på vilken ett ärende av sådan typ normalt skall av— göras. Där anges inte bara fördelningen av beslutanderätten mellan landshövdingen och skilda tjänstemän utan också ärende— typer som skall avgöras av styrelsen. Där anges också vilka en— heter som svarar för beredning och vilka enheter som på olika sätt deltar i handläggningen. Normalarbetsordningen är inte

bindande när det gäller att fastställa beslutsnivåer.

Länsstyrelseinstruktionen förutsätter sålunda att styrelsen skall besluta i de viktigare frågorna inom länsstyrelsens ar- betsområde. Såväl bestämmelserna i länsstyrelseinstruktionen

som reglerna i normalarbetsordningen lämnar dock stort utrynmm för styrelsen att fastställa vilka ärendetyper som skall avgö— ras av styrelsen och bestämma om gränsdragningen mellan förtroen— devalda och tjänstemän.

När det gäller brådskande ärenden av sådan karaktär att de bör avgöras av styrelsen ges i 27 5 länsstyrelseinstruktionen en regel som möjliggör att ärendet avgörs genom meddelanden mellan landshövdingen och minst sju andra ledamöter. Kan ärendet inte lämpligen avgöras på detta sätt, får landshövdingen besluta en— sam i närvaro av den föredragande till vilken ärendet hör. Be— slut fattat på detta sätt skall anmälas för styrelsen vid nästa

sammanträde.

För att klargöra fördelningen av beslutskompetensen inom läns— styrelserna har uppgifter inhämtats genom en mindre enkät. Av enkätsvaren framgår att några mer framträdande länsvisa varia— tioner med avseende på ärendefördelningen inte förekommer, den

s k normalarbetsordningen följs i huvudsak i alla län. Övervä— gande antalet län har en hierarkisk beslutsgång, där frågan normalt kan föras vidare och slutligen avgöras av landshövdingen. Beträffande vissa frågor får landshövdingen i samråd med tjänste— männen och experterna bestämma vilka frågor som är så betydelse— fulla att de skall tas upp i styrelsen. Styrelseledamöterna blir regelbundet informerade om frågor som länsstyrelsen har att be— fatta sig med och som kan ha ett mera allmänt intresse.

På fråga om styrelsen framfört önskemål om en annan fördelning av beslutsnivån har mer än hälften av länen inte angett några sådana önskemål. När konkreta önskemål har förts fram är det framför allt

större planärenden som styrelsen har intresserat sig för.

De regionala statliga organen fastställer också egna arbetsordnin— gar som reglerar förhållandet mellan förtroendemannaorganet och tjänstemännen. S k normalarbetsordningar har i flera fall fastställts av det centrala verket. Enligt dessa normalarbetsordningar beslutar förtroendemannaorganet som regel i övergripande, principiella ären— den medan mer rutinbetonade ärenden som regel avgörs av tjänstemän. Förtroendemannaorganen har i sina arbetsordningar många gånger an— givit principer för handläggning av olika ärendetyper. En anledning till att beslutanderätten har flyttats från förtroendemannaorganet är en målmedveten strävan att förkorta handläggningstiden för en— skilda ärenden.

I vissa regionala organ, t ex lantbruksnämnd, kan det enligt för— fattningar finns en särskild delegation som fattar beslut i vissa typer av ärenden. I andra länsorgan har förtroendemannaorganet självt, för att uppnå smidiga arbetsformer, valt att inrätta sär— skilda delegationer.

En annan anledning till att beslut har förts över till tjänstemän är att man har velat avlasta förtroendemannaorganet detaljbeslut för att kunna ägna mer tid åt frågor som är av övergripande princi- piell betydelse eller av annan anledning har större vikt. Frågor av övervägande juridisk, teknisk eller expeditionell natur har emellertid ansetts böra avgöras på tjänstemannaplanet. Tveksamma ärenden eller avslagsärenden brukar föras upp till förtroendemanna— organet. Så är t ex fallet i länsbostadsnämnden och lantbruksnämn— den. Ärenden av planeringskaraktär och andra ärenden av principiell betydelse tas regelmässigt upp av förtroendemannaorganet.

Vad gäller förtroendemannainflytandet är det självfallet av största vikt att de förtroendevalda ges goda möjligheter att nära följa för- valtningens arbete och att frågor som är av principiellt intresse föredras i förtroendemannaorganet. Den nuvarande avvägningen mellan beslut som fattas i plenum, delegationer och av enskilda tjänstemän är gjord med hänsyn till en lång rad faktorer. Hit hör också t ex ärendets art och komplexitet samt frågan om rättssäkerhet. För-

troendemännen har för övrigt själva möjlighet att styra in— riktningen av förvaltningens arbete och att, när de faststäl— ler arbetsordningen, bevaka att arbetsfördelningen inom myn— digheten blir ändamålsenlig. Även de redan befintliga vägarna för initiering av frågor ger förtroendemännen möjligheter till inflytande över ett enskilt ärende.

En tendens i svenskt förvaltningsväsende under senare år har varit en allt större decentralisering av arbetsuppgifter inom myndigheterna. I enlighet med riktmärket i 6 S allmänna verks— stadgan att ärende inte bör handläggas av mer kvalificerad personal än ärendet kräver har beslutanderätten undan för un— dan fördelats till lägre nivåer. Samtidigt har myndigheten erhållit nya uppgifter från central nivå.

Myndighetsinstruktionerna ger stora delegeringsmöjligheter, vilket kan ses som ett uttryck för en vilja att få ett flexi— belt förvaltningsförfarande. Intresset av en snabb och rationell ärendehantering får givetvis inte leda till sådana effekter som kan uppfattas som att de förtroendevaldas mening inte får komma till fullt uttryck. De allmänna demokratisynpunkterna bör vid en sådan avvägning tillerkännas den avgörande betydel— sen. Men med den utgångspunkten att alla politiskt relevanta ärenden beslutas av ett förtroendemannaorgan och med bibehållet krav på effektivitet och snabbhet i ärendehanteringen framstår möjligheterna, att uppnå ett ökat folkligt inflytande över den statliga regionala verksamheten genom att föra över beslut från tjänstemän till förtroendemän som små. På senare år har av effektivitetsskäl en ökad delegering av styrelseärenden i stället gjort sig allt mer gällande. Det gäller då framför allt frågor som har att göra med myndighetens inre arbete. De för— troendevalda—ges härigenom bättre möjligheter att ägna sig åt principiella och övergripande frågor. Att delegering sker kan sålunda tillgodose såväl effektivitets—som demokratiintresset.

De formella ramarna behöver inte begränsa beslutskompetensen i förtroendemannaorganen. Med hänsyn till politikernas möjlig— heter att avgöra såväl vilka ärendetyper som skall behandlas i styrelsen som formerna för berednings—och handläggningsför— farandet i styrelsen blir det främst en fråga om interna

organisatoriska förhållanden.

En sammanfattande bedömning är att de bestämmelser som finns ger tillräckliga anvisningar om resp förtroendemannaorgans uppgifter och lämnar erforderligt handlingsutrymme för de förtroendevalda att reglera frågor rörande förvaltningens organisation och rela— tionen mellan politik och förvaltning. Det ligger i sakens natur att det föreligger variationer i praxis länen emellan när det gäller de förtroendevaldas engagemang i ärendehandläggningen och den beslutsorganisation som utvecklats inom myndigheten i form av kontakt- och samrådsstrukturer, delegeringsförfarande, bered— nings— och handläggningsformer etc. Någon generell omprövning av nuvarande ärendefördelning mellan förtroendemannaorganen och tjänstemannaförvaltningen eller ytterligare precisering av "vik— tigare frågor" att avgöras i plenum synes därför för närvarande inte erforderlig. Beslut om delegering kan i princip alltid åter— kallas av den som har beslutat. En eventuell ändring i besluts— ordningen kan beslutas i varje enskilt fall.

C. Fler beslut förs över från centrala till regionala organ

I direktiven för kommitténs arbete framhålls att förändrin— gar i arbetsfördelningen mellan centrala och regionala organ kan ge ett vidgat folkligt inflytande över den statliga re— gionala verksamheten.

Decentraliseringsutredningen (SOU 1978:52)gav ett antal exem— pel på decentralisering av beslutanderätt som skulle innebära ett ökat regionalt inflytande. Riksdagen beslutade under år 1979 om allmänna riktlinjer för arbetet med decentralisering i den offentliga förvaltningen.

Enligt förordningen (19791639) om skyldigheten för statlig myndighet att följa riktlinjerna för regionalpolitiken åläggs varje statlig myndighet att fortlöpande och systematiskt be— akta möjligheterna till decentralisering av verksamheten. I allmänna verksstadgan föreskrivs att decentralisering av verk— samhet till regionala och lokala statliga organ skall främjas. Regeringen inrättade i december 1979 en särskild delegation för decentralisering av statlig verksamhet. I delegationens uppgifter ingår att verka för en intensifiering av arbetet med decentralisering av befogenheter och resurser från cent—

rala statliga myndigheter till regionala och lokala statliga

organ.

Genom decentralisering av beslutanderätt från central till regional nivå skapas förutsättningar för att öka det läns— demokratiska inflytandet över de statliga regionala myndig— heterna. En förutsättning för ett vidgat folkligt inflytan— de är dock att beslut i decentraliserade ärenden fattas av

politiskt valda organ.

En decentralisering måste omfatta frågor som avser plane— ringsuppgifter, fastställande av verksamhetsprogram, resurs— fördelningsfrågor och verkställighetsuppgifter etc för att decentraliseringsåtgärderna i detta sammanhang skall upp— fattas som meningsfulla. Decentraliseringsutredningen lik— som sysselsättningsutredningen (SOU 1979224) föreslog för övrigt att länsstyrelserna och andra statliga länsorgan för utrednings- och utvecklingsarbete inom en mer aktiv och åtgärdsinriktad regionalpolitik skulle få ekonomiska resur- ser som inte var bundna till i förväg bestämda_ändamå1.

Kommitténs sekretariat har haft överläggningar med represen— tanter för statliga regionala organ. Därvid har bl a disku- terats möjligheterna till en decentralisering av uppgifter från central till regional nivå.

Ett genomgående drag för de intervjuade statliga regionala organen är att de önskar större frihet i ekonomiska frågor och i personalfrågor. Ett undantag utgjorde skogsvårds- styrelsen. En förklaring härtill att Skogsvårdsstyrelsen vid dennatidpunktvar ett offentligt organ som visserligen stod under statlig kontroll och tillsyn, men som hade ekonomisk självständighet. Fr o m den 1 juli 1981 är skogsvårdsstyrel- serna regionala statliga myndigheter direkt under skogs— styrelsen.

Övriga statliga länsorgan känner sig hårt styrda av den Centrala myndigheten genom det sätt på vilket medelstill- delningen sker. Flera länsnämnder har uttryckt önskemål om

att ha större ekonomisk rörelsefrihet på regional nivå.

Även vad gäller tillsättning av tjänster anser representanter för flertalet av de intervjuade regionala myndigheterna att be— slut i större utsträckning skulle kunna fattas på regional nivå.

De förslag som har förts fram av decentraliseringsutredningen ut- gör en grund för fortsatt decentraliseringsarbete, som inom re— geringskansliet initieras av decentraliseringsdelegationen. De— centralisering av statliga beslut som skall fattas inom ramen för givna direktiv, exempelvis till länsnivån, kan göra en breda— re medborgerlig förankring i beslutsprocessen möjlig. Ur läns— demokratisk synvinkel förutsätter detta emellertid att man stär— ker de förtroendevaldas inflytande, t ex genom att beslutsbefo- genhet förs från beslutande myndigheter på regional nivå till politiskt sammansatta organ. Decentralisering skall dock inte ses som ett alternativ utan ingå som ett naturligt element i en strävan mot att förstärka det medborgerliga inflytandet.

Det kan å andra sidan hävdas att ett ökat politiskt inflytande

i samhällsarbetet oftast utgör en förutsättning för att en mera om— fattande decentralisering av uppgifter och befogenheter till re- gional nivå skall kunna komma till stånd.

I direktiven för modell 2 framhålls att kommittén bör undersöka hur det folkliga regionala inflytandet kan stärkas utan ändring av huvudmannaskap. Direktiven pekar dock på möjligheten av en kommunalisering av statliga länsfunktioner. I enlighet med de decentraliseringssträvanden, som är en viktig faktor för ett ökat medborgerligt inflytande, bör en fortsatt decentralisering till kommuner eftersträvas.

6.2.4 Förstärkning av länsstyrelserna som samordnande plane-

ringsorgan

Enligt länsstyrelseinstruktionen skall länsstyrelsen verka för att statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de regionalpolitiska mål och de

riktlinjer för hushållning med mark och vatten som har uppställts

för länet. Av central betydelse i detta sammanhang är läns— planeringen, eftersom den i betydande utsträckning strävar efter att samordna olika samhällssektorer mot gemensamma

regionalpolitiska mål.

Behovet av en stärkt sektorövergripande planering

Kraven på hushållning med samhällets resurser skärps i en situation med sviktande tillväxt i samhällsekonomin. Detta innebär i sin tur ett starkt motiv för en förstärkt plane— ring och samverkan på olika nivåer i samhället. En grund— läggande förutsättning för den regionala planeringens genom— slagskraft är därvid ett aktivt politiskt engagemang i plane— ringsarbetet och i de olika sektorsorganens verksamhet for att genomföra de åtgärder som planerats. Den ändrade samman— sättningen i länsnämnderna, som föreslagits i ett tidigare avsnitt, kan förbättra möjligheterna att få genomslag för politiska initiativ, som kan utgå från lokalt och regionalt skiftande förutsättningar.

Framkomstmöjligheterna torde dock inte minst vara en fråga om i vilken utsträckning länsstyrelsen som ledningsorgan för det åtgärdsinriktade länsplanearbetet kan svara upp mot denna roll, samt vilka möjligheter som finns till politisk

styrning på länsplanet.

De statliga länsorganen är ålagda att utgå från länsprogram— men i sin regionala verksamhet. Erfarenheten visar dock att sådana allmänna föreskrifter inte alltid räcker för att få till stånd ett samlat regionalt handlande. Det är därför motiverat att vidga utrymet för länsstyrelsen att påverka länsnämnderna så att deras planering och insatser verkar i den riktning som förespråkas i länsprogrammet. I det föl— jande beskrivs hur länsstyrelsens samordnande roll skulle kunna förstärkas.

Länsstyrelsens roll i länsplaneringen

Till stöd för länsstyrelsens roll som samordnare finns ut-

över länsstyrelseinstruktionen t ex

— riksdagens regionalpolitiska beslut

— förordningen om länsplanering (l979:637)

- förordningen (l979:639) om skyldigheten för statlig myndighet att följa riktlinjerna för regionalpolitiken

- regeringens föreskrifter för länsplaneringen

Dessutom kan länsstyrelsen begära regeringens prövning av central myndighets lokaliserings- eller resursfördelningsbeslut om beslu— tet strider mot de regionalpolitiska målen för länet.

Länsplaneringssystemet har under den tid som systemet utvecklats successivt förändrats. Den beskrivande delen har förenklats och konkreta åtgärdsförslag ges ökad vidd. F n genomförs s k full- ständig länsplanering ungefär vart femte år. Genom årlig uppfölj— ning (s k länsrapport) finns viss möjlighet att behandla försla- gen till åtgärder i den statliga budgetprocessen. Den senast genomförda fullständiga länsplaneringsomgången fullföljdes under hösten 1980. Huvudinriktningen är att ange regionalpolitiska mål och vägledande riktlinjer för skilda sektorer. Den mer åtgärdsin— riktade länsplaneringen bedrivs kontinuerligtinom ramen för de riktlinjer som angivits i länsprogranmen. I de årliga länsrappor- terna redovisas de krav på insatser som erfordras för att de re— gionalpolitiska målen skall förverkligas.

I länsplaneringen skall riktlinjer för olika samhällssektorer

läggas fast. Härvid förutsätts att länsstyrelsen och berörda sektorsorgan utarbetar riktlinjerna gemensamt utifrån de regio— nala förutsättningarna. Följande sammanställning visar sådana

samhällssektorer som länsstyrelsen kan redovisa regionalpolitiska

riktlinjer för. Inom parentes anges de regionala organ som främst

berörs inom sektorn:

— näringspolitiken (utvecklingsfond)

— planering inom jord— och skogsbruk (lantbruksnämnd och skogs- vårdsstyrelse)

— glesbygdsplaneringen (länsstyrelsen och lantbruksnämnd)

— planering för turism (länsstyrelse)

— arbetsmarknadspolitisk planering (länsarbetsnämnd, distrikts- arbetsnämnd och kursstyrelse)

— utbildningsplanering (länsskolnämnd, kursstyrelsen och länsarbetsnämnd)

— vägplanering (vägförvaltning, länsvägnämnd och länsstyrel— se)

— trafikplanering (länstrafikholag) — fysisk planering(länsstyrelse och länsbostadsnämnd) — miljövårdsplänering (länsstyrelse och fiskenämnd) Länsstyrelsens riktlinjer för de ovan nämnda sektorerna är också vägledande för de kommunala och landstingskommunala

verksamheterna.

Förstärkning av länsstyrelsens politiska roll

En större effekt på det länsdemokratiska inflytandet över samhällsplaneringen kan uppnås genom samverkan av åtgärder som både rör organisationen och dess beslutsprocess och verksamhetens innehåll. Ett exempel på detta är att det re— gionala inflytandet förstärks när funktioner och beslut decentraliseras från central till regional nivå och föran— leder ett större politiskt ansvarstagande, dvs en utökad demokratisk beslutsordning. En förstärkning av den politiskt valda länsstyrelsens ansvar för sektorssamordningen medför både ett ökat politiskt ansvar på länsnivå och ett bättre genomslag för den regionala planeringen. Därtill krävs att ökade resurser ställs till länens förfogande och att läns— styrelsen som samordningsorgan får direkt inflytande över sektorsorganens verksamhet och utveckling i linje med de

regionalpolitiska målen.

En förstärkning av länsstyrelsens politiska roll kan såle-

des ske bl a genom

— ökat ansvar för sektorssamordning

- överföring av tyngre beslut från länsnämnderna till länsstyrelsen - ökade möjligheter att disponera över samhällsresurserna

Utgångspunkten för den regionala samhällsplaneringen bör vara de av länsstyrelsen fastlagda riktlinjerna. Som fram- hållits tidigare skall dessa riktlinjer utarbetas gemensamt

av länsstyrelsen och berört sektorsorgan. Härigenom skapas förut— sättningar för en regional anpassning av sektorsorganens verksam— het. Det finns dock en risk för målkonflikter mellan de centrala myndigheterna och myndigheterna på den regionala nivån. De regio- nala aspekterna bör emellertid i ett sådant system tillmätas stor betydelse. Länsstyrelsen har redan i dag möjlighet att begära re- geringens prövning om central myndighet fattat beslut som strider mot de regionalpolitiska målen för länen. Om länsstyrelsens rikt— linjer enligt den centrala myndighetens uppfattning strider mot gällande författningar eller praxis bör den centrala myndigheten uttryckligen ges möjlighet att begära regeringens prövning av riktlinjerna.

Allmänt hållna föreskrifter om att hänsyn skall tas till upprätta- de länsprogram och antagna riktlinjer räcker sannolikt inte för att i önskvärd utsträckning samordna de statliga sektorsorganens handlande på länsnivån. Länsstyrelsens samordnande roll bör där- för förstärkas genom att till skillnad från rådande förhållanden länsstyrelsen får ange hur samordningen skall bedrivas.

En sådan förstärkt samordning kan åstadkommas genom att

a) handlingsprogram utarbetas av resp sektorsorgan och att detta behandlas av länsstyrelsen

b) länsstyrelsen yttrar sig över sektorsorganens anslags—

framställningar, som upprättas mot bakgrund av programmen

c) sektorsorganen årligen lämnar en rapport till länsstyrelsen över sina verksamheter

d) ett system med utökade ekonomiska medel (regionala potter) in-

rättas

De av länsstyrelsen antagna riktlinjerna bör läggas till grund för konkreta handlingsprogram för enskilda sektorer, där det preciseras hur de uppställda målen skall nås. Handlingsprogrammen skall ligga till grund för de berörda sektorsorganens verksamhet och därmed ge den regionalpolitiska inriktning som bäst gagnar

länets intressen. Handlingsprogrammen utarbetas av de statliga sektorsorganen och ges in till och behandlas av länsstyrelsen. En föreskrift härom bör föras in i instruk— tionerna för respektive myndighet.

En annan väg att anpassa de statliga länsorganens verksam— het till de regionalpolitiska ambitionerna är att skapa en bättre och mera direkt koppling mellan de statliga sektors— organens anslagsframställningar och den regionala utveck— lingsplaneringen. För att länsstyrelsen skall kunna leva upp till sin samordnande roll bör de statliga länsorganens anslagsframställningar tillställas länsstyrelsen för yttran- de innan de sänds vidare till den centrala myndigheten. Det är därvid angeläget att budgetsystemet får en sådan utform— ning att en relativt fri_disponering av tillgängliga medel kan göras. Till grund för anslagsframställningen och för länsstyrelsens ställningstagande till denna bör ligga det av länsstyrelsen fastlagda handlingsprogrammet för sektors- organet. Därmed uppnås en samlad regional bedömning och prioritering samtidigt som centrala myndigheter och rege— ring får ett bättre underlag för sina bedömningar. Genom en samordning av anslagsfrämställningarna på länsplanet är det troligt att vissa vinster och fördelar från länssyn— punkt skulle kunna göras. På det här sättet skulle t ex det regionalpolitiska arbetet i länen också kunna tillföra eko—

nomiska resurser till sektorsorganen.

Varje år bör respektive länsorgan avge en enkel rapport till länsstyrelsen angående uppföljningen av handlingsprogrammet. Instrumentet för detta finns redan för närvarande genom den statliga myndighetsinformationen. Enligt denna skall varje statlig myndighet årligen till länsstyrelsen avge en rapport om bl a sysselsättning, investeringar och planer som kan ha betydelse för den regionala utvecklingen. Myndighetsinforma- tionen skulle därmed bli en systematisk och effektiv av— rapportering om vad myndigheten konkret har gjort för att fullfölja de av länsstyrelsen uppställda riktlinjerna.

Länsstyrelsen bör vidare ges utökade ekonomiska resurser (regionala potter) som vidgar möjligheterna att göra de in—

satser som länsstyrelsen finner mest angelägna för det egna länet. Sedan ett par år disponerar länsstyrelserna särskilda medel för åtgärder i anslutning till länsplanering. Genom dessa medel kan olika åtgärdsförslag vidareutvecklas och bearbetas. Länsstyrel— serna har relativt stor möjlighet att fritt disponera dessa medel. Medlen är emellertid för närvarande av relativt liten omfattning, för innevarande budgetår totalt för landet cirka 40 miljoner kronor. Många angelägna åtgärder kan därför inte genomföras på grund av brist på medel. De statliga regionala organen har som regel inte den handlingsfrihet i användningen av sina ekonomiska resurser som erfordras för att de skall kunna ta initiativ till olika utvecklingsåtgärder. Decentraliseringsutredningen och sysselsättningsutredningen föreslog därför ett system med regio- nala potter för att genomföra regionala initiativ. Medlen borde varieras i storlek efter de regionala problemens art i olika delar av landet. Flera länsstyrelser har i sina länsprogram pekat på angelägenheten av s k regionala potter.

Den här angivna inriktningen på länsplaneringen skulle leda till en ökad genomslagskraft för den översiktliga samhällsplaneringen. Länsplaneringen kommer därmed också mer att inriktas på en genom— förandefas. En förutsättning för en medveten regional politik är att de riktlinjer för den regionala politiken som statsmakterna lägger fast följs upp genom samordnande verkställighetsbeslut. Låg tillväxt i samhällsekonomin med åtföljande krav på resurshåll— ning och omprioriteringar stärker motiven för en förstärkt och politiskt förankrad regional samhällsplanering.

Många genomförandeåtgärder kräver dock en kommunal medverkan. Redan nu förekommer en omfattande samverkan med bl a kommunerna. En inriktning mot ett ökat genomförande kanner att leda till en ytterligare integrering mellan den kommunala och den regionala planeringen. Ett bättre samband mellan den kommunala och den regionala planeringen kan leda till en samordning i tid och rum av olika insatser, såväl statliga som kommunala, något som är väsentligt för att åstadkomma en önskvärd utveckling i ett om- råde. Denna samordning blir än mer betydelsefull i tider med knappa resurser.

Integrerad statlig förvaltning på regional nivå

En mera långtgående lösning skulle vara att i länsstyrelsen inordna de statliga regionala organen i länsstyrelseorgani— sationen. En koncentration av all statlig verksamhet på sam- hällsplaneringsområdet till ett och samma länsorgan skulle leda till att beslutsfattarna skulle få säkrare överblick. Det skulle sannolikt också leda leda till en förenkling

och besparing i administrativa och ekonomiska rutiner, även om organisationen skulle få disparata uppgifter.

En integrerad statlig länsförvaltning skulle dock även i små län leda till en otymplig organisation. För närvarande finns det förtroendemannarepresentation i de statliga regio— nala organen. I en totalintegrerad statlig länsförvaltning under länsstyrelsen skulle den totala förtroendemannarep— resentationen komma att minska, samtidigt som antalet ären— den ökar drastiskt. Nackdelarna med detta skulle dock kunna reduceras om antalet ledamöter i länsstyrelsens styrelse

utökas och särskilda delegationer inrättas.

En variant av den nuvarande ordningen.att de tyngre ären— dena hos de regionala organen avgörs av länsstyrelsen är att länsstyrelsen beslutar i samtliga ärenden hos de stat- liga länsorganen. Detta kan uppnås på flera sätt. En möjlig- het är att enbart föra över besluten till länsstyrelsen, men att låta tjänstemannaorganisationen förbli fristående. Beslutsnivåer skulle därvid regleras i en särskild arbets— ordning. Med hänsyn till den stora ärendemängden skulle endast en mycket liten del av besluten kunna tas i läns- styrelsens styrelse. Fördelen skulle vara att det blir en enhetlig organisation, där det inte behövs några sär—

skilda styrregler.

En sammanfattande bedömning är dock att den i det föregåen— de beskrivna förstärkningen av länsstyrelsens politiska ställning och samordnande uppgift i samhällsplaneringen är mest realistisk och kan genomföras på kort sikt.

6.2.5 Sammanfattning av modell 2

Grundfrågan i modell 2 är hur det regionala folkliga inflytandet skall tillförsäkras genomslag i den verksamhet som bedrivs av läns— styrelsen och andra statliga länsorgan utan att huvudmannaskapet för verksamheten ändras. En arbetsfördelning mellan stat och kommun som i stort sett förblir vid det nuvarande reser inte minst frå- gor om lämplig decentralisering inom den statliga förvaltningen, men också om de regionala organens ställning i förhållande till

regeringen och de centrala ämbetsverken.

Med den utgångspunkten har här studerats tre möjliga varianter att öka det länsdemokratiska inflytandet:

A Landstinget utser fler ledamöter i statliga regionala organ B Förtroendevalda beslutar i fler ärenden C Fler beslut förs över från centrala till regionala organ

Decentralisering av beslutsbefogenheter på olika områden till de regionala myndigheterna kan skapa förutsättningar för ökad läns— demokrati. En förutsättning härför är dock att beslut i decent- raliserade ärenden fattas av politiskt valda organ. Decentrali— sering av uppgifter bör ses som ett naturligt inslag i strävanden mot ett ökat länsdemokratiskt inflytande. Samtidigt med en decent— ralisering av uppgifter från central till regional nivå bör en decentralisering av uppgifter från regional till lokal (kommunal) nivå eftersträvas. Här hänvisas till det arbete som decentrali-

seringsdelegationen bedriver.

Med hänsyn till politikernas nuvarande möjligheter att avgöra så— väl vilka ärendetyper som bör behandlas i förtroendemannaorganet som formerna för berednings— och beslutsförfarandet i sådana ärenden blir frågan om att flytta över beslutanderätt från tjänste— män till förtroendemän främst en fråga av intern organisatorisk art. Någon generell omprövnlng av beslutsnivåer synes inte er—

forderlig. Eventuella ändringar kan beslutas av varje förtroende— mannaorgan för sig.

Decentralisering av uppgifter (C) och överförande av beslut från tjänstemän till förtroendemän (B) kan knappast ses som några egentliga lösningar på de länsdemokratiska frågorna.

Kvar står därför ett huvudalternativ för att öka det läns— demokratiska inflytandet i de statliga regionala organen. Det innebär att landstinget utser fler ledamöter i de stat— liga regionala opggp, som har störst betydelse för den regionala samhällsutvecklingen.

Statliga förtroendemannastyrelser kan uppenbart betraktas som ett alternativ till genom kommunalisering utvidgat demokratiskt inflytande över förvaltningen, särskilt om förtroendemännen i styrelsen utses på ett sätt som marke— rar att de företräder länsbefolkningen.

En rad olika frågor måste övervägas i detta alternativ. Det gäller bl a hur partsintressena skall tillgodoses, landshövdingarnas och Chefstjänstemännens ställning samt förtroendemannaorganens storlek.

En sammanfattande bedömning är att den särskilda sakkunskap som intresserepresentationen besitter bör kunna tillgodo— ses indirekt i beslutsprocessen genom de politiska par— tierna. För att i särskilda fall möjliggöra ytterligare synpunkter från intresseorganisationerna kan flera åtgärder övervägas, t ex inrättande av referens— och eller bered—

ningsgrupper.

Chefstjänstemännen i de statliga regionala organen bör inte längre vara självskrivna ledamöter. De bör i stället garan- teras närvaro- och yttranderätt samt rätt att anteckna skiljaktig mening. Det kan också vara lämpligt med enhet— liga förtroendemannaorgan i flertalet av de statliga läns— nämnderna. Det är också angeläget att förutsättningar kan skapas för smidiga arbetsformer, vilket talar för storleks- mässigt begränsade förtroendemannaorgan.

För att markera att länsnämnderna är statliga organ bör

regeringen utse ordförande i respektive nämnd. För att tillgodose kravet på samordning mellan de statliga regionala organen bör ord- föranden i länsstyrelsens styrelse (landshövdingen) utses till ord— förande i de länsnämnder som har större betydelse för den regionala samhällsplaneringen/utvecklingen. Val av vice ordförande bör göras inom förtroendemannaorganet.Mandatperiodens längd bör sammanfalla med den kommunala och landstingskommunala mandatperioden, f n tre år.

Vid sidan av de tre ovan angivna möjligheterna för att öka det läns- demokratiska inflytandet finns också skäl att överväga en förstärk- ning av länsstyrelsens politiska roll så att bl a samordningen underlättas. Brister i länsstyrelsernas möjligheter att samordna den regionala samhällsplaneringen har påpekats i olika sammanhang. Kritiken är huvudsakligen av två slag. Det är dels en kritik mot att länsstyrelserna inte i tillräcklig grad kan påverka sektors- intressena, dels en kritik mot att länsstyrelserna inte har några resurser att genomföra planerade åtgärder. Detta har bl a uttryckts

i flera länsprogram och länsrapporter.

En förstärkning av länsstyrelsens samordnande roll'kan åstadkommas genom att de statliga länsorganen med utgångspunkt från det regio— nalpolitiska handlingsprogrammet utarbetar handlingsprogram som

lämnas till länsstyrelsen. Sektorsorganen bör också årligen lämna en rgpport till länsstyrelsen över sin verksamhet. Länsstyrelsen bör också ges möjlighet att påverka de statliga länsorganens anslagsäskanden. För att ge ökade möjligheter för de regionala myndigheterna att disponera över samhällsresurserna och genomföra de i länsplaneringen föreslagna åtgärderna bör därför ett system med regionala potter införas.

Ett genomförande av här angivna tankegångar innebär att man underlättar samordningen och stärker länsstyrelsens inflytande i samhällsplaneringsfrågor. Samtliga statliga länsorgan som har ansvar och resurser för planeringsbeslutens genomförande förblir dock i denna modell självständiga i förhållande till länsstyrel— sen. De centrala myndigheternas styrning på den regionala nivån kvarstår sålunda. Med en hårt sektorsbunden förvaltning och en central detaljstyrning finns dock risken att varje sektor ut—

vecklas på sina villkor och att sambandet mellan sektorerna blir

svagt. Kraven på förstärkt nivåsamordnad regional förvalt— ning blir då allt starkare. Modell 2 torde tillgodose kravet på bättre samordning av utvecklingen på länsplanet och ökat inflytande under medverkan av folkvalda organ utan att kon- takten mellan centrala organ och 1änsförvaltningen klipps

&V .

OvanStående förslag torde författningsmässigt vara relativt

enkla att genomföra.

Svagheter har påtalats vad gäller sambandet mellan plane— ring och verkställighet. Genom ökade möjligheter för de regionala myndigheterna att disponera över samhällsresurser— na och en djupare länsdemokratisk förankring av såväl plane— ring som genomförandefrågor bör betydligt bättre förutsätt- ningar för den regionala utvecklingen kunna skapas.

6.3 En enhetlig regional samhällsförvaltning — modell 3 6.3.1 Inledning

Länsdemokratikommittén har genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att bl a skissera hur en enhetlig regional samhälls- förvaltning kan konstrueras (modell 3). I direktiven påpe— kar föredragande statsrådet, att man på lokal nivå låtit primärkommunerna ta ansvar för den övervägande delen av den offentliga verksamheten men att staten behållit sin möjlighet att reglera den kommunala verksamheten. En liknan- de organisationsform skulle, enligt direktiven, också vara tänkbar på regional nivå.

Direktiven anger också hur utvecklingen mot en enhetlig regional förvaltning kan ske, nämligen genom ”en successiv sammansmältning av länsstyrelsen och landstingskommunen utan att huvudmannaskapet för de olika uppgifterna ändras under utvecklingens gång". I praktiken torde detta innebära att den regionala förvaltningen även i fortsättningen kommer att omfornms genom delreformer som syftar till att öka in— flytandet för de förtroendevalda.

Statskontoret har på länsdemokratikommitténs uppdrag klarlagt hur en enhetlig regional samhällsförvaltning, som skulle bestå av nuvarande landsting och statliga länsmyndigheter kan byggas upp. I det följande redovisas överväganden och slutsatser i stats- kontorets rapport Regionkommunen — en skiss till samlad länsför- valtning. Rapporten avlämnades till länsdemokratikommittén våren 1981 och utgår i sina beskrivande delar från förhållandena vid denna tidpunkt. I statskontorets rapport ingår en promemoria "Integrerad regional samhällsförvaltning - offentligrättsliga konsekvenser" av professor Pär-Erik Back, Umeå Universitet. Promemorian har lagts som bilaga 2 till betänkandet.

6.3.2 Regionkommunen

Mot bakgrund av direktiven och det redovisade kartläggnings— arbetet skisseras en principorganisation för den regionala samhällsförvaltningen. Grundtanken bakom denna organisation är att huvuddelen av den regionala förvaltningen skall samlas inom ramen för en regionkommun. Denna kommuns uppgifter regleras genom kommunallagen samt genom speciallagstiftning.

Regionkommunens högsta beslutande organ skall vara en fullmäktige- församling som utses genom direktva val. Fullmäktige, som utgör länets "parlament”, skall svara för övergripande målfrågor och

riktlinjer för regionkommunens verksamhet. I fullmäktiges uppgifter skall ingå att fatta principiella beslut, t ex om regionkommunens organisation och arbetsformer. Fullmäk— tige skall också ansvara för kontrollen av regionkommunens verksamhet, bl a genom revision.

Fullmäktige skall utse en styrelse med uppgift att leda och samordna verksamheten inom regionkommunen. Styrelsen skall ha som sina främsta uppgifter att bereda eller yttra sig i ärenden som skall beslutas av fullmäktige, att handha den ekonomiska förvaltningen och att svara för verkställigheten av fullmäktiges beslut.

Styrelsen skall vara proportionellt sammansatt av represen- tanter för de politiska partierna. Ordföranden skall till-

sättas av majoriteten. Vid sidan om styrelsen skall det finnas ett antal facknämnder av vilka vissa har speciallagsreglera— de uppgifter. Nämnderna skall tillsammans med styrelsen svara för den löpande verksamheten inom sina ansvarsområden. Vidare skall nämnderna bereda ärenden till fullmäktige och verkställa dess beslut. Nämnderna kan också fatta egna beslut grundade på författning eller delegation. Nämnderna skall vara samman-

satta efter samma principer som styrelsen.

Den viktigaste uppgiften för regionkommunens styrelse — ut— över de uppgifter som förskrivs i kommunallagen— skall vara att samordna de olika facknämndernas verksamheter till en samlad regional planering. Det innebär att ärenden av väsentlig betydelse från planeringssynpunkt efter behand— ling i berörd nämnd skall föras vidare till styrelsen som efter beredning lägger förslag till fullmäktige. Det gäller t ex olika sektorinriktade planer liksom större lokalise— ringsbeslut. Styrelsen skall emellertid inte kunna befatta sig med vissa av de uppgifter som åläggs nämnderna i special— lagstiftning, t ex ärenden som innebär rättstillämpning eller myndighetsutövning mot enskild.

Nämnderna bör ges en inriktning på breda samhällssektorer, där uppgifterna hittills varit fördelade på olika organ.

Det innebär samtidigt att nämnderna kommer att samarbeta med flera olika myndigheter på central nivå. Varje nämnd skall svara såväl för uppgifter som är obligatoriska enligt speciallagstift— ning som för de fakultativa uppgifter som regionkommunen själv beslutat att bedriva. På Specialreglerade områden skall centrala myndigheter med sektoransvar, som socialstyrelsen och naturvårds— verket, ha möjlighet att, t.ex genom föreskrifter, styra nämnder- nas verksamhet. I kapitel 6.3.S beskrivs närmare hur den cen—

trala styrningen av regionkommunens verksamhet kan utformas.

Avsikten är att nämnderna i första hand skall behandla viktigare ärenden. Genom sitt budgetansvar skall nämnden ha möjlighet att inom sin sektor ta initiativ till omprioriteringar. Såväl styrel—

sen som nämnderna förutsätts förfoga över egna tjänstemannaför-

valtningar med uppgift att bereda ärenden och verkställa beslut. inom dessa förvaltningar skall finnas expertis på skilda fackom— råden samlad.

I sin myndighetsutövning skall de Specialreglerade nämnderna till—

lämpa förvaltningslagens handläggningsregler.

Regionkommunens verksamhet kan organiseras i följande obligato— riska nämnder, där de organ varifrån uppgifterna hämtas är mar- kerade inom parentes:

— Regional utvecklingsnämnd (länsstyrelsens regionalekonomiska enhet, länsarbetsnämnden, utvecklingsfonden).

— Plan— och byggnadsnämnd (länsstyrelsens planenhet, lantmäteri— enhet och naturvårdsenhet, länsantikvarien, länsbostadsnämnden).

— Väg— ochtrafiknämnd (länsstyrelsens regionalekonomiska enhet

och juridiska enhet, vägförvaltningen, länsvägnämnden, länstra— fikbolaget).

— Jord— och skogsbruksnämnd (lantbruksnämnden, Skogsvårdsstyrelsen, fiskenämnden, länsveterinärorganisationen).

— Miljöskyddsnämnden (länsstyrelsens naturvårdsenhet, yrkesr

inspektionen, landstingets miljömedicinska uppgifter).

— Hälso— och sjukvårdsnämnd (länsstyrelsens sociala funk— tion, landstingets sjukvårdsstyrelse).

— Utbildnings— och kulturnämnd (länsskolnämnden, lands— tingets utbildningsnämnd).

— Social nämnd (länsstyrelsens sociala funktion,lands— tingets sociala nämnd, övervakningsnämnden).

— Arbetsmarknadsnämnd (länsarbetsnämnden, kursstyrelsen, arbetsmarknadsinstitutet, Samhällsföretag).

Fullmäktige kan därutöver frivilligt inrätta de nämnder som behövs för förvaltning och verkställighet i övrigt. De fakul— tativa nämndernas uppgifter kan beslutsmässigt och ekono— miskt vara av lika stor betydelse som Specialreglerade verk—

samheter.

I kommunallagen ges särskilda förutsättningar för att inrät— ta besvärsnämnd samt nämnder för fastighetsförvaltning och

personalfrågor.

Den regionala konsumentpolitiska verksamheten, som hemkonsu— lenterna idag bedriver, är exempel på en statlig uppgift som, om fullmäktige så beslutar, kan skötas av en fakultativ

nämnd.

Regionkommunen kan också lägga frivilliga uppgifter på de speciallagsreglerade nämnderna. Så kan t ex turismfrågor tillföras regionala utvecklingsnämnden eller teaterverksanr het läggas under utbildnings- och kulturnämnden.

Regionala utvecklingsnämnden

Regionala utvecklingsnämnden får ansvaret för beredning och ärendehantering i frågor som gäller den regionala utveck— lingsplaneringen liksom näringslivs- och sysselsättningspla—

neringen i länet.

Nämnden skall ta fram underlag för fullmäktiges beslut om den lång siktiga utvecklingsplaneringen. Därvid förutsätts en långtgående samordning med primärkommunerna. Som grund för planeringen ligger riksdagens beslut om indelning i stödområden och om inriktningen av regionalpolitiken. Nämnden skall även — på begäran av rege-' ringen — ta fram sådan information som kan utgöra underlag för statsmakternas beslut i regional— och sysselsättningspölitiken.

Den beslutade utvecklingsplanen skall vara ett underlag för de olika nämndernas beslut i frågor som medför regionalpolitiska kon- sekvenser. Viktigare lokaliseringsbeslut samt andra beslut av re—

gionalpolitisk betydelse skall beredas av regionala utvecklings— nämnden. Den beslutar också om statligt regionalpolitiskt stöd

inom de ramar som fastställs av regeringen.

Nämnden har till sitt förfogande en fond för näringslivsutveck—

ling — utvecklingsfonden. Nämnden utgör fondens styrelse.

Fonden skall förmedla lån och bidrag till mindre och medelstora företag främst inom industri och hantverk, lämna företagen service, råd och utbildning samt främja bildandet av nya företag.

Nämnden skall följa arbetsmarknaden i länet, planlägga och ta initiativ till åtgärder t ex i form av beredskapsarbeten, sys-- selsättningsstöd och utbildningsstöd. Nämnden handlägger i prin- cip endast stödformer riktade mot företag. Nämnden kan hos arbets- marknadsnämnden initiera frågor om arbetsmarknadsutbildning.

Nämnden skall på bemyndigande av AMS besluta om igångsättnings- tillstånd för byggnads— och anläggningsprojekt. Till nämnden skall knytas en eller flera särskilda byggarbetsnämnder med represen- tanter för byggarbetsmarknadens parter och primärkommunerna.

Till nämnden knyts på motsvarande sätt ett rådgivande organ för övriga branscher med representanter för arbetsmarknadens parter

och primärkommunerna.

Nämnden kommer i första hand att bland centrala myndig- heter ha kontakter med AMS, industriverket och STU samt in— dustridepartementets enhet för regional utveckling.

Plan- och byggnadsnämnden

Plan-och byggnadsnämnden skall ansvara för fysisk planering, lantmäteri, natur- och landskapsvård, kulturminnesvård samt för översiktlig planering av bostadsbyggandet. Nämnden skall kunna vara regionplaneorgan enligt den föreslagna byggnads— lagstiftningen. Det innebär dels att nämnden skall ansvara

för arbetet med regionplaner, dels att den kan förordna att

primärkommunala planer - på grunder som anges i byggnadslag—

stiftningen — skall underställas regeringen för prövning.

Till nämnden delegeras uppgiften att bevaka riksintressen i länet. I den fysiska riksplaneringen definierasdessa riksin— tressen, bl a skydd av områden som har större intresse från natur— och kulturvårdssynpunkt. Nämnden kan i vissa fall förordna om naturreservat eller naturvårdsområde eller byggnadsminnesförklaring. Normalt sker dock säkerställandet av riksintressen redan i den primärkomnunala planeringen. Det blir därför en viktig uppgift för nämnden att i samråds- förfarandet följa den primärkommunala bebyggelseplaneringen. Nämnden skall även kunna underställa en plan regeringens

prövning om den strider mot riksintressen.

Nämnden skall vidare ansvara för lantmäteriverksamhet i lä— net. Därmed blir den också fastighetsregistermyndighet. Nämn- den skall också svara för kart- och arkivservice, värderings— uppdrag samt för ledning av förrättningsverksamhet m m vid fastighetsbildningsmyndigheterna. Nämnden skall vara allmänt

ombud för fastighetsdomstol.

Nämnden skall följa konmmnernas bostadsbyggande och efter bostadsstyrelsens anvisningar granska deras bostadsbyggnads— program. Vidare skall nämnden bereda fullmäktiges beslut om fördelning på kommuner av ramar för bostadsbyggandet.

Nämnden kommer på central nivå att i första hand ha kontakt med statens planverk, lantmäteriverket, naturvårdsverket och bostads— styrelsen samt riksantikVarieämbetet.

Väg— och trafiknämnden

Väg- och trafiknämnden ansvarar för den regionala och interregio— nala trafikplaneringen, vägplaneringen och planeringen av flyg— platser och hamnar.

Trafikplaneringen avser såväl individuell som kollektiv person-

trafik samt godsbefodran. Nämnden skall besluta om vissa trafik—

säkerhetsfrågor, transporter av farligt gods och miljöfarligt av- fall.

Nämnden skall bereda ärenden om flerårsplaner för vägbyggandet och besluta om arbetsplaner m.m samt om övriga ärenden enligt väglagstiftningen.

Väghållaransvaret för riks— och länsvägar skall åvila nämnden.

När det gäller det enskilda och det konmunala vägnätet skall nämn—

den fördela statsbidrag till väghållningen.

Nämnden skall vara huvudman för kollektivtrafiken i länet. Dimen- sionering och planering av kollektivtrafiken skall utföras av nämnden medan trafikförsörjningen kan drivas på entreprenad eller, om den sker i egen regi, i bolagsform. För nämnden blir samord— ningen av trafiken mellan olika färdmedel en viktig planerings- och driftfråga. Överläggningar om tidtabellsförändringar, inrätt- ande av indragning av stationer och trafik med SJ blir en uppgift

för nämnden.

Nämnden skall också planera för ev utbyggnad av hamnar och flyg- platser. I förekommande fall är även sjötrafikföreskrifter en uppgift för nämnden.

På central nivå kommer nämnden i första hand att ha kontakter med statens vägverk, transportrådet, luftfartsverket och sjöfarts- verket.

Jord- och skogsbruksnämnden

Jord- och skogsbruksnämnden skall verka för att de areella näringarna i länet bedrivs i rationella former. Inom nämnden kan finnas näringsdelegationer för jordbruk, skogsbruk, träd- gårdsnäring och fiske samt - i de län där det kan vara ak—

tuellt — en rennäringsdelegation.

Nämndens första huvuduppgift blir att följa tillståndet inom

jordbruket och trädgårdsnäringen och att därvid verka för ra— tionalisering. Det kommer att åligga nämnden särskilt att ge- nom rådgivning främja rationalisering liksom att svara för tillsyn över växtodling och husdjursskötsel, skördeskade—

skydd, m m .

Nämnden skall svara för den regionala planeringen inom jord— bruket och för tillämpningen av jordförvärvslagen, vilket in- nebär att förvärv eller försäljning av fast egendom med an-

knytning till lantbruket måste godkännas av nämnden.

Nämndens andra huvuduppgift blir att främja och stödja skogs— hushållning och att verka för att skogsbruket bedrivs på ett rationellt sätt. Inom ramen för skogsvården skall nämnden be— driva rådgivnings— och upplysningsverksamhet, utbildning, be- ståndsvård och avverkning, skogsvägbyggande, återväxtfrämjan— de åtgärder och övervakning av skogslagarnas efterlevnad. Planeringen av skogsvägsnätet skall utföras av nämnden som också projekterar och beviljar lån och bidrag till byggande

av skogsvägar.

Även stöd och rådgivning till fiskerinäringen skall ingå i nämndens uppgifter. Verksamheten inom veterinärorganisationen kommer också att höra till nämndens ansvarsområde.

De centrala myndigheter som nämnden i första hand skall ha kontakt med är lantbruksstyrelsen, jordbruksnämnden, skogs- styrelsen, fiskeristyrelsen och livsmedelsverket.

Miljöskyddsnämnden

Miljöskyddsnämnden skall ansvara för skyddet av den yttre miljön och för arbetsmiljön.

Inventering och planering för vatten— och luftvård, för buller— bekämpning, avfallshantering samt för hantering av hälso— och miljöfarliga varor blir viktiga uppgifter för nämnden. Vidare skall nämnden förpröva miljöfarliga anläggningar och besluta om

tillstånd. Det blir också nämndens uppgift att utöva tillsyn över sådan verksamhet som förprövas av koncessionsnämnden samt att ha ansvaret för den allmänna tillsynen över miljöskyddet i länet.

Nämnden skall undersöka tillståndet i sjöar och vattendrag, i grundvattnet och i luften. Nämnden skall ta initiativ till skydd- ande och återställande åtgärder.

Tillstånd och beslut kan meddelas bl a om skydd för grundvatten— täkt, om miljöfarliga avfall, om hälso- och miljöfarliga varor. Nämnden skall yttra sig över ansökningar om statsbidrag bl a för avfalls— och gödselanläggningar.

Nämnden skall även utöva tillsynen över de arbetsplatser som inte omfattas av den primärkommunala tillsynen. Ansvaret för arbetarskydds— och arbetstidsfrågor samt frågor om hälso— och miljöfarliga varor i arbetsmiljön skall bevakas av nämnden genom inspektioner, råd och upplysning.

Miljöskyddsnämnden kommer också att ansvara för miljömedicinen. Nämnden skall följa och utreda sambanden mellan miljöförhållanden och sjukdomsförekomst bland länets befolkning.

På central nivå kommer nämnden att han kontakt med i första hand naturvårdsverket, arbetarskyddsstyrelsen och socialstyrelsen.

Hälso— och sjukvårdsnämnden

Hälso- och sjukvårdsnämnden övertar de uppgifter som för närvar-

ande utförs av landstingets sjukvårdsstyrelse. Huvuddelen av

dessa uppgifter regleras i sjukvårdslag, sjukvårds- kungörelse och särskilda författningar. Nämnden ges ett samlat ansvar för akutsjukvård, psykiatrisk vård, lång- tidsvård, primärvård, hemsjukvård samt förebyggande hälsovård.

Till nämndens uppgifter kommer också ett antal service— uppgifter — byggnads— och underhållsverksamhet, blod-

försörjning, apoteks—,laboratorie- och ambulansverksamhet samt kostförsörjning och tvättverksamhet i sjukvårds— driften. Vidare kommer nämnden att svara för folktand- vården — barn- ochllngdomstandvård samt specialist- tandvård - om särskild tandvårdsnämnd inte inrättas. Till nämndens uppgifter hör även den tillsyn av enskilda

vårdhem, som för närvarande utförs av länsstyrelsen.

I sjukvårdsförfattningarna regleras delar av hälso— och sjukvårdens organisation, medan förtroendemannaorga- nisationen under nämnden är mindre författningsreglerad. Det finns möjlighet att inrätta direktioner vid de olika sjukhusen eller distriktsnämnder med ansvar för hälso— och sjukvården i olika delar av länet. Regionkonmwnen bör själv avgöra vilken indelning som är lämplig. På central nivå står nämnden i nära kontakt med social-

styrelsen.

Utbildnings— och kplturnämnden

Utbildnings- och kulturnämnden skall svara för den regionala planeringen av skolväsendet, bl a för gymna— sieskolans organisation och dimensionering. Nämnden skall även bedriva pedagogiskt utvecklingsarbete och ge stöd

i dessa frågor till skolorna i länet. Vidare kommer nämnden att vara huvudman för gymnasieskolans vård— utbildning samt utbildning i jord- och skogsbruk liksom för högskolans sjuksköterske— och tandsköterskeutbild—

ningar.

Grundskolan. och huvuddelen av gymnasieskolan är primärkom— munala uppgifter. Nämnden kommer därför att arbeta i nära samverkan med kommunerna och delvis utgöra ett serviceor— gan till de kommunala skolstyrelserna. Samtidigt skall nämnden samverka med skolöverstyrelsen, som beviljar de ramar för gymnasieutbildning som nämnden fördelar mellan länets primärkom- muner. I frågor som gäller högskolan kommer nämnden att samverka

med universitets— och högskoleämbetet.

Nämnden blir också huvudman för vissa folkhögskolor och kommer att stödja andra folkhögskolor i länet med ekonomiska bidrag.

En annan uppgift för nämnden blir att kanalisera regionkommunens ekonomiska stöd till kulturella verksamheter, bl a till läns- museum och länsbibliotek liksom till länsteater. Nämnden kommer även att fördela regionkommunens bidrag till folkbildnings—, idrotts- och ungdomsorganisationer.

Regionkommunernas uppgifter på kulturområdet förutsätts vara frivilliga och ges en närmare utformning i samverkan med länets

kulturutövare och med olika slag av organisationer.

Sociala nämnden

Sociala nämnden skall ansvara för vård av psykiskt handikappade (omsorgsvård), barn- och ungdomsvård samt nykterhetsvård. Nämnd- en får även i uppgift att ansvara för familjerådgivning och skyddskonsulentverksamhet samt att biträda länsrätten med socia- la bedömningar. Vidare skall nämnden svara för tillståndspröv— ning av handel med drycker enligt alkohollagstiftningen samt tillsyn, rådgivning och information i dessa frågor.

En av nämndens huvuduppgifter blir att svara.för omsorgsvården.Denna skall bedrivas enligt en omsorgsplan som upprättas av nämnden och fastställs av skolöverstyrelsen och socialstyrelsen. I om- sorgsplanen fastställs det antal platser som skall finnas vid de Särskolor, där psykiskt handikappade får undervisning, liksom vid vårdhem och dagcenter.

På det sociala området i övrigt skall nämnden ha ett samlat ansvar för de socialvårdsuppgifter som handhas på regional nivå. Det gäller i första hand vård av barn och ungdomar med allvarliga sociala svårigheter liksom vård av alkoholmiss— brukare. På dessa områden kommer nämnden att arbeta i nära samverkan med primärkommunerna. En sådan samverkan är nöd— vändig även i flera av nämndens uppgifter — tillståndspröv— ning enligt alkohollagstiftningen liksom övervakning och återanpassning av straffade.

På central nivå kommer nämnden att nära samverka med social-

styrelsen och kriminalvårdsstyrelsen.

Arbetsmarknadsnämnden

Arbetsmarknadsnämnden skall ansvara för arbetsförmedlingen, för arbetsmarknadsutbildningen, för verksamheten vid skydda— de arbetsplatser liksom för träning och utbildning för ut— träde på den öppna arbetsmarknaden.

Arbetsförmedlingen är nämndens lokala organ. Dess uppgift

är — förutom att utöva arbetsförmedlingsverksamhet — att pröva frågor rörande enskilda människors arbetsmarknadsutbild- ning, arbetsvård, hjälp vid arbetslöshet samt stöd vid flytt— ning. Varje län indelas i arbetsförmedlingsdistrikt som leds av en distriktsnämnd, som främst skall besluta om uttagning— en till arbetsmarknadsutbildning och träning samt om anställ- ning vid arbetsvården. Distriktsnämnden skall följa den lokala arbetsmarknaden, rapportera förändringar och lämna förslag till arbetsmarknadsutbildning (arbetsmarknadsnämnden) och till beredskapsarbete (regionala utvecklingsnämnden). Distrikten skall bestå av representanter för primärkommuner

och för arbetsmarknadens parter.

Arbetsmarknadsutbildningen kommer att planeras av arbetsmark— nadsnämnden. För den direkta ledningen skall finnas en kurs- ;tyrelge där även arbetsmarknadens parter och primärkommuner— na är representerade. Kursstyrelsens uppgift blir att på grundval av rapporter från distriktnämnderna bedöma behovet

av arbetsmarknadsutbildning och hur tillgängliga resurser skall utnyttjas. Kursstyrelsen kommer inom varje yrkesgrupp att till— sätta en särskild kursnämnd med uppgift att följa utbildningen. Kursnämnden består av företrädare för arbetsgivare, arbetstagare, kursdeltagare och för arbetsmarknadsnämnden.

Arbetsmarknadsnämnden kommer även att ansvara för planeringen och dimensioneringen av arbetsvården i länet. Verksamheten kommer att bedrivas i bolagsform med en egen styrelse för bolaget. För

den operativa ledningen av verksamheten skall finnas en VD. I styrelsen skall ingå representanter för arbetsmarknadens parter, primärkommunerna och de anställda.

Utöver dessa uppgifter kommer nämnden att ansvara för länets arbetsmarknadsinstitut. Institutets uppgift skall vara att ge arbetssökande träning och utbildning för att kunna erhålla arbete på den öppna arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsinstituten skall ha en särskild styrelse med ledamöter som representerar primärkommunerna i länet, kriminalvården, försäkringskassan, arbetsmarknadsutbildningen, arbetsmarknadens parter och handikapp-

organisationer.

Nämndens verksamhet, som till största delen sker med statliga bidrag, kommer att bedrivas i samarbete med AMS och skolöversty-

relsen. 6.3.3 Finansiering och budget

Finansieringen av regionkommunens verksamheter förutsätts ske genom utdebitering av skatt, genom statsbidrag samt genom taxor och avgifter. Grundprincipen blir — åtminstone i ett inledande skede — att de verksamheter som för närvarande bedrivs under statligt huvudmannaskap finansieras genom statsbidrag, medan landstingsverksamheter i huVudsak skattefinansieras.

Utgångspunkten är en oförändrad konmmnal beskattningsrätt och debiteringsnivå. Statsbidragen bör i vissa fall riktas till spe— ciella verksamheter och förses med specifika villkor. Det gäller

t ex de stora belopp som överförs för arbetsmarknadspolitiska

insatser och för anläggning och underhåll av vägar. I övrigt bör strävan vara att fördela statsbidragen i generella former som ger utrymme för regionkommunens egna prioriteringar och där regionkommunen står för det slutliga kostnadsansvaret. Regionkommunen skall också ha möjlighet till prioritering genom att förstärka en statsbidragsfinansierad verksamhet

med egna resurser. De generella stasbidragens nivå blir en

förhandlingsfråga mellan staten och regionkommunerna, men

det slutliga avgörandet kommer givetvis att som hittills ske i riksdagen.

De tyngsta posterna i regionkommunens budget blir hälso— och sjukvård, arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska åt— gärder samt anläggning och underhåll av vägar. Kostnaderna för regionkommunens kansliorganisation kommer däremot att väga relativt lätt i budgeten. I kapitel 8.5 redogörs när— mare för dimensioneringen av regionkommunens kansliorganisa— tion.

6.3.4 Effekter för primärkommunerna

I den skiss av regionkommunen som här presenterats blir dess

uppgifter sådana SOHI hittills utförts av regionala organ. Bildandet av en regionkommun skulle därmed inte förändra pri—

märkommunernas uppgifter och kompetens.

Bland de uppgifter som innebär olika former av kontroll gent— emot primärkommunerna förblir huvuddelen statliga uppgifter. I första hand gäller det besvärsprövning, tillsyn samt för- delning av statsbidrag. I förekommande fall förblir även un—

derställning av primärkommunala beslut en statlig uppgift.

Huruvida regionkommunen ändå kommer att spela rollen som "överkommun" gentemot primärkommunerna är i hög grad beroen4 de på vilken innebörd som läggs i detta begrepp. Regionkom— munen övertar de samhällsplanerande uppgifter som för när— varande åvilar länsstyrelsen och de statliga länsorganen. Därmed ges regionkommunen betydande möjligheter att påverka förhållandena i länets primärkommuner.

Regionkommunens möjligheter att styra resursfördelningen över ett brett verksamhetsfält ger delvis nya förutsättningar för den re— gionala samhällsplaneringen.

Genom ansvaret för näringspolitiska och arbetsmarknadspolitiska insatser, för de allmänna vägarna liksom för hälso— och sjukvår-

den får regionkommunen betydande möjligheter att påverka resurs— fördelningen mellan primärkommuner i länet. Regionkommunen får även,som ett led i den regionala planeringen, till uppgift att fördela resurser till primärkommunerna, t ex ramar för bostads— byggande och för gymnasieskolans dimensionering. Vidare kommer regionkommunen under vissa omständigheter, t.ex om riksintressen anses vara hotade, kunna underställa primärkommunala bebyggelse— planer regeringens prövning.

Regionkommunen kommer således att genom sina beslut inom samhälls— planeringen ha omfattande möjligheter att påverka förhållandena i primärkommunerna. Någon regelrätt styrning av primärkommunerna från regionkommunens sida kommer däremot inte att kunna förekomma. I förhållande till den centrala nivån är regionkommunen jämställd med primärkommunerna. Endast statliga organ skall ha möjlighet

till myndighetsutövning gentemot primärkommuner.

I samspelet mellan regionkommunen och primärkommunerna kommer den samordning som sker inom de politiska partierna att vara av stor betydelse. Regionkommunerna ger ett väsentligt ökat inflytande för de politiska partierna, vilket kan förväntas leda till krav på förstärkning av de regionala partiorganisationerna. Det är sannolikt att partierna kommer att samordna agerandet i region— kommunen och i primärkommunerna till en gemensam regional politik, som till stor del baseras på en sammanvägning av lokala önskemål och krav.

6.3.5 Styrning från central nivå

Regeringens styrning av den statliga regionala förvaltningen sker huvudsakligen genom olika typer av direktiv till länsstyrelsen och till centrala myndigheter som i sin tur styr de regionala organen. De statliga länsorganen är direkt underställda centrala myn— digheter, t ex länsarbetsnämnden i förhållande till AWB och länsskolnämnden till Sö. Detsamma gäller för yrkesinspektio-

nen gentemot arbetarskyddsstyrelsen och för vägförvaltningen gentemot vägverkets centralförvaltning.

Länsorganens formella ställning i förhållande till centrala

myndigheter har emellertid utfonnats på varierande sätt. Väg— förvaltningen och länsarbetsnämnden utgör regionala enheter inom vägverket resp arbetsmarknadsverket. övriga länsorgan är fristående myndigheter som leds av en chefsmyndighet på central nivå.

I de fall som länsorganen ingår som organisatoriska enheter i ett samlat ämbetsverk ges omfattande möjligheter till intern styrning. Men även såsom chefsmyndighet kan en cent— ral myndighet utöva en omfattande administrativ styrning gentemot regionala organ. Till styrinstrumenten kan räknas bl a petitagranskning, medelstilldelning och tjänstetill— sättningar liksom utfärdande av interna föreskrifter och arbetsordningar. De regionala organen har relativt begrän— sade möjligheter att själva påverka arbetsformer och verk—

samhetsinriktning.

Länsstyrelsen sorterar, till skillnad från länsorganen, di— rekt under regeringen. Medelstilldelningen till länsstyrel— serna sker i huvudsak genom kommundepartementet, som även svarar för organisations— och personalfrågor vid länsstyrel— serna. Inför beslut om medelstilldelningen till länsstyrel- serna samråder kommundepartementet med berörda centrala myn— digheter.

Samtidigt utgör länsstyrelsen i praktiken (om än inte formellt) regionalt organ till flera centrala myndigheter. Innehållet i länsstyrelsens verksamhet kan till viss del styras från centrala myndigheter — det gäller t ex natur— vårdsfrågor och planfrågor, där naturvårdsverket och plan— verket har möjlighet att utfärda råd och riktlinjer till länsstyrelsen. Inför regeringsbeslut om tillsättande av högre tjänster vid länsstyrelsen skall centrala myndigheter lämnas tillfälle att yttra sig innan länsstyrelsen ger förord.

Inom länsstyrelsen grundas åtskilliga beslut som gäller den regio— nala samhällsplaneringen på en avvägning mellan sektorintressen. För att sådana intressen skall kunna hävdas har centrala myndigheter dessutom getts möjlighet att hos rege—

ringen begära en prövning av länsstyrelsens beslut. På liknande sätt gäller att beslut om långtidsplan och fördelningsplan för riksvägar skall fattas av regeringen i de fall som länsstyrelsen och vägverket inte kunnat enas.

Styrningen från central nivå av verksamhet som bedrivs under kom— munalt huvudmannaskap skiljer sig till sin form från styrningen inom den statliga sektorn. Regeringsformen 8 kap 5 5 föreskriver att "grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åliggande". Enligt regeringsformen utfärdas lag av riks—

dagen. Riksdagen kan emellertid delegera lagstiftningsmakt till rege— ringen. I regeringsformen 8 kap 7 S uppräknas sju områden där

föreskrifter kan utfäras av regeringen:

1. Skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa.

2. Utlännings vistelse i riket.

3. In— eller utförsel av varor, av pengar eller av andra till- gångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, närings— verksanmet eller utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö.

4. Jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård.

5. Trafik eller ordningen på allmän plats.

6. Undervisning och utbildning.

7. Förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.

hbd stöd av ett sådant bemyndigande kan regeringen utfärda författningar med avsevärd styrverkmnpå kommuner. I regel

utgör dessa författningar en precisering av lagar som anta— gits av riksdagen, t.ex byggnadslag — byggnadsstadga, sjukvåfdslag — sjukvårdskungörelse. I författningar som ut— färdats av regeringen finns dessutom möjlighet att ge centra— la myndigheter befogenhet att meddela ytterligare föreskrif- ter.

Totalt är det drygt ett femtiotal myndigheter som utfärdar tillämpningsföreskrifter eller ger ut råd och anvisningar inom sina områden. Åtskilliga av dessa myndigheter riktar sina föreskrifter, helt eller delvis, till kommuner och landstingskommuner. Det gäller t ex planverkets ber fogenhet att utfärda råd för tillämpning av byggnadslag— stiftningen (Svensk Byggnorm) som är styrande för de kom— munala byggnadsnämnderna. Likaså gäller det socialstyrelsens rätt att meddela instruktioner och föreskrifter för medi— cinalpersonals yrkesutövning, som i praktiken reglerar en

väsentlig del av landstingens verksamhet.

Flera av de större organisationsförändringar som genomförts under senare tid har haft till syfte att förändra den centra— la styrningen i riktning emot mer övergripande former. Det gäller t ex omorganisationen av socialstyrelsen. I prop l979/80:6 om socialstyrelsens uppgifter och organisation m.m. beskrivs socialstyrelsens roll på följande sätt:

”Enligt min mening skall socialstyrelsen som statlig myndig— het verka för att statsmakternas beslut och intentioner verk— ställs. Styrelsen skall fullgöra denna uppgift dels genom att medverka i planeringen av socialtjänsten och hälso— och sjukvården, dels genom en aktiv tillsyn inom dessa områden. Det är emellertid en klart uttalad strävan att i den stat— liga planeringen och tillsynen begränsa kontroll och detalj- reglering till förmån för en ramstyrning som anger de all-

männa riktlinjerna för den kommunala verksamheten."

På liknande sätt har Skolöverstyrelsens roll beskrivits i prop

1980/81:107 om den statliga skoladministrationen m.m. Sös uppgif—

ter skall enligt propositionen vara:

— långsiktig och övergripande planering,

— fortlöpande tillsyn av att skolväsendets politiska mål för— verkligas,

— utvärdering av verksamheten inom skolväsendet,

— ansvar för forsknings— och utvecklingsarbete avseende utvärde— ring,

— fortlöpande läroplansarbete,

— information om förändringar på skolområdet.

I propositionerna om socialstyrelsens och SÖs framtida uppgifter aviseras även omfattande personalminskningar vid lieter. Vid socialstyrelsen skulle antalet tjänster reduceras från ca 925 till ca 615. En väsentlig del av minskningen beror på förändrat huvudmannaskap för socialstyrelsens regionala förvalt- ningar. Vid Sö föreslås en minskning från ca 650 till ca 450 tjänster, varav en stor del beror på att uppgifter decentraliseras från SÖ. Antalet tjänster vid länsskolnämnderna skulle dock förl bli i det närmaste oförändrat.

De former av styrning som tillämpas gentemot kommuner kommer ge— nom bildandet av regionkommunen att få en väsentligt ökad betydel— se. Styrnmngen från riksdag och regering kommer i första hand att ske genom lagstiftning. Centrala myndigheter kommer på rege- ringens uppdrag att utfärda tillämpningsföreskrifter samt råd och riktlinjer. Vidare kan en betydande styrning ske genom för-

delning av statsbidrag och resursramar till regionkommunerna.

Genom en fortlöpande tillsyn kommer centrala myndigheter att kunna kontrollera att uppsatta normer följs och att villkoren för statsbidrag uppfylls. På specialreglerade områden finns även

möjlighet att låta centrala myndigheter pröva besvär över be— slut som fattas av regiönkommunens nämnder och att i vissa fall fastställa planer som utarbetats av regionkommunen, exempelvis omsorgsplan som för närvarande utarbetas av lands—

tinget men fastställs av socialstyrelsen och Sö.

Därtill kommer att centrala myndigheter skulle kunna påkalla regeringens uppmärksamhet på problem som förorsakats av be— slut på regional nivå och föreslå förändringar i gällande lagstiftning. I vissa fall kan denna initiativrätt kombi— neras med en möjlighet för den centrala myndigheten att underställa regionkommunens beslut regeringens prövning —

i likhet med vad som för närvarande gäller för centrala

myndigheter i förhållande till länsstyrelsen.

För flera centrala myndigheter skulle bildandet av region— kommunen leda till krav på en betydande omställning. Från att till stor del ha varit administrativt inriktad kommer styrningen från centrala myndigheter gentemot regionala organ främst att ske genom norncr och riktlinjer. Detta kommer att medföra ett behov av ändrade arbetsformer, där tonvikten läggs på planering, utVärdering och informations— insamling. Den typ av organisationsförändring som är på väg att genomföras vid socialstyrelsen och SÖ kan därmed komma att aktualiseras för ett större antal centrala myn—

digheter. 6.3.6 Statliga uppgifter

Som framgått av beskrivningen kommer flertalet regionala verksamheter att bedrivas inom regionkommunens ram. Vissa verksamheter som för närvarande är statliga kan emellertid

— av olika skäl - knappast läggas under något annat än fortsatt statligt huvudmannaskap.

I första hand gäller det uppgifter av nationell karaktär — ordning och säkerhet, försvar och rättsvård. Vidare finns i

vissa verksamheter tydliga stordriftsfördelar förenade med

ett samlat nationellt system — t ex post, tele, järnvägar och

elförsörjning.

Ytterligare avsteg från huvudprincipen om kommunalt huvudmanna—

skap för regionala verksamheter är motiverade för starkt regel- styrda verksamheter, såsom skatteförvaltning och kronofogdemyn— digheter, där utrymmet för inflytande från förtroendemän under alla förhållanden är starkt begränsat. Detsamma kan sägas om Vissa av de förvaltningsuppgifter som utförs av länsstyrelsen och vissa statliga länsorgan såsom tillståndsgivning, registerverksamhet

och kameral hantering av statliga medel. Vidare finns det princi-

piella skäl som talar till förmån för att låta prövning av besvär över kommunala beslut oöh olika former av detaljkontroll av .kommunal verksamhet utföras av en statlig myndighet.

En huvuddel av de verksamheter som förutsätts förbli statliga skulle även i fortsättningen vara organiserade som fristående myndigheter — polisväsen, tullverk, domstlar, militära myndig— heter och statliga affärsverk.

Länsstyrelsen

Vid länsstyrelsen skulle efter bildandet av regionkommunen finnas kvar skatteförvaltning, försvarsuppgifter, regionala polisfrågor samt ett betydande antal allmänna förvaltningsuppgifter. Dessa verksamheter sysselsätter för närvarande omkring två tredjedelar av länsstyrelsens personal.

Länsstyrelsen kvarstår således såsom en statligregional myndighet med ansvar för skatteförvaltning och allmänna förvaltningsupp— gifter. Länsstyrelseinstruktionens stadgande - ”länsstyrelsen svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den mån ej sär- skild förvaltningsuppgift ankommer på annan myndighet” — bör därför bibehållas. Därmed ges även möjlighet till ytterligare

decentralisering av förvaltningsuppgifter från central till re- gional nivå.

Länsstyrelsen skulle ledas av en verkschef, som alltjämt kan ha titeln landshövding, och en styrelse som reducerats till

exempelvis sex ledamöter. Styrelsen skulle utses av rege— ringen.

Länsstyrelsen kan med hänsyn till dessa uppgifter indelas i

två avdelningar — en skatteavdelning och en förvaltningsav— delning — samt två fristående enheter, nämligen länspolis— chefens expedition och administrativa enheten. Skatteavdel— ningens uppgifter och organisation påverkas inte av föränd—

ringen. Förvaltningsavdelningen indelas i fyra enheter

— rättsenhet — allmän enhet - trafikenhet

— försvarsenhet.

Rättsenheten skall ha till uppgift pröva förvaltningsbesvär över kommunala beslut. Det gäller t ex byggnads—, hälso— vårds— och brandlagsbesvär samt besvär över beslut i socialnämnd eller trafiknämnd. Enheten kan anlita fackkompetens från regionkommunen för bedömning av t ex byggnads— och natur— vårdsärenden. Rättsenheten skall även svara för tillsyn av vissa primärkommunala verksamheter, framför allt i samband med statsbidragsgivning. Vidare skall enheten svara för ärenden rörande kommunala förköp och expropriation. Därtill kommer att rättsenheten skall svara för ärenden om bl a. isolering inom visst område, förstöring av egendom och för— bud mot allmän sammankomst enligt smittskyddslagstiftningen samt om isolering av område där smittsam djursjukdom (epizooti) inträffat.

Allmänna enheten skall svara för uppgifter som inte i första

hand är av juridisk karaktär— utlännings— och medborgar— skapsärenden, allmänna val, jaktärenden, ärenden rörande stiftelser, lotteriärenden och ansvar för föreningsregistret. Vidare skall priskontoret sortera under förvaltningsenheten.

Trafikenheten skall handlägga ärenden rörande vägtrafikskatt och auktorisation av bilskrotare, ge tillstånd till yrkes—

mässig trafik och utfärda körkort samt vara allmänt ombud i läns— rättens körkortsmål. Vidare skall enheten ansvara för bil— och

körkortsregistret.

Försvarsenheten bibehåller sina nuvarande uppgifter.

Länspolischefens uppgifter lämnas oförändrade i förhållande till vad som framkommer ur pågående genomförande av riksdagens beslut om reform av polisväsendet.

Administrativa enheten minskas i omfattning för att motsvara den reducerade länsstyrelsens behov av service. Enheten får samtidigt vissa nya uppgifter, nämligen att handha den samlade utbetalning— en av statsbidrag på länsnivå liksom att bedriva den bostadslåne- förvaltning som för närvarande utförs av länsbostadsnämnden samt den sedelhantering och lånerörelse som nu utförs av riksbankens avdelningskontor.

6.3.7 Dimensionering och effektivitetsfrågor

Det samlade resultatet av de förändringar som här skisserats blir att verksamheter som hittills utförts av landstinget eller organ med anknytning till landstinget liksom av ett stort antal stat— liga myndigheter förs samman till två organ — regionkommunen och länsstyrelsen.

Regionkommunen, vars fullmäktige utses genom allmänna val, blir ett självständigt organ som styrs enligt kommunalrättsliga prin— ciper. Självstyret kommer emellertid att på åtskilliga områden begränsas genom speciallagstiftning. Samordningen av olika plane— ringsformer och verksamheter kommer i regionkommunen att ske under politiskt och ekonomiskt ansvar. Regionkommunen kommer, inte minst ekonomiskt, att utgöra det dominerande offentliga organet på länsnivå. Det kommer t ex i första hand att vara re- gionkommunens politiskt utsedda ledning som uppträder som länets talesmän i förhållande till regeringen och centrala myndigheter.

Länsstyrelsens roll blir istället mindre politiskt framträdande än hittills. Däremot blir rollen som statligt organ mer markerad än tidigare. Länsstyrelsens ordförande får därmed i första hand uppgifter som verkschef och som representant i länet för staten. Länsstyrelsen kommer att svara för viktiga förvaltningsuppgifter och dessutom spela en betydande roll som beredskapsorgan, t ex vid

kriser eller krigstillstånd.

För regionkommunens del kommer omfattningen av de obligato- riska nämndernas kansliorganisation ihuvudsak att vara av samma storlek som deras uppgifter i dag kräver. För att få en ungefärlig bild av kansliorganisationens storlek kan dagens förhållande i ett län (Älvsborgs län) tillämpat på den tänkta organisationen tjäna som förebild. Det skulle motsvara följande ungefärliga bemanning:

Regionala utvecklingsnämnden

Plan— och byggnadsnämnden

Väg— och trafiknämnden

Jord— och skogsbruksnämnden

Miljöskyddsnämnd

Hälso- och sjukvårdsnämnd

Utbildnings— och kulturnämnd

Social nämnd

Arbetsmarknadsnämnd

65

45

150

100

40

30

45

70

55

tjänster

tjänster

tjänster (inkl regio— nal driftledning)

tjänster (exkl 20 distriksveterinärer) tjänster

tjänster (exkl två sjukvårdsdistrikt med egna kanslier med var— dera 100—150 tjänster) tjänster

tjänster

tjänster (exkl arbets— förmedlingen och 330 tjänster vid AMU och AMI)

Till detta kommer de kanslier som arbetar direkt åt styrelsen och de fakultativa nämnderna. Behovet av personal vid olika funk—

tioner skulle ungefärligen bli:

Styrelsens kansli 80 tjänster Ekonomi 50 tjänster Organisation 40 tjänster Personal 40 tjänster (endast för central förvalt-

ning och exklusive företagshälsovård)

Exemplet bygger på rena överföringar utan att möjligheterna till rationalisering har beaktats.

Som jämförelse kan nämnas att den återstående statliga administra— tionen inom länsstyrelsen skulle omfatta omkring 230 tjänster inom skatteavdelningen samt sammanlagt 180 tjänster på övriga avdelningar och enheter.

Bildandet av regionkommunen måste föregås av en samlad översyn av den regionala förvaltningen, bl a med syfte att rationalisera verksamheten. Genom att stora delar av den regionala förvaltningen samlas till regionkommunen ges möjlighet till två slag av effek- tivitetsvinster — dels att verksamheten kan bedrivas med en mind—

re resursinsats, dels att verksamhetens resultat kan förbättras.

Bildandet av regionkommunen ger vissa möjligheter att bedriva verksamheter med en mindre resursinsats. Exempelvis ges möjlighet till besparingar när verksamheter med angränsande uppgifter förs samman. Vidare kan vissa stordriftsfördelar vinnas genom att administrativa uppgifter, t ex personaladministration, som tidi- gare utförts av en mängd mindre organ istället kan samlas i en gemensam administrativ funktion. På motsvarande sätt kan bespa— ringsmöjligheter ges inom länsstyrelsen när den kamerala hante— ringen av statliga medel samlas till den administrativa enheten.

Även för vissa centrala myndigheter ger bildandet av regionkom—

munen besparingsmöjligheter. De centrala myndigheternas administra—

tiva styrning av regionala organ är'i regel betydligt mer resurskrävande än den mer övergripande styrning som skulle ske gentemot regionkommunen. De besparingar som är på väg att genomföras vid socialstyrelsen visar att personalstyrkau vid centrala myndigheter kan minskas väsentligt i samband

med att regionala organ byter huvuåmmi.

Vid bildandet av regionkommunen kan krav på resursförstärk— ningar komma från många skilda håll. För att möjligheterna till besparingar skall kunna utnyttjas fordras därför att det finns en bestämd vilja till rationalisering och att denna tar sig uttryck i klara prioriteringar.

Den organisation som skisserats för regionkommunen ger möj— lighet till en relativt stor flexibilitet. Obligatoriska nämnder och verksamheter skulle föreskrivas i speciallag— stiftning men i övrigt skulle regionkommunen ha stora möj— ligheter att själv utforma sin organisation och styra inrikt— ningen av sin verksamhet. Denna flexibilitet kan också underlätta omprioriteringar och bidra till utvecklingen av

en effektivt arbetande organisation.

Genom att regionkommunen skulle ha möjlighet att styra resur— ser över ett brett verksamhetsfält uppkommer också delvis nya förutsättningar för den regionala samhällsplaneringen. Formerna för den regionala planeringen skulle väsentligt

mer än hittills kunna anpassas till länets behov, när region— kommunens beslut att anta planer i åtskilliga fall kan fil—

jas av beslut att utföra planerade aktiviteter. 6.3.8 Tänkbara delrefonner

Utgångspunkten är att förändringar i den regionala förvalt— ningens uppbyggnad även fortsättningsvis kommer att ske

genom delreformer. I tilläggsdirektiven till länsdemokrazi- kommittén skisseras två alternativa vägar att öka de för- troendevaldas inflytande över de delar av den regionala för— valtningen som för närvarande ligger under statligt huvul— mannaskap: dels genom att statliga uppgifter successivt

överförs till landstingen (modell ett), dels genom att landsting— ens representation i de statliga förtroendemannaorganen förstärks (modell två).

I direktiven betecknas den tredje modellen, som behandlas i detta kapitel såsom ”ett tänkbart senare utvecklingsstadium, om stats— makterna i sina strävanden väljer att prioritera ett vidgat folk— ligt inflytande inom ramen för den statliga länsförvaltningen". Framväxten av en enhetlig regional samhällsförvaltning skulle därmed i första hand ses i förlängningen av sådana delreformer som syftar till ett förstärkt inflytande för förtroendemän över

de statliga regionala myndigheterna.

l tilläggsdirektiven till länsdemokratikommittén tecknas det första steget i en sådan utveckling. Enligt direktivens modell två skulle ett ökat antal av de förtroendevalda i de statliga länsorganen nomineras av landstinget.Men även om detta utvidgas till att, vid sidan om ordföranden, låta länsorganens samtliga ledamöter utses

av landstinget - i likhet med vad som numera gäller för länssty— relsens styrelse — är det långt till den ”sammansmältning” mellan länsstyrelse och landsting som nämns i direktiven.

Några tänkbara delreformer som skulle utgöra fortsatta steg i ut— vecklingen emot en ”sammansmältning" skisseras därför. Avsikten är att föra landstingen och den statliga länsförvaltningen när; mare varandra utan att därför ge upphov till dubbelarbete eller

rollkonflikter.

En reform av begränsad omfattning skulle vara att ändra reglerna för omröstning i länsstyrelsens styrelse och i länsnämnderna.

För närvarande sker omröstning enligt ett kollegialt förfarande, vilket innebär att varje ledamot är skyldig att tillkännage sin mening och att det förslag till vilket flertalet ledamöter anslu— ter sig vinner bifall. Vid fler än två förslag kan beslut fattas genom relativ majoritet, d v 5 att färre än hälften av de röstan— de står bakom beslutet. I politiska församlingar skall däremot beslut fattas kollektivt, vilket innebär att omröstning sker genom kontraproposition.

En övergång från kollegialt beslutsfattande till ettkollektivt förfarande skulle innebära en markering av att de statliga förtroendemannaorganen är att betrakta som politiska organ Partigrupperna skulle ges möjlighet att agera friare, t ex att föra fram egna förslag till omröstning för att i slut— voteringen ansluta sig till en majoritetslinje.

En annan delreform skulle vara att inom länsstyrelsens sty— relse bilda ett beredningsutskott med uppgift att, till— sammans med landshövding och länsråd, bereda styrelsens

ärenden.

Under dagens förhållanden råder en markant skillnad mellan förtroendemännens roller i kommunala och i statliga organ. I kommunerna har förtroendemännen omfattande möjligheter att påverka beredningen före beslut, medan de i exempelvis länsstyrelsen kommer in i arbetet först då förslag till beslut redan föreligger. I länsstyrelsen gäller dessutom att landshövdingen i egenskap av styrelsens ordförande avgör vilka ärenden som skall behandlas i styrelsen - obli—

gatoriska styrelseärenden enligt länsstyrelseinstruktionen undantagna.

Utöver sin uppgift att avgöra om ärenden skall behandlas i styrelsen skulle beredningsutskottets ledamöter ges möj— lighet att påverka förslagen inför styrelsebehandlingen. Därmed skulle förtroendemännen ges möjlighet att spela en väsentligt mer aktiv roll även vid styrelsens sammanträden.

Andra delreformer skulle syfta till att stärka landstingens möjligheter att utkräva politiskt ansvar av dem som utsetts till ledamöter i statliga organ. Ett steg i denna riktning skulle vara att vidga interpellationsrätten för landstingets

ledamöter.

Enligt kommunallagen räder rätten att interpellera endast i ”ämne som tillhör fullmäktiges handläggning". Interpella— tion får riktas till "ordföranden i styrelsen, annan nämnd eller beredning”. Däremot får landstingets ledamöter inte

interpellera i frågor som behandlas av statliga organ där lands— tinget nominerar ledamöterna.

Landstingsledamöternas interpellationsrätt skulle kunna vidgas till att omfatta förtroendemän som nominerats av landstinget till ledamöter i länsstyrelsens styrelse och de statliga länsnämnderna samt i de organ där landstinget är en av flera huvudmän - regiona- la utvecklingsfonden, Samhällsföretags regionala stiftelse samt länstrafikbolaget. Landstinget skulle genom en vidgad interpella— tionsrätt kunna få rollen som ”länsparlament” där frågor av bety— delse för länet kan debatteras offentligt.

Ett mera långtgående steg i riktning emot en ”sammansmältning” av länsstyrelse och landsting skulle vara att låta ledamöterna i länsstyrelsens styrelse utses inte endast av utan även ur_lands-

tinget.

I flertalet län är för närvarande endast ett mindre antal av leda— möterna i länsstyrelsens styrelse även ledamöter i landstingets ledningsorgan - förvaltningsutskottet. Mer än hälften av sty— relseledamöterna är heller inte ledamöter i landstinget. Koppling— en mellan länsstyrelse och landsting är relativt svag. Flertalet ledamöter i länsstyrelsens styrelse har i regel sin huvudsakliga

verksamhet förlagd till primärkommunerna.

Ett stadgande om att ledamöterna i länsstyrelsens styrelse och länsnämnderna skall utses ur landstinget skulle därför stärka landstingets ställning som debattforum i regionala frågor. Vidare skulle utvecklingen i riktning emot en ”sammansmältning” drastiskt påskyndas, eftersom länsstyrelsens styrelse och länsnämnderna i praktiken skulle komma att utgöra utskott av landstinget. Läns— styrelsens koppling till primärkommunernaskulleändå kunna bibe— hållas, eftersom åtskilliga ledande kommunalpolitiker samtidigt är landstingsledamöter.

De uppslag till delreformer som här nämnts kan utgöra ytterligare steg i riktning emot en enhetlig regional förvaltning. Troligen kommer det under utvecklingens gång att föras fram fler förslag

till delreformer, som bidrar till att föra landstingen och de

214 Vidgad länsdemokrati SOU 1982:24 statliga länsmyndigheterna närmare varandra.

Vid en senare tidpunkt kan det därmed bli möjligt att fatta ett principbeslut att inrätta en regionkommun i varje län. Detta innebär att även de kommuner som nu är "landstings— fria” — Göteborg och Malmö — skulle ingå i regionkommuner. Däremot förutsätter bildandet av regionkonmmner inte ändrad länsindelning.nEmellertid är det troligt att förändringar i länsindelningen på nytt kan aktualiseras om regionkonmumerna inrättas eller när de kommit i verksamhet.

7 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

7.1 Varför länsdemokrati?

Alltsedan kraven på ökad länsdemokrati första gången fördes fram i mera utvecklad form, i riksdagen 1964, har de följt två huvud—

linjer.

. Samhällsuppgifter bör i ökad utsträckning decentrali— seras från central nivå till länsnivå.

. Även på länsnivån bör medborgarna ges ett brett in-

flytande via de politiska partierna

Sedan mitten av 1960—talet har samband funnits mellan dessa huvud- linjer och strävandena att åstadkomma en bättre demokrati, fram— för allt genom att stärka den kommunala självstyrelsen. Samtidigt har den statliga länsförvaltningens tillväxt ställt krav på ökat inflytande för länsinvånarna genom de politiska partierna som en naturlig komplettering till reformen att ställa allt fler centrala statsmyndigheter under ledning av förtroendemanna—

styrelser.

Kraven på ökad länsdemokrati har vuxit i styrka parallellt med att länsnivåns betydelse i samhällsförvaltningen har ökat. Be— sluten om en aktiv lokaliseringspolitik 1964 och en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen 1971 markerar två viktiga etapper i utvecklingen.

Åtskilliga förändringar har skett sedan kraven på ökad länsdemo— krati först restes. Som en följd därav har också den närmare in— riktningen av kraven växlat något. Under ett första skede kon— centrerades intresset, förutom till decentralisering, till att åstadkomma ett landstingskommunalt huvudmannaskap för den regio— nala samhällsplanering som vuxit fram i skilda former efter 1964

års beslut om en aktiv lokaliseringspolitik. Med den växan— de regionala förvaltningen ökade också de olika sektorsverk— samheternas betydelse. Så småningom växte emellertid en allt starkare kritik fram mot planeringsverksamhetens in— riktning, mot bristfällig samordning mellan de olika sek— torernas planeringsformer och mot otillräckliga praktiska resultat.

Mot denna bakgrund kom de länsdemokratiska strävandena att inriktas mera på att åstadkomma en effektivare länspolitik genom förankring av de regionala aktiviteterna hos de folk— valda landstingen. En viktig refonn var inrättandet av de regionala utvecklingsfonderna 1978, vilkas styrelser utses helt av landstinget. Samtidigt visade statsmakterna ett ökande intresse för decentralisering och för avveckling av statlig detaljkontroll över den kommunala sektorn. Dessa strävanden ligger helt i linje med de länsdemokratiska och bör därför stödjas och fullföljas.

I dag dominerar de ekonomiska problemen. Man måste nu av det skälet ställa sig avvisande till reformförslag som inne— bär att större utgiftskrav riktas mot staten eller mot lands— tingskommunerna. I stället framstår bästa möjliga samord- ning som det mest angelägna för att resurserna skall kunna utnyttjas på effektivaste möjliga sätt.

Om vi sammanfattar de drag i utvecklingen, som vi idag upp- fattar som de viktigaste att ta hänsyn till i detta samman— hang, vill vi peka på främst dessa fyra faktorer:

. En klar strävan efter decentralisering har kommit till uttryck från mitten av 70—talet. Det är viktigt att den fullföljs.

. En allt starkare ambition har också vuxit fram att minska den statliga detaljkontrollen av den kommunala verksamheten såväl på lokal som på regional nivå. Även denna utveckling måste stöd—

jas och främjas.

. Behovet av samordning har gjort sig gällande allt star— kare då det gäller de samhälleliga insatserna på regio— nal nivå. En huvuduppgift i detta sammanhang måste vara att möta detta behov.

. Resursknappheten har blivit det största problemet såväl för staten som för landstingskommunerna och kommunerna. En länsdemokratisk reform måste syfta till att garan— tera bästa möjliga styrning och utnyttjande av resur— serna på regional nivå.

Av dessa faktorer har de två första och de två sista inbördes ett nära sammanhang. Genom decentralisering och avveckling av stats— kontroll ökar man ansvarstagandet regionalt och lokalt. Genom bättre samordning och effektivare resursutnyttjande når man en större slagkraft vilket är nödvändigt i ett resursknappt läge. Samtliga fyra faktorer kan alltså samverka för att genom en vid— gad länsdemokrati åstadkomma en bättre förvaltning.

Vikten av att värna om lokalt och regionalt medinflytande och ansvarstagande ökar då resurserna minskar. De olika sektorerna kan komma att alltmer ensidigt bevaka sina egna begränsade in— tressen på bekostnad av helheten. Dessa i sig berättigade sektors— synpunkter kan balanseras på ett positivt sätt genom de politiska partierna med deras allmänna ansvar för samhällsverksamheten. Det är också vitalt att den styrning som behövs för fördelningen av de knappa resurserna inte får sin tyngdpunkt på central nivå utan att en balans skapas med regionala och lokala intressen. Det är nödvändigt inte bara från demokratiskt synpunkt utan också för att man verkligen skall uppnå det mest effektiva resursut— nyttjandet.

Dessa synpunkter leder oss till slutsatsen att det är nödvändigt att bygga ut och säkerställa det medborgerliga, politiska in- flytandet över alla delar av samhällsverksamheten på regional nivå. Samhällsförvaltningen på regional nivå måste ses som en brytningspunkt mellan centrala och lokala intressen. Det gäller att åstadkomma en riktig avvägning och ett fungerande samspel. Givetvis behövs det ett visst mått av central styrning och kon—

troll. Riksdagen och regeringen måste ha det övergripande ansvaret. Men då det gäller formerna för styrningen bör man enligt vår mening — här liksom i fråga om kommunerna — i första hand inrikta sig på generell normgivning och ram— styrning genom budgeten. De förtroendemän som skall bära det löpande ansvaret för verksamheten bör däremot främst

utses regionalt och lokalt.

Med vår syn på vidgad länsdemokrati föreligger det alltså inte någon risk för ökade motsättningar mellan lokala kom— munala intressen å ena sidan och landstingskmmnunala å andra sidan. Tvärtom är syftet att stärka den kommunala självstyrelsen i dess helhet, såväl den kommunala som den

landstingskommunala.

Vi vill särskilt trycka på de konsekvenser som resurspro- blem har från länsdemokratiska synpunkter. De leder till en ökad försiktighet då det gäller rent organisatoriska förändringar mellan statlig förvaltning och kommunal själv- styrelse. Tyngdpunkten måste ännu starkare än tidigare läg— gas vid den politiska processen, som hela tiden har stått i förgrunden för den länsdemokratiska debatten. Ju knappare resurser som finns att fördela, desto viktigare blir det att verkligen säkerställa ett regionalt och lokalt och inte bara ett centralt inflytande.

Åtskilliga organisationsmodeller kan naturligtvis tänkas för att förverkliga länsdemokratiska idéer. Ofrånkomliga huvudfaktorer i varje alternativ är landstingskommunerna och länsstyrelserna. En betydande spännvidd råder mellan olika lösningar som kan övervägas med sikte på framtiden. En ytterlighet är genomgripande reformer av typen samman— slagningar till en enhetlig förvaltning enligt det primär— kommunala mönstret. Man kan också inrikta sig på mera be— gränsade förändringar för att åstadkomma bästa möjliga sam— ordning, uppgiftsfördelning och resursutnyttjande. Vi har i det föregående, i enlighet med våra direktiv, skisserat tre huvudalternativ för att strukturera den fortsatta

diskussionen.

Viavstar från att närmare värdera de tre olika alternativen var för sig. I stället vill vi lägga fast vissa allmänna utgångs— punkter som enligt vår mening bör vara vägledande för ställnings— tagandet. Först vill vi. ange några grundläggande problem som måste undvikas när förslag till vidgad länsdemokrati diskuteras.

. Den lösning man väljer får inte innebära en expansion

av den regionala förvaltningsapparaten totalt sett.

. Dubbelorganisation och oklar uppgiftsfördelning måste undvikas. . Det får inte bli någon längre tid av successiva orga-

nisationsförändringar som skapar oro och osäkerhet.

Med den tredje punkten avser vi att huvuduppgiften nu är att efter en lång tids diskussion skapa en praktisk klarhet och en fast bas att gemensamt arbeta vidare från. En bra lösning har alltid bl a goda utvecklingsmöjligheter, men sådana framtidsfrå- gor bör inte aktualiseras nu.

Vi vill som utgångspunkt för förslagen slå fast följande:

. En lösning måste innebära en väsentlig förstärkning för länsintressena, i första hand genom de politiska partierna.

. Bättre samordning av de olika sektorernas verksamhet

och effektivare gemensamt utnyttjande av resurserna i länen är ett andra huvudkrav på en lösning.

. Genom fortsatt arbete på decentralisering och avveck— ling av den statliga detaljkontrollen måste den kommu— nala självstyrelsen stärkas på båda dessa nivåer och inom alla arbetsområden.

Genom reformer med_denna grundläggande inriktning vill vi åstad— komma en ökad slagkraft i länspolitiken och ett ökat länsdemo— kratiskt inflytande via de politiska partierna. Vi vill upprepa

att detta är särskilt angeläget då det gäller priorite— ringar av knappa resurser mellan skilda sektorer. Det är enligt vår uppfattning ett grundläggande fel att se en mot— sättning mellan centrala intressen och länsintressen. Även på centralt håll får man allt större svårigheter att klara de nödvändiga avvägningarna. Samverkan med länspolitikerna är av betydelse för att lösa prioriteringsproblem och åstad— komma effektivaste möjliga förvaltning i länen.

Vi har kommit fram till att vi vill föra den fortsatta dis— kussionen utan särskild bindning vid någon av de tre model— ler vi har tagit fram enligt direktiven. Vi bygger våra överväganden på de allmänna värderingar vi har uttryckt här och positiva inslag från modellerna. 7.2 Förstärkt samordning på regional nivån 7.2.1 Utgångsläge — länsstyrelsens roll

Vår inställning är sålunda å ena sidan att en bättre, sektorsövergripande samordning måste komma till stånd inom länsförvaltningen, å andra sidan att de rent organisato— riska förändringarna skall begränsas. Med denna utgångs— punkt är det naturligt för oss att se länsstyrelsen som det organ på vilket det ökade samordningsansvaret bör läg- gas.

Länsstyrelsen är enligt vår mening det regionala organ som bör vara brytpunkten mellan ett utökat länsdemokratiskt inflytande och ett fortsatt statligt huvudmannaskap för de regionala verksamheterna. Länsstyrelsen blir därmed en be— tydelsefull länk som förmedlare av en lokal och regional folkvilja gentemot de centrala statsmakterna samtidigt som statsmakternas övergripande målsättningar ges en regional och lokal dimension genom länsstyrelsen.

Samtliga ledamöter utom ordföranden i länsstyrelsens sty— relse utses nu av landstinget. Landshövdingen är enligt instruktionen automatiskt ordförande i sin egenskap av

chef för länsstyrelsen. Landshövdingetjänsten tillsätts av rege— ringen. Konstruktionen med verkschefen som ordförande återfinns

även inom de centrala verkens förtroendemannastyrelser.

Med hänsyn till att vi utgår från att det är länsstyrelsens möj- ligheter som politiskt samordningsorgan som skall förstärkas föreslår vi inte någon ändring av landshövdingens ställning inom länsstyrelsen. Vi vill poängtera att vår konstruktion förutsätter en stark ledning av länsstyrelsen som verk för att den skall kun- na hävda sin utvidgade samordningsroll. 7.2.2 Förstärkt länsstyrelsekompetens

De regionala sektorsmyndigheterna skall enligt gällande regel— system samarbete med länsstyrelsen i de frågor som rör den regio— nala utvecklingen. En fortsatt decentralisering av beslut och medel från central till regional nivå förbättrar möjligheterna att åstadkomma en anpassning och samordning av sektorsmyndig— heternas verksamhet till de från län till län varierande förut- sättningarna.

Det är alltså länsstyrelsen som redan idag ansvarar för den över— gripande samhällsplaneringen i länen. Vårt förslag innebär därför inte någon egentlig utökning av länsstyrelsens ansvarsområde. Det är emellertid uppenbart att de avvägningar som måste göras mellan skilda mål bör behandlas på ett samordnat sätt och att länssty- relsen måste kunna föra ut frågorna till en bred debatt i länet via landstinget och i kommunerna. En sådan sektorssamordning bör totalt sett kunna leda till en effektivare användning av tillde—

lade regionala resurser.

Vi vill särskilt stryka under att den ökade vikt vi lägger vid länsstyrelsens roll som sektorssamordnare inte innebär att läns—

styrelsen därmed övertar ansvaret för det löpande arbetet inom respektive sektor. De centrala och regionala myndigheternas an— svar för genomförandet av sektorspolitiken förändras därmed inte.

Vårt förslag syftar till att öka den samlade långsiktiga effekten av olika statliga insatser i länen. Det är alltså i frågor där en

samordning mellan olika verksamheter långsiktigt bidrar till en mer positiv regional utveckling som

vi vill markera länsstyrelsens övergripande ansvar. Vi kan emellertid konstatera att nuvarande regelsystem inte alltid ger länsstyrelsen tillräckligt stöd för att

åstadkomma en sådan nödvändig samordning.

Länsstyrelsens möjligheter att samordna de statliga sek— torsverksamheterna föreslås förbättras på följande sätt:

Statliga sektorsprogram

Riktlinjer för utvecklingen i länen inom viktigare samhälls— områden behandlas av länsstyrelserna i särskilda planer eller program. För att få en effektiv sektorssamordning som är väl förankrad i länen och kommunerna bör varje statligt sektorsorgan i samråd med ansvarigt centralt verk, länsstyrelsen och kommunerna arbeta fram ett handlingspr0_ gram för sektorns målinriktade arbete på medellång sikt (3—5 år), som ges in till länsstyrelsen för beslut i styrel—

sen .

Av sektorsprogrammet bör framgå på vilket sätt sektorsorga— net skall ta hänsyn till de övergripande riktlinjer som beslutats för länet i förhållande till sitt eget ansvarsom— råde. Sådana sektorsprogram bör utarbetas vid den tidpunkt och i de former som länsstyrelsen och sektorsorganet finner

lämpliga.

Länsstyrelsen yttrar sig över sektorsorganens anslagsfram—

ställningar

För att få kontinuerlig uppföljning av och stöd för sektors— organens genomförande av de regionalt antagna programmen bör länsstyrelsen ges möjlighet att yttra sig över sektors— organens anslagsframställningar. Ett sådant yttrande bör endast ta upp sådana större frågor som uppenbart försvårar ett genomförande av eller som avviker från den fastlagda sektorspolitikens inriktning i länet. Yttrandetskall bifogas

anslagsframställningen till den centrala myndigheten och rege—

ringen.

Möjlighet att hänskjuta fråga till regeringen

Länsstyrelsen ges i länsstyrelseinstruktionen redan idag möjlig— het att begära regeringens prövning av central myndighets beslut om fördelning av resurser inom länet. Vi föreslår att denna möj— lighet också kopplas till frågor som rör behandlingen av föreslag— na sektorsprogram/anslagsframställningar när länsstyrelsens syn— punkter inte beaktats i den fortsatta handläggningen eller i cen- trala myndigheters beslut.

På motsvarande sätt skall den centrala myndigheten kunna begära regeringens prövning när myndigheten bedömer att ett regionalt antaget sektorsprogram strider mot nationella mål eller i övrigt inte är förenligt med den centrala myndighetens arbetsinriktning.

Den stora fördelen med regerings prövning av regionala frågor är enligt vår mening att det av oss föreslagna utökade regionala politiska ansvaret därmed följs upp även av den centrala politis- ka ansvarsnivån.

Obundna ekonomiska resurser till länsstyrelsenå_förfogande

En grundläggande brist i den regionalpolitiska planeringen (läns— planeringen) har varit att ansvaret och resurser för genomföran— det av planeringen inte funnits hos länsstyrelsen. Därmed har en— ligt planeringens kritiker inte heller det regionalpolitiska ar— betet i länen kunnat bfidet krafttag till förändringar som inten— tionerna i planeringen har utlovat. Tilltron till möjligheten att förbättra regionernas förhållanden har därmed minskat hos berörda kommuner, organisationer m fl. I och med riksdagens regionalpoli— tiska beslut 1979 erhöll länsstyrelserna ca 35 milj kr årligen för att genomföra förslag i samband med länsplaneringen. För budgetåret 1981/82 disponerar länsstyrelserna totalt 40 milj kr. Pengarna fördelas mellan länen utifrån en regionalpolitisk värde— ring med tyngdpunkt i de sysselsättningsproblem som föreligger. Den länsvisa tilldelningen varierar f n från 0.4 milj kr per år.

Pengarna är inte bundna utan kan med vissa mindre inskränkningar beträffande användningsområdet disponeras fritt. Vi kan kon— statera att länsstyrelsernas arbete har förändrats i och med att dessa resurser tillkom. Länsstyrelsernas möjligheter att Sätta igång projekt har ökat påtagligt.

Tillsammansmedkonnuner,regionala organ och företag har läns— styrelserna kunnat påbörja och genomföra förslag som tagits i planeringsbeslut. Denna nya inriktning av det regionalpolitiska arbetet anser vi nödvändig för att finna nya sätt att aktivera

och effektivisera arbetet på regional och lokal nivå.

I propositionen 1981/82:113 Program för regional utveckling och resurshushållning föreslår regeringen riksdagen att nuvarande av— skrivningslån för projekt som beslutas på länsnivå, glesbygds— stödet och anslaget för åtgärder m m i anslutning till länsplan— eringen sammanförs till ett gemensamt regionalpolitiskt anslag som efter beslut av regeringen om fördelningen på län disponeras av länsstyrelsen. Från detta samlade anslag anges att 50 milj. kr. skall kunna användas för projektverksamhet, regionalt nyföre— tagande m m. Avsikten är således att länsstyrelsen skall besluta om hur de regionalpolitiska stödmedlen som den erhåller från regeringen skall fördelas på olika ändamål och mellan skilda del— ar av länet. Därmed ökar länsstyrelsernas möjligheter att inom ramen för det traditionella regionalpolitiska stödet priori— tera åtgärderna utifrån en samlad regional bedömning.

Behovet av medel blir emellertid betydligt större om genomför- andet skall breddas och gälla fler områden än dem som behandlas inom ramen för det regionalpolitiska stödet. Det är enligt vår mening angeläget att såvitt möjligt utöka de obundna ekonomiska resurserna och därigenom ge den regionala nivån ett större in- flytande över medelsanvändningen utifrån de regionala skillnader i behov som föreligger. Med utökade resurser för regionala be— slut ges också möjligheter att prioritera medelstilldelningen mellan olika sektorer. Fördelen med detta är att nödvändiga satsningar kan, till skillnad från idag, göras med större sam— lad effekt och i den turordning länsstyrelsen och sektorsorganen

finner lämplig.

Härutöver utökas länsstyrelsernas handlingsutrymme vilket till- sammans med tidigare nämnda förslag ökar länsstyrelsens roll som samordnare av statlig verksamhet i länet.

Resurser kan tillföras den regionala nivån på flera sätt. Vi be— dömer att resurser kan överföras utan stora ingrepp i den centra— la nivåns kompetensområde genom att sammanföra befintliga resur— ser, som idag fördelas centralt och ”öronmärks" för ett bestämt ändamål i länen, till en pott som länsstyrelsen får disponera

efter en egen regional prioritering.

Fördelen är att jämsides med huvudsyftet - ökat regionalt in— flytande - erhålls ett mindre byråkratiskt beslutssystem och därmed en effektivare resursanvändning genom en decentralisering av sådana ekonomiska medel och beslut som idag regleras och be— slutas centralt för användning ute i länen.

Hi genomgång av departementens och ämbetsverkens anslagsposter för regional användning visar att ett antal anslag med små belopp finns och att besluten om dessas användning fattas centralt efter hörande av regionalt organ. Beredning och beslut i dessa frågor är idag mycket arbetskrävande och kan knappast anses stå i pro— portion till medlens storlek. Genom att regionalisera sådana till bidragsbeloppet mindre frågor kan effektiviteten höjas. Sådana anslag skulle kunna samlas i en totalpott som fördelas regionalt, Därmed ökar det regionala utrymmet för egna prioriteringar. Vi vill här peka på några möjligheter att decentralisera t ex vissa beslut om användningen av medel för arbetsmarknadsutbild— ning, beredskapsarbeten, lån och upprustningsbidrag till allmänna samlingslokaler, samt statligt stöd till kollektiv persontrafik.

7.3 Förstärkt länsdemokrati genom landstingen

Vi menar att man får acceptera länsstyrelserna som det

naturliga organet då det gäller att få till stånd en bättre sam— ordning och därigenom en effektivare förvaltning. En förutsättning är därvid att länsstyrelserna står under ett länsdemokratiskt in— flytande genom att deras styrelser utom ordföranden väljs av landstingen. För att systemet skall fungera och verkligen nå önskvärd effekt såväl i fråga om god demokrati som beträffande

bästa möjliga sektorsövergripande samordning och resurs— nyttjande krävs emellertid att även övriga länsorgan ställs

under ett starkt länsdemokratiskt inflytande.

7.3.1 Länsorgan utom länsstyrelserna

De länsorgan som berörs av våra överväganden är

Länsarbetsnämnden länsbostadsnämnden lantbruksnämnden Skogsvårdsstyrelsen fiskenämnden

länsskolnämnden

Inom dessa organ handläggs ärenden som både direkt och in— direkt berör länets befolkning. Medborgarna bör enligt vår mening i fortsättningen ha större inflytande och kontroll över dessa verksamheter än vad som är möjligt idag. Det är också i första hand beträffande dessa organ som kraven på

bättre samordning gör sig gällande.

7.3.2 Landstinget utser samtliga ledamöter

De nuvarande reglerna för utseende av ledamöter i de stat- liga regionala länsnämmderna är olika för resp nämnd. En genomgång av det underlag som finns tillgängligt visar att någon enhetlig modell inte tillämpas vid utformningen av reglerna. Inrättande av representationen har haft som syfte att mer tillgodose behov av utifrån kommande inflytande än förstärkning av det politiska och demokratiska inflytandet. Det främsta motivet synes ha varit att tillföra myndigheter— en utifrån kommande sakkunskap.

Enligt vår mening bör landstingen vara valkorporation för

de ovan angivna länsorganen och utse samtliga ledamöter inklusive ordförande och vice ordförande. Vi vill anmärka att det inte har visats på något alternativ till landstinget

om man väl går in för själva principen att det är länsbe—

folkningen som skall företrädas politiskt. valen skall ske en— ligt proportionell valmetod.

Förfaringssättet ger en från länsdemokratisk värdering god åter— koppling till medborgarna och de politiska partierna i vad gäller inflytande, insyn, debatt och ansvarsutkrävande.

7.3.3 Antalet ledamöter i nämnderna

Antalet ledamöter varierar nu mellan fem och tio. Antalet ledamöter bör vara så stort att

. det ger rättvis proportionalitet mellan partierna

. det medger allsidig länsrepresentation för olika

meningsriktningar och intressen

. förutsättningar skapas för smidiga arbetsformer.

Enligt vår mening är nio ledamöter det antal som uppfyller angivna

önskemål. Suppleanterna skall vara lika många. Vårt förslag i denna del får ses som en allmän norm.

Vårt förslag innebär att antalet förtroendemän ökar väsentligt.

När det gäller länsarbetsnämnden måste emellertid en annan konstruktion väljas. Sverige har nämligen tillträtt den av inter— nationella arbetsorganisationen (ILO) antagna konventionen (nr 88) om den offentliga arbetsförmedlingens organisation (prop 1949:162). Av konventionens art 4 följer att arbetsmarknadens två parter, arbetstagare och arbetsgivare, skall ha lika representation i ve— derbörande organ. Detta innebär att vi för länsarbetsnämnden före— slår att antalet ledamöter bör vara minst 13 varav 6 skall utses efter förslag från arbetsmarknadsorganisationerna, nämligen 3 efter förslag från arbetsgivarsidan och 3 efter förslag från arbetstagarsidan.

7.3.4 Partsintressen

Vi förbiser naturligtvis inte att även partsintressen gör sig gällande i särskilt vissa av länsorganen. Det är emel— lertid inte alls nödvändigt att dessa intressen skall komma till uttryck i en rätt att utse vissa ledamöter. Både den offentliga förvaltningen och arbetslivet i övrigt visar på en rad olika former i vilka partsintressen kan göras gällan— de. Vi anser det självklart att man inte kommer att lämna dessa intressen obeaktade enbart därför att de politiska partierna nominerar ledamöter till själva beslutsorganen. Det kan tvärtom förutsättas att partierna kommer att vara angelägna om att nominera personer med särskild erfarenhet från eller anknytning till de intressen det gäller.

Vad man däremot måste uppmärksamma är att det inte finns någon annan väg att tillgodose den politiska demokratin än att låta partierna nominera ledamöter till beslutsorganen. Valet är här absolut, och med vårt synsätt är det viktigt att hävda de politiska medborgarintressenas företräde fram— för alla andra intressen. Vi vågar också hävda att den effektivaste vägen att komma ifrån överdrivet sektorstänkan— de är att genomgående satsa på de politiska partierna. Inte heller denna väg ger alltid en säker lösning men den är i

vart fall den bästa.

Bestämmelser om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m m finns i en särskild förordning. Personalre— presentation får härigenom införas i statlig myndighets styrelse i den utsträckning som regeringen bestämmer.

Eftersom personalföreträdare ingår som ledamöter vid hand— läggningen av vissa frågor rubbas den politiska balansen i länsstyrelsen och framför allt i länsnämnderna om våra

förslag genomförs.

Dåvarande kommunministern gjorde den 30 januari 1979 bl a

följande uttalanden i ett svar på en fråga i riksdagen:

'Wbd hänsyn till den begränsning i personalföreträdarnas beslu- tanderätt som anges i personalföreträdarkungörelsen kan det nyss angivna önskemålet (d v 5 att länsstyrelsens styrelse avspeglar den politiska opinonen i länet) anses tillgodosett även vid en ordning med styrelserepresentation för de anställda".

Vi har-med hänsyn till detta uttalande inte funnit anledning att för närvarande ytterligare behandla utformningen av personalre— presentationen i länsstyrelsen och länsnämnderna.

7.3.5 Landshövdingen i länsnämnderna

Landshövdingen är nu, med något undantag, av regeringen utsedd ordförande i länsarbetsnämnden, länsbostadsnämnden, lantbruks— nämnden och Skogsvårdsstyrelsen.

Som motiv för detta har angetts behovet av att tillgodose en nöd— vändig samordning av den statliga regionala verksamheten.

Vi har övervägt tre alternativ beträffande landshövdingens med—

verkan i länsnämnderna.

Alt 1 Landshövdingen är enligt bestämmelse i instruktion

självskriven ledamot och ordförande.

Alt 2 Landshövdingen är självskriven ledamot.

Alt 3 Landshövdingen ingår inte som självskriven men kan väljas till både ledamot och ordförande.

Beträffande landshövdingens roll i länsnämnderna förordar vi alternativ 3. Detta alternativ tillgodoser enligt vår uppfattning

bäst principerna för en vidgad länsdemokrati.

Vårt förslag påverkar inte länsorganens ställning som statliga myndigheter.

7.3.6 Chefstjänstemännens ställning

Chefstjänstemännen är nu ledamöter i de flesta länsnämnderna

enligt instruktion. Detta kan inte förenas med att landstinget

utser samtliga ledamöter. Vi har därför funnit att chefs— tjänstemännens roll i fortsättningen skall vara att som ansvariga statliga förvaltningschefer avge tjänsteutlåtande eller förslag till styrelse — eller nämndbeslut samt bevaka lagenlighet och konsekvens i organens beslut. Som förvalt— ningschefer har de en sådan central ställning i förvalt— ningen och kännedom om ärendeberedningen att de bör till— försäkras närvane— och yttranderätt samt rätt att anmäla skiljaktig mening vid sammanträde i resp förtroendemanna—

organ.

7.4 Förslag till ändringar i administrativa förfaranden

7.4.1 Ändrade fonner för beslutsfattande i läns—

styrelse och nämnder

Beslutsformerna i statlig förvaltning utmärks av vissa särdrag, som är olika för förtroendemannabeslut och tjänste— mannabeslut.

Fonnerna för beslutsfattandet när det gäller beslut som fattas av förtroendemännen uttrycks i instruktionerna för aktuella myndigheter på följande sätt (Lst instr 27 5):

"Som styrelsens beslut gäller den mening varom de flesta förenar sig eller, vid lika röstetal, den mening som ord- föranden biträder" (s_k kollegial metod).

När det gäller frågor om avskedande, disciplinansvar, åtals- anmälan, avstängning eller läkarundersökning finns dessutom särskilda bestämmelser om omröstning i enlighet med 29 kap rättegångsbalkens regler.

Avsaknanden av generella regler har inneburit att mer än

hälften av länsstyrelserna använder kollektiv metod som

beslutsform medan övriga tillämpar kollegial beslutsmetod.

Den kollektiva beslutsmetoden som genomgående tillämpas inom kommunal förvaltning anges i kommunallagen på följande sätt:

”Sedan ordföranden har förklarat överläggningen i ett ärende avslutad, framställer han proposition, så avfattad att den kan besvaras med ja eller nej. Ordföranden ger därefter till känna vad som enligt hans uppfattning har beslutats och befäster be— slutet med klubbslag, om ej omröstning begäres.

Om omröstning begäres, skall den verkställas efter upprop och ske öppet utom i ärende som avser val eller tillsättning av tjänst. Vid öppen omröstning får omröstningsapparat användas. Utgången bestämmes genom enkel majoritet, om ej annat är före— skrivet för särskilda fall. Vid lika röstetal för olika meningar sker avgörandet genom lottning, om ärendet avser val eller till— sättning av tjänst, och genom ordförandens utslagsröst i övriga ärenden”.

En förtroendeman i statligt organ som är närvarande när beslut fattas är skyldig att redovisa sin mening om hur ärendet bör avgöras. Biträds inte beslutet har förtroendemannen rätt att få

skiljaktig mening antecknad.

Beslutsordningen i länsstyrelsens styrelse har de senaste åren flera gånger behandlats i riksdagen — senast i KU:s betänkande 1980/8lz8 i anledning av motion 1979/80:587 om tillämpning av kollektiv beslutsordning i länsstyrelsens förtroendemannastyrelse. Ku anförde:

”Den fråga som tas upp i motionen behandlades våren 1978 av riks- dagen, som då begärde att omröstningsreglerna i statliga förtroen— demannastyrelser skulle utredas (KU 1977/78:34). Denna utredning görs av förvaltningsrättsutredningen men är ännu ej avslutad. Med hänvisning härtill anser utskottet att riksdagen bör avslå motionärernas förslag”.

I sitt senast avgivna betänkande har utredningen inte berört

frågan.

Beslutsformen inom de av landstinget utsedda förtroendemannaor— ganen kan antingen vara kollegial eller kollektiv. Inom statliga myndigheter är i regel den kollegiala beslutsmetoden den domine— rande medan i kommunala sammanhang kollektiv beslutsmetod ute— slutande används. Skillnaden ligger i princip i att, när det finns fler än två meningar, den kollegiala metoden ställer alla dessa mot varandra och ger ett beslut i enlighet med den mening

som fått de flesta rösterna. Den kollektiva metoden däremot

inskränker genom beslut om kontrapropositioner det slutliga avgörandet till ett val mellan två alternativ.

De statliga styrelsernas och nämndernas besluts— och arbets— fonner utreds f n av kommittén för översyn av förvaltnings— lagen m m.

Vi föreslår att i instruktionerna införs bestämmelser om att kollektiv beslutsmetod skall tillämpas i här behandlade förtroendemannastyrelser, utom i disciplinärenden där sär— skilda omröstningsregler finns angivna i rättegångsbalken.

Med vårt förslag att den kollektiva beslutsmetoden skall tillämpas i förtroendemannastyrelserna följer rätten för ledamot att anföra reservation mot ett fattat beslut i ärendensom vederbörande deltagit i avgörandet av. Reserva— tionsrätten bör regleras i instruktionerna.

Vilka ärenden som skall avgöras av styrelse eller nämnd anges i instruktionerna genom en grov uppräkning av all— mänt utformade s k typfrågor. Uppräkningen avslutas i regel med att det också finns möjlighet att hänskjuta andra frågor till styrelsen. Detta bestäms av ordföranden. När det gäller länsstyrelsen är det uttryckt på följande sätt (Lst instr 26 5 p 7): ”andra frågor som landshövdingen hänskjuter till styrelsen". I detalj anges dessutom beslutskompetensen både för styrelsen och tjänstemännen i arbetsordningen som fastställs av styrelsen. Samma ordning tillämpas i princip i länsnämnder.

Någon generell omprövning av nuvarande ärendefördelning mellan förtroendemannastyrelsen och tjänstemannaförvaltning— en anser vi inte erforderlig för närvarande. Styrelsen fast- ställer själv länsstyrelsens arbetsordning. I denna kan de frågor som skall handläggas av styrelsen ytterligare preci— seras. I vissa situationer kan det dock uppstå skilda me- ningar i fråga om på vilken beslutsnivå ett visst ärende skall avgöras. Styrelsens möjligheter att avgöra besluts— kompetensen i ett enskilt ärende av vikt bör därför enligt

vår mening framgå klarare av instruktionen. Vi föreslår att länsstyrelseinstruktionen 26 5 p 7 kompletteras med en be— stämmelse att styrelsen avgör:

”7. andra frågor som landshövdingen hänskjuter till styrelsen eller som styrelsen beslutar att den skall handlägga".

Genomgående föreskrivs i myndighetsinstruktionerna att ärenden skall avgöras efter föredragning som ankommer på vissa tjänstemän. Härtill ansluter sig en föreskrift om att då föredraganden har skiljaktig mening skall denna antecknas. Någon skillnad görs härvid inte mellan ärenden som skall avgöras av styrelse eller nämnd och ärenden som skall avgöras av tjänsteman.

Rörande ansvarsfördelningen har i den förvaltningsrättsliga lit- teraturen ibland framförts den åsikten att den som är föredragan— de i ett ärende delar ansvaret för det fattade beslutet lika med den eller de beslutande, om han har skyldighet att ge sin mening tillkänna. Föredraganden såväl som annan tjänsteman som deltagit i den ”slutliga handläggningen" på annat sätt än som beslutande anses biträda beslutet och bli delaktig i det solidariska an- svaret om han inte anmäler skiljaktig mening. Föredragning är enligt denna tolkning av reglerna för statsförvaltningen oskilj— aktigt förenad med fonnellt deltagande i beslutsfattandet. Att föredra eller närvara vid den slutliga handläggningen av ett ärende ges alltså en specifik juridisk innebörd i förvaltnings— rätten. Om ett beslut som exempelvis innebär myndighetsmissbruk skulle fattas inom en myndighet medför detta betraktelsesätt att straffansvaret omfattar inte bara den eller de beslutande utan också den som är föredragande eller övriga.närvarande vid den slutliga handläggningen av ärendet. Denna uppfattning har vunnit stöd av tidigare rättstillämpning vad gäller ärenden där förvalt— ningschef fattat beslut.

Denna syn på föredragandes och annan närvarandes ansvar för myn— dighets beslut har under senare år alltmer satts ifråga, sär- skilt då myndighetsutövning sker genom beslut i förtroendemanna— styrelser. Invändningen är att föredraganden inte alls har något primärt ansvar för beslutet eftersom han inte deltagit i avgöran—

det av ärendet och heller inte haft någon formell möjlighet att påverka beslutet. Det fattas ju inte av honom. Detta synsätt har bl a påverkats av tjänsteansvarsreformen.

Denna uppfattning grundar sig också på det förhållandet att det inte i någon författning eller verksinstruktion finns någon ansvarsregel särskilt för den föredragande eller annan som är närvarande när beslut fattas, som utgör belägg för ett sådant beslutsansvar (straffaoch skadeståndsrätts— rättsligt och/eller politiskt).

Ett argument som åberopats för denna uppfattning om rätts— läget är vad departementschefen uttalat i motiven till 20 kap Brottsbalken, som innehåller de grundläggande rätts— reglerna om de offentligt verksammas tjänsteansvar. Före— dragande statsrådet (justitieministern) anslöt sig till ämbetsansvarskommitténs förslag till brottsbeskrivning och anlade följande synpunkter på straffansvarsfrågan (prop l975:78 s 145):

Av avfattningen framgår att straffansvaret avser den eller de personer som fattar det beslut eller vidtar den åtgärd som utgör myndighetsutövningen. Föredragande eller annan som är närvarande vid den slutliga handläggningen utan att formellt delta i beslutsfattandet kan således inte drab— bas av ansvar, även om han enligt föreskrift i instruktion e d haft att anmäla skiljaktig mening och underlåtit att göra detta".

Statsrådet anför vidare att föredraganden dock kan ställas till ansvar för fel eller försummelse som han begått vid ärendets behandling och föredragning och som orsakat ett oriktigt resultat.

I allt väsentligt ansluter vi oss till denna syn på den före— dragandes och annan närvarandes begränsade ansvar för be— slut som fattas av en myndighets styrelse. För förtroende— mannastyrelser med parlamentarisk representation framstår det som helt naturligt att besluten fattas efter vanliga parlamentariska regler och att omröstning sker enligt samma regler som i de parlamentariska församlingarna. Detsamman bör enligt vår mening gälla frågan om ansvaret för

beslutens innehåll. Av instruktionen och myndighetens egen ar— betsordning framgår när förtroendemannastyrelsen har att besluta i aktuella typer av ärenden. De som i denna formella mening är beslutsfattare ansvarar för beslutet. Den enda möjligheten att frånsäga sig detta ansvar är att som ledamot reservera sig. Vi har också föreslagit att reservationsrätt enligt parlamentariskt mönster bör följa av att den kollektiva beslutsordningen till- lämpas.

Närvarorätten och rätten att få skiljaktig mening antecknad till protokollet är emellertid inte bara en ansvarsfråga utan har ock— så rättssäkerhetsaspekter. När det gäller länsstyrelsen är det dessutom inte bara den formella juridiska bevakningen som avses utan där tillkommer öven den bevakning som utförs av vissa före- trädare inom länsstyrelsens tjänstemannakår av att direktiv från centrala myndigheter iakttas och att de centrala myndigheterna tillförsäkras möjlighet att infonnera sig om länsstyrelsens utöv— ning av beslutanderätten inom sina sektorsområden.

Med hänsyn till att vårt förslag om vidgad länsdemokrati innebär att beslutsansvaret tillkommer genomsamt beslutande förtroende— män anser vi att bestämmelserna i instruktionerna om tjänstemän- nens närvarorätt, yttranderätt och rätt att anteckna skiljaktig mening till protokollet bör begränsas.

Beträffande länsstyrelsens styrelse föreslås att ständig närva— rorätt, yttranderätt och rätt att få anteckna skiljaktig mening till protokollet för landshövdingens ställföreträdare uttryck— ligen anges. Samma rätt bör tillkomma tjänstemän som har att föredra ärenden inför styrelsen.Avdelningschef/motsvarande i länsstyrelsen bör tillförsäkras motsvarande rätt i ärenden som rör det egna verksamhetsområdet. I länsnämnderna bör motsvarande rätt tillerkännas förvaltningschefen och föredraganden. Detta förhållande bör regleras i resp instruktioner.

För andra tjänstemän som för närvarande har rätt och skyldighet att delta i handläggningen av vissa ärenden innebär vårt förslag den förändringen att förtroendemannarepresentationen från fall till fall avgör om de skall närvara vid sammanträdena och vilka

rättigheter de då skall ha. Däremot påverkas inte tjänste- männens rättigheter och skyldigheter att i tjänsten delta i beredningen av ärenden och därvid i tjänsteutlåtanden som bifogas handlingarna, skriftligen uttrycka sina synpunkter. 7.4.2 Beredningsutskott m m

I de statliga regionala organen initieras ärenden sällan av de förtroendevalda. Det är därför naturligt att besluts— och beredningsprocessen.påbörjas inom förvaltningen. Hand— läggningen av styrelsefrågor påverkas främst genom utform—

ningen av beslutsunderlag samt föredragningen i förtroendeman— nastyrelsen. Instruktionerna ger styrelsens ordförande ett

direkt avgörande över vilka ärenden som skall behandlas i förtroendemannastyrelsen med undantag av vissa obligatoris—

ka styrelseärenden.

Under senare år har viss kritik riktats mot rådande för— faringssätt från förtroendemän som upplevt att de inte i förväg kunnat påverka besluts— och beredningsprocessen. De kommer in på ett relativt sent stadium, när redan aktuali— serade ärenden har beretts och förslag till beslut förelig—

ger.

Det är självfallet av största vikt att man väljer former för berednings— och handläggningsförfarandet i styrelse— ärenden som skapar garantier för ett reellt medborgarin— flytande. Ur demokratisk synvinkel är det föga rimligt att verkschefen ensidigt avgör vilka ärenden som skall föras till förtroendemannastyrelsen. Arbetsformer bör väljas som ger styrelsens ledamöter god inblick i verksamheten och aktuella ärenden samt tillförsäkrar dem möjligheter att

påverka vilka ärenden som skall behandlas i styrelsen.

Vi har tidigare föreslagit att styrelsen skall kunna avgöra beslutskompetensen i andra frågor än sådana som utpekas som obligatoriska i länsstyrelseinstruktionens uppräkning eller som landshövdingen hänskjuter till styrelsen. Även andra vägar står öppna för att förstärka ledamöternas ställning

och förbättra deras möjligheter till medverkan och insyn. Som ett led i ökad förtroendemannamedverkan vill vi peka på möjlig— heten att inrätta beredningsutskott med uppgift att bereda för— slagen inför styrelsebehandlingen. Det är idag inte ovanligt att tillfälliga utskott bildas för särskilda frågor. Länsstyrelsens styrelse har möjlighet att när den fastställer sin arbetsordning bevaka att arbetsfördelningen inom länsstyrelsen blir ändamålsen- lig. Den närmare utformningen av en ordning med ett rådgivande beredningsutskott kan sålunda regleras i arbetsordningen.

En ytterligare åtgärd som enligt vår mening skulle förbättra arbetsförhållandena för ledamöterna i länsstyrelserna är om man genomgående tillhandahöll den servicen att listor över inkomna mer väsentliga ärenden med jämna mellanrum överlämnades för kän— nedom. Enligt vad vi inhämtat underhand har ledamöterna Vid de länsstyrelser där så sker upplevt detta som en viktig service— åtgärd. Vi föreslår att regeringen uppmärksammar denna fråga och överväger om inte förfaringssättet kan anges i länsstyrelse— instruktionen.

Vi har begränsat våra förslag till författningsändringar till den del som föranleds av ställningstagandena i sakfrågorna om ärende— nas handläggning i länsstyrelsens styrelse. l länsstyrelseinstruk— tionen bör intas följande bestämmelser som särskilt reglerar ärendenas handläggning i styrelsen.

5 Styrelsen är beslutför, när ordföranden och minst sju andra ledamöter är närvarande. När ett ärende av större vikt handläggs, skall om möjligt samtliga ledamöter närvara.

5 Sedan ordföranden har förklarat överläggningen i ett ärende avslutad, framställer han proposition som är så avfattad att den kan besvaras med ja eller nej. Ordföranden ger därefter till känna vad som enligt hans uppfattning har beslutats och befäster be— slutet med klubbslag, om ej omröstning begärs.

Om omröstning begärs, skall den verkställas efter uppror och ske öppet. Utgången bestäms genom enkel majoritet. Vid lika röstetal för olika meningar sker avgörandet genom ordförandens utslags- röst. I 15 kap 7 5 lagen (1976 600) om offentlig anställning och i 26 5 anställningsförordningen (1965:601) finns särskilda be— stämmelser om omröstning i vissa frågor.

Om ett styrelseärende är så brådskande att styrelsen inte hinner sammanträda för att behandla det, avgörs ärendet genom meddelanden mellan landshövdingen och minst sju andra ledamöter. Kan ärendet

ej lämpligen avgöras på detta sätt, får landshövdingen besluta ensam i närvaro av den föredragande till vars upp— gifter ärendet hör. Beslut som fattas enligt detta stycke, skall anmälas vid nästa sammanträde med styrelsen.

5 En ledamot,eller den som inträder i ledamots ställe,som har deltagit i avgörandet av ett ärende får anföra reservation mot det fattade beslutet. Reservation skall anmälas innan sammanträdet avslutas samt, om den utvecklas närmare, av— fattas skriftligen och avges senast när protokollet juste— ras.

Landshövdingens ställföreträdare får närvara och yttra sig vid all handläggning i styrelsen. Chefen för en avdelning, länspolischefsexpedition eller enhet som inte ingår i avdel— ning, får närvara och yttra sig, när ärenden som hör till hans verksamhetsområde skall behandlas i styrelsen och före- dras av någon annan inför styrelsen.

Om föredraganden har skiljaktig mening, skall denna anteck— nas. Detsamma gäller skiljaktig mening, som framförs av landshövdingens ställföreträdare eller den som närvarit vid styrelsens sammanträde i egenskap av chef för verksamhets— området enligt närmast ovanstående stycke.

I fråga om beslutsförfarande och reservation föreslås att bestämmelserna om länsstyrelsens styrelse skall tillämpas även på här aktuella länsnämnder. Reglerna om permanent närvarorätt, yttranderätt och rätt att få anteckna skilj— aktig mening till protokollet bör gälla för förvaltnings— chefen i respektive länsnämnd och föredragande i ärendet.

7.5 Årsredogörelse för utvecklingen m m i länet

Flera av våra förslag bygger på uppfattningen att en större effekt på det länsdemokratiska inflytandet över den regio- nala utvecklingen uppnås genom samverkan av olika åtgärder och förstärkning av länsstyrelsens politiska och sektors—

samordnande roll.

En viktig fråga har varit länsstyrelsernas insatser i det regionala planeringsarbetet i syfte att uppnå en bred med— borgerlig förankring och underlätta information och debatt. Olika insatser för att främja en allmän debatt har förekommit under senare år.

Vi anser att det är av stor betydelse för möjligheterna till en vidgad allmän debatt över utvecklingen i länet att en samlad redogörelse över statlig och annan verksamhet i länet regelbundet redovisas i landstinget.

Hittills har, inom ramen för länsplaneringen, årliga länsrapporter utarbetats. Rapporterna har i vissa avseenden tillgodosett ett informationsbehov. Informationen har emellertid blivit splittrad då rapporten riktats både mot central och regional nivå samt

dessutom till kommunerna.

l regeringens proposition (prop 1981/82:113) Program för regional utveckling och resurshushållning föreslås förändringar i läns- planeringssystemet. Nuvarande länsprogram (som utarbetets vart 5:e år) slopas och delar av programmens innehåll överförs till de

årliga länsrapporterna.

Vad vi avser med förslaget om en samlad redogörelse över verksam— heten i länet svarar närmast mot den årliga länsrapporten i läns— planeringssystemet. Vi vill påpeka att vi med förslaget inte av— ser att dubblera den årliga rapporteringen utan vi vill istället få en anpassning av den årliga länsrapporten så att den bättre svarar mot våra syften.

Den årliga länsrapporten skall enligt regeringens förslag inne— hålla: (prop 1981/822113):

a En kortfattad redovisning av de mål och riktlinjer som enligt länsstyrelsen bör ligga till grund för

bl a de statliga regionala myndigheternas verksamhet i länet.

b En analys av den regionala befolknings— och syssel— sättningsutvecklingen och en bedömning av utvecklingen de närmaste fem åren.

c Gällande planeringstal för år som bestäms av rege— ringen bör redovisas kortfattat.

d Planerings— och utvecklingsinsatser som genom— förts under det senaste året och vilka som pågår och planeras för det kommande året bör redovisas.

e Av rapporten bör slutligen framgå till vilka ändamål länsstyrelsen kommer att använda till- delade regionalpolitiska medel och vilka stat— liga medel som i övrigt tilldelats de statliga

regionala organen i länet.

Den samlade årsredovisning som vi åsyftar bör lägga tyngd— punkten vid planerings— och utvecklingsinsatser som genom— förts under året m m (enligt d) i regeringens förslag och till vilka ändamål tilldelade medel kommer att användas

samt hur arbetet i övrigt läggs upp kommande år (enligt e) samt vid en analys av hittillsvarande utveckling/resultat—

uppföljning (enligt b).

Punkten a) mål och riktlinjer för de statliga regionala myndigheternas verksamhet, bör redovisas i de sektorspro—

gram som vi tidigare föreslagit.

Vi utgår då ifrån att det även för länet som helhet finns ett program där målsättningen för regionens utveckling finns angiven. Detta program upprättas/uppdateras vid behov och vid tidpunkt som länsstyrelsen själv bestämmer.

Årsredogörelsen skall lämnas till landstinget före den

1 september varje år och avse det avslutade statliga bud- getåret. Årsredogörelsen skall även lämnas till regeringen och länets kommuner. Med en sådan uppläggning blir det möj— ligt för landstinget att under hösten behandla årsredogö—

relsen.

l landstinget kan årsredogörelsen utgöra grundinformation för debatt i samhällsfrågor och om utvecklingen i länet.

En förutsättning för att få en problemorienterad och

konstruktiv debatt är enligt vår mening att årsredogörelsen

blir en årlig avstämning mot långsiktigt fastlagda mål (sektOrs— program och länsprogram).

7.6 Allmän debatt och frågestund i landstinget vid behand-

lingen av länsstyrelsens årsredogörelse

Som vi har framhållit i föregående avsnitt anser vi det från läns— demokratisk synpunkt värdefullt om ökade möjligheter skapas för att i landstinget diskutera viktigare länsfrågor. Därigenom skulle ges en utåtriktad information om olika politiska ställ— ningstaganden i ämnen som är betydelsefulla för länets medlemmar. Olika aspekter på frågorna blir belysta — insyn och engagemang ökar.

När det gäller en vidgning av interpellationsinstitutets till— lämpningsområde har vi funnit att svåra, praktiska och lagtek- niska problem uppstår. Även om dessa går att lösa är det knappast möjligt att upprätthålla någon klar gräns mellan interpellations— institutets informations och kontrollsyfte. Avsikten är ju inte att skapa nya demokratiska kontrollfonner utan att stimulera upp— komsten av en samlad politisk debatt i de övergripande länsfrå— gorna. Även vid införandet av ett nytt frågeinstitut uppstår des— sa svårigheter. Vi anser därför att ingen av dessa möjligheter bör väljas.

Det kan konstateras att det redan idag finns möjligheter att i landstinget ta upp stora och brännande frågor som rör länets

invånare.

Enligt gällande rätt är det sålunda i ganska stor utsträckning möjligt att i den praktiska tillämpningen av interpellations- institutet få till stånd interpellationsdebatter i åtskilliga frågor som rör länets utveckling. Avgränsningen mellan de frågor som får tas upp och sådana frågor som inte får tas upp genom interpellation är inte entydig. Interpellationer i sådana sam— hällsfrågor av allmän betydelse för regionen torde få anses fonnellt tillåtna även om den rent landstingskommunala anknyt-

ningen är svag.

Även i samband med landstingets årliga budgetbehandling är landstinget oförhindrat att diskutera åtskilliga frågor

som rör den totala samhällsverksamheten i länet.

Enligt 7.5 i vårt förslag skall länsstyrelsen upprätthålla en årsredogörelse över verksamheter som är av betydelse för länets utveckling. I landstinget kan redogörelsen utgöra grundinformation för debatt i allmänna länsfrågor.

För att ytterligare underlätta en sådan allmän diskussion av länsförhållandena föreslås att landstingsledamöterna får möjligheter att ställa frågor i samband med landstingets be— handling av årsredogörelsen.

Inom ramen för gällande bestämmelser är det enligt vår mening fullt möjligt att ställa de allmänna frågor till statliga organ i länet som landstinget finner påkallade för att få till stånd en allmän debatt och frågestund vid landstingets behandling av årsredogörelsen. Varje ledamot av landstinget kan begära ytterligare upplysningar i vissa frågor av större allmänt intresse.De frågor som lämnas in överlämnas av landstingets ordförande till vederbörande statliga organ med begäran om skriftligt svar till aktuellt landstingsmöte. Den statliga myndighetens befattning med frågan är att sända in ett skriftligt svar med de begärda

upplysningarna.

Någon motsvarighet till tidigare bestämmelser om närvaro— rätt för landshövdingen finns ej i nu gällande kommunallag. Detta innebär dock inte att det är omöjligt för landstinget att låta landshövdingen yttra sig i anslutning till lands— tingsmöte. I kommunallagen har nämligen tagits in en före— skrift om att landstinget får kalla tjänstemän hos lands— tingskonmwnen eller särskilda.sakkunniga för att meddela upp— lysningar vid sammanträde. I prop 1975/76:187 om kommunal demokrati, ny kommunallag m m anför föredragande statsrådet bl a att "det med hänsyn till landshövdingens ställning inte torde innebära någon olägenhet att bestämmelsen inte ger

den som har tillkallats någon formell rätt att yttra sig i

den utsträckning som han själv önskar. Man bör nämligen kunna räkna med att en landshövding som har ombetts närvara vid ett landstingsmöte också ges tillfälle att yttra sig i tillräcklig utsträckning”. Den återgivna bestämmelsen i kommunallagen är möjlig att tillämpa även på länsnämndernas ordförande.

Någon uttrycklig bestämmelse om yttranderätt för landshövdingen eller ordföranden.i ett statligt länsorgan vid landstingets behandling av årsredogörelsen anser vi därför inte behöver tas in i kommunal- lagen, även om landstinget vid detta möte skulle bli ett debatt- forum där frågor av betydelse för länet i större utsträckning än idag kunde offentligt diskuteras.

Det bör ankomma på landstingen själva om så behövs att i ar— betsordning närmare reglera i vad mån yttranderätt bör tillkomma någon som inte är ledamot. Det bör också gälla andra frågor som kan behöva regleras i detta sammanhang så att överblick och de- batt främjas. Ingenting hindrar att dessa frågor avgörs från fall

till fall allt eftersom behov uppkommer. 7.7 Fortsättning på arbetet med den politiska demokratin

] det föregående har vi lämnat förslag på förändringar av de re— gionala statliga myndigheternas politiska förankring vilka enligt vår uppfattning leder till en vidgad länsdemokrati. Förslagen har utformats utifrån vissa kriterier bland vilka vi särskilt betonat strävandena att behålla statsmakternas nuvarande styrmedel oför— ändrade.

lnte något av våra förslag leder till konstitutionella konsekven— ser eller medför att nya styrvägar måste konstrueras. Vi har sett vårt arbete som ett led i arbetet att förstärka närdemokratin som inletts genom 1974 års regeringsforms och den nya kommunallagens tillkomst. Förändringarna har utvecklats, som vi ser det, under en lång tidsperiod innehållande nya arbetsuppgifter, nya organi— sationsformer och överlämnande av beslutsbefogenheter förs till lekmannastyrelser och därefter till politiskt sammansatta förtro- endemannastyrelser.

Regering och riksdag har under senare år haft anledning att uppmärksamma denna utveckling av den statliga förvaltningens organisation. De grundläggande principerna för organisa— tionen har emellertid därvid knappast tagits upp till be— handling. I tilläggsdirektiv den 29 mars 1979 till förvalt— ningsutredningen (B l977:01) har regeringen på riksdagens förslag (rskr 1977/78 257) givit utredningen i uppdrag ”att kartlägga de förändringar som har skett i den statliga förvaltningens organisation och mot bakgrund härav beskriva och analysera rådande förhållanden och problem i relationer— na mellan regering, riksdag och förvaltningsmyndigheter”.

I avvaktan på resultatet av förvaltningsutredningens över— gripande kartläggningsarbete har Konstitutionsutskottet i sitt betänkande (KU 1981/82z4) så sent som i september 1981 förklarat sig icke vara berett att initiera ”ytterligare utredningar eller ställningstagande till enskilda frågor som ryms inom ramen för förvaltningsutredningens uppdrag".

Enligt vår mening är strävandena att förstärka förtroende— mannainflytande inom den offentliga verksamheten naturlig även i de centrala verken. Vi har emellertid inte haft i uppdrag att utreda hur ett länsdemokratiskt systems fördelar skulle kunna förstärkas genom att den politiska samordning— en även genomfördes beträffande den politiska sammansätt— ningen av de centrala verkens styrelse.

Vi har därför konstruerat vårt förslag på sådant sätt att det kan genomföras utan att avvakta hur den politiska de— mokratin skall utformas beträffande de centrala verkens styrelser. Vårt förslag har dessutom fått en konstruktion så att införande av parlamentariskt sammansatta verksstyrel— ser underlättas. Statsmakterna kan även framgent utöva styrning gentemot den regionala förvaltningen. Liksom hit— tills kan detta i första hand ske genom lagstiftning med tillämpningsföreskrifter, genom villkoren för statsbidrag och genom att vissa regionala beslut fastställs eller

genom att besvär prövas på central nivå.

RESERVATIONER

1 av Hilding Johansson, Arne Lundberg, Marianne Stålberg och PereOlof Strindberg

l betänkandet föreslår kommitténs majoritet nya regler för sam— mansättningen av länsnämndernas styrelser. Enligt förslaget skall ledamöterna i länsnämnderna väljas av landstinget samtidigt som landshövdingen inte längre skall vara självskriven ordförande. Ordföranden skall väljas bland de övriga av landstinget utsedda ledamöterna.

Vi kan inte ställa oss bakom de föreslagna förändringarna vad gäller länsnämndernas sammansättning. Vi reserverar os; därför mot kommitténs förslag i denna del. Vår motivering för detta ut-

vecklas närmare i denna reservation.

Kommitténs förslag motiveras utifrån s k länsdemokratiska utgångs- punkter. Som majoriteten själv anför i sin motivering för förslag- en är detta begrepp oklart. Det har givits olika innebörd under årens lopp. Under ett första skede koncentrerades intresset på att åstadkomma ett landstingskommunalt huvudmannaskap för den regionala samhällsplaneringen. Numera, sedan en sådan ordning allmänt förkastats, är det med majoritetens egna ord snarast frågan om "att åstadkomma en effektivare länspolitik genom för- ankring av de regionala aktiviteterna hos de folkvalda lands— tingen".

Bakom denna i grunden oklara och otillfredsställande definition av det för hela förslaget centrala begreppet länsdemokrati ligger en uppfattning att den styrning av resurser och den samordning mellan olika samhällsaktiviteter som är nödvändig för en effektiv samhällsplanering bör ske på regional nivå och av representanter för de regionala partierna. Därigenom antas den offentliga verk— samheten ges en bättre medborgerlig förankring.

Vidare anförs (sid 4) att ”samhällsförvaltningen på regio— nal nivå måste ses som en brytningspunkt mellan centrala och lokala intressen. Det gäller att åstadkomma en riktig avvägning och ett fungerande samspel”. Regeringen och riks— dagen skall behålla ett övergripande ansvar för verksamheten men de förtroendemän som skall svara för den löpande verk— samheten skall utses regionalt och lokalt.

I sammanfattningen av sina förslag anför majoriteten att kommitténs förslag skall ses som en uppföljning av det arbete som bedrivits genom författningsreformen och till—

komsten av den nya kommunallagen.

Det finns inslag i majoritetens sätt att resonera som vi kan ansluta oss till. Vi anser t ex att det är väsentligt att fortlöpande ta till vara möjligheterna att genom de— centralisering effektivisera samhällsverksamheten på lokal och regional nivå. Vi anser också att strävandena att min— ska den statliga detaljregleringen av kommunerna är av väsentlig betydelse.

Det är viktigt att kommunindelningsreformen följs upp med ett målmedvetet arbete för att ytterligare öka kommunernas handlingsfrihet på olika områden.

Eftersom samnanslagningen av de många små och ekonomiskt svaga kommunerna till_större, ekonomiskt starkare och för samhällsplaneringen naturliga enheter har kommunerna i dag tillgång till sådan ekonomisk, teknisk och allmänt sam— hällspolitisk kompetens att den statliga detaljregleringen på flertalet områden kan minskas. Genom de forskningar som genomförts av kommunaldemokratiska kommittén vet vi i dag också att reformen samtidigt medförde en vitalisering av det politiska livet i kommunerna.

Vi delar också majoritetens uppfattning att samhällsdebatten på regional nivå i större utsträckning än i dag borde hand— la om de frågor som de regionala statliga organen ansvarar för. Det är naturligt att detta sker genom förbättrade för— utsättningar för en debatt om dessa frågor i landstinget.

Genom att en sådan debatt, som föreslås i betänkandet, anordnas i anslutning till länsstyrelsens årliga redogörelse för den sam— lade statliga samhällsförvaltningen inom länet stärks länsstyrel— sens samordnande funktion samtidigt som företrädarna för de po— litiska partierna får en möjlighet att kommentera och presentera olika alternativ till samhällsutvecklingen inom länet.

Enligt vår mening bygger däremot kommittémajoriteten sitt reso- nemang rörande länsdemokratin och länsnämnderna på en felsyn och en bristande analys både av den svenska folkstyrelsen som sådan och av länsnämndernas funktion och arbetsuppgifter i det parla—

mentariska och demokratiska system som tillämpas i vårt land.

Enligt vår nya författning förverkligas den svenska folkstyrelsen "genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och ge- nom kommunal självstyrelse” (RF 1 kap 1 5). Parlamentarismen har i praxis tillämpats sedan första världskrigets slut. I författ— ningen har principen dock skrivits in först under 1970—talet.

Det grundläggande för den parlamentariska principen är att rege— ringen ansvarar för den löpande förvaltningsverksamheten inför riksdagen. Regeringens legitimitet politiskt sett grundas på att den har den folkvalda riksdagens förtroende eller åtminstone - i minoritetsparlamentariska situationer — dess tolerans. Genom denna parlamentarismens princip får medborgarnas i val manifeste— rade vilja ett genomslag inte endast i riksdagens sammansättning utan också på regeringspolitikens inriktning.

Men ett sådant på parlamentarismen och den politiska demokratin grundat synsätt blir det naturligt att i första hand se den stat— liga förvaltningen både på central och regional nivå som en orga— nisation med uppgift att under regeringens ledning och ansvar inom ramen för lagar och författningar medverka till att förverk— liga den politik som medborgarna genom sitt partival förklarat sig vilja se genomförd.

Ur demokratisk synvinkel är det därvid avgörande att regeringen ges det inflytande över samhällsverksamheten som svarar mot dess ansvar inte endast statsrättsligt utan också politiskt. Medborgar-

na har rätt att få klara besked om vem som har ansvaret för den förda politiken. Och den som har ansvaret måste för att kunna stå till svars också ha ett avgörande inflytande.

Med den ordning som föreslås av majoriteten blir dessa an— svarsförhållanden med nödvändighet oklara. Länsnämnderna skall fortfarande vara statliga organ. De skall alltså ses som den statliga förvaltningens regionala fältorganisation till vilken centrala statliga uppgifter så långt möjligt skall decentraliseras. Det innebär att ledamöterna i dessa organ kommer att arbeta med ett statsrättsligt ansvar inför regeringen. Det blir också regeringspartiet eller regerings— partierna som vid riksdagsvalen får ta ansvar för t ex den sysselsättnings-, bostads— och skolpolitik som dessa regio— nala statliga organ har till uppgift att bedriva.

Samtidigt får ledamöterna genom att de är valda av lands— tinget ett direkt politiskt ansvar inför sina partiorgani- sationer i länet. Politiskt får de stå till svars för sitt sätt att fullgöra uppdraget inför landstinget och därigenom också inför de medborgare som genom att delta i landstings— valet bidragit till deras nominering.

Ledamöterna får sålunda ett dubbelt ansvar. De utövar ett uppdrag som är statligt till sin natur. Men de förutsätts göra detta på ett politiskt mandat från landstinget.

Vad som inte uppmärksammats i samma utsträckning i debatten är att det demokratiska medborgarinflytandet genom en konstruktion av detta slag samtidigt kommer att följa två vägar. Genom parlamentarismens princip förutsätts medbor- garna i ett län påverka den regionala statliga verksamheten via riksdagsvalet. Genom länsdemokratin kommer deras val— sedel i landstingsvalet att påverka nomineringen av de för— troendevalda som skall verkställa den statliga politiken.

Det dubbla inflytandet behöver inte skapa några stora pro— blem för de förtroendevalda som representerar ett parti i majoritet såväl i riksdagen som i det egna landstinget. För övriga inträffar däremot en intressekollision. I ett lands—

ting med annan majoritet än i riksdagen skapas en administrativ och ansvarsmässig förvirring som måste leda till svårigheter för väljarna att klara ut vilket parti eller vilken partigruppering som i praktiken bör ställas till ansvar för den förda politiken. I ett sådant län kommer ansvaret för regeringspolitikens genom— förande att åtminstone vad avser länsnämndernas verksamhet, att åvila organ med en sådan partipolitisk sammansättning att oppo— sitionens värderingar har majoritet. Det är uppenbart att detta kommer att leda till en minskad benägenhet från regeringarnas sida att delegera väsentliga uppgifter till länsorganen. En ordning av detta slag kommer därför med stor sannolikhet att mot— verka strävandena att föra ut centrala uppgifter till länsorga—

nen .

Vi delar majoritetens uppfattning att det är väsentligt att den förda politiken ges en god medborgerlig förankring. Det anser vi kan uppnås både genom parlamentarismen och genom de kommunala organens verksamhet. Vi anser emellertid också att det är vik- tigt att det demokratiska beslutssystemet som sådant förankras och förstärks inom breda medborgargrupper. För att uppnå detta är det viktigt med klara ansvarsförhållanden och ett system med god beslutskapacitet. Det är när medborgarna upplever att deras politiska företrädare brister i handlingskraft och misslyckas med väsentliga uppgifter som demokratin som beslutsordning ifrå— gasätts.

Det är därför viktigt inte bara med klara ansvarsförhållanden utan också med en administrativ ordning som är ändamålsenlig. Den genomgång av länsnämndernas verksamhet som kommittén företa- git har inte visat på något behov av förändringar i det system som tillämpas i dag. Tvärtom finns det många bevis för det värde— fulla i att de regionala statliga organen i sitt arbete har till— gång till den sakkunskap och det engagemang för länets frågor som finns inom organisationsväsendet. Vad gäller länsarbetsnämnd- en har majoriteten själv tvingats till ett avsteg från sin prin— cip att landstinget skall välja ledamöterna partiproportionellt. Samma behov av representation för partsintressena finns enligt vår mening också t ex i fiskenämnden.

Vi anser sålunda att det är väsentligt att regeringen kan

ta sitt politiska ansvar för alla delar av statsverksam— heten. Av detta följer att regeringen också skall ha möjlig— het att utnyttja den sakkunskap som finns att få till de regionala organen. Det kan inte vara riktigt att t ex en borgerlig regering för sin tillgång till sakkunskap i ett regionalt organ skall vara beroende av att socialdemokrater— na nominerar kandidater som kan tillföra erfarenhet från arbetsmarknaden. Vi vet, från ändringen av reglerna för sammansättningen av länsstyrelserna efter regeringsskiftet 1976, att de fackliga organisationernas och näringslivs— organisationernas representation inte kan garanteras genom den nomineringsprocess som partierna svarar för. En intres— seorganisation, som TCO, vilken arbetar partipolitiskt neutralt, förlorade i samband med denna reform så gott som helt den representation i länsstyrelserna som organisationen

haft tidigare.

Sammanfattningsvis finns det sålunda både praktiska och principiella skäl för oss att avvisa förslaget att lands— tingen skall utse ledamöterna i länsnämnderna. Det praktiska är att vi inte funnit annat än att den nuvarande ordningen är ändamålsenlig. Det principiella är att majoritetens för— slag strider mot den parlamentarismens princip som alla

varit överens om att befästa i regeringsformen så sent som 1974.

Det behov som finns av en ökad medborgerlig förankring av politiken i samhället bör i första hand tillgodoses genom en konsekvent satsning på den kommunala självstyrelsen som sådan. En kommunalisering av arbetsuppgifter och en minsk— ning av den statliga detaljstyrningen av kommunerna innebär en slags politisk decentralisering som samtidigt besvarar klara politiska och rättsliga ansvarsförhållanden. Kommun— indelningsreformen har skapat förutsättningar för detta. Det är därför på den vägen vi bör fortsätta i stället för att uppluckra regeringens parlamentariska ansvar på det sätt som kommittémajoriteten föreslär.

2 av Hilding Johanssonz Arne_Lundberg och Marianne Stålberg rorande obundna ekonondska resurser till länsstyrelsens förfogande

Majoriteten föreslår i betänkandet att en genomgång bör göras av de olika departementens och ämbetsverkens anslags— poster för regional användning. Syftet med genomgången, vilken bör uppdras till en interdepartemental arbetsgrupp, skall vara att samla olika anslag till ett klumpanslag som länsstyrelsen får i uppdrag att ansvara för. Därigenom hoppas majoriteten att effektiviteten skall ökas.

Bland de anslag som kan komma i fråga för en sådan samlad "pott” av regionala medel nämner kommittén medel för arbets— marknadsutbildning, beredskapsarbeten, lån och upprustnings— bidrag till allmänna samhällslokaler samt statligt stöd till icke lönsam landsbygdstrafik. I den regionalpolitiska pro- positionen 1981/82:113 har regeringen redan föreslagit att nuvarande avskrivningslån för projekt som beslutas på läns— nivå, glesbygdsstödet och anslaget för åtgärder m m i an- slutning till länsplaneringen sammanförs till ett gemensamt regionalpolitiskt anslag som disponeras av länsstyrelsen.

Liksom förslaget att ändra sammansättningen av länsnämnder— na (se särskild reservation) speglar betänkandet i denna del en bristande förståelse för karaktären av de statliga arbetsuppgifterna. Syftet med dessa olika anslag är inte enbart att främja den regionala utvecklingen som sådan. De utgår också från olika målsättningar som de statliga myndig— heterna har att verka för var och en inom sitt speciella ansvarsområde. Syftet med att stödja icke lönsam landsbygds— trafik kan inte utan vidare jämställas med användningen av medel för arbetsmarknadsutbildning.

Den strävan till ökad decentralisering av samhällsverksam— heten som det råder allmän enighet om får enligt vår mening inte leda till sådana beslut som i praktiken innebär av— görande begränsningar i statsmakternas möjligheter att ta det övergripande ansvar för samhällsutvecklingen som måste ligga kvar på en riksomfattande nivå. En i och för sig

önskvärd kraftsamling av samhällsresurser på den regionala nivån får inte samtidigt leda till en avlövning av de centrala myndig- heternas instrument för att främja en utveckling som är ändamåls— enlig också från andra än de rent regionalpolitiska utgångs—

punkterna.

Socialdemokraterna har i riksdagen avstyrkt förslagen i den re— gionalpolitiska propositionen i denna del. Vi har i vår motion framhållit att en sammanblandning av så olika anslag som före- slås i propositionen kommer att leda till en ökad byråkratisering och till en komplicering av administrationen. Risken för kon— flikter mellan olika intressen är också påtaglig samtidigt som riksdagens möjligheter att bedöma anslagsbehovet för olika ända—

mål kommer att försämras.

Det är enligt vår mening uppenbart att dessa svårigheter kommer tillbaka i ännu högre grad om man vill gå ytterligare en lång bit på denna väg. Vi kan inte se annat än att kommitténs förslag i denna del skulle leda till försämrade arbetsförutsättningar

för de statliga myndigheterna. Detta är särskilt olyckligt i en tid då all expertis, d v 5 inte enbart den regionalpolitiska, måste utnyttjas så effektivt som möjligt för att vi med begränsa- de resurser skall klara en god utveckling även i de många 1ands— delar som i dag är allvarligt hotade i ekonomiskt avseende.

Den samordning mellan olika statliga och kommunala insatser som är angelägen på länsnivån tillgodoses enligt vår mening bra ge- nom de andra förändringar som föreslås i betänkandet t ex års- redogörelsen för den offentliga verksamheten i länet och debatten om denna i landstinget. Vi kan därför inte se någon anledning att ta initiativ till den ytterligare utredning rörande de regional— politiska anslagen som föreslås av majoriteten.

SÄRSKILDA YTTRANDEN 1 av ledamoten Gunnel Eriksson

Utredningsförslaget innebär en utveckling mot vidgad länsdemokra— ti på flera viktiga punkter. Landstinget utser samtliga ledamöter inkl ordföranden i ett flertal länsnämnder.

Länsstyrelsen lämnar en årsredogörelse över den statliga verksam— heten i länet till landstinget, som därigenom får underlag till en debatt. Landstingsledamöterna får också i anslutning till denna debatt möjlighet att få frågor besvarade skriftligen om den statliga verksamheten i länet.

Slutmålet för det länsdemokratiska reformarbetet bör emellertid vara en enhetlig regional samhällsförvaltning, som skisserades i fpzregeringens tilläggsdirektiv till länsdemokratikommittén (modell 3) och sedan utvecklats i Statskontorets rapport ”Region— kommun — en skiss till samlad länsförvaltning".

Folkpartiet har i det nya partiprogrammet, antaget av landsmötet febr 1982, understrukit vikten av att länsdemokratin stärks.

"Viktiga länsfrågor bör behandlas av organ, som är valda av lä— nets invånare. Det långsiktiga målet bör vara en sammansmältning av landstingen och de statliga länsorganen”, uttalas i partipro— grammet.

2 av ledamoten Per—Olof Strindberg

Jag delar kommitténs principiella syn på att ge den regionala nivån ökat inflytande över det regionalpolitiska stödet. Därigen— om skulle av många länsstyrelser sedan länge framförda önskemål tillgodoses. De nödvändiga prioriteringarna görs bäst av de regio— nala organen, där kännedomen om de regionala förutsättningarna

och möjligheterna helt naturligt är större än på central

nivå.

De nuvarande regionala stödformerna bör emellertid i ett längre perspektiv ersättas av mera generellt verkande stödformer. De har den fördelen, att alla företag kan dra nytta av deras positiva effekt. Selektiva insatser bidrar däremot lätt till snedvriden konkurrens och kan leda till administrativt godtycke. Detta hindrar inte, att selektiva åtgärder kan vara nödvändiga i akuta situationer, varvid de regionala myndigheterna har största förutsättningarna att

bemästra dem.

3 av ledamoten Gunnar Ågren

Kommitténs mycket modesta förslag till en ökad förankring i landstinget av de beslut som fattas i länsnämnder och länsstyrelse kan biträdas. Det är att beklaga att komnittén icke mer ingående har kunnat ta ställning till landshöv— dingens framtida roll.

Landshövdingeämbetet håller alltmer på att utvecklas till en politisk anakronism, vilket underlättar ämbetets använd— ning som politisk reträttpost. I den mån det överhuvudtaget är nödvändigt att ha en särskild landshövdingefunktion bör posten tillsättas av landstinget eller på annat lämpligt sätt i samverkan med länets befolkning. Landshövdingen bör ej vara självskriven ordförande i länsstyrelse eller 1ands—

nänmder.

3__av den sakkunnige John Hägglund

Samhällsförvaltningen kan ordnas och organiseras på flera sätt. Inte minst kommitténs studier av samhällsförvaltning— en i de nordiska grannländerna visar detta. Även om det är logiskt att styrelser i statliga organ under regeringen tillsätts av regeringen själv, kan det inte kategoriskt hävdas att andra modeller för utseende av ledamöter i så—

dana styrelser är omöjliga eller olämpliga. I vart fall

lär det inte kunna påstås att de landstingsvalda förtroendemanna— styrelserna i länsstyrelserna har misskött rollen att leda dessa statliga organ. Jag finner inte anledning att vidare gå in på kom— mittémajoritetens uppfattning att landstinget bör utse styrelsens

ledamöter även i andra statliga länsorgan.

I ett avseende menar jag dock att majoritetens förslag bör jäm— kas. Kommittén har med all rätt framhållit värdet av att de stat— liga verksamheterna i länen samordnas och funnit det naturligt att i första hand länsstyrelserna sköter denna samordningsupp— gift. Enligt min mening skulle samordningsmöjligheterna betydligt försvåras om landshövdingen inte längre hade säte och stämma smn ordförande i vissa länsnämnder. Jag förordar därför en lösning som innebär att landshövdingen alltjämt skall vara ledamot och ordförande i flertalet länsnämnder. I annat fall torde man för samordningens skull böra tillse att flertalet ordförande i läns- nämnderna också blir ledamöter av länsstyrelsens förtroendemanna-

styrelse.

När det gäller det inre arbetet hos länsstyrelsen och länsnämnder— na har kommittén bl a föreslagit den ändringen att av tjänstemän— nen endast avdelningschef (motsvarande) och föredragande i respek- tive ärende tillförsäkras närvarorätt m m vid styrelsens eller nämndens sammanträden. Jag har skäl att utgå från att kommittén därmed inte har åsyftat att i sak förändra ställningen för en— hetschefer (motsvarande) vid ärendenas hantering.

5 av de sakkunniga Gunnar Johanson och Gunnar Norling och experten Lennart Linskog

Länsstyrelsens förtroendemannastyrelse är den statliga länsför— valtningens viktigaste beslutande organ. Fjorton av dess leda— möter utses av landstinget och endast ordföranden som är lands— hövding och verkschef av regeringen. Med den nu rådande ordning— en är länsdemokrati med kommitténs tolkning av begreppet genom- förd i det länsorgan där motiven är starkast för politisk styr— ning av verksamheten.

Det är enligt vår mening viktigt att förbättra samordningen inom den statliga regionala förvaltningen och lägga sam— ordningsansvaret hos länsstyrelsen. Dess förtroendemanna— styrelse bör, såsom föreslagits, besluta om de program som skall styra verksamheten inom respektive organ och yttra sig över deras anslagsframställningar. Vi ansluter oss ock— så till tanken att ge länsstyrelserna en större gemensam ”pott" för olika ändamål. Det skulle stärka länsstyrelserna

i deras samordningsroll.

De övriga länsorganen har annan karaktär än länsstyrelsen. De är fackmyndigheter och är i högre grad styrda av direk— tiv från centrala verk. Detta förefaller också naturligt eftersom det är fråga om statlig verksamhet. I deras för— troendemannastyrelser ingår för närvarande i stor utsträck— ning personer med fackkunskap. Det har visat sig värdefullt för verksamheten. Någon kritik har inte heller framkommit mot den ordning som nu gäller. Enligt vår mening finns det därför ingen anledning att förändra nuvarande ordning. Vi anser att kommitténs majoritet överskattar betydelsen av det politiska innehållet i enskilda ärenden som behandlas

i länsnämnderna. Enligt vår bedömning och erfarenhet är det ytterst få ärenden där partipolitiska värderingar blir avgörande för besluten. Det politiskt intressanta är rege— rings — och riksdagsbesluten som ger inriktningen och den ekonomiska ramen för verksamheten samt det program som ut— arbetas i respektive länsorgan och som är tänkt att bli fastställt av länsstyrelsens förtroendemannastyrelse.

För att verksamheten i länsnämnderna skall kunna bedrivas med den inriktning och på det sakkunniga och rationella

sätt som vi anser angeläget är det viktigt att de får en allsidig sammansättning. Företrädare för den verksamhet

som nämnderna behandlar skall ingå i respektive nämnds styrelse. Enligt vår mening skapas bättre förutsättningar för detta genom att regeringen som hittills utser ordföran— de samt hälften av övriga ledamöter i de viktigaste nämnder— na. Vi anser det inte motiverat att i nuvarande besparings— tider generellt öka antalet ledamöter till nio. Antalet bör

i stället bestämmas med utgångspunkt från verksamheten och

och behov av kompetens och sakkunskap.

Förhållandena inom länsarbetsnämnden är emellertid speciella och det torde vara nödvändigt att öka antalet ledamöter till tretton. Arbetsmarknadens parter måste även i fortsättningen finnas repre— senterade och företrädarna utses av regeringen på förslag av

respektive organisation.

När det gäller att bedöma möjligheterna att från skilda partsin— tressen påverka länsnämndernas verksamhet vill vi peka på er— farenheterna från utvecklingsfonderna, där landstinget utser le- damöterna. Från flera håll har det rapporterats att partsintres— sena inte kunnat bevakas i önskvärd omfattning inom fonderna. De politiska partiernas möjlighet att nominera personer med anknyt— ning till visst intresse har inte lett till att representation erhållits i den omfattning som är motiverad. Vi anser att det i fråga om de helstatliga länsnämndernas verksamhet är än mer ange— läget att i detta avseende bibehålla den nuvarande ordningen.

Som tidigare nämnts krävs det en ökad samordning genom länsstyrel— sen. Det skulle enligt vår mening skapas bättre förutsättningar för samordningen om landshövdingen också fortsättningsvis är ord— förande i flertalet länsnämnder. Vi anser således att landshöv— dingen av regeringen skall förordnas till ledamot och ordförande

i de nämnder där denna regel för närvarande gäller. På så sätt kommer det även i fortsättningen att finnas ett statligt inflytan- de som vi bedömer nödvändigt i de organ som på länsnivån skall bedriva statlig verksamhet samtidigt som en och samma person får uppgiften att följa som samla den statliga verksamheten på olika håll. Dessutom underlättar den nuvarande ordningen väsentligt samarbetet mellan de handläggande tjänstemännen i länsstyrelsen och de övriga länsorganen.

Landshövdingen kan ej ses som företrädare för politiskt parti. Det förhållandet att flertalet landshövdingar tidigare represen— terat politiska partier, ofta i framskjuten ställning, gör att allmänheten i vissa sammanhang har svårt att inse att de i och med tillträdet som landshövdingar ä1* att betrakta som ämbetsmän. I sitt arbete som verkschefer och som företrädare för länet har

det visat sig att landshövdingarna själva är måna om att visa

partipolitisk neutralitet. Detta torde i allmänhet även gälla vid ställningstaganden i de statliga länsorganens förtroendemannastyrelser. På senare år har emellertid en omständighet tillkommit som rubbat landshövdingarnas möjlig— het att framstå som partipolitiskt neutrala. Vi syftar där— vid på att landshövdingen för att kunna utses till ordföran— de i den regionala utvecklingsfonden erfarenhetsmässigt måste väljas på partimandat. Det bör emellertid understry— kas att utvecklingsfonden inte är ett helstatligt organ

och det finns därför inte anledning att överföra den inom fonden gällande ordningen till de statliga länsnämnderna.

De synpunkter som hittills framförts beträffande länsnämnder— nas sammansättning och landshövdingens roll som samordnare

av den statliga länsförvaltningen gäller i första hand länsarbetsnämnd, länsbostadsnämmd, lantbruksnämnd och skogs— vårdsstyrelse, där landshövdingen regelmässigt är ordföran—

de. Det senare gäller inte länsskolnämnd och fiskenämnd.

För länsskolnämnden gäller ny instruktion fr o m 1 juli 1982. Enligt den får nämnden en betydande utvidgning av ärendenas art och omfattning. Detta innebär att ledamöter- nas kompetens måste vara betydande och bl a omfatta kunskap— er och erfarenheter från utbildningsområdet. Sådan sakkun— skap och erfarenhet är föreskriven för den ledamot som skolöverstyrelsen utser, men det räcker givetvis inte med 32 sådan sakkunnig.

Fiskenämnden som regionalt organ har en sammansättning som svarar mot dess centrala verk, nämligen fiskeristyrelsen. Ledamöterna är rena företrädare för fiskerinäringens parter och för de organisationer som bl a tillvaratar fritids— fiskarnas intressen. Fiskenämndens sammansättning bör ej ändras och den bör som hittills utses av länsstyrelsen.

6 av de sakkunniga Gunnar Johanson och Gunnar Norling

De avgörande politiska besluten för länsnämndernas verksam— het fattas i riksdagen och enligt kommitténs förslag i länsstyrelsens länsdemokratiskt sammansatta styrelse.

Mot den bakgrunden har vi tidigare redovisat att landshövdingen

av regeringen bör förordnas som ledamot och ordförande i nämnden och att regeringen som hittills börutse hälften av övriga leda—

möter.

Bland de av regeringen utsedda ledamöterna bör som hittills länsarbetsdirektör, länsbostadsdirektör, lantbruksdirektör och länsjägmästare vara ledamot av respektive nämnd. Huvudskälet för detta är att deras sakkunskap och erfarenhet borgar för en objek— tiv tillämpning av gällande lagar och bestämmelser. Behovet av kontinuitet i nämnderna motiverar också att dessa tjänstemän in— går som ledamöter. Chefstjänstemännen har i regel genom delega— tion därutöver ansvar för ett stort antal beslut av samma art som tas i nämnden.

En politisering av dessa nämnder torde medföra att fler beslut kommer att fattas i styrelsen, vilket vi bedömer medför ökad byråkrati, längre tidsutdräkt och därmed ökade kostnader både för sökande

och berörd organisation. Det blir sämre service för allmänheten

om tjänstemännen själva inte kan fatta beslut och lämna besked.

Normalt medför ledamotskap i en nämnd eller styrelse också ökat intresse, engagemang och ansvar för verksamheten. Även detta talar för att chefstjänstemännen bör behålla sitt ledamotskap.

7 av experten Sverker Jonsson

Jag delar majoritetens förslag att länsstyrelsens samordningsan— svar skall förstärkas. När detta har genomförts anser jag att de beslut som finns kvar i länsnämnderna i allt väsentligt är av förvaltningskaraktär. För att dessa beslut skall bli så bra som möjligt krävs enligt mitt synsätt att kompetens från den verksam- het som de olika nämnderna behandlar skall finnas representerad i beslutsprocessen. Det bästa sättet att försäkra sig om sådan kom— petens är att låta företrädare för verksamheten deltaga i besluts— församlingarna.

Om de som berörs av besluten sitter med i nämnderna får man också en länk mellan det offentliga organet och intressenterna. Denna

länk är betydelsefull eftersom representanterna för de senare då

kan förklara och försvara myndighetens beslut. Besluten får ett större förtroende hos intressenterna och blir lät—

tare att genomföra.

Ett ytterligare skäl för att i huvudsak behålla nuvarande system för nämndernas sammansättning är att den ordningen har fungerat utan anmärkning.

Det är svårt att ta ställning till landshövdingens roll i länsnämnderna innan landshövdingens uppgift under det när— maste årtiondet har preciserats. Om landshövdingen i fort— sättningen skall vara den främste talesmannen för den stat— liga förvaltningen i länet är det rimligt att han/hon är ledamot i länsnämnderna. Länsstyrelsernas uppgifter, orga— nisation och beslutsformer har under senare år ändrats så mycket att det nu kan vara påkallat att studera landshöv— dingens roll som regeringens regionala talesman.

Bilaga 1 KGWWITTEDIREKTIVEN

Anförande av de artementschefen, statsrådet Antonsson, till statsradsprotokollet den 2 december 1976

Den regionala samhällsförvaltningen har fått en allt större be- tydelse. Som en följd härav har dess uppgifter och organisation behandlats av åtskilliga utredningar alltsedan 1940-talet. En rad reformer har genomförts, främst beträffande den statliga läns— förvaltningen men också beträffande landstingskommunerna. En huvudlinje i refonnarbetet har varit att stärka länsstyrelsernas ställning genom att anpassa deras organisation och arbetsformer till nya krav.

Hela uppbyggnaden av den regionala samhällsförvaltningen kom att ställas under debatt i början av 1960-talet. I motioner vid 1963 och 1964 års riksdagar krävdes en långtgående decentralisering av uppgifter från central till regional nivå och en utveckling av landstingskommunerna till regionala självstyrelseorgan som kunde överta en väsentlig del av de regionala samhällsuppgifter— na. Med anledning av ett enhälligt riksdagsbeslut år 1964 (KU l964:39) upptogs dessa reformtankar till utredning.

Flera utredningar lade fram förslag rörande länsförvaltningen åren 1967—1968, bl a 1961 års länsförvaltningsutredning (SOU l967:20-21) och länsdemokratiutredningen (SOU 1968247), som hade tillsatts med anledning av riksdagens beslut är 1964. Den förra utgick från att länsstyrelserna skulle vara ansvariga för den regionala samhällsplaneringen, medan den senare föreslog att landstingskommunerna skulle ha detta ansvar och därutöver överta åtskilliga uppgifter från de statliga länsorganen. Läns— demokratiutredningens förslag hade karaktären av ett princip— förslag som förutsatte flera specialutredningar på olika områ— den.

Statsmakterna beslöt år 1970 en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen (prop 1970:103, SU l970:132, rskr 1970:248, 308). Kompetensfördelningen mellan de statliga myndig— heterna och landstingskommunerna ändrades inte. En av länsstyrel— sens huvuduppgifter blev att leda och samordna den regionala samhällsplaneringen. En förtroendemannastyrelse infördes i läns— styrelsen, bestående av landshövdingen som ordförande och tio ledamöter, varav fenlutsedda av regeringen och fem av landstinget eller fullmäktige i kommun utanför landstingskommun.

Samtidigt med 1970 års reform tillsattes länsberedningen för att sammanfatta och komplettera de tidigare utredningarna. Riks— dagen beslöt år 1972 att hemställa att länsberedningen skulle få i uppdrag att inrikta sitt arbete på en utbyggnad av landstingen

till regionala självstyrelseorgan med ansvar för bl a

den regionala samhällsplaneringen (KU 1972z8, rskr 1972124). Beslutet föranledde inte någon annan åtgärd än att riksda— gens skrivelse överlämnades till länsberedningen. Dennas betänkande (SOU 1974z84) Stat och kommun i samverkan belyste inte heller hur man skulle kunna utforma och genomföra ett system enligt riksdagsbeslutets principer. I ett särskilt yttrande till betänkandet förklarade sig fyra ledamöter dela länsdemokratiutredningens principiella uppfattning.

Länsberedningens betänkande och remissyttrandena över det låg till grund för förslag av regeringen till riksdagen in— nevarande år (prop 1975/76:168). Förslagen innebar bl a att huvudmannaskapet för den samordnande regionala samhälls— planeringen även fortsättningsvis skulle ligga på länssty— relsen och att denna varje år skulle redovisa aktuella frågor i anslutning till länsplaneringen för landstings— kommunen och länets kommuner. Vidare föreslogs att läns— styrelsens styrelse skulle bestå av, förutom landshövdingen, fjorton av regeringen förordnade ledamöter. Av dessa skulle tio nomineras av de politiska partierna i proportion till dessas röstsiffror i länet vid det senaste riksdagsvalet, nedan fyra skulle ha erfarenheter från näringslivet och arbetsmarknaden i länet.

Riksdagen beslöt i enlighet med propositionens förslag (KU 1975/76:55, rskr 1975/76:370). Föreskrifter om informa- tion från länsstyrelsen till landstingskonnmnen och kommu— nerna har införts i länsstyrelseinstruktionen (l97lz460, ändrad senast l976:539). Beslutet följdes också upp genom förslag om länsplaneringens franmida utformning i proposi— tion om samordnad sysselsättnings— och regionalpolitik (prop 1975/76:211, AU 1976/77z7).

Efter nytt regeringsförslag har riksdagen nyligen beslutat om ändrad ordning för utseende av ledamöter i länsstyrelser— nas förtroendemannastyrelser (prop 1976/77:19, KU 1976/77:12, rskr 1976/77:27. Samtliga fjorton ledamöter utöver lands- hövdingen skall utses genom val av landstinget eller full- mäktige i kommun utanför landstingskommun.

Vid behandlingen av prop 1975/76:168 biföll riksdagen en reservation till utskottsbetänkandet om fortsatt utredning av länsdemokratifrågorna. Reservanterna ansåg att en etapp på vägen mot en verklig länsdemokrati kunde nås på propo— sitionens grund men att utredningsarbetet måste fortsätta. Som exempel på uppgifter som kan föras över till landstings- kommunerna angavs ansvaret för den regionala trafikplane— ringen. Det uttalades också att landstingskommunerna borde ges vidgade uppgifter inom den regionala fysiska plane- ringen.

Den utredning som riksdagen sålunda har uttalat sig för bör nu komma till stånd. För detta ändamål bör en särskild kommitté tillkallas. Den bör ersätta utredningen (Kn 1976202) om den regionala samhällsplaneringens huvudmannaskap. Utred— ningens uppdrag har förfallit i och med att jag i dag har beslutat entlediga dess ordförande och övriga ledamöter.

Enligt det synsätt som ligger bakom kraven på utredning om vidgad länsdemokrati är det av grundläggande betydelse att de beslut som berör de enskilda människorna fattas så nära dessa som möjligt och i största nöjliga utsträckning av folkvalda organ. Man måste strä— va efter ett system som underlättar insyn, medverkan, kontroll och politiskt ansvarsutkrävande. Samna synpunkter som förestavar önskan om en vidgad länsdemokrati kommer även till uttryck i strä— van att förverkliga en stärkt primärkommunal självstyrelse med ökad självständighet för de förtroendevalda. Jag ansluter mig helt till denna grundsyn.

Varje förslag om vidgad länsdemokrati näste bygga på vissa be- stämda förutsättningar. En sådan förutsättning är att riksdagens och regeringens övergripande politiska ansvar inte får rubbas. Statsmakternas suveränitet, sonibl a innefattar en befogenhet att bestänma gränserna för den kommunala självstyrelsen, är en grund— läggande princip. Statsmakternas grundläggande ansvar för t ex arbetsmarknads—, regional— och näringspolitiken måste ligga fast. En annan förutsättning är att komnunernas ställning inte får för— svagas genom en vidgad länsdemokrati. Syftet måste i stället vara att stärka den konnmnala självstyrelsen i stort.

Genom länsberedningen och 1960—talets utredningar om länsförvalt— ningen har ett omfattande utredningsmaterial tagits fram. Även om detta behöver aktualiseras, ger det dock en god grund för det fortsatta arbetet. Den nya kommittén bör komplettera materialet med sådana specialutredningar som länsdemokratiutredningen förut- satte samt utarbeta konkreta reforndörslag. HärVid måste givet— vis beaktas att förutsättningarna i dag är delvis andra än när länsdemokratiutredningen lade fram sitt principförslag. Den ord— ning till vilken utredningen ville skapa ett alternativ har i tre etapper reformerats i länsdenokratisk riktning: genom 1970 års reform då förtroendemannastyrelserna infördes, 1976 års beslut på grundval av länsberedningens arbete samt den nyligen genomförda förändringen av sättet att utse förtroendemannastyrel— serna. Som framhölls i det särskilda yttrande till länsberedningens betänkande som jag förut hänvisade till medför reformer av den innebörd som har beslutats i år ett väsentligt ökat inflytande för länens befolkning och ett viktigt steg mot en vidgad läns— demokrati.

Starka skäl talar enligt min mening för att inrikta arbetet på fortsatta partiella reformer. Det är sålunda uppenbart att mera genomgripande förändringar förutsätter ett omfattande utrednings- arbete och en lång omställningsperiod för både 1andstingskommuner— na och den statliga länsförvaltningen. ÖVerhuvudtaget ser jag det länsdemokratiska reformarbetet mera som en fortlöpande utvecklings- process än som en fråga om samlade, genomgripande organisations— förändringar. Medan huvudlinjen hittills har varit att satsa på de statliga länsorganen, bör den i framtiden vara att stärka lands— tingskomnunerna och därmed vidga utrymmet för den kommunala själv- styrelsen.

Utredningsarbetet bör i första hand koncentreras till sådana frågor som har stått i förgrunden vid riksdagsbehandlingen. Re— formkraven har främst gällt dels att föra fram 1andstingskommuner— na som alternativa huvudmän för de nya uppgifter inom samhälls- planeringen som har aktualiserats under 1960-talet, och dels att få till stånd en omfattande decentralisering av uppgifter från

G:

central till regional nivå, endera till landstingskommunerna eller till statliga länsorgan. I enlighet härmed bör kommittén på ett tidigt stadium behandla den översiktliga regionala samhällsplaneringen, medan rena myndighetsfunktioner bör övervägas endast i den mån de är oundgängligen förenade med planeringsuppgifterna. Kommittén får sålunda ägna särskild uppmärksamhet åt sådana uppgifter som länsplaneringen, den regionala trafikplaneringen, naturvårdsplaneringen och den fysiska riksplaneringen. Kommittén bör inte begränsa sina överväganden till formella frågor om huvudmannaskap. Det från länsdemokratisk synpunkt centrala är det faktiska mått av inflytande för länsinnevånarna som åstadkoms. Förslagens konsekvenser för möjligheterna till decentralisering inom statsförvaltningen av uppgifter från central nivå till re— gional — vilket ämne övervägs av decentraliseringsutredningen (Kn 1975:01) — bör särskilt uppmärksammas.

Länsstyrelserna har i dag det samordnande ansvaret för den regionala samhällsplaneringen, och de svarar också för huvud— delen av utredningsarbetet. Kommittén bör överväga sådana förändringar som förlägger den politiska tyngdpunkten hos landstingskommunerna. Huruvida detta förutsätter att dessa även övertar det utredningsarbete som f n utförs vid läns— styrelserna bör prövas särskilt. Det bör uppmärksammas att den nya ordningen för val till länsstyrelsernas styrelser ger landstingskommunerna bättre möjligheter att följa och påverka det löpande planeringsarbetet.

En allmän strävan bör vara att såvitt möjligt begränsa de personalorganisatoriska konsekvenserna av kommitténs för— slag.

En viktig uppgift för kommittén blir att ange hur man skall tillgodose kravet på samordning av planeringsinsatserna vid ett ändrat planeringsansvar på den regionala nivån. Över- huvudtaget måste samspelet mellan landstingskommunerna samt regeringen och de centrala myndigheterna övervägas noga. Kommittén bör beakta att den som avgör en verksamhets om- fattning och standard också bör bära kostnadsansvaret. Kommittén bör även behandla de samordningsfrågor som hänger samman med att Malmö och Göteborgs kommuner inte tillhör landstingskommuner.

En annan viktig uppgift blir att klargöra förhållandet mellan landstingskommunerna och kommunerna. Kommittén bör därför överväga om ett fortsatt reformarbete i länsdemokratisk rikt— ning motiverar en ändrad reglering av den allmänna kommunala kompetensen. Även förhållandet mellan landstingskommunerna och kommunalförbund måste beaktas.

Kommittén bör vidare överväga om ändrade regler rörande landstingskommunernas organisation och arbetsformer är mo— tiverade då de får nya uppgifter och ett ökat ansvar inom den regionala förvaltningen. En särskild fråga i detta samman- hang är hur förhållandet i framtiden bör utformas mellan landstingskommunerna och de landstingsvalda ledamöterna i länsstyrelsernas förtroendemannastyrelser.

Arbetet bör bedrivas så att ett första delbetänkande efter

remissbehandling kan läggas till grund för förslag till 1978/79 års riksmöte. Sedan denna första reformetapp har slutförts, kan principfrågorna tas upp i hela deras vidd och i ett längre per- spektiv. Kommittén bör göra en genomgång sektorsvis av de regio— nala samhällsuppgifterna och pröva i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar dessa lämpligen kan anförtros 1ands— tingskommunerna. Utredningsarbetet bör i denna del ske förutsätt- ningslöst inom ramen för de allmänna värderingar som jag har gett uttryck för i det föregående.

Kommittén bör lägga fram förslag till de författningsändringar som föranleds av ställningstagandena i sakfrågorna.

Kommittén bör under arbetets gång samråda med utredningen (Fi l976:06) om kommunernas ekonomi, sysselsättningsutredningen ( l974:02), decentraliseringsutredningen och utredningen (Kn 1976:03) om organisationen av länsstyrelsernas planeringsavdel— ningar och administrativa enheter m m samt den utredning om läns- domstolarnas ställning som jag inom kort avser att begära bemyn- digande att få tillkalla.

För utredningen aktuella frågor står under debatt också i våra nordiska grannländer. Kommitten bör informera sig om utveck- lingen där och de erfarenheter som har Vunnits av genomförda reformer.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att re— geringen bemyndigar chefen för kommundepartementet

att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter med uppdrag att utreda frågan om vidgad länsdemokrati,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat bi- träde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen föreskriver att ersättning till ledamot, sakkunnig, expert och sekreterare skall utgå i form av dagarvode enligt kommittékungörelsen (l946:394), om ej annat föreskrives,

att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns kommitté- anslag.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Kommundepartementet)

TILLÄGGSDIREKTIVEN

Anförande av de artementschefen, statsrådet Hansson, till stats- radsprotokollet den 9 augusti 1979

Länsdemokratikommittén (Kn 1976:04) har tillsatts med stöd av regeringens bemyndigande den 2 december 1976. I direktiven till kommittén erinrade min företrädare om att den regionala sanhälls— förvaltningen länge har stått under debatt och om att flera ut— redningar under 1960- och 1970—talen har behandlat länsstyrel— sernas resp landstingskommunernas ansvar för de regionala sam— hällsuppgifterna. Som en följd härav har också flera partiella reformer genomförts.

Enligt direktiven är det av grundläggande betydelse att beslut som rör de enskilda människorna fattas så nära dessa som möjligt och i största möjliga utsträckning av folkvalda organ. Kommittén skall huvudsakligen överväga sådana förändringar som på det re— gionala planet förlägger den politiska tyngdpunkten till lands— tingskommunerna. Medan huvudlinjen hittills har varit att satsa på de statliga länsorganen, bör den enligt vad som anförs i di- rektiven i framtiden vara att stärka landstingskommunerna och därmed vidga utrymmet för den kommunala självstyrelsen. I direk— tiven understryks vidare att det länsdenokratiska reformarbetet bör ses som en fortlöpande utvecklingsprocess. Starka skäl talar därför för en inriktning på fortsatta partiella reformer.

I ett första delbetänkande (SOU l978z35) Regional utvecklings— planering—länsplanering m m har kommittén lagt fram förslag till utformning av den framtida länsplaneringen. Enligt kommittén bör det fortsatta arbetet på detta område bedrivas dels som en full— ständig länsplanering, dels som en fortlöpande översyn av plane- ringen med en årlig redovisning. Den fullständiga planeringsom— gången bör vara inriktad på att framställa dels ett planerings— underlag, dels ett länsprogram. Den årliga översynen bör vara åtgärdsinriktad och ges en direkt anknytning till den statliga budgetprocessen. En väsentlig punkt i kommitténs förslag är att landstinget — efter förslag av länsstyrelsen — skall anta läns— program resp rapport med anledning av översynen av fullständig länsplanering och att de antagna dokumenten skall redovisas för regeringen. Kommittén föreslår en särskild lag om länsplanering, eftersom föreskrifter som innebär åligganden för kommuner eller landstingskommuner enligt 8 kap 5 5 regeringsformen skall med— delas i lag. I lagförslaget ges en ingående reglering av plane— ringsprocessen.

Kommitténs förslag har remissbehandlats. I fråga onllandstings— kommunernas förstärkta medverkan i den regionala samhällsplane- ringen är remissopinionen splittrad. Regeringens ställningstagan—

de till förslaget har redovisats i prop 1978/79:112 om re— gionalpolitik. Föredraganden anför i propositionen att det förslag som länsdemokratikomndttén har lagt fram har betydan— de förtjänster. Det ger en vidgad roll åt landstingskommuner— na i länsplaneringen och ökar därmed möjligheterna för en offentlig debatt i väsentliga regionala avvägningsfrågor.

Andra synpunkter talar emellertid enligt föredraganden för att en partiell reform av det slag sonzkommittén föreslår inte bör aktualiseras f n. En konsekvens av den föreslagna lösningen synes kunna bli att det hos landstingskommunerna växer upp en särskild förvaltningsorganisation för att be- reda de beslut som landstingen enligt förslaget skall fatta. Ett annat problem utgör enligt föredraganden anknytningen till de andra planeringssystem som länsdenokratikommittén nu undersöker. I propositionen föreslås vissa förändringar i länsplaneringen som kräver jämkningar i kommitténs förslag. Föredraganden anför att det kan finnas skäl att avvakta er— farenheterna av just dessa förändringar, innan besluts— systemet utvecklas. Mot denna bakgrund konstaterar före— draganden att tiden ännu inte är mogen för ett slutgiltigt ställningstagande till det förslag som kommittén har lagt fram i sitt första delbetänkande. Riksdagen har vid behand— lingen av propositionen ställt sig bakom denna bedömning (AU 1978/79:23, rskr 1978/792435).

Jag anser att det är angeläget att olika vägar mot en vidgad länsdemokrati undersöks, innan ställning tas till den fram— tida utformningen av samhällsplaneringen på regional nivå. Kommittén bör därför få i uppdrag att studera olika metoder för ett vidgat folkligt inflytande över den regionala sam— hällsverksamheten.

En huvudlinje i kommitténs ursprungliga direktiv är att den länsdemokratiska utvecklingen kan frängas genom att upp— gifter som nu åvilar länsstyrelsen eller andra statliga or— gan överförs till landstingskommunerna. Även jag finner det värdefullt att möjligheten till sådana förändringar över— vägs. Det kan erinras om att flera verksamheter under senare år har överförts från statligt till landstingskommunalt eller kommunalt huvudmannaskap och att ytterligare överföringar av detta slag f n prövas. Landstingskommunerna har sålunda övertagit ansvaret för bl a sjuksköterskeutbildningen och mentalsjukvården. Utvecklingsfonderna, som har staten och landstingskommunerna som huvudmän, övertog den 1 juli 1978 företagareföreningarnas uppgifter. F n pågår förhandlingar med landstingskommunerna och berörda kommuner om ändrat huvudmannaskap för de statliga ungdomsvårdsskolorna, statens vårdanstalter för alkoholmissbrukare samt de erkända och de enskilda vårdanstalterna för alkoholmissbrukare. Utredningen om sjukvården i krig föreslår i betänkandet (SOU l978z83) Sjukvården i krig att ledningsansvaret för den civila hälso- och sjukvården i krig förs över från länsstyrelserna till landstingskommunerna.

En annan väg mot en vidgad länsdemokrati är att stärka det regionala folkliga inflytandet över den verksamhet som be- drivs av länsstyrelsen eller andra statliga organ utan att huvudmannaskapet för verksamheten ändras. Under senare år

har flera steg tagits i denna riktning. Jag vill särskilt erinra om att länsstyrelserna har försetts med förtroende— valda styrelser, vilkas samtliga ledamöter utom ordföranden numera utses av landstingen (prop 1976/77:19, KU 1976/77:12, rskr 1976/77:27].

Kommittén bör pröva om en fortsatt utveckling i denna rikt— ning är en ändamålsenlig väg att nå fram mot en vidgad läns- demokrati. I vissa fall kan det te sig lämpligt att låta flera ledamöter i de statliga länsorganen nomineras eller väljas av landstingen. Det finns också skäl att överväga om de förtroendevaldas inflytande bör utvidgas till vissa om- råden där besluten f n fattas av tjänstemän. Härvid måste givetvis bl a kraven på rättssäkerhet och enhetlig rätts- tillämpning beaktas liksom kravet på snabbhet och effekti— vitet i förvaltningen.

En undersökning av möjligheterna till ett vidgat regionalt folkligt inflytande över den statliga verksamheten kan i vissa fall aktualisera förändringar i arbetsfördelnigen mellan cen— trala och regionala organ. Frågor av denna art har nyligen behandlats av decentraliseringsutredningen i betänkandet (SOU 1978152) Lägg besluten närmare människorna. Kommittén bör dock vara oförhindrad att föreslå de decentraliserings- åtgärder som den från här angivna utgångspunkter kan finna motiverade. I frågor av detta slag bör kommittén hålla kon— takt med den delegation för omlokaliseringsfrågor m m som i enlighet med.ett uttalande av riksdagen med anledning av prop 1978/79:112 kommer att knytas till regeringskansliet. Även åtgärder som syftar till en kommunalisering av staliga läns— funktioner eller en ytterligare minskning av den statliga kontrollen över landstingskommunernas och kommunernas verk- samhet bör kunna aktualiseras, när det framståt som ange— läget med hänsyn till kommitténs förslag i övrigt. I sådana frågor bör kommittén samråda-med statskontrollkommittén (Kn 1976 06).

En utveckling enligt den modell som jag senast har berört — ett vidgat regionalt folkligt inflytande inom ramen för ett fortsatt statligt huvudmannaskap - aktualiserar frågan om den nuvarande uppdelningen av den regionala samhälls— förvaltningen är ändamålsenlig. Gränserna mellan landstings— kommunerna och den statliga länsförvaltningen har med tiden kommit att bli mindre markerade. Landstingskommunernas verk— samhet regleras i avsevärd utsträckning av statliga nonner. I länsstyrelsernas styrelser utses numera samtliga ledamö- ter utom ordföranden av landstinget och regionalt valda förtroendemän har också ett betydande inflytande i andra statliga länsorgan. På längre sikt kan den historiskt be- tingade klyvningen i en statlig och en kommunal regional förvaltningsapparat komma att te sig konstlad. Kommunernas verksamhet kan ses som en enhetlig lokal samhällsförvalt- ning där vissa verksamhetsområden är mer eller mindre reglerade av staten, medan konmunerna i princip ensamma bestämmer över verksamheten på andra områden. Även på läns- nivån kan utvecklingen efter hand leda fram till en enhetlig samhällsförvaltning med inslag såväl av statlig reglering som av ett vidgat regionalt självbestämmande.

Det är fullt klart att det även i framtiden kommer att behövas sam- hällsorgan på länsnivå som bl & verkställer statliga beslut eller utför statliga tillsyns— och kontrolluppgifter. För alla sådana uppgifter fordras emellertid inte obetingat en renodlat statlig förvaltningsapparat av den typ som vi nu har. På regional nivå liksom på lokal nivå bör avvägningen mellan statlig reglering

och regionalt resp lokalt självbestämmande kunna variera mellan olika förvaltningsområden. En enhetlig regional samhällsförvalt— ning skulle kunna omfatta både områden som är mer eller mindre fast reglerade av staten och områden där verksamhetens innehåll bestäms regionalt.

En enhetlig regional samhällsförvaltning kan uppstå genom en successiv sammansmältning av länsstyrelsen och landstingskommu— nen utan att huvudmannaskapet för de olika uppgifterna behöver ändras under utvecklingens gång. Det finns redan vissa förutsätt— ningar för en sådan sammansmältning. En är att de båda organen med tiden har kommit att få en mer likartad ledningsorganisation. Detta har skett bl a genom det växande inslaget av förtroende- valda i den statliga länsförvaltningen och framväxten av en ut— byggd förvaltningsorganisation hos landstingskommunerna. En annan sådan förutsättning är att ledamöterna i landstingets för- valtningsutskott och länsstyrelsens styrelse numera utses av samma valkorporation, nämligen landstinget.

Den tredje modell som1 jag här har diskuterat - en enhetlig regio— nal samhällsförvaltning — ligger i tiden mera fjärran än de båda andra modellerna. Den kan betraktas som ett tänkbart senare ut- vecklingsstadium, om statsmakterna i sina länsdemokratiska strä— vanden väljer att prioritera ett vidgat folkligt inflytande inom ramen för den statliga länsförvaltningen. Kommittén bör som un— derlag för fortsatta överväganden skissera hur en sådan enhetlig regional samhällsförvaltning skulle kunna konstrueras. I detta sammanhang kan det finnas skäl att beakta de erfarenheter som har vunnits i våra nordiska grannländer.

Jag hemställer att länsdemokratikommitténs uppdrag preciseras i enlighet med vad jag nu har anfört.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bi— faller hans hemställan.

(Kommundepartementet)

271

Per—Erik Back Statsvetenskapliga institutionen Umeå Universitet

INTEGRERAD REGIONAL SAMHÄLLSFÖRVALTNING: OFFENTLIGRÄTTSLIGA KONSEKVENSER

1 Bakgrund

I tilläggsdirektiven till länsdemokratiutredningen (Kn 1976:04) av 1979—08—09 (Dir 1979z80) erhöll kommittén i uppdrag "att stu- dera olika modeller för ett vidgat folkligt inflytande över den regionala samhällsverksamheten". Flera modeller antyds i direk- tiven. En av dessa tar sikte på en enhetlig regional samhällsför- valtning som kan uppstå "genom en successiv sammansmältning av länsstyrelsen och landstingskommunen utan att huvudmannaskapet för de olika uppgifterna behöver ändras under utvecklingens gång.

I skrivelse 1980-05—23 till statskontoret hemställde länsde- mokratiutredningen om verkets biträde med att vidareutveckla modellen i fråga. I sitt arbete med uppdraget har vederbörande projektgrupp inom statskontoret preliminärt övervägt olika lös- ningar. Gruppen har så småningom stannat för en variant som kan kallas den ”kommunalregionala"och som innebär att en enhetlig samhällsförvaltning på regional nivå skapas genom att de regel— system som gäller för primärkommunerna tillämpas även regionalt. Främst syftar förslaget till att föra över dagens regler om obligatoriska nämnder enligt speciallagstiftning till det regio- nala planet. Modellvarianten bygger alltså på kommunalt huvud— mannaskap men tillgodoser önskemålet om integrering av verksam— heter, som i dag har annan huvudman. Den kombinerar ett direkt, politiskt inflytande på regional nivå med möjlighet för sektors— intressen att göra sig gällande.

Även om föreningen av kommunalt huvudmannaskap och nämnder med Specialreglerade statliga uppgifter bygger på en väl etablerad princip inom svensk samhällsförvaltning, medför dess tänkta ut- sträckning till en "högre” nivå och till att gälla åtgärder med i många fall betydande potentiell räckvidd att åtskilliga konse— kvensfrågor av offentligrättslig och politisk—praktisk natur aktualiseras. Behovet av att kunna underordna problemen en över- gripande "teori” känns uppenbart; risk finns annars att ad hoc- lösningar föreslås och tillgripes på så många punkter att hel- heten så småningom går förlorad och syftet att uppnå större en- hetlighet på regionalt plan till sist förblir orealiserat.

Vad det här gäller är att formulera en grundsyn på vissa sidor av den svenska samhällsförfattningen, en grundläggande uppfatt— ning utifrån vilken lösningar på skilda spörsmål någorlunda syste- matiskt kan härledas. Främst är det fråga om att finna en genom- tänkt och så långt möjligt entydigt formulerad begreppsapparat, lämpad att beskriva hur den samlade offentliga makten fördelas dels på tre nivåer (nationell, regional och lokal), dels på två kategorier enligt en speciell dimension: kategorier som brukar kallas den statliga respektive' den kommunala. Ett försök att introducera en sådan apparat, på det mest generella planet, gjor-

des i min uppsats ”Offentligrättsliga konsekvenser av en vidgad länsdemokrati”, tryckt som Bilaga 1 till "Förvalt— ning och folkstyre" (SOU l968:47. 1)

I det följande presenteras i avsnitt 2 synsättet och be- greppsramen i den nämnda uppsatsen, modifierade med hänsyn till den aktuella uppgiften. I avsnitt 3 vidareutvecklas och tillämpas de sedan i ett försök att beskriva en en— hetlig regionalSHMLhällsförvaltning enligt den "kommunal— regionala" modellvarianten. Hänsyn tas därvid till den faktiska utveckling som skett, inte minst på det författ— ningsrättsliga området, under de år som gått sedan min förra uppsats skrevs.

2 Respublica

Frågan om de eventuella offentligrättsliga konsekvenserna av att genomföra den vidgade länsdemokratin (definierad på ett visst sätt) kan synas tämligen klart och entydigt formulerad. Den tycks gälla ett samhällstekniskt problem av välkänd art, där lösningen i huvudsak består i att man efter så ingående prövning som möjligt anger det lämpligaste medlet (i detta fall en viss utformning av de relevanta de— larna av författningen) för att nå ett visst angivet mål. Att ange "konsekvenser” innebär i detta fall dels att precisera de följder för den offentliga rättsordningen, som den vidgade länsdemokratin oundvikligen medför, dels att diskutera alternativa lösningar, där sådana är tänkbara inom ramen för de allmänna återverkningarna.

Hur fördelningen av den offentliga makten skall se ut, i Idé? tänkta perspektivet av en länsdemokratisk reform, är visserligen varken självfallet eller särskilt lätt att klart motivera. Flera omständigheter bidrar härtill. Även om man enas om de principiella utgångspunkterna och ger såväl explicit formulering av värderingar som tillbörlig konkretisering av rekommendationer, kan svårigheter uppstå.

En viss värdering och ett visst uppställt mål kan kanske tillgodoses på flera olika sätt, d v 5 med olika fördelning av kompetenser på nivåer och strukturer. Och även om enig— het råder om den reeella kompetensutskiftningen medför begagnandet av skilda rättsliga institut att juridisk— tekniska konsekvensfrågor lätt uppkommer. Rent lagskriv— ningstekniska spörsmål förtjänar slutligen nämnas” oavsett om vad som beslutas om den framtida reella maktavgräns- ningen, kan det råda delade meningar om i vilken utsträck— ning och på vad sätt en skriftlig normering bör komma till stånd, i grundlag eller i annan lag.

Sammanfattningsvis kan sägas följande. Det bör föreligga en visserligen mångfacetterad och möjligen komplicerad men dock "rationell" och gripbar frågeställning. Frå an om den vidgade länsdemokratins offentligrättsliga konse enser kan

1) sou l968:47, sid 288 ff.

tänkas kräva en diskussion av politiska idékomplex och författ— ningsprinciper. Men frågansinnebörd.bör inte behöva bli föremål för någon diskussion på ett mera abstrakt eller filosofiskt plan, inte fordra någon analys av rättens natur eller statens väsen eller liknande.

Detta förhållande är dock inte uppenbart för alla som deltar i debatten om hur vårtoffentligabeslutssystem skall se ut. Också där debatten från början kretsar kring ett delproblem, som är reellt och distinkt formulerat, förändras den så småningom gärna att gälla spörsmål av mera diffus och svårfångad natur, stundom hemängdamedmetafysiska föreställningar, stundom i huvudsak se- mantiska eller rättsfilosofiska. Att skilja agnarna från vetet, d v 5 att avgränsa de verkliga problemen från de skenbara, krä- ver egentligen en ingående analys av förhållandet mellan veten— skaplig terminologi, nedärvd statsfilosofisk vokabulär och den gällande skrivna rättens formelspråk.

Gällande offentlig rätt och därtill knutna konventioner och sedvänjor innehåller flera skikt av föreskrifter och föreställ— ningar, härrörandefrån olika tider och ursprungligen förankrade i skilda statsfilosofiska miljöer. Försöker man analytiskt isär- hålla dessa skikt visar det sig snabbt att många tankegångar och regler står i direkt strid med varandra. I praktiken behöver detta inte ha vållat så stora bekymmer. Åtskilliga föreskrifter har från början haft klen förankring i verkligheten eller efterhand kommit ur bruk, andra har omtolkats för att passa in i helheten eller i en ny tids förändrade villkor och åter andra har visser— ligen efterlevts strikt, formellt sett, men kommit att tillmätas en helt annan vikt, större eller mindre, än som ursprungligen var avsedd. Intet säger i och för sig att en föreskrift, som härrör från en metafysisk föreställningsvärld, som bygger på ohållbara premisser eller som står i uppenbar strid med centrala regler i systemet, behöver göra dålig tjänst, Funktionellt sett kan en teoretiskt otillfredsställande konstruktion mycket väl vara rationell. Vad som däremot i regel är alldeles fåfängt är att söka se innehållet i ett bestående offentligrättsligt regel— system som ett fullständigt uttryck för en bestämd "ideologi" eller att söka finna en hundraprocentig konsekvens i uppbyggna— den av ett sådant system.

Det bör särskilt observeras att den bristande idémässiga, ter- minologiska och juridisk—tekniska konsekvensen så gott som all— tid utmärker också nyligen skapade och ikraftträdda lagkomplex, t ex nya grundlagar eller nya konstruktioner angående den kommu— nala självstyrelsen. Detta beror naturligtvis på att någon revo— lutionär situation, åtminstone i politiskt avancerade stater, sällan förekommer och praktiskt taget aldrig i sådan grad att förut gällande rätt helt och hållet kan negligeras. Grundlag- stiftarna må ha konstruerat sitt första eller andra utkast efter aldrig så ”rationella" teoretiska grunder: i nästa moment gör sig likväl den befintliga rättsordningen påmind. Kompromisser måste till för att säkra samordningen_1nellan det gamla och det nya. Än oftare är det så att lagstiftarna inte ens hyser en tanke på att försöka undvika sådana kompromisser. Tvärtom utgår man från den gamla ordningen och fogar till det nya efter bästa för- måga. Att därvid undvika störningar är ogörligt: till sist är det inte möjligt att passa samman bestämmelser, hämtade från helt olika ideologiska miljöer.

I görligaste mån får den bristande anpassningen döljas genom speciella tekniska grepp, såsom uteslutningar, språkligt tvetydiga eller allmänt dunkla formuleringar, generalklau- suler osv, i stort sett innebärande att man lämnar åt kom— mande tillämpare av lagen att i samklang med förändringar av den yttre miljö, i vilken lagen skall fungera, precisera föreskrifterna. Att så elegant som möjligt formulera de paragrafer, genom vilka den bristande konsekvensen kan överskylas, har alltid varit och är alltjämt ett väsentligt inslag i lagskrivningskonsten.

Att ondgöra sig häröver är givetvis att alldeles missförstå det föregående resonemanget. Vad som sagts karakterisera lagstiftningen är tvärtom en ofrånkomlig följd av lagens och den skrivna författningens funktion som brygga mellan förr och nu, mellan gammalt och nytt i ett samhälle, där förändringar sker kontinuerligt genom partiella reformer. Men det är väsentligt att se riskmomenten. I varje lag— komplex bevaras formler och vändningar, som speglar en gången tids vetenskapliga eller politisk-ideologiska betrak— telsesätt. I varje lagkomplex skymtar dessa äldre åskåd- ningar också i många formuleringar, som i och för sig rent språkligt tycks äga en modern karaktär. Genom denna förank— ring bevarar de förlegade föreställningarna och den över— vunna terminologin ändå en sorts aktualitet, som på ett många gånger olyckligt sätt kan influera utformningen av de redskap, som krävs för en stringentanalys av den levande författningen.

En rad dylika tenner och idéer av tvivelaktigt analytiskt värde brukas alltjämt, när det gäller fördelning av makt och beslutskompetens på olika nivåer och på typer av organ. Dit hör stat, kommun, suveränitet, federalism. Särskilt begreppen stat och kommun är känsliga, av flera skäl. Bekant är förhållandet att de ord (stat, rike), som framför andra nyttjas för att beteckna den samlade offentliga makt— och beslutsstrukturen i ett samhälle, mycket ofta också begagnas i en eller flera snävare betydelse, innehållande en marke— rad avgränsning åt något håll, (avgränsningarna riksnivå/re— gional eller lokal nivå, riksstyrelse/kommunalstyrelse, stat/kommun, etc).

Ytterligare kan framhållas att såväl ”riks” som ”stat” sedan långliga tider uppvisat olika nyanser beroende på de samman— hang, vari de begagnats. ”Rike" har stundom fått sin inne- börd så gott som helt bestämd i ett folkrättsligt samman- hang, medan det i andra haft sin udd riktad mot någon form av landskapspartikularism eller annan regionalism. På samma sätt har "stat" i många fall betecknat en folkrättslig en- het, men vid andra tillfällen avsett den inre maktorgani— sationen, "överheten” i relation till enskilda medborgare och fria sammanslutningar. Under 1800—talet kom kommunerna att betraktas som en sorts dylika sammanslutningar och det blev naturligt att vad som var ”statligt" ofta sattes i mot- satsställning till vad som var "kommunalt".

En möjlighet att undvika Oklarheterna är att skapa en ny term för att beteckna den samlade publika makt- och besluts— strukturen. Inget av de befintliga uttrycken, t ex samhälls-

förvaltningen, samhällsorganisationen, det allmänna, framstår som alldeles adekvat. I stället lanseras som benämning på nyss— nämnda struktur ordet "respublica". Ser man på hur ordet "stat" i regel begagnas vid analyser av den kommunala självstyrelsen finner man att det betyder endera (I) ”respublica" eller (II) ”respublica minus den kommunala organiasationsapparaten”. I den första bemärkelsen användes termen (självständigt eller i samman— sättningar) bland annat då man säger att ”den kommunala själv- styrelsen utgör en viktig del av statsförvaltningen”, att "de relevanta statsorganen äger lagstifta om principerna för kommu— nala val" eller att "staten kan genom lagstiftning öka eller minska kommunernas befogenheter". I den andra bemärkelsen an— vändes ordet "stat" så snart den kommunala organisationsapparaten konfronteras med resten av den "publika organisationen”, t ex då man framhåller att "kommunernas utgifter har stegrats i snabbare takt än statens".

Termerna "stat" och "kommun” kan reserveras för den innebörd som understryker deras komplementaritet. Förhoppningsvis skulle redan denna terminologiska precisering minska riskerna för skenproblem och missförstånd. Emellertid kan denna vinst - osäker som den måste vara på lång sikt — knappast ensam motivera att man intro- ducerar en ny term med så pass ”lärda” associationer som respubli- ca. Införandet måste kombineras med en grundläggande syn på makt- fördelningsfrågorna inom denpublika sektorn. Utgångspunkten är åsikten att det inte finns något hinder för att konstruera den kommunala självstyrelsen och de kommunala befogenheterna över— huvudtaget som en delegation från respublica. Tvärtom måste detta för ett modernt betraktelsesätt vara det enda rimliga. Respublica kan besluta att vissa respublica tillkommande uppgifter tills vidare skall skötas av lokalt förankrade enheter, kommuner. Be- slutet kan anses omfatta dels en generalklausulbestämd allmän de- legation att handha lokala angelägenheter, dels speciella dele— geringar i angelägenheter, som har lokal anknytning men som främst bärs upp av ett nationellt intresse. De uppgifter, som respublica på detta sätt avhänt sig, är därmed inte längre ”statliga” utan ”kommunala” men alltjämt statliga i den vidare bemärkelsen: det står respublica fritt att i föreskriven ordning upphäva eller ändra delegeringsbeslut.

När någon numera anser den allmänna relationen mellan ”stat" och "kommun” vara djupgående problematisk från offentligrättslig synpunkt synes det oftast ha sin grund i missförstånd av den art som ovan berörts. Oron för "statens suveränitet", talet om "statens odelbarhet” och liknande har i regel som bakgrund idel skenproblem. Självfallet kan det hända att den som nyttjar ter— mer som delstater, federalism etc verkligen avser någonting mera preciserat och önskar ta avstånd från en förmodadutveckling i riktning mot att avgränsade regioner inom ett rike erhåller en självständig ställning av den art som möter i de samtida stora förbundsstaterna av modell USA eller Västtyskland. Ett dylikt avståndstagande är naturligtvis helt legitimt men måste samtidigt sägas vara något av en överloppsgärning med tanke på de starka krafter i samhället som verkar för en allt starkare centralise— ring.

En vidgad länsdemokrati behöver alltså inte, lika litet som någon annan kompetensreglerande reform, skapa bekymmer för statens su— veränitet. Den problematik som föreligger är likväl väsentlig.

Att fråga huruvida enutvidgningav landstingens befogenheter hotar statens suveränitet är onödigt. Men att ställa frågan hur landstingenskompetens skall kunna vidgas utan att sam- tidigt centralanwndighetersmöjlighet att föra en aktiv konjunkturpolitik avsevärt reduceras, det är rimligt. För— delningen av kompetensen på de bägge ”offentliga apparater— na” kan vara olämplig, bedömd utifrån vissa medvetet accep— terade och explicit angivna kriterier - vilket då bör ses som resultat av en misslyckad utformning av delegeringen avrespublicas sida och alltså möjligt att i vederbörliga former justerl.En reform, innebärande att landstingens kom— petens ökas, aktualiserar i själva verket i många avseenden den rättsliga*regleringen av förhållandet mellan organ och myndigheter av skilda slag, även om det, som redan sagts, inte finns anledning att mobilisera rättsfilosofiska teo- rier av mera subtil art. Av vad som tidigare anförts följer att den eller de som skall skapa en ny lag eller författ— ning bör försöka att se den föreliggande problematiken så långt möjligt oberoende av traditionella föreställningar och kvardröjande rättsliga konstruktioner av ålderdomlig struktur. Det måste vara av största värde, ja nödvändigt, att lagstiftarna i ett första skede söker utforma den önska— de regleringen helt konsekvent utifrån sina värderingar och utifrån den grundsyn, varom man eventuellt blivit ense. Helst skall detta innebära att man till en början också eftersträvar att begagnn_ett språkligt uttryckssätt och en rättslig terminologi som gör denna grundsyn rättvisa; för att på ett senare stadium - då de rättsliga konsekvenserna av de proponerade reformerna kan överblickas och lagstiftar— na enats om ett program - ta ställning till i vad mån an— passning till den bestående rättsordningen blir nödvändig. I varje fall är det nödvändigt - om en dylik terminologisk entydighet inte kan realiseras - att vara uppmärksam på de risker, som de många dubbeltydiga och vaga nyckeltermer— na kan medföra, och se till att det för den utomstående på varje särskild punkt står alldeles klart vad som menas.

Vad som här sagts om respublica och delegering utgör den lämpliga startpunkten för en i övrigt fristående analys av det spörsmål, som idag intresserar oss, nämligen möjlig— heten av en integrerad regional samhällsförvaltning.

3 Enhetlig regional förvaltning

En beskrivning av hur befogenheter utskriftas i "respublica" kan göras i enlighet med en rad dimensioner. Vilka som väljs beror i första hand på syftet med beskrivningen. I vårt fall, där avsikten är att diskutera en ”enhetlig regional samhälls- förvaltning” och problem förknippade därmed, synes det till- räckligt att beakta tre dimensioner, som kan kallas terri— torienivå, territorieförankring och organisationsomfång.

Begreppet territorienivå, som tar sikte på att en grundläg— gande aspekt av administrativa system gäller förekomsten av rumsligt avgränsade delar (territoriellt definierade subsy- stem), är teroretiskt ingalunda okomplicerat. I vårt samman— hang är det dock inte nödvändigt att penetrera komplikatio— nerna. Vi kan, på basis av erfarenheten, utgå från att det vid en översiktlig beskrivning av uppgifts— och kompetens-

fördelningen i en förvaltningsorgdning av svensk eller liknande modell, räcker med tre nivåer, den nationella, den regionala och den lokala. Dessa är hierarkiskt ordnade i den meningen att den nationella nivån geografiskt innesluter samtliga rumsligt avgränsade delar på den regionala nivån (regioner) och att varje region i sin tur innesluter samtliga rumsligt avgränsade delar på den lokala nivån (lokala enheter) inom regionen ifråga. I prak— tiken kommer riket, länet och primärkommunen i förgrunden när det gäller svenska förhållanden.

Mera svårfångad är otvivelaktigt den teoretiska bakgrunden till begreppet territorieförankring och åtskillig trycksvärta har slösats på att ventilera hithörande problem, särskilt i anslut— ning till analyser av den kommunala självstyrelsens ursprung och förutsättningar, relationen mellan ”stat" och "kommun" och liknan— de. För vår del får vi utgå från att de övergripande beslutsorga— nen hos respublica ("staten" i den vidsträcktare betydelsen), d v s riksdag och regering, genom ett primärt fördelningsbeslut bestämt att somliga uppgifter skall vara ”förankrade" på natio- nell nivå, somliga däremot på regional eller lokal nivå. De förra, de riksbaserade uppgifterna, avses i princip skötas av en sär— skild apparat, den ”statliga" (i den inskränktare betydelse), och de senare, de lokal— respektive regionalbaserade uppgifterna, av andra apparater, de "kommunala”, vilkas beslutande ledamöter utsetts av medborgare i region— eller lokalsamhället.

Vad slutligen beträffar begreppet organisationsomfång så syftar detta på beslutsapparatens befoge eter 1 relation till territorie— nivå och territorieförankring. Nära till hands ligger att tänka sig en apparat för statliga, en för sekundärkommunala och en för primärkommunala uppgifter:—allt på den lokala nivån, samt motsvarande på övriga nivåer (vissa rutor i en nivå/förankrings— matris kan dock bli empiriskt tomma). I stort sett är det möjligt att entydigt karakterisera en viss apparat eller ett visst organ genom att ange en territorienivå och en territorieförankring. Organkompetensen följer dock inte nödVåndigtvis organhemvisten helt och hållet: det är inte uteslutet att en och samma apparat kan sköta uppgifter, som hör hemma på skilda nivåer (jfr Gotland, Stockholm). Ej heller bör bortses från att en och samma apparat kan ha hand om både statliga och kommunala uppgifter, eller att ett organ, som av respublica klassats som kommunalt, i huvudsak får sköta statliga uppgifter, fastställda av respublica genom lagstiftning. (Det omvända förhållandet — att uppgifter, som av respublica betecknats som kommunala, tas om hand av organ, klassa— de som statliga, är teoretiskt fullt tänkbart enligt den här nyttjade analysmodellen men torde vara mindre vanligt i verklig- heten).

En schematisk bild av hur några av de viktigaste elementen i de tre apparaterna i dagens läge är inplacerade i en matris av ovan— nämnt slag ges i figur 1. Landstingsförbundet och Kommunförbundet har satts inom parentes — helt naturligt eftersom de är privat— rättsliga sammanslutningar. I en mera statsvetenskapligt betonad analys av "makten” (med tillämpning av samma analysmodell) skulle det förstås vara självklart att beakta de bätte förbunden på samma sätt som de övriga, d v 5 de publika, aktörerna, Även i före- liggande sammanhang, som i princip begränsar sig till det offent— ligrättsliga beslutssystemet, är det dock frestande att inkludera förbundet, med tanke på den avsevärda "sanktionerande" roll de

kommit att spela och med tanke på sammanflätningen av för— bundens respektive offentliga myndighetersfunktioner på flera viktiga samhällsområden.

I stort sett fungerar dagens svenska system så att de i matrisen nämnda organen (liksom den mängd övriga som inte kunnat tas med) endast äger befogenhet att utföra uppgifter som enligt respublicas beslut hör hemma i respektive ruta. Så har det också varit tidigare. Detta innebär att när respublica velat flytta en uppgift från en nivå till en annan nivå eller från en territorieförankring till en annan sådan (eller bäggedera så har detta skett genom uttryckligt beslut om t ex ändrat huvudmannaskap, d v s förflyttning av kompetensen från ett organ (i en viss ruta) till ett annat organ (i en annan ruta). Mentalsjukvårdens överföran— de från stat till landstingskommun är ett exempel, polis— väsendets förstatligande ett annat.

| (DK! ! (nå—4 "U (hf-N Ha) en Iåh | (vr—1 HI H: (G H alibi—4 os.. :Or—l |—( om (1): H LH CZ :$ PH'U (G (G A Ul-H LHOmr—i g. 4.) PC: 00 03 r—iH 0.) (Du—| 'r4 'Ht (604 "0 'Om.) +-> UCI en. 5 ååå? ages. AOM FD Vau? & &(!)"U 4.1 % 23 C! "Ul I O (GE P 'H Ho H :! P 0.34 :o U) & (AH l4—4 no (1) Bä & ms : H :: EC "0 G! u—I - +) m 80”. ” ”än ” ...men 43 äg.» % bl) tm ä ä 0 5 (Dr—1 :O.! 'v—x - n:o) .4 ALL—m U) H V & g 34 H 0) :O +J> l++ ctt/1 (D (DP 'H Eu) H (D (1) O "O 44 thi-4 5— # man H: r—(CD O -|-1 H-H GS O'U P (: (Dr—4 Dmc ; = (nå-) (Dr—1 0 & sa ar :=. a &!» 4444 cc NC. & u—h—c Ha) :: O CCC.) (DU >—1>—1 _l 1—1 3 Tå C! C'— 0 0 H '|'-( -.-| tv 5 &” % 2 Gå v—1

_Fiaui l-

Enda undantaget av betydelse i dagens situation utgör, som redan antytts, de Specialreglerade nämnderna i primärkommunerna (och i viss utsträckning i landstingskommunerna). Dessas territorieför— ankring är visserligen enligt respublicas grundläggande delegerings— beslut otvetydigt lokal (resp regional); de är därför ”kommuna— la" organ, ej ”statliga” (i den snävare betydelsen). Genom att respublica till sitt primära delegeringsbeslut fogat en långtgående reglering av dessa nämnders verksamhetsområde, har de i allt vä- sentligt ålagts uppgifter, som i en ”uppgiftsmatris” skulle höra hemma i den statligt/lokala rutan, ej i den primärkommunalt/loka- la. Organkompetensen följer här inte organhemvisten; men det är rimligt att säga att de Specialreglerade nämnderna i praktiken fungerar som lokala statliga organ.

Vad som här sagts ger inte en uttömmande beskrivning av den pub- lika beslutsordningen den skisserade modellen innehåller endast de element som tyckts mig mest väsentliga för uppsatsens syfte. Också med denna begränsning i minnet finns dock skäl att göra ytterligare några anmärkningar för att undvika missförstånd. Upp— gifts-, befogenhets— eller organmatriser av den sort som här be- gagnats ger inte - i varje fall inte utan långtgående specificering — besked om lydnadsrelationer, t ex att länsstyrelsen i vissa fall har tillsynsbefogenheter visavi primärkommunala organ eller att landstinget inte har någon överordnad ställning gentemot primär— kommuner. Inte hellerframkommer de samband, som betingas av regler för val och sammansättning av skilda organ och som i många fall, t ex då det gäller landstingets val av ledamöter i länssty— relsen, är ägnade att i någon mån modifiera betydelsen av upp— giftsfördelning, så som den framgår av matrisen. Det är därför viktigt att hålla i minnet de ”gränsöverskridande" reformer av inte minst regionala organs sammansättning som skett under senare tid.

Vi är så framme vid vår huvudsak: att betrakta skapandet av en en- hetlig eller integrerad regional samhällsförvaltning enligt den ”kommunalregionala” varianten i :ljuset av vår analysmodell. Uppenbart är att ett införande av varianten kräver en ändring av respublicas grundläggande delegeringsbeslut. I första hand gäller detta inte territorienivå utan territorieförankring. Varianten följer inte heller den klassiska svenska reformtypen med förändring av uppgifterna från att vara riksbaserade (stat- liga) till att vara regionalbaserade (sekundärkommunala) eller vice versa. Vad som sker när det primärkommunala systemet med spe— cialreglerade nämnder imiteras på regional nivå är främst att organ ändrar territorieförankring: länsnämnder blir sekundärkommunala i stället för statliga. Samtidigt ser respublica genom reglerande lagstiftning till att dessa nämnder också fortsättningsvis i allt väsentligt måste ägna sig åt ting som i en uppgiftsmatris hör hemma i den statligt/regionala rutan: nämnderna blir med andra ord i praktiken alltjämt en sorts statligt regionala organ. Självklart kan mera långtgående lösningar tänkas. Nämnder kan sammanslås eller införlivas med andra regionala organ; överföring av uppgifter från att vara statliga till att vara regionala kan inte heller uteslu— tas.

Vän av ordning kan nu med skäl fråga sig vari den ökade enhetlig- heten eller integrationen egentligen består. Svaret är främst att söka i den intimare förbindelsen mellan det folkvalda, beslutande organet på regional nivå, dvs landstinget och nämnderna. Lands—

tinget utser nämndernas ledamöter och beviljar anslag. Systemet innebär en kombination av direkt,politiskt in- flytande med möjlighet för sektorsintressen att göra sig gällande. Genom att variera innehållet i Speciallagarna kan respublica tillgodose skiftande behov, allt eftersom sådana manifesterar sig inom skilda samhällsområden.

En förutsättning för att dessa vinster skall uppnås är att "kommunaliseringen" av organ blir tillräckligt omfattande. Att nöja sig med att förvandla någon enstaka länsnämnd till specialreglerad regionalkommunal nämnd torde skapa flera problem än det löser. Å andra sidan kan skäl åberopas för att vissa nämnder inte bör ändras utan kvarstå som stat— liga; detsamma gäller om man ser till uppgifter i stället för till organ. Här är det dock lätt att falla för tradi- tionella och konventionella motiveringar, varför noggrann prövning bör ske.

Vissa uppgifter bör av rättssäkerhetsskäl handhas av organi- satoriskt fristående enheter; dit hör dömande och andra rättsvårdande funktioner. De produktionsuppgifter som före— kommer på regional nivå inom de statliga affärsverken lämpar sig knappast heller för att inordnas i en enhetlig samhälls- förvaltning av den "kommunalregionala" sorten. En viktig or- sak därtill är verkens påfallande marknadsinriktning.

I andra fall är det inte behovet av och fördelen med att vara fristående som är det väsentliga utan snarare behovet av och fördelen med att ingå i den statliga organisationen i stället för i den kommunala. Arten av detta behov och denna fördel kan skifta mellan skilda uppgifter. När det gäller försvaret, polisväsendet och tullverket betonas

den direkta knytningen till helheten och, i viss mån, "produkternas" karaktär av kollektiva nyttigheter. Detta leder många till slutsatsen att staten bör ha hand om hit- hörande uppgifter. Ståndpunkten är inte oantastlig - det är exempelvis inte länge sedan betydande polisiära funk— tioner ägde kommunal förankring — men kan motiveras med hänvisning till praktiska omständigheter.

Ytterligare en kategori representeras av de uppgifter som anses må bäst av att de hela vägen, från nationell över regional till lokal nivå, återfinnes i en sammanhållen och självständig organisation. önskemålet om sektorisering kan ha skilda grunder. Det kan vara frågan om att behovet av statlig styrning på ett visst sakområde upplevs som särskilt starkt. Det kan också vara fråga om att ett visst sakområde behöver speciellt tillgodoses och att garanti härför ligger i att det organisatoriskt särhålles.

Så långt de skäl som kan åberopas för undantag. Vilka är då huvudsakliga motiveringarna för att en viss uppgift eller ett visst organ skall inlämnas i den "enhetliga" organisationen? Här kan olika meningar göras gällande. För min delsynes ett väsentligt kriterium vara den betydelse som en uppgift eller ett organ har om man vill eftersträva en bättre avvägning och en mera underbyggd prioritering mellan insatser på skilda sakområden i regionen, sett i relation till de samlade resurserna.

Nbd denna utgångspunkt synes det uppenbart att flertalet enheter inom länsstyrelsens planeringsavdelning överföres till den nya enhetliga förvaltningen. Flertalet länsnämnder och motsvarande organ skulle också överföras och alltså bli kommunala, med den sär- skilda status som förut diskuterats.Enligt min åsikt överväger skälen för att " regionalkommunalisera " också arbetsmarknads— verkets och vägverkets uppgifter på mellannivån. Mot en sådan lösning kommer visserligen med största säkerhet att anföras star- ka betänkligheter. Den traditionellt kraftiga sektoriseringen pa dessa områden kommer att framhållas som en ovanligt lvckad lösning på svåra effektivitetsproblem. Just den påfallande kraf- tiga styrande inverkan som sektorsmyndigheterna inom dessa områden haft generellt sett är å andra sidan ett argument för att de in- ordnas i det större systemet: det är inget tvivel om att samord- ningsvinster står att hämta här och att det skulle leda till be— tydande fördelar för regionen om vägväsende och arbetsmarknad in— förlivades med den enhetliga förvaltningens uppgifter.

Till den enhetliga förvaltningens befogenheter kan läggas fler- talet av de kontrollerande funktioner som länsstyrelsen nu svarar för, i den mån de innebär lämplighetsprövning. Det blir naturligt att denna prövning utföres av organ med direkt politisk förankring. Juridisk prövning av kommunala beslut bör däremot alltfort ut- föras av länsstyrelsen, som alltså tänkes bestå som statligt organ på regional nivå, ehuru med reducerad storlek och med lekmannainslaget avskaffat eller starkt minskat.

En enhetlig regional samhällsförvaltning av den typ som här skisserats kommer, om den realiseras, otvivelaktigt att få stark tyngd och därmed sannolikt avsevärda återverkningar både ”uppåt" och kanske framför allt "nedåt”. Huruvida dessa kommer att i hu- vudsak bli "praktisk—politiska" eller om de också kommer att inne- bära krav på rättslig nyreglering kan vara svårt att överblicka. Mycket talar för att verkningarna uppåt främst blir av det förra slaget. Vissheten om att resursernas fördelning på sakområden i fortsättningen kommer att ske effektivare, vad den regionala nivån beträffar, bör kunna leda därhän att de centrala ämbets- verken (och i många fall även statsdepartementet)i mindre ut- sträckning tar befattning med olika ärendens regionala och lokala sidor och i högre grad koncentrerar sig på problemens nationella och övergripande aspekter. Denna koncentration måste dock — just på grund av den ökade tyngd som de regionala organen erhåller — ledsagas av klart definierade befogenheter för organen på natio- nell nivå i de fall, då snabbhet och likformighet i åtgärder kräVs, t ex i fråga om konjunkturpolitik och, åtminstone delvis, arbetmarknadspolitik.

Länsnivåns förhållande. till primärkommunala nivån kan bli så kraftigt förändrat, reellt sett, att det fordrar ändring av de formaliserade förutsättningarna. Visserligen behöver nivårela— tionerna knappast vålla några principiella svårigheter, om man utgår från den ovan redovisade, allmänna synen på respublica och dess delar. Men kompetensavgränsningen mellan regionkommun och prnnärkommun aktualiseras på ett generellt plan, främst emedan landstingen genom den föreslagna reformen på allvar tränger in på områden, som de förut inte alls eller endast marginellt sysslat med. Det måste härigenom bli lättare än vad förut varit fallet att i olika sammanhang se landstingen som tänkbart alter— nativ, då fråga om lämpligt huvudmannaskap uppkommer.

Frågan är till sist om reformen behöver medföra någon form av allmän "befälsrätt" för regionkommunen över primärkommu— nerna inom samma geografiska område, d v s om det är ofrån— komligt att ett system med "överkommuner" uppstår. Svaret är att en sådan befälsrätt knappast är oförenlig med synen på respublica—den kan tänkas ingå i det primära delegeringsbes— lutet— men att den inte heller är på något sätt ofrånkomligt förbunden därmed och kanske inte ens står i särskilt god sam— klang med det tidigare beskrivna synsättet.Territorieförank— ringen är knuten till olika nivåer,i ena fallet är den regio— nalbaserad,i andra fallet lokalbaserad.De beslutande organen ansvarar inför skilda populationer av medborgare.Teoretiskt synes befogenhetsfördelningen också i fortsättningen kunna göras sådan att landstingen och primärkommunerna mera upp- fattas som parallella än som hierarkiskt samordnande.

I praktiken blir det dock lätt annorlunda, på grund av de regionala organens ökade tyngd och mera "samlade" konstruk— tion. Det är inte uteslutet att gränsen mellan vad som hör till ena nivån och vad som hör till den andra kan komma att behöva rättsligt fixeras på ett annat sätt än hittills. Un— der alla omständigheter torde det vara lämpligt att klart reglera eventuella "överhetsrelationer” mellan regionorgan och primärkommunala organ. Praktiskt är att begränsa dessa överhetsrelationer till ett antal konkreta fall, enumera- tivt fastställda i enlighet med vad som ovan sagts om lämp— lighetsprövning.

_ v,. a.. 1ÖR7"UG* ”29

Statens offentliga utredningar 1982

Kronologisk förteckning

Real beskattning. B. Real beskattning. Bilaga 1—3. B. Real beskattning. Bilaga 4—6. B. Tandvården under 80-talet. S. De förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner. Kn. Sockernäringen. Jo. Talböcker-utgivning och spridning. U. Videoreklamlrågan. Ju. Ny plan- och bygglag. Remissammanställning. Bo. Sanering efter industrinedläggningar. 80. Den långsiktiga tillgången och efterfrågan på Iäkararbets— kraft. S. Statlig fondförvaltning m. m. E. Kommunalföretaget. Kn. Tillväxt eller stagnation. E. Internationella företag i svensk industri. I. . Skatt på energi. B.

Skatt på energi. Bilagor. 8. Förvärvsarbete och föräldraskap. A. Handikappade elever i det allmänna skolväsendet. U. Kommunerna och näringslivet. Kn.

. Ett effektivare vite. Ju. . Svensk amatörboxning och skadeverkningama. Jo.

Fritidsboende. Bo. Vidgad länsdemokrati. Kn.

Statens offentliga utredningar 1982

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Videoreklamfrågan. [8] Ett effektivare vite. [21]

Socialdepartementet

Tandvården under 80-talet. [4] Den långsiktiga tillgången och efterfrågan på läkararbetskraft. [111

Ekonomidepartementet

Statlig fondförvaltning m. m. [12] Tillväxt eller stagnation. [14]

Budgetdepartementet

Realbeskettningsutredningen. 1. Real beskattning. [1] 2. Real beskattning. Bilaga 1—3. [2] 3. Real beskattning. Bilaga 4—6. [3] Energiskattekommittén. 1. Skatt på energi. [16]2. Skatt på energi. Bilagor. [17]

Utbildningsdepartementet

Talböcker—utgivning och spridning. [7] Handikappade elever i det allmänna skolväsendet. [19]

Jordbruksdepartementet

Sockernäringen. [6] Svensk amatörboxning och skadeverkningarna. [22]

Arbetsmarknadsdepartementet Förvärvsarbete och föräldraskap. [18]

Bostadsdepartementet

Ny plan- och bygglag. Remissammanställning. [9] Sanering efter industrinedläggningar. [101 Fritidsboende. (23)

Industridepartementet Internationella företag i svensk industri. [15]

Kommundepartementet

De förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner. [5] Kommunalföretaget. [13] Kommunerna och näringslivet. [20] Vidgad länsdemokrati. [24]