SOU 1986:25

Kontroll av livsmedel : slutbetänkande från Livsmedelskontrollutredningen

Till statsrådet och chefen för jordbruksdepartementet

Genom beslut den 8 december 1983 bemyndigade regeringen chefen för jordbruksdepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att göra en översyn av livsmedelkontrollens omfattning och inriktning m. m.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades till ledamöter i kom- mittén landshövdingen Karl Frithiofson, tillika ordförande, riksdagsle- damoten Arne Andersson (i Gamleby), numera statssekreteraren Moni- ca Andersson, f. d. riksdagsledamoten Paul Grabö, riksdagsledamoten Nils Nordh, f.d. riksdagsledamoten Karin Nordlander, numera f.d. riksdagsledamoten Gunnar Olsson, riksdagsledamoten Börje Stensson och sekreteraren Thomas Wiiburg.

Till sakkunniga förordnades förbundsordföranden Lage Andreasson, departementsrådet Kristina Granlund (fr.o.m. 1984-11-01), departe- mentsrådet Ulf Henricsson, departementsrådet Anders Lundin (t. o. m. 1984-05-01), överveterinären Hans Lundqvist, avdelningschefen Tors- ten Nilsson, numera generaldirektören Maj-Britt Sandlund, ombuds- mannen Carl-Erik Wallström och direktören Lars Ågren.

Till experter förordnades direktören Nils Erik Bramsvik, professorn Carl Erik Danielson, teknologie doktorn Allan Edhborg, hälsoskydds- chefen Per-Erik Granlund, revisionsdirektören Hans Grohman, avdel- ningschefen Bengt Henricson, branschombudsmannen Stellan Minn- hagen (t.o.m. 1985-03-31), branschombudsmannen Roland Nordlund (fr.o.m. 1985-04-01), numera avdelningschefen Erland Pääjärvi, för- bundssekreteraren Henry Schyth, avdelningschefen Torgny Sjöberg och avdelningsdirektören Bo Svensson.

Till sekreterare förordnades byrådirektören Georg Ekström (t. o. m. 1985-03-31) och departementssekreteraren Vanja Edwinson (fr.o.m. 1985-04—01). Till biträdande sekreterare departementssekreteraren Van- ja Edwinson, (t. o. m. 1985-03-31), hovrättassessorn Hans Petterson, forskningsassistenten Ingemar Haraldsson (fr. o. rn. 1984-10-15) och av- delningsdirektören Lars Olof Eklöf (fr. o. m. 1985-10-14).

Kommittén, som antagit namnet livsmedelskontrollu(redningen, har i skrivelse den 4 maj 1984 till chefen förjordbruksdepartementet lämnat vissa förslag till ny köttkontrollorganisation m. m.

Till kommittén har överlämnats ett antal framställningar och skrivel- ser. Dessa får anses besvarade med föreliggande betänkande.

Kommittén får härmed överlämna sitt betänkande Kontroll av livs- medel. Uppdraget är därmed slutfört.

Till betänkandet har fogats reservation av ledamöterna Grabö, Stens- son och Wiiburg samt särskilda yttranden av experterna Bramsvik,

Danielson, Edhborg, Granlund, Grohman, Henricson, Nordlund, Schyth och Sjöberg.

Stockholm i april 1986

Karl Frithiofson

Arne Andersson Monica Andersson Paul Grabö Nils Nordh

Karin Nordlander Gunnar Olsson Börje Stensson 7710mas Wiiburg

/ Vanja Edwinson

Hans Petterson

Sammanfattning

Författningsförslag . Förslag till lag om ändring 1 livsmedelslagen (1971: 511)

I

1 1.1 1.2 11 2.1

2.2 2.3

3.1 3.2

3.3

Inledning

Utredningens direktiv och genomförande m. m. Direktiven Utredningsarbetet

Kartläggning och nulägesbeskrivning

Livsmedelsbegreppet Livsmedelslagstiftningen Industristatistiken . . . . Jordbruksnämndens konsumtionsstatistik

Livsmedelshanteringen

Inledning . . . . . .

Faktorer som påverkar livsmedlets hygeniska kvalitet och sammansättning

Livsmedelsindustrin . . . .

3.3.1 Slakteri- och charkuteriindustrin

3.3.2 Mejeriindustrin . . . .

3.3.3 Frukt- och grönsakskonservindustrin 3.3.4 Fisk- och fiskkonservindustrin 3.3.5 Olje- och fettindustrin

3.3.6 Kvarnindustrin

3.3.7 Bageriindustrin

3.3.8 Sockerindustrin . . .

3.3.9 Choklad— och konfektyrindustrin

3.3.10 Spritdrycksindustrin . . . .

3.3.11 Malt- och läskedrycksindustrin

3.3.12 Den övriga livsmedelsindustrin . .

3.3.13 Den tekniska utvecklingen inom livsmedelsindu- strin

13 13

15

15 15 16

17

17 17 18 18

21 21

22 24 24 25 26 27 27 28 28 29 30 30 30 31

31

3.4 3.5 3.6

5.1 5.2 5.3

5.4 5.5

5.6

6.1 6.2

6.3 6.4 6.5

7.1 7.2

10 10.1 10.2 10.3

III 11

12 12.1

SOU 1986:25 Handelsledet 32 Matserveringar . 35 Utrikeshandeln med livsmedel 38 Konsumtion av livsmedel 41 Allmän offentlig livsmedelskontroll 45 Inledning . . . . . 45 Syftet med den nuvarande livsmedelskontrollen 49 Livsmedelskontrollens organisation 50 5.3.1 Tillsynsmyndigheterna 50 5.3.2 Statens livsmedelsverk 50 5.3.3 Länsstyrelserna . 54 5 3. 4 Miljö- och hälsoskyddsnämnderna 55 Livsmedelslaboratorier . . . . . . 59 En redovisning av hur livsmedelskontrollen genomförs 63 5.5.1 Inledning . 63 5. 5.2 Livsmedelsverkets kontroll 63 5.5.3 Länsstyrelsernas kontroll . 65 5.5.4 Miljö- och hälsoskyddsnämndernas kontroll 65 Erfarenheter från den nuvarande livsmedelskontrollen 69 Särskild offentlig livsmedelskontroll 73 Inledning . . . . . . . . . . . . 73 Livsmedelskontroll enligt livsmedelslagen som utövas av särskilda tillsynsmyndigheter 73 Köttkontroll 74 Potatiskontroll 77 Mejerikontroll m. m. 81 Egentillsyn och egenkontroll 85 Inledning . . . . . . . 85 Uppgifter om egenkontrollen vid vissa företag 85 Kostnaderna för livsmedelskontrollen 89 Livsmedelskontrollen i andra länder 97 Bestrålning av livsmedel 103 Inledning 103 Expertkommittén . . . 104 Sammanfattning av remissyttrandena 105 Utredningens överväganden och förslag 107 Allmänna utgångspunkter 107 Livsmedelskontrollens organisation . . . 1 13 Organisationen av den offentliga livsmedelskontrollen 1 13

12.2 Länsveterinärerna

12.3 Potatiskontroll _ 12.4 Mejerikontroll m. m.

12.5 Köttkontroll 12.6 Exportkontroll

12.7 Importkontroll . . . . . . . . 12.8 Kontroll av förpackningar och husgeråd

12.9 Livsmedelskontroll ombord på fartyg och luftfartyg

13 Formerna för livsmedelskontrollen 13.1 Inspektion, provtagning och undersökning 13.2 Godkännande av livsmedelslokaler 13.3 Offentligt kontrollerad egentillsyn 13.4 Information och rådgivning

13.5 Utbildning .

13.6 Rapporteringssystem

14 Finansiering av livsmedelskontrollen 14.1 Årlig kontrollavgift

14.2 Prövningsavgift

15. Livsmedelslagens sanktionssystem 16 Regler för bestrålning av livsmedel IV Reservation och särskilda yttranden V Bilagor Direktiven Tabellbilaga

122 125 131 136 143 145 148 153

155 155 157 158 159 160 162

165 165 170 171 177 181 195 195 205

Sammanfattning

Utgångspunkter för förslagen

Utredningens direktiv ger uttryck för bedömningen att en översyn av livsmedelskontrollen är motiverad. Under tiden utredningen arbetat har angelägenheten av att skärpa denna kontroll på olika sätt blivit ytterli- gare belyst, bl. a. i den offentliga debatten.

Utredningen utgår från att det är ett gemensamt intresse för producen- ter och konsumenter av livsmedel att kvalitetskraven tillgodoses. Ökad medvetenhet om värdet av kvalitet kan stärka marknadspositionen för inhemska livsmedel och för svenskt jordbruk.

Livsmedelskontrollen bör liksom hittills syfta till att skydda konsu- menterna mot såväl kortsiktiga som långsiktiga hälsorisker och mot oredlighet i handeln med livsmedel. Kontrollen bör vara likartad och neutral i förhållande till livsmedlens ursprung och i förhållande till den marknad livsmedlen är avsedda för.

Det finns anledning att skärpa livsmedelskontrollen med hänsyn till den strukturomvandling och den tekniska utveckling som har skett inom industri och handel. Särskilt redlighetskontrollen bör bli effektivare. För att genomföra en bättre livsmedelskontroll kräVS en förstärkt tillsynsor- ganisation. Företagens egentillsyn bör utnyttjas i den offentliga kontrol- len och samordnas med denna.

Den allmänna offentliga livsmedelskontrollen

Utredningens förslag innebär att kontrollen decentraliseras till kommu- nernas miljö- och hälsoskyddsnämnder och i någon mån länsstyrelserna.

Livsmedelsverket bör liksom hittills ha det övergripande ansvaret för livsmedelskontrollen. När det gäller livsmedelskontrollen i allmänhet bör livsmedelsverket i högre grad än f.n. genom föreskrifter styra till- synsverksamheten. Livsmedelsverket bör vidare aktivt följa verksamhe- ten för att skaffa sig en överblick över tillståndet i livsmedelshantering- en.

För vissa delar av livsmedelskontrollen bör livsmedelsverket ha det direkta tillsynsansvaret. Det gäller bl. a. köttkontrollen och den särskilda kontroll som kan krävas vid export av vissa livsmedel.

Livsmedelsverkets organisation och resurser bör ses över för att öka

möjligheterna för verket att lämna service och ge råd till kommuner och länsstyrelser.

Länsstyrelserna föreslås få en mera aktiv roll i den offentliga livsme- delstillsynen. Genom länsveterinärerna, vilka har anknytning till såväl livsmedelsverket som lantbruksstyrelsen, har länsstyrelsen tillgång till livsmedelshygienisk expertis. Tillsynsorganisationen bör förstärkas ge— nom att län i samverkan tilldelas livsmedelstekniker. Vid varje länssty- relse bör det inrättas en särskild djur- och livsmedelsfunktion med länsveterinären som chef. l avvaktan på regeringens förslag om en ny länsförvaltning föreslås inte några förändringar vad beträffar länsvete- rinärens arbetsuppgifter.

Med den föreslagna förstärkningen får länsstyrelserna möjlighet att stödja kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder vid tillsynen. Det- ta gäller särskilt vid tillsynen av större och tekniskt komplicerade anlägg- ningar. Utredningens förslag rubbar inte samspelet och balansen mellan kommunerna och länsstyrelserna.

Utredningen föreslår också ett ändrat avgiftssystem för livsmedels- kontrollen som ger kommunerna bättre förutsättningar att bedriva en effektiv tillsyn.

Med ett ökat stöd från länsstyrelserna och med ökade resurser i övrigt kan miljö- och hälsoskyddsnämnderna ges helhetsansvaret för den all- männa offentliga livsmedelskontrollen inom den egna kommunen. Nämnderna föreslås få ansvar för såväl godkännandet av livsmedelslo- kaler som den löpande tillsynen för i princip alla livsmedelsanläggning- ar. Undantag görs endast för slakterier och med slakterierna integrerade anläggningar. För dessa anläggningar skall livsmedelsverket ha ansva- ret.

Den föreslagna arbetsfördelningen innebär att de stora resurser som totalt sett finns inom miljö- och hälsoskyddsförvaltningarna tas till vara också i fortsättningen inom den offentliga livsmedelskontrollen. En viktig fördel är att tillsynsarbetet kan bygga på goda kunskaper om lokala förhållanden. Vidare får en och samma myndighet ansvaret både för att kontrollera livsmedelslokalernas lämplighet och den löpande tillsynen.

Utredningen har konstaterat att det saknas samlade kunskaper om tillståndeti livsmedelshanteringen och om hur livsmedelskontrollen fun- gerar över landet i dess helhet. Utredningen föreslår därför att ett rap- porteringssystem utarbetas, vilket underlättar för livsmedelsverket att fullgöra sin övergripande styrande uppgift.

Utredningen föreslår att den offentliga livsmedelskontrollen förstärks ytterligare genom ett mera aktivt utnyttjande av företagens egentillsyn. Det föreslås att livsmedelsverket skall meddela föreskrifter om obligato- risk egentillsyn vid i princip varje anläggning för livsmedelsproduktion. För dessa anläggningar skall det finnas ett av tillsynsmyndigheten fast- ställt kontrollprogram. Den offentliga kontrollen vid anläggningar med sådana program bör kunna begränsas till stickprov och granskningar av förda journaler.

K öttkontrollen

Utredningen föreslår att den nuvarande särskilda lagstiftningen om köttbesiktning skall upphävas. De upphävda reglerna skall ersättas med föreskrifter för köttkontroll som meddelas med stöd av livsmedelslagen. Med en sådan nyordning får man efter en 'övergångstid en för hela landet enhetlig köttkontroll. Ändringen innebär också ökade möjligheter att ingripa mot överträdelser av besiktningsföreskrifterna.

Pata tiskontrollen

I fråga om kvalitetskontrollen av matpotatis föreslår utredningen att denna kontroll skall inordnas i den allmänna offentliga livsmedelskon- trollen. Livsmedelsverket föreslås meddela föreskrifter om kvalitetskrav och märkning. Föreskrifterna skall enligt förslaget bl.a. innebära att all färdigförpackad potatis skall uppfylla en viss bestämd kvalitetsnivå och att endast den färdigförpackade potatisen (liksom den som säljs i auto- mat) skall kvalitetsmärkas. Förslaget innebär att Svensk Matpotatiskon- troll (SMAK) med sin särskilda kompetens förutsätts biträda kommu- nerna vid kontrollen av potatis på samma sätt som ett anvisningslabo- ratorium i den allmänna livsmedelskontrollen.

M ejerikontrollen

Beträffande mejerikontrollen föreslås att den provtagning som på upp- drag av livsmedelsverket nu ombesörjs av Svenska kontrollanstalten för mejeriprodukter och ägg (KMÄ) i fortsättningen skall skötas av miljö- och hälsoskyddsnämnden. Vidare föreslås att det obligatoriska kravet på kvalitetskontroll vid export av mejeriprodukter, ägg och liskkonserver skall upphävas eller, alternativt, att det i fortsättningen skall ankomma på jordbruksnämnden att som myndighet svara för kvalitetsprövningen av dessa exportvaror.

I mportkontrollen

Kontrollen av det kött som importeras är organiserad på ett sätt som liknar besiktningen av det kött som produceras inom landet. Utredning- en föreslår att avgiftsfinansieringen för importkontrollen av kött sam- ordnas med avgiftssystemet för köttbesiktningen.

Husgeråd och förpackningar

Utredningen föreslår att livsmedelsverket blir föreskrivande myndighet och tillsynsmyndighet enligt lagstiftningen om kemiska produkter med befogenhet att meddela föreskrifter om hantering eller import av för- packningsmaterial för livsmedel, livsmedelsförpackningar och hushålls- gods och med skyldighet att kontrollera tillverkning, import och försälj- ning av sådant material och sådana varor.

Utbildning och information

Utredningen föreslår att miljö- och hälsoskyddsinspektörerna skall ges möjlighet att få ytterligare kunskaper i livsmedelsteknik och att det övervägs att införa livsmedelsteknik som en särskild kurs vid miljö- och hälsoskyddslinjen.

Tillsynsmyndigheterna bör intensifiera informations- och rådgiv- ningsverksamheten.

Sanktionssystemet

Utredningen har, med hänsyn till de nyligen beslutade bestämmelserna om företagsbot, inte funnit anledning att föreslå några skärpningar av livsmedelslagens sanktionssystem.

Bestrålning av livsmedel

Vad gäller frågan om livsmedelsbestrålning anser utredningen att det generellt sett inte finns något behov av denna metod i Sverige. Utred- ningen anser inte att det finns skäl att ändra nuvarande lagstiftning på området enligt vilken livsmedel inte får behandlas med joniserande strålning utan tillstånd av livsmedelsverket. I vissa speciella fall kan det emellertid vara av värde för konsumenterna att bestrålning utnyttjas som behandlingsmetod. I Sverige har endast en sådan fråga aktualiserats och det gäller behandling av vissa kryddor. Livsmedelsverket bör ha möjlig- het att meddela tillstånd i ett sådant fall. Detta bör dock ske mycket restriktivt och såväl behovet som risken och nyttan ijämförelse med andra behandlingsmetoder bör bedömas. Utredningen föreslår också att i den mån bestrålade produkter tillåts saluföras skall produkterna mär- kas med särskilda uppgifter om bestrålningen. Konsumenterna bör ha möjlighet att själva välja huruvida man vill köpa ett bestrålat livsmedel eller ej.

Författningsförslag

Förslag till Lag om ändring i livsmedelslagen (1971: 511)

Härigenom föreskrivs att 28, 30 och 33 55 livsmedelslagen (1971 : 511) skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse 28 51

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om undersökning och annan kontroll som behövs för att trygga efterlevnaden av denna lag.

För kontrollen av kött får rege- ringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer meddela före- skrifter om

]. köttbesiktning,

2. förbud mot att saluhålla eller i livsmedelslokal förvara kött som inte har besiktats vid slakteri som står under särskild kontroll,

3. uppgiftsskyldighet för den som lämnar djur till slakt,

4. nödslakt.

30 52

Till böter eller fängelse i högst ett år dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. bryter mot 6, 8, 14, 16-10 5, 21 & första stycket eller 23 9",

2. bryter mot föreskrift som 2. bryter mot föreskrift som meddelats med stöd av 9 eller 10 9 meddelats med stöd av 9 eller 10 &, 11 & såvitt avser hantering, 12 5, 11 & såvitt avser hantering, 12 5, 21 å andra stycket, 22 & tredje styc- 21 å andra stycket, 22 & tredje styc- ket eller 29 å, ket, 28 5 andra stycket eller 29 5,

1 Senaste lydelse 1982: 1081. 2 Senaste lydelse 1975: 733.

3 Senaste lydelse 1983: 299.

3. vid märkning enligt 13 5 eller enligt föreskrift som meddelas med stöd av 13 & lämnar sådana oriktiga uppgifter, som innebär skada eller annan olägenhet för mottagaren,

4. åsidosätter villkor som meddelats med stöd av 6 5 eller 20 å andra stycket.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 2613' första stycket andra punkten, dömes till böter.

Ansvar enligt första stycket inträder ej, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.

Om ansvar för den som i strid mot föreskrift som meddelats med stöd av 11 & inför livsmedel till riket och försök därtill finns bestämmelser i lagen (1960: 418) om straff för varusmuggling.

33 53

Talan mot beslut enligt denna Beslut enligt denna lag av en lag av miljö- hälsoskyddsnämnd miljö- och hälsoskyddsnämnd får föres genom besvär hos länsstyrel- överklagas hos länsstyrelsen ge- SCH- nom besvär. Beslut av en besikt-

ningsveterinär enligt föreskrifter meddelade med stöd av 28 5 andra stycket får överklagas hos statens livsmedelsverk genom besvär.

]. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1987. 2. Genom lagen upphävs lagen (1959: 99) om köttbesiktning m. m.

I Inledning

1. Utredningens direktiv och genomförande m. m.

1.1. Direktiven

l direktiven (Dir 1983: 69) till utredningen anför chefen för jordbruks- deparementet att ”utgångspunkten för kommitténs arbete bör vara att livsmedelskontrollen skall tjäna som ett effektivt redskap i samhällets livsmedelspolitik, vars syfte är att tillförsäkra konsumenterna livsmedel av god kvalitet till rimliga priser”.

Enligt direktiven bör kommittén vid bedömning av den framtida livsmedelskontrollens omfattning och inriktning överväga frågor om redligheten i livsmedelshanteringen. Kommittén bör vidare kartlägga den nuvarande kontrollorganisationen och analysera för- och nackdelar och överväga om de resurser som nu finns till livsmedelskontrollens förfogande används på lämpligaste sätt. Kommittén bör också överväga i vilken mån det finns behov av att förändra ansvarsfördelningen inom organisationen och undersöka möjligheterna till förbättrad kontoll ge- nom olika former av samordning. Vidare ingår i utredningsuppdraget att analysera hur myndigheterna kan utnyttja externa tjänster t. ex. från AB Svensk laboratorietjänst (Svelab) på ett effektivt sätt. Kommittén har också att bedöma behovet av personal och vilken kompetens som bör finnas hos länsstyrelserna för att dessa skall kunna fullgöra sina uppgif- ter på livsmedelskontrollens område. I detta sammanhang bör länsvete— rinärnas ställning och arbetsuppgifter tas upp till prövning varvid såväl länsstyrelsens som lantbruksnämndernas behov av veterinärmedicinsk kompetens skall beaktas. Kommittén bör också belysa möjlighetena till samordning av bestämmelserna i livsmedelslagstiftningen och köttbe- siktningslagstiftningen. Likaså bör undersökas möjligheterna att sam- ordna den offentliga kontrollverksamheten vid KMÄ med kontrollen enligt livsmedelslagen. Kontrollen av matpotatis bör också tas upp i detta sammanhang. I uppdraget ingår också att göra en översyn av besiktningsveterinärorganisationen. Med hänsyn till svårigheterna att rekrytera personal till denna verksamhet bör denna fråga behandlas med förtur.

I tilläggsdirektiv (Dir 1985: 25) får utredningen vidare i uppdrag att utreda frågan om att sätta in samhällsåtgärder redan hos dem som tillverkar eller importerar förpackningar resp. husgeråd för att därige- nom förhindra att främmande ämnen tillförs livsmedel.

För kommittén skall också gälla Dir. 1984: 5 till samtliga kommitteer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. Enligt dessa direktiv får förslagen från kommittén inte öka de offentliga utgif- terna eller minska statsinkomsterna. Förslagen skall kunna genomföras med oförändrade eller minskade resurser. Vidare bör varje möjlighet att effektivisera den offentliga sektorn tillvaratas.

1.2. Utredningsarbetet

Enligt utredningens direktiv skulle frågan om köttbesiktningens organi- sation behandlas med förtur. I skrivelse den 4 maj 1984 har utredningen överlämnat vissa förslag om ny köttkontrollorganisation m.m. Den allmänna veterinärinstruktionen har därefter ändrats och förhandlingar förts som lett fram till en ändrad organisation för besiktningsveterinärer och besiktningsassistenter.

Utredningen har under sitt arbete vid olika tillfällen genomfört hea- ring med representanter från myndigheter och organisationer som då förmedlat kunskaper och information om såväl livsmedelskontrollen som kontrollområdet. Utredningen har också informerat sig om och diskuterat olika frågeställningar i samband med studiebesök hos statens livsmedelsverk, länsstyrelser, kommuner och andra verksamheter som berörts av utredningsuppdraget.

Utredningen har även genomfört vissa specialstudier. På utredningens uppdrag har svenska kommunförbundet studerat livsmedelskontrollens inriktning i sju kommuner. Förslag till finansieringssystem med fasta avgifter har undersökts på faktiska förhållanden i tre särskilt utvalda kommuner. Utredningen har vidare genom direktkontakter med berörda kommuner inhämtat upplysningar om de slakterier som använder sig av tjänster från kommunala köttbesiktningsbyråer.

Under utredningsarbetets gång har till utredningen överlämnats ett antal framställningar och skrivelser. Rapporten (SOU 1983: 26) ”Be- strålning av livsmedel?” och remissyttranden över rapporten har över- lämnats för övervägande i utredningens arbete. I juni 1985 fick utred- ningen tilläggsdirektiv att utreda frågan om en förstärkning av livsme- delskontrollen vad beträffar tillverkning och import av förpackningar resp. husgeråd.

II Kartläggning och nulägesbeskrivning

2. Livsmedelsbegreppet

Begreppet livsmedel är inte entydigt utan definieras eller uttyds på olika sätt i olika sammanhang. I det följande redogörs för livsmedelsbegreppet sådant det används inom ramen för livsmedelslagstiftningen, industris— tatistiken och jordbruksnämndens konsumtionsstatistik.

2.1. Livsmedelslagstiftningen

Enligt livsmedelslagen (1971: 51 1) förstås med livsmedel matvaror, dryckesvaror (inkl dricksvatten), njutningsmedel eller andra varor som är avsedda att förtäras av människor. Varor som omfattas av läkemels- förordningen (1962: 701) räknas dock inte som livsmedel.

Av förarbetena till livsmedelslagen (prop. 1971: 61) framgår bl. a. följande:

Att varorna skall vara avsedda att förtäras innebär som regel att råvaror faller utanför begreppet livsmedel. I allmänhet måste råvaran på ett eller annat sätt ha bearbetats eller förberetts innan den blir livsmedel. Detta gäller dock inte vegetabilier som ju ofta är avsedda att förtäras i obearbetat skick. Den kvarstående åtgärden skall i princip vara endast den beredning som består i att livsmedlet lagas till färdig mat.

Från den angivna huvudprincipen måste emellertid vissa undantag göras. I allmänhet är det angeläget att varan blir att anse som livsmedel på ett så tidigt stadium i beredningsproceduren som det är livsmedels- hyieniskt påkallat.

Spannmål betraktas som livsmedel när den kommit till kvarnanlägg- ningen och där bedöms vara kvarngill. Att spanmål i detta tillstånd fortfarande kan innehålla vissa föroreningar anses inte utgöra skäl för att bestämmelserna om livsmedel inte skall tillämpas. De livsmedelshy- gieniska krav som ställs på detta tidiga stadium får emellertid anpassas till att spannmålen skall rensas, tvättas och undergå vidare behandlig innan den blir färdig för konsumtion. Att kraven måste anpassas gäller givetvis också de lokaler eller utrymmen där den kvarngilla men obe- handlade spannmålen förvaras. För andra vegetabilier gäller det nu anförda i tillämpliga delar. Beträffande kött betraktas de köttproduce- rande djuren som livsmedel när de kommer till slakteriet och då under- kastas veterinärbesiktning. Att tillämpa livsmedelslagstiftningen på de

' Snus och tuggtobak be- traktas som livsmedel enligt livsmedelslagens definition.

levande djuren på ett tidigare stadium anses inte nödvändigt från livs- medelshygienisk synpunkt. Fisk anses som livsmedel redan när den rensas och bearbetas ute till havs i anslutning till fångsten. I konsekvens med vad som gäller i fråga om spannmål och kött blir föreskrifterna om livsmedel tillämpliga på mjölk först då mjölken kommit till mejeri.

I vissa fall måste avsteg av livsmedelshygienska skäl göras från de angivna principerna. Föreskrifterna om livsmedel kan sålunda behöva tillämpas i ett tidigare skede av en varas beredningsprocedur. Det gäller bl. a. när kött, mjölk, vegetabilier eller andra varor säljs eller överlämnas av producenten direkt till en konsument.

2.2. Industristatistiken

Industristatistiken omfattar livsmedels-, dryckesvaru- och tobaksindu- strin. I industristatistiken redovisas uppgifter för tillverkningsindustrin.

Livsmedelslagens definition av livsmedel sammanfaller i stort sett med det livsmedelsbegrepp som används i industristatistikens närings- grensindelning. Tobak' betraktas dock i princip inte som livsmedel i livsmedelslagen. Man bör också hålla i minnet att industristatististiken bara omfattar livsmedel som genomgått en industriell förädling. Det innebär att livsmedelslagens definition omfattar produkter som inte kommer med i industristatistiken eftersom man i livsmedelslagen inte gör någon åtskillnad mellan hur produkterna har framställts. Exempel på detta är ägg, färsk frukt, grönsaker och potatis som alltså i icke- förädlad form inte förekommer i industristatistiken men som däremot omfattas av livsmedelslagen. Å andra sidan gör livsmedelsindustrin även andra produkter än rena livsmedel, t. ex. djurfoder.

2.3. Jordbruksnämndens konsumtionsstatistik

I jordbruksnämndens konsumtionsstatistik görs en annan avgränsning av livsmedelsområdet. Jordbruksnämndens livsmedelsbegrepp omfattar matvaror och vissa dryckesvaror men inte tobak.

Av dryckesvarorna ingår malt- och läskedrycker, men inte starköl. Vin- och spritdrycker ingår inte heller. Jordbruksnämndens definition, vilken också används i beräkningarna av konsumentprisindex, utgår från det varusortiment som finns att tillgå i dagligvaruhandeln.

De olika definitionerna och deras förhållande till varandra illustreras schematiskt i vidstående figur.

Industristatistiken

L+____J Jordbruksnämnden

L ___1

Livsmedelslagen

3. Livsmedelshanteringen

3.1. Inledning

Livsmedelskedjan utgörs av de led som livsmedlen passerar från produk- tion via distribution och handel till konsumtion. Till livsmedelskedjans olika led räknas även tillförseln av livsmedel genom import och utför- seln av livsmedel genom export. Ibland inkluderas som ett särskilt led den s. k. insatsvaruindustrin för produktion av vissa förnödenheter till lantbruket (foder, gödsel, bekämpningsmedel m. m.). Figur 3.1 åskådlig- gör schematiskt sambandet mellan livsmedelskedjans olika led. Begreppen livsmedelshanteringssystemet och livsmedelssystemet an- vänds ibland som synonymer till livsmedelskedjan. I andra fall avses med livsmedelssystemet, förutom de olika leden i livsmedelskedjan, även samspelet och beroendet mellan dessa led samt statliga och andra åtgärder inom området.

Sammantagna utgör livsmedelskedjans olika led en betydande del av det svenska näringslivet. Konsumtionen av livsmedel (exkl. alkohol- drycker och tobak) svarar för runt 20 procent av den totala privata konsumtionen av varor och tjänster.

Det sammanlagda värdet av livsmedelskonsumtionen (exkl. alkohol- drycker och tobak) år 1983 uppgick till ca 81 miljarder kronor. Av de

Insatsvaruindustri och transporter

Primär— prod Industrl

Utrikeshandel

Figur 3.1 Livsmedelskedja Källa: Jordbruks- och !ivsmedelspolitik. SOU I 984 :86

totala livsmedelsutgifterna avsåg 9,8 miljarder kronor eller 12 procent importerade livsmedel.

3.2. Faktorer som påverkar livsmedlets hygieniska kvalitet och sammansättning

Inom all tillverkning och annan hantering av livsmedel finns det en lång rad faktorer som kan påverka det hygieniska slutreslutatet hos livsmedlet ifråga. Det är också dessa olika faktorer som skall kontrolleras. Till detta kommer olika krav som gäller livsmedlens sammansättning, bl. a. före- skrifter om livsmedelsstandard och tillsatser.

Livsmedlets hantering

Hur lokaler i vilka livsmedel tillverkas eller hanteras på annat sätt är inredda och sköts har stor betydelse för livsmedlens hygieniska kvalitet. Bl. a. är det viktigt att lokalen är rätt disponerad och byggd så att inte livsmedlet påverkas av byggnadsmaterial, damm, smuts eller liknande. Vilket material utrustningen är tillverkad av är också viktigt eftersom det kan påverka livsmedlet. Likaså är möjligheterna att effektivt rengöra lokalerna och utrustningen av intresse. Lokalernas utrustning för att klara olika moment i samband med tillverkning och annan hantering, som infrysning, kyl- och frysförvaring, upptining av frysta livsmedel, avsvalning eller varmhållning av livsmedel är också viktiga i detta sam— manhang. I fråga om själva tillverkningsprocessen är det råvarans kva- litet och utrustningens funktion som på ett avgörande sätt kan påverka det hygieniska slutresultatet. Därutöver kan nämnas eventuella behov av tillfredsställande värmebehandling och snabb avsvavling.

Ytterligare en faktor som är av betydelse är personalhygienen. Ett grundläggande krav är att den som arbetar med livsmedel inte har eller kan antas ha någon sjukdom eller smitta, sår eller annan skada som kan göra livsmedlet otjänligt. Vid livsmedlets fortsatta hantering är förpack- ningens egenskaper viktiga. Förpackningen skall skydda livsmedlet och den måste vara av tillfredsställande beskaffenhet för det ändamålet. Vidare ska förpackningen givetvis inte vara tillverkad av ett material som kan påverka livsmedlet menligt. Som en sista avgörande faktor för livsmedlets hygieniska kvalitet kan nämnas att livsmedlet även under förvaring och transport måste skyddas på olika sätt. Bl. a. måste behovet av kyla tillgodoses.

Livsmedlets sammansättning

För vissa viktigare livsmedel har livsmedelsverket föreskrivit en bestämd sammansättning (livsmedelsstandard). Dessutom finns för samtliga livs— medel reglerat vilka tillsatser som får användas. Livsmedelsstandard innebär att ett livsmedel måste uppfylla vissa minimikrav för att över- huvud taget få säljas. Det finns däremot inga formella hinder mot att tillverka och sälja en kvalitetsmässigt bättre produkt med t. ex. högre

kött- eller bärinnehåll. Livsmedelslagstiftningen medger således att det tillverkas alternativa produkter som uppfyller de minimikrav som fast- ställs i en livsmedelsstandard. ] det följande ges några exempel.

För att en produkt skall få benämnas köttbullar skall det per 100 gram färdig vara ingå lägst 60 gram kött. Det finns däremot inget krav på vilket eller vilka djurslag som får användas. Detta innebär att köttbullar kan tillverkas av nötkött eller det billigare köttet från höns. Kötthalten får även vara högre än 60 gram.

För att en produkt skall få benämnas hamburgare skall det ingå lägst 80 gram kött per 100 gram råvara. Det finns inte heller i detta samman- hang reglerat vilka djurslag som får användas. På hamburgerbarer som tillhör vissa kedjor saluhålls som regel en hamburgare vilken tillverkats av 99 procent nötkött. På marknaden får dock även förekomma hambur- gare vilka tillverkats av 80 procent griskött eller en blandning av gris- och fågelkött. Till detta kommer alla de produkter som utseende- och användningsmässigt liknar hamburgare men som har lägre kötthalt än 80 procent. Dessa saluhålls i detaljhandeln under andra namn men som dock ofta påminner om beteckningen hamburgare.

Med skinka förstås kött från lär av svin. Det finns dock inte något krav på att det skall vara fråga om ett enda köttstycke. I praktiken förekom- mer det ofta att exempelvis kokt eller rökt skinka tillverkas av mindre bitar som under tryck pressas samman. För den vanlige konsumenten är det oftast svårt att före köpet se att produkten inte är tillverkad av ett köttstycke och detär endast undantagsvis som livsmedlet saluhålls under uppgift att det är en ”sammansatt” produkt.

Även beträffande de 5. k. namnskyddade korvarna (falukorv, frukost- korv, wienerkorv m.fl.) finns det olika kvalitéer men gemensamt för dem är att de alla uppfyller kraven för den fastställda standarden. I den av livsmedelsverket fastställda standarden för dessa korvar anges samt- liga tillåtna råvaror. Kvalitetsskillnaden uppstår genom att tillverkaren kan välja mellan att använda fläsk med eller utan svål. Nöt- och griskött kan vara av olika kvalitéer osv. Slutligen kan nämnas att tillverkaren kan välja mellan olika typer av bindemedel vilket även leder till kvalitets- skillnader hos slutprodukten.

För att en produkt skall få benämnas mandelmassa skall det ingå minst 50 procent mandel men det finns inte heller här något formellt hinder mot att tillverkaren framställer en produkt med högre mandel- halt. Här kan även påpekas att det på marknaden finns ett stort antal produkter med samma användningsområde som mandelmassa men som har en helt annan sammansättning. Som exempel kan nämnas att man- deln ersätts med aprikos- eller nötkärnor.

Slutligen kan här nämnas att produkten sylt måste innehålla lägst 30 gram växtråvara (25 gram för citrusfrukt) per 100 gram produkt. Kvali- teten på råvarorna är mycket varierande och detta påverkar då också den framför allt smakmässiga kvaliteten på slutprodukten.

Livsmedelslagstiftningens bestämmelser om livsmedelstillsatser är av betydelse från såväl hygienisk synpunkt som redlighetssynpunkt, dvs. bestämmelserna skall utgöra ett skydd både mot akuta och långsiktiga hälsorisker samt mot kvalitetsförändringar som är till ekonomisk nack-

del för konsumenten. Endast tillsatser som är särskilt godkända får användas. För att tillsatsen skall godkännas krävs att den är av värde för konsumenterna eller av särskilda skäl behövs för livsmedlets hantering (25 livsmedelsförordningen). Därutöver krävs att tillsatsen skall vara ofarlig.

3.3. Livsmedelsindustrin

Livsmedelsindustrin indelas i ett antal delbranscher: — Slakteri- och charkuteriindustri — Mejeriindustri — Frukt- och grönsakskonservindustri — Fisk- och fiskkonservindustri — Olje- och fettindustri — Kvarnindustri — Bageriindustri — Sockerindustri — Choklad- och konfektyrindustri — Spritdrycksindustri — Maltdrycksindustri — Mineralvatten- och läskedrycksindustri — Övrig livsmedelsindustri

Livsmedelsindustrin har undergått en betydande strukturomvandling under den tid som har gått sedan den nuvarande livsmedelslagen trädde i kraft i början av 1970—talet. År 1972 fanns det knappt 69 000 personer anställda inom branschen. År 1983 hade detta antal minskat till drygt 65 000. Samtidigt minskade antalet arbetsställen från ca 1430 till ca 815.

Arbetsplatsernas storlek och lokalisering varierar kraftigt mellan livs- medelsindustrins delbranscher. Slakteri- och charkuteriindustrins, meje- riindustrins och bageriindustrins arbetsställen är spridda över hela lan- det. Särskilt inom bageriindustrin men också inom charkuteriindustrin finns det ett antal mycket stora anläggningar men också många små arbetsställen. Olje-, fett- och sockerindustrins fabriker är belägna där råvaran finns, dvs. i södra Sverige. Av konserv- och djupfrystindustrins arbetsställen återfinns hälften i Skåne. Av fiskkonservindustrins arbets- ställen är drygt hälften belägna inom Göteborgs och Bohus län.

I tabellbilagan på s. 205 redovisas bl. a. uppgifter om antalet arbets- ställen och antalet anställda inom olika branscher.

I det följande redovisas sådana förhållanden i fråga om livsmedelsin- dustrins lokalisering och produktion som kan vara av betydelse för livsmedelskontrollen.

3.3.1. Slakteri- och charkuteriindustrin

Slakteri- och charkuteriindustrin producerar nöt-, kalv-, gris-, fågel— och övrigt kött samt charkuterier, färdiglagad mat och köttkonserver. Salu- värdet av branschens produktion motsvarar omkring 31 procent och

förädlingsvärdet omkring 22 procent av hela livsmedelsindustrins pro- duktion.

Lantbrukskooperationen är verksam inom branschens alla led och är dessutom helt dominerande inom slaktledet. Inom charkindustrin där- emot har de största företagen andra ägare.

Slakteri- och charkuteriindustrin indelas enligt industristatistiken i tre delbranscher, nämligen kreatursslakterier, fjäderfäslakterier och char- kuterier. Kreatursslakt bedrivs vid ca 80 arbetsställen. Vidare finns ca 120 arbetsställen med charktillverkning som huvudsaklig verksamhet. Här bör man emellertid notera att slakterierna ofta är integrerade med vidareförädling, varför dessa siffror inte ger en rättvisande bild av struk- turen mellan de olika delbranscherna. Om också småindustrin medräk- nas (företag med färre än fem anställda) finns f. n. ca 300 företag som sysslar med köttförädling. Antalet slakterier för kreatursslakt har sedan år 1970 minskat med sex. Med tanke på att slaktkapaciteten i dag anses för stor är ytterligare neddragningar att vänta.

Fågelköttproduktion bedrivs vid 12 fjäderfäslakterier med totalt 1 000 anställda. Även i denna delbransch är slakt- och vidareförädling starkt integrerade. Betydande överkapacitet råder inom fågelköttmarknaden, framför allt beträffande djupfryst kyckling. Detta har lett till samman- slagning av konkurrerande företag med omfattande strukturrationalise- ring som följd. Dessutom har avtal om produktionsbegränsning tidvis ingåtts mellan de största producenterna. Trots de osäkra förhållandena inom branschen nyetablerades två fjäderfäslakterier under vintern 1982/ 83.

Charkuteribranschen har sedan 1960-talets början präglats av en stark koncentration av antalet anläggningar. Antalet charkfabriker har mellan åren 1960-82 reducerats från 225 till 119. Inom konsumentkooperatio- nen har antalet charkanläggningar sedan 1960 minskat från drygt 50 till nuvarande 21. Också inom lantbrukskooperationen har en omfattande strukturomvandling ägt rum. Totalt sett har drygt 40 av 91 lantbruksko- operativa slakt- och förädlingsanläggningar upphört sedan 1960.

Slakterierna hör av förklarliga skäl till de teknologiskt minst avance- rade industrigrenarna. Charkuteriindustrin däremot är på många håll på väg att övergå till en processindustri.

Slakteri- och charkuteriindustrin är, som nämnts inledningsvis, spridd över hela landet. Till den del industrin omfattar charkuterifabriker, styckningsanläggningar och anläggningar för tillverkning av färdigla- gad mat hänförs den i livsmedelsverkets föreskrifter för livsmedelskon- trollen till den industrigrupp som anses vara mest känslig från livsme- delshygienisk synpunkt.

3.3.2. Mejeriindustrin

Mejeriindustrins produktiön omfattar konsumtionsmjölk och grädde, ost, matfett, mjölkpulver och industrimjölk, vassleprodukter samt glass. Också margarin tillverkat av smörfett, fruktyoghurt, juice och soppor tillverkas inom branschen.

Mejeriindustrin är en av livsmedelsindustrins tre största branscher.

Saluvärdet utgjorde ca 21 procent och förädlingsvärdet ca 17 % av hela livsmedelsindustrins produktion. Mejeriindustrin delas in i två delbran— scher, mjölkförädlingsindustri och glassindustri.

Mjölkförädlingsindustrin

Inom mjölkförädlingsledet råder i praktiken en monopolliknande situa- tion. Mejerier anslutna till den producentkooperativa SMR-organisatio- nen svarar för 99,5 procent av den invägda mjölken, 99 procent av osttillverkningen och 100 procent av smörproduktionen.

Strukturomvandlingen har varit omfattande. År 1932 fanns det mer än 1 600 mejerier i landet. År 1983 hade antalet minskat till 113.

Mejerierna har också genomgått en specialisering av produktionen. Konsumtionsmjölk tillverkas vid 53 mejerier, smör vid 17 mejerier och ost vid 53 mejerier. Specialprodukter som färskost, fruktyoghurt och Bregott tillverkas endast på ett fåtal platser. Produktionen av mejerier- nas lättmargarin, som är helt dominerande på marknaden, är dessutom helt koncentrerad till mejeriet i Götene.

Strukturrationaliseringen under 1950- och 1960-talen medförde en kraftig produktivitetsökning. Den stora produktionsökningen under 1970-talet, till största delen beroende på lanseringen av nya produkter, ledde till att produktiviteten kunde höjas ytterligare.

Också råvaruledet har genomgått en strukturomvandling. Sedan år 1950 har antalet mjölkproducenter minskat med över 230000, från 268 000 till 35 000 år 1984.

Transporten av mjölkråvara till mejerierna sker i dag nästan uteslu- tande i tankbilar. På de större gårdarna har man oftast ett kylt slutet system som innebär att mjölken går direkt från kyltankar på gården via tankbilar till mejeriet.

Mejeriindustrin är liksom slakteri- och charkuteriindustrin spridd över hela landet. Mejeriindustrin anses allmänt vara teknologiskt ledan— de inom livsmedelsindustrin. Den nya teknologin ställer vissa speciella krav från kontrollsynpunkt.

Glassindustrin

Ledande glassproducent är Glace-Bolaget, till största delen ägt av Uni- lever. Den svenska glassindustrin omfattar 14 arbetsställen med närmare 1 000 anställda. Antalet anställda har under 1970-talet ökat med drygt 20 procent. Branschen är huvudsakligen koncentrerad till tre områden, Mälardalen, västra Sverige och Skåne/Blekinge. Endast en glassfabrik finns i Norrland.

3.3.3. Frukt- och grönsakskonservindustrin

Frukt- och grönsakskonservindustrins produktion omfattar bearbet- ning, inläggning, torkning, frysning och konservering av frukter, bär, grönsaker och potatis till bl. a. sylt, marmelad, saft, juice, mos, pommes frites och chips. Till detta kommer en omfattande tillverkning av bl. a. färdiga maträtter.

Saluvärdet av frukt- och grönsakskonservindustrins produktion mot- svarar ca sju procent och förädlingsvärdet ca nio procent av livsmedels- industrins produktion.

Utmärkande för branschen är den starka koncentrationen till ett fåtal stora anläggningar. Drygt 2/ 3 av de sysselsatta återfinns i de fem största anläggningarna och närmare 45 procent i de två största (Bjuv och Eslöv). Geografiskt sett är frukt- och grönsakskonservindustrin till största delen lokaliserad till södra Sverige, främst Skåne, vilket kan förklaras av behovet av närhet till råvarorna. Branschens råvaruförsörjning sker huvudsakligen genom inhemsk kontraktsodling av konservväxter och potatis samt import av främst frukt- och bärråvaror.

Industrin anses måttligt känslig från livsmedelshygienisk synpunkt när det gäller frukt och grönsaker -— i livsmedelsverkets kontrollföre- skrifter är den inordnad i grupp tre av fyra grupper där den första är känsligast.

3.3.4. Fisk- och fiskkonservindustrin

Fisk- och fiskkonservindustrin är en av de mindre branscherna inom livsmedelsindustrin även om antalet arbetsställen är relativt stort. Såväl försäljnings- som produktionsvärdet utgjorde år 1982 ca två procent av motsvarande värde för hela livsmedelsindustrin.

Branschen utmärks av en stark regional koncentration, dels till Göte- borgs och Bohus län (som svarar för 3/4 av sysselsättningen), dels till kustområdena i Östra Skåne och Blekinge. Därtill är den i hög grad lokaliserad till mindre orter där branschen har en stor sysselsättnings- mässig betydelse.

Liksom för övriga branscher med många mindre arbetsställen har en betydande strukturförändring ägt rum. Över 40 procent av alla fisk- och fiskkonservindustrier som var verksamma år 1960 har lagts ned.

1 livsmedelsverkets gruppindelning med hänsyn till känslighet från livsmedelshygienisk synpunkt kan fiskkonservindustrin vara att hänföra till grupp två eller till grupp tre (av fyra grupper).

3.3.5. Olje- och fettindustrin

Den största delen av produktionen är inriktad på utvinning av råa oljor ur oljeväxtfröer samt vidareförädling av oljor och fetter. Till olje- och fettindustrin hör endast två konsumentprodukter, margarin och matolja.

Branschen delas in i två delbranscher, dels margarinindustri, som svarar för konsumentprodukterna, dels annan olje- och fettindustri. Olje- och fettindustrin domineras av två företag, Karlshamns Oljefabri- ker som ägs av KF och Margarinbolaget som samägs av Aritmos och Unilever. Dessutom tillverkas margariner där det ingår smörfett vid ytterligare fem arbetsställen inom mejeriindustrin.

Trots att margarinkonsumtionen har ökat under de senaste åren har margarinindustrins andel av den totala margarintillverkningen minskat. Orsaken är lanseringen av margarinprodukter där det ingår smörfett, något som ökat mejeriindustrins andel av margarinmarknaden från ca

tre procent år 1970 till ca 27 procent år 1982. Av den totala matfettsmark- naden svarar mejerierna i volym räknat för 40 procent och margarinin- dustrin för 60 procent. Värdemässigt är mejeriindustrins andel högre, ca 45 procent.

De större anläggningarna inom branschen är, med undantag för en anläggning i östra Sverige, lokaliserade till den sydligaste delen av landet. Från livsmedelshygienisk synpunkt hör branschen till de minst känsliga (grupp fyra).

3.3.6. Kvarnindustrin

Kvarnindustrin förädlari första hand spannmål till mjöl men produce- rar också gryner, rostat ris, flingor, mixer, pastaprodukter samt djurfod- ren kli och grönmjöl.

Kvarnindustrin delas in i handelskvarnar som köper upp och förädlar spannmål och säljer slutprodukterna, lönekvarnar som mal spannmål mot ersättning och spisbrödskvarnar.

Kvarnindustrin domineras av handelskvarnarna som svarar för 91 procent av den totala förmalningen. Lönekvarnarnas andel är ca en halv procent medan spisbrödskvarnarnas förmalning utgör närmare nio procent. Även denna bransch har genomgått en omfattande strukturra- tionalisering de senaste decennierna, till stor del en följd av den betydan- de överkapacitet som sedan 1920-talet utgjort ett problem inom kvarn- näringen.

De större anläggningarna inom kvarnindustrin är lokaliserade till Syd- och Mellansverige. Industrin betraktas inte som känslig från livs- medelshygienisk synpunkt (grupp fyra i livsmedelsverkets kontrollföre- skrifter).

Kvarnindustrins främsta råvara är brödspannmål som till största de- len produceras genom inhemsk odling. Beroende på variationer i pro- teinhalten måste tidvis brödsäd med hög proteinhalt importeras.

3.3.7. Bageriindustrin

Bageriindustrins produkter omfattar bl. a. mjukt matbröd, knäckebröd, kaffebröd, konditorivaror (kakor, bakelser, tårtor) samt kex och skor- por.

Bageriindustrin karaktäriseras av ett mycket stort antal arbetsställen, uppskattningsvis ca 1 500 varav ca 300 är leveransbagerier, dvs. bagerier som levererar till detaljhandel och storhushåll. Enligt industristatistiken har branschen ca 11 600 anställda på 285 arbetsställen. Bageriindustrin svarar därmed för drygt en sjättedel av antalet anställda och ca en tredjedel av antalet arbetsställen inom livsmedelsindustrin.l

' Med tanke på det stora antalet mindre arbetsställen inom bageriindustrin, ger industristatistiken en något missvisande bild av branschen, då den endast redo- visar arbetsställen med minst 5 sysselsatta. Det verkliga antalet anställda beräknas vara minst 10 procent större än det redovisade.

Bageriindustrin är till övervägande delen inriktad på den svenska marknaden. Trots detta svarar bageriprodukterna för ca 20 procent av den svenska exporten av högförädlade livsmedel. Exporten består till största delen av knäckebröd, på senare år också av småbröd och kondi- torivaror. Importen utgörs främst av kex och konditorivaror. De vikti- gaste råvarorna, bagerimjöl och jäst, levereras till största delen av in- hemska producenter.

Matbrödsindustrin2 består av drygt 160 mjukbrödsbagerier med om- kring 7 300 anställda. Delbranschen svarar för drygt 60 procent av hela brödproduktionens försäljningsvärde. Tillverkningen är lokaliserad till samtliga län, vilket sammanhänger med det mjuka brödets karaktär av färskvara. Även om övergången till industriell bakning påbörjades rela- tivt sent, först under 1940-talet, sker dagens produktion av matbröd till stor del i högt automatiserade anläggningar. Strukturomvandlingen har samtidigt inneburit att närmare 100 matbrödsindustrianläggningar lagts ned sedan 1970.

Knäckebrödsindustrin2 är i stort sett koncentrerad till Filipstad. Totalt finns sju arbetsställen med ca 1 400 anställda. Fyra anläggningar har lagts ned sedan 1970.

Övrig bageriindustri2 består av 1 19 arbetsställen med drygt 2 900 anställda. År 1970 fanns omkring 360 arbetsställen med närmare 6 000 anställda. Strukturomvandlingen har således varit våldsam, vilket till stor del kan förklaras av att konsumtionen av småbröd och konditori- varor minskar.

Bagerierna anses inte särskilt känsliga från livsmedelshygienisk syn- punkt. Konditorier och finbrödsbagerier med tillverkning av bageripro- dukter som inte har värmebehandlats hänförs till grupp tre och övriga bagerier till grupp fyra i livsmedelsverkets föreskrifter för livsmedels- kontrollen.

3.3.8. Sockerindustrin

Sockerindustrins produkter är färdigt socker och sirap. Dessutom tillver- kas foderprodukterna betfor och melass, vilka till stor del är baserade på biprodukter från sockertillverkningen. Sockerindustrins förädlingsvär- de uppgick år 1982 till ca fem procent av den inhemska livsmedelsför- ädlingen. Saluvärdet utgjorde samma är ca fyra procent av livsmedels- produktionen. Förädlingsgraden är således något högre inom sockerin- dustrin än för hela livsmedelsindustrin.

Inom den svenska sockerindustrin finns åtta anläggningar, varav ett råsockerbruk, ett sockerraffinaderi och sex strösockerbruk. Sockerindu- strin är främst lokaliserad till Skåne, där sex av de åtta anläggningarna är belägna.

Försörjningen med råvaror bygger i hög grad på den inhemska bet- odlingen. Sockerbetor odlas främst i Skåne, på Kalmarslätten samt på Öland och Gotland.

I livsmedelsverkets föreskrifter för livsmedelskontrollen hänförs soc-

2 Den del av industrin som omfattas av industristatistiken.

kerindustrin till den grupp av livsmedelsanläggningar som anses minst känslig från livsmedelshygienisk synpunkt.

3.3.9. Choklad- och konfektyrindustrin

Choklad- och konfektyrindustrins produkter är kakaopulver, drick- choklad samt choklad- och sockerkonfektyrer. Branschen delas in i sockerkonfektyrindustri och chokladkonfektyrindustri. I den förra pro- duceras enbart sockerkonfektyrer medan det i den senare produceras såväl choklad som socker- och chokladkonfektyrer.

Sockerkonfektyrindustrin är till stor del småföretagsdominerad. An- talet arbetsställen uppgår till 23 och antalet anställda till drygt 1 200, vilket innebär i genomsnitt ca 50 sysselsatta per arbetsställe. Inom chok- ladkonfektyrindustrin råder däremot ett omvänt förhållande. De nio arbetsställena har drygt 3 700 sysselsatta, dvs. genomsnittligt mer än 400 anställda per arbetsställe.

De större anläggningarna inom branschen finns i Syd- och Mellansve- rige.

De viktigaste råvarorna utgörs av importerade kakaobönor samt in- hemska lantbruksprodukter som socker och torrmjölk.

Choklad- och sockerkonfektyrindustrin räknas till de anläggningar som anses minst känsliga från livsmedelshygienisk synpunkt i livsme- delsverkets föreskrifter (grupp fyra).

3.3.10. Spritdrycksindustrin

Den svenska Spritdrycksindustrin framställer potatis- och sädesråsprit samt finsprit och spritdrycker, främst kryddat och okryddat brännvin. Dessutom framställs teknisk sprit ur cellulosasprit. Också fruktviner tillverkas i viss mån inom branschen.

Spritdrycksindustrin delas in i två led, potatisbrännerier och spritför- ädlingsindustri. Båda tillverkningsleden är helt monopoliserade. Råsprit baserad på jordbruksprodukter tillverkas vid Gärdsbränneriet utanför Kristianstad och vidareförädling av råspriten till finsprit sker vid fabri- ker i Stockholm och Åhus.

Tillverkning och tappning av spritdrycker sker förutom i Stockholm och Åhus också i Falkenberg och Sundsvall. 1 Åhus framställs också fruktviner, baserade främst på äpplen, rabarber och vinbär.

3.3.11. Malt- och läskedrycksindustrin (bryggeriindustrin)

Malt- och läskedrycksindustrins produkter är lättöl, öl, starköl, svag- dricka, kolsyrade drycker och mineralvatten. Dessutom tillverkas vissa andra drycker som stilldrinkar, juice och saft.

Bryggeribranschen har alltsedan 1950-talet genomgått en kraftig strukturomvandling. Ännu år 1960 fanns det 245 ölbryggerier och läske- drycksfabriker. År 1983 hade antalet enheter sjunkit till 29, en minskning med 216 eller drygt 88 procent.

Inom maltdrycksindustrin, som producerar både öl och läskedrycker,

har antalet tillverkningsenheter mellan åren 1950 och 1983 minskat från 131 till 14. Samtidigt som tillverkningsenheterna blivit färre har tillverk- ningskapaciteten ökat genom moderniseringar och utbyggnad av befint- liga fabriker. Konsumtionsminskningen efter mellanölsförbudet har därför lett till betydande överkapacitet inom byggerinäringen.

Antalet renodlade mineralvatten- och läskedrycksfabriker har sedan år 1960 minskat från något över 200 till ca 50. Huvuddelen av enheterna inom denna delbransch tillhör småindustrin, år 1983 fanns endast 15 tillverkningsenheter med fler än fem anställda.

Malt- och läskedrycksindustrin är i stort sett spridd över hela landet.

3.3.12. Den övrig-a livsmedelsindustrin

Inom den övriga livsmedelsindustrin produceras bl.a. äggprodukter, stärkelse, kaffe, te, kryddor, salt, senap, ättika, såser, majonnäs, honung, välling- och bakpulver samt jäst. Dessutom kan produktion av aromer och smakämnen räknas till denna bransch.

Saluvärdet av produktionen motsvarar ca åtta procent av all livsme- delsproduktion.

Den övriga livsmedelsindustrin kan delas in i tre delbranscher, näm- ligen stärkelseindustrin, kafferosterierna och annan livsmedelsindustri.

3.3.13. Den tekniska utvecklingen inom livsmedelsindustrin

Mellan år 1972 och år 1983 minskade antalet produktionsställen med ca 40 procent. Denna koncentration har bl. a. möjliggjorts genom att före- tagen utnyttjat ny processteknik samt ny förpacknings- och distribu- tionsteknik. Graden av teknologisk utveckling varierar mellan olika branscher. Allmänt sett har mejeriindustrin haft de bästa förutsättning- arna för att utnyttja datoriserad processtyrning. Den nya tekniken som bl.a. har möjliggjort utnyttjandet av nya råvaror kan i korthet karaktä- riseras på följande sätt.

Det har i många fall skett en övergång från satsvis tillverkning till kontinuerliga processer. Process- och förpackningslinjer har automati- serats och rationaliserats. För detta ändamål har det utvecklats teknik för styrning och kontroll av processen samt även ny teknik för rengöring.

Den automatiserade tillverkningsprocessen kräver oftast en anpass- ning av råvarorna och leder till att även slutprodukterna blir mer stan- dardiserade. Det förstnämnda återspeglas i att exempelvis köttråvaror standardiseras med avseende på form samt vatten- och fetthalt. Detta leder i sin tur ofta till en ökad sönderdelning av råvarorna. Genom att tillverkarna allmänt tillämpar ett frivilligt system för näringsvärdesde- klaration på livsmedlen ställs skärpta krav på tillverkningsprocessen. Krav ställs bl.a. på att slutprodukten från gång till gång skall ha likartad sammansättning, som överensstämmer med på förpackningen uppgivet näringsinnehåll. Detta leder till motsvarande krav på råvarorna. För köttråvarorna t. ex. krävs strikta specifikationer. Vidare kan samman- pressning eller sönderdelning av råvaran vara nödvändig för att slutpro— dukten skall passa i förpackningen.

Från hygienisk synpunkt kan man i huvudsak se positivt på uteckling- en eftersom slutna system skyddar livsmedlet från förorening utifrån. En annan fördel är att de olika momenten genom avancerad teknik kan styras och kontrolleras på ett mer tillförlitligt sätt. Detta är av särskild betydelse för tid- och temperatursstyrningen vid värmebehandling eller kylning som är av stor vikt för livsmedlens kvalitet.

Rengöring och desinfektion av slutna rörsystem sker genom att de genomspolas med olika rengöringsvätskor och hetvatten. Rörledningar- na behöver för detta ändamål däremot inte demonteras. Även rengö- ringstekniken är ofta automatiserad.

Den förändrade tillverkningstekniken har lett till att förutsättningarna för livsmedelskontrollen delvis har förändrats. Detkrävs således att den personal som bedriver kontrollarbetet har kunskap om exempelvis sön- derdelningens betydelse från mikrobiologisk synpunkt. Det krävs också kännedom om betydelsen av ledningsdragning och placering av pumpar och ventiler för att undvika att det bildas ”fickor” som inte rengörs.

Det slutna tillverkningssystemet där övervakning sker med olika mät- kroppar har dock vissa nackdelar. Om mät- och kontrolltekniken inte fungerar kan det uppstå fel i tillverkningsprocessen som om de inte upptäcks kan få allvarliga följder. Den slutna och kontinuerliga tillverk- ningsprocessen medför att om ett fel uppstår, kan följderna av felet bli större än om tillverkningen sker satsvis.

Erfarenheterna från bl. a. mejeriindustrin visar att bristfällig rengö- ring av det slutna systemet inte alltid upptäcks i tid. Det har varit fråga om rörsystem med automatiska ventiler som inte öppnats för rengöring vilket lett till att salmonellasmittad mjölk distribuerats till konsumenter- na.

Genom användning av ny förpacknings- och distributionsteknik kan hållbarheten förlängas på hygieniskt känsliga livsmedel. Den förlängda hållbarhetstiden innebär bl. a. att livsmedlet tål de längre transporter som blivit nödvändiga på grund av koncentrationen av industrin och som lett till längre avstånd mellan tillverkare och konsumenter.

Som ytterligare exempel på teknisk utveckling kan nämnas olika sätt att bättre ta till vara biprodukter och avfall för vidare användning dels inom livsmedelsindustrin, dels som råvara inom andra branscher. Ur exempelvis styckningsben kan olika ätbara komponenter utvinnas. Vissa komponenter kan utnyttjas som råvara till korv medan andra kan raffi- neras till matfett.

3.4. Handelsledet

Livsmedelskedjans handelsled består av en partihandels— (grossisthan- dels-) och en detaljhandelsfunktion. Företagen inom detaljhandeln för- medlar vid sidan av livsmedel även andra varor inom det 5. k. dagligva- rusortimentet. Inom partihandeln med dagligvaror såldes år 1983 daglig- varor (livsmedel, kemtekniska varor, tidningar och blommor) till ett värde av ca 48 miljarder kr. exkl. moms. Försäljningen av enbart livs- medel kan beräknas till ca 45 miljarder kr. inklusive moms. Huvudpar- ten förmedlades av de tre stora handelsblocken ICA, KF och Dagab.

Partihandeln med daligvaror år 1983

ICA 34,4 % KF 24,0 % Dagab 18,1 % Övriga 23,5 %

(Källa: Svensk Dagligvaruhandel 84-85)

I detaljhandelsledet uppgick dagligvaruförsäljningen år 1983 till ca 89 miljarder inklusive moms. Varor för 67 800 miljoner såldes av de egentliga dagligvarubutikerna, den s.k. allivshandeln. Genom service- handeln och andra övriga säljkanaler såldes varor för 21 327 miljoner kr.

Enbart livsmedelsförsåljningen i detaljhandelsledet uppskattades till ett värde av ca 68,5 miljarder kronor inklusive moms.

Detaljhandeln med dagligvaror år 1983

ICA 3 Konsum 2 Vivo- Favör Åhléns, B&W, Hemköp, Billhälls 7, 6 Övriga 31, 1

OCD-K=- sea-EEE

1, 0. 9.

% % (Källa: Svensk Dagligvaruhandel 84-85)

I gruppen övriga ingår butikskedjor knutna till dets. k. tredje blocket — dvs. Dagab är deras grossist med undantag av kedjan Matöppet som har Bergendahls som grossist.

Inom detaljhandelsledet har antalet dagligvarubutiker minskat från ca 11 000 år 1973 till 8 650 år 1983.

Dagligvaruhandeln inom såväl parti- som detaljhandelsledet har un- der de senaste 15 åren kännetecknats av en mycket stark koncentration. Utvecklingen påbörjades tio år tidigare och var i stort sett avslutad i början av 1980-talet. Koncentrationstendenser finns fortfarande, sär- skilt inom tredje blocket, som troligen inte har fått sin slutgiltiga utform- ning. Inom detaljhandeln kommer fortfarande mindre, olönsamma bu- tiker att slås ut, men i betydligt långsammare takt än tidigare.

Partihandeln med dagligvaror har sålunda kommit att knytas till tre block. ICA bedriver sin verksamhet i tre regionföretag med sammanlagt 21 distributionscentraler över landet. ICA är ett handlarkooperativ — det är handlarna själva som äger sin partihandel som i sin tur äger olika dotterföretag. De ca 3 500 ICA-köpmännen ägde år 1983 3 878 butiker.

Inom konsumentkooperationen finns 143 konsumentföreningar. Va- rorna distribueras från 15 lagercentraler. Konsumentföreningarna ägs av sina medlemmar, konsumenterna. Konsumentkooperationen har 1 853 dagligvarubutiker, varav 200 mycket stora. De flesta butikerna har en bruttoomsättning av 4-10 miljoner kr. För enskilda handlare utanför ICA och KF återstår egentligen endast en grossist, nämligen Dagab, som

under de senaste tio åren tagit form som en renodlad grossist, öppen för alla kategorier av köpare. Dagab har 13 distributionscentraler med full- sortiment. Som fristående grossist finns nu endast ett företag i södra Sverige som kan karaktäriseras som fullsortimentsgrossist. Däremot finns fortfarande ett ganska stort antal små men specialiserade grossis- ter, som i första hand betjänar storkök, kiosker och fackhandel inom tobak, tidningar och blommor.

Landet försörjs sålunda i dag med mat från 49 distributionscentraler jämfört med att det år 1955 fanns 252.

Antalet livsmedelsbutiker har minskat mycket kraftigt under de senas- te 25 åren. År 1960 fanns det 23 000 butiker, år 1970 hade de minskat till 13 000 och år 1983 till 8 650. Större delen av dagligvaruförsäljningen sker genom de större butikerna. År 1984 svarade ] 680 supermarkets, dvs. butiker med en säljyta på minst 400 kvm, för 60,5 procent av försäljningen. Samma år svarade 5 115 mindre dagligvarubutiker för 31 procent och de under de senaste tio åren 1 705 nytillkomnajour- och trafikbutikerna för 8,5 procent av försäljningen.

Den senare kategorien av butiker kan ses som handelns försök till anpassning till det förändrade samhälle som vuxit fram under de senaste tio åren. Denna kategori var först med förlängda öppettider och ökade snabbt i antal efter det att affärstiderna släpptes fria i början av 70-talet.

Nu pågår en anpassning även i de större butikerna. Av landets butiker har nu 65 procent Söndagsöppet.

Dagligvaruhandelns försäljningsvolym har i stort sett varit oföränd- rad sedan mitten av 1970-talet. Detta kan troligen tillskrivas en minskad köpkraft och kraftigt ökande boendekostnader som gjort att livsmedels- inköpen måste minska. Till stor del kan emellertid en utebliven försälj- ningsökning också bero på att matmönstren för de enskilda familjerna har förskjutits till ett huvudmål mitt på dagen som ofta äts i form av subventionerad lunch i samband med förvärvsarbete.

Handeln försöker emellertid öka försäljningen genom olika åtgärder. Detta avses ske genom en ökad försäljning av bl. a. färskvaror såsom färskt bröd, s. k. bake-off, färska sallader, färsk pasta och färdiglagade rätter.

Dessutom kan det förväntas att försäljningen från manuellt betjänade diskar kommer att öka. Manuell försäljning av bröd och ost har ökat kraftigt under de senare åren.

Enligt en begränsad enkätundersökning som utredningen har tagit del av har försäljningen av manuellt betjänade varor ökat med 80 procent under den senaste femårsperioden medan försäljningen av färdigförpac— kat kött och fläsk minskat med 25 procent under motsvarande period.

Butikernas storlek efter årsomsättning fördelar sig på följande sätt är 1983:

omsättning antal butiker ( 4milj. kr. 4 500

4 - 10 milj. kr. 2 200 > 10 milj. kr. 1 950

8 650

Butikstyperna inom detaljhandeln klassificeras efter ett delvis inter- nationellt anpassat system. Systemet, som utarbetas av Handelns utveck- lingsinstitut (HUI) omfattar 7 olika kategorier enligt tabell 3.4.

Tabell 3.4 Kategoriindelning av s. k. allivsbutiker

Butikstyp Andel i procent av

antalet totalom- enheter sättning "allivs" "allivs"

Stormarknader har minst 2 500 m2 total säljyta, varuhussortiment, 0,5 5,0 självbetjäning, externt läge, minst

300 parkeringsplatser

Övriga varuhus har minst 800 m2 säljyta, varuhussortiment 2, 8 12,0

Dagligvarumarknader har minst 800 m2 säljyta, fullständigt dagligvarusorti- 0,3 2,0 ment, säljbetjäning, externt läge

Hallbutiker har minst 400 m2 säl jyta, fullständigt dagligvarusortiment och ett specialvarusortimen" upptagande 4,6 11,5 minst 30 procent av säljytan, själv—

betjäning

Övriga storlivsbutiker har minst 400 m2 säljyta, fullständigt dagligvarusorti- 10, 5 30, 5 ment, självbetjäning

Servicebutiker har högst 250 m2 säl j _

yta, allsidigt dagligvarusortiment, mindre än 2 000 artiklar, övervägande 22, 0 10,5 självbetjäning, öppethållande minst

60 timmar per vecka

Övriga dagligvarubutiker har full— ständigt dagligvarusortiment 59, 3 29,0

Källa: Svensk dagligvaruhandel 1983-1984

3.5. Matserveringar

Källa om inte annat anges: Storhushållen 1983, utgiven år 1984 av ISR (Institutet för storhushåll)

År 1983 fanns det drygt 27 000 storhushåll som tillsammans serverade drygt 4 400 000 måltider per dag. Detta kan jämföras med att det 10 år tidigare fanns knappt 21 000 storhushåll som serverade drygt 4 000 000 måltider per dag. Storhushållssektorn sysselsatte år 1983 125 000 perso- ner varav 63 000 inom den offentliga sektorn.

Den största andelen av det totala antalet storhushåll utgörs av drygt

15 300 storhushåll i skolor, äldreomsorg, dag- och fritidshem samt sjuk- och omsorgsvård. Dessa storhushåll ägs och drivs oftast av den offent- liga sektorn.

Den icke samhällsägda andelen av storhushållen utgörs bl. a. av 6 600 öppna restauranger, 2 800 personalrestauranger och 2 100 gatu- kök. Enheterna är självfallet av mycket varierande storlek och särskilt när det gäller de mindre enheterna såsom pizzerior, barer, gatukök, kebab- och glassförsäljning är rörligheten inom sektorn ganska stor.

Till detta kommer en icke obetydlig del serveringar som är av kortva- rig natur. Det gäller framför allt inom attraktiva semesterområden där antalet små restauranger, barer, pizzerior och uteserveringar flerdubblas för ett par sommarmånader. På gator och torg ökar antalet kiosker och transportabla småenheter.

Från början var storhushållens matlagning och utrustning i stort sett endast en uppförstoring av privathushållens men sedan matlagningen satts i system kom en industriell syn att prägla storhushållen. Utveckling- en medförde att det byggdes centralkök som med hjälp av olika hållbar- hetsbehandlingar kunde distribuera mat till olika mottagningskök. Nu- mera kan man dock skönja en försiktig trend mot en decentralisering, dvs. att maten lagas närmare konsumenten.

Med hänsyn till att Storhushållen utgör en så heterogen sektor är det svårt att generellt bedöma den framtida utvecklingen. Eftersom antalet skolbarn minskar torde antalet Skolmåltider och senare även antalet serverade mål inom det militära kosthållet komma att minska. Däremot förväntas en utbyggnad av barnomsorgen som därför troligen blir den mest expansiva storhushållsektorn under resten av 1980-talet. Enligt ISR så kan det även förväntas en viss expansion då det gäller måltider som serveras i personalresturanger.

Enligt uppgift från livsmedelsverket är den livsmedelshygienska stan- darden som regel mycket god i Storhushållen inom den offentliga sek- torn. Ett speciellt problem är dock att den lagade maten ibland varmhålls alltför länge varvid livsmedlets näringsvärde försämras. I livsmedelslag- stiftningen finns krav på att temperaturen i livsmedel som varmhålls skall vara lägst + 600 C. Däremot är det endast en rekommendation från verket att varmhållningstiden inte skall överskrida två timmar. Enligt vad utredningen erfarit är det inte ovanligt att mat varmhålls avesvärt längre tider. Detta gäller inom såväl den offentliga som inom den privata sektorn.

Inom den privata sektorn kan den hygieniska standarden vara mycket varierande. Det är bl. a. de stora skillnaderna i livsmedelshygienisk kunskap som är av betydelse för serveringsställets hygieniska standard. Av viss betydelse kan det också vara att en stor del av de mindre enheterna startas och drivs av personer av utländsk härkomst. Andra kulturella förutsättningar och en annan syn på livsmedelshygien samt annorlunda råvaror och produkter är faktorer som kan tänkas påverka det livsmedelshygieniska slutresultatet.

Tillsynsmyndigheterna har under flera år uppmärksammat de livsme- delshygieniska problem som kan vara förknippade med servering av smörgåsbord och då kanske i synnerhet s. k. julbord. Många restaurang-

er och färjor har regelbunden servering av smörgåsbord. De har då också oftast lämplig utrustning för servering av varma och kalla rätter, dvs. utrustning som medger tillräcklig varmhållning resp. så låg serverings- temperatur att det inte kan ske någon bakterietillväxt. För vissa andra matserveringar kan dock serverandet av s.k. julbord skapa problem. Genom självtagning serveras kanske upp till 50 olika rätter. Detta sker ofta i lokaler som inte har tillrednings-, förvarings- och serveringsturym- men som är anpassade till denna hantering. Matförgiftningar som är orsakade av livsmedel från ett julbord är inte dominerande men en erfarenhet från livsmedelskontrollen är att en felaktig hantering påver- kar livsmedlens hygieniska kvalitet. De väsentliga bristerna vid servering av julbord är följande.

Eftersom julbord ofta inte har nämnts i samband med godkännandet av livsmedelslokalen, har miljö- och hälsoskyddsnämnden inte haft anledning att se till att kylutrustning och avsvalningsutrustning finns i tillfredsställande omfattning. Det finns lämplig utrustning på markna- den men av kostnadsskäl anskaffas inte denna. Av besparingsskäl har matserveringarna ofta för få personer anställda för att klara av den arbetsmässigt påfrestande perioden i december månad. Detta kan leda till att uppläggningsfat och liknande sköts på ett icke tillfredsställande sätt, dvs. livsmedlen kan lätt bli infekterade, något som kan leda till matförgiftningar.

Ett annat problem i samband med matservering är den säsongsmäs- siga kraftiga variationen på bl. a. hotell som ligger i en glesbygd. Den verksamhet som framför allt är aktuell är hotell, restauranger, pensionat och värdshus som ligger inom rekreationsområden för vintersport eller sommarvistelse. Livsmedelsdistributionen och därmed försörjningen med färska livsmedel till glesbygdsområdena är ofta försvårad. Enligt vad utredningen erfarit är det inte ovanligt att exempelvis känsliga livsmedel transporteras utan kyla — något som ofta kan leda till en sämre hygienisk kvalitet på råvarorna. Inom ett glesbygdsområde med egen vattenförsörjning kan anhopningen av turister under kort säsong medföra en nedsmittningsrisk som inte sällan leder till utbrott av matför- giftning.

Anhopningen av gäster under några vinter- resp. sommarveckor med- för starkt behov av tillfällig arbetskraft. Att tillfällig arbetskraft anställs kan innebära risker från hygienisk synpunkt, särskilt om livsmedelslag- stiftningens krav på läkarintyg vid nyanställning inte iakttas. Samma problem förekommer även på vissa sommarorter där turisttillströmning- en är extremt hög i förhållande till befolkningsantalet. På t. ex. västkus- ten, Gotland och Öland kan omsättningen av personal ibland bli mycket stor i en tillfällig verksamhet. Ett problem för branschen som den delar med många industrier och butiker är bristen på information till och utbildning av personalen i livsmedelsfrågor.

Det har inte genomförts några mer omfattande och systematiska un- dersökningar av redligheten inom matserveringssektorn. Enligt uppgif- ter från livsmedelsverket förekommer det dock inom såväl offentligt som privat ägda storhushåll att benämningarna på produkter som är namn- skyddade används för livsmedel med en annan sammansättning. Som

exempel kan nämnas att det på matsedlar används namn som falukorv, frukostkorv eller wienerkorv utan att livsmedlet når upp till de krav som livsmedelsverket föreskrivit för produkter med dessa namn. Ett antal miljö- och hälsoskyddsnämnder har i samband med kontroll av bl. a. pizzerior funnit att det som på matsedlar o.d. benämts ”skinka” inte alltid uppfyllt den av livsmedelsverket fastställda livsmedelsstandarden för skinka.

Det kan vidare noteras att såväl konsumentverket som livsmedelsver- ket under årens lopp mottagit en rad klagomål från enskilda konsumen- ter mot att maträtter med traditionella namn inte har varit tillagade av de råvaror som de förväntat sig. Som exempel kan nämnas kötträtter där deti stället för en hel köttskiva har serverats en skuren och sammanpres- sad köttskiva utan att detta har framgått av matsedeln och skaldjursrätter där det istället för krabba serverats en av fiskkött framställd produkt med krabbsmak. I det senaret fallet kan det även vara av hälsomässig betydelse att rätt produktnamn används, eftersom vissa människor på grund av allergi inte bör äta fisk men däremot utan risk kan äta skaldjur.

3.6. Utrikeshandeln med livsmedel

Det totala värdet av exporterade livsmedel år 1983 nådde nära 6 miljar- der kr., vilket var 1 miljard kr. mer än året innan. Importen av livsmedel ökade samtidigt med 1,7 miljarder kr., till totalt 12,7 miljarder kr. lm- porten år 1983 översteg härigenom exporten med 6,7 miljarder kronor. Av de livsmedel som konsumeras i landet är det knappt 25 procent som importeras.

I tabell 3:61 (5. 206) redovisas import- och exportvärden för egentliga jordbruksprodukter,' övriga livsmedel samt livsmedel totalt och i tabell 3262 (s. 207) anges de tre dominerande ursprungsländerna för vardera av några importerade livsmedel.

Brasilien är alltjämt störst bland de enskilda leverantörsländerna inom den svenska livsmedelsimporten med en andel år 1983 om drygt 12 procent. Omkring 80 procent av livsmedelsimporten därifrån utgörs dock av kaffe. I jordbruksnämndens statistik ingår kaffe i gruppen ”övriga livsmedel” vilka tillsammans utgör 74 procent av den totala livsmedelsimporten. Andra livsmedel i denna grupp är bl. a. fisk och skaldjur samt frukt och köksväxter. Efter Brasilien följer Norge och Danmark med 11 procent resp. 10 procent. EG-ländernas liksom EF- TAzs andel av den totala livsmedelsimporten år 1983 ökade för vardera med omkring ] procentenhet till 33 procent resp. 16 procent. Ökningen skedde på bekostnad av importen från Förenta staterna och Östeuropa.

På exportsidan sjönk i-ländernas andel mellan åren 1982 och 1983 från 77 procent till 74 procent med motsvarande ökade andelar för såväl u-länder som Östeuropa (främst Sovjetunionen och Polen). Norge är det främsta mottagarlandet för svenska jordbruksprodukter och livsmedel med en andel år 1983 om 11 procent.

Det kan i detta sammanhang påpekas att livsmedelsverkets import- kontroll är en hygeniskt motiverad kontroll inriktad på i huvudsak

livsmedel av animaliskt ursprung. Importen av dessa livsmedel (inkl. levande djur) utgör ca sex procent av den totala livsmedelsimporten men kontrollen av dessa livsmedel får anses vara den från kvalitativ synpunkt mest betydelsefulla. Härutöver kan nämnas den regelbundna import- kontroll som sker av viss torsklever och vissa kräftdjur samt den stick- provsmässiga kontrollen av vegetabilier där provtagningen till största delen ombesörjs av lantbruksstyrelsens växtskyddsinspektörer.

Den större delen av importen är koncentrerad till importområden i södra Sverige. Med importområde avses vid transportsätten flyg och fartyg den plats där varan har lossats vid ankomsten till Sverige. Vid transportsätten järnväg och fordon är importområdet den plats där varan har passerat den svenska gränsen.

4. Konsumtion av livsmedel

Allmänt

Under år 1983 konsumerades i Sverige livsmedel (utom sprit, vin och starköl) för ca 81 miljarder kronor. Därav utgjorde produkter från livs- medelsindustrin varor till ett värde av 70 miljarder kronor (87 procent). Resten av beloppet motsvarades av obearbetade livsmedel, såsom färsk potatis, frukt, grönsaker och fisk. Livsmedelskonsumtionen utgjorde år 1983 19,8 procent av den totala privata konsumtionen vilket kan jämfö- ras med 21,12 procent år 1978. En förklaring till livsmedlens sjunkande andel är att kostnaderna för bostad och bränsle under samma period ökade från 20,84 procent till 26,1 procent.

Tabeller som visar hur konsumtionen fördelas mellan olika livsmedel återfinns i tabellbilagan på s. 208. I det följande redovisas några fakta beträffande konsumtionen av vissa livsmedel.

Kött och köttvaror

Under år 1983 gick mer än 20 procent av konsumenternas totala livs- medelsutgifter till konsumtion av kött och köttvaror. Totalkonsumtionen av kött ökade under första delen av 1900-talet, därefter minskade den något för att från mitten av 1970-talet åter öka. Denna ökning bör ses mot bakgrund av införandet av livsmedelssubven- tioner år 1973. Köttsubventionerna reducerades emellertid i början på 1980-talet och detta har också fått till följd en minskad köttkonsumtion.

Mejeriprodukter

Mejeriprodukterna, dvs. mjölk, filmjölk, grädde, ost, smör och glass, svarar sammanlagt för ca 15 procent av konsumenternas totala livsme- delsutgifter. Om även konsumtionen av ägg medtas blir andelen något högre. Ägghandeln ingår inte i någon av livsmedelsindustrins delbran- scher.

Mjölkkonsumtionen har sedan mitten av 1960-talet stigit med ca 25 liter per person. Bidragande orsaker är införandet av livsmedelssubven- tioner och lanserandet av nya mjölk- och filprodukter, t. ex. lättmjölk, lättfil, kefir och fruktyoghurt. De senaste åren har dock per capitakon- sumtionen av konsumtionsmjölk sjunkit något vilket dock till viss del kompenserats genom en ökad konsumtion av just filprodukter.

Såväl konsumtionen av grädde som konsumtion av ost ökade kraftigt under hela 1970-talet. Grädden har dock sedan år 1982 fått viss konkur- rens av nya produkter baserade på i huvudsak vegetabiliskt fett.

Glasskonsumtionen har mer än tredubblats sedan år 1960 och utgjor- de år 1983 värdemässigt ca två procent av livsmedelskonsumtionen.

Frukt, grönsaker och potatis

Konsumtionen av beredda frukt- och grönsaksprodukter ökade kraftigt under 1960-talet, till en del beroende på djupfrysteknikens genombrott. Samtidigt minskade konsumtionen av färskvarorna. Per capitakonsum- tionen av t. ex. färsk potatis minskade mellan år 1960 och år 1983. Bland de produkter som ökat stort under 1970-talet kan nämnas djupfryst pommes frites.

Den totala konsumtionen av frukt, grönsaker och potatis, inkl. färs- kvarorna, omfattade varor som tog ca 14 procent av vår totala livsme- delskonsumtion.

Fiskvaror

Under årens lopp har totalkonsumtionen av fisk varit relativt konstant. Konsumtionen av färsk fisk har emellertid minskat medan filéade och beredda fiskprodukter i motsvarande grad ökat.

Den totala konsumtionen av liskvaror, dvs. inkl. kräftdjur och blöt- djur, omfattade varor som tog ca sju procent av den totala livsmedel- skonsumtionen. För enbart fisk blir andelen ca fem procent.

Matfett

Margarin hänförs vanligtvis tillsammans med smör och smörbaserat margarin till varugruppen matfett. Konsumtionen av matfett minskade under 1960-talet och början av 1970-talet med ett par procent. Lansering- en av nya margarinsorter, främst lättmargarin, medförde att konsumtio- nen totalt sett under 1970-talet ökade med fyra procent. Matfettkonsum- tionen har sedan en lång tid tillbaka karaktäriserats av en övergång från smör till margarin.

Konsumtionen av matfett svarar för ca 5 procent av konsumenternas totala livsmedelsutgifter. Dessutom tillkommer den indirekta konsum- tionen genom oljor och fetter i andra livsmedel, t.ex. fiskkonserver, senap, pommes frites, snacks och glass.

Mjöl— och kvarnprodukter

Kvarnindustrins hushållsprodukter svarar för ca 2 procent av konsu- menternas totala livsmedelsutgifter. Konsumtionen av mjöl och gryn minskade under 1960-talet men har från år 1970 och framåt ökat.

Intresset för hembakning har ökat de senaste åren vilket medfört att en allt större del av mjölförsäljningen går till hushållen. Bagerimjölet utgör dock fortfarande den största mjölprodukten.

Pastakonsumtionen har den snabbaste tillväxten inom branschen och under den senaste tioårsperioden har en fördubbling skett av konsumtio— nen per capita. Också frukostprodukter som flingor och havregryn har ökat i volym. Däremot minskar kakmixförsäljningen.

Matbröd m. m.

Konsumtionen av mjukt matbröd, knäckebröd, kex och skorpor har varit relativt stabil de senaste decennierna medan konsumtionen av kaffebröd och konditorivaror avtagit betydligt. Totalt svarar bageripro- dukterna för ca nio procent av konsumenternas totala livsmedelsutgifter.

Choklad och konfektyrer m. m.

Per capitakonsumtionen av choklad och konfektyrer ökade kraftigt un- der l960-talet men har sedan dess varit tämligen konstant. Konsumtio- nen av choklad och konfektyrer omfattade år 1983 varor som motsvara- de ca fem procent av vår totala livsmedelskonsumtion.

5. Allmän offentlig livsmedelskontroll

5.1. Inledning

De allmänna bestämmelserna för livsmedelshanteringen finns i livsme- delslagen (19711511), livsmedelsförordningen (1971: 807) och livsme- delsverkets kungörelse (SLVFS 1984: 8) med allmänna tillämpningsfö- reskrifter. Livsmedelslagstiftningen är en offentligrättslig lagstiftning för en del av den näringsverksamhet som ingår i livsmedelskedjan. Det är samhällets krav på främst livsmedelstillverkare och livsmedelshandlare som kommer till uttryck i livsmedelslagen och de författningar som har meddelats med stöd av lagen.

Om man så vill kan man betrakta livsmedelslagstiftningen dels som ett regelsystem för att inom livsmedelshanteringen påverka förhållanden som har betydelse för livsmedlens sammansättning och kvalitet,

dels som en konsument- och marknadslagstiftning vars bestämmelser syftar till att ge konsumenterna ett skydd både från hälsosynpunkt och från ekonomisk synpunkt.

I det förstnämnda hänseendet är livsmedelslagstftningen bara ett av flera regelsystem som har betydelse för livsmedlens beskaffenhet. Livs- medelskedjan, och då framför allt råvaruproduktionen, omfattas av en rad andra bestämmelser.

Vid uppfödning av djur för animalieproduktion finns flera regler som har betydelse för livsmedlens kvalitet. Djursjukdomar som mul- och klövsjuka, svinpest och smittsam kastning är vi i princip sedan länge förskonade från här i landet och dessa har i regel intresse endast ur djurhälsosynpunkt. Däremot är salmonellainfektionerna av stor bety- delse från livsmedelshygienisks synpunkt. Genom särskild lagstiftning har lantbruksstyrelsen bemyndigats ingripa för att bekämpa smittan. Förutom lantbruksstyrelsen, distrikts- och länsveterinärer deltar också livsmedelsverket och besiktningsveterinärerna i detta arbete. Det gäller att förhindra att smittspridning sker mellan djur inom en besättning, mellan besättningar och till djurskötare. Det är också fråga om att förhindra att smittämnen finns kvar i de slaktade djurkropparna eller när konsumenterna via andra produkter än kött, dvs. mjölk och ägg eller förädlingsprodukter av dessa. I förhållande till de flesta andra länder är salmonellasituationen i Sverige gynnsam.

Av intresse i sammanhanget är även vården av akut sjuka djur. I

samband med eventuell medicinering ges noggranna föreskrifter om hur medicinen skall användas. För vissa läkemedel, främst antibiotika, an- ges också en karenstid som innebär den kortaste tid som får förflyta mellan medicinering och t. ex. leverans av mjölk eller slakt av djuret. Om djuret måste slaktas inom karenstiden är djurägaren skyldig att lämna meddelande om utförd behandling till besiktningsveterinären för att underlätta dennes bedömningar. Samtliga fall som sanitetsslaktas, dvs. sjuka och skadade djur, blir föremål för bakteriologisk undersökning och undersökning av ev. förekomst av antibiotika.

Sedan år 1969 finns det organiserade hälsokontroller för nötkreatur, främst gällande juverinflammationer, och för smågrisar. Huvudmän för verksamheten är Svensk husdjursskötsel resp. Sveriges slakteriförbund. Verksamheten går ut på att förebygga infektionssjukdomar. Svensk hus— djursskötsel har ett 20-tal och slakteriförbundet ungefär lika många veterinärer som är specialutbildade för resp. uppgifter. Det planeras nu också för inrättande av en hälsokontroll för slaktsvin. Kontrollen tar sikte på att förbättra slaktsvinens hälsa och därmed också åstadkomma en livsmedelshygieniskt förbättrad slaktprodukt från svinen. Ett antal specialutbildade veterinärer kommer att arbeta med detta men också distriktsveterinärerna kommer att engageras i fältarbetet.

Arbetet med förebyggande djurhälsovård har systematiserats och in- tensifierats. I lantbruksnämnderna har inrättats en veterinär enhet med länsveterinären som chef. Från denne leds arbetet i vilket distriktsvete- rinärer, hälsokontrollveterinärer och besiktningsveterinärer men också andra rådgivare på husdjursområdet (husdjurs-, byggnads-, ekonomi- konsulenter) är engagerade. Verksamheten består främst i utredning av sjukdomsproblem i besättningar, fortbildning i profylaxarbete och in- formation till djurägare i djurhälsovård. Lantbruksstyrelsen fördelar årligen 5 milj. kr. av statsmedel för att bidra till kostnaderna för dessa insatser.

Den 1 januari 1986 trädde den nya foderlagen i kraft. 1 lagen uppställs bl. a. grundläggande krav på beskaffenheten av foder. Användningen av fodertillsatser som innehåller antibiotika eller andra kemoterapeutiska medel i tillväxtbefrämjande syfte förbjuds. För övriga fodertillsatser gäller ett generellt krav på godkännande. För att en tillsats skall godkän- nas krävs, förutom att användningen är riskfri, att tillsatsen är av värde för djuret eller att den annars bör tillåtas av särskilda skäl.

När det gäller vegetabilieproduktionen, både inom jordbruket och inom trädgårdsnäringen, kan den växtförädling som bedrivs ha betydel- se för livsmedlens kvalitet. Växtförädlingen främjas av statsmakterna bl.a. genom ett särskilt upphovsmannaskydd och ett system med avgifter för att ekonomiskt stödja verksamheten.

Vad beträffar själva odlingen är det främst användningen av gödsel- medel och kemiska medel mot ogräs och skadeinsekter som kan ha betydelse när odlingsprodukterna har blivit livsmedel. Med stöd av lagen om hälso- och miljöfarliga varor har både regeringen, produktkon— trollnämnden och i viss mån även lantbruksstyrelsen meddelat föreskrif- ter för spridning av bekämpningsmedel. Lagen om hälso- och miljöfar- liga varor har ersatts med lagen om kemiska produkter, vilken trädde i

kraft den 1 januari 1986. Med stöd av denna lag har regeringen meddelat en förordning om bekämpningsmedel, vilken också har trätt i kraft den 1 januari 1986. Ett bekämpningsmedel skall vara godkänt av kemikalie- inspektionen, som efterträtt produktkontrollnämnden, för att få använ- das. Kravet på godkännande innebär att bekämpningsmedlen förhands- granskas och därvid prövas från miljö- och hälsoskyddssynpunkt. För att ett bekämpningsmedel skall godkännas krävs att det behövs för sitt ändamål. Enligt förordningen gäller skärpta regler vid spridning av bekämpningsmedel. Således är i princip flygbesprutning förbjuden. An- vändningen av bekämpningsmedel uppmärksammas också vid tillsynen enligt livsmedelslagen genom att halten av bekämpningsmedelsrester kontrolleras hos de färdiga livsmedlen.

I det här sammanhanget bör något nämnas om uttrycken ””alternativ odling" eller ”giftfri odling”. Det förstnämnda uttrycket är att föredra eftersom det mera bestämt kan avgränsas till att gälla som gemensam benämning på biodynamisk odling och naturenlig odling. Gemensamt för dessa odlingsformer är att man inte använder sig av de lättlösliga handelsgödselmedlen och inte heller av syntetiska, kemiska bekämp- nigsmedel. Den biodynamiska odlingen skiljer sig från den naturenliga genom att den bygger på en lära som bl. a. sätter tilltro till ett kosmiskt inflytande på odlingen. Dessutom använder man sig inom den biodyna- miska odlingen av vissa speciella naturpreparat för att bl. a. bekämpa skadeinsekter.

Bestämmelserna i hälsoskyddslagen och hälsoskyddsförordningen har till syfte att motverka sanitär olägenhet. Lagen har sin största bety- delse vid produktionen av råvaror till livsmedel. Som exempel kan nämnas de föreskrifter som med stöd av hälsoskyddslagstiftningen kan meddelas till skydd för vattentäkter och för hanteringen av mjölk på det stadium i produktionskedjan då mjölken ännu inte betraktas som livs- medel. ] den fortsatta livsmedelskedjan blir det däremot främst fråga om att tillämpa 1ivsmedelslagstiftningens föreskrifter för en god hygien.

För att tillgodose de livsmedelshygieniska krav som bör ställas på lokaler för livsmedelshantering finns bestämmelser både i livsmedelslag- stiftningen och byggnadslagstiftningen. I Svensk byggnorm som inne- håller tillämpningsföreskrifter till byggnadsstadgan finns bestämmelser om de grundläggande kraven för livsmedelslokaler.

Ytterligare ett regelkomplex som har betydelse för livsmedlens beskaf- fenhet är de olika föreskrifter som finns för hur kvaliteten och därmed priset skall bestämmas på vissa jordbruksprodukter. Dit hör bestämmel- ser om köttklassificering, om runmärkning av smör, ost och ägg och om bestämmande av kvaliteten hos matpotatis.

Även som konsumentlagstiftning är livsmedelslagstiftningen bara ett av flera regelsystem som har till syfte att skydda konsumenternas intres- sen. Som speciallag kommer livsmedelslagen i vissa fall att gälla framför andra lagar med ett mera allmänt tillämningsområde. Så t. ex. blir det knappast aktuellt att tillämpa marknadsföringslagens bestämmelser om skadliga och otjänliga varor på livsmedel. Däremot har samma lags bestämmelser om otillbörlig marknadsföring aktualitet också för han- deln med livsmedel. Av marknadsföringslagen och dess förarbeten följer

att all reklam bl.a. skall uppfylla det kravet att den inte är oriktig eller vilseledande. Vidare är det den som lämnar uppgifterna i ett reklambud- skap som har bevisbördan för att uppgifterna är riktiga. Förbudet mot otillbörliga marknadsföringsmetoder omfattar också exempelvis för- packningar som är vilseledande därför att de till alltför stor del innehål- ler luft. Det är konsumentombudsmannen (KO) som övervakar att marknadsföringslagen efterlevs. I ärenden av principiell betydelse kan IKO föra talan i marknadsdomstolen som kan meddela ett förbud mot fortsatt eller vidare användning av den vilseledande marknadsförings- åtgärden.

En annan lagstiftning av betydelse för både livsmedelsindustrin och livsmedelshandeln är konkurrenslagen. Enligt den lagen är det förbjudet för en företagare att utan särskilt tillstånd avtala ett visst lägsta pris i efterföljande försäljningsled eller komma överens om samråd eller an- nan samverkan inför anbudsgivning. Lagen ger också marknadsdomsto- len möjlighet att besluta om olika åtgärder för att förhindra en konkur- rensbegränsning som har skadlig verkan inom landet. Åtgärderna kan avse bl. a. förbud för en näringsidkare att tillämpa ett visst avtal, förbud att göra ett visst företagsförvärv eller ett åläggande att tillhandahålla en annan näringsidkare en viss vara. Marknadsdomstolen skall i första hand försöka undanröja den skadliga konkurrensbegränsningen genom förhandling med näringsidkaren. Det är näringsfrihetsombudsmannen (NO) som övervakar att konkurrenslagen efterlevs.

Enligt lagen (1971: 1081) om bestämning av volym och vikt skall riktigheten av volym- eller viktuppgifter på färdigförpackade varor kon- trolleras genom stickprovsundersökning. Det är statens provningsan- stalt som genom sin regionala organisation utför kontrollen. På livsme- delsområdet sker kontroll i en betydande omfattning. Som exempel kan nämnas att det under budgetåret 1983/84 utfördes ca 1 000 kontrollbe- sök i butiker som själva förpackar kött- och charkvaror. Kontrollen av livsmedel utförs i samråd med livsmedelsverket.

Livsmedelslagen är som nämnts en offentligrättslig lag, dvs. den reg- lerar förhållandet mellan samhället och enskilda näringsidkare däremot inte det inbördes förhållandet mellan enskilda. Den konsument som köpt ett dåligt livsmedel eller som vilseletts av att livsmedlet märkts på ett oriktigt sätt kan åstadkomma att hans handlare bättrar sig för fram- tiden genom att anmäla saken för åtgärder enligt livsmedelslagen. Vill han i anledning av det köp han gjort ha rättelse för egen del måste han emellertid stödja sig på civilrättsliga regler, exempelvis konsumentköp- lagen.

Tillsynsmyndigheter enligt livsmedelslagstiftningen är livsmedelsver- ket, länsstyrelserna, miljö- och hälsoskyddsnämnderna, försvarets sjuk- vårdsstyrelse och lantbruksstyrelsen.

I detta betänkande avses med allmän offentlig livsmedelskontroll den tillsyn som bedrivs med stöd av de allmänna bestämmelserna för livs- medelshanteringen och som verkställs av livsmedelsverket, länstyrelser- na och miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Till sådan kontroll kan även hänföras den särskilda exportkontroll som kan krävas av mottagarlän- derna.

Med särskild offentlig livsmedelskontroll avses dels sådan myndighets- tillsyn som bedrivs med stöd av annan lagstiftning än de allmänna livsmedelsbestämmelserna, t. ex. köttbesiktningslagen, dels sådan tillsyn som utövas av annan tillsynsmyndighet än livsmedelsverket, länsstyrel- serna eller miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

5.2. Syftet med den nuvarande livsmedelskontrollen

Den allmänna offentliga livsmedelskontrollen, dvs. tillsynen enligt livs- medelslagen, skall tillsammans med livsmedelslagens påföljdssystem skapa en viss garanti för att livsmedelslagstiftningens bestämmelser efterlevs. Livsmedelskontrollens yttersta syfte sammanfaller därför med de grundläggande målen för livsmedelslagen och dess tillämpningsföre- skrifter, nämligen att

1. skydda konsumenterna mot skadliga eller på annat sätt från hälso- synpunkt otjänliga livsmedel, 2. främja redligheten i handeln med livsmedel.

Livsmedelslagstiftningens materiella regler för att tillgodose syftet under punkt 1 ovan, dvs. det hygieniska syftet, omfattar bl.a. följande bestäm- melser. Enligt 5 & livsmedelslagen gäller som ett grundläggande krav att livsmedel som saluhålls inte får ha en sådan sammansättning eller be- skaffenhet i övrigt att livsmedlet kan antas vara skadligt att förtära. Ett livsmedel kan vara otjänligt på grund av att det innehåller sjukdomsalst- rande mikroorganismer eller är förorenat av giftiga eller andra skadliga ämnen. Den grundläggande regeln om livsmedlens beskaffenhet kom- pletteras och preciseras genom detaljbestämmelser meddelade av rege- ringen och av livsmedelsverket. Dit hör föreskrifter om vilka försiktig- hetsmått som skall iakttagas vid all hantering av livsmedel, hygieniska krav på livsmedelslokaler och utrustning, i vissa fall särskilda tempera- turkrav samt bestämmelser om personalhygien. Till detta kommer före- skrifter om livsmedelstillsatser och högsta halt av främmande ämnen.

När det gäller det under punkt 2 angivna syftet — det ekonomiska — är det livsmedelsverkets bestämmelser om livsmedelsstandard och skyd- dade livsmedelsbeteckningar samt livsmedelslagstiftningens märknings- bestämmelser som har störst betydelse. Livsmedelsstandard innebär att ett livsmedel måste uppfylla vissa minimikrav för att överhuvud taget få saluhållas. Livsmedelsstandard finns föreskriven för exempelvis kött- färs, smör och mandelmassa. Som exempel på förbehållna livsmedels- beteckningar kan nämnas falukorv och honung.

Det främsta syftet med märkningsskyldigheten är att underlätta för konsumenten att göra ett medvetet val bland olika livsmedel och därvid bl. a. kunna väga pris mot kvalitet. 1 det här sammanhanget finns det anledning att särskilt hänvisa till livsmedelsverkets detaljerade föreskrif- ter om vilka uppgifter som skall lämnas om livsmedlens sammansätt- ning.

Vissa delar av lagstiftningen är av betydelse från såväl hygenisk syn- punkt som från redlighetssynpunkt. Exempelvis kan föreskrifterna om

livsmedelstillsatser utgöra ett skydd både mot långsiktiga hälsorisker och mot kvalitetsförändringar som är till ekonomisk nackdel för konsu- menten. Ett annat exempel är föreskrifterna om datummärkning. En felaktig sådan märkning kan innebära en sjukdomsrisk för konsumenten men också att han får betala fullt pris för en vara som inte är fullgod. Livsmedelskontrollen är, som redan sagts, ett av medlen för att åstad- komma en livsmedelshantering som står i överensstämmelse med livs- medelslagstiftningens bestämmelser. Som framgår av den kortfattade beskrivningen av regelsystemet kräver syftet med kontrollen att livsme- delshanteringen inspekteras och livsmedlen undersöks både med av- seende på eventuella hygieniska brister och vad beträffar förhållanden som kan vara av ekonomisk betydelse för konsumenten. I de närmast följande avsnitten lämnas en beskrivning av hur den allmänna offentliga livsmedelskontrollen är organiserad och hur den genomförs.

5.3. Livsmedelskontrollens organisation

5.3.1. Tillsynsmyndigheterna

Statens livsmedelsverk, länsstyrelserna samt miljö- och hälsoskydds— nämnderna har ansvaret för den allmänna offentliga livsmedelskontrol- len. Enligt livsmedelslagen ankommer det på livsmedelsverket att utöva den centrala tillsynen över att lagen och dess tillämpningsföreskrifter efterlevs. Vidare gäller att länsstyrelsen skall utöva den närmare tillsy- nen inom länet och att den omedelbara tillsynen inom varje kommun skall utövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden. När den nuvarande kontrollorganisationen inrättades förutsattes att livsmedelsverkets främ- sta uppgift skulle vara att leda, samordna och övervaka det livsmedels- hygieniska arbetet. Verket skulle också vara central myndighet för åren- den enligt livsmedelslagen. Länsstyrelserna avsågs inte få något direkt ansvar för livsmedelskontrollen på det lokala planet. Detta ansvar skulle ligga på hälsovårdsnämnderna. Nämnderna skulle däremot kunna räk- na med bistånd från både livsmedelsverket och länsstyrelserna i form av råd och anvisningar och experthjälp i komplicerade kontrollfrågor.

5.3.2. Statens livsmedelsverk

Livsmedelsverkets organisation. Livsmedelsverket leds av en styrelse som består av generaldirektören för verket (tillika ordförande) och nio andra ledamöter utsedda av regeringen. F. 11. ingår i styrelsen två riksdagsle— damöter samt företrädare för konsumentverket, socialstyrelsen, Svenska livsmedelsarbetareförbundet, Kooperativa förbundet, Sveriges livsme- delsindustriförbund, Sveriges slakteriförbund och Sveriges livsmedels- handlareförbund. Därutöver ingår två personalföreträdare i styrelsen. Livsmedelsverket består organisatoriskt av tre avdelningar: hygienav- delningen, undersökningsavdelningen och administrativa avdelningen. Inom hygienavdelningen och administrativa avdelningen finns ett antal byråer och enheter och inom undersökningsavdelningen laborato- rier och sektioner enligt verkets bestämmande. Varje byrå leds av en

byråchef. Varje laboratorium leds av en laboratoriechef med professors ställning.

Hygienavdelningen består av tre byråer: Produktionsbyrån svarar för frågor om tillverkningsprocesser, produkter och lokaler i samband med industriell produktion av animaliska livsmedel. Dessutom frågor som rör import och export av livsmedel. Under byrån sorterar besiktnings- veterinärerna och besiktningsassistenterna på kontrollslakterierna. Vid produktionsbyrån finns ett antal statsinspektörer sysselsatta i huvudsak med köttkontroll och mejerikontroll.

Hanteringsbyrån svarar för frågor som rör produktion av icke anima- liska livsmedel och har hand om livmsedelshantering efter den indu- striella produktionen: transport, lagring och saluhållande av livsmedel samt livsmedelslokaler i övrigt, vilket även omfattar alla former av servering. Dessutom handlägger byrån frågor om personalhygien för de som sysslar med livsmedelshantering. Inom byrån finns även statsin- spektörer.

Normbyrån har hand om frågor som berör livsmedels sammansätt- ning och beskaffenhet, tillsatser, högsta tillåtna halter av främmande ämnen, iivsmedelsstandarder, märkning, förpackningsmaterial samt frågor om marknadsmässiga och ekonomiska konsekvenser av föreskrif- ter och åtgärder.

Inom hygienavdelningen finns även en försvarssakkunnig som svarar för verkets beredskapsplanering.

Undersökningsavdelningen består av tre laboratorier och två sektio- ner. Livsmedelslaboratoriet utför kemiska och biokemiska undersöknin- gar av livsmedel, såsom analys av livsmedelstillsatser och främmande ämnen samt molekylärbiologiska undersökningar och mikrobiell pro- cessteknik. Näringslaboratoriet utför kemiska, mikrobiologiska och djurbiologiska undersökningar av närings- och vitamininnehåll i livs- medel samt vitamininnehåll i foder och läkemedel. Laboratoriet under- söker också näringstillförsel och kostvanor hos olika befolkningsgrup- per. Toxikologiska laboratoriet gör toxikologiska utredningar, under- sökningar och värderingar av livsmedelstillsatser och främmande äm- nen i livsmedel samt till toxikologin knutna biokemiska undersökningar.

Inom avdelningen finns även den biologiska sektionen som utför mikrobiologiska livsmedelsundersökningar och utredningar. Där finns också vattensektionen som ansvarar för sådana ärenden avseende vatten som när det gäller andra livsmedel ankommer på livsmedelslaboratoriet och biologiska sektionen.

Administrativa avdelningen består av sex enheter: Kanslibyrån har hand om planering och samordning, ekonomiska och personaladmini- strativa frågor samt allmän service. Juridiska byrån har hand om juri- diska frågor, besvärsärenden och tolkningar av livsmedelslagen och dess tillämpningsföreskrifter. Informationsenheten sprider kännedom om verkets bestämmelser, råd och anvisningar och om verkets undersök- ningsresultat. Redaktion, presstjänst och bibliotek är samlade i denna enhet. Dataenheten svarar för datafrågor i allmänhet och utbildningsen- heten organiserar verkets interna och externa utbildningsverksamhet. Verkets internationella enhet svarar för den svenska administrationen av

Figur 5 .3 Livsmedelsverkets organisation mm.

det internationella samarbete som pågår i syfte att bl. a. harmoniera livsmedelslagstiftningen. Detta sker främst inom det gemensamma WHO/FAO-organet Codex Alimentarius Commission.

Vetenskapligt råd

Styrelse

Generaldirektor

Planerings- och bugetsekretariat

Administrativ avdelning

Dataenhet

Informations- enhet

Undersöknings- avdelning

Hygienavdelning

Hanteringsbyrå

Normbyrå Produktionsbyrå

Besiktnings- veterinär- organisation

Biologisk sektion

Livsmedels- laboratorium

Internationell enhet

Juridisk byrå

Kanslibyrå

Utbildningsenhet

Verket har ca 230 anställda. Budgetåret 1985/86 disponerar verket ca 58 milj. kr. varav ca 33 milj. kr. utgör lönekostnader. Ca 65 procent av personalen arbetar på laboratorierna eller i nära anknytning till labora- torie- och undersökningsverksamheten.

Livsmedelsverkets uppgifter. Enligt sin instruktion är livsmedelsverket central förvaltningsmyndighet för ärenden som rör livsmedel och chefs- myndighet för besiktningsveterinärorganisationen.

Till livsmedelsverkets uppgifter hör bl. a.

Närings- laboratorium

Toxikologiskt laboratorium

Vattensektion

att bevaka konsumentintresset inom livsmedelsområdet, att ha tillsyn över efterlevnaden av livsmedelslagen och i anslutning därtill meddelade föreskrifter, att leda, samordna och övervaka det livsmedelshygieniska arbetet. att meddela råd och anvisningar inom livsmedelsområdet, att verkställa utredningar och praktiskt vetenskapliga undersökningar om livsmedels allmänna beskaffenhet och värde från näringssyn- punkt, att vara centralt organ för vitaminundersökningar, att godkänna laboratorier för livsmedelsundersökningar, att meddela anvisningar till länsstyrelserna i frågor som berör verkets verksamhetsområde.

Livsmedelsverket får, i enlighet med instruktionen, utföra undersöknin- gar på uppdrag av utomstående. För sådana undersökningar skall ersätt- ning tas ut av uppdragsgivaren, om inte annat är föreskrivet. Livsmedelsverkets uppgift att ha tillsyn över efterlevnaden av livsme-

delslagen och i anslutning därtill meddelade föreskrifter fullgörs bl. a. genom att verket -— meddelar föreskrifter och allmänna råd i fråga om livsmedelskon- trollen samt ger råd och sprider information om livsmedel, — handlägger ärenden om godkännande av laboratorier och vissa livsmedelslokaler samt -— utövar fortlöpande tillsyn i form av inspektioner, provtagningar och laboratorieundersökningar.

Livsmedelsverket har ansvar för den övergripande och landsomfattande tillsynen. En viktig uppgift är att leda och samordna livsmedelskontrol- len. Livsmedelsverket har därvid befogenhet att meddela föreskrifter om hur livsmedelskontrollen skall bedrivas. Den befogenheten framgår av bestämmelser i livsmedelsförordningen om bl. a. kostnaderna för prov- tagning och undersökning av prov, om laboratorier för livsmedelstillsy- nen, om egentillsyn och om verkställighetsföreskrifter till livsmedelsla- gen. Livsmedelsverket kan vidare meddela allmänna råd till ledning för länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna i frågor som rör livsmedelstillsynen.

Enligt 38 & livsmedelsförordningen prövar livsmedelsverket frågor om godkännande av livsmedelslokal i

l. offentliga slakthus, kontrollslakterier, fristående sanitetsslakteriav— delningar och kommunala köttbesiktningsbyråer,

2. mejerier och äggproduktanläggningar,

3. anläggningar för livsmedelstillverkning där tillverkningen beräknas uppgå till ett årligt värde av minst 25 milj. kr.,

4. registreringspliktigt fartyg, järnvägsvagn och luftfartyg.

Enligt livsmedelsförordningen får livsmedelsverket meddela föreskrifter om vilka laboratorier som tillsynsmyndigheterna i första hand skall anlita vid livsmedelskontrollen. Dessa laboratorier kallas anvisningsla- boratorier. För förordnande som anvisningslaboratorium kräver livs- medelsverket dels att laboratoriet har resurser och kompetens för livs- medelsundersökningar, dels att stat eller kommun har sådant inflytande att laboratorieverksamheten kan utövas som en offentlig funktion. Livs- medelsverket kan också enligt förordningen föreskriva att vissa labora- torier skall användas vid särskilda undersökningar. Den bestämmelsen har närmast till syfte att göra det möjligt för livsmedelsverket att bestäm- ma vid vilka laboratorier som vattenundersökningar skall få göras. Slut- ligen kan livsmedelsverket enligt förordningen godkänna enskilda labo— ratorier för livsmedelsundersökningar. Dessa godkända livsmedelslabo- ratorier skall i fråga om resurser och kompetens ha i huvudsak samma standard som ett anvisningslaboratorium. Om det finns synnerliga skäl, kan livsmedelsverket förordna att ett godkänt laboratorium skall vara anvisningslaboratorium. Ett sådant skäl kan exempelvis vara att labora- toriet behövs för särskilda undersökningar. Förordnandet kan tidsbe- gränsas.

Livsmedelsverket har till uppgift att utöva fortlöpande tillsyn, enligt bestämmelserna i kungörelsen (1974: 271) om kontroll vid utförsel av

livsmedel. Den som framställer eller bereder livsmedel för export kan enligt kungörelsen få sin anläggning ställd under särskild kontroll av livsmedelsverket och anläggningen blir då en s. k. exportkontrollanlägg- ning. Livsmedelsverket förordnar då särskilda besiktningsmän som an- svarar för kontrollen. Livsmedelsverket har fastställt närmare bestäm- melser om lokaler, hantering, kontroll, emballage, märkning, exportin- tyg, journalföring och rapporter vid export av kött och köttvaror. I fråga om kontrollen föreskrivs bl. a. att prov på färdiga produkter skall tas ut i samma omfattning som anges i livsmedelsverkets kungörelse (SLV FS 1981: 12) om viss offentlig livsmedelskontroll (”kontrollkungörelsen”). Dessa prov skall analyseras vid anvisningslaboratorium.

Bestämmelserna i kungörelsen är främst anpassade till de krav som uppställs för export till EG-länder eller andra länder med mosvarande krav.

Utöver de föreskrifter som meddelats i livsmedelsverkets kungörelse om exportkontrollerade anläggningar för kött och köttvaror skall för export av kött och köttvaror till USA gälla vissa ytterligare villkor som för sådan export meddelats av det amerikanska jordbruksministeriet (USDA).

Livsmedelsverkets ansvar för köttkontrollen redovisas i ett särskilt avsnitt i betänkandet under huvudrubriken ”Särskild offentlig livsme— delskontroll”.

5.3.3. Länsstyrelserna

Länsstyrelsens organisation med avseende på livsmedelskontrollen. Läns- veterinären är den tjänsteman som närmast har ansvaret för länsstyrel- sens uppgifter inom livsmedelskontrollen. Emellertid är länsveterinären dessutom chef för den veterinära enheten vid lantbruksnämnden. Läns- veterinären svarar inom länsstyrelsen för att vad som föreskrivs om livsmedelskontrollen, djurskyddet och epizootibekämpandet iakttas. Länsveterinären fullgör vidare uppgifter enligt förordningen (1971 : 810) med allmän veterinärinstruktion.

Vid sidan av länsveterinärerna (24 st) finns f. n. biträdande länsvete- rinärer i Stockholms län, Kalmar län, Kristianstads län, Malmöhus län, Hallands län, Älvsborgs län, Skaraborgs län och Västerbottens län.

Vid länsstyrelsen i Kristianstads län finns en livsmedelstekniker pla- cerad. Han är anställd av livsmedelsverket och biträder ytterligare sex länsstyrelser i deras livsmedelskontroll, nämligen länsstyrelserna i Jön- köpings, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Malmöhus och Hallands län.

Länsstyrelsens uppgifter. Länsstyrelsen utövar den ”närmare tillsy- nen” inom länet. Enligt sin instruktion skall länsstyrelsen dessutom bl. a. övervaka att det som enligt lag eller annan författning åligger statlig myndighet, kommun, landstingskommun eller enskild blir behörigen fullgjort. Då länsstyrelsen exempelvis får kännedom om något missför- hållande i hälsovårdshänseende skall länsstyrelsen se till att åtgärder vidtas för att undanröja bristerna.

Länsstyrelsen saknar som tillsynsmyndighet enligt livsmedelslagen direkt angivna uppgifter i fråga om den fortlöpande tillsynen. Länssty-

relsen har inte heller några godkännandeuppgifter beträffande livsme- delslokaler.

Enligt förordningen (1971: 808) med instruktion för statens livsme- delsverk åligger det livsmedelsverket att meddela anvisningar till läns- styrelserna i frågor som berör verkets verksamhetsområde. Denna möj- lighet att påverka den regionala livsmedelskontrollen har ännu inte utnyttjats av livsmedelsverket.

5.3.4. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna

Nämndernas organisation med avseende på livsmedelskontrollen. Enligt hälsoskyddslagen skall det i varje kommun finnas en miljö— och hälso- skyddsnämnd som utses av kommunfullmäktige. Miljö- och hälso- skyddsnämnden har ansvar för tillsynen inte bara enligt livsmedelslagen utan också enligt bl. a. hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter, smittskyddslagen och djurskyddslagen.

För att sköta den löpande verksamheten disponerar nämnden tjäns- temän. Det finns två skilda principer för organisationen av arbetet inom en miljö- och hälsoskyddsförvaltning. Man kan arbeta med ”specialin- spektörer” som svarar för sina specialområden inom kommunen, exem- pelvis livsmedelsinspektörer. Enligt den andra principen delas kommu- nen in i distrikt, eventuellt ett enda distrikt, med ”distriktsinspektörer”. De svarar för samtliga uppgifter inom sina resp. geografiska områden. Det är inte ovanligt att dessa två organisationsprinciper blandas i en gemensam organisation.

Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen är ofta en av kommunens mind- re förvaltningar. 1 ca 100 kommuner består den av endast en inspektör. Dessa ensaminspektörer kan av naturliga skäl inte ha specialistkompe- tens på varje område. I de större kommunerna är läget ett annat. Där finns som nämnts i varierande omfattning särskilda enheter för olika ansvarsområden, något som möjliggör ökad kompetens inom resp. om- råde. Totalt har antalet miljö- och hälsoskyddsinspektörer växt, från 650 år 1971 till 900 år 1980, men denna ökning är mindre än inom den kommunala verksamheten i dess helhet.

Landets 31 Stadsveterinärer är kommunala tjänstemän anställda vid miljö- och hälsoskyddsnämnderna. I ett par fall är veterinärerna hälso- vårdschefer. I andra fall är de chefer för avdelningar som har som huvuduppgift att handha den lokala livsmedelskontrollen eller är de konsulter vid förvaltningarna eller enbart laboratorieföreståndare. Stadsveterinärer finns i ett 20-tal kommuner.

Nämnden har i sin tillsyn hjälp av de kommunala livsmedelslabora- torierna. Dessa har från början byggts upp för mikrobiologisk kontroll av mjölk och kött. Smittsamma sjukdomar överförbara genom livsme- dels till människa som tuberkolos, brucellos och salmonellos har drivit fram denna del av kontrollen. De större kommunerna har haft behov av egen laboratorieservice och har tidigt utvecklat sådan. Dessa laborato- rier åtar sig ibland uppdrag från kringliggande kommuner. Olika typer av avtal kan ligga som grund för detta samarbete.

Miljö- och hälsoskyddsnämndernas uppgifter. Enligt livsmedelslagen

skall miljö- och hälsoskyddsnämnden utöva den ”omedelbara” tillsynen över efterlevnaden av lagen och i anslutning därtill meddelade föreskrif- ter inom respektive kommun.

Enligt livsmedelsförordningen ingår det i miljö- och hälsoskydsnämn- dens tillsynsuppgifter att pröva frågor om godkännande av sådana livs- medelslokaler som inte skall prövas av livsmedelsverket.

Det förhållandet att miljö- och hälsoskyddsnämnden ansvarar för den omedelbara tillsynen inom varje kommun innebär att nämnden har det primära tillsynsansvaret för alla anläggningar för livsmedelshantering. Detta gäller även sådana anläggningar som har godkänts av livsmedels- verket eller som står under livsmedelsverkets direkta kontroll genom särskilt förordnade tjänstemän.

Det dubbla ansvaret för tillsynen i det senare fallet har bedömts leda till onödig dubbelkontroll. Livsmedelsverket har därför genom ett SLV-meddelande utfärdat råd till miljö- och hälsoskyddsnämnderna och påpekat att det som regel inte är nödvändigt att nämnderna utövar tillsyn över verksamheten i kontrollslakterierna. I bestämmelserna om miljö- och hälsoskyddsnämndernas provtagning och undersökning un- dantas också exportkontrollanläggningar, kontrollslakterier, köttbesikt- ningsbyråer, fristående sanitetsslaktavdelningar, mejerier och anlägg- ningar för tillverkning av margarin eller äggprodukter.

Beträffande kontrollverksamheten ingår det i nämndernas uppgifter att fortlöpande företa de inspektioner, provtagningar och undersöknin- gar som fordras för tillsynen.

Närmare bestämmelser om miljö- och hälsoskyddsnämndernas prov- tagning och undersökning vid tillsyn enligt livsmedelslagstiftningen finns i livsmedelsverkets kungörelse (SLV FS 1981 : 12) om viss offentlig livsmedelskontroll (kontrollkungörelsen). Enligt kontrollkungörelsen skall offentlig livsmedelskontroll genom provtagning och undersökning utföras av miljö- och hälsoskyddsnämnden i den kommun där den anläggning som skall kontrolleras är belägen.

Kontrollkungörelsen delar in anläggningar för tillverkning eller be- redning av livsmedel i följande 4 grupper allt efter resp. anläggnings livsmedelshygieniska känslighet:

Grupp I

— charkuterifabriker, — styckningsanläggningar,

—- anläggningar för industriell tillverkning av färdiglagad mat (utan anknytning till serveringslokal) med undantag för produktions- och centralkök i grupp III, — andra jämförbara och från livsmedelshygienisk synpunkt likvär- diga anläggningar.

Grupp 11 — slakterier som inte är kontrollslakterier, — fjäderfäslakterier som inte är kontrollslakterier men som har an- mälningsskyldighet enligt 2 & kungörelsen (SFS 1958: 116) om viss offentlig kontroll av fjäderfäslakterier,

— anläggningar för tillverkning av fiskprodukter och produkter av kräft- och blötdjur, — andra jämförbara och från livsmedelshygienisk synpunkt likvär-

dig?. aiiiggningar.

Grupp 11.5

-— konservfabriker,

— anläggningar för tillverkning eller beredning av glassvaror och glasspulver, — konditorier och finbrödsbagerier med tillverkning av bageripro- dukter som inte har värmebehandlats, — produktions- och centralkök, — gatukök med beredningsavdelning,

— grillavdelningar,

— andra jämförbara och från livsmedelshygienisk synpunkt likvär- diga anläggningar,

Grupp IV —- sådana övriga anläggningar för tillverkning eller beredning av livsmedel som på hanteringsmässiga och livsmedelshygieniska grunder inte är att hänföra till Grupp I-III, såsom kvarnar, bryg- gerier, musterier, choklad- och konfektyrfabriker samt andra ba- gerier än de som anges i Grupp III.

Varje grupp indelas för miljö- och hälsoskyddsnämndernas provtag- ning och undersökning i tre grupper efter antalet personer sysselsatta med tillverkning eller beredning av livsmedel: 1-5, 6-25 resp. 26 eller flera.

Vid de i grupperna angivna anläggningarna får enligt miljö- och hälsoskyddsnämndens bedömning provtagning och undersökning ske intill en högsta sammanlagd ärskostnad som framgår av följande tabell.

A. Provtagning och undersökning enligt 3 och 4 åå

Grupp Antal personer Högsta tillåtna sam- sysselsatta med manlagda årskostnad' tillverkning i kr. (exkl. moms) för eller beredning provtagningen och

undersökningen

I ( 6 4 800

6-25 12 200 > 25 18 200

II ( 6 3 900 6-25 7 000 > 25 10 700 III ( 6 1 200 6-25 2 700 > 25 4 800 IV ( 6 1 500 6-25 3 100 > 25 4 800

Anm. Vid beräkning av antalet sysselsatta personer skall i förekom- mande fall deltidsarbete omräknas till heltidsarbete.

Vid andra livsmedelsanläggningar än sådana som anges i de olika grupperna, exempelvis anläggningar inom parti- och detaljhandeln, får den högsta sammanlagda årskostnaden för provtagning och undersök- ning innefatta;

l. ersättning för två fullständiga bakteriologiska undersökningar enligt undersökningslaboratoriets gällande taxa inkl. moms,

2. kostnader för varuprov, frakt och provtagningsmaterial,

3. ersättning med 65 kr. (november 1985) för miljö- och hälsoskydds- nämndens personal- och resekostnader.

Kostnaderna för provtagningen och undersökningen skall betalas av den vars verksamhet har kontrollerats. I den högsta tillåtna årskostna- den skall inte räknas in de ytterligare prov och den ytterligare undersök- ning som företas till följd av att ett prov inte visar godtagbart resultat. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna har också till uppgift att ombesör- ja undersökning, provtagning och annan kontroll vid import av livsme- del. I vilken utsträckning denna importkontroll skall ske bestäms av livsmedelsverket. Den kontroll som utförs av ett importerat varuparti kan omfatta 1-3 moment: —_kontroll av formalia (omfattar bl. a. identitet, stämplar och mår- ken, kolliantal, intyg och övriga handlingar, införseltillstånd) — besiktning — provtagning och laboratorieundersökning

Till ledning för hur kontrollen skall utföras finns livsmedelsverkets kungörelse (SLV FS 1974: 21) om undersökning vid införsel av livsme- del. I införseltillstånden anges, som tidigare nämnts, provtagningsnivån, dvs. hur många prover som skall uttas.

Beslut om godkännande av partier för införsel (alternativt avvisning) fattas av miljö- och hälsoskyddsnämnden i samtliga situationer utom då salmonellainfektioner påvisats. ] det sistnämnda fallet beslutar livsme- delsverket om åtgärder.

Enligt kungörelsen (1974z270) om kontroll vid införsel av livsmedel får livsmedelsverket förordna, att visst slag av livsmedel inte får införas till landet utan verkets tillstånd. Sådant tillstånd får förenas med de villkor som livsmedelsverket finner påkallade med hänsyn till livsmed- lets beskaffenhet och de hygieniska förhållandena i tillverknings— eller ursprungslandet eller under transporten till Sverige. Ett sådant villkor kan vara att livsmedlet skall härröra från en anläggning som godkänts av verket.

I importkontrollkungörelsen föreskrivs särskilda bestämmelser för köttvaror. Införsel får sålunda i normalfallet endast ske över ort där det hos miljö- och hälsoskyddsnämnden finns en veterinär som livsmedels— verket förordnat att utföra kontrollen. Livsmedelsverket offentliggör en gång om året en förteckning över dessa införselorter för köttvaror. Förteckningen upprättas efter samråd med generaltullstyrelsen. Tull- myndigheterna övervakar att köttvaror inte införs över andra än de förtecknade orterna. I övrigt följer av kungörelsen att miljö- och hälso-

skyddsnämnden är den instans som skall ombesörja undersökning, provtagning och annan kontroll av livsmedlet i den utsträckning som livsmedelsverket bestämmer.

5.4. Livsmedelslaboratorier

Inom livsmedelskontrollen är provtagning och laboratorieanalys viktiga hjälpmedel. Livsmedelsverket har betydande egna laboratorieresurser med hög kompetens vid sin undersökningsavdelning. l verkets uppgifter ingår att verkställa utredningar och praktiskt vetenskapliga undersök- ningar om livsmedels allmänna beskaffenhet och värde från näringssyn- punkt

För att miljö- och hälsoskyddsnämnderna skall kunna klara sin del av kontrollarbetet behövs det emellertid också runt om i landet tillgång till livsmedelslaboratorier med allsidig kompetens. Livsmedelsverket har att godkänna laboratorier för livsmedelsundersökningar. Verket skall för egen del fungera som centrallaboratorium och referenslaboratorium för området.

Livsmedelsverket meddelar föreskrifter om dels vilka laboratorier som i första hand skall anlitas vid tillsynsverksamheten (anvisningsla- boratorier), dels vilka laboratorier som skall anlitas vid s.k. särskilda undersökningar.

Livsmedelsverket kan vidare godkänna enskilda laboratorier för un- dersökning av livsmedels beskaffenhet och därpå inverkande förhållan- den (godkända livsmedelslaboratorier). Godkännandet kan begränsas till undersökning av viss art.

Livsmedelsverket offentliggör en förteckning över anvisningslabora- torier, laboratorier för särskilda undersökningar och godkända livsme- delslaboratorier med uppgift om deras kompetens.

Som anvisningslaboratorium förordnas laboratorium som har resurser och kompetens för livsmedelsundersökningar och i vilket stat och kom- mun har sådant inflytande att laboratorieverksamheten kan anses utövas som en offentlig funktion.

Enskilt laboratorium som i fråga om resurser och kompetens huvud- sakligen har samma standard som anvisningslaboratorium kan förord- nas som godkänt laboratorium. Om synnerliga skäl föreligger kan livs- medelsverket förordna ett sådant laboratorium att vara anvisningslabo- ratorium för särskilt ändamål.

Lokaliseringen av anvisningslaboratorier och godkända livsmedelsla- boratorier framgår av figurerna 5:4:l respektive 5242. Laboratoriernas kompetensområden anges också i dessa figurer.

Som framgår av kartorna är fördelningen av laboratoriekompetensen mycket ojämn över landet. Laboratorietätheten är störst i södra Sverige. I norra Sverige är det betydligt glesare mellan laboratorierna och de stora avstånden medför ej sällan stora svårigheter med provtransporter i den delen av landet.

Vid årsskiftet 1985/86 fanns 37 av livsmedelsverket förordnade anvis- ningslaboratorier. Av dessa hade 17 laboratorier kompetens för att utfö-

.: laboratorier med mikrobiologisk och kemisk kompetens G= laboratorier med mikrobiologisk kompetens A= laboratorier med kemisk kompetens

Fig. 5:4:I Anvisningslaboratorier för livsmedelsundersökningar, september 1984 Källa: statens livsmedelsverk

.: laboratorier med mikrobiologisk och kemisk kompetens G= laboratorier med mikrobiologisk kompetens A= laboratorier med kemisk kompetens

Fig. 5 :4.'2 Godkända Iivsmedelslaboratorier, september 1984 Källa: statens livsme- delsverk

ra både mikrobiologiska och kemiska undersökningar. Vidare hade av de 13 godkända livsmedelslaboratorierna nio denna kompetens.

Enligt livsmedelsverket uttas drygt 50 000 livsmedelsprov varje år inom den offentliga kontrollen. I samband med att 1975 års provtagnings- kungörelse fastställdes beräknades en fullt utbyggd livsmedelskontroll komma att omfatta ca 200 000 prov.

Av de undersökningar som utförts på uttagna prov utgör de mikrobio- logiska undersökningarna ca 90 procent. Utöver undersökningar för den offentliga livsmedelskontrollen pågår även annan verksamhet vid anvis— ningslaboratorierna. Bl. a. analyseras prov för salmonellakontroll och kontroll av recipienter och badvatten.

Laboratorier vid kontrollslakterier

Vid 19 av landets 50 kontrollslakterier finns det laboratorier som är direkt kopplade till köttbesiktningen vid slakteriet. Det är resp. slakteri som är huvudman för laboratoriet. Verksamheten vid laboratoriet be— drivs dock under ledning av statligt anställda veterinärer som ingår i livsmedelsverkets besiktningsorganisation. För deras insatser får slakte— riet numera betala avgifter till livsmedelsverket enligt en av verket fast- ställd taxa. Biträdespersonalen är däremot anställd vid slakteriet. Den helt dominerande verksamheten utgörs av mikrobiologiska undersök- ningar. Det är främst fråga om bakteriologisk köttkontroll och vatten- kontroll. Vid några av de större anläggningarna med integrerad köttför- ädlingsverksamhet utgör intern driftkontroll en betydande del av den löpande laboratorieverksamheten.

A B Svensk laboratorietjänst ( S velab )

I utredningens direktiv anges att möjligheterna till förbättrad kontroll genom olika former av samordning bör undersökas. I det sammanhanget erinras om intentionerna bakom rekonstruktionen av AB Svensk labo- ratorietjänst (Svelab). Detta företag avses bli rikstäckande och skall kunna tjäna som serviceorgan åt miljö- och hälsoskyddsnämnder och länsstyrelser samt förse dem med analysresultat och rådgivning till grund för deras beslut. Svelab startade sin verksamhet är 1970 efter ett riksdagsbeslut om regional veterinärmedicinsk laboratorieverksamhet. Från början ägde staten 52 procent av aktierna och jordbruksnäringen 48 procent. Ägarförhållandena har därefter ändrats och numera fördelar sig aktiekapitalet på följande sätt:

Staten 3 Svenska kommunförbundet 3 Lantbrukarnas riksförbund 1 Kooperativa förbundet Privata livsmedelsindustrin

Svelab bedriver regional laboratorieverksamhet på 10 orter i landet: Luleå, Borlänge, Västerås, Skara, Linköping, Jönköping, Kalmar,

Halmstad, Helsingborg och Kristianstad. Verksamheten vid Malmöla- bcratoriet upphörde ijuni 1985.

Laboratorierna i Luleå, Borlänge, Linköping, Jönköping, Kalmar, Halmstad och Helsingborg har förutom en mikrobiologisk avdelning även en kemisk.

Laboratorieverksamheten omfattar livsmedels-, vatten- och foderun- dersökningar samt veterinärmedicinsk diagnostik, miljökontroll och lantbrukskemi enligt ett mellan ägarna tecknat femårigt konsortialavtal som trädde i kraft den ljanuari 1983. År 1983 svarade livsmedelsunder- sökningar för 17 procent av företagets intäkter och vattenundersöknin- gar för 22 procent. Under år 1984 har bolaget startat en ny service till framförallt mindre livsmedelsföretag. Den omfattar utbildning av per- sonal i livsmedelshygien, upprättande av kontrollprogram samt bearbet- ning och uppföljning av analysresultat samt rådgivning.

5.5. En redovisning av hur livsmedelskontrollen genomförs

5.5.1. Inledning

I det följande lämnas en beskrivning av hur livsmedelskontrollen ge- nomförs med nuvarande organisation för tillsynen. Avsikten är att den- na beskrivning tillsammans med de uppgifter som redovisats om livs- medelshanteringen skall kunna utgöra grund för en bedömning av i vilka hänseenden livsmedelskontrollen behöver förbättras.

5.5.2. Livsmedelsverkets kontroll

En väsentlig del av den kontroll som livsmedelsverket utövar är den normgivning som verket svarar för till ledning för främst miljö- och hälsoskyddsnämndernas tillsyn. Livsmedelsverkets föreskrifter för livs- medelskontrollen återfinns i en rad olika författningar. Några av dessa, exempelvis den s.k. kontrollkungörelsen, har ett mycket brett tillämp- ningsområde medan andra endast gäller exempelvis kontroll av visst slags livsmedel. Enligt kontrollkungörelsen leder och samordnar livs- medelsverket projektinriktad provtagning och undersökning som utförs av miljö- och hälsoskyddsnämnderna. För den projektinriktade livsme- delskontrollen har livsmedelsverket meddelat allmänna råd.

Som nämnts i det föregående svarar livsmedelsverket för godkännan- det av vissa typer av livsmedelslokaler. Dit hör kontrollslakterier, fri- stående sanitetsslaktavdelningar och kommunala köttbesiktningsbyråer. Dessa anläggningar behandlas i avsnitt 6.3 i betänkandet. De sifferupp- gifter som lämnas nedan avser endast mejerier, äggproduktanläggningar och andra anläggningar för livsmedelstillverkning där tillverkningen beräknas uppgå till ett årligt värde av minst 25 milj. kr.

Antalet mejerier och äggproduktanläggningar beräknas uppgå till 103 och antalet andra större livsmedelsindustrier till 271. Anläggningarna

fördelar sig på landets kommuner på sätt som framgår av tabell 525 på s. 209—210 i tabellbilagan.

Livsmedelsverket godkänner också livsmedelslokaler i fartyg, järn— vägsvagnar och flygplan. Antalet livsmedelslokaler i fartyg kan beräknas till 130. I fråga om järnvägarnas restaurangvagnar och pentryn i flyglan har livsmedelsverket förenklat prövningen till att gälla endast typgod— kännande av ritningar.

Livsmedelsverket prövar också, som nämnts, frågor om godkännande av laboratorier för livsmedelskontrollen.

När det slutligen gäller livsmedelsverkets inspektions- och undersök- ningsverksamhet avser denna i mycket stor utsträckning köttkontroll. Köttkontrollen i sin helhet behandlas i avsnitt 6.3. Livsmedelsverkets direkta tillsyn i övrigt kan beskrivas enligt följande.

Antalet fristående exportkontrollanläggningar för kött och köttpro- dukter uppgår (1984) till sammanlagt 93 st (förutom de 49 kontrollslak- terierna). Av dessa 93 är 23 direkt knutna till ett slakteri, 46 är fristående köttförädlingsanläggnignar och 23 är fryshus. Vid varje anläggning finns en veterinär förordnad som besiktningsman. Exportkontrollen är nu- mera samordnad med verksamheten inom besiktningsveterinärorgani— sationen.

Anläggningarna står dessutom under tillsyn av statsinspektörerna som finns vid livsmedelsverket. Tillsynen bekostas genom att avgifter tas ut av anläggningsinnehavaren. Genom avgifterna finansieras besikt- ningsmännens verksamhet och en tjänst som statsinspektör vid livsme- delsverket.

För att möjliggöra export av kött till USA utför livsmedelsverket särskilda laboratorieundersökningar av exportköttet. Undersökningar- na, som utgör villkor utfärdade av amerikanska jordbruksministeriet, omfattar haltbestämningar av vissa metaller, bekämpningsmedelsrester. dietylstilbestrol och anitbiotika samt specieskontroll (djur—artbestäm- ning).

Vid sidan av USA ställer även vissa andra länder krav på exportkon— troll av t. ex. dietylstilbestrol i kött och av kvicksilver i fisk. Dessa undersökningar utförs likaledes vid livsmedelsverkets undersökningsav- delning.

Även mejerier och äggproduktanläggningar står under livsmedelver— kets direkta tillsyn genom en statsinspektör (mejeriingenjör), vilken även svarar för handläggningen av ärenden rörande godkännandeprövning- arna av mejerierna. Inspektionerna är i huvudsak av tekniskt inriktad karaktär med kontroll av bl. a. pastörer. Besök vid varje enskilt objekt hinns i regel med vartannat år.

Livsmedelsverket ansvarar också för importkontrollen av färsk frukt och färska grönsaker. Arbetet bedrivs i samarbete med lantbruksstyrel- sens växtinspektion på sådant sätt att växtinspektörerna i importham- narna för livsmedelsverkets räkning tar ut stickprov för analys. Provtag- ningen, vars omfattning och inriktning bestäms av livsmedelsverket, är i huvudsak proportionell mot konsumtionen av de olika produkterna samt mot exportländernas resp. andelar av importen.

Proven skickas genom växtinspektörernas försorg till ett av f. n. totalt

fyra anvisningslaboratorier som på uppdrag av livsmedelsverket utför analysarbetet. De aktuella laboratorierna är statens lantbrukskemiska laboratorium (SLL) i Uppsala, Svenska Kontrollanstalten för Mejeri— produkter och Ägg (KMÄ) i Malmö, apoteket Lejonet i Malmö samt lantbrukskemiska stationen i Kristianstad.

Vid sidan av stickprovsundersökningarna förekommer även 5. k. rik- tad provtagning. Detta kan innebära att under en viss period ”opropor- tionerligt” många prov tas av en vara från ett visst land därför att det finns skäl att misstänka otillåtna halter av bekämpningsmedel i varan i fråga. Den riktade provtagningen kan vara kombinerad med ett av livsmedelsverket beslutat skingringsförbud för en vara. Varan får då inte distribueras till detaljhandel och konsumenter innan analysresultatet föreligger.

Analysresultaten från importkontrollen sammanställs och publiceras fortlöpande av livsmedelsverket.

Under 1983 analyserades 2 569 prov inom ramen för stickprovskon- trollen. 1 98 prov (3,8 procent) påvisades överskridanden av fastställda gränsvärden. Samma år analyserades 496 prov (druvor, jordgubbar, potatis) inom ramen för den riktade provtagningen. 169 fall (14 procent) noterades överskridanden.

5.5.3. Länsstyrelsernas kontroll

Länsveterinären är den tjänsteman som närmast har ansvaret för läns- styrelsens uppgifter inom livsmedelskontrollen. Vissa länsveterinärer företar inspektioner av enskilda objekt. Denna form av objektinspektion sker dock numera i begränsad omfattning. Vissa länsveterinärer har i samråd med miljö- och hälsoskyddsnämnderna företagit objektinvente- ring i olika livsmedelsbranscher. Det har varit fråga om branschvisa genomgångar av varuflöden, processteknik och recepturer med avseen— de på hygien och teknik som grundval för fortsatt inspektionsverksam- het. I vissa län har länsstyrelsen samordningsansvaret för den s. k. pro- jektinriktade kontrollen.

I de sju sydlänen har man dessutom i samarbete med den regionala livsmedelsteknikern drivit informationskampanjer för allmänheten om livsmedel, livsmedelskvalitet och livsmedelskontroll.

1 andra län har man intagit en mera avvaktande attityd beträffande livsmedelstillsynen och ingripit först t. ex. på begäran av en miljö- och hälsoskyddsnämnd eller livsmedelsverket eller i överklagningsärenden.

5.5.4. Miljö- och hälsoskyddsnämndernas kontroll

Som tidigare framhållits utförs den allmänna offentliga livsmedelskon- trollen av inhemska livsmedel till största delen av miljö- och hälso- skyddsnämnderna. I samråd med Svenska kommunförbundet inhämtade hälsovårdsstad— geutredningen' följande uppgifter från 20 särskilt utvalda kommuner av olika struktur. Materialet täcker ca 1/8 av landets invånare, men landets 1 Kommunalt hälso- tre största kommuner ingår inte: skydd, SOU 1978: 44.

Hälsovårdsförvaltningarnas totala arbetstid i de utvalda kommunerna fördelar sig på följande sätt (i procent);

Inspektion 35 Provtagning, mätning 13 Utredning 18 Granskningar av ritningar m. m. 8 Epidemibekämpning 2

Administration 24

Inspektionsverksamheten (35 procent av det totala arbetet) fördelar sig på följande områden (i procent);

Bostäder 16 Livsmedel 29 Miljöskydd 7 Va - frågor 16 Kommunal tillsyn 16 Djurskydd 7 Övrigt 9

En relativt lång tid har förflutit sedan uppgifterna samlades in. Dessa måste följaktligen betraktas som osäkra. Det bör särskilt påpekas att tidsfördelningen kan ha blivit en annan till följd av att kommunerna numera kan ha ett vidgat ansvar inom miljöskyddsområdet.

Kommunernas livsmedelskontroll sker i allt väsenligt i form av in- spektion och provtagning som planeras och genomförs självständigt av miljö- och hälsoskyddsnämnden inom resp. kommun. Utöver detta har de flesta miljö- och hälsoskyddsnämnder under senare år kommit att delta i någon form av organiserad samverkan över kommungränserna genom 5. k. projektinriktad kontroll.

Med projektinriktad kontroll avses att kontrollinsatserna koncentre- ras till en typ av verksamhet eller anläggning eller till ett visst slag av livsmedel. Kontrollen utförs med ett bestämt avgränsat syfte och genom- förandet planeras i detalj. Vid planeringen bestäms förutom syftet med projektet även omfattningen, sättet för genomförandet, utvärderingen, förslag till åtgärder och uppföljningen i övrigt.

I verksamheten ingår som regel inspektion, provtagning, undersök- ning av prov, uppföljning och information. Kontrollen kan omfatta en viss bransch eller varugrupp, en särskild produkt eller egenskap hos produkt, produktpåverkande faktorer eller t. ex. vissa hanteringsrutiner.

Ett projekt kan genomföras av en viss kommun eller av flera eller samtliga kommuner inom ett län eller något annat lämpligt geografiskt område. Projektinriktad kontroll innebär som regel att flera kommuner samverkar i livsmedelskontrollen. Därigenom kan i synnerhet de mindre kommunerna bättre utnyttja tillgängliga resurser. Genom samarbetet kan kontrollinsatserna ge tillfredsställande svar på vissa frågeställningar även om exempelvis antalet uttagna prov inom den enskilda kommunen är litet.

Vid sidan av de till kommun eller ”region” avgränsade projekten

samarbetar livsmedelsverket med miljö- och hälsoskyddsnämnderna om rikstäckande projekt inom ramen för kontrollkungörelsen.

Av sammanlagt 44 särskilt redovisade projekt under sjuårsperioden 1978-1984 avsåg 28 projekt bekteriologisk/hygienisk kontroll, 5 projekt kemisk kontroll, 5 projekt såväl kemisk som bakteriologisk/hygienisk kontroll sam 6 projekt annan kontroll (kontroll av märkning, tempera- turmätning m. m.).

Andelen kemiskt inriktade projekt var således 23 procent medan an- delen bakteriologiskt/hygieniskt inriktade projekt var 75 procent.

Kontrollen har i 27 av de 44 projekten utförts inom en kommun och i 17 fall med länet som projektområde.

Riksrevisionsverket (RRV) har i rapporten (Dnr 1982z922) Den of- fentliga livsmedelskontrollen undersökt den lokala livsmedelskontrol- len vid femton miljö- och hälsoskyddsnämnder, varav sex i vardera Kristianstads och Skaraborgs län samt miljö- och hälsoskyddsnämnder- na i Stockholm, Göteborg och Malmö.

Urvalet av nämnder styrdes förutom av syftet att jämföra livsmedels- kontrollen i små och stora kommuner dessutom av syftet att få en uppfattning om hur tillgången till livsmedelsteknisk expertis på länsnivå påverkat kontrollens innehåll.

Den vid länsstyrelsen i Kristianstads län stationerade livsmedelstek- nikern är den ende av livsmedelsverkets livsmedelstekniker som f. n. är regionalt placerad. Skaraborgs län har inte haft tillgång till livsmedels- teknisk expertis på länsplanet men företer i övrigt stora likheter med Kristianstads län när det gäller förekomsten av livsmedelsindustri, in- vånarantal samt urbaniseringsgrad.

RRV fann att nämndernas kontroll till stor del var inriktad på sådana förhållanden som hade betydelse för livsmedlens bakteriologiska stan- dard. Samtidigt noterades markanta skillnader mellan större och mindre kommuner när det gällde kontrollens inriktning. 1 de större kommuner- na kontrollerades i högre utsträckning förhållanden som rörde lagstift- ningens redlighetsaspekter. Kemisk provtagning och recepturkontroll förekom således betydligt oftare i de större kommunerna.

Provtagningen i samtliga kommuner avsåg till övervägande delen prov för mikrobiologisk/bakteriologisk undersökning — i flertalet av kommunerna togs nästan uteslutande sådana prov.

Undersökningen visade också att det fanns stora skillnader mellan enskilda kommuner när det gäller kontrollens intensitet (dvs. antalet inspektioner resp. provtagningar per kontrollobjekt). De nämnder som inspekterade mest och tog flest prover gjorde detta upp till tio gånger oftare än de kommuner som hade den lägsta kontrollintensiteten. Mot- svarande olikheter gällde andelen av nämndernas resurser som avsattes för livsmedelskontroll. Den jämförelse som gjordes mellan kommuner- na regionvis visade att storstadskommunerna hade högst kontrollinten- sitet både för inspektioner och för provtagningar per kontrollobjekt.

Kommunförbundet har hösten 1984 låtit utföra en studie av den kommunala livsmedelskontrollen. Studien har omfattat följande sju kommuner: Götene, Nässjö, Pajala, Simrishamn, Solna, Vilhelmina och Västerås. Valet av kommuner har inte varit slumpmässigt utan styrts av

önskemålet att få kommuner med varierande förutsättningar, såväl geo- grafiskt som befolkningsmässigt och ekonomiskt.

I fråga om kontrollen och dess inriktning framhålls i studien att i några av kommunerna görs en ambitiös riskbedömning som underlag för bl.a. verksamhetens inriktning, antalet inspektioner och antalet prov- tagningar. En bedömning görs av de risker som är förknippade med olika livsmedelsobjekt och olika former av livsmedelshantering.

I andra miljö- och hälsoskyddsnämnder anser man sig i stort sett inte hinnna med initativärenden. Den mesta tiden går åt till utifrån komman- de uppgifter. I dessa nämnder anser man därför att det är omöjligt att genomföra en planerad verksamhet. På grund av små personella resurser och en mängd obligatoriska uppgifter upplevs utrymmet för egen styr— ning av verksamheten och egna initiativ som ytterst begränsat. Man finner det t.o.m. svårt att hinna med alla de obligatoriska uppgifter som åvilar nämnden. Verksamheten i form av inspektioner varierar enligt studien mycket mellan de olika kommunerna. Dessutom konstateras att livsmedelskontrollen kan variera avsevärt från år till år i samma kom- mun. I de till invånarantalet mindre kommunerna kan en engångsfråga ta större delen av resurserna i anspråk under en viss period.

I studien påpekas vidare att endast en mindre del av tagna prover har undersökts kemiskt. Bland de prover som blivit föremål för kemisk undersökning är andelen ej godtagbara i många fall större än vad som redovisats för de bakteriologiska proverna.

Det ekonomiska taket för provtagningen enligt kontrollkungörelsen anses inte spela någon avgörande roll för omfattningen av verksamheten eftersom provtagningen i praktiken ligger under eller mycket under detta tak. Eftersom de kemiska proverna är dyrare ryms färre sådana prover inom fastlagda kostnadsramar.

] studien konstateras att det finns betydande skillnader mellan kom- munerna när det gäller livsmedelskontrollens omfattning. I de minsta komunerna som har en enda hälsovårdsinspektör (Pajala och Vilhelmi- na) eller 1 1/2 inspektörstjänst (Götene) blir den utförda livsmedelskon- trollen av begränsad omfattning även relativt sett. Hälsoskyddnämn- dens övriga uppgifter, som är mycket skiftande och spänner över stora områden, tar den större delen av resurserna i anspråk. Det är inte fråga om ointresse. Man vill gärna höja ambitionsnivån på livsmedelssidan.

Andra kommuner som ingått i studien, nämligen Solna, Simrishamn och Västerås, anses ha en tämligen väl fungerande livsmedelskontroll. Riskbedömningar och prioriteringar ligger till grund för verksamheten. De personer som handhar livsmedelskontrollen är specialiserade.

Som framgår av såväl RRV:s som kommunförbundets undersökning varierar livsmedelskontrollen betydligt mellan olika kommuner. Varia- tionerna kan förklaras av att livsmedelskontrollen inte ges samma pri— oritet i alla kommuner men dessutom tycks kommunernas skattekraft och därmed möjligheter att avsätta resurser ha stor betydelse vad gäller kontrollens omfattning och intensitet.

5.6. Erfarenheter från den nuvarande livsmedelskontrollen

Den beskrivna livsmedelskontrollorganisationen har funnits i drygt tio år i sin nuvarande form. Under den perioden har det skett förändringar av olika slag inom livsmedelshanteringen. En beskrivning av detta finns i kapitel 3. Några sammanställningar eller systematiska redovisningar för hela landet av antalet otjänliga prover för vissa varugrupper eller av antalet uppdagade fall av bristande redlighet finns inte. Det finns följ— aktligen inte några egentliga data som ger en bild av tillståndet i livs- medelshanteringen i förhållande till livsmedelslagstiftningens bestäm- melser. Inom ramen för den projektinriktade kontrollen har projekt genomförts i olika delar av landet som kan ge en viss vägledning i fråga om tillståndet inom livsmedelshanteringen. Av de projekt som rappor- terats till livsmedelsverket gäller flertalet någon form av hygienkontroll och kontroll av bakteriologisk kvalitet. En mindre del av projekten har gällt rena redlighetsfrågor, som t. ex. kontroll av märkning och av livs- medels sammansättning. Materialet är dock för bristfälligt för att kunna ligga till grund för generella bedömningar av olika produktgrupper eller branscher.

[livsmedelskontrollen ingår att bevaka att livsmedelshanteringen sker på ett från hygenisk synpunkt tillfredsställande sätt. En rad av livsme- delslagstiftningens bestämmelser och övervakningen av dessa bestäm- melser syftar till att förhindra att människor utsätts för hälsorisker av olika slag. Det är främst för att undvika hälsorisker på kort sikt som det är angeläget att upprätthålla en god livsmedelshygien. Av rapporterna att döma tycks några allvarligare anmärkningar inte kunna riktas mot hygienen i allmänhet. Kontroll av hållbarheten på förpackade charku- teriprodukter tycks dock ge vid handen att företagen tenderar att ange väl långa hållbarhetstider.

I Vår Föda nr 3-4/81 (s. 177-185) redovisades resultaten från en genomgång av charkuteriindustrin som utförts av livsmedelsmyndighe- terna i södra Sverige. Bland de mest frekventa anmärkningarna av betydelse från hygiensynpunkt kan följande nämnas.

— Bristande underhåll av lokaler

— Brister hos utrustning

— Otillräckliga funktioner (avsvalning, kylrum, diskrum)

— Utrustning som är svår att rengöra — Otillräcklig ventilation — Fel hantering av råvara — Bristande temperaturkontroll — Hållbarhetstid anges utan att vara baserad på lagringsprov

Det andra huvudinslaget i livsmedelskontrollen är att se till att bestäm- melserna som rör redligheten i livsmedelshanteringen efterlevs. Brister i redligheten påverkar konsumenternas ekonomi men kan också i vissa fall innebära långsiktiga hälsorisker. Beträffande redlighetsbrister har bl. a. följande rapporterats.

I liismedelsverkets tidskrift Vår Föda har vid olika tillfällen redovi-

sats resultaten från undersökningar av charkuterivaror och av charkute- riindustrin. 1 Vår Föda nr 8-9/77 (s. 278-291) redovisades att det förekom överträdelse av både högsta tillåtna vattenhalt och högsta tillåtna fett- halt. Frekvensen av överträdelser för en grupp billigare varutyper (t. ex. falukorv, leverpastej, blodpudding) var lägre än för en grupp dyrare varutyper (t. ex. kokt salt kött, kokt skinka, rökt skinka, kassler och rimmad skinka). En jämförelse mellan olika produktiönsställen som omfattades av undersökningen tydde på att de större tillverkningsställe- na med intern produktkontroll i många fall, när det gällde halten vatten och bindväv, hade tillverkat en sämre produkt än de mindre fabrikerna. Vid den ovannämnda genomgången av charkuteriindustrin i södra Sverige förekom bl. a. följande anmärkningar som rörde redligheten

— Fel val av råvara

— Varans sammansättning - Märkning —— Receptur och deklaration stämmer inte överens — Avvikelser från fastställd standard — Näringsvärdet kontrolleras inte

Livsmedelsverket har bl. a. tillsammans med några miljö- och hälso- skyddsförvaltningar genomfört en undersökning av charkuterivaror samt saltlakar och tillsatser avsedda för charkuterivaror. (Vår Föda nr 10 1984 s. 462-470.) Undersökningen föranleddes av att man vid den offentliga kontrollen vid flera tillfällen konstaterat överträdelser av livs- medelsbestämmelserna. I undersökningen påvisades otillåtna tillsatser i vissa produkter. Flera fall av felaktig märkning och överträdelser beträf- fande varors sammansättning konstaterades också. 1 16 av 108 granska— de fall konstaterades att produkterna innehöll sojaprotein utan att detta deklarerats. En korrekt deklaration av sojaprotein år inte enbart av betydelse från redlighetssynpunkt utan är även av stor vikt för personer som lider av överkänslighet. Överträdelserna ansågs emellertid i de flesta fall vara av mindre allvarlig art. De meddelades för åtgärd till berörd miljö- och hälsoskyddsnämnd eller till ansvarig veterinär på exportkon- trollanläggningarna. I två fall ledde förekomsten av otillåtna tillsatser (polyfosfat och blodplasma) till att tillverkarna blev åtalade och dömda för brott mot livsmedelslagen.

Vidare har livsmedelsverket genomfört en riksomfattande undersök- ning av konserveringsmedel i samarbete med ett stort antal miljö- och hälsoskyddsnämnder. Resultaten av undersökningen visar att i det stora hela är efterlevnaden av gällande regler god. I majonnäsbaserade salla- der, fiskinläggningar och torkad frukt påvisades dock ett flertal felaktig- heter.

Ett annat exempel på fall av bristande redlighet som uppdagats inom ramen för den offentliga livsmedelskontrollen är användningen av den förbjudna tillsatsen sackarin i sillinläggningar. När det gäller råvaru- sammansättningen har det konstaterats fall där lingon i lingonsylt ersatts av tranbär och räksallad där den deklarerade mängden räkor inte över- ensstämde med vad som faktiskt hade använts. Båda dessa fall anmäldes till åtal. Detsamma gäller köttfärs som bestått av hälften skallkött, 30 procent fett småfläsk och 20 procent muskelmagar från kyckling och

höns. I fråga om räksalladen beslöt dock länsåklagaren att ärendet inte skulle föras till domstol.

I en skrivelse till riksåklagaren våren 1984 redovisade livsmedelsver- ket en kartläggning av hanteringen av kött av mula och buffel. Verket hade efter kontakter med berörda importföretag och vissa miljö- och hälsoskyddsnämnder funnit att märknings- och informationsskyldighe- ten i ett flertal fall hade åsidosatts. Detta hade skett genom att köttet inte alls deklarerats eller givits en annan beteckning. Inom branschen hade man nämligen kunnat märka ett köpmotstånd från konsumenternas sida när det gällde kött av bl. a. mula. Efter viss polisutredning beslöt dock länsåklagaren för speciella mål att förundersökningen skulle läggas ned eftersom en fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte stod i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kunde antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till en svårare påföljd än böter.

1 kontrollen har också påträffats skinka med alldeles för hög vatten- halt liksom bäde falukorv och köttfärs med en fetthalt som överskrider den högsta tillåtna. Det förekommer också att varor säljs under felaktig varubeteckning. Det har t. ex. förekommit att kanadaröding sålts som varmrökt lax och att skinkan som serveras av pizzerior varit griskött, t. ex. bog blandad med sojaprotein eller ibland kycklingkött.

Enligt uppgifter från livsmedelsverket har antalet brott mot livsmedel- slagstiftningen som lämnas till åtal ökat under senare år.

Undersökningar av livsmedlens kvalitet har inte enbart genomförts av livsmedelsmyndigheter. I en debattartikel i tidningen köttbranschen nr 7-8/1980 skrev således dåvarande chefen för Köttforskningsinstitutet i Kävlinge bl. a. följande om institutets erfarenheter:

På Köttforskningsinstitutet har vi under en följd av år köpt upp produkter på marknaden och kontrollerat lagens efterlevnad. Resultatet lämnar på många håll en del övrigt att önska.

Procentandelen överträdelser av gällande bestämmelser år 1979 för en viss namnskyddad korv (om vi enbart ser till den kemiska sammansättningen!) var 67 procent (49 uttagna prov). Den enda ljusglimten är att detta utgjorde en förbätt- ring jämfört med 1978, då motsvarande siffra var 78 procent (!). Om nu det skall utgöra någon tröst.

Det kan avslutningsvis erinras beträffande bristande redlighet att avvi- kelser från en fastställd livsmedelsstandard, användning av polyfosfat eller underlåtenhet att deklarera ingående sojaprotein kanske inte med- för så stora ekonomiska förluster för den enskilde konsumenten men att det för konsumentkollektivet som sådant medför mycket stora förluster. I de flesta fall innebär det även att konkurrensen snedvrids.

6. Särskild offentlig livsmedelskontroll

6.1. Inledning

Som redan nämnts i inledningen till kap.5 används i betänkandet uttryc- ket ”särskild offentlig livsmedelskontroll” som benämning på dels den kontroll av livsmedel som utövas med stöd av annan lagstiftning än de allmänna bestämmelserna för livsmedelshantering, dels sådan tillsyn som utövas av andra myndigheter än livsmedelsverket, länsstyrelserna eller miljö- och hälsoskyddsnämnderna. I det här sammanhanget be- skrivs också den kontrollverksamhet som utövas av Svenska kontrollan- stalten för mejeriprodukter och ägg (KMÄ) även om kontrollanstalten inte är en myndighet.

Den särskilda offentliga livsmedelskontrollen har i huvudsak samma syfte som samhällets allmänna livsmedelskontroll, d.v.s att främja red- ligheten i handeln och skydda konsumenterna mot hälsorisker. I viss utsträckning går emellertid den särskilda kontrollen ett steg längre och har som mål att tillförsäkra konsumenterna livsmedel av viss högre kvalitet.

6.2. Livsmedelskontroll enligt livsmedelslagen som utövas av särskilda tillsynsmyndigheter

Enligt livsmedelsförordningen är försvarets sjukvårdsstyrelse tillsyns- myndighet i fråga om livsmedelslagstiftningens tillämpning inom för— svarsmakten. Sjukvårdsstyrelsen har också möjlighet att i samråd med livsmedelsverket föreskriva att viss livsmedelshantering inom försvaret skall undantas från livsmedelslagens tillämpning.

Huvudman för livsmedelshygienen inom försvarsmakten är försvars- överveterinären vid Sjukvårdsstyrelsen. Han svarar också för djurhälso- vården, djursjukvården och djurskyddet inom försvaret.

De huvudsakliga arbetsuppgifterna för försvarsöverveterinären och förste försvarsveterinären finns inom hygienområdet och främst inom området för livsmedel- och vattenhygien. I handläggningen av ärenden inom detta område ingår inspektioner i försvarets livsmedelslokaler i kasernområden, lägerområden, berganläggningar, fartyg eller olika slag av fältanordningar. Även den materiel och den utrustning som används

i livsmedelshanteringen skall inspekteras. Veterinärerna deltar också i försök och utveckling av utrustning. Regionalt utövas sjukvårdsstyrel- sens tillsyn av de veterinärer som finns vid milostaberna.

Livsmedelshygieniskt betingat arbete förekommer också vid försva- rets materielverk. Den veterinär som finns inom förplägnadsenheten vid materielverket sysslar huvudsakligen med livsmedelshygien, livsmedels- kvalitet och utrustningsfrågor. Veterinären utformar krav på hur de livsmedel som försäljs till försvaret skall vara beskaffade. Av kravkata— logen framgår vilken provtagning och kontroll av varan som skall ske vid inköp. Besök vid civila industrier som tillverkar framför allt livsme- del för långtidslagring i konservform ingår i arbetsuppgifterna. Veteri- nären år med i den försöks- och utvecklingsprocess som sker på materiel- sidan såväl för fredsbruk som för fältförhållanden.

I livsmedelsförordningen anges ytterligare en tillsynsmyndighet, näm- ligen lantbruksstyrelsen. Med biträde av Svensk matpotatiskontroll (SMAK) skall lantbruksstyrelsen utöva tillsyn över att styrelsens före- skrifter om kvaliteten hos matpotatis och om kvalitetsmärkning av mat- potatis efterlevs. Hur den kontrollen bedrivs beskrivs närmare i avsnitt 6.4.

6.3. Köttkontroll

Enligt lagen (1959: 99) om köttbesiktning m. m. gäller köttbesiktnings— tvång i hela landet. Undantag görs generellt för bl.a. kött av fjäderfä. Dessutom kan undantag medges för vissa områden i fråga om visst slag av kött. Besiktningstvånget innebär att kött inte får överlåtas till någon, om köttet inte dessförinnan i färskt tillstånd har godkänts vid besiktning. Det ankommer på kommunen att sörja för att köttbesiktning kan genom— föras. Kommunen skall ställa lokaler och utrustning till förfogande för besiktningen. Det kan ske genom att särskilda köttbesiktningsbyråer inrättas eller genom att kommunen ”hyr in sig” på ett slakteri. Samver- kan mellan flera kommuner kan också förekomma, om besiktningsun- derlaget är för litet för att motivera en köttbesiktningsbyrå i var och en av kommunerna. Besiktningen skall utföras av en veterinär som förord- nas av livsmedelsverket och arvoderas av kommunen. Verksamheten finansieras helt eller delvis genom avgifter för besiktningen.

Det allmänna kravet på köttbesiktning kan emellertid ersättas av slakteritvång. På begäran av en kommun kan länsstyrelsen förordna att slakteritvång skall gälla i kommunen. Slakteritvång innebär dels att yrkesmässig slakt endast får ske vid offentligt slakthus, kontrollslakteri eller fjäderfäkontrollslakteri, dels att man inom en kommun med slak- teritvång endast får handla med kött från offentligt slakthus eller kon- trollslakteri.

Numera finns det inte längre kvar något offentligt slakthus i landet. Däremot finns det ett stort antal kontrollslakterier. Av köttbesiktning- skungörelsen (19682406) framgår att med ett kontrollslakteri avses en slakteriinrättning som livsmedelsverket ställt under offentlig kontroll på begäran av innehavaren. Det ankommer också på livsmedelsverket att

pröva frågan om godkännande av ett kontrollslakteri som livsmedelslo- kal. För sådant godkännande kräver verket regelmässigt att lokalerna är utrustade på visst sätt. Slakteriet skall ha en särskild sanitetsslaktavdel— ning. Vidare skall det finnas ett slaktdjursstall. Förutom själva slakthal- len krävs separata rum för bl. a. hudar och avfall. Kylrum för kroppar och organ samt ändamålsenliga lokaler för organhantering måste finnas. Vidare skall det finnas anordningar för rengöring av krokar, backar och djurtransportbilar samt omklädningsrum och toaletter för såväl slakteri- som besiktningspersonal. Besiktningsveterinären skall ha eget tjänste- rum.

Vid kontrollslakterierna skall det finnas besiktningsveterinärer och besiktningsassistenter. Dessa tillhör den statliga besiktningsveterinäror- ganisationen som administreras av livsmedelsverket. Innehavarna av kontrollslakterier är skyldiga att betala kostnaderna för besiktningsve- terinärorganisationen genom att varje månad erlägga avgifter till livs- medelsverket enligt en besiktningstaxa som fastställs av regeringen.

Det finns också särskilda kontrollslakterier för renslakt. Som regel förordnas distriksveterinärerna i resp. distrikt som besiktningsveterinä- rer vid renkontrollslakterierna. Livsmedelsverket betalar arvode samt rese- och traktamentsersättningar. För att täcka dessa kostnader tar statsverket ut avgifter för besiktningen av slakteriets innehavare.

Efter förslag av utredningen, skrivelse till regeringen 1984-05-04, har den allmänna veterinärinstruktionen ändrats och förhandlingar förts som lett fram till en ändrad organisation för besiktningsveterinärerna och besiktningsassistenterna. I arbetsuppgifterna för besiktningsperso- nalen skall, utöver den egentliga besiktningstjänsten, kunna ingå besikt- ningsmannauppdrag vid exportkontrollanläggningar. Tjänsten skall också kunna förenas med laboratoriearbete för ett företags egenkontroll, obduktionsverksamhet, uppdrag vid destruktionsanläggning, import- kontroll eller besiktningsverksamhet vid fjäderfäkontrollslakteri, vid fristående sanitetsavdelning eller vid köttbesiktningsbyrå. Sådana upp- drag skall personalen inom besiktningsveterinärorganisationen kunna utföra inom ramen för sin ordinarie tjänst. Uppdragsgivaren skall betala ersättning till livsmedelsverket för det utförda arbetet.

Som framgår av redogörelsen i föregående stycke finns det också kontrollslakterier för slakt av fjäderfä. För dessa slakterier gäller särskil- da regler. Som redan nämnts är fjäderfäslakten undantagen från kött- besiktningstvånget. Den som yrkesmässigt i större omfattning slaktar fjäderfä måste emellertid anmäla sin rörelse till livsmedelsverket. Före- skrifter om denna anmälningsskyldighet finns i kungörelsen (1958: 116) om viss offentlig kontroll av fjäderfäslakterier. Vidare följer av köttbe- siktningslagen att i kommuner med slakteritvång för fjäderfä skall även sådan slakt ske vid kontrollslakterier (fjäderfäkontrollslakteri). Enligt den nyssnämnda kungörelsen kan innehavaren av ett fjäderfäslakteri under vissa villkor få slakteriet ställt under offentlig kontroll. Vid ett slakteri som godtagits som kontrollslakteri skall det finnas besiktnings- veterinär och besiktningsbiträden som förordnas av livsmedelsverket. Det kan t. ex. vara en distriktsveterinär som förordnas som besiktnings- veterinår. Besiktningspersonalens skyldigheter är närmare reglerade i

kungörelsen. Besiktningsbiträdena är anställda vid slakteriet och även besiktningsveterinären får sitt arvode direkt av slakteriets innehavare.

Det är inte bara i fråga om kraven på lokaler och utrustning som kontrollslakterierna för boskapsslakt skiljer sig från andra slakterier för sådan slakt. Stora skillnader föreligger också mellan å ena sidan den besiktning som sker vid kontrollslakterierna och å andra sidan byråbe- siktningen. Bestämmelser om hur köttbesiktning skall "gå till finns i köttbesiktningslagen men framför allt i livsmedelsverkets kungörelse med föreskrifter för sådan besiktning. Den besiktning som sker vid kontrollslakterierna är betydligt mera omfattande än den som sker vid köttbesiktningsbyråerna. Bl. a. skall vid kontrollslakterierna djuren be- siktas före slakt. Prov som tas skall undersökas på anvisningslaborato- rier eller på veterinärmedicinskt laboratorium vid kontrollslakteri.

Slakteritvång, vilket som nämnts bl. a. innebär att i princip all slakt skall ske vid kontrollslakterier, gäller (december 1985)

i samtliga kommuner i Södermanlands, Östergötlands, Kalmar, Kro- nobergs, Gotlands, Göteborg och Bohus, Hallands samt Örebro län,

i 24 av de 25 kommunerna i Stockholms län, i en av Uppsala läns sex kommuner, i samtliga kommuner i Jönköpings län med undantag av delar av Jönköpings och Nässjö kommuner,

i 11 av de 13 kommunerna i Kristianstads län, i 16 av de 20 kommunerna i Malmöhus län, i 12 av de 18 kommunerna i Älvsborgs län, i 16 av de 17 kommunerna i Skaraborgs län, i åtta av de 11 kommunerna i Västmanlands län, i en av de sju kommunerna i Västernorrlands län, i fyra av de 15 kommunerna i Västerbottens län och i åtta kommuner, med undantag för en del av Bodens kommun, av de 14 kommunerna i Norrbottens län.

I fem län finns det inte slakteritvång i någon kommun. Det gäller Blekinge, Värmlands, Kopparbergs, Gävleborgs och Jämtlands län.

Det finns 50 kontrollslakterier för boskapsslakt i landet. I vissa fall är de belägna i kommuner som inte har slakteritvång. Kontrollslakteri finns i Linköping, Kalmar, Vimmerby, Hultsfred, Alvesta, Ljungby, Växjö, Lammhult, Visby, Uddevalla, Halmstad, Varberg, Stockholm, Uppsala, Sävsjö, Aneby, Tomelilla, Kristianstad, Helsingborg, Hörby, Kävlinge, Ugglarp, Brålanda, Dalsjöfors, Håkantorp, Lovene, Skara, Skövde, Västerås, Sollefteå, Sundsvall, Vilhelmina (två stycken), Skel- lefteå, Umeå, Piteå, Gällivare, Rödupp, Luleå, Harads, Kil, Örebro, Gällersta, Borlänge, Bäsinge, Bollnäs, Östersund, Ullånger, Stora Bju- rum (Falköping) samt Falkenberg.

Kontrollslakterier för slakt av ren kan bestå av dels fasta anläggningar i fjällen där det sker slakt under några dagar varje år, dels ambulerande slaktbussar, dels vanliga slakterier dit renarna transporteras levande. Renkontrollslakterier finns i Glen, Härbergsdalen, Långsådalen, Väk- tarmon, Vinklumpen, Ljungris, Flatruet, Brändåsen, Ottsjölägret, Strömsund, Klimpfjäll, Gielas, Biellojaure, Kraipi, Bierganes, Vilhel— mina, Haparanda, Arvidsjaur, Lannavaara, Harads, Karesuando, Puol-

tikasvaara, Båtsjaur, Selkajärvi, Gällivare, Arjeplog, Malå samt Grun- dåbygget.

Fjäderfäkontrollslakterier finnsi Kristianstad, Skara, Arlöv, Gärsnäs, Visby, Bottnaryd, Frötuna, Torsåsen, Tillinge, Knäred, Sölvesborg, ldala, Lövsta, Mörbylånga och Valla. '

Utöver de nu redovisade kontrollslakterierna finns det alltså slakterier som anlitar den köttbesiktningsbyrå som finns i den egna komunnen eller, när en byrå betjänar flera kommuner, i en angränsande kommun. För att besiktningen skall kunna genomföras måste kött och organ transporteras från slakteriet till besiktningsbyrån, såvida inte byrån är inrymd i slakteriet. Byråbesiktningen utgör en mycket liten andel av den totala köttbesiktningen. Det är bara knappt en procent av slakten, om man räknar på antalet djur med undantag av ren, som byråbesiktas. Särskilt i två län, Gävleborgs och Blekinge, är andelen byråbesiktat kött avsevärt mycket större.

Det finns f. n. köttbesiktningsbyråer på 56 platser i landet. Vid 26 av byråerna är, om man undantar besiktningen av renkött, verksamheten av mindre betydelse. Beträffande de övriga byråerna har utredningen inhämtat upplysningar om de slakterier som dessa byråer betjänar. Det är fråga om ett trettiotal slakterier för boskapsslakt som i flertalet fall har upp till tre personer anställda och i ett fall så många som sju anställda. I fråga om fyra av slakterierna har det upplysts att det finns planer på att omvandla anläggningarna till kontrollslakterier.

I köttbesiktningslagstiftningen finns slutligen vissa bestämmelser som är gemensamma för den besiktning som sker vid kontrollslakterier och för byråbesiktningen. I köttbesiktningskungörelsen finns vissa bestäm- melser om skyldighet för den som lämnar kött till besiktningsbyrå eller djur till slakteri att lämna upplysningar till ledning för veterinärernas bedömning. Vidare finns bestämmelser om att kött som har godkänts vid besiktning skall förses med vissa stämplar eller märken.

Köttbesiktningslagen innehåller också bestämmelser om nödslakt. Sådan får endast ske vid sanitetsslaktavdelning, d.v.s. en anläggning som har inrättats särskilt för slakt av skadade eller sjuka djur.

I köttbesiktningslagen finns en särskild ersättningsregel. Om införan- det av slakteritvång leder till att ett slakteri inte längre kan användas för sitt ändamål, är ägaren berättigad till ersättning av kommunen för slak- teribyggnadens minskade värde.

Den som bryter mot bestämmelserna om köttbesiktnings- eller slakte- ritvång eller som oriktigt stämplar eller märker kött eller bryter mot bestämmelserna om nödslakt kan dömas till böter. Varor som har varit föremål för brott kan förverkas.

Det är livsmedelsverket som är tillsynsmyndighet enligt köttbesikt- ningslagen.

6.4. Potatiskontroll

Svensk matpotatiskontroll (SMAK) bildades år 1953 genom en samman- slutning mellan potatisodlarnas organisationer och representanter för

handeln under lantbruksstyrelsens medverkan. Organisationen består av en styrelse och ett sekretariat till vilket ett antal besiktningsmän är knutna.

I styrelsen är försvarets materielverk, konsumentverket, statens utsä- deskontroll, Sveriges lantbruksuniversitet, Sveriges grossistförbund, Lantbrukarnas riksförbund, Sveriges potatisodlares riksförbund, ICA- förbundet, Kooperativa förbundet, Sveriges livsmedelshandlares för- bund, Svenska lantmännens riksförbund, Husmodersförbundet Hem och samhälle, Kooperativa konsumentgillesförbundet, Sveriges potatis- handlares riksförbund och Sveriges livsmedelsindustriförbund represen- terade. Styrelsens ordförande utses av regeringen.

SMAK:s sekretariat finns i Stockholm med ett tjugotal hel- eller deltidsanställda personer. Det finns 46 besiktningsmän av vilka sju år helårsarbetande. Huvudparten av besiktningsmännen har sin verksam- het förlagd till södra och mellersta Sveriges slättbygder.

För SMAK finns ett av regeringen fastställt reglemente. Reglementet anger allmänt att SMAK har till uppgift att verka för att inom landet saluförd matpotatis är av fullgod beskaffenhet. SMAK skall för ånda- målet bedriva upplysningsverksamhet bland konsumenterna och inom produktion och handel samt handha kvalitetsmärkningen med SMAK- märket och kontrollen av kvaliteten på SMAK-märkt potatis. SMAK får också ”på begäran” kvalitetskontrollera annan matpotatis och utföra kvalitetsanalyser av matpotatis.

Enligt livsmedelsförordningen skall SMAK biträda lantbruksstyrel- sen vid tillsyn över efterlevnaden av styrelsens föreskrifter om kvaliteten hos och kvalitetsmärkning av matpotatis. SMAK utövar sålunda bl. a. vissa offentligrättsliga funktioner. Organisationen utgör dock inte någon myndighet i formell mening utan är närmast att betrakta som en offentlig inrättning med befogenhet och skyldighet till viss myndighetsutövning. Av SMAK meddelade beslut kan överklagas hos lantbruksstyrelsen.

Enligt kungörelsen (1959: 187) angående kvalitetsbenämning på mat- potatis gäller ett marknadsskydd för märkningen av högklassig sådan potatis. Det är enligt kungörelsen förbjudet att saluhålla oberedd potatis till människoföda under benämning som anger eller antyder att varan är av särskilt god beskaffenhet, om den inte är försedd med det för SMAK registrerade SMAK-märket. Undantag gäller för försäljning från odlare till partihandlare, för potatis som används i livsmedelsindustrin och för färskpotatis. Till potatis av särskilt god beskaffenhet räknas potatis som uppfyller kraven för kvalitetsklasserna Prima och Extra Prima i SMAK:s klassificeringssystem. Endast den som är ansluten till SMAK- kontrollen får använda SMAK-märket om inte SMAK medger annat. Detsamma gäller SMAK:s s. k. U-märke. Det används när kvalitetskon- trollen grundas på en undersökning av varje parti och inte endast på undersökning av uttagna stickprov. Deltagarna i kontrollen betalar dels en inträdesavgift, dels en årlig fast grundavgift. Det är följaktligen endast förpackare som är anslutna till SMAK-kontrollen som får packa potatis märkt Prima och Extra Prima om potatisen är avsedd för detal- jister eller förbrukare. En av SMAK:s uppgifter är att kontrollera att de SMAK-anslutna packerierna följer märkningsbesämmelserna och att

den potatis de packar håller den angivna kvaliteten. Denna kontroll av kvalitet och kvalitetsmärkning i fråga om potatis som märkts med de av SMAK inregistrerade varumärkena kallas SMAK-kontroll.

En andra uppgift för SMAK är att biträda lantbruksstyrelsen vid tillsynen av den obligatoriska kvalitetsmärkningen av matpotatis. Med vissa undantag skall all matpotatis som saluhålls kvalitetsmärkas. Märk- ningen skall ske genom att potatisen anges tillhöra någon av kvalitets- klasserna Extra Prima, Prima, Ordinär eller Oklassificerad. För var och en av de tre förstnämnda kvalitetsklasserna gäller att potatisen inte får ha mer än ett visst antal fel för att godtas i klassen. För klassen Oklas- sificerad gäller däremot inte någon maximering av antalet fel. Det är bara potatis av kvaliteterna Ordinär och Oklassificerad som får säljas i lös vikt. En försöksverksamhet pågår dock med att sälja potatis av kvalitet Prima i s. k. potatisautomater. Undantagen från kravet på kva- litetsmärkning är färskpotatis samt potatis som säljs av odlare direkt till konsument och potatis som säljs till grossist. SMAK skall genom stick- prov kontrollera att märkningen skett på rätt sätt och att potatisens kvalitet överensstämmer med märkningen. Kvaliteten hos Oklassificerad potatis skall dock endast kontrolleras i den omfattning som lantbruks- styrelsen föreskriver från fall till fall. SMAK:s kontroll av den obligato- riska märkningen bekostas med införselavgiftsmedel utanför den fördel- ningsplan som gäller för jordbruksprisregleringen.

Den tredje huvuduppgiften för SMAK är att analysera och kvalitets- bestämma potatis på uppdrag av bl. a. odlare och uppköpare. Det kan ske genom kontroll av det slag som sker inom ramen för SMAK-kontrol- len eller i form av en vägledande undersökning. Kvalitetsbestämningen används för att bestämma priset vid avräkning till odlare samt vid försäljning till förpackare eller andra grossister. För utförda uppdrag tar SMAK ut en ersättning som f.n. uppgår till 88 kr. per timme samt ersättning för rese- och traktamentskostnader.

SMAK:s tre verksamhetsgrenar, SMAK-kontrollen, kontrollen av den obligatoriska kvalitetsmärkningen och den kontroll som utförs på uppdrag av bl. a. förpackningsföretag, går ofta inte att särskilja. Till den bilden hör att den kontroll som sker hos de SMAK-anslutna förpackarna av att SMAK-märkningen sker på rätt sätt godtas som kontroll av att kraven på obligatorisk märkning är uppfyllda.

Det är inte ovanligt att större förpackningsföretag har en besiktnings- man från SMAK stationerad vid företaget för att på uppdrag kvalitets- bestämma den potatis som köps in. Resultatet av hans undersökning och analys följer den potatis som säljs i storsäckar eller andra större förpack- ningar till företag som packar potatisen i påsar för detaljhandeln. Vid påsförpackningen märks potatisen med ledning av de uppgifter som följt med potatisleveransen. En förnyad kontroll av kvaliteten kan komma att ske genom att en annan besiktningsman från SMAK tar stickprov an- tingen hos det företag som packar i småpåsar eller ute i detaljhandeln. SMAK:s sekretariat med dess laboratorium företar genom sina besikt- ningsmän stickprovskontroller hos grossister och i butiker i olika delar av landet.

Brister när det gäller kvalitet och märkning hos SMAK—anslutna fö-

retag kan leda till avstängning från kontrollen eller skyldighet att under- kasta sig och bekosta en särskilt anordnad tillsyn. Detta år sanktions- medel som SMAK:s styrelse förfogar över. Är det däremot fråga om ett företag som står utanför SMAK-kontrollen blir det fråga om att tillämpa livsmedelslagens sanktionssystem, dvs. vanlig straffpåföljd och ev. om- händertagande av felaktigt märkta varor.

Den totala produktionen av matpotatis har de senare åren varierat mellan 650 - 900 milj. kg. Ca 140-150 milj. kg används inom livsmedels- industrin som råvara för framställning av förädlade produkter, exempel- vis pommes frites, konservpotatis och chips. Den totala konsumtionen av potatis i obehandlad form (inkl. skalad potatis) beräknas uppgå till 500 - 550 milj. kg. Härav utgör färskpotatisen (dvs. matpotatis som salu- hålls före den 1 oktober det år den skördas), potatis försåld av yrkesod- lare direkt till konsument samt den husbehovsodlade potatisen ca 200 milj. kg.

Kravet på obligatorisk kvalitetsmärkning omfattar inte färskpotatis eller potatis som används för vidareförädling. Från märkningstvånget undantas också matpotatis som försäljs av odlare direkt till konsument samt handelsköp, när köparen inte är detaljist. Skälet till att dessa former av försäljning har undantagits är främst de övervakningsproblem som annars skulle uppstå. Yrkesodlarnas försäljning av matpotatis direkt till konsument kan uppskattas till ca 50 milj. kg. per år. En del av denna potatis utgörs emellertid av färskpotatis. Den totala kvantiteten in- hemskt odlad potatis som omfattas av kravet på obligatorisk märkning kan därför uppskattas till drygt 300 milj. kg.

Eftersom den offentliga kontrollen av kvalitetsmärkt potatis fr. o. m. budgetåret 1977/78 finansieras med införselavgiftsmedel, har de till SMAK anslutna förpackarnas skyldighet att redovisa förbrukat embal- lage upphört. Dessa uppgifter låg tidigare till grund för SMAK:s debi- tering av kontrollavgifter. När det gäller klasserna Ordinär och Oklas- sificerad får vem som så önskar packa potatis med dessa kvaliteter. Det föreligger därför inga exakta uppgifter om hur den potatis som omfattas av den obligatoriska märkningen fördelar sig på de olika klasserna. Uppskattningsvis märks ca 70 milj. kg. som Extra Prima eller Prima varav högst några hundra ton utgörs av Extra Prima.

Laboratoriet vid SMAK analyserar, som nämnts, butiks- och grossist- prover från olika delar av landet. Laboratoriet utför även analyser av reklamerade leveranser och har också anlitats av bl. a. livsmedelsverket och konsumentverket för vissa analyser. För att följa upp besiktnings- männens arbete anordnas fortbildningskurser och görs jämförande ana- lyser av uttagna prover. Vidare anordnas kurser för förpackare, besikt— ningsmän vid statens utsädeskontroll m. fl. Laboratoriet bedriver vidare utvecklingsarbete på olika områden t. ex. lagringsförsök, studier av rötor m.m.

Med den information SMAK svarar för har organisationen under senare är främst vänt sig till konsumenter, skolungdom, storkök, handel och odlare/förpackare. Verksamheten har huvudsakligen inriktats på framställning av trycksaker av olika slag men också tidningsartiklar och TV har utnyttjats.

SMAK medverkar även vid kurser och informationsmöten av olika slag och bedriver dessutom uppsökande verksamhet hos främst grossis- ter och detaljister. Förutom produktionen av informationsmaterial framställer man bl.a. leveransavtalsblanketter för storhushåll. Under budgetåret 1983/84 distribuerades drygt 200 000 informationsbroschy- rer. SMAK har också gett ut böcker om potatis och potatissjukdomar.

För budgetåret 1984/85 erhöll SMAK av införselavgiftsmedel dels 4,3 milj. kr. för den obligatoriska kontrollen, dels 1,3 milj. kr. för upp- lysningsverksamhet på matpotatisområdet. Under detta budgetår upp- gick SMAK:s inkomster från uppdragsverksamheten till drygt 3,6 milj. kr.

Som ett led i den allmänna offentliga livsmedelskontrollen undersöks potatisen med avseende på förekomsten av bekämpningsmedelsrester. Det är livsmedelsverket som ser till att undersökningarna genomförs. Det sker genom en stickprovskontroll som till två tredjedelar är inriktad mot importerad potatis.

6.5. Mejerikontroll m. m.

I första hand för att främja exporten av svenskt smör bildades under slutet av 1800-talet en privat organisation, Svenska smörprovningarna. Organisationen, som hade till syfte att arbeta för en hög och jämn kvalitet på svenskt smör, ställdes under överinseende av lantbruksstyrel- sen. Detta förhållande varade till år 1952 då statens jordbruksnämnd övertog ansvaret för organisationen samtidigt som namnet ändrades till Svenska kontrollanstalten för mejeriprodukter och ägg (KMÄ).

KMÄ består organisatoriskt av en styrelse som utses av jordbruks- nämnden samt ett antal kommittéer för olika produktslag. Organisatio- nen förestås av en direktör och har bl. a. laboratoriepersonal och ett antal inspektörer anställda.

Styrelsen består av, förutom KMÄ:s direktör, representanter för jord- bruksnåmnden, jordbrukets regleringsföreningar på animalieområdet, teknisk sakkunskap inom mejeriindustrin, konsumenter, Svenska meje- riernas riksförening, Riksost, Svensk ägghandel, Kooperativa förbundet och Sveriges grossistförbund.

KMÄ har sitt huvudkontor i Malmö och avdelningskontor i Stock- holm och Göteborg. I Umeå är en inspektör stationerad. Organisationen har ett centrallaboratorium i Malmö och ett avdelningslaboratorium i Göteborg. Hos KMÄ i Göteborg finns också den kontrollbyrå som hör till Svenska konservkontrollens råd.

J ordbruksnämnden fastställer ett reglemente för KMÄ och dess verk- samhet styrs i övrigt av föreskrifter om kvalitetskontroll och andra undersökningar som utfärdas av jordbruksnämnden och av livsmedels- verket.

KMÄ är verksamt som kontrollorgan eller utför laboratorieundersök- ningar på följande områden:

]. Kvalitetskontroll av mejeriprodukter och ägg. Denna kontroll utgör ett led i jordbruksprisregleringen. Priserna på mejeriprodukter och ägg binds vid en kvalitetsgräns som markeras med runmärket. Endast runmärkt smör och ost samt runmärkta ägg får exporteras (kungörel- sen SFS 1958: 528 med vissa bestämmelser angående utförsel av smör, ost och ägg). Kontrollen i övrigt är frivillig men KMÄ:s kon- troll utgör villkor för att bidrag i form av kvalitetstillägg för ost och packeribidrag för ägg skall kunna utgå. Dessa bidrag utbetalas av regleringsföreningarna, Föreningen för Mejeriprodukter och Svensk Ägghandel. Kvalitetskontrollen är i hög grad en kontroll av den runmärkning som mejerier och packerier själva utför. Kvalitetskon- trollen utgör huvudsysselsättning för de 12 mejeri- och ägginspektö- rerna. Offentlig kontroll av mejerierna. KMÄ utför här den provtagning som det annars skulle ankomma på miljö- och hälsoskyddsnämnder- na att genomföra. I kontrollkungörelsen som reglerar nämndernas provtagningsverksamhet har undantag gjorts för mejerier. Livsme- delsverket har uppdragit åt KMÄ att svara för provtagning och undersökning när det gäller flytande mejeriprodukter, smör, ost, mesvara och vatten vid mejeri. . Pastöriseringskontroll. På uppdrag av statens livsmedelsverk hand—

har KMÄ pastöriseringskontrollens provtagning, analys och statistis- ka bearbetning omfattande konsumtionsmjölkprodukter från huvud- parten av landets mejerier. I elva kommuner har livsmedelsverket uppdragit åt personal från resp. miljö- och hälsoskyddsförvaltning att i mejerierna ta ut prov av mjölk eller mjölkprodukter för pastörise- ringskontroll. Undersökning av provet skall utföras av anvisningsla- bratorium.

Offentlig kontroll av grönsaker, rotfrukter, frukt och bär med avseen- de på bekämpningsmedelsrester. Analyserna utförs på uppdrag av livsmedelsverket och har i motsats till annan laborativ verksamhet ingen koppling till KMÄ:s provtagnings- och inspektionsorganisa- tion. Inom detta verksamhetsområde har KMÄ enbart rollen som anvisningslaboratorium. Den tillämpade analysmetodiken är starkt styrd av livsmedelsverket och kräver såväl specifik kompetens som speciell utrustning. . Fisk- och fiskkonservkontroll. Fisk och fiskkonserver får inte expor-

teras om inte varorna uppfyller de kvalitetskrav och vissa andra krav som fastställs i föreskrifter som meddelas av jordbruksnämnden (kungörelsen SFS 1950: 506 med vissa bestämmelser angående utför— sel av fisk, fiskrom och fiskkonserver). Ansvarig för bestämmelsernas efterlevnad är Svenska konservkontrollens råd, som står under över- inseende av jordbruksnämnden. KMÄ har fått i uppdrag av livsmedelsverket att vid ett antal konserv- fabriker som är exportkontrollanläggningar kontrollera fiskkonser- ver avsedda för hemmamarknaden. På uppdrag av prisregleringsföreningen Svensk Fisk utför KMÄ också stickprovskontroller av ilandförd fisk. Kontrollen utförs av tre KMÄ-inspektörer, placeradei Göteborg, Karlskrona och Stockholm.

6. Mjölkpulverkontroll. Kvalitetskontroll av mjölkpulver för inhemsk eller utländsk konsumtion sker på uppdrag av Scand Milk som är ett samordnande organ för den svenska mjölkpulvertillverkningen. Verksamheten sker under insyn av statens jordbruksnämnd. Anlägg— ning för framställning av mjölkpulver jämställs i kontrollhänseende med mejeri. Behovet av offentlig kontroll genom provtagning anses tillgodosett genom den provtagning KMÄ utför på uppdrag av till- verkarna.

7. Övrig verksamhet. På uppdrag av enskilda livsmedelsföretag utförs viss kvalitetskontroll beträffande glass, ostkaka, juice, kryddsmör, mesvaror, paj och äggprodukter.

KMÄ fick fram till år 1958 statligt stöd för sin verksamhet men har därefter inte fått något statsbidrag. Organisationens totala intäkt för år 1983 på 11,8 milj. kr. fördelar sig på olika verksamhetsgrenar enligt följande uppställning som också anger andelen laboratoriekostnader inom varje verksamhetsgren.

Verksamhetsgren Andel av den Laboratoriekostnadernas totala intäkten andel inom resp. (%) verksamhetsgren (%) Kvalitetskontroll av mejeriprodukter 63, 2 8 och ägg

Offentlig kontroll av mejerierna 7,7 27

Offentlig kontroll med avseende på 7,6 100 bekämpningsmedels— rester

Fiskkonservkontroll 1,5 50 _Kontroll avfisk ! 5,0 - Hjölkpulverkontroll 7,7 50

Övrig verksamhet 7, 3 50

7. Egentillsyn och egenkontroll

7.1. Inledning

Med egentillsyn avses i betänkandet sådan tillsyn av att producerade varor uppfyller livsmedelslagstiftningens krav som en livsmedelsprodu- cent utför i egen verksamhet och på eget ansvar. Tillsynen kan ske i egen regi eller med anlitande av utomstående. Med egenkontroll avses före- tagets produktionskontroll i vilken egentillsynen ingår som en del.

Egenkontroll i någon form har i princip alltid förekommit, t. ex. som kontroll av produkter och uppföljning av processer. Efter hand som forskningen gradvis givit ett allt bättre kunskapsunderlag har en allt större del av egenkontrollen kommit att överföras till skilda'typer av laboratorieverksamhet. Koncentrationen till allt större producerande enheter har också bidragit till denna utveckling. Därigenom har företa- gen fått möjlighet att med alltmer förfinade metoder fastställa nivåer för allt fler variabler i livsmedlen.

Livsmedelsverket får enligt livsmedelslagen föreskriva att näringsid- kare inom livsmedelshanteringen skall utöva en efter verksamhetens art lämpad särskild tillsyn av hanteringen. Sådana föreskrifter har hittills utfärdats endast avseende produktion av dricksvatten vid kommunalt vattenverk. I övrigt skall i stället enligt livsmedelsverkets kontrollkun- görelse miljö- och hälsoskyddsnämnderna göra sig underrättade om omfattningen och inriktningen av förekommande frivillig egentillsyn inom olika anläggningar. För varje anläggning skall miljö- och hälso- skyddsnämnden anpassa planeringen av nämndens provtagning och undersökning till denna form av tillsyn.

7.2. Uppgifter om egenkontrollen vid vissa företag

Egenkontrollen omfattar samtliga steg i tillverkningen alltifrån val och inköp av råvaror och förpackningsmaterial till utleverans av de färdiga produkterna. Denna form av kontroll har tillämpats under många år inom livsmedelsindustrin främst på stora och medelstora anläggningar. Den går under benämningen driftskontroll, kvalitetskontroll, kvalitets- styrning m. m.

Syftet med egenkontrollen är att garantera att de produkter som lämnar anläggningen har en förutbestämd, jämn kvalitet. Detta innebär

även att de uppvisar produktsäkerhet och uppfyller livsmedelslagens krav. Detta kräver en omfattande kvalitetsstyrning och kontroll. Ut- formningen av egenkontrollen varierar mellan olika typer av livsmedels- industrier. Vid produktion av vissa särskilt ömtåliga och sammansatta varor fordras ofta en ingående kontroll av högt kvalificerade specialister och utförliga laboratorieundersökningar medan det i andra fall kan räcka med att egenkontrollen ordnas på ett enklare sätt för att ändå bli tillfredsställande.

Egenkontrollen kan schematiskt indelas i föjande kontrollområden:

1. Bedömning av hygienisk säkerhet innefattande såväl mikrobiologisk säkerhet som säkerhet mot skadliga nivåer av främmande ämnen.

2. Övriga i lagar och förordningar angivna krav avseende t. ex. sam- mansättning, märkning och vikt.

3. Processtyrande variabler som syftar till att direkt i processen styra produkten till rätta egenskaper alternativt till bästa produktionseko- nomi.

4. Livsmedlets särskilda egenskaper, som dessutom framhålls i mark- nadsföringen. Det kan gälla bl. a. näringsvärde, sensoriska egenska- per och tillredningsegenskaper.

Med utgångspunkt från kunskapen om var de kritiska momenten finns att vänta fördelas sedan den provning som är aktuell på råvaror, för- packningsmaterial, produkter i produktion och färdiga produkter.

Råvaror och förpackningsmaterial

För råvaror och förpackningsmatieral finns specifikationer uppsatta. I specifikationerna finns viktiga uppgifter om råvaran såsom sammansätt- ning, fysikaliska och sensoriska egenskaper, bakteriologisk status och hållbarhet angivna. Endast råvaror som uppfyller specifikationerna köps in.

Vid leverans utförs mottagningskontroll av råvaror och förpackning- ar. För råvaror finns anvisningar om provtagning och om vilka under- sökningar som skall göras. Ofta utförs såväl kemiska som mikrobiolo- giska och sensoriska undersökningar av råvaror i avsikt att kontrollera att råvarorna har en hög hygienisk standard, inte innehåller otillåtna bekämpningsmedel och i övrigt har rätt kvalitet.

På förpackningsmaterial kan kontrollen omfatta hållfasthet, smak- och lukttest samt granskning av tryckta texter. Syftet med undersöknin- garna är att kontrollera att materialet uppfyller de krav som är uppställ- da i specifikationerna.

Kontroll under produktion

Under produktionen görs löpande kontroll av processen som t. ex. kon- troll av temperatur och tryck, blandningar, vikter, utseende, smak och sammansättning. Vissa mätningar görs kontinuerligt. Efter hand som nya instrument för kontinuerliga mätningar tas fram ökar denna form av

kontroll. Eftersom övervakningen är kontinuerlig kan uppkomna fel snabbt rättas till under tillverkningens gång.

Anvisningar finns för hygien, rengöring och skötsel av utrustning liksom för hälso- och läkarundersökning av personalen. Personalen utbildas i hygien och handhavande av utrustningar. Inom ramen för egentillsyn förekommer även allmänna inspektioner av de egna produk- tionslokalerna och produkterna. Åtgärderna syftar till att de färdiga produkterna skall ha en jämn kvalitet.

Färdigvaror

Även för de färdiga produkterna finns specifikationer uppställda och anvisningar om provtagningsfrekvens och om vilka undersökningar som skall utföras. Med en riktigt fungerande process- och kvalitetsstyrning kan provtagningsfrekvensen på färdigvarorna begränsas. Vissa kemiska och mikrobiologiska undersökningar utförs regelbundet. På färdigva- rorna kontrolleras också näringsvärden, förpackningar, vikter och märkningar.

Dokumentation

Resultaten av de olika undersökningarna finns i särskilda kontrolljour- naler eller dataregister. Även övrig information om processen finns i allmänhet dokumenterad. All information sammanställs och kan använ- das för uppföljning och utvärdering.

Lagar och förordningar

I egentillsynen ingår en kontroll av att tillverkningen sker i överensstäm- melse med samhällets lagar och förordningar och att t. ex. rekommen- dationer från livsmedelsverket följs.

Förutom den direkta kontrollen läggs det ner arbete på uppföljning och databehandling av recept och råvaruspecifikationer samt bevakning av lagstiftning och regler utfärdade av myndigheter. Detta bl. a. för att kunna utföra den erforderliga egentillsynen och utforma korrekta märk- ningstexter på produkterna.

Med hjälp av noggrann receptregistrering finns dessutom möjlighet att relativt snabbt och säkert sammanställa uppgifter beträffande de i olika produkter ingående råvarorna.

Laboratorieresurser

På de stora livsmedelsföretagen finns personal som är specialister på den typ av tillverkning som sker vid företaget. Flera företag har laboratorier som är godkända av livsmedelsverket. De har kompetens och resurser på samma nivå som de anvisningslaboratorier, som anlitas inom den of- fentliga livsmedelskontrollen. De godkända livsmedelslaboratorierna deltar i de interkalibreringar av analysresultat som anordnas av livsme- delsverket och bedöms på samma sätt som anvisningslaboratorierna.

Utbildning

För en fungerande egenkontroll är det nödvändigt att personalen har tillräckliga kunskaper om hur livsmedel skall hanteras och hur utrust- ningen skall skötas. Därför utbildas personalen i produkt- och proces- skunnande och hygien. Denna utbildningsverksamhet bedrivs normalt genom medverkan från de sakkunniga som är ansvariga för egenkontrol- len inom företget.

8. Kostnaderna för livsmedelskontrollen

Allmänna utgångspunkter

I denna sammanställning behandlas uteslutande de direkta kostnader som idag betalas av samhälle och näringsliv för den tillsynspersonal, provtagning, laboratorieundersökning och administration som är för- knippad med livsmedelskontroll på olika nivåer. Utredningen har inte gjort någon fullständig analys av vilka samhällsekonomiska konsekven- ser som livsmedelskontrollen har. En sådan analys skulle bl. a. kräva omfattande undersökningar om på vilket sätt livsmedelslagstiftningens materiella bestämmelser och kontrollbestämmelser påverkar livsmedels- hanteringens kostnader.

Statens livsmedelsverk (SL V)

Verksamheten vid SLV har av verket indelats i följande verksamhetsgre-

nar — normer för livsmedel

— regler för god livsmedelshantering

— livsmedelskontroll

— godkännande och tillsyn av laboratorier — kostfrågor — utbildning och information.

Området livsmedelskontroll kan delas upp ytterligare på ett antal under- områden enligt tabell 8.1. Eftersom det inte finns någon uppdelning på kostnadsställen i verkets bokföring som passar med uppdelningen i tabellen, har istället en indelning gjorts efter den personal som är verk- sam inom de olika områdena.

Antalet anställda vid livsmedelsverket, omräknade till antal årsarbets- krafter, uppgick den 1 juli 1985 till 231 personer (enligt verkets anslags- framställning 1986/87). Av statsmakterna beviljade medel för verksam- heten vid SLV uppgick för budgetåret 1985/86 till 58 338 000 kr. Härtill kommer inkomster på ca 3,0 milj. kr. från den avgiftsbelagda verksam- heten. Sammanlagt motsvarar detta ca 265 000 kr. per årsarbetskraft. Med denna per capitasiffra som utgångspunkt har SLV: s kostnader för varje underområde beräknats.

I beräkningsunderlaget för tabell 8.1 ingår, som nämnts, inte bara de medel som tillförs livsmedelsverket över statsbudgeten utan också vissa

avgiftsmedel. Av den totala kostnaden för livsmedelskontrollen, 32,3 milj. kr., täcks drygt 2 milj. kr. genom avgifter enligt följande.

Ersättning från exportkontrollen för en tjänst som statsinspektör 225 000

Vissa avgiftsbelagda undersökningar vid verkets undersökningsavdelning 2 000 000 2 225 000

Tabell 8.1 Resursfördelning i livsmedelsverkets livsmedelskontroll

Verksamhet Uppskattat Uppskattad

antal kostnad personer (1 000 kr) Förekomst och halter av främmande 42 11 130 ämnenl Förekomst och halter av naturliga 18 4 770 speciella komponenter (t. ex. vitaminer) Förekomst och halter av tillsatser 172 4 505 Förekomst av mikroorganismer 15 3 975 Köttbesiktning3, köttvaru- 6 1 590 produkter och exportkontroll4 Dricksvattenfrågor 6 1 590 Haltbestämning av huvudkomponenter 6 1 590 Ledning och samordning av regional 4 1 060 och lokal kontroll

Importkont roll 3 795 Industriell livsmedelstillverkning, 3 795 & 38 anläggningar

Inspektion av mejerier och ägg- 1 265 produktsanläggningar

Provtagning inom livsmedelskontrollen 1 265 Summa 122 32 330

] Statens kostnader för införselkontroll av frukt och grönsaker m.m., vilken utförs vid f. n. fyra anvisningslaboratorier, täcks genom av SLV fastställda avgif- ter. Kostnaden beräknas uppgå (budgetåret 1985/86) till ca 4,5 milj. kr. 2 Varav tillsatsregistret (SLIT) 3 personer. 3 Statens kostnader för köttkontroll inom den statliga besiktningsveterinärorga- nisationen täcks av slakteriföretagen genom en särskild av regeringen fastställd köttbesiktningstaxa. Kostnaden beräknas uppgå (budgetåret 1985/86) till 41 milj. kr. 4 Statens kostnader för exportkontrollerad verksamhet vid 5. k exportkontrolle- rade anläggningar täcks genom av SLV fastställda avgifter. Kostnaden beräknas uppgå (budgetåret 1985/86) till ca 5,5 milj. kr.

Statens kostnader för verksamheten med livsmedelskontroll inom SLV kan således beräknas uppgå till ca 30 milj. kr.

SLV är också huvudman för en livsmedelskontroll som bedrivs med personal placerad utanför verket och som finansieras genom avgifter. Denna kontroll utgörs av:

Pesticidkontroll av frukt och grönsaker som importeras 4, 5 milj. kr.

Pesticidkont roll av frukt och grönsaker som produceras inom landet 1, 3 milj. kr. Exportkontroll av kött och köttprodukter 5, 5 milj. kr. Köttbesiktning 41,0 milj. kr.

52,3 milj. kr.

Under SLV: s huvudmannaskap utförs alltså livsmedelskontroll till en total kostnad av ca 84 milj. kr. För att täcka denna kostnad tillförs verket statsmedel med ca 30 milj. kr., medan återstoden tas in genom avgifter från livsmedelsföretagen. "

Svensk matpotatiskontroll (SMA K)

Med syfte att verka för att inom landet saluförd matpotatis är av fullgod beskaffenhet kontrollerar SMAK kvaliteten hos och märkningen av potatis. SMAK bedriver också upplysningsverksamhet. För budgetåret 1984/85 såg SMAK:s kostnader och finansiering i stort sett ut på följan- de sätt. '

Kostnaderna för kontrollverksamheten 6 319 316 kr.

Statsbidrag från de s.k. utom- ramsmedlen i jordbruksprisregle- ringen 4 277 726

Inkomster genom avgifter 3 620 245

Kostnader för upplysningsverksamheten 1 367 469 kr. Statsbidrag från de s.k. utom- ramsmeden i jordbruksprisregle- 1 342 000 ringen

Kostnader för administration 1 514 194 kr.

Svenska kontrollanstalten för mejeriprodukter och ägg ( K MÅ)

För den mejerikontroll som KMÄ bedriver är såväl statens jordbruks- nämnd som SLV huvudmän. Under år 1984 var organisationens totala intäkter 12,1 milj. kr. varav det arbete som görs på uppdrag av SLV utgjorde drygt 15 procent eller 1,85 milj. kr. De olika SLV-uppdragen fördelade sig enligt följande:

K-mjölksprodukter 396 000 kr. Pastörisering o. vatten 460 000 kr. (Pesticider 923 000 kr. ) Ost, smör och mesvaror 72 000 kr.

Beloppet för kontroll av pesticider ingår i det belopp som redovisats ovan i avsnittet om kostnaderna för den kontroll som SLV svarar för. Som kostnad för KMÄ: s kontroll bör därför anges 928 000 kr.

Länsstyrelserna och länsveterinärerna

Länsveterinärerna i länsstyrelsen ansvarar för handläggningen av frågor rörande livsmedelslagen, djurskyddslagen, epizootilagen samt köttbe- siktningslagen. Därutöver deltar länsveterinären i en rad ärenden som berör framför allt miljö- och hälsoskyddslagstiftningen. Länsveterinä- rerna medverkar också i beredskapsplaneringen.

Länsstyrelsernas totala kostnader för länsveterinärernas verksamhet budgetåret 1985/86 kan uppskattas till ca 14,5 milj. kr. Kostnaden för- delar sig enligt följande:

24 länsveterinärer (lgr N27: 5) 5, 8 milj. kr. 7 bitr. länsveterinärer (lgr N 23: 5) 1, 4 " - 19 assistenter (lgr MB: 6) 2, 5 — Summa lönekostnader 9,7 milj. kr. Pålägg för andel i länsstyrelsens gemensamma kostnader (49 procent) ' 4,8 milj. kr. Totala kostnader 14,5 milj. kr.

Länsveterinärens arbetsinsatser för tillsyn enligt livsmedelslagen va- rierar kraftigt från län till län. Enligt uppgift från livsmedelsverket torde i genomsnitt 10- 15 procent av länsveterinärernas arbetsinsatser avse sådan tillsyn. Statens kostnader för livsmedelskontroll genom länsvete- rinärernas försorg torde därför uppgå till 1,5 - 2,2 milj. kr.

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna

Landets samtliga kommuner hade år 1984 tillsammans kostnader för allmän hälsovård på 386 milj. kr. Av detta beräknas området livsmedels- hygien svara för 20-25 procent eller 77-97 milj. kr. Avgiftsintäkter inom området allmän hälsovård var totalt 43 milj. kr. Avgiftsintäkterna avser bl. a. avgifter enligt kontrollkungörelsen, laboratorietjänster och avgif- ter i samband med miljökontrollen. Vad som direkt hänför sig till den offentliga livsmedelskontrollen går ej att utläsa ur statistiken. Den siffra som anges för avgiftsfinansiering av kommunernas livsmedelskontroll i tabell 812 på ca 25 milj. kr. är en uppskattning som gjorts av utredningen utifrån förfrågningar hos ett mindre antal kommuner. Skattefinansie- ringsbehovet bör vara i storleksordningen 70 milj. kr. men uppgifterna är osäkra.

Personalen vid landets miljö- och hälsoskyddsförvaltningar utgörs av hälsovårdsinspektörer, laboratorieassistenter, Stadsveterinärer och ad- ministratörer. Omräknat i årsarbetare rör det sig om knappt 400 perso- ner.

Företagens egenkontroll

Som ett genomsnitt för alla branscher gäller att närmare 80 procent av livsmedelsindustrins samlade saluvärde kommer från företag med mer än 25 miljoner i omsättning. Om företaget inte är ett slakteri gör kontroll- kungörelsens styrning av den offentliga kontrollen att kontrollinsatserna i förhållande till saluvärdet blir mycket små vid dessa större företag. Den, som det förefaller, lägre ambitionsnivån för den offentliga kontrol- len vid de stora anläggningarna förklaras delvis av att det vid dessa anläggningar ofta finns en egenkontroll.

För utredningens räkning har en inventering gjorts av omfattningen av den företagsinterna livsmedelskontrollen. Inventeringen avsåg en- dast ett fåtal företag varför slutsatserna skall tolkas försiktigt. Vidare var inte alla branscher inom livsmedelsindustrin representerade. Med dessa förbehåll har den totala kostnaden för den företagsinterna livsmedels- kontrollen uppskattats till ca. 450-500 milj. kr. En del av dessa kostnader avser kontroller som inte har någon anknytning till livsmedelslagstift- ningens krav.

Sammanfattning

En sammanställning av kostnadsuppgifterna har gjorts i tabell 8.2 och figur 8.1. Eftersom det är svårt att få fram exakta uppgifter på många punkter på grund av att särredovisning av livsmedelskontrollen ofta saknas bör uppgifterna i tabell 8.2 betraktas som ungefärliga storleksan- givelser och inte som exakt riktiga värden.

Det torde stå klart att kommunerna bär en större del än staten när det gäller den skattefinansierade delen av livsmedelskontrollen. Uppskatt- ningsvis finansieras drygt hälften av den offentliga livsmedelskontrollen genom avgifter som betalas av livsmedelsföretagen.

Tabell 8.2 Resurserna i livsmedelskontrollen Organ Personer Kostnader (milj. kr. )

Kommunal Avgifts— eller statlig finansie— finansiering ring

Offentlig livsmedelskontroll

Statens livsmedelsverk 122 30. 1 2. 3 centralt

köttbesiktningsorganisationen 224 41.0 övrigt 11. 3 SMAK 25 4. 3 3. 6 KMÄ 14 0.9 Länsveterinärerna 50] ca 2. 0

Miljö- och hälsoskyddsnämnder 2052 ca 70 ca 25 tillsyn, granskning och prov—

tagning

Summa 640 ca 100 ca 85

Företagsintern livsmedelskontroll

Företagens egenkontroll3 ca. 2 500 50-500

1 Dessa personer arbetar i de flesta fall på deltid med livsmedelskontroll varför antalet helårsarbetande är ca. 7.

2 20-25 procent av de ca 900 hälsovårdsinspektörernas arbete beräknas handla om livsmedelskontroll

3 Avser också kontroller som inte har någon anknytning till livsmedelslagstift- ningens krav.

Antal personer sysselsatta med livsmedelkontrollen

400

300

200

100

Förklaringar

SLV-O: Verksamhet som ej är livsmedelskontroll vid SLV SLV-K: Köttbesiktningsorganisationen SLV—L: Livsmedelskontroll i SLV:s regi SMAK: Svensk matpotatiskontroll KMÄ: 'Kontrollanstalten för mejeriprodukter och ägg L. Länsveterinärorganisationen Sv: Svelab MHN: Miljö— och hälsoskyddsnämnderna S: Stadsveterinärer K: Kommunala livsmedelslaboratorier

9. Livsmedelskontrollen i andra länder

Inledning

Bland länderna i Europa uppvisar Sverige och Storbritannien de största likheterna i uppbyggnaden av livsmedelskontrollen. Likheterna gäller också utbildningen av livsmedelsinspektörer. I båda länderna är en stor del av livsmedelskontrollen delegerad till lokala myndigheter och livs— medelsinspektörerna har utbildning på akademisk nivå.

I övriga länder i Europa är tillsynen av livsmedelslagarna ofta mera centralt kontrollerad. En del livsmedelsinspektörer i chefsställning har akademisk bakgrund. De flesta inspektörerna har emellertid olika for- mer av icke akademisk, kortare utbildning kombinerad med praktisk. I några länder består den teoretiska utbildningen endast av kurser på någon eller några veckor. I en del länder ligger tyngdpunkten i livsme- delskontrollarbetet på att spåra upp och ange dem som bryter mot lagar och förordningar och återspeglas också ibland i yrkestiteln —— ”Lebens- mittelpolizei”, ”Carabinieri” etc.

I det följande redogörs för kontrollsystemen i de nordiska länderna och i Storbritannien. Vidare redovisas kontrollsystemet i Västtyskland, som får representera gruppen av länder med en förhållandevis strikt reglerad tillsyn. Systemet utmärks av föreskrifter om ett bestämt antal prov per capita, stark dominans av veterinärer i kontrollen och tonvikt på kontroll av livsmedel av animaliskt ursprung.

Danmark

I Danmark är livsmedelskontrollen delad mellan Veterinaerdirektoratet, som svarar för huvuddelen av hygienkontrollen, och Levnedsmiddelsty- relsen som har tillsyn över livsmedlens sammansättning, tillsatser och främmande ämnen och som svarar för toxikologisk kontroll. Ett särskilt ministerium för miljöfrågor har det övergripande ansvaret för såväl huvudparten av livsmedelsfrågorna som alla övriga miljökontrollfrågor. Levnedsmiddelstyrelsen, som sorterar under miljöministeriet, är den danska livsmedelsmyndighet som närmast motsvarar det svenska livs- medelsverket. Till skillnad från den svenska organisationen sköts dock t.ex. köttkontrollen av en annan myndighet, Veterinaerdirektoratet. Styrelsen har i samarbete med Veterinaerdirektoratet ansvar för plan- läggning och samordning av den kommunala laboratorieverksamheten.

Levnedsmiddelstyrelsen är också rådgivande myndighet för miljöminis- teriet i livsmedelsfrågor.

Veterinaerdirektoratet ansvarar för all köttkontroll och är central tillsynsmyndighet för kontrollen av mjölk och för den lokala kontrollen av handel med och servering av livsmedel. Direktoratet är vidare aukto- riserande och godkännande myndighet för alla typer av hantering av livsmedel. Endast produktion av mejerivaror, margarin och ägg samt hantering av fisk och fiskvaror faller utanför direktoratets ansvarsområ- de. Statskontrollen med mejeriprodukter og aeg m.m. har centralt ansvar för frågor om produktion och hantering av mejerivaror, margarin och ägg. För kontroll av fisk och fiskvaror ansvarar Fiskeriministeriets In- dustritillsyn.

Den lokala och regionala livsmedelskontrollen sköts av de Lokale Tillsynsmyndigheder (levnedsmiddelkontrolenhederne).

Tre departement —- landbrugsministeriet, miljöministeriet och fiske- riministeriet —— är huvudmän för livsmedelskontrollfrågor. Dessa frågor ingår till viss del även i Sundhedsstyrelsens (under indenrigsministeriet) verksamhet. Styrelsen motsvaras ungefär av den svenska socialstyrelsen.

Finland

I Finland delas ansvaret för frågor som hör till livsmedelslagstiftningen mellan tre ministerier. Ansvaret för tillsynen är delegerad till kommu- nerna som i regel har utsett veterinärer som ansvariga för inspektion och kontroll.

Central myndighet för den allmänna övervakningen av att livsmedels- bestämmelserna följs är näringsstyrelsen. Inom näringsstyrelsens avdel- ning för konsumentärenden finns en livsmedelsbyrå, en övervaknings— byrå och en konsumentbyrå.

Livsmedelsbyrån ansvarar för allmän livsmedelskontroll och för frå- gor om tillsats-, tillverknings- och andra ämnen i livsmedel samt frågor om konsumtionsförnödenheter och beredning av ny livsmedelslagstift- ning.

Övervakningsbyrån ansvarar för kontroll av livsmedlens sammansätt- ning, förpackningsmaterial och märkning samt för provtagning och annan övervakning i anslutning till konsumentskyddet. Byrån styr och övervakar även länsstyrelsernas verksamhet.

Konsumentbyrån ansvarar för livsmedelsfrågor som hör ihop med konsumentskydds- och konsumentupplysningsverksamheten inom om- rådet.

Tillsammans med nåringsstyrelsen arbetar livsmedelsdelegationen som är ett rådgivande organ med uppgift att organisera och utveckla livsmedelsövervakningen. Delegationen arbetar också med frågor som hör till livsmedelslagstiftningen. Livsmedelsdelegationen består av re- presentanter för övervakningsmyndigheterna, forskningsanstalter, han- del, industri och konsumenter.

Skogs- och jordbruksministeriets veterinäravdelning är den andra särskilda myndigheten som leder övervakningen. Avdelningen ansvarar särskilt för tillsyn av att bestämmelserna om animaliska livsmedel följs.

Medicinalstyrelsen (hälsovårdsavdelningen) har till uppgift att sköta övervakningen av den livsmedelslagstiftning som rör hälsosynpunkter och de bestämmelser som faller under hälsovårdslagstiftningen.

Högsta beslutande myndighet i de flesta dispensärenden är handels- och industriministeriet. Där utfärdar man närmare föreskrifter för till- lämpning av livsmedelslagen och de förordningar som utfärdas med stöd av denna lag.

Inom den finska distriktsförvaltningen är länsstyrelserna underställda näringsstyrelsen i ärenden som gäller livsmedelstillsyn. Vid varje läns- styrelse finns en livsmedelsinspektör. Hans arbete går ut på att allmänt leda livsmedelsövervakningen i länet. Dessutom fungerar länsveterinä- ren och länsläkaren, vid sidan av andra uppgifter, som livsmedelsin- spektörer.

I kommunerna är det miljö- och hälsoskyddsnämndernas kontrollav— delningar som sköter den lokala livsmedelstillsynen. Nämnderna är ålagda att utse en eller flera inspektörer och livsmedelskontrollörer för att sköta fältarbetet vid övervakningen. Förutom livsmedelsinspektörer— na och de personer som miljö- och hälsoskyddsnämnderna utser som kontrollörer har alla poliser i stöd av sin befattning samma befogenheter som livsmedelskontrollörerna.

De kommunala laboratorierna utför analyser av bl.a. näringsinnehåll, livsmedelstillsatser och i vissa fall restsubstanser. I den mån laborato- rierna har behov av att utföra mera komplicerade analyser kan de vända sig till någon av följande fyra större institutioner.

Livsmedelslaboratoriet vid Statens Tekniska Forskningscentral har ett femtiotal anställda och arbetar med såväl mikrobiologi som kemi och livsmedelsteknologi.

Statens Veterinärmedicinska Anstalt undersöker livsmedel av anima- liskt ursprung och utför såväl kemiska som mikrobiologiska analyser.

Folkhälsoinstitutet utför analyser på livsmedel i synnerhet i samband med inträffade sjukdomsfall av viss karaktär. Institutet utför också vissa näringsvärdeberäkningar och undersökningar i syfte att kunna vidta vissa från folkhälsosynpunkt förebyggande åtgärder.

Tullaboratoriet ansvarar för all importkontroll av livsmedel till Fin- land.

Island

Heilbrig Siseftirlit rikisins (statens institut för hälsovårdskontroll) har sedan 1970 det övergripande myndighetsansvaret för livsmedels-, om- givnings- och föroreningstillsynen på Island. Ansvarigt ministerium är hälsovårds- och socialförsäkringsministeriet.

Veterinärdirektoratet (Yfirdyralaeknis) utövar under lantbruksminis- teriet tillsyn över veterinärmedicinska och hygieniska frågor.

Norge

Livsmedelsfrågorna sorterar under tre departement: lantbruks—, fiskeri- och socialdepartementen. För att samordna lagstiftning och kontroll

trädde en ny lag, ”Lov om samordnet naeringsmiddelkontroll'", i kraft den I januari 1980. Lagen fastslår att alla landets kommuner skall utöva livsmedelskontroll.

En lZ-mannastyrelse (styret for naeringsmiddelkontrollen) med re- presentanter för myndigheter, livsmedelsindustrin och olika organisa- tioner har inrättats för att leda arbetet med den nya lagen. Styrelsens sekretariat finns i Helsedirektoratet där man också skapat en seltsjon for naeringsmidler och ernaering. Denna sektion skall även administrera socialdepartementets livsmedelskontroll och vara sekretariat för samar- betet mellan departementen vad gäller livsmedels- och näringsfrågor.

Storbritannien

I Storbritannien finns ca 6 000 ”environmental health officers” av vilka hälften sysslar med enbart livsmedelskontroll. Återstoden ägnar sig åt både livsmedelskontroll och andra former av miljövårdsarbete eller enbart annan hälsoskyddskontroll. I utbildningen ingår för alla både livsmedelskontroll och annan miljökontroll. Integration och samord- ning mellan olika former av miljökontroll anses viktig. Utbildningen sker vid universitet under 3-4 år. Goda karriärmöjligheter stimulerar till god rekrytering.

En ”environmental health officer” är i regel kommunalt anställd. Det råder ett gott samarbete mellan de lokala verkställande myndigheterna, centralt ansvariga beslutsfattare och industri och handel. Dialogen mel- lan de olika parterna betraktas som värdefull av alla. Livsmedelsinspek- tören har stort eget ansvar. Han eller hon bestämmer i princip själv vilka och hur många prov som skall tas och hur arbetet skall läggas upp.

Den förebyggande delen av livsmedelskontrollen och annan miljö- kontroll anses som mycket väsentlig. Detsamma gäller inspektörernas uppgifter att utbilda och undervisa, både i samband med det dagliga arbetet och mera formellt, t.ex. vid kurser för anställda i livsmedelshan- tering. Under senare år har det märkts en stark nedgång i antalet fall som förts till domstol. Detta speglar en medveten strävan att åstadkomma rättelse genom övertalning och information snarare än genom att föra ärenden inför domstol.

I fråga om provtagning försöker man i Storbritannien åstadkomma säkra livsmedel genom kontroll av hygien och hantering i hela produk— tionskedjan hellre än genom att lita till undersökning av slutprodukten. Mikrobiologiska tester av slutprodukter anses vara av ringa värde. Den mesta mikrobiologiska provtagningen sker i samband med utredning av matförgiftningar.

Situationen är annorlunda i fråga om importerade livsmedel, där helt naturligt möjligheterna till kontroll på ett tidigare stadium i produk- tionskedjan är små. De centrala myndigheterna Department of Health and Social Security och Ministry of Agriculture, Fisheries and Food brukar ta kontakt med myndigheterna i ursprungslandet och uppmana dem att införa kontroll och provtagning baserade på det s.k. HACCP

systemet (Hazard Analysis Critical Control Point).l Ibland görs överens- kommelser om viss inspektion i exportlandet av utsända inspektörer från Storbritannien.

Förbundsrepubliken Tyskland

I Förbundsrepubliken Tyskland (Västtyskland) har de olika delstaterna stor sjäIVStändighet och kan t. ex. anta egna lagar. Verkställigheten av federala lagar och förordningar är i regel delegerad till de enskilda delstaterna. Det görs dock en hel del för att samordna livsmedelskontrol- len. Expertkommittéer med representanter från delstaterna, från de fe- derala myndigheterna och från andra intresserade parter har bildats för olika avsnitt av den federala livsmedelslagen. Dessa kommittéer sam- manträder flera gånger årligen.

Den federala livsmedelslagen omfattar förutom livsmedel även tobak, kosmetika, rengöringsmedel, leksaker och föremål som kommer i kon- takt med livsmedel. Livsmedelskontrollen omfattar hygien och andra säkerhetsaspekter, sammansättning och märkning. Detaljerade regler finns hur kontroll och provtagning skall gå till. Så skall t. ex. i en av delstaterna fem till sex prov av livsmedel per 1000 innevånare tas årligen. Härtill kommer prov som tas i samband med anmärkningar och klagomål från allmänheten eller misstanke om oredlighet eller smitto- spridning.

I livsmedelsinspektionen ingår registrering och tillståndsgivning, in- spektion, provtagning, epidemiologiska utredningar, handläggning av klagomål från konsumenter och viss rådgivning. Livsmedelslaborato- rierna och kontrollen ute på fältet kompletterar varandra.

Livsmedelskontrollen övervakas av lokalt anställda läkare eller vete- rinärer. De måste ha kunskaper i livsmedelshygien, mikrobiologi, grund- läggande livsmedelskemi och livsmedelsteknologi och de måste också ha erfarenhet av livsmedelskontroll. Under sig har de inspektörer som i regel saknar akademisk utbildning. Dessa inspektörer har genomgått en tvåårig utbildning där praktiskt arbete varvats med perioder med före- läsningar och laboratoriearbete. Beslagtagande av misstänkta livsmedel kräver i regel medverkan av de akademiskt utbildade chefsinspektörer- na. I Väst-Berlin, t. ex., finns 44 inspektörer med akademisk utbildning assisterade av 53 inspektörer utan sådan utbildning.

I de olika delstaterna finns program för provtagning relaterade till folkmängd och olika branscher. Variationerna mellan delstaternas pro- gram är emellertid stora. Rutinmässig provtagning anses som en viktig del av den förebyggande livsmedelskontrollen.

l Critical Control Point System in Food Hygiene, WHO/ICMSF meeting, Gene— ve 9-10 june 1980 (WHO rapport VPI-I/82.37).

10. Bestrålning av livsmedel

10.1. Inledning

Enligt livsmedelslagen får livsmedel som saluhålls inte ha sådan sam- mansättning eller beskaffenhet i övrigt att de kan antas vara skadliga att förtära, smittförande eller eljest otjänliga till livsmedel.

Vid sidan av denna bestämmelse, som rent allmänt uppställer krav på livsmedlens oskadlighet, finns andra regler både i livsmedelslagen och i livsmedelsförordningen som i mer konkreta termer beskriver i vilka hänseenden konsumenterna skall skyddas. Således föreskrivs i livsme- delslagen att regeringen eller den centrala livsmedelsmyndigheten, dvs. livsmedelsverket, kan förbjuda eller föreskriva villkor för hantering eller införsel till riket av visst slag av livsmedel.

Förutom de nu nämnda bestämmelserna, som samtliga har till syfte att skydda konsumenterna, innehåller livsmedelslagstiftningen preciserade krav på hur färdigförpackade livsmedel skall vara märkta. De grundläg- gande bestämmelserna om märkningsskyldigheten finns i livsmedelsla- gen, som också ger livsmedelsverket befogenhet att föreskriva upplys- ningsskyldighet utöver de uppgifter som obligatoriskt måste finnas på ett livsmedel, om det har betydelse för konsumenterna. Livsmedelsverket kan därvid uppställa krav på märkning även av andra livsmedel än färdigförpackade.

Strålbehandling av livsmedel har närmare reglerats i livsmedelsför- ordningen. Enligt den får livsmedel inte behandlas med joniserande strålring utan tillstånd av livsmedelsverket. I samband därmed kan verket föreskriva särskild märkning och uppgiftsskyldighet för de be- strålade livsmedlen.

Av livsmedelslagen följer också att det bl. a. är förbjudet saluhålla livsmedel som har behandlats med joniserande strålning utan att livs- medelsverket lämnat tillstånd.

Idén att behandla livsmedel medjoniserande strålning för att förlänga hållbarheten är inte ny. Tekniken var känd redan i början av 1900-talet. Bestrålning av livsmedel med joniserande strålning i syfte att bekämpa mikroorganismer eller insekter är en behandlingsmetod som prövats laboratoriemässigt sedan 1940-talet. Under senare år har riskerna med alternativa behandlingsmetoder börjat uppmärksammas och experter på området blivit alltmer övertygade om att bestrålning är en acceptabel

metod. Ansvariga internationella organ (FAO, WHO och IAEA) har med anledning av detta år 1984 beslutat att godta livsmedelsbestrålning inom särskilt rekommenderade gränser för stråldos och strålenergi som en behandlingsmetod.

I Sverige förekommer inte bestrålning av livsmedel. Enligt livsmedels- förordningen får inte livsmedel behandlas med joniserande strålning utan tillstånd av livsmedelsverket. Något sådant tillstånd har ännu inte utfärdats. Ett ärende rörande import av kryddor ligger sedan år 1981 hos livsmedelsverket för avgörande. Ett företag som importerar och distri- buerar kryddor har begärt tillstånd att behandla naturkryddor med joniserande strålning. Som motiv för sin ansökan har företaget anfört att naturkryddor innehåller stora mängder mikroorganismer. Nuvarande metod att behandla naturkryddor med etenoxid har enligt företaget bieffekter som först under de senare åren har blivit klarlagda. Bl.a. har förekomst av höga halter av den skadliga nedbrytningsprodukten 2-klor- etanol påvisats. Vidare anförs att användning av etenoxid innebär ett allvarligt arbetsmiljöproblem.

År 1982 förorsakade ej behandlad svartpeppar en salmonellaepidemi i Norge. De norska hälsovårdsmyndigheterna har i princip givit sitt godkännande för bestrålning av livsmedel med joniserande strålning. Beslutet innebär ett generellt tillstånd, men den som önskar bestråla livsmedel måste söka tillstånd hos helsedirektoratet. Hittills har direkto- ratet endast gett tillstånd för bestrålning av kryddor.

10.2. Expertkommittén

Den svenska expertkommittén som jordbruksministern tillsatte år 1982 överlämnade sin rapport (SOU 1983: 26) ”Bestrålning av livsmedel?” i maj 1983. Kommittén har kartlagt och beskrivit den inverkan av olika slag som bestrålning av livsmedel kan ha på hälsa och arbetsmiljö. I sin rapport tar kommittén inte ställning till huruvida metoden bör användas eller ej utan redovisar enbart vad som är känt om dess för- och nackdelar.

I rapporten redogör expertkommittén för den tekniska bakgrunden. Man slår i det sammanhanget fast att bestrålade livsmedel från alla praktiska synpunkter inte är radioaktiva vid de stråldoser och strålener- gier som rekommenderas. Riskuppfattningar och riskvärderingar be- handlas i ett särskilt kapitel. Kommittén har genom uppskattning sökt finna i vad mån det existerar några risker med metoden och hur stora riskerna kan vara. Däremot har kommittén inte gjort någon bedömning av huruvida riskerna bör accepteras eller inte.

Bestrålning används för att förlänga hållbarheten hos livsmedel. Kommittén redovisar därför vilka förändringar som kan ske under lagring i ett icke hållbarhetsbehandlat livsmedel. Av de livsmedelsförstö- rande processerna är de som orsakas av olika mikroorganismer (bakte- rier och svampar) de i särklass mest betydelsefulla. En orientering av olika sjukdomsframkallande mikroorganismer som kan finnas i livsme- del ingår också.

Syftet med bestrålning av livsmedel är —— förhindrande av spridning av skadeinsekter med livsmedel — förhindrande av att livsmedel förstörs eller på annat sätt blir olämpliga till människoföda.

Följande användningsområden kan särskiljas

— att förhindra groning av olika rotfrukter och lök — att fördröja mognaden hos vissa frukter — att bekämpa insekter, som antingen förstör livsmedlet eller kan utgöra hälsofara för konsumenter eller ett hot mot växter — att förhindra eller uppskjuta mikrobiell förstöring samt för att döda mikroorganismer, som kan utgöra en hälsofara för konsu- menten — att avdöda förstadier till parasiter, som kan överföras från livs- medel till människa.

Kommittén framhåller att man trots omfattande analyser inte har några belägg för att det bildas något potentiellt skadligt ämne i en sådan koncentration att bestrålade livsmedel skulle vara mindre hälsosamma än livsmedel som behandlats eller tillretts på annat sätt, t.ex. kokats eller stekts. Den användning i Sverige som för närvarande är mest aktuell är bestrålning av kryddor. Det är kommitténs uppfattning att den nuvaran- de behandlingen med etenoxid sannolikt innebär en större risk från hälsosynpunkt än vad bestrålning skulle göra.

Kommittén erinrar också om att situationen från risk-nyttasynpunkt är helt annorlunda i u-länderna där man har stora livsmedelsförluster och begränsad tillgång till konventionella konserveringsmetoder.

När det gäller möjligheterna att upptäcka och kontrollera om ett livsmedel bestrålats eller ej har kommittén kommit till slutsatsen att det dröjer innan en praktiskt användbar metod finns tillgänglig.

10.3. Sammanfattning av remissyttrandena

Efter remiss har yttranden över expertkommitténs rapport kommit in från försvarets forskningsanstalt, socialstyrelsen, universitets- och hög- skoleämbetet som bifogat yttranden från Göteborgs, Lunds, Stock- holms, Umeå och Uppsala universitet, högskolan i Kalmar, Karolinska institutet och Chalmers tekniska högskola, lantbruksstyrelsen, statens livsmedelsverk, statens jordbruksnämnd, statens strålskyddsinstitut, konsumentverket, styrelsen för teknisk utveckling (STU), Sveriges lant- bruksuniversitet (SLU), statens veterinärmedicinska anstalt, Svenska livsmedelsinstitutet (SIK), Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Koopera- tiva förbundet (KF), Sveriges frukt- och grönsaksdistributörers förening och Sveriges livsmedelsindustriförbund (SLIM).

Remissinstanserna har genomgående framhållit att expertkommittén åstadkommit en bra och föredömligt pedagogisk redovisning av sakläget i fråga om bestrålning av livsmedel. Man anser allmänt att den utgör en god grund för ett ställningstagande huruvida bestrålning av livsmedel

skall tillåtas i Sverige eller ej. Expertkommitténs slutsats att förtäring av bestrålade livsmedel inte kan medföra några stora hälsorisker motsägs inte av någon remissinstans.

När det gäller riskuppfattningar och riskvärderingar framhålls bl.a. från SLU och Stockholms universitet att man delar den bedömning av hälsorisker i samband med förtäring av bestrålade livsmedel som kom- mittén kommit fram till. Från LRF:s sida framförs att frågan är så känslomässigt laddad att enbart misstanken om att ett livsmedel är bestrålat kan leda till minskad konsumtion. LRF är därför tveksam till metoden. Från livsmedelsindustrin framförs att bestrålning av kryddor har klara fördelar framför den nuvarande behandlingen med etenoxid. Samma sak framförs av livsmedelsverket.

Bl.a. högskolan i Kalmar anser att både bestrålning av kryddor och bestrålning av framförallt potatis och lök för att förhindra groning skulle ge fördelarjämfört med andra behandlingsmetoder. Liknande synpunk- ter framförs också av SLIM. Flera remissinstanser bl.a. konsumentverket och STU framhåller att bestrålning måste jämföras med alternativa behandlingsmetoder och att man då måste ta med i beräkningen meto- dernas inverkan på livsmedlens kvalitet och de behandlingskostnader som kommer att belasta varan. Man måste bedöma varje enskilt livsme- del för sig.

Några remissinstanser bl.a. Umeå universitet och SIK framför syn- punkten att ytterligare studier beträffande oönskade effekter vid bestrål- ning kan vara nödvändiga. Remissinstanserna instämmer överlag i kom- mitténs åsikt att det inte finns fog för att införa bestrålning i någon större skala.

Sveriges Frukt- och Grönsaksdistributörer framhåller — efter det att man genomfört en förfrågan år 1982 bland enskilda exportföretag i mer betydande producentländer — att det sannolikt inte förekommer någon export till Sverige av bestrålade färska frukter eller grönsaker.

Vissa remissinstanser bl.a. Uppsala universitet, SLIM och KFpåpekar att u-ländernas ställningstagande till frågan om bestrålning av livsmedel kommer att vara mycket beroende av i-ländernas beslut i denna fråga. I-ländernas acceptans anser man vara en förutsättning för u-låndernas positiva ställningstagande.

Ett antal remissinstanser, socialstyrelsen, lantbruksstyrelsen, livsme- delsverket och SIK betonar vikten av att det utarbetas metoder för att kunna påvisa om ett livsmedel blivit bestrålat eller ej. Det gäller för såväl importerade som inhemska livsmedel. Ett flertal remissinstanser, social- styrelsen, konsumentverket, lantbruksstyrelsen, livsmedelsverket, LRF och KF påpekar att det är mycket angeläget att regler utarbetas för hur bestrålade livsmedel skall märkas.

III Utredningens överväganden och förslag

11. Allmänna utgångspunkter

Livsmedelskontrollen är ett viktigt medel i samällets livsmedelspolitik, vars syfte bl. a. är att konsumenterna skall få tillgång till livsmedel av god kvalitet till rimliga priser.

Avsikten med den allmänna offentliga livsmedelskontrollen är att se till att livsmedelslagstiftningens bestämmelser för hanteringen av livs- medel följs. Kontrollen har därför ytterst samma syfte som bestämmel- serna, nämligen att

]. skydda konsumenterna mot skadliga eller på annat sätt från hälso- synpunkt otjänliga livsmedel, 2. främja redlighet i handeln med livsmedel.

Utredningen har inte funnit anledning att överväga några andra krav på livsmedelshanteringen än de som gäller enligt den nuvarande lagstift- ningen. Det innebär att utredningen anser att livsmedelskontrollen även i fortsättningen bör ha som mål att skydda konsumenterna mot såväl kortsiktiga som långsiktiga hälsorisker (det hygieniska syftet) och mot oredligheti handeln med livsmedel (det ekonomiska syftet). Kontrollen bör emellertid skärpas med anledning av bl. a. utvecklingen inom indu- stri och handel.

Livsmedelskontrollen bör organiseras och genomföras så att den blir likartad och neutral i förhållande till livsmedlens ursprung och i förhål- lande till den marknad livsmedlen är avsedda för. Samhällets tillsyn bör följaktligen i princip vara densamma oberoende av vari landet livsmed- len produceras, oberoende av om livsmedlen är importerande eller in- hemska och oberoende av om livsmedlen är avsedda för export eller inhemsk konsumtion. All livsmedelshantering i landet bör alltså bli föremål för en likartad offentlig livsmedelstillsyn. Tillsynen bör ha en sådan omfattning och inriktning att konsumenterna kan känna trygghet när det gäller att välja fullgoda livsmedel för att sätta samman en näringsriktig och prisvärd kost. När man bedömer behovet av livsme- delskontroll finns det emellertid också anledning att ta hänsyn till att livsmedelslagstiftningen inte är det enda regelverket som syftar till att tillförsäkra konsumenterna goda livsmedel. Utredningen har i avsnitt

5:l redovisat bl. a. den lagstiftning vars syfte är att främja animalie- och vegetabilieproduktionen av goda råvaror.

Som anförts i utredningens direktiv måste det emellertid ifrågasättas om livsmedelskontrollen i alla hänseenden uppfyller de nyss redovisade målen. Till grund för en bedömning av i vilka hänseenden livsmedels- kontrollen behöver förbättras har i betänkandets bakgrundsdel beskri- vits dels den utveckling som skett under senare år inom livsmedelshan- teringen, dels hur den nuvarande livsmedelskontrollen genomförs.

Den mest påtagliga förändringen inom livsmedelshanteringen är strukturomvandlingen inom industri och handel. Denna omvandling kunde konstateras redan när den nuvarande lagstiftningen tillkom och har därefter skett i ökad omfattning. Produktionen av livsmedel har särskilt inom vissa branscher koncentrerats till ett fåtal mycket stora anläggningar. En liknande utveckling har skett när det gäller distributio- nen av livsmedel. Inom vissa branscher kan dock spåras en motsatt utveckling. Sålunda har under senare år skett en viss etablering av t. ex. småbagerier och köttbodar samt, om än i begränsad omfattning, gårds- slakterier.

En annan förändring som är särskilt tydlig vid de stora anläggning- arna för tillverkning och beredning av livsmedel är användningen av en alltmer avancerad teknik. Inom de stora produktionsanläggningarna har den tekniska utvecklingen lett fram till exempelvis slutna system, konti- nuerliga flöden, automatisering och datorisering. Mejeriindustrin har varit en föregångsindustri i denna utveckling och ligger i dag långt framme när det gäller utnyttjandet av modern processteknik i tillverk- ningen. Inom flera av livsmedelsindustrins branscher är en liknande utveckling på gång.

Ytterligare en förändring gäller de produkter som tillverkas. En ut- veckling kan konstateras som innebär en användning av nya råvaror, tillvaratagande av komponenter ur biprodukter och användning av olika typer av tillsatser. Att tillsatser tillförs i stor utsträckning liksom att nya konserverings- och förpackningsmetoder utvecklas är delvis en följd av att tillverkningen koncentrerats till ett fåtal anläggningar. Strukturom- vandlingen har fört med sig förlängda distributionsavstånd och därmed krav på ökad hållbarhet hos livsmedlen. Inom charkindustrin tillämpas i dag tillverkningsmetoder som möjliggör längre hållbarhetstider än vad som tidigare varit vanligt. De långa hållbarhetstiderna har blivit ett viktigt konkurrensmedel för framför allt de stora företagen. Lång håll- barhetstid har dessutom ofta satts som ett villkor från handelns och då främst grossistledets sida för att ta in produkten i sortimentet. Strävan att konkurrera med färskhet framför lång hållbarhetstid har därför hittills endast undantagsvis varit framgångsrik. Även förändringarna vad be- träffar livsmedlens sammansättning hänger samman med en högt ut- vecklad teknologi men också med en långtgående strävan att pressa ned tillverkningskostnaderna.

Inom handeln har på senare är antalet manuella diskar vid produkt- grupper som kött, ost, delikatesser och bröd ökat. Den ökade efterfrågan på manuella diskar kan vara ett tecken på att konsumenten vill ha mer information om produkterna och att han inte riktigt litar på kvalitet och

innehåll i de varor som är färdigförpackade. Motsvarande utveckling har även ägt rum när det gäller försäljning med ”självplockningssy- stem”.

En väsentlig del av livsmedelshandelns marknadsföring är den kam- panjverksamhet som skeri samverkan mellan industrin, grossistblocken och butikerna. De flesta av leverantörerna använder sig av priskampan- jer i sin marknadsföring och sådana kampanjer omfattar ca 30 procent av sortimentet. Vissa produkter säljs till övervägande del genom kam- panjer, t. ex. falukorv, köttfärs, fläskkotlett, kaffe och djupfryst kyck- ling. I livsmedelskedjornas veckoannonser framstår priset för produkten som en viktig faktor. Detta leder till att tillverkarna försöker göra livs- medlen billigare. Det kan ske genom att leverantörerna förbilligar råva- rorna i produkten genom att byta ut dyrare råvaror mot billigare och förändra sammansättningen av produkten. Det mycket utvecklade sam- arbetet mellan partiledet och butikerna har lett till att integrationen med och beroendet av partiledet ökat. Dessutom har det skett en mycket stark koncentration inom partihandeln. De tre stora grossistföretagen svarar för ca 70 procent av partiförsäljningen. Samarbetet inom dessa tre stora handelsblock ökar dessutom förhandlingsstyrkan gentemot industrin. Det finns därför en risk att alltför stor betoning av priset som konkur- rensmedel leder till produktförsämringar.

Mot bakgrund av den nu beskrivna utvecklingen har riksrevisionsver- ket (RRV) i sin rapport (Dnr 1982: 922) Den offentliga livsmedelskon- trollen funnit att det behövs en omorganisation av livsmedelstillsynen. Enligt RRV finns det särskilt märkbara brister i tillsynen när det gäller den storskaliga livsmedelshanteringen, dvs. hanteringen inom ett fåtal stora tillverknings- och distributionsenheter med en marknad som sträc- ker sig långt utanför den egna hemkommunen. RRV har sökt tolka vilka intentioner statsmakterna har med livsmedelskontrollen och jämfört dessa intentioner med det sätt på vilket kontrollen faktiskt utförs. Vid denna prövning finner RRV att den nuvarande, till lokal nivå förlagda löpande tillsynen inte är ägnad att uppfylla statsmakternas syften med livsmedelskontrollen. Den bristande måluppfyllelsen gäller främst kon- trollens ekonomiska syfte. Enligt RRV är miljö- och hälsoskyddsnämn- derna, som har ansvaret för den löpande tillsynen, dåligt rustade för en kontroll av redligheten i livsmedelshanteringen. En sådan kontroll krä- ver nämligen i många fall en undersökning av livsmedlens sammansätt- ning, dvs. en kemiskt inriktad kontroll, och också i vissa fall livsmedels- teknisk expertis.

Kostvanorna i det moderna samhället har länge ansetts innebära vissa hälsorisker. En förutsättning för bra kostvanor är att konsumenterna har tillgång till livsmedel av god kvalitet. Detta förutsätter i sin tur att konsumenterna ges en tillförlitlig information om bl. a. näringsinnehål- let i olika livsmedel. Med hänsyn härtill är livsmedelslagstiftningens märkningsbestämmelser av stor betydelse.

I en av socialstyrelsen publicerad rapport Folkhälsa och livsmedels- politik påpekas att nya metoder för produktion och förädling av livs- medel inte sällan införs utan att de hälsomässiga konsekvenserna utretts tillräckligt. Enligt rapporten är det från hälsosynpunkt angeläget att

otillräckligt kända metoder inte används och att det finns tillräckliga resurser för kontroll av livsmedel och av efterlevnaden av olika föreskrif- ter i t. ex. livsmedelslagen. Det är också angeläget med en god samverkan på statlig förvaltningsnivå mellan de myndigheter som har ansvar för planering och tillsyn inom hälso- och sjukvården och livsmedelsområ- det, dvs. mellan socialstyrelsen och livsmedelsverket.

Utredningen anser att kontrollen i ökad utsträckning bör inriktas mot kontroll av vilken sammansättning livsmedlen har och hur denna sam- mansättning redovisas för konsumenterna i innehållsdeklarationer och annan märkning. Denna redlighetskontroll bör främst utföras vid pro- duktionsanläggningarna och självfallet då också vid de stora och tek- niskt komplicerade anläggningarna.

Utredningen delar alltså uppfattningen att det är viktigt att det finns en organisation och resurser för en effektiv kontroll av den storskaliga livsmedelshanteringen. Emellertid vill utredningen framhålla betydel- sen av att det finns tillräckliga resurser också för livsmedelskontrollen i övrigt. Det finns anledning att särskilt uppmärksamma vissa omständig- heter.

Det är angeläget att anläggningarna inom den storskaliga livsmedels- hanteringen blir föremål för en effektiv kontroll. Detta främst med hänsyn till de vittgående konsekvenser som brister i hygien eller redlig- het i en sådan anläggning kan få. Emellertid finns det vid de stora anläggningarna resurser för en utvecklad egentillsyn som kan medverka till att begränsa samhällets kontrollinsatser. Andra typer av anläggning- ar kan vara nog så krävande från kontrollsynpunkt _ det gäller inte minst behovet av kontroll för att tillgodose kravet på livsmedelshygien. Kontrollområdet i det avseendet omfattar inte bara tillverkningsindu- strin och handeln utan också alla restauranger och andra storkök. Red- lighetsbrister när det gäller livsmedlens sammansättning kan förutsättas bottna i en strävan att minska tillverkningskostnaderna och därmed öka konkurrenskraften. Det finns i varje fall inte något som talar för att överträdelser av det slaget skulle vara mindre frekventa i små företag än i större. En förstärkning av resurserna för kontroll av den storskaliga livsmedelsindustrin får följaktligen inte leda till att förutsättningarna för den övriga livsmedelskontrollen försämras. Inte minst när det gäller redlighetskontrollen är det nödvändigt att se till att det finns tillgång till tillräcklig kompetens och tillräckliga resurser för alla kontrollorgan som är engagerade i livsmedelstillsynen.

Enligt utredningens uppfattning är det nödvändigt att effektivt utnytt— ja och utveckla de resurser som finns inom hela den nuvarande tillsyns- organisationen på olika nivåer. Inte minst gäller detta de resurser som bör finnas i kommunerna. Vidare finns det anledning att i ökad utsträck- ning utnyttja företagens egentillsyn i den offentliga livsmedelskontrol- len. Detta förutsätter en utbyggd och kontinuerlig samverkan mellan myndigheter och företag, bl. a. för att fastställa erforderliga kontrollpro- gram för denna egentillsyn.

Utredningen utgår från att det är ett gemensamt intresse för producen— ter och konsumenter av livsmedel att kvalitetskraven tillgodoses. Utred- ningen vill betona vikten av att genom ökade insatser för skärpt livsme-

delskontroll vinna konsumenternas fulla tilltro till livsmedel som pro- duceras i Sverige. Ökad medvetenhet om kvalitetskravet kan i så fall leda till stärkt marknadsposition för inhemska livsmedel och för svensk jord- bruksproduktion.

Elåi'rni

”jr

12. Livsmedelskontrollens organisation

12.1. Organisationen av den offentliga livsmedelskontrollen

Inledning

Utredningen har i sitt arbete kunnat konstatera att det föreligger vissa brister i den nuvarande offentliga livsmedelskontrollen. Brister som enligt utredningens mening främst hör ihop med hur redligheten vid hanteringen av livsmedel kontrolleras. Olika undersökningar som utred- ningen tagit del av, bl. a. RRV:s rapport (Dnr 1982: 922) Den offentliga livsmedelskontrollen och kommunförbundets studie av den kommunala livsmedelskontrollen, tyder på att livsmedelskontrollen är mycket ojämn över landet. När det gäller tillgången på resurser för tillsynsarbetet, såväl i form av miljö- och hälsoskyddsinspektörer som särskild livsmedelstek- nisk expertis, råder det stora skillnader kommunerna emellan. I de stora kommunerna har man i allmänhet miljö- och hälsoskyddsförvaltningar av sådan storlek och kompetens att man kan bedriva en effektiv livsme- delskontroll. Av landets 284 kommuner har emellertid 100 kommuner miljö- och hälsoskyddsförvaltningar med endast en inspektör anställd. Eftersom miljö- och hälsoskyddsnämnderna har ett ansvarsområde i vilket många frågor utöver livsmedelskontroll ingår, måste naturligtvis prioriteringar göras när resurserna på detta sätt är begränsade. Det personliga intresset för vissa frågor kan då ibland bli avgörande för vilka delar av ansvarsområdet som ägnas mest uppmärksamhet. Utredningen anser att de brister som har kunnat konstateras främst beror på att kommunerna har ålagts ett tillsynsansvar utan att man har tagit tillräcklig hänsyn till att kontrollbehovet varierar kommunerna emellan. Många små kommuner med begränsade resurser har fått till- synsansvaret för stora och komplicerade livsmedelsanläggningar. Vissa kommuner har därmed svårigheter att bedriva livsmedelskontroll i erfor- derlig omfattning. Det bör emellertid också påpekas att de kommunal- politiska prioriteringarna hittills inte alltid gynnat livsmedelstillsynen. Ett ytterligare skäl till att det finns brister i livsmedelskontrollen kan vara otillräckliga insatser från livsmedelsverkets och länsstyrelsens sida. Detta kan förklaras med att alltför små resurser har ställts till förfogan- de.

För att kontrollorganisationen skall vara effektiv och klara redlighets- kontrollen krävs att hela organisationen har tillgång till specialkompe- tens när det gäller livsmedels kvalitet och sammansättning och när det gäller processteknik. De resurser och den lokalkännedom som finns ute i kommunerna måste också tas till vara. Utredningen vill dessutom understryka vikten av att kontrollen är konkurrensneutral och lika över hela landet. En viktig förutsättning för en ändamålsenlig tillsyn är också att det mellan de olika tillsynsnivåerna förekommer en välutvecklad samverkan och ett därmed sammanhängande informationsutbyte.

Överväganden och förslag

Enligt utredningens direktiv bör livsmedelsverket även i framtiden ha det övergripande ansvaret för livsmedelskontrollen. Verket bör som hittills ha ansvaret för all livsmedelskontroll på central nivå. Det innebär att verket skall vara policyskapande och normgivande. Livsmedelsver- ket bör även ha resurser att fungera som referensmyndighet och referens- laboratorium för vissa livsmedelsundersökningar. Enligt utredningens bedömning har utvecklingen inom livsmedelssektorn varit sådan att livsmedelsverkets ställning och befogenheter som central myndighet bör komma klarare till uttryck. Livsmedelsverket bör därför bl. a. meddela föreskrifter som i högre grad än f.n. styr livsmedelstillsynen. Livsme— delsverket bör också aktivt följa tillsynsverksamheten för att skaffa sig en överblick över tillståndet i livsmedelshanteringen. Verket bör således göra sammanställningar och analyser av att kontrollen bedrivs efter enhetliga principer och med likartade metoder i hela landet. Verket bör vid behov ta initiativ till förbättringar om det visar sig att kontrollen inom en viss bransch eller inom en region inte uppfyller de centralt fastställda kraven. Allteftersom processerna inom industrin förändras bör verket anpassa kontrollmetodik och -program så att kontrollen förblir effektiv. Slutligen har verket ett fortbildningsansvar gentemot länsstyrelser och kommuner.

Enligt utredningens mening är det lämpligt att livsmedelsverket har det direkta tillsynsansvaret inom vissa delar av den särskilda offentliga livsmedelskontrollen. Utredningen har inte funnit anledning att föreslå några ytterligare organisatoriska förändringar i fråga om livsmedelsver- kets besiktningsorganisation. Verket bör således även i fortsättningen ha ansvaret för köttkontrollen och den särskilda kontroll som kan behövas för exporten. Hur denna kontroll bör vara organiserad utvecklas när- mare i avsnitten 12.5 och 12.6.

Länsstyrelserna har ansvaret för den närmare livsmedelstillsynen inom länet. Som närmare utvecklas i det följande bör länsstyrelserna enligt utredningens mening tilldelas en mer aktiv roll inom livsmedels- kontrollen än vad som hittills har varit fallet. Den regionala tiilsynsor- ganisationen bör förstärkas. Därigenom ges länsstyrelserna möjlighet att ge miljö- och hälsoskyddsnämnderna det stöd som behövs i tillsynen av större livsmedelsföretag med en marknad långt över hemmakorrmunens gränser och av företag med specialiserad produktion.

Det omedelbara tillsynsansvaret åligger kommunerna. När det gäller

vissa stora anläggningar är dock ansvaret delat mellan livsmedelsverket och kommunen såtillvida att verket godkänner lokalerna och kommu- nen sköter den löpande tillsynen. Utredningen konstaterar att det i kommunernas miljö- och hälsoskyddsförvaltningar finns en mycket stor del av de totala resurserna i den nuvarande kontrollorganisationen. Dessa resurser bör även fortsättningsvis utnyttjas. Dessutom är det vik- tigt att tillsynsarbetet i så hög grad som möjligt bygger på kunskaper om lokala förhållanden. Utredningen föreslår därför i det följande att kom- munerna får det totala ansvaret för den allmänna offentliga livsmedels- kontrollen inom den egna kommunen.

Inom den befintliga kontrollorganisationen finns totalt sett betydande resurser, främst vad avser personal, vid åtskilliga kommuners miljö- och hälsoskyddsförvaltningar. Det är rimligt att miljö- och hälsoskyddsin- spektörernas kunskaper, erfarenheter och lokalkännedom tas väl till vara inom den offentliga livsmedelskontrollen.

Det är vidare angeläget att det, utöver den redlighetskontroll som självklart skall äga rum i samband med livsmedelsproduktionen, sker en viss redlighetskontroll i butiker, t. ex. vad gäller sammansättning av charkuteriprodukter. Denna typ av stickprovskontroll i butikerna har enligt vad utredningen erfarit visat sig vara ett värdefullt komplement till den kontroll som förutsätts ske i samband med produktionen. Det är över huvud taget viktigt att redlighetskontrollen är effektiv och omfattar alla produktionsanläggningar, både stora och små och oavsett var i landet de är belägna.

Ett problem med nuvarande ordning för tillsyn är att kontrollansvaret för vissa anläggningar är delat genom att livsmedelsverket godkänner anläggningen och miljö- och hälsoskyddsnämnden svarar för den löpan- de tillsynen. Företagen uppfattar detta som splittrat och vill helst ha endast en ansvarig myndighet att vända sig till. För företagen är det i allmänhet naturligt att i olika sammanhang kontakta kommunen för att diskutera olika problem och frågeställningar. Ett kontrollsystem i vilket kommunerna har hela kontrollansvaret för all livsmedelshantering inom den egna kommunen skulle utifrån dessa utgångspunkter vara en fördel. En del kommuner har också goda förutsättningar att bedriva en effektiv livsmedelskontroll, bl.a. med hänsyn till att de har miljö- och hälso- skyddsinspektörer som är speciellt utbildade för i vart fall hittills före- kommande generella arbetsupppgifter. Dessutom är lokalkännedomen och närheten till tillsynsobjekten en påtaglig fördel. Emellertid har, så som refererade undersökningar visat, många kommuner otillräcklig be- manning för hälso- och miljöskyddsnämndens uppgifter. Vidare bör beaktas att särskilt krävande arbetsuppgifter främst ifråga om kontroll av redligheten kan förutsätta personal med speciella kunskaper.

Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen att miljö- och hälsoskyddsnämnden får ansvaret för såväl godkännande som tillsyn av i princip alla livsmedelsanläggningar och all livsmedelshantering. Kom- munerna får därmed helhetsansvaret för den allmänna offentliga livs- medelskontrollen inom den egna kommunen. Ansvaret för köttkontrol- len och den särskilda kontroll som kan behövas för exporten bör dock, som tidigare nämnts, även fortsättningsvis åvila statens livsmedelsverk.

Det innebär att livsmedelsverket liksom hittills skall pröva frågor om godkännande av kontrollslakterier. En förutsättning för det vidgade kommunala ansvaret är emellertid att kommunerna får ett :aktivt stöd från länsstyrelsen och dess personal och då framför allt länssv eterinärer- na. Många kommuner behöver dessutom tillgång till livsmedelsteknisk expertis.

Utredningen föreslår således att länsstyrelserna skall få en mer aktiv roll inom livsmedelskontrollen. Länsstyrelsen förutsätts medverka i kommunernas kontroll av sådana livsmedelsanläggningar som fordrar särskilda tillsynsinsatser, dvs. anläggningar med en omfattande mark- nad som täcker stora delar av landet och också i ett flertal fall med en tekniskt komplicerad process. Detta innebär att i den framtida livsme- delskontrollen läggs vidgade arbetsuppgifter på såväl den regionala nivån som den kommunala. Enligt regeringens instruktion åligger det länsstyrelsen att ”ta befattning” med bl. a. ”livsmedelskontrollen”. Vi- dare sägs att det ”ankommer på länsstyrelsen att inom sitt verksamhets- område övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger statlig myndighet, kommun, landstingskommun eller enskild blir behö- rigen fullgjort”. Utredningens förslag innebär inte någon ändring av balansen och samspelet mellan kommunernas och statsförvaltningens ansvar.

I länsstyrelsen ankommer uppgifter inom livsmedelskontrollen på länsveterinären. I de åtta län, som har ett förhållandevis större antal djur eller livsmedelsföretag, finns förutom länsveterinären en biträdande länsveterinär. Livsmedelshygienisk expertis finns således vid varje läns- styrelse. Som framgår av avsnitt 5.5.3 varierar länsveterinärens (och i förekommande fall biträdande länsveterinärens) arbetsinsatser inom livsmedelskontrollen avsevärt mellan länen.

Livsmedelsteknisk expertis, som är erforderlig för kontroll av redlig- heten i livsmedelshanteringen, dvs. livsmedlens sammansättning och kemiska status, finns inte tillgänglig vid länsstyrelserna. Ett undantag kan sägas vara de sju sydligaste länen (F, G, H, K, L, M och N län) som biträds av en livsmedelstekniker, vilken livsmedelsverket placerat regio- nalt med länsstyrelsen i Kristianstads län som värdmyndighet. De sju länsstyrelserna vitsordar, enligt vad utredningen inhämtat, värdet av att vid den branschmässiga och projektinriktade kontrollen ha tillgång till denna produktionstekniske expert. Samma omdöme har lämnats av företrädare för livsmedelsindustrin och miljö- och hälsoskyddsnämnder i dessa län.

Utredningen anser att kommunerna behöver stöd av livsmedelstek- nisk expertis för att den produktionsinriktade kontrollen skall bli mer effektiv. Därigenom kan kommunerna upprätthålla en lokalt förankrad livsmedelstillsyn. Denna expertis bör finnas vid länsstyrelsen. Det finns nämligen stora fördelar med att teknikern kan arbeta nära länsveterinä- ren. En placering på länsstyrelsenivå bör av bl. a. geografiska skäl un- derlätta samarbetet med miljö- och hälsoskyddsförvaltningarna. Närhe- ten till de företag som skall kontrolleras ökar förutsättningarna för en god kännedom om lokala förhållanden och personliga kontakter som kan underlätta kontrollarbetet. Utredningen föreslår därför att ett antal

tjänster som livsmedelstekniker inrättas i länen. Dessa tjänster bör utgö- ra ett nödvändigt komplement till den veterinärmedicinska och livsme- delshygieniska expertis som redan finns. Livsmedelsteknikern förutsätts vara högskoleutbildad, dvs. civilingenjör eller motsvarande.

Antalet komplicerade och svårkontrollerade anläggningar motiverar emellertid knappast att varje länsstyrelse tillförs en sådan tjänst. Hur många nya tjänster som behöver inrättas beror i första hand på antalet livsmedelsföretag som har produktion av den omfattningen och karak- tären att det fordras särskild kompetens för tillsynen. Huruvida merpar- ten av ett företags produkter skall säljas utanför en lokal marknad bör också kunna vara ett kriterium vid bedömning av behovet av särskilt stöd från länsstyrelsen i kommunernas tillsynsarbete.

När det gäller att bedöma antalet kontrollobjekt har utredningen studerat antalet s. k. & 38-anläggningar i olika delar av landet. Till såda- na anläggningar hör, förutom slakterier, kommunala köttbesiktningsby- råer och mejerier, tillverkningsanläggningar med en produktion till ett värde av minst 25 milj. kr. per år. Totalt rör det sig om knappt 500 anläggningar. För dessa anläggningar är ansvaret för närvarande delat mellan livsmedelsverket och kommunen. Livsmedelsverket svarar för godkännande av anläggningen och kommunen för den löpande tillsy- nen. Utredningen föreslår som nämnts att kommunen skall ha hela ansvaret för dessa anläggningar. Undantag bör dock göras för kontroll- slakterierna f. n. 50 st, för vilka livsmedelsverket bör ha ansvaret även i fortsättningen. Det förutsätts att länsstyrelsen aktivt deltar i kommunens tillsyn av sådana anläggningar som av kommun och länsstyrelse bedöms fordra särskild tillsynskompetens, t.ex. på grund av komplicerad teknik. Framför allt bör länsstyrelsen bistå kommunerna när dessa skall god- känna livsmedelslokaler och fastställa kontrollprogram för företagens egentillsyn. Utredningen återkommer till dessa frågor i kap. 13.

Som framgår av avsnitt 5.5 varierar antalet & 38-anläggningar avsevärt mellan länen, från 59 i Malmöhus län till fyra i Västmanlands län. Endast Malmöhus län har enligt utredningens bedömning så många sådana anläggningar att det motiverar en egen tjänst som livsmedelstek- niker. En förstärkning av länsstyrelserna med livsmedelsteknisk expertis förutsätter därför ett samarbete mellan länen som innebär att flera län och däri ingående kommuner biträds vid den produktionsinriktade kon- trollen av en gemensam livsmedelstekniker. Tjänsten skall således vara förenad med tjänstgöringsskyldighet i flera län. Detta innebär bl. a. att teknikern är föredragande i dessa ärenden i princip i lika grad i var och en av de berörda länsstyrelserna. En länsstyrelse skall dock ha det administrativa ansvaret för tjänsten ifråga. I övrigt svarar varje länssty- relse var för sig för verksamheten i det egna länet.

Utredningen har utarbetat ett förslag till indelning av landet i ett antal samverkansområden. Styrande för avgränsningen och storleken av des- sa samverkansområden är antalet komplicerade och svårbedömbara kontrollobjekt, främst antalet s. k. & 38-anläggningar, och de geografiska avstånden. Inom varje samverkansområde bör också finnas tillgång till laboratorieservice i form av anvisningslaboratorier med allsidig kompe- tens. Hänsyn har också tagits till de resurser som finns vid de stora miljö-

och hälsoskyddsförvaltningarna. Enligt utredningens bedömning är en väl fungerande laboratorieservice över hela landet en grundläggande förutsättning för att livsmedelskontrollen skall kunna vara konkurrens- neutral och kunna genomföras likartat över hela landet. Med ledning av dessa kriterier har utredningen utarbetat ett förslag om tänkbart samar- bete mellan landets länsstyrelser enligt följande:

Samverkande antal anläggningar administrativt länsstyrelser enl. & 38 punkt 2 ansvarig länsstyrelse och 3 (se nedan)

1 Stockholms 38 Uppsala 12 Gotland 6 56 Stockholms 2 Östergötlands 18 _ Södermanlands 11 29 Ostergötlands 3 Jönköpings 15 Kronobergs 10 25 Jönköpings 4 Kalmar 15 Blekinge 11- 26 Kalmar 5 Kristianstads 25 Hallands 13 38 Hallands 6 Malmöhus 59 7 Skaraborgs 17 Alvsborgs 11 Göteborgs o. " Bohus 25 53 Alvsborgs 8 Västmanlands 4 Orebro 9 Värmlands 12 25 Västmanlands 9 Kopparbergs 11 Gävleborgs 10 21 Kopparbergs 10 Jämtlands 6 Västernorrlands 11 17 Västernorrlands 11 Västerbottens 11 Norrbottens 12 23 Västerbottens

38 & Livsmedelsverket prövar frågor om godkännande av livsmedelslokal i

l. offentliga slakthus, kontrollslakterier, fristående sanitetsslaktavdelningar och kommunala köttbesiktningsbyråer,

2. mejerier och äggproduktanläggningar,

3. anläggning för livsmedelstillverkning där tillverkningen beräknas uppgå till ett årligt värde av minst tjugofem miljoner kronor,

4. registreringspliktigt fartyg, järnvägsvagn och luftfartyg.

Sammantaget innebär utredningens förslag att det skall finnas elva tjänster som livsmedelstekniker vid de administrativt ansvariga länssty- relserna. Inom livsmedelsverkets organisation finns f. n. tre livsmedels- tekniker av vilka en är placerad vid länsstyrelsen i Kristianstad. De övriga två bör också kunna placeras vid en länsstyrelse. I praktiken innebär således förslaget att åtta nya teknikertjänster bör inrättas.

Länsstyrelserna förutsätts enligt förslaget fungera som ett stöd för kommunerna speciellt vad beträffar kontrollen av sådana anläggningar där det krävs särskild kompetens vid tillsynen. Förutom länsveterinärer- na bör således finnas livsmedelstekniker vid ett antal länsstyrelser på sätt som tidigare beskrivits. För att länsstyrelserna verkligen ska kunna tjäna som ett stöd för miljö- och hälsoskyddsnämnderna i det vardagliga kontrollarbetet är det viktigt att finna former för ett utvecklat samarbete mellan länsstyrelsen och dess experter och kommunernas personal. Ut- redningen föreslår att länsstyrelsen åläggs att kalla miljö— och hälso- skyddsnämnderna till årliga överläggningar för att planera inriktning och omfattning av den allmänna offentliga livsmedelskontrollen inom länet och de olika kommunerna. Vid dessa överläggningar bör företrä- dare för livsmedelsverket delta. Resultatet av överläggningarna bör bli att en gemensam verksamhetsplan fastställs. Av planerna bör bl.a. fram- gå vilket stöd kommunerna kommer att erhålla från länsstyrelsen och vilka livsmedelsanläggningar som kommun och länsstyrelse bör bevaka gemensamt. Det är viktigt att verksamheten på detta sätt samordnas mellan olika myndigheter så att berörda företag inte anser sig utsatta för kontroll från mer än ett håll. Planerna bör sammanställas av länsstyrel- sen som därefter översänder dem till livsmedelsverket. Denna informa- tion är av värde för livsmedelsverket som har ansvaret för att kontrollen sker efter för hela landet enhetliga principer.

Länsstyrelsens personal bör kunna bistå kommunerna i arbetet med olika branschgenomgångar, projektinriktad kontroll och inspektion av enskilda anläggningar. Beslut om åtgärder för att åstadkomma rättelse i anledning av en genomförd inspektion med personal från såväl läns- styrelse som kommun bör i första hand meddelas av kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd. Det är en följd av att kommunen i princip har det omedelbara ansvaret för den allmänna offentliga livsmedelstillsynen i den egna kommunen. Länsstyrelsen har dock att bevaka att miljö- och hälsoskyddsnämnderna vidtar erforderliga åtgärder. Länsstyrelsen har vidare för sin del också skyldighet att ta initiativ och ingripa i den mån man finner det befogat med anledning att kommunen anses brista i tillsynen. Med stöd av livsmedelslagens tillsynsbestämmelser kan läns- styrelsen därvid fatta egna beslut om förelägganden och andra ingripan- den mot den verksamhet som strider mot livsmedelslagstiftningen.

Länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna har enligt ut- redningen även anledning att samverka kring frågor om metodutveck- ling, fortbildning av personal, juridiska spörsmål och frågor som rör sambandet djur-hälsa-livsmedel samt livsmedel-hälsoskydd. Detta kan ske i form av regelbundna sammankomster och konferenser. Ofta torde även livsmedelsverket och i förekommande fall lantbruksstyrelsen ha anledning att delta i detta regionala samarbete mellan stat och kommun.

Vidare förutsätts att länsstyrelsen fungerar som allmänt stöd för kom- munerna i deras arbete med livsmedelskontrollen och då särskilt redlig- hetskontrollen. Det är av vikt att man i det fortsatta arbetet med förnyel- se och effektivisering i samhällets livsmedelstillsyn mera i detalj klarläg— ger vem som skall göra vad och var ansvaret i olika omgångar ligger. Detta kan ske vid den årliga gemensamma verksamhetsplaneringen för länsstyrelser och kommuner. Därvid kan efterhand gjorda erfarenheter bli vägledande. Livsmedelsverket skall följa denna utveckling och vid behov lämna erforderliga föreskrifter.

Även i fortsättningen kommer det att i fältarbetet finnas behov av personer med sådan specialkompetens att de bör vara placerade vid livsmedelsverket och således kunna nyttjas var som i landet. På samma sätt som en miljö- och hälsoskyddsnämnd förstärks med rådgivande expertis från länsstyrelsen kan det i fråga om vissa särskilt komplicerade anläggningar finnas behov av att nämnden och länsstyrelsen rådgör och samarbetar med personal från livsmedelsverket eller utomstående kon- sulter. Exempel på sådana anläggningar kan vara jästfabriker eller me- jerier. Detta gäller såväl vid godkännande av anläggningen som vid den löpande tillsynen.

Ett mer utvecklat samarbete mellan livsmedelsverket, länsstyrelserna och kommunerna för att underlätta den löpande kontrollen bör också övervägas. Livsmedelsverkets organisation och resurser bör ses över för att öka möjligheterna för verket att lämna service och ge råd till kom- muner och länsstyrelser. Strävan är att livsmedelsverket skall ha en pådrivande funktion i förhållande till övriga tillsynsmyndigheter. I ver- kets arbetsuppgifter bör även ingå att bevaka att livsmedelskontrollen genomförs på en rimlig nivå över hela landet. Detta bör ske bl. a. genom att verket meddelar föreskrifter som i högre grad än f. n. styr livsmedels- tillsynen.

Som tidigare framhållits är livsmedelskontrollen ojämnt fördelad mel- lan landets kommuner. Behovet av livsmedelskontroll inom en kommun beror naturligtvis främst på tillsynsobjektens antal och storlek och på förekomsten av livsmedelsindustri, typ av produktion och hur tekniskt komplicerad industrin är. Tillgången på resurser för livsmedelskontroll i kommunerna varierar emellertid med avseende på vilka ekonomiska möjligheter kommunerna har, bl.a. med hänsyn till skattekraft och där- med möjlighet att avsätta resurser för livsmedelstillsyn. Omfattningen av livsmedelstillsynen har emellertid också varit beroende av de olika po- litiska prioriteringar skilda kommuner gjort. Livsmedelskontrollen va- rierar således både vad gäller omfattning och intensitet. För att kommu- nerna skall kunna behålla och även utöka sitt kontrollansvar på livsme- delsområdet krävs att resurser avdelas till kommunerna med hänsyn till kontrollbehovet. Ett finansieringssystem som bygger på årliga kontroll- avgifter i enlighet med utredningens förslag i kap. 14 innebär att resurser kan styras till kommuner med hänsyn till kontrollbehovet. Avgifterna förutsätts även täcka kostnaderna för livsmedelsteknikerna vid länssty- relserna.

De vidgade och preciserade arbetsuppgifter som länsstyrelsen erhåller på livsmedelskontrollens område möjliggör enligt utredningen på ett

betydligt effektivare sätt än för närvarande en överblick över hela kedjan ”från gröda till föda”. Vid länsstyrelsen finns en särskild befattningsha- vare med uppgift att enligt miljöskyddslagen bevaka hälsoaspekterna inom miljövård och samhällsplanering. Länsstyrelsen får således möjlig- het att bevaka sambandet mellan föda och förebyggande hälsovård. Den förstärkta personalorganisationen med både veterinär-, teknisk- och eventuellt även hälsovårdsexpertis motiverar enligt utredningen att varje länsstyrelse bildar en särskild djur- och livsmedelsfunktion. Ansvarig för den nya funktionen bör vara länsveterinären, som därigenom får det samordnade ansvaret för djurskydds-, livsmedels- och epizootiärenden. Funktionens verksamhetsområde kommer därmed att omfatta hela livs— medelskedjan. Fortlöpande kontakt kan lätt hållas med livsmedelsverket i enlighet med de rutiner som gäller för den omfattande samverkan som äger rum mellan fackenheter i länsstyrelsen och vederbörande centrala myndigheter.

I kommuner med ensaminspektörer kan det föreligga vissa svårigheter att behärska hela det omfattande område som miljö- och hälsoskydds- nämnderna har att svara för. Genom ett formaliserat samarbete mellan två eller flera kommuner finns det emellertid möjlighet att underlätta för inspektörerna att specialisera sig inom vissa områden, t.ex. livsmedels- tillsyn. En inspektör kan då förslagsvis sköta inspektionen i fler kom- muner. Formerna för detta kan regleras i civilrättsliga avtal som tecknas av berörda kommuner. I t.ex. Orsa och Mora kommuner har en sådan ordning rått under ett flertal år och anses fungera mycket väl. Beslut i olika ärenden som bereds av en för kommunerna gemensam inspektör fattas naturligtvis självständigt av resp. miljö- och hälsoskyddsnämnd.

Utredningen föreslår:

[:| Att livsmedelsverkets organisation och resurser ses över. El Att en decentralisering av livsmedelskontrollen genom- förs.

El Att miljö- och hälsoskyddsnämnden skall ha ansvaret för såväl godkännande som löpande tillsyn av i princip alla livsmedelsanläggningar inom kommunen.

Att länsstyrelsen ges en mera aktiv roll inom livsmedels- kontrollen med uppgift att bl. a. stödja miljö- och hälso- skyddsnämnderna vid tillsynen av större och mera kom— plicerade anläggningar och tillsammans med nämnder- na planera kontrollen. Att samverkande länsstyrelser förstärks med livsmedels- teknisk expertis och att en särskild djur- och livsmedels- funktion skall inrättas vid varje länsstyrelse. Att samarbetet mellan livsmedelsverket, länsstyrelserna och miljö— och hälsoskyddsnämnderna utvecklas och att livsmedelsverket meddelar föreskrifter som i högre grad än f. n. styr livsmedelstillsynen.

12.2. Länsveterinärerna

Inledning

I kapitel 5 har redogjorts för länsstyrelsens organisation och uppgifter med avseende på livsmedelskontrollen. Enligt sina direktiv bör utred- ningen i sitt arbete pröva länsveterinärernas ställning och arbetsuppgif- ter, varvid såväl länsstyrelsens som lantbruksnämndens behov av vete- rinärmedicinsk kompetens skall beaktas.

Före år 1972 lydde länsveterinären under dåvarande veterinärstyrel- sen. 1 länsveterinärernas uppgifter ingick att som expert biträda länssty- relsen i frågor rörande livsmedelskontroll, djurskydd och epizootibe- kämpande men han skulle också utöva veterinärstyrelsens myndighets- funktion regionalt. En direkt befälslinje gick från den centrala veterinära myndigheten till länsveterinären. När veterinärstyrelsen upphörde år 1972 fördelades dess uppgifter på lantbruksstyrelsen och det nyinrättade statens livsmedelsverk. Det bestämdes att länsveterinären skulle inpla- ceras i länsstyrelsen men det förutsattes att han också skulle fullgöra uppgifter åt de båda centrala verken i frågor som inte berörde länssty- relsen. Länsveterinären blev år 1977 chef för den då inrättade länsvete- rinärorganisationen och fullgjorde i den egenskapen sina arbetsuppgif- ter åt lantbruksstyrelsen. I dessa arbetsuppgifter ingick bl. a. tillsynen över den allmänna hälso- och sjukvården bland husdjuren liksom tillsy— nen över veterinärernas verksamhet inom länet. Som tjänsteman i läns— styrelsen har länsveterinären att handlägga framför allt sådana ärenden som åvilar länsstyrelsen som regionalt organ för tillsyn enligt livsmedels- lagen, djurskyddslagen och epizootilagen.

Lantbruksnämnderna ingår i lantbruksverket som dess regionala or- gan och svarar för de statliga insatserna i frågor om bl. a. rådgivning inom animalieproduktionen. År 1983 överfördes länsveterinärorganisa- tionens arbetsuppgifter till resp. lantbruksnämnd och veterinära enheter inrättades vid lantbruksnämnderna. Enheternas viktigaste uppgifter är att ansvara för distriktsveterinärorganisationen i länet. Dessutom skall de utöva tillsyn över veterinärverksamheten i länet samt leda och sam- ordna den regionala planeringen av hälso- och sjukvården bland djuren. Chef för enheten är länsveterinären. Länsveterinären har således dubbla uppgifter, dels som länsveterinär vid länsstyrelsen och dels som chef för , veterinärenheten vid lantbruksnämnden. Länsveterinärens verksamhet ; regleras genom bestämmelser i dels arbetsordningen för lantbruksnämn- i den och dels länsstyrelsens arbetsordning. Vidare lämnar såväl Iant- i bruksstyrelsen som livsmedelsverket anvisningar för länsveterinärens ; verksamhet. ;

Regeringens proposition 1985/8615 om försöksverksamhet med sam— ! ordnad länsförvaltning är av intresse för frågan om länsveterinärernas ' framtida arbetsuppgifter. ] propositionen, som bifallits av riksdagen, föreslås att en försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning skall genomföras i Norrbottens län. Länsstyrelsen skall under försöksperio-

den fullgöra även de uppgifter som för närvarande ankommer på läns- vägnämnden, länsskolnämnden, lantbruksnämnden, fiskenämnden och länsbostadsnämnden i länet.

Försöksverksamheten skall syfta till att klargöra hur en samordnad länsförvaltning kan bli effektivare än den nuvarande. Avsikten med försöksverksamheten är också att undersöka om man genom en minskad sektorisering av länsförvaltningen kan uppträda mer samlat i kontakter- na med allmänheten, kommunerna och näringslivet.

I propositionen 1985/86: 55 om sammanhållen skatteförvaltning m. m. har regeringen förklarat att en proposition om förändrad organi- sationsstruktur för den regionala förvaltningen skall läggas i god tid före försöksverksamhetens slut. Riksdagen har i december 1985 antagit pro- positionen.

Överväganden och förslag

Utredningen har i det föregående föreslagit att länsstyrelsen och länsve- terinären tilldelas en mer aktiv roll inom den offentliga livsmedelstillsy- nen. Bl. a. föreslås att länsstyrelsen skall tillhandahålla experter som kan medverka vid tillsynen av vissa livsmedelsanläggningar. Således finns det enligt utredningens uppfattning starka skäl att bevara den veterinär- medicinska kompetensen och därmed sammanhängande kunskaper i livsmedelshygieniska frågor inom länsstyrelsen. För livsmedelskontrol- len krävs dock att den livsmedelshygieniska kompetens som genom länsveterinären finns inom länsstyrelsen kompletteras med kunskaper om framför allt livsmedelsteknik. Utredningen har i avsnitt 12.1 föresla- git att en särskild djur- och livsmedelsfunktion bildas med länsveterinä- ren som ansvarig tjänsteman.

Som tidigare nämnts ansvarar länsveterinären för lantbruksnämndens veterinärmedicinska verksamhet. Detta innebär att han i egenskap av chef för den veterinära enheten svarar för nämndens uppgifter beträf- fande distriktsveterinärorganisationen och husdjurens hälso- och sjuk- vård. Lantbruksnämnden har som nämnts ansvaret för de regionala statliga insatserna i fråga om rådgivning m. m. inom animalieproduktio- nen. Det är naturligtvis av stort värde att även veterinärmedicinska bedömningar ingår i nämndernas rådgivningsverksamhet med tanke på den stora betydelse som djurhälsan har för de animalieproducerande företagens ekonomi. I och med att länsveterinärorganisationens arbets- uppgifter fr. o. m. år 1983 överförts till lantbruksnämnden bör förutsätt- ningar ha skapats för ett nära samarbete mellan husdjursrådgivare och veterinärexpertis. Lantbruksstyrelsen hävdar att i de län där det finns två länsveterinärer bör den ene placeras i lantbruksnämnden och speciali- sera sig på dess arbetsuppgifter.

Lantbruksdirektörerna har på förfrågan uppgivit att lantbruksnämn- den med den nuvarande ordningen på de flesta håll fått den service från länsveterinärerna som man behöver. Från något håll har dock framförts

att man inom lantbruksnämnden skulle behöva en praktiker som deltar i det vardagliga arbetet tillsammans med t. ex. husdjursrådgivarna. Den- na funktion anser man inte att länsveterinären kan fylla eftersom denne främst är administratör. l Göteborgs- och Bohus län innehar lce di- striktsveterinären en tjänst som bitr. enhetschef vid lantbruksnämndens veterinära enhet med 50 procents tjänstgöring på nämnden och 50 pro- cents tjänstgöring som distriktsveterinär. Denna lösning valdes främst beroende på att lantbruksnämnden är belägen i Uddevalla, nio mil från Göteborg. Detta tycks fungera väl. Bl.a. anses det vara positivt att kontakten med arbetet på fältet har kunnat bibehållas. .

Eftersom det finns ett samband mellan animalieproduktion och livs- medelskvalitet och mellan animalieproduktion och djurskyddsfrågor finns det fördelar med att länsveterinären har ett övergripande ansvar i samtliga dessa frågor. Ett sätt att åstadkomma en sådan ordning är att införa en samordnad länsförvaltning av det slag som regeringen föror- dar och som skall försöksorganiseras i Norrbottens län. ] avvaktan på förslag om en ny länsförvaltning bör inte några mera omfattande för- ändringar göras beträffande länsveterinärens tjänstgöring.

I de län där det finns biträdande länsveterinär är det självfallet önsk- värt att de båda kompletterar varandra i fråga om kunskaper, intressen och erfarenheter.

Under senare tid har frågan om livsmedlens kvalitet blivit föremål för en intensifierad debatt. Ökad uppmärksamhet har därvid riktats mot alla led i livsmedelskedjan, således också mot jordbruksproduktionen. Det är kemikalieanvändningen i åkerbruket, storskaligheten och formerna för animalieproduktionen samt olika tillsatser i djurfoder som särskilt har uppmärksammats.

Utredningen anser att en skärpt livsmedelskontroll i princip måste beakta samtliga led i produktionskedjan för livsmedel. När det gäller de kritiserade utvecklingstendenserna i fråga om teknik, utfodring och storleksrationalisering inom animalieproduktionen påverkar dessa så- väl djurhälsa som livsmedelskvalitet. Så t. ex. visar sjukdomsregistre- ringen vid slakt av svin att anmärkningar av olika slag görs för upp till en fjärdedel av djurkropparna. En anmärkning görs inte bara när djuret varit sjukt vid slakttillfället. Det kan också vara fråga om en utläkt sjukdom som lämnat spår efter sig på slaktkroppen.

Veterinärväsendet svarar för djurhälsovården och medverkar i tillsy- nen enligt djurskyddslagen. Utredningen finner det angeläget att di- striktsveterinärer och besiktningsveterinärer vid slakteri samverkar för ömsesidig information om de iakttagelser av betydelse för livsmedlens kvalitet som de gör var för sig. Utredningen vill erinra om att det i den allmänna veterinärinstruktionen har införts en bestämmelse som ålägger besiktningsveterinärerna att medverka i den förebyggande djursjukvår- den. De närmare formerna för en informativ avstämning mellan di- striktsveterinär och besiktningsveterinär bör bestämmas med hänsyn till de förhållanden som råder inom upptagningsområdet för ett slakteri. Det bör ankomma på länsveterinären att, i samråd med berörda veteri- närer och slakterier, utforma rutiner för den kontaktverksamhet som krävs.

Utredningen föreslår: 1] Några förändringar bör inte göras med avseende på länsveterinärernas arbetsuppgifter. Regeringens förslag om en ny länsförvaltning bör avvaktas.

[] Länsveterinären skall som chef för den föreslagna sär- skilda djur- och livsmedelsfunktionen vid länsstyrelsen bl. a. svara för kontaktverksamheten mellan besiktnings- veterinärer och distriktsveterinärer.

12.3. Potatiskontroll

Inledning

1 avsnitt 6.4 redovisas de särskilda regler som gäller för marknadsföring och märkning av matpotatis i olika kvalitetsklasser. Där beskrivs också det särskilda kontrollorgan, Svensk Matpotatiskontroll (SMAK), som har till uppgift att biträda lantbruksstyrelsen vid tillsynen av att reglerna efterlevs.

Kort sammanfattat gäller med vissa undantag att

a) potatis som säljs med angivande av att den är av Prima eller Extra Prima kvalitet skall vara försedd med SMAK-märket, vilket i sin tur innebär att den som packar potatisen måste vara ansluten till SMAK,

b) potatis skall vara märkt med angivande av kvalitetsklass, dvs. någon av klasserna Extra Prima, Prima, Ordinär eller Oklassificerad, varav de tre förstnämnda klasserna förutsätter att potatisen inte har fler kvalitetsfel än vad som föreskrivs för resp. klass,

c) potatis som säljs i lös vikt inte får anges ha annan kvalitet än Ordinär eller Oklassificerad. Ett undantag är försöksverksamheten med för- säljning av kvalitet Prima i potatisautomater.

SMAK svarar för kontroll av att de till SMAK anslutna företagen följer märkningsbestämmelserna och att den packade potatisen håller den kvalitet som anges vid märkningen (SMAK-kontrollen). Vidare kontrol- lerar SMAK att den potatis som säljs är kvalitetsmärkt och att kvaliteten är den angivna (den offentliga kontrollen av kvalitetsmärkt potatis). En tredje huvuduppgift för SMAK är att kvalitetsbestämma potatis på uppdrag av odlare och uppköpare. Den offentliga kontrollen finansieras med allmänna medel (införselavgiftsmedel). För sin uppdragsverksam- het tar SMAK ut en timersättning av sina uppdragsgivare.

Regeringen tillsatte år 1980 en särskild utredare med uppdrag att se över kontrollen av matpotatis. I direktiven till utredaren erinras om det stora antal myndigheter och organisationer som deltar i arbetet på att förbättra kvaliteten på matpotatis. Lantbruksstyrelsen har med biträde

av SMAK ansvaret för kvalitetskontrollen av potatis. Livsmedelsverkets föreskrifter för livsmedel i allmänhet, bl. a. märkningsföreskrifterna, gäller i vissa delar också matpotatis. Jordbruksnämnden har överinseen- de över och ger direktiv till regleringsföreningen Sveriges potatisintres- senter ek.för. som handhar de marknadsreglerande åtgärderna för mat- och fabrikspotatis. Vid Sveriges lantbruksuniversitet bedrivs forskning och försöksverksamhet av betydelse för potatisodlingen. Statens utsä- deskontroll bedriver förutom kontroll av utsädesvaror också viss för- söks- och upplysningsverksamhet. Vidare arbetar Sveriges potatisodla- res riksförbund liksom vissa handelsorganisationer på olika sätt för en förbättrad kvalitet på matpotatisen. Enligt utredningsmannens direktiv borde en samordning av kvalitetskontrollen eftersträvas för att åstad- komma ctt effektivare utnyttjande av tillgängliga resurser.

I utredarens betänkande Ds Jo 1981. 2 Matpotatiskontroll redovisas undersökningsresultat som tyder på att allmänheten har dåliga kunska- per om det nuvarande kontrollsystemet.

Vidare redovisar utredaren uppgifter om en sådan bristande överens- stämmelse mellan angiven och faktisk kvalitet som innebär att potatis märkt Ordinär eller Oklassificerad kan visa sig hålla kvaliteten Prima. Sådana avvikelser, som kan verka förvirrande för konsumenten, har i vissa fall sin grund i att odlare säljer förpackad potatis direkt till buti- kerna med det egna namnet som kvalitetsgaranti i stället för SMAK- märkningen Extra Prima eller Prima.

Emellertid förekommer också i ganska stor utsträckning det motsatta förhållandet, dvs. att potatisen faktiskt inte håller den kvalitet som angivits vid märkningen. Enligt uppgifter från SMAK har de senaste årens stickprovskontroller i packerier, hos grossister och i butiker av potatis märkt Prima och Ordinär givit följande resultat:

År S:a prov Andelen kasserad potatis i % 1979-80 4 300 17, 2 1980-81 4 282 12,7 1981—82 3 768 12,0 1982-83 3 742 10, 3 1983—84 3 036 21,4

Enligt SMAK är beteckningen stickprov egentligen missvisande efter- som provtagningen inriktas mot partier som av en eller annan anledning antas vara kvalitetsmässigt svaga. Att kassationsprocenten blivit särskilt hög 1983-84 får förutsättas bero på missväxt i förening med kraftigt skärpta storleksbestämmelser.

Under säsongen 1982/83 genomförde SMAK en marknadsundersök- ning i 201 butiker över hela landet. Undersökningen visade att ungefär två tredjedelar av den potatis som märkts som Prima eller Ordinär höll angiven kvalitet. Resultatet bör ses mot bakgrund av att de nuvarande bestämmelserna för kvalitetsmärkning innebär att kraven för åsatt kva- litetsklass skall vara uppfyllda vid den tidpunkt när potatisen packas.

Vill man att en viss kvalitetsgräns skall vara uppfylld vid köptillfället är det nödvändigt att sätta gränsen snävare vid tidpunkten för packningen. För att kvaliteten vid inköpstillfället inte skall överskrida den nuvarande gränsen för Prima, dvs. 10 felenheter, bör enligt SMAK råvaran vid packningstillfället erfarenhetsmässigt inte överskrida åtta felenheter.

Överväganden och förslag

Livsmedelskontrollutredningen skall enligt direktiven behandla frågan om en samordning av kontrollen av matpotatis med livsmedelskontrol- len i övrigt. En fråga som utredningen har att ta ställning till i samman- hanget är om det finns anledning att behålla kravet på att i princip all matporatis som säljs skall vara kvalitetsmärkt. I en skrivelse till utred- ningen från SMAK framförs önskemål om att utredningen också skall pröva frågan om en utvidgning av kvalitetskontrollen till att omfatta också oklassificerad potatis. ] skrivelsen påpekas att det förhållandet att det inte ställs några kvalitetskrav på den oklassificerade potatisen inne- bär nackdelar både för konsumenter och producenter. En nackdel från konsumentsynpunkt är att det även i tider med god tillgång på potatis av bra kvalitet kan föras ut större mängder av matpotatis av dålig kvalitet. En annan sådan nackdel är att möjligheten att samtidigt marknadsföra både kvalitetskontrollerad och kvalitetsanonym potatis skapar osäker- het hos konsumenterna om nuvarande märkningssystem. En nackdel från producentsynpunkt är att företag som genomför kvalitetskontroll av den potatis de distribuerar har högre kostnad för sin verksamhet än de företag som marknadsför Oklassificerad potatis.

1 betänkandet år 1981 om matpotatiskontrollen konstaterade utred- ningsmannen att det torde vara svårt att av gjorda undersökningar och av kontakter med berörda intressegrupper dra en absolut bestämd slut- sats om kvalitetsmärkningens och kvalitetskontrollens värde. Man kun- de emellertid med bestämdhet hänvisa till att kvaliteten på matpotatis allmänt sett förbättrats under de år kontrollen funnits. Utredningsman- nen kom fram till slutsatsen att matpotatisen också i fortsättningen bör kontrolleras inte enbart från hygiensynpunkt utan också från kvalitets- synpunkt. Den uppfattningen delas också av remissinstanserna med det undantaget att näringsfrihetsombudsmannen ifrågasätter om det nume- ra finns behov av att för matpotatisen ha en mera långtgående kvalitets- kontroll än för flertalet andra livsmedel.

Att helt slopa den nuvarande kvalitetsmärkningen av matpotatis skul- le enligt livsmedelskontrollutredningens mening innebära en omotive- rad nedrustning av konsumentskyddet. Den bedömningen grundas främst på att potatisen är ett av våra viktigaste baslivsmedel och att konsumenterna, särskilt när det gäller den färdigförpackade potatisen, har begränsade möjligheter att själva avgöra varans kvalitet. De under- sökningsresultat som redovisats i det föregående tyder emellertid på att det finns anledning att göra vissa förändringar i det nuvarande märk- ningssystemet.

Det finns, som nämnts, undersökningar som tyder på att många konsumenter har ofullständiga kunskaper om kvalitetsmärkningen. Att

märkningssystemet inte har fått tillräcklig genomslagskraft hos konsu- menterna beror säkert delvis på dess ganska krångliga uppbyggnad. De nämnda fallen när förpackare i vissa fall väljer att märka med lägre kvalitetsbeteckning än vad som är befogat bidrar också till att skapa osäkerhet om vad som gäller.

Ett sätt att komma till rätta med de nämnda problemen och dessutom till viss del tillgodose SMAK:s önskemål om en vidgad kvalitetskontroll är att föreskriva

dels att all färdigförpackad potatis i detaljhandeln skall uppfylla kraven för en viss bestämd kvalitetsnivå (exempelvis högst 12 felenhe- ter),

dels att endast den färdigförpackade potatisen skall kvalitetsmärkas. Med färdigförpackad potatis bör jämställas potatis som säljs i s.k. potatisautomat.

Med en obligatorisk kvalitetsmärkning av endast färdigförpackad potatis uppnår man också en överensstämmelse med det märkningskrav som gäller för övriga livsmedel. Exempelvis gäller den obligatoriska datummärkningen av bl. a. kylvaror endast färdigförpackade sådana varor. En enhetlig märkning bör åstadkommas genom föreskrifter om hur märkningen skall vara utformad.

Med ett på detta sätt förenklat kvalitetsmärkningssystem bör det vara lätt att klargöra för konsumenterna vilka valmöjligheter de har. Den som vill ha en kvalitetssorterad potatis som uppfyller vissa bestämda krav bör köpa färdigförpackad potatis eller potatis 1 automat. Den konsument som inte har anspråk på någon sådan kvalitetsgaranti kan i stället välja att köpa potatis i lös vikt. Det bör understrykas att all potatis självfallet skall uppfylla livsmedelslagens livsmedelshygieniska minimikrav. Även den potatis som säljs i lös vikt kommer därför att kontrolleras i fortsätt- ningen med avseende på bl. a. bekämpningsmedelsrester. Det är dessut- om befogat att också i fortsättningen i viss utsträckning kvalitetskontrol- lera även lösviktspotatisen. Tillsynsmyndigheterna bör hålla sig under- rättade om den allmänna kvalitetsnivån och vidarebefordra sina under- sökningsresultat till intresseorganisationerna för odlare och handel.

Ett annat problem med det nuvarande märkningssystemet är att det är alltför vanligt att potatisen inte håller den kvalitet som märkningen utvisar. Detta bör man i stor utsträckning kunna komma till rätta med genom ändrade regler för kvalitetsbestämning och märkning. Reglerna bör utformas med hänsyn till att man måste räkna med en kvalitetsför- sämring under tiden från det att potatisen packas till dess den säljs i butiken.

Färskpotatisen bör undantas från de nu föreslagna kvalitets- och märkningsreglerna. Det finns emellertid anledning att förbättra konsu- mentskyddet genom att införa en viss märkningsskyldighet när det gäller den färdigförpackade färskpotatisen. En sådan märkningsskyldighet bör omfatta uppgifter om var någonstans potatisen är odlad och det datum då den har packats.

De nya bestämmelserna om kvalitet och kvalitetsmärkning bör liksom de nuvarande meddelas med stöd av livsmedelslagens bestämmelser om livsmedelsstandard och märkning av livsmedel. I 1981 års betänkande

föreslogs att livsmedelsverket borde ges ansvaret att meddela föreskrifter för kvalitetskontrollen och att denna borde inordnas i den vanliga all- männa livsmedelskontrollen. Förslaget mötte motstånd från remissin- stanserna som i stället i stor utsträckning förordade statens jordbruks- nämnd som huvudman för potatiskontrollen.

Livsmedelskontrollutredningen delar uppfattningen att jordbruks- nämnden bör ha ett visst överinseende över kvalitetsbestämningen av potatis. Utredningen återkommer nedan till den frågan. När det gäller den del av kvalitetskontrollen som i första hand sker för att tillgodose konsumenternas intressen är det emellertid naturligt att lägga huvudan- svaret på livsmedelsverket. Enligt utredningens mening bör livsmedels- verket överta lantbruksstyrelsens uppgift att meddela föreskrifter om livsmedelsstandard för och märkning av matpotatis. För kvalitetskon- trollen bör gälla samma regler som för livsmedelskontrollen i övrigt. Miljö- och hälsoskyddsnämnden bör följaktligen svara för övervaknin- gen av att märkning och kvalitet överensstämmer i packerier och butiker. Givetvis måste miljö- och hälsoskyddsförvaltningarna ha tillgång till särskild expertis för att kunna utföra den kontrollen. F. n. finns den erforderliga kompetensen endast inom SMAK-organisationen. Nämn- dernas potatiskontroll kan därför lämpligen ske på det sättet att nämn- derna anlitar SMAK för att få nödvändiga analyser utförda. Det finns inte heller något hinder mot att personal från SMAK på uppdrag av en miljö- och hälsoskyddsnämnd hämtar prover i ett packeri eller i en butik. Myndighetsutövningen, dvs. att meddela beslut om att prov skall tas och om åtgärder vid brister i kvalitet och märkning, skall däremot fullgöras av nämnden och dess tjänstemän. SMAK kommer följaktligen att fun- gera som ett anvisningslaboratorium med vissa vidgade praktiska upp- gifter. För dessa tjänster får SMAK ta betalt av miljö- och hälsoskydds— förvaltningarna. Dessa får i sin tur medel till bl. a. den experthjälpen genom den årsavgift som företagen föreslås betala för livsmedelskon- trollen. Utredningen har i avsnitt 13.1 föreslagit att miljö- och hälso- skyddsnämnderna bör ges möjlighet att arbeta på motsvarande sätt även vid annan provtagningsverksamhet inom den offentliga livsmedelskon- trollen. Dvs. nämnderna får uppdra åt ett anvisningslaboratorium att ta ett visst antal prover inom en livsmedelsanläggning.

Potatiskontrollen bör liksom annan livsmedelskontroll utformas med hänsyn till att företagarna, dvs. i det här fallet packerierna, åläggs en egentillsyn. Det kan förutsättas att företagen, liksom hittills, kommer att anlita personal från SMAK för att utföra denna egentillsyn.

För att främja en enhetlig offentlig kontroll över hela landet bör livsmedelsverket meddela föreskrifter för kommunernas tillsynsverk- samhet. Dessa föreskrifter bör inbegripa också kvalitetskontrollen av matpotatis. SMAK bör finnas kvar som kontrollorgan, dels för att som nyss sagts utföra tjänster åt miljö- och hälsoskyddsnämnderna, dels för att fullgöra sin nuvarande uppdragsverksamhet. Det kan också finnas ett branschintresse att marknadsföra potatis i en högre kvalitetsklass än den som livsmedelsverket kommer att föreskriva för all färdigförpackad potatis. Med en kvalitetsklass ovanför livsmedelsverkets kan man sti- mulera till en ökad produktion av potatis av särskilt hög kvalitet. Den

kvalitetsmärkningen och kvalitetskontrollen bör emellertid helt skötas av branschen med SMAK som kontrollorgan. En sådan märkning och kontroll kan möjliggöras genom att regeringen eller livsmedelsverket i märkningsföreskrifterna tar in en bestämmelse om att livsmedelsverket kan medge märkning med angivande av en högre kvalitetsklass än den vanliga under vissa villkor. En förutsättning för rätten att märka med en högre kvalitetsklass bör vara att ett branschorgan anordnar och bedriver en kvalitetskontroll som verket anser vara betryggande. Med stöd av en sådan bestämmelse bör SMAK kunna få livsmedelsverkets medgivande att låta de till SMAK anslutna packerierna märka med en särskild kvalitetsbeteckning. Om SMAK behåller sina varumärken kan kvalitets- beteckningen förenas med SMAK-märket. Det bör ankomma på SMAK att tillsammans med branschen bestämma vilken kvalitetsnivå som skall gälla och hur kontrollen skall gå till och hur den skall finansieras. Med en bibehållen SMAK-kontroll finns det också möjligheter att tillgodose de särskilda krav på kvalitet och kvalitetskontroll som storhushållen har.

Med hänsyn bl.a. till de arbetsuppgifter SMAK föreslås få i den offentliga livsmedelskontrollen bör verksamheten bedrivas under öve- rinseende av en myndighet. SMAK medverkar genom kvalitetsbestäm- ning till en prissättning som läggs till grund för de regleringsåtgärder som jordbruksnämnden har ansvar för. Det är därför naturligt att SMAK ställs under jordbruksnämndens tillsyn. Detta kan ske exempel- vis genom attjordbruksnämnden godkänner riktlinjer för SMAK:s verk- samhet eller utser representanter i SMAKzs styrelse.

Vad slutligen beträffar finansieringen av SMAK:s verksamhet kan den tänkas ske som hittills genom en kombination av allmänna medel och inkomster av uppdrag. Jordbruksnämnden har föreslagit att SMAK:s finansiering skall ordnas på annat sätt än genom att organisa- tionen tillförs prisregleringsmedel. Är avsikten att helt eller delvis av- veckla det nuvarande bidraget av införselavgifter är det säkert en fördel om detta sker successivt under förslagsvis en treårsperiod. En sådan övergångstid skulle underlätta en uppjustering av taxan för uppdrags- verksamheten till en marknadsmässig nivå. Under alla förhållanden bör SMAK även i fortsättningen tillföras regleringsmedel för att finansiera sin informationsverksamhet. Den verksamheten får anses vara av så stort intresse för producenterna att den lämpligen bör bekostas med prisreg- leringsmedel. Informationsinsatserna bör givetvis så långt möjligt sam- ordnas med den verksamhet som bedrivs inom samma område av andra organisationer, exempelvis Svenska Grönsaksfrämjandet.

Utredningen föreslår: [] Att livsmedelsverket skall meddela föreskrifter om kva- litetskrav och märkning när det gäller den matpotatis

som säljs till konsumenterna. [1 Att dessa föreskrifter skall innebära att all färdigförpac- kad potatis skall uppfylla en viss bestämd kvalitetsnivå

fortsättning följande sida

och att endast den färdigförpackade potatisen (liksom den som säljs i automat) skall kvalitetsmärkas. För färsk— potatisen skall gälla särskilda märkningsregler. El Reglerna för kvalitetsbestämning och märkning bör ut- formas med hänsyn till att man måste räkna med en kvalitetsförsämring under tiden från det att potatisen packas till dess den säljs i butiken. El Att miljö- och hälsoskyddsnämnden skall ha ansvaret för kontrollen av att kvalitets- och märkningsbestämmelser- na följs. 121 Att SMAK inordnas under jordbruksnämndens tillsyn.

El Att branschen ges möjlighet att inom ramen för en fort— satt SMAK-kontroll marknadsföra potatis i en ännu högre kvalitetsklass än den som livsmedelsverket kom- mer att föreskriva.

12.4. Mejerikontroll m. m.

Inledning

Som framgår av redovisningen i avsnitt 6.5 bedriver Svenska kontroll- anstalten för mejeriprodukter och ägg (KMÄ) en kontrollverksamhet som inrymmer en rad skilda arbetsuppgifter. En huvuduppgift för orga- nisationen är att kvalitetskontrollera mejeriprodukter och ägg. När det gäller mejerivaru- och äggproduktionen för den inhemska marknaden är denna kvalitetskontroll frivillig. Det är emellertid endast kvalitetskon- trollerade produkter som kan komma i fråga för särskilda kvalitetsbi- drag och kvalitetstillägg inom ramen för prisregleringen. Den som vill komma i åtnjutande av de särskilda bidragen och tilläggen måste alltså vara med i KMÄ:s runmärkeskontroll. Efter tillstånd av KMÄ kan en näringsidkare få märka sina varor med runmärket under förutsättning att varorna håller den kvalitet som fordras för sådan märkning. Kvali- tetsnivån bestäms av KMÄ efter godkännande av jordbruksnämnden. Att varorna håller märkeskvalitet kontrolleras av KMÄ. En näringsid- kare kan mista sin rätt att använda runmärket om det visar sig att hans varor inte håller tillräckligt hög kvalitet. Såvitt gäller den frivilliga kva- litetskontrollen är KMÄ:s administrerande och kontrollerande verk- samhet knappast att betrakta som en myndighetsutövning. Verksamhe— ten bedrivs enligt bestämmelser som meddelas av jordbruksnämnden och KMÄ:s beslut enligt dessa bestämmelser kan överklagas till nämn- den. I varje fall är det inte någon tvekan om att kontrollen i framtiden kan organiseras så att KMÄ inte behöver tilläggas några myndighets- uppgifter.

En verksamhet som däremot under alla förhållanden måste betraktas som myndighetsutövning är KMÄ:s obligatoriska kvalitetskontroll av smör, ost och ägg som skall exporteras. Detsamma gäller den kontroll

som Svenska konservkontrollens råd svarar för när det gäller fisk och fiskkonserver som skall exporteras.

Varken KMÄ eller Svenska konservkontrollens råd är någon myndig- het. För att kunna ge en privat organisation en myndighetsfunktion krävs lagstöd. Jordbruksnämnden har hos regeringen framställt om in- förandet av ett sådant lagstöd. Framställningen har överlämnats till livsmedelskontrollutredningen.

Vidare skall livsmedelskontrollutredningen överväga möjligheterna att samordna den offentliga kontrollverksamheten vid KMÄ med kon- trollen enligt livsmedelslagen. Detta uppdrag, som återfinns i utredning- ens direktiv, avser närmast den del av KMÄ:s verksamhet som omfattar den hygieniska kontrollen av mejerierna och kontrollen av bekämp- ningsmedelsrester på bl. a. grönsaker och frukt.

I det följande behandlas först den fråga som tas upp i den överläm- nade framställningen och därefter frågan om en samordning av den offentliga livsmedelskontrollen.

Överväganden och förslag

För att genomföra en frivillig kvalitetskontroll är det inte nödvändigt att genom särskild lagstiftning ge KMÄ en myndighetsfunktion. KMÄ för- fogar över det varumärke som runmärket utgör. För rätten att använda märket kan KMÄ ställa upp villkor som innebär att varorna skall hålla en viss kvalitet. Andra sådana villkor kan vara att näringsidkarna skall underkasta sig viss kontroll och betala avgifter för kontrollen. Den som inte uppfyller de krav som ställs kan fråntas rätten att använda märket. Det kan vara lämpligt att jordbruksnämnden även i fortsättningen har ett överinseende över verksamheten. Exempelvis kan detta ske genom att nämnden godkänner riktlinjer för verksamheten.

I sin framställning till regeringen konstaterar jordbruksnämnden att KMÄ:s och konservkontrollens nuvarande myndighetsfunktion kan ut- övas med stöd av regeringsformens övergångsbestämmelser. Eventuellt nya sådana arbetsuppgifter kräver emellertid lagstöd. Från de utgångs- punkter som livsmedelskontrollutredningen har att bedöma frågan finns det emellertid inte något som talar för att tillföra KMÄ eller konservkon- trollen några ytterligare myndighetsuppgifter. Snarare kan det finnas motiv för att befria organisationerna från deras nuvarande myndighets- funktioner. Det kan ske genom att man upphäver bestämmelserna om obligatorisk kvalitetskontroll av mejerivaror och fisk som skall exporte- ras.En frivillig runmärkning kan tjäna samma syften som en obligato- risk. Den bedömingen har statsmakterna uppenbarligen gjort beträffan- de motsvarande krav vid export av matpotatis. År 1982 upphävdes den regeringsförfattning som innehöll bestämmelser om att matpotatis inte utan särskilt medgivande fick föras ut ur landet om den inte uppfyllde fordringarna för kvalitetsklassen Prima.

När det tidigare har ifrågasatts att slopa den obligatoriska exportkon- trollen har jordbruksnämnden hänvisat till att exportörerna anser att exporten kan komma att försvåras om kontrollkravet tas bort. Detta gäller särskilt exporten till länder som kräver sådana typer av intyg som

i dag utfärdas av KMÄ. Om det fortfarande finns skäl för den bedöm- ningen att exporten är beroende av en obligatorisk kavalitetskontroll och den därför bör behållas, bör kvalitetsprövningen av exportvarorna fullgöras av jordbruksnämnden. Det formella beslutet om att godkänna vissa mejeri- och fiskvaror för export bör alltså fattas av en myndighet. Jordbruknämnden bör också fastställa de kvalitetskrav som skall gälla. Kontrollen bör liksom hittills avgiftsfinansieras. Det finns inte något som hindrar attjordbruksnämnden anlitar KMÄ för att utföra de under— sökningar som skall ligga till grund för kvalitetsprövningen. Föreskrifter om en obligatorisk exportkontroll kan meddelas med stöd av lagen (1975: 85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utför- sel av varor.

Utredningen föreslår som alternativ att kungörelsen (l958: 258) med vissa bestämmelser angående utförsel av smör, ost och ägg samt kungörelsen (1950: 506) med vissa bestäm- melser angående utförsel av fisk, fiskrom och fiskkonserver skall upp- hävas,

eller att det skall ankomma på jordbruksnämnden att fastställa kvali- tetsnormer för exporten och svara för kvalitetsprövningen.

KMÄ deltar i den offentliga livsmedelskontrollen genom att på upp- drag av livsmedelsverket svara för viss provtagning i mejerierna, utföra analyser av förekomsten av bekämpningsmedelsrester och genomföra viss konservkontroll.

På särskilt uppdrag av livsmedelsverket svarar KMÄ för att det i mejerierna tas prover av mjölk och andra mejeriprodukter och av det vatten som används i mejeriet. KMÄ svarar också för att proverna analyseras.

Det är miljö- och hälsoskyddsnämnderna som har ansvaret för den omedelbara livsmedelstillsynen också vid mejerierna. Den provtagning som annars skulle utföras av miljö- och av hälsoskyddsinspektörerna görs dock nu i stället av KMÄ:s inspektörer. KMÄ har emellertid inte någon befogenhet att ingripa mot brister som uppdagas genom provtag- ningen. I sådana fall ankommer det på miljö- och hälsoskyddsnämnden att besluta om åtgärder för att felaktigheterna skall rättas till.

KMÄ:s inspektörer kontrollerar mejerierna med avseende på de kva- litetskrav som gäller för runmärkningen. Med hänsyn till detta och till inspektörernas kompetens har det ansetts rationellt att uppdra åt dem att ta de prover som behövs för den offentliga livsmedelskontrollen.

Det finns emellertid anledning att ifrågasätta om den nuvarande ar- betsfördelningen är ändamålsenlig. Vid kontakter med ett antal miljö- och hälsoskyddsnämnder har utredningen erfarit att miljö- och hälso- skyddsnämnderna tidigare inte fick tillräckligt snabbt besked om resul- taten av KMÄ:s kontrollverksamhet. Det inträffade att miljö— och häl- soskyddsnämnden först efter ett par veckor fick uppgift om otjänligt vatten vid mejeriet, ett förhållande som bort föranleda omedelbart in- gripande. Numera gäller emellertid ändrade rutiner. En olägenhet med det nuvarande systemet är att nämnderna, vid ingripande mot brister, är förhindrade att på företagets bekostnad ta uppföljande prover. Sådana prover skall tas av KMÄ. Det förhållandet att provtagningen förts undan

från miljö- och hälsoskyddsnämndens ansvarsområde kan också ha menligt påverkat förutsättningarna för en systematisk och effektiv tillsyn från nämndernas sida. Förhållandet kan innebära att nämnderna inte heller utför erforderlig inspektion av verksamheten. Att på detta sätt skilja på provtagning och inspektion försvårar i varje fall möjligheterna till snabb information och omedelbara ingripanden. Vidare innebär tendensen mot ett breddat sortiment vid mejerierna, t. ex. juicetillverk- ning, att vissa produkter förmodligen inte blir föremål för någon prov- tagning alls. Nämndernas möjligheter att utöva en tillräcklig kontroll påverkas emellertid också av att mejerierna är högt mekaniserade an- läggningar med tekniskt komplicerade produktionsmetoder. Det krävs därför speciella kunskaper för en meningsfull tillsyn.

En förstärkning av livsmedelskontrollen vid mejerierna bör enligt utredningens mening ske genom att de nyssnämnda bristerna undanröjs. Detta kan ske genom följande åtgärder.

1. Miljö- och hälsoskyddsnämndernas tillsynsansvar för mejerierna bör omfatta också ansvaret för provtagning både vad avser den allmänna offentliga livsmedelskontrollen och pastöriseringskontrollen. Där- med kan provtagningen samordnas med nämndens inspektionsverk- samhet. Om det finns särskilda skäl därför kan livsmedelsverket förordna KMÄ som anvisningslaboratorium. Miljö- och hälso- skyddsnämnderna kan då välja att uppdra åt KMÄ eller något annat anvisningslaboratorium att både utföra provtagningen och analysera proven. Nämnden kan och skall emellertid, till skillnad från vad som gäller f. n., styra provtagningen så att den passas in i nämndens tillsynsverksamhet i övrigt. Att provtagningen, oavsett vilket labora- torium som anlitas, kommer att ske på miljö- och hälsoskyddsnämn- dens uppdrag bör innebära att nämnden omedelbart underrättas om utfallet av provtagningen och snabbt kan sätta in erforderliga åtgär- der. Förslaget innebär att man samlar ansvaret för såväl godkännande som tillsyn, inbegripet provtagning och undersökning, till en myndig- het. Därigenom kan man säkerställa att det finns ingående kunskaper om anläggningens risker på lokal nivå. Möjligheterna ökar därmed att göra nödvändiga ingripanden inom rätt tid och på rätt sätt.

2. Utredningen har i avsnitt 12.1 föreslagit en omorganisation av livs- medelstillsynen som ökar förutsättningarna för en effektiv kontroll av vissa livsmedelsanläggningar. Miljö- och hälsoskyddsnämndernas tillsyn av bl. a. tekniskt komplicerade anläggningar och anläggningar med en omfattande marknad förstärks genom den regionala expertis som kommer att finnas tillgänglig. Till den grupp av anläggningar som förslaget syftar på hör bl. a. mejerierna. Miljö- och hälsoskydds- nämnden skall vid godkännande av ett mejeri som livsmedelslokal och vid fastställande av kontrollprogram vara skyldig att höra inte bara länets utan också livsmedelsverkets expertis. Kontrollprogram- met skall uppfylla de krav som livsmedelsverket fastställt i generella föreskrifter för sådana program.

3. I utredningens förslag till en förbättrad livsmedelskontoll ingår också att innehavare av sådana livsmedelsanläggningar där kontrollbeho- vet är framträdande skall åläggas en egentillsyn enligt ett av tillsyns- myndigheten fastställt kontrollprogram. För mejeriernas del kan ett sådant kontrollprogram komma att omfatta bl.a. provtagning med vissa intervall. Vid den offentliga tillsynen kan kontrollen inriktas på att konstatera dels att föreskrivna prov har tagits, dels att provresul— taten inte ger anledning till några ingripanden. 1 den utsträckning det bedöms nödvändigt får tillsynsmyndigheten föranstalta om egna prov. Eftersom KMÄ genom sina inspektörer även i fortsättningen kommer att övervaka den kvalitetskontroll som runmärkningen för- utsätter, kan mejerierna komma att anlita KMÄ för den provtagning som skall ingå i egentillsynen.

Vad därefter beträffar KMÄ:s övriga uppgifter i den offentliga livsme- delskontrollen finner utredningen följande.

Kontrollen av bekämpningsmedelsrester kräver särskild kompetens och speciell utrustning. Proven, som tas av växtskyddsinspektionen, fördelas enligt i förväg bestämda kvoter till de fyra laboratorier som anlitas, nämligen Apoteket Lejonet i Malmö, Statens lantbrukskemiska laboratorium i Uppsala, lantbrukskemiska stationen i Kristianstad och KMÄ i Malmö. Vid fördelningen av prover strävar livsmedelsverket efter att ge varje laboratorium så många prover att man får möjlighet upprätthålla såväl nödvändig kompetens som beredskap för akuta insat- ser. Det totala antalet prover ger inte underlag för att anlita något ytterligare laboratorium utöver de fyra nämnda. Med hänsyn till att kontrollen i stor utsträckning är inriktad på undersökning av importe- rade grönsaker och frukter vore det självfallet en fördel om ett av laboratorierna fanns i Helsingborg där den största importhamnen finns. Utredningen förutsätter att den här frågan liksom andra liknande frågor om laboratorietillgång fortlöpande övervägs av livsmedelsverket.

KMÄ:s kontroll vid exportkontrollanläggningar av sådana fiskkon- server som är avsedda för hemmamarknaden är principiellt utformad på samma sätt som KMÄ:s mejerikontroll. Det är följaktligen den provtag- ning som förutsätts ske enligt livsmedelsverkets krontollkungörelse som utförs av KMÄ i stället för av miljö— och hälsoskyddsnämnden. När det däremot gäller livsmedelskontrollen i övrigt, dvs. den allmänna hygie- növervakningen, skall denna skötas av miljö- och hälsoskyddsnämnden. I överensstämmelse med vad som föreslagits i fråga om mejerierna och exportkontrollanläggningarna i övrigt förordar utredningen att miljö- och hälsoskyddsnämnden skall ha ett grundläggande tillsynsansvar som också omfattar skyldigheten att ta erforderliga prover. ] fortsättningen bör följaktligen KMÄ inte ges något uppdrag att svara för den offentliga livsmedelskontrollen. Däremot kan KMÄ komma att engageras i den egentillsyn som företaget svarar för. '

Utredningen föreslår: El Att miljö- och hälsoskyddsnämnden skall svara för god- kännande av mejerier som livsmedelslokal [] Att miljö— och hälsoskyddsnämnden i fråga om mejerier- na och exporterande fiskkonservfabriker skall ha ansva- ret för både provtagning och inspektion Att alternativt det obligatoriska kravet på kvalitetskon- troll vid export av mejeriprodukter, ägg och fiskkonser- ver skall upphävas eller att det skall ankomma på jord- bruksnämnden att fastställa kvalitetsnormer för expor- ten och att svara för kvalitetsprövningen.

12.5. Köttkontroll

Inledning

Slakt och annan kötthantering omfattas av bestämmelserna i livsmedel- slagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. Som framgår av beskrivningen i avsnitt 6.3 finns det emellertid därutöver särskilda bestämmelser för livsmedelskontrollen när det gäller kött, nämligen köttbesiktningslagen och dess tillämpningsföreskrifter.

Köttbesiktningslagstiftningens uppbyggnad och tillämpning redovi- sas närmare i det nyssnämnda bakgrundsavsnittet. Som ett grundläggan- de krav gäller att det med vissa undantag, råder köttbesiktningstvång i hela landet. Med köttbesiktningstvång menas att kött inte får överlåtas till någon, om köttet inte dessförinnan har godkänts vid besiktning. Det ankommer på kommunerna att svara för att köttbesiktning kan genom- föras. Kommunen skall se till att det inrättas en köttbesiktningsbyrå eller att det på annat sätt ställs en lokal och utrustning till förfogande för besiktningen. Köttbesiktningen skall utföras av en veterinär som förord- nas av livsmedelsverket och arvoderas av kommunen.

Nästan all slakt i landet är emellertid föremål för en mera omfattande köttkontroll än den som genomförs vid en byråbesiktning. På begäran av en kommun kan länsstyrelsen förordna att slakteritvång skall gälla i kommunen. All yrkesmässig slakt måste då ske vid kontrollslakteri. Inom en kommun med slakteritvång får man inte heller handla med annat kött än sådant som kommer från kontrollslakteri. Om införandet av slakteritvång leder till att en anläggning för slakt inte längre kan användas för sitt ändamål är ägaren berättigad till ersättning av kom- munen.

Som nämnts inledningsvis är också livsmedelslagstiftningen tillämp— lig på verksamheten vid slakterierna. Slakt och annan hanteringav kött är livsmedelshantering och därmed underkastad en rad föreskrifter. Bl. a. gäller att de lokaler som är avsedda för hanteringen skall tppfylla vissa villkor och vara godkända för sitt ändamål. Kontrollslakter er skall godkännas av livsmedelsverket. För sådant godkännande krävs ltt slak-

teriet uppfyller särskilda krav på utrymmen och utrustning. Frågor om godkännande av mindre slakterier som inte är kontrollslakterier prövas av miljö— och hälsoskyddsnämnderna. Nämnderna har också, åtminsto- ne formellt, ett ansvar för den löpande tillsynen av alla typer av anlägg- ningar, även kontrollslakterierna.

Överväganden och förslag

Enligt utredningens mening kan det ifrågasättas om köttbesiktningsla- gens uppbyggnad är förenlig med den nutida synen på livsmedelskon- trollen. Lagens centrala bestämmelser om besiktningstvång och slakte- ritvång innebär att det som ett normaltillstånd godtas att ett geografiskt område får nöja sig med en mindre ambitiös livsmedelskontroll än den som krävs inom ett annat område. Detta överensstämmer inte med utredningens principiella uppfattning att livsmedelskontrollen bör främja en kvalitetsnivå på livsmedlen som är densamma oavsett var i landet livsmedlen produceras.

Skillnaderna mellan kontrollbesiktning och byråbesiktning kommer till uttryck på flera olika sätt. De särskilda krav som ställs för godkän- nande av ett kontrollslakteri finns visserligen inte preciserade i några föreskrifter men innebär utan undantag att det måste finnas vissa särskilt iordningställda utrymmen, bl. a. sanitetsslaktavdelning och kylrum, och viss utrustning för exempelvis rengöring. Några direkt motsvarande krav ställs inte på andra slakterier. Kött som godkänns vid en byråbesikt- ning kan för övrigt komma från djur som slaktats på annan plats än i ett slakteri.

Vid kontrollslakt sker en besiktning av de levande djuren före slakt, vilket inte sker vid byråbesiktning. Besiktningen av de levande djuren är av mycket stor betydelse både med hänsyn till djurskyddet och till hygienen i vid bemärkelse. Utgångspunkten är att köttproduktionen skall bygga på friska djur. Vid besiktning av endast köttet är det svårt att upptäcka vanvård av djuret, om inte vanvården lett till utmärgling. Besiktas endast köttet uppmärksammas självfallet inte olika sjukdoms- tillstånd i sådana organ och andra delar av djuret som inte finns tillgäng- liga vid byråbesiktningen. Sådana upptäckter kan däremot göras vid kontrollslakterierna där upptäckterna, särskilt om djurets allmäntill- stånd är nedsatt, kan ge misstanke om att djuret dels kan ha en allmän infektion i kroppen, dels har behandlats med exempelvis antibiotika. I sådana fall leder besiktningen av det levande djuret till att detta sanitets- slaktas. Vid sanitetsslakt görs i samtliga fall en bakteriologisk undersök- ning och en undersökning av eventuella rester av bakteriehämmande substanser i njurvävnaden. Först när resultaten av analyserna föreligger fattar besiktningsveterinären beslut i frågan huruvida slaktfallet kan godkännas som livsmedel. Det sker visserligen en stickprovskontroll med avseende på bakteriehämmande substanser både i kontrollslakte- riernas normalslakt och vid köttbesiktningsbyråerna. I dessa fall håller man emellertid inte kvar slaktkropparna i avvaktan på resultatet från undersökningarna.

Endast vid kontrollslakterierna förekommer det en daglig hygienöver-

vakning. Lokalunderhåll, daglig rengöring, hantering och bedövning av slaktdjur, uppslaktning och nedkylning av kött övervakas kontinuerligt av besiktningspersonalen. Där sker också en kontroll av det vatten som används vilket inte nödvändigtvis sker vid andra slakterier. Vid kontroll— slakterierna övervakas också slakten för att tillgodose djurskyddsintres- set, en övervakning som inte sker på samma regelmässiga sätt vid andra slakterier.

Den nuvarande regleringen är mindre lyckad också från en annan synpunkt. Den i viss utsträckning ”överlappande” reglering som följer av att kötthanteringen är underkastad både livsmedelslagstiftningen och köttbesiktningslagstiftningen skapar vissa tillämpningsproblem. Dessa problem har bl. a. sin grund i att lagarna skiljer sig åt när det gäller ansvaret för tillsynen och utformningen av påföljdssystemen.

Livsmedelsverket är tillsynsmyndighet både enligt livsmedelslagen och köttbesiktningslagen. Genom sin besiktningspersonal kan verket fylla sin funktion i båda dessa hänseenden inom kontrollslakterierna. Däremot saknas de praktiska förutsättningarna för livsmedelsverket att övervaka att köttbesiktningslagen följs vid den hantering av kött som sker utanför kontrollslakterierna. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna kan knappast anses vara skyldiga att biträda verket vid en sådan över- vakning eftersom nämnderna inte är tillsynsmyndigheter enligt köttbe— siktningslagen. Oavsett vilken av myndigheterna som uppdagar en över- trädelse, t. ex. att en restaurang använder sig av obesiktat kött, gäller att möjligheterna till ingripande är begränsade. Köttbesiktningslagen sak- nar livsmedelslagens möjligheter till förelägganden och förbud och om- händertagande av varor. Det som kan göras är att anmäla det inträffade till polisen för åtgärder. Endast om det med fog kan hävdas att det obesiktade köttet är otjänligt som människoföda har en miljö- och hälsoskyddsnämnd både rätt och skyldighet att ingripa och då med stöd av livsmedelslagen.

En viss oklarhet råder vad beträffar ansvaret för kontrollen av att livsmedelslagstiftningens krav uppfylls vid den verksamhet som bedrivs i kontrollslakterierna. Livsmedelsverkets besiktningsveterinärer, som utövar kontrollen enligt reglerna om köttbesiktning, har också till upp- gift att övervaka verksamheten i övrigt och se till att även övriga tillämp- liga föreskrifter efterlevs vid anläggningarna. Den kontroll som utförs av besiktningsveterinärerna omfattar följaktligen inte bara köttbedömning- en utan också bl. a. lokalerna, inredningen, utrustningen, personalhygie- nen och vattenförhållandena. Något uttryckligt avsteg från huvudregeln, som innebär att den omedelbara tillsynen enligt livsmedelslagen utövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden, har emellertid inte gjorts. Däremot har livsmedelsverket i ett meddelande framhållit att det i regel inte är nödvändigt att nämnderna ägnar sig åt kontrollslakterierna där en till- räcklig livsmedelskontroll redan utövas av besiktningspersonalen. En mera bestämd ansvarsfördelning är önskvärd, bl. a. med hänsyn till att det inte bör råda någon tvekan om vilken myndighet som skall vara beslutande om det är påkallat med någon form av tvångsingripande enligt livsmedelslagen.

Vidare har till utredningen överlämnats en framställning till regering-

en från livsmedelsverket med begäran om ändring av köttbesiktningsla- gen. Bakgrunden till framställningen är att det finns ett behov av att för vissa fall kunna göra undantag från lagens krav på fullständig besiktning vid slakt i kontrollslakterier. F.n. finns det inte någon möjlighet att dispensera från vare sig kravet att djuren skall undersökas före slakten eller kravet att köttet skall undersökas efter slakten. En möjlighet till undantag bör finnas med hänsyn bl. a. till att djur i vissa fall har avlivats genom nödslakt och först därefter förts till slakteriet. Under vissa om- ständigheter innebär också undersökningen efter slakten en onödig om- gång. Det gäller bl. a. när ett sanitetsslaktat djur uppvisar sådana skador eller sjukliga förändringar att det inte behövs någon uppslaktning för att konstatera att köttet är otjänligt som människoföda.

Utredningen skall enligt direktiven belysa frågan om en förbättrad samordning av bestämmelserna i livsmedelslagstiftningen och köttbe- siktningslagstiftningen. Det ankommer också på utredningen att lägga fram de förslag till ändringar i lagstiftningen som en sådan analys kan ge anledning till.

En av utgångspunkterna för utredningens bedömning av samord- ningsfrågan är att de båda lagarnas tillämpningsområden sammanfaller. De köttproducerande djuren betraktas som livsmedel i livsmedelslagens mening när de kommer till slakteriet och då underkastas veterinärbesikt- ning. Därmed är också köttbesiktningslagen tillämplig.

De sammanfallande tillämpningsområdena gör det naturligt att un- dersöka om inte den lämpligaste lösningen på de redovisade problemen är att helt ersätta den nuvarande lagstiftningen om köttbesiktning med föreskrifter meddelade inom ramen för livsmedels]agstiftningen.

En sådan reformering av lagstiftningen innebär fördelar i flera olika hänseenden:

— Det är rimligt att de nya föreskrifterna för köttkontrollen, som alltså meddelas med stöd av livsmedelslagen, får ett för hela landet enhetligt innehåll för all kötthantering och köttbesiktning i sam- band med slakt. De krav som ställs bör motsvara de krav som f. n. gäller vid slakt i kontrollslakterierna. Med de nya föreskrifterna uppnås följaktligen i huvudsak samma resultat som om man med stöd av den nuvarande lagstiftningen skulle införa slakteritvång i hela landet. — Miljö- och hälsoskyddsnämnden blir tillsynsmyndighet också när det gäller föreskrifterna om krav på viss köttkontroll. Det bör dock göras en klar uppdelning mellan nämndernas tillsynsansvar och det tillsynsansvar som livsmedelsverkets besiktningspersonal skall ha. Miljö- och hälsoskyddsnämndernas tillsynsansvar bör inte omfatta slakterierna. — Tillsynsmyndigheterna får möjlighet att ingripa med bl. a. föreläg- gande och förbud och omhändertagande av varor också vid över- trädelser av föreskrifterna för köttkontrollen. — Det finns inte något hinder mot att föreskrifterna för köttkontrol- len utformas med de undantag som avses med livsmedelsverkets framställning om lagändring. — Regelsystemet blir enklare.

Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen följande.

[ livsmedelslagen bör det föras in en ny bestämmelse i lagens avsnitt om tillsyn. Bestämmelsen, som lämpligen kan tas in som ett andra stycke i 28 &, bör innebära ett bemyndigande för regeringen eller, efter regering- ens bestämmande, livsmedelsverket att meddela föreskrifter för kontrol- len av kött.

Sådana föreskrifter bör få meddelas om

]. köttbesiktning,

2. förbud mot att saluhålla eller i livsmedelslokal förvara kött som inte har besiktats vid slakteri som står under särskild kontroll, . uppgiftsskyldighet för den som lämnar djur till slakt,

4. nödslakt. b)

Med stöd av detta bemyndigande bör regeringen i livsmedelsförordning- en föreskriva att det ankommer på livsmedelsverket att meddela före- skrifter om köttbesiktning. Det kan förutsättas att dessa föreskrifter till sitt innehåll i allt väsentligt kommer att överensstämma med verkets nuvarande köttbesiktningsföreskrifter (SLVFS 1983: 23). Som framgår av redogörelsen i avsnitt 6.3 finns det i landet ett antal slakterier som inte är godkända som kontrollslakterier. De föreslagna nya reglerna för med sig ett byggnads- och upprustningsbehov som inte kan tillgodoses ome- delbart. Genom att köttbesiktningslagen föreslås upphävd (se nedan) bortfaller kommunernas skyldighet enligt den lagen att lämna ersättning när ett slakteri inte kan användas längre till följd av strängare krav.

Övergången till de strängare kraven på slakterierna och de strängare kontrollkraven bör underlättas genom en övergångsbestämmelse. Den nuvarande byråbesiktningen bör kunna godtas som köttbesiktning och mildare krav på utrymmen och utrustning i slakterierna ställas under en övergångsperiod som dock inte bör få sträcka sig längre än fem år. Regeringen böri livsmedelsförordningen uppdra åt livsmedelsverket att med giltighet längst intill utgången av år 1991

dels meddela särskilda föreskrifter om utrymmes- och utrustningskrav i fråga om sådana slakterier som inte är godkända som kontrollslakte- rier,

dels meddela sådana föreskrifter för köttbesiktningen att de nuvaran- de bestämmelserna om byråbesiktning får gälla i vissa angivna kommu- ner.

Det är självfallet angeläget att tillsynsmyndigheterna genom rådgiv- ning och på annat lämpligt sätt verkar för en snabb omställning till de nya kraven. Därigenom bör giltighetstiden för tillämpningen av äldre bestämmelser kunna förkortas avsevärt.

Med stöd av det nya bemyndigandet skall det också kunna meddelas föreskrifter som innebär förbud mot handel eller annan hantering av byråbesiktat kött inom områden som omfattas av föreskrifterna om besiktningen vid kontrollslakterier. Sådana föreskrifter får betydelse endast under den föreslagna övergångstiden.

Dessutom bör de nya föreskrifterna om köttbesiktning för de allra minsta slakterierna i viss mån anpassas till verksamhetens omfattning.

En sådan anpassning kan gälla lokal- och utrustningskraven och inne- bära vissa begränsningar i kravet på att veterinär skall vara närvarande vid slakten. Det bör dock kunna förutsättas att främst distriktsveterinä- rerna kan medverka i köttbesiktningen vid dessa slakterier. Mot vissa särbestämmelser för de minsta anläggningarna kan det visserligen in- vändas att man inte helt uppnår den likformighet i köttkontrollen som utgör ett viktigt motiv för den föreslagna reformen. Anpassningen av kraven bör emellertid kunna försvaras med att de livsmedelshygieniska riskerna är begränsade om produktionen är mycket liten och avsätts på en närmarknad.

Det hittills sagda har syftat på kontrollen av kött av nötkreatur, svin, häst, får och ren. Beträffande slakt av dessa djurslag bör i kontrollföre- skrifterna undantag göras för husbehovsslakten. Sannolikt finns det också anledning att göra vissa ytterligare undantag beträffande köttkon- trollen vid renslakt.

Nya bestämmelser bör också meddelas för köttkontrollen vid slakt av fjäderfä. Enligt utredningens mening finns det skäl som talar för att köttbesiktningen vid fjäderfäslakterierna lämpligen bör organiseras på ett annat sätt än besiktningen vid de vanliga slakterierna.

Det viktigaste skälet till en särskild ordning vid fjäderfäslakterierna är att den kontroll som behövs från livsmedelshygienisk synpunkt till stor del sker redan ute i besättningarna. Det finns ca 200 kycklinguppfödare. Av dessa är den helt övervägande delen anslutna till en frivillig salmo- nellakontroll. Denna kontroll innebär bl.a. att lokaler och inredning har godkänts för sitt ändamål. Enligt gällande regler skall eventuell före- komst av salmonella kontrolleras före slakt hos varje uppfödare som producerar mer än 5 000 kycklingar per år. När det uppstår problem i en besättning är hela djurflockar involverade och därför tillkallas veterinär och annan expertis så tidigt som möjligt för att minimera förlusterna. Allmänt gäller att produktionen i hög grad kontrolleras ute i besättning- arna även vid sidan av den redan nämnda salmonellakontrollen.

Det måste också vägas in att kostnadsfördyringar inte kan undvikas om köttkontrollen vid fjäderfäslakterierna skulle inordnas i livsmedels- verkets besiktningsorganisation för övriga slakterier. Det kan bl.a. hän— visas till att de nuvarande besiktningsbiträdena vid fjäderfäslakterierna av praktiska skäl delvis deltar i arbetet med slakten, något som knappast kan förenas med en av staten administrerad besiktning.

Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen att livsmedelsver- ket meddelar föreskrifter om hur köttbesiktningen skall gå till vid fjäder- fäslakterierna och dessutom meddelar beslut om att denna besiktning skall geiomföras hos företagen som en egentillsyn enligt ett av livsme- delsverlet fastställt kontrollprogram. Föreskrifterna bör innebära att egentillsynen fordrar medverkan av besiktningsbiträden och veterinär. Egentillsynen vid fjäderfäslakterierna bör kontrolleras av tillsynsmyn- digheten enligt samma principer som föreslås gälla för all annan egen- tillsyn. ;iksom i fråga om övriga slakterier bör livsmedelsverket ha det direkta :illsynsansvaret för fjäderfäslakterierna.

Den 'öreslagna nya bestämmelsen i livsmedelslagen skall också ge stöd för föreskrifter om skyldighet för djurägaren att lämna sådana

uppgifter om djuren som är av betydelse för köttkontrollen. Bestämmel- ser om detta finns f. n. i 8 åköttbesiktningskungörelsen. Till skillnad från de nuvarande bestämmelserna bör de nya föreskrifterna om uppgifts- skyldighet, liksom övriga föreskrifter om köttkontroll, straffsanktione- ras. Det sker lämpligen genom ett tillägg i 30 & livsmedelslagen som bl. a. stadgar fängelse- eller bötesstraff för brott mot föreskrifter som medde- las med stöd av lagen. Köttbesiktningslagens bestämmelser om nödslakt bör också ersättas med föreskrifter meddelade med stöd av det nya bemyndigandet i livsmedelslagen.

De krav med avseende på lokaler och utrustning som f. n. ställs på kontrollslakterierna bör läggas fast i föreskrifter som livsmedelsverket meddelar. Sådana föreskrifter kan meddelas med stöd av 22 & livsme- delslagen. Livsmedelsverket får med sin besiktningspersonal det direkta ansvaret för den löpande tillsynen vid de vanliga slakterierna. Verket bör också i övrigt svara för kontrollen av dessa anläggningar, t. ex. godkän- na lokalerna. Detsamma bör gälla i fråga om de nedan nämnda integre- rade anläggningarna.

1 265 tredje stycket livsmedelslagen finns en bestämmelse som bör kunna utgöra stöd för att meddela föreskrifter om avgifter för köttbesikt- ningen. Bestämmelserna i 95 3 mom. köttbesiktningslagen om hur det skall förfaras med kött som inte godkänts vid besiktningen bör utan vidare kunna ersättas av bestämmelserna i 27 å andra stycket livsmedels- lagen.

Med den föreslagna ändringen i livsmedelslagen bör köttbesiktnings- lagen och dess tillämpningsföreskrifter kunna upphävas. Detta leder i sin tur till att en översyn bör ske av bl. a. förordningen (1956: 413) om klassificering av kött. ] förordningen, som är meddelad efter riksdagens hörande, hänvisar man nämligen till köttbesiktningslagen och använder den lagens begrepp och benämningar. Utredningen har också erfarit att jordbruksnämnden hos regeringen framställt om viss ändring i sak av förordningen. Enligt utredningens mening bör översynen ske i annan ordning än inom ramen för det uppdrag utredningen har.

Genom en bestämmelse i livsmedelsförordningen bör regeringen fö- reskriva att livsmedelsverket genom sin besiktningsorganisation skall svara för all livsmedelstillsyn inom de slakterier som står under särskild kontroll. Kontrollslakterierna kommer därmed att undantas från miljö- och hälsoskyddsnämndernas ansvarsområde. Det förekommer att styck- nings- och köttförädlingsanläggningar är integrerade med slakterier. Också sådana anläggningar bör undantas från miljö- och hälsoskydds- nämndernas ansvarsområde. Livsmedelsverkets besiktningspersonal bör således svara för tillsynen vid hela den integrerade anläggningen.

Utredningen föreslår:

|:] Att föreskrifter för köttkontrollen i fortsättningen med- delas med stöd av livsmedelslagen. El Att köttbesiktningslagen och dess tillämpningsföreskrif- ter upphävs.

fortsättning följande sida

[1 Att det efter en övergångstid skall gälla enhetliga regler ' för all köttkontroll inom landet. [2] Att livsmedelsverket med dess besiktningspersonal får hela ansvaret för livsmedelskontrollen vid slakterierna. D Att köttkontrollen vid fjäderfäslakterierna skall genom- föras som en offentligt kontrollerad egentillsyn hos före- tagen.

12.6. Exportkontroll

Inledning

Den som framställer eller bereder livsmedel för export kan ansöka hos livsmedelsverket om att anläggningen skall bli 5. k. exportkontrollerad anläggning. En sådan anläggning ställs under särskild kontroll som föranleds av införselbestämmelserna i annat land. Kontrollen utförs av särskilda besiktningsmän som livsmedelsverket förordnar. För export- kontrollerad anläggning för kött och köttvaror har livsmedelsverket fastställt närmare bestämmelser om inspektion av lokaler, utrustning, hantering och personlig hygien, samt kontroll av råvarornas identitet, hygieniska beskaffenhet etc. liksom av vatten och emballage. Föreskrif- terna innehåller också regler om märkning, exportintyg, journalföring och rapporter. I fråga om kontrollen föreskrivs bl. a. att prov på färdiga produkter skall tas ut i samma omfattning som anges i livsmedelsverkets kungörelse (SLV FS 1981: 12) om viss offentlig livsmedelskontroll (”kontrollkungörelsen"). Dessa prov skall analyseras vid anvisningsla- boratorium.

Bestämmelserna i kungörelsen är främst anpassade till de krav som uppställs för export till EG-länder eller andra länder med motsvarande krav.

Utöver de föreskrifter som meddelats i livsmedelsverkets kungörelse om exportkontrollerade anläggningar för kött och köttvaror skall för export av kött och köttvaror till USA gälla vissa ytterligare villkor som för sådan export meddelats av det amerikanska jordbruksministeriet (USDA).

Som särskilda besiktningsmän för exportkontroll förordnas i allmän- het någon av livsmedelsverkets besiktningsveterinärer. Efter omorgani- sationen av den statliga köttkontrollorganisationen kan exportkontroll ingå i besiktningspersonalens ordinarie arbetsuppgifter.

F. n. finns ca 120 exportkontrollanläggningar. I huvudsak rör det sig om slakterier, styckningsanläggningar och charkuterifabriker, De ex- portkontrollerade slakerierna är alla kontrollslakterier och de export- kontrollerade styckningsanläggningarna och charkuterifabrikerna är i många fall integrerade med ett slakteri.

Innehavare av exportkontrollerad anläggning och exportkontrollera- de fryshus erlägger en avgift som skall täcka livsmedelsverkets kostnader för besiktning och kontroll. Avgiftens storlek fastställs av livsmedelsver- ket i samråd med riksrevisionsverket och berörda branschorganisatio- ner.

Överväganden och förslag

Utredningen har i kapitel 11 redogjort för sina principiella utgångs- punkter. I det sammanhanget framhåller utredningen bl. a. att samhäl- lets tillsyn över livsmedelsproduktionen i princip bör vara densamma oberoende av om livsmedlen är avsedda för export eller inhemsk pro- duktion.

Utredningen har vidare föreslagit att miljö- och hälsoskyddsnämnder- na skall ha ansvaret för såväl godkännande som löpande tillsyn av i princip alla livsmedelsanläggningar inom kommunen. Enligt vad utred- ningen erfarit föreligger det vissa oklarheter i fråga om tillsynsansvaret för de exportkontrollerade anläggningarna. Detta har lett till att miljö- och hälsoskyddsnämnderi stor utsträckning avstått från att utöva tillsyn vid dessa anläggningar. Inspektioner och undersökningar vid de export- kontrollerade anläggningarna har därför inte heller ingått i nämndernas projektinriktade kontroll.

Utredningen anser att för all livsmedelsproduktion i landet skall gälla att kontrollen utövas enligt samma riktlinjer. Detta bör gälla även för de exportkontrollerade anläggningarna. ] enlighet med vad utredningen föreslår i avsnitt 12.5 bör livsmedelsverket ha ansvaret för köttkontrol- len. Livsmedelsverket och dess besiktningspersonal skall således svara för hela livsmedelskontrollen vid slakterierna och verksamheter som är integrerade med slakterierna. För övriga livsmedelsanläggningar skall miljö- och hälsoskyddsnämnderna svara för hela den allmänna livsme- delskontrollen.

Iden mån olika länders införselbestämmelser föreskriver något utöver den allmänna tillsynen bör det som hittills åligga livsmedelsverket att föreskriva hur den särskilda exportkontrollen skall utövas. Det kan t. ex. gälla undersökning av råvaror och kontroll av särskilda krav beträffande emballage, märkning och exportintyg. För denna kontroll får verket förordna särskilda besiktningsmän. Dessutom bör de exportkontrollera- de anläggningarna utöver den årliga kontrollavgift som utredningen föreslår på samma sätt som nu gäller erlägga en särskild exportkontroll- avgift. Detta bör enligt utredningens uppfattning innebära att endast företag vars produkter exporteras eller förädlas till exportvaror benämns exportkontrollerad anläggning och därmed blir underställd den särskil- da exportkontrollen.

Utredningen föreslår: El Att i den mån länder har särskilda införselbestämmelser kan livsmedelsverket föreskriva om särskild exportkon-

fortsättning följande sida

troll utöver miljö- och hälsoskyddsnämndernas allmän- na tillsyn och livsmedelsverkets köttkontroll. El Att företagen som hittills erlägger en särskild avgift för exportkontrollen.

12.7. Importkontroll

Inledning

Importen av livsmedel är kringgärdad med en rad olika bestämmelser som bl. a. innebär att livsmedelsverket i mycket stor utsträckning ger direktiv om hur kontrollen av dessa livsmedel skall genomföras.

I syfte att underlätta tillsynen föreskrivs i livsmedelsförordningen att den som importerar liVSmedel skall ha hemvist i Sverige. Dessutom skall importören finnas registrerad hos livsmedelsverket för införsel av livs- medleti fråga.

Den del av importkontrollen som gäller undersökning av vegetabilier med avsende på bekämpningsmedelsrester ombesörjs av livsmedelsver- ket med hjälp av lantbruksstyrelsens växtskyddsinspektörer och fyra laboratorier med särskild kompetens. Kontrollen finansieras med avgif- ter som importören får betala till statsverket. Avgiftstaxan fastställs av livsmedelsverket efter samråd med riksrevisionsverket.

Även kontrollen av importerat kött administreras i stor utsträckning av livsmedelsverket. Enligt bestämmelser som regeringen har meddelat får kött bara föras in över sådana orter där det hos miljö- och hälso- skyddsnämnden finns en av livsmedelsverket förordnad veterinär för kontroll av köttet. På orten skall det också finnas en av verket godkänd lokal för kontrollen. Livsmedelsverket har i sina föreskrifter för import- kontrollen förtecknat över vilka orter kött får föras in i landet.

Av livsmedelsverkets föreskrifter följer vidare att det fordras särskilt tillstånd att föra in kött i landet. Sådant tillstånd kan vara villkorat av att köttet kommer från en anläggning som godkänts av livsmedelsverket. Köttet skall också vara åtföljt av ett intyg utfärdat i ursprungslandet. Av intyget skall det bl. a. framgå att varan är tjänlig till människoföda och att den har hanterats och förvarats i utrymmen som håller tillräckligt låg temperatur.

I livsmedelsverkets föreskrifter finns också bestämmelser om i vilken form köttet får föras in, exempelvis i vilka styckningsdelar vissa djurslag får importeras. Livsmedelsverket har med generell giltighet meddelat detaljerade föreskrifter om hur köttkontrollen skall gå till. Sådana före- skrifter kan emellertid också meddelas i det särskilda importtillståndet. Miljö- och hälsoskyddsnämndens kostnader för undersökning, provtag- ning och annan kontroll skall ersättas av importören enligt en taxa som fastställs av kommunen.

För införsel av kött och andra livsmedel av animalt ursprung kan det

också krävas tillstånd enligt den veterinära införselkungörelsen. Bestäm- melserna i den författningen syftar bl. a. till att förhindra att smittsamma djursjukdomar kommer in i landet. Frågor om sådant införseltillstånd prövas, när det gäller livsmedel, av livsmedelsverket efter hörande av lantbruksstyrelsen.

Livsmedelsverket har föreskrivit krav på särskilt importtillstånd också för en rad andra varor än kött. Dit hör exempelvis mjölk och mjölkpro— dukter, ägg och äggprodukter samt fiskvaror. För importkontrollen, som ombesörjs av miljö- och hälsoskyddsnämnden, gäller dels vad som kan ha föreskrivits i importtillståndet, dels de nyssnämnda generella före- skrifterna som livsmedelsverket har meddelat. Även för dessa varor gäller att importören skall betala kontrollkostnaderna enligt en avgifts- taxa som kommunen fastställer.

Livsmedelsverkets föreskrifter om hur importkontrollen skall utföras gäller också vissa varor som inte omfattas av kravet på särskilt import- tillstånd. I övriga fall ankommer det på miljö- och hälsoskyddsnämnden att bestämma i vilka fall och i vilken omfattning importerade varor skall kontrolleras.

Det är endast vid sådan import som kräver särskilt tillstånd som importören skall betala avgift enligt den kommunala taxan.

Utöver den tidigare nämnda kontrollen av bekämpningsmedelsrester på vegetabilier, kan livsmedelsverket genomföra stickprovsundersök- ningar även på andra varuslag. Sådana undersökningar genomförs efter överenskommelse i varje särskilt fall med miljö- och hälsoskyddsnämn- derna. Kostnaderna för dessa undersökningar skall uttagas av importö- ren eller fördelas mellan importörerna av ifrågavarande varuslag.

De kommunala avgiftstaxorna för importkontrollen är oftast upp- byggda på det sättet att det tas ut dels en fast inställelse- eller inspektions- avgift, dels en rörlig avgift per kilo vara och dels en avgift för laborato- rieanalys.

Överväganden och förslag

Enligt direktiven skall utredningens översyn av livsmedelskontrollen omfatta också kontrollen av importerade livsmedel. Utredningen har i sina bedömningar utgått ifrån att livsmedelskontrollen i princip bör vara likartad och neutral i förhållande till livsmedlens ursprung. I det följan- de diskuteras om det med hänsyn till denna principiella utgångspunkt eller av något annat skäl finns anledning att föreslå några ändringar vad beträffar organisation och genomförande av importkontrollen.

Vad beträffar kontrollen av vegetabilier med avseende på bekämp- ningsmedelsrester sker den under direkt ledning av livsmedelsverket. Detta gäller emellertid oavsett om det är fråga om importerade vegeta- bilier eller vegatabilier producerade inom landet. Att kontrollen är or- ganiserad på annat sätt än livsmedelskontrollen i övrigt motiveras av den alldeles särskilda kompetens som fordras för de undersökningar som måste göras. Som utredningen har påpekat i avsnitt 12.4 kan det alltid finnas anledning att pröva hur kontrollen från praktiska synpunkter bäst skall kunna genomföras, bl. a. med avseende på vilka laboratorieresur-

ser som skall utnyttjas. Däremot finns det inte någon grund för att föreslå några ändringar vad beträffar kontrollens organisation och genomfö- rande.

Kontrollen av det kött som importeras är organiserad på ett sätt som liknar besiktningen av det kött som produceras inom landet. Livsmedels- verket kan sägas vara huvudman för kontrollen genom att verket förord- nar särskilda veterinärer att utföra kontrollen och också meddelar före- skrifter för hur kontrollen skall genomföras. Efter den omorganisation som genomförts när det gäller den statliga besiktningspersonalen kan med den egentliga besiktningstjänsten förenas bl. a. uppdraget att utföra importkontroll. Utredningen anser det viktigt att importerade livsmedel underkastas lika ingående och omfattande kontroll som den vilken gäller för inhemskt producerade livsmedel.

Principen om likartad kontroll oavsett varornas ursprung kan av följande skäl anses vara uppfylld beträffande de importerade köttvaror- na. På ursprungslandets kontroll- och produktionsförhållanden ställs i princip samma krav som på vår egen produktion genom krav att varorna ska komma från en exportanläggning som livsmedelsverket godkänt. Vid den undersökning av köttvarorna som sedan sker vid införselkon- trollen kompletteras ursprungslandets kontroll med de undersökningar av varan som är av speciellt intresse för vårt land. Dessutom kontrolleras att inte transporten har medfört försämringar av varan.

Den förändring som bör övervägas är att samordna finansieringen av importkontrollen med finansieringen av den statliga besiktningsorgani- sationen. Det skulle innebära att livsmedelsverkets taxa för köttbesikt- ningen utvidgas till att gälla också importkontrollen av kött och att avgifterna för den kontrollen betalades till staten i stället för till kom— munen.

Vad beträffar kontrollen av andra importerade livsmedel än kött överensstämmer den organisatoriskt med livsmedelskontrollen i övrigt. Importkontrollen skiljer sig dock från annan livsmedelskontroll genom den starka styrning av miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet som livsmedelsverkets föreskrifter för kontrollen innebär. Denna regle- ring liksom övriga särbestämmelser för importen är motiverade av att kontrollen vanligen inte kan avse annat än den färdiga produkten och därför med nödvändighet blir mera ofullständig än en kontroll som kan inriktas också mot produktionen. Det bör emellertid också erinras om att det i utredningens förslag rörande den vanliga offentliga livsmedelskon- trollen ingår att denna i högre grad än f. n. bör styras genom föreskrifter meddelade av livsmedelsverket. Utredningen föreslår följaktligen inte några ändringar i fråga om livsmedel som är föremål för särskild import- kontroll. Utredningen förutsätter att importerade livsmedel — som inte är föremål för särskild importkontroll -— undersöks i erforderlig omfatt- ning, t. ex. inom ramen för den projektinriktade kontrollen. Därvid bör bl. a. märkningen och användningen av tillsatser kontrolleras.

Det kan bli nödvändigt att genomföra en viss anpassning av avgifts- reglerna till det avgiftssystem för livsmedelskontrollen i allmänhet som utredningen förordar. För kontroll av den import som kräver särskilt tillstånd bör avgift tas ut vid varje kontrolltillfälle enligt en taxa som

kommunen fastställer. Främst för att täcka kostnaderna för kontroll av övriga importerade livsmedel bör grossister med egen import bietila en fast årlig avgift enligt det avgiftssystem som utredningen förordat.

Utredningen föreslår: [] Att avgiftsfinansieringen för importkontrollen av kött samordnas med avgiftssystemet för köttbesiktningen. D Att importkontrollen av andra livsmedel som fordrar importtillstånd liksom hittills finansieras med särskilda avgifter till kommunen. [] Att kontrollen av övriga importerade livsmedel finansie- ras inom ramen för avgiftssystemet för livsmedelskcn- trollen i allmänhet.

12.8. Kontroll av förpackningar och husgeråd

Inledning

I livsmedelslagen finns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om användningen av varor, ämnen och utrustning vid han- tering av livsmedel för att därigenom hindra att livsmedlen påverkas menligt. Regeringen kan överlåta till livsmedelsverket att meddela såda- na föreskrifter. Eftersom livsmedelslagstiftningen inte omfattar hante— ring av livsmedel i det enskilda hushållet gäller bemyndigandet bara den yrkesmässiga hanteringen.

I livsmedelsförordningen finns en allmän förbudsregel att förpack- ningsmaterial för livsmedel eller maskiner, redskap, kärl eller annan utrustning för hantering av livsmedel inte får ha en sådan beskaffenhet att användningen kan ge upphov till att livsmedlet tillförs främmande ämnen, förorenas eller blir otjänligt till människoföda. Ytterligare be- stämmelser finns i livsmedelsverkets kungörelse med allmänna tillämp- ningsföreskrifter. Sålunda föreskrivs beträffande livsmedelsförpack- ningar att metallfolie för förpackning av livsmedel måste vara tillverkad av aluminium eller tenn med en viss högsta tillåten blyhalt. Vidare gäller att maskiner, redskap, kärl och annan utrustning som används i livsme- delshantering skall vara lätta att rengöra och så beskaffade att menlig påverkan på livsmedlen förhindras. Kravet preciseras i en regel som syftar till att förhindra att man vid livsmedelshantering använder kärl eller annan utrustning som kan tillföra livsmedlen för stora mängder av vissa angivna skadliga ämnen, bl. a. kadmium. För att minska riskerna för att otillåtna förpackningar eller otillåten utrustning kommer till användning har det också föreskrivits förbud mot att förvara sådana

förpackningar eller sådan utrustning i eller i anslutning till en livsme- delslokal.

Livsmedelslagstiftningen tar alltså sikte på att förhindra användning- en av olämplig utrustning och olämpliga livsmedelsförpackningar. Det har däremot inte ansetts lämpligt att låta livsmedelslagen och dess till- lämpningsföreskrifter reglera också tillverkning och saluhållande av olika redskap och förpackningar. Man har hänvisat till att ett redskap eller en maskin ofta kan användas till annan verksamhet och att det därför skulle vara obefogat att förbjuda tillverkning och försäljning av utrustningen bara för att den är olämplig inom livsmedelsbranschen. Livsmedelsstadgekommitten, vars förslag ligger till grund för livsme- delslagen, föreslog ett avsteg från principen att lagstiftningens tillämp- ningsområde endast skall omfatta användningen. Kommittén förordade nämligen en bestämmelse som skulle ge den centrala tillsynsmyndighe- ten rätt att förbjuda saluhållande av utrustning som är avsedd att använ- das för livsmedelshantering i enskilt hushåll, om det kan befaras att utrustningen medför att livsmedlen blir otjänliga som människoföda. Den utrustning som närmast åsyftades var vissa typer av keramik- och porslinskärl som kunde innehålla giftiga metallföreningar i sin glasyr. Någon sådan bestämmelse togs dock inte in i livsmedelslagen. Departe- mentschefen förklarade i propositionen att frågan enligt hans mening inte borde regleras i livsmedelslagstiftningen.

Av betydelse för användningen av både beredningsutrustning och förpackningsmaterial är också livsmedelslagstiftningens bestämmelser om högsta tillåtna halt av främmande ämnen i livsmedel. Livsmedelsver- ket har i en kungörelse listat högsta tillåtna halt av ett mycket stort antal ämnen. Om dessa gränsvärden överskrids kan en tillsynsmyndighet meddela saluförbud för livsmedlet i fråga.

Det finns emellertid också annan lagstiftning än livsmedelslagstift- ningen och också vissa frivilliga åtaganden som är av betydelse i sam- manhanget.

I fråga om hushållsgods finns vissa bestämmelser i lagstiftningen om kemiska produkter. Enligt regeringens tillämpningsbestämmelser till la- gen om kemiska produkter får bl. a. hushållsgods inte saluhållas eller överlåtas om godset innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt och därigenom kan befaras medföra skada på människor. Fort- farande gäller också de tillämpningsföreskrifter om hushållsgods som produktkontrollnämnden meddelat med stöd av äldre lagstiftning. I dessa föreskrifter anges vissa gränsvärden för utlösning av bly eller kadmium. Om dessa värden överskrids skall hushållsgodset anses kunna medföra skada på människor. Godset får då inte säljas eller överlåtas om det inte av en tydlig märkning framgår att det inte är avsett för livsmedel. Den centrala tillsynen enligt lagen om kemiska produkter utövas av kemikalieinspektionen men också, i fråga om vissa tillsynsområden, av naturvårdsverket, arbetarskyddsstyrelsen och socialstyrelsen. Den re- gionala och den lokala tillsynen utövas av länsstyrelsen resp. miljö- och hälsoskyddsnämnden. Gäller tillsynen arbetsmiljön eller försvarsmak- ten är dock yrkesinspektionen resp. försvarets sjukvårdsstyrelse tillsyns- myndigheter.

När det gäller förpackningar för livsmedel finns ett system för en frivillig egentillsyn. På initiativ av ett antal svenska förpackningstillver- kare ingicks år 1981 en överenskommelse om en svensk materialnorm för livsmedelsförpackningar (Normpack). Syftet med Normpack är att främja produktsäkerhet hos material till livsmedelsförpackningar. Detta syfte vill man uppnå bl. a. genom ett svenskt normsystem för hur mate- rial i livsmedelsförpackningar skall vara beskaffat. Varje företag som i Sverige tillverkar eller marknadsför livsmedelsförpackningar eller för- packade livsmedel kan frivilligt ansluta sig till Normpack. Företagen förpliktar sig vid anslutning att endast marknadsföra förpackningar, förpackningsmaterial och livsmedel i förpackningar som uppfyller den överenskomna normen.

Den svenska materialnormen innebär att material för förpackning av livsmedel skall uppfylla dels den svenska livsmedelslagstiftningens be- stämmelser om livsmedelsförpackningar och främmande ämnen, dels bestämmelserna i ettdera av de tre regelverk om förpackningsmaterial för livsmedel som gälleri USA, Västtyskland resp. Holland. Den utländ- ska lagstiftning som normen bygger på har formen av s. k. positivlistor, dvs. listor som anger vilka komponenter som får ingå i förpacknings- material. Anslutna företag åtar sig också att samråda om lämpligheten att använda förpackningsmaterial till visst ändamål för att därigenom förhindra en felaktig användning. Enligt en undersökning som Norm- pack har gjort har i de flesta varuområdena i livsmedelshandeln mellan 80 och 100 procent av varorna förpackningar från företag anslutna till Normpack.

I enlighet med vad som har uttalats i propositionen till grund för lagen om kemiska produkter har regeringen uppdragit åt livsmedelskontroll- utredningen att utreda vissa frågor rörande livsmedelsförpackningar och husgeråd. I propositionen anför departementschefen att det är an- geläget att livsmedelsverket har ett odelat ansvar för frågor som sam- manhänger med kontrollen av livsmedel.

I direktiven anförs att kemikommissionen i sitt betänkande (SOU 1984: 77) Kemikaliekontroll angett att livsmedelsverkets befogenheter att ingripa mot kemiska hälsorisker som har samband med livsmedels- förpackningar och husgeråd f.n. är otillräckliga. Det konstateras att reglering och tillsyn inom livsmedelskontrollen riktas uteslutande mot dem som hanterar eller importerar själva livsmedlen. Enligt direktiven kan det emellertid finnas anledning att sätta in samhällsåtgärder redan hos dem som tillverkar eller importerar förpackningar resp. husgeråd för att därigenom förhindra att främmande ämnen tillförs livsmedel. Livs- medelskontrollutredningen ges i uppdrag att utreda frågan om en sådan förstärkning av livsmedelskontrollen.

Överväganden och förslag

Utredningen behandlar först frågan om en utvidgad kontroll av olika slags utrustning för beredning och förvaring av livsmedel.

Det nuvarande regelsystemet gör det möjligt för livsmedelsverket att ingripa mot olämplig utrustning när den används för yrkesmässig han-

,. tering av livsmedel. Det finns inte något egentligt underlag som tyder på eller utesluter att det allmänt sett behövs en kontroll som utvidgas till att avse tillverkning och import av all utrustning som kan komma till användning vid livsmedelshantering. När det gäller utrustningen för yrkesmässig livsmedelshantering har som nämnts livsmedelslagens till- synsmyndigheter möjlighet att ingripa mot att utrustningen används, om den i något hänseende skulle vara olämplig från livsmedelssynpunkt. Annorlunda förhåller det sig med kokkärl och annan motsvarande ut- rustning för användning i enskilt hushåll. Eftersom livsmedelslagen inte gäller hantering av livsmedel i enskilt hushåll kan något ingripande mot användningen av olämplig utrustning inte ske med stöd av livsmedels- lagstiftningen.

En väg att motverka att olämpliga husgeråd används i hemmen skulle kunna vara att låta livsmedelslagstiftningen gälla också tillverkning och import av sådan utrustning. Av den inledningsvis lämnade redovisning- en framgår att man när livsmedelslagen beslutades inte fann det lämpligt att vidga lagens tillämpningsområde till att omfatta också tillverkning av husgeråd och annan berednings- och förvaringsutrustning. Hela livsme- delslagstiftningen är uppbyggd kring det förhållandet att lagstiftningens centrala bestämmelser handlar om hur livsmedel skall hanteras för att tillgodose en god livsmedelshygien och redlighet i livsmedelshandeln. Från systematisk synpunkt finns det därför fortfarande starka skäl som talar emot att inom ramen för livsmedelslagstiftningen reglera tillverk- ning och import av andra varor än livsmedel.

Utredningen anser att det ligger närmare till hands att reglera tillverk- ning, överlåtelser och import av husgeråd i lagstiftningen om kemiska produkter. I så fall bör emellertid livsmedelsverket förordnas att vara föreskrivande myndighet och tillsynsmyndighet enligt den lagstiftning- en. Detta med hänsyn till att statsmakterna understrukit vikten av att livsmedelsverket har det odelade ansvaret för frågor som rör livsmedels- kontrollen.

F. n. finns, som nämnts, föreskrifter om hushållsgods meddelade av regeringen och av produktkontrollnämnden, vilken numera har ersatts av kemikalieinspektionen. Enligt regeringsförfattningen gäller överlå- telseförbud i fråga om hushållsgods som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt och därigenom kan befaras medföra skada på människor. Enligt utredningens mening kan det finnas anledning att vidga den bestämmelsen till att gälla förbud också mot tillverkning och import. I föreskrifterna från produktkontrollnämnden preciseras i vilka fall hushållsgods skall anses kunna ge upphov till skador och ges vissa märkningsbestämmelser. Föreskrifter med i huvudsak motsvarande in- nehåll bör i fortsättningen meddelas av livsmedelsverket. I någon av de tillämpningsförfattningar som regeringen har meddelat till lagen om kemiska produkter bör det följaktigen tas in ett bemyndigande för livs- medelsverket att meddela föreskrifter om hantering eller import av hus- hållsgods.

Utredningen föreslår också att livsmedelsverket förordnas som cen- tral tillsynsmyndighet enligt lagstiftningen om kemiska produkter. Ut- över naturvårdsverket, arbetarskyddsstyrelsen och socialstyrelsen som

redan har utsetts till centrala tillsynsmyndigheter vid sidan av den nyin— rättade kemikalieinspektionen skulle alltså livsmedelsverket ges ett till- synsområde inom kemikalielagstiftningen. Utredningen återkommer i det följande till frågan om vad tillsynsområdet bör omfatta.

Enligt 26å förordningen om kemiska produkter svarar länsstyrelsen för tillsynen inom länet och miljö- och hälsoskyddsnämnden för den omedelbara tillsynen inom varje kommun. Med hänsyn till den mycket speciella kontroll som det blir fråga om finns det skäl att lägga huvud- ansvaret för kontrollen av tillverkning, försäljning och import av hus- hållsgods på livsmedelsverket. Delvis kan kontrollen komma att bestå i inspektioner och provtagningar hos tillverkare, leverantörer och impor- törer. Det kan emellertid förutsättas att tillsynen till övervägande del kommer att innebära att livsmedelsverket, antingen på eget initiativ eller på begäran av företagen, gör bedömningar av huruvida ett visst material är lämpligt att användas till hushållsgods eller inte.

Kontrollen av hushållsgods bör avgiftsfinansieras. Livsmedelsverket kan tillföras avgiftsmedel genom att verket får någon del av de avgifter som tas in för att bekosta den allmänna kontrollen av kemiska produk- ter. En annan möjlighet är att verket tar ut en avgift för varje material- prövning och för varje inspektion och provtagning som görs hos tillver- kare eller importör. Utredningen vill för sin del förorda den sistnämnda lösningen.

Utredningen övergår därmed till frågan om kontrollen av livsmedels- förpackningarna. Genom det nuvarande frivilliga regelsystemet för för- packningsmaterial kan det förutsättas att företagen tillförs tillräckliga kunskaper om vad sådant material bör få innehålla. Det som kan sägas vara bristen med systemet är att det inte sker någon fortlöpande tillsyn av att företagen iakttar den överenskomna normen. Det finns inte heller någon möjlighet för myndigheterna att ingripa mot den som tillverkar förpackningar utan att iaktta normens föreskrifter. Systemet förutsätter att den från samhällets sida ofullständiga kontrollen i stor utsträckning uppvägs av företagens egenintresse av att tillhandahålla fullgoda och ofarliga produkter.

Enligt utredningens mening fyller det frivilliga normsystemet till stor del det behov som skulle tillgodoses med motsvarande myndighetsföre- skrifter. Det bör åtminstone inte f. n. vara aktuellt att införa några svenska bestämmelser som motsvarar det regelverk som tillämpas inom Normpack. På samma sätt som i fråga om hushållsgods bör emellertid livsmedelsverket ges befogenheten att meddela föreskrifter om hantering och import av livsmedelsförpackningar. Med ett sådant bemyndigande skapas en beredskap för de bestämmelser som kan visa sig nödvändiga.

Även tillsynsansvaret när det gäller tillverkning och import av för- packningsmaterial för livsmedel kan läggas på livsmedelsverket. Lagtek- niskt kan det lösas på samma sätt som ovan har föreslagits i fråga om hushållsgods. F. n. kan tillsynsmyndigheterna enligt livsmedelslagen ba- ra ingripa mot användningen av olämpliga förpackningsmaterial. Det kan emellertid uppkomma fall då detär en fördel att kunna göra någon form av myndighetsingripande redan på ett tidigare stadium, dvs. redan vid tillverkningen eller försäljningen av olämpliga förpackningsmate-

rial. Ges livsmedelsverket tillsynsansvaret för förpackningstillverkning- en får verket också vidgade möjligheter att bedöma lämpligheten hos olika förpackningsmaterial.

Med hänsyn till vad nu sagts föreslår utredningen att livsmedelsver- ket, i den föreslagna egenskapen som föreskrivande myndighet och tillsynsmyndighet enligt lagen om kemiska produkter, får ett tillsynsan- svar också för livsmedelsförpackningarna. Livsmedelsverkets tillsyns- område bör följaktligen omfatta tillverkning, import och försäljning av förpackningsmaterial för livsmedel, livsmedelsförpackningar och hus- hållsgods. Kontrollen av förpackningsmaterialet och förpackningarna bör på samma sätt som kontrollen av hushållsgods avgiftsfinansieras.

Utredningen föreslår: [] Att livsmedelsverket blir föreskrivande myndighet och tillsynsmyndighet enligt lagstiftningen om kemiska pro- dukter med befogenhet att meddela föreskrifter om han— tering eller import av förpackningsmaterial för livsme- del, livsmedelsförpackningar och hushållsgods och med skyldighet att kontrollera tillverkning, import och för- säljning av sådant material och sådana varor. 121 Att livsmedelsverkets kontroll skall avgiftsfinansieras.

12.9. Livsmedelskontroll ombord på fartyg och luftfartyg

Vid sin översyn av livsmedelskontrollen skall utredningen enligt direk- tiven behandla också frågor som berör livsmedelslagstiftningens till- lämpning ombord på fartyg.

Fartygsmiljöutredningen har i sitt slutbetänkande DsK 1982:3 Ny sjösäkerhetslag funnit följande om livsmedelslagstiftningens tillämp- ning på fartyg. Det råder inte någon tvekan om att lagstiftningen som sådan är tillämplig också på fartyg. De problem som mött utredningen avser i huvudsak i vilken omfattning den svenska livsmedelslagstiftning- en bör tillämpas på svenska fartyg inom eller utom riket och i vilken mån utländska fartyg som befinner sig i svenska farvatten bör vara underställ- da den svenska lagstiftningen.

Den svenska livsmedelslagstiftningen kan i allmänhet inte anses gälla svenska fartyg som befinner sig utanför svenska farvatten. Vad angår utländska fartyg inom Sverige torde däremot den svenska lagstiftningen gälla i princip utan andra undantag än som beror på den folkrättsliga grundsatsen om havens frihet och den näraliggande regeln om rätt till oskyldig genomfart i territorialhavet. Enligt fartygsmiljöutredningens mening bör dock den svenska lagstiftningen tillämpas med urskillning när det gäller utländska fartyg.

Fartygsmiljöutredningen har ansett som sin uppgift att ange en ram för hur lagstiftningen skall kunna anpassas till vad sjöfarten och sjösä- kerheten behöver. Enligt utredningen kan detta enklast ske genom att man i 3 5 tredje stycket livsmedelslagen öppnar en möjlighet för rege- ringen eller den myndighet som regeringen utser att förordna om undan- tag från lagens tillämpning såvitt avser fartyg. Undantagsmöjligheterna bör också gälla luftfartyg för vilka gäller samma förhållanden som för fartyg.

Livsmedelskontrollutredningen får i frågan om livsmedelslagstift- ningens tillämpning ombord på fartyg hänvisa till det förslag som far- tygsmiljöutredningen har lagt fram. Detta förslag är enligt uppgift under beredning i regeringskansliet.

Utredningen hänvisar till det förslag som fartygsmiljö- utredningen har lagt fram i frågan om livsmedelslagstift- ningens tillämpning ombord på fartyg.

13. Formerna för livsmedelskontrollen

13.1. Inspektion, provtagning och undersökning

Inledning

De huvudsakliga inslagen i den offentliga livsmedelstillsynen är inspek- tion, provtagning och undersökning. Denna verksamhet som år av stick- provskaraktär innebär att den ansvariga myndigheten besöker företaget och tar de prover och gör de undersökningar som med hänsyn till livsmedelshanteringens karaktär fordras för tillsynen. Iden fortlöpande tillsynen är det de av myndigheterna utförda inspektionerna som är basen i verksamheten. Som komplettering till och uppföljning av inspek- tionen sker viss provtagning.

Överväganden och förslag

Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att livsmedelskontrollen genomförs på ett likartat sätt över hela landet, bl. a. för att konkurrens- neutraliteten inte skall äventyras. Livsmedelsverket bör därför utarbeta styrande föreskrifter för inspektionsverksamheten. Detta är en förutsätt— ning för likformig kontroll och bedömning av anläggningar inom sam- ma bransch. Dessa föreskrifter bör utformas så att datainsammling från kontrollarbetet underlättas och att t. ex. branschvisa sammanställningar rörande tillståndet i livsmedelshanteringen kan göras. Livsmedelsver- kets utgivning av produktdatablad för produkter som har livsmedels- standard bör kunna användas i detta sammanhang.

Inspektions- och undersökningsverksamheten bör vidare genomföras med en viss regelbundenhet och på ett planerat sätt. Vid planeringen är det nödvändigt att erfarenheter från och kunskaper om de enskilda företagen blir vägledande. Även företag som tillhör samma bransch kan uppvisa stora skillnader från kontrollsynpunkt. Vidare kan förhållande- na inom ett och samma företag variera från en tidpunkt till en annan.

Inom ramen för det finansieringssystem med fasta årliga kontrollav- gifter som utredningen föreslår bör en större erxibilitet i tillsynen kunna åstadkommas. Vid såväl inspektioner som provtagnings- och undersök- ningsverksamhet bör i ökad utsträckning hänsyn kunna tas till faktiska förhållanden. För att effektivisera verksamheten och bättre utnyttja befintliga resurser bör de ansvariga myndigheterna, dvs. i första hand

miljö- och hälsoskyddsnämnderna, överväga att t. ex. uppdra åt anvis- ningslaboratorier att ombesörja viss basprovtagning. Denna provtag- ning bör ske enligt särskilda planer som för de olika livsmedelsföretagen utarbetas och läggs fast av tillsynsmyndigheten. Enligt vad utredningen erfarit kan laboratorierna även erbjuda andra tjänster såsom bearbet- ning och uppföljning av analysresultat och rådgivning.

Under de senaste åren har stickprovskontrollen kompletterats med s.k. projektinriktad kontroll. En närmare redovisning av den verksam- heten finns i avsnitt 5.5. Avsikten är att flera miljö— och hälsoskydds- nämnder tillsammans skall bearbeta en viss sektor, som t. ex. charkute- riprodukter eller livsmedlens hållbarhet, för att få en uppfattning om tillståndet i livsmedelshanteringen. Nämnderna erhåller därmed under- lag för inspektionsverksamheten och förbättrade möjligheter att göra riskbedömningar. Denna arbetsmetod är särskilt lämplig vid redlighets- kontroll rörande bl. a. livsmedlens sammansättning och användningen av olika tillsatser. För att få en fullständig bild över tillståndet i livsme- delshanteringen bör enligt utredningens uppfattning den projektinrikta- de kontrollen även omfatta de anläggningar vid vilka livsmedelsverket ansvarar för den löpande tillsynen. I enlighet med utredningens övriga förslag gäller detta förutom slakterierna de köttförädlingsanläggningar som är integrerade med ett slakteri. I kommuner med sådana anlägg- ningar är ett nära samarbete mellan miljö- och hälsoskyddsförvaltning- en och livsmedelsverkets besiktningsorganisation av särskild betydelse.

Enligt utredningens uppfattning är en ökad uppmärksamhet mot red- lighetsfrågor nödvändig. Det är bl. a. mot den bakgrunden som utred- ningen föreslår att tjänster som regionala livsmedelstekniker inrättas. Tillsammans med berörd länsveterinär kommer en livsmedelstekniker att medverka i miljö- och hälsoskyddsnämndens löpande tillsyn av i första hand de stora och komplicerade anläggningarna. Att tillsammans med ansvarig länsveterinär och berörda miljö— och hälsoskyddsförvalt- ningar planera och genomföra olika typer av gemensamma projekt förutsätts bli en viktig arbetsuppgift för dessa tekniker. Eftersom det inom den projektinriktade kontrollen i stor utsträckning sker provtag- ning och laboratorieundersökningar kan det naturligtvis vara lämpligt att laboratoriet deltar redan vid planeringen av de olika projekten.

Utredningen föreslår:

[1 Att livsmedelsverket skall utarbeta styrande föreskrifter för inspektionsverksamheten. El Att fler av de tjänster som anvisningslaboratorierna kan erbjuda, t. ex. provtagning, bör utnyttjas inom den of— fentliga kontrollen. [1 Att den projektinriktade kontrollen skall kunna omfatta alla livsmedelsanläggningar.

13.2. Godkännande av livsmedelslokaler

Inledning

Utöver inspektions- och undersökningsverksamhet ingår i tillsynsarbe- tet som en stor och arbetskrävande del prövning av frågor om godkän- nande av livsmedelslokaler. Enligt livsmedelslagstiftningens bestämmel- ser får livsmedel ej hanteras yrkesmässigt i annan lokal än livsmedelslo- kal. Vidare föreskrivs att livsmedelslokal inte får tas i bruk förrän loka- len med dess inredning blivit färdigställd och godkänd för sitt ändamål. Enligt nu gällande ordning prövar livsmedelsverket frågor om godkän- nande av livsmedelslokaler i vissa större anläggningar, s. k. & 38-anlägg- ningar. När det gäller övriga anläggningar är det miljö- och hälsoskydds- nämnden som godkänner livsmedelslokalerna.

Överväganden och förslag

Utredningen har i avsnitt 12.1 föreslagit att miljö- och hälsoskydds- nämnderna skall ha hela ansvaret för all livsmedelstillsyn inom den egna kommunen. Detta innebär bl. a. att det skall ankomma på miljö- och hälsoskyddsnämnden att även fatta beslut om godkännande av alla livsmedelslokaler inom den egna kommunen. De anläggningar där livs- medelsverket har ansvaret för den löpande tillsynen, dvs. slakterier och med dessa integrerade verksamheter, undantas dock. Den risk för splitt- ring och oklarhet vad gäller tillsynsansvaret som ibland ansetts föreligga med den nu gällande ordningen bör därmed vara undanröjd. I fortsätt- ningen kommer samma myndighet som godkänner lokalerna att även svara för den löpande tillsynen.

I arbetet med att godkänna livsmedelslokaler krävs naturligtvis kun- skaper av många olika slag. Förutom de kunskaper och erfarenheter som finns inom miljö- och hälsoskyddsförvaltningen behövs tillgång till den sakkunskap som finns i andra kommunala förvaltningar, t. ex. kunska- per om byggnadsteknik och ventilationsteknik. I den av utredningen föreslagna organisationen förstärks länsstyrelsen med livsmedelsteknisk expertis. En viktig arbetsuppgift för dessa tekniker såväl som för läns- veterinärerna är att bistå kommunerna i handläggningen när det gäller att godkänna lokaler för livsmedelshantering. Vid behov bör naturligtvis även annan expertis konsulteras, t. ex. olika specialister på livsmedels- verket. Enligt utredningens mening bör det dessutom ankomma på livs- medelsverket att fastlägga vilka krav som måste tillgodoses för att en anläggning skall kunna godkännas. För vissa mer komplicerade anlägg- ningar t. ex. mejerier bör livsmedelsverket kunna föreskriva ett obliga- toriskt samrådsförfarande innan nämnden får besluta om godkännande.

Utredningen föreslår:

El Att den myndighet som är ansvarig för den löpande tillsynen även skall besluta om godkännande av livsme- delslokalen. fortsättning följande sida

El Att livsmedelsverket skall meddela föreskrifter om vilka krav som måste tillgodoses för att en anläggning skall kunna godkännas och om samrådsförfarande vid pröv- ning av frågor om godkännande av livsmedelslokal.

13.3. Offentligt kontrollerad egentillsyn

Inledning

Vid stora och medelstora livsmedelsanläggningar förekommer som framgår av kapitel 7 ofta en frivillig egentillsyn. Vid de företag som har en omfattande och välutvecklad egentillsyn finns specialkunskaper och erfarenheter i stor utsträckning samlade. Inom företagens interna kon- trollsystem finns bl. a. specifikationer, provtagningsplaner, analysföre- skrifter, driftsinstruktioner och dokumentation.

Livsmedelsverket har befogenhet att föreskriva obligatorisk egentill- syn. Denna befogenhet har hittills endast utnyttjats med avseende på produktion av dricksvatten vid kommunalt reningsverk.

Överväganden och förslag

1 betänkandet har tidigare redogjorts för att livsmedelskontrollen är ojämnt fördelad över landet, bl. a. beroende på brist på resurser i form av såväl pengar som personal. Enligt utredningens mening bör man kunna förstärka kontrollen genom en ytterligare samordning av befint- liga resurser inom kontrollarbetet. Det finns t.ex. skäl att utnyttja före- tagens egentillsyn på ett mera systematiskt sätt inom den offentliga kontrollen.

Enligt nuvarande kontrollkungörelse skall miljö- och hälsoskydds- nämnden anpassa planeringen av nämndens provtagning och undersök- ning till förekommande frivillig egentillsyn inom olika anläggningar. Enligt utredningens uppfattning borde samhället ta en mera aktiv del av egentillsynen för att tillgodogöra sig den verksamheten inom den offent- liga kontrollen. Utredningen anser att den ordning som finns inom miljöskyddet med obligatorisk egentillsyn och fastställda kontrollpro- gram bör prövas även inom livsmedelskontrollen. Utredningen föreslår således att livsmedelsverket bör meddela föreskrifter om obligatorisk egentillsyn inom livsmedelshanteringen. I princip bör detta gälla varje anläggning med livsmedelsproduktion. För dessa anläggningar bör kon- trollmyndigheterna fastställa ett kontrollprogram. Av programmet bör framgå vilka kontrollåtgärder, t.ex. i form av provtagning och under- sökning, som bör vidtas vid olika kontrollpunkter och med vilken regel- bundenhet kontrollen skall ske. Syftet med detta kontrollprogram skall vara att säkerställa att verksamheten bedrivs i enlighet med livsmedels- lagstiftningen. När ett kontrollprogram skall fastställas bör företaget

medverka genom att utarbeta ett förslag som sedan prövas och fastställs av miljö- och hälsoskyddsnämnd. Även för anläggningar där livsmedels- verkets besiktningsorganisation sköter den löpande tillsynen bör kon- trollprogram fastställas. För sådana anläggningar, dvs. slakteri och med slakterier integrerad verksamhet, bör kontrollprogrammet prövas och fastställas av livsmedelsverket. Vid miljö- och hälsoskyddsnämndernas prövning av föreslagna kontrollprogram bör såväl länsstyrelsens som livsmedelsverkets experter kunna bistå kommunen.

En förutsättning för att en ordning med en utökad användning av företagens egentillsyn inom den offentliga kontrollen skall vara verksam och rationell är naturligtvis att myndigheterna får full insyn i verksam- heten och tillgång till samtliga uppgifter enligt kontrollprogrammen. Dessa data är ett nödvändigt underlag för att myndigheterna skall kunna lita på att egentillsynen sköts på ett tillfredsställande sätt. I den offentliga livsmedelskontrollen vid anläggningar med fastställda kontrollprogram bör tillsynsmyndigheten kunna begränsa sig till att via stickprov och granskningar av förda journaler förvissa sig om dels att kontrollpro- grammen följs och dels att kontrollprogrammet som sådant är tillförlit- ligt.

Utredningen föreslår: 121 Att för i princip varje anläggning med livsmedelspro- duktion föreskrivs en obligatorisk egentillsyn av verk- samheten. El Att för varje anläggning med föreskriven egentillsyn fastställs ett kontrollprogram.

13.4. Information och rådgivning

En förutsättning för att livsmedelslagstiftningens mål skall uppfyllas är bl.a. att de företagare och den personal som tillverkar och hanterar livsmedel är förtrogna med de olika författningsbestämmelserna och anledningen till att dessa kommit till. En av huvuduppgifterna i den framtida livsmedelskontrollen bör därför vara att utbilda och informera företagare och pesonal. Målsättningen borde vara att all livsmedelsper- sonal genomgår någon form av grundutbildning, t. ex. undervisning i studiecirkel. Livsmedelsverket bör t. ex. tillsammans med något bild- ningsförbund kunna utarbeta ett studiematerial för detta. Studiecirkel- verksamhet bör kunna följas upp med regelbundna informationssam- mankomster där man kan dryfta olika aktuella frågor. I sådana samman- komster bör personal från miljö- och hälsoskyddsförvaltningen kunna delta.

Den inspektions- och provtagningsverksamhet som myndigheterna genomför bör innebära att behov ibland uppkommer att ändra på den

hantering som bedrivs. Myndigheterna har därvid stora möjligheter att påverka företagens verksamhet i ur kontrollsynpunkt positiv riktning genom aktiv rådgivning. Det finns all anledning att ta vara på den möjligheten och försöka skapa ett förtroendefullt sammarbete mellan företag och myndighet. I miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksam- hetsplaner bör även ingå vilken informationsverksamhet man avser att bedriva.

Utöver den information om livsmedelskontroll och dess funktion som riktas till företagare och personal inom livsmedelshanteringen finns behov av en mer allmän information rörande dessa frågor. Alla konsu- menter bör genom information ges ökade möjligheter att själva bedöma ett livsmedels kvalitet och om livsmedlet svarar mot de krav och förvänt- ningar man har. Kunskaper om vad som gälleri fråga om namnskydda- de produkter och livsmedelsstandards är naturligtvis värdefulla i detta sammanhang. De olika bestämmelser som gäller i fråga om märkning av livsmedel är ytterligare exempel på frågor som är av speciellt intresse för konsumenterna.

Utredningen föreslår: El Att tillsynsmyndigheterna intensifierar sin informations- och rådgivningsverksamhet.

13.5. Utbildning

Inledning

Som tidigare nämnts i betänkandet (kap. 5) vilar huvuddelen av den allmänna offentliga livsmedelskontrollen på miljö- och hälsoskydds- nämnderna och deras förvaltningar. Förvaltningarnas personal utgörs till allra största delen av miljö- och hälsoskyddsinspektörer. Dessutom finns Stadsveterinärer i ett 20-tal kommuner.

Sedan år 1977 utbildas miljö- och hälsoskyddsinspektörer i Umeå vid institutionen för miljö- och hälsoskydd. De inspektörer som utbildats före år 1977 har i allmänhet en särskild grundutbildning för hälsovård- inspektörer omfattande ca. ett år. Den utbildningen, som var direkt inriktad på att ge de blivande hälsovårdsinspektörerna erforderliga teo- retiska och praktiska kunskaper, krävde i praktiken att man först hade genomgått en treårig gymnasieskoleutbildning. År 1977 övertog Umeå universitet utbildningen av hälsovårdsinspektörer i och med inrättandet av den treåriga hälso- och miljövårdslinjen. Från och med starten har till denna utbildning antagits 30 studerande per termin.

I miljö- och hälsoskyddslinjen, som linjen numera benämns, ingår femton kurser enligt följande:

Första året: — Ekologi, energi och geovetenskap, 5 p — Kemi, provtagningsmetodik och analys, 5 p — Fysiologi och miljömedicin, 10 p — Förvaltning, 7 p — Rättskunskap, 7 p — Ekonomisk och fysisk resursplanering, 6 p

Andra året: — Bostads- och arbetsmiljö, 5 p —— Livsmedelshygien och djurskydd, 9 p — Mark, vatten och avlopp. 9 p — Renhållning och avfallshantering, 4 p — Miljöpåverkande industrier, 9 p -— Epidemiologi, smittskydd och katastrofberdskap, 4 p

Tredje året: — Praktik, 20 p — Samhällsplanering, 10 p — Fördjupningskurs, 10 p

Frågor som har betydelse för den offentliga livsmedelskontrollen be- handlas naturligtvis i huvudsak i kursen livsmedelshygien och djur- skydd. Kurserna kemi, provtagningsmetodik och analys samt rättskun- skap behandlar också frågor av vikt för livsmedelskontrollen. Bl. a. uppmärksammas livsmedelslagen särskilt. I fördjupningskursen har man möjlighet att ägna sig särskilt åt t. ex. livsmedelshygien.

Institutionen för miljö- och hälsoskydd vid Umeå universitet har även ansvar för fort- och vidareutbildningskurserna för yrkesverksamma miljö- och hälsoskyddsinspektörer. För att öka kursernas tillgänglighet bedrivs dessa i form av distansundervisning med fördröjd studietakt och med geografisk spridning över landets högskoleregioner. Kurserna om- fattar 5 eller 10 poäng och ges bl. a. i ämnet livsmedelshygien.

Därutöver erbjuder livsmedelsverket miljö- och hälsoskyddsinspektö- rer utbildning i bl. a. kemisk livsmedelskontroll. Kurser i konsumtions- vatten och livsmedelshygien genomför verket i samarbete med Umeå universitet.

Inom den offentliga livsmedelskontrollen arbetar också ett stort antal veterinärer, bl. a. 31 stadsveterinärer och 32 länsveterinärer varav 8 biträdande. I utbildningen till veterinär ingår studier omfattande 20 poäng vid institutionen för livsmedelshygien vid Sveriges lantbruksuni- versitet. I de veterinärmedicinska studierna ingår därutöver även studier i bl.a. bakteriologi och virologi, parasitologi och kemi.

Kommunförbundet genomför via sina länsavdelningar en omfattande konferensverksamhet för miljö- och hälsoskyddsnämnder. I allmänhet dryftas olika aktuella livsmedelsfrågor med såväl tjänstemän som poli- tiker från länets olika kommuner med expertmedverkan från t. ex. livs- medelsverket.

Överväganden och förslag

Som framgår av redovisningen ingår studier i livsmedelshygien i båda de utbildningar som leder fram till arbete inom den offentliga livsmedels- kontrollen. För vad man kan kalla fältpersonalen är det således väl sörjt med livsmedelshygiensk kompetens. Däremot har dessa grupper i myc- ket liten grad kunskaper i livsmedelsteknik och därmed sammanhäng- ande frågor. Mot den bakgrunden framstår det naturligt att, som utred- ningen föreslår, komplettera organisationen med personal med livsme- delsteknisk kompetens. Vidare anser utredningen att det finns anledning att överväga att införa livsmedelsteknik som ett ämne i utbildningen vid miljö- och hälsoskyddslinjen. I den fort- och vidareutbildning som an- ordnas bör ökad uppmärksamhet ägnas åt t. ex. frågor rörande process- teknik och olika aspekter när det gäller redlighetskontroll. Detta gäller även den kursverksamhet som bedrivs av livsmedelsverket och kommun- förbundet.

Utredningen förslår: [] Att miljö- och hälsoskyddsinspektörerna skall ges möj- lighet att komplettera sin utbildning för att få ytterligare kunskaper i livsmedelsteknik. El Att möjligheterna att införa livsmedelsteknik som en särskild kurs vid miljö- och hälsoskyddslinjen bör över- ' vägas.

13.6. Rapporteringssystem

Inledning

Livsmedelsverket behöver för sin verksamhet få information om hur framför allt den lokala livsmedelskontrollen bedrivs och vilken inrikt- ning och omfattning den har. Vidare har kunskaper om hur livsmedels- lagstiftningen efterlevs stor betydelse för verket när det gäller att t. ex. utarbeta styrande föreskrifter.

De årsberättelser som hälsovårdsnämnderna tidigare sammanställde och lämnade till socialstyrelsen och livsmedelsverket innehöll bl. a. upp- gifter om omfattning och inriktning av kommunernas livsmedelskon- troll. Systemet med årsberättelser från en kommunal nämnd till en statlig myndighet ansågs dock otidsenligt och avskaffades därför i samband med tillkomsten av ny hälsoskyddslag år 1982. I det sammanhanget framhölls emellertid att tillsynsmyndigheterna även i framtiden kommer att vara i behov av information om den lokala verksamheten. Därvid påpekades bl.a. att tillsynsmyndigheterna har möjlighet att tillgodose detta behov genom att i fråga om livsmedelskontrollen tillämpa livsme-

delslagen å26 där det sägs att tillsynsmyndigheten har rätt att efter anfordran erhålla de upplysningar och handlingar som behövs för till- synen.

Livsmedelsverket har i sambarbete med miljödatanämnden bedrivit en verksamhet som syftade till att med hjälp av ADB mer systematiskt bygga upp kunskap om beskaffenheten hos de livsmedel som sprids på marknaden. Man registrerade på data analysresultaten från miljö- och hälsoskyddsnämndernas provtagningsverksamhet inom den offentliga livsmedelskontrollen. Projektet som benämndes Ml-07 startade formellt den 1 juli 1974 och skulle till att börja med drivas som en försöksverk- samhet för att så småningom permanentas. Inrapportering av data från miljö- och hälsoskyddsnämndernas livsmedelsprovtagning inleddes kring årskiftet 1976/77.

Av gjorda utvärderingar av systemet framgår att de data som inrap- porterades främst härrörde från mikrobiologiska undersökningar. Vida— re hade den huvudsakliga provtagningen skett i storhushåll, konditorier, butiker och i produktionsställen för mjukglass. Enligt livsmedelsverkets bedömningar motsvarade MI-O7 inte de förväntningar man hade om möjligheterna att genom systemet få underlag för beslut och åtgärder rörande kontrollens inriktning. Eftersom man inte ansåg att värdet av projektet motsvarade de resurser som krävdes för att driva det vidare- utvecklades det inte. Under år 1980 krympte verksamheten för att så småningom helt upphöra.

Inom ramen för den projektinriktade kontrollen finns vissa möjlighe- ter för livsmedelsverket att mäta tillståndet inom livsmedelshanteringen. Genomförda projekt rapporteras i stor utsträckning till livsmedelsver- ket. Rapporterna är dock av mycket olika beskaffenhet och bearbetas inte heller av verket. Rapporterna sammanställs och anmäls i verkets tidning ”Livstecknet” som är verkets informationskanal ut till bl. a. miljö- och hälsoskyddsnämnder och länsstyrelser.

Överväganden och förslag

Utredningen har i avsnitt 5.6 summerat olika erfarenheter av den nuva- rande livsmedelskontrollen. Därvid har konstaterats att underlaget för en beskrivning av tillståndet i livsmedelshanteringen och hur livsmedels- lagstiftningens bestämmelser följs är mycket bristfälligt och osystema- tiskt. För att kunna bedöma och mäta hur livsmedelskontrollen fungerar över landet som helhet behövs tillgång till samlade uppgifter om kontrol- lens omfattning, inriktning och resultat. Enligt utredningens mening behöver livsmedelsverket tillgång till livsmedelsdata som kan samman— ställas och ge underlag för såväl verkets egen som övriga tillsynsmyndig- heters verksamhet.

Enligt utredningens förslag i avsnitt 12.1 skall miljö- och hälsoskydds- nämnderna efter samråd med länsstyrelserna utarbeta särskilda verk- samhetsplaner för den kommunala livsmedelskontrollen. Dessa planer bör innehålla information av intresse för livsmedelsverket när det gäller att bedöma den lokala kontrollens omfattning och inriktning. Livsme- delsverket bör därför genom länsstyrelsens försorg få en sammanställ-

ning av planerna som ger en bild av läget av kontrollverksamheten i de olika länen och därmed över hela landet.

Livsmedelsverket behöver även enligt utredningens uppfattning ut- ökade kunskaper om tillståndet i livsmedelshanteringssystemet. Möjlig- heterna för livsmedelsverket att i utökad utsträckning få del av resultaten av nämndernas inspektions- och undersökningsverksamhet bör därför prövas. En systematiserad rapportering till verket från nämnderna när det gäller erfarenheter från kontrollen bör ge verket ytterligare underlag för dess arbete med att utforma föreskrifter och allmänna råd. Såväl data från nämndernas stickprovskontroll som resultaten från den projektin- riktade kontrollen utgör värdefulla delar i ett sådant rapporteringssy- stem.

Utredningen föreslår: [1 Att ett rapporteringssystem som ger livsmedelsverket in—

formation om tillståndet i livsmedelshanteringssystemet utarbetas.

14. Finansiering av livsmedelskontrollen

14.1. Årlig kontrollavgift

Utredningen föreslår en skärpt livsmedelskontroll i främst två hänseen- den — dels en vidgad och mera effektiv tillsyn inriktad på kontroll av redligheten i livsmedelshanteringen, dels ett bättre utnyttjande av före— tagens egenkontroll

Som framgår av avsnitt 5.5 varierar livsmedelskontrollen betydligt mellan olika kommuner. Bl.a. tycks kommunernas skattekraft och där- med möjlighet att avsätta resurser ha stor betydelse vad gäller kontrol- lens omfattning och intensitet. För att livsmedelskontrollen skall kunna utgöra ett effektivt skydd för konsumenterna krävs att resurser tillförs kontrollorganen med hänsyn till behovet. Ett finansieringssystem som i högre grad än det nuvarande bygger på avgifter innebär att resurser kan styras till områden med störst kontrollbehov.

Enligt utredningens direktiv skall eventuella förslag om nya uppgifter inom livsmedelskontrollens område rymmas inom nuvarande resurser eller finansieras genom ökade avgifter. Av de för samtliga kommittéer och särskilda utredare meddelade direktiven angående utredningsför- slagens inriktning framgår att de förslag som utredningen lägger fram skall kunna genomföras med oförändrade eller minskade resurser (efter nödvändiga omprioriteringar).

Med hänsyn till innehållet i de nyss redovisade direktiven lägger utredningen fram ett avgiftsförslag som begränsar sig till en justering av det avgiftssystem som redan finns. Utredningens förslag i det följande om dels en årlig kontrollavgift, dels en prövningsavgift innebär att det totala avgiftsuttaget inte bör bli högre än det uttag som bedömts vara rimligt när det nuvarande avgiftssystemet beslutades.

Med stöd av bemyndiganden i livsmedelslagen och livsmedelsförord- ningen har livsmedelsverket i den s.k. kontrollkungörelsen meddelat föreskrifter om miljö- och hälsoskyddsnämndernas rätt att ta ut avgifter av företagarna för provtagning och undersökning. I kungörelsen anges vilket högsta årliga belopp som får tas ut av ett företag för att bekosta provtagning och undersökning av proverna. Beloppen är differentierade med hänsyn till olika branscher och storleken på företagen. En närmare beskrivning av innehållet i kontrollkungörelsen finns i avsnitt 5.3. De utrymmen för avgiftsfinansiering som kontrollkungörelsen ger utnyttjas inte av kommunerna. Som exempel kan nämnas Uppsala kommun och

Stockholms kommun där avgiftsuttaget i procent av det enligt kontroll- kungörelsen möjliga ligger på 27 respektive 28 procent (0,19 respektive 1,4 milj. kr.). Det bör framhållas att avgiftstaket inte är absolut. I de fall då företagen inte uppfyller de krav som livsmedelslagen ställer, kan en fortsatt kontroll avgiftsbeläggas till dess felen har avhjälpts.

Kontrollkungörelsens konstruktion innebär att kommunerna endast kan finansiera en begränsad del av tillsynsverksamheten med hjälp av avgifter. Kommunerna kan enbart ta ut avgifter för provtagning och undersökning och endast till ett av livsmedelsverket bestämt årligt be- lopp för varje enskilt företag. Inspektionsverksamheten i övrigt kan däremot inte till någon del avgiftsfinansieras. Det förhållandet att det finns ett avgiftstak knutet till varje företag påverkar också kontrollens inriktning. Eftersom de kemiska analyser som krävs för kontroll av redligheten är betydligt dyrare än hygienkontrollens mikrobiologiska analyser tenderar kommunerna att inrikta sin kontroll mot just hygien- bevakning. Vidare motverkar det nuvarande avgiftssystemet att tillsynen inriktas mot företag som av olika skäl borde omfattas av en mera intensiv kontroll. Att kommunerna i så låg grad har utnyttjat kontrollkungörel- sens totala avgiftstak kan till stor del förklaras av det sätt på vilket avgiftssystemet är utformat.

Mot den bakgrund som nu beskrivits föreslår utredningen att en obligatorisk årlig livsmedelskontrollavgift införs. Genom att, som nämnts, utgå från det nuvarande avgiftssystemet får man ett system som är enkelt och lättadministrerat.

Avgifterna bör tas ut av de företag som i dag omfattas av kontrollkun- görelsen. Därtill kommer att mejerierna, potatispackerierna och grossis- terna med egen import också bör ingå i avgiftssystemet. Bestäms den årliga avgiften till de i kontrollkungörelsen angivna maximibeloppen skulle avgiftsuttaget komma att öka från de ca 25 milj. kr. som nu upp- skattningsvis tas ut till ca 50 milj. kr. Det är i och för sig rimligt att ha en sådan avgiftsnivå som utgångspunkt vid bestämmande av en avgiftstaxa. Vissajusteringar bör emellertid göras i förhållande till kontrollkungörel- sens indelningssystem och beloppsgränser.

Utredningen har övervägt att ta ut en enhetsavgift per anställd eller en avgift baserad på omsättningen eller förädlingsvärdet. För att så långt möjligt förenkla avgiftssystemet har emellertid utredningen stannat för att avgiften bör differentieras med hänsyn till antalet anställda vid anläggningen. Utredningen har alltså valt att liksom i kontrollkungörel- sen storleksindela företagen efter antalet anställda. Det finns emellertid skäl för att göra en mera differentierad storleksindelning än den som finns i kungörelsen. Nuvarande utformning av avgiften medför nämli- gen att små företag drabbas relativt hårdare av maximalt avgiftsuttag än större företag. Med den taxa som utredningen föreslår mildras i viss mån dessa effekter. Det finns anledning att räkna med en ytterligare kost- nadsutjämning genom att de större företagen i allmänhet får högre kostnader för sin egentillsyn. Utredningens förslag till taxa innebär ett totalt avgiftsuttag som är lägre än det totala uttag som kontrollkungörel- sen ger möjlighet till.

För att förenkla uppbörden har utredningen också övervägt att un-

danta de minsta företagen, de med färre än sex anställda, från avgifts- skyldighet. Utredningen har undersökt hur utfallet skulle bli av ett så- dant avgiftssystem i tre "typ-kommuner”. Undersökningen har visat ett så betydande avgiftsbortfall att undantaget bör begränsas till sådana företag som utredningen i nedanstående taxeförslag har hänfört till grupp V.

Avsikten med avgiften är att den skall finansiera en förstärkt livsme- delskontroll och skapa bättre förutsättningar att utöva redlighetskon- troll. Utredningen utgår ifrån att det ligger i näringens intresse att livs- medelskontrollen är tillförlitlig. Enligt utredningens bedömning kan avgiften sättas lägre än det nuvarande taket. Detta med hänsyn bl. a. till att utredningen föreslår att företagens egentillsyn i högre grad än f.n. skall utnyttjas i den offentliga kontrollen. Ett avgiftssystem med fasta årliga avgifter möjliggör också omprioriteringar bl.a. på så sätt att insat- serna i enskilda företag kan varieras från tid till annan. Med bibehållan- de av nuvarande riskgruppsindelning och en förändrad storleksindel- ning skulle en taxa för årliga obligatoriska 1ivsmedelskontrollavgifter kunna ha följande utseende:

Grupp 1 — charkuterifabriker, — styckningsanläggningar, -— anläggningar för industriell tillverkning av färdiglagad mat (utan anknytning till serveringslokal) med undantag för produktions- och centralkök i grupp III, — mejerier, — andra jämförbara och från livsmedelshygienisk synpunkt likvär- diga anläggningar.

Antal personer sysselsatta Årlig livsmedelskontrollavgift med tillverkning eller beredning

a ( 6 4 000 b 6 - 25 7 000 c 26 - 50 10 000 d 51 - 100 13 000 e > 100 18 000 Grupp 11

— slakterier som inte är kontrollslakterier, — fjäderfäslakterier som inte är kontrollslakterier men som har an- mälningskskyldighet enligt 2 & kungörelsen (SFS 1958: 116) om viss offentlig kontroll av fjäderfäslakterier, — anläggningar för tillverkning av fiskprodukter och produkter av kräft- och blötdjur, — andra jämförbara och från livsmedelshygienisk synpunkt likvär- diga anläggningar.

Antal personer sysselsatta Årlig livsmedelskontrollavgift med tillverkning eller beredning a ( 6 3 000 b 6 — 25 5 000 c 26 - 25 7 000 d 51 - 100 10 000 e > 100 13 000 Grupp Ill — konservfabriker, — anläggningar för tillverkning eller beredning av glassvaror och

glasspulver,

konditorier och finbrödsbagerier med tillverkning av bageripro- dukter som inte har värmebehandlats, produktions- och centralkök, gatukök med beredningsavdelning,

grillavdelningar,

andra jämförbara och från livsmedelshygienisk synpunkt likvär- diga anläggningar.

Antal personer sysselsatta Årlig livsmedelskontrollavgift med tillverkning eller beredning

& ( 6 1 000 b 6 - 25 2 000 c 26 - 50 4 000 d 51 - 100 6 000 e > 100 8 000 Grupp IV

sådana övriga anläggningar för tillverkning eller beredning av livsmedel som på hanteringsmässiga och livsmedelshygieniska grunder inte är att hänföra till Grupp I-III, såsom kvarnar, bryg- gerier, musterier, choklad- och konfektyrfabriker samt andra ba- gerier än de som anges i Grupp III,

potatispackerier,

grossister med egen import.

Antal personer sysselsatta Årlig livsmedelskontrollavgift med tillverkning eller beredning

a ( 6 1 500 b 6 — 25 3 000 c 26 - 50 5 000 d 51 - 100 7 000 9 > 100 9 000

Grupp V _ annan anläggning än sådana som kan hänföras till Grupp I - IV såsom parti- och detaljhandel.

Antal sysselsatta personer Årlig livsmedelskontrollavgift > 6 1 000

Med ledning av den nämnda undersökningen omfattande tre ”typ- kommuner” kan följande uppskattning göras av utfallet av den föreslag- na taxan:

Uppsala kn Enköpings kn Östhammars kn

Total årsavgift enl. den föreslagna taxan ca 500 000 ca 150 000 ca 60 000

Total avgift deb. enl. kontrollkungörelsen ca 190 000 ca 85 000 ca 16 000

Avgiftstak enl. kontrollkungörelsen ca 700 000 ca 190 000 ca 85 000

De enskilda beloppen i taxan skall inte uppfattas som regelrätta för- slag. Självfallet måste avgiftsbeloppen i en framtida taxa grundas på mer detaljerade beräkningar och överväganden. Det finns också skäl att mera ingående överväga om det finns fog för ändrade regler när det gäller att bestämma till vilken avgiftsklass ett företag skall höra. Livs- medelsverket bör få i uppdrag att vidareutveckla avgiftsförslaget. Utred- ningen har i sin principiella modell till avgiftssystem i första hand sökt finna en enkel och beprövad beräkningsgrund för avgiften. Det kan emellertid riktas vissa invändningar mot att bestämma avgiften med ledning av antalet anställda. Det bör därför ingå i livsmedelsverkets ' uppdrag att pröva frågan om lämpligt beräkningsunderlag och ytterli- . gare överväga om en avgift baserad på omsättningen eller något annat alternativ trots allt är att föredra. Avgiftssystemet är en komplicerad fråga som i det fortsatta arbetet måste ägnas betydande uppmärksamhet. Därvid kan det vara lämpligt att bl. a. erfarenheterna från avgiftssyste- met inom miljöskyddet tas till vara.

Taxan för den årliga avgiften bör fastställas av regeringen eller av livsmedelsverket. Uppbörden av avgiften bör skötas av kommunerna. Ett skäl till detta är att miljö- och hälsoskyddsnämnderna har register över företagen och kan förutsättas ha de bästa möjligheterna att hålla dessa register aktuella med bl. a. uppgifter om antalet anställda. Avgiften skall ju dessutom till största delen användas för att bekosta kommuner- nas kontrollverksamhet.

En överslagsmässig beräkning ger vid handen att den föreslagna kon- trollavgiften innebär ett avgiftsuttag om sammanlagt 35 milj. kr. Som redan nämnts ligger detta belopp betydligt under det möjliga avgiftsut-

taget enligt den gällande avgiftsförfattningen. Det kan noteras att det föreslagna totala avgiftsuttaget utgör inte ens en halv promille av värdet av den totala livsmedelskonsumtionen. Som framgår av redovisningen i kap. 8 har endast en vid uppskattning kunnat göras beträffande kost- naderna för företagens egenkontroll. Hur stor del av denna kontroll som avser tillsyn av det slag som skall ingå i den offentligt kontrollerade egentillsynen har det inte varit möjigt att beräkna.

Enligt utredningens mening är det lämpligt att en del av den årliga kontrollavgiften används för att finansiera även den föreslagna förstärk- ningen på central och regional nivå. Detta förutsätter att en överföring av medel sker mellan kommun och stat.

14.2. Prövningsavgift

De för den årliga kontrollavgiften föreslagna differentieringsgrunderna bör tillämpas också vid uttag av en avgift för prövning av godkännande av livsmedelslokal. För att förenkla hanteringen av avgiften bör den bestämmas till ett generellt, fast belopp som alltså är oberoende av myndighetens arbetsinsats i det enskilda ärendet. Avgiften bör som nämnts differentierats med hänsyn till riskgrupp och antalet anställda. Till skillnad från vad som föreslås beträffande den årliga kontrollavgif- ten bör prövningsavgift tas ut även av de minsta företagen i grupp V. I varje avgiftsgrupp bör avgiftsbeloppet bestämmas med hänsyn till en uppskattad tidsåtgång för ett normalärende i gruppen.

Som en särskild del i prövningsavgiften bör det ingå en avgift för fastställande av kontrollprogram. Den avgiften, som i och för sig blir aktuell bara för vissa företag, bör bestämmas och differentieras på samma sätt som prövningsavgiften i övrigt. Avgiften för enbart faststäl- lande av kontrollprogram kommer att tas ut när sådana program skall bestämmas för den befintliga industrin eller när det finns anledning att ersätta ett äldre kontrollprogram med ett nytt.

Utredningen föreslår: |:! Att en fast årlig kontrollavgift tas ut av i princip alla företag som sysslar med livsmedelshantering.

D Att en fast avgift tas ut vid godkännande av livsmedels- lokal och vid fastställande av kontrollprogram.

EI Att avgifterna differentieras med hänsyn till företagets karaktär och storlek.

15 Livsmedelslagens sanktionssystem

Inledning

Livsmedelslagen innehåller dels ett påföljdssystem som ger tillsynsmyn- digheterna möjligheter att ingripa på olika sätt för att se till att lagstift- ningens förskrifter efterlevs, dels ett straffrättsligt sanktionssystem.

De påföljder som kan komma i fråga som resultat av tillsynsmyndig- heternas beslut är bl. a. skyldighet att betala vite eller att bekosta de åtgärder som behövs för att rätta till uppdagade brister. När en tillsyns- myndighet upptäcker att en företagare inte följer lagbestämmelserna eller de förskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall myndig- heten i första hand försöka åstadkomma rättelse genom råd eller anvis- ningar. Om företagaren inte följer råden eller anvisningarna kan tillsyns- myndigheten meddela ett föreläggande eller ett förbud och i ett sådant beslut sätta ut ett vite som får dömas ut av domstol om företagaren inte följer föreläggandet eller överträder förbudet. Tillsynsmyndigheten kan också låta ombesörja att förelagda åtgärder blir utförda och låta företa- garen svara för kostnaderna för åtgärderna.

Tillsynsmyndigheten får vidare ta om hand livsmedel som omfattas av saluförbud enligt livsmedelslagen eller av ett föreläggande eller förbud som myndigheten har meddelat och som företagaren brutit mot. Omhän- dertagna livsmedel skall göras dugliga till livsmedel, användas för annat ändamål eller förstöras.

De straffrättsliga sanktionerna mot överträdelser av livsmedelslag- stiftningen innebär bl. a. följande. I livsmedelslagen finns en straffbe- stämmelse som innebär att den som bryter mot exempelvis lagens be- stämmelser om saluförbud för vissa livsmedel kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Saluförbudet kan gälla livsmedel som är otjänligt, som tillförts otillåten livsmedelsinsats, som felaktigt uppges uppfylla viss livsmedelsstandard eller som inte har märkts på rätt sätt.

Inte bara uppsåtliga handlingar bestraffas utan också överträdelser som skett av oaktsamhet. Att oaktsamhetsbrott bestraffas innebär i fråga om brott som begås i den verksamhet som ett företag bedriver att före- tagsledningen kan få bära ansvaret för överträdelsen. Exempelvis kan en verkställande direktör komma att bli den som straffas med hänvisning till att han varit oaktsam i något hänseende i sin ledningsfunktion. Under alla förehållanden är det alltid en fysisk person som får bära straffansva- ret. Straffmätningen, dvs. bestämmande av antalet dagsböter eller fäng-

elsetid, grundas på en bedömning av det klandervärda i den ansvarige personens handlande. Med böter avses alltså dagsböter. Antalet dagsbö- ter kan bestämmas till lägst en och högst 120. Storleken på varje dagsbot bestäms, med hänsyn till den åtalades ekonomiska förhållanden, till ett belopp som normalt lägst kan vara tio kronor och högst 1 000 kronor. En utgångspunkt för beräkningen brukar vara att vissa avdrag för försörj- ningsbörda görs från den åtalades årsinkomst före skatt varefter dags- boten bestäms till en tusendel av återstoden.

Har det begåtts ett brott mot livsmedelslagstiftningens bestämmelser kan det som ytterligare verkan av brottet beslutas att viss egendom eller vissa värden skall förverkas till staten. Bestämmelser om detta finns både i livsmedelslagen och brottsbalken.

Enligt livsmedelslagen skall varor som varit föremål för brott enligt lagen eller värdet av varorna förverkas, om det inte är uppenbart oskä- ligt. Detsamma gäller utbyte av brottet. När det gäller överträdelser av livsmedelslagstiftningens föreskrifter kommer vanligen uttrycket ”ut- byte av brottet” att syfta på den vinst som en företagare gjort som en direkt följd av överträdelsen. Det är nettovinsten som kan förverkas, dvs. vid bestämmande av det värde som skall förverkas skall avdrag göras för utgifter och omkostnader. Är det däremot fråga om att förverka värdet av varor som varit föremål för brott får bruttovärdet förverkas.

Efter en ändring i brottsbalken år 1982 finns det möjlighet att också förverka värdet av andra ekonomiska fördelar av ett brott i näringsverk- samhet än den direkta nettovinsten. Det kan t. ex. gälla besparingar som en näringsidkare gör genom att underlåta att anskaffa påbjuden utrust- ning. Bestämmelserna om förverkande av ekonomiska fördelar som har uppkommit till följd av ett brott begånget i näringsverksamhet komplet- terar livsmedelslagens förverkandebestämmelser..

Överväganden och förslag

Enligt livsmedelsverket är livsmedelslagens nuvarande påföljdssystem inte tillräckligt effektivt för att respekten för och efterlevnaden av be- stämmelserna skall kunna upprätthållas. I utredningens direktiv hänvi- sas till att livsmedelsverket funnit teckan på att antalet överträdelser av livsmedelslagstiftningens bestämmelser ökar. Som exempel anges att vissa ingredienser i namnskyddade produkter ersätts på ett sådant sätt att produkterna inte motsvarar föreskriven standard. Produkter som inte är namnskyddade kan innehålla ingredienser av tvivelaktig karaktär vilka inte redovisas i föreskrivna innehållsdeklarationer. Vidare före- kommer otillåtna livsmedelstillsatser. Det anförs i direktiven att tillsyns— myndigheternas möjligheter att uppdaga och beivra sådana fall av bris— tande redlighet torde vara begränsade. Mot denna bekgrund ges utred- ningen i uppdrag att granska det straffrättsliga sanktionssystemet och föreslå behövliga ändringar för att göra systemet effektivare.

De problem livsmedelsverket pekar på kan inte lösas enbart genom ändringar i fråga om det straffrättsliga påföljdssystemet. En av förutsätt— ningarna för att påföljdsbestämmelserna verksamt skall bidra till att antalet överträdelser hålls på en låg nivå är att det utövas en kontroll från

det allmännas sida som gör risken för upptäckt värd att beakta. Det organisationsförslag som redovisas i kap. 12 ger enligt utredningens mening möjlighet till en sådan kontroll. Ett effektivt sanktionssystem förutsätter emellertid också att de påföljder som kan komma i fråga framstår som tillräckligt ingripande för att avhålla från överträdelser.

I ett avseende kan det sägas att det nuvarande påföljdssystemet ger särskilt goda möjligheter till ingripande. Det gäller möjligheterna att genom förverkande dra in till staten den ekonomiska vinning som en företagare kan skaffa sig genom att bryta mot livsmedelslagstiftningens föreskrifter. Redan livsmedelslagens egna förverkanderegler är förhål- landevis långtgående .genom möjligheten att förverka varor som har varit föremål för brott enligt lagen. Dessa bestämmelser har dessutom kompletterats genom de vidgade möjligheterna att med stöd av brotts- balken förverka företagsekonomiska vinster till följd av brott i närings- verksamhet. Förverkandebestämmelserna får emellertid antas ha en mycket begränsad effekt när det gäller att avskräcka från brottslig verk- Samhet. Bestämmelserna om förverkande av varor eller värdet av varor som har varit föremål för brott kan visserligen tillämpas på sådant sätt att det närmast blir fråga om en bestraffning men i allmänhet innebär förverkandet inte annat än att den ekonomiska situationen i företaget återställs till det läge som skulle ha rätt om någon överträdelse inte hade skett. Om inte bestämmelserna om varuförverkande utnyttjas för en mera ingripande åtgärd riskerar företagaren följaktligen inte annat än att gå miste om de ekonomiska fördelar som brottet för med sig.

Funktionen att avskräcka från brott bör i huvudsak fyllas av andra bestämmelser än förverkandereglerna. Det är främst bestämmelser om straffpåföljd som skall verka avhållande från brott. Livsmedelslagens straffbestämmelser uppvisar emellertid brister i det avseendet.

Bristerna sammanhänger närmast med att livsmedelshanteringen van- ligen sker i företag som ärjuridiska personer, vilket innebär att eventuel- la straff drabbar den verkställande direktören eller någon annan an- ställd. Som påpekats av bl. a. kommissionen mot ekonomisk brottslighet beräknas ett bötestraff med hänsyn till den åtalade funktionärens betal- ningsförmåga och inte med hänsyn till företagets ekonomi. Detta kan medföra stötande låga straff särskilt om överträdelsen medfört en bety- dande vinning för företaget. Påföljden kommer följaktligen inte att stå i rimlig proportion till de ekonomiska eller skadliga verkningar som den brottsliga verksamheten har. Kommissionen har framhållit att det ofta inger betänkligheter att döma en på formella grunder ansvarig befatt- ningshavare till frihetsstraff, allrahelst om det kan antas att det bakom överträdelsen ligger en påverkan från överordnade beslutsfattare. Att det råder bristande proportioner mellan ådömda brottspåföljder och de ekonomiska intressen som står på spel för företaget gäller enligt kom- missionen även för de fall då gärningsmannen ådöms ett kortare frihets- straff eller, vilket är mera vanligt, kriminalvård i frihet.

Enligt den proposition som låg till grund för de vidgade möjligheterna att med stöd av brottsbalken förverka vinster (prop. 1981/82: 142) kan de allmänna förverkandebestämmelserna kompletteras på särskilda om- råden med regler om s.k. sanktionsavgifter. I propositionen föreslås

vissa principer för användningen och konstruktionen av sådana avgifter. Det måste konstateras att sanktionsavgifter som påföljd för överträdel- ser mot livsmedelslagstiftningens bestämmelser står i mindre väl över— ensstämmelse med åtminstone två av punkterna i dessa principer.

Enligt propositionen bör avgifter få förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. På näringsregleringens område bör avgifterna knytas till de särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta. Denna princip sammanhänger med en annan, nämligen att avgiftsbeloppet i all möjlig utsträckning bör konstrueras så att det utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen som gör det möjligt förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli det särskilda fallet. Som ett exempel på en avgift som står i överensstämmelse med dessa princi- per kan nämnas byggnadsavgifter och tilläggsavgifter enligt lagen (1976: 66) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. Byggnadsavgiften bestäms till ett belopp som motsvarar fyra gånger vad som skulle ha betalats enligt kommunens byggnadslovstaxa, dock lägst 500 kr. Tilläggsavgift utgår med 500 kr. för varje kvadratmeter vånings— yta som omfattas av en kvalificerat otillåten byggnadsåtgärd. Beträffan- de överträdelser av någon eller några av den mångfald föreskrifter som ryms inom livsmedelslagstiftningen går det säkert att finna liknande beräkningsgrunder för en sanktionsavgift. Mera generellt sett är det däremot inte möjligt. Bristen på enkla och entydiga beräkningsgrunder skulle leda till ett komplicerat avgiftssystem.

Det behov som finns av en mera ingripande och därmed mera avskräc- kande sanktion än de straff som f.n. föreskrivs bör emellertid kunna tillgodoses med de nyligen beslutade reglerna om företagsbot.

Riksdagen har i anledning av prop. 1985/86: 23 om företagsbot beslu- tat om sådana ändringar i brottsbalken att en ny typ av generell ekono- misk sanktion kan riktas mot näringsidkare i vars verksamhet brott begås. Bestämmelserna innebäri huvudsak följande.

Företagsbot skall under vissa närmare angivna förutsättningar kunna ådömas en näringsidkare för brott i hans verksamhet. Med näringsidka- re avses både fysiska och juridiska personer som yrkesmässigt driver en verksamhet av ekonomisk art. För utdömande av företagsbot krävs dels att brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av näringsidka- rens särskilda skyldigheter eller att brottsligheten annars är av allvarligt slag, dels att näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kan krävas för att förebygga brottsligheten. Företagsbot skall inte åläggas om brottet riktat sig mot näringsidkaren eller om det skulle framstå som uppenbart obilligt att utdöma boten.

Företagsboten skall fastställas direkt i pengar, lägst 10000 kr. och högst tre milj. kr. Inom den latituden skall bötesbeloppet bestämmas med hänsyn dels till brottslighetens art och omfattning, dels till värdet av de ekonomiska fördelar som brottsligheten medfört eller varit ägnad att medföra för näringsidkaren. Under vissa förutsättningar får företagsbo- ten efterges eller jämkas.

Med bestämmelserna om företagsbot är det enligt utredningens me- ning inte nödvändigt att på annat sätt förstärka livsmedelslagens straf- frättsliga sanktionssystem.

Utredningen föreslår:

Med hänvisning till bestämmelserna om företagsbot före- slås inte några ändringar i livsmedelslagens sanktionssy- stem.

16. Regler för bestrålning av livsmedel

Inledning

I Sverige förekommer inte bestrålning av livsmedel. Enligt livsmedels- förordningen får inte livsmedel behandlas med jonisernade strålning utan tillstånd. År 1982 fick en expertkommitté i uppdrag av regeringen att förbereda ett svenskt ställningstagande till frågor rörande bestrålning av livsmedel. Regeringen har överlämnat rapporten (SOU 1983226) ”Bestrålning av livsmedel?” och remissyttrandena över rapporten till utredningen för övervägande i utredningens arbete. För rapporten och remissyttrandena över denna redogörs i utredningens kapitel 10. I rap- porten finns inga förslag eller rekommendationer om livsmedelsbestrål- ning i Sverige. Av rapporten framgår dock att man anser att det inte kan medföra några stora hälsorisker att förtära bestrålade livsmedel. Detta har inte motsagts av någon av de remissinstanser som har yttrat sig över rapporten.

Ansvariga internationella organ har beslutat att godkänna livsmedels- bestrålning inom särskilt rekommenderade gränser för stråldos och strålenergi. Inom Codex Alimentarius Commission som är ett gemen- samt organ för FAO och WHO pågår arbete med att upprätta en allmän standard för bestrålade livsmedel (Recommended International General Standard för lrradiated Food).

Överväganden och förslag

Utredningen vill för sin del ifrågasätta om bestrålning av livsmedel är en behandlingsmetod som det föreligger något uttalat behov av i vårt land. Något behov av att t. ex. förlänga hållbarhetstider på detta sätt föreligger enligt utredningens uppfattning i allmänhet inte i Sverige med hänsyn till vårt klimat som har en positiv inverkan på livsmedlens hållbarhet. Dessutom har vi ett mycket välutvecklat lagrings- och distributionssy— stem. Utredningen anser att det finns skäl att undvika behandlingsmeto- der som kan innebära risk för att viktiga strävanden att på olika sätt höja våra livsmedels kvalitet motverkas. Detta gäller bl.a. kraven på färskhet.

Enligt det material som utredningen tagit del av tyder allt på att förtäring av bestrålade livsmedel inte kan medföra några bevisbara hälsorisker. Man har inte kunnat påvisa några ämnen som är specifika för bestrålade livsmedel. Detta innebär också i sin tur att det f.n. inte

finns någon praktiskt användbar metod att avgöra om livsmedel har bestrålats.

Utredningen anser att det generellt sett inte finns något behov av metoden i Sverige. Varken producenter eller konsumenter har uttalat något intresse i den riktningen. Tvärtom har från några håll framkommit att man känner viss tveksamhet inför metoden som sådan.

I vissa fall kan det emellertid vara av särskilt värde för konsumenterna att bestrålning utnyttjas som behandlingsmetod för livsmedel. Bestrål- ning bör dock inte utnyttjas förrän man mycket noggrantjämfört risker- na och nyttan med denna metod med vad som i det hänseendet gäller i fråga om andra behandlingsmetoder för att nå samma syfte. Denna bedömning måste göras för varje enskild produkt var för sig.

1 Sverige har hittills endast en enda sådan fråga aktualiserats och det gäller behandling av vissa kryddor. I detta fall går det att jämföra två olika behandlingsmetoder som har samma syfte, nämligen att avdöda oönskade och sjukdomsalstrande mikroorganismer. Den nuvarande be- handlingsmetoden innebär att kryddorna gasas med det toxiska ämnet etenoxid. Alternativet till detta är att bestråla kryddorna. Vid en jämfö- relse mellan dessa två behandlingsmetoder anser experter överlag att bestrålning sannolikt medför mindre risker från hälsosynpunkt än den nuvarande metoden. Vid en bedömning av huruvida bestrålning är en lämplig behandlingsmetod bör man även ta hänsyn till vilken sorts livsmedel det gäller. Storleken på den eventuella risk som är förknippad med förtäring av livsmedlet är naturligtvis beroende av vilken omfatt- ning konsumtionen av det aktuella livsmedlet har. Kryddor svarar för en ytterligt marginell del av vår totala kost. Utredningen anser inte att det finns skäl att ändra nuvarande lagstift- ning på området enligt vilken livsmedel inte får behandlas med jonise- rande strålning utan tillstånd av livsmedelsverket. Utredningen anser att livsmedelsverket bör bedöma ansökningar av detta slag mycket restriktivt och med ledning av de kriterier som redo- visats ovan. Såväl behovet som risken och nyttan ijämförelse med andra behandlingsmetoder bör bedömas. Motsvarande ordning bör också gäl- la för import av bestrålade livsmedel. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att det kan vara befogat att livsmedelsverket meddelar tillstånd för bestrålning av ett sådant livsmedel som kryddor. Utredningen förutsätter att ett sådant tillstånd skulle komma att innefatta nödvändiga hanteringsföreskrifter som garanterar att verksamheten bedrivs under betryggande former. Verksamheten bör även i övrigt ske under livsmedelsverkets och andra berörda myndigheters tillsyn. I den mån bestrålade produkter tillåts att saluföras i Sverige är det nödvändigt att produkterna märks med särskilda uppgifter om det. Konsumenterna bör ha möjlighet att själva välja huruvida man vill köpa ett bestrålat livsmedel eller inte. Livsmedelsverket bör således få i upp- drag att utforma märkningsregler. En förutsättning för att tillstånd ska kunna ges är att klara märkningsregler finns utarbetade. Eftersom det inte finns möjligheter att i efterhand kontrollera om ett livsmedel har bestrålats bör livsmedelsverket ha möjlighet att inspektera såväl inhems-

ka som utländska anläggningar för att kontrollera att mårkningskraven efterlevs.

Utredningen anser att det finns skäl att från svenskt håll inta en restriktiv hållning till bestrålning som behandlingsmetod för livsmedel. Det är emellertid viktigt av livsmedelsverket aktivt följer den internatio- nella utvecklingen på området. Det är mycket svårt att bedöma hur snart och i vilken utsträckning som bestrålade livsmedel kan bli aktuella för import till Sverige. Den bedömning man kan göra är att det med undan- tag för kryddor är små mängder bestrålade livsmedel som produceras och möjligen kan nå vårt land. Det finns skäl att från svensk sida delta i det internationella arbetet med att utarbeta bestämmelser för märkning och kontroll och skaffa sig beredskap och ytterligare kunskaper på detta område.

Utredningen föreslår: El Att livsmedelsverket i särskilda fall och med stor restrik- tivitet skall kunna lämna tillstånd till bestrålning av livs-

medel El Att bestrålade livsmedel skall märkas med uppgifter om detta och att livsmedelsverket skall utarbeta ett sådant märkningssystem

IV Reservation och särskilda yttranden

Reservation

av Paul Grabö, Börje Stensson och Thomas Wiiburg

Allmänna synpunkter

Livsmedel av god kvalitet är ett gemensamt intresse för såväl producen- ' ter som konsumenter.

Livsmedlens hållbarhet, kvalitet och näringsvärde är starkt beroende av hygien och behandling i primärproduktion, livsmedelsindustri, han- del och fram till matlagning och förtäring. Livsmedelshantering kräver därför goda kunskaper i alla led.

Välinformerade och kunniga konsumenter utgör dock den viktigaste förutsättningen för att ge rätt signaler till tidigare led och för ett riktigt kosthåll. Detta är det naturliga styrmedlet i ett marknadsekonomiskt system. Därför bör kost- och hälsofrågorna ges en mer framskjuten roll i konsumentinformationen och utbildningen. Kunskaper i dessa frågor bör grundläggas redan i förskolan och grundskolan.

Genom en effektiv livsmedelskontroll i produktion och distribution skall konsumentera skyddas mot otjänliga livsmedel och oredlighet i livsmedelshanteringen. Överträdelser skall leda till kännbara straff. Där- om råder full enighet.

Utredningen har under sitt arbete kunnat konstatera att vi i Sverige har en mycket hög livsmedelskvalitet och en livsmedelskontroll av hög internationell klass. Detta bör noteras samtidigt som en närmare gransk- ning ger vid handen att ytterligare förbättringar kan göras, inte minst avseende samordningen av livsmedelskontrollen.

Det sägs att det inte är livsmedelsverkets uppgift att betygsätta kvali- teten hos matvarorna. Påståendet är formellt riktigt, men kontrollen av temperatur, mikroorganismer och redlighet måste ses som en del i ett vidare sammanhang. Detta framgår bl. a. av den nu aktuella livsmedels- debatten. Därför bör utredningens bedömningar inordnas i en bredare kvalitetssyn.

I ljuset av detta är det överraskande att utredningens majoritet tvärt- om vill beskära de två kvalitetskontrollerande organen, SMAK inom potatiskontrollen och KMÄ inom mejerikontrollen, deras möjligheter att arbeta för upprätthållandet av en hög produktkvalitet. Som exempel kan nämnas runmärkeskontrollens betydelse för kvalitetsutvecklingen inom landet och för hävdandet av svensk export.

I*inledningen till kapitel 11, allmänna utgångspunkter, förs vissa principiella resonemang om livsmedelslagen och livsmedelskontrollen. Det talas därvid bl. a. om ”allmänna offentliga livsmedelskontrollen". Avses därmed en vidare tolkning än enbart ”offentlig”? I livsmedelsla— gen används termen "tillsyn/tillsynsmyndighet” medan i utredningen, liksom i dess direktiv, används genomgående termen "livsmedelskon- troll”. Huruvida dessa formuleringar innebär någon förändrad tolkning jämfört med nuläget framgår ej.

En viktig principfråga är vilken administrativ ställning som "livsme- delskontrollen" har i samhället. Det synes som utredningsmajoriteten uppfattar kontrollen som någon slags självständig företeelse som har ”samma syften” som livsmedelslagen.

Det är i livsmedelslagstiftningen, på dess olika nivåer, som nödvän— diga definitioner, mål och krav formuleras, inte i "kontrollen". Den senares uppgift är — klart formulerad i livsmedelslagen — att öva tillsyn över efterlevnaden av lagen och dess följdbestämmelser.

När livsmedelslagen trädde i kraft 1972 förutsattes att, statens livsme- delsverk, SLV kunde ge direktiv, meddela förelägganden etc. för att närmare fördela arbetsuppgifterna inom den offentliga livsmedelstillsy- nen mellan sig själv och berörda regionala och lokala myndigheter.

När den nya regeringsformen trädde i kraft 1975, med starkare beto- ning av den kommunala självstyrelsen, ändrades förutsättningarna för de centrala verken, utan att detta egentligen återspeglades i fråga om tillsynen på livsmedelsområdet. Den tidigare vanliga formuleringen ”livsmedelsverket föreskriver ändrades till ”livsmedelsverket rekom- menderar Beträffande föreskrivanden kan det diskuteras om sådana kan ske annat än när lagen anger detta.

Det centrala problemet i dag ligger i den oklara arbets- och ansvars- fördelningen mellan de olika tillsynsmyndigheterna, som bl. a. är en följd av motstridiga lagstiftningar. Det borde ha varit en huvuduppgift för LKU att analysera dessa grundläggande frågor.

I ljuset av detta kan inte länsstyrelseanställda livsmedelstekniker bli något annat än konsulter åt miljö- och hälsoskyddsnämnderna och mer styrande föreskrifter från SLV bli annat än rekommendationer till kom- munerna. Framkomstvägen är i stället att SLV och länsstyrelserna får utveckla samarbetsformer med kommunerna för att nå resultat den vägen. Detta har påpekats under utredningens gång. Former för detta borde ha utvecklats.

Egentillsynen

Vi hälsar med tillfredsställelse att utredningen kunnat ena sig om försla- get att företagens egentillsyn bör utnyttjas i den offentliga kontrollen och samordnas med denna. Med kontrollprogram, som i för livsmedelslagen berörda delar är godkända av myndigheten, och som stickprovskontrol- leras av denna, kan dubbelarbete undvikas och en samordning mellan företagens och samhällets livsmedelskontroll uppnås. Därmed ställs sto- ra kontrollresurser, som finns tillgängliga vid företagens laboratorier och driftkontrollanläggningar, till samhällets förfogande. Därmed kan

samhällets kontrollinsatser förändras. De resurser som då frigöres kan koncentreras till att komma åt avarter och förbättra livsmedelskontrol- len inom prioriterade områden, projektkontroll o.dyl.

Utredningen har inte beräknat värdet av denna samordning, vilket vi beklagar. Med utgångspunkt i material redovisat under kapitel 8, som visar att i varje fall de större livsmedelsföretagen satsar betydande resur- ser på produktionskontrollen, vågar vi dra slutsatsen att företagen tro- ligen själva satsar lika stora belopp på kontroll enligt livsmedelslagen som samhället självt gör. Det är enligt vår mening uppenbart att en samordning leder till en effektivisering och ett bättre resursutnyttjande och en lägre kostnad för samhället. Sett i ljuset av detta finns det inte anledning att nu föreslå höjning av avgiftsnivån. Denna bedömning får anstå tills att effekterna av en samordning med egentillsynen i företagen blivit närmare klarlagda.

Mejerikontrollen

Vi hänvisar till det särskilda yttrandet av experterna Torgny Sjöberg m. fl. och instämmer i sak vad som sägs där om mejerikontrollen. Vi vill särskilt framhålla följande.

Majoritetens skrivning rörande mejerikontrollen rör sig med en rad olika påståenden men presenterar praktiskt taget inga fakta, t. ex. om de olika kontrollformernas omfattning och resultat. De brister som anses vidlåda den nuvarande mejerikontrollen dokumenteras över huvudtaget inte. En del kritik mot Svenska kontrollanstalten för mejeriprodukter och ägg, KMÄ, framförs närmast som hörsägner. Sålunda sägs att de lokala tillsynsmyndigheterna inte snabbt nog får del av resultaten från KMÄ:s analyser. KMÄ har dock, enligt vad vi förstått, expedierat resultaten enligt direktiv från uppdragsgivaren SLV. Direktiven ändra- des under hösten 1985. Skulle kontakterna mellan KMÄ och nämnderna fortfarande inte fungera utan anmärkning torde det inte vara något ' problem att, som Sjöberg m.fl. framhåller, skärpa direktiven. Några faktiska hinder för bra kontakter kan svårligen ses.

Eftersom det är angeläget med en total kvalitetsgradering av våra livsmedel måste kompletterande kontroll drivas av andra organ än SLV. KMÄ är enligt vår mening ett viktigt sådant organ i kvalitetskontrollen och har för sin verksamhet en stab av mejerikunniga kontrollanter.

I utredningen konstateras vidare att de moderna mejerierna är stora och tekniskt komplicerade anläggningar, som kräver speciella kunska- per för en meningsfull tillsyn. Detta är ett skäl varför KMÄ:s kontrollan- ter i görligaste mån bör utnyttjas i tillsynen. Det bör vidare framhållas att själva provtagningen med resor till de olika mejerierna är förhållandevis kostnadskrävande. Provtagningen måste ske betydligt oftare än MHN-inspektionerna, som återkommer med rätt långa intervaller under året. (Se RRV:s undersökning). KMÄ:s kontrollanter, som ändå besöker mejerierna, kan sköta provtagningen betydligt billigare än nämndernas tjänstemän, som får företa extra resor för ändamålet.

Utredningen konstaterar också att det är mycket varierande resurser som landets MH-nämnder har för livsmedelskontrollen. Detta beror dels

på den knapphet på resurser som präglar det allmännas verksamhet överhuvud taget, dels på den mängd olika uppdrag som staten lägger pli dessa kommunala organ.

Vi vill hävda att det under dessa samlade förutsättningar är fel att avveckla ett fungerande system av samarbete mellan olika organ för provtagning, analys och uppföljning, för att i stället lägga ytterligare arbetsuppgifter på de redan hårt belastade MH-nämnderna.

Vi föreslår sålunda dels att det nuvarande systemet med praktisk men samordnad arbetsfördelning mellan SLV, MHN och KMÄ bibehålls även i fortsättningen, dels att det obligatoriska kravet på kvalitetskon- troll vid export av mejeriprodukter, ägg och fiskkonserver skall bibehål- las.

Potatiskontrollen

Utredningen föreslår att ansvaret för kvalitetsmärkning och kontroll av matpotatis förs över till SLV. MHN skall vara huvudansvarig för tillsy- nen, men utnyttja SMAK:s tjänster som anvisningslaboratorium. Sam- tidigt avses Svensk Matpotatiskontroll, SMAK, biträda packerierna i deras egentillsyn. SMAK skall dessutom inordnas under jordbruks- nämndens tillsyn.

Det finns en risk att denna organisation leder till ökad byråkrati och försvårar kontrollarbetet. Enligt vår mening skulle en bättre och enklare lösning vara att lägga huvudmannaskapet för kvalitetsarbetet inom po- tatisområdet fullt ut på jordbruksnämnden.

Vi ansluter oss i övrigt i sak till experternas Torgny Sjöberg m.fl. särskilda yttrande avseende potatiskontrollen.

Livsmedelskontrollens organisation

Utredningens majoritet låste sig i ett tidigt skede för att ge länsstyrelserna en mer aktiv roll i den offentliga livsmedelstillsynen med regionindel- ning och länsstyrelseanställda livsmedelstekniker. Detta skedde utan att utredningen gjort någon ordentlig analys av var bristerna fanns i nuva- rande kontroll, vilka kontrollnivåer som skulle eftersträvas och hur egentillsynen kunde utnyttjas i den offentliga livsmedelskontrollen. Där- för har majoritetens förslag mer kommit att styras av den upprättade organisationsmodellen, med förstärkningar på länsplanet, än ambitio- nen att forma en rationell och effektiv kontrollorganisation lämplig att uppnå de eftersträvade målsättningarna för den offentliga tillsynen. Som vi framhållit inledningsvis kommer den oklara arbets- och an- svarsfördelningen mellan kommuner, länsstyrelser och livsmedelsverket att stå kvar. Kommunerna föreslås i majoritetsförslaget få det totala tillsynsansvaret för i princip alla livsmedelsanläggningar. Samtidigt skall länsstyrelserna spela en aktivare roll i livsmedelskontrollen och SLV utfärda mer styrande föreskrifter. Båda organen är självständiga tillsynsorgan med möjligheter att meddela förelägganden eller förbud. Som vi framhållit inledningsvis trädde en ny regeringsform i kraft 1975. De centrala organen, SLV och länsstyrelserna, kan därför inte styra hur kommunerna skall dimensionera eller bedriva livsmedelskon-

trollen. Majoritetens skrivning ger ingen anvisning om hur dessa frågor skall lösas. Myndigheterna och kommunerna måste i stället enligt vår mening nå resultat genom att utveckla olika samarbetsformer. Utred- ningen borde ha presenterat former för detta och klarlagt vem som skall göra vad och var ansvaret skall ligga.

Vi anser att SLV måste ha ökade resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter som central myndighet med ansvar för all livsmedelskontroll på central nivå. Det finns risk att majoritetens förslag skulle få en utarmande effekt på SLV och leda till mer byråkrati och samarbetspro- blem. Därför föreslår vi att länsstyrelserna har kvar den roll de har i dag avseende livsmedelskontrollen. I sak delar vi experternas yttrande i denna fråga.

Vi anser emellertid att länsveterinärerna borde ges en aktivare roll i syfte att föra över den information om djursjukdomar som besiktnings- veterinärerna får i sin verksamhet till distrikts- och hälsovårdsveterinä- rerna och till djurägarna. Detta skulle ha stor betydelse för att bättre förebygga och bekämpa djursjukdomarna. Den pågående debatten visar dessutom vilken vikt allmänheten fäster vid dessa frågor.

Våra förslag i sammanfattning

1. Vi föreslår att MHN får ansvaret för såväl godkännande som tillsyn av i princip samtiga livsmedelsanläggningar utom de tekniskt kom— plicerade processindustrierna. SLV skall svara för godkännande och tillsyn av exportkontrollerade köttförädlingsanläggningar. Vi föreslår att länsstyrelserna har kvar den roll de har i dag när det gäller livsmedelskontrollen. Länsveterinären bör ansvara för bättre samordning och kontakt mellan olika veterinärkategorier, hälso- vårdskonsulenter m. fl., gärna i en djur- och livsmedelsfunktion.

3. Enligt utredningens uppfattning krävs en förstärkning av tillsynen, främst i form av livsmedelsteknisk sakkunskap. Detta bör av flera skäl tillgodoses genom en förstärkning av livsmedelsverkets resurser. Det finns en rad skäl varför dessa specialister bör vara anställda av SLV. Tjänsternas geografiska placering får avgöras med ledning av behovet. Vid regional placering bör denna ske hos en länsstyrelse. EU

Genom att den föreslagna livsmedelstekniska sakkunskapen är anställd av SLV uppnås en rad fördelar. — En specialisering på olika branscher blir möjlig. Detta leder till högre kvalitet och kapacitet. — Det ger uppenbara fördelar ur policy- och samordningssynpunkt. — Genom anställningen hos en sakkunnig myndighet ges bättre stöd och bakjour. — Sårbarheten minskar. — Förhållandena mellan kommunerna och de statliga myndigheter- na blir mindre komplicerade om kommunerna i huvudsak har med en och inte två myndigheter att göra.

Finansieringen av livsmedelskontrollen

Frågan om finansieringen av livsmedelskontrollen är allt för bristfälligt utredd för att detta skall kunna föranleda något konkret förslag. Majo-

riteten har därför i slutskedet valt att föreslå att SLV får bereda förslaget

ytterligare. De räkneexempel och de tankegångar som presenteras präglas av en strävan att gå runt direktivens begränsning — inga utgiftsökningar.

Detta avses ske genom att införa icke prestationsbundna fasta avgifter som lägges nära nuvarande tak för kontrollavgifterna. Räkneexemplen överförda på tre typkommuner visar på en kostnadshöjning för företa- gen på drygt 100 %. Någon lägre avgift för de företag som ställer upp med egentillsyn föreslås inte. De anförda exemplen och tankegångarna bör ej ligga till grund för det fortsatta utredningsarbetet.

För att finansiera livsmedelsteknikerna föreslås i majoritetens skriv- ning att kommunerna skall betala en del av den avgift de tar ut av företagen vidare till staten som bidrag till förstärkningen på central och regional nivå. I tidigare skede angavs detta till 15 %. Nu föreslås ett generellt beslut utan volymkoppling. Den föreslagna överföringen från kommunerna till staten är av sådan principiell karaktär att den måste prövas i ett större sammanhang än i livsmedelskontrollutredningen. För vår del avstyrker vi bestämt ett sådant system.

Någon bedömning av vad en samordning mellan den offentliga kon— trollen och företagens egentillsyn innebär för samhällets livsmedelstill- syn organisatoriskt och ekonomiskt har inte gjorts. En sådan bedömning måste göras innan någon beräkning av förändrat avgiftsuttag kan ske.

Importkontrollen

Vid import av kött skall detta vara åtföljt av ett intyg att varan är tjänlig till människoföda. Intyget skall vara utfärdat i ursprungslandet. Utred- ningen har i sina bedömningar utgått ifrån att livsmedelskontrollen i princip bör vara likartad och neutral i förhållande till livsmedlens ur- sprung.

De krav som ställs på produktionen i Sverige får ekonomiska konse- kvenser som är till nackdel för livsmedel producerade i vårt land om motsvarande importerade livsmedel inte utsätts för samma krav. Sker inte detta uppfylls inte heller målet om konkurrensneutralitet. Det är enligt vår mening angeläget att konkurrensneutralitet kan upprätthållas genom likartade krav på kontroll av inhemska och importerade livsme- del.

Auktoriserade laboratorier

En viktig förutsättning för att bedriva en meningsfull kontrollverksam- het är tillgången till laboratorier. Härom är utredningen enig i sin upp- fattning. Enligt vår mening är det dock inte ändamålsenligt att bibehålla den bestämmelse i kontrollkungörelsen som anger att endast laborato- rier med ett samhälleligt ägande skall auktoriseras. Vi menar att SLV:s bestämmelser och kontroll av de godkända laboratorierna garanterar oväld och objektivitet och att det samhälleliga ägandet inte har betydelse ur kontrollsynpunkt.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande

av Nils Erik Bramsvik, Carl Erik Danielson, Allan Edhborg, Hans Groh— man, Bengt Henricson. Roland Nordlund. Henry Schyth

Livsmedelskontrollens organisation

Redan livsmedelsstadgekommittén, LSK, drog slutsatsen att den offent- liga övervakningen av hela livsmedelshanteringen skulle bli för dyrbar för stat och kommuner om man ej utnyttjade den egentillsyn som redan tillämpades i många livsmedelsföretag eller som skulle kunna åläggas företagen. Denna egentillsyn har i dag en betydande omfattning i svensk livsmedelsindustri.

Vi anser att egentillsynen bör ligga som grund för den offentliga kontrollen på i första hand större livsmedelsindustrier, men bör utveck- las även för mindre företag. På sikt bör i princip alla företag som producerar livsmedel åläggas en sådan kontroll. Tillsynsmyndigheten skall då självfallet godkänna de delar av kontrollprogrammet som ligger inom myndighetens uppgiftsområde och ha full insyn i företagens kon- trollarbete och analysresultat.

Myndigheternas kontroll kan då begränsas till oanmälda inspektio- ner, analyser av prover tagna i produktionen, rådgivning m. m. Överträ- delser av gällande bestämmelser skall leda till kännbara straff. Genom att i den offentliga kontrollen ta hänsyn till den egentillsyn som utföres i företagen kan tillsynen av de största företagen enligt undertecknade experters uppfattning med fördel ske från SLV.

De effektiviseringar och rationaliseringar som kan uppnås vid ett utnyttjande av en utbyggd egentillsyn i de livsmedelsproducerande fö- retagen har ej analyserats av utredningen. Detta beklagar vi då vi bedö- mer att en systematisk koppling till egentillsynen skulle frigöra samhälls- resurser för en bättre livsmedelskontroll, utbildning och information.

Den förstärkning av tillsynen som enligt utredningens samstämmiga uppfattning kräver ytterligare livsmedelsteknisk sakkunskap bör enligt vår uppfattning tillgodoses främst genom en förstärkning av livsmedels- verket. Härigenom möjliggöres en specialisering av de olika befattning— arna, var och en på sin likartade bransch, vilket ej är möjligt vid länssty- relseplacering av de livsmedelstekniker som enligt utredningens bedöm- ning erfordras för tillsynen.

En placering av de erforderliga livsmedelsteknikerna på länsstyrelser-

na kommer enligt undertecknades uppfattning att leda till en utarmning av den livsmedelstekniska kompetensen på SLV. Om däremot special- kompetensen knytes till SLV innebär detta fördelar ur samordnings- och policysynpunkt. När SLV utnyttjar de möjligheter som egentillsynen erbjuder kan sannolikt behovet av teknikertjänster begränsas till ett mindre antal än som annars skulle erfordras. Tjänsternas geografiska placering får avgöras med ledning av behovet.

De nämnda fördelarna kan ej uppnås vid förslaget om anställning vid länsstyrelserna. Enligt vår mening kan vårt förslag ge såväl konsumenter som industrier en mer kvalificerad, enhetlig och vederhäftig information och rådgivning.

Länsstyrelserna bör enligt vår mening ha kvar den roll de har i dag när det gäller livsmedelskontrollen. Utredningens tankegångar om att läns- veterinärerna i djurskyddslagens och livsmedelslagens intresse organi- serar en samverkan mellan olika veterinärkategorier för att förebygga och minska djursjukdomarna bör förverkligas.

Den nuvarande uppdelningen av ansvaret för godkännande av lokaler och utrustning resp. tillsyn (SLV — MHN) vid vissa livsmedelsprodu- cerande anläggningar leder lätt till motsättningar och bör därför ändras. MHN bör få ansvaret för såväl godkännande som tillsyn av i princip samtliga anläggningar utom de allra största, tekniskt komplicerade pro- cessindustrierna, kontrollslakterierna och de exportkontrollerade kött- förädlingsanläggningarna.

Vid dessa bör SLV ha ansvar för såväl godkännande som tillsyn. Detta innebär en viss reducering av SLV:s nuvarande uppgifter och en koncen- tration till de största tekniskt komplicerade processindustrierna.

SLV bör dessutom vid behov kunna biträda MHN vid godkännande och tillsyn av vissa anläggningar som ligger inom MHN:s ansvarsområ- de. I rådgivningsärenden är det naturligt att MHN i första hand utnyttjar den kompetens inom veterinärmedicin och livsmedelshygien som läns- veterinären representerar. Kompetensen på länsnivå kan bli än mer effektiv om befintliga resurser samordnas i de särskilda djur- och livs- medelsfunktioner som utredningen föreslagit.

I sammanfattning

1. De enskilda företagens egentillsyn bör i största möjliga utsträckning utnyttjas av tillsynsmyndigheten när det gäller att kontrollera den svenska livsmedelshanteringen. Därmed kan dubbelarbete undvikas.

2. Enligt undertecknade experters åsikt bör den föreslagna livsmedels- tekniska förstärkningen knytas till SLV och ej till länsstyrelserna.

Särskilt yttrande av Nils Erik Bramsvik

Importkontrollen

I utredningen konstateras att importerat kött inte utsätts för samma omfattande kontroll som kött från djur slaktade vid svenska kontroll-

slakterier. Även avseende andra importerade livsmedel blir kontrollen mera ofullständig än en kontroll som kan inriktas också mot produktio— nen. Trots att utredningen i sina bedömningar har utgått från förutsätt- ningen att livsmedelskontrollen i princip bör vara likartad och neutral i förhållande till livsmedlens ursprung har utredningens majoritet accep- terat lägre krav på importerade livsmedel än på sådana som är produ- cerade i Sverige. Detta är ett orimligt förhållande, speciellt när det i flertalet av våra stora handelsländer råder ett motsatt förhållande.

Konsumenterna och konsumentopinionen kräver i dag betydligt mer av svenskproducerade livsmedel än att de skall vara ”tjänliga till män- niskoföda", som ett intyg från ursprungslandet vid köttimport skall utvisa. Enligt svensk uppfattning måste livsmedlen vara producerade på ett sätt som inte inverkar negativt på djur, ekologiska system eller yttre miljö. Dessutom krävs att produktionen skall vara sådan att den harmo- nierar med allmänna etiska och estetiska värderingar. Den nya foderla- gen, där antibiotika inte får tillföras fodret i tillväxtfrämjande syfte, är ett uttryck för sådana värderingar. Det finns många andra exempel.

För att uppfylla målen om konkurrensneutralitet och för att tillgodose konsumenternas krav måste livsmedlen enligt min mening kontrolleras på samma sätt oavsett ursprung.

Bestrålning av livsmedel

I Sverige får inte livsmedel behandlas med joniserande strålning utan tillstånd. Utredningen anser att det generellt inte finns något behov av livsmedelsbestrålning i Sverige, men öppnar för metoden med restriktiv tillämpning. I vårt klimat och med väl utvecklade lagrings- och distribu- tionssystem behövs inte en sådan teknik för att öka hållbarheten. Tvärt- om skulle i stället kvalitetssträvandena kunna komma att motverkas — bl. a. kraven på färskhet. Den oro som behandlingsmetoden dessutom väcker är ytterligare ett skäl till tveksamhet mot bestrålning av livsmedel. Därför bör regeringen enligt min mening utse en livsmedelsetisk nämnd att yttra sig innan SLV tar ställning till eventuella ansökningar om bestrålning av livsmedel.

Särskilt yttrande av Per-Erik Granlund

Livsmedelskontrollens syfte är bl. a. att skydda konsumenterna mot, ur hälsosynpunkt, skadliga livsmedel samt att främja redligheten i handeln. Kostens och kostvanornas betydelse för folkhälsan har bl. a. belysts av cancerkommittén i betänkandet SOU 1984: 67 ”Cancer, orsaker, före- byggande m. m.” Cancerkommittén har uppskattat att ca 10 000 cancer- fall per år kan betingas av kostfaktorer. Om målet för den framtida livsmedelskontrollen också skall vara att skydda konsumenten mot, ur hälsosynpunkt, skadliga livsmedel måste kostvanornas betydelse för hälsa och välbefinnande också komma till uttryck, i såväl livsmedels-

kontrollen som i informationen på livsmedelsområdet. Kostvanornas helhetsmässiga betydelse för hälsan och välbefinnandet har enligt min mening inte tillräckligt kommit till uttryck i utredningens förslag. För- slaget bygger i stället på en kontrollfunktion som huvudsakligen grundar sig på risker för ohälsa som är närmast försumbara i vårt land jämfört med de risker som bl. a. cancerkommittén påpekat i sitt betänkande.

Kemikommissionen har i sitt betänkande "Kemikaliekontroll" påpe- kat att livsmedelsverkets befogenheter att ingripa mot kemiska hälsoris- ker som har samband med livsmedelsförpackningar och husgeråd f. n. är otillräckliga. I propositionen till lagen om kemiska produkter har depar— tementschefen framhållit att statens livsmedelsverk skall ha ett odelat ansvar för frågor som sammanhänger med kontrollen av livsmedel. l tilläggsdirektiv har statsrådet därför uppdragit till kommittén, att utreda frågan om att sätta in samhällsåtgärder redan hos dem som tillverkar bl. a. förpackningar för att därigenom förhindra att främmande ämnen tillförs livsmedel.

Utredningens insatser i detta avseende har begränsats till enbart frå- gan om kontrollen av förpackningar och husgeråd. Enligt min mening borde utredningen behandlat hela frågan om när främmande ämnen kan tillföras livsmedel. Detta innefattar t. ex. frågan om renheten hos de kemikalier som används vid vattenrening i våra vattenverk, liksom frå- gan om material i vattenledningsrör och färger som används i reservoa- rer, och andra ytor som kommer i kontakt med vatten i samband med produktion, förvaring och distribution av konsumtionsvatten.

Frågan om eventuella hälsorisker, förknippade med transport av dricksvatten i ledningar av olika material, har livligt diskuterats under senare år. Det har framförallt gällt koppar, asbest, PVC, polyten och segjärnsrör med invändig polyuretanbeläggning. [ sist nämnda fall har det t. ex. vetenskapligt visats, att urlakning av bl. a. klorbensen och aromatiska kolväten sker i sådan grad att vattnet påverkas ogynnsamt. Dessa organiska ämnen misstänks vara cancerframkallande. Vidare har åtskilliga fall av besvärliga småbarnsdiarréer inträffat som följd av ur- lakning av koppar till dricksvatten.

I nuvarande lagstiftning saknas officiellt godkännande av rörled- ningsmaterial och offentlig kontroll av rörledningsmaterial för dricks- vattendistribution.

Som bekant har regeringen uppdragit åt livsmedelsverket att ägna frågan om hälsorisker vid distribution av vatten i asbeströr speciell uppmärksamhet. Därest verket skulle komma fram till att rören förorsa- kar ohälsa saknas, enligt min mening, faktiska former för ingripande.

Enligt min mening har utredningen inte tillräckligt belyst frågan om att sätta in samhällsåtgärder redan hos dem som tillverkar produkter som kommer i kontakt med livsmedel (t. ex. rörledningsmaterial) för att därigenom förhindra att främmande ämnen tillförs vårt största livsme- del ”vattnet”.

Jag delar inte heller utredningens uppfattning att frågan om kemiska risker i samband med livsmedelhantering löses genom att SLV blir tillsynsmyndighet enligt lagstiftningen om kemiska produkter. De pro- dukter som här är aktuella faller inte automatiskt under lagstiftningen

om kemiska produkter. Lämpligheten av att ha ett stort antal centrala tillsynsmyndigheter enligt lagen om kemiska produkter kan enligt min mening starkt ifrågasättas.

Särskilt yttrande av Torgny Sjöberg, Nils Erik Bramsvik och Roland Nordlund

Avsnitt 12.3 Potatiskontroll

Inledning

Livsmedelskontrollutredningen skall enligt sina direktiv behandla frå- gan om en samordning av kontrollen av matpotatis med livsmedelskon- trollen i övrigt. En fråga som utredningen därvid särskilt behandlar är om det finns anledning att behålla kravet på att i princip all matpotatis som säljs skall vara kvalitetsmärkt. Till utredningen har också sänts en skrivelse från SMAK vari framförs önskemål om att utredningen prövar frågan om en utvidgning av kvalitetskontrollen till att omfatta också Oklassificerad potatis.

K ontrollens omfattning

Utredningen konstaterar att nuvarande märkningssystem har vissa bris- ter. Kvalitetsmärkningen är krånglig och svårförståelig för konsumen- ten. Potatisen håller inte alltid den kvalitet som märkningen utvisar eller i vissa fall väljer förpackare att märka med en lägre kvalitet än vad som är befogat.

Utredningen anser att man kan komma till rätta med de problem som nu finns med SMAK-märkningen samt att man dessutom till viss del tillmötesgår SMAK:s önskemål genom att begränsa den obligatoriska kvalitetsmärkningen till att avse endast färdigförpackad potatis (ej färskpotatis) och att endast en bestämd kvalitetsnivå (miniminivå) skall finnas. Om branschen så önskar kan man på frivillighetens väg mark- nadsföra potatis i en högre kvalitetsklass. Reglerna för en sådan märk- ning skall dock utfärdas av tillsynsmyndigheten.

Vi ställer oss mycket tveksamma till utredningens förslag i detta av- seende. Vi tror inte man därigenom löser de problemsom utredningen hänyisat till finns i nuvarande system. Förslaget innebär, enligt vår mening, inga ökade garantier för att den förpackade potatisen verkligen håller den kvalitet som märkningen anger. Det finns vidare stor risk att förslaget kommer att leda till att branschen avstår från en kvalitetsmärk- ning utöver miniminivån. Förslaget kan vidare leda till att lösviktsför- säljningen ökar och att därmed syftet med förslaget, nämligen att för- bättra kvalitetsmärkningen, inte uppnås. Kraven på kvalitetsdeklaration bör enligt vår mening i stället i princip vara oberoende av försäljnings- form.

Enligt vår mening borde en djupare analys göras hur man kan förbätt- ra kvalitetsarbetet för huvuddelen av den marknadsförda potatisen. I

dagens kvalitetsdebatt förefaller det oss tveksamt att föreslå åtgärder som kan leda till en försämring av kvalitetskontrollen.

Huvudmannaskapet

Utredningen föreslår att ansvaret för all kvalitetsmärkning och kontroll av matpotatis överförs till livsmedelsverket. Vidare föreslås att miljö- och hälsoskyddsnämnderna skall ha ansvaret för kontrollen av att kva- litets- och märkningsbestämmelserna följs. SMAK förutsätts finnas kvar som självfinansierat branschorgan under överinseende av statens jord- bruksnämnd. SMAK skall dock vid behov serva livsmedelsverket och miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

Det finns enligt vår mening en risk för att den föreslagna organisatio- nen leder till ökad byråkrati och försvårar kontrollarbetet. Man borde i stället överväga om inte huvudmannaskapet för kvalitetsarbetet på po- tatisområdet borde föras över till jordbruksnämnden.

1 det konsumentmål som statsmakterna har angivit förjordbrukspris- regleringen och som jordbruksnämnden således har ansvaret för ligger att jordbruket skall producera livsmedel av god kvalitet till rimliga priser. En viktig del ijordbruksprisregleringen är således att påverka kvaliteten hos produkterna frånjordbruket. Konsumentmålet skall vara ett med inkomstmålet likställt delmål under livsmedelspolitikens huvud- mål.

Konsumentmålet innebär vidare att konsumenterna skall ges goda möjligheter att välja mellan livsmedel av olika slag och att livsmedlen skall vara fullgoda från kost- och näringssynpunkt. Olika former av kvalitetspåverkan på livsmedel inom livsmedelskedjans olika led måste också följas med uppmärksamhet. En viktig del ijordbruksprisreglering- en är således att påverka kvaliteten hos produkterna från jordbruket.

Nämnden har därför medverkat till en kvalitetsprissättning för så gott som samtligajordbruksprodukter. Även kvalitetssystemet för matpotatis har nämnden försökt påverka. Kvalitetsbetalningen är för de flesta jordbruksprodukter en integrerad del av jordbrukspolitiken. Det blir svårt för nämnden att övervaka och driva kvalitetsfrågorna om ansvaret för dessa skall föras över till livsmedelsverket. Det är istället naturligt att ansvaret för kvalitetsfrågorna på matpotatisområdet förs över från lant- bruksstyrelsen till jordbruksnämnden. Ansvaret för kvaliteten på alla jordbruksprodukterna blir då samlat hos nämnden.

Självklart bör inte livsmedelsverkets nuvarande roll i kontroll- och kvalitetsarbetet förändras på grund av detta förslag. Tvärtom bör enligt vår mening samarbetet mellan bl.a. livsmedelsverket och jordbruks- nämnden utvecklas och fördjupas.

Avsnitt 12.4 Mejerikontroll m. m.

Inledning

Utredningen har sett över KMÄ:s verksamhet och föreslår därvid två förändringar. Det gäller den offentliga livsmedelskontroll som KMÄ i dag utför vid mejerierna och vid exporterande fiskkonservfabriker (kon-

trollen utförs i dag på uppdrag av livsmedelsverket) samt den obligato- riska kvalitetskontroll som KMÄ i dag utför vid export av mejeriproduk- ter, ägg och fiskkonserver. Förslaget innebär att den offentliga kontrol- len skall föras över från KMÄ till miljö- och hälsoskyddsnämnderna samt att den obligatoriska kvalitetskontrollen vid export av mejeripro- dukter, ägg och fiskkonserver antingen skall upphävas alternativt skall överföras till statens jordbruksnämnd.

Synpunkter

Vi ställer oss mycket tveksamma till utredningens förslag i dessa avseen- den.

När det gäller den offentliga livsmedelskontrollen har utredningen pekat på vissa brister i samarbetet mellan miljö- och hälsoskyddsnämn- derna och KMÄ vad gäller rapporteringen av konstaterade felaktigheter samt att nämnderna är förhindrade att ta uppföljande prover. Sådana prover tas i dag av KMÄ. Det borde enligt vår mening vara fullt möjligt och bli betydligt billigare att rätta till de brister som påtalats och söka förbättra samarbetet mellan KMÄ och miljö- och hälsoskyddsnämnder- na. Därvid bör även undersökas om livsmedelsverkets direktiv till KMÄ behöver stramas upp.

Utredningen konstaterar att livsmedelskontrollen i dessa avseenden kräver resurser och speciella kunskaper som i dag finns hos KMÄ. Samtidigt konstaterar utredningen att miljö- och hälsoskyddsnämnder- nas resurser ej är tillräckliga utan behöver förstärkas. Varför då inte utnyttja fullt ut de resurser som nu finns hos KMÄ och som inte leder till ökade kostnader för samhället. Enligt utredningens mening har KMÄ de kvalifikationer och det kunnande som krävs för att kunna engageras i företagens egentillsyn. Detta kunnande bör tas tillvara även i den offent- liga kontrollen.

Utredningen har ej närmare analyserat vilka kostnader den föreslagna ändringen kommer att leda till. KMÄ:s verksamhet finansieras i dag helt genom avgifter utan kostnad för statsmakterna. Offentligkontrollens andel av KMÄ:s totala intäkter kan beräknas uppgå till ca 15 %. De föreslagna förändringarna torde leda till ökade kostnader för kontrol- len. KMÄ har därvid beräknat att mejeriernas kostnader kan komma att öka med ca 1,7 milj. kr.

Vad gäller förslaget att upphäva den obligatoriska kvalitetskontrollen vid export av mejeriprodukter, ägg och fiskkonserver alternativt att överföra kvalitetsprövningen till jordbruksnämnden vill vi framhålla följande.

Utredningen har enligt vår mening ej närmare undersökt om det finns ett behov av att bibehålla denna kontroll utan konstaterar bara att en frivillig kontroll kan tjäna samma syften som en obligatorisk. Vi är tveksamma till detta. I den överskottssituation som i dag finns i Europa framför allt på animalieområdet har svenska exportörer stora svårighe- ter att konkurrera med priset. Kvaliteten på exportprodukterna blir därmed särskilt viktig och en obligatorisk kvalitetskontroll av stor bety- delse.

Jordbruksnämnden gjorde 1981 en särskild utredning i denna fråga och konstaterade efter hörande av berörda parter att det fanns ett all- mänt intresse av att behålla den obligatoriska exportkontrollen i gällan- de omfattning. KMÄ ansågs utföra kontrollen på ett fullt tillfredsställan- de sätt. Jordbruksnämnden föreslog därvid att kungörelserna om utför- sel av smör, ost, ägg samt fisk etc. även i fortsättningen fick läggas till grund för KMÄ:s verksamhet i detta avseende.

Alternativet att det skall ankomma påjordbruksnämnden att fastställa kvalitetsnormer för exporten och svara för kvalitetsprövningen kan enligt vår mening prövas endast om deti praktiken innebär att kontrol- len och utfärdande av exportintyg kan genomföras på i stort sett samma sätt som i dag.

V Bilagor

&

Kommittédirektiv gg &

Dir 1983z69 Livsmedelskontrollens omfattning och inriktning, m. m.

Dir 1983169 Beslut vid regeringssammanträde 1983-12—08.

Chefen för jordbruksdepartementet. statsrådet Lundkvist, anför.

Nuvarande ordning

Allmän livsmedelskontroll

Livsmedelslagen (197lz511) trädde i kraft den 1 januari 1972. Enligt lagen är syftet med livsmedelskontrollen att skydda konsumenterna mot skadliga eller på annat sätt från hälsosynpunkt otjänliga livsmedel. Vidare skall oredlighet i handeln med livsmedel motverkas.

Lagen innehåller grundläggande bestämmelser om livsmedels beskaffen- het, hantering, märkning och saluhållande. Den innehåller vidare regler om personalhygien. livsmedelslokaler och tillsyn samt straffbestämmelser. Mer detaljerade föreskrifter om livsmedelskontrollen meddelas av regeringen i livsmedelsförordningen (1971:807) och av livsmedelsverket i särskilda kungörelser.

Livsmedelsverket, som inrättades samtidigt med ikraftträdandet av livsmedelslagen, är central förvaltningsmyridighet för ärenden som rör livsmedel i den mån handläggningen av sådana ärenden inte ankommer på annan statlig myndighet. Iverkets uppgifter ingår även direkta kontroll- och tillsynsuppgifter. Det ankommer på verket att godkänna laboratorier för livsmedelsundersökningar och vissa större anläggningar för livsmedelspro- duktion. Vidare har verket i vissa hänseenden tillsyn över slakterier och mejerier. Verket är också chefsmyndighet för besiktningsveterinärorganisa- tionen.

Enligt riksdagens beslut (prop. 1981/82:219, SOU 1982/8316, rskr 35) har ansvaret för dricksvattenkontrollen överförts till livsmedelsverket fr. o. m. den 1 juli 1983.

Länsstyrelsen tillser efterlevnaden av livsmedelslagstiftningen inom länet.

Väsentliga arbetsuppgifter är rådgivning och information till miljö- och hälsoskyddsnämnder och näringsidkare samt samordning av kommunala insatser. Länsstyrelsen är också besvärsinstans för beslut av miljö- och hälsoskyddsnämnd enligt livsmedelslagen och för beslut av besiktningsvete- rinär enligt köttbesiktningslagen.

Inom länsstyrelsen svarar länsveterinären för ärenden som rör livsmedels- kontrollen. Länsveterinären svarar även för länsstyrelsens tillsynsuppgifter i fråga om djurskyddet och epizootibekämpandet. Länsveterinären medver- kar i länsstyrelsens uppgifter rörande bl. a. samhällsplaneringen, den allmänna hälsovården, miljöskyddet och beredskapsanläggningen. Länsve- terinären är dessutom chef för den veterinära enheten vid lantbruksnämn— den. Riksdagen har beslutat att länsveterinärernas ställning och arbetsupp- gifter skall bli föremål för en samlad översyn (JOU 1981/82:31, rskr 261).

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna har enligt livsmedelslagen den omedel— bara tillsynen inom varje kommun. Detta innebär att miljö- och hälsoskydds- nämnden har det primära tillsynsansvaret för all livsmedelshantering. även den som står under livsmedelsverkets direkta kontroll. l nämndens uppgifter ingår att fortlöpande företa de inspektioner. provtagningar och undersök- ningar som fordras för tillsynen. Nämndens kostnader för provtagning och undersökning skall i princip ersättas av den vars verksamhet kontrolleras. Nämnden skall vidare bedriva rådgivning och information till företagare och allmänhet och godkänna livsmedelslokaler. Om livsmedelsverket så bestäm- mer skall nämnden biträda vid särskild provtagning och undersökning.

Köttbesiktning och annan särskild livsmedelskontroll

Vid sidan av den nu nämnda allmänna livsmedelskontrollen finns olika former av särskild offentlig kontroll med livsmedelshygeniskt syfte. Det gäller bl. a. obligatorisk kontroll enligt köttbesiktningslagen (1959z99) för slakterier som står under statlig kontroll genom livsmedelsverket. Krav på veterinär medverkan vid besiktning av kött ställs förutom i köttbesiktnings- lagstiftningen också genom internationella regler om kontroll vid export av kött. Kontrollen utövas av särskild besiktningspersonal som utses av livsmedelsverket. Sedan år 1962 är besiktningspersonalen vid kontrollslak- terierna statstjänstemän.

Vid Svenska Kontrollanstalten för Mejeriprodukter och Ägg (KMÄ) utförs viss livsmedelskontroll. Basen i KMÄ:s verksamhet är den obligato- riska exportkontroll som sker med stöd av bestämmelserna i kungörelsen (19581528) med vissa bestämmelser angående utförsel av smör. ost och ägg samt under Svenska konservkontrollens råd enligt kungörelsen (19502506) med vissa bestämmelser angående utförsel av fisk. fiskrom och fiskkonser- ver. Härutöver utför anstalten inom ramen för den offentliga livsmedelskon-

trollen vissa vatten- och livsmedelsundersökningar samt pastöriseringskon- troll vid mejerier.

Lantbruksstyrelsen är ansvarig för kontrollen av kvalitet hos matpotatis. Ett särskilt organ Svensk matpotatiskontroll (SMAK) biträder lantbruksstya relsen vid tillsynen över efterlevnaden av gällande föreskrifter om obligato- risk kvalitetsmärkning av saluförd matpotatis.

Utöver den tillsyn av livsmedel som livsmedelsverket utövar bevakar statens jordbruksnämnd kvaliteten på livsmedel i konsumenternas intresse. I detta syfte fastställer nämnden kvalitetsnormer för bl. a. kött, mejeripro- dukter, ägg, fisk samt spannmål. Prissättningen innefattar därför särskilda kvalitetstillägg.

Reformbehov

Den nuvarande lagstiftningen och organisationen inom livsmedelskontrol- lens område har tillämpats i drygt tio år. Det finns flera skäl att nu utvärdera de erfarenheter som gjorts.

Inom livsmedelsindustrin har den tekniska utvecklingen gått snabbt. Såväl tillverkningsprocessema som olika livsmedels innehåll och sammansättning har förändrats i hög grad. Införandet av ny processteknik inom livsmedels- tillverkningen har medfört att olika råvaror utnyttjas på nytt sätt och att möjligheterna att använda vad som tidigare betraktades som icke utnyttj- ningsbara biprodukter har ökat. Detta har lett till ökade svårigheter för konsumenterna att bedöma livsmedels sammansättning och kvalitet. I samma riktning verkar den tendens till förlängning av de för olika livsmedel angivna hållbarhetstiderna som kunnat konstateras. Till det kommer att nya typer av livsmedel fortlöpande introduceras på marknaden.

Livsmedelskontrollen har hittills i stor utsträckning inriktats på de livsmedelshygieniska aspekterna. huvudsakligen i form av mikrobiologisk kontroll. Frågan om olika tillsatsämnen och främmande ämnen i livsmedlen har också rönt stor uppmärksamhet. Därvid har bl. a. diskuterats de risker för människors hälsa som användningen av bekämpningsmedel inom jordbruket och trädgårdsnäringen kan innebära. De senare årens prisök- ningar på livsmedel och konsumenternas minskade köpkraft har lett till ändrade inköpsmönster av livsmedel. Detta kan i sin tur leda till en förändring av kostens sammansättning. Konsumenterna börjar i allt större utsträckning efterfråga billiga livsmedel och producenterna strävar att på olika sätt möta denna efterfrågan. Risker för att livsmedelskvaliteten därigenom försämras finns.

Enligt livsmedelsverket finns det tecken på att antalet överträdelser av bestämmelserna inom livsmedelslagstiftningen ökar. I en del av de namn— skyddade produkterna ersätts vissa ingredienser på ett sådant sätt att

produkterna inte motsvarar föreskriven standard. När det gäller de icke namnskyddade produkterna kan i dessa ingå ingredienser av tvivelaktig karaktär vilka inte redovisas i föreskrivna innehållsdeklarationer. Vidare kan nämnas uppdagade fall där icke godkända tillsatser, exempelvis polyfosfat. tillförts blandade köttprodukter i avsikt att tillföra en extra mängd vatten. De nämnda fallen kan i många fall leda till oskäliga vinster för livsmedelsproducenterna. Möjligheterna för tillsynsmyndigheterna att upp- daga och beivra fall av sådan bristande redlighet torde vara begränsade.

Enligt livsmedelsverket är det nuvarande påföljdssystemet inte tillräckligt effektivt för att respekten för och efterlevnaden av bestämmelserna skall kunna upprätthållas.

Med hänsyn till den nu redovisade utvecklingen inom livsmedelshante- ringen blir det alltmer betydelsefullt att konsumenterna får en korrekt och lättförståelig information om livsmedlens sammansättning och kvalitet.

Utgifterna för livsmedel svarar för en betydande del av konsumenternas hushållsbudget. Kostinformation är speciellt viktig när konsumenterna får vidkännas minskade realinkomster. Kostvanornas stora betydelse för hälsa och välbefinnande bör givetvis komma till uttryck i såväl livsmedelskontrol- len som i informationen på livsmedelsområdet. Frågan om vilka förändringar av konsumtionen som är önskvärd med hänsyn till folkhälsosynpunkt skall enligt direktiven redovisas av livsmedelskommittén (Jo 1983z01).

Det praktiska genomförandet av livsmedelskontrollen ligger'främst på kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder. Nämnderna har arbetsupp- gifter inom flera viktiga samhällsområden. Många nämnder har svårt bl. a. att på grund av bristande specialkompetens att klara alla arbetsuppgifter. De prioriteringar som nämnderna har gjort har lett till att livsmedelskontrollen i viss mån har eftersatts. Vidare har kunnat konstateras att kontrollen varierar i fråga om såväl omfattning som inriktning i olika delar av landet. Skillnaderna förstärks av att tillgången till laboratorieservice varierar i olika delar av landet. Det förhållandet att livsmedelshanteringen sträcker sig över kommungränserna innebär i sig svårigheter att klara en effektiv livsmedels- kontroll. I de kommuner. där de stora livsmedelsindustrierna med i stort sett hela landet som marknad har lokaliserats, åläggs miljö— och hälsoskydds- nämnderna dessutom uppgifter som kan synas orimliga.

I fråga om köttbesiktningen har besiktningsarbetet förändrats bl. a. genom att antalet slakterier har minskat från ca 65 till ca 45 medan antalet slaktenheter ökat med ca 20 %. Från mitten av 1960-talet har besiktnings- organisationen utökats med besiktningsassistenter. Härigenom har veterinä— rernas arbetsuppgifter fått en delvis annan inriktning.

I fråga om besiktningsveterinäremas arbete bör vidare följande framhål- las. Den framtida organisationen av djurens hälso- och sjukvård skall enligt riksdagens beslut (prop. 1981/82:122, JoU 31, rskr 261) inriktas mot åtgärder

som syftar till att förebygga hälsostörningar. För den skull krävs bl. a. ett samarbete mellan olika kategorier veterinärer. Besiktningsveterinärerna har visserligen sin huvuduppgift inom livsmedelskontrollen men har också uppgifter som har stark anknytning till de arbetsuppgifter som utförs av de kliniskt verksamma veterinärerna och av andra yrkeskategorier inom animalieproduktionen. Sjukdomsstatistiken på slakterierna är ett viktigt hjälpmedel för att upptäcka sjukdomar hos djuren. Den fortlöpande sjukdomsregistreringen är ett värdefullt underlag för ställningstaganden till åtgärder för att förbättra djurhälsa och djurskydd.

I detta sammanhang bör nämnas att justitiekanslern (JK) på förekommen anledning uttalat att besiktningsveterinärer inte såsom nu i stor utsträckning är fallet bör utföra intern driftskontroll åt slakteriföretagen som en av företagen betald bisyssla. Enligt JK kan detta äventyra förtroendet för besiktningsveterinärernas objektivitet och opartiskhet. 4

Vidare bör nämnas att riksrevisionsverket genomfört en förvaltningsrevi- sionell granskning av den offentliga livsmedelskontrollen (Dnr 821922 .

Nämnas bör även att statskontoret har kartlagt och redovisat förslag till ändringar i den statliga styrningen av kommunal miljö- och hälsovård. En rapport i ämnet har behandlats i stat-kommunberedningen (C 1983:!)2).

Utredningsuppdraget

Med hänvisning till vad jag nu har anfört förordar jag att frågorna om livsmedelskontrollen ses över. En kommitté bör tillkallas för denna uppgift.

Utgångspunkten för kommitténs arbete bör vara att livsmedelskontrollen skall tjäna som ett effektivt redskap i samhällets livsmedelspolitik. vars syfte är att tillförsäkra konsumenterna livsmedel av god kvalitet till rimliga priser. Därvid får insatser för kontrollen av redligheten i hanteringen av livsmedel i synnerhet i tider med kärv ekonomi anses vara viktigt från jämlikhetssyn- punkt. Kommittén bör också analysera i vad mån livsmedelslagstiftningen har påverkat strukturutvecklingen m. m. inom livsmedelsindustrin. Kom- mittén bör i frågan samråda med livsmedelskommitte'n.

Vid bedömningen av den framtida livsmedelskontrollens omfattning och inriktning bör övervägas frågor om redligheten i hanteringen. Utredningen bör ha till uppgift att kartlägga den nuvarande organisationen och analysera för- .och nackdelar. Med utgångspunkt i resultatet av sin analys bör kommittén överväga om de resurser som nu finns till livsmedelskontrollens förfogande används på lämpligaste sätt. I sitt arbete i denna del bör kommittén som underlag kunna utnyttja RRV:s tidigare nämnda rapport. Denna bör överlämnas till kommitten.

Den nuvarande fördelningen av ansvar och arbetsuppgifter mellan de olika

nivåerna inom kontrollorganisationen orsakar vissa praktiska svårigheter. Att huvudansvaret för den direkta kontrollen ligger på lokal nivå samtidigt som viktiga delar av livsmedelshanteringen sträcker sig över kommungrän- serna har medfört problem. Kommittén bör i sitt arbete överväga i vilken mån det finns behov att förändra ansvarsfördelningen inom organisationen. Vidare bör kommittén undersöka möjligheterna till förbättrad kontroll genom olika former av samordning. Inte minst av kostnads— och effektivi— tetsskäl är det viktigt att kommittén undersöker olika former av frivillig interkommunal samverkan. Kommittén bör i detta sammanhang beakta de förslag som kommunalförbundsutredningen för fram i sitt betänkande (Ds C l983:15) Kommunalförbund. Den av livsmedelsverket initierade projektin- riktade kontrollen är värdefull i detta sammanhang. Möjligheterna att utvidga denna form av kontroll bör prövas. Jag vill här erinra om intentionerna bakom rekonstruktionen av AB Svensk laboratorietjänst (Svelab). Detta företag avses bli rikstäckande och skall kunna tjäna som serviceorgan åt miljö— och hälsoskyddsnämnder och länsstyrelser samt förse dem med analysresultat och rådgivning för myndigheternas beslut. Kommit- tén bör närmare analysera hur myndigheterna skall kunna utnyttja sådana externa tjänster på ett effektivt sätt.

Med utgångspunkt i det förslag som kommittén lägger fram i fråga om livsmedelskontrollens organisation och finansiering på det regionala planet bör kommittén bedöma behovet av personal och vilken kompetens som bör finnas hos länsstyrelserna för att dessa skall kunna fullgöra sina uppgifter på livsmedelskontrollens område. Därvid bör uppmärksammas att behovet av tillsynsinsatser varierar i avsevärd grad mellan länsstyrelserna med hänsyn bl. a. till befolkningsstorlek och antal kommuner. omfattning och typ av livsmedelsproduktion och annan hantering, distributionsnät och transport- former etc. i" detta sammanhang bör länsveterinärernas ställning och arbetsuppgifter tas upp till prövning varvid såväl länsstyrelsens som lantbruksnämndens behov av veterinärmedicinsk kompetens skall beaktas. Av intresse i sammanhanget är också den pågående översynen av den statliga regionala organisationen som anmälts i kompletteringspropositionen 1983 (prop. 1982/83:150 bil 1 s. 70).

Kommittén bör också pröva i vad mån livsmedelsverket kan tilldelas ett utökat direkt ansvar inom livsmedelskontrollen och ange vilka resurser som i sådant fall måste omfördelas till livsmedelsverket.

Översynen bör omfatta också kontrollen av importerade livsmedel och frågor som berör livsmedelslagstiftningens tillämpning ombord på fartyg.

Som jag tidigare framhållit finns det—vid sidan av den allmänna livsmedelskontrollen olika former av särskild offentlig kontrollverksamhet. Det finns enligt min mening starka skäl som talar för att förbättra samordningen av bestämmelserna i livsmedelslagstiftningen och köttbesikt-

ningslagstiftningen. Kommittén bör därför belysa denna fråga och lägga fram förslag till de ändringar i lagstiftningen som en sådan analys kan ge anledning till. Möjligheterna att samordna den offentliga kontrollverksamheten vid KMÄ med kontrollen enligt livsmedelslagen bör också övervägas. Likaså bör frågan om kontrollen av matpotatis tas upp i detta sammanhang.

De förhållanden som jag redovisat beträffande förändringarna inom köttbesiktningsverksamheten motiverar också en översyn av besiktningsve- terinärorganisationen. Kommittén bör därför utreda målsättning och upp— gifter för organisationen. I likhet med JK anser jag att besiktningsveterinä- rernas uppdrag för slakteriföretagens egentillsyn bör avvecklas. Kommittén bör överväga andra alternativ för denna tillsyn. Detta bör beaktas i kommitténs förslag till organisation av den framtida köttbesiktningen. Med hänsyn till de svårigheter som i dag råder att rekrytera personal till besiktningsverksamheten bör utredningen ta upp frågan om organisationen av köttbesiktningen med förtur.

Livsmedelsverket bör även i framtiden ha det övergripande ansvaret för livsmedelskontrollen. Kommittén bör bedöma om de lämnade förslagen påverkar livsmedelsverkets organisation och verksamhet och om så är fallet ange hur en anpassning till de nya förutsättningarna bör ske.

Kommittén bör i sitt arbete och vid utformandet av sina förslag fästa stort avseende vid statsmakternas strävanden att förenkla och minska de kostnadsdrivande effekterna av olika regleringar. En bedömning av kon— trollkostnadernas storlek och fördelning mellan stat, kommun och näringsliv bör ingå i utredningsuppdraget. Kommittén bör vara oförhindrad att lämna förslag om förändrad finansiering av verksamheten om kommitténs övervä- ganden leder fram till att detta är lämpligt.

För kommittén skall dir. 198020 om finansiering inom området av förslag med kostnadskonsekvenser gälla. Detta innebär bl. a. att eventuella förslag om nya uppgifter inom livsmedelskontrollens område skall rymmas inom nuvarande resurser eller finansieras genom ökade avgifter. För det fall kommittén föreslår ökade avgifter bör effekten härav på konsumentpriserna redovisas.

Kommittén skall redovisa möjligheterna att totalt sett minska resursför- brukningen inom livsmedelskontrollens område.

Kommittén bör granska det straffrättsliga sanktionssystemet och föreslå behövliga ändringar i syfte att göra systemet effektivare.

Det står kommittén fritt att ta upp även andra frågor än här berörda som kan vara av särskild betydelse och som kommittén finner bör behandlas i sambandvmed en översyn av livsmedelskontrollen.

Kommittén bör samråda med stat-kommunberedningen. Kommittén bör vid arbetets början och vidare under arbetets gång informera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall annan

berörda central arbetstagarorganisation med vilken staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt bereda den tillfälle att framföra synpunkter.

Kommittén bör redovisa sitt uppdrag senast den 31 maj 1985. Förslag om köttbesiktningens organisation bör dock om möjligt läggas fram under första halvåret 1984.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för jordbruksdepartementet

att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter med uppdrag att göra en översyn av livsmedelskontrollens omfattning och inriktning, m. rn.

att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter. sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta nionde huvudtitelns kommittéanslag.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(J ordbruksdepartementet)

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL Stockholm 1984

» Kommittédirektiv %% rei

Dir 198525

Tilläggsdirektiv till kommittén (Jo l983:07) om livsme- delskontrollens omfattning och inriktning, m.m.

Dir Wh'åzli Beslut vid regeringssznnmnntriide loss-omm

(*hefen för jordbruksdepartementet. statsrådet Lundkvist. anför.

Mill förslag

Jag föreslar itll kommitten (Jo IWKU?) om lixsmedelskontrollens omfatt- ning och inriktning m.m. far i uppdrag att utreda frugan om att sätta in sumhullsntgiirder redan hos dem som tillverkar eller importerar förpackning- ;n resp. husgernd för att därigenom förhindra att främmande funnen tillförs lixsmedel.

Bakgrund

Med stöd ;o regeringens bemyndigande den 8 december NR.? hur jag tillkallat en komrnitte för att göra en översyn av livsrnedeIskontrollens omfattning och inriktning m.m. ([)ir l9h'3ttN).

Riksdagen har nyligen beslutat att lagen (WNBZW om hirlso- och rnilrofnrlign xnror skull ersnttns an en ny lag om kemiska produkter och att kernikarlieknntrollen skull organiseras om (prop. IQS—l NF: [ lb”. JoU lll. rskr 34”). I propositionen anförde jag. i fraga om anstnrst'ördelnirigen mellan de centrala mymligheternn. att det iir angeläget att statens lixsmedelsxerk har ett odelat ansvar för fragor som sammanhänger med kontrollen zu Iiismedel.

Kemikommissionen hur i sitt betänkande (S(ll' 198-1:77) Kemikaliekon- troll zrngett att Iiisrnedelsrerkets befogenheter att ingripa mot kemiska hälsorisker som har samband med livsmedeIstorpaekningnr och husgerzrd f.n. iir otillräckliga.

Reglering och tillsyn inom livsmedelsköntrollen riktas uteslutande mot dem som hanterat eller importerar siiilvn Iixsmedlen. Det kan emellertid finnns anledning att stifta in sumhiillsntgiirder redan hos dem som tillserknr

|.)

eller importerar förpackningar resp, husgeråd för att därigenom förhindra att främmande änrrren tillförs livsmedel. Kommittén bör därför utreda fragarr om en sadan förstärkning av Iivsmedelskorrtrollen.

Kommitten skrrlle redovisa sitt uppdrag senast den 3l maj IQRS. Den utvidgning som föreslas här föranleder tillsammans med tidigare beslutad utvidgning av uppdraget att tidpunkten för redovisning bör ändras till senast den I november 1985.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen utvidgar uppdraget till kommitten om livsmedelskontrollens omfattning och inriktning m.m, i enlighet nred rad jag nu har anfört.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens ör erväganden och bifaller hans hemställan. (.lordbruksdepartementet )

Tabellbilaga

Tabell 3.3 Livsmedelsindustrin 1982

Källa: SCB Arbetsställen Anställda Saluvärde Förädlingsvärde Bransch antal % antal % mkr % mkr % Slakteri- och

charkuteriindustri 179 21 17 884 27 15 472 32 3 499 24 Mejeriindustri 115 14 10 331 16 9 806 21 2 174 15 Frukt- och grönsaks-

konservindustri 41 5 6 193 10 3 146 7 1 396 9 Fiskkonservindustri 54 6 2 347 4 932 2 364 2 Olje- och

fettindustri 8 1 1 820 3 2 416 5 655 4 Kvarnindustri 17 2 820 l 1 471 3 414 3 Bageriindustri 301 36 11 522 17 3 904 8 2 119 14 Sockerindustri 8 1 2 392 4 1 977 4 770 5 Choklad- och

konfektindustri 31 4 4 881 7 1 786 4 849 6 Spritdrycksindustri 8 ] 983 1 1 074 2 347 2 Maltdrycksindustri 17 2 2 877 4 2 159 5 1 166 8 Mineralvatten- och

läskedrycksindustri 15 2 525 1 291 1 190 1 Övrig livsmedels-

industri 53 6 3 186 5 3 276 7 913 6

Saluvärdet är värdet fritt fabrik av all varu- och tjänsteproduktion under året. Det omfattar inga konsumtionsskatter.

Förädlingsvärdet är summan av saluvärdet minus kostnaderna för råvaror, emballage, bränsle, elenergi, lejda transporter samt bortlämnade lönearbeten.

Tabell 3.6:1 Import och export av egentliga jordbruksprodukter, övriga livsmedel samt livsmedel totalt år 1983, 1000-tal kr. Källa: statens jordbruksnämnd 1984

Varuslag Import Export

1983 1983 LEVANDE DJUR 30 213 41855 Levande nötkreatur 2 176 6 758 Levande svin 325 7 926 ANDRA LEVANDE DJUR 9 514 3 405 KÖTT OCH FLÄSK M. M. 354 787 1 082 301 Nöt- och kalvkött 158 650 278 706 Fläsk 122 423 744 734 KÖTTKONSERVER 78 688 24 561 MJÖLK, MEJERIPRODUKTER 233 390 541 714 Smör ! 597 216 176 Ost 219 902 79 036 TARMAR 51 725 29 601 SUMMA ANIMALIER 758 316 1 723 437 POTATIS 28 184 9 587 POTATISPRODUKTER 23 715 22 930 BRÖDSÄD 60 964 563 909 FODERSÄD 98 575 373 491 MJÖL OCH GRYN 61800 85 656 MALT 9 072 37 466 STÄRKELSE 100 089 48 SOCKERBETOR 2 378 0 SPANNMÅLSPRODUKTER M. M. 368 403 301 326 SOCKER 20 521 18 802 ANDRA SOCKERVAROR 63 488 16 077 FODERMEDEL, HÖ ETC. 785 693 88 700 Oljekraftfoder 398 043 25 967 OLJEVÄXTFRÖ M. M. 135 208 261 944 Kopra 57 485 64 Raps- och rybsfrö ' 2 370 247 926 FRYSTA ÄRTOR 21 77 346 ÄRTOR, BÖNOR ETC. 25 196 1 995 VALLVÄXTFRÖER M. M. 82 009 82 826 SUMMA VEGETABILIER ] 865 315 1 942 102 SJÖDJURSOLJOR M. M. 35 148 9 452 SOJAOLJA 248 293 54 488 RAPSOLJA 1 079 188 504 ÖVRIGA FETTER OCH OLJOR 410 815 290 246 SUMMA FETTER OCH OLJOR 695 334 542 689

SUMMA EG. JORDBRUKSPROD. 3 318 966 4 208 229

sou 1986:25 Bilagor 207 Varuslag Import Export 1983 1983 FISK, SKALDJUR M. M. 1 002 900 437 582 FISKKONSERVER M. M. 547 560 166 780 RIS 113 164 601 FRUKT ETC. 2 426 865 226 702 KÖKSVÄXTER ETC. 1 147 725 19 624 HONUNG, KONFEKT 202 652 192 742 KAFFE, TE ETC. 2 230 007 57 107 KAKAOPRODUKTER 462 286 367 897 DIVERSE NÄRINGSMEDEL 635 832 224 890 ÖVRIGA FODERMEDEL 496 367 4 512 Fiskmjöl 427 556 2 498 ÖVRIGT 81 404 22 390 SUMMA ÖVRIGA LIVSMEDEL 9 346 763 1720 826 JORDBRUKSPRODUKTER OCH LIVSMEDEL TOTALT 12 666 000 5 929 000

Tabell 3.6:2 Huvudsakliga ursprungsländer för några importerade livsmedel år 1983

Källa: statens jordbruksnämnd 1984

Livsmedel

Nöt— och kalvkött Köttkonserver Fläsk Ost Potatis Ris

Solrosolja

Fisk- och fiskprodukter Bananer Apelsiner, Pomeranser Vindruvor

Äpplen

Torkad frukt Tomater Fruktkonserver o. dyl. Orostad kaffe

Dominerande ursprungsländer

Jugoslavien, Polen, Australien Polen, Rumänien, Brasilien Danmark, Ungern, Canada Danmark, Norge, Västtyskland Nederländerna, Cypern, Danmark USA, Nederländerna, Italien Västtyskland, USA, Nederländerna Norge, Danmark, Canada Panama, Costa Rica, Honduras Israel, Spanien, Italien Italien, Spanien, Sydafrika Argentina, Italien, Nya Zeeland USA, Sydafrika, Italien Spanien, Nederländerna, Danmark Filippinerna, Sydafrika, Australien Brasilien, Colombia, Kenya

Tabell 421 Konsumtion av livsmedel 1973 och 1983 (preliminära uppgifter)

Källa: Jordbruksekonomiska meddelanden nr 5, 1976 och nr 9, 1985

Livsmedel 1973 1983 värde Mkr % värde Mkr %

Kött och köttvaror 6 840 22,5 18 070 22,5 Köksväxter, frukter och bär 3 912 12,9 1 1 920 14,8 Mjölk, grädde och ost 3 852 12,7 11 101 13,8 Bröd och spannmålsprodukter 4 677 15,4 10 583 13,2 Fisk, kräftdjur och blötdjur 1 822 6,0 5 335 6,6 Kaffe, te och kakao I 380 4,5 4 094 5,1 Matfett m. m. 1 277 4,2 3 777 4,7 Potatis och potatisproduter 940 3,1 2 159 2,7 Ägg 571 1,9 1 495 1,9 Socker och sirap 388 1,3 1 087 1,4 Malt- och läskedrycker 2 664 8,8 3 981 4,9 Andra livsmedel 2 080 6,8 7 245 9,0 Summa livsmedel 30 403 80 447 Sprit, vin och starköl 4 426 13 636 Totalt 34 826 94 483

Tabell 4:2 Per capita-konsumtionen av vissa livsmedel 1973 och 1983

Källa: Jordbruksnämnden

Vara Kilo resp. liter per person och år

1973 1983 Mjöl och gryn 18,5 22,4 Bröd och konditorivaror 51,0 45,5 Kött 29,5 (1975) 27,7 Charkuterivaror och konserver 23,5 21,0 Färsk fisk 7,3 5,7 Djupfryst, filead fisk 2,1 2,5 Konserver och beredd flsk 6,5 6,0 Konsumtionsmjölk 167,3 178,5 Ost 9,2 14,7 Ägg 11,1 11,2 Smör och margarin 19,9 21,4 Grönsaker, rotfrukter och svamp 38,8 43,2 Frukt och bär samt sylt och mos 67,2 64,2 Juice inkl. koncentrat, även sockrad 15,4 15,0 Potatis, färsk 67,3 65,6 Potatis- och rotmospulver samt potatisprodukter 4,2 5,3 Socker och sirap 22,7 21,1 Kaffe, te och kakao samt chokladpulver och såser 11,7 10,9 Glass 8,2 13,5 Choklad- och konfektyrvaror 8 7 9 6 Malt. och läskedrycker samt mineralvatten 91,5 71,2

Tabell 5.5 Kommuntillhörighet för anläggningar enligt 38 5 p. 2 och 3 Iivsmedelsförordningen,' juli 1984.

Källa: Statens livsmedelsverk

Län Kommun med Antal Län Kommun med Antal anläggning enl. 38 & anläggningar anläggning enl. 38 & anläggningar p. 2 eller p. 3 p. 2 eller p. 3 B Stockholm 26 H Borgholm 1 Lidingö 1 Vimmerby 5 Nacka 5 Kalmar 3 Södertälje 1 Västervik 4 Huddinge 2 Hultsfred 1 Sundbyberg ] Mörbylånga _l Upplands Väsby 1 15 Sollentuna $%; 1 Gotland 6 .. . K Karlskrona 6 C Enköping ; Sölvesborg 2 _ppsa a Karlshamn 3 T1erp _2 Tl 12 D Eskilstuna 4 L åriitianstad 13 Katrineholm 1 Tva OY." ; Nyköping 2 omei a Strängnäs 2 Hässleholm 1 Flen 2 Båstad 1 ” Astorp 2 Orkelljunga 1 E Boxholm 1 Simrishamn 2 Norrköping 9 Klippan 1 Linköping 4 Hässleholm __1 Motala 2 25 Mjölby —2 M Bjuv 2 18 . Eslöv 4 F Eksjö 1 Helsingborg 18 Gislaved 1 Hörby 1 Gränna I Malmö 19 Jönköping 4 Ängelholm ] Sävsjö 4 Kävlinge 3 Vetlanda 1 Ystad 3 Värnamo l Skurup 1 Tranås 1 Svalöv 1 Aneby _] Staffantorp 2 15 Lund 2 Burlöv ] G ålägga % Trelleborg _1 Tingsryd 1 59 Växjö 4 N Falkenberg 5 Uppvidinge 1 Halmstad 7 Lessebo _1 Laholm _1

... O _. L,.)

1

' 38 & Livsmedelsverket prövar frågor om godkännande av livsmedelslokal i

1. offenliga slakthus, kontrollslakterier, fristående sanitetsslaktavdelningar och kommunala köttbesiktningsbyråer.

2. mejerier och äggproduktanläggningar,

3. anläggning för livsmedelstillverkning där tillverkningen beräknas uppgå till ett årligt värde av minst tjugofem miljoner kronor,

Län Kommun med Antal Län Kommun med Antal anläggning enl. 38% anläggningar anläggning enl. 38 & anlägglingar p. 2 eller p. 3 p. 2 eiler p. 3 0 Göteborg 1 1 W Hedemora 1 Uddevalla 3 Mora 2 Lysekil 2 Falun 1 Sotenäs 5 Borlänge 4 Orust 1 Vansbro 1 Kungälv 1 Ludvika 1 Partille 1 Smedjebacken _1 Munkedal _] 1 1 25 X Bollnäs 1 P Alingsås 1 Gävle 5 Borås 1 Ljusdal ] Dals Ed ] Söderhamn 2 Mark 2 Hudiksvall _l Ulricehamn 1 10 Herrljunga I Y Kramfors 2 Vänersborg 2 Sundsvall 5 Mellerud ' Örnsköldsvik 2 Ale _' Timrå 1 " Sollefteå _1 R Skara 7 11 Falköping l -- Götene 2 Z Sigmund ? Skövde 1 eg Töreboda 2 Lidköping 3 AC Skellefteå 4 Vara ] Lycksele 1 Ti Storuman I . Sorsele 1 S Arv1ka ] U meå 3 Kar'smd 5 Vilhelmina 1 Torsby 1 ' i Årjäng 1 __ Kil | BD Overtorneä 1 Filipstad _3 Luleå 5 [2 Pajala 1 T Örebro 7 Eteå 2 Hallsber 1 -- "”"a ] Kumla g 1 Alvsbyn 1 — Bodem _1 9 12 U Västerås 4

Statens offentliga utredningar 1986

Kronologisk förteckning

wasewewv

N______44_ PPWFQWPPN?

NNN (J.N.—'

N 01 N . P

Översyn av rättegångsbalken 2. Högsta domstolen och rättsbildningen. Ju. En treårig yrkesutbildning -— riktlinjer. U. En treårig yrkesutbildning — beskrivningar, förslag. U. Bostadskommittens slutbetänkande. Sammanfattning. Bo. Bostadskommitténs slutbetänkande. Del 1. Bo. Bostadskommitténs slutbetänkande. Del 2. Bo. Militära skyddsområden. Fo. Soliditet och skälighet i försäkringsverksamheten. Fi. Ny lönegarantilag. A. Enklare skolförfattningar. Del 1. Sammanfattning, författ- ningsförslag. U. Enklare skolförfattningar. Del 2. Motiv m.m. U. Datorer, sårbarhet, säkerhet. Fö. Påföljd och brott 1. Lagtext och sammanfattning. Ju. Påföljd och brott 2. Motiv. Ju. Påföljd och brott 3. Bilagor. Ju. Vägar till effektiv energianvändning. I. Framtid ] samverkan. Del 1. C. Framtid i samverkan. De12. C. Aktuella socialtjänstfrågor. S. Barns behov och föräldrars rätt. S. Barns behov och föräldrars rätt. Sammanfattning. 5. Riksbanken och riksgäldsfullmäktige. Fi.

. Aktiers röstvärde. Ju.

Integritetsskydd i informationssamhället. Ju Kontroll av livsmedel. Jo.

Statens offentliga utredningar 1986

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Översyn av rättegångsbalken 2, Högsta domstolen och rätts- blldningen. [1] Påföljd och brott 1. Lagtext och sammanfattning. [13] Påföljd och brott 2. Motiv. [14] Påföljd och brott 3. Bilagor. [15] Aktiers röstvärde. [23] Integritetsskydd i informationssamhället. [24]

Försvarsdepartementet

Militära skyddsområden. [7] Datorer, sårbarhet, säkerhet. [12]

Socialdepartementet

Allmänna socialtjänstfrågor. [19] Barns behov och föräldrars rätt. [20] Barns behov och föräldrars rätt — sammanfattning. [21]

Finansdepartementet

Soliditet och skälighet i försäkringsverksamheten. [8] Riksbanken och riksgäldsfullmäktige. [22]

Utbildningsdepartementet

En treårig yrkesutbildning — riktlinjer. [2] En treårig yrkesutbildning —— beskrivningar, förslag. [3] Enklare skolförfattningar. Del 1. Sammanfattning, författnings- förslag. [10] Enklare skolförfattningar. Del 2. Motiv m.m. [11]

Jordbruksdepartementet Kontroll av livsmedel. [25]

Arbetsmarknadsdepartementet Ny Iönegarantilag. [9]

Bostadsdepartementet

.Bostadskommitténs slutbetänkande. Sammanfattning. [4] Bostadskommitténs slutbetänkande. Del 1. 5 Bostadskommittens slutbetänkande. Del 2. 6

Industridepartementet Vägar till effektiv energianvändning. [16]

Civildepartementet

Framtid i samverkan. Del 1. 17 Framtid i samverkan, Del 2. 18

* i'i'öii'L-f'ti'e te L.. ' 1985-Ulf l 8

SIQC.'SH.91M_. '

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningens nummer i den kronologiska förteckningen.

. ”E_Iml Bil:! . |.”

”L'b ' ' - - l 1 er 3522—120 Allmänna Förlaget