SOU 1988:55

Hushållens skuldsättning

HUSHÅLLENS SKULDSÄTTNING

SM]?

& Statens offentliga utredningar ww 198855 & Finansdepartementet

Hushållens skuldsättning

Betänkande av s_kuldkommittén Stockholm 1988

Beställningsadress: Allmänna Förlaget Kundtjänst

10647. STOCKHOLM Tel: 08/739 96 30 Informationsbokhandeln Malmtorgsgatan 5

Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981-1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCKHOLM. Best. nr. 38-12078—X.

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU—förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/763 23 20 Telefontid 810 - 1200 (externt och internt) 08/763 10 05 1200 - 1600 (endast internt)

ISBN 91-38-10245-5 ISSN 0375-250X

Svenskt Tryck Stockholm 1988

Till statsrådet och chefen

för finansdepartementet

Regeringen bemyndigade statsrådet Bengt K.A. Johansson den 21 april 1988 att tillkalla en kommitté med upp— gift att utreda hushållens skuldsättning (Dir. 1988z32). Till kommitténs ordförande förordnades den

1 juli 1988 generaldirektören Lars Ag och som ledamö— ter från samma dag generaldirektören Laila Freivalds

samt professorn Bo Södersten. Kommittén antog beteckningen Skuldkommittén.

Generaldirektören Laila Freivalds entledigades som ledamot av kommittén i samband med utnämningen till statsråd den 4 oktober 1988. Som expert förordnades

samma dag byråchefen Hans Näslund.

Kommittén får härmed överlämna sitt betänkande. Utred- ningen hade till uppdrag att avge en första rapport före oktober månads utgång. Tidpunkten försköts

senare till utgången av år 1988.

Eftersom kommittén förutom direkta åtgärdsförslag här också ger förslag till hur hushållens skuldproblem bör beredas i fortsättningen, anser kommittén sitt utredningsuppdrag fullgjort i och med detta betän—

kande.

Som sekreterare åt utredningen har tjänstgjort hög—

skolelektorn Lars Torsten Eriksson.

Stockholm i december 1988

Lars Ag

/Lars Torsten Eriksson

INNEHÅLL 1 Inledning ................................ 2 Direktiven ............................... 3 Utredningens avgränsning och kommitténs arbete ....................... 4 Generellt om kreditstyrning .............. 5 Utveckling av hushållens finansiella situation .... ..... . ........ . ............. 6 Hushållens kreditproblem och tänkbara stödåtgärder ............................. 6.1 Skuldsättningens omfattning, ut— bredning och därtill kopplade problem 6.2 Åtgärder för att dämpa hushållens upplåning ................... ........ Åtgärder som förebygger kreditproblem Åtgärder som ger stöd vid betalningssvårigheter ........... .... 7 Sammanfattning ........ .................. . 8 Fortsatt beredning av samhällsinsatser Bilaga 1 Kreditinstitutens hushållsportfölj Bilaga 2 Bankernas kreditförluster Bilaga 3 Bankernas kreditförluster och rörelseresultat Bilaga 4: Finansbolagens kontokortskrediter Bilaga 5: Särskilt yttrande av byråchefen

Hans Näslund

13 17

25

33

33

58 71

102 127 143

1. Inledning

Detta betänkande redovisar bedömningar och åtgärdsför— slag från den kommitté som fått regeringens uppdrag att utreda hushållens skuldsättning (Fi 1988:07). Betänkan— det är en orientering om problem hushållen möter på den svenska kreditmarknaden efter avregleringen som påbör— jades 1985 och som efter hand lett till en styrning enligt marknadsekonomiska principer. Utredningens syfte har också varit att inventera tänkbara åtgärder som kan övervägas om man finner behov av att säkerställa mark—

nadens funktionssätt eller korrigera dess sociala verk—

ningar.

Den friare kreditmarknaden har gjort det möjligt för ett ökat antal hushåll att omfördela likviditet och pressa kreditkostnader. Kommittén konstaterar emeller— tid, att det tar tid att övergå från en samhällsekono— misk styrmodell till en annan. Kommittén har därför tagit som utgångspunkt att stärka den marknadsekonomiska styrmodellen och att stimulera hushållens sparande. Marknadsmodellen förutsätter framför allt mer informa— tion och utbildning av kredittagarna för att fungera som avsett. Kommittén finner behov av koncentrerade insatser för att förstärka information och kunskap på

marknaden och därmed förkorta den inlärningstid som

behövs för att så många som möjligt ska agera enligt den marknadsekonomiska modellens förutsättningar. Det krävs för det första kraftfulla insatser för att öka konsumen— ternas medvetenhet om alternativa vägar att finansiera köp och den framtida bindning som upplåning innebär. För det andra gäller det att förmå kreditinstituten att göra en avsevärt noggrannare kreditprövning än hittills och att ge hushållen en korrekt och inte snedvriden marknadsinformation. Kommittén har här som en absolut grundförutsättning utgått ifrån att skattesystemet i framtiden måste formas så att det står i samklang med den marknadsekonomiska modellen. Nuvarande subventioner

av räntekostnader gör inte detta.

Mot bakgrund av den problembild som kommittén tecknar i betänkandet presenteras dels förslag till direkta kor— rektiv, dels förslag till åtgärder som snarast behöver detaljutformas av andra instanser. Kommittén menar dock, att tillgänglig information idag inte pekar på att hushållens sammantagna skuldproblem motiverar dras— tiska ingrepp, men att försämrade konjunkturer snabbt kan förändra situationen. Kommittén framhåller därför särskilt vikten av att kreditutvecklingen nu fortlöpande följs ur ett hushållsperspektiv för att ge en god hand—

lingsberedskap vid framtida problem.

Avsnitt 2 och 3 redogör för direktiven och hur de tol— kats i kommitténs arbete. I avsnitt 4 beskrivs den omläggning som skett av samhällets kreditstyrning efter år 1985. Avsnitt 5 ger en sammanfattande redogörelse för utvecklingen av hushållens sparande och skuldsätt— ning efter avregleringen. Mot bakgrund av de inledande avsnitten redovisar kommittén sedan de kreditproblem som visat sig för enskilda hushåll samt olika orsaker till problem. Kommittén har utifrån den tecknade prob— lembilden gjort överväganden om olika förslag (avsnitt 6). Därvid har kommittén också tagit ställning till hur samhället i framtiden bäst följer hushållens skuldprob— lem. Kommittén anser därmed sitt arbete avslutat och

att fortsatta insatser sker på annat sätt.

stävar. ilsa” ass—énéåiawwm 4031an s stem s». Mmmm mhzwsawmmm ' mac-".» susa-äwmwu um '» " ' "$%—s” saawsmsnwmmw tmaxmmawumo ' ., _ gramms Waäsähfnwkmrastwmuiwsuy

" y? -','. käyttää” maé'bhnkiåqwmw mumsar—rumsren” ' malniw WWW % ”nämns—Quim tutustua ' AWlåenwamumc—wmxnmwwn

|-'|' ,_ __| .it.

_ , århåsmlmuuahwmksxnus skumt”

""'_*äigksnn%%as inte man utan nunnan .::-år ' " . JSM man; åt; aula zqaänanf aåzsnswoä jäs

' l

_ _ %& naglarna av den pralzlninbilm som armatur-in teckna..- _- ".3 *: ',,JTBL'.

',_ brittiskan-m prematurer; del.-s förslag till direkt;. km:— qkuw tån-hm förslag wii armani, son snarast bantas/er .%i'mjutfumla a»: andra instanser. » Kommittén senat; %Mitertb tillslubdg informrtium idag inte pek'åa. på

gatt 'husånlunp saa—antagna .skui-tå'ptublR-gt ...a vara: dream ' raska ingrepp, ser: ut ass.-Harada HODIWWFWCRI snabbt ' Emils vandra ”tuationer" "Roiumtrån' !: anhåller darr» _ '. uM'jt'It dittan av? art. kzedrturwrw inga-| nu inningarna

tyrkä Wi! __?”tll" huanållspunpekt 'a' för. a'”: - ge. eng.-Jc] hand—_

2 Direktiven

Finansdepartementet utarbetade under våren 1988 direktiv till en utredning av hushållens ekonomiska skuldsitua— tion. I utredningsdirektiven konstateras att den av— reglering som skett av kreditmarknaden sedan mitten av 1980—talet kraftigt har ökat kreditinstitutens låneutbud och aktiverat deras marknadsföring, särskilt mot hushål— len. Den uppdämda efterfrågan på hushållskrediter har samtidigt varit stor. Hushållens skulder har därför ökat väsentligt under senare år. Denna skuldsättning bör för flertalet leda till välfärdsvinster, men kan för vissa ge privatekonomiska och sociala problem. Man befarar att den faktiska låneexpansionen kommer att visa att en allt större grupp bland hushållen i prak— tiken har underskattat den ekonomiska tyngden av fram— tida ränteutgifter och amorteringar. De sociala skade— verkningarna av de senaste årens ökande skuldsättning kan därför i framtiden försätta fler enskilda i en svår situation svårigheter som kräver korrigerande och stödjande samhällsinsatser. Från samhällssynpunkt gäller det att underlätta rationella spar— och låneinsatser samt att ge ett stöd åt dem som oförskyllt råkar in i problem med svåröverkomliga skulder. I dessa sammanhang kan det även bli aktuellt med mer övergripande stabili— seringspolitiska åtgärder, om kreditexpansionen visar

sig bidra till rubbningar av sammhällsekonomin.

Kommitténs uppgift är sammanfattningsvis att

kartlägga omfattning och utbredning av hushållens

skuldsättning

föreslå åtgärder som begränsar denna skuldsättning och så långt möjligt undanröjer de sociala skadeverk

ningar denna i vissa fall medför.

3. Utredningens avgränsning och kommitténs arbete

Kommittédirektiven fastställdes vid regeringssammanträ— de 1988—04—21 (dir. 1988z32). Som kommittéledamöter tillsattes den första juli 1988 generaldirektör Lars Ag (ordförande) samt generaldirektör Laila Freivalds och professor Bo Södersten. Till huvudsekreterare förordna— des ekon dr Lars Torsten Eriksson. Kommittén antog namnet "Skuldkommittén". Laila Freivalds entledigades från kommittén den 4 oktober 1988 i samband med utnäm— ningen till justitieminister. Vid samma tidpunkt förord—

nades byråchef Hans Näslund som expert i kommittén.

Det framgår av direktiven att utredningen har stor frihet att själv söka sig fram till åtgärder som kan verka återhållande på hushållens skuldsättning. Vissa avgränsningar måste dock till för att kartläggningsar— bete och problemdiskussioner skall framstå som menings— fulla. Inte minst den korta utredningstiden understryker vikten av en koncentrerad insats: enligt kommittédirek— tiven bör utredningen bedrivas skyndsamt och avge en första rapport före oktober månads utgång 1988. Utred- ningstiden har dock förlängts till årets slut, varför kommittén betraktar denna rapport som sitt slutbetänkan—

de.

I betänkandet diskuteras behovet av åtgärder som i huvudsak kan utläsas i redan befintligt datamaterial och genom analys av centrala aktörers problemuppfatt— ning. Kommittén har särskilt tagit del av synpunkter vid Konsumentverket, Socialstyrelsen, Bankinspektionen, Riksbanken, Spardelegationen, Statistiska Centralbyrån, vissa kronofogdemyndigheter och kommunala socialnämnder. Kommittén har därvid också tagit del av vissa synpunkter från Svenska sparbanksföreningen, Svenska Bankförening— en, Finansbolagens Förening och några enskilda banker. Kommittén har också tagit del av erfarenheter man vunnit i Danmark och Norge, där kreditmarknaden avreglerats

något tidigare än i Sverige.

En utgångspunkt vid avgränsning av kommitténs arbete har varit direktivens starka betoning av konsumentskyd— det på kreditmarknaden och önskemålet att förebygga

sociala skadeverkningar. Informations—, rådgivnings— och utbildningsfrågor blir mot denna bakgrund av central

betydelse, liksom att närmare penetrera institutens sätt att marknadsföra krediter och företa kreditpröv— ning. Åtgärderna måste också ge ett stöd åt dem som trots alla ansträngningar försätts i en svår skuldsitua— tion, dvs någon form av skuldsanering. I ett mer över— gripande hushållsekonomiskt perspektiv är det i första hand sparstimulerande åtgärder som kommittén förväntas

diskutera.

Förändringar av inkomstskatter och avdragsbestämmelser behandlas av andra pågående utredningar. Riksbankspoli- tiken har blivit föremål för flera statliga utredningar och omfattande omläggningar har skett under senare år. Ytterligare förändringar kan förutses, inte minst med hänsyn till kreditmarknadens ökande internationalise— ring, vilket påpekats av den statliga kreditmarknadskom— mittén som nyligen framlagt sitt slutbetänkande. skuld— kommittén har funnit det naturligt att inte använda den knappa utredningstiden till överväganden av mer specifika aspekter på stabiliserings— och penningpoliti— kens utformning. I den här utredningen har sålunda befintliga strukturförhållanden på kreditmarknaden i

huvudsak tagits som givna.

En särskild enkät har riktats till instituten på kredit— marknaden för att försöka detaljera bilden av deras utlåning till hushåll (bil. 1). Denna har utförts inom Riksbanken under ledning av bankokommissarie Mats Josefsson och avdelningsdirektör Kerstin af Jochnick. Underlag för delar av avsnittet om gäldsanering har utarbetats av bankjuristen Anders Sonesson, Stadshypo— tekskassan i Stockholm. överväganden om gäldsanering för fysiska personer kommer också att behandlas av den nyligen tillsatta utredningen av vissa konkursrättsliga

ärenden (1988:52). Kontakter har här också tagits med

justitiedepartementet, där man påbörjat en översyn av konsumentkreditlagen. För det fortsatta bevakningen av hushållens kreditproblem vill kommittén också peka

på vissa utredningar som nu pågår vid Konsumentverket

och Socialstyrelsen.

Sammanfattningsvis har kommittén gjort en avgränsning till att främst behandla hushållens skuldsättning i ett juridiskt och ekonomiskt mikroperspektiv och endast i begränsad omfattning berört övergripande makroekonomiska frågor. De bedömningar och förslag som gjorts avser i första hand att stimulera sparande och underlätta hus— hållens överväganden före skuldsättning samt att ge ett stöd för de personer som av olika skäl får svårt att fullgöra sina åtaganden. För kreditinstituten aktuali—

seras därvid frågor om kreditprövning och marknadsfö—

ring.

4 Generellt om kreditstyrning

Kreditmarknaden har två huvudfunktioner i samhällseko— nomin. Den ena är att tillhandahålla betalningsmedel. Den andra att kanalisera sparandet till investeringar

och konsumtion.

Inom en rad samhällsområden har man de senaste åren allmänt tillmätt direkt marknadsefterfrågan och konkur- rens större effektivitet än centralt dirigerade åtgär— der, när det gäller att nå ekonomisk tillväxt och för— delning. Inom kreditområdet har också väsentliga av— regleringar ägt rum sedan 1985, vilket gjort en kredit— expansion möjlig för banker och finansbolag. Kredit— marknadskommittén har senats hösten 1988 föreslagit en ytterligare förstärkning av konkurrensen mellan olika aktörer genom att minska på uppdelningen av marknaden för olikartade kreditändamål. Internationellt tycks finansmarknaderna gå mot ett mer likartat, marknads—

orienterat funktionssätt.

Avregleringarna på kreditmarknaden under senare år har inneburit en radikal förändring av penningpolitikens utformning, såväl vad avser formuleringen av mål som tillämpningen av olika styrmedel. Under några få år har det skett en övergång från den modell som tillämpats

under hela efterkrigsperioden, den s k regleringsmodel—

len, till det nuvarande systemet, med marknadsorienterad

penningpolitik.

Regleringsmodellen innebar en omfattande kvantitativ styrning av kredit— och valutaflödena medan räntorna i stort bestämdes administrativt. Eftersom räntorna oftast hölls under jämviktsnivå blev kreditgivningen främst utbudsbestämd. Riksbanken styrde detta utbud. Till stöd för dessa penningpolitiska regleringar tillämpades en

omfattande valutareglering.

De penningpolitiska styrmedel som kom till användning

var:

0 placeringskrav för försäkringsinstitut,

o likviditetskrav för banker,

o utlåningsreglering för banker, finansbolag och mellanhandsinstitut

o emissionskontroll avseende såväl volymen som villkoren för upplåning på kapitalmarknaden,

o räntereglering för banker och försäkringsinstitut,

o kassakrav för banker, kombinerad med villkor för

upplåning på kapitalmarknaden

Syftet med en offentlig styrning av kreditmarknaden är att främst påverka den totala kreditvolymen, styrning

av krediter till vissa områden, valet av kredittagare

och hur belastningen av kreditkostnaden skall ske. Dessa syften skall korrespondera med de samhällsekonomiska målen för inkomstfördelning, resursallokering och sta— biliseringspolitik. Styrningen enligt regleringsmodel— len har sålunda i hög grad gällt den samlade likvidite— ten i hela ekonomin, krediter till staten och bostads— byggandet till förhållandevis låg ränta samt viss in— direkt styrning av krediter till näringslivet och från kommuner och hushåll. Systemet anses dock ha hindrat

kreditinstituten från att ta över marknadsandelar från varandra (dvs att aktivt konkurrera), förhindra framväxt av en effektivare institutionell struktur och utrymme

för nya finansiella instrument.

Till ungefär mitten av 1970—talet fungerade denna reg— leringsmodell på ett tillfredsställande sätt. (Med detta avses att styrmedlen var effektiva mot uppsatta mål inte något omdöme om reglerings— eller marknadsoriente— rade modeller är bättre för att bedriva stabiliserings— och tillväxtpolitik.) övergången till den marknadsorien— terade modellen skedde dock inte omedelbart, utan i olika steg. Det var heller inte från början frågan om en planmässig omläggning utan det gällde att successivt anpassa penningpolitikens utformning till väsentligt

förändrade förutsättningar.

I en marknadsorienterad modell sker anpassningen mellan kreditefterfrågan och kreditutbud i huvudsak via mark— nadsbestämda räntor. Centralbanken vidtar operationer på olika marknader för att styra räntenivå och ränte— struktur, men inriktar sig inte på att på annat sätt styra kreditflödet. Kreditgivningen blir därför, till skillnad från i regleringsmodellen, främst efterfråge— styrd. Man kan urskilja tre moment som varit av stor

betydelse för den penningpolitiska omorienteringen:

(1) Det första momentet var det växande underskottet i bytesbalansen som gjorde det nödvändigt att 1974 ändra valutaregleringen för att tillåta större utlandsupplå— ning. Därmed inleddes en process som kom att innebära en kraftigt växande stock av utlandsskulder. I början föreskrevs att upplåningen skulle ha viss löptid men efter hand ökade potentialen för in— och utflöden så kraftigt att bestämmelserna inte längre fyllde någon funktion. I detta nya läge blev det också möjligt för företagen att nästan fritt välja mellan inhemsk och utländsk upplåning vid givna räntor. Därmed hade

autonomin för den inhemska räntepolitiken försvagats.

(2) Det andra momentet har varit det stora underskottet i statens budget sedan mitten av sjuttiotalet. I början av åttiotalet blev det sålunda svårt att som tidigare

främst finansiera underskotten i kreditinstituten inom

hägnet av de av riksbanken tillämpade regleringarna. När staten blev tvungen att vända sig till marknaden blev det därför nödvändigt att erbjuda marknadsmässiga villkor. År 1982 introducerades upplåningen på marknaden i form av Statsskuldväxlar. Därmed bröts ränteregle— ringsprocessen, samtidigt som det snabbt växte fram en fungerande penningmarknad. En väl fungerande penning— marknad utgör ett centralt element i en marknadsorien—

terad penningpolitik.

(3) Ett tredje moment har varit den snabba tillväxten av en grå kreditmarknad under början av 1980—talet. Därmed blev det allt vanligare att kreditregleringar kunde kringgås. Volymstyrningen blev sålunda allt mindre effektiv. Ungefär samtidigt skedde också en omoriente— ring vad avser målvariablerna för penningpolitiken. Den tidigare i huvudsak inhemska orienteringen på kredit— och likviditetsvolymer följdes av en främst extern orientering, nämligen att behålla växelkursen stabil och styra in— och utflödet av valuta. Styrningen av valutaflödena skedde främst med räntepolitiska medel. Riksbankens operationer på penningmarknaden, och senare även på andrahandsmarknader för längre papper, blev allt

viktigare.

År 1983 avskaffades likviditetskraven för bankerna.

Deras stora innehav av obligationer medförde komplika—

tioner i ett läge där en allt rörligare räntepolitik erfordrades. Våren 1985 slopades ränteregleringen för bankernas utlåning. Det avgörande steget var dock slo— pandet av utlåningsbegränsningarna för bankerna, finans— bolagen och mellanhandsinstituten i november samma år. År 1986 avskaffades placeringskraven för försäkringsin—

stituten.

Sedan slutet av 1985 och början av 1986 bedrivs sålunda penningpolitiken helt enligt den marknadsorienterade modellen. Kassakraven för bankerna har dock behållits och krav har även införts för finansbolagen. Villkoren för bankernas upplåning i riksbanken har modifierats vid några tillfällen för att, i kombination med kassa— kraven, ge riksbanken möjligheter till bättre styrning av penningmarknadsräntorna via Operationer på penning— marknaden, tidvis kompletterade med operationer på den

långa marknaden.

Slopandet av utlåningsregleringarna för bankerna, fi— nansbolagen och bostadsinstituten följdes av en mycket kraftig ulåningsexpansion (se kap. 5). En betydande del av denna kreditgivning har gått till hushållen. En analys av hushållens ökade skuldsättning blir mycket komplicerad, eftersom såväl makro— som mikroekonomisk frågor behandlas. Till detta kommer också de social—

politiska aspekter som utredningen har att beakta.

övergången i penningpolitiken från reglerings— till marknadsmodellen berör sålunda ett stort antal frågor om mål och medel för penningpolitiken, förändringarna i kreditinstitutens funktionssätt och inte minst föränd-

ringarna i låntagarnas beteende.

I ett längre perspektiv måste myndigheternas bedömning av ett finansiellt system byggas på en avvägning mellan tillväxt, fördelning och stabilitet. Den ökade kredit— givningen har allmänt sett medfört betydande välfärds— vinster för hushållen som helhet. I regleringssystemet skedde en strikt ransonering av krediter. Bankerna utgick från kriterier som gynnade hushåll med goda formella säkerheter, med stor efterfrågan på finansiella tjänster, med inlåning i den långivande banken eller med bra "kontakter". Genom avregleringen har kretsen av låntagare breddats avsevärt och betydligt större grup— per har nu fått möjligheter och att förbättra sin finan—

siella planering mellan åren.

Målen för penningpolitiken har ändrats. Tidigare förelåg klara allokeringspolitiska ambitioner, som till en del kunde förverkligas med hjälp av styrmedel som då var effektiva. I dag siktar penningpolitken på generella mål, nämligen att balansera valutaflöden som stöd för

en fast växelkurs.

I regleringssystemet ledde en begränsning av kredit— institutens totala lånevolym till ransoneringar, där svagare företag men även hushåll trängdes ut. I ett system med marknadsanpassade räntor däremot har kredit— instituten ökat sitt utbud till hushållen, vars ränte— känslighet är mindre än företagens. Medan företagen vid höga inhemska räntor kan vända sig till utlandet för sin upplåning saknar hushållen sådana alternativ. Hus— hållens bristande räntekänslighet vid nuvarande skat— tesystem utgör dock en påtaglig svårighet för funktions- förmågan hos en marknadsstyrd modell för penningpoliti—

ken.

5 Utveckling av hushållens finansiella situa— tion

Hushållens disponibla inkomster var i början av 1980—— talet ungefär lika stora som deras skulder. Skuldsätt— ningsgraden ökade långsamt fram t o m är 1985. Därefter har den stigit snabbt. Under 1980—talets första del ökade upplåningen i genomsnitt ca 25 Mdr kr/år. Därefter har ökningen legat på en förändringstakt mellan 70—80 Mdr kr/år. Statistik för första halvåret 1988 visar också att upplåningen fortsatt på denna nivå. Totalt för det första halvåret var den 25 Mdr kr, vilket kan jämföras med ca 10 Mdr kr för första halvåret 1987. I procent över lZ—månadersperioden har hushållens upplå— ning ökat med omkring 20 % under första halvåret 1988. Fördelad på olika kreditgivare har förändringen de allra

senaste åren sett ut på följande sätt:

Tabell 1 Hushållens nettoupplåning (förändring i Mdr kr)

1985 1986 1987 1988 Banker — 1,4 20,2 31,9 36,6 Bostadsinst. 20,1 48,2 24,5 26,1 Finansbolag 4,0 12,2 13,7 16,3 Totalt 22,7 80,6 70,1 79,1

(Källa: Sveriges Riksbank) (Anm.: Siffrorna för 1988 avser lZ—månaders förändring)

Riksbanken konstaterar i sin Kredit— och Valutaöversikt 1988 att hushållens privata konsumtion ökat väsentligt snabbare än de disponibla inkomsterna 1986 och 1987. Hushållen har kunnat tillgodogöra sig såväl realinkomst— stegringar som förbättrade lånemöjligheter. Konsumtionen har också ökat snabbare än hushållens finansiella till— gångar. Medan hushållens sparande låg kring fyra procent av deras disponibla inkomster under hela 1970-talet, uppgick det 1987 till minus 2,5 procent. (Det bör påpe— kas att "hushållssektorn" inte bara rymmer traditionella hushåll, utan även omfattar personliga företagare och diverse organisationer och stiftelser i denna stati—

stik).

Det som här betecknas som "hushållens sparande" fram— räknas som skillnaden mellan disponibla inkomster och utgifter för privat konsumtion. Om ett positivt netto föreligger kan hushållen i princip använda detta på två sätt: för investeringar i eget boende (realt sparande) och för finansiella placeringar i avkastningssyfte (finansiellt sparande). Ett negativt finansiellt sparan— de innebär att hushållen riktar en nettoefterfrågan på krediter till marknaden och tar ianspråk andra sektorers överskottssparande. Hushållens agerande återspeglar i mycket den utveckling som äger rum i den reala ekonomin. Det påverkas dessutom av förväntningar om framtiden

samt möjlighet och förmågan att göra bedömningar om

Skuldsättningens konsekvenser. Vidare har utbudssitua— tionen stor betydelse: hur stort är kreditutbudet i förhållande till efterfrågan? Vilka uttrycksformer har konkurrensen mellan olika kreditgivare? Parternas mark— nadsagerande bestäms också av konsekvenserna vid ute—

blivna kreditåtaganden.

I diagram 1 redovisas en allmän översikt över hur hus—

hållens sparkvoter utvecklats under 1970— och 1980—ta—

len:

Diagram 1 Hushållens s arkvoter 1970—1987

Nenosparkvct

Real sparkvor

1 ! | | 1 1 1 1 . 1

Finansiell sparkvot

1571 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987

Källa: Riksbankens Kredit— och Valutaöversikt 1—1988

I diagram 2 sammanfattas utvecklingen av hushållens

nettoförmågenhet under 1980—ta1et:

Diagram 2 Hushållens nettoförmögenhet 1980—1987

F1nans1etl nettolormogenher

Finans1e1| nenoformcgenhet exkl akne:

1 _1_1__1__1_1__1___1 1' 1 1980 1951 19132 1933 1984 1935 1956 1987

Under 1970—talet var det förhållandevis billigt att låna pengar till konsumtion och investeringar. Inflatio— nen var hög och kombinationen av höga marginalskatter och möjligheter till ränteavdrag stimulerade skuldsätt- ning, dvs missgynnade sparandet. För hushållens del dominerades bilden av omfattande reala investeringar i småhus och fritidshus. Staten försökte successivt mot— verka de problem som följde med obalanserna i ekonomin. P g a budgetunderskotten lades t ex statsskuldpolitiken

efter hand om i mer marknadsorienterad riktning.

Vid 1980—talets inledning utsattes hushållen för stora ekonomiska påfrestningar. Hög inflation, devalveringar och åtstramningspolitik pressade ned reallönerna. Det samlade sparandet kom därför att falla, i första hand

som resultat av att småhusbyggandet drogs ned kraftigt.

På den finansiella sidan kan man notera en viss åter— hämtning jämfört med 1970—talet. Olika sparstimulanser har riktats mot hushållen och värdeökningar på aktier och andra placeringstillgångar påverkar den finansiella

förmögenhetsutvecklingen i positiv riktning.

Sedan mitten av 1980—talet har mönstret på nytt föränd— rats. Hushållens ekonomiska ställning har förstärkts genom en allmän konjunkturuppgång. Framtidsförväntning— arna har blivit uttalat positiva. Hushållen gynnas också av högre sysselsättning, starkare inkomstutveckling och

friare lånemöjligheter än tidigare.

skuldsättningen underlättas påtagligt av den avreglering som inträffade på marknaden 1985—86. Riksbankens stati— stik visar tydligt hur kreditgivningen från banker, finansbolag och bostadsinstitut tog fart under 1986 och sedan dess har fortsatt även om olika omläggningseffek— ter i anslutning till avregeleringen försvårar tolkning— en av statistiken. Omflyttningen av kredit från den grå lånemarknaden har troligen varit betydande. Riksbanken räknar dock med att hushållens skuldsättning ökar med

ca 20 % i årstakt.

Ett av skälen till den snabba uppgången är givetvis att

hushållen i högre grad lånefinansierar delar av sin

konsumtion. Det finns dock andra förklaringar som san— nolikt väger tyngre i detta sammanhang. Värdestegringar på aktier och egna hem har de senaste åren vidgat under— laget för kreditgivningen (se diagram 3). Nya möjlighe— ter har öppnats, t ex att belåna det äldre bostadsbe— ståndet och frigöra kapital för underhåll eller för insatser av annat slag. Inslagen av finansiell planering är också klart mer framträdande än tidigare. Hushåll lånar för att göra finansiella placeringar i aktier, konvertibler, värdepappersfonder o dyl. Den mer avan— cerade skatteplaneringen som tidigare spelat en stor roll för kreditflödena kring årsskiften tycks nu spela en allt större roll under hela kalenderåret. Det är här dock fråga om ett fåtal hushåll som agerar med hjälp av

mycket stora kort— eller medelfristiga lånebelopp.

(Procent av disponibel inkomst)

180 170 160 Finansiella tillgångar 150 140 130 120 110 100

L____L___J____1____L____L___J____J

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Hushållen har blivit en viktigare kundgrupp för kredit— givare av olika slag. Det beror på att krediter till större företag, kommuner och andra låntagare i den storleksklassen ger lägre vinstmarginaler. Hushållen har emellertid visat en mindre räntekänslighet, dels sannolikt beroende på skattesystemets utformning, dels förmodligen också i många fall genom brist på kunskap

om olika låns faktiska kostnader.

Sammanfattningsvis kan man konstatera, att hushållen ökat sin skuldsättning i kreditinstituten med 200—250 Mdr/kr sedan 1985. I princip har denna låneexpansion möjliggjorts tack vare den avreglering som påbörjades på kreditmarknaden år 1985. Finansföretagen och bankfö— retag har också aktivt riktat sin marknadsföring mot

hushållen, som i många fall varit det marknadssegment

som erbjudit kreditgivarna den bästa lönsamheten. Tack vare en kraftig uppgång av värdet på belåningsbara tillgångar (främst fastigheter och aktier), har möj— ligheterna till skuldsättning varit stora. Man kan också på goda grunder anta, att kreditinstitutens krav på

säkerhet sjunkit i och med den ökande konkurrensen.

Samtidigt måste man utgå från att hushållens ökande efterfrågan på krediter återspeglar deras positiva framtidsförväntningar och ibland felaktiga bedömningar av sin återbetalningskapacitet. För den senare tolkning- en talar bl a att realräntan tidigare varit negativ, men sedan 1985 inneburit en faktisk kostnadsbelastning för hushållen som helhet. Man kan även från samhällssyn— punkt fråga sig om kostnadsbelastningen är tillräcklig. I USA är t ex inte kontokortsräntor avdragsgilla för hushållen. Även om nuvarande skattesystem kan ge negativ realränta för vissa låntagare, är dock den reala kost— naden betydande för låginkomsttagare med t ex kredit— kort. Antalet hushåll med återbetalningsproblem har ökat påtagligt och de totala skadeverkningarna av "kre— ditmissbruk" är idag knappast kända fullt ut. Samtidigt som en del av problemen är tillfälliga medan aktörerna anpassar sig till nya förutsättningar, får man räkna med att en framtida konjunkturförsämring kan komma att

blottlägga kreditproblem i större omfattning än idag.

6 Hushållens kreditproblem och tänkbara stöd— åtgärder

I detta avsnitt sker en redovisning av Skuldkommitténs bedömningar och förslag till åtgärder. Först redovisas vissa problem vid ökad skuldsättning. Därefter redovisar kommittén förslag som direkt kan begränsa upplåningen och därefter åtgärder som kan göra att hushållen bättre överväger sin betalningsförmåga samt, slutligen, vad man kan göra i de fall man ändå råkar i betalnings—

svårigheter.

6.1. Skuldsättningens omfattning, utbredning och därtill kopplade problem

Kommittén har i uppdrag att genom egen kartläggning och annan utredningsverksamhet skapa sig en bild av hus— hållsskuldernas omfattning och utbredning samt de sociala missförhållanden som orsakats av överdriven

skuldsättning.

Villkoren för och omfattningen av hushållens skuldsätt— ning har förändrats starkt sett över en längre period. Detta beror främst på förändringar i inflationstakt,

beskattning och kreditutbud. De kommande åren förväntas

dessa faktorer påverkas av en ökande internationalise-

ring.

Makrosumman av hushållslånen uppgick enligt Statistiska Centralbyråns uppgifter till totalt 150,6 Mdr kr år 1975, 468,1 Mdr kr år 1985 och 731,3 Mdr kr efter det första halvåret 1988. Under den höga inflationen från mitten av 1970—talet var det lönsamt att låna, om man investerade det lånade kapitalet i reala tillgångar. Fram till 1979 var det fastigheter som steg i värde, därefter aktier. Realräntan efter skatt var negativ under perioden, särskilt för hushåll med höga marginal— skatter. Detta gjorde det rationellt för många hushåll att söka lånefinansiera både konsumtion och investering—

ar.

Den första påtagliga förändringen i kreditvillkoren var den kraftiga ränteuppgången från 1979. Räntan har senare fallit, men även inflationstakten. Detta har inneburit att realräntan före skatt blivit betydande. Genom en begränsning av avdragsrätten för räntor till högst 50 % vid beskattning, har skuldräntor för allt fler hushåll

inneburit en verklig kostnadsbelastning.

Diagram 4 Räntekostnader för hushållens lån i bank

Nominell ranta

Ränta efter skatt

Realränta efter skatt

ML.—QAM

1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987

Källa: Riksbankens Kredit— och Valutaöversikt 1988:1

Sedan slutet av 1985 har kreditmarknaden avreglerats i flera avseenden, vilket gjort det möjligt för kredit— instituten att aktivt marknadsföra lån. Kommittén kon- staterade vid beskrivning av hushållens finansiella situation i kapitel 5, att hushållens nettoupplåning hos kreditinsituten skjutit fart och ökat med ca 250 Mdr kr sedan BO—talets mitt. Även om en inte obetydligt del av denna upplåning initialt gällt omplacering av äldre lån från den "grå marknaden" till mer fördelaktiga lån på den reguljära marknaden, kvarstår en kraftig ökning av hushållens skuldsättning. Hushållen har dess— utom under hela 1980—talet tagit ut mer pengar än man satt in på egna konton, med undantag för 1986. En stor

del av kreditmedlen har placerats i fast egendom och

värdepapper, som snabbt ökat vid värdering. Den privata konsumtionen har också ökat väsentligt snabbare än den disponibla inkomsten. Sammantaget skapar detta oro för samhällets ekonomiska stabiliseringspolitik lika väl som för hur enskilda hushåll skall klara framtida ränte— och amorteringsutgifter. Denna bedömning görs dels utifrån de erfarenheter som hittills vunnnits av ökande skuldsättning, dels som en prognos av konsekvenserna av

hushållens framtida betalningsbörda.

Hushållens problem till följd av alltför stor upplåning kan ta många uttryck. En del märks främst inom hushållet och påverkar enskilda individer och hushållet som grupp. I andra situationer kan kreditproblem resultera i att hushållen tar kontakt med kreditinstitut eller samhälls— företrädare för information och rådgivning. Den kom- munala konsumentverksamhetens budgetrådgivning ökade med 35 % från 1986 till 1987. En likartad utveckling rapporteras från socialtjänsten och kronofogdemyndighe— terna. Nästan alltid är betalningssvårigheter till följd av alltför hög skuldsättning det stora problemet. Knappt 20 000 hushållsekonomiska frågor handlades inom den kommunala konsumentverksamheten 1987, varav ca 5 000 utgjordes av budgetrådgivning inkl. skuldsanering. Det senare har visat sig vara ett mycket tidskrävande ar— bete. En tredje typ av konsekvenser är att man inte i

tid infriar sina åtaganden och därmed får någon form av

påminnelse och betalningsanmaning av kreditgivaren/in— kassoföretag. Ett ytterligare steg innebär lagsökning och indrivning via kronofogdemyndigheten. De svåraste fallen resulterar i utmätning genom kronofogdemyndighet och någon form av skuldsanering. För låntagaren innebär detta ytterligare kostnader och ofta långa perioder då han/hon måste leva på existensminimum och ändå inte blir kvitt sin skuld. Betalningsproblem kan också drabba tredje part genom att borgensförpliktelse tas i anspråk. Samhällsförlusterna är varje år stora som följd

av obetalda skatter och avgifter.

I flera sammanhang har man framhållit att kreditproble— men hittills inte enkelt kan avgränsas enligt vissa socioekonomiska grupperingar. De skulle då snarare vara en konsekvens av en allmänt vidlyftigare livsstil. Bristande hushållsekonomiska kunskaper kan också vara orsak liksom livskriser. Konsumentverket har t ex 1986 genomfört en kvalitativ intervjuundersökning bland personer som bl a genom missbruk av kreditkort råkat i betalningssvårigheter. Det var enligt denna undersökning främst fem olika situationer som orsakade kreditmiss—

bruket, nämligen

Försämrade inkomster till följd av t ex arbetslöshet,

sjukdom, studier.

— Allmänt svåra sociala förändringar som gör att man inte orkar sköta sin ekonomi, t ex vid skillsmässa och anhörigs sjukdom.

Att man vill "köpa in sig" i någon social skiktning, skaffa sig en högre status.

— Användning av kontokort för frekventa "småköp" när man inte kan vänta och göra planerade inköp.

Allmänt dåliga kunskaper om och ointresse för den

egna ekonomin.

Centrala uppfångare av kreditproblem är kreditinstituten (dvs banker och finansbolag) samt samhällsorgan som Konsumentverket, kronofogdemyndigheterna, socialbyråer— na, Riksbanken samt Bankinspektionen. Mellan dessa sker också ofta ett nära samarbete för olika åtgärder. Sta— tistiska Centralbyrån (SCB) redovisar löpande uppgifter över de olika kreditinstitutens samlade utlåning till hushåll. I undersökningen av inkomsternas fördelning (HINK) SCB varje år en insamling av deklarationer för ca 10 000 hushåll i syfte att få en fördjupad bild av hushållens inkomster och förmögenhet. Den normala publi— ceringen av inkomsterna sker genom Statistiska meddelan— den (SM), som utkommer en gång per år. För hushållens tillgångar och skulder har det hittills inte skett någon löpande publicering. 1988—07—22 gjorde SCB dock en redovisning av en förmögenhetsstudie för åren 1975 —

1978, 1983 — 1985. Där konstaterade man bl a att ett av

två hushåll hade skulder 1975 mot två av tre 1985 samt att skuldökningen var snabb mellan 1975—1978 resp 1983— —1985. Skuldkommittén har kunnat konstatera, att skuld— ökningen varit än snabbare efter kreditmarknadens av—

reglering 1985.

Det har inte varit möjligt för kommittén inom ramen för den korta utredningstiden att göra speciella bearbetning av SCBs HINK—statistik eller att komplettera denna med direkta hushållsenkäter. Även om det idag saknas en heltäckande bild av de enskilda hushållens kreditsitua— tion, finns en rad enskilda studier samt samlade er— farenheter som redovisar konsekvenserna av de lättill— gängligare hushållskrediterna och därmed den ökade skuldsättningen inom hushållen. Riksbanken har också för kommitténs räkning kunnat genomföra en avgränsad studie för att spegla förändringar av kreditinstitutens långivning efter avregleringen 1985 (se bilaga 1, Riks— banken 1988—10—06). Med den korta tid som varit till- gänglig har man dock varit tvungen att begränsa studiens omfattning. Materialet återspeglar de större kreditin— stituten, men är inte någon totalundersökning. Kommittén menar, att undersökningsdata får tolkas med försiktig—

het, men vill ändå notera följande fem slutsatser från

enkäten:

1 Andelen blancokrediter i bankernas och finansbolagens

hushållsportföljer har ökat avsevärt efter avreglering—

en.

Detta kan dels förklaras av att dessa institut i stor omfattning lyft av krediter mot säkerhet i pantbrev till bostadsinstitut, dels att det blivit lättare att lämna lån utan säkerhet. Andelen lån utan borgen eller realsäkerhet har ökat på en kraftigt expansivt marknad. Denna uppgift ger stöd för den ofta uttryckta farhågan

att kreditinstitutens kreditprövning försvagats.

2 Privatpersonernas andel av kreditförlusterna är stor

(:

17 6 vid affärsbankerna, 33 % vid sparbankerna och 22

% vid föreningsbanker.

Bilaga 2 och 3 redovisar institutens samlade kreditför— luster (dvs inkl. företag) både i volym och som andel av röresleresultat resp total utlåning. Där framgår att samtidigt som kreditmarknadsvolymen expanderat, har såväl kreditinstitutens vinster som deras kreditför— luster ökat. Mätta som andel av utestående krediter är

dock kreditförlusterna relativt konstanta.

Av bilagornas tabelluppgifter framgår att de samlade kreditförlusterna hos bankerna var ca 2,1 Mdr 1987,

vilket kan jämföras med 0,4 Mdr kr 1981. Detta innebär

att kreditförlusterna i början av 1980—talet låg under 5 % av rörelseresultatet vid spar— och föreningsbanker och under 10 % vid affärsbanker. År 1987 hade sparbank— ernas kreditförluster stigit till nära en fjärdedel av rörelseresultatet, 18,5 % vid affärsbankerna och 15,4 % vid föreningsbankerna. Om man sätter kreditförlusterna på privatpersoner i relation till de totala belopp som redovisats där man varit tvungen att ianspråkta pant, verkar det som beloppen avseende realiserad pant kan vara minst lika stora som kreditförlusterna på privat— personer. Uppgifterna stärker uppfattningen om kreditin— stitutens expansiva marknadsföring och försvagade kre—

ditprövning.

Bankernas realiserade kreditförluster har inte genomgått samma ökning, om man ställer dem i relation till ute— stående krediter. År 1981 var kreditförlusterna 0,3 % av kreditvolymen vid affärsbanker, 0,0 % vid sparbanker och 0,1 % vid föreningsbanker. År 1987 hade de ökat till 0,7 %, 0,4 % resp 0,3 %. Affärsbankerna redovisar den största andelen 1984 med kreditförluster på 1,3 % av kreditvolymen. För sparbankerna var 1986 på motsva— rande sätt ett toppår med 0,7 %. Föreningsbankerna har redovisat kreditförluster på 0,3 % av kreditvolymen vid de tre senaste åren. Tillgänglig statistik från Norge visar att kreditförlusterna vid affärs— och sparbanker

där nått en väsentligt större andel av utlåningen. År

1987 uppgick dessa förlustandelar till 1,36 % för af- färsbanker och 0,84 % för sparbanker. Förlusterna var i huvudsak knutna till län som beviljats företag mellan

1984—1986.

Kommittén utgår ifrån att kreditförlusternas storlek i förhållande till kreditvolymen är det viktigaste måttet för bankernas risktagande, så länge rörelseresultatet visar en positiv utveckling. Svenska banker har också en internationellt hög lönsamhet. Från konsumentpolitisk synpunkt måste man emellertid även se på de totala kreditförlusterna, som indikerar omfattningen av hushål— lens betalningsproblem. En kreditgivare i Sverige har en mycket stark ställning gentemot en enskild låntagare och kan under i princip obegränsad tid ställa krav på återbetalning av skulden. Hushåll kan inte som företag genom konkurs slutreglera sina skulder. Tillgängliga uppgifter ger dock inte information om privatpersoners andel av institutens kreditförluster ökat efter avreg— leringen. Någon större förändring i relationen mellan kreditförluster och realiserad pant har inte iakttagits under perioden 1985—1987. Denna tolkning baseras dock på ett ganska osäkert underlag. Tilläggas kan också att i spar— och föreningsbanker svarade hushållen antalsmäs— sigt för en större del av kreditförlusterna, men be— loppsmässigt för en betydligt mindre andel. Det är

sålunda några stora företagsförluster som dominerar

kronvolymen. Spar— och föreningsbankernas låneportföljer är till större andel inriktade mot hushållen än affärs—

bankernas.

3 Kreditförlusterna har under perioden 1985—1987 vuxit

i åldersgruppen 18—24 år.

Kreditförlusterna i denna åldersgrupp ökade andelsmäs— sigt i affärsbankerna från 9 till 16 %, i sparbanker från 19 till 24 %, i föreningsbanker från 6 till 18 %, medan finansbolagen noterade en liten minskning och gick från 19 till 17 %. Denna ökning har varit markant och ägt rum på en beloppsmässigt kraftigt expansiv marknad. Instituten uppger dock att åldersgruppen 18—24

som låntagare inte vuxit relativt andra grupper.

4 Det är huvudsakligen krediter utan säkerhet, dvs

blancokrediter som drabbats av kreditförluster.

Kommittén menar, att det å ena sidan är önskvärt att krediter kan ges utan krav på säkerhet i form av tidiga— re förmögenhet. Sparbankerna har t ex beviljat ca

900 000 lån till medlemmar i fackliga organisationer sedan de första avtalen med sparbanksrörensen träffades 1981. Enligt publicerade uppgifter klarar 99,5 % av låntagarna att återbetala sina län. De vanligaste skälen

att söka medlemslån uppges vara att man vill sanera

dyrare kontokortslån och undvika avbetalningsköp. Å den andra sidan stärker uppgiften om förluster på blanco— krediter kommitténs uppfattning att kreditinstituten i stark utbudskonkurrens pressat ut sina produkter på marknaden. Den goda lönsamheten inom kreditväsendet i kombination med de starka indrivningsmöjligheterna och bristande krav på kreditprövning kan här förhindra den självsanerande effekt som förutsätts i den marknads—

ekonomiska modellen.

5 Mer än 50 % av de tillfrågade instituten uppger att man erfarit ökade betalningssvårigheter för krediter även i form av förseningar att betala ränta och amorte—

ringar o dyl.

Det är främst för lån utan formell säkerhet som kredit— instituten uppger att låntagarna i växande omfattning inte infriar avtalsvillkor. Problemen anges i Riksbanks—

enkäten ha en tyngdpunkt hos yngre personer.

Skuldkommitténs slutsats av de svar som lämnats på Riksbankens enkät är framför allt att kreditinstituten bör förbättra sin kreditprövning. Detta anser kommittén vara särskilt viktigt så länge enskilda drabbas mycket hårt av betalningsoförmåga. Som angivits har enskilda hushåll idag inte samma möjlighet som företag att sanera

sin ekonomi efter ett kredithaveri. Detta medför ett

större ansvar för kreditinstituten i kraft av deras resurser och kompetens att vägleda den lånesökande i

dennes finansiella bedömningar.

Ett särskilt fokuserat kreditområde i debatten har varit kontokorten. "Kortmarknaden" omfattar en rad olika typer av kort, som på intet sätt bildar en homogen grupp. Förutom kort med direkt kreditfunktion, finns t ex kort kopplade till eget inlåningskonto, kort kopplade till banklån, sådana som endast fungerar som betalningsför— medlare och en rad skilda kort som fungerar endast mot visst företag. Konsumentverkets marknadsöversikt (1988—11-29) över kontokortsmarknaden upptar ca 600 olika kort, vilket kan jämföras med 150 kort vid före—

gående översikt.

Kontokortsfrågor har bl a behandlats av Kontokortskom— mittén (slutbetänkande Ds Fi 1984:10), Kreditmarknads— kommittén samt av Konsumentverket, som lett flera pro— jekt där man belyst de hushållsekonomiska problemen. I flera rapporter i början av l980—ta1et har man kvan— tifierat hushållens betalningsproblem på kreditkorts— marknaden samt konsumenternas beteenden, kunskaper och attityder till kreditkortsinnehav. Kreditexpansionen på denna marknad beräknades i ett av Konsumentverkets projekt mellan åren 1970 och 1979 från 130 Mkr till

2600 Mkr. Senare statistik visar att utnyttjade konto—

krediter nominellt ökat till 4900 Mkr år 1987. Den utnyttjade kontokrediten är dock endast en del av den beviljade, som uppgick till 18,1 Mdr kr 1987. Konto— kortskrediternas andel av de total hushållsskulderna tycks snarare ha minskat än ökat. De var enligt finans— bolagens uppgifter 1,0 % av hushållsskulderna år 1987,

medan de som mest var 1,5 % 1983 (se bilaga 4).

I Konsumentverkets projekt är 1980 framkom att konsumen- ternas betalningsproblem med rättsliga följder på kre— ditkortsmarknaden i absoluta tal ökat under perioden 1975—1979, från ca 2 800 till 10 000 hos kronofogdemyn— digheterna. Kommittén konstaterar, att antalet kontokort har ökat från 270 000 till ca 3 000 000 mellan åren 1975 1988. Hur stor andel dessa motsvarar av den totala mängden av olika kontokort är dock omtvistat, vilket visar att marknaden totalt sett är svåröverblick— bar. Branschföreträdare har under utredningens gång hävdat att det totala antalet kort kan vara mer än dubbelt så stort som det som framgår av statistiken. För närvarande pågår också inom Konsumentverket en

uppföljning av verkets tidigare undersökning från 1980.

Även om sålunda tillgänglig statistik visar att kon— tokortskrediterna endast svarar för ca 1,0 % av hushål- lens skulder till kreditinstitut, har kritiken mot

kontokrediter varit stor. Den har främst avsett brister-

na på kreditprövning, vilket bl a gjort det möjligt att parallellt använda flera kontokort. Kontokorten har därmed varit både enkla att få och enkla att missbruka. Kritiken har också gällt den relativt höga kostnaden för denna typ av krediter en kostnad som låntagaren

inte alltid till fullo varit medveten om.

Ungefär var fjärde individ råkade enligt Konsumentverk— ets undersökning 1980 mer eller mindre ofta ut för att pengarna inte räckte till både de vanliga löpande ut— gifterna och avbetalningar på kreditkortsskuld. Ungefär 5 % i Konsumentverkets undersökning har någon gång haft så svårlösta betalningsproblem att de fått antingen lösas genom uppgörelse med kontoföretaget eller genom indrivning eller andra rättsliga åtgärder. Genom kredit— korten kan särskilt utsatta och ekonomiskt svaga grupper antas ha förlängt och fördjupat sina ekonomiska problem. skuldproblem finns emellertid i alla sociala skikt. Konsumentvägledare, socialsekreterare och kronofogdemyn— digheter har givit uttryck för iakttagelser som pekar på en väsentlig uppgång i antalet hushåll med konto— kortsproblem. Dessutom uppger man att låneproblemens

storlek tycks bli allt större.

Även kontokortskommittén bekräftar i sitt slutbetänkande (Ds Fi 1984:10) konsumentverkets bild av kontorkorts—

användningen som ett hushållsproblem. Vid kontokortskom—

mitténs undersökning av finansbolagens dataregister i april 1983 konstaterade man att ca 11 700 hushåll i hela landet slutat göra inbetalningar och att ett stort antal föreliggande inkassoärenden måste föras till detta. Man menade sammanfattningsvis, att "ett icke obetydligt antal hushåll har betalningsproblem" för sina kontokortskrediter samt att det dessutom fanns en grupp med så höga, utnyttjade krediter i förhållande till sin disponbila inkomst att man sannolikt stod inför

betalningssvårigheter.

Skuldkommitténs slutsats är, att kontokrediterna omfat— tar en liten del av hushållens samlade skulder. Det är dessutom kommitténs bedömning att kontomarknaden utgör en väsentlig del i ett smidigt fungerande betalningssys— tem. Detta måste också ses i ett dynamiskt perspektiv, där den pågående internationaliseringen utgör ett domi— nerande inslag. Kommittén konstaterar dock att konto— krediter vanligen är dyrbarare alternativ för konsumen— terna än andra krediter och därför ytterligare kan försvaga en redan bräcklig ekonomi. Kontokortskrediterna tycks också extremt lätta att tillgripa och därför lätta att missbruka. De rapporter som kommit från olika sam— hällsorgan är illavarslande. Om Konsumentverket och sedan Kontokortskommittén konstaterat problem med kon— tokortsbetalningar i början av 1980—talet, kan man

befara att dessa ökat ytterligare med den kraftiga

expansionen av antalet kort. Kommittén anser det därför viktigt att förstärka uppföljningen av denna marknad och ser Konsumentverkets pågående undersökning som ett inledande inslag i denna uppföljning. Även på denna punkt menar kommittén att en förbättrad statistik är nödvändig. Resurser behövs för att fortlöpande genomföra fördjupningsstudier inom konstaterade eller befarade

problemområden. Kommittén föreslår därför att (Konsu—

mentverkets resurser förstärks på detta område. Kommit— tén återkommer till de resurser som behövs för detta i

samband i slutet av detta avsnitt.)

Tillgången till stora kreditbelopp i banker och kredit— institut har lett till ett kraftigt utbudstryck mot marknaden. Kreditgivarnas strävan efter framgång på hushållssegmentet har lockat fram en allt aggressivare marknadsbearbetning. Krediter som endast för några år sedan för hushållen var en svårtillgänglig nyttighet, har blivit mycket lättillgänglig. Medan man tidigare själv fick upptäcka sina kreditbehov, dessa i regel måste vara för realändamål och man personligen fick vända sig till en bank för lån, där kreditvärdigheten bedömdes i särskild ordning, har kommittén kunnat kon— statera genom granskning av ärenden hos Konsumentom— budsmannen och Bankinspektionen, pågående marknadsföring samt erfarenheter hos olika aktörer, att situationen är

helt annorlunda idag: kreditinstituten bearbetar aktivt

hushållen, ofta genom masskommunikation och med påträng- ande budskap om lån för olika konsumtionsändamål. Kre— ditgivning rationaliseras och sker allt mer utan person- lig kontakt och utvecklingen tycks gå mot fortsatt automatisering av kredithandläggning. Denna omfattar också ökande grad av maskinell prövning av kreditvär— digheten. En vanlig form av kreditprövning sker nu genom en föga djupgående kontroll av eventuella betalningsan— märkningar och anställningsförhållanden. Ofta behöver man inte lämna särskild säkerhet. Utbetalning sker snabbt, ibland inom ett dygn. Ett viktigt inslag i denna bearbetning av hushållen är att kreditgivningen rent fysiskt flyttas från traditionella banklokaler till detaljhandeln. Kunden erbjuds varan plus kredit i ett paket. Kreditgivarna försöker komma så nära köpstället som möjligt och göra en integration framåt i detaljist—

ledet t ex hos resebyråer, båt— och bilförsäljare m m.

Avregleringen av kreditmarknaden har sålunda fundamen— talt förändrat dess funktionssätt. Många hushåll har tidigare betraktat banker som halv—officiella inrätt— ningar med myndighetskaraktär. Bankerna är numera renod— lade marknadsaktörer. Avregleringen har skapat en "driv— huseffekt" på kreditområdet som aktivt bidragit till en mer temporär turublens på marknaden. Vissa konsument— grupper har klarat denna omställning sämre och hamnat i

betalningssvårigheter. Felbedömd betalningsförmåga,

ofta som en följd av eller i kombination med ändrade levnadsförhållanden (t ex skillsmässa, sjukdom, värn— plikt), kan för individen leda till påtagliga, sociala

störningar.

På kreditmarknaden tycks aktörerna räkna med fortsatta stora kreditflöden till hushållen. Deras eget agerande talar för detta, liksom konkurrensen mellan olika kre— ditgivare och aggressiviteten i marknadsföringen. Hus— hållen har blivit en viktig målgrupp för kreditinstitu— ten. Försämrade konjunkturer och ökad internationalise— ring kan ytterligare öka konkurrenstrycket mot hushål— len, samtidigt som en försämrad konjunktur i framtiden kan visa att flera hushåll än idag felbedömt stabilite— ten i sin ekonomi. En förändrad kostnadsbelastning kan också bidra till detta, t ex vid väsentligt höjda taxe— ringsvärden på fastigheter. Att bankerna visat hög lönsamhet (bilaga 3) trots de stora kundförlusterna, pekar på att man knappast kan förvänta sig en självsane— rande marknadseffekt, när det gäller prövning av kredit— värdigheten. Flera faktorer kommer dock också att verka återhållande på ökande skuldsättning. En avmattning i konjunkturen verkar sannolikt i dämpande riktning liksom de anpassningar i skattesystemet som aviserats. Vetska— pen om en positiv realränta förväntas också efter hand

tränga in i marknadens medvetande. En del av de svårig—

heter som visat sig ses som en mer temporär effekt i

samband med marknadens avreglering.

Det kan också framhållas att man i ett makro—perspektiv knappast kan tala om "överdriven skuldsättning" för hushållen som grupp. Flertalet hushåll har i stor ut— sträckning hittills agerat rationellt med hänsyn till gällande spelregler på marknaden och den allmänna eko— nomiska utvecklingen. Lånade medel har av många använts för placering i hus och finansiella papper med bättre avkastning. I flera utvecklade ekonomier har ett mot— svarande mönster iakttagits. Hushållens skuldsättning, mätt som andel av BNP, når ofta upp till närmare två tredjedelar. Detta gäller för Sverige, men även för USA, Japan, Storbritannien och Västtyskland. Det är dock ett faktum att hushållens agerande från tid till annan utgör ett problem från stabiliseringspolitisk synpunkt, vilket också utredningsdirektiven ger visst uttryck för. Exponeringen för kreditrisker (återbetal— ningsproblem) ökar självfallet med den fria kreditmark— nadens totalt högre belåningsgrad. Därtill kommer de

här påpekade störningarna för utsatta grupper.

För att belysa kreditinstituts in— och utlåning finns i huvudsak kontinuerlig statistik från Statistiska Cen— tralbyrån samt Riksbanken. Olika former av betalnings—

problem registreras också genom Riksskatteverket och

kronofogdemyndigheterna. Deras bokföring av utmätning vid enskilda mål medger dock ingen nedbruten statistisk fördelning, t ex på kontokreditsskulder och andra län. Kommittén menar, att man borde överväga möjligheten att göra denna registrering av s lr E—mål mer finfördelad med avseende på typ av skuld. För att närmare studera och föreslå åtgärder som indikeras genom sådan stati— stik, menar kommittén att man kan behöva den typ av utredningsresurs som tidigare angivits som önskvärd vid Konsumentverket. Från den första juli 1988 har också Upplysningscentralen (UC) fått tillstånd av Datainspek— tionen att under en försöksperiod på två år föra ett register över personer som inte fullföljer uppsatta villkor vid kreditgivning (s k "missbruksregister"). Det är för tidigt att dra slutsatser av i vilken ut— sträckning denna registrering bidrar till en avsevärt förbättrad kreditprövning. Vidare har Bankinspektionen utvecklat ett internt datasystem som från den 1 juli 1988 kommer att ge statistisk information över klago— målsärenden kring utlåning (marknadsföring, lånekostna—

der, ränteändringar etc).

Konsumentverket har ett övergripande ansvar för hus— hållsekonomisk bevaktning. Varje år mottar verket ett stort antal telefonsamtal (ca 20—30 per dag från enskil— da personer, konsumentvägledare, näringsidkare och

massmedia) och drygt 300 skriftliga anmälningar, vilka

oftast resulterar i ärenden som registreras efter prob— lemområde. Konsumentverket genomför också egna under— sökningar för att följa utvecklingen. För närvarande pågår två undersökningar, som kommer att avge rapporter under 1989. Den ena är en uppföljning av den undersök— ning som konsumentverket lät göra 1979—80 om betalnings— problem hos hushåll, som varit i kontakt med social— byråer och kronofogdemyndigheter. Den andra är en upp— följning av de långsiktiga effekter som budgetrådgiv—

ningen har (se avsnitt 6.4).

Skuldkommitténs slutsats är, att det svårt att göra en exakt statistisk beskrivning av omfattning och utbred— ning av hushållsproblem som en följd av alltför omfat— tande upplåning. Det finns flera tydliga orsaker till detta. För det första kan hushållen ha betydande och långvariga problem både av social och psykologisk natur p g a överdriven skuldsättning utan att detta blir registreringsbart i något system. Det är då frågan om hushållens egna omfördelningar av sina utgifter och de störningar dessa ger upphov till. För det andra är många tidiga indikationer som uppfångas av konsumentvägledare, socialsekreterare och kronofogdar inte uppgifter som direkt registreras. För det tredje är många uppgifter (t ex överdragna betalningstider hos kreditinstitut och antalet betalningspåminnelser etc) decentraliserade

uppgifter som inte är allmänt tillgängliga. För det

fjärde utgår befintlig statistik i regel från kredit— givares situation och avser inte att beskriva enskilda hushålls kreditläge. Eftersom sålunda även statistik och annan återföring av mer påtagliga problem idag är bristfällig från hushållsperspektiv, finner kommittén att det är svårt att nå en tydlig bild av skuldproblem, särskilt i syfte att ge underlag för selektiva stödåt— gärder. Kommittén ser det därför som angeläget att statistik samlas in och analyseras fortlöpande från hushållssynpunkt. överväganden om innehållet i en sådan databas övervägs för närvarande inom Nordiska Ämbets—

marknadskommittén för konsumentfrågor.

Skuldkommittén föreslår mot bakgrund av den ovan redo— visade granskningen, att regeringen ger SCB i uppdrag att - i samråd med Spardelegationen och Konsumentverket i detalj utforma och fortlöpande svara för information som beskriver hushållens skuldsättning och dess utveck- ling. För uppläggning och genomförande av en första kartläggning krävs enligt kommitténs beräkning 650 000 kr. Efter ett sådant projekt får man ta ställning till hur den fortlöpande statistikinsamlingen ska ske. Frågor som kommittén anser är viktiga att besvara i ett sådant

sammanhang är t ex

0 hushållens konsumtionsskulder

— nuläge, förändring

o antal fordringsägare banker, finansbolag m fl

0 hur väljer man kredit — är det planerat eller impuls— handling?

0 hur stora månadsinbetalningar har hushållen?

0 hur lång tid framöver har man bundit upp sin ekonomi?

0 vilka svårigheter har man haft att betala tillbaka på skulderna — har det påverkat resten av budgeten?

0 hur långt sträcker sig försöken att betala tillbaka — betalningsmoral?

0 har man gjort några försöka att ändra skuldsituationen och i så fall vad?

0 har hushållet även andra skulder än konsumtionsskulder

skatter, underhållsbidrag, bostadskrediter

Exempel på bakgrundsvariabler för beskrivningen bör vara inkomst, boendeform, bostadsort, ålder, civilstånd, kön, hushållssammansättning, yrke/utbildning samt för—

värvsarbete.

Mot bakgrund av de svårigheter som informationsmässigt

alltid finns att täcka ett utvecklat samhälle under

snabb utveckling, menar Skuldkommittén att hantering av

hushållens skuldsvårigheter måste präglas av en aktiv och föregripande grundsyn. Ett sådant synsätt har stöd

i internationell konsumentpolitik, där frågor om kredit

ofta särbehandlas på samma sätt som andra socialpoli— tiskt känsliga områden t ex frågor om användning av tobak, alkohol och medicin. Det finns därför ett stort behov av att fortlöpande kunna göra riktade, hushålls— ekonomiska fördjupningsstudier, vilket kommittén tidiga— re pekat på. Skuldkommittén föreslår därför att det görs en uppräkning av Konsumentverkets resursanslag med 1 Mkr för att göra detta möjligt. (I denna summa ingår också enligt kommitténs beräkningar en resursförstärk— ning för marknadsbevakning, förhandlingar etc i samband med Konsumentverkets uppgifter inom lagstiftningsom—

rådet, vilket berörs i avsnitt 6.3).

Skuldkommittén menar att detta aktiva och föregripande grundperspektiv måste vägleda vid analys och förslag av åtgärder (6.2 — 6.4) som ska stärka konsumenternas ställning på kreditmarknaden. Kommittén har vidare strävat efter att söka selektiva insatser, som ger stöd för den som har behov av detta utan att man förlorar fördelar för dem som kan dra nytta av den friare kredit—

marknaden. Förslagen bör inte heller enkelt kunna kring—

gås. Kommittén är medveten om de svårigheter som finns

för att möta dessa kriterier.

Kommittén har sålunda tagit sin utgångspunkt i den marknadsekonomiska styrmodell som nu genomförs på den

svenska kreditmarknaden. För att stärka de sociala

inslagen i denna lägger kommittén tyngpunkten vid för— bättringar av information, utbildning och rådgivning. övergripande för detta är att förbättra både låntagarens och långivarens kreditprövning. För att underlätta en diskussion har kommittén strukturerat diskussion och förslag i tre grupper: åtgärder för att dämpa hushållens upplåning (6.2), åtgärder som förebygger kreditproblem (6.3) och åtgärder som ger stöd om man ändå får betal— ningssvårigheter (6.4). En viss överlappning föreligger dock mellan förslagsområdena och någon strikt uppdelning

har inte heller eftersträvats.

6.2 Åtgärder för att dämpning av hushållens upp— låning

Kommittén har som direktiv att överväga olika åtgärder som dämpar hushållens benägenhet att ta upp nya kredi— ter. Det finns en rad generella och selektiva insatser

som är tänkbara:

A Kreditutbudets tillgänglighet

o Utbudsvolymen o Krav på kreditsäkerhet och andra restriktioner

o Utbudets fördelning på olika kundgrupper och

användningsområden

o Distributionssätt

B Kreditens attraktionskraft

o Kreditpris (effektiv räntenivå o dyl)

o Återbetalningstakt

o Möjligheter till kombinationserbjudanden o Marknadsföringsbudskapets innehåll

o Marknadsföringsmediers kontaktegenskaper

C Kreditefterfrågans kvalitetskrav

o Attityder till krediter o Kunskaper om krediter o Kvalifikationsgränser för krediter (sparkvot o dyl)

o Krediternas roll i livsstilen

Den mest uppenbara möjligheten att minska kreditefter— frågan från stabiliseringsekonomiskt perspektiv är att påverka kreditkostnaden. Eftersom räntekostnaderna f n till hälften är avdragsgilla vid beskattning, finns en kostnadssubvention som stimulerar konsumtion på kredit. Generellt kan sägas att de allmänt förväntade avdragsre— formen bör skapa en kraftig uppbromsningseffekt på kreditefterfrågan. Det ligger dock utanför kommitténs

uppdrag att beröra frågor som hanteras inom skattesys—

temet, men kommittén vill peka på ränteavdragens bety— delse m h t den omfattning dessa har. En kraftfull sänkning av möjligheten att göra avdrag för låneräntor vid beskattning skulle enligt kommitténs uppfattning underlätta marknadens funktionssätt. Det är svårt att nå en sund upplåning så länge som hälften av lånekost— naden betalas av samhället. Även frågor om sparavdrag och allemanssparande har beskattningskonsekvenser, varför möjligheter att ändra dessa lämnas utanför kom—

mitténs förslag.

Ett exempel på ett omfattande reformpaket för att dämpa den privata konsumtionen och hushållens skuldsättning är den danska s k "Kartoffelkuren", som påbörjades 1986. Denna omfattar en rad åtgärder, där de tyngsta är en minskning av marginalskatt och ränteavdrag till 50 %.

Dessutom ingår följande element:

0 En 20—procentig avgift på nettoränteutgifter för konsumtionslån (real— och studielån undantogs).

o Höjda stämpelavgifter för konsumtionslån (från 1,5 % till 4 %).

o Kontantgräns på min. 30 % och högst 3 års betalningstid vid avbetalningshandel.

o Miniränta vid kreditköp.

o Höjd gräns för bosparande (från 6000 till 10 000

kr/år) samt förlängd sparperiod (från 5 till 10 år). Dessutom sänktes åldersgräns från 18 till 15 år.o

Nytt utbildningssparande för egna barns utbildning (mellan 1200—6000 kr/år med skattefri premie på 4 %.

Sparande i minst tre, men högst tio år).

Den 28 april 1988 skärptes handelns kreditmöjligheter i Sverige genom att kraven på kontantinsats ökade till 40 % av varans värde (bilköp 50 %) vid avbetalningsköp och vid kontoförsäljning (kontokort) 40 % av kredit— beloppet näst följande månad. Därefter ska restskulden vara betald inom viss tid. Dessa krav kan naturligtvis skärpas ytterligare, men enligt en samlad bedömning hos Bankinspektionen, Konsumentverket och Kommerskollegium uppnår en sådan restriktion inte sina syften. Tvärtom kan man peka på negativa konsekvenser för konsumenterna. I dag existerar knappast några avbetalningsköp utan det har istället vuxit upp en flora av mer eller mindre svåröverblickbara leasingkonstruktioner. Dessa visar

sig dessutom ofta oförmånliga för privatkonsumenter.

Vidare har erbjudanden om kontantlån ökat drastiskt. Så gott som samtliga kreditkortsföretag erbjuder kontantlån till sina kortinnehavare via direktreklam. Samtliga kreditinstitut har kraftigt intensifierat sin marknads— föring av kontantlån. Bankernas butikslån och andra

typer där säljaren förmedlar krediten från banker och

finansbolag är vanliga, trots att förfarandet förmod— ligen strider mot restriktionens andemening. Enligt Konsumentverkets bedömning kringgår man direkt denna restriktion inom hemelektronikbranschen, där företag uppmanar kunden att ta direktlån hos företaget till ett belopp som motsvarar kontantinsatsen eller mer vid

kontoköp.

Erfarenheter av denna och tidigare liknande restrik— tioner är alltså inte positiva hos de övervakande myn—

digheterna.

Ett generellt sätt att göra krediter mindre attraktiva är att höja kreditpriset. En särskild avgift kan läggas på kreditkostnaden. En sådan kan göras generell och läggas på räntekostnaden med en viss procentsats. Denna metod att minska kreditvolymen för konsumtionslån ingick i den nämnda "Kartoffelkuren" (ovan). P 9 a svårigheter att nå politisk enighet om utformningen av ränteavdragen har man i Danmark kunnat införa ränteavgiften först hösten 1988, men centrala bedömare menar att den ändå länge haft en psykologisk effekt som framför allt resul— terat i en stark uppbromsning av efterfrågan på kapital— varor. Avgiften beräknas tillföra den danska statskassan

ca 1—2 Mdr kr.

I Danmark lades ränteavgiften på hushållens nettoränte— utgifter (dvs räntekostnader minus intäktsräntor) som avsåg konsumtionslån. Lån mot real säkerhet och för studier undantogs från ränteavgiften. Av administrativa skäl är det enklare i Danmark än i Sverige att skilja mellan lån för olika ändamål, men den danska erfaren— heten är ändå inte okomplicerad. Den pekar på att en ränteavgift inte ska uppdelas på olika typer av lån (dvs ändamålsstyras), utan gälla generellt. Detta skulle dock knappast på ett acceptabelt sätt drabba konsumen— ternas hyreskostnader. Man bör också från början ange ett schema för hur äldre lån fasas in som avgiftsunder—

lag, t ex över en femårsperiod.

Med en avgiftssats på 20 % av räntenettot skulle ett hushåll som tar ett nytt lån på 100 000 kr och 15 % ränta, komma att få en ränteavgift på 3000 kr, förut— satt att inte ränteinkomster minskar ränteutgifterna. Om lånet är taget före en av regeringen fastställd tidpunkt, skall det fasas in under en femårsperiod. Det innebär att belastningen ökar med 1/5 per år. Om det ovan angivna lånet vore av äldre natur, skulle det sålunda belastas med en räntekostnad på 600 kr det första året, 1200 kr det andra osv tills man det femte

året kommer upp i maximala 3000 kr.

Det är kommitténs bedömning att en sådan ränteavgift skulle innebära en kraftig uppbromsning på lånevolymen, under förutsättning att avgiften kan ändamålsstyras mot konsumtionslån utan att kringgås. En ränteavgift skulle kunna användas som ett konjunkturellt instrument och sättas in som beredskapslagstiftning. Ett alternativ är att använda avgiften i strukturellt syfte för att all— mänt dämpa hushållens skuldsättning till förmån för andra kredittagare. En fördel med avgiftens konstruktion i Danmark är att den stimulerar hushållen att uppge sina inkomsträntor vid beskattning. Eftersom en ränte— avgift av denna typ emellertid har karaktären av be— skattning och en breddad moms föreslår kommittén att frågan av en ränteavgift prövas vidare av den sittande inkomstskatteutredningen. Avgiften får t ex vägas mot möjligheten att göra en påtaglig sänkning av ränteavdra—

gen.

Avgiftsinstrumentet rimmar väl med den marknadsekonomis— ka styrmodellen och kommittén har därför övervägt ett kompletterande sätt att höja kostnaden för krediter genom att införa nya och/eller höjda stämpelavgifter. För närvarande tas stämpelavgifter ut i samband med uttag av pantbrev för realsäkerhet. En ny stämpelavgift kan införas för blanco— och borgenärskrediter. Enligt kommitténs bedömning skulle en sådan avgift enkelt kunna

tas ut genom kreditinstitutet i samband med att lånet

beviljas. En fördel med en sådan avgift är också att den blir mycket tydlig som en kostnad för den som lånar, eftersom den dras direkt från lånesumman. Detta borde bidra till stämpelavgiftens kreditdämpande, preventiva effekt — ett resultat som rimmar med kommitténs direk— tiv. Denna effekt torde uppnås även vid en relativt blygsam avgift. En alltför hög avgift skulle snarare skapa incitamenten att söka kringgå lånestrukturen.

Kommittén föreslår därför regeringen att pröva införan—

det av en stämpelavgift på krediter på 4 % av lånesumman dvs 400 kr på en kredit om 10 000 och 4 000 på en konsumtionskredit på 100 000. Denna stämpelavgift bör gälla alla typer av lån för att inte göra det enkelt att kringgå den. Avgiften föreslås i avvaktan på en mer omfattande skattereform, då man bör bedöma om avgiften ska permanentas eller inte. Kommittén vill också peka på en sådan stämpelavgift som finansieringskälla för de

åtgärder som i övrigt föreslås i detta betänkande.

Skuldkommittén har diskuterat möjligheten att införa en depositionsavgift på krediter för att därmed bygga in en "tröghetseffekt" i lånesystemet, vilket skulle kunna verka dämpande på hushållslånen. Denna depositionsav— gift skulle sätts in på räntebärande, spärrat konto i Riksbanken och erhålls när större delen av krediten återbetalats. Avsikten med en sådan depositionsavgift

är att minska det tillgängliga kreditutrymmet. För att

inte kringgås måste dock depositionsavgiften kombineras med lånetak för krediter. Effekten av lånetak och depo— sitionsavgifter skulle dock förmodligen endast bli

kortvarig.

Skuldkommittén har också diskuterat önskvärdheten av och möjligheten att begränsa kreditvolymen genom att (a) sätta en gräns på kreditinstitutens totala utlåning för konsumtion, (b) en volymlimit på kreditinstitutens blanco—utlåning samt (c) en maximering av amorterings— tiderna. Den sistnämnda åtgärden övervägdes senast av Kontokortskommittén, som också föreslog sådana åtgärder (Ds Fi 1984:10). Skuldkommittén menar emellertid för sin del att sådana åtgärder enbart skulle innebära en återgång till tidigare metoder att styra kreditmarkna— den. Som nämnts tidigare är de inte heller selektiva och dessutom möjliga att kringgå. Kommittén anser att

det nu inte finns skäl att genomföra sådana åtgärder.

Skuldkommittén anser, att kreditinstitutens bedömning av kreditsäkerhet är särskilt viktig. Den undersökning som Riksbanken presenterat för kommittén visar att blancokrediterna ökat. Kommittén menar, att detta i och för sig inte är klandervärt, eftersom det ger nya grup— per möjlighet att dra fördel av kreditmedel. Svårigheter att återbetala skulden bör heller inte som regel drabba

annan än den som tagit lånet. Problemet enligt komm;t—

téns bedömning är att den ökande skuldsättningen med bristande säkerhet också i hög grad kan ses som resul— tatet av ett kraftigt utbudstryck mot hushållen. Dessa har varit vana vid hårda kreditrestriktioner och en negativ realränta. De har varit den svagare parten, när det gällt att bedöma den nya situationens förutsätt— ningar. Detta har resulterat i en obalans på marknaden som försatt många hushåll i svårigheter man inte haft förmåga att förutse. Det skulle enligt kommittén ha en önskvärt kreditdämpande effekt, om kreditinstituten tog ett större ansvar än hittills för en effektiv kredit— prövning. Kommittén föreslår inte att kraven på borgens— och realsäkerhet höjs. Däremot menar kommittén att det finns all anledning att personer som ska låna medel först visar att de också har reell förmåga att åter— betala dessa. Skuldkommittén föreslår därför, att all blancokreditgivning till nya låntagare från den tidpunkt regeringen bestämmer m h t övriga åtgärder skall föregås av ett regelbundet kvalifikationssparande under minst ett års tid. Detta sparande bör omfatta minst 400 kr/månaden, dvs 4800 för ett år i 1988 års penningvärde. Kreditinstitut som inte arbetar med inlåningsverksamhet (t ex finansbolag som erbjuder kreditkort) bör få erbju— da lån, om låntagaren kan visa intyg från annat kredit—

institut som styrker kravet på ett regelbundet sparande.

Kravet på besparingar under viss tid kan formuleras i mer stimulerande form. Differentiering av krediträntan kan ske med utgångspunkt från det antal år en person sparat/inte lånat tidigare. Därmed skulle en lägre räntekostnad gälla för den som inte belastar kredit— marknaden i samma utsträckning som "storlånare". Kommit—

tén bedömer dock detta alternativ som svårhanterligt.

De speciella problemen med kontokortskrediter kräver särskilda åtgärder enligt kommitténs bedömning. Kortens lättillgänglighet och flexibla användning gör dem inte bara mer attraktiva utan också mer sårbara för missbruk. Det är t ex inte ovanligt att en låntagare tömmer ett kreditkorts lånefunktion, fortsätter till nästa osv tills hela "kedjebrevsmetoden" faller samman. Konsument— verket har tidigare i en rapport pekat på olika vägar att minska denna missbruksrisk, t ex att höja ålders— gränsen för innehav av kontokort, begränsning av antalet kontokrediter och möjligheten att ta ut kontanter på korten. Skuldkommittén finner dock dessa förslag alltför drastiska. Endast 1 % av hushållens krediter är kon— tokortslån och kontokorten utgör också ett smidigt

betalningsinstrument.

Kontokortskommittén diskuterade i detta sammanhang också begränsningar av kontokortskrediter genom att maximera

antalet konton samt att sätta en maximal lånegräns för

kontoinnehavare i relation till deras disponibla in— komst. Skuldkommittén menar dock att det är en riktigare metod att söka ställa krav på en effektivare kreditpröv— ning hos kreditgivaren. Kontokortskommittén konstaterade att den kreditprövning som företagen gör uppenbarligen inte räcker för att förhindra att konsumenter tar på sig för stor skuldbörda. Man menade att detta delvis beror på att företagen saknar möjlighet att kontrollera vilka andra krediter en sökande har (Ds Fi 1984:10 s 211). Kontokortskommittén avfärdade av integritetsskäl tanken på att föra ett s k kreditengagemangsregister över samtliga kontokortskrediter beviljade av finansbo— lag, vilket dessa framställt önskemål om. Detta trots att kommittén fann att en sådan registrering "med säker— het skulle leda till en säkrare kreditprövning" (s 212). Önskemål om ett kreditengagemangsregister har även

framförts av kreditinstituten till Skuldkommittén.

Skuldkommittén finner att en marknadsekonomisk modell som är kopplad till ett starkt socialt engagemang ofta förutsätter tillgång till förhållandevis detaljerad information. I annat fall kan samhällets stödinsatser inte ske på det selektiva sätt man önskar. Samhället måste i sådana här situationer väga olika förhållanden mot varandra. Ett exempel på ett sådant övervägande är det äktenskapsregister som förs vid Statistiska Central—

byrån, vilket bl a gör det möjligt att erhålla informa—

tion om makars äktenskapsförord. Denna uppgift används ofta i samband med bedömningar av olika ekonomiska engagemang. En förutsättning för ett register är dock att det förs med föreskrifter som garanterar en hög säkerhet mot obehörig användning och samkörning med andra register samt snabb och effektiv rättning av felaktiga uppgifter. Det är lättare att garantera sådan registerintegritet om registret förs av ett samhällsor— gan som Statistiska Centralbyrån eller Bankinspektionen. Registret bör endast omfatta sådana kontokort som är kopplade till en kreditfunktion. Information från re— gistret ska uteslutande avse antalet kreditkort som en person har för att göra det möjligt för ett kreditinsti— tut att bedöma kreditvärdighet. Registerinformationen ska vara tillgänglig för den som ska utfärda nytt kre— ditkort eller bedöma möjligheten att höja kreditgränsen på en befintlig kortkredit. Kostnaden för registerhåll— ningen bör bestridas av kontokortsföretagen. Skuldkom— mittén föreslår att regeringen inrättar ett sådant register med uppgifter om det antal kontokort med kre—

ditfunktion som en person har.

6.3. Åtgärder som förebygger kreditproblem

Kommittén ska enligt direktiven föreslå konkreta åtgär— der med syfte att kreditgivning, rådgivning, marknads— föring, information och utbildning tillsammans verkar

så att en alltför stor skuldsättning kan undvikas._

Inledningsvis vill kommittén återknyta till sitt tidi— gare (se avsnitt 4) konstaterande, att avreglering och försök att utvidga konkurrensen på kreditmarknaden sker utifrån en teoretisk bedömning av två jämviktstill— stånd baserade på en reglerings— resp marknadsekonomisk modell. De faktiska anpassningsrörelserna mellan dessa modeller äger inte rum omedelbart. Kortsiktiga stör— ningar är därför förväntade och kommittén menar att ingrepp med reglerande styrmedel inte bör ske förhastat. Korrigerande insatser bör helst fungera inom marknaden (dvs vara i stimulansform) och vara selektiva snarare

än generella.

Användningen av en marknadsekonomisk modell förutsätter att aktörerna på marknaden har goda kunskaper om ut— budets omfattning och villkor, så att de kan vara ratio— nella"i valsituationer. De förändringar som nyligen skett på kreditmarknaden, som bl a inneburit att en lång period som gjort upplåning lönsam för stora grupper

bytts mot en situation med kännbara lånekostnader,

kräver i sig extra informations— och rådgivningsinsat— ser. En del av dessa kan behöva styras av samhället genom en tydligare marknadslagstiftning. Dessa frågor behandlar kommittén i följande avsnitt. De första avser

information och rådgivning till hushållen.

Spardelegationen har ett sammanhållande ansvar för informationsinsatser som ska stimulera sparandet i landet. Ett antal stora informationskampanjer har genom—

förts med högt uppmärksamhetsvärde.

Konsumentverket, som har ett övergripande ansvar för hushållsekonomiska frågor, har under flera år tillsam— mans med Socialstyrelsen arbetat särskilt för att hus— håll ska kunna få professionell hjälp med budget— och skuldrådgivning. Dessa insatser har varit föranledda av att de som vänt sig till socialbyrån haft ekonomiska problem, ofta med krediter inblandade. Socialtjänstela— gen anger att biståndet inom socialtjänsten ska utformas så att det stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv. Att möta hushållningsproblem med enbart socialbidragsprövning är inte tillräckligt och i många fall i direkt motsatsställning till lagens mening. Man riskerar att binda i stället för att frigöra männi—

skor från socialbidragsberoende.

Från den 1 juli 1988 har kronofogdemyndigheterna fått en ny instruktion som ger dem större utrymme att aktivt förebygga skuldproblem. Deras tidigare arbete gick främst ut på att fullgöra en effektiv indrivning av obetalda skulder. Den nya instruktionen betonar syftet att minska antalet gäldenärer i samhället. Kronofog— demyndigheterna handlägger årligen ca 450 000 enskilda ärenden (E—mål) f n med en ökningstakt takt av

ca 20 % per år. Dessutom har skuldernas genomsnittliga nivå vuxit betydligt snabbare än inflationen. Kommittén anser det därför önskvärt att förstärka allmänhetens kännedom om de svåra ekonomiska följder som blir konse—

kvensen av att ett ärende måste gå till inkasso eller

utmätning.

Tillströmningen av människor med hushållnings— och betalningsproblem ökar både inom socialtjänsten, kon— sumentvägledning och kronofogdeverksamheten. Ekonomiska problem handlar inte bara om otillräckliga inkomster. Problem förekommer också ofta på utgiftssidan. Detta kräver ökade resurser och nya former av stöd och hjälp där budgetrådgivning kan vara ett sätt att komma till rätta med en del av klienternas problem. Med tanke på de allvarliga sociala konsekvenser som en trasslig ekonomi i de flesta fall för med sig såväl för den enskilde som för samhället är det angeläget att den

kommunala konsumentverksamheten och socialtjänsten söker

lösa dessa problem så tidigt som möjligt och försöker

åtgärda dem innan situationen förvärras.

Konsumentverket har under lång tid arbetat tillsammans med den kommunala konsumentverksamheten i syfte att utvidga budgetrådgivningen. Det är då viktigt att ett samarbete med socialtjänsten får en framträdande plats och att hushållen allt efter problemens art kan få hjälp där det är lämpligast. Vissa svårare fall kan dock behöva remitteras till någon form av gäldsaneringsins— titut (se 6.4). Många banker ger också råd mot en av— gift, dock företrädesvis i samband med lån, skattepla—

nering och förmögenhetsplacering.

För arbetet med budgetrådgivning har Konsumentverket utvecklat olika hjälpmedel. Sedan 1983 har Konsument— verket och Socialstyrelsen i samverkan med Kommunförbun— det anordat kurser och seminarier för att utbilda kon— sumentvägledare och socialtjänstepersonal. Dessa har behandlat budgetrådgivningens plats i socialtjänsten, socialbidrag och skälig levnadsnivå, olika metoder för budget— och skuldsanering, fakta kring krediter, ut— sökningslagstiftning, konsumenträtt, möjligt samarbete utanför socialtjänsten m m. Många kommuner har också anordnat studiecirklar kring detta. Uppskattningsvis

ett par tusen personer inom socialtjänsten har på detta

sätt fått en första utbildning i budgetrådgivning som

metod i social arbete.

För att utveckla metoderna och för att i praktiken mäta hushålls— och samhällsekonomiska effekter av budgetråd— givning inom socialtjänsten har försöksverksamhet be— drivits i fyra socialdistrikt i Stockholm samt i Troll— hättan med stöd från bl a Konsumentverket och Social— styrelsen. I detta arbete har framkommit att ett stort behov finns hos många hushåll av att få rådgivning i ekonomiska frågor. Trots inkomster i nivå med eller t.o.m. över kommunens socialbidragsnorm klarar många hushåll inte sin ekonomi. Försöksverksamheten visar dock att det i stor utsträckning går att komma tillrätta med problemen genom att hushållen i tid erbjuds budget— rådgivning och hjälp med skuldsanering. De resultat som uppnås är till gagn både för den enskilde och för so— cialtjänsten. Resultaten pekar på att behovet av so— cialbidrag kan minskas kraftigt genom denna typ av eko—

nomisk rådgivning.

Av en specialundersökning inom denna försöksverksamhet framgår att socialarbetare som svarar för socialbidrags— prövning vanligtvis har en grund uppfattning om skuld— problemens omfattning i hushållen. I mer än hälften av socialbidragsärendena känner man inte till om skulder

förekommer eller ej. Man uppskattar att bara vart femte

socialbidragshushåll har skuldproblem, vilket skall ställas mot 9 av 10 i försöksprojektet. Att i sådana fall enbart se på inkomstsidan vid socialbidragsprövning innebär att hjälpen blir kortsiktig. Hushåll som inte i tid får hjälp med att reda ut sin ekonomiska situation kan ta nya lån för att finansiera de gamla, vilket driver dem in i en allt svårare situation. Mycket tyder också på att bristande förmåga att hantera låneförhål— landen. För många resulterar detta i psykiska problem och man tar inte i tid upp diskussioner med kreditgiva—

re.

Resultat och synpunkter från försöksverksamheten i stockholm och Trollhättan kan sammanfattas på följande

sätt:

0 Alla 231 berörda hushåll hade dålig eller ingen över—

blick över inkomster och utgifter.

o I endast ett 15—tal hushåll var det möjligt att vä sentligt öka inkosmterna. Det var utgiftssidan som

kunde påverkas.

o I genomsnitt var hushållens skulder 75 000 kr till

sju olika fordringsägare.

0 De största fordringsägarna var finansbolag genom snittsskuld ca 30 000 kr -— och banker -— genomsnitts skuld ca 22 000 kr. Skulder som socialtjänsten van ligtvis hanterar (hyresskulder och telefonräkningar)

låg på ca 1000 kr i genomsnitt.

0 I över hälften av hushållen kunde man sedan nödvändiga basutgifter var betalda inte ens betala räntorna på krediterna. Det innebär att även om klienten gör vad han kan för att betala skulderna så kommer dessa hela tiden att öka. Till slut blir klienten föremål för kronofogdens exekutiva åtgärder. Särskilda insatser

har här gjorts för skuldsanering (se 6.4).

Konsumentverket har utläst följande effekter av denna

verksamhet:

0 Ett genomsnittligt underskott i budgeten på 1200 kr

per månad har kunnat reduceras till ca 160 kr.

0 Skuldhushållen har i genomsnitt kunnat sänka sina

kreditkostnader med 600 kr/månad.

o Bättre ordning på ekonomin har för många inneburit

att man börjat må bättre.

o Rådgivningen har i många fall varit en nyckel till

lösning av andra problem än de rent ekonomiska.

o Rådgivningen har mottagits positivt. Inte i något fall har rådgivningen uppfattats som ett intrrång i

den personliga integriteten.

o Rådgivningen har visat att de flesta har större resur— ser att förbättra sin ekonomi än vad som vanligtvis

framkommer vid socialbidragsprövningen.

Dessa effekter för hushållen kan kompletteras med föl—

jande effekter på socialtjänsten:

o Rådgivningen har givit socialarbetarna större kom petens och säkerhet i arbetet med människors ekonomiska

problem.

0 Samarbetet med konsumentvägledningen, banker och

kronofogde har skapat nya möjligheter att lösa problem.

0 Rådgivarna har avlastat kollegerna genom att bl a akuta krissituationer i rådgivningshushållen kunnat

undvikas.

0 Endast en tredjedel av de hushåll som tidigare fått

socialbidrag har behövt det efter påbörjad rådgivning.

o Utgående socialbidrag har kunnat sänkas med 60 % i

rådgivningshushållen.

Trots att budgetrådgivning som metod i socialt arbete kan sägas ha stöd i socialtjänstelagen, att behovet är stort hos hushållen och att all försöksverksamhet på området visar mycket positiva resultat är det ännu inte så många kommuner som infört budgetrådgivning och skuldsanering som en form av bistånd. Det har visat sig att det inte räcker med intresserade tjänstemän för att få igång arbetet med ekonomisk rådgivning. Organisato— riska förändringar behöver göras på socialbyråerna och verksamheten måste ha stöd på politiker— och chefsnivå. Hittillsvarande insatser från Konsumentverkets och Socialstyrelsens sida har inte varit tillräckliga för att göra budgetrådgivning och skuldsanering till en självklar form av bistånd inom socialtjänsten. Skuldkom—

mittén föreslår därför att Socialstyrelsen får ett

regeringsuppdrag att — tillsammans med Kommunförbundet och Konsumentverket genomföra ett projekt som ska påskynda en sådan utveckling. (Behovet av medel för

detta presenteras senare i detta avsnitt).

Vid sidan av bred information till allmänheten och riktad rådgivning, måste också övergången till det

"kontantlösa" samhället sättas in i ett långsiktigt

pedagogiskt sammanhang. Kommittén konstaterar att hus— hållens ekonomi snabbt tycks gå in i ett mer komplext skede, där hushållen har mångfacetterade ekonomiska engagemang och dessa blir allt mer abstrakta och svår- bedömbara. Här måste den obligatoriska skolan spela en viktig roll för att komplettera och bygga vidare på hemmens fostran. Enligt läroplanen för grundskolan ska "vardagskunskaper och vardagsfärdigheter spela en stor roll i skolan. Dit hör kunskaper som berör hushåll, familj, samlevnadsfrågor och teknik. Eleverna måste som konsumenter kritiskt kunna värdera de varor och budskap de utsätts för. Mer traditionellt stoft kan behöva vika för att skolan tillräckligt skall kunna anknyta till

den verklighet, som dagligen omger eleverna".

Enligt grundskolans läroplan ska sålunda hushållsekono— miska frågor tas upp och ges vidgat utrymme. Bl a har Konsumentverket genom olika försöksprojekt visat att detta också är möjligt. Möjligheten att stimulera lärar— na till detta och ge dem tillräckliga egna kunskaper har visat sig vara avgörande, eftersom flertalet lärare tycks sakna pedagogisk erfarenheter kring hushållsekono— miska frågeställningar. Tillgången på aktuella läromedel har också varit liten. Möjligheten att göra insatser för grundskolan måste också ses i förhållande till den nya lärarutbildningen. De hushållsekonomiska frågorna kan

ges en roll i denna, liksom i den kompletteringsfort—

bildning, som ska genomföras för yrkesverksamma lärare under den närmaste lO—årsperioden. Konsumentverket och Spardelegationen har i samarbete påbörjat ett arbete i dessa frågor. Med hänsyn till den tidsutsträckning dessa frågor har, anser kommittén, att det är väsentligt att man kan planera för och genomföra vidare insatser

under åtminstone den närmaste S—årsperioden.

Under gymnasietiden får ungdomar i regel ett allt större ekonomiskt ansvar. De får t ex bidrag av olika slag och lön från tillfälliga anställningar. De får också egna anspråk på konsumtion och möjligheter att efter hand ta egna lån. Undersökningar visar att elevernas intresse för sin privata ekonomi ökar markant under gymnasieti— den, särskilt i samband med att man flyttar hemifrån. Endast en liten andel av gymnasieeleverna tycks emeller— tid få en hushållsekonomisk utbildning. Enligt Konsu— mentverkets beräkningar får mindre än 10 % av samtliga gymnasieelever utbildning i privat ekonomi i nämnvärd

utsträckning.

Riksdagen har nyligen godkänt en ny läroplan i samhälls— kunskap, vilket vidgar möjligheterna att ge hushålls— ekonomisk utbildning till alla elever på gymnasieskolan. Enligt Konsumentverkets bedömning finns samma problem som på grundskolan, när det gäller att aktualisera

lärarnas kompetens i privatekonomi. Kraftfulla insatser

krävs särskilt för lärare i samhällsekonomi, om den nya

läroplanens mål ska uppnås.

Kommittén menar att frågan om aktuella läromedel, lärar— utbildning och lärarfortbildning måste beakta den omfat—

tande vuxenutbildningen i landet.

Skuldkommittén menar sammantaget, att man måste förebyg— ga och minska hushållens problem med betalningssvårig— heter genom kraftfulla insatser för information, rådgiv—

ning och utbildning. Det gäller sådana insatser som

information om de hushållsekonomiska konsekvenserna

av kreditköp på kort och lång sikt

— information om vad som händer om man inte kan betala och vart man vänder sig för att få hjälp med skuld

sanering

information och hjälpmedel som underlättar för hus—

hållen att få kontroll över sin ekonomi

information till chefer och politiker inom social— tjänsten om nyttan av hushållsekonomisk rådgivning

inom socilatjänsten.

— möjlighet för kommunerna att få stöd och råd om hur budgetrådgivningsverksamhet kan organiseras i olika

typer av kommuner

— möjligheter för redan yrkesverksamma socionomer till

utbildning i budgetrådgivning och skuldsanering

återkommande erfarenhetsutbyte och distribution av aktuellt material/hjälpmedel för budgetrådgivning or—

ganiseras

— hantering av budgetrådgivning och skuldsanering införs

i utbildningen vid Socialhögskolorna

läromedel för socialhögskolor, gymnasiernas samhälls—

kunskap och grundskolan utarbetas.

— fortbildning av lärarutbildare och lärare i privat—

ekonomi.

Kommittén har tidigare föreslagit att Socialstyrelsen ges ett regeringsuppdrag att tillsammans med Konsument— verket och Kommunförebundet påskynda den lokala utveck— lingen med aktiv ekonomisk rådgivning. Kommittén före—

slår att nödvändiga medel för dessa åtgärder ställs

till förfogande att genomföra detta uppdrag. För 1989/90

beräknar kommittén den totala kostnaden till 2,3 Mkr

fördelade på följande sätt:

Utvecklingsbidrag till ett 15—tal kommuner 750 000

Löner och sociala avgifter för projektanställda 720 000

Arvoden till föreläsare 50 000

Omkostnader för lokaler, resor,

material, ADB mm 280 000 Framställning av läromedel 500 000 Summa 2 300 000

Kommittén har också angivit en rad informationsaktivi— teter som angelägna. Kommittén föreslår att Spardelega— tionen får ansvar för sådana informationsinsatser och därvid inriktar sig särskilt på upplysningar om de konsekvenser som kan bli av alltför stor skuldsättning, förändringar av kreditlagstiftning och samhällsför— ändringar som ytterligare fördyrar skuldsättning. Spar— delegationens arbete bör ske i samråd med Konsumentver— ket och kronofogdemyndigheterna och förberedande diskus— sioner har skett om en samordnad kampanj med mottot "Ta inte på Dig mer än Du orkar". Informationen ska riktas mot allmänheten, värnpliktiga, lärare och skolungdom och

kostnaderna ska täcka insatser för bl.a.

annonser

videokassetter

teaterföreställningar för skolungdom

studiehäften

— särskild tidning om Privatekonomi med "skuldspel", arbetsuppgifter och räkneövningar om skuldproblem

broschyr

reklamfilm

Kommittén har gjort en överslagskalkyl för dessa insat— ser mot bakgrund av de erfarenheter av vunnit genom Spardelegationens hittillsvarande kampanjer. Kostnaderna

beräknas till minst 5,7 Mkr.

Kommittén menar att dessa medel bör tillföras Spardele— gationen för dess arbete i samarbete med Konsumentverket

och andra organisationer.

Lagstiftning

Kommittén har till uppgift att utvärdera nuvarande rekommendationer, överenskommelser och lagar som gäller

marknadsföring och kreditgivning.

Det finns en rad lagar och andra regler som lägger

samhällsrestriktioner på kreditgivning:

Overgripande regler om sund utveckling av kreditgivning

Lag om finansbolag (1988:606)

Finansbolagslagen (1980z2),

Bankröreslelagen (1987:617)

Fondkommissionslagen (1979z748)

Instruktion för Bankinspektionen (1987z648) Överenskommelser mellan Konsumentverket, Bankinspek— tionen och kontokortsbranschen angående etik vid kredit— givning (1986—04—15)

Rekommendationer vid kreditgivning till privatpersoner överenskommelse mellan Konsumentverket, Bankinspek—

tionen och bankerna (1987—06—26)

Regler som berör marknadsföring av kredit

Marknadsföringslagen (1975:1418)Konsumentkreditlagen (1977zl981) Marknadsdomstolens avgöranden Konsumentverkets riktlinjer, KOVFS 1985:7 Bankinspektionens allmänna råd, BFFS l987:15

Konsumentverkets och Bankinspektionens klagomålspraxis.

Regler som berör avtalsvillkor vid kreditgivning

Lag om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (1971:112) Avtalslagen (1976:185)

Konsumentkreditlagen (1977:981)

Marknadsdomstolens avgöranden.

Konsumentverkets riktlinjer.

Bankinspektionens uttalanden om god sed och sund utveck— ling inom bank— och finansverksamhet. Konsumentverkets, Allmänna reklamationsnämndens och

Bankinspektionens klagomålspraxis

Kommittén har kunnat konstatera, att det såväl bland berörda myndigheter som inom kreditinstitutionerna finns en bred uppslutning kring uppfattningen att kreditmark— nadens avreglering inneburit att kreditinstitutens marknadsföring blivit mer aggressiv. Löftena har blivit generösare vad gäller lånebelopp och återbetalningstid samtidigt som kraven på låntagarna med avseende på begärd säkerhet och uppgiftr om specificerad kreditan— vändning har minskat. Tillgängligheten till krediter har genom enklare administration och nya distributions— former ökat markant i kombination med att marknadsfö— ringen ändrat utseende samt försetts med olika former av specialerbjudanden. Det är härvid osäkert dels om

man från branschens sida följer de etiska regler som

finns för kreditgivning vilka bl a föreskriver att särskild måttfullhet skall iakttagas vid utformning av marknadsföringsmaterial, dels om materialet uppfyller de krav på information om effektiv ränta, kreditkostand m In som uppställs i konsumentkreditlagen (1977:98l), konsumentverkets riktlinjer samt bankinspektionens

allmänna råd.

De problem som tillsynsmyndigheterna kommit i kontakt med berör främst vissa av dessa lagar, nämligen kon— sumentkreditlagen (KKrL), marknadsföringslagen (MFL) samt konkurrenslagen (KL). Dessa lagars huvudsakliga

syften och uppbyggnad skall därför kort beskrivas.

Konkurrenslagen avser att reglera det sätt företag tävlar med varandra på en marknad. Marknadsförings—, avtals— och konsumentkreditlagarna är däremot i första hand till för att skydda konsumenten, som den svagare parten på marknaden. KL och MFL är uppbyggda på samma sätt: de omfattar dels allmänna bestämmelser (general- klausuler), som medför att varje enskild konkurrens— eller marknadsföringsåtgärd får utredas och vägas mot lagens avsikter, dels direkta förbud mot åtgärder där praxis redan utvecklats och resulterat i att man från

samhällets sida entydigit tagit ställning mot åtgärden.

Om en marknadsföringsåtgärd enligt tillsynsmyndighetens eller marknadsdomstolens bedömning strider mot den aktuella lagstiftningen föreläggs företaget vid vite att upphöra med åtgärden. överträdelse av sådant förbud resulterar i utdömande avtidigare fastställt vite. Vid uppsåtligt vilseledande framställning kan även böter

eller fängelsestraff komma ifråga.

Man kan säga att åtgärderna enligt KL och MFL bygger på

tre principer, nämligen

1 förhandlingsprincipen (direkt diskussion med berörda) 2 publicitetsprincipen (massmediainformation) 3 missbruksprincipen (vite eller böter alternativt

fängelse vid uppsåt)

KL (1982:729) är avsedd att främja en sund konkurrens. Den är från 1982 och omfattar en generalklausul och två direkta förbudsparagrafer. Dessutom finns kompletterande bestämmelser. Generalklausulen ska hindra en skadlig verkan av konkurrensbegränsning. Förbuden avser brut—

topriser samt anbudskarteller.

Näringsfrihetsombudsmannen (NO) kan väcka talan i mark— nadsdomstolen (MD) angående frågor som faller inom

lagens tillämpningsområde. Statens Pris— och Konkur—

rensverk (SPK) stöder NO genom erforderligt utrednings—

arbete.

Marknadsföringslagen (1975:1418) syftar till att främja en saklig och vederhäftig marknadsföring. Lagen omfattar tre generalklausuler samt tre särskilda förbudsparagra— fer. Generalklausulerna avser otillbörlig marknadsföring samt krav på information och produktsäkerhet. Förbuden avser uppsåtligt vilseledande framställning, vissa typer

av rabattmärken samt vissa kombinationserbjudanden.

Utredningar och förhandlingar utförs inom Konsumentverk— et (KOV) och i den mån verket inte kan komma överens med berörd näringsidkare överlämnas ärendet till kon— sumentombudsmannen (KO), som kan lämna ett informations— eller förbudsföreläggande och även väcka talan i MD för

att få frågan slutligt prövad.

KKrL (1977:981) gäller kredit avsedd huvudsakligen för enskilt bruk och som lämnas eller erbjuds till konsument av näringsidkare i dennes yrkesmässiga verksamhet. KKrL är ganska komplicerad till sin struktur och omfattar både tvingande civilrättsliga och näringsrättsliga

relger.

KKrL innehåller bl a särskilda regler för marknadsföring

av kredit. Dessa innebär att skriftlig information måste

lämnas om den effektiva räntan för en kredit innan kreditavtal sluts. Denna information måste också finnas med i all marknadsföring av kredit. Är det fråga om förvärv av särskild vara, tjänst eller annan nyttighet måste på samma sätt information lämnas angående den totala kreditkostnaden samt kontantpriset. Om en nä— ringsidkare underlåter att lämna den lagstadgade infor— mationen träder genom en hänvisning i KKrL $ 7 de sank—

tionsmöjligheter för KOV/KO som föreskrivs i MFL in.

Tillsynsmyndighet inom lagens tillämpningsområde är KOV/KO med undantag för den verksamhet som faller under bank— resp försäkringsinspektionen. Att märka är att ingen av de båda senare myndigheterna äger att väcka talan i MD samt att deras roll som tillsynsmyndigheter är komplex och innebär att ingendera myndigheten kan anlägga enbart konsumentskyddande aspekter i behandling—

en av inkomna klagomålsärenden från privatpersoner.

De krav på information i samband med annonsering, skylt— ning och skriftliga uppgifter innan avtal om kredit sluts som stadgas i konsumentkreditlagen finns specifi— cerade dels i Konsumentverkets riktlinjer (KOVFS l985z7), vilka trädde i kraft den 1 april 1986, dels i Bankinspektionens allmänna råd (BFFS l987:15), vilka

trädde i kraft den 1 april 1988.

De regler som återfinns i konsumentverkets riktlinjer avser som nämnts marknadsföring, men även kontantinsats och förbehåll om återtaganderätt. Bl a föreskrivs i riktlinjen hur näringsidkare vid marknadsföring av kredit skall lämna information om den effektiva räntan. Denna beräknas med utgångspunkt från vissa standardbe— lopp för att underlätta jämförelser mellan olika kredit— givares erbjudanden. Riktlinjen föreskriver även att kredittiden måste anges vid marknadsföring av kredit för förvärv av särskild vara, tjänst eller annan nyt—

tighet.

Konsumentverket har i en rapport 1988—06—30 redovisat sina erfarenheter av hur marknadsföringsreglerna i KKrL med tillhörande riktlinjer tillämpas. Materialet som legat till grund för rapporten härrör från en riksomfat— tande undersökning i vilken konsumentvägledningen i ett hundratal kommuner deltagit genom att granska olika

former av marknadsföring av krediter.

Konsumentverkets granskning pekar på att efterlevnaden av gällande regler är mycket bristfällig, men man kon— staterar samtidigt en successiv förbättring. Granskning— en har skett i flera perioder. Vid den mest omfattande genomgången av annonser med krediterbjudanden gick man igenom 1572 annonser, varav endast 43 % gav korrekt

information. Under en annan undersökningsperiod gav 62

do av annonserna korrekt information, men det granskade annonsunderlaget uppgick då endast till 66 stycken. Konsumentverket konstaterar, att kreditannonsering är vanligast i samband med julen, att typen av krediter— bjudanden ser mycket olika ut på skilda orter i landet samt att kreditannonseringens omfattning skiljer sig

påtagligt mellan olika regioner i landet.

De vanligaste problemkällorna i konsumentverkets under— sökning var erbjudanden om bilkrediter samt erbjudanden om personlån från kreditinstitut på den den "grå" låne— marknaden. I undersökningen framkommer att man från de deltagande kommunernas konsumentvägledning har tre förslag till förbättringar för att stärka följsamheten

av gällande regler:

(1) Marknadsbevakningen av krediterbjudanden bör för— stärkas, så att försummelser snabbare kan påpekas och

rättas till.

(2) Information bör ges annonsörer och annonsmedia för

att höja deras kunskaper om gällande regler.

(3) Möjligheten att använda kännbara sanktioner bör

öka.