SOU 2023:38

Ett förstärkt konsumentskydd mot riskfylld kreditgivning och överskuldsättning

Till statsrådet Erik Slottner

Regeringen beslutade den 3 november 2021 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att granska marknaden för konsumentkrediter och föreslå åtgärder som motverkar riskfylld kreditgivning och överskuldsättning (dir. 2021:108). Enligt direktiven skulle uppdraget redovisas senast den 3 maj 2023. Regeringen beslutade den 26 januari 2023 om tilläggsdirektiv genom vilka utredningstiden förlängdes till den 29 juni 2023 (dir. 2023:14).

Till särskild utredare förordnades den 3 november 2021 ordföranden i Försvarsunderrättelsedomstolen Kathrin Flossing.

Som sakkunniga i utredningen förordnades den 24 januari 2022 f.d. departementssekreteraren numera kanslirådet Charlotte Carrborg, Finansdepartementet, kanslirådet Catarina Erséus, Finansdepartementet och rättssakkunniga Ida Vilhelmsson, Justitiedepartementet.

Som experter att biträda utredningen förordnades den 24 januari 2022 generalsekreteraren Jan Bertoft (Sveriges Konsumenter), bankjuristen Jessie Cargill-Ek, Svenska Bankföreningen, rådgivaren Anders Dölling (Finansdepartementet), advokaten Fredrik Engström (Svensk Inkasso), f.d. avdelningsdirektören numera seniora juristen Hans Kärnlöf (Integritetsskyddsmyndigheten), budget- och skuldrådgivaren Anna Nilsson (Bodens kommun), juristen Martin Olsson (Konsumentverket) och enhetschefen Christina Sundblad (Kronofogdemyndigheten). Martin Olsson entledigades fr.o.m. den 24 februari 2022 och samma dag förordnades juristen Anna Hult (Konsumentverket). Anders Dölling entledigades fr.o.m. den 8 juli 2022. Biträdande verksamhetsområdeschefen Per Nordkvist (Finansinspektionen), förordnades fr.o.m. den 18 augusti 2022.

Som sekreterare anställdes den 31 januari 2022 hovrättsassessorn Emil Lundgren, den 2 maj 2022 hovrättsassessorn Anna Deibrant och den 9 januari t.o.m. den 22 maj 2023 rådgivaren Michael Andersson.

Utredningen, som antagit namnet Överskuldsättningsutredningen, överlämnar härmed betänkandet Ett förstärkt konsumentskydd mot

riskfylld kreditgivning och överskuldsättning (SOU 2023:38). Arbetet

har bedrivits i nära samarbete och samråd med experterna och de sakkunniga. Deras bidrag med kunskap och erfarenhet har varit av stort värde. Betänkandet är formulerat i vi-form. Det innebär inte att alla experter och sakkunniga står bakom samtliga förslag och bedömningar. I den mån andra uppfattningar har förts fram har vi försökt att redovisa dem i betänkandetexten.

Uppdraget är med detta slutfört.

Stockholm i juli 2023

Kathrin Flossing

/ Emil Lundgren

Anna Deibrant Michael Andersson

Sammanfattning

Uppdraget

Regeringen beslutade den 3 november 2021 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att granska marknaden för konsumentkrediter och föreslå åtgärder som motverkar riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. I uppdraget har ingått att bedöma vilka företeelser på marknaden som bidrar till riskerna för att konsumenter erbjuds och lämnas krediter som de inte har ekonomiska förutsättningar att betala tillbaka. Uppdraget har även omfattat att föreslå ett system för skuldregister och bedöma vilka åtgärder som skulle kunna vara lämpliga för att ge redan överskuldsatta personer bättre förutsättningar att betala tillbaka sina skulder.

Betänkandet inleds med en lägesbild över hushållens skuldsättning i dag. Statistik och analyser presenteras i kapitel 3 och behovet av åtgärder för att komma till rätta med problemen tas upp i kapitel 7. I tre förslagsdelar presenteras därefter överväganden och förslag. Den första delen handlar om förslag på konsumentkreditmarknadens område, kapitel 8–11. I den andra delen föreslås ett system för skuld- och kreditregister – s.k. Skri-register, kapitel 12. Den tredje och sista förslagsdelen innehåller några förslag på åtgärder för de redan skuldsatta, kapitel 13.

Behovet av åtgärder

Möjligheten att låna pengar och teckna andra former av krediter gör att en konsument eller ett hushåll kan konsumera utan att spara först. Det kan vara både bra och dåligt. Krediter är bra för att de hjälper konsumenter att jämna ut sin konsumtion över tid. För många kan en kredit vara det enda sättet att möjliggöra köp av en bostad eller en bil. Men den som lånar pengar eller handlar på kredit behöver förstås betala

tillbaka lånet eller annars fullgöra kreditavtalet. Det betyder att krediter binder upp delar av framtida inkomster i form av räntebetalningar och amorteringar.

När en kredittagare får ekonomiska svårigheter med sina kreditåtaganden beror det ofta på att krediterna är för stora och inkomsterna för låga. Det händer att situationen är sådan redan från början när krediten beviljades. Men svårigheterna kan också bero på försämrade ekonomiska förhållanden genom senare inträffade livshändelser, som sjukdom och arbetslöshet, eller ökade levnadskostnader på grund av högre räntor eller högre inflation.

För den enskilde kan de ekonomiska problemen leda till en skulduppbyggnad som kan bli så pass allvarlig att han eller hon inte kommer att kunna betala tillbaka sina skulder, ens över lång tid. Personen kan då anses vara överskuldsatt. Närmare 400 000 personer i landet har skulder hos Kronofogdemyndigheten. Av dessa har omkring 85 000 haft skulder hos Kronofogdemyndigheten i över 20 år. Vissa skulder är till och med uppåt 50 år gamla. Överskuldsättningen medför kostnader på flera miljarder kronor varje år för samhället i stort, bl.a. i form av produktionsbortfall samt kostnader inom socialförsäkringssystemen och inom sjukvården. Skuldsättningen drabbar också den enskilde och dennes familj och medför att omkring 175 000 barn tvingas växa upp i familjer där en eller båda föräldrarna har skulder hos Kronofogdemyndigheten. Det finns forskning som visar att överskuldsättning påverkar den enskildes fysiska och psykiska hälsa. Risken för självmordsförsök är ungefär två gånger högre för de med skulder hos Kronofogdemyndigheten än för övriga.

Hushållens skuldsättning är ett stort och växande problem. Konsumtionskrediterna har mer än fördubblats de senaste 15 åren. Enskilda personers skulder hos inkassoföretagen och hos Kronofogdemyndigheten har under perioden ökat ännu mer. I dag uppgår skulderna hos Kronofogdemyndigheten till 101 miljarder kronor, medan skulderna hos inkassoföretagen uppgår till drygt 102 miljarder kronor. Det är historiskt höga siffror.

Det är tydligt att det behöver vidtas flera olika åtgärder samtidigt för att motverka den oönskade utvecklingen. De förslag som lämnas i detta betänkande syftar till att öka konsumentskyddet på konsumentkreditområdet. En ledstjärna i arbetet har varit att minska antalet konsumenter som får – eller som påtagligt är i farozonen för att kunna få – betalningsproblem.

Åtgärder för att stärka konsumentskyddet vid marknadsföring och försäljning av krediter

Kravet på måttfullhet förtydligas

Det finns sedan 2018 ett krav på att näringsidkaren ska iaktta måttfullhet vid marknadsföring av krediter. Det förekommer att konsumentkrediter marknadsförs på ett sätt som sannolikt står i strid med kravet på måttfullhet. Utöver uttalandena i förarbetena om måttfullhetskravets innebörd är vägledningen begränsad när det gäller att bedöma kravets innebörd. Klargörande lagakraftvunnen praxis saknas. Den nuvarande måttfullhetsbestämmelsen behöver förtydligas. På så sätt kan aktörerna i branschen få en tydligare vägledning om hur de kan utforma sin marknadsföring för att den ska vara måttfull. Av bestämmelsen i konsumentkreditlagen (2010:1846) ska det framgå att i kravet på måttfullhet ligger att marknadsföringen inte får vara på-

trängande eller locka konsumenten till att fatta oöverlagda beslut. Det

ska även framgå att marknadsföring som är måttfull ska vara saklig,

balanserad och neutral.

Dessa förtydliganden lyfter fram de kriterier som lagstiftaren i förarbetsuttalandena har bedömt vara de självklara utgångspunkterna för bedömningen av måttfullhetsbegreppet. Dessa kriterier lyfts nu in i lagtexten.

En särskild upplysning vid marknadsföring av alla krediter

En konsument som befinner sig i en ekonomiskt trängd situation och som är i behov av medel för att kunna betala sina räkningar kan ha svårt att se alternativ till att ta en kredit. Risken är då stor för att konsumenten accepterar kreditavtal med höga räntor eller långa löptider. Ogenomtänkta beslut kan också bero på att kredittagande generellt sett har blivit enkelt och lättillgängligt och att konsumenten inte reflekterar över den kostnad som krediten i slutändan innebär. Det är viktigt att konsumenten ges en möjlighet att stanna upp i sin beslutsprocess och reflektera över vilken den bästa lösningen är. För att påverka konsumentens riskmedvetenhet ska det införas en bestämmelse som innebär att näringsidkaren måste lämna en särskild upplysning vid marknadsföring av alla typer av krediter. Den särskilda upplysningen ska innehålla information om att det medför kostnader att teckna en

kredit; Att låna kostar pengar. Upplysningen ska även innehålla information om andra risker med skuldsättning. Dessutom ska upplysningen göra konsumenten uppmärksam på vart denne kan vända sig för att få stöd i budget- och skuldfrågor. Upplysningen ska lämnas redan vid marknadsföringen av ett kreditavtal så att konsumenten kan få del av den så tidigt som möjligt i beslutsprocessen.

Ett krav på utformningen av ersättningssystem

En central bestämmelse i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter (LVK) är kravet på att näringsidkare ska driva sin verksamhet på ett sätt som är sunt. Det finns emellertid kreditförmedlare enligt LVK som erbjuder sin personal en provisionsbaserad ersättning beräknad utifrån antalet beviljade eller förmedlade krediter. Det kan inte anses vara förenligt med kravet på sundhet. I LVK ska det därför införas en bestämmelse som ställer krav på de kreditgivare och kreditförmedlare som bedriver sin verksamhet enligt LVK att utforma system för ersättning till personal enligt kravet på sundhet.

En skärpt reglering av möjligheten att erbjuda spel på kredit

I spellagen (2018:1138) finns ett förbud för licenshavare och spelombud att erbjuda eller lämna krediter för insatser i spel. Syftet med kreditförbudet är att personer inte ska sätta sig i skuld på grund av deltagande i spel. Krediter som erbjuds eller lämnas av tredje part – t.ex. en kreditgivare eller en kreditförmedlare – omfattas dock inte av förbudet. Det förekommer att tredje part erbjuder spelare olika betalningslösningar på kredit t.ex. på licenshavarnas och spelombudens webbplatser. Detta strider mot syftet med det nuvarande kreditförbudet, som därför behöver skärpas. Det föreslås bli förbjudet för en licenshavare eller ett spelombud att främja möjligheterna för någon annan att erbjuda eller lämna kredit för insatser i spel.

Skärpta regler för kreditprövningar

Reglerna om kreditprövningar syftar till att motverka överskuldsättning hos konsumenter. Men problemen med överskuldsättning är i dag – trots regleringen – omfattande. Många konsumenter beviljas krediter som de inte har ekonomiska förutsättningar att betala tillbaka. Ett skäl till det är att det finns enskilda kreditgivare som tar stora risker i sin kreditgivning och som underlåter att hämta in relevant information eller väljer att inte använda den information som har hämtats in. Finansinspektionens analyser visar att kreditgivningen till konsumenter med den svagaste ekonomin sker utifrån en mindre omfattande kreditprövning än till övriga. Sannolikheten för betalningsproblem är förhöjd för de kredittagare som tillåts teckna en kredit utan att kreditgivaren inhämtat en kreditupplysning. De som tecknat en kredit baserad på en kreditupplysning utan information om befintliga krediter har också en högre sannolikhet att få betalningsproblem. Ju större kreditbeloppet är, desto högre är risken för betalningsproblem. Kreditgivning som föregås av en kreditprövning med uppgifter om befintliga krediter innebär en lägre sannolikhet för betalningsproblem med cirka 50 procent, oavsett kreditens storlek.

För att motverka att personer som inte är kreditvärdiga ändå beviljas krediter, är det viktigt att kreditgivarna genomför noggranna kreditprövningar. Hur omfattande en kreditprövning bör vara kan variera i viss utsträckning. Men prövningen bör alltid grundas på uppgifter om en konsuments befintliga kreditåtaganden och information om eventuella betalningsproblem. Utan sådan information finns en risk att kreditgivaren beviljar en kredit till någon som redan har skulder och som eventuellt saknar förmåga att fullgöra sina förpliktelser enligt avtalet.

Det är därför nödvändigt att kreditprövningsbestämmelsen i konsumentkreditlagen förtydligas. Kreditgivarens ansvar för kreditprövningen bör lyftas fram så att det inte råder osäkerhet om att en kreditprövning måste göras. Förslaget är att det i lagen ska anges att näringsidkaren

alltid ska pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att

fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Förslaget medför dock ingen ändring i fråga om de räntefria krediter som i dag är undantagna från kravet på kreditprövning. Av bestämmelsen ska det också framgå att kreditprövningen ska inkludera aktuella och relevanta uppgifter från en extern databas när det behövs för att bedöma

en konsuments kreditvärdighet. Detta tillägg är av betydelse för att det nya systemet för Skri-register, som föreslås i kapitel 12, ska få full effekt.

Begränsningar och villkor för prissättning av krediter

Ett sänkt och utvidgat räntetak

Räntan på en kredit speglar den risk som kreditgivaren är villig att ta för att bevilja en kredit till en viss konsument. Risken bedöms bl.a. utifrån konsumentens betalningsförmåga och förekomsten av säkerheter. Krediter som erbjuds konsumenter med små ekonomiska förutsättningar är ofta dyra, eftersom risken för att krediten inte ska kunna betalas tillbaka bedöms som stor. Det finns därför ett samband mellan krediter med hög ränta och konsumenter med betalningsproblem. Det råder inga tvivel om att detta samband är en bidragande orsak till den ökande överskuldsättningen i samhället. För att minska risken för att ännu fler konsumenter hamnar i överskuldsättning behöver därför möjligheten att ta ut höga räntor begränsas. Ett räntetak är en kraftfull och effektiv åtgärd för att påverka kreditgivarnas riskbenägenhet. Genom att sänka – och utvidga – räntetaket tvingas kreditgivarna att vara mer restriktiva och noggranna i sin kreditgivning till konsumenter med små marginaler. Det kan i sin tur innebära att färre kredittagare kommer att få såväl tidiga som allvarliga betalningsproblem.

Förslaget är att det nuvarande räntetaket – på 40 procent tillsammans med den vid var tid gällande referensränta – ska sänkas till 20 procent och utvidgas till att gälla alla krediter enligt konsumentkreditlagen utom bostadskrediter. En ränta på 20 procent bedöms vara den räntenivå som bäst fångar upp de problem med riskfyllda krediter som behöver lösas. Sänkningen bedöms inte heller få några negativa konsekvenser för marknaden i stort. Varken krediträntan eller dröjsmålsräntan för en kredit ska få överstiga det föreslagna räntetaket.

Utvidgningen bedöms minimera riskerna för att kreditgivarna styr om

sitt produktutbud för att inte träffas av räntetaket.

Ett tak för uppläggningsavgifter

Ett sänkt räntetak kommer att begränsa kreditgivarnas möjligheter att tjäna pengar på krediträntan. Det finns därför en risk för att vissa kreditgivare kommer att kompensera för minskade ränteintäkter genom att höja avgifterna på sina kreditprodukter. Om detta inträffar riskerar räntetaket att inte få den avsedda effekten, nämligen att minska riskbenägenheten hos de kreditgivare som erbjuder krediter till konsumenter som har sämre eller inga förutsättningar för att kunna betala tillbaka. Det föreslås därför ett tak för uppläggningsavgifter som innebär att kredittagaren inte är skyldig att betala en uppläggningsavgift för en kredit som är högre än en procent av det prisbasbelopp som gäller vid kreditavtalets ingående. I dag motsvarar det maximalt 525 kronor. Taket ska gälla för alla krediter enligt konsumentkreditlagen utom bostadskrediter.

Ett utvidgat så kallat absolut kostnadstak

I dag finns ett kostnadstak för högkostnadskrediter. Kostnadstaket är utformat på ett sådant sätt att kostnaderna inte får överstiga ett belopp som motsvarar kreditbeloppet. Högkostnadskrediterna har i genomsnitt en löptid på fem månader. Den totala kostnaden för en sådan kredit blir, trots den höga räntan, som regel inte så stor om konsumenten betalar enligt avtalet. Det nuvarande kostnadstaket har därför inte någon påverkan på en genomsnittlig högkostnadskredit, utan det är först när konsumenten hamnar i betalningsdröjsmål som kostnaderna för en högkostnadskredit kan komma att nå upp till kostnadstaket.

Det är inte bara höga räntor eller avgifter som påverkar om en kredit i slutändan medför stora kostnader för konsumenten. Kostnaderna påverkas även av hur lång löptid krediten har. En lång löptid för en konsumtionskredit är en tydlig indikation på att konsumenten har ett för litet betalningsutrymme. Långa löptider riskerar dessutom att bygga upp höga kostnader som särskilt drabbar de konsumenter som har en sämre återbetalningsförmåga. Ett kostnadstak begränsar kreditgivare från att erbjuda krediter med långa löptider.

Ett kostnadstak påverkar även de kostnader som uppstår när konsumenten får betalningsproblem. Om kreditavtalet sägs upp till betalning medför ett kostnadstak ett absolut stopp för t.ex. hur stort

belopp i form av dröjsmålsränta en kreditgivare kan påföra en konsument. Det kan bidra till att överskuldsättningen minskar.

Det nuvarande kostnadstaket ska enligt förslaget utvidgas till att omfatta alla krediter enligt konsumentkreditlagen med vissa undantag. Taket ska kallas för ett absolut kostnadstak. Bostadskrediter, kontokrediter och mindre krediter som avser kreditköp ska undantas det absoluta kostnadstaket. Det absoluta kostnadstaket ska utformas på samma sätt som det nuvarande kostnadstaket, dvs. kostnaderna får inte överstiga ett belopp som motsvarar kreditbeloppet. Kostnadstaket ska omfatta kreditkostnader, dröjsmålsränta och kostnader enligt lagen (1981:739) om ersättning för inkassokostnader m.m.

En begränsad möjlighet att förlänga löptiden för en kredit

En konsument som gång på gång förlänger löptiden för en kredit, kan upprepade gånger behöva betala höga kostnader för förlängningarna. Det finns en risk för att vissa kreditgivare kan komma att vilja kompensera minskade ränteintäkter genom att erbjuda flera dyra förlängningar. I dag finns en bestämmelse som begränsar kreditgivarnas möjlighet att ta ut kostnader vid förlängning av löptiden för en högkostnadskredit. Det föreslås att den regleringen ska utvidgas och tillämpas på alla krediter, utom bostadskrediter.

Det ska således inte vara tillåtet för en kreditgivare att mot en kostnad för konsumenten förlänga löptiden för en kredit mer än en gång. Denna begränsning ska dock inte hindra konsumenten och kreditgivaren från att komma överens om en skälig avbetalningsplan.

Begreppet högkostnadskredit tas bort ur konsumentkreditlagen

Utifrån förslagen ska inte längre regleringen om ett räntetak, ett absolut kostnadstak eller möjligheten att förlänga löptiden för en kredit vara kopplade till vad som definieras som en högkostnadskredit. Förslagen omfattar i stället – med några få undantag – samtliga krediter. Även den särskilda upplysningen som ska lämnas vid marknadsföring av högkostnadskrediter föreslås ändras så att den i stället ska gälla för alla krediter i konsumentkreditlagen. Förslaget är därför att begreppet högkostnadskredit, som inte längre behövs, ska utmönstras ur lagen.

Nya processuella regler vid ansökan om betalningsföreläggande

För att inte Kronofogdemyndigheten ska fastställa skulder som står i strid med det föreslagna räntetaket och det absoluta kostnadstaket ska det införas nya processuella regler i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Det ska bl.a. införas ett krav på att sökanden ska lämna information om att fordran grundar sig på en kredit för vilken bestämmelserna om räntetak och kostnadstak är tillämpliga.

Ett system för skuld- och kreditregister (Skri-register)

Den nuvarande ordningen

För alla krediter som innebär en kostnad för konsumenten ska en kreditprövning göras. I en kreditprövning samlas information in om konsumentens ekonomiska förhållanden och utifrån underlaget gör kreditgivaren en bedömning av konsumentens kreditvärdighet. Enligt konsumentkreditlagen får en kredit bara beviljas om konsumenten har förutsättningar att fullgöra sitt åtagande. För att göra den bedömningen krävs ofta att kreditgivaren har tillgång till extern information om en konsuments befintliga inkomster, övriga krediter och skulder. Kreditgivaren vänder sig oftast till något av kreditupplysningsföretagen på marknaden och köper en kreditupplysning om konsumenten.

Efter tillstånd från Integritetsskyddsmyndigheten kan ett kreditupplysningsföretag samla in personuppgifter som finns tillgängliga i offentliga databaser och lagra uppgifterna i ett eget register. Det handlar exempelvis om inkomstuppgifter från Skatteverket och om uppgifter om utslag i mål om betalningsförelägganden från Kronofogdemyndigheten. Kreditupplysningsföretag kan även – på frivillig väg – samla in och registrera uppgifter från kreditgivare. Baserat på informationen i sina register säljer kreditupplysningsföretagen kreditupplysningar. En kreditupplysning får innehålla olika slags uppgifter, beroende på vem som efterfrågar den. Om upplysningen begärs av exempelvis en hyresvärd, en mobiloperatör eller ett finansbolag som inte står under tillsyn av Finansinspektionen, får den endast innehålla sådan information som finns allmänt tillgänglig i offentliga databaser. För företag som står under Finansinspektionens tillsyn finns däremot en möjlighet att köpa kreditupplysningar med information om konsumentens övriga

kreditåtaganden och eventuella kreditmissbruk. Det senare sker i princip

uteslutande från ett av kreditupplysningsföretagen, som haft en dominerande ställning på marknaden under lång tid.

Bristerna i den nuvarande ordningen

I den nuvarande ordningen på kreditupplysningsmarknaden finns ett antal brister. Det saknas både uppgifter om krediter som konsumenter tagit från vissa kreditgivare och väsentliga uppgifter om konsumenters betalningsdröjsmål. Dessutom råder det en bristande konkurrens på marknaden som bl.a. innebär att det finns sårbarheter i systemet.

Ett tjugotal konsumentkreditinstitut och ett tiotal utländska kreditgivare har valt att över huvud taget inte dela information om sina kunder till någon annan aktör på konsumentkreditmarknaden. Det medför att det inte går att kontrollera alla uppgifter som en konsument lämnat om sina skulder, ens för den kreditgivare som faktiskt vill det. Antalet krediter som beviljas av dessa aktörer är visserligen förhållandevis få och den utlånade volymen är relativt liten – sett till den totala utlåningen på konsumentkreditmarknaden. Men denna utlåning sker till de konsumenter som har de minsta ekonomiska marginalerna. Det är 20 gånger vanligare att en konsument som tecknar en kredit hos ett konsumentkreditinstitut drabbas av betalningsproblem än det är för en konsument som vänt sig till en storbank eller en nischbank. Detta är ett problem som behöver åtgärdas.

En annan brist är att kreditgivarna saknar väsentlig information om konsumenters betalningsdröjsmål. Det beror på att uppgifter om kreditfordringar som sålts till inkassoföretag inte får behandlas av kreditupplysningsföretagen enligt den nuvarande ordningen. En följd av det är att kreditgivarna inte fullt ut kan kontrollera konsumentens betalningsoförmåga eller betalningsovilja. Sammantaget saknas information om konsumenters betalningsdröjsmål till ett värde av tiotals miljarder kronor. Avsaknaden av information har störst påverkan på kreditprövningar avseende de konsumenter som har de sämsta ekonomiska förutsättningarna att återbetala sina lån eller i övrigt fullgöra sina kreditåtaganden. Detta gör bristen särskilt allvarlig.

När möjligheten att på frivillig väg utväxla information om konsumenters krediter och kreditmissbruk infördes för 30 år sedan, var

utgångspunkten en kommande konkurrensutsatt marknad. Tanken var att kreditgivarna skulle utväxla information om sina kunder med flera kreditupplysningsföretag. Antagandena visade sig felaktiga. Det finns ungefär hälften så många kreditupplysningsföretag nu jämfört med då och information delas i stort sett bara med ett kreditupplysningsföretag. Frånvaron av konkurrens påverkar priset på kreditupplysningar och sannolikt även utvecklingen av kreditupplysningsprodukter. Det gör dessutom systemet sårbart.

Ett system för Skri-register

Förslaget är att det införs ett system för register över skuld- och kredit-

information (Skri-register). Ett Skri-register ska inledningsvis endast

innehålla de mest efterfrågade uppgifterna, men kan med tiden byggas ut. Syftet med ett system för Skri-register är att skapa förutsättningar för bättre kreditprövningar och därigenom motverka riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. Ändamålet med förslaget har varit styrande för vilka uppgifter som ska rapporteras in till registret.

Det finns inte några starka skäl som talar emot ett sådant system. Det bedöms tvärtom angeläget att komma till rätta med bristerna i den nuvarande ordningen.

Uppgifter om krediter och betalningsdröjsmål

Förslaget är att uppgifter om samtliga krediter som omfattas av konsumentkreditlagens krav på kreditprövning och som har lämnats av företag under Finansinspektionens eller motsvarande utländsk myndighets tillsyn ska rapporteras in till ett Skri-register. Utöver uppgifter som identifierar kredittagaren och kreditgivaren ska bl.a. uppgifter om kreditens utestående nominella belopp och förfallodatum samt uppgift om årlig ränta i procent vid rapporteringstillfället rapporteras.

Därutöver ska uppgifter om betalningsdröjsmål rapporteras in till registret. Det gäller betalningsdröjsmål med anledning av sådana krediter som finns registrerade i registret, och betalningsdröjsmål till följd av övertrasserade betalkonton. I båda fallen ska dröjsmålet ha

varat i minst 30 dagar från förfallodagen. Förslaget innebär att tidiga

och viktiga signaler skickas till kreditgivaren om konsumentens oförmåga eller ovilja att betala sina skulder.

Avgränsningen av förslaget innebär att samtliga uppgifter om betalningsdröjsmål i ett Skri-register kommer att vara kopplade till krediter – eller betalkonton – som lämnats av företag som står under tillsyn av Finansinspektionen eller motsvarande utländsk myndighet. Detta säkerställer att uppgifterna om betalningsdröjsmål i registret är korrekta och adekvata och därmed uppfyller dataskyddsförordningens krav.

Så snart betalningsdröjsmålet inte längre föreligger ska uppgiften om det raderas. Ett Skri-register ska alltså inte innehålla en konsuments betalningshistorik. Detta är viktigt av integritetsskäl och det motverkar att inte längre aktuella uppgifter om betalningsdröjsmål leder till att personer som är kreditvärdiga nekas krediter.

I syfte att begränsa omfattningen av ett Skri-register och inte registrera fler uppgiftstyper än vad som krävs för att uppnå ändamålet med registret ska följande uppgifter inte inledningsvis framgå av registret. – Uppgifter som finns allmänt tillgängliga i offentliga databaser, så-

som taxeringsinformation, utslag i mål om betalningsföreläggande (betalningsförsummelser) och uppgift om skuldsaldo i enskilda och allmänna mål. – Uppgifter om studielån och lån som lämnats i pantbanksverk-

samhet. – Uppgifter om räntefria kreditköp. Om krediten omvandlas till en

annan kredittyp eller av annan anledning inte längre är räntefri ska den dock rapporteras in. – Uppgifter om leasingavtal, hyresavtal och borgensåtaganden. – Uppgifter om inkassoskulder som avser annat än krediter, t.ex. för-

fallna hyresskulder och mobilräkningar.

När registret varit i bruk en tid kan det dock finnas skäl att överväga en utvidgning.

Rapporteringsskyldigheten

Förslaget är att det ska bli obligatoriskt för alla svenska och utländska kreditgivare som står under Finansinspektionens eller motsvarande utländsk myndighets tillsyn att rapportera uppgifter till registret.

Även inkassoföretag ska vara rapporteringsskyldiga. Kreditgivaren ska ansvara för att rapportera uppgifter om både krediter och betalningsdröjsmål. Det gäller även om kreditgivaren anlitat ett inkassoföretag för att driva in skulden. Har rättigheterna enligt kreditavtalet däremot överlåtits till en annan näringsidkare – vanligtvis ett inkassoföretag – ska i stället denne ansvara för att rapportera in dröjsmålet till registret. Detsamma ska gälla i senare led. Syftet är att uppgifter om betalningsdröjsmål inte ska ”försvinna” enbart för att de överlåts i ett eller flera led.

Det är väsentligt att uppgifterna i ett Skri-register är aktuella. Uppgifter om nya krediter ska därför – i de allra flesta fallen – rapporteras till ett Skri-register senast dagen efter det att ett kreditavtal ingicks. Uppgifter ska i övrigt rapporteras till registret snarast möjligt.

Ett stort antal kreditgivare och inkassoföretag kommer att omfattas av rapporteringsskyldigheten. Sannolikt kommer flera kreditupplysningsföretag ansöka om och beviljas tillstånd att föra ett Skri-register. Det krävs därför att det etableras en gemensam teknisk standard för inrapporteringen. I första hand ska en sådan standard tas fram av de företag som får tillstånd att föra Skri-register. Arbetet ska ske i samråd med de inrapporterande företagen.

Tillgång till uppgifterna i ett Skri-register

Uppgifterna i ett Skri-register ska för kreditupplysningsändamål kunna ingå i kreditupplysningar som lämnas ut (säljs) till de kreditgivare och kreditförmedlare som har skyldighet att rapportera uppgifter till registret. Uppgifter om kreditgivarens, kreditförmedlarens och borgenärens organisationsnummer och namn ska dock endast kunna lämnas ut till den registrerade. Den registrerade ska ha tillgång till uppgifterna i ett Skri-register som rör honom eller henne i enlighet med vad som följer av dataskyddsförordningen.

En privat modell under offentlig kontroll

Den nuvarande ordningen på kreditupplysningsmarknaden bygger på en privat modell under offentlig kontroll. Kreditupplysningsföretagen bedriver sin verksamhet utifrån kreditupplysningslagen (1973:1173) och dataskyddslagstiftningen samt de villkor som meddelats av Integ-

ritetsskyddsmyndigheten i tillstånden för respektive företag. Det ställs förhållandevis låga formella krav för att få tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet. Ändå är det endast ett fåtal aktörer som dominerar marknaden för kreditupplysningar om privatpersoner.

Erfarenheter från andra länder visar att såväl privata som statliga lösningar är tänkbara. Den nuvarande ordningen på den svenska kreditupplysningsmarknaden fungerar ur de flesta aspekter på ett bra sätt. De brister som finns är inte kopplade till den privata modellen som sådan. Ett starkt skäl att välja en privat modell för Skri-register är att den kan byggas upp utifrån det befintliga systemet utan större ingrepp på marknaden. En privat modell öppnar också upp för en konkurrensutsatt kreditupplysningsmarknad. En annan fördel med en privat lösning är att ett system för Skri-register kan vara på plats relativt snabbt och att det inte innebär några kostnader för det allmänna. En privat modell föreslås därför.

Förslaget är att kreditupplysningsföretag efter tillstånd från Integritetsskyddsmyndigheten ska kunna föra ett Skri-register och i övrigt behandla skuld- och kreditinformation. Ett eller flera företag ska kunna få ett sådant tillstånd. Det ska dock ställas särskilda krav på de företag som ansöker om – och får – tillstånd. Det ska t.ex. krävas att det finns en ändamålsenlig organisation samt sådan kunskap och erfarenhet som krävs för att bedriva verksamheten. Integritetsskyddsmyndigheten ska även få besluta om villkor för hur verksamheten ska bedrivas.

Företag med tillstånd att föra ett Skri-register ska vara skyldiga att registrera skuld- och kreditinformationen när den mottas.

Tillsyn, sanktioner och straff

Integritetsskyddsmyndigheten ska utöva tillsyn över att företag med tillstånd att föra Skri-register bedriver verksamheten i enlighet med kreditupplysningslagen och utifrån de villkor som meddelats. Myndigheten ska ha rätt att vidta samma åtgärder mot företag med tillstånd att föra Skri-register som man i dag har enligt kreditupplysningslagen och dataskyddsförordningen.

När det gäller rapporteringsskyldigheten till ett Skri-register ska Finansinspektionen utöva tillsyn över att kreditgivarna fullgör sin skyldighet. På motsvarande sätt ska Integritetsskyddsmyndigheten se till

att företag med tillstånd att bedriva inkassoverksamhet enligt inkassolagen (1974:182) fullgör sin rapporteringsskyldighet. Myndigheterna ska vid vite kunna förelägga ett företag som inte sköter rapporteringsskyldigheten att fullgöra den.

Det straffbara området enligt kreditupplysningslagen ska utvidgas till att omfatta också den som utan tillstånd behandlar skuld- och kreditinformation eller för register över sådan information. Det ska även vara straffbart att bryta mot ett villkor som har meddelats av Integritetsskyddsmyndigheten.

Personlig integritet

Förslagen innebär ett betydande intrång i den personliga integriteten och utgör en sådan kartläggning av den enskildes personliga förhållanden utan samtycke som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Ändamålen med förslagen är dock godtagbara i ett demokratiskt samhälle och åtgärderna går inte utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till dem. Det finns därmed förutsättningar för att begränsa integritetsskyddet i enlighet med bestämmelserna i 2 kap.20 och 21 §§regeringsformen. Genom ändringar i rörelselagstiftningen för de inrapporterande företagen och i kreditupplysningslagen finns det lagstöd för begränsningarna.

Åtgärderna bedöms stå i rimlig proportion till intrånget. De är därför förenliga med dataskyddsförordningen och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.

Ytterligare åtgärder för de redan skuldsatta

En ny huvudregel om avräkning vid utmätning

Enligt den nuvarande avräkningsordningen i utsökningsbalken ska medel som tillkommer en borgenär genom utmätning avräknas mot ränta och annan biförpliktelse före kapitalbeloppet. Borgenären har dock möjlighet att begära att avräkningen görs på ett annat sätt. Förslaget är att det ska införas en ny huvudregel för hur avräkningen av influtna medel ska göras. Den nya huvudregeln ska utformas på så sätt att medel som tillkommer borgenären genom utmätning först ska avräknas på fordrans kapitalbelopp, och därefter på ränta och annan

biförpliktelse. Borgenären ska dock alltid ha rätt att begära att avräkningen ska göras på ett annat sätt. Den nya huvudregeln innebär ett starkt signalvärde för hur lagstiftaren anser att medel ska avräknas vid utmätning. Den kan dessutom öppna upp för att borgenärerna tar ett större ansvar för att skulder betalas av snabbare än i dag.

Uppdrag till Statskontoret att analysera och utvärdera den kommunala budget- och skuldrådgivningen

Det finns en stor samstämmighet bland aktörerna på konsumentkreditmarknaden om att den kommunala budget- och skuldrådgivningen är viktig för att hjälpa skuldsatta personer. Förslaget är att regeringen ska ge Statskontoret ett brett uppdrag att analysera och utvärdera den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Exempel på en fråga som Statskontoret skulle kunna analysera är vilka skillnader som finns i den kommunala budget- och skuldrådgivningen vad gäller innehåll, tillgänglighet och kvalitet. En annan fråga är hur verksamheten kan bli mer likvärdig i landet.

Något om konsekvenserna av förslagen

Konsekvenser för marknadens aktörer och konsumenterna

Förslagen om ett förtydligande av måttfullhetsbestämmelsen och ett krav på att lämna en särskild upplysning i samband med marknadsföring av krediter förväntas leda till en större restriktivitet i marknadsföringen från vissa näringsidkare och till att kreditgivningen kommer att begränsas något. Även förslagen om kravet på att införa ett ersättningssystem förväntas begränsa kreditgivningen.

De förslag som bedöms få störst inverkan på konsumentkreditmarknaden är förslagen om begränsningar och villkor för prissättningen av krediter, skärpta regler för kreditprövningar och införandet av ett system för Skri-register.

Förslaget om ett räntetak på 20 procent förväntas få en påtaglig inverkan på kreditgivningen från framför allt konsumentkreditinstituten. Räntetaket kommer att påverka tre av fem blancolån från instituten och nyutlåningen beräknas minska med 240 miljoner kronor (från 540 till 300 miljoner kronor) per kvartal. Bland nya kredittagare

är det i dag 1 procent som har en ränta över 20 procent och som därför kommer att påverkas av det föreslagna taket. Uppskattningsvis kommer cirka hälften av de som påverkas av förslaget inte längre att erbjudas krediter och hälften kommer att få låna till en lägre ränta än i dag.

När det gäller förslaget om ett absolut kostnadstak förväntas det begränsa de långa löptiderna. Vart fyrtionde lån i storleken mellan 50 000 och 500 000 kronor kommer att begränsas av kostnadstaket. Det är nischbankerna som står för den största utlåningen av dessa krediter. Taket kommer också att påverka konsumenterna i viss mån. Det är 0,2 procent av konsumenterna som i dag tecknar krediter som når upp till kostnadstaket redan på grund av de avtalade kostnaderna för krediten. De flesta konsumenter kommer troligtvis erbjudas krediter även i framtiden, men då till kortare löptider. I vissa fall kan en kortare löptid dock innebära att konsumenten inte anses kreditvärdig, eftersom en kortare löptid medför krav på högre månadsbetalningar. En annan konsekvens av införandet av ett absolut kostnadstak är att det begränsar möjligheten för kreditgivare och inkassoföretagen att ta ut kostnader vid betalningsdröjsmål.

Ett tak för uppläggningsavgifter på maximalt en procent av prisbasbeloppet kommer att påverka ungefär tre av fyra krediter som i dag definieras som högkostnadskrediter. Övriga blancolån kommer inte att påverkas av taket. För de kreditgivare som har utrymme att höja räntan och som i dag har uppläggningsavgifter som överstiger det föreslagna taket, finns det en risk för att förslaget kommer att innebära att de höjer räntan för att kompensera för de lägre uppläggningsavgifterna.

När det gäller effekterna av förslagen om införandet av ett system

för Skri-register och skärpta regler för kreditprövningar har mer gene-

rella slutsatser kunnat dras. Rapporteringsskyldigheten till Skri-register kommer att medföra kostnader för samtliga kreditgivare och inkassoföretag. Det kommer bl.a. handla om initiala kostnader för anpassningar av it-system. För inkassoföretagen beräknas kostnaderna uppgå till mellan 200 000 och tre miljoner kronor per företag. För kreditgivare tillkommer även kostnader för att möjliggöra integrering av en större mängd inkommande data från kreditupplysningar. Kostnaderna för kreditgivarna har inte kunnat beräknas närmare men de förväntas under alla förhållanden balanseras upp av lägre kreditförluster till följd av en ökad kvalitet i kreditprövningarna.

För kreditupplysningsföretagen kan förslagen få stor inverkan. Genom den föreslagna skyldigheten för kreditgivare och inkassoföretag att rapportera skuld- och kreditinformation till samtliga kreditupplysningsföretag med ett Skri-tillstånd kommer kreditupplysningsmarknaden bli mer konkurrensutsatt. Det kan påverka prisbilden på kreditupplysningar och leda till att produktutvecklingen går framåt. Kostnaderna för att inrätta ett Skri-register kommer sannolikt bli relativt begränsade, i varje fall för de företag som kan bygga verksamheten på en befintlig teknisk plattform. Sannolikt kommer uppbyggnadskostnaden uppgå till någonstans mellan 20 och 30 miljoner kronor per företag.

Förslaget om skärpta regler för kreditprövningar kommer tvinga även de kreditgivare som är beredda att ta större risker i sin kreditgivning att hämta in mer information om konsumenterna. Denna effekt kan bli betydande eftersom många nischbanker och konsumentkreditinstitut i dag inte köper in information om konsumentens övriga krediter. Förslagen innebär att kreditgivarna kommer få det lättare att identifiera de konsumenter som inte är kreditvärdiga. En naturlig, och önskvärd, följd av detta är att fler konsumenter inte kommer att anses vara kreditvärdiga. Den riskfyllda kreditgivningen, liksom överskuldsättningsproblemen, kan därigenom förväntas minska.

Konsekvenser för det allmänna

Flera myndigheter kommer att behöva ta fram nya föreskrifter, allmänna råd och uppdatera interna dokument till följd av förslagen. Konsumentverket, Integritetsskyddsmyndigheten och Finansinspektionen kommer att ges nya eller utökade tillsynsuppdrag. De samlade effekterna av förslagen beräknas komma att medföra behov av sammanlagt mellan fem och sju årsarbetskrafter.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Merparten av lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2025. När det gäller författningsförslaget om ett utökat förbud mot spel på kredit är förslaget dock att det träder i kraft den 1 april 2025. Reglerna som gör systemet med ett Skri-register operativt och som ersätter den nuvarande ordningen på kreditupplysningsmarknaden, föreslås

träda i kraft den dag som regeringen bestämmer. Det ska dock från den 1 januari 2025 vara möjligt att ansöka om tillstånd att föra ett Skri-register.

I övergångsbestämmelser ska det klargöras att de nya bestämmelserna i 19 b och 36 a §§konsumentkreditlagen inte ska gälla för kreditavtal som har ingåtts före ikraftträdandet och att den nya bestämmelsen i 13 kap. 13 § första stycket utsökningsbalken inte ska tillämpas på en ansökan om verkställighet som gjorts före ikraftträdandet. För övriga förslag bedöms det inte finnas behov av övergångsbestämmelser.

Summary

Remit

On 3 November 2021, the Government decided to appoint a special investigator to examine the consumer credit market and propose measures to counteract risky lending and over-indebtedness. The remit included assessing the market phenomena that contribute to the risk of consumers being offered and granted credit that they are not financially able to repay. The remit also included proposing a debt register system and assessing measures that might be appropriate to improve the ability of people who were already over-indebted to repay their debts.

The report begins with a snapshot of the current state of household indebtedness. Statistics and analyses are presented in chapter 3 and the need for action to tackle the problems is addressed in chapter 7. Considerations and proposals are then presented in three proposal sections. The first section deals with proposals for the consumer credit market area, chapters 8–11. The second section proposes a system of debt and credit registers known as Skri registers, chapter 12. The third and final section contains proposed measures for those who are already indebted, chapter 13.

The need for action

The ability to borrow money and take out other forms of credit allows a consumer or household to consume without saving first. This can be both good and bad. Credit is good because it helps consumers even out their consumption over time. For many people, credit may be the only way to enable them to buy a home or a car. However, anyone borrowing money or shopping on credit does, of course, have to repay the loan or otherwise perform the credit agreement. This means that

credit ties up part of future income in the form of interest and instalment payments.

When a borrower has problems meeting their credit obligations, it is often because the credit is too large and the income too low. Sometimes this is the situation from the beginning when the credit is granted. However, the problems may also be due to worsening financial circumstances owing to subsequent life events such as illness and unemployment, or increased living costs as a result of higher interest rates or higher inflation.

For individuals, financial problems may lead to a build-up of debt, the severity of which is so great that they will be unable to repay their debts, even over a long period of time. The person may then be considered to be over-indebted. Almost 400,000 people in Sweden have debts with the Swedish Enforcement Authority. Some 85,000 of these people have had debts with the Swedish Enforcement Authority for over 20 years. Some debts are even up to 50 years old. Over-indebtedness entails costs of several billion kronor each year for society as a whole, for example in the form of loss of production and costs in the social insurance and health care systems. Indebtedness also affects the individual and their family and means that many children are forced to grow up in families in which one or both parents have debts with the Swedish Enforcement Authority. Research shows that over-indebtedness affects an individual’s physical and mental health. The risk of attempted suicide is roughly twice as high for those with debts with the Swedish Enforcement Authority as for others.

Household indebtedness is a major, growing problem. Consumer credit has more than doubled in the last 15 years. Individuals’ debts with debt collection agencies and the Swedish Enforcement Authority have increased even more during this period. Debts with the Swedish Enforcement Authority currently amount to SEK 101 billion, while debts with debt collection agencies amount to just over SEK 102 billion. These are historically high figures.

It is clear that several different measures need to be taken simultaneously to counteract these undesirable developments. The proposals made in this report aim to increase consumer protection in the area of consumer credit. A guiding principle in the work has been to reduce the number of consumers who have, or who are clearly at risk of having, payment problems.

Measures to strengthen consumer protection in the marketing and sale of credit

The requirement for moderation is clarified

Since 2018, there has been a requirement for traders to exercise moderation when marketing credit. Consumer credit is currently marketed in a manner that is likely to be in breach of the requirement for moderation. Apart from the statements in the preparatory work on the meaning of the requirement for moderation, the guidance is limited in relation to assessing the meaning of the requirement. There is no clarifying case law. The current moderation provision needs to be clarified. This would provide industry actors with clearer guidance on how to design their marketing to be moderate. The provision in the Swedish Consumer Credit Act (2010:1846) should make it clear that the requirement for moderation means that marketing must not be

aggressive or tempt the consumer to make ill-considered decisions. It

should also state that moderate marketing should be factual, balanced

and neutral.

These clarifications emphasise the criteria which the legislator, in its preparatory statements, considered to be the obvious starting points for the assessment of the concept of moderation. These criteria are now incorporated in the text of the Act.

Special disclosure in the marketing of all credit

A consumer who is in financial distress and needs funds to pay their bills may find it difficult to see alternatives to taking out credit. There is a high risk that the consumer will accept credit agreements with high interest rates or long terms. Ill-considered decisions may also be due to the general ease and accessibility of credit and the fact that consumers do not reflect on the ultimate cost of credit. It is important for consumers to be given the opportunity to pause in their decisionmaking process and reflect on the best solution. To influence consumers’ risk awareness, one proposal is to introduce a provision requiring traders to make a special disclosure when marketing all credit. There is currently a similar provision for high-cost credit. The special disclosure should state that taking out credit involves costs: borrowing costs

money. The disclosure should also include information about other

risks associated with indebtedness. In addition, the disclosure should make the consumer aware of where to go for support on budget and debt issues. The disclosure must be provided when the credit agreement is marketed so that the consumer can receive it as early as possible in the decision-making process.

A requirement concerning the design of remuneration systems

A key provision of the Swedish Act (2014:275) on certain consumer credit activities (LVK) is the requirement for traders to conduct their business in a sound manner. However, there are credit intermediaries subject to LVK that currently offer credit, and their staff earn commission-based remuneration calculated on the basis of the number of credits granted or brokered. This cannot be considered to be consistent with the requirement for soundness. Therefore, a provision should be introduced in LVK requiring credit providers and credit intermediaries operating subject to LVK to design staff remuneration systems in accordance with the requirement for soundness.

Tighter regulation of the possibility of offering gambling on credit

The Swedish Gambling Act (2018:1138) prohibits licence holders and gambling agents from offering or providing credit for stakes in games. The purpose of the prohibition of credit is to ensure that people do not get into debt as a result of participating in gambling on credit. However, credit offered or provided by a third party such as a credit provider or a credit intermediary is not subject to the prohibition. Third parties offer gamblers various payment solutions on credit, for example through the websites of licence holders and gambling agents. This goes against the purpose of the current prohibition of credit, which therefore needs to be tightened. The proposal is that it should be prohibited for a licence holder or gambling agent to promote the opportunities for someone else to offer or provide credit for stakes in gambling.

Tighter rules on assessment of creditworthiness

The rules on assessment of creditworthiness are designed to prevent over-indebtedness among consumers. However, despite regulation, the problem of over-indebtedness is now widespread. Many consumers are granted credit that they are not financially capable of repaying. One reason for this is that there are individual credit providers who take high risks in their lending and fail to obtain relevant information or choose not to use the information that has been obtained. Analyses by the Swedish financial supervisory authority Finansinspektionen (FI) show that credit is provided to consumers with the weakest finances on the basis of a less extensive assessment of creditworthiness than to others. Borrowers who are permitted to take out credit without the credit provider obtaining a credit report are more likely to have payment problems. Those who took out credit based on a credit report without information about existing credit are also more likely to have payment problems. The higher the amount of credit, the higher the risk of payment problems. Credit provision preceded by an assessment of creditworthiness with information about existing credit reduces the probability of payment problems by about 50 per cent, regardless of the size of the credit.

To prevent people who are not creditworthy from being granted credit, it is important for credit providers to carry out thorough assessments of creditworthiness. The scope of an assessment of creditworthiness may vary to some extent. However, the assessment should always be based on information about a consumer’s existing credit commitments and information about any payment problems. Without such information, there is a risk of the credit provider granting credit to someone who is already in debt and who may not be able to meet their obligations under the agreement.

It is therefore necessary to clarify the provision on assessment of creditworthiness in the Swedish Consumer Credit Act. The credit provider’s responsibility for the assessment of creditworthiness should be highlighted so that there is no uncertainty about whether an assessment of creditworthiness must be carried out. The proposal is that the trader should always assess whether the consumer has the financial means to meet their obligations under the credit agreement. The provision should also state that the assessment of creditworthiness should include up-to-date, relevant information from an external database

when it is needed to assess a consumer’s creditworthiness. This addition is important to ensure that the new system of Skri registers, proposed in chapter 12, will have its full effect.

Limitations and conditions for the pricing of credit

A reduced and extended interest rate cap

The interest rate on credit reflects the risk that the credit provider is willing to take to lend money to a particular consumer. The risk is assessed in part on the basis of the consumer’s ability to pay and the existence of security. Credit offered to consumers with limited financial means is often expensive, as the risk of non-repayment is considered to be high. There is therefore a link between high-interest credit and consumers with payment problems. There is no doubt that this link contributes to the increasing level of over-indebtedness in society. To reduce the risk of even more consumers falling into over-indebtedness, the possibility of charging high interest rates needs to be limited. An interest rate cap is a powerful, effective way of influencing the risk appetite of credit providers. Reducing and extending the interest rate cap forces credit providers to be more restrictive and careful in their lending to consumers with small margins. This may mean in turn that fewer borrowers will experience both early and severe payment problems.

The proposal is to reduce the current interest rate cap (of 40 per cent with the current reference rate) to 20 per cent and to extend it to all credit subject to the Swedish Consumer Credit Act except mortgage loans. An interest rate of 20 per cent is considered to be the interest rate level that best meets the problems of risky credit that need to be solved. The reduction is also not expected to have any negative consequences for the market as a whole. Neither the credit interest rate nor the penalty interest rate on credit should exceed the proposed interest rate cap. The extension is expected to minimise the risk of credit providers redirecting their product range to avoid being hit by the interest rate cap.

A cap on arrangement fees

A lower interest rate cap will limit the ability of credit providers to monetise the credit rate. There is therefore a risk that some credit providers will compensate for the reduction in interest income by increasing the fees on their credit products. If this happens, there is a risk of the interest rate cap not having the intended effect of reducing the risk appetite of credit providers who offer credit to consumers with poor or no ability to repay. It is therefore proposed that a cap be set for arrangement fees, whereby the borrower is not obliged to pay an arrangement fee for credit that is higher than 1 per cent of the price base amount under Chapter 2, Sections 6 and 7, of the Swedish Social Insurance Code in force when the credit agreement is entered into. This is currently equivalent to a maximum of SEK 525. The cap should apply to all credit subject to the Swedish Consumer Credit Act except mortgage loans.

An extended absolute cost cap

There is currently a cost cap for high-cost credit. The cost cap is designed in such a way that the costs may not exceed an amount equal to the amount of credit. High-cost credit has an average term of five months. The total cost of such credit, despite the high interest rate, is generally not very high if the consumer pays according to the agreement. Therefore, the current cost cap does not have any impact on average high-cost credit; it is only when the consumer falls into payment arrears that high-cost credit may reach the cost cap.

It is not only high interest rates or fees that affect whether credit ultimately results in high costs for the consumer. Costs are also affected by the term of the credit. A long consumer credit term is a clear indication that the consumer has too little ability to pay. Moreover, long terms risk building up high costs that particularly affect those consumers with a lower ability to repay. A cost cap makes it more difficult for credit providers to offer loans with long terms.

A cost cap affects the costs incurred when the consumer has payment problems. If the credit agreement is terminated and repayment demanded, a cost cap puts an absolute stop to, for example, the amount of penalty interest a credit provider can charge a consumer. This may help reduce over-indebtedness.

The current cost cap is proposed to be extended to cover all credit subject to the Swedish Consumer Credit Act, with some exceptions. The cap should be called an absolute cost cap. Smaller amounts of credit related to credit purchases, mortgage loans and overdrafts should be exempted from the absolute cost cap. The absolute cost cap should be modelled on the current cost cap, i.e. the costs may not exceed an amount equal to the amount of the credit. The cost cap should include credit costs, penalty interest and costs under the Swedish Act (1981:739) on compensation for debt collection costs, etc.

A limited possibility of extending the term of credit

A consumer who repeatedly extends the term of credit may have to pay high fees for the extensions each time. There is therefore a risk that some credit providers may want to compensate for the reduction in interest income by offering several expensive extensions. There is currently a provision that limits the possibility of credit providers charging for extending the term of high-cost credit. It is proposed that this regulation be extended and applied to all credit except mortgage loans.

Therefore, a credit provider should not be allowed to extend the term of credit more than once at a cost for the consumer. However, this restriction should not prevent the consumer and the credit provider from agreeing on a reasonable repayment plan.

The concept of high-cost credit is removed from the Swedish Consumer Credit Act

Under the proposals, the regulation of an interest rate cap, the absolute cost cap or the possibility of extending the term of credit should no longer be linked solely to what is defined as high-cost credit. Instead, the proposals cover all credit, with a few exceptions. It is also proposed to amend the special disclosure that must be provided when marketing high-cost credit to apply instead to all credit subject to the Swedish Consumer Credit Act. The proposal is therefore to remove the concept of high-cost credit, which is no longer needed, from the Act.

New procedural rules for applying for an order to pay

To prevent the Swedish Enforcement Authority from registering debts that fail to comply with the proposed interest rate cap and the absolute cost cap, new procedural rules should be introduced in the Swedish Act (1990:746) on orders to pay and judicial assistance. Among other things, a requirement should be introduced for the applicant to provide information that the claim is based on credit to which the provisions on the interest rate cap and cost cap apply.

A system of debt and credit registers (Skri registers)

The current arrangements

Any credit that involves a cost to the consumer is subject to an assessment of creditworthiness. An assessment of creditworthiness involves the credit provider obtaining information about the consumer’s financial circumstances and using this information to assess the consumer’s creditworthiness. Under the Swedish Consumer Credit Act, credit may only be granted if the consumer is able to meet their obligations. This assessment often requires the credit provider to have access to external information about a consumer’s existing income, other credit and debts. The credit provider usually approaches one of the credit reference agencies in the market and buys a credit report on the consumer.

With the authorisation of the Swedish Authority for Privacy Protection, a credit reference agency may obtain personal data available in public databases and store the data in its own register. This includes, for example, income data from the Swedish Tax Agency and information on rulings in cases relating to orders to pay from the Swedish Enforcement Authority. Credit reference agencies may also, on a voluntary basis, obtain and record information from credit providers. Based on the information in their registers, credit reference agencies sell credit reports. A credit report may contain different types of information, depending on who is requesting it. If the information is requested by, for example, a landlord, a mobile phone operator or a financial services company that is not supervised by Finansinspektionen, it may only contain information that is generally available in public databases. However, companies supervised by Finansinspek-

tionen may purchase credit reports containing information on the consumer’s other credit commitments and any credit abuse. The latter is almost exclusively from one of the credit reference agencies, which have had a dominant position in the market for a long time.

Shortcomings of the current arrangements

The current arrangements in the credit report market have a number of shortcomings. Information about credit taken by consumers from certain credit providers is missing as well as material information about consumers’ payment arrears. In addition, there is a lack of competition in the market which means, among other things, that there are vulnerabilities in the system.

Some 20 consumer credit institutions and 10 foreign credit providers have chosen not to share any information at all about their customers with any other consumer credit market actor. This means that it is not possible to verify all the information provided by a consumer about their debts, even for a credit provider that actually wants to do so. However, the number of loans granted by these actors is relatively low and the volume lent is relatively low, in terms of total lending in the consumer credit market. Nevertheless, this lending is to those consumers with the smallest financial margins. A consumer who takes out credit from a consumer credit institution is 20 times more likely to experience payment problems than a consumer who approaches a large or niche bank. This is a problem that needs to be addressed.

Another shortcoming is that credit providers lack material information about consumers’ payment arrears. This is because information about credit claims sold to debt collection agencies may not be processed by credit reference agencies under the current arrangements. As a result, credit providers cannot fully check the consumer’s inability or unwillingness to pay. Overall, there is a lack of information about consumers’ payment arrears worth tens of billions of SEK. The lack of information has the greatest impact on assessments of creditworthiness for those consumers who are least able to repay their loans. This makes the shortcoming particularly serious.

When the possibility of voluntarily exchanging information about consumer credit and credit abuse was introduced 30 years ago, the aim

was to achieve a future competitive market. The idea was that credit providers would exchange information about their customers with several credit reference agencies. The assumptions proved wrong. There are about half as many credit reference agencies now compared to then, and information is largely shared with only one credit reference agency. The absence of competition affects the price of credit reports and probably also the development of credit report products. It also makes the system vulnerable.

A system of debt and credit registers (Skri registers)

The proposal is to introduce a system of debt and credit information registers (Skri register). The Skri registers should initially contain only the most requested information, but can be expanded over time. The purpose of a Skri register system is to create the conditions for better assessments of creditworthiness and thus counteract risky lending and over-indebtedness. The purpose of the proposal has determined the information to be reported to the register.

There are no strong reasons against such a system. On the contrary, it is considered urgent to address the shortcomings of the current arrangements.

Information about credit and payment arrears

The proposal is for information about all credit subject to the Swedish Consumer Credit Act’s requirements for assessment of creditworthiness that was granted by companies under the supervision of Finansinspektionen or an equivalent foreign authority to be reported to the Skri register. In addition to information identifying the borrower and the credit provider, information about the outstanding nominal amount and due date of the credit and the annual percentage rate at the time of reporting must be submitted.

In addition, information about payment arrears must be reported to the register. This concerns payment arrears on credit listed in the register, or payment arrears owing to payment accounts being overdrawn. In both cases, the arrears must have lasted at least 30 days from the due date. The proposal means that important early signals are sent to the credit provider about the consumer’s inability or unwill-

ingness to pay their debts. Under the proposal, all information about payment arrears in the Skri register will be linked to credit or payment accounts provided by companies supervised by Finansinspektionen or a corresponding foreign authority. This ensures that the information about payment arrears in the register is accurate and adequate and thus meets the requirements of the GDPR.

As soon as the payment arrears no longer exist, the information about them is deleted from the register. Therefore, the Skri register will not contain a consumer’s payment history. This is important for privacy reasons and prevents out-of-date information on payment arrears from leading to the denial of credit to creditworthy individuals.

To limit the scope of the Skri register and not record more information types than necessary to fulfil the purpose of the register, the following information will not initially appear in the register. – Information that is generally available in public databases, such as

tax assessment information, rulings in cases concerning orders to pay (defaults) and debt balance information in private and public cases. – Information about student loans and loans granted in pawn shops. – Information about interest-free credit purchases. However, if credit

is converted to another type of credit or is no longer interest-free for any other reason, it must be reported. – Information about leases, rental agreements and guarantees. – Information about non-credit collection debts, such as overdue

rent and mobile phone bills.

However, once the register has been in operation for some time, there may be reasons to consider extending it.

The reporting obligation

The proposal is to make it compulsory for all Swedish and foreign credit providers under the supervision of Finansinspektionen or a corresponding foreign authority to report information to the register. Debt collection agencies should also be under an obligation to report. Credit providers should be responsible for reporting information about

both credit and payment arrears. This also applies if a credit provider has engaged a debt collection agency to recover the debt. However, if the rights under the credit agreement have been assigned to another trader, usually a debt collection agency, the latter should be responsible for reporting the arrears to the register instead. The same should apply if the rights are later reassigned. The aim is for information about payment arrears not to ‘disappear’ simply because the arrears have been transferred one or more times.

It is essential for the information in the Skri register to be up to date. Information about new credit should therefore, in the vast majority of cases, be reported to the Skri register no later than the day after a credit agreement has been entered into. Otherwise, information should be reported to the register as soon as possible.

A large number of credit providers and debt collection agencies will be subject to the reporting obligation to the Skri register. It is likely that several credit reference agencies will apply for and be granted authorisation to maintain a Skri register. It is therefore necessary to establish a common technical standard for reporting. In the first instance, such a standard will be developed by the companies authorised to maintain a Skri register. This will be done in consultation with the reporting companies.

Access to the information in the Skri register

For credit report purposes, the information in the Skri register may be included in credit reports provided (sold) to credit providers and credit intermediaries that are obliged to report information to the register. However, the corporate identity number and name of the credit provider, the credit intermediary and the creditor may only be disclosed to the data subject. The data subject should have access to the information concerning them in the Skri register, in accordance with the GDPR.

A private model under public control

The current arrangements in the credit report market are based on a private model under public control. Credit reference agencies conduct their operations on the basis of the Swedish Credit Information Act

(1973:1173) and data protection legislation, as well as the conditions specified by the Swedish Authority for Privacy Protection in the authorisation for each company. There are relatively low formal requirements for authorisation to conduct credit report activities. Nevertheless, only a few actors dominate the market for credit reports on private individuals.

Experience from other countries shows that both private and state solutions are possible. The current arrangements in the Swedish credit report market work well in most respects. The shortcomings are not linked to the private model as such. A strong reason for choosing a private model for the Skri register is that it can be built up on the existing system without major intervention in the market. A private model also facilitates a competitive credit report market. Another advantage of a private solution is that a Skri register system can be put in place relatively quickly and there is no cost to the public purse. A private model is therefore proposed.

The proposal is for credit reference agencies to be able to keep a Skri register and otherwise process debt and credit information subject to authorisation from the Swedish Authority for Privacy Protection. One or more companies should be able to obtain such authorisation. However, specific requirements should be imposed on companies applying for authorisation. For example, the existence of an appropriate organisation and the necessary knowledge and experience to carry out the activity should be required. The Swedish Authority for Privacy Protection should also be authorised to decide on conditions for the conduct of the activities.

Companies authorised to keep a Skri register will be obliged to record debt and credit information when it is received.

Supervision, sanctions and penalties

The Swedish Authority for Privacy Protection should supervise companies authorised to keep a Skri register to ensure that they conduct their activities in accordance with the Swedish Credit Information Act and the conditions specified. The authority should have the right to take the same measures against companies authorised to keep a Skri register as it currently has under the Swedish Credit Information Act and the General Data Protection Regulation.

Regarding the obligation to report to the Skri register, Finansinspektionen should supervise the fulfilment of this obligation by credit providers. Similarly, the Swedish Data Protection Authority should ensure that companies authorised to conduct debt collection activities under the Swedish Debt Recovery Act (1974:182) fulfil their reporting obligation. The authorities should be able to use fines to order a company to fulfil its reporting obligation.

The scope of penalties under the Swedish Credit Information Act should be extended to include those who process debt and credit information or keep registers of such information without authorisation. It should also be an offence to breach a condition specified by the Swedish Authority for Privacy Protection.

Personal privacy

The proposal entails significant intrusion into personal privacy and analysis of individuals’ personal circumstances without consent as referred to in Chapter 2, Article 6, second paragraph, of the Instrument of Government. However, the purposes of the proposals are acceptable in a democratic society and the measures do not go beyond what is necessary in respect of the purposes. There is, therefore, a basis for limiting the protection of privacy in accordance with the provisions of Chapter 2, Articles 20 and 21, of the Instrument of Government. Amendments to the operating legislation of the reporting companies and the Swedish Credit Information Act provide legal support for the limitations.

The measures are deemed proportionate to the intrusion. They are therefore consistent with the GDPR and the EU Charter of Fundamental Rights.

Additional measures for those already in debt

A new main rule on set-off in case of distraint

Under the current set-off arrangements in the Swedish Enforcement Execution Code, funds accruing to a creditor through distraint are set off against interest and other ancillary obligations before the principal amount. However, the creditor has the option of requesting a different

method of set-off. The proposal is to introduce a new main rule for the set-off of incoming funds. The new general rule should be designed to ensure that funds accruing to the creditor through distraint are first set off against the principal amount of the claim, and then against interest and other ancillary obligations. However, the creditor should always have the right to request a different method of setoff. The new main rule sends a strong signal as to how the legislator considers that funds should be set off in the event of distraint. It may also encourage creditors to take greater responsibility for ensuring that debts are paid off more quickly than at present.

Mandate to the Swedish Agency for Public Management to analyse and evaluate the municipal budget and debt counselling service

There is a strong consensus among consumer credit market actors that the municipal budget and debt counselling service is important in helping people with debt. The proposal is for the Government to give the Swedish Agency for Public Management a broad mandate to analyse and evaluate the municipal budget and debt counselling service. An example of a question that the Swedish Agency for Public Management could analyse is the differences that exist in the municipal budget and debt counselling service in terms of content, accessibility and quality. Another question is how to improve the equivalence of activities across the country.

Some of the consequences of the proposals

Consequences for market actors and consumers

The proposals for a clarification of the moderation provision and a requirement to provide a special disclosure when marketing credit are expected to lead to a more restrictive marketing approach by some traders and to a slight limitation of credit provision. The proposed requirement regarding the introduction of a remuneration scheme is also expected to limit credit provision.

The proposals that are expected to have the greatest impact on the consumer credit market are the proposals for limitations and conditions

for the pricing of credit, stricter rules for assessments of creditworthiness and the introduction of a system of Skri registers.

The proposal for an interest rate cap of 20 per cent is expected to have a significant impact on credit provision by consumer credit institutions in particular. The interest rate cap will affect three out of five unsecured loans from the institutions and new lending is estimated to decrease by SEK 240 million each quarter. One per cent of new borrowers currently have an interest rate above 20 per cent and they will therefore be affected by the proposed cap. It is estimated that around half of those affected by the proposal will no longer be offered credit and half will be able to borrow at a lower interest rate than today.

As for the proposal for an absolute cost cap, it is expected to limit the long terms. One in forty loans between SEK 50,000 and 500,000 will be limited by the cost cap. Niche banks account for the largest share of these loans. The cap will also affect consumers to some extent. 0.2 per cent of consumers currently take out credit that reaches the cost cap simply on account of the agreed costs of the credit. Most consumers are likely to continue to be offered credit in the future, but with shorter terms. However, in some cases a shorter term may mean that the consumer is not considered to be creditworthy, as a shorter term requires higher monthly payments. Another consequence of the introduction of an absolute cost cap is that it limits the possibility for credit providers and debt collection agencies to charge for payment arrears.

A cap on arrangement fees of up to 1 per cent of the price base amount will affect roughly three out of four credits currently defined as highcost credits. Other unsecured loans will not be affected by the cap. For those credit providers that have scope to increase the interest rate and currently have arrangement fees that exceed the proposed cap, there is a risk that the proposal will mean that they will increase the interest rate to compensate for the lower arrangement fees.

With regard to the effects of the proposals on the introduction of a Skri register system and stricter rules on assessments of creditworthy-

ness, it was possible to draw more general conclusions. The obligation

to report to the Skri register will entail costs for all credit providers and debt collection agencies. This will include the initial expense of adapting IT systems. For debt collection agencies, the costs are estimated at between SEK 200,000 and SEK 3 million per company. For credit pro-

viders, there are also costs to enable the integration of a large volume of incoming data from credit reports. It has not been possible to calculate the costs for credit providers in detail, but they are definitely expected to be offset by lower credit losses as a result of an increase in the quality of creditworthiness assessments.

For credit reference agencies, the proposals may have a significant impact. The proposed obligation for credit providers and debt collection agencies to report debt and credit information to all credit reference agencies with Skri authorisation will make the credit report market more competitive. This may affect the pricing of credit reports and lead to further product development. The costs of setting up a Skri register are likely to be relatively limited, at least for those companies that can build their operations on an existing technical platform. The setup cost is likely to be somewhere in the region of SEK 20–30 million per company.

The proposed stricter rules on assessments of creditworthiness will force even those credit providers that are prepared to take greater risks in their credit provision to obtain more information about consumers. This effect could be significant as many niche banks and consumer credit institutions currently do not purchase information about consumers’ other credit. The proposals will make it easier for credit providers to identify consumers who are not creditworthy. A natural, and desirable, consequence of this is that fewer consumers will be considered creditworthy. This may be expected to reduce risky credit provision and problems of over-indebtedness.

Consequences for the public sector

Several authorities will need to develop new regulations and general guidelines and update internal documents as a result of the proposals. The Swedish Consumer Agency, the Swedish Authority for Privacy Protection and Finansinspektionen will be given new or extended supervisory tasks. The combined effects of the proposals are estimated to require a total of between five and seven FTEs.

Entry into force and transitional measures

It is proposed that most of these amendments to the Act enter into force on 1 January 2025. However, as regards the legislative proposal for an extended prohibition of gambling on credit, the proposal is that it will enter into force on 1 April 2025. The rules, which make the system of a Skri register operational and replace the current arrangements in the credit report market are proposed to enter into force on a date determined by the Government. However, from 1 January 2025, it should be possible to apply for authorisation to keep a Skri register.

Transitional provisions should clarify that the new provisions in Sections 19b and 36a of the Swedish Consumer Credit Act should not apply to credit agreements entered into before the entry into force and that the new provision in Chapter 13, Section 13, first paragraph, of the Swedish Enforcement Execution Code should not apply to an application for enforcement made before its entry into force. There is no need for transitional provisions for the other proposals.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken

Härigenom föreskrivs att 13 kap. 13 § utsökningsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 kap.

13 §

Medel som tillkommer borgenär skall avräknas på ränta och

annan biförpliktelse före fordrans kapitalbelopp, om ej borgenären

har yrkat annat före fördelningen eller, om fördelning ej äger rum, före utbetalningen.

Medel som tillkommer en borgenär ska avräknas på fordrans

kapitalbelopp före ränta och annan biförpliktelse, om inte borgenären

har begärt en annan ordning före fördelningen eller, om en fördelning inte äger rum, före utbetalningen.

Om ordningen mellan fordrans kapitalbelopp och biförpliktelser när registrerat skepp, registrerat luftfartyg, intecknade reservdelar till luftfartyg eller fastighet har utmätts finns bestämmelser i 10 kap. 11 § första stycket, 11 kap. 1 § och 12 kap. 26 § första stycket.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

2. I fråga om avräkning av medel på grund av en ansökan om verkställighet som gjorts före ikraftträdandet tillämpas den äldre bestämmelsen.

1.2. Förslag till lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173)

Härigenom föreskrivs i fråga om kreditupplysningslagen (1973:1173)1

dels att 5 a § ska upphöra att gälla,

dels att 2, 5, 6, 7, 8, 14, 17, 19, 20 och 22 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas nya paragrafer, 2 a, 4 a, 4 b, 5 b, 7 b och

24 §§, och närmast före 24 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §2

Med kreditupplysning avses i denna lag uppgifter, omdömen eller råd som lämnas till ledning för bedömning av någon annans kreditvärdighet eller vederhäftighet i övrigt i ekonomiskt hänseende. Uppgifter, omdömen eller råd som lämnas till någon för att användas i dennes kreditupplysningsverksamhet anses dock inte som kreditupplysning.

Med näringsidkare avses i denna lag även den som, utan att driva näringsverksamhet, har ett så väsentligt inflytande i en viss verksamhet att uppgifter om hans egna förhållanden behövs för att belysa verksamhetens ekonomiska ställning.

Med näringsidkare avses i denna lag även den som, utan att driva näringsverksamhet, har ett så väsentligt inflytande i en viss verksamhet att uppgifter om hans

eller hennes egna förhållanden be-

hövs för att belysa verksamhetens ekonomiska ställning.

Med skuld- och kreditinformation avses i denna lag uppgifter om

1. krediter som omfattas av konsumentkreditlagens (2010:1846) krav på kreditprövning och som har lämnats av företag som står under Finansinspektionens eller motsvarande utländsk myndighets tillsyn,

2. betalningsdröjsmål med anledning av krediter enligt punk-

1 Lagen omtryckt 1981:737. 2 Senaste lydelse 1997:556.

ten 1 eller till följd av en övertrassering av ett betalkonto, om dröjsmålet varat i minst 30 dagar från förfallodagen.

2 a §

I inkassolagen (1974:182) , lagen ( 2004:297 ) om bank- och finansieringsrörelse, lagen ( 2007:528 ) om värdepappersmarknaden, lagen ( 2010:751 ) om betaltjänster, lagen ( 2011:755 ) om elektroniska pengar, lagen ( 2014:275 ) om viss verksamhet med konsumentkrediter och i lagen ( 2016:1024 ) om verksamhet med bostadskrediter finns bestämmelser om skyldighet att rapportera skuld- och kreditinformation till företag med tillstånd enligt 4 a § denna lag.

4 a §

Ett kreditupplysningsföretag kan få tillstånd av Integritetsskyddsmyndigheten att föra register över skuld- och kreditinformation (Skriregister) och i övrigt behandla sådan information.

4 b §

Tillstånd att föra Skri-register och i övrigt behandla skuld- och kreditinformation får endast ges till ett kreditupplysningsföretag som kan antas komma att driva verksamheten i enlighet med lag och andra författningar. Tillståndet får endast ges om företaget bedöms ha en sådan ändamålsenlig organi-

sation samt den kunskap och erfarenhet i den operativa verksamheten som krävs för uppgiften.

Integritetsskyddsmyndigheten får besluta om villkor för hur verksamheten enligt första stycket ska bedrivas. Myndigheten får även besluta om skyldighet för ett företag med tillstånd enligt 4 a § att anmäla ändring av förhållanden som har betydelse för rätten att föra Skri-register och i övrigt behandla skuld- och kreditinformation.

5 §3

Kreditupplysningsverksamhet ska bedrivas så att den inte leder till otillbörligt intrång i personlig integritet genom innehållet i de upplysningar som förmedlas eller på annat sätt eller till att oriktiga eller missvisande uppgifter lagras eller lämnas ut. För sådan behandling av personuppgifter som omfattas av EU:s dataskyddsförordning gäller i stället artikel 5 i den förordningen.

Uppgifter om fysiska personer får samlas in endast för kreditupplysningsändamål.

Uppgifter om fysiska personer får samlas in eller registreras endast för kreditupplysningsändamål.

Vid helt eller delvis automatiserad behandling av uppgifter om juridiska personer ska den som bedriver kreditupplysningsverksamhet vidta lämpliga tekniska och organisatoriska säkerhetsåtgärder för att hindra att behandlingen sker på ett otillåtet sätt och att uppgifterna utsätts för otillåten insyn. Bestämmelser om säkerheten vid behandling av personuppgifter finns i EU:s dataskyddsförordning.

I kreditupplysningsverksamhet får personuppgifter behandlas utan samtycke. Den registrerade har inte rätt att göra invändningar enligt artikel 21.1 i EU:s dataskyddsförordning mot behandlingen.

Andra stycket tillämpas inte i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen.

3 Senaste lydelse 2018:405.

5 b §

Företag med tillstånd att föra Skri-register och i övrigt behandla skuld- och kreditinformation ska underlätta för företag enligt 2 a § att kunna fullgöra sin rapporteringsskyldighet. Så snart informationen tas emot ska den registreras.

6 §4

Personuppgifter som avses i artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförordning (känsliga personuppgifter) får inte behandlas i kreditupplysningsverksamhet.

Uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden får inte utan medgivande av Integritetsskyddsmyndigheten behandlas i kreditupplysningsverksamhet. Ett medgivande får lämnas endast om det finns synnerliga skäl för det.

Andra stycket hindrar inte att uppgifter om betalningsförsummelser, kreditmissbruk eller näringsförbud behandlas i kreditupplysningsverksamhet.

Andra stycket hindrar inte att uppgifter om betalningsförsummelser, skuld- och kreditinforma-

tion, eller näringsförbud behand-

las i kreditupplysningsverksamhet.

7 §5

Kreditupplysningar om fysiska personer som inte är näringsidkare får inte innehålla uppgifter om andra betalningsförsummelser än sådana som

1. har slagits fast genom en domstols eller en annan myndighets avgörande eller åtgärd, eller

2. har lett till ett inledandebeslut om skuldsanering eller F-skuldsanering eller till betalningsinställelse, konkursansökan eller ackord.

Kreditupplysningar som avses i första stycket får inte heller innehålla uppgifter om kreditmissbruk, utom när krediten har lämnats av ett företag som står under Finans-

4 Senaste lydelse 2020:1109. 5 Senaste lydelse 2020:1109.

inspektionens tillsyn och kredittagaren i avsevärd utsträckning överskridit gällande kreditgräns eller på något annat sätt allvarligt missbrukat krediten.

Om det finns särskilda skäl får Integritetsskyddsmyndigheten besluta att företag ska undantas helt eller delvis från första och

andra styckena.

Om det finns särskilda skäl får Integritetsskyddsmyndigheten besluta att företag ska undantas helt eller delvis från första stycket.

Uppgifter som enligt första

och andra styckena inte får läm-

nas ut får inte heller lagras i register som används i kreditupplysningsverksamhet.

Uppgifter som enligt första

stycket inte får lämnas ut får inte

heller lagras i register som används i kreditupplysningsverksamhet.

Denna paragraf gäller inte uppgifter om betalningsförsummelser i allmänna mål om verkställighet. Bestämmelserna om sådana uppgifter finns i 7 a §.

7 b §

Kreditupplysningar om fysiska personer som inte är näringsidkare får innehålla skuld- och kreditinformation endast om de lämnas för kreditupplysningsändamål till

1. svenska kreditinstitut, betalningsinstitut, institut för elektroniska pengar, värdepappersbolag och företag som med tillstånd driver verksamhet enligt lagen ( 2014:275 ) om viss verksamhet med konsumentkrediter eller lagen ( 2016:1024 ) om verksamhet med bostadskrediter,

2. utländska kreditinstitut som avses i 4 kap. 1 , 2 , 4 och 6 §§ lagen ( 2004:297 ) om bank- och finansieringsrörelse, utländska företag

som avses i 3 kap. 26 och 27 §§ lagen ( 2010:751 ) om betaltjänster, utländska företag som avses i 3 kap. 26 – 28 §§ lagen ( 2011:755 ) om elektroniska pengar, utländska företag som avses i 4 kap. 1 och 4 §§ lagen ( 2007:528 ) om värdepappersmarknaden, utländska företag som avses i 2 § lagen ( 2014:275 ) om viss verksamhet med konsumentkrediter och utländska företag som avses i 1 kap. 3 § lagen ( 2016:1024 ) om verksamhet med bostadskrediter.

Skuld- och kreditinformation får inte lämnas ut på annat sätt eller för andra ändamål än enligt första stycket.

8 §6

En uppgift om en fysisk person ska gallras när det inte längre är nödvändigt att bevara uppgiften med hänsyn till ändamålet med behandlingen.

En uppgift om en fysisk person som inte är näringsidkare ska, om uppgiften inte gäller skuldsanering eller F-skuldsanering, gallras senast tre år efter den dag då den omständighet inträffade eller det förhållande upphörde som uppgiften avser. Om uppgiften rör en begäran om eller ett utlämnande av en kreditupplysning, ska den dock gallras senast ett år efter den dag då begäran framställdes.

En uppgift om skuldsanering ska gallras senast fem år efter den dag då inledandebeslutet meddelades eller, om uppgiften gäller F-skuldsanering, senast tre år efter den dagen. Om en betalningsplan löper ut senare, ska dock uppgiften gallras senast den dag då planen löper ut.

En uppgift som har inhämtats från Kronofogdemyndigheten i dess verksamhet med indrivning och utsökning ska gallras när den inte omfattas av undantaget från sekretess i 34 kap. 1 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En uppgift som har inhämtats från Kronofogdemyndigheten ska också gallras när den har

6 Senaste lydelse 2016:679.

blockerats av Kronofogdemyndigheten med stöd av 3 kap. 3 a § lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet.

En uppgift om betalningsdröjsmål enligt 2 § tredje stycket 2 ska gallras så snart dröjsmålet inte längre föreligger.

14 §7

Den som är eller har varit verksam i kreditupplysningsverksamhet får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han till följd därav fått veta om enskildas personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemligheter.

Den som är eller har varit verksam i kreditupplysningsverksamhet får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon till följd därav fått veta om enskildas personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemligheter.

17 §8

Om den som har rätt att bedriva kreditupplysningsverksamhet åsidosätter en bestämmelse i denna lag eller ett villkor som har meddelats med stöd av 4 § andra stycket, får Integritetsskyddsmyndigheten förelägga

honom eller henne att vidta rät-

telse, besluta om att ändra ett villkor som tidigare har meddelats eller meddela ett nytt villkor.

Om den som har rätt att bedriva kreditupplysningsverksamhet åsidosätter en bestämmelse i denna lag eller ett villkor som har meddelats med stöd av 4 § andra stycket eller 4 b § andra

stycket, får Integritetsskydds-

myndigheten förelägga denne att vidta rättelse, besluta om att ändra ett villkor som tidigare har meddelats eller meddela ett nytt villkor.

Om rättelse inte kan åstadkommas på något annat sätt, när det gäller någon som har tillstånd enligt 3 § första stycket, får Integritetsskyddsmyndigheten återkalla tillståndet. Detsamma gäller om förutsättningarna för

Om rättelse inte kan åstadkommas på något annat sätt, när det gäller någon som har tillstånd enligt 3 § första stycket

eller 4 a §, får Integritetsskydds-

myndigheten återkalla tillståndet. Detsamma gäller om förut-

7 Senaste lydelse 1981:737. 8 Senaste lydelse 2020:1109.

tillståndet i övrigt inte längre är

uppfyllda.

sättningarna för respektive till-

stånd i övrigt inte längre är upp-

fyllda.

Om ett företag som avses i 3 § andra stycket 1 eller 3 inte vidtar rättelse, ska Integritetsskyddsmyndigheten underrätta Finansinspektionen.

Om ett företag som avses i 3 § andra stycket 2 inte vidtar rättelse, ska Integritetsskyddsmyndigheten underrätta den behöriga myndigheten i företagets hemland. Om rättelse ändå inte sker, får Integritetsskyddsmyndigheten förbjuda företaget att göra nya åtaganden här i landet. Innan förbud meddelas ska Integritetsskyddsmyndigheten underrätta den behöriga myndigheten i företagets hemland. I brådskande fall får Integritetsskyddsmyndigheten meddela förbud utan föregående underrättelse till hemlandsmyndigheten. Denna ska då underrättas så snart det kan ske.

19 §9

Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. bedriver kreditupplysningsverksamhet utan att ha rätt till det enligt 3 §,

1. bedriver kreditupplysningsverksamhet utan att ha rätt till det enligt 3 eller 4 a §,

2. bryter mot 6–9 §§, 13 § första stycket eller andra stycket första meningen eller 16 § tredje stycket,

3. bryter mot ett villkor som har meddelats enligt 4 § andra stycket, 13 § andra stycket andra meningen eller 17 § första stycket, eller

3. bryter mot ett villkor som har meddelats enligt 4 § andra stycket, 4 b § andra stycket, 13 § andra stycket andra meningen eller 17 § första stycket, eller

4. lämnar en osann uppgift i sådana fall som avses i 10 § eller 16 § andra stycket eller i ett meddelande enligt 11 §.

Till böter döms den som genom oriktiga uppgifter uppsåtligen föranleder att någon som bedriver kreditupplysningsverksamhet, i annat fall än de som undantas i 9 § andra stycket, lämnar ut en kreditupplysning utan att ha grund till detta enligt 9 § första stycket. Till samma straff döms den som genom att utnyttja uppgifter hos någon som bedriver kreditupplysningsverksamhet uppsåtligen bereder sig

9 Senaste lydelse 2010:1073.

tillgång till en kreditupplysning utan att ha grund till detta enligt 9 § första stycket. I ringa fall döms dock inte till ansvar.

20 §10

Har kreditupplysningsverksamhet bedrivits av någon som inte haft rätt till det enligt 3 §,

skall register som använts i verk-

samheten förklaras förverkade om det inte är uppenbart obilligt. Detsamma gäller, om register överlåtits eller upplåtits i strid med 13 § första stycket eller om vad som bestämts enligt 13 § andra stycket andra meningen inte följts.

Har kreditupplysningsverksamhet bedrivits av någon som inte haft rätt till det enligt 3 eller

4 a §, ska register som använts i

verksamheten förverkas om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller, om ett register överlåtits eller upplåtits i strid med 13 § första stycket eller om vad som bestämts enligt 13 § andra stycket andra meningen inte har följts.

22 §11

Om den som bedriver kreditupplysningsverksamhet inte fullgör sina skyldigheter enligt 10, 11 eller 12 §, får Integritetsskyddsmyndigheten förelägga vite. Detsamma gäller om den som bedriver sådan verksamhet underlåter att ge tillgång till en handling eller att lämna en upplysning i fall som avses i 16 § första eller andra stycket.

Om den som bedriver kreditupplysningsverksamhet inte fullgör sina skyldigheter enligt 5 b, 10, 11 eller 12 §, får Integritetsskyddsmyndigheten förelägga vite. Detsamma gäller om den som bedriver sådan verksamhet underlåter att ge tillgång till en handling eller att lämna en upplysning i fall som avses i 16 § första eller andra stycket.

Bemyndiganden

24 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

10 Senaste lydelse 1997:556. 11 Senaste lydelse 2020:1109.

1. vilka närmare krav på ändamålsenlig organisation samt kunskap och erfarenhet som ska ställas på företag enligt 4 b § första stycket,

2. vad ett företag med tillstånd enligt 4 a § ska iaktta för att uppfylla skyldigheterna enligt 5 b §,

3. när rapporteringsskyldigheten för företag enligt 2 a § inträder, hur den närmare kan uppfyllas, vilka specifika uppgifter som ska rapporteras in, hur ofta de ska uppdateras och vilken gemensam teknisk standard som ska användas,

4. vilka uppgifter från ett Skriregister som endast får lämnas ut till den registrerade.

Denna lag träder i kraft

a) den 1 januari 2025 i fråga om 2, 4 a, 4 b, 14 och 24 §§,

b) i övrigt den dag som regeringen bestämmer.

1.3. Förslag till lag om ändring i inkassolagen (1974:182)

Härigenom föreskrivs i fråga om inkassolagen (1974:182)

dels att 15 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 11 a §, och närmast

före 11 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Rapporteringsskyldighet

11 a §

Den som bedriver verksamhet enligt denna lag och som har övertagit en fordran för indrivning, ska rapportera skuld- och kreditinformation till de företag som har tillstånd enligt 4 a § kreditupplysningslagen (1973:1173) enligt vad som sägs i den lagen och i kreditupplysningsförordningen (2025:000) .

Detsamma gäller också den som har förvärvat en kreditfordran från någon som avses i första stycket, samt för förvärvare i senare led.

15 §1

Om Integritetsskyddsmyndighetens tillsyn föranleder det, kan myndigheten meddela föreskrifter om hur inkassoverksamheten ska bedrivas och om skyldighet att anmäla ändring av förhållanden som har haft betydelse för tillståndet att bedriva inkassoverksamheten. Föreskrifter om hur inkassoverksamheten ska bedrivas får förenas med vite.

Om den som har fått tillstånd att bedriva inkassoverksamhet åsidosätter någon bestämmelse i denna lag eller föreskrift som har meddelats med stöd av lagen och inte vidtar rättelse, eller om förutsätt-

1 Senaste lydelse 2020:1110.

ningarna för tillståndet i övrigt inte längre är uppfyllda, får Integritetsskyddsmyndigheten återkalla tillståndet.

Den som inte uppfyller sin rapporteringsskyldighet enligt 11 a § ska föreläggas att fullgöra den. Föreläggandet får förenas med vite.

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning

Härigenom föreskrivs att 11 och 23 §§ lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 §

I en ansökan om betalningsföreläggande skall anges fordringens belopp, förfallodagen och den ränta som begärs.

I en ansökan om betalningsföreläggande ska fordrans belopp, förfallodagen och den ränta som begärs anges.

Begär sökanden dröjsmålsränta på huvudfordringen, behöver grunden för ränteyrkandet anges endast om det avser högre ränta än som följer av räntelagen (1975:635). Framgår det inte av ansökningen från vilken dag räntan yrkas, skall yrkandet anses gälla ränta från den dag då ansökningen delges svaranden.

Begär sökanden dröjsmålsränta på huvudfordran, behöver grunden för ränteyrkandet anges endast om det avser högre ränta än som följer av räntelagen (1975:635). Framgår det inte av ansökan från vilken dag räntan yrkas, ska yrkandet anses gälla ränta från den dag då ansökan delges svaranden.

I en ansökan ska det anges om fordran grundar sig på en kredit för vilken bestämmelserna om ett räntetak och ett absolut kostnadstak i 19 a–b §§ konsumentkreditlagen (2010:1846) är tillämpliga. Sökanden ska även ange det belopp som kostnaderna högst får uppgå till enligt 19 b § samma lag, samt vilket belopp som återstår för svaranden att betala innan taket för kostnaderna nås.

23 §1

Om det kan antas att sökandens yrkande i ett mål om betalningsföreläggande eller vanlig handräckning är ogrundat eller obefogat, ska ansökningen behandlas som om svaranden bestritt den.

Om det kan antas att sökandens yrkande i ett mål om betalningsföreläggande eller vanlig handräckning är ogrundat eller obefogat, ska ansökan behandlas som om svaranden bestritt den.

Ett yrkande om ersättning för åtgärder som avses i 2 eller 3 § lagen (1981:739) om ersättning för inkassokostnader m.m. eller om ersättning enligt 4 a § samma lag ska alltid antas vara ogrundat eller obefogat, i den mån ersättningen inte kan utgå enligt den lagen.

Ett yrkande om ränta eller kostnader ska alltid antas vara ogrundat eller obefogat om yrkandet överstiger de begränsningar som gäller enligt 19 a–b §§ konsumentkreditlagen (2010:1846) och om yrkandet avser en sådan fordran som omfattas av dessa bestämmelser.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

1 Senaste lydelse 2013:58.

1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse

dels att 1 kap. 10 § och 15 kap. 18 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 1 kap. 11 a §, och närmast

före 1 kap. 11 a § en rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

10 §1

Enskildas förhållanden till kreditinstitut får inte obehörigen röjas. Detsamma gäller en uppgift i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av en bestämmelse som gäller för kreditinstitutets verksamhet, om uppgiften kan avslöja anmälarens eller den anmäldes identitet.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken ska inte följa för den som bryter mot förbudet i första stycket.

I 5 a § kreditupplysningslagen (1973:1173) finns bestämmelser som innebär att vad som gäller om tystnadsplikt enligt första stycket inte hindrar att uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål.

Uppgiftsskyldighet Uppgifts- och rapporteringsskyldighet

11 a §

Den som bedriver verksamhet enligt denna lag ska rapportera skuld- och kreditinformation till företag med tillstånd enligt 4 a §

1 Senaste lydelse 2020:907.

kreditupplysningslagen (1973:1173) enligt vad som sägs i den nämnda lagen och i kreditupplysningsförordningen (2025:000) .

Detsamma gäller för den som förvärvat en kreditfordran från någon enligt första stycket och för förvärvare i senare led.

För en fordran som övertagits för indrivning gäller bestämmelserna i inkassolagen (1974:182) .

15 kap.

18 §2

Om någon driver sådan rörelse som omfattas av denna lag utan att vara berättigad till det, ska Finansinspektionen förelägga denne att upphöra med rörelsen. Inspektionen får besluta hur avvecklingen av rörelsen ska ske. I ett föreläggande som ställs till ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening ska Finansinspektionen upplysa om att rätten efter ansökan av inspektionen kan komma att besluta att bolaget eller föreningen ska gå i likvidation om föreläggandet inte följs.

Finansinspektionen får även ingripa mot den som driver rörelsen, genom beslut om sanktionsavgift enligt bestämmelserna i detta kapitel.

Om det är osäkert om lagen är tillämplig på viss rörelse, får inspektionen förelägga den som driver rörelsen att lämna de upplysningar om rörelsen som inspektionen behöver för att bedöma om så är fallet. Vidare är den som är revisor i ett företag skyldig att på begäran av Finansinspektionen lämna sådana upplysningar om företagets rörelse som revisorn fått kännedom om vid fullgörandet av sitt uppdrag.

I fråga om utländska företag får ett föreläggande enligt denna paragraf riktas mot såväl företaget som den som här i landet är verksam för företagets räkning.

2 Senaste lydelse 2015:184.

Finansinspektionen ska förelägga den som enligt 1 kap. 11 a § andra stycket inte uppfyller sin rapporteringsskyldighet, och som inte står under myndighetens tillsyn i övrigt, att fullgöra den.

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden

dels att 1 kap. 11 § och 25 kap. 17 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 1 kap. 12 a §, och närmast

före 1 kap. 12 a § en rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

11 §1

Den som är eller har varit knuten till ett värdepappersbolag, en börs, en leverantör av datarapporteringstjänster eller en clearingorganisation som anställd eller uppdragstagare får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon i anställningen eller under uppdraget har fått veta om någon annans affärsförhållanden eller personliga förhållanden.

Uppgift i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av en bestämmelse som gäller för verksamheten får inte obehörigen röjas, om uppgiften kan avslöja anmälarens eller den anmäldes identitet.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

I 5 a § kreditupplysningslagen (1973:1173) finns bestämmelser som innebär att det som gäller om tystnadsplikt enligt första stycket inte hindrar att uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål.

1 Senaste lydelse 2017:679.

Uppgiftsskyldighet Uppgifts- och rapporteringsskyldighet

12 a §

Den som bedriver verksamhet enligt denna lag ska rapportera skuld- och kreditinformation till företag med tillstånd enligt 4 a § kreditupplysningslagen (1973:1173) enligt vad som sägs i den nämnda lagen och i kreditupplysningsförordningen (2025:000) .

Detsamma gäller för den som förvärvat en kreditfordran från någon enligt första stycket och för förvärvare i senare led.

För en fordran som övertagits för indrivning gäller bestämmelserna i inkassolagen (1974:182) .

25 kap.

17 §2

Om någon driver sådan verksamhet som omfattas av denna lag eller av förordningen om marknader för finansiella instrument utan att vara berättigad till det, ska Finansinspektionen ingripa genom att förelägga denne att upphöra med verksamheten eller genom beslut om sanktionsavgift enligt bestämmelserna i detta kapitel. Detsamma gäller om någon i handel med finansiella instrument använder beteckningen börs utan att ha tillstånd att driva en reglerad marknad.

Om det är osäkert om denna lag eller förordningen om marknader för finansiella instrument är tillämplig på en viss verksamhet, får inspektionen förelägga den som driver verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som inspektionen behöver för att bedöma om så är fallet.

Ett föreläggande enligt denna paragraf som avser ett utländskt företag får riktas mot såväl företaget som den som i Sverige är verksam för företagets räkning.

2 Senaste lydelse 2020:1157.

Finansinspektionen ska förelägga den som enligt 1 kap. 12 a § andra stycket inte uppfyller sin rapporteringsskyldighet, och som inte står under myndighetens tillsyn i övrigt, att fullgöra den.

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

1.7. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:751) om betaltjänster följande

dels att 3 kap. 12 § och 8 kap. 24 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 kap. 12 a §, och närmast

före 3 kap. 12 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

12 §

Den som är eller har varit knuten till ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleverantör som anställd eller uppdragstagare får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon i anställningen eller under uppdraget i verksamheten med betaltjänster har fått veta om enskildas förhållanden till institutet eller leverantören.

Ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken ska inte följa för den som bryter mot förbudet.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

I 6 kap. 9 § finns särskilda bestämmelser om tystnadsplikt vid behandling av personuppgifter i register som förs av en betaltjänstleverantör eller den som ansvarar för ett betalningssystem enligt 6 kap. 1 §.

I 5 a § kreditupplysningslagen (1973:1173) finns bestämmelser om att det som gäller om tystnadsplikt enligt första stycket inte hindrar att uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål.

Rapporteringsskyldighet

12 a §

Den som bedriver verksamhet enligt denna lag ska rapportera skuld- och kreditinformation till företag med tillstånd enligt 4 a §

kreditupplysningslagen (1973:1173) enligt vad som närmare föreskrivs i nämnda lag och i kreditupplysningsförordningen (2025:000) .

Detsamma gäller för den som förvärvat en kreditfordran från någon enligt första stycket och för förvärvare i senare led.

För en fordran som övertagits för indrivning gäller bestämmelserna i inkassolagen (1974:182) .

8 kap.

24 §

Om någon driver sådan verksamhet som omfattas av denna lag utan att vara berättigad till det, ska Finansinspektionen förelägga denne att upphöra med verksamheten.

Om det är osäkert om lagen är tillämplig på en viss verksamhet, får inspektionen förelägga den som driver verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som inspektionen behöver för att bedöma om så är fallet.

Ett föreläggande enligt första eller andra stycket som avser ett utländskt företag får riktas mot såväl företaget som den som i Sverige är verksam för företagets räkning.

Finansinspektionen ska förelägga den som enligt 3 kap. 12 a § andra stycket inte uppfyller sin rapporteringsskyldighet, och som inte står under myndighetens tillsyn i övrigt, att fullgöra den.

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

1.8. Förslag till lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846)

Härigenom föreskrivs att 2, 4, 6 a, 7 b, 12, 18, 19 a, 19 b och 36 a §§, och rubrikerna närmast före 19 a och 36 a §§ i konsumentkreditlagen (2010:1846) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §1

I lagen avses med

konsument: en fysisk person som handlar huvudsakligen för ända-

mål som faller utanför näringsverksamhet,

näringsidkare: en fysisk eller juridisk person som handlar för

ändamål som har samband med den egna näringsverksamheten,

kreditgivare: den som lämnar krediten eller övertar den ursprung-

liga kreditgivarens fordran,

kreditavtal: ett avtal om lån, kontokredit, betalningsanstånd eller

liknande,

kontokredit: ett kreditavtal som innebär en fortlöpande rätt att

utnyttja ett kreditutrymme,

kreditköp: ett köp av en vara eller tjänst som finansieras genom en

kredit som lämnas av

– säljaren, eller – annan kreditgivare, om det görs på grund av en överenskommelse mellan denne och säljaren eller om varan eller tjänsten anges i kreditavtalet,

kontantpris: det pris till vilket en vara eller tjänst vanligen erbjuds

konsumenter mot kontant betalning,

kreditkostnad: det sammanlagda beloppet av räntor, avgifter och

andra kostnader som konsumenten ska betala med anledning av krediten, inklusive nödvändiga kostnader för värdering, dock med undantag för notariatsavgifter,

kreditfordran: summan av kreditbeloppet och kreditkostnaden, kreditränta: räntekostnaden per år för den vid varje tid obetalda

delen av skulden angiven som en ränta,

1 Senaste lydelsen 2018:2028.

effektiv ränta: kreditkostnaden angiven som en årlig ränta beräk-

nad på kreditbeloppet, i förekommande fall med hänsyn tagen till att delbetalningar ska göras under den löpande kredittiden,

bostadskredit:

– en kredit som är förenad med panträtt i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt eller liknande rätt eller som är förenad med motsvarande rätt i byggnad som inte hör till fastighet, eller

– en kredit som tas i syfte att förvärva eller behålla äganderätt till sådan egendom, om det inte är fråga om en tillfällig finansieringslösning under övergången till ett annat finansiellt arrangemang och krediten har en obestämd löptid eller ska återbetalas inom 12 månader,

bostadskredit i utländsk valuta: en bostadskredit i en annan valuta än

– valutan i det land inom EES där konsumenten är bosatt, – valutan som konsumenten får sin inkomst i, eller – valutan som konsumenten har de tillgångar i som ska användas som betalning av krediten,

högkostnadskredit: en kredit med en effektiv ränta som minst uppgår till referensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av 30 procentenheter och som inte huvudsakligen avser kreditköp eller är en bostadskredit,

referensvärde: det som anges i artikel 3.1.3 i Europaparlamentets

och rådets förordning (EU) 2016/1011 av den 8 juni 2016 om index som används som referensvärden för finansiella instrument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2014/17/EU och förordning (EU) nr 596/2014.

4 §2

För en annan räntefri kredit än kontokredit som inte är förbunden med mer än en obetydlig avgift och som ska betalas tillbaka inom tre månader gäller inte bestämmelserna om information i 7–10 §§, om dokumentation av kreditavtalet i 14 §, om ångerrätt i 21–25 §§, om underrättelse vid en överlåtelse i 28 § andra stycket eller om uppsägning av kreditavtal med obestämd löptid i 37 §. Om en sådan

2 Senaste lydelsen 2018:478.

kredit avser kreditköp, gäller inte heller bestämmelserna om kreditprövning i 12 och 13 §§.

För en kredit som avser ett kreditköp, som inte överstiger två procent av det prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken som var gällande vid kreditavtalets ingående, gäller inte bestämmelsen om ett absolut kostnadstak i 19 b §.

För en räntefri kontokredit som inte är förbunden med mer än en obetydlig avgift och som ska betalas tillbaka inom tre månader gäller inte bestämmelserna om information i 7–10 §§ och 14 § andra och tredje styckena, om ångerrätt i 21–25 §§ eller om uppsägning av kreditavtal med obestämd löptid i 37 §

För en kontokredit gäller inte

bestämmelsen om ett absolut kostnadstak i 19 b §. Om en sådan kredit är räntefri och inte förbun-

den med mer än en obetydlig avgift och ska betalas tillbaka inom tre månader gäller inte heller bestämmelserna om information i 7–10 §§ och 14 § andra och tredje styckena, om ångerrätt i 21–25 §§ eller om uppsägning av kreditavtal med obestämd löptid i 37 §.

För en kontokredit som ska betalas tillbaka på uppmaning eller inom tre månader gäller inte bestämmelserna om information vid marknadsföring i 7 § andra stycket 4–6 och tredje stycket, om information i kreditavtalet i 14 § andra stycket, om ångerrätt i 21–25 §§, om betalning av skulden i förtid i 32–36 §§ eller om uppsägning av kreditavtal med obestämd löptid i 37 §.

För en bostadskredit gäller inte bestämmelserna om information i 8 och 10 §§, om betalningsplan i 16 §, om ångerrätt i 21–25 §§ eller om uppsägning av kreditavtal med obestämd löptid i 37 §. För en bostadskredit där kreditfordran ska betalas först i samband med att den egendom som utgör säkerhet överlåts med anledning av att låntagaren upp-

För en bostadskredit gäller inte bestämmelserna om information i 8 och 10 §§, om betalningsplan i 16 §, om taket för

uppläggningsavgifter i 18 § tredje stycket, om ett ränte- och absolut kostnadstak i 19 a–b §§, om ånger-

rätt i 21–25 §§, om förlängning av

löptiden i 36 a § eller om uppsäg-

ning av kreditavtal med obestämd löptid i 37 §. För en bostadskre-

når en viss ålder eller på grund av låntagarens sviktande hälsa eller död gäller dock bestämmelserna om information i 8 § första stycket och 10 §.

dit där kreditfordran ska betalas först i samband med att den egendom som utgör säkerhet överlåts med anledning av att låntagaren uppnår en viss ålder eller på grund av låntagarens sviktande hälsa eller död gäller dock bestämmelserna om information i 8 § första stycket och 10 §.

För en kredit som lämnas av ett kreditinstitut eller värdepappersbolag för finansiering av ett avtal med institutet eller bolaget om köp av finansiella instrument gäller inte bestämmelserna om information i 8–10 §§ och 14 § andra och tredje styckena eller om uppsägning av kreditavtal med obestämd löptid i 37 §.

6 a §3

Vid marknadsföring av krediter

ska måttfullhet iakttas.

Marknadsföring av krediter ska vara måttfull. I kravet på mått-

fullhet ligger att marknadsföring av krediter inte får vara påträngande eller locka konsumenten till att fatta oöverlagda beslut. Det innebär också att marknadsföringen ska vara saklig, balanserad och neutral.

Marknadsföring som strider mot första stycket ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen (2008:486) anses som otillbörlig mot konsumenter.

7 b §4

I fråga om en högkostnadskredit ska näringsidkaren i de fall

som avses i 7 § även lämna en särskild upplysning med information om att marknadsföringen

gäller en högkostnadskredit. Upp-

lysningen ska också innehålla in-

I de fall som avses i 7 § ska

näringsidkaren även lämna en sär-

skild upplysning med information om att det medför kostnader

för konsumenten att teckna en kredit. Upplysningen ska också

innehålla information om riskerna

3 Senaste lydelse 2018:478. 4 Senaste lydelse 2018:478.

formation om riskerna med skuldsättning och om vart konsumenten kan vända sig för att få stöd i budget- och skuldfrågor.

med skuldsättning och om vart konsumenten kan vända sig för att få stöd i budget- och skuldfrågor.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om innehållet i upplysningen och om hur den ska lämnas i marknadsföringen.

12 §

Näringsidkaren ska pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Kreditprövningen ska grundas på tillräckliga uppgifter om konsumentens ekonomiska förhållanden. Krediten får beviljas endast om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra sitt åtagande.

Näringsidkaren ska alltid pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Kreditprövningen ska grundas på tillräckliga uppgifter om konsumentens ekonomiska förhållanden. När det behövs för

att kunna bedöma konsumentens kreditvärdighet ska kreditprövningen inkludera aktuella och relevanta uppgifter från en extern databas. Krediten får beviljas endast

om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra sitt åtagande.

Vid en ökning av krediten som är väsentlig ska en ny kreditprövning göras.

18 §

Kredittagaren är skyldig att, utöver eller i stället för ränta, betala särskild ersättning för krediten (avgift) endast om det har avtalats och om sådan ersättning avser kostnader som kreditgivaren har för krediten. Om kostnader kan särskiljas, får avgift tas ut särskilt för varje sådan kostnad.

Avgifter för krediten får ändras till konsumentens nackdel endast om det har avtalats och i den utsträckning som det motiveras av ökningar av de kostnader som ska täckas av avgifterna.

Trots vad som sägs i första stycket får den uppläggningsavgift som kredittagaren är skyldig att betala inte vara högre än en procent av det prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken som gällde vid kreditavtalets ingående.

Räntetak och kostnadstak för

högkostnadskrediter

Ett räntetak och ett absolut

kostnadstak

19 a §5

För en högkostnadskredit får

varken krediträntan eller dröjsmålsräntan per år överstiga den vid varje tid gällande referensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av

40 procentenheter.

Varken krediträntan eller dröjsmålsräntan för en kredit får per år

överstiga den vid varje tid gällande

referensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av 20 procentenheter.

En konsument som är i dröjsmål med betalning av en hög-

kostnadskredit är inte skyldig att

betala någon annan form av ersättning med anledning av dröjsmålet än dröjsmålsränta.

En konsument som är i dröjsmål med betalningen av en kredit är inte skyldig att betala någon annan form av ersättning med anledning av dröjsmålet än dröjsmålsränta.

19 b §6

För en högkostnadskredit får kostnaderna inte överstiga ett be-

lopp som motsvarar kreditbeloppet eller, i fråga om en konto-

kredit, varje enskilt utnyttjande av kreditbeloppet som konsumenten har gjort.

De totala kostnaderna för en kredit får inte överstiga ett be-

lopp som motsvarar kreditbeloppet.

Med kostnader i första stycket avses

1. kreditkostnader,

2. dröjsmålsränta, och

5 Senaste lydelse 2018:478. 6 Senaste lydelse 2018:478.

3. kostnader enligt lagen (1981:739) om ersättning för inkassokostnader m.m.

Om kreditgivaren, eller någon annan som kreditgivaren har nära förbindelser med i den mening som avses i 1 kap. 6 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lämnar konsumenten en ny högkostnadskredit som helt eller delvis finansierar återbetalning av den befintliga hög-

kostnadskrediten, avses med kostnader i första stycket för den nya

krediten även sådana kostnader som är hänförliga till den befintliga krediten.

Om kreditgivaren, eller någon annan som kreditgivaren har nära förbindelser med i den mening som avses i 1 kap. 6 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lämnar konsumenten en ny kredit som helt eller delvis finansierar återbetalning av den befintliga krediten, avses med kostnaderna i första stycket för den nya krediten även sådana kostnader som är hänförliga till den befintliga krediten.

Förlängning av löptiden för

högkostnadskrediter

Förlängning av löptiden

36 a §7

Löptiden för en högkostnads-

kredit får inte förlängas mer än

en gång.

Löptiden för en kredit får inte förlängas mer än en gång.

Trots första stycket får löptiden förlängas, om

1. förlängningen inte medför en kostnad för konsumenten, eller

2. konsumenten beviljas en skälig avbetalningsplan för att kunna betala sin skuld.

Om kreditgivaren, eller någon annan som kreditgivaren har nära förbindelser med i den mening som avses i 1 kap. 6 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lämnar konsumenten en ny högkostnadskredit som helt eller delvis finansierar återbetalning av den befintliga hög-

kostnadskrediten, ska den nya kre-

Om kreditgivaren, eller någon annan som kreditgivaren har nära förbindelser med i den mening som avses i 1 kap. 6 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lämnar konsumenten en ny kredit som helt eller delvis finansierar återbetalning av den befintliga krediten, ska den nya krediten vid tillämpning av

7 Senaste lydelse 2018:478.

diten vid tillämpning av första stycket anses vara en förlängning av löptiden för den befintliga krediten.

första stycket anses vara en förlängning av löptiden för den befintliga krediten.

1. Denna lag träder i kraft

a) den dag som regeringen bestämmer i fråga om 12 §,

b) i övrigt den 1 januari 2025.

2. För kreditavtal som har ingåtts före ikraftträdandet gäller 19 b och 36 a §§ i den äldre lydelsen.

1.9. Förslag till lag om ändring i lagen (2011:755) om elektroniska pengar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2011:755) om elektroniska pengar

dels att 3 kap. 12 § och 5 kap. 24 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 kap. 12 a §, och närmast

före 3 kap. 12 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

12 §

Den som är eller har varit knuten till ett institut för elektroniska pengar eller en registrerad utgivare som anställd eller uppdragstagare får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon i anställningen eller under uppdraget i verksamheten med utgivning av elektroniska pengar eller betaltjänster har fått veta om enskildas förhållanden till institutet eller utgivaren.

Ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken ska inte följa för den som bryter mot förbudet.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

I 6 kap. 9 § lagen (2010:751) om betaltjänster finns särskilda bestämmelser om tystnadsplikt vid behandling av personuppgifter i register som förs av en betaltjänstleverantör eller den som ansvarar för ett betalningssystem enligt 6 kap. 1 § lagen om betaltjänster.

I 5 a § kreditupplysningslagen (1973:1173) finns bestämmelser om att det som gäller om tystnadsplikt enligt första stycket inte hindrar att uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål.

Rapporteringsskyldighet

12 a §

Den som bedriver verksamhet enligt denna lag ska rapportera

skuld- och kreditinformation till företag med tillstånd enligt 4 a § kreditupplysningslagen (1973:1173) enligt vad som sägs i den nämnda lagen och i kreditupplysningsförordningen (2025:000) .

Detsamma gäller för den som förvärvat en kreditfordran från någon enligt första stycket och för förvärvare i senare led.

För en fordran som övertagits för indrivning gäller bestämmelserna i inkassolagen (1974:182) .

5 kap.

24 §

Om någon driver sådan verksamhet som omfattas av denna lag utan att vara berättigad till det, ska Finansinspektionen förelägga denne att upphöra med verksamheten.

Om det är osäkert om en viss verksamhet omfattas av lagen, får inspektionen förelägga den som driver verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som inspektionen behöver för att bedöma om så är fallet.

Ett föreläggande enligt första eller andra stycket som avser ett utländskt företag får riktas mot såväl företaget som den som i Sverige är verksam för företagets räkning.

Finansinspektionen ska förelägga den som enligt 3 kap. 12 a § andra stycket inte uppfyller sin rapporteringsskyldighet, och som inte står under myndighetens tillsyn i övrigt, att fullgöra den.

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

1.10. Förslag till lag om ändring i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter

dels att 13, 24 och 34 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas nya paragrafer, 12 a och 13 a §§, och när-

mast före 12 a och 13 a §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Ersättningssystem

12 a §

Kreditgivares och kreditförmedlares system för ersättning till personal som sätter samman, erbjuder, beviljar, eller förmedlar konsumentkrediter eller ger råd om konsumentkrediter, inklusive de som direkt leder eller ansvarar för detta arbete, ska vara uppbyggt på ett sätt som inte negativt påverkar skyldigheten enligt 12 §.

13 §

Enskildas förhållanden till ett företag som driver verksamhet enligt denna lag får inte obehörigen röjas.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken ska inte följa för den som bryter mot förbudet i första stycket.

I 5 a § kreditupplysningslagen (1973:1173) finns bestämmelser om att det som gäller om tystnadsplikt enligt första stycket inte hindrar att uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål.

Rapporteringsskyldighet

13 a §

Den som driver verksamhet enligt denna lag ska rapportera skuld- och kreditinformation till företag med tillstånd enligt 4 a § kreditupplysningslagen (1973:1173) enligt vad som sägs i den nämnda lagen och i kreditupplysningsförordningen (2025:000) .

Detsamma gäller för den som förvärvat en kreditfordran från någon enligt första stycket och för förvärvare i senare led.

För en fordran som övertagits för indrivning gäller bestämmelserna i inkassolagen (1974:182) .

24 §

Om någon driver verksamhet enligt denna lag utan att vara berättigad till det, ska Finansinspektionen förelägga denne att upphöra med verksamheten. Inspektionen får besluta hur avvecklingen av verksamheten ska ske.

Finansinspektionen får förelägga den som driver verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som inspektionen behöver för att bedöma om lagen är tillämplig på en viss verksamhet.

Finansinspektionen ska förelägga den som enligt 13 a § andra stycket inte uppfyller sin rapporteringsskyldighet, och som inte står under myndighetens tillsyn i övrigt, att fullgöra den.

34 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. vilket innehåll en ansökan om att få driva verksamhet enligt denna lag ska ha,

2. hur kravet på sundhet som avses i 12 § kan uppfyllas,

3. vilka upplysningar ett företag som driver verksamhet enligt denna lag ska lämna till Finansinspektionen för dess tillsynsverksamhet enligt 17 och 18 §§, och

3. vilka upplysningar ett företag som driver verksamhet enligt denna lag ska lämna till Finansinspektionen för dess tillsynsverksamhet enligt 17 och 18 §§,

4. sådana avgifter som avses i 33 §.

4. sådana avgifter som avses i 33 §, och

5. ersättningssystemen enligt 12 a §.

Denna lag träder i kraft

a) den 1 januari 2025 i fråga om 12 a och 34 §§,

b) i övrigt den dag som regeringen bestämmer.

1.11. Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter

dels att 4 kap. 15 § och 6 kap. 16 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 4 kap. 16 §, och närmast

före 4 kap. 16 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

15 §

Enskildas förhållanden till ett företag som driver verksamhet enligt denna lag får inte obehörigen röjas.

I det allmännas verksamhet tillämpas offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i stället för första stycket.

Ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken ska inte följa för den som bryter mot förbudet i första stycket.

I 5 a § kreditupplysningslagen (1973:1173) finns bestämmelser om att det som gäller om tystnadsplikt enligt första stycket inte hindrar att uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål.

Rapporteringsskyldighet

16 §

Den som bedriver verksamhet enligt denna lag ska rapportera skuld- och kreditinformation till företag med tillstånd enligt 4 a § kreditupplysningslagen (1973:1173) enligt vad som sägs i den nämnda lagen och i kreditupplysningsförordningen (2025:000) .

Detsamma gäller för den som förvärvat en kreditfordran från

någon enligt första stycket och för förvärvare i senare led.

För en fordran som övertagits för indrivning gäller bestämmelserna i inkassolagen (1974:182) .

6 kap.

16 §

Om någon driver verksamhet med kreditgivning, kreditförmedling eller rådgivning i fråga om bostadskrediter utan att ha rätt till det, ska Finansinspektionen förelägga den som driver verksamheten att upphöra med den. Inspektionen får besluta hur avvecklingen av verksamheten ska ske.

Om det är osäkert om lagen är tillämplig på en viss verksamhet, får inspektionen förelägga den som driver verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som inspektionen behöver för att bedöma om så är fallet.

Ett föreläggande enligt denna paragraf som avser ett utländskt företag får riktas mot såväl företaget som den som i Sverige är verksam för företagets räkning.

Finansinspektionen ska förelägga den som enligt 4 kap. 16 § andra stycket inte uppfyller sin rapporteringsskyldighet, och som inte står under myndighetens tillsyn i övrigt, att fullgöra den.

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

1.12. Förslag till lag om ändring i spellagen (2018:1138)

Härigenom föreskrivs1 att 14 kap. 8 § spellagen (2018:1138) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 kap.

8 §

Det är inte tillåtet för en licenshavare eller ett spelombud att erbjuda eller lämna kredit för insatser i spelet.

Det är inte tillåtet för en licenshavare eller ett spelombud att erbjuda eller lämna kredit för insatser i spelet. En licenshavare

eller ett spelombud får inte heller främja möjligheterna för någon annan att göra det.

Spelmyndigheten får för ett visst lotteri medge undantag från förbudet i första stycket, om

1. lotteriet tillhandahålls med licens enligt 6 kap.,

2. krediten avser köp av lotter för en viss tid, och

3. det sammanlagda kreditbeloppet uppgår till högst 1/40 prisbasbelopp.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2025.

1 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster.

1.13. Förslag till kreditupplysningsförordning (2025:000)

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som kompletterar

1. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning, och

2. kreditupplysningslagen (1973:1173).

2 § De uttryck som används i denna förordning har samma betydelse som i kreditupplysningslagen (1973:1173).

Ansökan

3 § En ansökan enligt kreditupplysningslagen (1973:1173) om tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet, att föra register över skuld- och kreditinformation och om medgivande att överlåta eller upplåta register som används i sådan verksamhet görs hos Integritetsskyddsmyndigheten.

4 § En ansökan om tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet ska innehålla uppgift om

1. sökandens namn, personnummer eller organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer samt verksamhetens besöksadress,

2. varifrån och på vilket sätt uppgifter som ska läggas till grund för kreditupplysningar ska samlas in,

3. till vem och på vilket sätt kreditupplysningar ska lämnas ut,

4. hur register ska förvaras och vilka principer som ska iakttas för gallring av uppgifter i register,

5. hur den som är registrerad ska få del av de uppgifter som finns lagrade om honom eller henne,

6. hur meddelande om innehållet i en kreditupplysning ska lämnas till den som upplysningen avser,

7. hur och när rättelse, komplettering eller uteslutning av oriktig eller missvisande uppgift ska göras.

En anmälan enligt 3 § tredje stycket kreditupplysningslagen (1973:1173) ska innehålla motsvarande uppgifter.

5 § En ansökan om tillstånd att föra register över skuld- och kreditinformation (Skri-register) och i övrigt behandla sådan information ska innehålla samma uppgifter som i 4 § första stycket 1 och 4–7 samt underlag som visar att sökanden uppfyller de krav som ställs enligt 4 b § kreditupplysningslagen (1973:1173).

6 § En ansökan om medgivande att överlåta eller upplåta register som används i kreditupplysningsverksamhet ska innehålla uppgift om

1. sökandens namn, personnummer eller organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer,

2. registrets omfattning och innehåll,

3. till vem överlåtelse eller upplåtelse ska ske,

4. ändamålet med överlåtelsen eller upplåtelsen.

7 § Är ansökan enligt 4–6 §§ ofullständig, ska Integritetsskyddsmyndigheten förelägga sökanden att inom viss tid komplettera handlingarna, med en upplysning om att ärendet annars kan avgöras i befintligt skick.

Rapporteringsskyldighet till Skri-register

8 § Rapporteringsskyldigheten som framgår av 2 a § kreditupplysningslagen (1973:1173) omfattar följande specifika uppgifter i fråga om lämnade krediter:

1. kredittagarens personnummer eller samordningsnummer,

2. kreditgivarens, borgenärens eller i förekommande fall kreditförmedlarens organisationsnummer och namn,

3. kredit- eller lånenummer, avtals-ID eller den individuella beteckning i övrigt som kreditgivaren eller kreditförmedlaren använder i fråga om krediten,

4. typ av kredit, exempelvis lån utan säkerhet, objektslån, bostadskredit, kontokredit, kreditköp, person-till-person-lån,

5. kreditens utestående nominella belopp och förfallodatum, kreditlimitens storlek och utnyttjad kredit,

6. årlig ränta i procent vid rapporteringstillfället och i förekommande fall räntejusteringsdatum och räntebindningstid,

7. amorteringstyp: rak amortering eller annuitet, och storleken på den senaste amorteringen samt uppgift om krediten omfattas av amorteringskrav,

8. avgifter och andra kostnader som konsumenten ska betala med anledning av krediten, och

9. uppgift om det finns medlåntagare. Är flera personer solidariskt betalningsansvariga för en kredit ska samma uppgifter rapporteras för var och en. Har krediten överlåtits ska datum för överlåtelsen, eller överlåtelserna, rapporteras.

9 § Rapporteringsskyldigheten som framgår av 2 a § kreditupplysningslagen (1973:1173) omfattar följande specifika uppgifter i fråga om betalningsdröjsmål:

1. gäldenärens personnummer,

2. den aktuella borgenärens organisationsnummer och namn,

3. den kredit i registret som betalningsdröjsmålet i förkommande fall avser eller uppgift om att betalningsdröjsmålet avser ett övertrasserat betalkonto,

4. skuldens utestående nominella belopp, upplupen kredit- och dröjsmålsränta samt förfallodag, och

5. dröjsmålsräntan i procent vid rapporteringstillfället. Till registret ska också rapporteras om kreditavtalet sagts upp och dagen för uppsägningen. Har krediten överlåtits ska datum för överlåtelsen, eller överlåtelserna, rapporteras.

10 § Rapporteringsskyldigheten inträder första gången vid den tidpunkt som bestäms i villkoren för respektive företag med tillstånd enligt 4 a § kreditupplysningslagen (1973:1173).

11 § I fråga om nya kreditavtal ska uppgifter enligt 8–10 §§ rapporteras senast dagen efter det att avtalet ingicks. Om detta inte är möjligt ska uppgifterna i stället rapporteras dagen efter det att krediten utbetalades eller annars registrerades i kreditgivarens system.

I övrigt ska uppgifter rapporteras och uppdateras snarast möjligt.

12 § Den som är skyldig att rapportera till företag med tillstånd enligt 4 a § kreditupplysningslagen (1973:1173), ska vidta de tekniska och organisatoriska åtgärder som krävs för att nämnda skyldighet ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt och i enlighet med de specifikationer som mottagaren ställer upp.

Skyldigheter för företag med Skri-tillstånd

13 § En uppgift om en begäran om eller ett utlämnande av en kreditupplysning ska registreras i Skri-register. Uppgiften ska gallras enligt vad som föreskrivs i 8 § andra stycket kreditupplysningslagen (1973:1173).

Innehållet i kreditupplysningar

14 § Uppgifter om kreditgivarens, kreditförmedlarens och borgenärens organisationsnummer och namn får endast lämnas ut till den registrerade.

Samråd med Finansinspektionen

15 § I ärenden som avser företag under Finansinspektionens tillsyn bör Integritetsskyddsmyndigheten samråda med Finansinspektionen.

Om det av en underrättelse som avses i 4 kap. 1 eller 2 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse framgår att ett utländskt kreditinstitut avser att driva kreditupplysningsverksamhet, ska Finansinspektionen vidarebefordra innehållet i underrättelsen till Integritetsskyddsmyndigheten.

Underrättelse till justitiekanslern

16 § När beslut enligt 4, 4 b, 6, 13 eller 17 § kreditupplysningslagen (1973:1173) expedieras, ska en kopia av beslutet överlämnas till justitiekanslern.

Utfärdande av intyg

17 § Integritetsskyddsmyndigheten ska på begäran utfärda intyg om att ett tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet inte har återkallats som en disciplinär åtgärd.

Bemyndigande

18 § Integritetsskyddsmyndigheten får meddela föreskrifter om verkställigheten av kreditupplysningslagen (1973:1173).

19 § Integritetsskyddsmyndigheten får meddela föreskrifter om

1. det underlag som ska ges in enligt 5 §,

2. de närmare krav som ska gälla enligt 4 b § första stycket kreditupplysningslagen (1973:1173),

3. de närmare krav som ska ställas enligt 5 b § kreditupplysningslagen (1973:1173).

20 § Finansinspektionen får meddela föreskrifter om en gemensam teknisk standard för inrapporteringen och de övriga krav som enligt 12 § ska ställas på de inrapporterande företagen.

1. Denna förordning träder i kraft

a) den dag som regeringen bestämmer i fråga om 8–14 §§,

b) i övrigt den 1 januari 2025.

2. Genom förordningen upphävs kreditupplysningsförordningen (1981:955).

1.14. Förslag till förordning om näringsidkares upplysningsskyldighet vid marknadsföring av krediter (2025:000)

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna förordning innehåller kompletterande bestämmelser till konsumentkreditlagen (2010:1846) i fråga om den upplysning som enligt 7 b § den lagen ska lämnas vid marknadsföring.

2 § Upplysningen ska innehålla följande information: Att låna kostar pengar.

3 § Konsumentverket får meddela ytterligare föreskrifter om

1. innehållet i upplysningen i fråga om riskerna med skuldsättning och om vart konsumenten kan vända sig för att få stöd i budget- och skuldfrågor, och

2. hur upplysningen ska lämnas i marknadsföringen.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

2. Genom förordningen upphävs förordningen om näringsidkares upplysningsskyldighet vid marknadsföring av högkostnadskrediter (2018:479).

1.15. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:397) om viss verksamhet med konsumentkrediter

Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (2014:397) om viss verksamhet med konsumentkrediter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

När det gäller lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter får Finansinspektionen meddela föreskrifter om

1. vilket innehåll en ansökan om att få driva verksamhet enligt lagen ska ha,

2. hur kravet på sundhet som avses i 12 § lagen kan uppfyllas,

och

2. hur kravet på sundhet som avses i 12 § lagen kan uppfyllas,

3. vilka upplysningar ett företag som driver verksamhet enligt lagen ska lämna till Finansinspektionen för dess tillsynsverksamhet enligt 17 och 18 §§.

3. vilka upplysningar ett företag som driver verksamhet enligt lagen ska lämna till Finansinspektionen för dess tillsynsverksamhet enligt 17 och 18 §§, och

4. ersättningssystemen enligt 12 a § i lagen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

2. Vårt uppdrag och arbete

2.1. Uppdraget

Den 3 november 2021 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att granska marknaden för konsumentkrediter och föreslå åtgärder som motverkar riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. Den 26 januari 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv.

Uppdraget har omfattat huvudsakligen tre delar. Den första delen har handlat om att granska marknaden för konsumentkrediter och bedöma i vilken utsträckning det finns risk för att krediter erbjuds eller lämnas till konsumenter som inte har ekonomiska förutsättningar att betala tillbaka dem. Den andra delen har innefattat frågor om vilken typ av underlag en kreditgivare eller andra som är skyldiga att göra en kreditprövning bör ha vid prövningen av en konsuments återbetalningsförmåga. I uppdraget har ingått att föreslå ett system för ett skuldregister, om inte starka skäl talar emot det. Den tredje

delen av uppdraget har gällt frågan om att överväga åtgärder som ökar

förutsättningarna för redan skuldsatta att kunna minska sin skuldbörda. Det har också ingått att lämna förslag på nödvändiga författningsändringar. Direktiven (dir. 2021:108 och dir. 2023:14), bifogas som bilaga 1 och 2 till detta betänkande.

2.2. Arbetet

Arbetet har bedrivits enligt sedvanliga metoder för utredningsarbete och med sammanlagt sex sammanträden med experter och sakkunniga, varav ett tvådagars internatsammanträde. Utöver dessa möten har täta underhandskontakter skett mellan den särskilde utredaren, sekreterarna samt utredningens experter och sakkunniga.

Vi har samrått med Utredningen om statistik över hushållens tillgångar och skulder (Fi 2021:02) och Utredningen om hantering och köp av vissa krediter (Ju 2021:07).

Vi har lagt stor vikt vid att i arbetet hämta in synpunkter och erfarenheter från olika aktörer på konsumentkreditmarknaden. Vi har haft kontakter med eller inhämtat synpunkter från företrädare för Card Payment Sweden, Creditsafe i Sverige AB, CredPoint Sverige AB, Dun & Bradstreet Credit AB, Dun & Bradstreet Norway AS, Finansbolagens Förening, Gjeldsregisteret AS, Initiativet ”ja till nationellt skuldregister”, Klarna Bank AB, Lendo AB, Lowell Sverige AB, Nordax Bank AB, PNA Card Service AB, Reklamombudsmannen, Skuldra AB, forskningsprojektet Skuldtyngd, Spelinspektionen, Swedish Fintech Association och UC AB.

För att inhämta synpunkter från konsumentkreditinstitut – vilka för närvarande saknar en branschorganisation – har vi med hjälp av Konsumentverkets representant i utredningen gjort ett urval om sju institut som vi skickat en förfrågan till. Instituten har beretts möjlighet att inkomma med synpunkter och underlag till utredningen. Ett av företagen har besvarat förfrågan.

Vi har därutöver haft upprepade kontakter med företrädare för den danska Forbrugerombudsmanden, det finska Justitieministeriet och det norska Barne- og familiedepartementet. Företrädare från de norska och finska departementen deltog, tillsammans med representanter för UC AB, under delar av internatsammanträdet då frågor om ett system för skuldregister diskuterades.

Under utredningsarbetets gång har vi inhämtat relevant statistik och annan information från Statistiska centralbyrån (SCB), Kronofogdemyndigheten och Finansinspektionen. Med stöd av underlaget har vi gjort beräkningar som legat till grund för analyser av dels behovet av åtgärder, dels effekterna av våra förslag. En närmare redogörelse för beräkningarna finns i bilaga 3 till detta betänkande. Vi har också, genom utredningens representant från budget- och skuldrådgivningsverksamheten, riktat ett antal frågor till de kommunala budget- och skuldrådgivarna. Frågorna besvarades av rådgivare från totalt 214 kommuner (svarsfrekvensen var 74 procent).

Vi har studerat lagstiftningen på konsumentkreditområdet i Belgien, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Irland, Lettland, Nederländerna, Norge och Storbritannien. Information har inhämtats från Bank of Belgium, den nederländska stiftelsen BKR, Legicoop (Network for

Legislative Cooperation between the Ministries of Justice of the European Union) samt genom databaser och webbplatser på internet.

Den särskilde utredaren har deltagit vid MUCF-dagarna den 1 december 2022.

Vi har beaktat EU-kommissionens förslag till ett nytt konsumentkreditdirektiv och de förhandlingar om detta som pågått parallellt med utredningsarbetet. Vi har hållit oss informerade om annat arbete som bedrivs inom Regeringskansliet och utredningsväsendet på för vårt uppdrag relevanta områden, främst genom Regeringskansliets sakkunnigrepresentanter i utredningen.

INLEDANDE DEL

Statistik, regelverk och

behovet av åtgärder

3. Skuldsättning och överskuldsättning – en lägesbild

I våra direktiv beskrivs hur konsumtionslånen vuxit i snabb takt de senaste åren och hur de innebär stora utgifter för många hushåll. I detta kapitel ger vi en övergripande redogörelse för den statistik som finns över hushållens skulder (avsnitt 3.1). I fokus är skulder kopplade till olika former av konsumtionskrediter, dvs. krediter utan säkerhet. I kapitlet tar vi också upp orsakerna till att betalningsproblem och överskuldsättning uppstår samt de risker och konsekvenser som hög skuldsättning medför för enskilda och för samhället i stort. Vi diskuterar också begreppet överskuldsättning och redovisar några olika mätmetoder (avsnitt 3.2).

Kapitlet är baserat på tillgänglig statistik. I underlaget har effekterna av den stigande och höga inflationen och de stigande räntorna troligtvis inte hunnit ge fullt avtryck. Det finns därför skäl att anta att hushållens skuldsättning har ökat mer än vad statistiken visar. Tecken på det är bl.a. flera rapporter om en ökad tillströmning av antalet inkassoärenden.1

3.1. Tillgänglig statistik över hushållens skuldsättning

3.1.1. Inledning

Det är svårt att få en samlad bild av konsumenternas totala skulder. Det beror framför allt på att det inte finns någon aktör i samhället som har i uppdrag att sammanställa sådan information.

Finansinspektionen har sedan länge efterfrågat individbaserad statistik för att kunna få ett bättre underlag för sin tillsyn och analys

1 Svensk Inkasso, Branschstatistik från Sveriges inkassoföretag, 2022.

rörande bl.a. konsumentskydd. Även Riksbanken har frågat efter sådan statistik. I slutet av 2022 presenterade Utredningen om statistik över hushållens tillgångar och skulder (SOU 2022:51) sina förslag över hur sådan statistik kan samlas in.

3.1.2. Finansmarknadsstatistik

Statistiska centralbyrån (SCB) samlar in och sammanställer den s.k. finansmarknadsstatistiken varje månad. Detta görs på uppdrag av Riksbanken. Finansmarknadsstatistiken innehåller uppgifter om bl.a. utlåning från drygt 150 svenska s.k. monetära finansinstitut. Begreppet

monetärt finansinstitut innefattar i huvudsak banker, bostadsinstitut

och finansbolag. Gemensamt för dessa institut är att de alla står under Finansinspektionens tillsyn. Även om statistiken är omfattande är den inte heltäckande. Statistiken omfattar exempelvis inte utlåning från konsumentkreditinstituten eller den kreditgivning som sker från företag med verksamhet i andra länder men med gränsöverskridande verksamhet i Sverige. Inte heller alla finansbolag omfattas utan endast sådana som både lämnar krediter och som tar emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten.2 Det innebär att finansbolag som själva finansierar sin utlåning inte omfattas.3

Av finansmarknadsstatistiken kan utläsas hur stor utlåningen till hushållen är en given månad. Statistiken omfattar även tillväxttakten i utlåningen. Finansmarknadsstatistiken samlas inte in baserat på lånens ändamål – såsom konsumtionskrediter, bostadslån och övriga lån – utan utifrån lånens olika säkerheter. Denna nedbrytning på säkerheter används därefter för att skatta (approximera) vilket ändamål som lånen haft. De lån som tas med säkerhet i borgen eller utan säkerhet (blancokrediter) definieras som konsumtionskrediter – och skattas sedan som lån för konsumtionsändamål. Bostadskrediter, dvs. sådana lån som tas för bostadsändamål, kan ha säkerhet i småhus, ägarlägenheter eller bostadsrätter. Bostadskrediter med säkerhet kan utgöra upp till 85 procent av bostadens värde. Utöver dessa kan även lån utan säkerheter utgöra lån för bostadsändamål. Det finns också

2 Jfr definitionen i 1 kap. 4 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. 3 Exakt vilka som omfattas av finansmarknadsstatistiken framgår av Riksbankens föreskrifter och allmänna råd om instituts rapportering av finansmarknadsstatistik (RBFS 2018:1).

en kategori för övriga ändamål.4 Lån för bostadsändamål utgör cirka 82 procent av alla lån, medan lån för konsumtionsändamål står för cirka 6 procent och lån för övriga ändamål cirka 12 procent.5

Figur 3.1 visar den årliga tillväxttakten för utlåningen till de svenska hushållen från de monetära finansinstituten. Även om exempelvis konsumentkreditinstitutens utlåning inte ingår i statistiken, ger den en bild av utvecklingen på konsumentkreditmarknaden. Vi noterar särskilt att tillväxttakten har varit positiv – dvs. utlåningen har ökat – varje månad sedan publikationen av statistiken påbörjades 2006. Det gäller både konsumtionskrediterna och bostadskrediterna. Det är också tydligt att utlåningen ökar snabbt i högkonjunktur – t.ex. som under åren före finanskrisen 2008 respektive åren före coronapandemin. Utlåningen växer långsammare i lågkonjunkturer – t.ex. i samband med finanskrisen och Eurokrisen 2010. I januari 2023 var tillväxttakten 2,6 procent för konsumtionskrediterna.

Figur 3.1 Utlåning till hushåll fördelad på ändamål, årlig procentuell förändring

Källa: SCB, januari 2023. Anm.: I Hushåll ingår konsumtionskrediter, bostadskrediter och övriga krediter med säkerhet i t.ex. en bil.

4 Hit hör t.ex. affärskrediter, konsolidering av skulder, studielån etc. Detta framgår av Europeiska Centralbankens förordning (EG) nr 25/2009 av den 19 december 2008 om de monetära finansinstitutens balansräkningar ECB/2008/32. På SCB:s webbplats finns en Ordlista till Finans-

marknadsstatistiken. Av den framgår att Centrala studiestödsnämnden inte klassificeras som

ett monetärt finansinstitut och därför inte ingår i statistiken. 5 Enligt uppgift från Finansinspektion avser lån för övriga ändamål mestadels lån mot övrig säkerhet. Finansinspektionen kallar också sådana lån för konsumtionslån.

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

2006 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2021 2022

Hushåll, totalt Konsumtion

Bostad

I början av 2006 uppgick den totala utlåningen till 1 586 miljarder kronor, varav 1 210 miljarder kronor avsåg lån för bostadsändamål och 376 miljarder kronor lån för konsumtionsändamål.

I mars 2023 uppgick den totala utlåningen till hushållen till 4 901 miljarder kronor, varav 4 057 miljarder kronor avsåg lån för bostadsändamål och 844 miljarder kronor lån för konsumtionsändamål. Den totala utlåningen till hushållen är alltså i dag tre gånger så stor som 2006. Utlåningen för bostadsändamål har ökat mest, drygt 230 procent, men också utlåningen för konsumtionsändamål har ökat kraftigt, nästan 160 procent.

3.1.3. Finansinspektionens fördjupade analyser av marknaden för konsumentkrediter

Allmänt om rapporterna och underlaget

Finansinspektionen har sedan 2017 redovisat fördjupade analyser av nya konsumentkrediter i den årliga rapporten Svenska konsumtions-

lån.6 Till skillnad från finansmarknadsstatistiken omfattar de för-

djupande analyserna även uppgifter från konsumentkreditinstituten. Insamlingen av uppgifter till rapporterna sker med stöd i lag men är inte heltäckande.7 Den omfattar exempelvis inte alla finansbolag på marknaden.

Finansinspektionens fördjupade analyser baseras framför allt på insamlade data från utförda stickprov.8 Dessa stickprov omfattar alla konsumtionskrediter som kreditgivarna i stickprovet har beviljat under en tiodagarsperiod i maj respektive år. Endast lån som har inneburit en kostnad för låntagarna, exempelvis i form av ränta eller påminnelseavgifter, har tagits med i kartläggningen.9

6 Finansinspektionens fördjupade analyser kallades tidigare kartläggningar. 7 Bl.a. 13 kap. 3 § lagen om bank- och finansieringsrörelse respektive 17 § lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. 8 Rapporten Svenska konsumtionslån täcker in cirka 90 procent av blancolån och lån mot annan säkerhet än bostad. Vidare täcker den cirka hälften av utlåningen från konsumentkreditinstitut. Finansinspektionen har valt ut de konsumentkreditinstituten som har den största omsättningen. 9 Detta medför exempelvis att slutsatserna i rapporterna om hur stor del av lånetypen fakturor som blivit föremål för inkassoåtgärder ska läsas med försiktighet. Det beror på att endast sådana fakturor som föranlett exempelvis dröjsmålsränta eller påminnelseavgift omfattas av granskningen.

Stickproven har varje år omfattat mellan cirka 320 000 och 380 000 kredittagare från mellan 20 och 40 kreditgivare.10 Informationen från stickproven omfattar utöver uppgifter om de nya krediter som tagits under perioden – såsom avtalad ränta och övriga kostnader – även uppgifter om kredittagarnas ålder, kön, inkomst och i vissa fall totala lånebörda.

Finansinspektionens kartläggningsarbete är omfattande och myndigheten har utifrån arbetet kunnat dra en mängd slutsatser. Här redovisas ett urval av de för utredningen mest relevanta slutsatserna. Uppgifterna i avsnittet är hämtade från rapporterna Svenska kon-

sumtionslån åren 2020–2022.

Det finns flera olika typer konsumtionskrediter

Den första uppdelningen avser krediter med respektive utan bostad som säkerhet (bolån).11 De senare krediterna betecknas konsumtionslån. Dessa är i sin tur uppdelade i två huvudkategorier. Den första avser rena krediter och omfattar följande tre typer.

  • Blancolån – krediter utan säkerhet med avtalad amortering, ränta och förfallodag.
  • Objektslån – liknar blancolånen men har en underliggande säkerhet, ofta i form av en bil eller en båt.
  • Delbetalningar – krediter som upprättas vid köp av en specifik vara eller tjänst. Denna kredittyp omfattar inte fakturor som i efterhand omvandlats till avbetalningar.

Nästa kategori är betalningar som senare kan bli en kredit. Denna kategori omfattar följande fyra typer.12

  • Kortkrediter – utnyttjade belopp på beviljade kreditkortsutrymmen, så kallade limiter, som innebär en kostnad för kredittagaren.

10 År 2017 ingick inga konsumentkreditinstitut. Senare har Finansinspektionen inkluderat konsumentkreditinstituten och ökat antalet nischbanker som ingår i stickproven. 11 Finansinspektionen beskriver nya krediter med bostad som säkerhet i den återkommande rapporten Svenska bolånemarknaden och övriga nya krediter i den återkommande rapporten

Svenska konsumtionslån.

12 Finansinspektionen analyserar endast krediter som har inneburit en kostnad för konsumenten.

  • Kontokrediter – utnyttjade utrymmen på konton som konsumenten kan använda och som innebär en kostnad för kredittagaren.
  • Fakturor – räntefria krediter som innebär en kostnad för kredittagaren, antingen genom att han eller hon omvandlar fakturan till en avbetalning, eller genom att fakturan inte betalas på förfallodagen och därför resulterar i dröjsmålsränta eller påminnelseavgifter.
  • Konverterade delbetalningar – delbetalningar som har sitt ursprung i en betalning, t.ex. en faktura.

Tabell 3.1 visar bl.a. att de flesta nya kredittagare finns bland kategorin fakturor men sett till volymen i kronor står fakturorna för en låg andel av den totala kreditgivningen. Mellan 2019 och 2020 minskade den utlånade volymen av blancolån med 15 procent. Blancolånen är fortfarande störst sett till den totala volymen av nya krediter för konsumtion (43 procent).

Tabell 3.1 Sammansättning av nya konsumtionskrediter 2021, uppdelade på kredittyp

Antal, andel i procent, volym i miljoner kronor, lånestorlek i kronor

Låntagare Volym i mnkr Lånestorlek (kr)

Kredittyp

Antal % Volym % Medel Median

Blancolån

20 708 6,1 2 121 52,0 102 405 55 000

Objektslån

7 438 2,2 1 318 32,3 177 231 140 000

Delbetalningar

10 542 3,1 30 0,7 2 848 697

Fakturor

205 818 60,3 255 6,3

1 239

649

Konverterade delbetalningar 78 189 22,9 160 3,9 2 044 945 Kortkrediter 8 138 2,4 106 2,6 13 053 4 652 Kontokrediter 10 548 3,1 89 2,2 8 478 1 771

Total 341 381 100 4 079 100 11 758 880

Källa: Finansinspektionen, Svenska konsumtionslån 2022. Anm.: Kategorin fakturor avser sådana fakturor som har inneburit extra kostnader för konsumenten (utöver kostnaden för varan eller tjänsten). Kort- och kontokrediter avser sådana där konsumenterna har betalat extra kostnader för utnyttjade av limiterna.

Mellan 2017 och 2021 ökade antalet kredittagare med fakturor som blivit kostnadsbärande med 45 procent. Och nya delbetalningar ökade med 8 procent. Den utlånade volymen av fakturor nästan tredubblades under perioden. Enligt Finansinspektionen kan en del av ök-

ningen bero på tillfälligt förändrade konsumtionsmönster i och med coronapandemin. Samtidigt halverades andelen fakturor som innebar extra kostnader och volymen delbetalningar ökade med 40 procent.

Vissa typer av små krediter har alltså ökat i stor omfattning. Finansinspektionen konstaterar också att små blancolån med hög ränta har minskat påtagligt sedan reglerna om högkostnadskrediter infördes 2018.13 Däremot har de stora konsumtionskrediterna ökat kraftigt. Utlåningsvolymen av nya blancolån över 250 000 kronor var nästan fem gånger större 2018 än tio år tidigare. Det hänger enligt Finansinspektionen ihop med en stark konjunktur, låga räntor och kraftigt stigande bostadspriser. Efterfrågan på stora blancolån kan enligt Finansinspektionen även ha ökat på grund av bolånetaket – vilket påverkat möjligheterna att belåna bostaden. Även amorteringskraven kan ha påverkat blancolånen eftersom en utökning av ett bolån påverkar det amorteringsgrundande lånebeloppet. Vissa låntagare kan därför ha föredragit blancolån framför bolån.14

Avbetalningstiderna på blancolån över 100 000 kronor har ökat mellan 2018 och 2020. Som exempel steg den genomsnittliga löptiden för lån på 350 000 kronor med 7,5 månader under nämnda tidsperiod. Även om det saknas uppgifter om syftet med många av krediterna konstaterar Finansinspektionen att lösen av krediter är ett vanligt syfte bland blancolånen och att den andelen har ökat från 38 procent 2019 till 42 procent 2021.15

Vilka bolag ger krediterna?

Finansinspektionen har även gjort en uppdelning utifrån långivare;

  • Storbanker är kreditgivare med breda produktutbud. De ger ofta stora krediter (både bolån och konsumtionslån).
  • Nischbanker ger ofta stora krediter. De är vanligtvis specialiserade inom ett område, till exempel konsumtionslån.
  • Objektfinansieringsbolag ger i huvudsak lån mot annan säkerhet än bostad, som ofta är en bil eller en båt.

13 FI-analys 22, Färre högkostnadskrediter efter nya regler (2020). 14Svenska konsumtionslån 2020. 15 Vart fjärde blancolån 2021 saknade uppgift om syfte med lånet. År 2019 saknade 37 procent av blancolånen uppgift om syfte. Skälet till att uppgift om syfte saknas är att kreditgivarna många gånger inte tar in sådana uppgifter från konsumenterna.

  • Kortbolag erbjuder främst kreditkort.
  • Säljfinansieringsbolag ger krediter – fakturor och delbetalningar – i samband med köp av en vara eller en tjänst.
  • Konsumentkreditinstitut ger ofta mindre lån.

Av tabell 3.2 framgår att fyra av fem konsumenter med nya krediter lånar hos säljfinansieringsbolagen. Denna långivargrupp står dock endast för drygt 10 procent av den totala volymen (i kronor) av nya konsumtionskrediter. Sett till den utlånade volymen av nya konsumtionskrediter är nischbankerna störst, följt av storbankerna och kortbolagen. De största genomsnittliga nya konsumtionskrediterna kommer från storbankerna.

Tabell 3.2 Sammansättning av konsumtionslån 2021

Antal, andel i procent, volym i miljoner kronor, lånestorlek i kronor

Låntagare Volym i mnkr Lånestorlek (kr)

Långivargrupp

Antal % Volym % Medel Median

Storbanker

6 885 2,0 854 20,9 124 054 90 000

Nischbanker

39 530 11,6 1 819 44,6 46 133 2 264

Objektsfinansieringsbolag 3 817 1,1 560 13,7 146 776 127 188 Kortbolag 5 103 1,5 291 7,1 55 922 4 653 Säljfinansieringsbolag 280 837 82,3 479 11,7 1750 766 Konsumentkreditinstitut 5 209 1,5 77 1,9 14 717 6 240

Total

341 381 100 4 079 100 11 758 880

Källa: Finansinspektionen, Svenska konsumtionslån 2022.

Nischbankerna står även för den största volymen av befintliga krediter – deras utlåning var nästan 120 miljarder kronor 2021 (tabell 3.3).16Storbankernas utlåning var 73 miljarder kronor och objektsfinansieringsbolag, kortbolag och övriga kreditgivare stod för drygt 30 miljarder kronor vardera. Lägst utlåning hade säljfinansieringsbolag (17 miljarder kronor) och konsumentkreditinstitut (5 miljarder kronor).17

16 Med befintliga krediter menas här lån för konsumtion enligt SCB:s uppdelning. Uppdelningen omfattar inte lån avseende bostad eller med annan säkerhet. 17 Under 2022 ökade konsumentkreditinstitutens utlåning till 6 miljarder kronor.

Tabell 3.3 Volym utlåning av konsumtionskrediter 2021, uppdelade på kreditgivare

Miljarder kronor

Kreditgivare

Volym

Storbanker

73,0

Nischbanker

117,1

Objektsfinansieringsbolag

31,7

Kortbolag

32,7

Säljfinansieringsbolag

17,5

Konsumentkreditinstitut

5,1

Övriga

33,4

Källa: Finansinspektionen och SCB. Siffrorna avser krediter för konsumtion enligt SCB:s definition. Lån mot säkerhet ingår inte i definitionen. Uppgifter om utlåningen från ett konsumentkreditinstituten kommer från Finansinspektionen.

Vem tar vilka typer av krediter och till vad?

Cirka 36 procent av blancolånen i Finansinspektionens fördjupade analys 2021 tecknades via en kreditförmedlare, vilket var ungefär samma andel som året innan. Analysen visar att andelen förmedlade blancolån stiger när lånebeloppet ökar. Exempelvis går cirka vart tionde blancolån mellan 5 000 och 10 000 kronor via en kreditförmedlare medan drygt två tredjedelar av blancolånen över 250 000 kronor går via en sådan.

Drygt hälften av de blancolån som låntagare under 25 år tar kommer från ett konsumentkreditinstitut. Av de låntagare som har en månadsinkomst under 15 000 kronor före skatt tar nästan hälften av dem sina blancolån hos ett konsumentkreditinstitut, jämfört med endast 12 procent av de låntagare som har en månadsinkomst över 45 000 kronor. Nästan nio av tio krediter som kredittagare med höga inkomster tog kom från storbanker eller nischbanker.

Av alla krediter för konsumtion står kvinnor för cirka 60 procent. Enligt Finansinspektionen hänger det samman med att kvinnor står för nästan två tredjedelar av fakturaköpen och delbetalningarna, vilka är de två vanligaste kredittyperna. Däremot är könsfördelningen den motsatta för övriga kredittyper. För blancolån, objektslån och kort- och kontokrediter är mellan 60 och 70 procent av låntagarna män. När det gäller den totala volymen i kronor står männen för 63 procent av konsumtionslånen.

Knappt var tjugonde låntagare med ett nytt blanco- eller objektslån är yngre än 25 år. Motsvarande andel bland de med nya kostnadsbärande fakturor är 10 procent. Det är genomgående något färre nya låntagare som är äldre än 64 år. Gruppen med flest låntagare i Finansinspektionens kartläggning är mellan 25 och 34 år. I stora drag liknar åldersfördelningarna för utlånad volym över olika lånetyper fördelningarna över antalet låntagare.18

Flest låntagare, både bland kvinnor och män, finns bland de som har en månadsinkomst före skatt på mellan 25 000 och 35 000 kronor. Men cirka 5 procent av de som lånar mer än 100 000 kronor har en rapporterad månadsinkomst under 15 000 kronor före skatt.

Hur påverkar krediterna den enskildes ekonomi?

Finansinspektionen slår fast att även om låntagare med lägre inkomster ofta lånar mindre belopp kan lånets påverkan på deras hushållsekonomi ändå bli stor. Inspektionen har granskat låntagares inkomster i förhållande till månadsbetalningar för lån med hjälp av lånebetalningskvoter. Dessa kvoter anger hur stor del av inkomsten som låntagaren betalar i räntor och amorteringar varje månad.

Finansinspektionen konstaterar att de yngsta och äldsta låntagarna av blancolån i genomsnitt tar beloppsmässigt mindre lån men att de har ungefär samma lånebetalningskvot som övriga låntagare i kartläggningen.19 Medianen för lånebetalningskvoterna för blancolån är 5 procent sett över alla åldersgrupper.20 Men lånebetalningskvoten är högre för låntagare med lägre inkomster, även om de lånar mindre jämfört med andra grupper. Låntagare med en månadsinkomst under 15 000 kronor före skatt lånade i median 21 000 kronor och betalade nästan 7 procent av sin inkomst i räntor och amorteringar. Det kan jämföras med gruppen låntagare med de högsta inkomsterna. I den gruppen har man i median fem gånger högre lånebelopp men bara 4 procents lånebetalningskvot. Skillnaderna blir ännu större om man studerar de som lånar mycket i varje inkomstgrupp. En av tio låntagare med en månadsinkomst under 15 000 kronor (med annuitetsamortering) har lånebetalningskvoter på över 29 procent. På motsvarande sätt har

18 Finansinspektionens konsumtionslånerapport visar inte åldersfördelningar för utlånad volym. Vi har använt Finansinspektionens data för att beräkna fördelningarna. 19Svenska konsumtionslån 2021, Finansinspektionen. 20Svenska konsumtionslån 2022, Finansinspektionen.

var tionde låntagare med inkomster över 45 000 kronor en lånebetalningskvot på 10 procent eller högre.

Även när det gäller objektslån tar låntagare med låga inkomster beloppsmässigt mindre lån, men betalar ändå mer för lånet i förhållande till inkomsten än personer med högre inkomster. I median är lånebetalningskvoten 11 procent för låntagare med objektslån. Att den är högre för objektslån beror på att dessa lån har kortare löptider och därför större månatliga amorteringar.

Fler än sju av tio som tar ett nytt blancolån på över 250 000 kronor har också ett befintligt bolån. Finansinspektionen konstaterar att det gör dessa personer särskilt känsliga för höjd ränta eller negativa livshändelser som påverkar inkomsten.

I den senaste rapporten från 2022 presenterade Finansinspektionen också förenklade Kvar-att-leva-på-beräkningar (KALP) av låntagarna i stickproven. Syftet var att studera hur många låntagare som hade underskott mellan inkomster och utgifter i utgångsläget och i två olika scenarier – dels Riksbankens prognos från november 2022, dels givet att inflationen biter sig fast och Riksbanken tvingas höja räntan mer än i sin prognos. De schablonkostnader som Finansinspektionen använde bygger på Kronofogdemyndighetens normalbelopp och var följande.

Tabell 3.4 Schablonkostnader Finansinspektionen använt i sina förenklade KALP-beräkningar

Kostnader Kronor per månad

1 vuxen

5 158

2 vuxna

8 520

Per barn

3 583

Hyresrätt Max av 6 200 kronor eller uppgiven hyra

De som bor i hyresrätt, inte har bolån eller uppgift om boendeform i kartläggningarna

Ägd bostad Max av 3 500 kronor eller uppgiven avgift

De som har bolån eller boendeform ägd bostad i kartläggningarna.

Resekostnad 1 000

Källa: Svenska konsumtionslån 2021, appendix.

Finansinspektionens slutsatser var att andelen låntagare med underskott ökar från nuvarande 19 procent till 28 procent 2023 givet Riksbankens huvudscenario. I scenariot där inflationen biter sig fast får nästan 35 procent av låntagarna underskott.

Finansinspektionen konstaterar att andelen nya låntagare med underskott visserligen successivt minskat de senaste åren, men att andelen låntagare med underskott fortfarande är hög. Detta kan enligt Finansinspektionen bl.a. indikera att kreditprövningarna blivit bättre men att det fortsatt finns brister i dem.21

Kreditprövningar

Finansinspektionen har i sina rapporter också analyserat om och på vilket sätt långivarna prövat låntagarnas förmåga att betala tillbaka lån. Myndighetens generella slutsatser är att de flesta kreditgivare hämtar information om låntagarens inkomst, antingen genom en kreditupplysning eller genom att på annat sätt kontrollera uppgiften.

Det varierar mellan lånetyperna hur aktuell kreditupplysningen är, om långivarna faktiskt tar in uppgift om inkomst och om information om befintliga lån ingår. Flera av långivarna kombinerar olika metoder för kreditbedömningen. En kreditgivare kan exempelvis ta in en kreditupplysning med uppgifter om befintliga lån, göra en KALP-beräkning, hämta ytterligare information och sedan sammanställa informationen i en riskklassificering. I andra fall görs varken beräkningar av KALP eller skuldkvot. I stället kan det bli aktuellt att beräkna riskklassificeringar med hjälp av statistiska metoder.

För nästan två av tre blancolån genomför långivarna en KALPberäkning och i något färre fall görs beräkningar av skuldkvot. För objektslån utförs beräkningar av KALP och skuldkvot endast i vart femte fall. När det gäller kort- och kontokrediter görs beräkningar av KALP i hälften av fallen och beräkningar av skuldkvot i vart femte fall. I fråga om delbetalningar görs över huvud taget inga KALP-beräkningar, men däremot görs i nio av tio fall riskklassificeringar.

Nästan för alla blancolån, objektslån och kort- och kontokrediter görs riskklassificeringar.

Trots krav på kreditprövning konstaterar Finansinspektionen att det i knappt 8 procent av fallen helt saknas en KALP-beräkning, skuldkvotsberäkning eller riskklassificering. Det är oftast i samband med små delbetalningar från nischbanker som uppgifterna saknas.

21 Rapporten Svenska konsumtionslån 2021, Finansinspektionen.

Tidiga betalningsproblem

Finansinspektionen konstaterar att antalet låntagare som får inkassokrav inom lånets första fem månader totalt sett har sjunkit mellan åren 2018 och 2021 när det gäller delbetalningar.

För blancolån, objektslån och delbetalningar har andelen med inkassokrav minskat bland nischbankernas kunder. Flest inkassokrav får de som lånar av konsumentkreditinstitut – cirka en av sex låntagare. Lägst andel inkassokrav finns bland låntagare hos storbanker. Detta kan enligt Finansinspektionen bero på att dessa bolag ofta gör en kreditprövning med mer omfattande information om låntagaren. Typiskt sett minskar andelen låntagare som får inkassokrav både med ålder och inkomst.

Allvarligare betalningsproblem med ursprung i krediter

Allvarligare betalningsproblem – betalningsförelägganden och skulder hos Kronofogdemyndigheten – är (precis som inkassokrav) vanligare bland unga kredittagare.22 Vidare är inkassokrav vanligare bland män. Det är också en större andel män under 45 år som får betalningsförelägganden och skulder hos Kronofogdemyndigheten, jämfört med kvinnor. Bland de kredittagare som är över 45 år gäller det omvända; det är en större andel kvinnor som får allvarliga betalningsproblem.

Sett över kreditgivargrupperna är det högst andel låntagare från konsumentkreditinstitut som får allvarliga betalningsproblem. Men mätt i antalet låntagare och volymen i utlåningen står nischbankerna för den största delen av skulderna hos Kronofogdemyndigheten.

3.1.4. Branschstatistik från Svensk Inkasso

Om statistiken och något om inkassomarknaden

Svensk Inkasso är branschorganisationen för företag, kommuner och myndigheter som arbetar med inkassoverksamhet i Sverige. Organisationen sammanställer årligen statistik från dess cirka 140 medlems-

22 FI-analys 38, Lån och betalningsproblem bland kvinnor och män (2022).

företag. Statistiken presenteras i rapporten Svensk Inkassos bransch-

statistik.

De siffror som presenteras i rapporten utgör en ögonblicksbild av balanserna hos inkassoföretagen vid respektive årsskifte. Siffrorna avser kapitalbelopp och omfattar som utgångspunkt inte ränta eller kostnader. Däremot är det inte ovanligt att inkassoföretagen gentemot konsumenterna kapitaliserar ränta och kostnader varje månad. Därigenom kan de belopp som redovisas ändå omfatta ränta och kostnader. Däremot inkluderar de redovisade beloppen normalt sett inte dröjsmålsränta eller kostnader i själva inkassoärendet.

De redovisade beloppen avser i huvudsak s.k. ombudsinkasso. Med det avses fordringar som inkassoföretagen driver in för andras räkning. Det blir dock allt vanligare att inkassoföretagen förvärvar fordringar som sedan drivs in för inkassoföretagens egen räkning. Vid utgången av 2021 utgjorde ärenden gällande fordringar som övertagits för indrivning (överlåtna fordringar) cirka 7,5 procent av de nya ärendena under året. Sett till volym bestod inkassoföretagens portföljer emellertid av cirka en tredjedel sådana fordringar vid samma tidpunkt.

Inkassomarknaden har beskrivits som relativt komplex. När kreditgivare m.fl. tecknar avtal med ett inkassoföretag upprättas det inte sällan dels ett ombudsavtal, dels ett förvärvsavtal. Ombudsavtalet kan exempelvis innehålla bestämmelser om att inkassoföretaget ska agera ombud under de första sex månaderna av ”indrivningsfasen”. Om skulden inte är betalad inom den tiden förvärvar inkassoföretaget fordran för ett förutbestämt pris (enligt förvärvsavtalet). Därefter försöker inkassoföretaget driva in inkassofordringen för egen räkning. Den europeiska handeln med inkassofodringar växer och det finns inkassokoncerner som via t.ex. ett portföljbolag på exempelvis Malta köper upp stora kvantiteter med fordringar. Därefter anlitas lokala inkassoföretag i medlemsstaterna för att driva in skulderna. På den svenska marknaden finns (i september 2022) för närvarande endast ett utländskt bolag med tillstånd att driva inkassoverksamhet i Sverige. Det vanligaste är att inkassokoncernerna startar ett svenskt aktiebolag för sin verksamhet här i landet.

Statistiken

Svensk Inkasso har statistik från 2008 och framåt. Statistiken nedan är hämtad från organisationens rapport från 2022 som avser redovisade siffror vid årsskiftet 2021/2022.

År 2008 uppgick de totala skulderna (för juridiska och fysiska personer) till 44,5 miljarder kronor. Vid utgången av 2021 uppgick skulderna till 108,1 miljarder kronor. Det innebär en sammanlagd ökning på 143 procent. Mellan 2020 och 2021 var ökningen 15 procent eller nästan 14 miljarder kronor. Det är den största årliga ökningen på fem år. Inkassoskulderna består till 95 procent av fysiska personers skulder.

Antalet nya inkassoärenden ökade mellan 2020 och 2021, samtidigt som antalet avslutade ärenden också ökade.23

Enligt Svensk Inkasso har antal ansökningar om betalningsförelägganden minskat. Nivån (cirka 1,1 miljoner ansökningar) är nu ungefär densamma som för sex till sju år sedan. Samtidigt ökar antalet ansökningar om verkställighet, som nu är på den högsta nivån någonsin.

Andelen inkassoärenden som leder till ansökningar om betalningsförelägganden är cirka 13 procent. Det är den lägsta andelen på sju år. Andelen inkassoärenden som leder till verkställighetsansökningar är däremot drygt 9 procent – den högsta siffran någonsin.

Majoriteten av gäldenärerna är mellan 26 och 60 år (cirka 70 procent). Gäldenärer som är 25 år eller yngre står för knappt en tiondel av ärendena och personer över 60 år för cirka en femtedel av ärendena. Män är något överrepresenterade (56 procent).

3.1.5. Statistik från Kronofogdemyndigheten

I figur 3.2 framgår enskilda personers samlade skuldbelopp i allmänna och enskilda mål hos Kronofogdemyndigheten åren 2013–2022. De totala skulderna i allmänna och enskilda mål uppgick i slutet av 2022 till drygt 101 miljarder kronor. Majoriteten av skulderna finns i de enskilda målen, totalt drygt 81 miljarder kronor. Under de senaste tio åren har skulderna i allmänna och enskilda mål ökat med i genomsnitt knappt 4 procent varje år. Medan skulderna i de allmänna målen

23 Ett avslutat ärende innebär i allmänhet att skulden är betald. Men det kan också avslutas av andra skäl – exempelvis att inkassoskulden går från att ha varit ”ombudsinkasso” till att ha förvärvats av ett inkassoföretag.

nästan uteslutande har minskat varje år har skulderna i de enskilda målen i stället ökat. I genomsnitt har skulderna i de enskilda målen ökat med drygt 6 procent varje år. De största ökningarna skedde åren 2016–2017 och 2020–2021 med ökningar omkring 13 procent respektive år.

Figur 3.2 Fysiska personers skulder hos Kronofogdemyndigheten

Miljarder kronor

Källa: Kronofogdemyndigheten, Allmänna och enskilda mål, skuldbelopp 2013–2022 (vid utgången av respektive år), avser fysiska personer.

Medan skuldbeloppen har ökat är antalet fysiska personer med skulder hos Kronofogdemyndigheten i allmänna och enskilda mål färre i dag jämfört med för tio år sedan. Enligt Kronofogdemyndigheten har antalet personer med skulder hos myndigheten inte varit så få på 30 år. Utvecklingen återges i figur 3.3. Enligt Kronofogdemyndigheten beror det minskade antalet gäldenärer på att skulderna till staten har minskat. Det i sin tur beror främst på att radio- och tv-avgifterna har avskaffats. Utvecklingen bedöms även bero på att den ekonomiska återhämtningen efter coronapandemin har varit stark.

0 20 40 60 80 100 120

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

A-mål E-mål

Figur 3.3 Antal fysiska personer med skulder hos Kronofogdemyndigheten åren 2010–2022

Källa: kronofogden.se.

Att de totala skulderna ökat beror enligt Kronofogdemyndigheten till stor del på att skulderna växer konstant på grund av räntan. Men det beror också på att storleken på de skulder som kommer in till Kronofogdemyndigheten är större i dag än tidigare. Mellan åren 2019 och 2021 ökade medianskulden från cirka 58 000 kronor till 65 000 kronor.24

Ett annat mått på den totala skuldsättningen i samhället kan tas fram efter granskning av hur många personer som ansöker om respektive beviljas skuldsanering varje år. Som framgår av figur 3.4 ökade antalet ansökningar om skuldsanering dramatiskt mellan åren 2016 och 2017. Bakgrunden till ökningen kan förklaras av genomförandet av den nya skuldsaneringslagen (2016:675) som trädde i kraft den 1 november 2016. Den nya skuldsaneringslagen innebar bl.a. ett förenklat ansökningsförfarande och ett nyanserat krav på vem som ska anses vara kvalificerat insolvent.

Sedan 2016 har antalet ansökningar om skuldsanering ökat med 127 procent. Antalet beviljade ansökningar har under samma tid däremot bara ökat med 54 procent.

24 Kronofogdemyndighetens pressmeddelande den 24 januari 2022 Historiskt få skuldsatta – men

rekordstort skuldberg. Statistik finns också tillgänglig på Kronofogdemyndighetens webbplats,

augusti 2022.

0

50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 400 000 450 000 500 000

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Figur 3.4 Antal ansökningar och beviljade skuldsaneringar åren 2007–2022

Källa: kronofogden.se.

Ett av skälen bakom införandet av den nya skuldsaneringslagen var att fler s.k. evighetsgäldenärer skulle kunna erbjudas en möjlighet att starta om på nytt utan en betungande skuldbörda. Av figur 3.5 framgår antalet skuldsatta personer som funnits i Kronofogdemyndighetens register i 20 år eller mer vid varje årsskifte. Diagrammet visar på en tydlig nedgång sedan 2016. Vid utgången av 2021 var antalet evighetsgäldenärer tillbaka på samma nivå som 2010.

0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Ansökningar

Beviljade

Figur 3.5 Antalet personer som funnits i Kronofogdemyndighetens register i 20 år eller mer vid varje årsskifte

Källa: kronofogdemyndigheten.se.

3.2. Betalningsproblem och överskuldsättning

3.2.1. Orsaker till betalningsproblem och överskuldsättning

Skälen till att enskilda personer får problem med att betala sina krediter är flera. 2012 års skuldsaneringsutredning (SOU 2013:72) konstaterade att svårigheter med att betala skulder kan uppstå när den sammanlagda skuldbördan når en viss kritisk nivå. Det kan också handla om att en persons ekonomiska marginaler har minskat (efter det att kreditavtalet ingåtts) till följd av höjd ränta. En annat skäl kan vara att en oförutsedd händelse har inträffat, som arbetslöshet, konkurs, skilsmässa, förlust av anhörig eller sjukdom. Inte sällan finns det flera samverkande faktorer.

Även Utredningen om överskuldsättning (SOU 2013:78) lyfte fram dessa omständigheter som betydelsefulla för att hitta orsakerna bakom överskuldsättningsproblematik. I utredningen betonades även den enskildes egna förmågor, som en faktor som har betydelse för överskuldsättning. Kunskap och förståelse för den egna ekonomin behövs för att planera och ta riktiga ekonomiska beslut. I en skuldsättningssituation kan egen kunskap om vilka åtgärder som kan vidtas, vem man kan vända sig till för att få hjälp och ens förmåga att agera i den

75 000 80 000 85 000 90 000 95 000 100 000 105 000

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

uppkomna situationen vara betydelsefulla faktorer för att de ekonomiska problemen inte ska förvärras. Utifrån de studier som genomfördes av utredningen kunde slutsatsen dras att personer utan eftergymnasial utbildning liksom låginkomsttagare var överrepresenterade bland de med skulder hos Kronofogdemyndigheten.

Under senare tid har nya analyser gjorts kring frågan om varför vissa låntagare får betalningsproblem. Finansinspektionens har presenterat följande analyser med fokus på betalningsproblem. – Varför får vissa konsumtionslånetagare betalningsproblem? (FI-ana-

lys 29), – Lån, betalningsproblem och skuld hos Kronofogden (FI-analys 32), – Långivarens betydelse för betalningsproblem och skuld hos Krono-

fogden (FI-analys 35), och

– Lån och betalningsproblem bland kvinnor och män (FI-analys 38).25

I den första analysen (nr 29) konstaterade Finansinspektionen att hög belåning i sig inte gör låntagarna sårbara.26 Det är i stället stora räntebetalningar och amorteringar, som binder upp framtida inkomster, som leder till att låntagare får betalningsproblem. En hög lånebetalningskvot – ränta och amorteringar efter skatt – skapar därigenom en ekonomisk sårbarhet och om de ekonomiska förutsättningarna sedan försämras kan det vara svårt för vissa låntagare att få ekonomin att gå ihop. I rapporten pekas därutöver på i huvudsak följande omständigheter med betydelse för betalningsproblemen.27

  • Låntagarens ålder – Sannolikheten för tidiga betalningsproblem hänger tydligt samman med låntagarens ålder. Personer under 25 år har drygt 70 procent högre sannolikhet att få betalningsproblem än genomsnittet. Även personer mellan 25 och 34 år har en förhöjd sannolikhet. Därefter minskar sannolikheten för betalningsproblem med ökad ålder. Låntagararens ålder är en riskfaktor även efter att man i analyser uteslutit inkomstskillnader mellan olika åldersgrupper.

25 Den första analysen är gjord av Finansinspektionen. Den andra analysen är ett samarbete mellan Finansinspektionen, Konsumentverket och Kronofogdemyndigheten. Den tredje och fjärde analysen har Finansinspektionen gjort tillsammans med Kronofogdemyndigheten. 26 Det finns många olika typer av konsumtionslån, med skillnader i ränta och amorteringstakt. Därför räcker det inte med att beakta lånens storlek. 27 Med betalningsproblem avses upprepade betalningspåminnelser, inkassokrav och krav från Kronofogdemyndigheten.

  • Kreditprövningar med uppgift om kreditengagemang – Utlåning som föregås av en kreditbedömning med kreditengagemang (uppgift om låntagarens befintliga krediter) innebär en nedsatt sannolikhet för betalningsproblem, oavsett lånets storlek.
  • Storleken på lånet – Lån under 5 000 kronor medför en förhöjd sannolikhet för betalningsproblem. Det kan enligt Finansinspektionen ha att göra med att kreditbedömningen ofta är mindre omfattande för dessa lån. Men det kan också bero på små ekonomiska marginaler bland dem som tar små lån.
  • Räntan och löptiden – Lån med en ränta under 5 procent medför en nedsatt sannolikhet för betalningsproblem. Räntor över 20 procent medför en kraftigt förhöjd sådan sannolikhet. Det beror troligen på att låntagare med högre risk endast får låna av bolag som ger lån till högre ränta. Löptider under två år respektive över tio år (i synnerhet tillsammans med en ränta över 5 procent) medför också en förhöjd sannolikhet för betalningsproblem.
  • Låntagarens inkomst – Personer med inkomster under 10 000 kronor i månaden efter skatt har nästan 50 procent högre sannolikhet att få betalningsproblem än genomsnittet. Även i inkomstspannet 10 000–20 000 kronor finns en förhöjd sannolikhet för betalningsproblem.
  • Lånebetalningskvot – Låntagare med lånebetalningskvoter (hur stor del en låntagare betalar för sina lån i förhållande till årsinkomsten efter skatt) över 40 procent har en förhöjd sannolikhet för betalningsproblem.
  • Små ekonomiska marginaler – Stora underskott vid en KALP-beräkning ger en tydligt ökad sannolikhet för betalningsproblem. Resultaten för KALP-beräkningarna ger ungefär samma resultat som uppdelningen i inkomstgrupper.

I den andra analysen (nr 32) fokuserade Finansinspektionen närmare på konsumenter med lån. Analysen gjordes i samarbete mellan Finansinspektionen, de kommunala budget- och skuldrådgivarna (BUS) och Kronofogdemyndigheten. Analysen delar in betalningsproblemenen i fyra steg;

1. upprepade betalningspåminnelser,

2. inkassokrav,

3. betalningsföreläggande,

4. skuld hos Kronofogdemyndigheten.

Analysen visar att bland de som söker hjälp hos BUS har nio av tio utgifter för lån. Många i Sverige har lån, men det är en högre andel som har lån bland de som söker hjälp hos BUS, än i befolkningen i stort. Nästan lika många har också råkat ut för en livshändelse som förändrat deras ekonomiska situation. Exempel på sådana händelser är arbetslöshet, skilsmässa eller sjukdom. Det är troligen betydligt färre personer bland befolkningen i stort som, i varje givet ögonblick, har råkat ut för en sådan livshändelse. Därför har slutsatsen dragits att det är troligt att livshändelser ofta är orsaken bakom ekonomiska problem.

Den som söker hjälp hos BUS har i genomsnitt 15 skulder på ett sammanlagt belopp om totalt 550 000 kronor. Unga vuxna (18–25 år) är underrepresenterade hos BUS. Detta beror enligt Finansinspektionen troligen på att många unga saknar kännedom om BUS men också på att många unga löser sina betalningsproblem på andra sätt, t.ex. med hjälp av ekonomiskt stöd från föräldrar. Personer med låga inkomster (upp till 14 000 kronor efter skatt) är överrepresenterade hos både BUS och Kronofogdemyndigheten.

Finansinspektionen slår fast att flest betalningsproblem finns bland låginkomsttagare, både när det gäller tidiga betalningsproblem (steg 1–2) och allvarligare problem (steg 3–4). Låntagare med mindre än 14 000 kronor i månadsinkomst efter skatt står för 60 procent av inkassokraven och över hälften av e-målsskulderna hos Kronofogdemyndigheten. Betalningsproblem, oavsett allvarlighetsgrad, är relativt ovanligt bland de med inkomster över 30 000 kronor i månaden.

Den tredje analysen (nr 35) visar att det finns skillnader mellan olika kreditgivare sett till hur stor andel av deras låntagare som får betalningsproblem. I analysen används samma fyra steg av betalningsproblem som i analys nr 32, dvs. upprepade påminnelser, inkassokrav, betalningsföreläggande och skuld hos Kronofogdemyndigheten.

Analysen visar att det finns stora skillnader mellan olika kreditgivares affärsmodeller. Det finns framför allt skillnader mellan kreditgivarnas risktolerans. Kreditgivarnas risktolerans går att studera utifrån hur stora marginaler i kredittagarens ekonomi som de kräver för att bevilja en kredit. De kreditgivare som har en hög risktolerans använder vanligtvis en begränsad mängd information i sina kreditprövningar. Dessa kreditgivare beviljar krediter till konsumenter med små ekonomiska marginaler och tar ut en högre ränta för att kompensera sig för den högre risken.

Storbankerna använder generellt sett mer omfattande information i sina kreditprövningar än vad nischbankerna och konsumentkreditinstituten gör. De kreditgivare som använder en begränsad mängd information om kredittagarens befintliga krediter kommer att kräva lägre inkomst för att bevilja en kredit. Det är en viktig anledning till att nischbankerna och konsumentkreditinstituten har högre andelar kredittagare med låga inkomster. Objektsfinansieringsbolag har låga andelar låntagare med betalningsproblem. Det beror på att objektslån har en säkerhet som kreditgivaren kan sälja om låntagaren får betalningsproblem. Även säljfinansieringsbolagen har låga andelar kredittagare som får betalningsproblem. I deras fall hänger det samman med att säljfinansieringsbolagen ställer ut fakturor och erbjuder delbetalningar. Dessa kredittyper är oftast små och därför lättare att betala, även för konsumenter med små marginaler.

Finansinspektionens analyser visar att cirka 0,1–0,2 procent av de som lånar av storbanker får skulder hos Kronofogdemyndigheten. Däremot får 0,4 procent av de som lånar av en nischbank och hela 2,3 procent av de som lånar av ett konsumentkreditinstitut skulder hos Kronofogdemyndigheten varje år. Enligt Finansinspektionen kan det delvis förklaras av kreditprövningen och av andra skillnader i risktolerans.

Den fjärde analysen (nr 38) visar att unga låntagare oftare får betalningsproblem – oavsett problemens allvarlighetsgrad. Skillnaden mellan åldersgrupperna är mindre för allvarliga betalningsproblem (skulder hos Kronofogdemyndigheten) jämfört med tidiga betalningsproblem (inkassokrav). Oavsett allvarlighetsgraden så minskar betalningsproblemen när låntagarens ålder är högre. Analysen visar att unga personer oftare har sämre betalningsförmåga. Den visar också att unga troligen också har en sämre vana att inte betala räkningar i tid – dvs. de har lättare för att skjuta upp sina betalningar och är inte lika känsliga för att betala de extra kostnader som det medför. En följd av detta är att inkassokrav endast ger en svag indikation på om unga senare kommer att få skulder hos Kronofogdemyndigheten. Bland de äldsta är det en mer tydlig indikation. Ungefär var sjunde äldre låntagare som får inkassokrav får senare skulder hos Kronofogdemyndigheten.

Det finns även vissa skillnader mellan kvinnor och män. Kvinnor lånar oftare och män lånar större belopp. Det beror på att kvinnor oftare handlar med fakturor och män oftare tar blanco- och objekts-

lån. Män har generellt sett högre inkomster, men deras lån belastar deras ekonomi mer. Det kan vara tecken på att män är mer villiga att ta ekonomiska risker. Det är en högre andel män som får inkassokrav och det gäller oavsett låntagarens ålder. Det är också en högre andel män under 45 år som får betalningsförelägganden och skulder hos Kronofogdemyndigheten. Bland låntagare över 45 år gäller det motsatta – det är en högre andel kvinnor som får allvarliga betalningsproblem. En trolig förklaring till detta är att livshändelser som försämrar ekonomin, såsom skilsmässor, slår hårdare mot kvinnor eftersom de ofta har lägre inkomster.

3.2.2. Forskningsprojektet Skuldtyngd

Inom ramen för ett pågående forskningsprojekt, Skuldtyngd – Unga

vuxna och skuldens dimensioner, djupintervjuas 18 unga vuxna per-

soner mellan 18 och 25 år som lever med skuldsättningsproblem.28I projektet intervjuas respondenterna tre gånger med ett års mellanrum. Projektet ska pågå fram till 2025.29

Syftet med studien är att undersöka hur olika dimensioner av skuld samspelar i unga skuldsattas liv, samt hur skuldsättningsproblem påverkar individens relationer och inträde i vuxenlivet. För att sprida lättillgänglig kunskap publicerar forskningsprojektet ett s.k. policy brief varje år under de fyra år som projektet pågår.30

Samtliga respondenter hade vid projektets inledning skulder registrerade hos Kronofogdemyndigheten. Skuldernas storlek varierade – en person hade skulder under 10 000 kronor, tio personer mellan 10 000 och 100 000 kronor och sju personer mellan 100 000 och 1 000 000 kronor. Nästan alla respondenter hade flera fordringsägare och de flesta hade skulder till följd av konsumtionslån.

Forskningsprojektet har i en promemoria avsedd att publiceras i detta betänkande redogjort för vad som kommit fram efter den första intervjugenomgången. Dispositionen i promemorian följer en kronologi över skuldsättningsprocessen i tre steg: 1) före skuldsättningen;

28 Forskningsprojektet är FORTE-finansierat (dnr 2020-00850). 29 Forskningsprojektet pågår mellan 2021 och 2025 och drivs av Erik Eriksson (Lunds universitet) och Tobias Davidsson (Göteborgs universitet), båda doktorer i socialt arbete. Projektet bedrivs i samarbete mellan Socialhögskolan vid Lunds universitet och Institutionen för socialt arbete vid Göteborgs universitet. 30 Det har hittills publicerats två sådana policy briefs, ett under 2022 och ett under 2023.

2) skuldsättningens inledning; 3) livet som skuldsatt. Promemorian återges här i sin helhet.

1. Före skuldsättningen

I intervjuerna framträder ett mönster som vittnar om att sociala problem av olika slag präglade respondenternas liv redan innan skuldsättningen. Längre tillbaka i tiden kan det handla om en uppväxt under knappa socioekonomiska villkor, sexuella övergrepp i barndomen eller missbruk i uppväxtfamiljen. I vissa fall berättar intervjupersonerna om att någon av eller båda föräldrarna hade problem med skulder. Det är samtidigt viktigt att påpeka att det också finns respondenter som vuxit upp i familjer med ordnade ekonomiska förhållanden och i enstaka fall har det mycket gott ekonomiskt ställt. I mer närliggande tid redogör många intervjupersoner för psykisk ohälsa av olika slag, vissa har även neuropsykiatriska diagnoser. Andra erfarenheter från den tidiga vuxenheten är att ha blivit vräkt från sin lägenhet, liksom ekonomiska problem i samband med inkomstbortfall till följd av arbetslöshet eller spel om pengar. I de fall där intervjupersonerna skuldsatts via konsumtionslån har vi frågat hur mycket de kände till om kreditmarknaden innan de tog sin första kredit. I princip alla (med undantag för nyanlända migranter) säger att de var medvetna om riskerna och att de varnats från såväl skola som familj för att ta så kallade snabblån. Utifrån vår studie tycks okunskap om riskerna – vilket ibland förs fram som den primära anledningen till att unga vuxna skuldsätter sig – sålunda inte vara det främsta skälet till överskuldsättningens upprinnelse. Undantag från denna medvetenhet om riskerna finns dock bland de respondenter som är relativt nyanlända. Här återfinns i stället en utpräglad känsla av att ha blivit lurad i samband med att de tecknat krediterna. Det ska också sägas att vårt material återspeglar en okunskap hos respondenterna beträffande mer detaljerade aspekter av kreditmarknaden, t.ex. kring hur räntor och inkassomarknaden fungerar. Det är emellertid tveksamt om en sådan kunskap skulle ha hindrat respondenterna från att ha ansökt om konsumtionslån. Marknadsföringen av krediter är något som flertalet av projektets respondenter berör i intervjuerna. Många ger uttryck för en förvåning – ibland ilska – över hur det kan vara möjligt och så accepterat att marknadsföra krediter så öppet som det i nuläget görs, inte minst från influencers på sociala medier. Vissa jämför med spelreklam, vilket till skillnad från marknadsföring av krediter debatteras och ifrågasätts mer i offentligheten. Marknadsföring av krediter är för övrigt något som fortsätter att påverka respondenterna i deras liv som skuldsatta. Respondenterna vittnar om hur riktad reklam och erbjudanden om nya lån eskalerar efter att den fösta krediten har beviljats. Denna marknadsföring upplevs också som mycket påträngande, då den förekommer både i form av e-post, sms och telefonsamtal, liksom återfinns som annonser i de appar och på de hemsidor som de besöker.

2. När krediten beviljas/skuldsättningen inleds

I de fall där respondenterna skuldsatts via konsumtionslån i form av högkostnadskrediter och/eller faktura- eller avbetalning har vi i intervjuerna bett om utförliga redogörelser för hur det gick till första gången som de lånade eller köpte varor på detta sätt. Några saker utmärker sig som återkommande i detta avseende. Steget att ansöka om en högkostnadskredit uppkommer ofta i samband med en mer eller mindre desperat ekonomisk situation. Det kan handla om svårigheter att kunna betala hyra, el och andra löpande kostnader i samband med inkomstbortfall till följd av sjukdom eller arbetslöshet, finansiering av narkotikamissbruk eller behov av att täcka (andra) skulder ackumulerade över tid genom upprepade köp på kredit eller avbetalning. Högkostnadskrediter tenderar att tas i hemlighet, och ofta berättar inte intervjupersonerna för någon varken att de planerar att ansöka om ett lån, eller att de har beviljats ett lån. Även hemlighållandet antyder att unga vuxna i regel är medvetna om riskerna med högkostnadskrediter, då de uttrycker att omgivningen skulle oroa sig om de visste. Hemlighållandet är även relaterat till att behovet av att ansöka om denna typ av lån är förenat med skam. Köp på faktura eller avbetalning via exempelvis Klarna eller Qliro är inte på samma sätt som högkostnadskrediter förenat med skam eller hemlighållande. Detta har sannolikt att göra med hur utbredda och normaliserade dessa tjänster är, samt att köpen kan vara förhållandevis små och därmed framstår som obetydliga. Vid de första köpen på faktura eller avbetalning tenderar intervjupersonerna vara tämligen säkra på att krediten kan betalas av förhållandevis enkelt. Ångesten och oron sätter in när obetalda fakturor börjar staplas på hög samtidigt som inkomsterna blir mindre än förväntat, och det är – som nämnts – ofta vid sådana tillfällen som högkostnadskrediter aktualiseras som ett alternativ. Intervjupersonerna beskriver kontakten med kreditgivarna som opersonlig samt att proceduren att beviljas lån går mycket snabbt. De uttrycker förvåning över hur enkelt det varit att beviljas krediter, och i fallet med högkostnadskrediter beskriver några ett slags rus när pengarna snabbt efter ansökan återfinns på kontot. Ibland har det första lånet tagits utan någon telefonkontakt, utan enbart via en app eller hemsida. När de väl beviljats ett första lån från en kreditgivare uppfattas processen att ta nya lån som ännu enklare och vissa berättar om hur de berusade på krogen kan låna 10 000 kronor som hamnar på kontot mer eller mindre direkt. Vid vissa tillfällen har den första kontakten med kreditgivaren haft mer personlig prägel och inneburit en faktisk interaktion med en annan människa. Detta tycks ha viss effekt på intervjupersonernas vilja att gå vidare med sin låneansökan. Vissa ger uttryck för att de ibland avbröt processen de gånger när kreditgivaren ställde frågor av mer personlig art, t.ex. kring individens återbetalningsförmåga eller vad lånet skulle användas till. Intervjupersonerna upplever själva att den kreditupplysning som gjorts på dem är bristfällig och vissa undrar hur det är möjligt att de har kunnat fortsätta ta nya lån under så lång tid. Vissa vet inte ens om det har gjorts

en kreditupplysning och uppger att de förvånades över att vissa ansökningar om lån eller köp på faktura gick igenom när de redan var skuldsatta till olika fordringsägare. En tolkning kan vara att den långa tid det kan dröja innan skulder hamnar hos Kronofogdemyndigheten gör kreditupplysningen bristfällig när det handlar om personer som hamnat i en spiral av lån och avbetalningar från en mångfald av kreditgivare.

3. Livet som (över)skuldsatt

Situationen när inkassobreven börjar trilla in på hallmattan beskrivs som mycket ångestladdad, det är inte sällan i samband med detta som kontrollförlusten blir uppenbar. Respondenternas har i regel skulder till ett flertal olika fordringsägare och redogör för en matthet och förvirring i relation till möjligheten att överblicka sina skulder, såväl innan skulderna registrerats hos Kronofogdemyndigheten som efter. På frågor om hur stora skuldbelopp intervjupersonerna har eller om de vet hur många fordringsägare de är skyldiga pengar kan de flesta inte svara med exakthet. Många vet inte heller om skulderna som är registrerade hos Kronofogdemyndigheten utgör samtliga skulder eller om andra ännu inte kommit dit utan fortfarande är hos inkassobolag. Flera av respondenterna har utöver skulderna hos inkasso och Kronofogdemyndigheten även privata lån till exempelvis föräldrar. De privata lånen uppfattas vara enklare att överblicka. Andra intervjupersoner drar en tydlig gräns och uttrycker att de aldrig skulle låna pengar av föräldrar, vänner eller en partner. Vissa av respondenterna har i ett försök att få ordning och överblick på sina lån tagit så kallade samlingslån. För våra intervjupersoner har detta inte inneburit en lösning, vilket så klart kan ha med vårt urval att göra (personer som vid studiens start hade skulder hos Kronofogdemyndigheten). För vissa har samlingslånen fördjupat den redan problematiska situationen eftersom respondenterna – då en bank eller ett kreditinstitut övertagit skulderna – återfått sin kreditvärdighet och därmed kunnat återgå till att beviljas krediter från kreditgivare där de tidigare nått kreditgränsen. Respondenterna tenderar att uppleva en matthet och ibland hopplöshet i relation till möjligheten att betala av på sina skulder, något som i många fall känns oöverstigligt. I vissa fall hänförs denna hopplöshet till avräkningsordningen; trots en avsevärd ansträngning att betala, ofta genom löneutmätning, så minskar skuldbeloppen bara långsamt eller inte alls. Långsamheten som präglar återbetalningsförloppet uttrycks ibland som att livet pausas. Vissa uttrycker ett hopp om att beviljas skuldsanering, men de flesta är samtidigt medvetna om att det är svårt att erhålla. När intervjupersonerna tillfrågas om drömmar eller framtidsplaner inskränks detta ofta till att vara skuldfri och i bästa fall att leva ett ”svenssonliv”. Bland intervjupersonerna finns ett utbrett missnöje beträffande det samhälleliga stöd som de har fått, eller upplever sig inte ha fått. De flesta av intervjupersonerna har vid något tillfälle varit i kontakt med den kommunala budget- och skuldrådgivningen, men det finns också de som aldrig har hört talas om denna tjänst. De som haft kontakt med budget-

och skuldrådgivningen har som regel bara träffat sin rådgivare vid ett fåtal tillfällen och därefter valt att inte fortsätta kontakten. Flera upplever sig ha blivit oseriöst bemötta, och i princip ingen anser sig ha fått tillräcklig hjälp. Enligt respondenterna har stödet ofta handlat om uppmaningar att göra en budget, något som intervjupersonerna inte upplevt varit det mest adekvata i stunden. På frågor om vilket stöd de skulle ha varit i behov av nämns inte sällan sådant som den kommunala budget- och skuldrådgivningen ska kunna bistå med. Exempelvis efterfrågas hjälp att få en översikt över sina skulder och fordringsägare, samt vägledning i vilka skulder som är mest centrala att ta itu med först och kring hur individen skulle kunna förhandla med fordringsägare för att förbättra återbetalningsvillkoren. Några intervjupersoner har sökt sig till privata aktörer, vilka marknadsför sig som skuldrådgivare och mot betalning t.ex. erbjuder att upprätta ansökningar om skuldsanering. Inte i något fall har detta lett till annat än fler utgifter. Att ”hamna hos” Kronofogdemyndigheten upplevdes generellt som skräckinjagande och skamfyllt för intervjupersonerna, samtidigt som många ger uttryck för att det samtidigt innebar en slags lättnad eftersom jakten på nya kreditgivare därmed avslutades. Det var som att en spärr sattes in. Vissa uttrycker emellertid missnöje med Kronofogdemyndighetens arbete, då de upplever att de borde få mer hjälp av myndigheten. Vissa önskar exempelvis att Kronofogdemyndigheten kunde vara mer behjälpliga med att sortera bland skulderna och ge råd om vilka skulder som borde betalas först för att de så snabbt som möjligt ska bli skuldfria. Respondenterna förväntningar på Kronofogdemyndigheten skulle kunna tolkas som ett uttryck för en okunskap om olika samhälls- och välfärdsinstitutioners uppdrag och funktioner. Detta framträder även när intervjupersonerna tillfrågas om de vänt sig till socialtjänsten eller Försäkringskassan för att nyttja de socialförsäkringar som de vid tidpunkter har haft rätt till. Flera intervjupersoner har då uppgivit att de inte har någon kunskap om denna typ av institutioner. Värt att nämna är att de intervjupersoner som regelbundet har eller har haft kontakt med olika samhällsinstitutioner (t.ex. psykiatri, sjukvård, socialtjänst, HVB-hem) i regel upplever att deras skuldsättning är en fråga som inte ges utrymme i dessa kontakter. Av intervjuerna att döma tycks alltså skuldfrågor vara något som hålls avsides, skilt från övriga behov, trots att den psykiska hälsan, ekonomin eller den svåra sociala situationen i allmänhet är uppenbart kopplad till intervjupersonernas skuldsättning. I enstaka fall har respondenter upplevt att professionella inom det bredare välfärdssystemet (exempelvis en anställd på ett HVB-hem) tagit sig tid att stötta dem i skuldfrågan, vilket har upplevts som ett viktigt och givande stöd. För de unga vuxna respondenterna som deltar i studien präglas livet som skuldsatt av exkludering och isolering, exempelvis genom att skapa betänkliga svårigheter på bostadsmarknaden. Flertalet vittnar också om att skuldsättningen präglar deras sociala relationer. I vissa fall fördjupas relationer, men i andra fall försvåras eller till och med avslutas nära relationer till följd av skulderna. Oavsett vilket så påverkas relationerna, och skuldfrågan tenderar att bli central. För den skuldsatte ökar beroendet

till den nära omgivningen, ibland blir de ekonomiskt och materiellt beroende av föräldrar, syskon eller en partner. Vissa berättar också om ansträngningar i syfte att hemlighålla situationen för närstående, och andra om att de undviker att inleda nya relationer på grund av rädsla att bli bortvald om/när skuldsättningen avslöjas. Den ansträngda ekonomiska situation som överskuldsättningen innebär gör också att intervjupersonerna ofta tvingas välja bort sociala sammanhang och aktiviteter som är förenade med kostnader, t.ex. att dricka ”tentaöl” med sina studiekamrater, vara aktiv i föreningar eller teckna gymmedlemskap. Det enda sociala liv de kan ägna sig åt inskränks i princip till sådant som är frikopplat från avgifter och utgifter. Sammanfattningsvis tecknar de empiriska fynden från studiens första intervjuomgång en bild av att överskuldsättning påverkar de unga vuxna individerna negativt och försvårar övergången till vuxenlivet. Det sociala livet avgränsas och försvåras och ångesten över att inte kunna överblicka sina skulder samt oron och hopplösheten över att aldrig kunna betala tillbaka präglar livet på ett påtagligt vis. Bakgrunden till överskuldsättning tenderar att präglas av en utsatthet som antingen sträcker sig tillbaka till uppväxten eller är mer situationsbunden. Påfallande är hur snabbt och enkelt intervjupersonerna anser att det är att beviljas högkostnadskrediter.

3.2.3. Risker med och konsekvenser av överskuldsättning

Påverkan på den enskilde personen och dennes familj

En ansträngd ekonomi och inte minst en hög skuldbörda gör att människor tvingas leva under ansträngda förhållanden. En långvarig överskuldsättning riskerar att ha en nedbrytande effekt på den enskilde. Regeringen har i samband med den senaste översynen av skuldsaneringslagstiftningen konstaterat att det är vanligt att skuldsatta personer passiviseras och slutar arbeta, trots att personerna är arbetsföra. Bland långvarigt överskuldsatta är dessutom fysisk och psykisk ohälsa påtaglig. Det har till och med påvisats samband mellan överskuldsättning och självmordsbeteende. Att leva i en familj där en eller båda föräldrarna är överskuldsatta påverkar alla i hushållet. Barn som växer upp i överskuldsatta familjer drabbas hårt av ett utsatt ekonomiskt läge och dessa familjers livsvillkor hör enligt regeringen sannolikt till de sämre i samhället.31

Under den tid vi arbetat med utredningen har flera nya forskningsrapporter publicerats som stärker bilden av hur skadlig över-

31Prop. 2015/16:125 s. 46 f.

skuldsättning är för enskildas hälsa. I en schweizisk studie har det exempelvis kunnat påvisas att överskuldsatta personer har en sämre mental hälsa och lägre känsla av kontroll (weaker mastery) än befolkningen i övrigt. I rapporten redovisas också det rådande forskningsläget på området. Sammanfattningsvis har forskningen kring överskuldsättning kunnat kopplas samman med bl.a. psykiska störningar, alkoholberoende, drogproblematik, depression, självmord och självmordsförsök. Detsamma gäller övervikt och dålig sömn. Det refereras också till en finsk studie i vilken det har kunnat slås fast en ökad förekomst av kroniska sjukdomar bland överskuldsatta individer.32

I en svensk studie vid Södertörns högskola studerades personer i åldrarna 20 till 64 år med skuldsättningsproblematik. De personer som valdes ut hade det gemensamt att de 2016 fanns registrerade i Kronofogdemyndighetens utsöknings- och indrivningsdatabas för en obetald skuld. Två år senare var de antingen registrerade som aktiva eller inaktiva för en skuld och/eller ett skuldsaneringsbeslut. Studien visade att risken för självmordsförsök varierar med den skuldsattes registreringsstatus hos Kronofogdemyndigheten. Personer som 2018 fortfarande var registrerade som aktiva i myndighetens register hade drygt dubbelt så stor risk att begå ett självmordsförsök, i jämförelse med personer som var markerade som inaktiva i registret.33

Påverkan på samhället

Hög skuldsättning och överskuldsättning har naturligtvis inte enbart konsekvenser för den enskilde. Personer som inte arbetar eller blir sjuka till följd av sina skulder medför kostnader för samhället. I en studie utförd på uppdrag av Riksrevisionen 2015 gjordes en tentativ beräkning av vad överskuldsättning kostar samhället i form av produktionsbortfall, kostnader inom socialförsäkringssystemen och inom sjukvården. Riksrevisionen utgick från en snäv definition på överskuldsättning och fick därigenom fram siffror på vad överskuldsättningen som minst kostar samhället. De årliga kostnaderna för sjukvården uppskattades till 3,3 miljarder kronor, produktionsbortfallet

32 Hämmig, Herzig, Over-indebtedness, mastery and mental health: a cross-sectional study among

over-indebted adults in Switzerland, 28 mars 2022. Tillgänglig på

https://smw.ch/article/doi/smw.2022.w30151. Besökt den 30 augusti 2022. 33 Rojas, Status of Debtor Registration at an Enforcement Authority and Risk of Nonfatal Suicide

Attempt, 9 februari 2022. Tillgänglig på https://econtent.hogrefe.com/doi/10.1027/0227-

5910/a000851. Besökt den 30 augusti 2022.

till 2,8 miljarder kronor medan ersättningar inom socialförsäkringssystemen och arbetslöshetsförsäkringen uppskattades kosta 2,2 miljarder kronor.

Som jämförelse kan nämnas att om antalet överskuldsatta i stället antas uppgå till de volymer som Kronofogdemyndigheten uppskattade i en rapport från 2008 blir samhällets kostnader betydligt mycket större. Enligt Kronofogdemyndighetens rapport uppgick kostnaderna för enbart produktionsbortfallet till mellan 22 och 44 miljarder kronor årligen, utifrån beräkningen att antalet överskuldsatta uppgår till 400 000 personer.34

3.2.4. Definition av överskuldsättning och olika mätmetoder

Det finns inte en entydig definition av begreppet överskuldsättning

En majoritet av Sveriges befolkning har skulder av olika slag. Exempelvis har fler än sju av tio svenskar lån. De allra flesta har inga problem med att hantera sina skulder. Det gäller även om skulderna uppgår till betydande belopp och utgör en stor del av utgifterna varje månad. Det finns också de som har enstaka och kortvariga betalningsproblem och så de som har en allvarlig och långvarig skuldsättning. Det är personerna med allvarliga och långvariga betalningsproblem som allmänt sett brukar kategoriseras som överskuldsatta.

I Sverige började överskuldsättning som begrepp användas i olika förarbeten i finanskrisens spår på 1990-talet.35 Ett uttalat syfte med konsumentkreditlagstiftningen har länge varit – och är – att motverka just överskuldsättning. Begreppet är alltså centralt för lagstiftaren och har diskuterats relativt ingående såväl i Sverige som utomlands. Begreppet förekommer exempelvis i både det nuvarande konsumentkreditdirektivet som i det kommande direktivet om konsumentkrediter (kapitel 6). Det finns dock hittills inte någon fastslagen definition av begreppet, varken i svensk eller i EU-rättslig författning.

Det har gjorts omfattande försök att definiera begreppet överskuldsättning. I en rapport framtagen på uppdrag av EU-kommissionen definierades överskuldsättning, over indebtedness, på följande sätt.

34 Riksrevisionens rapport Överskuldsättning – hur fungerar samhällets stöd och insatser? RIR 2015:14, s. 104 med referens. 35Ds 1990:84 s. 34. Begreppet förekommer också i SOU 1988:55, men då fördes ingen diskussion om dess innebörd.

Households are considered over-indebted if they are having – on an ongoing basis – difficulties meeting (or falling behind with) their commitments, whether these relate to utility or other household bills, servicing secured or unsecured borrowing or to payment of rent.36

Fritt översatt:

Hushåll anses vara överskuldsatta om de – över tid – har problem att helt eller delvis fullgöra sina åtaganden, oavsett om det handlar om att betala el- eller hushållsräkningar, lån med eller utan säkerhet eller bostadshyra.

Definitionen togs fram för att användas som en referens i den undersökning som låg till grund för rapporten. Undersökningen gick bl.a. ut på att ta reda på medlemsländernas syn på överskuldsättning och behovet av en definition av begreppet. I rapporten konstaterades att mindre än hälften av de tillfrågade intressenterna som deltog i undersökningen uppgav att de använde en specifik definition för när hushåll eller individer skulle anses vara överskuldsatta. Av de som använde en specifik definition uppgav flertalet att den definition som användes byggde på nationell lagstiftning. I rapporten kunde också konstateras att det var tydligt att de flesta definitioner som användes refererade till pågående ekonomiska svårigheter för alla typer av hushållsåtaganden och många av dem hade mycket gemensamt med den definition som användes i undersökningen. Trots avsaknaden av en tydlig definition av begreppet överskuldsättning konstaterades ett förvånansvärt litet stöd bland de tillfrågade för att det behövde tas fram en bättre definition av begreppet överskuldsättning. I rapporten ifrågasattes därför om det i stället var dags att flytta fokus till att bl.a. identifiera tillförlitliga indikatorer på överskuldsättning.37

Utredningen om överskuldsättning (SOU 2013:78) uttalade i fråga om definitionen av överskuldsättning att det är naturligt att tänka sig att överskuldsättning är ett gradvis växande problem. Graden av allvar beror bl.a. på skuldernas storlek, ålder och tillväxthastighet ställt i relation till hushållets nettoinkomster och realiserbara tillgångar. Utredningen såg flera problem med att sätta exakta gränser. I den statistiska undersökning som utredningen genomförde valde man i stället förekomst hos Kronofogdemyndigheten som indikator på

36 The over-indebtedness of European households: updated mapping of the situation, nature and

causes, effects and initiatives for alleviating its impact – Part 1: Synthesis of findings.

37 The over-indebtedness of European households: updated mapping of the situation, nature and

causes, effects and initiatives for alleviating its impact – Part 1: Synthesis of findings, s. 3 f.

om ett hushåll var överskuldsatta (alltså den administrativa metoden, se nedan). Skälet till det var att en sådan indikator ansågs vara det enda tillförlitliga måttet på överskuldsättning.38 Den diskussion som förs i betänkandet visar på svårigheterna med att skapa en definition som är rättvisande och användbar.

Metoder för att mäta överskuldsättning

Det finns olika mätmetoder för att undersöka om ett hushåll eller en individ är överskuldsatt. Följande tre metoder används huvudsakligen.

1. Den objektiva/kvantitativa metoden bygger på beräkningar av ekonomiska data. Det kan handla om att beräkna en individs eller ett hushålls skuldkvot, belåningsgrad eller liknande.

2. Den administrativa metoden bygger på officiella uppgifter om betalningsanmärkningar, ansökningar om skuldsanering eller konkurser m.m.

3. Den subjektiva metoden bygger på individers eller hushålls egen uppfattning om förmågan att kunna betala sina skulder.39

Det har också gjorts försök att mäta överskuldsättning med en kombination av dessa mätmetoder. Ett sådant försök, som omnämns i ekonomisk forskning, har gjorts i en rapport framtagen av Bank of Italy. I rapporten granskades följande fyra omständigheter:

1. Hushållet har stora delbetalningar på krediter i förhållande till dess disponibla inkomst. Här kan i sin tur hänsyn tas till olika indikatorer vilka kan viktas på olika sätt sinsemellan;

a) minst 30 procent av den disponibla inkomsten används för att betala krediter,

b) vad som återstår av den disponibla inkomsten efter betalning av krediter understiger gränsen för fattigdom,

c) mer än 25 procent av inkomsten används för att betala för krediter utan säkerhet. Det bör här noteras att det för hushåll med höga månadsinkomster inte behöver innebära ekonomiska problem med kreditkostnader på t.ex. 30 procent.

38SOU 2013:78 s. 55 ff. 39SOU 2013:72, Henrikson, Överskuldsatt och skyldig, 2016 och Carlsson m.fl., Indebtedness

in early Adulthood Causes and Remedies, 2019, ProQuest Ebook Central.

2. Hushållet släpar efter med betalningar. Det kan vara fråga om att hushållet antingen släpat efter med betalning av en kredit med säkerhet, såsom en boendekredit, eller släpat efter i mer än två månader med betalning av en kredit utan säkerhet.

3. Hushållet är alltför beroende av skulder (debt-reliant). Här har en gräns använts på om hushållet har minst fyra olika lån. Det bör noteras att tröskelvärdet på fyra krediter har ifrågasatts med hänsyn till mängden av kreditprodukter som finns tillgängliga.

4. Hushållet självt uppfattar skulder som en börda i vardagen. När det gäller denna subjektiva indikator har den ansetts relevant om hushållet besvarat frågan om de upplever att månadsinkomsten är tillräcklig för att ”få det att gå ihop” (making ends meet) antingen med svårighet eller med stor svårighet.40

Vilka för- och nackdelar finns med de olika mätmetoderna?

Det finns för- och nackdelar med de olika metoderna. När det gäller

den objektiva/kvantitativa metoden är en svårighet att få tillgång till

detaljerade uppgifter om enskilda hushåll. Det gör den mätmetoden svårtillämpad. Som berörts saknas exempelvis i Sverige tillgänglig statistik om hushållens skulder på individnivå. Den statistik som Finansinspektionen samlat in inom ramen för sin granskning av konsumentkreditmarknaden är visserligen omfångsrik. Men den ger ändå inte en fullständig bild.

Den administrativa modellen medför att personer som har eko-

nomiska problem men som av olika anledningar inte finns noterade i de officiella registren inte omfattas av statistiken. Om ett inkassoföretag t.ex. bedömer det utsiktslöst att ansöka om utmätning gentemot en privatperson – för att han eller hon helt saknar möjlighet att betala sin skuld – kommer denne (tre år från att utslaget meddelades) inte att synas i Kronofogdemyndighetens register. Detta trots att gäldenären mycket väl kan vara (minst) lika skuldsatt som någon som förekommer i registret. Personer som belånar sig för att betala befintliga skulder kan också under lång tid undvika att hamna i registren. Det omfattar även de som har en betydande skuldsättningsgrad.

Den subjektiva metoden, slutligen, leder till att betydligt fler per-

soner betraktas som överskuldsatta än enligt de två andra modellerna. Även denna mätmetod kan vara svår att tillämpa i praktiken i större skala.

40 Carlsson Hauff, m.fl., Indebtedness in Early Adulthood: Causes and Remedies, 2019, Pro-Quest Ebook Central, kapitel 2.

Utfallet kan alltså variera stort beroende på vilken metod, eller vilka indikatorer inom respektive metod, som används. Det innebär förstås också att tillförlitligheten av mätresultaten kan variera och att det därför inte går att slå fast vilken metod som är den bästa. Det bedöms inte möjligt att ta fram en entydig och gemensam definition av begreppet överskuldsättning

Det bedöms varken möjligt eller nödvändigt att ta fram en entydig och gemensam definition

Vårt uppdrag är tillräckligt utförligt beskrivet, för att vi även utan en fastslagen definition av begreppet överskuldsättning, ska kunna genomföra uppdraget i direktiven. Vi har dock konstaterat att det skulle finnas fördelar med att ha en fastslagen och gemensam definition av begreppet. Under årens lopp och i skilda sammanhang har det förts fram önskemål om en fastslagen definition. Det har gjorts olika försök – både nationellt och inom EU – att formulera en sådan.

En fördel med att ha en fastslagen definition av begreppet skulle vara att den ger möjlighet att kvantifiera och analysera omfattningen och utvecklingen av överskuldsättningen över tid. Den skulle också underlätta arbetet med att utvärdera effektiviteten av åtgärder som vidtas för att förhindra och lindra konsekvenserna av överskuldsättning. Avsaknaden av en definition har exempelvis lett till att Kronofogdemyndigheten och Riksrevisionen kommit till vitt skilda slutsatser om hur många överskuldsatta individer det ska anses finnas i Sverige. Med hjälp av den subjektiva metoden kom Kronofogdemyndigheten 2008 fram till att det fanns mellan 400 000 och 600 000 överskuldsatta individer i Sverige.41 En betydligt lägre siffra användes några år senare i en rapport från Riksrevisionen. I rapporten tog Riksrevisionen sin utgångspunkt i Kronofogdemyndighetens uppskattning av hur många gäldenärer i myndighetens register (utsöknings- och indrivningsdatabasen) som sannolikt skulle beviljas skuldsanering om de ansökte om en sådan.42 Totalt omfattade Riksrevisionens definition drygt 28 000 individer. Riksrevisionen konstaterade att den siff-

41 Kronofogdemyndigheten, Alla vill göra rätt för sig – Överskuldsättningens orsaker och kon-

sekvenser, 2008.

42 För att beviljas skuldsanering krävs att gäldenären når upp till kravet på kvalificerad insolvens. I praxis har kravet ansetts innefatta en mycket långvarig betalningsoförmåga. I den senaste revisionen av skuldsaneringslagen kan förarbetena sägas ge uttryck för att kvalificerad insolvens och överskuldsättning har samma betydelse, jfr prop. 2015/16:125 s. 70.

ran fick anses utgöra ett golv för antalet överskuldsatta individer i Sverige.43

Men det finns också vissa nackdelar med att försöka definiera begreppet överskuldsättning. En sådan nackdel är risken för att definitionen blir för smal. Det kan medföra att de åtgärder som föreslås blir missriktade och inte tillräckliga för att åtgärda eller motverka det faktiska problemet. Det kan exempelvis gälla en definition som inte fångar in personer eller hushåll som inte för stunden är överskuldsatta men som är på väg in i en sådan situation. På motsvarande sätt finns det risker med en alltför bred definition. En sådan skulle kunna leda till att fler åtgärder föreslås än vad som är nödvändigt för att komma åt problemet. Det skulle i sin tur kunna leda till oönskade negativa konsekvenser för kreditgivningen på marknaden.

Det är endast meningsfullt att försöka ta fram en definition av begreppet överskuldsättning om definitionen kan bli entydig och gemensam på EU-nivå. Vi menar att detta är av stor betydelse eftersom konsumentkreditlagstiftningen bygger på EU-rättsakter. Redogörelsen ovan visar på vilka svårigheterna är med att ta fram en definition som uppfyller dessa krav.

Om inte annat anges används överskuldsättning i det följande som ett begrepp för individer och hushåll som över tid har problem med att kunna fullgöra sina ekonomiska åtaganden i form av t.ex. kreditåtaganden.

43 Riksrevisionens rapport Överskuldsättning – hur fungerar samhällets stöd och insatser? RIR 2015:14, s. 40 f.

4. Konsumentkreditmarknaden och regelverket som styr den

Regleringen kring konsumentkrediter är spridd i flera olika författningar och har i många fall sin grund i EU-rätten. Lagbestämmelserna kompletteras också av föreskrifter och allmänna råd från både Finansinspektionen och Konsumentverket. Båda dessa myndigheter utövar tillsyn över att marknadens aktörer agerar i enlighet med de krav lagstiftaren ställt upp. Regleringen spänner över flera rättsområden och det kan därför vara på sin plats att inledningsvis kortfattat redogöra för den rättsliga regleringen på konsumentkreditmarknaden.

Kapitlet inleds med en genomgång av de olika aktörer som är verksamma på konsumentkreditmarknaden och vilka typer av krediter som erbjuds på marknaden. Därefter kommer en redogörelse för kreditupplysningsmarknaden och de olika aktörer som verkar där. Efter det presenteras en kort historisk tillbakablick över hur konsumentskyddet på kreditmarknaden har vuxit fram sedan 1970-talet. Tonvikten ligger på förarbetena till konsumentkreditlagarna från 1977, 1992 och 2010. Därefter ges en översikt av regleringen på området, uppdelad utifrån regler om tillstånd och tillsyn, om konsumentskydd och om indrivning av skuld m.m. Slutligen behandlas regleringen kring kreditupplysningsverksamheten. Vi återkommer i de olika förslagsdelarna till flera av de bestämmelser som behandlas här.

4.1. Konsumentkreditmarknaden

4.1.1. Kreditgivare och kreditförmedlare

De kreditgivare och kreditförmedlare som erbjuder och lämnar krediter till konsumenter bedriver sin verksamhet under en rad olika tillstånd som beskrivs mer utförligt i avsnitt 4.4. I detta avsnitt redo-

gör vi översiktligt för de olika kreditgivare och kreditförmedlare som finns på konsumentkreditmarknaden och hur många som bedriver verksamhet under respektive tillstånd.

  • Kreditinstitut – är enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse en bank eller ett kreditmarknadsföretag (1 kap. 5 § 10). I bankernas huvudsakliga verksamhet ingår bl.a. att bevilja krediter till allmänheten. Antalet kreditinstitut uppgick i april 2023 till 41 banker, 44 sparbanker och 2 medlemsbanker. Det fanns även 33 kreditmarknadsföretag.
  • Konsumentkreditinstitut – bedriver kreditgivning till konsumenter enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. I gruppen konsumentkreditinstitut finns både bolag som bedriver kreditgivning och kreditförmedling till konsumenter. I april 2023 fanns det totalt 74 bolag i kategorin konsumentkreditinstitut fördelade på 48 konsumentkreditgivare och 26 konsumentkreditförmedlare. Av bolagen har tre tillstånd att bedriva både kreditgivning och kreditförmedling till konsumenter och två av instituten har också tillstånd för bostadskreditgivning. Därutöver hade ett utländskt betalningsinstitut som driver verksamhet i Sverige genom en filial ett tillstånd från Finansinspektionen att bedriva konsumentkreditgivning enligt lagen.
  • Bostadskreditinstitut – har tillstånd enligt lagen (2016:1024) om viss verksamhet med bostadskrediter. Kategorin bostadskreditinstitut delas upp på tillstånd för bostadskreditgivning och tillstånd för bostadskreditförmedling. I april 2023 fanns det 12 institut med tillstånd för bostadskreditgivning och sju institut med tillstånd att förmedla bostadskrediter. Av dessa bolag hade två institut tillstånd att både förmedla och lämna bostadskrediter.
  • Betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer – har tillstånd enligt lagen (2010:751) om betaltjänster. I april 2023 fanns det 58 institut med tillstånd som betalningsinstitut och 41 registrerade betaltjänstleverantörer i Finansinspektionens institutsregister.
  • Institut för elektroniska pengar eller en registrerad utgivare av elek-

troniska pengar (lagen om elektroniska pengar [2011:755]) – får

också tillhandahålla betaltjänster enligt lagen om betaltjänster. På samma sätt som för betalningsinstitut och registrerade betaltjänst-

leverantör får instituten med ett sådant tillstånd bevilja krediter till konsumenter. I april 2023 fanns det sex sådana institut i Finansinspektionens register.

  • Väderpappersbolag med sidotillstånd att ge ut krediter – får enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden lämna sina kunder krediter för att kunden, genom värdepappersbolaget, ska kunna genomföra en transaktion i ett eller flera finansiella instrument. Den kreditgivning som avses är i första hand s.k. depåkrediter som kan utnyttjas för värdepappershandel. För sådan kreditgivning krävs ett särskilt tillstånd. I april 2023 hade nio värdepappersbolag ett sådant sidotillstånd.

4.1.2. Plattformar för gräsrotsfinansiering

Gräsrotsfinansiering, eller crowdfunding, kan beskrivas som en metod för att finansiera projekt, där mindre belopp samlas in från ett större antal personer. Ofta avses även att insamlingen sker via internet på en digital plattform. Gräsrotsfinansiering delas ofta in i följande fyra kategorier; lånebaserad, andelsbasserad, belöningsbaserad och donationsbaserad gräsrotsfinansiering. Här behandlas endast den lånebaserade gräsrotsfinansieringen.1

Vid lånebaserad gräsrotsfinansiering är det fråga om långivning. Den som söker sådan finansiering kan vara såväl en näringsidkare som en konsument. Lånebaserad gräsrotsfinansiering där kapital förmedlas till konsumenter kallas även för person-till-person-lån, peer-

to-peer lending eller p2p-lending.

I Sverige finns för närvarande ett tiotal företag som driver plattformar för lånebaserad- och andelsbaserad gräsrotsfinansiering. Därutöver är åtminstone en utländsk plattform för lånebaserad gräsrotsfinansiering aktiv i Sverige.2

1 En utförlig genomgång görs i SOU 2018:20. 2 Promemorian Nya regler för viss gräsrotsfinansiering, Finansdepartementet, Fi2022/00473, februari 2022, s. 50 f.

4.1.3. Näringsidkare som marknadsför krediter

De näringsidkare som marknadsför konsumentkrediter är kreditgivare och kreditförmedlare. Det finns även andra aktörer på konsumentkreditmarknaden – som inte bedriver sin verksamhet med tillstånd – som marknadsför krediter. På jämförelsesidor – som är en vanlig form av en affiliate på konsumentkreditmarknaden – marknadsförs krediter.3 I september 2022 fanns det mellan 200 och 300 aktiva jämförelsesidor för konsumentkrediter på internet.4 Även på s.k. white labels marknadsför kreditgivare och kreditförmedlare krediter.5

4.1.4. Kredittyper

Konsumentkreditlagen (2010:1846) gäller generellt för alla krediter som en näringsidkare lämnar eller erbjuder en konsument (1 §). Begreppet kredit är inte definierat i konsumentkreditlagen. Kreditavtal definieras som ett avtal om lån, kontokredit, betalningsanstånd eller liknande (2 §). I lagen finns specifika regler för vissa kredittyper. En kontokredit definieras som en fortlöpande rätt att utnyttja ett kreditutrymme och ett kreditköp definieras som köp av en vara eller tjänst som finansieras genom en kredit som lämnas av säljaren eller annan kreditgivare. En bostadskredit definieras bl.a. som en kredit som är förenad med panträtt i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt. En relativt ny kredittyp i lagen är högkostnadskrediten. Denna kredittyp definieras som en kredit med en effektiv ränta som minst uppgår till referensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tilllägg av 30 procentenheter och som inte huvudsakligen avser kreditköp eller är en bostadskredit.

De kreditprodukter som erbjuds på konsumentkreditmarknaden kan vara utformade på många olika sätt. Skillnaderna består framför allt i hur stort kreditbeloppet är, räntenivån på krediten och löptiden för den. Några vanliga kreditprodukter som erbjuds av kreditgivare och kreditförmedlare är snabblån, blancokredit, billån, bostads-

3 Affiliates är ett samlingsbegrepp för företag som marknadsför andra företag mot en prestationsbaserad ersättning. 4 Uppgift från Konsumentverket. 5 En white label kan utgöras av en webbplats på vilken en kreditgivare eller kreditförmedlare marknadsför sina produkter under ett annat namn/varumärke än dennes tillståndspliktiga namn. Enligt Konsumentverket är det i dag inte är särskilt vanligt att kreditgivare och kreditförmedlare använder sig av white labels i marknadsföringen av krediter. I avsnitt 8.6.2 finns en närmare redogörelse över de näringsidkare som marknadsför krediter.

lån, samlingslån, buy now pay later (BNPL) och kreditkort. Produktutbudet förändras över tid och riktar in sig på olika konsumentgrupper.

I Finansinspektionens fördjupade analyser av konsumentkreditmarknaden (avsnitt 3.1.3) utgår myndigheten från olika typer av krediter och kreditgivare när de beskriver och analyserar utlåning till konsumenter. Den första uppdelningen är mellan krediter med bostad som säkerhet (bolån) och krediter som inte har bostad som säkerhet. De senare krediterna kallar Finansinspektionen för konsumtionslån. Konsumtionslånen är i sin tur uppdelade i två huvudkategorier. Den första är rena lån och omfattar blancolån, objektslån och delbetalningar. Den andra är betalningar som kan bli lån och de kategoriseras som kortkrediter, kontokrediter, fakturor och konverterade delbetalningar.

4.1.5. Företag med tillstånd att bedriva inkassoverksamhet

Regler om inkassoverksamhet finns i inkassolagen (1974:182). Inkassoverksamhet som rör indrivning av fordringar för annans räkning eller fordringar som har övertagits för indrivning får som huvudregel endast bedrivas efter tillstånd av Integritetsskyddsmyndigheten. Ett undantag från huvudregeln om tillstånd är för den som bara driver in fordringar som uppstått i den egna verksamheten – så kallad egeninkasso (2 §). Den som vidtar inkassoåtgärder, dvs. skickar inkassokrav eller utövar någon annan form av påtryckning mot gäldenären för att få honom eller henne att betala sin skuld, bedriver inkassoverksamhet (1 §). En ren betalningspåminnelse eller en upplysning om att kravet kan komma att lämnas över till inkasso utgör däremot inte inkassoåtgärder. Det finns för närvarande ungefär 150 företag med tillstånd av Integritetsskyddsmyndigheten att bedriva inkassoverksamhet. Det finns en stor variation i storleken på företagen. De största aktörerna ingår i europeiska koncerner och bedriver en mycket omfattande verksamhet i många länder. De minsta aktörerna är enmansbolag med låg omsättning.

4.2. Särskilt om kreditupplysningsmarknaden

Det finns för närvarande 24 företag som har Integritetsskyddsmyndighetens tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet. På marknaden finns i huvudsak tre rikstäckande företag varav UC AB är det utan jämförelse största i Sverige. De största konkurrenterna till UC är Creditsafe i Sverige AB (Creditsafe) och Dun & Bradstreet Sweden AB (tidigare Bisnode, nedan kallat Dun & Bradstreet).6 Med att företagen är rikstäckande (eller att de har rikstäckande register) menas att de har samtliga svenskar över 15 år i sina register. Sammanlagt omfattar de rikstäckande registren cirka 8,3 miljoner personer.7

UC ägdes tidigare av de svenska storbankerna men ingår sedan

2018 i det nordiska affärsinformationsföretaget Enento Group som har verksamhet i flera länder. UC har de senaste fem åren omsatt mellan 500 och 800 miljoner kronor årligen på den svenska marknaden.8Creditsafe är etablerat i 14 länder och hade en omsättning på den svenska marknaden 2022 på cirka 220 miljoner kronor.9Dun &

Bradstreet ägs sedan 2021 av det amerikanska dataanalysföretaget

Dun & Bradstreet och finns i 19 länder i Europa. I Sverige omsatte bolaget drygt 960 miljoner kronor 2021.10

Alla tre bolagen erbjuder kreditupplysningar om privatpersoner men också kreditprodukter om juridiska personer. Bolagen samlar kontinuerligt in information från offentliga databaser, t.ex. från Kronofogdemyndigheten och tingsrätterna.11UC och i begränsad utsträckning även Dun & Bradstreet för därutöver egna register med information som hämtas (köps) in från kreditgivare. Dun & Bradstreet hämtar på det sättet in uppgifter om krediter från 15 kreditgivare.12UC:s register – engagemangsregistret och missbruksregistret – är betydligt mer omfattande och innehåller uppgifter från 153 kreditgivare. Information inhämtas dagligen från banker, kreditmarknadsbolag,

6 UC, Creditsafe och Dun & Bradstreet har fått möjlighet att inkomma med synpunkter på en tidigare version av texten i detta avsnitt. Därefter har texten omarbetats. 7 Med svenskar avses svenska medborgare, personer som är folkbokförda i Sverige, personer som äger fastigheter i Sverige och personer som ingår i ledningen för svenska bolag. Det är kort sagt frågan om personer som har så pass mycket anknytning till Sverige att personerna är intressanta för kreditgivare att hämta in uppgifter om via olika offentliga databaser i Sverige, exempelvis statens personadressregister (SPAR), näringslivsregistret och fastighetsregistret. 8 Enligt uppgift från bolaget till utredningen. 9 Enligt uppgift från bolaget till utredningen. 10 Enligt årsredovisning för Bisnode Sverige AB, räkenskapsåret 2021. 11 I avsnitt 12.2.1 redogör vi närmare för hur insamlingen av uppgifter går till. 12 Vi saknar uppgift om hur ofta uppgifterna uppdateras och vilka typer av kreditgivare som delar information med bolaget.

bostadskreditinstitut och konsumentkreditinstitut. Bolaget hämtar även in uppgifter om CSN-lån.13

UC, Creditsafe och Bisnode säljer också uppgifter om konsumenters kreditscore. Med kreditscore avses en matematiskt framräknad poängsumma (eller betyg) som beskriver en enskild konsuments kreditvärdighet. Kreditvärdighetsskalan (eller kreditbetygsskalan) är i sin enklaste form mellan fyra och fem steg men kan också vara betydligt mer komplex.14 Kreditscoren beräknas utifrån olika parametrar såsom ålder, civilstånd, inkomst och uppgifter om eventuella betalningsanmärkningar eller befintligt skuldsaldo hos Kronofogdemyndigheten. Även uppgift om tidigare förfrågningar hos kreditupplysningsföretaget, s.k. omfrågeuppgifter, kan påverka kreditscoren hos vissa aktörer. UC använder också information om konsumentens nuvarande krediter hos olika kreditgivare och uppgifter om betalningshistorik för att göra sina beräkningsmodeller.15 Dessutom har bolaget tillgång till en mycket stor mängd avidentifierade historiska data om konsumenter, vilket övriga kreditupplysningsföretag inte har.

4.3. Några ord om framväxten av ett konsumentskydd

4.3.1. Inledning

En modern svensk konsumentskyddslagstiftning växte fram under 1970-talet. Det skedde genom införandet av bl.a. 1970 års marknadsföringslag, 1971 års avtalsvillkorslag och 1973 års konsumentköplag. Av stor betydelse var också införandet av 36 § lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område några år därefter.16

Den politiska utgångspunkten var under denna tid att konsumenterna i många sammanhang hade en svag ställning i förhållande till

13 Enligt PM från UC till utredningen, Frågan om ytterligare ett system för skuldregister i Sverige, 20 september 2022, utredningens dnr 139. Frågan om hur ofta uppgifterna om CSN-lån måste uppdateras för att uppfylla kraven i artikel 5.1 d dataskyddsförordningen är i skrivande stund under prövning i förvaltningsdomstol. 14 Från branschen har det poängterats att det endast gäller en kreditscore i sin enklaste form. För en mer erfaren användare så är det en mer komplex skala med högre s.k. granularitet, för att hitta mer exakt risknivå. 15 Det gäller endast i fråga om kreditupplysningar som säljs till de bolag som får ta del av uppgifter om konsumenters krediter och kreditmissbruk, jfr 5 a § kreditupplysningslagen (1973:1173). 16 Henrikson, Överskuldsatt och skyldig, 2016, s. 46. I avhandlingen görs en omfattande genomgång av konsumentskyddets framväxt. Flera referenser i detta avsnitt är hämtade därifrån.

producenter, distributörer och marknadsförare. Även som part i köp- och avtalsförhållanden ansågs den enskilde konsumenten behöva samhällets stöd för att hävda sin rätt och skyddas mot otillbörliga affärsmetoder och andra liknande företeelser. För att minska obalansen i avtalsförhållandet mellan konsument och näringsidkare restes krav på lagregleringar.17

För att stärka konsumenternas ställning inrättades också under samma årtionde en offentlig kontrollorganisation bestående av Konsumentombudsmannen och Konsumentverket. Det utformades även särskilda processformer, bl.a. den marknadsrättsliga processen i Marknadsdomstolen (nuvarande Patent- och marknadsdomstolen). Den konsumentskyddande lagstiftningen satte sina spår inom flera juridiska områden som marknadsrätt, civilrätt och processrätt.18

4.3.2 1977 års konsumentkreditlag

Den första konsumentkreditlagen trädde i kraft den 1 januari 1979 (1977 års konsumentkreditlag SFS 1977:981 ). Inom sitt tillämpningsområde efterträdde den lagen om avbetalningsköp som hade gällt ända sedan inledningen av århundradet. 1977 års konsumentkreditlag fick i fråga om konsumentkrediter ett betydligt vidare tillämpningsområde än lagen om avbetalningsköp haft.

Den nya lagen utformades så att den skulle gälla i princip alla konsumentkrediter – en systematik som behållits sedan dess. Lagen gällde

kredit (betalningsanstånd eller lån) som är avsedd huvudsakligen för enskilt bruk och som lämnas eller erbjudes till konsument av näringsidkare i dennes yrkesmässiga verksamhet(1 § första stycket). Flertalet av bestämmelserna i lagen omfattade dock bara kreditköp. Rena penninglån och andra s.k. fristående krediter lämnades i stor utsträckning oreglerade.

Lagen bedömdes innebära en förstärkning av konsumenternas rättigheter i flera hänseenden och den innehöll vissa regler som syftade till att motverka överskuldsättning bland konsumenter. Det gällde bl.a. regler om kontantinsats och regler om information och marknadsföring. Bland annat ställde lagen upp ett krav på angivande av effektiv ränta vid marknadsföring av krediter och vid ingående av kreditavtal.

17Prop. 1972:33 s. 58 ff. 18 Henrikson, Överskuldsatt och skyldig, 2016, s. 48.

Men reglerna med ett konsumentskydd i fokus bedömdes sammantaget vara blygsamma.19

4.3.3 1992 års konsumentkreditlag

Under 1980-talet vidtogs en rad avregleringsåtgärder på den finansiella marknaden. Bland dessa kan nämnas att ränteregleringen för bankernas utlåning släpptes fri 1985. Samma år avskaffades också utlåningsbegränsningarna för bankerna, finansbolagen och specialinstituten för långfristig kreditgivning (de s.k. mellanhandsinstituten). Avregleringen följdes av en mycket kraftig utlåningsexpansion. En betydande del av den kreditgivningen gick till hushållen.20

Kontokrediterna svarade för en avsevärd del av ökningen i kreditvolymerna. Erbjudande om kredit kom att bli en viktig konkurrensaspekt för att locka nya kunder, med följden att de flesta butikskedjorna började erbjuda egna kontoarrangemang med kreditkort som betalningsmedel. Kontokorten kunde vara utformade på olika sätt. Dessa kunde bestå av kort med en direkt kreditfunktion, kort med eget inlåningskonto, kort kopplade till banklån eller kort som endast fungerade mot vissa företag.21 Kreditinstituten kom också att aktivt bearbeta hushållen, ofta genom reklam och med vad som ansågs vara ”påträngande budskap om lån för olika konsumtionsändamål”.22

Regeringen antog 1986 en ny handlingsplan för den svenska konsumentpolitiken. Detta skedde under samma period som det inom EG hade uppmärksammats att det fanns ett behov på den gemensamma marknaden av konsumentskydd vid kreditavtal. Ministerrådet antog 1986 ett direktiv om konsumentkrediter som några år senare följdes av ett tilläggsdirektiv på området.23 Direktivet och tilläggsdirektivet var s.k. minimidirektiv. Medlemsstaterna fick alltså inte införa mindre strikta regler än vad direktivet krävde.

1986 års direktiv ledde fram till arbetet med att ta fram en ny svensk konsumentkreditlag vilket inleddes genom tillsättandet av Skuldkom-

19Ds 1990:84 s. 35 ff. och prop. 1991/92:83 s. 21. 20SOU 1988:55 s. 21 f. 21 Henrikson, Överskuldsatt och skyldig, 2016, s. 54 och SOU 1988:55 s. 45. 22SOU 1988:55 s. 50. 23 Council Directive 87/102/EEC of 22 December 1986 for the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member states concerning consumer credit och Council Directive 90(88/EEC of 22 February 1990 amending Directive 87/102/EEC for the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States concerning consumer credit.

mittén. Kommittén presenterade sina åtgärdsförslag i betänkandet

Hushållens skuldsättning (SOU 1988:55). Skuldkommittén presente-

rade flera förslag i syfte att begränsa hushållens skuldsättning. Några konkreta författningsförslag lämnades däremot inte. Enligt kommittén var information, utbildning och rådgivning åtgärder som skulle bidra till att lära konsumenten om olika sätt att finansiera köp och vilka framtida förpliktelser som följer av ett lån. Kreditgivarens ansvar för att lämna korrekta uppgifter i reklam och annan marknadsföring betonades också. Men vad som ansågs vara de mest angelägna åtgärderna var kopplade till att förmå kreditinstituten att förbättra sin kreditprövning. För att uppnå detta presenterade utredningen flera förslag. Det föreslogs att kreditprövningen skulle ta minst ett dygn, i syfte att konsumenten skulle hinna överväga sitt beslut och få tid att ångra sig. Det föreslogs även att krediter över ett visst belopp skulle få lämnas först efter ett personligt möte och att blancokrediter till nya låntagare inte skulle få beviljas utan att det först fanns ett regelbundet och kvalificerat sparande. Dessutom föreslogs inrättande av ett myndighetsregister med information om antalet kreditkort som en person innehade.24

De egentliga förarbetena till en ny konsumentkreditlag togs dock fram genom Justitiedepartementets översyn av konsumentkreditlagen. I departementspromemorian Ny konsumentkreditlag (Ds 1990:84) lämnades förslag på ett lagstadgat kreditprövningskrav. Därutöver föreslogs bl.a. åtgärder för att minska påträngande marknadsföring av krediter och en allmän skyldighet för näringsidkare att iaktta god kreditgivningssed. Genom de sistnämnda förslagen gjordes en markering av samhällets ansvar för att förebygga överskuldsättning.25

Regeringen uttalade dock att det inte behövdes några särskilda lagstiftningsåtgärder för att motverka överskuldsättningen. De ändringar som ändå föreslogs hade i stället att göra med behovet av en tillnärmning till EG-rätten.26

Under den då pågående finanskrisen trädde den nya konsumentkreditlagen i kraft den 1 januari 1993 (1992 års konsumentkreditlag). Lagen genomgick ett antal mindre ändringar under de inledande åren.27

24SOU 1988:55 s. 69 och 127–141. 25Ds 1990:84 s. 43 ff. och 59–68. 26Prop. 1991/92:83 s. 24 f. 27 Bland de ändringar som inte utgjorde rena följdändringar på grund av annan lagstiftning kan nämnas införandet av en regel om att räntan för krediten skulle få ändras genom att den knöts till referensräntan, prop. 1993/94:55. Vidare infördes möjlighet att ingå ett konsumentkreditavtal på elektronisk väg, se prop. 2001/02:150.

Tio år efter att lagen trädde i kraft – i samband med att bankernas inlåningsmonopol avskaffades – infördes för första gången ett uttryckligt krav på kreditprövning.

4.3.4 2010 års konsumentkreditlag

Efter många års förhandlingar i EU antogs den 23 april 2008 slutligen det s.k. konsumentkreditdirektivet28. En skillnad mot tidigare direktiv var att det nya konsumentkreditdirektivet var ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv. Att karaktären på det nya konsumentkreditdirektivet ändrades var i linje med EU-kommissionens strategi, att uppnå total harmonisering på en lämplig hög skyddsnivå.29 Under denna tid antogs också Lissabonfördraget. Konsumentskyddet blev i och med det en övergripande integrationsprincip.30 Det innebar att konsumentskyddskraven därefter skulle beaktas när unionens övriga politik och verksamhet utformades och genomfördes (artikel 12 EUFfördraget).

Under den period som konsumentkreditdirektivet förhandlades fram introducerades snabblånen på den svenska konsumentkreditmarknaden. Flera myndigheter reagerade på de problem som snabblånen förde med sig.

Kronofogdemyndigheten kunde konstatera ett växande antal betalningsanmärkningar som rörde snabblån och Konsumentverket hemställde om ändrad lagstiftning till följd av de problem som myndigheten ansåg att den nya kredittypen fört med sig. Justitiedepartementet lämnade under 2009 förslag på en ny konsumentkreditlag (Ds 2009:67). Förslagen innebar bl.a. att krediter som understeg 1 500 kronor eller som skulle återbetalas inom tre månader inte längre skulle vara undantagna från kravet på information eller kreditprövning.31

Även regeringen hänvisade till det växande problemet med snabblån. Regeringen konstaterade att samtidigt som en ökad tillgänglighet kan vara positiv för många konsumenter, innebär det en större risk för att andra konsumenter fattar förhastade och dåligt under-

28 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/48/EG av den 23 april 2008 om konsumentkreditavtal och om upphävande av rådets direktiv 87/102/EEG (konsumentkreditdirektivet) 29 Meddelande från Kommissionen till Rådet, Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, EU:s strategi för konsumentpolitiken 2007–2013, Starkare konsumenter, högre välbefinnande för konsumenterna och ett effektivt konsumentskydd, KOM(2007) 99 slutlig. 30 Henrikson, Överskuldsatt och skyldig, 2016, s. 64. 31Ds 2009:67 kap. 3.

byggda beslut om lån. Regeringen ansåg att det borde eftersträvas en lagstiftning som leder till att ”färre får problem med överskuldsättning, utan att i onödan försvåra för kreditgivare och konsumenter som uppskattar och kan hantera lånen”.32

Den nya konsumentkreditlagen (2010:1846) trädde i kraft den 1 januari 2011. Vi återkommer i avsnitt 4.5.1 till en övergripande redogörelse för hur lagen är utformad i dag.

4.4. Regler om tillstånd och tillsyn

4.4.1. Inledning

Utgångspunkten är att det krävs tillstånd för den kreditgivare som vill ägna sig åt kreditgivning till konsumenter. Detsamma gäller för kreditförmedlare. Med tillståndsgivningen följer också en tillsynsverksamhet. Tillståndsregleringen är uppbyggd i olika nivåer. Den kan säga bestå av en hierarki där kreditinstituten finns högst upp. Med det avses att kreditinstituten inte behöver särskilda tillstånd för att bedriva annan verksamhet enligt exempelvis lagen (2010:751) om betaltjänster, lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter eller lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. På motsvarande sätt krävs exempelvis inget särskilt tillstånd för att ett s.k. betalningsinstitut ska kunna bedriva verksamhet enligt lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter. I detta avsnitt behandlas huvudsakligen regleringen om tillstånd för de olika institut som kan bedriva kreditgivning till konsumenter.

4.4.2. Kreditinstitut

För att driva bankrörelse eller finansieringsrörelse krävs tillstånd av Finansinspektionen enligt 2 kap. lagen om (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (LBF). Vad som gäller för utländska kreditinstitut regleras i 4 kap. Företag som kombinerar verksamheterna betalningsförmedling och mottagande av medel som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom högst 30 dagar ska anses driva bankrörelse. Det gäller oavsett om rörelsen begränsas till dessa verksamheter eller om de ingår i en rörelse som även omfattar annan

32Prop. 2009/10:242 s. 33 f.

verksamhet. Med bankrörelse avses en banks totala aktivitet. Med verksamhet avses en viss avgränsad del av rörelsen. Kreditgivning är en av de verksamheter som kan ingå i en banks rörelse, medan betalningsförmedling och mottagande av medel är verksamheter som

måste ingå i den. En bank måste – till skillnad från ett kreditmarknads-

bolag – vara anslutet till ett generellt betalsystem såsom postgirot, bankgirot eller ett kontokortssystem som Visa eller Mastercard.33

Med finansieringsrörelse avses enligt 1 kap. 4 § LBF rörelse i vilken ingår näringsverksamhet som har till ändamål att 1. ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten, direkt eller indirekt via ett företag med vilket det finns ett nära samband, och 2. lämna kredit, ställa garanti för kredit eller i finansieringssyfte förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande (leasing). Det krävs alltså både inlåning och kreditgivning för att det ska vara fråga om en finansieringsrörelse.

Banker behöver inte tillstånd för att också driva finansieringsrörelse. Om banken ska få driva en sådan rörelse prövas inom ramen för banktillståndet.34

Finansinspektionen har tillsyn över kreditinstituten och har enligt LBF omfattande möjligheter till olika former av ingripanden. Tillsynen omfattar att rörelsen i kreditinstituten drivs enligt LBF men även andra författningar som reglerar institutets verksamhet (13 kap. 2 §). Om ett kreditinstitut har åsidosatt sina skyldigheter enligt LBF eller andra författningar som reglerar dess verksamhet ska myndigheten ingripa. Det kan bl.a. handla om att utfärda ett föreläggande för att komma till rätta med situationen. Det kan även handla om att göra en anmärkning. I allvarliga fall kan institutets tillstånd återkallas eller om det är tillräckligt, varning meddelas (15 kap. 1 §). Om Finansinspektionen meddelar föreläggande får inspektionen förelägga om vite (15 kap. 20 §).

4.4.3. Betalningsinstitut

För att tillhandahålla en eller flera betaltjänster krävs tillstånd enligt lagen (2010:751) om betaltjänster (2 kap. 1 §). Tillstånd ges av Finansinspektionen. Företag med tillstånd kallas betalningsinstitut. Ett ut-

33Prop. 2002/03:139 Del 1 s. 511. 34Prop. 2002/03:139 Del 1 s. 226 f.

ländskt företag som hör hemma inom EES och som i hemlandet har tillstånd att tillhandahålla betaltjänster, eller som där undantagits från tillståndsplikt, behöver inte tillstånd av Finansinspektionen för sådan verksamhet här i landet (3 kap. 26 §). Det krävs inte heller tillstånd för att tillhandahålla betaltjänster genom ombud eller filial i Sverige. Den som omsätter betaltjänster för motsvarande mindre än tre miljoner euro per månad kan ansöka om att undantas från tillståndsplikt och kallas för registrerad betaltjänstleverantör (jfr 2 kap. 2 och 3 §§). Kreditinstitut behöver inte särskilt tillstånd enligt lagen för att tillhandahålla betaltjänster.

Med betaltjänster menas enligt lagen bl.a. tjänster som gör det möjligt att sätta in kontanter på, respektive ta ut kontanter från, ett betalkonto, genomförande av betalningstransaktioner, inklusive överföring av medel på ett betalkonto, genom bl.a. autogiro eller kontokort (1 kap. 2 §).

Betalningsinstituten erbjuder olika betalningssätt för konsumenten i samband med köp av varor och tjänster på e-handelsplattformar. Det handlar både om fakturabetalning och delbetalning. Krediten lämnas inte av e-handelsföretaget utan av betalningsinstitutet.

Finansinspektionen har tillsyn över att bestämmelserna i lagen om betaltjänster följs.

4.4.4. Institut för elektroniska pengar

Enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar definieras elektro-

niska pengar som: ett elektroniskt förvarat penningvärde som a) repre-

senterar en fordran på utgivare, b) ges ut i utbyte mot medel i syfte att genomföra betalningstransaktioner enligt lagen (2010:751) om betalningstjänster, och c) godtas som betalningsmedel av andra än utgivaren (1 kap. 2 § 2).

Ett institut för elektroniska pengar får, utöver att ge ut elektroniska pengar, även tillhandahålla bl.a. betaltjänster. Det får även under i lagen angivna förutsättningar bevilja en kredit för vissa betaltjänster (jfr 3 kap. 5–6 §§).

Finansinspektionen har tillsyn över att lagen följs och att institutens verksamhet drivs enligt andra författningar som reglerar deras verksamhet (5 kap. 1 § andra stycket lagen om betaltjänster).

4.4.5. Värdepappersbolag

Ett värdepappersbolag får enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden efter tillstånd av Finansinspektionen som ett led i rörelse bl.a. lämna kunder krediter för att kunden, genom värdepappersbolaget, ska kunna genomföra en transaktion i ett eller flera finansiella instrument (2 kap. 2 §). Ett utländskt företag som hör hemma inom EES behöver inte särskilt tillstånd i Sverige (4 kap. 1 §). Den kreditgivning som avses är i första hand s.k. depåkrediter, dvs. kunden pantsätter sin depå för en kredit som kan utnyttjas för att handla med värdepapper.

Finansinspektionen har tillsyn över att rörelsen drivs enligt lagen om värdepappersmarknaden och andra författningar som reglerar företagets verksamhet (23 kap. 1 §).

4.4.6. Konsumentkreditinstitut

Ett konsumentkreditinstitut är ett företag som driver yrkesmässig verksamhet som består i att lämna eller förmedla krediter till konsumenter. För att yrkesmässigt driva sådan verksamhet krävs tillstånd av Finansinspektionen. Ett sådant tillstånd ges enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. Tillstånd kan bara ges till ett svenskt aktiebolag, en svensk ekonomisk förening eller ett motsvarande utländskt företag (4 §). Till konsumentkreditinstituten hör alltså dels företag som själva lämnar krediter till konsumenter, dels låneförmedlande företag utan egen kreditgivning. Lagen gäller inte verksamhet med konsumentkrediter som bedrivs med tillstånd enligt andra författningar (1 och 5 §§).

Kraven för tillstånd enligt lagen är inte lika omfattande som för exempelvis kreditinstitutens verksamhet. Som ett allmänt krav på verksamheten gäller att ett konsumentkreditinstitut ska driva den på ett sätt som är sunt (12 §).35

Finansinspektionen utövar tillsyn över konsumentkreditinstituten och kan ingripa vid överträdelser av den lagstiftning som gäller för verksamheten, såväl enligt lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter som andra författningar som reglerar verksamheten (16 §). Det kan t.ex. handla om överträdelser av sundhetskravet.

35 I Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om viss verksamhet med konsumentkrediter (FFFS 2014:8) preciseras vad som avses med sundhetskravet.

4.4.7. Bostadskreditinstitut

Genom lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter genomfördes i huvudsak det s.k. bolånedirektivet36. Lagen gäller yrkesmässig verksamhet med kreditgivning, kreditförmedling och rådgivning i fråga om bostadskrediter till konsumenter. I lagen hänvisas till att bestämmelser om bostadskrediter också finns i konsumentkreditlagen (1 kap. 1 §). Tillstånd att driva verksamhet med kreditgivning eller kreditförmedling kan ges till ett svenskt aktiebolag, en svensk ekonomisk förening eller ett svenskt försäkringsföretag. Utländska företag med filial här kan också få tillstånd under vissa förutsättningar (jfr 2 kap. 1 och 7 §§ och 3 kap. 1 och 6–7 §§). Finansinspektionen ger tillstånd och utövar tillsyn.

4.4.8. Plattformar för gräsrotsfinansiering

Det finns flera kategorier av gräsrotsfinansiering. Den kategori som är relevant i detta sammanhang är lånebaserad gräsrotsfinansiering. Det är framför allt genom den kategorin av gräsrotsfinansiering som krediter erbjuds till konsumenter.

Sedan den 10 november 2021 tillämpas EU:s förordning om gräsrotsfinansiering.37 Förordningen tillämpas, med vissa begränsningar, på bl.a. lånebaserade gräsrotsfinansieringstjänster. Förordningen är emellertid inte tillämplig på gräsrotsfinansieringstjänster som tillhandahålls projektägare – dvs. kapitalsökande – som är konsumenter (enligt definitionen på konsument i artikel 3 a i konsumentkreditdirektivet). Det innebär att förordningen inte är tillämplig om den som söker kapital är en fysisk person som handlar för ändamål som ligger utanför dennes närings- eller yrkesverksamhet. I de fall konsumenter söker kapital genom lånebaserad gräsrotsfinansiering gäller en annan reglering.

Lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter medför att all yrkesmässig kreditgivning till konsumenter är reglerad och kräver tillstånd av Finansinspektionen eller av en utländsk till-

36 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/17/EU av den 4 februari 2014 om konsumentkreditavtal som avser bostadsfastigheter och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2013/ 36/EU och förordning (EU) nr 1093/2010. 37 Europarlamentets och rådets förordning (EU) 2020/1503 av den 7 oktober 2020 om europeiska leverantörer av gräsrotsfinansieringstjänster för företag och om ändring av förordning (EU) 2017/1129 och direktiv (EU) 2019/1937.

synsmyndighet. Om den som driver en plattform för gräsrotsfinansiering själv tillhandahåller krediter via plattformen behöver den alltså ha tillstånd som t.ex. ett konsumentkreditinstitut eller betalningsinstitut. Om den som driver plattformen yrkesmässigt endast förmedlar krediter till konsumenter krävs också tillstånd. Det gäller i princip oavsett vem som lämnar krediterna.38

4.5. Konsumentskyddsregler

4.5.1. Konsumentkreditlagen

Den nu gällande konsumentkreditlagen (2010:1846) trädde i kraft den 1 januari 2011 och genomförde det nuvarande konsumentkreditdirektivet.39 Direktivet är ett fullharmoniseringsdirektiv. I vissa avseenden har Sverige dock infört ett bredare konsumenträttsligt skydd än vad direktivet föreskriver.

Konsumentkreditlagen tar i första hand inte sikte på att reglera det civilrättsliga mellanhavandet mellan kreditgivare och kredittagare. Lagen är främst inriktad på att reglera kreditgivarnas verksamhet i förhållande till konsumenter. Exempelvis innehåller lagen bestämmelser om kreditinformation och kreditprövning m.m. som inte är civilrättsligt bindande. Bristande efterlevnad av dessa regler kan i stället angripas med marknadsrättsliga sanktioner mot kreditgivarna.

Likt annan konsumentlagstiftning är konsumentkreditlagen tvingande till konsumentens förmån. Ett avtalsvillkor som i jämförelse med bestämmelserna i lagen är till nackdel för konsumenten är utan verkan mot denne, om inte annat anges i lagen (5 §).

I lagen anges att den är tillämplig på krediter som en näringsidkare

lämnar eller erbjuder en konsument (1 § första stycket förstas meningen).

Lagen är alltså tillämplig såväl vid avtal om krediter som vid marknadsföring av krediter.40 Vad som avses med kredit anges inte i lagen. Av definitionen för kreditavtal framgår att begreppet kredit innefattar lån, betalningsanstånd, kontokrediter eller liknande (2 §).

Definitionen av näringsidkare och konsument är utformad på samma sätt som i annan civilrättslig konsumentlagstiftning, t.ex. kon-

38 Jfr prop. 2013/14:107 s. 45. 39 Europaparlamentets och rådet direktiv 2008/48/EG av den 23 april 2008 om konsumentkreditavtal och om upphävande av rådets direktiv 87/102/EEG. 40Prop. 2009/10:242 s. 85.

sumentköplagen (2022:260) och konsumenttjänstlagen (1985:716). Att konsumenten ”huvudsakligen ska handla för ändamål som faller utanför näringsverksamhet” innebär att lagen gäller även om krediten är avsedd att till viss del, dock jämförelsevis mindre väsentlig, användas i näringsverksamhet.41 Med näringsidkare avses en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med den egna näringsverksamheten. När begreppet näringsidkare används i lagtexten avses, om inte annat sägs, såväl den som lämnar eller övertar en kredit (kreditgivaren) som den som förmedlar en kredit som ombud för kreditgivaren. Det gäller oavsett om det är fråga om en kreditförmedlare som är anknuten till en viss kreditgivare eller inte.42

Lagen gäller också krediter som lämnas eller erbjuds en konsument av någon annan än en näringsidkare, t.ex. en privatperson, om krediten förmedlas av en näringsidkare som ombud för kreditgivaren (1 § första stycket andra mening). En förutsättning är att den som förmedlar krediten gör det som ombud för kreditgivaren. Sker förmedlingen på konsumentens uppdrag gäller inte lagen i det fall kreditgivaren är en privatperson.43

För vissa kredittyper gäller lagen i dess helhet, för andra gäller delar av lagen (4 §). Lagen gäller över huvud taget inte författningsreglerade lån som lämnas av statsmedel (främst studielån) eller lån som lämnas i pantbanksverksamhet enligt pantbankslagen (1995:1000, jfr 3 § konsumentkreditlagen).

Vidare faller vissa avtalstyper utanför lagens tillämpningsområde utan att det särskilt har angetts i lagen. Ett sådant undantag gäller hyres- och leasingavtal. Någon uttrycklig bestämmelse i konsumentkreditlagen har inte ansetts behövas för att undanta dessa avtalstyper. Det anses i stället följa redan av innebörden av begreppet kreditavtal att hyres- och leasingavtal inte omfattas. Är det så att det i ett enskilt fall är fråga om ett kreditavtal trots att det benämnts som hyres- eller leasingavtal, omfattas detta avtal ändå av lagens tillämpningsområde. Är avsikten enligt avtalet att konsumenten ska bli ägare efter att ha betalat ”hyrorna” eller ”leasingavgifterna”, är det fråga om ett kreditavtal oavsett benämning.44

41Prop. 2009/10:242 s. 86, jfr prop. 1976/77:123 s. 153. 42Prop. 2009/10:242 s. 86 f. och prop. 2015/16:197 s. 70. 43 Tillståndskravet i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter innebär att enskilda personer dock inte kan ägna sig åt yrkesmässig kreditgivning till konsumenter eftersom tillstånd till sådan verksamhet bara kan ges till aktiebolag och ekonomiska föreningar. 44Prop. 2009/10:242 s. 41.

Näringsidkaren ska enligt 6 § konsumentkreditlagen i sitt förhållande till konsumenten iaktta god kreditgivningssed. Näringsidkaren ska därvid ta till vara konsumentens intressen med tillbörlig omsorg och ge de förklaringar som konsumenten behöver.45 Bestämmelsen syftar främst till att markera kreditgivarens ansvar och ska utgöra en grundregel för lagens mer konkreta regler och en utfyllande norm för tolkning.46 Råd och anvisningar om vad som avses med god kreditgivningssed utfärdas av såväl Finansinspektionen som Konsumentverket.47

4.5.2. Distansavtalslagen

Lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler (distansavtalslagen) genomför, såvitt avser finansiella tjänster, direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster48. Den del av lagen som inte avser finansiella tjänster bygger på det allmänna distansavtalsdirektivet49 och genomfördes i svensk rätt genom föregångaren till den nuvarande distansavtalslagen.50 I 3 kap. distansavtalslagen regleras distansavtal mellan näringsidkare och konsumenter om bl.a. krediter.

För att det ska anses vara ett distansavtal ska avtalet ha ingåtts inom ramen för ett av näringsidkaren organiserat system för att träffa avtal på distans. Det är alltså inte tillräckligt att ett avtal ingås på distans. Näringsidkaren måste ha vidtagit någon eller några särskilda åtgärder för att organisera t.ex. en försäljning på distans. Ett exempel på ett avtal som omfattas av begreppet är att ett företag erbjuder en vara eller tjänst på internet och en konsument beställer varan eller tjänsten genom att klicka på en symbol på skärmen eller genom att ringa till företaget.51 Ytterligare en förutsättning för att det ska vara fråga om ett distansavtal är att kommunikationen uteslutande sker på distans.52

45 Begreppet god kreditgivningssed finns också i 26 § första stycket, gällande kontantinsats vid kreditköp, och 36 §, gällande förtidsbetalning. 46Prop. 1991/92:83 s. 32. 47 Finansinspektionens allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden, FFFS 2021:29 och Konsumentverkets allmänna råd om konsumentkrediter, KOVFS 2020:1. 48 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/65/EG av den 23 september 2002 om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter och om ändring av rådets direktiv 90/619/EEG samt direktiven 97/7/EG och 98/27/EG. 49 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG av den 20 maj 1997 om konsumentskydd vid distansavtal. 50 Lagen (2000:274) om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal. 51Prop. 1999/2000:89 s. 26. 52Prop. 1999/2000:89 s. 75 f.

Innan ett avtal om exempelvis en kredit ingås ska näringsidkaren lämna konsumenten viss information, bl.a. om kreditens huvudsakliga egenskaper, priset på tjänsten, vad som gäller om ångerrätt och sättet för betalning (3 kap. 3 § första stycket distansavtalslagen). Informationskravet kompletterar och preciserar övriga marknadsrättsliga regler, såsom reglerna i marknadsföringslagen (2008:486).53

I distansavtalslagen finns särskilda bestämmelser om information som ska lämnas när försäljningen av bl.a. krediter sker på näringsidkarens eget initiativ via telefon i syfte att ingå ett distansavtal. I början av samtalet ska konsumenten informeras om näringsidkarens identitet, syftet med samtalet och namnet på den person som är i kontakt med konsumenten och hans eller hennes relation till näringsidkaren (3 kap. 4 § första tycket). Om syftet är att ingå ett avtal till följd av en sådan kontakt ska näringsidkaren bekräfta sitt anbud i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form som är tillgänglig för konsumenten (3 kap. 4 § andra stycket). Av lagen framgår också att ett avtal ingås genom att konsumenten efter samtalet skriftligen accepterar näringsidkarens anbud (3 kap. 4 § tredje stycket).

Vid distansavtal om finansiella tjänster har konsumenten rätt att frånträda avtalet (ångerrätt) inom 14 dagar från den dag då avtalet ingicks eller i varje fall tidigast från den dag då information och avtalsvillkor kom konsumenten till handa (3 kap. 7 och 8 §§). Konsumentens meddelande till näringsidkaren behöver inte vara skriftligt så länge det klart framgår att konsumenten inte vill stå fast vid avtalet. En konsument som utnyttjar sin ångerrätt behöver inte ange något skäl för detta.54

4.5.3. Marknadsföringslagen

Marknadsföring av krediter omfattas av marknadsföringslagen (2008:486). Marknadsföringslagen genomför EU-direktivet om otillbörliga affärsmetoder.55 Syftet med direktivet är en fullständig harmonisering av konsumentskyddet mot otillbörliga affärsmetoder m.m.

53Prop. 2004/05:13 s. 153. 54Prop. 2004/05:13 s. 137. 55 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktivet om otillbörliga affärsmetoder).

inom hela EU. Som utgångspunkt vid genomförandet av direktivet gäller därför att medlemsstaterna endast får bestämma ett skydd för konsumenterna som är i nivå med vad som anges i direktivet. Vad gäller marknadsföring av bl.a. finansiella tjänster är direktivet dock utformat som ett minimiharmoniseringsdirektiv (artikel 3.9).56

Marknadsföringslagen är en generell lag med bred räckvidd som gäller för hela näringslivet. På flera områden finns speciallagstiftning om olika krav på marknadsföring, men den kompletteras i allmänhet av reglerna i marknadsföringslagen.57

Syftet med lagen är att skydda konsumenten mot vilseledande, aggressiv och annan otillbörlig marknadsföring. För all marknadsföring gäller att den ska stämma överens med god marknadsföringssed vilket följer av den s.k. generalklausulen (5 §). I det ligger ett allmänt krav på vederhäftighet.58 God marknadsföringssed omfattar även god

affärssed och god yrkessed.

Förutom god affärssed och god yrkessed innefattar begreppet god marknadsföringssed även andra vedertagna normer för marknadsföring. Med det avses bl.a. speciallagstiftning, Konsumentverkets föreskrifter och allmänna råd, de normer domstolarna har skapat genom sin praxis samt andra internationellt vedertagna normer inom ramen för lagens syfte.59

I lagen finns särskilda bestämmelser om att marknadsföringen inte får vara aggressiv (7 §) eller vilseledande (8–17 §§). I den grundläggande bestämmelsen om vilseledande marknadsföring anges att näringsidkare vid marknadsföring inte får använda sig av felaktiga påståenden eller andra framställningar som är vilseledande i fråga om näringsidkarens egen eller någon annans näringsverksamhet (10 §). Utöver reglerna om otillbörlig marknadsföring finns en s.k. ”svart lista” som radar upp affärsmetoder som under alla omständigheter är otillbörliga.60

Som en gemensam förutsättning för att en marknadsföringsåtgärd ska anses vara otillbörlig gäller att den ska påverka eller sannolikt kommer att påverka mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärs-

56 Som utgångspunkt vid genomförandet av direktivet i dessa delar får medlemsstaterna bestämma om ett starkare skydd för konsumenterna än det som direktivet ger. Däremot får de nationella reglerna inte ge konsumenten ett sämre skydd. 57Prop. 2007/08:115 s. 125. 58Prop. 2007/08:115 s. 144. 59Prop. 2007/08:115 s. 69 f. 60 Tillkännagivande (2008:487) med anledning av marknadsföringslagen (2008:486).

beslut. Detta brukar kallas för transaktionstestet.61 Vid en prövning av om en marknadsföringsåtgärd strider mot god marknadsföringssed (5 §) eller om den ska bedömas som aggressiv marknadsföring (7 §) gäller att åtgärden ”i märkbar mån” ska påverka eller sannolikt påverka mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut. Beträffande framställningar som är vilseledande är det däremot tillräckligt att konstatera att vilseledandet påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens förmåga att fatta ett affärsbeslut för att anse att åtgärden är otillbörlig (8 §).62 Tröskeln är alltså lägre för att bedöma vilseledande marknadsföring som otillbörlig.

Vid bedömningen av om en marknadsföringsåtgärd ska anses vara otillbörlig används en referensram för vad som utgör den representative konsumenten ur den målgrupp som åtgärden riktas mot, den s.k. genomsnittskonsumenten.63 Begreppet finns inte i lagen men av förarbetena framgår att begreppet ”mottagare” ska förstås som genomsnittskonsumenten och det är också så begreppet har tillämpats i rättspraxis.64 Begreppet genomsnittskonsument får sitt konkreta innehåll genom de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall, beroende på faktorer såsom exempelvis vilken vara eller tjänst det är fråga om, vilken målgrupp som marknadsföringen riktar sig till och vilket språk som använts i marknadsföringen. Om näringsidkaren marknadsför en produkt riktad till hela konsumentkollektivet, görs en bedömning av den genomsnittlige konsumenten i detta kollektiv. Marknadsförs en produkt mot en viss målgrupp, bestäms genomsnittskonsumenten ur denna grupp.65

4.5.4. Betaltjänstlagen

I lagen (2010:751) om betaltjänster (betaltjänstlagen) finns bestämmelser om betaltjänster som tillhandahålls i Sverige och som utförs inom EES (1 kap. 1 §). Betaltjänstlagen genomför betaltjänstdirektivet.66 Betaltjänstlagen innehåller främst näringsrättsliga bestämmelser för betaltjänstleverantörer, t.ex. betalningsinstitut och kreditinstitut

61 MD 2010:8 och MD 2013:4. 62Prop. 2007/08:115 s. 145. 63 Artikel 6 i EU-direktivet om otillbörliga affärsmetoder. 64Prop. 2007/08:115 s. 68. 65Prop. 2007/08:115 s. 67. 66 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/64/EG av den 13 november 2007 om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv 97/5/EG.

(1 kap. 3 §). I betaltjänstdirektivet anges att det inte ska påverka nationella åtgärder för genomförande av konsumentkreditdirektivet.67Det innebär alltså att de regler som finns i konsumentkreditlagen (2010:1846) gäller före betaltjänstlagens bestämmelser.68

I lagen finns krav på vilken information som måste lämnas vid tillhandahållande av betaltjänster. I 4 kap. 4–6 §§ regleras informationsskyldighet vid enstaka betalningstransaktioner och bestämmelserna medför en relativt omfattande skyldighet för betaltjänstleverantörer att lämna information till betaltjänstanvändaren eller göra information tillgänglig för denne i samband med enstaka betalningstransaktioner.69

Vid e-handel av varor och tjänster kan konsumenten beviljas ett betalningsanstånd i samband med köpet. Ett sådant anstånd är att likställa med ett kreditavtal enligt konsumentkreditlagen. Detta betalningssätt marknadsförs ofta som t.ex. ”Betala nästa månad” eller ”Få först, betala sen”.70 Under 2020 infördes ett nytt kapitel i betaltjänstlagen som behandlar marknadsföring av betaltjänster online (7 a kap.). I det nya kapitlet anges att om en konsument som köper varor eller tjänster online kan välja ett betalningssätt som innebär att en kredit inte lämnas, ska betaltjänstleverantören se till att ett sådant betalningssätt visas först. Det framgår vidare att ett betalningssätt som innebär att en kredit lämnas får inte heller vara förvalt om det finns andra betalningssätt (7 a kap. 1 § betaltjänstlagen).

4.5.5. Avtalsvillkorslagen

Lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (avtalsvillkorslagen) är tillämpbar på avtalsvillkor över hela konsumentområdet.71 Lagen innehåller marknadsrättsliga bestämmelser som ger Patent- och marknadsdomstolen möjlighet att förbjuda en näringsidkare att i framtiden använda oskäliga avtalsvillkor gentemot konsumenter. Ett sådant marknadsrättsligt förbud tar inte sikte på att skydda en konsument som slutit ett avtal i vilket villkoret ingår. Förbudet är framåtsyftande och ska skydda konsumenterna som kollek-

67 Artikel 51.4 i direktivet 2007/64/EG. 68Prop. 2009/10:220 s. 162. 69Prop. 2009/10:220 s. 172. 70Prop. 2019/20:79 s. 8. 71Prop. 1994/95:17 s. 86.

tiv mot att näringsidkaren använder det oskäliga avtalsvillkoret igen. När det gäller avtal som redan slutits kan ett oskäligt avtalsvillkor i stället angripas med den civilrättsliga generalklausulen i 36 § lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område.72 Ett förbud kan inte bara riktas mot näringsidkaren själv utan också mot den som är anställd hos denne eller i övrigt handlar på dennes uppdrag. Det kan handla om situationer då näringsidkaren själv inte kan nås av ett förbud, t.ex. då utländska företag bedriver försäljning genom anställda i Sverige.73

Det är Konsumentombudsmannen som har möjlighet att föra talan om förbud i Patent- och marknadsdomstolen. I fall som inte är av större vikt får Konsumentombudsmannen i stället meddela ett förbud (7 §).

Avtalsvillkorslagen innehåller också civilrättsliga bestämmelser. Dessa innebär bl.a. att ett oklart avtalsvillkor som inte har varit föremål för individuell förhandling, dvs. ett standardvillkor, vid en tvist ska tolkas till konsumentens förmån (10 §). Det är näringsidkaren som ska visa att ett avtalsvillkor varit föremål för sådan förhandling (jfr 12 §).

4.5.6 36 § avtalslagen

Med tillämpning av den s.k. generalklausulen i 36 § lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område kan ett avtal eller avtalsvillkor förklaras ogiltigt. Enligt generalklausulen får ett avtalsvillkor jämkas eller lämnas utan avseende om villkoret är oskäligt med hänsyn till avtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Enligt bestämmelsens andra stycke ska särskild hänsyn tas till behovet av skydd för den som i egenskap av konsument eller på något annat sätt intar en underlägsen ställning i avtalsförhållandet. I undantagsfall har bestämmelsen tillämpats när en näringsidkare brustit i sin kreditprövning.74

72Prop. 1994/95:17 s. 90. 73Prop. 1994/95:17 s. 91. 74 Jfr rättsfallen NJA 1999 s. 408 och NJA 1999 s. 304.

4.6. Regler om indrivning av skuld, m.m.

4.6.1. Räntelagen

Ett betalningsdröjsmål för t.ex. ett kreditköp, en delbetalning eller en räntebetalning på ett blancolån medför i regel att en dröjsmålsränta kommer att börja löpa på kreditgivarens fordran. Räntelagen (1975:635) reglerar hur hög dröjsmålsränta som får tas ut av kreditgivaren och hur räntan i övrigt ska räknas fram. Dröjsmålsräntan beräknas enligt en årlig räntefot om den vid varje tid gällande referensräntan med ett tillägg om åtta procentenheter (6 §). Det står dock parterna fritt att avtala om en högre dröjsmålsränta än den som anges i lagen. Vid införandet av räntelagen uttalades dock att även om räntelagens regler i sin helhet görs dispositiva, är det klart att räntevillkor som inte obetydligt avviker från lagen ofta måste kunna stämplas som oskäliga.75

Om en betalning ska ske av en kreditfordrans kapitalbelopp en viss betalningsdag och betalning inte sker i tid utgår inte både kreditränta och dröjsmålsränta, utan den avtalade krediträntan fortsätter att löpa på kapitalbeloppet (7 §).76 Skulle dock den lagstadgade dröjsmålsräntan vara högre, är det i stället den som gäller. På samma sätt som de flesta bestämmelser i lagen kan parterna avtala om en annan ordning.77 Det finns dock en tvingande bestämmelse i räntelagen som reglerar en rätt till jämkning av räntan vid sjukdom, arbetslöshet eller annan liknande omständighet (8 §).

4.6.2. Inkassolagen och lagen om ersättning för inkassokostnader m.m.

När en gäldenär hamnar i dröjsmål med betalning kommer skulden i regel försöka drivas in på olika sätt. Indrivning av fordringar genom krav eller annan inkassoåtgärd regleras i inkassolagen (1974:182). Med inkassoåtgärd menas en påtryckning på gäldenären genom t.ex. ett inkassokrav eller en ansökan om betalningsföreläggande. Inkassoverksamhet som avser indrivning av fordringar för någon annans räkning eller fordringar som har övertagits för indrivning får bedrivas

75Prop. 1975:102 s. 83. 76Prop. 1975:102 s. 129. 77Prop. 1975:102 s. 107.

endast efter tillstånd av Integritetsskyddsmyndigheten (2 §). Det finns vissa undantag från tillståndsplikten för bl.a. banker, kreditmarknadsbolag och försäkringsbolag som står under Finansinspektionens tillsyn.78

Som en allmän grundregel gäller att inkassoverksamhet ska bedrivas enligt god inkassosed. Gäldenären får inte vållas onödig skada eller olägenhet eller utsättas för otillbörlig påtryckning eller annan otillbörlig inkassoåtgärd (4 §).

I lagen (1981:739) om ersättning för inkassokostnader m.m. regleras vilka kostnader för indrivning av en skuld som borgenären får ta ut. Reglerna har till syfte att skydda gäldenären mot överdrivna anspråk på kostnadsersättning.79 Lagen är därmed tvingande till förmån för konsumenten (6 §). De kostnader som kan tas ut måste vara skäligen påkallade för att ta till vara på borgenärens rätt (4 §). I lagen anges också de högsta ersättningsbelopp som normalt ska kunna utgå för en betalningspåminnelse, ett inkassokrav och upprättandet av en amorteringsplan. De angivna beloppen kan överskridas om det finns särskilda skäl t.ex. om kravförfarandet har krävt översättningsarbete eller en onormalt stor arbetsinsats för att identifiera gäldenären.80

4.6.3. Utsökningsbalken

Utsökningsbalken är tillämplig vid bl.a. verkställighet av dom eller annan exekutionstitel, som innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse. Verkställighet som avser betalningsskyldighet sker genom utmätning, vilken kan ske som ordinär utmätning eller som utmätning av lön m.m. (4–14 kap.). Det är Kronofogdemyndigheten som är ansvarig myndighet för att handlägga mål om verkställighet, s.k. utsökningsmål (1 kap. 3 §).

Utsökningsmål handläggs som ett enskilt eller allmänt mål. Allmänna mål är mål om uttagande av böter, vite, skatt, tull, avgift och andra medel som staten har rätt till och som får utsökas utan föregående dom samt, enligt vad regeringen närmare föreskriver, annan liknande fordran som staten eller en kommun har rätt till. Andra mål än de som nu nämnts är enskilda mål (1 kap. 6 §).

78 3 § tredje stycket inkassolagen och DIFS 2011:1. 79Prop. 1980/81:10 s. 36. 80Prop. 1980/81:10 s. 161 och prop. 2012/13:36 s. 45.

Utsökningsbalken innehåller bestämmelser som reglerar hur Kronofogdemyndigheten ska avräkna de medel som kommer in genom utmätning. I 13 kap. 13 § stadgas den s.k. avräkningsordningen. Om borgenären inte framställt något önskemål om hur avräkningen ska ske är huvudregeln att ränta och annan förpliktelse ska avräknas före kapitalbeloppet. Borgenären har dock möjlighet att begära en annan ordning.81

4.6.4. Skuldsaneringslagen

Skuldsanering är ett särskilt, insolvensrättsligt institut som regleras i skuldsaneringslagen (2016:675). Skuldsanering går ut på att gäldenären helt eller delvis befrias från ansvar för betalningen av de skulder som omfattas av skuldsaneringen (1 §). För att beviljas skuldsanering krävs en ansökan av gäldenären hos Kronofogdemyndigheten. En ansökan beviljas när vissa i lagen uppställda villkor är uppfyllda.

En grundläggande förutsättning för att få en skuldsanering beviljad är att gäldenären inte rätteligen kan betala sina skulder och denna oförmåga med hänsyn till samtliga omständigheter kan antas bestå under överskådlig tid, s.k. kvalificerad insolvens (7 §). Insolvensbegreppet är detsamma som i 1 kap. 2 § konkurslagen (1987:672). Härmed menas att gäldenären inte rätteligen kan betala sina skulder allteftersom de förfaller till betalning och att denna oförmåga inte endast är tillfällig. Det ska också prövas om oförmågan kan antas bestå under överskådlig tid. Denna bedömning görs genom en prognos över gäldenärens förutsättningar att betala sina skulder i framtiden.82

En ytterligare grundläggande förutsättning för att beviljas skuldsanering är att det ska vara skäligt att bevilja gäldenären skuldsanering (8 §). Innebörden av detta s.k. allmänna skälighetsrekvisit är att det ska göras en total bedömning av gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden. En viktig punkt att beakta vid den allmänna skälighetsprövningen är gäldenärens behov av ekonomisk rehabilitering.83 Om skuldsanering redan tidigare har beviljats, får ytterligare en skuldsanering endast beviljas om det finns särskilda skäl (10 §).

Ett beslut om att inleda skuldsanering ska kungöras (19 §). I kungörelsen ska varje borgenär som har en fordran mot gäldenären

81 I avsnitt 13.2.1 finns en närmare redogörelse av avräkningsordningen i utsökningsbalken. 82Prop. 2015/16:125 s. 71. 83Prop. 1993/94:123 s. 96.

uppmanas att inom en månad från dagen för kungörelsen anmäla sin fordran. Gäldenären befrias från betalningsansvaret för de skulder som omfattas av skuldsaneringen. Sådan befrielse inträder också som huvudregel beträffande skulder som inte är kända i skuldsaneringsärendet (jfr 47 §).

4.6.5. Konkurslagen

Om en gäldenär inte rätteligen kan betala sina skulder och denna oförmåga inte endast är tillfällig, kan gäldenären försättas i konkurs enligt konkurslagen (1987:672). Samma insolvensbegrepp gäller i konkurslagen och skuldsaneringslagen (2016:675). Däremot skiljer sig lagkraven åt gällande hur lång tid obeståndet (insolvensen) förväntas bestå. När det gäller obeståndsbedömningen i konkurslagen ska det avgöras från fall till fall om betalningsproblemen är tillfälliga eller inte. Det har inte satts upp några allmänna tidsgränser.84

Gäldenären kan själv ansöka om sin konkurs och ett påstående från gäldenären om att han eller hon är på obestånd ska som utgångspunkt godtas (2 kap. 7 §). Om en borgenär ansöker om konkurs gentemot en privatperson krävs vanligtvis att denne kan grunda sin ansökan på ett misslyckat utmätningsförsök mot honom eller henne (jfr 2 kap. 8 §).

En konkurs upphör antingen genom att den avskrivs (10 kap. 1 §) eller genom att den avslutas efter att utdelning ägt rum (11 kap. 18 §). Eventuellt kvarvarande fordringar på gäldenären kan även efter att konkursen avskrivits eller avslutats göras gällande mot honom eller henne. Det är alltså möjligt att försättas i personlig konkurs flera gånger.

4.7. Regler om kreditupplysningsverksamhet

4.7.1. Bakgrund

Kreditupplysningslagen (1973:1173) har varit i kraft i snart femtio år. Ett tjugotal lagändringar har gjorts sedan dess men många delar av regleringen finns kvar. Lagen innehåller regler för kreditupplysningsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och gäller kreditupplysningar om både fysiska och juridiska personer. Här behandlas inte

84NJA 2013 s. 822.

bestämmelserna om juridiska personer närmare. Kreditupplysningslagen är inte en heltäckande reglering utan kompletteras i vissa fall av EU:s dataskyddsförordning85 och av lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

Kreditupplysningslagens främsta syfte är att undanröja risker för att kreditupplysningar medför otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet (jfr 5 §). Samtidigt är den avsedd att bidra till en effektivt fungerande kreditupplysningsverksamhet.86 I samband med att lagen utarbetades betonades också vikten av en fungerade kreditgivning, både för många företag och för enskilda. För att den skulle fungera så friktionsfritt som möjligt var det enligt regeringen nödvändigt med ett bra underlag för kreditgivarna:

En fyllig och korrekt information bidrar till att minska riskerna för kreditförluster och andra olägenheter och främjar därmed en väl fungerande kreditgivning. De minskade riskerna för kreditförluster har inte bara betydelse för kreditgivarna utan kommer också låntagarna till godo, bl.a. genom att kostnader för krediter hålls nere.87

Regeringen lyfte även fram de faror som förmedlingen av kreditupplysningar kunde innebära ur integritetsskyddssynpunkt. Man kunde förutse hur riskerna dessutom skulle öka i samband med den tekniska utvecklingen som gav möjligheter att samla och systematisera stora mängder information. Det fanns enligt regeringen ett uppenbart behov av att skydda de lånesökande genom vissa begränsningar av tillgång till uppgifter.88

4.7.2. Tillståndskrav

Kreditupplysningsverksamhet får som huvudregel bedrivas bara efter tillstånd av Integritetsskyddsmyndigheten (3 § kreditupplysningslagen [1973:1173]). Ett sådant tillstånd får meddelas om verksamheten kan antas bli bedriven på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt (4 § första stycket). Integritetsskyddsmyndigheten har getts befogenhet att besluta om villkor för hur ett företags kreditupplysningsverksamhet ska bedrivas (4 § andra stycket).

85 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). 86Prop. 2017/18:120 s. 15 f. 87Prop. 1973:155 s. 76 och prop. 2017/18:120 s. 15 f. 88Prop. 1973:155 s. 76 f.

4.7.3. Möjlighet att utväxla uppgifter för kreditupplysningsändamål

Genom kreditupplysningslagen (1973:1173) ges kreditinstitut, konsumentkreditinstitut och vissa andra företag som står under Finansinspektionens tillsyn möjlighet att i förhållande till kreditupplysningsföretag (samt mellan varandra) utväxla uppgifter om 1) lämnade krediter, 2) betalningsförsummelser och 3) kreditmissbruk (5 a §). Sådana uppgifter omfattas annars i många fall av tystnadsplikt.89

För att få lämna ut respektive lagra uppgifter om kreditmissbruk krävs att krediten för det första lämnats av ett företag som står under Finansinspektionens tillsyn. För det andra krävs att kredittagaren i avsevärd utsträckning överskridit gällande kreditgräns eller på något annat sätt allvarligt missbrukat krediten (7 § andra och fjärde styckena).

En förutsättning för att få utväxla uppgifter som annars omfattas av tystnadsplikt är att det sker för kreditupplysningsändamål. Det senare innebär att uppgifterna – för att tystnadsplikten ska genombrytas – ska användas av mottagaren antingen för att göra en egen kreditbedömning eller för att lägga dem till grund för kreditupplysningar. Bestämmelsen möjliggör alltså att uppgifter lämnas till kreditupplysningsföretag för att där läggas till grund för kreditupplysningar.90

4.7.4. Kreditupplysningar

Med begreppet kreditupplysning avses enligt kreditupplysningslagen (1973:1173) uppgifter, omdömen eller råd som lämnas till ledning för bedömning av någon annans kreditvärdighet eller vederhäftighet i övrigt ekonomiskt hänseende (2 § första stycket första meningen). Uppgifter, omdömen eller råd som lämnas till någon för att användas i dennes kreditupplysningsverksamhet anses dock inte som kreditupplysning (andra meningen). Genom sistnämnda mening är det avsett att förtydligas att uppgifter som lämnas till kreditupplysningsföretagen för att där läggas till grund för information som lämnas vidare inte faller under begreppet kreditupplysning. En kreditupp-

89 bestämmelser om tystnadsplikt finns i 1 kap. 10 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, 3 kap. 12 § lag (2010:751) om betaltjänster, 3 kap. 12 § lagen (2011:755) om elektroniska pengar, 1 kap. 11 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, 13 § lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter och 4 kap. 15 § lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter. 90 Jfr prop. 1996/97:65 s. 65 f.

lysning lämnas som regel till en person eller ett företag som sysslar med kreditgivning eller någon annan verksamhet som innefattar en ekonomisk riskbedömning.91

En kreditupplysning består främst av ekonomisk information, såsom uppgifter om inkomster, fastighetsinnehav, krediter och betalningsanmärkningar. Men även andra uppgifter kan ingå, t.ex. uppgifter om civilstånd. I kreditupplysningsverksamhet fattas inte några beslut om att teckna krediter. Samma sak gäller även om kreditgivarens beslut enbart grundas på automatiserad behandling av uppgifter som är avsedda för att bedöma en persons kreditvärdighet.92

Kreditupplysningar om privatpersoner får inte lämnas ut till vem som helst. Av lagen framgår att sådana upplysningar enbart får lämnas ut till någon med ett s.k. legitimt behov. I 9 § första stycket kreditupplysningslagen uttrycks det på följande sätt.

Kreditupplysningar om fysiska personer som inte är näringsidkare får inte lämnas ut, om det finns anledning att anta att upplysningen kommer att användas av någon annan än den som på grund av ett ingånget eller ifrågasatt kreditavtal eller av någon annan liknande anledning har behov av upplysningen.

Kravet på legitimt behov gäller inte om ett utlämnande av en kreditupplysning sker genom offentliggörande på ett sådant sätt som avses i tryckfrihetsförordningen. Kravet gäller inte heller om tillhandahållandet sker genom offentliggörande på ett sådant sätt som avses i yttrandefrihetsgrundlagen, utom när upplysningen tillhandahålls ur en databas på ett sätt som avses i 1 kap. 4 § den lagen. Det är praktiska skäl som ligger bakom dessa skillnader i förhållande till grundlagarna.93

4.7.5. Vissa övriga bestämmelser

Av 11 § kreditupplysningslagen (1973:1173) följer att när en kreditupplysning om en fysisk person lämnas ut, ska till den som avses med upplysningen samtidigt och kostnadsfritt sändas ett skriftligt meddelande (en s.k. kreditupplysningskopia) som bl.a. anger

91Prop. 1996/97:65 s. 61. 92Ds 1998:44 s. 43. 93Prop. 2009/10:151 s. 15.

  • vem som bedriver kreditupplysningsverksamheten,
  • ändamålen och den rättsliga grunden för behandlingen,
  • vilka kategorier av personuppgifter som behandlas, varifrån uppgifterna hämtats och hur länge de kommer att lagras,
  • de uppgifter, omdömen och råd som upplysningen innehåller om honom eller henne,
  • möjligheten att få tillgång till och rättelse av de uppgifter som rör honom eller henne,
  • vilka kategorier av mottagare som kan ta del av personuppgifterna och vem som har begärt upplysningen, och
  • möjligheten att framställa klagomål till Integritetsskyddsmyndigheten.

Rätten att få en kreditupplysningskopia gäller inte kreditupplysningar som lämnas genom offentliggörande på ett sådant sätt som avses i TF eller YGL, utom när upplysningarna tillhandahålls ur en databas enligt 1 kap. 4 § YGL i vissa fall. Om utlämnande av en kreditupplysning sker efter att en användare sökt upp en webbplats och efter inloggning tagit del av en kreditupplysning, gäller bestämmelsen om rätten till en kreditupplysningskopia.94

Kreditupplysningslagen innehåller en omfattande skyldighet för den som driver kreditupplysningsverksamhet att bl.a. rätta, komplettera eller radera oriktiga och missvisande uppgifter. Detsamma gäller om uppgifterna behandlats i strid med lagen eller dataskyddsförordningen. Det nämnda gäller inte om uppgiften uppenbarligen saknar betydelse för bedömningen av personens vederhäftighet i ekonomiskt hänseende. (jfr 12 §)

Slutligen ska nämnas att flera av lagens bestämmelser är straffsanktionerade. Det gäller såväl om kreditupplysningsverksamhet bedrivits utan tillstånd, som om kreditupplysningar lämnats ut till någon utan legitimt behov (jfr 3, 9 och 19 §§).

94 Detta följer av 1 kap. 4 § första stycket 2 a YGL (överföring på särskild begäran). Se Axberger,

Yttrandefrihetsgrundlagen 1 kap. 4 §, Karnov (JUNO) (besökt 2023-04-19).

5. Särskilt om skyddet för personuppgifter

En del av vårt uppdrag är att bedöma hur kreditgivare och andra näringsidkare som är skyldiga att göra en kreditprövning kan få en bättre helhetsbild av konsumenters skulder. I uppdraget ingår att föreslå ett system för skuldregister om inte starka skäl talar emot det. I det sammanhanget uttalas i våra direktiv att vi ska redogöra för hur eventuella förslag förhåller sig till dels bestämmelserna om skyddet mot betydande intrång i den personliga integriteten i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen, dels relevant dataskyddsreglering, med utgångspunkt i EU:s dataskyddsförordning1. Vi ska också redogöra för hur eventuella förslag förhåller sig till offentlighets- och sekretesslagstiftningen.

Det saknas en allmängiltig definition av vad som menas med per-

sonlig integritet. En utförlig redogörelse av de olika försök som gjorts

att definiera begreppet finns i SOU 2016:7. Det har framhållits att det knappast är nödvändigt att formulera en allmängiltig definition av begreppet personlig integritet för att kunna bedöma vilka intressen som har ett sådant skyddsvärde att de bör omfattas av ett särskilt starkt skydd mot omotiverade ingrepp.2

I detta kapitel redogör vi för det rättsliga skyddet av den personliga integriteten – särskilt skyddet av personuppgifter – som är av intresse för vårt uppdrag. Först behandlar vi de relevanta bestämmelserna i regeringsformen. Därefter redovisar vi på ett övergripande plan de skyldigheter som följer av Sveriges internationella åtaganden, bl.a. den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Slutligen

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktivet 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). 2Prop. 2009/10:80 s. 175.

redogör vi för den relevanta dataskyddsregleringen med utgångspunkt i EU:s dataskyddsförordning.

5.1. Skyddet enligt regeringsformen

Det grundläggande skyddet för den personliga integriteten finns i regeringsformen. Det allmänna ska bl.a. värna den enskildes privatliv (1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen). Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket). Åtgärder som är av sådant slag att de innebär betydande intrång i den personliga integriteten får bara vidtas om det finns lagstöd för dem.

Vid bedömningen av vad som kan anses utgöra ett betydande in-

trång bör flera omständigheter vägas in. Uppgifternas karaktär och

omfattning ska beaktas. Även t.ex. ändamålet med behandlingen av uppgifterna och omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra – som sker utan omedelbart stöd av offentlighetsprincipen – kan vara av betydelse vid bedömningen. Vad som utgör ett betydande integritetsintrång måste även bedömas utifrån de samhällsvärderingar som råder vid varje givet tillfälle. Dessa kan påverkas av bl.a. den tekniska utvecklingen men även av andra förhållanden.3

Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller

kartläggning är inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt som

åtgärden har. Exempelvis kan en åtgärd från det allmänna, som görs primärt för att ge myndigheterna underlag för beslutsfattande i enskilda fall, anses innebära en kartläggning av enskildas förhållanden.4

Uttrycket personliga förhållanden avser uppgifter av vitt skilda slag, t.ex. uppgifter om namn och andra personliga identifikationsuppgifter, adress och familjeförhållanden. Även uppgifter som inte är direkt knutna till den enskildes privata sfär omfattas av uttrycket, t.ex. uppgifter om anställning. Dessutom har uppgifter om en persons ekonomi ansetts omfattas av uttrycket personliga förhållanden.5

Skyddet för den personliga integriteten får bara begränsas genom lag och det ställs också upp krav på sådana begränsningar (2 kap. 21 §).

3Prop. 2009/10:80 s. 182 ff. 4Prop. 2009/10:80 s. 180 ff. 5Prop. 1975/76:160 s. 109 och prop. 1979/80:2 Del A s. 84.

Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip enligt vilken åtgärderna ska vara nödvändiga för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett åtgärderna och inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Bestämmelsen anses syfta till att understryka kravet på att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina syften.6

5.2. Skyddet enligt Sveriges internationella åtaganden

En folkrättslig skyldighet att säkerställa skyddet för grundläggande fri- och rättigheter följer av flera internationella överenskommelser som Sverige har anslutit sig till. Av dessa anses Europakonventionen vara den som har haft störst betydelse för utvecklingen av skyddet för fri- och rättigheterna både i lagstiftningen och i rättstillämpningen. Konventionen inkorporerades i svensk rätt 1995. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.

Enligt artikel 8 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Denna rättighet får inte inskränkas av det allmänna annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa närmare angivna ändamål. Konventionsbestämmelsen ger enligt praxis från Europadomstolen upphov inte bara till en negativ förpliktelse för det allmänna att avhålla sig från omotiverade inskränkningar i denna rättighet utan även en positiv skyldighet för det allmänna att se till att enskilda även i förhållande till andra enskilda tillförsäkras en rätt till skydd för privat- och familjeliv.

Sverige är även folkrättsligt förpliktat att uppfylla de åtaganden som följer av 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Av artikel 17 i konventionen följer att ingen får utsättas för ett godtyckligt eller olagligt ingripande med avseende på privatliv, familj, hem eller korrespondens och inte heller för olagliga angrepp på sin heder eller sitt anseende.

6Prop. 1975/76:209 s. 153.

I fråga om skyddet av personuppgifter är Sverige vidare folkrättsligt bundet av Europarådets konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (CETS 108). Konventionen innehåller bestämmelser som ger uttryck för en rad grundläggande principer om dataskydd som kan sägas utveckla det generella skydd för den personliga integriteten som följer av artikel 8 i Europakonventionen.

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) antog år 1980 riktlinjer i fråga om integritetsskyddet och personuppgiftsflödet över gränserna. Riktlinjerna antogs tillsammans med en rekommendation till medlemsländernas regeringar att beakta riktlinjerna i nationell lagstiftning. Sverige har godtagit rekommendationen och åtagit sig att följa den. Riktlinjerna, som reviderades 2013, ska uppfattas som minimiregler och motsvarar i princip de bestämmelser som finns i EU:s dataskyddsförordning.

5.3. EU-stadgan

Genom Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan) garanteras EU-medborgarna vissa fri- och rättigheter. Stadgan föreskriver bl.a. ett grundläggande skydd för personuppgifter. Enligt artikel 8.1 ska var och en ha rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. Enligt artikel 8.2 ska personuppgifter behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Var och en har vidare rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem. En rättighet som är nära sammanknuten med rätten till skydd för personuppgifter är rätten till respekt för privatlivet och familjelivet som slås fast i artikel 7 i stadgan.

5.4. Dataskyddsförordningen

5.4.1. Allmänt om förordningens syfte och tillämpningsområde

Sedan maj 2018 gäller EU:s dataskyddsförordning. I dagligt tal används ofta den vedertagna engelska förkortningen GDPR. Vi använder i detta betänkande EU:s dataskyddsförordning, dataskyddsförordningen eller bara förordningen.

Dataskyddsförordningen ersatte det tidigare gällande dataskyddsdirektivet och utgör grunden för generell personuppgiftsbehandling inom EU. Förordningens syfte är att skydda den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter samt att harmonisera dataskyddsregleringen för att möjliggöra ett fritt flöde av personuppgifter inom EU. I dataskyddsförordningen preciseras den grundläggande rätten till skydd för personuppgifter som slås fast i EU-stadgan.7

Förordningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna. Dataskyddsförordningen kompletteras i Sverige genom lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, kallad dataskyddslagen, och den tillhörande förordningen (2018:219) med samma namn. De innehåller bestämmelser som gäller vid sidan av dataskyddsförordningen. Det handlar framför allt om preciseringar av de allmänna principerna för behandling som anges i artikel 5 i dataskyddsförordningen.

Dataskyddsförordningen tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt annan än automatisk behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Förordningen är tillämplig både i offentlig och privat verksamhet. Med personuppgifter avses varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person.

Alla former av åtgärder med personuppgifter innebär personuppgiftsbehandling. Som exempel kan nämnas insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning, ändring, framtagning, läsning, användning, utlämning eller spridning. Även begränsning och radering omfattas av begreppet behandling.

Med register menas en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier.

7 Jfr artikel 1 samt skäl 1 och 10 till dataskyddsförordningen.

5.4.2. Särskilt om personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden

Vid varje personuppgiftsbehandling finns en eller flera personupp-

giftsansvariga. Det kan vara en fysisk eller juridisk person, en offentlig

myndighet, en institution eller ett annat organ. Den personuppgiftsansvariga bestämmer ensamt eller tillsammans med andra för vilka ändamål personuppgifter ska behandlas och hur behandlingen ska gå till.

När en anställd hos en organisation behandlar personuppgifter för att utföra sina arbetsuppgifter är det inte den anställde som är personuppgiftsansvarig för behandlingen utan organisationen. Den anställde ska behandla personuppgifter i enlighet med de instruktioner som arbetsgivaren ger.

Det kan finnas mer än en personuppgiftsansvarig för en behandling, t.ex. om flera myndigheter har en gemensam databas. De ansvariga myndigheterna ska i så fall reglera sina respektive förpliktelser i en överenskommelse (jfr artikel 26 i dataskyddsförordningen).

Personuppgiftsansvaret innebär en skyldighet att se till att behandlingen av personuppgifter sker i enlighet med dataskyddsförordningen. Som ansvarig måste en organisation kunna visa att behandlingen av personuppgifter är författningsenlig och att den registrerades rättigheter skyddas genom lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder (artikel 24).

Det framgår visserligen inte uttryckligen av kreditupplysningslagen (1973:1173) att det är kreditupplysningsföretaget som är personuppgiftsansvarigt för behandling av personuppgifter i kreditupplysningsverksamhet. Men det framgår indirekt av lagens konstruktion, exempelvis av definitionen av kreditupplysningsverksamhet (2 §), genom kravet på tillstånd och begränsningen för ändamålet med behandlingen av personuppgifter (5 § andra stycket).

Den personuppgiftsansvarige ska göra en konsekvensbedömning för situationer där en behandling av personuppgifter sannolikt leder till hög risk för de registrerades fri- och rättigheter (artikel 35). Integritetsskyddsmyndigheten, tidigare Datainspektionen, är skyldiga att upprätta och offentliggöra en förteckning över det slags behandlingsverksamheter som omfattas av kravet på konsekvensbedömning. Integritetsskyddsmyndigheten har publicerat en sådan förteckning och där angett bl.a. följande exempel på behandlingar som kräver att en konsekvensbedömning utförs:

  • En bank eller ett annat kreditinstitut som fattar automatiserade beslut som avser om en kredit ska beviljas eller inte.
  • Ett företag som i stor omfattning behandlar ekonomiska uppgifter om fysiska personer i syfte att kunna lämna ut dessa till andra aktörer för kreditupplysningsändamål (kreditupplysningsverksamhet).8

I vissa fall kan behandlingen utföras av ett personuppgiftsbiträde för den personuppgiftsansvariges räkning. Ett personuppgiftsbiträde kan – i likhet med en personuppgiftsansvarig – vara en fysisk eller juridisk person, en offentlig myndighet, en institution eller ett annat organ. Biträdet finns dock alltid utanför den personuppgiftsansvariges organisation.

Ett exempel på ett personuppgiftsbiträde finns inom hanteringen av statens personadressregister, SPAR. Skatteverket är personuppgiftsansvarigt för SPAR men har utsett ett privat företag till personuppgiftsbiträde för att sköta driften av registret. Personuppgiftsbiträdets skyldigheter följer bl.a. av artikel 28 i dataskyddsförordningen. Skyldigheterna är omfattande och i ett flertal situationer omfattas personuppgiftsbiträdet av samma skyldigheter som gäller för personuppgiftsansvariga. Det gäller bl.a. kraven på att föra register över behandlingar och att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska säkerhetsåtgärder.

5.4.3. Kravet på rättslig grund för behandling av personuppgifter

För varje behandling av personuppgifter ska det finnas minst en rättslig grund. Behandling av personuppgifter får därför bara ske under de omständigheter som särskilt anges i lagstiftningen. I dataskyddsförordningen räknas de rättsliga grunderna upp i artikel 6.1. Uppräkningen är uttömmande och behandlingen är enligt denna bestämmelse endast laglig om och i den mån åtminstone ett av följande villkor är uppfyllt:

8 Datainspektionens Förteckning enligt artikel 35.4 i Dataskyddsförordningen, 2019-01-16, dnr DI-2018-13200. Den finns tillgänglig på imy.se. Förteckningen har tagits fram med ledning av riktlinjer från den s.k. Artikel 29-arbetsgruppen och de kriterier som gruppen arbetat fram – Riktlinjer om konsekvensbedömning avseende dataskydd och fastställande av huruvida behandlingen sannolikt leder till en hög risk i den mening som avses i förordningen 2016/679, senast reviderade och antagna den 4 oktober 2017, WP 248 rev. 01.

a) Den registrerade har lämnat sitt samtycke till att dennes person-

uppgifter behandlas för ett eller flera specifika ändamål.

b) Behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal i vilket den

registrerade är part eller för att vidta åtgärder på begäran av den registrerade innan ett sådant avtal ingås.

c) Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse

som åvilar den personuppgiftsansvarige.

d) Behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av

grundläggande betydelse för den registrerade eller för en annan fysisk person.

e) Behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt

intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning.

f) Behandlingen är nödvändig för ändamål som rör den personupp-

giftsansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den registrerades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter väger tyngre och kräver skydd av personuppgifter, särskilt när den registrerade är ett barn.

De olika villkoren är i viss mån överlappande och flera rättsliga grunder kan alltså vara tillämpliga avseende en och samma behandling. Den verksamhet som en statlig eller kommunal myndighet bedriver, inom ramen för sin befogenhet, har av regeringen ansetts vara av allmänt intresse (jfr artikel 6.1 e i förordningen).9 Regeringen har också uttalat att bl.a. bedrivandet av kreditupplysningsverksamhet och inkassoverksamhet är uppgifter av allmänt intresse.10

Av dataskyddsförordningen följer att den grund för behandling av personuppgifter som avses i punkten 1 c och e ska fastställas i enlighet med unionsrätten eller den nationella rätten. Det innebär att det även måste finnas ett annat stöd i rättsordningen än det som ges i dataskyddsförordningen. Regeringen har bedömt att detta krav inte innebär att själva personuppgiftsbehandlingen måste regleras. Det är i stället den rättsliga förpliktelsen, dvs. uppgiften av allmänt

9Prop. 2017/18:105 s. 56 f. 10Prop. 2017/18:120 s. 20 f.

intresse respektive myndighetsutövningen, som ska ha stöd i rättsordningen.11

Av artikel 6.3 följer vidare att syftet med behandlingen ska fastställas i den rättsliga grunden eller, i fråga om en behandling enligt artikel 6.1 e, vara nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Även om exempelvis en uppgift av allmänt intresse skulle kunna utföras utan att personuppgifter behandlas på ett visst sätt, kan behandlingen ändå anses vara nödvändig och därmed tillåten, om behandlingen leder till effektivitetsvinster.12

5.4.4. De allmänna principerna

Att behandlingen av personuppgifter vilar på en rättslig grund är inte tillräckligt för att uppfylla de krav som dataskyddsförordningen ställer upp. All behandling av personuppgifter måste dessutom följa ett antal principer som ställs upp i artikel 5.1 i förordningen. Vid behandling av personuppgifter ska följande gälla:

a) Uppgifterna ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i

förhållande till den registrerade (laglighet, korrekthet och öppenhet).

b) De ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade

ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Ytterligare behandling för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål i enlighet med artikel 89.1 ska inte anses vara oförenlig med de ursprungliga ändamålen (ändamålsbegränsning).

c) De ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhål-

lande till de ändamål för vilka de behandlas (uppgiftsminimering).

d) De ska vara korrekta och om nödvändigt uppdaterade. Alla rim-

liga åtgärder måste vidtas för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas raderas eller rättas utan dröjsmål (korrekthet).

e) De får inte förvaras i en form som möjliggör identifiering av den

registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de

11Prop. 2017/18:105 s. 48. 12Prop. 2017/18:105 s. 189.

ändamål för vilka personuppgifterna behandlas. Personuppgifter får lagras under längre perioder i den mån som personuppgifterna enbart behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål i enligt med artikel 89.1, under förutsättning att de lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder som krävs enligt denna förordning genomförs för att säkerställa den registrerades rättigheter och friheter (lagringsminimering).

f) De ska behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för

personuppgifterna, inbegripet skydd mot obehörig eller otillåten behandling och mot förlust, förstöring eller skada genom olyckshändelse, med användning av lämpliga tekniska eller organisatoriska åtgärder (integritet och konfidentialitet).

Enligt artikel 5.2 är det den personuppgiftsansvarige som ansvarar för att kunna visa att dessa principer efterlevs.

5.4.5. Den registrerades rättigheter

Den registrerade har rätt att få tillgång till sina personuppgifter (artikel 15). Han eller hon kan vända sig till den personuppgiftsansvarige för att få veta om hans eller hennes personuppgifter behandlas. Om personuppgifterna behandlas måste den personuppgiftsansvarige lämna ut en kopia på personuppgifterna tillsammans med information bland annat om varifrån uppgifterna kommer, vad de används till och hur länge de kommer att lagras. Den registrerade har rätt till rättelse av felaktiga personuppgifter (artikel 16) och i vissa fall radering. Den rättigheten är begränsad bl.a. till situationer då personuppgifterna behandlas för att uppfylla en rättslig förpliktelse eller utföra en uppgift av allmänt intresse.

5.5. Offentlighet och sekretess samt gallring

Rätten för var och en att ta del av allmänna handlingar följer av 2 kap.1 och 3 §§tryckfrihetsförordningen. En myndighet är skyldig att, på begäran av en enskild, lämna uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det

skulle hindra arbetets behöriga gång, 6 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Det nämnda utgör en viktig del av offentlighetsprincipen. I kreditupplysningsverksamhet är tillgången till uppgifter i offentliga databaser av central betydelse. Kronofogdemyndighetens databaser innehåller exempelvis uppgifter om utslag, tillgångsundersökningar och utmätningsbeslut. Detta är uppgifter som kreditupplysningsföretagen kan få tillgång till genom Kronofogdemyndighetens elektroniska tjänst för utlämnande av uppgifter i kreditupplysningssyfte.

Kreditupplysningslagen sätter gränser för hur länge olika uppgifter om en fysisk person får lagras för kreditupplysningsändamål. Generellt sett gäller att en uppgift om en fysisk person ska gallras när det inte längre är nödvändigt att bevara uppgiften med hänsyn till ändamålet med behandlingen. En uppgift om en fysisk person som inte är näringsidkare ska gallras senast tre år efter den dag då den omständighet inträffade eller det förhållande upphörde som uppgiften avser. Från denna s.k. treårsregel görs vissa undantag. Ett undantag gäller för uppgifter om skuldsanering. De ska som utgångspunkt gallras senast efter fem år. Ett annat undantag gäller om uppgiften rör en begäran om eller ett utlämnande av en kreditupplysning. Sådana s.k. omfrågeuppgifter ska gallras senast ett år efter den dag då begäran framställdes (8 §).

Kreditupplysningsföretag kan från Kronofogdemyndigheten hämta in en uppgift om en förpliktelse som är föremål för verkställighet i ett pågående mål om utsökning eller indrivning. En sådan uppgift är nämligen undantagen från den sekretess som annars gäller i Kronofogdemyndighetens verksamhet (34 kap. 1 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen). I kreditupplysningslagen anges att en sådan uppgift ska gallras när den inte längre omfattas av sekretess, exempelvis om skulden har betalats eller målet av någon annan anledning har avslutats. Av kreditupplysningslagen följer också att uppgiften ska gallras om den har blockerats av Kronofogdemyndigheten (8 § fjärde stycket). Blockering innebär förenklat att Kronofogdemyndigheten funnit att en uppgift är felaktigt registrerad (3 kap. 3 a § lagen [2001:184] om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet). Det åligger kreditupplysningsföretaget att skaffa sig sådana rutiner att gallring kan ske när uppgiften inte längre omfattas av undantaget från sekretess.

6. Det kommande direktivet om konsumentkrediter

6.1. Allmänt om det kommande direktivet

Europeiska kommissionen har föreslagit ett nytt konsumentkreditdirektiv som är tänkt att ersätta det nuvarande från 2008.1 Det övergripande syftet med det nya direktivet är att förbättra konsumentskyddet och främja en väl fungerande gränsöverskridande inre marknad för konsumentkrediter. Det nya direktivet ska även beakta den snabba tekniska utvecklingen sedan 2008 och framväxten av nya produkter. Direktivet är fullharmoniserande och tvingande till förmån för konsumenten. Det kommande direktivet ska till skillnad från det nuvarande även tillämpas på krediter under 200 euro.

Kommissionen publicerade sitt förslag i mitten av 2021. Under utredningsarbetets gång har förhandlingar om förslaget pågått mellan Europaparlamentet och Europeiska unionens råd. Förhandlingarna har i skrivande stund – i maj 2023 – precis avslutats. De har lett fram till ett slutligt förslag som godkänts av såväl rådet som Europaparlamentet och direktivet förväntas bli antaget inom kort eller efter sommaren 2023. En slutlig version av överenskommelsen har ännu inte publicerats och det finns för närvarande ingen officiell översättning till svenska. Vi har därför i detta betänkande fått göra en egen fri översättning när det har behövts. Vi anger då även det engelska ordet eller uttrycket i anslutning till översättningen. När vi behandlar det godkända förslaget i kapitlet eller i andra delar av betänkandet kommer vi benämna det som det kommande direktivet om konsumentkre-

diter, eller bara det kommande direktivet.

Förslagen i kapitlet om marknadsföring och försäljning av krediter (kapitel 8), i kapitlet om kreditprövningen (kapitel 10), i kapitlet

1 Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om konsumentkrediter, COM(2021) 347 final av den 30 juni 2021.

om begränsningar för prissättningen (kapitel 11) och i kapitlet om Skri-register (kapitel 12) berörs i vissa delar av det kommande direktivet. Särskilt när det gäller marknadsföring och kreditprövning medför det kommande direktivet relativt stora förändringar. I detta kapitel redogör vi för de artiklar i det kommande direktivet som berör våra förslag. I respektive förslagskapitel analyserar vi sedan närmare hur våra förslag förhåller sig till artiklarna. Även om vårt uppdrag inte är att genomföra det kommande direktivet har vår ambition varit att – i den utsträckning det är möjligt – anpassa förslagen till det.

6.2. Marknadsföring och försäljning – kapitel 8

I det kommande direktivet om konsumentkrediter kommer det finnas marknadsföringsbestämmelser. I artikel 7 kommer det anges att marknadsföringsuppgifter om kreditavtal ska vara ”rättvisande, klara och

icke vilseledande”.2 I samma artikel kommer det även anges att for-

muleringar i sådana reklam- och marknadsföringsmeddelanden som hos en konsument kan skapa falska förväntningar på en kredits tillgänglighet, kostnaderna för en kredit och det totala belopp som konsumenten ska betala för en kredit, ska vara förbjudna.

I det nuvarande konsumentkreditdirektivet finns ett informationskrav som implementerats genom 7 § konsumentkreditlagen (2010:1846). Det tidigare informationskravet kommer föras in i artikel 8 i det kommande direktivet. Artikeln kommer även innehålla ytterligare krav på information och andra förbud mot olika påståenden i marknadsföringen. Det kommer bl.a. föreskrivas att en varningstext ska finnas vid all marknadsföring av krediter (artikel 8.1). Det kommer dessutom anges att medlemsstaterna ska förbjuda marknadsföring som utfäster vissa påstående, t.ex. marknadsföring som uppmuntrar konsumenten att teckna krediter för att förbättra konsumentens ekonomiska problem (artikel 8.3 c). Medlemsstaterna kommer även kunna förbjuda marknadsföring som bl.a. framhåller hur snabbt och enkelt en kredit kan beviljas (artikel 8.3 d).

Vidare kommer direktivet i artikel 32 innehålla uppföranderegler vid tillhandhållande av konsumentkrediter. Det kommer bl.a. föreskrivas att medlemsstaterna ska säkerställa att kreditgivares och kredit-

2 Den engelska versionen använder orden ”fair, clear and not misleading”. Den svenska översättningen ”rättvisande, klara och icke vilseledande” är hämtad från kommissionens förslag till ett nytt konsumentkreditdirektiv.

förmedlares arvodering till sin personal ska vara uppbyggd på ett sätt som inte negativt påverkar skyldigheterna att agera hederligt och tar hänsyn till konsumentens intresse (artikel 32.2). Den kommande artikeln är i stora drag lik den reglering som redan finns i artikel 7 i bolånedirektivet3 och som implementerats i lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter.

6.3. Begränsningar och villkor för prissättning av krediter – kapitel 11

Enligt artikel 31 i det kommande direktivet kommer medlemsstaterna behöva införa begränsningar, exempelvis i form av tak, som effektivt motverkar och säkerställer att konsumenten inte kan påföras överdrivet hög kreditränta, effektiva ränta eller total kostnad för krediten. Medlemsstaterna kommer även att få införa förbud eller begränsningar för vissa specifika avgifter.

6.4. Kreditprövning och Skri-register – kapitel 10 och 12

I det kommande direktivet om konsumentkrediter kommer flera ändringar föreskrivas kring vilka krav som medlemsstaterna ska ställa på en kreditgivare i samband med en kreditprövning. Den kommande regleringen är mer detaljrik än den nuvarande. Krav kommer exempelvis att införas på att kreditgivare gör en grundlig bedömning av konsumentens kreditvärdighet innan ett kreditavtal ingås. I direktivet kommer det uttryckligen att anges att bedömningen ska göras i konsumentens intresse för att förhindra oansvarig utlåning och överskuldsättning (artikel 18.1 och skäl 46).

Därutöver kommer det att föreskrivas att kreditprövningen ska utföras på grundval av relevant och korrekt information om konsumentens inkomster och utgifter och andra finansiella och ekonomiska förhållanden som är nödvändig och proportionell utifrån kredittyp, löptid, värde och de risker som krediten innebär för konsumenten (to the nature, duration, value, and risks of the credit for the consumer).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/17/EU av den 4 februari 2014 om konsumentkreditavtal som avser bostadsfastighet och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2013/36/EU och förordning (EU) nr 1093/2010.

Informationen kan inkludera bevis på inkomst eller andra källor till återbetalning, information om ekonomiska tillgångar och skulder eller information om andra ekonomiska åtaganden. Informationen ska inhämtas från relevanta interna och externa källor, inbegripet konsumenten själv och, vid behov, på grundval av sökningar i en sådan databas som avses i artikel 19. Informationen ska kontrolleras på lämpligt sätt, vid behov genom dokumentation vars ursprung kan kontrolleras på ett oberoende sätt (artikel 18.2 och skäl 47).

I det kommande direktivet anges vidare att medlemsstater ska säkerställa att kreditgivaren endast tillhandahåller konsumenten krediten om resultatet av kreditprövningen tyder på att de skuldförbindelser som följer av kreditavtalet kommer att kunna återbetalas på det sätt som krävs enligt avtalet (artikel 18.4). På motsvarande sätt som i dag ska en ny kreditprövning göras innan en betydande ökning av det totala kreditbeloppet beviljas (artikel 18.8). Medlemsstater kan kräva att kreditgivare måste göra en bedömning av konsumentens kreditvärdighet på grundval av sökningar i relevant databas, men kreditprövningen får inte enbart grundas på konsumentens kredithistorik (artikel 18.9).

I fråga om databaser anges i det kommande direktivet att medlemsstater ska, vid gränsöverskridande krediter, se till att kreditgivare från andra medlemsstater bereds åtkomst till databaser som används i den aktuella medlemsstaten för att bedöma konsumentens kreditvärdighet. Det ska ske på icke-diskriminerande villkor och ska gälla både privata och offentliga databaser (artikel 19.1 och 19.2). Medlemsstater ska säkerställa att endast sådana kreditgivare som står under tillsyn av den behöriga nationella myndigheten (the competent

national authority) och som fullt ut följer dataskyddsförordningen

har tillgång till databaser som används för att bedöma konsumenters kreditvärdighet (artikel 19.1 a). De databaser som avses i artikeln och som innehåller information om kreditåtaganden ska åtminstone innehålla information om konsumenters försenade betalningar, kredittyp och kreditgivarens identitet (artikel 19.3). Leverantören av databasen ska ha rutiner för att säkerställa att den information som finns i databasen är uppdaterad och korrekt.

7. Vår bedömning av behovet av åtgärder

7.1. Krediter är viktiga men innebär risker

Möjligheten att låna pengar och teckna andra former av krediter gör att en konsument eller ett hushåll kan konsumera utan att spara först. Det kan vara både bra och dåligt. Krediter är bra för att de hjälper konsumenter att jämna ut sin konsumtion över tid. För många kan en kredit vara det enda sättet att möjliggöra köp av en bostad eller en bil. Krediter kan också hjälpa en individ eller ett hushåll att tillfälligt klara utgifterna och på så vis undvika att få betalningsanmärkningar. Dessutom innebär krediter för många konsumenter ett smidigt och tryggt sätt att göra köp på nätet. Krediter kan även underlätta strukturella omställningar, som en övergång från fossildrivna till eldrivna bilar eller energieffektiviseringar av bostäder.

Men den som lånar pengar eller handlar på kredit behöver förstås betala tillbaka lånet eller annars fullgöra kreditavtalet. Det betyder att krediter binder upp delar av framtida inkomster i räntebetalningar och amorteringar. Därför är det viktigt att kreditgivarna gör tillräckliga prövningar av kredittagarnas ekonomi och endast beviljar krediter till de som har ekonomiska förutsättningar att fullgöra åtagandena.

När en kredittagare får svårigheter att klara av sina kreditåtaganden beror det ofta på att krediterna är för stora i förhållande till inkomsterna. Det händer att situationen är sådan redan från början när krediten beviljades. Men svårigheterna kan också bero på försämrade ekonomiska förhållanden genom händelser som inträffar senare. Exempel på sådana händelser är sjukdom och arbetslöshet, eller ökade levnadskostnader genom högre räntor eller högre inflation.

Tidiga betalningsproblem innebär att kredittagaren får extra kostnader – som påminnelseavgifter eller inkassokrav – eller blir tvungen att anpassa sin konsumtion. Om många konsumenter minskar sin kon-

sumtion kan det bl.a. bidra till, och förvärra, en lågkonjunktur. Förutom ökade kostnader och konsumtionsbortfall kan en kredittagare råka ut för allvarligare betalningsproblem – t.ex. i form av skulder hos Kronofogdemyndigheten. Den som får skulder hos Kronofogdemyndigheten får samtidigt sitt ekonomiska handlingsutrymme kraftigt begränsat. En betalningsanmärkning hos kreditprövningsföretagen medför för det mesta en begränsad möjlighet att teckna nya krediter eller ingå vissa typer av avtal, såsom hyra av bostad eller abonnemangsavtal.

För den enskilde kan de ekonomiska problemen leda till en skulduppbyggnad som kan bli så pass allvarlig att han eller hon inte kommer att kunna betala sina skulder, ens över lång tid. Personen kan då anses vara överskuldsatt. Närmare 400 000 personer i landet har skulder hos Kronofogdemyndigheten. Av dessa har omkring 85 000 haft skulder hos Kronofogdemyndigheten i över 20 år. Vissa skulder i myndighetens indrivningsdatabas är till och med uppåt 50 år gamla. Överskuldsättningen beräknas varje år medföra flera miljarder kronor i kostnader för samhället i stort. Dessa kostnader beror bl.a. på produktionsbortfall samt kostnader inom socialförsäkringssystemen och inom sjukvården. Skuldsättningen drabbar också den enskilde och dennes familj och medför att många barn tvingas växa upp i familjer där en eller båda föräldrarna har skulder hos Kronofogdemyndigheten. Det finns forskning som visar att överskuldsättning påverkar den enskildes fysiska och psykiska hälsa. Risken för självmordsförsök är dubbelt så stor för de som har skulder hos Kronofogdemyndigheten än för övriga (avsnitt 3.2.3).

Vi har gjort uppskattningar för att visa på sambandet mellan antalet kredittagare som får betalningsproblem och kreditgivning. Uppskattningarna visar att den senaste tidens ökade kreditgivning har medfört att fler kredittagare från nischbanker och konsumentkreditinstitut har fått skulder hos Kronofogdemyndigheten. Vi har även använt analyser från Finansinspektionen som visar att det rådande ekonomiska läget medför att ännu fler kredittagare förväntas få skulder hos Kronofogdemyndigheten framöver.

7.2. Våra beräkningar

Hushållens skuldsättning är ett stort och växande problem. Konsumtionskrediterna har mer än fördubblats de senaste 15 åren. Samtidigt har enskilda personers skulder hos inkassoföretagen och hos Kronofogdemyndigheten ökat ännu mer. I dag uppgår skulderna hos Kronofogdemyndigheten till 101 miljarder kronor. Det är historiskt höga siffror. Närmare 400 000 personer har skulder hos Kronofogdemyndigheten, vilket innebär att den genomsnittliga skulden bland dessa personer är 260 000 kronor. Dessutom uppgår skulderna hos inkassoföretagen till drygt 108 miljarder kronor.1 Vi saknar uppgift om hur många personer som har skulder hos inkassoföretagen. Statistiken ger därför inte svar på vad den genomsnittliga totala skulden hos Kronofogdemyndigheten och inkassoföretagen uppgår till.2

En fråga är hur stor del av skulderna som beror på krediter. Uppskattningar från Finansinspektionens analyser säger att omkring hälften av betalningsföreläggandena och en femtedel av skulderna hos Kronofogdemyndigheten är kopplade till krediter.3

Konsumtionskrediterna har ökat från 180 till 280 miljarder kronor mellan 2015 och 2022. Samtidigt har det samlade beloppet som betalningsföreläggandena uppgår till ökat från 12 till 23 miljarder kronor. Det tyder på att det finns ett samband mellan kreditgivning och betalningsproblem. Ökningen i antalet betalningsförelägganden var mindre – från 1,0 till 1,1 miljoner. Att föreläggandena, procentuellt sett, har ökat mer beloppsmässigt än i antal, visar att skulderna har blivit större i genomsnitt. Eftersom krediter ofta är på stora belopp är det därför troligt att betalningsföreläggandena på grund av krediter har ökat mer än betalningsföreläggandena på grund av andra skulder.4

Ett annat sätt att studera hur betalningsproblemen har utvecklats över tid är att titta på hur många betalningsföreläggande som leder till utslag hos Kronofogdemyndigheten och hur stora belopp utsla-

1 Av skulderna hos Kronofogdemyndigheten avser drygt 81 miljarder kronor skulder i enskilda mål (e-mål). Av skulderna hos inkassobolagen består cirka 95 procent av fysiska personers skulder, detta behandlas närmare i avsnitt 3.1.4 och 3.1.5. 2 Det finns personer som har skulder hos inkassoföretag, men inte hos Kronofogdemyndigheten och tvärtom. Det finns också personer som har båda typerna av skulder. 3 Betalningsförelägganden gäller privata skulder, s.k. e-målsskulder. Ett betalningsföreläggande innebär en uppmaning att betala en skuld. Den som inte betalar enligt ett föreläggande kan få ett utslag som innebär att skulden blir fastställd hos Kronofogdemyndigheten för indrivning. Cirka en femtedel av skulderna hos Kronofogdemyndigheten är skulder kopplade till krediter, en femtedel är skulder till stat och kommun (a-mål) och tre femtedelar av skulderna är övriga skulder till privata sektorn (e-mål). 4 FI-analys 32, Lån, betalningsproblem och skuld hos Kronofogden (2021).

gen avser. Till skillnad från antalet betalningsförelägganden har inte det totala beloppet på de skulder som lett till utslag ökat de tre senaste åren. Det kan bero på att kreditskulder ofta prioriteras av de som är skuldsatta.5 Vi saknar uppgifter längre bakåt i tiden om hur stora belopp som har blivit skulder hos Kronofogdemyndigheten.

För att studera förhållandet mellan betalningsföreläggande och utslag historiskt sett har vi i stället jämfört utvecklingen i antalet betal-

ningsföreläggande som lett till utslag. Vi har gjort en jämförelse mellan antalet utslag i förhållande till antalet betalningsföreläggande.

År 2006 inkom 740 000 betalningsförelägganden och 470 000 av dessa ledde till utslag. Efter finanskrisen 2008 ökade antalet betalningsföreläggandena till 1,0 miljoner och utslagen till 610 000. Detta visar att betalningsproblemen ökar i sämre konjunkturlägen. Åren därefter minskade antalet betalningsförelägganden för att sedan börja öka igen mellan 2015 och 2022. Under den perioden var antalet utslag relativt konstant.

Sammantaget visar uppgifterna från Kronofogdemyndigheten att en ökad kreditgivning sammanfaller med en ökning i antalet betalningsförelägganden. Men den ökningen leder inte nödvändigtvis till fler utslag, dvs. skulder som slagits fast av Kronofogdemyndigheten. Däremot medför sämre ekonomiska tider både fler betalningsförelägganden och fler utslag hos Kronofogdemyndigheten.

5 FI-analys 32, Lån, betalningsproblem och skuld hos Kronofogden (2021).

Figur 7.1 Utveckling avseende konsumtionskrediter samt skulder hos Kronofogdemyndigheten

Miljarder kronor

Källa: Kronofogdemyndigheten och Statistiska centralbyrån (SCB). Anm.: Skuldbelopp, BF (vänster axel) är summan av betalningsföreläggandena under året. Skuldbelopp, Utslag (vänster axel) visar de betalningsförelägganden som lett till utslag (och blivit fastställda för indrivning). Konsumtionskrediter (höger axel) visar utlåning av krediter utan säkerheter, som SCB kallar för utlåning till konsumtion.

Det går inte att exakt säga hur stor del av de ökade betalningsproblemen som kan förklaras med ökad kreditgivning. Men det är uppenbart att den ökade kreditgivningen har medfört fler betalningsproblem. För att veta vilka åtgärder som bäst motverkar den riskfyllda kreditgivningen – utan att i någon större utsträckning försvåra för konsumenter som har tillräcklig återbetalningsförmåga att få tillgång till krediter – krävs kunskap om den riskfyllda kreditgivningen.

Tidigare analyser visar att vissa kredittagare löper större risk än andra att få betalningsproblem. Det är bl.a. en högre andel kredittagare bland unga och låginkomsttagare som får betalningsproblem.6Andelen kredittagare som får betalningsproblem skiljer sig även bland olika kreditgivare.7 Det beror på att vissa kreditgivare accepterar kredittagare som har en högre risk att få problem att betala. Till exempel får knappt 1 procent av de som lånar av en storbank inkassokrav och 0,1 procent skulder hos Kronofogdemyndigheten. Motsvarande an-

6 FI-analys 29, Varför får vissa konsumtionslånetagare betalningsproblem? (2021) och FI-analys 38,

Lån och betalningsproblem bland kvinnor och män (2022).

7 FI-analys 35, Långivarens betydelse för betalningsproblem och skuld hos Kronofogden (2021).

0 50 100 150 200 250 300

0 5 10 15 20 25

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Skuldbelopp, BF Skuldbelopp, Utslag

Konsumtionskrediter (Höger axel)

delar för kunder hos nischbankerna är 2,4 respektive 0,4 procent. Och bland de som lånar av konsumentkreditinstitut får 18 procent inkassokrav och 2,3 procent skulder hos Kronofogdemyndigheten.8

Det finns även stora skillnader i omfattningen på olika kreditgivares utlåning – dvs. dels till hur många kredittagare kreditgivarna beviljar krediter, dels hur stora krediter som beviljas. Enligt Finansinspektionens fördjupade analys beviljade storbankerna nästan 2,3 miljoner personer konsumtionskrediter 2021.9 Storbankernas totala konsumtionsutlåning uppgick till nästan 70 miljarder kronor. Nischbankerna hade omkring 6 miljoner kredittagare och en utlåning som uppgick till 140 miljarder kronor. Konsumentkreditinstituten hade omkring 150 000 kredittagare som sammanlagt lånade cirka 2,5 miljarder kronor.10

Vi har ovan slagit fast att en ökad kreditgivning leder till fler betalningsproblem. Men det är inte bara antalet kredittagare som påverkar hur många som senare får betalningsproblem. Betalningsproblemen i samhället kan även öka om en högre andel kredittagare får problem. Detta kan inträffa om deras ekonomiska marginaler minskar, exempelvis genom stigande priser eller högre arbetslöshet. Våra beräkningar beaktar både effekten av en ökad utlåning och effekten av mindre ekonomiska marginaler (bilaga 3 till detta betänkande).

Generellt sett har konsumtionskrediterna ökat sedan 2006. Ökningen har varit särskilt snabb sedan 2016, även om tillväxten avtog under slutet av 2022 (figur 3.1 i avsnitt 3.1.2). Den snabba tillväxten i kreditgivningen mellan 2016 och 2022 berodde bl.a. på en stark ekonomi och god inkomsttillväxt. Avmattningen 2022 kan förklaras av högre räntor – det har blivit dyrare att låna pengar – och lägre förväntningar om den framtida ekonomin. Den generella utvecklingen av kreditgivningen ger dock inte hela bilden. Kreditgivningen från olika kreditgivare har vuxit olika snabbt. Från storbankerna har kreditgivningen, i fråga om konsumtionskrediter, varit relativt oförändrad

8 Troligen är dessa siffror högre i verkligheten. Det finns kreditgivare som säljer kreditfordringar till inkassoföretag i stor omfattning och till stora värden. Detta framgår bl.a. av FI-analys 35, Lån-

givarens betydelse för betalningsproblem och skuld hos Kronofogden (2021). Vi har även tagit fram

underlag med hjälp av Kronofogdemyndigheten som ger stöd för att skulder tillhörande konsumenter med de minsta marginalerna i sin ekonomi inte alltid överlämnas till Kronofogdemyndigheten, jfr avsnitt 12.2.1. 9 Siffrorna avser inte unika personer. Det finns personer som har olika krediter hos samma kreditgivare. Till exempel räknas en person med ett blancolån, ett billån och ett kreditkort tre gånger. Sedan finns det personer som har krediter hos flera bolag. Även i det fallet räknas personerna flera gånger. 10 Kartläggningen täcker 50 procent av konsumentkreditinstitutens utlåning och 90 procent av övrig utlåning.

sedan 2010 (figur 7.2). Nischbankernas kreditgivning har ökat kraftigt och var 2021 nästan tre gånger större än 2010. Kreditgivningen från konsumentkreditinstitut har ökat relativt mycket efter 2019 och är nu på samma nivå som före reformen med högkostnadskrediter.11

Figur 7.2 Utvecklingen av konsumtionskrediter uppdelade på typ av kreditgivare

Index, 2019 = 100

Källa: Finansinspektionen och SCB. Bearbetad av utredningen. Anm.: Diagrammet visar krediter utan säkerheter, som SCB kallar för utlåning till konsumtion. (Sveriges ekonomi, statistiskt perspektiv, Nummer 7–8 2022, SCB).

Ett sätt att studera hur sämre ekonomiska förhållanden påverkar kredittagare är genom kassaflödesberäkningar, dvs. genom att ställa inkomster mot utgifter. Finansinspektionen gör och presenterar sådana beräkningar.12 Nästan var femte låntagare som beviljades ett nytt blancolån 2021 hade underskott i Finansinspektionens beräkning, dvs. deras inkomster var inte tillräckliga för att täcka deras utgifter. Vidare räknar Finansinspektionen på hur andelen låntagare med underskott kan komma att utvecklas givet den senaste tidens högre inflation och högre räntor. Om inflations- och ränteutvecklingen följer Riksbankens prognos från november 2022 kommer 28 procent av de med nya blancolån

11 Utan de nya reglerna hade utlåningen troligen varit mycket högre. Det är troligt att utlåningen från konsumentkreditinstitut, utan de nya reglera, skulle ha fortsatt att växa i samma takt som före 2018. 12 Rapporten Svenska konsumtionslån 2022.

0 20 40 60 80 100 120 140

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Storbanker Nischbanker Konsumentkreditinstitut

att få ett underskott i slutet av 2023.13 Och om inflationen biter sig fast och Riksbanken tvingas höja räntan mer än i sin prognos kommer nästan 35 procent av låntagarna att få underskott enligt Finansinspektionens beräkning. Även om beräkningarna inte ska tolkas som den andel av kredittagarna som faktiskt kommer att få betalningsproblem, visar de att fler kommer att få krympande marginaler i sin ekonomi.

Vår uppskattning visar att cirka 5 600 kredittagare från storbankerna kommer att få skulder hos Kronofogdemyndigheten 2023. På motsvarande sätt skattar vi att nästan 27 000 av de med krediter från nischbanker kommer att få en sådan skuld. Bland kredittagare hos konsumentkreditinstitut visar beräkningarna att omkring 11 500 kommer att få en skuld hos Kronofogdemyndigheten.14

Vi har gjort en alternativ beräkning kring vad den snabba tillväxten i konsumtionskrediter har betytt för omfattningen på betalningsproblemen. I den alternativa beräkningen har vi utgått från omfattningen av kreditgivningen 2016. Med hjälp av beräkningen har vi kunnat jämföra hur många av kredittagarna som – i ett hypotetiskt scenario – skulle ha fått en skuld hos Kronofogdemyndigheten 2023 givet nivån på kreditgivningen 2016 respektive givet den faktiska nivån på kreditgivningen 2021. Skillnaden visar hur stor betydelse den ökade kreditgivningen har haft för antalet kredittagare som kan beräknas få en skuld hos Kronofogdemyndigheten.

Storbankernas kreditgivning är på ungefär samma nivå i dag som 2016. Därför är det inte fler kredittagare hos storbankerna som riskerar att få betalningsproblem än tidigare. Däremot ser vi att antalet kredittagare hos nischbankerna hade varit betydligt färre om kreditgivningen inte hade ökat sedan 2016. Utan ökningen hade 10 500 av nischbankernas kredittagare fått en skuld hos Kronofogdemyndigheten, jämfört med 27 000 kredittagare givet den faktiska utlåningen 2021. Skillnaden är ännu större för kredittagare hos konsumentkreditinstituten. Utan den ökade kreditgivningen från 2016 och framåt hade omkring 3 600 av konsumentkreditinstitutens kredittagare fått en skuld hos Kronofogdemyndigheten, jämfört med 11 500 kredittagare givet den faktiska utlåningen 2021.

13 Riksbanken prognosticerade att inflationen (KPIF) skulle bli 5,7 procent 2023 och 1,5 procent 2024. Prognosen för styrräntan var 2,8 procent i slutet av 2023 och under 2024. 14 Uppskattningen bygger på antalet kredittagare och andelen kredittagare som får skuld hos Kronofogdemyndigheten. Sedan har vi använt Finansinspektionens skattade utveckling av kredittagare med små marginaler. Bilaga 3 till betänkandet ger mer information om beräkningarna. Uppskattningarna ger endast en fingervisning och ska inte uppfattas som en prognos med god precision.

7.3. Flera åtgärder behöver vidtas samtidigt

Problemen med riskfylld kreditgivning och överskuldsättning är i dag omfattande och medför allvarliga konsekvenser för den enskilde och dennes familj. Överskuldsättningen kostar samhället tiotals miljarder kronor varje år (avsnitt 3.2.3). Samtidigt är marknadsföringen av krediter omfattande. Det finns både kreditgivare och kreditförmedlare som försöker få konsumenter att ta fler och större krediter. Eftersom konsumtionskrediter har ökat starkt under en lång tid är det tydligt att flera åtgärder behöver vidtas samtidigt för att motverka denna oönskade utveckling. Våra förslag syftar till att på ett mer heltäckande sätt öka konsumentskyddet. En ledstjärna i arbetet har varit att minska antalet konsumenter som får – eller som påtagligt är i farozonen för att kunna få – betalningsproblem på grund av krediter.

Våra beräkningar visar att en ökad kreditgivning i sig leder till att fler kredittagare får allvarliga betalningsproblem. Det kan därför finnas skäl att överväga om åtgärder behöver vidtas avseende marknadsföringen av krediter, så att efterfrågan på krediter sjunker. Även informationen till konsumenterna om riskerna med att ta krediter behöver ses över. Vi lämnar förslag på sådana åtgärder i kapitel 8.

Beräkningarna visar även att ökningen i allvarliga betalningsproblem är större när den ökade kreditgivningen kommer från kreditgivare som har som affärsmodell att mot en högre ränta bevilja krediter till konsumenter utan att göra tillräckliga kreditprövningar. Det talar för åtgärder som i första hand är inriktade på kreditgivning från sådana aktörer. Högkostnadskreditreformen från 2018 minskade tydligt denna kreditgivning. Men dessa krediter förekommer fortfarande och de har ökat i antal sedan 2019. Det är dessutom en stor andel kredittagare med denna typ av krediter som också får allvarliga betalningsproblem. Vi menar därför att det krävs ytterligare åtgärder för att minska den riskfyllda kreditgivningen. Statistiken visar att en stor del av den kreditgivningen kommer från konsumentkreditinstitut. Även krediter med långa löptider och en förhållandevis hög ränta kan innebära stora risker, särskilt efter att betalningsproblem väl uppstått. I kapitel 11 lämnar vi förslag på åtgärder som begränsar hur hög ränta en kreditgivare ska få ta ut. I det kapitlet föreslår vi också ett tak för hur höga kostnaderna för en kredit totalt sett får bli, vilket bl.a. begränsar hur lång löptid en kredit kan ha.

En annan del av problemet med kreditgivningen på marknaden i dag är att vissa kreditgivare inte utför en tillräckligt noggrann kreditprövning. Detta framgår inte minst av det tillsynsarbete och de undersökningar som Konsumentverket och Finansinspektionen utfört de senaste åren. Det finns kreditgivare som marknadsför sig med att de beviljar lån utan att bry sig om betalningsanmärkningar. Det finns också kreditgivare som marknadsför sig med att de inte kommer att ta in kreditupplysningar med information om konsumentens befintliga krediter. Vi menar att den låga kvaliteten på vissa kreditprövningar är ett stort problem ur ett konsumentskyddsperspektiv. Det är tydligt att flera av dessa aktörer saknar ett intresse av att få en helhetsbild av konsumentens ekonomi, trots att konsumentkreditlagen (2010:1846) kräver det. Dessa kreditgivare tycks snarare rikta in sig på grupper av konsumenter med svag ekonomi på vilka de kan göra vinster trots att de tar stora risker i sin utlåning. Det kan bara vara möjligt genom att kreditgivarna kompenserar för riskerna med höga räntor eller genom att förlänga kreditavtalen för att skapa fortsatta ränteintäkter. I kapitel 10 behandlar vi frågan om skärpta regler för kreditprövningar.

Det finns dessutom starka skäl för att förbättra och underlätta möjligheten för kreditgivare att, i en kreditprövning, kunna skaffa sig en helhetsbild av konsumenters ekonomiska förhållanden. I dag köper många kreditgivare inte in någon information om kredittagarens övriga krediter för de konsumenter som ansöker om en kredit. Dessutom behövs bättre och tidigare information om eventuella betalningsproblem. Vi lämnar därför förslag på ett system för skuld- och kreditinformationsregister i kapitel 12.

För redan skuldsatta personer – och som har en viss betalningsförmåga – har vi övervägt några åtgärder för att underlätta för dem att bli skuldfria. De övervägandena redovisar vi i kapitel 13.

7.4. Åtgärder som har övervägts, men inte föreslagits

Våra direktiv ger möjlighet att överväga olika åtgärder för att motverka riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. Utöver de förslag som närmare behandlas i kapitel 8–13 har även några andra förslag övervägts; införandet av ett lånestoppsregister, absolut preskription och insatser för att höja den allmänna kunskapsbildningen

om krediter och skuldsättning, är några av de förslag som diskuterats inom ramen för utredningsarbetet.

Att som konsument under en tid kunna spärra sig från möjligheten att teckna ett kreditavtal skulle kunna medföra att något färre personer skuldsätter sig till följd av impulsiva beslut. Det är det grundläggande motivet till att föreslå ett lånestoppsregister. Ett alternativ skulle kunna vara att inom ramen för systemet för ett Skri-register införa en möjlighet för konsumenter att spärra sig själva från att kunna ta nya krediter. Det finns exempel på andra motsvarande register, på bl.a. spelområdet, som verkar fungera bra. I det kommande

finska kreditupplysningsregistret ska en sådan funktion ingå i registret.

Meningarna går dock isär om det finns ett behov av ett stoppregister på den svenska kreditavtalsmarknaden och det har inte varit en prioriterad fråga bland de aktörer vi talat med. Vi bedömer att det finns skäl att begränsa omfattningen av Skri-register och inte komplicera utformningen av systemet i ett inledande skede. Det närmare behovet av ett lånestoppregister och effekterna av det har inte heller varit möjliga att kartlägga och analysera inom ramen för vårt arbete. Vi lämnar därför inte nu något förslag om ett stoppregister.

Under utredningsarbetet har det även förts diskussioner om möjligheterna att införa en reglering om absolut preskription. En absolut preskription sätter en bortre gräns för hur gammal en konsumentfordran tillåts bli. Med en sådan blir det inte längre möjligt för en borgenär att genom preskriptionsavbrott hålla en fordran vid liv hur länge som helst. Det har dock – både i andra utredningssammanhang och inom ramen för vår utredning – framförts starka invändningar mot en sådan ordning. Frågan om ändrade preskriptionsregler är svår. Den kräver en gedigen analys av hur en sådan reglering förhåller sig till övriga preskriptionsregler och även till vilka konsekvenserna skulle bli avseende skuldsaneringsinstitutet. Även effekterna på den allmänna betalningsmoralen skulle behöva en genomgripande analys. Något utrymme för sådana analyser har inte funnits och det har inte heller explicit ingått i vårt uppdrag att särskilt utreda den frågan.15 Vi lämnar därför inte något förslag om en sådan åtgärd.

En principiell fråga som lyfts inom ramen för utredningsarbetet har varit om vi bör föreslå åtgärder som på ett mer generellt plan på-

15 Frågan övervägdes i SOU 2008:82 men något förslag presenterades inte. I SOU 2013:78 övervägdes frågan på nytt. Utredningen presenterade ett förslag på slutlig preskription som skulle inträda 15 år efter att en skuld blivit fastställd hos Kronofogdemyndigheten. Några lagförslag presenterades dock inte. Senast övervägdes frågan i SOU 2020:46.

verkar folkbildningen kring frågor om skuldsättning och kredittagande. Även vid kontakter med aktörer i kreditbranschen har denna aspekt lyfts fram. Det har pekats på behovet av tidiga insatser i skolan och att kunskapen om riskerna med krediter behöver höjas i samhället i stort. Vi är övertygade om att den allmänna kunskapsnivån behöver höjas, inte minst bland de unga. Vi har därför lämnat förslag som syftar till att den kommunala budget- och skuldrådgivningen ska nå ut till fler personer som har eller riskerar att få skuldproblem (avsnitt 13.5.4). Några ytterligare åtgärder föreslås inte nu.

FÖRSLAGSDEL

Konsumentkreditmarknaden

8. Åtgärder för att stärka konsumentskyddet vid marknadsföring och försäljning av krediter

8.1. Uppdraget och våra utgångspunkter

I våra direktiv uttalas att marknadsföringen av krediter är omfattande och att det har tillkommit fler möjligheter för konsumenter att ta lån eller skjuta upp betalningar. Enligt direktiven ska vi bedöma om och hur marknadsföringen på konsumentkreditmarknaden bidrar till riskerna för att konsumenter erbjuds eller lämnas krediter som de inte har ekonomiska förutsättningar att betala tillbaka. Vi ska även överväga och vid behov föreslå åtgärder som kan motverka detta.

Att ingå ett kreditavtal är många gånger bara ett knapptryck bort och stora delar av konsumtionssamhället bygger på att handla på kredit. Konsumenten får därför ofta erbjudanden om hur snabbt en kredit kan beviljas, hur mycket lägre månadskostnaden skulle bli om konsumenten samlade sina krediter eller hur enkelt livet i allmänhet skulle bli med ett nytt lån. Reklamen skickas ibland direkt till konsumentens privata e-postadress eller på sms. Konsumenten blir även uppringd av företag som förmedlar krediter och blir erbjuden olika typer av krediter. Söker konsumenten på begreppen ”lån” eller ”krediter” på webben möts denne av webbplatser som jämför och rangordnar krediterna och som säger att ”just den här krediten” är ”bäst”, ”billigast” eller ”snabbast”.

I konsumentkreditlagen (2010:1846) finns i dag ett antal bestämmelser som är till för att skydda konsumenten från otillbörlig marknadsföring. Det finns bl.a. ett allmänt krav på att näringsidkaren ska iaktta måttfullhet vid marknadsföring av krediter (6 a §). En helhets-

bedömning ska göras vid bedömningen av om en marknadsföringsåtgärd är måttfull eller inte. Det finns dessutom en bestämmelse som reglerar vilken information som ska lämnas i samband med marknadsföring av ett kreditavtal (7 §). Informationen ska presenteras i ett s.k. representativt exempel. Till sist ska det i samband med marknadsföring av högkostnadskrediter lämnas en särskild upplysning med information (7 b §). I informationen ska det bl.a. anges att det är en högkostnadskredit och marknadsföringen ska markeras med en varningssymbol.

Frågan är om de marknadsföringsbestämmelser som finns i dag på konsumentkreditmarknaden är tillräckliga och om regleringen är effektiv eller om marknaden behöver regleras ytterligare eller på något annat sätt.

I detta kapitel behandlar vi den nuvarande regleringen kring marknadsföring av krediter. Vi går även igenom de tillsynsärenden som gäller marknadsföringen och vi redogör för vissa marknadsföringsbestämmelser som finns i annan skyddslagstiftning. Vi redovisar också hur våra nordiska grannländer valt att reglera marknadsföringen av krediter. Dessutom går vi igenom de riskfyllda företeelser som vi kunnat se kopplade till marknadsföring och försäljning av krediter. Kapitlet avslutas med våra överväganden och förslag.

8.2. Nuvarande ordning

8.2.1. Allmänt om regleringen

I konsumentkreditlagen (2010:1846) behandlas marknadsföring av konsumentkrediter i bestämmelsen om måttfullhet i 6 a § och i informationsbestämmelserna i 7 och 7 b §§. Som marknadsföring räknas reklam men också andra åtgärder som görs i syfte att främja avsättningen av och tillgången till krediter.

De aktörer på marknaden som omfattas av konsumentkreditlagen är näringsidkare som lämnar eller erbjuder krediter till konsumenter (1 §). Lagen är alltså tillämplig såväl vid avtal om krediter som vid marknadsföring av krediter.1 En näringsidkare är en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med den egna näringsverksamheten (2 §). Genom att begreppet näringsidkare an-

1Prop. 2009/10:242 s. 85.

vänds i lagtexten avses om inte annat sägs såväl den som lämnar, eller övertar, en kredit (kreditgivaren) som den som förmedlar en kredit som ombud för kreditgivaren.2 Termen näringsidkare ska i överensstämmelse med vad som även är fallet enligt annan lagstiftning tolkas i vidsträckt mening. Näringsidkarens verksamhet behöver inte vara särskilt inriktad på kreditgivning för att lagen ska bli tillämplig.3

8.2.2. Måttfullhetskravet i 6 a §

Införandet av kravet på måttfullhet

Redan innan ett uttryckligt krav på måttfullhet vid marknadsföring av krediter infördes i konsumentkreditlagen (2010:1846) innebar god kreditgivningssed (6 §) och god marknadsföringssed (5 § marknadsföringslagen [2008:486]) att näringsidkaren skulle iaktta viss åter-

hållsamhet och måttfullhet vid marknadsföring av krediter.

I förarbetena till införandet av kravet på måttfullhet uttalades att denna skyldighet för näringsidkare inte hade fått tillräckligt genomslag i marknadsföringen. Den nya regleringen syftade till att förtydliga och förstärka näringsidkarens ansvar. Genom att införa ett uttryckligt måttfullhetskrav skulle det betonas att det vid marknadsföringen av krediter ska tas större hänsyn till de generella riskerna med konsumentkrediter för att minska sannolikheten att marknadsföringen av krediter lockar konsumenter till oöverlagda beslut.4 Regeringen uttalade att det i sammanhanget hade kunnat övervägas att införa ett krav på särskild måttfullhet, vilket är det begrepp som används i bl.a. regleringen av marknadsföring av alkoholdrycker. Regeringen ansåg dock att uttryckssättet särskild måttfullhet markerade de särskilda överväganden som låg bakom alkohollagstiftningen och den speciella reglering som finns av sådan marknadsföring i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Regeringen bedömde därför att det inte var lämpligt att uppställa ett så pass strängt krav för marknadsföring av krediter.5

2Prop. 2009/10:242 s. 86. 3Prop. 1976/77:123 s. 152. 4Prop. 2017/18:72 s. 49. 5Prop. 2017/18:72 s. 48 f.

Närmare om kravet på måttfullhet

I samband med att måttfullhetskravet infördes i konsumentkreditlagen uttalade regeringen att en helhetsbedömning ska göras för att avgöra om en marknadsföringsåtgärd är måttfull. Avgörande vid bedömningen bör vara hur marknadsföringen är ägnad att uppfattas med hänsyn till den krets till vilken den riktar sig, det medium som används och det innehåll som marknadsföringen har.6 De uttalanden som tidigare gjorts i förarbetena om kravet på god kreditgivningssed vid marknadsföring av krediter har ansetts vara vägledande även vid måttfulhetsbedömningen. Följande krav har ställts upp.

1. Krediten får inte framställas så att den missleder kunden om de ekonomiska konsekvenserna av krediten.

2. Krediten får inte framställas som en helt bekymmersfri lösning på kundens eventuella ekonomiska problem.

3. Marknadsföringen får inte locka kunden till att fatta ett oöverlagt beslut om att binda sig för krediten.

4. Marknadsföringen av en kredit bör i princip vara neutral i den meningen att den bör överlåta åt kunden att avgöra i vad mån krediten är förmånlig för honom eller henne.7

Utöver dessa krav framgår av förarbetena till införandet av det uttryckliga måttfullhetskravet att marknadsföringen inte bör väcka särskild uppmärksamhet genom sin utformning. Som utgångspunkt ska innehållet i marknadsföringen ge en saklig, balanserad och vederhäftig presentation av krediten. Även marknadsföring som i och för sig enbart innehåller konkret information om kreditvillkoren kan framhäva olika aspekter av dem på ett sätt som gör det svårare för konsumenten att fatta ett genomtänkt beslut. I förarbetena framhålls dock att näringsidkaren ska kunna lyfta fram fördelarna med den egna produkten.8

I nämnda förarbeten uttalade regeringen att ett exempel på marknadsföring som, beroende på sin utformning, skulle kunna anses brista i måttfullhet är ett alltför starkt framhävande av ett litet månads-

belopp, när marknadsföringen avser krediter som ska betalas över en

6Prop. 2017/18:72 s. 49. 7Prop. 1991/92:83 s. 107 och prop. 2017/18:72 s. 49 f. 8Prop. 2017/18:72 s. 50.

längre tid. När det gäller vad som är ett litet månadsbelopp har det ansetts att särskild vikt ska fästas vid att detta är ett begrepp som är relativt i förhållande till kreditfordrans storlek.9

För att leva upp till kravet på måttfullhet får marknadsföringen inte heller vara påträngande. Det konstateras i förarbetena att marknadsföringen av bl.a. krediter på senare tid har blivit mer uppsökande. Tekniska förutsättningar gör det möjligt att på ett sofistikerat sätt anpassa marknadsföringen efter den enskilda konsumentens intressen och behov och att kontakta konsumenten direkt. Anpassad marknadsföring kan dock också i många fall hjälpa konsumenten att hitta och jämföra olika alternativ på marknaden, vilket då inte behöver ses som påträngande marknadsföring. Med vilken frekvens konsumenten blir kontaktad eller exponerad för marknadsföringen och vilket innehåll som budskapet har är av betydelse vid bedömningen om marknadsföringen är påträngande.10

Bestämmelsen omfattar all marknadsföring av krediter. Det behöver alltså inte vara ett bestämt eller individualiserat krediterbjudande för att måttfullhetkravet ska tillämpas (vilket är ett krav för informationsbestämmelsen i 7 §).

Genomsnittskonsumenten

Som berörts i avsnitt 4.5.3 är en generell utgångspunkt vid den rättsliga bedömningen av all marknadsföring att den ska prövas mot den s.k. genomsnittskonsumenten. Måttstocken vid bedömningen av om marknadsföringen påverkar, eller sannolikt påverkar, mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut, är den genomsnittliga konsumenten i den krets som marknadsföringsåtgärden är riktad till.

I utredningen som låg bakom införandet av måttfulhetskravet i konsumentkreditlagen föreslogs att utgångspunkten vid marknadsföring av krediter i stället skulle vara den genomsnittlige konsumenten som löper risk att hamna i en ohållbar skuldsättning. Utredningen ansåg att ett syfte med att införa ett krav på måttfullhet vid marknadsföring borde vara att ändra fokus vid bedömningen från att avse en genomsnittlig konsument till att se till den grupp konsumenter som riskerar att hamna i en skuldsättningsproblematik.11

9Prop. 2017/18:72 s. 50. 10Prop. 2017/18:72 s. 50. 11SOU 2016:68 s. 346 ff.

Regeringen delade dock inte utredningens bedömning. Regeringen ansåg att det inte var lämpligt att frångå den vedertagna systematiken med att marknadsföringen ska bedömas utifrån en genomsnittlig mottagare i den krets som den riktar sig till. Som skäl för att använda genomsnittkonsumenten uttalade regeringen att bedömningen annars kan komma att göras utifrån en för snäv och för marknadsföringen ovidkommande grupp konsumenter. Regeringen ansåg i stället att det var mer ändamålsenligt att inom ramen för bedömningen av måttfullhetskravet tydligare framhålla det bakomliggande syftet, dvs. att marknadsföringen ska ta större hänsyn än hittills till de generella riskerna med konsumentkrediter för att minska risken för att marknadsföringen av krediter lockar konsumenter till oöverlagda beslut.12

Marknadsföring som inte är måttfull är otillbörlig

Enligt vad som redogjorts för i avsnitt 4.5.3 är en marknadsföringsåtgärd enligt marknadsföringslagen otillbörlig om den påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut, det s.k. transaktionstestet. I annan speciallagstiftning som innehåller krav på måttfullhet eller särskild måttfullhet finns bestämmelser om att marknadsföring som strider mot kravet på måttfullhet ska anses vara otillbörlig mot konsumenter vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen.13 Innebörden av denna reglering är därmed att det inte behöver prövas om en viss marknadsföring påverkar konsumenternas förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut.14

Regeringen ansåg vid införandet av måttfullhetsbestämmelsen att det var ändamålsenligt att införa samma typ av reglering även i konsumentkreditlagen. På det sättet skulle kravet på måttfullhet få ett starkare genomslag och det skulle förenkla tillsynen.15

Måttfullhetskravet enligt Konsumentverkets allmänna råd

Konsumentverket har lämnat allmänna råd om konsumentkrediter för tillämpningen av bl.a. kravet på måttfullhet och den information som ska anges vid marknadsföring av krediter enligt konsument-

12Prop. 2017/18:72 s. 51. 13 Jfr 7 kap.1 och 8 §§alkohollagen (2010:1622) och 15 kap.1 och 4 §§spellagen (2018:1138). 14Prop. 2017/18:72 s. 52. 15Prop. 2017/18:72 s. 52.

kreditlagen.16 Konsumentverket tillämpar de allmänna råden i sin tillsyn. Formellt sett kan de allmänna råden varken tvinga en näringsidkare att handla på ett visst sätt eller binda Patent- och marknadsdomstolen i dess prövning av t.ex. huruvida ett visst förfarande ska anses lagstridigt och därför förbjudas. I förarbetena till 1977 års konsumentkreditlag ansåg regeringen dock att det trots detta ligger i sakens natur att riktlinjerna i praktiken måste få en väsentlig betydelse, särskilt när de återspeglar branschorganisationens uppfattning eller i övrigt ger uttryck för vad som får anses vara god sed på marknaden.17

Enligt de allmänna råden bör det till marknadsföringen inte kopplas erbjudanden eller förmåner som är ägnade att göra krediterbjudandet lockande. Att göra ett erbjudande lockande är t.ex. att erbjuda gåvor, deltagande i tävlingar eller erbjuda ekonomisk ersättning vid utnyttjande av krediten.18

Näringsidkare bör inte heller uppmuntra användning av ett outnyttjat kreditutrymme. Konsumentverket menar att ett sådant erbjudande kan locka konsumenten att använda ett kreditutrymme som konsumenten annars inte hade tänkt att utnyttja.19

Dessutom bör näringsidkaren inte framhålla frånräntesatser i marknadsföringen. Detta kan vilseleda konsumenten i fråga om vilken ränta som ska komma att erhållas och vilka ekonomiska konsekvenser krediten kan medföra. Om en frånränta ändå anges bör den kompletteras med ett räntespann och anges i direkt anslutning till frånräntesatsen på ett minst lika framträdande sätt som angiven frånränta. Ett räntespann bör innehålla uppgift om den lägsta respektive högsta ränta som kreditgivaren kan komma att erbjuda konsumenterna.20

I de allmänna råden anges även att näringsidkaren vid marknadsföring av krediter inte bör bifoga ansökningsformulär med förifyllda uppgifter om konsumenten. Dessutom bör näringsidkaren inte använda uttryck som antyder att krediten redan är beviljad eller att näringsidkaren redan prövat konsumentens återbetalningsförmåga.

16 KOVFS 2020:1. 17Prop. 1976/77:123 s. 370. 18 Beslutspromemoria till KOVFS allmänna råd om konsumentkrediter KOVFS 2020:1, dnr 2019/360, s. 7. 19 Beslutspromemoria till KOVFS allmänna råd om konsumentkrediter KOVFS 2020:1, dnr 2019/360, s. 7. 20 Beslutspromemoria till KOVFS allmänna råd om konsumentkrediter KOVFS 2020:1, dnr 2019/360, s. 8.

8.2.3. Informationskravet enligt 7 §

Det finns särskilda bestämmelser i konsumentkreditlagen (2010:1846) om viss information som ska lämnas i samband med marknadsföring av krediter. Näringsidkaren ska vid marknadsföring av ett kreditavtal lämna information om den effektiva räntan för krediten (7 § första stycket). Om någon annan räntesats eller sifferuppgift än den effektiva räntan anges i marknadsföringen, ska näringsidkaren dessutom enligt 7 § andra stycket lämna information om

1. krediträntan, med angivande av om den är bunden eller rörlig,

2. avgifter och andra kostnader som utgör en del av kreditkostnaden,

3. kreditbeloppet,

4. kreditavtalets löptid,

5. det sammanlagda belopp som ska betalas av konsumenten och

antalet delbetalningar och storleken på dessa, och

6. kontantpriset och den kontantinsats som krävs vid kreditköp.

För att en åtgärd enligt denna bestämmelse ska anses utgöra marknadsföring har det ansetts att det måste föreligga ett något så när bestämt eller individualiserat krediterbjudande.21 Det kan vara fråga om viss till belopp och tid bestämd kredit eller om standardiserade kreditformer såsom t.ex. olika former av personlån och sparlån, där kreditbelopp och kredittider varierar inom vissa ramar. Skyldigheten att lämna information om effektiv ränta föreligger inte när kreditgivaren marknadsför hela sin utlåningsrörelse utan att marknadsföringen är inriktad på mera bestämda krediterbjudanden eller när näringsidkare marknadsför ett helt produktsortiment och samtidigt tillkännager att köpare kan erhålla en kredit.22 I jämförelse med måttfullhetsbestämmelsen har informationsbestämmelsen därför ett snävare tillämpningsområde.

Om konsumenten är skyldig att ingå ett avtal om en kompletterande tjänst till kreditavtalet, och kostnaderna för tjänsten inte kan fastställas i förväg, ska skyldigheten anges i marknadsföringen i anslutning till informationen om den effektiva räntan (tredje stycket). Som

21 Det borde innebära att begreppet marknadsföring här har en något smalare innebörd än i 6 a § konsumentkreditlagen, jfr prop. 2009/10:242 s. 92 och prop. 2017/18:72 s. 62. 22 Jfr prop. 1976/77:123 s. 90 och 160.

exempel har nämnts en försäkring som garanterar att krediten återbetalas.23

Informationen ska lämnas genom angivande av ett representativt exempel. Med representativt exempel avses den vanligaste förekommande kreditsituationen som kan förutses.24 Ett representativt exempel kan se ut på följande sätt.

För ett annuitetslån på 280 000 kronor med 12 års löptid, nominell ränta 6,94 procent och 0 kronor i uppläggnings-/aviavgift blir den effektiva räntan 7,17 procent. Totalt belopp att betala: 413 355 kronor. Månadskostnad: 2 871 kronor fördelat på 144 betalningstillfällen.

Slutligen anges i 7 § fjärde stycket att informationen ska lämnas på ett klart, kortfattat och framträdande sätt. Med kraven menas att informationen ska ges på ett sådant sätt att konsumenten normalt sett inte har några svårigheter att ta del av den. Informationen får t.ex. inte anges med förminskad textstorlek.25

8.2.4. Informationskravet för högkostnadskrediter enligt 7 b §

Vid marknadsföring av högkostnadskrediter ska ytterligare information lyftas fram. Begreppet högkostnadskredit behandlas i avsnitt 11.3.1.

Näringsidkaren ska lämna en särskild upplysning om att det är fråga om en högkostnadskredit. Upplysningen ska också innehålla information om riskerna med skuldsättning och om vart konsumenten kan vända sig för att få stöd i budget- och skuldfrågor (7 b § första stycket konsumentkreditlagen [2010:1846]). Syftet med införandet av regleringen var att konsumenten skulle få bättre möjligheter att stanna upp i sitt beslutsfattande, se över sin ekonomi och sätta sig in i kreditåtagandet och följderna av att inte kunna betala tillbaka ett eventuellt lån i tid. Genom upplysningen förväntades även fler konsumenter kunna komma att inse allvaret i sin situation och söka hjälp hos t.ex. kommunernas budget- och skuldrådgivare.26

23Prop. 2009/10:242 s. 93. 24Prop. 2009/10:242 s. 92. 25Prop. 2009/10:242 s. 93. 26Prop. 2017/18:72 s. 43.

Upplysningen ska innehålla information om att ”det här är en hög-

kostnadskredit”.27 I Konsumentverkets föreskrifter anges också att föl-

jande information ska finnas med.

Om du inte kan betala tillbaka hela skulden riskerar du en betalningsanmärkning. För stöd, vänd dig till budget- och skuldrådgivningen i din kommun. Kontaktuppgifter finns på hallåkonsument.se.28

Marknadsföring av en högkostnadskredit ska vidare markeras med följande symbol.

Upplysningen ska lämnas i samtliga steg under ansökningsprocessen.29

8.2.5. Praxis

Betydelsen av äldre praxis

Redan innan ett uttryckligt måttfullhetskrav infördes i konsumentkreditlagen (2010:1846), innefattades i kravet på god kreditgivningssed och god marknadsföringssed att näringsidkaren skulle iaktta viss

återhållsamhet och måttfullhet vid marknadsföring av krediter. Infö-

randet av måttfullhetsbestämmelsen gjordes i syfte att förstärka näringsidkarens ansvar vid marknadsföring av konsumentkrediter eftersom det tidigare kravet inte ansågs ha fått tillräckligt genomslag.

Marknadsdomstolen har i flera avgöranden uttalat att kravet på måttfullhet i första hand ska rikta sig mot sådan marknadsföring som typiskt sett är ägnad att särskilt locka konsumenter med svag ekonomi.30 Formuleringar såsom ”Behöver du extra pengar?” eller ”Du

får en kassareserv som du använder vid behov och återbetalar efter för-

272 § förordning (2018:479) om näringsidkares upplysningsskyldighet vid marknadsföring av högkostnadskrediter. 28 2 och 3 §§ KOVFS 2019:1. 29 4 och 5 §§ KOVFS 2019:1. 30 Jfr MD 1998:20, MD 2001:24, MD 2006:12 och MD 2007:17.

måga” har ansetts ge uppfattningen att krediten är mycket fördel-

aktig och inte särskilt betungande. Dessa uttryck har bedömts locka konsumenter med svag ekonomi eftersom marknadsföringen får det att framstå som att krediten inte leder till någon belastning på ekonomin. Marknadsföringen har därför bedömts vara otillbörlig.31

Marknadsföring som anspelar på att krediten tillhandahålls snabbt har ansetts locka konsumenter med svag ekonomi.32 I ett mål bedömde Marknadsdomstolen att budskapet om snabbhet i marknadsföringen visserligen var iögonfallande och att uttrycket ”Besked inom

30 sekunder” hade getts en framträdande plats i annonsen. Snabbheten

ansågs dock inte syfta på utbetalning av krediten utan på beskedet om en kredit skulle beviljas eller inte. Marknadsföringen bedömdes därför inte ge konsumenten intryck av att snabbt få pengar i handen och ansågs därför inte strida mot god kreditgivningssed.33

I ett senare avgörande har uttrycken ”Du kan snabbt låna” och

”Du har pengarna på ditt konto inom 15 minuter” i en radioreklam

ansetts stå i strid med god kreditgivningssed eftersom snabbheten betonades kraftigt och framhölls som ett avgörande argument. Vid bedömningen ansågs det vara av betydelse att marknadsföringen avsåg mobillån med små belopp som kunde erhållas snabbt och att denna typ av lån huvudsakligen lockade till sig personer med svag ekonomi.34

Bynk-domen

Sedan måttfullhetsbestämmelsen infördes i konsumentkreditlagen har det nya kravet prövats i Patent- och marknadsdomstolen i ett avgörande.35 Käranden i målet var Konsumentombudsmannen och svaranden var kreditmarknadsbolaget Bynk AB (Bynk). Bynk tillhandahöll blancolån till konsumenter på mellan 10 000 och 300 000 kronor. Bolaget erbjöd även samlingslån och möjlighet för konsumenten att utöka befintliga lån eller att pausa månadsbetalningar. Räntan för

31 MD 1998:20. 32 Jfr MD 2006:20, MD 2007:17 och MD 2010:30. 33 MD 2006:20. 34 MD 2007:17. 35 Patent- och marknadsdomstolens dom den 25 juni 2020 i mål nr PMT 16182-19. Den 31 maj 2023 meddelade Patent- och marknadsdomstolen dom i ytterligare ett mål där måttfullhetskravet prövas (PMT 7180-22). Vid tiden för domen hade betänkandet lämnats till tryck varför domen inte närmare har kunnat beaktas i betänkandet. I avsnitt 8.3.2 redogörs för tillsynsärendet som låg till grund för prövningen i målet.

lånen var 3,95–19,95 procent, beroende på kredittagarens ”Bynkbetyg”, vilket påverkades av olika faktorer.

I målet prövades fyra reklamfilmer som visades i olika tv-kanaler eller på Youtube under några månader under 2019. Patent- och marknadsdomstolen tog inledningsvis ställning till vilken genomsnittskonsument som domstolen ska utgå ifrån vid bedömningen av marknadsföringen. Målgruppen för marknadsföringen fick enligt domstolen anses vara personer som behöver ta lån för att finansiera utgifter där den egna inkomsten eller förmögenheten inte räcker till. Alla i denna målgrupp har inte en skuldsättningsproblematik, även om andelen kan antas vara större i denna grupp än i konsumentkollektivet som helhet. Genomsnittskonsumenten skulle ses som en normalt informerad samt skäligen uppmärksam och upplyst konsument inom den målgrupp som beskrivits ovan.

Därefter prövade domstolen om reklamfilmerna stred mot kravet på måttfullhet. Utifrån beskrivningen av de första tre reklamfilmerna framgår att personerna i filmerna antingen fått en oförutsedd utgift eller ett behov av lyxkonsumtion som pengarna inte räckte till för. Lösningen presenterades i filmerna som att ”bynka”. Att ”bynka” innebar att konsumenten på ett enkelt sätt när som helst skulle kunna ta lån, utöka lån, ändra månadskostnaden eller pausa sin betalning. Patent- och marknadsdomstolen konstaterade följande.

Gränsdragningen mellan vad som ska anses vara måttfull marknadsföring av krediter och sådan marknadsföring som ligger utanför det godkända området kan vara svår. Bolag som vill marknadsföra sina krediter måste givetvis på ett sakligt, balanserat och korrekt sätt få framhålla sina konkurrensfördelar. Att Bynks tjänst är enkel att använda, exempelvis genom Bynks app, är en sådan konkurrensfördel som Bynk således får framhålla i sin marknadsföring. Likaså ligger det i sakens natur att krediter används för att lösa ekonomiska behov när de egna medlen inte räcker till.

Patent- och marknadsdomstolen konstaterade därefter att det i Bynks marknadsföring presenterades en lösning, dvs. att ”bynka”, som något mycket enkelt och konsekvensfritt. Det intryck som därigenom förmedlades var, enligt domstolen, att krediter är något lättsamt och en lösning som bör användas när pengarna inte räcker till. Vidare uttalade domstolen följande om marknadsföringen.

Genom detta förmedlar filmerna för en genomsnittlig mottagare intrycket att det kreditbolaget erbjuder är en bekymmersfri lösning på konsumentens eventuella ekonomiska problem. Informationen presenteras på ett inte helt balanserat sätt som gör att det framstår som att konsu-

menten själv kan bestämma när och vad man ska betala, vilket inte stämmer. Marknadsföringen tar ingen hänsyn till de generella riskerna med konsumentkrediter utan konsumenten lockas att fatta ett oöverlagt beslut om att utnyttja Bynks krediter. Dessutom bidrar filmernas humoristiska tema och den tempohöjande musiken till att reklamfilmerna får anses väcka särskild uppmärksamhet.

I den fjärde reklamfilmen visades en idyllisk tillvaro i skärgården där två personer ser avkopplade och lyckliga ut. Patent- och marknadsdomstolen konstaterade att informationen som presenterades och påståendet att ”hela Sverige bynkar” gav konsumenten intrycket av att Bynks krediter bidrar till den ”svenska dröm” som målades upp i filmen. Domstolen gjorde följande bedömning av reklamfilmen.

Genom reklamen får konsumenten uppfattningen att alla använder eller åtminstone bör använda, Bynks tjänster och att det inte innebär några negativa konsekvenser för privatekonomin. [---] Konsumenten missleds därmed i fråga om de ekonomiska konsekvenserna av krediten och lockas till att ”bynka” utan närmare eftertanke. Att presentera skuldsättning på detta sätt står i motsats till det bakomliggande syftet med det måttfullhetskrav som kommer till uttryck i lagen, nämligen att marknadsföringen ska ta hänsyn till de generella riskerna med konsumentkrediter för att minska risken för att marknadsföring av krediter lockar konsumenter till oöverlagda beslut.

Vid en helhetsbedömning ansåg domstolen att marknadsföringen i de fyra reklamfilmerna inte var måttfull i den mening som avses i 6 a § konsumentkreditlagen. Domstolen förbjöd därför Bynk, vid vite om 500 000 kronor, att marknadsföra krediter gentemot konsumenter på det sätt som gjorts. Domen har vunnit laga kraft.

Ninja Casino-domen

I spellagen (2018:1138) finns ett krav på att marknadsföringen av spel ska vara måttfull. Sedan kravet på måttfullhet infördes i spellagen den 1 januari 2017 har bestämmelsen varit föremål för domstolsprövning i två fall.36 Konsumentverkets tillämpar ett av dessa avgöranden i sin tillsyn över marknadsföring av konsumentkrediter. Vi anser därför att det finns anledning att titta närmare på detta avgörande.37

36 Utöver refererat mål nedan finns Patent- och marknadsdomstolens dom i mål nr PMT 13246-19. 37 Patent- och marknadsdomstolens dom den 22 november 2019 i mål nr PMT 17459-18.

Konsumentombudsmannen väckte talan mot Elec Games Limited (Elec Games) med påstående om att företagets marknadsföring stred mot kravet på måttfullhet enligt spellagen. Elec Games bedrev vid tidpunkten för talans väckande onlinespel under varumärket Ninja Casino på en webbplats med samma namn.

När det gäller bedömningen av vilken målgrupp som den aktuella reklamen riktade sig till kom domstolen fram till att marknadsföringen skulle bedömas utifrån hur den uppfattades av konsumenter som har eller ligger i farozonen för att utveckla spelproblem. Bedömningen gjordes med hänvisning till att marknadsföringsbestämmelserna i spellagen, till skillnad från de mer allmänna bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486), är en specifik skyddslagstiftning vars uttalade syfte är att motverka spelproblem.

I målet prövades om Ninja Casinos s.k. takeover-annonser var förenliga med måttfullhetskravet. En takeover-annons är en annons som tar över och täcker hela bildskärmen när en konsument besöker en viss webbplats. Konsumenten har alltså själv inte sökt upp eller efterfrågat annonsen och den har typiskt sett inget samband med den av konsumenten efterfrågade webbplatsen. Konsumenten behöver klicka på en länk för att komma vidare till webbplatsen.

Svarandebolaget marknadsförde sin spelprodukt Ninja Casino genom takeover-annonser på Aftonbladets webbplats och för att komma vidare till Aftonbladets webbplats behövde konsumenten klicka på en länk. Konsumentombudsmannen gjorde i målet gällande att användandet av en takeover-annons vid marknadsföring av spel är påträngande och inte måttfullt, detta helt oberoende av marknadsföringens innehåll och utformning i övrigt. Patent- och marknadsdomstolen gjorde följande bedömning.

En konsument i målgruppen, som har svårt att sätta gränser för sitt spelande, kan vilja undvika att utsättas för situationer som kan utlösa en ingivelse att spela, t.ex. situationer då han eller hon utsätts för marknadsföring av spelprodukter. En takeover-annons som förekommer på en icke spelrelaterad webbplats som Aftonbladet är mycket svårt att undvika utan att behöva vidta åtgärder som leder till en orimlig isolering.

Patent- och marknadsdomstolen bedömde att takeover-annonsen var påträngande på ett sätt som gjorde att den inte kunde bedömas som måttfull utifrån lagstiftarens intentioner med måttfullhetskriteriet. Domen har vunnit laga kraft.

8.2.6. Självreglering

Svenska Bankföreningen är en branschorganisation som verkar för en sund utveckling av det svenska bankväsendet. Bankföreningen företräder banker samt finansbolag och bostadsinstitut (hypoteksbolag) som ingår i bankkoncernerna verksamma i Sverige. Även filialer till utländska banker som är verksamma i Sverige ingår i föreningen. Svenska Bankföreningen har i dag 32 medlemsbanker.

Svenska Bankföreningen har en kod för ansvarsfull kreditgivning på konsumentkreditmarknaden och i den finns regler om marknadsföring av krediter.38 I branschkoden anges att banken bör vara tydlig med vilken typ av kredit som marknadsförs. På samma sätt som i Konsumentverkets allmänna råd anges det att om räntan för en kredit kan variera bör den presenteras som ett räntespann. Om en frånränta anges bör informationen om frånräntan inte vara mer framträdande än informationen om räntespannet och den effektiva räntan.

Det anges vidare att marknadsföring av krediter ska vara måttfull. Att erbjuda försäkringar kopplade till kreditkort eller kreditköp, ränterabatter och liknande är att betrakta som måttfullt. Erbjudanden om procentuell återbäring anses också som måttfullt, som till exempel bonusprogram som utgår vid användande av ett kreditkort. Marknadsföringen bör inte vara upplagd på ett sådant sätt att konsumenten tvingas ta snabba oöverlagda beslut.

Tackar konsumenten nej till krediterbjudandet bör beslutet respekteras. Detta utesluter dock inte att en konsument som valt en typ av finansieringslösning, t.ex. fakturabetalning, senare när ett kundförhållande uppstått ges möjlighet att välja en annan typ av finansieringslösning, exempelvis genom att det på fakturan finns andra betalningsalternativ. Om en betalningsfri period erbjuds bör konsumenten innan han eller hon accepterar erbjudandet få tydlig information om hur den betalningsfria månaden påverkar avbetalningstiden och kreditkostnaderna. Informationen bör lämnas i generella ordalag där följder i form av förändringar av kostnader och betalningstid beskrivs allmänt. Konsumenten bör även tidigt i ansökningsprocessen informeras om att en kreditprövning kommer att ske.

Vad gäller marknadsföringsmetoder anges särskilt i koden att marknadsföringen inte särskilt bör fokusera på hur snabbt krediten ges

38 Svenska Bankföreningen, Kod för ansvarsfull kreditgivning på konsumentkreditmarknaden, 7 december 2020.

eller att konsumenten med lätthet kan komma att beviljas krediten. Det anges även i generella ordalag att konsumenten inte bör utsättas för påträngande erbjudanden om krediter. Det anses dock inte som påträngande att erbjuda krediter till konsumenter då de befinner sig i eller i anslutning till en butik eller i en köpsituation, eller att marknadsföra kreditkort till exempel på flygplatser, järnvägsstationer eller mässor.

8.3. Konsumentverkets tillsyn

8.3.1. Allmänt om tillsynen

Konsumentverket utövar tillsyn över all marknadsföring på konsumentkreditmarknaden. Den marknadsrättsliga tillsynen omfattar även kreditgivares avtalsvillkor i förhållande till konsumenter. För att utföra tillsynsarbetet har det avsatts tre till fyra heltidstjänster vid myndigheten.

Konsumentverkets tillsyn över marknadsföring av krediter bedrivs på två sätt. Dels genom s.k. tematisk tillsyn, dels genom verkets löpande tillsynsarbete.

Den tematiska tillsynen är kopplad till ett specifikt ämne inom vilket myndigheten uppmärksammat intressanta eller problematiska frågeställningar. Tillsynsarbetet sker genom att en granskning görs av ett antal utvalda bolag. Ibland uppmanas bolagen att ge in visst material för granskningen. Slutsatserna av granskningen presenteras sedan i en promemoria. I promemorian redovisas endast generella slutsatser utifrån granskningen. Det är inte möjligt att utläsa vilket eller vilka specifika bolag som ligger bakom de brister som Konsumentverket eventuellt uppmärksammat. Det åligger i stället de bolag som har blivit granskade att själva göra en kontroll av att deras marknadsföring inte träffas av de redovisade bristerna i promemorian. Efter några månader gör myndigheten en uppföljning av de aktörer som varit med i granskningen. Om någon rättelse inte vidtagits inleder Konsumentverket ett enskilt tillsynsärende gentemot det aktuella bolaget.

Den löpande tillsynen däremot riktar sig direkt mot näringsidkare som marknadsför krediter. Ett tillsynsärende kan initieras antingen utifrån en inkommen anmälan om att en specifik marknadsföringsåtgärd strider mot konsumentkreditlagen (2010:1846). Men det

kan också handla om att det genom Konsumentverkets omvärldsbevakning uppmärksammats brister i ett bolags marknadsföring eller i ett avtalsvillkor. Antalet anmälningar som kommer in till Konsumentverket avseende påstådda brister i marknadsföring av krediter – med tillräcklig substans för att myndigheten ska inleda ett ärende – är relativt få. En stor del av tillsynsärendena initieras i stället genom Konsumentverkets egen omvärldsbevakning.

Sedan måttfullhetsbestämmelsen infördes i konsumentkreditlagen 2018 fram till maj 2022 hade myndigheten inlett cirka 100 tillsynsärenden.

I tillsynsärendena kommunicerar Konsumentverket på vilket sätt den aktuella marknadsföringsåtgärden anses strida mot den marknadsföringsrättsliga regleringen. Näringsidkaren ges möjlighet att inom en bestämd svarstid yttra sig och redogöra för de eventuella åtgärder som näringsidkaren planerar att vidta. Konsumentverket eftersträvar att näringsidkaren ska vidta frivillig rättelse. I samtliga tillsynsärenden som hittills inletts har näringsidkarna självmant vidtagit rättelse.

Trots frivilliga rättelser kan Konsumentverket välja att driva ärendet vidare för att skapa praxis på området. Det är dock Konsumentombudsmannen som beslutar om en talan ska väckas i Patent- och marknadsdomstolen. Konsumentombudsmannen har även möjlighet att meddela näringsidkaren ett föreläggande, i stället för att väcka talan i domstol (28 § marknadsföringslagen [2008:486]). Föreläggandet ska förenas med vite om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Ett annat krav för att Konsumentombudsmannen ska få rikta ett föreläggande mot en näringsidkare – och inte väcka talan – är att fallet inte är av större vikt. Konsumentombudsmannens föreläggande får överklagas till Patent- och marknadsdomstolen (51 § marknadsföringslagen).

Som behandlats i avsnitt 8.2.5 är det få tillsynsärenden – efter att måttfullhetskravet infördes i konsumentkreditlagen – som drivits till Patent- och marknadsdomstolen. Enligt uppgift är Konsumentverkets ambition att framöver driva fler tillsynsärenden till domstol för att skapa en tydligare praxis kring måttfullhetskravet.

8.3.2. Tillsynsärenden avseende måttfullhet och brister i informationskravet

Sammanfattning av Konsumentverkets löpande tillsyn

Enligt Konsumentverket är det samma typ av brister som återkommer i tillsynsärendena. Vi har därför bett Konsumentverket att göra ett representativt urval bland dessa. Sammanlagt har myndigheten valt ut 17 ärenden som vi därefter fokuserat på.39

I listan nedan har vi sammanfattat vad Konsumentverket huvudsakligen uppmärksammat i tillsynen avseende kravet på måttfullhet.

  • Näringsidkaren framställer krediter som bekymmersfria lösningar på konsumentens eventuella ekonomiska problem genom att försköna bilden av skuldsättning.
  • Näringsidkaren lockar genom sin marknadsföring konsumenter att fatta oöverlagda beslut genom att utforma marknadsföringen som ett lukrativt erbjudande.
  • Näringsidkaren använder fraser som uttrycker att drömmar kan uppfyllas om konsumenten tecknar lån utan att detta påverkar ekonomin.
  • Näringsidkaren framställer krediten som att den inte kommer innebära några större konsekvenser för privatekonomin utan i stället som ett recept på en problemfri tillvaro.
  • Näringsidkaren lyfter fram, på ett inte måttfullt sett, vissa fördelar med krediten.
  • Näringsidkaren missleder konsumenten om de ekonomiska konsekvenserna av att samla sina befintliga krediter i en ny kredit. Detta görs genom att näringsidkaren utelämnar information om hur den nya krediten påverkar återstående återbetalningstid och återstående totalt belopp att betala.
  • Näringsidkaren uppmuntrar och lockar konsumenten att använda ett outnyttjat kreditutrymme.

39 Det rör sig om följande ärenden: 2019/1107, 2019/1401, 2019/1455, 2020/684, 2020/695, 2020/756, 2020/1289, 2021/413, 2021/439, 2021/877, 2021/1073, 2022/216, 2022-300, 2022/453, 2022/807, 2022/1013 och 2022-1014.

  • Näringsidkaren marknadsför krediter genom att vid upprepade tillfällen under flera månaders tid skicka e-postmeddelanden till konsumenten om krediterbjudanden (jfr bl.a. målet mot Qliro nedan).
  • Näringsidkaren framhåller frånräntesatserna i marknadsföringen vilka ges en betydligt mer framträdande placering än uppgiften om räntespannet.
  • Näringsidkaren marknadsför krediter genom s.k. takeover-annonser.40 Annonsen tar över och täcker i princip hela bildskärmen när konsumenten besöker en webbplats som inte har med krediten att göra.
  • Näringsidkaren anspelar på humoristiska teman i sin marknadsföring som väcker särskild uppmärksamhet hos konsumenten.
  • Näringsidkaren marknadsför krediter genom reklamfilmer som i sin helhet genomsyras av en avslappnad och harmonisk känsla.
  • Näringsidkaren framställer möjligheten att ”samla sina lån” som lösningen på alla eventuella ekonomiska problem konsumenten har.
  • Näringsidkaren marknadsför samlingslånen som att konsumentens kreditsituation per automatik blir bättre om konsumenten samlade sina krediter hos aktuell näringsidkare.
  • Näringsidkaren framhåller att det är möjligt att teckna en kredit trots betalningsanmärkningar.
  • Näringsidkaren framhåller på en framträdande plats i marknadsföringen möjligheten till snabbt besked vid ansökan om en kredit.
  • Näringsidkaren framhåller månadskostnaden med större textstorlek och en betydligt mer framträdande placering än övrig information om krediten, exempelvis totalt belopp att återbetala.
  • Näringsidkaren framhåller exempel i vilka det framgår vad andra kunder sparat på att samla sina lån men exempelvis inte hur lånet påverkar återstående återbetalningstid eller det totala beloppet att betala tillbaka.

40 Jämför avsnitt 8.2.5, 10.3.4, Konsumentombudsmannen ./. Elec Games Limited (Ninja Casino).

Det ska dessutom nämnas att det i tillsynen även påtalats brister i informationskravet (enligt 7 § konsumentkreditlagen [2010:1846]). Vanligast är att informationen om den effektiva räntan fått en mindre framträdande utformning och plats än andra sifferuppgifter i marknadsföringen, såsom månadskostnaden. I vissa fall har information utelämnats helt.

Konsumentombudsmannen ./. Qliro

I maj 2022 väckte Konsumentombudsmannen talan mot Qliro AB för att få måttfullhetskravet i konsumentkreditlagen prövat i domstol.41 Qliro bedriver sådan finansiell verksamhet som tillåts för kreditmarknadsbolag enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Bolaget hade marknadsfört privatlån via e-postmeddelanden och därmed genom digital direktmarknadsföring.

Talan mot Qliro delades upp i tre delar. Den första delen avsåg upprepad direktmarknadsföring av krediter via e-postmeddelanden gentemot en konsument inom en begränsad tidsperiod, i detta fall mellan två och fem månaders tid. Både metoden, att marknadsföra krediter genom att skicka e-postmeddelanden direkt riktade till konsumenten, och frekvensen av utskicken var för sig medför enligt Konsumentombudsmannen att marknadsföringen är påträngande.

Den andra delen i Konsumentombudsmannens talan var inriktad på att få vissa fraser prövade. Det handlar om bl.a. följande uttryck som använts i Qliros marknadsföring:

– ”sänkt månadskostnad med ett samlat lån”, – ”säg hej då till dyra lån”, – ”samla lån och få mer pengar över i sommar”, och – ”ett smart lån som ger pengar över”.

Enligt Konsumentombudsmannen har påståendena inneburit att Qliro framställt de marknadsförda krediterna som lockande och bekymmersfria. Därmed har marknadsföringen varit ägnad att vilseleda konsumenten om de ekonomiska konsekvenserna av krediten och försämra konsumentens förutsättningar att fatta ett genomtänkt beslut.

41 Patent- och marknadsdomstolens mål PMT 7180-22. Patent- och marknadsdomstolen meddelade den 31 maj 2023 dom i målet. Vid tiden för domen hade betänkandet lämnats till tryck varför domen inte närmare har kunnat beaktas i betänkandet.

Konsumentombudsmannen önskade även att domstolen skulle pröva påståendet ”gör som tusentals andra, testa och se vad vi kan göra

för dig”. Denna typ av påståenden avdramatiserar enligt Konsument-

ombudsmannen beslutet att ingå ett kreditavtal. Konsumenten kan då även komma att beakta andras beteenden vid värdering av kreditavtalet. Dessutom innebär påståendet enligt Konsumentombudsmannens mening en uppmaning att ingå ett kreditavtal.

Den tredje delen i Konsumentombudsmannens talan avsåg påståenden om hur många kunder som har ansökt om kredit såsom ”fler

än 80 000 kunder har redan ansökt”. Konsumentombudsmannen anser

att denna typ av påståenden inte är sakliga, balanserade eller neutrala. Enligt Konsumentombudsmannen avdramatiserar även dessa påståenden beslutet att teckna ett kreditavtal. Samtidigt ansåg Konsumentombudsmannen att statistiken som ligger till grund för påståendena hade använts på ett vilseledande sätt genom att den fick det att framstå som att väldigt många konsumenter hade ansökt om Qliros krediter under kortare tid än som faktiskt var fallet.

Sammantaget ansåg Konsumentombudsmannen att samtliga tre delar stred mot kravet på måttfullhet enligt 6 a § konsumentkreditlagen och att marknadsföringen därmed varit otillbörlig.

Särskilt om tillsynen över telefonförsäljning av krediter

Konsumentverket har utövat tillsyn över en kreditförmedlares försäljning, och därmed även marknadsföring, via telefon.42 Tillsynen har initierats genom flera anmälningar från konsumenter som mottagit telefonsamtal från den aktuella kreditförmedlaren.

Inledningsvis framgår det av den granskning som gjorts att det i ett av telefonsamtalen förekommer marknadsföring som inte är måttfull, som strider mot god kreditgivningssed eller som i övrigt är vilseledande. Följande framkommer i telefonsamtalet.

  • Konsumenten uppger i samtalet att denne har en skuld till Försäkringskassan på 21 000 kronor som denne betalar räntefritt. Handläggaren reagerar inte på att konsumenten önskar att ta lån för att lösa en räntefri skuld. Konsumenten har därför inte fått

42 Ärende 2022/300. Konsumentverket har uppgett att de under våren 2023 genomför en tematisk granskning av telefonförsäljning av krediter där de granskar sex kreditförmedlare som sålt krediter via telefon. Rapporten förväntas publiceras under sommaren 2023.

förutsättningar att fatta ett genomtänkt beslut eftersom handläggaren inte förklarat för konsumenten att denne kommer att få betala mer om den aktuella skulden ska ingå i en samlingskredit.

  • Kreditförmedlaren presenterar enbart ett krediterbjudande för konsumenten och lämnar inte information om att fler kreditgivare lämnat erbjudanden samt vart konsumenten i så fall kan ta del av dessa. Sådan information utgör en viktig förutsättning för konsumentens möjlighet att fatta ett väl avvägt beslut.
  • Kreditförmedlaren presenterar erbjudandet som ”bäst”.
  • I marknadsföringen benämner kreditförmedlaren de kreditgivare som denne samarbetar med som banker. I efterhand visade det sig att den aktuella kreditförmedlaren inte samarbetar med någon bank utan med konsumentkreditinstitut och kreditmarknadsbolag.
  • Kreditförmedlaren uppger i samtalet att de inte ringer gällande någon försäljning vilket ger intrycket att samtalet närmast är av icke-kommersiell karaktär.

I tillsynen har det även framkommit att det finns vissa brister hänförliga till de krav som ställs på telefonförsäljning i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler. Det som framför allt uppmärksammats är att kreditförmedlaren inte informerar om syftet med samtalet, dvs. att förmedla lån, i början av samtalet. Handläggaren inleder i stället samtalen med att fråga om det går bra med konsumentens tidigare förmedlade lån och frågar om konsumenten har några ytterligare lån. Att samtalet rör bolagets kreditförmedlingstjänst framkommer först efter att konsumenten har fått lämna uppgifter om sin nuvarande kreditsituation.

8.3.3. Den tematiska tillsynen

Granskning av kreditförmedlares marknadsföring av krediterbjudanden

I slutet av 2020 presenterade Konsumentverket en promemoria utifrån en tematisk tillsyn över kreditförmedlares marknadsföring av krediterbjudanden.43 Bakgrunden till att myndigheten initierade tillsynen var den ökning av förmedlingen av krediter på konsumentkreditmarknaden som hade observerats. Syftet med tillsynen var att säkerställa att krediterbjudanden som kreditförmedlare presenterar för konsumenter innehåller korrekt och väsentlig information.

Konsumentverket valde ut tio kreditförmedlare vars marknadsföring av krediterbjudanden granskades. Granskningen fokuserade på måttfullhetskravet i 6 a § och informationskraven i 7–7 b §§ i konsumentkreditlagen (2010:1846).

I promemorian tas ett antal brister upp. Konsumentverket anger bl.a. att kreditförmedlarna har benämnt vissa låneerbjudanden som

”bäst”, ”enklast” och ”billigast” utan att på något sätt specificera vad

omdömena bygger på. Enligt Konsumentverket är sådana uttryck varken neutrala eller sakliga och därmed inte förenliga med måttfullhetskravet. Konsumentverket konstaterar också att snabbhetsargu-

mentet har framhävts i kreditförmedlares marknadsföring.

I promemorian konstaterar Konsumentverket också brister som uppmärksammats hos samtliga kreditförmedlare i förhållande till informationskravet i 7 § konsumentkreditlagen. Enligt myndigheten presenterar de flesta kreditförmedlare krediterbjudandena i en tabell där konsumenten endast ges översiktlig information om varje individuellt erbjudande. Däremot saknas ett representativt exempel som komplement till de individualiserade uppgifterna. Enligt Konsumentverket ska kreditförmedlare som marknadsför ett kreditavtal lämna fullständig information enligt bestämmelsen.

43 Konsumentverket, PM 19 december 2020, Granskning av kreditförmedlares marknadsföring av

krediterbjudanden, dnr 2020/818.

Granskning av jämförelsesidors marknadsföring av krediter

I juni 2020 presenterade Konsumentverket en promemoria i vilken myndigheten fokuserade på marknadsföring av krediter från s.k. jämförelsesidor.44 Motivet till granskningen var att myndigheten i sin omvärldsbevakning uppmärksammat en ökning i antalet jämförelsesidor av konsumentkrediter. Jämförelsesidorna innehas vanligtvis av näringsidkare som varken är kreditgivare eller kreditförmedlare (jfr avsnitt 8.6.2).

I granskningen valde Konsumentverket ut åtta jämförelsesidor vars marknadsföring granskades. Granskningen fokuserade på måttfullhetskravet i 6 a § och informationskraven i 7–7 b §§ i konsumentkreditlagen.

I promemoria konstateras brister hos samtliga jämförelsesidor som omfattats av granskningen. Konsumentverket har uppmärksammat att snabbhetsargumentet använts på framträdande platser i marknadsföringen genom rubrikform och fetmarkerad textstil. Detta uppfyller enligt Konsumentverket inte kraven på måttfullhet. I rapporten konstateras också att vissa jämförelsesidor därutöver använt frånränte-

satser på ett sätt som står i strid med måttfullhetskravet.

Av rapporten framkommer även att Konsumentverket bedömt att flertalet jämförelsesidor inte uppfyllt de informationskrav som föreskrivs i konsumentkreditlagen. Mer precist har det rört sig om att vissa jämförelsesidor inte lämnat något representativt exempel och att vissa inte lämnat någon upplysning om att de aktuella krediterna varit högkostnadskrediter. I några fall har informationen till viss del funnits tillgänglig men i de fallen har den bedömts vara ofullständig. I andra fall har informationen placerats svårtillgängligt.

Granskning av fakturor

I slutet av 2022 presenterade Konsumentverket en promemoria i vilken myndigheten granskade fakturor. Bakgrunden till granskningen var att det har blivit allt vanligare att konsumenter använder sig av faktura som betalningsalternativ.45 Genom bl.a. anmälningar till Konsumentverket hade det uppmärksammats att konsumenter i vissa fall

44 Konsumentverket, PM 1 juni 2020, Granskning av jämförelsesidors marknadsföring av kre-

diter, dnr 2020/494

45 Konsumentverket, PM 19 december 2022, Granskning av fakturor, dnr 2022/886.

upplever utformningen av fakturor som vilseledande i fråga om bl.a. vilket belopp som ska betalas och konsekvenserna av de olika betalningsalternativen.

Konsumentverket valde ut åtta kreditgivare vars fakturor granskades. Granskningen fokuserade på om fakturorna överensstämde med god kreditgivningssed och kravet på måttfullhet samt övriga marknadsföringsbestämmelser.

I granskningen uppmärksammade Konsumentverket att fraser som exempelvis ”lägst belopp att betala” och ”betala enligt betalplan” användes frekvent på fakturorna. Enligt Konsumentverket stod uttryckssätten i sig inte i strid med konsumentkreditlagen eller marknadsföringslagen (2008:486). Men Konsumentverket lyfte fram att det är viktigt att kreditgivarna redogör för konsekvenserna som följer av varje presenterat betalningsalternativ. Konsumentverket uppmärksammade även följande brister på fakturorna.

  • Kreditgivare erbjuder delbetalning av låga belopp med långa avbetalningstider vilket inte medfört en skälig amortering av den aktuella skulden.
  • Kreditgivare marknadsför delbetalningsbelopp på fakturor till konsumenter som valt fakturabetalning.
  • Kreditgivare marknadsför – till konsumenter som valt delbetalning – flera andra delbetalningsalternativ på fakturorna vilka har getts en lika framträdande placering och utformning som det avtalade beloppet.

I granskningen noterade Konsumentverket även att flertalet kreditgivare inte lämnat den information som ska framgå vid marknadsföring av ett kreditavtal enligt 7 § konsumentkreditlagen. Om ett nytt kreditalternativ marknadsförs på fakturan måste kreditgivaren, utöver informationen enligt 7 §, även lämna information om vad det får för konsekvenser att byta betalningsalternativ i det enskilda fallet, enligt Konsumentverket.

8.4. Särskilt om marknadsföring av alkoholdrycker och spel

8.4.1. Marknadsföring av alkoholdrycker

Sedan slutet av 1970-talet har det i alkohollagen (2010:1622) funnits ett krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring av sådana produkter.46 Kravet på särskild måttfullhet beskrivs i alkohollagen som att marknadsföringen inte får vara påträngande, uppsökande eller upp-

mana till bruk av alkohol. Alkohollagen innehåller dessutom flera direkta

förbud mot olika former av marknadsföring, exempelvis ett förbud mot marknadsföring som riktar sig särskilt till eller skildrar barn och ungdomar som inte har fyllt 25 år.47

Kravet på särskild måttfullhet syftar till att säkerställa att marknadsföringen inte medverkar till att vidmakthålla eller öka konsumtionen av alkohol samt inte heller bidrar till en positiv inställning till bruk av alkohol. Det är framför allt alkoholens skadeverkningar som ligger bakom den restriktiva synen på hur produkten får marknadsföras.48

Som exempel på reklammedel som i sig inte uppfyller kravet på särskild måttfullhet har i förarbetena nämnts direktreklam och utomhusreklam.49 Det här uttalandet har dock till viss del fått en mindre restriktiv innebörd i praxis. Exempelvis har utomhusreklam ansetts tillåten i direkt anslutning till ett säljställe, dvs. på restauranger eller i lokaler där alkoholdrycker säljs, under förutsättning att reklamen är måttfull. Även direktadresserad reklam av alkohol som skickats till särskilt utvalda konsumenter över 25 år har godtagits.50

8.4.2. Marknadsföring av spel

I spellagen (2018:1138) finns särskilda bestämmelser om marknadsföring av spel. I lagen anges att måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av spel till konsumenter. Marknadsföringen får inte riktas särskilt till personer under 18 år (15 kap. 1 §). Kravet på måttfullhet enligt

46 Även i lagen (2022:1257) om tobaksfria nikotinprodukter finns ett krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring. 477 kap. 1 § andra stycket alkohollagen. 48Prop. 1977/78:178 s. 25. 49Prop. 1998/99:134 s. 117. 50 Jfr MD 2009:19 och MD 2014:4.

spellagen har i stort sett samma innebörd som måttfullhetsbestämmelsen i konsumentkreditlagen (2010:1846).51

Kravet på måttfullhet vid marknadsföring av spel trädde i kraft den 1 januari 2017 i den då gällande lotterilagen (1994:1000). Bestämmelsen tillkom efter att EU-kommissionen påpekat att lotterilagen saknade regler om vad som gällde vid marknadsföring av lotterier.52I finansdepartementets promemoria Tydligare tillståndsgivning i lotteri-

lagen föreslogs att det krav som gäller vid marknadsföring av alkohol-

drycker, skulle införas även på spelområdet. Som skäl för detta angavs att lotterier, i likhet med alkohol, innebär en risk för att människor hamnar i problem med allvarliga konsekvenser för den personliga hälsan. Spelproblem kan även leda till hälsomässiga ojämlikheter på samhällsnivå. Ett syfte med spelreglering är att motverka spelproblem. Syftet med marknadsföring är att påverka efterfrågan av varor och tjänster liksom människors attityder och i förlängningen deras beteenden. Denna motsättning ansågs därför motivera införandet av ett krav på särskild måttfullhet.53

I den efterföljande propositionen konstaterade regeringen dock att det finns omfattande forskning som visar på en tydlig koppling mellan marknadsföring och konsumtion av alkohol, särskilt bland unga, men att detta samband inte är lika klarlagt på lotteriområdet. Det angavs även att det för alkohol- och tobaksprodukter finns en särskild bestämmelse i 1 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen enligt vilken kommersiella annonser vid marknadsföring av alkoholdrycker eller tobaksvaror undantagits från tillämpningen av förordningens bestämmelser. Även om det enligt regeringen finns vissa likheter ur risksynpunkt mellan konsumtion av alkohol och deltagande i lotterier, ansåg regeringen att det vid en samlad bedömning inte var lämpligt att uppställa samma krav på marknadsföring av lotterier som på marknadsföring av alkoholprodukter.54 Regeringen ansåg därför att begreppet särskild måttfullhet inte skulle användas. Ett krav på måttfullhet infördes i stället i lotterilagen.

När spelmarknaden omreglerades överfördes måttfullhetskravet från lotterilagen till spellagen. Spellicensutredningen (SOU 2017:30) föreslog även att vissa kriterier särskilt skulle beaktas vid bedömningen om en viss marknadsföringsåtgärd är måttfull eller inte och

51 Jfr prop. 2016/17:8 s. 31 f. och prop. 2017/18:72 s. 49 f. 52Prop. 2016/17:8 s. 9. 53Ds 2015:46 s. 36. 54Prop. 2016/17:8 s. 31.

att kriterierna särskilt skulle anges i lagen.55 Regeringen instämde i Spellicensutredningens bedömning att måttfullhetskravet i lotterilagen skulle behållas men till skillnad från utredningen ansåg regeringen att kriterierna för vad som utgör måttfull marknadsföring inte skulle fastslås i lag utan i stället utvecklas i praxis.56

Det har nyligen genomförts en ny översyn av måttfullhetsbestämmelsen i spellagen. I maj 2022 överlämnade regeringen propositionen

En förstärkt spelreglering (prop. 2021/22:242) till riksdagen. I propo-

sitionen uttalar regeringen att det är för tidigt att med säkerhet dra slutsatsen att måttfullhetskravet inte är tillräckligt för att skydda sårbara grupper när det kommer till innehållet i spelreklam. Regeringen framhåller också att ett krav på särskild måttfullhet skulle kunna påverka möjligheten till sådana marknadsföringsåtgärder som allmännyttiga lotterier använder sig av, t.ex. direktmarknadsföring och telefonförsäljning. Ett sådant krav skulle även kunna påverka omfattningen av spelbolagens marknadsföring och därmed leda till minskade intäkter för mediekanalerna. Dessutom skulle en alltför hård begränsning av möjligheterna till marknadsföring av spel enligt regeringen kunna leda till en minskad kanalisering till licensierat spel. Regeringen kom därför fram till slutsatsen att det inte fanns skäl att införa ett krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring av spel.57 Det ansågs däremot finnas skäl att i spellagen förtydliga måttfullhetsbestämmelsen. Vid den helhetsbedömning som ska göras om en marknadsföringsåtgärd är måttfull eller inte ska särskild hänsyn tas till hur riskfyllt det marknadsförda spelet är.58 Riksdagen beslutade i november 2022 att inte fullfölja regeringens förslag om att förtydliga måttfullhetsbestämmelsen i spellagen.59

55SOU 2017:30 s. 730 f. 56Prop. 2017/18:220 s. 163 f. 57Prop. 2021/22:242 s. 65. 58Prop. 2021/22:242 s. 66. 59 Riksdagens snabbprotokoll 2022/23:25, den 23 november 2022, § 19.

8.5. Regleringen i våra nordiska grannländer

8.5.1. Finland

I Finland finns specialbestämmelser avseende marknadsföring av krediter i den finska konsumentskyddslagen.60 I nämnda lag finns reglering om vilken information som ska lämnas i reklam för konsumentkrediter. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 7 § konsumentkreditlagen (2010:1846). Både den svenska och finska regleringen är en implementering av konsumentkreditdirektivet.

Den finska konsumentskyddslagen innehåller en bestämmelse om god kreditgivningssed som i sin tur bl.a. innehåller särskilda krav på marknadsföring av krediter.61 Inom kort kommer den nuvarande bestämmelsen ändra lydelse och innehålla en mer detaljerad reglering av vad som inte är tillåtet vid marknadsföring av krediter.62 Syftet med den nya regleringen är att ringa in vissa marknadsföringsåtgärder som uppmärksammats och som uppenbart anses strida mot god kreditgivningssed. Ett annat syfte är att konkretisera vad god kreditgivningssed kan vara just avseende marknadsföring av krediter.63 I bestämmelsen kommer det anges att det förutsätts särskilt att kreditgivaren vid marknadsföringen av en kredit inte

1. förringar allvaret i eller betydelsen av kredittagningen,

2. ger intryck av att kredittagning löser konsumentens ekonomiska

problem eller minskar problemen eller andra negativa effekter som problemen ger upphov till,

3. för fram att krediten är förmånligare än konsumentens befintliga

krediter, om påståendet är osant eller vilseledande, eller om påståendet inte på annat sätt kan styrkas,

4. hävdar att kredittagningen främjar konsumentens sociala fram-

gång eller den sociala acceptansen av konsumenten,

5. påminner konsumenten om en outnyttjad kredit, utom när konsu-

menten ansöker om en ny kredit hos kreditgivaren,

60 7 kap. konsumentskyddslag, 20.1.1978/38. 61 7 kap. 13 § konsumentskyddslag, 20.1.1978/38. 62 Den nya lydelsen av 7 kap. 13 § konsumentskyddslagen träder i kraft den 1 oktober 2023. 63 RP 218/2022 rd, s. 26.

6. kopplar användningen av krediten till speltjänster eller riktar mark-

nadsföringen till konsumenter som kan antas använda krediten till speltjänster,

7. riktar marknadsföringen till konsumenter som har en anteckning

om betalningsstörning eller som annars kan antas ha svårigheter att fullgöra sina skyldigheter enligt kreditavtalet på behörigt sätt, eller

8. på något annat än det som angetts ovan handlar så att marknads-

föringen tydligt bidrar till att försämra konsumentens förmåga att noggrant överväga att ta eller använda krediten.

I den nuvarande lydelsen av bestämmelsen regleras även att det bl.a. förutsätts särskilt att kreditgivaren inte använder kreditgivningen som ett huvudsakligt argument vid marknadsföringen av andra konsumtionsnyttigheter. Det förutsätts också att kreditgivaren inte använder sms-tjänster eller andra motsvarande kommunikationstjänster mot en extra avgift vid marknadsföringen.

8.5.2. Norge

I 46 § i den norska lov om finansavtalet og finansopdrag (finansavtaleloven), regleras den information som ska lämnas vid marknadsföring av krediter. Enligt bestämmelsen ska information lämnas om kreditkostnaden, det samlade kreditbeloppet, kreditavtalets löptid, kontantinsatsen och totalbeloppet. Bestämmelsen kompletteras av föreskrifter, som infördes i syfte att strama åt marknadsföringen av krediter och motverka skuldproblem. I föreskrifterna finns bl.a. ett förbud mot marknadsföring av krediter genom dörrförsäljning. Det regleras även att om det vid marknadsföringen av en kredit erbjuds ytterligare förmåner, ska beskrivningen av förmånen inte ges en mer framträdande plats eller exponering än den information som ska ingå i marknadsföringen enligt 46 § finansavtaleloven. I föreskrifterna anges också att det i marknadsföringen inte ska framhävas

  • hur snabbt krediten kan ges,
  • hur snabbt svar man kan få på en kreditansökan,
  • att det är låga trösklar som tillämpas vid kreditprövningen,
  • att det är en enkel ansökningsprocess, och
  • att krediten är enkelt tillgänglig på andra sätt.

Det finns inget förbud mot att använda denna typ av information, men den ska inte få en mer framträdande plats än den information som finns i 46 § finansavtaleloven. Tanken med bestämmelsen är att informationen inte ska framhävas framför mer saklig information.64

I Norge utreds för närvarande ett nytt förslag i syfte att strama åt marknaden för konsumentkrediter.65 Förslaget handlar om införandet av en bestämmelse som förbjuder kreditgivare att erbjuda konsumenten förmåner i form av varor eller tjänster (t.ex. bonuspoäng och rabatter) vid tecknande av ett kreditavtal eller utnyttjade av ett redan ingånget avtal. Även om bestämmelsen omfattar alla kredittyper är det framför allt tecknande och utnyttjande av kreditkort som den ska ta sikte på. Den föreslagna regleringen är nu ute på remiss och föreslås träda i kraft någon gång under 2023.

8.5.3. Danmark

Även i Danmark finns specialbestämmelser för marknadsföring av krediter.66 I den danska kreditaftaleloven finns på samma sätt som i Sverige och Finland en reglering om den information som ska ingå i marknadsföringen av krediter.67 Det finns även en bestämmelse om att en 48-timmarsfrist måste passera innan ett kortfristigt konsumtionslån kan tecknas slutligt.68 Syftet med bestämmelsen är att konsumenten ska få möjlighet att tänka igenom sitt beslut och se sig om på marknaden om det finns ett förmånligare erbjudande.

I den danska marknadsföringslagen finns ytterligare bestämmelser som reglerar specifikt marknadsföring av konsumentkrediter. Där finns ett generellt förbud mot att marknadsföra konsumentkrediter med en ränta på över 25 procent.69 Förbudet innehåller dock ett flertal undantag. Förbudet gäller exempelvis inte marknadsföring på kreditgivarens verksamhetsställe eller webbplats. Inte heller finns det ett

64 Forbrukertilsynets retningslinjer, Veiledning til forskrift om marknadsføring av kreditt §§ 4 og 5. 65 Finanstilsynet, Tilleggsfordeler vad kredittopptak, høringsnotat. 66 Lov om kreditaftaler (kreditaftaleloven). 67 7 a § kreditaftaleloven. 68 8 c § kreditaftaleloven. 69 Bestämmelsen infördes i samband med ett räntetak på 35 procent.

förbud mot att kreditgivaren marknadsför krediten genom distansförsäljning, om försäljningsverksamheten drivs av kreditgivaren själv. Även när det gäller marknadsföring i samband med ett kreditköp finns flertalet undantag.70

8.6. Riskfyllda företeelser vid marknadsföring och försäljning av krediter

8.6.1. Inledning

I våra direktiv anges att marknadsföringen av krediter är omfattande. Påståendet stämmer väl överens med den generella uppfattning som vi fått under utredningens gång. Det har dock varit svårt att få en mer precis bild över hur omfattande marknadsföringen av konsumentkrediter är. Till skillnad från inom exempelvis spelområdet saknas en sammanställd statistik över hur stora summor som investeras i marknadsföringen av krediter.71 Följaktligen har det inte heller varit möjligt att uttala sig om hur utvecklingen sett ut över tid. Vi har undersökt möjligheterna att inhämta sådan statistik. Även om statistiken tycks vara åtminstone delvis möjlig att ta fram, har det inte funnits vare sig resurser eller utrymme i övrigt för att genomföra en sådan åtgärd inom ramen för utredningen.72 Vad vi känner till har det inte heller forskats på sambandet mellan reklam av konsumentkrediter och konsumentens vilja att teckna krediter.73 Trots avsaknaden av statistik och forskning anser vi ändå att vi på andra sätt har fått tillräckligt god kunskap om marknadsföringen på området.

Konsumentverket har i uppgift att utöva marknadsrättslig tillsyn över marknaden för konsumentkrediter. Granskningen består bl.a. av en allmän omvärldsbevakning. I vissa fall inleder myndigheten ett tillsynsärende och kommunicerar därigenom sin syn på olika företeelser på marknaden till berörda näringsidkare. Myndigheten har också nyligen publicerat en rapport som innehåller en analys av situationen på konsumentkreditmarknaden. I rapporten Konsument på kredit

70 11 a § markedsføringsloven. 71 Jfr SOU 2020:77. 72 Kantar Sifo bevakar ett urval av medier med tyngdpunkt på analoga medier. I bevakningen ingår också digitala medier även om statistiken från en sådan bevakning är mer osäker. Genom Kantar Sifo hade det varit möjligt att t.ex. ta fram uppgifter om i vilken omfattning näringsidkare investerat i marknadsföringen av konsumentkrediter över tid. 73 Se dock under avsnitt 3.2.2 de slutsatser som forskningsprojektet Skuldtyngd har gjort om reklamens påverkan på de som är med i forskningsprojektet.

lyfts marknadsföring av krediter fram som ett av de problemområden som myndigheten identifierat. Konsumentverket har de senaste åren framför allt riktat sitt tillsynsarbete mot den marknadsföring som bedrivs av konsumentkreditinstituten. I myndighetens omvärldsbevakning har den verksamhet som bedrivs av s.k. jämförelsesidor också varit i fokus.

Konsumentverket har den mest heltäckande bilden av marknadsföringen på konsumentkreditmarknaden. Vår granskning har därför utgått från myndighetens gransknings- och kartläggningsarbete. Därutöver har vi hämtat in information från andra aktörer på konsumentkreditmarknaden, såsom kreditgivare, kreditförmedlare och branschorganisationer.

Vi har därtill granskat utformningen av förstasidorna på i stort sett samtliga konsumentkreditinstituts webbplatser. Syftet med genomgången har varit att få en aktuell överblick av vilken marknadsföring och information som möter konsumenter som besöker webbplatserna. Vi har även besökt ett tiotal jämförelsesidor för att få en övergripande bild av hur kreditgivarna och kreditförmedlarna marknadsför sig där.

Utifrån detta underlag har vi identifierat vissa företeelser i marknadsföringen av krediter som vi bedömer innebär risker för att konsumenter erbjuds eller lämnas krediter som de inte har ekonomiska förutsättningar att betala tillbaka.

8.6.2. Företeelser kopplade till vissa aktörer på marknaden

Näringsidkarna som marknadsför krediter

De näringsidkare som marknadsför konsumentkrediter är bl.a. kredit-

givare som själva lämnar lån och andra krediter till konsumenter, kreditförmedlare som förmedlar kreditgivares lån till konsumenter och jämförelsesidor som jämför olika kreditgivares och kreditförmedlares lån.

För att lämna eller förmedla krediter till konsumenter krävs som regel tillstånd från Finansinspektionen. Det gäller alltså både för kreditgivare och kreditförmedlare. Enligt Konsumentverket är det svårt att följa utvecklingen på konsumentkreditmarknaden beroende på att marknaden ständigt förändras. Vissa bolag med tillstånd att bedriva verksamhet är passiva. Andra bolag byter inriktning på sin verksamhet och därmed även tillståndskategori. Det finns även kreditgivare

och kreditförmedlare som marknadsför sina krediter under andra varumärken och på webbplatser med andra namn än deras tillståndspliktiga namn.74

Kreditförmedlingsmarknaden har vuxit de senaste åren och det har blivit allt vanligare att konsumenter använder sig av kreditförmedlingstjänster.75 Som namnet antyder förmedlar kreditförmedlare krediter för kreditgivare, antingen som ombud eller självständigt. Den information som kreditförmedlarna lämnar kan av konsumenten användas som underlag för att jämföra olika typer av krediterbjudanden.

På konsumentkreditmarknaden finns även näringsidkare som inte själva lämnar eller förmedlar krediter utan som i stället marknadsför kreditgivares och kreditförmedlares produkter. Denna typ av näringsidkare behöver inte ha tillstånd för att bedriva sin verksamhet.

Affiliates är ett samlingsbegrepp för företag som marknadsför andra

företag mot en prestationsbaserad ersättning. En vanlig form av affiliates på konsumentkreditmarknaden är näringsidkare som jämför olika kreditgivare på internet, s.k. jämförelsesidor. Enligt Konsumentverket har antalet jämförelsesidor ökat de senaste åren och det öppnas dagligen nya. I september 2022 fanns det mellan 200 och 300 aktiva jämförelsesidor för konsumentkrediter och därtill flera hundra sidor som är passiva.76 Detta medför stora möjligheter för kreditgivare och kreditförmedlare att sprida sina erbjudanden på mängder av jämförelsesidor.

I avtalsförhållandet mellan en jämförelsesida och en kreditgivare/ kreditförmedlare regleras hur stor ersättning jämförelsesidan får när en konsument väljer att klicka sig vidare för att teckna ett avtal med kreditgivaren/kreditförmedlaren. Det finns dock inte alltid någon direktkontakt mellan kreditgivaren/kreditförmedlaren och jämförelsesidan. Inte sällan fungerar en annan näringsidkare som en slags mellanhand eller ”nätverk” mellan aktörerna.77 Vi har dock ingen närmare kännedom om exakt hur avtalsmodellerna är uppbyggda.

Konsumentverket har även uppmärksammat att framför allt kreditförmedlare använder sig av s.k. white labels i sin marknadsföring. En ”white label” kan exempelvis utgöras av en webbplats på vilken kredit-

74 Konsumentverkets rapport 2021:1, Konsument på kredit s. 16. 75 Konsumentverkets rapport 2020/818, Granskning av kreditförmedlares marknadsföring, s. 1. 76 Uppgift från Konsumentverket. 77 Bolaget Adtraction är ett sådant företag som agerar mellanhand mellan kreditgivaren/kreditförmedlaren och jämförelsesidan.

förmedlaren marknadsför sina produkter under ett annat namn/varumärke än dennes tillståndspliktiga namn. Webbplatserna drivs ofta av näringsidkare som inte står under myndighetstillsyn. Hur avtalsmodellen ser ut har vi inte kunnat klarlägga men troligtvis har kreditförmedlaren och ”white labeln” en affärsmässig relation genom vilken den senare får ersättning på ett liknande sätt som gäller för jämförelsesidorna.

Bland vilka näringsidkare har problem identifierats?

Konsumentverket har i sitt tillsynsarbete bedömt att den marknadsföring som bedrivs av banker och kreditmarknadsföretag i stor utsträckning uppfyller lagens krav på måttfullhet. En handfull tillsynsärenden per år har öppnats gentemot dessa aktörer under de senaste åren. Konsumentverket har i stället framför allt riktat in sitt tillsynsarbete mot konsumentkreditinstitutens marknadsföring.

Konsumentkreditinstituten – som grupp betraktad – upplevs vara mer offensiva i sin marknadsföring i jämförelse med exempelvis bankerna. Detta gäller dock inte all marknadsföring från instituten. Bland konsumentkreditinstituten framstår, enligt Konsumentverket, kreditförmedlarna vara de aktörer som syns i flest medier, exempelvis i tv, radio och på sociala medier. Kreditförmedlarna marknadsför sig också, mer än andra näringsidkare, på jämförelsesidor. De använder sig dessutom av white labels för att marknadsföra sina produkter, även om detta för närvarande inte är särskilt vanligt förekommande på den svenska konsumentkreditmarknaden.

Det huvudsakliga problemet med white labels, enligt Konsumentverket, är att det för konsumenten kan bli otydligt vem denne ingår ett kreditavtal med. Kedjan av aktörer riskerar att bli lång när både en jämförelsesida, en white label, en kreditförmedlare och slutligen en kreditgivare finns involverade i samband med att konsumenten ska ingå ett kreditavtal.

I fråga om den marknadsföring som bedrivs av jämförelsesidor har Konsumentverket bedömt att dessa aktörer använder sig av en mer utmanande marknadsföring, i jämförelse med aktörer som bedriver sin verksamhet med tillstånd. Nya jämförelsesidor startar dagligen och det är därför svårt att få en överblick och kontroll över marknaden. Enligt Konsumentverket har aktörerna bakom jämförelse-

sidorna inte sällan bristande kunskaper om lagstiftningen på konsumentkreditmarknaden. Det saknas exempelvis insikt om att den som driver en jämförelsesida kan vara näringsidkare i konsumentkreditlagens (2010:1846) mening vilket i sin tur bl.a. ställer krav på att iaktta måttfullhet vid marknadsföring av krediter. Eftersom jämförelsesidorna inte lyder under något tillstånd skulle man kunna tänka sig att de inte har samma incitament att följa de krav som ställs upp enligt konsumentkreditlagen. Konsumentverket har dock möjlighet att förelägga eller stämma även dessa näringsidkare och förena talan med vite.

Det kan i detta sammanhang noteras att konsumentens första steg in på konsumentkreditmarknaden många gånger går genom jämförelsesidorna. De problem som Konsumentverket identifierat kring dessa aktörer medför därför sannolikt att många konsumenter kommer i kontakt med marknadsföring som inte håller sig inom konsumentkreditlagens ramar. Det finns därför också en påtaglig risk att konsumenter i stor utsträckning lockas att ingå kreditavtal som de inte har ekonomiska förutsättningar att betala tillbaka.

8.6.3. Företeelser kopplade till marknadsföringen och försäljningen av krediter

Inledning

En åsikt som framförts från olika håll under vårt utredningsarbete är att marknadsföringen av konsumentkrediter, på ett generellt plan, framstår som obalanserad och påträngande. Vissa har lyft fram innehållet i marknadsföringen som ett problem eftersom det lockar konsumenter till att fatta oöverlagda beslut. Andra har framfört att det stora problemet ligger i omfattningen av den reklam som konsumenter exponeras för i olika typer av medier. Nedan följer en beskrivning av vissa företeelser kopplade till marknadsföringen av krediter som har uppmärksammats.

Lånesnurror och framhävande av månadskostnaden för en kredit

Enligt Konsumentverket är det vanligt förekommande att aktörer som erbjuder blancolån presenterar produkten genom en s.k. lånesnurra på sin webbplats. I vår granskning av konsumentkreditinstitutens webbplatser har vi kunnat bekräfta att nästintill samtliga konsumentkreditinstitut använder sig av en lånesnurra.

I lånesnurran får konsumenten välja hur stort belopp han eller hon vill låna och under hur lång tid som lånet ska betalas tillbaka. När konsumenten valt önskat belopp och löptid, visas vad krediten kommer att kosta konsumenten varje månad. Detta kan knappast sägas vara ett problem i sig. Men på konsumentkreditinstitutens webbplatser framhävs ofta månadskostnaden genom att den visas i en större storlek i jämförelse med andra sifferuppgifter. Den är dessutom ofta markerad i fetstil eller har en framträdande färg.

Därutöver saknas det, på i princip samtliga webbplatser, uppgift om den totala kostnaden för krediten. Detta innebär att den enda uppgiften om den totala kostnaden är den som presenteras i det representativa exemplet. Det representativa exemplet är oftast placerat nedanför själva lånesnurran vilket innebär att man behöver scrolla ner för att kunna se den information som anges där. Texten i det representativa exemplet är som regel presenterad i en mindre textstorlek och i en ljusare färg än informationen i lånesnurran. Det finns oftast inte någon koppling mellan det representativa exemplet och det som visas i lånesnurran. Detta innebär att konsumenten i detta skede inte ges någon tydlig uppgift om vad den totala kostnaden för krediten faktiskt uppgår till. Lånesnurror som framhäver månadskostnaden för en kredit kan därmed missleda konsumenten om de ekonomiska konsekvenserna av krediten.

I slutet av 2022 riktade Konsumentverket ett föreläggande mot en kreditförmedlare som vid marknadsföring av krediter på internet framhöll en låg månadskostnad som ett avgörande argument i förhållande till andra villkor. I föreläggandet förbjöds företaget att använda denna typ av marknadsföring.78

78 Det har inte vidtagits några ytterligare rättsliga åtgärder i ärendet (kontrollerat i maj 2023).

Samlingslånen

Finansinspektionens statistik visar på att stora blancolån, på 250 000 kronor eller mer, har ökat i omfattning. Löptiden för dessa lån har också blivit allt längre. Enligt Finansinspektionen är det vanligaste enskilda syftet med blancolån att lösa andra lån och krediter. Denna typ av krediter marknadsförs ofta som samlingslån. Konsumentverket har pekat ut samlingslånen som särskilt problematiska.

I marknadsföringen av samlingslån framhålls som regel att det för konsumenten blir billigare att samla sina lån hos en viss kreditgivare. Som diskuterats ovan är det ofta månadskostnaden som lyfts fram i det sammanhanget. För att marknadsföra lånet som billigare krävs många gånger att löptiden för lånet bestäms till uppemot 15–20 år. En lång löptid medför emellertid att totalkostnaden för ett samlingslån kan bli väldigt hög. Som konstaterats ovan saknas däremot ofta relevanta uppgifter om totalkostnaden i marknadsföringen.

Samlingslån med långa löptider kan binda upp stora delar av konsumentens inkomst under många år. Detta medför också större risker för att konsumenten någon gång under lånets löptid kan komma att drabbas av oförutsedda händelser som påverkar hans eller hennes ekonomiska förutsättningar negativt. Vi delar därför Konsumentverkets bedömning att lånen är problematiska för många konsumenter. Det är därför särskilt viktigt att marknadsföringen av denna typ av lån är balanserad.

Marknadsföring som lockar konsumenter med ”trängande behov”

Konsumentverket har i sitt tillsynsarbete uppmärksammat att näringsidkare ibland använder marknadsföring som kan locka konsumenter att ingå ett kreditavtal. Att genom marknadsföring locka konsumenten att fatta oöverlagda beslut kan vara särskilt riskfyllt för konsumenter med ekonomiska problem.

I Konsumentverkets omvärldsbevakning har myndigheten sett att näringsidkare i sin marknadsföring relativt ofta framhåller att ”besked om krediten kommer snabbt” eller motsvarande. Det här är någonting vi också sett användas på vissa av konsumentkreditinstitutens webbplatser som ett argument för att få konsumenten att välja den aktuella krediten. Även jämförelsesidorna har ofta med ordet ”snabbast” som en parameter vid jämförelse av olika lån.

Vi har dessutom i vår granskning kunnat se att det på vissa av konsumentkreditinstituts webbplatser ibland framhålls att krediter beviljas utan att en kreditupplysning görs eller att en kreditupplysning endast görs en gång. På vissa jämförelsesidor framhålls det dessutom att lån ges trots betalningsanmärkningar.

Att vara i behov av en kredit snabbt kan ibland vara en indikation på att konsumenten har problem med sin ekonomi. Detsamma gäller om konsumenten vill att kreditgivarens kreditprövning ska omfatta så få uppgifter som möjligt av konsumentens ekonomiska situation. Det kan även antas att en konsument som behöver ett lån snabbt eller som inte vill att kreditgivaren upptäcker hans eller hennes betalningsanmärkningar också är en konsument som sedan får betalningsproblem. Det är därmed särskilt riskfyllt att i marknadsföringen locka konsumenter på ett sådant sätt.

Personaliserad reklam och direktmarknadsföring

Omfattningen av direktmarknadsföring av konsumentkrediter är inte kartlagd men flera aktörer har uppmärksammat olika former av direktmarknadsföringsåtgärder som ett problem. Direktmarknadsföring innebär att reklamen skickas direkt till mottagaren antingen med post, e-post eller via sms och mms. Som affärsmetod kan direktmarknadsföring anses som påträngande och det uppställs därför särskilda begränsningar för den typen av marknadsföring i lagstiftningen.79

Vid direktmarknadsföring är det vanligt att näringsidkaren använder sig av personaliserad reklam. Sådan reklam använder sig av elektroniska spår och uppgifter som konsumenten lämnar efter sig för att nå ut till rätt målgrupp. Den data som används är både sådan som delas medvetet av användare och sådan som användare genererar utan att nödvändigtvis vara medvetna om det.80 I digital marknadsföring är i princip allt reklaminnehåll som visas personaliserat, såväl på webbplatser som på sociala medier.81

I Konsumentverkets granskning finns exempel på ärenden där myndigheten granskat näringsidkare som i sin marknadsföring av krediter

79 Enligt 19 § marknadsföringslagen (2008:486) får en näringsidkare vid marknadsföring till en fysisk person använda elektronisk post, telefax eller sådana uppringningsautomater eller andra liknande automatiska system för individuell kommunikation som inte betjänas av någon enskild, bara om den fysiska personen har samtyckt till det på förhand. 80SOU 2018:1 s. 196 ff. 81SOU 2018:1 s. 200.

skickat upprepade e-postmeddelanden till utvalda konsumenter. I meddelandena har konsumenterna informerats om att de kan ansöka om en kredit hos bolaget. I vissa fall har konsumenterna fått upp emot 30 meddelanden under en tid av några månader.82

I utredningsarbetet har vi sökt på olika kreditgivares och kreditförmedlares webbplatser. Detta har resulterat i att vi har fått mycket digital reklam med erbjudande om att teckna krediter. Efter aktiviteterna på internet har vi även blivit kontaktade av kreditgivare och kreditförmedlare via e-post och telefon. Detta visar på hur personaliserad marknadsföring fungerar i praktiken.

Personaliserad reklam är i sig problematisk eftersom den är svårare att granska och utöva tillsyn över, i jämförelse med annan marknadsföring som är tillgänglig för alla. Konsumentverket bedriver för närvarande ingen systematisk bevakning av personaliserad marknadsföring. Riksrevisionen har nyligen i en rapport granskat Konsument-

verkets tillsyn av marknadsföring och avtalsvillkor.83 I rapporten lyfts

just tillsynen över personaliserad marknadsföring fram som en svårighet i myndighetens tillsynsarbete.84 För att Konsumentverket ska kunna utöva tillsyn över personaliserad marknadsföring av konsumentkrediter krävs i dag att konsumenten anmäler marknadsföringen.

Det är särskilt riskfyllt att marknadsföra krediter genom direktmarknadsföring eftersom det ökar risken för att konsumenter, på ett påträngande sätt, erbjuds krediter som de egentligen inte har ekonomiska förutsättningar att betala tillbaka. Genom att använda sig av personaliserad reklam på konsumentkreditmarknaden är det möjligt för näringsidkaren att rikta sin marknadsföring direkt mot den målgrupp som kan ha ett intresse av produkten. Detta innebär som regel att de konsumenter som tidigare ingått ett kreditavtal eller på annat sätt visat intresse för krediter är de som i första hand blir kontaktade med nya erbjudanden. Om dessa konsumenter har ekonomiska problem kan företeelsen betraktas som riskfylld.

82 Den 31 maj 2023 meddelade Patent- och marknadsdomstolen dom i ett mål där direktmarknadsföring i form av e-postmeddelande prövades mot kravet på måttfullhet, se mer om tillsynsärendet i 8.3.2. Vid tiden för domen hade betänkandet lämnats till tryck varför domen inte närmare har kunnat beaktas i betänkandet. 83Konsumentverkets tillsyn av marknadsföring och avtalsvillkor, RiR 2022:13. 84Konsumentverkets tillsyn av marknadsföring och avtalsvillkor, RiR 2022:13, s. 36.

Kreditförmedlares telefonförsäljning

Att ringa upp potentiella kredittagare är snarare ett sätt att sälja krediter än att marknadsföra dem. Men när en konsument blir uppringd av en näringsidkare för att bli erbjuden en kredit, är det också ett effektivt sätt att marknadsföra krediter på. Från olika aktörer på marknaden har det framhållits att telefonförsäljning av krediter till konsumenter kan vara en problematisk företeelse.

Till skillnad från direktmarknadsföring får telefon användas som försäljningsmetod utan krav på samtycke (21 § marknadsföringslagen [2008:486]). Telefonförsäljning är dock inte tillåtet i förhållande till konsumenter som tydligt motsatt sig försäljningsmetoden. Det kan göras genom bl.a. registrering i det s.k. NIX-registret. I övrigt finns konsumentskyddsbestämmelser för telefonförsäljning i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler. Där finns bl.a. ett krav på att det slutliga avtalet måste ingås skriftligen.85

Under hösten 2022 riktade Konsumentverket tillsyn mot en kreditförmedlare som förmedlar krediter via telefon (avsnitt 8.3.2). Under våren 2023 genomför Konsumentverkets en tematisk tillsyn över sex kreditförmedlares telefonförsäljning av krediter.86 Konsumentverkets uppfattning är att det framför allt är kreditförmedlare som använder sig av telefonförsäljning. Myndighetens bild är att telefonförsäljning inte används av kreditgivarna själva. Även när det gäller telefonförsäljning har det varit svårt att kartlägga omfattningen av problemet, mer än att det är relativt vanligt bland vissa aktörer på marknaden.

Från aktörer verksamma i branschen har vi dessutom informerats om att vissa kreditförmedlare har säljorganisationer som till stor del ägnar sig åt att ringa s.k. kalla samtal till konsumenter för att erbjuda krediter.87 Enligt uppgift förekommer det att dessa bolag ger sin personal provisionsbaserade löner, som baseras på hur många och hur stora krediter som säljs. Hur vanligt förekommande detta är har inte kunnat kartläggas närmare.

Marknadsföring via telefon kan för vissa uppfattas som påträngande. Det bör ställas höga krav på att det som sägs vid telefonförsäljningen följer kravet på måttfullhet och god kreditgivningssed Att arbeta på

85 Se mer om denna reglering ovan under avsnitt 4.5.2. 86 Rapporten förväntas publiceras under sommaren 2023. 87 Med kalla samtal avses att en näringsidkare tar kontakt med någon som denne inte har någon tidigare affärsrelation till.

provision vid telefonförsäljning är problematiskt eftersom det riskerar att konsumentintresset inte beaktas.

8.7. Överväganden och förslag

8.7.1. Finns det behov av ytterligare åtgärder för att skydda konsumenterna mot marknadsföring av krediter?

Bedömning: Marknadsföringen av krediter är omfattande och

många gånger är den inte måttfull. Det kan därför finnas anledning att förtydliga bestämmelsen om måttfullhet i konsumentkreditlagen. Även vissa ytterligare begränsningar av marknadsföringen av krediter kan behöva övervägas för att öka konsumentskyddet.

I våra direktiv anges att marknadsföringen av krediter är omfattande. Påståendet stämmer väl överens med den uppfattning som vi fått under utredningens gång. I avsnitt 8.6 har vi identifierat vissa företeelser i marknadsföringen av konsumentkrediter som är riskfaktorer för att krediter erbjuds eller lämnas till konsumenter som inte har ekonomiska förutsättningar att betala tillbaka dem.

Det har till utredningen framförts av både Konsumentverket och aktörer i branschen att marknadsföringen av krediter på ett generellt plan framstår som obalanserad och påträngande. Vissa har lyft fram innehållet i marknadsföringen som ett problem eftersom det lockar konsumenter till att fatta oöverlagda beslut. Andra har framfört att det stora problemet ligger i omfattningen av den reklam som konsumenter exponeras för i olika typer av medier.

Av Konsumentverkets tillsyn och myndighetens allmänna omvärldsbevakning har det framkommit att vissa problem kopplade till marknadsföringen av krediter är vanligare än andra. Konsumentverket har bl.a. beskrivit att det är vanligt med marknadsföring som framhåller kreditens månadskostnad utan att den totala kostnaden för krediten anges. Detta är särskilt vanligt för de större blancolånen med långa löptider. Många gånger marknadsförs samlingslån på det sättet. Det är givet att en sådan marknadsföring riskerar att missleda konsumenten kring de ekonomiska konsekvenserna av att teckna en kredit.

Det finns även exempel på aktörer som i sin marknadsföring framhåller eller lovar att konsumenten kommer få ett snabbt besked i frå-

gan om en kredit kommer att beviljas eller att krediten kommer att beviljas utan att en kreditupplysning görs. Det är också vanligt att näringsidkare målar upp en bild av kredittagande som något bekymmersfritt som kommer lösa konsumentens samtliga ekonomiska problem. I vissa fall anspelas på humoristiska teman som väcker särskild uppmärksamhet. Marknadsföring av det nu beskrivna slaget riskerar att locka konsumenten att fatta oöverlagda beslut.

Det har också uppmärksammats att marknadsföringen av krediter ofta riktar sig direkt till den presumtiva konsumenten och att erbjudandena dessutom är utformade utifrån den specifika konsumenten eller konsumentgruppen som marknadsföringen är riktad mot. Detta kan göra det särskilt svårt att värja sig mot marknadsföringen. Det finns också problem kopplade till direktmarknadsföring i form av utskick av e-postmeddelanden eller sms. Har en konsument en gång tecknat en kredit eller besökt en kreditgivares eller kreditförmedlares webbplats är det inte ovanligt att konsumenten därefter blir kontaktad med olika erbjudanden. Det rör sig inte sällan om upprepade kontakter under kort tid. En sådan marknadsföring av krediter kan vara att betrakta som påträngande – och därmed inte måttfull.88

Sedan ett antal år tillbaka finns ett krav på att måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av krediter. Många av de företeelser som beskrivits ovan måste enligt vår bedömning anses stå i strid med kravet på måttfullhet i konsumentkreditlagen (2010:1846) och således vara otillåtna redan i dag. Den samlade bild vi fått är att det krävs ytterligare åtgärder för att öka konsumentskyddet mot marknadsföring som strider mot konsumentkreditlagen.

8.7.2. Bör ett krav på särskild måttfullhet införas?

Bedömning: Det bör inte införas ett krav på att näringsidkare ska

iaktta särskild måttfullhet vid marknadsföring av krediter.

88 Den 31 maj 2023 meddelade Patent- och marknadsdomstolen dom i ett mål där denna situation prövades, se mer om tillsynsärendet i 8.3.2. Vid tiden för domen hade betänkandet lämnats till tryck varför domen inte närmare har kunnat behandlas i betänkandet.

Inledning

I annan skyddslagstiftning finns krav på att näringsidkare måste iaktta

särskild måttfullhet i sin marknadsföring (7 kap. 1 § alkohollagen

[2010:1622]). I samband med införandet av måttfullhetskravet i konsumentkreditlagen (2010:1846) övervägde regeringen om kravet även där skulle vara särskild måttfullhet. Det blev emellertid inte så och frågan är om det nu finns skäl att skärpa kravet på måttfullhet och införa begreppet särskild måttfullhet i lagen.

En jämförelse med måttfullhetskravet vid marknadsföring av spel

I förarbetena till den dåvarande lotterilagen (1994:1000) hänvisade regeringen till att det i alkohollagen ställdes upp ett krav på att näringsidkare ska iaktta särskild måttfullhet vid marknadsföring av alkoholdrycker. Regeringen anförde att det fanns omfattande forskning som visade på en tydlig koppling mellan marknadsföring och konsumtion av alkoholdrycker. Men sambandet mellan marknadsföring och spel var inte lika klarlagt, konstaterade regeringen. Detta talade emot att införa ett krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring av spel.89

Ett annat bärande skäl till att särskild måttfullhet inte skulle införas för marknadsföring av spel var enligt regeringen, i huvudsak, att grundlagsskyddet för marknadsföring av alkohol- och tobaksprodukter inte var lika starkt som för marknadsföring av spel.90 Även om det fanns vissa likheter ur risksynpunkt mellan konsumtion av alkohol och deltagande i lotterier ansåg regeringen sammanfattningsvis att det inte var lämpligt att uppställa samma krav på marknadsföring av lotterier som på marknadsföring av alkoholprodukter.

Frågan om att skärpa måttfullhetskravet för marknadsföring av spel har återigen nyligen varit föremål för regeringens bedömning. Även denna gång kom regeringen dock fram till att det inte skulle införas ett krav på särskild måttfullhet för marknadsföring av spel. Regeringen hänvisade i huvudsak till att det inte med säkerhet gick att säga att det befintliga måttfullhetskravet i spellagen (2018:1138)

89Prop. 2016/17:8 s. 31. 90 Regeringen hänvisade till bestämmelsen i 1 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen med särskilda bestämmelser för alkohol- och tobaksprodukter där stora delar undantagits från tillämpningen av förordningens bestämmelser.

inte var tillräckligt för att skydda sårbara grupper. Vidare hänvisade

regeringen till de konsekvenser ett skärpt krav skulle riskera att få.

Även om det inte går att dra en omedelbar jämförelse mellan marknadsföring av spel och marknadsföring av krediter bedömer vi att flera av de argument som regeringen lyfte fram i förarbetena till spellagen, även är relevanta för vår del. Det saknas exempelvis omfattande forskning som visar på en tydlig koppling mellan exponering av reklam eller andra marknadsföringsåtgärder och konsumenters benägenhet att låna. Inte heller finns det något liknande undantag i grundlagen för konsumentkrediter som för alkoholdrycker och tobak. Frågan man behöver ställa sig är dock om det nuvarande måttfullhetskravet i konsumentkreditlagen är tillräckligt eller inte för att skydda konsumenter vid marknadsföring av krediter.

Innebär det nuvarande kravet på måttfullhet ett tillräckligt konsumentskydd?

Bestämmelsen om måttfullhet i konsumentkreditlagen infördes 2018. Sedan dess har Patent- och marknadsdomstolen prövat måttfullhetskravet i konsumentkreditlagen vid endast ett tillfälle.91 Några mer generella slutsatser om måttfullhetskravets innebörd går det dock inte att dra av rättsfallet.

Eftersom även marknadsföringen av spel omfattas av ett krav på måttfullhet kan praxis från spelområdet ha viss relevans. Ett avgörande från spelområdet som Konsumentverket hänvisar till i sin tillsyn på konsumentkreditområdet är den s.k. Ninja Casino-domen.92I målet bedömde Patent- och marknadsdomstolen att marknadsföring i form av en s.k. takeover-annons på en inte spelrelaterad webbplats var påträngande och inte måttfull. Det kan dock konstateras att den målgrupp som domstolen utgick ifrån var konsumenter som är eller ligger i farozonen för att utveckla spelproblem. Eftersom marknadsföringen av konsumentkrediter riktar sig till en annan målgrupp går det inte att med säkerhet säga att domstolen hade gjort samma bedömning för konsumentkreditreklam.

91 Patent- och marknadsdomstolens dom den 25 juni 2020 i mål nr PMT 16182-19. Den 31 maj meddelade Patent- och marknadsdomstolen dom i ytterligare ett mål där måttfullhetskravet prövas, se mer om detta i avsnitt 8.3.2. Vid den tiden hade betänkandet lämnats till tryck varför domen inte närmare har kunnat beaktas i betänkandet. 92 Patent- och marknadsdomstolens dom den 22 november 2019 i mål nr PMT 17459-18.

Under de fem år som måttfullhetsbestämmelsen varit i kraft har Konsumentverket inlett cirka 100 tillsynsärenden. I samtliga fall har bolagen i fråga rättat sig i enlighet med Konsumentverkets krav. En frivillig rättelse förhindrar dock inte Konsumentverket att driva målet till prövning i domstol. Relevanta domstolsavgöranden är som sagt dessvärre väldigt få. Ett sätt att ge måttfullhetsbestämmelsen en tydligare innebörd är att fler mål prövas av domstol, inte minst för att skapa en enhetlig och stabil praxis för aktörerna på marknaden. Detta tar dock tid.

Med hänsyn till den förhållandevis korta tid som måttfullhetskravet funnits i konsumentkreditlagen och den begränsade domstolspraxis som finns på området, är det i nuläget för tidigt att med säkerhet dra slutsatsen att kravet inte är tillräckligt. Vi anser därför att det inte nu finns tillräckliga skäl att införa ett krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring av krediter.

8.7.3. Det nuvarande måttfullhetskravet ska förtydligas

Förslag: Måttfullhetsbestämmelsen i konsumentkreditlagen ska

förtydligas. Det ska framgå att marknadsföring av krediter ska vara måttfull. Bestämmelsen ska också förtydligas på så sätt att den exemplifierar några krav som ska ställas på marknadsföringen för att den ska anses vara måttfull. I kravet på måttfullhet ligger att marknadsföring av krediter inte får vara påträngande eller locka

konsumenten till att fatta oöverlagda beslut. Det innebär också att

marknadsföringen ska vara saklig, balanserad och neutral.

Innebörden av det nuvarande kravet på måttfullhet

Ett krav på att marknadsföring ska vara måttfull – eller att måttfullhet

ska iakttas vid marknadsföring – gäller i flera skyddslagstiftningar.

Måttfullhetsbegreppet i konsumentkreditlagen (2010:1846) gäller vid marknadsföring av alla slags krediter, oavsett vilken målgrupp marknadsföringen riktas till. Kravet finns inte enbart för att skydda konsumenter med svag ekonomi eller konsumenter som vid en kreditprövning inte bedöms kreditvärdiga. I stället är avsikten att betona

att risker med skuldsättning finns inom i princip alla konsumentgrupper.

För att avgöra om en marknadsföringsåtgärd är måttfull ska en helhetsbedömning göras. Avgörande vid bedömningen är hur marknadsföringen är ägnad att uppfattas med hänsyn till den krets till vilken den riktar sig, det medium som används och det innehåll som marknadsföringen har. Bedömningen ska ta sin utgångspunkt i syftet med måttfullhetskravet, nämligen att det vid marknadsföring av konsumentkrediter ska tas större hänsyn till de generella riskerna med konsumentkrediter för att på så sätt minska sannolikheten att marknadsföringen lockar konsumenter till oöverlagda beslut.93

Kravet på måttfullhet innebär bl.a. att marknadsföring av krediter inte får vara påträngande. Den ska dessutom vara saklig och balanse-

rad.94 Måttfullhetskravet stämmer även överens med det som tidigare

uttalats i förarbetena om god kreditgivningssed. Kravet på god kreditgivningssed innebär att krediten inte får framställas så att den missleder

kunden om de ekonomiska konsekvenserna av krediten eller som en

helt bekymmersfri lösning på kundens eventuella ekonomiska problem. Marknadsföringen får inte heller locka kunden till att fatta ett oöverlagt

beslut om att binda sig för krediten. Marknadsföringen av en kredit

ska i princip vara neutral i den meningen att den bör överlåta åt kunden att avgöra i vad mån krediten är förmånlig för honom eller henne.95

Som underlag för bedömningen av kravet på måttfullhet går det även att hämta viss vägledning från Konsumentverkets allmänna råd.96 De allmänna råden används av Konsumentverket som ett verktyg i tillsynsarbetet, men är inte bindande för näringsidkarna. Det kan noteras att det endast är en branschförening – Svenska Bankföreningen – som i nuläget har riktlinjer för hur krediter bör marknadsföras.97 I stora drag motsvarar riktlinjerna det som redan anges i förarbetena och i Konsumentverkets allmänna råd.

Från rättspraxis är det som sagts svårt att få någon tydlig vägledning om innebörden av kravet på måttfullhet eftersom kravet hittills endast varit uppe för prövning vid ett fåtal tillfällen i Patent- och marknadsdomstolen sedan det infördes i konsumentkreditlagen.

93Prop. 2017/18:72 s. 49. 94Prop. 2017/18:72 s. 50. 95Prop. 1991/92:83 s. 107 och prop. 2017/18:72 s. 49 f. 96 KOVFS 2020:1. 97 Svenska Bankföreningen, Kod för ansvarsfull kreditgivning på konsumentkreditmarknaden, 7 december 2020.

Utöver uttalandena i förarbetena om måttfullhetskravets innebörd är vägledningen begränsad när det gäller att bedöma kravets innebörd. Frågan är om måttfullhetskravet som det är utformat i dag är tillräckligt tydligt för de som tillämpar bestämmelsen.

Måttfullhetskravet behöver förtydligas

Eftersom samtliga aktörer som Konsumentverket riktat tillsyn mot rättat sig efter myndighetens krav har tillsynsarbetet på så sätt uppenbarligen haft inverkan. Arbetet har i sin tur lett till att det utvecklats en tydlig bild inom Konsumentverket över vad som inte är måttfull marknadsföring av krediter. Konsumentverket har uppgett att de får in relativt få anmälningar från allmänheten. Tillsynen bygger därför i stor utsträckning på myndighetens egen omvärldsbevakning. Att genom ett sådant tillsynsarbete kontrollera den mycket omfattande marknadsföringen av krediter som konsumenter dagligen exponeras för i olika medier är en omöjlig uppgift för en tillsynsmyndighet. De aktörer som marknadsför krediter är dessutom väldigt många och vissa har inte tillstånd att bedriva sin verksamhet vilket försvårar tillsynen ytterligare. I många fall riktar sig marknadsföringen direkt mot en specifik konsument. Det försvårar också tillsynen eftersom möjligheten att utöva tillsyn i sådana situationer bygger på att en anmälan görs.

Vår uppfattning är att dagens marknadsföring av konsumentkrediter många gånger strider mot kravet på måttfullhet. Det kan dock konstateras att flera av de företeelser som Konsumentverket slagit ner på i sitt tillsynsarbete, fortsatt förekommer. Även om Konsumentverket bedömer att en marknadsföringsåtgärd strider mot måttfullhetskravet, är sannolikheten för en rättslig prövning av åtgärden för närvarande i det närmaste obefintlig. Det finns skäl att tro att vissa näringsidkare som marknadsför krediter väljer att utforma marknadsföringen på ett inte måttfullt sätt för att sedan rätta sig om Konsumentverket riktar tillsyn mot näringsidkaren. Ett sådant agerande behöver inte heller bli särskilt kostsamt för näringsidkaren, mer än till följd av den eventuella negativa publicitet som det medför.98 För att komma åt marknadsföringen som strider mot kravet på måttfullhet är det därför viktigt att se till att Konsumentverket har

98 Ett föreläggande kan förenas med vite, men inte med sanktionsavgift.

de resurser som krävs för att kunna utöva en effektiv tillsyn, och driva fler ärenden till domstol.

Det finns dessutom goda skäl att tro att det finns en osäkerhet kring måttfullhetskravets innebörd bland vissa aktörer på konsumentkreditmarknaden. Det talar för att förtydliga bestämmelsen. Redan före det att måttfullhetsbestämmelsen infördes i konsumentkreditlagen innebar god marknadsföringssed och god kreditgivningssed att näringsidkarna var skyldiga att iaktta viss återhållsamhet och måttfullhet vid marknadsföring av krediter. Som skäl för att införa måttfullhetsbestämmelsen ansåg Utredningen om vissa konsumentkrediter (SOU 2016:68) att kraven på återhållsamhet och måttfullhet inte hade fått tillräckligt genomslag i marknadsföringen av krediter, särskilt med beaktande av de risker som krediter och skuldsättning innebar för den enskilde. För att förtydliga och förstärka näringsidkarnas ansvar vid marknadsföring föreslog utredningen därför att det skulle införas ett uttryckligt krav på måttfullhet.99

Måttfullhetskravet har fortfarande inte fått det genomslag i marknadsföringen av krediter som man hoppades på vid införandet av kravet. Även om det i dagsläget inte finns tillräckliga skäl att införa ett krav på särskild måttfullhet finns det ett påtagligt behov av att se till att marknadsföringen faktiskt lever upp till nuvarande krav på måttfullhet. Näringsidkarna behöver därför ta ett större ansvar för hur de marknadsför krediter. För att underlätta för de aktörer som vill göra rätt, finns det anledning att direkt i lagen lyfta fram de mest centrala kraven bakom måttfullhetsbegreppet. Dessa krav ska förtydliga bestämmelsen och lyfta fram det som lagstiftaren bedömt som de självklara utgångspunkterna vid marknadsföring av krediter. Ett sådant förtydligande ger en tydligare vägledning för aktörerna i branschen om hur de ska utforma sin marknadsföring för att den ska vara måttfull.

Ett viktigt syfte med att förtydliga måttfullhetskravet är förstås att det ska bidra till att motverka att krediter erbjuds konsumenter som riskerar att hamna i överskuldsättning. För att uppfylla syftet behöver de krav som ligger i begreppet måttfullhet få ett större genomslag vid marknadsföringen av krediter.

En helhetsbedömning ska dock alltid ligga till grund för bedömningen av om en marknadsföringsåtgärd strider mot kravet på måttfullhet. Det ger utrymme för att beakta även andra aspekter som kan

99SOU 2016:68 s. 341.

aktualiseras från en specifik marknadsföringsåtgärd och som bedöms gå utöver det som särskilt ska anges i lagtexten. Vid bedömningen ska även hänsyn tas till vem marknadsföringen riktar sig mot och det medium som används.

Närmare om ett förtydligande av måttfullhetsbestämmelsen

Måttfullhetsbestämmelsen är till för att skydda alla konsumenter som erbjuds krediter. Bestämmelsen ska därför förtydligas på det sättet att det i bestämmelsen ska anges att marknadsföring av krediter

ska vara måttfull. I bestämmelsen ska det därefter lyftas fram några

av de krav som ska ställas på marknadsföringen för att den ska anses vara måttfull.

En central utgångspunkt vid marknadsföringen av krediter är att den inte ska locka konsumenten att fatta oöverlagda beslut. Krediter marknadsförs ofta genom att kredittagande målas upp som någonting som förskönar och förbättrar konsumentens hela tillvaro vilket riskerar att locka konsumenten att fatta oöverlagda beslut.

Måttfullhetsbestämmelsen kräver dessutom ett förtydligande om att marknadsföringen inte får vara påträngande. Tekniska förutsättningar gör det i dag möjligt att på ett sofistikerat sätt anpassa marknadsföringen efter den enskilda konsumentens intressen och behov och att kontakta konsumenten direkt. En alltför ihållande marknadsföringsmetod kan få konsumenten att teckna krediter som han eller hon ursprungligen inte hade planerat att göra. Begreppet påträngande tar framför allt sikte på hur näringsidkaren presenterar sin marknadsföring för konsumenten, dvs. själva marknadsföringsmetoden. Vid bedömningen av metoden är frekvensen av exponeringar en viktig parameter.

Såsom tidigare nämnts anges det även i alkohollagens bestämmelse om särskild måttfullhet att marknadsföringen bl.a. inte får vara påträngande. Det skulle därför kunna hävdas att rekvisitet påträngande hör till – eller närmast är öronmärkt för – begreppet särskild måttfull. Vår uppfattning är dock att påträngande marknadsföring även kan gälla som ett rekvisit i konsumentkreditlagen för vad som kan anses vara måttfullt eller inte. Uppfattningen stöds av att regeringen vid införandet av måttfullhetsbestämmelsen i konsumentkreditlagen

särskilt framhöll att marknadsföringen av krediter inte får vara påträngande.

Det ska dessutom framgå att marknadsföringen ska vara saklig,

balanserad och neutral för att betraktas som måttfull. Genom dessa

begrepp framhålls bl.a. att marknadsföringen inte får missleda konsumenten om de ekonomiska konsekvenserna av krediten.

Förslagets överensstämmelse med EU-rätten

Fram tills nu har det varit möjligt för medlemsländerna själva att närmare reglera vilka krav som ska ställas på marknadsföringen av krediter. I det nuvarande konsumentkreditdirektivet finns nämligen ingen reglering om det, bortsett från krav på att viss information ska lämnas i samband med marknadsföringen.100 Det bör noteras att Europaparlamentets och rådets direktiv om otillbörliga affärsmetoder även ska beaktas vid införandet av bestämmelser på marknadsföringsområdet.101 Direktivet är dock ett minimiharmoniseringsdirektiv såvitt avser finansiella tjänster. Det innebär att det i nationell lagstiftning kan införas striktare krav på marknadsföring av finansiella tjänster än vad direktivet föreskriver.

I det kommande direktivet om konsumentkrediter föreslås att det ska införas en bestämmelse om att marknadsföringen av krediter måste vara rättvis, klar och inte vilseledande (artikel 7).102 I samma artikel kommer det införas ett förbud mot att använda formuleringar i reklam- och marknadsföringsmeddelanden som hos en konsument kan skapa falska förväntningar på en kredits tillgänglighet eller på vilka kostnaderna är för krediten. Frågan är hur dessa krav förhåller sig till det nuvarande kravet på måttfullhet i konsumentkreditlagen och övriga marknadsföringsbestämmelser i marknadsföringslagen (2008:486).

100 Den marknadsföringsbestämmelse som i dag finns i konsumentkreditdirektivet är den informationsbestämmelsen som direktimplementerats i 7 § konsumentkreditlagen. 101 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktiv om otillbörliga affärsmetoder) 102 Den engelska versionen använder orden ”fair, clear and not misleading”. Den svenska översättningen ”rättvisande, klara och icke vilseledande” är hämtad från kommissionens förslag till ett nytt konsumentkreditdirektiv.

Marknadsföring som inte är rättvis och klar riskerar att vilseleda konsumenten. Att marknadsföring inte får vara vilseledande är ett allmänt krav som redan finns i marknadsföringslagen och som gäller för all marknadsföring, även för marknadsföringen av krediter. Att den inte ska skapa falska förväntningar om en kredits tillgänglighet eller kostnader är andra aspekter som också redan enligt den nuvarande lagstiftningen ska beaktas inom ramen för måttfullhetsprövningen. Sammantaget menar vi att det krav på måttfullhet som i dag finns i konsumentkreditlagen inte kan anses strida mot artikel 7 i det kommande direktivet om konsumentkrediter.

Det kommande direktivet föreslås även innehålla ytterligare krav på information och andra förbud mot olika påståenden i marknadsföringen (artikel 8). Det kommer bl.a. att föreskrivas att medlemsstaterna ska förbjuda marknadsföring som utfäster vissa påståenden, t.ex. marknadsföring som uppmuntrar konsumenten att teckna krediter för att förbättra konsumentens ekonomiska problem (artikel 8.3 c). Medlemsstaterna kommer även att kunna förbjuda marknadsföring som bl.a. framhåller hur snabbt och enkelt en kredit kan beviljas (artikel 8.3 d). De krav som kommer att anges i det kommande direktivet ska enligt vår bedömning redan i dag beaktas vid bedömningen av om en marknadsföringsåtgärd är måttfull eller inte. Vårt förslag om ett förtydligande av måttfullhetsbestämmelsen har dock inte närmare anpassats till det kommande direktivet i denna del.

Det föreslagna förtydligandet av bestämmelsen finns i 6 a § konsumentkreditlagen.

8.7.4. En särskild upplysning vid marknadsföring av alla krediter ska införas

Förslag: En särskild upplysning ska lämnas vid marknadsföring

av alla krediter enligt konsumentkreditlagen. Vid marknadsföring av vissa kreditköp och räntefria kontokrediter behöver upplysningen dock inte lämnas.

Upplysningen ska lämnas samtidigt som informationen i 7 § konsumentkreditlagen lämnas, dvs. när ett kreditavtal marknadsförs.

Upplysningen ska innehålla information om att det medför kostnader för konsumenten att teckna en kredit. Det ska anges:

”Att låna kostar pengar”. Upplysningen ska dessutom innehålla

information om riskerna med skuldsättning och om vart konsumenten kan vända sig för att få stöd i budget- och skuldfrågor. Om den särskilda upplysningen inte lämnas, ska det vara möjligt att ingripa enligt marknadsföringslagen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om innehållet i upplysningen och om hur den ska lämnas i marknadsföringen.

Den nuvarande regleringen om en särskild upplysning vid marknadsföring av högkostnadskrediter

I konsumentkreditlagen (2010:1846) finns en särskild informationsbestämmelse som gäller för högkostnadskrediter. Vid marknadsföringen av en sådan kredit ska konsumenten upplysas om att det är en högkostnadskredit och riskerna med en sådan samt vart konsumenten kan söka sig för att få stöd i budget- och skuldfrågor (7 b §). Bestämmelsen infördes i syfte att öka konsumentens riskmedvetenhet. Konsumenter som tecknar högkostnadskrediter skulle få bättre möjlighet att stanna upp i sitt beslutsfattande, se över sin ekonomi och sätta sig in i kreditåtagandet och följderna av att inte kunna betala tillbaka ett eventuellt lån i tid.

I avsnitt 11.6.9 föreslås att begreppet högkostnadskredit ska tas bort ur lagen. Utgångspunkten för våra förslag har varit att åtgärderna ska rikta sig mot hela konsumentkreditmarknaden. Av samma skäl

anser vi att det inte längre är motiverat att ha en informationsbestämmelse kopplad till enbart högkostnadskrediter.

Näringsidkare har redan i dag en skyldighet att lämna upplysningar vid marknadsföring eller försäljning av vissa andra slags produkter som innebär risker för konsumenter. Vid marknadsföring av alkohol ska det t.ex. finnas med en text som informerar om alkoholens skadeverkningar (7 kap. 7 § alkohollagen [2010:1622]). På spelområdet ska det anges kontaktuppgifter till en organisation som tillhandahåller information om och stöd i samband med spelproblem när spel förekommer i kommersiella meddelanden (15 kap. 3 § andra stycket spellagen [2018:1138]).

Frågan är om det finns anledning att införa en bestämmelse där näringsidkarna är skyldiga att lämna en särskild upplysning vid marknadsföring av alla typer av krediter i konsumentkreditlagen.

Det finns ett behov av en upplysning vid marknadsföring av alla krediter

Det finns redan en bestämmelse i konsumentkreditlagen som detaljerat reglerar vilken information som ska lämnas vid marknadsföring av ett kreditavtal (7 §). Den effektiva räntan ska alltid presenteras och i de allra flesta fall ska det finnas uppgifter om bl.a. krediträntan, avgifter och andra kostnader, kreditbeloppet, löptiden samt den totala kostnaden för krediten. Trots den relativt omfattande informationen som ska lämnas i marknadsföringen av ett kreditavtal finns det en risk att konsumenten ändå fattar oöverlagda beslut. Det är alltså inte alltid bristen på information som är problemet till att konsumenten fattar ett mindre genomtänkt beslut att ta en kredit. Det kan även bero på att konsumenten befinner sig i en ekonomiskt trängd situation och kanske är i behov av en kredit för att kunna betala sina räkningar. Konsumenten har då troligtvis svårt att se alternativ till att skuldsätta sig och accepterar kreditavtal med höga räntor eller långa löptider.

Ogenomtänkta beslut kan också bero på att kredittagande generellt sett har blivit enkelt och lättillgängligt och att konsumenten inte reflekterar över den kostnad som krediten i slutändan medför. Eftersom ekonomiska problem i många fall uppstår efter en skilsmässa, sjukskrivning eller arbetslöshet kan kredittagande medföra problem för konsumenten först flera år efter det att krediten teck-

nades. Det är därför viktigt att fler konsumenter – inte bara de med små ekonomiska marginaler – ges möjlighet att kunna stanna upp i sin beslutsprocess och reflektera över vilken den bästa lösningen är. En skyldighet för näringsidkarna att lämna en särskild upplysning vid marknadsföring av alla krediter är ett sätt att påverka konsumenternas riskmedvetenhet.

En upplysning för konsumentkrediter kan även förmedla en mer balanserad bild av vad det innebär att låna pengar. Marknadsföringen av krediter förskönar många gånger kredittagande genom att anspela på humoristiska teman eller framställa kredittagande som den bästa lösningen på konsumentens ekonomiska problem. Marknadsföring som enbart förmedlar en positiv bild av att teckna en kredit är i många fall inte måttfull. Även om en särskild upplysning kan bidra till en mer balanserad bild av kredittagande ska inte bedömningen av om en marknadsföringsåtgärd är måttfull (eller inte) påverkas av att en upplysning har lämnats i marknadsföringen. Marknadsföring som i sig strider mot måttfullhetskravet kan därmed inte betraktas som måttfull bara för att en upplysning har lämnats.

Även i det kommande direktivet om konsumentkrediter föreslås införandet av ett krav på att näringsidkaren vid marknadsföring av krediter ska upplysa konsumenten om att det kostar pengar att låna (artikel 8). När direktivet antas kommer det alltså sannolikt att medföra ett krav på Sverige att införa en sådan reglering.

Vi bedömer att det finns goda skäl för att ställa krav på att näringsidkaren ska lämna en särskild upplysning vid marknadsföring av alla krediter som bl.a. ska innehålla information om att det medför kostnader att teckna en kredit. På samma sätt som gäller för den nuvarande särskilda upplysningen för högkostnadskrediter bör den föreslagna upplysningen även innehålla information om övriga risker med skuldsättning. Det kan också finnas anledning att genom upplysningen göra konsumenten uppmärksam på vart denne kan vända sig för att få stöd i budget- och skuldfrågor på samma sätt som nuvarande informationsbestämmelse för högkostnadskrediter gör.

I en rapport gjord av Konsumentverket från 2015 konstaterades att kännedomen om den kommunala budget- och skuldrådgivningen var låg bland allmänheten. En slutsats i rapporten var att budget- och skuldrådgivningen borde marknadsföras så att verksamheten och

dess innehåll blir känd.103 Inom utredningen har det bekräftats att budget- och skuldrådgivare upplever att deras verksamhet är relativt okänd och att den bör synliggöras.104

Budget- och skuldrådgivarna kan vara till stor hjälp för att konsumenter ska kunna ta sig ur en svår ekonomisk situation som de hamnat i. Vid allvarlig och långvarig skuldsättning kan det handla om att få hjälp med att ansöka om skuldsanering hos Kronofogdemyndigheten. För de konsumenter som inte uppfyller kraven för att ansöka om skuldsanering kan hjälpen bestå i vägledning att finna andra långsiktiga och hållbara lösningar på de ekonomiska problemen. Att införa ett krav på att näringsidkarna ska lämna en särskild upplysning som innehåller information om att man kan vända sig till en budget- och skuldrådgivare, skulle kunna bidra till en ökad kunskap om att denna hjälp finns att få.

Sammantaget anser vi att det ska införas en bestämmelse som ställer krav på näringsidkarna att lämna en särskild upplysning vid marknadsföring av krediter. Av upplysningen ska det framgå att det medför kostnader för konsumenten att teckna en kredit. Upplysningen ska dessutom informera konsumenten om riskerna med skuldsättning och om vart konsumenten kan vända sig för att få stöd i budget- och skuldfrågor.

Eftersom upplysningen syftar till att påverka konsumenten i dennes beslutsprocess bör den komma så tidigt som möjligt i kreditprocessen. Som en jämförelse ska den information som näringsidkaren är skyldig att lämna enligt 7 § konsumentkreditlagen lämnas vid mark-

nadsföring av ett kreditavtal. Innebörden av detta är att informations-

plikten inträder när en marknadsföringsåtgärd avser ett något så när bestämt och individualiserat krediterbjudande. Att följa samma systematik som redan gäller för den allmänna informationsbestämmelsen i 7 § skulle underlätta för de som ska lämna upplysningar enligt förslaget. Förslaget är därför att den nu föreslagna upplysningen ska lämnas vid marknadsföringen av ett kreditavtal.

103 Konsumentverket, rapport 2015:8, Med väntan växer skulden – En fördjupad studie av den

kommunala budget- och skuldrådgivningen s. 125.

104 Se mer om synliggörandet av budget- och skuldrådgivarnas verksamhet i avsnitt 13.5.4.

Upplysningens förenlighet med grundlagarna

Att ställa krav på näringsidkare att vid marknadsföringen av krediter lämna en upplysning med visst på förhand bestämt innehåll kan komma i konflikt med tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL).105 Det har i tidigare lagstiftningssammanhang uttalats att för att text med visst innehåll ska kunna tolereras från tryck- och yttrandefrihetsrättslig synpunkt bör det krävas att det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. Texter behöver alltså uppfylla vissa krav på saklighet.106

Numera finns ett undantag i TF och YGL för bestämmelser som innebär krav på att införa och på ett visst sätt utforma varningstext, innehållsdeklaration eller annan liknande produktinformation (1 kap. 12 § 4 TF och 1 kap. 18 § YGL). Undantaget tydliggör att bestämmelserna om tryckfrihet och yttrandefrihet inte hindrar att sådana bestämmelser införs i vanlig lag, om syftet är skydd för hälsa, miljö eller konsumentskydd. Till skillnad från vad som ansetts gälla tidigare finns det inte något krav på att föreskrifter som meddelas med stöd av bestämmelsen enbart får avse texter som saknar en uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. Det ska emellertid fortfarande röra sig om produktinformation, ett begrepp som i sig inrymmer ett visst krav på objektivitet och saklighet.107

Den reglering som föreslås om att näringsidkare ska lämna en särskild upplysning vid marknadsföring av ett kreditavtal syftar till att stärka konsumentskyddet. Informationen som ska lämnas är dessutom saklig. Sammantaget bedömer vi att förslaget är förenligt med yttrandefrihetsgrundlagarna.

Utformningen av upplysningen

Eftersom konsumentkreditlagen redan föreskriver att marknadsföringen av ett kreditavtal ska innehålla en ganska stor mängd uppgifter om kreditvillkoren behöver den nu föreslagna upplysningen vara kort och kärnfull. Det finns annars risk för att upplysningen flyter in i den övriga informationen som redan lämnas i dag. För att inte gå utöver det nuvarande konsumentkreditdirektiv får upplysningen inte

105 TF och YGL tillämpas på t.ex. tryckta skrifter, radio- eller tv-sändningar, eller webbplatser med utgivningsbevis. 106Prop. 2001/02:162 s. 53. 107Prop. 2017/18:49 s. 170 ff. och s. 187.

heller innehålla ytterligare uppgifter om kreditvillkor, dvs. det som regleras i 7 § konsumentkreditlagen.

En annan fråga är hur upplysningen mer precist ska utformas. Den särskilda upplysning som i dag ska lämnas för högkostnadskrediter har inte definierats närmare i lag. I stället har regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer genom ett bemyndigande getts möjlighet att närmare bestämma utformningen av upplysningen.108

Om utformningen av den upplysning som föreslås ska bestämmas i lag krävs en relativt detaljerad bestämmelse. Upplysningen kan exempelvis behöva utformas på olika sätt i olika medier. Det framstår därför som lämpligast att utformningen av bestämmelsen regleras på en lägre författningsnivå än i lag. En sådan ordning stämmer dessutom överens med hur riskvarningar närmare har utformats i annan skyddslagstiftning.109

Vid framtagande av föreskrifterna bör det beaktas att upplysningen ska vara så klar och framträdande som möjligt för att konsumenterna ska kunna särskilja den från annan information. Upplysningen bör inte presenteras som en varning utan som en särskild upplysning som konsumenten lätt ska kunna ta till sig för beaktande i sitt beslutsfattande.

Upplysningen ska som sagt innehålla information om att det medför kostnader för konsumenten att teckna en kredit. Detta ska presenteras genom följande skrivning: ”Att låna kostar pengar”. Den riskinformation som upplysningen ska innehålla bör ta sikte på de vanligaste riskerna med krediter, t.ex. att om konsumenten inte kan betala tillbaka sin skuld riskerar han eller hon en betalningsanmärkning. Det bör till sist finnas information om vart konsumenten kan vända sig för att få stöd i budget- och skuldfrågor vilket bör presenteras i form av kontaktuppgifter till den kommunala budget- och skuldrådgivningen.

108 Genom förordningen (2018:479) om näringsidkares upplysningsskyldighet vid marknadsföring av högkostnadskrediter har Konsumentverket bl.a. fått i uppdrag att närmare utforma innehållet i fråga om riskerna med skuldsättning. Konsumentverket har meddelat föreskrifter om näringsidkares upplysningsskyldighet vid marknadsföring av högkostnadskrediter (KOVFS 2019:1). 109 T.ex. 7 kap. 7 § andra stycket alkohollagen (2010:1622).

Vissa undantag från kravet på att lämna en särskild upplysning vid marknadsföring av krediter

Vid marknadsföring av vissa kredittyper ställs i dag inte krav på att information enligt 7 § konsumentkreditlagen lämnas. Undantagna kredittyper är bl.a. fakturakrediter och vissa räntefria kontokrediter. Det som är gemensamt för dessa kredittyper är att de är räntefria och i stort sett avgiftsfria. Även kontokrediter som ska betalas tillbaka på uppmaning eller inom tre månader är undantagna informationsbestämmelsen i 7 §.

Vi anser att det finns skäl att göra undantag även från den särskilda upplysning som vi föreslår. Krediter som enbart innebär obetydliga kostnader för en konsument ska undantas. Detta innebär att det inte behöver lämnas någon särskild upplysning vid marknadsföring av fakturakrediter och räntefria kontokrediter. Marknadsföringen av alla övriga kontokrediter, där ränta kan påföras krediten, ska omfattas av regleringen.

Från bankbranschen har det framhållits att även bostadskrediter bör undantas kravet. Det huvudsakliga argumentet som gjorts gällande är, att de konsumenter som tecknar bostadskrediter har större kunskap än andra konsumenter om kostnaderna med sådana krediter och om riskerna med kredittagande. Även om det är vanligare att konsumenter som tecknar bostadskrediter har större kunskaper än andra, är det rimligt att tro att åtminstone en del av dem kan behöva påminnas om riskerna med skuldsättning och om vart han eller hon kan vända sig för att få stöd i budget- och skuldfrågor. Bostadskrediter undantas inte heller från den informationsskyldighet som framgår av 7 § konsumentkreditlagen. Det finns sammantaget inte tillräckliga skäl för att undanta bostadskrediter från den föreslagna bestämmelsen.

Ingripande vid utebliven information

Om en näringsidkare inte lämnar sådan information om kreditavtalet i marknadsföringen som framgår av 7 § konsumentkreditlagen, ska relevanta ingripanderegler som följer av marknadsföringslagen tillämpas. Den information som rätteligen skulle ha lämnats ska då anses vara väsentlig (11 § konsumentkreditlagen). Det innebär t.ex. att Konsumentombudsmannen (KO) eller Patent- och marknads-

domstolen på talan av KO får ålägga näringsidkaren att i fortsättningen lämna den nödvändiga informationen.

Den nuvarande bestämmelsen om den särskilda upplysningen som ska lämnas vid marknadsföring av högkostnadskrediter omfattas också av nyss nämnda ingripanderegler. Samma ordning bör gälla för den bestämmelse som vi nu föreslår.

En bestämmelse om en särskild upplysning vid marknadsföring av alla krediter tas in i den nuvarande 7 b § konsumentkreditlagen och bemyndigandet tas in i andra stycket samma bestämmelse

8.7.5. Behöver konsumentkreditlagen förtydligas i fråga om vilka som omfattas av den?

Bedömning: Begreppet näringsidkare i konsumentkreditlagen om-

fattar de aktörer som i dag marknadsför krediter. Vi bedömer att det inte behöver göras något förtydligande i lagen om det.

Det kan konstateras att marknadsföring av konsumentkrediter framför allt bedrivs av kreditgivare, kreditförmedlare och jämförelsesidor. Konsumentverket har även uppmärksammats att white labels används vid marknadsföring av krediter. Jämförelsesidor och white labels drivs utan tillstånd från Finansinspektionen.110

I Konsumentverkets omvärldsbevakning har det särskilt uppmärksammats att jämförelsesidor ofta är mer utmanande i sin marknadsföring av konsumentkrediter än de näringsidkare som har tillstånd att bedriva sin verksamhet. En rimlig slutsats av detta kan vara att det inte finns samma incitament för de aktörer som driver jämförelsesidor att följa lagstiftningen. Det kan emellertid också röra sig om okunskap angående den reglering som finns på konsumentkreditmarknaden. Okunskapen kan även handla om vilka som faktiskt omfattas av konsumentkreditlagens bestämmelser om marknadsföring av krediter. En fråga är om det finns behov av att i konsumentkreditlagen (2010:1846) förtydliga detta.

Konsumentkreditlagen omfattar näringsidkare som lämnar eller

erbjuder krediter till konsumenter (1 §). En näringsidkare är en fysisk

eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med den egna näringsverksamheten (2 §). Begreppet näringsidkare ska

110 En närmare beskrivning av jämförelsesidor och white labels finns i avsnitt 8.6.2.

enligt förarbetena till konsumentkreditlagen tolkas vidsträckt och näringsidkarens verksamhet behöver inte vara särskilt inriktad på kreditgivning för att lagen ska bli tillämplig. När begreppet används i lagtexten avses enligt förarbetena, om inte annat sägs, såväl den som lämnar eller övertar en kredit (kreditgivaren) som den som förmedlar en kredit som ombud för kreditgivaren. Lagstiftaren har alltså – såsom framgår av förarbetena –använt begreppet näringsidkare för att vidga lagens tillämpningsområde och inkludera fler aktörer än enbart kreditgivare och kreditförmedlare.

Detta innebär att kreditförmedlare, jämförelsesidor och white labels omfattas av begreppet näringsidkare i konsumentkreditlagen genom att de i sina respektive näringsverksamheter erbjuder krediter. De omfattas därför också av de krav på måttfullhet som ställs på marknadsföringen av konsumentkrediter. Vi anser att det inte finns behov av någon lagändring för att förtydliga detta.

8.7.6. Ett krav på utformningen av ersättningsystem ska införas

Förslag: I lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter ska

det införas en ny bestämmelse som reglerar utformningen av kreditgivares och kreditförmedlares system för ersättning till sin personal. Kreditgivares och kreditförmedlares system för ersättning till personal som sätter samman, erbjuder, beviljar eller förmedlar konsumentkrediter eller ger råd om konsumentkrediter, inklusive dem som direkt leder eller ansvarar för detta arbete, ska vara uppbyggt på ett sätt som inte negativt påverkar skyldigheterna enligt kravet på sundhet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om en kreditgivares eller kreditförmedlares ersättningssystem.

Näringsidkare som lämnar och förmedlar konsumentkrediter – s.k. konsumentkreditinstitut – lyder under reglerna i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter (LVK). Lagens huvudsakliga syfte är att ställa krav på de kreditgivare och kreditförmedlare som driver verksamhet att ha en god styrning och kontroll av verksamheten. Lagen innehåller i stor utsträckning rambestämmelser. En

central bestämmelse är kravet på att näringsidkare ska bedriva sin verksamhet på ett sätt som är sunt (12 §). Kravet på sundhet innebär i vid bemärkelse att företagen ska hålla en sådan kvalitetsnivå i sin rörelse att förtroendet för marknaden kan upprätthållas.111

I lagen (2016:1024) om viss verksamhet med bostadskrediter (LVB) finns ett hederlighetskrav, i stället för ett sundhetskrav (4 kap. 1 § LVB). Kravet på sundhet och kravet på hederlighet har av regeringen ansetts ha motsvarande innebörd.112 Ett annat krav på verksamheter som bedrivs enligt LVB är att system för ersättning till personal som sätter samman, erbjuder, beviljar, förmedlar eller ger råd om bostadskrediter, ska vara uppbyggt på ett sätt som inte negativt påverkar skyldigheten att t.ex. handla hederligt (4 kap. 3 §). Kravet på företagens ersättningssystem gör det förbjudet att erbjuda personalen provisionsbaserad ersättning som är beroende av antalet och storleken på krediterna som beviljas och förmedlas.

I LVK finns i dag ingen närmare reglering om ersättningssystem för den personal som arbetar i verksamheten. I avsnitt 8.7.7 redogör vi för den information vi fått kring att det finns kreditförmedlare som erbjuder krediter via telefon där personalen arbetar utifrån en provisionsbaserad ersättning beräknad utifrån antalet beviljade eller förmedlade krediter. Det är sannolikt att det även genom andra försäljnings- och marknadsföringskanaler, t.ex. via direktadresserad reklam eller sociala medier, förekommer provisionsbaserade ersättningar som är konstruerade på liknande sätt till personal som arbetar för företag som omfattas av LVK.

Ersättning till personal som beräknas utifrån antalet beviljade eller förmedlade krediter – oavsett om ersättningen utgörs av en bestämd summa per kredit eller en procentsats av kreditbeloppet – medför i sig en uppenbar risk för att konsumentens intressen inte beaktas i tillräcklig utsträckning alternativt riskerar att helt åsidosättas. Ett incitament att lämna eller förmedla en så stor kredit som möjligt kan inte anses vara förenligt med kravet på att beakta konsumentens intressen i enlighet med kravet på sundhet. För att undvika dessa typer av intressekonflikter och motverka att sundhetskravet i verksamheten åsidosätts finns det skäl att ställa krav på hur ersättningsystem till personal utformas. Vi föreslår att det införs en

111Prop. 2013/14:107 s. 84. 112Prop. 2015/16:197 s. 138.

regel om ersättningssystem i LVK, på samma sätt som det finns i annan rörelselagstiftning.

Det kan även konstateras att det kommande direktivet om konsumentkrediter innehåller en bestämmelse (artikel 32) med en i stort sett likadan reglering om ersättningsystem som i dag finns i bolånedirektivet113 och LVB. När det kommande direktivet om konsumentkrediter antas kommer det alltså med största sannolikhet medföra ett krav på Sverige att införa sådana bestämmelser även i LVK. Det ska noteras att i det kommande direktivet föreslås flera olika krav på ersättningssystem, bl.a. kreditgivares system för ersättning till den som utför kreditprövning av konsumenten. Vårt förslag är dock att det i nuläget införs en generell bestämmelse om ersättningssystem. Om det finns behov av att utforma mer specifika krav för vissa delar av verksamheten får det göras i samband med att direktivet ska implementeras i svensk rätt.

De bestämmelser som i dag reglerar utformningen av ersättningssystem hos finansmarknadens aktörer är normalt sett uppbyggda genom övergripande regler i lag, vilka kompletteras i föreskrifter. Så är exempelvis fallet i LVB. Det finns ingen anledning att nu avvika från den ordningen. Vi föreslår därför att det införs en reglering i lag om att företagen ska utforma sina ersättningssystem så att de inte påverkar skyldigheterna enligt kravet på sundhet och att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få möjlighet att meddela föreskrifter om den närmare utformningen av sådana ersättningssystem.

Den föreslagna bestämmelsen tas in i 12 a § LVK. Bemyndigandena tas in i 34 § LVK och i 6 § förordningen (2014:397) om viss verksamhet med konsumentkrediter.

8.7.7. Bör det införas ett förbud mot telefonförsäljning av krediter?

Bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att införa ett för-

bud mot telefonförsäljning av krediter.

113 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/17/ЕU av den 4 februari 2014 om konsumentkreditavtal som avser bostadsfastighet och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2013/36/EU och förordning (EU) nr 1093/2010.

Bör konsumentskyddet stärkas när krediter erbjuds genom telefonförsäljning?

I utredningsarbetet har det identifierats vissa företeelser i marknadsföringen och försäljningen av krediter som bedöms innebära risker för att konsumenter erbjuds eller beviljas krediter som de inte har ekonomiska förutsättningar att betala tillbaka. Telefonförsäljning av krediter är en försäljningsmetod som innebär tydliga risker för konsumenten. Konsumenten blir sannolikt många gånger överrumplad när denne blir uppringd av en kreditgivare eller kreditförmedlare som vill erbjuda krediter. Konsumenten får information om en kredit som denne tidigare kanske inte ens hade övervägt att teckna. Konsumentverket har påtalat att det är svårt att rikta tillsyn mot denna typ av försäljning eftersom det ofta kräver att den konsument som blir uppringd också anmäler detta till Konsumentverket för att myndigheten ska kunna rikta tillsyn.

Det har under utredningsarbetet framkommit från aktörer i branschen att vissa kreditförmedlare enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter (LVK) använder sig av telefonförsäljning när de förmedlar krediter till konsumenter, genom att ringa s.k. kalla samtal.114 Det har även beskrivits att försäljningen sker genom stora säljorganisationer och att lönen till de anställda som ringer samtalen baseras på provision som bl.a. bestäms utifrån hur många och stora krediter som lämnas (avsnitt 8.6.3).

Kreditförmedlingsmarknaden för konsumentkrediter har vuxit de senaste åren och Konsumentverket har beskrivit att kreditförmedlarna står bakom en större del av telefonförsäljningen av krediter till konsumenter.115 Under våren 2023 påbörjade Konsumentverket en tematisk tillsyn där sex kreditförmedlares telefonförsäljning granskas. Tillsynsarbetet förväntas bli klart under sommaren 2023.

När krediter erbjuds – genom t.ex. telefonförsäljning – ska näringsidkaren enligt konsumentkreditlagen (2010:1846) bl.a. iaktta god kreditgivningssed. Näringsidkaren ska ta vara på konsumentens intressen med tillbörlig omsorg och ge de förklaringar som konsumenten behöver. Telefonförsäljning utgör en sådan riktad marknadsföring som omfattas av kravet på måttfullhet i konsumentkreditlagen. I för-

114 Med kalla samtal avses att en näringsidkare tar kontakt med någon som denne inte har någon tidigare affärsrelation till. 115 I avsnitt 8.3.2 behandlas Konsumentverkets tillsynsärende över en kreditförmedlares telefonförsäljning av krediter.

arbetena till måttfullhetsbestämmelsen beskrivs att ett exempel på påträngande marknadsföring kan vara när samma kreditgivare kontaktar en konsument upprepade gånger för att påminna om möjligheterna att ansöka om en kredit eller om en ökning eller förlängning av krediten.116 I lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler finns särskilda regler som gäller vid telefonförsäljning av finansiella tjänster. Om en näringsidkare på eget initiativ kontaktar en konsument via telefon i syfte att ingå distansavtal ska denne i början av samtalet bl.a. informera konsumenten om syftet med samtalet. Näringsidkaren ska vidare bekräfta sitt anbud i en handling. Ett avtal ingås först genom att konsumenten efter samtalet skriftligen accepterar näringsidkarens anbud. Ett avtal som inte har ingåtts på ett sådant sätt är ogiltigt (3 kap. 4 §).

Det kan konstateras att det finns flera bestämmelser som ska skydda en konsument vid telefonförsäljning av krediter. Trots aktuella skyddsbestämmelser finns det stora risker när krediter erbjuds via telefon. För vissa konsumenter som lever med en ansträngd ekonomi kan det vara lockande att teckna en kredit när de per telefon blir kontaktade direkt av en kreditförmedlare eller en kreditgivare. Telefonförsäljningen som görs av anställda som har ett personligt intresse av att konsumenten ansöker om en kredit eller en så stor kredit som möjligt innebär dessutom en tydlig risk för att konsumentintresset inte tillgodoses fullt ut. Erbjudande om krediter via telefonförsäljning är även med hänsyn till sin natur svåra att kontrollera och rikta tillsyn mot. Mot denna bakgrund är frågan om konsumenten i dag erhåller ett tillräckligt starkt skydd vid telefonförsäljning av krediter.

Bör det införas ett förbud mot telefonförsäljning av krediter?

Ett sätt att skydda konsumenten mot telefonförsäljning av krediter är att införa ett totalt förbud mot försäljning och marknadsföring av konsumentkrediter via telefon. Inom premiepensionsområdet finns ett sådant förbud (64 kap. 46 § socialförsäkringsbalken). Ett avtal som ingåtts i strid med förbudet är ogiltigt. Vid införandet av förbudet bedömde regeringen att försäljning av tjänster och produkter på premiepensionsområdet via telefon var ett stort problem som återkommande hade uppmärksammats av Konsumentverket. Regeringen

116Prop. 2017/18:72 s. 63.

uttalade även att investeringar med pensionsändamål är komplexa beslut som inte var lämpliga att ta per telefon. Investeringsrådgivning är tillståndspliktig men regeringen ansåg att tillståndsplikten inte var tillräcklig för att tillgodose konsumentskyddet på området.117

Till skillnad från telefonförsäljningen på premiepensionsområdet har telefonförsäljning av krediter inte uppmärksammats som ett lika stort problem på konsumentkreditmarknaden. Det har exempelvis inte varit möjligt att få fram närmare uppgifter om hur många kreditgivare och kreditförmedlare som tillämpar provisionsbaserad ersättning till sin personal. Det är dessutom enbart en av aktörerna på marknaden – dvs. kreditförmedlare enligt LVK – som uppgetts använda denna typ av försäljnings- och marknadsföringsmetod. Dessa omständigheter talar emot att nu införa ett generellt förbud mot telefonförsäljning av krediter.

Ytterligare en skillnad mot telefonförsäljning på premiepensionsområdet är att avtalet inte ingås i direkt anslutning till telefonsamtalet när en kreditförmedlare använder sig av telefon som försäljningsmetod av kreditavtal. Konsumenten beslutar alltså inte om han eller hon vill teckna en kredit under telefonsamtalet med kreditförmedlaren utan det görs i efterhand. Även detta talar emot en så ingripande reglering som ett förbud innebär.

Med hänsyn till de risker som finns med oöverlagda beslut kring tecknande av en kredit är det dock problematisk att krediter erbjuds via telefon utan att konsumenten själv har tagit initiativ till kontakten. Av vissa har det framhållits att det finns begränsad nytta för konsumenten av att krediter säljs via telefon vilket talar för att det finns ett behov av att ytterligare reglera detta. Det är också svårt att säkerställa konsumentskyddet vid telefonförsäljning av krediter. Vi menar dock att förslaget i avsnitt 8.7.6 om att införa bestämmelser i LVK på hur ersättningsystemen för personal ska utformas sannolikt kan bidra till att telefonförsäljningen av krediter kan ske på ett sätt som är sunt. Behovet av ett generellt förbud mot försäljning och marknadsföring av krediter via telefon framstår därför inte som lika motiverat. Vi bedömer sammantaget att det i nuläget inte finns tillräckligt starka skäl för att införa ett sådant förbud. Om problemen skulle visa sig kvarstå, bör dock frågan om ett förbud prövas på nytt.

117Prop. 2017/18:247 s. 42.

9. En skärpt reglering av möjligheten att erbjuda spel på kredit

9.1. Uppdraget och våra utgångspunkter

Enligt våra direktiv ska vi överväga och vid behov föreslå åtgärder för att förhindra att förbud mot att erbjuda spel på kredit kan kringgås genom att erbjuda betalningslösningar med möjlighet till kredit från en tredje part.

Sedan i början av 1990-talet har det funnits ett förbud mot att erbjuda eller lämna krediter för insatser i spel, vilket numera framgår av spellagen (2018:1138). De som omfattas av förbudet är licenshavare för spel och spelombud. Lagen hindrar dock inte en tredje part, vilken kan vara en kreditgivare eller en kreditförmedlare, från att erbjuda och lämna krediter som betalningsalternativ för insatser vid spel. Frågan är om det finns anledning att utöka det gällande kreditförbudet.

I detta kapitel behandlar vi inledningsvis spelansvarsbestämmelserna, omsorgsplikten och kreditförbudet i spellagen. Vi redogör därefter för de olika överväganden som gjorts genom åren om att eventuellt utöka kreditförbudet. Vi redovisar även Spelinspektionens ställningstagande i fråga om licenshavares ansvar för att spelare inte erbjuds krediter av tredje part i samband med spel. Vi går därefter igenom de förbud mot att spela på kredit som finns i Storbritannien och Norge. Kapitlet avslutas med våra överväganden och förslag.

9.2. Spelansvar och kreditförbudet i spellagen

9.2.1. Allmänt om spelansvar och licenshavares omsorgsplikt

Spellagen (2018:1138) bygger på att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behöriga tillstånd och licenser. Aktörer utan tillstånd ska stängas ute.1 I spellagen har det införts ett särskilt kapitel om spelansvar. Regeringen uttalade vid införandet av spelansvarsbestämmelserna att regleringen är till för att motverka de negativa effekterna av spelande. Var och en har ansvar för sitt spelande, men för vissa personer är förmågan att spela ansvarsfullt och kontrollerat begränsad.2 I kapitlet om spelansvar finns bl.a. bestämmelser om åldersgräns för spel (14 kap. 2 §), informationsskyldighet (14 kap. 4 §), utformningen av spel (14 kap. 5 §) och insatser och vissa gränser för spel (14 kap. 6 och 7 §§).

Portalparagrafen i kapitlet om spelansvar handlar om licenshavarnas omsorgsplikt. Omsorgsplikten innebär en skyldighet för licenshavare att vidta olika former av spelansvarsåtgärder för att motverka överdrivet spelande. En licenshavare ska därför säkerställa att sociala och hälsomässiga hänsyn iakttas i spelverksamheten för att skydda spelare mot överdrivet spelande. Licenshavaren ska även hjälpa spelare att minska sitt spelande när det finns anledning till det (14 kap. 1 § spellagen). Omsorgsplikten syftar till att skydda spelarnas liv, hälsa och ekonomi samt indirekt även de anhöriga till spelarna.3

9.2.2. Särskilt om kreditförbudet för insatser i spel

Enligt spelansvarsbestämmelsen i 14 kap. 8 § är det förbjudet att erbjuda eller lämna kredit för insatser i spel. Ett sådant förbud infördes ursprungligen i den numera upphävda lotterilagen (1994:1000). Regeringen uttalade vid införandet av kreditförbudet att syftet var att minimera riskerna för spelmissbruk och därpå följande sociala skadeverkningar. Att spela på kredit kunde enligt regeringen få förödande konsekvenser. Om en deltagare i spel och lotterier erbjuds kredit för insatser i spelet av lotterianordnaren kunde han eller hon under spelets gång frestas att spela långt över sin ekonomiska för-

1Prop. 2017/18:220 s. 85. 2Prop. 2017/18:220 s. 148. 3Prop. 2017/18:220 s. 149.

måga.4 Inledningsvis omfattades enbart lotterianordnare av förbudet men det utvidgades några år senare till att även omfatta den som företräder lotterianordnaren som ombud.5 Även den då gällande kasinolagen (1999:355) innehöll ett förbud mot att spela på kredit och bestämmelsen motsvarade lotterilagens reglering.6

Vid införandet av spellagen (2018:1138) flyttades kreditförbudet oförändrat dit. I lagen finns en möjlighet till undantag från kreditförbudet (14 kap. 8 § andra stycket). Undantaget kan bli aktuellt för spel för allmännyttiga ändamål. Dessa lotterier köps ibland genom faktura och löper som en prenumeration under en viss tid. Det är Spelinspektionen som får medge undantag.

9.2.3. Tidigare överväganden om ett utökat kreditförbud

Genom åren har frågor kring kreditförbudets omfattning behandlats i förarbetena på spelområdet. Redan vid införandet av kreditförbudet i den då gällande lotterilagen (1994:1000) konstaterade regeringen att det inte skulle finnas något hinder mot att betala med kreditkort, eftersom kreditförbudet endast riktar sig mot den som anordnar lotterier.7 I samma lagstiftningsärende togs också frågan om dåvarande Televerkets s.k. 071-nummer upp. Genom 071-nummer kunde företag sälja sina tjänster eller upplysningar och Televerket skötte sedan betalningsförmedlingen mellan säljaren och köparen. Köparen debiterades i efterhand för den köpta tjänsten genom sin vanliga telefonräkning. Regeringen noterade att det via sådana linjer hade förekommit försäljning av spel och lotterier som omfattades av lotterilagen. Regeringen konstaterade att en del människor drog på sig stora skulder med anledning av dessa spel och lotterier, som så småningom skulle betalas via telefonräkningen. Regeringen uttalade att bestämmelsen om att en lotterianordnare inte fick lämna kredit för insatser i lotteriet innebar att spel och lotterier inte fick förekomma via 071-linjerna eftersom betalningen ägde rum i efterhand, dvs. genom en form av kredit.8

4Prop. 1993/94:182 s. 37. 5Prop. 2001/02:153 s. 24. 6Prop. 1998/99:80 s. 36 f. 7Prop. 1993/94:182 s. 77. 8Prop. 1993/94:182 s. 37 f.

I propositionen Kasinospel i Sverige m.m. (prop. 1998/99:80) till införandet av den numera upphävda kasinolagen (1999:355) förde regeringen ett resonemang kring kreditförbudets omfattning eftersom även kreditförbud i kasinolagen omfattade endast den som anordnade kasinospelet. Regeringen ansåg att detta skulle kunna ge upphov till att anordnaren på något sätt verkade för att någon annan erbjöd kredit i anslutning till kasinoverksamheten. Det fanns därför enligt regeringen anledning för Lotteriinspektionen att i sin tillsynsroll vara uppmärksam på den risken.9

I Lotterilagsutredningens betänkande Från tombola till Internet –

översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) övervägdes frågan om

lotterilagens kreditförbud skulle utökas till att omfatta krediter som lämnades av tredje part, dvs. av exempelvis banker eller ett annat kreditinstitut. Utredningen konstaterade att man från lagstiftarens sida ville förhindra krediter som lämnades eller kunde tas i anspråk löpande i samband med spelandet och som också på ett enkelt sätt kunde utnyttjas vid spel från bostaden eller arbetsplatsen. Den vanligaste formen av en sådan kredit borde, enligt utredningen, vara den som togs i anspråk via bankkort och då särskilt bankkort som till någon del innefattade en kredit. Utredningen uttalade följande om att förhindra betalning för insatser vid spel med kreditkort.

Det kan emellertid enligt utredningens mening starkt ifrågasättas om det är rimligt att en spelare vid betalning av spel – i dagens högteknologiska samhälle där ”riktiga” pengar kanske snart är ett minne blott – inte skall kunna använda sig av de betalningsmedel som står till buds i samhället även om betalningsmedlet innebär att en kredit tas i anspråk. Det bör i det sammanhanget påpekas att en kredit ansluten till ett bankkort har varit föremål för en kreditprövning och att spelaren således inte på ett okontrollerat sätt kan sätta sig i skuld under spelets gång.10

Som en jämförelse nämnde utredningen ett tidigare förbud i den då gällande alkohollagen (1994:1738) om att det inte var tillåtet att betala med kreditkort på Systembolaget. Förbudet upphävdes genom en lagändring den 1 januari 2000. Enligt utredningens fanns det inte tillräckligt starka skäl att nu gå motsatt väg och införa ett lagförbud mot användande av kreditkort vid spel.

Även krediter som lämnades av förmedlare i form av teleoperatörer, de s.k. 071-linjerna, behandlades av utredningen. Inte heller där

9Prop. 1998/99:80 s. 36. 10SOU 2000:50 s. 200.

ansåg man att det fanns skäl att införa något lagförbud även om det vid den typen av kredit inte skett samma kreditprövning av spelaren, som för t.ex. ett kreditkort, och att det dessutom kunde finnas ett större intresse hos en sådan förmedlare att en kredit togs i anspråk.11I den efterföljande propositionen (prop. 2001/02:153) behandlades inte frågan om ett utökande av kreditförbudet till tredje part närmare.12

I samband med att det nu gällande kreditförbudet infördes i spellagen (2018:1138) konstaterade regeringen att det kreditförbud som hade lagts fram av utredningen inte omfattade krediter som erbjöds eller lämnades av någon annan än licenshavare eller ombud. Regeringen ansåg därför att det inte låg inom ramen för det aktuella lagstiftningsärendet att utöka kreditförbudet. Regeringen framhöll dock ändå att ett skäl mot att utvidga kreditförbudet till tredje part var att de flesta kreditgivare är skyldiga att göra en kreditprövning. Regeringen uttalade att frågan skulle övervägas på nytt om det visade sig att licenshavarna skulle komma att kringgå kreditförbudet genom att i nära anslutning till spelet låta tredje part erbjuda krediter.13

I Spelmarknadsutredningens slutbetänkande Ökat skydd och stärkt

reglering på den omreglerade spelmarknaden (SOU 2020:77) uttalades

att ett stort problem när det gäller spelberoende är de ekonomiska svårigheter som den drabbade kan hamna i genom ett överdrivet spelande. Utredningen uttalade att det trots kreditförbudet i spellagen, förekom att licenshavare erbjöd spel på kredit genom samarbete med vissa kredittjänster. Om denna företeelse föll under kreditförbudet i spellagen var enligt utredningen inte helt tydligt. Utredningen ville dock invänta någon form av ställningstagande från Spelinspektionen innan det var aktuellt att överväga eventuella lagändringar.14

9.2.4. Spelinspektionens rättsliga ställningstagande om spel på kredit i förhållande till omsorgsplikten

I ett rättsligt ställningstagande har Spelinspektionen uttalat sig om möjligheten att spela på kredit i förhållande till omsorgsplikten i spellagen (2018:1138).15 I ställningstagandet konstaterades att det före-

11SOU 2000:50 s. 200 f. 12Prop. 2001/02:153 s. 24. 13Prop. 2017/18:220 s. 154. 14SOU 2020:77 s. 237. 15 Spelinspektionen, Spel på kredit i förhållande till omsorgsplikten i 14 kap.1 § spellagen (2018:1138), 22 september 2021.

kommer att licenshavare på sin webbplats informerar och ibland även länkar till företag som endast erbjuder krediter som betalningsalternativ, trots kreditförbudet i spellagen. Enligt myndigheten är det licenshavaren som ansvarar för att den information som finns på och nås från licenshavarens webbplats inte bidrar till ökad användning av krediter som insats vid spel.

Spelinspektionen uttalade vidare att det inte är förenligt med omsorgsplikten att licenshavare på något sätt bidrar eller uppmuntrar till att spelare tar lån för att upprätthålla sitt spelande. Enligt myndigheten får information eller länkning till företag som enbart erbjuder betalningsalternativ i form av krediter inte förekomma på webbplatser där spel om pengar tillhandahålls. Vidare ansåg Spelinspektionen att det inte heller är förenligt med omsorgsplikten att möjliggöra faktura som betalningsalternativ eller att erbjuda betalningsalternativ där insättningar görs via mobilen och kostnaden läggs på mobilabonnemangsfakturan, eftersom dessa förfaranden bidrar till spel på kredit.

9.3. Regleringen i Storbritannien och Norge

Både i Storbritannien och Norge finns det förbud mot att spela på kredit. I Storbritannien är förbudet reglerat på ett liknande sätt som det svenska kreditförbudet, dvs. ett förbud för licenshavare att erbjuda eller lämna kredit för insatser i spel. Regleringen innehåller dessutom ett förbud för licenshavare att delta i, arrangera, tillåta eller medvetet underlätta kreditgivning i samband med spel.16

I syfte att motverka riskerna med att spela på kredit införde Storbritannien i april 2020 ett förbud för licenshavare att ta emot betalning med kreditkort vid insatser i spel.17 I förbudet föreskrivs att licenshavare även ska säkerställa att betalningar som sker från digitala plånböcker, s.k. e-wallets, inte kommer från ett kreditkort. Förbudet omfattar i huvudsak spel på nätet eller i spelbutiker, casinon eller bingohallar. Kreditkort kan fortfarande användas vid köp av bl.a. lotter eller skraplotter i en butik som huvudsakligen inte säljer spelrelaterade tjänster eller där försäljningen av spelet sker via posten.

Den 1 januari 2023 införde Norge i den norska spellagen ett förbud mot att spela på kredit.18 De som tillhandahåller spel i Norge får

16 Licence conditions and codes of practice, paragraph 6.1.1. 17 Licence Conditions and Codes of Practice, paragraph 6.1.2. 18 7 § Lov om pengespill (pengespilloven).

inte tillåta spelare att betala med kredit. Förbudet innefattar även betalning med kreditkort. Regeringen gick först inte fram med förslaget om att införa ett förbud eftersom den ansåg att en sådan bestämmelse var praktiskt svår att tillämpa. Ett av problemen var att det skulle bli svårt att skapa tekniska lösningar som kunde förbjuda kreditkort knutna till digitala plånböcker eller kreditutrymmen som var kopplade till vanliga bankkort. Vidare ansåg regeringen att det aldrig skulle kunna gå att kontrollera om betalningen för spelet kom från andra typer av krediter, t.ex. ett konsumtionslån. Det ansågs dessutom vara svårt för de mindre spelleverantörerna att sätta upp tekniska lösningar som kunde säkra att spel på kredit inte skulle förekomma.19

Efter att förslagen remitterats ändrade sig regeringen och lade fram det förslag om förbud mot spel på kredit som nu har införts i den norska spellagen. Regeringen konstaterade att remissinstanserna hade gett uttryck för att ett förbud behövdes eftersom det ansågs finnas en stark koppling mellan spelberoende och tillgång till pengar genom lån för konsumtion och kreditkort. Förbudet skulle, enligt regeringen, vara en viktig signal för spelleverantörerna att spel måste erbjudas på ett ansvarsfullt sätt. Regeringen uttalade att spelleverantörerna borde kunna hitta tekniska lösningar för att förbjuda betalning med kreditkort. De norska statliga spelleverantörerna hade nämligen redan innan förbudet infördes i lagen, infört system som gjorde det möjligt att neka betalning med kreditkort. Regeringen uttalade att vissa andra betalningslösningar på kredit dock skulle vara svåra att stoppa. Trots detta ansåg regeringen att det var viktigt att det fanns ett förbud i lagen.20

19 Høringsnotat Forslag til ny lov om pengespill, Kulturdepartementet, s. 59. 20 Prop. 220 L (2020-2021) Proposisjon till Stortinget (forslag till lovvedtak), Lov om pengespill, s. 67 f.

9.4. Överväganden och förslag

9.4.1. Kreditförbudet i spellagen ska utvidgas till att omfatta tredje part

Förslag: Bestämmelsen om kreditförbud i spellagen ska utvidgas.

Det ska vara förbjudet för en licenshavare eller ett spelombud att främja möjligheterna för någon annan att erbjuda eller lämna kredit för insatser i spel.

Bedömning: Förslaget är en sådan teknisk föreskrift som behö-

ver anmälas till Europeiska kommissionen.

Bristen med det nuvarande kreditförbudet

Enligt kreditförbudet i spellagen (2018:1138) är det inte tillåtet för

licenshavare eller spelombud att erbjuda eller lämna kredit för insatser

i spel. Syftet med kreditförbudet är att personer inte ska sätta sig i skuld på grund av deltagande i spel på kredit. Krediter som erbjuds eller lämnas av tredje part – t.ex. en kreditgivare eller en kreditförmedlare – omfattas dock inte av förbudet. Licenshavare och spelombud kan därför genom kreditgivare och kreditförmedlare erbjuda spelare olika typer av krediter som kan användas som insats vid spel, således utan att överträda förbudet.

Det framgår av en förstudie, gjord av Kronofogdemyndigheten, att en av de vanligaste anledningarna till skuldsättning vid ansökan om skuldsanering är just spelande.21 Från kommunernas budget- och skuldrådgivare har det framkommit att de sett en ökning av antalet rådsökande som tydligt uttalar att spelande är huvudorsaken till deras skuldsättning. De har också sett att spel ofta medför stora skuldbelopp eftersom både spel och krediter är lättillgängliga. Skuldbeloppen hinner därför växa snabbt på kort tid. Budget- och skuldrådgivarna ser även att de rådsökande som skuldsatt sig genom spel många gånger lider av psykisk ohälsa och har dåliga familjerelationer eftersom den skuldsatte t.ex. tar lån av närstående eller i närståendes namn för att finansiera sitt spelande.

21 Kronofogdemyndighetens förstudie spelmissbruk, 7 maj 2019, s. 3.

Det är olyckligt att kreditförbudet i spellagen kan kringgås och att krediter trots regleringen erbjuds i samband med spelande. Denna brist i lagstiftningen riskerar att leda till att spelare hamnar i svåra ekonomiska situationer med överskuldsättning och andra negativa konsekvenser som följd. Det finns därför skäl att överväga om det nuvarande kreditförbudet i spellagen bör utvidgas.

Det finns behov av ett utökat förbud

Det uttalades närmast i Spelmarknadsutredningens slutbetänkande (SOU 2020:77) att det fanns licenshavare som då erbjöd spel på kredit genom samarbete med en viss kredittjänst. Enligt Spelinspektionen förekommer denna företeelse fortfarande. Konsumentverket har dessutom i sin omvärldsbevakning noterat att vissa betalningsinstitut erbjuder spelare möjligheten att betala spel på faktura.22 Det saknas dock närmare uppgifter om hur vanligt det är att tredje part erbjuder spelare olika betalningslösningar på kredit.

Spelinspektionen har i det rättsliga ställningstagandet från 2021 uttalat att det inte är förenligt med omsorgsplikten enligt spellagen att licenshavare på något sätt bidrar eller uppmuntrar till att spelare tar lån för att upprätthålla sitt spelande. Enligt Spelinspektionen har myndigheten därför rätt att i sin tillsyn förelägga licenshavare att upphöra med att lämna information om eller länka till företag som enbart erbjuder betalningsalternativ i form av krediter. Spelinspektionen har däremot ännu inte inlett något sådant tillsynsärende och frågan har därför inte heller prövats av domstol.

Det kan konstateras att det finns olika sätt att kringgå kreditförbudet i spellagen – och att det i dag finns licenshavare och spelombud som gör det. Detta strider uppenbart mot syftet med kreditförbudet och det var inte heller meningen när kreditförbudet infördes att licenshavare och spelombud skulle kunna erbjuda spelare krediter genom en tredje part. Det har i förarbetena på spelområdet upprepade gånger övervägts om kreditförbudet bör utvidgas till att omfatta tredje part. Något sådant förslag har hittills inte lagts fram.

Som Spelinspektionen bedömt innebär omsorgsplikten sannolikt redan i dag ett ansvar för licenshavare att inte bidra eller uppmuntra till att spelare tar lån för att spela. Med hänsyn till de stora konse-

22 Konsumentverkets rapport 2021:1, Konsument på kredit, s. 36.

kvenser som spel på kredit kan medföra är det viktigt att det av kreditförbudet i 14 kap. 8 § spellagen tydligt framgår vilka företeelser som omfattas. Det ska inte råda något tvivel om vad som gäller. Vi föreslår därför att kreditförbudet utvidgas.

Licenshavaren eller spelombudet är själva länken mellan spelaren och den tredje part som erbjuder spel på kredit. Det talar för att ett utvidgat förbud även fortsättningsvis ska vara riktat mot licenshavare och spelombud. Dessutom medför en sådan ordning att det redan finns tillsyns- och sanktionsbestämmelser kopplade till förbudet. Spelinspektionen kan bl.a. rikta förelägganden om rättelse eller meddela en anmärkning mot de licenshavare som inte följer spelansvarsbestämmelserna i 14 kap. spellagen. En anmärkning kan förenas med en sanktionsavgift (18 kap. 12 § och 19 kap. 10 §spellagen).

En ordning där förbudet riktas mot licenshavare och spelombud framstår också som lagtekniskt enkel att genomföra. Det kan noteras att man i Storbritannien har valt en liknande reglering. Där är det förbjudet för en licenshavare att tillåta eller medvetet underlätta kreditgivning i samband med spel.

Vi föreslår att det ska vara förbjudet för en licenshavare eller ett spelombud att främja möjligheterna för någon annan att erbjuda eller lämna krediter för insatser i spel. Förbudet innebär att licenshavare och spelombud inte får bidra till att spelaren erbjuds att teckna krediter som ska användas som betalning för spel. Inte heller får de på andra sätt uppmuntra spelaren att teckna krediter för sitt spelande eller underlätta för någon annan att erbjuda krediter som betalning för insatser i spel. Det föreslagna förbudet omfattar inte ett förbud mot att betala spelande genom att utnyttja en redan för något annat ändamål beviljad kredit. Det förblir därför tillåtet att betala insatserna vid spel med ett kreditkort eller genom att utnyttja ett tidigare beviljat blancolån.

Förslaget om det utvidgade kreditförbudet tas in i 14 kap. 8 § spellagen.

Ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter

Det har sedan länge funnits ett informationssystem som syftar till att motverka handelshinder orsakade av tekniska föreskrifter på det icke-harmoniserade området i EU-rätten. Bestämmelserna finns nu-

mera i det s.k. anmälningsdirektivet.23 Eftersom spelområdet är ett icke-harmoniserat område ska direktivet beaktas när bl.a. en lagregel föreslås på spelområdet. Direktivet är genomfört i Sverige bl.a. genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler. Av förordningen framgår att nya tekniska föreskrifter ska anmälas till Europeiska kommissionen. Tekniska regler definieras i förordningen bl.a. som föreskrifter om informationssamhällets tjänster som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid tillhandahållande, etablering eller användande av sådana tjänster (2 §).24

Av 20 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet följer att Regeringskansliet ska anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av Sveriges medlemskap i EU eller av andra internationella överenskommelser. En utebliven anmälan medför att föreskriften är ogiltig. Författningar som syftar till att uppfylla gemenskapsrätten behöver dock inte anmälas. När en anmälan görs påbörjas i regel en frysningstid om tre månader under vilken den tekniska föreskriften inte får antas. Kommissionen och medlemsstaterna har under frysningstiden möjlighet att lämna synpunkter på förslagen. Det kan i vissa fall göra att tiden förlängs.

Den föreslagna bestämmelsen utgör enligt vår bedömning ett sådant krav som är rättsligt bindande och tvingande för de aktörer som bedriver spelverksamhet i Sverige. Förslaget om ett utökat kreditförbud innehåller därmed sådana tekniska föreskrifter som enligt anmälningsdirektivet måste anmälas till Europeiska kommissionen.

23 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (kodifiering). 24 Informationssamhället tjänster definieras i 2 § i förordningen som tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning under förutsättning att tjänsterna tillhandahålls a) utan att parterna är närvarande samtidigt (på distans), b) genom att sändas vid utgångspunkten och tas emot vid slutpunkten med hjälp av utrustning för elektronisk behandling och lagring av uppgifter, och som i sin helhet sänds, befordras och tas emot genom tråd, radio, optiska medel eller andra elektromagnetiska medel (på elektronisk väg), och c) genom överföring av uppgifter på individuell begäran av en tjänstemottagare.

9.4.2. Bör spel med kreditkort förbjudas?

Bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att införa ett för-

bud mot att betala spelande med kreditkort.

Ett förbud mot att betala med kreditkort för insatser vid spel?

Ett sätt att begränsa möjligheten att spela på kredit är att införa ett förbud mot att betala insatser vid spel med kreditkort. I både Storbritannien och Norge har man nyligen infört förbud mot att betala insatser vid spel med kreditkort. I de norska förarbetena uttalades att det fanns vissa svårigheter med ett sådant förbud. Trots detta ansåg den norska regeringen att det fanns skäl att införa förbudet.

Vi har blivit uppmärksammade på att det finns vissa tekniska svårigheter med ett förbud mot att betala insatser vid spel med kreditkort. Utvecklingen på kreditkortsmarknaden har inneburit att krediter inte bara kan vara kopplade till ett vanligt kreditkort utan även till ett betalkort. Uppfattningen från både banker och kortutgivare är att det skulle innebära stora svårigheter att förbjuda betalning med ett betalkort när en kredit är kopplad till ett sådant kort. Vissa kortutgivare har uttalat att det troligtvis skulle kunna gå att skapa tekniska system kring att förbjuda betalning med ett vanligt kreditkort men att det i dag saknas närmare kunskap om hur komplext ett sådant system skulle bli.

Från bankbranschen har det vidare lyfts fram att det skulle medföra svårigheter att förbjuda betalning med digitala plånböcker, oavsett om det är ett vanligt kreditkort eller ett betalkort med en kredit kopplad till den digitala plånboken. Det kan dock konstateras att det i Storbritannien införts ett förbud mot kreditkortsbetalning även för digitala plånböcker.

Från bankbranschen har det också framförts synpunkter om att det kommer uppstå problem om förbudet ska omfatta köp av spel i vissa butiker. Det är vanligt att spelombud som säljer spel i butiker också säljer andra produkter än spel. Vid betalning av en vara eller tjänst i en sådan butik går det inte att skilja på om det är ett spel eller en annan produkt som kunden betalar för. Ett förbud mot betalning med ett kort som har en kredit kopplad till sig skulle därför även riskera att inte kunna användas för att betala andra varor i butiken.

Det kan konstateras att det alltså finns stora tveksamheter från branschen om hur effektivt ett förbud mot att betala spel med ett kort som har en kredit kopplad till sig skulle bli. Konstruktionen av kreditkort och övriga betalkort med krediter kopplade till sig skulle medföra osäkerhet kring tillämpningen av ett förbud. Det talar emot att nu införa ett förbud. Ett förbud skulle dessutom kräva undantag för spel som säljs i butiker där även andra varor tillhandahålls. Annars skulle omfattningen av förbudet riskera att gå längre än avsett. Det finns således – på samma sätt som redovisats i de norska förarbetena – både praktiska problem och en del andra svårigheter med att införa ett förbud mot att betala spelande med kreditkort. Dessutom innebär kraven på kreditprövning i 12 § konsumentkreditlagen (2010:1846) att en person som vill använda ett kreditkort för att spela, redan fått sin ekonomiska situation kontrollerad innan han eller hon beviljades kreditkortet. Det finns alltså redan en gräns för hur stora summor som kan spenderas på spel. Om konsumenten inte klarar av att betala tillbaka den utnyttjade krediten kommer avtalet att sägas upp och han eller hon ska inte kunna erbjudas ett nytt kreditkort. Dessa begränsningar talar emot att införa en så pass långtgående begränsning som ett kreditkortsförbud skulle innebära.

Sammantaget menar vi att skälen mot att införa ett förbud att betala insatser vid spel med kreditkort är starkare än de skäl som talar för ett sådant förbud.

Finns det andra sätt att förhindra att spelare använder krediter för att spela?

Inte ens ett omfattande kreditförbud i spellagen (2018:1138) skulle kunna förhindra alla typer av betalningar som sker på kredit. Det skulle t.ex. inte förhindra någon från att betala spelande med ett blancolån som han eller hon tagit för ett annat uttalat syfte än för spelande. En del av de andra förslag vi lämnar i betänkandet kommer dock att kunna få effekt på konsumenter som tecknar krediter i avsikt att använda dem för att finansiera spel. I kapitel 12 föreslår vi ett system för register över skuld- och kreditinformation. Det kommer att förbättra kreditgivarnas möjligheter att göra mer träffsäkra kreditprövningar och bidra till att kreditgivningen inte blir lika riskfylld. För personer som tagit stora lån för att använda till spel, eller som av andra skäl har en ansträngd ekonomi, kommer den åtgärden sannolikt göra

det svårare att kunna ta ytterligare lån. Det föreslagna ränte- och kostnadstaket i kapitel 11 har bl.a. som syfte att begränsa utbudet av de allra mest riskfyllda krediterna, vilka borde vara särskilt problematiska för en person som har ekonomiska problem på grund av sitt spelande. Även om det alltså inte går att förhindra all form av betalning på kredit vid spel är bedömningen att de sammantagna åtgärder vi föreslår kommer att motverka att spelare skuldsätter sig genom spel på kredit.

10. Skärpta regler för kreditprövningar

10.1. Uppdraget och våra utgångspunkter

I våra direktiv betonas vikten av att den som ska göra en kreditprövning har tillgång till extern information om konsumentens befintliga skulder, vid sidan av uppgifter som konsumenten själv lämnar. Men det framhålls också att det kan vara svårt för en kreditgivare att få en samlad bild av en konsuments totala skuldbörda genom externa källor. Enligt våra direktiv ska vi bedöma vilken typ av underlag en kreditgivare eller andra som är skyldiga att göra en kreditprövning bör ha vid prövningen av en konsuments återbetalningsförmåga. Vi ska också bedöma hur de aktörerna kan få en bättre helhetsbild av konsumentens skulder.

I kapitel 12 föreslår vi ett system för skuld- och kreditinformationsregister (Skri-register).1 Ett sådant register kommer skapa förutsättningar för kreditgivare att kunna få en bättre helhetsbild av konsumentens befintliga krediter och betalningsdröjsmål. Det räcker dock inte med att se till att det finns tillgång till information om en konsument. För att säkerställa att informationen också kommer att samlas in och beaktas i kreditprövningarna kan det behövas regleringar om detta. Vi bedömer därför att det även ryms inom vårt uppdrag att överväga om kreditprövningskraven bör skärpas, exempelvis genom att göra det obligatoriskt för kreditgivare och andra som är skyldiga att göra en kreditprövning att inhämta uppgifter från ett Skri-register. Vi anser att det också igen bör övervägas om det är lämpligt att införa en civilrättslig sanktion kopplad till kravet på kreditprövning.

Kreditprövningen lämnades länge till kreditgivarna själva att reglera. Den skulle dock ske inom ramen för god kreditgivningssed. Med

1 Vi använder i detta kapitel begreppet ”Skri-register” eller bara ”registret” för att beskriva det system för Skri-register vi föreslår i kapitel 12.

tiden har lagstiftaren sett att det funnits behov av att närmare reglera hur en kreditprövning ska gå till. Det huvudsakliga syftet med att införa regler om kreditprövning i konsumentkreditlagen (2010:1846) var att motverka överskuldsättning hos konsumenter och betona näringsidkarens ansvar för att medverka till att privatpersoner inte skuldsätter sig på ett sätt som är alltför långtgående i förhållande till deras inkomster och övriga ekonomiska förhållanden.2 Utvecklingen i våra nordiska grannländer liksom i övriga Europa har gått i samma riktning och i flera länder har konsumentkreditmarknaden i detta avseende varit föremål för en mer långtgående reglering än i Sverige. I det kommande direktivet om konsumentkrediter kommer högre krav att ställas på medlemsstaterna.

I detta kapitel behandlar vi kreditprövningens olika steg och vilka krav som i dag ställs på den näringsidkare som ska göra en kreditprövning. Tonvikten ligger på frågan om vilka uppgifter den som ska göra en kreditprövning ska hämta in. Vi redogör också för de sanktioner som kan drabba den kreditgivare som brister i sin kreditprövning. Kapitlet avslutas med våra överväganden och förslag.

10.2. När krävs en kreditprövning och hur regleras den?

Kravet på kreditprövning följer av konsumentkreditlagen (2010:1846) och har sin motsvarighet i konsumentkreditdirektivet3. Kravet gäller dels vid ingående av nya kreditavtal, dels vid en väsentlig ökning av krediten.4

Till skillnad från i konsumentkreditdirektivet finns det i konsumentkreditlagen inte något undantag från kravet på kreditprövning för krediter på små belopp eller med kort löptid.5 Svensk rätt erbjuder alltså ett mer långtgående konsumentskydd än direktivet i detta avseende. Däremot gäller inte heller i konsumentkreditlagen ett krav på kreditprövning för alla krediter.

2 Jfr prop. 2002/03:139 s. 253 och 587. 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktivet 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). 4 I prop. 2009/10:242 s. 101 behandlas frågan om vad som utgör en väsentlig ökning. 5 Konsumentkreditdirektivet omfattar inte kreditavtal som avser ett sammanlagt kreditbelopp på under 200 euro eller över 75 000 euro. Konsumentkreditlagen är dock tillämplig även på sådana kreditavtal.

Räntefria kreditköp som inte medför mer än en obetydlig avgift och som ska betalas tillbaka inom tre månader behöver inte föregås av en kreditprövning. Detta medför att exempelvis fakturaköp, eller krediter av typen Buy-Now-Pay-Later, inom t.ex. näthandeln i de flesta fall är undantagna från kravet på kreditprövning. Undantagen har stor praktisk betydelse, med hänsyn till näthandels stora omfattning. Om fakturakonsumenten efter tre månader däremot vill dela upp fakturaskulden och betala av den över viss tid så omfattas det nya kreditavtalet av kravet på kreditprövning.6

Det finns inte heller något krav på att ingåendet av leasingavtal för exempelvis personbilar ska föregås av en kreditprövning eftersom leasing (utan någon förvärvsskyldighet) per definition inte utgör ett kreditavtal. Leasingavtal träffas alltså inte av konsumentkreditlagen. Många leasinggivare väljer dock att i praktiken genomföra en kreditprövning på konsumenten.

Kravet på att göra en kreditprövning framgår uttryckligen av konsumentkreditlagen (12 §) och utgör dessutom en del i god kreditgivningssed (6 § samma lag).7 Kraven i svensk lag genomför konsumentkreditdirektivet (artikel 8). Det saknas i princip särskilda bemyndiganden för Finansinspektionen och Konsumentverket att meddela föreskrifter på konsumentkreditlagens område. Det bärande skälet till detta har ansetts vara risken för att en sådan föreskriftsrätt skulle gå utöver det fullharmoniserade konsumentkreditdirektivet och därmed strida mot unionsrätten.8

Varken Finansinspektionen eller Konsumentverket kan alltså föreskriva hur kreditprövningen ska gå till. Båda myndigheterna har dock utnyttjat möjligheten att ge ut allmänna råd över tillämpningen av kreditprövningskravet.9 Myndigheterna har även publicerat s.k. beslutspromemorior över de allmänna råden i vilka man kan få en närmare inblick i myndigheternas syn på hur kreditprövningen bör gå

6 Enligt Konsumentverkets rapport Konsument på kredit, Rapport 2021:1, är det vanligt att en kreditupplysning inhämtas avseende den konsument som vill använda sig av fakturabetalning. Det är dock vanligt förekommande att fakturabetalning omvandlas till delbetalning utan att konsumentens återbetalningsförmåga prövas. 7 I 8 kap.1–2 §§ lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse finns vissa bestämmelser om kreditprövning. 8 Jfr prop. 2017/18:137 s. 37 f. 9 Konsumentverkets allmänna råd om konsumentkrediter, KOVFS 2020:1 och Finansinspektionens allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden, FFFS 2021:29.

till.10 Av betydelse i sammanhanget är också de riktlinjer som getts ut av Europeiska bankmyndigheten (EBA).11 Finansinspektionens ställningstagande är att EBA:s riktlinjer har samma rättsliga status som Finansinspektionens allmänna råd. Finansinspektionens allmänna råd är dessutom i flera avseende utformade utifrån EBA:s riktlinjer.

Vare sig de allmänna råden eller EBA:s riktlinjer har någon bindande verkan för kreditgivarna på konsumentkreditmarknaden. Vår bild är dock att råden och riktlinjerna ändå har stor praktisk betydelse – i varje fall för den stora majoriteten av kreditgivarna.

Finansinspektionen och Konsumentverket hade fram till den 31 december 2022 ett delvis delat tillsynsansvar över kreditprövningsbestämmelsen i konsumentkreditlagen. Från och med den 1 januari 2023 är Finansinspektionen ansvarig myndighet för att alla tillståndspliktiga finansiella institut följer bestämmelsen om kreditprövning. För företag som utan krav på tillstånd beviljar krediter till konsumenter är Konsumentverket fortfarande tillsynsmyndighet.

10.3. Kreditprövningens olika steg

10.3.1. Tre huvudsakliga steg

Kreditprövningen av konsumentkrediter kan sägas bestå av tre huvudsakliga steg eller moment.12 Näringsidkaren ska

1. samla in och kontrollera uppgifter om konsumenten,

2. utifrån uppgifterna beräkna konsumentens återbetalningsförmåga,

och

3. med ledning av den beräkningen avgöra om den sökta krediten

ska beviljas eller avslås.

En kreditansökan för ett konsumtionslån görs i dag typiskt sett online utan något möte eller direkt kontakt mellan kredittagaren och företrädare för kreditgivaren. Kreditprövningen är till stor del automatiserad. För många kredittyper sker kreditprövningens samtliga steg

10Beslutspromemoria till Konsumentverkets allmänna råd om konsumentkrediter KOVFS 2020:1, 2020-05-11, dnr 2019/360 och Finansinspektionens beslutspromemoria Nya allmänna råd om

krediter i konsumentförhållanden, 2021-09-14, FI dnr 20-20058.

11Riktlinjer om kreditgivning och övervakning, EBA/GL/2020/06. 12 Jfr prop. 2009/10:242 s. 100.

utan någon mänsklig inblandning. I andra fall kan kreditprövningen involvera enstaka kontakter mellan konsumenten och kreditgivaren eller någon annan form av manuell hantering. Kreditprövningen kan i övrigt se väldigt olika ut. I vissa fall innebär den endast att en kreditupplysning inhämtas som utvisar om den aktuella konsumenten har någon betalningsanmärkning. I andra fall innehåller prövningen flera steg och kan bygga på omfattande information om konsumenten.

10.3.2. Insamling och kontroll av uppgifter (steg 1)

Vad säger lagen och konsumentkreditdirektivet?

Kreditprövningen ska grundas på tillräckliga uppgifter om konsumentens ekonomiska förhållanden (12 § första stycket andra meningen konsumentkreditlagen [2010:1846]). Lagen säger dock inget om vad som avses med tillräckliga uppgifter. Bestämmelsen bygger på konsumentkreditdirektivet och uttrycket tillräckliga uppgifter har hämtats direkt från direktivet. Artikel 8.1 i direktivet har följande lydelse.

Medlemsstaterna ska säkerställa att kreditgivaren innan kreditavtalet ingås gör en bedömning av konsumentens kreditvärdighet, på grundval av tillräckliga uppgifter som i förekommande fall erhållits från konsumenten och, när så är nödvändigt, på grundval av sökning i relevant databas. Medlemsstater vars lagstiftning kräver att kreditgivare måste göra en bedömning av konsumentens kreditvärdighet på grundval av en sökning i relevant databas får bibehålla det kravet.

Av betydelse är även skäl 26 i direktivets ingress.

[…]

Särskilt på en expanderande kreditmarknad är det viktigt att kreditgivarna inte ägnar sig åt oansvarig utlåning eller ger krediter utan att dessförinnan bedöma kreditvärdigheten, och medlemsstaterna bör utföra den kontroll som är nödvändig för att undvika sådant beteende och de bör i sådana fall fastställa nödvändiga sanktioner mot kreditgivarna. […] I detta syfte bör de få använda inte endast information som tillhandahålls av konsumenten i samband med att kreditavtalet i fråga upprättas utan också under en längre tid av handelsförbindelse. Medlemsstaternas myndigheter kan också ge relevanta instruktioner och riktlinjer till kreditgivarna. Konsumenterna bör också iaktta försiktighet och uppfylla sina avtalsenliga skyldigheter.

Det framgår alltså inte heller av direktivets lydelse eller dess skäl framgår särskilt tydligt vad som avses med tillräckliga uppgifter.

I förarbetena till konsumentkreditlagen ges viss ledning. Med uttrycket tillräckliga uppgifter avses enligt regeringen att näringsidkaren måste samla in så många uppgifter att konsumentens betalningsförmåga för krediten i fråga kan bedömas med en hög grad av säkerhet. I förarbetena sägs vidare följande.

Näringsidkaren är i allmänhet skyldig att skaffa sig en helhetsbild av konsumentens ekonomiska situation. Uppgifterna ska normalt alltid omfatta konsumentens inkomster och övriga kreditåtaganden. Visar uppgifterna att betalningsförmågan på grund av inkomst är osäker, kan förmögenhetsförhållanden ha betydelse. En uppgift om att betalningsanmärkning saknas är inte tillräcklig för att bevilja en kredit, oavsett hur liten den är. Det motsatta, att det finns en betalningsanmärkning, bör inte heller ensamt vara avgörande för att han eller hon bedöms sakna ekonomiska förutsättningar att fullgöra sina åtaganden. En konsument kan ha betalningsförmåga för krediten även om han eller hon har flera betalningsanmärkningar. En annan sak är att kreditgivaren ändå, på grund av betalningsanmärkningen eller för den delen av någon annan anledning, kan välja att avslå kreditansökan. Ställs säkerhet för krediten, behöver uppgifter inhämtas om denna.13

Enligt regeringen kan flera uppgiftskällor behöva användas. Uppgifter kan inhämtas från konsumenten, från en kreditupplysning eller från en databas som förs av en myndighet, t.ex. Kronofogdemyndigheten. Det kan, uttalade regeringen, även handla om uppgifter från kreditgivarens eget register eller databas. Informationskällorna kan vara delvis överlappande och vilka källor som ska användas vid en viss kreditprövning får enligt regeringen avgöras mot kravet på att prövningen ska grundas på tillräckliga uppgifter. Regeringen uttalade också följande.

Konsumenten bör normalt tillfrågas om sina ekonomiska förhållanden, men i praktiken är det sällan tillräckligt med uppgifter endast från konsumenten. Konsumentens uppgifter bör alltid kontrolleras, t.ex. med hjälp av en aktuell kreditupplysning. Om näringsidkaren inhämtar en kreditupplysning, är den information som näringsidkaren då får, tillsammans med informationen från konsumenten, i allmänhet tillräcklig, naturligtvis beroende på hur fullständig och aktuell informationen i kreditupplysningen är.14

Även dataskyddsförordningen har betydelse i sammanhanget. Frågan om vilka personuppgifter som kan användas vid en kreditprövning ska ställas mot de krav som förordningen ställer upp. Den person-

13Prop. 2009/10:242 s. 100. 14Prop. 2009/10:242 s. 100 f.

uppgiftsansvarige (kreditgivaren i detta fall) ska se till att behandlingen av personuppgifter bl.a. är adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas. Uppgifter ska också vara riktiga och, om det är nödvändigt, uppdaterade (artikel 5.1 i förordningen).

Finansinspektionens allmänna råd och Europeiska bankmyndighetens riktlinjer

Finansinspektionen utövar tillsyn över att bl.a. banker och finansmarknadsbolag gör korrekta kreditprövningar. Sedan den 1 januari 2023 omfattas även konsumentkreditinstituten av Finansinspektionens tillsyn över kreditprövningsbestämmelsen. För tillsynsarbetet har myndigheten utfärdat Finansinspektionens allmänna råd om kre-

diter i konsumentförhållanden (FFFS 2021:29).

Enligt de allmänna råden bör kreditprövningen grundas på uppgifter om

1. konsumentens sysselsättning

2. konsumentens inkomster, utgifter och skulder

3. borgensåtaganden som konsumenten har tecknat.

Det anges att kreditgivaren bör hämta in de uppgifter som bedömningen grundas på från ändamålsenliga källor. Det anges även att bedömningen bör grundas på uppgifter om syftet med krediten, om krediten är av sådant slag att uppgiften om syftet kan ha betydelse för bedömningen.

Har kreditgivaren skäl att anta att de uppgifter som har hämtats in är ofullständiga, felaktiga eller inaktuella, bör uppgifterna kontrolleras på ett lämpligt sätt. Kreditgivaren bör exempelvis kontrollera uppgifter som hämtas in från en konsument och som inte stöds av andra uppgifter. De inhämtade uppgifterna om konsumentens skulder kan kontrolleras mot externa källor (vår kursivering). Vidare anges att uppgifter som hämtas in från andra källor än från konsumenten också kan behöva kontrolleras eftersom de kan vara ofullständiga, felaktiga eller inaktuella.

I de tidigare allmänna råden från Finansinspektionen (FFFS 2014:11) angavs uttryckligen att kreditprövning ”bör grundas på ett skriftligt

underlag eller på andra tillförlitliga uppgifter, t.ex. en kreditupplysning”. I de nu gällande allmänna råden har Finansinspektionen valt att ta bort hänvisningen till kreditupplysning. Anledningen till det har varit att markera att kontroller kan ske på olika sätt och att kreditgivarna i varje enskilt fall bör avgöra vad som är den mest ändamålsenliga källan att kontrollera uppgifter mot.15

Om en säkerhet ställs för krediten bör kreditgivaren hämta in information om säkerheten. Om kreditprövningen avser en kredit med flera kredittagare, bör kreditgivaren grunda sin kreditprövning på tillräckliga uppgifter om var och en av kredittagarnas ekonomiska förhållanden. Kreditgivaren kan, när det är lämpligt, fatta beslut om att lämna en kredit på grundval av kredittagarnas gemensamma betalningsförmåga.

Den 30 juni 2021 började Europeiska bankmyndighetens (EBA) riktlinjer om kreditgivning och övervakning att gälla.16 I riktlinjerna anges att ”Institut och kreditgivare bör ha tillräcklig, korrekt och aktuell information och uppgifter som är nödvändiga för att bedöma låntagarens kreditvärdighet och riskprofil innan ett låneavtal ingås.” (5 kap. punkt 84). Det anges också att vid kreditprövning av konsumenter bör institut och kreditgivare ha tillgång till och använda information, med stöd av nödvändiga och lämpliga underlag, avseende åtminstone följande:

a) Syftet med lånet, för de låneprodukter där detta är relevant.

b) Låntagarens sysselsättning.

c) Källa till återbetalningsförmåga.

d) Hushållets sammansättning och antalet personer i det.

e) Finansiella åtaganden och utgifter förknippade med dessa.

f) Återkommande utgifter.

g) Säkerheter (vid utlåning mot säkerhet).

h) Övriga tekniker för riskreducering, såsom garantier, när sådana

finns tillgängliga.

15 Beslutspromemoria Nya allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden, 2021-09-14, FI dnr 20-20058, s. 37 f. 16 Riktlinjer om låneutgivning och övervakning, EBA/GL/2020/06.

Vidare stadgas att kreditgivare kan överväga att använda sådana uppgifter som framgår av bilaga 2 till riktlinjerna. I bilagan nämns bl.a. ”uppgifter från kreditregister, kreditupplysningsbyråer eller andra relevanta databaser, som omfattar information om finansiella skulder och försenade betalningar”.

Hur ser domstolarna på insamlingen av uppgifter och kontrollen av dem?

EU-domstolen har i en dom den 18 december 2014 i mål C-449/13,

CA Consumer Finance SA, uttalat att konsumentkreditdirektivet inte

på ett uttömmande sätt anger vilka uppgifter kreditgivaren ska lägga till grund för sin bedömning av konsumentens kreditvärdighet. Enligt domstolen anger direktivet inte heller om dessa uppgifter ska verifieras eller på vilket sätt detta i så fall ska ske. Artikel 8.1 jämförd med skäl 26 i konsumentdirektivet ger enligt EU-domstolen snarare kreditgivaren ett utrymme för skönsmässig bedömning (vår kursivering) när denne ska avgöra huruvida de tillgängliga uppgifterna är tillräckliga som dokumentation för konsumentens kreditvärdighet och huruvida de måste stämmas av mot andra uppgifter.

Enligt EU-domstolen ska kreditgivaren i varje enskilt fall och med beaktande av de särskilda omständigheterna i det fallet bedöma om nämnda uppgifter är tillräckliga för att bedöma konsumentens kreditvärdighet. Detta kan variera beroende på omständigheterna vid kreditavtalets ingående, konsumentens personliga förhållanden och kreditbeloppet.

EU-domstolen kom i målet fram till att artikel 8.1 i direktivet inte utgör hinder för att en konsuments kreditvärdighet bedöms utifrån de uppgifter som konsumenten själv har lämnat. Det förutsätts dock att uppgifterna är tillräckliga och att rena påståenden från konsumenten åtföljs av bestyrkande handlingar. Enligt EU-domstolen innebär detta att artikel 8.1 inte kräver att kreditgivaren systematiskt kontrollerar de uppgifter som konsumenten har lämnat.

Högsta förvaltningsdomstolen har i ett mål om sanktionsavgift på grund av påstådda bristande kreditprövningar gjort vissa uttalanden om vilka krav som bör ställas på en kreditprövning (rättsfallet HFD 2017 ref. 64, härefter H&M-domen). I målet prövades om kreditprövningar som gjordes utan inhämtande av några uppgifter alls från

konsumenten kunde anses uppfylla lagens krav. Kreditprövningarna baserades i stället uteslutande på externa källor.

H&M erbjöd krediter till konsumenter vid köp av bolagets egna varor. Kreditprövningen baserades på att i ett första steg göra en intern prövning grundad på bolagets kännedom om kunden och kontroll av att denne inte tidigare spärrats för tecknande av krediter. Vidare kontrollerades att bolaget under de senaste 90 dagarna inte avslagit en kreditansökan från kunden samt andra liknande uppgifter. I steg två vände sig bolaget till ett externt företag specialiserat på kreditbedömningar. Kreditupplysningsföretaget fastställde ett scoringvärde för konsumenten och kreditgivaren avgjorde sedan utifrån scoringvärdet om kunden skulle beviljas en kredit och med vilket belopp.

Högsta förvaltningsdomstolen slog fast att bolaget i fråga endast gav krediter för köp av bolagets egna produkter och att utgifterna för dessa var sådana som ingår i konsumenters normala levnadskostnader. Det handlade dessutom om låga belopp som beviljades endast stegvis upp till en högsta kreditgräns om 10 000 kronor. Domstolen tillade att bolaget även hade små kreditförluster och få inkassoärenden.

Domstolen kom fram till att bolagets rutiner innebar att kreditprövningen, för det slag av konsumentkrediter som det var fråga om, måste anses ha varit grundade på tillräckliga uppgifter om den enskilde konsumentens ekonomiska förhållanden.

10.3.3. Beräkning av betalningsförmågan och kreditbeslut (steg 2–3)

Vad säger lagen och konsumentkreditdirektivet?

Näringsidkaren ska pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. En kredit får endast beviljas om konsumenten har sådana ekonomiska förutsättningar (12 § första stycket första och tredje meningarna konsumentkreditlagen [2010:1846]).

Hur denna prövning är tänkt att gå till och vad som närmare krävs för att kunna komma fram till att konsumenten kan fullgöra sitt åtagande framgår inte av lagtexten. Kravet på att prövningen ska grundas på tillräckliga uppgifter säger inget om hur själva beräkningarna ska göras.

Inte heller i konsumentkreditdirektivet framgår hur kreditgivaren ska beräkna återbetalningsförmågan hos konsumenten. Det anges endast att kreditgivaren ska göra en bedömning av konsumentens kreditvärdighet (artikel 8.1).

Viss ledning till hur beräkningen av återbetalningsförmågan ska göras ges i förarbetena till konsumentkreditlagen. Där framgår bl.a. att näringsidkaren ska kontrollera att konsumenten har disponibla inkomster som räcker till att täcka kostnaderna för krediten och återbetalningen.17

Finansinspektionens allmänna råd och Europeiska bankmyndighetens riktlinjer

I Finansinspektionens allmänna råd (FFFS 2021:29) uttalas att för att bedöma konsumentens betalningsförmåga bör kreditgivaren tilllämpa grundkrav och metoder som säkerställer att konsumenten kan upprätthålla en rimlig levnadsstandard även efter att krediten har beviljats. Det går inte av de allmänna råden att utläsa vilka grundkrav eller metoder som avses. Inte heller följer av de allmänna råden vad som är en rimlig levnadsstandard. Som berörts bygger Finansinspektionens allmänna råd på Europeiska bankmyndighetens (EBA) riktlinjer.18 Av riktlinjerna framgår bl.a. att när kreditgivare bedömer låntagarens förmåga och möjligheter att uppfylla skyldigheterna i låneavtalet ska det göras med beaktande av lånets egenskaper, såsom lånets art, löptid och ränta (punkt 96). Hänsyn bör enligt riktlinjerna även tas till relevanta faktorer som kan påverka låntagarens nuvarande och framtida återbetalningsförmåga. Kreditgivaren ska undvika att orsaka otillbörliga svårigheter och överskuldsättning (punkt 98). Det anges att kreditgivaren bör tillämpa lämpliga metoder och tillvägagångssätt, vilket kan omfatta modeller, så länge riktlinjerna är uppfyllda. Valet av lämplig och adekvat metod bör enligt riktlinjerna utgå från lånets risknivå, storlek och typ (punkt 101). Kreditgivaren bör även i förekommande fall ”genomföra känslighetsanalyser för att återspegla potentiella ogynnsamma händelser som är specifika för typen av lån, som kan inträffa i framtiden” (punkt 117).

17 Jfr prop. 2009/10:242 s. 100 f. 18Riktlinjer om kreditgivning och övervakning, EBA/GL/2020/06.

Scoringmodeller, skuldkvotberäkningar och KALP-kalkyler

Som nämnts anger lagtexten inte på vilket sätt kreditgivaren ska kunna försäkra sig om att konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra sitt åtagande. De allra flesta kreditgivare använder sig av någon form av riskklassificering vilken tas fram genom användandet av en scoringmodell. Kreditupplysningsföretagen har färdiga scoringmodeller som kreditgivare kan använda sig av, men möjlighet finns också att låta kreditgivaren bestämma vilka variabler som ska ingå i modellen och hur variablerna inbördes ska viktas mot varandra. Variabler som kan tillmätas stor betydelse i modellerna är bostadsort, ålder, fastighetsägande och förekomsten av barn.19 Även uppgifter om eventuella betalningsanmärkningar och befintliga skuldsaldo hos Kronofogdemyndigheten har stor betydelse. Dessutom kan tidigare förfrågningar, s.k. omfrågeuppgifter, påverka kreditscoren. Även uppgifter om skulder kan, i den mån kreditupplysningsföretaget har tillgång till sådan information, användas för att beräkna kreditscoren.

Syftet med modellerna är att få fram ett värde, eller klassificering, på hur sannolikt det är att den potentielle kredittagaren kommer att få betalningsproblem inom en viss tid. Hur kreditgivare använder utfallet av en sådan klassificering skiljer sig åt och är en del av kreditgivarnas affärsmodeller. Klart är att olika kreditgivare accepterar olika hög risk.

Särskilt för blancolån är det vanligt att kreditgivaren beräknar kredittagarens skuldkvot.20 Med skuldkvotsberäkning – eller beräkning av konsumentens skuldsättningskvot – avses en beräkning av hur stora skulder konsumenten har sett i relation till hans eller hennes inkomster. Om konsumenten exempelvis har 250 000 kronor i årsinkomst och befintliga skulder som uppgår till 50 000 kronor och söker ett lån på ytterligare 75 000 kronor, blir skuldsättningskvoten ([50 000 + 75 000]/250 000 × 100 =) 50 procent. Vilken skuldsättningskvot som kreditgivare accepterar skiljer sig åt mellan de olika kreditgivarna.

En kvar-att-leva-på-beräkning (KALP-beräkning) går ut på att fastställa vilket ekonomiskt utrymme som kredittagaren har att fullgöra sitt kreditåtagande. Det anges inte i lagen hur en KALP-beräkning ska genomföras och kalkylerna baseras på olika underlag där

19 Beslutspromemoria Nya allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden, 2021-09-14, FI dnr 20-20058, s. 27. 20 Avsnitt 3.1.3.

faktiska uppgifter från konsumenten eller från en kreditupplysning kombineras med schablonkostnader. Det finns inte heller några riktvärden för hur stort överskottet i en KALP-beräkning bör vara för att konsumenten ska anses ha förmåga att återbetala krediten.

För konsumtionskrediter saknas allmänna råd om att kreditgivaren bör göra en KALP-beräkning. För bostadskrediter har Finansinspektionen dock i sina allmänna råd (FFFS 2021:29) uttalat att en kreditgivare bör upprätta en boendekostnadskalkyl som en del i sin bedömning av konsumentens återbetalningsförmåga.

Kalkylen för ett hushåll kan på ett mycket förenklat se ut på följande sätt.

Tabell 10.1 Ett förenklat exempel på en KALP-beräkning för ett hushåll

Hushållets totala inkomster före skatt, per månad

60 000 kr

Skatt

18 000 kr

Boendekostnad

7 000 kr

Räntor och amorteringar

5 000 kr

Schablonkostnader 2 vuxna & 2 barn

25 000 kr

Kvar-att-leva-på = 5 000 kr

För kort- och kontokrediter och blancolån använder en majoritet av kreditgivarna en KALP-beräkning. I stort sett samtliga kreditgivare hämtar in en inkomstuppgift direkt från konsumenten. Den kontrolleras ofta mot uppgifter i en kreditupplysning.

I fråga om konsumentens utgifter använder vissa kreditgivare faktiska utgifter medan andra använder schabloner. Det gäller även boendeutgifter (kallas även driftskostnader). De schabloner som används bygger i vissa fall på Konsumentverkets referensvärden för hushållskostnader. Referensvärdena utgör beräkningar för vad en rimlig kostnad kan vara för några av de vanligaste utgifterna i ett hushåll.

Många, men inte alla, kreditgivare efterfrågar uppgifter från konsumenten om hans eller hennes befintliga skulder och de månatliga utgifterna för skulderna. Uppgifterna kontrolleras mot kreditupplysningar i vissa fall. Om konsumenten uppger att denne inte har

några befintliga skulder efterfrågas ibland ytterligare information från konsumenten.21

En kredittagare kan ge en kreditgivare tillgång till historik om hans eller hennes utgifter viss tid tillbaka genom en kontoinformationstjänst. Detta skapar förutsättningar för kreditgivaren att närmare kunna beräkna vilka månatliga utgifter och inkomster kredittagaren har. Det ger också indikationer på om konsumenten tagit några andra lån i närtid och hur betalningsmönstret till andra kreditgivare ser ut.

10.4. Konsekvenser vid bristande kreditprövning?

10.4.1. Tillsyn över 12 § konsumentkreditlagen

Tillsynen över att näringsidkare som är skyldiga att göra en kreditprövning lever upp till lagstiftarens krav utövas i första hand av Finansinspektionen.22 Myndigheten kan besluta om en anmärkning mot institutet i fråga eller, om överträdelsen är allvarlig, återkalla kreditinstitutets tillstånd alternativt, om det är tillräckligt, meddela en varning. Om bolaget fått en anmärkning eller varning får Finansinspektionen också besluta om sanktionsavgift. Sanktionsavgiften ska i förhållande till konsumentkreditinstitut uppgå till lägst 5 000 kronor och högst 50 miljoner kronor. Avgiften får inte överstiga tio procent av företages omsättning det närmast föregående räkenskapsåret (20 och 25–26 §§ lagen [2014:275] om viss verksamhet med konsumentkrediter).23

Konsumentverkets tillsyn över kreditprövningsbestämmelsen (12 § konsumentkreditlagen) omfattar näringsidkare vars huvudsakliga verksamhet är någon annan än kreditgivning eller kreditförmedling och som därmed inte är tillståndspliktig. Om sådana näringsidkare inte uppfyller sina skyldigheter i fråga om kreditprövningen av en konsuments förmåga att fullgöra ett kreditavtal, får Konsumentverket

21 Konsumentverket har emellertid förmedlat till konsumentkreditinstituten att myndigheten förväntar sig av dem att de begär in sådan ytterligare information. Enligt Konsumentverket är det nämligen inte rimligt att utgå från att konsumentkreditinstitutens kunder inte har några befintliga krediter. 22 Den 1 januari 2023 fick Finansinspektionen den näringsrättsliga tillsynen över att konsumentkreditinstituten följer konsumentkreditlagen (2010:1846), prop. 2022/23:9. 23 För banker och kreditmarknadsföretag gäller i huvudsak motsvarande bestämmelser, se 15 kap.1 och 7 §§ lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. För bostadskreditinstitut, värdepappersbolag och andra företag som faller under Finansinspektionens tillsyn gäller liknande bestämmelser.

meddela näringsidkaren en varning. Varningen ska som huvudregel förenas med en sanktionsavgift. Det finns även möjlighet för Konsumentverket att förbjuda näringsidkaren att lämna krediter. Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst femtusen kronor och högst tio miljoner kronor (55–59 §§konsumentkreditlagen).

Utredningen om vissa konsumentkrediter behandlade i sitt betänkande (SOU 2016:68) de knappt 30 tillsynsärenden som Konsumentverket inledde mellan 2012 och 2016. Ett av ärendena ledde fram till att den s.k. H&M-domen, som meddelades av Högsta förvaltningsdomstolen 2017 (och som redovisas i avsnitt 10.3.2). Sedan dess har Konsumentverket inlett ett tiotal nya tillsynsärenden. Av dessa redovisar vi här de ärenden som har lett till sanktionsbeslut mot kreditgivaren.

Finansinspektionen, å sin sida, har inlett tillsynsärenden gentemot totalt åtta kreditgivare genom åren. Sex av ärendena inleddes inom ramen för en temaundersökning i början av 2020. I två fall har Finansinspektionen beslutat om sanktioner mot bolag. Dessa båda fall redovisas nedan. Finansinspektionen har i sin Konsumentskyddsrapport för 2023 uttalat att de under 2023 särskilt kommer att granska hur kreditprövningar utförs av konsumentkreditinstitut och i samband med låneförmedling.

10.4.2. Konsumentverkets tillsyn

Allmänt om konsumentverkets tillsyn

Här redovisas kortfattat de tillsynsärenden som drivits av Konsumentverket från och med 2020. Vi har fokuserat på Konsumentverkets bedömning av huruvida de aktuella bolagen inhämtat tillräckliga uppgifter i sina kreditprövningar.

Av Konsumentverkets tillsynsärenden kan slutsatsen dras att det finns stora variationer bland konsumentkreditinstituten i fråga om vilka uppgifter som samlas in i samband med en kreditprövning. Det finns också tydliga skillnader kring hur uppgifterna används i bedömningen av konsumenternas kreditvärdighet. Enligt vår uppfattning visar tillsynsärendena också på den stora betydelse som EUdomstolens dom i målet CA Consumer Finance SA och Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i H&M-domen haft på marknaden.

I samband med att detta betänkande lämnades till tryck pågick domstolsprövningar av flera av tillsynsärendena. Det har därför inte varit möjligt för vår del att dra några närmare slutsatser om huruvida exempelvis högre krav kan ställas på kreditgivare som står under Finansinspektionens tillsyn, erbjuder högkostnadskrediter, eller som riktar sig mot konsumenter med betalningsanmärkningar eller lägre grad av kreditvärdighet. En viktig slutsats som vi menar kan dras utifrån antalet tillsynsärenden är att det finns tydliga brister i efterlevnaden av lagens krav på en kreditprövning.

Bilmate – dnr 2019/1178 (24 juni 2020)

Bolaget erbjöd krediter i form av betalningsanstånd på mellan 10 000 och 25 000 kronor. Bolaget ansågs ha brustit i sin kreditprövning redan av det skälet att bolaget inte inhämtat uppgift från konsumenten om hans eller hennes inkomst. Konsumentverket pekade också på att bolaget inte inhämtat uppgifter om konsumentens befintliga kreditåtaganden, trots att det normalt alltid ska ingå i kreditgivarens underlag för bedömning av konsumentens betalningsförmåga. Eftersom det rörde sig om förhållandevis stora krediter och avsåg produkter som inte kunde anses ingå i konsumenternas normala levnadskostnader ansåg Konsumentverket att uppgifterna inte var tillräckliga. Bristerna ansågs vara systematiska och bolaget tilldelades en varning med en sanktionsavgift på en miljon kronor. Beslutet har inte överklagats.

OPR Finance AB – dnr 2019/1179 (31 maj 2021)

Bolaget erbjöd blancolån på mellan 10 000 och 100 000 kronor. Konsumentverket konstaterade att bolaget visserligen hämtade in uppgifter om bl.a. konsumentens kreditengagemang genom en kreditupplysning. Det ansågs dock inte tillräckligt eftersom samtliga kreditgivare inte rapporterar in uppgifter om krediter till kreditupplysningsföretaget i fråga. Och eftersom bolaget inte begärde in några uppgifter från konsumenten själv om dennes kreditengagemang ansåg Konsumentverket att bolaget brustit i sin kreditprövning. Konsumentverket anmärkte även på att det fanns en tidsmässig differens på upp till två månader mellan det datum som uppgifterna i kreditupplysningen

avsåg och den senaste uppdateringen av konsumentens kreditengagemang. Enligt Konsumentverket fick det anses stå klart att konsumentens övriga kreditåtaganden kunde ha förändrats under den tidsperioden.

Bolaget tilldelades en varning förenad med en sanktionsavgift om fem miljoner kronor. Beslutet har överklagats.

Luma Finans AB – dnr 2021/829 (6 april 2022)

Bolaget beviljade högskostnadskrediter på mellan 1 000 och 30 000 kronor. Bolaget beräknade konsumentens återbetalningsförmåga med hjälp av en KALP-beräkning. De flesta avtal ingicks med en återbetalningstid om 30 dagar. Om konsumenten inte hade möjlighet att återbetala inom den angivna kredittiden erbjöds han eller hon att – mot en kostnad – förlänga krediten till en avbetalningstid om sju till tolv månader. I bolagets KALP-beräkningar utgick bolaget inte från att konsumenten återbetalade krediten inom de avtalade 30 dagarna, utan från att konsumenten förlängde krediten. Enligt Konsumentverket utgick bolaget alltså från att konsumenten inte skulle fullfölja de villkor som satts upp i kreditavtalet. Bolaget tilldelades en varning med sanktionsavgift på 4,5 miljoner kronor. Beslutet har inte överklagats.

Canoxa Capital AB – dnr 2021/826 (6 april 2021)

Bolaget beviljade små krediter på mellan 1 000 och 4 000 kronor. Bolaget beräknade konsumentens återbetalningsförmåga med hjälp av en KALP-beräkning. I beräkningen beaktade bolaget uppgifter från bl.a. konsumenten själv och från en kontoinformationstjänst. Enligt Konsumentverket använde bolaget inte uppgifterna från kontoinformationstjänsterna på ett adekvat sätt. Enligt Konsumentverket hade bolaget beviljat krediter till konsumenter som inte haft ekonomiska förutsättningar att fullgöra sina åtaganden. Bolaget tilldelades en varning med sanktionsavgift på 850 000 kronor. Beslutet har överklagats.

Catalunia Capital AB – dnr 2021/826 (6 april 2022)

Bolaget beviljade krediter på mellan 1 000 och 50 000 kronor via två olika webbplatser. Konsumentverket konstaterade samma brister i bolagets KALP-beräkningar som i fråga om tillsynsärendet mot Canoxa Capital AB ovan. Bolaget tilldelades en varning med sanktionsavgift på 1 150 000 kronor. Beslutet har överklagats.

MoneyGo AB – dnr 2022/372 (26 oktober 2022)

Bolaget erbjöd dels blancolån, dels krediter via en finansieringstjänst där bolaget hjälpte konsumenter att finansiera kapitalvaror i butiker genom att förvärva fordringar av handlare och ingå kreditavtal med konsumenterna. Bolaget beviljade krediter på mellan cirka 3 000 och 250 000 kronor. Bolaget beviljade drygt var tionde ansökan. Cirka 97 procent följde gällande avbetalningsplan, cirka en procent begärde betalningsanstånd minst en gång och ungefär lika stor andel överlämnades till inkasso. Bolaget kunde inte lämna någon information om hur många av krediterna som resulterade i ansökan om betalningsföreläggande eftersom bolaget löpande sålde fordringar som övertagits för indrivning till inkassoföretag.

I fråga om de beviljade blancolånen noterades stora variationer mellan den inkomst som konsumenten rapporterade och den taxerade inkomsten. Trots att variationen var på mellan 27 och 118 procent användes i många fall endast den egenrapporterade inkomsten – utan att det gjordes några andra kontroller av inkomstuppgiften. Det ansågs vara en brist.

I fråga om den finansieringstjänst som bolaget erbjöd konstaterade Konsumentverket att de krediter bolaget erbjudit inte avsåg köp av sådana produkter som kunde anses vara av det slag som ingår i konsumentens normala levnadskostnader. Bolaget var därför skyldigt att ha tillgång till ett omfattande underlag för att bedöma konsumentens återbetalningsförmåga. Konsumentverket kom fram till att bolaget inte i något fall inhämtat uppgifter om konsumentens övriga kreditåtaganden direkt från konsumenten. Bolaget hade endast beräknat kostnader för konsumentens kreditåtaganden utifrån ett kreditupplysningsföretags engagemangsregister vilket, konstaterade Konsumentverket, inte är heltäckande. Även detta ansågs utgöra en brist

i kreditprövningen. Bolaget tilldelades en varning och högsta (då) möjliga sanktionsavgift på tio miljoner kronor. Beslutet har överklagats.

10.4.3. Finansinspektionens tillsyn

Allmänt om Finansinspektionens tillsyn

Här redovisas kortfattat de två tillsynsärenden som drivits av Finansinspektionen från och med 2020 som resulterat i beslut om sanktionsavgifter på grund av bristande kreditprövningar.

I samband med att detta betänkande lämnades till tryck pågick fortfarande domstolsprövningar av de tillsynsärenden som behandlas nedan. Det har därför inte varit möjligt för oss att dra några närmare slutsatser av ärendena.

Svea Bank AB – FI dnr 20-1557 (22 juni 2022)

Bolaget erbjöd två typer av låneprodukter, varav den ena var särskilt inriktad mot personer med betalningsanmärkningar. Bolagets kreditprövning var i stor utsträckning automatiserad. Lånebeloppen var stora och varierade mellan 80 000 och 400 000 kronor. I ärendet var det ostridigt att bolaget uteslutande använt uppgifter om krediter som var registrerade hos UC AB.

Genom att inte inhämta uppgifter om andra skulder än sådana som framgår av UC:s register och genom att bolaget inte heller beaktat uppgifter om bolån, ansågs bolaget ha brustit i sin kreditprövning. Finansinspektionen ansåg dessutom att bolaget brutit mot bestämmelsen genom att inte ta hänsyn till konsumentens utgifter för boende, befintliga krediter och barn. Bolagets invändning var i huvudsak att de scoremodeller som bolaget använt är effektiva för att bedöma konsumentens återbetalningsförmåga. För de konsumenter som sökte sig till bolaget var sådana variabler som modellerna innehöll, dvs. uppgifter om ekonomiskt beteende och ekonomisk historik, av mycket stor betydelse. Bolaget fick inget gehör för sina invändningar och tilldelades en anmärkning förenad med en sanktionsavgift på 45 miljoner kronor. Beslutet har överklagats.

Resurs Bank Aktiebolag – FI dnr 20-1558 (22 juni 2022)

Ärendet påminner mycket om tillsynsärendet mot Svea Bank AB ovan. Det rörde sig även i detta fall om en automatiserad kreditprövning med lånebelopp på mellan 80 000 och 400 000 kronor. De skulduppgifter som låg till grund för kreditprövningen inhämtades även av detta bolag från UC AB. Uppgifterna omfattade inte bolån. I bolagets kreditprövning beaktades inte utgifter för boende, befintliga krediter eller barn. Vidare accepterade banken, för krediter som inte översteg 150 000 kronor, att det fanns skillnader på upp till 30 procent mellan den inkomst som konsumenten uppgav och uppgift om den fastställda förvärvsinkomsten som inhämtade genom en kreditupplysning. Så länge skillnaden inte översteg nämnda procenttal använde bolaget konsumentens inkomstuppgift.

Finansinspektionen konstaterade att bolaget brustit i kreditprövningen i flera avseenden, dels genom att inte beakta andra uppgifter än de som framgick av UC:s register och dessutom genom att bortse från bolån, dels genom att inte beakta konsumentens utgifter för boende, krediter och barn. Enligt Finansinspektionen stod det även i strid med lagens krav på en kreditprövning att inte kontrollera inkomstuppgifterna, trots så stora skillnader som upp till 30 procent. Bolaget tilldelades en anmärkning och en sanktionsavgift på 50 miljoner kronor. Beslutet har överklagats.

10.4.4. Möjligheten att jämka ett kreditavtal med stöd av 36 § avtalslagen

Kravet på kreditprövning följer inte endast av konsumentkreditlagen (2010:1846). Kreditprövning skulle även innan den kom till direkt uttryck i lagen utföras inom ramen för god kreditgivningssed (6 § samma lag). Att en kreditgivare har brutit mot god kreditgivningssed kan enligt förarbetsuttalanden få betydelse vid tillämpningen av t.ex. 36 § lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtalslagen).24

Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1996 s. 3 uttalat att om en bank har försummat sina skyldigheter i fråga om kreditprövningen, kan det endast i undantagsfall föranleda att låntagaren blir fri från sin betalningsskyldighet för lånet. En sådan befrielse kan i så

24Prop. 1991/92:83 s. 108.

fall närmast grunda sig på 36 § avtalslagen. Detta uttalande får anses gälla även i förhållande till andra näringsidkare som är skyldiga att genomföra en kreditprövning.

Därefter har Högsta domstolen i rättsfallet NJA 1999 s. 304 upprepat vad man uttalat tidigare. Högsta domstolen tog utgångspunkt i avtalsfriheten. Enligt domstolen bör frågan om kredittagaren med stöd av 36 § avtalslagen ska befrias från sin betalningsskyldighet bedömas med utgångspunkt i att en lånesökande normalt är väl insatt i sina egna ekonomiska förhållanden och själv kan bedöma om han eller hon har förutsättningar att klara det tilltänkta kreditåtagandet. Vidare är det lånesökanden som själv bestämmer hur han eller hon vill använda sina ekonomiska resurser och vilka ekonomiska risker lånesökanden vill ta. Det finns heller inte, påpekade domstolen, någon principiell skyldighet för en bank att pröva det lämpliga i hur en låntagare avser att använda pengarna.

Även Allmänna reklamationsnämnden (ARN) har prövat frågan om en kreditgivares bristande kreditprövningar vid några tillfällen. ARN har med hänvisning till Högsta domstolens utgångspunkter intagit en restriktiv inställning till jämkning av kreditavtal.25 I ett fall från 2000 jämkade ARN emellertid ett kreditavtal. I korthet hade en konsument köpt en bil på kredit av ett bilföretag. Efter en tid sålde konsumenten tillbaka bilen till bilföretaget och gjorde då en förlust på cirka 50 000 kronor. ARN konstaterade att kreditföretaget hade beviljat konsumenten krediten trots att denne hade ett flertal betalningsanmärkningar, låg inkomst och att ett flertal utmätningsförsök hade gjorts. Kreditprövningen ansågs mot bakgrund av detta ha varit bristfällig ”i kvalificerad grad” och kreditföretaget skulle ersätta konsumenten för den uppkomna förlusten. Beloppet jämkades dock till 20 000 kronor med hänsyn till att konsumenten hade bidragit till det inträffade.26

Möjligheterna att nå framgång med en talan i domstol eller hos ARN om att få ett kreditavtal jämkat med hänsyn till en bristfällig kreditprövning får anses vara ytterst begränsade. Sannolikt har Högsta domstolens principiella ställningstaganden kring den rationelle konsumenten haft och har fortsatt stor betydelse.

25 Henrikson, Överskuldsatt och skyldig, 2016, s. 169 f., för genomgång av praxis. 26 ARN 2000-1830.

10.4.5. Tidigare överväganden kring införandet av en civilrättslig sanktion

Förslaget i samband med införandet av 1992 års konsumentkreditlag

I den promemoria som togs fram av Justitiedepartementet (Ds 1990:84) i samband med införandet av 1992 års konsumentkreditlag presenterades ett förslag på att införa en civilrättslig sanktion.

Underlåter näringsidkaren att göra kreditprövning när det skall ske, eller gör han en bristfällig sådan prövning, kan fordringen jämkas efter vad som är skäligt, om en tillfredsställande kreditprövning borde ha föranlett kreditgivaren att inte bevilja krediten. Därvid får även andra avtalsvillkor jämkas, om det är lämpligt.27

I promemorian bedömdes den civilrättsliga sanktion som föreslogs kunna bli mer effektiv än t.ex. marknadsrättsliga eller straffrättsliga sanktioner. En civilrättslig sanktion ansågs även vara en fördel för kreditgivaren som fick en möjlighet att i det enskilda fallet bedöma vilka ekonomiska risker som kunde finnas med att underlåta att genomföra en kreditprövning.28

Det diskuterades om den föreslagna bestämmelsen kunde tänkas leda till att konsumenter spekulerade i möjligheten till jämkning och att de därför skulle skuldsätta sig på ett lättsinnigt sätt. Emot en sådan utveckling talade att bestämmelsen inte skulle tillämpas om kredittagaren lämnat felaktiga uppgifter eller annars medvetet agerat för att förmå kreditgivaren att avstå från en kreditprövning.29

Förhoppningen var att bestämmelsen i första hand skulle få preventiv verkan och att antalet mål i domstol inte skulle bli så många. Att enstaka konsumenter fick sitt betalningsansvar jämkat ansågs inte heller kunna påverka den allmänna betalningsmoralen.30

Lagrådet var kritiskt till förslaget och anförde inledningsvis att de negativa effekterna av förslaget – t.ex. i form av illojala utnyttjanden – inte närmare belysts. De problem man såg var vidare följande.

  • Avsevärda problem i den praktiska tillämpningen hos såväl Kronofogdemyndigheten som domstolarna.

27Ds 1990:84 s. 9. 28Ds 1990:84 s. 55 f. 29Ds 1990:84 s. 57 och 183. 30Ds 1990:84 s. 58.

  • De påtagliga svårigheterna med att, kanske lång tid efter tidpunkten för ingåendet av kreditavtalet, ta fram bevisning och annan utredning.
  • Avsaknad av motsvarande regel i EG-direktivet eller i lagstiftningen i andra länder.

Lagrådet ifrågasatte om jämkningsregeln verkligen var påkallad som sanktion. Lagrådet ansåg att det i stället skulle ankomma på tillsynsmyndigheterna att bevaka efterlevnaden av kreditprövningsbestämmelsen. Departementschefen instämde i Lagrådets kritik och uttalade kort att en jämkningsregel inte skulle komma i fråga.31

Förslaget i samband med införandet av 2010 års konsumentkreditlag

Även vid framtagandet av beredningsunderlaget till 2010 års konsumentkreditlag lades ett förslag på en civilrättslig sanktion fram. I promemorian Konsumentskyddet inom det finansiella området var förslaget utformat på följande sätt.

Har näringsidkaren brustit i kreditprövningen och skulle en noggrann kreditprövning ha visat att konsumenten inte hade förmåga att återbetala krediten helt eller delvis, skall näringsidkarens fordran sättas ned i motsvarande mån, om inte särskilda skäl föreligger.

I huvudsak ansåg författaren till promemorian att de näringsrättsliga ingripandemöjligheterna inte hade varit tillräckligt verkningsfulla. Konsumenten ansågs behöva skydd på grund av det kunskaps- och informationsövertag som näringsidkaren har. Medan näringsidkaren är professionell på området och har förmåga att bedöma innebörden och effekterna av olika kreditengagemang, saknar konsumenten i normala fall oftast motsvarande förmåga. Det ansågs därför inte orimligt att lägga ett större ansvar på näringsidkarsidan, såsom gjorts i andra konsumentskyddssammanhang. Helt utan undantag skulle regeln emellertid inte vara. Det bedömdes finnas behov av ett visst utrymme för att också låta konsumenten bära ansvar, framför allt för att lämnad information till kreditgivare är korrekt.32

31 Jfr prop. 1991/92:83 s. 35 och 211. I lagstiftningsarbetet tio år senare, varigenom Konsumentverket gavs möjlighet att utfärda varning och föreläggande att upphöra med att lämna krediter, diskuterades inte någon jämkningsregel (prop. 2002/03:139). 32 Fi2005/1958, Konsumentskyddet inom det finansiella området, 2005-09-12, s. 41 f.

Regeringen tog som utgångspunkt att den som väljer att ingå ett kreditavtal också sätter sig in i avtalets konsekvenser och överväger dess följder. Enligt regeringen får man också förutsätta att en lånesökande normalt är insatt i sina egna ekonomiska förhållanden och själv kan bedöma om han eller hon har förutsättningar att återbetala krediten. Här hänvisade regeringen till Högsta domstolens uttalanden i rättsfallen NJA 1996 s. 3 och NJA 1999 s. 304. Regeringen uttalade också:

Att nedsätta en återbetalningsskyldighet endast på grund av bristande kreditprövning förefaller också långtgående i förhållande till vad som gäller vid andra fall av brister i den ena partens handlingssätt. Förklaras ett avtal ogiltigt enligt avtalslagens bestämmelser, t.ex. för att det strider mot tro och heder eller för att ena parten har begagnat sig av motpartens lättsinne, ungdom eller oförstånd, gäller att parterna ska återbära sina prestationer. Härtill kommer att en kreditprövning innebär att kreditgivaren tar ställning till en stor mängd information. Det är inte möjligt att generellt slå fast vilka uppgifter som ska vara avgörande för att en låneansökan ska avslås, utan det torde ofta bli fråga om en sammantagen bedömning. Att i efterhand göra en bedömning av kreditprövningen kan vara svårt. En reglering som annat än i undantagsfall innebär att bristfällig kreditprövning leder till en nedsättning av krediten kan förväntas ge upphov till många tvister.33

Regeringen hänvisade till att kravet på kreditprövning skulle komma att gälla också krediter om mindre belopp. Regeringens slutsats var att ett näringsrättsligt sanktionssystem är mera effektivt och lämpligt för att komma till rätta med de problem som bristande kreditprövning för med sig. Regeringen hänvisade också till att det näringsrättsliga sanktionssystemet hade fungerat väl.34

Övervägandena i samband med reformen om högskostnadskrediter (2018)

Utredningen om vissa konsumentkrediter (SOU 2016:68) hade i uppdrag att bl.a. utveckla vilka krav som skulle ställas på en kreditprövning och ta ställning till om en civilrättslig sanktionsregel skulle införas.

Utredningen redogjorde för att det fanns länder som hade civilrättsliga sanktionsbestämmelser vid bristande kreditprövningar. Enligt

33Prop. 2009/10:242 s. 57. 34Prop. 2009/10:242 s. 57.

utredningen stadgade exempelvis fransk rätt att en kreditgivares rätt till ränta går förlorad, om denne underlåter att kontrollera konsumentens kreditvärdighet. Vidare fanns det i norsk rätt en avrådningsplikt i den norska finansavtaleloven. Om avrådningsplikten inte iakttagits kan konsumentens förpliktelser enligt kreditavtalet jämkas efter vad som är skäligt. Enligt utredningen hade införandet av bestämmelsen i norsk rätt föregåtts av diskussioner som liknade de som förts vid beredningen av förslag om civilrättsliga sanktioner i Sverige. Syftet med införandet av bestämmelsen i Norge var att sätta större press på kreditgivare att inte ge lån till personer som inte kunde fullgöra avtalsförpliktelserna.35

Enligt utredningen fick de krav som ställs på kreditgivare i kreditprövningen anses vara tillräckligt klara för att kunna införa en civilrättslig sanktion. Utredningens bedömning var att en sådan bestämmelse alltså skulle kunna utformas på ett rättssäkert sätt i och för sig. Utredningen såg dock svårigheter med att utforma en bestämmelse som är lättillämpad och förutsebar samtidigt som den sätter press på kreditgivaren i tillräckligt hög grad. En sådan fråga var om bestämmelsen skulle innebära att kreditgivaren förlorade rätten att ta ut ränta och avgifter för krediten eller om det skulle finnas en mer långtgående möjlighet att jämka hela kreditfordran.

Om kreditgivaren skulle förlora sina intäkter för kreditgivningen, men ändå få tillbaka kreditbeloppet, skulle detta troligen minska bestämmelsens effekt som påtryckningsmedel. En sådan bestämmelse framstår samtidigt som mer lättillämpad och förutsebar och därtill mer i linje med vad som vanligtvis gäller när ett avtal är ogiltigt. Om den civilrättsliga sanktionen å andra sidan skulle innebära att hela kreditfordran skulle kunna jämkas, skulle detta vara ett mer långtgående skydd för konsumenten och ett starkare incitament för kreditgivaren att göra en fullgod kreditprövning.36

Om kreditfordran som helhet skulle jämkas, såg utredningen framför sig att utgångspunkten för jämkningen skulle vara den återbetalningsförmåga som borde ha framkommit vid en korrekt utförd kreditprövning. Det skulle dock kunna leda till oskäliga resultat, särskilt om konsumenten saknade återbetalningsförmåga vid tidpunkten för kreditprövningen, men senare faktiskt visade sig ha möjlighet att betala tillbaka beloppet. Utredningen såg även andra tillämpnings-

35SOU 2016:68 s. 212 med hänvisningar. 36SOU 2016:68 s. 213 f.

svårigheter med en sanktionsbestämmelse och lyfte därtill fram nackdelen med att överlämna initiativet till sanktionsmöjligheten åt konsumenten. Han eller hon är den svagare parten och har bl.a. svårt att bedöma möjligheten till framgång med en process.

Det fanns också en risk att en civilrättslig bestämmelse skulle kunna leda till att bestämmelsen kunde komma att åberopas utan grund, endast för att dra ut på den rättsliga processen. Enligt utredningen skulle obefogade tvister därigenom kunna leda till högre kostnader för kreditgivarna – kostnader som skulle kunna uppstå även om de genomförde lagenliga kreditprövningar.

Utredningen lämnade inte något konkret förslag på att det skulle införas en sanktionsbestämmelse. Men utredningen redovisade sin bedömning av hur en sådan bestämmelse lämpligen borde utformas:

Om en näringsidkare, som ska bedöma en konsuments möjligheter att bli beviljad en högkostnadskredit, inte gör en kreditprövning eller om den utförda kreditprövningen är bristfällig, får näringsidkarens fordran jämkas till vad som är skäligt med hänsyn till den betalningsförmåga som borde ha framgått vid en tillräckligt noggrann kreditprövning. Detta gäller dock inte om konsumenten lämnat felaktiga uppgifter som har betydelse för kreditprövningen. Om kreditfordran jämkas enligt första stycket får även andra avtalsvillkor jämkas om det behövs.

I den efterföljande propositionen Räntetak och andra åtgärder på mark-

naden för snabblån och andra högkostnadskrediter (prop. 2017/18:72)

berördes i korthet frågan om det borde inrättas en civilrättslig sanktion vid bristande kreditprövning. Regeringen hänvisade i huvudsak till att så gott som samtliga remissinstanser delade utredningens bedömning. Och regeringen ansåg att det inte borde införas en civilrättslig sanktionsregel vid bristande kreditprövning.

10.5. Något om regleringen i våra nordiska grannländer

Den 1 januari 2023 trädde den nya finansavtaleloven i kraft i Norge. I lagen har införts nya bestämmelser om hur en kreditprövning ska genomföras. Dessutom har det införts en s.k. avslagsplikt för kreditgivarna på marknaden.

I finansavtaleloven föreskrivs att innan ett kreditavtal ingås ska kreditgivaren genomföra en grundlig bedömning av konsumentens

kreditvärdighet. Detsamma gäller om det sker en väsentlig ökning av kreditbeloppet. Kreditprövningen ska genomföras på grundval av tillräcklig och relevant information om konsumentens inkomster, tillgångar, kostnader och andra ekonomiska förpliktelser. Vid behov ska kreditgivaren inhämta uppgifterna från skuldupplysningsföretag, konsumenten själv, relevanta databassökningar eller andra relevanta källor (§ 5.2). Någon skyldighet för kreditgivaren att inhämta uppgifter från exempelvis skuldupplysningsföretag finns dock inte.37

Enligt norsk rätt har konsumenten en upplysningsplikt och om han eller hon lämnat osanna uppgifter kan kreditgivaren ha rätt att häva kreditavtalet (§ 5–3). Men det finns också skyldigheter som åvilar kreditgivaren. Denne får ingå ett kreditavtal med en konsument endast om det på grundval av kreditprövningen är sannolikt att konsumenten har tillräcklig kreditvärdighet för att uppfylla förpliktelserna enligt kreditavtalet. Det som ska bedömas är kreditvärdigheten i förhållande till kreditavtalets villkor. Det innebär att kreditvärdigheten ska bedömas också utifrån vilken typ av kreditprodukt det är fråga om. I lagen anges ett antal praktiska exempel på villkor som kan ha särskild betydelse vid bedömningen av kreditvärdigheten. Ett exempel är om avtalet innebär en refinansiering och ett annat om kunden erbjudits ränte- eller amorteringsfria perioder (§ 5–4). Har kreditgivaren beviljat krediten trots att konsumenten inte har tillräcklig kreditvärdighet kan konsumentens skyldigheter enligt kreditavtalet jämkas så långt det är rimligt. Vid bedömningen av om avtalet bör jämkas kan vikt läggas vid hur resultatet av kreditprövningen har presenterats för konsumenten och hur kreditgivaren i övrigt fullgjort sina förklaringsskyldigheter enligt lagen (§ 5–5).

I den finska konsumentskyddslagen föreskrivs att kreditgivare ska bedöma om konsumenten har förutsättningar att fullgöra sina skyldigheter enligt kreditavtalet. Något uttryckligt krav på kreditgivare att inhämta uppgifter från ett register finns inte för närvarande. Men från och med den 1 april 2024 – i samband med att det positiva kreditupplysningsregistret tas i bruk i fråga om konsumentkrediter – kommer kreditgivare vara tvungna att inhämta uppgifter från de finska registren vid en kreditprövning.38 Kreditprövningen kommer att behöva grundas på tillräckliga kreditupplysningsregister-

uppgifter och andra uppgifter om konsumentens inkomster och övriga

37 I avsnitt 12.2.2 redovisas de uppgifter som finns att hämta in från skuldupplysningsföretagen. 38 I avsnitt 12.2.2 behandlas vilka uppgifter som kommer att framgå av registret.

ekonomiska förhållanden. I begreppet kreditupplysningsregisterupp-

gifter inkluderas både uppgifter från det finska positiva kreditupplysningsregistret med information om konsumentens inkomster och krediter samt från något av de privata kreditupplysningsregistren. De uppgifter som finns att köpa från sistnämnda företag är främst negativa kreditupplysningar med information om betalningsstörningar.

Kreditgivare som inte genomför en kreditprövning i enlighet med vad lagen föreskriver kan påföras en påföljdsavgift som beslutas av marknadsdomstolen. Påföljdsavgiften kan uppgå till maximalt 4 procent av näringsidkarens omsättning (50 § konsumentskyddslagen och 3 kap. 14 och 18 §§ lagen om vissa befogenheter för konsumentskyddsmyndigheterna). Det finns inte någon civilrättslig sanktionsbestämmelse.

Enligt den danska kreditaftaleloven ska kreditgivaren innan ett kreditavtal ingås bedöma konsumentens kreditvärdighet utifrån adekvat information, som i förekommande fall ska inhämtas från konsumenten och vid behov genom att söka i relevanta databaser. Detsamma gäller om det sker en väsentlig ökning av kreditbeloppet (§ 7 c).39

10.6. Överväganden och förslag

10.6.1. Behöver kraven på kreditprövningar ändras?

Bedömning: Det finns skäl att förtydliga kraven på kreditpröv-

ningar i konsumentkreditlagen.

En noggrann kreditprövning är viktig för att motverka överskuldsättning

Syftet med reglerna om kreditprövningar är att förebygga konsumenters överskuldsättning, men dagens problem med överskuldsättning är omfattande. Vi vet att många konsumenter beviljas krediter som de inte har ekonomiska förutsättningar att betala tillbaka. Ett skäl till det är att enskilda kreditgivare tar stora risker i sin kreditgivning

39 För en genomgång av de krav som ställs upp i andra europeiska länder hänvisas till avsnitt 9.3.3 i SOU 2016:68.

och underlåter att hämta in relevant information eller väljer att inte använda den information som har hämtas in.

Det finns också ett intresse hos vissa kredittagare att inte bidra med korrekta eller fullständiga uppgifter om sin ekonomi. Avtalssituationen kan således vara sådan att båda parter tjänar på att vara mindre noggranna. Men det kan även handla om konsumenter som inte har en överblick av sin egen ekonomi. Det är därför viktigt att kreditgivarna är noggranna i sina kreditprövningar.

Finansinspektionens analyser visar att kreditgivningen till konsumenter med den svagaste ekonomin sker utifrån en mindre omfattande kreditprövning än till övriga.40 Sannolikheten för betalningsproblem är förhöjd för de låntagare som tillåts teckna en kredit utan att kreditgivaren inhämtat någon kreditupplysning över huvud taget. De som tecknat en kredit baserat på en kreditupplysning utan information om befintliga krediter har också en högre sannolikhet att få betalningsproblem och ju större kreditbeloppet är desto högre är risken för betalningsproblem. Kreditgivning som föregås av en kreditprövning med uppgifter om befintliga krediter innebär en lägre sannolikhet för betalningsproblem med cirka 50 procent, oavsett kreditens storlek.41

För att motverka att personer som inte är kreditvärdiga ändå beviljas krediter, är det viktigt att kreditgivare genomför noggranna kreditprövningar. Hur omfattande en kreditprövning bör vara kan variera i viss utsträckning. Men prövningen bör alltid grundas på uppgifter om en konsuments befintliga kreditåtaganden och information om eventuella betalningsproblem. Utan sådan information finns det en risk för att kreditgivaren beviljar en kredit till någon som redan har skulder och som eventuellt saknar förmåga att fullgöra sina förpliktelser enligt avtalet.

I kapitel 12 föreslår vi ett system för Skri-register. Kreditupplysningsföretag ska efter (särskilt) tillstånd från Integritetsskyddsmyndigheten få föra ett sådant register med information om konsumenters krediter och betalningsdröjsmål (vad vi kallar skuld- och kreditinformation). Vi föreslår också att kreditgivare som står under tillsyn av Finansinspektionen ska vara skyldiga att rapportera in uppgifter till Skri-register. Kreditupplysningar med information från Skri-

40 FI-analys 35, Långivarens betydelse för betalningsproblem och skuld hos Kronofogden (2021). 41 FI-analys 29, Varför får vissa konsumtionslåntagare betalningsproblem? (2021). Se bilaga 3 till detta betänkande.

register kommer att kunna lämnas ut till kreditgivare som i sin tur rapporterar in uppgifter till registret. Ett system för Skri-register skapar förutsättningar för kreditgivare att få en bättre helhetsbild över konsumenters ekonomiska förhållanden. Frågan är om det finns behov av att införa en skyldighet för kreditgivare att också inhämta

och använda uppgifter från registret och om en sådan ordning är

lämplig och hur den bör genomföras.

Det behövs förtydliganden i lag

Redan i dag är en kreditgivare skyldig att pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt ett kreditavtal. Krediten får endast beviljas om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra sitt åtagande. Kreditprövningen ska grundas på tillräckliga uppgifter om konsumentens ekonomi (12 § konsumentkreditlagen [2010:1846]).42

Att lagen inte innehåller några mer utförliga krav på vilka uppgifter som ska ligga till grund för en kreditprövning är ett resultat av att konsumentkreditlagen genomför konsumentkreditdirektivet, vilket är ett fullharmoniseringsdirektiv. Och direktivet är inte särskilt utförligt i dessa delar. Sverige eller andra medlemsstater får inte ställa högre – eller lägre – krav på kreditgivaren som ska genomföra en kreditprövning, än vad direktivet föreskriver (skäl 9 och 10 i direktivets ingress).43

I förarbetena till konsumentkreditlagen (prop. 2009/10:242) har uttalats att kreditgivaren – för att kreditprövningen ska kunna anses vara grundad på tillräckliga uppgifter – måste samla in så många uppgifter att konsumentens återbetalningsförmåga för krediten i fråga kan bedömas med en hög grad av säkerhet. Uppgifterna som samlas in ska enligt förarbetena normalt alltid omfatta konsumentens övriga kreditåtaganden. Uppgifter som lämnas av konsumenten bör alltid

42 Innan kravet på kreditprövning kom till uttryck direkt i lagen ansågs det finnas en motsvarande skyldighet inom ramen för god kreditgivningssed enligt 6 § konsumentkreditlagen. Kreditprövningskravet ingår fortfarande i god kreditgivningssed, se FFFS 2021:29. I stort sett samma krav framgår dessutom av 8 kap. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Men i praktiken tillämpas konsumentkreditlagens bestämmelser när kreditinstitut beviljar konsumentkrediter. 43 Det är endast möjligt att ställa andra krav när det gäller kreditavtal som avser ett sammanlagt kreditbelopp på under 200 euro eller över 75 000 euro. För sådana kreditavtal är direktivet inte tillämpligt, artikel 2.2 c.

(våra kursiveringar) kontrolleras t.ex. med hjälp av en aktuell kreditupplysning men flera uppgiftskällor kan behöva användas.

Förarbetsuttalandena ger stöd för att det redan enligt den nuvarande ordningen i princip skulle finnas en plikt för kreditgivare att hämta in kreditupplysningar med uppgifter från Skri-register – om ett sådant register fanns på plats i dag. Vi menar emellertid att det inte går att dra några säkra slutsatser kring att det skulle bli på det sättet.

EU-domstolen har uttalat att konsumentkreditdirektivet ger kreditgivaren ett utrymme för skönsmässig bedömning när denne ska avgöra om de tillgängliga uppgifterna är tillräckliga som dokumentation för konsumentens kreditvärdighet och huruvida de måste stämmas av mot andra uppgifter. Bedömningen av om uppgifterna är tillräckliga kan enligt domstolen variera beroende på omständigheterna vid kreditavtalets ingående, konsumentens personliga förhållanden och kreditbeloppet (dom i mål C-449/13, CA Consumer Finance SA). Högsta förvaltningsdomstolen har, med hänvisning till EU-domstolens dom, uttalat att den kreditsökandes egna uppgifter i vissa fall kan anses tillräckliga medan det i andra fall kan räcka med att näringsidkaren (kreditgivaren) använder sig av uppgifter från offentliga databaser (rättsfallet HFD 2017 ref. 64).

Avgörandena har medfört en viss osäkerhet i branschen kring vilka krav som kan ställas på en kreditprövning. Det framgår inte minst av de tillsynsärenden som Konsumentverket och Finansinspektionen drivit de senaste åren. Ärendena visar tydligt att det har funnits – och med all sannolikhet fortfarande finns – stora variationer kring bl.a. vilka uppgifter som samlas in i samband med en kreditprövning, hur uppgifterna kontrolleras och hur de används. Flera tillsynsärenden har lett till domstolsprocesser som för närvarande pågår.

Det kan även noteras att Finansinspektionen nyligen ändrat sina allmänna råd.44 Myndigheten anger inte längre i de allmänna råden att kreditprövningen bör grundas på exempelvis en kreditupplysning. Numera anges i stället att kreditgivaren bör använda ändamålsenliga

källor. Skälet till ändringen är att markera att kontroller kan ske på

olika sätt och att kreditgivarna i varje enskilt fall bör avgöra vad som är den mest ändamålsenliga källan att kontrollera uppgifter emot.45

44 Den 31 mars 2023 remitterade Finansinspektionen en promemoria med förslag till nya allmänna råd, FI dnr 23-2096. 45 Beslutspromemoria Nya allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden, s. 37 f., 2021-09-14, FI dnr 20-20058.

Från flera företag samt bransch- och intresseorganisationer har det uttryckts att utan en plikt för kreditgivare att hämta in uppgifter från ett Skri-register, kan effekterna av att registret införs endast förväntas bli små. Det hävdas att det inte finns någon garanti med den nuvarande lagstiftningen att kreditgivare – som i dag inte köper kreditupplysningar med information om konsumentens övriga krediter – kommer att börja köpa kreditupplysningar med uppgifter från ett Skri-register. Vi delar denna uppfattning. För att vårt förslag om ett system för Skri-register ska få full effekt är det nödvändigt att det görs förtydligande i lag om att uppgifterna i registret ska användas i kreditprövningar.

10.6.2. Kraven på kreditprövningar ska förtydligas

Förslag: Kravet på kreditprövningar enligt konsumentkreditlagen

ska förtydligas. När det behövs för att bedöma konsumentens kreditvärdighet ska kreditprövningen inkludera aktuella och relevanta uppgifter från en extern databas. Det ska även förtydligas att näringsidkaren alltid är skyldig att göra en kreditprövning.

Förslagen måste anpassas till EU-rätten

Ett effektivt sätt att motverka riskfylld kreditgivning och därmed även överskuldsättning hade varit att föreskriva en skyldighet för kreditgivare att alltid inhämta och använda uppgifter från det Skriregister vi föreslår i kapitel 12, liksom andra relevanta uppgifter för kreditprövningen. Vi bedömer dock att det inte skulle vara förenligt med det fullharmoniserande konsumentkreditdirektivet. I sammanhanget kan det noteras att det vare sig enligt norsk eller dansk rätt finns någon skyldighet i lag för kreditgivare att inhämta kreditupplysningar eller skuldupplysningar med information om exempelvis en konsuments befintliga krediter. Däremot har man i Finland nyligen antagit lagstiftning som i princip tycks göra det obligatoriskt för kreditgivare att inhämta sådana uppgifter.46

46 I 7 kap. 14 § i den finska konsumentskyddslagen anges att kreditprövningen ska ”grundas på tillräckliga kreditupplysningsregisteruppgifter och andra uppgifter om konsumentens inkomster och övriga ekonomiska förhållanden”. Övervägandena finns i RP 22/2022 rd, s. 90–92.

I det nuvarande konsumentkreditdirektivet föreskrivs dock en skyldighet för medlemsstater att säkerställa att kreditprövningen när

så är nödvändigt görs på grundval av sökning i relevant databas (arti-

kel 8.1). Vidare anges i skälen till direktivet att kreditgivaren bör söka i relevanta databaser även om de rättsliga och faktiska omständigheterna kan kräva att sådana sökningar görs i olika omfattning (skäl 28). Med sökning i relevanta databaser får förstås exempelvis inhämtande av uppgifter från ett kreditupplysningsföretag eller en databas som förs av en myndighet.

Under förutsättning att det kan anses nödvändigt för kreditprövningen är det alltså möjligt under det nuvarande konsumentkreditdirektivet att ställa krav på kreditgivare att inhämta uppgifter från relevanta databaser, såsom ett Skri-register. Vi menar att det finns anledning att låta detta komma till tydligare uttryck i konsumentkreditlagen (2010:1846). Men det finns också skäl att i möjligaste mån säkerställa att våra förslag är förenliga med det kommande direktivet om konsumentkrediter, även om vårt uppdrag inte är att genomföra direktivet i svensk rätt (kapitel 6).

Vilka krav på en kreditprövning kommer att ställas i det kommande direktivet om konsumentkrediter?

I det kommande direktivet om konsumentkrediter anges att kreditprövningen ska utföras på grundval av relevant och korrekt information om konsumentens inkomster och utgifter och andra finansiella och ekonomiska förhållanden som är nödvändig och proportionell i förhållande till kreditens art, löptid, värde och risker för konsumen-

ten.47 Informationen kan enligt förslaget utgöras av bevis på inkomst

eller andra källor till återbetalning liksom information om ekonomiska tillgångar och skulder eller om andra ekonomiska åtaganden. I förslaget till direktivtext pekas vissa informationskällor ut. Det anges att informationen ska inhämtas från relevanta interna och externa källor, inbegripet konsumenten själv och, vid behov, på grundval av en sökning i en databas som avses i artikel 19 (vilket framgår av artikel 18.2). Samtidigt föreslås – uttryckligen – att (fritt översatt)

47 Den engelska lydelsen är: ”The assessment of creditworthiness shall be carried out on the basis of relevant and accurate information on the consumer’s income and expenses and other financial and economic circumstances which is necessary and proportionate to the nature, duration, value, and risks of the credit for the consumer”. I kapitel 6 behandlar vi det kommande direktivet närmare.

alla medlemsstater i sin lagstiftning ska kunna kräva att kreditgivaren gör en bedömning av konsumentens kreditvärdighet på grundval av en sökning i en relevant databas (artikel 18.9).48

Vi bedömer att det kommande direktivet om konsumentkrediter gör det möjligt att i konsumentkreditlagen ställa krav på kreditgivarna att de ska inhämta uppgifter från bl.a. ett Skri-register, när det behövs för att kunna bedöma konsumentens kreditvärdighet. Det kan alltså inte ställas krav på att kreditgivarna alltid måste inhämta sådan information, men i praktiken är det troligt att det behövs i de flesta fallen.

Utformningen av förslaget

Enligt våra förslag i kapitel 12 kommer uppgifter om krediter och betalningsdröjsmål att få behandlas och lagras av vissa kreditupplysningsföretag i Skri-register. Dessa företag för också andra register med uppgifter som de hämtar in från offentliga databaser. Det handlar bl.a. om uppgifter om skuldsaldo som inhämtas från Kronofogdemyndigheten. En uppgift om en konsuments skuldsaldo paketeras ofta ihop med andra uppgifter och säljs sedan som kreditupplysningar.

En kreditupplysning kan utöver uppgifter om exempelvis konsumentens kreditåtaganden även innehålla omdömen eller råd. Upplysningen kan i dag bestå av endast en kreditscore eller inkludera omfattande information om en konsuments kreditåtaganden och kreditmissbruk m.m. Kreditupplysningsföretagen erbjuder olika kreditupplysningsprodukter. Enligt våra förslag ska kreditupplysningar med uppgifter från Skri-register få lämnas ut (säljas) till kreditgivare och kreditförmedlare med skyldighet att rapportera uppgifter till registret och som står under tillsyn av Finansinspektionen eller motsvarande utländsk myndighet. Kravet på kreditprövning enligt konsumentkreditlagen gäller emellertid också andra näringsidkare som erbjuder krediter, exempelvis företag inom handeln som själva finansierar sin utlåning, såsom mobiloperatörer och vissa leasingbolag. Dessa företag kommer endast kunna ta del av kreditupplysningar som inte innehåller någon information från Skri-register. Förslaget måste anpassas till det.

48 Den engelska lydelsen är: ”Member states may require creditors to assess the creditworthiness of consumers on the basis of a consultation of the relevant database; however, the assessment of creditworthiness shall not be based exclusively on consumer’s credit history.”

I 12 a § och 13 §konsumentkreditlagen används begreppet ”extern databas”. Med det avses en databas som förs av ett kreditupplysningsföretag eller en myndighet.49 Vi menar att begreppet ”extern databas” därför kan användas även i detta sammanhang.

Det är viktigt att den information som inhämtas av kreditgivaren är uppdaterad. Det bör inte tillåtas att en kreditgivare förlitar sig på inaktuella uppgifter om konsumenten. Om uppgifterna inte är aktuella finns risken att kreditgivaren beviljar en kredit till någon som inte längre har ekonomiska förutsättningar att fullgöra ytterligare ett kreditåtagande. Han eller hon kan även ha hamnat i betalningsdröjsmål. Utan aktuella uppgifter om det ökar riskerna i kreditgivningen, särskilt till personer med ansträngd ekonomi. Ur integritetshänsyn är det också viktigt att uppgifterna är aktuella och relevanta för det ändamål som de behandlas för. Med hänsyn till att det i ett Skriregister inte ska förekomma historiska uppgifter om betalningsdröjsmål, ställs också krav på att kreditgivaren använder uppdaterad information från registret.

Det finns dessutom skäl att i lagen förtydliga att näringsidkaren, dvs. kreditgivaren, alltid ska pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Finansinspektionen har i en fördjupad analys 2022 granskat hur kreditprövningar genomförs i samband med att krediter förmedlas av låne- eller kreditförmedlare. Analysen visar att det ofta finns villkor i avtalen mellan kreditgivare och förmedlare som hindrar kreditgivare från att begära kompletterande information från konsumenten.50 Det får givetvis inte finnas någon osäkerhet om att kreditgivaren ansvarar för att det genomförs en kreditprövning. Det finns därför skäl för att tydliggöra detta i lagen.

Sammantaget ska det av lagtexten framgå att en kreditprövning alltid ska göras. Den ska inkludera aktuella och relevanta uppgifter från en extern databas när det behövs för at bedöma konsumentens kreditvärdighet.

Den föreslagna regleringen ska införas i 12 § konsumentkreditlagen.

49Prop. 2015/16:197 s. 261. 50 Finansinspektionens Konsumentskyddsrapport 2023. Finansinspektionen har i rapporten uttalat att man avser att följa upp sin analys genom riktade tillsynsaktiviteter gentemot kreditgivarna.

10.6.3. Finns det skäl att införa en civilrättslig sanktionsregel?

Bedömning: Det finns starka skäl för att införa en civilrättslig

sanktionsregel.

En bristande kreditprövning kan medföra allvarliga konsekvenser för den enskilde och personer i dennes hushåll. De sanktioner som i dag kan drabba en kreditgivare som inte gör en tillräcklig kreditprövning är inte tillräckligt effektiva och påverkar inte avtal som redan har ingåtts.

För att en civilrättslig sanktionsregel ska bli effektiv och inte leda till onödiga processer i domstol bör den vara enkel att tilllämpa. Det förutsätter att kraven på hur en kreditprövning ska gå till också är tydliga. Det finns skäl att avvakta genomförandet av det kommande direktivet om konsumentkrediter innan en civilrättslig sanktionsregel övervägs på nytt.

Något om den nuvarande ordningen och om tidigare överväganden

En näringsidkare som inte hämtar in tillräckliga uppgifter vid en kreditprövning eller som i övrigt brister i en sådan prövning kan förpliktas att betala en sanktionsavgift till staten och ytterst förbjudas att lämna krediter. Sådana sanktioner påverkar dock inte kreditavtalets giltighet. I praktiken saknas möjligheter för konsumenten att angripa ett kreditavtal som ingåtts i strid med kraven på kreditprövning.

Införandet av en civilrättslig sanktionsbestämmelse som jämkar eller gör ett kreditavtal ogiltigt till följd av bristande kreditprövning har behandlats i flera lagstiftningsärenden under de senaste decennierna. Det har funnits ett starkt och brett motstånd mot att införa en sådan bestämmelse. De huvudsakliga argumenten mot en civilrättslig sanktion har som vi uppfattat det i grunden handlat om att det råder avtalsfrihet och att kredittagaren bör bära ansvaret för de avtal som han eller hon ingår. Resonemanget bygger på Högsta domstolens uttalanden i rättsfallen NJA 1996 s. 3 och NJA 1999 s. 304. I de båda domarna uttalas i huvudsak att det måste förutsättas att den som väljer att ingå ett kreditavtal också sätter sig in i avtalets konsekvenser och överväger dess följder. Utgångspunkten är vidare att en konsument normalt sett är insatt i sina egna ekonomiska för-

hållanden och själv kan bedöma om han eller hon har förutsättningar att fullgöra de förpliktelser som följer av ett kreditavtal.

Frågan om att införa en civilrättslig sanktion övervägdes senast i samband med att reglerna kring högkostnadskrediter infördes 2018. Utredningen (SOU 2016:68) gjorde en utförlig genomgång av tidigare överväganden och de argument som tidigare lyfts fram för och emot en sådan ordning. Utredningen gjorde sammanfattningsvis bedömningen att det fanns stora problem med att införa en sådan bestämmelse.51 Regeringen och så gott som samtliga remissinstanser gjorde samma bedömning.

Är det dags för en civilrättslig sanktion?

Det är viktigt att kraven på kreditprövning efterlevs. Konsekvenserna av en bristfällig kreditprövning kan bli stora och de drabbar både kreditgivare och kredittagare. Kreditgivaren kan drabbas av kreditförluster, men har också kunskap och erfarenhet för att kunna kalkylera med sådana förluster. Kreditgivaren har även möjlighet att balansera upp en kreditförlust på en kredit mot vinster på andra eller genom att ta ut en hög ränta. Kreditgivaren kan dessutom sälja vidare ”dåliga” krediter till exempelvis inkassoföretag och därigenom begränsa sina förluster. För kredittagaren däremot kan en bristfällig kreditprövning leda till allvarliga ekonomiska problem som i värsta fall leder till långvarig skuldsättning. Den kan i sin tur ha stor påverkan på den skuldsattes fysiska och mentala hälsa samt även drabba barn och övriga i hushållet. Forskning tyder på att många av de som tar de dyraste krediterna gör det på grund av en desperat ekonomisk situation.52 Sannolikt har de inte möjlighet att överblicka sin ekonomi under sådana förhållanden. Det är därför också svårt att ta beslut som är rationella och gynnsamma på längre sikt. Finansinspektionens analyser visar på att en låg utbildningsnivå bland kredittagare också har betydelse för risken att hamna i överskuldsättningsproblem.53Kreditgivaren, däremot, har som sagt kunskap och erfarenhet. I grunden är det därför fullt rimligt att kreditgivare som inte utför en till-

51 Utredningen tog fram ett alternativ till författningstext som dock var begränsat till högkostnadskrediter. 52 En sådan slutsats dras i Forskningsprojektet Skuldtyngd. Sammanfattning av de preliminära resultaten från projektet redovisas i avsnitt 3.2.2. 53 Avsnitt 3.2.1.

räckligt noggrann kreditprövning får ta ett ansvar – inte enbart genom att riskera sanktionsavgifter till det allmänna utan även – gentemot den enskilda konsumenten. Vi bedömer också att en civilrättslig sanktion hade skapat incitament för kreditgivare att iaktta större försiktighet i sin kreditgivning, vilket i sig är ett starkt skäl för en sådan ordning.

I tidigare lagstiftningsärenden har det påtalats att det saknas exempel på andra länder som har en civilrättslig sanktion kopplad till bristande kreditprövningar. Sedan den 1 januari 2023 finns dock en sådan bestämmelse i norsk rätt. Där har man infört en skyldighet för kreditgivare att avslå en kreditansökan om konsumenten inte är kreditvärdig – en s.k. avslagsplikt. Till avslagsplikten har det kopplats en civilrättslig sanktionsbestämmelse. Om en kredit beviljats trots att kreditprövningen visat att konsumenten inte varit kreditvärdig, kan konsumentens skyldigheter enligt avtalet jämkas så långt det är skäligt.

En invändning mot en civilrättslig sanktionsregel är att de sanktioner som i dag drabbar kreditgivare som inte uppfyller lagens krav på en kreditprövning, är tillräckliga som påtryckningsmedel. Detta förutsätter dock att det finns en fungerande tillsyn med tillräckliga resurser för att kunna vara så omfattande som situationen på marknaden kräver.

Det nuvarande tillsynsarbetet bygger på stickprovskontroller och tematiska granskningar. De brister som uppmärksammas kan därför endast ge en fingervisning om problemen i stort. Konsumentverket har under de senaste tio åren inlett ett femtiotal tillsynsärenden kopplade till brister i kreditprövningar hos konsumentkreditinstituten. Sedan slutet av 2019 har myndigheten beslutat om varning och sanktionsavgift mot kreditgivare i sex fall. Också Finansinspektionen har funnit allvarliga brister i sitt tillsynsarbete på senare tid, även om det totala antalet ärenden som inletts av Finansinspektionen varit betydligt färre historiskt sett.54

En slutsats av detta är att det funnits – och högst sannolikt fortfarande finns – stora brister i kreditprövningarna, allra tydligast bland

54 Mellan 2016 och 2019 inledde Finansinspektionen inte något tillsynsärende kopplat till kreditgivarnas kreditprövningar. Efter en temaundersökning som inleddes året därpå har myndigheten dock inlett ett flertal tillsynsärenden. Även Konsumentverket, som historiskt sett bedrivit ett relativt intensivt tillsynsarbete gentemot konsumentkreditinstituten, inledde betydligt färre tillsynsärenden under samma period och inte ett enda under 2016 och 2017. Finansinspektionen har uttalat att myndigheten under 2023 särskilt kommer att granska osund kreditgivning bland konsumentkreditinstitut och kreditgivning kopplad till kreditförmedlare,

Konsumentskyddsrapporten 2023.

konsumentkreditinstituten. Vidare kan vi konstatera att tillsynsarbetet har bedrivits olika aktivt under åren. Sammanfattningsvis bedömer vi att tillsynsarbetet och de nuvarande sanktionerna inte har varit tillräckligt effektiva för att kunna motverka en riskfylld kreditgivning. Detta talar också för att det kan behövas en civilrättslig sanktionsregel.

Det finns dock praktiska svårigheter att beakta i fråga om införandet av en civilrättslig sanktionsbestämmelse. Exempelvis kan det inom ramen för en domstolsprocess vara svårt att ta fram bevisning i efterhand om hur konsumentens ekonomiska situation såg ut vid tidpunkten för kreditprövningen, inte minst om en talan väcks lång tid efter att kreditavtalet ingicks. Vi konstaterar emellertid att liknande svårigheter finns i många typer av tvistemål. Ett sådant argument bör därför inte få någon avgörande betydelse. Det bör också noteras att kreditgivare, till skillnad från många andra näringsidkare, har långtgående krav på dokumentation och att bevara uppgifter som gör det möjligt för Finansinspektionen att kontrollera så att kreditprövningen gjorts på ett korrekt sätt. Det kan därför hävdas att möjligheten att lägga fram bevisning, i varje fall under en tid, kan vara bättre än i andra tvistemål.

En annan fråga handlar om hur effektiv en civilrättslig sanktionsbestämmelse kan förväntas bli. Konsumenten – som är den svagare parten – kan dra sig för att inleda en tvist med kreditgivaren. Han eller hon saknar också många gånger närmare kunskap om hur kreditprövningen är gjord. Det finns därför uppenbara svårigheter för konsumenten att bedöma möjligheterna att nå framgång i en process. Vi bedömer dock att en civilrättslig bestämmelse kan utgöra ett komplement till de näringsrättsliga sanktionsbestämmelserna.

I tidigare lagstiftningsärenden har det också lyfts fram att en civilrättslig sanktionsbestämmelse kan medföra att konsumenter inleder processer i illojalt syfte för att få till stånd ett anstånd med betalning eller för att beviljas en avbetalningsplan. Det kan givetvis leda till dyra processer i domstol som kan medföra omfattande rättegångskostnader för den enskilde. Å andra sidan finns en risk för illojala processer även när det gäller betalningsskyldighet enligt annan konsumentskyddslagstiftning. Det finns enligt vår uppfattning inga principiella skäl för att skyddet av kreditgivare mot sådana processer bör vara starkare än för andra näringsidkare. Invändningen bör därför inte tillmätas någon avgörande betydelse.

Men en förutsättning för att införa en civilrättslig sanktionsregel är att den kan utformas på ett sätt som gör den förutsebar för både kreditgivare och kredittagare. En oklar regel gynnar varken kredittagare eller kreditgivare. För kredittagare kan otydligheter medföra att de som faktiskt har rätt till jämkning av sina kreditavtal till följd av bristande kreditprövningar, ändå drar sig för att inleda processer om saken. Det vore olyckligt. För kreditgivare kan oklarheter medföra en större återhållsamhet i kreditgivningen då kreditgivarna inte kan vara säkra på att kreditavtal som föregåtts av en noggrann kreditprövning fullgörs. Det kan i sin tur medföra att konsumenter med återbetalningsförmåga får sämre tillgång till krediter. Inte heller det är en önskvärd effekt.

För att skapa förutsebarhet bör en civilrättslig regel knytas till de krav som ställs på en kreditprövning. Så har förslag, och utkast till förslag, utformats av tidigare utredningar (Ds 1990:84 och SOU 2016:68). Det är också på det sättet som den norska civilrättsliga bestämmelsen i finansavtaleloven är uppbyggd. För att en civilrättslig sanktionsregel ska bli tydlig och förutsebar krävs också att kreditprövningskraven är tydliga.

Det pågår ett flertal domstolsprocesser som är ett resultat av Konsumentverkets och Finansinspektionens tillsynsarbete de senaste åren. Troligtvis kommer processerna göra att de krav som ställs på en kreditgivares kreditprövning blir tydligare. Inom kort kommer ett nytt konsumentkreditdirektiv att antas, som kommer att medföra ändringar av kraven på kreditprövningar. Det är därför inte lämpligt att för närvarande föreslå införandet av en civilrättslig sanktionsregel. Det finns dock starka skäl att överväga frågan på nytt efter att det nya direktivet antagits. Då kan sannolikt också effekterna av regleringen på den norska marknaden utvärderas.

11. Begränsningar och villkor för prissättning av krediter

11.1. Uppdraget och våra utgångspunkter

Enligt våra direktiv ska vi granska marknaden för konsumentkrediter och vid behov föreslå åtgärder. Det sägs inte explicit att vi ska se över de nuvarande ränte- och kostnadstaken, men eftersom uppdraget går ut på att föreslå åtgärder som kan motverka riskfylld kreditgivning och överskuldsättning har vi bedömt att det även innefattar frågor som kan öka skyddet mot att krediter erbjuds konsumenter som har stor risk att få betalningsproblem.

Fram till 2018 fanns det ingen begränsning i konsumentkreditlagen (2010:1846) kring vilken kreditränta en kreditgivare kunde ta ut eller hur stora kostnader i övrigt som kunde påföras en kredit. För fem år sedan infördes samlingsbegreppet högkostnadskredit i konsumentkreditlagen. Avsikten var att ge konsumenten ett bättre skydd mot de s.k. snabblånen – små blancolån med kort löptid och hög ränta. För högkostnadskrediter infördes ett räntetak och ett kostnadstak. Eftersom bestämmelserna endast skulle gälla högkostnadskrediter var det dock relativt få krediter som kom att omfattas av reformen.

Finansinspektionens utvärdering visar att en effekt av reformen är att utbudet av högkostnadskrediter har minskat. Annan statistik från Finansinspektionen visar dock att det fortfarande erbjuds krediter med höga räntor, stora avgifter och långa löptider. Det finns även uppgifter från Finansinspektionen som pekar på att det är betydligt vanligare med betalningsproblem bland de konsumenter som tecknat en kredit till en hög ränta, än bland övriga konsumenter. Det talar för att införa ytterligare begränsningar för prissättningen av krediter.

I detta kapitel redogör vi för den reglering av prissättningen av krediter som i dag finns på marknaden. Vi tar även upp den utvärdering av reformen som har gjorts av Finansinspektionen och redogör för hur några andra länder valt att reglera prissättningen av krediter. Därefter följer våra överväganden och förslag.

11.2. Tidigare överväganden om ett räntetak

11.2.1. Inledning

Diskussionen om prissättningen av konsumentkrediter har genom åren framför allt varit inriktad på frågan om införandet av ett räntetak. Det första konkreta förslaget till en sådan reglering lämnades i en promemoria av Finansdepartementet 2005 men ledde inte till lagstiftning. Därefter har flera utredningar övervägt frågan på nytt. Hittills har man dock inte funnit tillräckliga skäl att föreslå ett generellt räntetak som innefattar alla krediter som erbjuds konsumenter.

Här redogörs kortfattat för de olika utredningar som behandlat frågan om ett räntetak och de huvudsakliga argument som förts fram för eller emot införandet av ett sådant tak.

11.2.2. Konsumentverkets promemoria från 2003

Konsumentverket fick 2002 i uppdrag att närmare analysera orsakerna till uppkomsten av skuldfällor och att föreslå åtgärder för att begränsa problemen med överskuldsättning.1 Myndigheten föreslog att möjligheten att begränsa dröjsmålsräntan borde utredas närmare. Man ansåg att en reglering av dröjsmålsräntan skulle kunna medföra att skuldbördan blev mer hanterlig för de kredittagare som under längre perioder inte haft möjlighet att betala av sina krediter. Det framhölls även i promemorian att upplupna räntor – som ofta utgör en ansenlig del av skuldbeloppet – tenderar att inverka negativt på betalningsviljan. Den möjlighet som finns att civilrättsligt pröva oskäliga dröjsmålsräntor mot lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden bedömdes inte vara tillräcklig.2

1 PM 2003:04, Överskuldsättning – omfattning, orsaker och förslag till åtgärder, s. 3. 2 PM 2003:04, s. 34.

I sitt remissvar ställde sig Finansinspektionen tveksam till en reglering av dröjsmålsräntan och hänvisade till den svenska huvudregeln om fri avgifts- och räntesättning. Finansinspektionen, som noterade att dröjsmålsränta för den stora massan konsumenter fungerar på ett preventivt sätt, poängterade även att en kreditgivare måste ha en viss möjlighet att förebygga missbruk av krediter och andra illojala beteenden genom att på förhand kunna avskräcka med en kännbar dröjsmålsränta. Fristående Sparbankers Riksförbund avstyrkte också förslaget och ansåg att ett tak på dröjsmålsräntan kunde medföra andra förhöjda kostnader för kreditgivaren och i förlängningen även för kredittagare som sköter sina betalningar. Flera remissinstanser ansåg dock att frågan borde utredas närmare.3

11.2.3. Finansdepartementets promemoria från 2005

I syfte att stärka konsumentskyddet på det finansiella området tillsatte Finansdepartementet en utredning som redovisades i en promemoria 2005.4 Ett av de förslag som presenterades i promemorian var att det i den dåvarande konsumentkreditlagen (1992:830) skulle införas ett räntetak. De huvudsakligen skälen till det var följande.

Även om det är så att det ibland med hänsyn till kreditrisker m.m. kan finnas skäl att av konsumenter ta ut räntor som överstiger de som allmänt tillämpas av banker samt det också måste få finnas ett utrymme för konkurrens och fri prissättning samt variation av inte bara räntan utan också övriga villkor finns det inte någon rimlig anledning att kreditgivare i konsumentförhållanden skall få utnyttja sitt övertag gentemot konsumenterna till att betinga sig orimligt höga räntor. Att med dagens allmänt låga ränteläge ta ut räntor som överstiger 30 procent måste anses orimligt. En konsument som är medveten och inser vad avtalsvillkoren innebär och som har kontroll över sin ekonomiska situation skulle aldrig gå med på det. Det finns därför anledning att tro att det är de konsumenter som inte är medvetna, som inte förstår vad de åtar sig genom kreditavtalet och som har dålig kontroll över sin ekonomiska situation som kan förmås att acceptera sådana kreditvillkor. Ofta handlar det om unga konsumenter. Det som lockar är ofta möjligheten att snabbt kunna få en kredit för att genast kunna förvärva den vara eller

3 Remissyttrandena återges närmare i SOU 2008:82Vägen tillbaka för överskuldsatta, s. 211 f. 4 Fi 2005/1958, Konsumentskyddet inom det finansiella området, 2005-09-12. Uppdraget gavs mot bakgrund av bl.a. betänkandet SOU 2004:47 och de remissvar som lämnats över betänkandet.

tjänst som konsumenten vill ha. Företagens marknadsföring är ofta inriktad på att förstärka den lockelsen.5

Därefter behandlades frågan om vilken nivå räntetaket borde ha. Utredningen ansåg att räntelagen (1975:635) gav uttryck för skäliga räntenivåer. Men en sådan reglering ansågs dock vara lite för snäv, särskilt med tanke på att räntelagen är dispositiv. Vid en samlad bedömning kom utredningen fram till att referensräntan plus 15 procentenheter var en rimlig nivå för ett räntetak. Ett sådant tak skulle göra det möjligt att begränsa utrymmet för orimliga räntenivåer och samtidigt göra det möjligt för kreditgivarna att konkurrera på marknaden. Utredningen ansåg att det inte var troligt att kreditgivarna i de flesta fall skulle lägga sig under räntetaket. Däremot förväntades en sådan reglering kunna leda till att de extremt höga räntorna – på framför allt krediter i samband med kreditköp – skulle försvinna. Enligt utredningen kunde ett räntetak möjligen även medföra att kreditprövningarna skulle tvingas bli bättre i syfte att minska kreditriskerna för att uppnå lönsamhet på en lägre räntenivå.6 Förslagen i promemorian ledde inte till lagstiftning.

11.2.4. Delbetänkandet av 2007 års insolvensutredning

2007 års insolvensutredning hade bl.a. i uppdrag att föreslå åtgärder för att underlätta för s.k. evighetsgäldenärer. Utredningen presenterade sina överväganden i betänkandet Vägen tillbaka för överskuld-

satta (SOU 2008:82). Frågan om räntetak berördes men utredningen

ansåg inte att ett sådant tak borde införas eftersom en sådan reglering skulle utgöra stora ingrepp i avtalsfriheten:

Eftersom fri konkurrens råder på kreditmarknaden, måste prissättningen på krediterna också få variera tämligen kraftigt. Den naturliga begränsningen i sammanhanget måste ändå slutligt bli att den kreditgivare som erbjuder lån till orimliga räntor slås ut från marknaden. Regelverket för kreditprövningar borgar för att aktörer som vänder sig till ett utsatt klientel håller sig inom rimliga gränser i kreditgivningen.