SOU 1990:74

Skuldsaneringslag : delbetänkande

SOU 1990:74 3

Till statsrådet och chefen för justitiede- partementet

Genom beslut den 15 september 1988 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för justitiedepartementet, statsrådet Thage G Peterson att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa konkursrättsliga frågor samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde at utredaren.

Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen samma dag hovrättslagmannen Trygve Hellners som särskild utredare.

Utredningen antog namnet insolvensutredningen.

Som sakkunniga förordnades den 29 november 1988 verkställande direktören E 0 Holm, länskronodirektören Bertil Jäderqvist, professorn Gertrud Lennander, bankdirektören Bengta Ljung, direktören Per—Ivan Lundberg och advokaten Rolf B Åbjörnsson. Samma dag förordnades hovrättsassessorn Hakan Lavén och den 1 mars 1989 departementssekreteraren Frank Walterson att biträda utredningen som experter.

Den 3 november 1988 förordnades hovrättsassessorn Östen Mandelholm att vara sekreterare i utredningen. Den 4 januari 1990 förordnades hovrättsassessorn Ralf G Larsson att vara biträdande sekreterare i utredningen.

4 SOU l990:74

Härmed överlämnas utredningens delbetänkande Skuldsanerings- lag.

Till betänkandet fogas särskilda yttranden av E 0 Holm och Rolf B Åbjörnsson.

Utredningen fortsätter sitt arbete med frågor om ett nytt rekon— struktionsförfarande för företag i ekonomisk kris, m.m.

Malmö i oktober 1990

Trygve Hellners

/Östen Mandelholm

Ralf G Larsson

SOU l990:74

Innehåll

Förkortningar

Sammanfattning

Författningsförslag

1. Förslag till skuldsaneringslag

2. Förslag till lag om ändring i äktenskapsbalken

3. Förslag till lag om ändring i föräldrabalken 4 Förslag till lag om ändring i lagen (1927:77) om försäkringsavtal 5 . Förslag till lag om ändring i skadestånds— lagen (1972:207)

6. Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672)

7. Förslag till lag om ändring i ackordslagen (1970:847)

8. Förslag till lag om ändring i brottsbalken

9. Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken 10. Förslag till lag om ändring i utsöknings- registerlagen (1986:617) 11. Förslag till lag om ändring i lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. 12. Förslag till lag om ändring i kreditupplysnings— lagen (1973:1173)

1 Inledning

2 Allmänt om jS'siska personers skuldsättning

3 Nuvarande möjligheter till skuldsanering i Sverige 3.1 Inledning 3.2 Författningsregler

11 13 23 23 35 37 39 41 42 43 44 46 47 50 52 53 57

63 63

3.2.1 3.2.1.1 3.2.1.2 3.2.2 3.2.2.1 3.2.2.2 3.2.3 3.2.3.1 3.232 3.2.4

3.2.5

3.2.5.1 3.252 3.253 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.341

3342

3.3.4.3 3.4

4.1 4.1.1 4.1.1.1 4.1.1.2 4.1.1.3 4.1.1.4 4.1.1.5 4.1.1.6 4.1.1.7

4.1. . 4.1. . 4.1. .

r—tt—nr—n Hkooo

6 sou l990:74

Offentligt ackord

Inledningsskedet

Domstolsskedet Konkurs Allmänt om konkursinstitutet Huvuddragen i konkursförfarandet, m.m. Verkställighet enligt UB, m.m.

Några huvuddrag i regelsystemet Statistiska uppgifter

Särskilda regler om indrivning av offentlig- rättsliga fordringar Återbetalning och indrivning av fordran avseende studiemedel Allmänt om studiemedel Ordningen före den 1 januari 1989 Ordningen efter den 1 januari 1989 Oreglerade former för skuldsanering Underhandsackord Kontonämndens medverkan Annan medverkan av kreditgivare Andra former Juridiskt biträde åt skuldsatta klienter inom kriminalvården Skuldsaneringsprojekt i vissa kronofogde- myndigheters regi Annan statlig medverkan Socialtjänstens roll

Utländska förhållanden De nordiska grannländerna Danmark Bakgrunden till nuvarande regler Förfarandet i skifteretten Gäldenärskretsen Skuldsituationen Rättens medhjälpare och annat juridiskt biträde Skuldsaneringsbeslutets innehåll Skuldsaneringsförfarandets inverkan på exekutiva åtgärder

Återvinningsregler Skuldsaneringsbeslutets rättsverkningar Kostnader för skuldsaneringsförfarandet

64 64 67 70 70 71 76 76 81

82

86 86 87 89 90 90 91 94 95

95

97 99 100

105 106 106 106 108 113 115 121 122

126 127 127 128

SOU l990:74

4.1.1.11

4.1.1.12 4.1.1.13 4.1.2 4.2 4.2.1 4.2.1.1 4212 4.2.1.3

4.2.1.4

4.2.1.5 4.2.2 4.221 4.222

4.2.3 4.231 4.232 4.2.4

www b—li—D

5.1.2

5.2 5.2.1 5.2.2 5.3

6.1 6.2 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.3.4

7

Omprövning och överklagande av ett skuldsaneringsbeslut Skuldsanering i konkurs Vissa statistiska uppgifter m.m. Norge och Finland Vissa andra länder USA

Inledning

"Discharge" i samband med konkurs "Discharge" efter skuldsaneringsförfarande, utan samband med konkurs Den närmare utformningen av skuldsaneringsinstitutet Skuldsanering för jordbrukare England "Discharge" i samband med konkurs "Discharge" efter skuldsaneringsförfarande, utan samband med konkurs Frankrike Skuldbefrielse efter konkurs Skuldsanering m.m.

Västtyskland

Reformönskemdl m.m.

Riksdagen

Lagutskottets betänkande LU 1987/88: 12 om gäldsanering m.m. Lagutskottets betänkande 1989/90:LU4 om konsumentkreditfrågor

Statliga utredningar Skatteindrivningsutredningen Skuldkommittén Kreditregistrering

Allmänna överväganden Reformbehovet Ett särskilt skuldsaneringsinstitut? Huvuddragen i ett skuldsaneringsinstitut Begreppet skuldsanering m.m. Personkretsen Skuldsituationen

Prövningsmyndigheten

129 131 132 133 134 134 134 135

137

140 143 143 143

145 147 147 148 151

163 164

164

168 169 169 176 181

183 183 197 213 213 216 219 233

8 sou l990:74

6.3.5 Förfarandet vid skuldsanering 236 6.3.6 Kostnaderna för förfarandet 247 6.3.7 Förhållandet till konkurs och ackord 251 6.3.8 Förhållandet till annan lagstiftning 256 6.4 Reformens genomförande 261 7 Specialmotivering 263 7.1 Förslaget till skuldsaneringslag 263 7.2 Förslaget till lag om ändring i äktenskapsbalken 327 7.3 Förslaget till lag om ändring i föräldrabalken 327 7.4 Förslaget till lag om ändring i lagen

(1927:77) om försäkringsavtal 328 7.5 Förslaget till lag om ändring i skadestånds-

lagen (1972:207) 328 7.6 Förslaget till lag om ändring i konkurslagen

(19871672) 329 7.7 Förslaget till lag om ändring i ackordslagen

(1970:847) 329 7.8 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken 329 7.9 Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken 330 7.10 Förslaget till lag om ändring i utsöknings-

registerlagen (19861617) 330 7.11 Förslaget till lag om ändring i lagen (1982: 188)

om preskription av skattefordringar m.m. 330 7.12 Förslaget till lag om ändring i kreditupplysnings—

lagen (1973: 1 173) 330 Särskilda yttranden Särskilt yttrande av E 0 Holm 331 Särskilt yttrande av Rolf B Åbjörnsson 332 Bilagor Bilaga 1 Summary 335 Bilaga 2 Rapport: Konkursgäldenärer (fysiska personer)

vid tillsynsmyndigheterna i Stockholm och Växjö 1989 345 Bilaga 3 Undersökning av Skuldsituationen för vissa

utmätningsgäldenärer 357 Bilaga 4 Sammanställning av anteckningar från

Bilaga 5

insolvensutredningens hearing den 7 och den 8 juni 1989 363 Utdrag ur den danska konkursloven 385

SOU l990:74 9

Bilaga 6 Utdrag ur the Bankruptcy Code 1978 (USA) 391 Bilaga 7 Utdrag ur the Insolvency Act 1986 (England) 405 Bilaga 8 Utdrag ur the County Courts Act 1984,

(England) 409 Bilaga 9 Förslag till ansökningsblankett 413

SOU l990:74

11

Förkortningar

art. Article

BC Bankruptcy Code BMJ Bundesministerium der J ustiz Cmnd Command Paper CRC Credit Research Center CSN Centrala studiestödsnämnden DAO Debts Arrangement Order DKL Den danska konkursloven Dkr. Danska kroner DsJu Departementsserien (justitiedepartementet) EInsO Entwurf einer Insolvenzordnung Lilian Hindborg Lilian Hindborg, Galdssanering i praksis, 1990 HMSO Her Majesty's Stationery Office Hrsg. Herausgeber JUSEK Förbundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer KL Konkurslagen (1987:672) Konkurs & Riksskatteverkets handbok, Konkurs& Ackord, Ackord 3 uppl. 1989

KTS KTS Zeitschrift fiir Insolvenzrecht, Konkurs Treuhand - Sanierung

LKP Lönekostnadspålägg LU Lagutskottet 1LU Första lagutskottet Mkr. Miljoner kronor

mom. moment

Munch Konkursloven med kommentarer af Mogens Munch, 6 udg., 1988 NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I prop. Proposition RB Rättegångsbalken RÅ ref. Regeringsrättens årsbok, referat nr rskr. Riksdagsskrivelse RSV Riksskatteverket SACO/SR Centralorganisationen SACO/SR Sec. section

SfU SIU SOU St.meld.

UB UBL UC ZIP

12

Socialförsäkringsutskottet Skatteindrivningsutredningen Statens offentliga utredningar Meldinger till Stortinget Ugeskrift for Retsvzesen, Afd. A Utsökningsbalken Uppbördslagen (1953 :272) UpplysningsCentralen UC AB Zeitschrift fiir Wirtschaftsrecht

SOU l990:74

sou l990:74 13

Sammanfattning

Förslagets huvudpunkter

— Betänkandet innehåller förslag till en skuldsaneringslag. Lagen gör det möjligt för överskuldsatta fysiska personer som inte driver näringsverksamhet att under vissa förutsättningar genom beslut av tingsrätt få till stånd en lättnad i sin skuldbörda. Även fysisk person som tidigare drivit en rörelse men upphört med den omfattas.

- Skuldsanering innebär att gäldenären helt eller delvis befrias från ansvar för betalningen av de skulder som enligt rättens beslut omfattas av skuldsaneringen. Han åläggs samtidigt att betala eventuellt återstående del av skulderna enligt en av rätten fastställd plan. Beslutet utgör ett led i rättens myndighetsutövning. Det är alltså inte fråga om en överenskommelse mellan gäldenären och hans borgenärer (ackord). Beslutet kan i stället karakteriseras som en form av tvångseftergift. I olikhet mot vad som är fallet vid konkurs syftar skuldsanering till att slutligt ordna gäldenärens ekonomiska situation. Fullgör han avbetalningsplanen, finns ingen restskuld kvar som tynger honom.

Skuldsanering utgår från att borgenärerna - kända såväl som okända - behandlas lika i ärendet. Ett beslut om skuldsanering gäller dock inte till den del en borgenär har pantsäkerhet för sin fordran, t.ex. panträtt i fastighet. Bortsett från fall av det slaget omfattar beslutet även förmånsberättigade fordringar. Det betyder bl.a. att även statens fordringar på skatter och avgifter kan falla bort eller sättas ned genom skuldsanering. Också studielån omfattas av lagförslaget.

- Rätten skall vid skuldsanering inte pröva om någon av skulderna har kommit till på grund av bristfällig kreditprövning från långivarens sida. Det har inte heller ingått i utredningens uppdrag

14 sou l990:74

att behandla frågor av det slaget. Dessa övervägs i särskild ord— ning inom justitiedepartementet.

- Den allmänna betalningsmoralen kommer inte att försvagas med förslaget. Förutsättningarna för skuldsanering har utformats rest— riktivt för att motverka missbruk. Prövningen av ärendena har för— lagts till domstol. Ett beslut om skuldsanering kan rivas upp, bl.a. om gäldenären inte rättar sig efter beslutet.

- Två allmänna villkor måste enligt förslaget vara uppfyllda för att rätten skall bifalla en ansökan om skuldsanering:

1) Gäldenären måste vara så skuldsatt att han inte förmår att betala skulderna inom överskådlig tid. Det räcker alltså inte med att gäldenären är på obestånd (insolvent), dvs. att han inte kan betala skulderna allt efter som de förfaller. Hans oförmåga att betala måste bedömas antingen vara bestående (t.ex. på grund av sjukdom) eller kvarstå under så lång tid som man kan överblicka (fem - tio år).

2) Det måste finnas särskilda skäl med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden. I lagförslaget räknas upp ett antal omständigheter som här skall vägas samman, nämligen gäldenärens behov av ekonomisk rehabilitering, skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst och det sätt på vilket gäldenären sökt göra rätt för sig och medverkat i skuldsanerings- ärendet.

- Rätten prövar från fall till fall om de allmänna villkoren är upp- fyllda. I likhet med motsvarande danska regler innehåller lag- förslaget därför inte någon bestämmelse om hur stora skulderna måste vara för att skuldsanering skall vara möjlig. I dansk praxis har skuldsanering inte ansetts böra medges gäldenärer med förvärvsarbete på heltid, om inte nettoskuldsättningen uppgår till åtminstone 250 000 Dkr. För icke förvärvsarbetande har gränsen dock satts betydligt lägre. I betänkandet uttalas att dansk praxis bör ge vägledning också för svensk del.

- Det ankommer ytterst på gäldenären att visa att hans förhållan- den är sådana att skuldsanering bör medges. Han måste därför i sin ansökan noggrant och under straffansvar - redogöra för sin och sin familjs ekonomiska situation. Lämnar han oriktiga uppgif-

sou l990:74 15

ter eller medverkar han inte i skuldsaneringsärendet, skall hans an— sökan avslås.

- Rätten skall se till att ärendet om skuldsanering blir tillräckligt utrett. Bl.a. skall yttrande inhämtas från kronofogdemyndigheten. Vid behov utser rätten en god man att hjälpa gäldenären att klargöra dennes personliga och ekonomiska förhållanden. Ersätt— ning till god man betalas normalt av staten.

- När det finns tillräcklig utredning, skall rätten bedöma om skuldsanering skall inledas eller inte. Finns det då inte skälig anledning anta att skuldsanering kan komma till stånd, skall ansökan avslås. I annat fall förordnar rätten att skuldsanering skall inledas. Ett sådant beslut medför att exekutiva åtgärder mot gäldenären (t.ex. utmätning) tills vidare inte får ske för fordringar som har uppkommit före beslutet. Beslutet skall kungöras i Post- och Inrikes Tidningar. Borgenärerna uppmanas i kungörelsen att anmäla sina fordringar till tingsrätten.

- I ärendets slutskede skall gäldenären lämna ett förslag till hur skulderna skall kunna avvecklas. Förslaget prövas vid en för- handling inför rätten. Till sammanträdet kallas gäldenären, gode mannen (om sådan utsetts) och kända borgenärer. Borgenärerna skall samtidigt med kallelsen få del av gäldenärens skuldavveck- lingsförslag och övrig utredning. Vid förhandlingen gås förslaget igenom. Borgenärerna har tillfälle att lämna sina synpunkter och ställa frågor till gäldenären om hans ekonomiska förhållanden. Gäldenären får å sin sida möjlighet att t.ex. jämka sitt förslag.

— Rätten kan bifalla en ansökan om skuldsanering helt eller delvis. Beslutet kan inskränkas till att avse de fordringar som uppkommit före en tidigare dag än den då rätten beslöt att inleda skuldsane- ring. Detta får betydelse framför allt i fall då en f.d. näringsidkare är belastad med en stor restskuld från en tidigare konkurs. I ett bifallsbeslut skall rätten ange vilka fordringar som omfattas, vilken procent av fordringarnas belopp som skall stå kvar, när och hur återstoden skall betalas (dvs. en avbetalningsplan) och vad som skall gälla i fråga om t.ex. fordringar som ännu inte förfallit till betalning.

- Skuldsanering befriar gäldenären (helt eller delvis) från be— talningsansvar i förhållande till inte bara borgenären utan också

16 sou l990:74

borgensmän och andra medgäldenärer. Även en borgenär som inte anmält sin fordran till rätten omfattas av ett beslut om skuldsane- ring. Däremot inverkar beslutet inte på det betalningsansvar som åvilar borgensmän och medgäldenärer gentemot borgenär.

- Ett beslut om skuldsanering kan överklagas. Under mycket speciella förutsättningar kan det också omprövas på begäran av borgenär eller gäldenär (i det senare fallet bara såvitt avser avbetalningsplanen).

Bakgrunden till förslaget

I kap. 2 redogör utredningen för vissa undersökningar som gjorts angående fysiska personers skuldsättning. Utredningen har själv föranstaltat om två specialundersökningar, den ena angående kon— kursgäldenärer i Stockholms, Kronobergs och Blekinge län för att belysa f.d. näringsidkares skuldsituation och den andra angående utmätningsgäldenärer i de tre storstadslänen jämte Kronobergs län för att belysa hur pass vanligt det är att gäldenärer är aktuella för indrivning i fem eller flera s.k. enskilda mål samtidigt. I kapitlet återges vidare vissa uppgifter ur konsumentverkets undersökning (Rapport 1989/9021) Hushåll i ekonomisk kris.

Nuvarande möjligheter till skuldsanering i Sverige behandlar ut- redningen i kap. 3. Här ges en översikt över författningsreglering- en beträffande offentligt ackord, konkurs och verkställighet enligt utsökningsbalken. Det erinras om att en fysisk person som går i konkurs normalt inte blir fri från sin betalningsskyldighet till den del fordringarna inte får utdelning i konkursen. Vidare lämnas statistiska uppgifter om bl.a. konkursutvecklingen, som på senare år visat en kraftig stegring av det totala antalet konkurser (1989 totalt 7 714, varav 835 avseende privatpersoner). Även de särskil- da reglerna om indrivning av skatter m.m. berörs liksom vad som gäller angående återbetalning och indrivning av fordringar av- seende studiemedel.

Ett särskilt avsnitt ägnas oreglerade former för skuldsanering. Här påpekas att antalet godmansförordnanden enligt ackordslagen (1970:847) de senaste åren sjunkit (1989 var siffran 122). Vidare lämnas en redogörelse för den s.k. kontonämndens verksamhet, vilken påbörjades i februari 1987. Nämnden har skapats för att hjälpa betalningssvaga konsumenter att nedbringa sina låneskulder.

SOU 1990:74 17

Fram t.o.m. augusti 1990 hade 75 ärenden kommit in till nämn— den. Av dessa hade 37 då avslutats med ackord, medan 20 alltjämt var under handläggning och återstoden av olika skäl inte lett till någon uppgörelse. I avsnittet berörs bl.a. också verksamheten med juridiskt biträde åt skuldsatta klienter inom kriminalvården liksom Skuldsaneringsprojekt i vissa kronofogdemyndigheters regi. Även socialtjänstens roll beträffande bistånd åt skuldsatta personer behandlas.

Utländska förhållanden har ägnats en fyllig redogörelse i kap. 4. Här redogörs för det sedan 1984 gällande danska systemet med "gzeldssanering" som i mycket är en förebild för utredningens förslag. Även dansk rättspraxis på området belyses. Beträffande andra länder bör nämnas redogörelsen för motsvarande regler i USA och England, en redogörelse som författats av en av utredningens sakkunniga, professorn Gertrud Lennander. Särskilt reglerna om "discharge" (Skuldbefrielse) i samband med konkurs eller efter ett särskilt skuldsaneringsförfarande genomgås.

Åtskilliga reformönskemål har framförts på området. I kap. 5 redogörs bl.a. för lagutskottets betänkande LU 1987/88:12 om gäldsanering m.m., skatteindrivningsutredningens betänkande (SOU 1987:10) Indrivningslag m.m. såvitt avser ackord och eftergift beträffande offentligrättsliga fordringar samt skuld— kommitténs betänkande (SOU 1988:55) Hushållens skuldsättning såvitt avser skuldsaneringsfrågor.

Motiven till förslaget

Vad gäller reformbehovet påpekar utredningen (avsnitt 6.1) att frågan om skuldsanering för fysiska personer har fått ökad aktua— litet under 1980-talet. Hushållens totala nettoupplåning var vi årsskiftet 1989/90 bortåt 600 miljarder kr. Många hushåll klarar inte av att betala ens räntan på sina lån. Åtskilliga fysiska personer som drivit näringsverksamhet får efter konkurs en betydande rest— skuld som ofta blir en övermäktig börda. Antalet s.k. enskilda mål hos kronofogdemyndigheterna har ökat kraftigt; inte så få utmät- ningsgäldenärer är föremål för indrivning i fem eller flera sådana mål samtidigt.

Nuvarande regler om ackord och konkurs är inte tillräckliga för att överskuldsatta gäldenärer skall ta sig ur sin besvärliga situation.

18 sou l990:74

S.k. underhandsackord förutsätter att gäldenärens samtliga borge- närer är villiga att godta gäldenärens förslag till uppgörelse. Offentligt ackord förekommer i praktiken bara beträffande företag. Och efter en konkurs, som inte avslutas med ackord, svarar gälde- nären fortfarande för hela det skuldbelopp som inte har betalats.

Med nuvarande regler beaktas inte de samhällsekonomiska konsek- venserna av överskuldsättning. Borgenärerna får t.ex. många gånger onödiga kostnader för fruktlösa indrivningsförsök. Indriv- ningsmyndigheternas resurser tas då i anspråk utan motsvarande nytta för borgenärerna. Kostnaderna för socialbidrag ökar. Gälde- nären frestas att skaffa sig inkomster som han inte deklarerar för, vilket leder till skattebortfall.

De oreglerade former för skuldsanering som existerar räcker inte för att möta behovet av skuldsanering. Det gäller bl.a. den s.k. kontonämndens verksamhet. Socialtjänsten kan visserligen bistå skuldsatta gäldenärer med ekonomisk rådgivning men kan inte tillgodose det behov av skuldsanering som hos oss — liksom i flera andra länder gett sig till känna.

Utredningens slutsats är därför att problemen med överskuldsätt— ning för fysiska personer kan lösas endast genom att en ny ordning införs som gör det möjligt för skuldtyngda personer att i ömmande fall få en lättnad i sin skuldbörda.

Beträffande frågan om det behövs ett fristående skuldsaneringsin- s_titu_t erinrar utredningen (avsnitt 6.2) först om att man i utlandet genomgående bedömt samhällets medverkan som oundgänglig. Det gäller inte minst det danska systemet för skuldsanering där gälde— närer har möjlighet att efter ansökan hos domstol och hörande av borgenärerna få sina skulder nedskrivna till en realistisk storlek. I Sverige har samhället sedan länge haft det yttersta ansvaret för det förfarande som innefattas i offentligt ackord. En ny ordning som skall kunna vara ett alternativ till sådant ackord måste emellertid rymma inte bara ett tvångsmoment av det slaget att en borgenärsminoritet får ge vika för en borgenärsmajoritet. Den måste också möjliggöra en ekonomisk rehabilitering av gäldenä- ren. Även sociala hänsyn skall alltså kunna tas. Ett system med den inriktningen kan inte fungera utan att även en borgenärsmajo— ritet ibland får ge vika. Det förutsätter att beslutanderätten anförtros åt ett offentligt organ. Till samma slutsats bidrar att

SOU 1990:74 19

systemet måste innefatta ingrepp i civilrättsliga förhållanden och bör omfatta även offentligrättsliga fordringar liksom studielån.

Enligt utredningens mening är det viktigt att ett nytt skuldsa- neringsförfarande bygger på att gäldenären visar vilja att göra rätt för sig. I det sammanhanget berör utredningen frågan om man måste skapa särskilda garantier för betalning av en "ackordslik- vid". Utredningen avvisar dock denna tanke. Borgenärerna kan inte gärna åläggas att förskottera vad som gäldenären skall betala enligt en avbetalningsplan. Socialtjänsten kan inte träda in. För borgenärerna skulle det visserligen vara en fördel att på en gång få den del av skulderna som gäldenären skall prestera enligt planen. Ingenting hindrar heller att gäldenären med hjälp av ex— empelvis borgen från släktingar finansierar omgående betalning. Det är å andra sidan av vikt att gäldenären förstår att han kan uppnå skuldsanering bara genom att aktivt delta i en avveckling av den ackumulerade skuldbördan. Bl.a. med tanke härpå är det inte heller lämpligt att inrätta någon särskild "skuldregleringsfond".

Vad gäller huvuddragen i den nya ordningen diskuterar utred- ningen (avsnitt 6.3) först skillnaderna mellan skuldsanering samt konkurs och ackord. Utredningen kommer av olika skäl fram till att man för svensk del inte bör söka förena skuldsanering och konkurs i samma förfarande. Den anglo-amerikanska modellen med "discharge" i samband med konkurs rekommenderas alltså inte. Det hindrar givetvis inte att en fysisk person, som har varit försatt i konkurs, med hänsyn till sin därefter rådande ekonomiska situation kan begära skuldsanering. Detta får betydelse särskilt för f.d. näringsidkare som efter en konkurs inte kan komma till rätta med en övermäktig restskuld.

För att motverka missbruk föreslår utredningen att den som fått näringsförbud under de senaste fem åren inte skall komma i fråga för skuldsanering. I princip kan man inte heller medges skuldsane- ring mer än en gång.

Utredningen ägnar stort utrymme åt en diskussion om hur gälde- närens skuldsituation skall vara beskaffad för att han skall medges skuldsanering. Lagreglerna har gjorts flexibla inte minst för att hindra missbruk. Det skall alltså inte kunna löna sig att "spä på" skuldbördan med nya lån för att därigenom passera en viss gräns. Framgår det att gäldenären strax före ansökan om skuldsanering

20 sou 19:90:74

ådragit sig stora kontokortsskulder eller reversskulder, är för— hållandena oftast sådana att skuldsanering inte bör medges. Gäldenärens behov av ekonomisk rehabilitering syns tydligast i vissa situationer, t.ex. om en gäldenär i arbetsför ålder ådragit sig skulder på 100 OOO-tals kronor och till följd av svår sjukdom blir arbetsoförmögen eller om en företagare gått i konkurs på grund av dåliga konjunkturer i branschen och ådragit sig en restskuld som han inte kan klara av inom överskådlig tid. I andra fall får domstolen efter en genomgång av gäldenärens totala situation bedöma om skuldbördan är så betydande i förhållande till hans betalningsmöjligheter att en skuldsanering kan medverka till att han kan reda ut sin ekonomi. Utredningen framhåller att domsto— len skall anlägga ett ekonomiskt betraktelsesätt på behovet av skuldsanering. Även om sociala hänsyn skall tas, kan skuldsane— ring inte användas som ett medel i sig att lösa djupgående sociala problem, exempelvis ett drogmissbruk. Domstolen skall emellertid alltid inhämta upplysningar från socialnämnden i ärendet.

Beträffande fordringar på skadestånd menar utredningen att dessa liksom andra fordringar bör omfattas av ett beslut om skuldsane- ring. Rätten får avgöra, om det är lämpligt i det enskilda fallet att medge skuldsanering. Bedömningen bör vara restriktiv. Det gäller särskilt skadestånd på grund av uppsåtligt brott. En sådan skuld kan emellertid vara ersatt genom brottsskadeersättning. Den skadelidande kan vidare tänkas inta den ståndpunkten att det är bättre att få något genom skuldsanering än ingenting alls. Bl.a. med tanke härpå anser utredningen det inte vara uteslutet att medge skuldsanering även när skadestånd ingår bland fordringar- na.

Utredningen har övervägt om annan prövningsmyndighet än tingsrätt bör föreslås, t.ex. kronofogdemyndigheten. Utredningen anser emellertid uppgiftens karaktär tala för att beslutsfunktionen läggs hos domstol. Uppgiften innefattar ingrepp bl.a. i civil- rättsliga förhållanden. Prövningsmyndigheten måste vidare upp— fattas som opartisk. Eftersom kronofogdemyndigheten i s.k. allmänna mål företräder skatteborgenären, har det synts mindre lämpligt att söka förena den rollen med beslutsfunktionen vid skuldsanering. Till detta kommer att domstolarna redan har uppgifter av liknande slag, t.ex. vid offentligt ackord, och dessutom behövlig organisation.

sou 1990:74 21

I fråga om förfarandet nämner utredningen att skuldsaneringsären— den bör handläggas så snabbt och enkelt som det går utan att rättssäkerhetshänsynen åsidosätts. Gäldenären bör vid behov få hjälp med att utreda sina ekonomiska förhållanden. Det kan i huvudsak ske på två sätt: antingen genom att gäldenären vänder sig direkt till ett offentligt organ som hjälper honom med ansökan (t.ex. kronofogdemyndighet där han redan förekommer i exekutiva mål) eller genom att rätten utser en god man (advokat) som biträder med utredningen av gäldenärens personliga och ekonomis- ka förhållanden. Utredningen hävdar att det senare alternativet i ansökningsskedet främst bör användas när det framgår att gäldenä- ren är sjuk eller handikappad eller annars har särskilda svårigheter att upprätta en ansökan. När rätten beslutat att inleda skuldsane- ring kan läget vidare vara det att gäldenären inte förmår att själv göra en bedömning av hur skulderna bör avvecklas och hur stor procent av dessa han klarar av att betala under exempelvis en femårsperiod. Också då kan en god man behöva förordnas.

Förslagets genomförande

Utredningen bedömer att man - liksom i Danmark - till en början får räkna med att åtskilliga ansökningar om skuldsanering ges in. Uppskattningsvis rör det sig om 8 000—10 000 ansökningar årligen. Av dessa kommer dock sannolikt endast en mindre del att leda till bifall.

Kostnaderna för skuldsaneringsförfarandet bör knappast bli en samhällsekonomisk debetpost. Den "rundgång" som förekommer i dag hos indrivningsmyndigheterna bör minska. Utgifterna för socialbidrag bör också minska. Kan ytterligare ett antal personer förmås att söka göra rätt för sig, t.ex. genom att i stället för "svartjobb" ta ett sedvanligt arbete, bör även skattebortfallet minska.

De direkta kostnader för hanteringen av skuldsaneringsärenden som uppkommer hos tingsrätterna och kronofogdemyndigheterna menar utredningen kunna för närvarande uppskattas till drygt 40 miljoner kr. per år.

Utredningen förutsätter att åtgärder vidtas för utbildning av personal och information till allmänheten innan reformen genom-

22 sou 199o:74

förs. Ett ikraftträdande kan inte beräknas ske förrän tidigast under 1992.

sou 1990:74 23

Författningsförslag

1 Förslag till Skuldsaneringslag

Härigenom föreskrivs följande.

Allmänna bestämmelser 1 5

En gäldenär som är på obestånd (insolvent) kan hos rätten ansöka om skuldsanering i enlighet med bestämmelserna i denna lag.

Om ackord och konkurs finns särskilda bestämmelser.

2 & Skuldsanering kommer till stånd genom beslut av rätten.

Ett beslut om skuldsanering innebär att gäldenären helt eller delvis befrias från ansvar för betalningen av sina skulder. Nedsätts skulderna anges när och hur återstoden skall betalas.

35

Försätts gäldenären i konkurs, förfaller en av honom dessförinnan gjord ansökan om skuldsanering.

24 sou l990:74

45

Om rätten tar upp en ansökan om förhandling om offentligt ackord, sedan gäldenären ansökt om skuldsanering, skall det sist nämnda ärendet förklaras vilande. Fastställer rätten ackordet, förfaller ansökningen om skuldsanering.

55

Vid prövningen av en ansökan om skuldsanering behöver hänsyn inte tas till sådana föreskrifter i annan författning enligt vilka någon fordran mot gäldenären kan efterges eller sättas ned.

Villkor för skuldsanering 6 &

Skuldsanering får medges gäldenär med hemvist i Sverige som är fysisk person och inte driver näringsverksamhet.

Har näringsförbud under de senaste fem åren före ansökningen om skuldsanering meddelats gäldenären, får skuldsanering inte medges denne. Detsamma gäller om denne tidigare medgetts skuldsanering och det inte finns synnerliga skäl för att pröva en ny ansökan härom.

75

En ansökan om skuldsanering får bifallas, om

1. gäldenären är så skuldsatt att han inte förmår att betala skulderna inom överskådlig tid och

2. det finns särskilda skäl med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden.

Vid prövningen enligt första stycket 2 skall särskilt beaktas gäldenärens behov av ekonomisk rehabilitering, skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst samt det sätt på vilket gäldenären sökt fullgöra sin betalningsskyldighet och medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering.

sou 1990:74 25 8 5

Ett beslut om skuldsanering skall omfatta alla fordringar mot gäl- denären vilka har uppkommit före den dag då rätten enligt 19 å andra stycket förordnade om inledande av skuldsanering. Beslutet får dock inskränkas till att avse de fordringar som uppkommit före viss tidigare dag, om rätten finner det skäligt med hänsyn till omständigheterna vid skuldernas tillkomst eller till annan särskild omständighet.

Beslutet gäller inte sådan fordran till säkerhet för vilken borgenä— ren har panträtt, i den mån denna förslår till betalning av fordring- en. Detsamma gäller om borgenären har rätt att hålla kvar lös egendom till säkerhet för fordran (retentionsrätt).

Har en borgenär före ett förordnande enligt 19 å andra stycket fått förmånsrätt för sin fordran enligt 8 & förmånsrättslagen (l970:979) omfattas inte heller denna fordran av beslutet, såvitt avser egen- dom som tagits i anspråk vid verkställigheten.

9 5 Vid skuldsanering har alla berörda borgenärer lika rätt.

Utan hinder av vad som sägs i första stycket får rätten

1. förordna om avvikelse till nackdel för någon borgenär, om denne medger det,

2. bestämma att borgenärerna får full betalning intill visst belopp, om avvikelsen kan anses skälig med hänsyn till omfattningen av boet och övriga omständigheter eller

3. efter vad som är skäligt bestämma vad som skall gälla be- träffande fordringar som är beroende av villkor, fordringar som ännu inte är till beloppet fastställda och fordringar som inte förfallit till betalning.

105

Bestämmelserna i 5 kap. 13 & konkurslagen (1987:672) gäller i tillämpliga delar vid skuldsanering. Vad som föreskrivs där om

26 sou 199o:74

den dag då utdelningförslaget upprättas gäller i stället dagen för beslutet om skuldsanering.

En borgenär som omfattas av ett beslut om skuldsanering har inte rätt till ränta för tiden efter den dag då rätten förordnade om inledande av skuldsanering.

Ansökan om skuldsanering 11 &

Ansökan om skuldsanering görs skriftligen hos den tingsrätt där gäldenären bör svara i tvistemål som angår betalningsskyldighet i allmänhet.

Ansökningshandlingen skall vara egenhändigt undertecknad av gäldenären.

125

Ansökningshandlingen skall innehålla

1. en förteckning över gäldenärens tillgångar och skulder med uppgift om varje borgenärs namn och postadress,

2. upplysningar om gäldenärens inkomster och utgifter samt

3. de uppgifter om gäldenären och hans familj som i övrigt är av betydelse för rättens prövning av frågan om skuldsanering skall inledas.

Uppgifterna enligt första stycket skall lämnas på heder och samvete.

13 & Rätten kan vid behov förordna god man att bistå gäldenären med att utreda dennes personliga och ekonomiska förhållanden och att upprätta förslag till hur skulderna skall avvecklas.

God man bör vara lagfaren. Han skall i övrigt ha den insikt och erfarenhet som uppdraget kräver.

sou 199074 27

God man får inte vara underårig eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 & föräldrabalken. Till god man får inte förordnas någon som står gäldenären nära eller är beroende av honom. Till god man får inte heller förordnas tjänsteman vid domstol, kronofogdemyndighet eller socialnämnd.

God man skall entledigas, om han visar sig inte vara lämplig eller av annan särskild orsak bör skiljas från uppdraget.

145

Rätten skall genast avvisa ansökningen om skuldsanering, om den i de avseenden som anges i 12 5 eller i övrigt är så bristfällig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak och sökanden inte följer ett föreläggande att avhjälpa bristen.

Inledande av skuldsanering 15 5

Om rätten tar upp en ansökan om skuldsanering, skall rätten snarast avgöra om skuldsanering skall inledas.

Innan rätten fattar beslut om inledande av skuldsanering skall rätten inhämta yttrande angående gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden från kronofogdemyndigheten. Upp— lysningar i dessa hänseenden skall också inhämtas från socialnämn- den.

Andra stycket gäller inte, om den utredning som avses därmed ändå är tillgänglig för rätten eller det annars är obehövligt.

165

Rätten skall tillse att ärendet om skuldsanering blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Rätten skall särskilt undersöka

1. ivad mån gäldenärens egendom omfattas av panträtt eller annan rätt som är av betydelse i ärendet,

28 sou l990:74

2. om gäldenären bestrider någon fordran, 3. vad som är orsaken till gäldenärens obestånd och 4. om det har förekommit något sådant förhållande som skulle kunna föranleda återvinning enligt bestämmelserna i 4 kap. konkurslagen (1987:672).

175

Om det kan antas vara till fördel för utredningen, får rätten kalla gäldenären att inställa sig personligen vid en förhandling inför rätten. Vid förhandlingen skall gäldenären lämna de ytterligare upplysningar som behövs för avgörande av frågan om skuldsane— ring skall inledas.

Kallelsen skall delges gäldenären. Kallelsen får delges enligt 12 5 delgivningslagen (1970:428) endast om det finns anledning anta att gäldenären har avvikit eller på annat sätt håller sig undan.

I kallelsen skall gäldenären upplysas om syftet med förhandlingen och erinras om påföljden av att han inte inställer sig personligen.

185

Om det finns skäl till det får rätten till förhandlingen kalla även företrädare för myndighet som anges i 15 5 andra stycket. Har god man utsetts enligt 13 5 skall även denne kallas.

195

Ansökan om skuldsanering skall avslås, om

1. det inte finns skälig anledning anta att skuldsanering kan komma till stånd eller

2. gäldenären inte inställer sig personligen vid en förhandling till vilken han kallats enligt 17 5.

Avslås inte ansökningen, skall rätten förordna att skuldsanering skall inledas.

sou l990:74 29 20 5

Efter rättens förordnande om inledande av skuldsanering får utmätning eller införsel för fordringar som uppkommit dessförin- nan inte äga rum, innan frågan om skuldsanering är avgjord. Om det ändå sker, är åtgärden utan verkan.

Första stycket gäller inte fordringar, som inte omfattas av ett beslut om skuldsanering.

Vad som sägs i denna paragraf tillämpas även i fråga om beslut om betalningssäkring och verkställighet av sådant beslut.

215

När förordnande meddelats om inledande av skuldsanering, skall tingsrätten genast genom en kungörelse i Post— och Inrikes Tid- ningar uppmana var och en som har en fordran mot gäldenären att skriftligen anmäla sin fordran till tingsrätten senast en månad från dagen för kungörelsens införande. Rätten kan, om särskilda skäl föreligger, införa kungörelsen även i ortstidning och förlänga fristen till två månader.

225

Fordringar som bestrids av gäldenären behandlas i ärendet om skuldsanering som om de inte är bestridda. Borgenär vars fordran bestritts skall av rätten underrättas härom.

Beslut om skuldsanering 23 5

När behövlig utredning föreligger, skall rätten förelägga gäldenä— ren att inom viss tid inkomma med förslag till hur skulderna skall avvecklas med angivande av när och hur återstoden av dessa skall betalas, om rätten meddelar beslut om skuldsanering. Vid förslaget skall fogas uppgift om någon ändring skett i de förhållanden som anges i 12 5 första stycket.

30 sou 1990:74

245

Sedan gäldenärens förslag kommit in, skall rätten snarast kalla gäldenären och kända borgenärer till en förhandling inför rätten angående förslaget. Förhandlingen får inte äga rum tidigare än två veckor från det att rätten utfärdat kallelse. Gäldenären skall kallas att inställa sig personligen. Har god man utsetts enligt 13 5 skall även denne kallas.

Kallelserna skall delges gäldenären och borgenärerna.

I kallelsen skall upplysas om syftet med förhandlingen och erinras om påföljden av att gäldenären inte inställer sig personligen vid förhandlingen. Vid kallelsen skall fogas ett exemplar av gäldenä- rens förslag och av den utredning som avses i 23 5.

255

Vid förhandlingen genomgår rätten gäldenärens förslag och den föreliggande utredningen. Rätten skall uppmana dem som inställt sig att uttala sig om förslaget och utredningen samt att lämna de ytterligare upplysningar som är av betydelse för ärendets av— görande.

Gäldenären skall lämna rätten, borgenärerna och gode mannen de upplysningar om hans ekonomiska förhållanden som de begär.

265

Ansökan om skuldsanering skall avslås, om

1. gäldenären inte uppfyller de villkor för skuldsanering som är angivna i denna lag,

2. gäldenären inte inställer sig personligen vid en förhandling enligt 24 5 eller

3. han i övrigt inte medverkar vid ärendets handläggning enligt vad som är föreskrivet i denna lag.

sou l990:74 31

275

Bifaller rätten ansökan om skuldsanering helt eller delvis, skall i beslutet anges

1. vilka fordringar som omfattas,

2. vilken procent av fordringarnas belopp som skall kvarstå,

3. när och hur kvarstående belopp skall betalas samt

4. vad som skall gälla i fråga om fordringar som är beroende av villkor, fordringar som ännu inte är till beloppet fastställda och fordringar som inte förfallit till betalning.

I fråga om fordringar som avses i första stycket 4 kan rätten förordna, att gäldenären skall nedsätta betalningen hos länsstyrel- sen enligt lagen (1927:56) om nedsättning av pengar hos myndig— het.

Ett beslut enligt första stycket skall genast kungöras i Post- och Inrikes Tidningar.

285

Ett beslut om skuldsanering befriar gäldenären från ansvar för be— talningen av hans skulder i den utsträckning som dessa genom beslutet sätts ned eller faller bort. Detta gäller såväl i förhållandet till borgenärerna som i förhållandet till borgensmän och andra som häftar för skulderna.

Beslutet är bindande också för borgenärer som inte anmält sin fordran till tingsrätten.

Beslutet inverkar inte på det betalningsansvar som åvilar borgens— män eller andra som jämte gäldenären häftar för skulderna.

295

En överenskommelse varigenom gäldenären eller tredje man tillförsäkrar någon borgenär större fördelar än enligt beslutet om skuldsanering är ogiltig.

32 sou 199o:74

Omprövning av beslut om skuldsanering 30 5

På ansökan av en borgenär vars fordran omfattas av ett beslut om skuldsanering kan rätten upphäva beslutet, om

1. gäldenären gjort sig skyldig till oredlighet mot borgenärer eller i hemlighet gynnat någon borgenär för att inverka på skuldsane- ringsfrågans avgörande eller

2. gäldenären grovt åsidosatt vad som åvilar honom enligt beslutet.

Innan rätten prövar borgenärens ansökan skall gäldenären och övriga berörda borgenärer kallas till en förhandling. Härvid tillämpas bestämmelserna i 24 5.

Upphävs ett beslut om skuldsanering, blir en borgen eller säkerhet som tredje man ställt för betalning av det belopp som avses i 27 5 första stycket 3 ogiltig, om inte tredje mannen kände till eller borde känna till de i 30 5 första stycket 1 angivna omständig- heterna eller medverkade till att gäldenären åsidosatt sina för— pliktelser enligt 30 5 första stycket 2.

31 5

Vad rätten bestämt enligt 27 5 första stycket 3 kan ändras på begäran av gäldenären, om det efter beslutet om skuldsanering inträffat omständigheter som inte kunnat förutses eller annars synnerliga skäl föreligger. Vid sådan omprövning tillämpas 30 5 andra stycket.

Särskilda bestämmelser

325

Arvode och kostnadsersättning till gode mannen bestäms av rätten.

sou 199074 33

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fast— ställer taxa som skall tillämpas vid bestämmande av arvode till gode mannen.

Kostnad som avses i första stycket betalas av staten, om det inte på grund av något sådant förhållande som avses i 26 5 2 eller 3 eller i övrigt finns särskilda skäl för att ålägga gäldenären att svara för kostnaden.

335

Rättens beslut enligt 13 5 fjärde stycket, 19 5 andra stycket och 32 5 får överklagas för sig. Talan mot ett sådant beslut förs inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades.

Ett beslut om skuldsanering verkställs såsom lagakraftägande dom, om ej annat förordnas med anledning av talan mot beslutet. Övriga beslut i ärenden enligt denna lag går i verkställighet omedelbart, om inte något annat förordnas eller följer av tredje stycket.

Beslut under handläggningen av ett ärende om skuldsanering går i verkställighet först sedan det har vunnit laga kraft, om beslutet avser arvode eller kostnadsersättning till god man.

345

Avslås ansökan om skuldsanering, återkallar gäldenären sin ansökan eller förfaller en sådan ansökan enligt 3 5, sedan kun- görelse utfärdats enligt 21 5, skall tingsrätten inom en vecka efter ärendets avgörande underrätta samtliga kända borgenärer.

355

I fråga om tingsrättens handläggning av ärenden om skuldsanering gäller bestämmelserna i lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden i tillämpliga delar, om inte något annat följer av denna lag.

34 sou 199074 En tingsrätt är vid handläggningen domför med en lagfaren

domare. Vid en förhandling enligt 24 5 får dock rätten bestå av tre lagfarna domare.

Denna lag träder i kraft den

sou 199074 35

2 Förslag till Lag om ändring i äktenskapsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om äktenskapsbalken att 6 kap. 10 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap. 10 5

Rätten att kräva ut ett fastställt underhållsbidrag upphör tre år efter den förfallodag som ursprungligen gällde.

Har utmätning för underhållsbidraget skett före den tidpunkt som anges i första stycket eller har den bidragsskyldige försatts i konkurs på grund av en ansökan som har gjorts före denna tidpunkt, får betalning för fordringen även därefter tas ut ur den utmätta egendomen eller erhållas i konkursen.

Har ansökan om förordnande av god man enligt ackordslagen (1970:847) gjorts före den tid- punkt som anges i första styck- et, får underhållsbidraget krävas ut inom tre månader från det att verkan av förordnandet om god man förföll eller, när förhand- ling om offentligt ackord har följt, ackordsfrågan avgjordes. Om ackord kommer till stånd, får fordringen krävas ut inom tre månader från det att ackor- det skulle ha fullgjorts. Har utmätning för underhållsbidra- get skett eller konkursansökan gjorts inom den tid som nu har angetts, gäller andra stycket.

Har ansökan om förordnande av god man enligt ackordslagen (1970:847) gjorts före den tid- punkt som anges i första styck— et, får underhållsbidraget krävas ut inom tre månader från det att verkan av förordnandet om god man förföll eller, när förhand— ling om offentligt ackord har följt, ackordsfrågan avgjordes. Om ackord kommer till stånd, får fordringen krävas ut inom tre månader från det att ackor— det skulle ha fullgjorts. Har utmätning för underhållsbidra— get skett eller konkursansökan gjorts inom den tid som nu har angetts, gäller andra stycket. Vad som har sagts nu om vet- kan gv ett ackordsförfarande

tillämpas även beträffande

36 sou 199074

N varand 1 else Föreslagen lydelse

lds nerin enli skuldsa- neringslagen (1991:000), när ansöka om skuldsanering gjogts före den tidpunkt som anges i första stycket. Tremå— na r i en räknas i detta fall från det att frågan om skuld— sanering avgjordes eller från det att kvarstående skuldbelopp en- ligt rättens beslut senast skolat betalas.

Avtal som strider mot denna paragraf är ogiltiga.

Denna lag träder i kraft den

sou 199074 37

3 Förslag till Lag om ändring i föräldrabalken

Härigenom föreskrivs i fråga om föräldrabalken att 7 kap. 9 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap. 9 5 *)

Rätten att kräva ut fastställt underhållsbidrag går förlorad tre år efter den ursprungligen gällande förfallodagen, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

Har utmätning för underhållsbidraget skett före den tidpunkt som anges i första stycket eller har den bidragsskyldige blivit försatt i konkurs på grund av ansökan som har gjorts före denna tidpunkt, får betalning för fordringen tas ut ur den utmätta egendomen eller erhållas i konkursen även därefter.

Har före den tidpunkt som anges i första stycket ansökan gjorts om förordnande av god man enligt ackordslagen (1970: 847), får underhållsbidraget krävas ut inom tre månader från det att verkan av godmansför- ordnandet förföll eller, när förhandling om offentligt ac- kord har följt, ackordsfrågan avgjordes. Kommer ackord till stånd, får fordringen krävas ut inom tre månader från det att ackordet skulle ha fullgjorts. Har utmätning för underhålls- bidraget eller konkursansökan gjorts inom tid som nu har an-

Senaste lydelse 19781853

Har före den tidpunkt som anges i första stycket ansökan gjorts om förordnande av god man enligt ackordslagen (1970: 847), får underhållsbidraget krävas ut inom tre månader från det att verkan av godmansför- ordnandet förföll eller, när förhandling om offentligt ac- kord har följt, ackordsfrågan avgjordes. Kommer ackord till stånd, får fordringen krävas ut inom tre månader från det att ackordet skulle ha fullgjorts. Har utmätning för underhålls— bidraget eller konkursansökan gjorts inom tid som nu har an—

Nuvarande lydelse

getts, gäller vad som förskrivs i andra stycket.

38

SOU 1990:74

Föreslagen lydelse

getts, gäller vad som föreskrivs i andra stycket. Vad som har

sagts nu om vgrkgn av ett ac- kordsförfatande tillämpas även beträffande skuldsanering enligt skuldsaneringslagem19911000), när ansökan om skuldsanering gjorts före den tidpunkt som anges i första stycket. Tremåna- derstiden räknas i detta fall från det att frågan om skuldsanering avgjordes eller från det att kvarstående skuldbelopp enligt rättens beslut senast skolat betalas.

Avtal i strid mot denna paragraf- är ogiltigt.

Denna lag träder i kraft den

sou 199074 39

4 Förslag till Lag om ändring i lagen (1927:77) om för- säkringsavtal

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1927:77) om försäkrings- avtal att 117 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

117 5

Försätts försäkringstagaren i konkurs efter ansökan, som har gjorts innan tio år förflutit från försäkringsavtalets ingående, och har han under de tre senaste åren före konkursansökningen eller senare till betalning av premie för försäkring, som enligt 1165 inte kan göras till föremål för utmätning, använt belopp, som vid den tid, då betalningen skedde, ej stod i skäligt förhållande till hans villkor, får konkursboet hos försäkringsgivaren utkräva vad sålunda har erlagts för mycket, i den mån tillgodohavandet hos denne förslår till det. Har inte försäkringstagaren lämnat konkurs- boet samtycke till beloppets utkrävande, åligger det konkursboet att för prövning av dess rätt väcka talan mot försäkringstagaren. Beträffande sådan talan tillämpas bestämmelserna i 4 kap. 19 och 20 55 konkurslagen (1987 :672).

Har konkursen föregåtts av förordnande av god man enligt ackordslagen (1970:847) eller förordnande av boutrednings- man, skall vad som enligt första stycket gäller om tiden för konkursansökningen avse den i 4 kap. 2 5 konkurslagen för sådant fall angivna fristdagen.

" Senaste lydelse 1987:692

Har konkursen föregåtts av förordnande av god man enligt ackordslagen (1970:847), & sökan om skuldsanering enligt skuldsaneringslagen( 1991 :0001 eller förordnande av boutred- ningsman, skall vad som enligt första stycket gäller om tiden för konkursansökningen avse den i 4 kap. 2 5 konkurslagen för sådant fall angivna fristda- gen.

40 sou 199074

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Bestämmelserna i första och andra styckena om konkurs äga mot- svarande tillämpning om i stället offentligt ackord fastställts. I fråga om talan med anledning av ackordsförhandling äga 17 och 18 55 ackordslagen (1970:847) motsvarande tillämpning.

Ej må krav, varom nu är sagt, göras gällande till förfång för för- månstagare vars insättande jämlikt 102 5 ej må återkallas.

Denna lag träder i kraft den

sou 199074 41

5 Förslag till Lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207)

Härigenom föreskrivs i fråga om skadeståndslagen (1972:207) att 6 kap. 2 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap. 2 5

Är skyldighet att utge skade— stånd oskäligt betungande med hänsyn till den skadeståndsskyl- diges ekonomiska förhållanden, kan skadeståndet jämkas efter vad som är skäligt, varvid även den skadelidandes behov av skadeståndet och övriga om- ständigheter skall beaktas.

Denna lag träder i kraft den

1) Senaste lydelse 1975:404

Är skyldighet att utge skade- stånd oskäligt betungande med hänsyn till den skadeståndsskyl- diges ekonomiska förhållanden, kan skadeståndet jämkas efter vad som är skäligt, varvid även den skadelidandes behov av skadeståndet och övriga om— ständigheter skall beaktas.

Vid skuldsanering tillämpas i fråga om fordran på skadestånd vad som föreskrivs i skuldsane- ringslagen (1991:000).

6 Förslag till

SOU l990:74

Lag om ändring i konkurslagen (1987:672)

Härigenom föreskrivs i fråga om konkurslagen (1987:672) att 4 kap. 2 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap. 2 5

Med fristdag avses dagen då ansökningen om gäldenärens för— sättande i konkurs kom in till tingsrätten.

Har god man förordnats enligt ackordslagen (1970:847) avses med fristdag i stället dagen för ansökningen om detta, såvida konkursansökningen har gjorts inom tre veckor från det att verkan av godmansförordnandet förföll eller, när förhandling om offentligt ackord har följt, ackordsfrågan avgjordes.

Har god man förordnats enligt ackordslagen (1970:847) avses med fristdag i stället dagen för ansökningen om detta, såvida konkursansökningen har gjorts inom tre veckor från det att verkan av godmansförordnandet förföll eller, när förhandling om offentligt ackord har följt, ackordsfrågan avgjordes.

Har ansökan om skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (199lz000) gjorts avses med fristdag i stället dagen för denna ansökan såvida konkurs— ansökningen har gjorts inom tre veckor från det att frågan om skuldsanering avgjordes.

Har ett dödsbo avträtts till förvaltning av boutredningsman avses med fristdag dagen för ansökningen om detta, såvida boutrednings- man har förordnats senare än tre månader före den dag som annars skulle anses som fristdag.

Denna lag träder i kraft den

sou 199074 43

7 Förslag till Lag om ändring i ackordslagen (1970:847)

Härigenom föreskrivs i fråga om ackordslagen (1970:847) att 1 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 5

Med ackord avses i denna lag en ekonomisk uppgörelse utan konkurs mellan en gäldenär som är på obestånd och hans borgenä- rer.

Ackordsförfarande enligt lagen sker under medverkan av god man. Ackord kommer till stånd antingen genom överenskommelse eller också genom beslut efter förhandling i särskild ordning (offentligt ackord).

I konkurslagen (1987:672) finns bestämmelser om ackord i konkurs.

Om skuldsanering föreskrivs i skuldsaneringslagem 1991 :000).

Denna lag träder i kraft den

” Senaste lydelse 1987:673

44 SOU 1990:74

8 Förslag till Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken att 11 kap. 1 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap. 1 51)

Den som, när han är på obestånd eller när påtaglig fara föreligger för att han skall komma på obestånd, förstör eller genom gåva eller någon annan liknande åtgärd avhänder sig egendom av betydande värde, döms för oredlighet mot borgenärer till fängelse i högst två år. Detsamma skall gälla om någon genom sådant förfarande försätter sig på obestånd eller framkallar påtaglig fara för att han skall komma på obestånd.

Gäldenär, som vid konkurs eller förhandling om offentligt ackord förtiger tillgång, upp— giver obefintlig skuld eller lämnar annan sådan oriktig uppgift, skall ock, om ej upp- giften rättas innan den beedigas eller eljest lägges till grund för förfarandet, dömas för oredlig- het mot borgenärer. Detsamma skall gälla, om gäldenär i sam— band med annan exekutiv för- rättning åberopar oriktig hand- ling eller skenavtal och därige- nom hindrar att erforderlig egendom genom förrättning tages i anspråk för att bereda borgenär betalning eller säker- het.

Senaste lydelse 1986:43

Gäldenär, som vid skuldsane— ring enligt skuldsaneringslagen (l991:0001, konkurs eller för— handling om offentligt ackord förtiger tillgång, uppgiver obefintlig skuld eller lämnar annan sådan oriktig uppgift, skall ock, om ej uppgiften rättas innan den beedigas eller eljest lägges till grund för förfaran- det, dömas för oredlighet mot borgenärer. Detsamma skall gälla, om gäldenär i samband med annan exekutiv förrättning åberopar oriktig handling eller skenavtal och därigenom hind- rar att erforderlig egendom genom förrättning tages i an— språk för att bereda borgenär betalning eller säkerhet.

sou 199074 45

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Gäldenär som, då konkurs är förestående, ur riket bortför tillgång av betydande värde med uppsåt att hålla den undan konkursen, eller gäldenär som i konkurs undandrar eller undanhåller konkurs— förvaltningen tillgång, döms likaledes för oredlighet mot borgenä— rer.

Denna lag träder i kraft den

46 sou 199074

9 Förslag till Lag om ändring i utsökningsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om utsökningsbalken att 15 kap. 1 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 15 kap. 1 5

Införsel får äga rum för

1. underhållsbidrag enligt äktenskapsbalken eller föräldrabalken, 2. skatter och allmänna avgifter i fall som särskilt föreskrivs samt böter och viten.

Om förbud mot införsel i sam—

band med skuldsanering gäller

vad som därom är föreskrivet i

skuldsaneringslagem1991:000).

Denna lag träder i kraft den

1) Senaste lydelse 1987z793

[ l 1 l

sou 199074 47

10 Förslag till Lag om ändring i utsökningsregisterlagen (1986:617)

Härigenom föreskrivs i fråga om utsökningsregisterlagen (1986: 617) att 6, 7 och 11 55 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

65

Utöver de uppgifter som anges i 4 och 5 55 får utsöknings- registret, i den utsträckning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, innehålla uppgifter om

1. exekutionstitel, skuldens storlek, medelsslag, dag när skulden fastställdes och när den förföll till betalning, influtna medel, den tidpunkt vid vilken skulden preskriberas samt andra förhållanden

av betydelse för betalningsskyldigheten som framgår av exe- kutionstiteln eller av andra handlingar i målet,

2. de verkställighetsåtgärder som har begärts av sökanden,

3. den som sökt verkställigheten och vad som i övrigt behövs för utbetalning av influtna medel och annan redovisning,

4. ställd säkerhet, uppskov och avbetalningsplan,

5. utmätning, exekutiv försäljning, införsel, avräkning och be-

talningssäkring,

6. kvarstad och återtagande av vara,

7. bötesförvandling,

8. betalningsinställelse och likvidation,

9. konkurs, ackord, näringsför- 9. skuldsanering enligt skuldsa— bud och förordnande av god neringslagen (1991:0001, kon- man enligt 2 5 ackordslagen kurs, ackord, näringsförbud och (1970:847), förordnande av god man enligt 2 5 ackordslagen (1970:847), 10. förhör eller annan åtgärd som har vidtagits för efterforskning

av tillgångar, 11. redovisningen av verkställighetsuppdraget, 12. administrativa och tekniska uppgifter som behövs för registrets

användning.

48 sou 199074

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

759

Riksskatteverket och kronofogdemyndigheterna får ha terminalåt- komst till utsökningsregistret.

Terminalåtkomsten för en kronofogdemyndighet får avse endast uppgifter om

1. den som är registrerad hos myndigheten som gäldenär i mål om exekutiva åtgärder,

2. den som i annat fall än som avses under 1 är gäldenär eller svarande i mål eller ärende som handläggs hos myndigheten,

3. make till person som avses under 1,

4. den som är gemensamt betalningsansvarig med person som avses under 1,

5. fåmansföretag som avses i 35 5 1 a mom. sjunde stycket kommunalskattelagen (1928:370) och delägare i sådant företag, om företaget eller delägare i detta är gäldenär som avses under 1,

6. konkurs och näringsförbud.

6. skuldsanering, konkurs och näringsförbud.

I fråga om kronofogdemyndighet som är tillsynsmyndighet i konkurs gäller terminalåtkomsten enligt andra stycket 1 också gäldenärer i annat län, om detta ingår i tillsynsområdet.

Uppgift om indrivningsuppdrag som avser böter får bevaras i utsökningsregistret till utgången av det år då full betalning sked- de. Andra uppgifter som avses i 6 5 1-11 får bevaras under högst tre år. Denna tid räknas för uppgifter om betalningssäk— ring, kvarstad, näringsförbud och förordnande av god man från utgången av det år då åtgärden förföll eller förlorade sin verkan samt för uppgifter

*) Senaste lydelse 1988z397

115

Uppgift om indrivningsuppdrag som avser böter får bevaras i utsökningregistret till utgången av det år då fullbetalning sked— de. Andra uppgifter som avses i 6 5 1-11 får bevaras under högst tre år. Denna tid räknas för uppgifter om betalningssäk- ring, kvarstad, näringsförbud och förordnande av god man från utgången av det år då åtgärden förföll eller förlorade sin verkan samt för uppgifter

SOU l990:74

Nuvarande lydelse

om konkurs och ackord från ut- gången av det år då förfarandet avslutades. För övriga uppgifter räknas tiden från utgången av det år under vilket målet av- slutades. Uppgifter enligt 4 och 5 55 skall bevaras så länge annan uppgift om personen förekommer i registret.

49

Föreslagen lydelse

om skuldsanering, konkurs och ackord från utgången av det år då förfarandet avslutades. För övriga uppgifter räknas tiden från utgången av det år under vilket målet avslutades. Upp- gifter enligt 4 och 5 55 skall bevaras så länge annan uppgift om personen förekommer i registret.

Uppgift som inte längre får bevaras skall gallras ur registret senast tre månader efter bevaringstidens utgång.

Regeringen får föreskriva att vissa av de uppgifter som avses i 65 1—11 får bevaras under högst fem år, om särskilda skäl före—

ligger.

Denna lag träder i kraft den

50

11 Förslag till

SOU l990:74

Lag om ändring i lagen (1982:188) om pre- skription av skattefordringar m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1982: 188) om preskription av skattefordringar m.m. att 5 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Förordnas god man enligt ackordslagen (1970:847) innan fordringen har preskriberats, preskriberas den tidigast två år efter utgången av det kalenderår då förordnandet meddelades eller, om ackord kommer till stånd, efter utgången av det kalenderår då ackordet skall vara fullgjort.

Förordnas god man enligt ackordslagen (1970:847) innan fordringen har preskriberats, preskriberas den tidigast två år efter utgången av det kalenderår då förordnandet meddelades eller, om ackord kommer till stånd, efter utgången av det kalenderår då ackordet skall vara fullgjort. Vad som har

sagt_s nu om verkan av ett ac- kordsförfarande tillämpas även vid skuldsanering enligt skuld- saneringslagen (1991:000), när ansökan om skuldsanering gjorts innan fordringen har preskriberats. Tvåårstiden räk— nas i detta fall från utgången av det kalenderår då förordnande om inledande av skuldsanering meddelades eller då återstående

skuldbelopp senast skolat be- &

sou 199074 51

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Första stycket gäller inte om Första stycket gäller inte om god man förordnas under tid då god man förordnas aller skuld- preskriptionstiden är förlängd sanering inleds under tid då på grund av 9 5. preskriptionstiden är förlängd på grund av 9 5.

Denna lag träder i kraft den

52

12 Förslag till

SOU l990:74

Lag om ändring i kreditupplysningslagen

(1973:]173)

Härigenom föreskrivs i fråga om kreditupplysningslagen (1973: 1173) att 7 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

759

Personupplysning får ej innehål- la uppgift om annan betalnings- försummelse än sådan som fast- slagits genom domstols eller an- nan myndighets avgörande eller åtgärd eller som lett till be- talningsinställelse, konkursan— sökan eller ackord. Uppgift som enligt det sagda ej får lämnas ut får icke heller lagras.

Personupplysning får ej innehål- la uppgift om annan betalnings- försummelse än sådan som fast- slagits genom domstols eller an- nan myndighets avgörande eller åtgärd eller som lett till inledan-

de av skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (19911000) eller till betalningsinställelse, konkursansökan eller ackord. Uppgift som enligt det sagda ej får lämnas ut får icke heller lagras.

Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, datainspektionen får föreskriva undantag från bestämmelserna i första stycket, om

det finns särskilda skäl.

Denna lag träder i kraft den

Senaste lydelse l981:737

sou 199074 53

1 Inledning

Av de frågor på konkursrättens område som insolvensutredningen fått i uppdrag att undersöka har utredningen valt att i enlighet med vad som förordats i direktiven den 15 september 1988 (Dir. 1988152) - med förtur behandla frågan om skuldsanering för fysiska personer. Uppdragets innebörd i denna del framgår av följande uttalanden av dåvarande chefen för justitiedepartementet, statsrådet Thage G Peterson.

I den nya danska konkurslagen har regler om skuldsanering eller, som det också kallas, gäldsanering tagits upp. Institutet anses ursprungligen härröra från Storbritannien. Med skuldsanering menas i allmänhet att en fysisk person i vissa fall ges möjlighet att bli av med sina skulder, om han uppfyller vissa uppställda villkor. Vanligast är att gäldenären åläggs att inom en bestämd tid betala en viss del av de kvarvarande skulderna. Borgenärerna saknar vanligtvis direkt inflytande Över beslutet om skuldsanering.

I Sverige är i dag principen den att en juridisk person, som ju normalt upphör att existera i och med att konkursen avslutas, genom en konkurs kommer ifrån sina skulder medan en fysisk person saknar den möjlig- heten. Detta innebär ofta att en fysisk person som råkar i konkurs för lång tid framöver saknar möjlighet att komma i ordnade ekonomiska förhållanden. Detta medför inte sällan en socialt sett besvärlig situation för honom eller henne. Med hänsyn till att en del av gäldenärens lön under lång tid kan komma att tas i anspråk för betalning av skulden, gör den nuvarande ordningen inte heller gäldenären motiverad att efter förmåga göra rätt för sig.

En beskrivning av institutet som det har utformats i Danmark finns i skatteindrivningsutredningens betänkande (SOU 1987: 10) Indrivningslag m.m. (s. 396 ff). Utredningen lägger inte fram något förslag om att motsvarande regler förs in i svensk rätt.

Lagutskottet har i betänkandet LU 1987/88: 12 (s. 26) redovisat hur de danska reglerna har kommit att tillämpas i praktiken. Utskottet har som sin mening uttalat att tiden nu är mogen för en samlad bedömning av

54 sou 199074

frågan om en möjlighet till skuldsanering skall införas i Sverige. Vid justitiedepartementets hearing i december 1987 framhöll många att det är angeläget att en sådan möjlighet införs. Företrädare för bankerna var däremot negativa och framhöll att en möjlighet till skuldsanering kan försämra den allmänna betalningsmoralen.

I Sverige pågår viss försöksverksamhet i syfte att underlätta för bl.a. konsumenter med stora kontoskulder och straffade personer att sanera sin ekonomi genom avkortning av skulderna.

Jag anser i likhet med lagutskottet att frågan om en möjlighet till skuldsanering nu bör utredas. Jag förordar att utredningsarbetet i den här delen bedrivs med den inriktningen att det skapas en möjlighet för skuldtyngda fysiska personer att i ömmande fall få en lättnad av sin skuldbörda. Utredaren bör lägga fram förslag om hur ett sådant institut lämpligen bör utformas.

En möjlighet till skuldsanering får naturligtvis inte utformas så att den medför att gäldenärer mer allmänt kan komma undan ansvaret för sina skulder. Institutet bör i första hand utformas med sikte på sådana situationer där någon enskild person har försökt starta egen rörelse men misslyckats och dragit på sig så stora personliga skulder att reell möjlighet saknas att genom eget arbete betala dessa. En möjlighet till skuldsanering kan emellertid framstå som angelägen även i vissa andra fall där en enskild person råkat i en hopplös ekonomisk situation.

Utredaren bör föreslå under vilka förutsättningar skuldsanering skall kunna komma till stånd liksom de krav som skall kunna ställas på gäldenären för att ansvaret för skulderna skall upphöra. I likhet med lagutskottet anser jag att en sanering principiellt bör omfatta gäldenärens samtliga skulder, alltså om möjligt även skatte- och avgiftsskulder. Trots det finns det enligt min mening anledning att överväga om inte skulder som är förenade med någon form av säkerhet borde undantas, i vart fall till den del säkerheten förslår att betala skulden. Bl.a. med tanke på erfarenheterna från Danmark kan det också finnas anledning att överväga en särbehandling av studieskulder. Mycket talar vidare för att en skuldsanering, om det lämpligen låter sig göras, bör kunna komma till stånd oavsett om gäldenären varit försatt i konkurs eller inte.

Beträffande utredningsarbetets bedrivande innehåller direktiven bl.a. följande uttalanden.

Institutet skuldsanering finns redan i andra länder. Det är därför naturligt att utredningsmannen även i det här hänseendet undersöker utländska förebilder och erfarenheter. Det är vidare lämpligt att

i l i i &

sou 199074 55

synpunkter på utformningen av institutet inhämtas från den krets av borgenärer som mer frekvent skulle få sina fordringar avkortade genom beslut om skuldsanering, såsom banker och andra kreditinstitut. Även här finns värdefull information i lagutskottets betänkande och i referatet från

hearingen.

Utredaren bör också ta del av konsumentverkets erfarenheter av kontonämndens arbete med att ge gäldenärer med kontokortsskulder möjligheter att sanera sin ekonomi.

Den 21 april 1988 beslöt regeringen att tillsätta en utredning om hushållens skuldsättning (Fi 1988:07). Utredaren bör hålla kontakt med den utredningen.

Den nämnda utredningen - skuldkommittén - har i december 1988 redovisat sina överväganden i betänkandet (SOU 1988:55) Hus- hållens skuldsättning. I betänkandet behandlar kommittén bl.a. olika frågor om åtgärder som ger fysiska personer stöd vid betal- ningssvårigheter, t.ex. införandet av ett nytt skuldsaneringsinstitut (betänkandets. 102 ff). Betänkandet har remissbehandlats. Efter— som insolvensutredningen inte satts samman förrän i slutet av 1988, har någon sådan kontakt med skuldkommittén som åsyftas i direktiven ej kunnat äga rum.

Insolvensutredningen har undersökt utländska förebilder och erfarenheter beträffande skuldsanering. Därvid har utredningen gjort studiebesök i Köpenhamn och sammanträffat med företrädare för justitsministeriet och skifteretten vid Sö- og Handelsretten. Genom justitsministeriets försorg har utredningen också fått de] av synpunkter på tillämpningen av det danska gäldsaneringssystemet från fyra danska kreditinstitut liksom Butikshandelens Faellesråd.

Den 7 och den 8 juni 1989 har utredningen hållit en hearing med företrädare för kontonämnden, Finansbolagens Förening, tre affärsbanker, Svenska sparbanksföreningen, konsumentverket, socialstyrelsen, två socialnämnder, konsumentsekreterarna i två kommuner, tre kronofogdemyndigheter, två länsskattemyndigheter och Svenska Inkassoföreningen. I frågan om socialtjänstens roll i ett nytt skuldsaneringsinstitut har utredningen vidare inhämtat synpunkter från företrädare för socialstyrelsen och Svenska Kommunförbundet. Åtskilligt material rörande skuldsanering har också på annat sätt kommit utredningen till del, däribland en inom

56 sou 199074

dens regionkansli i Stockholm upprättad Rapport 88 Juridiskt biträde åt skuldsatta klienter i kriminalvården.

Vad särskilt gäller offentligrättsliga fordringar har utredningen inhämtat upplysningar från företrädare för utbildningsdepartemen- tet i fråga om studiemedel. Utredningen har vidare beaktat skatte- indrivningsutredningens betänkande (SOU 1987: 10) Indrivningslag m.m.

Insolvensutredningen har lämnat åt sidan frågor om åtgärder mot bristfällig kreditprövning och oetisk marknadsföring av krediter. Frågor av sådant slag faller utanför utredningens uppdrag. De har övervägts i särskild ordning med anledning av bl.a. de förslag som framförts i skuldkommitténs betänkande. De nu berörda frågorna kommer att behandlas i en inom justitiedepartementet utarbetad departementspromemoria angående en ny konsumentkreditlag.

I utredningens återstående uppdrag ingår att överväga bl.a. ett nytt rekonstruktionsförfarande för företag i ekonomisk kris och en reglering av olika frågor i samband med ett företags betalningsin- ställelse. Det finns onekligen ett visst samband mellan denna del av utredningens uppdrag och skuldsanering för fysiska personer när dessa har drivit rörelse. Utredningen har ansett det vara möjligt att hålla isär problemen. I detta betänkande kommer således inte att behandlas frågor om rekonstruktion av företag eller vad som hör samman med betalningsinställelse. Det betyder att utredningen beträffande näringsidkare kommer att uppehålla sig endast vid sådana fall då en fysisk person på grund av en tidigare bedriven rörelse ådragit sig en kvarstående skuldbörda.

Utredningen har inte ansett det lämpligt att här gå in på frågor om förmånsrätt för fordringar (jfr direktiven s. 5) i vidare mån än som varit påkallat för bedömningen av hur ett system för skuldsanering bör vara utformat.

sou 1990:74 57

2 Allmänt om "fysiska personers skuldsättning

I direktiven för insolvensutredningen anges som målgrupp för ett nytt skuldsaneringsinstitut i första hand sådana enskilda personer som försökt starta egen rörelse men misslyckats och dragit på sig så stora personliga skulder att reell möjlighet saknas att genom eget arbete betala dessa. Vad som åsyftas är således främst grup- pen f.d. näringsidkare. Det finns ingen tillgänglig statistik som ger något besked om hur stora skulder som fysiska personer hörande till denna grupp genomsnittligt har ådragit sig under t.ex. 1980- talet eller hur dessa personers skuldsättning har växlat över en längre tidsrymd. Utvecklingen beträffande företagskonkurser ger inte något direkt besked i saken. Den ökning av sådana konkurser som skett på senare år (se avsnitt 3.2.2) säger ingenting om hur näringsidkaren hamnat i en insolvenssituation eller om hans fram- tida förvärvsmöjligheter. För att kunna ge en bild av hur för- hållandena ter sig för denna grupp av gäldenärer har utredningen undersökt totalt 255 konkurser som 1989 varit anhängiga vid nå- gon av tingsrätterna i Stockholms eller Kronobergs och Blekinge län. Undersökningen omfattar således 16 av landets 97 tingsrätter och har skett i samarbete med kronofogdemyndigheterna i Stock- holms län samt i Kronobergs och Blekinge län (i fortsättningen förkortat "Växjö") i deras egenskap av tillsynsmyndighet i konkurs i respektive län. Av resultatet av undersökningen, som redovisas i bilaga 2, kan följande utläsas.

Drygt hälften av samtliga gäldenärer i Stockholm och var fjärde i Växjö hade drivit men upphört med sin näringsverksamhet före konkursutbrottet. I Växjö bedrev i stället 65 % av gäldenärerna fortfarande näringsverksamhet vid konkursutbrottet, medan så var fallet bara med var fjärde gäldenär i Stockholm. Att andelen näringsidkare och f.d. näringsidkare är så stor är ett resultat av att kronofogdemyndigheten, vilken står för 60 % av konkursansök—

58 sou l990:74

ningarna, endast i undantagsfall ansöker om att andra än de nu nämnda grupperna skall försättas i konkurs.

Anmärkningsvärt är att bland konkursgäldenärerna i åldrarna un- der 30 år nästan samtliga var näringsidkare eller f.d. näringsid- kare. I Växjö var förhållandet sådant även bland konkursgäldenä- rerna i åldrarna upp till 50 år.

Fler än hälften av konkursgäldenärerna saknade utmätningsbara tillgångar. I Stockholm var det endast 15 % och i Växjö ca 40 % av gäldenärerna som hade utmätningsbara tillgångar med ett värde över 10 000 kr. Inte oväntat var det de gäldenärer som fortfarande bedrev näringsverksamhet vid konkursutbrottet som i relativt stor utsträckning ägde tillgångar. Å andra sidan saknade flertalet av de gäldenärer som aldrig hade drivit någon näringsverksamhet några som helst utmätningsbara tillgångar.

I Stockholm hade 31 % och i Växjö 45 % av gäldenärerna skulder som låg i intervallet 100 000-300 000 kr., medan på båda orterna 35 % av gäldenärerna hade skulder i intervallet 300 000-600 000 kr. I samtliga fall där gäldenären drivit näringsverksamhet var större delen av skulderna att hänföra till denna. En mycket stor andel av skulderna utgjordes därvid av skatteskulder och sociala avgifter. Bland de gäldenärer i Stockholm som hade skatteskulder, utgjorde skatteskulden i genomsnitt 55 % av den totala skulden, att jämföra med 40 % i Växjö.

De gäldenärer som drivit näringsverksamhet kunde inrangeras i ett 20-tal branscher. Vanligast förekommande var detaljhandel samt byggnads-, transport- och måleribranschen.

Den oftast förekommande orsaken till gäldenärens obestånd var i Stockholm att denne inte deklarerat och därför skönstaxerats. 1 Växjö var detta den näst vanligaste orsaken. Där var i stället olönsam rörelse den ojämförligt vanligaste orsaken till obeståndet. Det bör påpekas att den näst vanligaste orsaken i Stockholm var att gäldenären överkonsumerat med hjälp av kontokort.

Beträffande de gäldenärer i Stockholm och Växjö som tidigare bedrivit någon form av näringsverksamhet men upphört med denna vid konkursutbrottet framförde konkursförvaltaren misstanke om bokföringsbrott i 33 resp. 13 % och om annan brottslighet enligt

sou 199074 59

11 kap. brottsbalken i sju resp. 21 %. Beträffande dem som fortfarande bedrev näringsverksamhet vid konkursutbrottet framfördes misstanke om bokföringsbrotti 33 % i Stockholm och 39 % i Växjö och om annan brottsligheti 19 resp. 21 %.

I den offentliga debatten är det främst privatpersonernas (konsu- menternas) eller hushållens under 1980-talet starkt ökade skuldsätt- ning som har stått i förgrunden. Kreditmarknaden avreglerades i mitten av 1980-talet och under åren 1985 t.o.m. 1989 flerdubbla- des hushållens nettoupplåning hos banker, bostadsinstitut och finansbolag. 1989 halverades däremot ökningstakten. Kontokorts- krediternas andel av hushållens skulder har minskat från 1,5 % 1983 till 0,7 % 1989. Av en av riksbanken för skuldkommitténs räkning företagen studie av förändringar av kreditinstitutens långivning efter avregleringen 1985 (bilaga 1 till betänkandet SOU 1988:55 Hushållens skuldsättning) menar kommittén sig kunna dra bl.a. slutsatserna att privatpersonernas andel av kreditförlusterna är stor (17 % vid affärsbanker, 33 % vid sparbanker och 22 % vid föreningsbanker), att kreditförlusterna under 1985—1987 vuxit i åldersgruppen 18—24 år, att det huvudsakligen är blancokrediter, dvs. krediter utan säkerhet, som drabbats av förluster och att många kreditinstitut uppgett sig ha erfarit ökande betalnings— svårigheter för krediter även i form av förseningar att betala ränta och amorteringar.

Av stort intresse i sammanhanget är vidare konsumentverkets i juni 1989 framlagda undersökning (Rapport 1989/90:1) Hushåll i ekonomisk kris. Rapporten bygger på två undersökningar, varav den ena avser skuldsättningen hos de hushåll som under en viss angiven tidsperiod vänt sig till socialbyrån för att söka socialbidrag och den andra avser skuldsättningen hos de gäldenärer som vid en viss tidpunkt var aktuella hos kronofogdemyndigheten.

Den första undersökningen omfattade 930 hushåll från 89 social- kontor runt om i landet och avsåg alla "nya hushåll" som under en tvåveckorsperiod i november - december 1988 ansökte om social- bidrag på dessa kontor. I var och en av landets 284 kommuner finns en socialnämnd och totalt i landet finns 467 socialkontor. Den andra undersökningen omfattade 1 430 slumpmässigt utvalda personer som i januari 1989 var aktuella på något av de 51 del- tagande kronofogdekontoren i landet. Det totala antalet personer

60 sou 1990:74

som var föremål för indrivning hos landets 24 kronofogdemyndig- heter var vid denna tidpunkt ca 294 000.

De socialbidragssökande 930 hushåll som ingick i den första undersökningen dominerades av ensamstående personer, med eller utan barn. Ensamstående utan barn utgjorde ungefär 60 % och ensamstående med barn ca 20 %. Vid jämförelse av ålderssam- mansättningen i urvalet och i hela befolkningen fann man bland socialbidragssökarna en klar överrepresentation för de yngre hushållen, särskilt för åldersgruppen 18-24 år, som utgjorde 30 % mot endast 13 % av den vuxna befolkningen. Gruppen 25—44 år utgjorde 53 % i undersökningen men utgör endast 37 % i den vuxna befolkningen. Flertalet hushåll, ca 70 % , hade en disponibel inkomst som låg under den av socialstyrelsen rekommenderade normen för skälig levnadsnivå. Deras inkomster räckte med andra ord inte ens till de löpande vardagsutgifterna. Det var inte särskilt vanligt att hushållen hade några större tillgångar såsom bostadsrätt, fastighet, bil, båt eller fritidshus. Vanligast förekommande var bil (17 %).

Fyra av fem hushåll i undersökningen hade stora skulder. Totalt var dessa hushålls skuldsättning 51 miljoner kr., fördelade på i genomsnitt 3,4 skulder var. Efter avdrag för bostadslån utgjorde skuldsumman 41 miljoner kr., motsvarande en genomsnittsskuld per hushåll på närmare 55 000 kr. En uppdelning av skulderna i skuldintervall visade att en stor del av hushållen hade betydligt lägre skulder. I 28 % av hushållen med skulder understeg skulden 10 000 kr. 40 % av hushållen hade en total skuldsättning på mindre än 20 000 kr. Ca 18 % av hushållen hade skulder på över 100 000 kr. och endast ca 10 % hade skulder överstigande 200 000 kr. Vid undersökningstillfallet hade 23 % av hushållen skulder till samhället, främst skatteskulder, medan hela 77 % av dem hade någon form av konsumtionsskuld. Den typen av skulder dominerade alltså helt och utgjorde 35 miljoner kr. av den totala skuldsumman. Över hälften av socialbidragssökandena hade bank- skulder, medan 19 % hade kontokortsskulder. Banklåntagarna var skyldiga i genomsnitt 47 000 kr. var, totalt 23 miljoner kr., medan kontokortshushållen var skyldiga 2 miljoner kr. eller 13 000 kr. var. Nästan vart fjärde hushåll hade någon skuld som gått vidare till inkasso eller lagsökning. Bland hushållen med konsumtions— skulder saknade tre av fyra betalningsutrymme som täckte ränte- kostnaden. Skulderna hotar därför att hela tiden växa genom nya

sou l990:74 61

räntor och avgifter. Under förutsättning att betalningsutrymmet realt för framtiden kommer att ligga kvar på den nivå det gjorde i november 1988 beräknades 70 % av hushållen med skatteskulder inte komma att klara av att betala skulderna inom fem år.

Den andra undersökningen dominerades också av ensamstående personer, med eller utan barn. Ensamstående utan barn utgjorde, liksom i den första undersökningen, ungefär 60 % och ensamstå- ende med barn 17 %. Av undersökningen framgår vidare att den genomsnittliga skulden för gäldenärerna hos kronofogdemyndig— heterna uppgick till ca 50 000 kr. I praktiken hade dock mer än hälften av dem skulder på mindre belopp än 20 000 kr. Till skillnad från de socialbidragssökande hushållen var det i stort sett en lika stor andel hushåll som hade samhälls- som konsum- tionsskulder. Ett utmärkande drag i undersökningen var att många gäldenärer hade flera ärenden aktuella för verkställighet samtidigt.

Det sist nämnda har bekräftats av en av utredningen den 24 april 1990 företagen stickprovsundersökning, se bilaga 3, angående Skuldsituationen för fysiska personer som var föremål för ut- mätning i Stockholms, Göteborgs och Bohus, Malmöhus och Kronobergs län. Med fysiska personer avses privatpersoner till skillnad från bolag eller andra juridiska personer. Bland de fysiska personerna kan emellertid förekomma näringsidkare som driver verksamhet i form av enskild firma. Ett ytterligare urvalskriterium var att det var någon enskild således inte stat eller kommun - som hade vänt sig till kronofogdemyndigheten för att få hjälp med att driva in sin fordran, dvs. att det var fråga om s.k. enskilda mål (E-mål).

Resultatet av undersökningen var följande. I enskilda mål förekom ide fyra länen 34 849, 16 708, 18 258 resp. 2 846 gäldenärer. Av dessa gällde i Stockholms län 1 530 indrivning i fem eller flera mål. Motsvarande siffror var i övriga län 755, 831 och 172, dvs. i de fyra länen ca 4,5 % av samtliga mål. Åldersmässigt och med hänsyn till skuldbeloppet dominerade i fråga om dessa särskilt skuldbelastade personer gäldenärer födda 1940-1949 och 1950— 1959. Det genomsnittliga skuldbeloppet låg i dessa åldersgrupper i Stockholms lån på 219 635 kr. resp. 121 625 kr., i Göteborgs och Bohus lån på 157 429 kr. resp. 137 421 kr., i Malmöhus län på 127 017 kr. resp. 151 287 kr. och iKronobergs län på 110 729 kr. resp. 77 769 kr. Även vissa andra regionala skillnader fanns.

62 sou 199o:74

Genomsnittlig ränta var beträffande fordringar tillkommande ban- ker 11,6-13,4 %, finansbolag 23,3-23,8 % och övriga 9,7-12,6%.

sou 1990:74 63

3 Nuvarande möjligheter till skuld- sanering i Sverige

3.1 Inledning

Något rättsligt institut med namnet "skuldsanering" finns inte i Sverige. Det finns emellertid vissa rättsregler som delvis fyller samma funktion när en skuldtyngd gäldenär inte längre kan full- göra sina förpliktelser. Föreskrifterna om s.k. offentligt ackord och om konkurs hör hit. Även formerna för verkställighet enligt utsökningsbalken (UB) bör nämnas i sammanhanget liksom en del Specialregler om indrivning av offentligrättsliga fordringar. Författningsreglerna på området redovisasi avsnitt 3.2.

Sedan länge förekommer också formlösa ekonomiska uppgörelser mellan en gäldenär som är på obestånd (angående detta begrepp se under avsnitt 32.22) och hans borgenärer. Sådana brukar betecknas underhandsackord. På en del områden har det vidare utvecklats särskilda förfaranden för att reda upp skuldtyngda gäldenärers förhållanden. Främst bör här nämnas den s.k. konto- nämndens verksamhet. Ett annat exempel är de uppgörelser om ekonomisk rehabilitering som träffas vid en del kronofogdemyn- digheter, bl.a. kronofogdemyndigheten i Stockholms län. Ett ytterligare exempel på särskild skuldreglering är den rådgivning som lämnas av juridiska enheten vid kriminalvårdens regionkansli i Stockholm till klienter inom kriminalvården. De formlösa ekono- miska uppgörelserna behandlas i avsnitt 3.3.

Socialtjänstens roll i sammanhanget berörs i avsnitt 3.4.

64 SOU 1990:74

3.2 Författningsregler

3.2.1 Offentligt ackord

Med ackord avses en ekonomisk uppgörelse mellan en gäldenär som är på obestånd (insolvent) och hans borgenärer. Den nu gällande ackordslagen (1970:847, AckL) reglerar i princip bara vad man brukar kalla offentligt ackord (tvångsackord), dvs. fall där uppgörelsen kommer till stånd genom ett beslut av domstol efter en offentlig ackordsförhandling och kan genomföras mot en borgenärsminoritets bestridande. Vid sidan härav förekommer som nämnts förut underhandsackord, dvs. formlösa överenskommelser som ingås på frivillighetens väg och kräver samtycke av alla berörda borgenärer. Överenskommelser av denna senare typ behandlas ytterligare i avsnitt 3.3.1.

Det är ovanligt att offentligt ackord kommer till stånd beträffande gäldenärer som inte hör till kategorin näringsidkare. Av den officiella statistiken (se Rättsstatistisk årsbok 1988, s. 181) fram— går att antalet offentliga ackord 1987 uppgick till 103. 85 av dessa rörde aktiebolag, 7 handelsbolag m.m. och 11 enskilda firmor. Motsvarande siffror för 1989 var 63, 49, 7 resp. 7. Även andra tillgängliga uppgifter ger belägg för att det sällan förekommer att offentligt ackord gäller annat än företag (se Ingrid Arnesdotter, Om betalningsinställelse och offentligt ackord, 1982, s. 55 not 1 och s. 56).

Mot nu angivna bakgrund har det synts tillräckligt att redovisa endast huvuddragen i nuvarande ordning med offentligt ackord.

3.2.1.1 Inledningsskedet

Ackordsförfarande enligt AckL sker under medverkan av en god man (1 5 andra stycket). Närmare bestämmelser härom meddelas i 2-8 55. I lagen ges vidare regler om skydd mot säraktioner under inledningsskedet (9—10 55) och om de allmänna villkoren för offentligt ackord (11 5).

God man förordnas av tingsrätt på ansökan av gäldenären för utredning och förhandling med borgenärerna om ackord (2 5). Finns det inte skälig anledning anta, att ackord kan komma till

sou 199074 65

stånd, skall ansökan avslås. Finns det t.ex. fog för ett antagande att ansökan gjorts enbart i uppehållande syfte, bör den inte beviljas (jfr riksskatteverkets handbok Konkurs & Ackord, 3 uppl. 1989, s. 169). Behörig tingsrätt är samma domstol som tar upp konkurs- ansökan (6 å). Vissa formkrav beträffande ansökan om god man är intagna i 5 &. Bl.a. krävs en kortfattad redogörelse för gäldenä— rens ekonomi och ett förslag till hur borgenärerna skall tillgodoses efter ackord.

I 3 & ingår regler om gode mannens kvalifikationer. Han bör vara lagfaren. Han skall också i övrigt ha den insikt och erfarenhet som uppdraget kräver och ha borgenärernas förtroende. Eftersom frågor om ackord i stor omfattning handhas av de s.k. ackords- centralerna, dvs. särskilda konkurs- och ackordsavdelningar vid köpmannaföreningarna i landets tre största städer, utses ofta en tjänsteman vid en ackordscentral till god man. Tanken är att gode mannen skall förhandla med borgenärerna, upprätta bouppteckning och i övrigt utreda boet. Arbetet skall syfta till att gäldenären kan ingå ackord med sina borgenärer, antingen genom underhands— ackord eller i form av offentligt ackord (se vidare Walin—Gregow, Ackordslagen m.m., 1972, s. 25 f).

Gäldenären skall vid förvaltningen av sin egendom - han behåller i princip rådigheten själv - samråda med gode mannen, som över- vakar att borgenärernas bästa iakttas (4 5). Missköter sig gäldenä- ren, kan godmansförordnandet återkallas (7 5). Därmed upphör ackordsförfarandet.

I 8 5 uppställs en tvåmånadersfrist för det inledande skedet av ackordsförfarandet. Den räknas från godmansförordnandet. Görs inte ansökan om förhandling om offentligt ackord hos rätten inom fristen, förfaller verkan av förordnandet. Detsamma blir för- hållandet, om gäldenären försätts i konkurs (jfr vad som sägs om 9 5 nedan).

Som har antytts förut innehåller AckL vissa regler om skydd mot säraktioner från borgenärerna. En borgenär, vars fordran skulle komma att omfattas av ackordet, har ingen rätt att utan vidare få gäldenären försatt i konkurs, sedan ett godmansförordnande med- delats (9 å). En konkursansökan mot gäldenären skall i stället förklaras vilande i avvaktan på en uppgörelse med borgenärerna

66 sou l990:74

eller en ansökan om offenlig ackordsförhandling, såvida det inte finns särskilda skäl anta att borgenärens rätt är i fara.

På motsvarande sätt gäller i fråga om utmätning (10 5) att sådan åtgärd visserligen inte är förbjuden men inte får leda till för- säljning av den utmätta egendomen annat än med gode mannens medgivande eller vid risk exempelvis för hastig förstörelse av egendomen. Har utmätning skett redan före godmansförordnandet, fortsätter utmätningsförfarandet. Består utmätningen då för- handling om offentligt ackord beslutats, skall utmätningsför— farandet läggas ned på gode mannens begäran och utmätningen gå åter.

I 11 å återfinns regler om allmänna villkor för offentligt ackord. Som nämnts nyss skall ansökan om förhandling om offentligt ackord göras inom en tvåmånadersfrist från godmansförordnandet (8 5 första stycket). Ett sådant ackord rör bara de icke förmånsbe- rättigade borgenärerna (se vidare under 12 5). I 11 å preciseras, med utgångspunkt i principen att ackord skall ge alla likaberättiga- de borgenärer lika rätt, bl.a. vad som är lägsta godtagbara utdelning, den s.k minstadividenden (andra stycket), och hur småfordringar behandlas (tredje stycket).

I fråga om minstadividenden krävs som regel 25 % (jfr be- träffande borgenärsmajoritet reglerna i 15 å). De 25—procentiga ackorden tycks i praktiken vara de vanligaste (se Ingrid Arnes- dotter, a.a. s. 105). Minstadividenden får underskridas, om lägre ackordsprocent godkänns av samtliga kända borgenärer som skulle omfattas av ackordet eller synnerliga skäl för lägre procent föreligger. I förarbetena till AckL har uttalats att ett under- skridande i det senare fallet bör ske bara i rena undantagsfall (se prop. 1970:136 3. 53 och 74; jfr även Walin-Gregow, a.a. s. 42). Synnerliga skäl kan vara t.ex. att gäldenären kommit på obestånd utan eget vållande till följd av sjukdom. Betalning av den före- skrivna utdelningen skall ske inom ett år efter det att ackordet fastställts, om inte samtliga berörda kända borgenärer medger längre betalningstid.

Enligt paragrafens tredje stycke kan avsteg ske från likabehand- lingsprincipen såvitt gäller småfordringar. Offentligt ackord kan sålunda innehålla villkor att borgenärerna får full betalning intill visst belopp, om avvikelsen kan anses skälig med hänsyn till

sou 199004 67

omfattningen av boet och övriga omständigheter. Beloppet får bestämmas från fall till fall efter vad som är skäligt (se beträffande småfordringar även 12 & tredje stycket). Avvikelse kan ske också beträffande viss borgenär, om denne medger det.

Ett ackord behöver inte gå ut på att fordringarna sätts ned. Enligt fjärde stycket i 11 5 kan ackord även avse, att gäldenären bara får anstånd med betalningen (s.k. moratorieackord). Beträffande s.k. avvecklingsackord se Walin-Gregow, a.a. s. 11 och 46.

3.2.1.2 Domstolsskedet

AckL innehåller en rätt detaljerad reglering av förfarandet när en gäldenär vill inleda förhandling om offentligt ackord. Bestämmel- ser om själva ansökan återfinns i 22 9. Denna räknar upp vad som skall fogas till ansökan. Bl.a. skall vid denna fogas ett ackordsför- slag (1 p.), en bouppteckning (2 p.), en berättelse av gode mannen om boets tillstånd m.m. (4 p.), ett intyg av gode mannen att ackordsförslaget godtas av minst två femtedelar av de i bouppteck— ningen upptagna borgenärer vilkas fordringar skulle omfattas av ackordet och som tillsammans innehar minst två femtedelar av dessa fordringars sammanlagda belopp (kravet på förhandsan- slutning, 6 p.) samt förskott på kostnaden för ackordsfrågans handläggning hos rätten samt av rätten godkänd säkerhet för vad som inte täcks av förskottet (8 p.). Förskottet utgör enligt 7 & ackordskungörelsen (1970:858) numera 3 000 kr.

Om gäldenärens ansökan inte är fullständig och han inte följer föreläggande att komplettera den, skall ansökningen avvisas (245). I så fall förfaller omedelbart verkan av att god man för- ordnats. Tas ansökan däremot upp, skall gäldenären avlägga bo- uppteckningsed inför rätten (25 5). Så snart han gjort det skall rätten meddela beslut om förhandling om offentligt ackord (26 5 första stycket). Beslutet kungörs i Post- och Inrikes Tidningar och i ortstidning (24 & ackordskungörelsen). Det finns möjlighet för borgenär vars fordran inte blivit känd att skriftligen hos gode mannen anmäla sin önskan om att delta i ackordsförhandlingen (27 å). Anmärkning mot en fordran kan framställas av såväl gäl- denären som en borgenär och prövas av gode mannen (28 5).

De materiella verkningarna av en ansökan om offentlig ackordsför- handling regleras i 12-21 55. Flera av dessa är av central be—

68 sou 199074

tydelse för förfarandet. Av skäl som tidigare angetts redovisas här endast huvuddragen.

Vilka borgenärer som är behöriga att delta vid ackord preciseras i 12 5. Bara borgenärer vilkas fordringar uppkommit före beslutet om ackordsförhandling deltar i denna. Borgenärer, som kan få täckning för sina fordringar genom kvittning eller vilkas fordringar är förenade med förmånsrätt, deltar inte. En kvittnings- eller förmånsberättigad borgenär kan emellertid helt eller delvis avstå från denna sin rätt och kan då delta i förhandlingen i motsvarande mån. Beträffande statens medverkan vid ackord såvitt avser skatter och avgifter hänvisas till vad som sägs nedan i avsnitt 3.2.4 och 3.3.4.3. En borgenär får delta i förhandlingen, även om hans fordran inte är förfallen till betalning eller den är beroende av något särskilt villkor. Bestämmelserna om borgenär som har förmånsrätt tillämpas även på borgenär som till säkerhet för sin fordran har gjort förbehåll om återtaganderätt.

På motsvarande sätt som i fråga om inledningsskedet finns beträffande domstolsskedet regler om skydd mot säraktioner från borgenärerna (13 och 14 55). Efter en ansökan om ackordsför- handling får gäldenären sättas i konkurs bara om det finns skälig anledning anta att ackord inte kan komma till stånd. I annat fall förklaras konkursansökningen vilande tills ackordsfrågan avgjorts. Det nu sagda gäller inte, om konkursansökningen gjorts av en borgenär vars fordran inte skulle omfattas av ackordet och särskilda skäl föreligger till antagande att borgenärens rätt är i fara. Försätts gäldenären i konkurs innan frågan om offentligt ackord avgjorts, förfaller ackordsfrågan. Beträffande utmätning stadgas (14 5) att efter ett beslut om ackordsförhandling utmätning inte får ske för en dessförinnan uppkommen fordran innan ackordsfrågan avgjorts. Om det ändå sker, är utmätningen utan verkan. En borgenär som har förmånsrätt i viss egendom kan dock få denna utmätt. Den som t.ex. har panträtt i en fastighet är sålunda oförhindrad att få utmätning i fastigheten.

Frågan om erforderlig borgenärsmajoritet vid offentligt ackord regleras i 15 5. Är minsta dividenden i ackordsförslaget 50 % eller mer, krävs för förslagets antagande att tre femtedelar av de röstande på borgenärssammanträdet (se härom 29-33 55) godtagit förslaget och att deras fordringar uppgår till tre femtedelar av de röstberättigande fordringarnas sammanlagda belopp. Vid lägre

sou 199004 69

ackordsprocent skall förslaget anses antaget, om tre fjärdedelar av de röstande enats om detta och deras fordringar uppgick till tre fjärdedelar av de röstberättigande fordringarnas sammanlagda belopp. Detta belopp är lika med summan av alla fordringar som tagits upp i bouppteckningen eller senare blivit kända och med vilka borgenärerna enligt 12 å får delta i ackordsförhandlingen (se Walin-Gregow, a.a. s. 59).

Till reglerna om de materiella verkningarna av en ansökan om offentlig ackordsförhandling hör också bestämmelser om åter- vinning (16-18 åå). I fråga om förutsättningarna för återvinning hänvisar AckL till konkurslagen (1987:672, KL). I 19 å föreskrivs att ett fastställt ackord är bindande för alla borgenärer, kända eller inte, som enligt 12 å hade rätt att delta i ackordsförhandlingen. En borgenär med förmånsrätt i viss egendom blir bunden av ackordet i fråga om belopp som inte kan tas ut ur egendomen. I 20 å finns särskilda bestämmelser om kvittning. Och i 21 å klargörs att en borgenär som godkänt ett ackordsförslag inte genom godkännandet förlorar sin rätt mot borgensman eller annan som jämte gäldenären svarar för fordringen.

I AckL ingår också regler om borgenärssammanträde där omröst- ning om ackordsförslaget skall ske (29-33 åå). Sådant samman- träde skall hållas inför rätten tre - fem veckor efter det att beslut fattades om offentlig ackordsförhandling. Gäldenären får inte återta eller ändra ackordsförslaget utan medgivande av rätten.

I 34—36 åå ges bestämmelser om fastställelse av ackord. Hinder mot fastställelse kan föreligga t.ex. på grund av formfel eller brist i uppfyllande av de allmänna villkoren i 11 å andra - fjärde styckena. I grova fall skall rätten ex officio vägra fastställelse (36 å första stycket). I annat fall beror det på bestridande av ex- empelvis en borgenär, om fastställelse skall vägras (36 å andra stycket). I båda de nämnda situationerna skall ackordsfrågan prövas vid en förhandling (34 å första stycket). Detsamma gäller, om det vid borgenärssammanträdet inte kan avgöras om förslaget antagits eller förkastats av borgenärerna. Skall ackordsfrågan inte prövas vid en förhandling, skall rätten fastställa ackordet.

Rätten kan på begäran av en borgenär vars fordran omfattas av ackordet förordna att gode mannen eller annan lämplig person skall utöva tillsyn över att gäldenären fullgör sina åtaganden enligt

70 sou 1990:74

ackordet (37 å). Skäl till sådant förordnande kan föreligga t.ex. om endast en del av ackordslikviden betalas kontant (se även Ingrid Arnesdotter, a.a. s. 127). På ansökan av en sådan borgenär som sagts nyss kan rätten i vissa fall förklara, att den eftergift som genom ackordet medgetts gäldenären har förfallit (38 å). Det förutsätts att gäldenären grovt försummat sina åtaganden enligt ackordet, t.ex. genom att i hemlighet ha gynnat en borgenär för att inverka på ackordsfrågans avgörande. Att gäldenären inte klarar av att genomföra ackordet är inte i och för sig en förver- kandeanledning.

God man och tillsynsman är berättigade till arvode och ersättning för kostnader av gäldenären. Frågan prövas av rätten på begäran av gäldenären eller den ersättningsberättigade (40 å). Arvode och kostnadsersättning har allmän förmånsrätt i gäldenärens konkurs enligt 10 å förmånsrättslagen (l970:979).

Ackordsfrågan anses enligt 44 å avgjord, när genom beslut som vunnit laga kraft

1. gäldenären medgetts att återta ackordsförslaget,

2. ackordsförslaget funnits inte vara antaget av borgenärerna,

3. fastställelse av antaget ackord vägrats eller

4. ackord blivit fastställt.

3.2.2 Konkurs

3.2.2.1 Allmänt om konkursinstitutet

Konkursinstitutet regleras i KL, vilken trädde i kraft den 1 januari 1988. KL skiljer inte som 1921 års konkurslag mellan olika slags konkursförfaranden (stor resp. mindre konkurs) utan gäller i prin— cip alla konkurser, oavsett om de avser juridiska personer eller privatpersoner och oavsett tillgångarnas och skuldernas storlek. Inom det enhetliga förfarandet har emellertid genom bl.a. fakulta- tiva regler om anordnande av bevaknings- och anmärkningsförfa— rande sörjts för att en konkurs kan handläggas på ett sätt som är anpassat till boets beskaffenhet.

Gemensamt för alla konkurser är att det skall utses en förvaltare som har hand om konkursboet (1 kap. 3 å första stycket). Vidare gäller att förvaltningen av boet står under tillsyn av en tillsyns-

SOU l990:74 71

myndighet (1 kap. 3 å andra stycket). Som sådan fungerar vissa kronofogdemyndigheter (7 kap. 25 å).

Statistiken visar att konkurserna i Sverige under de första årtionde- na efter andra världskriget uppgick till 1 OOO-1 500 årligen (se SOU 1983:24 s. 445 f). Härav utgjorde bortåt hälften vad som då kallades fattigkonkurser. Vid 1960—talets mitt steg antalet konkur- ser till 2 000 och ökade sedan efter hand kraftigt till 1986, då siffran var 7 361. Härefter minskade antalet några år. 1987 var antalet 6 785 och 1988 6 414. 1989 steg det på nytt och uppgick detta år till 7 714. Ökningen synes fortsätta under 1990.

Privatpersonskonkurserna uppgick 1982 till 1 014 av totalt 5 707 konkurser (se Rättsstatistisk årsbok 1988, s. 177). Privatpersons- konkurserna steg 1984 till 1 436 för att sedan minska till 1 017 år 1987. 1988 var antalet 847 och 1989 uppgick siffran till 835. Under 1990 synes antalet öka på nytt.

Beträffande företagskonkurserna kan nämnas att av de 5 768 konkurserna av detta slag 1987 huvuddelen (3 913) rörde företag utan anställda. 1 735 fall fanns 1-2 anställda, i 497 3-5, i 283 6-10, i 183 11-20, i 117 21-50, i 31 51-100 och i 9 fall 100 eller flera anställda. Av de 5 768 företagskonkurserna 1987 rörde 3 574 aktiebolag, 628 handelsbolag och 1 566 enskilda firmor. För- delningen på antal anställda och företagsform var likartad be- träffande de 6 879 företagskonkurserna 1989, dock att andelen aktiebolag var högre detta år (totalt 4 941).

Det finns ingen aktuell statistik som visar vem som är konkurssö- kande, gäldenären eller borgenärerna. 1971 års konkurslagskom- mitté redovisade vissa uppgifter om förhållandena vid tillämp- ningen av 1921 års konkurslag (se SOU 1974:6 s. 222 f och 230). Av dessa uppgifter framgår bl.a. att av totalt 1 299 konkurser som 1971 avskrivits enligt 185 å i dåvarande konkurslag (s.k. fattig- konkurser) 302 tillkommit på ansökan av gäldenären (23,2 %), 951 på ansökan av staten (73,1 %) och 46 på ansökan av annan borgenär (3,5 %). Se även kap. 2.

3.2.2.2 Huvuddragen i konkursförfarandet, m.m.

Konkurs förutsätter att gäldenären är på obestånd (är insolvent). Detta är den allmänna grunden för konkurs (1 kap. 2 å första

72 sou 199074

stycket KL). Med obestånd avses att gäldenären inte kan rätteligen betala sina skulder och att denna oförmåga inte är endast tillfällig (1 kap. 2 å andra stycket). Insolvensbedömningen har även karak— tären av en prognos, vid vilken man har att fråga sig om gäldenä— ren trots utnyttjande av alla tänkbara resurser - däribland egen förvärvsförmåga och eventuell ny kredit måste antas bli ur stånd att infria skulderna allt eftersom de förfaller (se Welamson, Konkurs, 8 uppl. 1988, s. 20). Till den allmänna konkursgrunden är knuten vissa hjälpregler för att underlätta bevisningen om obestånd (2 kap. 7—9 åå). Reglerna avser bl.a. betydelsen av gäldenärens uppgift att han är insolvent och av det förhållandet att det vid verkställighet enligt 4 kap. UB inom de senaste sex måna— derna före konkursansökningen har framgått att gäldenären saknat tillgångar till full betalning av utmätningsfordringen.

Konkursreglerna utgår från att när flera borgenärer inte kan få betalt fullt ut för sina fordringar förlusten i princip skall fördelas proportionellt i förhållande till storleken av vars och ens fordran. Konkursens primära uppgift är alltså att tillhandahålla ett system för att tvångsvis och i den ordning förmånsrättslagen (l970:979) anvisar tillgodose de konkurrerande betalningsanspråken. För- månsrättslagen skiljer mellan särskilda förmånsrätter, t.ex. för— månsrätt på grund av handpanträtt och retentionsrätt i lös egendom (4 å 2 p.) eller på grund av fastighetsinteckning (6 å), och all- männa förmånsrätter, såsom förmånsrätt för skattefordringar o.d. (11 å) och för lönefordringar (12 å). Särskild förmånsrätt har företräde framför allmän förmånsrätt (jfr 15 å). Fordringar som inte är förenade med förmånsrätt har inbördes lika rätt (18 å).

Närmare föreskrifter om konkursansökan och konkursbeslut finns i 2 kap. KL. Ansökan skall göras skriftligen hos den tingsrätt där gäldenären bör svara i tvistemål som angår betalningsskyldigheti allmänhet (1 å). Är gäldenären sökande skall till ansökan fogas en av honom underskriven bouppteckning (3 å). Är sökanden en bor- genär skall han vid ansökningen lämna uppgift om sin fordran och de omständigheter i övrigt på vilka han grundar yrkandet (4 å). Om rätten tar upp gäldenärens ansökan, skall rätten genast pröva den, om det inte finns särskilda skäl att inte godta gäldenärens påstående om sin insolvens. I så fall prövas frågan vid en för- handling normalt inom två veckor från det ansökan kom in (14 å). Borgenärs ansökan prövas alltid vid en sådan förhandling, om inte gäldenären medger ansökningen (16 å). Ett konkursbeslut skall

sou 199074 73

genast kungöras, och rätten skall därvid också bestämma tid för edgångssammanträde (dvs. det sammanträde vid vilket gäldenären skall avlägga bouppteckningsed), utse konkursförvaltare och sända ut behövliga kallelser till nämnda sammanträde (24 å).

För gäldenären har ett beslut om konkurs den viktiga verkningen, att han inte längre får råda över den egendom som hör till kon- kursboet (3 kap. 1 å KL). Han får inte heller åta sig sådana för— bindelser som kan göras gällande i konkursen. Vissa undantag från gäldenärens rådighetsförlust är angivna i 3 kap. 2 å. Vad som ingår i ett konkursbo är närmare angivet i 3 kap. 3 å och regler om återvinning till konkursbo finns i 4 kap. Dessa senare regler förbigås här.

Den allmänna regeln i 3 kap. 3 å klargör att boet omfattar all egendom som tillhörde gäldenären när konkursbeslutet meddelades eller tillfaller honom under konkursen och som är sådan att den kan utmätas. Vad som är utmätningsbar egendom får avgöras en— ligt utsökningsrättens principer (se t.ex. Gregow, Utsökningsrätt, 2 uppl., 1990, s. 79 ff). Bestämmelser om gäldenärens benefi— cium, bestående i rätt att få ut och behålla nödvändiga lösören finns i 3 kap. 5 å. Bestämmelserna hänvisar i stort sett till mot- svarande regler i 5 kap. 1, 2 och 4 åå UB om vad som undantas från utmätning (se härom avsnitt 3.2.3.1). I 3 kap. 4 å KL finns föreskrifter om gäldenärens rätt att behålla lön och annan inkomst under konkursen. Hans behov av försörjning tillgodoses på det viset att han får behålla inkomsten i den mån den inte, efter skatteavdrag, uppenbart Överstiger vad som behövs för hans och hans familjs underhåll samt för annan underhållsskyldighet som han har.

När ett konkursbeslut har meddelats får egendom som hör till konkursboet inte utmätas för fordran hos gäldenären. Om det ändå sker, är åtgärden utan verkan (3 kap. 7 å). Hinder möter dock inte att egendom, vari panträtt för viss fordran gäller, utmäts för fordringen. I 3 kap. ges även ytterligare bestämmelser om förhållandet mellan utmätning och konkurs liksom om rättegång vid konkurs m.m.

I 5 kap. regleras närmare vilka fordringar som kan göras gällande i konkursen (1—3 åå), vilken rätt som tillkommer fordringar med solidariskt betalningsansvar (4-9 åå) och vissa fordringar som är

74 SOU 1990:74

beroende av villkor (10 å), hur ränta beräknas på fordringar under konkurs m.m. (1 1-12 åå), hur vissa fordringar värderas (13-14 åå) och i vad mån kvittning i konkurs är tillåten (15—17 åå).

Gäldenärens ställning i konkurs påverkas inte bara ekonomiskt genom reglerna om rådighetsförlust m.m. utan också i andra hän- seenden. I 6 kap. 1 å finns en föreskrift om förbud för en gäl- denär som är fysisk person att under konkursen driva närings- verksamhet som medför bokföringsskyldighet enligt bokföringsla- gen (19761125). Det automatiska näringsförbudet gäller i princip inte jordbruksrörelse (se prop. 1986/87:90 s. 239 f), men reglerna om rådighetsförlust i 3 kap 1 å lär i praktiken hindra gäldenären från att fortsätta en sådan verksamhet. Utöver det nu sagda bör erinras om att gäldenären under konkurs har en vidsträckt upplysnings— och närvaroplikt (6 kap. 2 å) liksom skyldighet att inför rätten avlägga bouppteckningsed (6 kap. 3-5 åå). Skyldig— heterna är sanktionerade (6 kap. 6-13 åå).

I konkursinstitutets funktion ligger att konkursboets egendom skall förvandlas till pengar och delas ut till borgenärerna. KL innehåller en rad föreskrifter om förvaltningen av konkursboet och tillsynen över förvaltningen liksom om försäljning av boets egendom, se 7 och 8 kap. Dessa föreskrifter skall inte redovisas här. Inte heller finns anledning uppehålla sig vid bevaknings— och anmärkningsför— farandet, vilket regleras i 9 kap. Ett sådant förfarande anordnas efter framställning från förvaltaren. Beslutet fattas av rätten. I 9 kap. 1 å utsägs att bevakning bör äga rum, om fordringar utan förmånsrätt kan antas få utdelning i konkursen.

En konkurs kan avslutas på flera olika sätt. I KL ges regler för i princip tre situationer: avskrivning på grund av otillräckliga tillgångar, utdelning och ackord m.m. Huvuddragen i dessa avslutande förfaranden är följande.

Avskrivning regleras i 10 kap. Om rätten efter att ha hört förvaltaren finner att konkursboets tillgångar inte räcker till betalning av uppkomna och förväntade konkurskostnader och andra skulder som boet har ådragit sig (massaskulder), skall rätten besluta om avskrivning av konkursen (1 å). Avskrivning får inte ske förrän bouppteckningen har beedigats och förvaltaren avgett en berättelse över boets tillstånd m.m. (2 å). Också om till- gångarna förslår till konkurskostnader och massaskulder skall kon—

sou 199074 75

kursen skrivas av genast i en viss situation, nämligen om någon fordran inte görs gällande och inte heller kan antas komma att göras gällande (3 å). Vid avskrivning enligt 1 å kan ett förenklat utdelningsförfarande äga rum under vissa förutsättningar (4 å).

Utdelning i tillgångskonkurser regleras i 11 kap. Här ingår bl.a. regler om upprättande av utdelningsförslag (4 å), kungörande av förslaget (6 å) och rättens fastställande av utdelningen i konkursen (7—8 åå). Vidare finns bestämmelser om utbetalning av utdelnings- medel (9-13 åå) och förskottsbetalning (14-17 55). En konkurs anses i nu förevarande fall avslutad när tingsrätten har fastställt utdelning enligt 7 å (18 å).

En konkurs kan också avslutas genom att gäldenären träffar en frivillig uppgörelse med borgenärerna eller genom att rätten fastställer ett ackord. Regler om dessa fall finns i 12 kap. Vid en frivillig uppgörelse skall rätten besluta om nedläggning av kon— kursen (1 å). Vid ackord tillämpas ett förfarande som i mycket stämmer överens med offentligt ackord (3-28 åå). Förfarandet förutsätter att det har beslutats att bevakningsförfarande skall äga rum. Ett fastställt ackord är bindande för alla borgenärer, kända och okända, som har haft rätt att efter bevakning rösta om ackordsförslaget (21 å). En borgenär som har godkänt ett ackords- förslag förlorar inte genom godkännandet sin rätt mot borgensmän eller andra som förutom gäldenären svarar för fordringen (22 å). Innan egendomen i boet till följd av att ett ackord har fastställts återställs till gäldenären, skall konkurskostnaderna och andra skulder som boet har ådragit sig tas ut ur egendomen. Förvaltaren skall dessutom se till att de borgenärer som har förmånsrätt för sina bevakade fordringar så långt möjligt får betalt för sina fordringar (24 å).

Det förtjänar understrykas att utfallet av en konkurs för gäldenä- rens del blir väsentligt olika beroende på om den avslutas genom ackord eller inte. När ett ackord kommer till stånd i konkurs inne- bär det att de av ackordet berörda borgenärerna efterger sina ford- ringar iden mån de inte får någon utdelning för dem. Gäldenären blir alltså i motsvarande mån fri från sin betalningsskyldighet. Efter en konkurs, som inte avslutas genom ackord, svarar gäldenären alltjämt för hela det belopp av skulderna som inte betalats (se Welamson, a.a. s. 13 och Konkurs & Ackord, s. 33). En annan sak är, att enligt vissa associationsrättsliga regler en

76 sou 199074

juridisk person, t.ex. ett aktiebolag, är upplöst efter en konkurs som avslutas utan överskott, se t.ex. 13 kap. 19 å aktiebolagslagen (1975:1385). Detta betyder att det i sådana fall inte längre finns någon gäldenär mot vilken betalningskrav kan riktas.

Bestämmelser om kostnader i konkurs finns i 14 kap. Bestärnmel- serna avser bl.a. arvode och kostnadsersättning till förvaltare (1 å första stycket 1 och 4—11 åå). I 4 å sista stycket föreskrivs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fast- ställer taxa som skall tillämpas vid bestämmande av arvode till förvaltaren om konkursen avskrivs enligt 10 kap. 1 å. Domstols— verket har med stöd av 42 å konkursförordningen (1987:916) ut— färdat en konkursförvaltartaxa, enligt vilken ersättning för arbete för närvarande utgår med 4 900 kr. Taxebeloppet får överskridas om konkursärendet krävt avsevärt mer arbete än normalt. Oavsett om konkursen är av nu nämnda eller annat slag bestäms arvodet till förvaltaren av rätten (14 kap. 4 å).

Konkurskostnaderna skall utgå ur konkursboet framför andra skulder som boet har ådragit sig (14 kap. 2 å). I den mån kost— naderna inte kan tas ut ur boet skall de betalas av staten. Är det någon annan borgenär än staten som har gjort konkursansökningen och avskrivs konkursen enligt 10 kap. 1 å, skall dock vad som inte kan tas ut ur boet betalas av borgenären. Denne svarar dock högst för ett belopp som motsvarar 1/10 av det vid tiden för konkursbeslutet gällande basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (14 kap. 3 å).

3.2.3 Verkställighet enligt UB, m.m.

3.2.3.1 Några huvuddrag i regelsystemet

Om en gäldenär inte betalar vad som åligger honom enligt en dom eller annan exekutionstitel, kan borgenären vända sig till kronofog- demyndighet med begäran om verkställighet (utsökning). Hur för- farandet gestaltar sig hos den exekutiva myndigheten regleras i UB och utsökningsförordningen (1981z981).

UB avser inte bara indrivning av civilrättsliga förpliktelser. Den tillämpas också i fråga om offentligrättsliga fordringar. I vissa hänseenden gäller enligt UB särskilda regler om hur mål om in- drivning av fordringar av det senare slaget skall gå till (se även

sou 199074 77

avsnitt 3.2.4). UB skiljer mellan allmänna mål och enskilda mål. Allmänt mål är mål om uttagande av böter, vite, skatt, tull, avgift och liknande medel som tillkommer staten och som får utsökas utan föregående dom samt vissa andra liknande fordringar som tillkommer staten eller kommun, t.ex. belopp som har förklarats förverkat eller som någon har ålagts att betala som arman särskild rättsverkan av brott (se vidare 1 kap. 2 å utsökningsförordningen). Andra mål är enskilda mål (1 kap. 6 å UB).

UB anvisar två former för verkställighet som avser betalnings- skyldighet: utmätning och införsel. Utmätning innebär att krono- fogdemyndigheten tar i anspråk egendom som tillhör gäldenären, säljer egendomen och använder influtna medel till betalning av utmätningsborgenärens fordran. Utmätning kan ske både av lös egendom (sakutmätning) och fast egendom. Särskilda regler finns om i vilken ordning utmätningsbar egendom får tas i anspråk (4 kap. 3-7 55).

I 5 kap. anges vissa undantag från utmätning med hänsyn till gäldenärens behov (gäldenärens beneficium). Bestämmelserna syftar till att förbehålla gäldenären vad han behöver för sin försörjning och att ge honom skydd för hem och personliga tillgångar m.m. Beneficiet avser följande i 5 kap. 1 å uppräknade kategorier av egendom, nämligen rent personlig utrustning (1 p.), möbler och annan utrustning för hemmet (2 p.), utrustning för gäldenärens förvärsverksamhet eller yrkesutbildning (3 p.), egendom med övervägande personligt värde för gäldenären (4 p.), hyresrätt till lägenhet (5 p.), bostadsrätt till lägenhet, såvida ej gäldenären vid förvärv av bostadsrätten har åsidosatt tillbörlig hänsyn till sina borgenärer eller det med hänsyn till gäldenärens behov och bostadsrättens värde är oskäligt att bostadsrätten un— dantas från utmätning (6 p.) samt vad som behövs för gäldenärens underhåll under viss tid, i regel ej längre än en månad (7 p.). Vid bestämmande av gäldenärens beneficium skall skälig hänsyn tas även till vad gäldenärens familj behöver (5 kap. 2 å).

Särskilda bestämmelser gäller om hur gäldenärens lön (och vissa motsvarande ersättningar) får tas i anspråk exekutivt. Två former finns: utmätning av lön (7 kap.) och införsel (15 kap.). De två formerna överensstämmer i sina grunddrag. I båda fallen ålägger kronofogdemyndigheten arbetsgivaren (eller den som utger ersätt- ningen) att innehålla viss del av gäldenärens lön och tillställa

78 sou l990:74

kronofogdemyndigheten beloppet, varefter det redovisas till den som begärt verkställighet. Kronofogdemyndighetens beslut avser främst lön som ännu inte förfallit till betalning. Viktiga skillnader finns dock. Löneutmätning kan ske för uttagande av fordringar av vilket slag som helst, medan införsel kan ske i huvudsak bara för underhållsbidrag, skatter och allmänna avgifter. Det belopp som skall förbehållas gäldenären för hans eget och hans familjs underhåll m.m. skall vara betydligt större vid löneutmätning än vid införsel (se Gregow, a.a. s. 283). Enligt 7 kap. 4 å får sålunda lön tas i anspråk genom utmätning endast i den mån lönen "uppenbart överstiger" vad som behövs för gäldenärens och hans familjs underhåll samt till fullgörande av underhållsskyldighet som i övrigt åvilar honom (se även 7 kap. 4 å utsökningsförordningen). Motsvarande förbehållsbelopp vid införsel bestäms på det sätt som närmare anges i 15 kap. 6 a å UB. Också i ett annat hänseende avviker införsel från utmätning. Medan införsel i princip får ske utan särskild tidsbegränsning tills införselfordringen blivit betald, får löneutmätning inte pågå mer än sex månader per år, oavsett antalet utmätningsfordringar (7 kap. 5 å UB). Slutligen bör anmärkas att införsel går före löneutmätning (15 kap. 17 å UB).

Reglerna i UB om gäldenärens beneficium vid utmätning av lös egendom och om vad som skall förbehållas gäldenären och hans familj vid införsel eller utmätning i lön går tillbaka på mot— svarande regler i äldre utsökningslagstiftning. Reglerna fick sitt sakliga innehåll genom partiella reformer på 1960- och 1970- ' talen. Vid en reform 1968 (prop. l968:130, 1LU 1968:48 och rskr. 1968z362) förstärktes kraftigt det skydd som tillförsäkras gäldenärerna vid sakutmätning. Ändringarna föranleddes av såväl den samtidigt genomförda effektiviseringen av löneexekutionen som en önskan att anpassa reglerna om beneficium till den allmänna standardhöjningen. ] sammanhanget gjordes också en ändring i då gällande konkurslag i syfte bl.a. att gäldenären regelmässigt skall få behålla sin arbetsinkomst utan intrång av konkursboet (se numera 3 kap. 4 och 5 åå KL). Genom en reform 1971 utvidgades gäldenärens beneficium vid sakutmätning till att i princip omfatta även bostadsrätt till lägenhet som tjänar gäldenä- ren till stadigvarande bostad (prop. 1971:12, LU 197119 och rskr. 1971:125). Till stöd för denna förstärkning av utmätningsskyddet anfördes "starka sociala skäl" (prop. 1971:12 s. 89). Irättspraxis har märkts en tendens att som utmätningsfria godta bostadsrätter

sou 199074 79

(avseende familjebostäder) med ett värde om ca 200 000 kr. (se NJA 1989 s. 409 I-IV; jfr även NJA 1987 s. 575 I och 11).

Vid de berörda reformerna på det exekutiva området har lagstifta- ren vägt in hänsynen till den allmänna betalningsmoralen. I för- arbetena till 1968 års reform uppehöll sig lagberedningen i sitt delbetänkande (SOU 1964:57) Utsökningsrätt III bl.a. utförligt vid denna fråga (betänkandet s. 218). Beredningen menade att man är hänvisad till en allmän skälighetsbedömning med utgångspunkt i den ändrade syn på hithörande frågor som nu råder och med blick på den fortsatta utvecklingen. Härvid får beaktas inte bara den allmänna standardhöjningen som givetvis måste återspeglas även i ett ökat beneficium utan också formerna för den nutida pro- duktionen och distributioneni allmänhet. För att främja en snabb avsättning av varor lämnas i vid omfattning konsumtionskredit, antingen utan att någon säkerhet krävs eller under äganderättsför— behåll, när varan lämpar sig därför. Med mera intensiv försäljning måste distributörerna räkna med risken att betalning inte inflyter i ett ökat antal fall. Härmed förenad förlust inkalkyleras och slås ut på konsumenterna i form av något förhöjda priser, om inte konkurrensen är alltför hård. Huruvida säljarna lyckas att av utestående fordringar driva in en bråkdel mer eller mindre, behöver därför med nutida försäljningsorganisation inte spela så stor roll för deras ekonomi. Å andra sidan - framhöll beredningen — är det uppenbart, att förlusten på dåliga betalare inte bör bli för stor. Även om säljarna kan gardera sig eller återvinna förlusten genom förhöjda priser, är det ju inte önskvärt, att konsumenterna belastas med en kännbar förhöjning som beror på att andra köpare underlåter att fullgöra sina förpliktelser. Samma synpunkter beträffande produktion och distribution menade beredningen att man kan anlägga på bankers och andra kreditinstitutioners kreditgivning. Beredningen uttalade vidare bl.a.:

Liksom på det straffrättsliga området kriminaliseringen av ett antal asociala handlingar har sin största betydelse ur allmänpreventiv synpunkt torde det över hela fältet vara ovedersägligt, att själva indrivningshotet är i och för sig av långt större ekonomisk betydelse än resultatet av den. indrivning som måste genomföras tvångsvis. Betalningsmoralen upprätthålls sålunda väsentligen redan genom att exekutionsmöjligheten existerar. För att detta hot skall verka är emellertid också nödvändigt, att det är allvarligt menat. Det är därför även av preventiva skäl uteslutet att bestämma gäldenärens beneficium alltför omfattande på den grunden att

80 sou 199074

t.ex. affärsvärlden eller staten i fråga om skattekrav till synes utan större olägenhet kan tåla förlusten i ett avsevärt antal fall.

Lagberedningens allmänna överväganden i fråga om beneficium godtogs i stort sett av remissinstanserna, och även chefen för justitiedepartementet anslöt sig till de grundläggande bedömningar som låg bakom beredningens förslag till vidgat utmätningsskydd (prop. 1968: 130 s. 84 och 89). Departementschefen framhöll bl.a. att i den mån gäldenärernas löneinkomster inom vissa gränser blev tillgängliga för exekution och lönetillgångar alltså stod till förfogande för täckande av borgenärernas krav, minskade betänk- ligheterna mot att medge gäldenärerna ett generösare beneficium. Vid riksdagsbehandlingen framkom inte några nya synpunkter såvitt gäller utmätningsskyddet (1LU 1968:48).

Den avvägning som sålunda gjordes mellan borgenärernas önske— mål om effektiv indrivning och gäldenärernas intresse av att få behålla en rimlig möjlighet att försörja sig och sin familj har inte blivit föremål för förnyade överväganden av generell natur vid senare reformer på exekutionsrättens område. Vid tillkomsten av UB ansåg chefen för justitiedepartementet att det inte fanns tillräcklig anledning att på nytt överväga utformningen av reglerna om beneficium och andra undantag från utmätning (prop. 1980/81:8 s. 496). Införandet av KL den 1 januari 1988 medförde inte någon förändring i sak av konkursgäldenärens ställning såvitt avser hans rätt att behålla inkomst och få ut egendom som enligt UB undantas från utmätning (prop. 1986/87:90 s. 208).

UB innehåller utförliga bestämmelser om förfarandet hos krono- fogdemyndigheten. Dessa kan delas in i två huvudgrupper. Den ena består av allmänna regler om förfarandet (2 kap.) och den andra av sådana regler som gäller de särskilda verkställighets- formerna och deras tillämpning (4-15 kap.). Här saknas anledning att utöver vad som sagts i det föregående uppehålla sig vid enskildheter i regelsystemet. Beträffande gäldenärens möjligheter att få anstånd med verkställighet bör nämnas följande. Enligt 4 kap. 10 å skall utmätning ske så snart som möjligt efter det att behövliga handlingar har kommit in till kronofogdemyndigheten. Sökanden kan emellertid lämna anstånd. Då inställs vidare verkställighet i målet. Lämnar sökanden anstånd med utmätning och varar anståndet mer än sex månader från ansökningsdagen, är

%—

sou 199074 81

ansökningen förfallen. Ger sökanden anstånd fler än t_v_å gånger, är ansökningen också förfallen.

De återgivna bestämmelserna i 4 kap. 10 å UB gäller inte i allmänna mål (4 kap. 36 å). I sådant mål skall utmätning ske så snart som möjligt efter det att indrivningsuppdraget har förts in i systemet för automatisk databehandling (det s.k. REX-systemet) och uppgifterna är tillgängliga för kronofogdemyndigheten. I prak— tiken beviljar kronofogdemyndigheten uppskov med betalningen i allmänna mål, t.ex. genom upprättande av avbetalningsplan (se även riksskatteverkets handbok Utsökning, 1984, s. 28 och SOU 1987:10 s. 289 ff). Kronofogdemyndigheterna har också flera andra uppgifter än verkställighet enligt UB. I 20-22 åå konsument— kreditlagen (1977z981) ges bestämmelser om handräckning för återtagande av vara. En kreditgivare kan hos kronofogdemyndig- heten söka sådan handräckning, under förutsättning att rörande kreditköpet har upprättats en av parterna underskriven handling, som innehåller förbehåll om återtaganderätt m.m. Handräckning får beviljas, om det är uppenbart att vissa förutsättningar som anges i 15 å andra stycket konsumentkreditlagen föreligger (mini— mikrav beträffande dröjsmålets storlek). Handräckning får ej beviljas beträffande vara som enligt 5 kap. 1—3 åå UB undantas från utmätning.

Motsvarande regler om handräckning för återtagande av vara finns i 11-17 åå lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare m.fl.

3.2.3.2 Statistiska uppgifter

Av officiell statistik (Rättsstatistisk årsbok 1988) framgår be— träffande allmänna mål att under 1987 debiterades hos landets då 81 kronofogdemyndigheter 6,0 miljarder kr. och drevs in 2,79 miljarder kr. 1,77 miljarder kr. avkortades och 1,5 miljarder kr. preskriberades. Vid utgången av 1987 kvarstod skatte- och avgiftsskulder om 17,2 miljarder kr. Härav var 15 % bearbet- ningsbart fordringsbelopp, 50 % avskrivna belopp (beträffande ter- minologien se avsnitt 3.2.4), 26 % under bevakning utan att in- drivning sker och 9 % fordringsbelopp där anstånd beviljats. Vid samma tidpunkt fanns drygt 400 000 gäldenärer registrerade, var— av ca 235 000 hade aktuella skulder med ett totalt skuldbelopp om

82 sou 1990:74

8,5 miljarder kr. Av dessa hade 58 % skulder på upp till 5 000 kr. 7 % hade skulder på mer än 100 000 kr.

Under 1987 redovisade kronofogdemyndigheterna i enskilda mål 645 miljoner kr. avseende utsökning och återtagning och 274 miljoner kr. avseende införsel av underhållsbidrag. Samma år inkom 5 436 ärenden om exekutiv försäljning av fast egendom, vilket är 14 % färre ärenden än 1986 och det lägsta antalet sedan 1982.

Förhållandet mellan antalet inkomna allmänna mål och motsvaran- de siffra för enskilda mål visar under senare delen av 1980-talet en tendens till minskning av de förra målen och ökning av de senare. 1986 inkom 1069 403 allmänna mål mot 927 605 år 1987. För de enskilda målen var motsvarande siffror 456 674 resp. 465 213 (30 resp. 33 % av det totala antalet mål). Av dessa mål var 429 093 resp. 439 246 utsökningsmål. Målen om införsel utgjorde ca 20 000 båda åren. 1988 hade de enskilda målen ökat till 535 291 (36 % av det totala antalet mål). Samtidigt ökade de allmänna målen till 964 589. Under 1989 har ökningen av de enskilda målen fortsatt. De allmänna målen har däremot på nytt minskat.

3.2.4 Särskilda regler om indrivning av offent- ligrättsliga fordringar

Vid sidan av de allmänna föreskrifterna om offentligt ackord, konkurs samt verkställighet enligt UB har sedan länge funnits ett stort antal särregler om indrivning av offentligrättsliga fordringar (skatter, avgifter m.m.). Det finns bl.a. särregler om vem som utövar det allmännas borgenärsfunktion och om vilka indrivnings- åtgärder som får företas beträffande olika typer av fordringar. I det följande lämnas en översikt över sådana särregler i den mån de har intresse för bedömningen av frågan om skuldsanering för fy— siska personer. En utförligare redogörelse för gällande indriv- ningsregler och deras tillämpning har lämnats av skatteindrivnings- utredningen i betänkandet (SOU 1987:10) Indrivningslag m.m. (s. 91 ff). Det bör betonas att vad som här avses bara är de offent— ligrättsliga fordringarna. Hur statens fordringar i privaträttsliga angelägenheter bevakas är en annan sak. I denna del kan hänvisas exempelvis till departementspromemorian (Ds Ju 1983z5) Myndig- heternas bevakning av statens rätt (5. 73 ff).

sou 199074 83

Borgenärsfunktionen när det gäller skatter, avgifter o.d. är splitt- rad på olika myndigheter. Skatt, som har innehållits genom skatte- avdrag av arbetsgivare, skall enligt 52 äuppbördslagen (1953z272, UBL) betalas till länsskattemyndigheten. Detsamma gäller sådan preliminär A—skatt eller kvarstående skatt, som inte har innehållits genom skatteavdrag, preliminär B-skatt samt tillkommande skatt. Också i fråga om t.ex. arbetsgivaravgifter har länsskattemyndig- heten hand om uppbörden, se 9 5 lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare. Beträffande böter och andra fordringar av straffrättslig karaktär är rikspolisstyrelsen central uppbördsmyndighet, se 4 & bötesverkställighetslagen (1979:189) och 3 & bötesverkställighetsförordningen (1979:197). Ytterligare exempel på myndigheter som utövar statens borgenärsfunktion lämnas i SOU 1987:10 s. 93 f.

Indrivningen av offentligrättsliga fordringar följer endera av två huvudvägar. Vanligast är att fordringarna överlämnas till krono- fogdemyndigheten för indrivning (jfr 59 & UBL). De avförs då i allmänhet ur den uppdragsgivande myndighetens räkenskaper. Samtidigt uppdebiteras de i räkenskaperna hos kronofogdemyndig— heten. Om indrivning inte kan ske, ligger de normalt kvar där för bevakning till dess preskription inträder. De medelsslag som hand- läggs i nu angiven ordning kallas månadsräkningsmedel. Den andra huvudvägen bygger på att bevakningsuppgiften i princip ankommer på skatte— eller avgiftsmyndigheten eller den som i annat fall är sökande. Detta gäller t.ex. stämpelskatt och tull. Om fordringen inte kan tas ut av kronofogdemyndigheten, återredovi- sas fordringen till uppdragsmyndigheten, som svarar för fortsatta bevakningsåtgärder. Medel av nu avsett slag brukar kallas handräckningsmedel.

Åtskilliga författningar på skatte— och avgiftsområdet innehåller be- stämmelser om anstånd med betalningen, se t.ex. 48—51 55 UBL. Beslut om anstånd meddelas av skatte- eller avgiftsmyndigheten. Anstånd får beviljas bl.a. då den skattskyldiges betalningsförmåga har blivit nedsatt på grund av arbetslöshet eller sjukdom eller annars oförvållat. Angående förhållandet mellan anstånd av detta slag och utmätning se NJA 1989 s. 137.

I allmänna mål kan kronofogdemyndigheten - som har nämnts i avsnitt 3.2.3.1 - medge uppskov med betalningen. En överens-

84 sou l990:74

kommelse om avbetalning medför inte någon bundenhet av civilrättslig art för statens företrädare (se NJA 1959 s. 238).

I 59 å UBL ges ett allmänt bemyndigande för kronofogdemyndig- heten att vidta verkställighetsåtgärder vid indrivningen. Sökanden i allmänna mål företräds av kronofogdemyndigheten (2 kap. 30 å andra stycket UB).

I skatte- och avgiftsförfattningarna finns åtskilliga bestämmelser enligt vilka en myndighet har att verkställa återbetalningar o.d., s.k. restitutioner. I bestämmelserna föreskrivs ofta att myndigheten från restitutionsbeloppet skall räkna av vissa fordringar som staten har mot den återbetalningsberättigade (se t.ex. 68 ä 4 mom. UBL). Avräkning av motsvarande slag kan ske även hos kronofog- demyndigheten enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbe— talning av skatter och avgifter.

Användningen av konkurs i indrivningen regleras i 62 & UBL. Det ankommer i princip på länsskattemyndigheten att i det en— skilda fallet förordna kronofogdemyndigheten att göra konkursan- sökan. Förordnande skall meddelas när den förra myndigheten finner att en gäldenär bör försättas i konkurs här i riket. Skattebe- loppet får dock inte utan synnerliga skäl understiga 300 kr. Länsskattemyndigheten kan också meddela ett generellt bemyndi— gande för kronofogdemyndigheten att göra konkursansökan. Sådana bemyndiganden har lämnats i stor utsträckning (jfr SOU 1987:10 s. 111; se vidare a.a. s. 345 ff).

Enligt 66 & UBL kan avskrivning av skatt äga rum under vissa närmare angivna förutsättningar, t.ex. om den skattskyldige saknar utmätningsbara tillgångar och införsel inte kan ske. Fråga om av- skrivning prövas av länsskattemyndigheten (67 & UBL). Av- skrivning innebär att det aktiva indrivningsarbetet avbryts på obestämd tid. Betalningsskyidigheten påverkas inte och indriv- ningen kan återupptas om det finns skäl till det.

Bjuder en gäldenär ackord som rör skatt, kan länsskattemyndig- heten enligt 62 å tredje stycket UBL anta ackordsförslaget i denna del, om det kan anses vara till fördel för det allmänna. Eftersom det allmänna har förmånsrätt för skattefordringar o.d., kan länsskattemyndigheten inte delta i offentligt ackord utan att avstå från förmånsrätten. Beträffande statens medverkan i underhands-

SOU 1990:74 85

ackord hänvisas till avsnitt 3.3.4.3. Ackordsförslag, som inte framställs i konkurs eller enligt AckL, får enligt nyss nämnda lag- rum antas endast på villkor att även övriga borgenärer som ackordet angår godkänner detta. Beträffande annan skatt än sådan som avses i l 5 första stycket UBL hänvisas i 1 5 förordningen (1965 :852) om ackord och avskrivning rörande vissa skatter bl.a. i fråga om ackord till 62 & tredje stycket UBL. I förordningens 2 & sägs att den centrala beskattningsmyndigheten eller, om sådan inte finns, länsskattemyndigheten beslutar om ackord i dessa fall. Se vidare SOU 1987:10 s. 377 ff.

Till bilden hör även att det för vissa skatter finns speciella regler om nedsättning eller befrielse (eftergift).

Bestämmelser om nedsättning av eller befrielse från indirekta skatter finns i fråga om mervärdeskatt i 76 5 lagen (1968:430) om mervärdeskatt och i fråga om punktskatter i 9 kap. 4 & lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter och 88 & vägtrafikskattelagen (19881327). Nedsättning eller befrielse kan medges av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, om det finns synnerliga skäl. Gemensamt för de nu nämnda be- stämmelserna är att de tar sikte på fall där tillämpning av de vanliga beskattningsreglerna skulle leda till ett resultat som framstår som materiellt oriktigt eller stötande. I fråga om arbets- givaravgift gäller enligt 22 d 5 lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare att en arbetsgivares skyldighet att betala avgift får efterges av den lokala skattemyndigheten om han inte insåg och med hänsyn till föreliggande omständigheter måste anses ha saknat anledning att räkna med att han var arbetsgivare. Bestämmelser om eftergift av arvsskatt och gåvoskatt finns i 56 och 57 åå lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt. Den myndighet (underrätt eller länsskattemyndighet) som har beslutat i skatteärendet kan medge eftergift bl.a. om den som förvärvat egendom genom arv, testamente eller gåva avlider inom viss tid därefter. Härutöver kan regeringen medge eftergift i vissa fall, bl.a. när anstånd har medgetts med betalning av skatten och den förvärvade egendomen därefter har gått ned avsevärt i värde. Fordringar som omfattas av avskrivningskungörelsen (19651921) kan enligt 11 å i kungörelsen efterges, av billighetsskäl (såsom gäldenärens sjukdom e.d.), av s.k. bevakningsmyndighet och vissa andra myndigheter om fordringens kapitalbelopp inte överstiger

86 sou 1990:74 50 000 kr. Är beloppet högre kan eftergift medges av regeringen.

Böter och därmed jämställda fordringar får enligt 12 & bötesverk- ställighetslagen (1979:189) efterges av kronofogdemyndigheten, om indrivning av böterna skulle vara till synnerligt men för den bötfällde eller någon som är beroende av honom för sin försörj- ning. Eftergift får inte meddelas om det är påkallat från allmän synpunkt att indrivningen fortgår.

Slutligen skall nämnas att brottspåföljd eller annan sådan rättsver- kan av brott kan efterges eller sättas ned av regeringen genom nåd. Skälen torde i allmänhet vara hänsyn till den dömdes återan- passning i samhället. I fråga om böter m.m. finns alltså två vägar att få eftergift på, och grunderna torde i många fall vara desamma.

Till borgenärsuppgifterna vid indrivning hör att vidta åtgärder som hindrar preskription. Här gäller beträffande de flesta medelsslagen lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. För skatt gäller en i princip definitiv preskriptionstid på fem år, vanligen räknat från utgången av det kalenderår när skatten förföll till betalning. Preskriptionstiden kan förlängas i särskilda fall, t.ex. vid anstånd med betalningen, se 4-9 åå skattepreskriptionslagen.

3.2.5 Återbetalning och indrivning av fordran avseende studiemedel

3.2.5.1 Allmänt om studiemedel

Studiemedel är en form av studiestöd vilken regleras av be- stämmelser i studiestödslagen (1973:349) och studiestödsför- ordningen (19731418). Berättigad till studiemedel är den som studerar (på heltid eller deltid) vid antingen gymnasial utbildning fr.o.m. höstterminen det år han fyller 20 år eller vid universitet och högskola och andra eftergymnasiala utbildningar. Studiemedel består av studiebidrag och studielån samt (i visst fall) resekost- nadsersättning.

Studiemedel beviljas för närvarande med 9,44 % av basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och för vissa tids- perioder (för heltidsstuderande 15 och för deltidsstuderande 30 dagar). Av totalbeloppet utgör studiebidraget 2,78 % av basbe- loppet per tidsperiod. Återstoden är lån. För ett läsår om nio må-

sou 1990:74 37

nader blir studiemedlen för en heltidsstuderande totalt ca 170 % av basbeloppet, varav ca 50 % bidrag och ca 120 % lån (för 1989 utgjorde studiemedlen maximalt 47 406 kr.).

Studiemedelssystemet reformerades fr.o.m. den 1 januari 1989 (prop. 1987/88:116, SfU 26, rskr. 328). Reformen innefattade ändringar inte bara i fråga om villkor och belopp (totalbeloppet höjdes från 145 % till 170 % av basbeloppet för ett läsår om nio månader) utan också beträffande ordningen för återbetalning av studielån, vilken gjordes inkomstrelaterad. Med hänsyn till de stora skillnaderna härvidlag mellan vad som gällde före 1988 års reform och vad som gäller efter årsskiftet 1988/89 finns det anledning redovisa de olika reglerna var för sig.

Genom övergångsbestämmelser till ändringarna i studiestödslagen har det gjorts möjligt för den som beviljats studiestöd för tid före 1989 att begära att detta efter 1989 skall återbetalas enligt den nya ordningen. Uppgift saknas om i vilken utsträckning sådan begäran framställts.

Centrala studiestödsnämnden (CSN) är central myndighet för studiesociala frågor och administrerar återbetalningen av studie- stöd.

3.2.5.2 Ordningen före den 1 januari 1989

Enligt vad som gällde före den 1 januari 1989 ("den gamla ord- ningen") skall den som uppburit studielån återbetala detta genom årliga avgifter med början tredje året efter det den studerande senast fått studiestöd. Den årliga avgiften beror på skuldens storlek och antalet återbetalningsår. Återbetalningen fördelas på åren fram t.o.m. det år under vilket den återbetalningsskyldige fyller 50 år eller, om denna tid är kortare än 15 år, på 15 år. För studerande i åldrarna 36-51 år och 51-65 år tillämpas systemet på motsvaran— de sätt. Den minsta avgiften är 1/ 10 av basbeloppet. Efter det första avgiftsåret räknas avgiften upp med ett regleringstal som 1989 var 4,2 %. Ränta löper inte på lånet. Detta kan inte sägas upp av staten såvitt avser "icke förfallen del", men den återbe- talningsskyldige har rätt att betala i snabbare takt än den normalt förutsatta.

88 sou 199o:74

Den som har nedsatt betalningsförmåga kan beviljas uppskov med att betala den årliga avgiften. Helt uppskov medges den som har en betalningsförmåga som är lägre än 3,5 x basbeloppet (dvs. 97 600 kr. för 1989) = avgiftsgränsen. Vid högre betalningsför- måga kan avgiften sättas ned efter ansökan hos CSN, som därvid utgår från den återbetalningsskyldiges s.k. avgiftsunderlag. Om synnerliga skäl föreligger, kan CSN även i annat fall medge nedsättning av avgiften (8 kap. 46 & studiestödslagen i dess äldre lydelse), t.ex. av hänsyn till kostnader i samband med sjukdom eller för barn eller för den som har särskilt stor försörjningsbörda. Nedsättning kan f.n. också medges den som kontinuerligt måste få kompletterande socialhjälp eller som av skattemyndighet bevil- jats nedsatt preliminärt skatteuttag på grund av existensminimum.

Skyldigheten att betala studiemedelsavgift bortfaller, om den återbetalningsskyldige dör. Avgifter, som inte debiteras innan denne fyller 65 år, avskrivs normalt. CSN kan på ansökan vidare skriva av studiemedelsskuld, om den sökandes arbetsförmåga är väsentligt nedsatt för hela livet och hans ekonomi till följd av detta inte gör det möjligt att betala avgifterna. De fall som här åsyftas är sjukdom, handikapp och liknande. Även den som inte kan för- värvsarbeta på grund av vård av handikappat barn och som får vårdbidrag från allmän försäkringskassa kan få årsavgiften avskriven. Utöver nu nämnda fall (och ett särskilt fall avseende studiemedel för vuxenstudier) kan avskrivning ske endast om CSN finner synnerliga skäl föreligga.

Avgift debiteras som preliminär, slutlig och kvarstående avgift. Avgiftsbelopp som inte erlagts inom föreskriven tid får tas ut genom utmätning utan föregående dom eller utslag (8 kap. 73 & studiestödslagen i dess äldre lydelse). Hos kronofogdemyndigheten handläggs indrivningen som allmänt mål. Enligt 1 5 lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. tillämpas la- gen inte på fordringar enligt studiestödslagen (se prop. 1981/ 82:96 s. 27).

I två domar den 28 augusti 1986 har kammarrätten i Sundsvall (mål 3137-1985 och 3991-1985) uttalat att vid offentligt ackord för en studielånstagare statens fordran på ännu ej återbetalda, återbe- talningspliktiga studiemedel i sin helhet är att jämställa med annan oprioriterad fordran, varför staten enligt 12 och 19 55 AckL är bunden av det fastställda ackordet.

sou 199074 89

Den 1 januari 1989 uppgick statens samlade fordran på studielåns- tagare till 44,5 miljarder kr. Denna fordran var fördelad på 931 738 personer. Den genomsnittliga skulden uppgick till 47 834 kr. Antalet återbetalningsskyldiga var 717 727 personer och deras totala skuld uppgick till 30,8 miljarder kr. Deras genomsnittliga skuld var 43 027 kr. Av de återbetalningsskyldiga hade 53 740 personer en skuld om 100 000 - 149 999 kr., 13 338 en skuld om 150 000—199 999 kr. och 3 215 personer en skuld på 200 000 kr. och däröver.

Uppskov med preliminär avgift söktes 1988 av 150 841 personer (av totalt 682 107). Ansökningarna beviljades helt i 89 % av fallen och delvis i 7 %, medan 4 % avslogs. Beslut om avskrivning av studieskuld fattades 1988 i följande fall, nämligen på grund av ålder i 957 fall, sjukdom i 313 fall, dödsfall beträffande 1 186 personer, vuxenstudier i 404 fall, handikappat barn i 98 fall och synnerliga skäl i två fall. Totalt avskrevs ett belopp om 45,2 miljoner kr.

3.2.5.3 Ordningen efter den 1 januari 1989

"Den nya ordningen" skiljer sig som nämnts förut på flera punkter från det tidigare systemet. På nya studielån skall betalas ränta (under 1989 5,6 %). Lånet skall jämte räntan betalas tillbaka med ett visst belopp varje kalenderår (årsbelopp). Detta belopp är fyra procent av den återbetalningsskyldiges inkomst, dvs. den samman- räknade inkomsten enligt taxeringen till statlig inkomstskatt året före återbetalningsåret. Återbetalningen påbörjas vid det årsskifte som följer minst sex månader efter det att studier med studiestöd avslutats. Liksom enligt "den gamla ordningen" kan studielån inte sägas upp till omedelbar betalning. Vid 1988 års reform har hän— visats till att en bestämmelse om omedelbar uppsägning inte bör finnas i en lagstiftning med så framträdande sociala inslag som studiestödslagen (se prop. 1987/88:116 s. 51 f).

Även i det nya systemet finns vissa möjligheter till nedsättning av eller uppskov med årsbeloppet. Reglerna är emellertid betydligt mer restriktiva eftersom årsbeloppets storlek automatiskt anpassas till låntagarens betalningsförmåga. Det finns således inte något behov av en generell avgiftsgräns.

90 sou 199074

Möjligheterna till avskrivning överensstämmer på väsentliga punkter med "den gamla ordningen".

Vad gäller indrivning av årsbelopp och andra avgifter enligt studiestödslagen som inte har betalats inom föreskriven tid föreskrivs liksom förut att de får tas ut genom utmätning utan föregående dom eller utslag. Av 8 kap. 16 å andra stycket framgår att indrivningsåtgärder beträffande obetalda årsbelopp inte behöver vidtas under längre tid än tre år efter betalningsåret. Enligt för— arbetena innebär det inte att den återbetalningsskyldige blir fri från något belopp. Låneskulden kommer tvärtom vid utebliven betal— ning att öka, eftersom den obetalda upplupna räntan vid årets slut läggs till kapitalskulden (prop. 1987/88:116 s. 68).

Beträffande preskription påpekas i förarbetena (nämnda prop. s. 68 f) att statens fordringar på återbetalning av studiemedel är underkastade den allmänna tioårspreskriptionen (se även kammar- rättens i Sundsvall dom den 27 februari 1989 i mål 3409-1988).

3.3 Oreglerade former för skuldsanering

Vid sidan av de i lag reglerade formerna för konkurs, ackord och specialexekution har utvecklats ett antal oreglerade former för skuldsanering. Denna utveckling torde till en betydande del hänga samman med hushållens stora skuldsättning (se därom under kap. 2) men också med strävandena att ekonomiskt rehabilitera enskilda näringsidkare som av olika skäl inte kunnat fortsätta sin närings- verksamhet. Vid den av utredningen anordnade hearingen (se kap. 1) har belysts på vilka sätt fysiska personer med stor skuldbörda för närvarande kan uppnå skuldsanering. Utredningens anteck— ningar från hearingen bifogas betänkandet som bilaga 4. I det följande lämnas en översikt över de oreglerade former för skuldsanering som förekommer idag.

3.3.1 Underhandsackord

AckL berör inte bara offentligt ackord utan konkurs utan i viss mån också underhandsackord. Även det senare förfarandet kan ske under medverkan av god man förordnad av tingsrätt på gäldenä- rens begäran. Den gode mannen skall då utreda gäldenärens ställning, förhandla med borgenärerna samt övervaka att borgenä— rernas bästa iakttas. Gäldenären behåller sin rådighet men är

SOU 1990:74 91

skyldig att vid förvaltningen av sin egendom samråda med gode mannen (4 5). I och med att god man förordnats inträder skydd mot säraktioner av borgenärerna (se avsnitt 3.2.1.1). Verkan av förordnandet upphör efter två månader om inte ansökan om förhandling om offentligt ackord inkommit till rätten dessförin- nan.

Utöver de nu nämnda reglerna om god man innehåller AckL ingen reglering av underhandsackorden. De stora fördelarna med för- farandet torde ligga i just den frihet gäldenären och borgenärerna har att utforma överenskommelsens innehåll samt i möjligheten att på ett affärsmässigt sätt utnyttja gäldenärens tillgångar till borge— närernas förnöjande (Ingrid Arnesdotter, a. a. s. 17). Förfarandet har emellertid uppenbara nackdelar. Överenskommelsen gäller nämligen enbart 1 förhållande till de borgenärer som godtagit den. Detta medför i sin tur att det torde vara relativt svårt att förmå en borgenär att godta en uppgörelse som inte omfattar alla borgenä- rer. En annan nackdel är att återvinning inte kan ske. De olägen— heter som består däri att borgenärerna har små möjligheter att kontrollera gäldenärens uppgifter om sin ekonomiska ställning och att de saknar skydd mot illojala transaktioner som gynnar viss borgenär på övrigas bekostnad motverkas dock av att god man förordnas.

Antalet godmansförordnanden ökade stadigt från den nya ackords- lagens tillkomst till 1987, då antalet uppgick till 208 (Rättsstatis- tisk årsbok 1988, s. 178). Under åren därefter har en minskning skett och för 1988 och 1989 var antalet 187 respektive 122. Det är svårt att utifrån de nu angivna uppgifterna få någon uppfattning om i vilken utsträckning underhandsackord förekommer. Skillna— den mellan antalet förordnanden och antalet offentliga ackord ger föga ledning. Underhandsackord kan genomföras utan god man, och godmansförordnanden leder inte nödvändigtvis till ackord. Det finns skäl anta att många fall där godmansförordnande inte lett till offentligt ackord i stället slutar i konkurs.

3.3.2 Kontonämndens medverkan

Kontonämnden är en organisation som skapats för att hjälpa be- talningssvaga konsumenter att nedbringa sina låneskulder, i första hand krediter på kontokort, genom av- eller nedskrivning av skulderna. I regel sker uppgörelserna i form av underhandsackord.

92 sou 199074

Bakom nämnden står kontokortsföretagen i F inansbolagens Före- ning, Föreningen för Köpmannakonton, Kooperativa Förbundet och Svenska Postorderföreningen. I nämndens styrgrupp ingår företrädare för branschen, bankinspektionen, konsumentverket och socialstyrelsen.

Kontonämnden inledde sin verksamhet på försök den 1 februari 1987. Verksamheten begränsades till en början till att avse fyra socialdistrikti Stockholm samt Trollhättan. Försöksverksamheten har förlängts och för närvarande gäller att verksamheten skall pågå till årsskiftet 1990—1991. Enligt de senast gällande reglerna skall gäldenären, för att omfattas av kontonämndens verksamhet, vara bosatt i Trollhättan, Vara, Malmö, Sundbyberg, Rinkeby, Skär- holmen eller Vällingby.

Organisationen består av styrgruppen, en handläggande jurist samt en kontaktperson per kontokreditföretag.

För att en gäldenär skall kunna få ett ärende prövat av kontonämn— den krävs, förutom att gäldenären är bosatt inom något av de socialdistrikt som omfattas av försöksverksamheten, att samtliga följande kriterier är uppfyllda.

1. Gäldenären skall ha disponibla inkomster som ligger nära förbehållsbeloppet vid införsel eller utmätning.

2. Enligt socialbyråns eller kronofogdemyndighetens bedömning skall gäldenären sakna utmätningsbara tillgångar.

3. Gäldenären skall för att visa sin goda vilja, ha gjort försök att minska sina skulder genom individuella avbetalningsplaner eller liknande.

4. Sammanlagda skuldbeloppet skall uppgå till minst ett och ett halvt basbelopp. Skatteskulder, studiemedelsavgifter, underhålls- bidrag och liknande medräknas inte vid beräkningen av skuldbe- loppet.

5 . Misstanke om kriminellt beteende i samband med förvärv av kontokrediter får inte ha förekommit. Det betyder bl.a. att nämnden inte tar upp ärenden där gäldenären på kort tid har dragit

sou 1990:74 93

på sig stora skulder, rimligen inseende att han eller hon aldrig skulle kunna betala skulderna.

Ett ärende kan anhängiggöras hos kontonämnden av de sociala myndigheterna, av kronofogdemyndighet eller av en kreditgivare. I de två sist nämnda fallen skall ärendet hänvisas till vederbörande socialdistrikt för erforderlig beredning. Den grundläggande ut- redningen görs på en av nämnden fastställd blankett. Kontonämn- dens verksamhet bygger helt på den lokala organisationen i de socialdistrikt som anslutits. Enskilda gäldenärer kan alltså inte göra ansökan direkt till nämnden. Mindre komplicerade ärenden handläggs oftast ute i socialdistrikten utan nämndens medverkan.

En förutsättning för att kontonämnden skall ta upp ärendet är att minst två företag i de samverkande föreningarna finns bland borgenärerna. Om endast en av kreditgivarna är ett medlemsföre- tag handläggs uppkommande frågor om skuldnedsättning av detta företag självt.

Kontonämndens jurist utformar en rekommendation till uppgörelse (nedsättning av skulden och/eller amorteringsplan) och distribuerar den till kontaktpersonerna hos berörda kreditgivare för synpunkter. Därefter bestämmer juristen ackordet. De till nämnden anslutna kontokortsföretagen har i ett särskilt avtal förbundit sig att följa juristens beslut.

Enligt nämndens anvisningar bör en uppgörelse om möjligt innehålla en förpliktelse för gäldenären att erlägga någon del av betalningen kontant. Kontantinsatsens storlek är beroende av storleken på tillgängligt betalningsutrymme. Den restskuld som återstår efter ackordsuppgörelsen skall läggas upp som en ny kredit och behandlas som sådan med avseende på t.ex. dröjsmåls— ränta. Förfaller hela restskulden till betalning på grund av att avbetalningsplanen ej följs faller ackordsuppgörelsen.

Fram t.o.m. augusti 1990 hade 75 ärenden inkommit till nämnden. Av dessa hade 37 avslutats med ackord, medan 20 alltjämt var under handläggning. Beträffande återstoden av ärendena kan nämnas att åtta ärenden återredovisats, eftersom de ej uppfyllt kriterierna för ackord, sju ej lett till avslut, då kreditgivare ej accepterat ackordsförslaget, ett ärende återkallats sedan en anhörig löst skulderna, ett ärende återredovisats, eftersom kontant

94 sou 1990;74

ackordslikvid ej kunnat ordnas samt ett ärende vilar i avvaktan på konkursbouppteckning.

I de 37 ärendena där uppgörelse träffats har genomsnittsskulden uppgått till 160 438 kr. ( lägsta skuld 25 000 kr. och högsta 474 000 kr.). Genomsnittsskulden till banker har varit 53 841 kr. och till finansbolag 113 775 kr.

Den genomsnittliga ackordsutdelningen har varit 32,8 %. Det lägsta genomförda ackordet gav en utdelning på 10 % och det högsta 80 %. I 31 fall av 37 har ackordslikvid erlagts kontant, medan avbetalningsuppgörelse träffats i sex fall.

Enligt uppgift har de finansbolag som kontonämnden förhandlat med nästan genomgående godkänt de föreslagna ackordsuppgörel- serna, medan berörda banker i några fall accepterat dem. Det har vidare upplysts att kontonämnden till följd av bristande resurser ej kunnat följa upp enskilda ärenden men att det genom uppgifter från vederbörande socialdistrikt framkommit att de ingångna avtalen följts.

3.3.3 Annan medverkan av kreditgivare

Förutom att kreditgivare deltar i sedvanliga underhandsackord förekommer även att de medverkar i underhandsuppgörelser i direkta kundförhållanden, där alltså kreditgivarna uppträder som enda borgenär. Sådana underhandsuppgörelser kan vara av mer eller mindre ingripande natur, allt från att en kreditgivare helt eller delvis nedskriver ett lånebelopp till att amorteringsfrihet beviljas för en kortare tid. Omläggning av en bankkunds lån och med- givande av längre total amorteringstid än som tidigare avtalats är också att hänföra till denna kategori. Som nämnts nyss medverkar banker ibland frivilligt till uppgörelser i kontonämndens regi.

Vid den av insolvensutredningen anordnade hearingen framkom att särskilt sparbankerna och i viss mån även Nordbanken medverkar till skuldsanering genom beviljande av s.k. medlemslån. Medlems- lån är en låneform som grundar sig på centrala avtal mellan en bank och olika fackliga organisationer. Lånesökande måste vara medlem i en sådan organisation. Villkoren för länet är förmånliga, bl.a. är räntan lägre än för sedvanliga banklån. Genom upptagande av sådana lån har många gäldenärer lyckats lösa de för dem mest

SOU l990:74 95

oförmånliga krediterna. I detta sammanhang bör tilläggas att bankerna i samband med att medlemslån beviljas erbjuder kunden ekonomisk rådgivning.

Många banker erbjuder vidare ekonomiska stödåtgärder, såsom budgetrådgivning och olika former av ekonomisk rådgivning, till mer eller mindre nedsatt kostnad, om kunden är "helkund", dvs. har både sin inlåning och utlåning i banken. Sådana ekonomiska stödåtgärder syftar till att kunden på längre sikt inte skall hamna i en situation där skuldsaneringsåtgärder skall behöva vidtas.

3.3.4 Andra former

Till följd av konstaterade behov av skuldsaneringsåtgärder för vissa speciella klientgrupper har, genom mer eller mindre personliga initiativ, olika Skuldsaneringsprojekt vuxit fram. Som exempel på sådana projekt kan nämnas den verksamhet som bedrivs vid kriminalvårdens regionkansli i Stockholm åt skuldsatta personer som dömts för brott samt vid kronofogdemyndigheterna i Malmöhus och Stockholms län.

Såväl advokater som ekonomiska konsulter engagerar sig i skuldsaneringsverksamhet (se t.ex. tidskriften Bankvärlden nr 11 1989). Det är i detta sammanhang värt att påpeka att allmän rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1972:429) i praxis inte beviljas i denna typ av ärenden.

3.3.4.1 Juridiskt biträde åt skuldsatta klienter inom kriminalvården

Denna verksamhet startade i Stockholm i mitten av 1970—talet genom personligt initiativ av två tjänstemän vid kriminalvårdens regionkansli där. Behovet av ekonomisk/juridisk hjälp åt kriminal- vårdens klienter bedömdes då vara påtagligt och helt eftersatt. Uppskattningsvis var 80 % av frivårdsklienterna i Stockholm skuldsatta över sin betalningsförmåga.

Inledningsvis bedrevs verksamheten i projektform och med huvud- saklig inriktning på juridisk hjälp åt klienter i stockholmsområdet. Idag svarar den juridiska enheten vid regionkansliet i Stockholm för en riksomfattande service till kriminalvårdspersonal i form av

96 sou 1990:74

utbildning och rådgivning samt handläggning av komplicerade obeståndsärenden.

Sedan man inom kriminalvårdsstyrelsen blivit medveten om be- tydelsen av en klientjuridisk verksamhet har denna fått ökad stadga och byggts ut etappvis under 1980-talet, allt inom ramen för befintliga ekonomiska och personella resurser. Den sammanlagda årliga kostnaden för verksamheten beräknas för närvarande uppgå till 1,7 miljoner kr.

Under en undersökningsperiod som avsåg tiden januari 1986 t.o.m. januari 1988 inkom 130 skuldsaneringsärenden. I 88 av dessa ärenden kunde en nedsättning av totalskulden åstadkommas (Rapport 88 Juridiskt biträde åt skuldsatta klienter i kriminalvår- den). Handläggningstiden i skuldregleringsärendena har, beroende på ärendenas art och omfattning, varierat från ett par veckor till åtta - tio månader.

Som allmänna riktlinjer för biträde och förhandlingar för klienter med skuldproblem tillämpas följande.

1. Gäldenären skall visa en verklig vilja att förändra sin situation. 2. Gäldenären skall konstateras sakna utmätningsbara tillgångar. 3. Gäldenären skall leva ett drogfritt liv.

4. Gäldenären skall ha en inkomst som motsvarar eller ligger nära existensminimum och som inte enbart utgörs av socialhjälp.

Skuldregleringsåtgärder sker huvudsakligen efter två modeller, omläggning av krediter samt avtal om skuldnedsättning.

Metoden att åstadkomma skuldreglering genom omläggning av krediter prövas regelmässigt om det finns ett betalningsutrymme och om den totala skuldsättningen inte är alltför stor. I dessa fall eftersträvas att klienten skall erlägga full återbetalning till samtliga fordringsägare genom upptagande av en längre och billigare kre- dit, exempelvis banklån.

Om det endast finns ett begränsat betalningsutrymme prövas i första hand möjligheten att genom förhandling och avtal nå ett samlat underhandsackord, där samtliga kända fordringsägare till- godoses. Alternativt prövas ett separat skuldnedsättningsavtal med någon eller några borgenärer. En skuldreducering genom under-

SOU l990:74 97

handsackord eller separat avtal förutsätter dock att det finns en finansieringsmöjlighet för ackordslikviden. Detta har inte sällan visat sig vara svårlöst.

Av de i rapporten angivna 88 ärendena har en uppföljning och efterkontroll visat sig vara möjlig i 24 fall. Av dessa 24 slump- mässigt utvalda har en återfallit i ny skuldsättning, en återfallit i ny kriminalitet och därmed ny skuldsättning, medan 22 inte vare sig återfallit i kriminalitet eller på nytt ådragit sig en större skuldsättning. Skadeståndskrav förekom i fem av de 22 ärendena. Samtliga dessa avsåg regresskrav från försäkringsbolag.

3.3.4.2 Skuldsaneringsprojekti vissa kronofogdemyndig- heters regi

Vid hearingen framkom att särskilda Skuldsaneringsprojekt före- kommer hos kronofogdemyndigheterna i Malmöhus och Stock- holms län. Ett gemensamt inslag däri synes vara att verksamheten bedrivs i nära samarbete med sociala myndigheter. Vid kronofog— demyndigheten i Malmöhus län sker även samarbete i skuldsane- ringsärenden med handelskammarens marknadstjänst. Under perio- den januari - maj 1989 förmedlades 50 ärenden dit. De skuldsane- ringsåtgärder som förekommer är de som redovisats tidigare, dvs. nedskrivning och omläggning av lån samt underhandsackord. Från kronofogdemyndigheten i Malmöhus län har också upplysts att det inte sällan förekommer att även personer som inte är eller varit aktuella för exekutiva åtgärder kontaktar myndigheten för att få hjälp att sanera sin ekonomi.

Vid kronofogdemyndigheten i Stockholm bedrivs sedan den 1 juli 1987 ett projekt som syftar till att uppnå ekonomisk rehabilitering av fysiska personer. För denna verksamhet tillämpas vissa den 17 juni 1987 utfärdade riktlinjer "Ekonomisk rehabilitering och sanering". Med termen ekonomisk rehabilitering avses, enligt de anvisningar som därvid utfärdats, sådana indrivningsfall där myndigheten träffar en skriftlig, noga preciserad överenskommelse med gäldenären vari den rena betalningsöverenskommelsen - till skillnad mot vad som normalt gäller vid uppställande av avbe- talningsplaner - endast utgör ett av inslagen (LU 1987/88:12 s. 12). Den ekonomiska rehabiliteringen syftar till att återanpassa en gäldenär till skattesystemet och ytterst är det alltså fråga om att förebygga fortsatt skuldsättning. Ett antal väsentliga förutsättningar

98 sou 199074

utöver själva betalningsöverenskommelsen kan enligt riktlinjerna uppställas, exempelvis att gäldenären slutar som egen företagare och tar anställning, att han inte blir restförd för ytterligare skatter, att han fortsättningsvis sköter sina deklarationer liksom att han anför besvär över åsatta skönstaxeringar. Andra förutsättningar kan vara att säkerhet ställs eller att utmätning får ske, att restitu— tionsmedel får tas i anspråk eller att gäldenärens framtida inkomst- och förrnögenhetsförhållanden inte ändras väsentligt. Gäldenären kan också åläggas att upprätta en komplett förteckning över sina tillgångar och skulder.

Den ekonomiska rehabiliteringen förutsätter samarbetsvilja från gäldenärens sida. Ytterligare en viktig komponent i rehabiliterings- uppgörelsen är att kronofogdemyndigheten under vissa förut- sättningar avstår från att göra hela sin fordran gällande. Detta kan ske genom att någon del av skulden avskrivs ("passiv indrivning") eller genom att avbetalningsplan medges med lägre belopp än vad som skulle kunna tas ut genom införsel. Ett lägre avbetalningsbe— lopp innebär inte i sig ett definitivt avstående. För ett sådant krävs att man godtar att någon del av fordringen preskriberas.

En rehabiliteringsuppgörelse skall vidare enligt de utfärdade riktlinjerna på ett eller annat sätt bedömas vara till fördel för det allmänna. Bedömningen skall göras med utgångspunkt i vad som hade kunnat erhållas genom ett exekutivt förfarande. Det bör inte förekomma att man beslutar om ekonomisk rehabilitering beträf- fande en gäldenär som ägnat sig åt ekonomisk brottslighet eller som undanskaffat tillgångar som inte senare kan tas i anspråk för att tillgodose det allmänna. En rehabiliteringsuppgörelse får heller inte träffas om andra borgenärer på ett avgörande sätt kan antas bli gynnade genom uppgörelsen. Om gäldenären inte håller sin del av uppgörelsen, om omständigheter framkommer som ändrar grunden för uppgörelsen eller om gäldenärens förhållanden ändras väsent- ligt, åligger det myndigheten att pröva om den aktiva indrivningen skall återupptas (LU 1987/88:12 s. 12).

I de utfärdade riktlinjerna återfinns även begreppet sanering. Härmed avses åtgärder som syftar till en tvångsvis avveckling av sådana rörelser som inte sköts med iakttagande av de bestämmel- ser och skyldigheter som gäller för rörelseidkare och/eller är ekonomiskt olönsamma. Till skillnad från rehabilitering kan

sou 199054 99

sanering omfatta alla rörelseformer och således oberoende av om det rör sig om en juridisk eller en fysisk person.

Beträffande rörelse som bedrivs av en juridisk person uppnås saneringseffekten normalt genom utmätning eller konkurs. Efter en avslutad konkurs upphör ju den juridiska personen att existera. Det är däremot inte säkert att en fysisk person kan fås att upphöra som rörelseidkare efter det att konkursen avslutats. Enligt riktlinjerna kan det saneringsarbete som sätts in mot en fysisk person som inte frivilligt kan förmås att sluta som rörelseidkare ofta bli både komplicerat och tidskrävande. De saneringsåtgärder som i förekommande fall främst kan komma i fråga är täta exe- kutiva förrättningar, konkurs, momsavregistrering, taxerings- eller skatterevision samt väckande av talan angående företrädaransvar.

I saneringsarbetet sker oftast samarbete mellan kronofogdemyndig- heten och exempelvis skattemyndighet, tillsynsmyndighet samt polis- eller åklagarmyndighet.

Av de utfärdade riktlinjerna framgår vidare att från den tidpunkt kronofogdemyndigheten gjort bedömningen att en gäldenär är ett saneringsfall får inte någon form av uppgörelse träffas med honom. Alla åtgärder som vidtas i saneringssituationen skall enligt riktlinjerna ha som enda syfte att förmå gäldenären att sluta som egen företagare.

3.3.4.3 Annan statlig medverkan

Enligt 62 & UBL kan en länsskattemyndighet som nämnts förut (se avsnitt 3.2.4) anta ackordsförslag som rör skatt, arbetsgivarav- gifter och vissa andra fordringar om det kan anses vara till fördel för det allmänna. Vid denna bedömning vägs in dels möjligheterna att få betalning i en konkurs eller genom företrädaransvarstalan, dels det allmännas intresse av en rekonstruktion/avveckling av verksamheten i föreslagna former.

Enligt vad som upplysts vid hearingen medger en länsskattemyn- dighet endast i absoluta undantagsfall ackord för fysiska personer. Obeståndet måste då ha orsakats av omständigheter som personen inte kunnat påverka själv, exempelvis att skuldbördan uppkommit till följd av oförutsedd allvarlig sjukdom eller genom annan persons vållande.

100 sou l990:74

De ovan angivna begränsningarna till trots så är skatteackord med fysiska personer inte ovanliga. I en av riksskatteverket gjord enkät för budgetåret 1987/88 framkom att av 115 antagna skatteackord avsåg 75 fysiska personer. Antalet ansökningar från fysiska personer var dock ungefär dubbelt så stort som från juridiska.

Utöver de särskilda Skuldsaneringsprojekt som redovisats i före- gående avsnitt pågår liknande arbete inom andra kronofogdemyn- digheter och länsskattemyndigheter. Syftet är därvid att göra "kroniska" gäldenärer till normala skattebetalare. I samband därmed förekommer att det träffas till innebörden eftergiftsliknan- de uppgörelser med gäldenärer om att en del av skatte— och avgiftsskulden skall betalas, medan resten föreslås till avskrivning (s.k. bonnackord). Avsikten är därvid att det avskrivna beloppet inte skall bli föremål för ytterligare indrivningsåtgärder. Överens- kommelsen är på det sättet eftergiftsliknande. Det saknas statistiskt material som belyser i vilken omfattning denna typ av uppgörelser förekommer.

3.4 Socialtjänstens roll

I socialtjänstlagen (1980:620) föreskrivs att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver (3 5) samt att det i varje kommun skall finnas en socialnämnd för att fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänsten (4 €). Såvitt nu är av intresse bör nämnas att till en socialnämnds uppgifter hör bl.a. att svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det (5 5). Be- träffande rätten till bistånd av nämnden föreskrivs att den enskilde har rätt till sådant för sin försörjning och livsföring om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt (6 5). Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå.

Vad som menas med skälig levnadsnivå har inte närmare förklarats vare sig i lagtexten eller i förarbetena till lagen. Det är emellertid rimligt att se begreppet som ett uttryck för uppfattningen att sam— hällets hjälp inte bara skall avse vad som direkt behövs till den enskildes mest elementära behov utan att hjälpen också skall ha en viss kvalitet. Den enskilde skall inte bara överleva på hjälpen, han skall också kunna leva hyggligt och ha möjlighet att välja hur han skall kunna inrätta sitt liv (se Allmänna råd från socialstyrelsen

sou 15:90:74 101

1985:1, Socialbidrag, s. 11). Socialstyrelsen har under senare år strävat efter att förmå landets olika kommuner att tillämpa en— hetliga principer för bestämmande av socialbidragets storlek, dvs. likartade nivåer för socialbidragsnormerna.

Socialbidragets storlek bestäms i huvudsak av tre delkomponenter, nämligen levnadskostnadsnormen, skälig bostadskostnad samt övriga kostnader.

Levnadskostnadsnormen bestäms utifrån gällande basbelopp (för 1990 29 700 kr.). Som utgångspunkt används riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum med tillägg för vad som ansetts falla under begreppet normala kostnader för resor till och från arbetet. För ensamstående är den fastställda normen 115 % av basbeloppet, dvs. 34 155 kr. per år eller 2 846 kr. per månad. Motsvarande belopp för makar eller samboende är 190 % av basbeloppet, vilket innebär 56 430 kr. per år eller 4 702 kr. per månad. För barn har normalbeloppet fastställts till 45-65 % av basbeloppet beroende på barnets ålder.

Vid fastställande av vad som är att betrakta som skälig bostads- kostnad tillämpas de normer som socialstyrelsen och riksför- säkringsverket utfärdat till ledning för beräkning av underhålls- bidrag enligt föräldrabalkens 7 kap. 3 5 andra stycket. För 1989/90 har för stockholmsområdet högsta godtagbara hyreskost- nad för en - två vuxna angetts till 2 800 kr. per månad, medan motsvarande belopp för flertalet mindre kommuner angetts till 2 600 kr. (Socialstyrelsens meddelandeblad nr 18/89).

Som exempel på vad som kan vara att hänföra till gruppen övriga kostnader kan anges tandvårdskostnad, kostnad för telefoninstalla- tion och kostnad för spädbarnsutrustning.

Bestämmelserna i 6 & socialtjänstlagen har i praxis uppfattats så att de lämnar utrymme för socialbidrag inte bara till löpande bostads- kostnader utan också till ackumulerad hyresskuld (se Allmänna råd från socialstyrelsen 1985:1, Socialbidrag, s. 39 ff). Också andra skulder har ansetts i viss utsträckning kunna betalas via social- bidrag.

Av socialstyrelsens allmänna råd (s. 42) framgår att det i tidigare praxis ansetts att socialhjälp i princip inte bör utgå för betalning

102 sou 199094

av skulder som den hjälpsökande ådragit sig innan behovet av so- cialhjälp uppkommit. Skulder som uppkommit under den tid då någon varit berättigad till socialhjälp har den enskilde däremot ansetts ha rätt att få hjälp med under förutsättning att utgifterna avsett en tjänst eller vara som fallit in under begreppet livsuppe- hälle eller vård enligt tidigare gällande 12 & socialhjälpslagen (195622).

Enligt socialstyrelsens allmänna råd kan den hjälpsökande enligt 6 & socialtjänstlagen vara berättigad till socialbidrag för att kunna betala skulder som uppkommit även innan han blivit berättigad till hjälp. Enligt råden, som hänvisar till uttalanden i prop. 1979/80:1 (s. 186 f), måste mycket stor vikt läggas vid rehabiliterings- synpunkten. Att mer eller mindre okritiskt ersätta enskilda per- soners skulder genom socialbidrag bör inte komma i fråga. I första hand måste den hjälpsökande utnyttja de möjligheter som står till buds för att få skulden avskriven. Man bör också ta hänsyn till att det i och för sig inte är speciellt ovanligt med skulder och att skul- der som sådana i vanliga fall knappast betraktas som någon egent- lig psykisk belastning för den enskilde. Det är först när en eko- nomisk sanering framstår som den enda egentliga utvägen för en person att för framtiden genom eget arbete försörja sig och de sina som socialnämnden får anses ha skyldighet att betala hans skulder med socialbidrag.

Socialnämnderna bör vidare, framhålls det i de allmänna råden (s. 43), ge akt på vilken typ av skuld det är fråga om, hur den uppkommit och relationen mellan borgenären och gäldenären. Skulder som uppkommit i affärsverksamhet bör i princip inte regleras genom det allmännas försorg. Skulder till släktingar och vänner bör normalt den enskilde inte få bistånd till. Likaså är det orimligt att ge socialbidrag där man har anledning misstänka någon form av skentransaktion mellan parterna. Inte heller bör man ge socialbidrag där det är fråga om skuld på en kapitalvara som personen i fråga lämpligen kan återlämna.

De nämnda stadgandena i socialtjänstlagen ålägger socialnämn- dema att bistå skuldsatta personer inte bara med ekonomisk ersättning utan även med ekonomisk rådgivning, så att de hjälpsökande blir i stånd att för framtiden genom eget arbete försörja sig och sin familj (jfr prop. 1979/80:1 s. 202).

sou 199074 103

Som redan nämnts under avsnitt 3.3.2 har vissa socialdistrikt med stöd av nu angivna regler deltagit i försöksverksamheten med kontonämnden. Kommunala tjänstemän har därvid bistått enskilda personer med att utreda deras ekonomiska förhållanden och göra en ansökan till nämnden om en uppgörelse med gäldenärens fordringsägare. I många andra kommuner har socialnämnderna på olika sätt, t.ex. genom ekonomisk budgetrådgivning, sökt hjälpa enskilda personer som kommit definitivt på efterkälken i sina försök att göra rätt för sig i förhållande till borgenärerna. Det har vidare, vid den av utredningen anordnade hearingen, upplysts att det på sina håll utvecklats ett informellt samarbete mellan bl.a. socialnämnd och kronofogdemyndighet för att om möjligt samord- na de olika organens delvis motsatta strävanden.

Att en enskilds rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen sträcker sig förhållandevis långt framgår av olika regeringsrättsavgöranden, bl.a. RÅ ref. 1986:9. Detta avgörande gällde frågan om rätt till bistånd för två makar för betalning av skulder avseende egen Villafastighet. Skulderna avsåg såväl ränta som amortering på banklån. Regeringsrätten medgav makarna bistånd med yrkat belopp med hänvisning till att det inte visats att andra utvägar, såsom upprättande av en betalningsplan, prövats för att lösa makarnas tillfälliga ekonomiska svårigheter. De biståndsinsatser som den enskilde har rätt till av en socialnämnd omfattar således, förutom det rent ekonomiska stödet, även långtgående bistånd då det gäller ekonomisk rådgivning.

sou 1990:74 105

4 Utländska förhållanden

I redogörelsen för utländska förhållanden har utredningen lagt huvudvikten vid det danska systemet med gäldsanering (avsnitt 4.1.1) och reglerna om discharge (Skuldbefrielse) i USA och England (avsnitt 4.2.1 och 4.2.2). Vidare behandlas det skuldsa- neringsinstitut som helt nyligen införts i Frankrike (avsnitt 4.2.3). I övrigt redovisas uppgifter om rättsläget i Västtyskland samt i Norge och Finland.

Det förtjänar erinras om att en grundläggande skillnad mellan de anglo-amerikanska och de kontinentala, inkl. de nordiska, rätts- systemen hänför sig till synen på vad som bör hända med en gäl— denärs skulder efter konkurs. I England och USA gäller sedan länge, att en gäldenär befrias från ansvar för de skulder som ej blivit betalda i konkursen. Den engelska och framför allt den amerikanska insolvensrätten har av tradition varit " gäldenärsorien— tera ". I amerikansk rätt brukar t.ex. framhållas, att konkursinsti- tutet tjänar två olika huvudsyften, nämligen & att ge borgenärer— na möjlighet till betalning på såvitt möjligt lika villkor, & att befria "the honest but unfortunate debtor" från hans skulder och ge honom en chans att starta på nytt. I England och USA finns också regler om skuldsanering utan samband med konkurs.

Även i andra länder har liknande tankegångar börjat göra sig gällande. I Frankrike infördes rätt till Skuldbefrielse efter konkurs vid den stora konkursrättsreformen 1985; möjlighet till skuldsane- ring infördes genom regler som trädde i kraft 1990. Regler om Skuldbefrielse efter konkurs föreslås nu också i det pågående västtyska konkurslagstiftningsarbetet. Nämnas kan även att det i Nederländerna sedan 1979 finns en frivillig överenskommelse mellan bankerna angående skuldsanering ("Gedragscode schul- regeling", se Scholz, Schwerpunkte einer Verbraucherinsolvenz- Regelung, ZIP 1988 s. 1157 ff på s. 1159, Berthoud, Credit, Debt and Poverty, Social Security Advisory Committee, Research Paper 1, London HMSO 1989, s. 38, båda med hänvisningar).

106 sou l990:74

Redogörelsen för utländska förhållanden har — utom såvitt avser Danmark - författats av professorn Gertrud Lennander.

4.1 De nordiska grannländerna

4.1.1 Danmark

4.1.1.1 Bakgrunden till nuvarande regler

I september 1974 presenterade en grupp forskare och praktiker vid Universitetsforeningen for det sydlige og vestlige Jylland en rapport med titeln "Galdssanering - et begrundet forslag". Rapporten var resultatet av två års arbete med problemen rörande en rationalisering och "humanisering" av indrivningssystemet med särskild hänsyn tagen till sanering av "hopplösa" skuldförpliktel- ser. I rapporten konkretiserades kritiken mot de dåvarande förhållandena för hårt skuldsatta gäldenärer i följande tre punkter. En inte obetydlig del av de gäldenärer som utgjorde indrivnings- myndighetens "fasta klientel" var så hårt skuldbelastade att det inte fanns någon realistisk möjlighet för dem att bringa skulden ur världen. De enskilda borgenärernas indrivningsförsök hos sådana gäldenärer hade i huvudsak syftet att försöka förmå en gäldenär att uppfylla sådana betalningsförpliktelser som vederbörande aldrig skulle kunna ha en verklig möjlighet att fullgöra. Fortsatta indrivningsförsök i sådana fall antog karaktären av en meningslös kostnads- och resurskrävande tomgångskörning av indrivnings— apparaten, varvid gäldenären och hans familj utsattes för konstanta belastningar av ekonomisk och psykologisk art innebärande att varje förbättring av en sådan gäldenärs ekonomiska situation endast skulle komma hans borgenärer till godo.

Gäldsaneringsrapporten blev föremål för diskussion vid en av justitsministeriet anordnad hearing. Det var en allmän uppfattning hos representanterna för hörda myndigheter och organisationer inom rättsväsendet att det förelåg ett behov av att skapa en möjlighet till nedskrivning av hopplösa skuldförpliktelser. En majoritet av de närvarande uttalade även att rapporten borde kunna tjäna som underlag för ett utredningsarbete som syftade till lag- stiftning på området.

sou 1990:74 107

I januari 1977 tillsattes en utredning med uppgift att överväga och värdera verkningarna av en allmän skuldsaneringsordning samt utarbeta förslag till regler härom. Drygt fem år senare presente— rades utredningens förslag, "Betzenkning om Gatldssanering" (nr. 957/1982), vilket i stor utsträckning anslöt sig till gäldsanerings- rapporten (institutet "gatldssanering" benämns fortsättningsvis skuldsanering). Enligt förslaget skulle hopplöst skuldsatta (" staerkt forgatldede") gäldenärer under vissa omständigheter kunna få sina personliga skulder nedskrivna till en realistisk storlek och samti— digt få en betalningsplan fastställd för återbetalning av den rea— listiska delen av skulden. En sådan ordning ingav dock, enligt ut- redningen, vissa principiella betänkligheter, eftersom den funda— mentala regeln om avtals bindande rättsverkningar därigenom kunde komma att sättas ur spel. Nyordningen kunde tänkas med- föra en allmänt sviktande betalningsmoral samt leda till en mera ohämmad skuldsättning. Trots de anförda betänkligheterna ansåg utredningen inte dessa vara så tungt vägande att de borde avskära en gäldenär från möjligheten att bli kvitt sin skuld, & han var i en hopplös skuldsituation, om det utifrån en konkret värdering var rimligt och & beslutet härom träffades i betryggande former (det danska betänkandet s. 75).

I förhållande till de då gällande reglerna innebar förslaget att tvångsindrivningssystemet försågs med en säkerhetsventil i två hänseenden. Dels gjorde den det möjligt att begränsa en konkurs— gäldenärs plikt att betala fordringar som inte uppnått full utdelning i konkurs (skuldsanering i konkurs). Dels gav den möjlighet till att i ett sammanhang ordna överskuldsatta gäldenärers skuldförhål- landen genom begränsning av personliga skuldförbindelser i fall där gäldenären inte äger tillgångar av betydelse och konkurs därför inte är någon ändamålsenlig form för insolvensbehandling (skuld- sanering utanför konkurs).

Enligt utredningsförslaget skulle möjligheten att uppnå skuldsane- ring endast vara öppen för fysiska personer och handläggningen av sådana ärenden skulle ske i domstol. Ett beslut om skuldsanering förutsatte vidare gäldenärens begäran därom samt dennes försäkran om att han inte var i stånd till och att han inte heller under de närmaste åren hade någon utsikt till att kunna uppfylla sina skuldförbindelser. Därjämte uppställdes som förutsättning att gäldenärens förhållanden och omständigheterna i övrigt talade för skuldsanering.

108 sou 199074

När utredningen tillsattes hade Danmark en socialdemokratisk regering. Det var detta parti samt socialistisk folkeparti som drev frågan om skuldsanering hårdast. Vid tidpunkten för folketingsbe- handlingen hade det skett regeringsskifte och Danmark styrdes av en borgerlig regering. Enligt vad som upplysts var de borgerliga partierna mera intresserade av att få till stånd en lagreglering av betalningsinställelse för företag, alltså frågor som är att hänföra till rekonstruktion av insolventa företag. Frågorna om skuldsanering och om betalningsinställelse kom dock att behandlas samtidigt i folketinget (se Lovforslag nr. L 10 Folketinget 1983-84), och enighet nåddes om en lagreglering i båda fallen. Reglerna trädde i kraft den 1 juli 1984 och inarbetades i konkursloven (DKL). Såvitt avser skuldsanering återfinns bestämmelserna i kap. 25-29. Trots att reglerna om skuldsanering alltså inarbetats i DKL har det såväl under lagstiftningsarbetet som under den praktiska till— lämpningen av bestämmelserna framhållits att reglerna om skuld— sanering är att hänföra till socialrättens område.

Skuldsaneringsinstitutet synes uteslutande ha tillkommit för att tillgodose det behov som forskningsrapporten pekade på. Även om lagstiftningen medfört en hårdare kreditprövning i vissa fall finns det inte något belägg för att lagstiftningen tillkommit eller förenats med finanspolitiska åtgärder i syfte att åstadkomma kreditåtstram- n1ng.

En smärre lagändring genomfördes 1987 med anledning av att det i särskild lagstiftning getts en möjlighet till eftergift och avveck— ling av studieskuld (se Lovforslag nr. L 98 Folketinget 1986-87. I övrigt kvarstår de ursprungliga reglerna om skuldsanering oför— ändrade. Lagtexten finns intagen i bilaga 5.

Den följande redogörelsen gäller i första hand skuldsanering utanför konkurs. Beträffande skuldsanering i konkurs hänvisas till avsnitt 4.1. 1.12. Statistiska uppgifter m.m. rörande tillämpningen av skuldsaneringsinstitutet redovisas i avsnitt 4.1.1.13.

4.1.1.2 Förfarandet i skifteretten

Ansökan om skuldsanering görs vid den skifteret (ett till domstol i första instans knutet judiciellt organ motsvarande det tidigare svenska konkursdomarinstitutet) där gäldenären har sitt hemvist. Om gäldenären är näringsidkare skall ansökan inges till skifteretten

sou 1990:74 109

på det ställe varifrån verksamheten utövas (ä 3 DKL). Gäldenären behöver inte vara dansk medborgare men en fast anknytning till landet uppställs som krav (Munch, Konkursloven, 6 udg. 1988, s. 761; citeras i det följande Munch). Juridiska personer kan inte uppnå skuldsanering.

Skuldsaneringsärenden handläggs vid skifteretten i allmänhet av yngre domarpersonal, såsom en retsassessor eller en dommer- fuldmaegtig, vilka hos oss motsvaras av en tingsfiskal resp. en tingsnotarie.

Ansökan skall göras på en för ändamålet särskilt utarbetad blankett (& 202 Stk. 2 DKL). I ansökan skall gäldenären inledningsvis lämna uppgifter om sin person och om sina familjemässiga förhållanden. Därjämte skall lämnas uppgifter om utbildning och arbetsförhållanden samt för det fall gäldenären driver näringsverk- samhet uppgifter härom.

Inkomster och utgifter skall redovisas utförligt, med angivande av de månatliga beloppen härför. Kopia av den senaste självdeklara- tionen samt skattsedlar för de senaste tre åren skall ges in tillsammans med ansökan. Så är även fallet beträffande löneredo- visningar och pensionskvittenser för de senaste tre månaderna. För den som är gift eller sambo skall motsvarande uppgifter lämnas för maken resp. sambon. Gäldenärens tillgångar skall tas upp till beräknade försäljningsvärden (Munch s. 780). För varje enskild skuldpost skall anges borgenärens namn och adress.

Gäldenären undertecknar ansökan under straffansvar och försäkrar på heder och samvete att de lämnade uppgifterna är riktiga. Om det under ärendets handläggning framkommer att gäldenären medvetet lämnat oriktiga uppgifter medför detta att rätten avslår begäran om skuldsanering. Ett redan meddelat skuldsaneringsbe- slut kan komma att upphävas om det senare framkommer att gäldenären förfarit på detta sätt (se vidare under avsnitt 4.1.1.11).

Om ansökan uppvisar formella brister eller om det redan på grundval av de i ansökan intagna uppgifterna kan fastslås att gäldenärens begäran är utsiktslös skall ansökan avvisas (& 202 Stk. 3 DKL). Så är exempelvis fallet om det saknas uppgifter om tillgångar och skulder, borgenärer och inkomstförhållanden eller om ansökan inte undertecknats. Enligt vad som upplysts förekom-

110 SOU 1990:74

mer det dock i praktiken att ansökningar som väl undertecknats av gäldenären men som i övrigt är behäftade med grova brister be— träffande ekonomiska förhållanden tas upp till prövning.

Verkan av en avvisning är enligt 5 202 Stk. 3 DKL att begäran om skuldsanering ej anses mottagen. Eftersom den dag då skifte- retten tar emot en begäran om skuldsanering enligt 5 l Stk. 1 normalt räknas som fristdag vid tillämpning av reglerna om åter— vinning (jfr nedan under 4. 1 . 1.8), betyder den nyss nämnda regeln att någon fristdag inte är fastställd när en ansökan avvisas.

Avvisas inte ansökan direkt skall skifteretten snarast möjligt kalla gäldenären till ett första sammanträde (5 204 DKL). Eftersom gäldenären i regel fyllti ansökningshandlingen utan någon juridisk hjälp har det ansetts vara nödvändigt att muntligen låta gäldenären komplettera och förklara innehållet i denna. Sammanträdet kan sägas fylla två funktioner, varav den primära är att förbättra beslutsunderlaget för rätten. För det fall beslut fattas om att inleda ett skuldsaneringsärende har det även ansetts angeläget att vid sammanträdet kunna orientera gäldenären om det fortsatta för— farandet (Munch s. 783).

Det var ursprungligen inte tänkt att rätten skulle bistå gäldenären med hjälp för att fylla i ansökan. Genom en lagändring 1988 i retsplejeloven har dock rätten numera ålagts att vägleda gäldenären om förutsättningarna för skuldsanering och om tillvägagångssättet vid ingivandet av ansökan. I praktiken är det relativt vanligt att företrädare för sociala myndigheter biträder gäldenären vid upp— rättandet av ansökan. Det har inte varit lagstiftarens mening att gäldenären skall behöva advokatbiträde på detta stadium (Munch s. 779).

Rätten kan enligt 5 205 DKL vägra att inleda ett skuldsanerings- förfarande om det med hänsyn till föreliggande beslutsunderlag inte finns någon rimlig utsikt till att det kan komma att meddelas ett beslut om skuldsanering. Så är även fallet om gäldenären utan giltigt förfall uteblir från det nämnda sammanträdet eller om han underlåter att ställa begärd säkerhet för kostnader i ärendet (se härom & 203). Rättens beslut enligt 5 205 sker regelmässigt utan angivande av någon motivering. Beslutsskäl lämnas endast om gäldenären särskilt begär detta.

sou l990:74 111

Borgenärernas inställning kan ibland få utslagsgivande betydelse vid prövningen av om skuldsanering skall inledas, jfr t.ex. följande fall.

Efter det att två jordbruksfastigheter tillhörande G 1981 försålts på exekutiv auktion förvärvade G:s hustru H den ena av fastigheterna och övertog också G:s arrende av jordbruksmark. Senare köpte hon in ytter- ligare en mindre jordbruksfastighet och arrenderade ytterligare mark. G:s förslag till skuldsanering, som innebar att han av skulderna på 2,4 mil- joner Dkr. skulle betala 80 000 Dkr. , tillstyrktes av samtliga borgenärer. - Skifteretten nekade skuldsanering. Landsretten fastslog att det måste läggas till grund för bedömningen att H:s verksamhet drevs av G. Även om detta talade mot skuldsanering, kunde det inte bortses från att samtliga borgenärer godtagit förslaget. Under dessa omständigheter ansåg landsretten förutsättningar föreligga att inleda skuldsanering (Ugeskrift for Retsvatsen, U. 1986.672).

Om rätten fattar beslut om att inleda ett skuldsaneringsförfarande skall detta genast kungöras (& 208 DKL). Med ledning av den borgenärssammanställning som gjorts i ansökan skickar rätten en kopia av kungörelsen till de kända borgenärerna. I kungörelsen, som införs i Statstidende (en motsvarighet till Post- och Inrikes Tidningar) anmodas envar som har fordringar eller andra krav mot gäldenären att anmäla detta till rätten inom fyra veckor från kungörandet. Om det finns skäl för det kan rätten fastställa en längre frist, dock högst åtta veckor, och därjämte besluta om att kungörelsen skall införas även i någon dagstidning. Så sker exempelvis när gäldenären är osäker på om borgenärsförteck— ningen är fullständig och då kvarstående borgenärer kan antas vara icke yrkesmässiga kreditgivare (Munch s. 791).

Redan i samband med beslutet om att inleda ett skuldsaneringsför— farande utses nästan undantagslöst en medhjälpare som under rättens tillsyn har att utföra flertalet av de arbetsuppgifter som rätten annars haft att fullgöra till följd av skuldsaneringsbeslutet. Medhjälparen är vanligen en inom domstolens domkrets verksam advokat med vana att handlägga denna typ av ärenden (& 219 DKL, se vidare avsnitt 4.1.1.5).

Enligt 5 210 DKL skall skifteretten, dvs. i praktiken alltså rättens medhjälpare, göra en sammanställning över gäldenärens tillgångar och skulder. Såvitt gäller tillgångarna skall särskilt upplysas i vilken omfattning dessa är föremål för äganderättsförbehåll,

112 sou 1990:74

panträtt eller annan säkerhetsrätt. Skulderna skall redovisas med angivande av varje borgenärs namn och adress samt skuldens storlek och ålder. Skuldbelopp som gäldenären bestrider skall anges särskilt. Det skall vidare utarbetas en redogörelse för de viktigaste orsakerna till gäldenärens ekonomiska situation. Social- förvaltningen anmodas inkomma med dels upplysningar som har betydelse för sakens rätta belysning, dels en redogörelse för de möjligheter förvaltningen har att genom rådgivning bistå gäldenä- ren under en tänkt skuldavvecklingsperiod. Under utrednings- stadiet kan rätten inhämta kompletterande uppgifter även från andra offentliga myndigheter och institutioner, exempelvis skatte— myndighet och behandlingshem (5 211, jfr Munch s. 796).

Under utredningens gång kan rätten när som helst fatta beslut om att vägra skuldsanering om det med hänsyn till inhämtade uppgifter bedöms vara utsiktslöst att ett skuldsaneringsbeslut kan komma att meddelas (& 212 DKL). Bestämmelsen är i stort sett identisk med den i 5 205. Beslutsunderlaget får dock bedömas vara betydligt säkrare ju längre ärendet framskridit. Rätten kan vägra skuldsanering även på den grunden att gäldenären inte lojalt medverkar genom att lämna erforderliga uppgifter. Beslut av nu ifrågavarande slag motiveras endast för det fall gäldenären begär detta.

Sedan rätten inhämtat de upplysningar i ärendet som anses nöd- vändiga fastställs en frist inom vilken gäldenären har att inkomma med sitt skuldsaneringsförslag, däri inbegripet en plan för av- veckling av restskulden (& 213 DKL). När gäldenären inkommit med dessa handlingar kallas, med minst två veckors varsel, gäldenären och samtliga kända borgenärer till ett sammanträde för behandling av förslaget. Kallelse skall ske genom rekommenderat brev eller på annat betryggande sätt. Till kallelsen skall fogas gäldenärens förslag, den redogörelse som upprättats för att belysa orsakerna till gäldenärens ekonomiska situation samt övriga inhämtade upplysningar. Kallelsen kungörs även i Statstidende med angivande av var handlingarna i ärendet finns tillgängliga. I kallelsen anges följderna av att utebli från sammanträdet (& 214). För gäldenären krävs personlig inställelse. Uteblir han utan laga förfall medför det att hans ansökan avslås. Borgenärerna kan vara representerade genom ombud. När omständigheterna talar för det kallas även en representant från socialförvaltningen till mötet.

sou l990:74 113

Vid sammanträdet genomgås gäldenärens förslag och de inhämtade uppgifterna. Borgenärerna bereds tillfälle att uttala sig om förslaget och har även möjlighet att ställa frågor till gäldenären (5 215 DKL). Eventuella återvinningsönskemål måste anmälas senast på detta sammanträde (5 223). Det förekommer inte någon omröstning om skuldsaneringsförslaget, men det kan i tveksamma beslutssituationer ha betydelse om det bland borgenärerna rests starkt motstånd mot eller skett bred uppslutning kring gäldenärens förslag (Munch s. 804). Enligt vad som upplysts brukar för- hållandevis få borgenärer närvara vid sammanträdena.

I samband med sammanträdets avslutande eller vid en senare angi- ven tidpunkt tar rätten ställning till om skuldsanering skall med- ges. Rätten måste motivera sitt ställningstagande (Munch s. 805). Ett skuldsaneringsbeslut som helt eller delvis tillmötesgår gäldenä- ren skall innehålla uppgift om vilken del av gäldenärens skulder som berörs härav samt uppgift om den procentsats vartill skulder- na nedsätts. För det fall det bestäms att gäldenären skall medges anstånd med betalning av återstående skuldbelopp skall av beslutet framgå även anståndsperiodens längd samt storleken av och förfallotiden för de olika beloppen (& 216 DKL). Beslutet kungörs i Statstidende samt tillställs alla kända borgenärer (& 218 Stk. 3). Skifterettens beslut kan överklagas (se vidare under 4.1.1.11). Ett lagakraftvunnet skuldsaneringsbeslut kan under speciella om- ständigheter återupptas och omprövas. En begäran härom kan initieras av såväl gäldenären som någon av borgenärerna (se vidare avsnitt 4.1.1.11).

Handläggningstiden för ett skuldsaneringsärende i skifteretten uppgår normalt till 8—12 månader.

4.1.1.3 Gäldenärskretsen

Endast fysiska personer kan komma i fråga för skuldsanering (& 197 Stk. 3 DKL). Av lagtexten framgår inte explicit att personer som _driver näringsverksamhet i enskild firma skulle vara uteslutna från att kunna uppnå skuldsanering. Tillgänglig praxis visar dock att man är mycket restriktiv när det gäller gäldenärer som vid ansökningstillfället är att betrakta som näringsidkare. Att en gäldenär tidigare drivit näring utgör inte något hinder. Tidigare näringsidkare som genom rörelsens sammanbrott och påföljande konkurs ådragit sig en stor skuldbörda omnämns särskilt i för-

114 sou l990:74

arbetena som en grupp för vilken skuldsaneringsinstitutet bör stå öppet (det danska betänkandet s. 76). En skuldsanering omfattar i sådant fall oftast enbart den skuldsättning som härrör från den upphörda rörelsen (5 199 Stk. 1), se t.ex. följande rättsfall.

G hade drivit en lantbruksrörelse, som den 29 februari 1980 blivit försåld på "tvangsauktion" (exekutiv auktion). G:s skulder uppgick till 842 000 Dkr., varav 839 000 Dkr. var att hänföra till den tidigare bedrivna rörelsen, medan resterande 3 000 Dkr. var restskatt för 1984. I enlighet med 5 199 Stk. 1 DKL bestämdes det att skuldsaneringen endast skulle omfatta skulder som uppkommit före den 29 februari 1980 (U. 1986.63).

För det fall skuldsättningen uteslutande eller till väsentlig del härrör från en näringsverksamhet som fortfarande bedrivs av gäldenären har skuldsanering i allmänhet vägrats. Anledningen härtill är att denna grupp av gäldenärer har möjlighet att uppnå skuldnedsättning genom tvångsackord och att skuldsanering inte bör vara ett alternativ härtill. Detta skall ses mot bakgrund av att gäldenären inte bör kunna uppnå skuldsanering med en dividend- procent som borgenärerna inte hade kunnat acceptera eller förväntas acceptera vid förhandlingar om tvångsackord. Detta belyses av följande fall.

En 39-årig fiskare F hade under åren 1980-1981 drivit näringsverk- samhet som fiskare med egen båt och därvid skuldsatt sig i storleks- ordningen 400 000 Dkr. Han bedrev nu fiske från en förhyrd båt, vilket gav en månatlig nettoinkomst (inkomst efter avdrag för skatt) om 6 000 Dkr. Då det bedömdes att han inte hade någon reell möjlighet att få igenom ett tvångsackord ansåg landsretten att han inte borde uteslutas från möjligheten att erhålla skuldsanering. Landsretten stadfäste skifte- rettens beslut, vilket innebar en nedskrivning av skulderna till ca 7 % (U. 1986.207).

En 50-årig auktoriserad skorstensfejarmästare S hade på grund av tidigare alkoholmissbruk ådragit sig betydande skulder till skatte— och tullväsendet. Enligt en ekonomisk sammanställning 1984 uppgick tillgångarna till 117 122 Dkr. och skulderna till 846 059 Dkr., varav ca 750 000 Dkr. omfattades av S:s förslag till skuldsanering. - Vestre Landsret uttalade, att eftersom skulden uppkommit i den närings- verksamhet som S fortfarande bedrev, kunde förutsättningarna för skuldsanering inte anses uppfyllda. Frågan om att säkra verksamhetens fortsatta drift genom skuldnedsättning måste därför avgöras genom reglerna om tvångsackord eller genom avtal med borgenärerna. Skifteret-

sou 199054 115

tens beslut om skuldsanering blev därför upphävt och skuldsanering vägrad (U. 1985.784).

Det är alltså en fördel för gäldenären att i insolvenshänseende klassificeras som icke näringsidkare och därigenom få tillgång till skuldsaneringsinstitutet. Inte sällan medför detta att det i in- ledningsskedet av ett skuldsaneringsärende uppkommer tveksamhet och argumentation kring klassificeringsfrågan. Ett näraliggande problem uppkommer när gäldenären efter en "konstruerad" före- tagsöverlåtelse, framför allt till en närstående, fortsätter att arbeta i det nya företaget (se Lilian Hindborg, Gaeldssanering i praksis, 1990, s. 73 ff; citeras i fortsättningen Lilian Hindborg). Följande rättsfall belyser detta.

Efter det att två lantbruksegendomar tillhörande gårdsägaren G 1980 försålts på exekutiv auktion, förvärvade G:s hustru H den ena, som därefter drevs i hennes namn, medan G fick arbete som försäljare i en fröfirma med en årlig nettoinkomst om ca 160 000 Dkr. G, som var 49 år, begärde inledning av skuldsanering omfattande hans restskuld från auktionerna. - Det måste beaktas, uttalade landsretten, att H:s lant- bruksegendom i realiteten fortfarande drivs av G, vars borgenärer samtidigt avskurits från möjligheten att söka betalning i den förmögenhet som upparbetas i H:s namn. Redan på grund härav ansågs rekvisiten i 5 197 DKL inte uppfyllda och G:s begäran lämnades utan bifall (U. 1985.787).

I följande fall gjorde rätten dock en annan bedömning.

Makarna M och H (50 resp. 47 år) hade sedan 1966 drivit en rörelse för skrotning av bilar, vilken försatts i konkurs 1983. Från konkursen fanns kvarstående skulder på ca 475 000 Dkr. Makarna var nu direktör resp. styrelseledamot i ett aktiebolag, som drev den tidigare verksam- heten vidare, och vars insatskapital ägdes av den äldsta dottern. Nu angivna förhållanden ansåg landsretten inte vara till hinder för skuldsane- ring, eftersom den tidigare verksamheten upphört genom makarnas kon- kurs och överskottet av aktiebolagets verksamhet till följd av M:s sjukdom hade varit och bedömdes bli av ringa omfattning (U. 1986.399).

4.1.1.4 Skuldsituationen

Det grundläggande stadgandet om skuldsanering återfinns i 5 197 DKL. Där uppställs ett på visst sätt kvalificerat insolvensbegrepp för att en person skall kunna komma ifråga för skuldsanering. Det avgörande är att gäldenärens ekonomiska situation skall bedömas

116 sou l990:74

vara så hopplös att han varken i nuläget eller under de närmaste åren har någon möjlighet att uppfylla sina skuldförbindelser (Stk. 1). Därjämte skall gäldenärens förhållanden och omständigheterna i övrigt tala för skuldsanering (Stk. 2).

Den insolvensrättsliga bedömningen av nuläget görs på ungefär samma sätt som vid prövningen av en konkursansökan. Av- görandet av om gäldenärens ekonomiska situation med hänsyn till hans framtida betalningsförmåga skall anses vara hopplös måste däremot träffas på grundval av en mer osäker prognos, eftersom det inte kan anses uteslutet att gäldenärens ekonomiska för— hållanden förbättras till följd av oförutsedda orsaker. Prognosen måste göras utifrån bedömningen huruvida gäldenären med hänsyn till skuldens storlek samt gäldenärens ålder, anställning, utbildning och familjeförhållanden har någon utsikt till att kunna betala sin skuld (det danska betänkandet s. 91 f). Bevisbördan för den bristande betalningsförmågan åvilar gäldenären (Munch s. 761). I förarbetena uppställs stränga bevismässiga krav och det förordas restriktivitet vid prövningen. Gäldenärens tillgångar och sannolika inkomster för de närmaste åren skall vara klart otillräckliga för att täcka skulderna. Det har inte uppställts någon bestämd mini- migräns för skuldens storlek. Skuldbördan skall dock vara bety- dande, vilket naturligtvis måste ses i relation till gäldenärens ålder och inkomstförhållanden.

Först om insolvensförutsättningen i enlighet med 5 197 Stk. l DKL är uppfylld finns det anledning för rätten att pröva om även omständigheterna i övrigt talar för skuldsanering. Vid denna bedömning skall det enligt Stk. 2 läggas särskild vikt vid gäldenä- rens intresse av att uppnå skuldsanering, skuldens ålder, om— ständigheterna vid skuldernas tillblivelse och hittillsvarande skuldavveckling samt gäldenärens sätt att förhålla sig under skuldsaneringsärendet.

Vid rättens prövning skall alltså särskilt beaktas gäldenärens intresse av att uppnå skuldsanering. Det krävs i detta avseende att skulden står i missförhållande till gäldenärens nuvarande och framtida betalningsförmåga. Skulden måste även nå upp till en viss storlek i absoluta tal, men någon precisering i denna del har ej skett (Munch s. 765).

sou l990:74 117

För förvärvsarbetande gäldenärer i de vanligaste inkomstlägena pekar praxis på att det krävs en nettoskuldsättning på ca 250 000 Dkr. för att de ekonomiska betingelserna skall anses vara upp- fyllda. Skuldens storlek måste dock naturligtvis sammanvägas med andra faktorer, exempelvis gäldenärens ålder och utbildning samt familjesammansättning. Den nämnda beloppsgränsen kan därför endast tjäna som riktmärke vid den saudade bedömningen (Lilian Hindborg s. 24). Om gäldenärens inkomster ligger väsentligt över den allmänna lönenivån måste skuldsättningen vara i motsvarande mån större för att skuldsanering skall komma i fråga. Följande fall belyser det sagda.

En 36-årig murare B hade tillsammans med sin hustru månadsinkoms- ter om ca 12 000 Dkr. netto. Han sökte skuldsanering avseende en skuld på 260 000 Dkr., vilken i huvudsak härrörde från en tidigare, nu upphörd, näringsverksamhet. Höjesteret hänvisade till skuldens storlek och makarnas inkomstförhållanden, som inte kunde påräknas bli väsent- ligt förbättrade inom en överskådlig framtid, och fann det klarlagt att B saknade förmåga att uppfylla sina skuldförbindelser (U. 1985.912 H).

En 39-årig gift man utan fast arbete, som 1983 avbrutit sin lärarut- bildning, fick avslag på sin begäran om skuldsanering. Tillgångar saknades. Skulderna uppgick till ca 245 000 Dkr. , varav ca 230 000 Dkr. utgjordes av studielån. Skifteretten medgav skuldsanering med totalt skuldbortfall. Landsretten fann däremot inte visat att de ekonomiska betingelserna för att uppnå skuldsanering var uppfyllda och hänvisade därvid särskilt till gäldenärens ålder och Skuldens storlek. Beslutet stadfästes av höjesteret (U. 1987.681 H).

När makar svarar solidariskt för hela skulden eller del därav bör de ekonomiska betingelserna värderas utifrån makarnas samlade ekonomiska förhållanden. Det är dock i allmänhet ett krav att båda makarna har en skuldsättning av sådan storlek att vederbörande inte kan antas kunna betala sina skulder, se t.ex. följande fall.

M, som var 56 år, hade i 30 år drivit en rörelse som glasmästare. Han gick 1981 i konkurs med skulder om ca 385 000 Dkr. Hustrun, som var 53 år, hade drivit rörelsen vidare i ett handelsbolag, som upphörde i februari 1985 med skulder uppgående till ca 260 000 Dkr. Makarna var arbetslösa då de ansökte om skuldsanering. Skifteretten fann inte förutsättningar föreligga att inleda skuldsanering för makarna. För hustruns del åberopades särskilt att skulden var av färskt datum. Landsretten, som hänvisade till makarnas ålder och ekonomiska

118 sou 1990:74

förhållanden, däri inbegripet skuldsättningen, fann däremot ej skäl vägra inledande av ett skuldsaneringsförfarande (U. 1985.982).

För pensionärer och andra icke förvärvsarbetande gäldenärer har i praxis fastställts en vägledande minimigräns för den totala skuldsättningen på ca 100 000 Dkr. Om skuldsättningen härrör från en förvärvsaktiv period har gränsen dock satts lägre. Ett skuldbelopp under 50 000 Dkr. har emellertid i regel varit otill- räckligt för att de ekonomiska förutsättningarna skall anses vara uppfyllda (Lilian Hindborg s. 28). Följande fall belyser det an- förda.

En 55—årig tidigare skeppare D uppbar sjukpension efter en hjärtopera- tion 1980. Hustrun H uppbar förtidspension. D hade skulder på 95 000 Dkr. D:s andelshus övertogs vid exekutiv försäljning 1984 av en bank. Banken fick betalt för sin fordran mot D genom överlåtelse av fastigheten till D:s barn. D hyrde därefter fastigheten av barnen för en månadskost- nad om 4 600 Dkr. - Då det med hänsyn till upplysningarna om skulder- nas storlek sammantaget med upplysningarna om D:s och H:s framtida förvärvsmöjligheter inte på förhand kunde uteslutas att skuldsanering kunde komma att medges godtog landsretten D:s begäran om inledande av skuldsanering (U. 1986.209).

Gäldenärer med en betydande skuldsättning i form av studielån har såväl i lagstiftning som i praxis blivit föremål för särskilt intresse. Av den ursprungliga lagregleringen framgick inte entydigt hur studieskulder skulle behandlas i skuldsaneringshänseende. Formellt mötte inte något hinder mot att ta med även sådana skulder, men domstolarna ställde sig i regel awisande till detta. Man hänvisade bl.a. till att det fanns möjlighet för en f.d. studerande att få räntebidrag i vissa fall och till att en akademisk utbildning är avsedd att ge den skuldsatte en hög inkomst i framtiden. 1987 vidtogs, som nämnts under avsnitt 4.1.1.1, vissa ändringar i reglerna om skuldsanering liksom i lagstiftningen rörande studieskulder. Gäldenären gavs härigenom valfrihet att ansöka om skuldsanering eller söka lösa sin skuldsituation på något annat sätt. Vid prövningen av en ansökan om skuldsanering har skifteretten på sedvanligt sätt att enligt nu gällande regler ta ställning till om gäldenären förmått visa att han inte är i stånd till - och inte heller kommer att bli det under de närmaste åren att betala av på studieskulden. Skifteretten har också att beakta " gäldenärens för- hållanden och omständigheterna i övrigt", dvs. bl.a. att en studie— skuld är en skuld som påtas som en långsiktig investering för att

sou l990:74 119

senare i livet ge utdelning i form av exempelvis högre lön. I mo— tiven till ändringarna har påpekats att det därför inte alltid kan förutsättas att en sådan investering skall vara möjlig att avveckla inom fem år. Följande fall belyser förhållandena före lagändring- en.

Landsretten uttalade, att domstolarnas restriktiva praxis med att tillåta skuldsanering där skulden uteslutande eller till övervägande del härrör från studielån, inte bör avskära en gäldenär från möjligheten att uppnå skuldsanering om han inte kunnat få en anställning som möjliggör åter- betalning av studielånet. Som förutsättning gäller dock att även för- hållandena i övrigt talar härför. - Då det emellertid, som i förevarande fall, endast förflutit tre resp. ett år sedan makarna M och H, båda fil.mag., avslutat sin utbildning, och då det därför inte redan nu kan anses visat att de inte är i stånd till och att de inte heller har någon framtida möjlighet att uppfylla sina skuldförbindelser, avslogs makarnas begäran om skuldsanering (U. 1986.691).

En 37-årig man, D, blev fil.mag. vid årsskiftet 1982-1983 och stude— rade därefter pedagogik. Han var änkeman med två hemmavarande barn och arbetade till följd härav deltid. Hans studieskuld uppgick till ca 356 000 Dkr., och nettoskuldsättningen till ca 300 000 Dkr. Landsretten uttalade att det visserligen endast förflutit en kortare tid sedan D avslutat sin utbildning men att det med hänsyn till hans ålder och speciella familjesituation samt Skuldens storlek inte fanns någon möjlighet för honom att betala skulden även om han erhållit räntebidrag. Hans begäran om inledande av skuldsanering bifölls därför (U. 1986.812).

Genom 1987 års lagändringar gavs studielåntagare vidare enligt den särskilda lagstiftningen på detta område rätt till antingen bidrag till att betala studieskulden eller eftergift av skulden. Syftet med den senare regleringen är att låntagare som sökt betala av studieskulden men misslyckats skall ges möjlighet - genom nedskrivning av skuldbeloppet — att kunna betala av den inom 15 år. Beslutsinstans är Hypoteksbanken. Eftergift sker efter in- dividuell behovsprövning. Man kan tidigast komma i fråga för eftergift när tolv år gått sedan utbildningen avbrutits eller av- slutats. Den resterande delen av skulden skall betalas under tre år. Skäl till eftergift är bl.a. långvarig sjukdom eller arbetslöshet.

Skuldens ålder har självfallet också betydelse vid bedömningen av om skuldsanering skall inledas. Ju äldre skulden är desto mer uppenbar framstår gäldenärens bristande betalningsförmåga. Det tillmäts även betydelse om skuldsättningen uppkommit under andra

120 sou l990:74

förhållanden än de nuvarande, exempelvis vid en näringsverksam- hets sammanbrott och påföljande konkurs (Munch s. 765). I sådant fall upprätthålls inte samma krav på Skuldens ålder. (Jfr det ovan angivna rättsfallet U. 1985.982).

Vid rättens prövning tillmäts även omständigheterna vid Skuldens tillkomst stor betydelse. Skulder som gäldenären ådragit sig genom kriminellt beteende av grövre beskaffenhet medför i allmänhet att möjligheten att uppnå skuldsanering är utesluten. Även här kan dock tidpunkten för brottsligheten tillmätas betydelse. Med grov kriminalitet har i detta sammanhang likställts lättsinnig, spekulativ och hänsynslös skuldsättning. Skulder som kan antas ha upp- kommit i syfte att kunna bli föremål för skuldsanering utesluts i regel vid skuldberäkningen. Därigenom försvåras möjligheterna för "professionella" gäldenärer att utnyttja skuldsaneringsinstitutet (det danska betänkandets. 80 f, Munch s. 766 f), jfr följande fall.

Skuldsanering vägrades för skulder om ca 600 000 Dkr., varav en betydlig del uppkommit genom bedrägeri och annan brottslighet. Det lades även gäldenären till last att han inte försökt betala av på skulderna under en period när han hade stora inkomster (U. 1987.688 H).

Omständigheterna vid Skuldens tillkomst kan emellertid även tala för skuldsanering. Har gäldenären exempelvis genom borgensåta- gande för familjemedlemmars skuld ådragit sig betydande skuld— sättning är betänkligheterna mot skuldsanering betydligt mindre.

Skuldens hittillsvarande avveckling är också en omständighet som rätten enligt 5 197 Stk. 2 DKL tillmäter betydelse. Rimliga amorteringar av skulden talar för sanering. Har gäldenären däremot bringat sina tillgångar i säkerhet för borgenärerna, exempelvis genom äktenskapsförord till förmån för maken eller genom att driva rörelse i makens namn, får skuldsanering som huvudregel anses utesluten (det danska betänkandet s. 131). Att gäldenären uppburit en förhållandevis hygglig nettoinkomst utan att för den skull ha avbetalat på skulden talar emot skuldsanering. Samma är förhållandet om gäldenären endast eller företrädesvis betalat av på skulder med borgen som säkerhet (Lilian Hindborg s. 50).

Även gäldenärens sätt att förhålla sig under skuldsaneringsärendets handläggning påverkar rättens bedömning. Om gäldenären förtiger

sou 199074 121

eller döljer tillgångar eller tillgodoser någon speciell borgenär bör skuldsanering vara utesluten. Också gäldenärens sätt att förhålla sig före begäran om skuldsanering kan tas i beaktande. Har gäldenären trots ekonomiska svårigheter skuldsatt sig ytterligare försvåras möjligheten för honom att uppnå framgång i skuldsane- ringsärendet (Munch s. 767).

Även andra omständigheter än de nu redovisade kan beaktas vid rättens prövning. I förarbetena nämns näraliggande möjligheter till arv eller ekonomiskt bistånd från familj eller vänner. Det har emellertid ansetts ligga närmare till hands att borgenärerna får bära förlustrisken i stället för närstående som inte haft någon fördel av skuldsättningen. I praxis har det därför oftast blivit tal om ekonomiskt bistånd från närstående först för det fall gäldenä- ren kunnat uppnå skuldsanering (Munch s. 768), jfr följande fall.

En gäldenär, som var ensam arvinge till en 83-årig morbror, befanns av landsretten inte ha en sådan utsikt till arv (ej bröstarvinge) att denna omständighet borde utesluta skuldsanering (U. 1987.578).

I anslutning till ett ekonomiskt sammanbrott 1981 hade D avstått från arv till förmån för sina två barn. Denna omständighet ansåg landsretten, med hänsyn tagen till skuldens storlek (2,3 milj. Dkr.) och storleken av det förväntade arvet (ca 200 000 Dkr.), inte böra medföra att rekvisiten i 5 197 DKL inte ansågs uppfyllda (U. 1987.579).

Även följande fall har visst intresse.

S (31 år) bodde ensam med en son på fyra år och hade skulder på 325 000 Dkr. Han var inte villig att söka arbete förrän efter ett skuldsa- neringsbeslut, eftersom hans inkomster i så fall skulle bli mindre till följd av införsel. - Med hänsyn till skuldernas storlek och övriga upplysningar om S:s förhållanden - bl.a. den verkan det skulle få för hans inkomstför- hållanden om han i dagsläget hade avlönat arbete - ansågs inte förut- sättningarna uppfyllda för att med stöd av & 205 Stk. 1, nr 1 DKL avslå S:s begäran om inledande av skuldsanering (U. 1989:166).

4.1.1.5 Rättens medhjälpare och annat juridiskt biträde

I samband med rättens beslut att inleda ett skuldsaneringsför— farande utses, som nämnts under avsnitt 4.1.1.2, i regel en rättens medhjälpare (5 219 Stk. 1 DKL). Denne är i allmänhet advokat och utses bland den grupp av advokater som brukar uppträda i

122 sou 15:90:74

domstolen i konkursärenden. Medhjälparen utför flertalet av de åtgärder som annars ålegat domstolen. Det är således denne som utfärdar kungörelser och kallelser, utarbetar en ekonomisk status- översikt och redogörelse för insolvensorsaken samt vägleder gäl— denären under ärendets handläggning. Han kan däremot inte leda de sammanträden som föregår ett beslut i ärendet (Munch s. 810). Medhjälparen är att betrakta som borgenärskollektivets represen- tant men får något av en dubbelroll, eftersom han i praktiken även fungerar som rådgivare åt gäldenären. När gäldenären presenterar sitt förslag till skuldsanering för rätten skall medhjälparen upp— manas ange sin inställning till huruvida förutsättningarna för skuld- sanering är uppfyllda och även huruvida det framlagda förslaget är godtagbart.

Kostnaderna för medhjälparens arbete ersätts av allmänna medel (se vidare avsnitt 4.1.1.10).

Särskilt advokatbiträde (& 219 Stk. 2 DKL) för gäldenären förutsätts inte vara erforderligt annat än i rena undantagsfall. I övrigt är det alltså tänkt att gäldenären skall kunna vägledas av rätten och rättens medhjälpare. Advokatbiträde har förordnats i fall där gäldenärens ekonomiska förhållanden bedömts vara synnerli- gen komplicerade eller försäljning av fast egendom aktualiserats. Advokatens arvode bekostas i sådant fall av allmänna medel. Jfr följande fall.

Skifterettens beslut, vari angavs att det inte förelåg förutsättning att förordna advokatbiträde för en gäldenär innan skuldsaneringsärende inletts, blev stadfäst av landsretten (U. 1985.806).

4.1.1.6 Skuldsaneringsbeslutets innehåll

Som framgått tidigare är det gäldenären som skall lägga fram förslag till hur skulden skall saneras. Gäldenärens förslag skall ange den procentsats till vilken skulden begärs nedskriven samt den ordning som bör gälla för avveckling av restskulden (5 213 DKL).

Ett rättens beslut, som helt eller delvis tillmötesgår gäldenären, skall klargöra vilken del av gäldenärens skulder som berörs av skuldsaneringsbeslutet, med angivande av den procentsats vartill skulderna sätts ned. För det fall gäldenären medges anstånd med

sou 199074 123

betalning av restskulden skall beslutet även innehålla uppgift om anståndsperiodens längd samt storleken av och förfallotiden för avbetalningsbeloppen (5 216 DKL). Nedsättningsprocenten skall vara densamma för alla skulder som omfattas av beslutet. Det bör i detta sammanhang nämnas att rätten inte kan fastställa en annan (högre) procentsats än den som gäldenären har förklarat sig beredd att godta.

En gäldenär hade vid skifteretten ansökt om totalt bortfall av skulder som uppkommit före den 1 januari 1984. Skifteretten medgav skuld— sanering och angav i beslutet att skulder som uppkommit före dagen för inledande av skuldsaneringsärendet skulle skrivas ned till 30,223 %. Landsretten upphävde beslutet sedan det framkommit att gäldenären inte godtagit att skulderna endast delvis skrevs ned (U. 1985.806).

Formellt skulle den angivna situationen kunna anses inrymmas i stadgandet att rätten "delvis" tillmötesgår gäldenärens begäran. Det "delvisa" tillmötesgåendet tar dock endast sikte på de fall då rätten förordnar att skuldsaneringsbeslutet skall avse skulder som uppkommit före en viss angiven tidpunkt (tidigarelagd skärnings- punkt, 5 199 Stk. 1 DKL, jfr Munch s. 806). I praktiken kan oftast en nu beskriven situation lösas på det sättet att rätten under hand ger gäldenären möjlighet att höja den i förslaget angivna procentsatsen (Munch s. 806).

Ett skuldsaneringsbeslut kan även utmynna i att rätten bifaller gäldenärens begäran om totalt skuldbortfall. I förarbetena förut- sätts att så endast skall kunna ske i rena undantagsfall. Som exempel anges en nybliven pensionär med en inte obetydlig skuldsättning och där skulderna uppstått under en helt annan livssituation (det danska betänkandet s. 96 och 134 f). Av tillgänglig praxis framgår emellertid att totalt skuldbortfall under det första året som lagen tillämpades förekom i ungefär en tredjedel av fallen och alltså i en betydligt större omfattning än som förutsatts (se von Eyben, Gaeldssaneringsloven i praksis, Ugeskrift for Retsvaesen, U. 1985 B. 341). Det måste dock framhållas att totalt skuldbortfall endast synes ha förekommit i fall där gäldenärens förhållanden radikalt förändrats sedan skulden uppkommit, exempelvis genom långvarig sjukdom, arbetslöshet, pensionering eller upphörande av näringsverksamhet, samt detta medfört att gäldenären inte kan avbetala på skulden utan att underskrida gränsen för existensminimum (Munch s. 770).

124 sou 199074

En bank, som hade fordringar på ca 150 000 Dkr. mot en 59-årig maskinförare S, protesterade, efter det att skuldsaneringsärende inletts, mot att det skulle ske fullständigt bortfall av 525 skulder. Landsretten uttalade att S med hänsyn till ålder och nuvarande anställningsförhållande tillhör den grupp av gäldenärer där skuldsanering med fullständigt skuldbortfall ej bör vara uteslutet (U. 1985.984).

Huvudregeln såvitt gäller skuldsaneringsbeslut är således att skulden skall nedsättas till det belopp som gäldenären med återhållsam livsföring ("beskeden levefod " , det danska betänkandet s. 97) kan antas kunna betala under en femårsperiod. En längre period kan undantagsvis tillämpas, exempelvis om gäldenären påbörjat utbildning. I ett sådant fall anses dock starka skäl tala för att skuldsaneringsförfarande inleds först när gäldenärens framtida förhållanden framstår som mindre oklara. Kortare avbetalnings— period kan förekomma om gäldenären inom loppet av ett par år uppnår pensionsåldern.

Avbetalningsperioden är alltså betydligt längre vid skuldsanering än vid ackord. Detta kan förklaras av att ackordslikviden ofta beräknas med utgångspunkt i gäldenärens tillgångar i nuläget, medan skuldsanering bygger på gäldenärens förväntade framtida inkomster. Vid denna senare bedömning har man att utgå från gäldenärens aktuella inkomstförhållanden. Är gäldenären arbetslös måste dock hans möjligheter att få ett arbete övervägas. Från de beräknade inkomsterna skall avdrag göras för rimliga levnadsom— kostnader, underhållsskyldighet och skatt. I begreppet rimliga levnadsomkostnader ligger att gäldenären får inrikta sig på en återhållsam livsföring under avbetalningsperioden.

Ett beslut om skuldsanering omfattar endast de skulder som gäldenären ådragit sig före skuldsaneringsärendets inledning, den s.k. fristdagen (& 199 Stk. 1 DKL). När särskilda omständigheter talar för det kan rätten dock bestämma att beslutet endast skall omfatta sådan skuldsättning som uppkommit före en av rätten fastslagen tidigare tidpunkt. Möjligheten att på detta sätt begränsa en skuldnedskrivning är avsedd att komma till användning när det är en stor skuldsättning av äldre datum som gör gäldenärens situation hopplös. Ett typexempel härpå är, som tidigare nämnts, skulder från en tidigare bedriven näringsverksamhet. Regeln om en på detta sätt tidigarelagd skärningspunkt tillämpas även i andra fall då det är en äldre, betydande skuldsättning, som medför

sou l990:74 125

betalningsproblem medan senare uppkommen skuldsättning är av normal omfattning och saknar samband med den tidigare skulden. Enligt Munch (s. 774) kan i nu angivna fall uppdelning av skulderna ske i två klasser med utgångspunkt i tidpunkten för Skuldens uppkomst. Något särskiljande av skulderna på annan grund än den nu angivna är inte tillåten. Det saknas alltså möjlighet att besluta om totalt bortfall av äldre skulder och samtidig nedskrivning av nyare skulder. Det är inte heller möjligt att i samband med skuldsanering undanta exempelvis småfordring— ar eller att i övrigt begränsa ett beslut till att avse fordringar av viss karaktär. Viss kritik har förekommit mot att småfordringar inte undantas och ges full utdelning (jfr von Eyben, a.a. s. 345). Att fastställa en tidigare fristdag medför i allmänhet inte någon olägenhet för gäldenären. Det innebär endast att skuldnedskriv- ningen, vars omfattning ju beror på en bedömning av gäldenärens framtida betalningsmöjligheter, görs med en högre procentsats än om hela skulden skulle nedskrivas. Det inger oftast domstolen mindre betänkligheter att nedskriva skulder som uppkommit i en verksamhet som gäldenären inte längre bedriver än att nedskriva skulder som är hänförliga till gäldenärens nuvarande förhållanden (Munch s. 774 f).

Skuldsaneringsbeslutet omfattar inte skulder med panträtt som säkerhet i den mån panträtten räcker till. Panträttsinnehavarna binds däremot av beslutet såvitt avser den del av deras personliga fordran mot gäldenären som inte täcks av panten (& 199 Stk. 2 DKL).

Till skillnad mot ackordsförfarandet skiljer man i skuldsanerings— ärenden inte mellan prioriterade och oprioriterade fordringar. Utgångspunkten är således att all skuldsättning, med undantag för sådana skulder för vilka pantsäkerhet lämnats, skall behandlas lika. Även skatter och avgifter omfattas således av ett skuldsaneringsbe- slut (Munch s. 772 f). I Danmark åtnjuter inte sådana fordringar förmånsrätt i konkurs.

Fordringar som bestrids av gäldenären behandlas under skuldsane- ringsärendet som om de inte var bestridda. Det finns således inte någon möjlighet att inom skuldsaneringsinstitutets ram pröva hållbarheten i ett krav mot gäldenären. En sådan prövning måste ske i den form som gäller för tvistemål (& 209 DKL).

126 sou 199074

I samband med beslut om skuldsanering bortfaller gåvolöften samt ränteanspråk på de av beslutet omfattade fordringarna för tiden efter skuldsaneringsärendets inledning (& 200 DKL). Den nu angivna bestämmelsen har en direkt motsvarighet beträffande tvångsackord (& 159). Så är även fallet beträffande regeln att alla borgenärer skall behandlas lika om inte någon av dem samtycker till en mindre förmånlig behandling.

Eftersom ett meddelat skuldsaneringsbeslut oftast innehåller en avbetalningsuppgörelse är det nödvändigt med någon form av reglering även av det fortsatta förfarandet. Varken skifteretten eller rättens medhjälpare kan dock medverka i detta skede, eftersom skuldsaneringsärendet då betraktas som avslutat (& 216 Stk. 5 DKL, Munch s. 807). Skuldsaneringsbesluten innehåller därför i regel en anvisning om att ett visst månatligt belopp skall inbetalas till ett konto i någon i ärendet involverad bank. Med- hjälparen tillställer banken en fördelningslista, av vilken det framgår det årliga belopp resp. borgenär skall påföras. De medel som sätts in på kontot görs oåtkomliga för gäldenärens och borgenärernas dispositioner. Den kontoförande banken skall inte heller kunna kvittningsvis göra gällande någon rätt till de på kontot insatta medlen.

Banken är berättigad till ersättning för sin hantering av kontot. Denna ersättning skall erläggas av gäldenären, som i gengäld tillgodoförs räntan på behållningen. Enligt vad som upplysts går det dock i praktiken vanligen till så att kontot görs räntelöst och att gäldenären som kompensation härför befrias från hanteringsav- giften.

Om gäldenären inte fullgör sin del av betalningsuppgörelsen bör banken genast meddela rätten eller den medhjälpare som anlitats i skuldsaneringsärendet.

4.1.1.7 Skuldsaneringsförfarandets inverkan på exekutiva åtgärder

Efter det att ett skuldsaneringsärende har inletts (& 206 DKL) kan exekutiva åtgärder i form av kvarstad och utmätning inte äga rum för fordringar som omfattas av skuldsaneringsförfarandet. För fordringar som inte omfattas av förfarandet, exempelvis fordringar med pant som säkerhet eller fordringar som uppkommit efter ett

sou l990:74 127

beslut om att inleda skuldsaneringsbehandling, möter däremot - med vissa inskränkningar inte något hinder mot exekutiva åtgär- der (5 207 DKL). För det fall rätten beslutat om en tidigarelagd fristdag möter det inte heller något hinder mot att företa utmätning beträffande fordringar som uppkommit efter den fastställda fristdagen (Munch s. 789).

Ett skuldsaneringsförfarande påverkar inte möjligheten att för exempelvis underhållsbidrag och böter erhålla införsel i gäldenä— rens lön.

Den omständigheten att gäldenären ansökt om skuldsanering utgör inte något hinder mot att rätten på sedvanligt sätt prövar en konkursansökan mot denne. En sådan prövning kan ske även sedan skuldsaneringsbeslut meddelats (& 230 DKL, se vidare under av- snitt 4.1.1.12).

4.1.1.8 Återvinningsregler

En gäldenär som har en rimlig utsikt till att erhålla skuldsanering torde i och för sig även uppfylla förutsättningarna för att bli försatt i konkurs. Som framhållits ovan kan inte ett pågående skuldsane— ringsärende förhindra ett konkursförfarande. En borgenär skall emellertid inte behöva "tvingas" till att använda sig av det mera tungrodda konkursförfarandet gentemot en gäldenär som ansökt om skuldsanering, om det enda syftet härmed är att möjliggöra återvinning. Det är mot denna bakgrund som de för konkurs gäl— lande återvinningsbestämmelserna gjorts tillämpliga även beträf— fande skuldsanering. En återvinningsprocess får inte anhängiggöras senare än ra veckor från beslutet om skuldsanering (& 223 Stk. 3 DKL). tervinningsreglerna har dock inte fått någon större praktisk betydelse såvitt avser sist nämnda institut. En starkt bidragande orsak härtill torde vara att en gäldenär som medverkat till en återvinningsbar transaktion till följd härav oftast inte har ansetts kunna komma i fråga för skuldsanering (se vidare 55 221—224, jfr det danska betänkandet s. 161 f).

4.1.1.9 Skuldsaneringsbeslutets rättsverkningar

Till skillnad mot vad som gäller vid konkurs förlorar en gäldenär som ansökt om skuldsanering inte i något skede under ärendets handläggning rådigheten över sin egendom och över sin ekonomi.

128 sou l990:74

Ett skuldsaneringsbeslut har mellan gäldenären och hans fordrings- ägare samma rättsverkningar som en av rätten stadfäst förlikning (& 226 Stk. 1 DKL). Detta innebär att ett i beslutet angivet avbetalningsbelopp, som inte erläggs i rätt tid, genast kan bli föremål för exekutiva åtgärder hos gäldenären (Munch s. 816).

Genom skuldsaneringsbeslutet befrias alltså gäldenären helt eller delvis från betalningsansvaret för de skulder som omfattas av beslutet. Beslutet blir bindande även för de borgenärer som inte var kända vid beslutstillfället. Enligt & 226 Stk. 2 DKL gäller skuldbefrielsen inte endast i förhållande till borgenärerna utan även i förhållande till eventuella borgensmän eller andra som jämte gäldenären ansvarar för skuldförbindelsen. Någon regressrätt för dessa gentemot gäldenären uppkommer således inte.

Skuldsaneringsbeslutet utgör inte något hinder mot att borgenärer- na gentemot borgensmän och andra som svarar för skulden kräver betalning i enlighet med den ursprungliga förbindelsen (& 226 Stk. 3 DKL).

4.1.1.10 Kostnader för skuldsaneringsförfarandet

Det till folketinget framlagda förslaget till skuldsaneringsordning innehöll att gäldenären för att få ett skuldsaneringsärende inlett skulle betala en ansökningsavgift på 1 500 Dkr. Enligt vad som upplysts riktades under behandlingen i folketinget stark kritik mot denna regel. Det anfördes bl.a. att redan hårt skuldsatta personer inte skulle ha någon möjlighet att erlägga ansökningsavgift, vilket i sin tur befarades medföra merarbete för rätten genom att gälde- närerna tillsammans med ansökan om skuldsanering även ingav an- sökan om fri rättegång. Regeln om ansökningsavgift genomfördes därför inte.

De kostnader som uppkommer i denna typ av ärenden utgörs av kungörelsekostnader och ersättning till rättens medhjälpare. Un- dantagsvis kan det även uppkomma kostnader för särskilt advokat— biträde för gäldenären. Genomsnittskostnaden för ett skuldsane- ringsärende uppgår enligt uppgift till ungefär 10 000 Dkr.

Vid skuldsaneringsärendets inledning kan rätten bestämma att gäldenären skall ställa lämplig säkerhet för de kostnader som uppstår under handläggningen (5 203 DKL). I förarbetena förut-

SOU 1990: 74 129

sattes att detta skulle ske regelmässigt, i vart fall med ett mindre belopp. Av tillgänglig praxis framgår emellertid att denna regel endast undantagsvis kommit till användning. Har rätten inte ställt något krav på säkerhet, innebär detta att kostnaderna för för— farandet helt ersätts av statskassan (& 220). Endast när särskilda skäl talar härför, kan rätten, i samband med att ärendet avslutas, bestämma att gäldenären helt eller delvis skall stå för kostnaderna. Så har skett i fall där gäldenären uppträtt oärligt och i något fall även när gäldenärens ekonomiska ställning visat sig vara väsentligt bättre än man först antagit (Munch s. 783).

4.1.1.11 Omprövning och överklagande av ett skuldsane- ringsbeslut

Ett beslut om skuldsanering skall i största möjliga utsträckning markera slutpunkten för skifterettens medverkan. När särskilda hänsyn ("ganske sazrlige hensyn") till gäldenären talar därför kan dock rätten på begäran (av gäldenären) återuppta ett avgjort skuldsaneringsärende och ändra anstånds- och avbetalningsbe- stämmelserna (& 228 Stk. 1 DKL). Denna möjlighet att riva upp ett redan tidigare fattat beslut är avsedd att utnyttjas endast i rena undantagsfall, exempelvis om en gäldenärs inkomster visar sig bli betydligt lägre än förväntat eller om det en kort tid efter skuldsa- neringsbeslutet dyker upp en fordran, som inte tidigare kunnat tas i beaktande men som genom sin storlek gör det omöjligt för gäldenären att uppfylla avbetalningsuppgörelsen. Nedsättningspro- centen kan inte ändras, men gäldenären kan medges längre tid till att avbetala restskulden. Det kan därvid inte ske någon ändring endast för den tillkommande fordringen, utan ändringen måste omfatta alla fordringar; likhetsprincipen skall alltså alltjämt gälla (Munch s. 818). Rätten kan inte ändra vad som i skuldsane- ringsbeslutet förordnats om anstånd och avbetalning utan att kalla gäldenären och borgenärerna till en förhandling. För det fall socialförvaltningen bistår gäldenären med avveckling av restskul— den bör även någon representant därifrån kallas (& 228 Stk. 2 DKL, Munch s. 818). - Det finns inte någon motsvarande bestämmelse som möjliggör en omprövning av ett skuldsanerings- beslut för det fall gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligt skulle förbättras i förhållande till de beräkningar som gjordes vid skuldsaneringsprövningen.

130 sou l990:74

Ett skuldsaneringsbeslut kan komma att omprövas och upphävas även på begäran av en borgenär. Så är fallet om det uppdagas att gäldenären under skuldsaneringsbehandlingen gjort sig skyldig till svek eller om gäldenären på annat sätt grovt åsidosätter vad som åligger honom enligt skuldsaneringsbeslutet (& 229 Stk. 1 DKL). Följande fall åskådliggör tillämpningen av denna regel.

En gäldenär (S) hade medgetts skuldsanering. En borgenär anmälde en tid därefter till skifteretten att S skulle erhålla ca 50 000 Dkr. i över- skjutande skatt. Skifteretten lade till grund för sitt beslut att S redan under skuldsaneringsärendets handläggning var klar över att han skulle få ett större skattebelopp återbetalt samt att han inte önskade att detta belopp skulle komma borgenärerna till godo. Skifteretten upphävde skuldsaneringsbeslutet med stöd av 5 229 Stk. 1, nr 1 DKL. Landsretten medgav att det förelåg förutsättningar att upphäva skuldsaneringsbeslutet men konstaterade samtidigt att borgenärerna inte avsåg att protestera mot skuldsaneringen om beloppet fördelades mellan dem. Då även S numera var införstådd härmed upphävdes skifterettens beslut och ärendet återförvisades till skifteretten för fortsatt behandling (U. 1987.742).

Enbart det förhållandet att gäldenären inte förmår fullgöra den uppgjorda avbetalningsplanen är dock inte tillräckligt för att upphäva beslutet. Det krävs därutöver att han grovt åsidosatt sina åligganden, exempelvis genom att strunta i avbetalningar trots att medel härför bevisligen funnits tillgängliga. En omprövning av nu nämnt slag kan ske endast efter anmälan av någon borgenär och endast sedan rätten hållit en förhandling i frågan (jfr ovan). Av rättsfallet U. 1989.856 H följer att den domstol som handlagt ett ärende om skuldsanering och meddelat ett skuldsaneringsbeslut även ansetts behörig att ta upp frågan om upphävande av detta be- slut trots att gäldenären avflyttat till utlandet.

För det fall ett skuldsaneringsbeslut upphävs bortfaller en för detta av tredje man ställd säkerhet eller borgen, såvida inte tredje man visste eller borde veta om sveket, eller denne har medverkat till att gäldenären åsidosatt sina plikter (& 229 Stk. 3).

Skifterettens beslut i skuldsaneringsärenden kan överklagas till landsretten (& 248 Stk. 2 DKL). För borgenärerna står denna möjlighet öppen, oavsett om de deltagit vid skifterettens be- handling av ärendet eller ej. Borgenärerna bör i fullföljdsinlagan ange huruvida det är mot skuldsaneringsbeslutet som sådant eller

sou 1990:74 131

endast mot de däri intagna villkoren som överklagandet riktas (se Lilian Hindborg s. 115).

Landsretten kan vid sin prövning av Överklagade beslut endast beakta omständigheter som åberopats av parterna. Enligt vad som upplysts har muntlig förhandling i skuldsaneringsärenden före- kommit i landsretten endast i ett fåtal fall.

Mot landsrettens beslut i skuldsaneringsärenden kan talan fullföljas till höjesteret.

4.1.1.12 Skuldsanering i konkurs

Skuldsanering i konkurs (kap. 29 DKL) har - trots lagstiftarens intentioner - enligt vad som upplysts kommit att tillämpas endast i ett fåtal fall. Den främsta orsaken härtill torde vara att skuldsane- ringsbehovet är betydligt större hos de gäldenärer som normalt sett inte är aktuella för ett konkursförfarande.

De grundläggande förutsättningarna för att uppnå skuldsanering i konkurs är desamma som redovisats beträffande skuldsanering utanför konkurs.

Ett skuldsaneringsförfarande i konkurs kan initieras på olika sätt. En möjlighet är att konkursförfarandet sätts igång först efter det att gäldenären ansökt om skuldsanering. Behovet av ett bevak- ningsförfarande eller mera omfattande förvaltningsåtgärder kan därvid utgöra incitament till att handläggning inom konkursens ram anses erforderlig.

Situationen kan emellertid även vara den omvända, dvs. att gäldenären i anslutning till ett pågående eller nyligen avslutat konkursförfarande inger begäran om skuldsanering. Ett beslut om skuldsanering i konkurs får meddelas tidigast när boet avslutas utan utdelning eller när rätten fastställer utdelning och redovisning i konkursen (& 232 Stk. 1 DKL).

Rättsverkningarna av skuldsanering i samband med konkurs är i stort sett desamma som för ett förfarande utanför konkurs. Skuldsaneringsbeslutet innebär i förevarande fall att gäldenären helt eller delvis befrias från de efter konkursen kvarstående skulderna.

132 sou 199074

Kap. 29 hänvisar väsentligen till övriga skuldsaneringsregler i fråga om förfarandet vid skuldsanering i konkurs. Rätten kan överlåta till konkursförvaltaren att utföra de göromål som annars utförs av rättens medhjälpare. Kostnaden för skuldsanering är i första hand en konkurskostnad (& 236 Stk. 2 DKL).

4.1.1.13 Vissa statistiska uppgifter m.m.

Som nämnts tidigare trädde reglerna om skuldsanering i kraft den 1 juli 1984. Antalet ansökningar om skuldsanering under detta år uppgick till 2 760. Året därpå uppmättes 5 546 ansökningar. Enligt uppgift kan det höga antalet detta år till viss del förklaras med en eftersläpning i statistikredovisningen. För åren 1986 och 1987 uppgick antalet ansökningar till 3 797 resp. 4 000. Under 1988 ökade antalet ansökningar till 4 394. Under 1989 fortsatte ökningen till 5 690. De uppgifter utredningen hittills fått del av tyder på att skuldsanering medges i ca en fjärdedel av fallen.

Utredningen har genom danska justitsministeriet under hösten 1989 gjort en förfrågan till några av de största danska bankerna för att efterhöra deras inställning till och erfarenheter av skuldsa— nering.

Den Danske Bank har därvid uppgett att vid bankens centralkontor för Köpenhamns—området registrerats 187 skuldsaneringsärenden vari banken medverkat. Ansökan blev avvisad eller återkallad i 57 av dessa ärenden, medan 53 ärenden resulterade i att skulden helt bortföll. I 73 av ärendena pågick fortfarande avbetalning i enlighet med den uppgjorda betalningsplanen, medan fyra ärenden upphävts på grund av gäldenärens misskötsamhet. Då det gäller de 130 ärenden som avslutats med ett skuldsaneringsbeslut har upplysts att totalt skuldbortfall alltså skett i 41 % av fallen, att skuldnedsätt- ning till 10 % och lägre skett i mer än 75 % av fallen samt att skuldnedsättning till 20 % och däröver endast förekommit i 6 % av fallen.

HandelsBanken (sedan april 1990 fusionerad med Den Danske Bank) har bekräftat att danska banker i regel medverkar i gäldenä- rers avbetalningsuppgörelser på sätt redovisats under avsnitt 4.1.1.6.

sou 1990:74 133

Sparbanken Bikuben har förklarat att den deltagit i ca 400 skuldsa- neringsärenden i Köpenhamns-området sedan 1985. Bankens er- farenhet är att gäldenärerna till klart övervägande del följer skuldsaneringsbesluten och att misskötsamhet endast noterats i ca tio fall.

Från PRIVATbanken (numera Unibank A/S) har upplysts att banken deltagit i ca 1 500 skuldsaneringsärenden sedan lagens tillkomst fram till april 1990. Av bankens statistik för åren 1985 och 1986 framgår att banken under dessa år deltog i 708 ärenden. Ansökan blev avvisad eller återkallad i 146 av dessa. I 278 ärenden ändrades gäldenärens skuldsaneringsförslag efter på— pekanden från banken, medan banken i 206 ärenden ej fann skäl rikta anmärkning mot gäldenärens skuldsaneringsförslag. Banken överklagade 64 av ärendena till landsretten och fick ändring till stånd i 42 av dessa. Det är bankens uppfattning att gäldenärerna följer skuldsaneringsbesluten och det är endast 15 av bankens skuldsaneringsärenden som resulterat i att skuldsaneringsbeslutet upphävts.

4.1.2 Norge och Finland

Några regler angående skuldsanering, motsvarande de danska, finns varken i Norge eller Finland. (Se angående norsk rätt t.ex. Huser, Gjeldsforhandling og konkurs, Bind 1, 1987, Bind 2, 1988, och angående finsk rätt Halila, Konkursrätten i huvuddrag, svensk översättning 1983.) För norsk rätts del berörs dock frågan om ett eventuellt införande av sådana regler i St. meld. nr. 9 (1989-1990), "Om forbrukerpolitikken" (s. 68). Forbruker- og administrasjonsdepartementet framhåller här, att departementet anser det viktigt att konsumenter, som har blivit överskuldsatta och som så långt det är möjligt vill göra rätt för sig, kan uppnå skuldsanering i form av nya villkor för återbetalningen av skul- derna. Det tilläggs, att hithörande frågor är komplicerade och att de nordiska grannländernas regelsystem och erfarenheter kan utgöra ett intressant underlag för vidare överväganden.

134 sou l990:74

4.2 Vissa andra länder

4.2.1 USA

4.2.1.1 Inledning

Den amerikanska konkurslagen, the Bankruptcy Reform Act (även the Bankruptcy Code, förkortat BC), härrör från 1978 och utgör federal lagstiftning. Reglerna har, såvitt här är av intresse, ändrats 1984 och 1986.

Som nämndes inledningsvis i detta kapitel anses ett av konkurs- institutets huvudsyften vara att befria den hederlige gäldenären från hans skulder och ge honom en chans att starta på nytt. Detta syfte uppnås genom att gäldenären efter konkurs erhåller "dis- charge" och därigenom befrias från ansvar för de skulder som inte blivit betalda i konkursen.

Härutöver finns det emellertid också en särskild möjlighet för fysiska personer att, efter ett förfarande som regleras i kap. 13 BC ("Adjustment of debts of an individual with regular income"), erhålla skuldsanering uta att försättas i konkurs. Förfarandet går i korthet ut på att gäldenären betalar en del av sina skulder enligt en upprättad plan och därefter erhåller "discharge", dvs. befrias från ansvar för resterande skulder. En motsvarande möjlighet finns sedan 1986 också för jordbrukare (kap. 12 BC). Förfarandet enligt kap. 13 (och kap. 12) ingår således i det konkursrättsliga regelsys— temet i stort, som ett alternativ till vanlig konkurs. Tilläggas kan också, att man i amerikansk rätt ofta talar om "Chapter 7 dis— charge" (konkurs) och "Chapter 13 discharge" (skuldsanering).

År 1988 inlämnades ca 380 000 ansökningar om vanlig konkurs av den kategori gäldenärer som benämns "non-business". Samti- digt var antalet ansökningar om skuldsanering enligt kap. 13 ca 150 000 och enligt kap. 12 ca 3 000.”

Institutet "discharge" i konkurs var i den första amerikanska konkurlagen från 1800 snarast utformat som ett slags tvångsack- ord, eftersom skuldbefrielsen förutsatte godkännande av 2/3 av borgenärerna. Under 1800-talet minskade dock borgenärernas inflytande successivt och i 1898 års konkurslag, vilken gällde fram

sou 199074 135

till den nuvarande, frigjordes gäldenärens rätt till skuldbefrielse efter konkurs helt från ett krav på samtycke från borgenärerna.”

Föregångaren till institutet skuldsanering utom konkurs tillkom 1938, då kap. XIII angående "Wage Earner's Plans" fogades till den då gällande konkurslagen. För att "discharge" skulle beviljas i detta förfarande fordrades godkännande av en majoritet av de oprioriterade borgenärerna.” I förfarandet enligt kap. 13 i 1978 års BC hade de oprioriterade borgenärerna från början inget som helst inflytande på planens utformning. En viss lagändring skedde dock härvidlag år 1984 (se nedan).

4.2.1.2 "Discharge" i samband med konkurs

Reglerna om "discharge" i samband med konkurs finns i 55 727, 523, 524 BC. (Lagtexten återges i bilaga 6). Enligt & 727 skall en konkursgäldenär, med vissa undantag, beviljas "discharge". Det ankommer på borgenärssidan (eller "the trustee") att åberopa att något av undantagen är för handen. Bevisbördan ligger också på borgenärssidan, inte på gäldenären.”

Undantagen hänför sig dels till gäldenären och hans uppträdande, dels till Skuldens art.

Skuldbefrielse medges således endast fysiska personer ("indivi— duals"), vilka inte genom sitt handlande har diskvalificerat sig härför. De beteenden det är fråga om preciseras i bestämmelsen och kan allmänt sägas gå ut på försök från gäldenärens sida att underminera konkursutredningen eller överhuvudtaget föra borge- närerna eller konkursdomstolen bakom ljuset, t.ex. genom att undanhålla tillgångar eller bokföringsmaterial.”

Allmänt uttryckt kan skuldbefrielse efter konkurs endast erhållas en gång vart sjätte år. Om gäldenären tidigare har erhållit "discharge" i en konkurs som inleddes inom sex år före den aktuella konkursansökan, så kan ny skuldbefrielse nämligen inte erhållas. Har gäldenären tidigare blivit befriad från sina skulder enligt skuldsaneringsreglerna i kap. 13 gäller samma tidsbegräns- ning för hans rätt att erhålla "discharge" i konkurs. Något hinder föreligger dock inte, om gäldenären i skuldsaneringsförfarandet enligt kap. 13 betalade antingen alla sina skulder eller åtminstone

136 sou 199004

70 % av skulderna och domstolen anser att gäldenären därvid gjorde så gott han kunde.”

Skuldbefrielsen omfattar alla skulder som uppkommit före kon- kursen, om inte domstolen uttryckligen undantar dem. De skulder som skall undantas anges i & 523. Undantagen kan sägas avse dels vissa skulder som gäldenären bör betala av sociala eller andra liknande skäl, t.ex. underhållsbidrag, de flesta skatteskulder, skadestånd (för uppsåtligt orsakade skador) och vissa böter, dels skulder som gäldenären ådragit sig genom falska förespeglingar, bedrägeri eller annat liknande brott.”

Studieskulder till staten, universitet o.d. undantas också, under förutsättning dels att den första förfallodagen för återbetalning av lånet inträffat under de senaste fem åren, dels att det inte är för hårt mot gäldenären och dem han försörjer.” Behandlingen av studielånen debatterades intensivt under förarbetena till 1978 års reform. Många ansåg, att rätten till "discharge" i konkurs missbrukades av studenter, som utan större uppoffringar kunde gå i konkurs eftersom de inte hade några nämnvärda tillgångar. Man menade, att tanken med studielånen är, att de skall möjliggöra för gäldenären att skaffa sig inkomster i framtiden, och att det då inte är rimligt att befria gäldenären från betalningsansvar för studie- skulden förrän det visat sig hur hans framtid blev. Andra ansåg, att studielånen skulle behandlas som vilka skulder som helst. Resultatet blev, som framgick ovan, en kompromiss mellan dessa synpunkter.")

Nämnas kan också, att en skuld som undantagits vid en tidigare "discharge" som huvudregel inte kan omfattas av en senare skuldbefrielse. "”

Effekten av "discharge" är, att skulderna upphör och inte kan krävas in. Däremot påverkas inte befintliga säkerhetsrätter, vilka fortfarande kan göras gällande, så långt de räcker.”)

Före 1978 års reform var det vanligt att en skuld, som gäldenären befriats från efter konkurs, "återuppväcktes" genom ett avtal mellan gäldenären och borgenären ("reaffirmation"). Ungefär en tredjedel av alla skulder till "finance companies" återuppstod på detta sätt, vilket naturligtvis urholkade verkningarna av skuldbe- frielsen. För gäldenärens del kunde ett sådant avtal motiveras av

sou 11:90:74 137

en önskan att få ytterligare kredit av borgenären eller att rädda en säkerhet för skulden, men han kunde också vara utsatt för ren påtryckning från borgenären. I 1978 års BC inskränktes möjlig- heten till "reaffirmation" kraftigt.”)

4.2.1.3 "Discharge" efter skuldsaneringsförfarande, utan samband med konkurs

I kap. 13 BC föreskrivs ett särskilt skuldsaneringsförfarande utan samband med konkurs, avsett för fysiska personer med regelbund- na inkomster ("Adjustment of debts of an individual with regular income"). Reglerna går i korthet ut på att gäldenären - som får behålla rådigheten över sina tillgångar - skall betala sina skulder i enlighet med en plan, under överinseende av en "trustee". Oprioriterade skulder kan nedsättas, men varje borgenär måste erhålla åtminstone så mycket som han skulle ha fått, om gäldenä- ren i stället försatts i konkurs. Då gäldenären fullgjort betal- ningarna enligt planen får han "discharge". (Se utförligare nedan. Lagtexten återges i bilaga 6).

Som antyddes ovan fanns föregångaren till skuldsaneringsinstitutet i reglerna om "Wage Earner's Plans" från 1938. Dessa regler be- traktades länge av många som tämligen ointressanta; de gällde bara löntagare och det var bara i ett fåtal områden av landet som förfarandet överhuvudtaget användes.") Det kraftigt ökande antalet konsumentkonkurser fick emellertid intresset att växa för ett särskilt skuldsaneringsförfarande för privatpersoner. Vid tid- punkten för 1978 års konkursreform var nio av tio konkursgälde- närer konsumenter.") Ett av reformens huvudsyften var därför att åstadkomma "a fresh start" för konkursgäldenären/konsumenten.”) I denna anda tillkom således förfarandet i kap. 13, men också t.ex. regler som innebar att kategorin konkurs- och utmätningsfri egendom utökades. 16) Man kan alltså säga, att skuldsaneringsför- farandet i kap. 13 huvudsakligen är tänkt för konsumenterna.

En gäldenär kan sålunda befrias från ansvar för sina återstående skulder, såväl efter konkurs som efter skuldsaneringsförfarandet i kap. 13. Skillnaden mellan de båda formerna av "discharge" beskrivs ofta på följande sätt.”) Innebörden av att gäldenären erhåller skuldbefrielse efter konkurs är att hans framtida in- komster, hans "human capital" skyddas. Dessa inkomster skall inte behöva användas till att betala gamla skulder. I gengäld har

138 sou 199074

gäldenären genom konkursen avhänt sig sina dåvarande tillgångar, med undantag för sådan egendom som inte är "utmätningsbar" ("exempt property"). Idén bakom skuldsaneringsförfarandet är den motsatta. Gäldenären får behålla sina tillgångar, men han måste använda (en del av) sina framtida inkomster till att betala (en del av) skulderna, minst så mycket som skulle ha blivit betalt i en konkurs.

Tanken bakom konkursreformen var, att konsumenterna bör förmås att använda skuldsaneringsförfarandet i stället för konkurs. Härigenom minskar belastningen på domstolarna. Dessutom kan skuldsaneringsförfarandet få gäldenären att betala av åtminstone något på sina skulder. Resultatet blir, för borgenärens del, att han har chans att få mer betalt än i en konkurs och, för gäldenärens del, att hans självkänsla blir bättre, eftersom han i alla fall betalar någonting. Tanken är alltså, att konkurs bör vara sista utvägen”) Det har också sagts, att konkurs är ett ologiskt instrument då det gäller konsumenter, eftersom konsumentkredit ges med hänsyn till gäldenärens framtida inkomster, inte med hänsyn till hans tillgångar.”)

För att förmå gäldenären att välja skuldsanering framför konkurs har skuldsaneringsinstitutet gjorts förmånligare för gäldenären i vissa avseenden än konkurs. Skuldbefrielsen efter sanering omfat- tar fler skulder och undantagen från rätten till skuldbefrielse är överhuvudtaget färre efter sanering än efter konkurs.

Trots detta finns emellertid en uppenbar risk att en gäldenär utan tillgångar, men med goda inkomstmöjligheter framöver, föredrar konkurs framför skuldsanering. År 1984 gjordes därför vissa ändringar i konkurslagen (Consumer Bankruptcy Amendments of 1984), bl.a. just i syfte att styra in konsumenterna på skuldsane- ring i stället för konkurs. Det kunde nämligen konstateras, att antalet konsumentkonkurser hade fortsatt att snabbt öka, trots införandet av skuldsaneringsinstitutet. Därför hade the Credit Research Center (CRC) fått i uppgift att studera konsument- konkurserna, bl.a. hur stor del av sina skulder de gäldenärer, vilka försattes i konkurs och erhöll skuldbefrielse i denna, egentligen skulle ha kunnat betala med sina framtida inkomster (och där alltså skuldsanering skulle ha varit fördelaktigare för borgenärerna). ”) Resultatet blev, att 29 % av de undersökta gäldenärerna beräkna- des ha kunnat betala alla sina skulder inom fem år, om man

sou 1990:74 139

räknade bort bostadslånen och lade dessa utgifter till basutgifterna. Ett stort antal beräknades ha kunnat betala 50 % eller mer av skulderna. Endast hälften av gäldenärerna skulle inte ha kunnat betala något alls på skulderna, ens om de försökt.”)

Rapporten, som fick stor publicitet, utmynnade bl.a. i ett förslag att skärpa förutsättningarna för skuldbefrielse efter konkurs. Den blev kritiserad dels ur metodologisk synvinkel, dels därför att dess utgångspunkt var att gäldenären själv måste leva på eller strax över existensminimum, liksom därför att tanken att vägra skuldbe- frielse med motiveringen att gäldenären kunde betala, vilket samtidigt gav borgenärerna ett intresse i gäldenärens framtida inkomst, stred mot de grundläggande reglerna om "discharge" efter konkurs.”)

Resultatet blev emellertid ett tillägg till 5 707 BC, enligt vilket domstolen kan avvisa en konkursansökan från en gäldenär, som huvudsakligen har "konsumentskulder", om domstolen finner att det skulle innebära "a substantial abuse of the provisions of this chapter" om gäldenären beviljades "discharge". Vad som avses med "substantial abuse" anges inte, men det kan antas, att just synpunkten att gäldenären skulle kunna betala åtminstone vissa skulder kan ha betydelse.”) Presumtionen skall dock vara, att gäldenären har rätt till "discharge". Frågan kan endast initieras av domstolen, inte av någon part, & 707(b).

För att samtidigt förhindra, att en gäldenär betalar alltför litet i ett skuldsaneringsförfarande gjordes också en ändring i kap. 13. Som tidigare nämnts hade de oprioriterade borgenärerna i 1978 års ut- formning av reglerna inte något att säga till om beträffande planens innehåll. Enligt & 1325(b)(1) gäller emellertid numera följande. Om en oprioriterad borgenär inte erhåller full betalning enligt planen och protesterar mot denna, så krävs det för att domstolen skall godta planen att det i den föreskrivs, att gäldenä— ren skall använda alla sina beräknade framtida disponibla in- komster (dvs. de inkomster som inte behövs för hans uppehälle etc.) under de närmaste tre åren, räknat från dagen för den första betalningen enligt planen, till att betala sina borgenärer enligt planen.

140 sou l990:74

4.2.1.4 Den närmare utformningen av skuldsaneringsin- stitutet

Förfarandet står öppet för "individuals" med "regular income". Det förutsättes alltså, att gäldenären är en fysisk person och att han har en inkomst som är tillräckligt stabil och regelbunden för att han skall kunna fullgöra de betalningar som kan komma att föreskrivas i en betalningsplan. Med "inkomst" avses inte bara lön, utan alla former av intäkter, såsom pension, underhållsbidrag och intäkter från egen rörelse. Även en fysisk person, som driver en mindre rörelse, kan beviljas skuldsanering. För att förhindra att en näringsidkare med stor verksamhet använder skuldsanerings- förfarandet i kap. 13, i stället för reorganisationsförfarandet i kap. 11, uppställs emellertid en beloppsgräns. Gäldenären får inte ha oprioriterade skulder som uppgår till mer än $ 100 000 och Säkerställda skulder till mer än $ 350 000.”

Att gäldenären tidigare erhållit "discharge", i konkurs eller i ett föregående skuldsaneringsförfarande, utgör inget hinder.”)

Skuldbefrielsen efter ett skuldsaneringsförfarande omfattar så gott som alla oprioriterade skulder (se angående förmånsberättigade skulder nedan vid not 32 f). Undantagna är dock underhållsskulder och skulder enligt långtidskontrakt där den sista betalningen skall erläggas efter det att planens giltighetstid gått ut. Detta innebär, att gäldenären efter ett saneringsförfarande befrias från ansvar för fler skulder än efter konkurs. Det som nu sagts gäller normalfallet. Som nedan skall framgå kan emellertid gäldenären också under vissa förhållanden erhålla en speciell skuldbefrielse, s.k. "hardship discharge", om han inte klarar att följa betalningsplanen. Sådan skuldbefrielse omfattar inte fler skulder än en "discharge" i konkurs.”)

Förfarandet inleds med en ansökan från gäldenären. Bara gäldenä- ren kan göra ansökan; förfarandet är "frivilligt". Makar kan ansöka gemensamt. En konkurs kan Övergå till ett skuldsanerings- förfarande och vice versa.”)

Gäldenärens ansökan ("filing of the petition") medför s.k. "automatic stay", vilket i princip betyder att inga indrivningsåt- gärder får vidtas mot honom. Förbudet mot indrivningsåtgärder gäller också till förmån för den som är ansvarig för skulden

sou 19:90:74 141

tillsammans med gäldenären, om det rör sig om en konsument- skuld, som inte manifesterats i ett "negotiable instrument" (värde- papper). Vissa undantag från indrivningsförbudet mot gäldenären och övriga ansvariga kan göras av domstolen.”)

Inom viss kortare tid efter ansökan skall gäldenären framlägga en betalningsplan.” Är planen acceptabel fastställs den av domstolen. Mellan ansökan och fastställandet av planen brukar det i allmänhet inte förflyta mer än tre månader.”)

Vissa krav beträffande planens innehåll gäller.”) Bl.a. föreskrivs, att den får spänna över högst tre år, med domstolens godkännande högst fem år. Fordringar som skulle ha haft allmän förmånsrätt (med svensk terminologi) i en konkurs måste tilläggas full betalning, om borgenären inte medger annat.”) Den lättnad som gäldenären erhåller, när det gäller sådana fordringar, är således att betalningen får ske genom avbetalning. Oprioriterade borgenärer måste erhålla minst lika mycket som de skulle ha gjort, om gäldenären varit försatt i konkurs. Det sist nämnda innebär, att gäldenären måste betala minst ett belopp som motsvarar värdet av hans nuvarande utmätningsbara tillgångar.

I planen kan ingrepp göras i en borgenärs rätt, även om han har säkerhet för sin fordran, dock inte om borgenären har säkerhet i fast egendom som utgör gäldenärens huvudsakliga bostad. Reglerna härom innebär en försämring av borgenärens rätt i förhållande till tidigare lagstiftning. Förutsättningen för ett ingrepp är antingen att borgenären godkänner planen eller också att säkerheten överlämnas till borgenären (för realisation) eller slutligen att borgenären, med bibehållande av sin säkerhetsrätt, tillförsäkras betalning enligt planen med ett belopp som inte understiger värdet av säkerheten vid den tidpunkt då planen "träder i kraft". Utan borgenärens godkännande får nedsättning av fordran alltså inte ske till den del den täcks av säkerhetens värde, beräknat på ovan angivet sätt. Just beräkningen av säkerhetens värde och risken för att säkerheten, efter den avgörande tid— punkten, sjunker i värde tillhör de frågor som debatterats i detta sammanhang.”)

Som nämndes sist i avsnitt 4.2.1.3 kan även oprioriterade bor- genärer numera protestera mot planen. Effekten av en protest blir dock endast, att gäldenären måste avsätta alla sina beräknade

142 sou 1990:74

disponibla inkomster under de närmaste tre åren för betalning enligt planen. Tidigare låg det nära till hands att gäldenären försökte komma undan med så låg betalning som möjligt, utöver det belopp som beräknades motsvara en eventuell konkursut- delning.

Domstolen kan senare ändra villkoren i planen, t.ex. öka eller sänka de belopp som skall betalas. Den generella maximitiden får dock inte överskridas.”)

I varje mål skall finnas en trustee, som biträder under målet m.m. Han skall också bistå gäldenären med rådgivning i olika frågor, utom juridiska, dvs. huvudsakligen i frågor av praktisk, ekono— misk och social karaktär. I vissa distrikt, där skuldsaneringsför— farandet är vanligt, skall det finnas en permanent ("standing") trustee för alla mål.”)

En viktig uppgift för the trustee är distributionen av de betalningar gäldenären erlägger i enlighet med planen. Den första betalningen skall göras redan 30 dagar efter planens framläggande, även om den då ännu inte hunnit fastställas, & 1326(a). Planen löper sedan i allmänhet tre - fem år. Om inget annat angivits skall betalningen ske till the trustee, som sedan vidarebefordrar resp. belopp till borgenärerna.” Vanligt är, att the trustee vänder sig till gäldenä- rens arbetsgivare och ber denne betala direkt till the trustee. 37) Noteras kan, att en "standing trustee" kan ha ansvaret för bokstavligen tusentals betalningsplaner samtidigt.”)

När planen är fullföljd erhåller gäldenären "discharge", vilket sker vid en särskild förhandling inför domstolen, där gäldenären måste vara närvarande.”)

Som antyddes ovan har en gäldenär möjlighet att erhålla "dischar- ge", även om han int; kunnat följa planen, s.k. "hardship dis- charge".'*0) Denna kan beviljas även före planens sluttid. Förut- sättningarna är de_ls att borgenärerna har hunnit erhålla minst lika stor betalning som de skulle ha fått, om gäldenären försatts i konkurs, då att gäldenärens betalningssvårigheter beror på sådana omständigheter han själv inte kunnat råda över, såsom arbetslöshet och sjukdom, & att det inte skulle vara någon mening med att i stället ändra villkoren i planen. Som också framgick ovan är

sou l990:74 143

denna typ av skuldbefrielse dock inte lika omfattande som den ordinära.

I normala fall betalas kostnaderna för förfarandet, inkl. the trustee's utgifter, av gäldenären, närmare bestämt av det belopp som gäldenären inbetalar i enlighet med planen.")

4.2.1.5 Skuldsanering för jordbrukare

Nämnas kan slutligen, att det 1986 infördes ett särskilt skuldsane- ringsförfarande för jordbrukare, kap. 12 BC, "Adjustment of debts of a family farmer with regular annual income". Dessa regler är modellerade efter kap. 13, men innehåller ett antal skillnader. Bl.a. är det inte nödvändigt, att gäldenären är en fysisk person; det kan även röra sig om "a corporation or partnership". Den högsta tillåtna skuldbörda som gäldenären får ha är också betydligt högre än enligt kap. 13.42)

4.2.2 England

4.2.2.1 "Discharge" i samband med konkurs

Som ovan antytts har institutet "discharge" anor långt tillbaka i tiden i den engelska rätten. Dess ursprung brukar hänföras till 1705 års konkurslag, även om den dåvarande regleringen egent- ligen hade formen av ett tvångsackord. Senare, under 1800—talet, försvann dock kravet på samtycke från borgenärernas sida helt.

1914 års Bankruptcy Act innehöll ett komplicerat regelsystem, där stor vikt lades vid gäldenärens uppträdande. 1976 introducerades automatisk "discharge" i den engelska konkurslagstiftningen. Den nuvarande regleringen, som finns i Insolvency Act 1986, secs. 278-281 (avseende "insolvency of individuals"), innebär en avsevärd förenkling i förhållande till vad som tidigare gällde och innehåller för första gången gemensamma regler för de flesta konkursgäldenärer. (Lagtexten återges i bilaga 7). Det kan tilläggas, att ett viktigt motiv bakom förenklingen av reglerna var önskemålet om kostnadsbesparingar.”)

Huvudregeln är numera, att en konkursgäldenär erhåller "dischar- ge" efter tre år resp., vid summariskt konkursförfarande, efter två år, räknat från konkursens början. I lagförarbetena framhölls, att

144 sou l990:74

tonvikten bör ligga på gäldenärens rehabilitering och att en treårig "period of restriction" borde vara tillräcklig.") Om en gäldenär, som normalt skulle erhålla automatisk "discharge" missköter sig under den angivna tiden, kan domstolen på begäran av "the Official Receiver" (statlig tjänsteman med olika befogenheter i konkurs) uppskjuta inträdet av skuldbefrielsen, sec. 279. - Det kan här inskjutas, att konkursen anses pågå ända till dess att konkurs- gäldenären erhåller "discharge", sec. 278.

Undantag från den automatiska skuldbefrielsen gäller i två fall, nämligen dels beträffande konkursgäldenär som gjort sig skyldig till s.k. "criminal bankruptcy", dels beträffande konkursgäldenär som tidigare varit försatt i konkurs under de senaste 15 åren före den nuvarande konkursens början. I dessa fall erhålls "discharge" först efter särskilt beslut av domstolen. Sådant beslut kan erhållas tidigast efter fem år från konkursens början. Medges "discharge" kan denna vara förenad med villkor, sec. 280.

Effekten av "the discharge" är att gäldenären befrias från ansvar för alla "bankruptcy debts", sec. 281. Vissa skulder är dock undantagna. I första hand gäller det skulder som tillkommit genom svikligt förfarande samt böter och viten, med visst undantag. Som huvudregel omfattas inte heller skadestånd avseende skada på person eller familjerättsliga förpliktelser; här kan dock domstolen medge skuldbefrielse i viss omfattning och under särskilda villkor.

Skuldbefrielsen gäller bara gäldenären själv, inte medgäldenärer eller borgensmän etc. Inte heller påverkas eventuella säkerhets— rätter som borgenären kan ha för sin fordran.

År 1988 uppgick antalet konkurser avseende "individuals" (varmed i praktiken avses alla rättssubjekt som inte behandlas som "aktie- bolag") till ca 7 700. Av dessa synes ca 1 700 hänföra sig till gruppen "privatpersoner". Antalet privatpersonskonkurser synes vara oförändrat under första halvåret 1989, medan antalet insol— vensförfaranden avseende "individuals" enligt preliminära rap- porter stigit med tio procent, totalt sett.”")

sou l990:74 145

4.2.2.2 "Discharge" efter skuldsaneringsförfarande, utan samband med konkurs

I engelsk rätt finns sedan länge också ett institut, som ger viss möjlighet till skuldsanering utom konkurs, "the administration order", som regleras i the County Courts Act 1984!” Detta skall ej sammanblandas med det nya institutet för rekonstruktion av företag, med samma namn, som infördes i Insolvency Act 1986 (1985). Den konkursrättsliga "administration order" omfattar bara företag. Skuldsaneringen enligt the County Courts Act gäller däremot endast fysiska personer och ligger helt utanför det konkursrättsliga systemet. Skuldsaneringsinstitutet går ut på, att en gäldenär som har få eller inga tillgångar, men "earning capacity", skall avbetala sina skulder, helt eller delvis, enligt domstolens föreskrifter, varefter han befrias från ansvar för resterande skulder, i det fall där endast partiell betalning föreskrivits.

Institutet härstammar från 1883. Det tillkom för att hjälpa "the very poor" och tanken var, att det skulle avsevärt minska det antal fall där gäldenären fick gå i fängelse, därför att han inte kunde betala små skulder. Reglerna hade alltså ett socialt syfte. Vid sin bedömning skulle domstolen bl.a. ta hänsyn, inte bara till hur skulden uppkommit, utan även till om gäldenären gjort sig skyldig till lättja, slösaktighet, hasardspel eller dryckenskap.

"The administration order" har kallats den lille mannens konkurs. En fördel med förfarandet anses vara, att det möjliggör en skuldavveckling utan de negativa konsekvenser i form av vanära, kostnader osv. som en vanlig konkurs för med sig. Institutet anses även gagna borgenärerna, särskilt de borgenärer som inte har så effektiva indrivningsmtiner.”

Reglerna intogs till att börja med i konkurslagen (Bankruptcy Act 1883 resp. 1914), men överflyttades 1934 till the County Courts Act. De nuvarande reglerna finns i the County Courts Act 1984, secs. 112-117 (se bilaga 8). Systemet administreras och övervakas nämligen av the County Courts, dvs. ett stort antal lokala domsto- lar som handhar tvistemål avseende mindre belopp.

Endast gäldenärer med relativt små skulder kan ifrågakomma för skuldsanering. Ursprungligen fick gäldenärens totala skuldbörda inte överstiga £ 50. Beloppet har senare höjts, 1965 till £ 300,

146 sou 199074

1970 till £ 500, 1972 till £ 1 000 och 1977 till £ 2 000. Enligt the County Courts Act 1984 är beloppet £ 5 000.”

En ytterligare förutsättning för att förfarandet skall bli aktuellt är, att gäldenären av domstol dömts att betala någon av dessa skulder, utan att klara av det.

Ansökan görs av gäldenären. Domstolen kan också självmant ta initiativet, om gäldenärens fall är under bedömning i vissa andra sammanhang. Gäldenären skall uppge sina borgenärer och belop- pet på deras resp. fordringar, liksom sina inkomster, utgifter och personliga förhållanden, samt lämna förslag till betalningsplan. Borgenärerna kan komma med invändningar rörande angivna skulder, föreskrifterna för betalningen osv.

Sedan förhandling hållits beslutar domstolen huruvida en "admini- stration order" skall utfärdas och hur betalning i så fall skall ske. Domstolen har mycket fria händer vid sin bedömning.") Alla fordringar skall dock erhålla lika betalning, någon förmånsrätt finns inte. Ingen maximiperiod för betalningen finns föreskriven.

Effekten av en "administration order" är, att inga av de fordringar som omfattas får indrivas, annat än med domstolens tillstånd. Rent praktiskt betyder detta, att tillstånd till indrivning ges i den mån gäldenären skulle ha några tillgångar att erhålla betalning ur, me- dan däremot hans framtida inkomst skyddas.”)

Då "the administration order" utfärdas utser domstolen en av sina tjänstemän att handha ärendet i fortsättningen. Gäldenärens betalningar skall erläggas till domstolen, som fördelar beloppet.”) Härvid skall först de administrativa kostnaderna täckas. (Dessa får inte överstiga tio procent av det totala skuldbeloppet.) Återstående belopp används till betalning av skulderna enligt planen.

Om gäldenären inte betalar i vederbörlig ordning skall domstolen, dvs. den utsedde tjänstemannen, ingripa. Är orsaken sjukdom eller annan liknande orsak skall tjänstemannen begära respit för gäldenären. Missköter gäldenären sig av andra orsaker kan beslutet upphävas. Domstolen kan också föreskriva, att gäldenären under viss tid, högst två år, varken får skaffa sig kredit utöver visst belopp eller driva någon form av rörelse utan att vid kredit-

sou l990:74 147

givningen, resp. vid varje transaktion i rörelsen, upplysa om sin bakgrund i nyssnämnda hänseende.”)

När slutbetalning skett erhåller gäldenären "discharge" från eventuella resterande skulder, som inte tillagts full betalning i planen.

Antalet privatpersoner som använder "administration order" är betydligt större än antalet konkursgäldenärer i motsvarande kategori. År 1988 beviljades 5 100 administration orders (1987 var antalet drygt 4 900). Drygt 3 500 gäldenärer erhöll under 1988 "discharge" efter fullgjord betalning, medan 2 800 orders blev upphävda.”

I förarbetena till den stora insolvensrättsreforrnen 1985/86 föreslogs i the Cork Report ett nytt förfarande, "Debts Arrange- ment Order", förkortat DAG.”) Detta utgjorde en utbyggnad av "the administration order", innehållande ett antal förbättringar som skulle göra systemet användbarare och effektivare. Som exempel kan nämnas förslagen, att den övre beloppsgränsen för gäldenärens tillåtna totala skuldbörda skulle höjas till £ 10 000, att en maximi- tid för gäldenärens betalningar på tre (högst fem) år skulle införas och att restriktioner beträffande gäldenärens rätt att erhålla ny kredit skulle uppställas. Som ovan framgått har dock institutet "administration order" behållits i 1984 års County Courts Act.

4.2.3 Frankrike

4.2.3.1 Skuldbefrielse efter konkurs

I fransk rätt kan en vanlig privatperson inte försättas i konkurs. Konkursförfarandet omfattar i princip endast köpmän, hantverkare, jordbrukare och juridiska personer.”)

En intressant nyhet i den senaste stora konkursrättsreformen i Frankrike var introducerandet av regler om "discharge" (skuldbe— frielse efter konkurs) i den franska konkurslagen från 1985, art. 169.55) Reglerna innebär, att de skulder som inte blivit betalda i en konkurs, vilken avslutas på grund av bristande tillgångar, upphör att gälla och således inte kan drivas in av borgenären efter konkursen. Några undantag uppställs, bl.a. avseende skulder vilka uppkommit genom brottsligt förfarande, som inte haft med gälde-

148 sou 199074

närens verksamhet att göra, eller genom bedrägeri mot borgenä- ren. Undantag görs också om gäldenären erhåller näringsförbud eller om gäldenären (eller ett företag han drivit) redan tidigare försatts i konkurs, vilken också avslutats på grund av bristande tillgångar.

Skuldbefrielsen är rent personlig för gäldenären och gäller varken medgäldenärer eller borgensmän, som också ansvarar för skulden.

Syftet med denna lagändring var att utjämna skillnaden mellan konkursens verkningar för å ena sidan den lille köpmannen eller hantverkaren och å andra sidan direktören i ett aktiebolag, som ju inte själv har något ansvar för bolagets skulder. Det framhålls också, att uppkomsten av nya företag underlättas, till gagn för sysselsättningen, genom att - den hederlige - gäldenären på detta sätt inte längre behöver tyngas av sina gamla skulder, om han vill starta ett nytt företag. ”)

4.2.3.2 Skuldsanering m.m.

Nyligen har i fransk rätt införts en lag om privatpersoners insolvens, "Loi no 89—1010 du 31 décembre 1989 relative a la prevention et au reglement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des families", vilken trädde i kraft den 1 mars 1990.

Som framgår av dess rubrik innehåller lagen dels regler som skall förhindra att överskuldsättning uppstår, dels regler om sanering av en överskuldsatt gäldenärs ekonomiska förhållanden. I först nämnda hänseende ges föreskrifter om förbättrad information till långivare och borgensmän, bl.a. genom inrättande av ett nationellt kreditregister; det ställs också ökade krav på borgenärens upp- trädande i samband med kreditgivning (T itre II). I sist nämnda hänseende skapas två nya förfaranden, dels ett ackordsförfarande, dels ett skuldsaneringsförfarande (T itre 1).”)

De nya förfarandena gäller endast överskuldsatta privatpersoner och endast skulder som inte härrör från yrkesverksamhet. Med "överskuldsatt" avses att gäldenären, trots uppriktiga försök,”) inte kan betala alla sina förfallna, exegibla skulder (art. 1 och 10).

sou 199074 149

Kap. 1 (art. 1-9) handlar om det nya ackordsförfgandet ("regle- ment amiable"). Detta är helt frivilligt och går ut på att åstadkom- ma en uppgörelse mellan gäldenären och hans huvudborgenärer (dvs. i regel skattemyndigheten och olika kreditinrättningar). En eller flera "småborgenärer" skall alltså inte kunna kullkasta uppgörelsen. Förfarandet äger rum inför en nyinrättad "commis- sion", som skall finnas i varje län ("département"). Kommissio- nens uppgift är att inom två månader förmå parterna att komma överens om en plan för betalningen av gäldenärens skulder. Planen kan innehålla en rad olika åtgärder, såsom uppskov med be- talningen, nedsättning av skulderna, befrielse från ränta osv. Kommissionens medlemmar och alla andra som deltagit i arbetet har tystnadsplikt beträffande den information de fått inom ramen för förfarandet.

I kap. 2 (art. 10-14) regleras det nya skuldsaneringsförfarandet ("redressement judiciare civil"). Härutöver ges 1 kap. 3 (art. 15-18) vissa bestämmelser som är gemensamma för de båda för— farandena.

Skuldsaneringsförfarandet, som äger rum vid domstol, kan inledas om ackordsförfarandet misslyckats eller bedömts som utsiktslöst. Det kan även i övrigt inledas på begäran av gäldenären eller på initiativ av domstolen (art. 10). Tanken är, att en frivillig upp- görelse i första hand bör åstadkommas (jfr art. 11).

Domstolens bedömning av frågan, om skuldsaneringsförfarande bör inledas, grundar sig på de uppgifter som gäldenären lämnar och den information som domstolen i övrigt inhämtar. Härvid kan borgenärerna anmodas att komma med upplysningar om sina fordringar (art. 11).

Sedan förfarandet inletts kan domstolen, om så erfordras, besluta att inga indrivningsåtgärder får företas gentemot gäldenären under en tid av två månader, med möjlighet till förlängning en gång. Ett sådant beslut lägger också vissa förpliktelser på gäldenären. Utan tillstånd av domstolen får han varken ta nya lån, betala några skulder (utom underhållsskulder) som uppstått före beslutet (inte heller regresskuld till borgensman), ingå borgen, missköta sin egendom eller belasta den med säkerhetsrätt (art. 11).

150 sou 199o:74

Domstolen kan välja mellan olika åtgärder för att åstadkomma skuldsanering (art. 12). Eftersom förfarandet inte är frivilligt är domstolen inte bunden av parternas önskemål.

I första hand kan domstolen ge gäldenären uppskov med be- talningen av skulderna, i syfte att gäldenären under tiden skall få ordning på sin ekonomi. Detta kan t.ex. vara lämpligt då gäldenä- ren drabbats av ett drastiskt inkomstbortfall, exempelvis på grund av arbetslöshet. Domstolen kan också ändra arnorteringsplaner, så att avbetalningarnas storlek står i proportion till gäldenärens ekonomiska förmåga. Åtgärderna är tidsbegränsade. De får högst avse en tidsrymd som motsvarar hälften av Skuldens återstående löptid, dock maximalt fem år. Vissa skulder är undantagna, främst skatteskulder.

Domstolen kan också föreskriva, att betalning som gäldenären erlägger i första hand skall avräknas på kapitalet (och inte på räntan) eller också sätta ned räntan på de skulder där ingrepp skett. Även dessa åtgärder gäller endast under viss tid.

Som förutsättning kan uppställas, att gäldenären vidtar vissa åtgärder för att underlätta eller garantera betalningen av skulderna (t.ex. säljer viss egendom) eller att han avhåller sig från alla handlingar som förvärrar hans insolvens.

Som framgått har domstolen inte möjlighet att sätta ned kapitalbe- loppen på gäldenärens skulder. Ett undantag gäller emellertid beträffande lån, som gäldenären tagit hos en kreditinrättning för att köpa sin bostad och där kreditinrättningen erhållit panträtt i egendomen. Om bostaden under det senaste året sålts exekutivt, utan att köpeskillingen räckt till betalning av det nyssnämnda lånet, kan den resterande delen av skulden sättas ned i proportion till gäldenärens betalningsförmåga. Detsamma gäller, om bostaden efter överenskommelse mellan borgenären och gäldenären inom samma tidsrymd sålts under hand, för att undvika exekutiv försäljning. Syftet med regeln är att lindra den ekonomiska och psykiska chock som det kan innebära för gäldenären att behöva avbetala en skuld för inköp av ett hus, som han varit tvungen att sälja för ett lägre pris än han själv betalat.

I art. 12 föreskrivs slutligen, att domstolen vid tillämpningen av bestämmelsen skall ta hänsyn till hur borgenären uppträtt i

sou 199074 151

samband med kreditens tillkomst. Borgenärerna kan alltså särbehandlas, beroende på hur deras agerande bedöms.

Nämnas kan vidare, att skuldsaneringen inte påverkar ansvaret för den som iklätt sig borgen för gäldenärens skulder.

Enligt kap. 3 (art. 16) har gäldenären förverkat sin rätt att erhålla ackord eller skuldsanering, bl.a. om han avsiktligt lämnar felaktiga upplysningar, försöker gömma undan tillgångar eller förvärrar sin skuldsättning genom att, utan tillstånd av borgenärerna eller domstolen, skaffa sig nya lån.

4.2.4 Västtyskland

I västtysk rätt gäller den traditionella, kontinentala, principen att de skulder som ej blivit betalda i en konkurs fortfar att äga full giltighet ("Recht der freien Nachforderung", Konkursordnung & 164 st. 1). I den moderna debatten har dock av och till röster höjts för införandet av regler motsvarande "discharge"?

Den västtyska insolvensrätten befinner sig för närvarande i ett reformskede. År 1985 och 1986 utgav die Kommission fiir Insol- venzrecht två betänkanden med förslag till en total reformering av detta område.” Hösten 1988 publicerade därefter Bundesministe- rium der Justiz (BMJ) ett "Diskussionsentwurf", innehållande ett förslag till Insolvenzordnung med motiv.”) I slutet av 1989 utgavs en överarbetad version av förslaget, där olika synpunkter från berörda organisationer etc. beaktats ("Referentenentwurf').52)

I insolvensrättskommissionens andra betänkande föreslogs infö- randet av "Restschuldbefreiung (discharge)" i ett förenklat för- farande för småkonkurser. 63) Det framgick emellertid, att det inte rörde sig om någon "discharge" enligt anglo-amerikansk modell, utan i stället om ett slags ackord; skuldbefrielsen förutsatte att det skedde en uppgörelse med borgenärerna. Regler om skuldsanering av annan typ diskuterades däremot inte närmare av kommissionen, eftersom den frågan snarare ansågs höra till konsumentskyddsreg- lerna”

I BMJ:s förslag till ny Insolvenzordnung föreslås emellertid, förutom en ackordsmodell, också, som en viktig nyhet, införande av en möjlighet till skuldbefrielse efter konkurs utan krav på

152 sou 1990:74

samtycke från borgenärernas sida, se 55 225—241 angående "Rest- schuldbefreiung".65) Detta institut kan kanske snarast sägas utgöra en form av skuldsanering efter konkurs. Man har alltså inte tänkt införa den angloarnerikanska modellen med mer eller mindre auto- matisk "discharge" i konkurs. Idén är i stället, att gäldenären skall avbetala de skulder som återstår efter konkursen under en tid av sju år, en "Wohlverhaltensperiode", och att gäldenären därefter, genom beslut av domstolen, befrias från ansvar för det som återstår obetalt.

Gäldenären måste själv ansöka om skuldbefrielse, vilket t.ex. kan ske i samband med konkursansökan. För att inte gäldenären skall gå miste om skuldbefrielse på grund av bristande kännedom om reglerna skall domstolen upplysa honom om möjligheten härtill, & 34 a. Endast fysiska personer (även rörelseidkare) kan ifråga- komma. Vidare är institutet naturligtvis bara avsett för den hederlige och rättskaffens gäldenären. Skuldbefrielse skall således - på begäran av någon borgenär - vägras, om gäldenären gjort sig skyldig till brott mot borgenärer eller kreditbedrägeri, om han handlat illojalt mot borgenärerna under året före konkursansökan, t.ex. genom att leva lyxliv, om han inte är samarbetsvillig under konkursförfarandet, t.ex. genom att vägra att ställa egendom i utlandet till förvaltarens förfogande, samt slutligen om han tidigare erhållit skuldbefrielse någon gång under de senaste tio åren före den aktuella konkursens början.

Ansvarsbefrielsen omfattar inte alla skulder. Undantagna är dels skadestånd på grund av uppsåtligt orsakad skada, dels böter o.d.”

Säkerhetsrätter berörs inte. Inte heller påverkas ansvaret för borgensmän eller andra som ansvarar för skulden tillsammans med gäldenären.

Gäldenärens insats består, som antytts, i att han under sju år efter konkursens avslutande skall överlämna sina (utmätningsbara) arbetsinkomster, dvs. lön, pension, arbetslöshetsunderstöd osv., till en av domstolen utsedd god man. Den gode mannen skall sedan fördela beloppen proportionellt till de f.d. konkursborgenä- rema. Under denna tid får ingen av fordringarna indrivas exe- kutivt.

sou l990:74 153

Gäldenären är skyldig att skaffa sig lämpligt arbete. Om han inte har någon anställning, utan driver rörelse, skall han i stället betala ett belopp motsvarande (minst) vad han skulle ha betalat, om han hade haft en lämplig anställning. Om gäldenären missköter sig kan skuldbefrielse vägras.

I motiven framhålls att det ringa ekonomiska värde, som borgenä- rernas rätt att behålla sina återstående fordringar efter konkursen har, knappast står i proportion till de kostnader för samhället som gäldenärens ofta livslånga skuldsättning för med sig.") Tanken bakom förslaget är bl.a., att man på detta sätt kan skapa en sporre för gäldenären att arbeta. Det betonas, att de nya reglerna typiskt sett skall kunna ha positiv effekt me för gäldenären o_ch_ för hans borgenärer.

Noter

1) Annual Report of the Director of the Administrative Office of the United States Courts 1988 s. 30 f.

2) Riesenfeld, The evolution of modern bankruptcy law, Minn. L. Rev. vol. 31 (1947) s. 401 ffpå s. 407 f. Dens., Cases and materials on Creditors' remedies and debtors' protec— tion, 3rd ed. St Paul, Minn. 1979 git, Riesenfeld s. 728 f.

3) Wickham, Chapter 7 or chapter 13: Guiding consumer debtor choice under the Bankruptcy Reform Act, North Carolina L. Rev. vol. 58 (1979-80) 8. 815 ff på s. 821. Hughes, Chapter 13's potential for abuse, North Carolina L. Rev. vol. 58 (1979-80) 5. 831 ffpå s. 838.

4) Se generellt Collier on Bankruptcy, 15th ed., editor—in-chief Lawrence P. King, Vol. 3 (55 501-525), New York 1989, Vol. 4 (55 541-946), New York 1990, och 1990 Collier Pamphlet Edition, Bankruptcy Code, Part 1 by Asa S. Herzog and Lawrence P. King, New York 1989, under resp. lagparagraf. Cohen & Klee, Caveat creditor: The consumer debtor under the Bankruptcy Code, North Carolina L. Rev. vol. 58 (1979-80) s. 681 ffpå s. 708, 713. Wickham (ovan not 3) s. 827 f. Epstein & Landers & Nickles, Debtors and

5)

6)

7)

8)

9)

10)

11)

12)

154 sou 199o:74

creditors. Cases and materials, 3rd ed. St Paul, Minn. 1987, s. 710.

Bankruptcy Reform, American Enterprise Institute, Leg. Anal. No. 19, 95th Congress, 30 Jan. 1978, s. 24. Cohen & Klee (ovan not 4) s. 701 ff. Riesenfeld (ovan not 2) s. 730. Sward, Resolving conflicts between bankruptcy law and the state police power, Wisconsin L. Rev. 1987 s. 403 ff på s. 407. Wickham (ovan not 3) s. 818.

5 727(a)(8) resp. (9). Butler & Morris, Proceedings for the adjustment of debts of individuals with regular income under the Bankruptcy Reform Act of 1978, Emory L. J. vol. 28 (1979) s. 759 ff på s. 781 f. Cohen & Klee (ovan not 4) s. 703 f. Riesenfeld (ovan not 2) s. 730. Wickham (ovan not 3) s. 817 f.

Cohen & Klee (ovan not 4) s. 707 ff. Riesenfeld (ovan not 2) s. 730. Wickham (ovan not 3) s. 818 ff. Sward (ovan not 5) s. 407.

& 523(a)(8). Cohen & Klee (ovan not 4) s. 711 f.

Bankruptcy Reform (ovan not 5) s. 26. Jackson, The logics and limits of bankruptcy law, Cambridge, Massachusetts 1986, s. 250 f. Rendleman, The bankruptcy discharge: Toward a fresher start, North Carolina L. Rev. vol. 58 (1979-80) 5. 723 ff på s. 742 ff. Riesenfeld (ovan not 2) s. 734. Trost & King, Congress and Bankruptcy Reform ca 1977, The Business Lawyer vol. 33 (1977-78) 5. 489 ff på s. 527. Wickham (ovan not 3) s. 819.

Cohen & Klee (ovan not 4) s. 712 f, där också ett antal undantag från principen anges.

& 727(b), 524. Cohen & Klee (ovan not 4) s. 714 ff. Riesenfeld (ovan not 2) s. 730 ff. Wickham (ovan not 3) s. 820.

å524(c), (d). Bankruptcy Reform (ovan not 5) s. 25. Cohen & Klee (ovan not 4) s. 699, 717 ff. Jackson (ovan not 9) s. 242. Rendleman (ovan not 9) s. 752 f. Riesenfeld (ovan not

sou 1990;74 155

13)

14)

15)

16)

17)

18)

19)

20)

21)

22)

2) s. 733. Trost & King (ovan not 9) s. 528. Wickham (ovan not 3) s. 828. - En ytterligare skärpning gjordes 1984.

MacLachlan, Handbook of the law of bankruptcy, St Paul, Minn. 1956, s. 372, 374, jfr s. 113. Bankruptcy Reform (ovan not 5) s. 63. Butler & Morris (ovan not 6) s. 759 f.

Rendleman (ovan not 9) s. 724 med hänvisningar.

Cohen & Klee (ovan not 4) s. 681. Även Trost & King (ovan not 9) s. 489 f.

Se härom t.ex. Vukowich, Debtors' exemption rights under the Bankruptcy Reform Act, North Carolina L. Rev. vol. 58 (1979-80) s. 769 ff, Cohen & Klee (ovan not 4) s. 688 ff.

Jackson (ovan not 9) t.ex. s. 273. Collier on Bankruptcy (ovan not 4) vol. 5 (55 1101-1330), New York 1989, ch. 130001 och 02. Epstein & Landers & Nickles (ovan not 4) s. 707. Sullivan & Warren & Westbrook, Limiting access to bankruptcy discharge: An analysis of the creditors' data, Wisconsin L. Rev. 1983 s. 1091 ffpå s. 1097.

Bankruptcy Reform (ovan not 5) s. 63. Comment: Bankrupt- cy Reform Act of 1978: Chapter 13 cramdown of the secured creditor, Wisconsin L. Rev. 1981 s. 333 ff på s. 334 not 6. Sullivan & Warren & Westbrook (ovan not 17) s. 1097.

Evans & Johnson, Proposals for consumer bankruptcy reform, The Business Lawyer vol. 37 (1982) s. 1117 ff på s. 1124 f.

Evans & Johnson a.a. s. 1117 ff. Charlene Sullivan, Reply: Limiting access to bankruptcy discharge, Wisconsin L. Rev. 1984 s. 1069 ff på s. 1069 f not 3.

Evans & Johnson a.a. s. 1120 ff. Se t.ex. Sullivan & Warren & Westbrook (ovan not 17) s.

1091 ff, särskilt s. 1094, 1135, 1145 f, med replik av Charlene Sullivan (ovan not 20) s. 1069 ff, samt Sullivan &

23)

24)

25)

26)

27)

28)

29)

156 SOU 1990:74

Warren & Westbrook, Rejoinder: Limiting access to bankruptcy discharge, Wisconsin L. Rev. 1984 s. 1087 ff.

Collier on Bankruptcy (ovan not 4) Vol. 4 ch. 707.04.Colli- er Pamphlet Edition (ovan not 4) 5 707. Sullivan & Warren & Westbrook, 1984 (ovan not 22) s. 1103 not 112 f.

5 21 109(e). Se generellt Collier on Bankruptcy, Vol. 5 (ovan not 4 och 17) och Collier Pamphlet Edition (ovan not 4) under resp. lagparagraf. Bankruptcy Reform (ovan not 5) s. 63 f. Butler & Morris (ovan not 6) s. 761 ff. Riesenfeld (ovan not 2) s. 780. Gäldenärens rätt att driva sin rörelse vidare under förfarandet regleras särskilt i lagtexten, & 21 l304(b) samt Butler & Morris (ovan not 6) s. 764 f, 768 f, även Wickham (ovan not 3) s. 823 f. - Inställningen till näringsidkare bör naturligtvis sammanställas med den allmänna attityden till "a fresh start" i amerikansk insolvens— rätt.

Butler & Morris (ovan not 6) s. 781.

Undantagen i & 523(a) gäller då på samma sätt som vid till— lämpningen av konkursreglerna. & 1328(a)-(c). Butler & Morris (ovan not 6) s. 779 ff. Riesenfeld (ovan not 2) s. 779 ff. Sullivan & Warren & Westbrook (ovan not 17) s. 1097.

Se formulär för "Chapter 13 Statement" i 1990 Collier Pamphlet Edition, Bankruptcy Rules, Part 2 by Lawrence P. King, New York 1989, s. 339 ff. Butler & Morris a.a. s. 761 ff, 782. Comment, Wisconsin L. Rev. (ovan not 18) s. 334. Epstein & Landers & Nickles (ovan not 4) s. 710. Riesenfeld (ovan not 2) s. 780.

åå 362, 1301. Bankruptcy Reform (ovan not 5) s. 64. Butler & Morris a.a. s. 765 ff. Rendleman (ovan not 9) s. 750 ff.

& 1321. Butler & Morris a.a. s. 771. Tiden är numera 15 dagar, jfr Collier Handbook for trustees and debtors in possession, New York & Oakland & Albany 1987, s. 13A-l.

sou l990:74 157

30)

31)

32)

33)

34)

35)

36)

37)

38) 39) 40)

41)

42)

43)

Cement, Wisconsin L. Rev. (ovan not 18) s. 345 not 70.

55 1322, 1325. Bankruptcy Reform (ovan not 5) s. 64 ff. Butler & Morris a.a. s. 771 ff.

& 1322(a) (2) och 5 507.

55 1322(b)(2), 1325(a)(5). Butler & Morris a.a. s. 773 ff. Comment, Wisconsin L. Rev. (ovan not 18) s. 336 ff. Whitford, A critique of the consumer credit collection system, Wisconsin L. Rev. 1979 s. 1047 ff på s. 1070.

5 1329.

5 1302, ändrad 1986. Collier Handbook (ovan not 29) 5. 4-4 f, 8-1 ff, 13-1 ff, 17-1 ff. Butler & Morris a.a. s. 763 f. Comment, Wisconsin L. Rev. (ovan not 18) s. 334.

& 1326(c).

Collier Handbook (ovan not 29) s. 17-2. Om det erfordras kan domstolen beordra arbetsgivaren härtill, & 1325(c).

Collier Handbook s. 17—3. åå 1328, 524(d). Butler & Morris a.a. s. 781. & 1328(b). Ovan vid och med not 26.

Sullivan (ovan not 20) s. 1077. & 1326(b)(2). Collier Handbook s. 9-1 ff.

Se närmare An analysis of the family farmer bankruptcy act of 1986, Note, Hofstra L. Rev. vol. 15 (1986-87) s. 353 ff, Collier Handbook s. 8-3 ff, 13A-1 ff.

T.ex. Berry & Bailey, Bankruptcy: Law and practice, London 1987, s. 117 ff, Hunter, Bankruptcy and insolvency: The great reform begins, New Law Journal 1977 s. 428 ff på s. 429, Department of Trade and Industry, A revised framework for Insolvency law, Cmnd. 9175, 1984, s. 14 f, 40 f. - Se angående de nuvarande reglerna t.ex. Fletcher &

44)

45)

46)

47)

48)

49)

158 sou l990:74

Crabb, Insolvency Act 1986 with annotations, London 1986, s. 227 ff, Berry & Bailey a.a. s. 248 ff, Grier & Floyd,

Personal insolvency - a practical guide, London 1987, s. 116 ff.

A revised framework for Insolvency law (ovan not 43) s. 41.

Department of Trade and Industry, Insolvency, General Annual Report for the year 1988, London 1989, s. 6, 13, samt kompletterande uppgifter från departementet.

Secs. 112-117. Berthoud, Credit, debt and poverty, Social Security Advisory Committee, Research paper 1, London HMSO 1989, s. 34 ff. Se också Insolvency Law and Practice, Report of the Review Committee, Cmnd. 8558, 1982 (cit. me Cork Report) s. 23 f, 43 ff, 72 ff, samt även Bankruptcy, Interim Report of the Review Committee, Cmnd. 7968, 1980, s. 8, Fletcher, The reform of Insolven- cy law — I, Journal of Business Law 1983 s. 94 ff på s. 98 f, liksom Samuels, Administration orders, New Law Journal 1977 s. 731 f, Thompson, The Insolvency Bill, New Law Journal 1976 s. 328 ff på s. 329, och (äldre) formulär i New Law Journal 1978 s. 89 f, 113 f.

Samuels (ovan not 45) s. 731. Thompson (ovan not 45) s. 329. Jfr Fletcher, The genesis of modern insolvency law an Odyssey of law reform, Journal of Business Law 1989 s. 365 ffpå s. 367.

Lagtexten talar endast om "the county court limit", sec. 112(1)(b), vilken tills vidare fastställdes till £ 5 000 för nu nämnda fall.

Jfr sec. 112(6): "An administration order may provide for the payment of the debts of the debtor by instalments or otherwise, and either in full or to such extent as appears practicable to the court under the circumstances of the case, and subject to any conditions as to his future earnings or income which the court may think just."

Se närmare secs. 114-116. Samuels (ovan not 45) s. 731.

sou 199074 159

50)

51)

52)

53)

54)

55)

56)

Noteras kan här, att det i slutet av 1989, SI 1989/1838, kommit nya regler som generellt inskränker domstolens "banking function", så att vissa betalningar i stället skall erläggas direkt till borgenären.

Ang. den sistnämnda sanktionen, vilken är densamma som gäller för en konkursgäldenär, som inte erhållit "discharge", se Insolvency Act 1986 sec. 429, Fletcher & Crabb (ovan not 43) s. 361.

Lord Chancellor”s Department, Judicial Statistics, for the year 1988, London 1989, s. 47.

The Cork Report (ovan not 45) s. 74 ff. Se även t.ex. Fletcher, The reform of Insolvency law - II, Journal of Business Law 1983 s. 200 ff på s. 205 ff, Grenville, Insolvency law and practice - III, New Law Journal 1983 s. 53 ff på s. 55.

En ytterligare grupp är de som åtnjutit det särskilda för- farandet enligt Loi no 84-148 du ler mars 1984, relative a la prévention et au réglement amiable des difficultés des entreprises, men som misskött sina åtaganden. Art. 2, Loi no 85-98 du 25 janvier 1985, relative au redressement et a la liquidation judiciaire des entreprises. - Jordbrukare tillades genom Loi no 88-1202 du 30 décembre 1988, relative å ]*adaption de l'exploitation agricole å son en- vironnement économique et social.

Se föregående not.

Ripert & Roblot, Traité élémentaire de Droit Commercial, Tome 2, 10e ed., Paris 1986, s. 1009 f. Calmels & Char- vériat & Meille, Le redressement judiciaire, Paris 1986, s. 81 f. Gavalda & Patin & Stoufflet, Le projet de loi sur le reglement judiciaire des entreprises en difficultés, Recueil Dalloz Sirey, 1984, Chronique, s. 13 ff på s. 24. Klopp, Aus deutscher Sicht interessierende Schwerpunkte der fran- zösischen Insolvenzrechts reform, KTS 1988 s. 267 ff på s. 279 f.

57)

58)

59)

60)

61)

62)

63)

64)

65)

160 sou l990:74

Se till det följande, förutom lagtexten, Bouteiller, Loi no 89-1010 du 31 décembre 1989 relative åla prévention et au reglement des difficultés liées au surendettement des particu- liers et des familles, Les Petites Affiches, 16 févr. 1990 s. 14 ff, Limagne & Dousset, A propos de la loi du 31 décembre 1989---. Ses consequences dans le domaine bancaire, Gazette du Palais, Sommaire, Doctrine, 2 et 3 mars 1990 s. 4 ff.

Fritt översatt; lagtexten använder uttrycket "bonne foi" , dvs. god tro.

Se t.ex. Scholtz, Schwerpunkte einer Verbraucherinsolvenz- Regelung, ZIP 1988, s. 1157 ff på s. 1157 f med hän- visningar.

Erster Bericht der Kommission för Insolvenzrecht, heraus— gegeben vom Bundesministerium der Justiz, Köln 1985. Zweiter Bericht der Kommission för Insolvenzrecht,heraus- gegeben vom Bundesministerium der Justiz, Köln 1986.

Diskussionsentwurf Bundesministerium der Justiz, Gesetz zur Reform des Insolvenzrechts, Entwurf einer Insolvenzord- nung (EInsO) und anderer Reformvorschriften, Köln 1988. Band II, Ergänzungen, publicerades sommaren 1989.

Bundesministerium der Justiz, Referentenentwurf, Gesetz zur Reform des Insolvenzrechts, Köln 1989.

Zweiter Bericht, Leitsatz 6.2 och 6.3 s. 34 ff samt 5. 10, 150 ff.

Jfr a.a. s. 164.

Samt 55 34 a och 318. Referentenentwurf (ovan not 62) s. 20, 132 ff, 185 (lagtexten), s. A 32 ff, 41, 101 ff (allmän- motivering) och 5. B 2, 35, 45, 124 ff, 231 ff, 328 f (specialmotivering). Se även Band II, Ergänzungen (ovan not 61) s. 18, 31 (lagtext) och s. B 25 f, 45 f (specialmoti- vering). Balz, Aufgaben und Struktur des kiinftigen einheit- lichen Insolvenzverfahrens, ZIP 1988 s. 273 ff på s. 292 f. Balz, Logik und Grenzen des Insolvenzrechts, ZIP 1988 s.

sou 199074 161

1438 ff på s. 1444 f. Köhler (Hrsg.), Neuordnung des Insolvenzrechts, Köln 1989, s. 14 f (Balz), 29 f (Hax), 91 (Grub).

66) Nämnas kan också, att familjerättsliga underhållsskulder, avseende tiden efter det att insolvensförfarandet (konkursen) inletts, i princip inte omfattas eftersom dessa fordringar inte kan göras gällande i konkursen, se Referentenentwurf (ovan not 62) 5 45 och 5. B 45.

67) Referentenentwurf s. A 33, B 232.

sou 199074 163

5 Reformönskemål m.m.

Frågan om ekonomisk rehabilitering av gäldenärer har behandlats av riksdagen vid riksmötet 1986/87 med anledning av riksdagens revisorers förslag (förs. 1986/87:7) om kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurserna m.m. Förslaget hade föranletts av en av revisorerna avgiven granskningsrapport 1985/8627 i samma ämne, vilken varit föremål för remissbehandling. Reviso— rerna hänvisade i förslaget till att flera remissinstanser i sina yttranden, mest utförligt kronofogdemyndigheten i Stockholm, redovisat hur kronofogdemyndigheten arbetar för att effektivisera sin verksamhet genom att med förebyggande åtgärder minska eller förhindra ett ökat tillflöde av mål. Bland verksamhetsmålen för kronofogdemyndigheten nämns också att aktivt kunna få ekono- misk rehabilitering av gäldenärerna för att sätta stopp för en ständig rundgång där restförda skulder betalas men fortlöpande följs av nya restföringar beroende på den tidigare skulden och löpande skatter och avgifter. Revisorerna fann det mycket väsent- ligt att kronofogdemyndighetens arbete också inriktas mot förbätt- rad information och aktiva insatser för ekonomisk rehabilitering av gäldenärerna. Revisorerna menade vidare att antalet mål hos kro- nofogdemyndigheten därmed torde på ett verksamt sätt komma att minskas och antalet fall med långvariga gäldenärsförhållanden kunna begränsas.

I sitt av riksdagen godkända betänkande i ärendet (LU 1986/87:21, rskr. 231) anförde utskottet att det är angeläget att de möjligheter som finns att förebygga en ökad måltillströmning till kronofog- demyndigheterna och att eljest effektivisera den exekutiva verk— samheten tas till vara. Lagutskottet delade därför den uppfattning som hade framförts av revisorerna att det är viktigt att informatio- nen till allmänheten om kronofogdemyndigheternas arbete förbätt— ras och att myndigheterna kan verka för en ekonomisk rehabilite- ring av gäldenären.

164 SOU 1990:74

I följande avsnitt redovisas lagutskottets behandling vid riksmötena 1987/88 av motioner som rör de frågor utredningen behandlar i detta betänkande och 1989/90 av motioner om konsumentkredit- frågor. I särskilda avsnitt kommer skuldkommitténs betänkande (SOU 1988:55) Hushållens skuldsättning och skatteindrivningsut- redningens betänkande (SOU 1987:10) Indrivningslag mm. att re— dovisas i de delar dessa behandlar frågor av betydelse vid skuld- sanering.

5.1 Riksdagen

5.1.1 Lagutskottets betänkande LU 1987/88:12 om gäldsanering m.m.

I motion 1985/862L224 av Martin Olsson m.fl. (c) påtalades att följderna för en rörelseidkare av en konkurs kan bli mycket olika beroende på i vilken form verksamheten har drivits. Sålunda har ägarna i ett aktiebolag inte något personligt betalningsansvar för bolagets förbindelser om de inte tecknat borgen eller liknande, medan enskilda rörelseidkare har fullt ansvar för rörelsens skulder. Detta medför, framhöll motionärerna, att en enskild rörelseidkare vid en konkurs dels förlorar alla sina tillgångar, dels riskerar att få leva på existensminimum resten av sitt liv eftersom betalnings- ansvaret för de skulder som finns kvar efter konkursen kvarstår till skillnad från det aktiebolag som försatts i konkurs och därefter upplösts.

Motionärerna påpekade också att vissa verksamheter inte anses böra drivas i aktiebolagets form, exempelvis är det endast i undantagsfall som jordbruk drivs i aktiebolag. De anförde vidare att även om det bland dem som drabbas av konkurs finns sådana som varit alltför optimistiska och mindre seriösa, det finns många som med små resurser försökt att genom träget arbete och sparsamhet bygga upp ett företag. Konkurs kan således drabba även sådana som följt exempelvis lantbruksnämndernas råd eller annan rådgivning när det gäller ekonomi och expansion av verksamheten. Konkurs kan också följa på oförutsedda förluster exempelvis till följd av att ett annat företag försatts i konkurs.

I motionen ifrågasattes om skulderna från en konkurs för all framtid skall förhindra en person att ha normal standard och

sou 199074 165

normal ekonomi. Enligt motionärerna torde det för fordringsägar— na vara utan större betydelse om fordringarna kvarstår efter konkursen eller ej, eftersom en gäldenär kan ha svårt att känna sig motiverad att skaffa sig inkomster utöver existensminimum för att betala de gamla skulderna. Med hänsyn till de olika följder en konkurs får för en företagare, beroende på i vilken form han driver sin verksamhet och till behovet för dem som sålunda drabbas av en konkurs att bygga upp något nytt och skapa goda och säkra förhållanden för sig själva och sina familjer, borde enligt motionärerna konsekvenserna för en fysisk person efter en konkurs ses över.

I motion 1986/87zL301 av Birthe Sörestedt m.fl. (s) betonades att det inte är ovanligt att människor ådragit sig skulder som över- stiger deras betalningsmöjligheter. Många gånger tas konsumtions- krediter utan att det finns full insikt om vad den egentliga kreditkostnaden innebär. Räntan vid konsumtionskrediter är drygt 20 %, vilket gör att skulden fördubblas på några år. Det kan, framhöll motionärerna, vara svårt för enskilda personer att klara av enbart räntekostnaden och än svårare att göra avbetalningar i den storleken så att själva skulden minskar. Situationen kan, anfördes det, te sig så hopplös att man upplever det som menings- löst att över huvud tänka sig lönearbete, eftersom man i framtiden inte ser någon möjlighet att kunna leva över existensminimumnivå. Motionärerna anförde vidare att det inte finns stora möjligheter till hjälp med sanering av ekonomin. Avskrivning av fordran torde sällan förekomma. Konkurs är inte heller någon lösning eftersom skulderna finns kvar. Enligt motionärerna syntes de danska reglerna om s.k. gäldsanering vara en möjlighet för enskilda personer att sanera sin ekonomi och ta sig ur en hopplös situation. Det borde därför utredas om inte också i vårt land sådana regler skulle kunna ge en enklare och klarare hantering av skulder.

I motion 1985/86zL251 av Görel Thurdin (c) anförde motionären att statsmakternas strävan bör vara att utforma regler och villkor så att småföretagsamheten främjas. Sådana regler som kan utgöra hinder mot etablering av företag bör därför undanröjas och/eller hindras. I anslutning härtill hävdade motionären att konkurslag- stiftningen är utformad så att den missgynnar egenföretagarna. Som exempel pekade motionären på att en egenföretagare i sam- band med konkurs kan bli personligt betalningsansvarig för skul- der till betydande belopp, drabbas av näringsförbud samt sakna

166 sou l990:74

rätt till förlustavdrag. För aktiebolagens del däremot innebär en konkurs ett mycket begränsat ägaransvar. Mot den bakgrunden ansåg motionären att konkurslagstiftningen, liksom viss annan lagstiftning, borde ses över.

Lagutskottet inhämtade yttranden över motionerna L224 och L301 från riksskatteverket, en hovrätt, en kronofogdemyndighet och ett antal organisationer. Remissinstansernas inställning kan kortfattat anges på följande sätt.

Föreningen Sveriges kronofogdar och Sveriges domareförbund tillstyrkte att frågan om åtgärder för att sanera svårt skuldsatta gäldenärers ekonomi blev föremål för utredning. Även riksskatte- verket och Sveriges advokatsamfund tillstyrkte att frågan om gäldsanering blev föremål för utredning men framhöll att en sådan utredning inte borde begränsas till gäldenärer som försatts i konkurs.

Hovrätten över Skåne och Blekinge ansåg att utvecklingen av skatteindrivningsutredningens förslag liksom resultatet av konto- nämndens verksamhet borde awaktas innan en utredning av de i motionerna aktualiserade frågorna borde tillsättas. Även Finans- bolagens Förening anförde, utan att därmed avstyrka bifall till motion L301, att det kunde ligga ett värde i att avvakta utvärde- ring av försöksverksamheten inom kontonämnden. Föreningen avstyrkte vidare motion L224 men framhöll att det kunde finnas skäl att se över förhållandena för speciella grupper av företagare, t. ex. jordbrukare. Småföretagens riksorganisation avstyrkte motion L301 men tillstyrkte, som yrkades i motion L224, att konsekven- serna av de regler som gäller när en småföretagare går i konkurs ses över. Kronofogdemyndigheten i Stockholm ansåg inte att ett skuldsaneringsinstitut efter dansk förebild är en lämplig lösning i Sverige. Kronofogdemyndigheten ställde sig också tveksam till förslaget i motion L224 att skuldsaneringsfrågor skall övervägas i samband med konkurslagstiftningen med hänsyn till att motionä- rernas förslag snarast torde beröra lagstiftning för preskription, preklusion och ackord.

Svenska bankföreningen och Sveriges föreningsbankers förbund avstyrkte motionerna. Motionerna avstyrktes även av Svenska sparbanksföreningen som dock anförde att de problem som togs upp i motion L224 borde bli föremål för utredning. Också

sou l990:74 167

Sveriges ackordscentral avstyrkte motionerna men ville inte utesluta att någon form av gäldsanering i ömmande fall kan anses berättigad.

Utskottet, som vid studiebesök i oktober 1987 på det danska justitsministeriet i Köpenhamn upplysts om det danska gäldsane- ringsinstitutet, ansåg att tiden var mogen för att spörsmålet om införande även i Sverige av en möjlighet till skuldsanering blev föremål för en samlad bedömning. Utskottet ansåg sig emellertid inte böra ta ställning till hur förfarandet närmare skall utformas men framhöll dock att en viktig utgångspunkt måste vara att regler om skuldsanering inte får leda till en allmän uppluckring av betalningsmoralen i samhället. I stället betonades att endast då starka skäl talar för det bör en gäldenär få lättnad i skuldbördan. Utskottet underströk också att en sanering bör omfatta gäldenärens alla skulder och att den bör kunna komma till stånd oavsett om gäldenären varit försatt i konkurs eller ej.

Som en bakgrund till sina uttalanden hänvisade utskottet till motionerna L224 och L301, i vilka framhölls att både företagare och privatpersoner kan ådra sig skulder som de realistiskt sett inte någonsin kan betala, och anförde vidare bl.a. följande.

En enskild näringsidkare kan - hur seriöst än rörelsen bedrivits - av olika omständigheter som inte kan läggas honom till last bli tvungen att upphöra med sin verksamhet eller bli försatt i konkurs. I båda fallen kan hans betalningsskyldighet gentemot borgenärerna kvarstå. Är skulderna från rörelsen stora försätts han i en situation där hans framtida inkomster utöver existensminimum går åt till att betala borgenärerna. På motsvaran- de sätt kan andra seriösa och ansvarskännande fysiska personer av olika skäl hamna i en hopplös skuldsituation. Det ligger i sakens natur att en person som ådragit sig så stora skulder att han rimligen inte kan betala dem är föga motiverad att genom eget arbete skaffa inkomster och att han allmänt sett befinner sig i en svår social situation. Av hänsyn till bå- de gäldenären och hans familj finns det enligt utskottets mening skäl för att han i ömmande fall bör kunna få till stånd sanering av skuldförhål- landena. För borgenärerna torde i allmänhet en skuldsanering sakna prak- tisk betydelse eftersom de inte kan räkna med att någonsin få full betal- ning. Utvecklingen visar också att det finns behov av en möjlighet till skuldsanering.

Utskottet hemställde att riksdagen med anledning av motionerna L224, L251 och L301 gav regeringen till känna vad utskottet

168 sou 199074

anfört. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr. 1987/88:57).

5.1.2 Lagutskottets betänkande 1989/90:LU4 om konsumentkreditfrågor

I ett antal motioner påtalades bl.a. följderna av många kredit- givares intensifierade marknadsföring av krediter. Sålunda skulle detta enligt motion 1987/881Fi25 av Marianne Andersson (c) ha lett till att många hushåll "lurats" av olika erbjudanden om "snabbkrediter", vars villkor i efterhand visat sig vara oskäliga. Med hänsyn därtill ansåg motionären att det finns anledning att utsträcka konsumentlagstiftningens bestämmelser om s.k. ånger- vecka till att också gälla kreditavtal. I motion 1988/891L701 av Birthe Sörestedt m.fl. (s) förespråkades en utvidgning av den kommunala budgetrådgivningen till hushåll. Motionärerna ansåg vidare att ett större ansvar för saklig information borde läggas på kreditgivarna. Även i motion 1988/89: L706 av Martin Olsson m.fl. (c) framhölls vikten av att marknadsföringsåtgärder och information om krediter utformas på ett sådant sätt att människor erhåller sådana klara uppgifter om kreditkostnader m.m. så att de inte förleds att skaffa sig och utnyttja kreditkort på ett sätt som är oförenligt med deras ekonomi. I motion 1988/891L714 av Anita Brodin m.fl. (s) erinrades om skuldkommitténs förslag om inrättande av ett register hos statistiska centralbyrån eller bankin- spektionen med information om det antal kreditkort som en person innehar. Motionärerna ansåg att det förslaget borde genomföras.

Utskottet erinrade om att riksdagen våren 1988 behandlade flera motioner med önskemål om åtgärder mot den ökande använd— ningen av kontokortskrediter. Motionerna avslogs då med motiveringen att effekterna av de åtgärder som vid den tidpunkten hade initierats borde avvaktas. Utskottet anmärkte vidare att problemen därefter inte avtagit utan snarare tilltagit i styrka och att den ökande skuldsättningen för många hushåll visat sig medföra inte bara svåra ekonomiska problem utan även allvarliga sociala problem. Utskottet ansåg det därför nödvändigt att det snarast vidtas ändamålsenliga åtgärder för att komma till rätta med förhållandena på kreditmarknaden och pekade därvidlag särskilt på tillkomsten av insolvensutredningen. Vidare påpekades att det med verkan från den 1 juli 1988 införts krav på att finansierings— verksamhet inte får bedrivas utan särskilt tillstånd. Dessutom erinrade utskottet om skuldkommitténs betänkande (SOU 1988:55)

sou 199054 169

Hushållens skuldsättning, vari framläggs flera förslag i syfte att bl.a. förebygga skuldproblem för hushållen. Vidare framhölls att regeringen under våren 1989 offentliggjorde vilka åtgärder som bör vidtas i syfte att skärpa kraven på kreditinstituten vid kredit— givning till hushåll och därmed begränsa hushållens konsumtions- krediter. Enligt regeringen bör ett skuldsaneringsinstitut införas och kreditinstituten påta sig ett ökat ansvar för den "överskuld- sättning", som för närvarande förekommer, genom att kreditin- stituten själva helt eller delvis får stå för kostnaden vid skuldsane— ring av särskilt drabbade hushåll. Regeringen anser vidare att det bör finnas en möjlighet att jämka fordringsbelopp i de fall kre- ditgivaren har gjort en otillräcklig kontroll av kredittagarens betalningsförmåga. Förslag till sådana bestämmelser kommer att behandlas i samband med den översyn av konsumentkreditlagen som pågår inom justitiedepartementet. Vidare anser regeringen att det i konsumentkreditlagen bör införas regler om rätt för kreditta- gare att lösa in lån i förtid. Beträffande marknadsföring av krediter förordar regeringen förbud mot att ansökningshandlingar bifogas vid direktreklam för kredit. Regeringen anser slutligen att det är angeläget att ett system med kreditengagemangsregister omedelbart startas.

Enligt utskottets mening fick syftet med önskemålen i motionerna anses tillgodosett genom de åtgärder på konsumentkreditområdet som enligt det ovan anförda avses bli genomförda. Utskottet avstyrkte följaktligen bifall till motionerna i nu berörda delar. Riksdagen följde utskottets hemställan (protokoll 1989/90:13 den 19 oktober 1989).

5.2 Statliga utredningar

5.2.1 Skatteindrivningsutredningen

Skatteindrivningsutredningen (SIU) har i betänkandet SOU 1987:10 behandlat det allmännas ställning som borgenär vid indrivning av skatter och avgifter m.m. hos kronofogdemyn- digheten. I betänkandet föreslår SIU nya åtgärder för att på regional och lokal nivå åstadkomma en förbättrad samverkan mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. I betänkandet redovisar utredningen vidare sin syn på hur en modern och ändamålsenlig indrivning bör ske. Framställningen avser i första

170 sou 1990:74

hand företag. I anslutning härtill överväger SIU möjligheten att effektivisera handläggningen av de enskilda målen. Vad som sägs beträffande indrivningen mot företag tjänar som underlag för de överväganden som SIU sedan gör i fråga om borgenärsfunktioner- na vid uppskov, betalningsskyldighet för tredje man, konkurs samt ackord och annan eftergift. Författningstekniskt har huvudparten av utredningens förslag fått komma till uttryck i en ny författning, indrivningslagen, med bestämmelser om de borgenärsuppgifter som utöver dem som är reglerade i UB aktualiseras vid indrivning i allmänna mål.

I fråga om ackord och annan eftergift har SIU inte stannat vid en prövning av vilken myndighet som skall utöva borgenärsfunktio— nen, utan också behandlat de materiella reglerna. Övervägandena inbegriper bl. a. den under senare år väckta tanken på åtgärder för ekonomisk rehabilitering samt frågan om de s.k. bonnackorden. Ekonomisk rehabilitering är ett samlingsbegrepp för åtgärder som syftar till att göra "kroniska" gäldenärer till normala skattebetala- re. Bonnackord kan vara en sådan åtgärd. Med bonnackord avses en överenskommelse mellan kronofogdemyndigheten och gäldenä- ren om att viss del av skulden skall betalas medan resterande belopp skall skrivas av. Avsikten är därvid att det avskrivna be— loppet inte skall bli föremål för ytterligare indrivningsåtgärder och överenskommelsen är på det sättet eftergiftsliknande.

SIU har funnit att skatte- och avgiftsfordringar behöver kunna efterges inom vidare ramar än för närvarande. Behovet gäller främst fall där ett avstående ingår i en ekonomisk rehabilitering av en gäldenär. Här är det i regel fråga om fysiska personer - ofta sådana som tidigare har drivit rörelse och därefter tagit eller avser att ta anställning - utan möjlighet att klara sina ofta betydande skuldbördor. Betalningsoförmågan kan ha samband med sjukdom eller hög ålder. I ett litet antal sådana fall behövs eftergiftsmöjlig- heten som ett incitament för gäldenären att t.ex. ta anställning, börja amortera en del av skulden, undvika framtida restföringar etc. samt för att lätta på det psykiska trycket av en hopplös skuldsituation. Ackord passar inte särskilt väl för detta slag av gäldenärer.

Mot bakgrund av det som nu har sagts föreslår SIU att det införs en möjlighet att efterge skatte— och avgiftsfordringar vid sidan av ackordsinstitutet. Sådana bestämmelser finns redan beträffande

sou 199074 171

vissa andra medelsslag (avskrivningskungörelsen). Dessa kan enligt SIU:s mening användas som mönster. Eftergift skall sålunda kunna medges, helt eller delvis, när det på grund av gäldenärens sjukdom eller därmed jämförlig orsak eller av annan anledning är uppenbart obilligt att kräva betalning (19 och 20 55 förslaget till indrivningslag). Det förutsätts att eftergiftsinstitutet kommer att tillämpas återhållsamt av myndigheterna.

Beträffande frågan om beslutsmyndighet har SIU beaktat att efter- giftsinstitutet i huvudsak är avsett för fysiska personer som inte driver rörelse och att skälen för eftergift främst skall vara av social karaktär. Ett sådant institut torde bäst kunna hanteras av kronofogdemyndigheten. Ackordsinstitutet åter skall liksom hittills vara i huvudsak tillämpligt på företag vid rekonstruktioner. Eftersom anknytningen till skatteförvaltningen är starkare i fråga om företag än beträffande fysiska personer som inte driver rörelse bör länsskattemyndigheten liksom hittills vara ackordsmyndig- het.

I sina överväganden rörande ackord och annan eftergift (SOU 1987:10 s. 390 ff) har SIU konstaterat att praxis i fråga om skatteackord på sina håll är synnerligen restriktiv och att detta särskilt gäller när gäldenären är fysisk person och när staten är ensam borgenär. SIU frågar sig om det är den restriktiva till- lämpningen hos länsstyrelsen (länsskattemyndigheten) som lett till att det i indrivningsarbetet hos kronofogdemyndigheten i viss utsträckning förekommer bonnackord. SIU finner emellertid att förklaringen till bonnackorden snarare torde ligga i att det kommit fram behov av en möjlighet att avstå från skatte- och avgifts- fordringar i andra typer av fall än de för vilka ackordsinstitutet i första hand är avsett. Det har dessutom under några år förts en diskussion inom exekutionsväsendet om ekonomisk rehabilitering av gäldenären. Efter att ha redogjort för dels frågans behandling i riksdagsmotioner m.m., dels en hearing som SIU hållit med före- trädare för vissa länsstyrelser och kronofogdemyndigheter, dels regler om eftergift i våra grannländer kommer SIU fram till att skatte— och avgiftsfordringar måste kunna efterges inom vidare ramar än för närvarande. Behovet härav gäller, vilket också framgått vid den av SIU anordnade hearingen, fysiska personer och då inte minst sådana som tidigare drivit rörelse och därefter tagit eller avser att ta anställning. För detta slags gäldenärer passar enligt SIU inte det offentliga ackordet särskilt väl och det gör

172 sou l990:74

knappast heller underhandsackordet, även om man också vid ett rent eftergiftsinstitut bör göra klart för sig vilken gäldenärens allmänna ekonomiska situation år.

Efter att ha berört de danska bestämmelserna om skuldsanering uttalar SIU följande.

I dagens läge är det emellertid enligt SIU:s mening knappast aktuellt att i Sverige införa ett skuldsaneringsinstitut efter danskt mönster. Ur svensk synvinkel kan vissa nackdelar med det danska systemet genast noteras. Att utredning om gäldenärens ekonomi måste förebringas i en domstol, som i utgångsläget får förutsättas inte känna till något om gäldenärens förhållanden, medför bl.a. att handläggningstiderna blir långa.

Av betydelse från fiskalisk synpunkt är vidare att en ordning med domstolsprövning medför att eftergiftsmöjligheten mister sin karaktär av instrument i det aktiva indrivningsarbetet, dvs. eftergiften kan inte användas för att sporra gäldenären att fullgöra delbetalningar eller andra " motprestationer" .

Ibetänkandet påpekas emellertid att SIU med det anförda inte tagit ställning till frågan om en gäldenär genom konkurs borde kunna erhålla befrielse från sina skulder. SIU vill inte heller utesluta att ett skuldsaneringsinstitut liknande det danska kan vara en lämplig ordning också för svenskt vidkommande och konstaterar vidare att en vidgad möjlighet till eftergift av skatte- och avgiftsfordringar inte torde försvåra ett genomförande, längre fram, av en hel- hetslösning efter danskt mönster.

SIU påpekar (SOU 1987: 10 s 460) att möjligheten till eftergift har karaktär av instrument i det aktiva indrivningsarbetet och att det därför bör komma till användning främst i situationer när gäldenä- ren kan förmås att betala åtminstone någon del av sin skuld. SIU utesluter dock inte möjligheten att medge en gäldenär eftergift för hela hans skuld. Dessutom framhålls att eftergift kan bli aktuell bara beträffande fysisk person som inte driver rörelse (och som med hänsyn till sina tillgångar och förvärvsmöjligheter har en orimlig skuldbörda).

sou l990:74 173

Bestämmelsen om eftergift bör enligt SIU:s mening utformas efter mönster av motsvarande bestämmelse i avskrivningskungörelsen. Eftergift skall sålunda kunna medges, helt eller delvis, när det på grund av gäldenärens sjukdom eller därmed jämförlig orsak eller av annan anledning är uppenbart obilligt att kräva betalning. Enligt SIU är de omständigheter som bör kunna föranleda eftergift, för- utom sjukdom, sådana omständigheter som kan jämföras med sjuk- dom, t.ex. invaliditet eller arbetslöshet. Det måste givetvis förut- sättas att det inte rör sig om svårigheter av övergående natur. Det är sålunda inte enbart gäldenärens aktuella inkomst- och förmögen- hetssituation som skall tas med i bedömningen utan också den framtida förvärvsförmågan. Hög ålder bör särskilt kunna beaktas. SIU framhåller i detta sammanhang att de sociala skäl som skall ligga till grund för ett beslut om eftergift i princip skall vara sådana som inte kan beaktas inom beskattningsförfarandets ram, t.ex. genom extra avdrag vid taxeringen. Detta innebär bl.a. att gäldenären i fråga om skönsmässigt fastställda belopp i första hand skall hänvisas till att söka ändring av fastställelsebeslutet.

Enligt SIU:s mening måste ett beslut om eftergift föregås av en noggrann utredning om gäldenärens och eventuella närståendes ekonomi. SIU anför därvid följande.

I princip bör krävas att såväl gäldenären som närstående saknar tillgångar utöver beneficiet. Detta kan dock inte gälla helt utan undantag. En gäldenär som har t.ex. en Villafastighet med ett övervärde som förslår till viss delbetalning bör sålunda inte vara utestängd från möjligheten till deleftergift avseende resterande belopp om han lyckas anskaffa medel till delbetalningen på annat håll för att rädda egendomen. Vidare kan det tänkas fall där en närstående har egendom som det skulle vara stötande att ta med i bedömningen, exempelvis egendom gäldenärens make har ärvt.

Det bör vidare krävas att en rörelse som drivits av gäldenären har avvecklats. Möjligen kan det vara befogat att göra undantag härifrån när gäldenären av ålders- eller andra skäl bedöms sakna möjlighet att skaffa sig en anställning och ett fortsättande av verksamheten saknar betydelse. Exempel på detta kan vara hantverksyrken där det är den med åren förvärvade yrkesskickligheten som utgör gnmden för fortsatt verksamhet.

Enligt SIU skall utredningen om gäldenärens ekonomi dessutom ta sikte på i vad mån gäldenären också har andra skulder än skatte- och avgiftsskulder, eftersom eftergift inte bör komma i

174 sou l990:74

fråga om det finns andra borgenärer som kan väntas göra sina fordringar gällande till deras fulla belopp eller i vart fall i större utsträckning än staten.

I övrigt anser SIU att man i första hand bör fästa avseende vid visad vilja att betala sina skulder efter förmåga. En gäldenär som trots små inkomster har gjort vissa inbetalningar under en längre tid bör sålunda i allmänhet kunna räkna med en relativt välvillig inställning i eftergiftsfrågan.

SIU utgår från att den föreslagna eftergiftsbestämmelsen kommer att tillämpas med återhållsamhet av myndigheterna. Annars finns givetvis en viss risk att betalningsmoralen och förtroendet för skattesystemets förmåga att skapa rättvisa försämras. Eftergift av fordringarna i sin helhet mot en person bör komma i fråga bara i sällsynta undantagsfall (jfr vad som tidigare sagts om skuldsane— ring i Danmark).

Vid den av SIU anordnade hearingen lämnades vissa uppgifter om hur deltagarna uppskattade antalet fall där det kunde bli aktuellt med eftergift i deras län resp. kronofogdedistrikt. Dessa siffror, som naturligtvis är mycket osäkra, pekar mot 200-250 fall per år i hela landet.

Vid remissbehandlingen av SIU:s betänkande har ett stort antal remissinstanser särskilt behandlat det eftergiftsinstitut för skatter och avgifter m.m. som utredningen föreslår. Meningarna om förslaget är delade.

Kammarkollegiet anser att förslaget är väl motiverat och tillstyrker det i allt väsentligt. Kammarkollegiet understryker dock att eftergiftsmöjligheten bör tillämpas med återhållsamhet. För lik— formighetens skull bör beslut i en eftergiftsfråga kunna överklagas.

Riksskatteverket (RSV) som yttrat sig över förslaget efter hörande av länsskattemyndigheterna i Stockholms, Östergötlands, Kristian— stads, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Kopparbergs, Gävleborgs och Västernorrlands län, anser att det finns goda skäl att skapa en möjlighet till ekonomisk rehabilitering i bl.a. de situationer som utredningen behandlar. Den föreslagna ordningen med två skilda institut, ackord och eftergift, skulle emellertid skapa gränsdrag- ningsproblem. Det behov av vidare ramar för skuldsanering som

sou 1990:74 175

utredningen pekar på skulle mycket väl kunna tillgodoses inom ackordsinstitutets ram. RSV:s ståndpunkt överensstämmer med vad länsskattemyndigheterna anfört i sina yttranden. Ett par av länsskattemyndigheterna anser att definitiv eftergift kan leda till stötande resultat. Länskattemyndigheten i Stockholms län förordar att man i stället använder sig av möjligheten till avskrivning, som en del i en noga preciserad överenskommelse med gäldenären. Ett par av länsskattemyndigheterna anför också att antalet fall där det skulle kunna bli aktuellt med eftergift kommer att minska som ett resultat av skattemyndigheternas omprövningsmöjlighet i det nya taxeringsförfarandet. Länsskattemyndigheten i Kopparbergs län är tveksam till behovet av ett eftergiftsinstitut. Om ett sådant införs bör länsskattemyndigheten besluta, efter hörande av kronofogde- myndigheten.

De kronofogdemyndigheter som har yttrat sig över förslaget till eftergiftsinstitut, nämligen kronofogdemyndigheternai Stockholms, Linköpings, Växjö, Kristianstads, Malmö, Göteborgs, Falu och Gävle distrikt är med ett undantag positiva till förslaget. Flertalet av dessa anser att kronofogdemyndigheten bör vara beslutsmyndig- het också i fråga om ackord. Kronofogdemyndigheten i Stockholm anser att eftergiften bör kunna förenas med villkor och under vissa förutsättningar förklaras förverkad genom beslut av kronofog- demyndigheten. Kronofogdemyndigheten i Göteborg anser att skuldsaneringsfrågan bör utredas vidare. Kronofogdemyndigheten i Kristianstad anser att det inte är motiverat med ett särskilt eftergiftsinstitut. Det är enligt myndighetens mening tillräckligt med generösare beneficiebestämmelser och anpassning av indriv- ningsintensiteten till gäldenärens situation. Om eftergift införs anser myndigheten att ackord och eftergift bör handhas av samma myndighet.

Försvarets civilförvaltning delar uppfattningen att det, som komplement till ackord, bör införas en möjlighet till eftergift.

Centralorganisationen SACO/SR har gett in ett yttrande från För- bundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer (JUSEK). Detta består i sin tur av två underyttranden, ett från sektionen för med- lemmar inom skatteförvaltningen och ett från sektionen för med— lemmar inom exekutionsväsendet. Sektionen för medlemmar inom skatteförvaltningen anser att det inte finns något behov av ett eftergiftsinstitut. Det är tillräckligt med ett utvidgat ackordsinstitut

176 sou l990:74

med något lättad praxis. Sektionen anser också att det föreslagna nya taxeringsförfarandet kan få stor betydelse. Sektionen för medlemmar inom exekutionsväsendet anser däremot att det finns behov av en ventil framför allt av sociala skäl och tillstyrker därför förslaget. Tillämpningen måste vara restriktiv och besluten måste ligga på en hög nivå inom kronofogdemyndigheten. Denna bör vara beslutsmyndighet också i fråga om ackord.

Sveriges Köpmannaförbund tillstyrker den föreslagna regleringen av ett eftergiftsinstitut.

Föreningen Sveriges Kronofogdar åberopar ett yttrande från lokalavdelningen för Stockholms län som sitt eget. I yttrandet ställer sig lokalavdelningen bakom förslaget till eftergiftsinstitut men kritiserar förslaget att låta ackordsbesluten ligga kvar på skatteförvaltningen.

Föreningen Sveriges Länsskattechefer anser att om ett efter- giftsinstitut skall införas, så bör det hanteras av länsskattemyndig- heten.

5.2.2 Skuldkommittén

I utredningsdirektiven till skuldkommittén konstateras att den avreglering av kreditmarknaden som skett sedan mitten av 1980- talet kraftigt har ökat kreditinstitutens låneutbud. Som en följd därav har hushållens skulder ökat väsentligt under senare år. Denna skuldsättning bör heter det vidare i direktiven - för flertalet leda till välfärdsvinster men kan för vissa ge privatekono— miska och sociala problem. De sociala skadeverkningarna av de senaste årens ökande skuldsättning kan därför i framtiden försätta fler enskilda i en svår situation, som kräver korrigerande och stödjande samhällsinsatser. Från samhällssynpunkt gäller det att inte bara underlätta rationella spar- och låneinsatser utan dessutom ge stöd åt dem som oförskyllt råkar in i problem med svåröver- komliga skulder. Kommitténs uppgift är sammanfattningsvis att kartlägga omfattning och utbredning av hushållens skuldsättning samt att föreslå åtgärder som begränsar denna skuldsättning och så långt möjligt undanröjer de sociala skadeverkningar denna i vissa fall medför.

sou l990:74 177

Mot bakgrund av direktivens starka betoning av konsumentskyddet på kreditmarknaden och önskemålet att förebygga sociala skade- verkningar har skuldkommittén i betänkandet (SOU 1988:55) Hushållens skuldsättning funnit att informations—, rådgivnings- och utbildningsfrågor är av central betydelse, liksom att närmare penetrera kreditinstitutens sätt att marknadsföra krediter och företa kreditprövning. Kommittén kommer med flera förslag inom dessa områden (se avsnitt 6.1—6.3 i betänkandet) men har också funnit att åtgärderna dessutom måste ge stöd åt dem som trots alla ansträngningar försätts i en svår skuldsituation. I betänkandet (s. 102 ff) föreslås därför att någon form av skuldsaneringsinstitut för "fysiska personer som inte driver näring" inrättas. Ackord för privatpersoner bör enligt kommitténs mening finnas i två former, underhandsackord och offentligt ackord. Underhandsackordet bygger på frivillighet från borgenärernas sida, medan det offent- liga ackordet förutsätter fastställelse av allmän domstol.

Skuldkommittén diskuterar olika vägar för en "utvecklad skuldsa- nering" med två skilda sätt att organisera denna. En utgångspunkt har därvid varit att ett skuldsaneringsinstitut måste innebära att ett ackord kan genomföras även om en borgenär "utan godtagbart skäl" motsätter sig en ackordslösning. Kommittén har tänkt sig att tvångsmedlen skulle kunna utövas genom en utbyggnad av det offentliga ackordsförfarandet med en särskild reglering rörande "skuld gällande fysisk person som inte driver näring". Att få ett sådant ackord fastställt borde enligt kommittén vara lättare för gäldenären jämfört med vad som för närvarande gäller. Förut- sättningarna skulle sålunda vara att "en borgenärsmajoritet representerande minst halva skuldsumman" biträder ackordet och dessutom att gäldenärens personliga förhållanden starkt talar för ackordet.

En annan utgångspunkt för skuldkommitténs förslag har varit att skuldsanering bör lösas definitivt vid ett och samma tillfälle, vilket i sin tur förutsätter ett krav på kontant ackordslikvid. Som motiv härför anges _att ackordslösningar som är villkorade av årslånga avbetalningsplaner har betydligt mindre förutsättningar att bli framgångsrika. I anslutning till frågan om ackordslikvid anför kommittén bl.a. följande.

Ett synsätt ger uttryck för tanken att man ska begränsa den krets hårt skuldsatta som kan komma i fråga för skuldsanering. Skuldsanerings-

178 sou 199074

institutet skulle enligt detta synsätt inriktas på att främst innefatta sådana personer som dels bedöms ha såväl betalningsutrymme som betalnings- vilja, dels kan få ett ackord som ligger inom vad som kan finansieras genom det fastlagda betalningsutrymmet.

Den begränsade kreditrisk som är förknippad med finansiering av en ackordslikvid vid skuldsanering med de angivna förutsättningama borde kreditinstituteten normalt kunna acceptera. Om man därtill anser, att kreditinstituten själva har ett övergripande socialt ansvar för den "överskuldsättning" som förekommer, borde t.ex. kreditinstitutens branschorganisationer kunna förmås ställa sig bakom en rekommendation att t.ex. det kreditinstitut som har den största enskilda fordran också har ett ansvar för att finansiera ackordslikviden.

För att inte genom kravet på ackordslikvid i alltför stor utsträck- ning begränsa den krets av gäldenärer som kan komma i fråga för skuldsanering till enbart dem som kan finansiera en ackordslikvid, föreslår kommittén att en särskild "kreditfond" inrättas. Denna fond är tänkt att finansiera ackord i sådana fall då övriga kriterier för skuldsanering är uppfyllda men endast finansieringsfrågan återstår. Fonden bör inte belasta samhället som helhet utan betalas av "det organiserade kreditkollektivet" och byggas upp genom att en procentuell avsättning årligen sker i förhållande till antingen kreditinstitutens kreditförluster eller utlåningen till hushåll. Kom- mittén uttalar också att för det fall även statliga fordringar såsom skatter kan komma i fråga för skuldsanering, vilket förordas av kommittén, bör också staten bidra till fondens finansiering.

Ett skuldsaneringsinstitut av nu beskrivet slag innebär enligt skuld— kommittén att nuvarande kontonämnd institutionaliseras, vilket är en fördel när det gäller kontakten med finansbolagen, eftersom dessa "genomgående har huvudverksamheten i Stockholm". Nämn- den skall samarbeta med kronofogdemyndigheterna och de sociala myndigheterna. Kommittén uttalar också att nämnden skall handha den föreslagna kreditfonden och att verksamheten skall "finansie- ras genom avgifter till kreditinstituten".

Den andra lösningen som skuldkommittén närmare beskriver i betänkandet innebär att kronofogdemyndigheten är den som huvudsakligen handhar skuldsaneringen. Man har i 3 kap. förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet funnit att ett skuldsaneringsförfarande ligger i linje med den övergripande plan som sedan den 1 juli 1988 fastställts för

sou 1990:74 179

kronofogdemyndighetens verksamhet. Dess målsättning är numera att minska antalet gäldenärer i allmänna mål och att minska antalet enskilda mål. Kronofogdemyndigheten har sålunda fått en mer aktivt förebyggande roll.

I betänkandet anger skuldkommittén närmare hur den praktiska handläggningen hos kronofogdemyndigheten kan tänkas gå till. Ansökan skall av gäldenären ges in till kronofogdemyndigheten i "hemlänet". Till ansökan fogas en ekonomisk och social utredning samt en redogörelse för orsaken till skuldernas uppkomst och till att de inte är betalda. Utredningen kan vara utförd av en socialsek— reterare eller en konsumentvägledare. Dessutom skall gäldenären redovisa hur denne tänkt sig finansiera ackordslikviden. Ut- gångspunkten bör vara att han erbjuder minst 25 % av skuldbe— loppet. Kan gäldenären däremot inte finansiera ackordslikviden skall han, "om det är särskilt motiverat", erbjudas att få låna till hela eller del av ackordslikviden. Kronofogdemyndigheten skall vid behov biträda gäldenären med ansökan eller begära komplette— ring av den och dessutom utreda gäldenärens förhållanden. Myn- digheten fattar ett beslut om inledande av " gäldsförhandling", till vilket kopplas visst skydd mot säraktioner från borgenärernas sida. Kronofogdemyndigheten skall sköta " gäldsförhandlingen" genom att inhämta besked från alla kända borgenärer. Om dessa medger det föreslagna ackordet fastställs detta av kronofogdemyndigheten. Saknas sådant enhälligt medgivande ges materialet in till allmän domstol, där en domare tar ställning till förslaget. Kronofogde- myndigheten bör ha möjlighet att föreslå villkor av olika slag, exempelvis att en behövande borgenär betalas fullt ut.

Skuldkommitténs betänkande har varit föremål för remissbehand- ling. Av de remissinstanser som yttrat sig över ett skuldsanerings- institut och inrättande av en kreditfond har försäkringsinspek— tionen, konsumentverket, socialstyrelsen, fullmäktige i Sveriges riksbank, riksskatteverket (RSV), tre kommuner och sex organisa- tioner tillstyrkt förslaget. Däremot har Svenska sparbanksföre- ningen avstyrkt samt Svenska bankföreningen och Svenska In- kassoföreningen haft erinringar mot förslaget. Även bankinspek- tionen, som är positiv till tanken på skuldsanering, har vissa erinringar.

Bankinspektionen delar inte kommitténs uppfattning att det kreditinstitut som har den största fordringen också bör ansvara för

180 sou 1990:74

att finansiera ackordslikviden. Det kan t.ex. vara så att denne kreditgivare lämnat kredit först. Någon särskild kreditfond anser bankinspektionen inte bör inrättas. Riktpunkten bör i stället vara att den kreditgivare som inte uppfyllt kraven på kreditgivning får stå risken för att finansiera ackordslikviden.

RSV anser att utgångspunkten bör vara ett offentligt ackordsför— farande som mycket väl kan läggas på kronofogdemyndigheten. RSV anser vidare att förberedande utredning bör ligga hos socialsekreterare och konsumentvägledare samt att skuldsanerings- institutet inte bör delas upp mellan allmän domstol och kronofog- demyndigheten. Som ett alternativ till en kreditfond föreslår RSV, att den som lånar ut till likviden får full utdelning i ackordet. RSV pekar slutligen på möjligheten att, som ett alternativ till bl.a. ackordsförfarandet, införa en absolut preskriptionstid för vissa konsumentfordringar.

Bankinspektionen, J USEK, Sveriges Köpmannaförbund och Öster- sunds kommun anser det lämpligt för den enskilde att förfarandet vid skuldsanering kopplas till kronofogdemyndigheten.

Socialstyrelsen anser att skuldsaneringsinstitutet bör finansieras av kreditgivarna genom avgifter och att verksamheten bör rikta sig till en ur ekonomiska aspekter väldefinierad grupp av hårt skuldsatta personer, som utan dessa stödåtgärder får en ohållbar ekonomisk och social framtid. Socialstyrelsen förordar alternativet med de- centraliserad organisation för skuldsanering.

Svenska bankföreningen anser att krediter med säkerhet bör ställas utanför ett offentligt ackord och att en skuldbelastad person inte skall behöva låna till betalningsuppgörelsen. Om kontonämnden permanentas bör den begränsas till att erbjuda skuldsanering som ett frivilligt institut. Även Finansbolagens Förening anser att fordringar för vilka det ställts pant eller annan säkerhet inte skall omfattas av någon skuldsanering. Konungariket Sveriges Stads— hypotekskassa vill gå så långt att endast borgenärer med opriorite— rade fordringar deltar i ett sådant system. Svenska bankföreningen är slutligen liksom Svenska Inkassoföreningen negativ till att en kreditfond inrättas.

SOU 199074 181

Svenska sparbanksföreningen anser det olyckligt om förslaget införs som generell metod på grund av att man befarar negativa effekter på betalningsmoralen.

5.3 Kreditregistrering

Skuldkommittén har i sitt betänkande (SOU 1988:55) Hushållens skuldsättning tagit upp frågan om ett register över personer som inte fullföljer uppsatta villkor vid kreditgivning, s.k. missbruks- register. För att minska risken att någon skjuter skulden framför sig genom att skaffa nya kreditkort, föreslår kommittén att ett register med information om det antal kreditkort som en person innehar skall inrättas hos statistiska centralbyrån eller bankinspek- tionen (betänkandet s. 139).

Under våren 1990 införde UpplysningsCentralen UC AB ett regis- ter över privatpersoners krediter i banker och auktoriserade finansbolag (kreditregister). Dessutom utvidgades registret över misskötta krediter i banker, som omfattar såväl företag som privat- personer, genom att uppgift om misskött kredit införs redan i sam- band med att banken avför krediten från ordinarie reskontra eller vidtar motsvarande åtgärd.

Kreditregistret omfattar krediter utan säkerhet, krediter mot borgen, kontokortskrediter och avbetalningskrediter. Samtliga banker och auktoriserade finansbolag som beviljar denna typ av krediter har möjlighet att hämta information ur registret. Enligt kreditupplysningslagen (1973:1173) får sådan information lämnas vid kreditprövning. Upplysningen får enbart användas för internt bruk i banken eller finansbolaget och kan således inte lämnas vidare till andra företag. I samband med att upplysning lämnas skickas alltid en kopia av denna till kunden. Den information som lämnas ur kreditregistret omfattar endast uppgift om summan av kundens beviljade respektive utnyttjade krediter samt antalet beviljade krediter och antalet kreditgivare som lämnat dessa krediter. Uppgifterna redovisas för den senaste tolvmånadersperio- den.

Avsikten med det nya kreditregistret är att förbättra underlaget vid kreditbedömningen i bankerna och finansbolagen och därmed minska riskerna för att enskilda personer får ekonomiska problem på grund av överskuldsättning.

sou 1990:74 183

6 Allmänna överväganden

6.1 Reformbehovet

Den svenska lagstiftningen på insolvensrättens område, dvs. främst konkurslagen (KL) och ackordslagen (AckL), kännetecknas all— mänt sett av att den är inriktad på att tillgodose borgenärernas intressen vid en gäldenärs insolvens. Konkursinstitutet går ut på att gäldenärens samtliga borgenärer i ett sammanhang tvångsvis tar i anspråk dennes samlade tillgångar för betalning av sina fordringar. AckL:s regler om offentligt ackord kan i så måtto sägas vara borgenärsinriktade som de möjliggör för en borgenärsmajoritet att mot en borgenärsminoritets vilja anta ett ackord till undvikande av en mer oförmånlig avveckling av gäldenärens verksamhet.

De berörda insolvensrättsliga reglerna utmärks också av att de tar hänsyn mera till förhållandena vid ett företags obestånd än en privatpersons. Det finns inga särskilda föreskrifter om "konsu- mentkonkurser". KL och AckL är visserligen neutrala i den me- ningen att de gäller generellt. Lagarna är tillämpliga både vid en juridisk persons och en fysisk persons obestånd. Men som utred- ningen strax skall återkomma till har reglerna fått praktisk användning framför allt beträffande företag som råkat i betal- ningssvårigheter.

Att lagstiftningen på det insolvensrättsliga området är borgenärsin- riktad är givetvis ingen tillfällighet. Efterlevnaden av civilrättsliga regler om betalningsskyldighet garanteras ytterst av att en gälde- närs egendom kan tvångsvis användas för att fordringsägarna skall få betalt. På motsvarande sätt krävs att fullgörandet av offent- ligrättsliga förpliktelser, t.ex. skattskyldighet, i sista hand sank- tioneras av att samhället kan påkalla någon form av exekutiva åt- gärder mot den betalningsskyldige. Man kan med andra ord säga att den allmänna betalningsmoralen upprätthålls genom existensen

184 sou l990:74

av de möjligheter till tvångsingripandei en gäldenärs ekonomi som den insolvensrättsliga lagstiftningen ger.

När man på senare år efterlyst nya former för skuldsanering har diskussionen gällt inte minst det förhållandet att de nuvarande insolvensrättsliga reglerna inte lämpar sig så väl för att reda upp fysiska personers skuldsituation. Härvid har man åsyftat inte bara insolventa privatpersoner utan också sådana fysiska personer som varit näringsidkare men som av någon anledning nödgats upphöra med den verksamheten och i samband därmed ådragit sig en kvarstående, större skuldbörda. Den förra gruppen kallar ut- redningen i det följande kreditkonsumenter och den senare f.d. näringsidkare.

Det finns flera skäl till att frågan om skuldsanering för fysiska personer fått ökad aktualitet under 1980-talet. I det föregående (se kap. 2 och 3) har redogjorts bl.a. för hushållens stegrade skuld— sättning och de metoder som hittills använts för att möta följderna av denna. Innan utredningen går in ytterligare härpå bör följande framhållas. I utredningens uppdrag ingår inte att ta ställning till frågor om åtgärder mot bristfällig kreditprövning från kredit- givarens sida och mot oetisk marknadsföring av krediter. Frågor av sådant slag övervägs i särskild ordning inomjustitiedepartemen- tet med anledning av bl.a. de förslag som i dessa delar framförts av Skuldkommittén i dess betänkande (SOU 1988:55) Hushållens skuldsättning. På utredningen ankommer i stället att lägga ett insolvensrättsligt betraktelsesätt på frågan hur en skuldtyngd gäldenär skall reda upp sin situation.

Problemen till följd av den ökade skuldsättningen har gett sig till känna beträffande både gruppen kreditkonsumenter och gruppen f.d. näringsidkare. Hushållens skuldsättning har ökat markant de senaste åren. En viktig orsak härtill är den avreglering av kreditmarknaden som skett sedan mitten av 1980-talet. Uppgifter från riksbanken visar att hushållens nettoupplåning hos banker, bostadsinstitut och finansbolag flerdubblades mellan 1985 och 1988. 1989 halverades dock ökningstakten. Den totala nettoupplå- ningen beräknas vid årsskiftet 1989/90 ha uppgått till bortåt 600 miljarder kr. Det bör emellertid anmärkas att kontokortskrediter- nas andel av hushållens skulder har minskat från 1,5 % 1983 till 0,7 % 1989.

sou l990:74 185

Av en av riksbanken för skuldkommitténs räkning företagen studie av förändringar av kreditinstitutens långivning efter avregleringen 1985 (bilaga 1 till SOU 1988:55) menar kommittén sig kunna dra bl.a. slutsatserna att privatpersonernas andel av kreditförlusterna är stor (17 % vid affärsbanker, 33 % vid sparbanker och 22 % vid föreningsbanker), att kreditförlusterna under 1985-1987 vuxit i åldersgruppen 18—24 år, att det huvudsakligen är blancokrediter, dvs. krediter utan säkerhet, som drabbats av förluster och att många kreditinstitut uppgett sig ha erfarit ökade betalningssvårig- heter för krediter även i form av förseningar att betala ränta och amorteringar. Skuldkommittén konstaterar vidare att även om antalet kontokort starkt ökat under 1980-talet omfattar konto- kortskrediterna bara en liten del av hushållens samlade skulder (se SOU 1988:55 s. 46 ff).

Den starkt ökade skuldsättningen hos hushållen under 1980-talet bekräftas av bl.a. innehållet i den av konsumentverket 1989 framlagda undersökningen (Rapport 1989/9021) Hushåll i ekono- misk kris. I rapporten belyses situationen för de hushåll som söker socialbidrag eller är aktuella för indrivning hos kronofogdemyn- dighet. Rapporten bygger på två enkäter, den ena avseende 930 hushåll (varav 754 skuldsatta) som hos 89 socialkontor under en tvåveckorsperiod i slutet av 1988 sökt socialbidrag och den andra avseende 1 430 hushåll som i januari 1989 var aktuella hos 51 kontor vid landets 24 kronofogdemyndigheter. Socialtjänstunder- sökningen visar på en medelskuld per skuldsatt hushåll (exkl. bostadskrediter) om 54 458 kr. , en skuldfördelning på i genomsnitt 3,4 fordringsägare per hushåll, skulder till samhället för ungefär vart fjärde hushåll, skulder på över 60 000 kr. för ca 40 % av hushållen och på över 100 000 kr. för ca 18 %. Av samma undersökning framgår också att 651 av hushållen fick socialbidrag till sina basutgifter (den s.k. skäliga levnadsnivån) och nästan 200 hushåll bidrag därutöver. Skuldhushållen utgjorde 81 % av bi- dragshushållen. Av hushållen med konsumtionsskulderhade endast 23 % så stor betalningsförmåga att de kunde betala något utöver räntekostnaderna. Av kronofogdeundersökningen kan utläsas bl.a. att det förekom en medelskuld per hushåll om 49 721 kr. (exkl. bostadskrediter), nästan sex olika skulder samtidigt per hushåll, skulder till samhället för två tredjedelar av hushållen, skulder på över 60 000 kr. för ca 22 % av hushållen och på över 100 000 kr. för ca 15 %. Vid undersökningen utreddes 593 hushåll närmare

186 sou 199o:74

med tanke på återbetalningsförmågan. 32 % av hushåll med kon- sumtionsskulder klarade inte ens att betala räntekostnaderna.

Vad gäller gruppen f.d. näringsidkare har utredningen som nämnts i kap. 2 undersökt drygt 250 konkurser som 1989 varit anhängiga vid någon av tingsrätterna i Stockholms eller Kronobergs och Blekinge län (konkurserna i de senare två länen kallas här "växjökonkurserna"). Undersökningen, vilken tagit sikte på fysiska personer, omfattar också fall där gäldenären fortfarande drev näringsverksamhet vid konkursutbrottet. De flesta gäldenärerna återfanns i åldersgruppen 40-49 år men även gäldenärer i de intilliggande tioårsintervallerna var talrikt företrädda. Gäldenären saknade regelmässigt tillgångar. I "stockholmskonkurserna" saknades eller uppgick tillgångarna till högst 10 000 kr. i 85 % av fallen (i "växjökonkurserna" var motsvarande siffra dock 61%). Bortåt hälften av gäldenärerna i "stockholmskonkurserna" hade en skuldbelastning på högst 300 000 kr. (i "växjökonkurserna" var siffran dock 59 %). I intervallet 300 000-600 000 kr. återfanns ca 35 % av alla gäldenärerna. Större skuldbelastning än 600 000 kr. fanns oftare i "stockholmskonkurserna" än i övrigt. En mycket stor del av gäldenärerna hade skatteskulder o.d.; i "stockholms- konkurserna" utgjorde dessa skulder i genomsnitt 55 % av den totala skulden. Brottsmisstanke (bokföringsbrott m.m.) förelåg i många konkurser. Orsaken till Obeståndet angavs av konkursför- valtaren oftast vara skönstaxering, olönsamhet och överkonsumtion med hjälp av kontokort, men även personliga problem såsom sjukdom och alkoholmissbruk uppgavs som en vanlig orsak.

Det råder med hänsyn till vad som sålunda redovisats och i övrigt kommit fram angående fysiska personers ökade skuldbörda inget tvivel om att de problem som är förknippade med "överskuldsätt- ning" ökat kraftigt under 1980-talet. Utredningen vill dock betona, att det inte är fråga om några i och för sig nya problem. Inte heller tidigare har kunnat undvikas att åtskilliga kreditkonsumenter och f.d. näringsidkare av olika skäl råkat in i mer eller mindre långvarigt obestånd. Vad särskilt gäller gruppen f.d. näringsidkare kan erinras om försöken på senare år vid vissa kronofogdemyndig- heter att genom ekonomisk rehabilitering göra "kroniska" gäldenä- rer till normala skattebetalare (se avsnitt 3.3.4.3). Vad som har skett under 1980-talet är att den ökade skuldsättningen på ett mer påtagligt sätt än förut fäst uppmärksamheten vid vissa brister i det insolvensrättsliga regelsystemet.

sou 199074 187

Det bör påpekas att utredningen - när den här och i det följande talar om "överskuldsatta" gäldenärer - givetvis inte avser gäldenä- rer i allmänhet med stora skulder, utan endast en del av detta gäldenärskollektiv. De som åsyftas är sådana gäldenärer som dLls har så stora skulder att de är insolventa, dels också saknar utsikt att i framtiden, åtminstone inom överskådlig tid, bli i stånd att betala skulderna. Att försätta gäldenären i konkurs skulle som regel vara meningslöst såväl för borgenärernas del, eftersom gäldenären oftast inte har några tillgångar att tala om, som för gäldenärens egen del, eftersom skulderna ändå i stor omfattning kvarstår efter konkursen. Enbart den omständigheten att någon ådragit sig många och stora skulder saknar alltså i och för sig betydelse i sammanhanget, så länge gäldenärens inkomst- och förmögenhetsförhållanden är sådana att han har möjlighet att fullgöra sin betalningsskyldighet. Med beteckningen "överskuld- satt" åsyftas i stället samma kategori som i förarbetena till det danska systemet med skuldsanering benämnts "staerkt forgaldede" gäldenärer (se avsnitt 4.1.1.1).

Vad är det då som brister i det nuvarande regelsystemet? Ut- redningen skall här peka på några iögonenfallande svagheter såvitt gäller fysiska personer som kommit på obestånd (blivit insolventa) och som hör till någon av de två kategorier utredningen nyss betecknat som kreditkonsumenter resp. f.d. näringsidkare.

Hos oss har sedan länge gällt att en gäldenär, som kommit på obestånd kan välja mellan att träffa en frivillig överenskommelse med sina borgenärer (ackord) eller att söka sig i konkurs. I den svenska rättsordningen ingår inte någon annan form för samlad skuldavveckling av det slag som förekommer i en del utländska rättssystem. I England och USA har sålunda i många år funnits institutet "discharge" (skuldbefrielse) i och utom konkurs. I Frankrike har våren 1990 införts ett nytt system för skuldsanering med bistånd av domstol ("redressement judiciaire civil"). Ett särskilt intresse tilldrar sig vidare det i Danmark sedan den 1 juli 1984 gällande systemet med "gatldssanering" (skuldsanering).

Att gäldenärer i en del situationer kan ta sig ur sitt ekonomiska trångmål ackordsvägen är tydligt. Det rör sig då så gott som alltid om en formlös uppgörelse, ett s.k. underhandsackord. Lagstift- ningen innehåller inga regler om sådana överenskommelser, om man bortser från att dessa ibland föregås av att gäldenären begärt

188 sou 1990:74

att en god man utses enligt 2 & AckL. Det ligger emellertid i öppen dag, att förutsättningar för underhandsackord bara är för handen i mera gynnsamma fall. Ett sådant ackord kräver att alla fordringsägare - förmånsberättigade såväl som icke förmånsbe- rättigade — deltar och är villiga att godta gäldenärens förslag till uppgörelse. Saknar gäldenären möjlighet att anskaffa behövlig ackordslikvid faller tanken på ett ackord. Rör det sig om många fordringsägare ställer det sig ofta svårt att nå enighet om villkoren. Det förtjänar påpekas att en gäldenär normalt inte kan få allmän rättshjälp för uppgörelse med borgenärer eller underhandsackord.

För gäldenärer med ansträngd ekonomi är det - åtminstone teoretiskt - också möjligt att få till stånd ett offentligt ackord, dvs. en uppgörelse genom ett beslut av domstol efter förhandling i den ordning som anges i AckL. Det ställer sig dock här än svårare för gäldenären att nå fram till en uppgörelse. Som regel är lägsta ackordsprocent 25. Förmånsberättigade borgenärer deltar i princip inte utan förutsätts få full betalning. Särskilda regler gäller om krav på borgenärsmajoritet. Förfarandet är kostnadskrävande. I praktiken kommer det därför till användning bara i fråga om den som driver näringsverksamhet och då regelmässigt som ett led i rekonstruktion av dennes företag. Antalet offentliga ackord understiger numera 100 årligen (1989 förekom 63).

Ackord har för gäldenären den fördelen att han behåller rådigheten över sin egendom. Motsatsen blir fallet om han väljer att sätta sig i konkurs. Förfarandet enligt KL syftar till att tvångsvis så långt möjligt tillgodose alla konkurrerande betalningsanspråk med iakttagande av förmånsrättsordningen. Förvaltningen av konkurs- boet handhas av en förvaltare. Beroende på bl.a. om gäldenärens tillgångar förslår till utdelning även till oprioriterade fordringsäga- re kan rätten besluta att bevakningsförfarande skall äga rum i konkursen. Ackord kan komma till stånd också i konkurs men förekommer sällan. I mindre konkurser tillämpas en ganska enkel procedur, när det bara finns tillgångar av ringa värde att dela ut till borgenärerna, sedan konkurskostnader och andra skulder som boet ådragit sig har betalts.

Statistiken visar att det totala antalet konkurser nära nog för- dubblats under de senaste 10-15 åren, dvs. från ca 4 000 till ca 7 700. Av samtliga konkurser rör den helt övervägande delen företag. Av totalt 5 707 konkurser 1982 gällde 4 693 företag och

?;

sou l990:74 189

1 014 privatpersoner. Motsvarande siffror 1987 var 6 785, 5 768 och 1 017. Mellan 1982 och 1987 ökade privatpersonskonkurserna upp till 1 436 1984 för att sedan minska. 1988 hade dessa konkurser gått ned till 847 av totalt 6 414. Under 1989 steg det totala antalet konkurser till 7 714. Privatpersonskonkurserna utgjorde endast 835. Det finns anledning anta, att av dessa konkurser flertalet utgjort vad som före KL:s ikraftträdande 1988 benämndes mindre konkurser. Det kan tilläggas att 1989 1 380 gäldenärer med enskild firma försattes i konkurs.

Att det förekommer ett inte ringa antal konkurser beträffande fysiska personer kan möjligen i viss mån förklara att behovet av alternativa former för skuldavveckling tidigare inte har gjort sig gällande särskilt starkt. Det är dock tveksamt vilken betydelse som kan tilläggas sådana konkurser i förevarande sammanhang. Fler- talet av dessa torde vara initierade av någon borgenär. Och för gäldenären betyder en genomgången konkurs inte att hans skuld— börda avvecklas. Efter en konkurs, som inte avslutas med ackord, svarar gäldenären fortfarande för hela det skuldbelopp som inte har betalats (restskulden). En gäldenär, som t.ex. på grund av sjukdom saknar försörjningsförmåga, kan alltså inte genom kon- kurs uppnå befrielse från eller nedsättning av sina skulder i vidare mån än som svarar mot hans för konkursboet disponibla egendom. Förslår denna t.ex. bara till konkurskostnader och viss betalning av förmånsberättigade fordringar, kan alltså inträffa att gäldenären nödgas för lång tid framåt leva med en skuldbörda som verkar avhållande på hans intresse av att skaffa sig en ny inkomst, eftersom denna främst kommer att gå till avbetalning på de gamla skulderna. Detta är i själva verket en av de omständigheter som i förarbetena till de danska reglerna om skuldsanering särskilt understrukits som ett motiv för att införa en ny form för skuldav- veckling.

Den bild av gäldenärens situation vid insolvens som har tecknats nu skulle inte vara fullständig utan att något sades om hans situation vid indrivningsåtgärder som sker enligt utsökningsbalken (UB). Två vägar står till buds för borgenärerna: utmätning och införsel. Utmätning sker som sakutmätning, dvs. utmätning av lös egendom, samt som utmätning av fast egendom och löneutmät- ning. Utmätning kan Ske beträffande alla typer av betalnings- skyldighet, för offentligrättsliga förpliktelser (skatter och avgifter)

190 sou l990:74

såväl som enskilda fordringar (bankskulder, kontokortsskulder, skulder på grund av köp av lös egendom etc.). De förra för- pliktelserna drivs in i s.k. allmänna mål och de senare i s.k. enskilda mål. Införsel kan ske bara för underhållsbidrag och skatter o.d.

På senare år har beträffande verkställighetsformerna utmätning och införsel skett en viss förskjutning mellan allmänna mål och enskilda mål. Under 1976 inkom till kronofogdemyndigheterna i hela landet 1 362 985 allmänna mål. Samma år inkom 274 906 enskilda mål, varav 23 692 införselmål, 33 125 mål om handräck— ning för återtagande av gods som hade sålts genom avbetalnings- köp och återstoden, 218 089, andra utsökningsmål. Utvecklingen har härefter gått i den riktningen att de enskilda målen ökat kraftigt under 1980-talet. Sålunda inkom 1987 till kronofog- demyndigheterna 465 213 sådana mål, varav 5 751 s.k. avbe— talningsmål, 20 216 införselmål och 439 246 andra utsökningsmål. De allmänna målen hade samtidigt minskat till 927 605. De enskilda målen var alltså 33 % av det totala antalet mål. 1988 steg procentandelen till 36 % (535 291 enskilda mål och 964 589 allmänna mål).

Ökningen av de enskilda målen hos kronofogdemyndigheterna under 1980-talet ligger i linje med vad som kommit fram i konsumentverkets rapport Hushåll i ekonomisk kris, nämligen att det förekom nästan sex olika skulder samtidigt per hushåll enligt den i rapporten redovisade kronofogdeundersökningen. En liknande iakttagelse har utredningen kunnat göra vid den stick- provsundersökning som företogs i april 1990 angående skuldsitua- tionen för fysiska personer som var föremål för utmätning i Stockholms, Göteborgs och Bohus, Malmöhus och Kronobergs län (se kap. 2). 4,5 % av samtliga gäldenärer var föremål för indrivning i fem eller flera mål samtidigt. I Stockholms län utgjorde denna kategori 1 530 av totalt 34 849 gäldenärer, i Göteborgs och Bohus län 755 av 16 708 gäldenärer, i Malmöhus län 831 av 18 258 gäldenärer och i Kronobergs län 172 av 2 846 gäldenärer.

Det som anförts nu påvisar en av de stora bristerna i det nuvaran- de regelsystemet, nämligen att detta i många fall inte gör det möjligt för en överskuldsatt gäldenär att ta sig ur sin ansträngda ekonomiska situation. En konkurs medför inte någon befrielse från

sou l990:74 191

den restskuld som gäldenären har, och ackordsvägen är oftast oframkomlig för denne. Han löper risken att borgenärerna indivi- duellt fullföljer sina krav mot honom med begäran om någon form av exekutiv åtgärd, inte minst löneexekution. Till följd härav kan han tvingas att under lång tid leva på existensminimum för sig och sin familj. Detta leder lätt till att han faller för frestelsen att ytterligare skuldsätta sig för att oftast förgäves - ta sig ur sitt dilemma. Som utredningen strax skall beröra blir en annan följd att anspråken på bistånd från socialtjänsten ökar. En ytterligare, och väl så negativ följd, är emellanåt att gäldenären söker sig till verksamheter där hans inkomster inte låter sig kontrollera och därför undandras från beskattning.

Man kan visserligen hävda att reglerna om utmätning och införsel på sitt sätt beaktar gäldenärens situation. Vid sakutmätning finns regler om undantag med hänsyn till gäldenärens behov (s.k. beneficium). Vid löneexekution finns regler om hur mycket som högst får innehållas av gäldenärens lön och om vad denne skall förbehållas för sitt och familjens uppehälle. På motsvarande sätt gäller vid konkurs föreskrifter om gäldenärens beneficium och om i vad mån gäldenären får behålla lön och annan inkomst som tillfaller honom under konkursen. Vid den reformering av regelsystemet som ägt rum på senare år har utvecklingen gått i den riktningen att större hänsyn än tidigare tagits till gäldenärens situation.

Reglerna om gäldenärens beneficium kan i sin mån ha bidragit till att något önskemål om nya former för skuldsanering inte kommit till uttryck förrän på senare år. Med hittillsvarande regelsystem skall en arbetstagare inte behöva befara, att exekutiva åtgärder mot honom leder till att han saknar medel till sitt och sin familjs underhåll eller mister sådan egendom som behövs för ett ordinärt hem och dess skötsel. Tanken har alltså varit att det för gäldenärer skall finnas ett grundskydd som gör det möjligt för den enskilde att - om han i övrigt har förutsättningar härför - fortsätta en anställning och på sikt bygga upp en bättre ekonomi.

Vad som har sagts nu kan dock inte undanskymma det faktum att många gäldenärer under lång tid till följd av olika indrivningsåt- gärder nödgas leva på existensminimum. Det har både vid utred- ningens hearing den 7 och den 8 juni 1989 och i andra samman- hang framkommit alarmerande uppgifter om hur antalet skuldsatta

192 sou 1990:74

privatpersoner som söker socialbidrag drastiskt har ökat de senaste åren samtidigt som deras förmåga att betala tillbaka konsumtions- skulder och annan gäld kraftigt minskat. Det har även visat sig att många gäldenärer inte förmår att betala ens den ränta som löper på skulderna med följden att deras skuldbörda oavbrutet ökar.

Även om det således finns vissa förklaringar till att tanken på nya former för skuldsanering inte slagit rot hos oss förrän på 1980— talet, ger redan det hittills anförda belägg för att alternativa former för skuldavveckling behövs. Det förtjänar understrykas, att det med nuvarande regler om konkurs och ackord saknas egentliga möjligheter att ta mera långsiktiga, sociala hänsyn till gäldenärens situation. Orsaken till dennes oförmåga att fullgöra sina för— pliktelser spelar i princip ingen roll. Det må sedan stå aldrig så klart att sjukdom, pensionering eller försämrade konjunkturer inom viss bransch gör det omöjligt för gäldenären att inom rimlig tid betala skulderna.

Man kan alltså konstatera att nuvarande ackords- och konkurs- rättsliga regler inte ger stöd för att anlägga ett samhällsekonomiskt betraktelsesätt i fråga om behovet av att reda upp en överskuldsatt gäldenärs ekonomi. Detta är enligt utredningens mening en väsentlig brist. Som berörts nyss leder en överskuldsättning lätt till att en gäldenär söker nya utvägar ur sitt dilemma, t.ex. genom upptagande av kortfristiga och dyra krediter. Detta leder i sin tur lätt till förnyade krav på exekutiva åtgärder mot gäldenären med den påföljd att kronofogdemyndigheten måste göra nya men vanligen resultatlösa försök att driva in kraven. Med visst fog kan påstås att detta i en del fall tar samhällets resurser i anspråk utan motsvarande nytta för borgenärerna. Hamnar gäldenären i det läget att han över huvud inte längre kan försörja sig och sin familj kan biståndet enligt socialtjänstlagen (1980z620) komma att ta ytterligare samhälleliga resurser i anspråk. Som har nämnts i avsnitt 3.4 utgör den i socialbidrag ingående levnadskostnadsnor- men för en ensamstående person idag 2 846 kr. per månad, vartill kommer skälig bostadskostnad upp till 2 800 kr. i månaden. Leder gäldenärens prekära situation till att han inte kan ha någon stadigvarande anställning eller sysselsätter han sig med hänsyn till skuldbelastningen enbart med verksamhet där förtjänsten undan- dras från beskattning, uppkommer ett skattebortfall för samhället. För en arbetstagare med en årsinkomst om 120 000 kr. och en skattesats på 30 % blir det årliga bortfallet 36 000 kr. Med hänsyn

sou 199074 193

till det anförda måste det antas att det från samhällsekonomisk synpunkt är värdefullt att få tillgång till en sådan form för skuldavveckling som minskar kostnaderna för både borgenärerna och samhället samtidigt som gäldenären ges incitament att ta ett sedvanligt arbete.

I sammanhanget bör påpekas att det från borgenärssynpunkt inte bara är fråga om att minska kostnaderna för bevakning av fordringarna. För borgenärerna - åtminstone icke förmånsbe- rättigade sådana - är det med nuvarande regelsystem ofta svårt att trots indrivningsförsök få betalt för sina fordringar. Kan man åstadkomma en ordning som motiverar gäldenären att i större utsträckning än vad som nu är fallet söka göra rätt för sig innebär det ökade möjligheter för borgenärerna att få betalning.

Under den tid som gått sedan tecknen på tilltagande överskuldsätt- ning hos fysiska personer började visa sig på 1980-talet har på olika områden och beträffande skilda slag av skulder vidtagits åtgärder för att minska problemen (se avsnitt 3.3). Av särskilt intresse är den s.k. kontonämndens verksamhet. För att hjälpa betalningssvaga konsumenter att bringa ner sina låneskulder, i första hand krediter på kontokort, genom av- eller nedskrivning av skulderna inrättades 1987 på försök en särskild kontonämnd med kansli i Stockholm. Nämndens verksamhet påbörjades den 1 februari 1987 och avses pågå till årsskiftet 1990-1991. Bakom nämnden står kontokortsföretagen i Finansbolagens Förening, Föreningen för Köpmannakonton, Kooperativa Förbundet och Svenska Postorderföreningen. Organisationen består av en styr- grupp, vari ingår företrädare för branschen, bankinspektionen, konsumentverket och socialstyrelsen, samt en (deltidsanställd) handläggande jurist och kontaktmän från kontokortsföretagen. Verksamheten har begränsats till att avse ärenden från vissa delar av landet. Gäldenären måste vara bosatt i Trollhättan, Vara, Malmö, Sundbyberg, Rinkeby, Skärholmen eller Vällingby. Fram t.o.m. augusti 1990 hade 75 ärenden kommit in till nämnden. Av ärendena, vilka beretts av tjänstemän vid socialdistrikten på orten, har åtskilliga lett till underhandsackord eller annan uppgörelse. Som förutsättningar för ackord har nämnden krävt & gäldenären skall ha disponibla inkomster som ligger nära förbehållsbeloppet vid införsel eller utmätning, gt_t gäldenären saknar utmätningsbara tillgångar, & gäldenären visat vilja att göra rätt för sig, & det sammanlagda skuldbeloppet uppgår till minst ett och ett halvt

194 sou l990:74

basbelopp (skatter, studiemedelsavgifter, underhållsbidrag o.d. ej medräknade) och att misstanke om kriminellt beteende vid förvärv av kontokredit inte förekommit.

Utredningen har vid sin hearing den 7 och den 8 juni 1989 (se bilaga 4) fått närmare upplysningar om socialdistriktens med- verkan i samband med kontonämndens verksamhet. Företrädare för socialdistrikten har uppgett bl.a. att skuldbelopp på 100 000- 150 000 kr. numera blivit vanliga för gäldenärer som distrikten kommer i kontakt med och att skuldbelopp på 300 000 kr. och däröver ej är helt ovanliga. Från samma håll har anförts att problemen med överskuldsättning ökat kraftigt de senaste åren och att det behövs tvingande regler om skuldsanering för att man skall komma till rätta med problemen. Synpunkter av sist nämnda slag har vid hearingen lämnats även av företrädare för konsumentverket och socialstyrelsen.

Från kreditgivarhåll har vid hearingen vitsordats att det finns ett visst behov av åtgärder för att minska de problem som är förenade med överskuldsättningen. Olika åsikter har kommit till uttryck när det gäller metoderna härvidlag. Från Finansbolagens Förening har förordats en utbyggnad av systemet med en kontonämnd och beto- nats att man bör sträva efter frivilliga uppgörelser mellan gäldenä- rer och borgenärer (ackord). Av de hörda affärsbankerna har en uttalat sig i liknande riktning med den ändringen att uppgörelserna kan administreras av bankerna själva. Två affärsbanker har intagit en något mera positiv attityd till en ackordslösning med visst tvångsinslag. Också Svenska Inkassoföreningen har redovisat en liknande inställning. Svenska sparbanksföreningen har däremot gett uttryck åt en negativ attityd till ett nytt system för skuldsane- ring av dansk modell och därvid hänvisat främst till den negativa effekten av ett sådant system på den allmänna betalningsmoralen.

Företrädare för skatteförvaltningen i Stockholms och Sörmlands län har vid hearingen ställt sig avvisande till någon mera genom- gripande förändring på området och hänvisat till förmånsrätten för skatter och möjligheten att vid sidan av ackordsinstitutet inrätta någon form av "skuldsaneringsfond". En positiv hållning till en lösning efter dansk modell har däremot redovisats av bl.a. kronofogdemyndigheten i Stockholms län. Denna myndighet har därvid redogjort för sina erfarenheter i samband med försök att i samarbete med skatteförvaltningen sedan 1985 rehabilitera svårt

sou 199o:74 195

skuldsatta personer och framhållit det från samhällelig synpunkt lönsamma i att fortsätta på den inslagna vägen.

Även om man kan ha olika uppfattningar om metoderna för att komma till rätta med problemen till följd av överskuldsättningen (jfr avsnitt 6.2), framstår det mot nu angivna bakgrund som tydligt, att utvecklingen under 1980-talet förstärkt behovet av att för kreditkonsumenter och f.d. näringsidkare skapa former för skuldavveckling vilka kan utgöra alternativ till indrivningsåtgärder av sedvanligt slag. Sådana alternativ har också sedan åtskilliga år funnits utomlands (se kap. 4). I Frankrike har nyligen införts regler med sådan inriktning. Det finns naturligen olika skäl till att man i utländska rättssystem skapat skuldsaneringsinstitut av ett slag som inte finns i Sverige. Här skall inte göras något försök att beskriva vad som i varje enskilt land kan ha varit bestämmande för införandet av ett sådant institut. Ett gemensamt drag i de utländska reglerna på området är att man inriktat sig på sådana fall där det framstår som osannolikt, att gäldenären inom överskådlig tid själv kan göra sig kvitt sin skuldbörda, vare sig denna hans oförmåga är en följd av sjukdom, försämrade konjunkturer inom hans bransch eller någon annan jämförbar orsak. Metoden för att åstadkomma en lindring i gäldenärens betalningssituation växlar mellan länderna. Man kan under alla förhållanden dra den slutsatsen av utvecklingen i t.ex. USA, England och Danmark att förekomsten där av ett särskilt skuldsaneringsinstitut inte beror på tillfälliga ändringar av vad som styr kreditmarknaden eller andra mera konjunkturbetonade förhållanden.

Man skulle kunna hävda, att det i Sverige inte behövs något alternativ till nuvarande regler, eftersom villkoren för offentligt ackord är sådana att den s.k. minsta dividenden om 25 % kan underskridas (11 å andra stycket andra meningen AckL). Lägre utdelning får emellertid bara godtas om alla kända borgenärer medger det eller synnerliga skäl för lägre procent föreligger. I det förra fallet inställer sig samma problem som vid underhands- ackord, nämligen svårigheten att uppnå enighet mellan alla fordringsägare. I det senare fallet kan det visserligen synas som om det förelåg större förutsättningar att använda ackordsinstitutet. Förarbetena till AckL innehåller emellertid uttalanden om en mycket restriktiv tillämpning av regeln. I praktiken har som redan nämnts offentligt ackord inte fått någon tillämpning i fråga om privatpersoner (se vidare avsnitt 6.3.1).

196 sou 1990:74

För utredningen har det inte heller framstått som en lämplig utväg att hänvisa överskuldsatta fysiska personer till att söka sig i konkurs och att förena konkursförfarandet med regler om befrielse från den restskuld som gäldenärens tillgångar inte förslår till att betala. Skälen för denna ståndpunkt kommer utredningen att närmare redogöra för i avsnitt 6.3.7 (se även avsnitt 6.3.1). Det förtjänar för övrigt att påpekas att Sverige internationellt sett har en hög konkursfrekvens. Med hänsyn till de ingripande rättsverk— ningar som är förenade med konkurs bör denna form för skuldav- veckling inte komma till ökad användning i fråga om de stora grupper av gäldenärer som utredningen nu har för ögonen. Det måste snarare vara ett starkt samhälleligt intresse att så långt möjligt söka lösa uppkommande fall av överskuldsättning med andra medel. Härtill kommer att konkurs för många människor alltjämt framstår som socialt nedsättande.

Det finns en sida av problemet som hittills inte berörts närmare, nämligen frågan i vad mån socialtjänsten skall träda in och hjälpa personer som kommit i en besvärlig ekonomisk situation. Som redan nämnts deltar vissa socialdistrikt i försöksverksamheten med kontonämnden. Kommunala tjänstemän har därvid bistått enskilda personer med att utreda deras ekonomiska förhållanden och göra en ansökan till nämnden om en uppgörelse med vissa borgenärer. I många andra kommuner har socialnämnderna på olika sätt, t.ex. genom ekonomisk rådgivning, sökt hjälpa enskilda personer som kommit definitivt på efterkälken i sina försök att göra rätt för sig i förhållande till borgenärerna. Det har upplysts att det på sina håll utvecklats ett informellt samarbete mellan bl.a. socialnämnd och kronofogdemyndighet för att om möjligt samordna de olika orga- nens delvis motsatta strävanden.

Någon tvekan råder inte om det värdefulla i att socialnämnderna i enlighet med vad som uttalats i förarbetena till socialtjänstlagen även i fortsättningen bistår skuldsatta personer med ekonomisk rådgivning, så att de hjälpsökande blir i stånd att för framtiden genom eget arbete försörja sig och sin familj (jfr prop. 1979/80:l s. 202). Sådan rådgivning aktualiseras redan i nämndernas hand- läggning av ärenden om bistånd enligt 6 & socialtjänstlagen (se avsnitt 3.4). Mer tveksamt är hur långt socialtjänsten kan där- utöver sträcka sin medverkan vid åtgärder för att sanera en hjälpsökandes skulder. Man måste hålla i minnet att nämndernas uppgifter är vidsträckta och i första hand inriktade på en social

sou 199074 197

rehabilitering av människor som är i behov av bistånd. Nämnder— nas organisation är inte heller sådan att de kan tillgodose det behov av en alternativ form för skuldsanering som utredningen har påvisat i det föregående. Däremot bör det otvivelaktigt vara till stor hjälp för en beslutande instans i ett nytt system för skuldav- veckling att kunna tillgodogöra sig nämndernas erfarenheter av enskilda biståndstagare och därigenom komma till ett snabbare och säkrare resultat.

Om således det befintliga regelsystemet inte erbjuder någon omedelbart framkomlig väg för att lösa de problem med över- skuldsättning som visat sig återstår endast att söka skapa en ny ordning som gör det möjligt för skuldtyngda fysiska personer att i ömmande fall få en lättnad i sin skuldbörda.

6.2 Ett särskilt skuldsaneringsinstitut?

När man de senaste åren efterlyst nya former för skuldsanering har olika metoder anvisats beroende på bl.a. vilken målgrupp man syftar på. Detta belyses väl av de två riksdagsmotioner i ämnet som behandlas i lagutskottets utlåtande om gäldsanering m.m. 1987 (LU 1987/88:12). I motionen 1986/87:L 301 av Birthe Söre— stedt (s) m.fl. förordas med tanke närmast på överskuldsatta privatpersoner att det undersöks om man efter mönster av det danska systemet med skuldsanering skulle kunna också i vårt land införa regler som ger "en enklare och klarare hantering av skul- der". I den andra motionen (1985/86:L 224 av Martin Olsson (c) m.fl.) behandlas situationen för fysiska personer efter avslutad konkurs. I denna motion uppmärksammas läget för en småföreta- gare som drivit ett jordbruk eller annat företag som enskild näringsidkare. Med hänsyn till de olika följder en konkurs får för en företagare beroende på om han drivit verksamhet som enskild näringsverksamhet eller aktiebolag och med hänsyn till vikten av att även de som drabbats personligen av konkurs skall ha möjlig— heter att efter hand kunna bygga upp något nytt och skapa goda och säkra förhållanden för sig och sin familj förordar motionärer- na att "konsekvenserna av reglerna" ses över i fråga om enskilda näringsidkare.

De metoder som antyds i motionerna är alltså dels ett skuldsane- ringssystem utom konkurs, dels en möjlighet till skuldbefrielse i

198 sou 199074

anslutning till en konkurs. I båda fallen torde man ha förutsatt att samhället medverkar genom att beslutet i saken fattas av en myndighet. Som framgår av redogörelsen i föregående avsnitt kan man emellertid se saken också på ett annat sätt. Från kreditgivar- håll har pekats på möjligheten att bygga ut försöksverksamheten med kontonämnden till ett rikstäckande system, som omfattar inte bara finansbolagens krediter utan också bankernas. Som ett alternativ till ett lagreglerat skuldsaneringsförfarande skulle alltså kunna tänkas en lösning som bygger på frivilliga överenskommel- ser och initiativ från näringslivets sida. Kombinationer av de nu nämnda huvudalternativen är givetvis också tänkbara.

Det är emellertid inte bara frågan huruvida en ny ordning för skuldsanering förutsätter samhällets medverkan och frågan hur ett nytt system skall förhålla sig till konkurs som påkallar upp— märksamhet. Skuldkommittén, som i sitt betänkande diskuterar såväl en vidareutveckling av kontonämndens verksamhet som ett decentraliserat system där man kopplar skuldsaneringen till kronofogdemyndigheterna, menar att en ytterligare utgångspunkt bör vara, att man ställer upp ett krav på kontant "ackordslikvid". Ackordslösningar som är villkorade av årslånga avbetalningsplaner har enligt skuldkommitténs uppfattning betydligt sämre förut- sättningar att bli framgångsrika. Frågan om finansiering av " ackordslikviden" är - framhåller Skuldkommittén - således mycket central och ofta avgörande (SOU 1988:55 s. 115).

Här bör också erinras om att frågan om nya former för skuldsane- ring knappast låter sig lösas utan att man tar ställning till hur man skall behandla fordringar med förmånsrätt, t.ex. skattefordringar. Lämnas offentligrättsliga fordringar utanför en uppgörelse, blir följden lätt att uppgörelsen inte får den saneringseffekt som är eftersträvansvärd. Och på motsvarande sätt måste också klargöras om alla oprioriterade fordringar bör omfattas, t.ex. statens studiemedelsfordringar.

Innan man tar ställning till vilken väg som bör väljas kan det vara på sin plats att erinra om hur man i vissa utländska rättssystem löst problemen med överskuldsättning. Som har berörts i redo- görelsen för utländsk rätt finns i USA:s federala lagstiftning institutet "discharge" både i och utom konkurs (se vidare avsnitt 4.2.1). "Discharge" (skuldbefrielse) förekommer enligt kap. 13 i the Bankruptcy Code (BC) som ett skuldsaneringsförfarande utom

sou 199074 199

konkurs i fråga om fysiska personer med regelbundna inkomster. Reglerna innebär i huvudsak att gäldenären - som får behålla rådigheten över sina tillgångar - skall betala minst så mycket av sina skulder som skulle blivit följden om han i stället satts i konkurs. Betalningen skall ske i enlighet med en plan, som fastställs av domstol och övervakas av en i förfarandet inkopplad "trustee". När gäldenären fullföljt planen får han "discharge". 1988 ingavs 148 771 ansökningar om tillämpning av kap. 13 i BC. Motsvarande tal fem år tidigare var 102 201. Även fysiska personer som försätts i konkurs medges under vissa förutsättningar "discharge". Systemet är här upplagt så, att det ankommer på borgenärerna att påvisa att "discharge" inte bör medges med hänsyn till gäldenären och hans uppträdande eller till skuldens art. Vittgående undantag görs beträffande underhållsbidrag, skatteskul- der, skadestånd, böter, studieskulder m.m. 1988 förekom 380 000 konkursansökningar beträffande den kategori gäldenärer som i den amerikanska statistiken benämns "non-business". Motsvarande antal fem år tidigare var ca 270 000.

Även i England (se avsnitt 4.2.2) finns "discharge" i och utom konkurs. Vid konkurs gäller enligt the Insolvency Act 1986 automatisk skuldbefrielse efter viss tid från konkursens början (normalt 3 år), såvida inte gäldenären missköter sig eller tidigare varit i konkurs. Det finns även ett antal undantag på grund av skuldens tillkomst eller art, t.ex. skulder som tillkommit genom svikligt förfarande samt böter, viten och skadestånd. Antalet konkurser för "individuals" (alla andra rättssubjekt än aktiebolag) uppgick 1988 till ca 7 700. Härav synes ca 1 700 gälla privat- personer. Antalet konkurser har 1989 beräknats stiga. I fråga om skuldbefrielse utom konkurs finns ett skuldsaneringsinstitut, "the administration order", som numera regleras i the County Courts Act 1984 och som ungefär motsvarar det amerikanska systemet enligt kap. 13 i BC. Endast gäldenärer med relativt små skulder kommer dock i fråga, sedan 1984 gäldenärer med högst ett totalt skuldbelopp om £ 5 000. Skuldsaneringsinstitutet går ut på att en gäldenär med få tillgångar men förvärvsförmåga skall avbetala sina skulder (helt eller delvis) enligt domstols föreskrifter, varefter han befrias från eventuella återstående skulder. 1988 beviljades ca 5 100 administration orders. Drygt 3 500 gäldenärer fick samma år "discharge", medan 2 800 orders upphävdes.

200 sou 199074

De nya franska reglerna på området, vilka trätt i kraft den 1 mars 1990, syftar till att motverka privatpersoners överskuldsättning och att öppna möjligheter till sanering av en överskuldsatt gäldenärs ekonomiska förhållanden. Till åtgärderna hör inrättandet av ett särskilt skuldsaneringsförfarande ("redressement judiciaire civil") vid allmän domstol. Denna kan efter en genomgång av gäldenä- rens ekonomiska situation bl.a. skjuta upp betalningen av skulder- na, förordna att betalning i första hand skall avräknas på kapitalbe- loppet samt sänka räntans höjd. Domstolen har inte möjlighet att sätta ned kapitalbeloppen av gäldenärens skulder utom i ett speciellt fall, nämligen i fråga om lån, som gäldenären tagit hos en kreditinrättning för att köpa sin bostad och där kreditinrätt— ningen fått panträtt i egendomen. Om bostaden säljs exekutivt kan en uppkommande restskuld på lånet under vissa förutsättningar sättas ned (se avsnitt 4.2.3.2).

Vad som i den svenska debatten tilldragit sig särskilt intresse är det i Danmark sedan den 1 juli 1984 gällande systemet med skuldsanering. Detta system (se avsnitt 4.1.1) syftar till att ge överskuldsatta ("stazrkt forgaeldede") gäldenärer möjlighet att vid domstol få sina skulder sanerade, dvs. nedskrivna till en realistisk storlek. Ordningen med skuldsanering gäller både i och utom konkurs. I praktiken är det bara den senare formen för skuldav- veckling som fått betydelse. Villkoren för skuldsanering är inte närmare angivna i lag. Där ställs endast upp de allmänna kraven att gäldenären visar att han "ikke er i stand til og inden för de naermeste år ingen udsikt har til " att fullgöra sin betalningsskyldig- het samt att hans förhållanden och omständigheterna i övrigt talar för en skuldsanering. Det förutsätts att gäldenären själv ansöker om skuldsanering. Bara fysiska personer kan göra en sådan ansökan. Den som är aktiv näringsidkare anses normalt inte kunna komma i fråga. Prövningen av ansökan ankommer på den till allmän underrätt knutna "skifteretten", en motsvarighet till konkursdomaren enligt tidigare svensk lag. Gäldenärens ekonomis- ka förhållanden genomgås noga under medverkan av en av skifteretten utsedd medhjälpare, i regel en advokat. Gäldenären, som behåller rådigheten över sin egendom under förfarandet, har sedan att lägga fram ett förslag till hur gälden skall saneras. Borgenärerna och vid behov social myndighet bereds tillfälle att yttra sig över förslaget vid ett sammanträde hos skifteretten. Förfarandet avslutas med domstolens beslut om skuldsanering. Beslutet innebär att skulder uppkomna före viss tidpunkt, vanligen

sou 199074 201

före det att förfarandet inleddes, bortfaller eller sätts ned. Samtidigt beslutas normalt att gäldenären på fem år skall avbetala återstående del av gälden. Alla typer av skulder berörs utom sådana för vilka pantsäkerhet lämnats. Även skulder som inte är kända vid beslutstillfället omfattas av beslutet. Kostnaderna för skifterettens medhjälpare betalas normalt av staten.

Det danska systemet har nu varit i kraft under ca sex år. I dom- stolarnas praxis har en tydlig tendens gett sig till känna redan från början att inte medge skuldsanering i andra fall än då en för- värvsarbetande gäldenärs nettoskuldsättning uppgår till ca 250 000 DKr. För pensionärer och andra icke förvärvsarbetande har grän- sen normalt satts vid 100 000 DKr. och knappast i något fall under 50 000 DKr. Antalet inledda ärenden om skuldsanering låg till en början mellan 2 000 och 3 000 årligen men har mot slutet av 1980-talet ökat till det dubbla. Uppåt 50 % av fallen har gällt gäldenärer som tidigare varit näringsidkare. I över en tredjedel av de godkända fallen har beslutet inneburit totalt bortfall av gälden. I övriga fall har dividenden legat under 25 % och i många ärenden i storleken 5-15 %. Enligt vad utredningen erfarit från bl.a. danska kreditinstitut har gäldenärerna regelmässigt fullföljt beslutade avbetalningsplaner. Man räknar med att statens kost- nader för anlitande av medhjälpare m.m. i ett ärende vanligen uppgår till 8 000-10 000 DKr.

De anförda exemplen på hur man i vissa utländska rättsordningar löst problemen med överskuldsättning visar att samhällets med- verkan i förfarandet där bedömts som oundgänglig. Även för svensk del finns det anledning ifrågasätta om det är möjligt att nå fram till ett effektivt system utan att staten ansvarar för detta. Några omständigheter faller här genast i ögonen.

Utredningen har i kap. 3 redovisat hittillsvarande erfarenheter från nuvarande, oreglerade former för skuldsanering, däribland kontonämndens verksamhet. Under de år som gått sedan nämnden inrättades på försök 1987 har t.o.m. augusti 1990 37 ärenden lett till att en uppgörelse kunnat träffas mellan gäldenären och olika kreditgivare, bl.a. de finansbolag som deltar i nämndens verksam- het. Det har otvivelaktigt varit av värde att man på sådant sätt kunnat hjälpa vissa gäldenärer med bl.a. stora kontokortsskulder. De resultat som nåtts ger emellertid en anvisning om vilka svårigheter som möter om man söker bistå de gäldenärsgrupper

202 sou 199074

varom nu är tal genom ett system byggt på frivilliga överenskom— melser. Enligt utredningens mening talar redan det nu anförda för att en vidareutveckling av de typer av frivilliga överenskommelser som förekommer idag inte kan ersätta ett lagreglerat förfarande i det offentligas regi.

Samhället har sedan länge haft det yttersta ansvaret för det förfarande som innefattas i offentligt ackord. För att bli giltigt måste ett sådant ackord fastställas av domstol. Domstolens roll ligger emellertid väsentligen på det formella planet. Den skall se till att ackordsärendet handläggs i föreskriven ordning, att ackordet uppfyller de allmänna villkoren för offentligt ackord och att ackordet uppenbart inte är till skada för borgenärerna. I praktiken förekommer det sällan att en domstol vägrar att fastställa ett ackord som antagits av borgenärerna (se prop. 1970:136 5. 84). Att domstolens funktion vid offentligt ackord är av kontrollerande slag beror givetvis på att ackord är en ekonomisk uppgörelse mel- lan gäldenären och hans borgenärer. Borgenärerna ges genom AckL möjlighet att genomföra en sådan uppgörelse under offentlig insyn och mot en borgenärsminoritets vilja.

Som har framhållits i avsnitt 6.1 har offentligt ackord i praktiken kommit till användning bara i fråga om näringsidkare och då regelmässigt som ett led i rekonstruktion av ett företag. Vad frågan nu gäller är hur man skall lösa problemen med över— skuldsättning för helt andra grupper av gäldenärer, nämligen kreditkonsumenter och f.d. näringsidkare. Det regelsystem som har byggts upp för att användas med tanke på förhållandena inom näringslivet passar inte i denna situation. Vanligen saknar gäldenären tillgångar som kan tas i anspråk för betalning av hans skulder. Intresset inriktas i stället på hans framtida förvärvsmöjlig- heter. I åtskilliga fall är läget det att gäldenären inte förväntas kunna betala något alls eller bara en liten del av skulderna. De bedömningar som skall göras av verkningarna av gäldenärens in- solvens är sådana att de lämpar sig bättre för prövning av ett samhälleligt organ än för omröstning inom ett borgenärskollektiv.

Det finns anledning understryka att ett förfarande som skall kunna utgöra ett alternativ till offentligt ackord måste innefatta inte bara ett tvångsmoment av det slaget att en borgenärsminoritet får ge vika för en borgenärsmajoritets önskemål. Det måste även möjlig- göra en ekonomisk rehabilitering av gäldenären så att denne kan

SOU 199004 203

starta på nytt, om han misslyckats i sin dittillsvarande verksamhet. Även sociala hänsyn skall alltså kunna tas. Ett nytt skuldsanerings— system bör med andra ord inte ses som en ordning där man reg- lerar formerna för borgenärernas bestämmanderätt vid en gälde— närs insolvens utan som ett förfarande där huvudvikten ligger vid en samlad bedömning av om gäldenären över huvud har någon be- talningsförmåga under överskådlig tid framöver och i så fall hur mycket han bör kunna avvara till betalning av skulderna utan att han och hans familj betungas på ett oskäligt sätt. Ett system med nu angivna rehabiliterande inriktning kan knappast fungera utan att även en borgenärsmajoritet får ge vika. Det förutsätter att beslut- anderätten anförtros åt ett offentligt organ.

Även det förhållandet att systemet måste innefatta ingrepp i bestående civilrättsliga förhållanden och bör möjliggöra t.o.m. fullständig avskrivning av en gäldenärs skulder talar för att beslutanderätten ligger hos det allmänna, jfr t.ex. proklamaförfa- randet enligt lagen (1981:131) om kallelse på okända borgenärer. Och vill man att systemet skall omfatta även offentligrättsliga fordringar såsom skatter och avgifter - en fråga som utredningen strax återkommer till - är det också tydligt att beslutanderätten måste ligga hos ett samhälleligt organ. Det rimmar illa med grund- läggande principer på skattelagstiftningens område att överlåta på ett enskilt rättssubjekt att pröva frågor i vad mån det allmänna skall utkräva sina skattefordringar (se avsnitt 3.2.4 samt SOU 1987:10 s. 115 ff och Lundin, Uppbörd av skatt, 1987, s. 6613). De senast anförda omständigheterna pekar entydigt på att beslu- tanderätten i ett nytt skuldsaneringsinstitut måste läggas hos en myndighet. Utredningen behandlar i avsnitt 6.3.4 närmare spörs— målet vilket offentligt organ som bör vara prövningsmyndighet.

Det är viktigt att en ny form för skuldreglering omfattar alla gäldenärens skulder, privaträttsliga såväl som offentligrättsliga. Vad gäller den senare kategorin inställer sig en särskild fråga. Skatter, avgifter o.d. tillhör de förmånsberättigade fordringarna. De deltar därför inte i offentligt ackord i vidare mån än det allmänna avstår från förmånsrätten. Staten brukar i dessa samman- hang ställa särskilda villkor för att delta (se SOU 1979:91 s. 155 och Konkurs & Ackord s. 179 ff). Vid utredningens hearing den 7 och den 8 juni 1989 har en negativ inställning till någon mera genomgripande ändring på området kommit till synes från vissa företrädare för statens borgenärsintresse.

204 sou l990:74

Mot tanken att låta offentligrättsliga skulder falla utanför en ny form för skuldreglering talar emellertid åtskilliga skäl. Skatter och avgifter utgör ofta en inte ringa del av gäldenärens skuldbörda. Vill man åstadkomma en mera långsiktig lösning av gäldenärens ekonomiska problem kan man knappast lämna en väsentlig del av skulderna utanför uppgörelsen. Som har anförts i avsnitt 6.1 är de personer som nu står i blickfältet att beteckna som "överskuldsat- ta". Det innebär att dessa gäldenärer saknar förmåga att åtmins- tone inom överskådlig tid göra rätt för sig. Det är viktigt att ett nytt system verkar i rehabiliterande riktning för den skuldsatte. Man kan annars inte förvänta sig att han i framtiden skall visa någon mer utpräglad betalningsvilja när det gäller t.ex. skatter och avgifter. Staten står här inför ett val: antingen söker man på kort sikt driva in så mycket som möjligt av sina fordringar före övriga borgenärer med den risken att gäldenären i framtiden förblir en dålig betalare & ser man saken mer långsiktigt och ger avkall på sin förmånsrätt för att ge gäldenären en bättre chans att göra rätt för sig i framtiden. Det bör rimligen gagna även det allmänna att inte ställa sig vid sidan av en ny form av skuldreglering enbart av den anledningen att staten med åberopande av sin förmånsrätt kan tillfälligt tillgodogöra sig en större del av gäldenärens till- gångar än som annars blir fallet.

Som utredningen har nämnt i avsnitt 3.3.4.2 pågår sedan ett antal år vid bl.a. kronofogdemyndigheten i Stockholms län ett projekt som syftar till att uppnå ekonomisk rehabilitering av fysiska personer med betydande skatteskulder. Det är framför allt gälde— närer som misslyckats som företagare som projektet gäller. Vad utredningen nyss anfört om det önskvärda i att staten gör en mer långsiktig bedömning av den överskuldsattes förmåga att göra rätt för sig ligger i linje med de positiva resultat som uppnåtts vid försöken till ekonomisk rehabilitering. Fullföljer man denna linje, kan man även undvika de sedan länge kritiserade s.k. bonnackor- den.

Från statsfinansiell synpunkt har ett avstående från statens förmånsrätt inte någon större betydelse. Kreditkonsumenter har vanligen inte så stora eftersläpande skatteskulder. Och för kategorien f.d. näringsidkare väger som nyss berörts intresset av ekonomisk rehabilitering tungt. Även om skatteskulderna för denna kategori oftast utgör en stor del av skuldbördan (se kap. 2), utgör en konkurs för det mesta inte något lämpligt medel att reda

sou l990:74 205

upp gäldenärens situation. Skulle det förhålla sig så att staten som skatteborgenär har anledning anta att gäldenären undanhållit egendom eller att återvinning är aktuell, bör staten givetvis vara oförhindrad att begära gäldenären försatt i konkurs, även om denne ansökt om skuldsanering. Och efter ett skuldsaneringsbeslut bör det stå staten fritt att genom t.ex. införsel ta ut vad gäldenären till äventyrs kan komma att restera för i fråga om nya skatter.

Det bör erinras om att man på nu berörda punkt inte kan jämföra fullt ut med förhållandena i Danmark, där det allmänna inte har förmånsrätt för skatter o.d. I förarbetena till den danska reformen har emellertid lagts stor vikt vid att man tillämpar likabehand— lingsprincipen borgenärerna emellan. Man har betonat att regler om skuldsanering angår gäldenärens förhållande till borgenärskol— lektivet, inte hans förhållande till varje enskild fordringshavare (se det danska betänkandet s. 79 f). Denna ståndpunkt underströks också när det danska lagförslaget förelades folketinget. Utred— ningen kan för sin del instämma i det berättigade att se saken på detta sätt.

Det ställer sig över huvud svårt att i ett skuldsaneringsförfarande ge sig in i en särbehandling av vissa fordringar. Undantag bör be— träffande förmånsberättigade borgenärer komma i fråga bara när denne har panträtt eller annan jämförbar säkerhet för sin fordran (se vidare avsnitt 6.3.3). Att fordringar med säkerhetsrätt (inkl. skattefordringar till säkerhet för vilka betalningssäkring skett) bör hållas utanför så långt säkerheten räcker följer av allmänna exekutionsrättsliga grunder. Vad gäller andra fordringar bör lika- behandlingsprincipen däremot slå igenom. Det synes inte vara me- ningsfullt att vid skuldsanering söka värdera t.ex. betydelsen av hur pass noggrann kreditprövning kreditgivaren har gjort eller av skillnader mellan olika slag av krediter. Frågor av sådant slag får prövas i annan ordning. En annan sak är, att det vid prövningen av huruvida skuldsanering bör ske avseende kan höra fästas vid bl.a. omständigheterna vid skuldernas tillkomst.

Det finns med hänsyn till det anförda starka skäl för ståndpunkten att även offentligrättsliga fordringar tas med vid skuldsanering. Till frågan hur skuldsanering förhåller sig till sådan eftergift av det allmännas fordringar som kan ske enligt skatterättsliga författ— ningar återkommer utredningen i avsnitt 6.3.8.

206 sou l990:74

I förevarande sammanhang finns anledning att uppehålla sig också vid spörsmålet hur man skall ställa sig till statens fordringar på återbetalning av studiemedel. Studiemedel är en form av studiestöd vilken regleras närmare i bl.a. studiestödslagen (1973z349). Studiemedel består främst av studiebidrag och studielån. Som utredningen har angett i avsnitt 3.2.5 reformerades studiemedels- systemet fr.o.m. den 1 januari 1989. Vid reformen ändrades bl.a. formerna för återbetalning av studielån. Den som fått studielån enligt den gamla ordningen skall återbetala lånet genom årliga avgifter. Dessa beror på skuldens storlek och antalet återbe- talningsår samt räknas årligen upp med ett särskilt regleringstal. Enligt den nya ordningen skall ränta betalas på studielånet. Återbetalning (inkl. ränta) skall göras med ett visst belopp varje år. Detta belopp årsbeloppet - är fyra procent av låntagarens inkomst. Särskilda regler finns i både den gamla och den nya ordningen om uppskov med eller nedsättning av det som skall återbetalas.

Som utredningen nyss framhållit är det viktigt att ett skuldsane- ringsinstitut tar sikte på gäldenärens samlade skuldbörda. Undan- tag härifrån bör komma i fråga endast om det från ett insolvens- rättsligt betraktelsesätt finns bärande skäl, såsom beträffande fordringar med någon form av säkerhetsrätt i gäldenärens egen- dom. Fullföljer man inte denna linje, kan skuldsaneringens reha— biliterande effekt lätt gå om intet. Frågan är därför om det såvitt gäller statens fordringar avseende studiemedel finns några sådana särskilda skäl som motiverar en särbehandling.

Inledningsvis bör erinras om att de fordringar det här rör sig om avser många gäldenärer och ofta utgör en väsentlig del av gäldenärens skuldbörda. Den 1 januari 1989 var antalet återbe- talningsskyldiga personer 717 727 med en genomsnittlig skuld om 43 027 kr. Av de återbetalningsskyldiga hade över 50 000 en skuld i storleksklassen 100 000-149 000 kr., ca 13 000 en skuld om 150 000-199 999 kr. och 3 215 en skuld på 200 000 kr. och däröver. Anledning saknas att anta att de som fått lån enligt den nya ordningen kommer att ha en lägre genomsnittlig skuldbörda än tidigare låntagare.

Det framstår redan på grund av det nu sagda som tydligt att ett undantag beträffande studiemedel skulle kunna väsentligt urholka effekten av ett skuldsaneringsinstitut. Man får visserligen hålla i

sou l990:74 207

minnet att en studieskuld är en skuld som påtas som en långsiktig investering för att senare i låntagarens liv ge utdelning i form av exempelvis högre lön. Detta är emellertid inte något avgörande argument mot att låta fordringar avseende studiemedel ingå i ett skuldsaneringsförfarande med den inriktning som varit på tal i det föregående, nämligen som syftande till att rehabilitera över- skuldsatta personer. Kan gäldenären inte inom överskådlig tid betala något på studieskulden, t.ex. därför att han drabbats av en långvarig sjukdom eller en krisartad förändring i den bransch där han trott sig kunna få arbete, spelar "investeringssyftet" inte någon egentlig roll. Ett liknande syfte kan för övrigt ha varit förenat även med andra skulder som gäldenären ådragit sig. Det skulle också framstå som en föga konsekvent ordning, om den som t.ex. genom arbetsgivarens tillmötesgående fått särskilda förmåner i form av bidrag till högre utbildning men senare blivit över- skuldsatt och begär skuldsanering skulle gynnas framför den som genom egen uppoffring tagit på sig en större skuldbörda genom studielån.

När utredningen undersökt frågan har det framkommit, att det närmast är studielånens konstruktion som skulle kunna utgöra hinder mot att låta fordringar avseende studiemedel omfattas av skuldsanering. Det är särskilt två omständigheter som sagts tala mot att låta ett skuldsaneringsförfarande omfatta även studiemedel. För det första förfaller endast en mindre del av studielånet varje år till betalning. Resterande del av studielånet kan inte lagligen sägas upp av de studiesociala myndigheterna till omedelbar betal— ning. För det andra finns det i den studiesociala lagstiftningen särskilda skyddsregler för låntagare med besvärliga ekonomiska förhållanden. Det finns i vissa fall möjlighet till nedsättning av vad som skall betalas och till avskrivning av återstående låneskuld.

Att det beträffande studielån gäller särskilda regler om förfalloti- der är inte något som på ett avgörande sätt skiljer detta skuldför- hållande från en annan fordringssituation, där parterna har avtalat om hur ett penninglån skall betalas tillbaka. Inte heller det för- hållandet att studielånet inte kan sägas upp till omedelbar betalning skiljer denna skuldtyp principiellt från andra fordringar. Som utredningen redovisat i avsnitt 3.2.5.2 har också i kammarrätts- praxis uttalats att vid offentligt ackord för en studielånstagare statens fordran på ännu ej återbetalda, återbetalningspliktiga studiemedel i sin helhet är att jämställa med annan oprioriterad

208 sou l990:74

fordran, varför staten är bunden av det fastställda ackordet. Och beträffande preskription har i förarbetena till 1988 års ändringar i Studiemedelssystemet framhållits att statens fordringar på åter- betalning av studiemedel är underkastade den allmänna tioårspre- skriptionen. Det förefaller på grund av det anförda knappast möj- ligt att hävda, att den första av de två omständigheter som ansetts tala mot att låta ett skuldsaneringssystem omfatta även studielån skulle ha särskilt stor bärkraft.

Vad härefter gäller frågan om de studiesociala specialreglerna för återbetalning och nedsättning av låneskulder skulle kunna vara ett skäl att särbehandla sådana skulder är följande att beakta. Lik- nande regler finns även beträffande skatter och avgifter (se avsnitt 3.2.4). Det kan visserligen inte uteslutas att några av dessa regler kan spela en självständig roll, även om sådana fordringar tas med vid skuldsanering. Som utredningen senare skall utveckla gäller det regler som inte har med indrivningssituationen att göra (se avsnitt 6.3.8). Förekomsten av specialreglerna beträffande studie- medel kan med hänsyn till det anförda inte gärna i sig ses som ett hinder mot att ta med studieskulder i ett skuldsaneringsförfarande.

Som utredningen nyss har redovisat skulle det strida bl.a. mot den likabehandlingsprincip som bör gälla vid skuldsanering att undanta t.ex. skatter och avgifter som gäldenären är skyldig det allmänna. Med tanke härpå skulle det bli mindre följdriktigt att då göra ett generellt undantag beträffande studielån, vilka för övrigt hör till gruppen oprioriterade fordringar.

Det förhållandet att den samlade skuldavveckling som ett skuldsa- neringssystem bör erbjuda eventuellt kan ställa sig förmånligare för gäldenären än en tillämpning av studiestödslagens regler är inte heller något bärande argument i sammanhanget. Vad frågan gäller vid skuldsanering är ytterst om gäldenären har någon betalnings— förmåga eller ej, sett på något längre sikt. Kan man förvänta sig att gäldenären med utnyttjande av möjligheterna att få ett välav- lönat arbete inom sitt fack kan betala av studieskulden bör skuldsanering inte medges. En sådan bedömning bör inte vålla några större svårigheter för en prövningsmyndighet, åtminstone inte om studieskulden utgör den dominerande delen av skulden.

Man kan givetvis inte beträffande gäldenärer med studieskulder - lika litet som i fråga om gäldenärer i allmänhet - bortse från

SOU 1990:74 209

möjligheten att en eller annan mindre nogräknad person söker missbruka ett system med skuldsanering för att komma undan sitt gäldsansvar på ett lindrigare sätt än som annars skulle varit möjligt. Utredningen avser att i olika sammanhang återkomma till frågan om att motverka missbruk av ett skuldsaneringsinstitut (se bl.a. avsnitt 6.3.2). Med hänsyn till den mycket stora kretsen av återbetalningsskyldiga studielånstagare kan detta problem möjligen få aktualitet oftare i fråga om denna kategori än beträffande andra gäldenärer. Den krets det här är fråga om är samtidigt typiskt sett inriktad på att kunna tillgodogöra sig sina högre studier genom ett väl betalt arbete i framtiden. Av dessa skäl menar utredningen att man vid prövningen av en ansökan om skuldsanering bör kräva klara belägg för att studielånstagaren verkligen inte kan inom överskådlig tid tänkas utnyttja resultatet av sina studier, vare sig dessa varit akademiska eller legat på en annan nivå. Det kan ofta vara befogat att kräva att det gått en avsevärd tid från studiernas avslutande (jfr vad som upptagits angående förhållandena i Dan- mark i avsnitt 4.1.1.4).

Sammanfattningsvis menar utredningen således att statens fordring- ar avseende studiemedel bör innefattas i ett nytt skuldsaneringsin- stitut. Till frågan hur man bör se på ej förfallna delar av studielån återkommer utredningen i avsnitt 6.3.3.

När det gäller genomförandet av skuldsanering har i det före- gående erinrats om att det från en del håll ifrågasatts om ett nytt sådant system kan införas utan att man skapar särskilda garantier för betalning av en "ackordslikvid", t.ex. genom en speciell skuldregleringsfond. Utredningen anser för sin del att detta inte är någon oundgänglig förutsättning. Till en början bör pekas på att skuldsanering av det slag som för närvarande förekommer i en del länder, t.ex. i Danmark, karakteriseras av att man gör en kvalifi- cerad bedömning av gäldenärens förmåga att i framtiden betala sina samlade skulder. Det är således inte fråga om någon av- vägning av det befogade i kreditgivarnas fordringar (jfr vad som tidigare sagts angående åtgärder mot bristfällig kreditprövning etc.). Med en sådan utgångspunkt kan man knappast ställa krav på att någon eller några av borgenärerna skall ta på sig bördan av att t.ex. förskottera betalningen av vad som skall åvila gäldenären enligt en fastställd avbetalningsplan. Inte heller finns någon grund för att ålägga borgenärer i gemen (inkl. staten) att betala viss avgift till en särskild fond som sedan skulle användas på motsva-

210 sou l990:74

rande sätt. Någon befintlig fond, ur vilken man skulle kunna använda medel i nu antytt syfte, torde inte kunna pekas ut (jfr lönegarantifonden).

I sammanhanget bör påpekas att det inte är en framkomlig väg att söka någon lösning av finansieringsfrågan i ett ökat ianspråktagan- de av bistånd enligt 6 & socialtjänstlagen. Som har belysts i avsnitt 3.4 har i praxis förekommit att sådant bistånd ansetts kunna till— fälligt utgå även för betalning av skulder avseende den hjälpsö- kandes egen villafastighet. En sådan rättstillämpning låter sig före- na med hittills använda socialbidragsnormer, vilka bl.a. innefattar bistånd till skälig bostadskostnad. Man kan emellertid svårligen utvidga biståndet till betalning av skulder i allmänhet. Det framstår inte heller som lämpligt att en kommun går i borgen för betalning av en enskild kommuninnevånares skulder (jfr uppgifter härom i bilaga 4 från företrädare för olika kommuner). Möjligheten för en kommun att lämna understöd åt enskilda får sålunda anses uttöm— mande reglerad genom specialförfattningarna på det sociala området (se Strömberg, Kommunalrätt, 13 uppl. 1989, s. 42).

För utredningen har det framstått som väsentligt att ett nytt skuldsaneringsförfarande bygger på att gäldenären visar vilja att göra rätt för sig. I princip kan två situationer föreligga där skuldsanering är aktuell: den ena är att gäldenären av någon orsak som inte beror av honom är permanent betalningsoförmögen och den andra att betalningsförmåga finns men inte förslår på långt när till att betala skulderna. I det förra fallet uppkommer fråga om totalt bortfall av skulderna. I det senare fallet — som här är det intressanta - gäller det att utreda, hur mycket gäldenären kan avkrävas av tillgängliga inkomster under en inte alltför lång tidsperiod utan att han nödgas leva under existensminimum. Det är alltså av vikt att klargöra för gäldenären att han kan uppnå skuldsanering endast genom att aktivt delta i en aweckling av den ackumulerade skuldbördan. Det framstår därför inte som så ange- läget av hänsyn till gäldenären att ordna skuldawecklingen på det viset att borgenärskollektivets fordringar vid en viss tidpunkt avlöses av en fordran från en enda nytillträdande borgenär.

Man kan möjligen vända på resonemanget och peka på att det från borgenärernas synpunkt onekligen skulle vara en fördel att den del av skulderna som gäldenären skall åläggas betala vid skuldsanering genast kommer borgenärerna till godo. Erfarenheterna från Dan—

sou 199054 211

mark talar för att alltför små avbetalningar är förenade med vissa besvär och omkostnader som inte står i proportion till vad man kan uppnå för gäldenärens vidkommande. Problemet med småford- ringar låter sig lösas genom en speciell regel om hur betalning av dessa bör ordnas (jfr 11 å tredje stycket AckL). En borgenär som vill ha betalning omedelbart kan givetvis begära att gäldenären sätts i konkurs. Har denne inga disponibla tillgångar, uppnår borgenären emellertid knappast något som ger honom en snabbare betalning. Det vill därför synas som om det inte heller från bor— genärernas synpunkt är någon större nackdel att delta i ett skuld- saneringsförfarande som avslutas med att man "diskonterar" gäl- denärens framtida betalningsmöjligheter.

Av nu anförda skäl har utredningen kommit fram till att det för genomförandet av ett nytt system för skuldsanering inte krävs några speciella, institutionaliserade garantier för betalning av den del av skulderna som skall åvila gäldenären även efter ett beslut om skuldsanering. Utredningen återkommer i avsnitt 6.3.5 till frågan om hur betalningen praktiskt bör gå till.

En ytterligare fråga är om inte det i AckL inskrivna systemet för tvångsackord skulle kunna anpassas till de krav man ställer upp på en ny form för skuldsanering. Även här möter emellertid vissa in- vändningar. Till en början bör sålunda påpekas att offentligt ackord inte täcker alla de fall som bör omfattas av ett skuldsane- ringsinstitut. Tillämpningen av t.ex. det danska systemet har i åtskilliga fall inneburit att gäldenärens skuld bortfallit helt, bl.a. i vissa fall då gäldenären är pensionär och saknar annan inkomst än pensionen. Det framstår inte som ändamålsenligt att utan vidare bortse från fall av sådant slag, om man skall överväga nya former för skuldsanering. Det strider emellertid mot syftet med en ackordsuppgörelse att sätta ned fordringarna till noll.

Än viktigare är att hålla i minnet ett annat grundkrav beträffande skuldsanering, nämligen att ett sådant institut - i motsats till offentligt ackord - inte bör ses som en ordning för hur borgenärer- na skall utöva sin bestämmanderätt vid en gäldenärs insolvens utan som ett förfarande där en prövningsmyndighet gör en samlad bedömning av gäldenärens betalningsförmåga under överskådlig tid framöver och bestämmer vad han skäligen bör kunna avvara till betalning av skulderna. Ett sådant förfarande företer visserligen likheter med offentligt ackord. Skillnaderna blir emellertid så stora

212 sou 199074

att mycket litet skulle vara vunnet genom att söka i en och samma lag förena de två instituten.

Ett annat skäl till att vidga perspektivet är att offentligt ackord inte avser borgenärer vilkas fordringar är förenade med förmånsrätt (12 5 första stycket AckL). Det allmänna har som nämnts tidigare i de allra flesta fall förmånsrätt för sina fordringar. Utredningen har saknat möjlighet att i nu förevarande sammanhang företa en övergripande bedömning av frågan om statens förmånsrätt för skatter m.m. Att inarbeta regler om skuldsanering i AckL skulle med utredningens ståndpunkt till hur offentligrättsliga fordringar bör beaktas vid skuldsanering onödigtvis skapa problem i stället för att lösa några sådana. Lagtekniska skäl talar således för att man inte bör låta frågan om nya former för skuldsanering formellt anknytas till gällande regler om offentligt ackord med däri inbyggt krav på att endast oprioriterade borgenärer deltar.

Än vidare bör framhållas att ackordsinstitutet idag fyller en viktig funktion som medel att rekonstruera företag. Det saknas anledning anta annat än att detta institut även i fortsättningen bör fylla en sådan funktion. De överväganden som bör ligga bakom ett sådant förfarande är emellertid av helt annat slag än de som bör bilda utgångspunkt för ett skuldsaneringssystem för kreditkonsumenter och f.d. näringsidkare.

Med hänsyn till det anförda talar övervägande skäl för att ett skuldsaneringssystem bör utformas som ett i princip fristående institut. Till frågan hur ett sådant institut förhåller sig till konkurs- förfarandet återkommer utredningen i det följande (se avsnitt 6.3. 1 och 6.3.7).

Avslutningsvis finns anledning att ytterligare beröra frågan hur en lagreglerad möjlighet till skuldsanering förhåller sig till den allmänna betalningsmoralen. I förarbetena till den danska reformen anfördes väsentligen tre motiv för regleringen. För det första betonades vikten av att minska skadeverkningarna för gäldenären och hans familj när denne hamnat i en hopplös ekonomisk situa- tion. För det andra framhölls att en formell nedskrivning av orealistisk gäld inte medför någon reell förlust för borgenärerna, vilka snarare är betjänta av en ordning enligt vilken gäldenärens betalning av den realistiska delen av gälden sätts i system. För det tredje påpekades att det från samhällets synpunkt i princip är

sou l990:74 213

olämpligt att belasta sociala anslag med utgifter hänförliga till följderna av att en gäldenär blivit hopplöst skuldsatt. De anförda motiven ansågs ha en sådan tyngd att risken för en försvagning av den allmänna betalningsmoralen inte bedömdes hindra en skuldav- veckling, Qa gäldenären är i en hopplös skuldsituation, & det från en konkret värdering framstår som rimligt och är avgörandet härav träffas i betryggande former.

Det vill synas som om de överväganden på denna punkt som gjorts vid införandet av det danska systemet har tillämpning även hos oss. Avgörande blir alltså hur förutsättningarna för en ny ordning anges och tillämpas. Utformas dessa restriktivt, motverkar det uppenbarligen ett missbruk. Och förläggs prövningen av ansökan om skuldsanering till en myndighet som är van vid bedömningar av intrikat natur, minskar denna risk ytterligare. Som har berörts i det föregående har man vid tillämpningen av det danska systemet inte märkt någon tendens att betalningsmoralen i allmänhet för— svagats. Ytterst måste givetvis finnas ett exekutivt tvång, även om en skuldsanering beviljas. Den som inte uppfyller villkoren enligt beslutet härom får således finna sig i att detta rivs upp och att borgenärerna i vanlig ordning har möjlighet att på exekutiv väg söka få betalt för sina fordringar.

6.3 Huvuddragen i ett skuldsaneringsinsti- tut

6.3.1 Begreppet skuldsanering m.m.

Innan utredningen går närmare in på hur ett särskilt skuldsane- ringsinstitut bör utformas skall utredningen uppehålla sig något vid en fråga av närmast rättssystematisk art: vad är det främsta kännetecknet för ett särskilt institut kallat "skuldsanering"? Eftersom tanken på ett nytt institut hämtar sin näring ur det förhållandet att gäldenärens insolvens är långvarig, kan man fråga sig om detta är den avgörande skiljelinjen gentemot t.ex. konkurs. Så enkelt kan man dock inte se saken. Att man i fråga om skuld- sanering betonar betalningsoförmågans utsträckning i tiden är en närmast kvantitativ skillnad. Det synes vara mer fruktbärande att söka skillnaden mellan konkurs och skuldsanering i själva syftet med och rättsverkningarna av förfarandena. Den omständigheten att borgenärerna vid konkurs tvångsvis tar gäldenärens samlade

214 sou l990:74

tillgångar i anspråk för betalning av sina fordringar utgör det viktigaste kännetecknet för generalexekutionen. Denna kan sägas vara riktad mot gäldenären, som under konkurstillståndet fråntas möjligheten att förfoga över det som hör till boet eller att ingå rättshandlingar som kan göras gällande i konkursen. Genom kon- kursen får gäldenären sålunda avhända sig alla de tillgångar han har vid konkursutbrottet. Förfarandet rör däremot inte hans fram— tida inkomster och tillgångar.

Vid skuldsanering blir läget närmast det motsatta. Det är här inte fråga om ett medel för borgenärerna att med ianspråktagande av gäldenärens samlade tillgångar vid ett visst tillfälle söka driva in sina fordringar i konkurrens med varandra. Det är i stället ett me- del för gäldenären att — med samhällets medverkan - erbjuda bor- genärerna en realistisk lösning av dennes betalningsproblem. För detta ändamål behövs inte regler om rådighetsförlust m.m. - gäldenären har i regel inte några utmätningsbara tillgångar. Det är främst gäldenärens framtida inkomster och tillgångar som bildar underlaget för ordningen med skuldsanering. Härvid skall borge- närerna komma i det läget att de får åtminstone lika mycket - låt vara med viss fördröjning - som de i praktiken skulle fått vid en konkurs. Och för gäldenären verkar förfarandet i rehabiliterande riktning.

Det som har sagts nu betyder givetvis inte att skillnaden mellan konkurs och skuldsanering i verkligheten alltid måste bli så stor. KL ger möjlighet för gäldenären att själv begära sig i konkurs och därefter erbjuda borgenärerna en ekonomisk uppgörelse (12 kap. 1 & KL). För att denna utväg skall kunna tillämpas krävs emeller- tid att gäldenären och borgenärerna är överens. Om återvinning är aktuell kan det vidare framstå som mer ändamålsenligt att gäldenärens skuldsituation prövas vid konkurs än genom skuldsa— nering. Detta senare institut bör om möjligt inte användas om det krävs en mer utvecklad bobehandling. Huruvida konkurs eller skuldsanering bör användas i det enskilda fallet kan således ytterst bli en ren lämplighetsfråga. Bl.a. med hänsyn till det nu anförda framstår det som tämligen uppenbart att en ansökan om skuldsane- ring inte bör hindra att gäldenären sätts i konkurs. Utredningen återkommer i avsnitt 6.3.7 till förhållandet mellan skuldsanering och konkurs.

sou l990:74 215

Om insolvensen som sådan inte är någon principiell skiljelinje i förhållande till konkurs är den det lika litet i förhållande till ackord. Här finns även andra likheter. Med ackord avses i AckL en ekonomisk uppgörelse utan konkurs mellan en gäldenär som är på obestånd och hans borgenärer. Eftersom ackordsinstitutet inne- fattar även tvångsackord, dvs. en uppgörelse som kommer till stånd genom beslut av rätten efter förhandling i särskild ordning, ligger jämförelsen med ett skuldsaneringsförfarande i det offent- ligas regi nära till hands.

Huvudsyftet med tvångsackord, dvs. att rekonstruera en närings- verksamhet, skiljer det dock väsentligt från skuldsanering. Viktiga skillnader blir även att skuldsanering förutsätts kunna ske utan samtycke av en borgenärsmajoritet (men givetvis efter hörande av borgenärerna) och innefatta helt bortfall av skulderna i vissa fall. Skuldavvecklingen sker alltså efter en prövning av en myndighet som ett led i myndighetsutövning, inte som ett utflöde av borgenä- rernas bestämmanderätt. Man bör därför inte beteckna skuldsane- ring som en ekonomisk uppgörelse utan konkurs. Lämpligare torde vara att betrakta den som en av ekonomiska och sociala hänsyn betingad och av myndighet beslutad tvångseftergift.

Det är mot nu angivna bakgrund naturligt att utforma en lagregle- ring i ämnet som en fristående lag. Utredningen har - i motsats till vad som är fallet i t.ex. Danmark, där reglerna om skuldsanering ingår som ett särskilt avsnitt i konkursloven (DKL) — inte funnit det vara lämpligt att söka arbeta in regler om skuldsanering i vare sig KL eller AckL. I sammanhanget bör påpekas att DKL inne- håller regler om såväl konkurs som ackord och därutöver före- skrifter om betalningsinställelse (jfr även det danska betänkandet s. 86 ff). Som har berörts nyss menar utredningen att det finns väsentliga skillnader mellan konkurs och skuldsanering. Utred- ningen har vidare kommit fram till att det inte är lämpligt att söka förena ett konkursförfarande med handläggningen av en ansökan om skuldsanering (se vidare avsnitt 6.3.7). Också i förhållande till ackord finns åtskilliga skillnader. Från lagteknisk synpunkt fram— står det följaktligen som mest ändamålsenligt att reglera frågan om skuldsanering i en särskild lag.

En särskild fråga är hur man skall se på förhållandet mellan skuldsanering och sådana bestämmelser om eftergift o.d. som finns i olika författningar rörande offentligrättsliga fordringar m.m. (se

216 sou l990:74

avsnitt 3.2.4 och 3.2.5). Utredningen har redan diskuterat en sådan fråga, nämligen om ett nytt skuldsaneringssystem bör gälla även studielån med tanke på inte minst specialreglerna om återbetalning och avskrivning av sådana fordringar (se avsnitt 6.2). Bortsett från att de nu åsyftade bestämmelserna i olika författ- ningar inte avser någon totalreglering av en gäldenärs skuldsitua- tion utan endast förhållandet mellan det allmänna och en dess gäldenär finns uppenbarligen likheter beträffande syftet med vissa sådana bestämmelser och ett skuldsaneringsförfarande. Frågan inställer sig därför om man bör behålla sådana Specialregler jämsides med ett förfarande av nu diskuterat slag. Utredningen behandlar denna fråga närmare i avsnitt 6.3.8.

6.3.2 Personkretsen

Det är en rad frågor som möter vid en lagreglering av institutet skuldsanering. Hur skall personkretsen bestämmas? Vilka övriga villkor skall gälla? Hur skall förfarandet gå till? Vilken myndighet skall besluta? Vem skall stå för kostnaderna? Det är svårt att svara på varje uppkommande fråga för sig utan att föregripa svaret på en annan fråga. Utredningen har funnit det vara lämpligast att diskutera de olika spörsmålen i nu nämnd ordning, medveten om att gränsen mellan dem ibland måste överskridas.

Att en lagreglering om skuldsanering skall ta sikte på gäldenärer som är på obestånd och som vill välja en annan väg för skuldav- veckling än konkurs och ackord erbjuder har framhållits redan. Både pedagogiskt och lagtekniskt är det givetvis fördelaktigt att en ny lag om skuldsanering inledningsvis klargör att den gäller sådana fall.

I enlighet med vad utredningen anfört tidigare är det bara en gäldenär som är fysisk person som kan komma i fråga för skuldsanering (jfr & 197 Stk. 3 DKL). Hur aktiebolag och andra juridiska personer skall klara uppkommande betalningssvårigheter är inte föremål för bedömning i detta sammanhang (se kap. 1). Begreppet fysisk person innesluter emellertid såväl privatpersoner som näringsidkare. En viktig fråga blir därför hur man skall avgränsa personkretsen, så att inte gränsen mellan skuldsanering, å ena, och konkurs och ackord, å andra sidan, blir otydlig.

sou 1990:74 217

Som redan har antytts bör man undvika att konstruera ett särskilt skuldsaneringsinstitut på det viset att det förutsätter en mer utvecklad bobehandling. Man bör således inte skapa en hybrid mellan konkurs och ackord som får karaktär av någon sorts "B- konkurs". Det kan antas att det vid företagskonkurser oftast krävs olika åtgärder av det slag som regleras i 7 och 8 kap. KL, t.ex. fortsättande av en rörelse och försäljning av egendom. Redan detta talar mot att låta ett skuldsaneringsförfarande omfatta också insolventa näringsidkare. Även flera andra skäl talar mot detta. Återvinningssituationer kan oftare än annars tänkas bli aktuella i fråga om företagare. Och utredningen angående brott mot borge- närer och sådant som kan föranleda näringsförbud ställer också särskilda krav på hur utredningen av gäldenärens situation skall gå till. Till det anförda kommer att ackord i regel framstår som ett naturligt alternativ vid en näringsidkares insolvens.

En svårighet i sammanhanget är att begreppet näringsidkare är vidsträckt. Under detta begrepp faller inte bara den som driver och livnär sig på en industriell rörelse, en handelsrörelse eller t.ex. ett jordbruk utan också den som jämsides med en anställning driver någon form av näringsverksamhet. Det säger sig självt att man i en del av de senare fallen ibland inte har så mycket att vinna på att hänvisa vederbörande till konkurs. I regel finns inga större tillgångar att realisera, och uppgifterna för en ,konkursförvaltare skulle sannolikt inte bli alltför omfattande. Borde då inte följdrik- tigheten kräva att det finns tillgång till skuldsanering även för sådana personer?

Utredningen har stannat för att föreslå den avgränsningen av personkretsen att fysisk person som driver näring faller utanför den kategori som kan komma i fråga för skuldsanering. De skäl som nyss anförts för att undvika en alltför otydlig gräns mellan skuldsanering och andra former för insolvensbehandling har aktualitet också beträffande den som driver en näringsverksamhet på deltid. Det skulle också erbjuda problem att på ett entydigt sätt i lagtext ange vilka personkategorier som skulle omfattas av skuldsaneringsreglerna, om därunder skulle falla även vissa grup- per av aktiva näringsidkare. Begränsar man tillämpningsområdet till fysiska personer som inte driver näringsverksamhet ligger däri att det endast är den f.d. näringsidkaren som kommer ifråga. Det betyder i sin tur att näringsidkaren på deltid måste ha upphört med sin näringsverksamhet för att kunna ansöka om skuldsanering.

218 sou 1990:74

Med en sådan lösning vinner man att en realisation av eventuella tillgångar i rörelsen då får förutsättas ha skett och att förfarandet i skuldsaneringsärendet inte tyngs av utredning angående rörelsens avveckling. Till frågan om skuldsanering efter en genomgången konkurs återkommer utredningen i avsnitt 6.3.7.

Även i fråga om f.d. näringsidkare kan en uttrycklig inskränkning behövas. Har gäldenären meddelats näringsförbud, synes det mind- re lämpligt att skuldsaneringsförfarandet utan vidare står öppet för honom, jfr 1-3 55 lagen (1986:436) om näringsförbud. En sådan gäldenär bör vara hänvisad till konkurs eller ackord. Med tanke på femårsgränsen beträffande näringsförbud (se 5 $ nämnda lag) bör det nu berörda undantaget dock inskränkas till fall då gäldenären under de senaste fem åren meddelats näringsförbud.

Man kan naturligtvis också diskutera om inte uttryckligt hinder mot skuldsanering bör finnas även för den som utan att ha ålagts näringsförbud gjort sig skyldig till vad som brukar hänföras till ekonomisk brottslighet, t.ex. brott mot borgenärer. Här åsyftas bara den straffrättsliga reaktionens inverkan på skuldsanering. Till frågan om skadeståndsskyldighetens inverkan finns det anledning återkomma. Någon tvekan kan i och för sig inte råda om att skuld- sanering inte bör medges den som åsamkat sig skulderna på brotts— lig väg. Men svårigheter möter att på ett lagtekniskt tillfredsstäl- lande sätt avgränsa de fall som hör hit. Uttrycket "ekonomisk brottslighet" är inte tillräckligt tydligt, jfr bl.a. 1 kap. 7 & rättegångsbalken. Söker man att ange undantaget på något annat sätt, t.ex. genom att välja uttryck av mer allmän karaktär, såsom att gäldenären gjort sig skyldig till (dömts för) "allvarligare brottslighet", blir undantagsbestärnmelsen ännu otydligare. Det finns inte något bärande motiv varför den som dömts för exem- pelvis sedlighetsbrott eller skadegörelse skulle redan på grund därav vara berövad möjligheten till skuldsanering, brottet må sedan framstå som aldrig så förkastligt. Utredningen har därför valt att — i likhet med vad som är fallet i DKL inte förorda något uttryckligt undantag i det nu diskuterade hänseendet.

I anslutning till det nu anförda bör även tas upp frågan om det förhållandet att gäldenären tidigare medgetts skuldsanering skall inverka på hans möjligheter att på nytt ansöka härom. I DKL ingår inte något undantag för denna situation, men i motiven har uttalats att skuldsanering i allmänhet bör ses som ett "éngangsfatnomen"

sou l990:74 219

(det danska betänkandet s. 128 f). Utredningen ansluter sig till denna uppfattning. Det innebär att det måste krävas mycket starka skäl för att den som en gång undergått skuldsanering skall kunna påkalla sådan aweckling av skulderna ännu en gång. För att före- bygga missbruk anser utredningen det vara lämpligt att denna in— ställning kommer till uttryck direkt i lagtexten. Ett tänkbart fall då förnyad skuldsanering bör medges är, att gäldenären i yngre år fått sina skulder sanerade och efter lång tid oförskyllt på nytt hamnar i en långvarig obeståndssituation, t.ex. på grund av förtids- pensionering.

6.3.3 Skuldsituationen

I det föregående har utredningen framhållit att institutet skuldsane- ring hämtar sin näring ur det förhållandet att gäldenärens insolvens är långvarig, dvs. kan väntas bestå under överskådlig tid fram- över. Vid en lagreglering bör därför detta kriterium vara det grundläggande kännetecknet på den skuldsituation som skall före- ligga. Det kan dock uppenbarligen inte vara tillräckligt som villkor för att samhället skall medverka till en nedskrivning av gäldenä- rens skulder. Som ett ytterligare rekvisit bör ställas upp ett krav på att även andra omständigheter, såsom bakgrunden till skuldens tillkomst och gäldenärens beredvillighet att göra rätt för sig, talar med viss styrka för att en skuldsanering är den bästa utvägen för att lösa gäldenärens problem och för att tillgodose borgenärernas anspråk på betalning.

Här möter ett grundläggande lagtekniskt dilemma. Är det möjligt att precisera de ytterligare omständigheter som skall medföra att gäldenärens insolvens berättigar till skuldsanering eller skall man efter dansk förebild söka att så gott det går ange vissa allmänna hållpunkter för en skälighetsbedömning av Skuldsituationen? Svarar man ja på den första frågan, bör det uppenbarligen leda till att man i lagtexten anger dessa särskilda omständigheter. Härför talar inte minst legalitetshänsyn. Anser man å andra sidan att det inte går att göra den i sig önskvärda preciseringen, nödgas man ange rekvisiten för skuldsanering på ett mer allmänt sätt. Det blir då naturligen av vikt att prövningen anförtros en myndighet vars objektivitet och kompetens inte kan sättas i fråga.

I förarbetena till DKL betonas vikten av att man utformar reglerna om skuldsanering så flexibelt att den närmare avgränsningen av

220 sou 1990:74

det nya institutets användningsområde kan ske på grundval av de erfarenheter som görs i inhemsk praxis (det danska betänkandet s. 80 f). Bara genom flexibla lagregler kan man nämligen - framhålls det - undgå att "professionella" gäldenärer utnyttjar skuldsaneringsinstituteti strid med dess syfte. Med detta resone— mang framstår det varken som möjligt eller som önskvärt att det i lag görs någon precis avgränsning av de situationer där det kan anses vara rimligt att skriva ned en hopplös gäld. I de danska för- arbetena talas det därför om att avgörandet i ett skuldsaneringsä- rende bör träffas på grundval av en "retsstandard" enligt vilken skälen för och emot en skuldsanering vägs samman i det enskilda fallet. En garanti för att denna avvägning inte blir helt sköns- mässig ligger i kravet på att det skall vara klarlagt, att gäldenären är hopplöst skuldsatt ("håblöst forgaeldet"). Vidare motverkar man skönsmässigheten genom att i lagtexten räkna upp vissa moment som skall ingå i avvägningen. Ett beslut om skuldsanering skall också kunna överklagas. I tveksamma fall bör avvägningen ske restriktivt, framhålls i de danska lagmotiven.

Man bör inte undervärdera risken för missbruk. Det är tillräckligt att erinra om det missbruk av konkursinstitutet som har pågått och pågår inte minst i fråga om juridiska personer med få tillgångar men med desto större skulder. För att möta missbruk av sådant slag har bl.a. reglerna om näringsförbud skärpts beträffande företrädare för bolag. Även enskilda näringsidkare med tvivel- aktiga affärer har stått i centrum vid den senaste reformen angående näringsförbud. Väljer man att utforma ett skuldsane- ringsinstitut på det viset att lagen anger relativt bestämda förut- sättningar för skuldsanering, t.ex. en viss storlek på skulderna uttryckt som ett minimibelopp, löper man risken att mindre nogräknade personer så att säga "spär på" en redan stor skuld- börda med de ytterligare skulder som "behövs" för att gå in under lagens krav. På motsvarande sätt kan otvivelaktigt också andra uttryckligt angivna förutsättningar, t.ex. en hänvisning till iråkad arbetslöshet, missbrukas på det sättet att någon väljer att inte ta erbjudna arbeten därför att han då går miste om möjligheten till skuldsanering. Exemplen kan mångfaldigas.

Det anförda manar till försiktighet vid bedömningen av hur villkoren för skuldsanering skall anges i lag. Detta institut bör inte utformas så att gäldenärer i allmänhet får det intrycket att skuldsanering är en sorts rättighet när man ådragit sig tillräckligt

sou 199074 221

stora skulder. Ytterst måste en skälighetsbedömning göras av samtliga föreliggande omständigheter i det enskilda fallet. Vad frågan nu gäller är, om det är möjligt att i lag ange vissa typförut— sättningar som underlättar för prövningsmyndigheten att fastställa om villkoren för skuldsanering är uppfyllda.

På en punkt vill det synas som om det hittills diskuterade skälet mot en precisering i lagtexten av villkoren för skuldsanering inte gör sig gällande med någon nämnvärd styrka. Kravet på att gäldenären är insolvent och att betalningsoförmågan kan väntas bli långvarig bör som nämnts förut tydligt framgå av lagen. Bevis- bördan för hur det förhåller sig härmed bör åvila gäldenären. Man bör visserligen se till att gäldenären på olika sätt får hjälp med att upprätta ansökan om skuldsanering och det bör också vid behov utses någon som kan utreda gäldenärens ekonomiska förhållanden. Ytterst måste det dock återfalla på gäldenären själv, om han inte förmår övertyga prövningsmyndigheten om behovet av skuldsane— ring såvitt avser betalningsoförmågan.

Vad som skall närmare avses med det kvalificerade insolvensvill- koret låter sig knappast ange i lag. Det beror helt på sådana olika omständigheter som gäldenärens ålder, Skuldens storlek, gäldenä- rens förvärvsförmåga etc. Det bör dock påpekas att man i 5 197 Stk. 1 DKL tagit in ett tillägg till den ursprungliga lagtexten: i uttrycket "skyldneren ikke er i stand til og ingen udsigt har til at kunne opfylde sine gatldsforpligtelser" lades 1987 till orden "inden for de narmeste år" före orden "ingen udsigt". Härmed avsågs att markera att insolvensbedömningen förutom nutiden också skall täcka endast de närmaste åren (se Munch s. 763). En förmodan om en större inkomstökning eller ett stort arv, vilka kan ligga långt fram i tiden, får alltså i regel ingen betydelse i samman- hanget. Utredningen har för svensk del stannat för att uttrycka insolvensvillkoret på det viset att gäldenären är så skuldsatt att han inte förmår betala skulderna inom överskådlig tid. Använder man ett sådant uttryck i lagtexten synes det inte vara meningsfullt att där dessutom söka precisera tidslängden. Det ligger i sakens natur att den period som avses måste täcka inte bara ett par år utan en längre tidsrymd. Även den insolvens som så att säga redan ackumulerats kan här komma i betraktande som ett belägg för att insolvensen kommer att vara länge.

222 sou l990:74

Med den utgångspunkt som redovisats nu såvitt avser insolvensbe- dömningen och med tanke på den risk för missbruk som har behandlats i det föregående vill det synas som om det inte är lämpligt att i lag söka närmare ange de ytterligare förutsätt- ningarna för att medge skuldsanering. Ett särskilt skäl för att överväga en annan lösning skulle i och för sig kunna ha varit att erfarenheterna från tillämpningen av det danska skuldsaneringsin- stitutet tydde på att ett behov av precisering föreligger. Så är emellertid inte fallet. De upplysningar som utredningen fått angående dansk praxis på området ger inte vid handen att frånva- ron av mer precisa lagbestämmelser rörande gäldenärens skuldsi- tuation varit till hinder vid tillämpningen.

Om man mot nu angivna bakgrund låter sig nöja med att i lag - utöver det kvalificerade insolvenskriteriet - kräva att det finns särskilda skäl med hänsyn till gäldenärens personliga och ekono- miska förhållanden bör en sådan generalklausul - liksom i 5 197 DKL - åtföljas av en uppräkning av vissa förhållanden som särskilt skall beaktas av prövningsmyndigheten. Hit hör gäldenärens behov av ekonomisk rehabilitering, skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst samt det sätt på vilket gäldenären sökt fullgöra sin betalningsskyldighet och medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering. Med en sådan lagteknik uppnår man att den allmänna hänvisningen till gäldenärens situation ges ett uppfattbart innehåll och att rättstillämpningen styrs in på en granskning av vissa objektivt konstaterbara omständigheter.

Det är en lång rad detaljfrågor som anmäler sig vid en skälighets- bedömning av nu angivet slag. Det är viktigt att framhålla, att det ytterst bör falla tillbaka på gäldenären om han inte förmår övertyga prövningsmyndigheten om det befogade i hans ansökan. Medverkar han inte till att klarlägga sina ekonomiska förhållanden eller lämnar han missvisande uppgifter härom, skall en ansökan om skuldsanering inte bifallas. Man får givetvis inte ställa upp orealistiska krav på gäldenärens förmåga att klargöra sin ekonomi. Men tillhandahålls lämpliga blanketter för ifyllande och ges gäldenären erforderlig hjälp med att upprätta ansökan och tillfälle att komplettera otydligheter, är det inte någon orimlig ståndpunkt att låta brister i ansökan medföra t.o.m. avvisning av ansökan. Ett negativt beslut av sådant slag har ingen rättskraft och hindrar inte att gäldenären återkommer i saken. Beträffande de olika hållpunk— tema för att göra skälighetsbedömningen kan nämnas följande.

sou 199004 223

Gäl när n h v v k 11 mi kr h ili rin ("skyldnerens inte— resse i gaeldssanering") framgår tydligast när det är ett uppenbart missförhållande mellan skulderna och gäldenärens betalningsför- måga, t.ex. om en gäldenär i arbetsför ålder ådragit sig skulder på 100 OOO—tals kronor och till följd av svår sjukdom blir arbetsoför— mögen eller om en företagare gått i konkurs på grund av dåliga konjunkturer i branschen och ådragit sig en kvarstående personlig skuldbörda vilken han saknar utsikt att klara av inom överskådlig tid. Av det nu sagda följer att det som regel inte kan bli tal om skuldsanering med mindre gäldenärens skuldbörda är betydande i förhållande till hans betalningsmöjligheter. Vidare bör det förhålla sig så, att skuldsanering medför positiva verkningar för gäldenären inte bara på det viset att han blir kvitt sin skuldbörda helt eller delvis utan också på det sättet att han motiveras att förbättra sin ekonomiska situation, t.ex. att som f.d. näringsidkare ta ett lönearbete som ger drägliga villkor eller att som arbetstagare söka skola om sig till ett yrke som han kan försörja sig på.

Det bör understrykas att skuldsanering måste bygga på ett ekonomiskt betraktelsesätt. Den bedömning som skall göras av prövningsmyndigheten träder i stället för det klarläggande av gäldenärens skuldsituation som sker genom ackord eller konkurs. Gäldenären skall inte kunna "tjäna på" att begära skuldsanering i stället för att gå i konkurs. Borgenärerna måste tillförsäkras ett utbyte av skuldsaneringen som åtminstone motsvarar vad som skulle kunna ha tillfallit dem, om gäldenären i stället försatts i konkurs.

Det nu sagda hindrar givetvis inte att man också anlägger ett socialt perspektiv på skuldsanering. En gäldenär som till följd av exempelvis arbetslöshet råkat in i ett alkoholmissbruk och inte längre kan klara av sin stora skuldbörda, kan alltså som en bieffekt av skuldsanering få stöd att ta sig ur missbruket. Man bör emellertid inte gå fram den motsatta vägen och använda skuldsane— ring som ett universalmedel mot sociala problem. Redan hänsyn till den allmänna betalningsmoralen talar mot att se skuldsanering på det viset.

I avsnitt 6.1 har utredningen anlagt vissa allmänna synpunkter på socialtjänstens roll i sammanhanget. Som följer av det som anförts där menar utredningen att socialtjänsten på flera sätt har en roll att spela vid tillämpningen av ett skuldsaneringsinstitut. Genom

224 sou l990:74

ekonomisk rådgivning kan socialnämnderna förebygga överskuld- sättning. I de fall där det gått så långt att en gäldenär inte längre klarar av sin skuldbörda och begärt ekonomiskt bistånd från socialtjänsten blir det för den myndighet som skall besluta i fråga om skuldsanering av betydelse att få reda på vad socialnämnden känner till om gäldenären och vilket bistånd nämnden har lämnat denne. Det kan för övrigt vara värdefullt att nämnden emellanåt hjälper den enskilde med råd i frågan om han bör begära skuldsa- nering. Genom att följa den praxis som efter hand utbildas vid tillämpningen av ett skuldsaneringsinstitut bör det för socialnämn- derna vara möjligt att bedöma huruvida det är lämpligt att rekommendera gäldenären att begära skuldsanering eller huruvida nämnden bör förorda någon annan lösning.

En särskild fråga är hur man skall förhålla sig i situationer där t.ex. ett längre pågående drogmissbruk har medverkat till att en enskild hamnat i en till synes ohjälplig ekonomisk situation och denne i det läget begär skuldsanering. Enligt utredningens mening bör skuldsanering som betonats nyss ses väsentligen som ett insolvensrättsligt alternativ till konkurs och ackord. I det nämnda fallet bör prövningsmyndigheten genom kontakt med socialnämn- den söka få besked om nämndens syn på möjligheterna att lösa den hjälpsökandes sociala problem, dvs. främst drogmissbruket. Om den enskilde inte medverkar till någon mer långsiktig lösning härav, bör det heller inte komma 1 fråga att medge skuldsanering. Man måste här även hålla 1 minnet att i åtskilliga nu åsyftade fall skulderna kan antas åtminstone delvis ha uppkommit i samband med brott. Skulle däremot nämnden ha lyckats övertyga den enskilde om att aktivt medverka i en social rehabilitering bör det inte vara uteslutet att bevilja skuldsanering, om det i övrigt finns förutsättningar härför. Ett beslut om skuldsanering bör dock inte förenas med villkor om att gäldenären skall t..ex undergå viss behandling. Överenskommelser av sådan typ bör förbehållas de si- tuationer där lagstiftaren funnit det särskilt eftersträvansvärt, t.ex. vid kontraktsvård enligt 30 kap. 9 5 andra stycket tredje punkten brottsbalken eller behandlingsplan enligt 11 & tredje stycket social- tjänstlagen.

Skuldernas ålder bör tillmätas avsevärd betydelse. Ju äldre de är, desto mer kan de tynga gäldenärens ekonomi. Givetvis kommer preskriberade skulder inte i betraktande. Och härrör skuldbördan från en tidigare bedriven näringsverksamhet som resulterat i

sou l990:74 225

konkurs kan skuldernas ålder få särskild betydelse på det viset att den kvarstående skuldmassan i sig är ett väsentligt argument för att medge skuldsanering, nämligen när sådan bör ske beträffande denna skuldmassa och inte beträffande andra och senare skulder som gäldenären ådragit sig (jfr det danska betänkandet s. 128).

I sammanhanget bör beröras den inte oväsentliga frågan hur pröv— ningsmyndigheten principiellt skall ställa sig till gäldenärens förslag till skuldsanering, om detta går längre i skuldbefriande riktning än vad som kan godtas av hänsyn till borgenärerna och övriga omständigheter. Om gäldenären såsom f.d. näringsidkare i det nyss berörda fallet begär att samtliga skulder skall sättas ned, dvs. även de som har tillkommit efter konkursen, och han bedöms ha förmåga att betala de senare skulderna, bör det stå prövnings- myndigheten fritt att bifalla gäldenärens ansökan på det viset att skuldsaneringen begränsas till de från konkursen härrörande skulderna. Givetvis bör myndigheten, om den överväger att gå gäldenären till mötes endast delvis, genom kontakt med denne bilda sig en uppfattning om hur han ställer sig till en tänkt partiell skuldbefrielse. Ett beslut av sådant slag kan annars bli verknings- löst.

Att närmare ange under hur lång tid gäldenären skall ha dragits med skuldbördan för att komma i betraktande vid skuldsanering låter sig inte göras generellt. Det förhållandet att inte minst många hushålls överskuldsättning till stor del visat sig under senare hälften av 1980—talet och att en gäldenärs skuldbörda väsentligen härrör från denna tid är inte i sig tillräckligt för att medföra bifall till en ansökan om skuldsanering. Därutöver måste beaktas bl.a. på vilket sätt gäldenären sökt göra rätt för sig och vad han använt krediterna till. Hans ekonomiska situation skall - för att anknyta till den danske lagstiftarens ord - ha kommit in i ett skede där man kan kalla den för "hopplös". Normalt måste det då ha förflutit ett antal år från det att tecknen på överskuldsättning först visade sig.

Omständigheterna vid sglderngs tillkomst har berörts tidigare såvitt avser den som meddelats näringsförbud eller åsamkat sig skulder genom brott. Här kan ytterligare anföras följande. Framgår det att gäldenären strax före ansökan om skuldsanering ådragit sig stora kontokortsskulder eller reversskulder till finans- bolag, är förhållandena oftast sådana att skuldsanering inte bör medges (jfr vad som nyss sagts om skuldernas ålder).

226 sou l990:74

Mindre bötesbelopp bör inte hindra skuldsanering, om det saknas anledning anta att förvandling av böterna kommer att aktualiseras. Tidsfaktorn kommer här också in i bilden (jfr 15 & bötesverkstäl- lighetslagen 1979:189 och prop. 1982/83:93 s. 15 ff och 34 D.

I det föregående har nämnts att likabehandlingsprincipen bör vara vägledande såvitt avser borgenärernas fordringar vid skuldsane- ring. Men hur skall man ställa sig till skadestånd som gäldenären ådragit sig t.ex. på grund av brottslig handling? På samma sätt som tidigare berörts beträffande verkan av en brottmålsdom i ansvarsdelen måste det beträffande ett till brottet knutet skadestånd i vissa fall te sig stötande att medge skuldsanering. Om t.ex. gäldenären dels dömts för uppsåtlig ekonomisk brottslighet till fängelse, dels ålagts att utge dryga skadestånd till olika målsägan— de med anledning av brottsligheten, bör det normalt inte komma i fråga att tillämpa skuldsaneringsinstitutet. Det torde emellertid vara svårt att hävda att de allmänna funktioner som ligger bakom skyldigheten att ersätta den skadelidande alltid skall leda till att gäldenären - oavsett hans ekonomiska möjligheter - inte kan komma i åtanke för skuldsanering.

I sammanhanget bör erinras om den allmänna regeln om jämkning av skadestånd i 6 kap. 2 & skadeståndslagen (1972:207). Enligt denna regel kan skadeståndet jämkas efter vad som är skäligt, om skyldigheten att utge skadestånd är oskäligt betungande med hänsyn till den skadeståndsskyldiges ekonomiska förhållanden. Vid en sådan prövning skall även den skadelidandes behov av skade- ståndet och övriga omständigheter beaktas. Regeln, vilken infördes genom en lagändring 1975, syftar till att förebygga att den skade— ståndsskyldige åläggs ett skadestånd som - om det inte täcks av an- svarsförsäkring - kan betyda hans ekonomiska ruin eller för all framtid hindra honom från att bättra sina ekonomiska villkor (se prop. 1975:12 s. 136 ff). Beträffande enskilda personer angavs i propositionen (s. 176) som en riktpunkt, att skadeståndet normalt får anses oskäligt betungande, om den skadeståndsskyldige för att betala skadeståndet måste inskränka sin och sina anhörigas livsfö- ring väsentligt mer än vad en genomsnittsfamilj måste göra för att kunna skaffa sig något utöver det vanliga. Graden av den ansvari- ges skuld till skadan ansågs vid lagändringen böra tillmätas den betydelsen att skadestånd på grund av uppsåtligt brott som huvud- regel inte skall jämkas, dock att detta inte är uteslutet om i övrigt starka skäl, t.ex. hänsyn till den brottsliges möjligheter till åter-

sou 199074 227

anpassning, talar för att skadeståndet sätts ned (se prop. s. 139 0. Denna senare ståndpunkt har även kommit till uttryck i rättspraxis (se NJA 1983 s. 379, 1986 s. 193 och 1987 s. 376).

Vid 1975 års reform diskuterades om det bör finnas en möjlighet att få jämkningsfrågan omprövad för det fall den prognos som i skadeståndsmålet gjorts rörande den ansvariges ekonomi senare slår fel. Chefen för justitiedepartementet sade sig ha förståelse för synpunkten men förklarade sig inte vara beredd att föreslå en så vittgående omprövningsregel som det i så fall skulle bli fråga om. Enligt hans mening uppkommer motsvarande problem redan vid tillämpningen av andra bestämmelser i skadeståndslagen som också går ut på att skadeståndet skall bestämmas efter en skälighetsbe- dömning med hänsyn till bl.a. parternas ekonomiska förhållanden (se prop. 1975:12 s. 140; jfr s. 216 0. Frågan togs upp även i riksdagen men hänvisades till det fortsatta reformarbetet (se LU 1975:16 s. 36 f).

Utredningen har tidigare betonat att skuldsanering inte bör inne- fatta någon bedömning av det skäliga i fordringshavarens anspråk. Det är i stället ett insolvensrättsligt betraktelsesätt som skall anläggas, där borgenärskollektivet ställs mot gäldenären. Ur denna synvinkel spelar det principiellt sett ingen roll på vilket sätt fordringshavarens anspråk har uppkommit. Man kan dock uppen- barligen inte bortse från att skadeståndsfordringar intar en särskild ställning. Särskilt när det gäller skador som vållats uppsåtligen skulle det säkerligen uppfattas som stridande inte minst mot grunderna för 6 kap. 2 & skadeståndslagen att utan vidare genom ett myndighetsbeslut skriva ned en skadeståndsfordran enbart under hänvisning till den skadeståndsskyldiges dåliga ekonomi.

Möjligen bör man välja mellan endera av två ståndpunkter. Den ena är att efter omständigheterna vägra skuldsanering när gäldenä- ren är belastad med skadeståndsskyldighet (på grund av brott) och den andra är att man uttryckligen undantar skadestånd från lagens tillärnpningsområde och medger skuldsanering beträffande övriga skulder. DKL synes ha valt den förra av de nu angivna två prin— cipiella möjligheterna (se det danska betänkandet s. 130, jfr Munch s. 766).

Till förmån för att efter omständigheterna vägra skuldsanering när gäldenären är belastad med skadeståndsskyldighet på grund av

228 sou l990:74

brott talar väsentligen två förhållanden. Det ena är besläktat med det skäl som har anförts beträffande bedömningen av frågan om skuldsanering när gäldenären har dömts för allvarligare ekonomisk brottslighet. Lika litet som det synes lämpligt att en gäldenär i den situationen medges skuldsanering synes det rimligt att medge det, om en skadeståndsskyldigheti övrigt uppkommit mot enskilda per— soner på grund av uppsåtligt brott, särskilt om den straffrättsliga reaktionen eventuellt fallit bort på grund av preskription. Å andra sidan är det uppenbart att fall kan förekomma där det inte ter sig orimligt att en skadeståndsfordran ingår i skuldsanering, t.ex. på grund av den skadelidandes positiva inställning i saken. Att i lag avgränsa de fall där skadeståndsskyldighet bör utesluta skuldsane— ring är emellertid svårt. Vidare bör beaktas att om gäldenären i nu åsyftade fall in dubio hänvisas till konkurs, innebär det inte någon svårare belastning för honom. För borgenärskollektivet kan det däremot leda till ett sämre ekonomiskt utbyte och för den skade— ståndsberättigade eventuellt till att han inte får någon ersättning alls.

Det andra alternativet, att stanna vid en partiell skuldsanering i skadeståndsfallen, är inte lockande. Hur man än ser på saken leder en särbehandling av någon typ av fordran alltid till en risk för att skuldsaneringstanken såsom byggande på likabehandling av alla fordringar och rehabilitering av gäldenären går om intet. Det blir också svårt att dra en bestämd gräns mellan " rena" skadeståndsfall och kriminalitetsfall. Detta alternativ bör därför inte väljas.

Slutsatsen av det nu anförda blir att man inte bör i lag ange någon undantagsregel beträffande skadeståndsfordringar, utan det får överlämnas till prövningsmyndigheten att avgöra, om det är lämpligt att i det enskilda fallet medge skuldsanering när det finns sådana fordringar mot gäldenären. Åtskilligt talar för att man vid en sådan bedömning är mycket restriktiv, inte minst när det rör sig om skadestånd i förhållande till enskilda målsägande på grund av allvarlig brottslighet, t.ex. sedlighetsbrott. Även i sådana fall kan man dock tänka sig att skuldsanering kommer till stånd under en viss förutsättning, nämligen om den skadelidande har utverkat eller kan antas utverka brottsskadeersättning enligt brottsskadelagen (1978z413). Att en skadeståndsfordran kvarstår ogulden i en sådan situation är vanligen liktydigt med att gärningsmannen saknar möjlighet att inom rimlig tid betala fordringen. Eftersom denna inte är förmånsberättigad, är det knappast meningsfullt att hänvisa

sou 199074 229

målsäganden till att begära gäldenären försatt i konkurs. Och inte heller den omständigheten att staten enligt 17 & brottsskadelagen inträder intill det utgivna beloppet i den skadelidandes rätt till skadestånd till den del detta ej har avräknats vid bestämmande av ersättningen utgör något skäl att vägra skuldsanering. Också statens regressanspråk bör bedömas enligt den ekonomiska och sociala måttstock som bör prägla tillämpningen av skuldsanerings- institutet.

När utredningen även i fråga om skadeståndsfordringar föreslår att dessa principiellt sett bör ingå vid skuldsanering är det ytterst ett utflöde av önskemålet att upprätthålla likabehandlingsprincipen. Av denna princip följer att också t.ex. fordringar på underhålls- bidrag bör omfattas (jfr Walin-Palmér, Konkurslagen, 1989, s. 410 f). Den nu redovisade ståndpunkten kräver ett förtydligande beträffande skulder som ännu inte har förfallit till betalning. Enligt DKL kan ej förfallna fordringar krävas betalda samtidigt med andra fordringar (& 216 Stk. 2). I motiven har denna inställning inte utvecklats närmare utan hänvisats till motsvarande regel vid tvångsackord (det danska betänkandet s. 143). Som har nämnts i avsnitt 3.2.1.2 finns motsvarande bestämmelse i 12 å fjärde stycket AckL (jfr även 5 kap. 1 å andra stycket KL). Vid offent- ligt ackord innebär bestämmelsen att borgenären i fråga "får" delta i ackordsförhandlingen men inte är tvungen att göra det. Följer man det danska systemet beträffande skuldsanering överlämnas till prövningsmyndigheten att avgöra, om den ej förfallna fordringen skall omfattas av skuldsaneringen.

Enligt utredningens mening är det inte utan vidare givet hur man bör ställa sig på denna punkt. Man får här skilja mellan olika typer av fordringar. Vad först gäller fordringar på framtida underhållsbidrag synes naturligast att se dessa på det viset att de uppkommer successivt. Med ett sådant synsätt kommer vid skuldsanering bara de redan förfallna bidragsbeloppen att omfattas av beslutet om skuldsanering. På motsvarande sätt synes man böra behandla successivt förfallande hyresfordringar. Med denna utgångspunkt inställer sig frågan hur man skall beakta de bidrags- och hyresfordringar som förfaller till betalning efter ett beslut om skuldsanering. Det synes mest förenligt med nuvarande exeku- tionsrättsliga grundsatser att förbehålla gäldenären ett tillräckligt utrymme för betalning av sådana fordringar, innan prövnings- myndigheten fastställer på vilken nivå betalningen av "sanerings—

230 sou 199004

skulderna" skall ligga. Även från rehabiliteringssynpunkt är ett sådant förfaringssätt att föredra.

Det återstår att bedöma hur man skall förhålla sig till övriga icke förfallna fordringar. Att låta svaret på frågan bero helt av borgenärens inställning synes mindre lämpligt, eftersom denne sannolikt hävdar att fordringen bör falla utanför skuldsaneringen. Det bör vara tillräckligt att prövningsmyndigheten söker klargöra vilken inställning borgenären har. På myndigheten får därefter ankomma att göra en samlad bedömning av om skuldsaneringen bör omfatta även icke förfallna fordringar. Till förmån för att låta även dessa innefattas talar framför allt att man då får en bättre garanti för att skuldsaneringen verkar rehabiliterande på gäldenä- ren. Att förfara på det sättet bör normalt även stämma överens med borgenärskollektivets intresse, åtminstone när fordringens förfallodag inträffar under den tid som den vid skuldsaneringen fastställda betalningsplanen avser.

Vad som har sagts nu anser utredningen kunna tillämpas också på statens fordringar avseende återbetalningspliktiga studiemedel. Med den principiella inställning som utredningen har redovisat till frågan om studielån bör omfattas av ett skuldsaneringsinstitut (se avsnitt 6.2) synes inte förenligt att göra skillnad mellan studielån och andra oprioriterade fordringar i fråga om ännu inte förfallen del av skulden. Anser prövningsmyndigheten att en skuldsanering inte blir verkningsfull utan att även ej förfallna poster tas med, bör det stå myndigheten fritt att låta även dessa omfattas av ett skuldsaneringsbeslut. Detta gäller i vart fall den del av studielånet som förfaller under den tid som en vid skuldsaneringen fastställd betalningsplan avser. Myndigheten bör vid bestämmandet av denna del inte vara bunden av de i studiestödslagen inskrivna reglerna om återbetalning (se avsnitt 3.2.5). I sådana fall då gäldenärens betalningsoförmåga är bestående, t.ex. vid livsvarig sjukdom, eller då det eljest står helt klart att en gäldenär med en viss akademisk examen ej kan utnyttja sina studier för att få högre lön bör det ligga i myndighetens hand att låta studielånet i dess helhet omfattas av skuldsaneringen. Självfallet är det i fråga om studielån av vikt att myndigheten beaktar vilken inställning i saken som centrala studiestödsnämnden har.

Vad gäller det säg på vilket gäldenären sökt fullgöra sin be— talningsskyldighet eeh mglverket Linder hgdläggningen av ärendet

sou l990:74 231

om skuldsanering är i det förra hänseendet naturligtvis klart att hänsyn bör tas till att gäldenären sökt betala av på skulderna. Har t.ex. en avbetalningsplan upprättats i samband med indrivning genom kronofogdemyndighetens försorg och har gäldenären följt planen i inte ringa utsträckning, är det i sin mån ett uttryck för gäldenärens betalningsvilja. Har gäldenären å andra sidan aktivt sökt motverka försök från borgenärernas sida att få betalt för sina fordringar, t.ex. genom att medvetet undanhålla borgenärerna egendom till reglering av skulderna, överlåta all sin egendom till make eller genom att driva verksamhet i annans namn, talar det starkt emot skuldsanering. Har införsel eller utmätning beviljats i gäldenärens lön är det inte i och för sig en avgörande omständig- het vid bedömningen av ett ärende om skuldsanering. Frågan om löneexekution bör fortgå under skuldsanering tar utredningen upp i avsnitt 6.3.5.

Gäldenärens medverkan under handläggningen av ärendet om skuldsanering kan få betydelse på flera sätt. Efterkommer han inte en begäran från prövningsmyndigheten att komplettera utred- ningen, bör det i inledningsskedet under vissa förutsättningar kunna leda till att gäldenärens ansökan avvisas. Och sedan beslut om inledande av skuldsanering meddelats bör uppenbar passivitet av gäldenären, t.ex. i den formen att han uteblir från en för- handling där frågan om skuldsanering skall behandlas, leda till att ansökan avslås. Samma verkan bör vilseledande uppgifter från gäldenären om hans ekonomi få vid prövningen av ansökan.

Man måste räkna med att även andre omständigheter än de som har berörts hittills kan få betydelse vid prövningen av en ansökan om skuldsanering. I de danska motiven (det danska betänkandet s. 131) nämns t.ex. utsikt till arv eller förskott på arv. För att omständigheter av sådant slag skall tillmätas någon betydelse måste det röra sig om mycket näraliggande och uppenbara för- hållanden. Enbart en spekulation om att en sjuklig, välbeställd släkting till gäldenären skall avlida bör således inte hindra skuldsanering.

Som har nämnts i det föregående får borgenärernas inställning till frågan om skuldsanering betydelse i olika hänseenden. Det gäller inte bara speciella typer av fordringar som skadeståndskrav, bötesfordringar och studielån. Även i övrigt bör borgenärernas syn på gäldenärens begäran om skuldsanering tillmätas vikt. Föran-

232 sou 1990:74

leder t.ex. dennes förslag till nedskrivning av skulderna ingen erinran från det stora flertalet borgenärer, betyder det ofta att prövningsmyndighetens granskning av ärendet i motsvarande mån kan inskränkas. I den motsatta situationen kan myndigheten behöva närmare undersöka vad som ligger bakom borgenärsmajo— ritetens negativa reaktion.

I avsnitt 6.2 har utredningen förordat att staten inte med åberopan— de av sin förmånsrätt bör ställa sig vid sidan av ett skuldsanerings— institut. Men hur förhåller det sig med andra förmånsberättigade fordringar? Att fordringar som är förenade med panträtt i lös egendom skall - till den del panten räcker - hållas utanför torde vara uppenbart (jfr 5 199 Stk. 2 DKL). Numera jämställs vidare retentionsrätt (jfr 4 & 2 p. förmånsrättslagen) med panträtt såväl vid utmätning (se t.ex. 5 kap. 13 & UB) som vid konkurs (se 1 kap. 5 $ 2 st. KL). Motsvarande bör gälla vid skuldsanering. Vad gäller fast egendom och tomträtt (6 och 7 55 förmånsrättslagen) skall givetvis fordringar med panträtt i sådan egendom också hållas utanför skuldsaneringen så långt pantsäkerheten räcker.

Förmånsrätten enligt 5 & förmånsrättslagen för hyres— och arrende- fordran (] p.) resp. företagshypotek (2 p.) är knappast aktuell, eftersom skuldsanering inte skall medges den som driver närings- verksamhet.

Beträffande förmånsrätt för utmätning (8 & förmånsrättslagen) - bortsett från utmätning av pantsatt egendom för panthavarens räkning - torde genom uttrycklig bestämmelse i lag få slås fast att säraktioner från borgenärernas sida inte är tillåtna fr.o.m. den dag i förfarandet då prövningsmyndigheten beslutat att skuldsanering skall inledas (jfr 5207 DKL). Motsvarande gäller betalnings- säkring. Av det sagda följer att tidigare verkställighet skall medföra att fordringar med förmånsrätt enligt 8 & förmånsrätts— lagen undantas vid skuldsanering till den del egendomen vari för- månsrätten gäller förslår till att täcka fordringen.

I sammanhanget kan det vara på sin plats att nämna något om den separationsrätt som tillkommer ägare till egendom som finns i gäldenärens besittning. Separationsrätt innebär att egendom som tillhör annan än gäldenären vid utmätning eller konkurs separeras, dvs. förbehålls ägaren (eller motsvarande) utan att denne behöver företa någon särskild åtgärd härför. Bortsett från fall där ägaren

sou 199074 233

lånat eller hyrt ut viss lös egendom till gäldenären bör erinras om situationen då gäldenären har egendom som han köpt med förbe- håll om återtaganderätt för överlåtaren (se t.ex. 15 & konsument- kreditlagen) och då gäldenären med redovisningsplikt mottagit medel som han sedan håller avskilda (se lagen 1944: 181 om redo- visningsmedel). Ett ytterligare fall är att gäldenären besitter lösöre som sålts med iakttagande av lösöreköpslagen (1845 :50 s. 1). Det finns inte några särskilda regler i UB eller KL om separationsrätt. Det vill inte heller synas som om det finns behov av att i en lag om skuldsanering reglera frågan om tredje mannens anspråk på skydd mot gäldenärens fordringshavare. Det innebär bl.a. att borgenär som har återtaganderätt till vara som sålts till gäldenären kan oavsett begäran om skuldsanering påkalla handräckning enligt 20—22 55 konsumentkreditlagen för återtagande av varan.

Vad angår fordringar med allmän förmånsrätt kan utöver skatteprivilegiet i 11 & förmånsrättslagen- erinras om bl.a. kostnad för god man enligt AckL (10 å), kostnad för föreskriven revision och bokföring (10 a 5), arbetstagares lönefordran (12 å) och fordran på pension (13 5). De flesta av de nämnda förmåns- rätterna lär inte ha någon egentlig aktualitet vid fysiska personers insolvens. Och det kan knappast komma i fråga att komplicera ordningen med skuldsanering för att tillgodose det intresse som ligger bakom förmånsrätten. Det lär i stället få bli på det viset att prövningsmyndigheten - om det kommer fram att det finns för— månsberättigade fordringar av nämnda slag i större omfattning vägrar skuldsanering. Som redan har nämnts står det alltid en borgenär fritt att begära gäldenären försatt i konkurs.

6.3.4 Prövningsmyndigheten

Innan man tar ställning till hur förfarandet vid skuldsanering skall vara utformat närmare, torde det vara lämpligt att först uppehålla sig vid frågan om vilken myndighet som bör vara prövningsmyn- dighet. I avsnitt 6.2 har konstaterats att prövningen av ansökan om skuldsanering bör förläggas till en myndighet som är van vid be- dömningar av intrikat natur. I det danska systemet har uppgiften förlagts till skifteretten, ett judiciellt organ som är knutet till all- män underrätt. I skuldkommitténs betänkande har - utöver en insti- tutionalisering av kontonämnden - förts fram tanken på att koppla skuldsaneringen till kronofogdemyndigheterna. Kommittén har därvid hänvisat främst till att kronofogdemyndigheterna fr.o.m.

234 sou 199074

den 1 juli 1988 fått en mer aktivt förebyggande roll genom att de skall verka för att betalningsförpliktelser fullgörs i rätt tid och ordning och till att dessa myndigheter redan idag i allmänna mål träffar betalningsuppgörelser med gäldenärer och sålunda gör bedömningar i "skuldsaneringsärenden".

Flera krav måste ställas på en statlig myndighet som skall fatta beslut i ärenden om skuldsanering. Uppgiften hör till det som i enlighet med terminologien i lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden (ärendelagen) kan karakteriseras som frivillig rättsvård. Det är alltså inte fråga om rättskipning. Uppgiften innefattar emellertid ingrepp i civilrättsliga förhållanden och i förhållandet mellan det allmänna och en skattskyldig. Bedöm- ningarna som skall göras kräver vidare erfarenhet av insolvens- rättsliga problem. Ett första krav på beslutsorganet är därför att det har behövlig kompetens. Den myndighet som skall träffa avgörandena måste också uppfattas som opartisk. Ytterligare bör krävas att myndigheten är lokalt förankrad och är organiserad så, att den kan lösa uppgiften utan alltför stora påfrestningar resurs- mässigt.

Ser man till de nu nämnda kraven, råder det inte någon tvekan om att kronofogdemyndigheterna har stor erfarenhet av insolvens- rättsliga problem. Både som verkställande myndighet enligt UB, som tillsynsmyndighet i konkurs och som beslutande myndighet i lönegarantiärenden kommer kronofogdemyndigheterna i nära kontakt med frågor som på olika sätt har att göra med skuldsane— ring. Motsvarande gäller kronofogdemyndighetens funktion som företrädare för det allmännas borgenärsintresse (jfr 2 kap. 30 å andra stycket UB). Som påpekats av Skuldkommittén har krono- fogdemyndigheterna också god praktisk erfarenhet av betalnings— uppgörelser med gäldenärer i allmänna mål. Liksom andra myndigheter är kronofogdemyndigheterna enligt 1 kap. 9 & regeringsformen skyldiga att iaktta saklighet och opartiskhet. Deras organisation är lokalt förankrad och kan sannolikt utan alltför stora påfrestningar lösa uppgiften med skuldsanering.

Till förmån för att välja domstol, dvs. tingsrätt, till prövnings- myndighet, talar framför allt två omständigheter. Skuldsanering innefattar ingrepp i bl.a. civilrättsliga förhållanden. På de allmänna domstolarna ankommer sedan gammalt att handlägga ärenden vilka har sådana inslag. Det räcker med att erinra om

sou 199074 235

domstolarnas befattning med konkurs och ackord liksom med t.ex. kallelse på okända borgenärer. Även i övrigt får de allmänna domstolarna inblick i enskildas skuldförhållanden, t.ex. i mål om underhållsskyldighet. Uppgiftens karaktär (jfr även artikel 6 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna) talar sålunda för att beslutsfunktionen vid skuldsanering bör åvila domstol. Så är också fallet i alla de för utredningen kända, utländska rättssystem där någon form av skuldsanering före- kommer.

Ett andra skäl för att välja domstol är att myndigheten i fråga måste uppfattas som opartisk. Eftersom kronofogdemyndigheten i allmänna mål företräder sökanden, har myndigheten särskilt att bevaka det allmännas intresse som skatteborgenär. Även om myn— digheten enligt regeringsformen är underkastad ett krav på opar- tiskhet, kan man inte bortse från att en myndighet som har att be— vaka ett visst borgenärsintresse kan ådra sig misstanke för att inte fullgöra uppgiften som beslutsmyndighet vid skuldsanering på ett i allo objektivt sätt. Det vore olyckligt om framgången hos en re— form på ornrådet skulle röna inverkan av ett sådant ifrågasättande, jfr den långvariga diskussion som fördes på 1970-talet angående kronofogdemyndighetens funktion som bl.a. tillsynsorgan i kon- kurs (se prop. 1978/79:105 s. 190 ff, 691 ff och 705 ff). I samma riktning pekar beslutet att flytta den summariska betalningspro- cessen till kronofogdemyndigheterna (se prop. 1989/90:85). Dessa skulle annars få den svårbemästrade uppgiften att dels fastställa viss betalningsskyldighet, dels verkställa sitt beslut härom, dels vid misslyckad verkställighet pröva om skuldsanering kan ske.

När det gäller de övriga krav som måste ställas på en prövnings- myndighet bör den praktiska erfarenheten på området visserligen tillmätas avsevärd betydelse. Anser man att de nyss berörda två kraven kan uppfyllas endast av domstol, bör förfarandet i skuldsa- neringsärenden dock kunna organiseras så, att någon olägenhet inte uppstår. Liksom i Danmark bör den utredande funktionen i största möjliga utsträckning förläggas utanför domstolen. Flera möjligheter är här tänkbara. En är att domstolen utser en lämplig person, en god man, att utreda gäldenärens ekonomiska förhållan- den och hjälpa denne att upprätta förslag till skuldaweckling. En annan är att domstolen infordrar yttrande i ärendet från kronofog- demyndigheten och att denna myndighet även i övrigt bistår gälde- när, som är föremål för indrivning, om fråga om skuldsanering

236 sou l990:74

uppkommer. En tredje möjlighet är att man faller tillbaka på de uppgifter som åvilar socialnämnd inom ramen för dess funktion enligt socialtjänstlagen. En kombination av de olika möjligheterna är också tänkbar. Med en uppläggning av förfarandet på nu skisserade sätt kommer främst de egentliga beslutsfunktionerna att åvila domstolen. Dessa uppgifter är i sak liknande dem som domstol har enligt bl.a. AckL, även om beslutsmyndigheten vid skuldsanering får en mer aktiv roll än vid offentligt ackord. Det saknas med hänsyn till det anförda anledning till antagande att domstolarna inte skulle kunna fullgöra uppgifterna i skuldsane- ringsärenden på ett både kompetent och effektivt sätt.

Tingsrätterna har en lokal förankring som i vart fall är likvärdig med kronofogdemyndigheternas. Domstolarnas organisation är så flexibel att man inte har skäl förmoda att någon större organisato— risk förändring behöver vidtas för att ge domstolarna möjlighet att pröva skuldsaneringsärenden. Det finns anledning återkomma härtill i avsnitt 6.3.6.

6.3.5 Förfarandet vid skuldsanering

Ärenden om skuldsanering bör givetvis handläggas så snabbt och enkelt som det går utan att rättssäkerhetshänsynen åsidosätts. Gäldenären bör vid behov få hjälp med att utreda sina ekonomiska förhållanden. Det måste vidare vara möjligt att tidigt "sortera ut" sådana ärenden där det framstår som mindre meningsfullt att företa en fullständig undersökning, t.ex. därför att gäldenären inte ens uppfyller elementära krav beträffande vilka som kan komma i åtanke för skuldsanering. Ytterligare måste ses till att förfarandet ordnas så att exekutiva åtgärder i ärenden som inte "sorterats ut" inställs vid en bestämd tidpunkt fram till dess skuldsaneringsfrågan avgörs. Slutligen måste garantier finnas för att alla berörda intressenter - borgenärer och myndigheter - får tillfälle att komma till tals i ärendet. I det följande skall huvuddragen i förfarandet diskuteras från nu angivna utgångspunkter. Därefter tar utred- ningen upp den lagtekniska frågan hur regleringen bör inpassas i vårt nuvarande processuella system.

Domstolens prövning måste grundas på att gäldenären gör en ansökan om skuldsanering. Gäldenären måste själv göra denna. Något praktiskt behov av att ta upp ärenden om skuldsanering på ansökan av någon annan, t.ex. en borgenär, synes inte finnas.

sou 199074 237

Förfarandets framgång förutsätter att gäldenären medverkar aktivt.

Det bör gälla ett krav på skriftlig ansökan. Vissa minimikrav bör ställas på vad som skall finnas med vid ansökan. En förteckning över gäldenärens tillgångar och skulder måste ges in, likaså uppgifter om gäldenärens och hans familjs inkomster och utgifter. Givetvis bör gäldenären i övrigt lämna sådana upplysningar som är av betydelse för rättens prövning av frågan om skuldsanering skall inledas. Uppgifterna måste lämnas på heder och samvete.

En systematisk fråga anmäler sig här. Det danska förfarandet innehåller tre led. Först gör rätten en bedömning av om gäldenä— ren verkligen hör till dem som kan komma i fråga för skuldsane- ring ("grovsorteringen"). Visar det sig härvid att ansökan är utsiktslös, avvisas den genast. I nästa skede prövar rätten i fråga om icke avvisade ansökningar, om skuldsanering skall inledas. Ytterligare utredning kan då ha införskaffats genom rättens medhjälpare. Prövningen sker efter en förhandling, till vilken gäldenären och eventuellt företrädare för social myndighet har kallats. Resultatet av prövningen blir endera avslag på ansökan eller ett beslut att skuldsanering skall inledas. Till tidpunkten för detta beslut knyts vissa rättsverkningar, såsom hinder mot utmätning. I ett tredje skede sker den slutliga prövningen av ansökan om skuldsanering. Ärendet skall då utredas mer fullstän- digt och gäldenären komma in med förslag till hur skulderna skall avvecklas. Härefter kallas gäldenären och kända borgenärer till en förhandling, vid vilken gäldenärens förslag genomgås. Efter för- handlingen meddelar rätten beslut om ansökan skall bifallas eller avslås. Bifalls ansökan, skall rätten i beslutet närmare ange bl.a. till vilken procent fordringarna skrivs ned och när och hur åter- stående belopp skall betalas.

Erfarenheterna från tillämpningen av den danska modellen synes vara goda bl.a. såvitt gäller den nu i korthet beskrivna anord- ningen av själva förfarandet. Det finns för övrigt vissa likheter mellan detta och proceduren i samband med offentligt ackord. Tanken att rätten så snart det är möjligt "sorterar ut" de an- sökningar som är grundlösa eller där det på grundval av gäldenä- rens upplysningar saknas anledning anta att skuldsanering kan komma till stånd synes i och för sig efterföljansvärd. Med en sådan första anhalt i förfarandet koncentreras insatserna redan på ett tidigt stadium till de ansökningar där det verkligen finns skäl

238 sou 199074

att utreda frågan närmare. För svensk del bör dock hållas i minnet att det stämmer mindre väl med våra processuella grundsatser att avvisa en ansökan efter en prövning i sak. Otvivelaktigt kan man nå den eftersträvade utgallringen av utsiktslösa ansökningar utan att avvika från de hos oss tillämpade principerna. Utredningen _ menar därför att avvisning bör ske endast i de fall då gäldenären förelagts att komplettera en ofullständig ansökan men inte efterkommit föreläggandet. I övrigt bör domstolen göra den behövliga gallringen i samband med att den tar ställning till om skuldsanering skall inledas (se härom mera nedan).

Som har framhållits nyss är det angeläget att ärenden om skuldsa- nering handläggs på ett snabbt och enkelt sätt. Förfarandet måste emellertid också rymma garantier för att en eventuell nedskrivning av gäldenärens skulder vilar på en någotsånär säker grund. Det betyder att den utredning som skall göras angående gäldenärens ekonomiska förhållanden bör innefatta inte bara uppgifter från gäldenären utan också upplysningar från offentliga organ som känner till gäldenären från sin verksamhet. Såväl kronofog- demyndigheten som socialnämnden på orten kan ofta förväntas ha sådan kunskap. I den mån gäldenären inte haft kontakt med dessa myndigheter kan hans uppgifter om sin ekonomi ändå behöva kontrolleras. Och i en del fall förmår kanske gäldenären inte själv att lämna en tillförlitlig redogörelse för sin ekonomi. I främst de två senare fallen kan någon lämplig medhjälpare behöva utses, t.ex. en advokat. Med de nu uppställda kraven på utredning förebyggs också missbruk av skuldsaneringsinstitutet.

Om man utgår från det nu angivna behovet av utredning inställer sig två frågor, nämligen var utredningsansvaret skall ligga och på vilket stadium de behövliga uppgifterna skall finnas. Med hänsyn inte minst till det samhällsintresse som uppbär skuldsaneringsinsti— tutet bör domstolen ha ett officialansvar för att erforderlig utredning skaffas in liksom för att gäldenären får tillfälle att komplettera sin ansökan, om denna är bristfällig. I en lag om skuldsanering bör således utsägas att rätten skall tillse att ärendet om skuldsanering blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Det sagda innebär att rätten bör ha en något mer aktiv roll än vid konkurs och ackord. Det bör å andra sidan genast framhållas, att meningen inte är att själva utredningsmaterialet skall upprättas eller eftersökas av rätten. Som redan anförts bör detta material införskaffas i första hand genom hänvändelse till kronofogdemyn—

sou 199074 239

digheten eller socialnämnden. Det bör inte vara uteslutet att gäldenären direkt hos något av dessa organ tar upp frågan om skuldsanering och får bistånd med att göra ansökan hos rätten på det viset att myndigheten med eget yttrande vidarebefordrar ansökningen. Sannolikt kommer handläggningen i så fall att kunna gå snabbare. Man kan också förvänta sig att en kommunal konsumentrådgivare kan stå till tjänst med hjälp. Givetvis bör också domstolen ge sökanden råd om hur han skall gå till väga.

Som berörts nyss bör det finnas möjlighet att utse en god man att bistå gäldenären i ett ärende om skuldsanering. En förutsättning härför bör vara att gäldenären vid en första granskning av hans ansökan åtminstone uppfyller villkoren beträffande den personkrets som kan komma i fråga. Är han t.ex. näringsidkare och driver han alltjämt näringsverksamhet, föreligger inte nämnda förutsättning. Det bör då inte vara aktuellt att utse god man. I andra fall kan läget dock vara det att en god man behövs, trots att utredning från kronofogdemyndigheten eller socialnämnden föreligger. Utred- ningen utvecklar ytterligare sin syn på dessa frågor i specialmo- tiveringen till 13 & förslaget till skuldsaneringslag.

När skall då utredningsmaterialet föreligga? Man kan tänka sig olika fall. Ett är att all behövlig utredning kommer in samtidigt med gäldenärens ansökan, t.ex. därför att gäldenären haft kontakt med kronofogdemyndigheten och socialnämnden och därför kunnat bifoga deras utredning i saken. Ett annat fall är att ansökan enbart innehåller de nödvändigaste upplysningarna om gäldenärens ekonomi men i övrigt inget underlag för rättens bedömning av frågan om skuldsanering.

Oavsett vilken grad av fullständighet som ansökan och vid denna fogade handlingar uppvisar är det första egentliga ledet i rättens prövning att fatta beslut huruvida skuldsanering skall inledas. Detta led i handläggningen är nödvändigt av flera skäl. För att göra det möjligt för gäldenären att räta upp sina ekonomiska förhållanden måste ett tillfälligt förbud mot exekutiva åtgärder på grund av dennes dåvarande fordringar råda. Ett sådant förbud måste knytas till en bestämd tidpunkt som anges av rätten och ges offentlighet på bl.a. det viset att kronofogdemyndigheterna under- rättas om beslutet. Redan samma dag bör exekutiva åtgärder tem- porärt ställas in. Vidare måste rättens beslut att inleda skuldsa— nering publiceras med tanke på okända borgenärer, vilkas ford-

240 sou l990:74

ringar drabbas av den proklamaeffekt som måste vara förenad med ett eventuellt beslut om skuldsanering. Till det sagda kommer - som redan berörts - att sådana ansökningar som ter sig utsiktslösa redan på ett rätt tidigt stadium bör "sorteras ut".

För att rätten skall kunna ta ställning till om skuldsanering skall inledas bör vid behov gäldenären kallas till ett sammanträde inför rätten. Det kan t.ex. vara behövligt för att gäldenären skall lämna vissa kompletterande upplysningar med anledning av någon brist i ansökningen eller på grund av vad som framkommit i ett yttrande från kronofogdemyndigheten eller genom upplysningar från social— nämnden. Eventuellt kan rätten kalla även företrädare för dessa myndigheter till förhandlingen. Vid denna kan vidare finnas behov av att klarlägga om en god man måste utses för att biträda gälde— nären i ärendet.

Rättens ställningstagande på detta stadium har karaktär av sak- prövning. Resultatet av rättens bedömning kan bli antingen avslag eller ett förordnande att skuldsanering skall inledas. En förut- sättning för att avslå en ansökan kan vara att det inte finns skälig anledning anta att skuldsanering kan komma till stånd. Det upp- lyses t.ex. att gäldenärens skuldbörda väsentligen utgörs av nytill- komna krediter upptagna i spekulationssyfte. Eller gäldenären vägrar att lämna klart besked huruvida han alltjämt driver näring eller ej. Avslag kan motiveras även med att gäldenären uteblivit från förhandlingen. Ett avslagsbeslut är ett slutligt beslut i ärendet.

Ett beslut om inledande av skuldsanering måste kungöras i Post- och Inrikes Tidningar. Borgenärerna skall uppmanas att anmäla sina fordringar till rätten inom viss tid. Tiden bör normalt kunna sättas till en månad.

I handläggningens slutskede ankommer det som förut nämnts på gäldenären att komma in med ett förslag till skuldavveckling, innan rätten fattar beslut em skuldsanering. Gäldenären måste även i övrigt medverka till att rätten får ett tillräckligt underlag. En förhandling måste sättas ut. Vid denna skall borgenärerna ha tillfälle att ge sin syn på gäldenärens förslag. Kronofogdemyndig- heten kallas enbart som företrädare för skatteborgenären till förhandlingen.

sou l990:74 241

Efter förhandlingen skall rätten meddela sitt avgörande. Det kan fortfarande t.ex. förhålla sig så, att gäldenären inte uppfyller villkoren för skuldsanering. Ansökan skall då avslås. I motsatt fall skall rätten i sitt beslut ange vilka fordringar som omfattas, vilken procent av fordringarnas belopp som skall stå kvar, när och hur återstående belopp skall betalas samt vad som skall gälla i fråga om bestridda fordringar, fordringar som är beroende av villkor, fordringar som ännu inte är till beloppet fastställda och fordringar som inte förfallit till betalning. I samband med rättens slutliga beslut bör även frågan om ersättning till god man prövas.

Vilka fordringar som omfattas av ett beslut om skuldsanering lär i normalfallet inte vålla någon tvekan. Gäldenärens förslag till skuldavveckling skall ge upplysning om kända borgenärer, varför rätten vid bifall till ansökan ofta bör kunna nöja sig med att konstatera att alla skulder som uppkommit före beslutet om inledande av skuldsanering omfattas av skuldsaneringsavgörandet. I tydlighetens intresse kan beträffande skulder med pantsäkerhet o.d. böra uttalas att dessa inte omfattas, i den mån säkerheten förslår till betalning av fordringen (jfr även vad som uttalats i avsnitt 6.3.3 angående förmånsberättigade fordringar). Som har berörts i det föregående (se avsnitt 6.3.3) bör det inte vara uteslutet att rätten går gäldenären till mötes endast delvis. Ett typfall är att domstolen beträffande en f.d. näringsidkare, som gått i konkurs, finner sig böra medge skuldsanering bara beträffande restskulden från konkursen.

Utredningen vill dock betona, att ett frångående av gäldenärens förslag inte bör komma i fråga utan att denne fått klart för sig vilket alternativ som kan vara aktuellt. Domstolen riskerar annars att syftet med skuldsaneringen går om intet, för den händelse gäldenären inte kan klara av den ekonomiska påfrestning som ut för honom sämre alternativ innebär.

Vilken procent av fordringarnas belopp som skall stå kvar beror givetvis heltav vad som kommer fram rörande gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden. 1 lag bör inte ställas upp något lägsta procenttal som riktmärke (jfr 11 å andra stycket AckL). Som framgår av det som har anförts förut är en av de typsituationer som blir aktuell i ett skuldsaneringsförfarande den att det utreds att gäldenären är permanent betalningsoförmögen, t.ex. på grund av en invalidiserande sjukdom. Hinder bör då inte