SOU 1988:58
Utrikesförvaltningens inriktning och organisation
Till statsrådet och chefen för utrikesdepartementet
Genom beslut den 3 december 1987 bemyndigade regeringen chefen för utrikesdepartemen— tet att tillkalla en särskild utredare för att analysera vilka organisatoriska och andra förändringar som kan bli nödvändiga för utrikesförvaltningen.
Med stöd av detta bemyndigande förordnades samma dag generaldirektören Ulf Larsson som utredare.
Utredningen antog namnet UD 87.
Till sekreterare åt kommittén utsågs 1987-12—03 filosofie kandidaten Christer Andersson och som biträdande sekreterare 1988-09-01 hovrättsfiskalen Gerd Strömberg. I sekretariatet har också ingått assistenten Hanna Rooth (1988—02-01—1988-08-08) och assistenten Ylva Papari (fr o m 1988-08-08). Betänkandets layout har gjorts av Anna—Karin Larson.
Utredningen har i skrivelse den 27 juni 1988 lagt förslag till ändring av organisation m m beträffande UD:s servicefunktioner.
Utredningen har den 5 oktober 1988 yttrat sig över (SOU 1988z9) Sverigeinformation och kultursamarbete.
UD 87 överlämnar härmed sitt betänkande (SOU 198858) Utrikesförvaltningens inriktning och organisation. I särskild ordning kommer UD 87 att lägga fram förslag till författningsän— dringar. Vidare kommer en engelsk sammanfattning att publiceras.
Stockholm i december 1988
Ulf Larsson
Christer Andersson
Gerd Strömberg
Innehåll Sid Sammanfattning 9 1 Bakgrund 25 1.1 Direktiven och utredningens arbete 25 1.1.1 Direktiven 25 1.1.2 Utredningsarbetet 26 1.2 Utrikesförvaltningens uppgifter och organisation 27 1.2.1 Inledning 27 1.2.2 Historik 27 1.2.3 Utrikesförvaltningens uppgifter 28 1.2.4 Utrikesdepartementet 29 1.2.5 Utrikesrepresentationen 30 1.2.6 Det totala antalet anställda 34 1.3 Genomförandet av tidigare utredningar 34 1.3.1 Inledning 34 1.3.2 Utredningen om utrikesrepresentationen 34 1.3.3 Biståndsorganisationsutrednin gen 35 1.3.4 ADB-strategiutredningen 35 1.4 Angränsande utredningar 36 1.4.1 Inledning 36 1.4.2 IKU-utredningen 36 1.4.3 Presstjänstutredningen 37 1.4.4 Övriga utredningar 38 1.5 Utländska erfarenheter 38 1.5.1 Inledning 38 1.5.2 Struktur 39 1.5.3 Inre organisation 41 2 Utgångspunkter 43 2.1 Politiska krav och mål 43 2.1.1 Inledning 43 2.1.2 Mål för säkerhetspolitiken 43 2.1.3 Mål för utrikespolitiken 43 2.1.4 Mål för handelspolitiken 45 2.1.5 Mål för biståndspolitiken 46 2.1.6 Uppgifter i övrigt för UD 47
3.2
3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6 3.4 3.5 3.5.1 3.52
4.1 4.2 4.2.1
4.2.2 4.2.3
4.2.4 4.3 4.3.1 4.3.2
4.3.3 4 4
4.4.1 4.4.2
Den framtida internationella miljön Inledning Den säkerhetspolitiska miljön Den utrikespolitiska miljön Den handelspolitiska miljön Den biståndspolitiska miljön Den konsulära och rättsliga miljön Information om Sverige Den offentliga sektorns utveckling Sammanfattande synpunkter
Utrikesrepresentationens struktur Inledning
Faktorer av betydelse för att bestämma omfattningen av vår utrikesrepresentation Form för utrikesrepresentationen
Inledning Lönade myndigheter
Sidoackrediterin g
KSA-systemet Regionambassad
Olönade konsulat Nordiskt samarbete
Förslag
Alternativa former
Förändringar i utrikesrepresentationen
Ovriga frågor om utlandsmyndigheterna Inledning
Förvalmingsrättslig status Förvaltningsmyndighetemas självständighet — 11 kap 7 & regeringsformen Tillämpningen av 10 kap 8 & regeringsformen Förhållandet mellan 10:8 RF och 11:7 RF vid handläggning av konsulära ärenden Överväganden och förslag Förhållandet UD/utlandsmyndigheterna Kraven på utlandsmyndigheterna Delegering av administrativa beslut och uppgifter till utlandsmyndigheterna Utsänd/lokalanställd personal Specialattachéorganisationen Nuvarande förhållanden
48 48 48 50 53 57 61 62 62 64
66 66
66 71 71 71 73 74 76 77 78 79 79 83
86 86 86
86 89
90 94 95 95
97 99 102 102 103
4.5 4.5.1 4.5.2 4.5.3
5.1 5.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 5.4 5.4.1 5.4.2 5.5
6.1 6.2 6.2.1 6.2.2 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.3.4 6.35 6.4 6.4.1 6.4.2 6.5 6.5.1 6.5.2 6.5.3 6.6 6.6.1 6.6.2 6.7 6.7.1 6.7.2 6.7.3 6.7.4 6.7.5
Exportfrämjandets organisationsform Inledning
Nuvarande organisationsform m m Överväganden och förslag
UD:s roll i förhållande till fackdepartementen Inledning
Samordning av utrikespolitiken Organisation av den säkerhetspolitiska analysfunktionen inom UD Inledning Nuvarande organisation Problem
Överväganden och förslag
De internationella sekretariaten Nuvarande organisation
Överväganden Utlandsmyndigheterna/fackdepartementen
Organisatoriska frågor rörande UD Inledning Departement/verk Inledning
Överväganden och förslag UD/Byggnadsstyrelsen
' Inledning
Nuvarande ordning Nya riktlinjer för statlig lokalförsörjning Problem i nuvarande organisation m m Överväganden och förslag UD/Utlandslönenämnden Nuvarande ordning Överväganden och förslag Regeringskansliets förvaltningskontor Nuvarande arbetsfördelning UD/förvaltningskontoret Förslag i skrivelse Ytterligare överväganden Koordinatörerna Nuvarande förhållanden Överväganden och förslag Den inre organisationen Nuvarande organisation Synpunkter på den nuvarande organisationen Desk-system
105 105 105 107
108
108 108 110 110 110 111 112 115 115 117 117
120 120 120 120 121 123 123 124 125 126 127 129 129 130 132 132 133 134 136 136 137 138 138 139 140 144 145
7 Administrativ utveckling 156 7.1 Direktiven 156 7.2 ADB-strategiutredningen och dess genomförande 156 7.2.1 Huvudpunkterna i ADB-strategiutredningen 156 7.2.2 Genomförandet av ADB-strategiutredningens förslag 157 7.3 Utvecklingen inom statsförvaltningen m m 158 7.4 Utvecklingen inom regeringskansliet i övrigt 159 7.5 Överväganden 159 8 Personalförsörjning 163 8.1 Inledning 163 8.2 Handläggare och chefer 163 8.2.1 Nuläget 163 8.2.2 Ålder och avgångar 165 8.2.3 Andra faktorer som påverkar den framtida personaltillgången 168 8.2.4 Personalbehovet: kvalitativa aspekter 169 8.2.5 Specialisering 171 8.3 Biträdande personal 174 8.3.1 Ålder och avgångar 174 8.3.2 Assistenternas nuvarande förhållanden 176 8.3.3 Kvalitativa aspekter 178 8.4 Familjesociala frågor 179 8.4.1 Inledning 179 8.4.2 Trygghets- och förmånsfrågor 180 8.4.3 Medföljandes möjligheter till anställning 182 8.4.4 Tillgång till bostäder vid hemkomsten 183 8.5 Överväganden 184 9 Kostnadsberäkningar 188 9.1 Anslagen 1988/89 188 9.2 Utredningens förslag 189 Bilagor 191 Kommittédirektiv 191
Sammanfattning
Kapitel 1. Bakgrund
I direktiven preciseras ett stort antal delfrågor, vilka skall behandlas inom ramen för utredningsarbetet. Frågorna gäller främst tre huvudområden; strukturen i den svenska utrikesrepresentationen, olika organisatoriska frågor samt personalförsörjningen.
I kapitlet ges en kortfattad beskrivning av utrikesförvaltningens, dvs utrikesdepartementets i Stockholm och utlandsmyndighetemas, nuvarande organisation och uppgifter.
Inom UD finns fem olika avdelningarjämte vissa särskilda arbetsenheter. Antalet anställda den 1 oktober 1988 uppgick till 811 personer motsvarande 729 årsarbetskrafter.
Svensk närvaro i form av utsänd personal finns i 86 länder. Antalet utsända uppgick den 1 oktober 1988 till 597 personer, vilket svarar mot 589 årsarbetskrafter. Antalet lokalanställ- da (årsarbetskrafter) var vid samma tidpunkt 758.
I bakgrundskapitlet redovisas tidigare utredningar, angränsande utredningar och övriga utredningar med viss anknytning till utredningsuppdraget.
Utredningen redovisar vissa utländska lösningar i två avseenden, nämligen dels utrikesrep- resentationens struktur, dels departementens inre organisation.
Belgien, Nederländerna, Schweiz och Sverige har i stort sett representation i lika många länder medan Danmark, Finland, Norge och Österrike har väsentligt färre beskickningar.
Den inre organisationens uppbyggnad är på det hela taget likartad i de jämförda länderna. Skillnader finns men skymmer inte detta allmänna intryck.
Kapitel 2. Utgångspunkter
Enligt direktiven skall de politiska mål och krav som regering och riksdag lagt fast redovi— sas. Utöver en sådan redovisning tecknar utredningen också en bild av den framtida miljön inom viktiga områden.
Utredningen delar bedömningarna att världen blir alltmer internationaliserad. Sverige har därför, i likhet med andra länder, ett ökat behov av bilaterala kontakter liksom av att medverka i olika internationella organ och organisationer.
Vårt lands geografiska läge och den självvalda neutralitetspolitiken gör det nödvändigt för oss, att göra våra ståndpunkter i olika frågor kända. Vi kan inte heller förlita oss på informationer från eller bedömningar av andra stateri säkerhets- och utrikespolitiska frågor utan behöver en egen kompetens att analysera och dra slutsatser om förändringar i den internationella miljön. Att bevaka utvecklingen i närområdet är en självklarhet förvarje land.
Sverige har valt att spela en aktiv utrikespolitisk roll. För att bygga under våra ståndpunkter krävs en kapacitet inom många komplicerade frågeområden och för att göra dessa ståndpunk— ter kända krävs insatser både bilateralt och i internationella fora.
I ett avseende kan man alldeles klart tala om ett växande internationellt beroende, nämligen på ekonomins och handelns områden. Att verka för frihandel och en effektiv internationell ordning inom världshandeln kommer alltjämt att vara viktiga uppgifter.
Det svenska utvecklingsbiståndet kommer fortfarande att vara omfattande. Relativt sett kan Sverige komma att spela en större roll, både i multilaterala organ och för enskilda länder. För flera av dessa länder gäller att biståndssamarbetet är det avgörande skälet för existensen av en lönad utlandsmyndighet, vilket bör påverka valet av organisationsform härför.
Vidare kan noteras att arbetsbördan inom det konsulära området ökar.
Genomgången av målen och beskrivningen av den framtida miljön gör det lätt att teckna en bild av ökade uppgifter och därmed krav på ökade resurser för utrikesförvaltningen. Samtidigt gäller för UD 87, liksom för andra utredningar, att förslagen skall hålla sig inom ett oförändrat kostnadsutrymme.
Utredningen tolkar för sin del denna inriktning från statsmakternas sida så att man inte får vara främmande för att t ex pröva nya strukturer i vår utrikesrepresentation eller att välja nya organisatoriska lösningar för att skapa resurser för nya insatser.
Kapitel 3. Utrikesrepresentationens struktur
Den nuvarande strukturen ivår utrikesrepresentation har vuxit fram under lång tid. Det ligger i sakens natur att det inte på långa tider har varit aktuellt att göra en samlad bedömning av omfattningen av utrikesrepresentationen. Utredningen har därför funnit det lämpligt att göra en samman ställning av faktorer som bör ha betydelse vid överväganden som rör utrikesrep- resentationen.
Det har varit naturligt att utgå från dels säkerhetspolitik i mer inskränkt bemärkelse, utrikespolitik (såväl bilaterala förbindelser och vad som brukar förknippas med den aktiva utrikespolitiken), utrikeshandel, internationellt utvecklingssamarbete, olika konsulära upp- gifter samt informations- och kulturuppgifter.
Diskussioner om förändringar på enskilda platser bör ske i samband med en översyn av den totala utrikesrepresentationen när hänsyn tas till alla dessa faktorer och de resurser som står till förfogande för utrikesförvaltningens uppgifter.
Utredningen drar slutsatsen att vi även framdeles bör ha lönade myndigheter på ett stort antal platser. Antalet lönade myndigheter måste kunna omprövas från tid till annan, med hänsyn till förändringar i verksamheten och avvägningar mellan olika delar härav. Samtidigt bör en värdering av de olika alternativa formerna till lönade beskickningar göras. Förändringar i förhållande till dagens läge kan beräknas komma i fråga endasti begränsad utsträckning. Det kan därför vara fråga om att utnyttja de olika alternativen både inför upprättande och avveckling av nuvarande fomier av lönade myndigheter.
Systemet med stockholmsbaserade ambassadörer (KSA) bör kunna ingå som ett pemianent inslag i organisationen i fortsättningen. Erfarenheterna tyder samtidigt på ett behov av vissa förändringar.
Sidoackreditering bör användas i sådana fall när det är uppenbart att sidoackrediteringslandet (-länderna) är av mindre intresse både i sig och i förhållande till det land där ambassadören är primärt verksam. Ett annat, organisatoriskt motiv kan vara att landet av praktiska skäl - t ex närheten - inte bör ingå i KSA-systemet.
Regionambassad bör komma i fråga endast som en undantagsföreteelse.
Alternativ till nedläggning är att väsentligt minska den diplomatiska närvaron men likväl behålla ett slags miniorganisation. Olika samarbetsmodeller finns f n i de länder där SIDA har biståndskontor. Sådana lösningar bör därför i princip kunna tillämpas i flera biståndslän- der.
Ett alternativ därvidlag är systemet med chargé d”affaires en pied, som ger denne ett mera direkt chefsskap.
Det är också möjligt att även i länder utan biståndskontor ha ett system med chargé d'affaires en pied, dvs med t ex en utsänd handläggare och en utsänd assistent. Problemet med en minilösning av detta slag är dock att den blir mycket sårbar vid semestrar, sjukdom osv.
Honorärkonsulema kan spela en viktig roll som komplement till de lönade beskickningarna. En utvidgning kan vara motiverad i vissa länder, medan nytillsättningar inom Norden bör prövas restriktivt.
I vissa fall skulle det vara värt att pröva om en tjänsteman jämte utsänd assistent lokalmässigt skulle kunna finnas i anslutning till ett honorärkonsulat; ett alternativ kan vara samverkan - också det lokalmässigt - med annat nordiskt land. Sådana lösningar, som kan se olika ut på skilda orter, behöver dock pentreras ytterligare från olika aspekter.
Utredningen har fört ingående diskussioner om olika förändringsalternativ. Dess experter har därvid framfört skilda uppfattningar i enskildheter.
Vid en sammanvägning av skilda faktorer har utredningen kommit fram till följande förslag.
Utökningari olika former bör kunna ske i Asien, Italien, Senegal, Sovjetunionen och Sudan. Minskningar i vår representation kan göras i Bangladesh, Botswana, Brasilien, Bulgarien, Ecuador, Förenade arabemiraten, Ieddah, Jordanien, Lesotho, Libanon, Liberia, Libyen, Nordkorea, Oman, Spanien, Uruguay, USA och Zaire.
Kapitel 4. Övriga frågor om utlandsmyndigheterna
F örvalmingsrättslig status
Utredningen konstaterar att utlandsmyndigheterna måste betraktas som självständiga för- valtningsmyndigheter i de sammanhang då de utövar sin befogenhet att för enskilda bestämma om fömiåner och liknande. Utredningen har noterat att utrikesdepartementets befattning med vissa ärenden innebär en inblandning i utlandsmyndigheternas handläggning i det enskilda fallet, trots att utlandsmyndigheten formellt är beslutsfattare. Utredningen föreslår därför bl a att departementet bör överväga att ge fler utlandsmyndigheter särskilda bemyndiganden och samtidigt öka befogenheterna, dock med skyldighet för utlandsmyndig- heterna att överlämna utrikespolitiskt känsliga ärenden till departementet för avgörande.
Idetta sammanhang har utredningen uppmärksammat den konflikt som synes råda mellan 10 kap 8 & och 11 kap 7 & regeringsformen och som blir särskilt tydlig i förhållandet mellan utrikesdepartementet och utlandsmyndigheterna såsom självständiga förvaltningsmyndig- heter. Här föreslår utredningen att förhållandet, som ju rör grundlag, bör föranleda en översyn i ett vidare perspektiv och i parlamentarisk ordning.
När det gäller passärenden anser utredningen att utrikesdepartementets föreskrifter bör ses över. Vidare bör departementets rutiner för handläggning av ärendena om passhinder och passtillstånd ändras.
Förhållandet UD/utlandsmyndigheterna
Under utredningsarbetet har personalen på utlandsmyndigheterna ofta fört fram synpunkter om att om personalresursema utomlands fortsätter att minska riskerar man att nå en gräns, där det är svårt att fullgöra de ålagda uppgifterna. Utredningen kan för sin del instämma i att kraven från hemmaorganisationen måste anpassas till möjligheterna att klara av dem. För utlandsmyndigheternas del är verksamhetsplanering ett sätt att, både för egen del och UD:s del, klara ut förhållandet mellan uppgifter och resurser.
Utredningen anser att administrativa avdelningen, i sin översyn av den administrativa handboken, bör undersöka möjligheten att med hänsyn till personalsituationen hålla en myndighet stängd under semestertid eller att inte låta den utföra alla förekommande uppgifter. Hemmaorganisationen bör överväga i vilken utsträckning det är nödvändigt att begära samma uppgifter, t ex rapporter, från samtliga myndigheter.
Delegering av administrativa beslut och uppgifter till utlandsmyndigheterna
Utredningen anser att det är viktigt att ett fortsatt ökat beslutsansvar ges utlandsmyndig— heterna. Härigenom får myndighetscheferna större handlingsfrihet och bättre möjlighetertill prioriteringar av verksamheten.
UD bör arbeta för att skillnaderna i delegeringsavseende mellan ambassaderna och bistånds— kontoren minskar.
När man går vidare i delegeringsarbetet kan det vara värt att överväga om man i vissa fall skall särbehandla t ex de större myndigheterna.
Ett ökat ansvar för besluten i fältorganisationen ställer också andra krav på myndighets- chefema, vilket departementet bör uppmärksammai utbildnings- och fortbildningssamman- hang.
U tsänd/lokalanställd personal Vissa uppgifter måste av säkerhetsskäl utföras av utsänd personal.
Av kostnadsskäl och med hänsyn till den lokalanställda personalens språkkunskaper och allmänna lokalkännedom måste dock en stor del av de anställda på utlandsmyndigheterna vara lokalanställd. Det faktum att redan nu ett hundratal tjänster, där uppgifterna skulle kunna utföras av utsända, är besatta med lokalanställda talar emellertid för att utrymmet för att i ökad utsträckning ersätta utsänd personal med lokalanställda är begränsat. För att de utsända tjänstemännen inte skall fråntas de flesta intressanta arbetsuppgifter, utöver de sekretess- belagda, är det dock viktigt att man är försiktig med att ersätta utsända med lokalanställda.
Enligt utredningens uppfattning är det inte möjligt att ge generella förslag till förändringar i den fördelning som idag råder mellan utsända och lokalanställda. Sådana förändringar måste göras från fall till fall.
Specialattachéorganisationen En specialattaché är knuten till en eller flera utlandsmyndigheter för bevakning av ett särskilt område. Han har ett annat departement än UD eller en annan organisation som huvudman.
Han tillhör emellertid utlandsmyndighetens organisation och är underställd utlandsmyndig— hetens chef. I många fall kan man dock konstatera att integrationen i beskickningens
verksamhet är låg. Det måste vara naturligt att behandla specialattache'ema som övriga tjänstemän i det dagliga arbetet; det ankommer på beskickningschefen att sörja för detta i sin ledning av verksamheten.
Verksamheten styrs av olika föreskrifter och instruktioner. En enhetlig instruktion bör gälla för specialattachéerna. Förslag till normalinstruktion kommer att läggas fram i särskild ordning.
Inriktning och planering bör bli föremål för fortlöpande bedömning från departementens sida. Det finns skäl att ifrågasätta behovet av en arbetsmarknadsattaché i London/Dublin; en placering i det snabbt industrialiserade Sydostasien ter sig mer motiverad. Miljöfrågorna är i stor utsträckning internationella, men saknar specialattaché. En särskild miljöattaché i Nairobi, där bl a FN:s miljöorgan är beläget, förefaller motiverat. Förenta staternas och Japans stora betydelse för världsekonomin skulle kunna motivera en utökning med finans— attachéer i New York och Tokyo. Det ankommer på resp departement att ta ställning i dessa frågor.
Enligt utredningens mening bör liksom nu specialattachéema vara knutna till resp huvudman och utses av regeringen på förslag av resp statsråd. Samråd bör äga rum med UD, även ifråga om försvarsattachéema.
Kulturattachéeerna bör även i fortsättningen utses av UD efter samråd med utbildningsdepar- tementet.
Specialattachéernas verksamhet bör belastas med de faktiska kostnaderna. Det ankommer på UD att ta fram erforderligt underlag härför.
Exportfrämjandets organisationsform
Nuvarande organisation innebär att i mer betydande länder med marknadsekonomi finns handelssekreterare jämsides med beskickning/konsulat. I marknadsekonomier där efter— frågan på statliga exportfrämjande tjänster är mer begränsad svarar beskickning/konsulat för det exportfrämjande arbetet. Samma förhållande gäller i regel i statshandels- och utveck- lingsländer.
Exportrådet har direktivrätt gentemot handelssekreterarna och funktionell direktivrätt gen- temot beskickningar och konsulat. Det senare innebär att Exportrådet inom ramen för givna allmänna instruktioner kan lämna anvisningar för exportfrämjande verksamhet på i stort samma sätt som sker för handelssekreterama.
Det har under utredningsarbetet inte kommit fram några förslag om att nuvarande organisa- tionsformer bör ändras. Utredningen delar denna uppfattning.
Också UD:s utlandsmyndigheter har uppgifter, delvis likartade med handelssekreterama. Därmed är också sagt att det ställs krav på en kompetens som man inte automatiskt kan utgå
från finns inom organisationen; detta måste uppmärksammas i utbildnings- och fortbild— ningssammanhang. På motsvarande sätt måste näringslivet känna ett ansvar för handels- sekreterarna som efter några år på en utlandstjänst skall återvända till arbete i Sverige. Intrycket är att det ibland brister i detta engagemang.
Kapitel 5. UD:s roll i förhållande till fackdepartementen
Samordning av utrikespolitiken.
l regeringsformen stadgas att chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör skall hållas underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet (10:8). Regeln skall tillämpas även på annat departement.
Successivt har allt fler samhällsfrågor fått en internationell dimension. Mot denna bakgrund är det naturligt att fackdepartementens internationella verksamhet (och antalet tjänstemän härför) ökat kraftigt. Det säger också sig självt att det vore orimligt att i varje enskilt ärende låta 10:8 RF gälla. UD skulle inte kunna hantera uppgifterna och vid samtal med tjänstemän inom UD är det tydligt att man inte eftersträvar en strikt tillämpning av bestämmelsen. Det ligger därmed ett stort ansvar på fackdepartementen att själva avgöra när ett samråd kan komma att behövas. Detta ter sig naturligt t ex inför stundande avtal med andra länder.
Utredningen tror inte att formella samordningsorgan ger effekt; det finns naturliga fora där uppkommande problem mellan departementen kan avhandlas. Iövrigt bör man förlita sig på informella kontakter mellan departementen och det regelsystem som finns när det gäller beredning av ärenden i regeringskansliet bör vara tillfyllest.
Organisation av den säkerhetspolitiska analysfunktionen inom UD
Inom UD finns en särskild enhet inom politiska avdelningen med ansvar för bl a säkerhets- politik och år 1972 inrättades vid försvarsdepartementet ett sekretariat för säkerhetspolitik och långsiktsplanering inom totalförsvaret (SSLP). Vid såväl försvarsstaben som FOA finns också personal som följer den säkerhetspolitiska utvecklingen.
En genomgående iakttagelse är att det är svårt att få utrymme för analyser av skeendet på lång sikt. De dagsaktuella problemen, som man måste ta hand om utan tidsutdräkt, utövarett starkt tryck på organisationen.
Utredningen förordar att resurserna för analysarbetet skall finnas i linjeorganisationen, dvs inom de olika enheterna. Härigenom underlättas en naturlig samverkan och dagliga kontakter med den personal som handlägger de dagsaktuella frågorna.
Frågor om vår säkerhet handlar i hög grad om närområdet, om förhållandet mellan och utvecklingen inom supermaktema, om sambandet mellan nedrustningsåtgärder och inrikt— ningen av vårt eget totalförsvar samt om svenskt näringsliv och ekonomi i en alltmer internationaliserad värld. Enligt utredningens mening är det inom dessa områden som ett ytterligare behov av analysinsatser finns. En förstärkning av resurserna bör ske med fyra tjänster; i gengäld för détacheringen vid SSLP kunna upphöra, varför nettoförstärkningen blir tre.
Det bör vara möjligt för biträdande chefen för politiska avdelningen att leda verksamheten. Chefsskapet bör avse samordning av det säkerhetspolitiska analysarbetet, under departe- mentsledningen, och fullgöras bl a genom regelbundna möten med hela gruppen. De enskilda personerna får samtidigt genom anknytning till en viss enhet en daglig kontakt med det aktuella arbetet för ifrågavarande region/område. En av tjänstemännen bör ha ställning som enhetschef och vid behov kunna leda gruppen; även denne bör dock anknytas till en enhet dock utan att vara chef för denna.
De internationella sekretariaten
På de internationella sekretariaten eller motsvarande arbetar drygt 70 handläggare (inkl chefer) och drygt 20 assistenter. De internationella sekretariaten var från början tänkta som stabsenheter i departementen. Tillväxten beror på att departementen fått ökade uppgifter på det internationella området.
Man bör försöka återvända till de förhållanden som gällde när de internationella sekretariaten inrättades år 1965. Det innebär att de internationella sekretariaten i normalfallet bör svara för besöksverksamhet (in- och utgående) samt vara ett uppsamlingsställe för den internationella verksamheten (brevlåda och distributionscentral). Sakhanterin gen skall ske på fackenheter- na, med vilka också UD i förekommande fall bör samarbeta. Det betyder också att medverkan i förhandlingar, överläggningar och besök som regel kan ombesörjas av sakenheterna. Ärenden rörande FN:s fackorgan bör kunna hållas ihop av en sakenhet i varje departement.
Om denna grundsyn tillämpas bör de internationella sekretariaten kunna minskas.
För att undvika misstag i protokollära frågor bör UD:s protokoll någon gång om året samla tjänstemän från de internationella sekretariaten (motsv) som handlägger besöksfrågor till information om de protokollära frågorna och andra problem i samband med utländska besök. U tlandsmyndigheterna/fackdepartementen
Utlandsmyndighetema står inte endast till UD:s förfogande utan är organ för regeringen och regeringskansliet i dess helhet. Det är därför betydelsefullt med goda kontakter mellan dessa myndigheter och regeringskansliets olika delar.
Besöksverksamheten kan i vissa fall bli en omfattande uppgift för ambassaderna. Statsråds- beredningen och UD bör kunna ta på sig att planera besök från Sverige så att största effekt i besökslandet uppnås.
För att man från utlandsmyndighetens sida skall veta vilken information som ett departement är intresserat av bör beskickningschefen och hans närvarande medarbetare inför sitt tillträde, liksom därefter vid andra besök i Sverige, genom kontakter med kanslihuset informera sig härom.
Ambassaderna i de nordiska länderna har en särskild ställning i förhållande till övriga departement. Utnyttjandet av dessa ambassader är lågt p g a de täta interdepartementala kontakterna i de nordiska länderna. Frågan kan därför resas om inte våra ambassader i de nordiska länderna, vid sidan av den konsulära verksamheten, bör få en särskild inriktning med hänsyn till resp lands betydelse för svensk del. En sådan specialisering skulle för ambassaden i Köpenhamn f n innebära en koncentration på Europafrågoma, för ambassaden i Helsingfors på utvecklingen i Sovjet och för ambassaden i Oslo på det säkerhetspolitiska läget i Norden. Vid en sådan prioritering kan man i gengäld få vara beredd att avstå från andra uppgifter som utförs idag.
Kapitel 6. Organisatoriska frågor rörande UD
Departement/verk
Utredningen har bett berörda myndigheter m fl liksom avdelningarna inom departementet att komma in med synpunkter och förslag. Antalet inkomna förslag är få. I två fall föreslår utredningen förändringar.
De bilaterala skuldförhandlingarna bör föras över till exportkreditnämnden och indrivningen av underhållsbidrag bör föras över från UD:s rättsavdelning till Stockholms läns allmänna försäkringskassa.
UD/byggnadsstyrelsen
För att öka UD:s möjligheter att ta ett samlat personalpolitiskt ansvar, måste strävan vara att ge UD som anställningsmyndighet beslutanderätten beträffande inte bara löner utan även beträffande bostäder och andra utlandsförmåner inom ramen för de centralt överenskomna avtalen med de fackliga organisationerna.
Huvuddelen av lokalkostnadema i utrikesförvaltningen avser utlandsmyndigheterna. Den utveckling mot ökat lokalt ansvar, som anges i riksdagsbeslutet om nya riktlinjer för den statliga lokalförsörjningen, bör leda till att utlandsmyndigheterna på sikt ges stor självstän- dighet inom givna budgetramar såväl vid löpande förvaltningsärenden som vid inhyrnings- ärenden. Denna självständighet bör gälla både mot KBS och mot UD. Hyresförhållandena,
inkl servicefrågor för utlandsmyndigheterna, bör klarläggas i avtal mellan dessa och KBS. I ett par andra frågor anser utredningen att ytterligare ändringar av samarbetsforrnema bör ske.
KBS ökade ansvar för den samlade statliga lokalhållningen bör också gälla inom utrikesför- valtningen. De problem som finns med nuvarande ordning kan enligt uredningens mening tillgodoses främst genom en tillämpning av de nya riktlinjerna och genom ökat lokalt ansvar.
En viss förskjutning av arbetsuppgifterna mellan UD och KBS bör dock ske. Alla frågor rörande förvaltning av statsmöblerade personalbostäder bör således överföras till UD tillsammans med hithörande inköps— och transportfrågor. Förändringen berör på sikt tre till fem personer på KBS' utrikesbyrå.
Förslaget innebär att KBS har kvar sin fastighetsägarroll och rollen som statens representant vid hyresfrågor. För utrikesdepartementet kommer. med en rambudgeterin g, lokalkostnader- na att vara flexibla och ge incitament för ökat ansvarstagande för lokaler och bostäder.
UD/utlandslönenämnden
Sedan utlandslönenämnden inrättades 1977 har flera förändringar inträffat inom dess verksamhetsområde. Avtal har skrivits som omfattar alla utlandsstationerades anställnings— förmåner. En praxis har skapats i fråga om de individuella tillämpningsproblem som uppkommer för tjänstemännen. Till följd härav har också antalet ärenden minskat kraftigt under främst det allra senaste året. Det är en tendens som kan väntas bestå. Arbetsbelastning- en för nämnden och dess kansli påverkas naturligtvis härav.
UD 87 anser att det fortfarande föreligger behov av en partssammansatt nämnd. Nämnden bör ha till uppgift att fastställa reglerna för utlandsförmåner. Tillämpningen härav bör däremot ankomma på resp anställningsmyndighet, vilken därmed får ett utvidgat arbets- aransvar. I de fall allvarliga tvister uppstår mellan arbetstagaren och anställningsmyndig- heten, skall dock nämnden i sista hand kunna avgöra ärendet. Det förefaller lämpligast att i fortsättningen en handläggare vid SAV utses att vara nämndens sekreterare. Underlag ifråga om totalkostnadsprövningar samt pris- och kursuppföljningar bör tas fram av UD. Kansliet avvecklas som separat enhet. Till UD överförs medel motsvarande två tjänster; SAV torde behöva vissa resurser för dess beredningsuppgifter. En besparing av ca tre tjänster bör kunna ske.
UD/regeringskanslietsförvaltningskontor (FK)
Utredningen har i skrivelse den 27 juni 1988 föreslagit att vissa av UD:s servicefunktioner förs över till FK.
Utredningen pekar på ytterligare områden, där likartade funktioner finns både inom UD och FK. Inriktningen bör vara att successivt förstärka det administrativa samarbetet med målet att på sikt vidta ytterligare organisatoriska samordningsinsatser. Det bör därför ankomma på FK och UD att inom de närmaste åren återkomma till regeringen med sådana förslag.
Koordinatörerna
En försöksverksamhet med särskilda koordinatörer inrättades år 1985. Sedan försöksverk- samheten inleddes har förhållandena förändrats. Antalet projekt har minskat drastiskt m m. Utredningen föreslår att försöksverksamheten upphör och att tjänsterna avvecklas. Resurser motsvarande de tre nu besatta koordinatörstjänsterna bör i stället kunna utnyttjas i linje- organisationen för särskilda uppgifter.
Den inre organisationen
Utredningen konstaterar att utrikesdepartementet ärett för svenska förhållanden mycket stort departement. Inom de fem avdelningarna tillämpas både en funktionell och en geografisk uppdelning av enheterna. Vid sidan av enheterna finns ett stort antal fristående enheter. grupper och specialbefattnin gar.
Blandningen av departements- och verksuppgifter ställer departementet inför en, jämfört med andra departement, annorlunda arbetssituation. Utredningen kan dock konstatera, att varken övriga departement eller underlydande myndigheter upplever samordningsproblem inom UD. Sådana synpunkter har dock förts fram inom utrikesförvaltningen själv.
En förordad lösning för att minska samordningsproblemen och förkorta handläggningstiden är införandet av ett s k desk-system. Utredningen diskuterar för- och nackdelar med ett sådant system och konstaterar bl a att det är svårt att se hur ett desk-system skulle kunna infogas i en avdelningsstruktur och i en struktur där departementsledningens uppgifter är funktion- ella. UD 87 anser därför att det inte föreligger tillräckliga skäl att genomföra den kraftiga förändring som ett desk-system skulle innebära. Vissa samordningsmål kan uppnås genom att utse länderansvariga.
Utredningen anser i övrigt i fråga om samordningsproblemen att det chefsmöte, som finns idag, kompletteras med regelbundna överläggningar mellan de tre statssekreterarna (vid behov även den nordiske statssekreteraren).
UD:s avdelningsstruktur bör även framdeles vara funktionellt uppbyggd. En indelning i fem avdelningar, svarande mot de nuvarande, synes också vara mest ändamålsenlig. U-avdel- ningen, handelsavdelningen och politiska avdelningen lyder naturligen under resp statsråd. De båda övriga avdelningarna (administrativa avdelningen och rättsavdelningen) liksom press- och informationsenheten bör betraktas som en gemensam stödresurs för hela departe— mentet och dess ledning. I organisatoriskt avseende bör den nuvarande rättsavdelningen och planerings- och rättssekretariatet vid handelsavdelningen sammanföras till en rättsavdel- ning. Det bör finnas två rättschefer vid denna avdelning.
Kärnan i UD:s organisation är enheterna och dessas roll bör förstärkas genom att åtskilliga fristående grupper och tjänstemän förs till enheterna.
Den politiska avdelningens biträdande chef bör under departementsledningen svara för samordningen av det säkerhetspolitiska analysarbetet.
Nuvarande enhet 2 delas i två enheter. Den nya enhet 2 bör handlägga ärenden rörande västeuropeiska länder, Europarådet, EG. ESK. europeiskt politiskt och militärt samarbete samt öst-västförbindelserna. Den nya enheten 3 bör handlägga ärenden rörande länderna i Nord-, Central- och Sydamerika, samt teknologifrågor och krigsmaterielexport. Inom den politiska avdelningen finns en tjänst för att samordna olika frågor om terrorism. Den kan knytas till denna enhet eller placeras inom rättsavdelningen.
För övriga enheter föreslås enbart förändringar av nuvarande enhet 6 (den nya enheten 7), som förstärks med ytterligare en handläggare för säkerhetspolitiska analyser.
För protokollets del föreslås att avdelning B (skyddsmaktsuppdragen) förs dit. Protokollet har ett nära samband med den politiska avdelningen och bör lyda under samma statsråd som denna.
För handelsavdelningen föreslås en förstärkning med två tjänstemän av resurserna för analyser av ekonomi och handel med säkerhetspolitiska implikationer. Biblioteket vid handelsavdelningen bör i organisatoriskt avseende ingå i administrativa avdelningen. Rättssekretariatet bör vidare utgöra en enhet vid rättsavdelningen; denna bör dock betjäna handels- och ev U-avdelningama och lyda under en särskild rättschef.
För avdelningen för internationellt utvecklingssamarbete föreslås inga ändringar.
Vad gäller rättsavdelningen föreslås att ärenden rörande indrivning av underhållsbidrag förs till Stockholms läns allmänna försäkringskassa. Utöver den tidigare nämnda överflyttningen av handelsavdelningens rättssekreteriat till rättsavdelnin gen föreslås inga ändringar i enhets- indelningen.
För administrativa avdelningen har föreslagits att en stor del av servicekontorets uppgifter skall föras över till regeringskansliets förvaltningskontor. Servicekontoret kan därmed upphöra som organisatorisk enhet. Återstående uppgifter kan föras till befintlig enhet inom administrativa avdelningen. Uppgiften att schablonmässigt fördela en del av nuvarande anslaget D.3 Övrig information om Sverige i utlandet föreslås föras till A 2. Uppgiften att förse utlandslönenämnden med underlag i fråga om totalkostnadsprövnin gar samt pris- och kursuppföljningar och handl