SOU 1991:76

Miljön och förpackningarna : slutbetänkande

Pei % 4 Mi jön och forpacknin gama

SOU 1991 :76 Slutbetänkande av förpackningsutredningen

*; SOU 1991:76 & Slutbetänkande av förpackningsutredningen

Statens offentliga utredningar

&& 1991:76 & Miljödepartementet

Miljön och förpackningarna

Slutbetänkande av förpackningsutredningen Stockholm 1991

Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/7 39 96 30 Telefax: 08/739 95 48

Publikationema kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan 5, Stockholm.

Omslagsbild: Walter Paavonen

Slutbetänkandet SOU 1991:76 och bilaga SOU 1991:77 är tryckt på 80g. Cyclus 100% returpapper, klorfritt.

NORSTEDTS TRYCKERI AB Stockholm 1991 ISBN 91-38-10871—2

ISSN 0375—250X

Genom beslut den 31 maj 1990 bemyndigade regeringen chefen för miljödepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag till sådana åtgärder inom förpackningsområdet som syftar till att främja retursystem. Med stöd härav tillkallade departementschefen den 15 juni 1990 verkställande direktören vid Statshälsan Sven—Runo

Bergqvist som särskild utredare.

Utredningen har tidigare avgivit delbetänkandet (SOU 1990:85) översyn av skatten på dryckesförpack— ningar.

Att som experter biträda utredaren förordnades den

21 september 1990 departementssekreteraren Anna Elzvik (t.o.m. 22 april 1991) och departementssekreteraren Torbjörn Boström. Vidare förordnades som experter den 23 april 1991 departementssekreteraren Agneta , Björkenstam och den 19 mars 1991 departementssekrete- raren Tomas Dahlman samt departementssekreteraren Ann-Katrin Wegmann-Persson.

Till utredningen har varit knutna fyra referensgrupper med representanter för industri, handel, myndigheter samt miljö— och konsumentorganisationer.

Till sekreterare förordnades den 1 augusti 1990 civil— ingenjör Pernilla Knutsson och från den 1 februari 1991 departementssekreterare Annika Helker Lundström.

Härmed överlämnas slutbetänkandet "Miljön och förpack—

ningarna".

Stockholm den 27 september 1991

Sven—Runo Bergqvist

/ Annika Helker Lundström

Pernilla Knutsson

INNEHÅLL SAMMANFATTNING , 1 INLEDNING ' 1.1 Uppdraget 1.2 Tidigare förslag 1.3 Arbetets uppläggning 1.4 Definitioner 3 1.4.1 Retursystem och energiutvinning 27 ! 1.4.2 Förpackningar 28 i 1.5 Betänkandets disposition 31 , 2 ALLMÄNT on FÖRPACKNINGAR ' 35 l 2.1 Förpackningsmaterial 35 1 2.2 Förpackningars funktioner 40 2.3 statistik 43 2.3.1 Den svensk förpackningsmarknaden mätt i kronor 43 2.3.2 Marknadsförändringar 44 2.3.3 Inhemsk tillverkning och import— beroende 46 2.3.4 Den svenska förpackningsmarknaden mätt i vikt 48 2.3.5 Utvecklingen inom svensk förpack— ningsmarknad i sammandrag 50 , 2.3.6 Användningen av förpackningar inom , olika områden 53 [ 2.4 Förpackningarnas andel av avfallet 54 1 2.5 Förpackningsindustrin 55 ' 2.6 Förpackningssystem på den svenska 3 marknaden 56 ! 2.6.1 Förpackningssystem 57 * 2.7 _ Framtida förpackningar 61 ' 2 8 Onödiga förpackningar från konsument— synpunkt 64 2.8.1 Exempel på förpackningar som konsumenter upplever som onödiga 65 2.9 Samhällets krav på förpackningar 66 2.9.1 Livsmedelsförpackningar - miljökrav som kolliderar med andra krav 66 2.9.2 Materialåtgång vid val av olika

material 72

www ..- QUI->

L»)

h£>h4>h

hc»hJH

åååh-(>

... xlOlUlobvb NH

H

UlU'lU'lU'IU'IUlUI

NNNNHH

WMF—'

U'IU'IU'lU'lU'l mmmbw

N)H

HFJFJHPJF*H

mmmmmmmm ONUl-bbJNH

Exempel på lagar som eventuellt kan komma i konflikt med miljökrav Läkemedel Kemiska produkter Möjlighet att använda oblekt papper Standardisering och handelspolitik

MILJÖPOLITISKA MÅL INOM FÖRPACKNINGSOMRÅDET Allmänna miljömål Mål för retursystem för dryckes— förpackningar Prioritering mellan återanvändning, ma— terialåtervinning och energiutvinning Utredningens precisering av målen EG—förslag till mål Nordiskt handlingsprogram - förslag till mål Miljöpolicy inom förpacknings— branschen

FÖRPACKNINGARNAS MILJÖPÅVERXAN Tidigare undersökningar Miljöprofilmodeller Miljöfaktorer Jämförelse mellan återanvändning, materialåtervinning, energiutvinning och deponering Metodik

Resultat och slutsatser Förpackningssystem

Nedskräpning Biologisk nedbrytbarhet

AVFALL Det kommunala avfallsmonopolet Renhållningslagen Hushållsavfallet

Källsortering

Insamling och transport Slutligt omhändertagande av hushålls— avfallet Icke branschspecifikt industriavfall Miljöfarligt avfall Energiutvinning ur avfall Risker med avfallsförbränning ENA-utredningen

NUVARANDE SYSTEM FÖR PRODUCENTANSVAR Exempel på existerande modeller Skrotbilar Miljöfarliga batterier Returflaskor för öl och läskedrycker Returflaskor för vin och sprit Aluminiumburkar för drycker Glasåtervinning

73 74' 77 78 78

83 83

85

85 86 87

88

88

91 91 92 95

96 96 100 112 113 115

117 117 118 121 123 126

127 129 130 130 133 137

141 142 142 143 144 144 144 146

moxm. wde m—q

.. ooo. oo-

. .

OONIONWPLJNH

moamcnoamcncamcnm NPJF*HIJF*HIJFJH

oo . .

030303. QUI->

g

wnomxoo NIOFJH '.:

Hl—l 000990!) oo ....... OXU'I-ÖLJNNN

|_l .c- hk.—JN

10.2

10.3

Returpapper Wellpapp

Sammanfattning av nuvarande ansvars— bild

EKONOMISKA STYRMEDEL Den svenska skatten på dryckesför- packningar

Engelsk modell för skatt på dryckes— förpackningar En statlig avfallsavgift Icke—styrande avgifter på avfall Förslag till avfallsavgift i Kalifornien Differentierade kommunala avfalls- taxor

EXEMPEL pÅ MÖJLIGA RETURSYSTEM Exempel på fungerande retursystem Returglas Returflaska av polykarbonat Returburk Retur—PET

Lastpallar

Transportförpackningar

Wellpapp återvinning Återglas Exempel på system med återfyllning i butiken - Nya återfyllningssystem av glas- förpackningar Bensinstationernas förpackningar Byggavfall Plastförpackningar

UTVECKLINGEN INTERNATIONELLT EG-direktiv Förslag till EG-direktiv

Tyskland

Den tyska förordningen om förpack- ningsavfall och DUAL—systemet Den tyska förpackningsförordningen Kommentarer till förordningen DUAL—systemet USA Nederländerna Frankrike Norden

ÖVERVÄGANDEN ocn MOTIV

Allmänna utgångspunkter Generell miljöbedömning samt miljöpolicy för förpackningarna Specifika miljöbedömningar och målsättningar för olika förpacknings— material

147 148

148

151

151

152 153 154

154

156

157 157 157 157 158 158 158 159 159 159

159

160 161 162 163

167 167 168 175

175 177 181 184 195 197 203 203

205 205

210

220

10 . 3 . 1 Glas 2 2 1 10.3.2 Aluminium 227 10.3.3 - stålplåt 231 10.3.4 Wellpapp, papper och kartong 233 10.3.5 Plast 244 10.4 Producentansvar för förpackningar 253 10.4.1 Inledning 253 10.4.2 Producentansvarets omfattning 255 10.4.3 Vilka företag skall ha producent-

ansvar? 260 10.4.4 Förpackningskonsumentens intresse,

ansvar och roll 263 10.4.5 Finansiering av producentansvar 267 10.4.6 Lag eller avtal - ekonomiska styrmedel 273 10.4.7 Ekonomiska styrmedel 278 10.4.8 Informationsinsatser och forskning 282 10.4.9 Organisation 290 1 1 UTREDNINGENS FÖRSLAG 2 9 3 11.1 Utgångspunkter 293 11.2 Miljöpolicy för förpackningar 293 11.3 Samhällets miljömål och krav för

olika förpackningsslag 296 11.4 Producentansvar för förpackningar, 298 11.5 Konsekvenser 304 11.5.1 Miljöeffekter 304 11.5.2 Arbetsmiljö 304 11.5.3 Hygien vid insamling 305 11.5.4 Handeln över gränserna 305 11.5.5 Effekter på berörda näringar 305 11.5.6 Effekter för konsumenten 310 11.5.7 Totala kostnader för förslaget 311 12 FÖRFATTNINGSFÖRS LAG 3 1 3 12.1 Sammanfattande överväganden 313 12.1.1 Renhållningslagen 313 12.1.2 Lag om återtagning av förpackningar 314 12.2 Upprättat lagförslag 316 12.3 Specialmotivering 316 12.3.1 Renhållningslagen 316 12.3.2 Lagen om återtagning av förpackningar 317 Bilagor 1 Direktiv och tilläggsdirektiv 2 Marknadsanalys — svensk förpackningsmarknad 3 Förpackningssystem på den svenska marknaden 4 Framtidens förpackningsmaterial och —system 5 Onödiga förpackningar

6. Bestämmelser inom området förpackningar

7 Utdrag ur rapporten "Livscykelanalyser för förpackningsmaterial - beräkning av miljöbelastning"

8 Skräpräkning 1991

9 a) Mjölkförpackningar b) Mjölkförpackningars miljöpåverkan

10 Återanvändning av förpackningsglas

11. Ekonomiska aspekter på plastavfall

12. Förpackningslagstiftning och återvinning i USA

Bilaga 1 separat volym (SOU 1991:77) Livscykelanalyser för förpackningsmaterial - Beräkning av miljöbelast- ning

Förpackningsutredningens uppdrag är enligt ursprungs- direktiven att utreda och lämna förslag till åtgärder inom förpackningsområdet som främjar retursystem. Genom tilläggsdirektiv fick utredningen i uppdrag att utarbeta ett förslag till en modell för producent- ansvar vad gäller returhantering och återanvändning, återvinning av material eller energiutvinning från förpackningar.

Förpackningarna har många väsentliga funktioner i den moderna varuhanteringen t.ex. att underlätta tillverk— ning, lagerhållning, hantering och transport. De medverkar till att skydda omgivningen och de har vidare en betydelsefull roll när det gäller att ge information om varan. Inom livsmedelsområdet ställer samhället särskilda krav på förpackningar, vilket bl.a. innebär att nya återfyllnadssystem måste klara hygieniska krav samt att återvunnen förpackningsråvara i allmänhet inte kan användas till förpackningar som kommer i kontakt med livsmedel. Från konsumentsynpunkt finns det däremot förpackningar som kan anses som onödiga t.ex. när varan är inpackad i dubbla eller fler förpackningar.

Konsumtionen av förpackningar har ökat under de senaste decennierna. Efter den snabba ökningen under 1960—talet, då ökad levnadsstandard och införandet av självbetjäningssystem i butiker påverkade förpack—

ningsutvecklingen mycket starkt, har en något lugnare förändringstakt inträtt under 1980-talet. Vad gäller de enskilda materialslagen har plastförpackningarna ökat kraftigt, papper och kartong har haft en svag ökning medan konsumtionen av förpackningar av glas och

metall har stagnerat.

Bedömningen av förpackningars miljöpåverkan bör utgå ifrån studier av den totala miljöbelastningen och resursåtgången under hela förpackningens livscykel från uttag av råvara, via förpackningstillverkning, transporter och fyllning till avfallsledet. Utred— ningen har med hjälp av sådana livscykelanalyser av olika förpackningsmaterial funnit att energibehov och utsläpp minskar om förpackningsmaterial återanvänds eller återvinns. Från miljösynpunkt är återanvändning klart att föredra framför återvinning, vilket i sin tur är att föredra framför förbränning med energiut— vinning under förutsättningen att varje materialslag betraktas för sig. För brännbara material är vidare energiutvinning att föredra miljömässigt framför deponering. Det är viktigt att poängtera att denna raka prioritering inte gäller generellt om de olika materialslagen jämförs sinsemellan.

Om man skulle vilja ha en mera fullständig bild av miljöbelastningen kan man studera varje förpacknings- situation för sig, och jämföra hur olika förpacknings— slag medverkar till miljöbelastningen. En sådan jäm— förelse är dock mindre relevant utifrån ett samhälls— perspektiv. De olika förpackningarnas miljöfördelar resp. miljönackdelar går inte att rangordna generellt utifrån olika förpackningssituationer. Utredningen har därför valt att lägga samhällskraven utifrån de olika förpackningsslagen. Samhällets miljöpolicy för för— packningsområdet måste ges en mera generell inriktning

system.

.

Ett ansvar för producenterna att omhänderta restpro- dukter kan teoretiskt omfatta ett ekonomiskt ansvar, ett fysiskt ansvar eller en kombination av båda. De system som visat sig fungera bäst är de där producen— terna har såväl det ekonomiska som det fysiska ansva—

ret för återtagningen.

I flera länder i Europa har åtgärder vidtagits eller diskussioner påbörjats i riktning mot införande av ett producentansvar för ökad återtagning av använda för- packningar. Tyskland har under året antagit en långt— gående lagstiftning som innebär att tillverkare, distributörer och handel görs ansvariga för insamling och återvinning av förpackningsavfall. I Nederländerna har ett liknande ansvar införts avtalsvägen. Denna form av ansvarstagande utgör också en av de grundläg- gande principerna vid EG—kommissionens pågående arbete med ett direktiv för förpackningsavfall.

Utredningen eftersträvar en harmonisering med utveck— lingen i övriga Europa. De särskilda förutsättningar som gäller för vårt land måste emellertid beaktas t.ex. att vi redan har fler väl fungerande system för återanvändning och återvinning av förpackningar. Vidare är avfallssituationen mindre akut än i många andra länder och vi har förhållandevis hög kapacitet för förbränning med energiutvinning. Hänsyn måste också tas till den glesa befolkningstätheten.

En övergripande miljöpolicy för förpackningarna.

Samhällets miljökrav bör utgå från följande.

Mängden förpackningsmaterial bör reduceras främst genom att mängden råvara per förpackning minskas

samt genom att "onödiga" förpackningar försvinner.

Materialvalet bör syfta till att reducera miljö- belastningen bl.a. genom att PVC och tungmetaller såsom bly i möjligaste mån elimineras.

Återanvändning av förpackningar bör ske så långt det är möjligt. De förpackningssystem som byggts upp för återanvändning bör vidmakthållas och utvecklas. En utökad återanvändning bör komma till stånd inom vissa områden t.ex. när det gäller transportförpackningar samt förpackningar för vissa kemisk—tekniska produkter, som t.ex. ingår i bensinstationssortimentet samt för tvättmedel.

Materialåtervinning av förpackningar bör utökas väsentligt genom att tekniken för insamling och

sortering utvecklas samt genom att nya marknader för återvunnet förpackningsmaterial skapas.

Energiutvinningen ur förpackningsmaterial bör förbättras genom en ökad kommunal källsortering. Deponering av förpackningar bör ske endast i ' undantagsfall.

Miljömål och krav för olika fögpackningsslag

Glas

Nuvarande system för återanvändning av glas skall vidmakthållas och utvecklas.

Målet för återvinning av glas bör öka från ca 35 % i dag till 60—70 % till år 2000.

Aluminium

Målet för materialåtervinning av aluminiumförpack— ningar bör öka från ca 42 % i dag till 60-80 % år 2000.

stålplåt

Målet för materialåtervinning av stålplåt bör öka till 40—60 % år 2000. Det innebär en avsevärd ök- ning eftersom materialåtervinningen är försumbar i dag. -

Wellpapp, papper och kartong

Målet för materialåtervinning av förpackningar av

papper m.m. bör öka från 46 % i dag till i genom- snitt 60 % fram till år 2000.

Det finns goda förutsättningar för en kraftig ökning av återanvändningsbara transportförpack- ningar. Likaså torde många av de plastflaskor som används till kemisk—tekniska produkter kunna åter— användas, t.ex. tvättmedel och bensinstationernas sortiment.

Målet för materialåtervinning av plast bör på längre sikt vara 60 %. Ett första etappmål år 2000 bör vara 30—40 % materialåtervinning. För att dessa mål skall kunna uppnås krävs tekniska genom- brott för materialåtervinning av plast samt avsättningsmarknader för återvunnet material. Utvecklingen bedrivs till stor del interna- tionellt.

Producentansvar för fögpackningar

Utredningen föreslår att ett producentansvar för förpackningar införs i Sverige. Den fysiska delen av producentansvaret innebär att kommunens ansvar för insamling och bortforsling av det aktuella materialet upphör. Den använda förpackningen definieras således inte som avfall utan som en råvara som producenterna under vissa betingelser är skyldiga att återta. Producentansvaret innebär även en rättighet att återta materialet.

Förpackningsmaterial som av kommunen läggs till- sammans med hushållsavfallet skall som hittills samlas in och forslas bort av kommunen i enlighet med renhållningslagen.

Producenterna är även ansvariga för att samla in utsorterat förpackningsmaterial från det icke- branschspecifika industriavfallet.

Utredningen föreslår att förpackningsproducenterna skall ha det ekonomiska ansvaret för återtagning och materialåtervinning av använda förpackningar som utsorterats från det allmänna avfallet.

En förpackningsavgift bör dock kunna tas ut som täcker kostnaderna.

Kommunerna skall liksom hittills ha det ekonomiska 'ansvaret för den del av förpackningsavfallet som inte sorterats ut och går med det vanliga avfal— let till energiutvinning eller deponi. Förpack— ningsproducenterna kan köpa tjänster av kommunen på entreprenörsbasis varvid sedvanliga affärs— mässiga principer skall tillämpas.

Utredningen föreslår att producentansvaret bör kunna avgränsas geografiskt eftersom miljömässiga fördelar av förpackningsinsamling inte går att uppnå i glesbygd på samma sätt som i tätort.

Utredningen föreslår att förpackningar som sorte- rats ut i princip skall användas till material— återvinning. I undantagsfall bör producenten kunna medges tillstånd att energiutvinna en utsorterad och ren förpackningsfraktion. Det är dock enligt _ utredningens mening endast miljömässigt motiverat när alternativet är deponi.

Utredningen föreslår att producentansvaret för förpackningar skall ha lagstöd och att ansvaret

skall omfatta återtagningsskyldighet av använda förpackningar för samtliga intressenter dvs.

handeln, distributörer/varuproducenter, förpack—

ningstillverkare samt materialleverantörer. Importörer bör även omfattas av detta ansvar. När särskilda skäl föreligger skall lagen medge att producentansvaret avgränsas till ett färre antal aktörer. Denna avgränsning får dock_inte öppna vägen för en konkurrensbegränsning.

Utredningen föreslår att förpackningsanvändare vare sig det är företag eller enskilda konsumenter — skall ha en principiell skyldighet att medverka vid sortering av förpackningar.

I övrigt bör producenterna stimulera till konsu- mentmedverkan med pant eller återlämningspremier, något som dock inte förutsätter lagreglering. Konsumenten måste ges relevant information i form av märkning. Utredningen föreslår att märkningen ges lagstöd och att Sverige verkar för en harmo-

nisering av märkningen i Europa.

Utredningen förordar i första hand höjda avfalls— avgifter som ekonomiskt styrmedel för att stimu— lera ökad materialreduktion, återanvändning och materialåtervinning. Om utredningens förslag om producentansvar införs, föreslås att den nuvarande

dr ckesfö ac sskatten avskaffas.

Utredningen föreslår att en särskild förpacknings- delegation skall knytas till statens naturvårds- verk. Delegationen bör bl.a. ha till uppgift att utarbeta underlag och företräda regeringen i förhandlingar med näringslivet samt följa upp uppställda mål.

1 INLEDNING 1.1 Uppdraget

Vid regeringssammanträde den 31 maj 1990 beslöt rege— ringen att tillkalla en särskild utredare för att ut- reda åtgärder inom förpackningsområdet (Dir. l990:39). Uppdraget är att utreda och lämna förslag till åtgär- 'der inom förpackningsområdet som syftar till att främ- ja olika typer av retursystem. Arbetet skall inriktas på förslag till styrmedel för att påverka tillverk- ning, distribution och användning inkl. kvittblivning av olika slags förpackningar. Utredningen fick med förtur till uppgift att se över skatten på dryckesför— packningar så att denna får en styrande verkan.

Utredningen antog namnet förpackningsutredningen.

Förslag till ökad differentiering av nuvarande skatt på dryckesförpackningar lämnades i oktober 1990 i delbetänkandet (SOU l990:85) Översyn av skatten på dryckesförpackningar.

Vid regeringssammanträde den 21 mars 1991 fick utredningen i tilläggsdirektiv (Dirn l991:l7) att utarbeta ett förslag om ett fullständigt ansvar för tillverkare, distributörer och handel vad gäller returhantering och återanvändning, återvinning av material eller energiutvinning från förpackningar. Bakgrunden är utvecklingen i Europa, där Tyskland

under året har infört en långtgående lagstiftning som innebär att tillverkare, distributörer och handel görs

ansvariga för insamling och återvinning av förpack— ningsavfall. I Nederländerna har ett liknande ansvar införts avtalsvägen. Denna form av ansvarstagande utgör också en av de grundläggande principerna vid EG—kommissionens pågående arbete med ett direktiv för

förpackningsavfall.

I föreliggande slutbetänkande redovisas ett förslag

till en modell för producentansvar vad gäller retur— hantering och återanvändning, återvinning av material eller energiutvinning från förpackningar. Vidare ges— förslag till en samlad miljöpolicy för förpacknings—

området.

Direktiven och.tilläggsdirektiven återfinns i sin helhet i bilaga 1.

1.2 Tidigare förslag

Utredningen föreslog i delbetänkandet översyn av skatten på dryckesförpackningar ett förslag till ändring av nuvarande skatt på dryckesförpackningar så ' att denna får en.mer styrande effekt. Förslaget har remissbehandlats. I regeringens prop. 1990/91:90 och i tilläggsdirektivet framförs, delvis i linje med några av remissyttrandena, att en ändring av skatten på dryckesförpackningar bör anstå i avvaktan på förelig- gande översyn av hela förpackningsområdet och samord- nas med de förslag som kommer att läggas i slutbe— tänkandet.

Kartläggningar

I utredningsuppdraget har ingått att genomföra ett

antal kartläggningar varav den mest omfattande gäller förpackningars miljöpåverkan. Följande större kart—

läggningar har utförts.

Kartläggning

Förpackningars miljöpåvere kan, livscykelanalyser för förpackningsmaterial

Användning av olika material inom olika verksamhetsområ— den. Utvecklingen av mängden

använda förpackningar Viss offentlig statistik Beskrivning av olika för—

_packningssystem

Beskrivning av framtida förpackningsmaterial

Regler och krav som står i motsättning till miljökrav

Risker med sopförbränning av förpackningar

Utförts av

Chalmers Industriteknik

Packforsk

SCB

Lunds Tekniska Högskola Institutionen för transportteknik

Lunds Tekniska Högskola Institutionen för transportteknik

Packforsk

Statens naturvårdsverk

Beskrivning av tekniska och ekonomiska möjligheter att återvinna plastförpackningar

Teknisk, hygienisk och eko- nomisk jämförelse av olika

typer av mjölkförpackningar

Möjligheter till ökad retur— tagning av förpackningsglas

Lagstiftning om och återvin- ning av förpackningar i USA Förekomst av onödiga för-

packningar i butiker

Nedskräpning längs lands- vägar Effekter av en skatt eller

avgift i olika distribu- tionsled

Kartläggningarna presenteras

Statens industriverk

Institutet för livs- medelsforskning (SIK), Göteborg

Tekn. lic. Göran Lindblad

Anders Karlsson, Tekniska attaché- kontoret i Washington

Konsumentforum

POOL 2000

stig Fölhammar

i valda delar i betänkan-

det eller i bilagor till betänkandet.

Experter och referensgrupper

Utredningen har biträtts av experter från miljödepar- tementet, finansdepartementet, industridepartementet och utrikeshandelsdepartementet.

Miljöfrågor kring förpackningar berör emellertid ett stort antal intressenter inom olika samhällssektorer. För att få ett brett underlag och kunna hämta in synpunkter från företrädare för olika intresseområden har utredningen därför även valt att knyta till sig följande fyra referensgrupper:

— referensgruppen för industrin

- referensgruppen för handeln

- referensgruppen för myndigheter.

— referensgruppen för miljö— och konsumentorganisa-

tioner.

I den största gruppen, referensgruppen för industrin, har innefattats företrädare för råvaruleverantörer, materialtillverkare, förpackningstillverkare och fyllare.

Utredningen har sammankallat referensgrupperna vid minst fyra tillfällen vardera.

Referensgruppen för industrin har utgjorts av

Else Dahl Andersson Tetra Pak AB

Anders Asp Skogsindustrierna Lars Cederberg Åkerlund & Rausing AB Yngve Dagel Packforsk Sven Dingertz Byggmaterialgruppen

Stieg Edlund PKL, Plast— och Kemikalie-

leverantörers Förening Ingrid Flory Packforsk, Miljösekretariatet

Per Gålmark

Gunnar Hansson Jan Hiselius

Göran Holmqvist

Bengt Jobin Jan—Erik Larsson Staffan Larsson Bo Lennander Anders Linde Tommy Nordin Ragnar Ohlson Peter Pien Anders Schelin

N—Å Ternerot

Grafiska Industriförbundet Ingenjörsvetenskapsakademien Kartongfabriken/Wellpapp SLIM, Sveriges Livsmedels— industriförbund Industriförbundet

Sveriges Mekanförbund Svenska Bryggareföreningen Byggentreprenörerna

PLM AB

Svenska Petroleum Institutet Kooperativa Förbundet Sveriges Plastförbund

'Gotthard Nilsson AB

Astra Pharmaceutical

Production AB

Referensgruppen för handeln har utgjorts av

Iwan Ahlström

Lars Ehinger Lilian Fredriksson Lisbeth Kohls Leif Larsson

Henry Pettersson

Grossistförbundet Svensk Handel

KF Handel AB

DAGAB

ICA Förbundet

SSLF, Sveriges Livsmedels— handlares Förbund

DULOG, Dagligvaruhandelns Utvecklings- och Logistik—

grupp

Referensgruppen för myndigheter har utgjorts av

Bo Audelius

Per Fahlin Ambjörn Berglund

Svenska Renhållningsverks- föreningen

Svenska kommunförbundet statens pris— och konkurrens—

verk

Christer Heinegård Styrelsen för teknisk utveck- ling

Krister Johansson Konsumentverket

Carina Johnsson Kommerskollegium

Ola Jörnstedt Naturvårdsverket

Gunilla Nyberg Läkemedelsverket

Kettil Svensson Statens livsmedelsverk

Göran Uebel Statens industriverk

Referensgruppen för miljö- och konsumentorganisationer

har utgjorts av

Maria Gardfjellv Naturskyddsföreningen Lis Gartvall Konsumentvägledarnas förening

Helena Göransson Konsumentkontoret

Yngve Hjalmarson Tjänstemännens centralorgani— sation

Bengt Ingerstam Konsumentforum

Krister Johansson . Konsumentverket

Sören Norrby Håll Sverige Rent Turid Ström Kooperativa Förbundets Miljö— råd

Hans Sundström Landsorganisationen i Sverige

Materialgrupper

För att klargöra de tekniska och ekonomiska förutsätt— ningarna för ökad återvinning har fyra materialgrupper bildats. I glas-, metall—, plast— respektive pappers— gruppen har förutsättningarna för de olika material— slagen diskuterats var för sig. Vad gäller förpack— ningar sammansatta av flera olika materialslag har dessa kunnat behandlas i metall—, plast- respektive pappersgruppen beroende på typ av sammansatt förpack— ning.

Materialgrupperna har innefattat företrädare för materialtillverkare, förpackningstillverkare, fyllare, handel, grossister, renhållningsföretag och återvinningsföretag samt konsumentintressenter. Sekretariatet har sammanträtt med varje grupp två

gånger.

Företagsbesök

Utredningen har gjort ett antal besök hos företag som tillverkar förpackningsmaterial och förpackningar samt hos förpackningsanvändare och distributörer.

Internationell bevakning

En viktig del i utredningsarbetet har varit att följa den internationella utvecklingen inom området.

Sekretariatet har därför besökt Tyskland för att genom diskussioner med representanter för myndigheter och industrin få en bild av innebörden i den nya tyska förpackningslagstiftningen samt av industrins eget initiativ för återvinning av förpackningar, det så kallade DUAL-systemet.

Sveriges förestående inträde i EG gör det särskilt viktigt att följa arbetet med det direktiv angående förpackningsavfall som pågår i EG-kommissionen. Utredaren har vid ett par tillfällen diskuterat arbetet med tjänstemän vid kommissionens miljö- resp.

industridirektorat.

I Nederländerna har myndigheterna i år slutit avtal med industrin om en viss minskning av dess användning

av förpackningar samt om återvinning. Utredaren har

även vid besök i Nederländerna träffat företrädare för myndigheter och industrin.

USA uppvisar flera intressanta exempel på lagstiftning och privata initiativ kring förpackningar och miljö. Utredningen har besökt myndigheter på federal och del- statlig nivå, industriella återvinningsorganisationer samt studerat insamling och återvinning i praktiken.

övrigt

Utredningen har anordnat ett seminarium kring förpack— ningars miljöpåverkan till vilket deltagarna i refe— rensgrupperna och materialgrupperna inbjudits. Utreda— ren och sekreterarna har vidare presenterat utred— ningens arbete vid ett antal externa seminarier och konferenser. Utredningen har också haft underhandskon— takter med programrådet för ett avfallssnålt samhälle, som anordnat ett seminarium om behovet av forskning

kring förpackningsavfall.

Den holländske industriföreträdaren dr Mulder har inbjudits till utredningens referensgrupper för industrin och handeln för att informera om den

holländska lösningen angående förpackningsavfall.

1.4 Definitioner 1.4.1 Retursystem och energiutvinning

Flera begrepp används för att beskriva olika typer av retursystem. I detta betänkande ges begreppen följande innebörd.

retursystem system för såväl återan- vändning som återvinning

- återanvändning system där förpackningen återfylls återvinning system där förpackningens

material återvinns

Utvinning av energi ur använda förpackningar definie- ras inte som återvinning eller retursystem. Med utvin- ning av energi menas att förpackningens energi nyttig- görs genom förbränning eller på annat sätt.

1.4.2 Förpackningar

Att definiera vad som menas med en förpackning är inte helt enkelt. En vid definition skulle kunna formuleras

enligt följande:

En förpackning avskiljer och håller ihop en bestämd mängd av en vara och möjliggör därmed att varan kan transporteras till den plats där den behövs.

Med denna definition är t.ex. väskor och tallrikar förpackningar. Att lägga till något om inneslutning leder dock inte rätt eftersom förpackningar kan vara både öppna och slutna. En definition av förpackningar bör därför troligen i stället ha sin grund i uppräk- ning av olika förpackningstyper.

Förpackningar kan lämpligen delas in i tre huvudtyper med utgångspunkt från deras roll i varudistributionen,

nämligen

- artikelförpackningar gruppförpackningar — transportförpackningar

Artikelförpackningen är den förpackning som den en- skilda varan förpackas i medan en gruppförpackning innehåller flera artikelförpackningar. Transportför- packningen är vanligen en stor och kraftig förpack— ning, t.ex. en låda av wellpapp eller trä eller en back, som innehåller artikelförpackningar, gruppför— packningar eller opackade varor. Det innebär att transportförpackningen ibland också kan vara artikel- eller gruppförpackning.

Inom handeln benämns de olika förpackningstyperna vanligen

- butiksförpackning (B-förpackning) — transportförpackning (T-förpackning) - konsumentförpackning (K-förpackning)

Dessa benämningar relateras emellertid enbart till distributionen av konsumentprodukter och täcker därmed inte hela förpackningsområdet.

Definitioner i den tyska förordningen

I den tyska förordningen om förpackningar från 1991, där krav ställs på återvinningsbarhet hos förpack— ningar, har man valt att räkna upp olika förpacknings- typer och i viss mån kombinera dessa med förpack- ningens funktion. En huvudindelning görs i transport-

förpackningar, säljförpackningar och kringförpack- ningar och förordningen omfattar följande förpack- ningstyper.

1. Transportförpackningar - fat, kanistrar, lådor, säckar, kartonger, cellplastdämpare och tråg, krympfilm, sträckfilm och liknande omslag som är beståndsdelar av transportförpackningar och som har till uppgift att skydda varor från skador på vägen från tillverkaren till säljaren eller som används

av säkerhetsskäl vid transport.

Säljförpackningar - slutna eller öppna behållare och omslag till varor såsom bägare, blisterför- packningar, burkar, hinkar, fat, flaskor, kar- tonger, kartongkapslar, säckar, tråg, bärkassar eller liknande som används av slutförbrukaren för transport eller som erfordras fram till förbruk- ningstillfället.

Kringförpackningar - blisterförpackningar, folier,

kartonger eller liknande omslag, som är avsedda att

såsom tilläggsförpackning till säljförpackningar

a) möjliggöra utbud av varor för försäljning genom självbetjäning

b) försvåra eller förhindra stöld eller

c) tjäna reklamändamål.

Vad gäller dryckesförpackningar så omfattas bara slut- na förpackningar vilket utesluter muggar. Olika för— packningstillbehör såsom t.ex. etiketter, band, tejp, snören, lim, lock och kapsyler anges inte separat men får troligen anses ingå i de olika förpackningarna.

De tyska definitionerna ingår i förpackningsförord— ningen och är avsedda att täcka alla typer av förpack—

ner i en svensk lagstiftning.

Definitioner i förslaget till EG-direktiv

med förpackning avses allt material som är utformat för att innehålla, hantera och leverera en produkt, från råmaterial till färdigt gods, från tillverkare till användare eller konsument.

- med primärförpackning eller säljförpackning avses en förpackning som har till uppgift att utgöra en sälj— enhet till den slutliga användaren eller konsumenten vid köptillfället.

- med sekundärförpackning eller gruppförpackning avses en förpackning som i köpögonblicket innehåller ett visst antal säljenheter antingen dessa säljs som sådana till slutanvändaren/konsumenten eller de enbart tjänar till att komplettera hyllorna vid köptillfället. Gruppförpackningen kan avlägsnas från produkten utan att produktens egenskaper påverkas.

- med tertiärförpackning eller transportförpackning avses en förpackning som har till uppgift att under- lätta hantering eller transport av ett antal säljen— heter eller gruppförpackningar så att skada ej upp- kommer.

1.5 Betänkandets disposition

Kapitel 2 beskriver olika förpackningsmaterial, för— packningars funktioner, förpackningssystem, förpack— ningsindustrin samt framtida förpackningar. Vidare redovisas grundläggande statistik över förpacknings—

marknad och -konsumtion samt förpackningarnas andel av avfallet. Kapitlet innehåller även en redovisning av konsumentens syn på onödiga förpackningar, olika sam— hällskrav på förpackningar, standardiseringsarbete och

handelspolitik.

Kapitel 3 redogör för miljöpolitiska mål inom förpack— ningsområdet, dels officiella mål som antagits av regering och riksdag och som kommer till uttryck i direktiven, dels miljöpolicy som antagits av olika näringslivsorganisationer och enskilda företag.

Kapitel 4 behandlar förpackningars miljöpåverkan "från vaggan till graven". Jämförelser görs också mellan miljöbelastning om förpackningar återanvänds, åter- vinns, förbränns med energiutvinning eller deponeras.

Kapitel 5 beskriver renhållningslagen och avfalls-

situationen.

Kapitel 6 beskriver nuvarande system för producent-

ansvar.

I kapitel 7 ges exempel på ekonomiska styrmedel.

I kapitel 8 beskrivs olika retursystem.

Kapitel 9 beskriver den internationella utvecklingen -

avseende regler och avtal för att minska miljöpåverkan från förpackningar. Speciell tonvikt läggs vid utveck—

lingen inom EG.

Kapitel 10 innehåller överväganden om olika typer av styrmedel med en särskild diskussion om utökat ansvar för tillverkare, distributörer och handel. Här över- vägs också tekniska och ekonomiska möjligheter för ökad återvinning av olika typer av förpackningar.

Vidare görs en sammanvägning av de miljömässiga vins- terna av ökad återvinning med de tekniska möjligheter- na och kostnaderna.

Kapitel 11 redovisar utredningens förslag. Dessa in— delas i en första del med en principmodell för utökat producentansvar och i en andra del med mer detaljerade förslag. Konsekvenser av utredningens förslag beskrivs också.

Kapitel 12 innehåller ett författningsförslag för producentansvar.

2 ALLMÄNT OM FÖRPACKNINGAR 2.1 Fögpackningsmaterial

Förpackningsmaterialen indelas ofta i papper och kar- tong, wellpapp, plast, glas, metall och trä. Härtill kommer kombinations— och kompositmaterial som är sammansatta av två eller flera materialslag. De olika förpackningsmaterialen har olika egenskaper som gör att de är lämpade för olika typer av varor.

Papper och kartong

Papper är ett billigt förpackningsmaterial som lätt kan formas och förslutas. Vidare är det lätt att trycka på och att dekorera. I kartong kombineras flera lager papper. Ett mycket stort antal olika förpack— ningstyper tillverkas av papper och kartong t.ex. papperspåsar, säckar, dryckesförpackningar, hylsor, burkar, dunkar, etiketter och omslag samt olika typer av kartongkapslar. Papper används ofta i kombination med plast och/eller aluminium.

Wellpapp Genom sin konstruktion ger wellpapp den lägsta kostna—

den per styrkeenhet. Det består av skilda pappersark som limmats mot varandra där vartannat ark är plant,

vartannat veckat. De plana arken svarar för styrka och sammanhållning medan de veckade fungerar som distans- material och isolerar mot stötar och tryck. Wellpapp används främst i olika typer av transportförpack-

ningar.

Plast

Plaster är lätta och slagtåliga. Inom förpackningstek— niken dominerar i dag termoplasterna. De vanligaste förpackningsplasterna_är polyeten (PE), polypropen (PP), polystyren (PS) och polyetylentereftalat (PET), vilka i huvudsak består av grundämnena kol och väte samt-vad gäller de två senare även syre. Här utöver finns mer än ett dussin andra plastmaterial som an- vänds för att uppfylla olika produkt- och distri- butionskrav. I rapporten om förpackningssystem och i rapporten om framtida material finns ytterligare

plastmaterial beskrivna.

De plaster som används till förpackningsändamål kan indelas i tre huvudgrupper: flexibla, styva och cell- plaster. Flexibla plastmaterial kan i sin tur delas in i dels enkla plastfilmer, dels laminat sammansatta av två eller flera olika plasttyper. Användningen av flexibla plaster är mycket omfattande. De används till många olika förpackningsändamål som t.ex. påsar och omslag av olika slag. Plastfilm som viras runt produk- ter, transportlådor och pallaster eller krymps på med värme ger hårt sammanhållna laster skyddade mot fukt och smuts. styv plast används till flaskor, burkar, dunkar, tråg, hinkar och fat. Olika typer av cellplast_ används i form av chips eller block som stötdämpande

material i transportlådor.

Plaster används ofta i kombination med andra material

som papper eller aluminium.

Glas

Glas är ett inert material, dvs. ett material som inte reagerar med omgivningen. Detta gör glas till ett lytterst lämpligt förpackningsmaterial för läkemedel, livsmedel och drycker. Glas är också ett billigt material.

Aluminium

Aluminium används som förpackningsmaterial i dryckes— burkar, konservburkar och folier. Aluminium har abso— lut täthet, dvs. är en barriär mot bl.a. fukt, syre och ljus. Då aluminium ingår i kombinationsförpack- ningar är det ofta i mycket tunna skikt (ca 1/100 millimeter).

stålplåt

stålplåt förekommer främst i konservburkar för livs- medel samt i plåtfat och burkar för oljor och andra kemiska produkter. I konservburkar är plåten tunn, som tunnast några tiondels millimetrar, medan plåten i större fat och kemikalieburkar är något tjockare. I många fall är förpackningar av stålplåt på insidan belagda med ett mycket tunt tennskikt.

Trä

Trä används framför allt till grövre transportförpack— ningar, t.ex. stora transportlådor, kabeltrummor och s.k. häckar. Lastpallar är den största träprodukten på

förpackningssidan.

Kombinationsmaterial

Genom olika kombinationer av material kan egenskaper hos olika förpackningsmaterial ofta förbättras vad gäller t.ex. styrka och täthet. I ett vanligt kombi- nationsmaterial av papper, plast och aluminium svarar pappret för styvhet, ogenomskinlighet och tryckunder- lag för dekorering. Plasten står för fuktskydd och ytskydd samt möjliggör förslutning. Aluminiumfolien

gör förpackningen tät.

Ett exempel på funktionen hos olika förpackningsmate- rial ges av följande laminatförpackning för flytande och halvflytande produkter: Ytterst en 0,012 mm tjock PET—plastfolie som ger tryckbarhet och glans, därefter en 0,009 mm aluminiumfolie som fungerar som ljus- och syrebarriär, innanför den en 0,015 mm polyamidfolie som ger mekanisk styrka och innerst, i kontakt med produkten, en 0,070 mm polyetenfolie som också ger ,

förseglingsmöjligheter.

Indelning av förpackningsmaterial från miljösynpunkt

Från miljösynpunkt-kan förpackningsmaterialen delas in i följande grupper

papper klorblekt, icke klorblekt kartong klorblekt, icke klorblekt wellpapp vaxad, icke vaxad

plast - PE (polyeten) - PP (polypropylen) - PS (polystyren) - PET (polyetylentereftalat) - PVC (polyvinylklorid) - kombinationsmaterial av olika plaster - nedbrytbara plaster (det finns även andra plastsorter som används i begränsad mängd)

/

glas ofärgat, färgat metall - aluminium - stålplåt trä kombinationsmaterial * papper-plast

* papper—plast-aluminium * wellpapp-plast

* plast-aluminium

* papper-aluminium

m.fl.

andra material * popcorn * stärkelse m.fl.

2.2. Föppackningarnas funktioner

Förpackningar ingår som en viktig del i distributionen av varor från producent, via grossist och detaljist, till konsument. De senaste decenniernas kraftigt ökade användning av förpackningar har bidragit till att rationalisera och underlätta varuhanteringen. Konsum- tionen av förpackningar har ökat i takt med självbe- tjäningssystemets utveckling och höjningen av den ekonomiska levnadsstandarden. Den utveckling som skett inom förpackningsområdet bör alltså inte ses som en isolerad företeelse utan är intimt sammankopplad med utvecklingen av distributionen, industrins rationali— sering samt produktivitetsökning och ändrade konsum-

tionsmönster.

Intressenter

Det finns flera olika intressenter längs förpack- ningens väg från råvara till avfall. Råvaruleveran— törer, tillverkare av förpackningsmaterial och förpackningstillverkare utgör de första leden. Därefter vidtar de som fyller förpackningarna och i senare led grossister och detaljister (se bild 2.1).

Slutanvändare av en förpackning kan vara hushållen, tillverkningsindustri eller annan verksamhet, t.ex. detaljhandeln, restauranger, bilvårdsanläggningar och

byggnadsverksamhet.

Bild 2.1 Förpackningen från råvara till "avfall" (Källa: Packforsk)

Ex. på förpackningsflöde Ex. på varuflöde

Skog,rnahn, Energi Säd grönsaker oha,sand Ravaror kött Hsk,mjök Pa er, last, Halvfabnkat ." - 9,81? plå? % £M101, kott

Konver-

Påse,paken ' KönbuHan Haska,burk tenng bröd,smör Grossist

, _ _ Detalnst Atervuuung (2:37 Återvhuung

Konsument DCR z;

/ HushåHsavfaHL/' XXXXJSIanllatHn

Funktioner

De olika intressenterna i varudistributionskedjan ställer många olika krav på en förpackning. I huvudsak har förpackningar till funktion att ,

- avgränsa en viss mängd av varan

- underlätta tillverkning, lagerhållning, hantering och transport av varan

- skydda varan

- skydda omgivningen

- underlätta användningen av varan

- ge information om varan

- ge köpargument för varan

Förpackningen skall avgränsa en viss volym eller kvantitet av varan, dvs. dela upp varan i lagom stora mängder som passar grossist, detaljist och konsument.

Förpackningarna möjliggör transport av varor långa sträckor och ökar därigenom utbudet av varor. Vidare kan de förenkla hanteringen och förbättra arbetsmiljön i fabriker, lager och butiker. Förpackningarna skyddar varan under lagring, hantering och distribution. De möjliggör t.ex. en god hygien vid tillverkning och distribution av livsmedel samt bibehåller näringsinne- håll och smak. De bidrar också till att minska varu—

svinn och produktförstörelse.

Omgivningen behöver skydd mot varor som är miljö— och hälsoskadliga, bl.a. kemiska produkter eller dammande

produkter.

Förpackningen underlättar ofta användningen av en vara, t.ex. genom att möjliggöra konsumtion direkt ur förpackningen. Denna funktion blir alltmer vanlig vad gäller livsmedel i och med utökad försäljning av färdiglagad mat för direkt uppvärmning i mikrovågsugn.

Förpackningen kan också ge information om varans inne- håll, vikt och pris. Råd och föreskrifter om använd- ning och förvaring kan också anges på förpackningen.

Attraktiva förpackningar hjälper till att sälja varan. Förpackningens funktion som konkurrensmedel utnyttjas speciellt inom sortiment där de totala försäljnings- volymerna är relativt stabila och där ökade marknads- andelar huvudsakligen kan uppnås.på bekostnad av andra

varor inom samma sortiment.

,Det påpekas ofta från förpackningsindustrin att konsumenten ibland har en felaktig bild av förpack- ningar som något som i många fall kan undvaras. Detta kan bero på att konsumenten i slutledet enbart har

intresse av förpackningens innehåll och därmed inte uppfattar de viktiga funktioner som förpackningen kan ha i olika delar av distributionskedjan.

2.3 statistik

Packforsk har på utredningens uppdrag analyserat den svenska förpackningsmarknaden fördelat på olika mate- rialslag och branscher. Utredningen sammanfattar och analyserar här Packforsks rapport, som i sin helhet redovisas i bilaga 2.

2.3.1. Den svenska förpackningsmarknaden mätt i kronor

Tabellen anger den totala tillverkningen och använd- ningen av ofyllda förpackningar jämte export och import för åren 1988 och 1989:

Tabell 2.1 Den svenska förpackningsmarknaden och 2.2 (värde 1 miljoner SEK) År 1988

Materialslag Produktion ln'pon Export Konsumtion .Andel av lnpon-

konsumtion beroende Papper o kartong 3 165 300 950 2 515 22,6% 12,0% Well 2 335 75 100 2 310 20,8% 3,0% Plast 3 200 1 475 1 125 3 550 31,9% 42,0% Glas 375 105 40 440 4,0% 24,0% Metall 1 700 600 800 1 500 13,5% 40,0% Trä 930 40 160 810 7,3% 5,09". Summa 11 705 2 595 3 175 11 125 100,0% 23,5%

År 1989

Materialslag Produktion Import Export Konsumtion Andelav lnport konsunMon beroende Papper o kartong 3 515 380 980 2 915 23,2% 13,0% 4,0% Well 2 535 '95 120 2 510 20,0% Plast 3 780 1 620 1 225 4 175 33,3% 39,0% Glas ' 390 130 45 475 3,8% 27,0% Metall 1 875 590 840 1 625 12,9% 36,0% Trä 985 35 170 850 6,8% Smea 13 080 2 850 3 380 12 550 100,0% 23,00/0

Värdet på den svenska tillverkningen av förpackningar uppskattades till 11,1 miljarder kr. Motsvarande siffra för år 1989 var 13,1 miljarder kr., vilket

motsvarar en värdemässig ökning på 12 %.

Den totala konsumtionen av ofyllda förpackningar i Sverige uppgick under samma period till 11,1 resp.

12,5 miljarder.

Konsumtionen ökade alltså i motsvarande grad som tillverkningen. Exporten översteg importen med 580 milj.kr. år 1988 och med drygt 530 milj.kr. år 1989. Exportvärdet minskade relativt från 26 % till 25 %.

2.3.2. Marknadsförändringar

De olika materialslagens andelar av den svenska för— packningsmarknaden utvecklades på följande sätt under —perioden 1987 - 1989.

4098

._._._..___________1 _ .H. ___—www

Tabell 2.3 Materialslag %-andel av konsumtionens värde 1987 1988 1989 Plast 30,0 31,9 33,3 Papper o kartong 22,6 23,2 Well 44,8 20,7 20,0 Metall 16,0 13,5 12,9 Trä 6,9 7,3 6,8 Glas 3,3 4,0 3,8 100,0 100,0 100,0

Vi kan se vissa förskjutningar mellan åren. Använd— ningen av plast ökade stadigt, medan användningen av metall och papper, kartong och wellpapp minskade något.

Sett i ett längre perspektiv stämmer förskjutningarna i tabellen väl med de förskjutningar som återfinns i

Packforsks statistik över konsumtionen av packmaterial i Sverige. Detta utgör ett annorlunda och något mindre tillförlitligt statistiskt underlag som sammanfattats

i följande diagram.

Bild 2.2 25 års konsumtion (angivet i tkr.) av " packmaterial fördelad efter materialslag. siffervärdena återfinns i tabell 2.7

,Jaaawwaaawwuäääää

Illllllllllllllllllllllll

1965 1970 1975 1980 1985 1988 1989

2.3.3. Inhemsk tillverkning och importberoende

Den inhemska produktionen av plastförpackningar har ökat mest bland alla materialslag även om importen fortfarande är stor. Plasten dominerar denna och svarar för mer än hälften av det totala importvärdet 1989. Värdemässigt är närmare 40 % av de plastför— packningar som används i Sverige importerade. Det största exportöverskottet svarar papper och kartong för.

Under år 1989 ökade den inhemska plastproduktionen i fast penningvärde med 580 milj.kr. Av detta svarade askar, tråg och lådor för 285 milj.kr., diverse varor av PET för 150 milj.kr. samt flaskor av olika plast— material för 110 milj.kr. Den relativa ökningen var störst för flaskor (43 %), från 255 milj.kr. år 1988 till 365 milj.kr. år 1989.

Plastflaskor svarade år 1988 för 4,0 % och år 1989 för 4,6 % av den totala förpackningskonsumtionen. En analys av tillförsel och användning av plastflaskor visar att den inhemska tillverkningen under perioden ökade och att importandelen minskade:

Tabell 2.4 Plastflaskmarknaden i Sverige 1988/-89 (milj.kr.)

Är Produk- Import Export Konsum- Import-

tion tion beroende 1988 255 255 65 445 57 % 1989 365 270 55 580 47 %

Denna marknad är Värdemässigt lika stor som marknaden för glas. Sortimentet är dock bredare: i kategorin plastflaskor ingår dunkar för kemisk-tekniskt ändamål och farligt gods, vätskebehållare av olika slag, flaskor för lösnings- och rengöringsmedel samt givet- vis dryckesflaskor av PET. De sistnämnda svarade för den största delen av produktions- och konsumtionsökningen.

Av de olika plastmaterialen svarade polyeten för 72 % av konsumtionsvärdet för plastförpackningar.

Metallförpackningsmarknaden har också ett relativt högt importberoende, trots ökad inhemsk produktion. En

analys av de olika materialen visar följande.

Tabell 2.5 Metallförpackningsmarknaden i SVerige 1989 (milj.kr.)

Produk- Import Export Konsum— Import- tion tion beroende Plåt 585 100 15 530 19 % Alu- minium 1287 340 610 1017_ 33 % KapSyler 0 skruv- korkar 3 150 75 78 100 % SUMMA 1875 "590 840 1625 36 %

Aluminium svarade för 60 % av konsumtionen av metall- förpackningar. Nästan hälften av produktionen exporte- rades. Det svenska importberoendet av aluminiumför— packningar var trots detta 33 %, vilket visar att handeln med dessa förpackningar är tämligen omfattan- de.

Det är svårt att utan särskild detaljanalys ange varför produktområde kapsyler visade en opropor— tionerligt stor export i förhållande till produk- tionen.

2.3.4. Den svenska förpackningsmarknaden mätt i vikt

Den svenska förpackningsmarknadens volymmässiga sammansättning framgår av följande tabell.

Tabell 2.6 Total konsumtion av förpackningsmaterial 1989 Materialslag Andel Jfr andel i vikt i värde

% % Papper och kartong 210 000 ton 18,5 23,0 Well 290 000 ton 25,5 20,0 Plast 200 000 ton 18,0 33,5 Metall 90 000 ton 8,0 13,0 Glas - 135 000 ton ' 12,0 4,0 Trä 205 000 ton , 18,0 6,5 S:a Vikt 1 130 000 ton 100 100

Tabellen visar vikten av de förpackningar som konsu- merades i Sverige 1989. Uppgifterna måste korrigeras med den uppskattade exporten resp. importen av fyllda förpackningar. Det är känt att tillskottet av glas- förpackningar uppgick till ungefär 50 000 ton. Upp- gifter saknas om tillskottet av fyllda metall- och kartongförpackningar.

Det är emellertid känt att livsmedelsområdet svarade för drygt hälften av förpackningskonsumtionen. Med ledning av den negativa handelsbalansen inom livsme- delsområdet kan man anta att tillskottet av fyllda metall- och kartongförpackningar var minst lika stort. ; Den totala mängden förpackningsmaterial torde således 1 ha uppgått till ca 1 300 000 ton år 1989.

olika materialslagen enligt följande: Mängden förpackningsmaterial i ton fördelas på de PAPPER OCH KARTONG 1985 1989 Kartongförpackningar ' 100.000 85.000 Säckar, påsar, bärkassar 67.000 70.000 Etiketter 12.000 5.000 Bobbiner, spolar etc. 21.000 40.000 Summa 200.000 210.000

$ WELL 267.000 290.000

& PLAST

? Tråg, askar, lådor 16.000 39.000

, Bärkassar 15.000 21.000 » Påsar 27.000 23.000 l Flaskor och dunkar 11.000 23.000

I Säckar 28.000 25.000 ; Film och laminat 21.000 25.000 Cellplaster 11.000 16.000 Diverse , 26.000 28.000 Summa 155.000 200.000 |

| METALL l Plåtförpackningar 68.000 61.000

! Aluminiumförpackningar 21 . 250 24 . ooo , Kronkork o kapsyler etc. 5.000 5.000 l Summa 94.250 90.000

f GLAS ;

, Öl, läskedryck etc. 30.000 56.000 , Andra flaskor 48.000

% Burkar ' 7.000

? Andra glasförpackningar ; (lock etc.) 77.000 24.000

l Summa 107.000 135.000

TRÄ

Skivmaterial 53.000 Kabeltrummor _ 7.000 Lastpallar, pallboxar 145.000 Summa . 205.000

Den viktmässiga minskningen vad gäller kartongförpack— ningar torde främst bero på konsumtionsförändringar inom dryckesområdet, framför allt på byte till plast. En minskning av ytvikten på kartong kan också ha in- verkat. Den viktmässiga fördubblingen vad gällde bobbiner och spolar har inte utretts.

När det gäller plastförpackningar fanns det endast för säckar och påsar en viktmässig minskning. Både PET— och HDPE—flaskorna ökade viktmässigt.

Konsumtionen av plåtförpackningarna minskade vikt- mässigt vad gäller konsumtionen av ofyllda förpack- ningar. Något bidrag från den importerade fyllda mängden ingick inte.

Glasförpackningar för öl och läsk nästan fördubblades viktmässigt. En del av konsumtionsförändringen gick förmodligen till återtagningssystemet, men använd- ningen av engångsförpackningar ökade också.

2.3.5. Utvecklingen inom svensk förpacknings- marknad i sammandrag

Efter den snabba utvecklingen under 1960-talet, då ökningen av självbetjäningsbutiker påverkade förpack- ningsutvecklingen mycket starkt, har en något lugnare förändringstakt inträtt under 1980—talet.

51 värdemässig marknadsförändring 1965-89 Om man korrigerar den värdemässiga utvecklingen av förpackningsmarknaden med nettoprisindex och använder 1990 som basår, framgår följande förändring;

Tabell 2.7

1965 1970 1975 1980 1985 1988 1989

faktor 552,9 459,6 317,7 193,5 129,5 113,4 106,8

Papper

o kart 3600 4600 5100 5125 5525 5475 5800 Plast 825 1500 2225 2600 3825 4025 4460 Glas 550 700 475 425 425 500 510 Metall 1525" 1850 1900 1850 1875 1700 1730 Trä 1375 1150 800 900 850 900 900

Summa 7875 9800 10500 10900 12500 12600 13400

Förändring 4,4% 1,4% 0,8% 2,8% 0,3% 6,3%

Av tabellen framgår att konsumtionen av förpackningar Värdemässigt har ökat med i genomsnitt 2,3 % per år. Ökningen följer tämligen väl den allmänna ekonomiska utvecklingen i samhället.

Konsumtionsökningen var särskilt stark i slutet av 1960—talet, stagnerade under 70-talet och ökade åter under 80—talet. Den mycket starka ökningen mellan år 1988 och 1989 kan bero såväl på lagerförändringar som på strukturella förändringar vad gäller materialslag. Under den allra senaste tiden har en viss överflytt- ning skett från konserv i burk till andra system som inbegriper plast— och kartongmaterial. Vi har tidigare också konstaterat att marknaden för PET—flaskor och

andra plastflaskor har ökat kraftigt och svarar för drygt 25 % av nettoökningen. Askar, lådor och tråg av plast har ökat netto med mellan 55 och 60 %, vilket kan bero på en övergång till dyrare material. Under år 1989 började också flertalet företag att använda PET eller flerskiktsmaterial i stället för PVC, vilket har ökat förpackningskostnaderna.

Plastförpackningarnas starka inbrytning på marknaden framgår klart. Den årliga värdemässiga ökningen uppgår till nästan 7,5 % (med hänsyn tagen till nettopris— index). Plastens ökning är också tämligen jämnt för- delad över tiden med toppar i slutet av 60—talet, i början av 80—talet och mellan år 1988 och 1989. Denna sistnämnda ökning berörs i föregående avsnitt.

Papper och kartong har årligen ökat med 2 % per år under perioden 1980—85, vilket är något mindre än hela förpackningsmarknaden (2,3 %). Pappret och kartongen stagnerade i slutet av 70-ta1et, men ökade åter i början på 80—talet, minskade under perioden 85-88 för att åter öka med nästan 6 % mellan åren 1988 och 1989.

Användningen av såväl glas- och metall- som träför- packningar har under perioden stagnerat eller, i synnerhet för träet, rent av minskat. Metallen och glaset ökade visserligen i slutet av 60-talet men har sedan dess stagnerat eller, för glaset återgått till 1965 års nivå. När det gäller metall har det skett en betydande övergång från stålplåt till lättare alumi-

niumplåt.

Det finns anledning anta att skillnader i vikt har haft betydelse i förskjutningarna mellan materialsla— gen. De lättare materialslagen har ökat och de tyngre

har minskat.

2.3.6. Användningen av förpackningar inom olika

områden

I detta avsnitt fördelas förpackningskonsumtionen år

1989 på olika användningsområden i form av industri— grupper. Alla uppgifter som redovisas från företagen är uteslutande värdemässiga. Ytterst få företag redo—

visar vikten av det förbrukade förpackningsmaterialet.

En grov uppskattning av vikten har dock gjorts vilken

redovisas senare i avsnittet.

Förpackningskonsumtionen fördelad på

användningsområden år 1989 (milj.kr.)

Tabell 2.8 Papper,werapp ochkanong

LNsmedel 1520 Mejeri 61 0 Drycker 360 El och verkstad 640 Kemi, kemtekn 970 Papper 535 Ovngt 790

Su mma 5425

Plast

855 460 200 450 495 660 1045

4175

Metall

450 795

15 225 140

1625

Glas

155 10 215

95

475

Trä Totalt 100 3080 20 1 100 45 1615 470 1575 85 1870 50 1245 80 2065 850 1 2550

Papper, kartong och wellpapp används Värdemässigt mest inom livsmedels— och kemisk—teknisk industri. Plast

används främst inom livsmedels- och pappersindustri,

medan metallförpackningar framförallt används för

drycker. Plasten är också störst inom gruppen övrigt.

Livsmedelsbranschens förpackningar har det i särklass största värdet, vilket torde bero på att den övervä— gande delen utgörs ay konsumtionsförpackningar som i

regel har ett högre kilopris än transportför-

packningar.

En hög användning av konsumentförpackningar leder följaktligen till att förpackningskostnadernas andel av saluvärdet blir särskilt stora. Detta märks tydligt inom livsmedelsområdet där förpackningskostnaderna uppgår till 26,5 % av saluvärdet.

2.4

Tabell 2.9

Pappers- och kartongförp.

Wellpappförp.

Plastförp.

...

Metallförp.

Glasförp.

Trälörp.

Summa

Föppackningarnas andel av avfallet

I Sverige beräknad mängd förpacknings- material 1989 och fördelning åter-

vinning/industriavfal1/hushållsavfall (Värden i tusen ton)

Konsumtion "lmportöver- skott

Konsumtion "lmportöver- skott"

Konsumtion "lmportöver— skott"

Konsumtion "lmportöver— skott"

Konsumtion "lmportöver- skott"

Konsumtion "lmportöver— skott"

Åter— lndustri- Hushålls- vinning avfall avfall

270' 5' 45' 220,

290' ;EL_________________________ 320' 205' 75' 40”

200'

150' 15' 5' 130'

135' _5QL__________________________ 185 60' 60' 65' 205'

;%L_________________________ 175' 75' 100' 0'

1300' 365' 325' 610' 28% 25% 47%

Förpackningarna utgör 25 % av hushållsavfallet räknat i viktprocent och 50 % om man ser till volymen.

Packforsk har uppskattat mängden förpackningsavfall i hushållssopor till ca 610 000 ton per är.

2.5 Pörpackningsindustrin

SPK har i en delrapport till konkurrenskommittén (B 1991:5) gjort en beskrivning av hur branschen ser ut. Nedan görs en kort sammanfattning av den

beskrivningen: .

Årligen produceras i storleksordningen 35 miljarder förpackningar i Sverige varav livsmedelsindustrin använder ca 15 miljarder. Den egentliga förpacknings— industrin omfattar ca 200 företag — några storföretag och många små företag - och sysselsätter 14 000 per— soner. Omkring 125 företag säljer förpackningsmaskiner egentillverkade eller importerade. Totalt arbetar omkring 75-80 000 direkt eller indirekt med förpack— ningar inom industri, handel och distribution. För- packnings— och förpackningsmaskinsmarknadens omsätt- ning uppgår till ca 15 miljarder kronor årligen och

exporten till flera miljarder kronor.

Plast till förpackningsändamål delas in i två huvud— grupper, flexibla och styva. Marknaden för flexibla plaster domineras av Åkerlund & Rausing (A&R) som har 5 % av marknaden. Därefter kommer ett antal företag med andelar kring 5 — 15%. Raackmann, Otto Nielsen, Walki, DRG, Wipac och sprinter Emballage. På detta område är importandelen mycket stor. Vad gäller styva plastförpackningar är de stora aktörerna på denna marknad PLM och A&R. Andra betydande företag är

Jeppson, Cerbo, Kulleborn, Primpack och Perstorp Form. Import förekommer bl.a. från övriga Skandinavien.

Marknaden för kartongförpackningar aVSeende flytande livsmedelsprodukter domineras helt av AB Tetra. Andra leverantörer är Elopak AB och PKL, Tyskland. Tillverk- ning av övriga kartongförpackningar sker framför allt hos AB Åkerlund & Rausing, Sprinter Emballage AB, Eson Pac AB, Torsten Jeppsson AB, AB Borås Tryckeri & Kartongindustri och Cerbo AB. Det dominerande företa- get på marknaden för kartongförpackningar avseende fasta livsmedel är Åkerlund & Rausing med nära hälften

av marknaden.

_

Wellpapp-marknaden domineras av de fyra företagen SCA, Tambox, Förenade Well och Munksjö. Dessa har marknads— andelar mellan 20—30 %. Efter dessa kommer Dalwell med en marknadsandel på ca 4 %. Därtill kommer import på

ett par procent.

Metallförpackningsmarknaden består huvudsakligen av PLM. LG Fredrikssons Handels AB i Malmö har viss import av aluminiumburkar. Ulricehamns bleckvaru— fabrik, Hanells och Hydro Aluminium Packaging AB är de större företagen vad gäller metallförpackningar i

övrigt.

När det gäller glasförpackningar är PLM det enda företag som tillverkar glasförpackningar i Sverige.

Viss import finns också.

2.6 Förpackningssystem på den svenska marknaden

I dagens förpackningssystem förekommer ett relativt begränsat antal förpackningstyper. Däremot varierar förpackningsmaterialen väsentligt i de olika förpack—

ningstyperna beroende på produkt samt packnings— och distributionsmetod. Dessa variationer baseras på ekonomiska värderingar av marknadens krav och förut— sättningar.

Utredningen har uppdragit åt Lunds tekniska högskola att kartlägga förpackningssystem på den svenska mark- naden. Från rapporten, som redovisas i sin helhet i bilaga 3, kan följande sammanfattande slutsatser dras.

2.6.1. Förpackningssystem

Packning av produkter är ett naturligt och nödvändigt moment efter produktion eftersom en produkt vanligen utformats med avseende på slutlig konsumtion och an- vändning utan hänsyn till distributionen.

Konsumentpackning av produkter'sker i dag vanligen i effektiva produktionssystem medan t.ex. verkstadsin— dustrins packning relativt lite berörts av dagens

rationaliseringsansträngningar.

Förpackningssystemen har delats upp i * förpackningstyper * förpackningsmaterial för olika produktgrupper.

De olika förpackningsmaterialen beskrivs i avsnitt 2.1 varför beskrivningen nedan begränsas till förpack— ningstyper och olika förpackningssystem.

Förpackningstyper

Följande förpackningstyper används för.konsumentför—' packningar.

Plast— och pappersmaterial kombineras för att bilda en förpackning som huvudsakligen används för att skydda enskilda produkter.

B. BURK

Utformning och material bestäms i hög grad av produk— ten-som packas. C. FILM

Film av främst olika plastmaterial formas runt pro- dukten. Materialet i förpackningen är beroende av produkt. Filmen försluts ofta med värme. Krympfilm omsluter produkten efter att produkt och förpackning transporterats genom en värmetunnel, där filmen

formats runt produkten. D. FLASKA

I dag tillverkas flaskor av både glas och plast.

Den grundläggande utformningen samt material bestäms i första hand av produkt och kvantitet. Det har dock ut— vecklats vissa karakteristiska konstruktioner.

E. FÖRSLUTNINGAR

Det är inte möjligt att dela in förslutningar i olika kategorier utan överlappning. Man kan dock i stort tala om sammanhållningsförslutningar, barnsäkra för— slutningar och specialförslutningar. De syftar alla till olika typer av integritetsskydd. Både plast och

metallmaterial kan användas.

59 F. HINK

,Se burk ovan. (G. KAPSEL

Kapslar kan konstrueras på en mängd olika sätt .beroende på produkt, användning och fyllningsmetod.

.H. PATRON Se tub nedan. I. PÅSE

Plastpåsar brukar delas upp i påsar som konsumenten köper för sin egen lagring samt påsar som används till .packning av bl.a. bröd.

[J. SÄCKAR

Här delar man upp säckarna dels med avseende på antal

lager, som används i säcken, dels med avseende på typ. K. TRÅG

Det urskiljs vanligen tre typer: vikta behållare, formade behållare samt helpressade behållare. Alumi— nium, kartong och plast används i trågen som kan för— slutas på olika sätt beroende på vilken typ av inte- igritet som erfordras för den förpackade produkten.

L. TUB

*Tuber kan vara både styva och flexibla. Också här har plastmaterial utvecklats som alternativ till alumi-

nium, som var det material som ursprungligen användes.

Materialet väljs beroende på produkt och användning.

Transportförpackningar kan delas upp i följande för— packningar.

A. SLITSLÅDA

Den används vid både manuell och mekanisk fyllning vid låga hastigheter. Wellpapp är det enda materialet i slitslådor.

B. WRAP—AROUNDLÅDOR

Den används i snabba inpackningsmaskiner. Materialet är olika kombinationer av wellpapp beroende på produkt och distributionssätt.

c . TRÄ/ PLYWOODLÅDOR

Kan tillverkas i standardformat i moduler av enhets- pallen eller direkt anpassade till den produkt som skall packas.

olika förpackningssystem

I bilaga 3 finns en tabell som redovisar olika produk— ter och förpackningsmaterial. Tabellen visar att det vanligaste förpackningsmaterialet för konsumentför- packningar är PE och för transportförpackningar well- papp. Förpackningstyperna för konsumentprodukter vari— erar kraftigt medan det för transportförpackningar är vanligast med slitslåda. PVC förekommer t.ex. i för— packningsfilm till färskt kött och fisk, i saftdunkar, i blister, i kapsel till läkemedelstabletter samt i blisterförpackningar till lätta verkstadsprodukter enligt rapporten.

2.7. Framtida förpackningar

Utredningen har uppdragit åt institutionen för tran— sportteknik vid Lunds tekniska högskola att beskriva en tänkbar framtida utveckling inom förpackningsområ- det. Uppdraget har utförts genom inhämtning av ett antal experters åsikter om framtidens förpacknings-

material. Dessa redovisas nedan (se även bilaga 4).

Valet av förpackningsmaterial och —system samt den allmänna förpackningsutvecklingen påverkas i hög grad av samhället, dess värderingar och krav, demografiska förändringar samt marknadens utveckling.

Framtidens förpackningsindustri kommer att möta en marknad med ökande krav på flexibilitet samtidigt som både samhälle och konsumenter förutom krav på optimala förpackningar'ur teknisk- och bekvämlighetssynpunkt

också ställer en mängd miljökrav.

Förpackningsindustrin genomgår för närvarande en omfattande rationalisering och internationalisering för att möta behov och krav hos framtida förpacknings— användare. Utvecklingsbehoven för industrin bedöms som stora. Förpackningsföretagen behöver nå en storlek som gör det möjligt att ställa nödvändiga resurser till förfogande för framtidens utveckling. De mindre för— packningsföretagen kommer sällan att spela en avgö— rande roll för att lösa olika marknadsproblem och möta nya marknadskrav - därtill är utvecklingskostnaderna alltför stora. De små förpackningsanvändarna kommer dock att få tillgång till de utvecklingsresurser som måste växa fram inom förpackningsindustrin för att möta framtiden. Förpackningsproduktionen kommer att vara lokal.

_För att uppnå kostnadseffektivitet kommer samarbete att bli väsentligt mellan förpackningstillverkare och

-användare.

Krav på optimala förpackningslösningar fordrar att mer ingenjörsteknik användes i konstruktionsarbetet av nya förpackningar i stället för den i dag många gånger förekommande "trial and error"-metoden. Detta kräver

utvecklingsresurser.

Miljöfrågorna kommer att spela en avgörande roll för den framtida förpackningsutvecklingen. Stora resurser satsas på att minska förpackningsavfall genom att i första hand minska materialmängden i förpackningarna samt att göra förpackningsmaterialen återvinningsbara.

Förpackningstekniken på 1990-talet kommer att utgöra en del av distributionstekniken. Ingen förpackning kommer att kunna väljas och bedömas med avseende enbart på material eller konstruktion. Effektivitet i distribution, tillverkning samt hantering i hela kedjan — råmaterial till återvinning - kommer att utgöra nyckelfaktorer.

Teknologi för återvinning av material finns - även för materialkombinationer. För att det skall fungera krävs dock en infrastruktur att samla in, sortera och ta hand om det sorterade materialet. Avsättning av det

återvunna materialen måste också finnas.

Vid återanvändning erfordras diskning eller desinfi— cering och vid återvinning krävs sterilisering speciellt för livsmedel. Det stora problemet i dag vid återvinning av material är kontaminationsfrägorna. I ett system för återvinning av material är källan inte alltid_känd. Lagstiftningen är inte entydig i alla

europeiska länder. Enligt de flesta reglerna får i dag endast nyfibrer användas eller återanvända fibrer från känd källa. Ökad återvinning kan komma att innebära användninga av returfibrer i livsmedelsförpackningar. Klara regler erfordras i framtiden om hur återvunnet material får användas så att denna utveckling inte får

negativa konsekvenser på folkhälsan.

Under 1990—talet kan omfördelningar i användningen av förpackningsmaterial inte uteslutas. Vissa material har redan en runt återvinning uppbyggd infrastruktur. Dessa material kommer att vara vinnare under 1990—talet.

Detta kommer att underlätta förpackningsutvecklingen för papper, glas och aluminium. Däremot kommer i många situationer plasten att möta problem. Plast är ett viktigt material inom förpackningsområdet och kommer så att förbli - bl.a. genom att det möjliggör ned— bringande av råvarubehov för olika förpackningslös- ningar genom en avancerad konstruktion av laminat, som är direkt konstruerade för en produkt och dess distri- bution. Vissa plaster, i första hand PVC, kommer dock att minska i användning för att t.ex. möjliggöra användning av andra återvinningsmetoder än material—

återvinning — främst förbränning med energiutvinning.

Stora insatser måste också göras för att finna avsätt— ning för återsamlat material. Om detta inte är möjligt

kommer materialet i fråga att minska i användning.

Utvecklingen under 1990—talet inrymmer många fråge— tecken, bl.a. beroende på osäkerheten om hur förpack— ningsmaterial och —system ska bedömas från miljösyn— punkt. Men det vore enligt experterna olyckligt om

dagens osäkerhet medför ställningstaganden på mark- naden som gör det omöjligt för alla förpackningsma- terial att konkurrera på samma villkor.

2.8 Onödiga förpackningar från konsument— synpunkt

Utredningen har uppdragit åt en konsumentorganisation att fråga sina medlemmar om förekomsten av onödiga förpackningar i butiker. Denna organisation har riktat sig mot medvetna konsumenter där man kan förvänta sig att kunskapsnivån ligger över genomsnittet. Eventuellt kan man utifrån detta dra vissa slutsatser om hur opinionen kommer att utvecklas framåt då det oftast är de engagerade och medvetna konsumenterna som driver opinionsfrågorna. I rapporten, som redovisas i sin helhet i bilaga 5, kan vissa sammanfattande slutsatser

dras.

Utifrån frågesvaren har man delat in onödigheten i fem

olika kategorier:

1. Konsumenterna upplever förpackningarna som onödiga när man luras att tro att de innehåller något annat än de gör. Man luras av bilder på förpackningen

eller av förpackningens storlek eller utformning.

2. Konsumenterna upplever sådana förpackningar som onödiga där syftet endast är att tjäna mer på konsumenterna genom att göra mindre och flera

förpackningar.

3. Konsumenterna upplever vissa förpackningar som helt och hållet onödiga, helt enkelt därför att de inte fyller någon funktion. Ett klassiskt exempel är

tandkrämstuben. Hanteringsmässigt år det ingen skillnad på tandkräm och kaviar.

Konsumenten upplever vissa förpackningar som onö— diga därför att det finns ett enklare och bättre alternativ. Kanske säljer inte den förpackningen lika bra eller ser inte lika lockande ut men den är mindre kostsam, mindre resurskrävande och mindre miljöbelastande. Ett exempel på detta är styckad och marinerad kyckling i aluminiumtråg.

Konsumenter betraktar också förpackningar som onödiga där man med prisets hjälp lurar dem att köpa mer förpackningar. Med prissättningens hjälp lockas konsumenten att köpa förpackat eller flera produkter ihoppackade. Ett exempel är den plast— bygel som sammanbinder två 2—liters PET—flaskor och som i kombination med en prissättning gör att konsumenten gärna köper två flaskor i stället för en.

'2.8.1 Exempel på förpackningar som konsumenter

upplever som onödiga

plastade gurkor tandkrämspaket

folieförpackat godis —

extra skopor i vällingpaket förpackad frukt hårdplast runt små mekaniska detaljer t.ex. hänglås dubbelförpackad tvål

buljongtärningar (var och en förpackad i egen förpackning) _ plast runt fiskfiléer i pappkartong tepåsar i tre emballage dubbla paket runt flingor

- papper runt bordsmargarin i stället för plastbytta — pappersnäsdukar (dubbla förpackningar) - stenbitsrom etc. i glasburkar med lock som inte går att återanvända samt pappkartong

'— godispåsar innehållande godis med papper runt

leverpastej i plastbytta med pappersomslag och aluminiumfolie

vissa tandtrådsförpackningar

framkallade foton fås i tre olika emballage

pasta och makaronipaket alldeles för stora

— små plastpåsar på varuhusen till varje sak man handlar

2.9 samhällets krav på förpackningar

Utredningen har givit Packforsk i uppdrag att samman— ställa bestämmelser inom området förpackningar som kolliderar med miljökrav definierade som återvinnings— barhet av förpackningsmaterial samt återanvändning av livsmedelsförpackningar genom återfyllning. Rapporten, som förutom ett kortare avsnitt om transportförpack- ningar, fokuseras på 1ivsmedelsförpackningar, återges i sin helhet i bilaga 6. Slutsatserna ur rapporten återges nedan. Vidare beskrivs krav som berör läke- medelsförpackningar och kemisk-tekniska produkter. Behovet av att använda klorblekt papper i förpack-

ningar diskuteras opkså. 2.9.1 Livsmedelsförpackningar - miljökrav som kolliderar med andra krav

Svensk livsmedelslagstiftning

Förpackningar för livsmedel regleras enligt livs— medelslagen (1990:461) och livsmedelförordningen

(1990:310). I livsmedelslagstiftningen finns i huvudsak endast generella regler om att livsmedel inte får påverkas menligt av utrustning, material för förpackning etc. Det finns inte heller några krav på förhandsgodkännande av material som kommer i kontakt med livsmedel.

De generella bestämmelserna finns både i livsmedels- lagen där 5 och 9—10 55 berör livsmedels beskaffenhet i allmänhet samt i livsmedelförordningens 7 5 som direkt föreskriver att förpackningsmaterial o.d. inte får ha sådan beskaffenhet att genom dess användning fara uppkommer för att livsmedlet tillföres främmande ämne, förorenas eller blir otjänligt till människo— föda. I 15 5 livsmedelsförordningen föreskrivs att om det är påkallat från hälsosynpunkt kan livsmedels— verket förbjuda användningen av visst slag av material

eller utrustning vid hantering av livsmedel.

I några av verkets kungörelser finns också ett fåtal detaljerade föreskrifter. Det finns bestämmelser om största tillåten utlösbar mängd bly och kadmium från kärl e.d. avsedda att komma i kontakt med livsmedel samt om högst halt vinylklorid, tenn och bly i livsme- del vilka helt eller delvis är föroreningar från ett material i kontakt med livsmedel.

Som sagts ovan krävs inte något godkännande av mate- rial i kontakt med livsmedel. Något sådant godkännande kan inte heller ges med nuvarande lagstiftning som grund. Ansvaret för ett materials användbarhet åvilar alltid förpackaren.

Produktsäkerhetslagen

Den svenska produktsäkerhetslagen (1988:1604) har till syfte att förhindra person— och egendomsskador upp— komna på grund av farliga varor eller tjänster. I första hand gäller det att genom frivilliga insatser från samtliga säljled undanröja eventuella skaderisker riktade främst mot det slutliga konsumentledet. Lagen gäller under produktens hela livscykel från råvara

till avfall.

Normpack

Inom Packforsk har drygt hundra företag träffat en frivillig överenskommelse angående svensk materialnorm för livsmedelsförpackningar, Normpack. Normpack—normen omfattar den svenska livsmedelslagen samt endera den tyska rekommendationen BGA (Empfehlungen der Kunst— stoffkommission des Bundesgesundheitsamtes), den amerikanska rekommendationen FDA (Food and Drug Administration) eller den holländska lagen Warenwet. Målsättningen med denna norm är att anslutna företag, efter genomgångna tester, erhåller ett Normpack—certi— fikat gällande för såväl förpackningsmaterial som förpackade livsmedel. Tester kan utföras alternativt i enlighet med rekommendationer eller lagar från något av länderna USA, Tyskland och Nederländerna. Normpack- certifikatet gäller i två år och måste förnyas.

EG—direktiv

Det finns ett antal EG—direktiv att ta hänsyn till vad gäller återvinningsbarhet och återanvändbarhet av för- packningar. Dessa beskrivs mer utförligt i en under— bilaga till bilaga 5.

Slutsatser

Återvinningsbarhet av livsmedelsförpackningsmaterial i relation till livsmedelslagen, produktsäkerhetslagen och EG—direktiv.

Enligt EG—direktiv 85/590/EEC skall alla livsmedelsförpackningar och artiklar som kommer i direkt kontakt med livsmedel märkas med EG—symbolen under förutsättning att de uppfyller kraven i direktiv 89/109/EEC. Tillverkning av livsmedelsför— packningar av återvunna material uppfyller ej kraven i direktiv 89/109/EEC samt 80/590/EEC, vilket innebär att svenska livsmedelsförpackningar och material avsedda att komma i direkt kontakt med livsmedel ej får säljas på EG-marknaden (tekniskt handelshinder) om dessa är till— verkade av återvunnet material. Här har materialets ursprung avgörande betydelse på återvinningens lämplighet.

Val av råvaror och kemikalier för fram— : ställning av livsmedelsförpackningar regle— _ras av Normpack—normen och EG-direktiv.

Blandningar av råvaror och kemikalier av

okänt ursprung är ej tillåtna och accep— teras därför ej för framställning av förpackningsmaterial. Detta motiveras med att det är omöjligt att toxikologiskt utvärdera eventuella hälsorisker för konsumenten orsakade av blandningar av råvaror och kemikalier från återvunna

livsmedelsförpackningar.

Tillverkning av livsmedelsförpackningar från återvunna förpackningsmaterial, dvs. ej rena råvaror, kräver att tillverknings— process och råvaror rengörs med ibland mycket toxiska ämnen. Detta kan medföra dålig arbetsmiljö i form av luftförore— ningar med allergi och eksem hos personalen

som följd.

På grund av fara för att den yttre miljön kring pappersindustrin försämras vid åter— vinning av livsmedelsförpackningar (utsläpp till luft och vatten), ställs det större krav på rening av utsläpp till luft och

vatten.

Nytt material eller återvunnet material där sammansättningen och renheten är fullstän- digt känd (ex otryckt industrispill) utgör inte något problem ur livsmedelshygienisk

'synpunkt.

Återvunnet material av okänt ursprung bör allmänt sett ej användas i livsmedelsför— packningar om dessa är avsedda att komma i direkt kontakt med livsmedlet, på grund av risken för kontamination från främmande ämnen och bakterier i förpackningsmate- rialet, vilket bl.a. kan leda till negativa lukt- och smakeffekter i/på livsmedlet.

En PET—kvalitet, som återvunnits genom om- polymerisering, har fått tillåtelse i USA

av FDA, att användas i livsmedelsförpack-

ningar.

Det inpackade livsmedlet betraktas som en produkt. Om livsmedelsförpackningen till- verkas i återvunnet material kan eventuellt hälsorisken öka för konsumenten varmed pro— duktsäkerhetslagen (PSL) och förslag till produktansvarslagen åsidosätts. Detta medför att även EG—direktiv 85/374/EEC för

produktansvar åsidosätts.

Återanvändningsmöjligheter återfyllning i konflikt med kontrollmöjligheter

För att förhindra att främmande ämnen överförs från förpackningsmaterial till livsmedel tillämpas egenkontroll enligt Normpack. Dessa kontrollmöjligheter

försvåras om återfyllning införs.

Hygienen hos livsmedlen kan eventuellt försämras om ett generellt krav på åter— fyllning av livsmedelsförpackningar införs.. Detta skulle kunna medföra en ökad hälso—

risk för konsumenten.

Ett generellt krav på återfyllning av livs— medelsförpackningar medför ökade krav på kontroll vad gäller livsmedelshygien så att inte produktsäkerhetslagen och produktan—

svarslagen åsidosätts.

För såväl nya förpackningar som för för- packningar som återfylls/återanvänds är alltid livsmedelspackaren ansvarig för att livsmedlet ej tillförs främmande ämnen från förpackningen. För kontroll av livsmedels- förpackningens hygien används standardise-

rade (EN) mätmetoder som är utformade för

rade (EN) mätmetoder som är utformade för nya förpackningar. Detta kan innebära att när man har infört återanvändningsbara förpackningar, kan osäkerhet uppstå hur

dessa ska testas.

Retur—PET—flaskan, som skall ingå i retur— PET—systemet, är undersökt med avseende på migration, lukt ock smak samt bakterietill— växt efter användning i laboratorieförsök. SLV rekommenderar-att, nya undersökningar görs beträffande total migration, oligomer migration samt mikrobiologiska tester efter det att flaskan varit på marknaden en viss tid.

2.9.2. Materialåtgång vid val av olika material

Olika typer av material ger, räknat per mängd, olika miljöpåverkan. Å andra sidan krävs olika mängd för— packningsmaterial till en förpackning beroende på vilka mekaniska egenskaper det enskilda förpacknings— materialet har. Exempelvis måste ett material, som har relativt låg styvhet ges större tjocklek i förpack- ningskonstruktionen för att ge förpackningen till— räcklig styvhet ur hanterings— och staplingsmässig synvinkel och för att skydda innehållet från yttre mekanisk påverkan. Som en följd krävs det i allmänhet något större mängd förpackningsmaterial om det är returfiberbaserat.

PÅ marknaden finns olika hållfasthetsstandarder, t.ex. SUW—standard (SUW = Svenska Utvecklingsgruppen för Wellpapp) avseende wellpap och SIS (Standardiserings— kommissionen i Sverige) avseende wellpappförpackningar (se bif. förteckning). Det finns t.ex. nio olika

standarder som dirigerar valet av hållfasthetskrav på wellpapp.

På förpacknings- och distributionsområdet finns totalt ca 180 SIS—standarder för att underlätta valet av funktionella egenskapsnivåer.

Valet av standardnivå påverkar direkt förpackningsför— brukningen i tonnage räknat men också förpackningarnas förmåga att fylla sina grundfunktioner - skydda varan, underlätta hantering och lagring. Väljer man för låg nivå kan man få skador eller extra kostsam hantering eller transport.

Enligt en grov uppskattning går det åt ca 25 % mer material vid användning av returfibrer än vid använd— ning av nytt material för att uppnå samma standard.

2.9.3 Exempel på lagar som eventuellt kan komma i konflikt med miljökrav:

Il-

Livsmedelslagen ( 1971:511 )

* Läkemedelsförordningen (1962:701)

* Produktsäkerhetslagen (1988:1604)

* Lagen (1985:426) om kemiska produkter * Arbetsmiljölagen (1977:1160)

* Lagen (1982:821) om transport av farligt gods

* Konkurrenslagen (1982:729)

* Konsumentköplagen (1990:932)

* Varumärkeslagen (1960:644)

* Lag (1971:1081) om bestämning av volym och vikt

* Marknadsföringslagen ( 1975:1418 )

2.9.4. Läkemedel

Inom läkemedelsområdet förekommer olika typer av förpackningar som fyller olika funktioner i distri— butionskedjan. Sålunda används transportförpackningar, sekundärförpackningar (apoteksförpackningar) och kon- sumentförpackningar, vilka oftast utgörs av själva läkemedelsbehållaren samt en s.k. kringförpackning. Vissa läkemedelsförpackningar intar en särställning i förhållande till motsvarande förpackningstyper inom andra varuområden på grund av att kontrollmyndigheten för läkemedel i de länder där produkten förekommer ställer specifika krav på läkemedelsförpackningar och endast godkänner dessa i samband med registrering.

Transportförpackningar (tertiärförpackningar)

Transportförpackningar används för att skydda varan under transport och även för att praktiskt hålla samman många små enheter. Några officiella krav på sådana förpackningar finns inte. Transportförpack— ningar för läkemedel torde därför kunna behandlas som transportförpackningar för andra varor. Till viss del förekommer i dag källsortering inom grossistledet. Apoteksförpackningar (sekundärförpackningar) Apoteksförpackningar utnyttjas för transport mellan

grossist och apotek. Dessa kan jämställas med sekun- därförpackningar för andra varugrupper.

75 Primärförpackningar

Som nämnts ovan utgörs ofta säljförpackningen för läkemedel av en läkemedelsbehållare i en ytter— förpackning. Ytterförpackningen tjänar flera syften

såsom

skydd mot mekaniska påfrestningar, - skydd mot ljus för ljuskänsliga läkemedel,

— hålla samman läkemedel och bipackad skriftlig information i form av inläggssedel, - utrymme för patientinformation som inte får plats på innerförpackningen.

Patientinformation har hittills endast krävts på receptfria läkemedel men blir inom några är sannolikt obligatorisk för alla läkemedel. Härigenom kommer bruket av ytterförpackningar att öka.

Det är viktigt att ytterförpackningarna med bipacksed- lar medföljer läkemedlet till konsumenten. Aktiva åt— gärder för kassation av sådana förpackningar redan på apoteket är därför inte lämpligt.

Ytterförpackpingar (vikkapslar) är oftast tillverkade av papper varför något hinder för källsortering och, materialåtervinning eller energiutvinning inte finns.

Innerförpackningar är de förpackningar som omsluter läkemedlet och som därför har störst betydelse för läkemedlens kvalitet. Förpackningarna skall skydda läkemedlen mot påverkan, framför allt av fukt, och materialen får inte interagera med läkemedlen, dvs. avge ämnen till eller uppta ämnen från läkemedlet. Läkemedelskontrollerna ställer därför krav på materialets art och kvalitet samt på förpackningens utformning så att den kan användas säkert och utan

svårighet. Krav på läkemedelsförpackningar finns specificerade i olika läkemedelsmonografier i farma— kopéer och i andra riktlinjer för godkännande av läkemedel. Enligt gällande riktlinjer krävs att hållbarheten hos ett läkemedel studeras i den förpackning som produkten avses tillhandahållas i. Detta gäller även vid utbyte av förpackningsmaterial. Aktuella material är glas, enkla plaster eller kompo— sitmaterial, även i kombination med aluminium eller gummi. Höga krav ställs på materialens kvalitet och renhet från andra kemikalier eller främmande agens som mikroorganismer. För vissa läkemedel gäller att mate- rialen skall tåla sterilisering.

Många läkemedel har sådana egenskaper att förpack- ningar som innehållit dessa skall behandlas som risk— avfall, t.ex. cellgifter.

På grund av angivna skäl tillåts inte en återanvänd- ning av läkemedelsförpackningar, vilket dessutom skulle försvåras av att en långtgående standardisering inte är möjlig. Även en materialåtervinning är för vissa material inte acceptabel, då materialegenskaper- na vid återvinningsprocessen kan förändras så att materialet inte längre har de egenskaper som erfor—

dras.

Tomma innerförpackningar som inte skall behandlas som riskavfall kan naturligtvis källsorteras inom vården 'och i hemmen för materialåteranvändning (för annan användning än till läkemedelsförpackningar) eller

energiutvinning.

Det kan krävas tid för att ändra innerförpackningarna

på grund av nya krav eftersom innerförpackningarna är

anpassade till de läkemedel de omsluter. Många läke— medel har en lång hållbarhet samt utvecklas för en

internationell marknad.

2.9.5. Kemiska produkter

Trots en relativt liten totalvolym har den kemisk— tekniska branSchen ett mycket brett varusörtiment. Inom hygien— och kosmetikområdet finns ca 10 000 olika produkter och totalantalet kemisk—tekniska produkter uppskattas till 15-20 000. De flesta produkterna är s.k. Sällanköpsvaror. Bland de produkter som är mer enhetliga och frekventa kan nämnas tvättmedel, disk— medel, hårschampo, balsam, tvål och tandkräm. Det omfattande sortimentet samt det faktum att förpack— ningen utgör ett framträdande konkurrensmedel inom branschen medför en stor variation av konsumentför—

packningar.

För kemisk—tekniska produkter finns, förutom generella informationskrav för konsumentprodukter, ett stort antal specialbestämmelser för vad som skall stå på förpackningen. I Sverige är det i princip förbjudet att sälja kemiska produkter i lösvikt.

Bruksanvisningar krävs för säker hantering av många kemisk—tekniska produkter. Informationen kan antingen tryckas på förpackningen eller på en kompletterande inläggssedel.

Återvunnet material går att använda i flera fall. Tvättmedelskartonger kan t.ex. innehålla returfibrer.

På uppdrag av energisparkommittén tillkom 1979 en rapport som behandlade möjligheterna till och konse— kvenserna av att använda oblekt papper (Packforsk meddelande nr 52). Vad gäller teknisk möjlighet att övergå till oblekt papper dras i rapporten den slut— satsen att detta ur tjänsteduglighetssynpunkt inte medför några problem. Dock finns vissa nackdelar såsom att dammproblemet ökar i konverteringen och att tryck— barheten inte blir lika god.

En övergång från blekt till oblekt papper uppges också medföra minskad materialförbrukning, minskad energiåt— gång och lägre kostnader. En nackdel är emellertid att det kan ge en försämrad konkurrenssituation för —svenska producenter om dessa tvingas över till att an— vända enbart oblekt pappersmaterial.

I rapporten föreslås därför att krav på oblekt för— packningsmaterial bör samordnas med övriga Europa. I väntan på denna samordning föreslås att övergång till oblekt papper bör kunna ske för transportförpackningar samt inom konsumentförpackningssektorn för varugrupper där marknadsformen liknar monopol, t.ex. för mjölk, mjöl och socker. Detta har också i stor utsträckning förverkligats under 1980—talet.

2.10. Standardisering och handelspolitik

GEN-arbete

Den förestående etableringen av den europeiska gemen- samma marknaden till årsskiftet 1992/1993 kommer bl.a. att innebära ett fritt flöde av varor över de 18 EG— och BETA-ländernas gränser. För att möjliggöra detta-

fria varuflöde kommer nuvarande tekniska handelshinder att behöva avskaffas. Den europeiska standardiserings- organisationen CEN har av EG och EFTA fått i uppdrag att skapa de europastandarder som behövs för att åstadkomma en sådan harmonisering. Sverige är medlem i CEN och företräds i dess olika organ av den svenska standardiseringskomissionen SIS.

I slutet av 1990 påbörjades därför ett europeiSkt standardiseringsarbete för förpackningar med beteck- ningen CEN/TC (technical committe) 261, Packaging. Syftet är att utarbeta standarder för såväl förpack— ningens huvudfunktion, att bära och skydda en produkt, som för de i dag minst lika betydelsefulla funktio- nerna att i sig innehålla önskade nivåer med betydelse för hälsa, miljö och säkerhet. Samtliga dessa förpack- ningsfunktioner kräver tekniska överenskommelser/spel- regler avseende terminologi, märkning, information, beräkningsmodeller, analysmetoder, provningsmetoder, klassificering, utformning, materialinnehåll etc.

Under projektets första inledande halvår har man färdigställt organisationen bestående av fyra subf kommittéer (SC 1 - SC 4), vilka har det direkta ansvaret för det tekniska arbetet, samt under dessa 25 expertgrupper vilka ska ta fram allt erforderligt tekniskt underlag. Flera av dessa expertgrupper har redan hunnit påbörja sitt arbete. Hela projektet CEN/TC 261 beräknas pågå i cirka fyra år.

De fyra subkomittéerna är: - se 1, Packaging — Generalities; ska behandla

gemensamma frågor runt förpackningar exklusive miljöaspekter.

- SC 2, Primary Packaging; ska behandla

primärförpackningar.

— SC 3, Distribution Packaging, Transport Packaging and Unit Loads; ska behandla distributions- och transportförpackningar inkl. enhetslaster.

SC 4 Packaging and the Environment; ska behandla

förpackningar och miljö.

Sverige har ordförandeskapet i SC 2, Frankrike i SC 1 och sc 4 samt England i SC 3.

Expertarbetet i SC 4 ("Förpackningar och miljö") bedrivs i följande fem arbetsgrupper:

WG 1 Terminologi, symboler och kriterier föl livscykelanalyser av förpackningar

WG 2 Nedbrytbarhet

-'WG 3 Materialåtervinning

WG 4 Energiåtervinning

— WG 5 Andra återvinningsprocesser_ (kompostering etc.)

Någon särskild arbetsgrupp för återanvändningssystem har inte bildats under SC 4 utan standardisering tillhörande detta område ska i stället behandlas i SC 2—arbetet (flaskor, burkar etc.) och i SC 3—arbetet (backar etc.).

Europastandarden är en teknisk— kommersiell spelregel. I vissa specifika fall ingår den dock som en del av ett legalt regelverk tillsammans med "treaties", "regulations" och "directives". Svenska regeringen har uttalat att man avser att följa samma linje.

EG-kommissionen myntade i sin vitbok från 1985 begreppet "The New Approach". Det beskriver hur lagar, föreskrifter och standarder tillsammans ska bilda en samordnad (s.k. "harmonized") enhet, där från kommis— sionens sida EG-direktiven ska utgöra ramen och från CENs sida europastandarder ska ge de nödvändiga detaljförutsättningarna.

En europastandard kan i de här sammanhangen dock aldrig gå utanför den ram som EG—direktivet ger. EG-direktivet får å sin sida inte någon reell mening utan att det kompletteras med en eller flera europa- standarder. I dessa fall lägger EG-kommissionen - och oftast parallellt därmed BETA-sekretariatet - ett uppdrag (s.k. "mandate") på CEN att med högsta prioritet tillskapa dessa standarder.

Det EG-direktiv angående förpackningsavfall, som förväntas slutligt antas i början av 1992, kommer därför att vara styrande för alla "miljöstandarder" som CEN/TC 261, Packaging, utabetar - framför allt då inom SC 4-området men även inom övriga SC-områden.

Det kan redan i dag konstateras att det behövs ett flertal europastandarder som berör området "Förpack— ningar och miljö" av den typ som räknades upp inled- ningsvis för att det förväntade direktivet ska bli meningsfullt. Dessa standarder kommer att få stort inflytande på förutsättningarna för hälsa, miljö och säkerhet.

Notifiering för standarder och tekniska föreskrifter

EG har en särskild intern notifikationsprocedur för standarder och tekniska föreskrifter som syftar till att förhindra att enskilda medlemsländer inför egna

standarder eller avvikande tekniska föreskrifter som försvårar handeln. Enligt detta system kan införandet av nya regler uppskjutas om ett EG—land eller kommis- sionen meddelat att de föreslagna reglerna medför han- delshinder eller om förslaget berör ett harmoniserat område eller ett område, där kommissionen gett uppdrag

att utarbeta Europastandarder. Kommissionen kan också

uppskjuta införandet för att ta initiativ till harmo- niseringsåtgärder. Den nya tyska förpackningsförord— ningen innehöll i ett tidigt skede förslag om att för- packningar skulle innehålla viss mängd återvunnet material. Dessa förslag ströks i den slutliga utform- ningen eftersom man befarade att EG-kommissionen .skulle anse att de utgjorde handelshinder och därmed kunna komma att begära att införandet av hela lagen skulle uppskjutas. Redan nu pågår ett samarbete mellan EG och EFTA-länderna om notifiering av nya tekniska föreskrifter. Detta väntas bli ytterligare utvecklat genom EES-avtalet.

3 MIIJÖPOLITISKA MÅL mon FÖRPACKNINGS- OMRÅDET 3.1 Allmänna miljömål

De grundläggande miljöpolitiska mål som berör förpack- ningar béskrivs i utredningens direktiv samt i av- fallspropositionen, miljö— och energidepartementets bilaga till 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 16), vilken även har antagits av riksdagen (1989/90:JoU16, rskr. 241). Målen är att

— minska mängden avfall - minska innehållet av skadliga ämnen i avfallet

- hushålla med råvaru- och energiresurser - öka återanvändningen och återvinningen av material

- använda material med låg miljöbelastning i form av vatten- och luftföroreningar '

minska nedskräpningen I

Vid bedömning av förpackningars miljöpåverkan bör hänsyn tas till hela deras livscykel - från uttag av råvara, via förpackningstillverkning samt transporter och fyllning till och med avfallsledet. Brundtland- kommissionen, FNs världskommission för miljö och utveckling, anlägger detta synsätt, dvs. att miljö- belastningen från produkter skall betraktas i ett helhetsperspektiv, "från vaggan till graven".

Avfallet utgör en allt större belastning för miljön, såväl genom stora volymer som genom innehållet av miljöstörande eller skadliga ämnen. I arbetet med att reducera denna miljöbelastning är det övergripande målet att minska mängden avfall. Det är emellertid också angeläget att minska dess innehåll av hälso- och miljöfarliga ämnen. Vidare bör innehållet av ämnen som kan ge problem vid själva avfallshanteringen minska.

I avfallspropositionen ställs krav på långtgående källsortering där avsikten är att till årsskiftet 1993/1994 uppnå dels en önskvärd sortering, dels en situation där förbränning och deponering av osorterat

avfall endast äger rum i undantagsfall. Målen är att

- allt avfall som lämnas till slutbehandling fr.o.m. 1994 skall sorteras i kategorier som möjliggör lämplig hantering,

- förbränning och deponering av osorterat avfall i allt väsentligt skall ha upphört vid utgången av 1993.

Det innebär att krav på ökad insamling och återvinning av förpackningar ligger väl kopplat i tiden med kraven på källsortering för att kunna samordnas med de system som under de närmaste åren kommer att utformas i landets olika kommuner.

Utvecklingen i industriländerna har i många fall inne- burit ett hårt utnyttjande av naturtillgångar. Därför är det nödvändigt - inte minst för att åstadkomma en rättvisare fördelning - att hejda slöseriet med råva- ror och energi och i stället ta tillvara det som redan använts. För att nå en förbättrad avfallshantering och hushållning med samhällets resurser måste i den fram- tida produktutvecklingen möjligheter till återvinning , och återanvändning ingå.

Många av de miljöpolitiska åtgärder som tidigare rik- tats mot förpackningar, och då främst mot dryckesför— packningar, har syftat till att minska nedskräpningen i naturen. Ett problem som tilldrar sig allt större uppmärksamhet är förorening med plastförpackningar i den marina miljön.

3.2 Mål för retursystem för dryckesförpack-

ningar

Regering och riksdag har genom antagandet av avfalls— propositionen beslutat att återtagningsmålet för retursystem för dryckesförpackningar generellt bör vara minst 90 %. Returglas för öl och läsk har för närvarande en återanvändningsnivå på 95-98 % och för vin och sprit på 80 %. Materialåtervinningsnivån för aluminiumburken uppgick 1990 till drygt 83 %.

3.3. Prioritering mellan återanvändning, materialåtervinning och energiutvinning

I de flesta sammanhang där ökad returtagning av för- packningar diskuteras görs följande rangordning från miljösynpunkt:

I Återanvändning II Återvinning av material III Utvinning av energi

Utredningen anser att denna prioritetsordning är gil- tig vad avser jämförelser inom ett och samma material- slag. Så är t.ex. återanvändning av PET-flaskan miljö- mässigt bättre än återvinning av materialet som i sin tur är bättre än att utvinna energin genom förbrän-

ning. Detta gäller även då hänsyn tas till hela livs- cykeln varvid t.ex. diskning och transporter beaktas.

Vid en jämförelsa mellan olika typer av material är emellertid inte denna prioritering lika självklar. Det gäller t.ex. vid en jämförelse av den totala (miljöpåverkan från en plast— eller glasburk, vars material återvinns, med den från en plastbelagd papp- kartong, vars energi återvinns.

Ett ytterligare sätt att minska miljöpåverkan är att minska mängden material som används till förpack- ningar. Detta kan åstadkommas genom att göra förpack— ningarna lättare, genom att öka deras volym eller genom att minska antalet förpackningar. Åtgärden att minska använd mängd förpackningsmaterial går inte direkt att införa i någon prioritetsordning utan bör vidtas parallellt med de övriga.

3.4 Utredningens precisering av målen

Utredningen har funnit att de mer allmänna mål som beskrivs i avsnitt 3.1 kan preciseras närmare för förpackningar enligt följande:

Det mest framträdande målet är att minska de använda förpackningarnas andel av de totala avfallsmängder—

na.

Återanvändning har prioritet framför återvinning för ett och samma materialslag utom vid speciella krav på hygien eller vid särskilt förorenade förpack-

ningar.

- Förpackningsmaterial bör återvinnas för att minska

avfallsmängden samt för att hushålla med råvaror och med energi.

Materialåtervinning bör prioriteras framför energi— utvinning för ett och samma materialslag utom vid speciella krav på hygien eller vid särskilt förore— nade förpackningar. Att minska avfallsmängden genom materialåtervinning är speciellt väsentligt för glas och plåt, som inte är brännbara. Energibesparing genom materialåtervinning är av särskild vikt vad gäller aluminium eftersom energiförbrukningen vid tillverkning av aluminium ur ursprunglig råvara är mycket hög.

Mängden material som används till förpackningar bör reduceras så långt möjligt. Onödiga dubbelförpack-

ningar bör inte förekomma.

Användningen av klorblekt papper i förpackningar bör

minimeras.

PVC och andra plaster som innehåller klor bör inte användas i förpackningar.

3.5. EG-förslag till mål

Inom EG pågår arbete med ett direktiv angående för- packningsavfall, vilket närmare beskrivs i kapitel 9. De viktigaste mål som ställs upp i det senaste utkastet (27 maj 1991) är att mängden förpackningsavfall inom EG inte skall öka, minst 60 viktprocent av förpackningsavfallet skall

materialåtervinnas. Deponering av förpackningsavfall skall enbart tillämpas som sista utväg,

- koncentrationen av farliga tungmetaller och andra skadliga ämnen får inte överskrida vissa gränsvärden

som kommer att fastställas av kommissionen.

Centralt i förslaget är dessutom att tillverkare, fyllare, grossister och handel skall åläggas ett ansvar för omhändertagandet av förpackningsavfallet.

3.6 Nordiskt handlingsprogram - förslag till mål

Nordiska ministerrådet har tidigare antagit ett antal mål rörande avfallshanteringen som även berör förpack- ningar. I "Nordiskt handlingsprogram för renare tekno— logi, avfall och återanvändning" NU 1990:4 anges gene- rella mål om utökat producentansvar för avfallshante- 'ring, ökad återanvändning samt en mer miljövänlig avfallshantering. Arbete med detta handlingsprogram pågår.

3.7. Miljöpolicy inom förpackningsbranschen

Frågor kring förpackningar och miljö har vid olika tillfällen under de senaste decennierna upptagit stort utrymme i den allmänna miljödebatten. Flera företag inom förpackningsbranschen har därför utarbetat sär- skilda miljöprogram. Av naturliga skäl poängteras där genomgående sådana miljöåtgärder som passar de egna förpackningsmaterialen. Genom stiftelsen Packforsk har en gemensam miljöpolicy för förpackningar utarbetats och fastställts för ett stort antal företag som till- verkar, fyller, distribuerar och använder förpack- ningar. Några viktiga punkter i denna miljöpolicy är att

- en bra förpackning är en god avvägning mellan funk— tion och miljöpåverkan,

— en förpacknings miljöegenskaper skall bedömas med hänsyn till hela dess livscykel,

- en resurssnål produktion skall eftersträvas och energiförbrukningen skall minskas,

- kända miljöskadliga ämnen skall elimineras, - förpackningarna skall bidra till en god arbetsmiljö, - branschen skall aktivt bedriva och stödja forskning om förpackningars miljöeffekter.

Det anges vidare att miljöbelastningen kan minskas genom minskad förpackningsmängd, återanvändning, materialåtervinning och energiåtervinning men någon direkt strävan mot ökad återanvändning eller återvin- ning uttalas inte. Vad gäller användningen av förpack- ningsmaterial sägs det att den skall begränsas genom fortsatt utveckling mot lättare och starkare material. Däremot har inga uttalanden gjorts om att man skall begränsa antalet förpackningar.

Inom handeln tar KF upp miljökrav på förpackningar i sitt miljöprogram från 1990. Där anges bl.a. som ett långsiktigt mål att endast saluföra varor i förpack- ningar som är tillverkade av återvinningsbara material eller som är återanvändbara. Dessutom skall onödiga förpackningar tas bort. ICA-styrelsen fattade i mars 1991 ett principbeslut som innebär att ICA—handlarna inom ett par är enbart kommer att köpa in produkter vars förpackningar återvinns av industrin.

4. FÖRPACKNINGARB MILJÖPÅVERKAN 4.1 Tidigare undersökningar

Det finns ett stort antal både internationella och svenska utredningar som har sökt klargöra miljöpåver- kan från förpackningar. De flesta av dessa utredningar har behandlat dryckesförpackningar och de åtgärder från samhällets sida som blivit följden har därför huvudsakligen inriktats mot denna begränsade del av förpackningsmarknaden. Av de jämförelser som gjorts mellan olika dryckesförpackningsalternativ efter sam- manvägning av olika miljöfaktorer har det gått att dra den slutsatsen att återfyllbara returförpackningar är klart miljövänligare än engångsförpackningar tillver- kade av samma material. De miljörelaterade skillnader- na mellan olika förpackningsmaterial är emellertid inte lika signifikanta. Ett exempel på detta är en nyligen genomförd undersökning av miljöbelastningen från vitvaruförpackningar (Chalmers Industriteknik 1990). Huvudslutsatsen från den undersökningen är att det inte går att generellt fastställa att ett engångs— material är bättre än ett annat, inom de noggrannhets—

intervall som miljöbedömningar görs. Däremot påpekas

att förpackningar bestående av endast ett material kan vara bättre från miljösynpunkt än kombinationsmaterial eftersom de förra är lättare att sortera och återvin- na. Den slutsatsen gäller emellertid inte generellt för kombinationsmaterial eftersom dessa ofta är lätta och materialsnåla och därmed kan ha en relativt låg total miljöbelastning under sin livscykel.

De miljöaspekter som uppmärksammats i samband med för— packningar har varierat över tiden. I slutet av 1960- talet poängterades förpackningarnas roll för nedskräp- ningen medan energiförbrukningen var huvudfrågan i mitten av 70-talet. Utsläpp av skadliga ämnen från sopförbränning blev aktuella frågor under 80-talet liksom problemet med de stora avfallsmängderna och samhällets svårigheter att ta hand om avfallet.

4.2. Miljöprofilmodeller

På senare år har miljöanalyserna blivit alltmer omfat— tande och man arbetar numera med heltäckande miljöpro- filmodeller som beskriver den totala miljöbelastningen och resursåtgången under hela förpackningens livscykel - från uttag av råvara, via förpackningstillverkning, transporter och fyllning till avfallsledet. Även Brundtlandkommissionen har detta helhetsperspektiv.

Figuren nedan illustrerar detta synsätt.

' Figpr 4.1 Helhetssyn på miljöbegreppet

Naturresurs- utnyttjande

På-

kan verkan på Transporter W på arbets- omgivning- ' miljö

Åter-J

vinn-J ing

Källa: Miljöanpassad produktutveckling, Rapport från miljövårdsberedningen Ds 1989:70

Packforsk har genomfört en omfattande kartläggning och"

utvärdering av de miljöprofilmodeller som används på olika håll i världen (Packforsk meddelande nr 140,

Miljöprofilmodeller för förpackningar). Av dessa har fyra bedömts kunna ge relativt heltäckande beskriv— ningar av miljöbelastning och resursåtgång för för—

packningars hela livscykel. Dessa är

* Bousted—modellen (Storbritannien) * EMPA/BUS—modellen (Schweiz)

* REPA-modellen (USA)

* Sundström-modellen (Sverige)

För att en modell skall kunna tillämpas vid bedömning av svenska förpackningssystem krävs att den innehåller miljödata som gäller för svenska förhållanden. Sundström—modellen är för närvarande den enda modell som uppfyller detta krav. Packforsk har emellertid träffat avtal om att få full tillgång till Bousted— modellen och räknar med att denna skall vara anpassad till svenska förhållanden och därmed kunna användas redan i höst (1991). '

Kartläggning av förpackningssystems miljöprofil ger dels underlag för att jämföra miljöbelastningen från olika förpackningsalternativ, men ger dessutom, vilket är minst lika viktigt, möjlighet att identifiera sär- skilt miljöstörande moment i förpackningens livscykel och därmed också möjlighet att initiera förbättringar. Vidare utgör de värdefulla hjälpmedel för företagen att välja förpackningssystem också med hänsyn till miljöbelastningen.

I dessa modeller är det oftast kvantitativa och inte kvalitativa storheter som beaktas. Så anges t.ex. den totala mängden avfall utan att det görs någon värde- ring av de ingående komponenterna och deras effekter

på miljön. Det innebär alltså att miljöbelastningen beräknas, men inte vilka effekter denna belastning har i naturen. Vidare berör de flesta modellerna huvudsak— ligen yttre miljö och endast i någon mån inre miljö i form av arbetsmiljö eller konsumentmiljö. I Sundström— modellen ingår t.ex. inga inre miljöfaktorer.

Olika modeller ger olika slutresultat beroende på att de inte är enhetligt utformade. Slutresultatet kan också bli mycket varierande från en och samma modell om man bedömer liknande förpackningssystem i olika länder. Som exempel kan nämnas att energiförbrukningen för dryckesförpackningar framräknad enligt Sundström— modellen skiljer sig mellan svenska och norska förhål— landen. Detta beror på att energiverkningsgraden bedöms olika samt på skillnader i transportsträckor. Det är därför viktigt att samma modell används vid jämförelse mellan olika förpackningsmaterial eller förpackningssystem och att materialen eller systemen jämförs enligt samma förhållanden. *

4.3 . miljöfaktorer

Följande miljöfaktorer är viktiga att beakta vid en beskrivning av förpackningars miljöegenskaper

- råvaruanvändning

- energiförbrukning luftföroreningar

vattenföroreningar - avfallsmängder

Dessutom är det av intresse att studera olika förpack— ningstypers bidrag till nedskräpningen.

4.4 Jämförelse mellan återanvändning, material- återvinning, energiutvinning och deponering

Utredningen har givit Chalmers Industriteknik i upp- drag att undersöka skillnaden i miljöbelastning och energibehov mellan återanvändning, materialåtervin— ning, förbränning med energiutvinning och deponering av olika slags förpackningsmaterial. Hela studien återfinns i en särskild bilaga till utredningen SOU 1991:77 LiVscykelanalyser för förpackningsmaterial. Nedan beskrivs metoder och resultat i korthet.

Materialundersökningarna har genomförts utan att hänsyn tagits till vilken produkt de används i. De undersökta materialen är:

- Aluminium

stålplåt

— Glas

- Polyeten (HDPE och LDPE) Polystyren »

- Trä

- Wellpapp - Stärkelse

- Vätskekartong

4.4.1. Metodik Avgränsningar Undersökningen begränsar sig till förpackningsmaterial

i Sverige. För de material som produceras inom landet,

har energi— och emissionsdata hämtats från denna pro-

duktion. Undersökningen baseras således på "en bästa teknik", i den mån svensk teknik är miljömässigt bäst. I val av data från olika produktionsenheter har den miljömässigt bästa tekniken valts.

Undersökningen tillämpar ett helhetsperspektiv där materialflöden har följts från råvaruuttaget i naturen, genom processer, transporter etc., t.o.m. avfallsledet. Miljöbelastning från tillverkning av produktionshjälpmedel som byggnader, maskiner, trans— portapparat etc., har dock inte beaktats. Däremot har utsläpp till luft, vatten och mark, inkl. avfall beaktats.

Beräkningsmetodik

Beräkningarna av miljöbelastning har utförts för ett antal olika scenarier. Dessa skall inte ses som försök till verklighetsbeskrivningar, utan syftar till att svara på frågan: vilken blir skillnaden i miljöbelast— ning och energibehov om ett material efter användning deponeras, förbränns, återvinns eller återanvänds. Beräkningarna har utgått från följande principiella flödesschema.

Fi : 4.2 Principiellt flödesschema för förpack-

ningsmaterial

Råvaruuttag

Material- framställning

Tillverkning av förpackning Fyllning Distribution Konsument

Avfalisiör- bränning

Undersökningens syfte har varit att utreda skillnader

Rengöring

Återanvändning

i miljöbelastning vid deponering av ett material med olika återvinningsalternativ (energiutvinning, mate- rialåtervinning, återanvändning), inte att jämföra olika förpackningsmaterial med varandra. En jämförelse mellan olika förpackningsmaterial låter sig inte göras utan att man går in på enskilda förpacknings- och dis— tributionssystem. De resultat som erhålls i en sådan

jämförelse gäller enbart för valda applikationer, och går inte att omedelbart generalisera till andra användningar av samma material.

Flödesscheman liknande det i figur 4.2 har upprättats för de olika materialen och data om materialbalanser, energibehov och emissioner har inhämtats för de olika delstegen. Följande scenarier har sedan beräknats:

* Materialet används en gång och deponeras efter användning.

* Materialet används en gång och går till avfallsför- bränning efter användning. * Materialet återvinns till en viss andel, den ej återvunna andelen deponeras. * Materialet återvinns till viss del medan den ej återvunna delen förbränns.

* Förpackningen återanvänds till viss del medan den ej återanvända delen deponeras.

* Förpackningen återanvänds till viss del medan den ej återanvända delen förbränns.

För att utföra beräkningarna måste vissa återanvänd— nings- och återvinningsgrader anats. Följande återvin- ningsgrader har därför använts vid beräkningarna, aluminium 75 %, stålplåt 70 %, glas 70 %, polyeten 75 %, polystyren 60 %, wellpapp 80 % samt vätskekar- tong 65 % (fibrer). Vidare har följande återanvänd- ningsgrader använts, glas 97 %, polyeten 75 %, trä 60 % samt stärkelse 60 %. Alla scenarier har inte beräknats för alla material. Det är t.ex. inte meningsfullt att beräkna avfallsförbränning för glas, återanvändning för vätskekartong eller materialåter- vinning för trä. .

Miljöbelastning och energibehov i samtliga led har beräknats och summerats. Leden tillverkning av för-

packningI fyllningl distribution ogh konsument - har dock lämnats utanför jämföpelsen mellan deponi, för- bränning och återvinningzåteranvändning. Miljöbelast- ningen blir densamma i dessa led oberoende av om för- ' packningen tillverkats av ursprungligt eller återvun—

net material eller om en rengjord förpackning åter— fylls. Alla beräkningar är gjorda per 1 kg material genom konsumentled. För några av materialen inkluderas ledet tillverkning av förpackning i beräkningarna, beroende på att tillverkningen av förpackningen sam- manfaller med tillverkning av materialet. Observeras bör att eftersom vissa led utlämnats kan studien inte användas för att jämföra miljöbelastningen mellan olika materialslag.

4.4.2 Resultat och slutsatser

Resultaten beskrivs detaljerat i bilaga 7 med diagram över olika miljöfaktorers bidrag till miljöbelast- ningen för de olika scenarierna. Bilaga 7 är ett utdrag ur den fullständiga rapporten som redovisas i sin helhet i utredningens bilagedel SOU 1991:97 Livscykelanalyser för förpackningsmaterial. Transpor- ternas andel av.energibehov och utsläpp redovisas också i särskilda diagram i nämnda bilaga. Nedan följer en mera kortfattad beskrivning.

Den generella slutsats som kan dras av undersökningen är att energibehov och emissioner minskar om förpack- ningsmaterial återvinns eller återanvänds, samt att energiinnehållet i den återvunna/återanvända andelen av de brännbara materialen bör tas tillvara genom förbränning. Återfyllning är klart att föredra framför återvinning vilket i sin tur är att föredra framför förbränning med energiutvinning under förutsättningen att varje materialslag betraktas för sig. Detta beror

på att energiförbrukning och utsläpp vid tillverkning av förpackningsmaterialen från jungfrulig råvara, dvs. i de första processleden, i de flesta fall är avsevärt mycket större än vid tillverkning från återvunnet material där dessa led inte ingår. Transporternas bidrag till miljöbelastningen i återvinningsfallet är i allmänhet betydligt lägre även vid långa transport— sträckor än bidragen från de första processleden i engångsfallet. I vissa fall har beräkningarna utförts vid relativt höga antagna återvinningsnivåer. Slutsat- serna står sig emellertid även vid lägre grad av åter- vinning men miljöfördelarna minskar då proportionellt mot minskad återvinningsgrad.

Här följer en kort redogörelse för de slutsatser som kan dras för varje material.

Aluminium

För aluminium är minskningen stor i både energibehov och emissioner om materialet återvinns jämfört med om det förbränns med energiutvinning (se figur 4.3). Vid en jämförelse mellan engångsanvändning med energi— utvinning och återvinning syns en tydlig minskning av energibehov och utsläpp som är relaterade till att primärproduktionen av aluminium är mycket energikrä- vande och ger betydande utsläpp. Utsläpp relaterade till återvinningsprocessen ökar med återvinningsgra- den. Detta gäller exempelvis utsläpp av klorväte (HCl) och klorider från avbränning och avsmältning. Alumi— niumfolie i laminat är svåråtkomligt för återvinning. En viss miljövinst görs om den förbränns med energi- utvinning i stället för att deponeras.

Figur 4.3 Jämförelse i miljöbelastning mellan engångsanvändning av aluminium med energi— utvinning och materialåtervinning

16 _ 14 12 10

omemoo

%

0.1x 0,1x COZ HC g/kg NOx SO2 10xtot-F 10xHCI Aska Rödslam energi th elenergi kg/kg g/kg g/kg g/kg g/kg kg/kg kg/kg MJ/kg MJ/kg '

. Engångsanvändning, avfall till förbränning D 75% återvinning, avfall till förbränning

Energibehovet och utsläppen från transporterna är betydligt lägre vid återvinning än vid engångsanvänd- ning. Mängden båttransporter är mindre i återvinnings— fallet men i stället ökar mängden lastbilstransporter. Emellertid kompenseras ökningen av lastbilstranspor-

terna väl av de minskade båttransporterna.

stålplåt

Återvinning av både stålplåt och bleckplåt (förtennad plåt) ger minskning av miljöbelasting och energibehov (se figur 4.4). Praktiska svårigheter finns vad avser återvinning av bleckplåt, på grund av att enbart en begränsad mängd tenn tillåts vid omsmältningen för att inte försämra stålets kvaliet. Bränsleförbrukningen

blir betydligt mindre med återvinning än vid engångs—

användning, främst p.g.a. att man behöver bryta och reducera en mindre mängd malm. Detta är också den viktigaste orsaken till att emissionerna är lägre vid återvinning. Elförbrukningen är något högre vid åter- vinning jämfört med engångsanvändning, främst p.g.a. den el som man använder vid elektrostålverken. Utsläp- pen sog, Nox, CO, COZ, stoft och aska skiljer tydligt mellan de två fallen på så vis att de är lägre vid återvinning än utan. Det skiljer inte lika mycket när det gäller utsläppen av kolväten, främst beroende på de jämförelsevis höga utsläppen från de dieseldrivna transporterna. '

Figur 4.4 Jämförelse i miljöbelastning mellan engångsanvändning av stålplåt och materialåtervinning

energi el 10x 10xC010xHC 10x NOx 302 olja avfall avfall aska th MJ/kg C02 g/kg g/kg stoft g/kg g/kg (aq) hushåll industr g/kg MJ/kg kg/kg g/kg m k kg/kg kg/kg ' Engångsanvändning D 70% återvinning

Glas

En viss minskning i energibehov och utsläpp erhålls om glas återvinns jämfört med om det framställs av nya råvaror (se figur 4.5). Dessutom minskar uttaget i naturen av råvaror samtidigt som avfallsvolymen minskar om glas återvinns. Mycket större besparingar erhålls om glaset i stället återanvänds. Denna slut- sats gäller också om man tar hänsyn till att en retur- förpackning väger mer än en engångsförpackning av glas. I fallet återanvändning svarar transporterna för en mycket.stor andel av utsläppen till luft.

Fi : 4.5 Jämförelse i miljöbelastning mellan engångsanvändning, materialåtervinning

och återanvändning av glas

energi th elMJ/kg 10x002 10xCO 10xHC 10xstoit NOx 802 100xsus avfall

MJ/kg mm 9le 9/kg g/kg g/kg glkg pg/kg . ' engångsanvändning D 70% återvinning & 97% återanvändning

kg/kg

105 Polyeten

Återvinningsstrategin för polyeten beror av vilken typ av polyeten det gäller, LDPE som används i filmer eller HDPE som används i formblåsta produkter som t.ex. flaskor. Återvinning av HDPE ger en minskning av utsläppen, och förbrukning av termisk energi, men en ökning av elbehovet (se figur 4.6). Återanvändning däremot ger en tydlig minskning av både emissioner och energibehov.

Figpr 4.6 Jämförelse i miljöbelastning mellan energiutvinning, materialåtervinning och återanvändning av polyeten av hd-typ (HDPE)

Energi Elenerg 10x002 HC g/kg NOx 802 100x fenol 10x th i MJ/kg kg/kg g/kg g/kg olja,aq mg/kg avfall MJ/kg g/kg kg/kg

. Engångsanvändning D 75% återvinning & 75% återanvändning

LDPE kan återvinnas med tydlig minskning av miljöbe- lastningen jämfört med om den förbränns med energiut— vinning (se figur 4.7).

Fi r 4.7 Jämförelse i miljöbelastning mellan energiutvinning och materialåtervinning

av polyeten av ld-typ (LDPE)

Enmgi Emner 10xCO HC NOx 802 10x 100x 10x 10x th gi 2 g/kg g/kg g/kg Biff an,aq fenol avta” MJ/kg MJ/kg kg/kg g/kg g/kg rng/kg kg/kg

. Engångsanvändning, avfall till [ 75% återvinning, avfall till förbränning förbränning

De processrelaterade utsläppen av koldioxid och kol- väten till luft samt olja och fenol till vatten mins— kar vid återvinning av LDPE. Däremot ökar utsläppen från transporter vid återvinning. Sammantaget är emellertid energibehov och utsläpp vid återvinning av LDPE lägre än vid energiutvinning.

Polystyren

Återvinning av expanderad polystyren är klart att föredra från miljösynpunkt jämfört med energiutvinning (se figur 4.8).

Fi r 4.8 Jämförelse i miljöbelastning mellan energiutvinning och materialåtervinning av expanderat polystyren (EPS)

Energi Elenergi10x002 10xCO HC g/kg NOx 802 10x 10xfenoi10xavfal th MJ/kg MJ/kg kg/kg g/kg g/kg g/kg Olja(aq) mg/kg lkg/kg 9/kg

Å ' Engångsanvändning, avfall till förbränning D 60% återvinning. avfall till förbränning

Trots att expanderad polystyren är en mycket skrym- mande last kan de transporteras med lastbil till åter- vinning 3 600 km innan bränsleförbrukningen överstiger plastens värmeinnehåll. Räknat på utsläppen blir sträckan kortare. Kortast blir den om man räknar på kväveoxidutsläpp då den kan transporteras 300 km innan kväveoxidutsläppen överstiger dem som erhålls vid engångsanvändning följt av förbränning.

Trä

Träförpackningar kan rimligen inte materialåtervinnas, däremot kan de med fördel återanvändas. så sker också i stor utsträckning med t.ex. lastpallar. Miljöbelast- ningen och energibehovet skulle minska om engångsför- packningar och kasserade returförpackningar i högre

grad gick till avfallsförbränning (se figur 4.9). Oftast utgörs de av transportförpackningar, som i dag går som industriavfall, varför en förhållandevis liten

andel förbränns.

Fi r 4.9 Jämförelse i miljöbelastning mellan energiutvinning och återanvändning av

träförpackningar

10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 energi th eIMJ/kg C02 CO g/kg 10xHC 10xstoit NOx g/kg 802 g/kg 100xaska MJ/kg kg/kg g/kg g/kg kg/kg . engångsanv, 100% förbränning [i 60% återanvändning, 40% förbränning Wellpapp

Wellpapp är ett material som redan i dag återvinns i stor utsträckning. stora vinster görs i energibehov om wellpappen återvinns jämfört med om den framställs av nya råvaror (se figur 4.10).

Figur 4.10 Jämförelse i miljöbelastning mellan energiutvinning och materialåtervinning av wellpapp

energi el 10x 100xC100xH100x luktä 10x 802 COD sgsp 100x aska th MJ/kg 002 0 Cg/kg stoft mnen NOx g/kg g/kg SA10 avfall g/kg MJ/kg kg/kg g/kg g/kg mg/kg g/kg g/kg kg/kg

. engångsanv, 100% förbränning [:i 80% återvinning, 20% förbränning

Utsläpp till luft minskar genomgående vid återvinning, medan utsläppen till vatten ger en mer splittrad bild. Syreförbrukande ämnen (COD) ökar vid återvinning, medan utsläppen av suspenderade ämnen minskar. För- bränning av ej återvunnen wellpapp är ett bättre alternativ än deponering. Endast en mindre del av energibehovet utgörs av transportenergi även i åter- vinningsfallet.

Stärkelse

Stärkelse som stötdämpande fyllmaterial är ett nytt förpackningsmaterial. Processenergin för att framstäl— la materialet är relativt liten, varför en stor andel av den insatta termiska energin kan återvinnas vid förbränning. Återanvändning med förbränning av ej

återanvänd andel ger lägre energibehov och utsläpp än engångsanvändning följt av förbränning, men blir förmodligen både utrymmeskrävande och opraktiskt (se figur 4.11).

Figpr 4.11 Jämförelse i miljöbelastning mellan

energiutvinning och återanvändning av stärkelse

energi el coz co HC 10x NOx 302 100x 100x

th MJ/kg kg/kg g/kg g/kg stoft g/kg g/kg totN NH3 mg/kg MJ/kg 9/kg g/kg g/kg

. engångsanv, 100% förbränning D 60% återanv, 40% förbränning

totP

Endast en mindre del av energianvändningen utgörs av transportenergi vid såväl engångsanvändning som åter- användning. Transporterna svarar däremot för betydande andelar av utsläppen av kväveoxider, kolmonoxid, kol- väten och stoft.

Produkten är tänkt att konkurrera med andra lösfyll- nadsmaterial. En jämförelse med expanderad polystyren visar att stärkelse ger lägre energibehov och lägre utsläpp av kolväten och svaveldioxid. Däremot ger gödningsmedelstillverkning upphov till utsläpp av gödande ämnen till vatten. Hänsyn har inte tagits till användningen av bekämpningsmedel i jordbruksled.

vätskekartong

För vätskekartong erhålls ingen tydlig skillnad om materialet efter användning förbränns eller om dess fiberinnehåll återvinns (se figur 4.12). Förbrukningen av termisk energi minskar medan elanvändningen ökar, beroende på att elgenererad ånga används i den åter- vinningsprocess som data hämtats från. Utsläppen av kväveoxid minskar något vid återvinning, medan utsläp- pen av kolväten och koloxid ökar. Detta beror dels på det ökade transportarbetet till återvinningsanlägg- ningen, samt på att plasten inte antagits återvinnas. Om även plasten återvinns så blir det en tydlig fördel miljömässigt jämfört med energiutvinning.

Figur 4.12 Jämförelse i miljöbelastning mellan energiutvinning av hela kartongen och materialåtervinning av fiberandelen. Observera att materialåtervinning av plastandelen inte finns medtagen

enemi & 10x 10x 10xHC 10x 10x 802 COD 10x 100x 100x th MJ/kg C02 CO g/kg stoft NOx g/kg g/kg susp avfall aska

MJ/kg kg/kg g/kg g/kg g/kg g/kg kg/kg kg/kg

. 100% förbränning D 65% fiberåterv, 35% m 65% fiberåterv, 35% förbränn, rejekt till tipp ' förbränn, rejekt till förbränn

4.5 Föppackningssystem mjölkförpackningar

Chalmers Industriteknik har också genomfört en jäm— förande studie av energiförbrukning och miljöbelast— ning från olika system för mjölkförpackningar. Jäm- förelsen omfattar mjölkkartong, returflasksystem med glas- eller polykarbonatflaska och stålkosystemet med glas- eller polykarbonatflaska. Resultatet redovisas i bilaga 9a.

Dryckesförpackningar för öl och läskedrycker

Energiförbrukning och miljöbelastning för olika för- packningssystem för öl och läskedrycker har studerats av Gustav Sundström (Miljöbalans AB, Malmö). Undersök— ningen visar att återfyllningssystemen med glas och PET från miljösynpunkt är bättre än engångssystemen för samma materialslag även om materialet återvinns. Likaså är återvinningssystemet för aluminiumburken miljömässigt betydligt bättre än engångsburken. Dessa studier beskrivs närmare i utredningens delbetänkande SOU 1990:85.

Emballage för vitvaror

Chalmers Industriteknik har studerat energiförbruk- ningen och miljöbelastningen från fyra olika emballage för vitvaror. De materialslag som studerats är well- papp, trä, polystyren, polyeten och polypropen samt stålplåt. Materialen används delvis i kombination med varandra i de olika förpackningslösningarna. Resulta— ten redovisas i utredningens bilaga SOU 1991:77.

4.6 Nedskräpning

I samband med kampanjen Städa Sveriges årliga vårstäd- ning har idrottsföreningar på flera håll i landet för utredningens räkning räknat och klassificerat skräpet efter vägarna (se bilaga 8). Räkningen har skett i sex län och på vägar av olika storlek. Resultaten skiljer sig ganska kraftigt mellan olika städområden dels i mängd skräp men även avseende förekomsten av olika typer av skräp. Troliga orsaker härtill kan vara vägens trafikbelastning, dess geografiska läge och närhet till tätort samt tidpunkten för den senste städningen. Figur 4.13 visar den procentuella fördel— ningen av olika typer av skräp.

Systematiska skräpfrekvensstudier har tidigare genom- förts vid två olika tillfällen 1972-1975 respektive 1982. Undersökningarna ger en god bild av sammansätt- ningen av skräpet och hur denna sammansättning har ändrats mellan de olika undersökningstillfällena. Förpackningarnas andel av skräpet har visat sig vara mycket hög ca 65—80 %. Kartong— och pappersförpack— ningar svarade i början av 1970—talet för ca 60 % av skräpföremålen och minskade till något mer än 50 % i början 1980—talet för att i årets räkning vara nere på ca 25 %. I stället har plastföremålen - förpackningar eller andra typer av plastföremål - ökat sin andel från 10 % till mer än 20 %. Dryckesförpackningarna svarar i samtliga tre studier för något mer än 10 %.

Nedskräpningsstudierna har utförts i huvudsak längs vägkanter och man skulle förvänta att undersökningar längs våra stränder skulle visa att plastförpackningar där är det vanligast förekommande skräpet.

Procentuell fördelning av skräp langs.

ca 140 mil väg 1991

Fi

ENT ELLFURDELNIN AV KRÄP

R

44444444441444444 4444444+44+44444+

190%

4441444449414444414+++4+ 4444444444444444444444444 &. 444444444441444444444444

två; 4444444444444444444444 dcffäd 44444444444444444444 cdäéelélq 14444444444444444 00.00.0000000000000010 " fffffff0.f Quo-f, .edrééäåéiecél: 44144444444 ooooooooooooooo: 444444444 ................. . ooooooooooooooeooc två??? .oooooooooooooooooo: oooooooooooooooooooo. .ooooooooooooooooooooo. ooooooooooooooooooooooo .ooooooooooo 000.40004004 oooooooooooooooooooooof oooooooooooooooooo oooooooooooooooo ooooooooooooooo oooooooooooooo ooooooooooooo 44.004. 04.000...» oooooooooooo ooooooooooooo . ooooooooooo ooooooo oooooooooo ooooooo » 00.4... 00.00... omdéiålåwx 00.033?

0

'. . . 0

% %

0 - Jb . 0 . 0 .0 0

.0 .. . Jb .

v .0 0 0

v .0 0 .0 . 0

. 0 0 . 0 0 . 0 .

. % v 0 0 %

1%

0 %

.c

.0 0 . % 0 .0 0 0

.0 0 0 0 v 0 0 %

%» o . O !.

O . 0 0 . 0 0 O ' o . .

Jb

%

0

.. .. 0

O . 0

'.

0 0 0 0 O 0 0 0 0 0 . o % . o o . . %

o 3. 0 . 0 0 0 % %

0 . '. 0 0 . 0 0 % 0 .0

0 . 0 O

'. 0 *. *. %

0 0 000000000000000000000000001» 00000000000000 .000000000000.) 000000000050 . 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 30.00.0000. 0.0). ) ,0»0p0.0.0 I .

ÖVRIGA FURPACKNINGAR

KONSERVBURKAR

7/, GLASBURKAR

DRYCKESFÖRPACKNINGAR

l:] RETURFIASKOR

& METALLOCK/KAPS & RQ

ENGÅNGSFLASKOR EE] KROSSATGLAS

PLASTLOCK ANNAT

ALUMINlUMBURKAFl [g] PLAST FÖRP.

& PET FLASKOR

TETRAPAK

..- . .

& PAPPERS FÖRP. [331 ALUMINIUM FÖRP.

ingar svarar alltså för en

Kartong- och pappersförpackn stor andel av nedskräpningen men samtidigt bryts de ner lättast och ger inte upphov till några olycksris— ökande och får anses medföra stora nackdelar eftersom ker. Plastförpackningarnas andel är också hög och

de inte bryts ner. ökad användning av nedbrytbara plaster kan därför vara önskvärt för att få en snabb nedbrytning av de plastförpackningar som hamnar i naturen men detta måste vägas mot att de vid ökad återvinning av plastmaterial kan vålla problem om inblandningen blir för stor. Glas medför de största olycksriskerna och bedöms därför vara sämst från nedskräpningssynpunkt trots dess låga del av det totala antalet föremål. Metallförpackningar innebär också en viss skaderisk och är dessutom beständiga.

4.7. Biologisk nedbrytbarhet

Papp bryts ned betydligt lättare än plast, metall och glas. Detta har betydelse vid kompostering av avfall men ej vid deponi på täkta tippar. Undersökningar visar att det under en 20-årsperiod knappast sker någon nedbrytning av papp i den torra och syrefattiga miljö som råder i vanliga soptippar. Nedbrytbara plaster har i detta avseende därmed inte heller någon fördel framför andra material annat än i den ringa del av avfallet som komposteras. I och med en framtida ökad sortering av hushållsavfallet kommer emellertid den komposterbara fraktionen att öka. Metoderna för rötning och kompostering kommer att utvecklas så att den nedbrytbara delen av avfallet bättre skall kunna utnyttjas.

Ökad användning av nedbrytbara plaster kan vara önsk- värd även för att få en snabb nedbrytning av de plast- förpackningar som hamnar i naturen. Nedbrytbara plas- ter kan emellertid ge speciella problem vid återvin- ning om de blandas med konventionell plast av samma material eftersom de kan ge sämre hållbarhet hos den nya produkten. En viss inblandning kan emellertid tolereras.

5 AVFALL 5.1 Det kommunala avfallsmonopolet

Bestämmelser av betydelse för renhållning och avfalls— hantering finns reglerade främst i den nuvarande ren- hållningslagen, RL (1979:596), renhållningsförord— , ningen (l990:984) och i flera andra lagar. I RL stad— gas att varje kommun skall svara för att hushålls— avfall inom kommunen forslas till behandlingsanlägg- ning i den utsträckning som behövs. Före år 1972 var inte alla kommuner skyldiga att sköta hämtning och bortforsling av avfall från hushåll. En kommun kunde emellertid genom bestämmelser i den lokala hälsovårds- ordningen föreskriva att hämtning av bl.a. avfall från särskilt angivna områden skulle utföras genom kommu— nens försorg. Ett sådant generellt renhållningsansvar infördes 1972. Detta innebar att kommunen som huvudre- gel blev skyldig att forsla bort hushållsavfallet från varje fastighet samt att enbart den som kommunen hade anlitat var berättigad att ta befattning med avfallet.

Med hushållsavfall avses enligt RL avfall och orenlig— heter som härrör från hushåll och därmed jämförligt avfall. Detta kan i princip innehålla vad som helst, alltifrån skadliga miljöfarliga ämnen och produkter till harmlöst material. Såväl organiskt som oorganiskt material kan förekomma. Den blandning som avfallet består av gör det svårt att centralt uppdela avfallet

på ett rationellt sätt. Detta påverkar i sin tur möj- ligheterna att behandla avfallet utan miljöstörningar. Det finns därför ett stort behov att kunna hålla isär de olika typerna av material i avfallet så att de kan tas tillvara på ett riktigt sätt.

Renhållningslagen innebär således att kommunerna har 'monopol på bortforsling och slutligt omhändertagande av hushållsavfall. För industriavfallet gäller fortfa- rande att kommunerna själva har rätt att bestämma vem som skall hantera det. Kommunerna har fått skyldig- heten att upprätta en kommunal avfallsplan. Detta kommer att förutsätta en effektiv och nära samverkan med industrin. Kommunens avfallskunnande i kombination med industrins kännedom om avfallets sammansättning bör ge goda förutsättningar för en ökad återvinning och ett bättre omhändertagande.

5.1.1 Renhållningslagen I renhållningslagen (RL) stadgas bl.a. följande:

Med hantering avses uppsamling, förvaring, bort- forsling och slutligt omhändertagande.

- Avfallshantering skall ske på ett sådant sätt att åtgärder som underlättar återanvändning och åter- vinning av avfallet skall främjas om det behövs för att spara råvaror eller energi eller med hänsyn till miljövärden.

Avfallspropositionens motivering till denna paragraf är att främjandet av sparsamhet, hushållning och åter— användning genom ett lämpligt utnyttjande av avfallet hittills inte kommit till uttryck i renhållningsreg- leringen annat än för pappersavfall. När-det gäller

frågan om återvinning är efterfrågan på det återvunna materialet bara ett av motiven. Det finns också andra samhällsintressen att beakta, t.ex. miljövårdsskäl, även om den övergripande målsättningen när det gäller avfallsfrågan är att minska mängden avfall.

- För varje kommun skall finnas en renhållningsordning som skall innehålla kommunens föreskrifter om av- fallshantering och en avfallsplan. Avfallsplanen skall innehålla uppgifter om avfall inom kommunen och om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet.

- Varje kommun skall svara för att hushållsavfall inom kommunen forslas till behandlingsanläggning i den utsträckning som behövs för att tillgodose såväl hälsoskydds- och miljövårds- som enskilda intressen.

Kommunen är skyldig att se till att hushållsavfall från kommunen slutligt omhändertas.

- Regeringen får i fråga om annat avfall inom en kommun än hushållsavfall föreskriva: 1. Att avfallet skall forslas bort genom kommunens försorg. 2. Att kommunen skall se till att avfallet slutligt omhändertas.

Bakgrunden till denna paragraf beskrivs i avfallspro- positionen. När det gäller hanteringen av hushålls- avfallet så regleras detta noga i RL men det saknas bestämmelser för hanteringen av andra avfallsslag. Det har medfört att det varit svårt att med stöd av RL styra hanteringen av t.ex. industriavfall med sikte på en rationell miljö— och resurshushållning. Ett totalt utvidgat ansvar för kommunerna att ta hand om allt avfall i en kommun planeras att införas 1993.

- När avfall skall forslas bort genom kommunens för— sorg får avfallet inte grävas ner eller på annat sätt slutligt omhänderats av fastighetsägaren. Skall avfall forslas bort genom kommunens försorg får inte någon annan än den som kommunen anlitar för ändamå- let ta befattning med bortforslingen.

Är det av betydelse från återanvändnings-, åter- vinnings- eller miljövårdssynpunkt får regeringen föreskriva att visst slag av avfall i avvaktan på bortforsling skall förvaras skilt från annat avfall och meddela de föreskrifter som behövs för ända-

målet.

Avfallspropositionen inrymmer exempel på vad källsor- tering bör omfatta:

ÅTERVINNINGSBART AVFALL - bestående av vissa metaller, glas, papper, vissa plaster m.m.

KOMPOSTERBART AVFALL - bestående av biologiskt ned— brytbart hushållsavfall m.m

BRÄNNBART AVFALL bestående av stora delar av indu- striavfallet samt delar av hushållsavfallet såsom

virke, vissa plaster, visst papper etc. SPECIALAVFALL — bestående av miljöfarligt avfall etc.

- Regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer får föreskriva att den som yrkesmässigt be- driver verksamhet som ger upphov till avfall skall lämna kommunen de uppgifter som behövs som underlag för kommunens renhållningsordning. Regeringen får överlåta åt kommunerna att föreskriva om uppgiftsskyldighet.

Motivet till detta i avfallspropositionen är att kommunerna för sin planering måste få till stånd ett samarbete med företag och andra som producerar stora mängder avfall. För att säkerställa de uppgifter som behövs är det viktigt att kommunerna får ett verksamt instrument när det gäller att inhämta uppgifter från företag m.fl.

- Kommunen är skyldig att utöver vad som följer av renhållningsförordningen, forsla bort hushållsavfall om fastighetsinnehavaren begär det och det inte är oskäligt med hänsyn till omständigheterna.

- Kommunen får föreskriva att avgift skall erläggas för sådan bortforsling och sådant slutligt omhän- dertagande av avfall som sker genom kommunens för- sorg enligt denna lag.

Fr.o.m. den 1 januari 1992 stadgas också i RL att "avgiften får tas ut på sådant sätt att återanvänd— ning, återvinning eller annan miljövänlig avfallshan- tering stimuleras". Detta innebär att kommunerna har möjlighet att differentiera avfallstaxan.

5.2 Hushållsavfallet

Det svenska hushållsavfallet innehåller en hög andel papper, en ökande andel plaster och en minskande andel metaller. Den höga andelen papper och plast i hus- ' hållsavfallet medför att detta har ett högt energi- innehåll: 10 - 12 MJ/kg.

Hushållsavfallet uppgår till ca 2,7 Mton/år, dvs. i genomsnitt 322 kg per invånare och år. Hushållens avfall räknat i viktprocent består av:

35 % Papper

25 % Matavfall

11 % övrigt obrännbart 8 % Plast

6 % Glas

3 % Metall

2 % Textilier

Under 1990 deponerades 35-40 % av hushållens avfall, 55% gick till förbränning och 5-10 % komposterades. Avfallsmängderna har varit så gott som konstanta sedan 1975. Räknat i viktprocent utgör förpackningarna 25 % av hushållsavfallet, ser man till volymen utgör för- packningarna 50 %. Avfallsmängderna i Sverige rela- terat till andra länder framgår av figur 5.1.

Fi r 5.1 Avfallsmängder i några OECD-länder

Kg/person i 000

800

600 OECD-genomsnitt

400

200

0

len len

: c 2 ': .a .. 2 (D

Canada USA Japan Franknke hal Donmaå hnhnd Norge Svenge

F. d. Vösllyskland

Av kommunerna insamlat avfall per invånare i några OECD-länder i slutet av 1980-talet. l t.ex. uppgiften från Sverige ingår både avfall hushållsavfall och avfall från kontor, etc.

Käll": OECD Environmental lndicainrx'. iWI.

I tabell 5.1 görs en jämförelse av avfallssitationen i Sverige och Tyskland.

sverige Tyskland Årtal

Total mängd hushålls- avfall milj.ton 2,7 14 1990 Mängd hushållsavfall 1 kg per invånare och år 320 330 1990 Nuvarande avfallsbehandling 1990 — Deponering 40 67 — Förbränning 55 30 — Kompostering 5 3

Nuvarande återvinnings— nivåer %

- Glas 38 39 l990,1988 - Bleckplåt - Aluminium Dryckesförpackningar 82 3 1989 Andra förpackningar

- Plast

Papper & Wellpapp 46 43 1989 Tidningar & journaler 60 1988 Wellpapp 65 1988

Andra pappförpackningar

_________________._._——

1 Västtyskland

5.2.1. Källsortering'

Källsortering har visat sig vara en bra metod att öka återanvändningen och materialåtervinningen, men också för att få till stånd en rationell behandling genom att de uppdelade avfallsfraktionerna var för sig får bättre behandlingsegenskaper. I samband med åter- vinning är det viktigt att få hög kvalitet på det utsorterade materialet. Detta uppnås bäst genom sor- tering vid källan.

Den källsortering som hittills bedrivits i de flesta kommuner har varit tillvaratagande av returprodukter för återvinning resp. av produkter för destruktion. Returprodukter är för närvarande papper, glas och vit— varor. Produkter som återtas för destruktion är batte- rier, lysrör och miljöfarligt avfall.

En viktig förutsättning för en fungerande källsor— tering är att det finns avsättning för utsorterat material.

Det pågår i dag en omfattande kommunal aktivitet när det gäller försök med källsortering. En bedömning är att det pågår försök i ett 60-tal kommuner. Skillna— derna mellan dels kommunernas modeller och dels deras

ambitionsnivå är dock avsevärd.

Fördyringen av hanteringskostnaderna vid utökad käll— sortering uppskattas av några kommuner kunna bli upp till 60 %. Samtidigt finns exempel i vissa kommuner där kostnaden faktiskt minskat vid källsortering.

I avfallspropositionen finns följande om källsorte— ring:

- Allt avfall som lämnas till slutbehandling fr.o.m 1994 sorteras i kategorier som möjliggör lämplig

hantering.

Förbränning och deponering av osorterat avfall skall i allt väsentligt ha upphört vid utgången av år 1993.

? Målet är att till årsskiftet 1993/1994 uppnå dels en önskvärd sortering och dels en situation där för— bränning och deponering av osorterat avfall endast äger rum i undantagsfall.

125 När det gäller konsumenternas villighet att källsor— tera finns vissa resultat från SIFO. SIFO har i under— sökningar ställt frågan: "För att öka återanvänd— ningen, skulle du vara villig att ha olika soptunnor

för papper, glas, konservburkar och annat avfall där du bor?" Följande resultat har erhållits:

Tabell 5.2

1981 85 86 87 89 90

MYCKET GÄRNA 57 % 50 % 51 % 54 % 62 % 65 %

GANSKA GÄRNA 29 30 30 31 28 28

GANSKA OGÄRNA 6 11 9" 9 6 5 MYCKET OGÄRNA 7 6 5 4 2 2 VET EJ 2 3 4 3 1 l

SIFO framhåller att det finns en stor beredvillighet att delta i sophantering och att denna beredvillighet ökar kraftigt. Man påpekar samtidigt att det är en attityd.

Nordiska Ämbetsmannakommittén (NÄK) för konsumentfrå— gor har gjort en undersökning om arbetet med hushål- lens källsortering. Resultatet pekar på att många hushåll har en positiv inställning till sortering av hushållsavfall, förutsatt att sorteringen är enkel att utföra och att det går att bli av med de källsorterade fraktionerna på ett bekvämt sätt.

5.2.2. Insamling och transport

Kostnaden för insamling och transport av hushållsav- fall är den klart största kostnaden vid hantering av hushållsavfall. Enligt Svenska Renhållningsverks- föreningen uppgår den till 53 % av den totala kost- naden av hanteringen av hushållsavfall.

De allra flesta kommuner organiserar sin insamling av avfall genom entreprenadverksamheter. Av landets 284 kommuner bedriver ett 90—tal verksamhet i egen regi. Ofta är det de största kommunerna som själva sköter hämtningen.

Ungefär 75 % av allt hushållsavfall insamlas i säckar. Av dessa är ca 85 % tillverkade av papper medan de

övriga är plastsäckar. Resten av allt hushållsavfall, dvs. ca 2 %, insamlas i returkärl eller storbehållare.

Normalt hämtas hushållsavfallet en gång per vecka men också hämtning allt mellan fem dagar per vecka till var 14:e dag förekommer. Hämtning av grovsopor sker antingen samtidigt med den vanliga hämtningen av hus- hållsavfall eller vid särskilda turer. Inom vissa kommuner planerar man att övergå från att hämta grovsopor vid fastigheten till att inrätta särskilda ställen där grovsopor kan lämnas.

Som hämtningsfordon används vanligast sopbilar med komprimerande aggregat. Vid hämtning av avfall i skärgård och glesbygd används emellertid ofta lätta flakfordon utan komprimeringsaggregat. Avfallet körs då till en omlastningsstation där det hämtas av sop—

bilar med komprimator.

5.2.3. Slutligt omhändertagande av hushålls— avfallet

Förbränning

Förbränning är i dag den vanligaste behandlingsmetoden för osorterat hushållsavfall.

Vid vissa sophanteringsanläggningar sker en mekanisk separering varvid avfallet delas upp i en skrotfrak— tion, en kompostfraktion och en bränslefraktion. Bränslefraktionen består oftast av plast, trä och papper. En utsorterad bränslefraktion ger högre värmevärde och därför effektivare förbränning.

Deponering

I dag finns ca 400 deponier runt om i landet; så gott som alla kommuner har en egen deponi. Deponierna är dels kommunala men det finns även ett stort antal privata deponier som framför allt används för indu- striavfall. Kring de stora städerna finns stora upp- lag. I alla tätbebyggda områden är det problem att finna nya deponiplatser, framför allt i stockholm och Göteborg. Malmö har dock inte alls samma problem. Stockholm har helt saknat deponi de senaste 10 åren. Allt hushållsavfall från stockholms stad förbränns i Högdalens förbränningsanläggning. För hela Stockholms— regionen finns det ett antal deponier bl.a.:

Sofielundstippen ägs av Södertörns kommun. Den tar emot och deponerar allt hushållsavfall i fem kommuner i södra Stockholm.

Koviksanläggningen på Värmdö tar emot avfall från Nacka och Värmdö. Den gör både pellets för förbränning samtidigt som den deponerar en del avfall.

Hushållssopor från norra stockholm hämtas av SöRAB och skickas till förbränning i Uppsala.

Härutöver finns ett antal deponier som tar emot slagg och aska samt deponier för industriavfall.

SKAFAB, SÖRAB och Södertörns Renhållningsbolag upp— skattar att deponiresurserna i Stockholmsregionen i allra bästa fall kommer att vara uttömda någon gång under perioden 2020-2027.

En mer realistisk bedömning torde dock vara att Stockholmsregionen vid sekelskiftet måste börja pro- jektera nya möjligheter vad gäller deponier eller förbränningsanläggningar. Det tar normalt ca 10 år att skapa en ny deponi eller att bygga en ny förbrännings— anläggning.

I Göteborgs kommun förbränner man allt hushållsavfall liksom delar av det brännbara industriavfallet. Man har stora problem med att finna deponiplatser till industriavfallet och använder för närvarande en deponi på Arendal som redan är full. Kommunen planerar att bygga ut denna deponi vilket skulle ge en tidsfrist på ytterligare ca 10 år. Gunnillse är en ny deponi under projektering som man hoppas kunna ta i bruk. Kostnaden för nya deponier är dock mycket hög.

Den årliga mängden deponerat avfall i Sverige på kommunala upplag uppgår för närvarande till ca 7 miljoner ton. Hushållsavfallet svarar för 1 miljon ton/år.

Avfall som deponeras på avfallsupplag utgör en stor föroreningspotential för i första hand yt- och grund— vatten samt för mark. Den viktigaste frågan gäller av- fallets och deponiernas innehåll av metaller och svår— nedbrytbara organiska föreningar. Det saknas för när— varande kunskaper om deponiernas miljöpåverkan varför Naturvårdsverket tillsammans med Svenska Renhållnings- verksföreningen och Institutet för vatten och luft- vårdsforskning (IVL) bedriver ett projekt för att studera dessa frågor.

Kompostering

Kompostering av blandat hushållsavfall medför vissa problem som gör att denna metod hittills inte har utvecklats i så stor omfattning. Det gäller främst avfallets innehåll av metaller och andra föroreningar. Dessa problem torde dock kunna minska kraftigt om man kombinerade kompostering med källsortering.

Gasutvinning

Utvinning av gas ur avfallsdeponier pågår vid ett tiotal anläggningar runt om i Sverige och ytterligare ett tiotal sådana anläggninar är under uppbyggnad.

5.3. Icke branschspecifikt industriavfall

Hushållsavfall är väl känt till mängd, sammansättning och hantering. Samma sak gäller dock inte för icke branschspecifikt industriavfall, eller industriavfall som det också kallas. I dag deponeras övervägande' delen av detta avfall. Mängduppgifterna varierar mellan 2 och 4,5 ton. Denna osäkerhet beror bl.a. på

vad som ingår i definitionen industriavfall. Kunskapen om det icke branschspecifika industriavfallets samman— sättning är mycket dålig. Grovt räknat är 1-3 milj. ton brännbart material. Med tanke på detta är indu- striavfall en generellt sett dåligt utnyttjad resurs. Förutom papper, plast och trä innehåller avfallet även järn och metall samt textilier och gummi. Återvin- ningspotentialen är således hög.

5.4 Miljöfarligt avfall

Även mängden miljöfarligt avfall är svår att upp- skatta. Naturvårdsverket har i Avfallet och miljön, rapport 3483, uppskattat mängden miljöfarligt avfall som produceras varje år till ca 500 000 ton- Av detta förbränns 100 000 ton, återvinns 120 000 ton och depo- neras 200 000 ton medan resterande omhändertas på

annat sätt.

Mijöfarligt avfall uppkommer till största delen inom industrin.

För närvarande pågår en utredning rörande miljöfarligt avfall vilken kommer att avrapporteras vid årsskiftet 1991/1992.

5.5 Energiutvinning ur avfall

Förbränning sker i 23 anläggningar som alla utnyttjar energin i avfallet för fjärrvärmeåndamål. Se tabell 5.3 och figur 5.2.

Avfallaförbränningsanläggningar i

(år)

_____—-—————___-————-————__—_—————__—-___-__—_——_-_—

Tabell_;43 Sverige 1990 Plats ”typ Kapacitet Byggnadsår (ton lår) Avesta Roster 45000 Bollmora Roster 10000 Bollnäs Ftuidbed 15000 Borlänge Roster 20000 Borås Roster 25000 Eksjö Fluidbed 5000 Göteborg Roster 300000 Halmstad Roster 80000 Karlskoga Roster 35000 Karlstad Roster 50000 Kinda Roster 18000 Kiruna Roster 50000 Köping Roster 50000 landskrona Fluidbed 8000 Lidköping Fluidbed 50000 Linköping Roster 200000 Malmö Roster 220000 Mora Roster. 20000 Stockholm Roster 220000 Sundsvall Fiuidbed 15000 Umeå Roster 100000 Uppsala Roster 250000 Västervik Fluidbed 20000

Torr. SF(1991) EF Våt. Våt Våt Vått i 99 l) Torr. SF EF Våt( 199 1) Torr. EF SF

Torr. SF Torr. SF Torr. SF(1991) Torr. SF EF Torr. SF(1991) Våt

___-______—___—___._-____—____———_____——___—___..__———_

EF=Eiektrofilter, SF:Slangfi-iter. Våt=Våt rening. TorrzTorr rening. alla våta reningssystem har också vårmeåtervinning genom rökgaskondensering. '

Källa: Svenska Renhållningsverks-Föreningen

Figur 5.2 . Lokalisering av avfallsförbrännings—

anläggningar i Sverige 1990

OPSPPPPP?

HH HO'

0300. DH

Källa: Svenska Renhållningsverks-Föreningen

Nuup—kun»:— PPPSPS'PPP

» P

Aneta Bonnie Borlänge Borås Eksjö Göteborg Halmstad Högdalen Karlskoga Kinda

. Köping

Landsmna Linköping Lidköping Malmö Mora Bollmora Sundsvall Karlstad Umeå

. Uppsala . Västervik

133 5.5.1 Risker med avfallsförbränning

All förbränning ger upphov till utsläpp. Dessa kan bestå av alltifrån harmlösa produkter som vattenånga till farliga produkter som metaller och klorerade organiska ämnen.

Förbränning av pappersförpackningar ger upphov till försurande utsläpp av svaveloxid, kväveoxider och klorväte. Dessa utsläpp bör jämföras med utsläpp från energiproduktion vid förbränning av olja eller bio—

bränslen.

De vanligaste förekommade förpackningsplasterna polyeten, polypropen, polystyren och PET ger vid normal sopförbränning inte upphov till några miljö— problem. I huvudsak bildas koldioxid och vatten. Vissa kvävehaltiga plaster, som dock används i ringa mängd, kan bilda skadliga ämnen vid förbränning.

Cellplast av polystyren och polypropen skummas i- Sverige inte längre med freon utan med pentan. Freon är ett trivialnamn för CFC som är ozonnedbrytande. Emellertid kan vissa förpackningsmaterial av cellplast som medföljer importvaror fortfarande innehålla freoner. Dessa frigörs vid förbränning samt i betyd— ligt långsammare takt vid deponering. Freonerna frigörs även vid materialåtervinning om inte speciella åtgärder vidtas.

Förpackningsplaster som innehåller klor, främst PVC—plast, har tilldragit sig speciell uppmärksamhet eftersom de vid sopförbränning misstänks bidra till bildning av dioxiner. En muntlig överenskommelse har träffast mellan branschen och regeringen om att PVC efter den 1 juni 1990 inte skall användas i svensk- tillverkade förpackningar. PVC—plastens roll som

klorkälla vid dioxinbildning diskuteras emellertid fortfarande. Det hävdas att det även vid förbränning av blandade hushållssopor utan PVC finns ett överskott lav klor, främst på grund av innehållet av koksalt i det organiska avfallet. Tillskottet av klor från PVC skulle därför inte ha någon betydelse. I en snar framtid med väl utvecklad källsortering blir emeller— tid förhållandena annorlunda. I en utsorterad "ren" bränslefraktion som till stor del består av förpack— ningsavfall skulle PVC utgöra den huvudsakliga klor- källan. PVC bör därför inte användas som förpacknings— material.

Klorblekt papper innehåller i genomsnitt 0,5 gram klor per kg papper. Också detta klor kan i någon män med— verka till dioxinbildning vid förbränning. Dioxiner kan dessutom finnas i låg mängd i papper och klor— blekta produkter innehåller högre halter än övriga. Dessa dioxiner förstörs i huvudsak vid förbränningen, men samtidigt kan en nybildning av dioxin äga rum.

Tryckfärger som används vid inhemsk produktion av förpackningar innehåller inga miljöskadliga tung— metaller som bly, kvicksilver och kadmium. Pigmenten består oftast av organiska ämnen, men i vissa färger ingår metaller som koppar, Zink, barium och krom. Vid kontrollerad förbränning och tillfredställande rökgas- rening bör vare sig de organiska pigmenten eller metallerna kunna utgöra några speciella risker för hälsa och miljö.

En översikt av utsläppen av de viktigaste förore— ningarna från avfallsförbränning redovisas i tabell 5.4 nedan. Nuläget avser situationen vid en väl fungerande anläggning med goda förbränningsförhål- landen och en effektiv rökgasrening. Värdena efter åtgärder anger läget vid en anläggning där dels

åtgärder vidtagits för att minimera utsläppen genom att optimera förbränningen dels installation skett av

en kompletterande avancerad rökgasrening.

Tabell 5.4 Uppskattade utsläpp av föroreningar från avfallsförbränning med dagens och morgondagens teknik. (Källa RNA-utred-

. ningen) Åmnc Utstäppsvårde' Förbränning avZ Förbränning av2 1.4 Mton per år 2,5 Mlon per lr nulige efter mulige etter nullge eller ligiirder ltglrder kurder

Slott 50 20 420 170 750 300 KVicksilver, Hg 0.4 _ 0,083 3,3 0,73 9,9 1,2, Kadmium, ca 0,05 0,02 0,5 0.2 0.8 0,3 Nm.-|, Ni 0.002 0001 0,02 0,01 0,04 0,02 Koppar, 01 0.2 0.06 1,5 0,5 2,7 0.9

Bme 3 05 B 40 6 7 Klorvile. HCl 1 000 100 s 400 840 15 000 i 500 Fluon'öte, HF 10 l &5 8 150 14 Svaveloxider, SO, 400 Zi!) 3 400 1 700 6 100 3 000 Kväveoxider, No. 400 400 3 400 3 400 6 100 6 100

Polyaromltinka kolvlien, » PAH im 01 mm 03 inn in Dioxiner, TCDD-ekv 25 o,1-2.0 22.5 9 400 10

' anges i nig/nm), med undantag tör PAH nom anges i ugn! och dioxiner nom anges i nynm', torra: vid 10 % C01. 1 anges i ion per lr, med undantag för PAH som anges i kg per lr och dioxiner sommar: i g pe. lr Genom produktkontroiluglrder och insamling av batterier bör dessa vlrden kunna WN n ed 70— 75 %

Utredningen har under våren 1991 uppdragit åt natur— vårdsverket att utifrån tillgänglig erfarenhet bedöma de risker som är förknippade med avfallsförbränning. Verket anser att vad avser riskerna med avfalls- förbränning är det främst emission av tungmetaller och dioxin som diskuteras. Vad beträffar dioxin har drift— optimering av anläggningarna med avseende på förbrän— ningseffektivitet inneburit att emissionen av dioxiner för den totala avfallsförbränningen i Sverige reduce— rats från uppskattade 225 g/år (ENA—utredningen) till i dag ca 10 g/år.

Tungmetaller kvicksilver undantaget — är bundna till partiklar vilket innebär att en effektiv stoftavskilj— ning skiljer av tungmetaller till mer än 90 %. Kvick— silver avskiljs i särskild ordning till mer än 80 %.

Verket anser, vilket framgår av två stora utredningar avseende avfallsförbränning (DRAV och ENA), att ris— kerna med de stränga krav som i dag ställs på verksam— heten inte är större än vid eldning med andra bräns— len. Den sortering av avfallet som enligt regeringens miljöproposition skall ske innebär med hänsyn till dagens reningsteknik inte minskad emission till luft eller vatten utan den restprodukt som erhålls efter förbränningen kommer att innehålla en mindre mängd

tungmetaller.

Naturvårdsverket har också ombetts att jämföra utsläppen vid förbränning av brännbara förpackningar med dem vid förbränning av olja och biobränslen för energiproduktion. Jämförelsen skall omfatta utsläpp av tungmetaller, eventuella organiska föroreningar samt försurande ämnen som'svaveldioxider och kvävedioxider.

Naturvårdsverket anser att en sådan jämförelse är svår att göra och aldrig kan bli helt rättvisande eftersom man jämför helt skilda panntyper med olika renings— krav. Uppsala Energi AB har gjort en sammanställning _ av emissioner till luft per producerad energienhet vid förbränning av avfall, trädbränsle, torv, kol resp. olja. Eftersom dessa olika bränsleslag inte eldats i samma panntyper med samma rökgasreningsutrustning är det omöjligt att dra någon direkt slutsats vid en jämförelse mellan de olika bränsletypernas emissioner. Man kan ändå konstatera att kvicksilver— och klorväte- emissionerna är större vid förbränning av blandat avfall än vid förbränning av de övriga bränsleslagen.

Försök har gjorts att direkt jämföra emissioner vid

förbränning av bränslen som kol, olja och biobränslen. Såvitt bekant har dock inte avfall ingått i sådana försök. Försök med enbar förbränning av förpackningar har heller inte utförts. Då förpackningar utgör ett mer homogent material än blandat avfall kan man dock anta att utsläpp av miljöstörande ämnen vid sådan förbränning är lägre än vid förbränning av blandat avfall under förutsättning att förpackningarna huvudsakligen består av plast, papper och trä utan större innehåll av tillsatsmedel och färgämnen.

5.5.2 BHA-utredningen

På regeringens uppdrag redovisade statens energiverk och naturvårdsverket 1986 den s.k. ENA—utredningen som hade till uppgift att kartlägga förutsättningarna för återvinning av energi ur avfall. Utredningens uppfatt— ning om förbränning som avfallsbehandling kan kort sammanfattas enligt följande:

Samtidigt som avfallet är ett problem utgör det en potentiell resurs med tanke på innehållet av såväl material och energi. Det finns en potential att fördubbla den energiproduktion som är baserad på hushållsavfall och industriavfall. I ett kilo hus- hållsavfall finns en energimängd som motsvarar ca

2,7 kWh, dvs. ett energivärde som är nästan lika stort som hos frästorv. Energivärdet i det samlade hushålls— avfallet i landet under ett år uppgår till ca 6,7 TWh, vilket motsvarar energiinnehållet i nära 1 Mton kol.

Den brännbara delen av industriavfallet, som beräknas utgöra ungefär hälften av den totala mängden, har ett högre enegiinnehåll än hushållsavfallet. Man räknar här med att varje kg har ett bränslevärde på ca 3,6— kWh. Det innebär att industriavfallet inrymmer en

potentiell energiresurs på ca 7,2 TWh, beräknad'som bränsleenergi.

Hushållsavfallet och det brännbara industriavfallet utgör således tillsammans en energitillgång som beräkningsmässigt skulle kunna ge 14 TWh per år. Om allt brännbart avfall används som bränsle i för- bränningsanläggningar med en verkningsgrad av 75 % skulle drygt 10 TWh kunna erhållas i form av värme. Denna energipotential är intressant ur olika aspekter. I dagsläget förbränns ca 1,4 Mton avfall, dvs. 50 % av hushållsavfallet, i ett 20—tal anläggningar vilket ger ca 3 TWh värme. När det gäller industriavfall så

deponeras den dominerande delen, ca 4,3 Mton.

Vissa anläggningar som uthyttjar flera bränslen skulle .kunna öka avfallets andel i bränslemixen. Det är dock inte särskilt vanligt. Totalt skulle avfallsförbrän— ningen i sådana anläggningar kunna öka med 500—800 GWh bränsle. Denna ökning skulle dock få ske på bekostnad av andra faSta bränslen, främst flis. Av förbrännings— tekniska skäl är det i vissa anläggningar inte möjligt eller lämpligt att elda enbart avfall. Ökningen beräk- nas därför inte kunna bli större än ca 300 GWH bränsle per år. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att möjligheterna att öka avfallsförbränningen för produk- tion av värme för användning i fjärrvärmenät är kon— centrerade till stockholmsområdet samt till några mellanstora kommuner i södra och mellersta Sverige. En ökning från nuvarande 3,8 TWh bränsle till 6 TWh bränsle framstår som möjlig. Produktion av el i kraftvärmeverk för avfall kan på sikt bli aktuell, men 'ett antal frågor av teknisk och ekonomisk natur åter— står att klarlägga. Framställning av bränsleflis genom utsortering av trä ur industriavfall kan dessutom bli lönsam under förutsättning att tekniska och miljö-

mässiga problem kan lösas.

Avgörande för möjligheterna att utnyttja avfallsför- bränning är om utsläppen till luften av vissa förore- ningar kan hållas på acceptabel nivå.

Omhändertagande och behandling av stora mängder hus— hålls- och industriavfall är med hänsyn till avfallets sammansättning och innehåll av skadliga ämnen och produkter alltid förenat med hälso— och miljöproblem. Detta gäller oavsett vilken behandlingsmetod eller kombinationer av sådana metoder som väljs. Anlägg- ningar för förbränning av avfall kan framför allt ge upphov till luftföroreningar. Trots betydande insatser konstaterar utredningen att utsläppen av vissa ämnen fortfarande är alltför höga. Det gäller i första hand försurande ämnen, kvicksilver och kadmium samt dioxi— ner och andra organiska föreningar. Hanteringen av aska och slagg kan också orsaka vissa problem. Vid förbränning kompliceras dessutom föroreningsbilden av

att nya inte önskvärda föroreningar då bildas.

Enligt ENA-utredningen är förutsättningarna för fortsatt avfallsförbränning främst avhängiga problem med tre grupper av föroreningar med kraftiga negativa hälso- och miljöeffekter:

* försurande ämnen, främst klorväte * kvicksilver och kadmium

* dioxiner och andra organiska föreningar

Utredningen konstaterar slutligen att avfallsförbrän— ning är en acceptabel behandlingsmetod för hushålls— och industriavfall under förutsättning att de krav på utsläppsbegränsningar som diskuteras i utredningen genomförs och att nya anläggningar uppfyller strängare utsläppskrav.

Vid prövning av nytillkommande anläggningar kommer Naturvårdsverket att begära att dessa redan från början skall uppfylla långtgående krav på utsläppsbe- gränsningar. De riktlinjer som bör gälla framgår av EMA—utredningen.

Hanteringen av uttjänta förpackningar, av vissa andra restprodukter som t.ex. Skrotbilar och batterier samt av allt det glas, papper, vitvaror, elektronikskrot och miljöfarligt avfall m.m. som kommunerna samlar in separat, omfattar i allt väsentligt samma moment nämligen insamling och slutligt omhändertagande. Sortering och transporter ingår i det sammanfattande begreppet insamling och återvinning kan anses utgöra en form av slutgiltigt omhändertagande. ?

Ett ansvar för tillverkare, importörer och handel att omhänderta restprodukter kan teoretiskt omfatta ett ekonomiskt ansvar, ett fysiskt ansvar eller en kombi— nation av båda. Till detta kommer ett ansvar för information till konsumenterna om insamlingsformer och/eller insamlingsställen samt om respektive pro- dukts miljöeffekt.

Ekonomiskt ansvar innebär att helt eller delvis täcka kostnaderna för insamling och/eller återvinning.

Fysiskt ansvar innebär att rent fysiskt ta hand om restprodukten eller att tillse att det finns någon som på uppdrag utför denna tjänst.

*Fysiskt och ekonomiskt ansvar kan också kombineras,

vilket i Sverige kan sägas vara fallet med retursyste- met för aluminiumburkar. I detta system tar burktill-

nomiskt och fysiskt ansvar för burkarnas insamling och

återvinning.

Informationsansvaret är den mest övergripande och sami tidigt den mest indirekta formen av ansvar. Detta ansvar har ytterst sin grund i hur varan uppfattas av marknaden samt av berörda samhällsorgan. Utöver konsu— menternas och myndigheternas uppfattning om varans olika kvaliteter är det också viktigt att företagets

egen personal värderar varan positivt.

Utredningen konstaterar att den nuvarande bilden vad gäller ansvaret för restprodukter är splittrad, vilket framgår av nedanstående genomgång.

6.1 Exempel på existerande modeller 6.1.1 Skrotbilar

I detta system har försäljare av nya bilar ett ekono- . miskt men inte något fysiskt ansvar för att bilskrot— ningen sker på ett kontrollerat sätt. I samband med försäljningen av nya bilar tas en avgift ut på för närvarande 300 kr. Avgiftsmedlen förs till en särskild statlig fond, bilskrotningsfonden, ur vilken en skrot— ningspremie på 500 kr. betalas till den som skrotar en bil.

Avsikten med detta system har varit att komma till rätta med dåligt skötta skrotbilsupplag samt att för- hindra att bilar lämnas i naturen. När bilägaren läm- nar sin bil till en auktoriserad skrotare får denne möjlighet att lyfta skrotningsavgiften från fonden. Bilskrotaren lämnar i gengäld ett skrotningsintyg till

bilägaren som därmed får sin bil avförd från bilre— | i i i

gistret. Eftersom det enda sättet att få en bil avförd från detta register är att visa upp ett skrotningsin- tyg från en auktoriserad bilskrotare så har detta system haft god effekt.

Den avgift som bilskrotarna tar för att ta hand om och skrota bilar har i stort följt storleken på skrot— ningspremien. Därigenom har bilägaren kunnat lämna ifrån sig bilen "gratis", men han har i övrigt inte fått någon del av skrotningspremien. Ur bilskrotnings— fonden har också ersättning betalats till kommunerna för att delvis ersätta kostnader för insamling av Skrotbilar i naturen. Numera kan även bidrag ur bil—

skrotningsfonden beviljas för materialåtervinning.

6.1.2 Miljöfarliga batterier

1987 påbörjades en landsomfattande insamling av små— batterier som innehåller kvicksilver eller kadmium. Kostnaderna för insamling, transport och lokal infor- mationsverksamhet finansieras via de kommunala ren— hållningstaxorna, medan det slutgiltiga omhändertagan— det finansieras_via en särskild miljöavgift. Avgiften tas ut av den som yrkesmässigt importerar och hanterar sådana batterier.

1990 utökades det ekonomiska ansvaret genom lagen (1990:1332) om miljöfarliga batterier. Enligt denna lag, som även omfattar blybatterier, får avgifter tas ut för att samla in och oskadliggöra förbrukade batt— erier eller.batterier som av någon anledning inte längre används. Avgiftsmedlen skall täcka samhällets kostnader för insamling och oskadliggörande av uttjän- ta miljöfarliga batterier samt för informationskampan— jer. Systemet utgör ett exempel på fullständigt ekono— miskt ansvar för leverantörer för restprodukthante—

ringen. Det fysiska ansvaret tas dock av samhället som

också ansvarar för administrationen.

6.1.3 Returflaskor för öl och läskedrycker

Retursystemet för öl- och läskedrycksflaskor admini- streras sedan många år av Svenska Bryggareföreningen via ett pantsystem..Sedan något år inbegriper systemet även en smärre ersättning till handeln för varje hanterad tomflaska. Återlämningsnivån för returflaskor uppskattas till 95—98 %.

6.1.4 Returflaskor för vin och sprit

Av vin- och Spritflaskor är ca 80 % återfyllbara och ingår i Vin & Sprit AB och AB Systembolagets pantsy- stem. I likhet med returflaskor för öl och läsk admi— nistreras och finansieras systemet helt av de båda aktörerna. Återlämningsnivån för dessa flaskor uppgick 1990 till ca 80 %.

6.1.5 aluminiumburkar för drycker

År 1984 infördes ett pantsystem för aluminiumburkar för öl och läskedrycker. I detta system tar burktill- verkaren, bryggerierna och handeln det fulla ekono- miska och fysiska ansvaret för burkarnas insamling och återvinning liksom för information till allmänheten. Systemet administreras av ett särskilt företag, Retur- pack AB, som ägs gemensamt av PLM AB, bryggerierna via Svenska Bryggareföreningen och handeln. Parterna ersätts för sina respektive insatser efter avtal som träffas genom interna förhandlingar. Ursprungligen finansierades systemet genom panten från icke åter-

lämnade burkar samt från räntan på innestående pantbe- lopp. På grund av att återlämningsgraden har ökat och nettointäkterna till systemet från panterna därmed minskat, har PLM under de senaste åren betalat en intern avgift_till Returpack AB om fem öre per till- verkad burk. På så sätt har systemet fortsatt att vara självfinansierat. Insamlings— och återvinningsnivån för aluminiumburkar uppgick 1990 till drygt 83 %.

Penningflödet till och från Returpack AB som det ser ut i dag framgår av nedanstående modell:

Administration Inbetald pant = Bkrotintäkt = avgift 5 öre : 40 öre (50 öre ca 7 öre :

såld—burkvolym inkl. moms) : såld återvunnet antal hurkvolym burkar

Ränta villkorslån

Återbetald pant : Avskrivningar 40 öre (50 öre Avgift till inkl. moms) : ' '— ' miljövård atervunna burkar Administration =

9

ca. 3 öre per burk

Frakt och Hanteringsersättning containerhyra Ombudsersättning = till bryggerier = ca 0,8 öre : 11 öre : återvun— 6,6 öre : återvunnet återvunnet antal net antal burkar antal burkar burkar

6.1.6 Glasåtervinning

I detta system finansieras insamling och transporter delvis via den kommunala renhållningstaxan. I dessa led har ookså kommunerna det fysiska ansvaret. Svensk Glasåtervinning AB har däremot både det ekonomiska och det fysiska ansvaret för det slutgiltiga omhänderta- gandet samt också för viss informationsverksamhet. Bolaget erlägger dessutom till kommunerna viss ersätt- ning per ton levererat återglas vilken för de flesta kommuner är avsevärt lägre än vad som skulle krävas för full kostnadstäckning:

Av landets 284 kommuner har i dag 245 organiserad glasåtervinning. Återvinningsgraden för samtliga

glasförpackningar var 1990 ca 35 %.

Svensk Glasåtervinning AB har beslutat att från och med 1991-03—01 införa en återvinningsavgift för såväl. inhemska som importerade glasförpackningar. Medlen skall användas för att finansiera åtgärder för åter— vinning, utveckling av alternativa användningsområden samt ökad ersättning till kommunerna. Med tanke på

avgiftens storlek är det tveksamt om kommunerna kommer att få full kostnadstäckning.

Svensk Glasåtervinning AB har som mål att återvin— ningsgraden för samtliga glasförpackningar 1995 skall uppgå till 70 %. Hur en sådan ökning skall kunna komma till stånd utan hushållsnära insamling eller ekonomisk stimulans för konsumenterna i form av pant eller åter-

lämningspremie framgår dock inte.

Pappersbrukens inköp av returpapper från tidningar och tidskrifter sker med ett fåtal undantag via något av de båda industriägda inköpsbolagen IL Returpapper AB eller Pappersåtervinning AB (PÅAB). Den fysiska hante- ringen kan delas upp i insamling/hämtning, sortering, pressning till balar, lastning på järnvägsvagn/bil samt transport till pappersbruk. Vissa kommuner tar själva det fysiska ansvaret för insamling, sortering, balning och upplastning medan det i andra kommuner tas av privata insamlingsföretag. En del kommuner åter sköter enbart insamling medan inköpsbolagen tar hand om sortering och pressning till balar.

IL Returpapper AB och PÅAB betalar på marknadsmässiga grunder ett riktpris för det upplastade pappret. I de flesta kommuner gav priset fram till och med 1989 full kostnadstäckning, men detta är inte längre fallet. Underskotten i kommunernas insamling varierar beroende på folkmängd, befolkningstäthet, avstånd till behand— lingsanläggningar samt de sistnämndas storlek och han- teringsrationalitet. Underskotten hänger till stor del samman med sänkta priser till följd av importkonkur- rens. Frakten från upplastningsorten till pappersbru- ken bekostas av industrin via IL Returpapper AB och PÅAB. Under 1989 och 1990 önskade de båda företagen dock inte ta emot mer än hälften av det insamlade tidningspappret från ett antal Norrlandskommuner på grund av de långa transportsträckorna. I något fall tillsköt då kommunerna medel för att täcka en del av fraktkostnaderna för att få avsättning för det insamlade pappret. I andra fall blev pappret liggande.

Insamling av tidningar och tidskrifter uppnådde 1989 66 % av den totala konsumtionen. Hushållen svarade för drygt 80 % av de insamlade mängderna.

Insamling av wellpap sker främst från industrin, handeln och serviceverksamheter. Insamlingen sker på marknadens villkor. Så länge priserna inte sjunker till följd av ökad import kan industrin sägas ta både det ekonomiska och det fysiska ansvaret genom inköps- företagen IL Returpapper AB och PÅAB. För wellpapp uppnåddes 1988 en insamlingsgrad på 65 %.

6.2 , Sammanfattning av nuvarande ansvarsbild

'Ansvaret för de restprodukter från hushållsavfallet som i dag insamlas separat för återanvändning, åter— vinning eller oskadliggörande fördelar sig på följande sätt.

INSAMLING Ansvarig Typ av ansvar

Ekonomiskt Endast Endast ekonomiskt genom och fysiskt fysiskt avgift marknad* Till- Aluminium— , Batterier Papper* verkare burk Bilar Engångs- och Returglas glas* handeln " Wellpapp Kom- Engångs- munerna glas

» Batterier Papper

ÅTERVINNING ELLER DESTRUKTION

Ansvarig Typ av ansvar Ekonomiskt Endast Endast ekonomiskt genom och fysiskt fysiskt avgift marknad* Till- Aluminium- Batterier Papper* verkare burk och Returglas handeln Engångs— glas Wellpapp 4 SAKAB Batterier

* Returorganisationerna köper de insamlade kvanti- teterna till marknadsmässiga priser, vilka inte ger kommunerna full kostnadstäckning.

Ett lagenligt ansvar för insamling av restprodukter föreligger endast för aluminiumburkar enligt lagen om återvinning av dryckesförpackningar av aluminum (1982z349). För dessa förpackningar gäller ett kombi- nerat ekonomiskt och fysiskt producentansvar för såväl insamling som återvinning. Vidare finns beträffande batterier ett lagenligt ekonomiskt ansvar i lagen (1990:1332) om miljöfarliga batterier. Denna avgift skall täcka samhällets kostnader för att samla in och

oskadliggöra batterier som inte längre används.

Beträffande papper, engångsglas och andra restproduk— ter finns inget lagenligt ansvar utöver renhållnings— lagen (1979:956) som ålägger kommunerna ansvar för bortforsling av hushållsavfall. Lagen innebär ett fysiskt ansvar för kommunerna, som har rätt att täcka kostnaderna för bortforsling med en avgift. Bortfors- lingen av papper och glas ombesörjs numera av kommu- nerna, vanligtvis i separata former efter insamling varefter materialet försäljs till marknadspris. Denna separata insamling, som kommunerna påtagit sig, utgör i dag ett problem för många kommuner. De flesta kom— muner har byggt upp särskilda organisationer som ombesörjer den fysiska insamlingen. Det finns en risk att dessa raseras om inte de allt större kostnadspro—

blemen kan lösas.

Insamling av miljöfarligt avfall från hushållen har alltid varit förenad med höga kostnader. Insamling av glas har under lång tid varit en förlustverksamhet, något som på senare tid också har blivit fallet med

papper.

7 & EKONOMISKA STYRMEDEL

Det finns flera typer av ekonomisk styrning som kan användas för att minska användningen av förpackningar

eller gynna retursystem.

Ekonomiska styrmedel kan ge hushållen, och särskilt industrin, incitament till att begränsa mängden avfall och separera olika avfallsslag. Prisnivån är i dag sådan att den inte stimulerar till sortering av avfal- let. Avfallslämnarens möjligheter till besparingar genom en mer resurssnål hantering av avfallet blir därmed helt marginella och ekonomiskt ointressanta för honom.

I det följande beskrivs ett antal olika styrmedel som

används eller har föreslagits i andra sammanhang.

7.1 Den svenska skatten på dryckesförpackningar

Den svenska skatten på dryckesförpackningar beskrivs ingående i utredningens delbetänkande (SOU 1990:85). I nämnda delbetänkande föreslogs också en ändring av skatten så att denna skulle bli mer styrande från miljösynpunkt.

Den nuvarande skatten på dryckesförpackningar infördes 1984. Skatten tas ut på förpackningar för de flesta konsumtionsfärdiga drycker utom mjölk med en volym

över 0,2 men ej 3,0 liter. Den utgår på förpackningar av alla material utom på dem som huvudsakligen är

tillverkade av papp eller papper.

Returförpackningar med pant beskattas lägst och utan hänsyn till förpackningens storlek. För dessa är skatten i dag 8 öre per förpackning. övriga förpack— ningar beskattas delvis efter volym med 10—25 öre per förpackning. Alla förpackningar över 70 cl beskattas med samma belopp. Avgiften är inte differentierad

efter typ av material.

7.2 Engelsk modell för skatt på dryckesförpack- ningar

Dr. Pearce vid University College i London arbetar med att utforma en modell för förpackningsavgift på dryckesförpackningar. Man koncentrerar sig här enbart _på kostnaderna för avfallshantering och nedskräpning eftersom dessa för närvarande inte belastar förpack— ningen. Övriga miljökostnader som uppkommer under för— packningens livscykel anser man inte bör regleras med en förpackningsavgift eftersom man redan betalar vad det kostar för energi och material och det finns sär— skilda skatter för detta. Mot detta kan invändas att energi och material i dag inte bär sina miljökostnader fullt ut. skatten är teoretiskt tänkt att beräknas som en summa av kostnaderna för avfallshantering och ned— skräpning korrigerade för återanvändnings— respektive återvinningsgrad. Den baseras på åtgången av material (räknat i vikt) per liter fylld vätska, vilket leder till att mindre materialåtgång ger lägre skatt på grund av att kostnaden för avfallshanteringen blir lägre jämfört med en tjockare förpackning av samma

material.

7.3 En statlig avfallsavgift

En annan form av ekonomisk styrning är att öka kost- naden för att få avfall omhändertaget. Denna kostnad är låg i Sverige i dag i jämförelse med flera andra länder. Kostnadsökningen kan göras generell eller differentieras efter innehållet i särskilt sorterade

fraktioner.

Miljöavgiftsutredningen (MIA) föreslog att en avfalls— avgift på 50 kr. per ton skulle införas. Flera remiss— instanser ansåg att miljöavgiftsutredningens förslag till avfallsavgifter inte var tillräckligt underbyggt samt att ytterligare insatser skulle behövas för att få återvinningsmarknaden att fungera bättre än hit— tills. Regeringen avsåg därför i miljöpropositionen 1990/91:90 att ytterligare överväga om ekonomiska styrmedel inom avfallsområdet kan utformas på ett sådant sätt att invändningar kan undanröjas.

Höga statliga avgifter har enligt MIA förutsättningar att få god effekt både vad gäller avfallsvolymer och ökad källsortering, särskilt beträffande industriav— fall.

Styrande avfallsavgifter innebär att allt material som kan omhändertas till en kostnad som understiger avgif— ten inte torde komma att deponeras utan att i stället återanvändas eller materialåtervinnas.

År 1986 införde Danmark en avfallsavgift på 40 Dkr/ton avfall. Avsikten var att minska den mängd avfall som går till deponering och förbränning. Avgiften drabbar i stort sett alla typer av avfall. Intäkterna går till att finansiera verksamhet inom miljöområdet. Den 1 januari 1990 höjdes den danska avfallsavgiften till

130 Dkr/ton. Den förväntas nu få en starkt styrande effekt. Enligt den danska miljöstyrelsen har man nu kunnat se att avgiften har fått effekt framför allt när det gäller utsortering av glas och byggavfall.

I Danmark har man även särskild skatt på råmaterial -

en råmaterialavgift.

Tyskland har nyligen presenterat ett lagförslag på avfallsavgifter. Avgiften på hushållsavfall är 20 DM/ton och för miljöfarligt avfall 100 DM/ton.

7.4 Icke-styrande avgifter på avfall

Ett alternativ till miljöavgiftsutredningens avfalls— avgift kan vara att sätta en avgift som blir så låg att den inte kommer att utgöra någon avgörande ekono- misk belastning för avfallsproducenten. Tanken är inte att avgiften skall verka styrande utan den skall i stället utgöra ett finansieringssystem för selektiva utvecklingsinsatser i fråga om källsortering, åter— vinnings— och behandlingssystem m.m.

7.5 Förslag till avfallsavgift i Kalifornien

I Kalifornien finns liksom i många andra tättbefolkade områden i USA ett akut utrymmesproblem för avfall. Man har därför tagit fram ett förslag till ett avgiftssy— stem som skall förmå producenter och konsumenter att välja avfallssnålare varor. Avgiften är dessutom tänkt att finansiera framtida avfallsdepåer.

Avgiftens storlek är baserad på kostnaderna för av- fallshantering och miljökostnaderna i samband med denna. Kostnaderna har räknats fram för inte mindre än

drygt 1 000 olika materialslag och differentierade avgifter föreslås.

Två alternativ till i vilket led avgiften skall tas ut diskuteras, dels hos tillverkare och importör, dels i sista försäljningsledet. En avgift i tillverknings— ledet skulle styra mot tillverkning av avfallssnålare produkter medan en avgift i sista försäljningsledet skulle styra konsumenternas val mot avfallssnåla produkter. Basen för avgiftsuttaget diskuteras också. Det konstateras att det inte är rimligt att använda den enklaste variabeln, nämligen priset eftersom t.ex. en 20—kronors vinflaska har samma volym och väger lika mycket som en 100-kronors vinflaska. Avgift per varu— enhet anses bli orättvist om inte måttet kompletteras med uppgift om volym eller vikt. Volymen bedöms vidare som ohanterligare och svårare att mäta än vikten.

De administrativa kostnaderna för avgiftsuttaget beräknas uppgå till 0,74—0,94 %, vilket kan anses vara lågt vid en jämförelse med en del andra skatter som ligger mellan 0,8-3,27 %.

Avgiftssystemet kan bli mycket komplicerat att tillämpa i praktiken eftersom det innehåller ett så stort antal avgiftskategorier. För varor som tillver— kas inom Kalifornien är framräkningen av avgiften relativt enkel. Att tillverkaren i samband med beräk— ning av vilket pris varan skall ha räknar in avgiften i produktkalkylen kan inte anses orimligt. Om varan däremot delvis består av importerat material och om den till viss del exporteras uppkommer svårigheter. Avgiften skulle t.ex. behöva lyftas av vid export för att vara konkurrensneutral och avancerade beräkningar skulle behöva utföras vid import— och exporttillfället med hjälp av materialdata om produkten. Dessa data är

tillgängliga vid tillverkningen men följer troligen inte produkten till senare led.

Efter politiska diskussioner har man bestämt sig för att i första hand konstruera en avfallsavgift för förpackningar. Den konkreta utformningen är ännu inte klar.

7.6 Differentierade kommunala avfallstaxor

En ökad differentiering av de kommunala avfallstaxorna kan också bidra till att nå målen om ökad källsorte- ring. kommunerna får fr.o.m. den 1 januari 1992 möj- lighet att differentiera avfallstaxorna för att stimu- lera till källsortering av avfall. Ökade möjligheter att differentiera avfallstaxorna ger flexibilitet och möjligheter att lokalt anpassa avfallsinsamlingen till de varierande förutsättningar som finns i olika kommu- ner och mellan regioner för att omhänderta avfalls-

och materialströmmar.

Enligt den s.k. självkostnadsprincipen får taxor m.m. inte bestämmas till så höga belopp att de tillför kom- munen en vinst. självkostnadsprincipen kommer i fort- sättningen att gälla för den totala avfallshanteringen dvs. någon vinst får inte uppkomma totalt sett och avgifterna kan fritt differentieras inom denna ram.

Enligt miljöavgiftsutredningen når man dock inte allt avfall med differentierade taxor. En stor del av industriavfallet förs till deponier som inte är kommu- nala, vilket innebär att dessa avfallsströmmar är opåverkade av differentierade avfallstaxor. Enligt MIA måste därför de differentierade kommunala avfalls— taxorna kombineras med någon form av statlig avgift för att få effekt.

& EXEMPEL pÅ MÖJLIGA Remunsrs'rnu 8.1 Exempel på fungerande retursystem

Med retursystem menar vi system för såväl återanvänd- ning som återvinning.

8.1.1 Returglas

I returglassystemen rengörs och återfylls förpack- ningen ett antal gånger under sin livscykel. Återläm— ningsnivån för 33 cl glasflaskor för öl och läske- drycker är svår att exakt bestämma men uppskattas vara så hög som 95-98 %. Av vin- och spritflaskorna är 80 % återfyllbara. Återlämningsnivån för dessa uppgick 1990 till 80 %. Före fyllning diskas flaskorna med natrium- hydroxid i vattenlösning. Kapsyl, etiketter och, för ölflaskornas del halsstrumporna, ersätts varje gång en en flaska återfylls.

I början av 1960-talet försvann returglasflaskan för mjölk från den svenska marknaden. Distribution av mjölk i returglas förekommer i dag endast på försök. Se vidare bilaga 9.

8.1.2 Returflaska av polykarbonat

Returflaska av polykarbonat för mjölk förekommer i dag på försök. Se vidare bilaga 9.

8.1.3 Returburk

I Sverige tillverkas burkar för drycker endast av aluminium. Insamlade aluminiumburkar används så gott som uteslutande för tillverkning av nya burkar. Returgraden för aluminiumburkar är för närvarande 82 % men branschen räknar med att det går att öka retur-

graden till 90 %.

Aluminiumburkar som efter sammanpressning returneras via detaljhandeln transporteras till en anläggning för avbränning av lack samt omsmältning. En del av detta omsmälta aluminium valsas till ny plåt i Sverige medan resten valsas utomlands. Av plåten tillverkas nya burkar som in- och utvändigt lackeras med vattenburen

lack.

8.1.4 Retur-PET

Den 1 juli 1991 infördes den s.k. retur-PET-flaskan. Enligt PET-lagen får endast sådana PET-flaskor använ— das som kan inordnas i ett retursystem. Den nya PET-flaskan väger 100 gram och beräknas kunna återan- vändas 20 gånger. Därefter går plasten till återvin- ning varefter materialet bl.a. kommer till användning som byggmaterial. Retursystemet fungerar ännu inte och bryggerierna har fått dispens till utgången av 1992.

8.1.5 Lastpallar

Vissa transportföretag tillämpar sedan början av 1970-talet ett pallbytessytem med byte pall mot pall. Systemet, som reducerar behovet av särskilda retur—

transporter med pallar, möjliggörs av att både tran— sportföretagen och deras kunder har ett visst eget pallbestånd till förfogande.

8.1.6 Transportförpackningar

För vissa transportförpackningar finns retursystem som bygger på individuella avtal mellan avsändare och mottagare. Mottagaren svarar för att avsändarens tran— sportförpackningar returneras. Det relativa fåtal för— packningar som det här är fråga om cirkulerar nästan uteslutande i närdistributionsledet där avsändaren själv svarar för transporterna. Returtransporterna kan därför ombesörjas med egna fordon, som annars hade kört tomlastade tillbaka.

8.1.7 Wellpapp återvinning

Insamling av wellpapp för återvinning sker främst från industrin, handeln och serviceverksamheter. Systemet är mycket väl fungerande och i dag återvinns 65 % av all wellpapp. .

8.1.8 Återglas

I dag insamlas 38 % av den svenska förbrukningen av förpackningsglas.

8.2 Exempel på system med återfyllning i butiken .

I Sverige förekommer förpackningssystem med möjlighet för konsumenten att återfylla sina förpackningar.

Förutom försöken med återfyllning av mjölk som har genomförts dels i Skåne och dels i Stockholm genom stålkossan, gäller detta främst för Body shop butiker— na. Åven vissa frisersalonger tillämpar system där konsumenten kan få sina förpackningar återfyllda. När det gäller stålkossan se vidare bilaga 9. I vissa hälsokostbutiker finns också möjlighet att återfylla tvättmedel.

I Schweiz bedriver varuhuskedjan Coop försök med återfyllning av flytande tvättmedel på returflaska. Hushållskemikalier och rengöringsmedel säljs med liknande system av en större kemikalieaffärskedja.

8.3 Nya återfyllningssystem av glasförpack- ningar

En konsult har på uppdrag av utredningen undersökt möjligheterna att minska åtgången av engångsglas genom att bygga ut retursystemen. I rapporten, som redovisas i sin helhet i bilaga 10, dras nedanstående samman-

fattande slutsatser.

En rad flytande livsmedel som ättika, matolja och saft skulle kunna förpackas i 33, 70 eller 100 cl returglas (som används för öl och läsk) i stället för i engångs— glas. De problem som uppkommer om retursystem för dessa varor införs i befintliga retursystem är framför allt praktiska. Konsumenten är van att använda skruv- kork till ättika och vinäger, men 33 cl flaskorna är avsedda för kapsyler. För att saftfabrikanterna skall kunna använda flaskor från Vin & Sprit AB krävs sam-

ordning vid diskning och transport.

För övriga glasförpackningar finns inget fungerande retursystem som de skulle kunna passa in i. För att

kunna skapa ett nytt retursystem för glasburkar till sylt, marmelad och gurkinläggningar krävs en viss storlek på förbrukningen. Den årliga förbrukningen av sådana glasburkar uppgår till 6 500 ton, vilket troli— gen är för litet för att bära kostnaderna för ett nytt retursystem.

ICA, KF, DAGAB m.fl. organisationer har i en särskild skrivelse tiIl utredningen deklarerat att de är nega- tiva till införandet av ytterligare retursystem för glasförpackningar beroende på följande:

* Hygienaspekterna, dåligt rengjorda eller smutsiga flaskor kommer tillbaka till butiken.

* Några logistiska system som omfattar import och svensk tillverkning finns inte.

* Ett införande av standardförpackningar för alla typer av produkter som packas i glas kan medföra konkurrensbegränsningar och handelshinder.

* Utrymmesbrist i butikerna.

* För små volymer för att motivera stora rengörings-

anläggningar.

8.4 Bensinstationernas förpackningar

I Sverige finns ca 3 300 bensinstationer till vilka servicebutiker är knutna. En stor mängd förpackningar, främst av PE, PET, PVC och PP, hanteras vid dessa bensinstationer. I dag slängs större delen av det plastavfall som produceras vid bensinstationerna i en container blandat med övrigt avfall.

Vid Lunds tekniska högskola har ett projekt startats med syfte att undersöka förutsättningarna för insam- ling, sortering, komprimering, rengöring och åter- vinning av plastavfall från landets bensinstationer.

När det gäller bensinstationernas sortiment av oljor, spolarvätskor m.m. borde olika former av retursystem vara möjliga. Om kunden i stället för att slänga en förpackning direkt i.en avfallskorg på bensinstationen t.ex. går och lämnar den på stationen för återfyllning av stationspersonalen för ny användning av annan kund skulle förpackningsavfallet kunna minskas.

8.5 Byggavfall

Stiftelsen Reforsk har i sin rapport FoU nr 26 under- sökt möjligheterna till bättre avfallshantering på byggarbetsplatser. Slutsatserna i rapporten kan sammanfattas enligt följande.

Avfallets sammansättning och mängd varierar kraftigt mellan olika byggarbetsplatser. För nybyggnad kan man emellertid anta att volymen ligger mellan 0,05 och 0,1 kubikmeter avfall per kubikmeter byggnadsvolym. Trä och wellpapp utgör ca hälften av detta avfall.

I en intervjuundersökning på ett antal byggarbets— platser säger sig endast 25 % av de tillfrågade platscheferna vara direkt negativa till källsortering på byggarbetsplatsen. Som motiv varför det skulle vara svårt med källsortering angavs ekonomi, motivation och

platsbrist.

På arbetsplatser där försök med sortering genomförts

har resultaten varit positiva.

De extrakostnader som uppstår på grund av avfalls- sortering på en byggarbetsplats är små eller försum- bara om sorteringen sköts rationellt. Inbesparingar görs genom minskade deponeringskostnader.

På byggarbetsplatsen lever man under ständig tids- press. Arbetsledningen måste därför förses med enkel och konkret information om alternativa sorterings- metoder. 1987 hade man mycket liten kunskap om de möjligheter som finns.

8.6 Plastföppaokningpr

Statens Industriverk har på uppdrag av utredningen jämfört kostnader för och intäkter av ökad material- återvinning resp. energiutvinning ur plastavfall. I rapporten, som redovisas i sin helhet i bilaga 11, dras nedanstående sammanfattande slutsatser.

Materialåtervinning

Generellt sett är materialåtervinning en kostsammare process än förbränning med energiutvinning. Material— återvinning kan dock i vissa fall vara lönsam. Framför allt är det fallet när stora, homogena plastmängder faller koncentrerat såsom tillverkningsspill och lantbruksemballage. Ju mer blandat och nedsmutsat plastavfallet är, desto dyrare ställer sig upparbet- ningskostnaden och desto lägre är värdet av den åter- vunna plastråvaran. Industriavfall är därför billigare att återvinna än hushållsavfall.

Statens Industriverk uppskattar mängden plastavfall i det blandade industriavfallet, exkl. tillverknings- spill och annat plastavfall som omhändertas utanför

den kommunala sophanteringen, till 150 000 ton/år. Vid 50 % återvinningsgrad uppgår värdet av den återvunna plastråvaran till 250—500 milj. kr. Transporter och regranulering kostar ca 450 milj. kr. exkl. kostnader för källsortering, vilket industrin förutsätts utföra gratis. Siffrorna är grova uppskattningar. De verkliga kostnaderna och intäkterna varierar dock stort beroende på var och hur plasten faller samt på vilken

plastsort det gäller.

Ca 250 000 ton plastavfall härrör från hushållen. Blandat med övrigt hushållsavfall är det mycket svårt att materialåtervinna. De centrala sorteringsanlägg- ningar som hittills provats har inte givit bra resul— tat. Om hushållens plastavfall skall materialåter— vinnas måste hushållen sköta källsortering och helst även rengöring. Insamling kan ske på flera olika sätt: Som en avskild fraktion med ordinarie sophämtning, genom separata insamlingar, typ glasigloos, eller via handeln. Kostnaderna för insamling, sortering och transport har inte kunnat skattas i rapporten. Total- kostnaden för att insamla och återvinna materialet torde vida överstiga värdet av det regranulat som

erhålls.

Den märkning av plastförpackningar som blir allt vanligare i förpackningsindustrin kommer att under- lätta källsortering i hushållen vilket kan ändra den ekonomiska kalkylens förutsättningar. Om hushållen gör en finsortering så minskar problemen vid den centrala sorteringen vilket ökar värdet på regranulatet. En negativ faktor är att insamlingskostnaderna ökar ju fler fraktioner som skall särbehandlas.

I dagsläget finns ingen given marknad för de stora mängder återvunnen plast som blir följden av en materialåtervinning i stor skala. Livsmedelsförpack-

ningar av återvunnen plast har hittills inte tillåtits av hygieniska skäl. Man får istället sikta mot helt

andra användningsområden där materialkraven är lägre.

Energiutvinning

Med ett energivärde på ca 900 kr/ton är plast ett utmärkt bränsle. Kostnaden för att bränna avfall ligger på ca 400 kr/ton. När avfall bränns blandat med knappt 10 % plast ingående är energivärdet betydligt lägre. De förluster som därigenom uppstår måste då

täckas av mottagningsavgifter för avfall.

Deponering

Kostnaden för en modern deponi uppgår till 100-150 kr/ton.

Jämförelse av materialåtervinning och förbränning

Förbränning kostar mindre än materialåtervinning. När plasten ingår som del av brännbart avfall ökar av— fallets energivärde. Detta utesluter dock inte att viss materialåtervinning kan vara lönsam. Möjligheter finns där stora koncentrationer plastavfall faller, t.ex. i handel, byggverksamhet, industri och jordbruk. Det största hindret för en omfattande återvinning är plastråvarans låga pris i förhållande till process- kostnaden för återvinning. Marginalen, som bl.a. skall täcka transporter och insamling, är ytterst liten. Det finns i dag ingen kunskap om hur mycket en generell, storskalig återvinning av plast eller plastförpack— ningar kan komma att kosta.

I flera länder i Europa har åtgärder vidtagits eller diskussioner påbörjats i riktning mot införande av ett producentansvar för ökad återtagning av använda för- packningar. Nedan beskrivs arbetet med ett EG-direktiv för förpackningsavfall. Därefter presenteras de model- ler för lag och avtal som införts i Tyskland respek— tive Nederländerna. Vidare ges en kort beskrivning av ett franskt förslag samt hur Danmark och Norge tar sig an frågan.

9.1 EG-direktiv

Inom EG pågår arbete med ett förslag till ramdirektiv för förpackningsavfall. Det senaste utkast som presen—' terats är daterat den 25 maj 1991. Direktivet beräknas föreligga i sin slutliga utformning först vid årsskif- tet 1991/92.

Grunden till förslaget är att det behövs ett direktiv som omfattar alla typer av förpackningar inte enbart dryckesförpackningar eftersom miljöproblemen berör så många fler förpackningar än dessa. Vidare avser man att genomföra den EG—strategi för avfallshantering av förpackningar och förpackningsavfall som formulerats i tidigare direktiv inom avfallsområdet.

Enligt förslaget skall det införas ett ansvar för tillverkare, fyllare, grossister och handel för omhän- dertagande av förpackningsavfall.

Nedan ges en sammanfattande beskrivning av innehållet i förslaget till förpackningsdirektiv:

9.1.1 Förslag till EG-direktiv

Syfte

Direktivets syfte är att ange ramar för en förpack- ningspolicy och en policy för omhändertagande av för- packningsavfall. Direktivet skall omfatta åtgärder relaterade till produktion, marknadsföring och använd- ning av förpackningar. Vidare omfattas åtgärder för att förebygga uppkomsten av förpackningsavfall, för återtagning och kvittblivning av förpackningsavfall samt för användning av råvaror och energi. I förslaget konstateras att gemensamma handlingslinjer behövs för de olika nationerna för att undvika handelshinder inom

området.

Omfattning

Direktivet skall omfatta

- alla förpackningar vare sig de används på indu- striell, handels-, kontors-, affärs—, service— eller hushållsnivå

- alla materialslag

primära, sekundära och tertiära förpackningar

Definitioner

I direktivet definieras och avgränsas ett antal be— grepp. Nedan följer ett urval av dessa.

Återvinning: Med återvinning/recycling avses återvin- ning av material för användning till nytt förpack- ningsmaterial eller-till andra typer av produkter. Utvinning av energi inbegrips inte.

Återlämningsbar förpackning: Med en återlämningsbar förpackning avses en förpackning som har utformats för att återfyllas eller återanvändas ett visst antal (x) gånger och vars återtagning garanteras av en ekonomisk intressent.

Icke-återlämningsbar förpackning eller engångsförpack- ning: Med en icke—återlämningsbar förpackning eller en engångsförpackning avses en förpackning som har utfor- mats för att enbart användas en gång.

Delat ansvar: Med delat ansvar menas ansvar för alla inblandade ekonomiska intressenter att säkerställa omhändertagandet av använda förpackningar. Omhänder-. tagandet skall ske i nära samråd med samhällets avfallsansvariga.

Ekonomiska intressenter: Med ekonomiska intressenter avses tillverkare av råmaterial, tillverkare av för— packningar, omvandlare, fyllare och användare, handeln

och distributörer.

Följande definitioner av förpackningar föreslås

Med förpackning avses material, från råmaterial till färdigt gods, som är utformat för att innehålla, hantera och leverera en produkt, från tillverkare

till användare eller konsument.

— Med primärförpackning eller säljförpackning avses 'förpackning som har till uppgift att vid köptill- fället utgöra en säljenhet till den slutliga använ- daren/konsumenten. _

Med sekundärförpackning eller gruppförpackning avses förpackning som vid köptillfället innehåller ett 'visst antal säljenheter antingen de senare säljs som sådana till slutanvändaren/konsumenten eller om den enbart tjänar till att komplettera hyllorna vid köp— tillfället. Gruppförpackningen kan avlägsnas från produkten utan att produktens egenskaper påverkas.

Med tertiårförpackning eller transportförpackning avses förpackning som har till uppgift att under— lätta hantering eller transport av ett antal säljen- heter eller gruppförpackningar så att skada inte uppkommer.

Mål

Följande mål skall uppnås senast inom fem år från det att direktivet träder i kraft.

- Mängden förpackningsavfall skall inte öka.

Varje enskilt medlemslands årliga mängd förpack— ningsavfall per capita skall inte överstiga den

genomsnittliga mängd förpackningsavfall per capita som producerades under 1990 inom hela EG.

- Återtagningen av förpackningsavfall skall öka kraf-

tigt. Minst 60 viktprocent skall materialåtervinnas. Deponering av förpackningsavfall skall användas enbart som en sista utväg.

- Koncentrationen av tungmetaller och andra skadliga

ämnen i förpackningsmaterial får inte överskrida vissa gränser som kommer att fastställas av kommis— sionen.

Medel

- Ansvar för ekonomiska intressenter

Alla inblandade ekonomiska intressenter skall ta ansvar för omhändertagandet av förpackningsavfallet. Polluter Pays Principle - principen om att förore— naren betalar - skall tillämpas genomgående. Frivil— liga eller tvingande åtgärder skall baseras på bästa tillgängliga teknik och får inte medföra orimliga kostnader.

Ekonomiska styrmedel

Användningen av återlämningsbara och återvinnings- bara förpackningar skall gynnas med hjälp av ekono- miska styrmedel som t.ex. avgifter, skatter och subventioner. Likaså skall användandet av återvunnet material som råmaterial gynnas. De ekonomiska styr— medlen skall utformas så att de stöttar program för insamling och återvinning. De skall vidare vara satta utifrån ekologiska och ekonomiska kriterier.

- Information till konsumenterna

Konsumenterna skall genom märkning av förpackningar- na informeras om de miljömässiga fördelarna med återlämningsbara och återvinningsbara förpackningar. -_En förpackningsdatabas skall upprättas

Databasen skall användas för kontroll och utvär-

dering.

Medlemsstaterna skall vidare genom frivilliga avtal eller lagliga regleringar vidta åtgärder för att gynna materialåtervinning och motverka uppkomsten av för- packningsavfall. Följande krav ställs:

- Ekonomiska intressenter skall i samråd med berörda myndigheter organisera återtagnings— eller insam— lingssystem för alla typer av förpackningsavfall.

Förpackningstillverkare skall utforma sina förpack- ningar så att de ger minsta möjliga miljöpåverkan under livscykeln.

- Tillverkare av förpackningsmaterial och förpack- ningar bör förbättra utformningen av förpackningarna med hänsyn till återvinningsbarhet.

- Förpackningarna skall märkas. (Mer om märkning föl— jer längre fram i texten.)

- Alla ekonomiska intressenter skall förse myndig— heterna med nödvändiga uppgifter för att upprätta en förpackningsdatabas.

Varje medlemsstat skall årligen förse EG-kommissionen med kvantitativa och kvalitativa data om sitt flöde av förpackningar och förpackningsavfall.

Märkning

Senast inom tre år efter det att direktivet träder i kraft skall det på varje förpackning anges vilket materialslag den är gjord av. Alla återlämningsbara förpackningar skall märkas med symbol för detta. Alla materialåtervinningsbara förpackningar skall få sin symbol. Symbolerna kommer att framgå ur direktivet.

Medlemsstaterna skall inrätta ett organ som ansvarar för att konsumenter och ekonomiska intressenter infor- meras om syftet med märkningen samt om hur den skall

tillämpas.

Förpackningar som är märkta som återlämningsbara eller återvinningsbara får inte förbjudas eller begränsas pga skäl som är relaterade till denna märkning.

Handlingsprogram

Medlemsstaterna skall upprätta särskilda handlings- program för förpackningar och förpackningsavfall.

Forskning och utveckling

Forskning och utveckling bör bedrivas i syfte att

undvika överförpackning

- standardisera transportförpackningar liksom förpackningar överhuvudtaget

verka för ren teknologi vid förpackningstillverkning

- förbättra netoderna för insamling, återtagning och kvittblivning av förpackningsavfall som är att betrakta som miljöfarligt avfall

förbättra marknadsförutsättningarna för

återlämningsbara och återvinningsbara material - utöka användningen av återvunnet material - göra förpackningarna mer återvinningsbara

- få fram produktspecifikationer som underlättar användningen av återvunnet material vid tillverkning 'av förpackningar.

Notifiering

Vartannat år, med början fyra år efter direktivets ikraftträdande, skall medlemsländerna rapportera till EG—kommissionen om vilka åtgärder som vidtagits för att genomföra kraven i direktivet.

x

Kommentarer

Målet för materialåtervinning är fortsatt högt, ca 60 %, och har inte ändrats under arbete med direktivet våren 1991. Trots det har man emellertid inom EG en något mera positiv inställning till energiutvinning än vad som är fallet i Tyskland. Förslaget behandlar inte

175 hur återvinningsnivåerna skall sättas med avseende på olika materialslag eller förpackningstyper (transport- förpackningar, kringförpackningar och säljförpack—

ningar).

Begreppet återvinning (recycling) avgränsas till att enbart avse materialåtervinning till skillnad mot tidigare utkast där även utvinning av energi omfat— tades. Genom denna omdefiniering undviks dels begreppsförvirring dels möjliggörs en tydligare markering av prioriteringsordningen mellan material- återvinning och energiutvinning.

Det tidigare målet att minska mängden med 10 % har ändrats till att mängden avfall inte skall öka. Detta mål kan formuleras så att de länder som idag använder stora mängder förpackningar måste minska sin konsum- tion till förmån för länder som i dag har låg konsum- tion av förpackningar.

Liksom i den tyska modellen och i denna utrednings tilläggsdirektiv kräver EGs direktiv att de ekonomiska intressenterna tar det fulla ansvaret för förpack- ningsavfallet. Konsumenter och andra slutförbrukare av förpackningar liksom kommuner innefattas inte i definitionen av begreppet ekonomiska intressenter.

9.2 Tyskland 9.2.1 Den tyska förordningen om förpacknings-

avfall och DUAL-systemet

I april 1990 lade miljödepartementet i Tyskland fram ett första förslag till ny förordning om förpacknings- avfall. Bakgrunden var Tysklands tilltagande avfalls- berg där befintliga deponier efter hand fylls, samti-

176 digt som befolkningens motstånd mot nya deponier är mycket stort. Det politiska motståndet motoförbränning är också så stort att denna metod inte utgör något reellt alternativ. För närvarande deponeras 67 % av det kommunala avfallet medan 30 % förbränns och 3 % slutbehandlas på annat sätt, t.ex. genom kompostering.

Efter intensiva diskussioner med näringslivet under hösten 1990 förändrades och kompletterades förslaget till förordning. Ett slutligt förslag antogs av den tyska regeringen i november samma år och av den tyska riksdagen den 19 april 1991. Förordningen måste också delgestG för teknisk notifiering.

Förordningen innebär i korthet att ett omfattande återvinnings- och pantsystem införs i Tyskland som innebär att tillverkare och handel i alla led äl förpliktigade att ta tillbaka använda förpackningar. Återtagningsplikten gäller för alla typer av förpack— ningar, såväl transport-, butiks—, som konsumentför- packningar. Flera av de krav i förordningen som avser konsumentförpackningar träder emellertid ur kraft i områden där tillverkare och handeln deltar i ett sys- tem som garanterar regelbunden hämtning av konsumen- tförpackningar vid eller i närheten av hushållen. Ett sådant system måste vidare uppfylla vissa återtag— ningsnivåer som anges i förordningen. Därmed upphör handelns skyldighet att återta konsumentförpackningar liksom kravet på obligatoriska panter för vissa typer av konsumentförpackningar. Ett sådant system, det s.k. DUAL-systemet (det dubbla avfallshanteringssystemet, Duales System Deutschland, DSD) har också bildats av råvaruleverantörer, förpackningsindustri, varuprodu- center och detaljhandeln.

Nedan följer en utförligare beskrivning av förpack- ningsförordningen och DUAL-systemet.

9.2.2 Den tyska förpackningsförordningen Mål

Förordningens övergripande avfallsekonomiska mål är att avfall från förpackningar skall undvikas genom materialsnålhet, återanvändning och materialåtervin- ning. Vid strävan att uppnå dessa mål skall emellertid även teknisk möjlighet, ekonomisk försvarbarhet och övriga föreskrifter som gäller förpackningar beaktas.

Omfattning

Förordningen omfattar

- tillverkare av förpackningsmaterial och förpack— ningar '

säljare av förpackningsmaterial, förpackningar och

varor i förpackningar, oberoende av handelsnivå.

Med förpackningar avses

transportförpackningar som har till uppgift att skydda varor från skada på vägen från tillverkaren till säljaren eller som av säkerhetsskäl används under transporten, - säljförpackningar som av slutförbrukaren används vid transport eller slutförbrukning,

- kringförpackningar som möjliggör överlämnande av varor inom ramen för självbetjäning, försvårar eller förhindrar möjligheten till stöld eller tjänar reklamsyften.

Ett antal exempel på de olika förpackningstyperna anges också för att ge mer ingående definitioner.

Med säljförpackning avses oftast konsumentförpackning, men säljförpackning är ett något vidare begrepp efter— som förordningen omfattar säljare i flera led. I den fortsatta beskrivningen används därför beteckningen

säljförpackning.

Återtagningsskyldighet

Den som tillverkar eller säljer transportförpackningar är skyldig att ta tillbaka dem, återanvända dem eller se till att de borttransporteras för materialåtervin- ning vid sidan av den offentliga avfallshämtningen. Vad gäller kringförpackningar är säljaren skyldig att antingen själv avlägsna dem eller ge konsumenterna möjlighet att avlägsna dem på försäljningsstället. Lämpliga uppsamlingskärl skall finnas på eller invid försäljningsstället. Vidare är säljaren skyldig att återta använda säljförpackningar i eller i omedelbar närhet av försäljningsstället. Skyldigheten inskränker sig till sådana förpackningar som säljaren har i sitt sortiment. Den som tillverkat säljförpackningarna eller materialet till dessa är i sin tur skyldig att återta de förpackningar som säljaren återtagit.

Upphävande av återtagningsskyldighet

Säljares och tillverkares skyldighet att på det sätt som beskrivs ovan återta använda säljförpackningar upphävs om de är anslutna till ett system som garan— terar regelbunden hämtning vid eller i närheten av hushållen. Systemet i fråga måste uppfylla de krav på återtagning och återvinning som finns fastställda i förordningen. Om kraven inte uppfylls återkallas upphävandet av återtagningsskyldigheten.

Obligatoriska panter på dryckesförpackningar samt förpackningar för tvätt- och rengöringsmedel samt för målarfärger

Alla dryckesförpackningar som inte återanvänds skall beläggas med en pant på 0,5 DM om volymen uppgår till minst 0,2 dl. Detsamma gäller förpackningar för tvätt— och rengöringsmedel. Förpackningar för målarfärger (dispersionsfärger) beläggs med pant om de innehåller minst 2 kg färg.

Upphävande av krav på obligatoriska panter

Kraven på panter på ovan angivna förpackningar upphör om ett system införs som garanterar regelbunden hämt- ning vid eller i närheten av hushållen samt uppfyller de krav på återtagning som fastställs i förordningen. För de flesta dryckesförpackningar gäller dessutom att återanvändningen inte får sjunka under nuvarande 72 %. För mjölkförpackningar gäller speciellt att återan- vändningen skall vara lägst 17 %.

Kvantitativa krav på insamlingssystem, sorterings- anläggningar och materialåtervinning

Nedan beskrivs de krav som ställs på ett system för

insamling och återvinning för att det skall upphäva

säljarens återtagningsplikt av säljförpackningar och krav på obligatoriska panter.

Följande insamlingsnivåer skall uppnås räknat i viktprocent på årsgenomsnittet av använt material

material insamlingsnivåer viktprocent

1993—01—01 1995—07-01 glas 60 % 80 % bleckplåt 40 % 80 % aluminium 30 % 80 % papp, kartong 30 % 80 % papper 30 % 80 % plast 30 % 80 % sammansatta material 20 % 80 % Sortering

Av de insamlade förpackningarna skall minst följande andelar sorteras ut för materialåtervinning räknat i viktprocent

material sorteringsnivåer viktprocent ! 1993-01—01 1995—07-01 * glas 70 % 90 % ]

bleckplåt 65 % 90 % aluminium 60 % 90 %

papp, kartong 60 % 80 %

papper 60 % 80 %

plast 30 % 80 %

sammansatta material 30 % 80 %

Totalt till materialåtervinning

De totala andelarna av det använda materialet som skall gå till materialåtervinning erhålls genom att insamlings-

nivåerna multipliceras med sorteringsnivåerna.

material materialåtervinning viktprocent 1993-01—01 1995—07—01

glas 42 % 72 % bleckplåt (26 % 72 %

i aluminium - 18 % 72 % papp, kartong 18 % 64 % ! papper 18 % 64 % plast 9 % 64 % sammansatta material 6 % 64 % Sanktioner

I lagkonstruktionen finns sanktioner inbyggda i form av återtagningsplikt i handeln av konsumentförpack- ningar och obligatoriska panter.Dessa träder i kraft om DUAL-systemet inte uppfyller ställda krav. I övrigt leder brott mot förordningens krav till böter med stöd

av avfallslagen.

| 9.2.3 Kommentarer till förordningen Generell återtagningsplikt

Det centrala i förpackningsförordningen är kravet på generell återtagningsplikt kopplad till återanvändning eller materialåtervinning för alla typer av förpack- ningar. Återtagningsplikten gäller för tillverkare och handel i alla distributionsled ända tillbaka till importören. Något krav på återtagning av använda förpackningar över landets gränser finns däremot inte.

Återtagningskravet grundar sig på principen att de som producerar och säljer förpackningar också har ansvaret för att förordningens mål uppnås. Målen är, som tidi—

gare angivits att minska mängden avfall från förpack- ningar genom materialsnålhet, återanvändning och materialåtervinning. I kringtexten till förordningen dras slutsatsen att kravet på återtagning i olika led kommer att leda till att onödiga förpackningar för- svinner samtidigt som den totala förpackningsanvänd- ningen minskar. Varje förpackningsslag antas komma att belastas med sina egna kostnader för insamling och återvinning, vilket ger konsumenten möjlighet att minska sina kostnader genom att välja förpackningar som går att återanvända eller är billiga att åter— vinna. Återanvändbara förpackningar förutsätts alltså bli billigare än övriga förpackningar om dessa senare får bära sina egna kostnader. Det är emellertid inte säkert att detta alltid är fallet; industrin och handeln har dessutom möjlighet att i viss mån omför- dela sina kostnader. Handelns återtagningsplikt för transportförpackningar och kringförpackningar antas leda till att handeln aktivt kommer att verka för att onödiga förpackningar försvinner från marknaden. Flera tyska handelskedjor har också börjat söka efter åter- användbara transportförpackningar. '

Vidare förväntas de som görs ansvariga för insamling och återvinning, dvs. tillverkarna och handeln, på företagsmässiga grunder verka för att förpacknings— mängden hålls så liten som möjligt och att förpack- ningarna utformas så att de går att återvinna, framför allt på grund av att marknaden för sekundärmaterial är begränsad.

Energiåtervinning

Förordningen förbjuder inte uttryckligen energiåter- vinning. Däremot finns formuleringar i förordningens kringtexter som framhåller att energiåtervinning

endast skall tillämpas när det bevisligen är ekolo- giskt fördelaktigare än materialåtervinning.

I Tyskland förs för närvarande en dioxindebatt lik— nande den som för några år sedan pågick i Sverige. Trots att Tyskland liksom Sverige antagit Europas lägsta gränsvärden för dioxinutsläpp från sopförbrän- ningsanläggningar är motståndet från befolkningen stort mot sopförbränning.

Enligt förordningen ställs krav på 65 % återvinning till 1995 av brännbara material som papper, plast och vissa sammansatta material från säljförpackningar som omhändertas av DUAL-systemet. För övriga 35 % avgör kommunerna typ av slutligt omhändertagande. Därvid kommer kommunerna att använda sig av förbränning främst som förbehandling till deponering. Genom för- bränningen mineraliseras avfallet samtidigt som mängden minskas. Restavfall från materialåtervinning av transportförpackningar och kringförpackningar kommer också att behöva tas om hand genom kommunens försorg varav en del kommer att behöva brännas. För transportförpackningar och kringförpackningar har inga återvinningsnivåer fastställts utan kravet på

materialåtervinning gäller generellt.

EG-regler, handelshinder och konkurrensbegränsning

Tredje artikeln i ett avfallsdirektiv från 1975 (75/442/EWG) förpliktigar EGs medlemsstater att vidta åtgärder för att minska och återanvända avfall. Den tyska förordningen ansluter sig väl till detta krav.

Enligt muntlig uppgift från industridirektoratet kommer EG inte att reagera mot återtagningskraven och pantplikten. Samma regler gäller dessutom för såväl

inhemska som för importerade.förpackningar varför de är konkurrensneutrala för tyska företag. Som förord- ningen är skriven anser man heller inte att den i andra avseenden ger upphov till handelshinder eftersom kraven på återvinningsnivåer är relaterade till indu— strins och handelns frivilliga åtagande.

Däremot har tidigare förslag om krav på att förpack- ningar skall innehålla viss andel återvunnet material ansetts utgöra handelshinder. Sådana krav har därför utgått ur förordningen.

Den tyska konkurrensmyndigheten har prövat DUAL—syste— met i beslut den 18 juni 1991 och funnit att det inte är konkurrenshämmande. Vidare anses det inte heller ge

upphov till några handelshinder.

Återtagningsnivåer

Kraven på insamlings- och sorteringsnivåer grundar sig till stor del på studier av vad som är möjligt att åstadkomma via källsortering och återvinningsteknik. Nivåerna har dessutom varit föremål för politiska överväganden.

9.2.4 DUAL-systemet

DUAL-systemet utarbetades av näringslivet som ett svar på myndigheternas förslag till förpackningsförordning. Under hotet om obligatoriska panter och tvång att återta använda förpackningar önskade industrin och handeln skapa ett system för att ta hand om avfallet från säljförpackningar i egen regi.

DUAL—systemet består av tre huvudelement nämligen

- hushållsnära system för insamling av förpackningar

avsättnings- och återvinningsgarantier från förpack-

ningstillverkare eller råmaterialleverantörer

- finansieringssystem.

Insamling

Varje hushåll skall gratis tilldelas en speciell låda att lägga sina förbrukade förpackningar i. Lådorna skall antingen hämtas regelbundet eller tömmas av konsumenten i insamlingsbehållare som placeras ut i bostadsområdena. I behållarna skall förpackningarna kunna lämnas delvis osorterade. Det blandade förpackningsavfallet transporteras till särskilda sorteringsanläggningar där det delas upp grovt. De separatinsamlingar av t.ex. papper och glas som redan är etablerade skall fortsätta, men inom DUAL-systemets ram. Storförbrukare av förpackningar*såsom industri och handel skall ges möjlighet att ansluta sig till DUAL-systemet. För närvarande ingår dock inte transport- och kringförpackningar i DUAL-systemet. Miljöministeriet vill även att tidningar och andra tryckalster skall ingå i systemet. En förordning som skall verka för detta är under utarbetande.

Avsättnings- och återvinningsgarantier

Alla i systemet deltagande förpackningstillverkare och råmaterialleverantörer måste garantera att de själva, eller av dem anlitade underentreprenörer, kontinuer-

ligt tar emot och återvinner material från sorterings—

regleras genom förpackningsförordningen.

Finansiering

Alla deltagande förpackningstillverkare skall märka sina återvinningsbara förpackningar med en grön punkt som informerar konsumenterna om att förpackningen skall tas tillvara för återvinning. Ett förpacknings— råd bestående av representanter för bl.a. förpack— ningstillverkare och handeln har till uppgift att godkänna förpackningar för märkning med den gröna punkten. Returförpackningar som ingår i pantsystem undantas från märkningen.

För att finansiera insamling och sortering, dvs. det som ingår i DUAL—systemets ansvarsområde, läggs en avgift på i genomsnitt 0.02 DM per förpackning. Avgif-u tens storlek är beroende av förpackningsvolymen och

tas ut i följande avgiftsklasser

Volym Avgift liter DM

>= 0,05 - 0,2 0,01

> 0,2 — 3 0,02

> 3 — 30 0,05

> 30 0,20

Genom att dessa avgifter täcker kostnaderna för insam— ling och sortering behöver industrin vid avhämtningen inte betala något för det utsorterade materialet. Avgiften täcker däremot varken industrins kostnader för transporter eller återvinning. De kostnader som uppkommer i dessa led kan därför komma att belasta respektive förpackning. Om industrin väljer att belas—

ta varje förpackningsslag med dess aktuella behand- lingskostnad så innebär det en styrning av förpack- ningsmarknaden mot förpackningar som är billiga att återvinna.

Avgifterna för den gröna punkten beräknas ge 400-500 milj. DM under 1991/1992 med en antagen anslutning av 15 miljoner människor. För 1993/1994 beräknas beloppet uppgå till 1 500—1 900 milj. DM baserat på 60 miljoner människor. Till 1995 beräknas systemet vara fullt utbyggt och i princip omfatta hela Befolkningen.

De stora detaljhandelsföretagen i Tyskland har för- klarat sig beredda att efter en övergångsperiod endast sälja produkter som är förpackade i förpackningar märkta med den gröna punkten. Detta innebär en mycket kraftig styrning mot återvinningsbara förpackningar.

Handeln över gränserna

Importerade förpackningar skall omfattas av systemet. Importörer av såväl fyllda som ofyllda förpackningar har liksom inhemska tillverkare av förpackningar möjlighet att köpa licens av DUAL-systemet för rätten att märka med den gröna punkten. För ofyllda eller fyllda förpackningar som exporteras betalas ingen avgift till DUAL-systemet. Det innebär att utländska förpackningar ges samma villkor på den tyska marknaden som inhemska, och att det inte blir några nackdelar för tyska förpackningar på utländska marknader. Någon finansiell reglering av import och export av förpack- ningar i anslutning till DUAL—systemet från myndig- heternas sida sker alltså inte utan avgiftsbelägg- ningen sker helt inom systemets ram. Någon ytterligare reglering behövs inte eftersöm handeln förbundit sig

att efter hand enbart saluföra förpackningar med grön punkt.

Man ser det inte som något problem att de företag som importerar varor i säljförpackningar måste köpa licens för den gröna punkten för att inte missgynnas av

handeln.

Organisation

Ett förvaltningsbolag i form av ett aktiebolag med begränsad ansvarighet (GmbH, Gesellschaft mit beschränkter Haftung) har bildats som skall admini- strera DUAL-systemet. Bolaget skall drivas enligt principen om kostnadstäckning. I DUAL-systemets styrelse sitter representanter för Unilever, Procter & Gamble, Con can, Schmalbach, PLM, ALDI, Tengelman, RWE och ASCO. Företrädare för myndigheter och politiska organisationer kommer också att ges möjlighet att ingå i bolagets styrelse.

Förbindelsenätet mellan DUAL-systemet, avfallshan- teringsföretagen, industrin, medborgarna och kommunen beskrivs i figur 9.1. DUAL-systemet kan genom avtal använda sig av kommunernas organisation för insamling och sortering. Förpackningsindustrin kan som tidigare nämnts hämta det återvunna materialet gratis från sorteringsanläggningarna. Det överskott på återvunnet material som inte finner avsättning i tillverkning av nya förpackningar omhändertas av det nybildade bolaget INTERSEROH AG. Detta bolag har till uppgift att lager— hålla överskottsmaterial samt att finna alternativa avsättningsmarknader. Vidare skall bolaget verka för utveckling av ny återvinningsteknik.

Figur 9.2-9.4 beskriver hur omhändertagandet är orga- niserat för de olika materialslagen. Glas-, stål- och aluminiumindustrin har ställt återvinningsgarantier till DUAL—systemet. Plastindustrin har också inför hotet om att plast i annat fall ersätts av andra mer återvinningsbara material deklarerat att den ämnar klara återvinningskraven. I februari bildades bolaget VGK (Verwertungsgesellschaft fur gebrauchte Kunststoffe GmbH) av ca 150 tillverkare av plastmate- rial för förpackningar för att främja utvecklingen av uppbearbetnings— och återvinningsanläggningar för plaster. Stora kemikoncerner som t.ex. Hoechst och Bayer är delägare i VGK. Det av bl.a. Tetra Pak likaledes nygrundade bolaget ReCarton GmbH har ' förklarat sig berett att återvinna materialet från förpackningar tillverkade av sammansatta material. Återvinningsgarantin till DUAL-systemet för papper, kartong och wellpapp har ställts via INTERSEROH AG.

Kostnader för återvinning

DUAL—systemet medför att industrin gratis får tillbaka återvunnet materialet från sorteringsanläggningarna. Det innebär att utgångsläget inför återvinningen är lika för alla materialslag varför kostnaderna för att använda återvunnet material direkt kan jämföras med kostnaderna för nya råvaror. Eftersom kostnaderna för insamling och transport inte belastar det sorterade materialet ökar också avsättningsmöjligheterna betyd- ligt jämfört med nuvarande förhållanden. Den föränd- rade kostnadsbilden beskrivs i figur 9.5.

Figpr 9.1 DUAL-systemet (DSD) Uppgiftsfördelning och förbindelsenät

r——————__

4 DBDGmbE

nyllare Licens | (Grönpunkt Ägare !Konsumentvaru- —( Materialtillverkare- !tillverkare Förpackningstill- |

| xi verkare ] Licens & Fyllare Avgift . Handel

Avfallshanteringaföretag

Insamling, Sortering, Anrikning, Iordningstäl— lande för transport Omhändertagande av sor- terrester

?—————— Konsument Avtal

Kommuner

Samarbete

Gräns mellan DSD / Avfallsbolag och återvinningsbolag

Återvunnet material för tillverkning av nya för- packningar

Återvunnet materialöverskott för annan avsättning

Industrin INTBR

BEROR AG

Fördelning av återvunnet glas

Materialtill verkare Försäljning

X x /./ /

Förpacknings VKG Marknads- tillverkare Återvinningsbolag för föring använd plast

Lagerhåll- ning Recarton GmbH Återvinningsföretag för Utveckling sammansatta material av ny åter- vinnings- teknik

Fördelning av återvunnet papper, kar- tong, wellpapp

Fördelning av återvunnen bleckplåt

Fördelning av återvunnet aluminium

DSD GmbH

Avfallshanteringsföretag

* Insamling i hämtnings— eller lämningssystem uppdelat i vitt, grönt och brunt glas

Fastställda maximala felsorteringsprocent

* Omhändertagande av sorterrester * Iordningställande för transport

Gräns mellan DSD / Avfallsbolag och Återvinningsbolag

Glasindustri INTERSEROH AG

* Fördelning av återvunnet material

* Omhändertagande av glasindustrin eller anrikningsahläggning * Marknadsföring/Försäljning

* Lagerhållning

* Utveckling av ny återvinningsteknik

Figpr 9.3 Insamling och återvinning av papper, kartong och wellpapp

PAPPER, KARTONG, WELLPAPP

DSD GMbH

Avfallshanteringsföretag Insamling i hämtnings— eller lämningssystem

Sortering i blandat returpapper av sämre kvalitet returpapper av god kvalitet wellpapp tidningar och tidskrifter (ännu utanför DUAL—systemet)

Pressning i balar Omhändertagande av sorterrester Iordningställande för transport

Gräns mellan DSD / Avfallsbolag och Återvinningsbolag

Pappersbruk INTERSEROH AG

* Omhändertagande av pappersindustrin eller handelsman

* Försäljning av överskott

* Marknadsföring

* Utveckling av ny återvinningsteknik

Fördelning av återvunnet material

Fi r 9.4 Insamling och återvinning av bleckplåt, aluminium, plast, sammansatta material

BLECKPLÅT, ALUMINIUM, PLAST, SAMMANSÄTTA MATERIAL

DSD GmbH

Avfallshanteringsföretag

Insamling i hämtnings- eller lämningssystem

Sortering i

Bleckplåt: Konservburkar * Sammanpressning

Aluminium: * Samla ihop

Plast: Folier Flaskor Bägare och blister Expanderad polystyren * Pressning i skilda balar

Sammansatta: Dryckesförpackningar (mjölk, juice)

, material Andra förpackningar ) * Sammanpressning till skilda balar * Omhändertagande av sorterrester * Iordningställande för transport

Gräns mellan DSD/Avfallsföretag och Återvinningsbolag

stål- Aluminium- ReCarton INTER- industri industri GmbH SEROH AG

* Material- * Material— * Utveckling Försäljning återvinning återvinning av åter- Marknadsfö- vinningsan- ring . läggning * Lagerhåll- ning * Utveckling av återvin- ningsteknik

Max nivå Marknads- prisnivå Min nivå

O-nivån

Kostnader för returmaterial resp. nytt material

Returmaberial frueli : .Dual sys- Nuva- bemet rande

Nuvarande förlust

Möjlig vinst med DS

Kostnad för "recgcling"

MIIIIIIIIII

Kostnad för insamling och sort'

9.3 US I USA ökar mängden avfall samtidigt som kapaciteten att deponera avfall minskar. Många soptippar har

stängts och hårda regler gäller för anläggning av nya.

Det nya förslaget till RCRA (Resource Conservation and Recovery Act), som är en heltäckande federal lagstift- ning, innehåller flera förslag som syftar till att stimulera återvinning. I det senaste utkastet till ny lag föreslås inrättandet av ett Produkt— och Förpack- ningsråd bestående av experter från industrin, konsu- mentgrupper, miljöorganisationer samt statliga och lokala myndigheter. Rådet, som skall arbeta i 18 må— nader, skall rapportera till EPA med rekommendationer om

— ett frivilligt program för att minimera förpack- ningsanvändning samt uppmuntra återanvändning och återvinning_

ett märkningssystem för plaster

- standarder för design, volym, sammansättning, återanvändning och avfallshantering av förpackningar och förpackningsmaterial.

Vidare föreslås att EPA skall ange miniminivåer för återvinning bl.a. följande, som mer direkt riktas mot förpackningar:

- 40 % för alla pappersprodukter till slutet av 1995 (vari ingår 66 % för wellpapp)

- 25 % för plastflaskor och -behållare till slutet av 1995. (Om denna nivå inte uppnås krävs 40 % till slutet av år 2000.)

Dessutom skall glasflaskor och -behållare bestå av , minst 65 % återvunnet glas räknat som årligt genom—

snitt. De föreslagna nivåerna är federala minimikrav

som delstaterna är fria att höja.

EPA skall varje år fr.o.m. 1992 publicera statistik

över

mängden använt återvunnet material

det genomsnittliga innehållet av återvunnet material 1 produkter.

Statistiken skall omfatta alla tillverkare av pappers— och metallbehållare samt flaskor och behållare av glas och plast. '

Återvinningskrediter (recycling credits) är ett nytt styrmedel som introduceras i RCRA.

För att minska mängden avfall satsar i dag flera delstater på återvinning; 31 delstater har antagit ' omfattande återvinningslagar som kräver att kommuner upprättar program för insamling och sortering av åter- vinningsbara material. Återvinningslagarna har som

målsättning att återvinna 25-60 % av avfallsströmmen.

Förpackningar står i USA för ca 30 % av avfallet. För att klara uppställda återvinningsmål har ett flertal delstater stiftat lagar för att reducera avfallet av förpackningar och öka återvinningen. Bland de lagar

och lagförslag som finns kan nämnas

- skatter på förpackningar

pantsystem på dryckesförpackningar

- förbud mot vissa typer av förpackningar och produk— ter

- speciella deponeringsavgifter på förpackningar

reglering av minsta halt återvunnet material i förpackningar — reglering av nedbrytbara material i förpackningar

- förbud mot deponering av återvinningsbara material krav på att delstatliga och lokala myndigheter skall

prioritera inköp av återvunna material

Under de senaste åren har allmänhetens och politiker- nas stöd för återanvändning ökat och industrin gör hela tiden nya framsteg i utvecklandet av återvin— ningsbara produkter liksom av processer för återvin— ning. Svårigheter finns dock i form av bristande marknad för återvunna produkter, höga kostnader för insamling och separering, motstånd mot förändringar samt att det ska vara bekvämt att kasta sina sopor.

I bilaga 12 ges en fyllig redovisning av förpacknings- lagstiftning och återvinning i USA.

9.4 Nederländerna

Regeringen och näringslivet i Nederländerna har enats om att minska det avfall som orsakas av förpackningar. Överenskommelsen innefattar åtgärder som sträcker sig

över en period av 10 år.

Parter i överenskommelsen är miljöministeriet och näringslivsorganisationen Stiftelsen Förpackningar och Miljö (Stichting Verpakking en Milieu — SVM). SVM är en sammanslutning av ca 120 företag, däribland Akzo, Philips, Shell Chemie och Unilever, som tillsammans svarar för över hälften av omsättningen i nederländsk

handel och tillverkningsindustri.

överenskommelsen gäller fr.o.m. den 1 juli 1991, och ligger i linje med målet i de nederländska miljöpla— nerna att minska mängden (Kton) nya förpackningar på marknaden med 10 % till år 2000 jämfört med 1986. Avtalet kommer att godkännas skriftligen av varje

företag för sig, och få civilrättslig kraft enligt den nederländska Burgerlijk Wetboek (Jfr BW II, art

1349 ff). Tvister mellan parterna avgörs av en skiljenämnd med tre ledamöter.

En partsammansatt kommission med fem ledamöter kommer att utses för att följa upp överenskommelsen. Vid kommissionens möten skall en representant för miljö- organisationerna och en för konsumentorganisationerna närvara som observatörer. SVM skall i juli varje år lägga fram en tillämpningsplan för kommissionen, som i oktober samma år ger ut en årsrapport. Den första årsrapporten kommer dock ut redan i oktober 1991. Större utvärderingar skall genomföras av parterna 1994 och 1997.

Miljöministern har i avtalet åtagit sig att informera EG om överenskommelsen och att bemöda sig om att regler för förpackningsavfall även införs på EG-nivå.

Nedan följer en redogörelse för innehållet i överens-

kommelsen.

Parter

Parter i överenskommelsen är regeringen samt de före— tag som ser till att förpackningar förs ut på markna— den, att leverera råvaror, tillverka förpackningar, använda sig av dem eller sälja förpackade produkter liksom de företag som arbetar med att återvinna använda förpackningar.

Producenten ansvarar för produkten även i avfallsledet

och måste se till att retursystem upprättas.

Omfattning

överenskommelsen omfattar alla förpackningar som förs

ut på den inhemska marknaden. Exporten undantas.

Näringslivets åtagande

Näringslivet förpliktar sig att vidta åtgärder för att kvantitativt och kvalitativt förebygga avfall.

a Kvantitativa mål

Mängden nya förpackningar (Kton) på marknaden skall år 2000 understiga den för 1986. Näringslivet skall anstränga sig att åstadkomma en minskning med 10 %.

- Näringslivet binder sig till en minskning med 3 % till 1997 jämfört med 1991. Ansträngningar skall göras för att förpackningsmängden 1994 inte ska överstiga den för 1991 samt för att reducera denna mängd med 10 % redan 1997.

— Nya förpackningar med lättare och starkare material skall utvecklas och överflödiga förpackningar skall

undvikas.

Andra åtgärder under det första året är bl.a. att

- övergå till kompakta tvättmedel - slopa utdelningen av fria kassar i butiker - slopa presentförpackningar för spritflaskor

— använda kombinerade förpackningar för kosmetika,

- reducera pappersinnehållet i dagsfärska mejeriför- packningar med 7 % och aluminiumkomponenten i aseptiska mejerikartonger med 14 % jämfört med 1986

- införa en maxvikt för spritflaskor på 635 gram vid slutet av 1991, 600 gr 1992 och 565 gr 1993

- reducera vikten på konservburkar (370 ml) med 8-9 %

b Kvalitativa mål

Skadliga ämnen skall snarast ersättas med miljövänli- gare alternativ, t.ex. bör följande_åtgärder vidtas

- slopande av färger som innehåller tungmetaller, övergång till vattenbaserade lösningsmedel, - upphörande med blykapsyler i flaskor.

Vidare bör ,

— en övergång ske till material som kan återvinnas,

- antalet typer av engångsförpackningar i plast redu- ceras,

— en satsning ske på energisnålt material.

För det första året anges bl.a. följande åtgärder:

- slopande av blykapsyler till vinflaskor,

slopande av klorblekta kartonger i dryckesförpack- ningar,

— börja med återvinning av polypropylen i margarin- förpackningar,

- introduktion av vattenbaserade färger för konserv- burkar.

Återanvändning av förpackningar

En oberoende institution kommer att genomföra miljö- analyser av möjligheten att använda återanvändbara förpackningar för ett antal produkter bl.a. oljor, smör, såser, rengöringsmedel, ägg, toalettartiklar, fetter, babymat, vissa mejeriprodukter, sprit, safter, mjölk och konserver. Resultaten kommer att läggas fram

för uppföljningskommissionen. Åtgärder som förutses är bl.a.

- en ökning av antalet flerbruksförpackningar med pant för viner, samt lösviktsförsäljning av flytande och koncentrerade tvättmedel, stimulering av återfyll- ningssystem för dessa produktslag samt utvärdering av möjligheterna till återfyllning i butikerna, övergång till lättviktsflaskor för mjölk, överläggningar kring möjligheterna att pantbelägga flaskor för ickekolsyrade drycker.

Återvinning av material

Näringslivet förpliktar sig att sörja för att 40 % av de förpackningar som inte ingår i något retursystem skall bli föremål för högkvalitativ materialåtervin— ning före 1995. Motsvarande andel för år 2000 är 60 %. Övriga förpackningar skall förbrännas. Därutöver skall näringslivet sträva efter att före slutet av 1995

- återvinna 80 % av engångsglasen återvinna 60 % av torra pappers- och kartongförpack-

ningar

- återvinna 50 % av plastflaskorna och 50 % av för- packningsfolier från kontor, butiker och tjänste— sektorn

- återvinna 50 % av metallerna.

År 2000 skall minst 90 % av de förpackningar som inte ingår i något flerbrukssystem returneras. Före 1996 skall det avfall som tillförs naturen ("ekosystemet") ha minskat till 40 % jämfört med 1986. Försök med sortering och insamlingssystem görs under 1991 och 1992 och förpackningarna förses-med anvisningar om detta. Videofilmer med information för skolor och hushållen skall produceras.

Andra åtgärder som förutses:

- antalet insamlingsbehållare för returglas ökar i

antal med målet en behållare per 600 invånare vid mitten av 1900—talet,

ett försöksprojekt för sortering av förpacknings- avfall påbörjas i kommunen Lemsterland (ca 12 000 invånare) samt i en annan ännu ej fastställd större kommun med ca 150 000 invånare

marknaden för återvunna råvaror byggs ut, liksom återvinningskapaciteten. Anslutning sker till 'liknande projekt i Tyskland för återvinning av

kartong, aluminium och polyeten.

Så långt innehållet i överenskommelsen. Bland kritiska röster som hörts märks konsumentorganisationerna, som oroar sig för eventuella prisökningar. Småföretagarnas organisation - Raad voor het Midden- en Kleinbedrijf - är skeptisk till pantsystem. Risken är, menar organisationen, att varor som köps i storbutiker återlämnas i de mindre, som på så sätt belastas med

den arbetsintensiva och kostnadskrävande sorteringen. Regeringen menar dock att fördelarna överstiger de

nackdelar som överenskommelsen innebär.

9.5] Frankrike

I Frankrike har miljöministern presenterat ett lagförslag om producentansvar för återtagning av använda förpackningar. Förslaget har i huvudsak samma konstruktion som den tyska förpackningsförordningen med återtagningsplikt i olika led. Återtagningsplikten är tänkt att upphöra om producenterna deltar i frivilliga system för återtagning och återvinning.

Återvinning ges en vid definition som bl.a. innefattar energiutvinning. Huvudsyftet med förslaget synes vara att minska deponeringen av förpackningar. Nivåer och tidplaner har ännu inte angetts.

9.6 Norden

Danmark

Den danska miljöstyrelsen har påbörjat en utredning om förpackningsavfall och "producentansvar". I utred- ningsuppdraget ingår att analysera den tyska'modellen och dess konsekvenser för danskt vidkommande. Vidare skall man belysa möjligheten att införa ett_liknande system i Danmark. De har också i uppdrag att följa utvecklingen i Sverige.

Norge

I Norge har ett samarbetsorgan nyligen bildats för att diskutera och utarbeta lösningar kring förpackningars miljöpåverkan. I detta organ vars sekretariat är knutet till Matforsk ingår intressenter från förpack- nignsbranschen i vid bemärkelse och från myndigheter.

10 övnnviiomzu ocu MOTIV 10.1 Allmänna utgångspunkter

Utredningen har ingående belyst den internationella utvecklingen utifrån olika aspekter. Händelseutveck- lingen i bl.a. Tyskland, Nederländerna och Frankrike kommer att få stor betydelse för det svenska närings— livet eftersom många företag arbetar på den europeiska marknaden. Genom att följa arbetet med EGs s.k. för- packningsdirektiv har utredningen kunnat urskilja vissa gemensamma drag i utvecklingen.

Flertalet EG-länder eftersträvar av både miljöpoli- tiska och handelspolitiska skäl en gemensam policy

angående miljön och förpackningarna.

I flera av länderna finns en stark miljöopinion som kräver att förpackningsmängden i avfallet skall be- gränsas genom materialåtervinning. Motivet är främst att minska behovet av nya deponier. I vissa delar av Europa är tillgången på lämpliga utrymmen starkt be- gränsad. Samtidigt kan problemet inte lösas med för- bränning, eftersom det på flera håll även finns en stark miljöopinion mot nyanläggning eller utvidgning av förbränningskapaciteten vid befintliga anlägg- ningar. Anledningen är bl.a. att förbränningsanlägg- ningarna utomlands inte alltid uppnår samma miljö— standard som de som t.ex. finns i vårt land. Förbrän-

ningsanläggningarna används heller inte för energi- utvinning, vilket naturligtvis är negativt ur resurs- hushållningssynpunkt. Dessutom är luftföroreningar ett stort problem i många delar av Centraleuropa.

Den handelspolitiska utgångspunkten gäller framför allt risken för att enskilda länders miljöåtgärder inom förpackningsområdet skall medföra praktiska hinder vid utvecklandet av den inre europeiska marknaden. Ett av de grundläggande målen för EG är att underlätta för varor att passera ländernas gränser. Därför undanröjs ekonomiska barriärer av olika slag, t.ex. tullar och avgifter. Mot den bakgrunden strävar man också efter att utforma förpackningssystemen så att ett fritt flöde av varor inte försvåras. Tidigare har emellertid miljöåtgärder inom förpackningsområdet godkänts av EG-domstolen, t.ex. det danska förbudet mot aluminiumburk för öl. Samtidigt har dock domstolen förutsatt att länderna i framtiden harmoniserar sina miljöåtgärder.

Utredningen finner det sannolikt att en gemensam policy inom de närmaste åren kommer att fastställas av EG vad avser miljön och förpackningarna. Det råder bred samstämmighet om vissa hörnpelare i en sådan policy, bl.a.

- att minska mängden förpackningsavfall som går till deponi, '

- att verka för en materialreduktion inom förpack- ningsområdet,

— att verka för att vissa ämnen som vid förbränning orsakar emissioner, t.ex. tungmetaller, inte skall ingå i förpackningar,

- att ett utvidgat producentansvar för förpackningar skall kunna införas, - att ekonomiska styrmedel skall kunna ingå i de olika ländernas åtgärder,

- att det finns behov av harmoniserade analysmetoder

och märkningssystem.

Kontroversiella frågor har framför allt varit om huruvida EG skall fastställa detaljerade krav eller mål för materialåtervinning samt i vilken utsträckning förbränning skall tillåtas.

Utredningen noterar att EG har accepterat de modeller som har införts i Tyskland och Nederländerna. Krav på materialåtervinning har uppställts till ca 60 % och i något fall högre. Det innebär inte nödvändigtvis att dessa nivåer kommer att formuleras som krav när de slutgiltiga EG-direktiven fastställs. Däremot kommer en sådan ambition och inriktning från ett enskilt land sannolikt även i framtiden att accepteras utan att

uppfattas som handelshinder.

* Utredningens allmänna utgångspunkt är att dess förslag skall överensstämma med de krav och mål som på detta område formuleras inom EG.

* Utredningens analyser visar att vårt land har goda förutsättningar att klara högt ställda miljömål för förpackningsområdet samt att dessa mycket väl går att förena med utvecklingen inom EG.

Utredningen noterar emellertid att det finns skill- nader mellan vårt land och flera av EG-länderna. Situationen i Sverige vad gäller avfallshantering är inte så akut som i många andra länder. Det beror främst på att förbränningsanläggningar för energi- utvinning är bättre utbyggda och svarar upp mot högt ställda'miljökrav. På längre sikt kan emellertid brist på deponiplats uppkomma även i vårt land och även hos oss finns miljömässigt motstånd mot att anlägga nya förbränningsanläggningar. Det växande sopberget är ett

ökande problem, men situationen är inte så akut som i flera andra länder, främst Tyskland och Nederländerna.

Sverige är ett glest befolkat land, vilket medför svårigheter när man skall organisera insamling av återvinningsbart material och transportera detta material till återvinningsanläggningar. De stora geografiska skillnaderna och framför allt gles- bygdernas speciella förutsättningarna måste därför beaktas.

Till skillnaderna mellan vårt land och flera andra länder bör även räknas in att vi redan har väl- utvecklade system för återfyllnad av förpackningar, främst inom dryckesområdet. Dessutom har vi i en internationell jämförelse uppnått höga nivåer för materialåtervinning från aluminium- och glasför— packningar. Inom de sistnämnda områdena finns redan väl utbyggda insamlings- och återvinningssystem.

* Utredningen anser att de särskilda förutsättningar som råder i vårt land vad gäller befolkningstät- het, geografiska avstånd, avfallssituation samt erfarenheter från miljöarbetet på förpackningsom- rådet måste sammanvägas med den internationella utvecklingen. Det innebär att utredningen efter- strävar en harmonisering med utvecklingen i övriga Europa, men att förslagen huvudsakligen utgår från förhållandena i vårt land.

Förpackningar ingår som en viktig del i det moderna samhällets distribution av varor. De senaste årens kraftiga ökning av förpackningsmängden har bidragit till att rationalisera och underlätta varuhanteringen. Samtidigt är utvecklingen inom förpackningsområdet

nära sammankopplad med utvecklingen av distributionen, industrins rationalisering och produktivitetsökning

samt ändrade konsumtionsmönster.

Förpackningar fyller många väsentliga funktioner i modern varuhantering t.ex. att underlätta tillverk- ning, lagerhållning, hantering och transport. De kan också medverka till att skydda varan, skydda omgiv— ningen och underlätta användningen av varan. Inte minst inom livsmedelshanteringen är förpackningar viktiga för att svara upp mot höga hygieniska krav samt bibehålla näringsinnehåll och smak. Förpack- ningarna är även betydelsefulla när det gäller att informera om varans innehåll och hur den bör användas.

I kapitel 2.9 visar utredningen att samhället ställer krav på förpackningar inom bl.a. livsmedels- och läke- medelsområdet, krav som måste vägas in om man vill öka ambitionen att minska förpackningars miljöbelastning. Det innebär bl.a. att nya retursystem måste klara befintliga hygieniska krav samt att återvunnen för- packningsråvara inte kan användas till livsmedelsför- packningar.

* Utredningen'har kommit fram till att det mycket väl går att klara andra samhällsmål angående t.ex. livsmedelshygien och förpackning av mediciner, samtidigt som nya och mer miljövänliga förpack- ningssystem utvecklas. Utredningen har inte i något fall funnit det motiverat att föreslå för- ändring av andra samhällsmål för att möjliggöra ökade miljömål med avseende på förpackningar.

10.2 Generell miljöbedömning samt miljöpolicy för föppaokningarna

Under de senaste åren har förpackningarnas miljöbe- lastning fått en ökad roll i debatten. Uppmärksamheten har ofta gällt hanteringen av någon speciell förpack— ning, t.ex. aluminiumburken eller engångs-PET-flaskan, och dess påverkan på miljön. I båda dessa fall har debatten lett fram till särskild lagstiftning om retursystem för att garantera en acceptabel hantering

utifrån miljösynpunkt.

Förpackningarnas miljöbelastning har också uppmärksam- mats i den s.k. dioxindebatten, där vissa förpack- ningars medverkan till luftföroreningar behandlats. Denna debatt har lett fram till en frivillig överens- kommelse inom förpackningsbranschen om att ersätta PVC

med annat material.

I övrigt har förpackningars roll i miljödebatten främst avsett den ökade mängden engångsförpackningar och deras betydelse för uppkomsten av det s.k. sopber— get samt för nedskräpningen i naturen. Det sistnämnda har bl.a. lett till glasinsamling samt stöd från för- packningsindustrin till städningsaktioner som t.ex. "Håll Sverige rent"—kampanjen.

Under de senaste åren har också den globala resurshus- hållningen tagits upp i debatten angående förpack- ningar liksom nödvändigheten i ett långsiktigt hel— hetsperspektiv på förpackningarnas miljöbelastning.

Mot den bakgrunden har miljöanalyser utvecklats som beskriver en förpacknings totala miljöbelastning och resursåtgång under dess livscykel - från uttag av råvara, via förpackningstillverkning, transporter och fyllning till avfallsledet. Därmed har ett stort steg

analysera miljöbelastningen.

* Utredningen anser att en miljöbedömning skall göras utifrån en helhetssyn enligt principen "från vaggan till graven". I en sådan miljöbedömning skall följande kriterier ingå: råvarubedömning, energiförbrukning, luftföroreningar, vattenföro-

reningar, avfallshantering samt nedskräpning.

I Sverige arbetar Packforsk med att utveckla miljö- profilbedömningar samt med att göra internationella modeller som är relevanta för svenska förhållanden. Även inom EG och i USA ägnas denna fråga betydande uppmärksamhet. Syftet är att utveckla internationellt jämförbara analysmodeller med hög grad av tillför— litlighet. En begränsning i befintliga miljöprofil- bedömningar är att de endast bygger på kvantitativa storheter och inte tar hänsyn till kvalitativa para-

'metrar så anges t.ex. mängden avfall utan analys av

dess innehåll samt faktiska påverkan på miljön. En annan begränsning är att olika miljöfaktorer inte kan jämföras med varandra eftersom en förpackning t.ex. kan vara bättre från energisynpunkt medan en annan kan ha sina fördelar i avfallssituationen. Även om detta värderingsproblem är en realitet så anser utredningen att miljöprofilbedömningar ändå ger ett värdefullt underlag till en samlad bedömning av miljöbelastning

* Utredningen anser det väsentligt att Sverige fort— sätter att utveckla miljöprofilmodeller inom ramen för ett brett internationellt samarbete, främst inom EG. Målet bör vara att åstadkomma internatio- nellt accepterade bedömningskriterier för förpack- ningsområdet samt att utveckla metoderna för att samla in data.

Med de förutsättningar som gäller i dag har utred- ningen givit Chalmers i uppdrag att utföra en veten- skaplig studie av förpackningars miljöbelastning. I studien jämförs återanvändning, materialåtervinning, energiutvinning och deponering av förpackningsmate- rial. De miljökriterier som använts är råvaruanvänd- ning, energiförbrukning, luftföroreningar, vattenföro- reningar samt avfallsmängder. Studiens uppläggning och resultat redovisas i sin helhet i bilaga SOU 1991:77 samt sammanfattas i kapitel 4.

Den generella slutsats som kan dras av studien är att 'energibehov och emissioner minskar om förpacknings— material återanvänds eller återvinns, samt att energi- innehållet i de brännbara materialen bör tas till vara genom förbränning. Dessa resultat gäller generellt för varje materialslag vid "rak" jämförelse. Nedan ges

några exempel som belyser resultaten:

Miljöanalyser talar mycket starkt för återanvändning av glas. Om glaset i stället återvinns uppnår man en viss minskning i energibehov och utsläpp jämfört med om det framställs av nya råvaror.

Om aluminium återvinns är minskningen i energibehov och emissioner stor jämfört med om det förbränns med

energiutvinning. Deponi är det sämsta alternativet.

Återvinning av stålplåt ger en minskning av miljöbe- lastning och energibehov jämfört med deponering.

Materialåtervinning av plast typ polyeten (LDPE) ger en tydligt minskad miljöbelastning i jämförelse med andra aktuella hanteringssätt. För polyeten (HDPE) är återanvändning det miljömässigt bästa alternativet, medan skillnaden inte är signifikant mellan material- återvinning och energiutvinning. Återvinning av expan-

derad polystyren är klart bättre från miljösynpunkt jämfört med energiutvinning.

Stora vinster kan göras genom mindre energibehov om wellpapp återvinns jämfört om den framställs av nya råvaror. Samtidigt minskar luftutsläppen. Andra miljö- faktorer ger dock en mer splittrad bild. Om wellpapp inte materialåtervinns är energiutvinning ett bättre alternativ än deponering. Materialåtervinning av vätskekartong ger en tydlig miljömässig fördel jämfört med energiutvinning i de fall såväl fibrer som plast kan återvinnas. Om däremot endast fibrerna återvinns uppstår ingen tydlig skillnad mellan materialåter- vinning och energiutvinning.

Utredningen anser att dessa resultat bör ligga till grund för en övergripande miljöprioritering för hela förpackningsområdet samt tjäna som vägledning när man ställer upp mål och handlingsplaner för de olika för—

packningsmaterialen.

Om man vill ha en mer fullständig bild av miljöbelast- ningen kan man studera varje förpackningssituation för sig och jämföra hur olika förpackningsslag medverkar till miljöbelastningen. Utifrån ett samhällsperspektiv är dock en sådan jämförelse mindre relevant eftersom de olika förpackningarnas miljöfördelar respektive miljönackdelar inte går att rangordna generellt i olika förpackningssituationer. Sådana fallstudier kan ge ökad information men bör enligt utredningens mening inte ligga till grund för en miljöpolicy som skall vägleda samhällsåtgärder. Samhällets miljöpolicy för förpackningsområdet måste ges en mer generell inrikt- ning och bör inte avse enskilda förpackningssituatio- ner eller system.

Utredningens miljöanalys visar att samtliga förpack- ningar medför miljöbelastningar. Graden av miljöbe- lastning hänger i första hand samman med om förpack- ningarna återanvänds, materialåtervinns, energiutvinns eller deponeras. En annan viktig faktor är förpack- ningsmängden. Om förpackningsmängden reduceras uppnås en positiv miljöeffekt för resurshushållningen (råvaru- och energiåtgång) samt för utsläpp och ned- skräpning.

Utredningen anser att materialreduktion bör vara en väsentlig del i en miljöpolicy för förpackningar. Under de senaste åren har en betydande utveckling skett på detta område. För förpackningsföretagen är mängden råvara per förpackning ekonomiskt intressant att reducera varför en ständig utveckling sker på detta område. Samtidigt kan önskemålet att profilera en vara medföra risk för höverförpackning", dvs. för onödigt krångliga förpackningar eller förpackningar som saknar mervärde från konsumentsynpunkt.

Utredningen har i överläggningar med konsumentföreträ- dare fått ett flertal exempel på förpackningar som utifrån konsumentsynpunkt framstår som onödiga och som samtidigt innebär en miljöbelastning. I detta avseende kan handeln spela en central roll genom att erbjuda funktionella och Pmiljövänliga" förpackningar men också genom att erbjuda miljömedvetna konsumenter alternativ.

Miljörörelsen, bl.a. företrädd av Svenska naturskydds- föreningen, har pekat på nödvändigheten av att se för- packningar utifrån ett vidare perspektiv, där en glo- bal resurshushållning måste beaktas. Det kan noteras att man i några länder har diskuterat att sätta grän- ser eller mål för den totala mängden förpackningar i allmänhet med syftet att minska avfallsmängden.

Utredningen anser emellertid att det är lika väsent- ligt att se förpackningsråvaran i ett långsiktigt globalt hushållningsperspektiv, där både mängden för- packningsråvara begränsas och mängden förpackningsav— fall minskas. I båda dessa sammanhang är materialre- duktion en väsentlig handlingslinje liksom återanvänd-

ning och materialåtervinning.

Krav på självsanering av "onödiga" förpackningar samt ökad information och forskning om materialreduktion bör tillsammans med kundens eget ekonomiska intresse kunna leda till en miljöförbättring. I detta avseende har miljö— och konsumentorganisationer en betydelse— full roll som pådrivande kraft.

Utredningen anser vidare att valet av materialslag också är betydelsefull i en offensiv miljöpolicy. I allmänhet innehåller inte förpackningar ämnen som skulle kunna klassificeras som miljöfarliga. Det beror i hög grad på en stark självsanering i takt med en växande miljöopinion.

* Utredningen anser att förpackningar inte bör inne- hålla tungmetaller och PVC eftersom dessa ämnen ger upphov till miljöproblem vid energiutvinning.

I enlighet med en frivillig överenskommelse i branschen används inte längre PVC i Sverige. Denna överenskommelse bör vidmakthållas även om PVC i och för sig går att återvinna. På grund av ämnets negativa miljöpåverkan bör det heller inte ingå i återvinnings— system eftersom dessa även med höga ambitioner aldrig

kan bli slutna.

Internationellt bör Sverige verka för att tungmetaller och PVC undantas från användning i förpackningar, dels

inom ramen för EGs direktiv, dels i samband med den internationella standardisering som inletts och däri Sverige medverkar.

En annan fråga som gäller materialvalet och som hör hemma i det internationella standardiseringsarbetet är den om begränsning av materialslag samt om standard- isering av förpackningstyper i syfte att underlätta återanvändning och materialåtervinning. Ett av hindren för t.ex. plaståtervinning är det stora antalet olika plasttyper. Om branschen begränsade antalet typer skulle återvinningen underlättas.

* Utredningen anser att Sveriges medverkan i det internationella standardiseringsarbete som inletts på förpackningsområdet samt i förhandlingarna med EG bör syfta till att öka sådan standardisering som ökar möjligheten till en miljövänlig hantering av förpackningar.'

Utredningens generella miljöbedömning, vilken tidigare

presenterats, innebär följande prioritering.

Förpackningar bör så långt möjligt återanvändas. De förpackningssystem som byggts upp för återanvändning bör vidmakthållas och utvecklas. Det är dessutom miljömässigt intressant att stimulera en utveckling där förpackningarna återanvänds/återfylls. Inom plast- området innebär introduktionen av retur-PET—flaskan ett miljömässigt framsteg.

Det begränsade antal återanvändningssystem som kan hanteras i butikerna utgör ett problem. Många butiker är små och har av kostnadsskäl låg bemanning varför de inte på ett funktionellt sett kan tillhandahålla ut— rustning och hantera de hygieniska aspekterna om anta- let återanvändningssystem utökas. Detta problem kan

emellertid lösas genom särskilda inlämningsställen där man mot pant lämnar tillbaka förpackningen.

* Utredningen anser att en utökad återanvändning framför allt kan komma till stånd när det gäller transportförpackningar. Andra områden kan vara vissa kemisk-tekniska produkter som t.ex. tvätt- medel och sådana kemiska produkter som ingår i bensinstationernas sortiment. Ytterligare exempel finns inom livsmedelsområdet såsom glasförpack- ningar för annat än drycker.

Materialåtervinningen av förpackningar bör utökas. I dag förekommer materialåtervinning främst av glas, aluminium och wellpapp. I andra länder, främst Tyskland, Nederländerna och USA, sker en omfattande satsning på återvinning av förpackningsmaterial- Tekniken för insamling och sortering utvecklas kontinuerligt liksom kvaliteten på det som återvinns. Under en övergångstid kan överskott av återvunnet förpackningsmaterial uppkomma. Därför måste nya marknader skapas genom bl.a. produktutveckling.

Inom detta område kommer det generellt sett att krävas en kraftigt ökad satsning på forskning och utveckling i Sverige och internationellt. De största satsningarna sker i dag inom de ovan nämnda länderna medan aktivi— . teterna i Sverige hittills har varit blygsamma.

Det nyligen inrättade avfallsforskningsrådet har möjlighet att finansiera projekt inom detta område.

Förbränning av förpackningsmaterial skall i vårt land även i framtiden endast ske i form av energiutvinning, under betryggande miljömässiga former. Sverige energi- utvinner ca 55 viktprocent av det brännbara hushålls- avfallet. Det innebär att även 55 viktprocent av det

brännbara förpackningsmaterialet i hushållsavfallet går till energiutvinning.

I dag deponeras en stor del av de brännbara industri— förpackningarna tillsammans med annat avfall. På samma sätt går ca 40 viktprocent av hushållens avfall till

deponi.

Förbränningskapaciteten i vårt land är bättre än i EG-länderna och i USA. Undantaget är Danmark som gjort en mycket stark satsning på förbränningsanläggningar. Ca 60 % av hushållsavfallet går där till energiut-

vinning.

Enligt naturvårdsverkets och statens energiverks utredning "Energi ur avfall" är avfallsförbränning en acceptabel behandlingsmetod för hushålls- och industriavfall under förutsättning att de krav på utsläppsbegränsningar som diskuteras i utredningen genomförs. Avfall utgör en potentiell resurs med tanke på bl.a. energin. Det är fullt möjligt att fördubbla den energiproduktion som är baserad på förbränning av hushållsavfall och industriavfall. * Utredningen anser det angeläget att den av riks— dagen förutsatta källsorteringen leder till en förbättring av den nuvarande energiutvinningen ur

förpackningsavfall.

* Deponeringen av förpackningar bör endast ske i undantagsfall. De geografiska avstånden i landet gör emellertid att alternativen materialåtervin- ning eller energiutvinning i vissa fall inte är ekonomiskt realistiska med hänsyn till den be- gränsade miljöeffekt som uppnås. I glesbygds- kommuner kan det således vara svårt att organisera sorterad insamling till rimliga kostnader eller

att frakta materialet till återvinningsanlägg- ningar för energiutvinning. I dessa fall bör det vara acceptabelt att även förpackningsmaterial hamnar i deponier.

Vid ökad användning av kompostering kan även visst förpackningsavfall hamna där och hanteras på ett miljömässigt acceptabelt sätt. Likaså kan det vara av intresse att i stället för deponering i enlighet med tidigare praxis låta förpackningars organiska material brytas ner i en biologisk process. Båda dessa utveck- lingsområden bör noga följas.

Slutligen bör uppmärksammas att vissa förpackningar, t.ex. målarfärgsburkar och plastflaskor med kemi- kalier, kan innehålla restprodukter från innehållet och därigenom har karaktären av miljöfarligt avfall. Från miljösynpunkt framstår det som utomordentligt väsentligt att dessa förpackningar kan omhändertas på ett betryggande sätt så att de inte kommer in_i åter- vinningsprocessen. Av det skälet innefattar"denna process kvalitetskontroll samt olika metoder för rening av råvaran. Frågan om miljöfarligt avfall är föremål för särskild utredning (direktiv 1990:45) och berörs därför inte vidare i denna utredning.

10.3 Specifika miljöbedömningar och målsätt- ningar för olika föppackningsmaterial

Som framgått av den generella miljöbedömningen har utredningen gjort följande miljöprioritering under förutsättning att varje materialslag beaktas för sig:

1. återanvändning 2. materialåtervinning 73. energiutvinning

4..deponi

I detta avsnitt redovisas hur situationen ser ut för de olika materialslagen samt vilka förutsättningar som gäller inför framtiden. Underlaget har arbetats fram i samarbete med företrädare för delbranscherna samt återvinnings- och renhållningsföretag. Även handels- företrädare och konsumentrepresentanter har deltagit i arbetet. Utredningens materialgrupper har varit uppde- lade enligt följande: glas, aluminium-stålplåt, well- papp—papper-kartong samt plast. Vad gäller förpack- ningar sammansatta av flera materialslag har dessa kunnat behandlas i metall-, plast- respektive pappers- gruppen beroende på typ av sammansatt förpackning.

Syftet med detta avsnitt är att ge underlag för långsiktiga miljömål samt att rekommendera hand- lingsplaner för de närmaste åren.

Utredningen har utgått från den allmänna miljöanalys av olika materialslag som tidigare presenterats. Samtidigt har en analys av situationen i dag i Sverige och internationellt genomförts. I detta sammanhang redovisas erfarenheter från existerande system för återanvändning respektive återvinning. Vidare ingår en bedömning av vad den tekniska utvecklingen kan inne— bära för problem eller möjligheter i framtiden.

10.3.1 Glas Miljöbedömning

Glas är ett inert material, vilket innebär att det inte reagerar med omgivningen. Glas består av 53 % sand, 18 % soda och 13 % kalk.

Vid återvinning av glas minskar energibehov och ut- släpp något jämfört med om det framställs av nya rå- varor. Dessutom minskas uttaget i naturen av råvaror samtidigt som avfallsvolymen minskar om glas åter- vinns.

Mycket större besparingar erhålls om glaset åter- används, även om man tar hänsyn till att ett returglas väger mer än en engångsförpackning. Från miljösynpunkt är därför returglas att föredra framför engångsglas (eller återglas som branschen har valt att kalla engångsglas som samlas in för materialåtervinning).

Förutom vad som nämns ovan är motiven för glasinsam- ling och glasåtervinning framför allt bättre hushåll-. ning med energi- och råvaruresurser, minskade skade- risker för renhållningspersonalen, minskade avfalls- volymer, minskad nedskräpning, lägre slitage i maskin— utrustning och mindre slagg i förbränningsanläggning—

arna .

Möjligheter till insamling, återvinning och avsättning

I dag finns återfyllningssystem för främst öl och läsk (33 cl—flaskor) samt för vin och sprit.

PLMs glasdivision är Sveriges enda glasförpacknings- tillverkare. Import av glasförpackningar sker främst från Tjeckoslovakien, Storbritannien, Norge, Frankrike och Tyskland.

Totalt tillverkas 110 000 ton glas i Sverige. Importen uppgår till 20 000 ton tomma och 40 000 ton fyllda glasförpackningar, exporten till 20 000 ton tomma och 20 000 ton fyllda glasförpackningar. Den svenska för- brukningen av förpackningsglas uppgår följaktligen till ca 130 000 ton (källa: PLM, enligt Packforsks beräkningar uppgår förbrukningen till 135 000 ton)-

I dessa 130 000 ton ingår 21 000 ton glas som årligen tillförs retursystemet vars storlek är ca 417 000 ton. Retursystemet består framför allt av 33 cl öl— och läskedrycksflaskor samt returflaskor för vin och sprit.

Det finns i dag en väl fungerande insamling, åter— vinning och återcirkulation av glas. Andelen insamlat glas uppgick 1990 till 50 000 ton. Det innebär att ca 50 % av alla engångsflaskor och totalt 38 % av alla glasförpackningar samlas in. Glasinsamlingen sköts av Svensk glasåtervinning AB (SGÅ), som ägs av PLM AB, Svenska Bryggareföreningen AB, V&S Vin & Sprit AB, SLIM Service AB (Sveriges Livsmedelsindustriförbund) och LG Fredriksson Handels AB. Bolagets verksamhet är att köpa, förädla och sälja krossglas. Huvudsakliga leverantörer av krossglas är kommuner (detta glas kallas ofta kommunglas) och industriglasproducenter. Till kommunglaset räknas glas från hushåll, restau- ranger, hotell och liknande. Glas som kasseras av industrin t.ex. planglas inom tillverknings-, för— ädlings- eller användarledet, kassationer från Vin & Sprit, systembolaget, bryggerierna m.fl. räknas till producentglaset. Det ekonomiska och fysiska ansvaret

! i i

för insamling och transport av utsorterat glas till emballageglasbruken handhas av kommunerna.

Det största hotet mot en fortsatt glasåtervinning är en negativ prisutveckling samt svårigheter att få av- sättning för främst det blandade glaset.

För att det kommuninsamlade glaset skall ha en avsätt- ning i framtiden måste en större del av det glas som samlas in färgsepareras. En färgseparering i t.ex. fraktionerna brunt, grönt och vitt glas skulle väsentligt öka möjligheterna till avsättning av det insamlade glaset. En motsvarande uppdelning av glas tillämpas redan i Schweiz, Tyskland och Nederländerna.

De avsättningsområden som finns för krossglas är antingen att tillverka nytt glas,

att använda krossglaset som råvara i annan produktion, att exportera glaset.

På sikt finns ett antal nya marknader för krossglas: introduktion av ett nytt svagt färgat glas (s.k. ekoglas), glasfiber, skumglasgranulat, "asfaltfiller" samt annat material inom byggnadssektorn.

Insamling och återvinning i praktiken

Konsumentförpackningar av återglas bör även fort— sättningsvis källsorteras. För att uppnå bättre möjligheter till avsättning av det insamlade glaset bör glaset dessutom separeras i de tre fraktionerna brunt, grönt och vitt glas.

Icke branschspecifikt industriavfall bör källsorteras- så nära den verksamhet där det faller som möjligt.

Insamling och transport kan praktiskt fungera på samma sätt som sker'i dag, men med tre olika igloos: en för

brunt, en för grönt och en för vitt glas.

Allt krossglas som skall användas som råvara för nytt glas måste efterbehandlas. Glas som köps in från industrin är vanligen så fritt från föroreningar att det räcker att krossa det. Glas som däremot är in— samlat från hushållen måste rensas för att avlägsna kapsyler, lock och andra föroreningar så att dessa inte förorsakar problem i processen och för

kvaliteten.

Svensk Glasåtervinning AB (SGÅ) har en bearbet- ningsanläggning vid Hammars Glasbruk. Behandlingen i denna anläggning tillgår i kross- och sorterings- enheter där främmande ämnen sorteras bort genom att glaset passerar olika magneter och siktar samt genom manuell avsyning. De besvärligaste föroreningarna att avlägsna är porslin, keramik, stenar och liknande material som inte kan avskiljas maskinellt utan måste utsorteras för hand.

När det gäller återvinningen finns det två glasbruk i Sverige som tillverkar bruksglas: Hammar och Limmared. Glasbruket i Hammar kommer att läggas ned inom ett par år, men SGÅ avser att fortsätta sin verksamhet i Hammar eller Limmared. Tillverkningen av färgat glas för den svenska marknaden kommer i fortsättningen att

ske i Moss i Norge.

Kostnader

Renhållningsverksföreningen har uppskattat kommunernas kostnad för insamling och transport inom kommunen

minus den betalning kommunen får för glastet av färgat och ofärgat glas till 126 kr/ton. SGÅ bedömer mot- svarande kostnad för en genomsnittskommun till

120 kr/ton.

Om kommunernas kostnad antas ligga ungefär mellan

5 dessa beräkningar bör den ökade kostnaden för ' producentansvaret bli ca 123 kr/ton. Förbrukningen av återglas uppgår till 110 000 ton/år, vilket innebär en kostnad på 5 öre per förpackning (2 500 glasförpack- ningar/ton a 400 gr).

& Finansiering och organisation

Utredningen anser att Svensk Glasåtervinning AB (SGA) bör fortsätta sin verksamhet i stort sett som hittills. När det gäller finansieringen tillämpar SGÅ redan ett fungerande system. Den 1 mars 1991 införde I branschen en särskild återvinningsavgift för såväl inhemska som importerade glasförpackningar:

O - 25 cl 2 öre 25 - 50 cl 4 öre 50 — cl 6 öre

Dessa medel används till

- prisutjämning för alternativ användning

- utvecklingsprojekt

- information

- kommunstöd

- åtgärder för ökad återvinning - utveckling av alternativa användningsområden för

importöverskott.

Utredningen anser att de miljömässiga fördelarna med återfyllningssystem väger så tungt att glasförpack- ningar i första hand bör återfyllas. Målsättningen bör därför vara att även fortsättningsvis ha en hög andel återfyllda glas. Denna andel bör i princip ligga på nuvarande nivå i förhållande till återglas, med reser- vation för förändringar till följd av utveckling av nya miljövänliga förpackningssystem.

Utredningen anser vidare att en viss materialreduktion är möjlig när det gäller glasförpackningar. Det finns redan i dag exempel på glasflaskor där man minskat materialåtgången.

Målet för återvinning av glas bör år 2000 kunna ligga i spannet 60-70 %. Branschen har målsättningen att uppnå 70 % år 1995. Hur det skall gå till har dock inte angivits. Utredningens något försiktigare bedömning motiveras av att det sannolikt behövs längre tid för att nya avsättningsmarknader skall utvecklas och att den nödvändiga färgsepareringen skall komma tillstånd i tillräcklig omfattning. Utredningen anser att det är utomordentligt väsentligt för att säker- ställa en fortsatt_medverkan från konsumenternas sida att insamlat glas används till meningsfull material- återvinning.

Utredningen anser att glaset skall sorteras i fraktionerna brunt, grönt och vitt glas. En sådan sortering skulle förbättra avsättningsmöjligheterna för insamlat glas. En motsvarande sortering tillämpas redan i Tyskland, Schweiz och Holland.

De glasflaskor som inte återfylls eller går till materialåtervinning bör deponeras. Eftersom glas är

inert medför deponering inga andra problem än att det upptar volym i deponin.

Utredningens uppfattning är vidare att det ur ekonomi- och miljösynpunkt är mycket lite som talar för att återglas bör samlas in och återvinnas i alla delar av vårt land. I områden långt ifrån anläggningar som kan ta hand om återglas bör man i stället deponera detta.

Handlingslinjer för de närmaste åren bör enligt utred— ningens mening vara att öka förutsättningarna för att ta tillvara det insamlade glaset. Detta kan innebära

att aktivt söka nya marknader för krossglas.

Vidare anser utredningen att det är viktigt att snarast komma i gång med en uppdelning av glaset i flera fraktioner, vilket påverkar möjligheterna till

avsättning avsevärt.

Med anledning av de uppenbara miljöfördelarna för återfyllningssystem anser utredningen det angeläget att branschen och handeln gemensamt undersöker alla förutsättningar för införande av nya retursystem för glasförpackningar.

10.3.2 Aluminium Miljöbedömning

Den miljöbedömning som görs för aluminium visar att minskningen i både energibehov och emissioner är stor om materialet återvinns i stället för att förbrännas med energiutvinning. Så långt det är praktiskt möjligt

bör därför aluminium återvinnas.

Möjligheter till insamling, återvinning och

avsättning

Totalt används 29 000 ton aluminiumförpackningar per år inom de svenska hushållen. (Källa: Gränges. Enligt

Packforsk uppgår förbrukningen till 24 000 ton.)

De aluminiumburkar som materialåtervinns svarar för ca 15 000 ton. Matformar, kapsyler, konservburkar, tuber, hushållsfolie m.m. svarar för ca 9 000 ton. Aluminium i laminatförpackningar uppgår till ca 5 000 ton.

I dag insamlas aluminium från hushållen (exkl. aluminiumburken) i Täby, Bollnäs, Ovanåker och Skultuna kommuner. Försöket i Täby inleddes 1989; 450 kg aluminium samlas in per år från 20 700 hushåll.

I Schweiz har man kommit ännu längre med insamling av aluminium från hushållen. Under år 1989 insamlades

1 270 ton aluminium från hushåll. Hälften var aluminiumburkar och resten olika typer av folie. Även i Danmark och England har man tagit initiativ till

insamling av aluminium.

Materialåtervinningsgraden för aluminiumförpackningar är i Sverige 42 %. I huvudsak är det aluminiumburken

som återvinns.

Aluminium är intressant att återvinna eftersom det omsmälta materialet har samma egenskaper som nytt material. Till skillnad från andra metaller rostar 'inte aluminium eller förstörs på annat sätt. Omsmält— ning kan också klaras på ett energisnålt sätt. Endast ca 5 % krävs av den energi som behövs för produktion

av primärmetall för att smälta om aluminium.

;

229 Insamling och återvinning i praktiken

Eftersom endast ca 1 % av hushållssoporna utgörs av aluminiumskrot (returburken ej medräknad) måste aluminium samlas in tillsammans med andra material.

Gränges har tillsatt en arbetsgrupp för att åstadkomma en fungerande teknik för att skilja på plast, aluminium och andra metaller. Gruppen skall studera olika metoder för separering samt även undersöka behovet av tvättning av materialet. Under hösten 1991 utvärderas olika tekniker. Eventuellt kommer en pilotanläggning att byggas. På grund av transport- kostnaderna krävs sorteringsanläggningar på ett 20-tal orter. När det gäller transport från sorteringsanlägg- ningarna till Gränges i Finspång finns redan i dag ett fungerande system för returburkar från dryckesdepåer i hela landet. Enligt Gränges bör transporterna av returburkar samordnas med det utsorterade

aluminiummaterialet.

För omsmältning av utsorterat aluminium erfordras sannolikt ett nytt smältverk, framför allt för att kunna utvinna aluminium ur plast/aluminiumlaminat.

Det aluminium som på detta vis utvinnes beräknas vara av den kvalitet att det på nytt går att använda till

förpackningsmaterial.

Aluminiumandelen i laminat är förhållandevis låg. Den största volymen består av papper varför det är naturligt att pappersindustrin först tillvaratar . fibrerna. Restprodukten består av ren plast eller plast/aluminium, som är av stort intresse för Gränges.

Kostnader

Det höga återvinningsvärdet för aluminium kommer tro- ligen att kunna bära kostnaderna för återvinningen i alla led - från hushåll till återvunnet material.

Mål och handlingslinjer

"Målet för materialåtervinning av aluminium bör kunna sättas till 60-80 % senast till år 2000.

Det finns goda förutsättningar för en hög återvin- ningsgrad för aluminium. Det råder ingen tvekan om att aluminiumindustrin här har en hög ambition. Genom det för aluminium exklusivt höga återvinningsvärdet är det lönsamt att materialåtervinna. Miljöbedömningen visar också att återvinning är fördelaktigare än att energiutvinna eller deponera.

Vad gäller materialåtgången torde det finnas förut- sättningar att ytterligare reducera denna i vissa tillämpningar.

De aluminiumförpackningar som inte materialåtervinns går till deponering eller förbränning beroende på den enskilda kommunens behandlingsmetoder. Båda metoderna är möjliga och medför inga särskilda risker, men är å

andra sidan inte resurshushållande.

Handlingslinjer för de närmaste åren bör enligt utred— ningens mening vara att skapa förutsättningar för ökad

insamling av aluminiumförpackningar.

Vidare bör de inom branschen nyligen uppstartade projekten för återtagning genomföras och utvärderas.

Arbetet, som redan påbörjats, med att finna en lämplig teknik för att skilja på plast, aluminium och andra metaller bör fortsätta som planerat.

10.3.3 stålplåt Miljöbedömning

Återvinning av såväl stålplåt som bleckplåt minskar miljöbelastning och energibehov. Praktiska svårigheter föreligger dock beträffande bleckplåt. På grund av att den halt av tenn som kan ingå tillämpas omsmältning idag bara i begränsad utsträckning.

Möjligheter till insamling, återvinning och avsättning.

Stålplåtsförpackningar i hushållsavfallet består i huvudsak av konservburkar o.d. Den svenska för- brukningen uppgår till 61 000 ton/år. Fördelningen mellan konsUmentförpackningar och transportförpack- ningar är uppskattningsvis 40-50 000 ton resp. 10-20 000 ton.

Att konsumentförpackningarna oftast är förtennade utgör en nackdel vid återvinning eftersom detta vid hög tennhalt inte är acceptabelt för stålverken. Vid låg tennhalt kan stålverken i vissa fall acceptera materialet om det blandas med övrigt skrot.

Ett annat problem är föroreningar av typ plastlaminat. Detta är ett miljöproblem både för skrothandeln och stålverken som i takt med ökad användning av plast— laminat i framtiden kan bli ett stort problem.

Transportförpackningar är som regel inte förtennade. Däremot utgör plastlaminat ett problem.

Kostnader

Skrotföretagens kostnader för insamling, transport, bearbetning, administration och kapital uppgår till 400—450 kr/ton. Skrotföretaget får vid försäljning av färdigsorterat och bearbetat material 175-200 kr/ton (skrotklass 36, fritt skrotgård). Det innebär att kostnaden för industrin blir ca 225 kr/ton. Förbruk- ' ningen av stålplåtsförpackningar uppgår till 61 000 ton, vilket kan innebära en ungefärlig förpacknings- avgift på 5 öre per konservburk (5 000 konservbur-

kar/ton a 200 gr).

Insamling och återvinning i praktiken

Förpackningar av stålplåt bör källsorteras i hushål- len. Dessa kan ev. samlas tillsammans med aluminium och plast och sorteras med magnet efter tvättning på

skrotgård.

Mål och handlingslinjer

Målet för återvinning av stålplåt bör år 2 000 ligga i

spannet 40—60 %.

I dag förekommer ingen materialåtervinning av stål- plåtsförpackningar. En viss andel går dock med skrot- handelns tunnplåtskrot till stålverken. Svårigheten med att konsumentförpackningarna är förtennade måste dock lösas. Huruvida ekonomiska förutsättningar kommer

att finnas för anläggningar som avtennar dessa för-

packningar är fortfarande ovisst. Däremot är tran- sportförpackningarna inte förtenta och bör därför materialåtervinnas.

Stålplåtsförpackningar ger inget energiutbyte i för— bränningsprocessen. Förtennade förpackningar bör heller inte deponeras eftersom tenn är ett miljö—

farligt ämne och kan utlösas.

På sikt måste stålplåtsförpackningarna utvecklas så att det går att materialåtervinna dem till rimlig kostnad.

Handlingslinjen för de närmaste åren bör enligt utred— ningens mening framför allt vara att göra ansträng— ningar för att finna en miljömässigt lämplig metod för att komma till rätta med tennet i konsumentförpack- ningarna. Även problemet med andra föroreningar, typ plastlaminat, bör uppmärksammas.

Eftersom transportförpackningarna inte är förtennade bör ytterligare system utvecklas med återvinning eller återanvändning av dessa.

10.3.4 Wellpapp, papper och kartong Miljöbedömning

Miljöbedömningen i kapitel 4 visar att det, från 'miljösynpunkt, är klart fördelaktigare att återvinna

material från wellpapp än att enbart utvinna energin eftersom stora vinster avseende den totala energiför- brukningen erhålls vid återvinning. Utsläpp till luft

minskar också genomgående vid återvinning, medan ut- släppen till vatten ger en mera splittrad bild. Energiutvinning av wellpapp är i sin tur ett bättre alternativ än deponering.

För vätskekartong bestående av papper och plast före- ligger ingen tydlig skillnad om materialet förbränns med energiutvinning eller om dess fiberinnehåll åter— vinns. Om även plasten kan tas tillvara är emellertid återvinning miljömässigt att föredra framför energi-

utvinning.

Någon miljöbedömning för övriga typer av pappers- och pappförpackningar har inte gjorts. Man kan emellertid anta att dessa skulle få miljöprofiler liknande well- papp korrigerade för längre transportsträckor.

Deponering av förpackningar av wellpapp, papp och vätskekartong bör undvikas eftersom de upptar stora volymer i tipparna.

Möjligheter till insamling, återvinning och avsättning

Det finns goda förutsättningar för ökad återvinning och avsättning för återvunnet material från förpack- ningar av wellpapp, papper och kartong. Detta gäller även för fibrer som ingår i kombinationsmaterial med plast eller plast/aluminium. Problemen är att en metod för insamling av förpackningar från hushållen ännu inte är utprövad samt att återvinningsanläggningar för returfibrer från hushållsförpackningar ännu bara finns i begränsad omfattning.

Den svenska förbrukningen av förpackningsmaterial av wellpapp, papper och kartong uppgår till ca 590 000 ton per år. Wellpapp svarar för den största andelen,

ca 320 000 ton. Förpackningar av papper och kartong är till ca 80 % konsumentförpackningar medan mer än 95 % av wellpappförpackningarna är transportförpackningar. Den totala mängden kartongförpackningar för flytande livsmedel, är ca 44 000 ton. Av denna mängd svarar kombinationsförpackningar av papper och plast, bl.a. mjölkkartonger, för 40 000 ton och kombinationen papper och plast/aluminium för ca 4 000 ton. Ca 30 000

ton av vätskekartongmaterialet utgörs av fibrer.

Sverige har redan i dagsläget inom vissa sektorer en väl fungerande återvinning av förpackningar av well— papp och papper. Nuvarande återvinningsnivå uppgår till i genomsnitt ca 46 % av den totala förpack- ningsmängden av wellpapp, papp och kartong.

Från grossister, distributionsföretag och detaljhan- deln återvinns minst 90 % av allt förpackningspapper och wellpapp. Ytterligare insatser för att öka åter— vinningen inom detta område är därför inte realis—l tiska.

Vad gäller det icke-branschspecifika industriavfallet har pappersåtervinningen ökat, men mycket wellpapp m.m. går fortfarande till deponering. Här finns utrymme för en väsentligt ökad återtagning. Enligt en grov uppskattning samlas ca 50 000 ton fortfarande inte in.

. Med enstaka undantag förekommer för närvarande inte någon organiserad insamling och återvinning av hus- hållsförpackningar av papper och kartong. Det är emellertid tekniskt möjligt att återvinna fibrer från såväl de förpackningar som består av enbart papper eller papp som från den kombination av papper och plast som t.ex. mjölkförpackningar består av. Även fibrer som ingår i kombinationer med både plast och

aluminium går med modern teknik att återvinna. Det finns vidare goda avsättningsmöjligheter för återvunna fibrer eftersom papper och papp i konsumentförpack- ningar har relativt högt fibervärde med hög andel ny— fibrer. I gynnsamma fall är dessa fibrer likvärdiga med dem som erhålls från insamlad wellpapp. Återvunna fibrer från konsumentförpackningar kan därför användas som råvara för olika slags förpackningskartong där kraven är begränsade, dvs. ungefär i de tillämpningar där returwellpapp i dag används.

Använda konsumentförpackningar av wellpapp, papper och kartong föreslås av IL-returpapper att få den gemensamma beteckningen "returkartong". Den totala kvantiteten sådan kartong som är tillgänglig i Sverige - inkl. mjölkförpackningar, nettoimport av andra konsumentförpackningar och hushållens wellpapp - uppskattas till ca 200 000 ton/år varav wellpapp

svarar för ca 40 000 ton.

På några års sikt kan man anta att det finns avsätt— ning för såväl en stor andel av de ca 50 000 ton industriavfall som ännu inte samlas in som för ca

200 000 ton konsumentförpackningar. Hälften av denna mängd motsvarar ungefär den mängd returwellpapp som årligen importeras till Sverige. Importen av retur— wellpapp uppgick 1989 till ca 127 000 ton. Det innebär att det redan i dagsläget finns avsättning vid svenska pappersbruk för denna mängd inhemska returfibrer.

Det finns också möjligheter att reducera mängden material i de enskilda förpackningarna. Skogsindu— strierna framhåller att man i dag tillverkar förpack- ningsmaterial med lägre ytvikt och därmed mindre insats av råvara och energi per ytenhet än tidigare, samtidigt som produktegenskaperna har förbättrats. Tidigare åtgick det 1 kubikmeter massaved för att

tillverka 6 500 vätskekartonger av takåstyp. I dag tillverkar man 9 700 sådana kartonger av samma mängd vedråvara. En kubikmeter ved räckte 1981 till 1 250 säckar. I dag kan man med samma mängd råvara tillverka ca 30 % fler säckar. Under samma period har styrke- egenskaperna i säckarna förbättrats med 25 %. thikten i falskartong har sjunkit med 10-25 %. Detta innebär att man producerar 200 000 fler cigarettpaket av nor- malstorlek än tidigare från ett ton massa. Wellpapp av nyfiber har under det senaste decenniet minskat något i ytvikt och har ersatt det tyngre förpackningsmate—

rialet trä.

Insamling och återvinning i praktiken

Konsumentförpackningar av papper och papp m.m. bör liksom andra förpackningstyper källsorteras i hus- hållen. Det skapar förutsättningar för att erhålla fraktioner med hög kvalitet. Ett annat skäl är att sortering i centrala sorteringsanläggningar erfaren- hetsmässigt ger mycket otillfredsställande arbets-

miljöer.

Fraktionen returkartong bör omfatta de flesta av hus- hållets förpackningar av papper, kartong och wellpapp, kombinationsförpackningar av papper och plast samt kombinationsförpackningar av papper, plast och aluminium. Returkartongen måste insamlas separerat från tidningsinsamlingen eftersom det rör sig om olika typer av fibrer.

Insamlingsalternativ 1:

Insamlingen kan ske genom att speciella insamlings- containers placeras ut i bostadskvarter och villa- områden. Containertätheten bör avpassas så att hus-

hållen samlar ihop en viss mängd förpackningar för varje transport till containern. Därigenom motiveras hushållen att tömma och skölja ur förpackningarna innan de avlämnas.

Insamlingsalternativ 2:

Renhållningsarbetare tömmer villahushållens egen för— packningslåda i en bil med olika fack för olika frak— tioner. I hyreshus sorterar hyresgästen själv sina förpackningar i olika fraktioner i olika soptunnor.

Insamlingsalternativ 3:

Förpackningarna lämnas i insamlingscentraler.

Alternativ 2 bör kunna ge de högsta insamlingsnivåerna på grund av att hämtningen sker nära hushållen.

Det icke-branschspecifika industriavfallet bör också källsorteras så nära den verksamhet där det faller som möjligt. Containers för pappersavfall bör placeras ut vid fler verksamheter än vad som i dag är fallet. Speciellt bör förpackningsavfall från byggarbets- platser i ökad utsträckning kunna samlas in.

De tomma förpackningarna beräknas vara så skrymmande att någon form av komprimering blir nödvändig. Därför torde en komprimatorbil behövas. För att undvika hygienproblem bör hämtning från hushåll ske 1-3 ggr/vecka.

På grund av risken för inblandning av sopor och skadliga föremål måste det insamlade materialet kontrollsorteras innan det skickas till pappersbruk. Något behov av att dela upp pappret i olika fraktioner

föreligger inte utan avsikten med sorteringen är 'enbart att avlägsna vissa föroreningar.

Efter kontrollsortering sönderdelas materialet i en högkapacitetstugg varefter det balas. Balningen är nödvändig för att nå rimliga transportkostnader när avståndet till pappersbruket överstiger 20-30 km. Grovtuggningen underlättar balningen och upplösningen vid pappersbruket.

Returkartongen behandlas i en separationsanläggning där plast och i förekommande fall även aluminium avskiljs. I Norden finns för närvarande tre anlägg- ningar för separation av fiber och plast, två i Norge och en vid Fiskeby Board AB i Sverige. En årlig in- samling av 120-130 000 ton returkartong från hushållen skulle kunna motivera separationsanläggningar på

åtminstone två ställen i landet.

IL Returpapper har skisserat en modell för insamling enligt det första insamlingsalternativet. Ett försöks— projekt kommer att starta i höst med insamling av returkartong från 2-3 kommuner. Projektet beräknas pågå i 12 månader. Flera pappersbruk är intresserade av att återvinna och använda det insamlade materialet.

AB Tetra Pak kommer inom kort att starta försök med insamling av använda mjölkkartonger i ett par kommu— ner. Återvinning av fibrerna kommer att ske i en ny pilotanläggning vid Billesfors Bruk.

Vid ASSI Kraftliner pågår försök att blanda in höga andelar plastbelagt industripappersemballage för åter- vinning av returfiber. Anläggningen klarar att separe- ra papper och plast vid en inblandning av plastbelagt papper i wellpappreturen på upp 10 %.

Kostnader

En grov uppskattning av totalkostnaderna för insam- ling, transporter och återvinning av returkartong visar på ett underskott på 550-850 kr./ton. Intäkter för återvunnet material har då inräknats. Om en konsu- mentförpackning i genomsnitt antas väga 25—50 gram (en mjölkkartong väger ca 35 gram) blir underskottet per insamlad förpackning 2-5 öre. Underskottet från insam- ling och återvinning av det icke-branschspecifika industriavfallet torde bli betydligt lägre på grund av att det där inte föreligger något behov av täta hämt— ningar p.g.a. hygienproblem.

Finansiering och organisation

Branschen har möjlighet att via en särskild avgift täcka kostnaderna för insamling, transport och åter— vinning. En viktig förutsättning vid utformningen av en ny organisation är att nuvarande väl fungerande system för insamling av wellpapp och papper från grossister, distributionsföretag och detaljhandeln bibehålls.

Mål och handlingslinjer

Målet för återvinning av förpackningar av wellpapp, papper och kartong bör sättas till i genomsnitt ca 60 %. Detta samlade mål är baserat på nedanstående beskrivning av möjliga nivåer för olika förpacknings- typer och samhällssektorer.

Materialåtervinningen av wellpapp bör kunna ökas från nuvarande 65 % till ca 80 %. Denna bedömning utgår från att nuvarande återvinningsnivå på mer än 90 % av förpackningarna från grossister, distributionsföretag och detaljhandeln upprätthålls samtidigt som det sker en ökad återtagning av wellpapp ur icke-branschspeci- fikt industriavfall samt från hushållen. Om 60 % av den resterande potentiella mängden wellpapp i det icke branschspecifika industriavfallet samlas in liksom 40 % av hushållens wellpapp blir den totala återvin-Å ningsnivån för wellpapp ca 80 % (se tabell 10.1).

Tabell 10.1 Mål för materialåtervinning av wellpapp

___—_______________—-—————-———-———

Mängd wellpapp Återvinningsnivå

ton % ________________________________________________________ Grossister, distri- butionsföretag, detaljhandeln 230 000 90 Resterande icke— branschspecifikt industrifavfall 50 000 60 Hushåll 40 000 40 ____________________________________________________________ Totalt 320 000 80

”___—___—

För vätskekartongförpackhingar från hushållen bör för- siktigare mål uppställas eftersom miljöfördelarna med återvinning inte är uppenbara så länge inte även plastandelen återvinns. Vidare behöver insamlings- system utprovas som är acceptabla från hygienisk synpunkt. Vissa av dessa förpackningar kommer också _ att vara så förorenade att de bör lämnas för energiut- vinning, dvs. brännas. Regionala hänsyn bör också

x

vägas in. På längre sikt bör emellertid en insamlings— nivå på 30-40 % kunna uppnås för denna typ av förpack— ningar.

Övriga förpackningar av papper från industri och hus— håll bör kunna samlas in och materialåtervinnas till åtminstone 30-40 %. Packforsk har emellertid på upp— drag av Skogsindustrierna genomfört en studie av möjligheterna att återvinna förpackningar av papper "och kartong från hushållen varvid man kommit fram till att den möjliga återvinningsgraden för pappersförpack— ningar från hushållen ligger mellan 20-30 %. Packforsk grundar sig på följande antaganden.

Den totala mängden konsumentförpackningar av papper och kartong uppgår till ca 130 000 ton. Av dessa för- packningar är 37 % så förorenade av våta livsmedel däribland mjölk att de i dagsläget inte kan återvin- nas. Återstående återvinningspotential utgörs då av ca 80 000 ton papper och kartong. Vidare antas konsumen- ternas villighet att samla in kartongförpackningar ligga på ca 50 % med hänsyn till bl.a. att de på grund av hygieniska aspekter upplevs som besvärliga att sor-

tera ut.

Eftersom den potentiella mängden för återvinning redan minskats med de förpackningar som är speciellt för- orenade anser emellertid utredningen att Packforsks uppskattning av konsumentens beredvillighet att sortera är för låg. I attitydundersökningar anges också beredvilligheten att sortera oftast vara betydligt högre än 50 %.

Från kostnads- och miljösynpunkt antar Packforsk vidare att insamling av pappers— och kartongför- packningar bör begränsas till de hushåll som finns i befolkningscentra med över 50'000 invånare. Utred-

ningen anser dock att insamling bör kunna ske i befolkningscentra på ner till 20 000 invånare. Med en mycket grov uppskattning av förpackningsmängder per invånare räknat på en 30—procentig insamlingsnivå bör ett samhälle med 20 000 invånare mer än väl räcka som

underlag för en insamlingsbil.

Med hänsyn till dessa båda korrigeringar av Packforsks bedömningar anser därför utredningen att en återvin- ningsnivå på 30—40 % av övriga pappersförpackningar 'från hushåll och'industri är ett realistiskt mål.

Utredningen anger dessutom återvinningsnivån för kartongförpackningar för flytande livsmedel för sig. Det innebär att om Packforsks procentuella antaganden används okorrigerade skulle återvinningsnivån för pappersförpackningar från hushållen sättas till 30 %

om kartongförpackningar och wellpapp undantas.

Sammanlagt ger dessa krav på återvinningsnivåer en ökad återvinning av returfibrer i Sverige på

130-160 000 ton. Eftersom den nuvarande nettoimporten av returwellpapp uppgår till ca 130 000 ton ger inte de föreslagna återvinningsnivåerna upphov till några avsättningsproblem.

De förpackningar av wellpapp, papper och kartong som inte materialåtervinns bör förbrännas för utvinning av energi vilket en kommade källsortering med en fraktion för brännbart material bör möjliggöra. På längre sikt bör dessa förpackningar endast i undantagsfall depo- neras på soptipp och då endast i kommuner med mycket långa avstånd till sopförbränningsanläggningar eller anläggningar för materialåtervinning.

Sammantaget innebär målsättningen för wellpapp, papper, papp och kartong att materialåtervinningsnivån kommer att uppgå till 60 %.

Handlingslinjen för de närmaste åren bör enligt utredningens mening vara att skapa förutsättningar för ökad insamling av wellpapp och andra pappersförpack- ningar från industrin.

Vidare bör beskrivna planerade försöksprojekt för insamling av returkartong från hushållen genomföras och utvärderas. Ansträngningar bör göras för att åter- vinna även plastandelen från hushållens kartong- förpackningar.

10.3.5 Plast Miljöbedömning

I miljöbedömningen av några plasttyper i kapitel 4 konstateras att återanvändning av polyeten och PET är miljömässigt klart bättre än återvinning. Vidare är återvinning av dessa plaster liksom av polystyren från miljösynpunkt att föredra framför utvinning av energi, även vid relativt långa transportsträckor.

De vanligast förekommande plasterna polyeten, poly- propen, polystyren och PET bör förbrännas för utvin-

ning av energi om de inte återvinns.

DepOnering av förpackningar av plast bör om möjligt undvikas eftersom de upptar volym 1 tipparna. Möjligheter till insamling, återvinning och avsättning Enligt statistikrapporten från Packforsk uppgår mängden plast som används till förpackningar till ca 200 000 ton (se bilaga 2). I rapporten uppges konsu-

mentförpackningarna svara för 55 % av förpacknings- konsumtionen vad gäller plast. Eftersom konsumentför— packningar är dyrare än transportförpackningar kan då den grova uppskattningen göras att mängden konsument- förpackningar av plast är ca 80 000 ton.

Plastflaskor och dunkar svarar för drygt 10 % av plastförpackningarna, dvs. ca 23 000 ton. Plastflaskor från bensinstationer uppskattas enligt SINDs utredning uppgå till ca 3 500 ton.

Polyeten (PE) och polypropen (PP) svarar för mer än . 80 %, ca 160 000 ton, av den totala användningen av , förpackningsplast. Polystyren (Ps) svarar för ca 10 %, ca 20 000 ton varav mängden expanderad polystyren

(EPS) uppgår till 3 000 ton.

Redan i dag insamlas och återvinns en del av förpack— ningsplasten i det icke-branschspecifika industriav- fallet. Här är potentialen för ökning stor. Ca 15 % av. all plastförpackningsfilm återvinns i dag. Däremot finns det för närvarande inte, med enstaka undantag, någon organiserad insamling och återvinning av hus- hållens plastförpackningar.

Det största hindret i dagsläget för återvinning av plastförpackningar är svårigheten att finna avsättning för det återvunna plastmaterialet. Detta är till stor del en ekonomisk fråga, dvs. det återvunna materialet är med dagens plastpriser för dyrt i jämförelse med nytt material. Vidare krävs utveckling av nya markna— der för återvunnet material liksom för utveckling av nya produkzer. Det finns även tekniska problem med plaståtervinning eftersom sådan plast ofta är av sämre kvalitet äi ursprungsmaterial. Ytterligare ett problem är svårigheten att separera de olika plasttyperna. Eftersom dnm största andelen förpackningsplast både i

hushållen och industrin är polyetenplast är emellertid detta problem-troligen inte alltför stort. På sikt torde den märkning som föreslås i utkastet till EG—direktiv möjliggöra en ändamålsenlig sortering.

Plast återanvänds i dag i flera typer av transport- förpackningssystem. Inom denna sektor bör det finnas stora möjligheter att utöka återanvändningen. Ett annat exempel på återanvändning av plast är retur- flaskan av PET för läskedrycker.

Plaster, plastråvaruindustrin och plastbearbetning är i högre grad än traditionella förpackningsmaterial internationella. Samma sorts maskiner som tillverkar emballage i Sverige gör det också på andra håll i världen. Detta faktum har i kombination med den inter- nationella trenden mot ökad miljömedvetenhet lett till att också strävandena mot ökad materialåtervinning är internationella. Man kan i hela den industrialiserade världen studera system som alla syftar till resurs- snålhet, ökad återanvändning och återvinning. Man kan också hitta väl fungerande materialåtervinningssystem inom själva plastfabrikationen men även inom specifika användningsområden som t.ex. för filmrullar, kassetter till skrivmaskiner, emballagefilm etc. Termoplasternas egenskaper är i det närmaste idealiska för en sådan hantering.

Den europeiska plastråvarutillverkande industrin gick genom sin organisation APME, Association of Plastics Manufacturers in Europe, i slutet av 1989 ut med ett initiativ och ett åtagande för återvinning av plastav- fall fr.o.m. 1995. För att uppnå sina mål har organisationen bildat PWMI, Plastics Waste Management Institute. PWMI håller kontinuerlig kontakt med de europeiska branschföreningarna för att dels samordna information, dels undvika dubbelarbete. Två grund-

läggande projekt är i sin slutfas, dels insamlingen av aktuella data rörande plastavfall och återvinning, dels utredning av ekobalansen för de vanligaste plasterna. Utöver dessa två områden pågår även arbeten för deponering samt energiåtervinning och

kemisk/termisk återvinning.

I Norden har Nordiskt ministerråd sedan mitten av 1980-talet varit aktivt inom plaståtervinning. Från svensk sida har Naturvårdsverket och även Sveriges plastförbund samt berörd återvinningsindustri del- tagit. Arbetet har inte enbart varit koncentrerat på förpackningar. En av slutsatserna från det nordiska samarbetet är att bristen på enhetliga specifikationer är en av stötestenarna vid marknadsföring av återvun- net material. Samarbetet kring återvinningsfrågor fortsätter dock i ett gemensamt projekt finansierat av bl.a. Nordisk Industrifond och i samtliga nordiska länder pågår plaståtervinningsprojekt.

I Sverige har återvinningsprojekten för plasternas vidkommande i huvudsak varit delfinansierade genom

stiftelsen Reforsk. Flera rapporter med intressanta data inför framtiden har publicerats.

I Sverige har plastbranschorganisationer under våren 1991 gått samman i Plastbranschens Informationsråd, PIR, vars verksamhet är begränsad till tre år. En av de tunga delarna i PIRs verksamhet är återvinnings- frågorna. PIR har åtagit sig att vara kontaktpunkt för det europeiska arbetet för plaståtervinning inom PWMI. Ett av PIRs projekt gäller plaståtervinning vid ben- sinstationer. Bland motiveringarna för detta projekt finns, förutom själva plaståtervinningen, även frågan om infrastruktur för insamling. Bensinstationer upp-

söks av de flesta hushållen och är ofta så belägna att

inte behöver bli störande.

Andra projekt på PIRs lista är insamling, sortering och bearbetning av blandat plastavfall. Detta projekt, som är tänkt att utföras i samarbete med Samhall, be- finner sig för närvarande hos Avfallsrådet för be—

l

dömning.

Två projekt som utgår från att plast insamlas från hushållen i en gemensam fraktion med aluminium och stålplåt diskuteras. Såväl pappers- som aluminium- !industrin har intresse av samarbete med plastbranschen för olika återvinningsprojekt. Fraktionen aluminium/plast har ännu inte undersökts men det före— ligger ett dokumenterat intresse mellan parterna. Fraktionen plast/papper har undersökts och visat sig fungera. Uponor AB, en av landets största plaströr- tillvekare, har i samarbete med Fiskeby genomfört ett framgångsrikt projekt som visar att modellen fungerar

i praktiken.

Utöver detta pågår diskussioner om flera projekt för bl.a. styrenplast, engångsartiklar, youghurtbägare etc. '

l Ett antal olika metoder för kemisk återvinning av

plast är under utveckling:

Olika metoder för kemisk återvinning bryter sönder molekylen i olika hög grad. Vissa plaster som PET och polyuretan kan genom så kallad depolymerisering brytas ner till sina mindre byggstenar, monomerer. Andra plaster kan brytas ner genom att de utsätts för hög värme i syrefri miljö, pyrolyseras. De kan också föras längre bak i produktionskedjan till raffinaderiet för att återvinnas där.

Använda plaster kan utgöra en attraktiv råvara i raffinaderiet som kvalitetsmässigt är jämförbar med råolja. De plaster som är aktuella för denna typ av återvinning är främst polyeten, polypropen och poly- styren. Åven härdplaster kan på detta sätt återvinnas kemiskt. Metoden innebär i princip rengöring och in- sprutning. Projekt pågår och metodiken bör vara ut- vecklad till 1993. Om det faller väl ut bör denna form av kemisk återvinning kunna tillämpas i större skala från ca 1995. Från miljösynpunkt är denna typ av åter— vinning likvärdig med energiutvinning eftersom plasten

ersätter olja.

Insamling och.återvinning i praktiken

Konsumentförpackningar av plast kan liksom andra för- packningstyper källsorteras i hushållen. En sådan källsortering skapar förutsättningar för att erhålla fraktioner av hög kvalitet ur återvinningssynpunkt eftersom sammanblandningen av olika material liksom inblandningen med det övriga avfallet minimeras.

I hushållet kan vissa plastförpackningar källsorteras i en gemensam fraktion med metallförpackningar. Dessa kan sedan antingen hämtas av en särskild entreprenör eller av konsumenten själv lämnas till särskilda åter- lämningscentra i utbyte mot en pant eller åter-

lämningspremie.

_Som en inledande ansats mot återvinning av konsument— förpackningar av plast kan stela plastflaskor av poly- eten eller polypropen samlas in sedan flaskorna sköljts ur av konsumenten. Eventuellt kan torra plast- folier, påsar och dylikt av polyetenplast sorteras tillsammans med flaskorna. övriga plastförpackningar i

hushållet kan tills vidare sorteras i en särskild fraktion för förbränning tillsammans med övriga bränn- bara material.

Det icke-branschspecifika industriavfallet bör också källsorteras så nära den verksamhet där det faller som möjligt. Plastfilmer av polyeten bör i ökad utsträck— ning kunna sorteras ut för återvinning liksom stela

plastflaskor av polyeten och polypropen.

Containers för plastavfall bör placeras ut vid fler verksamheter än vad som i dag är fallet. Speciellt bör förpackningsavfall från byggarbetsplatser och bensin- stationer kunna samlas in i ökad utsträckning.

De tomma förpackningarna beräknas vara så skrymmande att någon form av komprimering är nödvändig. Därför

torde en komprimatorbil behövas. Hämtningen från hus- håll behöver inte vara tätare än en gång var fjortonde' dag om konsumenten sköljer ur förpackningarna väl. Vad gäller det icke-branschspecifika industriavfallet kan hämtningsfrekvensen vara betydligt glesare.

Efterbehandling behövs i form av kontrollsortering, sammanpressning och sönderdelning innan plasten distribueras vidare till återvinningsföretaget. Vid detta kan plasten sedan regenereras genom t.ex.

malning, tvättning och separation.

Kostnader

På grund av att plast är så Skrymmande är den relativt dyr att samla in och transportera. Ett exempel på källsortering av plastflaskor i USA har givit en totalkostnad för insamling, transport och återvinning

_på ca 4 kr. per kilo plast. Om en plastflaska väger 50 gram blir kostnaden per förpackning ca 20 öre.

I ett tänkt svenskt exempel har kostnaden för insam-

ling, transport och återvinning av stela plastflaskor från hushåll och industri beräknats till 4-6 kr. per kilo.

I övrigt är kostnaderna för återvinning av förpack— ningsplast svåra att ange eftersom ett flertal tänkta former för återvinning ännu inte är färdigutprovade.

'Finansiering och organisation

Branschen kan via en särskild avgift täcka kostnaderna

för insamling, transporter och återvinning.

Mål och handlingslinjer

Målet för återvinning av plast bör på sikt vara ca 60 %. Ett första etappmål till senast år 2000 bör vara 30-40 % återvinning.

Tyskland och Nederländerna har antagit återvinningsmål för plast på 60 % eller mer till 1995 resp. år 2000. I USA föreslås att plastflaskor och -behållare skall återvinnas till 25 % senast 1995. För att dessa mål skall kunna uppnås krävs tekniska genombrott för äter— vinning samt avsättningsmarknader för återvunnet material. Utvecklingen bedrivs som tidigare beskrivits till stor del internationellt.

Om förutsättningarna skapas i ovan nämnda länder kan säkerligen även Sverige på sikt komma att uppnå mot-

svarande nivåer.

Utredningen anser att de, jämfört med Nederländerna och Tyskland, försiktigare svenska målen motiveras av dagens låga återvinningsnivå för plast i Sverige samt av vår betydligt lägre befolkningstäthet.

Förutsättningarna för en kraftigt ökad användning av återanvändningsbara transportförpackningar är goda. Likaså torde många av de plastflaskor som används till kemisk—tekniska produkter kunna återanvändas, t.ex. till tvättmedel och till bensinstationernas sortiment.

Den återanvändbara retur-PET-flaskan är tydligt bättre från miljösynpunkt än en flaska som enbart återvinns. Om emellertid branschen kan inrätta ett system som möjliggör mycket höga återvinningsnivåer bör frågan om att tillåta PET-flaskor som åvervinns kunna prövas i

framtiden.

De förpackningar av plast som inte materialåtervinns bör förbrännas i sopförbränningsanläggningar för ut- vinning av energi. En kommande källsortering med en fraktion för brännbart material bör möjliggöra detta. På längre sikt bör dessa förpackningar endast i undan— tagsfall deponeras på soptipp och då i kommuner som har mycket långa avstånd till sopförbränningsanlägg- ningar eller till anläggningar för materialåtervin-

ning.

Handlingslinjen för de närmaste åren bör enligt ured— ningens mening vara att utveckla system med återan— vändbara transportförpackningar samt pröva ökad åter- användning inom det kemisk-tekniska området. Återtag- ning och återvinning av plast ur det icke bransch- specifika industriavfallet bör öka liksom från byggav- fall och annat verksamhetsavfall. Vidare bör försöks- verksamhet igångsättas för insamling och återvinning

av formstela flaskor av polyeten och polypropen från hushåll och industri.

10.4 Producentansvar för förpackningar 10.4.1 Inledning

Utredningen har i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att utarbeta förslag om ett s.k. producentansvar för om-

_ händertagande av använda förpackningar. I Tyskland och

Nederländerna har man fattat beslut om ett sådant producentansvar. I diskussioner inom EG finns denna inriktning med som en stor fråga vid utarbetandet av direktivförslaget om förpackningar, medan Frankrikes miljöminister har förklarat att man har för avsikt att införa en form av producentansvar och frågan studeras även i Danmark och Norge. Utredningens uppdrag i denna del innebär att överväga olika modeller samt att ut- arbeta förslag om ett svenskt producentansvar.

Som utredningen visat i kapitel 6 har Sverige redan- erfarenheter av ett slags producentansvar på förpack- ningsområdet vad gäller wellpapp, glas samt dryckes- burkar av aluminium. När det gäller glaset är dock ansvaret, som beskrivits tidigare, uppdelat mellan

producenterna och kommunerna.

Det miljömässiga motivet för att införa ett producent— ansvar för förpackningarna är ytterst principen om att förorenaren betalar, den s.k. Polluter Pays Principle (PPP). Enligt denna princip skall priset återspegla samtliga kostnader för en vara eller nyttighet. Med samtliga kostnader avses alla de kostnader som produ- kten ger upphov till under sin livscykel, dvs. alla kostnader som uppkommer på vägen från varans fram- ställning till det slutliga omhändertagandet.

Ett annat motiv för producentansvar är att produ- centerna, som formger, framställer, producerar, transporterar och säljer förpackningar, fattar beslut som är avgörande för den samlade miljöbelastningen. Genom att de får det samlade ansvaret ökar möjlighe- terna för att man skall kunna bygga upp förpack- ningscykler, som minskar denna samlade miljöbelast- ning. Om de ekonomiska intressenterna å andra sidan inte behöver räkna in de miljömässiga konsekvenserna finns det en risk att dessa inte får tillräcklig tyngd när de strategiska investeringsbesluten skall fattas. Genom ett utvidgät producentansvar får de ekonomiska intressenterna ett direkt intresse av att planera för- packningssystemen så att materialreduktion, åter— användning, återvinning och energiutvinning under— lättas. Ett väsentligt skäl är också att det endast är producenterna som på ett effektivt sätt kan utveckla nya produkter av det återvunna materialet samt finna

nya marknader för dessa.

* Utredningen anser att ett utvidgat producentansvar för förpackningarna skulle öka möjligheterna till att en miljöbelastning behandlas utifrån en hel— hetssyn. '

En tänkbar nackdel p.g.a. en uppdelning av ansvaret för använda förpackningar är att insamlings- och återtagningsprocesserna och den uppbyggda infra- strukturen inte utvecklas effektivt. Utredningen anser emellertid att en sådan risk i hög grad beror på hur producentansvaret avgränsas. Syftet med avgränsningen bör vara att en effektiv hantering stimuleras i alla olika led.

Med producentansvar menas att de ekonomiska intressenterna har ett ansvar för att återta använda förpackningar. Ansvaret kan vara ekonomiskt eller

fysiskt och det kan också begränsas på olika sätt.

Den fysiska delen av producentansvaret innebär att kommunens ansvar för insamling och bortforsling av det aktuella materialet upphör. Den använda förpackningen definieras således inte som avfall utan som en råvara som producenten under vissa betingelser är skyldig att återta. Producentansvaret innebär även en rättighet

att återta det återvinningsbara materialet.

Den ekonomiska delen av ansvaret innebär att

producenten skall bekosta omhändertagandet av den använda förpackningen oavsett om man organiserar insamligen själv eller om den köps av entreprenör

eller av kommunen.

Producentansvaret bör vara flexibelt eftersom dess yttersta syfte är att stimulera materialåtervinning av förpackningsråvaran, men förutsättningarna varierar mellan olika förpackningsslag. När det gäller stål— plåt, plast och vätskekartong behövs en teknisk vidareutveckling för att materialåtervinning skall bli ett välfungerande alternativ, vilket motiverar att

producentansvaret genomförs successivt.

Det fysiska producentansvaret innebär att producen— terna har en skyldighet att återta använda förpack- ningar som lämnas tillbaka. Producenterna är vidare skyldiga att tillhandahålla behållare till hushållen i vilka förpackningar kan lämnas samt att erbjuda sär— skilda inlämningsställen där konsumenten kan lämna tillbaka förpackningar. Förpackningsmaterial som av

konsumenten läggs tillsammans med hushållsavfallet skall liksom hittills samlas in och forslas bort av

kommunen i enlighet med renhållningslagen.

Genom denna avgränsning av det fysiska producent— ansvaret kan en klar gräns upprätthållas i förhållande till kommunens ansvar. De förpackningar som det i praktiken mest kommer att handla om är förpackningar med innehållsrester av olika slag. Av hygienska skäl bör dessa hanteras på lämpliga sätt tillsammans med övrigt hushållsavfall, dvs. genom energiutvinning eller deponering. Hanteringen beror på om det är brännbara förpackningar som plast- eller pappersför— packningar eller om det rör sig om förpackningar av glas, aluminium eller stålplåt.

Producentansvaret bör enligt utredningens mening också kunna avgränsas geografiskt eftersom de miljömässiga fördelarna av_förpackningsinsamling inte går att uppnå i glesbygd på samma sätt som i tätort. Anledningen till detta är att insamlingstransporter samt bort- forsling till återvinningsanläggningar är en negativ faktor i miljöbalansen. Aven kostnadsaspekten talar i samma riktning för flera av materialslagen.

Producentens ansvar för återtagning av använda för— packningar bör enligt utredningens mening syfta till materialåtervinning. Om syftet skulle vara energiut- vinning är det enligt utredningens mening inte nöd- vändigt med en utsortering av förpackningarna. Dessa skulle då med fördel kunna gå med det vanliga av- fallet.

En annan fråga är om producenterna skall ha rätt att förbränna utsorterade förpackningar i stället för att materialåtervinna. Ett motiv för detta skulle kunna

vara att utsorterade förpackningar skulle kunna ge en

effektivare förbränning, i framtiden kommer det emellertid knappast att bli fallet när kommunerna väl effektiviserat sin förbränning efter sortering av av- fallet.

I dag kan även andra än kommunerna få koncession att förbränna förutsatt att man klarar miljöskyddslagens miljökrav. Beslut om detta fattas av länsstyrelsen efter det att kommunerna prövat frågan enligt plan- och bygglagen. För större förbränningsanläggningar ges godkännande av koncessionsnämnden. Normalt medför en koncession stora investeringar i en förbränningsan— läggning. Anledningen är bl.a. de höga krav på luft- rening som ställs med hänsyn till det miljöfarliga av- fall som kan finnas i avfallsströmmen.

En förbränning utanför kommunala anläggningar skulle eventuellt kunna vara intressant där avstånden till dessa är långa samtidigt som det finns tillgång till andra förbränningsanläggningar för t.ex. utvinning av energi i anslutning till en lokal processindustri. Om alternativet i ett sådant fall är deponi kan energi- utvinning i annan regi än kommunens var motiverad även av miljöskäl. I undantagsfall kan man således motivera att producenterna får bränna en utsorterad och ren förpackningsfraktion. För detta kommer då att krävas prövning enligt miljöskyddslagen samt plan- och bygg—- lagen.

* Utredningen anser att de förpackningar som sorte- ras ut i princip skall användas till materialåter— vinning. Brännbara förpackningar som återfinns i avfallet och som faller under kommunens ansvar skall så långt möjligt energiutvinnas. I undan— tagsfall bör producenten kunna medges tillstånd att energiutvinna en utsorterad och ren förpack- ningsfraktion. Detta är dock enligt utredningen miljömässigt motiverat endast när alternativet är deponi. Deponering av utsorterade förpackningar bör inte förekomma eftersom det kan reducera konsumenternas vilja att medverka i ett sorte— rings- och insamlingssystem.

Producenten bör enligt utredningens mening ges hela det ekonomiska ansvaret för en använd förpackning som urskiljts för återtagning och materialåtervinning. En särskild förpackningsavgift bör kunna tas ut för för— packningar som ingår i ett återtagningssystem. Av- giften skall finansiera återtagning, sortering, materialåtervinning, forskning och utveckling samt

försöksverksamhet.

Kommunerna bör liksom hittills ha det ekonomiska ansvaret för de använda förpackningar som definieras som avfall. Därigenom kan de erhålla kostnadstäckning genom avfallsavgifter. Fr.o.m. den 1 januari 1992 har kommunerna rätt att differentiera vissa avfalls— avgifter. De kan också i ökad utsträckning täcka in framtida investeringskostnader när de fastställer sina

taxor.

Genom denna uppdelning kommer förpackningsanvändaren— /konsumenten dels att direkt få betala en förpack- ningsavgift i priset på varan, dels att indirekt liksom hittills få betala sophämtning. Kostnaden för

sophämtningen minskas eftersom en betydande utsorte—

avfallsvolymerna.

En annan tänkbar avgränsning av ansvaret vore att ge förpackningsproducenterna ett totalt ekonomiskt ansvar, dvs. även för den del som ippg bryts ut från avfallsmonopolet. Fördelen med en sådan ordning skulle kunna vara att samtliga kostnader räknades in direkt i producentpriset. Nackdelen består främst i att det ekonomiska och det fysiska ansvaret skulle särskiljas. En annan nackdel är att kostnadspåslagets utformning med nödvändighet skulle bli mycket komplicerad. Av- fallskostnaderna varierar över hela landet och det är inte praktiskt möjligt att i varje kommun ange hur avfallet fördelar sig på de olika förpackningsslagen. I sådant fall får man göra en riksschablonisering som läggs på de olika förpackningsslagen i proportion till andelen i avfallet. Därefter får man göra en annan riksschablon för att fördela avfallskostnaderna på de olika kommunerna. Utredningen anser att denna avgräns- ning av det ekonomiska ansvaret i praktiken är svårare att hantera än den som förordas i det föregående.

Om förpackningsproducenterna vill att kommunerna skall medverka vid insamling och bortforsling av de använda förpackningar som omfattas av producentansvaret, så som det definierats ovan, skall betalning ske enligt affärsmässiga principer. Alternativet för producenter— na är att organisera insamling och bortforsling på egen hand eventuellt med hjälp av entreprenörer. Många modeller för insamling och sortering av förpackningar kan bli aktuella. Utredningen har under arbetets gång haft tillfälle att studera både sådana system där man har en omfattande sortering hos förpackningsanvän- daren/konsumenten och sådana där sortering sker efter insamlingen. I vissa fall har arbetet organiserats av kommunen, ibland av privata entreprenörer: En

betydande utveckling sker inom området. Utredningen anser därför att producenterna bör ges stor frihet i valet av metoder.

Om kommunerna vid sina renhållningsanläggningar för förpackningsproducenternas räkning utför utsortering av använda förpackningar förutsätter utredningen lika— ledes att affärsmässiga principer skall gälla. I Chicago i USA prövas ett system där använda förpack- ningar läggs i tjocka plastsäckar som tillsluts. Dessa går sedan med den vanliga sophanteringen och utsorte- ras för materialåtervinning. Även annan teknik är tänkbar där förpackningsråvara utsorteras på beställ- ning av förpackningsproducenterna.

* Utredningen anser att förpackningsproducenterna skall ha det ekonomiska ansvaret för återtagning och materialåtervinning av använda förpackningar som utsorterats från det allmänna avfallet. Kommunerna skall liksom hittills ha det ekonomiska ansvaret för den del av förpackningsavfallet som går till energiutvinning eller deponi. Förpack- ningsproducenterna kan köpa tjänster av kommunen på entreprenörsbasis varvid sedvanliga affärs- mässiga principer skall tillämpas.

10.4.3 Vilka företag skall ha producentansvar?

I EGs arbete med förpackningsdirektivet har man vid återkommande tillfällen angivit att de ekonomiska intressenterna på förpackningsområdet skall omfattas av ett ansvar för insamling och återvinning. Med ekonomiska intressenter har man inte enbart avsett förpackningstillverkarna utan också material- leverantörerna, företagen som fyller förpackningarna

med sina produkter samt distributörerna och handeln. Dessutom har man räknat in importörerna.

I Nederländerna har man varit mycket noga med att alla intressenter i förpackningskedjan gemensamt skall ta ett ansvar. Såväl miljöministeriet som näringslivet anser att detta är en förutsättning för att deras gemensamma miljöpolicy för förpackningar skall bli framgångsrik.

I Tyskland har regeringen i första hand riktat kraven på återtagning mot handeln. Därefter har det fri- villiga DUAL-systemet utvecklats i vilket alla ekonomiska intressenter medverkar.

I Frankrike förefaller det — enligt en kortfattad deklaration från miljöministeriet - som att man främst kommer att rikta kraven mot distributörer av olika

slag.

I de överläggningar som utredningen har haft med olika företrädare för näringslivet i vårt land har det betonats att ansvaret bör ges till samtliga ekonomiska intressenter i den s.k. förpackningskedjan. Motivet för detta är främst att alla har en viktig funktion att fylla vid produktion och försäljning av förpack- ningar. Ett annat skäl är att en spridning av produ— centansvaret minskar risken för pris- och konkurrens- hämmande system. Detta har även betonats av statens pris- och konkurrensverk (SPK).

De ekonomiska intressenterna på förpackningsområdet har olika roller. Materialtillverkare levererar för- packningsråvaror. Förpackningsföretag tillverkar för- packningar pä uppdrag av varuproducerande företag. Distributionsföretag och handel ombesörjer att varor fraktas till och säljs till konsumenter.

Vid fördelningen av producentansvaret finns två huvudvägar att välja:

Den ena vägen innebär att man i lag anger att samtliga ekonomiska intressenter har ett producentansvar med återtagningsskyldighet upp till vissa nivåer av för- packningsmängden, men att detta kan fullföljas genom att regeringen efter överenskommelser med berörda intressenter avgränsar ansvaret till någon specifik del av förpackningskedjan. De som väljer att stå utanför har då en egen återtagningsskyldighet i för- hållande till konsumenten och andra intressenter i förpackningskedjan.

Den andra vägen innebär att man i lagen anger att producentansvaret åvilar förpackningstillverkare och importörer samt förutsätter att dessa kan fördela ansvaret både bakåt i kedjan till materialtillverkare och framåt till distributörer och handeln.

I några uppmärksammade studier om pris och konkurens- förhållanden inom förpackningsbranschen har SPK nyligen uppmärksammat att en alltför liten konkurrens inom förpackningsområdet kan medföra att den svenske konsumenten tvingas betala ett för högt pris för för- packningarna. Från branschhåll har man hävdat att priset inte enbart beror på graden av konkurrens utan även på en rad andra förhållanden, t.ex. förpacknings- mängder och geografiska avstånd.

När man skall avgränsa producentansvaret för förpack— ningarna bör man enligt utredningen ta stor hänsyn till pris- och konkurrensförutsättningarna. Det system man väljer får inte minska förutsättningarna för konkurrens. Systemet måste också behandla inhemska och 'utländska producenter på ett likartat sätt. Det inne-

hi'm-ZHMLMH-Av—l—w.

bär bl.a. att samverkansformer mellan intressenterna måste vara öppna för alla, men att man också skall ges möjlighet att uppfylla ansvaret på egen hand.

En avgränsning av producentansvaret till endast någon viss del av förpackningskedjan är motiverad framför allt av praktiska skäl. Om antalet intressenter be- gränsas kan uppsatta mål lättare kontrolleras. Det finns således konkurrensskäl som talar för en stor spridning av producentansvaret. Samtidigt finns det praktiska skäl främst vad avser möjligheter till kontroll, som motiverar att producentansvaret skall

kunna begränsas till ett färre antal aktörer.

* Utredningen anser att producentansvaret för för- packningar skall ha lagstöd och att ansvaret skall omfatta återtagningsskyldighet av använda förpack— ningar för samtliga intressenter, dvs. handeln, distributörer/varuproducenter, förpackningstill- verkare samt materialleverantörer. Importörer bör även omfattas av detta ansvar. När särskilda skäl föreligger skall lagen medge att producentansvaret avgränsas till ett färre antal aktörer. Denna av— gränsning får dock inte öppna vägen för en (

konkurrensbegränsning.

10.4.4 Förpackningskonsumentens intresse, ansvar och roll

Begreppet förpackningsanvändare är inte liktydigt med konsument och hushåll. Förpackningarna används i hög grad i distribution mellan företag — främst transport- förpackningar - och här finns stora möjligheter till ökad återanvändning och utsortering för materialåter-

vinning.

Sammantaget finns det idag stora förpackningsmängder som kan tas till vara på ett miljömässigt effektivare sätt. För företagen kan stimulansen vara att deras image i allmänhetens ögon kan förbättras om man med— verkar i förpackningssystem som minskar miljöbelast-

ningen.

För konsumenter bch hushåll kan man tänka sig olika typer av återlämningspremier, för att stimulera till hög grad av medverkan. Flera undersökningar och erfarenheter både från Sverige och andra länder visar emellertid att det stora flertalet konsumenter är beredda att ta ett ökat ansvar för att förpackningar hanteras på ett miljömässigt ändamålsenligt sätt. I opinionsundersökningar från bl.a. Nederländerna är upp - till 90 % av konsumenterna beredda att medverka i sortering och återtagningssystem, även om.det innebär

mer arbete.

Med konsumenter/hushåll avses i princip alla med- borgare - människor med mycket olika intressen och förutsättningar att medverka i återtagningssystem för förpackningar. Nordiska Ambetsmannakommittén för Konsumentfrågor (NÄK) har behandlat frågan om käll- sortering av avfall utifrån konsumentsynpunt. Det som där framkommit samt det som framförts direkt till . utredningen av konsumentföreträdare och Konsument— verket visar att konsumenternas miljöintresse är stort. Samtidigt understryks från dessa håll att även de genuina konsumentintressena måste beaktas när man konstruerar ett återtagningssystem för förpackningar.

För att få en hög grad av medverkan från konsumen- ternas sida måste återtagningssystemen vara enkla och tydliga. Genom information och märkning skall det klart framgå på vilket sätt konsumenterna kan medverka. Återtagningssystemen måste dessutom ta

hänsyn till konsumenternas boendeförhållanden, geografiska förutsättningar samt eventuella handikapp t.ex. rörelsehinder. I många bostäder saknas i dag utrymme för att spara förpackningsmaterial under längre tider, något som bör beaktas vid om- och nybyggnation.

Konsumenterna kan på olika sätt stimuleras till en hög grad av mederkan. En väg är att redan i motiven till en återtagningslag för förpackningar ange konsumen- ternas principiella och moraliska ansvar att utifrån sina förutsättningar medverka i utsortering av använda förpackningar, rengöra dem och lagra dem, samt att lämna dem i särskilda behållare för insamling till särskilda återlämningsställen.-Ett sådant ansvar korresponderar väl mot ansvaret enligt renhållnings— lagen. Det måste emellertid också framgå att det inte finns något sanktionsmedel mot den konsument som inte

kan medverka.

En annan väg att stimulera konsumenten är genom ekonomisk ersättning - pant eller återlämningspremie - för att denne medverkar i ett återtagningssystem. Rent principiellt innebär panten eller återlämningspremien att konsumenten redan vid inköpet av varan betalar ett högre pris. Sedan kan man genom egen arbetsprestation få tillbaka sina pengar.

Panter och återlämningspremier av olika slag kan enligt alla erfarenheter vara en stark stimulans för konsumentmedverkan. Alltför många pantsystem innebär emellertid en onödig administrativ hantering i bl.a. handeln. Denna risk är dock inte så stor om man successivt inför producentansvaret och prövar åter- tagningssystemen i realistiska försöksVerksamheter innan de genomförs över stora delar av landet.

Ytterligare en väg att stimulera konsumenterna är genom relevant information och marknadsföring av återtagningssystemen. Denna kan förväntas få stor effekt med tanke på att konsumenternas miljöintresse redan i dag är stort och har ökat under de senaste åren. Av stor betydelse är naturligtvis också återtag— ningssystemens legitimitet hos allmänheten. Om konsumenterna stimuleras att medverka vid återtagning av använda förpackningar framstår det enligt utred- ningens mening utomordentligt väsentligt att det in— samlade förpackningsmaterialet används på ett miljö- mässigt optimalt sätt.

Om en hög grad av materialinsamling initialt inte leder till materialåtervinning och tillverkning av nya förpackningar eller andra produkter eller till en effektivare och miljömässigt bättre energiutvinning än vad som skulle ha_varit fallet om man inte hade gjort en utsortering, är risken stor att konsumenternas tilltro till systemen undergrävs. Detta är ett för- hållande som måste vägas in när återtagningsmålen fastställs. Det är också av stor vikt att nya marknader utvecklas för det återvunna materialet.

Konsumenterna kan också medverka vid återtagning och insamling genom olika organisationer. Redan i dag medverkar således flera folkrörelseorganisationer bl.a..idrotts-, ungdoms- och miljöorganisationer, i olika insamlingar av t.ex. glas och burkar från hushållen. På samma sätt medverkar man i städnings— aktioner av olika slag. "Håll Sverige rent"—kampanjen är ett bra exempel på hur en samlad aktion kan få mycket god effekt.

* Utredningen anser att det är av avgörande betydel— se att förpackningsanvändarna - vare sig de är företag eller enskilda konsumenter - kan stimule- ras att medverka aktivt i system för återtagning av använda förpackningar. Enligt lag bör det finnas en principiell skyldighet - utan sanktion - att medverka vid sortering av förpackningar. I övrigt bör producenterna ges möjlighet att stimulera konsumentmedverkan med pant eller åter- lämningspremier. Det är också väsentligt att åter- tagningssystemen blir konsumentvänliga, dvs. enkla och tydliga. Konsumenterna måste få relevant information samt vägledning i form av märkning. Medverkan av folkrörelseorganisationer som t.ex. idrotts-, ungdoms- och miljöorganisationer bör stödjas aktivt.

10.4.5 Finansieringen av producentansvar

I det föregående har utredningen angivit att producentansvaret för förpackningarna innebär såväl ett fysiskt som ett ekonomiskt ansvar. Detta avsnitt skall beröra olika överväganden angående det ekonomiska ansvarets praktiska utformning.

Den principiellt viktigaste frågan i detta sammanhang är dels om finansieringen av återtagningen av använda förpackningar motiverar någon samhällsmedverkan, dels om kommunerna skall ha någon ersättning för omhänder- tagande av förpackningar i den ordinarie avfalls- hanteringen.

En samhällsmedverkan kan vara motiverad som garanti för att alla företag behandlas lika och ingår i systemet. Företrädare för handeln har framhållit sina svårigheter - främst för mindre butiker att

administrera en avgift som skall bekosta återtagning av använda förpackningar. I Tyskland och Nederländerna har man stannat vid att finansieringen skall hanteras av producenterna själva. I Tyskland har man inom ramen för DUAL-systemet också infört gemensamma förpack— ningsavgifter som finansieringsmodell.

I Nederländerna har regeringen och näringslivet kommit överens om att producenterna själva skall svara för finansieringen och att det skall räknas in vid pris-

sättningen.

lSVerige har inom ramen för de återtagningssystem som redan finns för insamling av aluminiumburk och åter- glas goda erfarenheter av att låta näringslivet » administrera och finansiera en särskild avgift.

Fördelarna med att låta producenterna själva finansiera återtagningssystemen för förpackningar är främst att detta medger en hög grad av flexibilitet över tiden, samt att kostnadskalkylerna kan göras mer relevanta. När producenterna bygger upp sina återtag— ningssystem avgör man själva om det är mest ändamåls- enligt att ta ut förpackningsavgiften i handeln eller tidigare i förpackningskedjan samt hur importörernas medverkan skall organiseras. Utredningen anser att det är mest ändamålsenligt att detta sker hos handeln eller förpackningstillverkaren samt hos importören.

I utredningens bedömningar är det svårt att ge en exakt bild av vilka kostnader det är fråga om. Kostnadsnivån beror i hög grad på hur effektiva åter- tagningssystemen är och vilka samordningsvinster som uppnås. Dessa frågor utvecklas i ett senare avsnitt som bl.a. belyser konsekvenserna av utredningens för-

slag. :

En fråga som bör bedömas i detta sammanhang är om förpackningsavgiften kräver lagstöd. Eftersom det handlar om en kostnad för specifika prestationer i samband med återtagning av använda förpackningar anser inte utredningen att något lagstöd är påfordrat. Kostnaden är i princip inte av annat slag än andra-

kostnader som uppstår för en vara.'

Förpackningsavgiften skall täcka kostnaderna för att bygga upp återtagningssystem för använda förpack- ningar, dvs. att tillhandahålla behållare, och/eller ordna återlämningsställen, att ordna bortforsling samt att arrangera materialåtervinning och i något fall energiutvinning. Avgiften skall slutligen även täcka kostnader för utveckling och försöksverksamhet inom

området.

När avgifterna tas ut för dessa kostnader måste de vara relevanta och inte på ett otillbörligt sätt öka konsumentpriserna. I en fri och öppen marknad med fungerande konkurrens bör detta inte innebära något problem. Avgifterna kommer dessutom att i sedvanlig ordning bevakas av konsumentintressena samt av SPK.

* Utredningen anser att producenterna på egen hand skall svara för samtliga kostnader för återtagning av använda förpackningar. Om man samverkar för att klara detta bör en förpackningsavgift kunna tas ut som täcker kostnaderna. På vilket sätt detta skall ske bör enligt utredningens mening inte regleras av samhället.

I avsnittet om producentansvarets ekonomiska avgräns- ning framgår att utredningen anSer att kommunerna skall ha det fulla ekonomiska ansvaret för vad som i enlighet med renhållningslagen ankommer på dem, dvs.

även för förpackningar som hamnar i det vanliga av- fallet.

Anledningen till denna principiella avgränsning är att kommunerna genom sina renhållningsavgifter kan få täckning för kostnader för insamling, bortforsling, energiutvinning och deponi. Kommunerna kan numera differentiera avgifterna och bör även kunna få ökad täckning för faktiska avskrivningskostnader för in- vesteringar i energiutvinningsanläggningar och de- ponier. ' x

För konsumenterna innebär denna finansieringsprincip att kostnader som avser återtagning påverkar pris- sättningen av varan medan kostnader för den del som följer med det osorterade avfallet påverkar avfalls— avgiften. Denna princip överensstämmer med det fysiska ansvarets avgränsning. Om konsumenterna medverkar aktivt vid utsorteringen av förpackningar bör de samlade renhållningskostnaderna kunna minska, framför allt genom att volymerna minskar.

En fråga som i detta sammanhang berörts är om en minskad andel förpackningar i det förbränningsbara avfallet kommer att innebära att sopförbränningsan— läggningar står outnyttjade. Detta kommer emellertid inte att bli fallet eftersom det finns mycket annat brännbart material, främst i industriavfall, som med fördel kan ersätta den utsorterade förpacknings—

andelen.

En annan intressant frågeställning är om kommunernas möjligheter att differentiera avfallsavgifterna inne- bär att de boende i ett visst bostadsområde eller den enskilde konsumenten kan få en stimulans i form av kostnadsreducering för att man genom utsortering minskar avfallsvolymerna. I t.ex. Schweiz och USA kan

sådana system tillämpas, och det finns exempel på hur avgiften för den enskilde konsumenten kan reduceras om man medverkar genom att t.ex. reducera sitt avfall vid sortering. Enligt utredningens mening bör den ökade möjligheten att differentiera avgifterna som kommuner- na har kunna användas till att stimulera återtagning av återvinningsbar råvara. I detta avseende är emel— lertid kommunernas möjligheter begränsade till princi— pen om självkostnadstäckning. Om man vill gå ännu längre får avgiften karaktären av skatt och kräver dåi statlig medverkan. Danmark och Tyskland (fr.o.m. den 1 januari 1992) har som exempel infört en statlig avfallsavgift för att bl.a. stimulera återvinning. Denna fråga ligger emellertid utanför finansierings- principerna för ett utökat producentansvar och behand- las därför senare i samband med frågan om hur staten kan stimulera eller underlätta en ökad återtagning av

använda förpackningar.

Till sist kan noteras att förpackningsproducenterna mycket väl kan köpa tjänster av kommunerna för att få hjälp med insamling och bortforsling av utsorterade och använda förpackningar. Kommunerna har i dag en professionell avfallshantering vilket innebär att det kan finnas samordningsvinster genom att förpacknings— producenterna köper dessa tjänster av kommunerna och deras renhållningsföretag eller av de privata entre- prenörer som också kommunerna anlitar. I de delstater i USA där man har en omfattande materialåtervinning - t.ex. New Jersey, Minnesota och Chicago - tillämpar man just en sådan blandning av organisationsformer.

På samma sätt kan det vara lämpligt för förpacknings- producenterna att ibland köpa tjänster från åter- lämningscentra, där man då också lämnar in förpack- ningar. I ett vidare perspektiv är det en lång rad andra material utöver förpackningsmaterial som lämpar

sig för materialåtervinning eller som på grund av sin miljöfarlighet bör omhändertas på särskilt sätt. Detta kan motivera samordning av olika aktiviteter för att underlätta för konsumenterna och hålla nere kostnaderna.

När förpackningsproducenter köper tjänster från kommuner eller andra entreprenörsföretag skall det enligt utredningens mening ske på affärsmässiga grunder. Här kommer det i framtiden att finnas en fungerande marknad där olika aktörer kommer att arbeta under konkurrens.

Ytterligare en fråga är om själva finansierings- principen som den beskrivits ovan kan snedvrida konkurrensen mellan de olika förpackningsslagen. Här kan konstateras att det redan i dag föreligger skillnader mellan de direkta miljökostnaderna för olika förpackningsmaterial. Dessa skillnader hänför sig emellertid till att de olika materialslagen måste behandlas olika beroende på skillnader i miljö- . belastning. Vad som i detta fall är väsentligt är att kommunerna tar ut full kostnadstäckning för den del av förpackningsmaterialet som går till energiutvinning eller deponi. Därigenom blir kostnadsprincipen relevant utifrån konsumentens synvinkel. Inslag av samhällsstöd i den delen kan innebära att vissa typer av förpackningar får en indirekt subvention på felaktiga grunder. Om samhället skall subventionera bör man i första hand stödja återanvändning och materialåtervinning. Denna frågeställning har emellertid inte att göra med finansieringsprincipen för producentansvaret eller med det ekonomiska ansvarets avgränsning utan gäller hur samhället ställer miljökrav och stimulerar en miljömässigt lämplig hantering av förpackningarna.

* Utredningen anser att kommunerna skall svara för kostnaderna för den del av förpackningsmaterialet som definieras som avfall och som skall behandlas enligt renhållningslagen. Kommunerna bör ta ut full kostnadstäckning när man fastställer renhåll- ningsavgifter och utnyttja sina möjligheter att differentiera avgifterna så att konsumenterna tydligt kan se hur deras medverkan i sortering påverkar kostnaderna för avfallshanteringen. När förpackningsproducenterna för att leva upp till sitt producentansvar köper tjänster eller ut- sorterad förpackningsråvara från kommunerna skall

detta ske på affärsmässiga grunder.

10.4.6 Lag eller avtal - ekonomiska styrmedel

I förslagen till EG-direktiv anges att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att gynna återvinning och motverka uppkomsten av förpackningsavfall. Detta anser man kan ske såväl genom frivilliga avtal som med lag- liga regleringar. Den tyska modellen rymmer lagfästa krav på återtagningsplikt i alla led samt pantplikt på vissa förpackningstyper. För sälj- och kringförpack- ningar upphävs emellertid dessa krav om det av industrin och handeln inrättade DUAL-systemet upp- fyller de återvinningskrav som anges i lagen. I Nederländerna har man valt att sluta avtal mellan regeringen och näringslivet utan någon reglering i lag. Regeringen har dock parlamentets bemyndigande

för att ingå de aktuella avtalen med näringslivets företrädare - ett sätt att arbeta som står i överens— stämmelse med en lång tradition i Nederländerna, där man ersatt delar av den offentligrättsliga regleringen med privaträttsliga avtal. Vilken modell som kommer att tillämpas i Frankrike är ännu inte bekant, men man

kan förutsätta att modellen kommer att innefatta såväl

lagstöd som avtalsreglering.

Utredningen har funnit att ett utvidgat producent— ansvar bör kunna införas successivt och över en relativt lång tid. Skälen för detta är att den tekniska utvecklingen successivt kommer att förändra förutsättningarna för bl.a. materialåtervinning. Av det föregående framgår att utredningen förespråkar en ordning där samhället ställer långsiktiga mål och krav beträffande de olika förpackningsslagen samt att man efter förhandlingar kommer överens om hur dessa bäst skall kunna uppnås. Härvid bör en betydande flexibilitet eftersträvas med möjligheter till ett successivt införande av producentansvaret efter hand som de praktiska förutsättningarna klarlagts vid förhandlingar. Vid genomförandet förutsätts också att man tar lämpliga geografiska hänsyn. En annan förut- sättning är att kommunernas ansvar enligt renhåll- ningslagen även fortsättningsvis bör gälla för använda förpackningar som återfinns i det allmänna avfallet.

- Utredningens slutsatser leder fram till att det bästa resultatet för svensk del uppnås om

- det finns en grundläggande lagreglering,

regeringen eller annan myndighet genom bemyndigande kan utfärda föreskrifter med anledning av denna lag

samt

dessa kompletteras med avtal med förpackningsföre-

trädarna.

I lagen bör framgå att förpackningar som skall återtas kan undantas från det kommunala renhållningsmonopolet.

Förpackningar som kan undantas är sådana där det finns

finns starka miljömässiga skäl kan förpackningsprodu-

centerna i undantagsfall även tillåtas förbränning,

dvs. om alternativet är kommunal deponi.

Vad som avses med förpackningar ämnade för återtagning bör inte framgå av lagen utan bör anges i särskilda

föreskrifter. När regeringen - eller myndighet som

regeringen utser - utfärdar sådana föreskrifter bör

man utgå från

att

I

att

det är tekniskt möjligt att materialåtervinna förpackningsmaterialet samt

det är tekniskt möjligt att arrangera återtag- ningssystem eller att utveckla sådana.

När regering eller myndighet utfärdar föreskrifterna

bör man även ange långsiktiga mål samt återvinnings-

graden för olika materialslag. När man fastställer återvinningsgraden bör man enligt utredningen utgå från de långsiktiga mål och förslag till handlings—

planer som angivits i avsnitt 10.3 Följande kriterier bör vara utgångspunkter nämligen,

att

att

att

att

förpackningsmaterial endast i undantagsfall bör hamna på deponi,

man i övrigt följer den generella miljöbedöm- ningen som för varje materialslag för sig anger följande prioriteringsordning, återanvändning, materialåtervinning och energiutvinning, återvinningsmålen utgår från de olika förpack- ningsmaterialens miljöbelastning, hänsyn tas till de skilda geografiska förutsätt— ningarna eftersom de miljömässiga konsekvenserna av materialåtervinning ser olika ut i storstäder och tätorter jämfört med landsbygdsområden,

att även ekonomiska hänsyn vägs in när man faststäl- ler återvinningsgraderna. Med hänsyn till de goda förutsättningar som gäller i vårt land bör miljökraven inte innebära högre kostnadsbelast- ning på de svenska förpackningsproducenterna än de som kommer att gälla i andra europeiska län- der eller sammantaget inom EG.

Innan regeringen eller utsedd myndighet fastställer vilka förpackningsmaterial som skall behandlas enligt lagen samt vilka återvinningsmål som bör gälla skall förhandlingar ske med företrädare för förpacknings- producenterna. Fördelningen av ansvaret för att nivån uppnås för ett visst materialslag skall regleras genom.

avtal mellan det offentliga och dem som representerar förpackningsproducenter eller importerar förpackningar av ett visst'materialslag. I detta sammanhang bör man också klara ut hur de olika återtagningssystemen skall se ut, samt hur de skall introduceras. I avtalen anges således förutsättningar för försöksverksamhet, test- ning av olika återtagningssystem samt handlingsplaner för de närmaste åren. Allmänt sett gäller att man bör tillämpa långa övergångstider så att omställningen kan ske smidigt och att återtagningssystem hinner ut- vecklas innan de genomförs fullt ut.

För att lagens effekt inte skall undgå den producent som inte deltar i avtalsslut bör en uttrycklig åter— vinnings- och återtagningsskyldighet gälla för sådana producenter.

För att systemet skall kunna fungera effektivt krävs att graden av måluppfyllelse kan kontrolleras. Den officiella statistiken avseende konsumtionen av för- packningar liksom den branschinterna statistiken är för närvarande bristfälliga. I förslaget till EG—dir- ektiv poängteras också behovet av en förpackningsdata-

bas. För att kunna uppfylla intentionerna i enlighet med producentansvaret bör producenterna åläggas att ha en överblick över vart avfallet tar vägen i återvin- ningsledet. I avtalen kan man närmare reglera hur de olika delbranscherna skall medverka för att möjliggöra kontroll av att målen för återvinning uppnås.

För att återtagningslagen för förpackningar skall bli effektiv bör det även finnas en ekonomisk sanktion för den producent som inte uppnår avtalad återvinnings- nivå. Producenten bör emellertid inte åläggas en sanktion om bristen beror på faktorer som han inte

råder över.

* Utredningen_anser att det bör finnas en särskild lag som anger att regeringen eller annan utsedd myndighet genom bemyndigande kan undanta använda förpackningar som är ämnade för återvinning. Den närmare definitionen av vilka förpackningar som avses skall inte framgå av lagen utan bör åter— finnas i särskilda föreskrifter. I föreskrifterna skall också anges långsiktiga mål och återtag- ningsgrader som fastställs efter kriterier som anges i motiven till lagen samt efter förhand- lingar med företrädare för förpackningsproducen- terna. Hur målen skall uppnås, hur ansvaret skall fördelas, samt hur återtagningssystemen skall utformas och introduceras skall anges i avtal mellan det offentliga och förpackningsproducen- terna. I lagregleringen bör framgå att kontroll- och sanktionsmöjligheter skall finnas. Hur den närmare lagregleringen bör se ut presenteras i utredningens förslagsdel i kapitel 12.

10.4.7 Ekonomiska styrmedel

Inom EG-länderna och i fleraiandra länder har man diskuterat möjligheterna att använda ekonomiska styr— medel för att stimulera en utveckling som man utifrån

miljösynpunkt anser önskvärd.

I förslaget till EG—direktiv anges att användningen av återlämningsbara och återvinningsbara förpackningar skall gynnas med ekonomiska styrmedel i form av t.ex. avgifter, skatter och subventioner. Likaså skall användandet av återvunnet material som råmaterial gynnas. De ekonomiska styrmedlen skall utformas så att de stöttar program för insamling och återvinning. styrmedlen skall vidare vara satta utifrån ekologiska och ekonomiska kriterier.

Inom OECD pågår ett projekt för att utarbeta rikt- linjer för användning av ekonomiska styrmedel inom förpackningsområdet. Projektet har påbörjats med en inventering av vilka ekonomiska styrmedel som används

i olika medlemsländer.

I Sverige har miljöavgiftsutredningen (MIA) behandlat denna fråga från ett mera övergripande perspektiv. I kapitel 7 presenterar utredningen ett antal modeller för ekonomiska styrmedel som kan vara aktuella på för— packningsområdet. Dessa modeller skall här belysas övergripande. Dessutom kommer utredningen att ange. vilka ekonomiska styrmedel som bör förordas till—. sammans med ett utvidgat producentansvar.

En modell som bl.a. diskuterats i Kalifornien är att införa en särskild råvaruavgift på all ursprunglig råvara. Syftet med denna skulle vara att stimulera till en resurssnål hushållning och till att bl.a. förpackningsmaterial återanvänds och materialåter-

vinns. En betydande svårighet med att förverkliga denna tanke, är hur avgiftens storlek skall fast-

ställas, samt hur den skall administreras.

En annan modell är att införa en generell förpack- ningsskatt som differentieras med hänsyn till de olika förpackningarnas miljöbelastning. I Sverige har vi i dag en särskild förpackningsskatt på dryckesförpack- ningar som tidigare behandlats ingående i utredningens delbetänkande (SOU 1990:85). I detta delbetänkande föreslog utredningen en ändring av skatten så att denna skulle bli mera styrande från miljösynpunkt. I samband med behandlingen av miljöpropositionen 1990/91:90 beslöt riksdagen att utredningens förslag angående dryckesförpackningsskatten skulle få vänta tills utredningen avlämnat sitt slutbetänkande an-

gående vidgat producentansvar för förpackningarna.

Om man utvidgade samhällets styrmedel på förpacknings— området är det enligt utredningens mening möjligt att införa en generell förpackningsskatt som gäller alla typer av förpackningar. En sådan skatt kan utgå från de huvudprinciper som gäller för dryckesförpacknings- lagen. En nackdel med en sådan skatt är att den inte kan vara flexibel med hänsyn till den snabba utveck- lingen inom förpackningsområdet. En generell förpack- ningsskatt bör också ha en delvis annan utformning än den nuvarande dryckesförpackningsskatten eftersom punktskatter som tas ut vid gränsen inte är förenliga med den inre marknadens krav inom EG. Av den anled— ningen måste skatten utformas på ett annorlunda sätt. Enligt utredningens mening är en generell förpack- ningsskatt i första hand ett alternativ till ett utvidgat producentansvar för förpackningarna. Grund- idén med ett utvidgat producentansvar är att samhället ställer långsiktiga miljömål för de olika förpack- ningsslagen, och att producenterna får en förhållande-

vis stor frihet att uppnå dessa mål genom att ta ett eget ansvar även för finansieringen av verksamheten. En generell förpackningsskatt som differentieras med hänsyn till förpackningarnas miljöbelastning bör enligt utredningens mening inte genomföras jämsides med ett sådant utvidgat producentansvar.

'I överensstämmelse med detta är även en speciell skatt på dryckesförpackningar inte lämplig i en situation där man inför ett utvidgat producentansvar.

En annan fråga är om samhället genom ökade avfallsavgifter kan stimulera en ökad resurshushåll— ning samt ökad återanvändning och materialåtervinning. Som redovisats på annat håll i detta betänkande till- ämpas en statlig avfallsavgift i Danmark. Avgiften, som infördes 1986, uppgår idag till 130 Dkr/ton av- fall. Avsikten är att minska den mängd avfall som går till deponering och förbränning. Avgiften drabbar i stort sett alla typer av avfall. Intäkterna går till att finansiera verksamhet inom miljöområdet. Vidare kommer en motsvarande avgift att införas i Tyskland den 1 januari 1992. Även här är det miljömässiga orsaker som ligger bakom. Syftet är i första hand att stimulera materialåtervinning samt att finansiera

.

miljöinsatser.

I USA varierar avgiften för deponering (tipping fee) mellan ca 100-1 000 kronor per ton avfall. De högsta avgifterna har satts såväl utifrån ökade kostnader som utifrån att de skall verka som styrmedel. De anses också ha fått en kraftigt styrande effekt mot ökad återvinning.

Införandet av statliga avfallsavgifter föreslogs av MIA-utredningen eftersom de ansågs ha goda förutsätt— ningar att få effekt både vad gäller avfallsvolymer

och ökad källsortering, särskilt beträffande industri- avfall.

Under utredningsarbetets gång har framför allt åter— vinningsföretagen pekat på att avfallsavgifter bör användas som styrmedel, eftersom det skulle stimulera

materialåtervinning.

Utredningen har i sin analys funnit att avfalls- avgifterna i vårt land är låga om man jämför med andra nordeuropeiska länder ooh med stora delar av USA. Det är vidare helt klart - vilket utvärderingar av den statliga avfallsavgiften i Danmark visar att denna typ av avgift har en styrande miljöeffekt även vid relativt låga nivåer. Fördelen med avgiften är att den stimulerar materialreduktion, återanvändning och materialåtervinning. Om man önskar kan man även differentiera avgiftens storlek mellan energiutvinning och deponi.

MIA-utredningens förslag innebar att en statlig av-

*fallsavgift på 50 kr. per ton skulle införas. Flera

remissinstanser ansåg att detta förslag inte var tillräckligt underbyggt samt att ytterligare insatser behövdes för att få återvinningsmarknaden att fungera bättre än hittills. I miljöpropositionen 1990/91:90 angavs att man avsåg att ytterligare överväga om ekonomiska styrmedel inom avfallsområdet kan utformas så att invändningar kan undanröjas.

Genom att införa producentansvar för använda förpack- ningar kommer förutsättningarna för återvinningsmark- naden att successivt förbättras. Samtidigt bör ansva- ret kombineras med ett ekonomiskt styrmedel som stimu- lerar en miljöriktig resurshushållning. Dessa styrme- del bör enligt utredningens mening emellertid inte enbart avse förpackningar utan hela avfallsområdet.

Vad som eventuellt kan tala emot en statlig avfalls- avgift är att kommunerna själva kommer att få möjlig- het att differentiera avfallsavgifterna samt att täcka in samtliga relevanta kostnader. Alltjämt kommer emel— lertid självkostnadsprincipen att ligga till grund för avgifternas storlek. Om man därför vill införa ett ekonomiskt styrmedel med ökad miljöeffekt är en stat- lig avfallsavgift den väg som utredningen förordar. Eftersom en sådan avgift berör hela den kommunala avfallshanteringen anser emellertid utredningen inte att det ligger inom uppdragets ram att utarbeta ett förslag i denna riktning. Utredningen stöder dock skrivningen i miljöpropositionen att frågan bör över-

vägas ytterligare i särskild ordning.

* Utredningen förordar i första hand höjda avfalls- avgifter som ekonomiskt styrmedel för att stimulera ökad materialreduktion, återanvändning och materialåtervinning. Utredningen anser att denna fråga bör övervägas i särskild ordning. En generell förpackningsskatt utgör enligt utred- ningen ett alternativ till ett utvidgat producent- ansvar för använda förpackningar. Om utredningens förslag om producentansvar införs, bör den nuva- rande dryckesförpackningsskatten avskaffas.

10.4.8 Informationsinsatser och forskning

Förutom ekonomiska styrmedel kan samhället stimulera utvecklingen mot mer miljövänliga förpackningssystem genom olika former av informationsinsatser och

forskning.

När det gäller den allmänna informationen om återtag— ning av använda förpackningar är detta självklart en väsentlig uppgift för förpackningsproducenterna. Det gäller att informera både om motiven för ökad återtag— ning av använda förpackningar samt om på vilket sätt olika intressenter och konsumenter förutsätts medver— ka.

En fråga av speciell karaktär som kan kräva insatser från regeringen eller den myndighet som regeringen utser gäller behovet av en enkel och upplysande

märkning.

Det finns för närvarande inga myndighetskrav på att förpackningar skall förses med någon form av miljö- relaterad märkning. Det pågår inte heller något svenskt eller samnordiskt myndighetsarbete med någon speciell miljömärkning av enbart förpackningar. I utarbetandet av regler för den positiva miljömärk- ningen av produkter, den s.k. svanmärkningen, kommer emellertid även förpackningar att beaktas. De nordiska länderna driver här gemensamma projekt där arbetet fördelas mellan länderna. Finland har startat ett pro- jekt angående vilka krav man skall ställa på förpack- ningen för en-produkt för att produkten skall få miljömärkas. Krav kommer alltså att ställas på både produkt och förpackning för att produkten skall få märkas med den vita svanen.

I utkastet till EG-direktiv för förpackningsavfall ingår förslag till märkning av förpackningar. Märk- ningen avses vara genomförd tre år efter det att direktivet trätt i kraft. Enligt förslaget skall

gjorda av

- återlämningsbara förpackningar märkas med symbol för detta

- återvinningsbara förpackningar märkas med symbol för detta.

Symbolerna kommer att framgå ur direktivet.

Vidare föreslås att förpackningar som är märkta som återlämningsbara eller återvinningsbara inte får för- bjudas eller begränsas pga skäl som är relaterade till

märkningen.

Inom CEN-arbetet med standardisering av förpackningar behandlas även miljörelaterad märkning (se avsnitt 2.9). EG-direktivet är emellertid överordnat vilket innebär att de regler och symboler som anges där gäller i första hand. CEN-standarder har sedan till uppgift att vid behov utforma detaljerade krav i enlighet med de ramar som anges i direktivet.

Enligt utredningens mening är det utomordentligt väsentligt att märkningen av förpackningar som kan återtas får tydliga symboler för detta, samt att det uppställs krav som man skall leva upp till för att få använda symbolerna. Ett sådant krav är att förpack- ningsmaterialet skall kunna återvinnas och att det . finns fungerande system för återtagning. Dessa krav på

märkning bör ha stöd i lag.

Utredningen anser att det är en stor fördel om märkningen kan harmoniseras i hela Europa, och lägger därför på detta stadium inte fram något eget förslag.

* Utredningen anser att informationsinsatser är av central betydelse vid introduktionen av återtag- ningssystemen för använda förpackningar. Huvud— ansvaret för dessa insatser bör enligt utred- ningens mening ligga hos förpackningsproducen- terna. Utredningen anser att principerna för märkning av återtagningsbara förpackningar bör ges lagstöd. Formerna för märkningen harmoniseras i

hela Europa.

Forskning och utveckling

Nedan presenteras ett antal områden inom vilka utred- ningen anser att det är särskilt angeläget att stimu-_ lera forskning och utveckling.

Livscykelanalyser

Det är av stor vikt att utveckla metoder som gör det möjligt för företag att på ett relativt enkelt sätt värdera sina förpackningssystem både miljömässigt och ekonomiskt. Vidare är det väsentligt att det finns möjlighet att identifiera särskilt miljöstörande pro— cesser eller hanteringsled så att dessa kan åtgärdas. Metoder för livscykelanalyser behöver därför standar- diseras, förenklas och utvecklas. Livscykelanalyser av produkter är ett forskningsfält som är under snabb utveckling. Det finns ett stort antal modeller i bruk med en rik variation beträffande vilka faktorer som beaktas och var man sätter gränser för systemen. Arbetet är oftast mycket omfattande och kostnadskrä- vande med'insamling av stora mängder data som också måste hållas aktuella. Det är därför väsentligt att man väljer ut de faktorer som har störst relevans för att på så sätt förenkla och standardisera modellerna.

Vidare måste metoderna för riskvärdering utvecklas, dvs. kvantitativa data om miljöföroreningar m.m. över- sättas till kvalitativa data, dvs. vilken påverkan de

har på miljön.

Förpackningsmaterial

Det är önskvärt med forskning som syftar till utveck- ling av materialsnåla förpackningar och förpacknings— material som är lätta att återvinna. Det bör vidare gå att intensifiera utvecklingen av förpackningar som består av flera materialslag och som i avfallsledet går att särsortera materialslagsvis.

Kunskapen om konsekvenserna vid användning av returmaterial i primärförpackning och transport- förpackning för livsmedel behöver utvidgas.

Återanvändbara transport- och butiksförpackningar Transport- och butiksförpackningar förorenas i allmän- het inte av de varor som de innehåller. Det bör därför finnas stora möjligheter att utveckla återanvändnings- system för dessa typer av förpackningar. Ökad återan- vändning förutsätter också en högre grad av standardi- sering för att vara praktiskt och ekonomiskt genomför- bar. Flera utvecklingsbara ideer har presenterats för utredningen, t.ex. återanvändbara modulsystem som kan fungera både som transport— och butiksförpackningar. Det saknas kunskap om risker för kontaminering av transportförpackningar. Det erfordras också utveckling av metoder för att mäta/följa hur mikroorganismer penetrerar förpackningar.

! l ? , _; å .,

Insamlingsmetoderna behöver utvecklas och utvärderas t.ex. med avseende på att uppnå höga insamlingsnivåer och erhålla en tillfredställande konsument- och arbetsmiljö. Det behövs också fordon som både kan transportéra och komprimera flera fraktioner samtidigt liksom fordon med flera olika sorteringsfack som görs flexibla med hjälp av mobila väggar.

Marknader

Marknader behöver utvecklas för såväl återvunnet mate- rial som för produkter utförda av återvunnet material.

Ekonomiska styrmedel

Ett av de mest framträdande problemen med ekonomiska styrmedel.är hur de skall kunna tillämpas även på varor som förs över landets gränser utan att bli betraktade som handelshinder eller få en alltför svårkontrollerad eller komplicerad konstruktion. Det är därför önskvärt att utveckla ekonomiska styrmedel som inte berörs av import eller export eller som kan användas generellt inom hela EG. Vidare behövs ekonomiska styrmedel som trots att de är enkla och generella ger önskad styrning.

Kvantifierade miljömål

Kvantifierade miljömål och enkla nyckeltal för för- packningars miljöpåverkan behövs som redskap för att konstruera miljömässigt fördelaktiga förpackningar och

förpackningssystem.

Plast

En ökad standardisering krävs i riktning mot färre typer av plaster inom förpackningsområdet. Behovet av nya marknader för såväl återvunnet material som för nya produkter baserade på återvunnet material är speciellt framträdande inom plastområdet. Flera projekt för återvinning av plast är igång eller kommer att startas både i Sverige och internationellt.

Återanvändning av plast kräver ökad kunskap om hygien— problematiken. Studier krävs av hur den kemiska och mikrobiologiska säkerheten påverkas. Vidare behöver metoder utvecklas för att mäta hur mikroorganismer

fäster på ytor.

'Glas

En standardisering av glasburkar för livsmedel kan bidra till utvecklandet av ett nytt återanvändnings— system. I Sverige behövs utveckling av nya använd- ningsområden för återvunnet färgat glas eftersom (importöverskottet av sådant glas är omfattande.

Aluminium

Insamling av en gemensam metall- och plastfraktion skulle kraftigt öka möjligheterna till återvinning av aluminium. Automatiska sorteringsanläggningar för uppdelning i aluminium, plast och plåt behöver utpro— vas. Likaså behövs utprovning av pyrolysanläggning för bortbränning av plast- och papprester från aluminium—

fraktioner. Problem med avgång av organiska kolväten behöver studeras.

stålplåt

-Vid återvinning av större mängder stålplåt i Sverige

behöver tekniken för avtenning utvecklas.

Kombinationsförpackningar

Pågående försök med insamling och återvinning av kombinationsförpackningar av papper-plast och papper-plast—aluminium behöver intensifieras.

Biologiskt nedbrytbara förpackningar

Forskning kring och framtagning av biologiskt nedbrytbara förpackningsmaterial bör stödjas.

Finansiering

Det har hittills funnits goda möjligheter att t.ex. via STU få ekonomiskt stöd till projekt som rör ny teknik för återvinning. Möjligheterna att få bidrag för utveckling av beprövad teknik som inte är ekono- miskt lönsam har däremot varit sämre.

1990 inrättade regeringen Avfallsforskningsrådet - ett programråd för forskning för ett avfallssnålt samhäl- le, med uppgift att inventera forskningsbehov och fördela medel till projekt rörande avfallsminskning. Ett område som behandlas av rådet är förpackningar.

* Utredningen föreslår att ett brett upplagt forsknings— och utvecklingsprogram som belyser återvinning av förpackningsmaterial skall komma till stånd. Forskningsprogrammet bör nära följa den internationella FoU-verksamheten samt framför allt avse problemområdena insamlingsmodell, sorte— ringsteknik, återvinningsteknik samt marknads- aspekter på återvunnet förpackningsmaterial. Pro- grammet bör omfatta internationell samverkan samt

branschsamverkan.

* Forskningsprogrammet bör kunna erhålla medel från bl.a. avfallsforskningsområdet samt Nutek. Området bör dessutom uppmärksammas i nästa övergripande

forskningsproposition.

10.4.9 Organisation

Många frågor rörande förpackningar har behandlats på departementsnivå eftersom de varit föremål för ett stort politiskt intresse. Även framledes kommer flera av frågorna att vara av en sådan karaktär att de bör beredas inom regeringskansliet. Det finns emellertid också behov av att därutöver tillskapa en organisation som kan ta ett samlat ansvar för utvecklingen och som kan vara samhällets företrädare i förhandlingar med bl.a. näringslivet.

Utredningen anser att en särskild förpackningsdelega- tion bör knytas till statens naturvårdsverk. Delega- tionen bör ledas av naturvårdsverket, som även bör svara för kanslifunktionen. Dessutom bör representan— ter ingå från kommerskollegium, SPK, konsumentverket, livsmedelsverket, närings— och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Svenska renhållningsverksföreningen och kommunförbundet.

Förpackningsdelegationen bör ges denna allsidiga sammansättning eftersom frågor som rör förpackningars miljöbelastning bör behandlas av experter från flera olika myndighetsområden.

Delegationens uppgift bör bl.a. vara

att ta fram underlag för regeringens eller natur— vårdsverkets föreskrifter inom området, att hålla en bred kontaktyta gentemot förpacknings- producenterna och deras branschorganisationer samt miljö- och konsumentorganisationerna, att företräda regeringen i förhandlingar med näringslivet samt att träffa de avtal som krävs för att uppställda mål bl.a. angående åter- vinning skall kunna uppnås,

att för regeringens räkning följa upp de uppställda målen samt kontrollera att reglerna efterlevs,

att i samarbete med Packforsk följa och initiera forskning avseende förpackningars miljöbe- lastning,

att följa den internationella utvecklingen samt ta initiativ till standardisering och harmoni— sering,

att verka för en allsidig information om miljön och

förpackningarna.

Förpackningsdelegationen är ett samarbetsorgan mellan berörda myndigheter som var och en har väsentliga myndighetsfunktioner inom området.

Det nya myndighetsansyar som följer av en ny lag för återtagning av förpacknigar bör enligt utredningens mening ligga på naturvårdsverket. Motivet är att verket har ett övergripande ansvar för miljöfrågorna

samt ett sektorsansvar för avfall.

Naturvårdsverket bör även få ansvaret för att EGs ramdirektiv för förpackningar - efter ett svenskt medlemskap - förverkligas i Sverige.

11.1 Utgångspunkter

Utredning har som allmän utgångspunkt att dess förslag skall överensstämma med de mål och krav angående för— packningarnas miljöbelastning som formuleras av EG. Utredningens analyser visar att Sverige har goda förutsättningar att klara högt ställda miljömål för förpackningsområdet samt att dessa mycket väl kan förenas med utvecklingen inom EG. De särskilda förut- sättningar som råder i vårt land vad gäller befolk- ningstäthet, geografiska avstånd, avfallssituation samt erfarenheter från miljöarbetet på förpacknings- området måste emellertid sammanvägas med den interna— tionella utvecklingen. Det innebär att utredningen eftersträvar en harmonisering med övriga Europa, men att förslagen ändå utgår från förhållanden i vårt land. Utredningen anser att det mycket väl går att klara andra samhällsmål angående t.ex. livsmedelshy— gien och förpackning av läkemedel samtidigt som mer miljövänliga förpackningssystem utvecklas.

!

11.2 Miljöpolicy för förpackningar

Utredningen anser att en miljöbedömning för förpack— ningarna skall göras utifrån en helhetssyn enligt principen "från vaggan till graven". I en sådan

bedömning bör följande kriterier ingå:

- energiförbrukning - luftföroreningar

— vattenföroreningar' - avfallshantering

- nedskräpning.

Utredningen anser att Sverige skall fortsätta att utveckla modeller för miljöprofilbedömningar inom ramen för ett brett internationellt samarbete inom främst EG.

Utredningens egna miljöbedömningar bygger på veten- skapliga studier som den låtit utföra vid Chalmers industriteknik. Den generella slutsats som kan dras av dessa studier är att energibehov och emissioner minskar om förpackningsmaterial återanvänds eller återvinns samt att energiinnehåll i förpackningar bör tas tillvara genom förbränning. Dessa slutsatser gäller generellt för varje materialslag vid "rak" jämförelse.

Om man skulle vilja ha en mera fullständig bild av miljöbelastningen kan man studera varje förpacknings- situation för sig och jämföra hur olika förpacknings- slag medverkar till miljöbelastningen. En sådan jäm— förelse är dock mindre relevant utifrån ett samhälls- perspektiv. De olika förpackningarnas miljöfördelar resp. miljönackdelar går inte att rangorda generellt utifrån olika förpackningssituationer; Utredningen har därför valt att lägga samhällskraven utifrån de olika förpackningsslagen. Samhällets miljöpolicy för för- packningsområdet måste ges en mer generell inriktning och bör inte avse enskilda förpackningssituationer och system. i

Utredningen föreslår att riksdagen lägger fast en övergripande miljöpolicy för förpackningarna. Sam- hällets miljökrav bör utgå från följande.

Mängden förpagkningsmaterial bör reduceras främst genom att mängden råvara per förpackning minskas samt genom att "onödiga" förpackningar utmönstras.

Materialvalet bör syfta till att reducera miljöbelast- ningen. PVC och tungmetaller som bly m.m. bör inte finnas i förpackningsmaterial.

Återanvändning av förpackningar bör ske så långt det är möjligt. De förpackningssystem som byggts upp för återanvändning bör vidmakthållas och utvecklas. En utökad återanvändning bör komma till stånd inom vissa områden t.ex. när det gäller transportförpackningar samt förpackningar för vissa kemisk-tekniska produkter som t.ex. ingår i bensinstationssortimentet samt för tvättmedel.

Materialåtervinning av förpackningar bör utökas väsentligt genom att tekniker för insamling och sortering utvecklas samt genom att nya marknader för återvunnet förpackningsmaterial skapas.

Energiutvinningen ur förpackningsmaterial bör förbättras genom utökad kommunal källsortering. Deponering av förpackningar bör endast ske i undantagsfall.

Utredningen föreslår att Sveriges medverkan i det internationella standardiseringsarbetet på förpack— ningsområdet intensifieras avseende sådan standardi- sering som ökar förutsättningarna för materialreduce— ring, återanvändning och materialåtervinning av för-

packningar.

11.3 Samhällets miljömål och krav för olika för- packningsslag

Den övergripande policyn som riksdagen föreslås lägga fast bör inrymma specifika miljömål och handlingslin- jer för varje materialslag. Utredningen föreslår föl- jande miljömål och krav.

Glas

Nuvarande system för återanvändning av glas skall vidmakthållas och utvecklas.

Målet för återvinning av glas skall öka från dagens ca 35 % till 60-70 % år 2 000.

För att öka avsättningsmöjligheterna skall glaset sorteras i fraktionerna brunt, grönt och vitt glas.

De glasförpackningar som inte återfylls eller går till materialåtervinning skall deponeras.

Aluminium

Målet för materialåtervinning av aluminiumförpack- ningar skall öka från ca 42 % i dag till 60-80 % år 2 000. Detta mål uppnås främst genom en intesifierad 'insamling också av andra aluminiumförpackningar än

burkar.

De aluminiumförpackningar som inte kan samlas in för materialåtervinning skall deponeras eller brännas beroende på den enskilda kommunens behandlingsmetoder i enlighet med de miljökrav som ställs på sådan hantering.

Målet för materialåtervinning av stålplåt skall ökas till 40-60 % år 2 000. Målet kan uppnås genom att transportförpackningar, som uppgår till 20-30 %, omhändertas.

Vidare bör tekniken för avtenning utvecklas , vilket är en förutsättning för fortsatt ökad materialåter- vinning av stålplåt.

Eftersom tenn även i små mängder är ett miljöskadligt ämne som kan utlösas skall deponering av förtennade förpackningar undvikas.

Wellpapp, papp och kartong

Målet för materialåtervinning av förpackningar av papper skall öka från dagens 46 % till i genomsnitt 60 % år 2 000. Detta mål är baserat på att återvinning av wellpapp borde kunna ökas från dagens 65 % till

80 % samt på att vätskekartongförpackningar, och övriga pappersförpackningar från industri och hushåll kan samlas in och materialåtervinnas till 30-40 %.

Dessa krav på återvinningsnivåer ger sammantagna en ökad återvinning av pappersfibrer i Sverige på 130-160 000 ton. Eftersom den nuvarande nettoimporten av returwellpapp uppgår till 130 000 ton ger de före- slagna återvinningsnivåerna inte upphov till några avsättningsproblem.

De förpackningar av papp m.m. som inte material— återvinns bör förbrännas för utvinning av energi. Av resurshushållningsskäl bör dessa förpackningar endast i undantagsfall deponeras.

Plast

Systemet med den återanvändbara retur-PET-flaskan är från miljösynpunkt avsevärt bättre än system med flaskor som enbart återvinns. Systemet bör därför

vidmakthållas och utvecklas.

Vidare finns goda förutsättningar för en betydande ökning av återanvändningsbara transportförpackningar. Många av de plastflaskor som används till kemisk- tekniska produkter - t.ex. tvättmedel och bensin-

stationernas sortiment borde också kunna återanvändas.

Målet för materialåtervinning av plast bör på sikt vara 60 %. Ett första etappmål för år 2000 skall vara 30—40 % materialåtervinning. För att dessa mål skall kunna uppnås krävs tekniska genombrott för material- återvinning av plast samt nya avsättningsmarknader för återvunnet material. De plastförpackningar som inte materialåtervinns skall förbrännas för utvinning av energi. Endast i undantagsfall bör de deponeras.

11.4 Producentansvar för förpackningar

Det avgörande motivet för ett producentansvar är att de producenter som formger, framställer, producerar, transporterar och säljer förpackningar fattar beslut som är avgörande för den samlade miljöbelastningen. Genom att de ges det samlade ansvaret för förpack— ningar ökar möjligheterna för att bygga upp förpack— ningscykler som minskar den samlade miljöbelastningen. Ett annat viktigt skäl är att endast producenterna kan på ett effektivt sätt utveckla nya produkter av det

återvunna materialet samt finna nya marknader för

dessa. I denna del har en väsentlig utgångspunkt för utredningens arbete varit att producentansvar har införts i Tyskland och Nederländerna samt att samma inriktning även finns angiven i förslagen till ' EG-direktiv.

Utredningen föreslår att ett producentansvar för för- packningar införs i Sverige. Den fysiska delen av producentansvaret innebär att kommunens ansvar för insamling och bortforsling av det aktuella materialet upphör. En använd förpackning definieras som en råvara som en producent under vissa betingelser är skyldig att återta. Producentansvaret rymmer även en rättighet att återta materialet.

Det fysiska ansvaret innebär att producenterna är skyldiga att återta använda förpackningar som lämnas tillbaka. Producenterna är vidare skyldiga att till- handahålla behållare till hushållen i vilka förpack— ningar kan lämnas samt att erbjuda särskilda inläm- ningsställen där konsumenten kan lämna tillbaka förpackningar.

Förpackningsmaterial som däremot hamnar tillsammans med hushållsavfallet skall liksom hittills samlas in och forslas bort av kbmmunen i enlighet med renhåll-

ningslagen.

Producenterna är även ansvariga för att samla in förpackningsmaterial från industrin.

Utredningen föreslår att förpackningsproducenterna skall ha det ekonomiska ansvaret för återtagning och materialåtervinning av använda förpackningar. Kommu— nerna skall liksom hittills ha det ekonomiska ansvaret för den del av förpackningsavfallet som går med det vanliga avfallet till energiutvinning eller deponi.

Förpackningsproducenterna kan på entreprenörsbasis köpa tjänster av kommunerna varvid affärsmässiga principer skall tillämpas.

Utredningen anser att producentansvaret skall kunna avgränsas geografiskt eftersom miljömässiga fördelar av förpackningsinsamling inte, på samma sätt som i tätort, går att uppnå i glesbygd.

Utredningen föreslår att förpackningar som utsorterats i princip skall gå till materialåtervinning. I undan- tagsfall bör producenten kunna medges tillstånd att bränna en utsorterad och ren förpackningsfraktion. Enligt utredningens mening är det dock endast miljö- mässigt motiverat när alternativet är deponi. Om konsumenten skall känna sig motiverad för att medverka vid utsortering och återtagning måste materialet används på miljömässigt bästa sätt. '

Utredningen föreslår att producentansvaret för för- packningar ges lagstöd samt att detta ansvar skall

omfatta återtagningsskyldighet av använda förpack— ningar för samtliga intressenter dvs. handeln, distri- butörer/varuproducenter, förpackningstillverkare samt

materialleverantörer. Även importörer bör omfattas av detta ansvar. När särskilda skäl föreligger bör lagen medge att producentansvaret avgränsas till ett färre antal aktörer. Denna avgränsning får dock inte öppna vägen för konkurrensbegränsning.

Utredningen föreslår att föppackningsanvändare företag och enskilda konsumenter skall ha ett prin- cipiellt ansvar för att medverka vid sortering av förpackningar. Detta ansvar bör framgå av lag men inte vara förbunden med sanktion. I övrigt bör producenter— na stimulera till konsumentmedverkan med pant eller återlämningspremier, något som dock inte förutsätter

lagreglering. Återtagninssystemen måste vara konsu- mentvänliga, dvs. enkla och tydliga. Konsumenten måste ges relevant information samt vägledning i form av märkning. Folkrörelseorganisationer som t.ex. idrotts-, ungdoms- och miljöorganisationer bör stödjas aktivt.

Utredningen anser att producenterna själva skall svara för samtliga kostnader för återtagning av använda förpackningar. En förpackningsavgift bör dock kunna tas ut som täcker kostnaderna. På vilket sätt detta skall ske bör enligt utredningens mening inte regleras

i författning.

Utredningen föreslår att kommunerna skall ges fortsatt ansvar för kostnaderna för den del av förpacknings- materialet som defineras som avfall och skall behand- las enligt renhållningslagen. Kommunerna bör ta ut full kostnadstäckning när de fastställer renhållnings- avgifter samt tillämpa differentierade avgifter så att konsumenterna tydligare kan se hur deras medverkan i sortering påverkar kostnaderna för avfallet.

Utredningen föreslår att ett utvidgat producentansvar införs successivt över en relativt lång tidrymd. Anledningen är bl.a. att tekniken för insamling och materialåtervinnng bör kunna utvecklas och testas

innan den genomförs fullt ut.

Utredningen anser att samhället skall ställa upp långsiktiga mål och krav beträffande de olika förpackningsslagen samt efter förhandlingar med producenterna komma överens om hur dessa bäst skall kunna näs och uppfyllas. Utredningen har under avsnittet 11.2 preciserat vilka mål och krav som

förordas.

Utredningen föreslår instiftandet av en särskild förpackningslag som anger att regeringen eller annan utsedd myndighet kan undanta från renhållningslagen använda förpackningar som är ämnade för återvinning. Den/närmare definitionen på sådana förpackningar bör inte framgå av lagen utan bör återfinnas i särskilda föreskrifter. I dessa föreskrifter skall också lång- siktiga mål och återtagningsgrader anges. Dessa bör fastställas enligt kriterier som anges i motiven till lagen (se avsnitt 10.4.6) samt efter förhandlingar med förpackningsproducenterna. Hur dessa mål skall uppnås, hur ansvaret skall fördelas samt hur återtagningssys- temen skall utformas och introduceras bör anges i ' avtal mellan det offentliga och förpackningsproducen— terna.

I lagregleringen bör det framgå att kontroll- och sanktionsmöjligheter skall finnas.

Utredningens förslag till förpackningslag samt till erforderliga förändringar i renhållningslagen presen- teras i kapitel 12. .

Utredningen har även övervägt samhällets möjligheter att införa ekonomiska styrmedel. Utredningen anser att en generell förpackningsskatt är ett alternativ till modellen med producentansvar. Principerna för en sådan skatt har presenterats i ett särskilt delbetänkande rörande dryckesförpackningar.

|

Utredningen förordar i första hand höjda avfallsavgif- ter som ekonomiskt styrmedel för att stimulera mate- rialreduktion, återanvändning och materialåtervinning. Denna fråga bör dock övervägas i särskild ordning. Om utredningens förslag om producentansvar införs före-

slås att den nuvarande dryckesförpackningsskatten avskaffas.

Informationsinsatser är av central betydelse för att introducera återtagningssystemen för förpackningar. Utredningen föreslår att ett informationsansvar i första hand skall åvila förpackningsproducenterna. Vidare föreslår utredningen att principerna för märk— pipg av återtagningsbara förpackningar skall ges lag- stöd. Utredningen föreslår att Sverige skall verka för

att märkningen harmoniseras i hela Europa.

Utredningen föreslår att ett brett upplagt forsknings- och utvecklingsprograp kring miljön och förpackningar inleds. Detta program bör nära följa den internatio- nella FoU-verksamheten samt framför allt avse problem- områdena insamlingsmodeller, sorteringsteknik, åter- vinningsteknik samt marknadsaspekter på återvunnet material. Programmet, som bör omfatta internationell samverkan samt branschverksamhet, bör kunna erhålla medel från bl.a. avfallsforskningsrådet samt NUTEK. Området bör dessutom uppmärksammas i nästa övergri- pande forskningsproposition.

Utredningen föreslår att en särskild förpackningsdele- gation knyts till naturvårdsverket. Delegationen bör ledas av verket, som även bör svara för kanslifunk- tionen. Dessutom bör representanter från kommers- kollegium, SPK, konsumentverket, livsmedelsverket, NUTEK, Svenska renhållningsverksföreningen och kommunförbundet ingå.

Delegationen bör bl.a. ges till uppgift att utarbeta underlag och företräda regeringen i förhandlingar med näringslivet samt att följa upp uppställda mål. Dess- utom skall delegationen initiera forskning, följa den internationella utvecklingen samt verka inOm informa—

tionsområdet.

Förpackningsdelegationen bör utgöra ett samarbetsorgan mellan berörda myndigheter. Utredningen föreslår att det myndighetsansvar som följer av en ny lag för åter- tagning av förpackningar läggs på naturvårdsverket.

11.5 Konsekvenser 11.5.1 Miljöeffekter

Utredningen har i sitt betänkande konstaterat att om varje materialslag betraktas var för sig så är återan— vändning att föredra framför återvinning vilket i sin tur är att föredra framför energiutvinning. Deponering bör endast förekomma i undantagsfall.

Utredningens förslag om ökad återtagning av använda förpackningar leder till minskad förbrukning av resur- ser i form av råvaror och energi. Vidare påverkas övrig miljöbelastning i form av minskade utsläpp till vatten och luft samt minskade avfallsmängder.

11.5.2 'Arbetsmiljö

En ökad återanvändning och återvinning av förpack- -ningar kan ge vissa problem inom handeln och åter- vinningsindustrin i form av lukt och ökad hantering. Beroende av hur insamlingssystemet organiseras kan renhållningsarbetarna tvingas hantera flera frak- tioner.

I Tyskland och USA förekommer centrala sorteringsan- läggningar vilka har visat sig kunna ge en dålig arbetsmiljö. ökad automatisering vid sådana anlägg— ningar kan visserligen förbättra arbetsmiljön. Utred- ningens principiella ståndpunkt är dock att sortering

len.

Förslaget medför samtidigt den förbättringen att mäng- den glas och metall i avfallet minskar vilket ger min-

skad risk för skador vid sophanteringen.

11.5.3 Hygien vid insamling

En ökad insamling av använda livsmedelsförpackningar från hushållen kan medföra sanitära olägenheter. Med lämpligt handhavande, t.ex. sköljning av förpackningar och frekvent hämtning av insamlade förpackningar kan sådana problem undvikas.

11.5.4 Handeln över gränserna

Krav på ökad återtagning av förpackningar i Sverige påverkar inte handeln över gränserna. Utvecklingen inom EG går mot ökade krav på återtagning och åter- vinning.av använda förpackningar. En ökad användning av returmaterial inom Sverige kan leda till minskad import av motsvarande nya varor, men detta är inte något handelshinder. Utredningen förslag innefattar inte krav på återtagning över gränserna varför inte heller detta utgör något hinder. EG-kommissionen avser för övrigt inte att pröva huruvida den tyska och holländska modellen kan anses uppresa handelshinder.

11.5.5 Effekter på berörda näringar

Utredningen har genom att beräkna en ungefärlig kostnad per förpackning för ökad återtagning över-

branscher. Detta framgår av kapitel 10.3.

Kostnaderna är beräknade för varje materialslag för sig, varför såväl olika branscher får olika höga kostnader. Det innebär att t.ex. aluminium - som har ett högt andrahandsvärde som täcker kostnaderna för såväl insamling som för transport och bearbetning - inte ger upphov till någon extra kostnad. Jämfört med stålplåt, som får en extra kostnad eftersom insamling, transport och bearbetning inte täcks av intäkter från försäljning av materialet, blir resultatet en viss ekonomisk styrning mot aluminium. Sådana skillnader är emellertid ofrånkomliga om varje materialslag enligt utredningens direktiv/förslag skall bära sin egna

kostnader.

Utredningens förslag att kommunerna skall svara för kostnader för förpackningsmaterial som återfinns i det vanliga avfallet gäller alla materialslagen. Flaskor, aluminium och stålplåtsförpackningar är skrymmande samt relativt sett tunga och kommer att hamna i deponi. Pappersförpackningar och plastförpackningar är svåra att samla in men är'&.hushållsavfallet inte så skrymmande och kan energiutvinnas. Energianläggningar är emellertid dyra att anlägga. Utredningen anser att de kostnader som kommunerna drabbas av för de olika materialslagen är relativt jämförbara utifrån de sam- hällskrav som är rimliga att ställa från miljösynpunkt och praktiska förutsättningar. Förutsatt att kommu- nerna tar ut full kostnadstäckning bör inte konkur- renssituationen mellan förpackningsslagen förändras

p.g.a. detta.

Konsekvenserna för varje bransch blir sålunda:

Svensk glasåtervinning AB bedriver sedan flera år en verksamhet med ambitionen att nå en hög återvinnings- grad 1995. Därför torde utredningens förslag inte medföra några större förändringar för branschen. I och med att ett producentansvar införs förändras dock de ekonomiska förutsättningarna. Kommunerna bekostar i dag insamling och transport av insamlat glas. Dessa kostnader kommer med utredningens förslag i stället att ligga hos producenterna. Om man antar att kommu- nens kostnader ligger på 123 kr./ton, att förbruk— ningen av återglas är 110 000 ton/år samt att en genomsnittlig återglasförpackning väger 400 gr blir kostnaden grovt räknat 5 öre per förpackning.

Aluminium

Aluminiumets exklusivt höga återvinningsvärde gör att metallvärdet troligen kommer att bära kostnaderna i alla led från hushåll till återvunnet aluminium.

Återvinningen av aluminium från förpackningar uppgår redan i dag till 42 %, ett transportsystem finns för returburken och skrotgårdar finns på olika ställen i landet. Vad som behövs är investering i maskinutrust- ning med tvättanläggning på ca 20 platser i landet samt en omsmältningsanläggning. En förutsättning för dessa investeringar samt kostnadstäckning är att den insamlade aluminiumvolymen blir tillräckligt stor.

Under hösten 1991 utredef Gränges, plastintressenterna och andra parter lämpligt förfaringssätt att insamla plast och metaller från hushåll, gatukök, bensinsta- tioner etc. Gränges kommer dessutom att med plastbran— schen diskutera samarbetsformer för administration av

insamling samt informationsåtgärder riktade mot hus- hållen.

stålplåt

Förtennade konsumentförpackningar av bleckplåt vållar svårigheter för branschen. Möjliga omfattande investe—

ringar krävs i avtenningsanläggningar.

Den kostnad i återvinningsledet som inte täcks av återvinningsvärdet uppgår grovt räknat till 225 kr./ton. Förbrukningen av stålplåtsförpackningar uppgår till 61 000 ton, vilket innebär en ungefärlig

kostnad per konsumentförpackning på 5 öre.

Papper

Det föreslagna kravet på genomsnittlig nivå för materialåtervinning medför inte mer än en ytterst marginell ökning av användningen av returfibrer i Sverige. Den ökade återtagningen kan till största delen ersätta nuvarande import av wellreturfibrer. Några direkta avsättningsproblem för svenska nyfibrer uppstår därför inte som följd av kraven på återvin- ning;

Returfiberöverskottet i Europa är inte beroende av om Sverige upphör med import av wellreturfibrer. Det nu- varande överskottet är mer än 10 gånger så stort som Sveriges import av wellreturfibrer. Marknaden för returfibrer i Europa kommer sucåessivt att anpassa sig till de ökade mängderna och möjligheterna till avsätt- ning kommer att förbättras. Också Skogsindustrierna anser att överskottsproblemet på sikt kommer att upphöra. Från-deras sida anser man dock att en ökad

subventionering av returfibrer i övriga Europa under rådande förhållanden kan leda till kraftigt försämrade villkor och i vissa fall utslagning av svenska företag som baserar sin förpackningstillverkning på nyfibrer. Utredningens inriktning syftar emellertid inte till att subventionera returfiberanvändningen utan tvärtom till att dessa skall bära sina egna kostnader för insamling och återvinnning. Utvecklingen mot en ökad användning av returfibrer är resultatet av det stora europeiska fiberöverskottet. Marknaden beräknas kunna svälja hela överskottet inom en tioårsperiod.

Fibrer kan återanvändas ca 5-8.gånger. I praktiken blandas returfibrer i förpackningsmaterial med rela— tivt hög andel nyfibrer varför återanvändningens förstöring inte innebär något reellt problem. Eftersom utredningens förslag till återvinningsnivå i huvudsak kan medföra att importerad returfiber ersätts med inhemsk har frågeställningen om fibrers livslängd ingen direkt relevans.

En grov uppskattning av totalkostnaderna för insam- ling, transporter och återvinning av returkartong visar på ett underskott på 550—850 kr./ton. Om en konsumentförpackning i genomsnitt antas väga 25-50 gram (en mjölpförpackning väger ca 35 gram) blir underskottet per insamlad förpackning 2-5 öre. Underskottet från insamling och återvinning av det icke-branschspecifika industriavfallet torde bli betydligt lägre på grund av att det där inte föreligger något behov av täta hämtningar p.g.a.

hygienproblem.

Målet för ökad återvinning av plast sätts på lång sikt och baseras till viss del på att det kontinuerligt sker tekniSka genombrott och uppkommer idéer om nya marknader i länder som har betydligt högre krav för plaståtervinning än Sverige.

Plasten är ett av de materialslag som genom ökad återanvändning och återvinning i väsentlig grad kan reducera sin miljöbelastning.

11.5.6 Effekter för konsumenten

Kostnaden för återtagning av förpackningar kommer att påverka prissättningen av varorna. Det blir därför konsumenten som slutligen får bekosta producentan- svaret för förpackningen med ett något högre pris på förpackade varor. Kommunens kostnader för avfalls— insamlingen minskar emellertid något och detta kan reducera renhållningsavgiften något.

Insamling av förbrukade förpackningar kräver käll- sortering. Arbete måste läggas ner på sortering och det fordras mer utrymme i bostaden för att förvara förpackningar. Producenterna har själva frihet att organisera återtagningssystemen utifrån vad som är lämpligt. En möjlighet är att hushållen sorterar i två fraktiOner, nämligen en för returkartong bestående av förpackningar av papper (motsv.), papper-plast, papper-plast-aluminium och en för metall, aluminium och viss plast. För glaset behövs ingen extra sorte- ring i hushållet. Färgsortering av glas kan göras vid igloon.

Vidare krävs merarbete av konsumenten för att trans— portera förpackningarna till avsedd plats. Här har emellertid valet av insamlingsform betydelse. dvs. om

det sker nära hushållet eller inte.

)

11.5.7 Totala kostnader för förslaget

De kostnader för insamling, transport och bearbetning av förpackningsmaterial som inte täcks av återvinn— ningsvärdet blir enligt grova beräkningar:

Glas 8—9 milj.kr./år Aluminum 0 kr./år

stålplåt 5—10 milj.kr./år Papper och wellpapp 70—120 milj.kr./år Plast Kostnaden är svår att

uppskatta eftersom systemen delvis är outprövade och målen läggs på mycket lång sikt

Den sammanlagda kostnaden kommer att ligga mellan 80-140 milj. kr./år exkl. kostnad för plaståter— vinning. Kostnaden för papper och wellpapp förefaller hög men eftersom papper är ett lätt material och ton— naget stort är kostnaden per förpackning ändå ungefär densamma som för övriga material. Beräkningen är grov men ger ändå en bild av förslagets ekonomiska effek— ter. Den totala kostnaden skall relateras till de förbättringar av miljön som förslaget innebär samt de minskade kostnader för kommunen som bör bli resultatet av en mindre mängd avfall att omhänderta.

Kostnaderna är baserade på de förutsättningar som

gällde under september 1991.

Ett borttagande av dryckesförpackningskatten innebär att samhället förlorar ca 250 milj. kr./år. Detta motvägs emellertid av att utredningen förordar att en statlig avfallsavgift införs.

12.1 Sammanfattande överväganden

Utredningens överväganden ger anledning till vissa lagförslag. Innan författningsförslagen presenteras följer här en kort sammanfattning av de av utred—

ningens överväganden som är mest relevanta som bak- grund till författningsförslagen.

12.1.1 Renhållningslagen

Förpackningsutredningen överväger att bestämmelserna i renhållningslagen om kommunalt avfallsmonopol för hus— hållsavfall inte skall tillämpas på förpackningar som

har använts.

Ett förslag om detta föranleder först och främst en undantagsbestämmelse i renhållningslagen. Förpack- ningsutredningen anser att en särskild reglering av förpackningar bör införas successivt, allt eftersom det finns möjligheter att återvinna eller återanvända förpackningsmaterialet. Det är därför lämpligt att undantagsregeln i renhållningslagen utformas som ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som. regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag från renhållningslagen för vissa slags förpackningar. Så länge sådana särskilda föreskrifter

ser tillämpas på förpackningarna.

12.1.2. Lag om återtagning av förpackningar

För förpackningar som undantas från renhållningslagen skall enligt förpackningsutredningen ansvaret läggas på producenterna för att förpackningarna i avfalls— ledet samlas in och förpackningsmaterialet återvinns eller används för energiutvinning. Det sistnämnda avses ske när materialet annars skulle deponeras av

kommunen.

Avsikten är att producenterna skall ha det fysiska ansvaret för såväl insamling som återvinning och energiutvinning. Eventuella förpackningsavgifter skall vara frivilliga inom näringslivet. Därmed väljer man en annan lösning än att behålla ett kommunalt ansvar och att låta producentansvaret komma till uttryck som ett finansieringsansvar. Det är dock möjligt för producenterna att avtala med kommunen om t.ex. samord— nad insamlingsverksamhet. Det slutliga ansvaret bör dock ligga på producenterna.

Med hänsyn till att utredningen har funnit att det tyska/systemet inte kan kopieras fullt ut eftersom hela systemet skall vara reglerat i lag, kan den tyska författningstexten inte heller tjäna som förebild i dess helhet. Dessutom är det lagtekniskt svårt att direkt överföra den tyska lagens bestämmelser till svensk rätt. Detta hindrar inte att åtskilliga före— skrifter i den tyska förordningen kan beaktas vid

utformningen av den svenska lagtexten.

En successiv utveckling är det mest sannolika vid

uppbyggnad av återvinningsteknik m.m. På motsvarande

sätt som undantagsregeln i renhållningslagen bör därför förpackningslagen ge möjlighet till ett succes— sivt införande av lagens regler om återvinningsskyl-

dighet m.m.

För att lagens effekt inte skall undgå den producent som inte deltar i avtalsslut bör en uttrycklig åter- vinnings— och återtagningsskyldighet gälla också för

sådana producenter.

Återvinningsgraden för olika materialslag skall enligt förpackningsutredningen slås fast i författningen. Fördelningen av ansvaret för att nivån uppnås för ett visst materialslag skall regleras genom avtal mellan

det offentliga och de företag som tillverkar eller importerar förpackningar av ett visst materialslag.

Producenterna svarar kollektivt för insamlingsverk— samheten. Konsumenterna bör placera sådant avfall som omfattas av lagen i behållare som tillhandahålls av producenterna. Det är naturligtvis förenat med aVse- värda svårigheter att effektivt kontrollera konsumen- ternas medverkan i systemet. För att motivera konsu— menterna kan producenterna införa pantsystem. Detta har sedan länge tillämpats i fråga om tomglas. Någon författningsreglering av panten är dock enligt utred- ningen inte påkallad.

De förpackningar som ingår i systemet bör vara märkta med uppgifter om detta.

Uppnådd insamlingsgrad måste kontrolleras. Varje producent bör därför åläggas att ha en överblick över vart hans avfall tar vägen i återvinningsledet. Detta bör kunna författningsregleras. Utredningen förutsät— ter emellertid att detta kan ske gemensamt av producenterna.

Det bör finnas några sanktioner för den som överträder reglerna. I lagen om PET-flaskor krävs ett tillstånd för att få sälja drycker i sådana förpackningar. Eftersom samhället inte kan klara sig utan de varor som finns förpackade, bör något allmänt tillstånds- tvång för försäljning av konsumentprodukter inte införas. I stället bör det finnas en ekonomisk sanktion för den producent som inte uppnår avtalad återvinningsnivå. Dock bör producenten inte åläggas en sanktion om bristen beror på faktorer som han inte

råder över.

I producentens ovan nämnda redovisning bör därför anges återvinningsgrad och förklaringen till bris- terna. Därefter bör någon form av böter eller avtalsvite dömas ut av den som inte kommer upp till

avtalad nivå.

12.2: Upprättat lagförslag

Med stöd av utredningens överväganden har de lag- förslag upprättats som framgår av bilaga 1.

12.3 Specialmotivering 12.3.1 Renhållningslagen las

Genom paragrafen, som är ny, införs möjligheter att föreskriva att förpackningar skall undantas från ren— hållningslagens tillämpningsområde.

Med förpackningar till varor avses alla slags förpack- ningar som varor levereras i till den slutlige förbru— karen. Det kan vara såväl transportförpackningar som kringförpackningar och säljförpackningar. Däremot om— fattas inte emballage som den slutlige förbrukaren själv har tillfört och som inte tidigare har utgjort förpackning till en vara, t.ex. plastpåsar och hus- hållsfolie.

Av paragrafen framgår att förpackningar som konsumen- ter och fastighetsägare i strid mot särskilda före— skrifter sammanblandar med hushållsavfallet skall omhändertas enligt renhållningslagens föreskrifter.

12.3.2 Lagen om återtagning av förpackningar 1 5

Paragrafen anger syftet med lagen. Som framgår av den allmänna motiveringen avser lagen både resurshushåll— ning och miljöskydd i en snävare bemärkelse. Återan— vändning och återvinning har stor betydelse för hus- hållningen med råvaror och förpackningsmaterial. Använda förpackningar skall också kunna användas för energiutvinning. Detta kan vara miljömässigt motiverat om förpackningarna annars skulle deponeras inom ramen för det kommunala renhållningsmonopolet. När lagen i de följande paragraferna innehåller möjligheter att meddela föreskrifter avseende återanvändning förut- sätts att den inskränkning till undantagsfall som

följer av förevarande paragraf beaktas. 2 5

Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen

eller den myndighet som regeringen bestämmer att

meddela föreskrifter om vilka förpackningar som skall omfattas av lagen. Detta innebär att lagens tillämp- ningsområde bestäms genom de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Tillämpningen på olika förpack— ningar kan därmed genomföras successivt på det sätt som förpackningsutredningen funnit lämpligt. I den allmänna motiveringen (avsnitt 10.4) anges vilka kriterier som bör gälla när föreskrifter meddelas. Genom särskilda föreskrifter kan bl.a. sådana regler om begreppsbestämningar som finns i den tyska lagens

3 & införas.

Med.förpackning avses i lagen endast sådana förpack- ningar som omfattas av föreskrifter som meddelats med stöd av paragrafen. Förpackningsbegreppet som sådant definieras alltså inte i lagtexten. Önskvärd precise- ring i detta avseende kan i stället erhållas genom de

föreskrifter m.m. som meddelas med stöd av lagen.

3 5

Enligt förpackningsutredningen skall ansvaret för insamling, återanvändning, återvinning och energi— utvinning principiellt åvila den som producerar eller marknadsför en förpackning. I denna paragraf anges vad som i lagen avses med producent. Det är för i Sverige tillverkade produkter förpackningstillverkaren eller den som för försäljning fyller på en förpackning. För produkter som importeras till Sverige i förpackat skick läggs producentansvaret på importören. Liksom vad som gäller enligt lagarna om s.k. PET-flaskor och återvinning av aluminiumburkar kan därmed regleringen verka konkurrensneutralt i förhållandet till importe— rade varor. En motsvarande bestämmelse finns i den tyska författningens 2 5. Den närmare fördelningen av ansvaret mellan olika handelsled bestäms i föreskrif-

ter som meddelas med stöd av lagen.

4 5

En förpackning som har använts skall återlämnas till producenten för återvinning eller energiutvinning. Den får inte läggas i hushållsavfallet (se 5 5). Förpack— ningsproducenten skall tillhandahålla avfallsbehålla— re. I den bestämmelsen ligger givetvis en skyldighet för producenten att återta en använd förpackning. Det finns möjlighet för producenterna att internt komma överens om hur sådana behållare skall ställas till konsumenternas förfogande. I lagen anges inte heller hur behållarna skall göras tillgängliga för konsumen— terna. Detta kan ske antingen vid konsumentens bostad eller i närheten av försäljningsstället. Hur insam- lingen skall ske anges i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

5 5

I paragrafen föreskrivs att använda förpackningar inte får blandas samman med hushållsavfall; Använda för— packningar skall alltså inte omfattas av den vanliga kommunala avfallsinsamlingen. Vad som är hushålls— avfall framgår av 1 5 renhållningslagen (1979:596).

5 5

De förpackningar som, enligt föreskrifter som meddelas med stöd av 2 5, omfattas av lagen kan vara gjorda av olika material. För ett visst materialslag kan föreskrifterna i praktiken gälla en viss andel av de förpackningar som förekommer på marknaden. För varje materialslag anges, i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm—

mer, hur stor andel av de förpackningar som omfattas

av lagen som skall återanvändas, återvinnas eller användas för energiutvinning. Dessa frågor har i utredningens överväganden behandlats i avsnitt 10.3. 7 5

I paragrafen föreskrivs att ansvaret för den enskilde producenten i fråga om återvinning får regleras genom avtal mellan regeringen och producenten. Av avtalet skall framgå vilken återanvändningsnivå, återvinnings- nivå eller energiutvinningsnivå som skall åvila den enskilde producenten.

Förutsättningarna för återvinning i fråga om vissa förpackningar och materialslag bör vara uppfyllda redan när en föreskrift meddelas enligt 2 5.

8 5

Paragrafen gäller sådana förpackningar som omfattas av föreskrifter som meddelats med stöd av 2 5 men beträf— fande vilka avtal, som avses i 6 5, inte har ingåtts. Även för sådana förpackningar bör naturligtviS' producentens återtagningsskyldighet gälla. I enlighet med vad förpackningsutredningen har föreslagit gäller för säljaren dessutom att han är skyldig att återta _ sådana förpackningar. Det ankommer sedan på producen— ten att sörja för återvinning upp till den nivå som anges i föreskrifter enligt 6 5.

9 5 Den kontroll som behövs när det gäller lagens efter—

levnad kan ske med stöd av uppgiftsskyldighet som föreskrivs med stöd av denna paragraf.

I paragrafen föreskrivs att förpackningar som omfattas av lagen skall vara märkta enligt föreskrifter av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

11 5

Enligt paragrafen skall regeringen utkräva ett belopp som uppgår till högst 200 % av vinsten för den som bryter mot ett avtal enligt 9 5.

För producenter som inte deltar i en överenskommelse enligt 7 5 gäller betalningsskyldigheten i stället i förhållande till den med stöd av 6 5 föreskrivna

nivån. 12 5

Enligt paragrafen kan, utöver sanktioner enligt 11 5, straff ådömas den som bryter mot föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, t.ex. reglerna om upp— giftsskyldighet. Lagen är alltså inte direkt straff- sanktionerad. I likhet med vad som gäller enligt ren- hållningslagen är inte konsumenternas skyldigheter enligt lagen straffsanktionerade. Detta överensstämmer också med vad som gäller i Tyskland.

Paragrafen innehåller också en straffbestämmelse avseende säljare som i strid mot skyldigheten enligt 8 5 vägrar att från konsumenten återta använda för—

packningar.

Bilaga 1

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

1. Lag om ändring i renhållningslagen (1979:596);

Härigenom föreskrivs att det i renhållningslagen (1979:596) skall införas en ny paragraf, 1 a 5, av följande lydelse. '

1 a 5

Gällande lydelse Föreslagen lydelse

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att denna lag inte skall gälla förpackningar till varor. Om sådana förpackningar i strid mot en föreskrift sammanblandas med hushållsavfallet skall dock denna lag gälla.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 199x.

323

2. Lag om återtagning av förpackningar

Härigenom föreskrivs följande.

1 5 Avsikten med denna lag är att förpackningar skall återtas för att återanvändas, återvinnas eller, när det är särskilt lämpligt från miljöskyddssynpunkt, tas till

vara för energiutvinning.

2 5 Med förpackning avses i denna lag sådan förpackning som enligt föreskrifter som regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela, skall samlas in och återanvändas, återvinnas eller tas till vara för energiutvinning när innehållet har för- brukats.

3'5 Med producent avses i denna lag den som tillverkar förpackning eller förpackningsmaterial eller importerar förpackningar, förpackningsmaterial eller innesluten vara eller för vidare försäljning innesluter en vara i

en förpackning.

4 s Regeringen eller den myndighet som regeringen be? stämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldig- het för en producent att samla in använda förpack— ningar.

5 5 En förpackning som omfattas av denna lag får inte blandas samman med hushållsavfallet.

6 5 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för producenten att använda materialet till insamlade förpackningar i eller för återanvändning, återvinning eller energiutvinning.

324

7 5 Ansvaret för återanvändning, återvinning eller energiutvinning enligt föreskrifter meddelade med stöd av 6 5 får fördelas mellan berörda producenter enligt avtal mellan regeringen och producenterna.

8 5 I fråga om förpackningar som inte omfattas av avtal enligt 7 5 gäller att sådana förpackningar av konsumen— ten får återlämnas till säljaren.

9 s Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att föreskriva att den som är producent skall lämna uppgifter om insamling, återan— vändningsgrad, återvinningsgrad, energiutvinning och andra förhållanden som gäller hans verksamhet enligt denna lag till myndighet som anges i sådana föreskrifter.

10 5 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att föreskriva att en förpackning som omfattas av denna lag vid överlåtelse till konsu— ment av producenten skall vara försedd med särskild märkning.

11 5 En producent som inte uppfyller sina förpliktelser enligt avtal som avses i 7 5 skall betala ett belopp som motsvarar högst 200 % av den utgift som han undgår genom den lägre graden av återvinning eller energiut— vinning. I fråga om förpackningar som inte omfattas av ett avtal skall motsvarande belopp betalas om med stöd av 6 5 föreskriven nivå för återanvändning, återvinning eller energiutvinning inte uppnås.

Belopp som avses i första stycket skall uppbäras av och inbetalas till regeringen.

325

12 5 Den som bryter mot andra föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag än sådana som har meddelats med stöd av 6 5 döms till böter eller fängel— se högst ett år. Detsamma gäller om en säljare vägra att ta emot förpackningar i fall som avses i 11 5.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 199x.

10

11

12

Direktiv och tilläggsdirektiv Marknadsanalys - svensk förpackningsmarknad Förpackningssystem på den svenska marknaden Framtidens förpackningsmaterial och —system Onödiga förpackningar

Bestämmelser inom området förpackningar Utdrag ur rapporten "Livscykelanalyser för förpackningsmaterial - beräkning av miljöbelastning"

Skräpräkning 1991

a) Mjölkförpackningar b) Mjölkförpackningars miljöpåverkan

Återanvändning av förpackningsglas Ekonomiska aspekter på plastavfall

Förpackningslagstiftning och återvinning i USA

BILAGA 1

DIREXTIV OCH TILLÄGGBDIRBKTIV

Maj 1990, Mars 1991

Uppdrag att utreda åtgärder inom förpackningsområ- det

Dir. 199039

Beslut vid regeringssammanträde l990-05-3l

Chefen för miljödepartementet, statsrådet Dahl. anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare ges i uppdrag att utreda och lämna förslag till sådana åtgärder inom förpackningsområdet som syftar till att främja retursystem.

Bakgrund

I miljö- och energidepartementets bilaga till 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 16 s. 27) behandlas vissa avfallsfrågor. [ propositionen föreslås bl.a. att renhållningslagen (1979:596) kompletteras med bestämmel— ser om återanvändning och återvinning för att åstadkomma såväl minskade avfallsmängder som ökad sparsamhet med samhällets samlade resurser. l propositionen redovisas också vissa åtgärder inom förpackningsområdet. Där aviseras det uppdrag som jag nu föreslår. Riksdagen har sedermera ställt sig bakom förslagen och inriktningen av arbetet med avfallsfrågor (1989/90:10U16.rskr. 241).

l propositionen redogörs för hur avfallet utgör en allt större belastning för miljön. såväl genom stora volymer som genom innehållet av miljöstörande eller skadliga ämnen. Många av problemen följer av varornas utformning. För att radikalt kunna minska dessa problem måste varor och produkter där- för dels i ökad utsträckning ingå i retursystem för att kunna återvinnas eller återanvändas, dels vara anpassade till miljöns krav redan från början. '

De åtgärder som kommer att krävas för att minska avfallets mängd och miljöstörande eller skadliga innehåll gäller inte bara varorna utan även för- packningar och emballage. '

För att ha en förbättrad avfallshantering och hushållning med samhällets

santhide resurser niaste återvuining och atcranvåuidning bliledstjårnor Rit den h.untnkiprodukuuvcckhngcn.

Enligt statens naturvardsverk bestar en betydande del— 25 viktprocent av hushaHsavfaHet— avförpackningarav ohka Mag. l)csmtäri.dhnänhetav- sedda för engiingsbruk. Enbart dryckesförpackningarna star för ca 7 viktpro- cent. Volymmässigt utgör förpackningarna en ännu större andel. totalt mel— lan 40 och 50 % beroende på graden av komprimering.

llushåHsavfaHet består tUl 25——35 %% av organiskt avfaH och 35-—45 92 papper medan resten utgörs av plast. glas. metaller och det papper som är så behandlat att det varken kan brytas ned eller återvinnas.

Om man beaktar att det organiska avfallet och pappersavfallet i framtiden skall sorteras ut och komposteras. rötas eller i ökad utsträckning återvinnas. så utgör förpackningar som inte återvinns eller återanvänds en stor andel av den återstående fraktionen. Ett sätt att ytterligare minska avfallsvolymerna är därför att i ökad utsträckning återanvända förpackningar. Ett annat är att sortera ut och återvinna materialet. Då uppnås också ett bättre sorterat och därmed mer lätthanterligt avfall. Medverkan från såväl tillverkare och im- portörer som handlare och konsumenter är mycket viktig för att få sådana systeniattfungera.

Det har inte gjorts några detaljerade analyser av restprodukterna från in- dustriell verksamhet. Naturvårdsverket gör en uppskattning. baserad på mätningar i Borås. att förpackningsandelen i det samlade avfallsflödet från indusuieHverkmunhetigenonmnhtärcaZSåå.

Den totala energiförbrukningen inom förpackningsmatcrialsektorn kan uppskattas till 2—3 % av Sveriges totala energiförbrukning. En slutsats som drogs i samband med energisparkommitténs (ESK l979:01) arbete var att det dominerande behovet av energi finns i processlede'r. dvs. vid framställ— ningen av förpackningsmaterial ur de primära råvarorna. Detta är ett ytterli- gare motiv för att främja återanvändning och återvinning av förpackningar

För vissa dryckesförpackningar finns retursystem och återvinningssystem redan utvecklade. Även inom vissa andra förpackningsområden har det etablerats mer eller mindre effektiva återanvändnings- eller återvinningssy- stem. Det gäller transportförpackningar av wellpapp och papp. lastbärare av trä och tomfat av plast och metall.

Frånsett dryckesförpackningarna och vissa andra emballage saknar emel- lertid det stora tlertalet förpackningar nagot som helst system för återan— vändning eller återvinning. Förpackningarna fördelar sig främst på mate- rialslagen glas. papper. plast och metall. Användandet av plast ökar mest. främst på bekostnad av glas och metall.

Det finns sedan några är en särskild punktskatt på dryckesförpackningar enligt lagen (1984:355) om skatt på vissa dryckesförpackningar. Den tas ut pa alla dryckesförpackning .ir utom pa sadan: ! som är gjorda huvudsakligen

av papper och papp. Returförpackningar beskattas lägst och utan hänsyn till förpackningens volym. Övriga förpackningar beskattas delvis | förhallande till sin volym. Alla förpackningar över 70 cl beskattas med samma belopp. vilket gör att stora engångsförpackningar av typen PET (polyetylenterefta- lat)-flaskor får anses vara skattemässigt gynnade. Förpackningar över 300 cl beskattas inte. Då skatten tillkom fanns engångsförpackning ar på över 100 cl endast | begränsad omfattning. Beloppen har inte justerats sedan lagen infördes.

Dryckesförpackningar tillverkade huvudsakligen av papper och papp be- skattas alltså inte. Det innebär att vår vanligaste dryckesförpackning. den för mjölk och liknande produkter. är undantagna i skattesystemet. Mjölk- förpackningar utgör ca 35 % av alla dryckesförpackningar i Sverige och sva— rar volymmässigt för en avsevärd del av förpackningarna i hushållsavfallet. Det finns i dag också en tendens till att fler typer av drycker. även sådana som i dag finns i andra förpackningar med retursystem. t.ex. mineralvatten. börjar försäljas i engångsförpackningar av papper. Dryckesförpacknings- skatten som den ser ut i dag har ingen styrande effekt för att gynna retursy- stem.

Utgångspunkter för utredningen

En viktig uppgift inom förpackningsområdet måste. enligt naturvårdsver- ket. vara att säkra och effektivisera redan befintliga system genom en ut- veckling dels av styrmedel. dels av marknaden för återvunna material och produkter. Efter hand måste också återvinningen öka inom andra förpack- ningsområden. bl.a. genom en ökad standardisering.

Jag anser att det inom förpackningsområdet bör finnas stora möjligheter att utveckla och införa fler retursystem. som kan hjälpa till att minska av- fallsmängderna och spara på resurser. _

Byggbranschen är exempel på ett område där stora mängder varor anlän- der emballerade i företrädesvis enhetliga material. främst wellpapp och polyeten. En fungerande källsortering på byggarbetsplatser och liknande. skulle kunna ge stora kvantiteter och rena material att utnyttja i en återvin- ningsverksamhet. Här finns sannolikt en stor outnyttjad potential för åter- vinningsbara material.

Vid bensinstationer år engångsförpackningar också vanliga. Många av dessa har i vissa fall extremt kort livslängd vid konsumtionen. Förpackning— arna med t.ex. spolarvätska eller olja bärs ofta bara ut till bilen och slängs direkt efter det att de tömts och förs sedan som osorterat avfall från bensin- stationen till destruktion.

Ett hittills relativt outforskat sätt att lösa en del av våra avfallsproblem kan vara att tillverka förpackningar i fullständigt nedbrytbara material. Ned- brytningsbara ersättningsmaterial för t.ex. plaster håller på att utvecklas.

främja retursystem bör utredas av en särskild utredare.

Utredningen skall inriktas på att lämna förslag till styrmedel för att på- verka tillverkning. distribution och användning. inkl. kvit—tblivning. av för- packningar av olika slag. Avsikten är att retursystem tydligt skall främjas på bekostnad av engångsförpackningar och att återanvändning i möjligaste mån skall gynnas i förhållande till återvinning. Systemen skall vara så konstrue— rade att en styrning sker mot resurs- och energihushållning samt miljövänliga materialslag. Konstruktioner som medför hinder för den internationella han- deln bör så långt möjligt undvikas. Principen att den som ger upphov till mil— jöpåverkan och avfall också skall stå för kostnaderna som miljöpåverkan och avfallet orsakar skall tillämpas.

Utredaren skall kartlägga vilka typer av förpackningar och förpacknings- system som för närvarande huvudsakligen förekommer på den svenska marknaden. Häri ingår att ta reda på var och i vilka mängder förpackning- arna används, i vilken utsträckning de återanvänds. återvinns eller kasseras

. samt i vilka material de tillverkas. Förbrukningen av råvaror och energi för olika förpackningssystem skall belysas. Utredaren skall även klarlägga vilka miljöeffekter olika materialslag och förpackningssystem för med sig. Effek- ter skall beaktas oavsett om de uppstår i produktions-, konsumtions— eller avfallsled. I sammanhanget skall utredaren också ta fram uppgifter om alter- nativa materialslag och tillgängliga eller tänkbara substitut. Möjligheten att i ökad utsträckning använda nedbrytbara förpackningsmaterial skall under-

; sökas. Utredaren skall också klarlägga i vilken omfattning förpackningarna _ tillverkas inom landet resp. importeras. i Kartläggningen skall ligga till grund för en bedömning av för vilka för- ! packningstyper och -system det är miljö— och resursbesparande att införa en annan ordning än den nuvarande i form av t.ex. enhetliga förpackningar så att retursystem kan införas. i bedömningen skall ingå en kostnadsanalys av samhällsekonomiska effekter. Konkreta modeller för retursystem och andra åtgärder skall anges.

Åtgärder som kan gynna dessa nya modeller och andra föreslagna åtgär- der skall utformas. lnte bara ekonomiska styrmedel utan även andra former av åtgärder. t.ex. informativa och administrativa skall övervägas.

Utredaren skall särskilt se över dryckesförpackningsskattcn så att denna skatt får en styrande verkan samt undersöka om den kan vara förebild för eller utvidgas till andra förpackningstyper.

I samband med föreslagna åtgärder skall förslag till lagändringar utfor- mas.

Effekter på marknaden av de föreslagna styrmedlen skall bedömas. Bl.a. bör sådana effekter som sysselsättni||gspaverkan inom berörda branscher.

Bilaga ta 4 Uppdraget Frågan om hur åtgärderna inom förpackningsområdet kan uformas för att i

Utredan skall enligt regeringens direktiv (dir. 1988z43) beakta EG-aspek— ter och ta till vara de möjligheter till harmonisering med EG som kan finnas.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, organisa- tioner och det programråd för forskning för'ett avfallssnålt samhälle som skall bildas inom kort.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens direktiv (dir. |984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Utredningsarbetet skall bedrivas skyndsamt. En första rapport med över- syn av dryckesförpackningsskatten skall redovisas till regeringen senast den I oktober 1990. Övriga förslag skall redovisas senast den 1 september 1991.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen be- myndigar chefen för miljödepartementet

att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförordningen (197611 19) med uppdrag att utreda åtgärder inom förpackningsområdet.

att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde åt utre— daren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sigltill föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Miljödepartementet)

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL Stockholm 1990

Tilläggsdirektiv till förpackningsutredningen (M l990:03)

Dir. l991:l7

Beslut vid regeringssammanträde 1991—03—21

Chefen för miljödepartementet. statsrådet Dahl anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att förpackningsutredningen (M l99():03) får i uppdrag att ut- arbeta ett förslag om ett fullständigt ansvar för tillverkare. distributörer och handel vad gäller returhantering och återanvändning. återvinning av mate— rial eller energiutvinning från förpackningar. .

Bakgrund

Den pagående förpackningsutredningen har till uppgift att se över hela förpackningsomri'tdet med syfte att främja olika typer av retursystem. Arbe- tet skall inriktas pä att lämna förslag till styrmedel för att påverka tillverk- ning. distribution och användning. inkl. kvittblivning. Utredningen har läm- nat ett delbetänkande (SOU l990:85) Översyn av skatten på dryckesför- packningar. l betänkandet föreslås vissa justeringar av skattesatserna enligt lagen (l984z355) om skatt på vissa dryckesförpackningar. Förslaget har re- mitterats och föranlett vissa invändningar från bl.a. berörda branscher. Sam- tidigt har positiva'händelser pä omrädet aktualiserats utomlands. Det pre- senterade förslaget behöver därför nu övervägas i ett vidare sammanhang inom ramen för utredningens fortsatta arbete.

Ulgr'ings/nmklurför "Ina/ningen

Under de senaste månaderna har en intensifierad debatt förts i Europa med anledning av att det i Förbundsrepubliken Tyskland har aktualiserats

%% &

Dir. l991:l7

ett långtgående förslag om återtagning av använda förpackningar. Inom EG- kommissionen år också ett förslag till direktiv om förpackningsavfall under utarbetande. Kommissionens arbete med detta direktivförslag baseras i stor utsträckning på det tyska förslaget där en av de grundläggande principerna år att tillverkare, distributörer och handel görs ansvariga för insamling och återvinning av förpackningsavfall. Exempel på en sådan inriktning finns även i vårt land, t.ex. det återvinningssystem som finns för aluminiumbur— kar. Diskussioner har också förts om glasåtervinningen där intressenterna i branschen har uttalat sin avsikt att ta ett utökat ansvar för att få till stånd ett återtagningssystem för glasförpackningar.

En sådan inriktning innebär att de ekonomiska intressenterna i sin verk— samhet skall ha ett fullständigt ansvar. inkl. ett ekonomiskt. för att nå upp- ställda miljömål. Detta är också i linje med regeringens avfallsprogram, som har godkänts av riksdagen (prop. 1989/90:100 bil.16. JoUlö. rskr. 241). I detta program betonas att den som ger upphov till avfall skall stå för kostna- derna för avfallshantering.

Uppdraget

Förpackningsutredningen ges tilläggsdirektiv som innebär att utredningen särskilt skall ta fram ett förslag om ett väsentlig utökat åtagande för tillver- kam.-distributörer och handel vad gäller returhantering och återanvändning. återvinning av material eller energiutvinning från använda förpackningar. Utredningen skall utarbeta ett förslag om hur konkreta system inom berörda branscher för ökad återtagning av förpackningar och förpackningssystem kan utformas.

I enlighet med gällande direktiv skall emellertid även andra medel att uppnå önskvärd styrning utredas varvid särskild uppmärksamhet bör ägnas åt ekonomiska styrmedel. i första hand i form av obligatoriska panter.

Utredningens förslag bör vara så utformat att det står i överensstäm— melse med Sveriges internationella åtaganden. Förslaget bör också så långt möjligt utformas i överensstämmelse med det förestående [EG-direktivet och så att konsumenten slipper höjda kostnader.

Utredningens förslag skall redovisas till regeringen senast-den ] oktober 1991.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen i anslutning till det tidigare lämnade utredningsumxlraget uppdrar åt förpackå ningsutredningen (M l99tlzll3)

Bilaga 3 att redovisa ett förslag om ett fullständigt ansvar för tillverkare. distribu- törer och handel vad gäller returhantering och återanvändning eller återvin— ning av förpackningar. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Miljödepartementet) . : REGERINGSKANSLIETS ' OFFSETCENTRAL Stockholm 1991

BILAGA 2

MARKNADBANALYS - SVENSK FÖRPACKNINGSHARKNAD

stig-G Bergstedt Packforsk Konsult AB

Juni 1991

Imunnaröm'rcmmc & Bakgrund 2 Genomförande 2 Förpackningsmarknaden i Sverige 2—9

Kommentarer bilaga 1 7—9 Marknadsförändring 1965-1989 10-11

I Förpackningskonsumtion fördelat på _ användningsområde 12—15

: Slutord 15

(Bilaga 1) I Sverige beräknad mängd förpacknings- material 1989 och fördelning återvinning/industriavfall/hushållsavfall

(Bilaga 2) Förpackningskonsumtionen 1985

MARKNADSANALYS - SVENSK FÖRPACKNINGSMARKNAD

Bakgrund

Uppdraget omfattar en analys av den svenska förpackningsmarknaden fördelat på olika materialslag och branscher. Önskemålen från uppdragsgivaren har varit att förutom värde även få en analys av förbrukad mängd förpackningsmaterial inom respektive materialslag och dess användningsområden.

Genomförande

Analysen har gjorts på tillgängligt material ur SCB:s industristatistik för 1989 kompletterat med erfarenhetsmässiga uppgifter eftersom industristatistiken, när det gäller förpackningsmaterial, ej är tillräckligt detaljerad. Det finns dessutom ett flertal användningsområden som till viss del ingår i andra branschgrupper. Dessutom förekommer det att uppgiftslämnare till SCB av slentrian eller okunnighet klassar sina förpackningsprodukter i fel HS-kod. Vidare har intervjuer och genomgång av speciell branschstatistik gjorts för att erhålla så stor säkerhet som möjligt. Då rapportering till SCB och branschorgan i första hand avser värde, ger detta bästa jämförbara resultat. När det gäller mängd förbrukat förpackningsmaterial blir osäkerheten större. i rapporten har vi dock försökt att göra en så detaljerad analys som det är möjligt.

Förpackningsmarknaden i Sverige

I tabell 1 redogörs för den svenska förpackningsmarknaden i reella tal 1988 och 1989. Här anges produktion, import och export. Ur dessa värden kan konsumtio— nen fastställas. (Det kan konstateras att SCB:s material återigen måste omarbetas. Det verkar som om en del rapporterande större företag uppger olika HS-nummer från sina produktions- respektive exportavdelningar.)

En sammanställning av konsumtionen mätt i 1990 års penningvärde redovisas i tabell 6.

Tabell 1 FÖRPACKNINGSMARKNADEN [ SVERIGE (värde ! miljoner SEK)

1 988

sla . ' beroende

Papper o kartong

Well

Plast

Glas

Metall

Trä

Import— beroende

Papper o kartong

Well

Plast

Glas

Metall

Trä

Det kan konstateras att W&W i Sverige har ökat mest av alla materialslag. Den reella produktionsökningen är 580 miljoner kronor. Av detta svarar askar, tråg och lådor för 285 miljoner kronor, diverse varor av PE (påsar, bärkassar, säckar och inslagningsfilm men ej flaskor) för 150 miljoner kronor samt flaskor av diverse plastmaterial för 110 miljoner kronor. När det gäller flaskor är den procentuella ökningen störst, 43% - från i reella tal 255 miljoner kronor 1988 till 365 miljoner kronor 1989. Plastförpackningar svarade 1989 för drygt 1/3 av förpackningskonsumtionen. lmportberoendet har minskat. De svenska företagen har kunnat möta en ökad efterfrågan med egen produktion.

En analys av plastflaskmarknaden, som 1988 svarade för 4,0% och 1989 för 4,6% av den totala förpackningskonsumtionen, ger följande resultat:

Tabell 2 PLASTFLASKMARKNADEN [SVERIGE % (miljoner SEK)

lmport- beroende

57% 47%

Observera att denna marknad i värde är i samma storleksordning som för glas. Här rör det sig dock om uteslutande engångsanvändning. Sortimentet är dock större än för glasförpackningar. lnom gruppen plastflaskor ryms även dunkar för kemisk— tekniskt ändamål, farligt gods, flaskor för lösnings- och rengöringsmedel, vätskebehållare av olika slag samt givevis PET-flaskor. Det är främst det sistnämnda som svarar för största delen av produktions- och konsumtionsökningen.

Av de olika plastmaterialen svarar polyeten, för 72% 'av konsumtionsvärdet för plastförpackningar.

Plast är den enda förpackningsmaterialgrupp som uppvisar en negativ handelsba- lans. Värdemässigt är av i Sverige förbrukade plastförpackningar närmare 40% av utländskt ursprung.

Metallfömagkninggr har ett relativt högt importberoende. En analys av de olika materialkomponentema ger följande resultat:

bergende

19% Aluminium 33% Kapsyler o skruvkorkar > 1 00%

Det är svårt att utan särskild detaljanalys ta rätt på varför produktområde kapsyler visar en export som ej står i proportion till produktionen. Av importen utgör 22 miljoner kronor kronkorkar med en vikt av 2 000 ton. Någon sådan produktion existerar ej i Sverige. Detsamma gäller kapsyler, där konsumtionen uppgår till ett värde av 40 miljoner kronor med en vikt av drygt 1 100 ton. Resterande med ett värde av 88 miljoner kronor ugörande 3 000 ton och export 73 miljoner kronor har således ej analyserats.

'Bilaga 2" ' 1991-06—26:5 SGB/ubj Tabell 3a METALLFÖRPACKNINGSMARKNADEN [ SVERIGE 1989 (miljoner SEK) Import- !

För jämförelse redovisas år 1985 eftersom vissa felaktigheter funnits med i tidigare rapporter från Packforsk. 1985 existerade fortfarande en produktion av kapsyler (Wicanders) i Sverige.)

Tabell 3b METALLFÖRPACKNINGSMARKNADEN I SVERIGE 1985

Produk- Import Export Konsum- Import- tion tion - beroende

500 45 80 465 1 0% 1 050 280 390 940 30% 70 65 90 45 > 100%

l Som synes har importberoendet ökat, delvis beroende på att exportandelen ökat ! från 35% 1985 till 45% 1989. i

Plåt Aluminium Kapsyler o skruvkorkar

E ! II i"! l.! .” 1282"r:

Tabell 4 Papper och kartong 28%

Well S% Plast 32% Glas 12% Metall 45% Tra" - 1 2019 S:a förpackning 26%

Avvikande exportandelar av några större varugrupper är t ex:

Kartongkapslar 33% Etiketter med tryck ' 12% Cellplaster 1 1% PE—film 82% Aluminiumburkar 31%

Av dessa borde PE-film detaljstuderas för att utröna produktområde och grad av återvinningsbarhet. Merparten torde vara presenningar, krymp- och sträckfilm av olika slag samt inslagningsfilm. Den totala förbrukningen uppskattas till 375 miljoner kronor och utgör ca 25 000 ton.

. D nt mä n f" knin m t rial 1 k tt till: Tabell 5 Andel i vikt Jfr andel värde Papper och kartong 210 000 ton 18,5% 23,0% Well 290 000 ton 25,5% 20;0% Plast 200 000 ton 18,0% 33,5% Metall 90 000 ton 8,0% 13,0% Glas 135 000' ton 12,0% 4,0% " 0/ 0/ S:a vikt 1 130 000 ton 100,0% 100,0%

Detta avser vikt av i Sverige konsumerade förpackningar. Härifrån måste uppskattas export respektive import av fyllda förpackningar. Känt är att tillskottet glasförpackningar är i storleksordningen 50 000 ton. Med en negativ handelsba- lans inom livsmedelsområdet som svarar för drygt hälften av förpackningskonsumtionen kan förväntas liknande för metall- respektive

kartongförpackningar. Den totala mängden förpackningsmaterial torde således vara 1 300 000 ton. Av detta uppskattas drygt hälften ingå i olika retur- eller återvinningssystem samt i industriavfall. Detta betyder att mängden förpackningsav- fall i hushållssopor torde vara ca 610 000 ton per är. (Se bilaga 1)

Kommentarer bilaga 1

Den övervägande mängden, drygt 80%, pappers- QCh kartongförpackningar kommer i hushållsavfallet. En liten del följer med återinsamlingen av tidningar. Det rör sig här mest om bärkassar och diverse kartongomslag. I industriavfallet tas säckar och bobbiner om hand. lmportöverskottet består mest av förpackningar för torra produkter.

Angivna värden för återvinning av wellförpackningar anges till 70% och avser förhållande till produktionen. Till Sverige får vi dock in med livsmedelsimporten ett stort antal wellförpackningar av varierande kvalitet. Cirka 65% av de wellförpack- ningar som kastas går in i industriavfallet.

För plastförpagkninggr finns inget återvinningssystem uppbyggt. Mindre mängder säckar och bärkassar samlas in via handel, industri och jordbruk för återvinning. Till industriavfall kommer en del uttjänta returbackar från bryggeriindustrin samt säckar och dunkar.

i När det gäller metallförpackningar är "importöverskottet" stort. Det är framförallt konserver av olika slag, som t ex fisk, grönsaker och frukt som importeras. lmportandelen ligger enligt SPKS branschbeskrivning 1991:1 på väl över 50%. Enda återvinningssystem är det för aluminiumburkar.

Glasfg"rpagkn1'ngar i omlopp utanför återtagning av hela glasflaskor var för 1989 185 000 ton. Av detta samlades in cirka 60 000 ton. Merparten av detta har tagits om hand av glasbruken. Av resterande antas hälften ha gått in i industri- och handelsavfaIIet. Det skulle betyda att 65 000 ton glasförpackningar återfinns i hushållens avfall.

Den enda förpackningsgrupp som har ett "exportöverskott" är träförpackningar. Ett stort antal trälådor går ut med den omfattande maskinexporten. Utförsel av varor på lastpall är även den större än inkommande varor på engångspall. Pappersin- ; dustrin använder sig av diverse fabricerade träförpackningar vid export. Dessutom finns brädor som skydd under transport. Detta räknas dock inte in i statistiken, som endast omfattar färdigtillverkade förpackningsforrner eller hjälpmedel.

Om de enskilda materialen 1989 kan följande kommentarer göras:

William fördelas på:

Kartongförpackningar Säckar, påsar, bärkassar Etiketter

Bobbiner, spolarletc

Wellförpagkningar:

Plast fördelas på:

Tråg, askar, lådor Bärkassar

Påsar Flaskor o dunkar Säckar

Film 0 laminat Cellplaster Diverse

Metall fördelas på:

Plåtförpackningar Aluminiumförpackningar Kronkork o kapsyler etc

Glasförpagknipgar fördelas på:

Öl, läskedryck etc Andra flaskor Burkar Andra glasförpackningar (lock etc)

85 000 ton 70 000 ton 15 000 ton

_4Q_O_O_OJsm

210 000 ton

290 000 ton

39 000 ton 21 000 ton 23 000 ton 23 000 ton 25 000 ton 25 000 ton 16 000 ton

28. QQQ tgn 200 000 ton

61 000 ton 24 000 ton

_5_QD_0_19n 90 000 ton

56 000 ton 48 000 ton 7 000 ton

24 (2le th 135 000 ton

Lastpallar, pallboxar 145_O_QQ_th 205 000 ton I bilaga 2 görs en jämförelse med förpackningskonsumtionen 1985 för samtliga material utom trä. Jämfört med sammanställningen för 1989 kan följande kommentarer göras:

Minskning av tonnage för kartong/förpackningar kan bero på konsumtionsföränd- ringar inom dryckesområdet men mest på förpackningsbyte till plast. En minskning av ytvikten på kartong har också inverkan. Varför tonnage för bobbiner och spolar ökat till det dubbla är ej utrett.

'

När det gäller plastförpackningar är det endast tonnage för säck och påsar som minskat, främst beroende på förändringar i konsumtionen. Flaskor har ökat. Det är både PET och HDPE som svarat för denna.

' Bilaga 2 1991-06-26z9 SGB/ubj Iräfämasknmgar fördelas På: » Skivmaterial 53 000 ton I Kabeltrummor 7 000 ton * | i

Mängden plåtförpackningar har minskat. Det är dock den svenska konsumtionen som avses. Den importerade färdigpackade mängdens bidrag 1985-1989 har ej

analyserats.

Glasförpackningar har haft en ökning i tonnage för öl och läsk med nästan det dubbla. Konsumtionsförändringen har möjligen skett på den del som går in i återtagningssystemet. Användningen av glasförpackningar av engångskaraktär har ökat under perioden 1985-1989.

Marknadsförändring 1 9 6 5- 1 989

Om hänsyn tas till nettoprisindex, erhålles följande förändring med 1990 som basår:

Tabell 6

1965 1970 1975 1980 1985 1988 1989

EQBIQE 5522 4526 312] 1235 1222 1133 15258

Papper o kartong 3 600 4 600 5 100 . 5 125 5 525 5 475 5 800 Plast 825 1 500 2 225 2 600 3 825 4 025 4 460 Glas 550 700 475 425 425 500 510 Metall 1 525 1 850 1 900 1 850 1 875 1 700 1 730 I .. 1325 ] 150 800 EQQ 859 200 200 Summa 7 875 9 800 10 500 10 200 12 500 12 600 13 400

+ 4,4% + 1,4% + 0,8% + 2,8% + 0,3% + 63%

Efter den snabba utvecklingen under 60-talet, då en markant ökning av självbetjä- ningsbutiker påverkade förpackningsutvecklingen, har en mer balanserad utveckling skett. Under början av 80-talet blev konsumtionen värdemässigt stillastående för såväl glas-, metall- som träförpackningar. Plastförpackningar visade dock upp en värdemässig ökning på 8,0% (med hänsyn tagen till nettoprisindex). Papper och kartong ökade med 15% per år under perioden 1980-1985. 62% respektive 1,4% perioden 1980-1989. '

Den kraftiga förändringen mellan 1988 och 1989 kan bero på lagerförändringar och omstrukturering av val av material. Viss förändring konstaterades vid överflyttning från konserv i burk till andra system för hållbarhetsbevaring som inbegriper plastmaterial. Marknaden för PET -flaskor och andra plastflaskor svarar för drygt 25% av nettoökningen. Askar, lådor och tråg av plast ökade netto med mellan 55 och 60% vilket kan bero på övergång till dyrare material. Under 1989 började flertalet företag använda PET eller flerskiktsmaterial i stället för PVC vilket ökade förpackningskostnadema._

per nettoprisindex i 1990 års värde

'_L.1__J__J__L__L__L_J__I__L._L_l_-_l__L._l__L_L__L__l_ 1970 1975 1980 1985 1989

__...—

papper o kartong plast. glas metall trä

Tabell 7 FÖRPACKNINGSKONSUMTION FÖRDELAT PÅ ANVÄNDNINGSOMRÅDEN 1989

Papper 470 10 . 260 40 370 100 250 1500 Kartong 400 500 200 135 180 1 415

Polyeten (590) (260) (25) (130) (340) (660) (995) 3 000 Polypropen (4 5) (100) (50) 195 PET 10 175 _ 185 Polystyren (60) (30) 90 Kombinationsmrrl

Plåtförp. 265 55 175 105 600

% ' 24.5 9 13 12,5 15 10 -16 100

Varav Transpiörp, 980 350 315 1 470 770 950 1 080 5 915 . "%

Förpackningskonsumtion fördelat på användningsområde

Tabell 7 ger uppgift om förbrukningen inom några industrigrupper. Samman- . ställningen är gjord på uppgifter ur SCB:s industristatistik och kompletterad med marknadsanalysdata från Packforsk. Alla uppgifter som redovisas från företagen är uteslutande i värde. Ytterst få redovisar vikten förbrukat (inköpt) förpackningsmate- rial. En grov uppskattning har dock gjorts och redovisas i slutet av rapporten.

De inom parentes angivna värdena för olika plastförpackningsmaterial är osäkra beträffande användningsområdet. Totalsiffran i högerkolumnen är dock justerad till vad som analyserats från statistik och intervjuer. Den procentuella andelen för livsmedelsförpackningar totalt är 46,5%. Till detta måste dock en stor andel av förbrukningen inom lagercentraler och detaljhandel läggas, varför livsmedelsinpack- ning svarar för drygt hälften (51%) av den totala förpackningsförbrukningen i värde. Detta överensstämmer med förhållandet i de flesta europeiska länderna.

S

Tabell 8 visar även fördelningen transport— respektive konsumentförpackningar för de olika användningsområdena. Per materialgrupp blir fördelningen enligt följande:

Tabell 8

Förpacknings- Transport— Konsument- Summa Fördelning

; Papper o kartong 560 2 355 2 915 19/81

Well 2 450 60 2 510 98/2 Plast 1 880 2 295 4 175 45/55 Metall 175 1 450 1 625 11/89 Glas O 475 475 0/100 I .. 850 Q &50 190 [Q Summa 5 915 6 635 12 550 47/53

i Observera att transportförpackningar i regel har lägre kiIOpris än konsument- ; förpackningar, varför andelen när det gäller vikt är 650 000 ton ! transportförpackningar och 480 000 ton konsumentförpackningar.

I SCB:s industristatistikl anges för de olika näringsgrenama kostnader för förpackningar och deras relativa andel av saluvärdet. Då en analys av den svenska förpackningskonsumtionen görs och ställs i jämförelse med de uppgifter som anges i industristatistiken fås stora differenser. Detta kan bero på olikheter i rapportering- en och att vissa produkter finns med i den ej redovisade delen som omfattar mellan

20 och 30% av saluvärdet. Det är troligen lastpallar, kabeltrummor samt plastfilm för pallinslagning som ej tagits med i SCB:s redovisning. En stor del av förpack- _ ningsköpen finns även inom handel, vilket ej redovisas i industristatistiken.

I tabell 9 redovisas de värden, i miljoner kronor, som SCB anger 1985 och 1989 för motsvarande grupper enligt tabell 7.

Tabell 9

K In ' 1 1

313 Drycker 933 12,5% 1 529 15.0% 3112 Mejeri 869 11,5% 1 028 10,0% Rest 311+312 Livsmedel 1 956 26,5% 2 648 26,0% 38 Verlstad 827 11,0% 1 155 11,0% 35 Kemi,kemitek 1 215 16,5% 1 671 16.0% 34 Papper » 899 12,0% 1 228 12.0% Rest' "vrigt 754 10,0% 1 017 10,0% . E' | i | 2122 22 iof 222! IEEE

Summa 9 625 100% 12 550 100% ' I rest ingår kod 2, 314, 32, 33, 36, 37 och 39.

Av redovisningen i tabell 9 kan man konstatera att dryckesförpackningamas andel ökat och att "ej redovisat" minskat. När det gäller "ej redovisat" kan en viss överflyttning till central inpackning dock ha skett. Det troligaste är dock att _ rapporteringen till SCB över inköpta förpackningar blivit bättre. Av ej redovisat på drygt 2 miljarder kr utgör förbrukning inom lagercentraler och handel mellan 850 och 900 miljoner kr, d v s c:a 7% av konsumtionen.

När det gäller vikten förpackningsmaterial kan den i stort fördelas enligt följande:

Tabell 10 VÄRDEN I 1000 TON PER 1989

Mum—JMMML

Livsmedel 120 140 260 Mejeri _ 40 70 1 10 Drycker 30 90 120 El o verlstad 175 10 185

| Kemi o kemtek 80 90 170 & Papper 90 20 1 1 0 | (Mim ————L&———————5-0—————___LZ5_1 Summa 650 480 1 130

Jämför tabell 5 på sid 6 som anger fördelningen per materialslag.

Slutord

Förpackningsbranschen och dess olika användningsområden är oerhört diversifiera- de. Bristen på detaljerad information ur tillgänglig branschstatistik är stor. För att få en säker analys måste ingående intervjuer och exakta uppställningar över förpackningstyp, materialkomponenter och slutanvändning göras.

I Sverige beräknad mängd förpackningsmaterial 1989 och fördelning ätervinning/industriavfalI/hushållsavfall (Vården i tusen ton)

4 Pappers- och

kartongförp.

Wellpappförp.

Plastförp.

Metallförp.

Glasförp.

Träförp.

Summa

Konsumtion "lmportöver- skott

Konsumtion "lmportöver- skott"

Konsumtion "lmportöver- skott"

Konsumtion "lmportöver- skott"

Konsumtion "lmportöver- skott"

Konsumtion "lmportöver- skott"

Åter— Industri- Hushålls- vinning avfall avfall 2 10' _QD'_________________ 270' 5' 45' 220' 290' L__________ 320' 205' 75, 40' 200'

200' 5' 40' 155' 90' 135' 205' 39, 175, 75' 100” O' 1300' 365' 325' 610' 28% 25% ' 47%

Förpackningskonsurntionen 1985

P

SALQLI

fi "

Meiau

lg

h n

Kartongförpackningar Säckar, påsar, bärkassar

Etiketter Bobbiner, spolar

Tråg, askar Bärkassar Påsar _Flaskor, dunkar Säckar

Film 0 laminat Cellplaster Diverse

Plåtförp

Alutuber Aluburkar Aluminium övrigt Kronkork o kapsyler

Öl o läsk Övrigt

100 000 ton 67 000 ton 12 000 ton & 200 000 ton

267 000 ton

16 000 ton 15 000 ton 27 000 ton 11 000 ton 28 000 ton 21 000 ton 11 000 ton

26 (200 th 155 000 ton

68 000 ton 750 ton 14 500 ton 6 000 ton

__5_Q_QQ_LQD. - 94 000 ton

30 000 ton

__Z'LOOQM 107 000 ton

Förändring till 1989

- 15' + 3' + 3' +_1_2L + 10'

+ 23'

+ 23' + 6'

+ 12' - 3' + 4' 45' __+_2_' + 45'

+ Vo' + 11/2'

BILAGA 3

PÖRPACRNINGSSYSTEM PÅ DEN svanen MARKNADEN

Gunilla Jönsson & Anders Ljungberg Lunds Tekniska Högskola'

Juni 1991

FÖRORD .

På uppdrag av miljödepartementet har under 1990-1991 ett flertal organisa- tioner varit engagerade i ett arbete som syftat till att utreda åtgärder inom förpackningsområdet. Föreliggande rapport utgör en mindre del i detta större projekt.

Rapporten, som är utförd vid Institutionen för transportteknik, LTH, belyser vilka förpackningssystem som huvudsakligen förekommer på den svenska marknaden.

Under arbetets gång har vi varit i kontakt med ett flertal personer som vi härmed tackar för att de på ett välvilligt och positivt sätt ställt upp.

Lund i juni 1991

Gunilla J ömon ' '

B i l a 9 a 3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING sid

FÖRORD 1 INLEDNING. ................................................................................................. 1

1.1 Bakgrund .................................................... . .......................................... 1 1.2 Målsättning ........................................................................................... 1 1.3 Definition .............................................................................................. 2

1.4 Undersökningsmetod .......................................................................... 2 2 FÖRPACKNINGSSYSTEM.................................. ..................................... 2

2.1 Förpackningstyper ............................................................................... 3 2.2 Förpackningsmaterial .......................................................................... 8 3 PACKNINGSSYSTEM ................................................................................ 10 4 FORMNIN G AV FÖRPACKNINGAR ................................................... 10 5 VAL AV FÖRPACKNINGSSYSTEM ..................................................... 11 6 FÖREKOMMANDE FÖRPACKNINGSSYSTEM ............................... 11 7 PRODUKTIONSSÄ'IT OCH DISTRIBUTIONSMETOD .................. 11 8 ÅTERVINNINGSSYSTEM ........................................................................ 11 9 SAMMANFAI I NING ................................................... 13

BILAGA 1: Förpackningssystem

_ BILAGA 2: Kommittédirektiv 199039 BILAGA 3: Besökta förpackningSanvändare

1. INLEDNING

1.1. Bakgrund

Studium av användningen av olika förpackningssystem, förpackningar och material är ett sätt att beskriva ett samhälle. Varje nytt förpackningssystem och förpackningslösning har gjort det möjligt att möta nya krav från markna- den.

Fastän alla traditionella material ännu används i många förpackningslös- ningar så är det ingen tvekan om att materialutveckl'nigen varit sådan att man i många fall kan anse att en ny utvecklingsfas inträffat under senare år. Genom ökad kunskap om materialens funktion har teknikerna fått möjlighet att ta fram nya lösningar som bättre än tidigare uppfyller ställda krav. Livs- medel har kunnat packas utan att tillsatser erfordrats, hållbarheten har anpassats till marknadens krav och skadorna på produkter har minskat, för att ge några exempel. Materialens egenskaper utnyttjas bättre genom att olika material kombineras, förpackningarna anpassas till distributionssyste- mens standards etc.

Överhuvudtaget har man i ökad utsträckning börjat bedöma och utveckla förpackningsmaterial och förpackningssystem med utgångspunkt från ett betydligt vidare perspektiv än tidigare. Förpackningssystemen väljs med utgångspunkt från marknadskrav, produktionsförutsättningar för de produk- ter som skall packas, distributionssått och användning. Dagens intresse för miljö har naturligt medfört att miljöhänsyn blivit en allt viktigare del av det slutliga valet av förpackningssystem.

I denna rapport har de viktigaste förpackningssystemen i Sverige idag sammanställts. Rapporten gör inga anspråk på att ge en detaljerad beskriv- ning av systemen utan mer att redovisa vilka typer av förpackningar, material, fyllnings- och distributionssystem som används i Sverige idag.

1.2. Målsättning

Att redovisa de förpackningssystem som förekommer på den svenska marknaden.

1.3. Definition

Förpackningssystem används i denna rapport såsom en beskrivning av hur produkter fylls i produktionen i förpackningar, manuellt eller automatiskt, i vilka förpackningstyper och -material produkterna packas samt hur de distri- bueras till butikerna.

1.4. Undersökningsmetod

Informationen har samlats in genom dels ett frågeformulär som skickats ut till 50 representanter för olika produktgrupper, dels genom studiebesök hos ett antal större förpackningsanvändare (se bilaga 3).

2. FÖRPACKNINGSSYSTEM

Packning av produkt är ett naturligt och nödvändigt moment efter produk- tion eftersom produkten vanligen utformats med avseende på slutlig konsum- tion och användning utan hänsyn till distributionen.

Konsumentpackning av produkter sker idag vanligen i effektiva produktions- system medan t ex verkstadsindustrins packning relativt lite berörts av dagens rationaliseringsansträngningar.

Vid redovisningen av förpackningssystemen har dessa delats upp i

* förpackningstyper ' förpackningsmaterial

för olika produktgrupper.

Vidare redovisas automatiseringsgrad vid packning för olika typer av produk- ter. Vissa förpackningar bereds innan fyllning, medan andra förpackningar formas vid packningen. Sambanden redovisas nedan.

Figur 2.1-2.10 nedan är hämtade från Bakker M (1986): The Wiley Encyclo- pedia of Packaging Technology.

2.1

Förpackningstyper Följande förpackningstyper används för konsumentförpackningar.

BLISTER

Plast- och pappersmaterial kombineras för att bilda en förpackning som huvudsakligen används för att skydda enskilda produkter enligt nedan.

. Plastic Dlrect blister seating

(through film) * j & Heat-seal coating

G"” lll

Indirect seanng (through film)

Raul] amy

BURK Exempel på de olika typer som finns ges nedan. Utformning och material bestäms i hög grad av produkten, som packas.

Figur 2. 2 Burkar

FILM Film av främst olika plastmaterial formas runt produkten. Se exempel nedan. Materialet i förpackningen är beroende av produkt. Filmen försluts ofta med värme. Krympfilm omsluter produkten efter att produkt och förpackning transporterats genom en värmetunnel, där filmen formats runt produkten.

Figur 2.3 F ilmförpackningar

FLASKA Idag tillverkas flaskor av både glas och plast. Den grundläggande utformningen samt material bestäms i första hand av produkt och kvantitet. Det har dock utvecklats vissa karakteristiska konstruktioner, vilket framgår av exemplen nedan.

Figur 2. 4 Flaskor

FÖRSLUTNINGAR

Det är inte möjligt att dela in förslutningar i olika kategorier utan överlappning. Man kan dock i stort tala om sammanhållningsförslut— ningar, barnsäkra förslutningar och specialförslutningar. De syftar alla till olika typer av integritetsskydd och både plast- och metallmaterial kan användas.

HINK Se burk ovan.

KAPSEL Kapslar kan konstrueras på en mängd olika sätt beroende på produkt, användning och fyllningsmetod. Ett exempel visas nedan.

Figur 2. 5 Kapslar

PATRON Se tub nedan.

PÅSE

Plastpåsar brukar delas upp i påsar som konsumenten köper för sin egen lagring samt påsar som används till packning av t ex bröd. Exempel på påsar visas nedan.

Figur 2.6 Påsar

SÄCKAR Här delar man upp säckarna dels med avseende på antal lager, som

används i säcken, dels med avseende på typ. Exempel på olika säck- typer anges nedan.

nm.—eo bu wr- m nu nu

. mm Du man

l

gl

&

TRÅG _ Det urskiljs vanligen tre typer: vikta behållare, formade behållare

samt helpressade behållare. Aluminium, kartong och plast används i trågen som kan förslutas på olika sätt beroende på vilken typ av integritet som erfordras för den packade produkten. Ett exempel på tråg redovisas nedan.

Figur 2.8 Tråg

L. TUB Tuber kan vara både styva och flexibla. Också här har plastmaterial utvecklats som alternativ till aluminium, som var det material som ursprungligen användes. Materialet väljs beroende på produkt och

användning.

Förpackningstyper för transportförpackningar kan delas upp i:

A. SLITSLÅDA Den används vid både manuell och mekanisk fyllning vid låga hastig— heter. Wellpapp är det enda materialet i slitslådor.

Duse huse

Figur 2.9 Slitrlåda

2.2

WRAPAROUNDLÅDOR _

Exempel visas nedan. Den används i snabba inpackningsmaskiner. Materialet är olika kombinationer av wellpapp beroende på produkt och distributionssätt.

an. utaclurev's mm:

LNQQ

Figur 2. 10 Wraparoundlåda'

TRÄ/PLYWOODLÅDOR Kan tillverkas i standardformat i moduler av enhetslastpallen eller direkt anpassas till den produkt som skall packas.

Förpackningsmaterial

Huvudgrupperna är följande:

A. GLAS

Glas är ett gammalt material. Dock har under senare år stora tekniska framsteg gjorts för att minska energiåtgång och minska erforderliga glasmängder i flaskorna och burkarna med hjälp av olika tillverknings- metoder och beläggningar.

METALL De viktigaste metallerna är stål, aluminium och plåt. . Den mest omfattande utvecklingen har skett inom, plåtområdet, där

material, konstruktion samt tillverkningsmetoder utvecklats till mycket konkurrenskraftiga alternativ. '

PAPPER OCH KARTONG Pappersbaserade förpackningar är idag de viktigaste förpackningarna. Papper ger god styrka åt förpackningarna och är det billigaste alterna- tivet för att uppnå denna egenskap.

I kartong kombineras flera lager papper, medan i wellpapp går man ännu längre och utnyttjar olika ingenjörsprinciper för att bygga en för- packning med optimal styvhet i varje situation.

Wellpapp ger genom sin konstruktion den absolut lägsta kostnaden per styrkeenhet. Papper har därför blivit ett självklart material att kombinera med andra material när man eftersträvar optimala lösningar. Det har också naturligt blivit det dominerande transport-

förpackningsmaterialet.

PLAST Termoplastema är de dominerande plasterna inom förpacknings- tekniken idag.

De flesta av huvudpolymerema i förpackningsplaster kommer från enkla gaser som etylen och propylen. Men det finns mer än ett dussin- tal plastmaterial idag som används för att uppfylla olika produkt- och distributionskrav.

Nedan redovisas förkortningar, som används i sarnmanställningen nedan.

EVA . ethylene-vinylacetate

EVOH ethylene-vinylalcohol HDPE high density polyethylene LDPE low density polyethylene OPP oriented polypropylene PE polyethylene PP polypropylene PET polyester PVC polyvinyl chloride PVDC polyvinylidene chloride

Plasterna används var för sig eller kombineras med avseende på produkt och distributionsmetoder. Kombinationsplastema har ökat i användning under senare år i en strävan att åstadkomma optimala lösningar mellan produktion och användning av produkten.

3. PACKNINGSSYSTEM

Val av packningssystem baseras på produkt, förpackningsmaterial, pack- ningsmetod, människa och maskin. '

Ett packningssystem omfattar resning/formning, fyllning och förslutning. Till detta kommer nödvändiga funktioner som förflyttning av produkter och för- packningsmaterial, märkning, kontrollvägning, övervakning, palläggning och

enhetslastformning.

Användning av automatiska eller manuella packningssystem redovisas i bilaga. 4. F ORMNING AV FÖRPACKNINGAR

Vissa förpackningar formas hos förpackningstillverkaren medan andra formas i samband med packningen.

Sambandet mellan förpackningstyp, förpaclmingsmaterial och formnings— teknik kan sammanfattas enligt nedan.

FÖRPACKNINGAR MATERIAL FORMNING Styva plåt, glas, plast separat formning hos aluminium, vissa typer förpackningskonverteraren1 av kartong

Halvstyva kartong, wellpapp, plana kartong— och well- aluminium, plast, pappämnen formas hos kombinationer av alla packaren material

förlimmade kartong— och wellpappämnen formas hos packaren

plast- och aluminium- formning sker separat eller integrerat vid packning

Flexibla papper, plastfilm, formning sker ofta från ! Al-folie, kombinationer rulle hos packaren i direkt av dessa anslutning till fyllning '

och förslutning

5. VAL AV FÖRPACKNINGSSYSTEM

Förpackningens funktion är att, förutom att.förenkla hanteringen, skydda produkten mot mekaniska, klimatiska och biologiska/kemiska påkänningar. Valet av förpackningstyp samt förpackningsmaterial avgör hur väl denna funktion kommer att uppfyllas.

Olika material har olika hållfasthet och olika barriäregenskaper, dvs förmåga att skydda produkten från omgivningen och tvärtom.

Varje produkt ställer sina krav på förpackningen. Detta faktum kombinerat med materialens skiftande egenskaper ger en situation där materialvalet är starkt begränsat trots den stora mångfalden av olika material.

Automatiska packlinjer medför ytterligare krav på förpackningsmaterialet vilket också utgör en begränsning.

6. FÖREKOMMANDE FÖRPACKNINGSSYSTEM

Förpackningssystemen utgör idag en integrerad del av produktion och distri- bution av olika produkter från tillverkning till användning. S_e tabeller i bilaga 1. '

7. PRODUKTIONSSÄ'I'I' OCH DISTRIBUTIONSMETOD

[

Se tabell i bilaga 1.

8. ÅTERVINNINGSSYSTEM

Idag finns en accepterad hierarki med avseende på återvinning av förpack- ningsmaterial, dvs '

optimalt utnyttjande av material återanvändning av material förbränning av material avfall

POP—**?

Marknadskonkurrensen tvingar fram optimala förpackningslösningar base- rade på tillgänglig teknik.

Återanvändning åstadkommes antingen genom retursystem eller återvinning av förpackningsmaterial. Retursystemen är ett alternativ vid 5 k "slutna sys- tem", exempelvis vid distribution av bryggerivaror. Vanligen är det glasför- packning som används i retursystem för konsumentförpackningar. Plast an- vänds vanligen i retursystem för transportförpackningar. Retursystem för t ex glasflaskor stöds och underhålls med pant.

Återvinning är alternativ för förpackningssystem med engångsförpackningar. Dessa har valts med utgångspunkt från bästa ekonomiska och resursmässiga utnyttjning. '

De återvinningssystem som finns för de flesta material bygger idag på antingen insamling direkt efter användning i butiker och industrier eller på frivillig sortering och insamling i hushållen.

. Insamling i butiker och industrier omfattar huvudsakligen transportförpack- ningar av wellpapp och, plast, vanligen PE. Insamlingsföretag ställer t ex utrustning till förfogande för sortering och kompaktering av de använda förpackningsmaterialen. Det insamlade materialet returneras sedan till råmaterialtillverkarna, som tillverkar nytt förpackningsmaterial. Här finns det med andra ord redan idag en etablerad livscykel.

I hushållen sker idag insamling av vissa förpackningsmaterial på frivillig väg för wellpapp, glas samt aluminium. De återvinningsmetoder som finns idag för konsumenterna är frivillig sortering och avlämning vid centrala insam- lingspunkter. Glas stöds av frivillig glasinsamling med hjälp av utplacerade igloos. Aluminiumburkar har ett etablerat återvinningssystem baserat på pant vid retur till butik. Storleken på panten har haft avgörande inverkan på insamlingsgraden.

Papper och wellpapp från hushållen samlas in genom avlämning av materia- let vid speciella containers, som sedan går tillbaka till bruken för produktion av nya varor.

En mängd olika metoder undersöks för närvarande avseende möjligheterna att källsortera förpackningsavfall i hushållen för att möjliggöra större åter- vinning av materialen. Det sanerade avfallet hämtas av den kommunala sop-

hanteringen eller deras entreprenörer. Sortering vid källan är en nödvändig— het för att man med dagens teknik skall ha möjligheter att ta hand om materialen för återanvändning i nya förpackningsmaterial.

Kontaminerat, dvs förorenat eller blandat, material kan inte ge den produkt- säkerhet som är en grundsten i dagens moderna samhälle.

Förbränning används då möjlighet saknas till ekonomisk insamling eller då produktkrav inte möjliggör återanvändning. Förpackningsmaterialet bidrar där till god energiåtervinning av en stor del av hushållsavfallet i de kommu- nala förbränningsanläggningama.

Avfall förekommer dock ännu i stor utsträckning, bl a på grund av outvecklad sorteringsteknik.

9. SAMMANFATTNING

I dagens förpackningssystem förekommer ett relativt begränsat antal för- packningstyper. Däremot varierar förpackningsmaterialen väsentligt i de olika förpackningstyperna beroende på produkt, packnings- och distribu- tionsmetod. Dessa variationer baseras på ekonomiska värderingar av marknadens krav och förutsättningar.

IHLAGAI FÖRPACKNINGSSYSTEM ' PRODUKTOMRÅDE KONSUMENT FÖRPACKNING TRANSPORT FÖRPACKNING ' Förpacknings- Förpacknings- Förpacknings- Förpacknings- typ material typ material PE PP PET AL kartong annat wellpapp annat Kapitalvaror Sanitetsporslin kombination X trä,EPS Kemikalier Smörjmedel fat, 200/sor stålplåt hmmm» gapa dunk, 51 ' x (HD) slitslåda x (RD&LD) slitslåda X ' flaska x (HD) slitslåda x burk, 0.951 X X papp slitslåda X tub X (HD&LD) slitslåda X burk, 0.45kg stålplåt slitslåda X sprayburk X stålplåt slitslåda X fettpatron X X stålplåt slitslåda X Kosmetika * Deodoranter flaska X X X X glas PE Hudvård flaska X X wraparound X PE tub, polyfoil . X wraparou nd X X bricka i PS slitslåda X PE Lotions flaska X X papper, PS tråg X PE Läppstift varierande X X X X X glas, special tråg X Shampoo flaska X X papper, PS ' PS,PE Livsmedel Färska Kött film PVC back HDPE tråg PS, exp.

PRODUKTOMRÅDE

Fisk

Frukt&Grönt

Rotfrukter Potatis Delvis behandlade

Charkvaror

Mejeriprodukter Mjölk

Ost

Smältost

'Yoghu rt

Övrigt

Majonnäs— baserad sallad

Fullt behandlade

KONSUMENT Förpacknings- WP

film

tråg

hyrnpl'lhn

tråg, film

kryrnppåse

film

brickförpackning

film

tub tråg, bägare

brickförpackning

bägare

FÖRPACKNING Förpacknings—

material PE PP PET AL kartong annat

PVC

Polyamid,

Nylon EVA

EVOH

PVDC polyeten

polyamid

kartong

Polyester PVDC

Polyester PVDC

TRANSPORT Förpackning»

låda

låda låda back

back

slitslåda

slitslåda

slitslåda

back

slitslåda

stansad låda '

slitslåda

FÖRPACKNING Förpacknings- material wellpapp annat

trä

cellplast X trä,stål PEHD PEHD X X X PEHD X X X X PE

PRODUKTOMRÅDE

Torra varor

Frusna livsmedel

Glass

Storpack

Pinnar Strutar Fett och oljor

KONSUMENT Förpacknings- WP

kapsel

påse + kapsel

kapsel

påse

påse i kapsel

tråg i kapsel

låda (storkök) bag in box kapsel

bägare kapsel

kapsel

FÖRPACKNING Förpacknings- material

PE PP PET AL kartong

annat

glagstålplåt

glas

papper

papper

papper

polyester

polyester

metalliserad polyester

wellpapp

wellpapp

stödskivor (RD&LD)

trå,papper

kraftpapper

TRANS PORT

Förpacknings- WP

bricka,lilm

bricka bricka,lilm tråg

tråg slitslåda

slitslåda

slits/wrap slitslåda

slitslåda

slits/wrap slits/wrap slitslåda

slitslåda

krymplilm

slitslåda

kryrnpfllm

krymplilm

FÖRPACKNING Förpacknings- material wellpapp annat

X PE X X PE X X X solid X X X X solid X X PE X PE PE X

PRODUKTOMRÅDE

flyt ande

Konfektyr

Bitar

Chokladkakor Tabletter

& Drycker

Juice

Läsk

Saft

KONSUMENT Förpacknings- WIJ

omslagsf'olie

hink kartong

flaska

dunk

tvistning omslag

kapsel kapsel fack madrass film burkar wrap

kapsel

flaska kartong flaska

flaska

dunk

FÖRPACKNING Förpacknings- material

przrrrn ALkartong

X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

X

annat

papper

(OPP) metalliserad

papper

PETG papper

papper

peradhym

PVC

skruvkapsyl kork/plast

TRANSPORT Förpacknings- WP

slits/wrap

krympfilm tråg,,film slitslåda slitslåda

slitslåda

slitslåda

slits/wrap slits/wrap

slitslåda

film

lådastansad

tråg tråg

låda . bricka,film) brickaJilm

bricka,de

!

back slits/wrap

FÖRPACKNING Förpacknings- material wellpapp annat

X solid x PE x x x x x x x

PE x x PE x PE x x 155 x PE x PE

HDPE x x

PRODUKTOMRÅDE

Övrigt Bröd

Ketchup

Kaffe

Majonnäs

Mandelmassa Sandwichkex Snackers Snacks Wafers

Dressing

Läkemedel

Tabletter

Flytande Salvor

Möbler

Pappersvaror

KONSUMENT Förpacknings- typ

flaska

flaska

påse i kapsel burk

tub

flaska

tub

blister i kapsel

tub med lock bu rk flaska

tub

FÖRPACKNING Förpacknings- material

PE PP PET AL kartong annat

EVOH

wwmmd

cellof'an

Papper

PEHD

PVC

SiOZ torkm

papp. ett.

glas

PS, EPS

TRANSPORT Förpackni ngs-

back

brickaJilm brickaJilm bricka bridta,film lådastansad film låda,stansad slitslåda

slitslåda

slitslåda bnaAmm

lådastansad

kmr-pmm

slitslåda slitslåda slitslåda

slitslåda

slits/wrap

FÖRPACKNING Förpacknings- material wellpapp annat

PEHD X PE X PE X X PE X PE X X

PE

___ JanW—___—

BILAGA 1 6 PRODUKTOMRÅDE KONSUMENT FÖRPACKNING TRANSPORT FÖRPACKNING Förpacknings- Förpackningså Förpacknings- Förpacknings- typ material typ material

PE PP PET ALkartong annat wellpapp annat

Radio, teve

X EPS Textil ier wraparound X Sportartiklar slitslåda X Verkstadsprodukter, lätta slitslåda X slitslåda X * slitslåda )( X Verkstadspmdukter, tunga

trä stål

Kommittédirektiv

Uppdrag att utreda åtgärder inom förpackningsområ- det

Dir. 199039

Beslut vid regeringssammanträde l990-05-31

Chefen för miljödepartementet, statsrådet Dahl, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare ges i uppdrag att utreda och lämna förslag till sådana åtgärder inom förpackningsområdet som syftar till att främja retursystem.

Bakgrund

| miljö— och energidepartementets bilaga till 1990 års budgetproposition (prop. |989/90: lot) bil. l6 s. 27) behandlas vissa avfullsfrågor. I propositionen föreslås bl.a. att renhållningslagen (l979z596) kompletteras med bestämmel- ser om återanvändning och återvinning för att åstadkomma såväl minskade avfallsmängder som ökad sparsamhet med samhällets samlade resurser. l propositionen redovisas också vissa åtgärder inom förpackningsområdet. Där aviseras det uppdrag som jag nu föreslår. Riksdagen har sedermera ställt sig bakom förslagen och inriktningen av arbetet med avfallsfrågor (l989/9tlzjoUlö. rskr. 241).

I propositionen redogörs för hur avfallet utgör en allt större belastning för miljön, såväl genom stora volymer som genom innehållet av miljöstörande eller skadliga ämnen. Många av problemen följer av varornas utformning. För att radikalt kunna minska dessa problem måste varor och produkter där- för dels i ökad utsträckning ingå i retursystem för att kunna återvinnas eller återanvändas. dels vara anpassade till miljöns krav redan från början.

De åtgärder som kommer attt krävas för att minska avfallets mängd och miljöstörande eller skadliga innehåll giiller inte bara varorna utan även för» packningar och emballage.

För att nå en förbättrad avfallshantering och hushållning med samhällets

Dir. l990139

c.-;—r..—- ___—___."—

r.)

samlade resurser maste :iteit'inning och ateranviindning bli ledstjärnor for den framtida produktutvccklingen_

Enligt statens naturvardsverk bestar en betydande del — 25 viktprocent av hushållsavfallet — at förpackningar av olika slag. Des. är i allmänhet av- sedda för engångsbruk. Enbart dryckesförpackningarna står för ca 7 viktpro- cent. Volymmi'tssigt utgör förpackningarna en ännu större andel. totalt mel- lan 40 och 50 % beroende på graden av komprimering.

l'lushållsavfallet består till 25-35 % av organiskt avfall och 35—45 % papper medan resten utgörs av plast. glas. metaller och det papper somar så behandlat att det varken kan brytas ned eller z'itervinnas.

Om man beaktar att det organiska avfallet och pappersavfallet i framtiden skall sorteras ut och komposteras. rötas eller i ökad utsträckning återvinnas. så utgör förpackningar som inte återvinns eller återanvänds en stor andel av den återstående fraktionen. Ett sätt att ytterligare minska avfallsvolymerna är därför att i ökad utsträckning återanvända förpackningar. Ett annat är att sortera ut och återvinna materialet. Da uppnås också ett bättre sorterat och darmed mer lätthanterligt avfall. Medverkan från såväl tillverkare och im- portörer som handlare och konsumenter är mycket viktig för att få sådana system att fungera.

Det har inte gjons några detaljerade analyser av restprodukterna från in- dustriell verksamhet. Naturvårdsverket gör en uppskattning. baserad på mätningar i Borås. att förpackningsandelcn i det samlade avfallsflödct från industriell verksamhet i genomsnitt är ca 25 %. '

Den totala energiförbrukningen inom förpackningsmaterialsektorn kan uppskattas till 2—3 % av Sveriges totala energiförbrukning. En slutsats som drogs i samband med energisparkommitténs (ESK 19790!) arbete var att det dominerande behovet av energi finns i processleder. dvs. vid framställ- ningen av förpackningsmaterial ur de primära råvarorna. Detta är ett ytterli- gare motiv för att främja återanvändning och atervinning av förpackningar.

För vissa dryckesförpackningar finns retursystem och återvinningssystem redan utvecklade, Även inom vissa andra förpackningsomraden har det etablerats mer eller mindre effektiva återztnvandnings- eller återvinningssy- stem. Dct giiller transportförpackningar av wellpapp och papp. lastbärare av trii och tontfat av plast och metall.

Frånsett dryckesförpackningarna och vissa andra emballage saknar emel— lertid det stora llertalet förpackningar" något som helst system för återan— viindning eller återvinning. Förpackningarna fördelar sig främst på mate— rialslagen glas. papper. plast och metall. Användandet av plast ökar mest. främst på bekostnad av glas och metall.

Det finns sedan några iir en särskild punktskatt på dryckesförpackningar enligt lagen (WR—1355) om skatt på vissa dryckesförpackningar. Den tas ut på alla dryckesförpackningar utom på sådana som iir gjorda huvudsakligen

av papper och papp. Returförpackningar beskattas lägst och utan hänsyn till förpackningens volym. Övriga förpackningar beskattas delvis i förhållande till sin volym. Alla förpackningar över 70 cl beskattas med samma belopp. vilket gör att stora engångsförpackningar av typen PET (polyetylenterefta— lat)-flaskor får anses vara skattemässigt gynnade. Förpackningar över 300 cl beskattas inte. Då skatten tillkom fanns engångsförpackningar på över llX) cl endast i begränsad omfattning. Beloppen har inte justerats sedan lagen infördes.

Dryckesförpackningar tillverkade huvudsakligen av papper och papp be- skattas alltså inte. Det innebär att vår vanligaste dryckesförpackning. den för mjölk och liknande produkter. är undantagna i skattesystemet. Mjölk— förpackningar utgör en 35 % av alla dryckesförpackningar i Sverige och sva- rar volymmässigt för en avsevärd del av förpackningarna i hushållsavfallet. Det finns i dag också en tendens till att fler typer av drycker. även sådana som idag finns i andra förpackningar med retursystem. t.ex. mineralvatten. borjar försäljas i engångsförpackningar av papper, Dryckesförpacknings- skatten som den ser ut i dag har ingen styrande effekt för att gynna retursy— stem.

Utgångspunkter för utredningen

En viktig uppgift inom förpackningsområdet måste. enligt naturvårdsver— ket, vara att säkra och effektivisera redan befintliga system genom en ut- veckling dels av styrmedel. dels av marknaden för återvunna material och produkter. Efter hand måste också återvinningen öka inom andra förpack— ningsområden. bl.a. genom en ökad standardisering.

Jag anser att det inom"förpackningsområdet hör finnas stora möjligheter att utveckla och införa ller retursystem. som kan hjälpa till att minska av- fallsmängderna och spara på resurser.

Byggbranschen är exempel på ett område där stora mängder varor anlän- der emballerade i företrädesvis enhetliga material. främst wellpapp och polyeten. En fungerande källsortering pä byggarbetsplatser och liknande skulle kunna ge stora kvantiteter och rena material att utnyttja i en återvin- ningsverksanihet. Här finns sannolikt en stor outnyttjad potential för åter- vinningsbara material.

Vid bensinstationer är ungangsförpat'kningar också vanliga. Många av dessa har i vissa fall extremt kort livslängd vid konsumtionen. Förpackning- arna med t.ex. spolarviitska eller olja bärs ofta bara ut till bilen och slängs direkt efter det att de tömts och förs sedan som osorterat avfall från bensin- stationen till destruktion.

litt hittills relativt outforskat satt att lösa en del av vara avfallsproblem kan vara att tillverka förpackningari fullständigt nedbrytbara material. Netl- hrytningshara ersättningsmaterial för t.ex. plaster håller på att utvecklas.

U ppd rage!

Frågan om hur atgarderna inom förpackningsområdet kan uformas för att främja retursystem hör utredas av en särskild utredare.

Utredningen skall inriktas på att låintna förslag till styrmedel för att på- verka tillverkning. distribution och användning. inkl. kvittblivning. av för— packningar av olika slag. Avsikten är att retursystem tydligt skall främjas på bekostnad av engångsförpackningar och att återanvändningi möjligaste mån skall gynnas i förhållande till återvinning. Systemen skall vara så konstrue— rade att en styrning sker mot resurs- och encrgihushållning samt miljövänliga materialslag. Konstruktioner som medför hinder för den internationella hati- deln här så långt möjligt undvikas. Principen att den som ger upphov till mil— jöpåverkan och avfall också skall stå för kostnaderna som miljöpåverkan och avfallet orsakar skall tillämpas.

Utredaren skall kartlägga vilka typer av förpackningar och förpacknings- system som för närvarande huvudsakligen förekommer på den svenska marknaden. Häri ingår att ta reda på var och i vilka mängder förpackning- arna används, i vilken utsträckning de återanvänds. återvinns eller kasseras samt i vilka material de tillverkas. Förbrukningen av råvaror och energi för olika förpackningssystem skall belysas. Utredaren skall även klarlägga vilka miljöeffekter olika materialslag och förpackningssystem för med sig. Effek- ter skall beaktas oavsett om de uppstår i produktions-. konsumtions- eller avfallsled. ] sammanhanget skall utredaren också ta fram uppgifter om alter- nativa materialslag och tillgängliga eller tänkbara substitut. Möjligheten att i ökad utsträckning använda nedbrytbara förpackningsmaterial skall under- sökas. Utredaren skall också klarlägga i vilken omfattning förpackningarna tillverkas inom landet resp. importeras.

Kartläggningen skall ligga till grund för en bedömning av för vilka ftir- packningstyper och -systcm det ar miljö— och resursbesparandc att införa en annan ordning an den nuvarande i form av t.ex. enhetliga förpackningar så att retursystem kan införas. [ bedömningen skall ingå en kostnadsanalys av samhällsekonomiska effekter. Konkreta modeller för retursystem och andra åtgärder skall anges.

Åtgärder som kan gynna dessa nya modeller och andra föreslagna atgär— der skall utformas. Inte bara ekonomiska styrmedel utan även andra former av åtgärder. t.ex. informativa och administrativa skall övervägas".

Utredaren skall sarskilt se over dryckesförpackningsskatten sa att denna skatt far en styrande verkan samt undersöka om den kan vara förebild för eller utvidgas till andra förpackningstyper.

I samband med foreslagna ;itgån'der skall förslag till lagändringar utfor- mas,

Effekter på marknaden av de föreslagna styrmedlen skall bedömas. Bl.a. hör sadana effekter sorti sysseIsattnmgspaverkan inom berörda branscher.

5

förändrad arbetsmiljö i de olika distrilunionsledcn och påverkan på interna— tionell handel och varudistribution belysas.

Utredan skall enligt regeringens direktiv (dir. l988143) beakta EG-aspek— ter och ta till vara de möjligheter till harmonisering med EG som kan finnas.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter. organisa- tioner och det programråd för forskning lör'ett avfallssnålt samhälle som skall bildas inom kort.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens direktiv (dir. 19845) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagcns inriktning.

Utredningsarbetet skall bedrivas skyndsamt. En första rapport med över— syn av tlryekesförpackningsskatten skall redovisas till regeringen senast den 1 oktober 1990. Övriga forslag skall redovisas senast den l september 1991.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen be- myndigar chefen för miljödepartementet

att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommitteförordningen (l97(u:l 19) — med uppdrag att utreda åtgärder inom förpackningsområdet.

att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde åt utre- daren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Miljödepartementet)

REGERINGSKANSUETS ' orrsercenrm. ' Stockholm 1990

BESÖKTA FÖRPACKNINGSANVÄNDARE

Nordchoklal Nordhav

Volvo Parts

KF Chark

KF Lagerceitral Felix

Nestlé Pharmacia LEO Karlshams djefabrik Foodia Sockerbolaget

Kalmar Lomma _ Göteborg Malmö Malmö Eslöv

Bjuv Helsingborg

Karlshamn Staffanstorp Arlöv

BILAGA 4

FRAMTIDENS PÖRPACKNINGSHATERIAL OCH -BYSTEM

/

Gunilla Jönsson Lunds Tekniska Högskola

Juni 1991

FÖRORD '

Föreliggande rapport utgör en del i ett större arbete för Förpacknings- utredningen.

Ett tack till alla som ställt upp på diskussioner om utvecklingen på förpackningsområdet under 1990-talet.

Lund ijuni 1991

Gunilla Jönson

INNEHÅLLSFÖRTECKNING FÖRORD SAMMANFATTNING 1. INLEDNING 1.1 Bakgrundunuu". .............................................................................................. 1 1.2 Målsättning ............................................... 1 1.3 Undersökningsmetodik ................................................................................. 1 2. KONSUMENTEN 2.1 90-talets konsument ....................................................................................... 3 2.2 Konsumenten och förpackningar ................................................................ 4 3. FÖRPACKNINGSINDUSTRIN 3.1 Dynamik och strategi .................................................................................... 5 3.2 Industristruktur .............................................................................................. 7 3.3 Samarbete förpackningskund-förpackningsleverantör- råmaterialtillverkare ..................................................................................... 8 3.4 Samarbete förpackningsleverantör-förpackningsanvändare- dstnbudon ...................................................................................................... 9 3.5 Förpackningars marknadsutveckling .......................................................... 10 4. FÖRPACKNINGSTILLVERKNING 4.1 Krav på förpackningstillverkningen ............................................................ 11 4.2 Kundanpassad tillverkning ........................................................................... 12 5. INPACKNINGSSYSTEM 5.1 Packning av livsmedel .......................................................... 13 5.2 Packning av verkstadsprodukter .................................................................. 14 6. FÖRPACKNINGAR OCH MIIJÖ 6.1 hdarknadenskrav .................................... ; .......................... ' ..................... 15 6.2 Lagstiftning .............................................. 6.2.1 Europeiska Gemenskapen ............................................................... 15 6.2.2 Europas lander ......................................... 16' 6.3 Minskning av materialåtgång ................. —. ................... 16 6.4 Återvinning av material ................................................................................ 17 6.5 Kontamination av återvunnet material ...................................................... 18 6.6 Hygien ........................................................................................................... 18 6.7 Miljö och funktion ..........................

7. FÖRPACKNINGSSYSTEM ....................................................................... 7.1 Systemkomponenter ........................................................................... 20 7.2 Förpackningstyper ....................................................................... 20 7.3 Engångs— eller returförpackningar ............................................... 21 7.4 Miljöbalansstudier ............................................................................ 21 7.5 Förpackningsmaterial ............................................................................... 23 7.5.1 Konsumentförpackningsmaterial ................................................. 23 Aluminium..........._ ................................................................. Papper och kanong .................................................................. 26 7.5.2 Transportförpackningsmaterial ........................................ 26 Papper och wellpapp ........................................................................... 26 Solidpapp ............................................................................................. 27 Plywood ....... Trä ........................................................................................................ 27 7.6 Förpackning/process/lagring ...................................................................... 28 8. REFERENSER ............................................................................................. 30 BILAGA

SAMMANFATTNING

Framtidens förpackningsindustri kommer att möta en marknad med ökande krav på flexibilitet samtidigt som både samhälle och konsumenter förutom krav på optimala förpackningar ur teknisk- och bekvämlighetssynpunkt också ställer en mängd miljökrav.-

Förpackningsindustrin genomgår för närvarande en omfattande rationalise- ring och internationalisering för att möta de behov och krav som förpack- ningsanvändarna har i framtiden. Utvecklingsbehoven för industrin bedöms som stora. Förpackningsföretagen behöver då nå en storlek, som gör det möjligt att ställa nödvändiga resurser till förfogande för framtidens utveck— ling.

Krav på optimala förpackningslösningar fordrar också att mer ingenjörstek- nik användes i konstruktionsarbetet av nya förpackningar istället för den idag många gånger förekommande "trial-and-error"-metoden. Detta kräver också utvecklingsresurser.

Miljöfrågorna kommer att spela en mycket avgörande roll för den framtida förpackningsutvecklingen. Stora resurser satsas på att minska förpacknings- avfall efter användning genom att i första hand att minska materialbehovet i förpackningarna och sedan att göra förpackningsmaterialen återvinningsbara. Det är viktigt att utvecklingen inom dessa två områden går hand i hand. En för långt gående utveckling i ena eller andra riktningen behöver inte vara att föredra ueriljösynpunkt. För att få underlag för värderingar av förpack- ningslösningar och val av förpackningsmaterial behöver miljöbalansmodeller utvecklas. Idag råder stor osäkerhet om hur man bedömer vilken lösning som är den bästa. Globala perspektiv - främst hur man ska bedöma förnyelsebara råvaror mot icke förnyelsebara råvaror - måste beaktas.

Förpackningsteknik på 1990-talet kommer att vara en del av distributions- tekniken. Ingen förpackning kommer att kunna väljas och bedömas med av- seende enbart på material eller konstruktion. Effektivitet i distribution, till- verkning samt hantering av förpackningen i hela kedjan - råmaterial till åter- vinning - kommer att utgöra nyckelfaktorer.

Teknologi för återvinning av material finns - även för materialkombinationer. Förutsättningen för att det ska fungera är dock att det finns en infrastruktur att samla in, sortera och ta hand om det sorterade materialet. Avsättning för

det återvunna materialet måste också finnas. Hygien— och bakteriologiska frågeställningar måste i detta sammanhang klargöras.

Omfördelningar i användning av förpackningsmaterial under 1990-talet kan inte uteslutas. Vissa material har redan infrastrukturen runt återvinning upp- byggd. Dessa material kommer att vara vinnare under 1990-talet.

Detta kommer att underlätta förpackningsutvecklingen för papper, glas och aluminium. Däremot kommer i många situationer plasten att möta problem. Plast är ett viktigt material inom förpackningsområdet - och kommer att så förbli - bl a genom att det möjliggör nedbringande av råvarubehov för olika förpackningslösningar genom en avancerad konstruktion av laminat, som är direkt konstruerade för en produkt och dess distribution. Vissa plaster, i första hand PVC, kommer dock att minska i användning för att t ex möjlig- göra användning av andra återvinningsmetoder än materialåtervinning - främst förbränning med energiåtervinning.

Stora insatser måste också göras för att finna avsättning för återinsamlat material. Om detta inte är möjligt kommer materialet ifråga att minska i användning.

Utvecklingen under 1990-talet har ännu många frågetecken, bl a beroende på osäkerheten om hur förpackningsmaterial och -system ska bedömas ur miljö- synpunkt. Men det vore en olycklig utveckling om dagens osäkerhet medför ställningstaganden på marknaden som gör det omöjligt för alla material att konkurrera på samma villkor. Stora forskningsinsatser fordras för att undan— röja sådana hinder.

1. INLEDNING 1.1_ Bakgrund

Valet av förpackningsmaterial och förpackningssystem samt den allmänna förpackningsutvecklingen påverkas i hög grad av samhället, dess värderingar och krav, demografiska förändringar samt marknadens utveckling. '

Modern förpackningsutveckling har givit marknaden nya förpacknings- material och —system som gjort det möjligt att möta krav på produktkvalitet, t ex färska produkter utan konserveringstillsatser. Utvecklingen har gjort det möjligt att erbjuda hållbara livsmedel och bekvämlighet. Material har kombi- nerats för att utnyttja olika komponenters egenskaper på bästa möjliga sätt. Resultatet har blivit ändamålsenliga förpackningar enligt tidens kravspecifi- kationer.

Miljömedvetenheten hos människor har i den industriella delen av världen under senare år börjat påverka valet av förpackningsmaterial, förpackningar och förpackningssystem. Det innebär att kraven på nya förpackningar och förpackningssystem vidgas.

I denna rapport har ett antal experters åsikter om framtidens förpacknings- industri sammanställts. De frågor som ställts till experterna har begränsats till utvecklingen för förpackningsmaterial och förpackningssystem samt hur denna utveckling påverkar industrins struktur och dess sätt att arbeta.

Att redovisa ett antal åsikter om framtidens förpackningsindustri, förpack- ningsmaterial och förpackningssystem, som inhämtats från ett antal utvalda och inom området väl insatta experter.

Undersökningen har omfattat

' litteraturstudier ' seminarier

' besök på Macropack * intervjuer

Rapporten utgör en sammanfattning av det insamlade materialet med vid- hängande referenslista. Som underlag har vid intervjuer och kontakter ett frågeformulär enligt bilaga använts. Endast relevanta frågor, beroende på område av expertis, har använts vid varje diskussion.

2. KONSUMENTEN 2.1 90-talets konsument

Konsumentens behov, krav och värderingar påverkar i hög grad framtidens förpackningar. På 90—talet kommer industrin att möta en konsument som:

' uppträder komplext och flexibelt. Hon (eller han) kan snabbt ändra värderingar och preferenser. Den moderna konsumenten kan ibland handla mycket strategiskt och köpa standardprodukter enligt mottot bästa värdet för pengarna. I nästa stund kan hon vara mycket krävande och inte acceptera annat än något mycket speciellt.

* ställer krav på "nyhetens behag, förändringar och flexibilitet" vilket leder till kortare och kortare livscykler på produkterna.

* inte är lojal. Hon använder produkter och tjänster så länge det är för- delaktigt. Hon bygger nätverk som avviker från de etablerade.

* påverkas i sin konsumtion av miljön. Människor önskar ta ansvar för miljön. Men de vill inte acceptera fastställda normer och regler. De gör det på sitt sätt.

' har fler värderingar gemensamt med sin egen åldersgrupp internatio-

nellt än med föräldrarna i sitt eget land.

Dessa krav och värderingar påverkar såväl marknadsföring som produktval '

(1).

Industri och handel måste anpassa sig till de hastiga förändringarna. De måste komma med nya idéer och bjuda ut nya produkter, där kraven på för- packningar kan variera högst avsevärt.

Förpackningsstorlekar och -utformning kommer också att påverkas av den ökade andelen äldre människor i samhället, antalet förvärvsarbetande familjemedlemmar liksom antalet enpersonshushåll. Enkla standardförpack- ningar behövs liksom avancerade förpackningslösningar t ex för bekvämt till- lagad färdigmat. Ökad kunskap om matvanornas inverkan på hälsan påverkar dessutom utbudet av produkter och detta i sin tur påverkar val av förpack— ningar och förpackningsmaterial (4).

Kapitalvarorna blir också fler, nya intressen t ex under fritiden utvecklas och med detta följer en ny produktpamflett med åtföljande förpackningsbehov.

Antalet förpackningsvarianter kommer att öka och kravspecifikationema kom- mer att bli mer omfattande när industrin ska möta mycket varierande marknads- krav.

Konsumenten i västvärlden tar förpackningar för självklart - eller rättare sagt konsumenten reflekterar inte över varför en förpackning behövs. Hon förut- sätter att varje produkt hon köper uppfyller förväntningar och krav. Samban- det mellan möjligheterna att distribuera en produkt utan skador till ett vettigt pris samt förpackningsutformning är inte allmän kunskap.

Den stora roll förpackningen spelar för skydd av produkter under distribu- tion är betydligt mer uppenbar i utvecklingsländerna där ca 50% av livs- medlen förstörs p g a dåliga förpackningar. I Sovjetunionen är motsvarande siffra 30% jämfört med den industrialiserade världen där det bedöms att endast 2% av livsmedlen förstörs p g a dåliga förpackningar (2) (3).

En medvetenhet om förpackningstyper och förpackningsmaterial och hur de används håller dock på att utvecklas i anslutning till ett ökande miljöintresse. Förpackningarna har blivit en symbolfråga för "det miljöansvariga samhället".

Förpackningen ska skydda produkten, ge information och bekvämlighet - men utformas optimalt med hänsyn till all den kunskap och de begränsningar sam- hälle och industri ålägges för att inte påverka framtidens utveckling.

3. FÖRPACKNINGSINDUSTRIN

3.1. Dynamik och strategi

Förpackningar är en viktig del av dagens transport- och logistiksystem. Från att huvudsakligen ha fungerat som skydd av produkt och omgivning under distribution och underlättande av hanteringen så har förpackningen tilldelats allt fler funktioner. Den funktion som uppmärksammats mest under senare år är den säljande funktionen. Genom ett avancerat tryck på förpackningen fungerar den som) en "tyst försäljare".

Ökade krav på förpackningsfunktioner har medfört att en klar förändring i materialanvändningen kan iakttagas genom åren. Mer eller mindre alla material kan användas i förpackningar, men möjligheter att skräddarsy vissa material till olika behov har ökat användningen av dessa på andra materials bekostnad. Distributionskostnaden har också påverkat valet av förpack- ningsmaterial. De lätta och tunna materialen har givit vikts- och volymför- delar, som bidragit till en positiv utveckling. Se fig 1.

Paperboard. 25 %

Figur I : F örpackningsmatenhlanvändning i Europa

Materialen skräddarsys idag allt eftersom behoven och kraven blir kända. Ökad kunskap om t ex samband mellan livsmedelskvalitet, lagring, hållbarhet och distribution samt förpackningsutformning har öppnat och öppnar möjlig- heter att förbättra produktkvaliteten genom rätt förpackningsval.

Men det helt grundläggande skälet till förändringar i materialanvändningen är att funktion/kostnadsrelationen radikalt förändrats med tiden på grund av denna utveckling av nya material eller kombinationer av material (5).

Konsumenternas snabba förändringar i intressen och smak samtidigt som de ställer krav på både standardprodukter och specialprodukter, som kan leve- reras med kort varsel och stor säkerhet, har medfört att industrin av nödvän- . dighet måste ändra sitt sätt att arbeta. Industrin kommer att tvingas lära sig det japanska sättet att arbeta: "halvera tiden, halvera kostnaden, halvera arbetsinsatsen - och utan fel" (7).

Det innebär att TQM (Total Quality Management) blir ett nödvändigt kon- cept att arbeta efter för överlevnad.

Stora investeringar erfordras i produktionsutrustning som snabbt kan ställa om produktionen från order till order samtidigt som produktionen inte störs.

Investeringarna är också viktiga då en kostnadseffektiv produktion erfordras för att möta konkurrensen i och med den Europeiska Gemenskapens genom— förande av den inre marknaden.

Investeringar i nya produktionsanläggningar kommer naturligtvis att kosta pengar, men det viktiga är att maskiner, material och produkter utvecklas för

. att möta marknadens behov. Många maskinleverantörer till förpacknings-

industrin är små och har inte alltid haft finansiell styrka att driva den utveck- ling som borde ha genomförts. Därför kommer man att se en ytterligare rationalisering och hopslagning av denna industrigren för att den ska klara framtidens åtaganden.

När funktionskraven på förpackningarna pressas uppåt ställs också mer krav på utvecklingsresurser för att tillverka dessa förpackningar (5).

Anpassning och optimering av förpackningsmaterial och -konstruktion till olika produktbehov fortsätter samtidigt som funktionskraven ökar.

Ledningen och stymingen samt produktionsapparaten måste utvecklas för att klara denna utveckling. _Som en direkt konsekvens kommer vade Firetag som deltar i utvecklingen att kräva en större marknad för sina produkter för att få tillbaka satsade utvecklingspengar.

3.2. Industristruktur

Den europeiska gemenskapen, EG, i vardande kommer 1993 att omfatta mer än 320 miljoner människor. Men om man räknar efter har europamarknaden ett potentiellt invånarantal av omkring 700 miljoner människor (6). Detta kommer att innebära att Europa förändras ur industrins synpunkt. Markna- den blir större. Sammanslagningar av företag kommer att ske varje dag. Industrin kommer att rationalisera och koncentreras (6).

De stora företagen koncentrerar sina inköp till centrala enheter. För att upp- fylla kraven på den europeiska marknaden samordnas också distribution och produktion. Och som en konsekvens samordnas både produkt- och förpack- ningsutvecklingen (8). Stora företag som Procter & Gamble och Unilever kommer därmed att ställa krav på samma servicenivå överallt i Europa samt på en produktgemenskap som endast 5 k paneuropeiska leverantörer (leverantörer som finns i ett stort antal europeiska länder) kan klara.

På livsmedelsförpackningssidan har de senaste åren två mycket dominerande livsmedelsförpackningskoncerner, Pechiney och CMB, båda med bas i Frankrike, bildats (9). På transportförpackningsområdet har dramatiska för- ändringar skett inom wellpappindustrin, för det förpackningsmaterial som utgör 70% av alla transportförpackningar. Se tabell 1 (5).

Företagens storlek har både dubblerats och tredubblats. Förutom storlek har transportförpackningsföretagen fått kontroll över hela produktionskedjan - från råvara till återanvändning av returfiber - och kan därigenom få goda möjligheter att möta varierande och ökande marknadskrav.

Resurserna som de här stora företagen får möjlighet att ställa till förfogande omfattar inte enbart förpackningar, förpackningsmaterial och -system utan olika servicekoncept kommer att bli väsentliga delar av "produkten". Utveck- , lingsresurser kommer att helt enkelt erbjudas som en del av servicen.

Inte enbart de stora kunderna kommer att få tillgång till utvecklingsresur- . serna. Det intressanta är att samtidigt som förpackningstillverkarna behöver : täcka många länder med sin verksamhet för att betjäna de stora tillverkarna, så behövs samtidigt en regional täckning för att uppfylla de unika krav som

olika länder eller regioner och mindre kunder ställer. Utvecklingen placeras centralt, men produktionen blir lokal. !

Tabell ]: Strukturella förändringar inom transportförpackningsindustrin iEuropa 1986 » 1989, tusen ton (5)

Köp under tiden 1986 - 1989 Företag Wellpapp- Wellpapp- Råmaterial-

produktion kapacitet kapacitet J_efferson Smurfit Group

1986. Cellulose du Pin

ASSI

International Paper (Europe)

De mindre förpackningsföretagen kommer sällan att spela en avgörande roll för att lösa olika marknadsproblem och möta nya marknadskrav - därtill är utveck- Iingskostnadema alltför stora. De små förpackningsanvändarna kommer dock att få tillgång till de utvecklingsresurser som måste växa fram inom förpack- ningsindustrin för att möta framtiden. Förpackningsproduktion kommer också att vara lokaL

3.3 - Samarbete förpackningskund - förpackningsleverantör - råmaterialtillverkare

Traditionellt tas en förpackningslösning fram genom att en kund kontaktar en förpackningskonverterare, som i sin tur föreslår en förpackningslösning baserat på egna produkter och egen produktion. Detta räcker inte alltid idag.

När en kund blir stor har hon ökade möjligheter att påverka utvecklingen genom att helt enkelt kontakta de olika aktörerna i förpackningskedjan. Det

packande företaget kan t ex kontakta råvaruleverantören och tillsammans med honom utveckla ett material. Därefter kontaktar kunden förpacknings- konverteraren och specificerar både material och pris på material. Denna utveckling har redan konstaterats (14). Styrkeförhållandena mellan de olika aktörerna förändras. En liten förpackningskonverterare får begränsade möj- ligheter att påverka de lösningar som erbjuds. I stället för att tidigare ha kunnat arbeta med både material och konstruktion, begränsas aktionsramen.

Företag som är integrerade har fler utvecklingsmöjligheter i samarbetet med de stora kundema.

3.4. Samarbete förpackningsleverantör - förpacknings- användare - distribution

Förpackningsleverantörema kommer i än större utsträckning än idag att er- bjuda rätt förpackning vid rätt tidpunkt. Produktion och distribution måste då samordnas så att denna typ av service inte medför extra kostnader. Ett sys— tem som endast fungerar genom att lager förflyttas från förpackningsanvän- dare till -leverantör kommer förr eller senare att ta död på ambitiösa affärs— utövare (5).

Distributionssamordning erbjuder möjligheter för alla inblandade, men för- utsättningen är att ett samarbete utvecklas, t ex genom att:

' leverantörens och kundens logistiksystem behandlas som ett gemensamt totalsystem

' mycket låga lager hålls genomgående hos alla inblandade parter

' leverantören arbetar i ökande grad med kundens produktionsplan som underlag ' utnyttja JIT i de fall det ger den lägsta gemensamma kostnaden ' ha gemensam optimering av distributionskostnadema när det är möj- 1 ligt och önskvärt ? ' ha logistisk planering, i förekommande fall på europeisk nivå (6). *

Samarbete blir väsentligt mellan förpackningstillverkare och -användare för att uppnå kostnadseffektivitet.

3.5 Förpackningars marknadsutveckling

I många studier har sambandet mellan ekonomins utveckling och förpack- ningsutvecklingen betonats.

Spekulationerna och konsekvensutredningama är många om genomförandet av europagemenskapens inre marknad 1992/1993. De ska inte upprepas här, men det kan konstateras att de olika spekulationerna vanligtvis slutar i en långsiktig positiv utveckling för europamarknaden. Förpackningsindustrins utveckling har under många år följt BNP's utveckling. Det kan den förväntas tonsätta göra (5).

Hur expansionen kommer att se ut är dock idag osäkert sedan miljökraven börjat få stor inverkan på förpackningsutvecklingen. Miljökraven kan för- ändra olika materials tillväxt mycket radikalt (10).

Även om mängden förpackningsmaterial inte kommer att öka i stor omfattning så kommer värdet att öka och troligen motsvarande BNP (5).

4. FÖRPACKNINGSTILLVERKNING

Tillverkning av förpackningar är huvudsakligen kundorderstyrd. Traditionellt har orderserierna varit långa. Men produktutbudets vidgning har minskat orderstorlekarna under senare år. Utvecklingen kan väntas fortsätta.

Speciellt inom transportförpackningsindustrin har det under ett antal år vuxit fram små företag som specialiserat sig t ex på avancerad tryckning och till- verkning av korta serier av specialförpackningar. De stora förpacknings- konverterarna hade inte tillräckligt snabbt anpassat sig till marknadens krav utan var ännu till för kort tid sedan till stor del produktionsinriktade med långa omställningstider och långa serier som bas.

Idag och i ökad utsträckning i framtiden kan man förvänta sig att maskinut- veckling och utveckling av elektroniska managementsystem för styrning av produktion och leverans förändrar konkurrensen.

Stora förpackningstillverkare satsar med modem utrustning på att klara marknadens behov av såväl enkla standardförpackningar som komplicerade specialförpackningar samt korta och långa serier.

Små förpaclatingstillverkare kommer att ha kvar nischer, men konkurrensen ökar.

4.1. Krav på förpackningstillverkningen

Den packande industrin önskar:

' material och förpackningar "fit for use"

' kravspecifikationer som har sammanställts i samarbete mellan kund och leverantör '

' material och förpackningar som tillverkats i en styrd process med jämnhet i väsentliga egenskaper

* att all provtagning ska vara klar hos leverantören. Varje leverans ska kunna få ett certifikat på kvaliteten

' kräva kvalitetssystem som lever upp till bestämda krav såsom ISO 9000 hos förpackningsföretag som vill fortsätta som leverantör

' samarbete för att nå kraven

' stort utbyte mellan teknisk personal

* dagliga kommunikationsmöjligheter på alla nivåer i företaget (6).

Det är ett komplext arbete att hantera och organisera en konvertering av förpackningar. Ofta har fabriken ett stort antal kunder, vilka alla har olika krav och prioriteringar. För att klara det nära samarbete som allt fler kunder kräver kommer i framtiden databaserade managementsystem att finnas hos förpackningskonverterarna/ tillverkarna för direkt dialog med kunderna och styrning av produktionen. Idag finns det CAD, CAM, CIM hos många före- tag. Men de måste kopplas samman för att ge de resultat som är nödvändiga för att möta marknadens krav.

Kunden ska kunna följa konstruktionsarbetet och samtidigt få information om när en leverans är planerad. Om förändringar sker kan kommunikation mellan parterna genast anpassa leveranstider, tryckförändringar göras etc.

Återigen är det de stora företagen som har resurser att satsa på utveckling av den typ av service förpackningsköpama önskar. Service kommer att bli del av priori- terad teknologi.

5. INPACKNINGSSYSTEM 5.1 Packning av livsmedel

Packning är ett naturligt och nödvändigt moment i anslutning till produktio- nen av livsmedel. Ofta betraktas förpackningssystem för livsmedel som en del av produktionen snarare än en del av den interna materialhanteringen.

Dagens inpackningssystem för livsmedel är huvudsakligen väl automatise- rade. Behovet av effektiva materialhanteringssystem från produktion till kon- sumtion har dessutom medfört framtagning av halv- och helautomatiska inpackningslinjer för transportförpackningar i direkt anslutning till packning av konsumentförpackningen.

Marknadens stora rörlighet spelar stor roll i val av förpackningssystem. Detta innebär att packlinjer idag och ännu mer i framtiden måste ha mycket stor flexibilitet. De ska kunna hantera olika förpackningsstorlekar liksom olika material. En förpackningsmodifiering kan annars medföra stora förändringar i packlinjen. Om planeringen inte är långsiktigt korrekt kan stora extrakost— nader uppstå.

Trender som kan iakttagas på maskinsidan är:

' ökade säkerhetskrav vid användning av maskinerna

' managementsystem för samordning av produktions- och packnings- linjer

' krav på homogenitet i material och förpackningar samt produkt för att kunna hålla en jämn och effektiv produktion

' effektiv produktion, men inte högre hastigheter till varje pris - till- gängligheten spelar avgörande roll för resultat och kostnad

' anpassning av linjerna så att produktionen inte stannar p g a brist på ingående material

' minimering av ställtider

' anpassning av maskinlinjerna till människorna ur ergonomisk syn- punkt samt

Bilaga 4 13 l l i l l

' möjligheter för grupper av maskiner att kontrolleras och anpassas direkt av maskinoperatörema. Expertsystem av olika slag ökar i användning

' planeringen läggs direkt på maskinoperatörema, vilket påverkar

såväl utbildningen av personalen som organisationen (12) (13).

5.2. Packning av verkstadsprodukter

Idag finner man på verkstadssidan att det i väldigt många fall återstår ett utvecklingsarbete att bygga halv- och helautomatiska packningslinjer. Ännu görs mycket manuellt. Den stora svårigheten har varit och är att serierna ofta är för korta vilket gör det ekonomiskt svårt att motivera en automatisering.

De stora tillverkningslinjerna, t ex TV-apparater och mikrovågsugnar, har däremot alla mycket avancerade packningslinjer med långt driven automati- sering.

På transportförpackningsområdet gäller det därför för förpackningsleveran- törema att finna lösningar, som kan uppfylla de moderna kraven på effektivi- tet och god och meningsfull arbetsmiljö samtidigt som de är flexibla. Stan- dardmaskiner kompletteras med komponenter för fyllning och resning som anpassats till produkt och förpackning.

Förpackningsleverantören kan också finna okonventionella lösningar som ställs till förfogande för kunden. Han kan t ex ställa resningsmaskiner till för— fogande om kunden har stora produktionsvariationer och maskinerna kan användas på flera packningsställen under en säsong. Sådan typ av service kommer att utvecklas (5).

Överhuvudtaget kommer lösningarna att anpassas efter behov och förutsätt- ningar.

6. FÖRPACKNINGAR OCH MILJÖ

6.1. Marknadens krav

Förpackningar har blivit ett ett fokuserat område i anslutning till den ökade medvetenheten och intresset för miljö ivårt samhälle. Det är starka grupper som driver förpacknings- och miljöfrågor. Miljöfrågoma kommer också att ha

avgörande inverkan på den framtida förpackningsutvecklingen (22) (24) (25).

Men det är inte bara förpackningen som sådan som intresserar utan medve- tenheten om våra ökande soptippar. Finns det plats för dessa i framtiden, var ska de ligga och hur ska de skötas? .

6.2. Lagstiftning

Den lagstiftning som idag utarbetas i Europa baseras på en politisk och social bedömning att många av dagens förpackningar inte behövs samt att de utgör ett problem på avfallstipparna.

6.2.1 Europeiska Gemenskapen Bakgrunden till det direktiv som för närvarande utarbetas vid kommissionens miljödirektorat DGXI avseende förpackningsavfall är behovet att minska antalet avfallstippar. Europa saknar utrymmen. För att kunna minska avfalls- mängderna har en "avfallshierarki" utvecklats, nämligen i första hand en minskning av materialmängderna i förpackningarna (source reduction), i andra hand återanvändning och återvinning (reuse and recycling), därefter förbränning med energiåtervinning (incineration) innan de sista resterna sedan går till soptippen (landfill). Kompost är också en metod som diskuteras som ett alternativ för behandling av avfall.

I några länder är förbränning för närvarande inte möjlig. Dålig teknik i gammal utrustning har skapat skepticism.

Förpackningsindustrin stöder arbetet med att begränsa avfallsmängderna i samhället. Därför koncentreras mycket av förpackningsmaterial- och för- packningssystemutvecklingen till att så effektivt som möjligt utnyttja mate-

rialen, att konstruera förpackningar där minsta möjliga material användes samt till att återvinna material efter användning.

Industrin stöder arbetet med att begränsa förpaclmingsatgfallet.

6.2.2. Europas länder

Lagstiftningen i Europas länder går i samma riktning som EGs direktivför- slag. Dock finns det skillnader i detaljer samt tidplaner. De har dock ingen inverkan på förpackningsutvecklingen.

De stora företagen planerar sin utveckling med utgångspunkt från de krav som ställs i länder med den mest krävande marknaden.

6.3. Minskning av materialåtgång

Under många år har industrin arbetat med att effektivare utnyttja materia- len. Utvecklingsarbete inom material- och processområdet har t ex åstad- kommit en kontinuerlig reduktion av väggtjockleken på burkar. "Neck-in- teknologin" har också gjort det möjligt att minska väggtjockleken ytterligare (19). Ett exempel:

Jämfört med 1972 producerar en burktillverkare 34% fler burkar idag från samma mängd råmaterial (27). Ett annat exempel: Idag har ett papper med ytvikten 186 g/m2 motsvarande styrka som ett papper med ytvikten 200 g/m2 för fem år sedan.

Till dags dato har utvecklingsarbetet på materialsidan åstadkommit mycket mer för att minskaavfallsmängder än återvinning (27). Dagens marknadskrav kommer att ytterligare påskynda denna utveckling.

Industrin kommer att fortsätta - med allt större insatser - att bringa ner erforder- liga materialmängder i förpackningarna med bibehållen funktion.

6.4. Återvinning av material

Återanvändning och återvinning är goda metoder att undvika avfall. Genom användning av material flera gånger minskar avfallet, men varje systern kommer att i slutändan ge ett icke användbart material, som lämnas på en

tipp.

Glas och pappersbaserade förpackningar har en fördel jämfört med andra material eftersom det redan finns etablerade insamlings- och sorteringssys- tem.

Det finns också etablerad teknologi att ta hand om det återvunna materialet, och att återanvända det.

Aluminium har också framgångsrika återvinningssystem. Allt återvunnet material kan gå direkt ini ny förpackningsproduktion.

För plastmaterial är återvinning ett betydligt svårare problem. Det finns idag några insamlingssystem inom industri och handel. Men detär mycket svårt om inte omöjligt att utan specialkunskap identifiera en plast. Stora forsk- ningsresurser sätts för närvande in för att finna metoder att identifiera plas- ter och göra det möjligt att sortera dem.

Många experters bedömning är att vissa plaster kommer att återvinnas, t ex PE och PVC. Men det stora antalet förpackningar måste förbrännas för att minska avfallsmängderna (25).

Närhelst man talar om återvinning är det också viktigt att komma ihåg att det inte enbart är fråga om infrastrukturen i insamlingen som har betydelse för återvinningen. Det är minst lika viktigt att det existerar bruk.och fabriker som kan ta hand om materialet. Även här har papperet en fördel i förhållan- de till övriga material (5).

Det finns teknologi att ta hand om andra material än glas, papper och alumi- nium. Det enda som händer är att när materialen blir mer komplexa, så blir återvinningsteknologin mer komplicerad. Men den finns. T ex kan PE sepa— reras från papper och kartong (5). Men det är inte en teknik som finns i varje bruk idag och därför skapar sådana material problem. Hur kan man styra kombinerade material till industrier med den rätta tekniken?

Omfattande investeringar måste göras innan industrin kan uppfylla markna- dens krav. Det är alltså en fråga om tid. Under tiden kan marknadens krav tvinga fram andra lösningar vilket kommer att påverka fördelningen mellan olika material.

Telmologin för att använda återvunnet material finns. För att få återvinning att fungera fordras dock infrastruktur att samla in, sortera och att ha fabriker som kan ta hand om materialet. Avsättningsområden måste också finnas.

6.5. Kontamination av återvunnet material

I återanvändning erfordras omfattande diskning eller desinficering och i åter- vinning sterilisering, speciellt för livsmedel.

Det stora problemet idag vid återvinning av material är kontaminations- frågorna. I ett system för återvinning av material ärinte alltid källan känd. Vad har de ursprungliga förpackningarna använts till?

Lagstiftningen ärinte entydig i alla europeiska länder. Enligt de flesta reglerna får idag enbart nyfiber eller återanvända fibrer från känd källa användas. Ökad återvinning kommer att tvinga fram utveckling och använd- ning av returfibrer i livsmedelsförpackningar, men idag får det inte ske. Det kommer att ta tid innan nya regler har utarbetats så att återvunna fibrer mera allmänt kan användas. Dessutom fordras ett utvecklingsarbete, så att denna utveckling inte får konsekvenser på t ex folkhälsan.

Förutom kontamination för livsmedel så kan likartade problem uppstå för läkemedel och sjukhusutrustning.

IGara regler erfordras för hur återvunnet material får användas.

6.6. Hygien

Hygienfrågor har också stor betydelse. Lagstiftningen arbetar med minime- ring av förpackningar å ena sidan. Å andra sidan skrivs lagar som kräver för- packningar t ex på sjukhusen för att klara bakteriologiska och hygieniska krav. '

Hygien- och bakteriologiska krav har prioriterats av förpackningsindustrin före reduktion av förpackningar och förpackningsmaterial samt återvinning.

6.7 Miljö och funktion

Återvinning är en metod att minska avfall. Idag råder ibland uppfattningen att återvunnet material helt kan ersätta nytt material. Inom vissa områden är detta säkert fallet, t ex för aluminium. Men på fibersidan är det inte så.

Vid återvinning av fibrer gäller två saker:

' Dagens returfiber håller en hög klass i Europa på grund av en viss andel nyfibrer. Minskar andelen nyfibrer minskar materialstyrkan som måste kompenseras med fler återvunna fibrer.

Det finns studier som visar att man för att åstadkomma samma styrka på ett nyfiberrnaterial och ett returfibermaterial måste ha 10-15% mer material i det senare (8). Det påverkar distribution och volym och i sin tur miljöbalansen.

För att klara marknadens krav erfordras därför en balans mellan åter- vinning samt minimering av materialmängd (8).

' Studier har visat att det inte är säkerställt om det ur global miljösyn- punkt är det bästa att sikta mot mycket höga insamlingskvoter (23). C02-balansen kan kanske bättre hållas med lägre återvinningskvoter?

Det är viktigt att fastställa väl awägda nivåer, så att förpacknings- industrins utveckling främjar miljön.

Industrins återvinningsarbete måste kompletteras med forskning för att ge underlag för optimering av resurserna ur miljösynpunkt.

7. FÖRPACKNINGSSYSTEM 7.1 Systemkomponenter

De förpackningssystem som användes för packning av produkter kan delas upp i sina komponenter:

' förpackningstyper ' förpackningsmaterial * kombination förpackningstyp / material / metod

Idag sker valet av förpackningsmaterial och förpaclmingssystem baserat på tekniska kravspecifikationer och värderingar samt ekonomi. I framtiden kommer valet att kompletteras med miljöanalyser och -värderingar.

7.2. Förpackningstyper

För konsumentförpackningar är de dominerande förpackningstyperna blister- förpackningar (en kartong på vars ena sida en termoformad plastbubbla har fästs), burkar, film (flexibla) förpackningar, flaskor, hinkar, kapslar, patroner, påsar, säckar, tråg och tuber (15).

För transportförpackningar finns det slitslådor. wrap-aroundlådor, säckar och speciallådor (15).

Valet av förpackningstyp baseras på produkt, packningsmetod och distribu- tionsmetod.

Förpackningar kan vara engångs— eller returförpackningar. Det är snarare förpackningsmaterialet än förpackningskonstruktionen som avgör om för- packningen kan användas en eller flera gånger.

Utveckling av förpackningskonstruktionema påverkas av innovationer inom material och distribution.

7.3. Engångs- eller returförpackningar

Förpackningssystemen utgör en vikti g del av all distribution. Det innebär att val av av förpackningssystem inte kan ske skilt från val av distributionssystem och vice versa. Så mycket som 2/3 av de totala distributionskostnadema på- verkas av val av förpackning. Förpackningsmaterialet och förpackningen ut- gör 4% av distributionskostnaden. Men sedan påverkar förpackningssystemet 43% av transport- och hanteringskostnadema och 53% av kringkostnaderna

(16).

Val av förpackningssystem av engångs- eller returtyp är därför helt beroende av det rådande logistiksystemet (17).

I den "gröna debatten" framförs ofta argumentet att returförpackningar år ett bättre alternativ. I praktiken kan man inte göra sådana generella bedöm- ningar just på grund av kopplingen till logistiksystemen. Bedömning måste göras i varje enskilt fall. Både ekonomi- och miljöbedömning såväl som rek-— nisk bedömning måste göras för hela systemet (23).

Bedömningen på flera marknader är att någon större omfördelning mellan engångs- och retursystem inte förväntas (25). Skillnaderna mellan miljöeffek- terna är så små att det är ekonomin som avgör.

Engångsförpackningar kommer även i framtiden att vara viktiga komponenter i distribution av varor. Returförpackningssystem kommer endast att vara intres- santa i vissa slutna system (transporterna går i bestämda Ieveransslingor i jämna högfrekventa system - t ex öldistribution och inleverans till bilindustrin).

7.4. Miljöbalansstudier

Val av förpackningsmaterial och förpackningssystem har av allt flera företag börjat baseras på miljöbalansstudier (2)(26).

Det finns ett antal kommersiella miljöbalansmodeller. Ännu råder dock ingen konsensus om hur en modell ska se ut, vilka systemgränser som ska dras, hur funktion hos förpackningen ska bedömas, hur förnyelsebara råvaror ska bedömas i förhållande till icke förnyelsebara råvaror - för att ge några exempel. Ett antal forskningsanslag har därför beviljats i olika länder för att få fram tillräckligt med kunskap inom området.

Till dess att modeller finns som kan accepteras av såväl forskare som industri kommer varje analys av en förpackningslösning att ifrågasättas som en parts- inlaga.

Till detta kommer att det är nödvändigt att finna värderingsmetoder för de resultat som kommer fram.

Resultatet av bristen på accepterade modeller för miljöbalansstudier har idag på marknaden varit att olika företag kommer fram till helt olika resultat. Det kan, i enlighet med resonemanget ovan, vara helt riktigt. Men jämförelser är omöjliga eftersom man sällan använt samma modell. I ett fall kan ett företag bedöma ett plastmaterial som det riktiga ur miljösynpunkt och ekonomi (2), medan i ett annat fall beslutet varit precis tvärtom (26).

Resultaten kan vara helt riktiga på grundval av de distributionssystem som användes. Men exemplen visar på svårigheten att dra generella slutsatser.

Intressant är också att miljöbalansstudierna kan visa på detaljer som visar stora skillnader mellan olika förpackningsmaterial och förpackningssystem. Men när man sedan summerar alla detaljer, så blir skillnaderna ofta inte stora.

Miljöbalansstudier användes idag för utvecklingsändamål (5). Företag kan satsa på utveckling av enstaka funktioner och egenskaper, som marknaden efterfrågar och då använda balanserna att jämföra detaljer.

Om hänsyn tas till hela förpackningens livscykel visar miljöbalanser av material- och distributionssystem att det blir små skillnader mellan systemen. Det avgörande är ofta små detaljer, t ex om returförpackningen tvättas eller ej och i så fall hur (23). Någon större omfördelning mellan engångs- och retursystem är därför inte att vänta, helt enkelt på grund av att det är för små skillnader mellan miljöaspekterna och därför får ekonomin styra valet.

Miljöbalanser kommer att vara viktiga i framtiden för utveckling och val av för- packningsmaterial och förpackningssystem.

har under många år i hög grad baserats på konsumenternas krav på bekväm- lighet, tekniska utvärderingar samt ekonomiska bedömningar. Under senare år har miljöaspekterna kommit med som en mycket betydelsefull faktor, något som bedöms ha en mycket stor inverkan på användning av olika för- packningsmaterial och deras utveckling (17) (18). Vid diskussionerna inför denna rapport har det nästan genomgående varit just miljöfrågorna som helt dominerat.

Val av förpackningsmaterial påverkas av idag av dagligvaruhandeln, konsu- menterna och politikerna. Dessa gruppers uppfattning av olika material samt existerande system att återvinna materialen tillsammans med lättheten att återvinna kommer att i hög grad påverka materialvalet. "Miljövänlig" för- packning provocerar kritik medan "miljöansvarig" förpackning skapar trovär- dighet (18).

Existensen av återvinningssystem kan ha avgörande inverkan på vilket mate- rial som väljs.

Svårigheterna för förpackningsanvändare och -konstruktörer är att kunska- pen ännu inte är tillräckligt god för att ett väl balanserat beslut ska kunna tas.

7.5.1. Konsumentförpackningsmaterial

Glas Glas kommer att finnas som ett viktigt material för vissa produkter även i framtiden. Användningsområdena kommer dock att koncentreras mer och mer till områden som traditionellt fordrar image, genomskinlighet och åter- förslutbarhet eller god barriär mot fukt och syre. Nya förpackningskonstruk- tioner utvecklas och materialen blir lättare med ny produktionsteknik.

Materialet har vunnit visst intresse i mikrovågsförpackningar eftersom kon- tamination mellan förpackning och livsmedel inte vållar några problem. Men materialet kommer även i framtiden att möta stor konkurrens från främst , plastmaterial (19)(20). Däremot kan materialet inom vissa områden bli intressant att använda, helt enkelt för att det redan finns existerande återvin-

7.5. Förpackningsmaterial

Alla material användes i förpackningar. Utvecklingen på materialområdet

ningssystem och det finns begränsade möjligheter att bränna materialet. i

Exempelvis har det funnits intresse för glasflaskor i sjukvården (21) i Tyskland på grund av att det finns glasåtervinning, men förbränningskapaci— tet saknas. Om förbränningskapaciteten fanns skulle man elda upp förpack- ningen och fortsätta använda papper/plast.

Glas kommer att fortsätta ha stor betydelse inom vissa områden. Materialet kan inom vissa områden ersätta plast. Distributionsanalyser, ekonomi och miljö- balansstudier avgör.

Plast Plasten har mycket snabbt vuxit i användning, bl a på grund av dess goda och varierande permeabilitetsegenskaper, men också på grund av den låga vikten och därmed lägre distributionskostnader. Papper har fortsatt att vara ett intressant material genom sina styvhetsegenskaper. Kombinationer mellan papper och plast har dessutom ökat applikationsmöjlighetema för båda materialen. Listan på nya material kan göras lång, speciellt på plastsidan och i kombinationer papper/ plast. Som en övergripande trend har glas, metall och trä varit förlorarna.

Bulkplastmaterialen, PE (polyeten), PP (polypropen), PS (polystyren) utgör en del av stommen i de förpackningsmaterial som kommer att fortsätta sin tillväxt. Men antalet varianter kommer att öka. Egenskaper och karaktäris- tika för de enskilda materialen blir inte entydiga (9).

Inom de 5 k prestandaplasterna, där man kan få fram speciella egenskaper hos materialen, t ex syrgasbarriärer, så ökar också alternativen. Inom områ- det prestandafilmer kommer också nya material, t ex kiseloxidfilmer. Denna typ av material är dyrbara och appliceras i mycket tunna skikt. Förpacknings- materialen kommer att i ökande utsträckning skräddarsys (9).

Det mörka moln som ligger över plastförpackningsutvecklingen är återvin- ningen. Identifieringen av plaster har ännu inte lösts. Insamlings- och sorte- ringssystem saknas för konsumentförpackningar. Forskningen är intensiv. Det är uppenbart att det måste utvecklas en balans mellan den samhälleliga och ekonomiska nyttan av nya material, produktkvalitet, hygien, produktsäkerhet samt återvinnbarheten för att plastindustrin ska åtnjuta en fortsatt mycket positiv utveckling (22).

Plastindustrin har för vissa applikationer tagit fram plastmaterial som är "biodegrabla". Området åtnjöt stort intresse för ett antal år sedan. Numera är

bilden lite mer nyanserad, eftersom återvinning blivit ett intressant sätt att minska avfall. Det är dock klart att material av denna typ har sin nisch. Det finns produkter man inte vill ha in i återvinningskedjan av t ex hygieniska skäl.

Plastmaterial kommer att fortsatt spela en viktig roll inom förpackningsområdet. Återvinningsfrågoma kommer dock att få stor inverkan på hur utvecklingen kommer att se ut. Det är också en fråga om hur andra material kan ersätta plast och visa goda data i miljöbalansstudier.

Laminat Laminat (två material som t ex klistrats ihop) har givit möjligheter till minskning av mängden förpackningsmaterial i olika förpackningssystem. Denna utveckling har haft större inverkan på miljön än återvinning hittills har gjort. Troligen kommer det även i framtiden att bli en fråga om balanse- ring mellan utnyttjande av material och återvinning. Laminat kommer därför även i fortsättningen att spela en stor roll inom förpackningsområdet. Spe- ciellt intressant är därvid utvecklingen av supertunna material, som applice- ras med ny teknik som t ex plasmabehandling.

Laminat har sin givna plats inom förpackningsområdet. Framtagning av nya material kommer att fortsätta I utvecklingsarbetet kommer dock mer insatser att användas för att göra materialen återvinningsbara.

Metall De dominerande användningsområdena är öl, läskedrycker och livsmedel. Nya användningsområden är viktiga för vidareutveckling av metallförpack- ningarna. Men även här är det avgörande hur återvinningen klaras. Exempel har givits under punkt 6.3 ovan på det utvecklingarbete som idag och i fram- tiden bedrivs.

Process- och konstruktionsutvecklingen fortsätter.

Aluminium Aluminiumförpackningars framtida utveckling kommer i stor utsträckning att styras av uppfattningar om återvinningsmöjligheter och om energiförbruk- ning vid förpackningars tillverkning. Idag har man i många länder genom etablerade återvinningssystem nått mycket höga återvinningsnivåer. På så sätt minskar materialbehovet samt energiåtgången i förpackningsframställ-

ningen (27).

Processteknologin kommer att vidareutvecklas liksom konstruktionsinsatsema för att vidareutveckla produkten.

Papper och kartong Utvecklingen för papper och kartong påverkas av de konserveringsmetoder och förpackningssystem som utvecklas för livsmedelsförpackningar. Inom förpackningssystem för mikrovågsugnsområdet finns t ex stora möjligheter. Pappers- Och kartongförpackningar gynnas också av den goda image de har hos konsumenterna samt att papper och kartong redan idag återanvänds i etablerade återvinningssystem. Utveckling på pappers- och kartongområdet går i första hand mot utveckling av förpackningssystem med kombinationer av papper— och plastmaterial anpassade till marknadens olika krav (24).

Pappers— och kartongindustrin har dessutom forskningstraditioner, vilket innebär att det finns möjligheter att snabbt utveckla avancerade värderings- metoder för att ytterligare minska användningen av råmaterial.

Pappers- och kartongindustrin kan idag möta marknadens alla olika krav ur teknisk och miljösynpunkt.

Dock måste utvecklingsarbetet fortsätta för att utnyttja råmaterialen på bästa sätt. Processerna för tillverkning erfordrar också att forskningen fortsätter för att möta fi*amtidens miljökrav.

7.5.2. Transportförpackningsmaterial

Det helt dominerande materialet för transportförpackningar är wellpapp, som står för 70% av förpackningsvolymen.

Papper och wellpapp Det finns redan etablerade återvinningssystem. Redan idag återvinns 80% av wellpappen. Utvecklingen förväntas därför vara positiv eftersom materialet redan idag uppfyller de flesta politiska kraven på återvinning.

Papper är dessutom en förnyelsebar råvara, vilket gör att konsumenterna i olika studier värderat papper som det bästa materialet ur miljösynpunkt (2).

Papper och wellpapp är idag mycket intressanta material Får att möta vidgade marknadskrav. Återvinningssystem finns redan liksom resten av nödvändig infrastruktur.

Utvecklingsinsatser erfordras dock för att bättre än idag konstruera optimala för- packningar med bästa utnyttjande av råvarorna

Solidpapp

Solidpapp har samma positiva image som papper och wellpapp. Dock lami- neras den ofta med PE-liner för de mest intressanta användningsområden frukt och grönt. PE-liner accepteras inte idag i återvinningssystem av skäl som angivits ovan, vilket medför att solidpapp måste utvecklas för att åtnjuta motsvarande utveckling som papper i allmänhet.

Solidpapp är ett material som är intressant för vissa områden, t exfrukt och grönt. Dock måste återvinningsfrågan för de belagda materialen lösas för att materialet ska få en utveckling.

Plywood Plywood kan vara både engångs- och returförpackningsmaterial beroende av

det logistiksystem som används. Materialet har sin nisch, men möter kon- , kurrens av lättare material, framför allt wellpapp.

Plywood kan utvecklas med avseende på material och konstruktion och vinna intresse som returförpackning. ,Det är ett material speciellt användbart för verkstadsindustrin.

Trä

Samma aspekter kan läggas på trä som på plywood. Det har ur miljösynpunkt ännu bättre image än plywood eftersom det är ett "rent" material. Dess volym/funktion/ pris medför dock att det ofta ersätts av wellpapp och solid- papp.

Trä som förpackningsmaterial kommer att fortsätta användas inom special- områden, speciellt inom verkstadsindustrin där specialförpackningar erfordras.

Konsumentförpackningar av trä kan dock inte uppfylla alla typer av marknads- krav, t ex säljinformation, varför materialet är en av förlorarna.

7.6. Förpackning/process/lagring

Trenden mot en stark integration av förpackning/process, t ex av förpack- ningsval med hållbarhetsbehandling för en speciell distribution, är märkbar. I många fall är valet av förpackningskonstruktion så nära sammankopplat med hållbarhetsbehandlingen att förpackningen resp hållbarhetsmetoden inte fyller någon funktion var för sig (9).

Kraven på "färska och naturliga" livsmedel samtidigt som det ställs ekono- miska krav på stor omsättningshastighet i butikerna medför att de metoder som inte påverkar produktens kvalitet blir allt viktigare. MAP (modifierad atmosfärförpackning) har fått förnyad betydelse. Aseptiken har också blivit alltmer intressant. Dessa trender fortsätter.

Under veckorna har den moderna konsumenten begränsad tid för matlag— ning. Då är "bekvämmaten" viktig (10). Mikrovågsugnen spelar här stor roll. Förpackningssystem utvecklas med nya material och förpackningskonstruk- tioner. För att den teknologiska utvecklingen ska fortsätta erfordras av dagens material:

' bättre värmemotstånd

' mindre materialåtgång ' möjligheter att återvinna materialet med någon metod ' nya system för F/F /S (forma/fylla/försegla) (23).

Strävan mot kostnadseffektivitet medför att de förpackningssystem som tagits fram för att motsvara konsumenternas krav på produkten också måste anpas- sas till mekaniserad hantering. Man måste helt enkelt ha ett snabbt flöde genom hela distributionssystemet. Elektroniken tas tillvara för att följa pro- dukten i varje skede. Streckkoderna utvecklas vidare för att kontinuerligt lämna information om varje produkt t ex med avseende på omsättning, täck— ningsbidrag etc.

Till detta kommer att man måste utveckla olika former av kontroll att inte oönskade lagringsbetingelser uppstått. Det finns redan idag system som ger en kemisk indikering om ett icke önskvärt ämne producerats av t ex en mikroorganism. Konsumenten kan innan köp kontrollera varans standard. Detta i sin tur ställer allt högre krav på distributionens effektivitet (9).

vecklingar sker för närvarande för att möta den moderna konsumentens krav på

B i l a 9 a 4 29 F örpackningssystemutvecklingen är beroende av marknadens krav. Många nyut- så lite tillsatser som möjligt, fräscha produkter, bekvämlighet och återvinning. l

( 1) ( 2) ( 3) ( 4) ( 5) ( 6) ( 7) ( 8) ( 9) (10) (11) (12) (13) (14) (15) (16) (17) (18) (19)

'(20)

(21) (22) (23) (24) (25) (26) (27)

REFERENSER

Ingrid Berg, SIFO Research, FEFCO 1990 Suchard, Brussel-presentation, Bryssel, 1991 Johan Selin, ITC, Geneva, 1991 CA Björkengren, LTH, Lund, 1990 A de Ruvo, SCA Research, Sundsvall, 1991 BL Bethell, P&G, FEFCO 1990 B Hagman, Tetra Pak, SNS, Stockholm, 1991 G Jonson, MSU and CLM, East Lansing, MI, 1991 T Ohlsson, SIK , Göteborg, 1990 H Hughes, MSU, East Lansing, MI, 1991 J Goff, MSU, East Lansing, MI, 1991 B Holmgren, MSU and CLM, East Lansing, MI, 1991 P Singh, MSU, East Lansing, MI, 1991 S W Gyeszly, Texas A & M, College Station, Texas, 1991 The Wiley Encyclopedia of Packaging Technology 1986 U Bjöörn, Volvo, Göteborg, 1991 D Twede, MSU, East Lansing, MI,1991 J Per-Jönson, Svenska ICI, PackForsk-konf, Göteborg, 1991 B Hansen, PLM, Malmö, 1991 M Russell, Food Engineering, New York, 1989 Univärsitetsklinik, Mainz, 1991 F Mader, PWMI, Bryssel, 1991 Packaging Strategies, 1991 L Cederberg, A&R, Lund, 1991 T Lindhqvist, LTH, Lund, 1991 Mac Donalds Env Report, 1991 J Lejour, BCME, Bryssel, 1991

BILAGA 1

FRÅGEFORMULÄR (SOM STÖD VID INTERVJUER)

1. Hur kommer förpackningsindustrin att utvecklas under 1990-talet? 2. Hur kommer kraven på råmaterialen att se ut under 1990-talet?

3. Hur kommer kraven på konverteringen av förpackningar att se ut under 1990-talet?

4. Hur kommer förpackningstekniken och distributionstekniken att sam- spela under 1990-talet?

5. Hur kommer miljöintresset att inverka på förpackningsutvecklingen under 1990-talet?

6. Vilka kommer att driva miljöfrågorna?

7. Hur kommer förpackningsutvecklingen att se ut avseende material, konstruktion och nya system?

8. Hur kommer de föreslagna lagarna och förordningarna att inverka på denna utveckling?

9. Hur kommer förpackningar och -system att värderas i samband med ' olika utvecklingsarbeten?

10. Vad anser Ni som det viktigaste som kan göras inom förpacknings- industrin för att motsvara 1990-talets krav?

BILAGA 5

onöpren FÖRPACKNINGAR

Bengt Ingerstam Konsument-Pom

1991

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Utvärdering utförd i april 1991 bland Konsument-Forums medlemmar

Kunskaper

Åsikter

Eget beteende

Onödiga förpackningar

EIRA

1-2

2—3

l(6)

Utvärdering av enkät utförd i april 1991 bland Konsument-Forums medlemmar.

Tanken med enkäten var att rikta sig till konsumenter som kan hän— föras till en medveten grupp, där man kan förvänta sig att kunskaps— nivån ligger över genomsnittet och att även det egna engagemanget har nått en högre nivå än genomsnittet. Man bör därför kunna ställa större tilltro till de åsikter som kommer fram. Man bör också kunna dra vissa slutsatser av hur opinionen kommer att ut— vecklas framåt, med tanke på att det är de engagerade och med— vetna konsumenterna som driver opinionsfrågorna. Ser man tillbaka på utvecklingen på papperssidan är ju detta ett tydligt bevis och vi vill därför dra den generella slutsatsen av enkäten, att de åsikter som här kommer fram, kommer säkert att kunna mötas om något år bland den allmänna opinionen. Vi ansåg det viktigt att just rikta enkäten till den medvetna gruppen konsumenter för att inte bara mäta dags- opinionen bland genomsnittet utan få en uppfattning om hur den kommer att se ut framöver bland genomsnrttet.

Det kan också vara intressant att jämföra hur procenttalen förändras mellan de som svarat först och den totala mängden. Här är avvrkelserna mycket små, ibland endast delar ax procent. Vi har också gjort en jämförelse mellan de 154 först inkomna och ett antal på 34 och ett annat på 47 senare inkomna svar och finner att överenstämmelsen är förvånande. Detta innebär att det totala antalet 235 svar är fullt tillräckligt för att betraktas som säkra siffror. Redan ett lägre antal än l54 har givit i stort sett identiska srffror.

Av totalt tlllfrågade 1 215 personer svarade 235. Svarsfrekvensen hade troligen blivit väsentligt högre om vi hade givit längre svarstid, men då resultatet var brådskande fick man endast ett fåtal dagar på sig att svara.

Som rapporterats i den tidigare förrapporten har frågorna konstruerats så att man ska få en uppfattning om kunskapssituationen i dag hos de som svarade och även en uppfattning om åsikterna med framtidsinriktnlng och slutligen en uppfattning om det egna beteendet. Dessutom har man i frågeformuläret anmodat de svarande att ange exempel på vad man upp- fattar som onödiga förpackningar.

Vi har valt att utforma frågorna så att man inte enbart får svar på frågan om onödiga förpackningar utan även hur man ska komma till— rätta med förpackningsproblemen.

./.

stor omfattning, exempeIVis när det gäller det organiska avfallet, kompost. Detta borde tyda på att det är en hög andel av både kunniga och engagerade människor som svarat. Intressant att notera är att trots ansträngningar från aluminiumindustrin att få aluminium att framstå som ett idealiskt förpackningsmaterial har detta inte gått hem hos konsumenterna. T.o.m. på frågan A7 har aluminium hamnat i en näst intill strykklass, vilket får ses mera som en negativ inställning till aluminium snarare än att det överenstämmer med verkligheten. Just på denna fråga är kunskapen bristfällig men opinionseffekten stark. Likaså har mjölkförpackningen, i enkäten benämnd Tetrapack, fått siffror som visar att den inte är sär— skilt populär.

Det är också intressant att notera att hela 65,1% inte tror att sop— sorteringen kommer att fungera i alla svenska hem trots att man i så hög grad sorterar själv. Anmärkningsvärt är också att 65,1% har svarat på fråga All att man tror lagstiftning är snabbaste vägen, på fråga BS anser 51% att lagstiftning är effektivast för att få bort onödiga förpackningskostnader och på fråga CA tror 83,A% på förbud på för— packningsmaterial som ej kan återvinnas för att minska hanteringen av förpackningssopor i samhället. Även på fråga DZ väger lagstiftning tyngre än t.ex. frivilliga överenskommelser och den fria konkur- rensen kommer på sista plats med endast 8,1%.

Vi ska här ge kommentarer till det tidigare rapporterade resultatet och delar upp detta i 4 grupper:

kunskaper åsikter eget beteende exempel

KUNSKAPER

'

Redan första frågan visar kunskapsnivån och att information gått fram. Hela 87,2% vet att miljöskonsamt papper kan vara både brunt eller vitt. Även fråga AZ bekräftar samma sak. På fråga AB kan man möjligen göra den kommentaren att aluminium "drabbats" av opinions— uppfattningar. Samma kan man konstatera för svaren på fråga A6 och inte minst ser man opinionseffekten på svaren för fråga A7 där hela 61,7% anser att aluminium kräver mest energi vid återvinning. På fråga A9 kanske man kan säga att här har Tetrapack fått en något oför— tjänt hög siffra 58,7%. Möjligen kan det indikera att mjölkför- packningarna inte allmänt älskas av miljömedvetna konsumenter.

Svaren på fråga A10 är intressanta. Spridningen är stor och nära 30% vet ej vem som har ansvaret att granska förpackningarna ur miljö- synpunkt. Sanningen är ju snarare den att ingen har det ansvaret i dag. Den stora spridningen på svaren här indikerar att även medvetna konsu— menter inte vet. Man kan givetvis fråga sig hur dessa skulle kunna veta

Generellt kan man konstatera att kunskapsnivån är mycket hög. Det förvånar också att så stort antal sorterar Sina sopor i dag i så

när egentligen ingen vet. |

| i

;

På frågorna B 1, 2, A, 6 och 7 framkommer en god uppfattning om hur förhållandena i praktiken är och här Visar svaren att just denna grupp medvetna konsumenter är väl medvetna om såväl storleken på kostnaderna som handelns knep för att öka vinsten.

På frågorna C 1, 2, och 3 kan man också utläsa att konsumenterna är mycket medvetna om handelns inställning till sin roll här på jorden. På fråga CZ anser t.ex. 66,8% att det främst är motivet att sälja mer som påverkar utvecklingen av livsmedelsförpackningarna och på fråga C3 att det låga inköpspriset och hållbarhetstidens som tillsammans 65,19a av konsumenterna tror att det är de viktigaste egenskaperna hos en produkt för handeln.

ÅSIKIER

Svaren på frågorna som anknyter till åsiktsdelen ger i Slg ganska enkelt svaren utan alltför många kommentarer. Generellt kan man dra den slutsatsen att som förpackningsutvecklingen har varit både beträffande material och mängd, ser flertalet pESSimistiskt på möjligheterna att utan lagstiftning tillrättalägga detta.

Hela 65,1% tror inte att sophanteringen kommer att fungera i alla svenska hem. Bakom det ligger naturligtvis en VlSS realism, då det är synnerligen svårt att utbilda hela svenskå befolkningen att bli experter på förpackningsmaterial. Man kan också befara att som- liga i protest kommer att sabotera systemet. En reflexion kan här vara att det endast är ett premieringssystem som kan få det att fungera bättre, medan ett system som bygger på att alla ska re- spektera det, knappast kommer att fungera.

Under punkt AQIC visar medvetna konsumenter en hög frekvens av att redan försöka undvika förpackningar när man handlar. Det är otvivel— aktigt den enklaste vägen att gå. Men även här bör ett premierings— system kunna tillämpas så att den som har mindre sopor också får betala mindre och inte tvärt om.

Under punkten A11 Visar 65,1% att de tror att en lagstiftning måste till för att snabbt kunna förändra förpackningssituationen ur miljö- synpunkt. Aven när det gäller att påverka förpackningskostnaderna, som kan ses som onödiga, anser 5190 under fråga 05 att lagstiftning måste till.

Under fråga Ch anser 83, % att man måste tillgripa förbud mot för— packningsmaterial som inte kan återvinnas, eller är skadliga för' miljön, för att minska den onödiga hanteringen av förpackningssopor.

Under punkten DZ framkommer åsikter att 34% anser lagstiftning och 31% anser konsumentupplysning är viktiga faktorer när det gäller att motverka att vi vilseleds med hjälp av förpackningarna. Här finns ju redan en viss lagstiftning och svaren på frågorna visar också att konsumentupplysningen kan ha sin effekt. Det intressantaste under denna punkt är väl att endast 8,1% tror att den fria konkurrensen på marknaden d.v.s. marknadskrafterna skulle kunna lösa detta.

kan eventuellt förklaras av att det är medlemmar i en konsument— organisation som har yttrat Sig. Man har ansett det nödvändigt att organisera sig för att kunna påverka i samhället och det är också möjligt att det kan få den snabbaste effekten om aktiva starka konsumentorganisationer agerar. Svaret behöver alltså inte vara motstridigt, utan endast visa en förhoppning om att vl själva 'kanske ska kunna göra något åt det.

EGET BETEEMX

På fråga Aa C ser man en mycket hög frekvens av konsumenter som aktivt försöker undvika förpackningar när man handlar. Hela 67,6% och 28,9% kommer att försöka undvika förpackningar medan endast 2,1% är indifferenta. Under följande punkt A5 framkommer en näst intill total uppslutning för sorteringen av papper och glas, 94,5 resp. 92,8%, medan siffran för organiskt avfall kompostering 70,2% klart visar att här finns en aktiv opinion i Sverige och medvetna konsumenter som redan gör mycket åt situationen. En ytterligare stimulans för kompostering kan göra att siffran ökar och har man då tagit hand om papper, glas och organiskt avfall och slipper aluminium l förpackningarna kan det ju tyckas som problemet lätt är löst. l

Svaren på fråga 83 visar att hela 79,6% skulle välja lösviktsför— säljning av chark om priset var lika med förpackat och färdig— skivat. Nu är i praktiken inte detta fallet utan lösviktsför- säljningen är dyrare och ett exempel på hur man tvingar oss att handla mer förpackningar. Närmare återkommer vi till detta i av— slutningen.

Ett kärt debattämne har länge varit mjölk och mjölkförpackningar och under fråga CS skulle hela 6h,3% föredra 1-liters glasflaskor. Fördelningen mellan 1/2-liter, 1-liter och 2—liters visar hur hus— hållen är uppbyggda medan Siffran 90,6% som väljer glas anger en opinion som visar att man vill bort från såväl plast som pappers— kartonger.

Under punkt C6 har hela 95,7% svarat att man gärna vill kunna köpa basvarorna billigare direkt från producent. Denan fråga lades in också med tanken att få ett svar på huruvida vårt projekt Spar— Ringen kan ha en framtida möjlighet att påverka i olika avseenden. Vi är överraskade att så många har sagt ja till detta. Naturligt— vis ser vi vårt projekt Spar-Ringen som en enkel effektiv och snabb möjlighet att minska förpackningsvolymerna radikalt i vårt land och är redan igång med att lansera detta projekt.

Under punkterna C7 och C8 är svaren i och för sig intressanta men kräver ingen speciell kommentar.

Generellt och sammanfattningévis kan man konstatera att det finns en benägenhet att även ta saken i egna händer och en vilja från medvetna konsumenter att förändra situationen via sitt egna handlande. Det är detta vi har tagit fasta på i vårt projekt Spar—Ringen Och Vl tror att det kan vara en bra kombination att opinionsvägen och handlingsvägen hjälpa till, samtidigt som man under avsnittet åSJkter har krävt lagstiftarnas ingripande.

Onödiga förpackningar.

När man gör en djupare analys av resultatet av denna enkät kan man få fram ett antal orsaker till att Vl har onödiga förpackningar. Detta är inte minst intressant med tanke på att majoriteten ock- så begär lagstiftning för att råda bot på förpackningsproblemet. När man talar om onödiga förpackningar måste man då ange det som konsumenternas uppfattning, eftersom producenter och handel främst ser de onödiga förpackningarna som nödvändiga för sina syften. Här måsta man då göra den distinktionen att det måste vara konsu— menterna d.v.s. hela folkets värderingar som ska vara vägledande.

Man kan indela onödigheten i fem olika kategorier och som alla kommer fram ur enkäten.

Konsumenterna upplever förpackningar som onödiga när man luras att tro att de innehåller något annat än de i verkligheten gör. Man luras av bilder på förpackningen eller av förpackningens stor— lek eller utformning t.ex. chokladkartoner, leksaker, kosmetika, tvättmedelspaket m.m.

Konsumenter upplever sådana förpackningar som onödiga där syftet endast är att tjäna mera på oss genom att göra mindre och flera förpackningar. Även denna förpackningstyp kan alltså inte legitimeras med benämningen konsumentbehov.

Konsumenter upplever vissa förpackningar som helt och hållet onödiga helt enkelt därför att de är onödiga och inte fyller någon fumktion. Här har vi det klaSSiska exemplet med tandkrämstuben som ju också i exempelsamlingen verkligen gör skäl för beteckningen symbolfråga. Hanteringsmässigt är det ingen skillnad på tandkrämstuben och kaviar— tuben, men den senare har ju ännu klarat sig utan kartong.

Konsumenter upplever vissa förpackningar som onödiga därför att det finns ett enklare och bättre alternativ. Kanske säljer inte denna förpackning lika bra eller ser lika aptitretande eller stor ut, men är definitivt mindre kostsam och mindre miljöbelastande och resurs— krävande. Ett lysande exempel på detta är förpackningen för kyckling i aluminiumtråg t.ex. Stinas kyckling och numera också Torsåsens kyckling, färdig att sätta i ugnen, styckad och klar med marinad till. Denna typ av förpackningar gör ju inte produkten billigare men man säljer mer på just vår okunskap och bekvämlighet. Jämförelsen mellan t.ex Stinas kycklings—förpackning och en enkel plastpåse för en helfryst kyckling visar på en typ av onödig förpackning som man lätt kunde eliminera med klarare direktiv från lagstiftarna. Krav på detta framförs ju också och framgår av svaren.

Konsumenter betraktar också förpackningar som onödiga där man med prisets hjälp tvingar oss att köpa mer förpackningar. Med prissättningens hjälp styr man konsumenterna att köpa förpackat eller flera produkter ihop— packade. Se t.ex. frågorna om färdigförpackade charkvaror 82 och 83. Möjligen kan man här inflika att Vårt skattesystem bidrar till att öka förpackningsvolymen då ju arbetskraften är så hårt beskattad. Maskiner däremot beskattas inte. Ett exempel är den plastbygel som man förser 2 st 2—liters PET—flasor med och med en prissättning som gör att man gärna köper två i stället för en. I stället för att betala 45:40 genom att köpa flaskorna var för 519 betalar ju de flesta hellre 29:90 och får två flaskor ihopkopplade med en plastbygel. Detta är ett typiskt exempel på hur Vi tvingas till att köpa mer förpackningar och även köpa mer produkter. Priset styr alltså tär.

Inget av de här uppräknade exemplen på onödiga förpackningar kan försvaras med annat än handelns och producenternas intresse av att sälja mer och öka sin förtjänst. Dessa motiv kan inte på något sätt anses vara förenliga med konsumentintresset varför de heller inte borde vara tillåtna. Eftersom dagens Situation är sådan att den säljande marknadskraften har betydligt större resurser och makt än den köpande, är det därför mycket logiskt att konsumenter begär hjälp från lag— stiftarna och myndigheterna, både med tanke på konsumentekonomi, resurs— användning, energianvändning och miljöaspekterna.

De här sista fem punkterna om onödiga förpackningar kan inte betraktas som moraliserande utan snarare som ett krav på hjälp från konsumenterna på att samhället ska hjälpa hela konsumentkollektivet emot intressen som livnär sig på konsumentkollektivet. Ett sådant krav måste anses som samhällsnyttigt och vara ett samhällSintresse.

Det finns givetvis möjligheter att dra ännu ytterligare Slutsatser av enkäten men Vi nöjer oss med detta och tycker att svaret är entydigt och klart: Samhället och lagstiftningen måste hjälpa oss konsumenter med tanke på vår ekonomi, arbetssituationen, resursanvändningen, energi— förbrukningen och miljöfrågorna att effektivast och snarast minimera förpackningsvolymen och i synnerhet få bort onödiga förpackningar.

Kanske blir också det här början på ett Vidare arbete på att identi— fiera och kartlägga de onödiga förpackningarna.

KONSUMENT—FORUM

Bengt Ingerstam

BILAGA 6

BESTÄMMELSER INOM OMRÅDET FÖRPACKNINGAR

Helén Hertzberg Packforsk Konsult

April 1991 *

FÖRORD

Denna rapport gör ej anspråk på att vara en fullständig förteckning över alla bestämmelser som berör förpackningar. Vissa av de bestämmelser som tagits med berörs inte av miljökrav, men för att avgöra detta måste man analysera varje enskild bestämmelse. (Analys har endast gjorts i viss män och då översiktligt, utom när det gäller avsnittet om livsmedelsförpackningar. Där har en mer noggrann analys gjorts.)

Utdrag ur olika rapporter och andra publikationer har gjorts för att ge en uppfattning om den mängd krav och bestämmelser som reglerar olika förpack-

ningstyper.

Avsnittet om livsmedelsförpackningar har författats av Kristina Salmén, Packforsk/Normpack, och avsnittet om Materialåtgång av olika material har författats av Sören Cavlin.

Det mesta av den litteratur som refereras till i rapporten finns i Packforsks bibliotek och "kan lånas därifrån.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1 Framtagning av bestämmelser inom området förpackningar Miljökrav som kolliderar med andra krav

2 Materialågång vid val av olika material

(bilagor: Svensk Standard)

3 Exempel på lagar som eventuellt kan komma i konflikt med eventuella miljökrav

4 Bilageförteckning

_19

Skydda Underlätta Informera

hantering ' identifiera ' Krav och produktspecifika områden

åamölegmslsam lammet; ngQr;

- livsmedel ergonomiska krav nödvändiga info - läkemedel särskilda pro— transport och _ dukter för fel— utrymmeskrav aktig användning

mth' Mmmm Livsmedelsinp. Buller Råvaror och Lyft processer

mm SLU.? rh t

Krigsmaterial o fömödenheter Konstruktionskrav Läkemedel t ex lastpallar

Elektronik

Hållfasthet

Mgkmiska krav

Prgguktsäkgrhgt Mm

SLV » Standard Kem.inspektion Europ. kontrollmet. ' _ FDA Arbetsmiljölag- Arbetsmiljö Miljölagstiftning stiftning Miljölagstiftning . Normpack _ Normpack lTC-uttalande SEES

Läkemedelsind.

förp.grupp Arbetarskydd

Standard Military standard SEES

Prod.säkerhetslagen Prod.ansvarslagen

sem-emm;— m_—

1 Framtagning av bestämmelser inom området förpack-

ningar. Miljökrav som kolliderar med andra krav.

På uppdrag av Förpackningsutredningen har sammanställts bestämmelser inom området förpackningar som kolliderar med miljökrav definierade som återvinnings— barhet av förpackningsmaterial samt återanvändning av livsmedelsförpackningar genom återfyllning.

SLUTSATSER

Återvinningsbarhet av liusmedelsförpackningsmaterial i konflikt med livsmedelslagen och produktsäkerhetslagen

' lndirekta livsmedelstillsatser, dvs ämnen som kan vandra över från återvunna livsmedelsförpackningar till livsmedel, kan orsaka hälsorisker hos konsumenter, varför de ej är tillåtna. Faran för att indirekta livsmedelstillsatser förs över till livsmedel från ej återvunna livsmedelsförpackningar regleras av Normpacknor- men och EG-direktiv.

' Enligt EG-direktiv 80/590/EEC skall alla livsmedelsförpackningar och artiklar som kommer i direkt kontakt med livsmedel märkas med EG—symbolen. Detta under förutsättning att de uppfyller kraven i direktiv 89/109/EEC. Tillverkning av livsmedelsförpackningar av återvunna material åsidosätter direktiv 89/109/EEC samt 80/590/EEC vilket innebär att svenska livsmedelsförpack- ningar och material avsedda att komma i direkt kontakt med livsmedel ej får säljas på EG—marknaden (tekniskt handelshinder).

' Val av råvaror och kemikalier för framställning av livswmedelsförpackningar. där blandningar av råvaror och kemikalier av okänt ursprung ej är tillåtna. regleras av Normpacknormen och EG-direktiv. Detta motiveras med att det är omöjligt att toxikologiskt utvärdera eventuella hälsorisker för konsumenter orsakade av blandningar av råvaror och kemikalier från återvunna livsmedelsförpackningar.

' Tillverkning av livsmedelsförpackningar från återvunna förpackningsmaterial, dvs ej rena råvaror, kräver att tillverkningsprocess och råvaror rengörs med bl a

mycket) toxiska ämnen. Detta kan medföra dålig arbetsmiljö i form av luftföroreningar med allergi och eksem hos personalen till följd.

På grund av faran för att den yttre miljön kring pappersindustrin försämras vid återvinning av livsmedelsförpackningar (utsläpp till luft och vatten), ställs det större krav på rening av utsläpp till luft och vatten.

' Tillverkning av livsmedelsförpackningar av plast från återvunnet plastmaterial, tex PET-flaskan, innebär ökad råvarukostnad med 200—300 % p g a ökad energiförbrukning.

ningen tillverkas av återvunnet material ökar hälsorisken för konsumenterna och med detta åsidosätts produktsäkerhetslagen (PSL) och förslag till produktans- varslagen. Detta medför att även, EG-direktiv 85/374/EEC för produktansvar

) 0 Det inpackade livsmedlet betraktas som en produkt. Om livsmedelsförpack— & åsidosätts.

i konflikt med kontrollmöjligheter

' Möjligheterna till kontroll av hygienen hos livsmedlet begränsas för den kontrollerande myndigheten (Statens Livsmedelsverk, SLV).

' För att förebygga faran för att främmande ämnen överförs från livsmedelsför- packningsmaterialet till livsmedlet tillämpas egenkontroll enligt Normpack. Dessa egenkontrollmöjligheter försvåras om återfyllning införs.

' Hygienen hos livsmedlet försämras om generellt krav på återfyllning av livsmedelsförpackningar införs. Detta medför ökande hälsorisker för konsument- ema. Återanvändningsmöjligheter återfyllning Exempelvis anses margarinförpackningar vara svårdiskade jämfört med PET— flaskan, då margarinet kan tränga in i förpackningen. Detta medför riSk lör smak— och luktförändring hos det återfyllda margarinet samtidigt som det finns ( risk att främmande ämnen (gammalt fett) förs över till det färska margarinet. ; ' l 0 Ett generellt krav på återfyllning av livsmedelsförpackningar försämrar ] kontrollmöjlighetema vad gäller livsmedelshygien med påföljd att produktsäker— 1 hetslagen (PSL) och produktansvarslagen åsidosätts. i

Vem som skall göras ansvarig för konsumentskador orsakade av återfylld förpackning vars hygien och toxikologi ej går att kontrollera kan bli svårt att fastställa. '

Urval av råvaror, kemikalier och andra ämnen för framställning av livsmedelsför- packningar, material och artiklar, tex tallrikar, skedar, gafflar, koppar, som kommer i direkt kontakt med livsmedel, styrs av EG direktiv 89/109/EEC, (ref 5).

Livsmedelsförpackningar, artiklar och material som kommer i direkt kontakt med livsmedel får endast framställas av ämnen eller råvaror som är väl kända och dokumenterade med avseende på kemi, toxikologi och renhet. Denna kunskap är basen för vidare bedömningar av hur mycket av kemiska ämnen som får föras över från förpackningsmaterialet/artikeln till livsmedlet utan att hälsoskador för konsumenten inträffar.

I

Enligt 89/109/EEC 53 utformas specifika direktiv för olika materialgrupper.

Plast

Den 23 februari 1990 fick direktiv 90/128/EEC, (ref 15), juridisk status inom EG. Direktivet omfattar alla glestmaterial och artiklar avsedda att komma i direkt kontakt med livsmedel. Arbetet med 90/128/EEC har pågått inom EG sedan 1976. Den främsta expertisen har samarbetat över internationella gränser för att dokumentera kemikalier, som finns eller skall finnas på positivlistor' ingående i direktivet. Positivlistor för utvalda monomererz och additiva, har sammanställts underbyggda med moderna, toxikologiska, kemiska och fysikaliska data, väl granskade av experter i en intemationell "Scientific Committee for Food", (SCF). Enligt SCF fastställda regler får som råvaror ej användas blandningar' av okänd kemisk sammansättning vars hälsoeffekt på människan ej går att fastställa. Valet av kemikalier och råvaror som finns på positivlistan görs enbart av SCF, efter det att sökande företag inom EG-ländema har följt de petitionsregler (regler för ansökning till EG) fastställda i EGs dokument lll/3568/89-Final av DG lll. SCF petitionsregler anger att på positivlistor får ej föras in "blandningar" av kemiska ämnen. eftersom deras samlade toxikologiska effekt på människan är omöjlig att dokumentera. Det återvunna materialet betraktas då som "blandning" och kan aldrig uppfylla SCFS

' Positivlista - lista över enskilda, tillåtna kemiska ämnen. * Monomerer - kemiska ämnen av vilka" plast framställs. * Additiver - kemiska ämnen som bl a styr plastens kvalité. ' Blandning: Består av flera kemiska ämnen som inte mm är upptaget i positivlistan eller inte kan identifieras.

1991-04-09z7 Bilaga 6 ÅTERVINNINGSBARHET med avseende på förpackningsmaterial ! | 3 l i | l

regler för råvaror för livsmedelsförpackningar. Ett undantag är dock t ex PET, som kan återvinnas till en ren råvara på bekostnad av energianvändning i sådan grad, att råvarupriset då ökar ca 2 till 3 gånger, enligt Coca Cola Company.

Regler för urval av råvaror för livsmedelsförpackningar framställs i direktiv

(89/109/EEC), (90/128/EEC), (82/711/EEC), (ref 10) samt (85/572/EEC), (ref 1 3).

För övrig information se artikeln "Komplex EG—lagstiftning ställer stora krav", bilaga 2.

Normpack-Normen i Sverige omfattar den Svenska livsmedelslagen samt endera BGA (tysk rekommendation), Warenwet (holländsk lag) eller FDA (USA- rekommendation). Den holländska lagen Warenwet (Verpakkingen - en gebruiksartikelenbesluit, Regels voor verpakkingen en gebruiksartikelen voor eet— en drinkwaren, Deel A en B, 1988, Staatsuitgeverij) bygger på EG direktiv (89/109/EEC) och det innebär att de regler som tidigare har beskrivits för EG- direktiv (90/128/EEC) är tillämpbara även för Warenwet. Tyska BGA omfattar överhuvudtaget ej livsmedelsförpackningar av plast, där det återvunna materialet skulle införas. Detta betyder att enligt BGA får ej livsmedelsförpackningar av plast," baserad på återvunnet material av okänt ursprung, tillverkas.

"Cellulosafilm" - cellofan

Med stöd av (89/109/EEC) 53 har enskilt direktiv (86/388/EEC) utformats den 23 juli 1986 och ratificerats (gjorts laggill) i både Tyskland (BGA) år 1987 och Holland (Warenwet) år 1987, Direktiv (86/388/EEC) följer de grundregler som fastställts av SCF, vilket nämnts ovan. lnga råvaror från återvunnen cellofan får användas för framställning av ny cellofan.

"Keramik" - även glas, kokkärl asp

Med stöd av (89/109/EEC) 93 har direktiv (84/500/EEC) publicerats den 15 oktober 1984 och ratificerats både i Tyskland (1988) och Holland (1987). Direktiv (84/500/EEC) reglerar urvalet av råvaror i artikel l 5 3 samt fastställer renhetskrav gällande bly- och kadmiuminnehållet i keramik. Endast "keramik"-artiklar som uppfyller dessa krav får användas i direkt kontakt med livsmedel.

Eftersom vid glas/keramikframställningsprocesser även det återvunna glaset smälts om till nytt råmaterial, kan nytt glas/keramik framställas ur återvunnet glas under förutsättning att halten av tungmetaller som bly och kadmium kontrolleras enligt direktivreglema. Tillverkningsprocessen anses då energikrävande.

"Sym bol"

EG kommissionen har den 9 juni 1980 (80/590/EEC) (ref 7) beslutat att alla förpackningsmaterial och artiklar som kommer i direkt kontakt med livsmedel och uppfyller kraven enligt (89/109/EEC) skall märkas med en i (80/590/EEC) fastställd symbol. Detta innebär att produkterna är lämpliga att användas inom EG- marknaden under förutsättning att produkten dokumenteras enligt (89/109/EEC) samt av regler som fastställts i separata direktiv. Införande av återvunnet material i livsmedelsförpackningar gör att inga livsmedelsförpackningar, material eller artiklar tillverkade med återvunnet material får säljas inom den europeiska marknaden. Det innebär att inga artiklar/förpackningar/material av "plast", som skulle innehålla råvaror/kemikalier ur återvunnet material, får säljas inom EG-marknaden för direkt ”kontakt med livsmedel. Om sådana bestämmelser införs i Sverige uppfattas detta som tekniska handelshinder mellan EG och Sverige.

"Papper/kartong"

Inga EG-direktiv för papper, kartong, wellpapp avsedda att komma i direkt kontakt med livsmedlet, är klara. Enligt BGA å XXXVl (2 a) (ref 1) får för livsmedelsför- packningar av papper/kartong/wellpapp enbart användas returfiber av sådant material som uteslutande faller som utskott inom ramen för industriell och yrkesmässig produktion och "samlingspapper", som motsvarar dessa. Enligt Tyska skogsindustriemas kvalitetslista VDP (ref 3) får inget hushållsavfall ingå i returpap— per. Detta motsvarar pkt 39 på den svenska sortimentslistan (ref 4). Urvalet av returfiber för livsmedelsförpackningar styrs just av BGA del A 5 XXXVl samt ovannämnda listor (VDP). BGA ingår i Normpack—Normen och det är just dessa rekommendationer som tillämpas av majoriteten av den svenska Skogsindustri som tillverkar material för livsmedelsförpackningar. Renhetskrav på material som innehåller returfiber fastställs av BGA del A 5 XXXVl och kontrolleras av BGA del C.

Enligt FDA (Food and Drug Administration), USA, del 21 Code of Federal Regulations, tillåts inblandning av returfiber i livsmedelsförpackningar till en viss grad (viktprocent). Detta baseras på de miljöbedömningar som NEPA (National Environmental Policy Act of 1969, publicerad av Council on Environmental Quality (CEQ) i 40 FR & 1500 5 1508, antagen av HHS General Administration Manual, 5 30 Environmental Protection (45 FR 76519-76534, Nov 19, 1980» i USA har gjort, (21 CFR & 25 — Environmental Impact Considerations).

Detta beslut i kombination med de stränga produktsäkerhets- och ansvarslagar, som tillämpas i USA har tvingat fram sterilisering av pappers-och kartongtillverk- ningsprocesser med bakteriedödande, desinficerande medel av mycket toxisk karaktär, 21 CFR & 176.170, & 176.180. Användning av dessa medel kräver sträng efterkontroll av den färdiga kartongen samt iakttagande av de krav som lagar om arbetsmiljö och yttre miljö ställer på den tillverkande industrin. Detta innebär i praktiken att särskilda skyddskläder för den arbetande personalen pga hälsovådlig arbetsmiljö, rening av utsläpp till luft och vatten samt svåra Specifika analytiska tester på den färdiga kartongen måste införas.

Svensk livsmedelslag

Införande av återvunnet material i livsmedelsförpackningar kommer att försvåra Statens livsmedelsverks (SLV) möjligheter att kontrollera efterlevnaden av den svenska livsmedelslagen och dess kungörelse; SLV 1971:511, SFS 1990:310, SLV FS 1983:1, SLV FS 1985:16, SLV FS 1984:11 (se bifogat PM). Med detta följer att hälsorisken för konsumenter av livsmedlet ökar, samtidigt som den svenska produktsäkerhetslagen och förslaget till produktansvarslag åsidosätts.

Den svenska livsmedelslagens krav på livsmedelsförpackningar uppfylls om dessa tillverkas av återvunnet material som har omarbetats så att dess ursprungliga råvaror har återvunnits till 100 %. Exempel på detta är livsmedelsförpackningar av glas, aluminium och inom en nära framtid PET-flaska för drycker,

Summering - återvinningsbarhet

Aten/inningsbarhet med avseende på material för livsmedelsförpackningar" är nästan omöjlig eftersom: '

' val av råvaror för plast bestäms av i Normpacknormen ingående lagar och rekommendationer samt av EG-direktiv

' val av råvaror för papper, kartong, wellpapp bestäms av i Norrnpacknormen ingående lagar och rekommendationer, enligt vilka endast vissa sorter av returfibrer får användas som råvaror

' parametrar, som har den avgörande betydelsen för livsmedelssäkeghet, hygien, toxikologi, måste uppfyllas

' arbetsmiljölagstiftning och lagstiftningskrav på yttre miljö måste beaktas om

återvunnet material skall ombearbetas till nya material för livsmedelsförpack- ningar pga ökad risk för försämring av arbetsmiljö och yttre miljö.

B i i a 9 a 6 ÅTERANVÄNDNINGSMÖJLIGHET - återfyllning

I Normpacknormen ingående lagar och rekommendationer förebygger faran att främmande ämnen kan överföras från livsmedelsförpackningar till livsmedel. Normen beaktar även återfyllning av livsmedelsförpackningar enligt följande:

1 Warenwet (holländska livsmedelslagstiftningen)

Kontroll av livsmedelsförpackning avsedd för återfyllning omfattar ej migra— tionskrav på förpackningen efter rengöring eller efter att den har använts av konsumenten.

2 EG direktiv (89/109/EEC) av den 21 december 1988 tillsammans med, direktiv (90/128/EEC) styr urval av råvaror, kemikalier, renhet och kontroll av livsmedelsförpackningar, artiklar och material av plast.

Enligt grundregler i direktiv (90/128/EEC) bilaga I skall den hygieniska kontrollen av livsmedelsförpackningar av plast utföras endast på livsmedelsför- packning avsedd för fyllning, dvs nya förpackningar och ej på sådana som använts av konsumenten och som diskas före återfyllningen.

Kontroll av migrationen. Migrationen är lika med den mängd av kemiska ämnen som kan vandra över från livsmedelsförpackning till livsmedel.

Med stöd av EG—direktiv (85/591/EEC) har EG-kommissionen delegerat ansvaret för framtagning av kontrollmetoder för migrationsgränsvärden till CEN/T C 194/WG5. Dessa migrationsgränsvärden har fastställts av direktiv (89/109/EEC) 53. '

Enligt CEN/T C 194/WGS skall kontrollen av den mängd främmande ämnen som kommer från livsmedelsförpackningar till livsmedel utföras endast på nya livsmedelsförpackningar, ej sådana som använts av konsumenten och som diskas före återfyllning.

Detta innebär att hälsorisker med livsmedelsförpackningar. material och artiklar avsedda för livsmedel endast kan kontrolleras på de nya förpackningarna. ,-

Eftersom hygien i livsmedel och även indirekta livsmedelstillsatser (dvs ämnen som kan migrera ur förpackningsmaterialet) skall kontrolleras med hjälp av EG direktiv (89/397/EEC), så att krav fastställda av direktiv (89/109/EEC) uppfylls, kommer alla kontrollinstanser inom EG att bli tvungna att använda de

standardiserade kontrollmetoder som CEN/T C 194/WGS tar fram. Detta innebär att kontaminationen' kommer att kontrolleras endast på standardiserat arbetssätt enligt Europeisk Norm (EN).

Dessa standarder skall tillämpas endast på nya förpackningar. Kontrollmyndigh