SOU 1994:15

På väg

Till statsrådet och chefen för Kommunikationsdepartementet

Den 13 maj 1993 bemyndigade regeringen chefen för Kom- munikationsdepartementet att tillkalla en kommitté med uppgift att föreslå nödvändiga åtgärder inför en bolagisering av Vägverkets produktionsverksamhet. I kommitténs uppgifter ingick även att redovisa överväganden och förslag om Väg- verkets dotterbolag vad gäller struktur, huvudmannaskap, beslutsordning m.m.

Med stöd av regeringens bemyndigande förordnade departe- mentschefen den 2 juli 1993 som ledamöter statssekreteraren Per Egon Johansson (ordförande), enhetschefen Per Eric Fylking,__direktören Georg Kamsund och generaldirektören Per Anders Ortendahl.

Till experter förordnades samma dag departementssekre- teraren Connie van der Capellen, Finansdepartementet och departementssekreteraren Helen Källberg, Kommunikations- departementet. Den 1 september 1993 förordnades som ytterligare expert hovrättsassessom Marianne Gauffin-Pehrson, Kommunikationsdepartementet.

Till sekreterare förordnades den 20 augusti 1993 departe- mentssekreteraren Nina Andersson, Kommunikations- departementet.

Kommittén fär härmed överlämna sitt betänkande (SOU 1994:15), På Väg. Betänkandet innehåller kommitténs över- väganden och förslag om nödvändiga åtgärder inför en bolagisering av Vägverkets produktionsverksamhet. Vidare innehåller betänkandet förslag som rör Vägverkets dotterbolag. Betänkandet är koncentrerat till de frågor som kräver riks- dagens ställningstagande. Särskilt yttrande har avgetts av experten van der Capellen.

Kommittén kommer att fortsätta sitt arbete under våren 1994 och beräknar att slutföra detta arbete i juni 1994.

Stockholm den 25 januari 1994

Per Egon Johansson

Per Eric Fylking Georg Kamsund Per Anders Örtendahl

IN ina Andersson

999. ONUt-P—

Beställarfunktionen ..................... 7.1 Upphandlingsprocessen ............... 7.2 Entreprenadformer .................. 7.2.1 Nyproduktion ................. 7.2.2 Drift och underhåll .............. 7.3 Strategiska funktioner ................ 7.4 Utveckling av beställarfunktionen ......... 7.4.1 Upphandlingsstrategier ........... 7.4.2 Overvakningssystem ............

Vägverkets dotterbolag ................... 8.1 Den nuvarande bolagsverksamheten ........ 8. 1 . 1 Vägverkets Investeringsaktiebolag ..... 8.1.2 Stockholmsleder AB och Rödöbron AB . 8.1.3 Swedish National Road Consulting AB . . 8.1.4 Road Survey Technology Sweden AB * . . Behov av verksamheter i bolagsform ....... Generella regler för utvecklingsverksamhet . . . Overväganden för de olika bolagen ........ 8.4.1 Stockholmsleder AB ............. 8.4.2 Rödöbron AB ................. 8.4.3 Swedish National Road Consulting AB . . 8.4.4 Road Survey Technology Sweden AB . . Overgripande struktur och ledning ......... Insyn och kontroll ................... Framtida kapitalbehov ................

909090. ÄMN

8.5 8.6 8.7

48 49

53 54 57 58 59 59 59 61 62

65 66 67 67 68 69 69 70 70

73 73 75 75 76 77 79 82 83 83 84 84 85 86 89 90

9 Genomförande av förslagen — Vägverket ........ 91 9.1 Frågor för riksdagen ................. 91 9.2 Tidtabell och kontrollstationer ........... 92

10 Genomförande av förslagen - Vägverkets dotterbolag .......................... 93 10.1 Frågor för riksdagen ................ 93 10.2 Tidtabell ........................ 93

11 Vilka är alternativen till kommitténs förslag? ..... 95 11.1 Vägverket ....................... 95

11.1.1 Ingen bolagisering ............. 95 11.1.2 Sammangående med annan aktör . . . . 96 11.2 Vägverkets dotterbolag ............... 96

12 Konsekvenser till följd av EES-avtalet ......... 99 12.1 Lagen om offentlig upphandling ......... 99 12.2 Skydd av arbetstagares rättigheter

vid företagsöverlätelser ............... 101

13 Kort bakgrund till kommitténs uppdrag ......... 103

Särskilt yttrande ........................ 105

Bilagor

1 Kommitténs direktiv .................... 109 2 Vägverket Produktion AB (ekonomisk analys) . . . . 115

Sammanfattning

Konkurrens inom ett område anses allmänt leda till en effektiv- are verksamhet och högre produktivitetsutveckling. Detta var en av utgångspunkterna när riksdagen efter förslag från regeringen är 1993 beslutade att Vägverkets produktionsverk- samhet successivt skall konkurrensutsättas och att verksamheten skall bolagiseras.

Flera förutsättningar måste uppfyllas för att det skall gå att genomföra en bolagisering av Vägverkets produktionsverksam- het. De problemområden som i dag kan identifieras rör i allt väsentligt drift— och underhållsverksamheten. Verkets beställar- kompetens och metoderna för upphandling av väghållnings- tjänster samt uppföljning och kontroll av denna verksamhet måste utvecklas så att målen för trafiksäkerhet och miljö kan säkerställas. En annan förutsättning för att produktionsverk- samheten skall kunna bolagiseras är att marknaden för väghåll- ningstjänster fungerar tillfredsställande. Vidare måste formerna för samverkan, mellan Vägverkets myndighetsutövning och fristående entreprenörer som utför väghållningstjänster, utvecklas.

Det är enligt vår uppfattning möjligt att uppfylla de förutsättningar och lösa de problem som vi angivit ovan. Vägverkets produktionsdivision bör därför bolagiseras den 1 januari 1996. Tidpunkten möjliggör en utveckling av Väg- verkets beställarkompetens vilket kommer att bidra till en fungerande marknad för upphandling av väghållningstjänster. Under tiden fram till den 1 januari 1996 skall det rationalise- rings- och effektiviseringsarbete som för närvarande pågår inom produktionsdivisionen intensifieras. Målet är att en fullständig resursanpassning skall vara genomförd före den 1 januari 1996. Divisionen bör bolagiseras som en sammanhållen enhet.

Vår uppfattning är vidare att de beslut om konkurrensutsätt— ning av Vägverkets produktionsverksamhet som riksdag och

regering redan har fattat kommer att få en helt avgörande betydelse för verksamhetens fortsatta utveckling. Genom konkurrensutsättningen kommer organisationen att tvingas anpassa sig till de förhållanden som råder på anläggningsmark- naden i stort. Detta kommer bl.a. att leda till en anpassning av resurser och kostnader inom produktionsdivisionen.

För att det nybildade bolaget långsiktigt skall kunna överleva måste det förutom genomförandet av den interna resursanpassningen även ges rimliga övergångsförutsättningar. En del i detta är att bolaget, med avsteg från de principer som tidigare lagts fast av riksdag och regering, endast bör ta över i den del av pensionsskulden som avser den personal som vid & bolagiseringstillfållet är aktiv i bolaget. Vidare bör regeringen ! överväga att ge divisionen möjlighet att under perioden fram ' till bolagiseringen utöka sitt verksamhetsområde. Detta är nödvändigt för att divisionen skall kunna ta sig in på nya marknader och därigenom minska sitt beroende av Vägverket. & Det utökade verksamhetsområdet år i vårt förslag mycket klart avgränsat i syfte att begränsa det risker som är förenade med att gå in på nya marknader.

Det är i dagsläget, enligt vår uppfattning, för tidigt att uttala sig om en lämplig framtida huvudman för produktions- bolaget. Produktionsdivisionens utveckling fram till år 1996 , kan enligt vår bedömning bli sådan att en privatisering av | verksamheten är att föredra. 5

Det kan vidare enligt vår mening bli aktuellt att i samband med en bolagisering undersöka möjligheterna till samgående med andra aktörer på marknaden som kan tillföra kompetens, erfarenhet och övriga resurser inom verksamhetsområden som i dag inte finns inom produktionsdivisionen. Ett samgående kan därigenom möjliggöra att divisionen kan agera på en bredare marknad.

I vårt uppdrag har även ingått en översyn av den del av 1 Vägverkets verksamhet som i dag bedrivs i bolagsform. Oversynen har inte inkluderat den verksamhet som bedrivs i ! Svensk—Danska broförbindelsen SVEDAB Aktiebolag. Den . verksamhet som vi har ägnat oss åt kan delas in i tre om- : råden. Inom Vägverkets Investeringsaktiebolag (Väginvest) ' bedrivs finansiell verksamhet i anslutning till avgiftsfmansie-

, rade väg- och broprojekt. Swedish National Road Consulting " AB (SweRoad) exporterar kunnande inom vägsektom och inom bolaget Road Survey Technology Sweden AB (RST) bedrivs teknisk utvecklingsverksamhet.

Våra förslag vad gäller bolagsverksamheten innebär att den organisatoriska strukturen renodlas med utgångspunkt från det tre verksamhetsområden som beskrivits ovan. Väginvest bör vara ett holdingbolag för de tre verksamhetsgrenarna och ett nytt bolag, Vägkredit AB, bör inrättas. Vägkredit AB, som blir ett av bolagen under Väginvest, skall i sin tur vara moderbolag för de projektfinansieringsbolag som finns i dag. SweRoad och RST läggs i vårt förslag direkt under Väginvest.

Den föreslagna organisationen innebär att Väginvest får det samlade ansvaret för den övergripande affärsmässiga utveck- lingen inom de olika verksamhetsgrenama.

Vi lämnar vidare förslag till generella regler som bör gälla vid bolagisering och utförsäljning av utvecklingsverksamhet som har sitt ursprung i Vägverket. Förslagen innebär i korthet att inga projekt får bolagiseras utan att det finns en eller flera utomstående delägare som bidrar med minst samma insats i form av riskkapital och andra resurser som Vägverket. Detta förfarande kommer att leda till att de olika projekten utsättas för en kommersiell granskning som, så långt det är möjligt, säkerställer att projektet har sådana affärsmässiga förutsätt- ningar att det kan överleva på egna meriter. I samband med att ett nytt utvecklingsbolag bildas skall formerna för Vägverkets långsiktiga engagemang i bolaget klarläggas. Verket skall överväga och sätta upp mål för under hur lång tid man har för avsikt att vara engagerad i verksamheten.

Dessa generella regler för utvecklingsbolag bör i tillämpliga delar även gälla för det nuvarande utvecklingsbolaget RST.

Kommittén har övervägt möjligheten att föreslå regeringen att begära ett generellt bemyndigande från riksdagen avseende Vägverkets rätt att bilda utvecklingsbolag. Vi har dock funnit att behovet av nya utvecklingsbolag kommer att vara begränsat under den närmaste tiden och att det därför inte bör vara något problem att inhämta riksdagens godkännande i varje enskilt fall.

Summary

Competition is generally regarded as leading to greater efficiency and productivity increases. This was the starting point, when Parliament on a proposal from the Government decided in 1993 that the production activities of the National Road Administration should gradually be exposed to competi- tion and that its activities should eventually be transformed into a joint stock company.

A number of preconditions must be fulfilled for it to be possible to transform the production activities of the National Road Administration into a company. The problem areas that can be identified today concern all its essential operational and maintenance activities. The competence of the National Road Administration in terms of skills and methods of procurement, as well as the follow-up and control of its activities must be developed such that the goals of traffic safety and the environ- ment can be attained. An additional precondition for the trans- formation of its production activities into a company form, is that the market for road maintenance services is operating satisfactorily. In addition, the different types of co-operation between the National Road Administration - acting in its capacity as a supervisory authority — and independent con- tractors providing road maintenance services, must be develop- ed.

In our view it is possible to fulfil the preconditions referred to above. The production division of the National Road Administration should thus be transformed into a company by January lst 1995. This timetable makes it possible to develop the procurement competence of the National Road Administra- tion, thereby contributing to a working market for the procure- ment of road maintenance services. During the period up to January lst 1996, the drive towards rationalisation and efficiency currently going on within the production division must be intensified. The goal is that overall resource allocation

should be completed by January lst 1996. The division should be transformed as a coherent entity into a company.

In addition, it is our view that the decisions already made by Parliament and the Government on opening up to compe— tition the National Road Administration's production activities, will be of the utmost significance for its continuing develop- ment. As a result of creating competitive conditions, the organisation will be forced to adapt to the conditions generally existing in the construction market. This will lead to, inter alla, 3 reduction in resources and costs within the production division.

For the newly formed company to be able to survive in the long-term, it must also be given reasonable transitional conditions. One of these is that the company, in contrast to the principles earlier laid down by Parliament and the Govern— ment, should only take over that part of the pension fund that , concerns the personnel who at the time of the transformation, | are working in the company. In addition the Government ? should consider giving the division, until the moment of transformation, the possibility of expanding its area of activit- ies. This is necessary for the division to be able to enter new » markets and thus reduce its dependence on the National Road Administration. In our proposal, the expanded area of activity is clearly defined so that the risks involved in entering new markets are limited.

In the current situation, it is in our view too early to decide on the ownership and organisational structure of the production company. The development of the production division up to the year 1996 could be such that privatisation at that time is the preferred option.

Furthermore, it might be appropriate to examine the possi- bilities of merging with other actors on the market who are able to contribute competence , experience and other resources within areas of activity that are not in the production division today. A merger could facilitate its entry into a broader market.

Our task has also included a review of that part of the National Road Administration's activities that are to-day operated in a company form. This activity can be divided into

t i ! i i ! i ! l l !

three areas. Within the National Road Administration there are financial activities connected to the financing of road and bridge projects through fees. SweRoad exports know-how within the road sector, whilst RST works in the area of technical development.

Our proposals concerning company activities mean that the organisation should be restructured on the basis of the three activity areas referred to above. Väginvest should be the holding company for the three branches of activity, and a new company Vägkredit AB should be established. Vägkredit AB, which will be one of the companies under Väginvest, shall in its turn be the parent company for the project financing company that exists today. In our proposal both SweRoad and RST become subsidiaries of Väginvest.

The organisation proposed means that Väginvest has the total responsibility for overall business development within the different branch activities.

We submit proposals for the general rules to be applied when transforming or selling off development activity that has been carried out within The National Road Administration. In essence the proposal means that no project be transformed into a company without there being one or a number of external owners contributing as a minimum, the same investment in terms of risk capital and other resources as the National Road Administration. Although this procedure will still lead to different projects being subject to commercial scrutiny, it will ensure that the project is sufficiently commercial to be able to survive on its own merits. In connection with the formation of a new development company, the type and scope of the National Road Administration's long-term involvement in the company shall be clarified. The National Road Administration shall consider and set up goals for the duration of its involve- ment in the activity.

These general rules for development companies should where appropriate also apply to the present development company RST.

The Committee has considered the possibility of requesting the Government for a general authorisation from Parliament concerning the right of the National Road Administration to

form development companies. However, we have found that the need for new development companies will be limited in the immediate future and that for this reason, there should be no difficulty in obtaining Parliament's approval on a case by case basis.

1. Inledning och disposition

Detta betänkande koncentreras i första hand, i enlighet med våra direktiv, på de delar av våra förslag som kräver riks- dagens ställningstagande. Arbetet i kommittén kommer att fortsätta under våren 1994 och vi har för avsikt att slutföra vårt arbete ijuni 1994.

Det betänkande som vi nu presenterar inleds med en översikt och bakgrundsbeskrivning om varför produktions— divisionen bör bolagiseras. Efter detta följer en kortfattad beskrivning av de marknader som Vägverkets produktions- division är en del av. Det är också på dessa marknader som verket beställer sina tjänster.

Därefter följer kommitténs överväganden och förslag inom fyra delområden produktionsdivisionen/produktionsbolaget, myndighetsuppgiftema, beställarfunktionen och slutligen överväganden och förslag vad gäller Vägverkets nuvarande dotterbolag.

Vi redovisar därefter hur våra förslag, enligt vår mening, bör genomföras. Slutligen har vi valt att mycket kortfattat redogöra för de alternativ som finns till de av oss lämnade förslagen och för några av de konsekvenser som ikraftträdandet av EES-avtalet får för Vägverket med avseende på de fråge- ställningar som tas upp i detta betänkande.

I kommitténs direktiv anges att uppgiften avser samtlig produktionsverksamhet inom Vägverket dvs. även den produk— tion som i dag utförs inom myndighets- och beställarfunk- tionema. I detta betänkande har vi, där inte annat anges, valt att avgränsa våra resonemang och förslag till den produktions- verksamhet som i dag utförs inom produktionsdivisionen.

2. Kommitténs uppgifter och frågeställningar

Enligt direktiven för vårt arbete (dir. 1993z66) har kommittén i uppgift att föreslå nödvändiga åtgärder inför en bolagisering av Vägverkets produktionsverksamhet. Vi skall även redovisa överväganden och förslag om Vägverkets dotterbolag vad gäller struktur, huvudmannaskap, beslutsordning m.m. Kommitténs direktiv återfinns i bilaga 1 till detta betänkande. Nedan redogörs kortfattat för de i direktiven nämnda frågeställ- ningarna.

2.1. Vägverket

Kommittén skall redovisa åtgärder som stimulerar en ökad konkurrens på marknaden och föreslå åtgärder som säkerställer att Vägverket utvecklas i sin roll som beställare av väghåll- ningstjänster. Vidare skall kommittén föreslå åtgärder som säkerställer att upphandlingen bedrivs under konkurrens och i affärsmässiga former. I kommitténs uppgifter ingår också att redovisa åtgärder som stimulerar en ökad produktivitet i väg— hållningsproduktionen. Kommittén skall definiera vilka myndighetsuppgifter som kommer att återstå efter en bolagise- ring och redovisa sina överväganden vad gäller samverkan med andra myndigheter och kommuner. Vidare skall kommittén föreslå åtgärder för att underlätta övergången från en myndig- het till strukturen en myndighet och ett bolag samt lämna förslag till avgränsning av bolagets verksamhetsområde. Slutligen skall kommittén lämna riktlinjer för statens ägarskap och kontroll, lämna förslag till bolagsordning, ange lämplig storlek på aktiekapitalet, lämna förslag till finansiering samt redogöra för vilka kriterier som bör gälla för att en privatise- ring skall kunna genomföras.

2.2. Vägverkets dotterbolag

Då det gäller Vägverkets nuvarande dotterbolag skall kom— mittén belysa behovet av verksamheter i bolagsform. Kommit— tén skall också lämna förslag till framtida verksamhetsområden för Vägverkets dotterbolag och redogöra för konsekvenserna av ett huvudmannaskap skilt från Vägverket. Kommittén skall vidare redovisa sina överväganden och förslag avseende struktur, huvudmannaskap, beslutsordning och ange riktlinjer för delägande och privatisering. Slutligen skall kommittén lämna förslag avseende former för insyn och kontroll i bolagen, ram för framtida kapitalinsatser samt förslag till beslutsordning för dotterbolagen.

3. Varför bolagisera?

Det beslut om att bolagisera Vägverkets produktionsverksamhet som riksdagen fattade efter förslag från regeringen i 1993 års budgetproposition grundar sig på ett antal faktorer.

Vi kommer i detta kapitel att redogöra för regeringens principiella inställning till lämplig framtida organisationsform för konkurrensutsatt affärsverksamhet som i dag bedrivs inom eller i direkt anslutning till myndigheter. Vidare redogör vi för den studie som Riksrevisionsverket (RRV) har gjort om konkurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndig— heter. Avslutningsvis återger vi delar av innehållet i en rapport från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) om kostnadseffektiviteten inom offentlig kontra privat produktions- verksamhet.

Sammantaget ges här, enligt vår mening, belägg för att det ligger i samhällets intresse att Vägverkets produktionsdivision bolagiseras. Detta bl.a. för att kunna ta tillvara den rationalise— ringspotential som finns inom verksamheten och för att skärpa och utveckla konkurrensen och kompetensen på marknaden.

3.1. Regeringens principiella inställning

Både den tidigare och den nuvarande regeringen har i olika sammanhang uttalat sig om i vilken verksamhetsform olika uppgifter bör utföras.

I 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 2) aviserade den dåvarande regeringen en översyn av konkurrens- utsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndighetema. I propositionen säger regeringen att ren konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform utan att bolagsformen bör övervägas för denna typ av verksamhet. Vid sådana överväganden bör alltid prövas om verksamheten skall bedrivas i statlig regi. Vidare säger regeringen att det i normalfallet inte är lämpligt med bolag under myndigheter.

I sin proposition om inriktningen av den ekonomiska politiken (prop. 1991/92:38) har den nuvarande regeringen redovisat sin strategi för statens förmögenhetsförvaltning. Utgångspunkten för denna strategi är att kommersiell och konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs i statlig regi skall avyttras och att förvaltningen av den statliga förrnögenheten skall effektiviseras. %

En viktig del av strategin är att staten endast i undantagsfall * och då med bestämda motiv bör uppträda som ägare av . verksamheter som har kommersiella förutsättningar. Verksam- i heter som i dag bedrivs på konkurrensutsatta och i övrigt väl '. fungerande marknader bör inte ägas av staten utan säljas till privata ägare. i

Ett motiv till ett fortsatt statligt ägande som nämns i i propositionen är olika typer av marknadsimperfektioner. I dessa fall bör, om möjligt, förändringar av regelverk och ! strukturella åtgärder vidtas. Genom dessa åtgärder kan j förutsättningar skapas för att även överlåta sådana verksam- heter till privata ägare. Statens ägande bör således begränsas till områden och funktioner där marknaden inte själv förmår skapa de bästa fortsättningama för en fungerande samhälls- ekonomi.

Vidare har både Näringsfrihetsombudsmannen och Kon- kurrensverket uttalat att konkurrensutsatt affärsverksamhet bör bedrivas i bolagsform. Ett viktigt skäl för denna bedömning är att stora krav bör ställas på att bl.a. kostnads- och intäkts- redovisning för en affärsverksamhet hålls åtskild från en myndighets övriga verksamhet för att motverka riskerna för korssubventionering. ' * '

3.2 RRV:s rapport om konkurrensutsatt _ affärsverksamhet hos förvaltningsmyndigheter

RRV har på regeringens uppdrag genomfört en översyn av konkurrensutsatt affärsverksamhet inom förvaltningsmyndig- heter. Denna översyn har inkluderat Vägverkets produktions- division. I uppdraget ingick att, med utgångspunkt från en kartläggning av den här typen av verksamheter, föreslå vilka % principer som skall gälla för att bedöma när en affärsverksam- '

het bör bedrivas i bolagsform. Principerna skall ange när en ! affärsverksamhet anses ha sådan omfattning, vara så konkur- : rensutsatt och ha en sådan liten grad av koppling till myndighe- tens uppgifter i övrigt att den bör bedrivas i bolagsform.

Omfattningen av verksamheten har enligt RRV främst betydelse för bedömningen om en verksamhet orkar bära den ledningsstruktur och administrativa överbyggnad som en bolagisering kräver.

RRV skriver i sin rapport att de statliga affärsverk- samhetema i princip verkar på marknader där det förekommer konkurrerande alternativ men att graden av konkurrens varierar från fall till fall.

Om en myndighets affärsverksamhet uppfyller kriterierna vad gäller omfattning och fungerande konkurrens skall en bolagisering övervägas om det inte är så att det förekommer både anslags- och produktionsverksamhet inom samma myndighet och att kopplingen mellan de båda verksamheterna är av avgörande betydelse för myndighetens effektivitet.

Som regel består en sådan koppling, enligt RRV, i gemen- samt resursutnyttjande som leder till skalfördelar inom olika resurs- och funktionsområden. Exempel på sådana verksam- heter är:

— Regional och lokal verksamhet där både myndigheten och affärsverksamheten utnyttjar samma resurser och där det finns en koppling ända ner på individnivå.

— Verksamheter inom en myndighet som kan liknas vid ett kunskapsföretag och där vissa individer har strategisk kunskap och kompetens och där denna kunskap utnyttjas av både anslags- och affärsverksamheten.

— Verksamheter som baseras på gemensamma anläggnings- resurser t.ex. databaser.

Om prövningen mot de uppställda kriterierna talar för en bolagisering av affärsverksamheten bör enligt RRV en samlad prövning ske av verksamhetens affärsmässiga förutsättningar innan slutlig ställning tas till bolagiseringsfrågan. Valet av

verksamhetsform skall stödja en positiv och av statsmakterna önskad utveckling av verksamheten. Möjligheterna för verk- samheten att överleva och utvecklas skall gagnas av bolagise- ringen. Detta innebär enligt RRV inte självklart att verksam— heten skall öka i omfattning. I detta sammanhang bör följande 1 frågeställningar prövas:

— Vilka är affärsverksamhetens konkurrensfördelar som sammanhänger med kopplingen till myndigheten och kan verksamheten överleva utan dessa? Exempel på sådana fördelar är legitimitet, opartiskhet, tillförlitlighet och kollegialitet mellan myndighetsföreträdare.

— Är organisationen så affärsmässigt mogen att den fram- % gångsrikt klarar att genomföra en bolagisering? ;

I i

— Är statsmakterna beredda att klara sig utan affärsverk- samheten om den inte skulle överleva som bolag?

För att anpassa sig till ändrade konkurrensförhållanden skulle Vägverkets produktionsdivision enligt RRV behöva minska sina resurser såväl vad gäller bemanning som anläggningstillgångar. Vidare kräver de nya förhållandena ökad kunskap om mark— nads-, konkurrens- och affärsbeteenden i en öppen marknads- situation. RRV påpekar också att vissa strukturella frågor måste lösas vid en övergång från myndighet till bolag. Exem- pel på sådana frågor är införande av ekonomiska styr- och redovisningssystem, upprättande av balansräkning och periodi- sering av bl.a. pensionsskulden.

Vi kommer i avsnitt 5 .2 att redogöra för de åtgärder som hittills har vidtagits inom Vägverkets produktionsdivision för att åstadkomma den nödvändiga anpassningen av verksamheten som RRV påtalat behovet av. ,

RRV säger sammanfattningsvis att man inte ser några f kommersiella hinder för en bolagisering av produktions- L divisionen och att divisionen uppfyller de av RRV uppställda förutsättningama för en bolagisering. Avslutningsvis konsta- terar RRV att en förändring av produktionsdivisionens verk- samhetsform kräver vissa övergångslösningar. ?

3.3. Kostnadseffektivitet

I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) om bolagisering av SJ, Televerket och Posten (Ds l991:77) förs följande teoretiska resonemang om verksam- hetsformens, finansieringens och ägarskapets betydelse för kostnadseffektiviteten.

Ett statligt verks budgetrestriktioner är inte knutna till några försäljningsintäkter. Skulle givna ramar överskridas kan medel alltid tillskjutas från statsbudgeten. Ett verk som Vägverket kan aldrig gå i konkurs och är inte beroende av några försäljnings- intäkter för att kunna bedriva sin verksamhet. Därmed saknas det som är de centrala drivkrafterna för effektivitet i ett företag som enbart har sina egna resurser att lita till. Verksledningen i te.x. Vägverket behöver heller inte oroa sig över att andra och skickligare ägarkonstellationer och företagsledare skulle kunna ta över verket vilket är fallet när ägandet av en verk- samhet är privat och företaget i och med detta i princip är till salu. Den avgörande skillnaden mellan ett privat bolag och ett verk är således att verket inte löper någon som helst konkret risk vare sig att gå i konkurs eller att köpas upp oavsett hur bra eller dåligt dess resultat är.

Ett privat konkurrensutsatt bolag, där aktieägarna söker maximal långsiktig avkastning, pressas dessutom hårdare att hålla nere kostnaderna än ett verk som inte har den typen av krav på sig.

Konkursrisken, risk för övertagande och ägarnas vinstin- tresse skapar alltså incitament för kostnadseffektivitet i ett privat bolag. Dessa incitament saknas i självfallet i ett verk av Vägverkets typ men verksamheten kan kostnadseffektiviseras genom att man utsätter den för konkurrens.

Slutligen något om den dynamiska kostnadseffektiviteten dvs. förmågan att snabbt anpassa sig till ändrade omständig- heter utan att behöva ta hänsyn till faktorer som är irrelevanta för verksamhetens långsiktiga effektivitet. Denna kostnads- effektivitet påverkas naturligtvis i Vägverkets fall av att flera av verksamhetens mål och handlingsparametrar styrs av riksdag och regering.

4. Marknaden

Den marknad som Vägverket i dag verkar inom kan delas in i tre huvudområden — vägprojektering, nyproduktion samt drift och underhåll. Nedan följer en kort beskrivning av dessa tre delmarknader.

4.1. Vägprojektering

Inom projekteringsområdet verkar främst tekniska konsulter. Allmänt sett fungerar denna marknad, som präglas av en hård konkurrens, bra. Den låga nivån på väginvesteringar under 70- och 80-talet innebar att marknaden för Vägprojektering reducerades kraftigt. Vägverket har under denna period skött det mesta av sin projektering inom verket. Andelen uppdrag som tillförs konsultmarknaden har dock ökat sedan början av 90-talet vilket innebär att den vägspecifika kompetensen åter börjat byggas upp inom branschen. Marknaden präglas dock av en stark flexibilitet och det torde därför inte på sikt vara några problem för denna marknad att ställa om sig till nya förutsätt- ningar.

Vår bedömning är att konsultmarknaden för projekterings- tjänster fungerar bra och att det inte finns någon anledning att väga in möjligheten att påverka branschstrukturen i de över- väganden som görs om Vägverkets framtida struktur. Mark- naden kommer dock att ställas inför höjda kompetens- och kvalitetskrav i takt med ökade konflikter mellan olika intressen i vägprojekteringen.

Det är i dag i princip möjligt att på den befintliga mark- naden köpa samtliga de tjänster som Vägverket behöver inom projekteringsområdet även om kvalitet och kompetens för närvarande är en knapp resurs.

4.2. Nybyggande

Marknaden för byggande av nya vägar och broar har under många år varit ganska begränsad. Under de senaste åren har dock statens satsningar inom infrastrukturområdet lett till en betydligt mer omfattande marknad.

Branschstrukturen inom nyproduktions— och anläggnings— området kännetecknas av ett litet antal mycket stora företag och ett stort antal små företag. De medelstora företagen är få till antalet. Många medelstora företag har gått samman och återfinns nu som delar av de stora företagen. Detta är delvis en följd av en helt normal strukturomvandling men är också till viss del styrt av de entreprenadformer som de stora offentliga beställama tillämpar. Det finns mycket omfattande stordrifts- fördelar inom anläggningsbranschen. Dessa består bl.a. i möjligheten för företagen att själva hålla kompetens inom olika områden och i möjligheten att hantera risker. Vägverket har som dominerande väghållare i landet möjlighet att påverka branschstrukturen genom sitt val av entreprenadformer. Enligt vår mening är det viktigt att verket tillvaratar denna möjlighet. Detta måste självfallet ske med beaktande av de krav som upphandlingslagen ställer i fråga om affärsmässighet och objektivitet.

Aven när det gäller nybyggande är det i dagsläget i princip möjligt att handla upp den produktion som Vägverket behöver på den befintliga marknaden.

4.3. Drift och underhåll

Eftersom Vägverket och till viss del också kommunerna i allt väsentligt genomfört drift- och underhållsarbeten i egen regi saknas det i dagsläget i stort sett kompetenta aktörer på denna del av marknaden. De privata entreprenörerna förbereder sig dock nu för att komma in på marknaden och man kan på goda grunder anta att de ser denna nya delmarknad som en in- tressant affärsmöjlighet.

Drift- och underhållsmarknaden är till sin karaktär skild från den för nybyggande. Marknaden är geografiskt uppdelad

och utförandet av drift- och underhållsarbeten kräver lokal- kännedom. Entreprenader för drift och underhåll måste upphandlas för flera år i taget för att skapa viss kontinuitet och rimliga ekonomiska villkor.

Dessa förutsättningar ger möjlighet för mindre och medel- stora företag att vara med och slåss om jobben. Den kommer- siella aspekten måste dock alltid vägas mot kraven på kvalitet och kontinuitet så att målen för trafiksäkerhet, framkomlighet och miljö kan uppnås. Trafikanten skall inte behöva överraskas av skillnader i standard på väg och väglag till följd av att olika entreprenörer sköter olika delar av det vägnät som trafikanten färdas på. Det är önskvärt att entreprenörerna i större utsträck- ning möter den slutlige konsumenten av vägtjänster som i ett led i arbetet med att höja kvalitets- och servicegraden i produktionen av väghållningstjänster. Inom te.x. drift och underhåll av vägar bör det därför stå klart för den enskilde trafikanten vem det är som på Vägverkets uppdrag svarar för skötseln av den aktuella vägen.

En viss marknadspotential för drift- och underhållsarbeten finns inom den kommunala sektorn. Dessa arbeten upphandlas ofta tillsammans med andra delar av den tekniska förvaltningen inom kommunerna. Några få kommuner har öppnat drift— och underhållssidan för konkurrens men detta är en utveckling som hittills gått relativt långsamt.

När Vägverket nu börjar upphandla drift- och underhålls- arbeten i konkurrens kommer detta i ett slag att skapa en betydligt större marknad. Följden av detta blir att ett antal företag kommer att bygga upp kompetens, erfarenhet och kapacitet på denna marknad något som även kommer att göra dessa företag konkurrenskrafti ga inom den kommunala sektorn. Vägverkets agerande på drift- och underhållsmarknaden kommer förmodligen att vara styrande för den takt i vilken den kommunala sektorn kommer att öppnas för konkurrens.

Vägverket kommer genom sitt agerande som beställare på drift- och underhållsmarknaden att i ännu större utsträckning än på nyproduktionsmarknaden ha möjlighet att påverka den framtida branschstrukturen. Aven här är det önskvärt att denna möjlighet utnyttjas så långt det går med beaktande av kraven

på kvalitet i väghållningen och kraven på affärsmässighet och objektivitet enligt upphandlingslagen.

Som framgår av den ovanstående beskrivningen finns det i dag ingen möjlighet för Vägverket att i obegränsad omfattning handla upp tjänster för drift- och underhåll. Detta beror delvis på att det av förklarliga skäl inte finns tillräckligt många leverantörer som har den specialkompetens som utförande av drift- och underhållstjänster kräver. Begränsningen i möjlig- heten att handla upp dessa tjänster beror också på den bristande erfarenhet som finns hos beställaren. Det pågår för närvarande ? ett intensivt arbete inom Vägverket med att utveckla upphand- lings- och uppföljningssystem för drift- och underhållsverksam- het. En utveckling av formerna för upphandling och uppfölj- ning av drift- och underhållsarbeten är en förutsättning för att få till stånd en fungerande marknad och därigenom även en förbättrad effektivitet i verksamheten. En sådan utveckling måste till stor del baseras på vunna erfarenheter från genom- förda upphandlingar och den tid det tar att utveckla dessa metoder skall därför inte underskattas.

5. Produktionsdivisionen — Produktionsbolaget

Den 1 januari 1992 infördes en ny organisation inom Väg- verket. Det nya Vägverket består av en beställardel och en produktionsdel. Väg— och trafikdivisionen agerar i dag som beställare av tjänster från produktionsdivisionen.

5.1. Nuvarande organisation

Den nuvarande produktionsdivisionen är regionalt indelad. Divisionen består av fem produktionsområden.

De fem regionala enheterna är i sin tur indelade i distrikt för drift- och underhållsverksamheten och i byggnadsområden för nyproduktionsverksamheten. Under varje drift— och underhållsdistrikt finns ett antal geografiskt avgränsade driftområden. Totalt finns 22 distrikt som i sin tur är indelade i 91 stycken driftområden. Det totala antalet byggnadsområden uppgår till 13 stycken.

Fastigheter

5 Produktions- f:: -' områden - '

Produktionsdivisionens organisation är på produktionsområdes- och distriktsnivån uppbyggd utifrån ett uttalat affarsansvar inom geografiskt avgränsade områden. Varje produktions- område skall kunna tillhandahålla ett fullständigt sortiment av de produkter och tjänster som en väghållare behöver. Mark- nadsansvaret ligger på lokal nivå.

Den regionala organisationen är ett uttryck för det synsätt man inom Vägverket har på marknaden. Den grundläggande idén är att knyta ihop projektering, nyproduktion samt drift- och underhåll och därigenom ta tillvara de synergieffekter som finns mellan de olika verksamheterna. Den regionala )rganisa- tionsformen är också en följd av att anläggningsmarknaden, och då i synnerhet drift- och underhållssidan, är regicnal/lokal till sin karaktär. Förhållandena varierar i olika delar av landet och det krävs därför regional och lokal förankring & produk- tionsverksamheten.

Under år 1993 uppgick produktionsdivisionens omsättning till ca 7 400 miljoner kronor. Av denna omsättning utgör 300 miljoner kronor arbeten som utförts åt andra kunder än Vägverkets väg— och trafikdivision. En stor del av den externa faktureringen har byggts upp under en längre period genom produktionsteknisk samverkan med andra väghållare

Produktionsdivisionens produktionsverksamhet kan delas in i följande produktområden:

Projektering Nyproduktion

Drift och underhåll inkl. beläggning Färjedrift

Av dessa produktområden svarar drift- och underhåll och nyproduktionsverksamheten för drygt 3 miljarder kronor vardera. Av nedanstående figur framgår de olika produkternas andel av produktionsdivisionens totala omsättning.

& % l i l ; l !

Övrigt Projektering 22%

4,3%

Ny produktion * *

47,3% Drift o underhåll

46,2%

Fig. 2. Andelar i % av total omsättning enligt budget för år 1994

Det totala antalet anställda inom produktionsdivisionen uppgick i december år 1993 till ca 5 400 personer. De anställda kan fördelas på de olika produktområdena enligt följande.

Produktområde Antal anställda Projektering 380 Nyproduktion 680 Drift och underhåll 3 200 Beläggning 165 Färjor 400 Maskin och förråd 505 Divisionskontoret _”LQ

Totalt 5 400

5.2. Nuvarande ekonomiska förutsättningar

I avsnitt 3.2 redogjorde vi för de bedömningar som RRV har gjort vad gäller behov av anpassning av Vägverkets produk- i tionsverksamhet till de nya konkurrensförhållanden som en ' bolagisering skulle innebära. '

I samband med att den nya organisationen infördes inom Vägverket den 1 januari 1992 gjordes en rad förändringar av styrningen av produktionsdivisionen. Vi kommer här att redogöra för dessa förändringar och den följande beskrivningen blir också en lägesrapport över hur långt Vägverket har kommit med den resursanpassning som RRV påtalat behovet av.

Divisionens principer för aktivering, värdering och avskriv- ning av tillgångar lades om för att så långt möjligt motsvara de privata entreprenörernas. Separat balans- och resultaträkning i upprättades för divisionen. Både det finansiella och det reala kapitalet ålades en intemränta. Den upplupna pensionsskulden har beräknats. Tanken med dessa åtgärder var att förändra det grundläggande synsättet inom divisionen från att ha varit en enhet inom Vägverket som förbrukade pengar till att bli en mer självständig enhet som genom sitt eget aktiva agerande tjänade pengar. i

En omfattande kapitalrationalisering har genomförts inom ! divisionen. Under åren 1992 och 1993 uppgår det samman- i lagda värdet av nedskrivningar och minskning av lager och ' förråd till över 600 miljoner kronor vilket skall jämföras med i

| i E l l I

den totala balansomslutningen på ca 3 miljarder kronor.

Ett stort antal av de 250 vägstationer som divisionen tog över har ställts tomma i avvaktan på försäljning. Det bedömda behovet av vägstationer uppgår till mellan 90 och 100 stycken. Vidare har maskinparken under perioden reducerats med drygt 100 enheter och uppgick 1993 till ca 2 600 större fordon och maskiner. Ytterligare reduktioner skall genomföras.

Under perioden 1991—1993 har antalet anställda inom produktionsdivisionen minskat med ca 1000 personer. Denna . personalminskning har till största delen skett genom naturlig ;

avgång men också till följd av ett antal aktiva åtgärder från Vägverkets sida.

Personalminskningen har kunnat ske trots ökade volymer i produktionsverksamheten vilket tyder på en ökad produktivitet. Vägverket bedömer att det är möjligt att genomföra ytterligare produktivitetsökningar.

Inom ramen för det pågående effektiviseringsarbetet sker också en resursanpassning för att öka flexibiliteten i organisa- tionen. Arbetet syftar till att kraftigt öka andelen underentre— prenader främst inom drift- och underhålls verksamheten. Detta innebär att divisionen ytterligare förstärker sin kompe- tens att styra och samordna resurser och aktiviteter till de sammanhållna tjänster som efterfrågas av beställaren. För att stärka möjligheterna till en effektivare ekonomisk styrning och hantering har divisionen bl.a. anskaffat nya ekonomisystem. Dessa system togs i drift den 1 januari 1994.

Sammanfattningsvis har följande förändringar genomförts inom produktionsdivisionen under åren 1991—1993:

- Nya principer för aktivering, värdering och avskrivningar av tillgångar. — Intern balans- och resultaträkning har upprättats.

— Intemränta har införts. - Pensionsskulden har beräknats.

— Nedskrivning av värden på inventarier, fastigheter, lager och förråd. _ Minskning av antalet vägstationer har inletts.

— Maskinparken har reducerats. _ Antalet anställda har minskats med ca 1 000 personer.

_ Nya ekonomisystem har tagits i bruk.

5.3 Förslag till övergripande struktur

Vi har i värt arbetet prövat en mängd alternativ vad gäller produktionsdivisionens framtida struktur. Något som har blivit allt tydligare under arbetets gång är den komplexitet som finns i uppgiften att skilja ut Vägverkets produktionsorganisation. Det beställar— och leverantörsförhållande som i dag finns inom verket gör det möjligt att etablera en fristående produktions-

verksamhet. Det finns dock många och svåra frågor som måste lösas på ett tillfredsställande sätt innan en fullständig uppdel- ning kan göras. Detta gäller inte minst frågan om att upprätta en beställarkompetens som säkerställer att trafiksäkerhet och miljöhänsyn hålls på en hög nivå. De olika delarna av Väg- verkets produktionsverksamhet har i dagsläget olika förutsätt- g ningar för en bolagisering. Tidpunkten för bolagiseringen av i hela divisionen styrs i hög grad av den pågående utvecklingen av metoder för upphandling av drift- och underhållstjänster. ;

Kommittén gör dock bedömningen att det är fullt möjligt att skilja ut produktionsdivisionen från Vägverket och att det går att lösa de problem som uppstår i samband med att en sådan förändring genomförs och att hela produktionsdivisionen därför i bör bolagiseras per den 1 januari 1996.

Efter förslag i 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 7) beslutade riksdagen att Vägverkets produktionsverksamhet efter hand helt skall marknadsanpassas och utsättas för full konkurrens. Ett antal mål har lagts fast för i vilken takt konkurrensutsättningen skall genomföras. Under år 1993 skall väg- och trafikdivisionen upphandla minst 75 % av Vägverkets totala nyinvesteringar i konkurrens. Från och med inledningen av år 1994 skall 100 % av Vägverkets nyinvesteringar upphandlas i konkurrens. Motsvarande siffra , för drift— och underhållsverksamheten skall under år 1994 vara I 50 %. I samband med en bolagisering av produktionsdivisionen l måste samtlig produktion upphandlas under konkurrens. 1

Enligt vår uppfattning kommer dessa redan fattade beslut 1 om omfattningen av konkurrensupphandling inom Vägverket | att ha en helt avgörande betydelse för produktionsdivisionens ! fortsatta utveckling. Den ökande andelen konkurrensupphand- ! ling kommer att utsätta produktionsdivisionen för ett mycket i hårt omvandlingstryck. Divisionen måste gå vidare med det i förändringsarbetet som redan inletts. Detta förändringsarbete ! avser frågor som ökad kunskap om marknads-, konkurrens- ! och affärsbeteenden, förbättring av kalkylerings— och uppfölj— | ningssystem för bygg— och driftproduktion, anpassning av den i nuvarande kostnadsstrukturen, hantering av övertalighetsproble- ; matiken, justering av värderingen av anläggningstillgångar, ' justering av rådande anställningsvillkor samt utveckling av ', | |

ekonomiska styr- och redovisningssystem. Allt detta arbete bör leda till en utveckling så att förhållandena inom produktions- divisionen anpassas till de förhållanden som råder på anlägg- ningsmarknaden i stort.

Vi vill här poängtera vikten av att regeringen noggrant följer utvecklingen och tar del av på vilket sätt och i vilken omfattning konkurrensutsättningen genomförs.

Det är vår uppfattning att den nuvarande produktions- divisionen under perioden fram till den 1 januari 1996 skall ligga kvar inom Vägverket och att man i denna organisa- tionsform skall fullfölja det utvecklings- och rationaliserings- arbete som redan har inletts. Divisionen skall under perioden bedriva sin verksamhet under så bolagsliknande former som möjligt.

Rationaliseringsarbetet skall fullföljas i en sådan takt att organisationen inom två år med avseende på resurser, kompe— tens och finansiell styrka i förhållande till bedömd marknad är fullständigt anpassad för en bolagisering. All övertalighet och eventuella kompetensbrister skall vara åtgärdade vid bolagise- ringstillfället.

En viktig del i arbetet med att skapa mer bolagsliknande former för divisionen är hur denna leds. Produktionsdivisionen har i dag en intern styrelse vilken i formell mening är att betrakta som en ledningsgrupp. Vår uppfattning är att denna ledningsgrupps arbete är värdefullt och att den även fortsätt- ningsvis bör spela en aktiv roll inom divisionen. Ett ökat externt inslag i gruppen skulle tillföra ytterligare kompetens och erfarenhet och bör därför enligt vår uppfattning efter- strävas.

Under perioden fram till den 1 januari 1996 skall det inom produktionsdivisionen, enligt vår uppfattning, göras en redovisningsmässig åtskillnad mellan de olika produktgrup- perna så att de klart och tydligt går att följa den affärsmässiga utvecklingen för respektive produktgrupp. Separat balans- och resultatredovisning bör införas för respektive produkt. Mål för bl.a. resultat och marknadspositioner bör också brytas ned på produktnivå.

Följande produkt- och resultatområden bör inrättas:

Projektering Nyproduktion

Drift och underhåll inkl. beläggning Färjetrafik

Fastigheter

Maskiner

Förutom den redovisningsmässiga uppdelningen bör också en organisatorisk och resursmässig uppdelning göras mellan produktgrupperna utan att för den skull motverka ett effektivt utnyttjande av divisionens resurser. Med en sådan uppdelning blir de olika grupperna så väl avgränsade att det i princip blir möjligt att bryta ut vissa delar utan att de andra produktgrup- perna drabbas utav detta. Uppdelningen ger också underlag och nödvändiga förutsättningar inför ett beslut om bolagisering. Det är som tidigare nämnts kommitténs uppfattning att produktionsdivisionen skall bolagiseras per den 1 januari 1996. Vid denna tidpunkt har Vägverket hunnit utveckla beställar- kompetensen på drift- och underhållssidan vilket också bör leda till en bättre fungerande marknad. Detta innebär att hela produktionsdivisionen kan bolagiseras som en sammanhållen enhet. Vår bedömning, med den kunskap vi har i dag, är att en ' sammanhållen bolagisering är att föredra. Regeringens mandat i för det fortsatta arbetet bör därför vara en sammanhållen j bolagisering per den 1 januari 1996. i En förutsättning för att bolagiseringen skall lyckas är att produktionsdivisionen vid bolagiseringstillfället har uppnått den affärsmässiga mognad som krävs för att divisionen i bolagi- serad form skall överleva på anläggningsmarknaden. Vidare krävs för en lyckosam bolagisering att det nya bolaget ges ; rimliga övergångsförutsättningar så att det av egen kraft kan ta ; sig in på marknaden och långsiktigt bli en del av denna. En av i de viktigaste övergångsförutsättningama är naturligtvis det nya | bolagets ekonomiska struktur och vi återkommer till denna i ! avsnitt 5 .6. % | |

Om det vid bolagiseringstillfället skulle framgå att en bolagisering som inkluderar drift- och underhållsverksamheten

inte är lämplig utifrån statens utgångspunkter får regeringen återkomma till riksdagen i denna fråga och redovisa vilken omfattning en begränsad bolagisering av produktionsdivisionen bör ha.

Som vi tidigare nämnt har vi övervägt flera alternativ vad gäller omfattningen av en bolagisering av Vägverkets produk- tionsdivision. De tre verksamhetsgrenama projektering, nyproduktion och drift- och underhåll bör i en bolagiserings- diskussion betraktas som separata enheter och utifrån situatio- nen på den marknad som de år en del av.

De tre enheterna har i dagsläget olika förutsättningar för en bolagisering. Olikheterna utgörs bl.a. av hur väl utvecklad affärsmässigheten och kompetensen är inom dagens produk- tionsorganisation. Vidare spelar den beställarkompetens som finns inom Vägverket en avgörande roll för bedömningen om det är möjligt att bolagisera de olika verksamhetsgrenama. Slutligen måste hänsyn tas till hur väl utvecklad den marknad är som finns vid sidan av Vägverkets egna produktions- resurser. Det är alltså en rad aspekter som måste vägas in vid en bedömning av huruvida det är lämpligt att bolagisera den nuvarande produktionsdivisionen som en enhet eller om en separat bolagisering av de olika verksamhetsområden är att föredra.

Som vi tidigare nämnt har vi kommit till slutsatsen att en sammanhållen bolagisering är att föredra. Detta ställnings- tagande baseras bl.a. på det fakmm att utvecklingen inom anläggningsmarknaden går mot en ökad andel totalåtaganden där entreprenören inom den egna organisationen bör ha tillgång till samtliga delar i produktionskedjan för att kunna hävda sig.

En samlad bolagisering av produktionsdivisionen förbättrar bolagets möjligheter till långsiktig självständig överlevnad. Detta genom att ett sådant bolag får en större bredd på sin kompetens och en större omfattning på sin verksamhet än om de olika verksamhetsgrenama skulle bolagiseras var för sig.

I bilaga 2 redovisas närmare de analyser som gjorts av de marknadsmässiga, ekonomiska och finansiella förutsättningama för den nuvarande produktionsdivisionen och det framtida produktionsbolaget. Det kan mot bakgrund av dessa analyser enligt vår mening bli aktuellt att i samband med en bolagise-

ring undersöka möjligheterna till samgående med andra aktörer på marknaden som kan tillföra kompetens, erfarenhet och övriga resurser inom verksamhetsområden som i dag inte finns inom produktionsdivisionen. Ett samgående kan därigenom ? möjliggöra att divisionen kan agera på en bredare marknad.

Under det närmaste året bör Vägverket inventera och lämna förslag till åtgärder som utifrån bl.a. trafiksäkerhetssynpunkt kan behöva vidtas inför en bolagisering av produktions- divisionen.

Regeringen bör också uppdra åt Vägverket att under våren 1994 göra en genomgång av samtliga problemområden inklusive de ekonomiska och finansiella som måste lösas innan en bolagisering kan genomföras. Därefter bör en plan upprättas för hur och i vilken takt dessa problem skall lösas. Vi återkom- mer i avsnitt 9.2 till hur detta arbete bör bedrivas.

5 .4 Verksamhetsområde

En viktig del i arbetet med att förbereda och anpassa produk- tionsdivisionen för bolagiseringen är divisionens insteg på nya marknader. För att kunna verka och långsiktigt överleva på anläggningsmarknaden är det nödvändigt att produktions- divisionen skaffar sig kunder utanför Vägverket.

Produktionsdivisionens tjänster efterfrågas förutom av Vägverket även av Banverket, Luftfartsverket, kommuner, vägsamfälligheter, vägföreningar och av näringslivet.

Flera av dessa kunder efterfrågar paketlösningar där fler tjänster än de som Vägverket i dag » tillhandahåller ingår. Exempel på sådana tjänster är ledningssystem, grönområden, tunnlar och jämvägsanläggningar. En entreprenör som inte kan tillhandahålla samtliga delar av sådant paket har ingen möjlig- het att få entreprenaden.

För att kunna åta sig uppdrag som innebär totalåtaganden och härigenom ta sig in på nya marknader har dagens produk- tionsdivision underhand framfört önskemål om att med undantag från Vägverkets instruktion få ta sig an uppdrag som ligger utanför verkets verksamhetsområde.

Ett utvidgat bemyndigande kan utgöra ett problem ur konkurrensneutralitetssynpunkt. Detta eftersom divisionen

under den närmaste tiden kommer att få 50 % av Vägverkets totala beställningar av drift- och underhållstjänster utan konkurrensupphandling. För att kunna tillåta att divisionen får verka på nya områden krävs en garanti för att det inte före- kommer någon korssubventionering mellan konkurrensutsatt och ej konkurrensutsatt produktion.

Vårt förslag är att regeringen mot bakgrund av det utveck- lingsarbete som pågår inom Vägverket gör en prövning av möjligheten att utöka verksamhetsområdet för produktions- divisionen. Denna prövning bör göras så att ett eventuellt utvidgat bemyndigande kan träda i kraft per den 1 januari 1995. För att kunna göra detta måste regeringen i sin tur ha ett bemyndigande från riksdagen.

Ett sådant bemyndigande skall vara väl specificerat och avgränsat mot bakgrund av de risker som är förenade med att utöka sitt verksamhetsområde och gå in på nya marknader. Vår uppfattning är att endast följande skall komma ifråga för ett utökat bemyndigande. Arbeten inom mark- och anläggnings- området som rör:

— Vägar - Järnvägar — Flygplatser — Hamnar

— Parker

— Vatten— och avloppsledningar

Vägledande för produktionsdivisionens engagemang inom nya verksamhetsområden bör vara ett stort mått av försiktighet. De bedömda riskerna får inte vara sådana att de bedöms kunna påverka eller inkräkta på utförandet av de uppdrag som kommer från väg- och trafikdivisionen och som bekostas med allmänna medel.

5 .5 Dimensionering

Produktionsdivisionen bestod, som tidigare nämnts, i december år 1993 av ca 5 400 personer. Det finns ett antal faktorer som kommer att påverka det långsiktiga framtida personalbehovet.

Den viktigaste av dessa faktorer är enligt vår uppfattning det beslut om konkurrensutsättning av divisionens verksamhet som riksdagen fattat. Divisionen kommer att vara fullständigt konkurrensutsatt den 1 januari 1996. ;

Divisionens dimensionering vad gäller vägbyggande, projektering och färjedrift är i dagsläget i kvantitativ mening förhållandevis bra anpassat till de krav som konkurrensutsätt- ningen kommer att ställa. Inom dessa produktgrupper är det främst fördelningen mellan olika kompetenser som måste justeras. De stora övertalighetsproblemen finns i dagsläget inom drift- och underhållsverksamheten.

En viktig faktor vid beräkningen av det framtida personal- behovet är, vid sidan av den totala marknadsefterfrågan, hur väl bedömningarna om divisionens framtida marknadsandelar kommer att stämma överens med det faktiska utfallet.

Den totala omslutningen på den marknad som produktions— divisionen skall verka på uppgår till ca 20 miljarder kronor. Av denna marknad är ca 13 miljarder kronor tillgänglig för produktionsdivisionen med beaktande av divisionens nuvarande produktionskompetens. Som tidigare nämnts är andelen extern fakturering i dagsläget inte större än 4 % av den totala omsättningen.

Vägverkets beställarorganisation kommer att verka för att få till stånd fungerande marknader inom samtliga produkt- grupper vilket kommer att reducera produktionsdivisionen dominerande ställning. För att kompensera detta efterfråge- bortfall måste divisionen för att behålla sin kapitalbas och sitt ' kunnande försöka ta sig in på nya marknader och vinna nya I

i

kunder. Detta är både svårt och riskfyllt inte minst mot bakgrund av den brist på affärs- och marknadskunnande som av naturliga skäl finns inom produktionsdivisionen.

Det är generellt svårt att ta sig in hos nya kunder. Detta förhållande understryks av det faktum att de största väghållama , vid sidan av Vägverket, kommunerna, har mångåriga relationer i med entreprenörer som kan erbjuda kommunerna många olika ' typer av tjänster långt utanför anläggningsområdet.

En annan omständighet som också gör det svårare för produktionsdivisionen att vinna marknadsandelar utanför . Vägverket är den rådande marknadssituationen på anläggnings- å

marknaden. Konkurrensen är och kommer fortsatt att vara hård till följd av bl.a. en påtaglig överkapacitet.

En annan faktor som kommer att påverka det framtida personalbehovet år divisionens strävan att i ökad omfattning anlita underentreprenörer. Detta kommer leda till ytterligare behov av att minska de egna personalresursema.

Som vi tidigare nämnt bedömer Vägverket att det finns ytterligare potential för produktivitetsökningar utöver de som redan genomförts. Detta leder också till ett minskat personal- behov.

Sammanfattningsvis kan sägas att personalminskningar kommer att behöva genomföras inom produktionsdivisionen till följd av minskade marknadsandelar, ökad andel underentrepre- nader och produktivitetsökningar.

Vi kan alltså konstatera att det kommer att uppstå en betydande övertalighet. Denna övertalighet kommer enligt vår bedömning inte enbart att kunna lösas genom naturlig avgång utan det kommer att bli nödvändigt med uppsägningar för att anpassa personalresursema till den framtida omfattningen av produktionsverksamheten. Det arbete som pågår inom Väg— verket för att lösa dessa frågor måste intensifieras.

Overtaligheten av personal utgör naturligtvis ett stor problem sett från såväl statens, verkets och de anställdas perspektiv. Det är vår uppfattning att detta problem måste lösas under socialt acceptabla former och att insatser måste sättas in för att mildra effekterna av omstruktureringen. Vägverket bör omgående upprätta en plan för hur neddragningen av personal- resurser m.m. skall genomföras. Planen skall utgå från att all övertalighet skall vara åtgärdad före den 1 januari 1996.

5.6 Ekonomiska förutsättningar för produktionsbolaget

De ekonomiska förutsättningama för produktionsbolaget och bolagets kapitalstruktur har stor betydelse för bolagets utveck- lingsmöjligheter. Bolagets övergångsförutsättningar och dess kapitalstruktur bör ge en solid bas för bolagets framtida verksamhet.

I samband med en bolagisering skall bl.a. de i den bolagi- serade verksamheten uppsamlade pensionsåtagandena föras över till det nybildade bolaget. Detta för att ge en rättvisande bild av kapitalstrukturen och för att bolaget skall bära sina egna kostnader för pensioner. Detta är en förutsättning för att t.ex. kunna jämföra den egna verksamheten med branschen i övrigt.

Rent praktiskt går detta till så att de i verksamheten upparbetade pensionsåtagandena nuvärdesberäknas och förs över till bolaget som en pensionsskuld. På denna _s_kuld tillkommer en löneskatt på 17,5 % av skuldbeloppet. Over- tagandet av den totala skulden regleras genom ett avtal mellan bolaget och staten.

Statens löne- och pensionsverk (SPV) har på uppdrag av Vägverket beräknat storleken på produktionsdivisionen pensionsskuld. Skulden uppgår till ca 1 900 miljoner kronor ; exkl. den tidigare nämnda löneskatten. Av detta avser nästan » 1 300 miljoner kronor de personer som i dag är aktiva inom produktionsdivisionen. Vid beräkningarna har hänsyn inte tagits till sannolikheten för att livslängden skall öka. Till pensionsskulden kommer en framräknad semesterlöneskuld på mellan 150 och 200 miljoner kronor.

Vid en bolagisering införs bl.a. dessa belopp som skuld- poster i bolagets balansräkning. Skulderna måste kompenseras ! med motsvarande tillgångsmassa. De tillgångar som för & närvarande finns inom produktionsdivisionen i form av fastigheter, maskiner och olika omsättningstillgångar motsvarar inte överförda skulder då de ovan nämnda skulderna inklu— deras. För att kunna bära hela pensions- och semesterlöne- skulden måste tillgångsmassan ökas med mellan 2 och 3 mil- jarder kronor för att det nybildade bolaget skall uppnå en rimlig soliditet. Några möjligheter att skriva upp bolagets anläggningstillgångar finns inte.

Kapitalstrukturen måste naturligtvis lösas innan en bolagise- 3 ring av divisionen kan genomföras. Enligt kommitténs uppfatt- _ ning är det rimligt att det nya bolaget tar över pensions- och . semesterlöneskulden för den personal som finns i organisa- : tionen vid bolagiseringstillfället. !

Ett sådant förfarandet skulle innebära ett avsteg från de principer om övertagande av pensionsskulder som riksdagen lagt fast efter förslag från regeringen i 1992 års reviderade finansplan (prop 1991/92:150 bil I. 1). I propositionen säger regeringen att i samband med att en statlig verksamhet överläts till ett bolag skall staten och bolaget träffa ett avtal om att betalningsskyldigheten för de upparbetade pensionsåtagandena i verksamheten skall överföras till bolaget. Det pensionsåta- gande som tas över skall omfatta följande personer:

— de som är anställda i verksamheten vid bolagiseringstill- fället

— de som tidigare och vid sin pensionering varit anställda i verksamheten

— de som tidigare varit anställda i verksamheten som lämnat sin anställning före uppnådd pensionering och som före bolagiseringen inte har tagit statlig eller statligt reglerad anställning

Vårt förslag innebär att endast pensionsåtaganden enligt den första punkten skulle överföras till bolaget och att de övriga pensionsåtagandena skulle ligga kvar i Vägverket. Ett sådant avsteg från de fastlagda principerna kräver riksdagens godkän- nande.

Under förutsättning att all övertalighet av personal som vi tidigare redogjort för är åtgärdad före den 1 januari 1996 kommer pensionsskulden för vid bolagiseringstillfället anställd personal att uppgå till ca 800 miljoner kronor.

Motsvarande tillgångar måste tillföras bolaget antingen genom kapital som fram till bolagiseringstillfället arbetats upp inom produktionsdivisionen eller genom att riksdag och regering tillskjuter medel via statsbudgeten.

Som vi tidigare har nämnt redovisas i bilaga 2 de ekono- miska analyser som gjorts för det framtida produktionsbolaget. I bilagan finns bl.a. tentativa balans- och resultaträkningar för produktionsbolaget. Av bilagan framgår vilka förutsättningar och antaganden som gäller för de där gjorda beräkningarna.

Det är enligt vår uppfattning viktigt att bolaget från start ges en soliditet som överstiger den som de i bilagan gjorda beräkningarna baseras på. Riskexponeringen och konjunktur- svängningama är i den verksamhet som vi här talar om så stora att det krävs en större finansiell uthållighet.

5 .7 Huvudmannaskap

Som vi tidigare, i avsnitt 3.1, redogjort för så intar regeringen en mycket restriktiv hållning till att bedriva statlig verksamhet i bolag som ligger direkt under myndigheter. Ett skäl för denna hållning är att staten avhänds egendom samtidigt som svårig- heter föreligger för statsmakterna att få ändamålsenlig insyn i och möjligheter att påverka och kontrollera användningen av de insatta medlen. Regeringen har vidare slagit fast att konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i statlig regi om det inte finns särskilda skäl som talar för detta.

Kommunikationsministem har i 1993 års budgetproposition återigen gett uttryck för denna uppfattning och säger i proposi- tionen att det bolag som bildas av Vägverkets produktions— verksamhet bör vara fristående från Vägverket. Vidare säger kommunikationsministem att staten i ett första skede bör äga bolaget.

Enligt vår uppfattning är det i dagsläget för tidigt att uttala ; sig om en lämplig framtida huvudman för det bolag som bildas ! av Vägverkets produktionsdivision. Utvecklingen av mark- ' naden och av produktionsdivisionen kan enligt vår bedömning ' bli sådan att en direkt privatisering är att föredra. i

Trots detta har vi valt att nedan utvärdera för- och nack- % delar med två tänkbara huvudmän. Dessa huvudmän är [ regeringskansliet och Vägverket.

5.7.1 Regeringskansliet

Fördelarna med ett ägande som utövas direkt under regeringen i regeringskansliet är att staten har möjligheter till insyn i bolaget. Möjligheterna för staten att utöva ett aktivt ägarskap får i ett sådant fall betraktas som förhållandevis goda. Den

största fördelen som vi kan se är dock att det trovärdighets- problem gentemot marknaden som uppstår om bolaget ligger under Vägverket blir mindre. Regeringen representerar naturligtvis också beställaren men kopplingen mellan bestäl- laren och produktionsbolaget blir här betydligt svagare.

Nackdelarna med ett ägande direkt under regeringen är att regeringskansliet som organisation inte är uppbyggd för att agera som aktivägare i bolag. Inom kansliet finns varken erfarenhet, tradition eller kompetens att utöva ett såpass aktivt ägarskap som det här är frågan om. Vi talar om en organisa- tion som skall byggas upp och utvecklas för att kunna ta sig in på delvis nya marknader.

Risken är också uppenbar att det i regeringskansliet vid styrningen av bolaget kan bli svårt att renodla rollen som ägare samtidigt som man skall bedriva trafikpolitik inom bolagets verksamhetsområde.

5.7.2 Vägverket

Den största nackdelen med att ha Vägverket som huvudman och förvaltare av bolaget är naturligtvis det trovärdighets- problem som uppstår gentemot marknaden. Det faktum att verket samtidigt som man är den helt dominerande beställare av väghållningstjänster även har egen produktionskapacitet inom "koncernen" kommer på goda grunder att upplevas som ett problem ur konkurrensneutralitetssynpunkt.

Vid en bolagisering måste organisationen genomgå en kulturförändring från att ha varit en statlig myndighet till att bli ett affärsinriktat entreprenadföretag. En fortsatt närhet till myndigheten Vägverket kan i detta sammanhang utgöra ett problem.

Fördelarna med att Vägverket förvaltar det av staten ägda bolaget är naturligtvis att verket är den som i dagsläget känner verksamheten bäst. En annan fördel med att Vägverket förvaltar bolaget är att det då är lättare för verket att försäkra sig om att de trafikpolitiska målen kan uppfyllas. Detta under en inledande period under vilken det förutsätts att marknaden i övrigt utvecklar och säkerställer sin kompetens och sina resurser inom drift- och underhållsverksamheten.

5 .8 Styrning, insyn och kontroll

Ombildningen av Vägverkets produktionsdivision från en del av myndigheten Vägverket till ett aktiebolag innebär stora förändringar när det gäller formerna för statens styrning, insyn och kontroll.

Det är i princip endast normgivning i form av lagstiftning som kan användas för direkt styrning av ett aktiebolag. I övrigt får styrningen av bolaget utövas genom bestämmelser i bolagsordningen, genom röstning på bolagsstämman och genom de av stämman valda styrelseledamötema. Ett bolags verksamhet och verksamhetsområde kan också begränsas eller ges viss inriktning genom avtal. Eftersom staten troligtvis i ett ' inledningsskede kommer att vara ensam ägare av bolaget är naturligtvis dess möjligheter att, t.ex. genom styrelsens ; sammansättning, påverka bolagets verksamhet mycket goda. '

En bolagisering av produktionsdivisionen innebär vidare att tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingars offentlighet inte längre blir tillämpliga. Allmänheten kan alltså inte utan bolagets medgivande få tillgång till andra handlingar än de som förvaras hos Patent- och registreringsverket.

Produktionsdivisionen har som en del av Vägverket och statsförvaltningen varit föremål för kontroll av t.ex. Riks- dagens revisorer, Riksdagens ombudsmän (JO) , Justitiekanslern (JK) och Riksrevisionsverket (RRV). När verksamheten bolagiseras upphör kontrollen från JO, JK och RRV:s sida och ersätts av den kontroll som utövas av de revisorer som valts av bolagsstämman. Riksdagens revisorer kan däremot fortsätta att utöva kontroll så länge bolaget är i statligt ägo. En auktori- serad revisor från RRV bör enligt vår uppfattning utses till revisor i bolaget.

Kommittén anser att det bör vara en uppgift för produk- tionsbolagets styrelse att självständigt leda verksamheten och utforma mål och strategier som utgår från ägarens intentioner med bolaget.

l | i i l i | i

5.9 Förutsättningar för en privatisering

Vi har tidigare föreslagit att produktionsdivisionen skall bolagiseras den 1 januari 1996. Regeringen säger i 1993 år budgetproposition att en privatisering av detta bolag skall övervägas när bolaget arbetar utifrån helt kommersiella förutsättningar och på en fungerade marknad. Det ingår därför i våra direktiv att belysa förutsättningama för en privatisering av produktionsbolaget.

Enligt vår uppfattning skulle en privatisering av en redan bolagiserad produktionsdivision inte innebära några större förändringar för själva produktionsverksamheten.

Produktionsdivisionens olika produktgrupper och dess marknader — projektering, nyproduktion och drift och underhåll är alla olika väl utvecklade och har därigenom även olika förutsättningar för en eventuell privatisering.

En grundläggade förutsättning som måste uppfyllas innan en privatisering kan genomföras är att det finns en fungerande marknad för den aktuella produktionen. Risken är annars att en verksamhet från att i stort sett ha varit ett offentligt monopol övergår till att bli ett privat monopol med de oönskade effekter som detta för med sig.

Andra frågor som staten som ägare måste ställa sig inför en privatisering är om verksamheten primärt är styrd av politiska mål och värderingar och om verksamheten har ett ansvar för genomförande av statligt beslutad politik.

Svaret på båda sistnämnda frågorna är, enligt vår uppfatt- ning, när det gäller Vägverket, att dessa funktioner helt ligger inom väg— och trafikdivisionens verksamhetsområde och att en privatisering av produktionsdivisionen inte skulle påverka uppfyllandet av de trafikpolitiska målen eller genomförandet av den beslutade politiken. Vi anser vidare att när produktions- divisionen har bolagiserats kommer inte en privatisering på något avgörande sätt att påverka verksamheten. En snabb privatisering kan tvärtom vara att föredra mot bakgrund av bl.a. den konkurrenssituation som råder på anläggnings- marknaden. Vid en privatisering måste dock staten så långt det

är möjligt försäkra sig om att marknaden kommer att fungera tillfredsställande i framtiden.

Vidare måste det, som nämnts inledningsvis, analyseras vilken risk staten tar om man gör sig beroende av en leveran- törsmarknad för tillhandahållandet av de tjänster som i dag produceras av produktionsdivisionen.

Avgörande för en privatiserad produktionsdivisions förmåga att överleva är de övergångsförutsättningar som ett sådant bolag får. Enligt RRV (i verkets rapport om konkurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndighetema) finns det inte anledning att förmoda att en bolagiserad och senare privati- serad produktionsdivision inte skulle kunna hävda sig på marknaden om den ges rimliga övergångsförutsättningar. Bland dessa övergångsförutsättningar kan nämnas finansieringen av verksamheten och överväganden om att tillföra produktions- divisionen kompetens, kunnande och övriga resurser inom områden som divisionen i dag inte är verksam på.

Det finns dock inte någon risk att staten skulle stå helt utan leverantörsaltemativ om en privatiserad produktionsdivision inte skulle överleva i konkurrens.

Som vi tidigare nämnt i kapitel 4 är den svenska anlägg- ningsmarknaden delvis en bransch med bristande konkurrens. Detta faktum innebär att den nuvarande produktionsdivisionen i dag spelar och även i fortsättningen kommer att spela en viktig roll för att utveckla och för att öka konkurrensen på marknaden.

Inför en privatisering måste frågan ställas om verksamheten på ett avgörande sätt i sin affärsidé eller vad gäller konkurrens- fördelar är beroende av staten. För produktionsdivisionen finns enligt vår mening ingen principiell koppling till staten vad gäller utövandet av själva produktionsverksamheten. N aturligt— vis finns det i dag mycket starka band eftersom produktions- divisionen i stort sett har staten som sin enda uppdragsgivare och att man härigenom är starkt integrerad i Vägverkets roll som finansiär och organisatör av den svenska väghållningen. Kopplingen till staten kan också ses som en garant för ett stabilt och långsiktigt engagemang inom det egna verksamhets- området. Inget av detta skulle dock enligt vår uppfattning utgöra något hinder för en privatisering.

För att tåla en bolagisering och en senare privatisering måste produktionsdivisionen, förutom att de får rimliga övergångsförutsättningar, även ha uppnått en intern effektivitet och affärsmässig mognad som minst står i paritet med övriga aktörer på marknaden. I dagsläget skulle den interna effektivi- teten och affärsmässigheten enligt vår mening utgöra ett hinder för en privatisering av produktionsdivisionen. Det finns dock mycket goda förutsättningar för att divisionen under perioden fram till den 1 januari 1996 kan utveckla sin affärsmässighet och sin effektivitet på ett sådant sätt att det blir intressant för privat kapital att söka sig till verksamheten.

Sammanfattningsvis kan sägas att följande aspekter bör beaktas inför en privatisering:

— Finns det en fungerande marknad för den verksamhet som skall privatiseras?

— Är verksamheten primärt styrd av politiska mål och/eller har den ansvar för genomförande av statligt beslutad pohuk?

— Är verksamheten i sin affärsidé eller vad gäller konkurrens- fördelar på ett avgörande sätt beroende av staten?

— Står den interna effektiviteten och den affärsmässiga mognaden inom verksamheten i paritet med övriga aktörer på marknaden?

- Har den privatiserade verksamheten förutsättningar för en långsiktig överlevnad?

6 Vägverkets myndighetsuppgifter rn . m .

Vägverkets myndighetsuppgifter handhas av väg— och trafik- divisionen. Divisionen har förutom den renodlade myndighets- utövningen även ansvaret för planering, beställning och uppföljning av verksamhet som är kopplad till Vägverkets roll som statlig väghållare. Vidare ansvarar divisionen för det av statsmakterna ålagda sektorsansvaret.

Väg- och trafikdivisionen är indelad i 7 regioner och dess organisation framgår av nedanstående figur.

Marknad & Trafikant

Ekonomi & Planering

Myndighetsservice Resultatenheter

Sekretariat

Controlling Framtid informations- teknologi Kansli

Arena - TSWS

Region Mitt Region Stockholm Re-ion Mälardalen

Region Sydöst Region Skåne

I december 1993 hade väg- och trafikdivisionen totalt ca 2 100 anställda. Av dessa arbetar 500 på divisionskontoret i Borlänge. På körkorts- och fordonsregistret i Orebro arbetar 170 personer. Resten av personalen återfinns i den regionala organisationen.

I samband med att Trafiksäkerhetsverket avvecklades i övertog Vägverket 495 personer som sysslar med trafiksäker- hetsfrågor och som i dag återfinns inom väg- och trafik- divisionen. ;

6.1 De trafikpolitiska målen

I kommitténs direktiv påpekas särskilt vikten av att beakta de trafikpolitiska målen i resonemangen kring en bolagisering av Vägverkets produktionsverksamhet.

Det övergripande målet för trafikpolitiken så som det definierades i det trafikpolitiska beslutet är 1988 är följande.

Att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörj- ning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.

Detta mål bryts sedan ned i fem delmål, nämligen:

— Tillgänglighetsmålet; transportsystemet skall utformas så att _, näringslivets och medborgarnas grundläggande transport- '; behov tillgodoses.

I — Effektivitetsmålet; transportsystemet skall utformas så att i det bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som '

— Säkerhetsmålet; transportsystemet skall utvecklas så att det i motsvarar högt ställda krav på säkerhet i trafiken. ' l — Miljömålet; transportsystemet skall utvecklas så att en god j miljö och hushållningen med naturresurser främjas. [

— Det regionalpolitiska målet; transportsystemet skall byggas upp så att det bidrar till regional balans.

I 1993 års budgetproposition anförs att riksdagens beslut är 1993 om investeringar i trafikens infrastruktur ligger fast. Detta beslut innebär att Vägverket har ett samlat ansvar för att åstadkomma ett effektivt vägtransportsystem som uppfyller högt ställda krav på säkerhet med hänsyn tagen till miljö och regional balans.

Resultatet av Vägverkets verksamhet mäts i förmågan att nå dessa mål i fråga om framkomliga, säkra och miljöanpassade transporter. Vägverkets uppgift är alltså att inom givna ekonomiska ramar välja att genomföra de åtgärder som är mest kostnadseffektiva och definiera det tillstånd som en väganlägg— ning och trafikstymingen skall befinna sig i för att vara effektiv, säker och miljöanpassad.

Delmålen om uppfyllande av transportbehov, effektivt resursutnyttjande och regional balans berörs enligt vår mening inte i sig av en bolagisering av Vägverkets produktions- verksamhet och av de förslag som lämnas i detta betänkande även om en helhetssyn är väsentlig inom väghållningen. Arbetet med att bidra till uppfyllelsen av dessa mål ligger till största delen inom myndighets- och beställarfunktionen och har främst sin utgångspunkt i planeringssystemet och de politiska direktiv som ligger till grund för detta.

En av utgångspunkterna för värt arbetet och de förslag som vi lämnar i detta betänkande är att en bolagisering av produk— tionsdivisionen kommer att leda till ett effektivare resursutnytt- jande och att det blir möjligt att producera mera för varje insatt krona. Detta kommer naturligtvis indirekt att påverka trans- portsystemets roll och dess bidrag till ett effektivt resursutnytt- jande i samhället som helhet.

Delmålen om trafiksäkerhet och en god miljö och hushåll- ning med naturresurser har dock enligt vår mening väsentlig bäring på resonemangen om och genomförandet av en bolagise- ring. Detta till följd av att de uppgifter inom väghållningen som efter en bolagisering kommer att utföras av entreprenörer direkt påverkar dessa båda delmål. Det är av stor vikt att de avtal som träffas mellan beställaren och entreprenören inne- håller kraftfulla incitament som tillförsäkrar att trafiksäkerheten upprätthålls, att den negativa miljöpåverkan begränsas och att kvalitén på det utförda arbetet hålls på en hög nivå. Här är det

som vi tidigare påtalat viktigt att trafikanten och den som svarar för skötseln av vägen möts. Trafikanten måste alltså veta vem det är som på uppdrag av Vägverket sköter den aktuella vägen. Det är också väsentligt att det inom beställar- funktionen finns resurser och system för att upphandla, avtala ! och löpande följa upp entreprenörernas arbete utifrån dessa aspekter.

Efter att ha studerat det utvecklingsarbete som för närvar- ande pågår inom Vägverket med dessa frågor är det vår uppfattning att det går att tillförsäkra att de trafikpolitiska målen uppfylls även i en situation då produktionsdivisionen har bolagiserats.

Enligt sin instruktion skall Vägverket svara för det samlade . trafiksäkerhetsarbetet. ]

Vägverket har och kommer även i en situation med en bolagiserad produktionsdivision att ha det yttersta ansvaret för trafiksäkerhet, miljö och framkomlighet. Det är därför som tidigare nämnts av största vikt att det i de metoder som kommer att tillämpas för entreprenader av drift och underhåll byggs in en mycket väl utvecklad kontroll och uppföljning av kvaliten i det utförda arbetet. Ambitionen bör i första hand vara att så snart som möjligt införa kvalitetssystem med krav på egenkontroll och trafikantkontroll.

Eventuella brister måste uppmärksammas omgående och Vägverket måste i sin roll som väghållare ha alternativa handlingsplaner som snabbt kan sättas in om en entreprenör inte klarar av att utföra sitt åtagande. Det betyder att Väg- verket i det avtal som träffas med entreprenören bör föra in rättigheten för verket att agera och på entreprenörens bekost- nad lösa väghållningsuppgiftema om dessa inte utförs på det sätt som avtalats. Beställaren måste således både avtalsmässigt och på annat sätt förvissa sig om alternativa och effektiva handlingsplaner i akuta situationer. Åtgärder för att förebygga driftstörningar bör prioriteras på grundval av gjorda sårbarhets- analyser. Sådana åtgärder och analyser bör ingå som en del av upphandlingsprocessen.

Vägverket skall vidare enligt sin instruktion främja ett miljöanpassat vågtrafiksystem och en miljöanpassad fordons- trafik.

I en situation där entreprenörer utför all produktion krävs att man i de avtal som sluts med beställaren tar särskild hänsyn till miljöfrågorna. Ett exempel på en sådan fråga är reglering av de saltmängder som entreprenören får sprida i vinterväghåll- ningen. Avtalskonstruktionen mellan beställare och entreprenör måste vara sådan att det finns incitament att sköta produktionen på ett ur miljö- och trafiksäkerhetssynpunkt optimalt sätt.

Vi vill här betona det produkt- och tjänsteutvecklingsansvar som på en fungerande marknad bör finnas hos entreprenörerna. Miljöanpassade tjänster och produkter bör vara ett väsentligt konkurrensmedel som spelar in vid upphandlingen och vid utarbetandet av kravspecifikationer.

6.2 Sektorsansvar och myndighetsuppgifter

Vägverket har i dag, utöver väghållningsuppgiftema, ett samlat ansvar för övergripande frågor som rör trafiksäkerheten. Verket har sedan tidigare ett sektorsansvar för ett miljöanpassat vågtrafiksystem. Detta sektorsansvar gäller för samtliga av landets vägar dvs. såväl statliga, kommunala som enskilda vägar.

Dessutom är Vägverket statens företrädare i frågor som rör kollektivtrafik på väg vilket bl.a. innebär att tillhandahålla delar av det beslutsunderlag som riksdag och regering behöver för att följa utvecklingen inom området.

Verket har vidare ett samordningsansvar för handikapp- anpassning av kollektivtrafik liksom ett föreskriftsansvar för handikappanpassning av vägfordon. Vägverket har avslutnings- vis ett sektorsansvar för frågor som rör yrkestrafik och internationella transporter.

Sektorsansvaret omfattar alla komponenter i systemet dvs. trafikant, fordon och vägen. I sektorsansvaret ingår att vara regeringens expertorgan, att noggrant följa utvecklingen inom de olika områdena, att initiera åtgärder samt att bidra till att sprida och öka kunskapen om området. Med sektorsansvaret följer befogenheter som inte a priori är att betrakta som myndighetsutövning. Med sektorsansvaret följer beroende på tilldelade befogenheter också ett resultatansvar.

Myndighetsuppgifter är alla de uppgifter som verket skall svara för i enlighet med förordning (1992zl467) med instruk- tion för Vägverket och andra författningar i vilka Vägverket t.ex. utpekats till tillämpande myndighet. Exempel på myndig- hetsuppgifter hos Vägverket är att upprätta lO-åriga planer för vägtransportsystemet och att utarbeta normer och standards inom väg— och trafikområdet. Fullgörandet av sådana uppgifter sker alltid utifrån de väg— och trafikpolitiska mål som riksdagen har lagt fast. Besluten skall alltid vila på samhällsekonomiska grunder och överväganden.

De myndighetsuppgifter som Vägverket har och som följer av Vägverkets instruktion och andra författningar påverkas inte _ av en bolagisering av produktionsdivisionen. Det finns heller i inte någon författningsenlig skyldighet för Vägverket att utföra produktion i egen regi. Det åligger dock Vägverket att, i de fall som produktionsuppgifter utförs av någon än av verket självt, i avtal reglera beteenden och mål som verket vill uppnå.

Sammanfattningsvis kan sägas att en bolagisering av produktionsdivisionen inte skulle leda till någon förändring vad _ gäller omfattning eller innehåll av de myndighetsuppgifter som i i dag utförs av Vägverket. '

6.3 Myndighetsutövning

Vissa delar av Vägverkets myndighetsuppgifter innebär myndighetsutövning. Med myndighetsutövning avses sådan verksamhet som innebär utövning av befogenhet att för enskild bestämma förmån, rättighet, _skyldighet,_ d_isciplinpåföljd eller annat jämförbart förhållande. Exempel på myndighetsutövning hos Vägverket är fastställande av en arbetsplan i den del som avser hur enskildas rättigheter och skyldigheter påverkas, lösen av mark, avstängning av väg samt förbudsskyltning. Vidare ingåri myndighetsutövningen statsbidragsgivning och försvars- beredskap. ' '

I den organisation som Vägverket har sedan den 1 januari 1992 återfinns samtliga myndighetsutövande funktioner inom väg— och trafikdivisionen. Besluten fattas på regional nivå. I den mån det krävs snabba beslut finns särskilda rutiner för

! l i l ?

detta. Det underlag som behövs för att fatta ett beslut inhämtas bl.a. från kontrakterade entreprenörer.

6.3.1 Försvarsuppgifter

Vägverkets försvarsuppgifter omfattar den verksamhet som skall tillgodose totalförsvarets krav på väghållning vid krigsfara och i krig och härför nödvändig planering i fred. Dessa uppgifter innebär myndighetsutövning från Vägverkets sida. Föreskrifter om Vägverkets medverkan i totalförsvaret finns i beredskapsförordnin gen ( 1993 :242) .

Vägverkets medverkan innebär i praktiken att produktions- divisionen är med i driftvämet. Inför en bolagisering måste frågan om hur driftvämsarbetet skall organiseras i framtiden utredas.

Vägverket arbetar för närvarande, tillsammans med Överbefälhavaren (ÖB) och Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB), med att precisera behoven inom totalförsvaret för att kunna lämna förlag till regeringen om hur dessa praktiskt och organisatoriskt bör lösas i en situation då produktionsdivisionen bolagiseras.

6.3.2 Statsbidragsgivning

Statsbidragsgivningen sköts helt av väg- och trafikdivisionen. Bidragsgivningen regleras av olika förordningar och omfattar bidragsgivning till enskild väghållning, bidragsgivning till vissa kommuner i anslutning till storstadsöverenskommelsema och bidragsgivning till vissa kollektivtrafikanläggningar. Eftersom statsbidragsgivningen helt sköts inom väg— och trafikdivisionen berörs den inte av en bolagisering av produktionsdivisionen.

6.4 Snitt mot övrig verksamhet

Som beskrivits ovan kan myndighetsfunktionen delas upp i myndighetsutövning och övriga myndighetsuppgifter. Enligt vår mening är det av vikt att en sådan uppdelning görs så att en fortlöpande dialog kan föras om hur och av vem de

uppgifter som inte innebär direkt myndighetsutövning skall utföras.

Då det gäller uppdelningen av Vägverket och snittet mellan de olika funktionerna kan allmänt sägas att det finns en rad olika snittytor som måste belysas. Myndighetsuppgiftemas snitt mot produktionsdivisionen är i vissa delar olika vad gäller byggande och drift och underhåll. Dessutom finns naturligtvis en snittyta mellan beställarfunktionen och myndighetsupp— gifterna.

Det nuvarande snittet mellan myndighetsfunktionema och produktion av nybyggnader är enligt vår bedömning fullt möjligt att tillämpa även med en bolagiserad produktions— division.

Vad gäller snittet mellan myndighetsfunktionema och produktionen av drift och underhåll finns det enligt vår mening vissa områden som måste uppmärksammas särskilt för att väghållningsfunktionen skall fungera i en situation då drift— och underhållsverksamheten utförs av ett bolag.

Vägverkets väghållaransvar regleras i lag och förordning och ansvaret för detta kan därför inte utan stöd i lag överlåtas på ett aktiebolag eller annat privaträttsligt subjekt. Detta utesluter dock inte möjligheten att Vägverket överlämnar själva utförandet av drift och underhåll samt verkställandet av fattade beslut till ett aktiebolag. Ett bolag kan också förbereda och lämna underlag till beslut som innebär myndighetsutövning. Däremot får ett bolag inte fatta beslut som ankommer på väghållaren eller vidta åtgärder som innebär myndighetsutöv— ning.

För att ovanstående resonemang skall fungera i praktiken krävs först och främst att de olika momenten beredning, beslut och utförande hålls i sär. Vidare krävs att väghållaren ständigt finns tillgänglig för att fatta de beslut som ankommer på honom och som inte kan delegeras till entreprenören.

Det finns några beslutsområden som särskilt måste belysas inför en bolagisering. Det rör sig om uppgifter som måste utföras tämligen omgående och där det måste utarbetas system för att få ned tiden, mellan det att problemet identifierats till att ett beslut kan fattas och verkställas, till ett minimum. Exempel på den här typen av beslut är nattdispenser för tunga fordon

vid tjällossning, borttagning av otillåten reklam och övervak- ning och ingripande i samband med upplag utmed väg. Det bör dock enligt vår uppfattning vara fullt möjligt att finna praktiska lösningar på dessa problem inför en bolagisering utan att behöva delegera rätten att fatta dessa beslut.

Gränsen mellan myndighet och beställare har vad gäller planeringsprocessen i dag lagts vid den punkt när planerna övergår från att vara allmänt hållna till att de konkretiseras i form av tjänster och produkter vars innehåll beskrivs i termer av det tillstånd på vägnätet som man vill uppnå. Det är mycket viktigt att rollen som planerings och standardföreskrivande myndighet hålls i sär från rollen som beställare av väghåll— ningstjänster men att båda aspekterna beaktas i upphandlings- arbetet. De krav som exempelvis följer av målen för trafik- säkerhet och miljö får inte åsidosättas eller reduceras i upp- handlingsprocessen. Det kan finnas en risk för detta om de rent kommersiella bedömningarna får för stort utrymme i pro- cessen.

Det är också viktigt att hålla isär de kommersiella aspek- terna från väghållningsaspektema när det gäller att följa kostnads- och prestandautvecklingen. Prisutvecklingen är ju beroende av både konkurrenssituationen, metodutvecklingen och eventuella standardförändringar. Det är viktigt att dessa olika delar hålls i sår i vid en analys av skilda handlingsaltemativ.

6.5 Samverkan med övriga myndigheter

Den mest omfattande kontakten med andra myndigheter har Vägverket inom planeringsarbetet. Förutom de centrala statliga myndigheterna som Boverket och Naturvårdsverket är det regionala och kommunala myndigheter och förvaltningar som Vägverket samverkar med. Kontakterna med dessa myndig- heter är omfattande och frekventa. Arbetet som har karaktären av samhällsplanering omfattar följande områden:

— Presentationer av Vägverkets planer. — Fortlöpande kontakter med kommunerna avseende trafik— situationen.

— Skriftliga yttranden över kommunala översiktsplaner och detaljplaner. — Medverkan vid upprättande av kommunala åtgärdsprogram. — Delta i länsstyrelsens handläggning av planärenden om länsstyrelsen begär detta. . — Utarbetande av länstrafikanläggningsplaner. 5

Vidare samverkar Vägverket i frågor som rör totalförsvaret med OB och OCB.

Vår bedömning är att den samverkan med övriga myndig- heter som här beskrivits inte påverkas av en bolagisering av i produktionsdivisionen.

6.6 Teknikutveckling

Inom produktionsdivisionen bedrivs i dag ett omfattande metod- och produktutvecklingsarbete. Exempel på sådant arbete är vidareutveckling av kalkyleringssystem och val av planeringssystem för produktionsstyming, revisionsteknik, . mätteknik och leverantörsutvärdering för uppföljning av olika ' arbetens kvalitet samt utveckling av beläggningsteknik med bl.a. kallblandade beläggningsmassor.

Delar av detta arbete är en naturlig del av den affärs- mässiga utvecklingen inom produktionsdivisionen och skall : naturligtvis skötas och bekostas av denna. Sådana projekt . genomförs utifrån en affärsmässig bedömning av projektens : värde för divisionens mål och resultat. En följd av den nya ! organisationen inom Vägverket är att det utvecklingsarbete som i i dag utförs av produktionsdivisionen skall bedömas på strikt affärsmässiga grunder. i

Det är emellertid viktigt att även projekt som inte är ' motiverade ur ett enskilt företags perspektiv men som till sin karaktär är teknikdrivande inom branschen kommer till stånd. Sådana projekt kan i slutändan komma hela anläggnings- branschen till godo och därigenom bidra till att utveckla dess produktivitet och effektivitet.

Vår uppfattning är att Vägverket i sin roll som statlig väghållare och beställare av väghållningstjänster bör ha ett ansvar för att driva den tekniska utvecklingen framåt inom sitt

område. Till en betydande del bör detta kunna ske genom de incitament som följer av en mer frekvent användning av funktionsentreprenader.

Det finns dock teknik som enbart kan utvecklas och bäras av den samlade väghållningen. Ett exempel på ett sådant projekt är utvecklingen av Vägverkets väglagsinforma— tionssystem (VVIS). Vägverket bör även fortsättningsvis ha ett särskilt ansvar för att den här typen av projekt kommer till stånd.

7. Beställarfunktionen

Under år 1993 beställde Vägverkets väg— och trafikdivision i sin egenskap av statlig väghållare tjänster för drygt 13 mil- jarder kronor på anläggningsmarknaden. Av den totala produk- tionen erhöll den egna produktionsdivisionen beställningar motsvarande 8 miljarder kronor eller drygt 60 %.

De olika produkternas andel av den totala beräknade beställningsvolymen för år 1994 framgår av nedanstående figur. Den totala beställningsvolymen beräknas under år 1994 uppgå till 11,7 miljarder kronor.

Drift o underhåll 37,9%

Vägprodukter 58,2%

Projektering 3.9%

Fig. 4. Andelar i % av total beställningsvolym enligt budget för år 1994

Vi har tidigare redogjort för de mål som lagts fast för i vilken takt konkurrensutsättningen av Vägverkets produktions- verksamhet skall genomföras. Målen innebär bl.a. att väg- och trafikdivisionen under år 1993 skulle upphandla minst 75 % av Vägverkets totala nyinvesteringar i konkurrens. Under år 1994 skall 100 % av nyinvesteringama upphandlas i konkurrens och motsvarande siffra för drift och underhåll skall under år 1994 uppgår till 50 %.

Det faktiska utfallet innebär att väg- och trafikdivisionen ; under år 1993 upphandlade 60 % av nyinvesteringama i i konkurrens. Under år 1993 upphandlades även 43 % av drift- g och underhållsproduktionen i konkurrens. ?

Av väg— och trafikdivisionens 2 100 anställda arbetar 185 f personer på regional nivå med direkta beställaruppgifter. Vidare arbetar en mindre del av de totalt 500 personer som är anställda på divisionskontoret med support till beställarfunk- tronen.

7.l Upphandlingsprocessen

Utgångspunkten för all beställarverksamhet bör vara att resultatet av verksamheten skall bidra till uppfyllelsen av de trafikpolitiska mål som vi tidigare redogjort för. Kraven på de tjänster och produkter som upphandlas måste därför läggas fast innan anskaffningsprocessen inleds. Kvaliteten på tjänster och produkter skall fastställas utifrån ett samhällsekonomiskt och trafikpolitiskt betraktelsesätt. Utifrån dessa grundförutsättningar skall sedan en upphandling genomföras med beaktande av kraven på affärsmässighet och objektivitet.

Med affärsmässighet menar vi att Vägverket som ansvarig myndighet skall utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns och att man i upphandlingen skall beakta alla faktorer som är nödvändiga för att upphandlingen skall bli så ekonomiskt fördelaktig och ändamålsenlig för staten som möjligt. Detta kan t.ex. innebära att löpande avtal omprövas med jämna mellan— rum. Objektivitetskriterieti upphandlingsprocessen innebär att anbud och anbudsgivare skall behandlas likvärdigt. Detta är naturligtvis helt nödvändigt för att bygga upp ett långsiktigt förtroende.

Fr.o.m. den 1 januari 1994 regleras all offentlig upp- handling av den nya lagen (1992:1528) om offentlig upp- handling. Lagen ger stöd för en affärsmässig och objektiv upphandlingsprocess. Vägverket har möjlighet att inom ramen för lagens bestämmelser välja mellan olika upphandlingsformer och man kan även utforma förfrågningsunderlagen på olika sätt. Detta ger enligt vår uppfattning beställarfunktionen den frihet i utformningen av upphandlingsarbetet som verket behöver för att uppnå bl.a. de trafikpolitiska målen som ligger till grund för arbetet.

Normalt sett skall upphandlingen utformas så att den tillvaratar konkurrensen genom att alla ges möjlighet att delta. Förfrågningsunderlaget kan innehålla krav på start- och sluttider för det aktuella arbetet. Kontrakten som blir resultatet av upphandlingen bör utformas så att de ger incitament vad gäller tid, önskvärda resultat, önskvärda beteenden och kostnader.

Upphandlingsprocessen tar viss tid att genomföra och dessa tider förlängs i och med ikraftträdandet av den nya upphand— lingslagen. Detta innebär större krav på framförhållning i anskaffningsprocessen.

I sin roll som väghållare och beställare är det väsentligt att Vägverket noggrant följer utvecklingen på entreprenadmark- naden med avseende på konkurrens och prisutveckling.

7.2. Entreprenadformer 7.2.1 Nyproduktion

Historiskt sett är generalentreprenadformen den entreprenad- form som tillämpats mest inom Vägverket vid upphandling av nyproduktion. Denna entreprenadform innebär att beställaren svarar för planering och projektering av objektet. Därefter upphandlas en generalentreprenör som svarar för produktionen och som i sin tur upphandlar underentreprenörer för olika delar av det totala åtagandet. Denna typen av entreprenad innebär att beställaren i samband med upphandlingsprocessen i hög grad preciserar hur produktionen skall utföras.

Vid s.k. delad entreprenad delas ett objekt upp i ett antal delar eller ett antal olika typer av entreprenader. Beställaren svarar själv för ledning, samordning och kontroll av de olika delentreprenadema. Objektet är vanligtvis färdigprojekterat innan upphandlingen görs. Denna entreprenadform kräver att . beställaren har förhållandevis omfattande egna resurser för ! planering, samordning och kontroll av produktionen. "

En alternativ entreprenadform som utnyttjats allt mer under ; de senaste åren är totalentreprenaden. Här upphandlas både ; projektering och byggande i ett sammanhang. Upphandlingen i är funktionsinriktad vilket innebär att beställaren så långt det i' är möjligt försöker precisera det förväntade resultatet i funktionella termer.

Det finns en strävan inom Vägverket att utvidga totalentre- prenaden till en funktionsentreprenad vilket innebär att entreprenören förutom byggandet av en väg även svarar för '; underhållet av vägen under en förhållandevis lång garantitid : efter färdigställandet. Genom detta förfarande försöker beställaren säkerställa att kvaliteten vid nyproduktionen är tillfredsställande. Den sistnämnda entreprenadformen ger alltså utrymme för ökat ansvarstagande för kvaliteten och bör leda till produktivitetsvinster.

_?»w- .

7.2.2. Drift och underhåll

! Utvecklingen av entreprenadformer för drift och underhåll 1 befinner sig i ett intensivt skede till följd av att denna verksam— ; het tidigare i allt väsentligt utförts i egen regi. Centrala frågeställningar i detta utvecklingsarbete är kontraktstidens längd, avgränsning av geografiska områden, entreprenörernas erfarenhet, branschkännedom och driftkompetens.

I dag upphandlas drift och underhåll i princip som en sammanhållen upphandling för ett geografiskt område eller för det mer trafikerade vägnätet inom ett område.

Försök med funktionsentreprenader görs t.ex. i form av ett så kallat grundpaket för drift och underhåll som omfattar vinterväghållning, servicearbeten och löpande underhåll för avgränsade geografiska områden. Svårigheterna vid en sådan upphandling är att beskriva funktionskraven så exakt att man

kan mäta och följa upp hur entreprenören utför sina åtaganden.

7.3. Strategiska funktioner

Som vi tidigare redogjort för fungerar marknaden för både nybyggande men framförallt för drift och underhåll av olika anledningar i vissa avseenden bristfälligt.

Beställaren kan i sin verksamhet välja att försöka påverka marknadens funktion genom två i princip skilda metoder. Idet ena fallet försöker beställaren påverka marknadens funktions- sätt genom att ha egna produktionsresurser som kan sättas in där man ser att marknaden inte fungerar på ett tillfredsställande sätt. Den andra principen innebär att beställaren försöker påverka marknaden enbart genom det sätt på vilket man utformar och genomför sitt beställararbete.

Kommittén är av uppfattningen att den senare metoden bör användas så långt det är möjligt.

7.4. Utveckling av beställarfunktionen

Utvecklingen av beställarfunktionen inom Vägverket är mycket betydelsefull vid genomförandet av en bolagisering av produk- tionsdivisionen och ett fullständigt konkurrensutsättande av verksamheten.

Det nya styrsystemet inom Vägverket vilar på att det råder konkurrens på marknaden och att marknaden förmår att utveckla effektivare produkter och tjänster. Det är därför en viktig uppgift för Vägverket som stor beställare att bevaka och analysera entreprenadmarknaden och dess utveckling. Denna uppgift bör utföras i samarbete med de konkurrensvårdande myndigheterna. Brister i konkurrensen måste identifieras och analyseras för att rätt åtgärder skall kunna vidtas.

Upphandlingen av produkter och tjänster kommer att innefatta ett starkt inslag av idéskapande och problemlösande delar. Detta gäller inte minst de produkter och tjänster som handlas upp som funktionsentreprenader. Kvalitén på dessa anbud är beroende av beställarfunktionens förmåga att beskriva t.ex. funktionella krav, kvalitetskrav och miljökrav i sina

förfrågningsunderlag. Av stor betydelse för det slutliga resultatet är sedan kvalitén på metoderna för leverantörs- utvärdering.

7.4.1. Upphandlingsstrategier l

Beställarens val av upphandlingsstrategi är, framförallt vad gäller drift och underhåll, av avgörande betydelse för hur marknaden utvecklas. Beställaren bör enligt vår uppfattning aktivt arbeta för att driva fram nya konstellationer som kan bredda marknaden för drift- och underhållstjänster. Utgångs- punkten för detta är samhällets vilja att försäkra sig om att de medel som förbrukas inom vägsektom utnyttjas så effektivt j som möjligt. Genom en ökad konkurrens på en marknad med fler aktörer är det lättare att försäkra sig om att priserna speglar ett effektivt resursutnyttjande.

För att beställarfunktionen i sitt arbete konsekvent skall agera för att påverka marknadens funktion krävs att bestäl- larens kompetens vad gäller affärsmässighet och objektivitet hålls på en hög nivå. Detta är särskilt viktigt på drift- och underhållssidan där Vägverkets produktionsdivision i dagsläget helt dominerar marknaden.

7.4.2. Overvakningssystem ?

En mycket viktig del i utvecklingen av beställarfunktionen är arbetet med att hitta effektiva övervakningssystem. Sådana system—är en förutsättning för att säkerställa att den produktion som beställts svarar mot önskade resultat. ';

Så länge den som utför en tjänst finns inom den egna i

organisationen sker övervakningen genom intemkontrollsystem. Den yttersta motsatsen till detta utgörs av ett fall där man litar ? till marknaden som övervakningssystem. Rent teoretiskt kan * beställaren, i det senare fallet, om han är missnöjd med det sätt som produktionen utförs bara vända sig till en annan beställare.

I praktiken fungerar det oftast inte på detta viset. Kost- naderna för att bryta ett kontrakt och snabbt finna en ny leverantör är oftast omfattande även om dessa kostnader

i l

varierar för olika produkter och på grund av olika lokala förhållanden. Beställaren kan vara bunden till en viss leveran- tör på grund av dennes geografiska läge, att han har specifik utrustning eller kunskap eller att leverantören har gjort investeringar i kapacitet som är specifik för beställaren. Om en eller flera av dessa förutsättningar råder tappar marknaden sin kraft som övervakningssystem eftersom det då är förenat med mycket höga kostnader att vända sig till en ny leverantör.

Ovanstående resonemang understryker vikten av att beställarorganisationen genom val av upphandlingsstrategi aktivt försöker verka för en breddning av de olika produkternas marknad. Vi vill även i detta sammanhang påpeka fördelarna med att utnyttja närheten mellan trafikant och entreprenör i övervakningen av det utförda arbetet.

8. Vägverkets dotterbolag

Vägverket utför i dag vissa delar av sin verksamhet i bolags- form. Denna verksamhet består av:

— Finansiell verksamhet i anslutning till avgiftsfinansierade väg- och broprojekt inom Väginvest.

— Utvecklingsverksamhet inom RS T (intressebolag). - Försäljning av kunnande inom SweRoad.

Kommitténs arbete vad gäller dotterbolagsdelen omfattar inte, i enlighet med våra direktiv, Svensk—Danska broförbindelsen SVEDAB Aktiebolag (SVEDAB) som till hälften ägs av Vägverket. Detta bolag har bl.a. till uppgift att svara för verksamhet avseende anslutningarna till den fasta Oresundsför— bindelsen.

8.1. Den nuvarande bolagsverksamheten

Vi har här valt att använda termen Vägverkets dotterbolag även om denna term i strikt formell mening inte har gått att tillämpa tidigare eftersom aktierna i de aktuella bolagen då inte har ägts av Vägverket utan av staten. Vägverket har förvaltat dessa aktier för statens räkning och det reella inflytandet och styrningen av bolagen har utövats av Vägverkets ledning.

I 1993 års budgetproposition föreslog regeringen att Väginvest skall äga och förvalta aktierna i samtliga till Vägverket knutna hel- och delägda bolag med undantag för SVEDAB. Regeringen fick i samband med budgetpropositionen riksdagens bemyndigande att ändra bolagsordningen för Väginvest AB och överlåta aktier från staten till Väginvest AB.

Dessa organisatoriska förändringar håller för närvarande på att genomföras.

I propositionen sägs att förändringarna ger möjlighet till en mer korrekt utövad ägarroll och att den nya organisationen ger en mer samlad bild över den totala bolagsverksamheten. Vidare ges enligt propositionen möjlighet att utnyttja synergieffekter mellan bolagen och ta till vara gemensamma erfarenheter och dela på vissa utvecklingskostnader.

Den nya organisationen av Vägverkets bolagsverksamhet efter förändringen och verkets ägarandel i de olika bolagen framgår av nedanstående figur.

Generaldirektör Koncemchef

SVEDAB ; Väginvest AB Öregunds- i förbindelsen % 100% 50% ' Stockholms- Swe Road leder AB Dctterbolag

Rödöbron AB RST Sweden AB lnressebolag 15% 40%

Fig. 5. Vägverkets bolagsverksamhet

l i ! l

Nedan följer en presentation av de olika bolagen.

8.1.1. Vägverkets Investeringsaktiebolag

Vägverkets Investeringsaktiebolag (Väginvest) bildades vid årsskiftet 1990/91. Syftet med bolaget var då att hålla samman de hel- och delägda bolag som bildas för att sköta finansie- ringen av väg— och broprojekt som skall bekostas med väg- avgifter.

Till följd av de organisatoriska förändringar som nämnts ovan kommer Väginvest att ombildas till att vara ett holding- bolag för Vägverkets samtliga dotterbolag och intressebolag med undantag för SVEDAB. Bolaget kommer också att bedriva viss utredningsverksamhet. Den nya organisationen innebär att Väginvest äger och förvaltar statens andel av aktierna i Stockholmsleder AB (80 %), Rödöbron AB (15 %) och SweRoad (100 %). Väginvest har 7 stycken anställda.

8.1.2. Stockholmsleder AB och Rödöbron AB

Staten har i dag andelar i två projektfinansieringsbolag. Dessa är Stockholmsleder AB (SLAB) där man äger 80 % av aktierna och Rödöbron AB där motsvarande andel är 15 %.

De resterande 20 % av SLAB ägs av Stockholms kommun. SLAB utgör en del av den samlade organisationen för genom- förandet av väginvesteringama i det s.k. Dennispaketet. SLAB svarar för finansieringen av dessa investeringar och har därmed ansvar för att finansieringen av investeringarna kan ske till en ränta och med en nivå på övriga kostnader som är förenliga med den kalkyl som ligger till grund för Vägverkets åtagande i projektet. Finansieringen sker i form av upplåning med statliga garantier. Bolaget ansvarar också för den totala ekonomiska avstämningen och uppföljningen av Dennispaketets väginvesteringar. I detta ligger ett ansvar att snabbt rapportera till bolagets ägare och ytterst till Vägverket om avvikelser

förekommer eller kan antas uppkomma i förhållande till grundkalkylen för projektet.

Staten äger även 15 % av projektfinansieringsbolaget Rödöbron AB. Detta bolag har bildats för att anlägga en avgiftsfinansierad broförbindelse i Storsjön i Jämtland. Ovriga aktieägare är tre kommuner som var och en äger 15 % av 1 aktierna i bolaget. De resterande 40 % av bolaget ägs av sex privata intressenter.

8.1.3. Swedish National Road Consulting AB

Swedish National Road Consulting AB (SweRoad) utvecklar och driver sedan drygt tio år tillbaka internationell konsultverk- samhet inom väg- och trafikområdet.

Bolaget exporterar det svenska vägväsendets kunnande, främst till utvecklingsländer i tredje världen. Intresset __för bolagets tjänster har dock under de senaste åren ökat i Ost- europa och då främst inom de baltiska staterna.

Bolagets uppdrag har historiskt sett i allt väsentligt finansie- rats av de svenska biståndsorganen SIDA och Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS) . På senare tid har dock finansiering via Världsbanken och olika regionala utvecklingsbanker blivit dominerande. Andelen rent kom- mersiella uppdrag har också ökat. ;

SweRoad:s uppdrag omfattar främst organisations- och ', verksamhetsutveckling men bolaget medverkar också för att ] kontrollera och övervaka olika vägprojekt. Den förstnämnda ?' verksamheten kan bl.a. beståav att bygga upp ett vägverk i det ' aktuella landet, införa system för vägplanering och vägunder— l håll eller att etablera körkortsutbildning. ;

SweRoad har tio fast anställda och övrig personal rekryteras och kontrakteras på projektbasis. Myndighetsrelaterad kompe- tens rekryteras __huvudsakligen från Vägverkets väg- och trafikdivision. Ovriga kompetenser rekryteras bl.a. från produktionsdivisionen, svenska konsultföretag och Svensk Bilprovning. För närvarande sysselsätter SweRoad ca 100 årsarbetskrafter.

SweRoad:s uppdragsvolymer har kontinuerligt vuxit och utvecklingen av bolagets resultat har varit stabil. Under år

; 1 l i

1992 uppgick omsättningen till 71 miljoner kronor. Bolagets soliditet uppgick vid utgången av samma år till ca 45 %.

8.1.4. Road Survey Technology Sweden AB

Road Survey Technology Sweden AB (RST) är ett högtekno- logiföretag som bildades år 1986 och som till 40 % ägs av SweRoad. Genom att SweRoad äger mindre än 50 % av aktierna i bolaget är RST inte att betrakta som ett dotterdotter- bolag till Vägverket utan som ett intressebolag. De övrig ägarna är Volvo Transport AB och AB Färdig Betong som vardera äger 30 % av bolaget. Som framgår av figur 5 äger och förvaltar SweRoad Vägverkets aktier i RST.

RST:s varu- och tjänsteutbud består av mätningar av vägars och gators tillstånd samt olika programvaror för dataöverföring och åtgärdsplanering till följd av den information som samlats in vid mätningarna. RST tillhandahåller även vissa konsult- tjänster.

Vid mätningarna används laserkameror och datorer. Dessa monteras på ett fordon och mätningarna kan genomförs i en hastighet av 90 km/tim. Denna teknik som ursprungligen tagits fram i samarbetet mellan Vägverket och Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) är unik i sitt slag i världen.

RST har i moderbolaget 24 fast anställda. Dessa resurser kompletteras med säsongs- och korttidsanställd personal inom själva mätverksamheten.

RST har tidigare agerat på ett förhållandevis stort antal marknader. I dagsläget är man dock i första hand inriktad på Norden, övriga Europa, Nordamerika och Australien. Bolagets största kund är det svenska Vägverket som svarar för 56 % av bolagets intäkter från mätverksamhet.

Verksamheten i Nordamerika bedrivs av ett helägt dotter- bolag. Antalet anställda i detta bolag är 24 stycken. I Australien bedrivs verksamheten i ett delägt dotterbolag. RST andel i detta bolag uppgår till 75 %. Antalet anställda i bolaget är 5 stycken. Verksamheten på övriga internationella marknader bedrivs direkt av RST i Sverige.

År 1992 uppgick omsättningen i RST koncernen till 79 miljoner kronor och fördelades på följande sätt mellan de olika marknaderna:

Sverige 69 % Nordamerika 22 % Västeuropa 4 % Australien 3 % Osteuropa 1 % Mellanöstern 1 %

ett antal hel- och delägda dotterbolag vilket innebär följande

! Förutom dotterbolagen i Nordamerika och Australien har RST struktur för hela koncernen:

RST Sweden AB 100% 100% 100% 10096

RST RST Pt Pavement OFO Systems System Technologv Systems AB Illinois Inc n_t0_CQA_B'_' _ _PFY_ . _

| | '. MS Infra- structure Mgt Services

IMS, Ltd

Fig. 6. Struktur och ägarandelar i RST-koncernen

47.596

VUAB

Nevsky Contract LTD (Ryssland)

" Vilande bolag

i l i l !

Inom OPQ Systems AB bedrivs det huvudsakliga utvecklings- arbetet inom koncernen.

VUAB Vägundersökningar AB (VUAB) är ett bolag som ägs tillsammans med PEAB. Dess verksamhetsidé är att marknadsföra mätningar av vägars och gators tillstånd gent- emot kommunerna. RST:s styrelse har beslutat att avveckla bolagets engagemang i VUAB så snart lämpligt tillfälle ges.

I det av RST helägda dotterbolaget PT Pavement Techno- logy Pty bedrivs för närvarande ingen verksamhet.

Som tidigare nämnts uppgick omsättningen i koncernen under år 1992 till 79 miljoner kronor. Resultatet var samma år 1,8 miljoner kronor efter finansiella intäkter och kostnader.

8.2. Behov av verksamheter i bolagsform

Vi kommer i detta avsnitt att redovisa våra övergripande synpunkter och överväganden vad gäller behov av och förut- sättningar för verksamheter i bolagsform. Vi återkommer i avsnitt 8.4 till våra övervägande beträffande de enskilda bolagen.

Kommitténs resonemang och överväganden i frågan om behovet av verksamheter i bolagsform har haft sin utgångs- punkt i de principiella ställningstaganden om statlig bolagsverk— samhet som regeringen gjort och som vi tidigare redogjort för i avsnitt 3.1. Regeringens ställningstaganden innebär bl.a. att statlig verksamhet inte skall bedrivas i bolag som organisa- toriskt ligger under en myndighet om det inte finns särskilda skäl som talar för detta.

En gemensam förutsättning för samtliga bolag som bedrivs i anslutning till Vägverket bör enligt vår uppfattning vara att den verksamhet som bedrivs inom bolagen skall vara tydligt avgränsad från Vägverkets ordinarie verksamhet samtidigt som den bidrar till att uppfylla verkets övergripande mål och uppgifter. Finns inte denna koppling skall Vägverkets engage- mang i bolagen avvecklas.

Det är också av yttersta vikt att det risktagande som är förenat med en bolagsverksamhet är tydligt och att detta risktagande är mycket begränsat. Går inte risktagandet att

begränsa bör bolagsverksamheten inte bedrivas i anslutning till Vägverket.

Då det gäller projektfinansieringsbolagen och SweRoad finns det enligt vår uppfattning skäl som talar för att dessa skall ligga kvar under Vägverket. Vi återkommer till dessa skäl i avsnitt 8.4.

Då det gäller bolag som utvecklar en teknik eller ett kunnande som ursprungligen tagits fram inom verket tycker vi att det skall läggas fast mycket bestämda regler för Vägverkets engagemang i sådana bolag. Vi återkommer i avsnitt 8.3. till vilka principer som bör gälla för bolagisering av utvecklings— verksamhet. Utgångspunkten skall alltid vara att verket på sikt skall avveckla sitt ägande och sitt engagemang i den här typen av utvecklingsbolag.

Både SweRoad och RST har vuxit fram för att möta en extern efterfrågan på det kunnande och den teknik som arbetats upp inom Vägverket. Från olika aktörer kommer krav och förväntningar på att Vägverket skall engagera sig i olika typer av utvecklingsprojekt. Vägverkets aktiva engagemang är & nödvändigt för att ett projekt t.ex. skall kunna få tillgång till ', Vägverkets kunnande och databaser. Vid den här typen av i projekt är det ofta lämpligt att en viss del ägs av intressenter utanför Vägverket. En förutsättning för att detta skall kunna genomföras är naturligtvis att verksamheten bedrivs i bolags— form.

Från Vägverkets utgångspunkter är det viktigt att de nya idéer och tekniker som utvecklas inom verket kan kommersiali- seras. Detta dels för att få tillbaka nedlagda utvecklingskost- nader men också för att etablera en fungerande marknad för de produkter och tjänster som den egna organisationen behöver handla upp.

Det kan dock inte anses ligga i Vägverkets intresse att inom verket bedriva verksamhet som har affärsmässiga förutsätt- ningar. Verksamhet som är knuten till verket och som har sitt ursprung i kunnande och utveckling inom verket bör i den mån den är kommersiellt gångbar bedrivas i bolagsform. Detta under förutsättning att den långsiktigt bedöms ha möjligheter att överleva på egna meriter.

Ett annat skäl för att välja bolagsformen för viss verksam- het, framför att bedriva den inom verket, är om verksamheten bedrivs i konkurrens med privata företag. Genom bolags- formen klargörs verksamhetens affärsmässiga status och risken för att verksamheten subventioneras med statliga medel, utan att detta öppet redovisas, undanröjs.

En generell förutsättning för att en verksamhet skall kunna bedrivas i bolagsform med Vägverket som hel- eller delägare är att det finns en affärsidé som kan ge ett tillräckligt överskott för finansiering och fortsatt utveckling av verksamheten.

Bolaget måste också kunna bedrivas och överleva under samma förutsättningar som ett privat bolag i samma bransch. Vidare är det viktigt att bolaget har fler uppdragsgivare än Vägverket.

Vägverket har i en skrivelse till regeringen redovisat följande motiv och kriterier för bolagisering av viss verksam- het:

—- Ökad konkurrens och effektivare styrning. — Möjligheter till alternativ finansiering. — Möjlighet till samarbetet och samfinansiering av utveck- lingsprojekt. — Fördelning av kostnader för utveckling. — Export av vägkunnande.

Då det gäller styrningen uppnås genom en bolagisering en renodling och avgränsning av verksamheten vad gäller redovis- ning, resurser samt ansvar och befogenheter. En sådan avgränsning är viktig inte minst för att bedöma en verksamhets affärsmässiga förutsättningar och utveckling.

Frågan om avgränsning av verksamheten kan ses som ett av huvudmotiven för att bedriva väg- och brofinansieringsprojekt i bolagsform. Genom att bolagisera dessa projekt är det lättare för utomstående att försäkra sig om att staten inte subven- tionerar vägar och broar som skall finansieras med avgifter.

I de projektfinansieringsbolag som hittills har bildats tillsammans med intressenter som inte tillhör den statliga sfären har naturligtvis bolagsformen varit en förutsättning för ett delat engagemang och ägarskap.

8.3. Generella regler för utvecklingsverksamhet

Som vi tidigare nämnt är det önskvärt att de idéer och den teknik som utvecklas inom Vägverket kommersialiseras i de fall det finns förutsättningar för detta. Detta för att få tillbaka nedlagda utvecklingskostnader och/eller för att sänka de framtida kostnaderna för upphandling av produktion.

Vägverket bör därför, liksom hittills, driva utvecklingen av en idé eller en teknik så långt att det är möjligt att göra en affärsmässig kalkyl över projektet. Kalkylen kan sedan ligga till grund för en bedömning om det är bäst att vidareutveckla idén i ett bolag tillsammans med andra aktörer på marknaden eller om det är förmånligare att sälja idén i ett tidigt skede.

Innan ett bolag bildas är det mycket viktigt att utvecklings- projektet utsätts för en genomgripande kommersiell gransk- ning. Syftet med granskningen skall bl.a. vara att säkerställa att projektet har sådana affärsmässiga förutsättningar att det kan överleva på egna meriter och att det inte kommer att behöva något ekonomiskt tillskott från sina ägare.

Ett lämpligt sätt att åstadkomma en sådan granskning är att inget projekt inom Vägverket bolagiseras utan att det finns en eller flera utomstående delägare som bidrar med minst samma insats i form av riskkapital och andra resurser som Vägverket. En positiv faktor vid sidan av den kommersiella granskningen är att utvecklingsbolagen genom detta förfarande te.x. kan tillföras industriell kompetens och erfarenhet.

I samband med att ett nytt utvecklingsbolag bildas bör formerna för Vägverkets långsiktiga engagemang i bolaget klarläggas. Vägverket bör Vid denna tidpunkt överväga och sätta upp mål för under hur lång tid verket skall vara engagerat i bolaget. Vägverkets engagemang i ett bolag bör begränsas till den tidsperiod då projektet är på utvecklingsstadiet och verket skall enligt vår uppfattning t.ex. inte vara engagerad i ett bolag då detta huvudsakligen bedriver produktionsverksamhet.

Kommittén har övervägt möjligheten att föreslå regeringen att begära ett generellt bemyndigande för Vägverkets rätt att bilda utvecklingsbolag. Vi har dock funnit att behovet av nya utvecklingsbolag kommer att vara begränsat under den

närmaste tiden och att det därför inte bör vara något problem att inhämta riksdagens godkännande i varje enskilt fall.

8.4. Överväganden för de olika bolagen

Vägverkets dotter- och intressebolag är av olika art både vad gäller verksamhetsområden men också vad gäller motiven för att de för närvarande bedrivs som bolag i anslutning till Vägverket. Mot bakgrund av detta måste de bedömas var och en för sig.

8.4.1. Stockholmsleder AB

En av de grundläggande tankarna med SLAB var att bolaget självt skulle disponera de intäktsströmmar som kom från bilavgifter i samband med genomförandet av Dennispaketet.

Dessa avgifter betraktas i dag som en skatt (vägtull) och kommer efter en uppbörd hos Vägverket att levereras in till staten. Vägverket kommer därefter att erhålla anslag som motsvarar vägavgiftema och med hjälp av dessa skall. verket svara för återbetalningen av de lån som SLAB tagit upp och vidareförmedlat till Vägverket för att finansiera de i Dennis- överenskommelsen beslutade väginvesteringama.

Tanken var ursprungligen också att kommunen genom sitt delägande skulle få en närmare koppling till projektet och att detta skulle underlätta genomförandet. Det sistnämnda argu- mentet har i dag till viss del mist sin betydelse eftersom arbetet med de faktiska byggnadsprojekten i dag helt bedrivs inom Vägverket. Projektet sköts nu på sedvanligt sätt i enlighet med gällande lagstiftning. Olika samrådsgrupper har tillsatts för att trygga den kommunala insynen i projektet.

Det främsta argumentet för att i dag bedriva SLAB:s verksamhet i bolagsform är bedömningen att denna organisa— tionsform ger bättre förutsättningar att erhålla fördelaktiga lånevillkor på marknaden. Ett bolag som bildats för ett speciellt infrastrukturellt projekt bedöms av Riksgäldskontoret ha möjligheter att attrahera andra långivare än de som normalt lånar ut pengar till riksgälden. Bolagsformen ger också

möjligheter till andra löptider på lånen än vad som är brukligt. Sammantaget kan detta leda till förmånligare villkor för finansieringen av Dennispaketets vägprojekt än vad som skulle var fallet om upplåningen sköttes direkt av Vägverket via Riksgäldskontoret.

Möjligheten att särredovisa, avgränsa och följa upp projektet blir bättre när det bedrivs i bolagsform. Som tidigare nämnt blir det lättare att försäkra sig om att projektet inte till någon del finansieras och bekostas med medel som är avsatta för andra uppgifter inom Vägverket eller att vägtullama används till andra ändamål än vad som är överenskommet i Dennisuppgörelsen.

Sammantaget talar möjligheten till förmånligare finansiering och en bättre avgränsning av verksamheten, enligt vår uppfatt- ning, för att SLAB bör ligga kvar som ett dotterdotterbolag till Vägverket.

8.4.2. Rödöbron AB

Rödöbron AB har en annan situation än SLAB. Dels handlar det här om ett minoritetsägande från Vägverkets sida och dels är det en ny bro för vilken bolaget självt disponerar de avgifter som tas upp inom ramen för projektet. Det statliga åtagandet omfattar i detta projekt inte garantier för de lån som bolaget har tagit upp.

Bolagsformen är här en absolut förutsättning för det regionala engagemanget i projektet. Enligt vår uppfattning är det naturligt att Vägverket deltar idenhär typen av projekt.

8.4.3. Swedish National Road Consulting AB

SweRoad har tillkommit för att ge Sverige möjlighet att exportera främst det organisatoriska kunnande som finns inom vägsektom.

Enligt vår bedömning har verksamheten inom SweRoad utvecklats på ett tillfredsställande sätt. Bolaget är i dag en mogen organisation med goda affärsförutsättningar.

Vägverket har, enligt vår uppfattning, förutom de interna- tionella kontakter som bolaget skapar inget mer principiellt intresse eller behov av SweRoad:s verksamhet. En fördel för Vägverket är dock de möjligheter som finns för den egna personalen att under perioder arbeta i en internationell miljö.

För SweRoad däremot är det enligt vår bedömning helt nödvändigt att ha en nära organisatorisk koppling till Väg- verket. Dels öppnar en sådan koppling upp vissa marknader för bolaget och dels ger det en ökad legitimitet till bolagets verksamhet. Rekryteringen av personal från Vägverket underlättas också betydligt av det faktum av att SweRoad är ett dotterdotterbolag till verket via ägandet av Väginvest.

Enligt vår uppfattning finns det inte mot bakgrund av den utveckling och det resultat som SweRoad hittills har uppvisat någon anledning att överväga ett alternativt huvudmannaskap för bolaget.

8.4.4 Road Survey Technology Sweden AB RST kan ses som ett exempel på ett utvecklingsbolag. I sin egenskap av väghållare är det naturligt att Vägverket inom den egna organisationen utvecklar nya metoder och kunskaper. Det är också önskvärt att dessa kan ställas till andra aktörers förfogande. Ett sätt att åstadkomma detta är att bolagisera verksamheten.

Innan en utvecklingsidé som är etablerad i form av ett projekt ombildas till bolag är det dock enligt vår uppfattning mycket viktigt att verksamheten utsätts för en genomgripande kommersiell granskning. Detta för att säkerställa att ett av syftena med en bolagisering uppnås, nämligen att Vägverket får tillbaka de kostnader som man lagt ner på att utveckla en produkt. Vi har tidigare i avsnitt 8.3 redogjort för vilka generella regler som enligt vår uppfattning bör gälla för att bolagisera utvecklingsverksamhet.

Vid överväganden om RST måste naturligtvis hänsyn tas till att Vägverket via SweRoad endast äger 40 % av bolaget.

De råder ingen tvekan om att den teknik som RST utvecklar är av mycket stor betydelse för Vägverkets beställarverksamhet

och dess möjligheter att utveckla fungerande uppföljningssys- tem.

Mot bakgrund av den beskrivning av RST som gjorts i avsnitt 8.1.4 finns det dock skäl att ifrågasäta bolagets struktur. Den grundläggande frågan som bör ställas är om det ligger i Vägverkets intresse att äga och förvalta mdelar i ett bolag som bedriver affärsverksamhet på så avlägsna marknader ? som det här är frågan om. Risken i dessa verksamheter måste ställas mot möjligheterna att få tillbaka nedlagda ttvecklings— kostnader. Det förhållandevis stora antalet helägda dotterbolag inom RST-koncemen kan också ifrågasättas.

Enligt vår bedömning bör de generella regler för utveck- lingsbolag som vi har redovisat i avsnitt 8.3 även gälla för . RST:s nuvarande verksamhet. !

l l l l !

Kommittén är av uppfattningen att Vägverket i sn egenskap av delägare i RST skall verka för att bolaget omstrutturerar sin verksamhet. Bolagets struktur och verksamhetsinrictning skall svara mot de generella regler för utvecklingsverksamhet som vi tidigare redogjort för. Vägverket bör snarast presentera en plan för regeringen som beskriver hur strukturförindringama kan genomföras.

Vägverket bör också verka för att det arbete sorr pågår med att renodla bolagets struktur ges en fortsatt hög prioritet och genomförs i en så hög takt som det är möjligt.

8.5. Övergripande struktur och ledning

Det tre olika huvudverksamhetema inom Vägverkets bolagsdel, finansiell verksamhet i anslUtning till avgiftsfinanserade väg- och broprojekt, teknikutvecklingsverksamhet och kunskaps- export har, enligt vår uppfattning, i grunden fömållandevis liten koppling sinsemellan. Detta innebär att de i lelningen för de tre verksamhetsgrenama inom bolagsdelen bör innas olika kompetens som är relevant för den aktuella verksanheten. Det bör dock även finnas en ledning som är genensam för samtliga verksamheter och som har affärsmässig erfrrenhet och ! kompetens. Vidare bör det i den gemensamma lednirgen finnas ; kunskap och erfarenhet av projektutveckling. '

Mot bakgrund av detta föreslår vi följande övergripande struktur för bolagsverksamheten:

VÄGINVEST

100% 100% 40% VÄGKREDIT AB SWEROAD RST SWEDEN AB

15% 80% RÖDÖBRON AB

Fig. 7. Förslag till övergripande struktur för Vägverkets bolagsverksamhet

Väginvest blir här holdingbolag för de tre verksamhetsgrenar som finns inom bolagsverksamheten. Som framgår av figuren föreslår vi att ett nytt bolag, Vägkredit AB, skall bildas. Vägkredit AB skall vara moderbolag för de projektfinansie- ringsbolag som finns i dag. SweRoad och RST läggs direkt under Väginvest.

Organisationen innebär att Väginvest får det samlade ansvaret för den affärsmässig utvecklingen inom de till Vägverket knutna bolagen. Väginvest bör ha en styrelse med externa inslag som kan bidra med affärsmässig erfarenhet och

med kompetens och erfarenhet vad gäller projektutveckling. Regeringen bör utse styrelseordförande i Väginvest.

Tanken med att inrätta ett Vägkredit AB är att man härigenom betonar den grundläggande skillnad som finns mellan projektfinansieringsbolagen och de övriga bolagen. Storleken på det kapital som kommer att omsättas inom de olika projekten bidrar till vår bedömning att det kan vara värdefullt att samla erfarenhet och kunskap från olika avgifts- finansierade projekt i ett gemensamt bolag. Bolaget skall förvaltat aktierna och tillvarata Vägverkets ägarintressen i de till verket knutna projektfinansieringsbolagen. Vägkredits uppgift bör vara att förse de olika projektfinansieringsbolagen med en effektiv upplåning och billiga krediter.

Vi har här utgått från att det kan tillkomma fler projekt- finansieringsbolag t.ex för att genomföra storstadsöverens- kommelsen i Göteborg. Vägkredit bör ha en styrelse med representanter från Vägverket. Ett visst externt inslag med kunskap om projektfinansiering bör också finnas i denna styrelse. De olika projektfinansieringsbolagen bör naturligtvis ha en styrelse och ledning som speglar förutsättningar och ägande i det aktuella projektet.

Vägverket bör ges i uppdrag att inkomma med förslag till de ändringar av bolagsordningama för Väginvest, SweRoad och RST som är nödvändiga för att genomföra de här före- slagna förändringama av bolagsstrukturen. Vidare skall Vägverket lämna förslag till bolagsordning för Vägkredit AB.

Fördelarna med den organisationsstruktur som här presen- terats är enligt vår uppfattning följande:

- Organisationen är tydlig ur ledningshänseende. Separata ledningar kan tillsättas som kan bidra till de olika verksam- heternas utveckling. Det blir också tydligt var inom Vägverket ansvaret ligger för de olika verksamheterna.

— Ur administrativ synvinkel är det en fördel att verksamheter som är av samma karaktär samlas i grupper var för sig.

— Möjligheterna till uppföljning och kontroll blir bättre om verksamheter av likartad typ samlas i egna enheter sam-

i l l 5

tidigt som det finns en ledning som har det övergripande ansvaret för samtliga verksamheter. Strukturen möjliggör att de olika enheterna styrs av styrelser som har speciell erfarenhet och kompetens för den aktuella verksamheten.

— Ansvaret för utvecklingsverksamheten inom RST blir avskilt och tydligt. Det formella avståndet till Vägverket, som är den som ytterst ansvarar för statens andel i bolaget, blir kortare.

8.6. Insyn och kontroll

Eftersom de här aktuella verksamheterna redan drivs i bolags- form kommer den av oss föreslagna övergripande strukturen inte att innebära någon förändring av de styrformer som finns i dag.

Det är dock viktigt att följande aspekter beaktas i fråga om hur staten tillämpar de styrformer som är aktuella för bolagen:

— Att det i respektive bolags bolagsordning klart framgår vad

som är bolagets uppgift så att verksamheten hålls inom fastställda ramar.

— Att staten som den som ytterst äger hela eller delar av verksamheten har möjlighet att påverka valet av styrelse

och revisorer så att staten löpande kan påverka styrningen och kontrollen av bolaget.

I samband med att Vägverket, till följd av den ändrade bolagsstrukturen, lämnar förslag till förändringar av bolagsord- ningama bör samtliga bolagsordningar revideras med syftet att uppnå liknande styrformer för de olika bolagen och med beaktande av de aspekter som vi nämnt ovan.

8.7. Framtida kapitalbehov

Vi gör följande bedömningar om det framtida kapitalbehovet i de olika bolagen.

Om verksamhetsidén för SweRoad inte ändras kommer det inte att uppstå något nytt behov av kapital i bolagets verksam— j het. Detta påstående baseras på det faktum att utvecklingen för i bolaget har varit stabil över en längre period och att man i dag har mycket väl upparbetade kanaler gentemot uppdragsgivarna på sin marknad. Det finns heller ingenting som tyder på att 1 omfattningen av uppdragen på denna marknad skulle minska i under den närmaste framtiden.

För projektfinansieringsbolagen är nuvarande kapital tillräckligt under förutsättning att staten står som garant för den upplåning som krävs för projekten inom SLAB. $

5 l ! !

9

Genomförande av förslagen — Vägverket

9.1. Frågor för riksdagen

Enligt vår bedömning bör riksdagen mot bakgrund av det resonemang som förts i detta betänkande enbart ta ställning till följande principer för en bolagisering av Vägverkets produk- tionsdivision.

Godkänna att produktionsdivisionen ombildas till ett av staten helägt aktiebolag per den 1 januari 1996.

Bemyndiga regeringen att genomföra en bolagisering och överföra delar av Vägverkets verksamhet med tillgångar och skulder till det nybildade bolaget.

Godkänna att endast den del av pensionsskulden som är hänförlig till den personal som vid bolagiseringstillfället är aktiv i verksamheten förs över till det nybildade bolaget.

Bemyndiga regeringen att genom en ändring av Vägverkets instruktion ge produktionsdivisionen möjlighet att fr.o.m. den 1 januari 1995 agera inom ett utökat verksamhets- område. Produktionsdivisionen skall få utföra arbeten inom mark- och anläggningsområdet som rör vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar, parker samt vatten- och avloppsled- ningar.

I samband med att regeringen inhämtar dessa bemyndiganden bör riksdagen informeras om hur bolagiseringen av Vägverkets produktionsdivision är tänkt att genomföras. Informationen bör vid sidan av de mer övergripande frågorna även avse bl.a. kapitalstruktur och aktiekapitalets storlek.

9.2. Tidtabell och kontrollstationer

Vi har tidigare redogjort för hur arbetet inom Vägverket bör bedrivas fram till dess att produktionsdivisionen bolagiseras den 1 januari 1996. Detta arbete kan sammanfattas i följande punkter:

— Produktionsdivisionen skall fullfölja sitt effektiviseringspro— gram och stärka sitt marknads— och affärskunnande så att en . bolagisering av divisionen kan genomföras per den ? 1 januari 1996.

— Väg- och trafikdivisionen skall ha stärkt sin beställarkompe- tens så att effektiv upphandling kan ske av de samlade behovet av väghållningstjänster och produkter med utgångs- punkt från uppfyllandet av de trafikpolitiska målen.

— Vägverkets generaldirektör ges det samlade ansvaret för att i samråd med sin styrelse genomföra dessa åtgärder.

Det är enligt vår mening viktigt att arbetet med att förbereda '; bolagiseringen löpande rapporteras till regeringen. Detta för att I regeringen skall kunna följa arbetet och informera riksdagen om den förändringsprocess som pågår. i Enligt vår uppfattning bör regeringen, som vi tidigare ! nämnt, inledningsvis ge Vägverket i uppdrag att komma in i bolagisering kan genomföras. Vägverket bör också utarbeta en I plan för hur arbetet skall genomföras och när de olika del- momenten skall vara klara. Vägverket bör vidare för rege- ! ringen presentera en plan för hur och i vilken takt neddrag— & ningen av personalresurser skall genomföras. Vägverket bör vid följande tillfällen rapportera till rege- ringen om det arbete som fullföljts och om de problem som återstår att lösa: den 1 september 1994, den 1 februari 1995 ( och den 1 juni 1995. i i

10. Genomförande av förslagen — Vägverkets dotterbolag

10.1. Frågor för riksdagen

De förändringar av strukturen för Vägverkets bolagsverksam— het som vi föreslår innebär att riksdagen bör ta ställning till följande.

— Godkänna att ett nytt dotterbolag, Vägkredit AB, bildas. Bolagets uppgift skall vara att förvalta aktier och tillvarata ägarintressen i de projektfinansieringsbolag som är knutna till Vägverket.

— Bemyndiga regeringen att godkänna ändringar i bolagsord- ningama för Vägverkets investerings Aktiebolag Väginvest, Swedish National Road Consulting AB SweRoad och Road

Survey Technology Sweden AB.

10.2. Tidtabell

Vägverket skall för regeringen redovisa förslag till föränd- ringar av bolagsordningama för Väginvest, SweRoad och RST. Vidare skall Vägverket lämna förslag till bolagsordning för Vägkredit AB. Målsättningen bör vara att den nya bolagsstruk— turen skall gälla från den 1 januari 1995.

Vägverket skall vidare presentera en plan för regeringen över hur strukturförändringarna i RST skall genomföras.

11. Vilka är alternativen till kommitténs förslag?

11.1. Vägverket

Enligt vår bedömning finns det två huvudsakliga alternativ till den av oss förordade lösningen med en bolagisering av produktionsdivisionen per den 1 januari 1996. Det ena är att låta bli att bolagisera produktionsdivisionen och det andra är att hela eller delar av divisionen går samman med någon annan aktör på marknaden.

11.1.1. Ingen bolagisering

Det ena alternativet är alltså att produktionsdivisionen ligger kvar hos Vägverket som i dag utan planer på en framtida bolagisering.

Ett sådant alternativ skulle enligt vår mening inverka negativt på det förändrings- och rationaliseringsarbete som redan har inletts inom produktionsdivisionen. Visserligen skulle beställar- och leverantörsrollema inom Vägverket kunna utvecklas ytterligare och beställarsidan skulle få mycket goda möjligheter att under en längre period bygga upp sin kompe- tens. Inom produktionsdivisionen skulle dock omvandlings- trycket och intensiteten i rationaliseringsarbetet bli avsevärt mycket lägre jämfört med en situation då det är bestämt att verksamheten skall bolagiseras vid en given tidpunkt.

En sådan utveckling är enligt vår uppfattning inte acceptabel mot bakgrund av de stora värden inom statsbudgeten som Vägverket hanterar. Det är av stor vikt att den rationaliserings- potential som finns inom Vägverket omsätts till en möjlighet att på ett kostnadseffektivare sätt producera väghållningstjänster. I en situation där Vägverkets produktionsdivision ligger kvar

inom den egna organisationen kommer frågan alltid att finnas om verket förvaltar sina medel på effektivast möjliga sätt.

11.1.2. Sammangående med annan aktör ;”

Det andra alternativet till den av oss förordade lösningen är att produktionsdivisionen/produktionsbolaget går samman med någon annan aktör på marknaden för att på detta vis utöka och bredda sin verksamhet och kompetens. Ett sådant handlings- , alternativ skulle kunna innebära att produktionsdivisionen , tillförs affärsmässighet och erfarenhet av att verka på en öppen i marknad, en erfarenhet som i dag i stor utsträckning saknas i i den egna organisationen. Vi har övervägt detta förslag och i vår analys kommit fram till att produktionsdivisionen i dagsläget inte har förutsättningar för att gå ihop med någon annan aktör. Det utvecklingsarbete som för närvarande pågår inom divisionen måste slutföras i innan ett sammangående kan bli aktuellt. i Vi har vidare kunnat konstatera att betydande rationalise- , rings- och effektiviseringsvinster skulle kunna uppnås inom 1 väghållningsområdet genom en produktionsteknisk samverkan ' mellan Vägverket och landets kommuner. Dessa möjligheter bör enligt vår mening utredas.

11.2. Vägverkets dotterbolag

I kommitténs direktiv nämns särskilt att vi skall belysa konsekvenserna av ett * huvudmannaskap för Vägverkets dotterbolag skilt från Vägverket.

Detta har delvis sin grund i att regeringen i 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 7) har anfört att ägarfunktionen för Vägverkets dotterbolag bör övervägas i samband med att produktionsverksamheten bolagiseras. Regeringen säger vidare att aktierna i Vägverkets nuvarande dotterbolag då inte längre bör förvaltas av Vägverket utan av regeringen.

i I

Vi har i värt arbetet med Vägverkets dotterbolag övervägt möjligheterna att föra över verksamheterna till andra huvudmän och i samband med detta kommit till följande slutsatser.

All utvecklingsverksamhet som går att kommersialisera skall på sikt föras till en privat huvudman i enlighet med de riktlinjer som vi angivit i avsnitt 8.3. Ett alternativ är att direkt, i form av te.x. patent och rättigheter sälja det utveck- lingsarbete och de metoder som tas fram inom Vägverket. Denna möjlighet bör utnyttjas i de fall som den bedömas som förmånligare än en bolagisering. Detta utifrån en avvägning mellan projektets risker och möjligheterna att få tillbaka nedlagda utvecklingskostnader.

För SweRoad:s del skulle ett huvudmannaskap skilt från Vägverket innebära att företaget skulle gå miste om den legitimitet som kopplingen till Vägverket innebär. Tillgänglig- heten till vissa marknader som SweRoad i dag verkar på skulle också försvåras om kopplingen till Vägverket försvann. Vår bedömning är att SweRoad på lång sikt inte skulle kunna överleva utan den koppling till Vägverket som bolaget har i dag.

Då det gäller projektfinansieringsbolaget SLAB är det enda alternativet till det nuvarande huvudmannaskapet enligt vår mening att verksamheten helt och hållet bedrevs inom Väg- verket och att bolaget avvecklades. Vi har tidigare, i avsnitt 8.4. 1, redogjort för skälen varför bolaget ändå bör finnas kvar nämligen möjligheten att erhålla förmånligare finansie- ringsvillkor och möjligheten till att på ett tydligare sätt särredovisa den verksamhet som bedrivs inom bolaget.

12. Konsekvenser till följd av EES—avtalet

I samband med att EES-avtalet trädde i kraft den 1 januari 1994 gäller i Sverige ett antal bestämmelser på olika områden som är en anpassning till det regelverk som finns inom det Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (EES). Vi kommer i detta kapitel att översiktligt belysa hur några av dessa bestämmelser kommer att påverka Vägverket, produktions- divisionen och en bolagisering av den senare. De områden vi tar upp är regler för offentlig upphandling och regler för skydd av arbetstagares rättigheter vid företagsöverlåtelser. Vägverket påverkas naturligtvis även i andra sammanhang av EES-avtalet men de områden som vi tar upp här torde vara de som är mest förknippade med en förändring av produktions- divisionens organisatoriska hemvist.

12.1. Lagen om offentlig upphandling

De bestämmelser för offentlig upphandling som gäller inom EES gäller efter den 1 januari 1994 även i Sverige. Bestäm- melserna som återfinns i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling är en anpassning av det svenska regelverket till det direktiv som reglerar den offentliga upphandlingen inom den Europeiska unionen (EU). I samband med att lagen trädde i kraft den 1 januari 1994 upphör bl.a. upphandlingsförord— ningen att gälla.

Lagen omfattar upphandling som görs av såväl stat som kommun och som överstiger vissa tröskelvärden. Produktions- divisionen kommer, så länge den är en del av myndigheten Vägverket, att omfattas av de nya bestämmelserna för offentlig upphandling.

Grundprincipema i lagen överensstämmer i huvudsak med principerna i dagens upphandlingsförordning vad gäller

konkurrens, affärsmässighet och objektivitet. Utöver detta innebär den nya lagen en förhållandevis omfattande reglering av krav på annonsering, nya upphandlingsförfaranden, krav på bestämda tidsfrister och krav på dokumentation för insyn och kontroll. Lagen innehåller även bestämmelser om överprövning av fattade upphandlingsbeslut.

Detta leder till ett antal praktiska konsekvenser för Väg- verket, nämligen:

— Ökade krav på framförhållning och planering av verksam- heten. — Krav på bevakning av tröskelvärden. — Okad formalisering beträffande publicering och infordrande av anbud. — Upprättande av rapporter för att tillgodose krav på insyn och kontroll. — Handlingsberedskap att hantera konsekvenserna av eventuell ] överprövning eller krav på skadestånd.

w...

Dessa konsekvenser kommer naturligtvis i första hand att påverka Vägverkets väg och trafikdivision. Produktions- divisionen kommer dock också att påverkas i de fall då de anlitar underentreprenörer för att utföra delar av de uppdrag . som divisionen erhållit. Som vi tidigare nämnt är ambitionen ' att andelen underentreprenader skall öka inom produktions- '; divisionen. ! Divisionen kommer enligt vårt förslag att förbli en del av ; myndigheten Vägverket fram till den 1 januari 1996. Detta " * innebär att divisionen under två års tid kommer att ha andra i krav på sig vad gäller öppenhet och insyn i upphandlingsfrågor i än vad konkurrenterna har. Produktionsdivisionen kommer ; också att ha andra krav på sig vid upphandlande av underentre- prenörer i den egna verksamheten. Detta kan leda till problem främst vad gäller tidsaspekten. Reglerna för tidsfrister i samband med upphandling av underentreprenörer efter det att man har erhållit te.x. en totalentreprenad kan komma att utgöra i ett hinder för utvecklingen av produktionsdivisionens verksam— ! het. :

I en situation då en bolagisering inte planerades och Vägverkets beställningar fullt ut upphandlades i konkurrens skulle dessa aspekter långsiktigt utgöra ett stort hinder för utvecklingen av den egna produktionsverksamheten.

12.2. Skydd av arbetstagares rättigheter vid företagsöverlåtelser

På arbetsrättens område innebär ikraftträdandet av EES-avtalet att Sverige från den 1 januari 1994 åtagit sig att följa tre EG- direktiv. Ett av dessa direktiv (77/187/EEG) behandlar skydd av arbetstagares rättigheter vid företagsöverlåtelser. Detta direktiv kan komma att påverka en bolagisering av Vägverkets produktionsverksamhet.

Direktivet innebär bl.a. följande:

— Rättigheter och skyldigheter till följd av ett anställningsavtal eller ett anställningsförhållanden som gäller vid tidpunkten för överlåtelsen av ett företag övergår automatiskt till den som övertar verksamheten.

— Efter en överlåtelse är den som övertagit verksamheten

bunden till villkoren i de kollektivavtal som gällde vid tidpunkten för överlåtelsen.

1992 års arbetsrättskommitté har i sitt delbetänkande om ny anställningsskyddslag (SOU 1993:32) tagit upp frågan om skydd för anställda vid företagsöverlåtelser. Kommittén har funnit att gällande svensk rätt är tillfredsställande på de ovan nämnda området och konstaterar därför att någon ny lagstift- ning inte nu bör införas.

Arbetsrättskommittén är dock inte enig när det gäller denna tolkning av direktivet och säger att de i ett senare betänkande skall ta upp frågor som rör anställningsskydd och medinflyt- ande vid bolagiseringar. Det kan därför finnas anledning att, i det fortsatta arbetet med bolagiseringen av Vägverkets produktionsverksamhet, bevaka frågan om hur direktivet fortsättningsvis kommer att behandlas.

13. Kort bakgrund till kommitténs uppdrag

Den 1 januari 1992 genomfördes efter beslut av riksdag och regering en förändring av Vägverkets organisation. Den nya organisationen består av en beställardel och en produktionsdel. Väg— och trafikdivisionen agerar i dag som beställare av tjänster från produktionsdivisionen. Efter förslag i 1992 års budgetproposition beslutades även om inrättandet av en särskild bolagsenhet skild från verkets myndighetsuppgifter. Enhetens uppgift är att förvalta aktier i verkets dotterbolag och bedriva affärsutveckling inom dessa.

Generaldirektör __ Koncernledning Koncemchef

Koncernfunktioner

Ekonomi & Finans Personal Trafiksäkerhet & Miljö Information Juridik

Bolagsverksamhet

Fig. 8. Vägverkets nuvarande organisation

I 1993 års budgetproposition redovisas regeringens samlade strategi vad gäller Vägverkets framtida verksamhet. Strategin innebär att verkets produktionsverksamhet helt skall marknads- anpassas och utsättas för full konkurrens. Verksamheten skall , också föras till en annan huvudman än Vägverket. Riksdagen har efter förslag från regeringen beslutat att beställarfunktionen skall upphandla minst 75% av Vägverkets nyinvesteringar i konkurrens under år 1993. Fr.o.m. år 1994 skall samtliga av verkets nyinvesteringar upphandlas i konkurrens. Motsvarande siffra för drift och underhållsarbeten skall under år 1994 uppgå till 50%.

Strategin innebär även att man skall gå vidare med åtskilj- andet av beställare och utförare genom att bolagisera den nuvarande produktionsdivisionen. I propositionen sägs att bolagiseringstidpunkten skall inriktas mot är 1995. Bolaget skall i ett första skede ägas av staten. När bolaget arbetar utifrån helt kommersiella förutsättningar och på en fungerande marknad bör en privatisering övervägas.

Särskilt yttrande av Connie van der Capellen

Utredningen har i sitt betänkande behandlat två delfrågor avseende bolagsbildning vid Vägverket. Utredningen har härvid övervägt och lämnat förslag rörande dels bolagiseringen av Vägverkets produktionsverksamhet, dels struktur, huvud- mannaskap, beslutsordning m.m. avseende Vägverkets hel- och delägda dotterbolag. Jag kan konstatera att de slutsatser och de åtgärdsförslag som utredningen redovisar i sin behandling av dessa frågor i vissa fall innebär avsteg från principer som tidigare lagts fast av riksdag och regering.

Statsmaktema har beslutat om nedanstående principer till grund för prövning av den statliga verksamheten och dess organisation:

Det offentliga åtagandet måste prövas mera s stematiskt för att komma tillrätta med de problem som rnns i den svenska ekonomin. Målsättningen är att minska de offentliga utgifterna. Staten bör varken äga, driva eller finansiera verk- samhet som inte utgör ett centralt statligt intresse.

Ren konkurrensutsatt verksamhet bör inte ä as av staten utan säljas till privata ägare. Statens ägande bör egränsas till verksamheter på marknader där det råder ofullständig konkur- rens, t.ex. utpräglade oligopol- och mono olmarknader.l dessa fall bör åtgärder vrdtas för att åsta komma bättre fungerande marknader innan en försäljning påbörjas. Staten bör endast i undantagsfall och då med bestämda motiv uppträda som ägare av verksamheter som har kommersiella förutsättningar.

I vissa fall kan det finnas motiv för att staten ägnar sig åt kommersiell verksamhet. Ett motiv kan vara star a kompe- tensmässiga samband med myndighetsverksamheten. I dessa fall bör man alltid ställa sig frågan vem som skall vara huvudman. Det är i normalfal et inte lämpligt att bolag ägs av myndigheter. Detta synsätt gäller även för bolagsbildning för bedrivande av tjänsteexport. Det bör i stället övervägas om verksamheten kan bedrivas inom ramen för myndigheten eller om bolaget skall ägas av regeringen.

Mot bakgrund av ovanstående anser jag att utredningen i första hand borde ha analyserat vilken av de verksamheter utred- ningen berört i sitt arbete, som bör finnas kvar inom staten. Utifrån detta perspektiv bör produktionsbolaget snarast kunna ; privatiseras eftersom det, enligt min mening, inte är ett primärt ' intresse för staten att bygga vägar. Under en övergångsfas bör bolaget ägas av regeringen för att markera att bolaget är fritt och oberoende från den upphandlande myndigheten. Jag kan inte heller finna att den verksamhet som bedrivs i Road Survey Technology Sweden AB (RST) primärt är en statlig angelägen- het. Statens andel i RST bör därför snarast kunna säljas till privat ägare.

Tjänsteexport kan i vissa fall vara en statlig angelägenhet. Däremot finns det numera ingen anledning att driva denna i ett särskilt bolag. Förutsättningama för att bedriva avgifts- finansierad, efterfrågestyrd verksamhet har blivit mer mark- nadslika under senare år. Ekonomistymingen i staten har utvecklats västentligt. Vidare finns en särskild förordning som reglerar tjänsteexport, Tjänsteexportförordningen (SFS 1992:192). Sammanfattningsvis anser jag därför att om Vägverket även fortsättningsvis skall utöva tjänsteexport bör detta kunna ske inom myndigheten. Detta imebär att SweRoad bör kunna avvecklas.

Utredningen föreslår att Vägverket Skill kunna bedriva utvecklingsverksamhet i särskilda utvecklingsbolag. Det kan enligt min mening ifrågasättas om Vägverket skall ägna sig åt teknisk utveckling med syftet att introducera en idé eller teknik på en marknad.

_ Verksamhet som är att betraktasom en statlig angelägenhet och som bedrivs med en flera intressenter bör däremot enligt min mening drivas i bolagsform. Ett exempel på detta är Rödöbron AB. När det gäller Stockholmsleier AB (SLAB) är bolagsformen emellertid inte lika självklar. Förändringar har skett sedan bolaget bildades som påverkar frågan om associa- tionsform. De avgifter som kommer att tas Lt betraktas som en skatt och de faktiska byggnadsprojekten drivs helt inom Vägverket utan annan medverkan från konmunen än genom insyn via samrådsgrupper. Utredningens argument att behålla bolagsformen är att möjligheten att särredOVisa, avgränsa och

följa upp projektet ökar om verksamheten bedrivs i bolags- form. Vidare anser utredningen att bolagsformen ger bättre förutsättningar att få fördelaktiga lånevillkor på marknaden. Enligt min mening bör en särredovisning inom myndigheten vara fullt tillfredsställande. Vad gäller lånemöjlighetema instämmer jag i att det i vissa fall kan vara fördelaktigare för ett bolag att låna upp till ett avgränsat projekt jämfört med Riksgäldskontorets stora upplåning. Detta beror dock bl.a. på att de statliga garantier som ställts ut inte har avgiftsbelagts. I de fall Riksgäldskontoret tar ut en avgift för sina garantier är det inte själklart att ett lån på den öppna marknaden är fördelaktigare. Jag anser att Riksgäldskontoret bör utreda de olika lånemöjlighetema innan man fattar beslut om bolagsform eller inte.

När det gäller utredningens förslag till övergripande struktur och ledning ifrågasätter jag om behovet av särskilda bolag under Vägverket är så stort att det finns skäl till att bygga upp en stor koncemstruktur. Det finns däremot skäl att förtydliga ansvaret mellan "myndighets- " och "bolags-"världen genom att ha ett holdingbolag under vilket eventuella bolag sorterar. Jag instämmer därför med utredningens analys att det bör finnas ett Väginvest som utgör holdingbolag. Jag anser däremot inte att det härutöver behöver finnas ett särskilt Vägkredit som utgör moderbolag för projektfinansierings- bolagen.

Slutligen vill jag beröra frågan om pensionsskuldens överförande till produktionsbolaget. Utredningen pekar på att de ekonomiska förutsättningama för produktionsbolaget och bolagets kapitalstruktur har stor betydelse för bolagets utveck- lingsmöjligheter. Utredningen anser att produktionsbolaget inte orkar bära hela den pensionsskuld som upparbetats i verksam- heten utan endast för den personal som finns i organisationen vid bolagiseringstillfället. Jag instämmer i att bolaget måste ges sådana ekonomiska förutsättningar att det går att uppnå en långsiktig lönsamhet. Detta bör emellertid inte ske på bekost- nad av avsteg från de fastlagda principerna om hur pensions- åtagandena skall regleras vid överföringen av statlig verksam- het till annan associationsform.

Kommittédirektiv

Dir. 1993:66 Bolagisering av Vägverkets produktionsverksamhet m.m.

Dir. 1993c66

Beslut vid regeringssammanträde 1993-05-13

Chefen för Kommunikationsdepartementet, statsrådet Odell, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas med uppgift att föreslå nödvändiga åtgärder inför en bolagisering av Vägverkets produktionsverksamhet.

Kommittén bör även redovisa överväganden och förslag om Vägverkets dotterbolag vad gäller struktur, huvudmannaskap, beslutsordning m.m.

Kommittén skall senast den 1 december 1993 redovisa förslag i frågor som kan komma att kräva riksdagens ställningstagande. Därefter skall kommittén fortlöpande till regeringen lämna förslag i andra väsentliga frågor inför en bolagisering. Kommittén skall ha slutfört sitt uppdrag senast den 1 juli 1994.

Bakgrund Beslutade åtgärder och tidigare överväganden — Vägverkets produktionsverksamhet

Vägverkets verksamhet och organisation har under de senaste åren genomgått flera förändringar. Riksdagen beslutade år 1991 (prop. 1990/91: 87, bet. 1990/91:TU26, rskr. 1990/91:326) om en genomgripande föränd- ring av Vägverkets organisation. Den nya organisationen, som infördes fr.o.m. den 1 januari 1992, består av en beställardel - då benämnd väghållningsdivisionen, numera väg- och trafikdivisionen — och en pro- duktionsdel - produktionsdivisionen. I samband med denna organisations- förändring föreslogs även en ändring av Vägverkets regionala förvaltning.

Tidigare hade det funnits 24 regioner som överensstämde med länsindel- ningen. Nu har väghållningsdivisionen delats in i sju regioner och pro- duktionsdivisionen i fem områden.

Efter förslag i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 7, bet. 1991/92:TU15, rskr. 1991/922248) har riksdagen beslutat att det bör inrättas en särskild enhet — bolagsenheten - för den kommersiella verksam- het som är skild från myndighetsuppgiftema. Enhetens uppgift är att förvalta aktier i verkets dotterbolag och bedriva nödvändig affärsutveckling.

Riksdagen beslutade vidare är 1992 (prop. 1992/932, bet. 1992/93:TU1 , rskr. 1992/93:58) att Trafiksäkerhetsverket skulle läggas ned och att dess uppgifter skulle övergå till Vägverket. Vägverket har därmed ? givits ett övergripande ansvar för trafiksäkerheten. I regeringens proposition ? (prop. 1992/93:161) om Trafiksäkerheten på vägarna inför 2000-talet ! framläggs förslag om den närmare inriktningen av trafiksäkerhetsarbetet under 1990-talet.

Tidigare har Vägverket också givits ett sektorsansvar för bl.a. miljö- frågorna.

Den 15 april 1993 godkände riksdagen vad trafikutskottet hemställt rörande bolagisering av Vägverkets produktionsverksamhet (bet. 1992/93: TU24, rskr. 1992/931272). Beslutet innebär ett godkännande av regeringens förslag i 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 7).

I 1993 års budgetproposition redovisas regeringens samlade över- väganden beträffande Vägverkets framtida verksamhet. Idag har Vägverket ett samlat ansvar för den statliga väghållningen vilket i huvudsak inkluderar planering, byggande och drift av det statliga vägnätet. I framtiden bör staten verka som en beställare av väghållningsprodukter och väghållningstjänster ; inom ramen för riksdagens trafikpolitiska mål. Denna uppgift bör Vägverket såsom statens myndighet utföra.

Vägverkets produktionsverksamhet bör efter hand helt marknadsanpassas och utsättas för full konkurrens samt föras till en annan huvudman. I i propositionen föreslås ett antal mål som anger i vilken takt Vägverkets : verksamhet bör konkurrensutsättas. Under år 1993 skall minst 75 % av % Vägverkets nyinvesteringar upphandlas i konkurrens av väghållnings- ! divisionen. Fr.o.m. inledningen av år 1994 skall 100 % av Vägverkets ; nyinvesteringar upphandlas av väghållningsdivisionen på affärsmässiga | grunder och under konkurrens. Motsvarande siffra för drift- och under- i

l l l l

hållsverksamheten skall vara minst 50 % år 1994.

I propositionen föreslås att Vägverkets produktionsverksamhet bolagiseras med inriktning mot år 1995. Det produktionsbolag som skall bildas av Vägverkets produktionsverksamhet bör vara ett självständigt bolag. I ett första skede skall staten äga bolaget. När förutsättningar för en privatisering finns bör detta övervägas.

I 1993 års budgetproposition anges vidare att Vägverkets verksamhet

skall riktas mot tillväxtbefrämjande vägåtgärder i syfte att bidra till de trafikpolitiska målen. Frågor som rör miljö, trafiksäkerhet och regional balans skall ges en fortsatt stor betydelse i verksamheten. Inom ramen för dessa mål är Vägverket ansvarigt för väghållningen av det statliga vägnätet med ansvar för trafiksäkerhet och miljö.

— Vägverkets dotterbolag

Vägverket förvaltar i dag statens aktier i ett antal hel- eller delägda bolag.

Vägverkets Investeringsaktiebolag (Väginvest) är helägt och skall tillvarata statens intressen i de s.k. projektbolag som bildats för avgifts- finansierade vägprojekt. Väginvest förvaltar för statens räkning 80 % av aktierna i Stockholmsleder AB (SLAB), som bildats till följd av det s.k. Dennispaketet, samt 15 % av aktierna i Rödöbron AB som bildats för uppgiften att anlägga en avgiftsfinansierad broförbindelse i Storsjön i Jämtland.

Även Swedish National Road Consulting AB (SweRoad AB) är helägt och bedriver på affärsmässiga grunder exportverksamhet på väghållnings- området. SweRoad AB förvaltar för statens räkning 40 % av aktierna i Road Survey Technology Sweden AB (RST Sweden) som har till uppgift att erbjuda särskilda kommersiella vägtjänster i Sverige och utomlands.

Svensk-Danska Broförbindelsen AB (SVEDAB) svarar bl.a. för byggande, drift och underhåll samt finansiering av de svenska anslut- ningarna till Öresundsförbindelsen. Vägverket och Banverket förvaltar hälften var av statens aktier i SVEDAB.

I 1993 års budgetproposition föreslås att Väginvest under en övergångs- period skall äga och förvalta aktierna i samtliga till Vägverket knutna hel— och delägda bolag med undantag för SVEDAB r syfte att skapa en effektiva- re ägarfunktion. Ägarfunktionen för Vägverkets dotterbolag bör dock övervägas i samband med att produktionsverksamheten bolagiseras.

Investeringar i infrastrukturen

Satsningar på infrastrukturen är en viktig del i en politik för en ökad tillväxt. Goda kommunikationer skapar förutsättningar för ökad produktivitet och konkurrenskraft i näringslivet. Genom beslut under åren 1991 och 1992 tillfördes infrastrukturområdet via ökade anslag och tidigareläggningar av planerade investeringar m 24 miljarder kronor. Av dessa medel har nästan 6 miljarder kronor avsatts för väginvesteringar, 5,5 miljarder har avsatts för storstadsöverenskommelsema och ytterligare ca 3, 5 miljarder kronor har avsatts för produktivitets— och sysselsättningsfrämjande åtgärder samt för underhåll av främst mindre vägar. Övriga medel har avsatts för" jämvägs-

investeringar.

I propositionen (prop. 1992/93:176) om investeringar i trafikens in- frastruktur m.m. har regeringen föreslagit ett program för investeringar 1 vägar och järnvägar. Förslaget innebär att påbörjade satsningar kan fullföljas samt att investeringsnivån kan höjas ytterligare under 1990-talet. För den kommande planeringsperioden 1994-2003 föreslås en total planeringsram om 88 miljarder kronor. Av dessa medel beräknas knappt 2/3 bli avsatta för investeringar i vägar. I propositionen anges även en investeringsinriktning för den kommande planeringsperioden samt i vilken takt investeringarna bör genomföras.

Redovisade satsningar innebär en avsevärd ökning av väginvesteringama under 1990-talet jämfört med tidigare. Dessa beslut med omfattande investeringsprogram innebär delvis nya förutsättningar för Vägverket med ökade krav på produktivitet och resurser inför 1990-talet då investerings- volymen nästan har tredubblats jämfört med det föregående årtiondet.

Uppdraget

En bolagisering av Vägverkets produktionsverksamhet inrebär en omfatt— ande förändring av genomförandet av väghållningen. Det tehövs därför en särskild kommitté för att föreslå nödvändiga åtgärder inför en bolagisering av Vägverkets produktionsverksamhet.

Kommittén skall i sina förslag följa de riktlinjer som riksdagen har fastställt för Vägverkets verksamhet.

Det pågår för närvarande ett intensivt och viktigt arbete inom Vägverket med att effektivisera verkets organisation, bl.a. mot bakgrund av riksdagens ställningstaganden. En resursanpassning genomförs liksom en utveckling av beställar- och utförarrollema.

— Vägverkets verksamhet

Den myndighetsdel såvitt avser väghållningen som återsår av Vägverket efter en bolagisering skall verka som en beställare av väghålningsprodukter och väghållningstjänster samt utföra de myndighetsuppgifter som är nödvändiga inom det statliga väghållningsområdet. Det gäller t.ex. uppgifterna inom funktionen Transporter enli gt förordninger (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del. Kommittén skall föreslå åtgärder för att säkerställa att Vägverket utvecklas i sin roll som beställare av väghållningstjänster och väghållningsprodukttr samt bedriver upphandlingen under konkurrens och i affärsmässiga former enligt de mål som föreslagits i 1993 års budgetproposition. Kommitén skall också definiera vilka myndighetsuppgifter som kommer att åligga Vägverket efter en bolagisering av produktionsverksamheten.

Produktionsdivisionen skall utgöra grunden för ett nytt konkurrenskraf-

._......,_-...._.,-. ..

-—_—__»..-

tigt bolag för vägproduktion på marknaden. Kommittén skall redovisa åtgärder som stimulerar en långsiktigt ökad konkurrens på marknaden och en ökad produktivitet i väghållningsproduktionen.

Kommittén skall vidare lämna förslag till en avgränsning av bolagets verksamhetsområde samt riktlinjer för statens ägarskap och kontroll. Kommittén skall också lämna förslag till en bolagsordning och ange lämplig storlek på aktiekapitalet.

Kommittén skall föreslå åtgärder som har till syfte att skapa goda förut- sättningar för övergången från dagens myndighetsform till en ny myndighet och ett bolag. Atgärdema kan avse t.ex. utbildningsinsatser, förändringar i upphandlingsförfarandet, ändrad lagstiftning eller andra åtgärder som rör området.

Vidare bör kommittén överväga hur myndighetens och bolagets samverkan med andra berörda myndigheter, kommuner m.m., bör ske.

Kommittén skall ange vilka kriterier som bör vara uppfyllda för att en privatisering skall vara möjlig.

Jag vill i detta sammanhang särskilt erinra om de väg- och trafik- politiska mål som riksdagen har beslutat om. Konkurrens- och marknads- fördelar får inte vinnas genom att krav på framkomlighet, miljö och trafiksäkerhet åsidosätts. Kommittén bör särskilt beakta detta i förslagen till åtgärder.

— Vägverkets dotterbolag

Kommittén skall även redovisa överväganden och förslag om Vägverkets hel- och delägda dotterbolag vad avser struktur, huvudmannaskap, be— slutsordning m.m.

Utgångspunkten för förslagen bör vara följande. De projekt som administreras av de särskilda projektbolag som bildats i syfte att hantera avgiftsfinansierade vägprojekt skall finansieras genom lån som tas upp av projektbolagen på marknaden. Bolagens uppgift är att handha finansieringen av ett specifikt proj ekt och därvid utöva en ekonomisk kontroll över projektet. Övriga uppgifter bör ligga inom det nuvarande Vägverkets verksamhetsområde.

Vad beträffar de bolag som bildats för att hantera övriga verksamheter och utvecklingsprojekt bör kommittén redovisa överväganden och en värdering mot bakgrund av följande frågor.

— Vilket behov finns att bedriva särskilda verksamheter i bolagsform? — Kan motsvarande verksamheter tillhandahållas på ett bättre sätt av

Vägverket eller av marknaden?

— Vilka är konsekvenserna av ett huvudmannaskap skiljt från Väg-

verket? Mot bakgrund av angivna utgångspunkter för projektbolagen och av kommitténs överväganden om övriga bolag skall kommittén lämna förslag

på bolagens framtida verksamhetsområden, riktlinjer för delägande och privatisering, beslutsordning för dotterbolagen, insyn och kontroll samt en ram för framtida kapitalinsatser.

Utredningen bör dock inte inkludera SVEDAB, vars särskilda uppgifter gör att bolagets aktier även i fortsättningen skall förvaltas av Vägverket och Banverket.

Kommittén skall beakta regeringens direktiv angående utrednings- förslagens inriktning (dir. 19845) och beaktande av EG—aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988z43).

Kommittén skall senast den 1 december 1993 redovisa förslag i frågor som kan komma att kräva riksdagens ställningstagande. Därefter skall kommittén fortlöpande lämna förslag till regeringen i andra väsentliga frågor inför en bolagisering. Kommittén skall ha slutfört sitt uppdrag senast den 1 ; juli 1994. ' Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Kommunikationsdepartementet

att tillkalla en kommitté — omfattad av kommittéförordningen (1976: 1 19) — med högst fyra ledamöter med uppdrag att föreslå nödvändiga åtgärder inför en bolagisering av Vägverkets produktionsverksamhet samt att redovisa överväganden och förslag om Vägverkets dotterbolag vad gäller struktur, huvudmannaskap, beslutsordning m.m.,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag A 2. Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Kommunikationsdepartementet)

___ _. -—r—_———vaM-_o— __. ...”—___. . .. .

Vägverket Produktion AB

Bengt Jäderholm Rune Ebbö Stockholm den 19 januari 1994

Vägverket Produktion AB _ _

— i tillämplig och möjlig utsträckmng belysning av rörelse renarna (projektering, nyprodukt1on, drift och un erhåll)

Förutsättningar och kommentarer 1 Verksamheten generellt

a Verksamhetens karaktär, omvärld och konkurrensförhål- landen

Vägverkets produktionsdivision är verksam inom delområdena projektering, nyproduktion samt drift och underhåll av vägar. I verksamheten ingår även drift av vägfärjor. I ett något vidare perspektiv ingår dessa verksamhetsområden i anlägg- ningsverksamhet, vilket branschområde också omfattar andra infrastrukturområden, huvudsakligen knutna till den offentliga .. sektorns ansvar. ,- Infrastrukturområdet omfattande vägar hade under 1970- och 1980-talen begränsad betydelse för såväl långsiktig ? ekonomisk tillväxt som såsom stabiliseringspolitiskt instrument. ' Som andel av den totala bygg— och anläggningsbranschen var _ omfattningen av väginvesteringama och vägunderhållet litet. ? Särskilt nyproduktion och därmed också vägprojekteringen var ) utomordentligt låg sett i ett större perspektiv. ' Bostadsbyggande, investeringar i kommersiella byggnader och inom industrin tilldrog sig i stället marknadens och före- tagens intresse.—Drift och underhåll av vägar var — bortsett från beläggningsunderhållet — huvudsakligen en angelägenhet för Vägverkets egenregiorganisation. Dessa förhållanden bidrog till en neddragning av vägprojekteringsresursema inom främst den privata sidan, både i kvantitativ och kvalitativ mening. Effekterna av utvecklingen under 1970— och 1980-talen blev att prisutvecklingen inom vågbyggnadsområdet påverkades av utbuds- och efterfrågeförhållandena inom bygg- och anlägg- ningsbranschema i stort. Vägverkets egenregionorganisation fick därmed en större omfattning än vad som under normalt konkurrensutsatta förhållanden skulle ha blivit fallet.

Sedan början av 1990-talet har dock mycket betydande för- ändringar ägt rum i omvärlden. Den kraftiga nedjusteringen av realräntan ändrade mycket väsentligt förutsättningama inom fastighetsbranschen och därmed också inom byggbranschen. Den stora överkapacitet som härigenom uppstod inom dessa branscher fördes över till infrastrukturområdet, där kraftigt ökade investeringar inom främst vägar och järnvägar kunde upphandlas till väsentligt reducerade priser, vilka förhållanden alltjämt råder.

Följderna av de snabba och stora förändringarna i om- världen har blivit en omfattande omstrukturering av bygg— och anläggningsbranschema, som utmynnat i nedläggningar, konkurser, uppköp, sammanläggningar, rationaliseringar etc. Koncentrationstendensema är tydliga och en mycket stor överkapacitet finns fortfarande på resurssidan i form av ar- betskraft och maskiner.

Inom projektering av vägar och banor har dock efter- frågeökningen varit så stor att utbudet — i vart fall kvalitets- och kompetensmässigt — haft svårt att svara upp mot efter— frågeökningen. Väg- och broprojektörer har därmed snarast kunnat betraktas som en ”bristvara” under perioden. Mark— naden påverkas alltjämt av den låga kompetens- och kvalitets- utvecklingen under 1980-talet.

b Trender och tendenser inom bygg- och anläggnings— branscherna

Bygg— och anläggningsbranschema har arbetat på marknader som framför allt varit och i långa stycken fortfarande är hårt reglerade och med mycket liten importkonkurrens. Följden har blivit en låg produktivitetsutveckling och därmed en låg teknisk och organisatorisk förnyelse. Kartell-, konsortie- och monopol/oligopolbildningar har blivit vanligt förekommande. Konkurrens och kraven på kvalitet i utförda prestationer har inte varit lika höga som i konsumentstyrda, konkurrensutsatta branscher.

Bostadsmarknaden håller nu på att avregleras. Olika typer av etablerings- och konkurrenshinder reduceras eller tas bort.

Nya marknader öppnas och nya krav uppkommer successivt. I takt med dessa förändringar pågår inom producentsidan förberedelser och åtgärder för att skärpa förmågan att leverera tjänster och produkter snabbt, effektivt och vid tidpunkter som svarar mot kundens krav. Denna marknadsorientering är klart ; framträdande i flertalet av bygg- och anläggningsbranschemas ; företag och påverkar också Vägverkets strävan till lyhördhet mot sina ”slutkunder” — vägtrafikantema.

De stora infrastrukturinvesteringar, som planeras ske under den närmaste tioårsperioden, kommer sannolikt att ifrågasättas , från olika synpunkter (miljö, effektivitet, ekonomi etc.). I ! projekteringen av dessa kommer det därför att ställas stora l krav på att kunna belysa intressekonflikter och hantera dessa i på ett bra sätt. Kompetens, kunnande och effektiva hjälpmedel — inte minst ADB—baserade — kommer att framstå som viktiga inslag i genomförandet av investeringarna. Krav kommer att resas mot projekteringskonsultema och företags- och branschstrukturen kommer att påverkas.

I syfte att ytterligare stärka incitamenten till teknisk och : organisatorisk förnyelse för höjd effektivitet kommer sannolikt i en ökad frekvens av upphandlingar att ske, där krav ställs på ] totalåtaganden och ofta kombinerade med funktionsansvar under en relativt lång period.

c Generella effekter av konkurrensutsättning

produktiv verksamhet. Frånvaro av '.”tävlan” och att .ensidigt få sätta priser kan förväntas förr eller senare leda till ineffek- tiviteter och en låg produktivitetsutveckling. I den meningen är konkurrensutsättningen positiv och oomstridd. Enbart det förhållandet att Vägverkets drift- och underhållsverksamhet skall konkurrensutsättas innebär sådana resurs— och organisa— tionsmässiga förändringar att produktivitetsvinster om 20—25 procent har beräknats kunna realiseras. Problemet med konkurrensutsättningen ligger därför närmast i frågan om möjligheterna att upprätthålla en effektiv konkurrens även framgent, dvs. att aktivt kunna undanröja eller reducera eta-

Konkurrens antas på goda grunder ge en mer effektiv och l

i i i !

bleringshinder i form av läges- och/eller kunskapsfördelar m.m. för den redan inom geografiskt område etablerade leverantören av drift- och underhållstjänster. Förutsättningama härför torde dock kunna bedömas vara relativt goda.

2 Intäkter a Total marknad och utveckling

Marknaden för produktionsdivisionen kan beskrivas med olika begrepp, dels den totala marknaden inom det verksamhets— område divisionen kan agera, dels den tillgängliga marknaden som är öppen för konkurrens och dels den möjliga marknaden som är öppen och där kompetens och kunnande finns inom divisionen att agera. Uppmärksamheten ägnas här främst åt den totala marknaden resp. den tillgängliga marknaden för produktionsdivisionen.

Förutom den statliga väghållningen utgör den kommunala och enskilda väghållningen den marknad som produk- tionsdivisionen i första hand kommer att kunna agera inom. Härutöver finns tillgängliga anläggningsarbeten inom de övriga statliga infrastrukturverkens områden, i första hand Banverkets nyproduktionssida. Den totala marknaden som omfattar i storleksordningen 20 miljarder kronor per år bedöms i stort sett oförändrad under den närmaste femårsperioden. Den tillgängliga marknaden för produktionsdivisionen väntas dock öka något genom att kommunerna öppnar sina marknader i större grad, främst på drift- och underhållssidan. Den stora förändringen på marknaden vad gäller agerande och aktörer torde dock komma att äga rum inom den statliga vägsektom.

b Marknadsandel och utveckling

Av den totala marknaden för produktionsdivisionen svarar den statliga väghållaren för ca hälften. Produktionsdivisionen har i stort sett hela sin verksamhet inriktad på statlig väghållning och svarade under år 1992 för nästan 75 procent av pro-

duktionen. I takt med konkurrensutsättningen kommer denna andel att reduceras successivt för att på lång sikt stabiliseras på en nivå som - under förutsättning av en god konkurrens på marknaden — approximativt kan bedömas ligga runt 30—40 procent. Under perioden 1994—1996 kommer andelarna * att vara högre. ! Nedgången för produktionsdivisionen på den statliga sidan beräknas i vart fall delvis kunna kompenseras genom en mer offensiv satsning på marknaden i övrigt. Faktureringen utanför Vägverket har hittills uppgått till ca 300 miljoner kronor på årsbasis. Denna volym bör kunna öka under de närmaste åren. Konkurrensen är dock hård på grund av överkapacitet och kostnaderna är höga, när det gäller att vinna nya marknader.

n-mm-r;..

c Den reala prisutvecklingen

Det har under de senaste åren varit ett kraftigt prisfall på entreprenader till följd av överkapaciteten på marknaden. Under den närmaste framtiden torde priserna realt ligga stilla , eller kanske öka något inom nyproduktionen. Inom drift och ; underhåll torde dock i takt med en ökad konkurrens priserna sjunka inte oväsentligt och nuvarande marginaler torde minska. Motsvarande kan förväntas äga rum inom projekterings- området.

d Intäktsutvecklingen

Intäktsutvecklingen från den statliga väghållningen mätt i fasta priser har undersökts genom bedömningar såväl inom produktionsdivisionen som inom väg- och trafikdivisionen. Bedömningarna sammanfaller inte. Väg- och trafikdivisionen bedömer att produktionsdivisionen kommer att vara relativt sett starkare kortsiktigt inom drift- och underhållsverksamheten än vad produktionsdivisionen själv tror. Motsatsen gäller inom nyproduktionen. Väg— och trafikdivisionen bedömer vidare att produktionsdivisionen tappar marknadsandelar snabbare inom det statliga området än vad produktionsdivisionen antar. I den

fortsatta analysen används väg— och trafikdivisionens bedömningar vad avser den statliga väghållningen. I fråga om den externa marknaden utnyttjas däremot produktions- divisionens prognoser. Se vidare bilaga 2.1.

Storstadspaketen, dvs. investeringarna i Stockholm, Göteborg och Malmö har inte beaktats i prognoserna. Under år 1994 kommer dessa investeringar endast att marginellt kunna påverka prognosvärdena. Under åren 1995 och 1996 kan påverkan måhända bli större — men är osäker.

3 Produktionskostnader m.m. a Allmänt

Produktionskostnademas struktur skiljer sig kraftigt åt mellan de olika verksamhetsgrenama inom produktionsdivisionen. Inom projekteringsområdet är egna personalkostnader den dominerande kostnadsposten. Inom nyproduktionen utgör egna personalkostnader en mycket liten andel. Där är kostnaderna för underentreprenader och inhyrda resurser de helt domine- rande kostnadspostema. Dessa förhållanden speglar också vad som är väsentligt att koncentrera sig på vad gäller kompetens inom resp. verksamhetsområde.

För att belysa problematiken kring kostnadsstrukturen analyseras frågeställningama utifrån intjänandeförmågan hos varje personalkrona för resp. verksamhet. Resultatpåverkan blir därmed tydlig. Vidare framkommer olikheter i under- entreprenadandelar, lönekostnader m.m.

b Personalkostnader och intjänandeförmåga

Personalkostnadema omfattar lön, lönetillägg, lönekostnadspå- slag, traktamenten och bilersättningar. För år 1993 uppgick dessa kostnader sammanlagt i produktionsdivisionen till ca 2 116 miljoner kronor. Medelantalet sysselsatta för vilka divi- sionen hade ett arbetsgivaransvar uppgick till 5 875 personer. Årsmedelkostnaden per anställd uppgick således till

ca 360 000 kronor. I bilaga 2.2 återfinns en mer preciserad redovisning med hänsyn till kategori m.m.

Personalkostnadema för år 1994 har här beräknats utifrån uppgifterna i bilaga 2.2 med antagandet att inga aktiva kost- nadskrävande åtgärder vidtas för att minska personalantalet. Det betyder att endast 20 personer per månad lämnar sin anställning i produktionsdivisionen. Av dessa ingår 15 i drift— och underhållsverksamheten.

] i l i Vid ingången till år 1994 beräknas antalet R- och L-tjän- stemän till (3 251 + 2 104) 5 355 personer. Dessa fördelar sig på verksamhetsområden enligt följande: Antal R-tjm L—tjm Totalt Projektering 0 380 380 Nyproduktion 278 424 702 Drift och underhåll 2 973 1 300 4 273 Totalt 3 251 2104 5355 5

I den fortsatta analysen antas att medelkostnaden för en an- ställda ökar med 4 procent varje år fr.o.m. år 1993 t.o.m. år .I 1996. Utifrån dessa antaganden erhålls den beräknade personal- kostnaden per verksamhetsgren för år 1994.

A B B/A-

Mkr Personalkostn. Ber.intäkt relation ”Projektering" ' ' * 157 * 260 * 1,65 Nyproduktion 276 2 680 9,71 Drift och underhåll 1 575 3 760 2,39

Det finns anledning att ställa intjänandeförmågm per per- sonalkrona i relation till en norm som kan antas vara efter- strävansvärd med hänsyn till överlevnadskrav, sysselsättning etc. I tidigare analyser har gjorts antagandet att en budgeterad omsättning per sysselsatt och år borde uppgå till 750 000 kronor i projekteringsverksamhet, 4 800 000 kronor

i nyproduktion och till 950 000 kronor inom drift och under- håll. Med denna ”norm” och med 10 procent reduktion av genomsnittlig årskostnad för att få jämförbarhet med mark- naden i övrigt på ersättningssidan, erhålls följande tal vad gäller intjänandeförmågan per personalkrona.

B Intäkts- A norm

Tkr Personalkostn. per B/A- per anställd anställd relation

Projektering 373 750 2,0 Nyproduktion 353 4 800 13,6

Drift och underhåll 340 950 2 8

)

Analysen ger vid handen att intjänandeförmågan per personalkrona är för låg, om kraven på flexibilitet skall uppnås. Flexibiliteten mäts i form av underentreprenadandel. Inom drift och underhåll skulle minskningen för att åstadkomma en ökad underentreprenadandel enligt norm uppgå till ca 15 procent eller omkring 600 anställda.

Nästa steg i analysen är att ställa 1994 års intjänandeförmåga mot de beräknade intäkterna för åren 1995 och 1996 och därigenom få en uppfattning om vad som kan förväntas krävas med hänsyn till efterfrågans utveckling. Följande tal erhålls. (Fortfarande gäller 4 procent kostnadsökning och normal personalavgång):

A B Personalkostn. Benintäkt B/A-relation Mkr 1995 1996 1995 1996 1995 1996 Projektering 151 143 230 210 1,52 1,47 Nyproduktion 263 274 1 760 1 900 6,69 6,93 Drift och underhåll 1 567 1 518 3 160 2 490 2,02 1,64

Anm. Beträffande intäktsutvecklingen (marknadsbortfall) — se kommentar ovan. Projektering antas minska med 30 personer per år, nyproduktion

med 60personer år 1995 och drift och underhåll minskar med 180 personer per år.

Intjänandeförmågan per personalkrona skulle sjunka drast- iskt enligt denna analys under de närmaste åren, om inte omfattande åtgärder vidtas på kostnadssidan. Inom drift och underhåll måste neddragningen utöver normal avgång ske med ca 30 procent på grund av marknadsbortfall, vilket motsvarar nästan 1 300 anställda.

Kostnaderna för den ”övertalighet” som sålunda skulle finnas kan beräknas utifrån gjorda prognoser och antaganden. Nedan angivna kostnader är vad som uppträder om inga strukturella åtgärder vidtas och alla deltar i produktionen men med en lägre produktivitet som följd.

Beräknad ”övertalighetskostnad” för personal, om inga strukturåtgärder vidtas:

Mkr 1994 1995 1996 Projektering 27 36 3 8 Nyproduktion 69 134 134 Drift och underhåll 232 438 629 Summa 328 608 801

Som framgår av tabellen finns det stora över- talighetskostnader för personal inom drift och underhåll. Tabellen skall läsas så att åtgärder för att dra ned kostnaderna "för övertalighet år 1994 redUCerar 1995 Och 1996 års siffror med samma belopp som neddragningen. Kostnaderna kan själv- fallet dämpas om man minskar underentreprenadandelen. Sådana åtgärder reducerar dock divisionens konkurrens-

i förmåga. | | 1 ! c Lokalkostnader m.m.

En viktig kostnadspost inom produktionsdivisionen utgörs av kostnaderna för vägstationema. Dessa tillhör kapaciteten och

ekonomin är starkt beroende av i vilken utsträckning verk- samhet bedrivs. För år 1994 gäller att kostnaderna för nyttjande av vägstationer uppgår till 64 miljoner kronor. Kost- naderna för icke utnyttjade (tomma) vägstationer uppgår till 17 miljoner kronor. Sett över treårsperioden med antagande om att successivt kunna avveckla överkapaciteten inom en fem- årsperiod, varav huvudparten i dess senare del, skulle prog- nosen se följande ut vad gäller överkostnader.

Mkr 1 994 1 995 1 996 ___— Kostnader tör tomställda 17 15 10

vägstationer

4 Resultatutveckling — tentativ prognos a Allmänt

Det är utomordentligt vanskligt att i nuvarande omvärldssitua- tion göra prognoser över resultatutvecklingen inom produk— tionsdivisionen. Flera parametrar är osäkra. I bilaga 2.3 har dock gjorts en beräkning baserad på en rad antaganden. Det kanske viktigaste antagandet är att det skulle komma att före- ligga en genomsnittlig marginal om 10 procent vid beräkningen av täckningsbidrag 1 (resultat efter produktionskostnader). Sannolikheten för att detta skall inträffa är svår att uppskatta. Den bedömning som gjordes över prisutvecklingen tyder på att marginalen kan komma att minska till 9 procent. Det betyder att resultatet, allt annat lika, försämras med 67 miljoner kronor år 1994, drygt 50 miljoner kronor år 1995 och knappt 50 miljoner kronor år 1996. Den totala förlusten år 1994 skulle i så fall öka till över 100 miljoner kronor.

b Organisationseffekter m.m.

Den omkostnadsnivå som beräknas för år 1994 i bilaga 2.3 svarar i stort sett mot vad produktionsdivisionen budgeterat för

år 1994. Däremot blir det dramatiska effekter av omkost— nadsutvecklingen åren 1995 och 1996. För att nå dessa nivåer ' krävs stora organisatoriska åtgärder. Det är uppenbart att när ; producerade intäkter faller under ca 6 000 miljoner kronor på- verkar detta den regionala strukturen.

c Bolagsbildningens förutsättningar i ekonomiskt avseende

i

l i De i bilaga 2.3 redovisade räkneexemplen har upprättats full— ständigt oberoende av associationsform. För att få en mer realistisk bild måste hänsyn tas till att divisionen driver verk- ! samhet inom myndighetens ram åren 1994 och 1995 och i bolagets form är 1996. I princip kan inte eventuella förluster eller vinster tas med till det nybildade bolaget den 1 januari 1996. Av det skälet är det viktigt att lägga fast förutsätt- ningama för bolagiseringen, dvs. det blivande bolagets in- gångsförutsättningar.

En av dessa förutsättningar är att det till det nybildade j bolaget överförs tillgångar och skulder, som svarar mot vad & som kan förväntas med hänsyn till marknad. Överkapaciteter . i form av personal, fastigheter och maskiner bör således i princip avvecklas inför bolagiseringen — eller bolaget ”kom- penseras” för eventuellt sådant övertagande.

I bilaga 2.4 har alternativa resultat- och balansräkningar upprättats för det planerade bolaget. In- och utgående balanser för år 1996 redovisas, där olika antaganden gjorts kring värdet på de anläggningstillgångar, som tas över av bolaget.

Vidare har antagits att pensionsskuldensom överförs till bolaget enbart avser den vid bolagiseringen aktiva personalen om ca 3 500 anställda, dvs. ca 60 procent av den pensions- skuld för aktiva som beräknades per sista juni 1993.

Soliditeten i bolaget har i den tentativa balansräkningen för initialperioden satts till drygt 20 procent. Denna soliditetsgrad är dock som långsiktig målsättning alltför låg med hänsyn till bolagets marknadsförutsättningar och produktbredd — minst 30 procent borde eftersträvas.

...—amm— ___-___-..__.__. __ ..

Kalkylernas känslighet i eventuellt bolag (resultaträkning år 1996, bilaga 2.4)

Intäktssidan torde vara försiktigt beräknad. Det borde inte vara orealistiskt att komma upp till ca 5 miljarder kronor år 1996. På lite längre sikt kan dock inte uteslutas att bolaget tappar ytterligare marknadsandelar inom drift och under— håll.

Marginalen har här beräknats till 9 procent. Detta är något lägre än i dag men marknaden torde få anses lida av överkapacitet under några år till. Det är inte uteslutet att marginalen kan öka på sikt.

Omkostnaderna om 6 procent är för höga långsiktigt. Det torde dock bli utomordentligt svårt att pressa nuvarande kostnader på ca 340 miljoner kronor till 270 miljoner kronor inom två år, utan kraftiga geografiska omstruktureringar av olika administrativa funktioner. Dessa kan vara svåra att realisera på så kort tid.

Finansnettot är väsentligen beroende av hur bolaget kapi- taliseras vid bolagiseringen.

De extraordinära kostnaderna motsvaras här helt av den löneskatt som träffar den initiala uppbokningen av pen- sionsskulden i bolaget. Åren därpå återfinns inte löneskatten som en extraordinär kostnad, utan beloppet minskar till en ”normal pensionspremie” på den under året i fråga uppkomna ökningen av pensionsskulden.

Stockholm den 19 januari 1994

Bengt Jäderholm Rune Ebbö

OU 1994:15 129

Produktionsdivisionen

Intäktsutveckling

— (1994 års priser) Mkr 1994 1995 1996 Vägverket 1) 6 100 4 400 3 700 Proj 220 180 150 Nyprod 2) 2 480 1 460 1 500 DoU 3) 3 400 2 760 2 050 Externt 4) 600 750 900 Proj 40 50 60 Nyprod 200 300 400 DoU 360 400 440 Totalt 6 700 5 150 4 600 Totalt Proj 260 230 210 Nyprod 2 680 1 760 1 900 DoU 3 760 3 160 2 490

I) Ordinarie anslag, Don-anslaget såvitt avser väghållningsproduktion ökar med realt ca 300 milj kronor under perioden.

2) P-divisionen minskar marknadsandelen från 36 procent 1994 till ca 30 procent 1996. 3) P-divisionen minskar marknadsandelen från 77 procent 1994 till 43 procent 1996. 4) F n ca 300 milj kronor per år.

Produktionsdivisionen

1993-års lönekostnader m m Kategori R-tjm L-tjm Övriga Totalt Antal anställda (medeltal) 3 445 2 198 232 5 875 Tot pers kostnad (Mkr) 1 191 875 50 2116 Medelkostnad per anställd (tkr) 346 398 216 360 Traktamenten (Mkr) 90 ' 50 2 142 Bilersättning (Mkr) 38 79 3 120 Lönetillägg (Mkr) 143 75 — 218 Lön (Mkr) 613 452 33 1 098 LKP (Mkr) 308 219 13 540

Produktionsdivisionen

Resultaträkningar för åren 1994—1996 *) Mkr 1994 1995 1996

Intäkter 6 700 5 150 4 600 Nedl prod kostnader (90%) —6 030 —4 635 —4 140 'I'Bl 670 515 460 Omkostnader (50%) —335 —257 —230 TBZ 335 258 230 Finansnetto —30 —50 —80 TBS 305 208 150 Extraordinära kostnader **) —345 —623 —811 TB4 -40 —415 —661

*) Utan beaktande av extraordinära strukturåtgärder på kostnads- sidan. Extraordinära kostnadema indikerar därmed omfattningen av nödvändiga åtgärder vid olika tidpunkter.

**) Extraordinära kostnader

Övertalighet personal 328 608 801 Tomställda vägstationer 17 15 10

Vägverket Produktion AB

Resultaträkning för år 1996 (tentativ) Mkr AItA AItB

Producerade intäkter 4 600 4 600 Nedlagda produktionskostn. (91%) —4 186 -4 186 TBI 414 414 Omkostnader (6%) -270 —270 TB2 144 144 Finansnetto 40 50 TB3 184 194 Extraordinär kostn (löneskatt) —141 -141 TB4 43 53 Alt A Bolaget övertar anläggningstillgångama till i princip planenligt restvärde i produktionsdivisionens sista bokslut.

Alt B Bolaget övertar anläggningstillgångama till ett planenligt restvärde som reducerats med 190 milj kronor genom en extra nedskrivning inför bolagiseringen, vilket reducerar köpeskillingen och ökar kontant— tillskottet till bolaget i samma utsträckning - allt annat lika.

Vägverket Produktion AB

Alternativ A

Tentativ balansräkning 1996-01-01

___—##

Tillgångar Omsättningstillgångar Mkr Kassa 420 Kundfordringar 500 Övriga fordringar 150 Lager 140 Anläggningstillgångar Maskiner 810 Fastigheter 330 2 350 Skulder och eget kapital Kortfristiga skulder Leverantörsskulder 300 Övriga skulder 350 Pågående arbeten 400 Långfristiga skulder Pensionsskuld 800

Eget kapital (bundet) 500 2 350

Vägverket Produktion AB

Alternativ A - fortsättning

Tentativ balansräkning 1996-12-31

Tillgångar Omsättningstillgångar Kassa Kundfordringar Övriga fordringar Lager

Anläggn ingstillgångar Maskiner Fastigheter

Skulder Korta skulder Leverantörsskulder

Övriga skulder Pågående arbeten

Långa skulder

Pensionsskuld Eget kapital (bundet) Årets vinst

Vägverket Produktion AB

Alternativ B

Tentativ balansräkning 1996-01-01

Tillgångar Omsättningstillgångar Mkr Kassa 610 Kundfordringar 500 Övriga fordringar 150 Lager 140 Anläggningstillgångar Maskiner 650 Fastigheter 300 2 350 Skulder Korta skulder Leverantörsskulder 300 Övriga skulder 350 Pågående arbeten 400 Långa skulder Pensionsskuld 800

Eget kapital (bundet) 500 2 350

Vägverket Produktion AB

Alternativ B - fortsättning

Tentativ balansräkning 1996-12-31

Tillgångar Omsättningstillgångar Kassa Kundfordringar Övriga fordringar Lager

Anläggningstillgångar Maskiner Fastigheter

Skulder Korta skulder

Leverantörsskulder Övriga skulder Pågående arbeten

Långa skulder

Pensionsskuld Eget kapital Årets vinst

633 450 135 130

650 300

270 315 360

800 500 53

Mkr

2 298

2 298

Vägverket Produktion AB

Tentativ balansräkning - förutsättningar och kommentarer

a Allmänt Balansräkningen visar ett företags ställning vid viss tidpunkt, dvs före- tagets tillgångar och hur dessa är finansierade via eget och främmande kapital. Vid en bolagisering skall sålunda tillgånga och skulder jämte

eget kapital tillföras det planerade bolaget.

Vid bolagisering av verksamhet som bedrivits i mmdighetsfonn förut- sätts normalt, att värdering av tillgångar och skulder som förs över till verksamheten samt kapitalisering av bolaget sker jå ett sätt som möjlig- gör en rimlig förräntning i verksamheten.

b Skulder och eget kapital Vid beräkning av skulderna vid bolagiseringstidpinkten den 1 januari 1996 har hänsyn tagits till förändringar under år 1995 och den bedömda intäktsvolymen. De kortfristiga skulderna har därvid reducerats propor- tioneut mot intäktsminskningen. Vid bolagsbildniigen tillförs bolaget åtagandet för personalens pensioner. Totalt uppgår pensionsskulden till ca 1,9 mdr kronor, varav 1,3 mdr kronor utgjorde skulderna för de vid mitten av år 1993 aktiva inom produktionsdivisioren. Dessa var då ca 5 700 personer. Vid tidpunkten för bolagisering har de aktivas antal beräknats till ca 3 500 personer. Pcnsionsskulden för dessa då aktiva uppskattas till ca 800 milj kronor.

Det egna kapitalet bör beräknas utifrån adekvat s>liditetsgrad för bolaget. 1 den tentativa balansräkningen ovan har en soliditetsgrad om drygt 20 procent antagits vid bolagiseringstillfället, vilket motsvarar ett eget kapital om ca 500 milj kronor.

. ._. __...__.Wm.—.__l_—_Wm._emw . .

Det bör dock understrykas. att den typ av verksamhet som här är ifråga, exponeras kraftigt på konjunktursvängningar, varför soliditeten borde målsättas till minst 30 procent.

c Tillgångar och kapitalisering Vid bolagiseringstillfället förs omsättnings— och anläggningstillgångama i verksamheten över till bolaget. Förutsättningama är att kundfordringar, övriga kortfristiga fordringar och lager förs över till det värde, som upp- tas i utgående balansräkningen den sista december 1995 , vilket bör mot- svara tänkta intäktsvolymer. Värdet härav beräknas ovan till 790 milj kronor.

Anläggningstillgångarna i produktionsdivisionen beräknas ha ett värde vid utgången av år 1994 på 1 140 milj kronor. Detta värde har förts vidare till utgången av år 1995 genom antagandet att investeringar och avskrivningar motsvarar varandra inte bara under år 1994 utan också under år 1995.

Det finns dock anledning att ifrågasätta om anläggningstillgångama kan förräntas till sådana värden år 1996. Sannolikt borde med hänsyn till marknadsutveckling och kapacitetsöverskott totalt sett en ytterligare extra nedskrivning ske. 1 alternativ B har därför fastigheterna skrivits ned med ytterligare ca 10 procent och maskinerna exklusive färjor med ca 25 procent. Totalt skulle tillgångarna därmed tas över till ett värde av 950 milj kronor. Detta värde torde närmare svara mot vad ett själv- ständigt maskin- och fastighetsbolag skulle kunna föriänta.

Som följd härav måste i detta alternativ en ökad tillförsel av kapital ske med motsvarande belopp som nedskrivningen - allt annat lika.

Kronologisk förteckning

l. Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. Fi. . Kommunerna, Landstingen och Europa + Bilagedel. C.

. Mäns föreställningar om kvinnor och Chefskap. S. . Vapenlagen och EG. Ju. . Kriminalvård och psykiatri. Ju. . Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. Fi. . EU, EES och miljön. M. . Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. UD. 9. Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur i framtiden. Ku. IO. Anslutning till EU — Förslag till övergripande

lagstiftning. UD. I 1. Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande

av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. SB. 12. Suveränitet och demokrati

+ bilagedel med expertuppsatser. UD. 13.11K-metoden, m.m. Fi. 14. Konsumentpolitik i en ny tid. C. 15. På väg. K.

milt-ÄLJ N

ooxl

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949—1969 + Bilagedel. [l 1]

J ustitiedepartementet

Vapenlagen och EG [4] Kriminalvård och psykiatri. [5]

Utrikesdepartementet

Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och såkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. [8] Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstiftning. [10] Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. [12]

Socialdepartementet Mäns föreställningar om kvinnor och chefsskap. [3]

Kommunikationsdepartementet På väg. [15]

Finansdepartementet

Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. [1] Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. [6] JIK—metoden, m.m. [13]

Kulturdepartementet

Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur i framtiden. [9]

Civildepartementet

Kommunerna, Landstingen och Europa. + Bilagedel. [2] Konsumentpolitik i en ny tid. [14]

Miljö- och naturresursdepartementet EU. EES och miljön. [7]