SOU 1994:82

Förstärkta miljöinsatser i jordbruket

Till statsrådet och chefen för J ordbruksdepartementet

Den 25 november 1993 bemyndigade regeringen chefen för Jord- bruksdepartementet, statsrådet Olsson, att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda frågan om ett svenskt program för stöd enligt EG:s förordning om miljövänliga jordbruksmetoder och bevarande av landskapet.

Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Jordbruks- departementet den 15 januari 1994 departementsrådet Anders Lundin som särskild utredare.

Till sakkunniga förordnades den 24 januari 1994 direktör Börje Emilsson, universitetslektor Birgitta Juås och generaldirektör Per Wramner.

Till experter förordnades samma dag miljöekonom Svante Axelsson, departementssekreterare Johan Bodegård, lantbrukare Peter Einarsson, direktör Rune Frisén, avdelningschef Bengt O.H. Johansson, departementssekreterare Ann Lemne, avdelningschef Carl Johan Lidén, departementssekreterare Maria Malmlöf, civilingenjör Sören Persson och departementssekreterare Ann Uustalu.

Till sekreterare förordnades departementssekreterare Katrine Wiström.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet (SOU 1994:82) Förstärkta miljöinsatser i jordbruket — svensk tillämpning av EG:s miljöprogram.

Stockholm i juni 1994

Anders Lundin

/Katrine Wiström

ti

” high?! .nuaa. CWA -,__.—1wtailahi3 ”är? -'W?5**f30'

[dä—'BL : . .,

Sammanfattning

Det svenska jordbruket uppfyller inte kravet på uthållighet. Det till- godoser inte önskemålet om att kunna tillfredsställa dagens behov utan att äventyra möjligheterna för framtida generationer att tillfredsställa sina behov. Ju längre vi väntar med att ställa om jordbruket till ett ut— hålligt jordbruk desto dyrare blir processen. Men det finns anledning till optimism. Det råder politisk enighet om betydelsen av att jord- bruket utvecklas i miljövänlig och resurshushållande riktning och att uppsatta mål nås.

Den snabbare ekonomiska tillväxten som ett EU-medlemskap beräk- nas medföra kan komma att negativt påverka tillståndet i miljön. Det blir därför nödvändigt att vidta mera långtgående miljöåtgärder vid ett EU-medlemskap för att inte försämra miljötillståndet i Sverige. Jordbruket är en sektor som i det sammanhanget kan axla ett vidgat miljöansvar.

Sveriges roll i det internationella miljöarbetet har länge varit aktiv och pådrivande. Sveriges deltagande i det internationella samarbetet grundas på vårt ansvar för den globala miljön som vi som ett av värl- dens mera gynnande länder solidariskt måste utöva. Därutöver är Sveriges internationella agerande i vissa frågor särskilt viktigt för att kunna uppnå nationella miljömål. Det gäller framför allt gränsöverskri- dande luft- och vattenföroreningar. Jordbruket i många av de länder som ingår i EU är inte särskilt miljöanpassat. Ett EU-medlemskap skulle förbättra Sveriges möjligheter att påverka det internationella miljösamarbetet i allmänhet och samarbetet på jordbruksområdet i synnerhet.

Det finns alltså både nationella och internationella skäl att fortsätta den miljöanpassning av det svenska jordbruket som påbörjats. Dessa skäl förstärks av ett EU-medlemskap. Jordbruket är en av de sektorer där Sverige har goda förutsättningar att utveckla en nationell miljöpo- litik som kan bli förebild för andra länder. Jordbruket kan därför bli en viktig del i en framtida strategi för det svenska miljöarbetet inom EU.

För att svara upp mot det miljöansvar som rimligen kan utkrävas har riksdagen uppställt vissa miljömål för jordbrukssektorn. Målen som de av utredningen föreslagna åtgärderna skall tillgodose är att be- vara och utveckla biologisk mångfald och kulturvärden, bevara det le- vande och öppna landskapet, minska växtnäringsläckaget samt minska riskerna med användning av bekämpningsmedel.

Om vi ser till situationen i dag kan vi konstatera att det främst är föroreningar som innebär risker för människans hälsa. Inom utred- ningens område gäller det metaller i föda där kadmium i vete är det största problemet samt nitrat/nitrit i dricksvatten. Ca 100 000 perso- ner har dricksvatten med höga nitrathalter vanligtvis orsakat av

olämplig stallgödselhantering.

Användningen av marken har ingen direkt bäring på människans hälsa i snäv mening. Den är däremot mycket betydelsefull för möj- ligheterna till rekreation och turism och för vår upplevelse av land- skapet. Situationen är helt annorlunda när det gäller det öppna och variationsrika landskapet. Där påverkar både föroreningar och mark— användningen den biologiska mångfalden och kulturvärdena.

Mycket talar för att jordbruket i Norrland och i södra Sveriges skogs- och mellanbygder på sikt får svårt att konkurrera ekonomiskt med slättbygden. Utredningen har bedömt att dessa jordbruk kan kom- ma att läggas ner i stor omfattning om inte motåtgärder vidtas. Den biologiska mångfalden och de kulturvärden som är knutna till det nu mångforrniga jordbruket i dessa bygder kommer att drabbas. Om de naturliga, ogödslade betes- och slåtterrnarkema läggs ner blir för- lusten av biologisk mångfald särskilt stor.

Sambandet mellan ett miljöersättningsprogram och den övergripan— de jordbrukspolitiken är både uppenbar och påtaglig. Utredningen har inte strävat efter en fullständig kartläggning av detta samband. Där- emot har utredningen gjort en bakgrundsbeskrivning för att förmedla konturerna av en helhetsbild.

I kapitel 2 diskuteras begreppet hållbar utveckling. I kapitlet under- stryks att många av de befintliga miljöproblemen bottnar i den sektori- serade ansvarsfördelningen som gör att de organisationer som har an- svar för miljöskydd och för förvaltning av naturresurserna är skilda från de som har ansvar för den ekonomiska förvaltningen. Efter en genomgång av jordbrukets miljömål samt av miljötillståndet i och mil-

jöpåverkan av jordbruket konstaterar utredningen att det svenska jord- bruket i dag inte bedrivs uthålligt.

I kapitel 3 redogörs för utvecklingen av den svenska jordbrukspoli- tiken under 1990-talet. Effekterna av 1990 års jordbrukspolitiska be- slut analyseras liksom de anpassningar av vegetabilie- och anirnaliesek- torn som gjorts för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsin- dustri för EG. Anpassningen har minskat omställningssvårighetema men hotet mot den traditionella jordbruksproduktionen kvarstår.

I kapitel 4 beskrivs EG:s gemensamma jordbrukspolitik. Den re- form av jordbrukspolitiken som beslutades i maj 1992 medförde bl.a. att s.k. kompletterande stödåtgärder infördes. EG:s miljöprogram för jordbruket (förordning EEG 2078/92) syftar till att minska jordbru- kets miljöbelastning och till att bevara odlingslandskapet. En detal- jerad redovisning av syftet, villkor och ersättningsregler görs. Utred- ningen noterar att förordningen hittills tillämpats flexibelt. Omfatt- ningen och inriktningen av programmet förutsätts anpassas till med- lemslandets specifika behov.

I kapitel 5 analyseras de behov av olika insatser som föreligger för att miljömålen för det svenska jordbruket skall uppnås. I kapitlet kon- stateras att det svenska miljötillståndet vid ett EU-medlemskap kom- mer att försämras något vad gäller växtnäringsläckage och riskerna med användning av bekämpningsmedel. Det innebär att utvecklingen i dessa avseenden går åt fel håll i förhållande till de av riksdagen fast- ställa målen. Därför bör åtgärder för att minska växtnäringsläckaget och användningen av bekämpningsmedel förstärkas. Marknadsordning- arna inom EG:s gemensamma jordbrukspolitik är inte tillräckliga för att Sveriges mål att bevara den biologiska mångfalden och ett öppet landskap skall kunna nås. EG:s miljöersättningsprogram skapar emel- lertid goda förutsättningar för att nå målen.

I kapitel 6 utvecklas en ekonomisk modell för hur EG:s miljöersätt- ningsförordning skall kunna tillämpas på ett effektivt sätt i Sverige. Utredningen har valt att betrakta miljöersättningsprogrammet som ett program där det offentliga köper vissa prestationer, kollektiva miljö- nyttigheter. Miljönyttighetema saknar emellertid en marknad. För att det skall bli lönsamt att producera vissa, från samhällets synpunkt önskvärda, icke marknadsprissatta nyttigheter (t.ex. natur- och kultur- värden) betalar det offentliga en ersättning för dessa nyttigheter. I ka- pitlet specificeras de villkor som skall gälla för att samhället skall an-

ses köpa miljönyttigheter i en utsträckning som är samhällsekono- miskt motiverade.

EG:s riktade miljöersättningsprogram lämnar goda möjligheter att behålla och öka miljövärdena i odlingslandskapet. Sverige har i sam- band med medlemskapsförhandlingama förhandlat fram en medfman- sieringsram för ett svenskt miljöersättningsprogram, som uppgår till 165 miljoner ecu. EG:s medfinansiering förutsätter en lika stor natio- nell medfinansiering. Utredningen har sett det som sin uppgift att re- dovisa ett program som utnyttjar den framförhandlade medfmansierings- ramen i den utsträckning det bedömts vara samhällekonomiskt mo- tiverat.

Utredningen föreslår följande riktlinjer för det föreslagna program— met för miljöersättning

— Ersättning lämnas endast för åtgärder som uppfyller miljöersätt- ningsförordningen 2078/92.

— Samhällets ersättningar för gjorda uppoffringar skall i princip mot- svara det värde som de producerade nyttighetema har för sam- hället.

— En löpande utvärdering av ersättningssystemet bör ske. En ompröv- ning bör ske efter 3 år.

Det av utredningen föreslagna nationella programmet för miljöersätt- ning kan i princip delas upp i tre områden med samordning mellan de olika programområdena. Dessa är programmet för ekonomisk bär- kraft, resurshushållningsprogrammet samt bevarandeprogrammet. Programområdena svarar i princip mot målet för ett öppet och vari- erat landskap, målet att minska växtnäringsläckaget och riskerna vid användning av bekämpningsmedel samt målet att bevara biologisk mångfald och kulturvärden i odlingslandskapet.

Programmet för ekonomisk bärkraft Det främsta hotet mot landskapets öppenhet är om ekonomiska förut- sättningar saknas för jordbruket att långsiktigt överleva. Utan ekono- misk bärkraftighet saknas förutsättningar för att tillgodose samhällets uttalade önskemål om ett öppet och levande landskap. Utredningen har definierat två områden där jordbrukets framtida bärkraftighet

kan ifrågasättas. Det gäller jordbruket i norra Sverige och i södra Sveriges skogs- och mellanbygder.

Detta programområde är en nödvändig grund för att bevara ett öp- pet och varierat landskap. Den biologiska mångfalden och de kultur- värden som samhället vill bevara är i huvudsak knutna till en fortsatt animalieproduktion och en lämplig geografisk fördelning av denna produktion. Det första programområdet för miljöersättning är således ett sätt att skapa förutsättningar för fortsatt drift i områden som be- döms producera kollektiva nyttigheter som samhället har intresse av.

Ett resultat av medlemskapsförhandlingama är överenskommelsen att miljöersättning enligt förordningen 2078/92 skall kunna användas för att lösa de specifika problemen i jordbruket i norra Sverige.

Utredningen föreslår

att miljöersättning lämnas i norra Sverige för att främja användning— en av jordbruksmark som är förenlig med skydd och förbättring av miljön, landsbygden och landskapet (bevara ett levande och öppet landskap),

att denna ersättning lämnas för vall och betesmark. Till grund för ersättningsberättigade arealer bör ligga en koppling mellan djur och arealanvändning per djurenhet och

att maximal ersättning enligt förordningen lämnas i stödområdena 1—3 (2 750 kr/ha). I område 4 lämnas ersättning med 1 435 kr/ha.

Enligt utredningens bedömning är de fysiska betingelserna och od- lingsförutsättningen i det mindre gynnande området (LPA-området) i

södra Sverige i stort sett desamma som i norra Sveriges stödområde 4. Detta motiverar enligt utredningen att den kombination av stöd och ersätming som skall garantera långsiktig bärkraftighet i stödområde 4 också är tillämpligt i LFA-området i södra Sverige.

Utredningen föreslår därför

att miljöersättning lämnas för vall och betesmark i det mindre gyn- nade området (LFA-området) i södra Sveriges skogs- och mel- lanbygder,

att ersättning lämnas med 400 kr/ha i mellanbygdema och med 1 400 kr/ha i skogsbygderna och

att åtgärden för att bevara ett levande och öppet landskap i norra Sverige och LFA-området i södra Sverige skall kunna kombine- ras med andra ersättningsberättigade åtgärder.

Resurshushållningsprogrammet

Det finns politisk enighet om att nå uppsatta mål och att gå vidare med miljöarbetet för att förbättra resursanvändningen i jordbruket. Strategin bakom förslaget är dels att angripa de viktigaste miljö- och resursproblemen i jordbruket, dels att etablera ett helhetstänkande på gårdsnivå där miljö- och resursfrågor får en central plats.

Detta är utgångspunkten för utredningens förslag om ersättning för ekologiskt jordbruk Och resurshushållande konventionellt jordbruk. För att syftet med programområdet skall uppnås måste dels miljöåtgärdemas status öka, dels måste jordbrukaren sättas i centrum för ett aktivare omställnings- och förändringsarbete i svenskt jord- bruk.

För ekologiskt jordbruk föreslår utredningen

att riktrnärket för ekologiskt jordbruk bör vara att ca 300 000 ha åkermark odlas ekologiskt år 2000,

att en prövning av programmet görs under år 1997 för att bedöma om de av utredningen föreslagna villkoren och ersättningsnivå- ema är lämpliga med hänsyn till målet,

att en permanent ersättning lämnas,

att en särskild ersättning för omläggning till ekologiskt jordbruk inte lämnas,

att landet delas in i 3 zoner. Zon 1 omfattar Götalands södra slätt- bygder. Zon 2 omfattar Götalands norra slättbygder, Götalands mellanbygder och Svealands slättbygder. Zon 3 utgörs av Göta- lands och mellersta Sveriges skogsbygder samt Norrland,

att en arealersättning med 1 650 kr/ha lämnas för ekologiskt jord- bruk i zon 1,

att i zon 2 lämnas ersättning med 1 500 kr/ha,

att i zon 3 lämnas ersättning med 800 kr/ha,

att för ekologisk djurhållning i kombination med ekologisk odling lämnas ersättning med 1 800 kr/ha i zon 1, 1 650 kr/ha i zon 2 och 950 kr/ha i zon 3.

att följande villkor skall gälla för att ersättning skall lämnas 1. Användning av lättlösliga handelsgödselrnedel eller kemiska bekämpningsmedel tillåts inte.

2. Ersättning lämnas, med vissa undantag endast om minst 25 % av den anslutna arealen är vall eller gröngödsling.

3. Full ersättning lämnas endast för företag med en djurtäthet om högst 1 djurenhet/ha åkermark.

4. Införsel till gården av stallgödsel från viss intensiv inneupp— födning tillåts inte.

För resurshushållande konventionellt jordbruk föreslår utredningen

att följande villkor skall uppfyllas för att ersättning skall lämnas till ett företag

1. Användning av handelsgödselkväve skall reduceras med 30 %.

2. Andelen grön mark skall vara 60 % i Malmöhus, Kristian- stads, Blekinge och Hallands län. För övriga län i Götaland skall andelen vara 50 %.

3. Förbättrad stallgödselhantering i samband med spridningen. 4. En årlig växtnäringsbalans skall upprättas för gården.

5. Användningen av ogräsbekämpningsmedel skall reduceras. Svampbekämpning i stråsäd, med undantag för betat utsäde, tillåts inte. Två zoner införs.

6. En sprutningsfri kantzon skall lämnas vid bekämpning av spannmål på gården.

7. Sprutningsutrustningen skall testas varje år. Testprotokoll skall uppvisas.

8. Biobädd och säkert förvaringsutrymme skall finnnas.

att landet indelas i två zoner. Zon 1 omfattar Götalands södra och norra slättbygder, Götalands mellanbygder och Svealands slätt- bygder. Övriga delar av landet utgör zon 2 och

att när samtliga villkor är uppfyllda, skall ersättning är 1 lämnas med 900 kr/ha i zon 1 och med 500 kr/ha i zon 2. Vid erhållen dispens för svampförbudet reduceras ersättningen i zon 1 med 200 kr/ha.

För att reducera växtnäringsläckaget föreslår utredningen

att ersättning lämnas med 1 500 kr/ha för extensiv vall i områden med låg andel vall,

att ersättning för anläggning av skyddszon utmed vattendrag lämnas med ca 2 kr/löpmeter och

att ersättning lämnas med 500 kr/ha för insådd av fånggröda i Götaland.

Bevarandeprogrammet Motivet för det tredje programområdet är att i möjligaste män för-

söka samordna olika i dag förekommande ersättningsforrner och verk- samheter som påverkar bevarandet av viktiga värden i odlingslandska- pet. Utredningen vill understryka att bevarandet av biologisk mång- fald och kulturvärden är en integrerad del av den framtida livsmedels- politiken. Samordningen av åtgärder för bevarande av biologisk mång- fald och kulturvärden är av central betydelse för att bevarandearbetet skall bli framgångsrikt. För bevarande av biologisk mångfald och öv- riga natur- och kulturvärden i landskapet föreslår utredningen

att genomförandet sker i fyra samordnade program 1. Bevarande av slåttermark. 2. Bevarande av betesmark. 3. Bevarande av övriga värdefulla natur- och kulturmiljöer.

4. Övriga åtgärder för att bevara biologisk mångfald.

För bevarande av slåttermark föreslår utredningen

att samtliga bevarandevärda marker (ca 2 800 ha) bevaras för fram- tiden,

att en grundersättning lämnas med 1 800 kr/ha i värdeklass A och med 1 300 kr/ha i värdeklass B och

att följande tilläggsbelopp kan lämnas i klass A:

— lieslåtter 2 500 kr/ha — efterbete 700 kr/ha — lövtäkt 500 kr/ha

För betesmark föreslår utredningen

att totalt ca 370 000 ha i fyra olika värdeklasser bevaras.

att vid beräkning av ersättningen för bevarandevärd betesmark skall beaktas huruvida ersättning också lämnas till samma mark inom ramen för bärkraftighetsprograrnmet och

att följande ersättningsbelopp lämnas

Klass A 1 600 kr/ha Klass B 1 100 kr/ha Klass C 850 kr/ha Klass D 850 kr/ha

För övriga åtgärder för att bevara biologisk mångfald föreslår utred- ningen

att ersättning lämnas för hydrologisk restaurering av våtmarker, småvatten samt mindre åar och bäckar enligt följande

— våtmarker och småvatten med ca 4 800 kr/ha de första 5 åren och därefter ca 2 500 kr/ha i 15 år

— mindre åar och bäckar med 6 kr/m de första åren och där- efter ca 2,50 kr/m i 15 år

att ersättning lämnas med högst 500 kr/ha för sprutningsfria

kantzoner i Götalands slätt- och mellanbygder samt Svealands slättbygder och

att ersättning lämnas med 1 000 kr/djurenhet för utrotningshotade husdjursraser under förutsättning att rasen är utrotningshotad i hela Europa.

Utredningen föreslår

att ersättning kan lämnas för miljöåtgärder på vissa begränsade arealer skogsmark.

Utredningens förslag till ett nationellt program för miljöersättning omfattar ett 10-tal åtgärder. I tabell 1 redovisas hur ersättningsberät- tigade åtgärder kan kombineras.

Administration Utredningen har med sitt administrationsförslag försökt skapa ett tyd- ligare ansvarsförhållande och bättre samordning mellan myndigheter— na.

Utredningen anser det lämpligt och önskvärt att en myndighet un- der regeringen får ansvaret gentemot EU för administrationen av marknadsregleringama och de stöd som finansieras genom EG:s jordbruksfond och som riktar sig till jordbruk och trädgård. Utredningen föreslår

att Jordbruksverket ges det centrala myndighetsansvaret för jordbru- kets program för miljöersättning. Bakom utredningens förslag att ge verket det centrala myndighetsansvaret ligger önskemålet om en bättre samordning och att en helhetssyn skall ligga till grund för åtgärder i odlings- och kulturlandskapet.

Utvärdering och omprövning

De förslag som utredningen lämnar omgärdas av osäkerhet. En osä- kerhet gäller den framtida jordbrukspolitiken i EU. En annan är hur förhandlingsresultatet kommer att tillämpas. En tredje osäkerhet rör framtida ekonomiska förutsättningar t.ex. växelkursutvecklingen.

De beräkningar som utredningen gjort av inkomstbortfallet för oli- ka åtgärder är förenade med osäkerhet. Till grund för de föreslagna

ersättningsnivåema ligger dels utförda beräkningar, dels en bedöm- ning av den osäkerhet som är förknippad med beräkningsunderlaget. Osäkerheten får emellertid inte hindra att de från samhällets syn- punkt önskvärda åtgärderna genomförs. Jordbrukets miljöersättnings- program bör ses som en strategi, som bedöms kunna förverkliga upp- satta mål. Vägledande för utredningens målbeskrivningar har bl.a. varit de intentioner, som ligger till grund för t.ex. riksdagens uttalan— de vad beträffar mål för ekologisk odling och Naturvårdsverkets kvantitativa tolkning av målet att bevara den biologiska mångfalden, snarare än ett önskemål att söka uppnå ett kvantitativt mål vid en viss given tidpunkt. Varje åtagande av den storleksordning, som utred- ningens förslag innebär måste förenas med en flexibilitet om i vilken takt som det är önskvärt att infria åtagandet. Avvägningar bör fort- löpande ske mellan olika uppsatta mål och mellan olika åtgärder för att nå dessa mål.

Utredningen föreslår

att miljöersättningsprogrammet utvärderas och att denna utvärde- ring ligger till grund för en omprövning av programmet om 3 år.

De totala kostnaderna för miljöersättningsprogrammet bedöms uppgå till ca 2 800 miljoner kronor per år vid slutet av den första 5-årsperio- den (tabell 2). Till detta kommer kostnader för administration och räntekostnader, som totalt uppgår till ca 67 miljoner kronor per år un- der år 2—5. Vad gäller finansieringen är detta en fråga för statsmak- terna att avgöra.

Slutsats

För att svenskt jordbruk skall behålla sin konkurrenskraft krävs att produktionen klarar av de nya krav, som marknaden i framtiden kom- mer att ställa på miljöanpassning och resurshushållning. När det svenska jordbruket uppfyller villkoren för uthållighet skapas förut- sättningar för näringen att vinna marknadsandelar i Europa i kon- kurrens med andra europeiska jordbruksföretag. Det är enligt utred- ningen viktigt att stegen mot detta önskvärda tillstånd därför tas på ett konkurrensneutralt sätt.

EG:s riktade program för miljöersättning till jordbruket skapar för- utsättningar för samhället att uppnå de av riksdagen uppsatta miljömå- len. Därmed tas ett ytterligare steg möt ett uthålligt jordbruk. Jordbru- karen ersätts för de åtaganden som görs. Samhället köper miljönyttig- heter, som inte är marknadsprissatta, i en utsträckning som bedöms vara samhällsekonomiskt motiverat.

Tabell 1 Nationellt program för miljöersättning — tänkbara kombinationer av åtgärder

.iq. *nuox 'mqansmseu

Ekologiskt jordbruk Resurshushåll. konv. jbr Extensiv vall

EEE-EE

Skyddszon utmed vatte Fånggröda

Slåttermark

Betesmark

EHREEEHI EEEEHEEIE

5. (_l. . ?: : & Q. :

Natur- o kulturmiljöer

EEE IE X

Våtmarker

Sprutfri zon

X - Båda åtgärderna berättigar till ersättning för samma mark * - Båda åtgärderna berättigar till ersättning men inte för samma mark o - Åtgärderna utesluter varandra

Tabell 2 Bedömd omfattning, ersättning och kostnad vid slutet av 5-årsperioden Omfattning Ersättning Iotal kostnad

(ha) r hektar mil'oner kronor A) Programmet för ekonomisk bärkraft

Mil jöersättning-nord Summa/genomsnitt 178 000 2 433 435 — Område 1—3 135 000 2 750 — Område 4 43 000 1 432 Mil jöersättning-syd Suma/genomsnitt 410 000 924 380 — skogsbygd 215 000 1 400 — mellanbygd 195 000 400 B) Resurshushdllningsprogramnet Resurshushållande konventionellt 1 000 000 700 700

jordbruk Ekologiskt jordbruk Summa/genomsnitt 300 000 1 240 372 — Område 1 (Gss) 40 000 1 650 — Område 2 (Gmb, Gns, Ss) 140 000 1 500 — Område 3 (Skogsbygder och Norrland) 120 000 800 Extensiv vall 30000 1 500 45 Fånggrödor 40 000 500 20 Skyddszoner utmed vattendrag 1 100 3 300 4 C) Bevarandeprogrammet Slåttermarker Suma/genomsnitt 2 800 1 675 5 — klass A 2 100 1 800 — klass B 700 1 300 Betesmarker Summa/genomsnitt 370 000 1 170 433 — klass A 125 000 1 600 — klass B 100 000 1 100 — klass C 125 000 850 — klass D 20 000 850 Kulturhistoriskt värdefulla miljöer 250 000 600 150 Götalands slättbygder G:s skogs- och mellanbygd, Svealand Oland och Gotland Nedre Norrland Övre Norrland Våtmarker och småvatten 2 400 4 800 12 Mindre åar, bäckar 2 000 6 000 12 Sprutningsfria kantzoner 50000 500 25 Utrotningshotade husdjursraser 2 100 1 000 2 Miljöåtgärder på begränsade

skogsmarksarealer 40 D) Övrigt Utbildning, information och demonstrationsprojekt 121 SUMMA: 2 755

' ”I % U 4495”! ;; Slik, EJJja_l—14lli'| i H'i' -' (mm.. m m» .vsi. 'em-1- mmmwmwmm... ur. 531 ML—Luäjx ämm [%'ähv' _ . 5.11.le ,

931". . , , 000 0111 ”mamma-ua nu.—giriuwuoötlm ' mom % mätman _

tarm gm mm? tämä " % I. mr Rai?!) faunan $$$—53in _ . . Mm ' |

%%

maximal-zman: WPT w mao.-.) , ”_

A_n, _ . _.

&&cher

1. Uppdraget

1.1. Direktiven

I utredningens direktiv (bil. 1) framhålls att ett övergripande mål för den svenska jordbrukspolitiken är en god hushållning med samhällets totala resurser. Miljömålet är att slå vakt om ett rikt och varierat od- lingslandskap, bevara den biologiska mångfalden, minimera jordbm- kets miljöbelastning på grund av växtnäringsläckage och användning av bekämpningsmedel samt att bevara odlingslandskapets natur- och kulturrniljövärden.

I samband med att EG i maj 1992 reformerade den gemensamma jordbrukspolitiken infördes bl.a. ett s.k. kompletterande stöd för mil- jövänliga jordbruksmetoder och bevarandet av landskapet (bil. 2).

Vid ett EG-medlemskap kommer Sverige att tillämpa EG:s gemen— samma jordbrukspolitik. _

Utredningen har fått i uppdrag att lämna förslag till utformning av ett svenskt program för stöd enligt EG:s förordning. Programmet skall kunna träda i kraft vid tidpunkten för ett svenskt medlemskap.

I direktiven framhålls att utgångspunkten för utredningen bör vara de svenska miljömålen och de behov som finns inom natur- och kultur- miljövården inom jordbrukspolitiken.

Utredningen skall enligt direktiven — överväga hur de specifika svenska behoven kan tillgodoses,

— överväga hur de existerande svenska miljöåtgärdema inom jord- bruket och andra stödformer som faller inom förordningens tillämpningsområde kan utformas inom ramen för programmet,

— analysera behovet och utformningen av olika insatser mot bak- grund av konsekvenserna av ett svenskt EG-medlemskap,

— beakta förhandlingsutfallet, '

— lämna ett förslag till stöd för omläggning till ekologisk produk- tion,

— redovisa de administrativa konsekvenserna av det föreslagna pro- grammet och hur kontrollen bör utformas,

— utreda hur de avtal som tecknas för landskapsvårdsersättning och naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet skall utformas,

— redovisa förväntade kostnader för programmet och dess administra- tion, utvärdering och uppföljning samt

— föreslå finansiering av förslagen.

Sverige har i samband med medlemskapsförhandlingama förhandlat fram en medfinansieringsram för ett svenskt miljöersättningsprogram för jordbruket. EU har deklarerat att Sverige kan förväntas erhålla 165 miljoner ecu. EU:s medfinansiering förutsätter en lika stor natio- nell medfinansiering. Utredningen har sett det som sin uppgift att re- dovisa ett program som umyttjar den frarnförhandlade medfinansie- ringsramen i den utsträckning vi bedömt det vara samhällsekonomiskt motiverat.

1.2. Betänkandets disposition

Utredningen har i kapitel 2—6 gjort en bakgrundsbeskrivning i syfte att summera problembilden (kapitel 2), presentera utvecklingen av den svenska jordbrukspolitiken under 1990-talet (kapitel 3), redovisa EG:s gemensamma jordbrukspolitik (kapitel 4) och att diskutera be- hovet av olika insatser för att nå de svenska miljömålen i jordbruket (kapitel 5). I kapitel 6 beskrivs den ekonomiska modell som varit ut- gångspunkt för utredningens förslag. Utredningen har valt att betrak- ta miljöersättningsprogrammet som ett program där sandråhet i prin- cip köper icke marknadsprissatta miljönyttigheter i den utsträckning som bedöms vara samhällsekonomiskt motiverat.

Det av utredningen föreslagna programmet för miljöersättning kan delas upp i tre programområden med samordning mellan de olika de- larna. Dessa är bärkraftighetsprogrammet (kapitel 7), resurshållnings- programmet (kapitel 8) och bevarandeprogrammet (kapitel 9). Pro- gramområdena svarar i princip mot de miljömål för jordbruket som definierats i kapitel 2.

I kapitel 10 redovisas behövet av ökade resurser för utbildning, information och demonstrationsprojekt. I kapitel 11 diskuteras den ad- ministrativa hanteringen av miljöersättningsprogrammet. I kapitel 12 motiveras varför Jordbruksverket bör ges det centrala myndig- hetsansvaret för programmet. I kapitel 13 beskrivs den osäkerhet som omgärdar utredningens programförslag och behovet av att program- met utvärderas och omprövas år 1997. Slutligen analyseras resursbe- hov och finansiering i kapitel 14.

am mmmmmmw dm mimmwmmmmm doo utlämnad":

. * . . -- .» ” 4 råmaörqrmdaoamobuwu tam

—— .” mai: tmmstmittgl att imamen. '” IM . WW the vad | .

Sverige t...." i ur ...i-...en nu. 'meåiunmbrpufli matning.—.it [artnamn-r Trav; amerikan-amana. tim m want! ...!ijqu romarr- mr'Öm'Elle-l LU hål.? -MWI [t'-fl Elli-Mika lr. t'" mm!!! andra me'- minaret man i!. Urs. mdfimsienng imnuri-tur W .!ikit- att); nano-

mil médlmumtti'rilhir: Utmaningen: hur ser: ut?! iir-m ätit unfun-iii nu nu”. cio—rim uu grov.: am- "mn utr.—13151»- dan mma-m.m.. medfinansie—

n'ugmma. ! dfu mmm; vi- hem 'lll'! man. ;mmmetamamim

mari mm. i

1.2 ' Betänkandets &poéition

inredningen hur. &an "Hi gm er.. hakan-whiämåiövnhzg . flytit.— an autumn unvöluuimildttl :hmm:. 21. war.-mm utmanarna av. den Womka )onllmtipolhikw under 1992-mar &!!le 'i). (en”-what BC.-.. mmm juuabfukapalitih (kmr-tal i.) och m di.—Junna.» iu:- iutvei aw orm. in..-am för m in de mma miljömålen i» jonllatplkot (kantsten 1 Man:! & mihin den dimmrar—jla modell som wifi! ut." mm; för .Magummn. Utmatningmhmt wit. att mdk- untilifmtuulngnpmwmmnt m.m ett progam där MNW! i puh- cspåköpqr icke mm:-dem.: mtijimwmter i den. namnkunnig; sir-tri badrum Wim Wum'rk. mellem

Det IW utmatning-u W Filmrummet lör miljön.—'Mina kan mmlmpmmmwmmmmämcamhw knut. Dres: t': MWJfghmpntgrmmr ww 7], mmhdilningi- I'M-"rm cr IML .3) udi mms.me Matnimi 9] Pro» g......» den: -.' m.".ä'i princip nuntie myriam] i'llr'jhtlillmtltei mm mm: i kapare! &

I].ll ).g.'-_

2. Inledning — problembeskrivning

Jordbrukets huvudsakliga syfte är att producera jordbruksprodukter.

Jordbruket kan dessutom bidra till ett varierat och levande kultur- landskap och till variationsrikedom hos växt- och djurarter. Det har också givit upphov till kulturvärden som visar sig i landskapets ut- formning, vegetation, bebyggelse och i fornlämningar. I Sverige för- knippas ett sådant öppet och varierat landskap med stora skönhets- och rekreationsvärden.

De förändringar i odlingslandskapet som har ägt rum under efter- krigstiden ingår i dag i hotbilden för väsentliga kultur- och naturvär- den. Igenväxning, förbuskning och brist på underhåll gör att kultur- historiska värden med tiden försvinner. En tredjedel av landets hota- de, sällsynta och hänsynskrävande växt- och djurarter har sin hemvist i odlingslandskapet. Inom kärlväxtgruppen finns två tredjedelar av attema i odlingslandskapet. Jordbruket har också påverkat miljön ge— nom valet av driftsinriktning. Nya brukningsmetoder har bl.a. med- fört läckage av växtnäringsämnen och av bekämpningsmedel till grundvatten och vattendrag.

2.1. Hållbar utveckling

Det internationella mellanstatliga miljösamarbetet har en relativt kort historia. Grunden för det globala miljösamarbetet om den mänskliga miljön lades i samband med 1972 års världsmiljökonferens i Stock— holm. Flera viktiga konventioner om skydd för den marina miljön, för åtgärder mot luftföroreningar och för skydd av flora och fauna tillkom under 1970—talet.

Sverige har förbundit sig att skydda växter och djur och deras livs— miljöer, bl.a. genom att ansluta sig till Bemkonventionen, som antogs i Bern år 1979 och trädde i kraft för Sveriges de] år 1983. Konventio- nen syftar till att skydda europeiska arter av vilda djur och växter samt deras levnadsområde. Särskild vikt läggs vid skyddet av arter som är hotade och sårbara. Bemkonventionen har bl.a. medfört att de flesta arter av kräl- och groddjuren fridlysts i Sverige.

I FN-rapporten, Vår gemensamma framtid, som Brundtlandkom- missionen presenterade år 1987 definierades hållbar utveckling som "en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra möj- ligheterna för framtida generationer att tillfredsställa sina behov.”

En förutsättning för en hållbar utveckling är att utvecklingen inte hotar de naturliga system som allt liv på jorden bygger på, dvs. atmos— fären, vattnet, jordama och organismerna. Ekologiska och ekonomis- ka överväganden måste samordnas i alla beslutsprocesser så att de eko- logiska aspekterna beaktas samtidigt som t.ex. de ekonomiska och jord- brukspolitiska aspekterna. I detta perspektiv är begreppet miljöan- passad samhällsutveckling synonymt med begreppet hållbar utveck- ling.

Sverige förbrukar ändliga lager av olja, kol, uran, fosfat, metaller och grus i en takt som inskränker kommande generationers valmöjlig- heter. Den del av restproduktema som samhället eller naturen inte upparbetar till nya resurser leder till ökad mängd avfall.

Huvudtemat vid världskonferensen om miljö och utveckling i Rio de Janerio i juni 1992 var hållbar utveckling. Av de principer som tar sikte på miljöarbetet inom industriländema framgår att ”även kom- mande generationers behov av utveckling och miljö måste tillgodoses på ett rättvist sätt, att ”skyddet av miljön måste utgöra en integrerad del av utvecklingsprocessen” och att länderna bör ”begränsa och un- danröja produktions- och konsumtionsmönster som inte är långsiktigt hållbara.” Vid konferensen undertecknades konventionen om biolo- gisk mångfald, som riksdagen godkände år 1994. Konventionen inne- bär bl.a. ett åtagande att föra en samlad politik för att bevara den bio- logiska mångfalden. Riksdagen har med anledning av konventionen antagit en svensk strategi för bevarande av biologisk mångfald.

Det framtida miljöarbetet måste därför inriktas på att använda na- turens resurser på ett effektivt sätt, där priser på varor och på tjänster reflekterar kostnaden för alla naturresurser som tas i anspråk. En grundläggande tanke som på sikt måste få en mer framträdande plats i strävan till bättre resurshushållning är principen att den som förore- nar miljön också skall betala kostnadema för miljöförstöringen. Det betyder att både miljöförstöringen och resursförbrukningen skall re- flekteras i priset.

Sambandet mellan ekologi och ekonomi behöver bli tydligare. Många av de befintliga miljöproblemen bottnar i den sektoriserade an-

svarsfördelningen som gör att de organisationer som har ansvar för miljöskydd och för förvaltning av naturresurserna är skilda från de som har ansvar för den ekonomiska förvaltningen.

2.2. Jordbrukets miljömål

De övergripande målen för den generella miljöpolitiken som riksda- gen tidigare beslutat om är att skydda människors hälsa, bevara den biologiska mångfalden, hushålla med uttaget av naturresurser så att de långsiktigt kan utnyttjas samt att skydda natur- och kulturlandskapet. Skyddet av hälsa, kultur- och naturvärden samt naturresurser ställer krav på hur samhällets materialflöden och markanvändning utformas (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:J0U30, rskr. 1990/911343).

Nyttjandet av marken och av vattnet skall göras på ett sådant sätt att en rik variation av naturtyper, biotoper och arter kan bibehållas och naturligt förekommande arter kan bevaras i livskraftiga balanserade bestånd och ge möjligheter till rekreation och friluftsliv i ett varierat landskap.

Det övergripande målet för den svenska jordbrukspolitiken är en god hushållning med samhällets totala resurser. Sektorsansvaret för miljöfrågorna har lagts fast av riksdagen. Miljömålet för jordbruks- sektorn är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap, att be- vara den historiska kontinuiteten i den fysiska kulturmiljön, att bevara den biologiska mångfalden samt att minimera jordbrukets miljöbelast- ning på grund av växtnäringsläckage och av användning av bekämpnings- medel. All användning av kadmium som kan medföra att metallen sprids i naturen bör, enligt riksdagen, på sikt upphöra (prop. 1989/90: 146, bet. 1989/90:J0U25, rskr. 1989/90:327).

För att minska jordbrukets negativa miljöpåverkan beslöt riksdagen år 1988 att kväveutlakningen från jordbruket skulle halveras fram till år 2000 (prop. 1987/88:128, bet. 1987/88:JoU24, rskr. 1987/88:374). Inom ramen för det nordiska samarbetet har detta mål tidigarelagts och en halvering, i förhållande till år 1986, skall i stället nås i särskilt belastade kustområden till år 1995.

Användningen av kemiska bekämpningsmedel inom jordbruket, räk- nat i aktiv substans, skulle halveras mellan åren 1986 och 1990 med ut- gångspunkt i den genomsnittliga användningen åren 1981—1985 (prop. 1987/88:128). Därefter beslutade riksdagen att användningen skall hal-

veras ytterligare en gång till strax efter mitten av 1990-talet (prop. 1989/902146).

2.3. Miljötillståndet i och miljöpåverkan av jordbruket

Miljötillståndet i ett land beror på en rad olika faktorer. Lokal miljö- påverkan sker t.ex. vid kväveläckage från jordbruket. Både luftburna och vattentransporterade föroreningar kan vara gränsöverskridande. Geografisk lokalisering och klirnatförhållanden är av stor betydelse för miljötillståndet. Naturens förmåga att ta hand om miljöförore- ningar är också avgörande för konsekvenserna.

2.3.1 Biologisk mångfald och kulturvärden Den biologiska mångfalden är ett samlingsbegrepp för variationen bland de levande organismerna, de ekologiska systemen och processer- na som organismerna ingår i. Normalt relateras den biologiska mång- falden till tre nivåer, den genetiska variationen inom arter, mångfal- den av arter samt variationen mellan ekosystemen. Värdefulla agrara kulturmiljöer avspeglar jordbrukets och jordbru- kamas historia. Bebyggelse, fornlämningar, hävdade marker och land- skapselement av olika slag samspelar i sitt funktionella sammanhang i sådan miljö som är värdefull från kulturhistorisk synpunkt. Jordbruket har under lång tid präglat landskapet, vilket känneteck- nas av rika kultur- och naturvärden samt en mångfald av värdefulla och artrika biotoper med olika former av hävd. Odlingslandskapets rikedom på varierande livsmiljöer är en viktig förutsättning för art- rikedomen bland växter och djur. Det äldre odlingslandskapet prägla- des av en mycket varierande markanvändning och av olika bruknings- sätt på åker-, slåtter- och betesmarker, vilket skapade både kulturvär- den och lämpliga livsrum för växter och djur. Genom bl.a. strukturrationaliseringen i jordbruket och nedläggning- en av mark har emellertid variationen i odlingslandskapet successivt minskat. Detta innebär att kulturvärdena och livsbetingelsema för växt- och djurliv har försämrats betydligt. Skötseln av Odlingshisto- riskt betydelsefull bebyggelse och av värdefulla landskapselement minskar oroväckande. Igenväxning, förbuskning och brist på under-

håll är ett annat problem som gjort att natur- och kulturhistoriska vär- den försvunnit. De naturliga fodermarkema har drabbats av denna rationaliseringsprocess. Dessa för natur— och kulturvärden så viktiga oplöjda och ogödslade inslagen i odlingslandskapet har minskat i om- fattning. De har även påverkats negativt av det övriga åkerbruket dels genom val av grödor och växtföljder, spridning av bekämpningsme- del och gödsel, dels deponering av sten o.d. Vidare har våtmarker di- kats ut, åar rätats ut eller kulverterats, öppna diken lagts igen, åker- holrnar och stenmurar tagits bort. Luftburna föroreningar, i synner- het kväve, innebär ett hot mot växtarter som är anpassade till låg kvä- vetillgång genom den ökade konkurrens de utsätts för från sådana växtarter som gynnas av hög kvävetillgång.

Denna utveckling har påverkat de flesta växt— och djurgrupper som har sin hemvist i jordbrukslandskapet. En betydande del av den svens- ka floran är i dag hotad. Omkring 70 % av de hotade kärlväxtema och 25—35 % av de övriga växtgruppema hör hemma i jordbruksland- skapet. Förändringarna i odlingslandskapet är också en del i hotbilden för ungefär en tredjedel av landets hotade, sällsynta eller hänsynskrä— vande djurarter.

Även den domesticerade delen av den biologiska mångfalden behö- ver bevaras. Ett organiserat bevarande av växt- och husdjursgenetiska resurser är nödvändigt för att kommande generationer skall kunna förädla växter och djur samt för att möta nya behov. Vissa husdjurs- raser är unika i Sverige, t.ex. koraser som fjällkon och rödkullan. Dessa raser har minskat i antal under en lång tid på grund av konkur- rens från mer högavkastande raser.

2.3.2. Växtnäringsläckage

Övergödning innebär en förändring till ett näringsrikare tillstånd i mark eller vatten, som orsakas av ökad tillförsel eller tillgänglighet av växtnäringsämnen, särskilt kväve och fosfor. Ökad växtlighet och ändrade ljusförhållanden leder till förändrad artsammansättning av djur och växter. I sämsta fall är konsekvenserna syrebrist, utslagen bottenfauna och fiskdöd.

Kväve reglerar tillväxten i haven som omger Sverige. I Bottenvi- ken regleras tillväxten emellertid av fosfor. I sötvatten regleras växt-

produktionen i regel avxfosfortillgången. Kväve kan dock reglera till- växten i de sjöar där fosforhalten är mycket hög.

Förändrade brukningsmetoder i jordbruket och minskad vallodling har medfört negativa miljöeffekter i form av näringsläckage och be- kämpningsmedelsrester i yt- och grundvatten. De ökade problemen med föroreningar av kustvatten och hav samt nitratföroreningar i grundvatten i vissa jordbruksintensiva områden uppmärksammades i mitten på 1980-talet. Ungefär 100 000 personer har dricksvatten med höga nitrathalter, vilket kan utgöra en risk framför allt för barn. Det är i första hand stallgödselhanteringen som orsakar dessa nitratpro- blem. Vid nitrathalter över 10 mg nitratkväve anses vatten inte tjän- ligt som dricksvatten. Framför allt nitrathaltema i grävda brunnar torde kunna spegla jordbrukets kväveläckage områdesvis på ett rela- tivt bra sätt.

Åtgärdsprogrammet för att minska växtnäringsläckage från jord- bruksmarken beslutades av riksdagen år 1988. Åtgärderna syftar till att mellan år 1985 och år 1995 halvera kväveläckaget samt att minska fosforläckaget betydligt. Åtgärdsprogrammet genomförs med stöd av lagstiftning, rådgivning, avgifter, bidrag samt av utvecklingsåtgärder.

Kväveläckagets storlek beror på bl.a. mängden utspritt kväve, sprid— ningssätt, spridningstidpunkt, brukningsmetoder, jordart, årsmån och grödval. Det finns inte ett proportionellt förhållande mellan mängden utspritt kväve och kväveläckage, utan sambandet är mer komplicerat. Ovan nämnda faktorer spelar in och påverkar storlek och tidpunkt för läckage. Åtgärdsprogrammet för att minska växtnäringsläckage omfat- tar därför även begränsningar i antal djur per åkerareal, bestämmel— ser om spridning och lagring av stallgödsel, växtnäringsrådgivning, krav på ökad andel höst- och vinterbevuxen mark samt utvecklings- insatser i fråga om odlings- och maskinteknik.

En stor del av programmet har redan genomförts, bl.a. begräns- ningar i spridning av stallgödsel och andra organiska gödselmedel, krav på grön mark m.m. Vissa av de ovanstående reglerna, bl.a. be- gränsningar i djurantal per åkerareal, träder dock i kraft först år 1995. Då har jordbrukarna under 6 år haft möjlighet att anpassa sig till de nya reglerna. Andra insatser, t.ex. förbättrad maskinutrustning, konuner att få effekt på kväveläckaget först då ny utrustning kommer i bruk. Ett av programmets mål är att minska användningen av handelsgödselkväve med 20 % till år 2000. Detta uppnåddes redan år

1992 då kväveförbrukningen hade minskat med drygt 25 %. Den nu aktuella bedömningen av programmet är att när alla planerade åtgärder har genomförts kommer halveringen av kväveläckaget att uppnås.

2.3.3. Bekämpningsmedel

De hälso- och miljörisker som är förenade med användning av be- kämpningsmedel är arbetsmiljörisker, risker för den yttre miljön och risker för rester av bekämpningsmedel i livsmedel.

För den som arbetar med bekämpningsmedel finns risker förknip- pade med att genom hudkontakt få medlet på sig eller i sig genom in- andning. I den yttre miljön kan bekämpningsmedlen förorsaka skador genom att det hamnar utanför det avsedda spridningsområdet, t.ex. genom vindpåverkan, utlakning eller avdunstning. I naturmiljön kan bekämpningsmedlen påverka faunan. De djur som lever av ogräs, el— ler av insekter och som har en del av sin livscykel förknippad med ogräset, får mindre tillgång till föda när kemisk bekämpning används. Sådana indirekta negativa effekter på andra arter än de som man avsett att bekämpa har påvisats för en lång rad organismer, både i och utanför åkern.

Människor kan vidare utsättas för risker av bekämpningsmedel i den yttre miljön, t.ex förorenat dricksvatten. Orsaker till att bekärnp- ningsmedel har återfunnits i yt- och grundvatten kan vara bristfällig hantering, lång nedbrytningstid hos bekämpningsmedlet eller ett olämpligt användningsområde av medlet. Rester av bekämpningsme- del i livsmedel kan utgöra en hälsorisk. Statens livsmedelsverk har fastställt övre gränser för bekärnpningsmedelsrester i livsmedel och genomför stickprovskontroller av bl.a. frukt, bär, grönsaker, potatis, spannmål och dricksvatten.

Ett särskilt åtgärdsprogram genomförs för närvarande för att elitni- nera hälso- och miljöriskema vid användning av bekämpningsmedel i jordbruket. I programmet berörs främst frågor om riskerna för den yttre miljön och arbetsmiljön samt de risker för människan som är förknippade med exponering genom födan. Som ett av delmålen för programmet gäller att till strax efter mitten av 1990-talet minska an- vändningen av bekämpningsmedel, räknat i aktiv substans, med 75 % jämfört med den genomsnittliga användningen under perioden 1981—

1985. En halvering av användningen har tidigare åstadkommits mel- lan åren 1981—1985 samt år 1990. Ambitionen är att jordbruket i framtiden skall klara sig med ett minimum av bekämpningsmedel, bl.a. genom en sträng bedömning av riskerna och hård behovspröv- ning i samband med godkännandeprocessen, anpassning av föreskrif- ter samt utvecklings- och rådgivningsinsatser för säkrare och minskad användning. En rad åtgärder har vidtagits inom ramen för programmet. Kravet på omregistrering av bekämpningsmedel har medfört att vissa medel dragits in bl.a. på grund av dålig dokumentation. Användningsområ- det för vissa medel har begränsats. Bättre information lämnas numera om risker och dokumentationskrav. Vidare har arbetet med att utveck- la nya bekärnpningsmetoder givits ökade resurser. Erfarenheterna från programmet är goda och riskerna bedöms en— ligt myndigheterna ha minskat genom de vidtagna åtgärderna. Använd- ningen av bekämpningsmedel har hittills minskat med 65 %. Arbete kvarstår för att ytterligare minska riskerna med användning av be- kämpningsmedel. Detta gäller särskilt inom potatisodlingen där hälso— och miljöriskema är stora. Behov av att minska riskerna finns även på andra områden, t.ex. vid ogräsbekämpning.

2.3.4 Kadmium Större delen av vårt kadmiumintag sker genom födan. Kadmium kan ansamlas i människans njurar och kan även ge genetiska skador. Det är därför viktigt att minska människans intag av kadmium. Intaget sker i dag på en sådan nivå att risken för negativa hälsoeffekter är låg för den nu levande generationen. På lång sikt är dock den nuvarande tillförseln av hälsoskäl oacceptabel. Det internationella arbetet inriktas på att minska kadmiumhaltema och det råder enighet om att an- vändningen av kadmium på sikt bör upphöra. Kadmium tillförs åkermarken huvudsakligen genom nedfall från luften och genom användningen av handelsgödsel. Andra kadmium- källor är slam, kalk och foderfosfat. Kadmiumhaltema i svenska jor- dar ligger i flertalet fall i intervallet O,1-0,6 mg/kg. Den största till- förseln av kadmium, ca 2 300 kg/år, sker genom nedfall från luften. I samband med den årliga gödselrnedelsanvändningen tillförs åkerrnar-

ken ca 1 600 kg kadmium. Detta motsvarar ca 40 % av den totala till— förseln som är ca tio gånger större än bortförseln.

Regeringen beslutade hösten 1992 att fr.o.m. den 1 januari 1993 in- föra ett gränsvärde för kadmium i handelsgödsel. Vidare infördes den 1 januari 1994 en miljöavgift på kadmium i handelsgödsel. En utvär- dering kommer att göras för att bedöma avgiftens effektivitet.

2.3.5. Ammoniak

Under det senaste halvseklet har en ökad kvävedeposition över Sverige kunnat konstateras. En hög deposition kan efter en tid leda till kväve- mätmad, dvs. den nivå där ekosystemet inte längre förmår binda kvä- vet i takt med tillförseln. Ett symptom på uppnådd kvävemättnad i Sverige är den ökade utlakning av nitrat från skogsmark som påvisats i de södra delarna av landet. En ökad utlakning bidrar till att öka för- sumingen.

Kvävebelastningen i Sverige består till ca 60 % av kväve från kvä— veoxider och till ca 40 % av kväve från ammoniak. Kvävedepositio- nen över landet varierar mellan 5—25 kg kväve/ha med de högsta vär- dena i sydvästra Sverige.

Ammoniakutsläppen som uppgår till ca 50 000 ton kväve årligen är till stor del ett nationellt problem, då ammoniak sprids över kortare avstånd än t.ex. kväveoxider. Mot bakgrund av de ökade problemen i Sverige med kvävemättnad samt försurning av mark och vatten beslu- tade riksdagen år 1991 att ammoniakavgången från jordbruket skall minska med 25 % till år 1995. Åtgärderna bör i ett första steg sättas in i de delar av landet som har en hög total kvävedeposition och har stora utsläpp av ammoniak till följd av hög djurtäthet.

Regeringen har beslutat om ändring i förordningen (1979:426) om skötsel av jordbruksmark för att minska ammoniakavgången från jord- bruket i Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län. Bestäm- melser har meddelats beträffande påfyllning och täckning av gödsel- behållare.

2.4. Sammanfattning

Nya och förändrade brukningsmetoder med ökad intensitet har med- fört negativa miljöeffekter i form av näringsläckage och bekämpnings- medclsrester i yt- och grundvatten. Den totala arealen ängs- och betes-

mark har ungefär halverats från början av 1940—talet och fram till slu- tet av 1980-talet. De för flora och fauna viktiga naturliga ängs- och betesmarkerna har minskat ännu mer. Sedan slutet av 1950-talet har totalt för landet ca 150 000 ha av naturliga ängs- och betesmarker för- svunnit medan arealen kultiverad betesmark förändrats obetydligt. Förändringen av brukningsmetoder har även medfört att odlingsland- skapet blivit ensidigt med stora sammanhängande åkrar som gränsar direkt mot varandra. Borta är dikesrenar, skogsbryn, dungar, åker- holrnar och märgelgravar. Detta har medfört ett mindre antal djur och växter i odlingslandskapet och den biologiska mångfalden har minskat samtidigt som intresset för rekreation i olika landsbygds- miljöer ökat.

En förutsättning för en hållbar utveckling är att samhället integre- ras i naturens kretslopp så att en balans upprätthålls mellan nedbrytan- de och uppbyggande processer. Dagens jordbruk uppfyller inte krets- loppsprincipen som beskriver några av de mest avgörande villkoren för ett uthålligt samhälle.

Vår tids jordbruk skiljer sig från de tidigare formerna framför allt genom högre energianvändning och genom ökad förbrukning av änd- liga resurser. Jordbrukets främsta energikälla kommer från ändliga tillgångar av fossilt bränsle. Försörjningen med växtnäring sker från ändliga depåer (fosfat) och kvävegödselrnedel tillverkas till stor del med hjälp av ändliga energikällor, vilket möjliggjort det kreaturslösa åkerbruket. Den kemiska bekämpningen har minskat riskerna för missväxt men har i stället skapat nya, mindre synliga men långsiktigt allvarliga risker, t.ex. ansamling av naturfrämmande ämnen i bio- sfären.

Jordbrukets resursbas och ökade specialisering kräver ökade trans- porter och mindre täta kretslopp. Dagens ekonomi åsidosätter kostna- derna för exploatering av naturresurser å den ena sidan och förstör- ingen av natur- och kulturvärden å den andra. Att upprätthålla ekosy- stemets produktionskapacitet innebär både att gynna ekosystemets för- måga att omsätta solenergi och restprodukter samt att gynna utveck- lingen av biologisk mångfald och kulturvärden.

Vi befinner oss i dag långt ifrån en hållbar utveckling. Detta är en väsentlig utgångspunkt för utredningens förslag. Ju längre vi väntar med en omställning till ett uthålligt jordbruk desto dyrare blir pro- cessen.

3. Den svenska jordbrukspolitiken

3.1 1990 års jordbrukspolitiska beslut

Regleringen av det svenska jordbruket bestod fram till år 1990 av i princip två grundelement, gränsskyddet och den interna marknadsreg- leringen. Den interna marknadsregleringen innebar att för de prisreg- lerade varorna den svenske jordbrukaren kan sägas att varit garante- rad avsättning av allt som producerades till ett på förhand framför- handlat pris. I den utsträckning som man producerade överskott skul- le dessa avsättas på världsmarknaden med hjälp av exportstöd. Export- stödet finansierades av näringen, konsumenterna och av skattebetalar- na. Utöver prisstödet till jordbruket finns sedan år 1989 direktbidrag som utbetalas per djur eller per arealenhet. Djurbidraget tillkom i samband med att man i GATT-förhandlingama år 1989 beslutade sig för att frysa gällande reglerade producentpriser.

Den svenska livsmedelspolitiska reformen genomfördes för en tänkt situation där Sverige står utanför EU och där GA'lT-förhandlingama förutsågs resultera i en liberalisering av handeln med jordbruksvaror.

Ett syfte med det livsmedelspolitiska beslutet var att genom avreg- lering och marknadsanpassning uppnå ökad effektivitet och balans i livsmedelsproduktionen. Näringen skulle bantas, men också göras mer konkurrenskraftig genom att i högre grad tvingas stå på egna ben. Gränsskyddet skulle enligt samma beslut bibehållas i avvaktan på slut- förandet av GA'IT-förhandlingama. 1990 års reform förväntades medföra att den svenska produktionen på sikt skulle anpassas till en nivå som högst motsvarade det inhemska avsättningsutrymmet och en lönsam export.

Övergången till en avreglerad marknad skulle göras under socialt acceptabla former. Under en övergångstid på i princip 5 år skulle där- för bl.a. följande åtgärder vidtas för att underlätta en anpassning.

— Inlösensystemet för spannmål skulle bibehållas t.o.m. den 1 juli 1994. Garanterade priser skulle successivt trappas ner,

— omställnings- och anläggningsstöd lämnades för att stimulera en varaktig omställning av åkermark till annat än livsmedelsproduk-

tion,

— ett avtrappat inkomststöd (bidrag per hektar) infördes för odling

av tidigare prisreglerade grödor såsom spannmål, oljeväxter och sockerbetor t.o.m. 1992 års skörd och

— åtgärder vidtogs för att minska mjölk- och köttproduktionen samt

för att övergångsvis finansiera viss köttexport t.o.m. den 1 juli 1994.

Avvecklingen av den interna marknadsregleringen på spannmålsområ- det skulle göras successivt för att vara fullt genomförd den 30 juni 1994.

Inlösenpriset på spannmål skulle sänkas successivt under perioden 1990—1993 från 1,30 kr/kg till 0,90 kr/kg. Fr.o.m. 1994 års skörd skulle inlösenskyldigheten slopas. Skulle det då finnas ett överskott på den svenska marknaden får detta avsättas på världsmarknaden utan subventioner.

För att sänkningen av inlösenpriset inte skulle påverka jordbrukar— nas inkomst på ett oacceptabelt sätt lämnades ett inkomststöd under budgetåren 1990/91—1992/93. Jordbrukare som väljer att ta åkermark ur produktion, som använts för odling av prisreglerade grödor, får omställningsstöd. Som villkor för omställningsstödet gäller att mar— ken senast den 1 juli 1996 varaktigt skall vara omställd till annat än livsmedelsproduktion. Vidare måste jordbrukaren minska odlingen av prisreglerade grödor med en areal som motsvarar omställningsarea- len. För vissa omställningsarealer kan dessutom anläggningsstöd läm- nas för plantering av lövskog och energiskog samt anläggning av våt- marker.

På oljeväxtområdet var målsättningen att, av beredskapsskäl, upp- rätthålla produktionen på 1990 års nivå genom kontraktsodling.

Riksdagens beslut om avreglering skulle leda till stora förändringar för hela mjölkproduktionen. Den interna mjölkprisregleringen som tidigare tillämpades i Sverige upphörde den 1 juli 1991. Mjölkpension och omställningsbidrag var tänkt att finnas under en övergångsperiod. Ett förenklat system för lönsamhetsutjämning utan exportfinansiering infördes samtidigt för mejeriproduktionen. Detta systern skall enligt

1990 års beslut awecklas den 1 juli 1995. Utjämningssystemets syfte är att ge mejerier möjlighet att betala mjölkproducenter samma pris för råvaran oberoende av mejeriets produktionssammansättning.

3.1.1 Förväntade effekter i odlingslandskapet av 1990 års livsmedelspolitiska beslut Syftet med 1990 års livsmedelspolitiska beslut var att anpassa jord-

bruksproduktionen till vad som kunde avsättas inom landet eller av- sättas på den internationella marknaden utan exportsubventioner. Det- ta skulle medföra stora förändringar av odlingslandskapet. Om den interna avregleringen hade fått fortsätta bedömdes den totala arealen åkermark minska med ungefär 500 000 ha utöver den areal som redan låg i träda.

För att kunna bedöma miljöeffekterna av reformen bör man ha en uppfattning om var denna minskning skulle ha skett och hur denna areal i fortsättningen skulle ha använts. Beräkningar som utförts vid Sveriges lantbruksuniversitet1 visar på regionala effekter. Enligt ana- lyserna skulle en minskning ha skett i södra Sveriges skogs- och mel- lanbygder samt de bättre jordbruksbygdema i Norrland. Mjölkpro- duktionen skulle delvis ha flyttats ut från skogsbygd till slättbygd. I vilken utsträckning detta skulle ha inträffat beror naturligtvis på hur mycket naturvårds- och regionalstöd som skulle ha lämnats till skogs- och mellanbygder. Ett sådant stöd skulle ha medfört att minskningen av åkerarealen i stället skulle ha inträffat i slättbygdema.

Enligt beräkningarna minskar åkerarealen kraftigt i avreglerings- alternativet. Huruvida detta är negativt för natur- och kulturvärden i odlingslandskapet beror dels på vilken mark som tas ur drift, dels på hur den nedlagda åker- och betesarealen kommer att användas i fram- tiden. Någon större nedläggning av jordbruksmark på grund av re- formen har hittills inte ägt rum och skogsplantering på åkermark är relativt obetydlig. En orsak till detta är förmodligen att många jord- brukare avvaktar till dess frågan om ett svenskt EU-medlemskap av-

gjorts. Den anpassning som skulle kunna förväntas ske vid en fullföljd intern avreglering har därför inte realiserats.

1 Lars Jonasson, Mathematical Programming as Prediction, Institutionen för ekonomi, Sveriges lantbruksuniversitet. 1993.

Att mark tas ur produktion eller varaktigt ställs om till annan pro- duktion än livsmedel kan försämra förutsättningarna för bevarande av odlingslandskapets kulturvärden och biologisk mångfald. Samhället kan emellertid motverka detta hot genom att i särskild ordning betala för produktion av kulturvärden och biologisk mångfald. Statliga me- del anslogs i samband med 1990 års beslut till landskapsvård för att bevara vissa nationellt värdefulla miljöer med fastlagda kvaliteter från naturvårds- eller kulturmiljösynpunkt. För budgetåret 1993/94 har 250 miljoner kronor avsatts för landskapsvårdande åtgärder. Ett särskilt stöd lämnas också för naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet (NOLA). Detta stöd, som uppgår till ca 40 miljoner kronor per år, syftar till att bevara hävdberoende biotoper med höga natur- och kul- turvärden.

För att nå målet att minska växtnäringsläckaget finns ett omfattande program som innehåller lagstiftning, rådgivning, forskning och ut- veckling samt avgifter. Lagstiftningen ställer krav på bl.a. djurtäthet, lagring, spridning av stallgödsel samt på s.k. grön mark, dvs. krav på att en viss andel av åkerarealen hålls täckt med gröda under höst, vin- ter och vår.

Användningen av handelsgödsel skulle enligt gjorda bedömningar minska kraftigt (30 %) vid en intern avreglering jämfört med situa- tionen i slutet av 1980-talet, framför allt på grund av att stora arealer skulle tas ur produktion. Detta medför naturligtvis inte automatiskt en

minskning av växtnäringsläckaget med 30 %. Hur stort läckaget blir beror bl.a. på var de arealer som tas ur produktion är belägna. Intensi- teten i användningen förväntades också att minska men på grund av

prissänkningen på handelsgödsel har detta inte skett.

Om l990 års jordbrukspolitiska beslut hade fullföljts skulle använd- ningen av kemiska bekämpningsmedel enligt beräkningar ha minskat med ungefär 40 % jämfört med situationen i slutet av 1980-talet, främst därför att spannmålsarealen kraftigt minskar. Någon allmän prissänkning av bekämpningsmedel förväntas inte i avregleringsalter— nativet.

I det livsmedelspolitiska beslutet undantogs norra Sverige i princip från den produktionsanpassning som reformen förväntades medföra. Reformen skulle enligt beslutet inte nämnvärt tillåtas påverka lönsam- heten där. Skälet till detta är den betydelse som jordbruket i norra Sverige har för regional-, miljö- och beredskapspolitiken. Stödet om-

fattar mjölk, kött av nöt, får och lamm, smågris-, getmjölks-, ägg- och potatisproduktion. Stöd lämnas dels som ett pristillägg per leve- rerat kilo mjölk/kött till mejeri/slakteri, dels som ett bidrag per djur och år. Stödet till potatisodling utgörs av ett arealbidrag. Transport- stöd för livsmedelsindustrin (mejerier, slakterier och äggpackerier) lämnas också. Norrlandsstödet uppgick budgetåret 1990/91 till ca 1 miljard kronor.

3.2. Anpassningar av 1990 års livsmedelspolitiska beslut

I november 1991 bemyndigades chefen för Jordbruksdepartementet av regeringen att tillsätta en särskild kommission, Omställningskom- missionen, med uppgift att utifrån Sveriges ansökan år 1991 om med- lemskap i EU förbereda en avstämning av de omställningsbeslut som omfattas av 1990 års livsmedelspolitiska beslut. Omställningskommissionen lämnade delbetänkandet (SOU 1992:87) Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG — förslag om vegetabiliesektom, livsmedelsexporten och den ekologiska produktionen, delbetänkandet (SOU 1992:125) Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG — förslag om animaliesektom samt slutbetänkandet (SOU 1993:33) Åt- gärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG.

På grundval av bl.a. Omställningskommissionens arbete beslutade riksdagen år 1993 om vissa anpassningar av vegetabilie- och anirnalie- sektorn inom ramen för 1990 års livsmedelspolitiska beslut.

3.2.1 Vegetabiliesektom I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 10, bet. 1992/ 932JoU13, rskr. 1992/93:231) beslutades om vissa anpassningar av 1990 års livsmedelspolitiska beslut. Ändringarna innebar en sänkning av priset på spannmål i kombination med ett införande av arealbidrag. Riksdagen beslutade att systemet med inlösenpriser förlängs t.o.m. budgetåret 1994/95. Riksdagen fastställde inlösenpriset till 1,05 kr/kg spannmål för budgetåren 1993/94 och 1994/95. I enlighet med riks-

dagsbeslutet infördes för dessa budgetår även ett arealbidrag för spannmål, oljeväxter, proteingrödor, sockerbetor, potatis, konserv- ärter, bruna bönor och frövall. Arealersättningen fastställdes till 700 kr/ha budgetåret 1993/94 och höjdes till 900 kr/ha budgetåret 1994/95 (prop. 1993/9413, bet. 1993/94:10U6, rskr. 1993/94:43). Proteinfodermedel saknar gränsskydd inom EG och därför sänktes det svenska referenspriset och därmed gränsskyddet för proteinfoder- medel med 30 % den 1 januari 1993 för att avskaffas helt fr.o.m. den 1 juli 1993. Dessutom sänktes referenspriset för spannmål med 9 öre/ kg. Anledningen till sänkningen var främst att kunna garantera konsu- menterna ett lägre spannmålspris efter det att jordbrukarna hade kom- penserats med ett arealbidrag för ett lägre spannmålspris. Sänkningen av gränsskyddet innebar att 1990 års beslut som syftade till att vid pro- duktionsbalans möjliggöra ett spannmålspris om ca 1,15—1,20 kr/kg delvis frångicks.

Regeringen föreslog i 1993 års budgetproposition att det svenska, femåriga omställningsprogrammet skulle anpassas för att i huvudsak likna EG:s trädesprogram. Regeringen föreslog också att det skulle

införas ett krav om att minst 15 % av basarealen skulle trädas för att en jordbruksfastighet skulle vara berättigad till arealbidrag. Riksda- gen frångick emellertid regeringens förslag och beslutade att något trädeskrav inte skall ställas som villkor för att erhålla arealbidrag.

I 1990 års livsmedelspolitiska beslut infördes fr.o.m. år 1993 ett anbudssystem för oljeväxter. Anbudssystemet avskaffades fr.o.m. 1994 års skörd (prop. 1992/93:183, bet. 1992/93:10U20, rskr. 1992/ 93:330). Inför 1994 års skörd infördes ett system med inlösenpriser i kombination med arealbidrag om 900 kr/ha. Det fastställdes även att prisrelationen för oljeväxter och spannmål skulle vara 2511.

3.2.2. Animaliesektorn

Regeringen bedömde att det behövdes vissa åtgärder för att Sverige vid tidpunkten för ett EU-inträde skulle ha en stark och konkurrens- kraftig jordbruksnäring och livsmedelsindustri. För att uppnå detta krävdes enligt regeringens uppfattning (prop. 1992/93:183, bet. 1992/ 93:JoU20, rskr. 1992/93:330) en anpassning av svenska pris-, stöd- och kostnadsnivåema inom animalieproduktionen före ett inträde i EU.

Regeringen bedömde att en sänkning av referensprisnivåema eller av direktbidragen utöver det som motiverades av sänkta foderkost- nader inte borde göras med anledning av den osäkra valutakursen. En sänkt kronkurs förbättrar den relativa konkurrenskraften jämfört med EU:s medlemsländer.

Inom EU lämnas inget direktbidrag för mjölkkor. Under budget- året 1993/94 sänktes det svenska direktbidraget från 1 600 kr till 1 200 kr/mjölkko och år för att de sänkta foderkostnadema skulle fö- ras vidare till skattebetalarna och för att stimulera till en ytterligare rationalisering. Direktbidraget för mjölkkor avskaffas helt fr.o.m. budgetåret 1994/95.

Inom övrig animalieproduktion vidarefördes de sänkta foderkostna- dema genom att referensprisema sänktes. Sänkningama av referens- prisema motsvarade dock inte helt foderkostnadssänkningen. De svens- ka djurmiljöbestämmelsema anses innebära att de svenska producen- terna har begränsade möjligheter att påverka den totala produktions- kostnadsnivån. Regeringen ansåg därför att skillnader i kostnadsnivå som beror på nationella särbestämmelser motiverar en högre pris- och stödnivå.

I propositionen föreslog regeringen vidare en fördubbling av di- rektbidraget för får och lamm som en anpassning till EG:s högre di- rektbidrag. Referenspriset för nötkött samt för får och lamm föränd- rades inte den 1 juli 1993.

Vidare har stödet till export av förädlade livsmedel förstärkts. Re- geringen beslutade våren 1992 att medverka med 60 miljoner kronor i en satsning på exportfrämjande åtgärder för livsmedel. Satsningen avser fyraårsperioden 1992—1996.

Våren 1993 beslutade riksdagen (prop. 1992/93:183, bet. 1992/93: JoU20, rskr. 1992/93:330) att anslå 150 miljoner kronor för export av förädlade livsmedel i syfte att ge svenska förädlade livsmedel en möjlighet att konkurrera på exportmarknaden. Samtidigt beslutades om att det temporära exportsystemet för nöt- och griskött skulle för- längas t.o.m. den 31 december 1994 och att ytterligare 100 miljoner kronor skulle anslås för detta ändamål.

3.2.3 Regional- och miljöpolitik Det har inte genomförts någon justering av det regionalpolitiska målet i 1990 års livsmedelspolitiska beslut. Negativa effekter av avreglering- en skall enligt beslutet inte tillåtas påverka lönsamheten av jordbruket i norra Sverige. Inom miljöområdet har vissa förändringar genomförts men inte med anledning av ansökan om EU-medlemskap. Syftet har varit bl.a. att förbättra Sveriges miljöpolitik inom områdena biologisk mångfald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:10U9, rskr. 1993/94:87), ekologisk odling (prop. 1992/93:100 bil. 10, bet. 1992/931JoU13, rskr. 1992/ 93:231 och prop. 1993/94:157, bet. 1993/94ZJOU22, rskr. 1993/94: 272) och kadmiuminnehållet i handelsgödsel (prop. 1993/943, bet. 1993/94:JoU6, rskr. 1993/94:43).

3.2.4 Förväntade effekter i odlingslandskapet Ett fullföljande av 1990 års jordbrukspolitiska beslut skulle som fram- hållits ha inneburit ett sänkt produktpris som framför allt skulle ha påverkat bygder med sämre odlingsförutsättningar. Utvecklingen till en intern avreglerad marknad i Sverige fördröjdes när riksdagen beslutade om att inlösenpriser för spannmål skulle tillämpas även för budgetåren 1993/94 och 1994/95. Riksdagens beslut om att därutöver införa ett arealbidrag innebär att hotet om nedläggning och avveck- ling av jordbruket i de sämre odlingsbygdema minskade något. Den sänkta stödnivån till animalieproducenter försämrar förutsätt- ningama för dessa producenter i skogs- och mellanbygder, även om den sänkta stödnivån delvis har kompenserats med lägre foderpriser. Att regeringen införde anpassningar till EG:s lägre stödnivåer torde lindra effekterna av de framtida prissänkningar för animalieproduk- tionen som ett EU-medlemskap kan resultera i. En viss prissänkning är att förvänta, framför allt för gris- och nötkött. Utvecklingen av mjölkpriset är däremot mera ovisst. En successiv anpassning torde minska omställningssvårighetema något för jordbrukare i skogs- och mellanbygder. Hotet mot den traditionella jordbruksproduktionen kvarstår dock.

4. EG:s jordbrukspolitik

4.1. EG:s gemensamma jordbrukspolitik

Den gemensamma jordbrukspolitiken, Common Agricultural Policy (CAP), är en av grundpelama i EU-samarbetet. I Romfördragets ar- tiklar 38—43 anges den gemensamma jordbrukspolitikens mål som Ökad produktivitet, skälig levnadsstandard för producenter, marknads- stabilitet, tryggad livsmedelsförsörjning samt rimliga livsmedelspriser för konsumenter. EG:s jordbrukspolitik bygger på tre grundprinci- per, en gemensam marknad med gemensamma priser för jordbruks- varor, gemenskapspreferens, dvs. att produkter som produceras inom EU skall ha företräde framför importerade produkter samt en gemen- sam finansiering av jordbruksregleringen.

För att genomföra CAP har man huvudsakligen använt tre olika styrmedel. Ett styrmedel har varit regleringar av den interna markna- den med hjälp av kvoter och priser. Ett annat styrmedel har varit gränsskydd i form av rörliga införselavgifter och det tredje styrme- delsområdet utgörs av strukturstöd.

4.2. EG:s reform av jordbrukspolitiken år 1992

Vid uppbyggandet av CAP under andra hälften av 1960-talet var EG ett underskottsområde för de flesta jordbruksråvaror. Under slutet av 1960-talet och ett tiotal år framåt höjdes priserna betydligt och pro- duktionen ökade kraftigt. EG förvandlades gradvis till ett överskotts- område. Denna utveckling åstadkom en press nedåt på marknadspriser- na. Interventionsköpen ökade därvid kraftigt, vilket medförde att ut- gifterna för jordbrukspolitiken också ökade. Sedan slutet av 1970-ta- let har en rad åtgärder vidtagits i syfte att framför allt minska belast- ningen på budgeten, bl.a. har EG fört en restriktiv prispolitik och in- fört produktionskvoteringar.

CAP har stimulerat till kraftig effektivisering och intensitetshöj- ning, vilket har bidragit till att jordbruket på vissa områden har blivit en miljöbelastning för samhället. Natur- och kulturvärden samt en

god djurmiljö har fått stå tillbaka för att de gemensamma målen, om bl.a. en skälig levnadsstandard för producenter och för att en tryggad livsmedelsförsörjning, skulle kunna uppnås. "

Den belastning som jordbruket innebar för EG:s budget, miljö och för de handelspolitiska relationerna resulterade i att den gemensamma jordbrukspolitiken reformerades i maj 1992.

Syftet med reformen var bl.a. att få bättre balans mellan utbud och efterfrågan av jordbruksprodukter inom EU och att därmed minska överskottsproduktionen.

Det centrala elementet i reformen är att jordbruksstödet delvis om- fördelas från prisstöd till direktbidrag. Det sänkta prisstödet för spann- mål kompenseras för varje produktionsregion av ett arealstöd som är differentierat i förhållande till den genomsnittliga spannmålsavkast- ningen inom regionen. Ett villkor för att jordbrukaren skall få areal- bidrag är att minst 15 % av den bidragsberättigade odlingen trädas. För den trådade arealen lämnas en trädesersättning som är ca 25 % högre än arealbidraget för spannmål. Avsikten med det sänkta spann- målspriset i kombination med ett trädeskrav är att begränsa överskotts-

produktionen. Småproducenter är undantagna från trädeskravet. Även prisstödet för oljeväxter och proteingrödor ändrades i 1992 års reform. Arealersättning lämnas för odling av oljeväxter och pro- teingrödor. För att stödnivån skall vara oförändrad är stödet för dessa grödor högre per hektar än för spannmål. Priset motsvarar ungefär världsmarknadsprisema på oljeväxtfrö, ärter och åkerbönor. Reformen innebär en ändrad inriktning på styrmedelsvalet. Det tota- la stödet ligger kvar på ungefär samma nivå. Däremot får det produk- tionsbetingade prisstödet mindre betydelse medan arealstödet, som inte är lika produktionsanknutet, får ökad betydelse. Denna förskjut- ning från prisstöd till arealstöd väntas minska intensiteten i odlingen och därmed minska överskottet liksom gödsel- och bekämpningsmedels- användningen.

Reformen av CAP genomförs under en treårsperiod med början budgetåret 1993/94 och omfattar förutom varuområdena spannmål, proteingrödor och oljeväxter även nötkött, fårkött och tobak.

Som en följd av de lägre spannmålsprisema sänks produktionskost- nadema i animalieproduktionen. Till följd av detta har stödprisema för mjölk och nötkött sänkts något. Gränsskyddet och exportbidraget för griskött, fjäderfä och ägg är direkt beroende av stödnivån för

spannmål, eftersom denna form av animalieproduktion betraktas av EU som en förädlad form av spannmål. För dessa produkter minskar stödet automatiskt som en följd av reformen. EG:s jordbrukspolitik ger Sverige ett visst utrymme att utforma kvoter, arealbidrag och andra stöd på ett sådant sätt att det öppna odlingslandskapet och den biologiska mångfalden gynnas.

4.3. EG:s kompletterande åtgärder

EG:s jordbrukspolitiska reform innehåller också kompletterande åt- gärder i form av stöd för miljövänliga brukningsmetoder och bevaran- de av odlingslandskapet (förordning EEG 2078/92, bil. 1), stöd för skogliga åtgärder i lantbruket (förordning EEG 2080/92) och för för— månligare villkor för förtidspensionering av jordbrukare (förordning EEG 2079/92).

Generellt gäller för de kompletterande stöden att resp. land är skyl- digt att utarbeta ett program för dessa åtgärder. Omfattningen och må- let för de olika stödåtgärdema avgörs emellertid nationellt för varje medlemsland.

Syftet med stödet för skogliga åtgärder i lantbruket är att understöd- ja förändringar som skall införas i marknadsregleringen, att bidra till en permanent förbättring av skogstillgångama, att bidra till driftsfor- mer på landsbygden som är bättre miljöanpassade samt att bidra till att växthuseffekten motverkas och att koldioxid absorberas. Stödet är avsett att gynna beskogning som en alternativ användning av jordbruks- mark och som ett sätt att utveckla jordbruksföretagens skogliga aktivi— teter.

Stödprogrammet kan innehålla stöd för beskogningskosmader, ett årligt stöd under skogsanläggningens första fem år för att täcka under- hållskostnader eller ett årligt hektarstöd för att täcka inkomstförluster till följd av skogsplanteringen.

Syftet med stödet för förtidspensionering är bl.a. att garantera en inkomst för äldre jordbrukare som upphör med jordbruket, att upp- muntra övertagande jordbrukare att förbättra den ekonomiska bär- kraften i företaget.

Syftet med ersättningen för miljövänliga brukningsmetoder och för bevarande av odlingslandskapet redovisas utförligare i följande av- smtt.

4.4. EG:s miljöprogram för jordbruket

4.4.1 EG:s miljöprogram, förordning EEG 2078/92 EG har i dag vissa stöd som gynnar miljövänlig produktion. I sam- band med reformen av CAP, utvidgades dessa stödmöjligheter betyd- ligt. Est miljöprogram för jordbruket syftar till att minska jordbru- kets miljöbelastning och till att bevara odlingslandskapet. Ersättnings- systemet skall ses som ett komplement till reformen av jordbrukspoli- tiken och det skall bidra till att uppnå Gemenskapens målsättningar avseende jordbruket och miljön. Ersättningen för de miljöåtgärder som en jordbrukare vidtar skall bidra till att ge en skälig inkomst.

Miljöprogrammet är enligt förordningen avsett att gynna:

a) användningen av jordbruksmetoder som minskar jordbrukets be— lastning på omgivningen, ett förhållande som också bidrar till en mera balanserad marknad genom att produktionen minskas,

b) en från miljösynpunkt gynnsam extensifiering av växtodling samt av får- och nötkreaturshållning, vilket inkluderar omläggning av åkermark till extensiv gräsmark,

c) brukningsmetoder för jordbruksmark vilka är förenliga med be- varande och förbättring av miljön, landsbygden, landskapet, na- turresurser, marken och av den biologiska mångfalden,

d) skötsel av jordbruks- och skogsmark som har övergetts i områden

där det är nödvändigt av miljöskäl eller för att undvika de risker för brand och andra naturolyckor som har samband med avfolk-

ning av jordbruksområden,

e) åtgärder som medför att jordbruksmark av miljöskäl tas ur produk- tion en längre tid,

f) skötsel av mark som allmänheten har tillträde till och som används för fritidsaktiviteter,

g) teoretisk och praktisk utbildning för jordbrukare av jordbruksme- toder som är förenliga med behovet av miljöhänsyn och bevaran- det av landskapet.

Reformen omfattar ersättning till jordbrukare som förbinder sig att:

a) avsevärt minska användningen av handelsgödsel- och/eller bekämp- ningsmedel, behålla genomförd minskning, påbörja eller bedriva ekologisk produktion,

b) på annat sätt extensifiera växtodlingen, bibehålla extensiv produk- tion eller omställa åkermark till extensiv vall,

c) reducera antalet får och nötkreatur per foderarealenhet,

d) använda andra miljövänliga odlingsmetoder, bevara odlingsland- skapet eller bibehålla lokala utrotningshotade husdjursraser,

e) sköta jordbruks- och skogsmark som övergetts,

f) ta jordbruksmark ur produktion av miljöhänsyn under minst 20 år samt

g) sköta mark som är tillgänglig för allmänheten.

Medlemsländema kan införa ett separat program för utbildning och för praktik avseende jordbruks- och skogsbruksmetoder som är för- enliga med att skydda miljön och naturresurserna, bevarandet av landsbygden och landskapet och särskilt avseende god jordbrukar- praxis samt god praxis för ekologisk odling. Programmet skall möj- liggöra ersättning både för medverkan, planering samt genomförande av utbildning och av praktik. Kostnaden för medlemslandet får inte överstiga 2 500 een/jordbrukare.

Gemenskapen skall dessutom medfinansiera demonstrationsprojekt angående miljövänliga jordbruksmetoder och särskilt angående till- lämpningen av god praxis.

Medlemsländema är skyldiga att införa ett miljöprogram i enlighet med förordningen. Omfattningen och inriktningen av programmet är emellertid beroende av nationella behov. Medlemsländema skall ge- nomföra zonprogram över hela landet utifrån sina specifika behov. Programmet skall i princip omfatta ersättning för samtliga åtgärder som anges i punkterna a—g. Om tillräckliga skäl kan anföras, kan stöd- programmet för en zon begränsas till sådana åtgärder som överens- stämmer med den specifika karaktären på området i fråga. Det är också möjligt att för en eller flera av åtgärderna som anges i punkter— na a—g utforma ett ersättningsprogram som tillämpas över hela landet.

En jordbrukare som vidtar en miljöåtgärd i överensstämmelse med det miljöprogram som gäller för zonen i fråga skall garanteras en är- lig ersättning under minst 5 år och i vissa fall under 20 år. Det maxi- mala ersätmingsbeloppet är 150 ecu/ha för ettåriga grödor berättigade till arealstöd, 250 ecu/ha för andra ettåriga grödor och till betesmark, 100 ecu för varje djurenhet av en utrotningshotad husdjursras som föds upp samt ett engångsbelopp om 600 ecu/ha för jordbruksmark som långsiktigt tas ur produktion. Det maximala beloppet för ettåriga grödor och för bete skall höjas till 350 ecu/ha om jordbrukaren, för samma tid och för samma areal, har vidtagit en eller flera åtgärder för att extensifiera växtodlingen och samtidigt använder andra miljö- vänliga odlingsmetoder, vidtar åtgärder för att bevara odlingsland- skapet eller för att bevara utrotningshotade husdjurraser.

4.4.2 Hittillsvarande erfarenheter Miljöprogrammet infördes år 1992. Medlemsländema gavs möjlighet att komma in med förslag till nationella miljöprogram före den 31 juli 1993. EG-kommissionen har mottagit ca 200 program för bedöm- ning, men har hittills endast antagit ca 40 program. Totalt omfattar de hittills inkomna programförslagen ca 19 000 sidor skrivna på 9 olika språk. Efter översättning av Kommissionen skall varje programför- slag godkännas av en förvaltningskommitté (STAR-kommittén) och därefter fattar Kommissionen det formella beslutet. Kommissionen har valt att i första hand göra bedömningar av de horisontella pro- gramförslagen, som t.ex. Frankrikes vallstöd. Anledningen är att des— sa program kommer att ha den största effekten på jordbruksproduk- tionen och kommer dessutom att vara de mest kostsamma. Finansieringen har inledningsvis skapat vissa problem. De beräk— nade totala kostnadema för de förslag som kommit in till Kommis- sionen den 31 juli 1993 överskred budgetramama med nästan 500 %. De förslag som kommit in efter den 31 juli 1993 ligger närmare ra- marna för budgeten. För att kunna hantera den uppkomna situationen har Kommissionen förhandlat fram en medfinansieringsram för varje medlemsland. Detta förfarande saknar stöd i förordningen men är en pragmatisk lösning på problemet med begränsade budgetmedel. Be- räkningarna av kostnaderna för miljöprogrammet görs för perioden fram t.o.m. år 1997. Vid prövningen av medlemsländernas ansökning-

är görs en bedömning om programförslaget står i överensstämmelse med förordningen. Dessutom prövas beräkningsunderlaget och rim- ligheten i ersättningsnivåema.

Kommissionen har inte medgivit medfinansiering av miljöåtgärder på skogsmark annat än där skogsmarken varit av marginell omfatt- ning samt har ingått som en väsentlig del i odlingslandskapet och där t.ex. skogsinslaget bör bevaras för att behålla helheten. Det är emeller- tid möjligt att lämna ersättning för utbildning och demonstrationspro- jekt till jordbrukare med både åker— och skogsmark.

I de nyligen avslutade medlemskapsförhandlingama fastställdes ett belopp för miljöåtgärder, som resp. kandidatland kan förväntas erhål- la från EU fram t.o.m. år 1997. För Sverige uppgår detta belopp till 165 miljoner ecu. För att erhålla denna medfinansiering krävs att Sverige kompletterar med nationella medel. Storleken på den svenska delfmansieringen beror på den medfmansieringsgrad som det svenska förslaget till program medför.

Kommissionen har för avsikt att ändra ramen för medfinansiering- en av existerande program om inte anslagna medel har utnyttjats eller om de beräknade kostnadema inte har realiserats. Någon utvärdering av tillämpningen av miljöstödet har ännu inte varit möjlig. För år 1994 skall en utvärdering och uppföljning göras av medlemsländernas miljöprogram. Före utbetalning av stödet kontrollerar Kommissionen att kravet om medfinansiering överensstämmer med tidigare redovis- ning av programmet.

Kommissionens bestämmelser för att ge statsstöd för miljörelatera- de åtgärder inom jordbruket är något annorlunda än villkoren i för- ordning EEG 2078/92, men åtgärder som är accepterade under miljö- förordningen är även stödberättigade för nationellt stöd.

4.4.3. Handlingsfrihet Den hittillsvarande tillämpningen av förordningen har visat att möj- ligheterna att lämna ersättning för olika åtgärder är relativt omfattan- de. Några länder har infört ett direkt stöd till jordbrukare för fortsatt drift med nuvarande produktionsmetoder. Ett exempel på detta är det franska vallstödet som lämnas till jordbrukare med motiveringen att detta motverkar att vallodlingen övergår till den, för miljön, sämre

sparmmålsodlingen. I Nederländerna lämnas ersättning för utbildning av jordbrukare för att förbättra kunskaperna om miljön.

Kommissionen anser sig inte kunna lämna bidrag för förändringar av produktionsmetoder som inte uppfyller kraven i marknadsordning- ama. Med detta motiv har man nekat Nederländerna medfinansiering av ersättning för ett program riktat till nötköttsproducenter som höll mer än 6 djurenheter/ha och som skulle minska djurtätheten till 3 djur- enheter/ha. Denna minskning är enligt Kommissionen inte tillräcklig eftersom marknadsordningama endast ger extensifieringsbidrag om djurtätheten inte överstiger 2 djurenheter/ha.

Kommissionen har vidare avrått Irland att lämna ersättning för tra- ditionsenlig målning av ytterdörrar på jordbruksfastigheter. Motivet för detta är att Irland med sitt programförslag har överskridit den an- givna budgeten. Irland har därför valt att finansiera ersättningen för målade dörrar med ett nationellt stöd.

I förordningen anges inga krav på proportionalitet mellan kostnad/ inkomstbortfall och ersättning. I förordning EEG 2078/92, artikel 5.1 (b) finns en hänvisning till att medlemslandet skall bestämma stödets storlek på basis av vad mottagaren åtagit sig och på förlorad inkomst samt behovet av att tillhandahålla ett incitament.

4.5. Sveriges möjligheter att påverka EG:s jordbruks- och miljöpolitik

Miljöpolitiken inom EU-ländema består dels av ländernas nationella politik, dels av de beslut som fattas inom Gemenskapen. Miljöpoli- tiken varierar starkt mellan de enskilda länderna.

Inriktningen av EU:s miljöpolitik anges främst i miljöhandlingspro- grammen. Den juridiska basen finns i Romfördraget från år 1957. Un- der de första decennierna innehöll Romfördraget inte några särskilda artiklar om miljöskydd. I samband med EG-toppmötet år 1972 togs beslut om att utveckla en gemensam miljöpolitik. Det första miljöhand- lingsprogrammet fastställdes år 1973. Det var emellertid först med det tredje miljöhandlingsprogrammet från år 1983 som en mer hel- täckande miljöstrategi presenterades. Det förebyggande miljöarbetet framhölls samtidigt som man framhöll vikten av att varje samhälls- sektor skulle ta sitt miljöansvar.

I samband med att enhetsakten tillkom år 1987 förändrades besluts— gången. Enhällighet krävs inte längre vid beslut om miljökrav på pro- dukter.

Maastrichtfördraget ger formella förutsättningar att stärka EU:s miljöpolitik. Hänsyn till miljön är en del av EU:s grundläggande mål och flera miljöbeslut än tidigare kommer att kunna fattas med kvali- ficerad majoritet.

EG:s femte miljöhandlingsprogram (T owards Sustainability) antogs år 1993. I programmet slås fast att medlemsländerna skall verka för en långsiktigt hållbar utveckling. Dokumentet är emellertid inte juri- diskt bindande utan bör ses som strategisk avsiktsförklaring. Program- met syftar till att förebygga miljöproblemen och bygger på att miljö- hänsynen integreras i alla samhällssektorer.

Jordbruket i många av de länder som i dag ingår i EU är inte sär- skilt miljöanpassat. Det finns emellertid tecken på att den framtida jordbrukspolitiken kommer att förbättras från miljösynpunkt. Omfatt- ningen och hastigheten i denna process är emellertid svårare att bedö- ma. Jordbrukama i några medlemsländer är mycket välorganiserade och är en betydande politisk maktfaktor. 1992 års reform av den ge- mensamma jordbrukspolitiken innebar att man, som framhållits tidiga- re, tog ett viktigt steg mot lägre intensitet i jordbruket. En ökad med- vetenhet bland jordbrukare i kombination med ett växande tryck från konsumenterna kan dock underlätta en ytterligare miljöanpassning av det europeiska jordbruket.

Eftersom det finns relativt stora skillnader i synsättet på jordbruket i Europa kan ytterligare förändring av jordbrukspolitiken komma att ta tid. De enskilda medlemsländerna har dock ganska stor frihet att själva utforma de kompletterande stödordningama inom den ram som den gemensamma jordbrukspolitiken anger.

Sverige kan vid ett medlemskap förväntas få inflytande på hur den gemensamma jordbrukspolitiken i framtiden kan utvecklas för att bli mera marknadsorienterad och miljöanpassad. Sverige visade med 1990 års beslut på möjligheten och på effekterna av en längre gående mark- nadsanpassning och på de behov av miljöåtgärder som följde av re- formen.

”WW" få" &mem www.fbm _ __ ' wmwumwmwmmrmpmm matig ' ""'-l. ?"."? l',- "' nät,. lira hui'nml .r'-rr lei-åtar)". ras-riterna?

.|'i.. | R',

' ,,,atllfl Maritha lm. all,,jewawnöl umrmamu tegel-ti Weibull-frn; . =- " Wilja, ,,nlréggrjpmmmrrmmraa men mwwmme» mmm;

spi _a .lar' lamm. www.rmwm mmm- www 5195 Siw! .,r, ,- .,. ..”. ' MW,/w,, -.r..." P . ..lr 'll' r.! lrr ir ..,!.|rl..ul'. Hmmm! allmänn! trimestern remmar—wwwmtm % Mia-”115 ! 's- ng—m,m=immnafmjuekmrmw mmm m Wmawumwemmm reriltårl mangan ne " www.—fearwnm m rwimmmlmttm , "jämnar... IWÖWW m.m ' ',,ljr, all.., .,.fl ,rju. ut" '.J Wrwwsrmmgmmm

nr” mg, .

rim. mmm—rrwmkmwmmt För

...- .. ,,,...lgåå ,, äg m.mrm arom”! rea .temqwnönlm rim "Li.- WWWW dammat Waldemar—MM ':' -" _ qummwmemwwamam

.",iz'ä ' 'i=' ,man WWE nummer-.ru '" awh— MW www. Mmm—Mmm . 'Wr... . . em MWWMWWGUW _tr' allstå-wav _ mma—a,. mum mer mm 33”! tahiti. m 391 .» 030,1"'Mebrt&äv tm bam mbanidrmzl' : maximerat bruld maneter:

Mmmm memmmw . l,. . "" ..l" .' _ 191an article.—göms tab

l'—,l

, _ %: ..Ir' ! ' . ; ,. . , ,. ”- HÖ" gdl .l.' ,| f,!” '&', Gaara-r— im in;—huka .nLla.r,-r1j,,?rw.rn.,' |” | ' "'. &%%' (ff ME,. i "i'ltrtl .JV rrlr. ""-"M .it/Mim

5. Behov av olika insatser för att uppnå de svenska miljömålen för jordbruket

5.1. Förhandlingsresultatet i medlemskaps- förhandlingarna

EU och de fyra kandidatländerna Sverige, Finland, Norge och Öster- rike avslutade jordbruksförhandlingama den 1 mars 1994. Sverige hade ca 120 förhandlingspositioner på jordbruksområdet varav ett flertal positioner rörde veterinära frågor och växtskyddsfrågor.

5.1.1. Vegetabiliesektom

Sverige får vid ett medlemskap i EU en basareal på 1,8 miljoner ha baserat på den genomsnittliga odlingen av spannmål, oljeväxter och proteingrödor åren 1989—1991. Storleken på arealbidraget beräknas på grundval av den genomsnittliga produktionen åren 1986—1990 i enlighet med befintliga EG-regler. Arealbidraget syftar till att kom- pensera EU:s medlemsländer för det inkomstbortfall som uppkommer vid ett sänkt prisstöd. Exportörer av spannmål kan få återföring av medel, s.k. exportrestitution, vid export till tredje land. Spannmåls- slagen vete, kom och råg är garanterade ett lägsta pris, vilket där- emot inte gäller för havre.

Sverige kommer vid ett medlemskap att införa EG:s trädespro- gram. Det blir då möjligt för svenska jordbrukare att fram till den 1 januari 1997 överföra mark, inom ramen för omställningsprogram- met, till EG:s trädesprogram. Under samma period kommer extensivt bete på träda att vara bidragsberättigat, vilket innebär ett undantag från EG:s regler. En jordbrukares trådade areal får normalt inte över- stiga den stödberättigade arealen spannmål, oljeväxter och protein- grödor.

Sverige har inte förhandlat fram några speciella villkor för olje- växtodlingen utan följer de regler som beslutades i samband med den s.k. Blair-House överenskommelsen mellan EG och USA i anslutning till GATT-förhandlingama. Det innebär att odlingsarealen begränsas

till den genomsnittliga svenska oljeväxtodlingen under de tre år som föregår ett eventuth medlemskap.

Sverige får vid ett EU-medlemskap en total produktionskvot för socker av ca 370 000 ton, varav A-kvoten är 336 364 ton och B-kvot— en blir 10 % av A-kvoten. Detta motsvarar produktionen under år 1992. A-kvoten motsvarar i regel den inhemska konsumtionen och priset för sockerbetor med denna kvot är högre än priset för B-kvot- en. De flesta medlemsländerna har tilldelats en B-kvot för att kunna utjämna årliga produktionsvariationer och därmed ha en produktion som motsvarar inhemsk konsumtion.

5.1.2. Animaliesektorn

För att minska överskottet av mjölk inom EG infördes år 1984 ett sy- stem med produktionskvoter för mjölk. Varje land tilldelades en pro— duktionskvot som i princip motsvarade invägningen av mjölk under år 1981 plus ett tillägg med 1 %. För vissa av medlemsländerna samt för nytillkomna medlemsländer har kvoten fastställts på annat sätt. För att förhindra produktion utöver den angivna kvoten tillämpas ett system med straffavgifter. Genom att gradvis minska kvoten har EG, från införandet av kvotsystemet, sänkt produktionen med ca 10 %. Sverige har tilldelats en mjölkkvot om 3,3 miljoner kg vid 4,33 % fetthalt. Detta motsvarar i stort sett 1993 års produktion av mjölk.

EU har accepterat att Sverige under tre år bibehåller nuvarande regler för fetthalten i konsumtionsmjölk under förutsättning att svensk mjölk, som inte uppfyller EG:s regler, inte exporteras till öv- riga medlemsländer. Under denna treårsperiod skall EU se över det aktuella regelverket. EU har inte accepterat de svenska kraven att ut- öka listan av mejeriprodukter som får bidrag vid försäljning till sko- lor. Möjligheten att namnskydda filmjölk har dock accepterats.

Inom EU tillämpas ett bidragssystem för nötköttsproduktion, am— och dikor samt för tackor. För att begränsa stödens omfattning och undvika ytterligare produktionsöverskott har antalet bidragsberätti- gade djur begränsats. Sverige tilldelas vid medlemskap en kvot på 250 000 bidragsberättigade handjur, 155 000 am- och dikor samt 180 000 tackor, vilket ungefär motsvarar 1993 års svenska animalie- produktion.

5.1.3. Regionalpolitik Norrland

Förhandlingsresultatet innebär att större delen, dvs. stödområ— dena 1—3, av det norra stödområdet får status som bergsjordbruks- område. Resterande del av stödområdet blir klassificerat som mindre gynnat område, s.k. LFA-område (Less Favoured Area). Detta möj- liggör stödgivning som delfinansieras av EG. För att täcka det återstående stödbehovet inom mjölk- och köttproduktionen samt att stödja de produktionsgrenar som inte omfattas av stöd till mindre gynnade områden, s.k. LFA-stöd får Sverige möjlighet att lämna ett nationellt stöd till nordligt jordbruk som omfattar stödområdena 1-3. EG:s särskilda miljöprogram skall i enlighet med förhandlings- resultatet kunna användas för att lösa specifika problem för jord- bruket i norra Sverige. Stödet medfinansieras med 75 % av EG i mål l-regioner och i övrigt med 50 %. De s.k. mål l-regionema avser Gemenskapens svagaste produktionsområden. Vid medlemskapsför- handlingama fick inte Sverige något område klassificerat som mål 1— område. Däremot infördes för Norge, Sverige och Finland ett nytt målområde, s.k. mål 6—regioner där medfinansieringen är 75 %. Pristillägget i sin nuvarande form måste enligt förhandlingsresul— tatet avskaffas, men stödet torde fortfarande kunna vara produktions- anknutet för att förhindra att produktionen i området minskar.

Mindre gynnade områden i södra och mellersta Sverige De samtal som Sverige har haft med representanter för EG-kommis- sionen visar att en flexibel tolkning av de befintliga kriterierna med- för att skogsbygderna och större delen av mellanbygdema i södra och mellersta Sverige, kommer att kunna definieras som LPA-områden och därmed vara berättigade till LFA-stöd. Stödet kommer sannolikt också att omfatta stora delar av Öland och hela Gotland. Den exakta avgränsningen är ännu inte gjord och beslut i frågan kan fattas av EG-kommissionen först efter ett svenskt EU-inträde.

5.1.4. Skydd mot salmonella och djursjukdomar Sverige har fått igenom sitt krav att livsmedel, levande djur och foder som förs in i landet skall vara fria från salmonella. Under en 2-årig

övergångsperiod får Sverige, när det gäller nötkreatur, behålla sitt im- portstopp för embryon från Storbritannien med anledning av BSE (Bovine Spongiforrn Encephalopati) och under en övergångstid på 3 år behålla reglerna om att levande svin som kommer in i landet skall vara fria från klassisk svinpest.

5 .2 Erfarenheter av hittillsvarande styrmedel inom några viktiga områden 5.2.1 Livsmedelspolitikens miljöeffekter

Regeringen uppdrog år 1990 åt Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Riksantikvarieämbetet att följa och utvärdera miljöeffekterna av den nya livsmedelspolitiken. En årlig redovisning har gjorts av effek— ter i odlingslandskapet och i miljöskyddshänseende samt erfarenheter av olika styrmedel bl.a. landskapsvårdsersätmingen och avtal om er- sättning för naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet (NOLA).

Erfarenheterna beträffande effekterna i odlingslandskapet visar att betesmarkerna finns kvar och antalet nötkreatur och får har ökat se- dan år 1991, medan uppgifter om hävdens tillstånd saknas. Ytterligare analyser av effekterna på natur- och kulturrniljövärdena i odlingsland- skapet kommer att göras i vissa områden, som ett komplement till lant- bruksstatistiken. En byggnadsinventering har genomförts som bl.a. skall ingå i ett underlag för bebyggelseanalyser för att belysa effekter på kulturrniljövärdena i odlingslandskapet.

På miljöskyddsområdet har utvecklingen visat på en minskad an- vändning av handelsgödsel och bekämpningsmedel i jordbruket fram till år 1992. Ett program för miljöövervakning är under uppbyggnad, vilket kommer att resultera i data om bl.a. vattenkvalitet och om effek- ter av olika driftsformer i jordbruket under andra hälften av 1990- talet. Beträffande landskapsvårdsersättningen och NOLA redovisas ca 15 000 avtal som omfattar drygt 300 000 ha. Avtalen omfattar 60 % av de, enligt Naturvårdsverkets ängs- och hagmarksinventering, värde- fulla ängsmarkema och 40 % av de värdefulla naturbetesmarkema. Verksamheten uppfattas positivt av jordbrukarna, vilka känner moti- vation att förbättra hävden av betesmarkerna.

5.2.2 Växtnäringsläckage De nuvarande åtgärderna mot växtnäringsläckage berör huvudsakli- gen stallgödsel. Problem med växtnäringsläckage uppkommer främst i södra Sverige i djurtäta områden eller i områden med lätta jordar. Handelsgödselns exakta växmäringsinnehåll och mera precisa sprid- ningsmöjligheter gör att miljövinstema av en förändrad handelsgödsel- användning inte är lika stora som för stallgödsehi. På längre sikt inne- bär dock en minskad handelsgödselanvändning att mindre växtnäring finns i omlopp i jordbruksmarken och att riskerna för växtnärings- läckage följaktligen minskar.

Flertalet åtgärder inom programmet har redan vidtagits, som t.ex krav på viss andel höst- och vinterbevuxen mark, stöd till odling av fånggröda, restriktioner för spridning av stallgödsel och andra orga- niska gödselmedel under vintern samt enskild växtnäringsrådgivning. Dessa åtgärder har hittills medfört en minskning av kväveläckaget. Regler om arealanpassad djurtäthet och om krav på lagringskapacitet för stallgödsel träder i kraft år 1995, då djurägama under 6 år kunnat anpassa sig till de nya reglerna. Dessa åtgärder förväntas få betydande effekter på kväveutlakningen då de genomförts helt. Effekter av för- bättrad maskinutrustning samt försöks- och utvecklingsverksamhet får sannolikt effekter på längre sikt.

Målet att halvera kväveläckaget från jordbruksmarken bedöms kun- na uppnås när samtliga åtgärder inom programmet har genomförts.

Miljöavgift på kväve i handelsgödsel tas ut med 0,60 kr/kg kväve. Jordbruksverket gjorde år 1992 en utvärdering av miljöavgiftens ef- fektivitet. I utvärderingen framhålls dels att de åtgärder som genom- förs för att minska växtnäringsläckaget leder till att miljömålen nås, dels att miljöavgiftema endast i ringa utsträckning har minskat han- delsgödselanvändningen. Miljöavgiftema på kväve och fosfor i han- delsgödsel bör därför enligt Jordbruksverket kunna avvecklas. Natur- vårdsverket har däremot uppfattningen att utveckligen bör styras i riktning mot ytterligare reducering av användning av handelsgödsel- kväve och att miljöavgiftema bör ligga kvar på en nivå som motsva- ras av den relation som gällde år 1992 mellan kvävepris och spann- målspris.

5.2.3. Bekämpningsmedel

Erfarenheterna av programmet är att de åtgärder som är direkt avsed- da att minska hälso- och miljöriskema, såsom övergång till medel med mindre risker, utbildning, föreskrifter m.m. har medfört en säk- rare användning. Det är dock svårt att kvantifiera denna riskminsk- ning och hittillsvarande utvärderingar har i huvudsak inriktats på att beskriva de vidtagna åtgärderna.

Under perioden 1987—1990 har förbud eller restriktioner införts i ett stort antal fall för bekämpningsmedel med oacceptabla egenskaper. De medel som dragits in motsvarar ca 8 % av användningen i jord- bruk, skogsbruk och i trädgårdsodling under perioden 1981—1985.

Användningen av bekämpningsmedel, beräknad i försåld mängd, har minskat med 65 % jämfört med nivån under perioden 1981—1985. Denna minskning har till övervägande del skett i ogräsbekämpningen och främst genom övergång till lägre doser. Detta har möjliggjorts ge- nom bättre spridningsteknik samt ökad och bättre rådgivning. Vidare har den utvidgade prognos- och vamingsverksamheten medfört en bättre behovsanpassning av användningen av svamp- och insektrnedel under de senaste åren. Bättre preparat för bekämpning av potatisblad— mögel har konunit fram under senare år. Detta har medfört en betyd- ligt mindre användning av bekämpningsmedel, räknat i aktiv substans, än under tidigare år.

Intresset för s.k. integrerad produktion (IP) har ökat internatio- nellt. Detta innebär att man genom att bättre utnyttja sortrnaterial, od- lingsteknik m.m. kan minimera användningen av bekämpningsmedel. Syftet med integrerad produktion är i huvudsak detsamma som syftet med programmet för att minska riskerna med användning av bekämp- ningsmedel. Integrerad produktion skulle därmed kunna utgöra ett värdefullt verktyg i framtiden.

I det fortsatta arbetet med programmet bedöms vissa delar få ökad betydelse: mer långtgående avvecklingsplaner för olämpliga kemika- lier, översyn av spridningsföreskrifter och praktiska förutsättningar för tillsynsverksamheten, utveckling av system för uppföljning av be- kämpningsmedelsrester i vatten, ökad funktionstestverksamhet, ökade insatser på potatisområdet och förbättrad rådgivning m.m.

En miljöavgift på bekämpningsmedel tas för närvarande ut med 8 kr/kg aktiv substans. Tidigare togs även en prisregleringsavgift ut, vilken varierade mellan 29 kr/dos och 46 kr/dos, men denna avgift

har nu avvecklats. Miljöavgiften på bekämpningsmedel har utvärde- rats och slutsatsen är att den sannolikt haft viss dämpande effekt på användningen. I samband med utvärderingen lämnades förslag om att miljöavgiften skulle omvandlas till avgift per dos i stället för avgift per kilo aktiv substans, vilket skulle ge konkurrensneutralitet mellan medel som kan användas inom samma område så länge som de är lika farliga. Förslaget innebär vidare att en riskanalys skall utföras år 1995 av de medel som då är i användning. Om slutsatsen av analysen blir att utvecklingen bör styras mot bekämpningsmedel med mindre risker bör enligt förslaget ett riskdifferentierat avgiftssystem införas.

5.3. Förväntad skillnad mellan miljömål och miljö- tillstånd i olika delar av landet efter ett medlemskap

5.3.1 Förväntad skillnad i miljötillstånd efter ett medlemskap Miljöeffektema på jordbruksområdet av ett EU-medlemskap beror bl.a. på de regler som gäller vid ett medlemskap och resultatet av medlemskapsförhandlingama. Stödutforrnningen för Norrland och mindre gynnade LFA-områden, regionaliseringen av produktions- kvoter och arealersättning liksom valutautvecklingen hör till de fak— torer som också påverkar miljöeffekterna. Medlemskap i EU medför att betydligt större areal åkermark blir kvar i produktionen än om 1990—års beslut fullföljs. Orsaken är att lönsamheten för den arealkrävande produktionen i Sverige ökar med EG:s prisnivåer och direktbidrag för mark. Den areal som medräknas i arealbidragssystemet kommer att användas till spannmål, oljeväxter eller träda. Trädan skall vara bevuxen och skall uppfylla nationella miljökrav. Mark som inte blir bidragsberättigad kommer endast i un- dantagsfall att användas till spannmålsproduktion. Att större areal åkermark blir kvar i produktionen, om Sverige går med i EU, är i de flesta fall positivt när det gäller målet att bevara bio- logisk mångfald, ett öppet landskap och natur- och kulturvärden i od- lingslandskapet. Medlemskap i EU skulle kunna påverka produktionen i Norrland samt skogs- och mellanbygdema i södra Sverige, eftersom dessa områden är mest beroende av animalieproduktion och minst gyn- nade av en höjd stödnivå för produktion av spannmål.

I Norrland torde emellertid huvuddelen av åkerarealen användas för jordbruksproduktion under förutsättning att Norrlandsstödet be- varas på nuvarande nivå. Förhandlingsresultatet innebär att jordbru- ket i Norrland och därmed det öppna landskapet kan bevaras bl.a. med hjälp av EG:s miljöprogram (förordning EEG 2078/92).

Stora delar av jordbruket i södra Sveriges skogs- och mellanbygder har likartade förutsättningar för jordbruksproduktion som stödområ- de 4 i norra Sverige. Om Sverige väljer att endast tillämpa EG:s mark- nadsordningar i detta område hotas jordbruket på grund av den sänkta lönsamheten inom animalieproduktionen.

Vid ett EU-medlemskap kommer Sverige att införa kvoteringar på djurinnehav. Jordbrukare som har kostnadsnackdelar som ett resultat av en splittrad gårdsstruktur eller sämre förutsättningar att rationali- sera produktionen på grund av det geografiska områdets karaktär kommer att finna det lönsamt, om systemet tillåter, att sälja sin kvot till producenter med bättre förutsättningar för en effektiv produktion, t.ex. i slättbygd. Om lönsamheten för mjölkproduktionen sjunker finns därför risk för att jordbrukare i södra Sveriges skogs- och mel- lanbygder kommer att vara de första som avvecklar verksamheten. Detta får negativa konsekvenser för ett öppet och varierat landskap i detta område. Denna utveckling skulle kunna motverkas genom att er- sättning lämnas för sådana kollektiva nyttigheter som samhället efter- frågar.

Medlemskap i EU medför att betydligt större areal jordbruksmark blir kvar i produktionen än om Sverige står utanför och fullföljer den interna avregleringen. Detta innebär att användningen av kemiska be- kämpningsmedel och av handelsgödselrnedel blir större vid ett EU- medlemskap än vid ett utanförskap under förutsättning att intensiteten (kg/ha) i användningen är oförändrad. lntensiteten beror på förhållan- det mellan priset på jordbruksprodukten och priset på insatsmedel. Utredningen har inte försökt bedöma hur detta prisförhållande kom- mer att utvecklas.

5.3.2 Förväntad skillnad mellan miljötillstånd och miljömål Det svenska jordbrukets miljötillstånd kommer vid ett EU-medlem- skap att försämras något vad gäller växtnäringsläckage och bekämp-

ningsmedel. Detta innebär att utvecklingen går åt fel håll i förhållande till det av riksdagen fastställda målet. Därför bör åtgärder för att minska växtnäringsläckaget och användningen av bekämpningsmedel förstärkas. För detta ändamål bör bl.a. information och utbildning kunna användas.

Marknadsordningama inom EG:s jordbrukspolitik är inte tillräck- liga för att Sveriges mål för biologisk mångfald och för öppet land- skap skall kunna nås. Däremot ger EG:s kompletterande miljöersätt- ningsprogram förutsättningar för att åstadkomma detta.

*: . . . rm m eld-' .1.1.. mm ['qu 9.1. ..1 7.15... .. ...har-mm- förordning. EL. WWW

&!

mdmr-M- . _. .. . 1 nu.; ;. »ij!" rr- nr:.mh: nm tunn m-imätrmrluumn.

Vin' . .; ELT- am:.jkimuap kmr Smu- .r- intim LWnidi'mfllt vi :ljtrritrhrlnw. immuna... w EWR-'mr mr- m rr ...en _ liv en mi.-mu! gå; ringt.-um ..llu namn. [an..-.:truwmw ut! mai-mh"- rmu predation-n på gum av nu mail:-ka mellan:! unkna; kmr en firma ML lamm, um nystan-1. mum. i.u 1513; Nu krm ut! WIDE'GYNN med tri-:m- Muammar u+1 en m.m. mmm...... Ler ] i.:ltn'wjrgu, Orti llinmmhrmr it.-t rivjärn.—produktionen sinom tim male. då. ts.-r 3.1. kummin—= | M 511:Hgd1=. uttags— och niel- llmm ...m— kummcr ut." ut: är: tom» tm. :w- rkär vert W&W Unn. rtr repr-.:: Lt.... hum-n ftir ett öppet nuit -_ ..J'kr'u 1.1an Mp . :ir-tia wilde-_ Pant... uwc.k_*.ngi.l1rlle.hamw nrmwrxa- genom att er- r:.lLvrr-mjrI [*.—1.131 kf- p'idu'u kn'rllti'm-u ”Närvärme-| II.-.".MJIIJ'M .:ftl— "

Mw- mama.-... & 1111 matti? att hamdliqr mm: sin! "ruuit-u IL.!nmrk

burlt'..ri1.r.uulu:immm 1513th står mahr rr wh' 1.1![131'51 nit.-n

.. mmm mingla-ringen Dahl |...th 1111 si...-mina....» ar lan-friår; l....- htmpninga'rrrrm ”'n i? Li-uktig-E-chLue-tlcl blir mim» vid en "LU. Munka .. n'e1 u uma—mm laula ruuit-mhz? i.u imam.-tm . [lng/ha.] 1 and..— ning-un ru mr.—hm [tama-.a... lir—rm pa mm..... '

du ...nu ww drämma-ku... ....1 pm.... på tom: ...att. Umeå:-bryn nu i..... mamma.-..... i.... ...-.....1. P.....1msirn..d. i....u- "

mattema». ' _. | 1 * _. - em.-d mau nu.... minimum.... ..... &_ ”lil mr.. ' _ . Det. Wash 1:31me nu] .Mac! humor.-' vad en El!-mc.! Marr T'hilrmu giller mir-animalMe eeh bel. I- "I- n' " ' : ' :..»I'rf'! f .. "_.- —_:.1 . : -' '1 "

6. Hur skall behoven tillgodoses — principer

6.1. Allmänna utgångspunkter

De miljöpolitiska målen är tillsammans med gällande regelverk ut- gångspunkter för det konkreta åtgärdsarbetet inom jordbrukssektorn. Målen skall ge berörda intressenter (myndigheter, jordbrukare, när- ingsliv) en bild av vad som från samhällets synpunkt är viktigt att strä- va mot. Statsmaktemas övergripande mål utgör också en grund för fördelningen av resurser och uppdelning i olika delmål.

När det gäller miljön leder under vissa förutsättningar marknaden inte automatiskt till att miljömålen uppnås. Här skall två problemom- råden beröras. Det ena gäller s.k. externa effekter, som t.ex. kan inne- bära att en persons produktion har negativa effekter på en annan per- sons produktion eller konsumtion, utan att detta reflekteras i mark- nadsprisema. Det andra gäller kollektiva varor eller nyttigheter som utmärks av att en persons konsumtion av nyttigheten inte minskar kon- sumtionsmöjlighetema för en annan person.

Jordbruksproduktion är förenad med både negativa externa effek- ter och positiva kollektiva nyttigheter. Ammoniakavgång, kväveläck- age av gödsel och risker vid bekämpningsmedelanvändning är exem- pel på negativa externa effekter, som kan försämra vår mark, vårt vatten och våra livsmedel. Ett rikt och varierat odlingslandskap med sina natur-, kultur- och estetiska värden är exempel på kollektiva nyt- tigheter som jordbruket producerar.

Om marknadens sätt att fungera inte ändras i dessa två fall förelig- ger stor risk för att samhället använder sina resurser felaktigt. Om marknaden inte signalerar att vattenkvaliteten är en knapp resurs får avsaluprodukten ett för lågt pris jämfört med ett samhällsekonomiskt korrekt pris. Detta gäller t.ex. vid jordbruksproduktion som leder till växtnäringsläckage.

När det gäller kollektiva nyttigheter tjänar var och en på att vara fripassagerare, dvs. man hoppas komma i åtnjutande av en nyttighet utan att betala för den. Detta leder till en lägre produktion och kon- sumtion av kollektiva nyttigheter, t.ex. varierat och rikt landskap, än

vad som efterfrågas med hänsyn till värderingar, betalningsförrnåga, tillgänglig teknik och till resurstillgång. Principith finns det två olika sätt för att_ hjälpa marknaden att ta hänsyn till externa effekter och kollektiva nyttigheter och därmed att producera de varor och tjänster som är önskvärda från samhällets syn— punkt. Av samhället uppsatta mål kan nås med regleringar, ekonomis- ka styrmedel eller med en kombination av regleringar och ekonomis- ka styrmedel. På miljöpolitikens område har i huvudsak kvantitativa regleringar använts.

I takt med att miljösituationen förändras och ambitionerna i miljö- politiken ökar växer behovet av att utforma och att pröva nya styr- medel. Ekonomiska styrmedel som avgifter, subventioner och lån kan användas för att påverka jordbrukets miljöeffekter. Principiellt ver- kar dessa ekonomiska styrmedel så att de påverkar relativpriserna för olika produktionsfaktorer. Genom att priserna förändras kan såväl konsumtion som produktion påverkas.

Från effektivitetssynpunkt, dvs. med hänsyn till måluppfyllelsen, saknar fördelningen av miljövårdskostnaden betydelse i de fall tving— ande bestämmelser säkerställer de miljöpolitiska målen (t.ex. absoluta förbud mot någon verksamhet).

Med hänsyn till måluppfyllelsen kan under vissa förutsättningar samma resultat nås antingen genom att avgiftsbelägga eller att subven- tionera en verksamhet. Det främsta argumentet mot att subventionera verksamheten är att det strider mot principen att förorenaren betalar (Polluter-Pay-Principle). Subventioner kan emellertid med fördel väl- jas då en annan kostnadsfördelning eftersträvas än den som uppkom- mer då förorenaren svarar för kostnadema. Det synes således inte fin- nas särskilda motiv för att använda subventioner som styrmedel i and- ra fall än då det är önskvärt att stödja dem som driver miljöstörande verksamhet (av t.ex. internationella konkurrensskäl eller av sysselsätt- ningsskäl) eller att stödja dem som använder verksamhetens produk- tion.

När det gäller produktion av kollektiva nyttigheter blir det en fråga om att i första hand genom lämplig ekonomisk ersättning skapa incita- ment för jordbrukaren att producera en från samhällets synpunkt önsk- värd volym av dessa värden.

Genom att miljöfrågorna förs in i en i övrigt given jordbrukspoli- tik blir resultatet av utredningens arbete med nödvändighet en subopti-

mering. Sannolikt är det så att de önskade miljöeffekterna kunde ha nåtts till en lägre budget- och resursmässig kostnad om miljöfrågorna tagits in i en total optimering av jordbrukspolitiken, där ekonomiska mål och miljömål behandlas samtidigt och likvärdigt.

6.2. EG:s miljöersättning

Enligt EG:s förordning 2078/92 om miljövänliga jordbruksmetoder och om bevarandet av landskapet gäller att Sverige är skyldigt att erbjuda det till sina jordbrukare.

I förordningen och tillämpningsföreskriftema anges kriterier för hur det ekonomiska ersättningssystemet skall tillämpas

Zonprogram för miljöersättning skall upprättas för områden av homogen karaktär i fråga om miljö och om natur (Art 3.1—3.2).

Ersättning lämnas på basis av ett femårigt frivilligt åtagande (Art 3.3).

Åtagandet skall ge en positiv effekt på miljön och på landsbygden (Art 2.1).

Ersättningen skall baseras på det inkomstbortfall som åtagandet or- sakar samt behovet av att ge incitament för att få åtgärden utförd (Art 5.1b).

En årlig ersättning lämnas per hektar eller per djurenhet (Art 4).

Maxirnibelopp och differentiering med hänsyn till företagens stor- lek är tillåtet om det krävs för att ge incitament (Art 5.3).

I förordningen anges maximinivåer för ersättningen. Normalt uppgår EG:s medfinansiering till 50 %. De nationella programmen får dock innehålla högre ersättningsnivåer. Överskjutande belopp får i sådana fall finansieras nationellt under förutsättning att det godkänts av EG- kommissionen.

6.3. Ekonomisk modell för utformningen av miljöersättning enligt EG:s förordning 2078/92

I den teoretiska diskussionen av miljöpolitiska styrmedel är utgångs- punkten ofta att både de marginella kostnaderna och de marginella intäkterna av en viss miljöpåverkan eller en viss miljöåtgärd är kända. När så är fallet kan den optimala miljökvaliteten fastställas och lämp- ligt styrmedel väljas.

Utredningen har för enkelhetens skull definierat positiva miljöeffek- ter av jordbruk som kollektiva nyttigheter. På liknande sätt kan min- skade negativa miljöeffekter betraktas som kollektiva nyttigheter. För dessa kollektiva nyttigheter finns inte tillräcklig privat efterfrågan för att få de mängder som det är samhällsekonomiskt lönsamt att produ- cera. Staten kan korrigera detta genom att ställa upp med betalnings- vilja (budgetmedel) och efterfråga nyttighetema (figur 6.1).

Fig. 6.1 Utbud och efterfrågan på miljöåtaganden, optimal volym och optimal ersättning

Kr per enhet A Utbud på åtaganden

Efterfrågan på åtaganden

> Antal enheter

Miljöersättrringssystemet skulle kunna betraktas som ett fördelnings— politiskt instrument, där man ställer krav på att mottagaren vidtar vissa åtgärder för att erhålla ett bidrag.

Utredningen har emellertid valt att betrakta miljöprogrammet som ett program där det offentliga köper vissa prestationer, kollektiva nyt- tigheter. Tjänsterna, som produceras i förening med traditionella jord- bruksprodukter, saknar emellertid en marknad. För att det skall bli lönsamt att välja vissa produktionsprocesser (t.ex. mindre gödsel eller mindre bekämpningsmedel) eller att producera vissa icke marknads-

prissatta produkter (t.ex. natur- och kulturvärden) betalar det offent- liga en ersättning för dessa produkter.

Optirnala ersättningsregler för kollektiva nyttigheter bygger på att efterfrågekurvan resp. utbudskurvan är kända. Även om ett miljöpoli- tiskt mål satts upp och man har valt ett styrmedel som gör att målet kan nås till lägsta kostnad är det av utomordentlig vikt att målet i sig

är ett resultat av en ekonomisk analys i enlighet med figur 6.1. I den meningen måste varje uttalat mål bli föremål för en kritisk gransk- ning.

6.3.1 Efterfrågan på kollektiva nyttigheter — fallande betalningsvilja Nyttotillskottet från ökad konsumtion av kollektiva nyttigheter torde i likhet med andra nyttigheter avta med ökad konsumtion. Den 42:a åkerhohnen i byn är inte lika värdefull som den första eller andra. Den 1 000:e rödkullan är inte lika värdefull som den 30:e. Eftersom nyttan av ytterligare produktion av den kollektiva nyttigheten avtar med ökad volym är den marginella betalningsvilligheten också avta- gande. Odelbarheter kan dock förekomma i den meningen att man behöver komma upp i en viss volym för att nyttighetema skall komma till sin rätt. Exempel på detta kan vara önskemålet om att bevara hela by- strukturer för att bevara vissa kulturvärden. Möjligtvis kan också eko- logisk odling räknas dit. Värdet av de kollektiva nyttighetema kan vara regionalt bundna så att betalningsviljan beror på var de är producerade. Vi kan betrakta t.ex. kulturarvet i Skåne och kulturarvet i de mellansvenska skogsbyg- derna som olika nyttigheter. Detsamma gäller för den biologiska mång- falden och för minskningen av kväveläckage samt för användningen av bekämpningmedel. Däremot gäller det inte i samma utsträckning för de hotade husdjursartema. Det spelar kanske inte någon roll vari landet den gula ankan finns.

Hur högt upp efterfrågekurvan ligger (figur 6.1) beror på hur mycket av nyttigheten som redan finns. Våtmarker i södra Sverige har i dag mycket liten omfattning jämfört med i norra Sverige. Efter- frågekurvan för våtmarker i de sydliga zonerna torde därför ligga

högre än i de norra zonerna. Så långt har det antagits att zonen är så

definierad att det inte spelar någon roll var i zonen nyttigheten produ- ceras. Från kulturbevarandesynpunkt kan ett sådant kriterium inne- bära att zonerna skulle bli ohanterligt små, ned till det enskilda jord- bruket. Det kan vara fallande betalningsvilja för varje enskilt jord- bruk. Detta skulle kräva en avtrappning av arealersätming eller ett maxirnital för ersättningsberättigad areal.

6.3.2 Utbud av kollektiva nyttigheter Efterfrågekurvoma för de olika kollektiva nyttighetema skall ställas mot kostnaderna för att producera dem. Från effektivitetssynpunkt är det den marginella kostnaden som är intressant, t.ex. vad kostar det att ha slåtter på ytterligare en hektar naturlig ängsmark. Denna kost- nad motsvaras av det marginella inkomstbortfallet på grund av att man väljer en annan produktionsprocess än den som ger bäst lönsam- het för jordbruksproduktema. Kostnaden består av skillnaden i avkast- ning mellan den bästa alternativa användningen av marken och avkast- ningen på slåttermarksarealen. Om det gäller mark som har en myck— et lönsam alternativ användning blir inkomstbortfallet stort och den marginella kostnaden för den kollektiva nyttigheten blir hög. Om al- ternativet till t.ex. slåtter är ingen brukning alls, består kostnaden en- bart av nettoförlusten på slåtterrnark. Det marginella inkomstbortfallet per enhet av den kollektiva nyttig- heten beror säkert på hur mycket man producerar av våtmarker, slåt— termarker och av åkerholrnar. Att hålla en hektar våtmark kostar inte så mycket. Man väljer då mark som har låg lönsamhet i alternativ an- vändning. Ju större areal våtmark man ställer till förfogande, desto högre grad kommer den att inkräkta på marker med värdefull altema- tiv användning. Det marginella inkomstbortfallet blir stort.

6.3.3 Villkor för effektiv resursanvändning Dessa inkomstbortfallskurvor visar vilka ersättningar jordbrukarna kräver för att producera olika mängder av de kollektiva nyttigheter- na. Vi summerar nu mängden nyttigheter som bjuds ut av jordbruken i en zon vid olika ersättningsnivåer och ställer detta sammanlagda ut- bud mot det offentligas betalningsvilja i zonen. Den optimala ersätt— ningen måste beakta både önskvärdheten av att åtgärderna utförs (betalningsviljan) och det inkomstbortfall som ett åtagande leder till

för jordbrukarna. Den samhällsekonomiskt effektiva volymen kollek- tiva varor och den optimala ersättningen per enhet är markerade i figur 6.2.

Fig. 6.2 Utbud och efterfrågan på miljöåtaganden, optimal volym och optimal ersättning

Kr per enhet A Utbud på åtaganden Optimal ersättning Efterfrågan på åtaganden > Optimal volym Antal enheter

Eftersom ersättningen enligt förordningen skall vara en arealersätt- ning, måste axelns beteckning ”antal enheter kollektiva nyttigheter” bytas ut mot ”antal hektar” och y-axelns ”kronor per enhet” blir ”kro- nor per hektar”. Underförstått är då att det finns ett samband, om än inte fullständig proportionalitet råder, mellan antalet hektar som sköts på ett visst sätt och mängden kollektiva nyttigheter som framkommer. Skämingspunkten mellan utbud och efterfrågan i diagrammet anger samhällsekonomiskt optimal arealersätming resp. förväntad areal som erhåller ersättning. I zonprogrammet skall enligt förordningens arti- kel 5 för varje zon anges inkomstbortfallet, vilket motsvarar utbuds— kurvan i figur 6.2.

6.3.4 Kommentarer till modellen Förordningens regler sätter ramar för ett generellt ersättningssystem, där alla som uppfyller vissa på förhand uppställda villkor har rätt att få areal- eller djurersättning för gjorda åtaganden. Alternativet till ett generellt ersättningssystem är ett avtal om ersättning som beslutas från fall till fall (ad hoc-system).

Fördelarna med det generella ersättningssystemet är att det är lätt att administrera och att det är effektivare än ad hoc-systemet att nå horisontell rättvisa, dvs. samma ersättning för likartade åtaganden.

Ad hoc-systemets styrka kan ligga i den vertikala måleffektiviteten. De generella medlen är ett mindre flexibelt instrument och risken är att man får med några åkerholrnar som inte är särskilt intressanta som biotoper och att pengarna därför inte räcker till för en mer intressant strandzon. Detta innebär en samhällsekonomisk förlust.

En kompromissmöjlighet är att man har generella regler men går relativt långt i precisering av kraven. Alla som uppfyller kraven blir stödberättigade. Ju svårare det är att precisera kvalitetskraven i gene- rella termer desto fördelaktigare är ad hoc-metoden.

Inkomstbortfallet varierar sannolikt mellan zonerna beroende på jordbrukets naturliga förutsättning och på jordbrukspolitiken.

I de fall man är ointresserad av i vilken region den kollektiva nyt- tigheten produceras utgör landet en enda zon. De jordbrukare som kan producera den kollektiva nyttigheten billigast (till lägsta inkomst- bortfall) kommer då att ta hand om all produktion. I de fall då betal- ningsviljan är regionalt bunden varierar ersättningen mellan zonerna. Då vi förutsatt att ersättningen är lika hög för alla i en zon, måste så- ledes även zonindelningen beakta både betalningsviljan och inkomst- bortfallet.

Enligt förordningen skall miljöersättningen baseras på det inkomst- bortfall som orsakats av miljöåtagandet samt därutöver utgöra ett in- citament till att åtgärden vidtas. I det fall en jordbrukare har stigande kostnader för ökad produktion av kollektiva nyttigheter innebär det att en från samhällets synpunkt effektiv ersättning samtidigt leder till en överkompensation enligt figur 6.3.

Fig. 6.3 Överkompensation vid stigande marginellt inkomstbortfall

Kr per hektar A Marginellt inkomstbortfall .. . Genomsnittligt Emms inkomstbortfall > Optimal volym Antal hektar

Jordbrukaren kommer att göra ett åtagande för den markerade area- len. Ersättningen är större än inkomstbortfallet. Den streckade ytan anger storleken på överkompensationen. En generell ersättning som är korrekt från effektivitetssynpunkt strider mot principen att ersätt- ningen inte får överstiga inkomstförlusten samtidigt som ersättningen inte är fördelningspolitiskt neutral. Det kommer att inkomstrnässigt gynna jordbrukare i zoner med stora bevarandevärden eller med sto- ra problem med kväveläckage.

Även om man beaktar skillnader i inkomstbortfallskurvor då man gör zonindelningen, kommer det att kvarstå skillnader mellan före- tagen inom en zon. Ersättningen kommer då att vara mer eller mind- re överkompenserande. Likhet mellan ersättning och inkomstbortfall kommer bara att gälla för det marginella företaget (det som sist lät sig övertalas att avsätta areal), övriga blir överkompenserade. Altema- tivet är att ersättningen blir individuellt prövad. Ju mer homogen zo- nen är inkomstbortfallsmässigt, desto mindre blir överkompensatio- nen

Om den kollektiva nyttigheten är odelbar (som ekologisk odling och vissa kulturvärden), måste arealersätmingen knytas till villkor om viss storlek eller villkor om viss andel av företaget eller att ersättning- en blir lägre vid mindre åtaganden. Odelbarheten som sträcker sig över flera ägares marker, (som önskemål om bevarande av bystruk- turer) kan inte hanteras med det slag av generella ersättningen som anges i förordning 2078/92.

Från effektivitetssynpunkt är det önskvärt att beställningen (över- enskommelsen) av den kollektiva tjänsten är resultatinriktad (vilka djurarter som skall finnas, vilka miljöer som skall tillhandahållas etc.). Den brukande kan då använda sin kunskap och sin kreativitet för att åstadkomma detta på effektivaste sättet, ett villkor för dyna- misk effektivitet. Detta kräver att jordbrukaren har god kompetens.

6.3.5 Empiriska skattningar av utbudet och efterfrågan på kollektiva nyttigheter (miljötjänster) Utredningen har uppskattat jordbrukets kostnader för att producera vissa av de miljötjänster som samhället efterfrågar. Dessa kostnader redovisas i samband med att de av utredningen föreslagna miljöåtgär- dema presenteras i det följande. Det finns i dag inte något omfattande empiriskt underlag för att bedöma samhällets betalningsvilja för de miljötjänster som samhäHet efterfrågar. Dr Lars Drake har på uppdrag av utredningen gjort en sammanställning av olika emipiriska skattningar av det monetära vär- det av vissa miljötjänster (bilaga 3). Drake redovisar följande bedöm- ning av värdet av olika miljötjänster;

Landskapsvärden Intervall (kr/ha) — Öppet landskap (åker) 500—1 500 Tillägg för Norrland 150— 450 Tillägg betesvall 400—1 000 — Hagrnark 1 400—4 200 Högt klassad hagmark och

slåtterrnark kan vara värt det dubbla eller mer

Värdet av minskad insats av handelsgödselkväve uppskattas till 2—7 kr/kg kväve.

7. Programmet för ekonomisk bärkraft

Det främsta hotet mot landskapets öppenhet är om ekonomiska förut- sättningar saknas för jordbruksföretagen att överleva långsiktigt. Utan ekonomisk bärkraftighet saknas förutsättningar för att tillgodose sam- hällets uttalade önskemål om ett öppet och levande landskap. Utredning- en har definierat två områden där jordbrukets framtida bärkraftighet kan ifrågasättas. Det gäller jordbruket i norra Sverige och södra Sveriges skogs- och mellanbygder.

Detta programområde är en nödvändig grund för att bevara ett öp- pet och varierat landskap. Den biologiska mångfalden och de kultur- värden som samhället vill bevara är i huvudsak knutna till en fortsatt animalieproduktion och en lämplig geografisk fördelning av denna produktion. Det första programområdet för miljöersättning är alltså ett sätt att skapa förutsättningar för fortsatt drift i områden som be— döms kunna producera kollektiva nyttigheter som samhället är intres- serat av.

7.1. Miljöersättning inom LFA i norra Sverige, miljöersättning—nord

7.1.1. Bakgrund

Vid förhandlingarna om medlemskap i EU var stödet till jordbruket i norra Sverige en av de mer prioriterade frågorna inom ramen för jordbruksförhandlingama. Sveriges utgångspunkt i förhandlingarna var att i princip bibehålla nuvarande stödsystem, med nuvarande stöd- nivåer och stödformer inom samma stödområde som i dag, men med delfinansiering från EG.

För stödet till jordbruket i norra Sverige innebär förhandlingsresul- tatet att ambitionen att bevara en erforderlig stödnivå kan uppfyllas. Däremot måste stödets utformning förändras i vissa delar. Norrlands- stödet, i sin nuvarande form, kommer att upphöra och ersättas av stöd inom ramen för EG:s olika stödsystem samt av nationellt stöd. Paral- lellt med Miljöprogramutredningen arbetar en särskild arbetsgrupp inom Jordbruksdepartementet med att utveckla förslag till utformning-

en av det framtida Norrlandsstödet. Enligt vad utredningen erfarit kan stödet till norra Sverige i fortsättningen komma att bestå av tre

komponenter.

1. Stöd till mindre gynnade områden/bergsområden (Less Favoured Areas — LFA) inom ramen för strukturpolitiken (mål 5a).

2. EG:s miljöersättningsprogram för skydd av miljön och bevarande av odlingslandskapet inom ramen för de kompletterande åtgärder- na till CAP. När det gäller Norrlandsstödet åberopas endast artikel 1 c.

3. Nationellt finansierat statsstöd.

Miljöersättningsprogrammet är som nämnts reglerat i EG:s förord- ning 2078/92 och är obligatoriskt för medlemsländerna. Det finns emellertid utrymme för medlemsländerna att själva avgöra ambitions- nivån för och inriktning av programmet. Åtgärder som är ersättnings- berättigade enligt förordningen godtas även som nationella stöd om EG:s villkor för medfinansiering är uppfyllda. I praktiken innebär detta att medlemslandet kan överstiga de maximinivåer som anges i förordningen. Ersättningen medfinansieras då inte av EG. Miljöer- sättningen finansieras av jordbruksfondens (FEOGA) garantisektion. EG:s medfinansieringsgrad är 50 %, men uppgår i mål 1- och 6-regio- ner till 75 %. EG-kommissionen har, med anledning av att miljöersätt- ningsprogrammet blivit mera kostsamt än beräknat, förhandlat fram en medfinansieringsram för varje medlemsland fram t.o.m. år 1997. För Sverige uppgår denna indikativa ram till 165 miljoner ecu/år.

I en förklaring fogad till avtalet slås fast att EU skall vidta de åtgär- der som behövs för att Sverige snabbt skall kunna genomföra miljöer- sättningsprogrammet och för att säkerställa en samfinansiering av pro- grammet inom ramen för anslaget på budgeten.

I ett av konferensdokumenten anges vidare att miljöersättningspro- grammet skall kunna utgöra ett extra styrmedel (”an additional res- ponse”) för att möta de specifika problem som jordbruket har i norra Sverige. Miljöersättrringen har också ingått som en komponent i de beräkningar av inkomstbortfall som EG-kommissionen med hjälp av Sverige har genomfört för att kartlägga effekterna av ett EU-medlem- skap. I dessa beräkningar har man utgått från att maximala ersättnings- nivåer kan användas.

Stödet till jordbruket i norra Sverige skall enligt förhandlingsresul- tatet avse den produktion som fram till i dag har varit föremål för stöd, främst animalieproduktionen. Vidare bygger avtalet på att de EG-stöd som står till buds, dvs. i första hand LFA/bergsjordbruksstöd och miljöersättning, skall kunna kombineras med ett speciellt stöd för nordligt jordbruk som är nationellt finansierat.

7.1.2 Motiv för miljöersättning—nord Enligt artikel lc i förordning 2078/92 får miljöersättning ges för att främja användning av jordbruksmark som är förenlig med skydd och förbättring av miljön, landsbygden och landskapet. Syftet med ersätt- ningen är att stimulera användningen av jordbruksmark på ett sätt som förbättrar eller upprätthåller landskapsmiljön. Ett otillräckligt högt stöd för jordbruket i norra Sverige förutses leda till en omfat- tande nedläggning av jordbruksmark, vilket medför sämre landskaps- miljö och hotar det öppna landskapet. Med hänsyn till att nuvarande relativt höga stöd inte har förhindrat nedläggningen av jordbruksföretag i området är det mest sannolika att ett minskat stöd leder till fler nedläggningar, framför allt i samband med generationsskiften. En långsiktig fortsatt jordbruksproduktion i området på ungefär nuvarande nivå kräver fortsatt stöd av minst nuva- rande omfattning.

7.1.3. Förslag till styrmedel

De från norrlandsstödsynpunkt mest intressanta formerna för miljö- ersättning är de som kan lämnas för vall och betesmark i syfte att upp- rätthålla ett öppet landskap. För ettåriga grödor berättigade till areal- ersättning får bidraget maximalt uppgå till 150 ecu/ha (grön kurs) och för vall och betesmark till maximalt 250 ecu/ha. Beloppet höjs till 350 ecu/ha om jordbrukaren vidtar en eller flera åtgärder för att ex- tensifiera växtodlingen och samtidigt använder andra miljövänliga od- lingsmetoder eller vidtar åtgärder för att bevara odlingslandskapet el- ler för att bevara utrotningshotade djurraser. Ersättningen skall mot- svara den kostnad som uppstår för jordbrukaren för de vidtagna åt- gärderna men kan också innefatta en incitamentskomponent.

Mot bakgrund av ovan nämnda avtalstexter är det enligt vad utred- ningen erfarit arbetsgruppens mål att eftersträva en stödbild som av- viker så litet som möjligt från dagens. Detta innebär att stödsystemet bör utformas så att produktionen upprätthålls, att stödet i första hand riktas till animalieproduktionen, att omfördelningseffekter mellan oli- ka produktionsgrenar och producenter minimeras samt att lösningen ryms inom miljöersätmingsförordningen.

7.1 3.1 Villkor för att erhålla ersättning Eftersom stödsystemet i första hand skall riktas mot anirnalieproduce- rande företag bör, enligt utredningen, miljöersättning—nord lämnas som en flerårig ersättning för vall och betesmark till brukare som in- nehar djur och därvid har eget behov av grovfoder- och betesarealer. Ersättning bör inte lämnas för spannmål. I beslutet om ersättning till den enskilde brukaren kan djurantal, betestryck och arealanvändning preciseras. Utgångspunkten skall vara att produktionen skall upprätt- hållas samt att vall- och betesarealema hålls öppna.

Genom att koppla miljöersättningen till djurinnehav och använd- ning av marken för de egna djuren kan den passive markägaren inte direkt få del av miljöersättningen.

Vid fastställandet av ersättningsberättigade arealer bör utgångs- punkten vara en viss koppling mellan djur och arealbehov, uttryckt som arealanvändning per djurenhet (arealfaktor). Den brukare som uppnår beräknad arealanvändning per djurenhet erhåller ersättning. Arealfaktom bör skilja sig åt mellan stödområdena eftersom areal- behovet per volymenhet vall varierar i olika delar av stödområdet. Arealbehovet är större i den norra än i den södra delen av stödom- rådet.

Det är av största vikt att ge det mest lämpliga värdet på arealfak- tom. Hänsyn bör därvid tas till att syftet skall vara att i första hand stödja animalieproducentema, upprätthålla dagens produktionsnivå och minimera omfördelningseffektema samtidigt som lösningen bör tillgodose miljöersättningsförordningens syften. Ett alltför högt värde stimulerar till mer extensiv produktion och missgynnar de företag som har många djur och relativt lite areal. Ett alltför lågt värde miss- gynnar i stället de företag som har stor areal i förhållande till djur- antalet.

I tabell 7.1 anges de arealfaktorer som arbetsgruppen preliminärt föreslår skall gälla för miljöersättning-nord. Arealfaktorema motsva- rar drygt det faktiska behovet av vall och av bete. Enligt utredningen bör en omprövning av arealfaktom göras när erfarenhet vunnits.

Tabell 7.1 Arealfaktorer för miljöersättning-nord i stödområde 1—4

Stödområde Arealfaktor 1 1,20 2a 1,05 2b 1,00 3 0,95 4 0,80

7.1.3.2 Ersättning och beräknad kostnad Med de utgångspunkter för miljöersättning-nord som nämnts är det möjligt att beräkna storleken av den miljöersättning som krävs för att bibehålla dagens stödnivå och därvid erhålla ett från landskapssyn- punkt eftersträvat öppet odlingslandskap. I princip blir miljöersätt- ningen bestämd av LFA-stödet och dagens stödnivå, dock inom ramen för maximala nivåer för miljöersättningen. I de fall miljöersättning och LFA-stöd inte räcker för att uppnå dagens nivå får detta behov tillgodoses genom nationellt stöd. I de fall en maximal användning av stöd- och ersättningssystem skul- le ge en totalt sett högre stödnivå än i dag reduceras miljöersättning- nord. Detta gäller i praktiken endast stödområde 4 (figur 7.1). Maximal ersättning enligt förordningen är 250 ecu ha vall/betes- mark om inte några speciella åtgärder för att minska miljöbelastning- en vidtas. Brukaren erhåller en klumpsumma som är baserad på antal djurenheter, arealfaktor och faktiskt innehav av areal. Sammanfattningsvis föreslår arbetsgruppen att miljöersättning— nord lämnas i norra Sverige enligt tabell 7.2.

Tabell 7.2 Ersättningsnivåer för öppet landskap i norra Sverige, kr/ha.

Stödområde Ersättningsnivå 1 2 750 2a 2 750 2b 2 750 3 2 750 4 1 432

Miljöersättning-nord kan kombineras med ersättningar för andra åt- gärder som Miljöprogramutredningen föreslår.

Kostnaden för miljöersättning-nord uppskattas till 435 miljoner kro- nor med en medfinansiering från EG:s garantifond på 240 miljoner kronor.

Mot den angivna bakgrunden har utredningen inte något att erinra mot en sådan tillämpning av miljöersättningen. Utredningen kan mot bakgrund av den ram om 165 miljoner ecu som EU indikerat konsta- tera att om hela utrymmet utnyttjas kan en kostnad om ca 435 miljo- ner kronor för miljöersättning—nord rymmas i miljöersättningspro— grammet för Sverige.

7.2. Miljöersättning inom LPA-områden i södra Sverige, miljöersättning—syd

7.2.1. Bakgrund

Till skillnad från de särskilda stöd som i dag lämnas till jordbruket i norra Sverige kan EG:s generella regionala stöd (exkl. mål 6) lämnas i hela landet under förutsättning att gällande kriterier är uppfyllda inom regionen.

Vid expertsarntal med EG-kommissionen har kartlagts i vilken ut- sträckning som områden i södra Sverige, liksom stödområde 4, kan klassas som LFA-områden. Enligt vad utredningen erfarit skulle rela— tivt stora områden av södra Sveriges skogs- och mellanbygder uppfyl- la de villkor som gäller för att enligt EG:s regler kunna klassas som LFA-områden. En arbetsgrupp inom Jordbruksdepartementet analyse— rar för närvarande en möjlig tillämpning av detta stöd i södra Sverige. Ett framtida svenskt förslag skall underställas EG-kommis- sionen för prövning och Ministerrådet för beslut.

7.2.2 Motiv för miljöersättning—syd Huruvida hotet mot det öppna landskapet är av samma omfattning i södra Sveriges skogs- och mellanbygder som i stödområde 4 i norra Sverige är svårbedömt och kan till viss del berå på i vilken utsträck- ning LFA-stöd kommer att tillämpas. Utredningen har tagit del av preliminära bedömningar, som gjorts av nämnda arbetsgrupp, rör- ande jordbrukets förutsättningar inom de områden i södra Sverige

som bedöms kunna räknas som LPA-områden. Jämfört med stödom- råde 4 i norra Sverige torde stora delar av dessa områden ha likartade förutsättningar för jordbruksproduktion. Skillnaderna mellan de om- råden som avgränsats som LPA-områden och de från jordbruks- synpunkt bättre delarna av södra Sverige är betydande. Skördenivåer- na i spannmålsodlingen är i genomsnitt 20—35 % lägre i LFA-om- rådena. Avkastningen i vallodling är också lägre i dessa områden men vall är relativt sett konkurrenskraftigare än spannmål i skogs- och mellanbygdema. Produktionen har en starkare inriktning på mjölk- och köttproduktion i skogs- och mellanbygdema än i slättbygdema. Företagsstrukturen är avsevärt bättre i slättbygdsområdena än i skogs- bygderna. Vad beträffar företagsstruktur och produktionsstruktur är däremot skillnaderna mellan slättbygdema och framför allt det norra mellanbygdsområdet inte särskilt stora.

7.2.3. Förslag till styrmedel

Vid en likartad hantering av de olika stödformema skulle områden i södra Sverige med likartade förutsättningar som stödområde 4 vara aktuella för samma tillämpning av såväl miljöersättning som av LFA- stöd som föreslagits för område 4. Med den utgångspunkten bör miljö- ersättning i dessa områden enligt utredningen, i likhet med miljöersätt- ning—nord, lämnas som en ersättning för vall och betesmark till bruka- re som har djur.

7.2.3 .] Zonindelning Analysen av produktionsförutsätmingar, strukturförhållanden och de företagsekonomiska förutsättrringama vid mjölkföretagen visar att de genomsnittliga förhållandena i de södra resp. norra skogsbygderna i det preliminärt avgränsade LFA-området är likartade. Analysen av

norra resp. södra mellanbygdema visar inte heller på skillnader mel- lan dessa båda områden.

Det föreligger klara skillnader mellan skogsbygdsområdena och mellanbygdsområdena vad gäller produktionsförutsätmingar, struktur och ekonomiska förutsättningar. En indelning av LFA-området i två

zoner kan därför vara naturlig.

7.2.3.2 Villkor för att erhålla ersättning Enligt utredningen bör större krav kunna ställas inom LPA-området i södra Sverige än i norra Sverige för att erhålla ersättning för bevaran- de av öppet landskap. Således bör som villkor gälla att företagen åtar sig att bevara vissa natur- och kulturvärden i odlingslandskapet som inte får skötselersättning inom programmet för natur- och kulturvär- den samt för att bevara en traditionell boskapsskötsel. Ersättning bör t.ex. inte lämnas till företag som ges dispens från kravet på betesgång eller som vidtar åtgärder som märkbart ändrar odlingslandskapet, t.ex. borttagande av åkerholrnar samt nedläggning av åkrar med fli- kiga och andra naturgivna former.

7.2.3.3 Ersättningsnivå och beräknad kostnad Förutsättningama vad gäller produktion, struktur och företagsekono- miska förhållanden för mjölk- och köttföretagen i stödområde 4 i nor- ra Sverige har enligt arbetsgruppen stora likheter med förutsättrring- arna i skogsbygderna i södra Sverige. En slutsats som kan dras är att stöd och ersättningar i skogsbygderna kan motiveras med belopp som är av ungefär samma storleksordning som i stödområde 4 i norra Sverige. Liksom i stödområde 4 beror effekten i de södra LFA-områdena på den sammantagna effekten av LFA-stöd och miljöersättning. Även om arbetsgruppen ännu inte slutfört analyserna av skillnaderna mellan stödområde 4 och det södra LPA-området tyder de nuvarande bedöm- ningarna på att stöd är motiverat om den tidigare nämnda principen för hantering av de olika stödformema skall tillämpas. Med denna utgångspunkt bör LFA-stöd kunna lämnas med ca 1 000 kr/stödberätti- gad djurenhet i skogsbygderna och med knappt hälften av detta belopp

i mellanbygdema samt miljöersättning lämnas med ca 1 400 kr/ha i skogsbygderna och med ca 400 kr/ha i mellanbygdema. Med dessa utgångspunkter skulle den totala kostnaden för miljöersätt- ningen inom det södra LFA-området kunna uppgå till ca 380 miljoner kronor.

Utredningen konstaterar att den i avtalet med EU beräknade ornfatt- ningen av miljöersättningsprogrammet ger utrymme för en miljöersätt- ning av denna omfattning.

Figur 7.1 Stödområdet i norra Sverige

Stödområde 1 Stödområde 2a

Stödområde Zb

Ilä

Stödområde 3

Stödområde 4

fxm good...-;. mmawmwwémi lu- tur!-J ut;. meiMdmeamdmmsbgww MWMMWMWMWMW mm WHERWW Maldifmt mem MTI. 'ful—HIN”? ”JMF." ”Emm. gill 'Tdd'il'll'l'if t:-II Ll'11-1r.1.tårmwl www Jil mm r neta. m—mmwimgninwoll ammar... nero] mwa rag memnmeoilim vs pagina _guimmtmo aan: ': vr. goin. 73341 V här? "i! nr! eff, lr" ruggning ..11111 51.1 n...-. 41» ;.1—1. of . var: rie-r .Mämf': WP" HW bit—f.! Sverige 'i'- ' run-rr ?i- reég: fra att 11315le Hunting ['i' J.: trin- .,,:- .u oppa. Se:-rut 'i. 111112". L'jr r...... 1151;— 31111 Jr. d:r. 'em. åta ajg. att i.u '..ia JLL! lehl— enb Lam-ordan Qin?-525514] [men ger-:. inte ir.— iceman; mams mm- www for nanm och ?....qu ' "åt- detta: larm tem.-. nf milko-rr! mom v.. Finnmark ....- rnjnt: Ern—m. tilt fem:-ig cm.. " "får ama-EH) tet—'shift; ull.; .; .. '. lta. r,; ...,... wu. 1 odlurgilamiaå- Jat—B!. Lai; t..."-tam :i; Intill-lir. ,1.. 19 aw lr: rm _rwz' fli- uigj: , _!ijtrrdra tuli/':) & FDM"

ÄLL? Ersumwgrmwt a.:ri it:-niin F...-.. 41» .. ..Nu. wi 154.1— puma" ' |).th förhåloiJJ —r' usr mji IL- och —- _ki " mi..) :1- i . nr - "ra Sverig-'.- warm-anagram 1 [bundt-montr- '.vrr - .,;Mu ..1114 Snar-.te F: . ' uu .it-.- .:. '. . ot1'1ri r..—lr .....miiign' mm: har ” " ' al belopp um Eli: a'. nemlig-'N!...LJ'irJrJr-ip ' ; 'de 71 1 from

Svet-r rr; , - - Jammu . Elk' ...?.er magikern Beltran: vf wich-Elm

...... ramwwIt-ma ..r ' i” .- ich White)-s.. cm 111. .it—rentav

" Wwwz'i. lamp. inte .torrent L.!il i" "skäl.! jhu"- u pillat. aruécwrrådeä nutid-'i .ru—lm LF! an...-tm ut ft! .:. mer 'i'. them!-o

FHI—Lidl Minit mun-1.1. om jhu u - _ ..:rcL- linuråp; 1. mmm-g m r...- ahlin omdömena alw- lil" ' Uli-rl inom

Wai Laurin—Mhr. ”hmm..-11 m ut ;. Oil-_l ler/' litium.—au " ' allt id,-;,uhygdeina'rlm med mamma-.. ”1 ”teol. hållf-

tanig lI—tl-llIL'

8. Resurshushållningsprogrammet

Det är väsentligt att gå vidare med miljöarbetet för att förbättra re- sursanvändningen i jordbruket. Detta är utgångspunkten för utred- ningens förslag om ersättning för ekologiskt jordbruk och resurshus- hållande konventionellt jordbruk. Strategin bakom programmet är att etablera ett helhetstänkande på gårdsnivå där miljö- och resursfrågor sätts i centrum.

8.1. Ekologiskt jordbruk

8.1.1 Definition och bakgrund Huvudmålsättningen för det ekologiska jordbruket är att utforma re- surseffektiva, kretsloppsbaserade produktionssystem som ger låg mil- jöpåverkan och som producerar livsmedel med hög kvalitet. Andra viktiga mål är att ge husdjuren livsbetingelser som tillgodoser deras naturliga behov samt att bevara och utveckla ett kulturlandskap med artrikedom och biologisk mångfald. Ekologiskt jordbruk syftar till en produktion som bygger på lokala och förnyelsebara resurser, på ett optimalt utnyttjande av solenergin och av jordens biologiska produktionsförmåga samt på en hög recirku- lationsgrad. Växtnäringsförsörjning och växtskydd baseras på en va- rierad växtföljd där vallen med sin blandning av gräs och kvävefixeran- de baljväxter spelar den avgörande rollen. Vallen bygger upp en god markstruktur som gynnar hög biologisk aktivitet, levererar kväve till andra grödor samt minskar både ogräsförekomst och andra växtskydds- problem. Kemiska bekämpningsmedel och lättlösliga handelsgödselrne- del används inte alls i ekologiskt jordbruk. Den ekologiska djurhållningen fungerar som en integrerad del i produktionssystemet. Djurtätheten anpassas till gårdens foderproduk- tionsförrnåga. De stora djurkoncentrationema som är den främsta orsaken till problem med växtnäringsläckaget är därför omöjliga vid ekologisk djurhållning. Helt djurlös drift är relativt ovanlig inom eko- logiskt jordbruk, på grund av att djurens kapacitet att förädla vallgrö- doma till avsaluprodukter och stallgödsel möjliggör en bättre totaleko- nomi.

En väsentlig skillnad mellan ekologiskt och konventionellt jordbruk är synen på inköpta produktionsmedel. För en konventionell jordbru- kare är valet uteslutande en företagsekonomisk fråga, medan en ekolo- gisk jordbrukare har ålagt sig en begränsning att så långt som möjligt basera sin produktion på odlingsplatsens förutsättningar. Detta är bak- grunden till att det ekologiska jordbruket inte bara avstår från inköp av lättlösliga handelsgödselrnedel och av kemiska bekämpningsmedel, utan även har restriktioner för inköp av foder eller stallgödsel uti- från. Denna begränsning av näringstillförsel till ekologiskt jordbruk gör att ekologiska jordbrukare har starkare ekonomiska incitament till att minimera den påverkbara delen av växtnäringsförlustema.

För att kunna ge en garanti gentemot konsumenterna har det eko- logiska jordbruket över hela världen byggt upp olika kontrollmärk— ningssystem. I Sverige utfärdas märkesgodkännande av Kontrollföre- ningen för Ekologisk odling (KRAV) och av Svenska Demeterförbun- det. Dessa organisationer kontrollerar dessutom, på uppdrag av Sta- tens jordbruksverk, den areal som hittills har fått ekonomiskt stöd för ekologisk odling.

Fram t.o.m. år 1985 var den areal som odlades ekologiskt betydligt mindre än 3 000 ha. Arealen tredubblades från ca 10 000 ha år 1989, då ett statligt stöd infördes för ekologiskt odlad mark, till ca 29 000 ha fördelad på 1 800 odlare under detta år. År 1993 hade den ekolo- giskt odlade arealen ökat till drygt 44 000 ha, dvs. drygt 1,5 % av lan- dets totala åkerareal, medan antalet företag varit relativt oförändrat.

Med anledning av EES-avtalet har regeringen föreslagit (prop. 1993/94:203) en lag om jordbruksprodukter och livsmedel som är ekologiskt framställda. Därmed införlivas EG:s förordning (EEG 2092/91) med svensk lagstiftning. I förordningen finns detaljerade be- stämmelser för definitioner, märkning, produktion, kontrollsystem och för import från tredje land. För att livsmedel skall tillåtas för för— säljning som ekologiskt producerat krävs att odlingen bedrivs enligt dessa regler och att efterlevnaden årligen kontrolleras och dokumen- teras.

8.1.2. Motiv för att stimulera ekologiskt jordbruk Jordbrukspolitiken har stimulerat en effektivisering av jordbruket för att framställa billiga livsmedel till konsumenterna samtidigt som det

har ansetts skäligt att jordbrukarna skall uppbära en rimlig inkomst. Befintliga styrmedel har i huvudsak utformats efter dessa mål. Det traditionella jordbruket har fram till i dag inte haft som ledstjärna att bygga upp mångfaldiga och robusta system som på effektivast möjliga sätt tillvaratar solenergin utan insatser av ändliga resurser. I stället har effektivitetsmåtten grundats på optimering med hänsyn till areal, arbetstid och kapital. Effektivisering från denna utgångspunkt har medfört att stora arealer åker-, ängs— och betesmarker som utnyttjar solenergi för att binda kväve har ersatts med användning av energi från bl.a. ändliga energikällor vid framställning av handelsgödsel, bränslen och el. Detta har resulterat i en intensivare produktion.

Kretsloppstänkandet är ett viktigt uttryck för en helhetssyn på miljö- och resursfrågoma. Målet i ett kretsloppssamhälle är att de lagerresurser som utvunnits recirkulerar i relativt täta kretslopp. De ämnen som trots en hög grad av återanvändning och återvinning läck- er ut från samhällets kretslopp skall vara av sådan art och mängd att de kan fångas upp av naturens kretslopp där nya resurser skapas utan att göra skada. Naturens kretslopp försörjer människan med alla livs- nödvändigheter och råvaruuttagen bör göras i balans med återbild— ningen.

Produktionsnivåema i ekologiskt jordbruk begränsas av att varje enhet bör vara självförsörjande på växtnäring. Det innebär att areal- avkastningen är 10—30 % mindre än vid konventionell produktion. Åkermark måste också avsättas till kvävesamlande grödor, framför allt till vallar och till gröngödslingsgrödor. I dag består knappt 60 % av den ekologiskt odlade arealen av dessa grödor. Sammantaget med- för detta att arealbehovet för en given produktionsnivå är större vid ekologiskt jordbruk än vid konventionellt jordbruk. För att ekologiskt jordbruk skall kunna verka som en spjutspets för svenskt jordbruk bör producenterna kompenseras för det inkomstbortfall som orsakas av ett omfattande hänsynstagande till miljön.

Förutom näringens intresse finns det ett samhällsintresse av att sti— mulera en ökad kunskapsspridning om ekologiskt jordbruk. Samhället har också ett intresse av att stimulera en ökad produktion av ekologis- ka produkter för att underlätta att en mer rationell infrastruktur kan byggas upp för hanteringen av dessa produkter. Detta är en förutsätt- ning för att konsumentpriset för ekologiska produkter skall kunna bli lägre.

Regeringen anförde i 1993 års budgetpropostion (prop. 1992/93: 100 bil. 10 s. 23) att flertalet av de för ekologisk produktion uppställ— da målen sammanfaller med målen inom konventionellt svenskt jord- bruk. I processen för att utveckla svenskt jordbruk till att bli allt mer miljöanpassat är ekologisk produktion en viktig och pådrivande kraft. Mot denna bakgrund föreslog regeringen i samma proposition att ett förslag skulle utarbetas i syfte att stödja omläggningen till ekologisk produktion inom ramen för EG:s kompletterande miljöprogram.

Inför budgetåret 1994/95 har riksdagen beslutat (prop. 1993/94: 157, bet. 1993/94:JoU22, rskr. 1993/94:272) om ett ettårigt arealstöd för ekologiskt godkänd odling med ca 200 kr/ha i avvaktan på att Jord- brukets miljöprogramutredning lämnar förslag till ersättning för eko- logiskt jordbruk. Arealersättningen kommer att lämnas för samtlig ekologisk vegetabilieproduktion, dvs. även för vall och för grönsaker.

Riksdagen fastslog i samma beslut att regeringen skall utarbeta ett program med målet att 10 % av åkerarealen bör vara ekologiskt od- lad år 2000.

8.1.3. Utvärdering av hittillsvarande insatser 1989 års ekonomiska stöd till ekologiskt jordbruk — alternativodlings- stödet

För att främja en varaktig övergång till ekologiskt jordbruk lämnades fr.o.m. år 1989 ett stöd till jordbrukare som åtog sig att göra en om— läggning av delar av eller hela sin areal och till jordbrukare som åtog sig att fortsätta odla ekologiskt på arealer som lagts om före år 1988. Stödet lämnades under en treårsperiod till jordbruksföretag för de are- aler som lades om inom 5 år räknat från år 1989. Odlingen måste dock bedrivas i 6 år för att jordbrukaren inte skall vara återbetalnings- skyldig. Omläggningsarealen skall vara minst en femtedel per år dock minst 5 ha/år. För att få ta del av stödet skall odlaren följa Jordbruks- verkets föreskrifter som bygger på KRAV:s regler för växtodling.

Stöd lämnades, med undantag för det första året, endast för den are- al som odlades med prisreglerade grödor. Under det första året lämna- des också stöd för den areal som odlas med vall, grönfoder eller grön- gödsling. Vall avser frövall, slåtter- och betesvall.

Stödet är utformat som ettavskrivningslån. Lånet skrivs av sex år efter att det har utbetalats. Storleken på stödet varierar med skördeom- råde (700—2 900 kr/ha och år).

Anslutning till stödet År 1989 anslöt sig ca 1 800 odlare till stödet. Närmare 60 % av dessa odlare hade tidigare inte odlat ekologiskt. Andelen odlare som fortsat- te med ekologiskt jordbruk i samma omfattning som tidigare utgjorde 25 % och andelen odlare som före år 1989 bedrev ekologiskt jord- bruk men som lade om nya arealer utgjorde 15 %.

Kostnader för dagens stöd Under perioden 1989/90—1992/93 har 86,5 miljoner kronor betalats ut i form av direkt stöd till odlare.

1989/90 35 miljoner kronor 1990/91 23 miljoner kronor 1991/92 21 miljoner kronor 1992/93 7,5 miljoner kronor

Jordbruksverket ersätter länsstyrelserna med 200 kr per ärende för det administrativa arbetet med stödutbetalning. Kontrollen av stödet utförs av KRAV och Demeterförbundet på Jordbruksverkets uppdrag, mot en ersättning av 120 kr per kontrolluppdrag. Utöver detta har KRAV erhållit en engångsersättning på 520 000 kr. Totalt uppgick den administrativa ersättningen under perioden 1989/90—1992/93 till ca 3,6 % av det totala stödet.

Utvärdering av 1989 års ekonomiska stöd till ekologiskt jordbruk Stödet till ekologiskt jordbruk har kritiserats för att endast ha lämnats för prisreglerade grödor. Detta styrde valet av grödor på ett för eko- logiskt jordbruk olämpligt sätt. Kritiken gällde framför allt det fak- tum att stöd inte lämnades för vallareal som har en central roll i det ekologiska produktionssystemet. Stöd lämnades inte heller för grön- saksodling, som troligen är den odling som är förknippad med de

största ekonomiska riskerna och ett stöd vore, enligt kritikerna, na- turligt för att också stimulera denna gren av den ekologiska produktio- nen. Stödet för omläggning till ekologiskt jordbruk har även kritise- rats för att det snedvrider konkurrensen. De jordbrukare som hade upparbetat en marknad för ekologiska produkter fick svårt att kon- kurrera med nya ekologiska jordbrukare som år 1989 erhöll stöd för att lägga om sin produktion.

Det har ofta betalats ett merpris för ekologiska produkter i förhål- lande till konventionellt framställda produkter. Trots detta har anslut- ningen av nya ekologiska jordbrukare drastiskt minskat efter det att stödet för omläggning till ekologiskt jordbruk upphörde.

8.1.4 Förslag till styrmedel Utredningen föreslår att en permanent ersättning för ekologiskt jord- bruk införs vid ett EU—medlemskap. Ersättningens storlek bör diffe- rentieras inom landet och bör länmas för allt ekologiskt jordbruk även om endast delar av ett jordbruksföretag bedrivs ekologiskt. Vida- re bör ersättning lämnas för alla jordbruksgrödor och för frilandsod- lade trädgårdsgrödor som odlas på åkermark.

Mål för ekologiskt jordbruk

Riksdagen beslutade (prop. 1993/94:157, bet. 1993/94zJoU22, rskr. 1993/94:272) att regeringen skall utarbeta ett program med målet att 10 % av åkerarealen bör vara ekologiskt odlad år 2000 med motive- ringen att ekologiskt jordbruk inte bara är en nischproduktion för ett fåtal intresserade konsumenter utan också bör ses som en del i en stra- tegisk satsning för svenskt jordbruk. Sverige har enligt riksdagens be— dömning goda naturliga förutsättningar för ekologisk produktion. Möjligheterna till ökad produktion och avsättning både inom och utom landet bör därför enligt riksdagen tillvaratas.

Utredningen har tolkat riksdagens mål för ekologiskt odlad åker- mark som ett riktmärke för verksamheten, snarare än att en viss be— stämd åkerareal till varje pris skall vara ekologiskt odlad år 2000. För att underlätta kostnadsberäkningama har emellertid utredningen gjort det förenklade antagandet att riksdagens mål de facto skall upp- nås år 2000.

Utredningen anser att det bör fastställas ett delmål för år 1997. En— ligt utredningens uppfattning bör alltså riktmärket vara att ca 140 000 ha åkermark odlas ekologiskt år 1997. Permanent ersättning för eko- logiskt jordbruk i enlighet med utredningens förslag är en ny ersätt- ningsforrn och bör därför prövas för att bedöma om de av utredning— en föreslagna villkoren och ersättningsnivåema är lämpliga med hän- syn till det av riksdagen fastställda målet.

Permanent ersättning till ekologiskt jordbruk Vid omläggning till ekologiskt jordbruk uppstår vissa merkostnader. Övergång till biologisk näringsförsörjning ger ofta en skördesvacka samtidigt som det krävs ett karensår innan den nya arealen ger en pro— duktion som kan säljas till ett merpris. Trots detta är det inte omställ- ningskostnadema som är det stora ekonomiska problemet för ekolo- giskt jordbruk. Problemet består i att konkurrenssituationen för ett kretsloppsbaserat jordbruk försämrats i förhållande till konventionellt jordbruk genom att sänkta garanterade produktpriser kompenserats bl.a. av sänkta priser på kemiska insatsvaror och av importfoder. Ett arealbidrag i enlighet med grundersättningen i CAP utjämnar i viss

mån dessa skillnader. Merprisema i konsumentledet går i stor ut- sträckning till extrakostnader i distribution och i handel beroende på små volymer och är i allmänhet inte tillräckliga för att också kompen- sera för kostnadsnackdelama i produktionen.

För att ekologiskt jordbruk långsiktigt skall kunna vara en spjut- spets för miljöanpassningen av svenskt jordbruk bör verksamheten stimuleras. Odlama bör kompenseras för det årliga inkomstbortfallet som orsakas av att man tar långtgående hänsyn till miljön och använ- der sig av skonsamma brukningsmetoder.

Ersättningsberättigade grödor

Ersättning bör lämnas för alla jordbruksgrödor och frilandsodlade trädgårdsgrödor som odlas på åkermark. För fruktodling och fler- åriga bärodlingar kan annan mark än åkermark komma i fråga om odlingen bedrivs yrkesmässigt. Det är viktigt att de grödor som ingår i en lämplig växtföljd är ersättningsberättigade och att valet av växt-

följd kan baseras på biologiska faktorer och inte på vilka grödor som är ersätmingsberättigade.

Ersättning för ekologiskt jordbruk lämnas också när arealen an- vänds för åkerbete. Naturbetesmark bör inte ingå i den ersättnings- berättigade arealen då detta markslag ofta brukas extensivt i såväl kon- ventionellt som ekologiskt jordbruk. Betesmark som varken gödslas eller behandlas med kemiska bekämpningsmedel kan få annan miljö- ersättning om betesmarken har höga naturvärden eller rika kultur- värden (kapitel 9).

Om ersättning lämnas för ekologiskt jordbruk kan jordbrukaren för samma areal inte få ytterligare ersättning för extensiv vall eller för spmtningsfria kantzoner, eftersom dessa åtgärder utförs indirekt som en effekt av ekologiskt jordbruk.

Motiv för och emot hel omläggning Ett krav på hel omläggning kan anses ligga i linje med grundtanken i ekologiskt jordbruk. I dag har merparten (ca 75 %) av de ekologiska jordbruken hela växtodlingen omlagd. Däremot är det endast en mind- re del (under 10 %) som också har godkänd ekologisk djurhållning. Djurhållningens eftersläpning beror till stor del på att fungerande marknadskanaler tidigare har saknats för ekologiska animalieproduk— ter och därmed har möjligheterna att ta ut ett merpris varit sällsynta. Den ekologiska djurhållningen ökar emellertid snabbt tack vare för- bättrade avsätmingsmöjligheter för såväl mjölk som för kött.

Kontraktsperioden för ersättning till ekologiskt jordbruk är minst 5 år enligt EG:s förordning om kompletterande miljöåtgärder. Ett krav på hel omläggning kan fungera som en psykologisk spärr för jordbrukare som funderar på att lägga om sina arealer från konventionellt till ekologiskt jordbruk. Vidare kan ett krav på hel omläggning tvinga in jordbrukare i ofördelaktiga omläggningsplaner då Växtföljden vanligtvis är längre än 5 år.

Det kan anses olämpligt att ersättning skall lämnas för en produk- tion där t.ex. handelsgödsel utnyttjas på gården för produktion av fo- derspannmål som i sin tur används för utfodring av husdjur och vars stallgödsel utnyttjas i den ekologiska odlingen. Det nuvarande kontroll- arbetet visar också att det är mera komplicerat att kontrollera gårdar vilka bedriver såväl ekologisk som konventionell odling.

Om ersättningen utformas så att delar av arealen kan odlas ekolo- giskt kommer flera jordbrukare att ansluta sig och en större areal kommer att odlas ekologiskt vilket är att föredra ur miljösynpunkt. Det blir dessutom lägre kostnader vid omläggning till ekologiskt jord— bruk om omläggningen kan göras successivt och läggas in i en lämplig växtföljd. I EG:s nuvarande lagstiftning om ekologisk produktion krävs inte hel omläggning. Mot denna bakgrund anser utredningen att det bör vara möjligt att kunna lägga om delar av en jordbruksfastig- het och samtidigt vara berättigad till ersättning för ekologiskt jord- bruk.

Ekonomisk stimulans för omläggning till ekologiskt jordbruk En särskild ersättning för omläggning till ekologiskt jordbruk utöver den permanenta arealersättningen, bör inte lämnas. Utredningen bedö- mer att den permanenta arealersättningen är en tillräcklig stimulans för nyrekrytering av ekologiska jordbrukare. En särskild ersättning för omläggning till ekologiskt jordbruk kan enligt utredningens be- dömning leda till obalanser på marknaden i form av t.ex. tillfälliga överskott och störningar i prisbildningen för ekologiska produkter.

Det finns också en risk att produktionen inom sektorn växer i en takt som inte motsvarar tillväxten i rådgivning, försäljningskanaler etc.

8.1.4.I Zonindelning

Det finns vissa regionala skillnader i kostnadsnackdelama för ekolo- giskt jordbruk. Lägre markvärden och lägre intensitet i Norrland och andra skogsbygder minskar de ekonomiska kostnadsskillnadema mel- lan ekologisk och konventionell odling i dessa områden. Skillnaderna kan dessutom vara stora mellan olika driftsinriklningar, liksom mel- lan producenter som kan och producenter som inte kan avsätta produk- terna till ett merpris.

Det ordinarie arealbidraget för spannmål är differentierad i förhål- lande till avkastningen, eftersom det är en kompensation för ett sänkt spannmålspris. Ersättning för ekologiskt jordbruk innebär en ersätt- ning till jordbrukare för en producerad miljötjänst. Värdet av miljö- tjärrsten beror på miljöbelastningen av produktionen före omläggning- en till ekologiskt jordbruk. Ersättningen bör därför variera så att des-

sa skillnader i miljövärde och inkomstbortfall beaktas och anslutning även sker i områden med stor miljöbelastning. Miljöprogramutred- ningen föreslår därför att landet indelas i tre zoner. Zon 1 bör omfat- ta Götalands södra slättbygder. Zon 2 bör omfatta Götalands norra Slättbygd och Götalands mellanbygder samt Svealands slättbygder. Övriga Sverige bör utgöra zon 3.

81.42 Villkor för att erhålla ersättning Villkoren för ersättningen bör ansluta till de regler för märkesgod- kännande som gäller för KRAV resp. Demeterförbundet. Utredning- en har prövat lämpligheten av att direkt knyta miljöersättningen till dessa organisationers märkesgodkännande. Om godkännandet blir av— görande för att erhålla ersättning för ekologiskt jordbruk blir, enligt KRAV, märkesorganisationen i praktiken beslutande myndighet. KRAV har tagit avstånd från att ta på sig den rollen. Därför har utred- ningen funnit det olämpligt att knyta miljöersättningen till organisa- tionemas märkesgodkännande eftersom organisationerna i praktiken då skulle få avgörandet inte bara över rätten till märkesgodkännande utan även över rätten till miljöersättning. En annan möjlighet är att knyta miljöersättningen till uppfyllande av märkesreglema, men inte lägga kontrollansvaret på KRAV och Demeterförbundet. Detta har också bedömts som olämpligt eftersom märkesreglema till stor del består av föreskrifter som inte direkt mo- tiveras av miljöskäl utan av behovet av att kunna garantera produkter- nas ursprung gentemot konsumenterna. Märkesreglema har dessutom en detaljrikedom som förutsätter en årlig och relativt grundlig kon- troll av det slag som märkesorganisationema utför hos samtliga pro- ducenter. Hanterliga ersättningsvillkor bör till stor del kunna kontrolleras direkt utifrån existerande statistik för arealer, grödfördelning och djurantal. Utredningens bedömning är att en långtgående förenkling är möjlig om villkoren koncentreras till de aspekter av de ekologiska produktionssystemen som rör växtnäringsförsörjning och växtskydd. Detta betyder att den ersättningsberättigade arealen inte exakt sam- manfaller med den märkesgodkända. Redan i dag finns sannolikt ett mindre antal jordbruk som i allt väsentligt bedriver en ekologisk produktion utan att vara märkesgodkända. Det kan t.ex. bero på att

produkterna inte ger ett merpris på marknaden, vilket kan medföra att jordbrukarna saknar motiv för att betala kontrollavgiftema. Från miljösynpunkt är det rimligt att även denna grupp har möjlighet att ansluta sig till programmet för ekologiskt jordbruk. Däremot bör er- sättningsreglema inte utformas så att märkesgodkända producenter inte blir ersätmingsberättigade. De föreslagna reglerna medför dock att alla märkesgodkända producenter inte kan få full ersättning. Det gäller framför allt företag som har en stor konventionell djurhållning och därför kan försörja sin ekologiskt odlade areal med stallgödsel i betydligt större mängder än vad företag med omlagd djurhållning har möjlighet till.

Det bör poängteras att den föreslagna ersättningen inte medför nå- gon automatisk rätt att sälja produkter från ersättningsberättigade are- aler som ekologiska. Som inledningsvis påpekades regleras från den 1 juli 1994 enligt svensk lag rätten att använda uttrycket ekologisk om livsmedelsproduktion. För denna rätt krävs anslutning till en statligt auktoriserad kontrollorganisation som fungerar som garant gentemot konsumenten. Areal som anmäls till miljöersättningsprogrammet mås- te därför parallellt anmälas till KRAV eller Demeterförbundet och uppfylla deras mer detaljerade villkor om man avser att producera ekologiskt godkända livsmedel för försäljning.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att ersättningen för eko- logiskt jordbruk knyts till följande villkor:

a) Användning av lättlösliga handelsgödselrnedel eller kemiska be- kämpningsmedel är inte tillåten.

b) Produktionen skall bygga på en varierad växtföljd. För full ersätt- ning måste minst 25 % av den anslutna arealen vara vall eller grön- gödsling. Vid lägre andel än 25 % lämnas ingen ersättning. Om produktionen är märkesgodkänd och ansluten till en statligt aukto- riserad kontrollorganisation kan undantag från detta villkor med- ges.

c) Införsel till gården av stallgödsel från intensiv uppfödning inom- hus ärinte tillåten (slaktsvin i konventionella stallar, båshållna svin- suggor, specialiserad produktion av nöt i spaltgolvsboxar, burhöns samt pälsdjur i bur). Rötslam får endast användas efter analys som visar att det klarar KRAV:s gränsvärden.

d) Hel ersättning lämnas endast för ekologiska jordbruksföretag med en djurtäthet om högst 1 djurenhet/ha åkermark. Djurtätheten räk- nas för hela företaget. Vid djurtäthet mellan 1,0 och 1,2 reduceras ersättningen med 10 %, mellan 1,2 och 1,4 reduceras ersättningen med 20 % och för en djurtäthet mellan 1,4 och 1,6 djurenheter/ha reduceras ersättningen med 30 % och vid en djurtäthet över 1,6 lämnas ingen ersättning alls. Det bör dock finnas en möjlighet till dispens vid sambnrksförhållande mellan närbelägna gårdar.

För en närmare definition av tillåtna/förbjudna insatsmedel enligt villkor a), liksom av tillåten/förbjuden stallgödsel enligt villkor c), gäller KRAV:s regler och praxis. Gällande regler vid beslutstillfället bör bifogas beslutet.

Vid ändring (skärpning) av KRAV-reglema i dessa avseenden un- der femårsperiodens gång bör enligt utredningen även villkoren för ersättning ändras. Dock bör i så fall möjlighet finnas för brukaren att lämna programmet med omedelbar verkan och utan sanktioner. Den jordbrukare som avbryter verksamheten i förtid kan emellertid få nytt beslut först efter 5 år. För att förhindra missbruk bör enligt utredningen regelverket ut- formas så att det finns en rimlig avvägning mellan ett enskilt företags försäljningsintäkter och den ersättning som lämnas för ekologiskt jord- bruk. En bedömning av detta får göras i den fortsatta beredningen av utredningens förslag.

Beslutet Beslutet behöver inte föregås av gårdsbesök. Före beslut skall ett kart- material finnas tillgängligt där arealerna kan mätas upp. I beslutet skall anges antalet hektar som skall läggas om och/eller antalet hektar som fortsättningsvis skall odlas ekologiskt. Utbetalning av ersättning görs efter ansökan varje år.

Vid ägarbyte bör myndigheten kunna ta ett nytt beslut för den nye ägaren på grundval av den tidigare ägarens femårsbeslut.

Möjligheter att revidera beslutet Utökas odlingen genom arrende eller genom köp av nya marker kan dessa anslutas till programmet för ekologiskt jordbruk. Ersättning

bör kunna lämnas för nytillkommande arealer. Därvid tas ett nytt beslut utifrån de nya fönrtsättningama.

Övergång mellan Alternativodlingsstödet och Ersättning för ekologiskt jordbruk

De arealer som lades om år 1993 är de sista stödberättigade arealema inom det nuvarande stödet för altemativodling. Stöd för dessa arealer kan lämnas t.o.m. år 1995. Därefter skall arealerna kontrolleras i tre år. De jordbrukare som kontrolleras eller är berättigade till stöd en- ligt altemativodlingsstödets regler skall ha möjlighet att ansluta sig till

den nu föreslagna permanenta ersättningen för ekologiskt jordbruk. Huvudprincipen är att jordbrukaren får välja den mest fördelaktiga av ersättningsformema, men bara en av dessa. Väljer jordbrukaren att stå utanför den nya ersättningen skall regelverket för erhållande av altemativodlingsstödet gälla. I vissa fall innebär detta kontroll t.o.m. år 1998.

Kontroll

Kontroll sker bl.a. genom stickprov i samband med kontroll för areal- bidrag. Vid kontrollen skall arealerna och/eller bokföringen kontrol- leras.

8.1.4.3 Nivån på ersättningen för ekologiskt jordbruk

Vid beräkningen av de ersättningsnivåer för ekologiskt jordbruk som erfordras för att 10 %-målet skall uppnås har bl.a. lönsamheten för typväxtföljder vid konventionell och ekologisk drift jämförts. Det be- räknade inkomstbortfallet för ekologiskt jordbruk är baserad på skill- nad i lönsamhet mellan konventionellt jordbruk och ekologiskt jord- bruk efter att produktionen anpassats till kraven för ekologiskt jord— bruk. Jordbrukaren antas således minimera inkomstbortfallet genom att bl.a. anpassa Växtföljden. Beräkningarna baseras på Jordbruksver- kets analyser utifrån 1993 års priser och de då rådande förutsättning- ama. Därefter har dessa beräkningar justerats för att efterlikna förut- sättningama vid ett EU-medlemskap. Växtföljden som använts i beräk— ningarna har i huvudsak baserats på uppgifter från Jordbruksverket med vissa tillägg för träda enligt EG:s regler. Beräkningarna är så-

ledes en uppskattning av skillnaden i lönsamhet mellan ett ekologiskt och ett konventionellt odlingssystem över en hel växtföljd. Växtfölj- den har valts som beräkningsmodell för att utjämna de variationer i ekonomiskt resultat som finns mellan ekologiskt odlade grödor. Av— salugrödor minskar näringsförrådet och ger en intäkt medan andra grödor bygger upp näringstillgången utan att ge en intäkt.

Beräkningarna visar skillnaderna i lönsamhet mellan 3 ekologiska typgårdar och konventionellt jordbruk i 4 produktionsområden. (Av utrymmesskäl har utredningen valt att endast redovisa beräkningarna för Götalands norra slättbygder, tabell 8.4—8.6). Den första typgården har en ekologisk växtföljd baserad på spannmål, den andra typgården har en ekologisk växtföljd i kombination med konventionell djurhåll— ning och den tredje typgården har både ekologisk växtodling och eko- logisk djurhållning.

Beräkningsmetod Ekologisk djurhållning medför högre kostnader jämfört med konven— tionell djurhållning. Inkomstbortfallet kan bl.a. bero på en dyrare fo— derstat per ko, ökat arbetsbehov per ko, en lägre mjölkavkastning per ko eller på en sämre grödfördelning med lägre lönsamhet. Dessa fak— torer har beräknats för att visa variationer i lönsamhet. I beräkning- arna har antagits att ett företag med ekologisk djurhållning är i huvud- sak självförsörjande med foder. Det innebär att en konventionell jord— brukare som vill övergå till ekologisk djurhållning måste utöka vallod- lingen för att kunna försörja gårdens djur. Utredningen bedömer att detta är fullt möjligt efter en övergångsperiod. På kort sikt kan det däremot vara svårt att finna mer mark för odling av vall. Eftersom reglerna för ekologisk djurhållning tillåter inköp av en viss andel fo- der kan emellertid omläggning ändå ske. På sikt bör en jordbrukare med ekologisk djurhållning sträva efter att vara självförsörjande på foder. En mjölkproducent som har möjlighet att ta ut ett merpris för mjölk har bättre lönsamhet än en ekologisk producent utan merpris,

vilket inte har beaktats i kalkylerna. Möjligheten att ta ut ett merpris för växtodlingen har inte heller beaktats.

Beräkning av inkomstbortfallet för en jordbrukare med ekologisk djurhållning kan göras på olika sätt. Antingen kan beräkningarna ut- formas så att gårdens enda intäkt kommer från mjölkproduktionen eller kan de utformas så att ett internt ”gårdspn's” fastställs som ger

en intäkt även för växtodlingen. Med den sistnämnda beräkningsmeto— den uppkommer vinsten resp. förlusten vid omläggning till ekologisk djurhållning antingen i växtodlingen eller i mjölkproduktionen bero— ende på om förändringarna i driften äger rum i växtodlingen eller i animalieproduktionen.

Vid övergång till ekologisk djurhållning sker den största föränd- ringen till förmån för miljön i växtodlingen. I beräkningarna för ett företag med ekologisk djurhållning har därför fastställts ett ”gårds- pris” för det foder som gårdens djur konsumerar. Om ett ekologiskt jordbruk antas vara självförsörjande på foder får det valda gårdspri— set inte någon effekt på lönsamheten, eftersom intäkten från åkermar- ken blir en kostnad i mjölkproduktionen. Intäkten och kostnaden tar ut varandra. I mjölkkalkylema antas foderpriset vara i nivå med det inköpspris som en konventionell jordbrukare har för foder. Med detta antagande försämras inte lönsamheten för gårdens mjölkproduktion av att åkermarken används till grödor med sämre lönsamhet. Detta be- räkningssätt medför att stora delar av förlusten vid övergång till eko- logiskt jordbruk uppstår i växtodlingen. En jordbrukare med ekolo— gisk djurhållning har i huvudsak fodergrödor som vanligtvis ger en lägre vinst per hektar jämfört med övriga grödor som t.ex. vårvete och råg. Dessutom ger ekologisk odling en lägre skörd jämfört med konventionell odling. Den genomsnittliga vinsten per hektar blir där- med lägre vid ekologisk produktion om det inte finns utrymme för ett merpris.

För att exemplifiera beräkningsmetoden antas att en konventionell jordbrukare i Götalands norra slättbygd har 50 mjölkkor och 50 ha åker. Vid konventionell mjölkproduktion antas vidare att det behövs ca 0,3 ha vall och 0,6 ha spannmål per mjölkko och år. Vid ekologisk djurhållning behövs en större andel grovfoder i foderstaten vilket gör att mängden grovfoder behöver öka samtidigt som åkermarken ger en lägre avkastning. Detta antas medföra att det behövs 0,85 ha vall och 0,6 ha spannmål per ko och år. En orsak till att spannmålsarealen inte behöver öka trots den lägre skörden vid ekologisk produktion är att det utfodras mindre spannmål per ko vid ekologisk djurhållning. Den jordbrukare som övergår till ekologisk djurhållning måste vidta en eller flera av följande åtgärder: byta ut avsalugrödor till fodergrödor, köpa dyrare ekologiskt producerat foder, utöka arealen odlad mark eller minska på djurantalet. Det dyraste alternativet för en jordbruka-

re är vanligtvis att minska antalet mjölkkor på grund av de stora in- vesteringar som finns i ekonomibyggnadema. I tabell 8.1 illustreras med ett exempel vad som kan ske när en jordbrukare övergår från konventionellt jordbruk till ekologiskt jordbruk med ekologisk djur- hållning.

Tabell 8.1 Hypotetiskt exempel på beräkning av inkomstbortfall vid övergång från konventionell till ekologisk djurhållning (50 mjölkkor före och efter) röda onventronell kologrsk djurhållning djurhållning ha ('I'Bkr/ha) Totaltkr ha (TBkr/ha) Totaltkr ___—___—

Vall 16,5 5 100 84150 41 4000 164 000 Råg 8,25 4 500 37 125 — Oljeväxter 8,25 3 500 28 875 — Höstvete 8,25 5 500 45 375 — Havre insådd 8,25 3 000 24 750 20 1 500 30 000 Fodersäd — 10 2 000 20 000 Genomsnitt lBlha 3 950 3 000 Totalt TB 50 195 525 7 1 214 000 Kompensation för inkomstbortfall i växtodlingen (netto av lägre skörd, mindre kostnader för h-gödsel etc.) 71 900 63 900

Total nettointäkt inkl. kompensation för inkomstbortfall 195 525 277 900 Kostnad tillskottsarrende 21 ä 2 000 kr - 42 000 Kostnad ägd mark (50 ha) - 100 000 — 100 000

otalt ör att täc a övriga fasta kostnader

(invest. m.m.) 95 525 135 900 Totaltper hektar 1900 1 900 M

Ekologisk djurhållning kräver större areal per djurenhet än konventio- nell djurhållning. Vid omläggning till ekologisk djurhållning uppstår anpassningskostnader i form av inoptimala kombinationer av mark, djur, kapital och arbetskraft. Dessa anpassningskostnader har inte be- aktats vid beräkning av inkomstbortfallet. En snabb övergång till eko- logisk djurhållning medför ett högre inkomstbortfall än de här angiv- na. Vid beräkning av inkomstbortfallet för gårdar med ekologisk djur- hållning har beaktats att arealbehovet ökar till följd av att ekologisk djurhållning bl.a. innebär att djuren skall ha fri tillgång på grovfoder och att kraftfodret i stor utsträckning skall vara producerat på går- den. Arbetsinsatsen i mjölkproduktionen vid ekologisk djurhållning har antagits öka med 5 tim/ko och år till en kostnad av 550 kronor. Kostnader för fördyrad foderstat till följd av en högre andel grovfo- der har beräknats till 265 kr/ko och årl. Vissa studier tyder på att det även sker en minskning i mjölkavkastningen med ca 6 % vid omläggning till ekologisk mjölkproduktion. År 1993 fanns det ca 55 jordbrukare som bedrev ekologisk mjölkproduktion. Som tidigare nämnts har avsättningsmöjlighetema för ekologisk mjölk och kött förbättrats och därmed ökar produktionen. Om man trots detta antar att ett merpris inte lämnas för ekologisk mjölk och att avkastningen sjunker med 6 % kan inkomstbortfallet beräknas till ytterligare ca 500 kr/ko och år.

Beräkning av inkomstbortfall Lönsamheten för ekologiska växtodlingsföretag har länge varit sämre än för djurhållande ekologiska företag. Gröngödsling i form av en vall är t.ex. en ren kostnadspost för en spannmålsproducent utan djur, medan den kan medföra en intäkt för en spannmålsproducent med djur. Vid ett EU-medlemskap införs ett arealbidrag för spannmål, oljeväxter, proteingrödor och för träda, vilket förbättrar lönsamheten för ekologiska växtodlingsföretag. Däremot lämnas inte arealbidrag för vall. Ett sänkt spannmålspris i kombination med arealbidrag och trädesersättning gynnar ekologisk växtodling. Eftersom den ekologis- ka trädan inte ger en produkt för avsalu har intäkten varit avsevärt

1 Källa: H. Rosenqvist, Sveriges lantbruksuniversitet och M. Hammarström, Läns- styrelsen i Värmlands län.

lägre till ekologiska jordbrukare med enbart växtodling. Utredningen anser att de svenska reglerna för trädan bör utformas så att jordbruka- re anslutna till resurshushållningsprogrammet får använda den obliga— toriska trädan för gröngödsling.

EG:s regler för arealbidrag ökar däremot lönsamhetsskillnadema mellan konventionella företag med djurproduktion och ekologiska företag med djurproduktion, eftersom det ekologiska företaget van- ligtvis har en större vallareal än ett konventionth företag med djur. Skillnaden i lönsamhet mellan olika ekologiska produktionsinriktning- ar torde emellertid vid ett eventuellt EU-medlemskap bli lägre än tidi- gare eftersom lönsamheten i växtodlingen förstärks samtidigt som lön— samheten i djurhållningen försämras. Utredningen anser att ersättning- en för olika grödor inte bör differentieras även om EG:s förordning medger en högre ersättning för t.ex. vall. Gjorda beräkningar tyder på att vid övergång till ekologiskt jordbruk är inkomstbortfallet inte nämnvärt högre för vallproduktion än för övrig växtodling. Dessut- om innebär en vallersättning att t.ex. dikoproduktion kompenseras för ett inkomstbortfall som är beräknat på t.ex. mjölkproduktion. Detta skulle innebära en påtaglig överkompensation för köttproduktionen. Beräkningarna visar att kostnadsnackdelama för ekologiskt jord- bnrk varierar över landet. Inkomstbortfallet är störst i områden med goda odlingsförutsättningar (tabell 8.2). I Götalands södra slättbygder är inkomstbortfallet för ett växtodlingsföretag ca 1 200 kr/ha och år beräknat som ett genomsnitt över en hel växtföljd. I Götalands norra slättbygder är däremot inkomstbortfallet för ett växtodlingsföretag endast ca 850 kr/ha. Utredningen är medveten om den stora osäkerhet som är förknippad med de framräknade beloppen för inkomstbortfal- let, men har bedömt att beloppen ändå visar på relationen mellan in- komstbortfallen för olika produktionsområden och på så sätt gör be- räkningarna användbara som underlag för bedömning av lämplig er- sättningsnivå.

Förslag till ersättningsnivå

Inkomstbortfallet i Götalands slättbygder skulle bli större om jämfö- relsen görs mellan olika ekonomiskt optimala växtföljder. Relativt lön- samma grödor såsom sockerbetor och potatis är svåra att odla ekolo- giskt och inkomstbortfallet blir därmed högre om dessa ingår i beräk-

ningsunderlaget. Utredningen timer dock inte anledning att kompen- sera för det högre inkomstbortfallet eftersom det i första hand är jord- brukare med lägre omläggningskostnader som skall stimuleras att stäl- la om. Det är således svårare för jordbrukare i områden med goda od- lingsbetingelser att ställa om till ekologiskt jordbruk. Den totala intäk- ten är högre i dessa områden, men eftersom markprisema är relatera- de till markens avkastningsförmåga är också markprisema högre. Den positiva miljöeffekten av ekologiskt jordbruk är större i södra Sveriges slättbygder. Detta motiverar enligt utredningens bedömning att en högre arealersätming lämnas för ekologiskt jordbruk i bygder med bättre odlingsbetingelser. De positiva miljöeffekterna av omlägg- ning från konventionell växtodling till ekologisk växtodling är större än för omläggning från konventionellt djurhållande gårdar till gårdar med ekologisk odling och konventionell djurhållning. Ersättningen bör enligt utredningen anpassas till inkomstbortfallet i växtodlingen för att garantera en anslutning bland växtodlama.

EG:s förordning medger att det förutom kompensation för inkomst- bortfall lämnas ett incitament. Incitamentsdelen är en extra stimulans som bedömts nödvändig för att få jordbrukaren att vidta den önskvär— da miljöåtgärden. Ju större risk som är förknippad med en åtgärd desto större bör incitamentet vara. Omläggning till ekologiskt jord- bruk omgärdas av en rad osäkerhetsfaktorer. Dels måste jordbruka- ren använda sig av nya brukningsmetoder, dels måste jordbrukaren lära sig en ny marknad. Ekologiska producenter använder i regel inte samma försäljningskanaler som konventionella producenter. I den ut- sträckning som det finns särskilda försäljningskanaler finns det även möjlighet till en merprisbetalning. En annan faktor som innebär ett ökat risktagande är att jordbrukaren förbinder sig att under en fem- årsperiod odla ekologiskt.

Beräknat inkomstbortfall för ekologiskt jordbruk vid tre olika typ- gårdar framgår av tabell 8.2. Vid beräkningarna för ekologisk växt- odling med konventionell djurhållning antas djurtätheten vara ca 1 djurenhet/ha.

Tabell 8.2 Inkomstbortfall för ekologiskt jordbruk vid EU-medlemskap Växtodlrngsföretag Företag med djurproduktion

Konv. djurhållning Eko]. djurh.* Konv. cdl. Ekol. odl. Konv. odl. Ekolodl Ekol. odl. (TB/ha) (TB/ha) (TB/ha) (TB/ha) (TB/ha)

Götalands — södra slättbygd 5 500 4 300 5 200 4 000 3 800 — norra slättbygd 4 600 3 800 4 700 3 600 3 500 Svealands — slättbygder 4 300 3 400 4 000 3 000 3 000

Mellersta Sveriges — sko sb der — — 3 000 2 500 2 500

* Endast SlGl nader 1 grödfördelning och väx ö jder är beaktade Källa: Statens jordbruksverk och H. Rosenqvist, Sveriges lantbruksuniversitet.

Utredningen föreslår att arealersättningen för ekologiskt jordbruk dif- ferentieras mellan de tre zonerna och mellan produktionsinriktning- ama (tabell 8.3). De föreslagna ersättningsnivåema tar enligt utred- ningens bedömning hänsyn både till inkomstbortfall och incitaments- behov för att stimulera till en ökad ekologiskt odlad åkerareal. Den genomsnittliga djurtätheten på mjölkföretag är ca 1,3 djurenheter/haz. Ersättningsnivån för ekologisk växtodling med konventionell djurhåll— ning reduceras med 10, 20 resp. 30 % om djurtätheten på gården över- stiger 1 djurenhet/ha. I genomsnitt reduceras således ersättningen till dessa företag med 20 %.

Inkomstbortfallet för ekologisk djurhållning kan enligt utredning- ens beräkningar grovt uppskattas till ca 1 300 kr/ko och år, vilket mot- svarar ca 18 öre/] mjölk (tabell 8.6). Inkomstbortfallet kan tyckas motivera en ytterligare differentiering av ersättningsnivåema i förhål- lande till konventionell djurhållning.

Utredningen har noterat att uppskattningarna av inkomstbortfallet för ekologisk djurhållning dels beror på de speciella växtföljder som ligger till grund för beräkningarna, dels är förenade med stora osäker- heter. Dessutom är det inte klart hur miljövärdet för denna produk- tionsgren förhåller sig till miljövärdet för t.ex. ekologisk växtodling, integrerad svinproduktion eller ekologisk trädgårdsodling.

Utredningen fmner därför att de föreslagna ersättningsnivåema för ekologisk djurhållning på ett tillfredsställande sätt tar hänsyn till om-

2 Källa: P. Einarsson, Altemativodlamas riksförbund.

ständighetema. Utredningen föreslår att den del av ersättningen för ekologisk djurhållning i zon 1 som överstiger 1 650 kr/ha finansieras nationellt.

De villkor som skall gälla för att en jordbrukare skall vara berätti- gad till ersättning för ekologisk djurhållning bör fastställas av Jord- bruksverket i samband med den fortsatta beredningen av utredningens förslag.

Det bör vara möjligt för den av utredningen föreslagna utvärdering- en av miljöersättningsprogrammet att inför omprövningen år 1997 er- hålla ett bättre beslutsunderlag för bedönming av lämpliga ersättnings- nivåer både för olika produktionsinriktningar och för olika produktions- områden.

Tabell 8.3 Förslag till arealersätming för ekologiskt jordbruk

Växtodlrngsföretag Företag med djurproduktion

Ekol. odling Konv. djurh. Ekol. djurh. Ekol. odling Ekol. odling (RT/ha) (kr/ha) (kr/ha) on

— Götalands södra slättbygder 1 650 1 650 1 800 Zon 2 — Götalands norra slättbygder 1 500 1 500 1 650 — Götalands mellanbygder — Svealands slättbygder Zon 3 — Götalands skogsbygder — Mellersta Sveriges skogsbygder 800 800 950 -— Norrland

8.1.5. Beräknad kostnad En ny permanent ersättning för ekologiskt jordbruk förväntas leda till

att omläggningen till ekologiskt jordbruk ökar väsentligt. Odlingen bör enligt riksdagens beslut omfatta ca 140 000 ha under år 1997. An- slutningen torde enligt utredningens bedömning bli störst i Norrland och Götalands skogs- och mellanbygder eftersom djurproduktion är vanlig i dessa bygder. Tidigare erfarenhet visar att omläggning till ekologiskt jordbruk är lättare för jordbrukare med djurhållning än för renodlade växtodlingsföretag eftersom djurens kapacitet att för- ädla vallgrödoma till avsaluprodukter och stallgödsel möjliggör en bättre totalekonomi.

Riksdagens mål att 10 % av åkerarealen bör vara ekologiskt odlad år 2000 medför att ekologiskt jordbruk bör öka med i genomsnitt ca 50 000 ha/år fram till år 2000. Det innebär att kostnaderna stiger i motsvarande takt, dvs. med ca 65 miljoner kronor per år. När 10 % av åkerarealen odlas ekologiskt blir kostnaden ca 372 miljoner kronor per år.

Den arealersätming som EG:s miljöersättningsförordning ger möj- lighet till är otillräcklig för att på vissa produktionsområden kompen- sera för det inkomstbortfall som uppkommer vid en övergång till eko- logisk odling. Den ekologiska trädgårdsodlingen får t.ex. endast ett marginellt ekonomiskt tillskott från en arealersätming. För dessa pro- duktionsinriktningar skulle andra ersättningsforrner kunna övervägas.

Tabell 8.4 Inkomstbortfall för ekologiskt jordbruk vid ett EU-medlemskap. Växt- följder på gårdar utan djur i Götalands norra slättbygder (GNS)

onventlonell - TB odling exkl. arealstöd stöd inkl.mealstöd (kr/ha) (kr/ha) (kr/ha) Gröda Höstvete 3 699 2 250 5 949 Aitor 1 304 3 250 4 554 Vårvete 2 589 2 250 4 839 Havre+insådd 2 105 2 250 4 355 Set-aside - 700 2 850 2 150 Höstvete 3 699 2 250 5 949 Havre 2 105 2 250 4 355 Summa 14 801 17 350 32 151 Genomsnitt per hektar 2 114 2 479 4 593 Ekologisk TB A_re_al- TB odling exkl. arealstöd stöd inkl. arealstöd (kr/ha) (lg/ha) (kr/ha) röda Havre+insådd 1 174 2 250 3 424 Set-aside - 700 2 850 2 150 Höstvete 2 880 2 250 5 130 Artor 810 3 250 4 060 Höstråg 2 761 2 250 5 011 Set-aside -700 2 850 2 150 Hösiråg 2 761 2 250 5 011 Havre+insådd 1 174 2 250 3 424 Set-aside - 700 2 850 2 150 Höstvete 2 880 2 250 5 130 Summa 12 340 25 300 37 640 Genomsnitt per hektar 1 234 2 530 3 764 Differens r hektar - 829 Källa: Statens jordbfuksverk och H. Rosenqust, Sveriges lantEEksumversrtet. Antagande: - 1 ecu = 10 SEK

— Spannmålsavkastningen i GNS är 5 ton för konventionell produktion. — Priset antas vara lika för typgårdama, dvs. l,04-—l,07 kr/kg spannmål. — Set-aside arealen antas kunna utnyttjas i den ekologiska Växtföljden. — Oljeväxtpriset är sänkt till 140 kI/dt.

Tabell 8.5 Inkomstbortfall för ekologiskt jordbruk vid ett EU-medlemskap. Växt— följd på ekologiskt jordbruk med konventionell djurhållning och en större vallareal till följd av lägre avkastning vid ekologisk produktion i Götalands norra slättbygder (GNS) onventlonell TB - TB odling exkl. arealstöd stöd inkl. arealstöd (kr/ha) (Edit!) (kr/ha) Gröda Vall 1 5 187 0 5 187 Vall 2 5 187 0 5 187 Vall 3 3 974 0 3 974 Fodersäd 2 406 2 250 4 656 Höstvete 3 699 2 250 5 949 Havre+insådd 2 105 2 250 4 355 Set—aside (0,5) - 350 1 425 1 075 Summa 22 208 8 175 30 383 Genomsnitt per hektar 3 417 1 258 4 674 Ekologlsk TB m- TB odling exkl. arealstöd stöd inkl. arealstöd (kr/ha) (kr/ha) (kr/ha) Gröda Vall l 4 082 0 4 082 Vall 2 4 082 0 4 082 Vall 3 2 932 0 2 932 Havre+insådd 1 118 2 250 3 368 Vall 1 4 082 0 4 082 Vall 2 (0,4) 1 633 0 1 633 Vall 2 (0,6) 1 759 0 1 759 Vall 3 (0,4) 1 173 0 1 173 Höstvete (0,6) 1 866 1 350 3 216 Havre+insådd 1 118 2 250 3 368 Set-aside (0,5) - 420 1 710 1 290 Summa 23 425 7 560 30 985 Genomsnitt per hektar 2756 839 3 645 Differens er hektar - 1 029 Källa: Statens jordmsverk och H. Rosenqust, Sveriges lantbruksunrversrtet. Antagande: — 1 ecu = 10 SEK — Spannmålsavkastningen i GNS är 5 ton för konventionell produktion. — Vallavkastningen vid ekologiskt jordbruk i GNS är 85 % av konventionell odling. — Priset antas vara lika för båda typgårdama, dvs. 1,04—1,07 kr/kg spannmål. — Priset på vall är 1,15 kr/kg torrsubstans. — Spannmålsproduktionen antas vara mindre än 92 ton för flertalet ekologiska jord- brukare och därmed behövs ingen träda (enligt EG:s jordbrukspolitik).

Tabell 8.6 Inkomstbortfall för ekologiskt jordbruk vid ett EU-medlemskap. Växt- töljd på ekologisk jordbruk med ekologisk djurhållning. Företaget antas vara i huvud- sak självförsörjande på foder.

WWW—_

odling exkl. areal— stöd inkl. areal- stöd stöd (kr/h32 (kr/ha) (kr/ha)

Gröda Vall (58 % av arealen) 3 699 0 3 699 Fodersäd + insådd ( 18 %) 1 118 2 250 3 368 Fodersäd(l8 %) 1118 2250 3368 Set-aside (6 %) - 700 2 850 2 150

Genomsnitt per hektar 3 485

Inkomstbortfall i mjölk-

produktionen

Arbete (5 tim a 110 kr/ko och år) 550 Dyrare foderstat (265 kr/ko och år) 265 Lägre mjölkavkastning (ca 4001 år 1,25) 500 Summa ökade kostnader er ko och år 1 315 Käl' la: Statens jordbruksverk och H. Rosenqust, Sveriges lanthksuniversnet.

8.2. Resurshushållande konventionellt jordbruk

8.2.1 Definition och bakgrund För att minska belastningen på miljön har en rad åtgärdsprogram eta- blerats under den senaste tioårsperioden. Växmäringsläckaget skall halveras under perioden 1985—1995. Användningen av bekämpnings- medel skall reduceras med 75 % fram till år 1996 från den nivå som gällde i början på 1980-talet. Det finns också specifika mål vad avser markresursen och biologisk mångfald. Det finns en politisk enighet om betydelsen av att nå uppsatta mål och att gå vidare med miljöarbetet inom jordbruket. Eftersom både näringen och statsmakterna är överens om färdriktningen är förut- sättningama för ett fortsatt arbete inom jordbruket i miljövänlig och resurshushållande riktning mycket goda. Utredningen föreslår att ett speciellt åtgärdspaket införs inom pro- grammet för miljöersättning. Resurshushållande konventionellt jord- bruk innebär enligt detta förslag:

Minskat växtnäringsläckage genom krav på: — reducerad användning av handelsgödselkväve,

—- utökad areal grön mark eller trädesareal, — förbättrad stallgödselhantering, — upprättande av växtnäringsbalans.

Minskade risker med bekämpningsmedel genom krav på: — lägre doser, minskad behandlad areal och färre bekämpningar i nära anslutning till skörd,

— sprutningsfria kantzoner, — förbättrad spridningsutrustning, — krav på säker hantering och förvaring.

8.2.2 Motiv för att stimulera resurshushållande konventionellt jordbruk Strategin bakom förslaget är dels att angripa de viktigaste miljöproble- men inom jordbruket, dels att etablera ett helhetstänkade på gårdsnivå där miljöfrågorna sätts i centrum och där kunskapsinhämtning och nytänkande är drivkrafter. Jordbruket är en nödvändig länk i många av samhällets kretslopp. Därför bör jordbrukssektorn gå i spetsen för utvecklingen av ett fram- tida kretsloppssamhälle. I en internationell jämförelse är det svenska jordbruket miljövänligt. Sverige har redan genomfört många åtgärder och nya framsteg kommer därför att kräva nytänkande både från när- ingens och beslutsfattamas sida. Den övergripande trenden på marknaden under överskådlig tid kommer att vara knuten till miljö- och resursfrågoma. Svenskt jord- bruk har till följd av en målmedveten styrning och ett från miljösyn- punkt gynnsamt klimat kommit långt i arbetet för en miljöanpassad produktion. För att bibehålla konkurrenskraften krävs att näringen klarar de nya marknadskrav som i dag ställs från konsumenthåll och som innebär en kombination av miljöanpassning samt resurshushåll- ning i produktionen. Programmet för resurshushållande konventio- nellt jordbnik kan utgöra basen i detta arbete och är således till en del företagsekonomiskt motiverat. Det är trots detta befogat att vidta yt- terligare stirnulansåtgärder. Ett skäl är att kunskapsuppbyggnaden kommer hela branschen tillgodo och inte bara det enskilda företaget. Ett annat skäl är att de positiva miljöeffekterna torde överstiga konsumenternas betalningsvilja.

De föreslagna villkoren för anslutning till programmet kommer att leda till minskade miljöproblem i jordbruket. Bättre stallgödselhante— ring och utökade krav på grön mark kommer att leda till mindre växt- näringsläckage. Begränsningarna av användning av bekärnpningsme- del och villkoren om förbättrad hantering och spridning kommer att minska riskerna med bekämpningsmedlen. Vidare kommer förslaget att medföra en bättre hushållning med befintliga resurser och insats- medel. Kravet på sprutningsfria kantzoner kommer att ge en ökad bio-

logisk mångfald i odlingsmiljön.

Programmet bygger på ett åtgärdspaket som kommer att kräva kun- skapsinhämtning och nytänkande hos de jordbrukare som ansluter sig till programmet. Restriktionema vad avser växtnärings- och bekämp- ningsmedelsanvändningen kommer att leda till ett ökat kunskapsbehov och till utveckling för att klara villkoren. Tillförselbegränsningama för växtnäring och restriktionerna för bekämpningsmedel är ramar inom vilka jordbrukarna kan agera för att förbättra hushållningen med befintliga resurser och insatsmedel. Programmet kommer därför att få en dynamisk karaktär som leder till utveckling under hela pro- grarnperioden.

8.2.3 Utvärdering av hittillsvarande insatser Det finns mycket som talar för att målet för det nuvarande bekämp- ningsmedelsprogrammet kommer att infrias. Fram till år 1994 har användningen, räknat i aktiv substans, reducerats med 65 % och en ytterligare minskning anses möjlig. Däremot är situationen inom det befintliga åtgärdsprogrammet för att minska växtnäringsläckaget me- ra oklar, främst beroende på att relevanta mätsystem saknas. Mycket talar för att målet med en halvering av växtnäringsläckaget kommer att bli svårt att nå till år 1995.

8.2.4 Förslag till styrmedel Ersättningen bör vara differentierad eftersom inkomstbortfallet vid en anslutning varierar över landet liksom fördelarna av miljöåtgärder- na. En grundläggande förutsättning för anslutning till programmet är att hela brukningsenheten skall uppfylla villkoren. Detta är nödvän- digt för att bl.a. möjliggöra en kontroll av att villkoren efterlevs.

Ersättning lämnas för all åkerareal på brukningsenheten med undan- tag för träda enligt EG:s regler och extensiv vall enligt utredningens förslag (avsnitt 9.3). Annan naturlig ogödslad betesmark faller utan— för den ersättningsberättigade arealen. Ersättning kan lämnas för den- na areal enligt villkoren för biologisk mångfald (kapitel 9).

Fastighet som erhållit ersättning för resurshushållande konventio- nellt jordbruk kan inte samtidigt få ersättning för sådana enskilda åt- gärder som ingår i åtgärdspaketet för resurshushållande jordbruk. Detta gäller exempelvis de av utredningen föreslagna ersättningarna för fånggrödor och sprutningsfria kantzoner (kapitel 9).

8.2.4J Zonindelning

Vad gäller ersättningen bör landet delas in i två zoner. Inkomstbort- fallet varierar över landet främst till följd av avkastningsskillnader och effekterna av begränsningarna för användningen av bekärnpnings- medel på spannmålsarealen. Detta motiverar en differentierad ersätt- ning för att uppnå samma incitament till anslutning över hela landet. Ersättningen för resurshushållande konventionellt jordbruk innebär också att ersättningen skall vara relaterad till värdet av en producerad miljötjänst. Detta värde varierar och beror på miljöbelastningen av tidigare produktion. Ersättningen bör därför vara differentierad så att ovanstående skilhiader beaktas. Miljöprogramutredningen föreslår att landet delas in i två zoner. Zon 1 omfattar Götalands södra och norra

slättbygder, Götalands mellanbygder och Svealands slättbygder. Övri- ga delar av landet utgör zon 2.

82.42 Villkor för att erhålla ersättning Ersättning för resurshushållande konventionellt jordbruk föreslås kny— tas till nedanstående villkor (A-H):

A. Begränsningar för att använda handelsgödselkväve Motiv Grundläggande för en jordbrukares agerande är förhållandet mellan produktpris och insatsvarupris. Åtgärder har tidigare satts in för att komma till rätta med kväveläckaget och ammoniakavgången från jord- bruket. Jordbrukama förväntas att dels följa myndighetsföreskrifter,

dels att handla på ett miljömässigt förståndigt sätt beträffande lagring, hantering och spridning av stallgödsel.

Begränsad tillgång på ett insatsmedel borde medföra att insatsmed— let styrs dit det gör bäst nytta. Begränsad tillgång till handelsgödsel— kväve innebär ett större incitament att utnyttja stallgödseln bättre ge- nom att t.ex. förhindra ammoniakavgång, sprida gödseln på våren el- ler i växande gröda. Det leder också till en ökad baljväxtinblandning vid vallinsådd, vilket är positivt från resurshushållningssynpunkt. Den minskade åtgången av handelsgödselkväve har också betydelse för läckaget. En minskad användning med 10 kg handelsgödselkväve kan antas minska växtnäringsläckaget med 1 kg kväve.

Villkor

För att en jordbrukare skall erhålla ersättning krävs att en av Jord- bruksverket frarnräknad och rekommenderad ekonomiskt optimal kvä- vegiva per hektar reduceras med 30 %. Den rekommenderade kvä- vegivan beräknas på grundval av de förhållanden som råder vid ett eventuth EU-medlemskap.

Till grund för den mängd handelsgödselkväve som en jordbrukare får använda ligger en beräkning av den genomsnittliga grödfördel- ningen som använts under de tre år som närmast föregår ansöknings- tillfället. Jordbruksverkets rekommenderade kvävegivor för området i fråga appliceras på den framräknade grödfördelningen. Den på detta sätt framräknade kväveanvändningen reduceras med 30 % för att er- hålla den maximalt tillåtna användningen av kväve. För att beräkna den maximalt tillåtna användningen av handelsgödselkväve per hektar odlad mark reduceras den framräknade maximalt tillåtna kvävean- vändningen med kvävetillgången från stallgödsel. Tillgången på kväve från stallgödsel beräknas på grundval av antalet djur på gården och det kväveinnehåll som vårspridd stallgödsel har.

Den maximalt tillåtna kväveanvändningen per hektar förändras inte vid arrende eller nyförvärv av jordbruksmark och inte heller av för- ändrad grödfördelning. Däremot anpassas den totala kväveanvändning- en efter hur stor areal som odlas årligen. Träda inom ramen för EG:s regler och extensiv vall i enlighet med utredningens förslag (avsnitt 9.3) berättigar inte till ersättning och föreslås inte ingå i beräknings- underlaget för tillåten kväveanvändning på brukningsenheten.

Kontroll Statens jordbruksverk fastställer den rekommenderade genomsnittliga kvävegivan för resp. gröda och produktionsområde. Jordbrukaren fö- reslås deklarera de uppgifter i övrigt som ligger till grund för beräk- ningen av inköpsmängd av handelsgödselkväve. Uppgiften om åker- areal torde i flertalet fall kunna kontrolleras med de uppgifter som lämnats för erhållande av arealbidrag. Fältkontroll kan göras samord- nat med den kontroll som görs för arealbidragen. Kontroll av djuran- talet kan i vissa fall samordnas med kontroll för djurbidrag. I andra fall (svin och fjäderfä) kan särskild kontroll behöva tillgripas. Kon- troll av inköp av handelsgödselkväve kan ske genom bokföringskon- troll. Alla kontroller baseras på ett slumpmässigt urval av företag.

B. Grön mark Motiv Andelen grön mark skall vara 60 % i Malmöhus, Kristianstads, Ble- kinge och Hallands län och 50 % i övriga län i Götaland. Vilka grö- dor som får inräknas i begreppet grön mark framgår av befintliga föreskrifter från Statens jordbruksverk. Effekten på kväveläckaget av dessa grödor är olika. En etablerad vall medför lägre kväveläckage än höstvete men båda är godkända som grön mark.

Ett krav som styr mot de effektivare grönmarksgrödoma i Göta- land skulle få en betydande miljöeffekt. I Svealand finns i dag inte nå- got krav på vintergrön mark. Orsaken är att kväveläckaget är av mindre omfattning på de mellansvenska lerjordama än vad de är i södra Sverige. Trots detta förekommer betydande kväveläckage från jordbruksmark i vissa områden. Det är därför rimligt att ställa ett krav på vintergrön mark även i Svealand.

Villkor Företag som ansluter sig till resurshushållande konventionellt jord— bruk i zon 1 måste uppfylla ett av nedanstående två alternativa vill- kor. I zon 2 ställs inga krav på grön mark.

Alternativ 1 I Götaland får högst halva arealen av grön mark som i dag krävs enligt skötsellagen bestå av grödor sådda efter den 1 augusti. Höstraps

och bevuxen trädesareal räknas som grön mark. I övrigt gäller sam- ma regler som för grön mark i skötsellagen. I Svealand ställs enbart krav på 50 % grön mark utan restriktioner avseende tidpunkten för sådd. Detta villkor innebär att kravet på grön mark utökas i Götaland och införs i Svealand för de företag som ansluter sig till programmet.

Alternativ 2 Trädesarealen utökas från obligatoriska 15 % till minst 20 % av area- len reformgrödor inkl. träda. Detta villkor gäller för hela zon 1. Trä- desarealen måste vara bevuxen i enlighet med gällande trädesvillkor.

Kontroll Ett slumpmässigt urval av jordbrukare uppmanas redovisa grön mark på en karta som därefter kontrollmäts. I de fall arealen är otillräcklig görs fältmäming. Därutöver görs fältmätning för ett urval av de före- tag där kankontrollen inte föranleder anmärkning.

C. Förbättrad stallgödselhantering Motiv Under det senaste halvseklet har i Sverige konstaterats en ökad kväve- deposition i marken. I områden med hög deposition kan nedfallet leda till kvävemättnad. Det överskott på kväve som växterna inte förmår att binda kan urlakas och ge upphov till ökad försurning av marken. Nedfallet över landet varierar med mellan 5 och 25 kg kväve/ha och år med de högsta värdena i sydöstra Sverige. Nedfallet består till 60 % av kväve från kväveoxider och till 40 % av ammoniak. Mellan 85 och 90 % av ammoniakavgången härrör från den svenska djurhåll- ningen.

För att påtagligt minska ammoniakavgången och samtidigt minska kväveanvändningen krävs åtgärder i hela hanteringskedjan för stall- gödsel. Från halvårsskiftet 1994 träder en ny lag i kraft som föreskri- ver åtgärder vid lagring av stallgödsel. I de fyra sydligaste länen ställs följande krav:

— Påfyllning av flytgödselbehållare skall ske från behållarens botten.

— Flytgödselbehållare skall vara täckta av ett stabilt svämtäcke av halm, torv eller arman täckning som effektivt reducerar ammoniak- förlusterna.

— Urinbehållare skall ha tätslutande lock eller tak. Det är önskvärt att minska ammoniakavgången även vid spridning av stallgödsel.

Villkor All gödsel och urin som sprids på obevuxen mark skall myllas inom fyra timmar från spridningstillfället för att minska ammoniakavgång- en. Därför anser utredningen att spridning av flytgödsel i växande gröda skall ske med någon av följande metoder: myllningsaggregat, bandspridningsteknik, bredspridning efter utspädning av gödseln eller bredspridning med efterföljande bevattning.

Kontroll Vid fältkontroll får jordbrukaren redovisa hur spridning av stallgöd— sel genomförs.

D. Växtnäringsbalans

Motiv För att öka medvetenheten om hushållningen med växtnäring på går- den krävs ett analysverktyg. Att upprätta en växmäringsbalans inne- bär att jordbrukaren redovisar årets grödor, grödomas näringsbehov, eventuell tillförsel från mark och förfruktsvärde, planerad växtnärings— tillförsel och hur stor andel växtnäring som kommer från stall- resp. handelsgödsel. Detta ger kunskap om växtnäringsflödena och om hur

effektivt växtnäringen utnyttjas.

Villkor Företag som ansluter sig skall årligen upprätta en växtnäringsbalans för gården.

Kontroll Växtnäringsbalans uppvisas vid fältkontroll.

E. Begränsning för användning av bekämpningsmedel Motiv Mängden aktiv substans har minskat med ca 65 % Sedan början på 1980-talet medan antalet doser minskat med 5—10 % på den odlade

arealen. Dossänkningar, lågdosmedel, omställning och ändrat grödval är huvudorsaken till minskningen. Dessa åtgärder har kraftigt minskat riskerna med användningen. I det fortsatta arbetet är det angeläget att ge större tyngd åt andra mått på resultatet än användningen uttryckt i mängd aktiv substans.

Åtgärder bör inriktas på att minska antalet doser, minska antalet be- handlingar genom en bättre behovsanpassning samt finna rätt tidpunkt och bättre teknik.

När det gäller begränsningarna att använda bekämpningsmedel in- om programmet har utredningen prövat två principiellt olika alter- nativ.

Det första alternativet innebär att ett förbud införs mot svampbe- kärnpning i stråsäd med undantag för betat utsäde och att örtogräs i stråsäd endast får behandlas med en dos som ger 75 %-ig ogräseffekt.

Förslaget bygger på strategin att hålla förrådet av ogräs på en oför— ändrat låg nivå med hjälp av kemisk bekämpning. Ett syfte är att redu- cera den överanvändning av kemiska ogräsmedel som i dag uppgår till ca 10—20 %.

Syftet med förbudet mot svampbekämpning i stråsäd är att minska den behandlade arealen och antalet bekämpningar i nära anslutning till skörd. Förslaget förutses också medföra att odlaren kommer att bli mer intresserad av att ta hänsyn till sortemas resistensegenskaper och av att anpassa odlingstekniken så att risken minskar för angrepp t.ex. för övervintringssjukdomar. Detta kan påverka växtföljd, såtidpunkt och såteknik i en från bekämpningsmedelssynpunkt positiv riktning.

Det andra förslaget som prövats i utredningen baseras på en gene- rell reduktion av användningen av bekämpningsmedel. Det itmebär att gården måste halvera antalet doser av bekämpningsmedel utifrån aktu— ell grödfördelning.

Syftet med detta förslag är att ändra inställningen till bekämpnings- medel från att betraktas som ett nödvändigt generellt produktionsme- del till att ses som ett medel med en mer selektiv och behovsanpassad användning. Detta ligger i linje med det nuvarande arbetet med att minska riskerna med bekämpningsmedel.

Förslaget innebär att jordbrukarens inköp av bekämpningsmedel be- gränsas så att antalet tillåtna doser blir hälften av den rekommendera- de användningen. Antalet doser beräknas gårdsvis utifrån de tre senas- te årens grödfördelning, rekommenderade doser och rekommendera-

de antalet behandlingar. Konstruktionen av förslaget medför att jord- brukaren själv väljer hur antalet tillåtna doser skall användas. Försla- get beaktar på detta sätt att gårdar, både regionalt och lokalt har myck- et olika förutsättningar vad avser ogräsproblem och möjligheter att förändra växtföljder och Odlingsteknik i en från bekämpningsmedels- synpunkt positiv riktning. Denna flexibilitet i förslaget leder till nytän- kande och utveckling inom hela bekämpningsmedelsområdet. Principiellt förordar utredningen det sistnämnda förslaget eftersom det bygger på en mer generell begränsning som sannolikt leder till större dynamiska effekter eftersom jordbrukaren ges större flexibili- tet och utrymme för nytänkande. Mot detta har utredningen vägt de svårigheter som föreligger att beräkna antalet tillgängliga doser och de kontrollsvårigheter som är förenade med förslaget. Till detta kom- mer att utredningen inte haft tillgång till underlagsmaterial som möj- liggör en beräkning av inkomstbortfallet för detta alternativ.

Med nuvarande kunskapsunderlag har utredningen valt att lägga fram ett förslag enligt det första alternativet. Den detaljstyrning som alternativet innebär kan medföra att utvecklingstakten på bekämpnings- medelsområdet blir lägre än som är önskvärt.

Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket skyndsamt genom- för en mer omfattande administrativ och miljömässig konsekvensana- lys av alternativet med en halvering av antalet bekämpningsmedels- doser på gårdsnivå. Om Jordbruksverket bedömer att alternativet är genomförbart bör det vara möjligt att inkludera förslaget i miljöersätt- ningsprogrammet innan detta slutgiltigt fastställs.

Villkor Företag i zon 1 som ansluter sig kan välja två villkorsnivåer vad avser begränsningar för användningen av bekämpningsmedel. Företag i zon 2 följer villkoren för nivå 1.

Nivå 1 — anteckningsskyldighet för användning av kemiska bekämpnings- medel,

— behandling med en dos som ger högst 75-procentig ogräseffekt vid bekämpning av örtogräs i stråsäd,

— ingen svarnpbekämpning i stråsäd, betat utsäde untantas. Detta alternativ ger full ersättning.

Nivå 2 För att ta hänsyn till regionala skillnader i sjukdomsförekomst och därmed konsekvenserna av att avstå från svampbekämpning föreslår utredningen att bekämpning av höstvete undantas i nivå 2. Begräns- ningar för ogräsbekämpning och övrig svampbekämpning i stråsäd kvarstår. Detta alternativ ger en reducerad ersättning.

Jordbruksverket fastställer rekommenderad dos ogräsmedel. Jord- brukaren skall i övrigt deklarera de uppgifter som ligger till grund för användningen av ogräsmedel.

Kontroll Begränsningarna vid svampbekämpning kontrolleras vid fältbesök. Kontroll av inköpta bekämpningsmedel kan göras genom bokförings- kontroll.

F. Sprutningsfria zoner Motiv En sprutningsfri zon vid fältkanten ökar den biologiska mångfalden avseende ogräs, insekter och även fåglar. Zonen minskar risken för att preparat hamnar utanför fältet genom vindavdrift eller avrinning. Ett miljömål är att ytvatten skall vara fritt från bekämpningsmedel.

Villkor En sprutningsfri zon skall lämnas vid bekämpning av gårdens spann- målsareal. Zonen skall vara minst 6 m bred och omfatta halva sparm- målsarealens åkerkantslängd.

Kontroll Zonema ritas in på en gårdskarta som sänds in till myndigheten varje år.

G. Funktionstest av lantbruksspruta Motiv Jordbruksverket har sedan år 1988 erhållit medel för att lämna bidrag till frivillig funktionstest av lantbrukssprutor. Grunden för det statli- ga intresset var "halveringsutredningen" (1986) som lade fast målet att halvera användningen av bekämpningsmedel fram till år 1990.

Syftet med testverksamheten är att minska riskerna för både den yttre miljön och arbetsmiljön genom provning och kontroll av spru- toma samt att ge sprutägaren information om förutsättningama för att nå bästa bekämpningsresultat. Testerna utförs av godkända företag enligt Jordbruksverkets riktlinjer. Bidrag lämnas i dag dels till test- ningsföretag för anskaffning av mobil testutrustning, dels för varje ut- förd test.

Under perioden 1988—1989 testades 2 700 sprutor av totalt ca 20 000—25 000 sprutor i landet. Därefter har antalet tester minskat till ca 1 700 per år, vilket är mindre än 10 % av antalet sprutor. Erfarenheterna från funktionstestema visar att dessa säkerställer

viktiga minimikrav avseende förväntad effekt, god arbetsmiljö och risk för den yttre miljön. En jordbrukare som funktionstestat och åt- gärdat eventuella brister på sin spruta och i övrigt utnyttjar de bästa förutsättningama beträffande tidpunkt, väderlek och utvecklingstadi- um hos grödan bör få god effekt av behandlingen även vid reducerade doser.

Ett rimligt mål för testverksamheten bör vara att sprutoma provas regelbundet, en gång per år eller vart annat år, beroende på hur myck- et sprutan används.

Villkor Det generella villkoret är att sprututrustningen skall testas vart annat år. Maskinstationer och större gårdar (sprutareal > 1 000 ha) skall testa sprutoma varje år.

Kontroll Vid kontroll skall testprotokoll uppvisas. Om legosprutning utförts av annan gård eller maskinstation skall kopia av testprotokoll uppvisas.

H. Biobädd och säker förvaring Motiv Om kemiska bekämpningsmedel i svenskt jordbruk används i rekom- menderade doser och bekämpningen utförs med bästa möjliga teknik är riskerna för den yttre miljön relativt små. Trots detta förekommer fall där bekämpningsmedelsrester påträffas i både yt- och grundvat-

ten. En vanlig förklaring till detta är spill i samband med fyllning av sprutan på gårdsplan.

Om några milliliter spills i samband med fyllning, motsvarande ca 1 g aktiv substans, blir den uppnådda hektardosen l ton/ha, vilket skall jämföras med normal bekämpning där hektardosen är ca 1 kg/ha eller mindre. Det betyder att även ett litet spill av bekämpningsmedel på en "olämplig" plats kan leda till en omfattande miljöförorening.

Det finns emellertid möjligheter att minska miljöriskema vid fyll- ning av lantbrukssprutor. Fyllningen kan ske på en s.k. biobädd. En biobädd är en konstruktion avsedd att dels hålla kvar spill av bekämp- ningsmedel, dels så snabbt som möjligt oskadliggöra substanserna.

Förvaring av växtskyddsmedel, emballage, saneringsmaterial, varu- inforrnationsblad skall ske i direkt anslutning till biobädden under sä- songen. En funktionell och miljöriktig förvaringsplats kan inrymmas i en befintlig byggnad eller i en s.k. "miljöcontainer". En miljöcontai- ner kan enkelt göras av en mindre byggcontainer som förses med trös- kel, ventilation och några hyllor.

Villkor Ett jordbruksföretag som erhåller ersättning skall installera en s.k. biobädd och ett säkert förvaringsutrymme. Om sprutningstjänsten görs av annat företag skall detta företag ha installerat biobädd och säkert förvaringsutrymme.

Kontroll Kontroll av biobädd och säkert förvaringsutrymme kan ske vid stick- provskontroll.

Utbildning

För att skapa ett fungerande system, med förståelse för de krav och möjligheter som villkoren för resurshushållande konventionellt jord— bruk erbjuder, är det lämpligt att de anslutna jordbrukama genomgår någon form av utbildning. Utbildningen bedöms bl.a. kunna höja sta- tusen av programmet och därmed efterlevnaden av villkoren.

Beslutet

Beslutet om ersättning gäller en femårsperiod. Beslutet behöver inte föregås av något gårdsbesök. I beslutet skall anges antalet hektar som är ersättningsberättigade och de villkor som gäller för resurshushål— lande konventionellt jordbruk. Jordbrukaren ansöker varje år om ut- betalning av ersättningen med hänvisning till gällande beslut.

8.2.4.3 Nivån på ersättningen

Ersättningsnivån beräknas på grundval av det inkomstbortfall som föreslagna restriktioner för handelsgödselkväve och bekämpningsme— del ger i förhållande till konventionell odling samt på grundval av de kostnader som uppstår till följd av övriga villkor. I tabell 8.7 redo- visas inkomstbortfallet för varje åtgärd som om det bara är en enskild åtgärd som vidtas. I beräkningama har inte heller möjliga anpassning- ar till villkoren för ersättning beaktats. Således beräknas inkomstbort- fallet för de påföljande åtgärdema som om de tidigare inte hade vid— tagits vilket gör att posterna inte är summerbara.

Jordbrukaren torde över tiden anpassa verksamheten till villkoren för att erhålla ersättning genom t.ex. grödval, teknikval m.m. En så- dan anpassning medför ett lägre inkomstbortfall.

I tabell 8.8 redovisas de beräkningar som gjorts för att beakta sum- meringseffekter som uppstår då flera åtgärder vidtages samtidigt och beakta de möjligheter till anpassning som på sikt finns. Kostnaden för de enskilda åtgärderna varierar i den här typen av beräkningsmodell beroende på i vilken ordning som restriktionerna införs. Totalsum— man blir dock oförändrad.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen följande ersättningsnivå- er. I beloppen ingår en riskkompensation, eftersom jordbruket kom- mer att bedrivas under delvis nya förhållanden.

År 1—2 År 2—4 År 5 Zon 1 (kr/ha) (kr/ha) (kr/ha) -— nivå 1 900 800 750 — nivå 2 700 600 550

Zon 2 500 450 450

Tabell 8.7 Inkomstbortfall för resurshushållande konventionellt jordbruk (Inkomstbortfallet beräknas separat för varje åtgärd. De enskilda åtgärderna kan inte summeras till en totalkostnad)

Inkomstbortfall Zon 1 Zon 2 kr/ha nivå ] nivå 2 nivå 1 Kvävereduktion 30 % 1) 200 200 100 (djurhållning)6) (150) (150) (100) Grön mark 2) 120 120 — (djurhållning) (0—120) 0 — Stallgödsel-

hantering 3) (110) (110) (110) Bekämpningsmedel ej svampbekämpning 4) 200 200 100 (djurhållning) (150) (150) (75) Sprutningsfria kantzoner 5) 40 40 40 (djurhållning) (20) (20) (20) Spruttest 20 20 20 Biobädd 70 70 70

1) Inkomstbortfall baserat på 30 % reduktion av handelsgödselkväve enligt Jord- bruksverkets kalkyl, spannmålspris 90 öre/kg och kvävepris 5 kr/kg.

2) Beräkningen utgår från en kostnad för fånggrödor med ca 800 kr/ha (F. Sterner, H. Rosenqvist, Sveriges lantbruksuniversitet). Inkomstbortfallet i tabellen base- ras på utredningens antagande att 15 % av gårdens areal sås in med fånggrödor.

3) Kostnaden för snabb nedbrukning av gödsel efter spridning är beräknad utifrån Jordbruksverkets rapport 1991:l l. Maskinstationstaxa 180 kr/ha reduceras med 70 kr/ha för växtnäringsvärdet (5 kr/kg kväve) .

4) Förbud mot svampbekämpning i stråsäd utom i nivå 2, zon 1, där bekämpning tillåts i höstvete. Inkomstbortfallet avser områden med högst förekomst av svamp- angrepp. (Källa:Statens jordbruksverk).

5) Roterande sprutningsfria kantzoner. (Källa: L. Jonasson, Sveriges lantbruks- universitet).

6) Siffror inom parentes avser djurhållning.

Tabell 8.8 Inkomstbortfall för resurshushållande konventionellt jordbruk år 5 då en rad anpassningsåtgärder har vidtagits. (Inkomstbortfallet anger de kostnader som tillkommer för varje ytterligare krav. Samband mellan åtgärder samt vissa anpassnings- möjligheter beaktas)

Inkomstbortfall Zon ] (SKO 1214)6) Zon 2 (SKO 612)7) kr/ha nivå 1 nivå 2 nivå 1 Kvävereduktion 30 % 1) 110 110 70 (djurhållning?) (50)12 (50)12 (())12 Grön mark 90 90 0 (djurhållning) (40) (40) (0) Stallgödsel- 0 0 O hantering 3) (—20) (-20) (60) Bekämpningsmedel ej svarnpbekämpnin g 4) 140 30 90 (djurhållning) (140) (30) (60) Sprumingsfria kantzoner 5) 20 20 20 (djurhållning) (10) (10) (10) Spruttest 3) 10 10 20 (djurhållning) (10) (10) (10) Biobädd 9) 50 50 170 (djurhållning) (60) (60) (30) Summa inkomstbortfall — växtodling 420 310 370 — djurhållning 290 180 170 Värde gröngödslinglo) 90 90 80 (d'urhållnin ) (70) (70) (40 Källa: L. Jonasson, Sveriges lantbruksuniversitet-ll)

l) Kvävereduktionen är beräknad från optimala givor vid EG-piiser med produk- tionsfunktioner anpassade till respektive skördeornråde. Hänsyn har inte tagits till ev. prissänkning p.g.a. lägre proteininnehåll.Vid vallproduktion förutsätts en övergång till mer klöver och lägre kvävegiva.

2) Siffror inom parentes avser djurhållning.

3) Stallgödselkravet antas medföra att spridningen överlåts på maskinstation vilket medför högre kostnader. I zon 1 uppvägs detta dock av bättre u'llvaratagande av kvävet, vilket får ett högt värde på grund av kravet på kvävereduktion. I zon 2 blir värdet på kväve lägre, vilket medför att de ökade spridningskostnadema inte uppvägs.

4) Vid förbud mot svampbekämpning i stråsäd har priset sänkts med 0,10 kr/kg för den brödsäd som annars skulle behandlats. För nivå 2 tillåts svampbekämpning i höstvete.

5) Roterande sprutningsfria kantzoner 6) Skördeområde utanför Malmö, baserat på familjeföretag. 7) Skördeområde utanför Jönköping, baserat på familjeföretag.

8) I zon 1 förutsätts mjölkproducenten ha en liten spruta och växtodlaren en något större. Kostnaden för Spruttest har beräknats till 1 400 lcr för en liten spmta och 2 000 kr för en större. (Källa: H. Rosenqvist, Sveriges lantbruksuniversitet.) Test genomförs vart annat år för små sprutor och varje år för stora sprutor.

9) Kostnaden för investering i biobädd är antagen till 30 000 kr vilket fördelas med annuitet på fem år och räntan 6 %. Årskostnad 7 400 kr.

10) Detta värde för grön gödsling på träda uppkommer om marken annars ligger oan- vänd och endast de som är med i programmet tillåts ha gröngödslingsgrödor. Tilllåts alla använda träda till gröngödsling blir värdet mycket lågt, likaså om markerna passar till annan användning t.ex. Salix. Kväveeffekten har antagits vara 100 kg/ha fördelat över flera år.

11) Modellen som använts finns dokumenterad i Jonasson 1992, Struktureffekter av skärpta miljökrav, Småslcrift 57, Inst. för Ekonomi, Sveriges lantbruksuniversi- tet.

12) Under året efter anslutning kommer kostnaden för kvävereduktion för animalie- produktionen atti zon 1 vara ca 190 och i zon 2 vara ca 110 lcr/ha till följd av en låg klöverandel i vallen.

8.2.5 Beräknad anslutning och kostnad Det är enligt utredningens bedömning väsentligt att svenskt jordbruk miljöanpassas ytterligare. Resurshushållande konventionellt jordbruk ger möjlighet att höja ambitionsnivån vad gäller målet att minska växt- näringsläckaget och att minska riskerna vid användningen av bekämp- ningsmedel samt förbättra hushålhiingen med resurser. Den kunskapsuppbyggnad som följer av en hög anslutning till pro- grammet kommer hela näringen till godo. Ju större anslutning, desto större miljönytta. Det är därför angeläget att programmet får en hög anslutning. Värdet av miljöeffekterna av programmet torde överstiga konsumentemas betalningsvilja. Detta motiverar enligt utredningen de föreslagna ersättningsnivåema. Utredningen bedömer att ca 1 miljon hektar kommer att anslutas till programmet under den första femårs- perioden.

I den mån de villkor som utredningen föreslår resulterar i en om- fattande anpassning bör antingen ersättningsnivåema reduceras ytter-

ligare eller villkoren skärpas för jordbrukare som ansluter efter år

1997. Ett ställningstagande till detta torde lämpligen göras i samband med den föreslagna omprövningen av miljöersättningsprogrammet år 1997 (kapitel 13).

9. Bevarandeprogrammet

9.1. Bevarande av biologisk mångfald och kulturvärden i odlingslandskapet

9.1.1 Definition och bakgrund Odlingslandskapets värden är till stor del en produkt av mänsng akti- vitet under en lång odlingsbistoria. Miljömålen blir därför ihög grad en fråga om att bevara den biologiska mångfalden och de värdefulla kulturmiljöer som skapats genom markanvändningen. Eftersom od- lingslandskapets värden är en direkt konsekvens av markens använd— ningssätt är dessa av naturliga skäl knutna till den brukade marken och dess närmaste omgivning, som har påverkats av jordbruket. Tidigare levde så gott som hela den svenska befolkningen i självhus- hållets jordbruk. Detta jordbruk förutsatte en balans mellan åkerjord, boskap och foderrnarker som t.ex ängar, hagar och skogsbeten. Systemet krävde att ängs- och åkermark avskiljdes från betande djur. Ur detta förindustriella jordbruk skapades system av in- och ut- marker åtskilda av hägnader såsom gärdsgårdar, stenmurar och få- gator. Allt var dimensionerat för självhushållets produktion. Många av dessa element gavs en estetiskt tilltalande utformning, tydligast kanske i byggnader men också i hägnader och odlingsrösen. Trots senare stora omvälvningar i jordbruket finns många av dessa landskapselement bevarade. Ofta återfinns de i sammanhang med mycket stort tidsdjup. Ett särdrag i odlingslandskapet är att kontinuiteten mellan i går och i dag på många håll ännu är obruten. Kulturelementen ger oss, när de uppträder tillsammans, en god möjlighet att förstå och uppleva hur ti- digare generationer organiserat och brukat landskapet för sin försörj- ning. Ängen och hagen bör därför ses i sitt samband med samtida åkern, bebyggelsen, bygatoma och hägnadema. Självhushållningens jordbruk gav upphov till marker och anlägg- ningar som gynnat en biologisk mångfald och uppkomsten av små- biotoper. Hit hör de naturliga slåtter- och betesmarkerna och de långa bryn och kantzoner mellan åker och annan mark som uppstod genom att dåtidens teknologi ledde till naturanpassade åkerforrner. 1800- talets omstrukturering av jordbruket innebar en början till en min-

skad variation i landskapet. Men även detta nya jordbruk avsatte sina karaktäristiska miljöer som är viktiga att slå vakt om i ett kulturhisto-

riskt perspektiv.

Definition av biologisk mångfald

Biologisk mångfald är variationsrikedomen inom och mellan arter och hos de ekologiska systemen. Allt levande — även människan — byg- ger sin existens på denna mångfald och de livsuppehållande system den vidmakthåller. Ett varierat landskap bestående av landskapsele- ment och biotoper är en förutsättning för stor biologisk mångfald och variation. Naturliga betes- och slåtterrnarker är bland våra artrikaste naturtyper med särskilt stor betydelse för den biologiska mångfalden i odlingslandskapet.

Definition av naturlig slåtter— och betesmark Foderförsörjningen i det gamla lantbrukarsamhället löstes dels genom lövtäkt och slåtter för vinterfoder och dels genom bete på utmarken för ihuvudsak sommarutfodring. Dessa markanvändningssätt gav upp— hov till markslagen slåtter- resp. betesmark.

Naturlig betes- och slåttermark är i huvudsak öppna marker, men det kan förekomma såväl träd som buskar. Dessa marker benämns även ängs- och hagmarker. Betes- resp. slåtterängsvegetationen är for- mad genom långvarig och kontinuerlig hävd och har ingen eller obe— tydlig gödselpåverkan. Dessa marker kännetecknas därför av mycket stor artrikedom. Frånvaro av insådd, kalkning eller annan yttre nega- tiv påverkan, är också en förutsättning för dessa naturtyper. Även om- råden som efter vissa, inte allt för omfattande, restaureringsåtgärder uppfyller ovanstående definition kan anses vara naturliga betes- eller slåtterrnarker.

De hävdberoende naturliga slåtter- resp. betesmarkerna kan vidare indelas efter mark- och fuktighetsförhållanden, markanvändning m.m. De rymmer en rad olika biotoper och vegetationstyper. Bevarandevär- dena är beroende av regelbunden och tillräckligt intensiv hävd. Om hävden upphör sker igenväxning relativt snabbt, beroende på markens fuktighetsgrad och näringsnivå, för att till slut övergå till skog. För

att marken skall klassificeras som naturbetesmark krävs att den inte är åker och att jordbearbetning inte har skett de senaste 20 åren.

Definition av värdefulla småbiotoper Landskapselement som har formats genom olika slag av odling visar hur odlingslandskapet har använts av människan och kan i hög grad förklara varför djur- och växtliv har en speciell sammansättning. De naturtyper och biotoper, utöver de hävdberoende gräsmarkema, som är av störst naturvärde i mosaikartade odlingslandskapsmiljöer är bryn och kantzoner i övergången mellan åker och annan mark, löv- träd på gräsmarker, alléer, vägkanter, odlingslandskapets våtmarker och vattenmiljöer samt åkerholmar, odlingsrösen och diken i åker- mark.

Definition av odlingslandskapets kulturvärden Värdefulla agrara kulturmiljöer avspeglar jordbrukets och jordbru- kamas historia på ett tydligt sätt. Bebyggelse, fornlämningar, hävdade marker och landskapselement av olika slag samspelar till en kultur- historiskt värdefull miljö.

Dagens odlingslandskap har formats av ett antal nyansrika utveck- lingsförlopp som fallit ut på olika sätt. Miljöerna ger en bild av mark- användning, organisationsmönster och brukningsmetoder i olika delar av landet. Varje bygd och region har sina karaktäristiska drag.

Åker, slåtter- och betesmarker, falader, alvar och bebyggelse domi- nerar odlingslandskapet, men markens organisation understryks även av landskapselementen, såsom hägnader, diken, odlingsrösen, hamlade träd och alléer, vilka är betydelsefulla komponenter i miljön.

De byggnader i odlingslandskapet som intimt hört samman med driften är ibland de enda spåren av en tidigare markanvändning. Äng- ar och hagar ger prov på brukningsmetoder som håller på att försvin— na och äveni ålderdomliga åkrar med naturgivna former och åkerhol- mar eller hägnadssystem avspeglas brukningsmetoder som på andra håll har övergivits. Allt detta är en del av kulturarvet i odlingsland- skapet liksom de betydligt äldre fornlämningar, som ligger i anslut- ning till många gårdar och minner om att de funnits där sedan järn- åldern. '

9.1.2 Motiv för att bevara biologisk mångfald och kulturvärden i odlingslandskapet Miljö- och landskapsvårdsfrågoma har fått stor tyngd i den rådande livsmedelspolitiken. Övergripande politiska miljömål med avseende på odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden framgår av riks- dagsbeslutet om en ny livsmedelspolitik (prop. 1989/90:146, bet. l989/90:JoU25, rskr. 1989/901327). Där framgår att ett av syftena med reformen är att få en bättre miljö, ett mer varierat odlingsland- skap, en ökad biologisk mångfald och ett bevarande av landskapets kulturvärden. I riksdagens miljöpolitiska beslut från juni 1991 (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) samt i riksdagens beslut om en strategi för bevarande av biologisk mångfald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/942JOU9, rskr. 1993/94:87) anges de svenska naturrniljömålen. Propositionen ”Strategi för biologisk mångfald” presenterar som övergripande miljömål att biologisk mångfald skall säkerställas. Detta skall genomföras genom att bl.a. naturvårdsanpassa jordbruket. Av propositionstexten framgår att ”jordbruket skall bedri- vas så att det bidrar till att bevara värdefulla delar av flora och fauna i odlingslandskapet”. Detta skall ske genom att bl.a. långsiktigt bibe- hålla de naturtyper som har en rik och varierad flora och fauna med bevarat artinnehåll i livskraftiga bestånd. Sverige har genom Konven- tionen om biologisk mångfald dessutom förbundit sig att bevara den biologiska mångfald som finns representerad i Sverige.

Det slås också fast att ett aktivt och levande jordbruk är av väsent- lig betydelse för vården av de natur- och kulturmiljövärden som t.ex.

ängs- och hagmarker utgör. I det sammanhanget kommer ekonomisk ersättning till vård av värdefulla natur- och kulturtyper in som ett vik- tigt medel för att uppnå miljömålen.

Kulturpolitiken är viktig för samhällets miljöpolitiska åtaganden. De gällande målen för kulturrniljövården har fastlagts i riksdagens be- slut om den statliga kulturpolitiken år 1975. Riksdagen ansåg att ”be- varandet av den historiska kontinuiteten i den fysiska kulturmiljön därför måste tillmätas grundläggande betydelse för den enskildes käns- la av trygghet och förankring i tillvaron.” Dessa mål vidareutveckla- des i riksdagsbeslutet (prop. 1987/88:104, bet. l987/88:KrU21, rskr. 1987/99:390) om kulturmiljövård. Där slås fast att insatser skall göras för att kraftigare fästa uppmärksamheten på odlingslandskapets kultur- värden, eftersom kulturlandskapet förmedlar insikter om hela vårt

kulturella arv och om tidigare generationers villkor för liv och arbe- te. I budgetpropositionen har de senaste åren även betonats att åtgär- der för att ta tillvara kulturlandskapets traditionsvärden är ett prio- riterat verksamhetsområde för kulturrniljövården.

Motiven för att bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer är eko- nomiska, ekologiska, etiska och estetiska. Både ekosystemen och land- skapets kulturvärden representerar ett ekonomiskt värde t.ex. för re- kreation och turism. Människans skönhetsuppfattning och känsla av trygghet bygger på igenkännande. Odlingslandskapet bevaras därför för människans skull bl.a. av estetiska skäl. Det handlar om ett ansvar att bevara den biologiska mångfalden i dag och för framtida genera- tioner för att inte avhända oss möjligheten att utnyttja medicinskt eller biokemiskt intressanta biologiska resurser. Inte bara arter och gener utan också hela ekosystem representerar ett ekonomiskt värde efter- som de är det mänskliga livets stödsystem och svarar för produktion av livsmedel. För den biologiska forskningen är bevarad biologisk mångfald en omistlig resurs.

Till de artrikaste markslagen i jordbrukslandskapet hör ängs- och hagmarker som hävdas genom slåtter och bete som inte är påverkade av gödsling. Dessa marker har varit på stark tillbakagång till följd av ett intensivare och mer storskaligt jordbruk under efterkrigstiden. Detta har skett genom rationalisering av driften med en ökad specia- lisering i växtodling och en koncentration av djurhållning. Ökad an- vändning av insatsmedel och maskiner har minskat antalet värdefulla livsmiljöer för flora och fauna. De förändringar i jordbrukslandska- pet som har ägt rum under efterkrigstiden ingår i dag i hotbilden för cirka en tredjedel av landets hotade, sällsynta eller hänsynskrävande djur- och växtarter. Inom kärlväxtgruppen finns två tredjedelar av de rödlistade arterna i odlingslandskapet. En riktig hävd av tillräcklig omfattning på tillräckligt stora arealer är därför en grundläggande förutsättning för att uppnå och vidmakthålla samhällets mål för den biologiska mångfalden i odlingslandskapet.

Utöver ängs- och hagmarker bidrar även odlingsrösen, stenmurar, öppna diken, åkerholrnar m.m. till att skapa värdefulla naturrniljöer för den biologiska mångfalden s.k. småbiotoper. Dessa fungerar som kärnområden och spridningsvägar för djur och växter i odlingsland— skapet.

För att vi skall kunna förstå och tolka kulturarvet i odlingslandska- pet måste vi bevara miljöer som speglar jordbrukssamhällets olika utvecklingsstadier. Inte sällan är dagens gårdar och byar arvtagare till ett forntida eller medeltida jordbruk.

De regionala skillnader som utvecklats är en viktig del av den iden— titet som bidrar till förankring. Det innebär att för olika bygder bör odlingslandskapet och dess bebyggelse bevaras så att dess karaktär inte går förlorad. Till identiteten bidrar även den karaktäristiska vegetatio- nen som hävden givit upphov till i varje region. Bevarande av äldre landskapselement tillför en historisk dimension som bidrar till ett rikt och varierat natur- och kulturlandskap.

Hotet mot kulturmiljöema i jordbruket är av både teknisk och eko- nomisk art. Specialisering och rationalisering kan vara ett hot mot kul- tur- och naturmiljön. Markanvändningen blir ensidigare och på grund av stigande arbetskraftskostnader förenklas skötseln så långt det är möjligt. Avfolkning och nedläggning av jordbruksmark är andra hot. Exempel på rationaliseringssträvanden som berör åkermarken är att åkergipar skogsplanteras och att skiftesgränser försvinner.

Skötseln av odlingsbistoriskt betydelsefull bebyggelse och kultur- historiskt värdefulla landskapselement har minskat väsentligt. I dag ingår det inte i normal jordbruksdrift att ansa dikesrenar, åkerhohnar och odlingsrösen. Kulturhistoriskt viktiga landskapselement hävdas inte. Oftast beskärs inte heller träd i alléer eller i ängsmarker. Gamla hägnader och ängslador, som av kulturhistoriska skäl bör underhållas, får i allmänhet förfalla.

Fomlärrmingar har relativt ofta indirekt fått vård genom att de mar- ker som de finns i har betats, men numera förbuskas även vissa fom— lämningsområden. Fornlämningar äger ett lagskydd som innebär att markägaren inte fritt kan disponera över sin mark. Staten kan sägas ha ett servitut på mark där fornlämningar finns och kan således aldrig avhända sig sitt ansvar för att fornlämningar vårdas. På senare år har det inträffat förändringar som gör det angeläget att utveckla och an- passa fomvården till den nya situationen. De statliga beredskapsmed- len har successivt skurits ned samtidigt som länsstyrelserna fått ansva— ret för lagskyddets tillämpning och kommunerna har fått ett vidgat miljöansvar. Länsstyrelserna har fått vissa medel för att kompensera bortfallet av beredskapsmedel och för att engagera kommunerna att ta över ansvaret för fomvården.

De fornlämningar som är belägna i betes- och slåttermark har upp- skattats till ca 45 000 st och de som ligger i anslutning till odlings- mark till ca 42 000 st. I dag vårdas ca 5 000 fornlämningar. Vårdade fornlämningar är bättre skyddade mot ofrivillig skadegörelse och de är en tillgång för bygden som ett synligt och uråldrigt kulturarv." Igenväxning, förbuskning och brist på underhåll gör att många kul- turhistoriska värden successivt försvinner såsom spåren efter de vik- tigaste äldre skedena i odlingsbistorien som skapats genom en konti— nuitet i jordbmkshävden. Det är värden och miljöer som inte kan åter- skapas om de en gång har upphört. De anläggningar som inte kräver kontinuerlig hävd hotas också på sikt när de förlorar sin relation till

den omgivande miljön.

9.1.3 Utvärdering av hittillsvarande insatser Naturvårdsverket har i Rapport 4234 Ett miljöanpassat samhälle be— skrivit åtgärdsmålet för odlingslandskapet fram till år 1998. Enligt verkets tolkning bör ca 600 000 ha värdefullt odlingslandskap inne- hållande åker, slåtter- och betesmarker bevaras. Imålet ingår arealer som har höga naturvårds- och kulturmiljövärden. I målet ingår i prin- cip alla kvarvarande hävdade slåtter- och naturbetesmarker i värde- klass I—III i ängs- och hagmarksinventeringen, inkl. utrnarksbeten som Stora Alvaret på Öland.

NOLA-ersättning

Medel för Naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet (NOLA) infördes budgetåret 1986/87 för att betala ersättning till brukare för fortsatt

bete eller slåtter. Medlen fördelas av Naturvårdsverket till länsstyrel- serna, som i sin tur träffar avtal med lantbrukare. Under budgetåret 1986/87 anvisades 5 miljoner kronor för NOLA-verksamheten. Med- len ökade till närmare 40 miljoner kronor per budgetår fr.o.m. bud- getåret 1990/91.

För att NOLA-ersättning skall lämnas krävs att området har doku- menterat höga naturvårdsvärden. Biologiska, ekologiska och kultur- historiska värden vägs in vid bedömningen av bevarandevärdet. Om- råden som har klassificerats högt i Naturvårdsverkets ängs- och hag- marksinventering behandlas med förtur. Generellt återfinns merpar-

ten av odlingslandskapets naturvärden numera i de småskaliga och variationsrika delarna av Götalands och Svealands skogs- och mellan— bygder. De finns i områden som ännu inte har lagts ned, vuxit igen eller skogsplanterats till följd av bristande lönsamhet.

NOLA-medel kan användas i områden som inte uppfyller den prin- cip om långsiktig bärkraftighet och helhetssyn vad gäller landskaps— bild som gäller för att erhålla landskapsvårdsersätming. Ersättningen lämnas till jordbrukare för att bevara odlingslandskapets biologiskt mest värdefulla hävdberoende biotoper. NOLA-ersättning lämnas till naturliga slåtter- och betesmarker, inkl. skogsmarksbeten. NOLA-er- sättning kan även användas för relativt små och isolerade objekt och miljöer såsom fäbodar, fjällnära jordbruk och liknande.

Ersättningen för naturlig slåttermark varierar mellan länen från 600 kr/ha i Göteborgs- och Bohus län till 5 000 kr/ha i Värmlands län. Ersättningen för naturbetesmarkema varierar från 600 kr/ha till 1 500 kr/ha mellan olika län.

Den 30 juni 1993 farms i landet totalt 3 940 tecknade NOLA-avtal som omfattar totalt 45 600 ha. Av dessa arealer av naturlig slåtter- och naturbetesmark har ca 90 % bedömts vara av värdeklass I—III i ängs- och hagmarksinventeringen.

Landskapsvärdsersättningen

l riksdagens beslut om 1990 års nya livsmedelspolitik tillkom ett nytt permanent anslag för ”landskapsvårdande” åtgärder iodlingslandska- pet. Ersättningen lämnas till jordbrukare och skall användas för att bevara odlingslandskap med fastlagda natur- och kulturvärden av nationellt intresse. Helhetsbilden av landskapet som kulturbärare är viktig vid val av områden. Länsstyrelserna skall träffa civilrättsliga avtal med berörda jordbrukare. Ersättning lämnas till ekonomiskt bärkraftiga jordbruksföretag och då främst till aktiva jordbrukare med djurhållning och betesdrift. Skötselvillkor anges för betesdrift på naturbetesmarker, odling av åkermark, bevarande och skötsel av land- skapselement samt för ängsskötsel.

De marker som nu bevaras genom avtal om landskapsvård är högt prioriterade och har i allmänhet genom länsstyrelsernas bevarande- prograrn för odlingslandskapet väl dokumenterade värden. Dessa mar- ker är av mycket stor betydelse för biologisk mångfald, historisk för-

ståelse, rekreation m.m. Vid jämförelse med andra länder i Nord-, Mellan- och Västeuropa innehåller de ofta unika värden.

Enligt länsstyrelsernas redovisningar var antalet avtal den 30 juni 1993 drygt 11 000 och omfattade 266 000 ha. Omkring 40 % av are- alen naturlig slåttermark och 60 % av arealen naturbetesmark har be- dömts vara av värdeklass l—III i ängs- och hagmarksinventeringen. Den genomsnittliga ersättningsnivån för alla ingående markslag är 660 kr per ha. Den genomsnittliga ersättningen för åkermark är mind- re än hälften av den genomsnittliga ersättningen för betesmark.

Utvärdering av nuvarande ersättningsformer Naturvårdsverket genomför för närvarande i samarbete med Riksantik- varieämbetet och Jordbruksverket en fördjupad uppföljning och utvär- dering av åtta länsstyrelsers verksamhet med NOLA och Landskaps- vård. Syftet med utredningen är att bedöma hur effektivt medlen an- vänds och hur väl resp. styrmedel nått de av riksdagen angivna syf- tena.

För de tre budgetåren 1990/91—1992/93 har länsstyrelserna tillde- lats sarnmanlagt 527,6 miljoner kronor förlandskapsvård och 107,1 mil- joner kronor för NOLA-verksamheten. Sammanlagt bevaras nu ge- nom landskapvård och NOLA drygt 300 000 ha odlingsmark fördelat på ca 15 000 avtal. Det är halva den areal om 600 000 ha som enligt tidigare förslag från Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet bör omfattas av dessa styrmedel år 1998.

Utredningen har erfarit att ersättningen har givit vissa positiva ef— fekter. J ordbrukama har fått ökade kunskaper om natur- och kultur- värden på den egna gården och känner att de utför ett arbete som sam- hället numera efterfrågar. Länsstyrelserna arbetar integrerat med frå- gor som rör odlingslandskapet och därmed har en viktig kunskapsupp- byggnad skett.

Enligt myndigheterna måste målforrnuleringama i avtalen dock pre- ciseras och konkretiseras ytterligare för att därigenom skapa förutsätt- ningar att nå dessa mål. Jordbrukama måste bli informerade om vär- dena och vad de skall göra för att bevara dessa. Utvärderingen pekar på vikten av att utgångsläget dokumenteras så att effekterna av gjorda satsningar och utförda åtgärder kan följas upp. Dokumentation är ock- så av stor betydelse för att man skall kunna avgöra hur områdets na-

tur- och kulturvärden i sin helhet skall skötas. Enligt myndigheternas utvärdering saknas delvis en helhetssyn i verksamheten.

På kort sikt har skötselavtalen ännu inte haft så stora effekter i form av insatser för att förbättra befintliga värden i dessa marker. Be- fintliga värden är ett resultat av en bevarad traditionsenlig hävd. Vis- sa jordbrukare har utan extra ersättning brukat marken enligt gammal tradition och skulle sannolikt ha skött markerna som de gjorde innan avtalen ingicks. Ersättningen har dock uppmuntrat intresset för att bevara de befintliga värdena så att hävden fortsätter på ett tillfreds- ställande sätt för att biologisk mångfald och värdefulla kulturmiljöer skall kunna bevaras. Många har gjort röjningsinsatser som de annars inte skulle ha gjort. På längre sikt får avtalen större betydelse genom att förbättra förutsättningama för företagens långsiktiga bärkraftig- het.

Utvärderingen leder till bedönmingen att de statliga medlen för NOLA och landskapsvård med en bättre tillämpning kan leda till att en stor del av odlingslandskapets variation vad gäller biologisk mång- fald och övriga natur- och kulturmiljövärden bevaras för framtiden.

9.1.4 Förslag till styrmedel för bevarande av biologisk mångfald och kulturvärden i odlingslandskapet Jordbruket har under en mycket lång tid format det svenska landska- pet och givit upphov till en rik biologisk mångfald och värdefulla kulturvärden. Hävden är själva grunden och förutsättningen för att dessa värden skall kunna finnas kvar. Natur- och kulturrniljöintressen sammanfaller oftast eftersom de är beroende av en traditionell hävd. Med tanke på att det mestadels är en och samma åker, äng, odlingsröse eller träd som berörs så bör målet för dessa anges inom en och samma ersättningsform. Detta motverkar

att den enskilde jordbrukaren kommer i kläm och i sista hand får av- göra vilka värden som samhället skall prioritera. Miljöprogramutredningen anser att kultur- och naturvärden skall beaktas samlat vid utfonrmingen av stöd för bevarande av biologisk mångfald och kulturvärden i odlingslandskapet. Det bör ske genom att tre olika ersättrringsforrner införs som var och en omfattar både biologisk mångfald och kulturvärden i ett spe—

cificerat område. Det är ersättning för bevarande av slåttermark,

ersättning för betesmark samt dmätming för övriga värdefulla natur- och kulturmiljöer.

Slåttermark Mål för bevarande av slåttermark Enligt Naturvårdsverkets inventering av ängs- och hagmarker åren 1987—1992 finnas det drygt 2 800 ha slåttermark som är värdefulla

från naturvårdssynpunkt. Dessa marker är även kulturhistoriskt värde- fulla och utgör endast fragment av den en gång så omfattande ängs- marken. Merparten av ängsmarksarealen är bevarad genom reservats- institut och avtal om NOLA och landskapsvårdsersätming. Eftersom de kvarvarande slåttermarkema är få är det viktigt att den biologiska mångfalden som de representerar kan bevaras till efterföljande genera- tioner. Slåttermarker som är gödslade saknar däremot dessa värden och bör därför inte erhålla ersättning förutsatt att de inte innehåller andra kulturvärden. Utredningen föreslår att samtliga bevarandevärda slåttermarksarealer skall bevaras för framtiden.

Värdeklassindelning

Marker som uppfyller vissa uppställda kriterier delas in i två klasser. Till klass A förs marker med högsta bevarandevärde. Dessa motsva- rar i princip ängs- och hagmarksinventeringens klassindelning I och 11. Till klass B förs marker med högt bevarandevärde och motsvarar i princip ängs- och hagmarksinventeringens klassindelning III.

Arternas förekomst varierar väsentligt över landet och det återstår endast fragment av ursprungliga slåttermarker, vilket gör att dessa marker har en unik uppsättning av flora och fauna och därmed biolo- gisk mångfald. Ogödslade slåtter- och betesmarker är de markslag som har de högsta biologiska värdena och den rikaste mångfalden på artnivå. Slåtter- och betesmarker bär dessutom ett stort kulturarv. Dessa marker var tidigare arealmässigt de mest omfattande, men som tidigare nämnts återstår endast en bråkdel slåtter- och betesmark.

Någon uppdelning i regionala bevarandemål för slåtterrnarker är inte aktuell för närvarande eftersom kvarvarande arealer totalt sett är mycket små. Kända arealer fördelas enligt följande:

Klass A 2 100 ha Klass B 700 ha Totalt ca 2 800 ha Kriterier

Grundkravet för att slåttermarker skall kunna föras till klass A resp. B är att området skall vara väl känt och dokumenterat innan beslut fattas och att det uppfyller uppställda kriterier. Kriterier för slåtter- mark bör vara att markemas tillstånd och biologiska kvaliteter visar att de är långvarigt hävdade genom traditionell slåtter och övrig ängs- hävd. Detta kännetecknas bl.a. av en sammanhållen grässvål, före- komst av hävdgynnade växter och att busk- och trädvegetationen inte expanderar (se vidare tabell 9.1).

Betesmark Mål för bevarande av betesmark

En särskild betesmarksundersökning utförd av Statistiska centralbyrån åren 1988—1989 visade att det totalt finns ca 550 000 ha betesmark i Sverige. Av dessa utnyttjas bara 450 000 ha. Enligt Naturvårdsverkets inventering av ängs- och hagmarker finns det ca 250 000 ha som har bevarandevärde. Inventeringen är emellertid inte heltäckande och Naturvårdsverket gör bedömningen att det tillkommer ytterligare 100 000 ha som är av värde för natur- och kulturvärden. Marker med stora kulturvärden som bör bevaras och skötas med hjälp av betesdjur men som i viss mån har förlorade naturvärden till följd av gödsling eller annan kultivering uppskattas till ca 20 000 ha.

Omfattningen av den areal naturbetesmark som skall bevaras samt prioriteringen mellan olika klasser bör bestämmas bl.a. med hjälp av en ekonomisk analys av utbud och efterfrågan. Det finns i dag inte nå- got omfattande empiriskt underlag för att bedöma samhällets betalnings- vilja för att bevara hagmarker. Det betyder att bedömningen av lämp- lig omfattning av bevarandeprogrammet för hagmarker därför bör ut- gå från utbudssidan. Uppskattningar bör göras av kostnadema för att bevara naturvärdena i de olika kvalitetsklasser som Naturvårdsverkets ängs- och hagmarksinventering redovisar. Dessa klasser får antas re-

flektera de ekonomiska värden som betesmarkerna har för samhället. Statens betalningsvilja antas vara högst _för betesmarker med hög klas- sificering, stor biologisk mångfald och stora kulturvärden.

Utredningen antar att samhället har en betalningsvilja för de area- ler som ingår i ängs- och hagmarksinventeringens klasser I—III och vissa andra betesmarker med stora värden knutna till fomlärnnings- förekomst, träd- eller buskskikt. Detta motsvarar en areal på ca 370 000 ha. För övriga betesmarker bedöms samhället ha en låg eller ingen betalningsvilja.

Därefter får man försöka bedöma om det kan anses rimligt att de beräknade kostnadema för att bevara naturbetesmarker i olika klasser motsvaras av samhällets betalningsvilja. Detta blir närmast ett kvalita- tivt omdöme. Upprepade beräkningar baserade på dessa uppskattrring- ar och kvalitativa bedömningar gör det i princip möjligt att ange ett nationellt mål för bevarande av hagmarker.

Som tidigare nämnts har i stort varje slåtter- resp. betesmark unika egenskaper vad gällerbiologisk mångfald och övriga natur- och kul- turvärden. Mot denna bakgrund och med hänsyn till kostnadema före- slår Miljöprograrnutredningen att det nationella målet blir att samtliga arealer av bevarandevärda naturbetesmarker skall bevaras för fram- tiden. Därutöver tillkommer betesmarker som utsatts för kultiverande åtgärder i varierande grad (klass C) men som har andra naturvärden främst knutna till träd- och buskskikt. För dessa marker är bevarande- målet inte närmare preciserat i befintliga inventeringar. Någon upp- delning i bevarandemål för länen görs inte på detta stadium.

Värdeklassindelning

Marker som uppfyller vissa kriterier delas ini fyra klasser. Till klass A förs marker med högsta bevarandevärde som i princip motsvarar ängs- och hagmarksinventeringens klassindelning I och II. Till klass B förs marker med högt bevarandevärde som i princip motsvarar ängs- och hagmarksinventeringens klassindelning III. Klass C innehåller marker med vissa bevarandevärden framför allt i busk- och trädvege- tation. Därutöver införs en klass D som innehåller slåtter- och betes- marker med förekomst av prioriterade fornlämningar som är angivna på den topografiska kartan. Dessa marker kan ha varit gödslade.

Betesmarker i klassema C och D har ingen egentlig motsvarighet i ängs- och hagmarksinventeringen, men har i vissa fall tilldelats omdö-

men av typen ”område av visst bevarandevärde” eller motsvarande. I det här sammanhanget avses betesmark som är gödselpåverkad av kvä- verika gödselmedel, men med stora biologiska värden huvudsakligen knutna till träd- och buskskikt eller kulturvärden knutna till fomlärn- ningsområden. Marken behöver därför inte uppvisa exempel på hävd- gynnad flora. Uppskattad fördelning av betesmark enligt Naturvårds- verkets ängs- och hagmarksinventering och SCB:s betesmarksunder-

sökning:

Klass A 125 000 ha Klass B 100 000 ha Klass C 125 000 ha Klass D 20 000 ha Totalt ca 370 000 ha

Ölands Stora Alvar 30 000 ha har hänförts till klass A. Skogsmarks- bete ingår i klass B.

Kriterier för naturbetesmark klasserna A, B, C eller D. Grundkravet för att betesmarker skall kunna föras till klasserna A, B, C eller D är att området uppfyller uppställda kriterier och att det skall vara väl känt och dokumenterat innan beslut fattas.

Tillstånd och biologiska kvaliteter i klassema A och B visar att de är långvarigt hävdade genom traditionell gräsmarkshävd. Detta känne- tecknas bl.a. av en sammanhållen grässvål, att träd och buskar inte ex- panderar, att det finns en tydlig beteshorisont på befintliga lövträd, att det förekommer hävdgynnade/hävdberoende växter t.ex. liten blå— klocka, kattfot, prästkrage och orkidéer samt att mängdförekomst av gödslings- och skuggynnade växter saknas (se vidare tabell 9.1).

I klass B ingår dessutom betad skogsmark. Av praktiska skäl sam- manförs allt utrnarksbete på skogsmark i en klass. Skogsmarksbete kännetecknas av att aktuella trädbestånd är betespräglade av nötkrea- tur, hästar eller får och getter, att bestånden är spontant uppkomna och saknar storskaliga kontinuitetsbrott i form av trakthyggen, att

bestånden är olikåldriga och luckiga, att andelen öppna grässvålsytor är påtaglig samt frånvaro av högt blåbärsris som är beteskänsligt.

Betesmarker enligt klass C har vissa bevarandevärden. Deras till- stånd och biologiska kvaliteter är knutna till träd och buskar och visar att den dominerande hävdforrnen är bete eller slåtter eller att de häv- dats men nyligen övergetts eller att hävden är återupptagen efter en längre tids avbrott. Detta kännetecknas bl.a. av att området har en grässvål på minst 75 % av ytan, att igenväxning av buskar och träd inte sker, att det finns en tydlig beteshorisont på lövträd, att området har olikåldn'ga träd med inslag av grova och äldre glest stående löv- träd, företrädesvis ädellövträd med solexponerade stammar och väl- utvecklade kronor (se vidare tabell 9.1)

Betesmarker enligt klass D innehåller fornlämningar som ingår i prioriterade agrara fomlämningsområden som är redovisade på den topografiska kartan och som inte är belägna på ängs- och hagmarker inom klasserna A, B eller C. I samband med revideringen av den eko- nomiska kartan görs även en fortlöpande översyn av det urval av ob- jekt i klass D som redovisas på den topografiska kartan. Urvalet görs från vissa kriterier, varvid bl.a. tillgänglighet och representativitet för den aktuella regionen vägs in.

Tabell 9.1 Kriterier för klassificering av slåtter- och betesmark

Naturlig slåttem Naturlig betesm Klass A Klass B Klass A Klass B Klass C Klass D

Bevarandevä' e högsta ggr Högsta högt Vissa Vissa långvarig hävd God avbruten God avbruten avbruten God/låg

/törlåg /för låg /för låg avbruten M en arsamman-

hållengrässvålpå 100% (75% 100% (75% (75% Omr. med särrrre grässvål, jämnt spridda x x x x Träd- och buskvegetation expanderar inte x x x x x x Beteshorisont på bef. träd och buskar x x x Olikåldriga, glest stående, _, solexpon. träd x Adellövträd finns/glest stående trädgrupp x Hasseldorninans i busk- " och trädbärande äng x Oppet vatten vid strandlinjen x Förekomst av hävdgyn- nade växter och djur riklig flertal riklig flertal Gödslings- och skugg- gynnade flora saknas x x Marken (ytan) är påverkad av gödsling och kallming (25% (50% (25% (50% Negativa ingrepp såsom plantering av främ- mande arrer, dilming, täkt etc. saknas måttlig saknas måttlig Artdiversitet i växt- samhället hög rel. hög hög rel. hög Prioriterade fomlämnings- områden x

Övriga värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet Mål för bevarande av övriga natur- och kulturmiljöer i odlingsland— skapet Miljöersätming till övriga värdefulla agrara natur- och kulturmiljöer bör lämnas till de objekt som har höga värden och som kräver sköt- sel. För att konstruera en arealersätming för skötsel av objekt som i huvudsak är linjära såsom hägnader och diken eller punkter såsom od- lingsrösen och hamlade träd och som i liten utsträckning har areell ut- bredning måste problemet med att elementen inte ligger jämnt spridda

eller finns koncentrerade inom ett område på företaget hanteras. Det bör dessutom vara ett ersättningssystem som både fångar in kultur- historiskt värde och naturvärde. Även beträffande dessa värden torde sarrrhället ha störst betalningsvilja för de områden som enligt utvärde- ringen har bedömts besitta högst natur- och kulturvärden.

Både lokala och regionala särdrag i odlingslandskapet skall bevaras. För att uppnå målet bör uppskattningsvis ca 15 000 företag anslutas till programmet. Den önskvärda anslutningen är en bedömning som baseras på det befintliga bevarandeprogrammet som länsstyrelserna tagit frami samband med introduktionen av landskapsvårdsersätt- ningen.

De länsvisa bevarandeprogrammen för odlingslandskapets natur- och kulturvärden samt kulturmiljövårdens agrara riksintressen har tjä- nat som en vägledning för bedömningen. En sammanställning av dessa visar att arealen skyddsvärd mark i landet omfattar totalt ca 1,2 miljo- ner ha, vilket motsvarar ca 40 % av jordbruksmarken. Naturvårdens och kulturmiljövårdens högsta bevarandeklasser sammanfaller för drygt 400 000 ha av dessa marker. Utifrån bevarandeprogrammen har särskilda åtgärdsprogram upprättats efter prioritering av områ- den. Dessa har legat till grund för utbetalning av den nuvarande land- skapsvårdsersättningen. Avtal har tidigare träffats med drygt 15 000 företagare motsvarande en yta om ca 300 000 ha. Den sammanlagda bevarandevärda arealen har av Naturvårdsverket bedömts uppgå till ca 600 000 ha. När ersättning enligt utredningens förslag, har lämnats för bevarande av slåtter- och betesmarker (ca 370 000 ha) torde ca 250 000 ha återstå som är särskilt bevarandevärda ur kulturhistorisk synpunkt.

Klassindelning

Syftet med ersättningen bör vara att hävdtraditionen och de värden som därmed skapas skall bevaras och att det skall finnas förutsätt- ningar att bedriva framtida jordbruk på ett sådant sätt att värdefulla natur- och kulturmiljöer finns kvar. Dessutom skall ersättningen gyn- na de växt- och djurarter som i dag är hårt trängda iodlingslandska- pet. Utredningen föreslår att en miljöersätming lämnas till värdefulla natur- och kulturmiljöer för skötsel av mark och kulturhistoriska land-

skapselement, vilka i många fall samtidigt är småbiotoper. Kriterier

för höga värden har vid länsstyrelsernas utvärdering i huvudsak varit områdenas mångfonnighet och kontinuitet med lämningar och struk- turer från skilda tider med olika typer av natur- och kulturvärden såsom naturliga slåtter- och betesmarker, fornlämningar, åkerhohnar, mångforrniga brynkanter, stenmurar, hägnads- och dikessystem, fä- gator, gränser och våtmarker. Vidare har områdena där helheten är bevarad och miljön utgör en komplett jordbruksmiljö med välbevarad struktur utan mer omfattande sentida exploateringar klassats högre. Området bör även vara representativt för det kulturområde som det ingår i och ha en för regionen välbevarad bebyggelse och bebyggelse- struktur. Områdenas hävdtillstånd har också spelat in vid bedömning- en. Som sekundära värdekriterier har räknats områdenas tillgänglig- het, närheten till större tätorter och landskapsbildens eventuella skön- hetsvärden.

Kriterier för att få ersättning till övriga värdefulla natur- och kulturmiljöer För att en jordbrukare skall få ersättning för övriga värdefulla natur- och kulturmiljöer krävs att företaget ligger i en kulturhistoriskt värde- full jordbruksmiljö. Dessa kulturhistoriskt värdefulla miljöer har de- finierats i länsstyrelsernas bevarandeprogram. De åtgärdsprogram som har upprättats av länsstyrelserna med utgångspunkt i bevarande- programmen bör revideras med anledning av att förutsätmingama för jordbruksproduktion blir annorlunda vid ett EU-medlemskap. Förslaget påverkas av hur stor andel av företagen som bör vara kvalificerade. Regionala särdrag är karaktäristiska för det svenska odlingslandskapet. Erfarenhetsmässigt vet vi att slättbygdema i Göta- land har en mer spridd förekomst av skötselkrävande landskapsele- ment. Skogs- och mellanbygdema i Götaland och Svealand samt Svea- lands slättbygder är betydligt småskaligare med mindre jordbruksen- heter som är mer välbevarade och har en större koncentration av sköt- selkrävande element. Öland och Gotland är fomlämningsrika och har ett stort antal stenhägnader som både kräver skötsel och innebär en in- skränkning för effektiviseringen av verksamheten. Nedre Norrland har en större förekomst av fornlämningar inom jordbruksmarken än Övre Norrland. Ett väsentligt inslag i det norrländska odlingsland- skapet är byggnaderna, i första hand ängsladoma.

Karaktäristiskt för äldre jordbruk är att åkerbruk och kreaturs- skötsel alltid ingick i driften tillsammans och att gården därför hade åker-, slåtter- och betesmarker. Innan byarna skiftades låg de ängs- och åkermarker som tillhörde byns gårdar samlade. Genom skiftesre- formerna åstadkom man en för ägarna lämpligare indelning, byarna splittrades och grundvalen lades för en snabbare utveckling av jord- bruket. De grundläggande kraven som kan ställas på en kulturhisto- riskt värdefull agrar miljö är att det finns minst två av dessa markslag kvar. I praktiken skall företaget ha både åker och betesmark. Av lan- dets ca 91 500 företag uppfyller 52 % detta kriterium. Företaget bör vidare ha ett i huvudsak traditionellt byggnadsbestånd för att ersätt- ning till värdefulla natur- och kulturmiljöer skall kunna lämnas. Varje by/gård skall ha ett bestämt antal skötselkrävande landskaps- element. Ett förslag till bidragsberättigade landskapselement redovisas i tabell 9.2. De företag som kvalificerar sig skall nå upp till en be- stämd nivå av värdefulla landskapselement, vilka är skötselkrävande, för att bli ersättningsberättigade. För att bedöma kulturvärdet på ett enhetligt sätt används en—poängberäkning med hjälp av en blankett som den enskilde företagaren använder dels för att bedöma om före- taget är berättigat till ersättning, dels som en del av ansökningen och beslutsunderlaget.

Tabell 9.2 Ersättningsberättigade landskapselement

att on __on 3 on 4 __on Götalands Götalands och Oland Nedre Ovre slättbygd Sveal. skogs- och Norrland Norrland

mellanb., Sveal. Gotland

slättbygd

Åkerskiften, flertal* x x x x Åker med flikiga naturgivna

former och breda renar/

bryn x x x x x Brukade ägoskiften, på av-

stånd från bruknings-

centrum* x x x Ensamstående träd i åker x x x x x Röjnings- och odlingsröse,

stenu'pp x x x x x Märgelgrav x Åkerholme x x x x x Åker- eller vägren x x Stenmur inkl. ev. g'ind x x x x x Pilari pilevall x Jord- eller gropvall x Dike x x x x x Träd- och buskridå,

läplantering x x x x x Aldre brukningsväg i odl.

mark x x x x x Hamlade träd x x x x x Damm till kvarn, såg el.

stamp, branddamm,

linsänke etc. x x x x x Bäck eller bäckravin x x x x x Allé x x x x x ann i odlingsmark x x x x x Förhistorisk grav eller

gravfält x x x x Runsten x x x x Fossila odlingsspår x x x x x Övriga fornlämningar x x x x x Husgrund x x x x x Bastu, jordkällare, smedja etc. x x x x x Angslada x x x x Sommarladugård etc. x x Fägata x x x x x Gärdesgård av trä inkl. grind x x x x Häss'or, 2-leds x x ; Änvänd? endEt fö r prioritering av miljöer, ej ersättningsgrundäe.

Kulturhistoriskt intressanta företag har vanligtvis landskapselement eller andra egenskaper som medför en inskränkning i möjligheterna till effektivisering. Det är emellertid svårt att särskilja dessa effekter från strukturella kostrradsnackdelari bygder med sämre produktions- betingelser, kostrradsnackdelar som vid ett EU-medlemskap kompen- seras med hjälp av särskilda stöd till mindre gynnade områden (LFA). Under förutsättning att ett sådant stöd införs bör inte ersättning för naturgivna inskränkningar i möjligheter till effektivisering och liknan- de strukturella kostnadsnackdelar lämnas inom ramen för ersättning

till övriga värdefulla natur- och kulturmiljöer. Däremot bör ersätt- ning lämnas för skötsel av skötselkrävande landskapselement.

För att fastställa nivån som kvalificerar för skötselersättning skulle en poängberäkning kunna användas som tar hänsyn till hur många oli- ka skötselkrävande landskapselement som finns på företaget och vil- ken omfattning vart och ett av dem har. Ett poäng motsvarar samti- digt en viss schabloniserad kostnad för skötsel. Antalet poäng som krävs för att jordbmkaren skall få ersättning differentieras efter zon.

Poän g Zon Nivå ]. Götalands slättbygder 10

2. Götalands och Svealands skogs- och mellanbygder, Svealands slättbygder 15 3. Öland och Gotland 15 4. Nedre Norrland 12 5. Övre Norrland 12

Det är viktigt att det uppskattade antalet företag som bedöms uppfylla kriterierna för att vara ersättningsberättigade bekräftas. Vidare bör det föreslagna poängsystemet testas praktiskt innan nivåer inom resp. område fastställs. Utredningen anser att detta bör göras innan enskilda beslut om ersättning fattas. Det har inte varit möjligt på den begränsa- de tid som har stått till utredningens förfogande att utarbeta ett i alla delar färdigt förslag. Utifrån de principer för programmet som ut- redningen har beskrivit bör Riksantikvarieämbetet i samråd med Jord- bruksverket och Naturvårdsverket snarast vidareutveckla förslaget.

9.1.4.I Zonindelning Zonindelning för ersättning till slåttermark

Hela landet utgör en zon. Detta motiveras av att slåttermarksarealema totalt sett är mycket små med likartade bevarandevärden och arronde- ringsförhållanden över landet.

Zonindelning får ersättning till betesmark

Hela landet bör utgöra en zon under förutsättning att det vid ett EU- medlemskap kommer att lämnas stöd för strukturella nackdelar i mindre gynnade områden.

Zonindelning för ersättning till övriga värdefulla natur- och kulturmiljöer

Landet indelas i 5 zoner, vilka utgår från den statistiska indelningen i 18 naturliga produktionsområden som i huvudsak sammanfaller med de kulturhistoriska regionindelningama. Zonindelningen utgår från att jordbruksföretagen är mycket olika både med avseende på beva- randeläget och den kulturhistoriska bakgrunden samt med avseende på företagsstorlekama. De zoner som utredningen föreslår är:

1. Götalands slättbygder

2. Götalands och Svealands skogs- och mellanbygder samt Svealands slättbygder

3. Öland och Gotland

4. Nedre Norrland 5. Övre Norrland

9.1.4.2 Villkorför att erhålla ersättning Miljöersättning skall kunna ges till bevarandevärda natur- och kultur- miljöer som hävdas på ett sådant sätt att den biologiska mångfalden och kulturvärden bibehålls eller förstärks. Anslutningen är helt fri- villig för jordbrukaren, men samtliga jordbrukare som uppfyller vill- koren enligt myndighetens villkorsskrivning är berättigade till ersätt- ning. Beslut som kräver en grundlig dokumentering av tillståndet på markerna bör föregås av ett gårdsbesök. Brukaren måste garantera att

skötseln utförs på ett från bevärandesynpunkt lämpligt sätt så att be- fintliga värden bevaras eller förbättras. Detta styrs med hjälp av en de- taljerad målbeskrivning. Målet med verksamheten är att värdena skall bevaras för framtiden. I gengäld får brukaren kompensation för mer- kostnader som uppkommer till följd av fördyrad och försvårad sköt- sel vid god vård av natur- och kulturhistoriskt värdefulla marker i odlingslandskapet. Om en jordbrukare önskar stöd och mer detaljerad vägledning för att kunna uppfylla sitt åtagande skall länsstyrelsen på begäran kunna tillhandahålla en förteckning över lämpliga skötselåt- gärder samt information om kurser och annan rådgivning. Det är viktigt att förstärka den kunskapsuppbyggnad som påbörjats genom NOLA och landskapsvårdsersättning vad avser de natur- och kultur- värden som förvaltas i jordbruket.

Naturliga slåtter- eller betesmarker får varken gödslas med stall- eller handelsgödselrnedel eller bevattnas. Jordbrukaren får inte heller använda sig av bekämpningsmedel. I övrigt skall brukaren vidta de åtgärder som krävs för att bevara befintliga natur- och kulturvärden.

Ett beslut för en jordbruksfastighet skall innehålla en dokumenta- tion över vilka objekt som berörs av ersättningen för värdefulla kul- turmiljöer. En jordbrukare bör, vid den årliga ansökningen om utbe- talning av ersättning, även redovisa eventuella arealförändringar. Skötseln skall bedrivas på traditionellt sätt. Därutöver bör den som får ersättning samråda med länsstyrelsen om nybyggnader i värde- fulla kulturmiljöer.

9.1.43 Ersättningsnivå

Ersättningens storlek skall i varje värdeklass vara relaterad till upp- skattade kostnader för att vidta de åtgärder som erfordras för att bevara odlingslandskapets specifika värden. För att värdena skall be- varas är ändamålsenliga skötselåtgärder nödvändiga, t.ex. bete med viss intensitet, slåtter vid viss tidpunkt, röjning m.m. En viss detalj- styrning av dessa åtgärder för att säkra ett gott hävdtillstånd kan vara berättigat i nuläget men är av många skäl en tveksam metod. För att den berörda brukaren skall sköta marken på ett lämpligt sätt krävs en detaljerad målbeskrivning och, om jordbrukaren önskar, en vägled- ning till hur målen skall kunna nås.

Förändringar i omvärlden kommer också att ställa krav på flexibi- litet i hävden. Det kan gälla hävd med andra redskap eller annan tek- nik. Målet bör vara att ersättningen kopplas direkt till bevarande eller höjning av fastställda värden, där samhället betalar för ett önskat till- stånd på den berörda marken.

Inkomstbortfallet för att nå de uppställda skötselmålen varierar mel- lan brukama inom varje klass. Kostnadema för en enskild brukare i klass B kan vara högre än kostnadema för en enskild brukare iklass A om t.ex. ett visst restaureringsarbete utförs. I regel innebär emeller- tid marker med höga bevarandevärden mer betungande, noggrann och arbetsintensiv skötsel. I princip bör ersättningsnivån i en viss vär- deklass kompensera den brukare som har högst inkomstbortfall iden värdeklassen. Det är utredningens bedömning att den på detta sätt definierade marginella jordbrukaren i klass A har högre kostnader än den marginella brukaren i klass B som i sin tur har högre kostnader än den marginella brukaren i klasserna C eller D. Ersättningen bör därför vara högre för marker med stora värden. Brukaren måste ock- så uppleva ersättningen för skötselarbetet som meningsfull med hän- syn till merarbete och försvårat brukande. Som incitament för en bra och ändamålsenlig skötsel skall dessutom ersättningen kunna höjas in- för ett nytt femårigt beslut i de fall skötselåtgärdema lett till förhöjda naturvärden en s.k. uppklassning av marken.

Ersättningsnivåer för slåttermark Ersättning lämnas för årlig slåtter. Ersättningen är för varje värde- klass knuten till den aktuella arealen och inkluderar kostnadstäckning för åtgärder som normalt är förenade med skötsel av slåttermarker (se tabell 9.3). Särskilda behov tydliggörs genom information och råd- givning. För särskilt arbetskrävande och tidsödande insatser som inte beaktas i den generella ersättningen kan länsstyrelsen besluta om att tilläggsbelopp kan lämnas för klass A för att upprätthålla värdena i slåttermark på t.ex. stenig och ojämn mark. Även om ersättningen där— med skulle överstiga gränsen för medfinansiering från EG bör denna möjlighet stå kvar för marker med mycket stora naturvärden. Om önskvärd skötsel uteblir torde dessa marker bli naturreservat och där- med mycket kostsamma för samhället.

SOU 1994:82 Kapitel 9 Tabell 9.3 Kostnader för naturlig slåttermark NATURLIG SLÅ'I'I'ERMARK ogödslat

er ass ass Foder 750 0,50 375 375 Summa intäkter 375 375 Särkartnader Dragkraft (drivmedel) 5,5 30 165 165 Draglu'aft (underhåll) 5.5 30 165 165 Balgarn 10 10 Stängsel (underhåll) 100 100 Stängsel (avskrivning+ränta) 400 400 El skulltork 45 0,50 23 23 Ränta rörelsekapital 35 35 Summa kostnader 1 898 898 Intäkter — kostnader 1 - 523 - 523 Arbete 5,5 110 550 550 Summa kostnader 2 1 398 1 398 Intäkter — kostnader 2 - 1 023 - 1 023 Insatser för putsning 300 50 Krav på slåttertidpunkt 150 Anteckningsskyldighet 50 Särskilt klippande slåtteraggregat 200 200 Summa kostnader 3 Intäkter—kostnader 3 - 1 723 - 1 273 Totalt ersättningsbehov per ha 1 800 1 300

En grundersättning lämnas med olika belopp, beroende på den berör- da markens värdeklass enligt följande:

Värdeklass Belopp' (kr/ha)

A 1 800 B 1 300

* Inkluderar maskinslåtter och höbärgning.

Ersättning lämnas med följande tilläggsbelopp för klass A i de fall länsstyrelserna bedömer det erforderligt:

Skötselåtgärd Belopp (kr/ha) Lieslåtter inkl. fagning och höbärgning 2 500 Efterbete 700 Lövtäkt (1 gång per träd och femårsperiod) 500

Ersättningsnivåer för betesmark En utgångspunkt för beräkningar av lämpliga ersättningsnivåer är att de skall vara tillräckligt höga för att uppnå målet att bevara den biolo- giska mångfalden på befintliga naturbetesmarker dvs. ca 370 000 ha.

En annan utgångspunkt är att kostnaden för programmet inte skall vara högre än vad som behövs för att bevara dessa naturbetesmarker och att jordbrukarna inte skall få ersätming två gånger för samma tjänst. Dessutom har utredningen bedömt det som önskvärt att samt- liga jordbrukare skall få samma ersätming för likvärdiga kollektiva nyttigheter.

För att åstadkomma en sådan lösning har intäkterna och kostnader- na för att använda naturbetesmarker beräknats för lågavkastande och mindre naturbetesmarker. Därefter har naturbetesmarkens konkur- rensfönnåga jämförts med övriga betesmarker. Med ett lågt pris för bete och sämre produktionsföimåga för naturbetesmark är det inte in- tressant för en jordbrukare att gödsla naturbetesmarkema. Däremot kan andra permanenta högavkastande och vanligtvis gödslade betes- marker konkurrera med naturbetesmarkema om betesdjuren. Bete på dessa permanenta beten är relativt billigt. Den nuvarande djurstam- men är tillräckligt stor för att samtliga naturbetesmarker och perrna- nenta beten kommer att kunna betas.

Åkerbeten innebär att jordbrukaren låter djuren beta på insådd åker. EG:s arealstöd till spannmålsodlingen medför emellertid att det blir lönsammare för jordbrukare i en framtid att odla spannmål än att anlägga nya åkerbeten. Frågan uppkommer om andra åtgärder inom miljöersättningsprogrammet påverkar naturbetesmarkemas konkur- renskraft.

Miljöersättning nord och syd till mindre gynnade områden (i fort- sättningen kallad Miljö N/S) skulle kunna påverka anslutningen till programmet för biologisk mångfald i naturbetesmarker. Om ersätt- ningen för naturbetesmarker blir lägre än Miljö N/S har jordbruka- ren inga incitament att sköta betesmarken på det sätt som krävs för att natur— och kulturvärdena skall bevaras eller förbättras. Om ersättning lämnas för både Miljö N/S och för bevarande av biologisk mångfald för en och samma mark kommer den totala ersättningen att bli högre än vad jordbrukaren kräver för att upprätthålla hävden av naturbetes- marken.

Enligt utredningens bedömning bör ersättningen utformas så att na- turbetesmarkema inte konkurreras ut av Miljö N/S. Ersättningen bör dock inte vara högre än vad som krävs och inte heller innebära att er- sättning lämnas för samma tjänst två gånger. Genom att beakta Miljö N/S vid utbetalning av ersättningen för naturbetesmark kan dessa ex- trakostnader undvikas.

Ersättning lämnas för årlig betesmarkshävd med från naturvårds- synpunkt lämplig intensitet. Ersättningen skall inkludera kostnadstäck- ning för åtgärder som är förenade med betesdrift på betesmarker. Ef- tersom det är önskvärt att samtliga jordbrukare som har marker med höga natur— och kulturvärden (värdeklassema A—D) ansluter sig till bevarandeprogrammet bör ersättningen sättas så att den jordbrukare som har högst kostnader ien värdeklass får sina kostnader täckta. Där— för har kalkylerna beräknats på grundval av lågavkastande marker och höga stängselkostnader. På så sätt får även en jordbrukare som har små oregelbundna naturbetesmarker med låg avkastning ersätt— ning för sina kostnader för att bevara natur- och kulturvärden. Utförda beräkningar vid Sveriges lantbruksuniversitet visar att det är olönsamt för flertalet jordbrukare att över huvud taget använda des- sa marker för bete. Att använda lågavkastande ogödslade naturbetes- marker ger ett negativt resultat med ca 650 kr/ha (tabell 9.4). För att naturbetesmarken skall vara intressant att använda kräver jordbruka- ren en ersättning för upprätthållande av naturbetesmarker som åtmin- stone motsvarar förlusten av att använda marken. Ersättningen för upprätthållande av naturbetesmarker bör därför vara minst 650 kr för att alla jordbrukare med värdefulla marker över huvud taget skall vara intresserade av att bevara dem. Om dessutom krav på vissa hävd- åtgärder ställs som villkor för att erhålla ersättning måste ersättnings-

nivån också kompensera för de merkostnader som sådana åtgärder medför.

Tabell 9.4 Kosmader för naturbetesmarker utan Miljö N/S och särskilt skötsel- behov

NA'I'URBETESMARK o ödslat [nam Famnet pris 5 Bete 7 ,5 75 Summa intäkter 3 7 S Sårkosmader Dragkraft (drivmedel) 1 30 30 Dragkraft (underhåll) 1 30 30 Stängsel (underhåll) 140 Stängsel (avskrivning+ränta) 600 Ränta rörelsekapital 8 Summa kostnader 1 808 Intäkter — kostnader 1 - 433 Arbete 2 1 10 220 Summa kostnader 2 1 028 Intäkter — kostnader 2 - 653

NATURBETESMARK ödslat E% Banatet pris 15

Bete 1 500 0,6 900 Miljöersättning-syd 0 Summa intäkter 900 Särkostnader Gödsling PK 11-21 50 1,8 90 Gödsling N 28 100 1,4 140 Dragkraft (drivmedel) 3 30 90 Dragkraft (underhåll) 3 30 90 Stängsel (underhåll) 140 Stängsel (avsluivning+ränta) 600 Ränta rörelsekapital 14 Summa kostnader 1 1 164 Intäkter — kostnader 1 - 264 Arbete 4 110 440 Summa kostnader 2 1 604 Intäkter — kostnader 2 - 704

Källa: l:. Jonasson och H. Rosenqust, Sveriges lantmsunrversrtet.

I det norra och det södra LPA-området där åkermark är nedlägg- ningshotad kommer ersättning att lämnas för att hålla djur med hjälp av Miljö N/S. När Miljö N/S lämnas för en naturbetesmark försvinner nedläggningshotet för betesmarken. Under förutsättning att Miljö N/S är större än ersättningen för upprätthållande av naturbetesmarker så erfordras ingen ersättning för upprätthållande eftersom marken ändå kommer att användas för betesdrift (se tabell 9.5). Den jordbrukare som har mark som berättigar till både Miljö N/S och ersättning för na- turbetesmark bör enligt utredningens bedömning få ersätming för Miljö N/S och därutöver ersättning endast för det skötselbehov som krävs enligt beslutet. De kostnader som redovisas i tabell 9.4—9.5 mot- svarar kosmadema för upprätthållande av naturbetesmarker. För klas- serna A, B, C och D tillkommer uppskattade kostnader enligt tabell 9.6. De kostnader som tillkommer för naturbetesmarker är arbetsinsat- ser för röjning och putsning samt för klasserna A och B krav på att betning skall ske med visst djurslag. För klass A bör ytterligare ersätt- ning lämnas för betessläppning vid rätt tidpunkt, för anteckningsskyl- dighet och som kompensation för restriktioner av tillskottsutfodring.

Tabell 9.5 Kostnader för naturbetesmarker med Miljö N/S utan Skötselvillkor NATURBETESMARK ogödslat

Int—a'la? Famnet pris kr Bete 750 0,50 375 Miljöersättning-syd 1 1 400 1 400 Summa intäkter 1 7 7 5 Särkostnader Dragkraft (drivmedel) 1 30 30 Dragkraft (underhåll) 1 30 30 Stängsel (underhåll) 140 Stängsel (avskrivning+ränta) 600 Ränta rörelsekapital 8 Summa kostnader 1 808 Intäkter — kostnader 1 967 Arbete 2 1 10 220 Summa kostnader 2 1 028 Intäkter — kostnader 2 747

Källa: L. Jonasson och H. Rosenqvist, Sveriges lantbruksuniversitet.

Tabell 9.6 Kostnader för naturbetesmarker

NATURBETESMARK ogödslat

ass ass ass ass A B C D

En 375 3775 3175 373

Summa intäkter 375 375 375 375 Summa kostnader 1 808 808 808 808

lntäkter— kostnader 1 - 433 - 433 - 433 - 433

Arbete 220 220 220 220 Summa kostnader 2 1 028 1 028 1 028 1 028

Intäkter — kostnader 2 - 653 - 653 - 653 — 653

Insatser för röjning 300 200 200 200 Krav på visst djurslag 300 200

Krav på betestidpunkt

— arbete 150 — fodertillskott 100

Anteckningsskyldighet 50

Summa kostnader 3 1 928 1 428 1 228 1 028

Intäkter— kostnader 3 - 1 553 - 1 053 - 853 - 853

Totalt ersätmingsbehov per hektar utan miljöersättning-syd 1 600 1 100 850 850

Totalt ersättningsbehov per hektar med miljöersättning 400 kr/ha 1 600 1 100 850 850

Totalt ersättningsbehov per hektar med miljöersättning-syd 1 400 lcr/ha 900 400 200 200

Sammanställrung: Egen

Vid ett EU-medlemskap torde inte konkurrensen från åkerbeten öka eftersom altemativvärdet för åkermark stiger. Vid medlemskap in- förs ett arealbidrag för bl.a. spannmål som förbättrar lönsamheten för annan produktion än bete. Likaså visar beräkningarna att det är olönsamt att gödsla och bevattna betesmarker med sämre produktions- förutsättningar varför ersättning för dessa begränsningar inte behöver lämnas.

Särskilda skötselbehov tydliggörs genom information och rådgiv— ning. Utifrån gjorda beräkningar kommer ersätming att lämnas med olika belopp, beroende på den berörda markens värdeklass, men obe- roende av zon som marken är belägen i:

Värdeklass Zon hela _landet A 1 600 B 1 100 C 850 D 850

Ersättningsniväer för övriga värdefulla natur- och kulturmiljöer

I förhållande till arealen är vårdinsatsema i allmänhet inte så omfat- tande vilket gör att ersättningen per hektar bör vara förhållandevis låg. Omfattningen av arbetsinsatsema kommer dock att variera kraf- tigt vilket gör det önskvärt att differentiera ersättningen. Utredningen föreslår att ersättningen lämnas för olika nivåer inom varje zon. Er- sättningen skall motsvara arbetsinsatsen inkl. en låg materialkosmad samt fördyringar till följd av att vissa effektiviseringar inte kan ske. Ersättningen per hektar föreslås bli i relation till kulturintensiteten, dvs. en gård med många kulturpoäng per hektar får mer ersättning än en jordbrukare med få poäng.

9.1.5 Beräknad kostnad Totalt är det 370 000 ha eller drygt hälften av ovan nämnda 600 000 ha som är, för naturvården, värdefulla slåtter- och betesmarker som bör bevaras. Att bevara ca 370 000 ha slåtter- och betesmarker be— döms kosta ca 400 miljoner kronor per år.

Beräknad kostnad för ersättning till övriga värdefulla natur- och kulturmiljöer Om alla företag som uppfyller kraven ansluter sig och om ingen av dessa jordbrukare får ersättning för skötsel av betes- eller slåttermark som även har kulturvärden uppskattar utredningen den maximala kost- naden till drygt 300 miljoner kronor. I normalfallet har emellertid de flesta företag samtidigt ersättning för bevarande av naturlig betes- mark och kostnadema bedöms därför att uppgå till 150 miljoner kro- nor per år för ca 250 000 ha. En annan väsentlig förutsättning för ut- redningens uppskattning är att ersättning lämnas till mindre gynnade områden (LFA) som kompenserar jordbrukaren för sämre strukturel-

la förutsättningar. Om en sådan ersättning inte införs blir ersättnings- behovet för att bevara värdefulla kulturmiljöer högre än vad utredning- en har antagit.

Utanför den nu föreslagna ersättningen för odlingslandskapets na— tur- och kulturvärden finns sedan tidigare specialriktade medel för na- turreservat. Begränsade medel finns även till vård av kulturlandskap och fornlämningar i syfte att restaurera, vårda och säkerställa kultur- miljöer av stor agrarhistorisk betydelse.

Denna typ av specialmedel kommer att behövas också i framtiden till reservaten, till prioriterade fomlämningsområden och till enstaka gårdar med begränsade men viktiga kulturelement som ligger utanför bevarandeområden. Det kommer även att finnas behov av investerings- medel till bevarande och vård av agrara karaktärsbyggnader i odlings- landskapet. Det ligger dock utanför utredningens uppdrag att ta ställ- ning till reservatsmedel.

9.2. Övriga åtgärder för att bevara biologisk mångfald — våtmarker, sprutningsfria kantzoner och utrotningshotade husdjursraser

9.2.1 Definition och bakgrund Våtmarker m.m. Våtmarker är vegetationstäckta vattenområden eller sådana marker där vatten under en stor del av året finns nära markytan. I de flesta fall kan vegetationen användas för att skilja våtmark från annan mark. Minst 50 % av vegetationen bör bestå av växter som föredrar vatten- bemängda marker, för att man skall kunna kalla ett område för våt- mark. Ett undantag är tidvis torrlagda bottenområden i sjöar, hav och i vattendrag som räknas till våtmarker trots att vegetation kan saknas. I vissa sammanhang har också grunda sjöar räknats in bland våtmar- kerna. I detta sammanhang räknas emellertid inte dammar, sjöar eller andra öppna vatten som våtmarker. Däremot bör ersättning lämnas för återställande av småvatten, mindre åar och av bäckar.

Sprutningsfria kantzoner

En sprutningsfri kantzon innebär att en jordbrukare avstår från att an- vända bekämpningsmedel i gröda på åkems ytterkanter. Den sprut-

ningsfria kantzonen på åkern bör vara minst 6 m bred. Zonen kan flyt- tas mellan åren för att undvika problem med icke önskvärd vegeta- tion. Införandet av sprumingsfria kantzoner förbättrar levnadsbeting- elsema för växt- och djurlivet i odlingslandskapet.

Utrotningshotade husdjursraser

I Sverige förekommer ett tjugotal utrotningshotade husdjursraser (tabell 9.9). Med utrotningshotade husdjursraser avses här raser som förekommer i så låga antal att deras överlevnad, utan ett aktivt beva- randearbete, inte kan anses vara säkrad. Dessa raser saknar i dag egen- skaper som gör att det är företagsekonomiskt intressant att använda dem i produktionen. För samtliga raser gäller att det finns andra och

mer produktiva raser som är mer lönsamma för djurhållama.

9.2.2. Motiv för ersättning Våtmarker m.m.

Våtmarker är generellt viktiga för växter och djur i såväl skogs- som åkerlandskap. I enformiga skogs- och åkerlandskap är våtmarkerna en tillflykt för många arter och därför betydelsefulla för den biologiska mångfalden. Av landets rödlistade kärlväxter är ca 20 % våtmarksar- ter. Förändringar i våtmarker anses vara en väsentlig del av hotbilden för ca 15 % av de ryggradslösa djuren och ca 30 % av ryggradsdju- ren. Likaså är vissa naturliga mindre åar och bäckar viktiga för den biologiska mångfalden. I dag är dessa vattendrag på jordbruksmark kanaliserade eller kulverterade, särskilt i slättbygd. När dessa natur- liga vattendrag får flöda fritt ändras successivt vattenflödets väg när än eller bäcken meandrar. Utmed vattendraget bildas därmed våtrnar- ker som är lämpliga för faunan. Det är främst fågelliv, fisk och grod- djur som gynnas i dessa miljöer.

När vatten från omkringliggande mark passerar genom våtmark får våtmarken en kväverenande effekt. Vattenlevande växter tar upp kväve som inlagras i biomassan, som sedan kan skördas eller ingå i torvbildningen. Kväve i nitratform kan genom denitrifikation omvand- las till kvävegas som avgår till luften. Under denitrifrkationen kan även lustgas (dikväveoxid) bildas, som anses bidra till växthuseffek- ten.

En våtmark kan även fungera som biologiskt filter för andra föro- reningar, t.ex. för tungmetaller som lämnar kretsloppet genom att bin- das i torv. Inom jordbruket har ca 600 000 ha torvmarker (minst 3 dm torvtäcke) odlats fram till sekelskiftet. Även andra icke torvbildande våtmarker har torrlagts och odlats i samband med sjösänkningar.

I de delar av landet där arealen våtmarker har minskat till mindre än 10 % av sin forna utbredning, som t.ex. i Skåne, Gotland, de stör- re slättema i Västergötland, Östergötland och runt Mälaren—Hjälma- ren, är överlevnaden för en stor mängd våtmarksorganismer inte säk- rad. Särskilda insatser är därför påkallade. Nyanläggning eller åter- ställande av våtmarker, småvatten, mindre åar och bäckari dessa om- råden ökar förutsättningama för att bevara den biologiska mångfal- den i våtmarksmiljö, såväl vad beträffar ekosystem och arter som den genetiska variationen. Återskapas de våtmarkstyper som en gång fun- nits i dessa regioner kan man räkna med att våtrnarksarter kan åter- kolonisera området på sikt.

Idag förekommer sällan våtrnarkstyper på lerjordar eftersom dessa jordar i allmänhet har uppodlats och dikats. Återskapandet av våtmar- ker i denna miljö är därför särskilt angeläget.

Sprutningsfria kantzoner I takt med odlingslandskapets förändring har kantzoner fått ökad be- tydelse för bevarandet av växter och djur. Försök från bl.a. England och Danmark visar att man genom att lämna en 5—6 m bred kantzon obesprutad kan få många positiva effekter på växt- och djurlivet i od- lingslandskapet. Hittills erhållna erfarenheter från försöksverksamhet i Sverige bekräftar detta (Rapport 1993z6, Statens jordbruksverk). Fr.o.m. budgetåret 1991/92 pågår vid Sveriges lantbruksuniversitet, på uppdrag av Jordbruksverket, försök med sprutningsfria kantzoner. Fältvilt, som t.ex. rapphöns och fasaner ökar till följd av ökad till- gång av föda. De insekter som finns i ogräset i kantzonen betyder mycket för bl.a. kycklingar under första tiden efter kläckningen. Ska- degöramas fiender ökar i antal, vilket kan minska behovet av kemisk bekämpning mot t.ex. bladlöss. Rikare och mera växlande växt- och djurliv i odlingslandskapet är också betydelsefullt från allmän ekolo- gisk synpunkt. Kantzonen ger dessutom en naturlig skyddszon som minskar risken för att kemiska bekämpningsmedel hamnar utanför fäl-

tet vid besprutning. Sprulningsfria kantzoner kan genom högre ogräs- förekomst orsaka lägre skörd och problem vid tröskning.

Utrotningshotade husdjursraser De svenska utrotningshotade husdjursrasema har i dag egenskaper som gör att de inte är ekonomiskt försvarbara i konventionell jord- bruksproduktion. Bevarandet av den biologiska mångfalden inom hus- djursområdet är därför ytterst beroende av enskilda djurhållares in- tresse och insatser för de gamla inhemska och lokala raserna. Att be- vara traditionella husdjursraser innebär att Sverige bevarar den bio- logiska mångfalden för framtida generationer och därmed inte av— händer sig möjligheten att utnyttja medicinskt eller biokemiskt intres- santa biologiska resurser. För den biologiska forskningen är bevarad

biologisk mångfald en omistlig resurs. De utrotningshotade husdjurs- rasema är dessutom en del av jordbrukets produktionshistoria och av det svenska kulturarvet.

En ekonomisk ersättning för bevarande och uppförökning av samt- liga utrotningshotade husdjursraser skulle i hög grad förbättra utsik- tema för fortsatt djurhållning med inhemska lantraser. Som exempel kan nämnas att den kulliga rasens mjölkavkastning understiger de konventionella rasemas avkastning med imedeltal 1 700 kg mjölk/ko och år. De lätta lantfårrasema ryafår, gutefår och dala pälsfår kan inte mäta sig med övriga fårraser vad avser årlig larnmköttsavkast- ning och lanthönsen producerar endast en tredjedel av vad nutidens hönshybrider gör per höna och år.

9.2.3. Utvärdering av hittillsvarande insatser Våtmarker m.m.

Inom ramen för 1990 års livsmedelspolitiska beslut ingår ett anlägg- ningsstöd för att anlägga våtmark på åkermark. Ersättning för anlägg- ning av våtmark har lämnats med högst 20 000 kr/ha om arealen är högst 2 ha och med högst 10 000 kr/ha om arealen överstiger 2 ha. Stöd har lämnats för godkända kostnader och stödet betalas ut efter det att anläggningen är utförd och godkänd.

Fram till den 30 juni 1993 har stöd beviljats till anläggning av 2 350 ha våtmark fördelade på 1 400 objekt. Ca 1 000 ha av dessa är

färdigställda. Det är möjligt att kombinera anläggningen av våtrnar- ker med t.ex. bevatmings- och kräftdammar.

Till följd av ett regeringsbeslut år 1989 med syftet att öka varia- tionsrikedomen och minska spannmålsarealen i slättbygdema avsattes 30 miljoner kronor för att stödja återskapande av vissa miljöer och landskapselement i slättlandskapet.

Exempel på bidragsberättigade åtgärder för vattenvård är skydds- zoner utmed vattendrag, våtmarker som kvävefällor, fångdarmnar för dräneringsvatten och avveckling av markavvattningsföretag. Totalt har 5,4 miljoner kronor beviljats för skyddszoner, våtmarker eller fångdammar, vilket motsvarar 20 % av det totala beloppet. Utnyttjad åkerareal uppgår till 225 ha och antalet objekt uppgår till drygt 100 stycken. Bidragsbeloppet avsåg en treårsperiod fram till den 30 juni 1992. Ersättningen varierade mellan 10 000 och 15 000 kr/ha. Dess- utom ersattes kostnader för anläggning (inkl. eget arbete och projek— tering) upp till ett kosmadstak av 20 000 kr per åtgärd eller 10 000 kr/ha åker.

Inom ramen för NYLA- och anläggningsstöd har sammanlagt 2 575 ha överförts från åkermark till våtmark till en totalkostnad av 28,9 miljoner kronor. Stödbeloppet täcker anläggningskostnadema för anläggningar av kantzoner och våtmarker som inte är bevatmings- dammar eller liknande, men beloppet ger inte full ersättning för mark— värdet i bättre jordbruksbygder. Jordbrukarnas intresse för att över- föra åkerrnarker till våtmark har varit relativt svagt. Detta kan bero på att stödbeloppet per hektar har varit för lågt eller att olika länssty- relser inte har uppmärksammat våtrnarkemas naturvårdsnytta. För- modligen har svårigheterna med att dämma upp vatten varit avgöran- de i många fall.

Sprutningsfria kantzoner och utrotningshotade husdjursraser Statlig ersättning till jordbrukare i form av generella djurbidrag för utrotningshotade husdjur eller arealbidrag till sprutningsfria kant- zoner har tidigare inte lämnats.

Verksamheten för att bevara utrotningshotade husdjursraser har va- rierat sedan år 1972. Jordbruksverket och f.d. Lantbruksstyrelsen har periodvis haft en deltidstjänst för denna verksamhet som i huvudsak

har varit inriktad på att inventera befintliga raser, att informera och i viss mån stödja genbanksverksamhet.

9.2.4. Förslag till styrmedel Våtmarker m.m.

Kväveretentionen fungerar bäst när genomströmningen av vatten inte är alltför hög samt vid varm väderlek. De optimala förhållandena för kväveretention sammanfaller inte med de tidsperioder då vattenflödet och mängden nitrat är högst, dvs. under höst och vinter. Dessa förhål- landen gör att det är svårt att avgöra vilken betydelse våtmarken har som kvävefälla.

Våtmarker där hög kväveretention eftersträvas måste till viss del ut- formas på annat sätt än där målet är att uppnå en hög biologisk mång- fald. I det sistnämnda fallet är det viktigt att vattenståndet kan följa de naturliga svängningarna i så stor utsträckning som möjligt, vilket inte alltid resulterar i en hög kväverenande effekt.

Eftersom syftet med våtmarker, inom ramen för miljöersätmings- programmet, är att främja biologisk mångfald föreslår utredningen att ersättning bör lämnas för hydrologisk restaurering av våtmark, småvatten, mindre åar och bäckar för att återställa naturliga vatten- flöden. Med småvatten avses områden där det är möjligt att ta till vara naturliga försänkningar så att vattennivån tillåts vara så hög att det finns en vattenspegel under hela året. Ersättning lämnas inte för anläggningar där det krävs att dammvallar anläggs runt omkring eller runt större delen av vattensamlingen.

Generellt bör man sträva efter att skapa en våtmark som på sikt har möjlighet att bestå utan årliga kostnadskrävande åtgärder. Framför allt gäller detta hydrologin. Ett naturligt vattenflöde och variation är gynnsamt för våtmarker och skall eftersträvas. I många fall är det att föredra att den anlagda våtmarken betas eller slås.

Utredningen anser att det även skulle vara önskvärt från miljösyn- punkt att stödja annan form av återställande av vissa naturrniljöer och landskapselement i slättlandskapen, men har bedömt att detta innebär svårigheter eftersom ersättning inom ramen för EG:s miljöförord- ning 2078/92 inte medger investeringsstöd och därmed utesluts mer omfattande arbetsföretag. Anläggning av vissa våtmarker och småvat- ten samt återställande av mindre åar och bäckar har bedömts kunna

genomföras med hjälp av en begränsad investering, varför utredning- en föreslår att ersättning lämnas inom ramen för EG:s miljöersättnings- förordning.

Sprutningsfria kantzoner Ersättning bör endast lämnas för obesprutade kantzoner i stråsäd. Uppgift om omfattningen av kantzoner bör redovisas som totalt antal löpmeter kantzon inom brukningsenheten i kombination med uppgift om kantzonemas belägenhet på en karta.

Utrotningshotade husdjursraser

Ersättning för bevarande av utrotningshotade husdjursraser bör läm- nas till den enskilde jordbrukaren som ett årligt djurbidrag för nöt- kreatur, svin och får. För övriga djurslag bör ersättning lämnas till aktuell rasförening eller som en generell ersättning till djurhållare med s.k. genbank.

9.2.4.I Zonindelning

Våtmarker m.m.

I södra Sverige har de flesta våtmarker skadats av dikning och liknan- de eller helt tagits bort. Det finns således här ett stort behov av hydro- logisk restaurering. Vad gäller återskapande är detta från naturvårds- synpunkt lämpligt i åkermark över större delen av landet. Utdikning- en har varit störst i Skånes slättbygd, på Gotland och på Öland och därmed är behovet av restaurering och återskapande av våtmarker störst i dessa områden. Ersätming bör kunna lämnas för anläggande av våtmarker i hela Sverige. Ersättningen bör differentieras efter skördeavkasming. Om det skulle visa sig att den totala kostnaden vä- sentligt skulle överstiga beräknade kostnader och det uppstår behov av att prioritera bör Götalands södra slättbygder och Götalands mellan- bygder prioriteras före Götalands norra slättbygder och Svealands slättbygder som i sin tur prioriteras framför övriga delar av landet.

Sprutningsfria kantzoner Ersättning bör lämnas i Götalands slätt- och mellanbygder och Svea— lands slättbygder. Det är i dessa områden som användningen av ke-

miska bekämpningsmedel är störst. Hotet mot den biologiska mång- falden i kantzoner är därför störst i samma områden.

Utrotningshotade husdjursraser

Ersättning för utrotningshotade husdjursraser bör lämnas inom hela landet. En förutsättning för att rasen skall anses vara utrotningshotad av EU är att rasen är utrotningshotad inom hela EU.

9.2.4.2 Villkor för att erhålla ersättning Våtmarker m.m.

Innan beslut om ersättning till våtmarker m.m. kan länmas måste det utredas om det firms motstående intressen och om marken ingår i torr- läggnings- eller markavvattningsföretag. Oftast krävs en avvägning och upprättandet av en karta för att avgöra vilka andra intressen som kan påverkas. Däribland kan nämnas påverkan på grannars mark, el- och telestolpar, kablar och på vattentäkter. Vidare får våtmarker, bäckar eller småvatten inte nyanläggas på sådana områden som har naturvetenskapliga eller kulturhistoriska värden om någon skada eller olägenhet av större betydelse därigenom uppkommer.

Ersättning lämnas för våtmarker (enligt tidigare definition), bäckar och småvatten som anläggs på jordbruksmark. Ersättning lämnas en- dast för den del av våtmarken som ligger på åkermark och lämnas

inte för anläggningar där det krävs att dammvallar anläggs runt vat- tensamlingen.

Varje ansökan som beviljas skall innehålla en förundersökning i vil- ken det framgår att projektet är förenligt med vatten- och naturvårds- lagamas bestämmelser samt att inte några andra naturvårds- eller kul- turmiljövärden skadas.

Oreglerade våtmarker där vattenståndet tillåts variera efter naturli- ga svängningar bör eftersträvas. Utjämnas dessa svängningar avsikt- ligt uppstår lätt förhållanden som är negativa för många växter och djur. Om darnmliknande tillstånd med stabila vattenstånd skapas ökar igenväxningstakten i området. Utformningen får dock i varje enskilt fall anpassas efter gällande förhållanden och syftet med våtmarken.

Minsta areal för ersätming är 0,2 ha. En å eller bäck skall vara minst 200 m för att ersättning skall kunna lämnas.

Det är inte tillåtet att använda handelsgödsel, sprida stallgödsel eller att använda kemiska bekämpningsmedel i den anlagda våtmarken.

Bete eller slåtter av våtmarker bör tillåtas eftersom det i de flesta fall ger upphov till positiva effekter. Risken för igenväxning minskar och hävdberoende växter och djur gynnas.

SprutningWia kantzoner Gjorda försök visar att kantzonema bör vara minst 6 m breda för att få avsedd effekt. Bredare kantzoner ökar ersättningskravet samtidigt som marginaleffekten av den ökade bredden minskar. Ersättningen bör lämnas med ett visst belopp per löpmeter kantzon.

För att vara berättigad till ersättning måste minst 1 000 m sprutnings- fri kantzon anläggas inom varje jordbruksföretag. Den sprutningsfria kantzonen kan flyttas mellan åren och därmed undviks problem med stora mängder ogräs.

Utrotningshotade husdjursraser

En plan för att bedriva avelsarbete, som gynnar djurrasemas bevaran- de och utveckling upprättas och fastställs i ett femårigt beslut. Den i Sverige utrotningshotade rasen skall dock vara utrotningshotad inom hela Gemenskapen för att djurägaren skall vara berättigad till ersätt- ning.

Fjäderfän är av ett flertal raser och fördelade på ett stort antal små flockar och på ett stort antal djurägare. Den ersättning som, enligt di- rektivet, kan komma i fråga per djurenhet är därför ointressant som ersättning till enskilda djurägare. Ersättningen bör i stället lämnas till resp. rasförening eller som generell ersättning till djurhållare med s.k. ”genbanksbesättningar”.

Vid omräkning till djurenheter används följande omräkningsfaktorer:

1 nötkreatur > 2 år 1,0 DE 1 nötkreatur 6 mån—2 år 0,6 DE 1 vuxet svin 0,5 DE 1 vuxen get 0,15 DE 1 vuxet får 0,15 DE 10 vuxna gäss 1,0 DE 35 vuxna ankor 1,0 DE 50 vuxna höns 1,0 DE 20 vuxna kaniner 1,0 DE

92.43. Ersättningsnivå Våtmarker m.m.

Ersättningen bör grunda sig på normala kostnader för att återskapa våtmark. Ersättning bör också lämnas i de fall man har grävt för att anlägga småvatten eller återställa naturliga mindre åar eller bäckar enligt tidigare angivna krav. En sådan anläggning är i regel dyrbar och ersättningsnivån bör inte anpassas efter sådana grävda anlägg— ningar. Vid val av ersättningsnivå bör vissa restaureringskostnader, alternativ markanvändning samt behov av eventuella skötselågärder beaktas. Ersätming bör lämnas som ett årligt arealbidrag under en tjugoårsperiod. I Götalands södra slättbygder lämnas ersättningen med 4 800 kr/ha per år under de första fem åren. Denna årliga ersätt- ning består dels av en annuitetsersättning för åtgärdskostnader, dels en ersättning för inkomstbortfallet av den alternativa användningen. I dessa beräkningar har kostnaden för enkla grävarbeten beräknats till 10 000 kr/ha, vilket blir 2 300 kr/ha per år vid en annuitet på 5 år med 5 % realränta. Altemativvärdet i Götalands södra slättbygder har bedömts till 2 500 kr/ha per år, vilket motsvarar trädesersätmingen i

detta område. Altemativvärdet för andra områden bestäms av skörde- nivån och därmed av trädesersättningen i området.

Ersättning för återställande av mindre åar och bäckar i odlingsland- skapet lärnnas för en period om 20 år. Bredden på området som påver- kas av det naturliga vattenflödet har bedömts vara ca 10 m. Ersättning- en kompenserar för inkomstbortfallet från åkermark och en annuitet för åtgärdskostnader. Inkomstbortfallet är ca 2 500 kr/ha eller 2,50 kr/m. Därutöver tillkommer kostnader för att återställa det naturliga vattenflödet. Dessa är beräknade till 3 500 kr/ha eller 3,50 kr/m. Ersättningen de första 5 åren blir därmed 6 kr/m. Ersätming bör dessutom lämnas för skötselåtgärder som t.ex. bete och slåtter på nya eller befintliga våtmarker. Skötselåtgärden bör av- göras i varje enskilt fall i samband med ansökan och skall skrivas in i beslutet. Våtmarkens i många fall låga avkastning gör att ersättningen för att beta våtmarker föreslås bli 650 kr/ha och år (tabell 9.7).

Tabell 9.7 Våtmarksbete ogödslat

Em Banatet pris 5

Bete 750 0,5 Summa intäkter Särkosmader

Dragkraft (drivmedel) ] 30 Dragkraft (underhåll) 1 30 Stängsel (underhåll)

Stängsel (avskrivning+ränta)

Ränta rörelsekapital Summa kostnader 1

Intäkter — kostnader 1

Arbete 2 1 10 Summa kostnader 2

Intäkter — kostnader 2

Sprutningsfria kantzoner

375 375

30 30 140 808 - 433

220 1 028

- 653

Ersättningen lämnas per meter sprutningsfri kantzon om den samman- lagda längden överstiger 1 000 m och bredden är mer än 6 m, vilket motsvarar ca 0,6 ha. Vid beräkning av inkomstbortfallet för roteran- de zoner har kostnaden uppskattats till ca 500 kr/ha kantzon (tabell 9.8). Ersättningen per längdmeter bör därmed vara 30 öre/m eller maximalt 500 kr/ha kantzon.

Tabell 9.8 Sprutningsfria kantzoner (Inkomstbortfall per hektar osprutad kantzon exkl. ökad ogräsmängd)

6 v.. m ev" e

lcr Er ha per löpmeter*

In ' ter 1 1 1

Höstvete - 535 - 149 122 Kom - 306 9 - 322 Havre - 25 - 807 Vårvete - 542 Medel - 421 - 55 - 387

-187 - 206 -416 - 542 - 451

- 0,11 - 0,12 - 0,25 - 0,33 - 0,27

* Per löpmeter med bredden 6 m.

Källa: Statens jordbruksverk.

Utrotningshotade husdjursraser

Ersätming bör lämnas med 1 000 kr/djurenhet (DE), vilket motsvarar det maximala ersättningsbelopperenligt EG:s förordning. Detta inne- bär emeHertid inte full kompensation för inkomstbortfallet.

Tabell 9.9 visar vilka utrotningshotade husdjursraser som finns i Sverige och till vilket antal de förekommer.

9.2.5. Beräknad anslutning och kostnad Våtmarker m.m.

Ca 1 400 våtmarker har anlagts i landet med hjälp av NYLA- och an- läggningsstöd. Antalet inkluderar också bevatmingsdammar, som inte blir ersättningsberättigade i en framtid. Ett stort antal våtmarker har anlagts i de högst prioriterade områdena, dvs. på Skånes slättbygd, på Öland och på Gotland. Om samma antal ansökningar blir aktuella de kommande åren, rör det sig om ca 1 200 ansökningar med ca 2 ha/an- läggning. Det är osäkert ivilken omfattning som jordbrukarna är in- tresserade av att återskapa naturliga mindre åar och bäckar. Utred- ningens bedömning är att ca 2000 ha, motsvarande ca 2000 km, kan anslutas. Enligt gjorda antaganden och förslag kommer kostnaden för ersättningen för våtmarker m.m. att ligga i storleksordningen 24 mil- joner kronor/år.

Sprutningsfria kantzoner Den totala kostnaden för ersätming till jordbrukarna beror i första hand på vilken ersättningsnivå och i vilken omfattning anslutning sker till systemet. För att beräkna den totala kostnaden måste vissa antagan- den göras om genomsnittlig storlek och form på fälten.

Om fältet antas vara kvadratiskt och den genomsnittliga fältstorle- ken antas vara 5 ha blir omkretsen 895 m. Vid en total spannmålsare- al om ca 900 000 ha blir den maximala ersättningskostnaden ca 50 mil- joner kronor (900 000 ha x 0,2 x 895 m x 0,30 kr/löpmeter). Anslut- ningen torde dock bli avsevärt lägre dels beroende på att åtgärden in- går som ett obligatoriskt villkor för att erhålla ersättning för resurs- hushållande konventionellt jordbruk, dels beroende på att inkomst- bortfallet är ett beräknat genomsnittsvärde. Med halva spannmåls- arealen ansluten beräknas kostnaden bli ca 25 miljoner kronor per år.

Utrotningshotade husdjursraser Den totala ersättningen för utromingshotade husdjursraser torde bli ca 2,1 miljoner kronor per år (tabell 9.9).

Tabell 9.9 Utrotningshotade husdjursraser i Sverige — antal djur och besättningar

Djurslag Antal Vuxna Antal Ras besättningar hondjur DE Nötkreatur

Fjällkor 50 300 300 Rödkullor 35 175 175 Vänekor 2 25 25 Vestlandsk fjordfe 4 25 25 S vi n

Linderödssvin 30 80 40 Getter

Svensk lantras 150 3 500 525 Får

Ryafår 80 900 135 Dalafår och skogsfår 6 200 30 Gutefår 300 4 000 600 G ä s_s

Olandsgås 135 13 Skånegås 480 48 Ankor

Svensk blå anka 340 10 Svensk gul anka 200 6 Myskanka 440 13 H 6 n s

Skånsk blommehöna 2 250 45 Åsbohöna 1 700 34 Ölandshöna 525 11 Gotlandshöna 650 13 Orusthöna 250 5 Hedemorahöna ] 300 26 Ölåndsk dvärghöna 150 3 Svensk dvärghöna 375 7 Kaniner

Gotlandskanin 10 100 5 SUMMA: ca 2 100

TOTAL KOSTNAD: 2 100 DE ): 1 000 kr/DE : 2 100 000 kr Km: Statens jordEik'åverk.

9.3. Åtgärder för att reducera växtnäringsläckage — extensiv vall, skyddszoner utmed vattendrag och fånggrödor

9.3.1 Definition och bakgrund När mark brukas uppstår alltid en viss mängd växtnäringsläckage. Hur mycket växtnäring och vilket växtnäringsämne det är som för- svinner och därmed blir otillgängligt för växtligheten beror bl.a. på markegenskaper, årstid och brukningsmetoder. Kväve förekommer i många former. Nitratkväve är vattenlösligt och lättrörligt och följer därför vattenrörelsema i marken och hamnar lätt i dräneringsvattnet. Under syrefattiga förhållanden omvandlas nitrat under vissa omstän- digheter till kvävegas som avgår till atmosfären. Till viss del bildas även lustgas, som har klimatpåverkande effekt. Den största andelen fosfor som försvinner följer med ytvattnet ut i sjöar och i vattendrag. För att reducera växtnäringsläckaget kan ersättning lämnas för odling av extensiv vall, skyddszoner utmed vattendrag och fånggrödor.

Extensiv vall

Med extensiv vall avses en lågavkastande vallproduktion. Ersätming för extensiv vall bör lämnas för Götalands slättbygder som har låg an- del vall samt för Svealands slättbygder i områden utmed vattendrag och sjöar med stora miljöbelastningar i form av växmäringsläckage. Eftersom vallen inte bryts och dessutom växer länge under hösten är växtnäringsläckaget av kväve mycket lågt. Den uteblivna gödslingen med handelsgödselkväve bidrar ytterligare till det låga läckaget. Det är även möjligt att reglera skördetidpunkten för att främja den bio- logiska mångfalden.

Skyddszoner utmed vattendrag

Med skyddszon avses här en gräsbevuxen remsa på åkermarken utmed vattendraget eller sjökanten. I skyddszonen får varken användas han- delsgödselrnedel eller stallgödsel. Användning av bekämpningsmedel är inte heller tillåtet. Skyddszoner kallas även för kantzoner, buffert- zoner eller vegetationszoner. Skyddszoner utmed vattendrag begrän- sar ytavrinningen och därmed förluster av fosfor från åkermark.

Fånggrödor

En fånggröda har sin huvudsakliga tillväxt mellan två huvudgrödor och odlas med syfte att binda kväve efter skörd av huvudgrödan. Ett exempel är insådd av rajgräs i vårsäd. Rajgräset etablerar sig snabbt och växer på hösten efter det att vårsäden är skördad.

9.3.2 Motiv för att stimulera åtgärder för att reducera växtnäringsläckage Extensiv vall Övergången från öppen växtodling till odling av vall ger en positiv effekt på miljön genom att kväveläckaget reduceras. Dessutom ger vallens växttäcke ett visst skydd mot erosion i utsatta områden. Vall har framför allt positiva miljöeffekter i områden med hög andel spannmålsproduktion och sämre växtföljder med liten variation. En extensiv vall får inte behandlas med kemiska bekärnpnings- eller han- delsgödselrnedel. Det är inte heller tillåtet att bryta vallen under fem- årsperioden. Detta minskar risken för kväveläckage och gynnar sam- tidigt faunan. Extensiv vall skördas senare än traditionell vall vilket leder till att betingelserna för främst fauna är goda.

Vid ett EU-medlemskap kommer en stor andel av den omställda marken att övergå till EG:s trädesprogram. Extensivt bete är inte god- känt som trädesgröda inom EU, men Sverige fick genom EU-förhand- lingama möjlighet att tillgodoräkna extensivt bete som träda under en tvåårig övergångsperiod. Därefter torde en stor andel av nuvarande extensiva bete återgå till spannmålsproduktion eller till någon god- känd trädesgröda. En större andel av trädan torde bli roterande och ger därmed inte samma miljöeffekter som en extensiv vall.

Skyddszoner utmed vattendrag Det finns flera skäl till att anlägga skyddszoner utmed vattendrag. Skyddszoner utmed vattendrag begränsar ytavrinningen och därmed förluster av fosfor från åkermark. Zonema har också en viss inver- kan på kväveläckaget och främjar faunan genom att fungera som om- råden där fåglar och djur kan söka skydd och föda. I jordbruksbygder

med stor andel åkermark, kan växtlighet utmed vattendragen också bidra till en större variation i odlingslandskapet.

Fånggrödor

Under vinterhalvåret sammanfaller flera faktorer som ökar risken för kväveläckage från åkermark. Det finns ett nederbördsöverskott som innebär att vatten tillsammans med nitrat kan transporteras nedåt i jordprofilen. I de fall marken är bevuxen sker ett upptag av nitrat, vil- ket leder till att kväveläckaget blir mindre än om marken är obevux- en. Ju längre norrut i Sverige som man kommer, desto längre är den period då marken är frusen och transporten av vatten och av nitrat inte kan ske genom jordprofilen. Även jordarten har stor betydelse för omfattningen av kväveläckaget. På lätta jordar som har hög ge- nomsläpplighet för vatten är risken för läckage större än på lerjordar. Kväveläckaget är störst på lätta jordar i södra Sverige med låg andel höstsådda grödor.

Motivet till att stimulera ökad odling av fånggrödor är att minska kväveläckaget utöver den effekt som uppnås genom nu gällande lag- stiftning. Befintlig lagstiftning reglerar andelen höst- och vinterbe— vuxen mark. I de fyra sydligaste länen Kristianstad, Malmöhus, Ble- kinge och Hallands krävs att minst 60 % av marken är höstbevuxen och i övriga Götaland krävs att minst halva arealen är höstbevuxen. I övriga delar av landet ställs inte några liknande krav. De jordbrukare som kan uppfylla kraven genom godkända huvudgrödor, som vall och höstsådda grödor, väljer i de flesta fall den lösningen framför det mer kostsamma alternativet att så fånggrödor. Under hösten ger emellertid en väl etablerad fånggröda betydligt större kvävereducerande effekt än höstvete.

9.3.3. Utvärdering av hittillsvarande insatser Extensiv vall

Till följd av riksdagens livsmedelspolitiska beslut år 1990 infördes ett omställningsstöd för att stimulera en snabb och varaktig omställning av åkermark till annan produktion än livsmedel. Stöd har bl.a. läm- nats till jordbrukare som ställer om till extensivt bete. Handelsgödsel- och bekämpningsmedel får inte användas på den areal som är exten-

sivt bete och marken får inte heller skördas. Den största arealen exten- sivt bete (56 000 ha) finns i Svealands slättbygder, vilket motsvara ca 40 % av omställningsarealen i denna region. Andelen extensivt bete av den totala omställningsarealen är dock betydligt större i Götalands skogs- och mellanbygder där nästan 60 % har ställts om till extensivt bete.

Skyddszoner utmed vattendrag

I Kristianstads län ersätter vissa kommuner jordbrukarna för att anläg- ga skyddszoner utmed åar. Enligt villkoren skall skyddszonen vara be- vuxen med gräs, vall eller med örter. Skörd får ske på kantremsan, men den får dock inte plöjas. Det är tillåtet att använda herbicider, men inte någon form av gödsel. Kantzonen kan antingen vara 5 m bred under en tioårsperiod eller 10 m bred under en femårsperiod. Ersättningen är 15 000 kr/km skyddszon, vilket motsvarar 3 000 kr/ ha och år.

F ång grödor

I förordning (1979:426) om skötsel av jordbruksmark och i Statens jordbruksverks föreskrifter finns bestämmelser om höst- och vinterbe- vuxen åkermark. Grödor som ingår i sådan mark är bl.a. vall, höstsåd- da avsalugrödor samt fånggrödor.

Ett bidrag på 500 kr/ha och år lämnades under åren 1989—1990 till vissa län. Totalt uppgick den ersättningberättigade arealen fånggrödor till ca 8 600 ha/år och för ändamålet har 9,5 miljoner kronor använts. Enligt Jordbruksverkets bedömning (Rapport l993:10 Jordbruk och Miljö) minskade denna åtgärd kväveläckaget med över 200 ton kväve/ år. Som en jämförelse kan nämnas att när andelen vintergrön mark ökat till 50 resp. 60 % budgetåret 1994/95 bedöms att vattenmiljön avlastas med 3 300 ton kväve/år.

Att anlägga fånggrödor är emellertid av mindre intresse för jord- brukaren eftersom det medför kostnader utan att lämna någon skörd. I Kristianstads, Malmöhus, Blekinge och Hallands län infördes under åren 1992—1994 ett stegvis ökat krav på att åkermarken skall vara vintergrön, dvs. hållas täckt med gröda under höst, vinter och vår. För dessa län gäller kravet att minst 60 % av åkermarken skall vara

vintergrön mark. I övriga län i Götaland är kravet 50 % fr.o.m. år 1994. Med denna åtgärd förväntas kväveläckaget minska avsevärt. En utvärdering av denna åtgärd och andra åtgärders inverkan på kväve-

läckaget skall göras och enligt regeringens förslag (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:10U30, rskr. 1990/911338) skall en ytterligare utökning prövas.

9.3.4 Förslag till styrmedel Extensiv vall och skyddszoner utmed vattendrag Miljöprogramutredningen föreslår att en årlig arealersätming införs för extensiv vall på åkermark. Ett medlemskap i EU kommer sanno-

likt att innebära att nyligen anlagda extensiva beten inom ramen för omställningsprogrammet återgår till spannmålsodling eller träda. Spannmålsodlingen är ett problem för miljön i områden som har sto- ra problem med växtnäringsläckage och där variationen i landskapet är liten till nackdel för mångfalden. Utredningen gör därför den be- dömningen att jordbrukare i särskilt miljökänsliga eller miljöbelasta- de områden bör vara berättigade till arealersätming för extensiv vall och för skyddszoner utmed vattendrag.

F ånggrödor

Det bör även införas en ersättning för insådd av fånggrödor för att på så sätt minska kväveläckaget.

9.3.4.I Zonindelning Extensiv vall

Arealersättning för extensiv vall bör kunna lämnas till jordbrukare i Götalands slättbygder eller i direkt anslutning till miljöbelastade vat- tendrag och sjöar i Svealand. Utredningen anser att länsstyrelserna bör avgöra vilka områden som skall anses vara miljöbelastade.

Skyddszoner utmed vattendrag

De ovan redovisade skälen för att införa gräsbevuxna skyddszoner ut- med vattendrag talar för att behovet främst finns där åkermark ligger

i öppet bruk. Ersättning till skyddszoner bör lämnas i Götalands slätt- och mellanbygder samt i Svealands slättbygder.

Fånggrödor

De gällande reglerna för höst- och vinterbevuxen mark omfattar hela Götaland. I de södra kustlänen krävs 60 % grön mark och i resteran- de delar av Götaland krävs 50 %. En arealersättning för odling av fånggrödor bör följa den områdesvisa avgränsning som gäller för be- stämmelserna om grön mark. Därmed minskar läckaget i miljöbelas- tade områden utöver den reducering som sker med hjälp av kravet på vintergrön mark.

9.3.4.2 Villkor för att erhålla ersättning Extensiv vall

Varken kemiska bekämpningsmedel eller handelsgödselrnedel får an- vändas på den extensiva vallen. På extensiv vall får dock stallgödsel spridas med undantag av en 6 m bred zon utmed sjö eller vattendrag. Vid vallinsådd får maximalt 10 % av utsädet utgöras av baljväxter. Vallen får betas, men den får inte slås före den 15 juli. En sen skörd innebär att vallfodret inte är lämpligt för mjölkkor och att de häck- ningsplatser för fältfågel som kan förekomma i vallen under juni månad inte skadas. En sådan extensiv vall lämpar sig bäst för uppföd- ning av köttdjur eller ungdjur. Beslut om ersättning för extensiv vall måste omfatta minst 2,0 ha. Vallen måste ligga på samma plats under hela femårsperioden och får inte heller brytas.

Skyddszoner utmed vattendrag

På en 6 m bred skyddszon utmed ett vattendrag eller en sjö får varken organiska eller oorganiska gödselmedel eller bekämpningsmedel spri- das.

Vattendraget eller sjön som skyddszonen skall anläggas utmed skall vara utmärkt på den topografiska kartan. Zonens bredd räknas från bäckravinens överkant till kanten för odlingen. För att ersättning för

skyddszon utmed sjö skall lämnas bör åkern gränsa till sjön. Ersätt- ningen betalas ut för 6 m breda skyddszoner. Zonen får vara bredare men inte smalare.

Skyddszonen skall vara permanent och bevuxen med gräs under den aktuella femårsperioden. Skyddszonen får betas men inte slås före den 15 juli varje år.

F ånggrödor Kemiska bekämpnings- eller handelsgödselrnedel får inte användas på en fånggröda efter det att spannmålen har skördats.

För att få ersätming till sådd av fånggröda skall insådd ske i sam- band med vårbruket eller senast den I augusti. Fånggrödan får inte brytas upp genom plöjning eller på annat sätt före den 1 mars näst- kommande år. Således täcker fånggrödan marken nästan ett helt år. Marken är bevuxen när växtnäringsläckaget är som störst. Fröbland- ningen till fånggrödor bör bestå av minst 50 % rajgräs. Resterande delar i fröblandningen kan vara andra gräsarter eller baljväxter. Balj- växtandelen får dock vara högst 10 % av utsädets totala vikt. Fånggrö- dan bör sås med en för arten och syftet normal utsädesmängd, vilket är en lägre utsädesmängd än för motsvarande vallinsådd.

Fånggrödor får inte användas för någon typ av produktion, dvs. varken för skörd eller bete. Minsta ersättningsareal bör vara 2,0 ha.

9.3.43. Ersättningsnivå Extensiv vall

Vid valet av ersättningsnivå bör altemativkostnaden för marken be- aktas. Ersättningens storlek bör vara kopplad till det allmänna areal- bidragets storlek och områdesindelning. EG:s trädesersättning är ca 2 500 kr/ha och år. Den extensiva vallen har lägre avkastning och lägre fodervärde. Värdet av skörden har uppskattats till 1 000 kr/ha. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att ersätmingen för exten- siv vall bör vara 1 500 kr/ha och år.

Skyddszoner utmed vattendrag

Skyddszoner utmed vattendrag innebär bl.a. extra kostnader vid an- läggning och i vissa fall även sämre upptorkning av fältet. En fördel för jordbrukaren är att skyddszonen går att använda som vändteg.

Ersättningen bör täcka det inkomstbortfall som uppkommer i och med att det inte sker någon odling på skyddszonen. Som grund för be- räkningarna har bidragskalkyler använts. Utredningen har beräknat lönsamheten för olika grödor som odlas i Götalands södra och norra slättbygder. Vid beräkning av det för regionen genomsnittliga in- komstbortfallet för anläggning av skyddszon (tabell 9.10) blir in- komstbortfallet i både Götalands södra och norra slättbygder lika högt eller högre än det angivna maxirnibeloppet i EG:s förordning 2078/92 om miljöersättning. Utredningen anser att ersättningsnivån bör sättas så att jordbrukarna kompenseras för hela inkomstbortfallet för att uppnå en önskvärd anslutning. Ersättningen bör således vara 2 kr/löp- meter för en 6 rn bred zon, vilket överstiger maximal ersättning per hektar enligt EG:s förordning.

Tabell 9.10 Inkomstbortfall för skyddszoner utmed vattendrag W 5331 1 551 - Täcknmgs- Genomsmttlrgt

fördelning bidrag 2 täckningsbidrag 2 (%) (kr/ha) (kr/ha)

Götalands södra slättbygd Höstvete 24 4 390 1 048 Vårvete 4 4 061 182 Råg 4 2 513 97 Kom 39 2 892 1 119 Havre 11 2 085 234 Höstraps 15 3 099 469 Vårraps 2 2 931 65 Höstrybs 0 2 328 1 Vårrybs 0 2 569 11 Summa: 3 227

Götalands norra slättbygder Höstvete 31 3 903 1 212 Vårvete 1 3 337 50 Råg 4 2 896 129 Kom 19 2 816 524 Havre 33 2 302 749 Höstraps 4 2 497 106 Vår-raps 5 2 987 144 Höstrybs 0 0 0 Vårrybs 3 2 900 74 Summa: 2 987 : tatens ver .

Fånggrödor

Insådd av fånggrödor i en huvudgröda innebär att det uppstår vissa skördeförluster i huvudgrödan även om konkurrens om växtnäring och solljus är relativt liten. Därtill kommer kostnader för utsäde, sådd, fördyrad skörd och för försvårad ogräsbekämpning till följd av fånggrödan. Ersättningsnivån bör täcka dessa kostnader som har upp- skattats till ca 4001—800 kr/ha beroende på odling och på skördeområ- de (tabell 9.11). För jordbrukare som normalt brukar marken på hös- ten medför fånggrödan ytterligare ett arbetsmoment och en kostnad. Förslagvis bör ersätmingen vara 500 kr/ha i hela Götaland.

Tabell 9.11 Inkomstbortfall för fånggröda i korn Kostnäer Handlet pris kr

Minskad skörd 235 0,95 223 Utsäde fånggröda 10 23 230 Ränta rörelsekapital 69 0,06 4 Lägre tröskkapacitet 0,1 900 90 Sådd av fånggröda 1 250 250 Summa kostnader 797

Källa: H. Rosenqust baserat på F. Sterner, Sveriges lantbruksuniversitet.

9.3.5. Beräknad anslutning och kostnad Extensiv vall

Enligt Statistiska centralbyrån fanns det ca 2 800 jordbruksföretag med sammanlagt ca 35 000 ha extensivt bete i Götalands slättbygder sommaren 1992. Om hela den arealen övergår till extensiv vall inom ramen för EG:s miljöersättningsprogram innebär det en kostnad på ca 52 miljoner kronor vid en ersättningsnivå på ca 1 500 kr/ha.

Under femårsperioden bedöms ca 3 000 jordbrukare anlägga exten- siv vall. De två första åren torde anslutningen bli avsevärt lägre på grund av att extensivt bete i medlemskapsförhandlingama med EU har godkänts som trädesgröda under de två första åren vid ett svenskt medlemskap. Den sammanlagda arealen år 1997 torde bli ca 30 000 ha, vilket skulle ge en kostnad av ca 45 miljoner kronor.

! Källa: Statens jordbruksverk.

Skyddszoner utmed vattendrag

Första året beräknas 1 000 jordbrukare få ersättning för skyddszoner utmed vattendrag. Åren 2—5 beräknas att ytterligare ca 400 jordbru- kare per år tillkommer. Vid femårsperiodens slut beräknas anslutning- en omfatta ca 1 900 km skyddszon, vilket motsvarar ca 40 % av möj- lig areal inom det ersättningsberättigade området. Beräknad kostnad är ca 3,8 miljoner kronor.

Fånggrödor I samband med att bestämmelserna om höst- och vinterbevuxen mark

genomfördes år 1992 fanns det 28 700 jordbruksföretag i Götaland som inte uppfyllde kraven. Flertalet av dessa kommer att öka sin od- ling av höstsådda grödor för att uppnå 50 resp. 60 % grön mark. De företag som huvudsakligen har lerjord har svårt att bearbeta jorden på våren och intresset bland dessa företagare att söka ersättning kom- mer att vara litet. En bedömning är att ca 5 000 företagare kan vara intresserade av ersätming till insådd av fånggrödor. De flesta jordbru-

kare kommer med stor sannolikhet att ansöka om ersätming redan första året.

I medeltal saknades på varje företag 8 ha av de grödor som inberäk- nas i grön mark. Kostnaden för ersättning till insådda fånggrödor be- räknas uppgå till ca 20 miljoner kronor per år för 40 000 ha.

9.4. Skogliga åtgärder

Enligt EG:s förordning 2080/92 om införande av stödprogram för skogliga åtgärder inom jordbruket skall medlemsländema upprätta ett nationellt program. Programmet kan innehålla stöd för beskognings- kostnader, ett årligt stöd per beskogat hektar under beståndets fem första år för att täcka kostnader för vård av det nyanlagda beståndet samt ett årligt stöd per hektar för att täcka inkomstförluster till följd av beskogning av jordbruksmark.

Det ankommer inte på utredningen att upprätta ett svenskt program för skogliga åtgärder på jordbruksmark. Utredningen har emellertid funnit det angeläget att understryka vikten av att EG:s förordning 2080/92 används på ett sätt som är förenligt med de åtgärder som ut-

redningen föreslår. EG:s stöd till skogsplantering är mycket frikostigt och syftar till att öka skogsresursema i Europa. En oförsiktig tillämp- ning av detta stöd i Sverige'skulle få oacceptabla konsekvenser för bio- logisk mångfald och vårt öppna landskap. Det finns därför starka skäl att anpassa stödet till svenska förhållanden.

Om ett beskogningsstöd skall vara i överensstämmelse med de aktu- ella miljömålen inom svenskt jordbruk om att bevara biologisk mång- fald och värdefulla kulturmiljöer, minska jordbrukets påverkan på luft och vatten samt att hålla värdefulla odlingslandskap öppna för turism och boende, bör enligt utredningen stöd endast lärtmas för an- läggning av lövskog på jordbruksmark i vissa slättbygder och för vis- sa lövskogsplanteringar i barrskogsdominerade områden. I utpräglade slättbygder är behovet av ett varierat landskap stort. Någon brist på barrvirke i landet föreligger inte för närvarande. Landets försörjning vad gäller lövvirke och framför allt ädellövvirke är inte tillfredsstäl- lande.

Därför bör, enligt utredningen, jordbruksområden med låg andel jordbruksmark uteslutas när det gäller stöd till beskogning. Det sven- ska odlingslandskapet har höga miljövärden och estetiska värden som är av stor betydelse för både permanent boende och för turism. Det är brist på öppet landskap i alla delar av landet med undantag för Götalands och Svealands slättbygder. I dessa områden är det av avgö- rande betydelse att kvarvarande öppna landskap skyddas från beskog- ning.

Inte heller all jordbruksmark i Götalands och Svealands slättbygder bör vara föremål för beskogningsstöd. Mark som har höga värden från naturvårds- eller kulturrniljösynpunkt måste undantas. Exempel på jordbruksmark som kan ha sådana värden är mark som är av riks- intresse för natur- eller kulturtniljövården. Vilka marker som skall undantas inom slättbygdema måste dock utredas närmare i det fort- satta arbetet. Betesmark har sådana värden från naturvård- och kultur- miljösynpunkt att det är olämpligt att med samhällsmedel stödja en beskogning av sådan mark. Således bör endast åtgärder på åkermark bli föremål för stöd.

Vad gäller tillämpningen av EG:s miljöersättningsförordning 2078/92 på skogsmark vill utredningen framhålla följande.

I ett europeiskt bevarandeperspektiv är de svenska skogama speci- ella. Många centraleuropeiska arter har här restpopulationer eller

nordliga marginalpopulationer med en annan genetisk uppsätming. I skogen finns gott om rödlistade arter i biotoper som har sitt ursprung i det äldre odlingslandskapet. Skandinaviens ekosystem har till följd av sena nedisningar, landhöjningar m.m. speciella artsammansätming- ar och successioner.

Äldre betespräglade bondeskogar, som ofta påverkats av svedjning, har också ett större kulturhistoriskt värde. Det svenska landskapet, såväl jordbruksmark som skogsmark, har genomgått en omfattande dränering. Det finns därför ett behov av att återskapa våtmarker. I sekler har i stort sett all skog, främst i södra Sverige, påverkats

starkt av bete och bränder. Det är sannolikt så att den medeltida an— vändningen av dessa s.k. betespräglade bondeskogar har gynnat en organismvärld som i dag är på väg att försvinna. Skogsbetets och bränningens upphörande har inneburit en radikal biologisk föränd- ring.

I övergångszoner mellan det i dag intensivt brukade öppna jord- brukslandskapet och den slutna skogen återfinns många arter som trängts tillbaka från en tidigare, mer allmän utbredning. Skogsbry- nens ekologiska värden bygger bl.a. på en variationsrikedom i träd- och busksammansättning, avseende såväl art som storlek och höjd. Denna struktur kräver aktiva insatser för att bibehållas.

I vårt naturgeografiska område har utnyttjande av skogen varit en integrerad del av den agrara ekonomin. Slåtter bedrevs över hela fas— tigheten och skogen behandlades för att ge gräsväxt och inte för att ge timmer. Spår av tidigare jordbruk finns därför i merparten av de svenska skogarna.

EG:s miljöersättningsförordning är i princip tillämplig inte bara på jordbruksmark, som framstår som det mest naturliga vid en läsning av förordningen, utan även på vissa begränsade skogsmarker. Förord- ningen är tillämplig vad gäller information och utbildning i miljövän- liga skogsbruksmetoder.

Utredningen har inte haft möjlighet att närmare analysera vilka åt- gärder som bör kunna omfattas av miljöersättningsprogrammet. Det skulle däremot kunna göras i den fortsatta beredningen av utredning- ens förslag. Utredningen kan emellertid konstatera att med den allmän- na uppläggning och inriktning som de av utredningen föreslagna åtgär- derna har vad gäller förordningens tillämpning på jordbruksmark,

bör ersättning till vissa begränsade åtgärder kunna lämnas för att be- vara särskilda natur- och kulturvärden på skogsmark. Det kan gälla t.ex. tillskapande eller återupprättande av skogsbeten. skogsbryn, sköt- sel av flora- och faunalokaler, frihuggning av grova ädellövträd. Vida- re kan det vara en fråga om anpassning till rekreationsintresset i skär- gårdar, fjällområden eller tätortsnära områden. I avvaktan på att till-

lärnpningen av förordningen på skogsmark närmare analyseras bedö- mer utredningen att 40 miljoner kronor kan avsättas för detta ända- mål.

# Jin 'till' M grym . l'u- _ .l- gäng-lila! likviditeten tull-"L ' ".51I.ilil'i*h:'i'i.ljili*ul klämrisk att" 't ..

. ,. '_'-lliI'l—l "Init—l.:n ,Ffllrllrll lor-' ' T'Qh'siil' I-in -Jilin=" l'- Natt mm lst-H ' |l- Hallin, allmänna Siu 1.30 ill.-u W&WM 1.er .:1Ill 4.1:- '|'-"HA a'lf' rwfkk &th böj-ll

:"” ”rl-nr thu. M- -.1- när:-ur: lt» slum Milla- :ill'. ". .ma. sm hela n.

' 'flu'lI-jM nrnnnu-hnämrnp %li-.- 'åWMIMTPIND—DEVW

flm. "autumn-mum

långsamhet Mme—':',- ... u.!- 1.1an . mupmn— .?

'* l.#åwllmwwwntmk ll ' m..-tr. humanism. !

talmannen av 11 ._ lamm-u all md nullius-l.:

10. Utbildning och demonstrationsprojekt för lantbrukare

10.1. Bakgrund och definition

I EG:s förordning 2078/92 anges att ett medlemsland kan införa ett program för utbildning och praktik avseende jord- och skogs- bruksmetoder som är förenliga med att skydda miljö- och naturresur- ser sarnt bevarande av landsbygd och landskap.

10.2. Motiv för att stimulera utbildning och praktik avseende miljövänliga jord- och skogsbruksmetoder

Det finns ingen traditionell marknad för de kollektiva nyttigheter som staten nu efterfrågar. Signalerna om vilka miljötjänster som efterfrå- gas måste nå jordbrukaren på annat sätt än genom ordinarie inköps- och försäljningskanaler. En förutsättning för att den tjänst som jord- brukaren producerar skall motsvara den tjänst som samhället efter- frågar är att parterna är överens om exakt vilken tjänst det är som staten köper och som jordbrukaren åtar sig att utföra. Överenskom— melsen kommer att innehålla vissa villkor för att ersätming för miljö- främjande åtgärder skall lämnas, men enligt utredningens uppfattning är detta inte tillräckligt för att nå de mål som samhället med hjälp av miljöersättningsprogrammet strävar mot.

Jordbrukare har under lång tid producerat varor för avsalu och kunskapen om vad som betecknas som ”god kvalitet” för avsalugrödor är välkänt för brukaren. När staten efterfrågar minskat kväveläckage, bevarad biologisk mångfald, bevarade kulturvärden etc. är det nödvän— digt att jordbrukaren har tillräckliga kunskaper för att kunna utföra de tjänster för vilka ersättning har lämnats. Dessutom är det viktigt att jordbrukaren själv har tillräcklig kunskap för att bedöma kvalite- ten på utfört arbete. Det måste finnas möjligheter för jordbrukaren att ta reda på vad målet innebär och hur man bäst när det. En ökad kunskap om bästa tillvägagångssätt för att förbättra miljön leder till en effektivare produktion och därmed till att inkomstbortfallet för en

given produktion minimeras. Detta skapar incitament även för jord- brukaren att vidta miljövänliga åtgärder.

Intresset för miljövänliga jord- och skogsbruksmetoder är relativt nytt och det är därför viktigt att stimulera detta nyvaknade intresse. De uppsatta miljömålen uppnås bättre och effektivare när de kombi- neras med utbildning och god information om bl.a. mål och miljövär- den samt med rådgivning av teknisk och ekonomisk art. I vissa fall kan det även vara lämpligt att stödja demonstrationsanläggningar. Detta förutsätter att demonstrationsgårdama anpassas så att försöks- verksamheten omfattar åtgärder som ingår i det svenska miljöersätt- ningsprogrammet. En bredare kunskapsbas är en förutsättning för att jordbrukarna på ett effektivt sätt skall kunna medverka till att genom- föra de nya miljöersättningsprogram som utredningen föreslår. Detta är en av de viktigaste erfarenheterna som vunnits av det nuvarande arbetet med NOLA och landskapsvårdsersättningen.

Ökad kunskapsspridning leder till att statusen för verksamheten höjs och därmed ökar förutsättningama för att programmen genom- förs på det sätt som avses. Utbildning, information och rådgivning får både en kortsiktig och en mer långsiktig effekt. Den kortsiktiga effek- ten är en nödvändig förutsättning för att förverkliga den ambitionshöj- ning som det föreslagna miljöersättningsprogrammet bygger på. Den långsiktiga effekten är av stor betydelse. Den bygger bl.a. på den kun- skapsspridning som sker i samband med att jordbrukarna lär av varan- dra. Erfarenhetema visar att den totala effekten av utbildningsverk- samhet är stor i förhållande till utbildningskostnadema.

10.3. Utvärdering av tidigare miljöutbildningar för jordbrukare

Statens jordbruksverk disponerar medel för miljöinriktad växtodlings- rådgivning. De områden som berörs är utbildning avseende minskad och säkrare användning av kemiska bekämpningsmedel, ekologisk od- ling, miljöinriktad växtnäringsrådgivning, rådgivning och informa- tion gällande vintergrön mark samt information om biologisk mång- fald och om variation i odlingslandskapet.

Utbildning avseende minskad och säkrare användning av kemiska bekämpningsmedel, inkl. obesprutade kantzoner Utbildning avseende kemiska bekämpningsmedel berör bl.a. sänkta doser av ogräsmedel, bättre behovsanpassning av bekämpningsmedel mot skadegörare, teknikens betydelse för bekämpningsresultatet och betydelsen av kantzoner från flora- och faunasynpunkt. Åtgärder som kan innebära en bättre hantering av bekämpningsmedel från hälso- och miljösynpunkt bedöms som särskilt viktiga. Den enskilda rådgiv- ningen har hittills varit av liten omfattning. För att underlätta denna har ett särskilt rådgivningsmaterial tagits fram. Medel till rådgivnings- verksamhet har anslagits sedan budgetåret 1990/91 enligt tabell 10.1.

Tabell 10.1 Beviljade medel till rådgivning om minskad och säkrare användning av bekämpningsmedel

(ii—näe Red. anv. Förbättrad mprutade Lämphante- SUMMA Budg.år ogräsm. sprid.tekn. kantzoner ring av bek.m.

1991/92 1 212 100 165 000 270000 1 647 100 1992/93 1 520 700 402 400 280 550 338 700 2 542 350 1993/94 1 595 150 318 250 394 200 333 700 2 641 300 Summa 4 327 950 885 650 944 750 672 400 6 830 750

Källa: Statens jordEk—sverk.

För budgetåren 1991/92—1993/94 har dessutom avsatts medel för de- monstrationsgårdar. För en treårsperiod har totalt 1 947 700 kronor beviljats.

Utbildning avseende ekologisk odling Sedan budgetåret 1985/86 arbetar länsstyrelserna med rådgivning för att främja den ekologiska produktionen. Aktiviteterna skall rikta sig till jordbrukare och trädgårdsföretagare och behandla både vegetabilie- och animalieproduktion.

För budgetåret 1992/93 har ca 4,4 miljoner kronor anvisats till läns- styrelserna. Dessutom har Statens jordbruksverk genom regionala råd- givare delfinansierat länsstyrelsernas verksamhet med ca 1,5 miljoner kronor.

Miljöinriktad växtnäringsrådgivning

Från budgetåret 1986/87 har länsstyrelserna arbetat med kostnadsfria rådgivningsförsök inriktade på växtnäringsfrågor för i första hand företag med djurhållning. Rådgivningen har behandlat djurtäthet, stall- gödselhantering och växmäringstillförsel. Statens jordbruksverk har tagit fram inforrnationsmaterial och dataprogram. Den miljöinriktade växtnäringsrådgivningen har utvidgats till att också omfatta frågor om spridningsteknik och ammoniakbegränsande åtgärder. För perio- den 1988/89—1994/95 har drygt 5 miljoner kronor anslagits per år för miljöinriktad växtnäringsrådgivning.

Rådgivning och information gällande grön mark

I samband med att beslut togs om att införa krav på en viss andel höst- eller vinterbevuxen mark i Götaland avsattes 2 miljoner kronor för inforrnationsverksamhet.

Utbildning för jordbrukare avseende NOLA och Iandskapsvårdsersättning Jordbruksverket har tagit fram olika kurspaket för landskapsvård och

. för omställningsmark som innebär extensifiering av jordbruksdriften

(tabell 10.2). Några exempel är ”Landskapsvård med betesdjur” och ”Omställning till köttproduktion” som har tagits fram i samarbete med bl.a. Naturvårdsverket. Dessutom har några kurser genomförts om anläggning av våtmarker.

Tabell 10.2

Bu ge 11 urser Antal agar An e tagare Kostna 1991/92 82 166 2 171 1 368 000 1992/93 91 178 2 974 1 424 000 Summa 2 792 000

1151" la: Statens jordbi'EEsverE.

Utbildning avseende biologisk mångfald

Ett program är under uppbyggnad vid Jordbruksverket. Inom ramen för ett särskilt informationsprojekt utarbetas broschyrer på biotopbas för att kunna användas i inforrnationsarbetet om biologisk mångfald.

Utbildningsprogram som är initierade av Lantbrukarnas riksförbund Lantbrukarnas riksförbund driver olika studiekampanjer för att höja den enskilde jordbrukarens miljökunskap. Utbildningen har drivits i samarbete med främst Vuxenskolan. Under innevarande år planeras en studiekampanj med titeln ”Sveriges bönder —— steget före, miljö och ekonomi på gården”. Lantbrukarnas riksförbund uppskattar anslut— ningen till ca 5 000 deltagare per år. Studiekampanjen kommer att be- drivas i form av studiecirklar, seminarier och temadagar.

Ca 1 miljon kronor per år har avsatts för cirklar som har bedrivits i Vuxenskolans regi med anknytning till jordbruk och miljö.

Sammanställning av kostnader för utbildning inom jordbrukssektorn

För budgetåren 1991/92—1992/93 ges en samlad redovisning av vilka medel som har stått till förfogande för rådgivning och utbildning (tabell 10.3).

Tabell 10.3 Sammanställning av medel som har ställts till förfogande för utbild- ning och rådgivning om jordbruk och miljö

Wäuageä läng IW??? BekämpmngsEeÄel i 550 lim 2 5315 &” Demonstrationsgårdar 600 000 600 000 Miljö växtnäring 5 600 000 4 900 000 Grön mark 650 000 650 000 Ekologisk odling 5 000 000 5 000 000 Ext.bete, m.m. 1 368 000 1 424 000 LRF-Vuxenskolan 1 186 000 1 071 000 Summa 16 054 000 16 185 000 Kal" E: Statens jordbruksverk.

De medel som Jordbruksverket har ställt till länsstyrelsernas förfogan- de täcker inte hela kostnaden för den verksamhet som länsstyrelserna

bedrivit. Den totala kostnaden för ovanstående utbildnings- och råd- givningsinsatser torde vara ca 25 miljoner kronor per år.

Statens naturvårdsverk disponerar inga speciella medel för att arbe- ta med information riktad till jordbruket som näring. De kurser och det informationsmaterial som verket tar fram finansieras ofta med spe- ciella projektmedel. Informationsavdelningens verksamhet är till stor del självfinansierande. Naturvårdsverket riktar sin kursverksamhet till personal vid länsstyrelser och i viss mån till personal i kommuner. Verket utbildar informatörer och rådgivare och verkar genom Jord- bruksverket och genom Lantbrukarnas riksförbund. Naturvårdsverket har vid ett flertal tillfällen tagit initiativ till inforrnationskampanjer som sedan i huvudsak har genomförts av Jordbruksverket och/eller Lantbrukarnas riksförbund.

Riksantikvarieämbetet har inom nuvarande system sökt bidra till att höja kunskapsnivåema hos länsstyrelserna genom att anordna special- kurser med fältexkursioner. Detta arbete måste fullföljas och utvidgas så att det när samtliga tjänstemän på länsstyrelserna som handlägger beslut rörande natur- och kulturvärden. Vidare pågår ett arbete med att utarbeta regionalt anpassade faktablad som behandlar olika kultur— element och skötsel av dessa.

10.4. Förslag till utbildning

EG:s förordning om miljöersätming ger möjlighet att lämna ersätt— ning till jordbrukare för utbildning i miljövänliga produktionsmeto- der inom jord- och skogsbruket samt i metoder för att hålla land- skapet öppet. Ersättningen skall enligt EG:s förordning beräknas som en viss kostnad per jordbrukare.

Utredningen bedömer att dagens utbud av utbildningsprogram i vis- sa fall behöver ökas väsentligt. Det gäller framför allt ökade satsning- ar på utbildning rörande ekologiskt jordbruk, biologisk mångfald samt landskapets övriga natur- och kulturvärden. Nya satsningar be- hövs i framtiden bl.a. för utbildning rörande resurshushållande kon- ventionellt jordbruk och för vidareutbildning av naturbruksskolomas lärare.

Jordbruksverket bör utarbeta inforrnationsmaterial för jordbrukare om det svenska miljöersättningsprogrammet. Informationsmaterialet bör utarbetas i samråd med Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet

och Skogsstyrelsen. Utredningen finner det lämpligt att sektorsmyn- digheten har det samlade ansvaret för information för att jordbruka- ren därmed skall få en enhetlig och överskådlig bild av programmets inriktning och utfornming.

Utbildning avseende resurshushållande konventionellt jordbruk Resurshushållande konventionellt jordbruk bygger på ett relativt om- fattande åtgärdspaket som kommer att kräva kunskapsinhämtning och nytänkande hos de jordbrukare som ansluter sig till programmet. För att skapa förståelse för de krav och möjligheter som gäller för produk— tionssystemet krävs en omfattande insats av information och individu- ell rådgivning samt att de anslutna jordbrukarna erbjuds lämplig ut- bildning. De föreslagna insatserna för utbildning, information och de- monstration framgår av tabell 10.4.

Utredningens förslag innebär bl.a. att enskilda åtgärder (t.ex. sprut- ningsfria kantzoner) skall vara ersättningsberättigade vid ett EU-med- lemskap. Nuvarande utbildningsinsatser avseende minskad och säkrare användning av kemiska bekämpningsmedel inkl. sprutningsfria kant- zoner bör under en övergångsperiod göras i nuvarande omfattning. När anslutningen till resurshushållande konventionellt jordbruk får en sådan omfattning att anslutningen till de enskilda åtgärderna minskar bör emellertid utbildningsinsatsen för de enskilda åtgärdema minska i motsvarande grad. Det är inte möjligt att i detta skede föreslå när en sådan minskning av anslaget för utbildning vad gäller enskilda åtgär- der är lämplig att genomföra.

Miljöinriktad växtnäringsrådgivning

Utbildningsinsatser kommer att behövas i samma omfattning som i dag men inriktningen kan behöva ändras något. Frågor om spridnings- teknik och ammoniakbegränsande åtgärder bör få större utrymme. Frågor om tillförsel av skadliga tungmetaller, t.ex. kadmium och markvård i övrigt, kan lämpligen behandlas i detta utbildningspro- gram.

Utbildning och rådgivning avseende ekologiskt jordbruk Marknadssituationen har förändrats kraftigt för ekologiska produkter. Efterfrågan är i dag stor på alla typer av ekologiska produkter och

handeln är intresserad av att marknadsföra dessa produkter i större omfattning.

Åkerarealen som odlas ekologiskt kommer att öka kraftigt till år 2000. Detta ökar behovet av utbildning. De föreslagna resursinsat- serna framgår av tabell 10.4.

Biologisk mångfald och övriga natur- och kulturvärden i odlingslandskapet

Det kommer att föreligga ett omfattande behov av informations-, råd- givnings- och utbildningsverksamhet avseende biologisk mångfald och

övriga natur- och kulturvärden i odlingslandskapet kopplat till den er- sätming som kommer att lämnas till bevarande av biologisk mångfald

i slåtter- och betesmarker samt till vård av särskilt värdefulla kultur- och naturrniljöer. Uppskattningsvis kommer 30 000 jordbrukare att behöva utbildning och ca 40 000 att behöva individuell rådgivning un- der en femårsperiod.

Även detta kräver särskild kompetens i sakfrågorna. Kompetent personal på området finns redan i dag knuten till både Naturvårdsver— ket och Riksantikvarieämbetet. Detta är resultatet dels av skyldigheten att upprätthålla kompetensen i bevarandefrågor, dels av den kompetens- uppbyggnad som ägde rum kring nuvarande ersätmingssystem för Landskapsvård och NOLA. Naturvårdsverket har välutvecklade och inarbetade rutiner och erfarenheter av hur kunskapen om skötsel och bevarande av odlingslandskapets hävdberoende naturvärden bäst kan föras ut till berörda jordbrukare. Riksantikvarieämbetet har sedan 1930-talet erfarenhet av att bedriva fomvård i ängs- och hagmark med hjälp av betesdjur och slåtter. Utbildnings- och kursverksamheter har bidragit till att öka medvetenheten hos handläggare och brukare om behovet av en kvalitetsinriktad skötsel. Det är av stor vikt att kun— skapsförrnedlingen till jordbrukare görs av i sakfrågan insatta tjänste- män och handläggare. Utbildningen av tjänstemän bör därför göras av sakexpetter på Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Jordbruksver- ket och Skogsstyrelsen. Utbildning av tjänstemän rörande natur- och kulturvärden i odlingslandskapet beräknas kosta ca 1,2 miljoner kro- nor. Dessa kostnader är inte medfinansierade av EG. Ansvaret för ut- bildning av jordbrukare bör läggas på Jordbruksverket efter samråd med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet.

Utbildning om miljövänliga produktionsmetoder m.m. vid naturbruksskolorna

Naturbruksskoloma är ofta mycket ambitiösa och kompetenta på mil- jöområdet — men kompetensen finns av tradition mer på miljöskydds- området än inom natur- och kultunniljövårdsområdet. Genom att sat- sa på vidareutbildning av lärare inom dessa områden kan mycket goda effekter nås. Förutsättningar skapas för att lärarna skall bedriva bät- tre demonstrationsodlingar och försök för att visa naturvårdsnyttan av t.ex. resurshushållande konventionellt jordbruk, sprutningsfria zo- ner, skyddszoner utmed vattendrag och ekologisk odling. Skolorna skulle kunna bli moderna utbildningscentra för hela miljöområdet när det gäller jordbruk. En sådan satsning ökar förutsättningama för att framtidens jordbrukare skall få insikter om nödvändigheten av nytän- kande och helhetssyn för att nå miljömålen i jordbruket.

Övriga utbildningsprogram En viss del av den studiecirkelverksamhet som i dag bedrivs av bl.a.

Lantbrukamas riksförbund kan inräknas i ett miljöprogram. De senas- te åren har mellan 1 000 och 3 500 jordbrukare per år deltagit i cirk- lar med miljöanknytning. Kostnaden för dessa cirklar är ca 1 000 kro- nor per deltagare. Den totala kostnaden är mellan 1—3,5 miljoner kro- nor.

Utbildning avseende skogliga miljöåtgärder I utbildningen avseende skogliga miljöåtgärder bör ingå grundläggan-

de kunskaper om biologi, ekologiska samband samt om natur- och kul- turhistoria. Vidare bör skogslandskapets natur- och kulturvärden samt de hot som i dag finns mot dessa miljöer klarläggas.

Syftet med utbildningen är att markägarna genom fördjupade kun- skaper och mera miljöinriktade attityder ytterligare skall anpassa de skogliga åtgärderna till miljöns krav. Den praktiska miljöanpassning- en av skogsbrukets metoder kan förbättras avsevärt. Målgrupper för utbildningen är nya jordbrukare med skogsmark, jordbrukare med omställd mark för skogsproduktion samt jordbrukare som har ett kombinerat jord- och skogsbruksföretag. Utbildningens innehåll fast-

U. "lli LW atm—lamm? ,”'”?'lt'lwuwllfuw illvilliga.» ,. ;ililtflh'lliM * nsel ma war.-lm , rätt,.mtslil'ldtn'vtelianm

Aitik-häradsrätt bara midt/IW? aila. miliana

..ll' .'l*

-_:1 , . r, fll: .- | a, ” legitim glatt—Wulf. i. . W” _ .

.f " . alla:

' :.v: rigs åt.....— "'

lll ' |

Tabell 10.4 Kostnad per år för utbildning m.m. under en femårsperiod

Antal Kostnad per Summa, T)talt jordbrukare jordbrukare/ kr demonstra- tions ård, kr Minskad och säkrare användning av kemiska

bekämpningsmedel

Kurser 2 000 1 000 2 000 000 Fältvandring 3 000 200 600 000 lnd. rådgivn. 500 1 250 625 000 3 225 000 Miljöinriktad växt-

näringsrådgivning

Kurser 1 500 1 000 1 500 000 Fältvandring 3 000 200 600 000 Ind. rådgivn. 2 500 2 500 6 250 000 8 350 000

Ekologiskt jordbruk

Kurser 3 000 1 000 3 000 000 Veckokurs 1 500 8 000 12 000 000 Fältvandring 5 000 200 1 000 000 lnd. rådgivn. 2 000 2 500 5 000 000 23 500 000 Biologisk mångfald Kurser 2 000 1 000 2 000 000 lnd. rådgivn. 5 000 1 250 6 250 000 8 250 000 Övr. natur- och kulturvärden Kurser 4 000 1 000 4 000 000 lnd. rådgivn. 3 000 1 250 3 750 000 7 750 000 Resurshush. konv.

jordbruk

Kurser 9 000 1 000 9 000 000 Fältvandring 15 000 200 3 000 000 lnd. rådgivn. 6 000 1 250 7 500 000 19 500 000 Skogliga miljöåtgärder Informationsträffar 20 000 1 000 20 000 000 Kurser 6 000 2 500 15 000 000 Ind. rådgivn. 4 000 1 250 6 250 000 41 250 000 Demonstrationsgårdar* 60 155 000 9 300 000 9 300 000 SUMMA 121 125 000

* Insatserna ökar successivt från ca 1 miljon kronor till 9 miljoner kronor under femårsperioden.

11. Beslut, kontroll och sanktionssystem

11.1. Avtal eller beslut

Ersättning för de ändamål som regleras i EG:s förordning om miljö- ersättning kan bestämmas antingen i ett civilrättsligt avtal mellan stat- en och brukaren eller genom ett myndighetsbeslut.

I EG:s miljöersättningsförordning ställs inte några krav på om ge- nomförandet skall ske med hjälp av avtal eller beslut. Inte heller i EG:s allmänna regler eller principer ställs några krav på det ena eller det andra. I förhållande till EU står det alltså medlemsländerna fritt att välja form för genomförande. Något som EU däremot ställer stränga krav på är att genomförandet av alla förordningar som gäller stöd eller ersättningar i någon form skall ske på ett effektivt sätt och inte skilja sig på något påtagligt sätt från de vanliga nationella genom- förandereglema på olika områden. Eftersom EU särskilt betonar ef- fektivitetskravet vill EU även ha sanktioner som får berörda brukare att följa reglerna. I de fall kontroll av reglernas efterlevnad kan vara svår att utföra på ett effektivt sätt förespråkar EU rent allmänt stränga sanktioner i förebyggande syfte. Även beträffande sanktioner gäller att de inte får vara påtagligt avvikande från det nationella systemet. EG-domstolen har t.ex. i ett avgörande förklarat att markant låga bötesbelopp för fusk i samband med EU-stöd jämfört med fusk med nationella stöd inte kan godtas.

Ett avtal kan antingen ha muntlig eller skriftlig form. Båda är gil- tiga och lika bindande för parterna. Skriftlig form gör dock att det är lättare att bevisa vad som avtalats. Eftersom avtalsfrihet vanligtvis rå- der kan partema ge avtalet det innehåll de kommit överens om, t.ex. att ange vilket arbete som skall utföras och hur det skall utföras, den ersättning som skall utgå, hur ändring av avtalsvillkoren skall göras, vad som sker om ena parten bryter mot avtalet m.m. Tvister med an- ledning av avtalet kan leda till process i allmän domstol och är van- ligtvis komplicerade att föra. De tar lång tid och kan bli kostnadskrä- vande för parterna.

*|,||_l* |

i'lllåll matrim 1,11

' :l?!" . "& Militärer ...a-| ...-.. . " då? mot Eigil-v nn WML få] VIM agrrhta' "Mmm nu. m;. fl i'å ||» "- " . QI , 1534 mir ||| '? . ”i" ”in; grum. m- n'w ! 3533! flami' itu, 'är-"l utni sh lm götarna ÖF! ' - 9! Wii 'liäv"l>'.t]-il.||l _ walmettlLumwi

Jordbruksverket registrerar därefter besluten i vilka anges den ersätt- ning som brukaren är berättigad till och för vilka arealer. Jordbruks- verket betalar ut miljöersättningen efter det att jordbrukaren har an- sökt om den årliga utbetalningen.

11.2. Kontroll

Hur kontrollen av miljöersättningen skall utföras är inte reglerat av EG. Enligt de generella reglerna för tillämpningen av förordning 2078/92 skall programmet klart definiera villkoren som mottagaren skall uppfylla och vilken kontroll som sker i enlighet med de villkor som gäller för EG:s jordbruksfond. Vidare skall medlemslandet ange sanktionsregler.

Kontrollens omfattning och inriktning varierar mellan de olika åt- gärdsområdena. De ansökningar som avser bevarandevärden och in- kluderar villkor om särskild hävd kan utöver arealkontroll eller lik- nande behöva en mer omfattande dokumentation och kvalitetskontroll.

Ansökan om utbetalning av miljöersättning kontrolleras administra- tivt av Jordbruksverket i samband med att arealbidrag kontrolleras. Denna kontroll innefattar bl.a. att angivna arealer stämmer. Dessutom kontrolleras att dubbla ersättningar inte betalas ut. För vissa arealer som är berättigade till miljöersättning kan det vara möjligt att även er- hålla arealbidrag.

Kontroll sker på olika sätt för olika verksamheter (tabell 11.1). Stickprovskontroll skall göras i samband med ordinarie kontroll av areal- och djurbidrag. Minst 5 % av företagen som erhåller arealbi- drag kontrolleras och väljs ut med hjälp av risk- och väsentlighets- analys. Detta innebär bl.a. att företag som erhåller stora arealbidrag oftare blir föremål för kontroll än andra. De företag som erhåller mil- jöersättning väljs delvis ut separat för kontroll, eftersom ett flertal troligen har så liten arealbidragsberättigad odling (eller ingen alls) att de inte skulle komma med i den ordinarie kontrollen av areal— och djurbidrag. Även detta separata urval bör göras så att de som erhåller högst miljöersättningsbelopp oftare tas ut för kontroll än andra. När ett företag valts ut för kontroll bör ambitionen vara att kontrollera alla ersättningar som lämnas till företaget.

l l SOU 1994:82 Kapitel 11 201 &

Tabell 11.1 Kontroll

Ekol. Resurs- Slåtter- och Kultur- Våi- Spruta" Utrotnings- odling hushåll. betesmark värden mark kantzon, hotade

jordbruk Vattendrag, husdjurs- Fånggzöda raser

Gårdsbesök x x x x Dokumentation x x x Utvärdering eft. 5 år x x x x x Samköming med

arealkontrollen x x x x x x Jämför register ekol. x Samköming med

djurräkningen x x Stickprov ca (5%) x x x x x x x Redov. markanv. x x x Bokföringskontroll x x

1 1.3 Sanktionssystemet

EG:s miljöersätmingsprogram förutsätter att ett nationellt sanktions- system finns. Medlemsländema är skyldiga att redovisa vilka sanktio- ner som kommer att vidtas mot den jordbrukare som lämnar felaktiga uppgifter i uppsåt att erhålla ersättning. Dessutom skall de förhållan— den anges som kan leda till åtal för bedrägeri. Att ha ett nationellt sanktionssystem i de fall då det inte finns direkta administrativa sanktioner i den aktuella EG-författningen är inte bara önskvärt utan förmodligen nödvändigt med hänsyn till det relativt omfattande bi- dragsfusk som florerar inom nuvarande EU. På grund av att en obli- gatorisk individuell kontroll endast kommer att kunna genomföras vid förnyat femårsbeslut bör risken för fusk i Sverige inte underskattas, även om den nuvarande årliga kontrollen med bl.a. stickprov är effek— tiv.

Val av sanktionssystem beror delvis på om beslut eller om avtal förespråkas. Det följande bygger på utredningens förslag om beslut.

När det handlar om ersättningar som är knutna till EG:s regelverk, dvs. delfinansierade av EG, bör även det nationella sanktionssystemet vara EG-anpassat. I EG:s förordning 3887/92 finns en horisontell för- fattning som gäller för flera olika stöd. Både djur- och arealbidrag omfattas av förordningen som gäller både när felaktiga uppgifter läm- nats på grund av oaktsamhet och av uppsåt. Vidare reglerar förord- ningen hur stora avdrag som skall göras av ersättningen och villkoren

för återbetalning samt hur kontroll av ansökan skall utföras. Det är en fördel att ha ett enhetligt system för alla stöd som har EG-anknytning. Detta under förutsättning att de ansvariga myndigheterna i Sverige är konsekventa och gör det lättare för den som skall ansöka om ersätt- ning med bl.a. enhetliga blanketter och enhetliga påföljder av felak- tiga uppgifter. I dag finns inte några gemensamma straffpåföljder för brottsligt förfarande inom EG. Separata nationella regler gäller och dessa kan vara olika i medlemsländerna. Enligt utredningen bör ett en- hetligt system för straffpåföljder tillämpas när felaktiga uppgifter läm- nats i uppsåt att erhålla ersättning.

Reglerna för miljöersättningen enligt förordningen 2078/92 skiljer sig från reglema om t.ex. djurbidrag, bl.a. på det sätt att jordbruka— ren åtar sig att under 5 år sköta marken i enlighet med gällande vill- kor. Om jordbrukaren efter något eller några år inte längre önskar fullfölja programmet saknas förutsättning för att ersättning skall beta- las ut. Situationen kan inte jämföras med de fall då oriktiga uppgifter lämnats. Det bör därför övervägas hur denna situation bör hanteras och vilka sanktioner som då bör tillämpas. Utredningen har övervägt olika altemativ. Om ersättning lärrmas årsvis kan det medges att utbe- talad ersättning för tidigare år får behållas men att det inte betalas ut någon ersättning för kommande år. Det blir då emellertid de facto inte ett femårigt åtagande man gör. Ett annat alternativ är att redan ut- betalad ersättning helt eller delvis krävs tillbaka om jordbrukaren inte fullföljer programmet.

I det fall felaktiga uppgifter lämnats i uppsåt att erhålla ersättning som vederbörande inte är berättigad till skall enligt utredningen full återbetalningsskyldighet föreligga. Jordbrukare som avbryter miljöer- sättningsprogrammet innan femårsperiodens slut bör inte kunna åter- ansluta företaget förrän efter utgången av femårsperioden. Det bör emellertid, enligt utredningen, i vissa situationer vara möjligt att med- ge att det femåriga åtagandet avbryts utan några påföljder. Detta gäl- ler främst vid generationsskifte, försäljning, sjukdomsfall eller lik- nande.

12. Administration

12.1. Myndigheternas nuvarande arbetsfördelning och samverkan

Utredningen skall enligt direktiven lämna förslag till hur programmet för miljöersättning skall administreras. Enligt nuvarande ansvarsuppdelning har Statens naturvårdsverk för- valtningsansvar för det anslag som används för bl.a. skötsel och vård av nationalparker, naturreservat och för naturvårdsåtgärder i odlings- landskapet (NOLA) samt för det anslag som används för landskapsvår- dande åtgärder. I det sistnämnda arbetet deltar också Riksantikvarie- ämbetet och Statens jordbruksverk. Målet med det förstnämnda ansla- get är att skydda, bevara och vårda särskilt utvalda naturvårdsobjekt samt att uppfylla särskilda naturvårdsmål. Målet för det andra ansla- get är att bidra till att förverkliga miljömålen i livsmedelspolitiken.

Jordbruksverket har sektorsansvaret för miljöfrågor inom jordbruks- och odlingslandskapet. Detta innebär bl.a. att ansvara för programar— betet med att minska användningen av bekämpningsmedel och växtnär- ingsläckaget samt för bevarandet av den biologiska mångfalden i od- lingslandskapet.

Riksantikvarieämbetet är central förvaltningsmyndighet för frågor om kulturmiljövård. Myndigheten skall bevara och levandegöra min- net av äldre tiders kultur i Sverige.

När sektoremas miljöansvar diskuteras är det viktigt att skilja mel- lan det ansvar som åvilar näringen inom olika ekonomiska verksam- heter och den ansvarsfördelning som råder mellan miljömyndigheter och sektorsmyndigheter. Kärnan i sektorsansvaret är näringens ansvar för att medverka till en ekologisk anpassning av verksamheten i syfte att uppfylla miljömålen för sektorn i fråga. Den andra kämfrågan är ansvarsfördelningen mellan miljömyndighetema och sektorsmyndig- hetema. Ansvarsfördelningen mellan natur-/kulturmiljövårdsmyndig- heterna och sektorsmyndighetema har behandlats bl.a. i prop. 1993/94:30 ”Strategi för biologisk mångfald”.

Miljömyndighetemas främsta uppgift är att ange de övergripande målen och utvärdera sektoremas arbete. Miljömyndighetema har det

övergripande ansvaret föriatt samlat utvärdera utvecklingen på mijö- området, att uppmärksamma nya hot samt att vara pådrivande i mijö- arbetet.

Miljömyndighetema har dämtöver en viktig roll genom att de ned egna arbetsinstrument kompletterar insatser som görs inom sekto'er- na. Ett av dessa arbetsinstrument är inrättande av nationalparker, na- turreservat och andra skyddade områden. Ett annat arbetsinstrurrent är de ekonomiska incitament som i dag ges genom avtal om landskrps- vård och naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet.

Sektorsmyndighetemas roll i arbetet med natur- och kulturvärden är att ta initiativ till insatser och åtgärder, utarbeta sektorsplaner för genomförande av åtgärder, följa upp resultaten samt sprida kunscap och utbildning inom näringen om mål och åtgärder.

På regional myndighetsnivå ligger huvudansvaret för bevarande av natur- och kulturvärden på landets 24 länsstyrelser.

Jordbruksregleringen inom EU kommer att ställa krav på förind- ring av administrationens nuvarande omfattning och inriktning. EG:s regelverk är i stor utsträckning mera detaljerade och omfattar fler områden än den nuvarande och även den tidigare svenska jordbnks- regleringen.

EG:s anslag inom den gemensamma jordbrukspolitiken betala; ut genom jordbruksfonden (FEOGA). FEOGA är uppdelad i en garanti- och en utvecklingssektion. Miljöersättningsprogrammet finansieras från garantisektionen. EU ställer krav på hur dessa stödformer srall hanteras, t.ex. sista ansökningsdatum, den andel av stödärenden rom skall kontrolleras och när kontrollen skall göras.

Miljöersättning får stor betydelse för jordbruket. Merparten av de arealer som bedöms komma i fråga för miljöersättning kommer också att erhålla arealbidrag eller på annat sätt vara av betydelse inom stöd- givningen, t.ex. för djurbidrag.

12.2. Utgångspunkter

Det har inte varit möjligt att på den korta tid som stått till utrednng— ens förfogande att göra en konkret analys av hur de berörda myndig- heterna nu arbetar och samarbetar. Utredningen har valt att studera instruktioner, propositioner, utskottsutlåtanden samt att diskutera med berörda myndigheters experter i utredningen. Detta tillvägagångssätt

har gjort det möjligt att bedöma ansvars- och arbetsfördelningen mel- lan myndigheterna.

En principiell utgångspunkt för utredningens förslag är att en myn- dighet bör ha ansvar för såväl planering som verkställighet inom sitt verksamhetsområde. För vissa områden gäller emellertid att allmänna riktlinjer för verksamheten inte leder till direkt myndighetsutövning. Riktlinjerna utgör i stället grunden för konkreta beslut om t.ex. lag- stiftning och bidrag. Dessa beslut är i sin tur grunden för den direkta myndighetsutövningen. Därav följer att den eller de myndigheter som får i uppdrag att göra den övergripande miljöplaneringen inte skall ges en mot denna uppgift svarande verkställighetsuppgift.

Inom EG-kommissionen finns planer på att kräva att en instans i varje land skall fungera som s.k. fondkoordinator för stöd och ersätt- ning inom FEOGA:s garantisektion. Regelsystemet för fondkoordi- nator väntas vara i kraft vid tidpunkten för Sveriges eventuella med- lemskap i EU. Den myndighet som blir fondkoordinator skall bl.a. svara för att EG:s författningsbestärnrnelser tillämpas lika och att alla mottagare av stöd och ersättning behandlas lika. Utredningen anser det lämpligt och skäligt att en myndighet under regeringen får ansva- ret gentemot EU för administrationen av marknadsregleringama samt de stöd och ersättningar som finanserias genom garantisektionen och som riktar sig till jordbruk och trädgård.

Samarbetet med EU skulle enligt utredningen även underlättas om antalet utbetalningsställen per medlemsland är så litet som möjligt. Ett utbetalningsställe bör ansvara för att utbetalningar är korrekta och överensstämmer med EG:s regler. Även om vissa delar av hantering- en, t.ex. arbetet med fysisk kontroll kommer att handhas av andra myndigheter bör utbetalningen göras av ett utbetalningsställe.

För att exemplifiera sitt synsätt på administrationen av programmet för miljöersättning har utredningen vid analysen valt att gruppera be- rörda myndigheter runt programområdena biologisk mångfald, kul- turvärden och resurshushållning. Av myndigheternas samlade verk— samhet inom dessa programområden har utredningen koncentrerat sig på funktionerna planering och tillsyn, information och rådgivning samt utbildning och utvärdering.

En principiell utgångspunkt för utredningens överväganden är att om möjligt ge det samlade ansvaret för ett programområde till en myndighet. Vidare borde strävan vara att likartade funktioner om

möjligt hålls samman organisatoriskt. Tillämpningen av denna princip resulterar i två principith olika lösningar. En strikt tillämpning av programområdesmodellen inriebär att inom varje programområde ges en myndighet ansvaret för de fyra utvalda funktionerna. Lösningen en- ligt funktionsmodellen ger för varje funktion, i sin renodlade variant, en myndighet det samlade ansvaret för samtliga programområden.

12.3. Utredningens förslag

Programområdesmodellen skulle i det använda exemplet ge ett ren- odlat ansvar till olika myndigheter för olika miljötjänster. Den an- svarsfördelning som programområdesmodellen ger försvårar emel- lertid den helhetsyn och samordning mellan programområden som ut- redningen har som utgångspunkt för sin analys och som utredningen strävar efter i sina förslag. Oklarheter råder om var den ena myndig- hetens uppgift slutar och var den andras tar vid. Planering och tillsyn som rör sambanden mellan verksamhetsområdena behandlas enligt denna modell av samtliga tre myndigheter. En samlad översikt och planering förutsätter en analys över alla tre verksamhetsområdena. En samlad bedömning erfordras om satsningarna på resp. verksam- hetsområde skall bli den bästa från samhällets synpunkt. Funktions- modellen fyller denna strävan bättre. Detta innebär att de utpekade myndigheterna inte endast samarbetar utan också måste göra utred— ningar, analyser och förslag gemensamt. Utredningen förordar funk- tionsmodellen. En myndighet måste dock utpekas som huvudansvarig för det ge- mensamma arbetet. Många av de befintliga miljöproblemen bottnar i den sektoriserade ansvarsfördelningen där de organisationer som har ansvar för förvaltningen av naturresurser är skilda från de organisa- tioner som har ansvar för den ekonomiska förvaltningen. Miljöersätt- ning är ett av de instrument som står till förfogande för att nå de mil- jömål som samhället ställt upp för jordbrukssektorn. Möjligheterna att nå dessa miljömål förbättras avsevärt om de jordbrukspolitiska och de miljöpolitiska styrmedlen samordnas och samverkar. Från den syn- punkten är miljöersättning en viktig och integrerad del av jordbruks- politiken. Utredningen anser det nödvändigt att Jordbruksverket un- der regeringen får ansvaret gentemot EU för administrationen av de stöd och ersättningar som finansieras genom FEOGA:s garantisektion

och som riktas till jordbruk och trädgård. Enligt utredningen är det därför naturligt att det centrala myndighetsansvaret för administra- tionen av jordbrukets miljöersättningsprogram också ges till Jord- bruksverket. Den huvudsakliga fördelen med detta alternativ är att myndigheterna i sitt arbete med den samlade planeringen av pro- grammet kan ha direkt nytta av det egna tillsynsarbetet. Nackdelen är att de problem som för sin lösning kräver samverkan mellan två eller flera programområden kan komma att uppmärksammas mindre än om den övergripande planeringen äger rum inom en och samma orga- nisation.

Genomförandet av EG:s författningar kan omfatta behov av olika slag av författningsreglering i Sverige. Detta arbete måste utföras av regering och riksdag. En långsiktigt god måluppfyllelse förutsätter att Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen garante- ras tillbörligt inflytande i det närmare anvisnings- och regelarbete som kan komma att erfordras. Med ledning av regeringens förord- ning bör därför föreskrifterna för miljöersättningen utfärdas av Jord— bruksverket i samråd med Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen.

Huvudproblemet vad gäller information och rådgivning är inte an— svars- och arbetsfördelning utan samordning. När det gäller informa- tion och rådgivning är det viktigt att särskilja informations— och råd- givningsinsatser för de personer som skall delta i arbetet med att ge- nomföra programmet för miljöersättning och de personer som är mottagare av ersättning och i behov av information och utbildning.

Ansvaret för utbildning av handläggare av miljöersättningsprogram— met bör åvila resp. myndighet. I syfte att underlätta statsmakternas prioritering av stöd för denna utbildning bör, enligt utredningen, re- geringen utfärda anvisningar rörande obligatoriskt samråd mellan Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Skogs- styrelsen i fråga om myndigheternas anslagsframställning vad gäller dessa utbildningsinsatser. Det samarbete som på basis av tilldelade re- surser bör äga rum kan i fråga om planering och genomförande göras i former som myndighetema själva bestämmer om.

Jordbruksverket har sektorsansvaret för miljöfrågor inom jordbru- ket och odlingslandskapet. En av uppgifterna för myndigheten med sektorsansvar är att sprida information och kunskap inom näringen om miljöersätmingsprogrammets inriktning och villkor. Ansvaret för

information och utbildning som riktar sig till jordbrukare bör därför åläggas Jordbruksverket efter samråd med Naturvårdsverket, Riks- antikvarieämbetet och Skogsstyrelsen.

När det gäller den samlade utvärderingen av programmet för miljö— ersättning (kapitel 13) är det viktigt att denna inte görs av Jordbruks- verket. Utvärderingen bör göras av Riksrevisionsverket efter samråd med Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen. Däremot svarar naturligtvis resp. myndighet för den löpande uppföljningen.

På det regionala planet ger den samordnade länsförvaltningen en naturlig grund för en samordning av de olika verksamheterna.

13. Uppföljning, utvärdering och omprövning

Det miljöersättningsprogram som utredningen föreslår innebär både kvalitativt och kvantitativt en signifikant förändring av den hittillsva- rande jordbrukspolitiken. Den miljöprofil som det föreslagna miljöer- sättningsprogrammet har, gör att den framtida jordbrukspolitiken till- sammans med en delvis ny regionalpolitik kommer att ställa jordbru- karen i en ny situation. Hur jordbrukaren kommer att reagera på de föreslagna signalerna kan inte förutses med bestämdhet.

Utredningen har gjort en rad antaganden om den framtida utveck- lingen av olika faktorer. Dessa påverkar det beräkningsunderlag som utredningens bedömningar av lämpliga ersättningsnivåer och anslut- ningsnivåer för de olika åtgärderna baseras på. Bland de viktigaste faktorerna som påverkar vilka effekter de föreslagna åtgärderna kom- mer att få kan nämnas:

— EG:s framtida jordbruks- och miljöpolitik, — de regionala effekterna av den nya jordbrukspolitiken samt

— omvärldsfaktorer som t.ex. den framtida växelkursen, prisutveck— lingen och den tekniska utvecklingen.

Kunskaperna om dessa faktorer är i vissa fall begränsade. Ett miljöer- sättningsprogram av den föreslagna omfattningen kan därför inte ut- formas med utgångspunkt i en entydig bedömning om lämpliga ersätt- ningsnivåer eller entydiga prognoser om anslutningen till enskilda program.

Det går alltså inte att i förväg exakt bedöma konsekvensema av de föreslagna åtgärderna i alla avseenden. Detta får emellertid inte hind- ra att de ur samhällets synpunkt önskvärda åtgärderna genomförs. Mil- jöersättningsprogrammet bör ses som en strategi som bedöms kunna förverkliga uppsatta mål men där, på grund av osäkerheten, onödiga bindningar för framtiden i möjligaste mån bör undvikas. Mot denna bakgrund anser utredningen det vara av vikt att inte ge målen för mil- jöersättningsprogranunet en sådan bindande utformning att inte reella

möjligheter finns att ändra inriktningen till följd av ny kunskap och nya erfarenheter.

Miljöersättningsprogrammet bör löpande följas upp. Därutöver finns det enligt utredningens bedömning skäl att programmet ges en samlad utvärdering som kan ligga till grund för en omprövning av mål och inriktning om 3 år.

13.1. Löpande uppföljning

När det gäller en så omfattande plan som miljöersättningsprogrammet får den administrativa organisationens förmåga att hantera program- met på ett effektivt sätt stor betydelse. Ett antal berörda centrala, re- gionala och lokala organ måste ges möjlighet att överblicka den totala verksamheten för att kunna inordna sina egna insatser på lämpligt sätt. Om en viss del av verksamheten utvecklas på ett sätt som inte främjar helheten måste detta upptäckas snabbt och sarnordningsåtgär- der sättas in. Varje berörd myndighet har självklart ett ansvar att med uppmärksamhet löpande följa utvecklingen utifrån det förvaltnings- ansvar som myndigheten har. Det kan t.ex. gälla sammanställningar av utfallet av miljöersättningsprogrammet, den årliga resultatredovis- ningen, kontroll— och sanktionssystemen etc. Utredningen föreslår att Riksrevisionsverket får i uppdrag att för de föreslagna åtgärderna i programmet utforma utvärderings- och uppföljningsprogram som skall syfta till att vara myndigheterna till hjälp i den löpande uppfölj- ningen.

Den biologiska mångfalden och de övriga natur- och kulturvärden som skall bevaras i odlingslandskapet beror i stor utsträckning på hur många gårdar som har kreatur, var gårdarna är belägna och var krea- turen betar i landskapet. Dessa frågor måste följas med stor uppmärk- samhet om målen med att bevara natur- och kulturvärden i landskapet skall uppnås. Klenodema bland befintliga, naturliga slåtter- och betes- marker bör därvid ägnas speciell uppmärksamhet. Utredningen gör bedömningen att de tilläggsbelopp som lämnas för slåtter- och betes- mark i klass A bör medföra att de kan bevaras för framtiden. Skulle klenodema inte fångas upp av det föreslagna ersättningssystemet bör ytterligare åtgärder vidtas för att säkerställa bevarandet av dessa marker. Därutöver behövs en fortlöpande bevakning av att de infor- mations-, rådgivnings- och utbildningsinsatser som erfordras för att

genomföra miljöprogrammet ges en tillräcklig omfattning och utförs tillfredsställande.

13.2. Samlad utvärdering och omprövning

Den omfattning som resursinsatsema föreslås få, motiverar enligt ut- redningen, att en samlad utvärdering görs av det föreslagna miljöer- sättningsprogrammet. Eftersom utredningen föreslagit att Jordbruks- verket bör få det centrala myndighetsansvaret för genomförandet av miljöersättningsprogrammet bör ansvaret för utvärderingen inte låg- gas på Jordbruksverket. Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen har också viktiga verkställighetsuppgifter i miljöersätt- ningsprogrammet. Utredningen föreslår därför att Riksrevisionsver- ket bör få i uppgift att efter samråd med Naturvårdsverket, Riksantik- varieämbetet, Skogsstyrelsen och Jordbruksverket utvärdera miljöer- sättningsprogrammet. Utredningen vill peka på vissa frågor som bör ägnas speciell uppmärksamhet.

Utgångspunkten för utredningens förslag är dels de svenska miljö- målen och det behov av åtgärder som finns för att nå dessa mål, dels de krav som EG:s förordning 2078/92 ställer på det miljöersättnings- program som skall upprättas för Sverige vid ett eventuellt EU-med- lemskap.

Upprättandet och genomförandet av miljöersättningsprograrnmet bygger enligt förordningen på samhällets intresse av att ersätta jord- brukaren för uppoffringar som görs för att tillhandahålla vissa miljö- tjänster eller miljönyttigheter (öppet och varierat landskap, bevara biologisk mångfald och kulturvärden, minska kväveläckaget, minska riskerna med användningen av bekämpningsmedel) som saknar en traditionell marknad. Jordbrukarnas bedömning av fördelarna med olika åtgärder kan av flera skäl skilja sig från samhällets bedömning. En bedömning av åtgärdsprogrammets effektivitet bör göras. Program- mets effekter på miljötillståndet och samhällets kostnader för att upp- nå dessa effekter måste utvärderas. Programrnets måluppfyllelse bör analyseras. Där konkreta mål uppställts bör måluppfyllelsen utvärde- ras. Där det inte varit möjligt att ställa upp kvantitativa mål bör utvär- deringen leda till en bedömning av huruvida de kostnader som pro— grammet medför är rimliga jämfört med det samhälleliga värdet av de effekter som programmet resulterar i.

Effektiviteten i det system för kontroll och sanktioner som kommer att användas bör också utvärderas.

Det svenska jordbruket kommer i framtiden att möta en rad nya styrmedel. Det föreslagna miljöersättningsprogrammet skapar goda förutsättningar att driva bärkraftiga jordbruk och kombinationsföre- tag i bättre samklang med ekologiska grundprinciper. Skall man lyck- as i denna strävan bör de olika styrmedlen samordnas så att uppsatta mål kan nås på ett effektivt sätt. Behovet av samordning mellan pro- gramelement i miljöersättningsprogrammet och samordning med and- ra jordbrukspolitiska styrmedel bör därför också vara föremål för ut- värdering.

Utredningen finner det angeläget att mål och inriktning av miljöer- sättningsprogrammet omprövas efter 3 år. Underlag för denna om- prövning av programmet bör bl.a. utgöras av den fortlöpande uppfölj- ning av miljöersättningsprogrammets genomförande som varje be- rörd myndighet gör och den utvärdering som Riksrevisionsverket föreslås svara för. Underlaget för en sådan omprövning bör lämnas av Riksrevisionsverket i samråd med Naturvårdsverket, Riksantik- varieämbetet, Skogsstyrelsen och Jordbruksverket.

14. Kostnader och finansiering

14.1. Behov av administrativa resurser

Förutsättningar

Ett medlemsland skall finansiera utgifterna för administrativ hante- ring och kontroll av stöd från jordbruksfonden (FEOGA) med natio- nella medel.

Enligt utredningen bör länsstyrelserna handlägga och besluta om 5-årig resp. 20—årig miljöersättning. Statens jordbruksverk handläg- ger och beslutar om de årliga ansökningarna för utbetalning av ersätt— ningarna. Denna verksamhet samordnas med arealstöden i IAKS.

Ett beslut om miljöersättning skall omfatta alla de former av miljö- ersättning som jordbrukaren ansöker om. Ansökningar om ersättning för bevarande av biologisk mångfald och natur- och kulturmiljön, ut- rotningshotade husdjursraser samt ersättning för anläggning av våt- marker kommer i normalfallet att kräva besök på gårdarna. För övri- ga ersättningsberättigade åtgärder torde olika administrativa kontrol- ler vara tillräckliga. Författningsreglering och ansökningsförfarande torde underlätta planeringen och genomförandet av gårdsbesöken lik- som hanteringen i övrigt. Handläggningstiden för ansökningar som

kräver gårdsbesök beräknas att uppgå till 0,5—1 dag/ansökan. Övriga ansökningar bedöms kräva ungefär 0,1 dag/ansökan.

Antalet företag med ansökningar som kräver gårdsbesök uppskattas till ca 40 000. Antalet företag med ansökningar som inte kräver gårds- besök bedöms uppgå till ca 20 000. Dessa bedömningar gäller vid slu- tet av den första femårsperioden.

Regionalt resursbehov

Det administrativa resursbehovet kommer att vara mycket stort under år 1995. Detta gäller särskilt under vintern/våren.

Utredningen bedömer att ca 75 % av företagen (40 000 resp. 20 000) ansöker om ersättning under år 1995. Behovet av administra- tiva resurser vid länsstyrelsema för handläggning av dessa ansökning-

ar beräknas till 100 årsverken. Därtill kommer ca 20 årsverken för allmän information till jordbrukare om miljöersättningsprogrammet. År 1996 och följande år minskar behovet av administrativa resur- ser. Under dessa år uppskattas det administrativa resursbehovet till ca 40 årsverken. För särskild kvalitetskontroll och information om miljö- ersättningsprogrammet beräknas ca 15 årsverken. Det kan i samman-

hanget framhållas att det utbildnings- och rådgivningsprogram som föreslås i kapitel 10 kommer att kräva omfattande resursinsatser un- der perioden 1995—1999.

Centralt resursbehov

För genomförande av miljöersättningsprogrammet, information och besvärshantering samt uppföljningsaktiviteter bedömer utredningen att Jordbruksverket behöver 5 årsverken samt Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet vardera 2 årsverken. Härtill kommer kostnader för informationsmaterial och inledande utbildning av länsstyrelseper- sonal om ca 7 miljoner kronor.

Som framgår av kapitel 12 skall de årliga ansökningarna och utbe- talningarna för miljöersättningsprogrammet samordnas med areal- stödet. Resurserna för detta uppskattas till 10 årsverken. Dessa avser granskning, stansning, komplettering/utredning av felaktiga ansökning— ar och kontroll av utbetalningslistor m.m. för ca 60 000 företag. Fält- kontrollens resursbehov är svårt att uppskatta innan ett detaljerat re- gelverk är klart. Fältkontrollen skall så långt som möjligt samordnas med kontroll av övriga jordbrukspolitiska arealstöd för spannmål, oljeväxter och träda. Utredningen bedömer att ca 20 årsverken be— hövs för den fältkontroll som är knuten till miljöersättningsprogram- met. Fåltkontrollen utförs av länsstyrelsemas personal.

Kostnader År 1995 bedöms kostnaderna för miljöersättningsprogrammet att uppgå till ca 60 miljoner kronor för länsstyrelsernas administration m.m., ca 16,5 miljoner kronor för central administration och informa- tion samt ca 10 miljoner kronor för fältkontroll. Under följande år be- räknas den årliga administrationskostnaden till ca 27,5 miljoner kro- nor vid länsstyrelserna, 9,5 miljoner kronor för central administra-

tion och 10 miljoner kronor för fältkontroll. Sammanlagt uppgår den årliga kostnaden, 47 miljoner kronor, till ungefär 1,5 % av den totala ersättningsvolymen.

En del av dessa administrationskostnader m.m. torde kunna finansi- eras med de administrativa resurser som frigörs när nuvarande ersätt- ningar för landskapsvård fasas in i miljöersättningsprogrammet.

Härutöver uppkommer vissa andra utgifter i samband med admini- strationen av miljöersättningsprogrammet. Medlemsstaten betalar ut miljöersättning som en förskottsbetalning för FEOGA:s räkning och erhåller ersättning från fonden 1,5—2 månader efter utbetalningstill- fallet. För staten uppstår således en räntekostnad som vid nuvarande ränteläge samt maximalt utnyttjande av miljöersättningsprogrammet uppgår till ca 20 miljoner kronor per år.

Infasning av NOLA och landskapsvårdsersättning Utredningen föreslår att, vid ett EU-medlemskap, tre nya ersättnings- former införs för bevarande av biologisk mångfald i ängs- och hag- marker samt för övriga natur— och kulturvärden i odlingslandskapet. De befintliga avtalen för NOLA- och landskapsvårdersättningen som motsvarar de av utredningen föreslagna ersättningsprogrammen är numera vanligen femåriga. ] huvudsak har dessa medel använts som ersättning för bevarande av natur- och kulturvärden i odlingsland- skapet. I vissa fall har ersättning lämnats för bevarande av ett levande och öppet landskap.

Vid ett EU-medlemskap upphör 1990 års livsmedelspolitiska beslut och EG:s jordbrukspolitik gäller fr.o.m. den dag som Sverige är med- lem. Detta innebär att den svenska avregleringen som påbörjades år 1990 avbryts och att förutsättningama för att bevara ett levande och öppet odlingslandskap förändras. Vid ett EU-medlemskap blir det möjligt att ersätta jordbrukare för att bibehålla jordbruket i mindre gynnade områden med hjälp av andra medel än NOLA- och landskaps- vårdsersättning.

Flertalet av de jordbrukare som för närvarande får NOLA- eller landskapsvårdsersättning kommer att bli ersättningsberättigade inom ramen för EG:s förordning om miljöersättning. Med anledning av att EG medfinansierar 50 % av miljöersättningen till jordbrukarna fin- ner utredningen det lämpligt att överföra de gamla avtalen till nya

beslut i samband med att det nya programmet för miljöersättning in- förs.

Enligt utredningens bedömning sker detta lämpligast genom att jordbrukarna erbjuds ersättning för en ny femårsperiod fr.o.m. tid- punkten för medlemskap under förutsättning att marken klassificeras som bevarandevärd enligt de nya kriterier som utredningen föreslår. För att undvika att detta missgynnar ett större antal jordbrukare före- slår utredningen att jordbrukare, som för närvarande erhåller ersätt- ning som överstiger den av utredningen föreslagna ersättningsnivån för ängs- och hagmarker eller övriga natur- och kulturvärden, lämnas ersättning som motsvarar den högre nivån för den tid som återstår av den tidigare avtalsperioden. Det nya beslutet kommer dock att avse en hel femårsperiod. För den nya beslutsperioden bör ersättningen mot-

svara den nya ersättningsnivå som utredningen föreslår för ängs- och hagmarker m.m.

14.2. Finansiering

De totala kosmadema för olika åtgärder inom jordbruket budgetåret 1994/95 uppgår till ca 5 300 miljoner kronor. Kostnaderna finansie- ras delvis via statsbudgeten och delvis via olika avgifter.

De tyngsta kostnadspostema avser de s.k. direktbidragen och stödet till jordbruket i norra Sverige som uppgår till ca 1 800 resp. 1 000 miljoner kronor. Andra betydande kostnader är åtgärder på miljöområdet som kan uppskattas till ca 400 miljoner kronor inkl. ersättningar för landskapsvård på 250 miljoner kronor.

Vid ett EU-medlemskap kommer ett flertal av nuvarande statliga stöd till jordbrukssektorn att upphöra. Samtidigt kommer nya stöd att införas varav vissa till fullo finansieras genom EG:s gemensamma budget, medan vissa andra stöd förutsätter en nationell medfinansi- ering. I vilken utsträckning de sålunda frigjorda medlen kommer att kunna tas i anspråk för delfinansiering av stöd inom EU är en fråga för statsmakterna att avgöra.

Utredningen kan emellertid konstatera att förändringarna innebär att de nu föreslagna åtgärderna på miljöområdet kan genomföras utan att kostnaderna för jordbrukets huvudtitel totalt sett ökar.

Litteraturförteckning

Alexandersson H, Ekstam U, Forshed N (1986) Stränder vid fågelsjöar — Om fuktängar, mader och vassar i odlingslandskapet. (LT:s förlag)

Arbetsgruppen för översyn av stödet till jordbruket i norra Sverige (1991) Jordbruket i Norra Sverige, Ds 1991:80

Blomkvist N, Strömberg LG, Berg K, Bergström C (1993) Vad berättar en by? Om äldre kulturrniljösystem i odlingsland- skapet, Riksantikvarieämbetet

Drake L (1993) Relations Among Environmental Effects and Their Implications for Efficiency of Policy Instruments — an Economic Analysis Applied to Swedish Agriculture. Institutionen för ekonomi, Sveriges lantbruksuniversitet

EG-Konsekvensutredningen Samhällsekonomi (1 994)

Sverige och Europa — En samhällsekonomisk Konsekvensanalys, SOU 1994:6

EG-Konsekvensutredningen Miljö (1994) EU, EES och miljön, SOU 1994:7

Ekstam U, Aronsson M, Forshed N (1988)

Ängar — Om naturliga slåttermarker i odlingslandskapet, LT:s förlag

Ekstam U, Forshed N (1992) Om hävden upphör — Kärlväxter som indikatorater i ängs- och hag- marker, Naturvårdsverket

Eriksson M, Hedlund L (red.) (1993) Biologisk mångfald, Naturvårdsverket, Rapport 4138

The European Community (1992) Towards Sustainability, A European Community program on policy and action in relation to the environment and sustainable development

Utredningen för införande av miljöavgift på kadmium i handelsgödsel (1992)

Mindre kadmium i handelsgödsel,.SOU 1992:14

Utredningen om kosmadema för miljövärden (1978) Miljökostnader, miljön i samhällsekonomin — kostnadsslag, kost- nadsfördelning, styrmedel, SOU 1978:43 Gustavsson R, Ingelög T (1994)

Det nya landskapet — kunskaper och idéer om naturvård, skogs- odling och planering i kulturbygd, Skogsstyrelsen

Hasund KP (1992) Generell och värdedifferentierad arealersätming. Förslag till ersätt- ningssystem för jordbruksmarkens kollektiva nyttigheter, Natur- skyddsföreningen

Hasund KP, Jonasson L (1993) Jordbruket och miljö. I: Sverige och den Europeiska miljöpolitiken (red. Lidmark AM), Naturvårdsverket

Jemelöv A, Kågeson P (1992) Biologisk mångfald i Sverige. Hur klarar vi uppdraget? Miljövårds- beredningens Rapport 1992:3

Johansson 0, Ekstam U, Forshed N (1986) Havsstrandängar — skötsel av naturtyper, LT:s förlag

Johansson 0, Hedin P (1991) Restaurering av ängs- och hagmarker, Naturvårdsverkets förlag

Jonasson L (1992) Lönar sig EG och hur går vi in? I: Bolin O & Swedenborg B (red.), 1992, Mat till EG-pris, SNS förlag, Stockholm Jonasson L (1993) Mathematical programming as a prediction tool-application and evaluation of two Swedish agricultural sector models. Rapport 45, Institutionen för ekonomi, Sveriges lantbruksuniversitet Jordbruksverket (1992) Jordbruket i EG, EG:s jordbruksreforrn. Rapport 1992:13

Jordbruksverket (1992) Miljöavgifter, bekämpningsmedel, handelsgödsel. Rapport l992z41

Jordbruksverket (1993) Utvärdering av den livsmedelspolitiska reformen. Rapport 1993:9

Jordbruksverket (1994)

Åker- och gårdsmiljöer — Biologisk mångfald och variation i odlingslandskapet

KRAV (1993) KRAVregler 1993

Lindal AH. Persson G, Olsson H (1993)

Eutrofiering av svenska kustområden samt omgivande hav: till- stånd, utveckling, orsak och verkan. Naturvårdsverket, Rapport 4151

Miljöavgiftsutredningen (1990)

Sätt värde på miljön! Miljöavgifter och andra ekonomiska styr- medel. SOU 1990:59

Naturvårdsverket (1991) Medel för bevarande av odlingslandskap. Allmänna råd 9l:5

Naturvårdsverket (1993)

Hur ska Sverige må år 2020? Framtidsscenarier över Sveriges miljö. Rapport 4104

Naturvårdsverket (1993)

Naturvård. Underlagsrapport till Naturvårdsverkets aktionspro- gram Miljö ”93. Rapport 4210

Naturvårdsverket (1993) Ett miljöanpassat samhälle. Naturvårdsverkets aktionsprogram Miljö '93. Rapport 4234

Naturvårdsverket (1993)

Jordbruk och miljö. Underlagsrapport till Naturvårdsverkets aktionsprogram Miljö'93. Rapport 4208

Naturvårdsverket (1993) Nordens miljö -— tillstånd, utveckling och hot. Monitor 13

Naturvårdsverket (1993) Eutrofiering av mark, sötvatten och hav. Rapport 4134

Omställningskommissionen (19923) Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindu-

stri för EG — förslag om vegetabiliesektom, livsmedelssektom och den ekologiska produktionen. SOU 1992:87 (delbetänkande)

Omställningskommissionen (l992b) Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindu- stri för EG — förslag om animaliesektom. SOU 1992:125

Omställningskommissionen (1993) Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindu- stri för EG. SOU 1993:33 (slutbetänkande)

Rabinowicz E (1993)

Konsekvenser för EG-medlemskapet för jordbruket och livsmedels- sektom. Rapport till EG-konsekvensutredningen, Samhällsekonomi

Regeringens proposition 1987/88:85 Om miljöpolitiken inför 1990-talet

Statistiska centralbyrån (1993) Naturrniljön i siffror, Fjärde utgåvan

Statistiska centralbyrån (1993) Jordbruksstatistisk årsbok 1993

Sveriges lantbruksuniversitet (1994) Skadedjur, växtsjukdomar och ogräs. 35:e svenska växtskyddskon- ferensen, Uppsala 26—27 januari 1994

Kommittédirektiv

Dir. 19932129

Utredning om svenskt program för stöd enligt EG:s förordning om miljövänliga jordbruksmetoder och bevarandet av landskapet

Dir. l993:129 Beslut vid regeringssammanträde den 25 november 1993

Chefen för Jordbruksdepartementet, statsrådet Olsson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en utredare tillkallas med uppgift att lämna förslag till ett svenskt program för stöd enligt EG:s förordning (EEG) nr 2078/92 om miljövänliga jordbruksmetoder och bevarandet av land- skapet (Council Regulation 2078/92 on agricultural production methods compatible with the requirements of the protection of the environment and the maintenance of the countryside).

Utredningens utgångspunkter

Ett övergripande mål för den svenska jordbrukspolitiken är en god hushållning med samhällets totala resurser. Miljömålet är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap, bevara den biologiska mång- falden och minimera jordbrukets miljöbelastning på grund av växtnä- ringsläckage och användning av bekämpningsmedel. Det är viktigt att odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden bevaras. Jordbruk skall bedrivas utifrån principen om en god och långsiktig hushållning med naturresurserna. Sektorsansvaret för miljöfrågorna har lagts fast av riksdagen. Jordbruket har i många avseenden positiva miljöeffek-

ter, inte minst genom det äldre odlingslandskapet, med betesmarker och ängar som bidrar till en varierad landskapsbild och en artrik och varierad flora och fauna. Negativa miljöeffekter har dock också upp- stått. Särskilda åtgärdsprogram genomförs för att minska jordbrukets negativa miljöeffekter i form av näringsläckage och risker vid använd- ning av bekämpningsmedel.

Det ekologiska jordbruket bygger på en helhetssyn som omfattar de ekologiska och sociala sidoma av jordbruksproduktionen. Man efter- strävar bl.a. en produktion av högkvalitativa livsmedel, en miljö som tillgodoser husdjurens behov, ett kulturlandskap med artrikedom och genetisk mångfald, ett hushållande med naturresurser samt största möj- liga recirkulation av näringsämnen. Till det ekologiska jordbruket lämnas särskilt stöd bl.a. i form av rådgivning och marknadsfrämjan- de åtgärder. Det har också tidigare lämnats omläggningsstöd till ekolo- giskt jordbruk.

Kunskaper och erfarenheter från den ekologiska odlingen är av stort värde i arbetet med en ökad miljöanpassning av det konventio- nella jordbruket.

Något särskilt trädgårdspolitiskt miljömål har inte lagts fast. Sedan mitten av 1980-talet har dock trädgårdsnäringen i varierande utsträck- ning kommit att omfattas av de miljöinsatser som primärt avser jord- bruket. Det bör finnas goda möjligheter för trädgårdsnäringen att ytterligare minska användningen av bekämpningsmedel.

Riksdagen har beslutat att under budgetåren 1993/94—1995/96 avsät- ta 3 miljoner kronor om året för miljöförbättrande åtgärder på träd- gårdsnäringens område. Medlen skall bl.a. användas för att minska an- vändningen av bekämpningsmedel och för miljöinriktad rådgivning. Det beslutade stödet för ekologisk jordbruksproduktion på 10 miljo- ner kronor per år skall kunna användas även för stöd till ekologisk trädgårdsproduktion.

1990 års livsmedelspolitiska beslut

Med 1990 års livsmedelspolitiska beslut förutsågs att jordbrukspro- duktionen skulle anpassas till vad som kunde avsättas inom landet vil- ket skulle kunna medföra stora förändringar i odlingslandskapet. Me- del anslogs därför till landskapsvård för att bevara vissa nationellt värdefulla miljöer med fastlagda kvaliteter från naturvårds- eller kul-

turmiljövårdssynpunkt. För budgetåret 1993/94 har 250 miljoner kro- nor avsatts för sådana landskapsvårdande åtgärder. Särskild ersättning lämnas också för naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet (NOLA). Detta stöd syftar till att bevara biotoper med höga natur- och kultur- värden i odlingslandskapet. Även Riksantikvarieämbetet har tilldelats särskilda medel, för närvarande 8 miljoner kronor, för vård av värde- fulla kulturlandskapsavsnitt och särdrag i odlingslandskapet. En fortlö- pande uppföljning av den livsmedelspolitiska reformens miljöeffekter görs av Statens naturvårdsverk, Statens jordbruksverk och Riksantik- varieämbetet.

De delar av landet som i jordbrukspolitiskt avseende betecknas som norra Sverige har i det livsmedelspolitiska beslutet i princip undanta- gits från den produktionsanpassning som förväntades följa av refor- men. Skälet till detta var den betydelse som jordbruket i norra Sveri- ge har ur flera regionalpolitiska aspekter. Förutom den grundläggan- de produktionen av livsmedel bidrar jordbruket till att upprätthålla sysselsättning, befolkning och samhällsstruktur. En produktion i nor- ra Sverige är vidare betydelsefull för livsmedelsberedskapen och har därutöver en viktig roll för att bevara landskapsbilden och de kultu- rella värden som hör samman därmed.

EG:s gemensamma jordbrukspolitik

Sverige har ansökt om medlemskap i EG. Det övergripande för- handlingsmålet på jordbruksområdet är att en fullständig integrering med EG:s gemensamma jordbrukspolitik skall ske från den dag Sverige blir medlem. Det är också angeläget att Sverige även i fort- sättningen kan upprätthålla sina höga ambitioner och standarder på miljöområdet.

Vid ett EG-medlemskap kommer Sverige att tillämpa EG:s gemen- samma jordbrukspolitik. Denna politik medför förändrade förutsätt- ningar för jordbruket och därmed sannolikt också andra miljöeffekter förknippade med jordbruksproduktionen jämfört med vad man kunde förvänta sig vid ett fullföljande av 1990 års livsmedelspolitiska beslut. Vilka miljöeffekterna på jordbruksområdet blir vid ett EG-medlem- skap beror dels på de regler som gäller vid ett medlemskap, bl.a. på jordbruks- och miljöområdet, dels på resultatet i medlemskapsförhand- lingama. Faktorer som kommer att ha betydelse i detta avseende är

bl.a. storleken på de svenska produktionskvotema och utformningen av stödet till jordbruket i norra Sverige och andra från jordbruks- synpunkt mindre gynnade områden i Sverige.

I samband med EG:s senaste reform av den gemensamma jordbruks- politiken infördes s.k. kompletterande stöd som bl.a. syftar till ett mil- jövänligt jordbruk och att bevara landskapet och landsbygden. Stöd lärrmas bl.a. för att minska användningen av gödnings- och bekämp- ningsmedel och på andra sätt extensifiera produktionen, att reducera nöt- eller fårbesättningamas storlek samt för att införa ekologiska pro- duktionsmetoder. Stödet skall, inom de i förordningen angivna ramar- na, utformas utifrån de nationella behoven på området.

Generellt för detta miljöstöd gäller att varje land är skyldigt att er- bjuda det till sina lantbrukare. I förordningen anges kriterier och maximinivåer för stödet och för EG:s medfinansiering. Normalt upp- går EG:s medfinansiering till 50 %. De nationella programmen får dock innehålla högre ersättningsnivåer. I sådana fall finansieras över- skjutande belopp som ett nationellt stöd och måste som andra natio- nella stöd godkärmas av EG-kommissionen.

Zonprogram för miljöstöd skall upprättas för områden av homogen karaktär i fråga om miljö och natur. Detaljutformningen av program- men är en fråga för det enskilda medlemslandet. Vissa stödformer kan få gälla generellt i hela landet. Zonprogrammen skall gälla för en period om minst fem år. Medlemsländema måste också redovisa en uppskattning av kostnaden för att genomföra programmen. Medlems- ländemas program skall godkännas av EG-kommissionen.

För att EG:s kompletterande miljöstöd för Sveriges del skall kunna träda i kraft vid tidpunkten för ett svenskt medlemskap är det angelä- get att utarbeta ett nationellt program baserat på svenska förutsättning- ar och prioriteringar. Jag föreslår därför att en särskild utredare till— kallas för att utarbeta ett förslag till ett svenskt miljöprogram inom ramen för EG:s gemensamma jordbrukspolitik. Programmet skall kunna träda i kraft vid tidpunkten för ett svenskt medlemskap.

Utredningsuppdraget

Utredaren skall lämna förslag till utformning av ett svenskt pro- gram för stöd enligt EG:s förordning om miljövänliga jordbruks- metoder och bevarandet av landskapet.

Utgångspunkten för utredaren bör vara de svenska miljömålen, och de behov som finns inom natur- och kulturrniljövården, inom jord- brukspolitiken. Utredaren bör vidare beakta vad regeringen anfört i propositionen om en strategi för biologisk mångfald (prop. 1993/94: 30), särskilt i fråga om jordbruket och odlingslandskapet. Utredaren bör också överväga hur de specifika svenska behoven kan tillgodoses, och de existerande svenska miljöåtgärdema inom jordbruket och and- ra stödformer som faller inom förordningens tillämpningsområde kan utformas inom ramen för programmet. Utredaren skall upprätta ett förslag till zonprogram och beskriva zonemas naturliga och miljömäs- siga förutsättningar och deras strukturella karaktär. Utredaren skall också överväga vilka stödformer som är tillämpbara inom de olika zonerna.

Behovet och utformningen av olika insatser, liksom deras samord- ning, skall analyseras mot bakgrund av konsekvenserna av ett svenskt EG—medlemskap särskilt med hänsyn till den gemensamma jordbruks- politikens effekter på de svenska miljömålen. Förhandlingsutfallet har givetvis stor betydelse. Utredaren bör i detta sammanhang uppmärk- samt följa de pågående medlemskapsförhandlingama.

Arbetet bör bedrivas i samråd med berörda myndigheter, organisa- tioner och utredningar. Statens naturvårdsverk, Statens jordbruksverk och Riksantikvarieämbetet har i dag det övergripande ansvaret för landskapsvårdsersättningen.

Utredaren bör uppmärksamma vad som i dessa frågor anförts i Omställningskommissionens betänkande Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG (SOU 1993:33).

I enlighet med vad som anförts i 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 10, s. 24) bör det inom ramen för ett program enligt EG:s förordning om miljövänliga jordbruksmetoder och bevarandet av landskapet ingå ett förslag till stöd för omläggning till ekologisk produktion. Utredaren bör också studera förutsättningama för ekolo- giskt lantbruk i Sverige.

Utredaren skall redovisa de förväntade administrativa konsekven- serna av det föreslagna stödet samt hur kontrollen bör utformas. Här- vid bör utredas hur de avtal som tecknas för landskapsvårdsersättning

och naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet före medlemskapstidpunk-

ten bör utformas med avseende på avtalstider med hänsyn till införan- det av det nya programmet enligt EG:s regler.

Utredaren skall vidare redovisa förväntade kostnader för program- met och dess administration, utvärdering och uppföljning och föreslå fmansiering av förslagen.

Utredaren bör redovisa sina förslag senast den 1 april 1994. Utredaren skall beakta kommittédirektiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:05) och direktiven om att redovisa regionalpolitiska konse- kvenser (dir. 1992z50).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att rege— ringen bemyndigar chefen för Jordbruksdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -— omfattad av kommittéförordning- en (1976zll9) — med uppgift att utreda frågan om ett svenskt pro- gram för stöd enligt EG:s förordning om miljövänliga jordbruksmeto- der och bevarandet av landskapet,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kosmadema skall belasta nionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(J ordbruksdepartementet)

30. 7. 92 Official journal of the European Communities

No L 215/85

COUNCIL REGULATION (EEC) No 2078/92

of 30 ]une 1992

on agricultural production methods compatible with the requirements of the protection of the environment and the maintenance of the countryside

THE COUNCIL OF THE EUROPEAN COMMUNlTlES.

Having regard to the Treaty establishing the European Economic Community, and in particular Articles 42 and 43 thereof,

Having regard to the proposal from the Commission ('),

Having regard (0 the opinion of the European Parliament (1),

Having regard to the opinion of the Economic and Social Committee (*),

Whereas the requirements of environmental protection are an integral part of the common agricultural policy;

Whereas measures to reduce agricultural production in the Community must have a beneficial impact on the environment;

Whereas many factors affect the environment; whereas it is subject to very diverse pressures within the Community;

Whereas an appropriate aid scheme would encourage farmers to serve society as a whole by introducing or continuing to use farming practices compatible with the increasing demands of protection of the environment and natural resources and upkeep of the landscape and the countryside;

Whereas the inn'oduction of an aid scheme to encourage substantial reductions in the use of fertilizers and plant-protection products or the use of organic farming methods can help not only to reduce agricultural pollution but also to adapt a number of sectors to market requirements by encouraging less intensive production methods;

Whereas a reduction in farm livestock or in animal proportion per hectare can help to avert environmental damage due to pressure from excessive numbers of sheep and cattle; whereas, therefore, the extensifieation scheme for various products provided for in Article3 of Council Regulation (EEC) No 2328/91 of 15 July 1991 on improving the efficiency of agricultural structures (') should be incorporated in the scheme introduced under this Regulation;

Whereas the production of products for non-food uses under a Community set-aside scheme must comply with the requirements of environmental protection; whereas, therefore, this scheme must not apply to such products;

Whereas a scheme to encourage the introduction or maintenance of particular farming practices may help to solve specific problems related to protection of the environment or the countryside and thus contribute to environmental policy goals;

Whereas many agricultural and rural areas in the Community are increasingly threatened by depopulan'on, soil erosion, flooding and forest fires; whereas the institution of special measures to encourage the upkeep of land can reduce such risks;

Whereas because of the scale of the problems such schemes should be applicable to all farmers in the Community who undertake to use famiing methods which will protect. maintain or improve the environment and the countryside and to refrain from further intensification of agricultural production;

Whereas the current set—aside scheme for arable land provided for in Article 2 of Regulation (EEC) No 2.328/9! has been replaced by provisions in-the regulations covering the common organization of the markets; whereas it appears nonetheless appropriate to introduce a scheme for long-term set-aside of agricultural land for environmental reasons and for the protection of natural resources;

Whereas the measures provided for in this Regulation must encourage farmers to make under-taking regarding farming methods compatible with the requirements of environmental protection and maintenance of the countryside, and thereby to contribute to balancing the market; whereas the measures must compensate farmers for any income losses caused by reductions in output and/or increases in costs and for the part they play in improving the environment;

Whereas the introduction by the Member States of codes of good agricultural practice can also help to make farming practices more compatible with the requirements of environmental pronation;

whereas they should therefore be implemented within the framework of zonal programmes for the management of agricultural or abandoned land and possibly as part of national regulations;

Whereas both the Community and the Member States must increase their effort to educate farmers in, and inform them of, the introduction of agricultural and forestry production methods compatible with the environment, and in particular regarding the application of a code of good fattning practice and organic fattning;

Whereas, in order to guarantee the maximum effectiveness of such programmes, it is vital to ensure that the results are disseminated and monitored regularly;

Whereas such measures must contribute towards certain specific environmental goals set out in Community legislation;

Whereas, given that the Community is to contribute to the financing of the scheme, it must be able to ascertain that the implementing arrangements adopted by the Member States contribute towards the attainment of its objectives; whereas the structure of cooperation between the Member States and the Commission introduced by Article 29 of Regulation (EEC) No 4253/88 of 19 December 1988, laying down provisions for implementing Regulation (EEC) No 2052/ 88 as regards coordination of the activities of the different Structural Funds between themselves and with the operations of the European lnvestrnent Bank and the Other existing financial insti'uments ('), should be used for this purpose;

Whereas the resources available for implementing the measures provided for in this Regulation must be additional to those available for the implementation of measures under the rules governing the Structural Funds, and in particular for measures applicable in regions covered by Obiectives 1 and 5 (b) as defined in Article 1 of Regulation (EEC) No 2052/88 (1),

HAS ADOPTED THIS REGULATION:

Article 1 Purpose of the aid scheme

A community aid scheme part-financed by the Guarantee Section of the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF) is hereby instituted in order to:

-- accompany the changes to be introduced under the market organization rules,

— contribute to the achievement of the Community's policy objectives regarding agiculture and the environment,

(') 0] No L374. 31. 12. 1988. p. 1. (1) 0] No L 185, 15. 7. 1988, p. 9.

— contribute to providing an appropriate income for 'farmers.

This Community aid scheme is intended to promote:

(a) the use of farming practices which reduce the polluting effects of agriculture, a fact which also contributes, hy reducing production, to an improved market balance;

(b) an environmentally favourable extensification of crop farming, and sheep and cattle farming, including the conversion of arable land into extensive gtassland;

(c) ways of using agricultural land which are compatible with protection and improvement of the environment, the countryside, the landscape, natural resources, the soil and genetic diversity;

(d) the upkeep of abandoned farmland and woodlands where this is necessary for environmental reasons or because of natural hazards and fire risks, and thereby avert the dangers associated with the depopulation of agricultural areas;

(e) long-term set-aside of agricultural land for reasons connected with the environment;

(f) land management for public access and leisure activities;

(g) education and training for farmers in types of farming compatible with the requirements of environmental protection and upkeep of the countryside.

Article 2 Aid scheme

1. Subject to positive effects on the environment and the countryside, the scheme may include aid for farmers who undertake:

(a) to reduce substantially their use of fertilizers and/or plant protection products, or to keep to the reductions already made, or to introduce or continue with organic farming methods;

(b) to change, by means other than those referred to in (a), to more extensive forms of crop, including forage, production, or to maintain extensive production methods introduced in the past, or to convert arable land into extensive grassland;

(c) to reduce the proportion of sheep and cattle per forage area;

(d) to use other farming practices compatible with the requirements of protection of the environment and natural resources, as well as maintenance of the countryside and the landscape, or to rear animals of local breeds in danger of extinction;

ie) to ensure the upkeep of abandoned farmland or woodlands;

(f) to set aside farmland for at least 20 years with a view to its use for purposes connected with the environment, in particular for the establishment of biotope reserves or natural parks or for the protection of hydrological systems;

(g) to manage land for public access and leisure activities.

2. ln addition, the scheme may include measures to improve the training of farmers with regard to fattning or forestry practices compatible with the environment.

Article 3 Aid programmes

1. Member States shall implement, throughout their territories, and in accordance with their specific needs, the aid scheme provided for in Article 2 by means of multiannual zonal programmes covering the objectives referred to in Article 1. The programmes shall reflect the diversity of environmental situations, natural conditions and agricultural structures and the main types of farming ptactised, and Community environment priorities.

2. Each zonal programme shall cover an area which is homogeneous in terms of the environment and the countryside and shall include, in principle, all of the aids provided for in Article 2. However, where there is sufficient iusrification, programmes may be restricted to aids which are in line with the specific characteristics of an area.

3. Zona] programmes shall be drawn up for a minimum period of five years and must contain at least the following, information:

(a) a definition of the geographical area and, where applicable, the sub-areas concerned;

(b) a description of the natural, environmental and structural characteristics of the area;

(c) a description of the proposed objectives and their justification in view of the characteristics of the area, including an indication of the Community environment legislation the objectives of which the programme seeks to fulfil;

(d) the conditions for the grant of aid, taking into account the problems encountered;

(e) an estimate of annual expenditure for implementing the zonal programme;

(f) the arrangements made to provide appropriate infomation for agricultural and rural operators.

4. By way of derogation from paragraphs 1, 2 and 3, Member States may establish a general regulatory framework providing for the horizontal application throughout their territory of one or more of the aids referred to in Article 2. That framework must be defined and, where appropriate, supplemented by the zonal programmes referred to in paragraph 1.

Article 4 Nature and amounts of aid

1. An annual premium pet hectare or livestock unit removed from a herd shall be granted to farmers who give one or more of the undertakings referred to in Article 2 for at least five years, in accordance with the programme applicable in the zone concerned. ln the case of set—aside, the undertaking shall be for 20 years.

2. The maximum eligible amount of the premium shall be:

—— ECU 150 per hectare for annual crops for which a premium per hectare is granted under the market regulations governing the crops in question,

— ECU 250 per hectare for other annual crops and pasture,

— ECU 210 for each sheep or cattle livestock unit by which a herd is reduced,

— ECU 100 for each livestock unit of an endangered breed reared,

— ECU 400 per hectare for specialized olive groves, — ECU 1 000 per hectare for citrus fruits,

— ECU 700 per hectare for other perennial crops and wine,

— ECU 250 per hectare for the upkeep of abandoned land,

— ECU 600 per hectare for land set aside,

—— ECU 250 per hectare for the cultivation and propagation of useful plants adapted to local conditions and threatened by genetic erosion.

The table for converting animals into livestock units is given in the Annex.

3. The maximum eligible amount for annual crops and pasture shall be increased to ECU 350 per hectare if the farmer has, at the same time and for the same area, given one

or more of the undertakings referred to in Article 2 ( 1) (a) and (b), together with an undertaking as referred to in Article 2 (1) (d).

4. Where a premium is granted for the reduction of the number of livestock units:

-—— the aids provided for in Article 2 (l) (a) and (b) may not be granted for the forage area of the holding,

—— the maximum eligible amount of premium for forage areas under Article 2 (1) (d) shall be reduced by 50%.

5. Subject to conditions to be determined by the Commission in accordance with the procedure laid down in Article 29 of Regulation (EEC) No 4253/88, the Community may also contribute to the premiums referred to in the preceding paragaphs which are granted by Member States in order to compensate for income losses resulting from the mandatory application of the restrictions referred to in Article 2 in the context of measures implemented in the Member States pursuant to Community provisions.

6. Member States may stipulate that a farmer's undertaking may be given in the context of an overall plan for the entire holding or for a part thereof.

in such cases, the amount of the aid may be calculated as an overall figure taking account of the individual amounts and conditions in this Article and Article S .

Article S Conditions of grant

1. in order to achieve the objectives of this Regulation in the context of the general rules referred to in Article 3 (4) and/or the zonal programmes, Member States shall detemiine:

(a) the conditions for granting aid;

(b) the amount of aid to be paid, on the basis of the undertaking given by the beneficiary and of the loss of income and of the need to provide an incentive;

(c) the terms on which the aid for the upkeep of abandoned land as referred to in Article 2 (1) (e) may be granted to persons other than farmers, where no farmers are available;

(d) the conditions to be met by the beneficiary to ensure that compliance with the undertakings may be verified and monitored;

(e) the tems on which the aid may be granted where the farmer personally is unable to give an undertaking for the minimum period required.

2. No aid may be granted under this Regulation in respect of areas subject to the Community set-aside scheme which are being used for the production of non-food products.

3. While ensuring that the incentive content of the measure is retained, Member Sates may restrict the aid to a maximum amount per holding and differentiate it according to holding size.

Article 6 Courses, traineeships and demonstration projects

1. Where no financing is granted under Article 28 of Regulation (EEC) No 2328/91, Member States may introduce a separate aid scheme for training courses and traineeships concerned with agricultural and forestry production practices compatible with the requirements of protection of the environment and natural resources and maintenance, of the countryside and the landscape, and particularly with codes of good fattning practice or good organic farming practice. The aid scheme shall include the grant of aid:

— for attendance of courses and traineeships,

— for the organization and implementation of courses and traineeships.

The expenditure incurred by the Member States in granting the aid referred to in the first subparagraph shall be eligible up to ECU 2 500 per person completing a full course or traineeship.

The measure concerned by this Article shall not cover courses or traineeships which are part of normal prograrrunes or curricula of secondary or higher agricultural education.

2. The Community may contribute to demonstration projects concerning farming practices compatible with the requirements on environmental protection, and in particular the application of a code of good farming practice and organic farming practice.

The Community contribution referred to in the first subparagraph may cover assistance for training and education initiatives (including materials) organized by local or non-govemmental organizations competent in this field.

Article 7 Programme appraisal procedure

1 . Member States shall communicate to the Commission, by 30 July 1993 the draft general regulatory framework referred to in Article 3 (4) and the draft programmes referred to in Article3(1) and any existing or proposed laws, regulations or administrative provisions by which they intend to apply this Regulation.

2. The Commission shall examine the texts communicated in order to determine:

-— their compliance with this Regulation, taking account of its objectives and the links between the various measures,

—— the nature of the measures eligible for part-financing,

—- the total amount of expenditure eligible for part- financing.

3. The Commission shall decide on the approval of the general regulatory framework and zonal programmes, on the basis of the factors listed in paragraph 2 and in accordance with the procedure laid down in Article 29 of Regulation (EEC) No 4253/88.

Article 8 Rate of Community financing

The rate of Community part-financing shall be 75 % in regions covered by the objective defined in pointl of Article 1 of Regulation (EEC) No 2052/ 88 and 50 % in the other regions.

Article 9 Detailed rules of application

Detailed rules for the application of this Regulation shall be adopted by the Commission in accordance with the procedure laid down in Article 29 of Regulation (EEC) No 4253 / 88.

Article 10 Final provisions

1. This Regulation shall not predude Member States from itnpl-enting, except in the field of application of Article 5 (2), additional aid measures for which the conditions of granting of aid differ from those laid down herein or the amounts of which exceed the limits stipulated

herein, provided that the said measures comply with the objectives of this Regulation and with Articles 92, 93 and 94 of the Treaty.

2. Three years after the date of entry into force in the Member States, the Commission shall present to the European Parliament and the Council a report on the application of this Regulation.

Article 11 Transitional provisions

Application of the measures referred to in Article 39 of Regulation (EEC) No 2328/ 91 shall be extended with the following effect:

1. Article 3 of Regulation (EEC) No 2328/91, dealing with extensification of production, shall remain applicable until the entry into force of the zonal programe referred to in Article3(l) of this Regulation or of the general regulatory framework referred to in the said Article 3 (4).

2. Articles 21 to 24 of Regulation (EEC) No 2328/ 91, dealing with aid in environmentally sensitive areas, shall remain applicable until the entry into force of the zonal programmes referred to in Article 3 (1) of this Regulation or of the general regulatory framework referred to in.the said Article 3 (4).

The maximum eligible amounts for the remaining annual payments shall be adjusted in line with the ceilings provided for in Article 4.

Article 12

Entry into force

This Regulation shall enter into force on the day of its publication in the Offcial journal of the European Communities.

This Regulation shall be binding in its entirety and directly applicable in all Member States.

Done at Luxembourg, .30 June 1992.

For the Council The President Arlindo MARQUES CUNHA

ANNEX

TABLE FOR CONVERTING CA'ITLE, EQUTDAE, SHEEP AND GOATS WTO LIVESTOCK UNITS (LSU), AS REFERRED TO lN ARTICLE 4

Bulls, cows and other bovine animals over two years of age, and Equidae over six months old 1,0 LSU Bovine animals from six months to two years 0,6 LSU Ewes 0,15 LSU Goats 0,15 LSU

The coefficients for ewes and goats are applicable to all the amounts per LSU set out in Article 4.

SOU 1994:82

Värdering av miljövariabler som påverkas av jordbruksproduktion Lars Drake

Inledning

Ett syfte med att mäta värdet av miljövariabler i monetära termer är att jämföra dessa med marknadsförda nyttigheter. Den bakomliggande teorin är välfärdsekonomi som bl.a. utgår från att människor ger ut- tryck för sina preferenser genom frivilliga val på marknader. Det finns dock så mycket imperfektioner i en verklig ekonomi att man inte kan utgå ifrån att marknadspriscma helt korrekt avspeglar män- niskors preferenser. När miljön skall värderas i monetära termer upp- kommer ett antal problem som ytterligare försämrar möjligheterna att på ett korrekt sätt mäta människors preferenser. Problemet är att när det gäller miljö finns det normalt inte någon marknad där män- niskor kan ge uttryck för sina preferenser. Därmed finns det heller inte något pris som direkt kan avläsas. Värdet av någon miljövariabcl, eller miljöeffekterna av en produktionsinsats, kan mätas på flera olika sätt.

1. Utebliven vinst som beror på förändrad miljökvalitet för andra företag, företrädesvis i andra sektorer än den där miljöpåverkan uppkommer.

2. Konsumenters beteende på andra marknader kan utnyttjas för att indirekt skatta värdet av någon miljövariabel. Resekostnadsmeto- den och fastighetsvärdemetoden (Hedonic price).

3. Skapande av hypotetiska marknader för miljövariabler, dvs. frågor om betalningsvilja. (Contingent Valuation Method CVM).

4. Politiska beslut om t.ex. skattesatser eller kostnader för beslutade

åtgärder för att minska negativ miljöbelastning (marginalkostnä- der).

I Sverige har framför allt 1, 3 och 4 använts. Metoderna under punk- tema 1 och 2 bygger på faktiskt marknadsbeteende men de kan bara mäta användarvärden och inte existensvärden. CVM (3) kan mäta alla värden men bygger inte på faktiskt beteende utan är hypotetisk. Att ut- nyttja politiska beslut utgår från att politiker aggregerar individernas

preferenser, dock sannolikt inte på ett perfekt sätt. Metoden kan natur- ligtvis inte användas för att ge råd till politiker om hur miljön skall värderas. Den kan däremot användas för att tillämpa samma marginal- värdering för en viss miljövariabel som den som tillämpas på andra håll i samhället. De monetära skattningama bör i första hand tolkas som att de mäter nivån på betalningsviljan. En generell betalningsvilja för miljöändamål har skattats av Johansson och Savisic (1989).

Landskap och biologisk mångfald

Jordbruket skapar/upprätthåller ett öppet och i flera avseenden varia- tionsrikt landskap som är värdefullt från estetisk, rekreations och bio- logisk synpunkt. Människor värdesätter variationsrikedom, aktiviteter i landskapet och grad av öppenhet. Detta stöds av ett flertal studier (se t.ex. Alness—Brinkman 1975 och Drake m.fl. 1991). I en studie av LUI (1988) framkom t.ex. att bevarat jordbrukslandskap är det alter- nativ som allmänheten sätter främst bland motiv för stöd till jordbru- ket. Värdet av biologisk mångfald utanför jordbruket har studerats i ett flertal svenska och internationella studier.

Den genomsnittliga betalningsviljan för personer mellan 16 och 74 år har uppmätts till 718 kr/år i 1990 års priser. Resultaten bygger på en rikstäckande studie med intervjuer om betalningsvilja (Drake 1992 och 1993). Värdet av bevarat jordbrukslandskap har uppskattats till i genomsnitt 1 300 kr/ha. Betalningsviljan är högre i Norrland (+ 30 % om individernas betalningsvilja i sin helhet antas avse det egna länet). Åker med spannmål har uppskattats till 1 140 kr/ha, betesvall till 2 180 kr/ha och hagmark till 2 760 kr/ha. Variationerna mellan olika fält är sannolikt mycket stor. Biologiskt särskilt värdefulla hagmarker värderas antagligen avsevärt högre, vilket också bör gälla ängsmarker av hög kvalite. Alla dessa värden är uttryckta i jämförelse med gran- plantering på åkermark som antas ha ett landskapsvärde på 0 kr/ha.

I en lokal studie (Drake m.fl. 1991) har relativa värden för ytter- ligare några markanvändningar skattats. De värden som anges i det följande bygger på att normalt jordbruk i studien åsetts index 100 och att granplantering åsatts indes 0. I studien erhöll naturvårdsbete en re- lativvärdering på 100, betesskog 80, slaghackslandskap 30, spontan igenväxning 20 och björkplantering 20. Det framkom också att män- niskor sätter värde på variation i åkerlandskapet i form av åkerhol-

mar, stenmurar och öppna diken m.m.. Hasund (se kommande arbete) har uppmätt en relativt hög betalningsvilja för dylika inslag i jordbruks- landskapet.

Eutrofiering

Jordbrukets läckage av kväve och fosfor har en gödande effekt på ytvattensystem. Kväve har störst betydelse för kustvatten och fosfor har störst betydelse för inlandsvatten. Vid omfattande tillförsel upp- står negativa effekter såsom algblomning och bottendöd. Tillgången på fisk minskar och lågkvalitativa arter gynnas på bekostnad av de arter som människor är villiga att betala mest för. Läckage av kväve påverkar även grundvattenkvalitén negativt.

De ekomnomiska förlusterna i frskerinäring, vattenbruk och för- ädlingsindustri av en fullständig utslagning av fiskbeståndet i svenska kustvatten har beräknats till 320 miljoner kr (Silvander och Drake 1988). Sportfiskamas värdering av tillgången på fisk, både användar- och existensvärden, har uppskattats till 1 600 kr/person och år i en rikstäckande CVM studie. Betalningsviljan bland personer som inte bedriver sportfiske i de aktuella vattnen har uppskattats till 300 kr/ person (Silvander 1991). Sammanlagt uppskattas förlusterna till 1,6— 1,9 miljarder kr. Grovt räknat ligger kostnaden per kilo kväve som tillförs kustvatmen på mellan 10 och 20 kronor. Observera att alla miljökostnader inte är inkluderade.

Ett alternativt sätt att räkna bygger på att marginalkostnaden att reducera kväve i kommunala reningsverk är lågt räknat ca 50 kr/kg (Andréasson—Gren 1991). Om dylika investeringar, som beslutats po- litiskt, anses motiverade är det rimligt att insatser som minskar kväve- läckage från jordbruk värderas på motsvarande sätt. Läckage från jordbruk beror på en lång rad faktorer som t.ex. jordart, växtslag, stallgödselhantering, jordbearbetning och kvävetillförsel. Belastning— en på kustvattnen avtar med avstånd mellan utsläppspunkt och kust. I genomsnitt när 73 % av jordbrukets läckage fram till kusten (Löfgren och Olsson 1990). Det är därför inte möjligt att räkna fram ett enkelt samband mellan insats av kväve och läckage. Man kan möjligen grovt räkna med att nitratläckaget minskar med 0,25 kg kväve för varje kilo minskad tillförsel av handelsgödsel i ett kortsiktigt perspektiv (Rude 1991). Värdet av läckageminskning av minskad tillförsel kan

då beräknas till i genomsnitt 2,2—7,3 Kr/kg tillförd kväve (15 altema- tivt 50 kr/kg Nt0,25*0,73). Om hänsyn tas till andra variabler än kvä- veinsatsen blir intervallet mycket brett. Våtmarker kan medverka till att kvävetillförseln till kusterna i Södra Sverige minskar till en lägre kostnad (Andréasson—Gren 1991). Odling av fånggrödor kan också re- ducera kväveläckaget till en lägre kostnad om också effekter på klima- tet (på grund av ökad kolbindning) inkluderas (Drake 1993)

Fosfor är ur läckagesynpunkt ett mindre problem än kväve och det finns inga ekonomiska analyser av miljökostnadema i Sverige. För fosfor bör även den långsiktiga uttömningen av en livsnödvändig be- gränsad resurs tas med i beräkningen. Hushållning med fosfor är där- för motiverad. Monetär värdering av uttömning av fosfor kommer att vara helt beroende av vilken diskonteringsränta som väljs. Ju högre ränta desto lägre värde åsätts uttömningen.

Klimatförändring

Jordbruket bidrar till jordens uppvärming genom utsläpp av kol- dioxid (COg), metan och dikväveoxid. Koldioxiden kommer i första hand från minskning av jordamas innehåll av organiska ämnen och från fossila bränslen som används till traktorer, uppvärrning, trans- porter och framställning av insatser som t.ex. kvävegödselrnedel. Me- tan kommer i första hand från mjölkkor och andra betesdjur, från stallgödsel och från våtmarker. Dikväveoxid (lustgas) avges i olika mängd från all växtodling inom jordbruket och ökar med kväveinten- sitet och om marken är obevuxen en del av året.

Det finns inga kostnadsberäkningar för svenska förhållanden. För amerikanska förhållanden har beräkningar gjorts för det fall där kon- centrationen av koldioxid i atmosfären fördubblas. Resultaten visar att de kostnader som kan beräknas motsvarar ca 1 % av BNP. Omräknat till kilo koldioxid blir det 2—6 öre (Nordhaus 1991, Morgenstem 1991 och Cline 1991). De svenska skatterna 8 resp. 32 öre är ett annat ut- tryck för samhällets värdering. Om avgifter på utsläpp av ett kilo kol- dioxid anses motiverat är det logiskt att subventionera bindning av kol- dioxid i motssvarande grad, alternativt gynna markanvändning eller produktionsprocesser som binder kol. Detta har en mycket stor bety- delse för jord- och skogsbruk (se t.ex. Hultkrantz 1991 och Drake 1993). Det är också motiverat att avgiftsbelägga utsläpp av t.ex. me-

tan och dikväveoxid utöver naturgivna nivåer motsvarande dessa äm- nens aggresivitet och varaktighet som växthusgaser.

Bekämpningsmedel

Användning av bekämpningsmedel påverkar land- och vattenekosyste- mens artantal och relativ artsarnmansättning på ett sätt som gynnar den önskade produktionen, men som ofta är ogynnsamt för omgivan- de flora och fauna. Vissa andra negativa bieffekter förekommer, t.ex. hälsoeffekter (se t.ex. Fogelfors m.fl. 1992).

Det finns inte någon genomförd studie om betalningsvilja för att lantbruket skall avstå från eller minska användningen av kemiska be- kämpningsmedel. En CVM-studie av Mahnberg pågår för närvarande vid institutionen för ekonomi, Sveriges lantbruksuniversitet. Om nuva— rande skatter, och övrig styrning, anses avspegla människors preferen- ser frnns det inget motiv att ytterligare ta hänsyn till användningen av kemiska bekämningsmedel när det gäller styrning av markanvänd- ning.

Försurning

Jordbrukets bidrag till försumingen torde vara begränsat men bör inte försummas. Det är främst fråga om ammoniak som avgår vid stallgödselhantering och vid växtproduktion med relativt hög kväve- intensitet. Den försurning av åkermarken som beror på uttag av bas- katjoner med skörden eller på viss handelsgödseltillförsel kan kom- penseras med kalkning och bör därför ses som ett internt jordbruks- problem snarare än ett miljöproblem.

Om man utgår från att skatten på svavel som är 30 kr/kg S, är rim- lig går det att beräkna miljökostnaden för utsläpp av ett kilo ammoni- ak. Till förutsättningama hör vidare att endast ca 10 % har försuran- de effekt, resten göder markekosystemen vilket i och för sig kan vara negativt.

Sammanställningar—kalkyler

Den samlade miljöpåverkan av olika former av jordbruksproduktion i Götalands södra slättbygder har beräknats av Drake (1993). Den mil-

jöpåverkan som inkluderas i kalkylerna avser landskap, eutrofiering och klimat. I en basköming värderas landskap enligt de principer som angivits ovan. Åker värderas till 1 142 kr/ha (tilläggsvärde bevuxen mark, dvs slåttervall och fånggröda,520 kr/ha), betesvall 2 181 kr/ha, naturbertesmark 2 755 kr/ha, energiskog 228 kr/ha och våtmark 1 500 kr/ha. Kväve, nitrat och ammoniak, tillfört till kustvatten vär- deras till 14 kr/kg koldioxid och klimatförändring till 0,044 kr/kg COz. Kolbindning vid en övergång från komproduktion till andra al- ternativ har beräknats och därefter diskonterats med 5 % ränta. Ut- över nettoflöde av koldioxid från förbränning, ersättning med bio- energi och bindning av kol har metan och dikväveoxid tagits med.

I en alternativ körning ändrades värdering av miljöfaktorema; land- skapsvärden halverades, kväveläckage värderades enligt altemativkost- nad i reningsverk (50 kr/kg kväve), klimat värderades enligt den garn— la skattesatsen (0,25 kr/kg koldioxid) och räntan sänktes till 3 %. Stall- gödselspridning och foderproduktion med tillhörande miljöeffekter in- går i kalkyler för anirnalieproduktion. Socialt värde beräknades som summan av miljövärden plus företagsekonomiskt vinst och markränta mätt till samhällsekonomiska altemativkostnader, dvs världsmarknads- priser.

I tabell 1 anges summan av miljövärden och sociala värden jämfört med produktion av kom för bas- resp. altemativköming. Detta bör ge en översiktlig bild av relativ värdering av olika användning av åkermark (och naturbetesmark). Resultaten är förvånansvärt stabila trots stor skillnad i värdering för enskilda miljövariabler. Alla skogs- altemativ gynnas relativt av låg landskapsvärdering och av hög värde- ring för kolbindning. Observera att mjölk och gödtjur har låga rela- tiva miljövärden trots att betesmark i sig är högt värderat. Metangas- avgång är en delförklaring till detta.

Alternativt kan värdering ske per ton producerad vara (inom grup- per av jämförbara produkter) vilket inte visas i tabellen. En beräk- ning per ton gynnar produkter med hög produktion per hektar t.ex. potatis och kyckling och missgynnar produktion med låg avkastning per hektar t.ex. foderärtor och olika former av betesbaserad köttpro- duktion. Det framgår också av analysen att miljöeffekt står mot miljö- effekt när man går mellan produktionsaltemativen, dvs. det före-

ligger

Tabell 1 Relativa miljövärden (landskap, eutrofiering och klimatförändring) och sociala värden för olika markanvändningsaltemativ. Götalands södra slättbygder. Alla produktionsalternativ här jämförts med komproduktion. Kronor per hektar.

2 Miljövärde Socialt värde

Bas Altem. Bas Altem. Korn Ö 0 Ö 0 30% lägre intens 1 1 1 363 17 220 Fånggröda 686 829 308 427 Stubbearbeming 90 332 240 448 Höstvete 63 5 86 756 Höstraps 41 144 -1177 -1279 Potatis - 146 -550 -6063 -2335 Foderänor -4 -14 -1075 -1017 Slåttervall 722 970 1084 1 170 Energigräs 980 1960 2166 2545 Betesvall 1395 1845 3398 3540 Energiskog -554 822 2317 3092 Gran -704 982 1 136 2222 Hybridasp —477 1087 934 1897 Naturlig betesmark 2041 2355 4314 4160 Våtmark 4644 14683 6314 15753 Mjölk grovfod. 65 -2097 - 12095 -1 1260 spanan -51 - 1884 - 10466 -9540 Slaktsvin —57 — 124 -2315 -681 Diko 1372 659 -1031 -1372 Kyckling -165 -579 1391 2928 Får 1568 967 -1192 - 1754 Gödtjur -128 - 1742 -6915 -7533

(Källa: Drake lg?

målkonflikter. Granskogsodling som ur landskapssynpunkt bör mot- verkas har positiva effekter vad avser eutrofiering och klimat. Sänkt kväveintensitet i komproduktion leder till minskad eutrofiering men är negativt ur klimatsynpunkt. En dylik målkonflikt föreligger inte för fånggröda och minskad jordbearbetning.

Sammanfattning Följande tabell är en bedömning som bygger på ovanstående resultat

Landskapsvärden (kr/ha): Intervall Åker (öppet landskap) 500— 1500 Norrlandtillägg 150— 450 Betesvall tillägg 400— 1000

Hagmark 1400— 4200

Högt klassad hagmark och slåttermark kan vara värt det dubbla eller mer.

Miljökostnad för kväveläckage värderas till 10—50 kr/kg koldioxid. Genomsnittligt värde av minskad insats av handelsgödselkvävekan grovt beräknas till 2—7 kr/kg koldioxid.

Observera att bindning av kol i vissa fall står i direkt motsättning till landskapsvärdet och att skillnader i bindning påverkar vilken me- tod att reducera kväveläckage som är samhällsekonomiskt optimal.

(Ett tack till Knut Per Hasund och Anders Lundin för flera värde- fulla synpunkter)

Referenser Alness Brinkman, Inger (1974) Fritid och landskap. Rapport 51, Institutionen för Ekonomi och Statistik, SLU, Uppsala.

Andréasson—Gren, Ing-Marie (1991) "Regional Management of Nitrogen Polluted Waters: Two Swedish Case Studies." Småskrifts- serien 42, Institutionen för Ekonomi, SLU, Uppsala.

Cline, W (1991) Estimating the Benefits of Greenhouse Warming Abatement, OECD-stencil.

Drake, Lars (1992) "The non-market value of the Swedish agricul— tural landscape." European Review of Agricultural Economics, 19(3):351—364.

Drake, Lars (1993) Relations Among Environmental Effects and Their Implications for Efficiency of Policy Instruments. Avhand- lingar 6. Institutionen för Ekonomi, SLU, Uppsala

Drake, Lars, Karl-Ivar Kumm och Mari Andersson (1991) Har jordbruket i Rottnadalen någon framtid? Småskriftsserien 48, Institutionen för Ekonomi, SLU, Uppsala.

Fogelfors, Håkan, Bertil Johnsson, Olle Pettersson och Frank Petrini (1992) Miljövänlig bekämpning i jordbruket — en diskussion av möjligheter och konsekvenser. Rapport 46, Institutionen för Eko- nomi, SLU, Uppsala.

Hultkrantz, Lars (1991) Växthuseffekten — Slutsatser för jordbruks- , energi- och skattepolitiken. Ds 1992:15.

Intergovemmental Panel on Climate Change (1990) IPCC first assessment report. WHO and UNEP.

Johansson, Per-Olof och Stojan Savisic (1989) Svenska folkets mil- jöbudget. Ekonomisk Debatt I 7( 6 ) :4 72—474 .

LUI (1988) Allmänhetens inställning till lantbruket mm. Lantbru- kets utredningsinstitut, Rapport 19. Stockholm.

Löfgren, Stefan och Håkan Olsson (1990) Tillförsel av kväve och fosfor till vattendrag i Sveriges inland. SNV Report 3692, Stockholm.

Morgenstern, Richard (1991) "Towards a Comprehensive Approach to Global Climate Change Mitigation." The American Economic Review, 81(2):140—145.

Nordhaus, William (1991) "A Sketch of the Economics of the Greenhouse Effect." The American Economic Review, 81(2): 140—145.

Rude, Sören (1991) Kvaelstofgödning i landbruket — behov och ud- vaskning nu og i fremtiden. Statens Jordbruksökonomiske Institut, Rapport 62. Köpenhamn.

Silvander, Ulf (1991) Betalningsvillighetsstudier för sportfiske och grundvatten i Sverige. Avhandlingar 2. Institutionen för Ekonomi, SLU, Uppsala.

Silvander, Ulf och Lars Drake (1988) "Economic loss in fishery and aquaculture by nitrogen leaching." I Economic Aspects of Environmental Regulations in Agriculture, ed. Alex Dubgaard and A.Hjortshoj-Nielsen. Wissenschaftsverlag Vauk, Kiel.

Kronologisk förteckning

1.

2.

99:55”

"T'

10.

11.

12.

13. 14. 15. 16.

17.

18.

19.

20. 21.

22.

23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.

34.

Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. Fi. Kommunerna, Landstingen och Europa + Bilagedel. C. Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap. S. Vapenlagen och EG. Ju.

Kriminalvård och psykiatri. .lu. Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. Fi. EU, EES och miljön. M. . Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes-

och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. UD. Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur i framtiden. Ku. Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstihning. UD. Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. SB. Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. UD. JIK-metoden, m.m. Fi. Konsumentpolitik i en ny tid. C. På väg. K.

Skoterköming på jordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. M. Års- och koncemredovisning enligt EG-direktiv. Del 1 och II. Ju.

Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell uppföljning och utvärdering. C. Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsförvalming. UD.

Reformerat pensionssystem. S. Reformerat pensionssystem. Bilaga A. Kostnader och individeffekter. S. Reformerat pensionssystern. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. S. Förvalta bostäder. Ju.

Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden. S. Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. S. Att förebygga alkoholproblem. S. Vård av alkoholmissbrukare. S.

Kvinnor och alkohol. S.

Bam — Föräldrar — Alkohol. S.

Vallagen . Ju.

Vissa mervärdeskattefrågor Ill — Kultur m.m. Fi. Mycket Under Samma Tak. C.

Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. Ku. Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. Ku.

35. Vår andes stämma — och andras. Kulttu'politik och intemationnlisering. Ku.

36. Miljö och fysisk planering. M. 37. Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900-talet i Sverige. UD. 38. Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. UD.

39. Gamla är unga som blivit äldre. Om solidaritet mellan generationerna. Europeiska lldreåret 1993. S.

40. Långsiktig strålskyddsforskning. M.

41. ledighetslagstifiningen — en översyn. A. 42. Staten och trossamfunden. C. 43. Uppskattad sysselsättning — om skatternas betydelse för den privata tjänstesektorn. Fi.

44. Folkbokföringsuppgiftema i samhället. Fi. 45. Grunden för livslångt lärande. U. 46. Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. S. 47. Avveckling av den obligatoriska anslutningen till studentkårer och nationer. U. 48. Kunskap för utveckling + bilagedel. A. 49. Utrikessekretessen. Ju.

50. Allemanssparandet — en översyn. Fi.

51. Minne och bildning. Museemas uppdrag och organisation + bilagedel. Ku. 52. Teaterns roller. Ku. 53. Måstarbrev för hantverkare. Ku. 54. Utvärdering av praxis i asylärenden. Ku.

55. Rätten till ratten — reformerat bilstöd. S. 56. Ett centrum för kvinnor som våldtagits och misshandlats. S. 57. Beskattning av fastigheter, del II — Principiella utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. Fi. 58. 6 Juni Nationaldagen. Ju.

59. Vilka vattendrag skall skyddas? Principer och förslag. M. 59. Vilka vattendrag skall skyddas? Beskrivningar av vattenområden. M.

60. Särskilda skäl — utformning och tillämpning av 2 kap. 5 5 och andra bestämmelser i utlänningslagen . Ku.

61. Pantbankemas kreditgivning. N. 62. Rationaliserad fastighetstaxering, del I. Fi. 63. Personnummer — integritet och effektivitet. Ju. 64. Med raps i tankarna? M. 65. Statistik och integritet. del 2 — Lag om personregister för officiell statistik m.m. Fi. 66. Finansiella tjänster i förändring. Fi. 67. Räddningstjänst i samverkan och på entreprenad. Fö. 68. Otillbörlig kurspåverkan och vissa insiderfrågor. Fi.

Kronologisk förteckning

69. On the General Principles of Environment Protection. M. 70.1nomkommunal utjämning. Fi. 71. Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen. S. 72. Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension - förutsättningar och erfarenheter. S. 73. Ungdomars välfärd och värderingar — en under- sökning om levnadsvillkor, livsstil och attityder. C. 74. Punktskanema och EG. Fi. 75. Patientskadelag. C. 76. Trade and the Environment - towards a sustainable playing field. M. 77. Tillvarons trösklar. C. 78. Citytunneln i Malmö. K. 79. Allmänhetens bankombudsman. Fi. 80.1akttagelser under en reform - Lägesrapport från Resursberedningens uppföljning vid sex universitet och högskolor av det nya resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning, U. 81. Ny lag om skiljeförfarande. Ju. ) 82. Förstärkta miljöinsatser i jordbruket — svensk tillämpning av EG:s miljöprogram. Jo.

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. [1 1]

J ustitiedepartementet

Vapenlagen och EG [4] Kriminalvård och psykiatri. [5] Års- och koncemredovisning enligt EG-direktiv. Del I och 11. Ju. [17] Förvalta bostäder. [23] Vallagen. [30] Utrikessekretessen. [49] 6 Juni Nationaldagen. [58]

Personnummer — integritet och effektivitet. [63] Ny lag om skiljeförfarande. [81]

Utrikesdepartementet

Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. [8] Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstiftning. [10] Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. [12] Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning ien effektiv biståndsförvaltning. [19] Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900-talet i Sverige. [37] Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. [38]

Försvarsdepartementet Räddningstjänst i samverkan och på entreprenad. [67]

Socialdepartementet

Måns föreställningar om kvinnor och chefskap. [3] Reformerat pensionssystem. [20] Reforrnerat pensionssystem. Bilaga A. Kostnader och individeffekter. [21] Refonnerat pensionssystem. Bilaga B. Kvirmors ATP och avtalspensioner. [22] Svensk alkoholpolitik — en strategi för fi'amtiden. [24] Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. [25] Att förebygga alkoholproblem. [26] Vård av alkoholmissbrukare. [27] Kvinnor och alkohol. [28]

Barn — Föräldrar — Alkohol. [29] Gamla är unga som blivit äldre. Om solidaritet mellan generationerna. Europeiska äldreåret 1993. [39]

Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. [46]

Rätten till ratten — reformerat bilstöd. [55] Ett centrum för kvinnor som våldtagits och misshandlats. [56] Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen. [71] Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension — förutsättningar och erfarenheter. [72]

Kommunikationsdepartementet På väg. [15] Citytunneln i Malmö. [78]

Finansdepartementet

Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. [1] Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. [6] JIK-metoden, m.m. [13]

Vissa mervärdeskattefi'ågor lll — Kultur m.m. [31] Uppskattad sysselsättning — om skatternas betydelse

för den privata tjänstesektorn. [43] Folkbokföringsuppgiftema i samhället. [44] Allemanssparandet - en översyn. [50] Beskattning av fastigheter, del II — Principiella utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. [57] Rationaliserad fastighetsmering, del 1. Fi. [62] Statistik och integritet, del 2 — Lag om personregister för officiell statistik m.m. [65] Finansiella tjänster i förändring. [66] Otillbörlig kurspåverkan och vissa insiderfrågor. [68] Inomkornmunal utjämning. [70] Punktskatterna och EG. [74] Allmänhetens bankombudsman. [79]

Utbildningsdepartementet

Grunden för livslångt lärande. [45] Aweckling av den obligatoriska anslutningen till studentkårer och nationer. [47] Iakttagelser under en reform - Lägesrapport från Resursberedningens uppföljning vid sex universitet och högskolor av det nya resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning. [80]

Jordbruksdepartementet

Förstärkta miljöinsatser ijordbnrket — svensk tillämpning av EG:s miljöprogam. [82]

Systematisk förteckning

Kulturdepartementet

Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur

i framtiden. [9] Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. [33] Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. [34] Vår andes stämma — och andras. Kulturpolitik och intemationalisering. [35] Minne och bildning. Museemas uppdrag och organisation + bilagedel. [51] Teaterns roller. [52] Mästarbrev för hantverkare. [53] Utvärdering av praxis i asylärenden. [54] Särskilda skäl — utformning och tillämpning av 2 kap. 5 5 och andra bestämmelser iutlänningslagen. [60]

Näringsdepartementet Pantbankemas kreditgivning. [61]

Arbetsmarknadsdepartementet

Ledighetslagstiftningen — en översyn [41] Kunskap för utveckling + bilagedel. [48]

Civildepartementet

Kommunerna, Landstingen och Europa. + Bilagedel. [2]

Konsumentpolitik i en ny tid. [14] Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell uppföljning och utvärdering. [18] Mycket Under Samma Tak. [32] Staten och trossamfunden. [42] Ungdomars välfärd och värderingar — en under— sökning om levnadsvillkor, livsstil och attityder. ]73] Patientskadelag. [75] Tillvarons trösklar. [77]

Miljö— och naturresursdepartementet EU, EES och miljön. [7]

Skoterkörning på jordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. [16] Miljö och fysisk planering. [36] Långsiktig strålskyddsforslming. [40] Vilka vattendrag skall skyddas? Principer och förslag. [59] Vilka vattendrag skall skyddas? Beskrivningar av vattenområden. [59]

Med raps i tankarna? [64] On the General Principles of Environment Protection. [69] Trade and the Environment — towards a sustainable playing field. [76]