SOU 1990:59

Sätt värde på miljön! : miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel : [slut]betänkande

SÄTT |!!!an Pii MILJON!

Miljö'avgz'fier Och andra ekonomiska

styrmedel .

Siwe" s*.amaankande Mammas- utredningen-

SÄTT VÄnaE Pii MluoN!

Mil jo'avgz'fier och andra ekonomiska

styrmedel .

%. få Slutbetänkande av mlliöavglfts- utredningen.

Q Statens offentliga utredningar && l990:59 & Miljödepartementet

Sätt Värde på miljön!

Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel

Betänkande av n/ljljöavgiftsutredningen Stockholm 1990

Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981-1987. Den kan köpas från förlaget, där också fler exemplar av denna publikation kan köpas.

Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/7 39 96 30 Telefax: 08/7 39 95 48

Omslagsfoto: Rein Välme

NORSTEDTS TRYCKERI ISBN 91-38-10602-7 Stockholm 1990 ISSN O375-250X

Till statsrådet och chefen för miljödepartementet

Regeringen bemyndigade den 26 maj 1988 chefen för miljö- och energidepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att analysera förutsättningarna för en ökad användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Med stöd av detta bemyndigande till— kallades miljöavgiftsutredningen i juni 1988.

Utredningen har tidigare avgivit delbetänkandena (SOU 1989:21) Sätt värde på miljön!, Miljöavgifter på svavel och klor och (SOU 1989:83) Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, Energi och trafik jämte en bilagedel (sou 1989z84).

Vi får härmed överlämna vårt slutbetänkande (SOU 1990:59) Sätt värde på miljön! Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel.

I arbetet med detta betänkande har som ledamöter del- tagit riksdagsledamöterna Jan Bergqvist (s), tillika ordförande, Lars Ernestam (fp), Jan Fransson (s), Ivar Franzén (c), Birgitta Johansson (s), Roy Ottosson (mp), Lisbeth Staaf—Igelström (s), och Karl—Gösta

Svenson (m).

Som sakkunniga har deltagit professorn Lars Bergman, utredningssekreteraren Yngve Hjalmarsson, författaren Per Kågeson, ombudsmannen Sven Nyberg och direktören Torsten Sandin. Som experter har deltagit avdelnings— direktören Gunilla Almqvist, kammarrättsassessorn Per Bergman, avdelningschefen Bengt Bucht, direktören Stieg Edlund, departementssekreteraren Mats Engström, byråchefen Bengt Finnveden, departementssekreterarna Yvonne Fredriksson och Göran Gustavsson, byråchefen Staffan Håkansson, jägmästaren Jan Häckner, avdel- ningsdirektören Kerstin Lövgren, sektionschefen Eva Melander, Staffan Norberg (v), direktören Tommy Nordin, sakkunniga Siv Näslund, överingenjören Bertil Remaeus, kammarrättsassessorn Maj—Britt Remstam, departementssekreteraren Jan Sjögren, överingenjören Bertil Sjölander och departementssekreteraren Claes

Unge.

Huvudsekreterare har varit departementssekreteraren Ulla Weigelt. Sekreterare har varit avdelningsdirek— tören Johan Hellman, civ. ing. Pernilla Knutsson, avdelningsdirektörerna Lars Lundholm och Björn Wallgren samt hovrättsassessorn Pär Zelano. Kansli— sekreteraren Gun Enlund har varit biträdande sekre— terare. Agr. lic. Knut Per Hasund, fil. dr Bengt Kriström, och jur. kand. MariAnne Olsson har som

experter ingått i sekretariatet.

Till betänkandet fogas reservationer från ledamöterna Lars Ernestam (fp), Ivar Franzén (c), Roy Ottosson (mp) och Karl—Gösta Svenson (m). Experten Staffan Norberg (v) har avlämnat särskilt yttrande. övriga

särskilda yttranden avlämnade av sakkunniga och experter återfinns i bilaga 1.

Stockholm i juli 1990

Jan Bergqvist

Lars Ernestam Jan Fransson Ivar Franzén Birgitta Johansson Roy Ottosson Lisbeth Staaf—Igelström

Karl—Gösta Svenson / Ulla Weigelt

INNEHÅLL

SAMMANFATTNING

SUMMARY

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

F*HPJFJH pcbu>H

NNNN MNF-*

k)N or»

to

INLEDNING Miljöavgiftsutredningens uppdrag Tidigare förslag Arbetets uppläggning Betänkandets disposition

MILJÖSITUATIONEN Inledning Miljöproblemen Föroreningssituationen

2.3.1 2.3.2 2.3.3

Utsläpp till luft Utsläpp till vatten övrig spridning av föro— reningar

Miljöpolitiska mål styrmedel

EKONOMISKA STYRMEDEL I MILJÖ— POLITIKEN Ekonomisk teori och ekonomiska styr- medel 3.1.1

. .

Ldb) H P UN

3. .4 3. .5

Hus

Miljökvalitet som ett resurs— fördelningsproblem

Ekonomiska styrmedel Panter, miljöförsäkringar och "miljöböter" Hur välja mellan styrmedel? Ekonomiska styrmedel i praktiken

Svenska erfarenheter av ekonomiska styrmedel 3.2.1 3.2.2

3.2.3

Inledning

Närmare om befintliga svenska avgifter etc.

Subventioner, investerings— fonder

Utvecklingstendenser i omvärlden

3.3.1

3.3.2

Några aktuella förslag till ekonomiska styrmedel i våra grannländer

OECD

17

27

37

79 79 80 81 82

84 84 85 89 89 91

92 92 93 97

97

98 105

113 116

121

132 132

133 135 136

137 139

bob ww

U'I

UIUIUI . . NNO—'

3.3.3 EG 3.3.4 FN 3.3.5 Nordiskt samarbete SAMORDNING AV EKONOMISKA STYRMEDEL MED PRÖVNING ENLIGT MILJÖSKYDDSLAGEN OCH LAGEN OM KEMISKA PRODUKTER Gällande bestämmelser i miljöskydds— lagstiftningen, kemikalielagstift- ningen och angränsande lagstiftning Översyn av miljölagstiftningen Ekonomiska styrmedel och tillstånds— prövning enligt miljöskyddslagen 4.3.1 Hittillsvarande ställnings- taganden 4.3.2 Samordning mellan generella styrmedel och prövning i det enskilda fallet 4.3.3 Miljöavgifters inverkan på redan givna tillstånd enligt miljöskyddslagen

140 142 142

145

145 149

150

150

151

154

Ekonomiska styrmedel och lagen om kemiska

produkter

ALLMÄNT on UTFORMNINGEN AV EKONOMISKA STYRMEDEL

Inledning

Val av områden Ekonomiska styrmedel för att åtgärda regionala eller lokala miljöför—

hållanden

Val av ekonomiska styrmedel 5.4.1 Närmare om den praktiska ut— formningen av miljöavgifter 5.4.2 överlåtbara utsläppskvoter m.m. 5.4.3 Subventioner 5.4.4 Pantsystem Ekonomiska styrmedel och industrins internationella konkurrenskraft Ekonomiska styrmedel och

handelspolitik

5.6.1 Allmänt 5.6.2 Sverige och den inre markna— den 5.6.3 EES—förhandlingarna och miljön 5.6.4 Sverige och EG Fortsatt arbete med ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken

SVAVEL OCH KVAVEOXIDER FRÅN INDUSTRIELLA PROCESSER Bakgrund 6.1.1 Inledning 6.1.2 Råvarusvavel

155

157 158 168 171 172 176 177 178

179

181 181

185

188 189

192

195 196 196 196

6.1.3 Bränslesvavel

6.1.4 Kväveoxidavgift på indu- striella processer

Miljöproblem

6.2.1 Miljöpolitiska mål 6.2. 2 Utsläppssituationen i

Sverige

6.2.3 Processindustrins utsläpp av svavel och kväveoxider

Processbeskrivningar

6.3.1 Inledning 6.3.2 Gruvorna, järn—, stål— och metallverken

6. 3. 3 Massa— och pappersindustrin 6.3. 4 Den kemiska industrin Råvarusvavel från industriprocesser

6. 4.1 Inledning

6. 4. 2 Marginalkostnader för rening av

processvavelutsläpp

6.4.3 Effekter av en processvavel— avgift 6.4.4 Möjligheter att återföra en miljöavgift på råvarusvavel

6.4.5 överväganden om ekonomiska styrmedel för att begränsa utsläpp av råvarusvavel Bränslesvavel 6.5.1 Utgångspunkter 6.5.2 Alternativa system för styr-

ning med en reducerad svavel- skatt

5 3 överväganden

väveoxidavgift på industriprocesser

.6.1 Inledning 6 2 Överväganden

(»me

MILJÖAVGIFTSSYSTEM FÖR FLYG

Utgångspunkter

7.1.1 Flygtrafikens utveckling 7.1.2 Flygplanstyper 7.1.3 Miljöstörningar

Internationella överenskommelser Reglering, taxesättning och ekono-

miska styrmedel Nuvarande miljöskatt på inrikes

flygtrafik

Luftfartsverkets förslag till

miljöstyrning Överväganden och förslag 7.6.1 Inledning

7.6.2 Certifieringsdata för flygplansmotorer 7.6.3 Utformning av miljörelaterade landningsavgifter 7.6.4 Avgiftsexempal inrikesflyg 7 6.5 Avgiftsexempel utrikesflyg

196

197 198 198

199

200 201 201

201 203 205 206 206

207

209

212

216 218 218

218 221 223 223 223

227 227 227 228 228 231

233 235 236 237 237 239 239

242 245

ond)m &)H

&)me QUI-hb.)

ooco . . tbx]

).OkOO & H kaDkD me:-w

10 10.1 10.2 10.3

10.4

10.5

10.6 10.7 10.8 10.9

10.10 10.11

7 6 6 Totala avgiftsintäkter 7.6.7 Miljökonsekvenser 7 6 8 Förändring av miljöavgifterna över tiden 7.6.9 Införandetidpunkt

MILJÖAVGIFTSSYSTEM FÖR SJÖFART Inledning Sjöfartens utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider Utsläppsbegränsande åtgärder Internationellt samarbete Existerande avgifter Tänkbara styrmedel 8.6.1 Direkt reglering 8.6.2 Avgift vid hamnanlöp överväganden och förslag Konsekvenser

BRÄNSLEFÖRBRUKNING nos NYA FORDON Inledning

Hittills tillämpade styrmedel i Sverige styrmedel i andra länder

Behovet av åtgärder Förslag till en differentierad

försäljningsskatt

9.5.1 Försäljningsskatten som styr— medel 9.5.2 Mätning av bränsleförbruk— ningen

9.5.3 Övriga utgångspunkter

9.5.4 Alternativ för en miljöan— passad försäljningsskatt

Överväganden och förslag

9.6.1 Val av alternativ 9.6.2 Vissa tekniska frågor

NICKEL/KADMIUMBATTERIER Miljöproblem

Produktion och användning av kadmium Hittillsvarande åtgärder mot

kadmiumspridning Nickel/kadmiumbatterier

10.4.1 Typer och mängder 10.4.2 Användningsområden för slutna NiCd-batterier Den pågående insamlingen av NiCd— batterier Alternativ till NiCd—batteriet Mål Överväganden om styrmedel Avgifter - nivåer och införande (slutna batterier) Totala inkomster och utgifter öppna batterier

247 248

248 249

253 253

254 256 257 259 260 260 261 263 268

271 272

272 273 276

279

279

282 284

286 291 291 295

299 299 300

302 308 308

310

314 316 319 320

322 326 327

11 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5 11.6

11.7 12 12.1 12.2

12.3

'12.4

113

114 114.1

l14.2

TRÄIMPREGNERINGSMEDEL Användning av träskyddsmedel Alternativ till kemisk träskydds— behandling Miljöproblem Hittillsvarande åtgärder Bestämmelser i andra länder Konsekvenser av kemikalieinspek- tionens föreslagna föreskrifter och/ eller miljöavgifter på arsenik och krom överväganden om styrmedel

ORGANISKA LÖSNINGSMEDEL Områden som behandlas av utredningen

Bakgrund

12.2.1 Begreppen VOC och organiska lösningsmedel 12.2.2 Miljö— och hälsoeffekter 12.2.3 Miljömål 12.2.4 Utsläppssituationen 12.2.5 Andra styrmedel och åtgärds- planer 12.2.6 Alternativa avgränsningar Klorerade lösningsmedel 12.3.1 Från insatsvara till utsläpp 12.3.2 Användningsområden 12.3.3 Åtgärder och kostnader 12.3.4 Överväganden om olika styrmedel 12.3.5 Förslag om miljöavgifter på klorerade lösningsmedel Aromatiska lösningsmedel 12.4.1 Från insatsvara till utsläpp 12.4.2 Användningsområden, alterna- tiv och åtgärder och kostnader för dessa 12.4.3 överväganden om olika styrmedel

HCFC—FÖRENINGAR

JORDBRUK

Det svenska jordbrukets utveckling och struktur Jordbrukets miljöproblem 14.2.1 Inledning 14.2.2 Läckage av näringsämnen till

vattensystemen

4.2.3 Kväveavgång till luften 14.2.4 Effekter av kemiska bekämp- ningsmedel 14.2.5 Förändring av jordbruks— landskapet 14.2.6 Förorening av åkerjorden

331 331

336 337 342 344

344 348

355 356 357

357 358 363 364

369 371 373 373 374 377 382 392 405 406 407 415 427 429 430 432 432

433 437

439

442 442

14.3

14.4

14.5

14.6

14.9

14.10 14.11

14.12

14.13

Livsmedelspolitikens miljö— och resursmål Nuvarande åtgärdspolitik 14.4.1 Inledning 14.4.2 Minskning av växtnärings- läckaget

14.4.3 Minskade risker vid använd— ningen av kemiska bekämp— ningsmedel 14.4.4 Jordbrukslandskapet Handelsgödsel och kemiska bekämp—

ningsmedel

14.5.1 Handelsgödsel 14.5.2 Kemiska bekämpningsmedel 14.5.3 Miljöavgifter 14.5.4 Prisregleringsavgifter 14.5.5 Avgifternas effekt 14.5.6 Internationell utblick

Miljöeffekter av en intern av-

reglering

Allmänt om förslagen Läckage av kväve från handelsgödsel

14.8.1 Utgångspunkter 14.8.2 Alternativa styrmedel

14.8.3 Utvärdering av alternativa styrmedel

14.8.4 överväganden och förslag

14.8.5 Ekonomiska konsekvenser för jordbruket och samhället 14.8.6 Konsekvenser för miljön Läckage av fosfor från handelsgödsel

14.9.1 Utgångspunkter

14.9.2 Alternativa styrmedel 14.9.3 Utvärdering av alternativa styrmedel

14.9.4 Överväganden och förslag Läckage av kalium från handelsgödsel Obevuxen åker 14.11.1 Utgångspunkter 14.11.2 Alternativa styrmedel

14.11.3 Utvärdering av alternativa

styrmedel 14.11.4 Överväganden 14.11.5 Konsekvenser för jordbruket och miljön

Ammoniakemissioner från stallgödsel 14.12.1 Utgångspunkter 14.12.2 Alternativa styrmedel 14.12.3 Utvärdering av alternativa

styrmedel

14.12.4 överväganden

14.12.5 Ekonomiska konsekvenser för jordbruket 14.12.6 Konsekvenser för miljön Kadmium i fosforgödsel

444 447 447

447

450 451

451 451 453 457 458 460 464

465 466 468 468 472

475 484

486 487 490 490 492

493 495 496 497 497 500

503 507

508 509 509 515

516 519

524 524 525 525

14.14

14.15

15

15.4

15.5

15.6

16 16.1 16.2

14.13.3 Alternativa styrmedel 14.13.4 Utvärdering av alternativa styrmedel 14.13.5 överväganden

14.13.6 Konsekvenser av en miljöavgift

Kemiska bekämpningsmedel 14.14.1 Utgångspunkter 14.14.2 Alternativa styrmedel

14.14.3 Utvärdering av alternativa styrmedel 14.14.4 Överväganden och förslag 14.14.5 Ekonomiska konsekvenser för jordbruket 14.14.6 Konsekvenser för miljön 14.14.7 Utvärdering av vårt förslag med differentierat dos- avgiftssystem mot nuvarande miljöavgiftssystem

Stråförkortningsmedel

14.15.1 Utgångspunkter 14.15.2 Alternativa styrmedel

14.15.3 Utvärdering av alternativa styrmedel

14.15.4 överväganden

AVFALL

15.1 Utgångspunkter 15.1.1 Avfallets miljöpåverkan 15.1.2 Mål och inriktning för avfallspolitiken

15.1.3 Inriktningen av vårt arbete på avfallsområdet Ekonomiska styrmedel Organisation och ekonomi inom

avfallshanteringen

15.3.1 Översiktligt om organisation

15.3.2 Kommunernas ansvar för avfallshanteringen 15.3.3 Kommunernas rätt att ta ut avgifter för avfallshante- ring m.m.

15.3.4 Ekonomin för källsortering och återvinning Utvärdering av alternativa ekonomiska styrmedel överväganden och förslag 15.5.1 Förslag till avfallsavgift 15.5.2 Differentierade kommunal avgiftstaxor

15.5.3 Införande av panter etc. Konsekvenser för hushåll och

företag

SÄRSKILDA FRAGOR Tidigare förslag om avgift på klor Användning av avgiftsinkomsterna

532

533 538 539 541 541 548

550 553

560 561

562 564 564 566

567 569

575 575 575 577

578 578

580 581

581

583 585 587 591 591

596 596

597 603 603 607

16.2.1 Inledning 16.2.2 Principen om förorenarens kostnadsansvar 16.2.3 Frågan om återföring 16.2.4 Koppling mellan avgiftsin— komster och miljösatsningar

16.2.5 Administration av fonder m.m.

17 SPECIALMOTIVERING 17.1 Lag om miljöavgift vid landning med motordrivna flygplan 17.2 Lag om miljöavgift på hamnar för utsläpp av svaveloxider från fartyg 17.3 Ändring i lagen (1978: 69) om för— säljningsskatt på motorfordon 17.4 Lag om miljöavgift på nickel— kadmiumbatterier 17.5 Lag om premie för återlämning av slutna nickel-kadmiumbatterier m.m. 17.6 Lag om miljöavgift på vissa träimpregneringsmedel m.m. 17.7 Lag om miljöavgift på klorerade lösningsmedel 17.8 Lag om miljöavgift på bekämpnings— medel 17.9 Lag om miljöavgift på gödselmedel 17.10 Lag om miljöavgift på avfall 17.11 Lag om ändring i renhållningslagen 17.12 Lag om miljöavgift på utsläpp av organiskt bundet klor vid blekning av massa

RESERVATIONER

- av Lars Ernestam - av Ivar Franzén

av Roy Ottosson - av Karl—Gösta Svenson

SÄRSKILT YTTRANDE

Bilagor

1.

av Staffan Norberg

Särskilda yttranden av Lars Bergman

av Stieg Edlund av Jan Häckner av Per Kågeson

- av Eva Melander av Tommy Nordin - av Sven Nyberg av Torsten Sandin av Bertil Sjölander

607

608 612

614 616

621

621

622

624

626

627

628

630

634 636 638 640

640

643 649 659 677

685

699 701 709 719 725 727 729 733 743

Våra direktiv/regeringsbeslut Miljöavgifter m.m. Organiska lösningsmedel Exempellista

Aromatiska lösningsmedel Alternativa Kostnader

Miljöavgifter på HCGC—föreningar Angående kväveavgiftens storlek Diskussion om principer för eventuell framtida justering av avgiftens

storlek

Underlagsrapporter

745

753

761

763

765

791

795

799

SAMMANFATTNING

Miljöavgiftsutredningens uppdrag har varit att anal— ysera förutsättningarna för att i ökad omfattning ut— nyttja ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. I april 1989 lämnade utredningen delbetänkandet (SOU l989:21) Sätt värde på miljön! Miljöavgifter på svavel och klor med förslag om miljöavgifter på svavelinnehållet i olja och utsläpp av klororganisk substans från massa— industrins blekerier till vatten. I oktober 1989 lämnade utredningen delbetänkandet ( SOU 1989:83 ) Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken — Energi och trafik jämte en bilagedel ( SOU 1989:84 ) med förslag om avgifter på koldioxid, svavel och kväveoxider inom energi— och trafikområdena. Betänkandet innehöll vidare förslag till miljöklasser som grund för ett avgifts/bidragssystem för nya fordon. Dessutom för— ordades höjd beskattning på förmånsbilar och höjda skrotningspremier för bilar av 1975 års eller tidigare

års modeller.

I detta slutbetänkande redovisas utredningens allmänna överväganden om användningen av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken samt förslag om nya miljöavgifter för att begränsa miljöfarliga utsläpp och användningen av miljöfarliga ämnen. Utredningens arbete har omfattat ett flertal miljöproblem och sektorer.

I vår omvärld har miljöavgifter hittills kommit till användning i relativt blygsam omfattning. Utredningen

konstaterar dock att intresset hos många länder att använda ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken har ökat påtagligt under senare år, vilket klart framgår av aktiviter inom FN-organen, OECD, EG och inom det nor— diska samarbetet. Stor enighet finns om att miljöav— gifter och andra ekonomiska styrmedel behövs som komplement till andra åtgärder för att lösa miljö— problemen kostnadseffektivt och för att åstadkomma en bättre hushållning med begränsade naturresurser. Såväl handelspolitik som miljöpolitik syftar i grunden till en effektiv resurshushållning. ökade ambitioner inom miljöområdet kan medföra vissa störningar i handeln på kort sikt. På lång sikt behöver dock inte ökade miljö— krav ses som problem för handelspolitiken. En gemensam strävan i både miljö— och handelspolitik är att de verksamheter som skadar miljön skall belastas med de verkliga miljökostnaderna. Detta synsätt finns också inom EG inför genomförandet av den inre marknaden.

Utredningen har tillämpat ett antal kriterier vid bedömningen om ett ekonomiskt styrmedel är lämpligt att förorda som komplement eller alternativ till andra styrmedel. Till dessa hör måluppfyllelse, kostnads— effektivitet, flexibilitet, incitament till teknisk utveckling och fördelningseffekter. Vidare har styr- medlen bedömts utifrån handelspolitiska aspekter.

Utredningens förslag visar att det är möjligt att tillämpa ekonomiska styrmedel som syftar såväl till att begränsa föroreningsutsläpp som att minska an— vändningen av skadliga ämnen i produkter etc. Möjlig— heterna att tillämpa utsläppsavgifter kan begränsas bl.a. av höga mätkostnader. Miljöavgifter på insats— varor kan vara lämpliga då avgiftsuttaget kan göras enkelt. Generella avgifter bör främst användas i sådana fall då miljöriskerna är någorlunda lika för skilda användningsområden. Det är också möjligt att

utforma miljöavgifter enbart för ett visst använd— ningsområde. Ekonomiska styrmedel som omfattar ämnen ingående i många olika produktgrupper blir i regel administrativt betungande för både avgiftspliktiga och uppbördsmyndigheter. Detta uppvägs i regel inte av de andra fördelar som är förknippade med ekonomiska styrmedel, t.ex. kostnadseffektivitet och flexibi- litet.

Med utgångspunkt i tidigare förslag i de båda del— betänkandena har utredningen prövat möjligheten till en ökad tillämpning av ekonomiska styrmedel för att begränsa utsläpp av svavel— och kväveoxider från industriprocesser, flygtrafik och sjöfart. Utredningen har vidare prövat om det med ekonomiska styrmedel går att påverka bränsleförbrukningen hos nya fordon i syfte att nedbringa bl.a. koldioxidutsläppen från trafiken.

Utredningen har undersökt möjligheten att tillämpa ekonomiska styrmedel för att begränsa användningen av tungmetaller, vissa organiska lösningsmedel och HCFC—föreningar. Därutöver har utredningen också övervägt behovet av ekonomiska styrmedel inom jord— bruksområdet och på avfallsområdet.

Utredningens förslag sammanfattas i det följande.

Trafikområdet

Utredningen föreslår ett system med miljörelaterade landningsavgifter som bestäms utifrån internationella certifieringsdata för civila flygplansmotorer. Vid beräkningen av avgifterna har kolväten och kväveoxider värderats till 25 kr/kg och koldioxid till 25 öre/kg. Avgiftssystemet omfattar även buller. Innan förslaget genomförs kan ytterligare analyser behöva göras av de begränsningar som internationella avtal innebär.

Utredningen föreslår att ett avgiftssystem för sjö— farten införs som syftar till att minska svavelut— släppen i Sveriges närområde. Förslaget bygger på

förutsättningen att det inte under den närmaste tiden går att träffa överenskommelser internationellt om en direkt reglering för att begränsa svavelutsläpp från sjöfarten. Avgiften på svavel baseras på merkostnaden för olika fartygstyper att använda lågsvavlig olja. Systemet föreslås omfatta både inrikes och utrikes sjöfart. Även i detta fall förutsätts emellertid internationella överläggningar innan systemet kan införas.

Utredningen föreslår att försäljningsskatten på

motorfordon som tas ut för nya bilar kompletteras med en särskild skatt för personbilar som vid blandad körning förbrukar mer än 0,90 liter bensin per mil. Vid en förbrukning mellan 0,90 och 0,95 liter per mil utgår skatt med 300 kr. för varje hundradels liter per mil. Därefter höjs uttaget till 400 kr. för varje hundradels liter per mil t.o.m. 1,05 liter per mil. För varje hundradels liter per mil därutöver blir uttaget 500 kr, dock högst 20 000 kr sammanlagt per bil. Samtidigt föreslås att den nuvarande försälj— ningsskatten som är 6,40 kr. per kg tjänstevikt sänks med 10 öre per kg för personbilarna så att det sammanlagda skatteuttaget för alla nya personbilar blir oförändrat.

Utredningen föreslår dessutom att försäljningsskatten kompletteras med en skatt på bilar som har hög motor— styrka i förhållande till vikten. En sådan skatt drabbar främst sportbilar och bilmodellar i s.k. GTI—utförande. Skatten föreslås utgå med 600 kr. för varje kilowatt som kvoten mellan motoreffekt och tjänstevikt överstiger 80 kw per 1 000 kg tjänstevikt.

Ändringarna i försäljningsskatten föreslås träda i kraft den 1 juli 1992.

Kadmium i batterier

Kadmium i laddningsbara nickel/kadmiumbatterier svarar numera för över hälften av kadmiumanvändningen. Utred— ningen föreslår att slutna nickel/kadmiumbatterier be— läggs med en avgift på 0:50 kr. per gram batterivikt. Avgifterna bör införas den 1 januari 1992 och bör fr.o.m. år 1995 höjas till 1 krona per gram. För att stimulera till återlämning av förbrukade nickel/kad— miumbatterier och apparater bör återlämningspremier utgå fr.o.m. år 1992. Batterierna används bl.a i trädgårdsredskap och sladdlösa telefoner.

Träimpregneringsmedel

Arsenikanvändningen vid svensk träimpregnering är betydligt större än de samlade arsenikutsläppen från svensk industri. Utredningen föreslår en avgift på 200 kr. per kg arsenik och 100 kr. per kg krom i trä—

impregneringsmedel. Avgifterna föreslås gälla från den 1 januari 1992.

Klorerade lösningsmedel

Användningen av klorerade lösningsmedel inom bl.a. verkstads— och läkemedelsindustri och kemtvättar medför betydande miljö— och hälsorisker. Utredningen föreslår därför att en avgift införs på 50 kr. per kg för metylenklorid (diklormetan), perkloretylen (tetrakloreten) och trikloretylen (trikloreten). För att användarna skall få möjlighet till omställning föreslår utredningen att avgiften införs den 1 januari 1993.

Here-föreningar

Utredningen redovisar ett system med miljöavgifter på HCFC-föreningar. Samtidigt menar utredningen att för— slaget först kan bli aktuellt att genomföras när frågan om ersättningsmedel till CFC—föreningar (freoner) har behandlats inom ramen för Montreal- protokollet.

Jordbruksområdet

Utredningen föreslår att miljöavgiften på kväve i handelsgödsel höjs till 2 kr. per kg kväve. Avgiften utgår också på handelsgödsel som används inom skogs— och trädgårdsnäringarna m.fl. Utredningen föreslår att avgiften träder i kraft den 1 juli 1991.

Utredningen föreslår att miljöavgiften på fosfor i handelsgödsel tills vidare bibehålls på nuvarande nivå, dvs. 1:20 kr. per kg fosfor. I samband med att en avgift på kadmium i fosforgödselmedel införs bör fosforavgiften omprövas.

Utredningen förordar att en avgift införs på kadmium i handelsgödsel så att den styr mot en kadmiumhalt på mindre än 5 gram per ton fosfor. Kadmiumavgiften in— förs först efter så lång tid att tillverkarna dess— förinnan haft möjlighet att installera utrustning för kadmiumrening eller vidta andra åtgärder för att kraftigt minska kadmiumhalten. En sådan anpassning bör ha skett till år 1993.

Utredningen anser att miljöavgiften bör konstrueras om för de bekämpningsmedel som för närvarande belastas av både prisreglerings— och miljöavgiften. Avgiften bör relateras till fastställd dos per hektar för resp. bekämpningsmedel. Utredningen föreslår att denna avgift under en övergångsperiod sätts till 40 kr/dos. Avgiften omfattar all användning av dessa bekämp— ningsmedel, dvs. även de inom skogs— och trädgårds— näringarna m.fl. För de bekämpningsmedel som inte kan

inordnas i systemet med dosavgifter föreslår utred— ningen att den nuvarande avgiftskonstruktionen och avgiftsnivån tills Vidare bibehålls, dvs. 8 kr. per kg aktiv substans. Utredningen föreslår att avgifterna träder i kraft den 1 juli 1991.

Vidare föreslår utredningen att kemikalieinspektionen ges i uppdrag att närmare precisera ett principförslag till differentierade avgifter efter bekämpningsmedlens farlighet. Ett sådant avgiftssystem bör träda i kraft

senast år 1995.

Utredningen har också belyst frågor som gäller miljöavgifter på Obevuxen åker, ammoniakemissioner från stallgödsel och stråförkortningsmedel. Utred— ningen föreslår att berörda myndigheter arbetar vidare med dessa styrmedel.

Avfallsområdet

Utredningen föreslår att en avgift införs på osorterat hushålls- och industriavfall fr.o.m. den 1 januari 1992. Avgiftsnivån bör inledningsvis vara 50 kr. per ton avfall. En höjning av avgiftsnivån föreslås fr.o.m. 1994. Utredningen föreslår att avdrag medges bl.a. för sorterade fraktioner, t.ex. glas och papper som går till materialåtervinning, rent trä för förbränning samt ren kompost.

Visst slag av s.k. branschspecifikt avfall, bl.a. från gruvbrytning, pappers— och massatillverkning och metallurgiska processer, undantas inledningsvis från avgiften.

Utredningen föreslår att avgiftsmedlen tillförs en särskild fond, avfallsfonden, och att medlen i sin helhet används för åtgärder inom avfallsområdet.

Det är enligt utredningens mening av största betydelse att marknadsförutsättningarna inom återvinnings— branschen stimuleras genom att premiesystem skapas för att säkerställa avsättningen för vissa typer av material. Därigenom gynnas också framväxten av nya återvinningsindustrier för omhändertagande av t.ex. glas, plast och metallskrot.

Fondmedlen bör i övrigt användas för att stödja utvecklingen mot ökad källsortering av avfall samt ökad återvinning och återanvändning i resursflödets alla led.

Vidare bör fondmedlen kunna användas för att underlätta för kommuner och renhållningsbolag att bygga upp en bättre infrastruktur för ökad käll- sortering, bättre avfallshantering och återvinning, lokalt och regionalt. Även prototyper till nya fordon

och insamlingssystem bör kunna stödjas. Likaså bör medlen kunna användas för att utveckla teknik för att omhänderta sorterade fraktioner, t.ex. förgasnings— teknik för en torr energirik fraktion och rötnings— teknik för den våta fraktionen ur avfallet.

Avfallsavgifterna kan inledningsvis öka både hus- hållens och företagens kostnader för avfallshante— ringen (30—50 kr. per hushåll och år). En effektivi— sering av avfallshanteringen, ökad återvinning och ett bättre tillvaratagande av återvunnet material leder emellertid till bättre resurshushållning och lägre kostnader. En sådan förbättrad resurshushållning kan ses som en lönsam investering som på sikt gynnar både hushåll och företag.

Utredningen föreslår att renhållningslagens avgiftsbestämmelser kompletteras så att kommunerna ges rätt att avvika från självkostnads— och likställig— hetsprinciperna. Avfallsavgifterna kan då utformas på ett sätt som stimulerar återanvändning och åter— vinning. Självkostnadsprincipen bör dock fortfarande gälla för den totala avfallshanteringen i kommunal regi, dvs. att ingen vinst får uppkomma.

Klororganisk substans

Ett kompletterande förslag lämnas också till det tidigare förslaget om avgift på utsläpp av klor- organisk substans från massaindustrins blekerier. Det nya förslaget innebär att avgiften på 50 kr. per kg tas ut endast på utsläpp som överstiger nivån 0,5 kg klororganisk substans (mätt som AOX) per ton massa.

Två nya miljöfonder

För att stärka miljöarbetet föreslår utredningen bildandet av två nya fonder, avfallsfonden och kemikaliefonden. Avfallsavgiften kommer att som ovan redovisats att tillföras avfallsfonden. Kemikalie- fonden tillförs enligt utredningens förslag intäkterna från avgifterna på arsenik, krom, klorerade lösnings— medel, och klororganisk substans samt nettointäkten av avgiften på kadmium i batterier. Kemikaliefonden skall utnyttjas främst för att påskynda avvecklingen av farliga ämnen. Fonderna kommer under den första tvåårsperioden att tillsammans disponerna över en miljard kr.

24 Miljöeffekter

Utredningens förslag kan förväntas leda till följande effekter i form av minskad användning av miljöfarliga ämnen eller minskade utsläpp av föroreningar.

1. Minskad tillförsel av skadliga ämnen

De föreslagna avgifterna på träimpregneringsmedel kommer att tillsammans med övriga åtgärder på området att minska användningen av arsenik och krom vid impregnering av trä. Arsenikanvändningen bedöms minska från ca 400 ton/år till ca 50 ton/år och kromanvänd— ningen från ca 250 ton/år till ca 25 ton/år.

Kadmiumtillförseln med batterier ökar för närvarande med 30 % per år. Utredningen räknar med att de av— gifter som föreslås kommer att bryta denna ökande trend så att förbrukningen av dessa batterier i stort sett upphör före sekelskiftet. Utredningen föreslår dessutom höga premier för att få in batterier som redan sålts i Sverige.

Målet med en avgift på kadmium i handelsgödsel är att minska kadmiumtillförseln med gödselmedel till åker— marken från nuvarande ca 3 ton/år till ca 0,2 ton/år.

De föreslagna bekämpningsmedelsavgifterna kan till- sammans med bl.a. avregleringen på jordbruksområdet förväntas bidra till en halvering av bekämpnings- medelsanvändningen under en femårsperiod.

2. Utsläpp till vatten

Utredningen räknar med att miljöavgiften på kväve i handelsgödsel, efter avregleringen av livsmedels— marknaden, kommer att leda till att kväveförbrukningen

i jordbruket minskar med ca 20 % eller med 20 kg per ha. Detta leder till att jordbrukets utsläpp av kväve till vatten sjunker med ca 3 000 ton/år (ca 7 %).

Avgiften på utsläppen av klororganisk substans från massaindustrin kommer att påskynda åtgärdsarbetet så att utsläppen kan reduceras från ca 14 000 ton (1988) till ca 2 000 ton, beräknat som AOX.

3. Utsläpp till luft

Ett miljöavgiftssystem för sjöfarten skulle snabbt kunna minska utsläppen av svaveldioxid från fartyg med två tredjedelar jämfört med 1988 års nivå, dvs. från ca 17 000 till ca 7 000 ton per år.

Användningen och därmed även utsläppen av de tre avgiftsbelagda klorerade lösningsmedlen kommer att sjunka, dels till följd av de avgifter utredningen föreslår, dels till följd av administrativa regle— ringar. Förbrukningen kan beräknas minska från nu— varande 9 000 ton/år till 500 ton/år vid sekelskiftet.

Kväveavgiften på handelsgödsel bidrar till en väsent— lig minskning av ammoniakavgången från grödorna till luften. Dessutom minskar avgången av lustgas (NZO) från åker.

Kan ett nytt miljöavgiftssystem för flygtrafiken införas, kommer en befarad mycket ogynnsam utveckling av utsläppen till följd av ökad trafikvolym att motverkas. Det gäller främst utsläppen av kväveoxider,

kolväten och koldioxid.

Förslagen omfattas i regel av en bred majoritet i utredningen. I vissa delar föreligger reservationer. Ledamöterna från (c), (fp), (m) och (mp) har på olika områden anfört reservationer. Experten från (v) har på motsvarande sätt avlämnat särskilt yttrande.

SUMMARY

The remit of Sweden's Environmental Charge Commission (ECC) has been to analyse the scope for using economic measures in environmental policy on a larger scale.

In April 1989 the ECC submitted its interim report ( SOU 1989:21 ), "Setting a Value on the Environment: Environmental Charges on Sulphur and Chlorine" (in Swedish), containing proposals for charges on the sulphur content of oil and "chlororganic" (chlorinated organic) substances discharged into water from the bleaching plants of the pulp industry. In October 1989 the ECC submitted its interim report ( SOU 1989:83 ), "Economic Instruments in Environmental Policy: Energy and Transport" (in Swedish), as well as an appendix ( SOU 1989:84 ) containing proposals for charges on carbon dioxide, sulphur and nitrogen

oxides in the energy and transport sectors. This report contained additional proposals for environmental categories to form the basis for a system of charges and contributions for new vehicles. Raised taxation on company cars and higher scrapping premiums for car models made in 1975 or earlier were

also recommended.

This final report contains the ECC's general conclusions on the use of economic measures in environmental policy, and its proposals for new charges to restrict environmentally hazardous

discharges and the use of environmentally hazardous

substances. The ECC's work has ranged over numerous environmental problems and sectors.

In the surrounding world, environmental charges have hitherto been applied on a relatively modest scale only. However, the ECC notes that interest in using economic measures in environmental policy has increased markedly in many countries in recent years. This emerges clearly from activities in UN bodies, the OECD, the EC and organisations for Nordic co—operation. There is a broad consensus that environmental charges and other economic measures are needed to supplement other action to solve environmental problems cost—effectively, and to achieve better management of limited natural resources. Both trade and environmental policy are, fundamentally, aimed at more efficient resource management. Higher ambitions with respect to the environment may cause certain disruptions in trade in the short run; but in the long run more stringent environmental requirements need not necessarily be seen as posing problems for trade policy. One joint aspiration in both environmental and trade policy is that activities which harm the environment should bear the real environmental costs concerned. This view is also held in Europe in the run—up to the EC single market.

The ECC has applied a number of criteria in assessing whether an economic measure is best recommended as a supplement or as an alternative to other measures. These criteria include fulfilment of goals, costeffec— tiveness, flexibility, incentives for technical development, and distribution effects. Measures have also been judged on their trade—policy aspects.

The ECC's proposals show that it is possible to apply economic instruments aimed both at limiting polluting discharges and at reducing the use of harmful substances in products etc. The scope for imposing pollution charges may be limited by such factors as high measuring costs. Environmental charges on input goods may be appropriate, since they are simple to levy. General charges should be used mainly in cases where environmental hazards are broadly similar for separate areas of application. It is also possible to devise environmental charges solely for one specific area of application. Economic instruments covering substances included in many different product groups are, as a rule, administratively arduous both for those subject to the charge and for the authorities responsible for collecting it. This is not, as a rule, offset by the other advantages associated with economic measures, such as their cost-effectiveness and flexibility.

On the basis of previous proposals in the two interim reports, the ECC has examined the potential for increased application of economic instruments to restrict discharges of sulphur and nitrogen oxides from industrial processes, aviation and shipping. The ECC has also studied the scope, using economic instruments, for influencing fuel consumption in new vehicles, with a view to reducing discharges of carbon

dioxide and other gases from road transport.

The ECC has investigated the potential for applying economic instruments to limit the use of heavy metals, certain organic solvents and HCFC (halogenated chlorfluorocarbon) compounds. It has also considered the need for economic instruments in agricultural and waste policy.

The ECC's proposals are summarised below.

Transport

The ECC proposes a system of environment—related landing charges, to be determined on the basis of international certification data for civil aircraft engines. In estimating these charges, hydrocarbons and nitrogen oxides have been valued at 25 Swedish kronor (SEK)/kg and carbon dioxide at 25 öre (SEK 0. 25)/kg. The system of charges also covers noise. Before the proposal is implemented, further analyses of the limitations imposed by international agreements may prove necessary.

The ECC proposes that a system of charges for shipping, aimed at reducing discharges of sulphur in proximity to Sweden, be introduced. The proposal is based on the assumption that it is impossible, in the near future, to achieve international agreements to impose direct regulations to reduce sulphur discharges from shipping. The sulphur charge is based on the extra cost, for various types of vessels, of using low—sulphur oil. The proposed system includes both domestic and foreign shipping. Nevertheless, here too international negotiations are required before the system can be introduced.

The ECC proposes that the sales tax on motor vehicles levied on all new vehicles be supplemented by a special tax on passenger cars which, in mixed driving conditions, consume more than 0.9 litres of petrol per 10 km. For consumption of between 0.9 and 0.95 1 per 10 km, SEK 300 of tax is payable for each 1/100 1 per 10 km; thereafter, the amount charged is raised to SEK 400 for each 1/100 1 per 10 km up to and including 1.05 1 per 10 km. For each additional 1/100 1 per 10 km, SEK 500 is to be charged, subject to a maximum of SEK 20,000 altogether per car. At the same time, the ECC proposes to lower the present sales tax of SEK 6:40 per kg of service weight by 10 re per kg for passenger cars in order for the total tax levied on all new passenger cars to remain unchanged.

The ECC also proposes to supplement sales tax by a tax on cars with high—powered engines in relation to their weight. A tax of this kind primarily affects sports cars and GTI models. The proposed tax is SEK 600 for each kilowatt by which the ratio of engine power to service weight exceeds 80 kw per 1, 000 kg of service weight.

The date on which it is proposed that these changes in sales tax should come into force is 1 July 1992.

Cadmium in batteries

Cadmium in rechargeable nickel/cadmium batteries now accounts for more than half of all cadmium used. The ECC proposes that sealed nickel/cadmium batteries should be subject to a charge of SEK 0:50 per gram of battery weight. These charges should be introduced on 1 January 1992 and, with effect from 1995, be raised to SEK 1:00 per gram. To encourage consumers to return used nickel/cadmium batteries and appliances, returnable deposits should be payable from 1992 onwards. These batteries are used in, for example, gardening equipment and cordless telephones.

Wood—impregnation chemicals

The amount of arsenic used for wood impregnation in Sweden considerably exceeds the total amount discharged from Swedish industry. The ECC proposes a charge of SEK 200 per kg of arsenic and SEK 100 per kg of chromium in wood-impregnation preparations, with effect from 1 January 1992.

chlorinated solvents

The use of chlorinated solvents in such industries as engineering and pharmaceuticals, and in dry-Cleaning establishments, entails major risks to the environment and human health. The ECC therefore proposes that a charge of SEK 50 per kg of methylene chloride (dichloromethane), perchloroethylene (tetrachloro- ethylene) and trichloroethylene be introduced. To give users a chance to adapt, the ECC proposes that the charge be introduced on 1 January 1993.

HCFC compounds

The ECC report describes a system of environmental charges on HCFC compounds. Nevertheless, the ECC believes that this proposal cannot be implemented until the question of substances to replace CFC compounds (freons) has been tackled within the framework of the Montreal Protocol.

Agriculture

The ECC proposes that the environmental charge on nitrogen in artificial fertilisers be raised to SEK 2 per kg of nitrogen. The charge should also apply to fertilisers used in forestry, horticulture and other sectors. The proposed date of introduction of the [charge is 1 July 1991.

'The ECC proposes that the environmental charge on "phosphorus in fertilisers be retained, for the time jbeing, at its present level, i.e. SEK 1:20 per kg of

phosphorus. This charge should be reviewed in conjunction with the introduction of a charge on cadmium in phosphorous fertilisers.

The ECC recommends that a charge on cadmium in fertilisers be introduced as an incentive to reduce the cadmium content to less than 5 grams per tonne of phosphorus. The cadmium charge is to be introduced only after a period sufficiently long to permit manufacturers to install equipment for cadmium removal, or to take other measures to cut cadmium use radically. This adaptation process should be completed by 1993.

The ECC considers that the environmental charge should be reconstructed for the pesticides that are currently subject to both the price—regulation and the environmental charge. The charge should be related to the ascertained dose per hectare for the pesticide concerned. The ECC proposes that this charge should, during a transitional period, be set at SEK 40 per dose. The charge covers all use of these pesticides, i.e. including their use in forestry, horticulture and other sectors. For the pesticides that cannot be included in the system of dose charges, the ECC proposes that the current system and level of charges, i.e. SEK 8 per kg of active substance, be retained for the time being. The proposed date on which the new charges would come into force is 1 July 1991.

Moreover, the ECC proposes that the Swedish Chemical Inspectorate be charged with the task of devising a detailed basic proposal for differentiated charges according to the hazardousness of different pesticides. A system of charges along these lines should come into force in 1995 at the latest.

The ECC has also elucidated issues relating to environmental charges on bare arable land, ammonia emissions from farmyard manure and cereal—growth regulators. It proposes that the authorities concerned carry on their work on these instruments. Waste

The ECC proposes that a charge be imposed on unsorted household and industrial waste, with effect from 1 January 1992. The initial charge should be SEK 50 per tonne of waste. An increase in charges is proposed with effect from 1994. The ECC recommends that deductions be permitted for sorted components, such as glass and paper used in recycling of materials, clean wood for incineration and clean compost.

Certain types of "sector—specific" waste, from such sectors as mining, pulp and paper production and from

metallurgical processes, are initially to be exempted from the charge.

The ECC proposes that the proceeds of the charge be paid into a special fund, the waste fund, and that this money be used in its entirety for measures relating to waste.

In the ECC's view, it is of the utmost importance that the market prospects of the recycling industry be stimulated by the creation of a system of returnable deposits to ensure the sale of certain types of material. This would also favour the emergence of new recycling operations to deal with glass, plastic, scrap metal and other materials. The money in the fund should also be used to promote greater "sorting at source", and increased recycling and reuse of waste at all stages of resource flow.

Moreover, it should be possible to use the money in the fund to make it easier for local authorities and refuse—collection companies to build up a better infrastructure for increased sorting at source, better waste management and recycling, both local and regional. The aim is also to support prototypes of new vehicles and collection systems. Similarly, the money should be used to develop techniques of dealing with sorted components, e.g. gasification for dry, energy—rich components and sedimentation for the moist components of waste.

Waste charges may initially raise both households' and companies' waste-management costs (by some SEK 30-50 per household and year). However, more efficient waste management, with greater recycling and better utilisation of recycled material, will result in improved resource management and lower costs. This better resource management may be regarded as a profitable investment that, in the long term, will benefit both households and businesses.

The ECC proposes that the charge provisions of the Refuse Collection Act be supplemented by clauses entitling the local authorities to deviate from the cost-price and equality principles. Waste charges could then be designed to stimulate reuse and recycling. The cost—price principle should still apply, however, to all the waste-management operations of local authorities, i.e. no profit should arise.

chlororganic substances The ECC also proposes to supplement the earlier proposal for a charge on discharges of chlororganic substances from the pulp industry's bleaching plants. The new proposal involves a charge of SEK 50 per kg

being levied only on discharges exceeding the level of 0.5 kg of chlororganic substance (in terms of adsorbable organic halogen, AOX) per tonne of pulp.

Two new environmental funds

To consolidate environmental work, the ECC proposes the formation of two new funds: the waste fund and the chemicals fund. The waste charge will, as we have seen above, be paid into the waste fund. The chemicals fund will, according to the ECC's proposals, receive the proceeds of the charges on arsenic, chromium, chlorinated solvents and chlororganic substances, as well as the net proceeds from the charge on cadmium in batteries. The chemical fund should be used primarily to accelerate the phasing-out of hazardous substances. The two funds will, in the first two—year period, have at their disposal a total of SEK 1 billion.

Environmental impact

The ECC's proposals may be expected to have the following impact in the form of reduced use of environmentally hazardous substances or reduced

discharges of pollutants.

1. Reduced use of harmful substances

The proposed charges on wood—impregnation preparations will, combined with other measures in the field, reduce the use of arsenic and chromium for wood impregnation: that of arsenic from roughly 400 tonnes p.a. to 50 tonnes p.a. and that of chromium from roughly 250 tonnes p.a. to 25 tonnes p.a.

The amount of cadmium used in batteries is currently increasing by 30 % annually. The ECC expects its proposed charges to reverse this upward trend and

cause the virtual elimination of these batteries by the end of this century. The ECC also proposes high deposits to encourage people to return batteries

already sold in Sweden.

The purpose of a charge on cadmium in fertilisers is to reduce the amount of cadmium used in fertilisers applied to arable land, from the present level of some 3 tonnes p.a. to roughly 0.2 tonnes p.a.

The proposed pesticide charges, combined with the deregulation of agriculture and other measures, may be expected to contribute to a halving of the use of pesticides over a five—year period.

2. Discharges into water

The ECC expects the environmental charge on nitrogen in fertilisers, following the deregulation of the food market, to result in a reduction of some 20 %, or 20 kg per hectare, in agricultural consumption of nitrogen. This will lead to a decrease in agricultural discharges of nitrogen into water by some 3,000 tonnes p.a. (roughly 7 %).

The charge on chlororganic substances discharged from the pulp industry will hasten the work of implementing measures, enabling discharges to be reduced from some 14,000 tonnes (in 1988) to about 2,000 tonnes, in terms of AOX.

3. Discharges into air

A system of environmental charges for shipping could rapidly reduce the amount of sulphur dioxide discharged by ships by two-thirds compared with their

level in 1988, i.e. from roughly 17,000 to 7,000 tonnes p.a.

The use, and thus also the discharges, of the three chlorinated solvents subject to environmental charges will decrease, both as a result of the charges proposed by the ECC and partly as a result of administrative regulations. Consumption would, it is estimated, fall from the present level of 9,000 tonnes p.a. to 500 tonnes p.a. by the turn of the century.

The nitrogen charge on fertilisers will help to achieve a substantial reduction in the ammonia discharges from crops into the atmosphere. It will also reduce the discharge of laughing gas (nitrous oxide, N20) from arable land.

If a system of environmental charges for aviation can be introduced, it will counteract what will, it is feared, be a highly unfavourable trend of discharges resulting from an increased transport volume. This applies mainly to discharges of nitrogen oxides and hydrocarbons.

These proposals are, generally speaking, supported by a broad majority of members of the ECC. Reservations have been expressed on some points by members of the Centre, Liberal, Moderate and Green parties. The expert from the Left Party has, Similarly, submitted a special statement.

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

1 Förslag till

Lag om miljöavgift vid landning med motordrivna flygplan

Härigenom föreskrivs följande

1 5 Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för utsläpp av kolväten, kväveoxider och koldioxid samt buller som förorsakas vid landning på svensk flygplats vid flygtrafik i förvärvssyfte.

Avgift tas inte ut för landning med flygplan vars högsta tillåtna startvikt understiger 5 700 kilogram.

Med flygplats avses såväl allmän flygplats enligt 6 kap. 4 5 luftfartslagen (1957:297) som flygplats som inte är avsedd för allmänt bruk.

2 S Avgift tas vid varje landning ut för utsläpp av kolväten, kväveoxider och koldioxid samt för det buller som flygplanet förorsakar. Avgift för kolväten, kväveoxider och koldioxid skall beräknas i första hand med ledning av luftfartsverkets uppgifter om utsläpp av sådana föreningar för den aktuella flygplansmotortypen, under start och stigning till 915 meters höjd, inflygning från 915 meters höjd samt normalt anslutande markrörelser och tomgång, i förhållande till motorns maximala dragkraft. För flygplan som ankommer från ort i Sverige skall för varje motor avgift tas ut för kolväten med 2 kronor för varje gram per kilonewton, för kväveoxider med 4 kronor för varje gram per kolonewton och för koldioxid med 27 kronor för varje gramper kolonewton för de enligt andra stycket beräknade värdena. Avgift för buller för flygplan som ankommer från ort i Sverige tas ut med 22 kronor för varje EPNdecibel som summan av ljudnivåerna i de tre internationella mätpunkterna, som anges i ett flygplans miljövärdighetsbevis, överstiger 270 EPNdecibel. Har flygplanet fyra motorer tas avgift dock ut med 19 kronor för varje EPNdecibel som summan av de nämnda ljudnivåerna överstiger 270 EPNdecibel. Har de nämnda ljudnivåerna inte uppmnätts på sätt som anges i akpitel 3 och 5 i annex 16 till Chicagokonventionen, i

dessa kapitels lydelse den 1 juli 1990, skall de aktuella ljudnivpåerna räknas om med ledning av uppgifter från luftfartsverket så att de svarar mot värden som uppmätts på detta sätt. Avgift som tas ut efter områknade värden får dock inte understiga 19 kronor och inte överstiga 33 kronor för varje decibel som summan av de nämnda ljudnivperna överstiger 270 EPNdecibel.

För flygplan som ankomer från utrikes ort skall avgifter för kolväten, kväveoxider, koldioxid och buller tas ut med samma belopp som hade tagits ut om flygplanet hade kommit från en ort i Sverige om flygplanets maximala startvikt inte överstiger 35 000 kilogram. Om flygplanets maximala startvikt 1. överstiger 35 000 men inte 65 000 kilogram tas

avgifterna ut med 1,5 gånger de avgifter som hade tagits ut om flygplanet hade kommit från en ort i Sverige,

2. överstiger 65 000 men inte 100 000 kilogram tas avgifterna ut med 2 gånger de avgifter som hade tagits ut om flygplanet hade kommit från en ort i Svrige,

3. överstiger 100 000 men inte 200 000 kilogram tas avgifterna ut med 2,5 gånger de avgifter som hade tagits ut om flygplanet hade kommit från en ort i Sverige,

4. överstiger 200 000 kilogram tas avgifterna ut med 4 gånger de avgifter som hade tagits ut om flygplanet hade kommit från en ort i Sverige. 3 5 Finns inte tillförlitliga uppgifter om utsläpp av kolväten, kväveoxider och koldioxid som avses i 2 5 andra stycket för flygplanstypen i fråga, beräknas miljöavgiften för den aktuella landningen såvitt gäller dessa utsläpp med ledning av flygplanets högsta tillåtna startvikt enligt dess luftvärdighetsbesvis.

Avgiften för utsläpp av kolväten och kvävedioxider skall i sådant fall tas ut för varje landning med 30 kronor och för utsläpp av koldioxid med 90 kronor för varje landning om den högsta tillåtna startvikten uppgår till högst 10 000 kilogram. Om den högsta tillåtna startvikten är större, tas avgift ut för utsläpp av kolväten och kväveoxider med ytterligare 120 kronor för varje påbörjat femtusental kilogram till och med högst 35 000 kilogram och med ytterligare 60 kronor för varje påbörjat femtusental kilogram däröver. För utsläpp av koldioxid tas avgift ut med ytterligare 360 kronor för varje påbörjat femtusental kilogram till och med högst 35 000 kilogram och med ytterligare 180 kronor för varje påbörjat femtusental kilogram däröver.

14 5 Finns inte tillförlitliga uppgifter som erfordras för beräkning av bulleravgiften tas den ut med 20 kronor jämte 4 kronor för varje påbörjat tusental ikilogram av flygplanets maximala startvikt.

5 S Avgiftsskyldig är den som driver en flygplats som omfattas av avgiftsplikt enligt denna lag.

6 5 Skyldighet att erlägga avgift inträder när ett flygplan landar.

7 5 Den som är avgiftsskyldig enligt 5 5 skall vara registrerad hos riksskatteverket.

8 5 I deklaration får avdrag göras för sådan del av avgiften enligt denna lag vid landning som använts till att reducera landningsavgift, passageraravgift, undervägsavgift eller annan flygplatsavgift. Sådant avdrag medges dock endast för landning med flygplan som ankommer från ort i utlandet.

Avdrag för bulleravgiften får dessutom göras för åtgärder som flygplatsägaren vidtar för att minska buller störningar kring flygplatsen.

9 S Regler för förfarandet vid uttag av avgift enligt denna lag finns i lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

Denna lag träder i kraft den .......

2 Förslag till

Lag om upphävande av lagen ( 1988:1567 ) om miljöskatt på inrikes flygtrafik

Härigenom föreskrives att lagen ( 1988:1567 ) om miljöskatt på inrikes flygtrafik skall upphöra att gälla vid utgången av år

Lagen tillämpas fortfarande i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före den 1 januari ..

3 Förslag till

Lag om miljöavgift på hamnar för utsläpp av svaveloxider från fartyg

Härigenom föreskrivs följande

1 S Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för fartyg, vars huvudmaskineri som anlöper svensk hamn och då använder olja med mer än 0,5 viktprocent svavel för drift av fartygets huvudmaskineri eller använder olja med mer än 0,1 viktprocent svavel för drift av de hjälpmaskiner som används när fartyget ligger i hamn. Avgift skall dock endast betalas för fartyg i yrkesmässig verksamhet.

2 5 Avgift tas ut med följande belopp för varje enhet av fartygets bruttodräktighet och tillryggalagd kilometer:

1. 0,5 öre för färjor från utrikes hamn vars bruttodräktighet inte överstiger 8 000,

2. 0,4 öre för färjor från utrikes hamn vars bruttodräktighet överstiger 8 000 men inte 20 000, 3. 0,25 öre för färjor från utrikes hamn vars bruttodräktighet inte överstiger 20 000,

4. 0,25 öre för färjor från inrikes hamn vars bruttodräktighet inte överstiger 8 000,

5. 0,2 öre för färjor från inrikes hamn vars bruttodräktighet överstiger 8 000 men inte 20 000, 6. 0,13 öre för färjor från inrikes hamn vars bruttodräktighet överstiger 20 000,

7. 0,2 öre för handelsfartyg vars bruttodräktighet inte överstiger 3 000,

8. 0,16 öre för handelsfartyg vars bruttodräktighet överstiger 3 000 men inte 8 000,

9. 0,12 öre för handelsfartyg vars bruttodräktighet överstiger 8 000 men inte 14 000, 10. 0,1 öre för handelsfartyg vars bruttodräktighet överstiger 14 000 men inte 22 0000 och 11. 0,08 öre för handelsfartyg vars bruttodräktighet överstiger 22 000.

Med bruttodräktighet avses fartygets bruttodräktighet enligt gällande mätbrev. För fartyg som saknar mätbrev anses ett ton av deplacementet motsvara en bruttodräktighet av en enhet.

Med färja avses ett fartyg som är specialbyggt för transport av såväl passagerare som bilar, tåg eller liknande.

Med handelsfartyg avses ett fartyg som är avsett för transport av varor eller passagerare eller bådadera och som inte är en färja.

3 S Avgiftsskyldig är ägare av hamn som tar emot fartyg för vilka avgiftsplikt föreligger enligt denna

lag.

4 S Skyldighet att erlägga avgift inträder när ett avgiftspliktigt fartyg anlöper svensk hamn.

5 5 Den som är ägare till hamn i Sverige skall vara registrerad hos riksskatteverket.

6 S Regler för förfarandet vid uttag av avgift enligt denna lag finns i lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och

prisregleringsavgifter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

4 Förslag till

Lag om ändring i lagen ( 1978:69 ) om försäljningsskatt på motorfordon

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen ( 1978:69 ) om

försäljningsskattl

dels att 8 5 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 8 a 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse 852

Skatten utgår för personbil, buss och lastbil med 6 kronor och fyrtio öre per kilogram tjänstevikt. Skatten beräknas till helt tiotal kronor så att överskjutande krontal bortfaller.

Föreslagen lydelse

Skatten för personbil beräknas för tjänstevikt, motoreffekt och koldioxidutsläpp. Skatten tas ut med följande belopp.

Tjänstevikt: 6 kronor och 30 öre per kilogram tjänstevikt.

Motoreffekt: 600 kronor för varje kilowatt per

1 000 kilogram tjänstevikt som motorns effekt i förhållande till tjänstevikten överstiger 80 kilowatt per 1 000 kilogram tjänstevikt.

Koldioxidutsläpp: 300 kronor för varje hundradels liter per mil som bränsleförbrukningen, beräknad enligt 8 a 5 denna lag, överstiger 0,90 liter per mil men inte 0,95 liter per mil;

1 500 kronor samt 400 kronor för varje hundradels liter per mil som bränsleförbrukningen överstiger 0,95 liter per mil men inte 1,05 liter per mil;

5 500 kronor samt 500 kronor för varje hundradels liter per mil som bränsleförbrukningen

overstiger 1,05 liter per mil, dock högst 20 000 % '

Finns inte tillförlitliga uppgifter om tjänstevikt, motoreffekt eller bränsleförbrukning för

fordonstypen i fråga skall vikten, effekten eller förbrukningen uppskattas med ledning av dessa uppgifter för samma eller liknande slag av fordon i färdigutrustat skick.

Skatten för buss och lastbil tas ut med 6 kronor och 40 öre per kilogram tjänstevikt.

Skatten enligt första och tredje styckena beräknas till helt tiotal kronor så att överskjutande krontal bortfaller.

Skatten utgår för motorcykel med 1 340 kronor om

tjänstevikten inte överstig kronor om tjänstevikten är 160 kilogram, med 2 700 kro högre än 160 kilogram men i kilogram, samt i annat fall

835

Denna lag träder i kraft

er 75 kilogram, med 1 760 högre men inte överstiger nor om tjänstevikten är nte överstiger 210

med 4 480 kronor.

Skatt för

koldioxidutsläpp enligt 8 & denna lag tas endast ut för personbil som är avsedd för förbrukning av bränslen som är skattepliktiga enligt lagen ( 1990:582 ) om koldioxidskatt. Förbrukningen beräknas som ett vägt medelvärde av förbrukningen vid stads— och landsvägskörning, varvid stadskörning skall tillmätas vikten 55 procent och landsvägskörning 45 procent. För andra bränslen än bensin omräknas det erhållna förbrukningstalet med hänsyn till bränslets skattesats jämförd med bensinens skattesats enligt lagen om koldioxidskatt.

den 1 juli 1992.

5 Förslag till

Lag om miljöavgift på slutna nickel—kadmiumbatterier

Härigenom föreskrivs följande.

1 S Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för slutna nickel— —kadmiumbatterier.

2 S Avgift tas ut med 50 öre per gram batterivikt. Med batterivikt avses hela vikten av ett batteri eller batteripaket, inklusive hölje. Batterivikten vid tidpunkten för avgiftsskyldighetens inträde skall ligga till grund för beräkningen av avgiften.

3 S Avgiftsskyldig är

1. den som inom landet yrkesmässigt tillverkar avgiftspliktiga batterier,

2. den som till landet inför avgiftspliktiga batterier för yrkesmässig återförsäljning eller användning i yrkesmässig verksamhet inom landet.

En verksamhet anses som yrkesmässig när inkomsten därav utgör skattepliktig intäkt av näringsverksamhet enligt kommunalskattelagen (1928. 370) eller lagen (1947: 576) om statlig inkomstskatt. Som yrkesmässig verksamhet räknas även sådan verksamhet som sker i former jämförliga med näringsverksamhet.

4 S skyldighet att erlägga avgift inträder när avgiftspliktiga batterier

1. levereras till en köpare,

2. används eller monteras i någon teknisk utrustning.

Avgiftsskyldighet inträder även när den avgiftsskyldige avregistreras, varvid avgiftsskyldigheten omfattar avgiftspliktiga batterier som då ingår i hans lager.

5 5 Den som är avgiftsskyldig enligt 3 5 skall vara registrerad hos riksskatteverket.

6 5 I deklaration får avdrag göras för avgift på avgiftspliktiga batterier som

1. förvärvats för återförsäljning eller förbrukning i egen rörelse och för vilka avgift har betalats,

2. återtagits i samband med återgång av köp,

3. av den avgiftsskyldige eller för den avgiftsskyldiges räkning utförts ur landet eller förts till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukas där,

4. försålts med förlust för den avgiftsskyldige, i

den mån förlusten hänför sig till bristande betalning från köpare.

Avdrag enligt första stycket 4. får göras med belopp som svarar mot så stor del av avgiften som förlusten visas utgöra av batteriernas försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för avgiften på de batterier som betalningen avser.

7 S Regler för förfarandet vid uttag av avgift enligt denna lag finns i lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

6 Förslag till Lag om premie för återlämning av slutna

nickel-kadmiumbatterier m. m. Härigenom föreskrivs följande.

1 S Premie betalas ut vid återlämning av slutna nickel-kadmiumbatterier och varor med fastmonterade sådana batterier. Premien är 10 kronor per styck för batterier och 50 kronor per styck för batteripaket och varor med fastmonterade batterier.

2 5 Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om villkoren i övrigt för utbetalning av premien. Regeringen får överlåta åt förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter för utbetalning av premien.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

7 Förslag till Lag om miljöavgift på vissa träimpregneringsmedel m.m.

Härigenom föreskrivs följande.

1 S Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för arsenik— och kromföreningar som används för impregnering av trävirke samt för trävirke som har impregnerats med sådana ämnen och införts till landet.

2 S Avgift tas ut med 200 kronor per kilogram arsenik och 100 kronor per kilogram krom. Mängden arsenik och krom som ingår i impregnerat trävirke vid tidpunkten för avgiftsskyldighetens inträde skall ligga till grund för beräkningen av avgiften.

3 S Avgiftsskyldig är

1. den som inom landet yrkesmässigt använder arsenik— eller kromföreningar för impregnering av trävirke,

2. den som till landet inför trävirke som har impregnerats med arsenik— eller kromföreningar för yrkesmässig återförsäljning eller användning i yrkesmässig verksamhet inom landet.

En verksamhet anses som yrkesmässig när inkomsten därav utgör skattepliktig intäkt av näringsverksamhet enligt kommunalskattelagen (1928z370) eller lagen ( 1947:576 ) om statlig inkomstskatt. Som yrkesmässig verksamhet räknas även sådan verksamhet som sker i former jämförliga med näringsverksamhet.

4 S Skyldighet att erlägga avgift inträder när

1. arsenik— eller kromföreningar används för impregnering av trävirke,

2. med arsenik— eller kromföreningar impregnerat trävirke, som förts in till landet, levereras till en köpare eller tas i anspråk för annat ändamål än försäljning,

3. den avgiftsskyldige avregistreras, varvid avgiftsskyldigheten omfattar det avgiftspliktiga trävirke som då ingår i hans lager.

5 5 Den som är avgiftsskyldig enligt 3 5 skall vara registrerad hos riksskatteverket.

6 5 I deklaration får avdrag göras för avgift på såväl i landet impregnerat som hit infört trävirke som

1. av den avgiftsskyldige eller för den avgiftsskyldiges räkning utförts ur landet eller förts

till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukas där,

2. försålts med förlust för den avgiftsskyldige, i den mån förlusten hänför sig till bristande betalning från köpare.

Avdrag enligt första stycket 2. får göras med belopp som svarar mot så stor del av avgiften som förlusten visas utgöra av trävirkets försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för avgiften på det trävirke som betalningen avser.

7 S Regler för förfarandet vid uttag av avgift enligt denna lag finns i lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

8 5 Har någon som inte är avgiftsskyldig ut ur landet fört i landet impregnerat eller hit infört trävirke, som avgift betalats för enligt denna lag, medger riksskatteverket efter ansökan av denne kompensation med 200 kronor per kilogram arsenik och 100 kronor per kilogram krom.

9 5 Ansökan om kompensation enligt 8 S görs skriftligen hos riksskatteverket. Den skall omfatta en period om ett kalenderår och ges in till riksskatteverket inom ett år efter kalenderårets utgång.

Kompensation medges inte för belopp som understiger 4 000 kronor för ett kalenderår.

10 5 Har kompensation för avgift skett med för högt belopp på grund av oriktig uppgift, som sökanden lämnat, eller på grund av felräkning, misskrivning eller annat uppenbart förbiseende, är mottagaren skyldig att till statsverket återbetala vad han sålunda oriktigt erhållit. Beslut härom meddelas av riksskatteverket.

Åtgärd för att ta ut oriktigt erhållet kompensationsbelopp får inte vidtas senare än fem år efter utgången av det kalenderår under vilket beloppet erhållits.

11 5 Beslut enligt 8 eller 10 S överklagas hos kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

8 Förslag till Lag om miljöavgift på klorerade lösningsmedel

Härigenom föreskrivs följande

1 S Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för diklormetan (metylenklorid), trikloreten (trikloretylen) och tetrakloreten (perkloretylen). Avgift skall även betalas för dessa lösningsmedel då de ingår i andra kemiska produkter.

2 S Avgift tas ut med 50 kronor per kilogram lösningsmedel. Avgift tas inte ut om halten av avgiftspliktigt lösningsmedel i en kemisk produkt är högst en viktprocent. Innehållet av lösningsmedel vid tidpunkten för avgiftsskyldighetens inträde skall ligga till grund för beräkningen av avgiften.

3 S Avgiftsskyldig är

1. den som inom landet yrkesmässigt tillverkar avgiftspliktiga lösningsmedel,

2. den som till landet inför avgiftspliktiga lösningsmedel eller andra kemiska produkter som innehåller sådana lösningsmedel för yrkesmässig återförsäljning eller användning i yrkesmässig verksamhet inom landet.

En verksamhet anses som yrkesmässig när inkomsten därav utgör skattepliktig intäkt av näringsverksamhet enligt kommunalskattelagen (1928:370) eller lagen ( 1947:576 ) om statlig inkomstskatt. Som yrkesmässig verksamhet räknas även sådan verksamhet som sker i former jämförliga med näringsverksamhet.

4 S Skyldighet att erlägga avgift inträder när avgiftspliktiga lösningsmedel eller andra kemiska produkter som innehåller sådana lösningsmedel

1. levereras till en köpare,

2. tas i anspråk för annat ändamål än försäljning. Avgiftsskyldighet inträder även när den avgiftsskyldige avregistreras, varvid avgiftsskyldigheten omfattar medel och produkter som avses i första stycket som då ingår i hans lager.

5 5 En avgiftsskyldig är redovisningsskyldig enligt 2 kap. lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och prisregleringsavgifter endast om han enligt 2 S är skyldig att under beskattningsåret erlägga avgift som överstiger 5 000 kronor.

6 5 Den som är avgiftsskyldig enligt 3 S och inte är befriad från redovisningsskyldighet enligt 5 5 skall vara registrerad som avgiftsskyldig enligt denna lag hos riksskatteverket.

7 5 I deklaration får avdrag göras för avgift på lösningsmedel eller på lösningsmedel som ingår i andra kemiska produkter

1. som har förvärvats för återförsäljning eller förbrukning i egen rörelse och för vilka avgift har betalats,

2. som har återtagits i samband med återgång av köp,

3. som av den avgiftsskyldige eller för den avgiftsskyldiges räkning utförts ur landet eller förts till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukas där,

4. som har försålts med förlust för den avgiftsskyldige, i den mån förlusten hänför sig till bristande betalning från köpare.

Avdrag enligt första stycket 4. får göras med belopp som svarar mot så stor del av avgiften som förlusten visas utgöra av lösningsmedlets eller produktens försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för avgiften på det lösningsmedel eller den produkt som betalningen avser.

8 S Regler för förfarandet vid uttag av avgift enligt denna lag finns i lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

9 5 Har någon som inte är avgiftsskyldig ur landet fört lösningsmedel eller annan kemisk produkt, som avgift betalats för enligt denna lag, medger riksskatteverket efter ansökan av denne kompensation med 50 kronor per kilogram lösningsmedel.

10 5 Har avgift tagits ut för lösningsmedel eller andra kemiska produkter som ingår i miljöfarligt avfall som förts ut ur landet eller i landet omhändertagits för destruktion, medger riksskatteverket efter ansökan av den avgiftsskyldige återbetalnin med 50 kronor per kilogram lösningsmedel i avfallet. gterbetalning medges dock endast för den mängd lösningsmedel som överstiger 25 % av den mängd som sökanden förvärvat under ett år.

Har någon som inte är avgiftsskyldig förfarit på sätt sägs i första stycket medger riksskatteverket efter ansökan av denne kompensation i enlighet med vad som gäller för återbetalning.

11 5 Ansökan om återbetalning eller kompensation enligt 9 eller 10 S görs skriftligen hos riksskatteverket. Den skall omfatta en period om ett kalenderår och ges in till riksskatteverket inom ett år efter kalenderårets utgång.

Återbetalning eller kompensation medges inte för belopp som understiger 4 000 kronor för ett kalenderår.

13 5 Har återbetalning eller kompensation för avgift sk tt med för högt belopp på grund av oriktig uppgift, som sökanden lämnat, eller på grund av felräkning, misskrivning eller annat uppenbart förbiseende, är mottagaren skyldig att till statsverket återbetala vad han sålunda oriktigt erhållit. Beslut härom meddelas av riksskatteverket.

Åtgärd för att ta ut oriktigt erhållet återbetalnings— eller kompensationsbelopp får inte vidtas senare än fem år efter utgången av det kalenderår under vilket beloppet erhållits.

13 5 Beslut enligt 9, 10 eller 12 S överklagas hos kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

9 Förslag till

Lag om miljöavgift på bekämpningsmedel

Härigenom föreskrivs följande.

1 S Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för bekämpningsmedel. Med bekämpningsmedel avses i denna lag en kemisk produkt som är avsedd som skydd mot att egendomsskada, sanitär olägenhet eller annan liknande olägenhet förorsakas av växter, djur eller mikroorganismer. Som bekämpningsmedel anses också kemiska produkter som är avsedda som medel för tillväxtreglering i odlingar av stråsäd. Som bekämpningsmedel enligt denna lag anses inte 1. kemiska produkter som är avsedda att användas vid beredning av livsmedel, läkemedel eller foder,

2. färger, fernissor, tjäror och andra kemiska produkter som är avsedda att huvudsakligen användas för annat ändamål än som avses i andra stycket första meningen, om de inte genom särskild benämning eller på annat sätt anges vara avsedda som bekämpningsmedel,

3. träskyddsmedel.

2 S Avgift tas ut med 40 kronor per dos för de bekämpningsmedel som anges i bilaga till denna lag. För övriga bekämpningsmedel tas avgift ut med 8 kronor per kilogram verksam beståndsdel i

bekämpningsmedlet.

3 S Avgiftsskyldig är

1. den som inom landet yrkesmässigt tillverkar avgiftspliktiga bekämpningsmedel,

2. den som till landet inför avgiftspliktiga bekämpningsmedel för yrkesmässig återförsäljning eller användning i yrkesmässig verksamhet inom landet.

Som tillverkning enligt första stycket 1 anses även blandning av olika bekämpningsmedel och sådan benämning eller dylikt av en vara som anges i 1 S tredje stycket 2 som medför att varan anses utgöra bekämpningsmedel.

En verksamhet anses som yrkesmässig när inkomsten därav utgör skattepliktig intäkt av näringsverksamhet enligt kommunalskattelagen (1928z370) eller lagen ( 1947:576 ) om statlig inkomstskatt. Som yrkesmässig verksamhet räknas även sådan verksamhet som sker i former jämförliga med näringsverksamhet.

4 S Skyldighet att erlägga avgift inträder när 1. ett bekämpningsmedel levereras till en köpare, 2. ett bekämpningsmedel tas i anspråk för annat

ändamål än försäljning,

3. den avgiftsskyldige avregistreras, varvid avgiftsskyldigheten omfattar de bekämpningsmedel som då ingår i hans lager.

5 5 Den som är avgiftsskyldig är redovisningsskyldig enligt 2 kap. lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och prisregleringsavgifter endast om han enligt 2 S är skyldig att under beskattningsåret erlägga avgift beräknad för minst 60 doser eller 300 kilogram verksamma beståndsdelar.

6 5 Den som är avgiftsskyldig enligt 3 S och inte är befriad från redovisningsskyldighet enligt 5 5 skall vara registrerad som avgiftsskyldig enligt denna lag hos riksskatteverket.

7 5 I deklaration får avdrag göras för avgift på bekämpningsmedel

1. som har förvärvats för återförsäljning eller förbrukning i egen rörelse och för vilka avgift har betalats,

2. som har återtagits i samband med återgång av köp,

3. som av den avgiftsskyldige eller för den avgiftsskyldiges räkning utförts ur landet eller förts till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukas där,

4. som har försålts med förlust för den avgiftsskyldige, i den mån förlusten hänför sig till bristande betalning från köpare.

Avdrag enligt första stycket 4 får göras med belopp som svarar mot så stor del av avgiften som förlusten visas utgöra av bekämpningsmedlets försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för avgiften på det bekämpningsmedel som betalningen avser.

8 S Regler för förfarandet vid uttag av avgift enligt denna lag finns i lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

Bilaga

Kemikalieinspek— Bekämpnings— tionens medel registreringsnr. Actril-P 3784 Actril S 3397 Afalon 2400 Ally 20 DF 3706 Apron 35 SD 3541 B Apron 200 LS 3699 Arelon flytande 3519 Astix DP 3769 Astix MP 3768 Avadex 480 2333 Avenge 150 L 3180 Avenge SP 3393 Badipon 2812 Barnon Plus 3347 Basagran 480 3123 Basagran MCPA 3122 SF BASF CCC 460 3554 SF BASF CCC 750 3553 SF BASF Cycocel P 3272 BASF 2,4—D—500 3500 BASF Diklorpro 3599 BASF Diprop 64 3501 BASF Diprop MC 3501 BASF Forbel 75 3615 BASF MCPA 750 3345 BASF Mekprop 6 3499 BASF Mekprop 7 3598 Bavistin 3128

SF Bayer Mercaptodim.

3242

Dos

kilogram

3,02 2,27 2,00 0,03 1,00 1,00 3,02 2,00 2,00 4,03 7,63 3,54 5,00 3,02 2,00 3,54 1,76 1,20 1,76 2,00 2,50 3,02 4,03 1,00 2,00 3,02 2,50 0,50 1,00

Bayfidan

B Baytan universal Baytroid 050 E Benasalox Benasalox Flytande Benlate

Betanal

Betaren Flowable Bladex 500

Bravo 75 WP Bravo 500 F Butisan S

Camp 10 EC Cabict

Calixin

SF Cerone

Cetrol Tetra Cetrol Tetra—P Cetrol Trippel Cetrol Trippel—P B Cevex vår

B Cevex vår 400 Cybolt 100 E

SF Cycodel Plus Cymbush DG

Decis

Delsene 50 DF Dezäta Granulat Dezäta LF

Dezäta M—45 Dezäta RH Dikamba Trippe Dimethoat NA 4 Diprop 640

3639 3636 3723 3275 3779 2773 2415 3792 3475 3338 3512 3595 3678 3533 2786 3571 2895 3785 2139 3786 3608 3773 3681 3250 3569 3546 3673 3789 3549 2441 3239 3136 2901 2882

0,50 1,00 0,50 1,25 0,80 0,40 4,03 4,03 2,00 2,00 2,00 2,50 0,80 4,03 0,60 0,76 3,54 4,53 3,54 4,53 1,00 2,00 0,50 1,76 1,25 0,50 0,00 3,02 5,00 3,02 3,02 3,02 1,25 3,02

Diprop MCPA 60 Dipterex SL Dosanex

Du Pont CCC

Du Pont Linuron 50 Duplosan DP Duplosan DP/MCPA Duplosan MCPA Elosal

Eptam

Expand

Faneron 50 Slampulver Fastac

Fenition 500 Folithion E Formothion—Sandoz 25 Fungiman 85 Fungitox

Glean 20 DF Goltix WG

Goliath

Harmony 75 DF Harmony M Herbavex Plus Herbex DPM 600 Herbin

Herboprop Hormoblend Trippel Hormo—Cornox 640 Hormo DP

Hormostar

Hormotex 750

Igran 500 Fw

Kemifam

3355 2281 2880 3600 2401 3734 3735 3733 2373 2954 3612 2782 3705 2890 2282 2285 2440 2323 3592 3297 3793 3794 3795 2452 3379 2609 2426 3245 2246 2213 2212 3247 3573 3791

4,03 0,50 3,02 1,60 2,00 2,00 3,54 2,00 8,06 6,59 4,03 3,02 0,35 1,00 1,00 0,75 3,02 3,02 0,02 3,02 4,03 0,03 0,03 3,02 4,03 4,03 5,00 3,02 3,02 3,02 2,00 2,00 3,02 4,03

Kemira Triforin KenoGard 2,4—D—amin KenoGard Diklorprop KenoGard Forbel 750 KenoGard Maneb PVA 800 KenoGard MCPA 750 KenoGard Mekoprop 640 KenoGard Metoxyklor Kerb

Klorex lantbruk Kumulus S

KVK 2,4—D-amin 500 KVK Diklorprop 640 KVK MCPA 750

KVK Mecoprop 640

KVK Plus

Lantmännens 2,4—D 500 Lantmännens MCPA 750 Lantmännens Mekoprop Lantmännens Metoxykl. Lontrel Kombi Lontryx

Marshal 25 EC

B Marshal 40 DB

B Marshal MUP

Marvel

Matrigon Mesurol Snigelgift Metasystox forte Metasystox R 100

B Oftanol T

Optima Diklorp Optima Mekopro Oxitril 4

3394 3057 3048 3614 3039 3293 3294 3105 3201 2330 3022 2608 2298 3226 2297 3389 2884 3236 2826 2892 3420 3684 3657 3646 3754 3737 3273 2412 2815 3601 3244 3758 3757 2617

2,00 2,00 3,02 1,00 3,02 2,00 3,02 4,03 1,00 3,02 8,06 2,00 3,02 2,00 3,02 3,02 2,00 2,00 3,02 4,03 3,54 2,50 2,50 1,00 1,00 5,00 1,20 4,03 0,60 1,00 1,00 2,42 2,00 3,54

Oxitril—P Panoctine 15 Panoctine 25 Panoctine 35 Panoctine Plus Panoct 400 Panolil 60 Pano-Ram 37 FS Pencozeb PVA Pirimor G Plantect

B Pomarsol forte

wwmwwmm

Pronto Protekt Pyramin DF Pyramin Fl Radinex Fl Radinex WP Reglone Ridomil MZ 63 WP Ripcord

B Rizolex 10 pud Roundup Roundup Plus Roxion s Semcron 25 Sencor

B Sibutol FS Sportac 45 EC Stam F—34 A Starane M Starane Mixer Stomp Sumicidin alfa

3783 3752 3557 3141 3260 3726 3584 3593 3736 3262 3325 2817 3725 3518 2545 3406 3543 3509 3367 3537 3567 3661 3220 3738 2284 2493 3020 3628 3708 2110 3762 3761 3565 3717

4,53 2,00 1,00 1,00 1,00 2,00 1,00 1,00 3,02 0,25 4,03 1,00 5,00 0,25 4,03 5,00 0,60 0,60 3,02 3,02 0,80 4,03 4,03 3,02 1,00 0,50 0,75 1,00 1,00 4,03 1,50 1,00 6,04 1,00

Sumicidin alph Sumicidin 20 E Sumicidin 10 F Sumithion NA 2 Sumithion NA 5 B Tachigaren 70 Talcord

TCA Hoechst NA Tecto flytande Teridox 500 EC SF Terpal Thiovit

Tilt CB

Tilt 250 EC Tilt Top 500 E Tolkan

Topsin FL Tramat

Treflan Tribunil Triagran Trimangol flyt Trimaton Trinulan Tritex

Tromb

Vegoran 500 Venzar

B Vitavax 75 W Volaton Granul Vydate 10 G

3753 3425 3468 3580 2076 3513 3622 2137 3282 3377 3539 2396 3669 3572 3709 3556 3666 3354 2772 2439 3395 3676 3526 3434 3538 3516 3588 2071 2771 2770 3568

0,50 0,50 1,00 2,00 1,00 1,00 0,40 2,00 0,25 2,76 1,50 8,06 1,50 0,50 1,00 3,02 0,50 4,03 2,00 3,02 4,03 5,00 3,02 4,03 1,76 3,02 2,00 0,70 1,00 1,00 3,54

Denna lag träder i kraft den

10 Förslag till

Lag om upphävande av lagen ( 1984:410 ) om avgift på bekämpningsmedel

Härigenom föreskrivs att lagen ( 1984:410 ) om avgift på bekämpningsmedel skall upphöra att gälla vid utgången av juni månad år 1991.

Lagen tillämpas fortfarande i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före den 1 juli 1991.

11 Förslag till Lag om miljöavgift på gödselmedel

Härigenom föreskrivs följande.

1 S Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för innehållet av kväve och fosfor i kaliumnitrat och kalciumnitrat ur tulltaxenr 28.34 tulltaxelagen (1987:1068) samt varor hänförliga till tulltaxenr 31.02, 31.03 och 31.05 tulltaxelagen , i det följande benämnda gödselmedel.

2 S Avgift tas ut med 2 kronor per kilogram kväve och 1 krona 20 öre per kilogram fosfor i gödselmedlet. Avgift för kväve eller fosfor tas inte ut om andelen kväve respektive fosfor understiger två procent. Avgift skall inte erläggas för gödselmedel i form av tabletter, pastiller eller dylikt och inte heller för förpackningar med en bruttovikt som inte överstiger 10 kilogram.

3 S Avgiftsskyldig är

1. den som inom landet yrkesmässigt tillverkar gödselmedel, _

2. den som till landet inför gödselmedel för yrkesmässig återförsäljning eller för användning i yrkesmässig verksamhet inom landet.

En verksamhet anses som yrkesmässig när inkomsten därav utgör skattepliktig intäkt av näringsverksamhet enligt kommunalskattelagen (1928:370) eller lagen ( 1947:576 ) om statlig inkomstskatt. Som yrkesmässig verksamhet räknas även sådan versamhet som sker i former jämförliga med näringsverksamhet.

4 5 Skyldighet att erlägga avgift inträder när

1. ett gödselmedel levereras till en köpare,

2. ett gödselmedel tas i anspråk för annat ändamål än försäljning,

3. den avgiftsskyldige avregistreras, varvid avgiftsskyldigheten omfattar de gödselmedel som då ingår i hans lager.

5 5 En avgiftsskyldig är redovisningsskyldig enligt 2 kap. lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och prisregleringsavgifter endast om han enligt 2 S är skyldig att under beskattningsåret erlägga avgift som överstiger 1 000 kronor.

6 5 Den som är avgiftsskyldig enligt 3 S och inte är befriad från redovisningsskyldighet enligt 5 5 skall vara registrerad som avgiftsskyldig enligt denna lag

hos riksskatteverket.

7 5 I deklaration får avdrag göras för avgift på sådana gödselmedel som

1. har förvärvats för återförsäljning eller förbrukning i egen rörelse och för vilka avgift har betalats,

2. har återtagits i samband med återgång av köp,

3. av den avgiftsskyldige eller för den avgiftsskyldiges räkning utförts ur landet eller förts till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukas där,

4. har förbrukats eller sålts för förbrukning för ändamål som inte medför något växtnäringsläckage,

5. har försålts med förlust för den avgiftsskyldige, i den mån förlusten hänför sig till bristande betalning från köpare.

Avdrag enligt första stycket 5. får göras med belopp som svarar mot så stor del av avgiften som förlusten visas utgöra av gödselmedlets försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för avgiften på det gödselmedel som betalningen avser.

8 S Regler för förfarandet vid uttag av avgift enligt denna lag finns i lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

12 Förslag till

Lag om upphävande av lagen ( 1984:409 ) om avgift på gödselmedel

Härigenom föreskrives att lagen ( 1984:409 ) om avgift på gödselmedel skall upphöra att gälla vid utgången av juni månad är 1991.

Lagen tillämpas fortfarande i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före den 1 juli 1991.

13 Förslag till

La om ändrin i la en

godselmedel

19XX:000 om mil'öav ift å

Härigenom föreskrvs att 1 och 2 55 lagen (19xx:000) om miljöavgift på gödselmedel skall ha följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

1 S Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för innehållet av kväve och fosfor i kaliumnitrat och kalciumnitrat ur tulltaxenr 28.34 tulltaxelagen (1987:1068) samt varor hänförliga till tulltaxenr 31.02, 31.03 och 31.05 tulltaxelagen , i det följande benämnda gödselmedel.

2 S

Avgift tas ut med 2 kronor per kilogram kväve och 1 krona 20 öre per kilogram fosfor i gödselmedlet. Avgift för kväve eller fosfor tas inte ut om andelen kväve respektive fosfor understiger två procent.

Föreslagen lydelse

Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för innehållet av kväve, fosfor och kadmium i kaliumnitrat och kalciumnitrat ur tulltaxenr 28.34 tulltaxelagen (1987:1068) samt varor hänförliga till tulltaxenr 31.02, 31.03 och 31.05 tulltaxelagen , i det följande benämnda gödselmedel.

Avgift tas ut med 2 kronor per kilogram kväve, 1 krona 20 öre per kilogram fosfor och X kronor per gram kadmium i gödselmedlet. Avgift för kväve eller fosfor tas inte ut om andelen kväve respektive fosfor understiger två procent. Avgift för kadmium tas inte ut om andelen kadmium understiger en miljondel.

Avgift skall inte erläggas för gödselmedel i form av tabletter, pastiller eller dylikt och inte heller för förpackningar med en bruttovikt som inte överstiger 10

kilogram.

Denna lag träder i kraft den ..

14 Förslag till Lag om miljöavgift på avfall.

Härigenom föreskrivs följande.

1 5 Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag vid slutligt omhändertagande av hushållsavfall eller annat avfall. Avgift skall även betalas för sådant avfall som slutligt omhändertas i anslutning till den anläggning där avfallet uppkommit. Avgift skall inte betalas för miljöfarligt avfall som inte ingår som beståndsdel i hushållsavfall. Avgift skall inte heller betalas för avfall från gruvanläggning, metallurgiska processer, tillverkning av mineralull, tillverkning av svavelsyra, tillverkning av porslin och keramik samt tillverkning av massa av ved eller andra fibrösa cellulosahaltiga material som omfattas av 47 kap. tulltaxelagen (1987:1068) .

Restprodukter som behandlas på ett sätt som är jämställt med slutligt omhändertagande anses som avfall enligt denna lag.

2 S Avgift tas ut med 25 kronor per ton avfall som slutbehandlas genom förbränning med energiåtervinning och med 50 kronor per ton för avfall som slutbehandlas på annat sätt.

3 S Avgiftsskyldig är den som driver förbränningsanläggning eller annan anläggning för slutligt omhändertagande av avgiftspliktigt avfall.

4 S Skyldighet att erlägga avgift inträder när avfall ankommer till förbränningsanläggning eller annan anläggning för slutligt omhändertagande.

5 5 Den som är avgiftsskyldig enligt 3 5 skall vara registrerad hos riksskatteverket.

6 5 I deklaration får avdrag göras för avgift på

1. utsorterade avfallsfraktioner som använts för materialåtervinning,

2. rent trä som använts till förbränning med energiåtervinning,

3. sand, grus, tegel, betong eller annat oorganiskt material, som inte är lakningsbenäget, vilket använts för utfyllnad, täckskikt i deponier eller liknande ändamål,

4. kompost, rötrester, slam och liknande organiskt avfall som återanvänts,

5. avfall som i övrigt visas ha återanvänts på sätt som inte medför större utsläpp av föroreningar än

sågant material som normalt används för ändamålet i fr ga,

6. utsorterat miljöfarligt avfall som överlämnats för hantering enligt gällande bestämmelser.

Avdrag enligt punkt 1-5 första stycket medges dock endast om de utsorterade fraktionerna fyller de krav på renhet som fastställs av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. '

7 S Regler för förfarandet vid uttag av avgifter enligt denna lag finns i lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

15 Förslag till

Lag om ändring i renhållningslagen.

Härigenom föreskrivs i fråga om renhållningslagen (1979z596) att 16 5 skall ha

Nuvarande lydelse

följande lydelse.

Föreslagen lydelse

1651

Avgiften skall vara årlig eller på annat sätt periodisk. Om avgiften avser bortforsling och slutligt omhändertagande vid enstaka tillfällen får kommunen besluta att avgiften skall erläggas särskilt för tillfället i fråga. Avgiften skall bestämmas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga planerings-, kapital- och driftskostnader för renhållningen. Från dessa kostnader skall avräknas kostnaderna för vad som kan belöpa på användning av anläggningar eller utrustning för annat ändamål än renhållning.

Om kommunen uppdrar åt annan får avtalet med denne läggas

Avgiften skall vara årlig eller på annat sätt periodisk. Om avgiften avser bortforsling och slutligt omhändertagande vid enstaka tillfällen får kommunen besluta att avgiften skall erläggas särskilt för tillfället i fråga. Avgiften skall bestämmas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga planerings—, kapital— och driftskostnader för renhållningen. Från dessa kostnader skall avräknas kostnaderna för vad som kan belöpa på användning av anläggningar eller utrustning för annat ändamål än renhållning. Avgiften får tas ut på sådant sätt att återanvändning och www.

att utföra renhållningen, till grund för beräkning

av avgiften, om inte kostnaden därigenom blir väsentligt högre än om kommunen själv utför

renhållningen.

Denna lag träder i kraft den

1 Senaste lydelse 1990:235

1 januari 1992.

16 Förslag till

Lag om miljöavgift på utsläpp av organiskt bundet klor vid blekning av massa

Härigenom föreskrivs följande.

1 5 Avgift skall betalas till staten enligt denna lag för utsläpp av organiskt bundet klor vid tillverkning av blekt massa av ved eller andra fibrösa cellulosahaltiga material som hänförliga till 47 kap. tulltaxelagen (1987:1068) .

2 S Avgift skall betalas med 50 kronor per kilogram organiskt bundet klor.

Avgift skall endast betalas för den del av utsläppet som överstiger 0,5 kilogram organiskt bundet klor räknat per ton torr massa. Vid beräkningen av avgiften jämförs därvid utsläppsmängden med tillverkad mängd massa som blekts med klor eller klorinnehållande kemiska föreningar under en redovisningsperiod.

3 S Avgiftsskyldig är den som vid tillverkning av blekt massa släpper ut organiskt bundet klor.

4 5 Den som är avgiftsskyldig skall vara registrerad hos riksskatteverket.

5 S Avgiftsskyldigheten inträder när utsläpp sker av organiskt bundet klor.

6 S Regler för förfarandet vid uttag av avgift finns i lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

7 S Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela de mätföreskrifter och övriga föreskrifter som behövs för tillämpningen av denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

17 Förslag till

Lag om ändring i lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och

prisregleringsavgifter

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 1 5 lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och prisregleringsavgifter

skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse 1 S

Föreslagen lydelse

Denna lag gäller för skatter och avgifter som tas ut

enligt

1. lagen ( 1928:376 ) om skatt på lotterivinster, lagen ( 1941:251 ) om särskild varuskatt, lagen ( 1957:262 ) om allmän energiskatt, lagen ( 1961:372 ) om bensinskatt, lagen ( 1961:394 ) om tobaksskatt, lagen ( 1972:266 ) om skatt på annonser och reklam, lagen ( 1972:820 ) om skatt på spel, lagen ( 1973:37 ) om avgift på vissa dryckesförpackningar, lagen ( 1973:1216 ) om särskild skatt för oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen (1975z343), lagen ( 1977:306 ) om dryckesskatt, lagen ( 1978:69 ) om försäljningsskatt på motorfordon, lagen ( 1978:144 ) om skatt på vissa resor, lagen ( 1982:691 ) om skatt på vissa kassettband, lagen ( 1982:1200 ) om skatt på videobandspelare, lagen ( 1982:1201 ) om skatt på viss elektrisk kraft, lagen (l983:1053) om skatt på omsättning av vissa värdepapper,

1. lagen ( 1928:376 ) om skatt på lotterivinster, lagen ( 1941:251 ) om särskild varuskatt, lagen ( 1957:262 ) om allmän

energiskatt, lagen ( 1961:372 ) om bensinskatt, lagen

( 1961:394 ) om tobaksskatt, lagen ( 1972:266 ) om skatt på annonser och reklam, lagen ( 1972:820 ) om skatt på spel, lagen ( 1973:37 ) om avgift på vissa dryckesförpackningar, lagen ( 1973:1216 ) om särskild skatt för oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen (1975z343), lagen ( 1977:306 ) om dryckesskatt, lagen ( 1978:69 ) om försäljningsskatt på motorfordon, lagen ( 1978:144 ) om skatt på vissa resor, lagen ( 1982:691 ) om skatt på vissa kassettband, lagen ( 1982:1200 ) om skatt på videobandspelare, lagen ( 1982:1201 ) om skatt på viss elektrisk kraft, lagen ( 1983:1053 ) om skatt på omsättning av vissa värdepapper,

Nuvarande lydelse

( 1983:1104 ) om särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen ( 1984:351 ) om totalisatorskatt, lagen ( 1984:355 ) om skatt på vissa dryckesförpackningar, lagen ( 1984:405 ) om stämpelskatt på aktier, lagen ( 1984:410 ) om avgift på bekämpningsmedel, lagen ( 1988:1567 ) om miljöskatt på inrikes flygtrafik,

2. lagen ( 1967:340 ) om prisreglering på jordbrukets område, lagen ( 1974:226 ) om prisreglering på fiskets område, lagen (1984z409) om avgift på gödselmedel.

Föreslagen lydelse

( 1983:1104 ) om särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen ( 1984:351 ) om totalisatorskatt, lagen ( 1984:405 ) om stämpelskatt på aktier, lagen ( 1988:1567 ) om miljöskatt på inrikes flygtrafik, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på hamnar för utsläpp av svaveloxider från fartyg, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på nickel-kadmiumbatterier, la en 1990:000 om miljöavgift på vissa träskyddsmedel, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på klorerade lösningsmedel, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på bekämpningsmedel, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på gödselmedel, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på avfall, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på utsläpp av organiskt bundet klor vid blekning av massa.

2. lagen ( 1967:340 ) om prisreglering på jordbrukets område, lagen ( 1974:226 ) om prisreglering på fiskets område.

Har i författning som anges i första stycket eller i författning som utfärdats med stöd av sådan författning lämnats bestämmelse som avviker från denna lag gäller dock den bestämmelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

1 Senaste lydelse 1988:1570

18 Förslag till

Lag om ändring i skattebrottslagen ( 1971:69 )

Härigenom föreskrivs att 1 5 skattebrottslagen (1971:69) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

1 s 1

Föresla en 1 delse

Denna lag gäller i fråga om skatt eller avgift

enligt

1. lagen ( 1908:128 ) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, förordningen ( 1927:321 ) om skatt vid utskiftning av aktiebolags tillgångar, kommunalskattelagen (1928:370) , lagen ( 1933:395 ) om ersättningsskatt,

lagen ( 1941:416 )

om arvsskatt och gåvoskatt, lagen ( 1946:324 ) om skogsvårdsavgift, lagen ( 1947:576 ) om statlig inkomstskatt, lagen ( 1947:577 ) om statlig

förmögenhetsskatt, lagen ( 1958:295 ) om sjömansskatt, lagen ( 1983:219 ) om tillfällig vinstskatt, ( 1983:1086 ) om vinstdelningsskatt, om statlig fastighetsskatt,

lagen lagen ( 1984:1052 )

lagen ( 1986:1225 ) om

tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser, ( 1989:346 ) om särskild vinstskatt,

lagen lagen ( 1989:471 ) om

investeringsskatt för vissa byggnadsarbeten,

2. lagen ( 1928:376 ) om skatt på lotterivinster, lagen ( 1941:251 ) om särskild varuskatt, ( 1957:262 ) om allmän energiskatt, lagen ( 1961:372 ) om bensinskatt, lagen ( 1961:394 ) om tobaksskatt, stämpelskattelagen (1964:308) , lagen ( 1968:430 ) om mervärdeskatt, lagen ( 1972:266 ) om skatt på annonser och reklam, lagen ( 1972:820 ) om skatt på spel, lagen ( 1973:37 ) om avgift på vissa dryckesförpackningar, vägtrafikskattelagen (l973:601),

lagen

2. lagen ( 1928:376 ) om skatt på lotterivinster, lagen ( 1941:251 ) om särskild varuskatt, ( 1957:262 ) om allmän energiskatt, lagen ( 1961:372 ) om bensinskatt, lagen ( 1961:394 ) om tobaksskatt, stämpelskattelagen (1964:308) , lagen ( 1968:430 ) om mervärdeskatt, lagen ( 1972:266 ) om skatt på annonser och reklam, lagen ( 1972:820 ) om skatt på spel, lagen ( 1973:37 ) om avgift på Vissa dryckesförpackningar, vägtrafikskattelagen (1973:601) ,

lagen

Nuvarande lydelse

lagen ( 1973:1216 ) om särskild skatt för oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen (1975z343), lagen ( 1976:338 ) om vägtrafikskatt på vissa fordon, som icke är registrerade i riket, lagen ( 1977:306 ) om dryckesskatt, lagen ( 1978:69 ) om försäljningsskatt på motorfordon, lagen ( 1978:144 ) om skatt på vissa resor, lagen ( 1982:691 ) om skatt på vissa kassettband, lagen ( 1982:1200 ) om skatt på videobandspelare, lagen ( 1982:1201 ) om skatt på viss elektrisk kraft, lagen ( 1983:1053 ) om skatt på omsättning av vissa värdepapper, lagen ( 1983:1104 ) om särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen ( 1984:351 ) om totalisatorskatt, lagen ( 1984:355 ) om skatt på vissa dryckesförpackningar, lagen ( 1984:404 ) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, lagen ( 1984:405 ) om stämpelskatt på aktier, lagen ( 1984:409 ) om avgift på gödselmedel, lagen ( 1984:410 ) om avgift på bekämpningsmedel, lagen ( 1984:852 ) om lagerskatt på viss bensin, vägtrafikskattelagen (1988:327) , lagen ( 1988:328 ) om vägtrafikskatt på utländska fordon, lagen ( 1988:1567 ) om miljöskatt på inrikes flygtrafik,

Föreslagen lydelse

lagen ( 1973:1216 ) om särskild skatt för oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen (1975z343), lagen ( 1976:338 ) om vägtrafikskatt på vissa fordon, som icke är registrerade i riket, lagen ( 1977:306 ) om dryckesskatt, lagen ( 1978:69 ) om försäljningsskatt på motorfordon, lagen ( 1978:144 ) om skatt på vissa resor, lagen ( 1982:691 ) om skatt på vissa kassettband, lagen ( 1982:1200 ) om skatt på videobandspelare, lagen ( 1982:1201 ) om skatt på viss elektrisk kraft, lagen ( 1983:1053 ) om skatt på omsättning av vissa värdepapper, lagen ( 1983:1104 ) om särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen ( 1984:351 ) om totalisatorskatt, lagen ( 1984:355 ) om skatt på vissa dryckesförpackningar, lagen ( 1984:404 ) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, lagen ( 1984:405 ) om stämpelskatt på aktier, lagen ( 1984:852 ) om lagerskatt på viss bensin, vägtrafikskattelagen (1988:327) , lagen ( 1988:328 ) om vägtrafikskatt på utländska fordon, lagen ( 1988:1567 ) om miljöskatt på inrikes flygtrafik, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på hamnar för utsläpp av svaveloxider från fartyg,

Föreslagen lydelse

lagen ( 1990:000 ) om nickel—kadmiumbatterier, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på vissa träskyddsmedel,lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på klorerade lösningsmedel, avfall, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på bekämpningsmedel, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på gödselmedel, lagen (l990:000) om miljöavgift på avfall, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på utsläpp av organiskt bundet klor vid blekning av massa.

3. lagen ( 1981:691 ) om socialavgifter.

Lagen gäller även preliminär skatt, kvarstående skatt och tillkommande skatt som avses i uppbördslagen (1953:272) .

Lagen tillämpas inte om skatten eller avgiften fastställs eller uppbärs i den ordning som gäller för tull och inte heller beträffande restavgift, skattetillägg eller liknande avgift.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

1 Senaste lydelse 1990:148.

19 Förslag till

Lag om ändring i lagen ( 1971:1072 ) om förmånsberättigade skattefordringar m.m.

Härigenom föreskrivs att 1 5 lagen ( 1971:1072 ) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse 1 S

Föreslagen lydelse

Förmånsrätt enligt 11 S förmånsrättslagen (1970:979) följer med fordran på 1. skatt och avgift,

som anges i 1 5 första stycket

uppbördslagen (1953:272) , samt skatt enligt lagen ( 1908:128 ) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, lagen ( 1958:295 ) om sjömansskatt, kupongskattelagen (1970:624) , lagen

( 1983:219 ) om tillfällig vinstskatt och lagen ( 1986:1225 ) om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och

pensionsstiftelser,

2. skatt enligt lagen ( 1968:430 ) om mervärdeskatt,

3. skatt eller avgift enligt lagen ( 1928:376 ) om skatt på lotterivinster, lagen ( 1941:251 ) om särskild varuskatt, ( 1957:262 ) om allmän energiskatt, lagen ( 1961:372 ) om bensinskatt, lagen ( 1961:394 ) om tobaksskatt, stämpelskattelagen (1964:308) , lagen ( 1972:266 ) om skatt på annonser och reklam, lagen ( 1972:820 ) om skatt på spel, lagen ( 1973:37 ) om avgift på vissa dryckesförpackningar, lagen ( 1973:1216 ) om särskild skatt för oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen (1975z343), lagen ( 1977:306 ) om dryckesskatt, lagen ( 1978:69 ) om

lagen

3. skatt eller avgift enligt lagen ( 1928:376 ) om skatt på lotterivinster, lagen ( 1941:251 ) om särskild varuskatt, ( 1957:262 ) om allmän energiskatt, lagen ( 1961:372 ) om bensinskatt, lagen ( 1961:394 ) om tobaksskatt, stämpelskattelagen (1964:308) , lagen ( 1972:266 ) om skatt på annonser och reklam, lagen ( 1972:820 ) om skatt på spel, lagen ( 1973:37 ) om avgift på vissa dryckesförpackningar, lagen ( 1973:1216 ) om särskild skatt för oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen (1975z343), lagen ( 1977:306 ) om dryckesskatt, lagen ( 1978:69 ) om

lagen

Nuvarande lydelse

försäljningsskatt på motorfordon, lagen ( 1978:144 ) om skatt på vissa resor, lagen ( 1982:691 ) om skatt på vissa kassettband, lagen ( 1982:1200 ) om skatt på videobandspelare, lagen ( 1982:1201 ) om skatt på visss elektrisk kraft, lagen ( 1983:1053 ) om skatt på omsättning av vissa värdepapper, lagen ( 1983:1104 ) om särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen ( 1984:351 ) om totalisatorskatt, lagen ( 1984:355 ) om skatt på vissa dryckesförpackningar, lagen ( 1984:404 ) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, lagen ( 1984:405 ) om stämpelskatt på aktier, lagen ( 1984:410 ) om avgift på bekämpningsmedel, lagen ( 1984:852 ) om lagerskatt på viss bensin, lagen ( 1988:1567 ) om miljöskatt på inrikes flygtrafik,

Föreslagen lydelse

försäljningsskatt på motorfordon, lagen ( 1978:144 ) om skatt på vissa resor, lagen ( 1982:691 ) om skatt på vissa kassettband, lagen ( 1982:1200 ) om skatt på videobandspelare, lagen ( 1982:1201 ) om skatt på viss elektrisk kraft, lagen ( 1983:1053 ) om skatt på omsättning av vissa värdepapper, lagen ( 1983:1104 ) om särskild skatt för elektrisk kraft

för kärnkraftverk, lagen ( 1984:351 ) om totalisatorskatt, lagen ( 1984:355 ) om skatt på vissa dryckesförpackningar, lagen ( 1984:404 ) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, lagen ( 1984:405 ) om stämpelskatt på aktier, lagen ( 1984:852 ) om lagerskatt på viss bensin, lagen ( 1988:1567 ) om miljöskatt på inrikes flygtrafik, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på hamnar för utsläpp av svaveloxider från fartyg, la en 1990:000 om miljöaygifi_på nickel—kadmiumbatterier, la en 1990:000 om miljöavgift på vissa träskyddsmedel, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på_klgrerade lösningsmedel, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på bekämpningsmedel, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift MW ( 1990:000 ) om miljöavgift

på avfall, lagen ( 1990:000 ) om miljöavgift på utsläpp av organiskt bundet klor vid blekning av massa.

4. skatt enligt vägtrafikskattelagen (1973z601), lagen ( 1976:339 ) om saluvagnsskatt, vägtrafikskattelagen (1988:327) , lagen ( 1988:328 ) om vägtrafikskatt på utländska fordon,

5. tull, särskild avgift enligt 39 S tullagen (1973:670) och avgift enligt lagen ( 1968:361 ) om avgift vid införsel av vissa bakverk,

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6. avgift enligt lagen 6. avgift enligt lagen ( 1967:340 ) om prisreglering (1967z340) om prisreglering på jordbrukets område, på jordbrukets område, lagen ( 1974:226 ) om lagen ( 1974:226 ) om prisreglering på fiskets prisreglering på fiskets område och lagen ( 1984:409 ) område, om avgift på gödselmedel,

7. avgift som uppbärs med tillämpning av lagen ( 1984:668 ) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare.

Förmånsrätten omfattar ej restavgift och liknande avgift som utgår vid försummelse att redovisa eller betala fordringar och ej heller skatte- eller avgiftstillägg och förseningsavgift.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

1 Senaste lydelse l988:1569

1 INLEDNING 1.1 Miljöavgiftsutredningens uppdrag

Vid regeringssammanträde den 26 maj 1988 tillkallade regeringen en kommitté (Dir. 1988z44) med parlamen- tarisk sammansättning för att analysera förutsätt- ningarna för att i ökad omfattning använda ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken och lämna förslag om hur sådana styrmedel bör utformas och införas. Kommittén fick med förtur uppgiften att överväga och lämna för— slag till ett system med avgifter på utsläpp av klo- rerad organisk substans till vatten och på utsläpp av

svavelföreningar vid förbränning av olja. Kommittén antog namnet miljöavgiftsutredningen.

Förslag om miljöavgifter på svavel och klor lämnades i april 1989 i delbetänkandet ( SOU 1989:21 ) Sätt värde på miljön! Miljöavgifter på svavel och klor. Till det

första delbetänkandet fogades en reservation från (m).

Vid regeringssammanträde den 27 april 1989 fick vi i tilläggsdirektiv (Dir. 1989z33) att redovisa över— väganden och förslag rörande energi— och trafikom— rådena. Regeringen gav oss i beslut den 29 juni 1989 vidare uppdraget att utreda förutsättningarna för införande av skatt på det uran som används i kärn— kraftverk. Förslag i dessa delar lämnades i vårt andra delbetänkande ( SOU 1989:83 ) Ekonomiska styrmedel i

miljöpolitiken - Energi och trafik. Till det andra delbetänkandet fogades reservationer från (c), (fp), (m) och (mp).

Regeringen beslöt den 11 januari 1990 att till oss överlämna rapporten ( Ds 1989:63 ) En ny livsmedels- politik för överväganden i den del den avser avgifter

på gödselmedel och bekämpningsmedel.

I föreliggande slutbetänkande redovisar vi våra allmänna överväganden i fråga om användningen av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken samt förslag till utformning av ekonomiska styrmedel inom ett antal områden.

1.2 Tidigare förslag

I vårt första delbetänkande föreslog vi en miljöavgift på utsläpp av svavel vid förbränning av olja samt en miljöavgift på organiskt bundet klor som släpps ut från massablekerier.

I vårt andra delbetänkande föreslog vi miljöavgifter på utsläpp av svavel från kol och torv samt miljö— avgifter på kväveoxidutsläpp från stora förbrännings- anläggningar. Vi föreslog vidare införande av en koldioxidavgift på olja, kol, naturgas och gasol och en halvering av existerande energiskatter. För miljö- skatten på inrikes flyg föreslog vi en höjning mot- svarande koldioxidavgiften på fossila bränslen. Vi presenterade också ett förslag till stöd för el- produktion med miljöfördelar. Inom trafikområdet föreslog vi ett system med miljöklassning av nya fordon i kombination med ekonomiska styrmedel, bidrag till eftermontering av katalysatorer på personbilar samt en tidsbegränsad höjning av skrotningspremien för bilar av 1975 års modell och tidigare års modeller.

Förslag om differentiering vid beskattning av motor-

brännoljor samt höjd kilometerskatt ingick också i vårt andra delbetänkande.

Våra tidigare förslag har remissbehandlats. Regeringen har i prop. 1989/90:111 föreslagit att svavel— resp. koldioxidskatter införs i enlighet med våra förslag. Där föreslås vidare att den allmänna energiskatten på vissa oljeprodukter differentieras i miljöklasser uti- från bl.a. halter av svavel och aromatiska kolväten. I prop. 1989/90:141 föreslås att ett miljöavgiftssystem införs vid utsläpp av kväveoxider från fasta förbrän— ningsanläggningar i enlighet med vårt tidigare förslag i frågan. Riksdagen har senare antagit förslagen.

Enligt prop. 1089/90:141 avser regeringen att pröva frågan om införande av ekonomiska styrmedel för att minska utsläppen av klororganisk substans från massa- industrins blekeriprocesser i samband med den fort—

satta behandlingen av detta betänkande.

övriga förslag är föremål för beredning i regerings-

kansliet.

1.3 Arbetets uppläggning

I detta betänkande behandlas dels ett antal fråge- ställningar som har samband med vårt tidigare arbete, t.ex. svavel- och kväveoxidutsläpp från industri- processer samt sjö— och luftfart, dels några områden som vi själva valt som möjliga för en ökad användning av ekonomiska styrmedel. Viktiga utgångspunkter vid valet av dessa områden har varit de miljömål som regering och riksdag lagt till grund för miljöpoli- tiken.

Under den tid vi haft till förfogande har det pågått

ett omfattande utredningsarbete inom de ansvariga

myndigheterna på miljöområdet, vilket har haft stor betydelse inför våra överväganden och ställningstag- anden. Företrädare för myndigheterna har deltagit som experter i vårt arbete, vilket har gett oss möjlighet att följa och löpande ta del av myndigheternas ställ- ningstaganden i för oss viktiga frågor.

Regeringen uppdrog i beslut den 15 september 1988 åt statens naturvårdsverk att senast den 30 mars 1990 redovisa ett nytt handlingsprogram för luftföro- reningar och försurning. Naturvårdsverkets uppdrag finns redovisat i rapporten LUFT '90, Aktionsprogram mot luftföroreningar och försurning. Samma dag uppdrog regeringen åt naturvårdverket att utarbeta ett program mot havsföroreningar. Redovisningen av detta arbete har gjorts i HAV '90 (ref). Vidare gav regeringen den 21 december 1989 i uppdrag åt kemikalieinspektionen och statens naturvårdsverk att föreslå begränsningar i användningen av särskilt hälso- och miljöfarliga ämnen. Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 1990, dvs. samtidigt med detta slutbetänkande.

Även i övrigt utgör utredningar från myndigheter och konsulter en betydande del av underlaget inför våra ställningstaganden. I bil. 2 finns en förteckning över underlagsrapporter som tagits fram i anslutning till vårt arbete med detta slutbetänkande.

1.4 Betänkandets disposition

I kap. 2 redogör vi för den aktuella miljösituationen och redovisar kortfattat vissa fakta om miljöproblem, föroreningar, miljömål och styrmedel.

I kap. 3 redovisar vi grundtankarna inom den ekono- miska teorin för styrmedel i miljöpolitiken samt

erfarenheter och utvecklingstendenser i andra länder

och inom internationella organisationer vad gäller

användningen av ekonomiska styrmedel.

Frågan om hur ekonomiska styrmedel kan samordnas med

andra miljöpolitiska instrument behandlas 1 kap. 4.

I kap. 5 redovisar vi vissa allmänna överväganden kring utformningen av ekonomiska styrmedel samt vissa konkurrens- och handelspolitiska aspekter inkl. frågan

om samordning med EG.

I kap. 6-15 redogör vi för våra överväganden och förslag angående användningen av ekonomiska styrmedel inom ett antal områden i miljöpolitiken.

Ett alternativt förslag till utformning av avgift på klor redovisas i kap. 16 liksom våra överväganden om användningen av de avgiftsmedel som uppkommer till

följd av miljöavgifter.

2 MILJÖSITUATIONEN 2.1 Inledning

Miljöfrågorna står idag i debattens centrum och enga— gerar allt fler människor. Insikten om att framtida generationers hela existens står på spel utmanar oss nu levande att ändra vår livsstil och hushålla med

jordens resurser.

Miljöproblemen är både många och komplexa. Insatserna för miljön har hittills till stor del varit inriktade på utsläpp från stora punktkällor, framför allt från industriell verksamhet. Många slags utsläpp har också genom ett framgångsrikt miljöarbete kunnat minskas kraftigt. Grundproblemen kvarstår dock till stor del. En allt större del av föroreningarna sprids numera från många små källor. Den diffusa spridningen härrör inte minst från trafiken som sammantaget svarar för en betydande del av alla utsläppen till luft.

De regionala (omfattande flera länder) och globala perspektiven i miljöpolitiken har på senare år till— dragit sig ett allt större intresse till följd av effekter av bl.a. gränsöverskridande luft- och vatten—

föroreningar samt de s.k. växthusgaserna.

För att förbättra miljön krävs på sikt stora omställ— ningar av produktion och konsumtion. Styrmedlen på miljöområdet måste därför ständigt kompletteras och utvecklas både för att påskynda miljöarbetet och se till att det genomförs så kostnadseffektivt som möj- ligt.

I detta kapitel behandlar vi översiktligt några aktuella miljöproblem, föroreningar, miljömål och styrmedel i miljöpolitiken. För närmare information hänvisas den intresserade läsaren till exempelvis naturvårdsverkets nyligen utgivna rapporter om luft-

och havsföroreningar och andra studier som senare

kommer att refereras i texten.

2.2 Miljöproblemen Klimatpåverkan

Utsläppen av sådana gaser som koldioxid, klorfluor- karboner (CFC), metan, ozon och dikväveoxid förändrar atmosfärens sammansättning och kommer på sikt att ge märkbara förändringar av temperaturen på jordytan. De senaste uppskattningarna tyder på en höjning med ca 1,8 grader fram till år 2020 och ca 3,5 grader till år 2070 att jämföra med förändringar på högst 1—2 grader under de senaste tusen åren. Detta kan få omvälvande konsekvenser för levnadsbetingelserna på jorden, t.ex. för livsmedelsproduktion och bosättning och för de

ekologiska systemen.

Ozonlagrets uttunning

Utsläpp av CFC och vissa andra klorerade eller brome-

rade ämnen till atmosfären leder till en uttunning av det stratosfäriska ozonskiktet. När ozonskiktet i stratosfären tunnas ut ökar intensiteten hos den ultravioletta strålningen, vilket har skadliga effek— ter på människor, djur och växter.

Försurning

Den främsta orsaken till försurningsproblemen är

utsläpp av svavel— och kväveföreningar.

Markförsurning har drabbat stora områden i södra Sverige. I Skåne, Halland och södra Småland har markförsurningen trängt ned till flera meters djup och påverkar därmed det ytliga grundvattnet. Försurningen medför att markernas förråd av näringsämnen minskar. Samtidigt frigörs vissa metaller, som är giftiga för människor och djur.

Korroderande ledningar till följd av nedfall av försurande ämnen bidrar till att kopparhalterna i dricksvattnet ökar från enskilda brunnar.

Ozonbildning vid markytan

Flyktiga organiska ämnen, t.ex. lösningsmedel, bidrar tillsammans med kväveoxider till bildning av ozon och andra s.k. fotokemiska oxidanter nära jordytan. Både de flyktiga organiska ämnena i sig och ozon kan vara skadliga för hälsan. Den förhöjda oxidanthalten som konstaterats i Sverige bidrar också till skador på skog och grödor.

Kvävemättnad i marken

Nedfallet av kväveföreningar bidrar till övergödning av marken. Det finns klara tendenser till att skogs- marken i södra Sverige närmar sig kvävemättnad, vilket bl.a. leder till kväveläckage från marken och en all-

varlig näringsobalans hos skogsträden.

Kvävenedfallet består för närvarande till ungefär lika stora delar av kväve från kväveoxider (som härrör från trafik och förbränningsanläggningar) och kväve från ammoniak (som i huvudsak härrör från djurstallar).

Eutrofiering av sjöar och hav

Läckage av fosfor och kväve till vattendrag leder till övergödning och obalans i de ekologiska systemen.

övergödningsproblemen i sjöar har varit kända länge. Genom att tillförseln av fosfor från avloppssystemen har minskat har emellertid vattenkvaliteten påtagligt

förbättrats under senare decennier.

Kväveläckagets allvarliga konsekvenser i havsmiljön har börjat uppmärksammas först under de senaste åren. Kvävetillförseln leder primärt till en förhöjd pro- duktion av alger, vilket i ett senare skede kan inne—

bära syrebrist och en utslagning av djurlivet.

Till kväveläckaget bidrar såväl nedfall från atmos-

fären som en alltför intensiv gödsling av mark.

Tungmetaller

Många tungmetaller är nödvändiga för djur och växter. Vid högre halter uppstår dock gifteffekter. Tung- metallföreningar som spritts i luft och vatten de- poneras så småningom i mark och sediment och kvarstår, till skillnad från exempelvis vattenföroreningar, mycket länge. Ekologiska effekter i skogsmark har på- visats vid metallhalter som ligger 2-10 gånger över de naturliga halterna. För jordbruksmark kan två effekter av förhöjda metallhalter befaras minskad bördighet

resp. ökat metallupptag i grödorna.

Stabila organiska ämnen

Vissa organiska ämnen, t.ex. PCB och CFC är mycket långlivade i miljön. Man kan utgå från att alla långlivade organiska ämnen är naturfrämmande, dvs. att de inte förekommer naturligt på jorden. Dessa ämnen har alltså två väsentliga egenskaper som kan göra dem farliga: de kan verka länge i miljön och det levande kan sakna skyddsmekanismer mot dem. Farligheten ökar

om ämnena dessutom är fettlösliga.

Kemikalieanvändning

Flera av miljöproblemen i dagens samhälle kan hänföras till den stora användningen av kemikalier både vid industrins processer och i konsumentprodukter. Aller- gier och cancerfall är exempel på hälsoeffekter som delvis sätts i samband med kemikalieanvändningen. Vår kunskap är emellertid mycket begränsad om ämnenas verkningar på kort och lång sikt. De flesta kemiska

ämnen och produkter som används är ännu otillräckligt

undersökta från såväl hälso— som miljösynpunkt. Risker för både hälsa och miljö kan uppkomma i flera olika led, såväl vid tillverkning och användning som i av— fallsledet.

Kemikalieanvändningen påkallar uppmärksamhet i det förebyggande arbetet både inom arbetsmiljö och yttre miljö.

Tätortsproblem

Höga halter av luftföroreningar påverkar hälsan. Svaveldioxid, kvävedioxid och ozon påverkar andnings- organen medan kolmonoxid försämrar blodets syreupp— tagningsförmåga. Vissa ämnen i bilavgaser kan vara cancerframkallande eller påverka arvsmassan.

Luftföroreningarna medverkar till att många material bryts ned snabbare än vad de annars skulle göra. En betydande påverkan från försurande luftföroreningar har konstaterats för många av våra kulturminnen, t.ex. äldre byggnader i sandsten och kalksten. Även run- stenar, hällristningar från bronsåldern och glas- fönster i gotländska kyrkor uppvisar allvarliga skador till följd av luftföroreningar.

2.3 Föroreningssituationen 2.3.1 Utsläpp till luft

Utsläppen av svaveloxider härrör i huvudsak från för- bränning av olja och kol samt från olika slag av indu- striprocesser. De svenska svavelutsläppen ökade mycket kraftigt under 1950— och 1960—talen. Från början av

1970—talet har utsläppen minskat till följd av minskad oljeanvändning, energibesparing och utsläppsbegränsan—

de åtgärder.

Svaveldioxidutsläppen från svenska källor bidrar för närvarande till ca 10 % av svaveldepositionen i Sverige, räknat som genomsnitt för landet. En stor del av nedfallet beror alltså på utsläpp från andra länder. Svenska utsläpp bidrar också till nedfallet

utanför landets gränser.

Vägtrafiken svarar för merparten av utsläppen av kväveoxider i Sverige. De svenska kväveoxidutsläppen Växte snabbt under 1950— och 1960—talen och har för— ändrats relativt lite sedan dess. Naturvårdsverket har uppskattat att nuvarande och beslutade miljökrav kan minska utsläppen med ca 15-20 % fram till slutet av 1990-talet. Det innebär att ytterligare åtgärder är påkallade för att nå riksdagens mål om en 30—procentig minskning av utsläppen mellan 1980 och 1995.

De totala utsläppen av ammoniak i Sverige kan upp- skattas till ca 50 000 ton, varav drygt 40 000 ton kommer från stallgödsel. Utsläppen är särskilt stora i

sydvästra Götaland.

Trafiken är också den största källan till utsläpp av flyktiga organiska ämnen. Bensinhantering och lös— ningsmedelsanvändning ger också betydande bidrag. Ca en fjärdedel av vägtrafikens utsläpp av flyktiga organiska ämnen utgörs av avdunstningsförluster, medan

resterande del är utsläpp med avgaserna.

Dessa ämnen bidrar till bildningen av fotokemiska oxidanter. Kunskapen om oxidantbildningen är emellertid fortfarande mycket ofullständig.

2.3.2 Utsläpp till vatten

Massaindustrin svarar för merparten av alla utsläpp av klororganisk substans till vatten. I vårt första be- tänkande föreslog vi en miljöavgift på dessa utsläpp. Avgiften skulle öka incitamenten för industrin att snabbare nå det kortsiktiga målet om utsläpp av högst 1.5 kg organiskt bundet klor (TOCl) per ton massa.

Förekomsten av tungmetaller och stabila organiska miljögifter i avloppsvatten är en konsekvens av

kemikalieanvändningen i samhället, både i näringsliv och hushåll. Inom många verksamheter pågår en från miljösynpunkt delvis okontrollerad kemikalieanvänd- ning. Det är därför svårt att ange några bestämda mått

för de föroreningsmängder som släpps ut.

Kvävebelastningen i Östersjön och Västerhavet beräknas i dag ha ökat med mellan fyra och fem gånger i för— hållande till det naturliga tillståndet. För fosfor har belastningen ökat ca tre gånger för Kattegatt och Skagerack och sex gånger för egentliga Östersjön. I Bottniska viken har kväve- och fosforbelastningen ännu inte fördubblats.

Inlandskällorna svarar totalt sett för den största delen av den vattenburna kvävetillförseln till havet, medan fosfortillförseln i huvudsak sker från källor

vid kusten.

92 2.3.3 övrig spridning av föroreningar

I miljöarbetet har hittills stora insatser gjorts för att minska utsläpp från stora punktkällor. Allt större uppmärksamhet ägnas nu emellertid åt s.k. diffus spridning och fördröjda utsläpp av föroreningar, t.ex. i samband med hantering och användning av olika pro— dukter och i samband med deponering av avfall. Den diffusa spridningen är särskilt allvarlig för svårned— brytbara ämnen eller tungmetaller, där effekterna i miljön blir i stort sett beständiga för överskådlig tid.

s.k. flödesstudier är en metod som kan användas för att få kunskap om kemikaliespridningen i samhället. I sådana studier kartläggs såväl tillverkning, import, användning och utsläpp av olika substanser som fördel— ning och nedbrytning/omvandling i miljön. Hittills har flödesstudier gjorts för några särskilt valda förore— ningar som klorerade lösningsmedel och bromerade flam— skyddsmedel.

2.4 Miljöpolitiska mål

Det övergripande målet är enligt propositionen (l987/88:85) om miljöpolitiken inför 90-talet att trygga alla människors rätt till en god livsmiljö nu och i framtiden och att anpassa verksamheter med miljöeffekter till vad människor och naturen tåll. Med utgångspunkt från denna grundsyn har särskilda miljö- mål ställts upp för vissa slag av föroreningar samt

1.I Brundtlandkommissionens rapport, Vår gemensamma framtid, formulerades följande mål för miljöarbetet: "Att skydda människors hälsa och arters fortbestånd".

för vissa sektorer. Gällande miljömål är i några fall uttryckta kvantitativt, dvs. att utsläpp etc. skall minska med en angiven mängd eller procentsats. Riks- dagen angav vid behandlingen av propositionen mål för begränsningar av svavel- och kvävedioxidutsläppen. I andra fall finns mer allmänna uttalanden som grund för inriktningen av insatserna på olika områden t.ex. att minska användningen av miljöfarliga kemikalier eller att minska avfallets volym och farlighet.

De miljöpolitiska målen är tillsammans med gällande lagar utgångspunkten för det konkreta åtgärdsarbetet inom miljöområdet. Målen skall också ge myndigheter, näringsliv och organisationer en bild av vad man gemensamt skall sträva mot. Vidare utgör statsmakter- nas övergripande mål en grund för fördelningen av resurser och nedbrytning i olika delmål, som ligger till grund för konkreta miljöförbättrande åtgärder.

De miljöpolitiska mål som har betydelse för vårt utredningsarbete, redovisas i samband med genomgången av de områden som närmare har studerats i detta

betänkande.

2.5 styrmedel

Sverige har liksom andra industriländer huvudsakligen utnyttjat andra styrmedel än ekonomiska för att nå de uppsatta miljömålen. Utformningen av styrmedel på miljöområdet har i väsentliga avseenden skett med ut- gångspunkt i den lagstiftningstradition som har gällt för mark— och vattenanvändning. Tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen följer därför i stort samma

modell som vattendomar. En fördel med denna typ av

administrativ reglering är att det tillståndspliktiga företaget får klara spelregler för sin verksamhet och för sin planering. Eftersom tillståndgivning ofta innebär att en bestämd övre gräns kan sättas, bl.a. för olika utsläpp, får samhället samtidigt ett instru— ment för att upprätthålla kontroll över den totala utsläppssituationen för tillståndspliktiga företag.

Miljöskyddslagen bygger på förutsättningen att miljö- störningarna i huvudsak har lokal miljöpåverkan och att föroreningar härstammar från stora fasta kontrol- lerbara utsläppskällor. Att detta allt mindre är fallet har beskrivits i föregående avsnitt. Ny lag- stiftning har på senare år också tillkommit för att åtgärda utsläpp från små källor. Som exempel kan nämnas bilavgaslagen (1986:1386) som innehåller krav på avgasrening för bilar, svavellagen (1976:1054) och förordningen ( 1976:1055 ) om svavelhaltigt bränsle, som anger högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja och dieselbrännolja samt förordningen ( 1985:838 ) om motor— bensin som reglerar innehåll av bly och vissa andra ämnen i bensin.

I takt med att miljösituationen förändras och ambi— tionerna i miljöpolitiken ökar växer behovet att ut-

forma och pröva nya styrmedel.

De krav som ställs vid tillståndsprövning eller i sam- band med tillsynsinsatser måste mer och mer ses som minimikrav från samhällets sida. För att ge företag och hushåll incitament att ytterligare reducera sina utsläpp eller att välja mindre miljöskadliga produkter krävs kompletterande styrmedel.

Kravet på att använda så ofarliga produkter som möj- ligt måste få ökad genomslag. Substitutionsprincipen i kemikalielagstiftningen, som hittills har tillämpats i blygsam omfattning, måste göras tydligare. En strikta- re tillämpning av substitutionsprincipen måste bygga på säkrare kriterier för miljöbedömning och förut— sätter också effektiva styrmedel.

ökade krav på miljöpolitiken innebär ökade kostnader för både hushåll, företag och samhälle. För att kunna bedriva en ambitiös miljöpolitik utan att behöva ge avkall på andra delar av välfärdspolitiken krävs att miljöåtgärderna kan genomföras på ett så kostnads- effektivt sätt som möjligt för samhället. Detta bör, vilket också framhålls i våra direktiv, vara en ut-

gångspunkt vid valet av styrmedel.

Tidigare delbetänkanden och detta slutbetänkande

handlar därför om möjligheten att tillämpa ekonomiska styrmedel både som komplement till existerande regle— ringar och som nya styrmedel för områden som tidigare inte reglerats i miljöpolitiken.

3 EKONOMISKA STYRMEDEL I MILJÖPOLITIKEN 3.1 Ekonomisk teori och ekonomiska styrmedel

I detta avsnitt redovisas grundtankarna inom den ekonomiska teorin för styrmedel i miljöpolitiken. Framställningen berör i huvudsak miljöavgifter och överlåtbara utsläppskvoter, dvs. sådana styrmedel som ingående har behandlats i ekonomisk litteratur och debatt. Även andra former av ekonomiska styrmedel t.ex. panter och miljöböter behandlas kortfattat i detta avsnitt.

Avsnitt 3.1.1 ger en översiktlig bakgrund till några grundläggande begrepp inom ämnet miljöekonomi. Frågan om varför hushållningen med miljön kan betraktas som ett ekonomiskt problem analyseras med hjälp av ekono— misk teori. Där ges således en översiktlig bild av den teoretiska grund, på vilken den politiska diskussionen om ekonomiska styrmedel vilar. Den intresserade läsaren hänvisas till referenserna i texten och litteraturförteckningen för grundläggande analyser och

ytterligare detaljer om ekonomiska styrmedel. I avsnitt 3.1.2 beskrivs miljöavgifter och överlåtbara

utsläppskvoter samt mer kortfattat även panter och

miljöböter.

Därefter behandlas i avsnitt 3.1.3 en central fråga i miljöavgiftsutredningens arbete: vilka kriterier bör användas i en utvärdering av styrmedel i miljöpoli—

tiken? De kriterier som diskuteras här är:

samhällsekonomisk kostnadseffektivitet,

måluppfyllelsegrad,

- incitament till teknisk utveckling,

- administrations— och övervakningskostnader, - flexibilitet,

- grad av säkerhet,

- fördelningseffekter samt makroekonomiska effekter.

I avsnitt 3.1.4 sammanfattas några erfarenheter från den ekonomiska litteraturen från användning av

ekonomiska styrmedel i olika länder.

3.1.1 miljökvalitet som ett resursfördelnings- problem

Ekonomisk teori är den naturliga utgångspunkten för en diskussion om ekonomiska styrmedel. I mikroekonomisk teori utgår man från nyttomaximerande individer och vinstmaximerande företag som köper varor och tjänster av varandra. Om alla marknader i ekonomin kännetecknas av fullständig konkurrens, kommer prissystemet under vissa förutsättningar att åstadkomma en fördelning av varor, tjänster och produktionsfaktorer som är sam- hällsekonomiskt effektiv. Detta innebär att samhällets resurser vid en given inkomstfördelning utnyttjas på

bästa möjliga sätt.

Under fullständig konkurrens uppfattar alla agerande priserna som oberoende av deras eget beteende, dvs.

hushållen och företagen är många och "små" i för- hållande till marknaden. Vidare är alla varor privata i den meningen att om någon konsumerar en vara ute— stängs någon annan från konsumtion av den. Konsumtion eller produktion skall heller inte generera externa effekter, "sidoeffekter" av produktion/konsumtion, vilka inte avspeglas i marknadspriserna. Slutligen antas konsumenter och producenter ha fullständig in- formation om bl.a. priser och kvalitet på olika varor och tjänster.

Dessa villkor är grundläggande för att samhällets grundläggande resursfördelningsprobleml skall kunna lösas genom ett decentraliserat beslutsfattande inom ramen för ett prissystem. Den effektiva allokeringen har ytterligare en egenskap, nämligen att den är paretooptimal. Med detta begrepp menas att det är omöjligt att ändra den av marknaden åstadkomna för- delningen utan att någon får det sämre. Det bör på- pekas att denna teori inte innefattar den viktiga politiska dimensionen om hur inkomsterna i samhället skall fördelas.

Av många olika skäl existerar det knappast några marknader som uppfyller villkoren för fullständig konkurrens. Detta referensfall är emellertid värde- fullt därför att vi kan renodla prissystemets effekter och även lära oss något om ekonomiska styrmedels funktion.

Externaliteter och kollektiva varor

När man diskuterar miljöekonomi är det tre avvikelser från den perfekta marknadsekonomin som är speciellt intressanta, nämligen externaliteter, kollektiva varor och avsaknaden av fullständig information. Externali- teter avser effekter av en individs (eller ett före- tags) produktion/konsumtion på någon annans produk— tion/konsumtion, som inte avspeglas i marknadspriser- na. Det mest utnyttjade exemplet på en negativ extern effekt är förmodligen ett företags nedsmutsning av ett vattendrag, vilket i sin tur har negativa konsekvenser på fiskerinäringen. Andra näraliggande exempel är de försurande utsläppens effekter på skogsbruket eller ozonskador på jordbrukets grödor.

Externa effekter behöver inte nödvändigtvis vara negativa, det finns många exempel på positiva externa effekter. Ett öppet jordbrukslandskap uppfattas av många som ett positivt inslag i landskapsbilden. Den enskilde bonden får dock normalt inte någon direkt ersättning för denna sidoeffekt av hans produktion. Sammanfattningsvis innebär det att om externa effekter förekommer vid produktion eller konsumtion av en viss vara så kommer marknadspriset på en vara inte att avspegla varans korrekta värde.

Utmärkande för en privat vara är att äganderätten är väldefinierad - "min konsumtion av varan exkluderar din konsumtion". En kollektiv vara utmärks bl.a. av att "min konsumtion av varan inte påverkar din" och således är äganderätterna inte längre väldefinierade. Exempel på kollektiva inslag i ekonomin är såväl

verksamheter inom den gemensamma sektorn, polis- och

försvarsväsende etc., som den luft vi andas. Samman— taget innebär externaliteter och förekomsten av kollektiva varor att fria byten inte längre åstad- kommer paretooptimalitet. Priserna ger felaktiga signaler om alternativkostnader samtidigt som mark- nader saknas för varor där betalningsviljan är större

än noll.

I den renodlade marknadsmodellen antas både konsu- menter och producenter känna till priser på alla marknader i ekonomin. När det gäller en diskussion om styrmedel i miljöpolitiken är bristen på fullständig information en viktig punkt. I praktiken saknar vi fullständig kunskap om kostnader och intäkter för att rena utsläpp. Företagen har dock i regel en mer detaljerad kunskap om sina processer än myndigheterna. Vi återkommer senare till vad detta betyder för valet

av styrmedel.

Om marknaden lämnas "åt sitt öde" finns det således risk för att samhället utnyttjar sina resurser fel- aktigt, när det inte på ett meningsfullt sätt går att definiera äganderätter till alla nyttigheter. Prin— cipiellt sett finns det två sätt att "hjälpa" mark— naden. Det mest använda på miljöpolitikens område är att använda kvantitativa regleringar. Ett mindre an- vänt sätt är att styra med hjälp av priser och mark- nadsmekanismer. I fallet med miljöavgifter kan dessa tolkas så att marknadspriser skapas på administrativ väg och att de som förbrukar resursen "miljökvalitet" åläggs betala ett pris för denna förbrukning. Handel med överlåtbara utsläppskvoter innebär en kombination

av regleringar och miljöavgifter.

Innan man väljer styrmedel för att åtgärda ett visst miljöproblem fordras ett ställningstagande till vilket mål man skall sätta upp. Ett traditionellt sätt att göra detta i miljöpolitiken är att ställa frågan: "Hur mycket utsläpp av ämne x kan tillåtas?" Utifrån ett ekonomiskt angreppssätt finns en alternativ formu— lering till detta problem, dvs. "Hur mycket resurser är vi beredda att satsa för att minska utsläppen av ämne x?" Miljöproblem kan alltså också formuleras som ett resursfördelningsproblem, vilket beskrivs i följ- ande figur.

Figur 3.1 Miljökvalitet som resursfördelningsproblem

Materiell standard (BNP)

Millökvalitet

Kurvan D1DO är en s.k. produktionsmöjlighetskurva. Den anger möjliga kombinationer av miljökvalitet och materiell standard (BNP). Punkterna är effektiva i den meningen att de anger maximal materiell standard för varje given nivå på miljökvaliteten. Samhällets produktiva resurser utnyttjas i en sådan punkt på ett effektivt sätt.

Punkten A representerar en punkt på produktionsmöj- lighetskurvan med relativt låg miljökvalitet och hög materiell standard. Punkten B innebär att vi avstår från en del av den materiella standarden för att er- hålla en högre miljökvalitet. Punkten C representerar slutligen en högre miljökvalitet men en lägre mate— riell standard jämfört med punkterna A och B. Natur— ligtvis ger denna figur en mycket förenklad och ofull- ständig bild av miljökvalitet som en del av ett re— sursfördelningsproblem. Den sammanfattar dock på ett någorlunda acceptabelt sätt en grundläggande fråge— ställning om valet mellan materiell standard och miljökvalitet.

Valet mellan punkterna A, B och C görs i praktiken i den administrativa/politiska beslutsprocessen med hänsyn tagen till olika, ofta motstående, intressen. Från ekonomisk teori kan en viss vägledning hämtas om det korrekta valet. I det fall då det gäller att bestämma ett tak för ett visst utsläpp, säger ekonomisk teori att så mycket resurser bör satsas på att rena utsläppen att värdet av att rena ytterligare en enhet överensstämmer med kostnaden för att rena denna enhet. Kostnader för att rena utsläpp kan ofta uppskattas på ett någorlunda acceptabelt sätt. Däremot är det svårare att beräkna den samhällsekonomiska intäkten av att utsläpp renas. Dessa intäkter består av svårkvantifierade positiva effekter på liv och hälsa. Ett antal försök har dock gjorts. I Sverige har bl.a. försök gjorts att beräkna kostnader och intäkter av att minska svavelutsläppenz.

I princip spelar det dock ingen roll för valet av styrmedel hur avvägningen mellan materiell standard och miljökvalitet görs. Det går lika bra att studera frågan hur ett visst miljömål givet i fysiska termer skall uppnås på ett effektivt sätt. Hur skall vi t.ex. uppnå de av statsmakterna uppställda målen vad gäller svavelutsläpp på ett kostnadseffektivt sätt? Den grundläggande frågeställningen är dock betydligt mera komplicerad än att finna en kostnadseffektiv lösning på utsläppsproblem. Det kan dock vara värt att illustrera vad som avses med ett effektivt styrmedel

med givna miljömål.

Betrakta ett fall när miljökvaliteten skall ökas från mO till ml. För enkelhets skull antar vi att denna miljöförbättring kan åstadkommas på två sätt. Se figur

3.2.

Figur 3.2 Kostnadseffektivitet och miljömål

BNP

BNPU) supa)

Miljökvalitet

Den effektiva lösningen består i att följa produk- tionsmöjlighetskurvan från B till C; Miljömålet ml nås på detta sätt till minsta samhällsekonomiska kostnad. Med en alternativ politik (2) uppnås samma miljömål. Denna policy är dock inte kostnadseffektiv eftersom alternativkostnaden blir högre i detta fall. Vi hamnar i punkt D och får vidkännas en samhällsekonomisk förlust lika stör som BNP-förlusten (BNP(1) BNP(2)). Ett fundamentalt problem är att identifiera den lösning som gör att ml erhålls till minsta kostnad.

3.1.2 Ekonomiska styrmedel

Ekonomer har länge pekat på flera alternativa styrmedel för att finna kostnadseffektiva lösningar, främst miljöavgifter och handel med utsläppskvoter. I det följande ges en kort presentation av dessa två styrmedel samt även de i mindre utsträckning disku- terade styrmedlen panter och miljöböter. I avsnitt 3.1.4 presenteras en översikt av erfarenheterna av de ekonomiska styrmedlens användning i praktiken. Miljöavgifter

Avgifter på utsläpp kan uppfattas som ett sätt att korrigera marknadspriser när externa effekter sned- vrider prisernas informationsinnehåll. Eftersom externa effekter kan vara positiva innefattas även subventioner i detta begrepp.

Ett argument för att använda avgifter på utsläpp som ett styrmedel i miljöpolitiken är att en korrekt satt avgift kommer att minimera resursåtgången för att nå ett givet miljömål. Detta gäller oavsett om marknaden

karaktäriseras av perfekt konkurrens, fåtalskonkurrens eller monopol. Vidare behöver myndigheterna inte detaljerad kunskap om förorenarnas teknologi, därför att avgiften ger företagen väldefinierade incitament att finna kostnadseffektiva lösningar på rening av

utsläpp.

En illustration av detta fundamentala resultat från ekonomisk teori ger följande hypotetiska exempel: Utsläppen av ett visst ämne, t.ex. svaveldioxid, skall minskas med 30 % i en viss region. Ett sätt att åstad— komma denna minskning är att ålägga varje företag att minska utsläppen med 30 %. Om kostnaderna för att nå denna minskning inte är lika i alla företag, existerar det i allmänhet en billigare lösning. Då skall reningskraven fördelas så att det kostar precis lika mycket att rena en ytterliggare enhet i varje anlägg- ning. För att kunna fördela reningskraven mellan före- tagen fordras att myndigheterna har exakt kunskap om de teknologiska sambanden i varje enskild anläggning. En miljöavgift skulle leda till samma gynnsamma för— delning av åtgärderna mellan företagen genom att kostnadskalkylerna flyttas från myndigheten till före- tagen själva. Med en miljöavgift kommer företaget, förutsatt att det försöker minimera kostnaderna för varje tänkt produktionsnivå, att Välja rening så länge som det är billigare än att betala miljöavgiften. Eftersom detta gäller för varje företag kommer margi- nalkostnaden för att rena en ytterliggare enhet att stämma överens med miljöavgiften (i optimum). Den kostnadseffektiva fördelningen av rening genereras genom de incitament som skapas av miljöavgifter. Således krävs ingen detaljerad kunskap om de enskilda företagens teknologi etc. Den samhällsekonomiskt

korrekta lösningen kommer till stånd genom de in- citament som skapas av priset på utsläpp. Det kan noteras att företagen inte har något som helst in— citament att "köpa sig fria" från att rena utsläpp, eftersom ett rationellt företag inte har någon an- ledning att producera en Viss mängd varor dyrare än nödvändigt.

På marknaden för företagens produkt(er) kommer priset att stiga (normalt sett), eftersom (marginal-)kostna- den för att producera har stigit. Om vi antar att avgiften har lagts optimalt och jämför detta med ett fall med en optimal reglering, blir utfallet på produktmarknaden identiska (åtminstone på längre sikt) i bägge fallen. I normalfallet kommer företagen att kunna vältra över en del av kostnaderna för de ökade miljökraven. Hur mycket kommer att bero på hur käns- liga konsumenter och producenter är för prisföränd—

ringar.

En annan central fråga är hur hög miljöavgiften skall sättas. Rent teoretiskt skall den sättas på den nivå, där den marginella skadan av utsläpp är lika med den marginella kostnaden för att rena utsläppen. I prak- tiken kan en sådan information vara svår att få fram. I termer av att nå ett givet miljömål blir den prak— tiska lösningen att anpassa avgiften successivt så att miljömålen uppnås. En möjlig nackdel med denna steg- visa process är att den kan leda till höga omställ— ningskostnader, om den avgiften inledningsvis sätts för högt eller för lågt.

Genom att införa miljöavgifter åläggs förorenaren att betala för förbrukningen av något som annars är

"gratis". Detta innebär inte att regleringar på något sätt är gratis för företagen. Det visar många exempel från praktiken. Däremot är det troligt att företag i allmänhet föredrar en regleringsnorm, bl.a. därför att vinsterna åtminstone på kort sikt blir högre under regleringsnormen3. Vidare fungerar regleringar som starkare etableringshinder jämfört med miljöavgifter. I det sistnämnda fallet kan ett företag inträda på marknaden genom att helt enkelt betala miljöavgiften. I den svenska miljöpolitiken finns det inte anledning att närmare diskutera användningen av enbart ettdera av systemen, eftersom det råder stor samstämmighet om, att tillståndsprövning bör vara det grundläggande styrmedlet, och att ekonomiska styrmedel bör avvändas

som komplement. Överlåtbara utsläppskvoter

Med överlåtbara utsläppskvoter avses ett system där myndigheterna reglerar de totala utsläppen inom ett visst område genom att fastställa en given volym "licenser". Myndigheterna kan emittera 50 000 tillstånd ä ett ton svavel inom ett givet område som kan göras överlåtbara mellan dem som agerar på marknaden. Eftersom myndigheterna i detta fall fastställer den maximalt tillåtna mängden av utsläpp kan utsläppskvoter sägas vara kvantitetsreglerande. Skillnaden gentemot vanliga kvantitativa regleringar är att detta instrument tillåter en viss flexibilitet

i och med att kvoterna är överlåtbara.

3.Se Buchanan & Tulluck (1975) för en ytterligare diskussion. Buchanan,J & Tulluck, G, Polluter's profits and political response: Direct controls vs taxes, American Economic review, 65

På en väl fungerande marknad med kvoter uppstår ett marknadspris på ett tillstånd (kvot) bestämt av utbud och efterfrågan. Dessa faktorer kommer i sin tur att bero på de enskilda företagens marginalkostnader för att minska utsläppen. Eftersom varje företag antas minimera kostnaden för att producera en given mängd kommer marknadspriset på kvoterna att stämma överens med marginalkostnaden för den sist renade enheten. Företaget har ju hela tiden möjlighet att välja mellan att rena en enhet utsläpp (och sälja en kvot) eller att köpa en kvot på marknaden. Incitamenten till ytterligare handel är uttömda, när det kostar lika

mycket att köpa en kvot som att rena ytterligare en enhet.

Således åstadkommer marknadsmekanismerna den kostnadsminimerande fördelningen av reningsåtgärder4. Metoden kan åskådliggöras av följande exempel.

Två företag släpper ut 10 enheter var och myndighe- terna avser att reducera de totala utsläppen från 20 (10 + 10) enheter till 10 enheter genom att emittera 10 utsläppskvoter. Låt oss anta att företagen erhåller fem kvoter vardera. Denna fördelning stämmer överens med utsläppsmålet och motsvarar så här långt en konventionell reglering. Fördelningen kommer att minimera kostnaderna för att nå målet, om bägge företagen har samma marginalkostnader för rening. Antag i stället att marginalkostnaden för rening är 1 krona i Företag 1 och 4 kr. 1 Företag 2 och att bägge företagen på något sätt erhållit fem rättigheter vardera. Om Företag 2 kan köpa en kvot för 3 kr. från Företag 1 minskar detta de totala kostnaderna för

4.Montgomery (1972) visade detta resultat stringent. Ett av de första förslagen återfinns i Dales (1968) Montgomery, J (1972), Markets in licences and efficient pollution control programs, Journal of Economic Theory, Dales, J (1968), Pollution, Property & Prices, Toronto University Press

rening, eftersom det annars behövt betala 4 kr. för att rena ytterliggare en enhet. Företag 1 har incitament att sälja en kvot för, säg, 3 kr. därför att det endast kostar företaget 1 krona att rena utsläppen med en enhet. Således kommer handel att uppstå eftersom bägge företagen tjänar på detta. Vidare noteras att en given miljöstandard uppnås på ett kostnadseffektivt sätt, dvs. man gör även en samhällsekonomisk vinst.

Om det endast finns två företag på marknaden bestäms den slutliga fördelningen genom bilaterala förhand- lingar. På en marknad med många aktörer etableras däremot ett unikt marknadspris för kvoter. Detta pris överensstämmer enligt resonemanget ovan överens med marginalkostnaderna för ytterligare rening i varje anläggning.

Marknaden kommer också att anpassa sig till föränd- ringar i omvärlden. Bl.a. justerar marknaden auto- matiskt eventuella effekter av inflation i motsats

till ett fixt avgiftssystem.

Ovanstående resonemang kan överföras på produktmark— naden på samma sätt som diskuterades ovan. Marknads— priset kommer att stiga på produkten och den slutgil— tiga fördelningen av den ökade kostnaden för rening beror slutligen på utbud och efterfrågekurvornas utseende. En närmare analys ger vid handen att priseffekten på längre sikt på den producerade varan blir identisk för regleringar, avgifter och överlåt— bara kvoter. Fördelningen av vinster inom produk— tionssektorn kommer däremot att skilja sig åt, bl.a. beroende på om kvoter auktioneras eller delas ut gratis till företagen. Vidare ger avgiften och ibland kvoter intäkter som skapar utrymme för att motverka ogynnsamma fördelningseffekter (alternativt möjlighet att sänka skatter).

Det är ingen skillnad mellan överlåtbara kvoter och en kvantitetsreglering med avseende på måluppfyllelse— grad, om fördelningen av utsläpp är av mindre be- tydelse. Återigen kan det vara värt att notera att företagen inte "köper sig fria" från rening om före- taget i fråga inte finner det billigare att rena. Sådana argument bygger på antagandet att företagen inte är kostnadsminimerare.

Sammanfattningsvis är fördelen med ett kvotsystem att det kombinerar en kvantitativ reglerings precision med en marknadsmekanism. Detta leder vid en väl fungerande marknad till en samhällsekonomiskt effektiv lösning.

Det finns också några nackdelar att peka på. Teo- retiskt sett är dessa nära förknippade med att etablera en marknad och en marknads funktionssätt. En perfekt konkurrensmarknad åstadkommer enligt konventionell ekonomisk teori en optimal användning av produktiva resurser i samhällsekonomisk mening. Om marknaden däremot karakteriseras av fåtalskonkurrens gäller inte detta. Hur marknadslösningen ser ut i sådana fall kan studeras med Olika spelteoretiska ansatser. På förhand går det dock inte att säga huruvida en kvotmarknad med få företag genererar en kostnadseffektivare lösning jämfört med det konven- tionella regleringsfallet. så snart en transaktion sker är dock systemet effektivare än en reglering (om inte transaktionskostnaderna är för höga). En "tunn" marknad karakteriseras vanligen av höga transaktions- kostnader och felaktiga prissignaler. De empiriska studier som har gjorts, pekar dock på att man fort- farande kan erhålla billigare lösningar jämfört med

regleringar även om få företag agerar på kvotmarknaden (jfr Bergman m.fl. (1987)).

Risken för uppkomsten av "överhettade områden" (hot-spots) i samband med marknaden för utsläppskvoter har diskuterats. Marknadens fördelning av kvoter kan tänkas ske så att utsläppen koncentreras till en viss ort med åtföljande negativ lokal miljöpåverkan. Det är fullt möjligt att på olika sätt bygga in olika "säkerhetsventiler" i systemet för att undvika sådana problem. I ett av de amerikanska system som vi beskriver nedan har företag möjlighet att köpa och sälja kvoter, förutsatt att varje källa uppfyller vissa minimivillkor i fråga om utsläpp till luft.

Den metod som oftast används för att fördela kvoter är en tilldelning på basis av tidigare gjorda utsläpp. En annan tänkbar metod är att kvoterna auktioneras ut till presumtiva köpare. Valet av metod leder till olika fördelningseffekter. I det förstnämnda fallet får ett redan etablerat företag en värdehandling "gratis". I fallet med en auktion betalar företaget ett pris som mer eller mindre överensstämmer mot betalningsviljan för en kvot. Det finns ett antal tänkbara varianter på hur en kvotmarknad rent praktiskt kan tänkas fungera. En vore att skapa ett system liknande det vid Stockholms fondbörs, där även allmänheten kunde tänkas få rätten att köpa kvoter.

System med överlåtbara utsläppskvoter är oprövat i Sverige. Bland de förslag på tillämpningar i Sverige kan nämnas Peter Bohms5 förslag gällande

lutsläppskvoter för freoner (CFC). Det mynnar ut i en lkombination av miljöavgifter och kvoter, där de senare införlivas successivt efter en övergångsperiod med .avgifter. Andra detaljerade förslag är Bergman m.fl.6 och gäller ett system för att reducera kolväteut- släppen på Hisingen i Göteborg. Ing—Marie Andreassons (1987)7 avhandling behandlar fördelar och nackdelar med att använda regleringar, avgifter och ett kvot— system för att minska kvävebelastning från jordbruket på Gotland. Lars Hultkrantz (1989)8 har också skisserat på ett system för handel med utsläppskvoter på klororganisk substans mellan massaföretag i

Bottenviken. 3.1.3 Panter, miljöförsäkringar och "miljöböter"

Panter, miljöförsäkringar och "miljöböter" utgör en ytterligare grupp av ekonomiska styrmedel. De har dock inte rönt lika stor uppmärksamhet i den ekonomiska litteraturen och endast en kort beskrivning vi ger

här.

Pantsystem tillämpas sedan lång tid tillbaka i vissa sammanhang. Dessa naturliga pantsystem har uppkommit då en vara har ett återanvändningsvärde. I vidare

mening kan panter vara en del av ett företags för-

6.Bergman, L, Mäler, K—G & Ståhl, I, Överlåtbara utsläppsrätter. En studie av kolväteutsläppen i Göteborg, Research Report 229, Handelshögskolan i Stockholm.

7.Andreasson, I (1987), Costs of Controls of farmer's use of nitrogen, A study applied to Gotland. Avhandling, Handelshögskolan i Stockholm.

säljningsstrategi, t.ex. erbjudanden om att köpa tillbaka en TV eller en begagnad bil om köparen väljer deras märke.

Pantsystem kan tillämpas för att ge incitament till konsumenten att lämna tillbaka förbrukade varor och därigenom minska miljöpåverkan via nedskräpning etc. Även om förslagen ofta har rört olika sätt att påverka konsumenter, finns det även exempel på förslag som rör företag. Tanken är då att företaget betalar en miljö- avgift för en viss insatsvara. Avgiften återbetalas om företaget samlar upp och deponerar det genererade avfallet på en särskild plats.

Man har pekat på ett antal fördelar med pantsystem i den ekonomiska litteraturen. En av fördelarna är att konsumenten erlägger en avgift som teoretiskt är lika med den potentiella skadan. Vidare finns incitament för andra än konsumenter att minska skadan (jfr insamling av aluminiumburkar vilket ofta görs av andra än den som köpte burken). Pantsystem behöver inte heller innebära någon statsfinansiell belastning. Slutligen ger pantsystem inte upphov till samma fördelningseffekter som många andra ekonomiska

styrmedel.

En variant på pantsystem, här benämnt miljöförsäk— ringar, har diskuterats bl.a. som ett skydd för samhället mot kostnader för restaurering av indu- striområden vid konkurser. I Sverige finns detta tillämpat på grustäkter, där företagen skall lämna ekonomiska garantier för nödvändig restaurering. Detta regleras i naturvårdslagen (NVL) S 18. En miljö- försäkring skulle kunna utformas så, att företaget

erlägger en premie vid etablering motsvarande nuvärdet av kostnaden för att sanera industriområdet vid en oförutsedd konkurs. Myndigheterna fastställer villkoren för att denna premie skall återbetalas till företagen. Detta förfarande kan även utnyttjas vid introduktion av nya, oprövade produkter (exempelvis kemikalier). Ett belopp motsvarande den förväntade skadan erläggs vid introduktion av varan på marknaden.

I båda dessa fall kan företaget välja att försäkra sig

mot framtida skador.

"Miljöböter"

"Miljöböter" kan ha en preventiv funktion. Exempel på detta är miljöskyddsavgiften från 1981. Miljö- skyddsavgifter hade tidigare bl.a. diskuterats av miljökostnadsutredningen ( SOU 1978:43 ) och av miljöskyddsutredningen ( SOU 1978:80 ). Avsikten med avgiften var att neutralisera ekonomiska fördelar av överträdelser av miljöskyddslagens (1969z387) bestämmelser om brott mot förbud, föreskrifter eller villkor. En översyn av bestämmelserna gjordes 1987, varigenom bl.a. störningsrekvisitet utmönstrades ur lagstiftningen. Det innebär att avgiften tas ut även om inte några betydande störningar på miljön kan

registreras om lagen överträds.

I motsats till en straffrättslig sanktion, anses miljöskyddsavgiften ge incitament för ett företag att öka driftsäkerheten och kontrollen av processer och

reningsanläggningar.

Genom att förslag (Ds Ju 1984:5) om företagsbot från kommissionen mot ekonomisk brottslighet infördes bestämmelser härom i 36 kap. 7-10 55 brottsbalken .

Företagsbot skall kunna användas mot företag och företagare, när brott har begåtts i deras verksamhet. I motiven har särksilt miljöbrott och brott mot miljöskyddslagen nämnts som exempel på brott av det slag som avses (jfr prop. 1985/86:23 , Ju 13, rskr.

110). Företagsboten kan ligga mellan 10 000 kr. och 30 000 kr.

Det finns ett antal fördelar med något slag av typ av "miljöböter", bl.a. därför att de således gör de ekonomiska incitamenten tydliga för företagen.

Både miljöavgifter, handel med utsläppskvoter och övriga ekonomiska styrmedel har enligt teorin möj- ligheter att bli effektiva verktyg i miljöpolitiken. Denna slutsats stöds också av den översikt av några empiriska erfarenheter som återges i avsnitt 3.1.4. Valet mellan styrmedel är dock ingalunda självklart. En kort belysning av vilka faktorer som bör ligga bakom valet av styrmedel ges i följande avsnitt.

3.1.4 Hur välja mellan styrmedel?

Vi har ovan skisserat typiska egenskaper hos ekonomiska styrmedel och bl.a. diskuterat ett antal fördelar med att använda ekonomiska styrmedel i miljö- politiken. Valet mellan olika styrmedel är emellertid inte självklart. I vissa fall kan t.ex. överlåtbara kvotmarknader vara krångliga att etablera. Även de praktiska problemen med att använda miljöavgifter kan

vara stora. Det är därför nödvändigt att belysa aspekterna på Olika styrmedel, där det i detta sammanhang är speciellt intressant att jämföra ekonomiska styrmedel med de konventionella

regleringarna.

Ett antal olika utvärderingskriterier har föreslagits i den ekonomiska litteraturen. Det är tveksamt om man kan finna enighet om valet av dessa kriterier. Ett naturligt kriterium är dock ett styrmedels målupp- fyllelsegrad. En fördel med kvantitetsreglerande instrument är att de ger största möjliga precision i fråga om måluppfyllelsegrad. Vissa typer av direkta regleringar kan emellertid ge oförutsedda variationer i de totala utsläppen. Detta beror på att antalet emittanter eller den totala produktionen varierar. Däremot ger miljöavgifter inte samma grad av preci- sion. SOm vi har nämnt tidigare kan man dock i princip anpassa miljöavgifter successivt så att det givna

miljömålet nås.

Ett annat naturligt kriterium är samhällsekonomisk kostnadseffektivitet. För detta kriterium har vi ovan redovisat de principella fördelarna med incitament— baserade styrmedel. Både ekonomisk teori och de erfarenheter som gjorts världen över pekar på stora fördelar med ekonomiska styrmedel när det gäller

effektivt utnyttjande av resurser.

En fördel som ofta nämns med ekonomiska styrmedel är att de ger tydliga incitament till utveckling av miljövänlig teknologi. Detta beror på att företagen har ett kontinuerligt incitament att minska utgifter på kvoter eller miljöavgifter. När ett företag har

erhållit tillstånd för utsläpp i ett regleringsystem finns inte längre lika tydliga incitament. Den ekonomiska litteraturen ger också ett starkt stöd för hypotesen att ekonomiska styrmedel fungerar bättre när det gäller incitament till teknisk utvecklingg.

Ett styrmedels administrations- och övervaknings— kostnader är ytterligare ett viktigt kriterium för utvärdering av styrmedel i miljöpolitiken. De administrativa kostnaderna för olika system beror naturligtvis på hur systemet slutligen utformas. När avgifter används behövs en administrativ rutin för att samla in avgifter och anpassa dessa till förändringar i omvärlden. De administrativa kostnaderna för ett system med överlåtbara utsläppskvoter är svåra att överblicka eftersom de starkt varierar med utform— ningen. De praktiska erfarenheterna från USA tyder på att dessa kostnader är höga. Detta beror dock på utformningen av de enskilda systemen.

När det gäller övervakningskostnader kan ekonomiska styrmedlen ha en kostnadsnackdel gentemot de konventionella regleringarna. Ett företag som önskar tillgodoräkna sig en lägre miljöavgift kan utsättas för en fler kontrollåtgärder jämfört med om kvanti- tativa regleringar används. Detta gäller även i fallet med kvoter om de utformas som utsläppskrediter. Sam- mantaget är det svårt att peka på några påtagliga kostnadsfördelar för ekonomiska styrmedel vad gäller administrations och övervakningskostnader.

9. Se t. ex. den nyligen gjorda översikten av Milliman, & Prince, R (1989), Firm incentives to promote technological change in pollution control, Journal of environmental economics & management.

Ett instruments flexibilitet gentemot förändringar i omvärlden är ytterliggare ett utvärderingskriterium. Vi har ovan nämnt att ett marknadsbaserat system automatiskt anpassar sig till nominella förändringar av penningvärdet. Detta är inte fallet med miljö- avgifter. De bör eventuellt kopplas till något prisindex. Anpassning till ökade miljökrav är enkelt att åstadkomma i ett avgiftssystem. I princip behöver endast miljöavgiften höjas till lämplig nivå. Om ett kvotbaserat system är utformat så att staten kan dra in volymen kvoter, t.ex. genom upphandling, är en anpassning enkel att genomföra. Om däremot kvoterna är baserade på miljökrav för varje utsläppskälla är systemet i detta avseende identiskt med en konven- tionell reglering.

Valet av ekonomiska styrmedel kompliceras ytterliggare av graden av säkerhet. Föreligger osäkerhet om marginalkostnader för rening eller hur de marginella skadekostnaderna varierar med utsläppsnivån, är det teoretiskt möjligt att visa att valet av styrmedel inte längre är självklartlo. Som exempel kan nämnas Bergmans m.fl.6 analys av styrmedel för att minska kolväteutsläppen i Göteborg. De kvantitativa bedömningar som gjordes om marginalkostnads- och skadefunktioner visade att överlåtbara kvoter var att föredra gentemot avgifter i detta speciella fall.

Systemen ger också upphov till olika fördelningseffek— ter. Det är dock svårt att ange den relativa fördel- ningen av effekterna mellan styrmedlen, eftersom det bland annat beror på tidshorisonten. Om en reglering

används får företaget stå för de kostnader ökade miljökrav innebär, men den miljöförstöring som tillåts är gratis, vilket kan ses som en indirekt subvention till företaget från övriga delar av samhället. Detta kommer i sin tur att leda till anpassningar inom branschen med åtföljande effekter på sysselsättning och därmed inkomstfördelning. Avgifter innebär en direkt finansiell belastning för företaget som på kort sikt kan påverka vinstnivån mera direkt än en reglering. Företagen betalar ju i detta fall även för de utsläpp, som inte är lönsamma att rena vid en given teknologi. Ett system med överlåtbara kvoter innebär mer komplicerade fördelningseffekter, eftersom fördelningen av kvoterna i sig innebär en

förmögenhetsomfördelning.

Förutsatt en väl avvägd reglering (och avgift) blir, som redan nämnts, effekterna på marknaderna identiska. Avgifterna kan vältras framåt eller bakåt i produk- tionskedjan. Det gör emellertid att de långsiktiga effekterna av avgifterna skiljer sig mot de kort— siktiga. Den slutliga anpassningen beror på ekonomins anpassningsförmåga totalt sett och inte bara på det enskilda företagets marknadsförhållanden.

Fördelningseffekter på lång sikt beror också på teknisk utveckling och därmed de olika instrumentens sätt att påverka incitament till tekniska framsteg. Det viktiga i sammanhanget är dock att varje kravökning i miljöpolitiken ofelbart leder till för— delnings— och inkomsteffekter. Den gamla devisen att ingenting är gratis gäller naturligtvis även på miljöpolitikens område.

Styrmedlen kan ha olika makroekonomiska effekter, dvs. effekter på inflation, bytesbalans och arbetslöshet. En avgift på ett visst ämne kan tänkas ha andra effekter på en ekonomisk långsiktig utveckling än en reglering genom att relativpriserna kan förändras på skilda sätt i dessa två fall. Detta visar experiment med modeller utvecklade på Norges Statistiska Central— byrå.

3.1.5 Ekonomiska styrmedel i praktiken

Ekonomiska styrmedel i den mening som vi redovisat i föregående avsnitt tillämpas på några håll inom EG och i USA. I Europa används i stort sett endast miljöavgifter. Från Västtyskland och Holland finns betydande erfarenheter. System med överlåtbara utsläppskvoter har sedan ett antal år tillämpats i USA. I det följande presenteras kortfattat några erfarenheter av ekonomiska styrmedel från några länder.11

Frankrike

I Frankrike finns ett avgiftssystem för utsläpp till vatten sedan 1969. Avgifterna omfattar bl.a. suspen- derad substans TSS (total suspended solids), biologisk syreförbrukning BOD (biological oxygen demand), kemisk syreförbukning COD (chemical oxygen demand) och vissa giftiga kemikalier. Intäkterna från avgifterna är i princip öronmärkta för att stödja utveckling av

11.Avsnittet bygger i stor utsträckning på R. W. Hahn (1989) Economic prescriptions for environmental problems: Not exactly what the doctor ordered, i Shogren, I. "The political economy of government regulation, Kluwer, London.

miljövänlig teknologi. Enligt Hahn11 (s. 139) finns ännu så länge ett begränsat dataunderlag, något som gör det svårt att utvärdera systemet. De data som finns anses stödja hypotesen att systemet har lett till förbättringar av vattenkvaliteten. Uppgifter saknas om att avgiftssystemet lett till ett mer kostnadseffektivt åtgärdsarbete. Detta anses bland annat bero på att avgifterna är relativt låga och i allmänhet inte direkt kopplade till det enskilda företagets faktiska utsläpp till vatten.

Västtyskland

Det västtyska systemet för att minska utsläpp till vatten liknar det franska. Avgifter täcker bl.a. BOD, COD, kadmium och kvicksilver. Intäkterna används bl.a. till att subventionerna projekt för att förbättra vattenkvaliteten. Ett rikstäckande system för miljöavgifter infördes 1981. Ansvaret för tillämpningen av programmet ligger på delstatsnivå, där tolererbara nivåer (standards) fastställs. Avgiftsnivån baseras på förväntade utsläpp och koncentration. Avgiften kan höjas eller sänkas beroende på om den enskilda källan uppfyller den fastställda nivån eller inte. Avgifterna är inte

konstanta utan varierar bland annat mellan delstater.

Utvärderingar tyder på att systemet lett till en betydande förbättring av vattenkvalitén (Hahn, s. 141). Huruvida systemet leder till kost— nadseffektivitet är däremot oklart. Systemet anses dock som ett väl fungerande sätt att finansiera projekt för att förbättra vattenkvalitén.

I Västtyskland används även en typ av utsläppskvoterlz. Syftet med detta system är att förhindra att ekonomisk tillväxt leder till försämrad luftkvalitet. Det ger företag möjlighet att etablera sig i en region förutsatt att verksamheten kan rymmas inom de befintliga luftkvalitetsnormerna genom att förvärva utsläppskvoter från en existerande anläggning. Holland

Holland har haft ett avgiftssystem för utsläpp till vatten i bruk sedan 1969. Avgifterna i Holland är betydligt högre jämfört med Frankrike och Västtyskland. Syftet med systemet är att generera medel till utvecklingsprojekt för att förbättra vattenkvaliteten. Avgifter erläggs för observerade och förväntade utsläppsnivåer. Större källors utsläpp mäts, medan mindre källor ofta betalar en fast avgift

oberoende av de faktiska utsläppens storlek.

Avgifterna avser både volym och koncentration och kan variera mellan olika delar av landet. Avgifternas storlek har ökat successivt efter införandet, medan utsläppen successivt minskat. Systemet möttes, liksom i Västtyskland, med motstånd från industrin och mil- jörörelsen. Numera anses dock avgifterna vara allmänt

accepterade.

Ett antal utvärderingar av systemet i Holland har

gjorts. Dessa utvärderingar visar bl.a. att systemet

12.För detaljer, se Sprenger, R-V (1989) "Economic Incentives in Environmental Politics. The Case of Western Germany", uppsats presenterad vid Prins Bertil Symposiet, Stockholm, 12-14 juni, 1989.

lett till en signifikant förbättring av miljökvaliten13. De holländska avgifterna inom vattenvården bedöms vara ett av de bästa exemplen i

världen på väl fungerande ekonomiska styrmedel.

USA

I USA används miljöavgifter i liten utsträckning. Däremot har olika former av överlåtbara utsläppskvoter

diskuterats och i vissa fall prövats.

I USA finns för närvarande på fyra olika program:

a. Utsläppskvoter i Wisconsin Fox River b. Handel med överlåtbara utsläppskvoter (The Emission Trading Program)

c. Blyprogrammet

d. Dillon Reservoir (ännu ej utnyttjat)

a. UTSLÄPPSKVOTER I WISCONSIN FOX RIVER

Staten Wisconsin introducerade 1981 ett program för att kontrollera BOD-nivån i en del av Foxfloden. Syftet med programmet var att tillåta en viss handel med utsläppskvoter och därigenom ge företagen flexibilitet med bibehållen miljökvalitet.

Det har emellertid endast förekommit en transaktion mellan en pappersfabrik och ett reningsverk. Förhoppningarna om stora kostnadsbesparingar har där- för inte infriats. Detta kan förklaras dels med att marknaden för tillstånd är tunn, dels av de speciella

regler för handeln som gäller. Den tillåtna handeln

begränsas av företagens lokalisering. Vidare måste varje företag kunna styrka behovet av att köpa eller sälja en utsläppskvot. Detta medför i praktiken att endast nytillkommande utsläppskällor, expanderande företag och vissa reningsverk kan handla kvoter med varandra. Transaktioner för att endast reducera de

löpande kostnaderna är förbjudna. b. HANDEL MED ÖVERLATBARA UTSLÄPPSKVOTER

Den amerikanska miljölagstiftningen från 1970 föreskrev gränsvärden för en mängd ämnen fr.o.m. 1975. I den uppföljning som genomfördes 1977 gjordes en uppdelning mellan de områden som uppnått målen och de som fortfarande inte uppnått dem ("non-attainment

areas").

Ett av huvudsyftena med programmet för överlåtbara utsläppskvoter är att förena ekonomisk tillväxt med luftkvalitetsmålen i miljölagstiftningen och ge enskilda företag flexibilitet. Kärnan i programmet är utsläppskvoter (Emission Reduction Credits). För varje anläggning fastställs högsta utsläppsnivåer. Om ett företag kan visa att utsläppen ligger under de tillåtna får det tillgodoräkna sig en överlåtbar utsläppskvot. Denna kvot kan användas för handel inom

programmets fyra delar som redovisas nedan. Överlåtelser till nyetableringar (Offsets)

Denna del av programmet gäller vid nyetablering av anläggningar inom "non—attainment"-områden. Syftet är att förbättra miljökvaliteten i takt med att nya företag etableras. Varje företag som vill etablera sig

måste förvärva utsläppskvoter från befintliga anläggningar och dessutom bevisa att miljökvaliteten

därefter sammantaget kan förbättras i området.

Två exempel kan belysa hur systemet fungerar. Ett företag i Costa County, Kalifornien, fick tillstånd att bygga en oljeterminal efter köp av en utsläppskvot för 250 000 $ av ett företag inom kemikalieindustrin, som hade kunnat minska sina egna utsläpp. Delstaten Pennsylvania ändrade i mitten av 1970—talet vägbeläggningssystemet för att minska utsläpp av kolväten. Därmed kunde delstaten ordna ett

miljöutrymme som tillät etablering av en bilfabrik.

Bubblor (The bubble policy)

Handel med utsläppskvoter inom en s.k. bubbla är det mest kända exemplet på hur ett system av detta slag fungerar. Ibland används benämningen "bubblor" som en motsvarighet till överlåtbara kvoter. Detta kan dock vara något vilseledande, eftersom utformningen av villkor för ett antal anläggningar inom en tänkt bubbla kan ske antingen med administrativ reglering eller med ekonomiska styrmedel.

I USA tillåts handel med utsläppskvoter för existerande anläggningar inom ett område som omfattas av s.k. bubbelvillkor, dvs. utsläppskrav som omfattar flera enskilda företag.

Ett exempel kan belysa hur bubbeltekniken används i praktiken. Ett företag i New Jersey ålades att minska utsläppen med 85 % från 119 mindre källor, skorstenar etc. Företagets ingenjörer föreslog i stället att

minska utsläppen med 99 % från sju av dessa källor. Detta förslag accepterades inom ramen för bubbelvillkoren och utsläppen minskades med 2 300 ton utöver nivån myndigheten fastställt. Företagets kapital— och underhållskostnader blev sammantaget

15 miljoner USD lägre än vad de annars skulle ha blivit.

Överlåtelse: inom samma företag (Netting)

Denna del i programmet, som introducerades redan 1974, gäller små tillkommande källor inom ett befintligt företag. Företag har möjlighet att "kvitta" ett tillkommande utsläpp från en ny punkt genom att minska utsläpp från en existerande. Därigenom undantas företaget från den ingående prövning som annars gäller för nytillkommande utsläppskällor. Antalet faktiskt utnyttjade kvittningar är osäkert. Hahn (s. 153) anger mellan 5 000 till 12 000 utnyttjade kvittningar.

Avsättning (Banking)

Den fjärde delkomponenten i programmet är avsättning. Den ger ett företag rätt att spara en utsläppskvot för framtida bruk. Således kan en kredit antingen användas senare inom företaget eller säljas till ett annat företag. Ett företag i Louisville, Kentucky, fick möjlighet att köpa ett antal sparade utsläppskvoter för 60 000 USD från ett annat företag. Utan inköpta kvoter var alternativen antingen att lägga ned eller installera reningsutrustning för 1,5 miljoner USD. Således kunde miljökvalitetskraven uppnås samtidigt som företaget slapp undan en kostnad på nästan

1,5 miljoner USD.

lera utvärderingar har gjorts av handeln med utsläppskvoter i USA. Sammanställningen nedan har gjorts av Hahn (1989).

Som framgår av tabellen har merparten av överlåtel- serna skett inom enskilda företag. Genom att slippa prövning av nytillkommande källor har berörda företag enligt uppskattade beräkningar undgått kostnader på drygt 12,8 miljarder USD. Effekterna på miljökvali— teten har dock varit små. Det bör noteras att program— met som sådant inte primärt syftat till att minska utsläpp utan snarare att hålla utsläppen oförändrade. Den externa handeln har varit för liten för att några säkra slutsatser skall kunna dras om hur systemet skulle fungera i ett läge med successivt skärpta krav

från myndigheterna.

Tabell 3.1 Sammanfattning av The Emission Trading

Program Uppskattade Kostnads— Miljökvalitet transaktioner besparingar effekter

(milj USD)

Interna Externa

Offsets 1 800 200 Förmodligen små stora Bubblor 129 2 435 små Netting 5 000— 12 825 små 12 000 Banking ( 100 ( 200 små små

Källa: Hahn (1989, s. 152).

129 c. BLYPROGRAMMET

Syftet med detta program var att tillåta raffinaderier ökad flexibilitet för att minska blyinnehållet i bensin. Programmet pågick under en femårsperiod med början 1982. Inledningsvis tilläts 1,1 gram bly/gallon för större raffinaderier. Denna gräns sänktes till

0,1 gram bly/gallon för alla raffinaderier 1986. Företagen fick tillgodoräkna sig överlåtbara kvoter med utgångspunkt från produktionsnivå och genomsnitt— ligt blyinnehåll i bensin. År 1982 var den tillåtna blyhalten som nämndes ovan 1,1 g/gallon. Ett raffina- deri som producerade 10 miljoner liter bensin med en genomsnittlig blyhalt på 1 gram/gallon kunde då till— godoräkna sig en kvot på 10 miljoner (1,1 — 1,0) =

1 miljon gram; denna kvot kunde säljas till andra

raffinaderier.

Aktiviteten inom programmet var hög. År 1985 deltog över hälften av alla raffinaderier i handel med kvoter, trots att programmet inledningsvis inte mottogs med någon större entusiasm från raffinaderier-

nas sida.

Två faktorer anses ha bidragit till programmets framgång. Den ena är att blyinnehållet i bensin enkelt går att mäta. Den andra är att programmet sammanföll med en ökad allmän förståelse för att blyinnehållet i

bensin måste minskas. d. DILLON RESERVOIR, COLORADO

Ett program för handel mellan fasta (point—sources) och diffusa utsläppskällor (non—point sources) har

utvecklats i Colorado. Med fasta källor avses t.ex. en fabriks skorsten. En diffus källa kan vara t.ex. fosforavrinning från jordbruksmark. Programmet gäller kontroll av fosforhaltiga utsläpp till Dillon Reservoir. Syftet är att förbättra vattenkvaliteten i sjön. Programmet startades 1984, då berörda företag fick tillstånd för utsläpp baserade på tidigare produktionsnivåer och sjöns belastningsgräns. Programmet innehåller speciella regler för handel. För att få släppa ut ett extra gram fosfor från en fast källa måste utsläppen reduceras med två gram i en diffus källa.

Det amerikanska naturvårdsverket (EPA) utvecklar program för att tillämpa överlåtbara utsläppskvoter på en mängd olika områden. Här kan nämnas bl.a. ett program som skulle tillåta tillverkare av lätta lastbilar och dieselbilar att handla med kvoter sinsemellan vad gäller utsläpp av partiklar (tunga kolväten). Ett liknande program för handel med kväveoxider och partiklar håller på att utvecklas och

gäller motorer för större lastbilar. Sammanfattning av erfarenheter

Följande tabell sammanfattar några erfarenheter av

ekonomiska styrmedel i olika länder.

Tabell 3.2 Exempel på utnyttjande av miljöavgifter i olika länder

Land Frankrike Västtyskland Holland USA Instrument Utläpps- och Utsläppsavg. Utsläppsavg. Användar- användaravg . avgift Medium Vatten Vatten Vatten Vatten M_ål Bl.a. TSS, Bl.a. BOD, Bl.a. (01), Bl.a. TSS, BOD, COD BOD, COD kväve, tung— BOD, con metaller Primärt syfte Generera in— Generera Generera Generera täkter till intäkter intäkter intäkter miljöförb. åtgärder Kostnadsbe- okända okända Okända Förmodligen sparingar små Mitiökvatitet se text se text Markerad Liten förbättring effekt

Källa: Hahn (tab. 63, s. 161)

Tabell 3.3 Exempel på utnyttjande av överlåtbara

kvoter Land USA USA Fox-floden Dillon Reservoir Wisconsin Colorado USA USA Instrument Handel med Blykvoter Utsläpps- Kvoter överlåtbara kvoter utsläppskvoter Hål Bl.a. CO, Bly BOD Fosfor 502, nox Målgrupp industri Raffinaderier Massa- och Fasta och diffusa pappersind., källor. Industri, Reningsverk "developers", reningsverk Primärt sxfte Flexibilitet Flexibilitet Flexibilitet Förbättring av för att nå för företag för företag vattenkvalitet miljömål att möta + upphål- strängare lande av miljökrav miljökvalitet Kostnadsbe— Betydande Svårt upp- Små (Ingen handel) sparingar skatta,dock stor akti- vitet Mil'ökvalitet Små Ingen Ingen Ingen förändring förändring förändring

Källa: Hahn (tab. 63, s. 161)

3.2 Svenska erfarenheter av ekonomiska styrmedel

3.2.1 Inledning

I det svenska miljöskyddsarbetet förekommer sedan lång tid tillbaka Vissa ekonomiska inslag, bl.a. avgifter

för myndighetsprövning och avgifter för att finansiera viss verksamhet inom miljöområdet, exempelvis in— samling av miljöfarliga batterier. Även om huvudsyftet med dessa inte är att fungera som styrmedel, kan det vara av intresse att se lite närmare på utformningen av dem, inte minst för att kunna ta tillvara er— farenheter från den administrativa uppbyggnaden av de enskilda systemen. 3.2.2 Närmare om befintliga svenska avgifter etc.

I Sverige finns en lång rad avgifter m.m. på miljö— området. Flertalet aV dessa har tillkommit under 1980—talet. I det följande presenteras en sammanställ— ning som naturvårdsverket tagit fram samt vissa kommentarer i anslutning till denna. Som framgår av sammanställningen som redovisas i tabellform i bil. 3 är produktavgifter och administrativa avgifter sär— skilt väl representerade.

Produktavgifterna är kopplade till försäljningen av olika produkter t.ex. handelsgödsel och dryckes—

förpackningar.

De administrativa avgifterna har tillkommit för att täcka miljömyndigheternas kostnader. Sådana avgifter tillämpas mest konsekvent för kemikaliekontrollen

för tillämpningen av miljöskyddslagen och för kon- trollen av täktverksamhet. Strävan har sedan åt— skilliga år varit att avgiftsbelägga statliga myndigheters verksamhet i den mån så kan ske utan att

verksamhetens syfte äventyras.

Huvuddelen av avgifterna har tillkommit för att finansiera myndigheternas åtgärdsarbete inom eller i anslutning till miljövärden. En del av avgifterna har varit öronmärkta för miljövårdsåtgärder. För flertalet saknas dock direkta kopplingar till miljöinsatser. Många av de administrativa avgifterna har syftat till att finansiera redan befintliga system eller till att

möjliggöra en utbyggnad av dessa.

Avgifterna har i regel varit så låga att de inte på något avgörande sätt påverkat användningen av t.ex. olika produkter. Många av de avgiftsbelagda produkterna bl.a. handelsgödsel, olja och engångsförpackningar har för övrigt en låg priskänslighet (elasticitet), vilket ytterligare motverkat eventuella styreffekter.

I tabellen har alla befintliga statliga miljöavgifter m.m. förtecknats och fördelats på olika avgiftstyper. Tabellen upptar också flertalet viktigare icke—stat- liga avgifter, framför allt de kommunala (brukar—) avgifterna för behandling av avfall och avloppsvatten. Även några "privata" avgifter har tagits med såsom två avgifts-pantsystem och den obligatoriska avgiften till den nyinrättade miljöskadefonden.

För varje avgift redovisas översiktligt avgiftens konstruktion/storlek, årlig avgiftsinkomst, direkt och indirekt miljöeffekt. Statistiken över framför allt de tunga kommunala avgiftsinkomsterna är bristfällig. Grova uppskattningar har skett i några all. Detsamma gäller i hög grad de bedömningar som gjorts inom naturvårdsverket om avgifternas miljöeffekter. Mer

systematiska utvärderingar har t.ex. inte gjorts. De

bedömningar som redovisas här är reltivt grova men

torde ändå ge en viss bild av effekter m.m.

Med direkt miljöeffekt avses att ett höjt pris på en vara eller tjänst leder till en begränsning av användning, utsläpp eller dylikt. Sådana effekter har naturvårdsverket genomgående bedömt vara små eller

obefintliga.

Om en avgift genererar inkomster som används till någon form av miljövård, erhålls för det mesta en positiv miljöeffekt. Alla för miljövård öronmärkta avgifter har i tabellen tillskrivits positiva (indirekta) miljöeffekter. Självfallet har man då bortsett i från om vissa av dessa effekter skulle ha uppnåtts även utan avgiften oftast genom

traditionell skattefinansiering.

Huvudintrycket är att flertalet av de statliga avgifterna är enkla och billiga att administrera. Miljöskyddsavgiften (en sanktionsavgift) är sannolikt det mest extrema exemplet på motsatsen.

Den här översiktliga genomgången visar att svenska miljöavgifter i hög grad utnyttjats på ett sätt som ansluter till omvärldens. Förutom valet av avgifter (jfr ovan) har Sverige främst profilerat sig genom ett relativt stort antal avgifter och en låg andel öronmärkning för miljövård.

3.2.3 Subventioner, investeringsfonder

I samband med miljöskyddslagens tillkomst år 1969

inleddes en period med stora statliga subventioner på

miljöområdet. Naturvårdverket fördelade under påföljande tioårsperiod betydande belopp för att stimulera miljöskyddsåtgärder inom industrin och kommunerna. Det statliga stödet bidrog i hög grad till att stoftutsläppen till luft och fosforutsläppen från de kommunala avloppsverken kunde reduceras kraftigt. Direkta subventioner har därefter kommit att spela en

allt mindre roll som miljöpolitiskt styrmedel.

I slutet av år 1987 öppnades möjligheten för industriföretag att ta i anspråk avsättningar till allmänna investeringsfonder för att finansiera investeringar i miljöförbättrande åtgärder. Genom att utnyttja investeringsfondmedel har företagen kunnat sänka sina kapitalkostnader i samband med miljöinvesteringar, vilket kan ses som en form av statlig subvention. statens industriverk har, som en del i ett regeringsuppdrag om att utreda konsekvenser för svensk industri av ökade miljökrav, gjort en särskild analys av hur företagen använt sig av möjligheten att utnyttja investeringsfonderna. En slutsats är att finansieringsmöjligheten via investeringsfond har varit värdefull för de investerande bolagen, men att den inte haft någon avgörande betydelse för att få till stånd miljöinvesteringar. En viss tidigareläggning av planerade projekt har dock konstaterats.

De allmänna investeringsfonderna, kommer att avvecklas som ett led i omläggningen av företagsbeskattningen.

3.3 Utvecklingstendenser i omvärlden

I detta avsnitt behandlas vissa internationella

utvecklingstendenser vad gäller ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, bl.a. hur frågan för närvarande

behandlas i internationella organisationer inkl. EG.

3.3.1 Några aktuella förslag till ekonomiska styrmedel i våra grannländer

Danmark

I Danmark finns flera ekonomiska styrmedel på miljöområdet. Bland de mer uppmärksammade är avgiften på avfall, råvaruavgifter samt CFC-avgiften. Några nya förslag synes just nu inte föreligga. Finland

En statlig utredning presenterade förra året ett stort antal förslag till avgifter och skatter inom miljöpolitikens område. Man föreslog bl.a. produktavgifter på handelsgödsel, miljöfarliga kemikalier och batterier, ökad användning av pantsystem m.m. Utredningen föreslog också en koldioxidskatt baserad på kolinnehållet i bränslet. En sådan skatt infördes den 1 januari 1990. Samtidigt infördes skatt på fosfathaltiga gödselmedel samt höjda skatter på smörjoljor och på dryckesförpackningar. Ytterligare förslag till miljöavgifter väntas i 1991 års budgetproposition.

Norge Den norska regeringen utsåg i december 1989 en ämbetsmannakommitté som skall undersöka möjligheterna

till ökad användning av ekonomiska styrmedel inom

miljöpolitiken. Till att börja med skall utredningen lägga fram förslag till skatter/avgifter inom några avgränsade områden med sikte på genomförande under 1991. I ett senare skede skall kommittén studera den framtida rollen för ekonomiska styrmedel inom hela

miljöpolitiken.

Under år 1990 har bl.a. beskattningen av bilar förändrats till förmån för mindre och bränslesnåla bilmodeller. Vidare har bensinpriset höjts och skatte-differentieringen mellan blyad och blyfri bensin har ökat. Dessutom har avgiften på dryckesförpackningar höjts och en avgift på miljöfarliga batterier har införts.

Nederländerna

Hittills har ekonomiska styrmedel främst används för att finansiera miljöskyddsåtgärder. Bl.a. har en koldioxidskatt - som tas ut på olja, kol och naturgas införts nyligen av finansiella skäl. Intresset för att tillämpa ekonomiska styrmedel i styrande syfte har emellertid ökat. Under sommaren 1990 Väntas regeringen presentera förslag till sådana styrmedel. Man överväger bl.a. att minska värdet av reseavdragen för resor med bil till och från arbetsplatserna. Inkomsterna skall användas för investeringar i kollektiva färdmedel. För att ytterligare begränsa biltrafiken avser man höja skatten på bensin, diesel och gas, samtidigt som kilometerskatten sänks. Vidare studeras möjligheterna att införa pantsystem för batterier som innehåller kvicksilver och kadmium och återtagningspremier för att uppmuntra hushållen att

lämna in miljö— och hälsofarliga kemikalier.

Västtyskland

Avgiftssystemet för avloppsvatten har nyligen utvidgats och omfattar ett större antal typer av föroreningar. Möjligheterna att utnyttja ekonomiska styrmedel inom avfallsområdet utreds för närvarande. Inom trafiksektorn är regeringens ambition att ge hela

skattesystemet en mer miljöanpassad profil.

3.3.2 OECD

OECD har alltsedan 1971 bedrivit aktiviteter på temat miljö och ekonomi. En inledande insats från OECD:s sida blev att göra en tolkning av PPP (Polluter Pays Principle) med syfte att undanröja störningar i internationell handel och internationella investe— ringar. Anledningen till att frågan aktualiserades inom OECD var i första hand farhågor om att vissa länder subventionerade industrins miljökostnader. I korthet innebär OECD:s riktlinjer att företagen själva skall bekosta de miljöåtgärder som föreskrivs av myndigheterna. Företagen skall dessutom svara för finansieringen av myndigheternas verksamhet t.ex. för att fastställa kravnivåer för olika utsläpp och tillsynsinsatser. Under 1980—talet har kompletterande tolkningar gjorts som innebär att företagen åläggs ett ansvar för att åtgärda skador i samband med stora

olyckor (accidental pollution).

OECD har på olika sätt, bl.a. genom rådsdeklarationer, uppmanat till ett utökat bruk av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken både generellt och för enskilda områden, t.ex. vatten, avfall, buller,

dryckesförpackningar.

Under år 1989 publicerades en omfattande studie om användningen av ekonomiska styrmedel i medlems— länderna. Studien, som tidigare har refererats i våra delbetänkanden, visar att användningen av ekonomiska styrmedel ökat signifikant under de senaste femton åren.

Under första halvåret 1990 har en arbetsgrupp bestående av representanter för medlemsländerna inom OECD utarbetat förslag till vissa riktlinjer för användningen ekonomiska styrmedel. En uppgift har varit att närmare studera behovet av internationell samordning av styrmedel. Resultatet av detta arbete skall användas i förberedelserna inför 1991 års

ministermöte inom OECD.

3.3.3 EG

I november offentliggjordes en expertrapport inom EG som varnade för de negativa effekter för miljön, som kan bli följden av den ökade ekonomiska aktiviteten i samband med genomförandet av den inre marknaden. Utvecklingen inom energi- och trafikområdet framhålls särskilt i rapporten, som också uppmanar till användning av ekonomiska styrmedel för att begränsa problemen.

Frågan behandlades av miljöministrarna i slutet av november 1989. Då diskuterades också en rad andra frågeställningar som har att göra med hur den "gröna dimensionen" skall behandlas vidare i EG-samarbetet. EG—kommissionen har därefter på uppdrag av miljö- ministrarna och i nära anslutning till OECD:s pågående

arbete analyserat olika konsekvenser av ekonomiska

styrmedel.

Kommissionen har föreslagit en ökad användning av styrande miljöavgifter, som bör harmoniseras på EG-nivå. EG:s medlemsländer har överlag varit positiva till kommissionens förslag. Det står samtidigt klart att det finns stora åsiktsskillnader dem emellan. Den avgörande frågan är om avgifterna skall harmoniseras

eller inte.

Flera medlemsländer hänvisar till den s.k. subsidiaritetsprincipen, dvs. en av grundstenarna i EG:s miljöpolitik, som regleras i artikel 130 r i enhetsakten. Principen innebär att det primära ansvaret för miljön och för beslut i sådana frågor skall fattas på lägsta möjliga beslutsnivå. Den innebär också en rätt för medlemsländerna att vidta mer långtgående miljöskyddskrav än vad minimikraven fastställda genom EG—direktiv innebär. De länder, som hävdar att denna princip skulle gå om intet om beslut om miljöavgifter enbart kan fattas på EG—nivå, förordar att EG enbart fastställer vissa riktlinjer för tillämpning av ekonomiska styrmedel.

Frågan om användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken inom EG kommer sannolikt att avgöras under det irländska orförandeskapet, första halvåret 1990.

3.3.4 FN

Vid ECE14—konferensen i Bergen i maj 1990 behandlades också frågan om en ökad användning av ekonomiska styrmedel. I ministerdeklarationen från konferensen uppmanas ECE—länderna att öka användningen av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken som komplement till traditionell reglering, såväl för att minska föroreningar och skydda naturresurser som för att minska energianvändningen. Ministerdeklarationen nämner skatter, miljöavgifter, överlåtbara utsläppskvoter och pantsystem som tänkbara instrument och fäster dessutom uppmärksamheten på negativa effekter av subventioner till miljöstörande verksamheter. Eftersom ECE—konferensen kan ses som en förberedelse inför FN-konferensen om miljö 1992, finns det anledning att räkna med att frågorna om ekonomiska styrmedel kommer att ha en framskjuten plats även där. Resultatet från OECD:s arbete bedöms enligt ministerdeklarationen från ECE-konferensen att få mycket stor betydelse för det fortsatta arbetet med

ekonomiska styrmedel .

3.3.5 Nordiskt samarbete

Även inom ramen för det nordiska miljösamarbetet är intresset för ekonomiska styrmedel mycket stort. I den ekonomiska handlingsplanen för 1989-1992 Ett starkare Norden uttalar Nordiska Ministerrådet att ekonomiska styrmedel i ökad omfattning bör användas som komplement till de administrativa styrmedlen i

miljöpolitiken. Enligt handlingsplanen skall

förutsättningarna för att i ökad utsträckning använda

ekonomiska styrmedel undersökas.

En särskild arbetsgrupp för ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken har av denna anledning nyligen bildats under Nordiska Ministerrådet. Dess mandat har fastställts gemensamt av ämbetsmannakommittéerna för miljövårdsfrågor resp. ekonomi och finanspolitik. Enligt direktiven skall arbetsgruppen analysera tillämpligheten av olika ekonomiska styrmedel, ge förslag till generella riktlinjer, föreslå samarbetsprojekt om konkreta ekonomiska styrmedel. Frågan om ekonomiska styrmedels betydelse studeras även av andra nordiska arbetsgrupper, t.ex. områdena

energi, trafik och jordbruk.

Källor till kapitel 3

översikter om teori och praktik på grundläggande nivå ges bl.a. av

Bohm, P. & Russell, C. (1985): Comparative Analysis of Alternative Policy Instruments, Handbook of Natural Resource and Energy Economics, North Holland, Amsterdam.

Hahn, R. W. (1989): A Primer on Environmental Policy Design, Harward Academic Publishers, New York.

En mer avancerad lärobok är

Baumol, W. & Oates, W. (1975): The Theory of Environmental Policy, Prentice—Hall, Englewood Cliffs, New Jersey.

Ett grundläggande verk inom miljöekonomi är Mähler, K.—G. (1974): Environmental Economics, A Theoretical Inquiry, Johns Hopkins University Press, Baltimore.

En lättläst översikt av olika aspekter på ekonomiska styrmedel ges av

Bergman, L. (1989): Värdera miljön!, SNS förlag, Stockholm.

En översikt av ämnet miljöekonomi ges av

Kriström, B. & Löfgren, K.—G. (1990): Miljöekonomi - en översikt, Ekonomisk Debatt # 3.

För ytterligare detaljer om The Emission Trading Program se

Tietenberg, T. (1985): Emissions Trading: An Exercise in Reforming Pollution Policy. Resources for the Future, Washington D. C.

En detaljerad genomgång av fördelar och nackdelar med ekonomiska styrmedel tillämpade på tre fallstudier ges i

Schelling, T. C. (1983): Incentives for Enviromental Protection. MIT Press, Cambridge.

Tillsammans med de referenser som återfinns i de nämnda verken kan den intresserade läsaren skaffa sig en god bild av ekonomiska styrmedel i teori och praktik.

4 SAMORDNING AV EKONOMISKA STYRMEDEL MED PRÖVNING ENLIGT MILJÖSKYDDSLAGEN OCH LAGEN OM KEMISKA PRODUKTER

4.1 Gällande bestämmelser i miljöskyddslag- stiftningen, kemikalielagstiftningen och

angränsande lagstiftning

De centrala bestämmelserna om åtgärder mot utsläpp till miljön återfinns i miljöskyddslagen (1969z387). Denna lag omfattar i princip alla utsläpp och andra störningar som förekommer vid användning av mark, byggnad eller anläggning. Villkor som innebär krav på begränsning av sådana störningar kan enligt lagen beslutas för så gott som alla typer av verksamheter. Tillståndsprövning är dock obligatorisk endast för vissa verksamheter. Dessutom föreligger anmälnings— plikt för vissa andra verksamheter. De verksamheter som är tillstånds- och anmälningspliktiga anges i en bilaga till miljöskyddsförordningen (1981:574) . Till- ståndsprövning sker hos koncessionsnämnden för miljö— skydd eller länsstyrelse. Anmälan skall fr.o.m. den

1 juli 1989 göras hos de kommunala miljö— och hälso— skyddsnämnderna. Tillsyn och kontroll utövas av naturvårdsverket, länsstyrelserna samt miljö- och

hälsoskyddsnämnder.

Vi vill även nämna att ett stort antal verksamheter

som prövades före år 1981, i stället för tillstånd har

dispensbeslut från naturvårdsverket eller länsstyrel— se. Dessa dispensbeslut saknar den rättsverkan som tillstånden har men överträdelser av villkoren kan leda till påföljd på motsvarande sätt som för till— stånd. Det totala antalet dispensprövade verksamheter kan uppskattas till drygt 3 000. Även om en hel del av dessa senare har varit föremål för tillståndsprövning finns det sannolikt ett stort antal gällande dispenser kvar.

En annan grupp är verksamheter som tillhör tillstånds— pliktiga branscher, men som ej är tillståndsprövade. De rör sig här om anläggningar som var i drift före miljöskyddslagens tillkomst år 1969 och som inte änd— rat sin verksamhet sedan dess. En sammanställning av uppgifter från vissa län tyder på att endast omkring

5 % av de kända verksamheterna i koncessionsnämndens lista över sådana verksamheter inte är tillstånds- prövade. Verkstadsindustri är här den viktigaste en- skilda branschen.

Enligt 5 5 miljöskyddslagen skall den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet vidta de skydds- åtgärder, tåla begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt, som skäligen kan ford- ras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Om- fattningen av dessa åligganden skall bedömas med ut— gångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksam- het av det slag som det här är fråga om. Vid bestäm- mandet av omfattningen av åliggandena skall såväl allmänna som enskilda intressen beaktas. Vid sist— nämnda avvägning skall särskild hänsyn tas till &_ena sidan beskaffenheten av det område som kan bli utsatt

för störning och betydelsen av störningens verkningar,

å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnaden för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt av de försiktighetsmått som kommer i fråga. Detta ger följande tre huvudkriterier för prövningen, nämligen tekniskt möjlig, ekonomiskt rimlig och miljömässigt

motiverad.

övrig lagstiftning som berör miljön

Bestämmelser som berör miljön återfinns, förutom i miljöskyddslagen, i ett stort antal andra lagar och förordningar. Vi berör endast dessa bestämmelser över- siktligt och redogörelsen gör inte på något sätt an— språk på att vara uttömmande.

I lagen (1985:426) om kemiska produkter finns bestäm- melser om hantering och import av kemiska ämnen och beredningar (kemiska produkter). Lagens syfte är att förebygga, att skador på människors hälsa eller i miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboende egen— skaper. En av de centrala principerna i lagen är den s.k. substitutionsprincipen. Denna innebär att skad— liga ämnen och beredningar så långt som möjligt skall undvikas eller, om hanteraren ändå uppnår ändamålet med användningen, ersättas med sådana som är mindre farliga eller helt ofarliga.

Förordningen ( 1985:836 ) om bekämpningsmedel gäller kemiska produkter som är avsedda som skydd mot att egendomsskada, sanitär olägenhet eller annan liknande olägenhet förorsakas av växter eller djur eller mikro- organismer. Bekämpningsmedel får inte importeras, saluhållas, överlåtas eller användas utan att vara

godkänt av kemikalieinspektionen.

Bestämmelser om svavelutsläpp finns i lagen (1976:1054) och förordningen (1976:1055) om svavel— haltigt bränsle. Svavelutsläpp från förbränning får inte överstiga vissa värden. I förordningen finns vidare bestämmelser om högsta tillåtna svavelhalt i

eldningsolja och dieselbrännolja.

Vidare finns det förordningen (1985:837) om PCB m.m., förordningen (1985:838) om motorbensin, förordningen (1985:839) om kadmium, förordningen (1985:840) om vissa hälso— och miljöfarliga produkter m.m., förord- ningen (1986:1236) om miljöfarliga batterier, förord— ningen (1988z7l6) om CFC och halon m.m. och förord— ningen (1977:994) om försäljning och förvaring av vissa flyktiga lösningsmedel m.m.

I arbetsmiljölagen(1977:1160) finns bestämmelser om arbetsmiljön. Denna skall vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tek- niska utvecklingen i samhället. Arbetsförhållandena skall anpassas till människans förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende.

Bilavgaslagen (1986:1386) syftar till att förebygga att bilar och andra motordrivna fordon orsakar skador på människors hälsa eller på miljön genom utsläppp i luften av avgaser och andra ämnen. Motordrivna fordon skall vara så konstruerade och utrustade, att de inte släpper ut avgaser och andra ämnen i större mängd än vad som kan godtas från hälso— och miljöskyddssyn— punkt.

I lagen (1982:821) om transport av farligt gods anges att vid sådan transport skall de åtgärder vidtas och

den försiktighet iakttas, som fordras för att hindra eller motverka att det farliga godset orsakar skador

på människor, djur, egendom eller i miljön.

I naturvårdslagen (1964z822) finns bestämmelser om naturvårdsobjekt (nationalparker, naturreservat och naturvårdsområden) och om tillståndsprövning av täkter och markavvattningsföretag.

I liVSmedelslagen(1971:511) finns bestämmelser om bl.a. beskaffenhet, hantering och märkning av

livsmedel.

4.2 Oversyn av miljölagstiftningen

Regeringen har genom beslut den 11 maj 1989 tillkallat en parlamentarisk kommitté för att se över miljö—

skyddslagstiftningen.

Miljöskyddslagskommittén har enligt direktiven (dir. 1989:32) bl.a. till uppgift att överväga förändringar i miljöskyddslagstiftningen för att ge de miljömässiga aspekterna större tyngd vid avvägningen mot ekonomiska förhållanden. Kommittén kommer således att behandla de principiella frågeställningar som vi har haft anled— ning att belysa i samband med våra förslag. Vi har emellertid valt att inte föregripa miljöskyddskommit- téns principiella ställningstaganden i dessa frågor och avger därför inte några förslag i denna del.

4.3 Ekonomiska styrmedel och tillståndsprövning

enligt miljöskyddslagen

4.3.1 Hittillsvarande ställningstaganden

I vårt delbetänkande ( SOU 1989:21 ) Sätt värde på miljön! Miljöavgifter på svavel och klor, konstaterar vi att miljöavgifter i teorin skulle kunna leda till en sänkning av kraven på skadeförebyggande åtgärder vid företag som skall betala en sådan avgift.

I remissyttrandena över betänkandet ansåg koncessions— nämnden för miljöskydd att det var felaktigt att till särskilt avgörande uppta de föreslagna miljöavgifterna utan att frågan satts in i ett större sammanhang. Nämnden ansåg i korthet bl.a. att man genom avgifterna tar ett första steg mot ett system av "styr— och sank— tionsmedel" utan att närmare ha utrett konsekvenserna härav för nuvarande prövningsordning. Koncessionsnämn— den framhåller också att ett avgiftssystem kommer att medföra en väsentlig belastning för vissa tillstånds— prövade företag som dessa företag inte hade anledning att räkna med vid tillståndsprövningen.

Vad gäller just de i delbetänkandet föreslagna miljö— avgifterna redovisar koncessionsnämnden en beräkning i fråga om kloravgiften som den anser tyder på att krav— nivån skulle påverkas om denna avgift införs.

I delbetänkandet Ekonomiska styrmedel i miljöpoli— tiken - Energi och trafik (SOU 1989:84) föreslår vi i huvudsak svavel—, kväveoxid— och koldioxidavgifter. Även i fråga om dessa avgifter gjordes bedömningen att de inte skulle komma att ha någon effekt på till—

151 ståndsprövningen enligt miljöskyddslagen.

Regeringen har i prop. (1989/90:111) om Reformerad mervärdesskatt m.m. och prop. (1989/90:141) om Vissa ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken, m.m. utifrån våra tidigare betänkanden bl.a. föreslagit att en koldioxidskatt, en svavelskatt och en kväveoxidavgift skall införas. I fråga om ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken anför föredragande statsrådet bl.a. följande: "Några remissinstanser har tagit upp frågan om förhållandet mellan de avgifter som föreslås av miljöavgiftsutredningen och miljöskyddslagen. Den åsikten har bl.a. framförts att särskilda avgifter på vissa föroreningar kan komma att påverka nivån på de krav som kan ställas vid tillståndsprövningen. Miljöavgiftsutredningen anser att en sådan effekt är teoretiskt tänkbar men att den inte kommer att uppstå som en följd av de avgifter som utredningen hittills föreslagit. Jag delar den bedömningen." Riksdagen har anslutit sig till detta (jfr 1989/90:JOU24, rskr. 349).

4.3.2 Samordning mellan generella styrmedel och prövning i det enskilda fallet

Miljöavgifter är exempel på generellt verkande styr- medel. Andra sådana styrmedel kan vara normer av olika slag som innebär kvantitativa begränsningar av tillåt- na utsläpp. Exempel på denna typ av styrmedel är de riktlinjer riksdagen fastställt för utsläpp av svavel och kväveoxider, svavellagens bestämmelser om svavel— halt i bränsle och bilavgaslagens regler om utsläpp från fordon. Generella åtgärder är också att förbjuda

användningen av ett visst ämne eller att avgränsa

tillåtna användningsområden. Exempel på den typen av styrmedel finns i lagstiftningen om kemiska produkter.

En begränsning av miljöskadliga effekter kan också uppnås genom att villkor för utsläpp o.d. från en

verksamhet bestäms efter prövning i varje särskilt fall.

Tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen har för— delar genom att hänsyn kan tas till lokala förhållan— den och att den ger den som utövar verksamheten en viss trygghet - han kan lita på att verksamheten kan utövas under viss tid med vissa villkor och att han kan skriva av sina miljöinvesteringar. Efter de senaste ändringarna av förutsättningarna för ompröv- ning beror dock denna trygghet till stor del på hur aktiv tillsynsmyndigheten är när det gäller att begära omprövning av tillstånden (jfr 24 5 första stycket 4.-7. miljöskyddslagen). Ett motsvarande resonemang kan föras för de fall då tillståndsprövning inte är obligatorisk, men villkor för verksamheten beslutas enligt 40 S miljöskyddslagen.

Prövning i ett enskilt fall har också nackdelar. Den är komplicerad och kan av praktiska skäl bara göras för stora verksamheter. Koncessionsprövningen har en inriktning på lokala miljöstörningar. En helt fri prövning i varje enskilt fall är inte rimlig om det rör sig om storskaliga regionala eller globala miljö— problem, exempelvis utsläpp av CFC och koldioxid. Där- för finns det redan i dagsläget generella styrmedel som gäller även för tillståndsprövade verksamheter. Exempel på sådana är riksdagens riktlinjer för dessa utsläpp (det finns också andra riktlinjer från natur-

vårdsverket när det gäller industribuller och utsläpp från vattenverk). Ett annat exempel är energiskatter—

na, som sedan länge delvis varit miljömotiverade.

Syftet med en miljöavgift är att vara ett ekonomiskt incitament t.ex. för ett företag att minska sina ut— släpp. Under förutsättning att en fullständig över— vältring av kostnaden på kunder och leverantörer inte kan ske, kommer företagets ekonomiska situation att påverkas av avgiften. Företagets lönsamhet kommer att minska, antingen som en följd av själva avgiften eller på grund av kostnaden för den miljöinvestering som

görs för att undvika avgiften.

Liksom vad som gäller för alla kostnadsökningar för ett företag, skulle en miljöavgift teoretiskt kunna inverka vid tillståndsprövningen enligt 5 S miljö— skyddslagen, så att kravnivån vid prövningen sänktes. För att en sådan effekt skall vara tänkbar krävs att avgiften är så hög att hela den aktuella branschens lönsamhet påtagligt försämras. Om avgiften återförs till branschen kan tillståndsprövningen inte påverkas. Vi vill också framhålla att förbud och andra typer av administrativa regleringar i syfte att motverka miljö- skador givetvis också kan påverka lönsamheten och därmed ha samma effekt. Det förhållandet att en avgift eller en reglering av annat slag är miljömotiverad utgör i sig inte något skäl att ta större hänsyn till den vid tillståndsprövningen än andra kostnadsök—

ningar.

Vi vill vidare understryka att den mycket allmänt formulerade intresseavvägningen i 5 S miljöskyddslagen

inte är en gång för alla given. Bedömningen av vad som

är miljömässigt motiverat och vad som är ekonomiskt rimligt och varierar med de värderingar som råder i samhället.

Den ökade miljömedvetenheten och olika föroreningars ökande påverkan på vår miljö innebär att avvägningen mellan vad som är miljömässigt motiverat och vad som är ekonomiskt rimligt, gradvis förskjuts mot en allt större prioritering av miljön i förhållande till ekonomin. Den ökade miljömedvetenheten och de ökade miljökraven i hela västvärlden verkar i denna rikt—

ning.

Vi gör den bedömningen att de av oss nu föreslagna avgifterna inte kommer att påverka kravnivån vid tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen. Våra förslag föranleder därför inte i sig någon ändrad lydelse av 5 S miljöskyddslagen. Som tidigare nämnts kommer miljöskyddslagskommittén att överväga föränd— ringar i miljöskyddslagstiftningen för att ge de miljömässiga aspekterna större tyngd vid avvägningen

mot de ekonomiska förhållandena.

4.3.3 Miljöavgifters inverkan på redan givna tillstånd enligt miljöskyddslagen

I remissyttrande över utredningens första delbe— tänkande framförde Sveriges Industriförbund bl.a. följande: "Införande av miljöavgifter rubbar i hög grad förutsättningarna för de företag, som i dag har gällande tillstånd enligt ML, ändringar som dessa företag inte haft anledning att räkna med vid

tillståndsprövningen."

Enligt 27 S miljöskyddslagen kan en omprövning av tillståndsvillkor i mildrande riktning ske på talan av tillståndshavaren. En sådan talan kan bifallas bl.a. om ändringen är påkallad av omständighet som inte förutsågs när tillståndet meddelades. I samband med stålkrisen under 1970—talet ansågs i många fall branschens försämrade lönsamhet vara en oförutsedd omständighet som föranledde en mildring av tidigare fastställda tillståndsvillkor. I enlighet härmed kan en miljöavgift vara en sådan oförutsedd omständighet som i ett enskilt fall ger rätt till mildring av ett tillståndsvillkor.

Vårt resonemang om miljöavgifters inverkan på krav- nivån vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen är i princip tillämpligt även i omprövningsfallen. Den

kan endast bli aktuell i undantagsfall.

Härutöver ger 24 S miljöskyddslagen långtgående möj- ligheter till omprövning. Vi har endast föreslagit miljöavgifter på områden där det föreligger starka behov av att minska miljöstörningarna. Vi gör därför den bedömningen att miljöavgifter i regel inte in— kräktar mer på givna tillstånd än sådana omprövningar som görs för att skärpa villkoren för tillståndet.

4.4 Ekonomiska styrmedel och lagen om kemiska produkter

Vi har tidigare nämnt att syftet med lagen om kemiska produkter är att förebygga att skador på människors hälsa eller i miljön orsakas av kemiska produkters inneboende egenskaper. Till skillnad från miljöskydds— lagen ger lagen om kemiska produkter möjligheter till

generell styrning, t.ex. att föreskriva att förpack- ningar till hälso— och miljöfarliga produkter skall vara utformade på ett betryggande sätt. Lagen inne- håller vissa allmänna och grundläggande principer om förutsättningarna för import, tillverkning, handel och annan hantering av kemiska produkter. Lagen innehåller vidare bemyndiganden för regeringen eller den myndig— het som regeringen bestämmer att utfärda närmare före—

skrifter om lagens tillämpning.

I lagen stadgas också att den som hanterar eller im- porterar en kemisk produkt skall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i

miljön.

Lagen innehåller vidare bl.a. bestämmelser om utred- ningsplikt, kunskapskrav vid yrkesmässig hantering eller import, produktinformation, uppgiftsskyldighet, förhandsanmälan, tillståndsplikt, tillsyn och av- gifter.

I lagen finns inte bestämmelser om någon ekonomisk avvägning av det slag som finns i miljöskyddslagen. Det finns inte heller i övrigt några bestämmelser som kan medföra några svårigheter att inför miljöavgifter i fråga om ämnen som lagen är tillämplig på. Samordning av en eventuell avgiftsplikt med vad som gäller om tillstånd, anmälan etc. enligt lagen om kemiska produkter bör dock eftersträvas.

5 ALLMÄNT OM UTFORMNINGEN AV EKONOMISKA STYRMEDEL 5.1 Inledning

Vårt uppdrag är enligt direktiven att analysera för- utsättningarna för att utnyttja ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken och lämna förslag till utformningen av sådana styrmedel.

Vi har i de båda tidigare delbetänkandena i enlighet med direktiven lämnat konkreta förslag till ekonomiska styrmedel inom bl.a. energi— och trafikområdena och för att minska utsläppen av klororganisk substans från massaindustrin.

Inriktningen av detta slutbetänkande skiljer sig något från de tidigare delbetänkandena. Utredningen har kunnat välja ut några speciella miljöproblem för för- djupade analyser om förutsättningarna att tillämpa ekonomiska styrmedel. En strävan har också varit att utifrån vissa kriterier systematiskt pröva för— och nackdelar med olika styrmedel. Kriterierna har valts med stöd av grundläggande ekonomisk teori och med hän— syn tagen till de förutsättningar som anges i våra direktiv och i andra politiska beslut.

I detta kapitel redovisar vi vissa allmänna övervägan— den om användningen av ekonomiska styrmedel i miljö- politiken samt vissa konkurrens- och handelspolitiska aspekter inkl. frågan om samordning med EG.

5.2 Val av områden

I avsnitt 3.1 har vi redovisat ett antal kriterier som kan användas vid val av styrmedel i miljöpolitiken. Vilket styrmedel som bör väljas för att nå ett visst miljömål fordrar en noggrann avvägning mellan resp. styrmedels för- och nackdelar i det enskilda fallet. Det finns inte något enkelt sätt att peka ut områden i miljöpolitiken som bör omfattas av ekonomiska styr— medel. En rad faktorer, t.ex. miljöproblemets karak- tär, antalet föroreningskällor, mät— och kontrollmöj- ligheter och möjligheterna att utforma administrativ enkelhet i systemen har stor betydelse för valet av

styrmedel i miljöpolitiken.

Frågan om ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken har tidigare behandlats i flera offentliga utredningar, bl.a. i miljökostnadsutredningen som avslutade sitt arbete 1978 med betänkandet (SOU 1978:43) Miljö- kostnader, Miljön i samhällsekonomin - kostnadsslag, kostnadsfördelning, styrmedel. I våra direktiv konstateras att miljökostnadsutredningens analyser och slutsatser i många avseenden fortfarande äger giltig- het.

Miljökostnadsutredningen konstaterade bl.a. att gene— rella styrmedel (regleringar eller avgifter) kan vara användbara, främst för att angripa nationella eller regionala föroreningsproblem. Utredningen ansåg dess- utom att generella styrmedel är lämpliga eller använd- bara endast i de fall då totala utsläppsmängder bör reduceras och då det saknar betydelse var reduktionen sker (utbytbarhet mellan utsläppskällorna). Motsvaran— de resonemang fördes beträffande reglering av ämnen och produkter, dvs. att generellt verkande styrmedel bör tillämpas endast i de fall riskerna inte varierar

mellan olika användningsområden.

Under de år som förflutit sedan miljökostnadsutred- ningen lämnade sitt slutbetänkande har kunskapen successivt ökat om miljöproblemen och deras kort- och långsiktiga konsekvenser. Samtidigt har problembilden ändrat karaktär, delvis som en följd av ökade insikter om ekologiska samband, men också som ett resultat av ett framgångrikt arbete med att minska t.ex. utsläppen från stora punktkällor. Teknik för att mäta utsläpp har successivt utvecklats, som kan ligga till grund

för eventuella avgiftsdebiteringar.

Inom några år kan man vänta sig att tyngdpunkten inom miljöpolitiken förflyttats från åtgärder för att ned- bringa de stora punktutsläppen inom energi- och indu- strisektorerna till att handla om de många små ut— släppskällorna, s.k. diffusa utsläpp och åtgärder inriktade mot resursflödets miljöpåverkan i stort. Ett viktigt inslag i en sådan politik blir att begränsa och i vissa fall helt utesluta tillförseln till sam-

hället av miljö— eller hälsofarliga kemikalier.

Allt högre ställda mål för traditionella typer av föroreningar samt nya angelägna insatsområden i miljö- politiken ökar behoven av effektiva styrmedel. Kostna— derna för en viss given utsläppsreduktion tenderar exempelvis att öka i takt med att industriutsläppen nedbringas till allt lägre nivåer. Det innebär att allt större krav kommer att ställas på att insatserna blir effektiva ur samhällsekonomisk synvinkel, med andra ord mesta möjliga miljöeffekt till lägsta möj- liga resursuppoffring.

Vårt uppdrag är att analysera förutsättningarna för att utnyttja ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. En viktig utgångspunkt i detta arbete är, vilket framgår av våra direktiv, att söka välja sådana

områden för insatserna och en sådan utformning av

styrmedlen, att miljöproblemen löses på ett för samhället så kostnadseffektivt sätt som möjligt.

Ekonomer runt om i världen har ägnat stort intresse åt frågan om ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Med stöd av ekonomisk teori har olika styrmedelsalternativ konstruerats, som kan anpassas till olika förutsätt- ningar både miljömässigt och i förhållande till be- fintlig administrativ reglering. Arsenalen av ekono- miska styrmedel rymmer i dag exempelvis instrument för att också hantera lokala eller regionala miljöproblem, som uppstått t.ex. för att många verksamheter överbe— lastar ett område med föroreningar eller för att naturens förmåga att ta emot vissa föroreningar inte är densamma överallt. Ekonomiska styrmedel kan sålunda tillgripas också för mer riktade insatser. Enligt direktiven skall vi utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av att fastställa en högsta nivå för samtliga utsläpp inom en region. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 15.3.

Den sammanvägda riskbilden för många ämnen har för- ändrats i takt med att kriterier för hälsofarlighet kompletteras med kriterier för miljöfarlighet. Flera ämnen som tidigare främst ansetts ha negativa hälso— effekter har efter hand också visat sig ge upphov till långsiktiga miljöeffekter. Hit hör bl.a. klorerade organiska ämnen som bryts ned långsamt i miljön och

som samtidigt t.ex. är cancerframkallande.

Även om hälsoriskerna kan minskas med detaljerade hanteringsföreskrifter återstår att åtgärda miljö- effekterna. Det är sannolikt att många av dessa ämnen kommer att bli aktuella för avveckling eller kraftig reduktion av användningen. För att t.ex. genomdriva en

avveckling på ett flexibelt sätt, som medger decentra-

liserat beslutsfattande är det en fördel att kunna

undvika en alltför omfattande detaljreglering.

Till detta kommer också de nackdelar som i sig följer av en omfattande detaljreglering, dvs. att regel— systemet tenderar att bli så oöverskådligt att det blir svår att tillämpa effektivt, såväl för de myndig— heter som skall övervaka efterlevnaden, som för exem- pelvis de företag som skall följa reglerna i sin dag— liga verksamhet. Under senare år har för övrigt stora insatser gjorts inom i stort sett alla samhällsområden

för att minska antalet regler.

Regler för att minska risker vid hanteringen av hälso- och miljöfarliga ämnen kan i realiteten i stort sett enbart riktas mot yrkesmässig användning. Möjligheten att kontrollera efterlevnaden av regler riktade mot hantering i hushåll torde vara ytterst liten.

Substitutionsprincipen i lagen ( 1985:426 ) om kemiska produkter ett tydligt ansvar för företag att välja mindre miljöskadliga produkter. En striktare tillämpning av substitutionsprincipen kommer bl.a. medföra att myndigheterna som ansvarar för kemikalie- kontrollen får en förändrad roll. I stället för att huvudsakligen koncentrera åtgärdsarbetet kring hante— ringen av kemikalier blir uppgiften att styra kemi- kalieanvändningen bort från de mest riskfyllda ämnena.

För att lösa miljöproblemen på sikt krävs betydande förändringar av produktions- och konsumtionsmönstren i samhället i mer resurssnål riktning. I detta ligger att bättre hushålla med begränsade naturtillgångar och att i större utsträckning inkludera miljökostnader i

produktpriser.

Av ovanstående resonemang kan följande slutsatser dras

beträffande inriktning av det fortsatta arbetet med

ekonomiska styrmedel.

* Behovet av kostnadseffektiva styrmedel ökar för de traditionella föroreningskällorna eftersom marginal- kostnaderna för ytterligare reningsåtgärder tenderar

att öka i takt med att utsläppen successivt minskar.

* Nya styrmedel behöver prövas och utvecklas för att åtgärda miljöproblem som förorsakas av diffusa utsläpp

från många utsläppskällor.

* Nya styrmedel behöver prövas och utvecklas för be— gränsa eller på ett flexibelt sätt avveckla använd-

ningen av särskilt hälso- eller miljöfarliga ämnen.

* styrmedel behövs inte enbart för att reducera emissioner utan också för att förbättra miljön i vid bemärkelse t.ex. för att åstadkomma en effektivare naturresurshushållning, påverka flödena av farliga ämnen och stödja produktion av kollektiva nyttigheter och övergången till miljövänliga produktions- och

konsumtionsmönster.

När man diskuterar styrmedel måste detta ske i rela- tion till de mål som skall uppnås. En naturlig ut- gångspunkt för utredningens val av områden för eko- nomiska styrmedel är därför de miljömål som har fast-

ställts av statsmakterna.

Vår uppgift inför detta slutbetänkande har också varit att återkomma till några frågor som aktualiserats i samband med de båda delbetänkanden som lämnades under år 1989.

Redan i samband med våra överväganden om miljöavgift på svavel i olja i det första delbetänkandet aktuali—

serades frågan om hur utsläpp av svavel från industri-

processer bör behandlas vid införande av miljöavgifter på bränslen. Vi gjorde då den bedömningen att frågan om industriprocesser borde behandlas senare i vårt slutbetänkande. Vårt andra delbetänkande utarbetades också med förutsättningen att vi skulle återkomma till processutsläppen av svavel och kväveoxider i slutbe- tänkandet.

Vi återkommer i detta betänkande också till vissa återstående delar på trafikområdet. Här är skälet främst att det saknades tillräckligt med underlag för att bedöma förutsättningarna att införa ekonomiska styrmedel för flygets och sjöfartens miljöpåverkan i samband med vårt arbete med energi- och trafikfrågor- na. Sedan vi lämnade vårt delbetänkande har nytt underlag tagits fram som möjliggör att gå vidare på dessa områden. Detsamma gäller frågan om ytterligare styrmedel för att nedbringa bränsleförbrukning/

koldioxidutsläpp i fordonsparken.

I arbetet med dessa frågor har vi haft löpande kontakter med naturvårdsverket, sjöfartsverket och luftfartsverket.

Vi har i detta betänkande valt ut några viktiga miljöområden för att undersöka möjligheterna av en ökad användning av ekonomiska styrmedel. I stället för att på bred front behandla ett mycket stort antal miljöproblem har vi valt ut några områden med olika förutsättningar, som bör kunna användas som belysande exempel för fortsatt arbete med ekonomiska styrmedel. De närmare motiven för valet av vart och ett av dessa

områden redovisas i det följande.

Det är vår förhoppning att det underlag, som redovisas i detta betänkande, skall kunna läggas till grund för det fortsatta arbetet med styrmedel inom miljöpolitik-

en. Vi har sökt att för varje område presentera en så grundlig analys som möjligt av för— och nackdelar med olika styrmedel och - att i den mån det visat sig lämpligt - föreslå system med ekonomiska styrmedel. I några fall har vi valt att förorda andra styrmedel.

Tungmetaller

Miljöproblemen i samband med tungmetallspridning är

allmänt kända och väl dokumenterade.

I samband med behandlingen av propositionen (prop. 1987/88:85) om miljöpolitiken inför 1990-talet uttalade riksdagen sig för en kraftig begränsning av tungmetallutsläppen. Enligt riksdagsbeslutet bör särskilt kadmium— och kvicksilverutsläppen minskas kraftigt. Som mål angavs en halvering mellan åren 1985 och 1995.

I 1990 års budgetproposition (prop.1989/90:100, bil. 16) behandlas bl.a. vissa avfallsfrågor.

Föredragande statsråd behandlar i detta sammanhang förslag till inriktning av en politik för att helt upphöra med eller begränsa användningen av vissa miljöfarliga ämnen. Tungmetaller samt deras föreningar utpekas som några av de miljöstörande ämnen som kräver särskild uppmärksamhet.

Inledningsvis valde vi att undersöka förutsättningarna att begränsa tillförseln av bl.a. kadmium, kvick- silver, bly och arsenik med hjälp av ekonomiska styrmedel. Under arbetets gång har det emellertid visat sig motiverat att göra en ytterligare avgräns- ning till några speciella användningsområden, eftersom möjligheterna att utforma generella styrmedel är små mot bakgrund av den varierande användningen. I vårt

andra delbetänkande föreslog vi ökad skatt på bly— innehåll i bensin. Naturvårdverket och kemikalie- inspektionen har också nyligen föreslagit åtgärder för att begränsa bly- och kvicksilver inom en rad viktiga användningsområden. Vårt utredningsarbete har därför i huvudsak begränsats till att gälla kadmium i batterier och fosforgödsel samt arsenik och krom i träskydds—

medel.

Organiska lösningmedel

Inom den stora grupp ämnen som gemensamt hänförs till samlingsbegreppet organiska lösningsmedel finns bl.a. en rad substanser med allvarliga hälso- och miljö- effekter. På senare år har stor uppmärksamhet ägnats åt ämnen som skadar ozonskiktet eller som bidrar till bildningen av fotokemiska oxidanter som är skadliga för bl.a. växtligheten. En del av dessa ämnen tillhör

gruppen organiska lösningsmedel.

I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen (1987/88:85) om Miljöpolitiken inför 1990-talet gjordes uttalanden om angelägenheten att begränsa utsläppen av kolväten med hänsyn till effekterna på hälsa och miljö samt till bildningen av fotokemiska oxidanter.

Regeringens programförklaring den 24 november 1988, angående utsläpp av lösningsmedel anger att målet bör vara en kraftig minskning av utsläppen samt en långt- gående minskning av särskilt hälso— och miljöfarliga lösningsmedel. Möjligheterna att helt eliminera ut-

släppen av klorerade lösningsmedel bör undersökas.

Enligt regeringen bör åtgärdsarbetet för inre miljö och yttre miljö samordnas. Kemikalieinspektionen fick

i december 1989 regeringens uppdrag att föreslå av—

vecklingsplaner för koltetraklorid och 1,1,1— trikloretan.

Vi har mot denna bakgrund gjort bedömningen att även ekonomiska styrmedel bör användas i arbetet för att begränsa lösningsmedelsanvändningen. Vi har därvid

koncentrerat utredningsarbetet till de mest skadliga

ämnena.

Även i denna del av arbetet har vi haft nära samråd med de ansvariga myndigheterna, arbetarskyddsstyrel- sen, kemikalieinspektionen och naturvårdsverket.

HCFC-föreningar

Användningen av s.k. HCFC—föreningar väntas öka i

samband med att CFC-användningen upphör. Behovet att begränsa användningen av HCFC-föreningar, som också har negativa miljöeffekter, har redan aktualiserats.

Vi har därför även berört detta område i vårt arbete.

Jordbruket

Flera olika skäl, främst den stora kväveanvändningen men också det faktum att miljöavgifter redan tillämpas i viss utsträckning motiverar att särskilt intresse ägnas åt frågan om ekonomiska styrmedel inom jord- bruket.

Sedan 1984 tas miljöavgifter ut på handelsgödsel och bekämpningmedel i syfte att reducera växtnärings— läckaget och minska riskerna vid hantering av giftiga ämnen. På handelsgödsel och bekämpningsmedel utgår för närvarande också en prisregleringsavgift för att finansiera bl.a. exportkostnaderna för spannmåls-

överskottet.

Regeringens parlamentariska arbetsgrupp för utformning av en ny livsmedelspolitik lämnade sitt betänkande (Ds 1989:63) En ny livsmedelspolitik i oktober 1989. Arbetsgruppens förslag går ut på att minska de interna regleringarna och utveckla nya medel för att uppnå beredskapsmässiga, regionalpolitiska och miljömässiga mål. Regeringen överlämnade efter beslut den 11 janu— ari 1990 arbetsgruppens rapport till oss för överväg— anden i de delar som avser miljöavgifter på handels- gödsel och bekämpningsmedel. Arbetsgruppens förslag har senare behandlats i prop. 1989/90:146 om livs- medelspolitiken. Riksdagen har i juni 1990 godkänt förslagen från regeringen om grunddragen i en ny livsmedelspolitik (1989/90:JOU25, rskr. 327).

Målsättningen om att minska kväveläckaget från jord- bruket har i flera sammanhang behandlats av riksdagen. Sverige har också i internationella överenskommelser

bundit sig för att minska växtnäringsläckaget.

Miljöproblemen inom jordbruket utgör ett av de mest påtagliga exemplen, där många och diffusa utsläpp svarar för en betydande del av den samlade förore- ningsmängden. Jordbruksproduktionen är förenad med avsevärda negativa externa effekter, men också med många positiva miljöeffekter, t.ex. det öppna odlings- landskapet. Dessa kan också ha intresse när man

studerar utformningen av ekonomiska styrmedel.

Avfall

Inriktningen av samhällets avfallspolitik har be— handlats flera gånger under senare år av riksdagen, senast i samband med 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90:100, bil. 16).

De allmänt formulerade övergripande målen för avfalls- politiken är att dels begränsa avfallsvolymerna dels

minska avfallets farlighet.

Avfallspolitikens nuvarande inriktning omspänner ett stort antal problem med många kopplingar till andra insatsområden inom miljöpolitiken. De växande och farliga avfallsmängderna kan uppfattas som ett av de allvarligaste tecknen på att naturliga vägar för recirkulering inte längre fungerar.

Avfallsperspektivet erbjuder intressanta infalls- vinklar vid diskussioner om utformningen av generellt verkande styrmedel på miljöområdet. Utgångspunkten är att insatser riktade mot avfallet skall kunna påverka hela kedjan av resursströmmar i samhället i önskvärd riktning.

Vi har därför bedömt att avfallsområdet bör ingå som en del i vårt arbete med att utforma ekonomiska styr—

medel.

Hur vi närmare avgränsat de valda områdena framgår i det följande under resp. avsnitt.

5.3 Ekonomiska styrmedel för att åtgärda regionala eller lokala miljöförhållanden

Vi har enligt direktiven i uppgift att utreda förut— sättningarna för och konsekvenserna av att fastställa en högsta tillåtna nivå för samtliga utsläpp av en förorening inom en region.

Idén bakom regionalt avpassade system för ekonomiska styrmedel kommer från USA och utgör ett av flera exempel på hur man kan utforma system för överlåtbara utsläppskvoter. Vi har tidigare redogjort för de

teoretiska utgångspunkterna och erfarenheterna av

sådana styrmedel i avsnitt 3.1.

Utvärderingar av de existerande amerikanska systemen visar att miljöeffekterna (förbättringarna av luft- kvaliteten) har varit små (jfr kap. 3). Överlåtelser av utsläppskvoter har endast i mycket få fall skett mellan företag. Systemen har däremot lett till att enskilda företag kunnat disponerna sina samlade ut- släpp på ett flexibelt sätt. En minskning av ett ut— släpp från en punkt har kunnat utnyttjas för utsläpps— ökningar i en annan. Företagen har därmed inte behövt genomgå det prövningsförfarande som annars hade krävts för ändrade utsläppsförhållanden.

Erfarenheterna av de existerande amerikanska tillämp— ningarna, bortsett från det speciella programmet för minskat blyinnehåll i bensin, visar att man inte lyckats få till stånd väl fungerande marknader för handel med utsläppskvoter. En orsak kan vara att före— tagen är osäkra om det framtida värdet av en förvärvad kvot. Höga kostnader för att få myndigheternas god- kännande av överlåtelser och svårigheter för det en- skilda företaget att skaffa sig information om andra företags intresse av att köpa eller sälja kvoter är andra tänkbara förklaringar till de få externa tran— saktionerna. En annan förklaring är att speciella restriktioner lagts på transaktionerna. (Se avsnitt 3.1.5 för detaljer.)

Ett enklare prövningsförfarande vid omfördelningar av utsläpp inom ett enskilt företag eller en enskild an- läggning kan åstadkommas inom ramen för traditionell reglering. Exempel på detta finns bl.a. i Västtysk- land. Koncessionsnämnden för miljöskydd har i några få fall utformat villkor gemensamt för flera utsläpps-

källor inom en anläggning.

En gemensam kravnivå gällande för flera anläggningar inom samma region kan aktualiseras om man vill utgå från ett system med miljökvalitetsnormer i miljö- politiken. Uppbyggnaden av ett system utgående från miljökvalitetsnormer skulle kräva ett annat sätt att reglera fördelningen av utsläpp mellan enskilda före- tag än det vi har för närvarande. Miljöskyddslagen bygger på att varje företag och anläggning tilldelas villkor med hänsyn till branschens ekonomi, tillgäng- lig reningsteknik, lokala och regionala miljöför— hållanden etc. Ett system byggt på miljökvalitetsnor- mer, som anger kritiska belastningsnivåer för olika föroreningar regionvis, skulle däremot kunna genom— föras med ett system av överlåtbara utsläppskvoter, som gör det lönsamt för de berörda företagen att in- bördes komma överens om den mest kostnadseffektiva lösningen. En allmän övergång till miljökvalitets— normer som underlag för åtgärder i miljöpolitiken är inte aktuell främst därför att tekniken att fastställa belastningsgränser fortfarande inte är fullt utveck— lad.

Vi har haft kontakter med de regionala miljödelega- tionerna för att undersöka om det finns behov av att utforma regionalt anpassade utsläppsnivåer för någon förorening. De problem som påtalats av miljödelega- tionerna gäller emellertid främst utsläpp som härrör från trafiksektorn eller från utländska källor och i mindre grad stora industriutsläpp. Vi har därför inte funnit några motiv för att föreslå något system för t.ex. utsläpp från industrianläggningar eller andra utsläpp som i utgångsläget faller under miljöskydds- lagens tillämpningsområde. Detta utesluter dock inte

att sådana system kan bli aktuella i framtiden.

Det bör också kunna vara möjligt att lösa flernatio- nella miljöproblem, t.ex. utsläpp till Bottenviken med

171 överlåtbara kvoter.

På trafikområdet finns redan förslag från storstads- trafikkommittén (STORK), som kan läggas till underlag för åtgärder som syftar till begränsningar av tätorts-

trafiken.

Sammantaget innebär detta att vi inte lämnar några förslag om regionalt avpassade system med ekonomiska styrmedel.

5.4 Val av ekonomiska styrmedel

Det finns flera tänkbara sätt att utforma ekonomiska styrmedel. Vanligen brukar man skilja mellan några huvudgrupper, t.ex. avgifter, överlåtbara utsläpps- kvoter och subventioner. Även panter brukar medräknas i detta sammanhang trots att de inte i är ett rent offentligrättsligt styrmedel. Pantsystem skapas van-

ligtvis genom branschvisa åtaganden.

Styrande miljöavgifter som inte direkt återförs till de avgiftsskyldiga kan i statsrättslig mening jäm- ställas med skatter. Regeringen har t.ex. föreslagit att de av oss föreslagna svavel- och koldioxidav— gifterna i fortsättningen bör benämnas skatter, meden kväveoxidavgiften kommer att behålla benämningen av- gift. Vi har för att tydligt understryka syftet med vårt arbete dock valt att genomgående hålla fast vid

benämningen miljöavgift.

Målsättningarna på miljöområdet har formulerats på olika sätt. Ett exempel på mål som direkt kan läggas till grund för en styrmedelsanalys är målsättningen för utsläpp av svavel (fram till år 1995 och år 2000 skall svavelutsläppen minska med 65 resp. 80 % räknat från 1980 års nivå). På kemikalieområdet är målen ofta

uttryckta på annat sätt t.ex. som kraftiga minskningar av användning etc. Detta fordrar i regel en diskussion om lämpliga etappmål etc. som olika styrmedel kan re- lateras till. Vi har i några fall därför angivit

sådana delmål men samtidigt sökt hålla oss inom ramen för de övergripande miljöpolitiska målen.

5.4.1 Närmare om den praktiska utformningen av miljöavgifter

Avgifter kan indelas på olika sätt, t.ex. efter syfte, avgiftsobjekt eller administrativ form. I vissa sammanhang kan det vara lämpligt att skilja mellan avgifter som avser luft- och vattenutsläpp, avfall eller buller, t.ex. om man vill jämföra system i

skilda länder.

Ett annat sätt kan vara att göra åtskillnad mellan utsläppsavgifter, som tas ut i förhållande till den utsläppta mängden av en viss förorening, och avgift på produkter, som tas ut exempelvis i förhållande till ingående halter av hälso— och miljöfarliga ämnen. Ibland används benämningen produktavgift, vilket kan vara vilseledande eftersom det ytterst sällan torde vara frågan om att styra användningen av en viss produkt utan däremot att begränsa halten av farliga

ämnen i vissa produkter.

I våra tidigare betänkande har vi föreslagit båda avgiftsformerna. Svavelskatten är exempel på en avgift som tas ut på en insatsvara, medan kväveoxidavgiften

är en renodlad utsläppsavgift.

En utsläppsavgift har fördelen att den direkt tar sikte på den oönskade föroreningen. Ibland är också renodlade utsläppsavgifter det enda tänkbara sättet att utforma en avgift. Som exempel kan nämnas utsläpp

av kväveoxider som uppstår i samband med förbränning på grund av närvaro av bl.a. kväve från omgivnings- luften och där det inte går att att exempelvis approximera utsläppen med utgångspunkt i bränslets

sammansättning.

I sådana fall då det är möjligt att vidta renings- åtgärder i samband med utsläpp kan en avgift på insatsvaran kompletteras med avdragsmöjligheter, för den del av föroreningen som aVSkiljs. På det sättet får ett avgiftssystemet som helhet stora likheter med en utsläppsavgift.

Fördelarna med renodlade utsläppsavgifter uppvägs i många fall av att en utsläppsavgift måste förenas med krav på noggrann mätning. För närvarande finns krav på mer exakt mätning enbart för ett mindre antal föro— reningar och föroreningskällor. En utökad användning av utsläppsavgifter förutsätter både en utveckling av mättekniken och att krav på mätning införs i större utsträckning i myndigheternas kontrollprogram. För att en mätningsprocedur skall vara meningsfull måste dock utsläppskällorna vara relativt stora. Direkta ut- släppsavgifter kan därför inte komma i fråga för att åtgärda diffusa utsläpp från många källor. För föro— reningar som härstammar från diffusa källor måste andra avgiftskonstruktioner prövas, t.ex. att lägga avgiften på insatsvaror.

Utsläpp från diffusa källor svarar för en allt större andel av de samlade föroreningarna. Det innebär att utformningen av styrmedel i större utsträckning måste knytas till insatsvaror/produkter och deras halter av

hälso— och miljöfarliga ämnen.

Miljöavgifter bör (jfr avsnitt 3.1.2) teoretiskt läggas på den nivå där den marginella miljöskadekost-

naden är lika stor som den marginella reningskostna- den. I praktiken är det emellertid i allmänhet svårt att beräkna miljöskadekostnaden med önskvärd preci- sion. Med ökade insatser på detta område, exempelvis arbetet med att beräkna en "grön BNP", är det troligt att kunskapsläget förbättras. Därmed ökar möjligheter- na att knyta avgiftsnivåerna till beräknade miljö- skadekostnader. Genom att samla in uppgifter om åt— gärdskostnader kan man bilda sig en viss uppfattning om styreffekten vid olika avgiftsnivåer. Våra tidigare förslag styrmedel för svavel och kväveoxidutsläpp har utformats på detta sätt.

Motsvarande förutsättningar saknas dock för många andra föroreningar, särskilt för miljöfarliga kemi- kalier inkl. tungmetaller. En styrning genom avgifter på insatsvaror eller produkter kräver därför informa— tion, som normalt inte finns systematiskt insamlad. Vi har stött på en hel del problem när det gällt att kartlägga förekomst och flöden av vissa ämnen, t.ex. vissa organiska lösningsmedel.

Uppgifter om inhemsk tillverkning, export, import m.m. är nödvändiga som underlag för materialbalanser och uppskattningar av den totala användningen av ett visst ämne.

För att få fram beslutsunderlag inför avgiftskonstruk- tion krävs dessutom information om alternativ till ämnet i fråga. Det behövs både för att substitutens hälso— och miljöeffekter skall kunna bedömas, och för att uppskatta de kostnader som uppstår, exempelvis i företag som skaffar sig ny produktionsteknik.

När ett ämne används på flera skilda sätt är det ofta svårt att utforma en lämplig avgiftskonstruktion för att påverka den totala användningen av ämnet. Det kan

då vara motiverat att rikta avgiften till något eller några områden, som svarar för en stor del av använd- ningen, förutsatt att man då inte väljer de områden som kostar mest att åtgärda. System som omfattar ämnen som ingår i många produktgrupper blir i regel admi— nistrativt betungande för både avgiftspliktiga och uppbördsmyndigheter, vilket uppväger de andra fördelar som är förknippade med miljöavgiftsstyrning, t.ex. kostnadseffektivitet och flexibilitet.

Innan det går att fastställa en lämplig avgiftsnivå måste man undersöka vilka konsekvenser som uppstår, t.ex. möjligheterna för en producent att övervältra kostnadsökningar på konsumenterna. Efterfrågeföränd— ringar kan studeras bl.a. med stöd av uppgifter om olika varors priselasticitet. En minskad efterfrågan leder till minskad produktion av varan, med en rad tänkbara indirekta effekter som följd, exempelvis i

form av minskad sysselsättning i en viss bransch.

Att konstruera system för styrande miljöavgifter på ämnen som ingår i varor handlar därför mycket om att pröva flera alternativa avgiftsnivåer och avgifts— konstruktioner innan man kommer fram till en lämplig lösning. En ytterligare svårighet är att bedöma de mer långsiktiga dynamiska - effekterna av ett avgifts— system som bl.a. kan påkalla krav på justering av avgiftsnivån i förhållande till framtida inflations- nivå m.fl. faktorer.

När ämnena förekommer i flera olika former, t.ex. som ren substans och ingående i ett flertal produkter med olika användningsområden uppstår dessutom stora svårigheter att administrativt utforma och bedöma

effekten av en miljöavgift.

Vad som här sagts om tillvägagångssättet vid utform- ningen av en miljöavgift gäller i lika hög grad för att utforma andra styrmedel, om man vill eftersträva kostnadseffektiva lösningar.

Miljöavgiftens hanterlighet från administrativ utgångspunkt underlättas om den kan anpassas eller anslutas till det redan befintliga systemet för uttag av punktskatter eller till existerande system för uttag av andra slags avgifter. De förslag vi har lämnat i tidigare betänkanden har kunnat anknytas till bl.a. regelsystemet för energibeskattning.

Miljöavgiften kan utformas som en skattedifferentie- rigg. Det mest kända exemplet på skattedifferentiering torde vara skatteskillnaden mellan blyad och oblyad bensin, som i dagsläget uppgår till 30 öre per liter. Per gram bly motsvara detta 2 kr.

Vi anser att miljöavgifter kan bli mycket väl funge— rande styrmedel i miljöpolitiken. Det finns en lång rad andra miljöproblem än de vi behandlat tidigare och i detta betänkande som bör kunna åtgärdas kostnads- effektivt med miljöavgifter. När avgiftssystemen verkat en tid bör en utvärdering göras som kan läggas till grund för överväganden om nya områden för ekono- miska styrmedel.

5.4.2 överlåtbara utsläppskvoter m.m.

Vi redovisar i detta betänkande inte något konkret förslag om att använda ett system som bygger på överlåtbara utsläppskvoter. Det innebär dock inte att vi kategoriskt vill avvisa tanken på att pröva ett sådant styrmedel i framtiden. En viktig förutsättning för att sådana system skall kunna fungera är att de

kostnader som är förenade med själva transaktionerna

kan hållas nere.

I vårt avsnitt om ekonomiska styrmedel för att minska kväveläckaget från jordbruket redovisar vi ett system med köplicenser, som bygger på samma grundtanke som

överlåtbara utsläppsrätter.

överlåtbara utsläppskvoter kan förena fördelarna med traditionell reglering och miljöavgifter i ett och samma system. Samhället får en kontroll över den sam— mantagna utsläppsnivån samtidigt som företagen ges incitament att bringa ner utsläppen. Tillstånden dvs. kvoterna kan därvid fördelas på ett sätt som gör att företagen inte behöver betala avgifter för restut- släppen, dvs. de utsläpp som inte lönar sig att åt- gärda eller den utsläppsnivå som accepteras av myndigheterna. Detta kan uppnås även med miljöavgifter som kompletteras med ett system för återföring av

avgiftsmedlen.

5.4.3 Subventioner

Det finns starka skäl till restriktivitet när det gäller subventioner som miljöpolitiskt styrmedel. Om miljöstörande verksamheter subventioneras kan resurs- fördelningen i samhället komma att snedvridas på bekostnad av miljövänligare verksamheter. Subventioner strider mot principen om att förorenaren skall svara för åtgärdskostnaderna dessutom är de dessutom käns- liga från handelspolitiskt perspektiv. Det bör dock understrykas att alla former av bidrag, skattelättna- der etc. inte behöver ha snedvridande effekter på den

internationella handeln eller på resursfördelningen.

Vi har t.ex. i vårt andra delbetänkande föreslagit särskilt stöd till elproduktion vid kraftvärmeverk och

användning av förnybara energikällor. Vårt förslag i samma betänkande om miljöklasser på nya fordon innebär att de bästa fordonen vid beräkning av bilaccis gynnas på bekostnad av dem som endast uppfyller lägre miljökrav.

Det kan också vara samhällsekonomiskt motiverat att ersätta produktion av s.k. kollektiva nyttigheter med någon form av statligt stöd.

Reglerna för avdrag eller nedsättning på energiskatte- området har stor betydelse för bl.a. exportföretagen. Regeringen har nyligen tillkallat en utredning om den framtida utformningen av nedsättningsreglerna. Upp— giften är bl.a. att granska reglerna från handelspoli— tiska utgångspunkter.

5.4.4 Pantsystem

Åtgärder för att förbättra resurshushållningen och minska avfallets farlighet är två viktiga delar i den framtida miljöpolitiken.

En effektivare insamling av olika produkter kan åstad— kommas genom pantbeläggning. En ökad tillämpning av pantsystem kan vara såväl resursmässigt som miljö—

mässigt motiverad.

En pant innebär att konsumenten vid inköpstillfället utöver en produkts ordinarie pris betalar ett pant— belopp, som sedan återbetalas i samband med åter— lämnande. Det finns s.k. naturliga pantsystem där pantbeloppet motsvarar ett naturligt återköpsvärde, t.ex. för returglas. I andra fall är det möjligt att tillämpa s.k. skapade pantsystem, där pantbeloppet fastställs oberoende av det eventuella återköpsvärdet. Pantsystem som motiveras av miljöskäl torde i de allra flesta fallen få utformas enligt den senare principen.

Introduktion av pantsystem kan ske genom initiativ av den bransch etc. som svarar för import eller tillverk— ning av en viss produkt. statsmakterna kan inte direkt ålägga en viss bransch att införa pantsystem, däremot finns möjlighet att förbjuda användning av vissa pro— dukter då system saknas för återtagning. Regeringen har i årets budgetproposition (1989/90:100, bil. 16) aviserat om förbud mot användning av s.k. PET—flaskor till dess att branschen infört ett fungerande återtag- ningssystem. Staten kan dessutom på olika sätt ikläda sig ansvaret för uppbygganden av ett pantsystem exempelvis genom att bilda ett speciellt pantbolag.

Vi diskuterar några aktuella förslag för pantsystem i samband med övervägandena om ekonomiska styrmedel på avfallsområdet. Enligt vår mening är en ökad använd- ning av panter på varor som innehåller miljöfarliga substanser ytterst motiverad och ligger väl i linje med tanken att utkräva ett ökat ansvar hos producenter

etc. för de produkter som sprids på marknaden.

5.5 Ekonomiska styrmedel och industrins internationella konkurrenskraft

Administrativa regleringar t.ex. tillståndsprövning av miljöstörande verksamheter är det dominerande styr— medlet i miljöpolitiken i de industrialiserade länder- na. Kravnivån varierar emellertid mellan olika länder, vilket bl.a. framgår av genomgången av utsläppskrav rörande svavel och kväveoxider från energianläggningar som redovisades i vårt andra delbetänkande.

Om ett land ensidigt ökar kravnivåerna i miljöpoli— tiken får företagen på kort sikt ett förhöjt kostnads- läge jämfört med de utländska konkurrenterna. Det innebär att konkurrensförutsättningarna kan påverkas både för hemmamarknadsorienterade företag och export-

företag. Om regleringen avser en förorening som i

huvudsak har lokal miljöpåverkan inom det egna landet kan konkurrensnackdelarna vägas mot de välfärdsvinster som genereras av den miljöförbättringen. Som regel ligger det inte i ett lands långsiktiga intresse att ställa låga krav på att företagen skall reducera lokala miljöstörningar, eftersom detta kan leda till att de miljöstörande företagen kan breda ut sig på bekostnad av de mera miljövänliga.

Om det däremot gäller föroreningar som är gränsöver- skridande eller globala till sin natur kan en ensidig skärpning av miljökraven i ett land i vissa fall inne- bära att välfärdsvinsten för landet blir obetydlig. Så blir också fallet om företag flyttar sin verksamhet till länder med lägre miljökrav men där utsläppen fortsätter att_påverka ursprungslandet.

Det är viktigt att understryka att skärpta miljökrav inte i alla lägen behöver innebära en konkurrensnack— del. Tvärtom kan miljökraven resultera i en påskyndad teknisk utveckling inte bara i de företag som direkt berörs utan också hos andra företag som utvecklar reningsteknik eller kan leverera miljövänligare rå- varor. Marknaden för företag som kan tillhandahålla mätutrustning för svavel- och kväveoxider kommer att växa i takt med att fler och fler länder inför skärpta krav på mätning av dessa utsläpp.

Att få till stånd bindande överenskommelser om be— gränsningar av gränsöverskridande föroreningar är en viktig uppgift i det internationella miljöarbetet för att förhindra att enskilda länder utnyttjar kon- kurrenssituationen till sin egen fördel, dvs. väljer en låg kravnivå. En annan grundläggande fråga i detta sammanhang är hur miljöåtgärder skall finansieras. Här spelar OECD:s riktlinjer, som tidigare refererats 1 kap. 3, en central roll. Enligt dessa skall företagen

själva svara såväl för finansiering av de åtgärder som föreskrivs av myndigheterna som för myndigheternas verksamhet i samband med prövning och tillsyn. Att märka är emellertid att riktlinjerna inte direkt kan tolkas så att företagen även åläggs ansvar att betala för utsläpp etc. som ligger under den kravnivå som fastställs av myndigheterna (restutsläpp).

Ökade miljökrav förutsätter en god anpassningsförmåga i samhällsekonomin, för att förhindra arbetslöshet, inflation och andra obalansproblem. Om ett enskilt land inför miljöavgifter på restutsläppen kommer kostnadsbelastningen i förhållande till utlandskon- kurrensen för de egna företagen att öka på samma sätt som vid en ökning av kravnivån. Samma sak gäller om något land inför ett system med överlåtbara utsläpps- kvoter och där fördelningen av kvoterna sker med någon form av auktionsförfarande (jfr kap. 3). För att motverka anpassningsproblem till följd av ökade miljökrav kan det vara motiverat att i vissa fall tillåta en temporär återföring av miljöavgifterna till

berörd bransch.

5.6 Ekonomiska styrmedel och handelspolitik 5.6.1 Allmänt

Efter hand som tullar och kvantitativa restriktioner på import och export avskaffas i den internationella handeln kommer andra slag av handelshinder alltmera i förgrunden. Det gäller inte minst i det västeuropeiska

samarbetet.

Det har i olika sammanhang framförts farhågor om att ekonomiska styrmedel kan innebära handelshinder. Detta gäller inte minst i Sveriges framtida samarbete med EG.

Miljöpolitik och handelspolitik behöver inte vara var- andras motsättningar eftersom både miljöpolitik och handelspolitik i grunden syftar till en effektiv re— surshushållning. Vi har i föregående avsnitt berört vikten av att få till stånd internationella överens— kommelser om begränsningar av gränsöverskridande föro- reningar för att motverka snedvridningar av kon— kurrensförutsättningarna. En uppgift för de interna- tionella organ som utformar spelreglerna för interna- tionell handel är att skapa gemensamma principer för hur miljökostnader skall kunna avspeglas i den fakti- ska produktionskostnaden. Det är avsikten t.ex. med PPP (Polluter Pays Principle). I dagens läge gäller det också att anpassa det handelspolitiska regelverket till de förändrade miljömässiga förutsättningar, som är helt andra än de som rådde t.ex. år 1947, vid bildandet av GATT, som är det centrala organet för internationella handelsförhandlingar och för fast- ställandet av normer för internationella handels-

förbindelser.

I grunden kan det knappast finnas någon konflikt mellan GATT—avtalet, som ytterst syftar till en glo- balt effektiv resurshushållning, och våra miljöpoli— tiska strävanden. Men på kort sikt kan det finnas risk för att handelsreglerna kan inverka hämmande på våra möjligheter att genomföra angelägna miljöåtgärder.

GATT

GATT förbjuder i princip kvantitativa restriktioner för import och export och strävar efter en avveckling av tullar och andra handelshinder. Den mest grund- läggande principen är den s.k. mest-gynnad nations— principen (MGN). Denna princip innebär att samtliga GATT-medlemmar skall behandlas lika när det gäller

tullar, avgifter och tullformaliteter. Undantag medges

dock för tullunioner m.m..

GATT—åtagandena om liberalisering av handeln är således inte ovillkorliga. Undantag medges också för åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till bl.a. den allmänna moralen eller för att skydda människors, djurs och växters liv eller hälsa (artikel XX:b och den s.k. TBT—koden). Men det krävs att sådana åtgärder notifieras i GATT (art. X). Från svensk sida notifie- ras redan i dag vissa förslag till föreskrifter om processer och produktionsmetoder. Detta sker för att klargöra syftet med sådana förslag som kan uppfattas som handelshinder. Så har t.ex. förslagen att förbjuda bestrålning av livsmedel och användning av CFC vid framställning av varor notifierats till GATT.

I den nu pågående förhandlingsrundan inom GATT, den s.k. Uruguayrundan som skall vara avslutad i december 1990, ägnas uppmärksamhet även åt sådana handelshinder som kan uppstå genom att särskilda krav ställs i fråga om vilka processer och produktionsmetoder som får användas när varor framställs. I förhandlingarna ingår också att nå en förstärkt disciplin i fråga om sådana subventioner och motåtgärder mot dessa, som påverkar

den internationella handeln.

Inom ramen för Uruguayrundan tar GATT-länderna för första gången även upp handeln på jordbruksområdet. Tillsammans med de nordiska grannländerna verkar Sverige för att enighet skall kunna nås om hur ett successivt minskat stöd och skydd för jordbruket skall kunna åstadkommas. Samtidigt skall miljö— och regio-

nalpolitiska skäl kunna tillgodoses.

En viktig del av GATT:s funktioner är att bistå med

att lösa tvister som rör medlemsländernas rättigheter

och skyldigheter enligt GATT—avtalet. Om en felande part inte rättar sig efter GATT:s förslag till lösning av en tvist kan den drabbade parten ges rätt att i sin tur vidta motåtgärder mot det felande landet, s.k. retaliation.

OECD

GATT och OECD samverkar i handelsfrågor. I flera av- seenden fungerar OECD som en "vakthund" vars uppgift är att se till att regelsystem och överenskomna prin- ciper upprätthålls. OECD spelar sålunda en viktig roll för att se till att även GATT:s principer om handel kan upprätthållas.

OECD:s riktlinjer har närmare karaktären av politiska avsiktsförklaringar. Konsensusprincipen ger emellertid varje land ett slags vetorätt. Några sanktionsregler motsvarande dem i GATT finns däremot inte.

Sverige har i OECD tagit initiativ till en systematisk genomgång av sambandet mellan handelspolitik och miljöpolitik. Detta har mött positivt gensvar från medlemsländerna i OECD. Ett bakgrundsmaterial har hit— tills tagits fram. Arbetet beräknas fortgå under ytterligare en tid. Slutsatserna av detta arbete bör kunna tjäna som ett värdefullt underlag för behovet av förändringar i GATT-reglerna.

Även i de riktlinjer för ekonomiska styrmedel i miljö- politiken, som tagits fram av en arbetsgrupp inom OECD inför miljöministermötet år 1991, diskuteras huruvida införandet av sådana styrmedel kan få en snedvridande effekt på handeln.

Arbetsgruppen har bl.a. konstaterat att så länge som kostnaderna för en bättre miljö inte avspeglas i den

faktiska produktionskostnaden innebär detta i viss mån en snedvridning av handeln. Om miljöpolitiska_åtgärder skulle baseras på en gemensam princip i olika länder för en allokering av kostnader som t.ex. PPP, mot- verkas risken för att handelsmönstret skulle sned-

vridas. 5.6.2 EG och den inre marknaden

Sambandet ekonomisk tillväxt - miljöpåverkan har nu— mera fått en central betydelse inför genomförandet av den inre marknaden inom EG. Det traditionella syn- sättet på ekonomi och miljö, som innebär att miljö— hänsyn betraktas som ett hinder för industriell till- växt, håller sålunda på att överges. Detta återspeglas inte minst i de uttalanden som på senare tid gjorts av

EG-ländernas miljöministrar.

Genom den s.k. flaskdomen visade EG-domstolen att miljöhänsyn kan vara ett giltigt skäl för undantag

från de handelspolitiska reglerna.

Inom EG betraktas domstolens utslag i detta mål som en vidareutveckling av de utslag som fälldes i målen Dassonville och Cassis de Dijon. Det innebär att en vara som lagligen är producerad och marknadsförd i ett medlemsland fritt skall kunna säljas inom EG, om inte ett annat lands strängare regler motiveras av väsentliga behov som rör liv och hälsa, miljöskydd eller arbetsmiljö. Åtgärder för att skydda miljön är således tillåtna i den utsträckning som de inte innebär dolda handelshinder eller medför en godtycklig diskriminering av importerade varor och så länge—som det saknas regler på gemenskapsnivå. Detta prövas i

sista hand av EG-domstolen.

Frågan nu inom EG gäller inte om ekonomiska styrmedel skall komma till användning inom gemenskapen utan

snarare hur gemenskapreglerna skall utformas.

De former av ekonomiska styrmedel som diskuteras inom EG är skatter, avgifter, finansiellt stöd till miljö- förbättrande åtgärder, överlåtbara utsläppskvoter, fondsystem samt direkta överenskommelser mellan myndigheterna och näringslivet. En central fråga i dessa diskussioner är hur en eventuell harmonisering bör utformas för att dels tillgodose möjligheterna för enskilda medlemsländer till ett decentraliserat be- slutsfattande, dels uppnå målen med den inre markna-

den, dvs. fri rörlighet av bl.a. varor.

Ett skäl som kan tala för en harmonisering på EG-nivå av miljöavgifter är att gränskontrollerna på sikt kommer att avskaffas, när den inre marknaden genomförs fr.o.m. år 1993. Utformningen av avgiftssystemen kommer också att påverkas av den harmonisering av de indirekta skatterna som pågår inom EG. Ekonomiska styrmedel på miljöområdet bör därför också enligt förespråkare inom EG vara konstruerade så att de inte

kräver någon gränskontroll.

Ytterligare ett skäl som talar för en harmonisering av miljöavgifter är att om medlemsländerna tar egna initiativ på miljöområdet kan gemenskapen som helhet råka ut för bl.a. en snedvridning av konkurrensen och handelsmönster och skapandet av nya handelshinder.

De regionala skillnaderna inom EG beträffande miljö- förstöring och behov av åtgärder är emellertid betydande. Det finns därför ett behov av att pröva olika vägar och metoder i syfte att vinna erfarenheter som kan ligga till grund för en bedömning av vad som är bästa möjliga angreppssätt.

EG:s grundläggande bestämmelser, Romfördraget och enhetsakten, medger samtidigt individuella avvikelser från gemenskapsreglerna av miljöhänsyn.

Artikel 100a i Romfördraget tillkom genom enhetsakten år 1987 för att genomföra den inre marknaden med fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer. Beslut som rör dessa områden kan numera fattas med kvalificerad majoritet. Punkt 3 i artikeln anger att bl.a. miljöhänsyn skall tas när ett beslut fattas och punkt 4 medger individuella avvikelser från ett beslut om harmonisering av lagstiftningen av samma skäl. Det ankommer på kommissionen att undersöka att en sådan avvikelse inte innebär diskriminering eller ett för- täckt handelshinder.

I kontrast till detta förfarande står artiklarna 130r—130t, som också tillkom genom enhetsakten och som rör miljön inom EG. De innehåller inte några regler som kan hänföras till fullföljandet av den inre mark— naden. Tvärtom anger bestämmelserna i artikel 130t att medlemsland kan vidta eller bibehålla mer långtgående åtgärder för att skydda miljön än de som läggs fast av

gemenskapen.

Detta har redan visat sig genom att flera medlems— länder inom EG tillämpar miljöavgifter på produkter, t.ex. gödsel- och bekämpningsmedel.

Även principen om ett decentraliserat beslutsfattande på miljöområdet läggs fast i artiklarna 130r - 130t.

188 5.6.3 EESl —förhandlingarna och miljön

Vid ett gemensamt ministermöte mellan BETA—länderna och EG den 19 december 1989 fattades beslut att inleda förhandlingar under första hälften av 1990 om ett brett upplagt EES-avtal. Målet är att uppnå fri rör— lighet för varor, tjänster, kapital och personer. Samarbetet skall även omfatta angränsande områden som miljö, forskning och utbildning etc.

Parterna har hittills gemensamt identifierat de delar av EG:s existerande regler som skulle kunna ligga till grund för ett EES-avtal. De kommande förhandlingarna skall också inbegripa EFTA-ländernas behov av säran- ordningar i form av undantag och övergångsarrangemang. Dit hör från svensk sida bl.a. miljöområdet.

Hittills har de gemensamma överläggningarna resulterat i ståndpunkten att en gemensam jordbrukspolitik inte är någon realistisk målsättning. Vidare har man konstaterat att gränskontrollerna tills vidare bör bibehållas med hänsyn till att avtalet inte kommer att omfatta jordbruksområdet och att en harmonisering av de indirekta skatterna inte är aktuell. En förenkling av gränsformaliteterna är däremot möjlig.

Vidare har vissa frågor på miljöområdet berörts. EG och EFTA—länderna har olika kravnivåer för miljö, hälsa och säkerhet inom vissa sektorer. Bland problemen i detta avseende kan nämnas normer för fordonsavgaser och tillverkaransvar för dessa, där nuvarande EG-regler ligger under de svenska krav- nivåerna. En skärpning övervägs dock inom EG.

Motsvarande skillnader finns också på kemikalieområdet där de svenska reglerna innebär högre skyddskrav och striktare kontrollmetoder än EG:s. Detta gäller främst tillverkaransvar men också märkning och klassificering av olika kemikalier inkl. kosmetika och bekämpnings— medel. De svenska reglerna för användning av asbest och kadmium har också betydelse i detta sammanhang.

Förhandlingarna syftar också till att motverka statlig subventionering för att skapa likvärdiga konkurrens— villkor inom EES.

5.6.4 Sverige och EG

Då det gäller ambitionerna på miljöområdet finns i flera avseenden likheter mellan EG och Sverige. I andra avseenden finns emellertid betydande skillnader. Man bör vara uppmärksam på att det för EG gemensamma regelverket ännu bara omfattar vissa delar av miljö— området. Skillnaderna i regler och ambitionsnivå mellan länderna inom EG är fortfarande stor. Hittills har EG ofta gått långsammare fram än Sverige, men det finns tendenser som tyder på att ambitionsnivån i EG:s miljöarbete är på väg att höjas. Men eftersom ambi- tionerna i den svenska miljöpolitiken successivt höjs är det inte uteslutet att skillnaden kan bli bestående åtminstone under 1990-talet.

De svenska målen för samarbete med EG är att avveckla existerande handelshinder och motverka uppkomsten av nya med vederbörlig hänsyn tagen till samhällsintres-

sen som skydd för miljön och människors liv och hälsa.

Ett första viktigt steg har tagits i och med EG/EFTA-avtalet om informationsutbyte och samråd vid

utarbetande av nya tekniska föreskrifter. Detta

överbryggningsarrangemang mellan EG:s och EFTA:s

interna procedurer tillämpas från den 1 juli 1990.

Avtalet innebär också ett åtagande att vid senare tillfälle utvidga informationsproceduren till ytterligare områden. Syftet med sådana informations- procedurer är både att upplysa om regler som kan ge upphov till hinder för varuutbytet och att förebygga nya sådana hinder.

För EG:s del finns bestämmelserna om informations- procedurer i ministerrådsdirektivet 83/189/EEC. Denna procedur spelar en mycket viktig roll i strävandena att förverkliga den inre marknaden, med dess fria rör-

lighet för bl.a. varor.

Kommissionen håller sig med stöd av detta direktiv informerad om planer i de enskilda länderna om lagstiftning på miljöområdet, som kan innebära hinder för den fria handeln. Det ökade informationsutbytet mellan EG och EFTA kommer sålunda att få betydelse

även på miljöområdet.

Då det gäller svenska strävanden till en harmonisering med EG kräver övriga EG—regler och särskilt de som rör den inre marknaden speciell uppmärksamhet från miljö- skyddssynpunkt. Vi har bedömt att samma uppmärksamhet bör ges de förslag om ekonomiska styrmedel som vi nu

lägger fram.

Vi har därför försökt sätta in våra förslag i ett längre perspektiv med utgångspunkt från de diskus- sioner om ekonomiska styrmedel och deras användnings— områden som för närvarande pågår inom EG och där en

harmonisering på gemenskapsnivå förordas.

Det förefaller klart att den ökade tillväxten inom EG som förutses genom den inre marknaden kommer att följas av en skärpt miljölagstiftning och ekonomiska styrmedel för att stimulera miljöarbetet. Avsikten med en harmonisering på gemenskapsnivå är inte enligt den utredning som pågår inom EG, att skapa enhetliga av- giftsuttag inom hela EG utan att komma överens om en viss bas på vilken minimiavgifter skall kunna be- räknas. Detta gäller främst föroreningsutsläpp i luft och vatten. För miljöavgifter på produkter finns emellertid inte några närmre riktlinjer. Ett enskilt medlemsland kan också få tillämpa andra regler om skälet är att värna om miljön eller hälsa, förutsatt att reglerna inte medför diskriminering eller för- täckta handelshinder. Vi utgår från att de mest miljömedvetna länderna därigenom kan satsa på ett bättre miljöskydd.

Flera EG—länder har redan infört miljöavgifter på produkter liknande dem som vi behandlar i detta betänkande. Detta har hittills inte betraktats som ett hinder för de fria varurörelserna, eftersom inhemska och importerade produkter behandlas lika i fråga om

avgiftssuttaget.

Våra förslag innebär inte heller någon åtskillnad i detta avseende. Tvärtom anser vi att handeln över gränserna påverkas mindre genom avgiftssystem än exempelvis genom förbud, samtidigt som vi förutsätter att avgifterna på sikt skall ge upphov till miljö- vänligare och effektivare produktionsmetoder.

Även om de stundande EES-förhandlingarna inte kommer att omfatta hinder för varuhandeln som gränskontroll och indirekta skatter (bl.a. moms och olika former av

avgifter) utesluter vi inte att utvecklingen går

dithän att en harmonisering även på dessa områden kan bli aktuell.

Konstruktionen av avgiftssystemen för våra förslag till miljöavgifter bygger dels på en särskild lag- stiftning för avgiftsuttaget, dels på en anknytning till lagen (1984:151) om punktskatter och prisregle- ringsavgifter. Som beskattningsmyndighet föreslår vi riksskatteverket. Det innebär i princip att uppbörden av avgifterna för importerade varor inte sker vid

gränsen.

Även inom EG anses bl.a. punktskattesystemet vara ett lämpligt instrument för miljöavgifter på produkter för

att uppnå samma skyddsnivå som vid en gränskontroll.

Vi gör därför den bedömningen att våra förslag inte kommer att försvåra harmoniseringssträvandena gentemot EG.

5.7 Fortsatt arbete med ekonomiska styrmedel i

miljöpolitiken

Vår uppgift har varit att utreda om ekonomiska styr- medel i ökad utsträckning kan användas i miljöpoli- tiken. Flera av de förslag vi lämnat i tidigare del— betänkanden är på väg att genomföras.

Vårt arbete har berört några av de viktigaste insatsområdena för miljöpolitiken, men helt naturligt har vi inte haft möjlighet att för alla förekommande miljöproblem systematiskt pröva lämpligheten av att

använda ekonomiska styrmedel.

Regeringen har tillsatt en utredning om ekonomiska styrmedel på förpackningsområdet som skall redovisa sitt arbete i oktober 1990.

Miljöskyddslagskommittén arbetar för närvarande med en översyn av samtliga lagar på miljöområdet, vilket också innebär att kommittén har att pröva behovet av

styrmedel på miljöområdet i stort.

Vi anser att en utvärdering bör göras några år efter det att de av oss föreslagna styrmedlen trätt i kraft. Resultatet av en sådan utvärdering kommer att bli ytterst värdefullt för det fortsatta arbetet med att

utforma styrmedel.

Fortsatta överväganden om ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken sker i övrigt lämpligen inom ramen för den löpande beslutsprocessen i regering och riksdag

samt inom berörda myndigheter.

6 SVAVEL OCH KVÄVEOXIDER FRÅN INDUSTRIELLA PROCESSER

Våra överväganden i sammanfattning

Utredningen lägger inte några förslag om ekonomiska styrmedel för att minska svavel— och kväveoxidutsläpp från industriella processer. Vi förordar i stället skärpta krav vid tillståndsprövningarna enligt miljöskyddslagen för att åstadkomma de önskvärda utsläppsminskningarna. Vi konstaterar dock att det inte föreligger några principiella hinder mot att använda miljöavgifter eller andra ekonomiska styrmedel för industriprocesserna.

Utsläpp som härstammar från råvarusvavel svarar för ca 30 % av de totala svavelutsläppen. Vi har funnit att en miljöavgift på 30 kr. per kg för processvavel skulle få kännbara konsekvenserna för de branscher som har stora processutsläpp. En mer frekvent prövning enligt miljöskyddslagen kan dock påskynda en minskning av svavelutsläppen.

Den beslutade svavelskatten för olja, kol och torv som träder i kraft den 1 januari 1991 omfattar inte bränslen som används i vissa industriella processer. Vi har inte funnit anledning att ompröva undantagen.

Utredningen föreslår inte någon kväveoxidavgift för de industriella processerna. Dessa utsläpp motsvarar ca

5 % av de totala kväveoxidutsläppen. Att låta industriprocesserna ingå i det beslutade återförings— systemet för energiproduktion skulle vara till nackdel för de stora förbränningsanläggningarna, eftersom kväveoxidutsläppen per energienhet i allmänhet är lägre från industriprocesserna än från energi— produktionen. Erfarenheterna av bl.a. mätsystemet för kväveoxiderna bör också avvaktas.

6.1 Bakgrund 6.1.1 Inledning

I detta kapitel redovisar vi våra överväganden om möjligheten att använda ekonomiska styrmedel för att minska svavel och kväveoxidutsläppen från industriella

processer.

6.1.2 Råvarusvavel

Vi har i de tidigare betänkandena lämnat förslag till miljöavgifter på bl.a. svavel, koldioxid och kväve— oxider. Våra förslag på detta område har resulterat i en lagstiftning som i allt väsentligt följer våra förslag.

När det gäller svavel utsläpp från industriprocesser görs i allmänhet åtskillnad mellan svavel som kommer

från råvara och svavel som kommer från bränslen.

Den nyss beslutade svavelskatten omfattar enbart olja, kol och torv. De svavelutsläpp som har annat ursprung berörs inte. Processindustrin svarar för betydande svavelutsläpp som har sitt ursprung i råvaror och kemikalier. Vi har därför prövat möjligheterna att införa ekonomiska styrmedel för att minska även dessa utsläpp.

6.1.3 Bränslesvavel

Lagen ( 1990:587 ) om svavelskatt innehåller avdrags- bestämmelser som innebär att svavelbeskattade bränslen undantas från skatt om de används i metallurgiska processer, i reduktionsprocesser eller för tillverk- ning av varor av mineraliska ämnen. Dessutom undantas

lutpannorna inom massaindustrin. Likaså undantas de

raffinaderibränslen som används för tillverkning av bensin, dieselolja och eldningsolja. Skatten är 30 kr. per kg för kol och torv. För olja är skatten 27 kr. per 1113 för varje tiondels viktprocent svavel i oljan. Olja med en svavelhalt på högst 0,1 viktprocent är undantagen från skatt. I genomsnitt motsvarar skatten på olja 30 kr. per kg. Bestämmelserna träder i kraft den 1 januari 1991.

Undantagen för vissa industriella processer tar vi upp

till förnyade överväganden. 6.1.4 kväveoxidavgift på industriella processer

I vårt delbetänkande om energi och trafik föreslog vi att en kväveoxidavgift skulle tas ut för utsläpp från stora pannor för energiproduktion. Förslaget har med- fört lagstiftning som i allt väsentligt överensstämmer med vårt förslag. Lagen om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion träder i kraft den

1 januari 1992. Avgiften är 40 kr. per kg kväveoxider räknat som kvävedioxid. Avgiftsmedlen återförs till de som omfattas av systemet i förhållande till den nyttiggjorda energiproduktionen. Kväveoxidavgiften om- fattar också pannor för energiproduktion inom indu- strin. Undantag görs dock för lutpannor inom massa- industrin.

Vi överväger om även de industriella processerna bör

omfattas av kväveoxidavgiften.

6.2 Miljöproblem 6.2.1 Miljöpolitiska mål

Riksdagen har när det gäller utsläpp av svavel och kväveoxider ställt sig bakom följande delmål.

* De svenska svavelutsläppen bör minska med 65 % till år 1995 från 1980 års nivå. Fram till år 2000 bör utsläppen minskas med 80 %, räknat från 1980 års

nivå.

* Kväveoxidutsläppen skall minska med 30 % till år 1995, räknat från 1980 års nivå. Ytterligare åtgärder måste vidtas för att nå detta mål. Vidare bör studeras vilka åtgärder som skulle fordras för att halvera kväveoxidutsläppen vid sekelskiftet jämfört med 1980 års nivå.

Naturvårdsverket har i sitt aktionsprogram mot luft- föroreningar och försurning, Luft' 90, gjort den be- dömningen att svavelutsläppen bör kunna minskas med 80 % till år 2000. Det förutsätter fortsatt minskning av utsläppen från industrins processer och från sjö— farten samt att de beslutade skärpta svavelkraven för förbränning inför succesivt så att de omfattar hela landet 1997.

När det gäller kväveoxidutsläppen anser naturvårds- verket i Luft' 90 att det inte är möjligt att rikta in åtgärderna mot 30 % reduktion till år 1995. För minska kväveoxidutsläppen med 50 % till år 2000 krävs utöver tekniska åtgärder mycket långtgående trafikpolitiska och energipolitiska åtgärder. Verket anser att en reduktion med 30 % bör säkras innan ett nytt mål sätts

upp.

199 6.2.2 Utsläppssituationen i Sverige

Följande tabeller redovisar den nuvarande och förväntade utsläppssituationen för svavel och

kväveoxider i landet.

Tabell 6.1 Svaveldioxidutsläpp i Sverige. Nuvarande och förväntade utsläpp vid nuvarande miljökravl, 1 000 ton

1980 1988 1995 2000

Transporter 35 33 38 40 Förbränning

Olja 318 70 60 60 Kol 6 19 24 24 Ovriga bränslen 4 8 8 8 Industriprocesser 151 82 50 50 Summa 514 213 180 182 Reduktion jämfört med 1980, % 59 65 65

1 Inkl. de skärpta krav som skall gälla från och med 1993.

Källa: Luft' 90, naturvårdsverkets aktions- program mot luftföroreningar och försurning.

Redovisningen av svaveldioxidutsläppen från industri- processerna i tabell 6.1 gäller de utsläpp som kan anses vara tillåtna enligt givna villkor vid prövning enligt miljöskyddslagen. De faktiska utsläppen uppgår till ca 49 000 ton.

Tabell 6.2 Kväveoxidutsläpp i Sverige. Nuvarande och förväntade utsläpp vid nu gällande miljökrav, 1 ooo ton

1980 1988 1995 2000 TransporterI 259 305 255 252 Förbränning Olja/gas 86 32 39 39 Kol 3 17 12 12 Ovriga bränslen 7 15 12 12 Industriprocesser 34 17 15 15 Summa 389 386 333 330

Reduktion jämfört med 1980, % 1 14 15

I Utsläpp från arbetsmaskiner ingår inte men kan uppskattas till 70 000 ton per år. Källa: Luft' 90.

6.2.3 Processindustrins utsläpp av svavel och

kväveoxider

Som framgår av redovisningen i tabell 6.1 har de tillåtna utsläppen för processindustrin reducerats med 45 % från 1980 till 1988 (67 % om man jämför faktiska utsläpp). Naturvårdsverket gör den bedömningen att målet på 80 % kommer att nås till år 2000 för indu- striprocesserna. De årliga kostnaderna för att nå målet uppskattas till 300 milj. kr.

Koncessionsnämnden brukar normalt inte ställa sär- skilda utsläppsvillkor för svavel som finns i bränslen. De regleringar som finns för svavelhalten i bränslen anses tillräckliga. När bränslesvavel ingår i utsläppen tillsammans med råvarusvavel brukar vill- koren numera inte särskilja vilken källa svavlet har

utan totalutsläppet begränsas.

För kväveoxiderna gör naturvårdsverket den bedömningen att utsläppen från industriprocesserna skulle kunna minskas till ca 10 000 ton till år 2000. I sådant fall kan 1980 års utsläpp mer än halveras till sekelskif— tet. Åtgärder för att minska kväveoxidutsläppen är

oftast billigare inom industrin än inom transport-

området. 6.3 Processbeskrivningar 6.3.1 Inledning

De stora processutsläppen av svavel och kväveoxider är begränsade till ett litet antal branscher. Det är framför allt gruvorna, järn—, stål— och metallverken, massa— och pappersindustrin samt den kemiska industrin som svarar för dessa utsläpp. Inom dessa branscher är det ofta endast vissa processer som medför större utsläpp. Vi gör en översiktlig beskrivning av de

aktuella processerna.

6.3.2 Gruvorna, järn-, stål- och metallverken

Vid järn— och ståltillverkningen är det från sinter- och koksverken som de stora svavelutsläppen sker. I samband med brytningen av järnmalmen sker en anrikning av malmen vid gruvan. Mineralkornen skiljs från grå— berget genom magnetisk separation eller genom flota- tion. Den slig som då uppstår består av små partiklar. Dessa blandas med vissa tillsatsämnen och hettas upp med hjälp av olja eller kol i en sintringsprocess. Därvid uppstår större stycken eller kulor (pellets) som har lämpliga egenskaper för att kunna användas i en masugn för järntillverkning. Det finns tre pellets— verk vid LKABs gruvor. Järnverket i Oxelösund har i stället sitt eget sinterverk. De huvudsakliga rå-

varorna för tillverkning av råjärn i en masugn är

sinter, koks och kalk. Koksen framställs av stenkol vid järnverken i Luleå och Oxelösund. I masugnen redu- ceras järnoxiden i sintern till råjärn. Råjärnet transporteras i flytande form till stålugnen. Där blåses syrgas in i smältan för att minska kolhalten. Legeringsämnen tillsätts. stålet gjuts sedan till ämnen i en stränggjutningsmaskin. Dessa ämnen be- arbetas sedan vidare i flera steg med värmning, vals—

ning och värmebehandling till färdiga produkter.

Den nyss beskrivna processen beskriver ståltillverk- ningens många steg från malm till färdig produkt. Stål tillverkas också genom att smälta skrot. Det finns tolv smältugnar i drift. De är alla eldrivna ljusbågs- ugnar. I de flesta fall sker det också en valsning i anslutning till skrotsmältningen. Det finns dessutom elva fristående valsverk. De svavelutsläpp som sker från skrotsmältverk och valsverk har till sin huvuddel sitt ursprung i förbränning av olja. Ämnesugnar eldas antingen med olja eller gas. Det sker en gradvis över— gång från olja till gasol som bränsle vilket kommer

att minska svavelutsläppen.

De största kväveoxidutsläppen orsakas av förbränningen av olja och gasol men också ljusbågsugnarna bidrar. Dessa utsläpp skulle kunna minskas med nästan hälften om speciella s.k. låg-NOx-brännare installerades. Det sker också ett visst utsläpp av kväveoxider från betning av rostfritt stål i salpetersyra. Utsläppen från betningen kan minskas med ca 70 % genom att väteperoxid sätts till i betbadet. Det sker också vid samtliga "rostfria" stålverk.

Vid ferrolegeringsverken tillverkas legeringsmetaller som används vid ståltillverkning. De vanligaste produkterna är legeringar av järn med kisel, krom,

mangan, molybden, vanadin och wolfram. Vid Vargön

Alloys AB tillverkas ferrokrom och ferrokisel genom att råvarorna hettas upp till hög temperatur i elektriska ljusbågsugnar. Svavelutsläppen härrör från koks som används i processen. Vissa svavelutsläpp sker också från tillverkningen av molybdenoxid från molyb— densulfid vid MPT. Som biprodukt erhålls svavelsyra.

Tillverkningen av koppar, bly och zink m.m. vid Rönnskärsverken svarar för landets största svavel- utsläpp. Svavlet kommer väsentligen från de sulfid- malmer som är råvara vid tillverkningen. Kopparmalmen anrikas genom flotationsprocesser vid gruvorna till slig. Vid Rönnskärsverken rostas sligen så att svavlet delvis förbrinner och avgår som svaveldioxid. Rost- godset smälts i en ugn från vilken skärsten (sulfider av koppar och järn) tappas av. I efterföljande ugnar blåses bl.a. luft in i smältan för att oxidera svavel och föroreningar. Den råkoppar som då erhålls renas genom en elektrolytisk process. Av de svavelhaltiga gaserna från processerna tillverkas svavelsyra och

flytande svaveldioxid.

6.3.3 Massa- och pappersindustrin

Inom massa- och pappersindustrin är det tillverkningen av kemisk massa som svarar för de stora svavelut- släppen. Kemisk massa tillverkas antingen enligt sulfat- eller sulfitmetoden. Både sulfat— och sulfit— metoden grundas på svavelinnehållande kokkemikalier. Principen för de kemiska metoderna är att vedens innehåll av cellulosa skiljs från övriga ämnen i veden, främst lignin. Vid kokning av veden löser kemikalierna i kokluten upp ligninet så att cellu- losafibrerna friläggs. Kokluten med innehållsämnen silas av från de frilagda fibrerna. Luten koncentreras sedan genom indunstning. För att nyttiggöra ligninets energiinnehåll och återvinna kemikalierna i luten

bränns den i en panna. Cellulosafibrerna tvättas och passerar därefter i de flesta fall ett eller flera bleksteg. Den pappersmassa som därigenom erhållits kan pumpas vidare till ett pappersbruk eller torkas till

avsalumassa.

Vid sulfatmetoden bränns luten i sodapannan. Rök— gaserna renas från svaveldioxid i en skrubber. För— bränningsåterstoden behandlas i flera steg för att kunna användas för tillverkning av ny koklut. Vid den behandlingen används bl.a. en mesaugn för att bränna mesa (kalciumkarbonat) till bränd kalk (kalciumoxid). Ofta förbränns också svavelhaltiga luktgaser i mesa— ugnen. Dessa luktgaser uppstår på många ställen i processen. Ibland tas gaserna i stället om hand i en särskild destruktionsugn som är försedd med en reningsanordning (lutskrubber). De största källorna till svavelutsläpp är sodapannans rökgaser och de starka luktgaserna från kokning och indunstning. En ringa svavelmängd avgår med rökgaserna från mesaugnen. Svavelutsläpp sker också från olja och kol som används i hjälppannor för energiproduktion. Behovet av till- skottsenergi från fossilt bränsle för massaproduktion är dock mycket litet. Det finns omkring tjugofem sul- fatfabriker i landet.

Vid sulfitmetoden finns det en lutpanna som används för återvinning av kemikalier. Vid sidan av lutpannan finns det normalt också en svavelugn. Gaserna från den leds in i lutpannans återvinning. Dit kan också utluftningar från andra processteg ledas. Det finns

numera sju sulfitfabriker i landet.

Pappersmassa kan också tillverkas med mekaniska metoder genom slipning eller andra sönderdelningssätt. Den mekaniska massa som uppstår innehåller då inte

enbart cellulosa utan också de andra vedämnena. För

att täcka energibehoven åtgår mycket stora mängder elenergi. Dessutom finns det barkpannor eller

liknande.

Kväveoxidutsläppen från massaindustrins lutpannor, barkpannor och mesaugnar skulle kunna minskas genom insprutning av ammoniak eller urea i rökgaserna. Möjlig reduktion är 20-40 %. En selektiv katalytisk redukion är ett alternativ som är effektivare (reduktion upp till 80 %) men dyrare. De specifika utsläppen från dessa pannor är låga jämfört med pannor

för energiproduktion. 6.3.4 Den kemiska industrin

De största svavelutsläppen i den kemiska industrin kommer från oljeraffinaderierna. Inom den övriga kemiska industrin domineras utsläppen av svaveldioxid från tillverkningen av svavelsyra. En annan stor svavelkälla är tillverkningen av rayon. Vid den process som används släpps kolsvavla ut till luften. Kolsvavla är ett lösningsmedel.

Vid raffinaderierna tillverkas oljeprodukter från råolja. De första stegen består av destillations- processer vid normalt lufttryck och vid undertryck. Delar av de tyngre fraktionerna vidareförädlas genom att sönderdelas till lättare fraktioner i olika krack— ningsprocesser. Bortsett från de tjocka eldningsoljor— na avsvavlas många produkter. I Rotterdam har nyligen den första avsvavlingsanläggningen för tjocka oljor i Europa tagits i drift. Tjocka oljor med svavelhalter mellan 2,5 och 3,5 % exporteras eller säljs som bunkeroljor. Avsvavlingen och användningen av tjock- oljor som raffinaderibränsle är de stora svavelkällor- na. Det dominerande bränslet är dock de överskotts-

gasser som uppstår i processen.

Svavelsyra tillverkas vid några få fabriker i landet. Råvara är kiser som kemiskt sett är föreningar av någon metall och svavel. Kiserna rostas. Den bildade svaveldioxiden oxideras vidare till svaveltrioxid över en katalysatorbädd i en s.k. kontaktpanna. Svavelsyran bildas då gasen absorberas i vatten. Utsläppet härrör väsentligen från de restgaser som återstår efter absorptionen. Vid den största svavelsyrafabriken som är Kemira Kemi AB:s anläggningar i Helsingborg plane- ras en ny fabrik och i samband därmed ett byte av råvara från svavelkis till rent svavel. Det beräknas reducera utsläppen av svaveldioxid från 2 000 till

600 ton per år.

Kväveoxidutsläppen från raffinaderierna kan minskas väsentligt genom övergång till gas som bränsle, installation av låg-NOx-brännare och utnyttjande av selektiv katalytisk reduktion. De två först nämnda åtgärderna skulle kunna ske till mycket låga kostna- der. Utsläppen av kväveoxider från den övriga kemiska industrin härrör framför allt från tillverkningen av salpetersyra. Vid den tillverkningen utgår man från ammoniak som förbränns till kvävedioxid över en kata- lysator. Kvävedioxiden reagerar med vatten till salpe- tersyra. Utsläppet består av restgaser från absorp— tionen. Restgaserna kan minskas genom tillsats av mer ammoniak och ökad katalysatorvolym.

6.4 Råvarusvavel från industriprocesser 6.4.1 Inledning

Den möjlighet samhället har att påverka utsläppen från processindustrin är den prövning som sker enligt miljöskyddslagen. Dessa prövningar sker många gånger med långa tidsmellanrum. Vi har undersökt möjligheten att komplettera prövningen enligt miljöskyddslagen med

ekonomiska styrmedel för att kunna styra mot minskade utsläpp även mellan prövningstillfällena. I våra tidigare betänkanden har vi i första hand föreslagit avgifter som styrmedel. För processindustrins del skulle också överlåtbara utsläppskvoter kunna över- vägas. Det är t.ex. ett begränsat antal anläggningar som har stora utsläpp av svavel som inte härrör från olja, kol eller torv. För svavelutsläpp fastställs det i allmänhet tillåtna utsläppsmängder vid prövningen enligt miljöskyddslagen. För kväveoxidutsläppen från processindustrin finns det däremot endast i undantags- fall sådana villkor angivna. Skälet är att kväve— oxiderna uppmärksammades först i början på åttiotalet.

Med råvarusvavelutsläpp avses de utsläpp från industriella processer som har sitt ursprung i de råvaror eller kemikalier som används i processerna. I en del processer orsakas svavelutsläppen även av de bränslen som används. De processer som innehåller råvarusvavel är inte särskilt många till antalet, men

utsläppen därifrån är betydande.

Enligt naturvårdsverkets aktionsprogram mot luft- föroreningar och försurning, Luft' 90, svarade industriprocesserna för 49 000 av totalt 180 000 ton svaveldioxid som släpptes ut under 1988. Det betyder att industriprocesserna svarar för ca 27 % av svavelutsläppen. Dessa utsläpp har dock sitt ursprung i både bränsle— och råvarusvavel.

6.4.2 Marginalkostnader för rening av

processvavelutsläpp

I Luft' 90 konstateras att massa— och pappers— industrin, den kemiska industrin samt järn-, stål-, och metallverken svarar för praktiskt taget alla

svaveldioxidutsläpp från industriprocesser i Sverige.

Naturvårdsverket bedömer att svaveldioxidutsläppen från sulfat- och sulfitprocesserna skulle kunna minskas från 19 000 ton under 1988 till sammanlagt ca 12 000 ton år 2000. För hela massaindustrin motsvarar det en utsläppsminskning med 80 % till år 2000 i för- hållande till 1980 års nivå. Kostnaden för att minska utsläppen till denna nivå överstiger 30 kr. per kg

svavel.

Raffinaderierna svarar för de största utsläppen inom den kemiska industrin. Naturvårdsverket bedömer att svaveldioxidutsläppen från systemet för svavelåter— vinning på Scanraff, som är det största oljeraffina— deriet, kan minska med 2 500 ton till en kostnad av 10-20 kr. per kg svavel. Vid övriga raffinaderier är möjligheterna betydligt mindre och kostnaderna mer osäkra. Tillstånden för utsläpp till luft kommer att

omprövas under 1990 för de största raffinaderierna.

Utsläppen från järn-, stål- och metallverkens pro- cesser domineras av Rönnskärsverken och sinterverket i Oxelösund. Rönnskärsverkens svaveldioxidutsläpp skall senast 1992 ha reducerats från dagens högsta tillåtna 10 000 ton till 5 000 ton. Huvuddelen av de åtgärder som behövs beräknas kosta mindre än 20 kr. per kg

svavel.

På begäran av naturvårdsverket omprövas villkoren för SSAB:s stålverk i Oxelösund för närvarande hos kon- cessionsnämnden. Naturvårdsverket har yrkat att svaveldioxidutsläppen från sinterverket skall be— gränsas till högst 350 ton per år. I dag är utsläppen från sintringen 2 350 ton. Kostnaden beräknas bli ca 30 kr. per kg svavel räknat på de svavelfattiga malmer som kommer att användas i framtiden.

De totala svaveldioxidutsläppen från industrins processer bör kunna minska till ungefär 23 000 ton till år 2000 enligt naturvårdsverkets bedömning. Motsvarande utsläpp var 49 000 ton 1988. Denna minskning bör i huvudsak kunna genomföras till en kostnad av högst 30 kr. per kg svavel. I vissa fall kan dyrare åtgärder krävas för de största punkt- källorna. De totala årliga kostnaderna för minskningen uppskattas till 300 milj. kr.

6.4.3 Effekter av en processvavelavgift

Utredningen har i avsnitt 6.2 redovisat vilka miljöpolitiska mål som finns för bl.a. svavelutsläpp och hur naturvårdsverket bedömer möjligheterna att nå målen. För processindustrins del bedöms möjligheterna goda att nå svavelmålet.

Av de styrmedel som hittills använts för att begränsa svavelutsläppen är det främst prövningen enligt miljöskyddslagen som berört industriprocesserna. För energiproduktionsprocesserna inom industrin har dock begränsningarna av svavelhalten i bränslen också haft betydelse. Ett oprövat styrmedel är överlåtbara utsläppskvoter. Vi gör dock den bedömningen att det bl.a. saknas tillräckligt säkert mätunderlag för att ett kvotsystem skulle kunna tillämpas. Det skulle också bli komplicerat att tillämpa ett kvotsystem för vissa delar av svavelutsläppen och avgifter för andra. Vi väljer i stället att jämföra ett ekonomiskt styr- medel i form av en avgift i huvudsak enligt den modell vi föreslagit på bränsleområdet med den befintliga

prövningen enligt miljöskyddslagen.

Måluppfyllelsen skiljer sig inte på något avgörande sätt mellan styrmedlen. Avgiftens nackdel är att den enbart styr indirekt mot målet. Sannolikt skulle en

avgift, i förhållande till prövning med långa inter— vall, medföra att målet kan nås snabbare eftersom

avgiften träffar alla berörda direkt när den införs.

Om man jämför kostnadseffektiviteten mellan de två styrmedlen kan visserligen tillståndsprövningen ske utifrån en viss kostnadsnivå för åtgärder, t.ex. motsvarande den beslutade svavelskatten för olja, kol och torv på 30 kr. per kg svavel, men en avgift på utsläppen ger en större flexibilitet och har dessutom den fördelen att det kan löna sig att sänka utsläppen under villkorsnivån och att ha en god skötsel av

processerna .

Incitamentet till teknisk utveckling får antas vara något större med en avgift. En processförbättring som minskar utsläppen ger direkt återbetalning i form av minskad avgift.

En jämförelse av administrations- och övervaknings- kostnaderna torde inte uppvisa så stora skillnader mellan styrmedlen. Både för avgiftsuttag och kontroll av tillåtna utsläpp fordras mätningar som för med sig kostnader. övriga kostnader kan antas vara måttligare.

Fördelningseffekterna till följd av en svavelavgift kan bli betydande. En miljöavgift på utsläppen från råvarusvavel skulle få stora effekter på den konkur— rensutsatta och exportinriktade industrin. En sådan avgift träffar alla utsläpp, även de så kallade rest— utsläppen, dvs. de svavelutsläpp som inte kan undvikas med rimliga ekonomiska insatser. En miljöavgift på 30 kr. per kg svavel tillämpad på processvavelut— släppen innebär inledningsvis en årlig belastning på drygt 700 milj. kr. På längre sikt kan belastningen beräknas till omkring 350 milj. kr. Det kan jämföras med att industrins sammanlagda belastning av svavel—

skatten beräknas uppgå till 275 milj. kr. Hänsyn har då tagits till de avdrag som tillåts för skatten på svavel i bränslen som används i vissa industriella processer. Dessa avdrag kan uppskattas motsvara omkring 200 milj. kr.

Det kan därför inte uteslutas att en svavelavgift skulle innebära stora strukturella förändringar för Vissa branscher, inkl. risk för ökad arbetslöshet på orter som domineras av någon av de berörda anlägg- ningarna. Kostnadsökningen kan också innebära att vissa verksamheter omlokaliseras till andra länder, men att miljöstörningnarna likväl kvarstår.

Sammanfattningsvis ger en avgift god styreffekt. Det som talar mot en avgift är emellertid främst risken för ett snabbt försämrat konkurrensläge för de berörda branscherna. På kort sikt är därför tillståndsprövning

att föredra framför ett miljöavgiftssystem.

Tabell 6.3 Processvavelutsläpp, nuläge och möjliga framtida utsläpp, ton svaveldioxid per år

__________________________————

Bransch 1988 2000 _______________________________________________________ Massa- och pappersindustri 19 000 12 000 Kemisk industri 13 000 6 000 Järn—, stål- och metallverk 14 000 4 000 Gruvor 2 000 500 Ovrigt 1 000 500 ___________________________________________________ Summa 49 000 23 000 Procentuell minskning jämfört med 1980 68 85

______________—_——_————

Källa: Luft' 90

6.4.4 Möjligheter att återföra en miljöavgift på råvarusvavel

Ett återföringssystem som komplement till en miljöavgift på råvarusvavlet skulle kunna användas för att minska effekterna för den konkurrensutsatta industrin. Vi har prövat möjligheterna att konstruera ett sådant system. En svårighet är att finna en gemensam nämnare för återföring som ter sig rättvis för de berörda företagen. Det underlättas inte av att processerna sinsemellan är mycket olika. Åtgärdskost— naderna varierar stort. Marginalkostnaden för ytter— ligare svavelreduktion kan i ett fall vara 10 kr. och

i ett annat 100 kr. per kg svavel.

Följande skiss till ett återföringssystem för råvaru- svavel har som gemensam nämnare de koncessionsvillkor som fastlagts för verksamheten vid prövningen enligt miljöskyddslagen.

Att relatera ett återföringssystem till koncessions- villkoren för svavelutsläpp kan medföra orättvisor om man inte tar hänsyn till tidsaspekten, dvs. vid vilken tidpunkt som villkoren i form av riktvärden eller gränsvärden fastställdes. Ett sådant hänsynstagande skulle kunna ske genom att lägga in en procentuell avtrappning av svavelutsläppsvillkoret mot tiden. Det villkoret skulle t.ex. kunna avtrappas med 2 % om året. Ett tio år gammalt gränsvärde skulle då sänkas

med 20 %.

Av den senaste utsläppsstatistiken från naturvårds— verket framgår att processindustrins svavelutsläpp under 1988 i genomsnitt ligger på ca 60 % av vad som är tillåtet enligt koncessionsvillkoren. Som framgår

av tabell 6.3 ligger kemi— och massaindustrin under

genomsnittet medan gruvor, järn-, stål- och metallverk ligger över.

Tabell 6.4 Jämförelse mellan tillåtna och redovisade svaveldioxidutsläpp från processindustrin, ton svaveldioxid under 1988

_____________——_—————_—

Bransch Tillåtna Redovisade utsläpp utsläpp ____________________________________________________ Massa- och pappersindustri 34 000 19 000 Kemisk industri 29 000 13 000 Järn—, stål- och metallverk 16 000 14 000 Gruvor 1 200 2 000

___________________________________________________________ Källa: Utsläpp av försurande ämnen 1988 och Luft' 90, båda utgivna av naturvårdsverket

Ett avgiftssystem för råvarusvavel skulle kunna konstrueras enligt följande. Med utgångspunkt från de nämnda tidsavtrappade svavelvillkoren fastställs en nollpunkt på t.ex. 75 %. För de utsläpp som är större får företaget betala en avgift på 30 kr. per kg utsläppt svavel. Avdrag får dock göras för den bränslesvavelskatt som har betalats. De avgiftsmedel som på så sätt uppstår fördelas sedan mellan de företag som har utsläpp som understiger den valda nollpunkten. Fördelningen grundas på den mängd svavel som är skillnaden mellan utsläppt mängd och nollpunkt.

Det tänkta avgiftssystemet förutsätter att svavel— utsläppen kan mätas eller beräknas tillfredsställande. Tanken är att det skulle ske en årlig avstämning som grundas på den redovisning av utsläppen som ändå görs

till tillsynsmyndigheten.

Vid tillverkning av t.ex. kemisk massa sker svavel— utsläpp från många punkter. För att göra en bedömning av möjligheterna att mäta bl.a. svavelutsläpp vid

sådan tillverkning har vi anlitat ÅF-Industrins Processkonsult AB. Konsulten har när det gäller processvavelutsläpp funnit att det är möjligt att med tillräcklig noggrannhet bestämma utsläppet från huvudkällorna i fabriken, dvs. från sodapanna, mesaugn och eventuell destruktionsugn i en sulfatmassafabrik respektive lutpanna i en sulfitmassafabrik. Utsläppen från ett stort antal mindre källor bedöms det inte rimligt att mäta. Uppsamling av dessa mindre utsläpp till ett gemensamt system för förbränning kommer sannolikt att bli vanligare p.g.a. utsläppens betydelse från luktsynpunkt. Dessa utsläpp bedömdes motsvara 0,2 - 0,4 kg svavel per ton massa under 1986. Svavelutsläppen väntas sjunka till 0,1 0,2 kg per ton massa i framtiden. Dessa värden kan jämföras med utsläppsvärden på 1,5 kg svavel per ton massa som är ett normalt villkor i koncessionsbeslut för de totala

utsläppen från sulfatmassafabriker.

I likhet med det beslutade återföringssystemet för kväveoxidutsläpp från stora pannor skulle ett tänkt system för svavel kunna inskränkas till de stora utsläppspunkterna där det är ekonomiskt rimligt att utföra kontinuerlig mätning. Huvuddelen av svavel- utsläppen från industriprocesserna härrör från an- läggningar med stora punktutsläpp. Processvavelut- släppen från en massafabrik varierar men flertalet släpper ut minst 500 ton svaveldioxid per år. Inom järn— och stålindustrin förekommer i två fall (med koksverk) utsläpp i storleksordningen 2 000 ton svaveldioxid per år eller mer. Mer än 90 % av svaveldioxidutsläppen från processer kommmer från anläggningar med ett årligt utsläpp som överstiger 500 ton svaveldioxid per år.

Naturvårdsverket förbereder föreskrifter om kontroll av utsläpp av kväveoxider och svavel till luft vid

förbränning i fasta anordningar. Föreskrifterna kommer att gälla för stora förbränningsanordningar på minst 50 MW. Omkring 140 utsläppspunkter varav 31 sodapannor och 12 barkpannor kommer att omfattas. Dessa före— skrifter kommer också att bli tillämpliga när den beslutade kväveoxidavgiften införs. Den årliga kost— naden för en helt ny mätutrustning för mätning av både svavel och kväveoxider beräknar naturvårdsverket till 215 000 kr.

Det kan naturligtvis anföras invändningar mot det skisserade återföringssystemet. En invändning skulle kunna vara att man inte kan jämföra processer som har olika stora marginalkostnader för svavelreduktion. Mot det kan sägas att naturvårdsverket i Luft' 90 anser att åtgärder för svavelreduktion upp till en kostnad på 30 kr. per kg svavel bör vidtas för att process— industrin skall uppnå målet på minst 80 % reduktion av svavelutsläppen till år 2000. Ett avgiftssystem medför en ökad administration. Om återföringssystemet anknyts till den årliga redovisningen av utsläppen till till- synsmyndigheten och antalet anläggningar är begränsat torde det administrativa merarbetet inte bli så be- tungande. En annan invändning skulle kunna vara att den befintliga prövningen enligt miljöskyddslagen redan i dag åstadkommer den möjliga minskningen av utsläppen. Mot det kan sägas att svavelutsläppen från processindustrin under 1988 var genomsnittligt 60 % av de tillåtna vid maximal produktion. Lägst ligger den kemiska industrin på 45 %. Det förefaller således som om villkoren som sätts vid prövningen inte är en på— drivande faktor till utsläppsminskning under åren mellan prövningarna. Fanns det ett ekonomiskt incita— ment att minska svavelutsläppen skulle kanske ytter—

ligare utsläppsminskningar kunna åstadkommas.

I sammanhanget bör dock noteras att s.k. tillåtna utsläpp enligt koncessionsbeslut även omfattar utsläpp från processer som inte längre förekommer, produktion som inte utnyttjas eller att andra råvaror används än vad som förutsatts i beslutet.

6.4.5 Överväganden om ekonomiska styrmedel för att begränsa utsläpp av råvarusvavel

Vi har beräknat att en miljöavgift utan återföring av medlen skulle belasta processindustrin med 700 milj. kr. per år vid nuvarande utsläppsförhållanden. Vi anser att denna belastning tillsammans med åtgärds- kostnader på ca 300 milj. kr. per år innebär betydande kostnader för den konkurrensutsatta processindustrin. Efter att åtgärder vidtagits kan den återstående belastningen uppskattas till ca 300 milj. kr. per år.

Det återföringssystem som vi skisserat skulle kunna ge en betydligt mindre belastning men återföreningen riskerar att bli komplicerad och slå orättvist mellan berörda branscher. På kort sikt skulle sannolikt järn-, stål- och metallverken samt gruvorna få betala avgifter som sedan skulle återföras till i första hand

den kemiska industrin och massa- och pappersindustrin.

Den stora fördelen med ett avgiftssystem framför tillståndsprövning är att det lönar sig för företaget att förbättra tillsyn och underhåll och i vissa fall även att investera i processförbättringar. Det kan också löna sig att t.ex. köpa svavelfattigare råvaror. För att minska belastningen av en avgift kan åter- föring diskuteras. Eftersom industriprocesserna sins emellan är olika varandra anser vi att det är kompli— cerat att utforma ett träffsäkert återföringssystem. En tillståndsprövning har den fördelen att det är lättare att göra en individuell anpassning av vill—

koren för berörda branscher. En nackdel är att det tar lång tid innan förändringar slår igenom, eftersom

prövningssystemet är trögt.

Med hänsyn till vad som anförts om de konsekvenser som kan uppkomma av en miljöavgift på svavelutsläppen från processindustrin och svårigheterna att finna ett lämpligt återföringssystem föreslår vi att miljö— avgifter inte införs för processutsläppen.

Naturvårdsverket gör den bedömningen att svavel— utsläppen från processindustrin kommmer att nå målet på minst 80 % reduktion till år 2000 om åtgärder till en kostnad på i huvudsak 30 kr. per kg svavel genom- förs. Den årliga kostnaden uppskattas till 300 milj. kr.

Vi anser att de relativt fåtaliga anläggningar som svarar för de stora utsläppen skulle kunna bli föremål för en mer frekvent prövning enligt miljöskyddslagen för att på så sätt påskynda en minskning av svavel— utsläppen. På de grunder som föreskrivs i miljöskydds— lagen finns det möjlighet för naturvårdsverket att begära omprövning när förhållandena ändras. Vi anser att det kan finnas skäl att öka antalet omprövningar. Vid sådana omprövningar bör som naturvårdsverket har föreslagit i Luft' 90 nivåerna 30 kr. per kg svavel och 40 kr. per kg kväveoxid vara riktvärden. Vi konstaterar dock att det inte föreligger några principiella hinder mot att använda miljöavgifter eller andra ekonomiska styrmedel för industri—

processerna.

6.5 Bränslesvavel 6.5.1 Utgångspunkter

Genom lagen om svavelskatt införs en skatt på svavel— innehållet i olja, kol och torv. Lagen innehåller avdragsmöjligheter för bl.a. vissa industriprocesser. Dessa undantag görs i avvaktan på vårt slutbetänkande.

Vi har undersökt om det är möjligt att utforma ett likformigt miljöavgiftssystem för alla svavelutsläpp som härrör från bränsle. Det innebär att vi har studerat konsekvenserna av att slopa bl.a. de beslutade undantagen för vissa industriella processer. Om undantagen slopas kommer det emellertid att inne— bära en ekonomisk belastning för flertalet av de industrier som berörs. Vi har därför undersökt några alternativa modeller för en utökad skatt på bränsle— svavel för att reducera de ekonomiska konsevenserna av en svavelskatt men ändå behålla en viss styreffekt av skatten.

6.5.2 Alternativa system för styrning med en reducerad svavelskatt

En likformig tillämpning av svavelskatten på 30 kr. per kg svavel i industriella processer skulle innebära avsevärda kostnadsökningar för aktuella branscher. Eftersom flera av dessa är exportinriktade eller utsatta för importkonkurrens kommer ett höjt kostnads— läge att leda till försämrad konkurrenskraft. Det gäller i vart fall så länge som motsvarande skatter

inte införs i konkurrentländerna.

En likformig svavelskatt innebär t.ex. att företagen får betala skatt för de s.k. restutsläppen, dvs. de

utsläpp som ligger under aktuell målnivå och som inte

kan åtgärdas till en marginalkostnad på ca 30 kr. per kg minskat utsläpp av svavel.

Det finns dock flera alternativa modeller för att utforma ett system som innebär att avgiftens styr- verkan delvis kan behållas utan att branschernas

kostnadsläge eller konkurrenskraft behöver påverkas.

Ett sätt att reducera de ekonomiska konsekvenserna (inkomsteffekten) av en svavelskatt för process- industrin och ändå behålla en del av den önskvärda styrningen skulle kunna vara att tillåta en nedsätt- ning av skatten för vissa industriprocesser. En halvering av skatten till 15 kr. per kg svavel skulle sannolikt medföra att reningsåtgärder och bränslebyten skulle genomföras för t.ex. vissa sinterprocesser och vid oljeraffinaderierna. En nedsättning till exempel- vis nivån 5 - 10 kr. per kg skulle fortfarande kunna styra mot svavelfattigare bränslen i några fall. Med tanke på att de reningsåtgärder som av ekonomiska skäl ligger närmast till hands, ofta är de som kommer att krävas vid framtida koncessionsförhandlingar, är det en fördel från svavelutsläppssynpunkt om svavelskatten kan tidigarelägga sådana investeringar. Med det syftet får en nedsättning inte vara alltför stor. Det måste

löna sig att investera i reningsutrustningar.

Genom att låta skattenedsättningen påverkas inte bara av förbrukningen av skattepliktiga bränslen utan också av skattens andel av produkternas saluvärde skulle gg; annat alternativ kunna utformas som är mer anpassat till den energiintensiva industrins situation. Det nuvarande systemet för nedsättning av energiskatten skulle kunna kompletteras med svavelskatten. Kol— dioxidskatten kommer att omfattas av nedsättnings— reglerna för energiskatten.

I regeringens nedsättningsbeslut för år 1990 begränsas den sammanlagda energiskatten till 1,7 % av de tillverkade produkternas försäljningsvärde. Denna begränsning har gällt också under de senaste åren. Vid beräkning av energiskattebelastningen har dock inte mer än 291 kr. per m3 olja fått räknas med. Skillnaden på 669 kr till den nuvarande skattesatsen på 960 kr. per m3 har fått betalas utan att omfattas av någon begränsning. För övriga beskattade bränslen och för el får de gällande skattesatserna räknas med fullt ut. Den särskilda skatten på olja och kol har inte om- fattats av nedsättningsreglerna. Drygt hundratalet företag har medgetts nedsättning av energiskatten. Nedsättningen berör främst cement—, kalk— och tegel— industrin, mineral— och glasullsindustrin,massa— och pappersindustrin, järn—, stål— och metallindustrin, kemiindustrin och gruvindustrin. Det är således många nedsättningsföretag som också berörs av undantagen från svavelskatt.

För att behålla en viss styreffekt av svavelskatten skulle den skattenedsättningsmodell som används för energiskatten på olja kunna tillämpas. De företag som har så stor sammanlagd belastning av energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt att begränsning skall ske skulle då fortfarande betala t.ex. halva svavel- skatten. En sådan modell begränsar effekten av svavelskatten för de processer som omfattas av nedsättningsreglerna medan övriga processer träffas av full svavelskatt.

För närvarande är det oklart hur nedsättningen av energiskatten kommer att utformas i framtiden. I prop 1989/90:111 har föredragande statsrådet aviserat en översyn av den energiintensiva industrins skattened- sättningsregler. En särskild utredare bör tillkallas

för detta ändamål. Regeringen har den 21 juni 1990 utfärdat direktiv för utredningen (Dir. 1990:41).

En tredje modell för begränsning av svavelskattens effekter för vissa industriprocesser skulle kunna vara att minska antalet undantagna processer genom att bara tillåta avdrag för sådana processer som använder bränslen eller teknik som det inte anses ekonomiskt rimligt att byta ut. En jämförelse kan göras med energiskatten på el. Avdrag får göras för skatt på el som förbrukats för annat ändamål än energialstring. Enligt den praxis som utbildats vid tillämpning av den bestämmelsen medges avdrag för skatt på el som används i elektrokemiska processer. För elektrotermiska processer anses två tredjedelar av elförbrukningen ske för avdragsgilla ändamål. Denna modell kan natur— ligtvis också kombineras med de två tidigare. Modellen gör det möjligt att selektivt undanta de processer där svavelskatten saknar styreffekt.

En fjärde modell som kan diskuteras, som ett alter— nativ till de tidigare beskrivna, är att införa ett bidragssystem. Ett sådant system kan kanske utformas mer flexibelt med möjlighet till individuell prövning. Ett stödsystem kan också vara branschinriktat. Frågan är dock om ett stödsystem i samband med svavelskatten kan tillföra någon styrning som inte de tidigare be— skrivna modellerna kan åstadkomma. Ett stödsystem som innefattar individuell prövning och omfattar många företag kan befaras bli administrativt betungande och minska kostnadseffektiviteten.

6.5.3 Överväganden

Vi gör följande bedömning av modellerna.

Den första modellen är enkel att tillämpa, gör ingen åtskillnad mellan de berörda processerna och tar ingen hänsyn till hur skatten belastar de enskilda före- tagen. Om nedsättningen inte blir för stor kan en viss styreffekt av skatten behållas.

Den andra modellen beaktar mer det enskilda företagets ekonomiska situation eftersom en stor skattebelastning i förhållande till värdet på produkterna har ansetts ge en indikation på företagets konkurrensförmåga. Den modellen kan, liksom den första modellen, också be— hålla en viss styreffekt av svavelskatten om man an- vänder sig av den nu tillämpade metoden för nedsätt— ning av energiskatten på olja. En anknytning av svavelskatten till ett befintligt nedsättningssystem innebär att det administrativa merarbetet inte blir särskilt stort. Den aviserade utredningen om ned— sättningsreglerna gör att en anknytning till ned- sättningssystemet kanske inte kan bli en permanent

lösning.

Den tredje modellen är en processinriktad selekteringsmetod där nedsättningen kan skräddarsys för olika processer som det finns anledning att helt eller delvis undanta från skatt. En sådan metod tar inte hänsyn till ekonomin för det enskilda företaget. Styrningen kan med en sådan modell bli relativt noggrann.

Det fjärde modellen är ett bidragssystem. En sådan modell kan möjliggöra en mer individuell prövning men fordrar då också sannolikt en mer utbyggd administra- tion. Ett branschanknutet stöd kan troligen lika lätt åstadkommas genom någon av de tidigare beskrivna modellerna.

Vi anser emellertid inte någon av de här beskrivna modellerna på ett administrativt enkelt sätt kan användas för att utöka tillämpningen av svavelskatten. Vår slutsats är därför att de undantag från svavelskatten för vissa industriprocesser som nyligen

har beslutats bör gälla.

6.6 Kväveoxidavgift på industriprocesser 6.6.1 Inledning

Som det har framgått av beskrivningen av miljö- problemen i avsnitt 6.2 svarade industriprocesserna för ett utsläpp av 17 400 ton kväveoxider under 1988. Det motsvarar omkring 5 % av de totala kväveoxidut- släppen i Sverige. Enligt Luft' 90 skulle kväveoxid— utsläppen från industrins processer kunna minskas till ca 10 000 ton år 2000. De åtgärder som fordras består bl.a. av installation av s.k. låg-NOX—brännare, insprutning av ammoniak i rökgaserna med eller utan selektiv katalytisk reduktion. Vid betning av rostfritt stål reduceras kväveoxidutsläppen genom tillsats av väteperoxid. Åtgärderna beräknas med undantag för selektiv katalytisk reduktion kosta från mindre än 10 till ca 25 kr. per kg minskade kväve- oxidutsläpp. Den selektiva katalytiska reduktionen beräknas kosta 60-95 kr. per kg.

Den beslutade kväveoxidavgiften som träder i kraft 1992 omfattar energiproduktionsanläggningar men inte

industriella processer. 6.6.2 överväganden En miljöavgift som omfattar alla utsläpp av kväve— oxider från industriella processer är inte möjlig att

införa på kort sikt med hänsyn dels till att en stor

del av utsläppen sker diffust och dels till kostnader— na för mätning. Mätning är t.ex. ekonomiskt rimlig endast vid stora punktutsläpp, eftersom de årliga kostnaderna för kväveoxidmätning uppgår till ca 350 000 kr. per år, enligt beräkningar som gjordes i

samband med vårt andra delbetänkande.

Avgiftssystemet för kväveoxidutsläpp från förbrän— ningsanläggningar som nu kommer att genomföras innebär att avgiftsmedlen återförs till pannägarna. Industri- processerna kan av flera skäl inte infogas i detta system. Ett är att kväveoxidutsläppen per energienhet från industriprocesser i allmänhet är betydligt lägre än från energiproduktion, vilket skulle innebära att industriprocesserna skulle få tillgodogöra sig en stor andel av de återförda avgiftsmedlen utan att behöva vidta några större utsläppsbegränsande åtgärder. Om t.ex. raffinaderierna övergår till att enbart använda gas som bränsle och installerar låg—NOX-brännare, skulle kostnaden per kg minskat kväveoxidutsläpp bli mindre än 10 kr. per kg. Dessutom är det svårt att mäta den nyttiggjorda energin från industriproces-

serna .

Man kan naturligtvis tänka sig att utforma ett eget återföringssystem för större utsläpp från de berörda processerna. De skilda förutsättningarna mellan olika industriprocesser gör det dock svårt att utforma ett rättvist återföringssystem.

Vi anser det därför inte motiverat nu att föreslå

någon kväveoxidavgift för de industriella processerna.

Vi anser att myndigheterna bör ställa krav på be— gränsningen av utsläpp av kväveoxider vid prövningen enligt miljöskyddslagen. Som förut nämnts har det

först på senare år klarlagts att kväveoxiderna är en

225 allvarlig förorening. Först på senare tid har därför kväveoxidutsläppen från processindustrin kommit att

omfattas av krav i koncessionsbesluten.

7 MILJÖAVGIFTSSYSTEM FÖR FLYG

Vårt förslag i sammanfattning

Vi föreslår ett system med miljörelaterade landnings- avgifter som bestäms utifrån internationella certi— fieringsdata för civila flygplansmotorer.

Vi har haft som utgångspunkt att ett avgiftssystem bör gälla all civil flygtrafik såväl utrikes som inrikes. Med hänsyn till de internationella överenskommelserna rörande flygtrafiken bör systemet utformas så att det inte innebär någon nettobeskattning av utrikes- trafiken. Innan förslaget genomförs kan ytterligare analyser behöva göras av de begränsningar som inter— nationella avtal innebär.

Vid beräkningen av de miljörelaterade landningsav- gifterna har kolväten och kväveoxider värderats till 25 kr. per kg och koldioxid till 25 öre per kg. Av— giftssystemet innefattar även buller.

7.1 Utgångspunkter 7.1.1 Flygtrafikens utveckling

Flygtrafiken har vuxit snabbt både internationellt och i Sverige under efterkrigstiden. I Sverige har antalet passagerare vuxit med 10 % per år räknat mellan år 1965 och år 1988. Antalet passagerare femdubblades mellan 1970 och 1985.

I dag är ungefär hälften av resenärerna utrikespassa—

gerare.

Luftfartsverkets senaste trafikprognos från år 1989 förutsätter en fortsatt växande flygtrafik. Huvud- alternativet innebär att antalet landningar växer med

ca 35 % under de närmaste 10 åren.

En eventuell avreglering av inrikesflyget väntas bidra till tillväxten. En liberalisering kan via ökad kon- kurrens leda till lägre biljettpriser och därmed sti— mulera flygresandet.

De flygbolag som svarar för inrikestrafiken planerar genomgående att öka kapaciteten under 90—talet.

7.1.2 Flygplanstyper

På de ca 40 svenska flygplatserna med linjetrafik dominerar inrikesflyget med ett fåtal flygplanstyper. Linjeflygs Fokker F 28 och SAS DC—9—41 svarade år 1986 för 70 % av antalet starter och landningar. Dessa flygplan kommer under 90-talet att ersättas av Boeing B 737 (LIN) och flygplan inom MD 80-familjen (SAS).

Hos de mindre regionalflygbolagen är SAAB 340 och Shorts 330/360 exempel på viktiga flygplanstyper.

I utrikestrafiken dominerar flygplan som DC 9, MD 80, DC 10, Boeing B 737 och Boeing B 767.

7.1.3 Miljöstörningar

Flygtrafiken ger upphov till buller och luftföro— reningar. Utsläppen av bl.a. koloxid (CO), kolväten (HC), kväveoxider (NOX) och koldioxid (C02) är betydelsefulla. Verksamheten på flygplatserna kan också påverka miljön. Bl.a. kan avisningen av flygplan

och banor förorena vatten. Här behandlar vi endast

buller och luftföroreningar dvs. de miljöstörningar som kan reduceras genom att flygplanen får bättre

miljöprestanda.

Miljöegenskaperna skiljer sig väsentligt mellan modernare flygplan - t.ex. MD 80, B 737, B 767 och flygplan av äldre datum som Fokker F 28 och DC 9.

Dagens flygplan är bränsleeffektivare och mindre bullrande än de tidigare. Kolväteemissionerna är också

lägre.

Den tekniska utvecklingen har styrts framför allt av önskemålen att få fram bränsleeffektivare motorer. Det miljöproblem som hittills beaktats är bullret. Utveck— lingen av bränsleeffektivare motorer har bidragit till att minska kolväte- och koloxidemissionen. Tillverkar— na har däremot inte känt något behov av att utveckla låg-NOx-motorer. Det är också tekniskt sett svårt att konstruera en motor som både har låga kolväteutsläpp och låga kväveoxidutsläpp.

En ökad uppmärksamhet kring flygets avgasproblem skulle kunna ge incitament till teknikutveckling som också minskar kväveoxidutsläppen. Motorerna har olika prestanda. Motorn till Boeing B 737 har t.ex. 40 % lägre kväveoxidutsläpp i relation till den utvecklade kraften än motorn till Fokker F 28. Det kan nämnas att den internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) diskuterar en ny NDX—standard för kommande motorer på 30 g per kilonewton. Dagens flyg har ut— släpp i intervallet 40—70 g/kilonewton.

Det finns inte någon idag känd teknik som kan ned— bringa kväveoxidutsläppen från existerande flygplan.

Flygtrafiken bidrar i dag till en förhållandevis liten del av de totala utsläppen av olika föroreningar. Exempelvis svarar flyget för ca 3 % av de totala svenska kväveoxidutsläppen. Flygtrafiken växer emellertid snabbt varför bidraget kommer att öka

(figur 7.1 och 7.2).

Figur. 7.1 Hittillsvarande och förväntade utsläpp av koloxid (CO), kväveoxider (Nox) och kolväten (HC) för civil flygtrafik i

Sverige

Ton 1 6000

1 4000

12000

10000

6000

4000

2000 1980 1985 1990 1 995 2000 2005 2010

Figur. 7.2 Nuvarande och förväntade utsläpp av koldioxid (coz) från civil flygtafik i

Sverige

4. Utsläpp (Mton)

35 3 25

2

15

1 ——C02 1990 1995 2000 2005 2010

Vid de civila trafikflygplatserna i Sverige är ca

60 000 personer exponerade för flygbuller över 55 dBA mätt enligt FBN—metoden, dvs. för buller över det riktvärde som tillämpas vid nyplanering av bebyggelse eller vid planering av nya flygplatser. Antalet personer som är exponerade för mer än 55 dBA beräknas sjunka till ca 20 000 till år 2000 till följd av att de äldre, mest bullrande flygplanstyperna ersätts med

modernare.

7.2 Internationella överenskommelser

Principerna för avgiftssättning för luftfarten härrör från Chicagokonventionen (1944). Artikel 15 i Chicago— konventionen reglerar rätten för fördragsslutande stater att ta ut avgifter för användning av allmänna flygplater eller andra allmänna anläggningar och tjänster för luftfarten. Hit räknas flygtrafikled— ningstjänst, informations- och meteorologiska tjänster, flygräddningstjänst och teletjänst.

Sådana avgifter får inte vara högre för flygbolag från en fördragsslutande stat än dem som tillämpas för de inhemska flygbolagen i internationell trafik. Det gäller såväl luftfart i regelbunden trafik som luft-

fart i icke regelbunden trafik.

Artikeln innehåller också förbud mot sådana avgifter, tullar och andra pålagor som skulle drabba flygplan, personer eller egendom ombord på planet och som är knutna till rätten att använda den allmänna flygplatsen.

Den Internationella civila luftfartsorganisationen, ICAO (International Civil Aviation Organization), som

har inrättats med stöd av konventionen, skall

fastställa normer och rekommendationer för att säker— ställa största möjliga likformighet i fråga om för— fattningar m.m. hos medlemsländerna. Sådana fogas till

konventionstexten som annex.

Enligt ICAO:s rekommendationer skall de avgifter som får tas ut, baseras på de faktiska kostnaderna för driften av flygplatsen och alla de andra allmänna

anläggningarna.

ICAO har utvecklat tankegångarna ytterligare i ett uttalande av "the Council to Contracting States on Charges for Airports and Route Air Navigation Facilities" från år 1981. Man skiljer på ett antal

huvudtyper av avgifter: Landningsavgift som baseras på maximal startvikt. - Passageraravgift som baseras på antalet passagerare.

Avgift för att finansiera säkerhetsåtgärder som kan tas ut i samråd med användarna.

Undervägsavgift.

Bullerrelaterade avgifter som baseras på flygplanens bullerkarakteristika och som skall vara

flygplatsrelaterade.

Genomströmningsavgift för bränsle som skall motsvara kostnaderna för upplåtelse av mark och anläggningar

för bränsledistributörerna.

Rådet rekommenderar att bulleravgifterna är relaterade till flygplatser med bullerproblem och motsvarar

kostnaden för att avhjälpa störningen.

Avgifter på flygbuller i Norge

I Norge planerar man att införa en avgift på flyg— buller fr.o.m. den 1 november 1990. Avgiften skall gälla Fornebu och Bodö som är de mest bullerbelastade flygplatserna. De mest bullrande flygplanen skall betala ett tillägg till landningsavgifterna. In- täkterna av detta bullertillägg skall tillföras det norska luftfartsverket, som förutsätts justera övriga luftfartsavgifter så att de samlade intäkterna inte ökar mer än vad som det finns kostnadsmässig täckning

för.

7.3 Reglering, taxesättning och ekonomiska styrmedel

Den civila luftfarten i Sverige regleras i luft— fartslagen (1957:297, omtryckt l986:166) och i luftfartsförordningen (1986:171). I luftfartslagen finns grundläggande bestämmelser om rätt att utöva luftfart inom svenskt område, registrering av

luftfartyg, luftvärdighet och miljövärdighet m.m.

Bestämmelserna om luftvärdighet och miljövärdighet går tillbaka på Chicagokonventionen. Huvudregeln är att flygplan som nyttjas till luftfart skall vara luft— värdigt och miljövärdigt. Luftvärdighets— och miljö- värdighetsbevis utfärdas av luftfartsverket efter

besiktning.

Flygplan som skall användas i svensk luftfart måste vara införda i det luftfartygsregister som förs av luftfartsverket eller i motsvarande utländskt

register. För registrering krävs bl.a. ett av luft— fartsverket utfärdat eller godkänt miljövärdighets—

bevis för varje flygmotorindivid. Detta bevis inne—

håller bl.a. uppgift om att flygmotortypen i fråga uppfyller de normer som fastställts inom ICAO avseende luftföroreningar och buller. ICAO:s emissionskrav

finns angivna i annex 16 till Chicagokonventionen.

Vad gäller buller kan jetflygplan vara certifierade enligt bestämmelserna i kapitel 2 eller kapitel 3 i det nyss nämnda annex 16 till Chicagokonventionen. Man kan räkna med att jetflygplan som uppfyller kraven enligt kapitel 3 är 7—14 dB tystare än de flygplan som uppfyller kraven enligt kapitel 2. Propellerplan med startvikter över 5 700 kg certifieras enligt något av kapitlen 3 eller 5.

Frågan om att begränsa användningen av de s.k. kapitel 2-flygplanen har behandlats av ICAO och European Civil Aviation Conference (ECAC) och även tagits upp inom EG. Inom såväl ECAC som EG arbetar man med förslag som innebär att kapitel 2—flygplanen skall avvecklas successivt mellan 1995 och 2010. Nordiska minister- rådet (miljöministrarna) vill verka för att det från och med år 2000 införs förbud mot användningen av

kapitel 2-flyg.

Staten har i ett avtal med Svensk Interkontinental lufttrafik aktiebolag (SILA-avtalet) reglerat ramarna för avgiftsuttaget i Sverige. Bl.a. finns en regel om att den totala avgiftsnivån skall följa konsument- prisindex.

Luftfartsverket har med stöd av förordningen med luftfartstaxan fastställt tariffer för debitering. För

den internationella luftfarten utgörs avgifterna av:

- landningsavgift

- passageraravgift

- undervägsavgift som baseras på flygsträckan inom

svensk flyginformationsregion (FIR).

Landningsavgiften beräknas med ledning av flygplanets högsta tillåtna startvikt och den aktuella flyg- platsens avgiftsklass.

För den inrikestrafik som bedrivs med SAS och Linje— flyg tillämpas en tvådelad tariff med en fast och en rörlig del. Avgiftsnivån fastställs genom avtal med bolagen.

Inrikesflyget belastas därutöver med miljöskatten på avgaser. Genomströmningsavgift på bränsle tas ut med 13,7 öre/l.

7.4. Nuvarande miljöskatt på inrikes flygtrafik

Den existerande miljöskatten på flyget (1988:1567) gäller enbart inrikesflyget. Den utgår med 12 kr. per kg kväveoxider och kolväten. Riksdagen har nyligen beslutat om en höjning av miljöskatten motsvarande 25 öre per kg koldioxid (prop. 89/90:111, SkU31,

rskr. 357).

Miljöskatten på kväveoxider och kolväten baseras på varje flygplanstyps beräknade utsläpp under en medelflygsträcka inom inrikestrafiken (380 km). Flygbolagen räknar ut utsläppen med utgångspunkt i emissionsdata för motorerna, flygplanets flygegenskaper samt flygprocedurerna. Skatten administreras av riksskatteverket men luftfartsverket

kontrollerar rimligheten i utsläppsberäkningarna.

Miljöskatten har lett till att flygprocedurer och avgasemissioner har kommit att analyseras mycket noga. Skatten har bl.a. medfört att Linjeflyg bytt brännkammare i Fokker F 28-motorerna vilket minskat Linjeflygs kolväteemissioner med ca 90 %. Utsläppen av

koloxid har minskat med närmare 75 %.

Det är principiellt en fördel att ta hänsyn till de faktiska flygprocedurerna när en utsläppsskatt beräknas men det ökar administrationskostnaderna och gör skatten svår att kontrollera. Miljöskatten för inrikesflyget bygger på en komplicerad beräkning som endast kan kontrolleras genom rimlighetsbedömningar. Om flygtrafiken liberaliseras väntas antalet skattepliktiga flygbolag i inrikestrafiken öka vilket i så fall ytterligare komplicerar administrationen.

7.5 Luftfartsverkets förslag till miljöstyrning

Avgiftssystemet för luftfarten omarbetas för närvaran— de och det går inte idag att ange hur det framtida

systemet kommer att se ut.

Luftfartsverket har i utredningen Flyget och miljön, som överlämnades till regeringen i juni 1990, före- slagit att den nuvarande avgasskatten på den svenska inrikes flygtrafiken ersätts med en landningsavgift som är differentierad i förhållande till avgaserna. Avgiften bör gälla för både inrikes och utrikes flyg— trafik vid landets flygplatser. Avgiften bör enligt luftfartsverket differentieras med utgångspunkt i flygplansmotorernas certifieringsvärden för utsläpp av kolväten och kväveoxider. De nuvarande landningsav— gifterna föreslås därigenom bli höjda i förhållandena till de olika motorernas utsläppskarakteristika med

upp till 30 % för de mest vanliga flygplanstyperna.

Luftfartsverket menar att man med ett sådant system kan åstadkomma att flygbolagen - när de skaffar nya flygplan under de närmast kommande åren väljer sådana som per passagerare ger de lägsta flygplats— kostnaderna. Samtidigt är en sådan avgiftskonstruktion en tydlig signal till flygindustrin att föråldrad motorteknik avseende avgasemissioner inte kommer att

vara accepterad i framtiden.

Luftfartsverket föreslår vidare att lågbullrande flygplan kapitel 3—flygplan - får lägre landnings- avgifter än övriga mer bullrande flygplan av mot-

svarande storlek.

Avgiftsminskningen för buller avpassas så att in- täkterna av flygplatsavgifterna totalt sett inte ökar till följd av miljöavgifterna.

Luftfartsverket har inte detaljutformat förslaget utan endast angett de principer som bör gälla.

7.6 överväganden och förslag 7.6.1 Inledning

Utrikesflyget svarar idag för ungefär hälften av flygets utsläpp av luftföroreningar i Sverige. För att väsenligt minska flygets framtida miljöstörningar i Sverige måste man därför påverka både utrikes- och inrikesflyg. Därtill kommer att flygets utsläpp är gränsöverskridande. Sverige påverkas även av de föro— reningar som släpps ut över andra delar av Europa. Det är därför väsentligt att visa på möjligheter att minska utsläppen från det internationella flyget, som skulle kunna tillämpas också i andra länder och som

kan vara till stöd i arbetet att få fram skärpta

internationella avgas- och bullernormer för

flygmotorer.

Vi har mot denna bakgrund haft som utgångspunkt att ett avgiftssystem bör gälla all civil flygtrafik, såväl utrikes som inrikes. Det måste då bygga på utsläpps- och bullerdata som kan accepteras interna- tionellt. Därtill måste avgiftssystemet vara enkelt att administrera om det skall kunna tillämpas för alla flygplanstyper i utrikestrafiken. Möjligheten att ta ut avgifter av internationell flygtrafik begränsas så som tidigare redovisats av Chicagokonventionen. I prop. 1989/90:50 som bl.a. behandlade energibeskatt- ningen bedömdes mot denna bakgrund att en nationell särbeskattning av utrikesflyget inte var möjlig.

Vi har tolkat de internationella överenskommelser, som gäller för avgiftssättningen av internationell flyg- trafik, som att miljöavgifter inte får öka de totala intäkterna av flygplatsavgifter vad gäller den inter— nationella trafiken. Vi har med hänsyn till detta utformat vårt förslag till ekonomiska styrmedel så att det inte innebär något ökat nettouttag av avgifter från utrikesflyget.

Vi föreslår ett system med miljörelaterade landnings— avgifter som bestäms utifrån internationella certifie— ringsdata för civila flygplansmotorer. En del av in- täkterna av miljöavgifterna bör utnyttjas för att minska bullerstörningarna vid flygplatser med buller- problem. I övrigt bör intäkterna - vad gäller utrikes— trafiken - utnyttjas för att sänka de "konventionella" landningsavgifterna. För utrikestrafikens del kommer därmed de sammanlagda landningsavgifterna inte att öka med mer än vad som svarar mot direkta bullerreduceran— de åtgärder vid flygplatserna. I övrigt blir det fråga

om ett förändrat uttag inom ramen för existerande avgiftsnivå. Innan förslaget genomförs kan emellertid ytterligare analyser behöva göras av de begränsningar

som internationella avtal innebär.

7.6.2. Certifieringsdata för flygplansmotorer

Civila flygplansmotorer certifieras enligt en standard som överenskommits inom ICAO. Vid certifieringen körs motorerna i provbänk enligt ett schema som speglar förhållandena under den s.k. LTD—cykeln (landing and take—off cycle). I LTO-cykeln ingår start och stigning till 915 meters (3 000 fots) höjd, inflygning från 915 meter, landing, markrörelser och tomgång. Det finns certifieringsdata för såväl utsläppen av luftföro- reningar som för buller. Det är dock endast jetflyg- plan som certifieras från avgassynpunkt. För propel— lerplan får miljöavgifter därför bestämmas på ett schablonmässigt sätt. (Också miljöskatten måste

bestämmas på sådant sätt för propellerplan).

Utsläppen av kolväten och kolmonoxid är större under markrörelser och vid tomgång än under andra flygfaser. Kväveoxidutsläppen är lägst under tomgång och störst under start och stigning. För ett modernt flygplan som Boeing B 737 härrör omkring 25 % av kväveoxidutsläppen och omkring 80 % av kolväteutsläppen från LTO-cykeln om man ser till en flygning på 380 km.

7.6.3. Utformning av miljörelaterade

landningsavgifter

Vi föreslår att miljörelaterade landningsavgifter bestäms med hänsyn till certifieringsdata för

flygplansmotorerna avseende

- kväveoxidutsläpp

kolväteutsläpp

- bränsleförbrukning (som kan räknas om till koldioxidutsläpp)

buller

För att få ett administrativt enkelt system bör man inte ta hänsyn till de särskilda flygoperativa för- hållandena på olika flygplatser utan helt basera de miljörelaterade avgifterna på flygplanens prestanda så som de framgår av certifieringsdata. Det torde vara praktiskt omöjligt att ta hänsyn till olika flyg— procedurers betydelse när avgifterna skall avse alla de flygplanstyper som förekommer i utrikestrafiken.

Miljöavgifterna har beräknats utifrån 1990 års totala utsläpp av respektive förorening enligt luftfarts- verkets prognos. Kolväten och kväveoxider har värde— rats till 25 kr. per kg och koldioxid till 25 öre per kg. Avgiftsnivån för koldioxid överensstämmer med den som gäller för miljöskatten på inrikesflyget och för trafiken i övrigt. För kolväten och kväveoxider före— slår vi en höjning i förhållande till den nuvarande miljöskatten (som är 12 kr. per kg). Vi föreslår att utsläppen av kväveoxider och kolväten skall värderas till 25 kr. per kg. För större energianläggningar kommer en kväveoxidavgift på 40 kr. per kg att tas ut från och med 1992. För denna högre avgift gäller dock att avgiftsmedlen återförs till de avgiftsskyldiga. Vi har låtit ett utsläpp av 1 kg kväveoxider enligt certifieringsdata väga dubbelt så tungt som ett utsläpp av 1 kg kolväten (också enligt certifierings- data). En anledning till detta är att utsläppen under LTD-cykeln svarar för en betydligt mindre andel av totalutsläppen under flygningen om man ser till

kväveoxider än om man ser till kolväten. Ytterligare

en anledning är att den LTO-cykel som ICAO har specificerat innehåller en längre tid (26 minuter) för markrörelser - som framför allt ger upphov till

kolväteutsläpp - än vad som är vanligt i Sverige.

Bulleravgiften är utformad på liknande sätt som de bulleravgifter som tas ut i Nederländerna bl.a. vid Amsterdam/Schiphol. Vi har modifierat beräkningssättet så att skillnaderna mellan flygplan med olika buller— prestanda blir större än i Nederländerna. Bullerav- giften är anassad så att den blir av liknande storlek som de luftföroreningsbetingade avgifterna.

De existerande luftfartsavgifterna är betydligt högre för plan i utrikestrafik än för plan i inrikestrafik. För att miljöavgifterna för utrikesflyget inte skall bli för små i förhållande till övriga avgifter har vi multiplicerat de angivna avgifterna för inrikesflyget med en faktor (w) som är relaterad till startvikten och som varierar mellan 1 och 4. Vi har ansett att man kan höja miljöavgifterna för utrikesflyget på detta sätt eftersom intäkterna återbetalas till flygplats- ägarna och därmed ger lägre konventionella luftfarts—

avgifter.

Beräkningen av de miljörelaterade avgifterna beskrivs

närmare i kapitelbilagan.

Miljöavgifterna för olika flygplanstyper bör fast- ställas på grundval av uppgifter från luftfartsverket. Luftfartsverket får således räkna fram avgiftsbeloppen för olika flygplan enligt de angivna principerna. Luftfartsverket bör därvid i första hand utgå från ICAO:s certifieringsdata. Vad gäller buller finns de certifieringsdata som är aktuella i flygplanens miljö— värdighetsbevis. ICAO—data avseende luftföroreningar

kan hämtas från ICAO:s databank som luftfartsverket har tillgång till. Om ICAO—data saknas bör luftfarts— verket kunna beräkna avgifterna på grundval av certi— fieringsdata eller motsvarande från ett enskilt land, förutsatt att dessa certifieringsdata är av god kvalitet och redovisas av det avgiftsskyldiga flyg— bolaget. Om godtagbara data skulle saknas bör miljö— avgifterna beräknas enligt ett förenklat förfarande baserat på den maximala startvikten.

Vi har förutsatt att systemet med miljörelaterade landningsavgifter - liksom den nuvarande miljö— skatten - skall gälla civil flygtrafik som utövas i förvärvssyfte. Avgifterna skall bara tas ut av flyg— plan som väger minst 5,7 ton. Det betyder att så gott som all linjetrafik och charter kommer att omfattas av systemet medan privat affärsflyg, flygplan som används i flygklubbar och liknande mindre plan lämnas utanför. Turbopropflygplan av typ SAAB 340 och Shorts 330 kommer med medan små turboproplan exkluderas.

7.6.4 Avgiftsexempel - inrikesflyg

De föreslagna miljörelaterade landningsavgifterna skulle sammantagna varierar mellan drygt 1 000 kr. och drygt 2 500 kr. för vanliga flygplanstyper (figur 7.3). Miljömässigt bättre plan gynnas.

Flygplanens utsläpp och därmed miljöavgifterna varierar i viss utsträckning med flygplanens storlek. De plan som är medtagna i figuren kan ta följande

antal passagerare

Flygplanstyp Antal passagerare DC 10 ca 250 DC 9 110 F 28 85 MD 82 156 B 737 131 B 767 209

Figur 7.3 Föreslagna miljörelaterade avgifter för några vanliga flygplan, kr.

3000 2500 2000 1500 1000

500

DC-I 0 DC-9 F28 MD82 8737 8767

Moderna plan får dock oftast lägre miljöavgift än äldre även om de är större. Figur 7.3 visar t.ex. att B 737 som kommer att ersätta F 28 hos Linjeflyg får lägre avgift än det äldre flygplanet trots att den tar fler passagerare. MD 82 som hör till de flygplan som kommer att ersätta DC 9 hos SAS får också lägre miljöavgift än det äldre flygplanet trots det större

passagerarantalet.

De existerande flygplatsavgifterna är olika vid olika flygplatser. De varierar också beroende på flygplanets storlek och varifrån flygplanet kommer. Bl.a. är av- gifterna betydligt högre för plan i utrikestrafik än för plan i inrikestrafik.

Vid Arlanda varierar de nuvarande flygplatsavgifterna mellan sammanlagt drygt 3 000 kr. och nära 6 000 kr. för vanliga flygplan i inrikes trafik (tabell 7.1). Vi har då utgått från att flygsträckan är 380 km.

För inrikestrafiken förutsätts de miljörelaterade landningsavgifterna ersätta miljöskatten på inrikesflyget. Intäkterna återförs därför inte till flygplatsägarna. I vårt exempel kommer i sådana fall de miljörelaterade avgifterna att svara för 35-40 % av de sammanlagda avgifterna för de äldre planen vid flygplatsen. För de modernare planen blir miljöavgifternas andel ca 20 % (figur 7.4).

Figur 7.4 Fördelning av avgiftsslagen vid inrikes resa (380 km)

8000 7000 3333. 3.3 BulIer 6000 & NOX+HC 5000 VIA 7] CO 2 4000

' Lunkens- 3000 avg. 2000

1000

DC-9 MD 82 8737 F28

Tabell 7.1 Miljörelaterade avgifter samt övriga avgifter för flygplan i inrikestrafik, kr.

DC-9-41 MD 82 3737-500 Fokker F28

Landningsavgift1 2 390 2 837 2 340 1 466 Passageraravgift2 1 358 1 927 1 615 1 050 Undervägsavgiftz 1 097 1 097 1 097 731 HC+N0x-avgift 616 576 345 571 COZ—avgift 1 215 918 767 1 204 Bulleravgift 857 151 13 427 Totalt 7 533 7 506 6 177 5 449 Total avgift per säte 68 48 47 64 Miljörelaterad avgift/säte 24 11 9 26

1 vid Arlanda 2 vid 65 % kabinfaktor 3 vid 380 km flygsträcka

7.6.5 Avgiftsexempel - utrikesflyg

För utrikestrafiken bör som redan framhållits in- täkterna av de miljörelaterade landningsavgifterna - med undantag av vad som används för direkta buller- reducerande åtgärder - gå tillbaka till huvudmännen för flygplatserna så att luftfartsavgifterna i övrigt kan sänkas. Då kan inte Sverige anses avgiftsbelägga den internationella flygtrafiken utöver vad som krävs för driften av flygplatserna.

Tabell 7.2 Miljörelaterade avgifter samt övriga avgifter för flygplan i utrikestrafik, kr.

DC—10 B 767 DC-9 MD 80

Landningsavgift1 19 807 9 800 3 487 4 367 Passageraravgift2 8 700 7 300 3 861 5 476 Undervägsavgift3 3 680 2 300 1 380 1 380 HC+N0x-avgift 1 080 432 616 576 COZ—avgift 866 550 1 215 929 Bulleravgift 867 313 857 151 Sumna luftfarts— avgifter 32 187 19 400 8 728 11 223 Startviktsfaktor 4 2,5 1,5 1,5 Sumna miljö- avgifter 11 252 3 238 4 032 2 484 Totalt 43 439 22 638 12 760 13 707 Återbetalning 8 823 5 462 3 361 3 361 Netto avgift 34 616 17 176 9 399 1 034

per säte 138 82 85 66

miljöavgift/säte 45 15 37 16

___—___—

1 vid Arlanda flygplats 2 vid 65 % kabinfaktor 3 norr om 610 nord

De miljörelaterade avgifternas del av den sammanlagda avgiften kommer i sådana fall i Vårt exempel som gäller Arlanda - att ligga mellan 30 och 40 % för DC 10 och DC 9. För B 767 och MD 82 blir andelen omkring 20 % (figur 7.5).

Figur 7.5 Den miljörelaterade avgifternas andel av de sammanlagda avgifterna vid utrikes resa efter återbetalning av intäkten från

miljöavgifterna

0145 Procent

0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00

DC-10-3O 8767-200 DC-9-41 MD 82 Avgifternas fördelning på olika avgiftsslag framgår av

figur 7.6.

Figur 7.6 Fördelning av avgiftsslagen vid utrikes resa, efter återbetalning av intäkten från

miljöavgifterna

[:| BuIIeravgift 002 avgift HC+NOX avgift

. Luftfartsavgiiter

DC-10-30 8767—200 DC-9—41 MD 82

7.6.6. Totala avgiftsintäkter

Intäkterna från inrikesflyget av de miljörela-

terade avgifterna kan uppskattas till totalt ca

310 milj. kr. om man utgår från dagens flygplans— flotta. Omkring 80 milj. kr. härrör då från avgiften för kväveoxider och kolväten, omkring 160 milj. kr. från koldioxidavgiften och omkring 70 milj. kr. från bulleravgiften.

Avgiftsintäkterna reduceras när Fokker F 28 och DC—9 byts ut mot modernare flygplan. Om samma antal passa- gerare som i dag skulle transporteras med B 737 eller MD 80 i stället för de äldre modellerna skulle avgiftsintäkterna i stället bli ca 130 milj. kr.

Avgiftsintäkterna reduceras också i den mån avgifts- medel används för att minska bullerstörningar kring flygplatserna. 7.6.7 Miljökonsekvenser

Det föreslagna avgiftssystemet kan i första hand väntas påverka flygbolagen att välja flygplan med goda miljöprestanda när de förnyar sin flygplansflotta. Det kommer därmed främst att påverka emissionerna på längre sikt. Det bör kunna medverka till att bryta den ogynnsamma emissionsutveckling för flyget som förut— spås enligt nuvarande prognoser.

Miljörelaterade landningsavgifter innebär en mycket tydlig signal till flygindustrin att föråldrad teknik med höga emissioner inte kommer att accepteras i framtiden. 7.6.8 Förändring av miljöavgifterna över tiden

Miljöavgifterna bör ses över regelbundet så att den reala avgiftsnivån bibehålls. Miljöavgifterna bör

vidare kunna justeras uppåt i takt med att bättre 'motorteknik blir tillgänglig.

7.6.9. Införandetidpunkt

De miljörelaterade landningsavgifterna bör införas så snabbt som möjligt med hänsyn till den tid som kommer att behövas för att ta upp frågan internationellt främst inom ICAO.

BILAGA

Beräkning av miljöavgift

För inrikesflyget bör avgiften för kväveoxider och kolväten (AHC,NOx) och avgiften för C02 (AC02) bestämmas enligt följande

l & AHC,N0X=(3 ' utsläppsindex för HC + 3 ' utSläPPSindeX för NOX) - antal motorer * FHC, NOx

ACO2=utsläppsindex för C02 ' antal motorer ' FCO2

där

utsläppsindex= utsläpp av förorening under LTO-cykeln —dividerat med motorns maximala dragkraft; utsläppsindex anges i gram/kilonewton och baseras på certifieringsdata från ICAO eller

motsvarande

FHC,NOx= krontalsfaktor för HC, NOx som vi avpassat så att HC, NDX-avgiften ger intäkter motsvarande en avgiftsbeläggning av inrikesflygets totala kolväte - och kväveoxidutsläpp med 25 kr. per kg; krontalsfaktorn blir med dessa förutsättningar 6:20 kr.

FC02= krontalsfaktor som vi avpassat så att COZ—avgiften ger intäkter motsvarande en avgiftsbeläggning av inrikesflygets totala koldioxidutsläpp med 25 öre per kg; krontalsfaktorn blir med dessa förutsättningar 27 kr.

Bulleravgiften (B) beräknas enligt formeln

Lr-270 B = F ' n ' 10 ' 45

där F = krontalsfaktor för buller som vi satt till 100

n = faktor beroende av bl.a. vilket kapitel i annex 16 till Chicagokonventionen som flygplanet är

certifierat efter; n bestäms enligt följande

Antal motorer ICAO,Annex 16 Federal Aviation Vol. 1 Regulation, Part 36 Kap. 2 Kap 3,5 Stage 2 Stage 3

2 1,5 1 1 1 3 1,25 1 1 4 1,05 0,85 1 0,85

Lr = summan av de certifierade ljudnivåerna i de tre

mätpunkter som är aktuella; Lr mäts i EPNdB.

Miljöavgifterna för utrikesflyget bestäms enligt samma formler som för inrikesflyget med tillägget att varje avgift multipliceras med faktorn w, där w varierar på följande sätt

Högsta tillåtna start— Viktfaktor (w) vikt, kg

5 701- 35 000 35 001- 65 000 65 001-100 000 100 000—200 000 över 200 000

etoaäpie _ _ __ _ O(BCDUIO

Viktfaktorn (w) används idag vid beräkningen av

undervägsavgiften.

Om certifieringsdata saknas beräknas miljöavgifterna efter ett förenklat förfarande baserat på den maximala startvikten (se författningsförslaget).

& MILJÖAVGIFTSSYSTEM FÖR SJÖFART

Vårt förslag i sammanfattning

Vi föreslår ett avgiftssystem för sjöfarten som syftar till att minska svavelutsläppen i Sveriges närområde. Förslaget bygger på förutsättningen att det inte inom den närmaste tiden går att träffa avtal med andra länder om administrativa regleringar för att begränsa sådana utsläpp från sjöfarten.

Miljöavgiften på svavel baseras på merkostnaden för olika fartygstyper att använda lågsvavlig olja. Miljö— avgiften läggs på hamnägare som förutsätts föra kost— naden vidare till fartygen via sina hamnavgifter.

Vi har haft som utgångspunkt att miljöavgiften skall avse såväl inrikes som utrikes sjöfart. Frågan om ett system med miljöavgifter kan rymmas inom havsrättskon— ventionens regler är emellertid svår att besvara en- tydigt och kan behöva analyseras ytterligare. Över- läggningar bör därför ske med andra länder och inter- nationella organ i god tid innan ett system kan träda i kraft. Ett nära samråd med övriga nordiska länder är önskvärt.

Det föreslagna avgiftssystemet bör utvidgas till att också avse kväveoxidutsläpp så snart det finns till- räckligt underlag beträffande åtgärdsmöjligheter och åtgärdskostnader. Vi föreslår att naturvårdsverket ges i uppdrag att, i samråd med sjöfartsverket, under 1991 lämna förslag till avgiftssystem som också avser kväveoxider.

8.1 Inledning

Sjöfarten påverkar miljön på många olika sätt. Hit— tills har framför allt utsläppen av olja eller andra

vattenföroreningar uppmärksammats. Utsläppen av luft- föroreningar är emellertid också betydelsefulla liksom t.ex. de störningar som kan uppkomma i känsliga om— råden längs fartygstrafikleder.

Vi har inriktat oss på att lämna förslag till ekono— miska styrmedel för de föroreningar som vad gäller de övriga trafikslagen - behandlades i delbetänkandet om energi och trafik. Det betyder att vi behandlat sjöfartens utsläpp av svavel och kväveoxider. Den tid som stått till vårt förfogande har inte medgett någon analys av möjligheterna att i övrigt utnyttja ekono— miska styrmedel för att minska sjöfartens miljöpå- verkan. Det förtjänar uppmärksammas att katastrof— kommissionen nyligen lämnat förslag till en avgift som skulle gynna oljetankfartyg med dubbelt skrov i för- hållande till sådana med enkelt skrov (SOU 1990:15 Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss).

Vi redogör först för sjöfartens utsläpp av svavel och kväveoxider, möjliga utsläppsbegränsande åtgärder samt existerande hamntaxor. Därefter redovisar vi själva

åtgärdsförslaget. 8.2 Sjöfartens utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider

Sjöfartens utsläpp av luftföroreningar är idag helt oreglerade. I regel används därför bunkeroljor med relativt höga svavelhalter (2-2,5 %) och kväveoxid- utsläppen renas inte. Ett antal färjerederier har dock under de senaste åren börjat använda mer lågsvavlig olja, i vissa fall längs hela färdsträckan, i andra fall i hamnområden och skärgård.

Sjöfarten svarar i dag för knappt 10 % av svavel— dioxidutsläppen och knappt 10 % av kväveoxidutsläppen i Sverige. Då är utsläppen från all inrikes sjöfart, hälften av färjetrafikens utsläpp och 10 % av ut- släppen från de fartyg i utrikes sjöfart som angör minst en svensk hamn inräknade. De största utsläppen

kommer från färjorna (tabell 8.1 och 8.2).

Tabell 8.1 Svaveldioxidutsläpp från sjöfarten,

1 000 ton

____________________________________________________ 1980 1988 1995 2000

Utrikes sjöfart 1 1 1 1

Inrikes sjöfart 5 5 6 6

Färjor 7 11 14 16

Totalt 13 17 21 23

________________—-_——

Källa: Beräkningar vid naturvårdsverket.

Tabell 8.2 Utsläpp av kväveoxider från sjöfarten,

1 000 ton

___________________________________________________________ 1980 1988 1995 2000

Utrikes sjöfart 2 3 3 3

Inrikes sjöfart 9 10 11 12

Färjor 12 20 26 30

Totalt 23 33 40 45

________________._.___—_——_

Källa: Beräkningar vid naturvårdsverket.

Vad gäller godstransporter är tabellerna baserade på transportrådets prognos. Passagerartrafikens framtida utveckling baserar sig på utvecklingen hittills under 1980—talet. Mellan 1980 och 1988 har färjetrafiken vuxit med 7 % per år. Naturvårdsverket har antagit en fortsatt tillväxt men i långsammare takt. Efter 1988 antas färjetrafiken växa med 3 % per år. Denna bedöm— ning är naturligtvis osäker. Vissa bedömningar inom branschen innebär att marknaden blir mättad och till—

växten lägre.

8.3. Utsläppsbegränsande åtgärder

Utsläppen av föroreningar kan minskas genom åtgärder som påverkar drivmedlen, motortekniska eller

reningstekniska åtgärder.

Sjöfartsverket bedömer i sin rapport, Sjöfartens miljöeffekter en inventering med förslag till åt— gärder, att svavelinnehållet i bränslet för den frekventa trafiken i svenskt vatten skulle kunna be- gränsas till 0,5 % för fartyg som drivs med tjock olja och till 0,1 % för fiskefartyg, fritidsbåtar och lik-

nande mindre fartyg som drivs med tunn olja.

Merkostnaden för bunkerolja med 0,5 % svavelhalt kan uppskattas till ca USD 30 per ton jämfört med olja med 2,5 % svavelhalt.

Motortekniska åtgärder påverkar i första hand ut- släppen av kväveoxider och bedöms kunna minska ut—

släppen med uppemot 30 %.

Bland reningstekniska åtgärder är det främst kataly— tisk avgasrening som diskuteras. I fasta förbrännings- anläggningar kan man uppnå uppemot 90 % reduktion av kväveoxidutsläppen med sådan rening. Det är ännu osäkert vilken reningsgrad som kan nås på fartyg, där motorernas belastning till skillnad från landanlägg— ningarnas varierar kraftigt. Den typ av katalysatorer som används vid kraftverk och liknande anläggningar i land är skrymmande. Fartygens maskinrum måste anpassas för att rymma sådan utrustning. En tillverkare har be- dömt den årliga kostnaden för en katalysator till ca

1 milj. kr. för en motor på 4 MW och ca 2 milj. kr. för en motor på 10 MW. (De stora färjorna har motor- effekter mellan 20 och 40 MW). Någon kostnad för att bygga om maskinrum ingår inte i de angivna beloppen.

Också tekniken med icke katalytisk rening av rök— gaserna genom insprutning av ammoniak eller urea skulle kunna bli aktuell för fartyg. Denna teknik är betydligt billigare än katalytisk rening och kan lättare tillämpas på existerande fartyg.

8.4 Internationellt samarbete

FN:s havsrättskonvention innehåller bestämmelser om vilka åtgärder enskilda länder får vidta vad gäller sjöfarten.

En särskild sektion i konventionen behandlar s.k. oskadlig genomfart i territorialvatten (innocent passage in the territorial sea). Grundprincipen är att alla länders fartyg har rätt till oskadlig genomfart på andra länders territorialvatten. Genomfart är enligt konventionen oskadlig så länge den inte hotar

kuststatens ordning, fred eller säkerhet. Fartyg som medvetet förorenar, liksom vapenbärande fartyg etc. omfattas inte av bestämmelserna för oskadlig genom— fart.

Enskilda länder får inte ställa krav som förhindrar oskadlig genomfart i territorialvattnet eller diskri- minera fartyg med ett visst ursprung eller fartyg som fraktar last till eller från vissa stater. Däremot får ett land vidta åtgärder för att förhindra skadlig genomfart. I artikel 26 stadgas att avgifter inte får tas ut enbart för att ett fartyg passerar territorial— vattnet. Avgifter får bara tas ut som betalning för service till ett enskilt fartyg.

Havsrättskonventionen innehåller Vidare bestämmelser om skydd för den marina miljön. Enligt konventionen skall länderna var för sig eller tillsammans vidta alla åtgärder som behövs för att skydda den marina miljön. Åtgärderna omfattar såväl land— som vatten- baserade föroreningskällor. Giftiga och skadliga substanser, särskilt långlivade ämnen, från landbase- rade källor skall förhindras att nå havsmiljön genom spridning från atmosfären eller i samband med dumpning enligt konventionen.

Havsrättskonventionen förbinder enskilda länder att i god tid notifiera andra länder och internationella organ om regler som planeras inom konventionens

tillämpningsområde.

Sverige deltar aktivt i arbetet inom den internatio—

nella sjöfartsorganisationen, International Maritime

Organization (IMO). IMO-konventionen reglerar utsläpp av olja från fartyg.

En annan internationell överenskommelse om åtgärder mot vattenförorening från fartyg är MARPOL 73/78. Denna överenskommelse är global och innebär långt- gående begränsningar av utsläpp av olja och andra skadliga ämnen från fartyg.

Helsingfors-konventionen innehåller förutom tekniska regler som baseras på MARPOL 73/78 också regler om samarbete i gemensamma frågor samt samarbete för att motverka olagliga utsläpp.

8.5 Existerande avgifter

För sjöfarten utgår statliga trafikavgifter i form av fyravgift, farledsvaruavgift och lotsningsavgift. Till detta kommer hamnavgifter som uppbärs av privata och kommunala hamnägare.

Fyravgiften och farledsvaruavgiften påförs endast fartyg i utrikestrafik. Fartyg i inrikes fart och fartyg i linjetrafik är avgiftsbefriade.

När ett fartyg angör en hamn betalar det en hamnavgift till hamnens ägare. Hamnavgiften består oftast av dels en avgift för själva fartyget, dels avgifter som är

relaterade till mängden gods resp. antalet passagerare ombord.

För ett fartyg i linjefart i Östersjön är t.ex. av— giften för själva fartyget i Stockholms hamn 66 öre per bruttoregisterton. För en färja på 40 000 ton

betyder det en avgift för själva fartyget på drygt

25 000 kr. Därtill kommer avgifter för passagerare och gods som i ett typiskt fall (1 700 personer och

450 ton gods) kan uppgå till omkring 20 000 kr.

8.6 Tänkbara styrmedel 8.6.1 Direkt reglering

Sjöfartsverket anser att en unilateral svavelbe— gränsning kan övervägas. En sådan begränsning kan i så fall ha följande utformning enligt den nyssnämnda

rapporten som sjöfartsverket lämnat till regeringen.

För fartyg vars huvudmaskiner konstruerats för tjockoljedrift bör svavelinnehållet begränsas till maximalt 0,5 %. För fartyg med dieseldrivna framdrivningsmotorer, vare sig dessa är fiske- fartyg, fritidsbåtar eller andra fartyg, samt för enheter för värme- och kraftproduktion i fartyg begränsas svavelhalten till maximalt 0,1 volym—

procent.

Reguljär fartygstrafik, som anlöper svenskt vatten minst en gång under en 14-dagarsperiod samt fartyg engagerade i svensk kustfart eller som stationärt uppehåller sig i svenskt vatten,

bör i så fall omfattas av ovannämnda regler.

En omställningsperiod om 6 månader bedöms

tillräcklig för näringen och oljeleverantörerna.

Efterlevnaden av en reglering av det slag som sjö— fartsverket angett skulle enligt vår bedömning få

kontrolleras genom stickprovsmässiga inspektioner. Överträdelser måste kunna beivras genom en straff— avgift av något slag.

En begränsning av svavelhalten i bunkerolja diskuteras inom ramen för det nordiska miljösamarbetet. Det som

diskuteras är att begränsa svavelhalten i all bunker— olja som tillhandahålls i de nordiska länderna. Det är ännu inte klarlagt om Danmarks medlemsskap i EG lägger

hinder i vägen för en sådan överenskommelse.

För ett enskilt land är det svårt att reglera svavel- halten i bunkerolja genom att bunkring utomlands upp- muntras. Även för Norden som grupp uppkommer vissa problem. Särskilt gäller det bunkring i Danmark som kan flyttas till Tyskland.

Någon reglering av sjöfartens avgasutsläpp har ännu inte diskuterats i det nordiska miljöarbetet. Det behöver klarläggas juridiskt i vilken utsträckning ett land kan ställa krav på fartyg registrerade i andra länder. Det måste bedömas ta lång tid att genomdriva avgaskrav för fartyg. (Man kan jämföra med den tid det tagit att få till stånd bilavgaskrav).

8.6.2. Avgift vid hamnanlöp

En statlig avgift som är relaterad till fartygens miljöprestanda skulle kunna läggas på hamnägaren. Hamnägaren får sedan föra kostnaden vidare till

fartygen via sin hamnavgift.

En miljöavgift för svavel skulle kunna baseras på merkostnaden för att använda lågsvavlig olja. Denna

kostnad kan uppskattas till 3 000 - 10 000 kr. för typiska färjesträckor (tabell 8.3).

Tabell 8.3 Merkostnad för att använda lågsvavlig olja för en typisk färja

Avstånd Merkostnad (enkel resa), för olja med

0,5 % svavel,

Km Kr.

Göteborg—Fredrikshamn 83 2 600 Malmö—Travemönde 248 7 900 Stockholm-Mariehamn 143 4 500 Stockholm—Helsingfors 315 10 000 Nynäshamn-Visby 143 4 500 Umeå—Vasa 113 3 600

Merkostnaden gäller en färja med en motoreffekt på 30 MW. Prisskillnaden mellan olja med 2,5 % svavel och 0,5 % svavel har satts till USD 30 per ton.

Det är svårare att konstruera en enkel avgift för att minska kväveoxidutsläppen. Det beror främst på att det kan vara svårt att vid en enkel inspektion fastställa om motortekniska åtgärder vidtagits. Däremot går det lätt att konstatera om katalytisk rening installerats. Det går även att avgöra om tekniken med insprutning av ammoniak eller urea i rökgaserna tillämpas.

8.7 0verväganden och förslag

Vi bedömer att det kommer att ta tid innan sjöfartens utsläpp av föroreningar kan regleras i olika former. Miljöavgifter som får formen av tillägg till existe— rande hamnavgifter bör kunna införas snabbare och därmed påskynda en minskning av utsläppen. Vi har därför utformat förslag till miljörelaterade hamn— avgifter.

Frågan om ett system med miljöavgifter kan rymmas inom havsrättskonventionens regler är svår att besvara en— tydigt och kan behöva analyseras ytterligare. Reglerna om oskadlig genomfart innebär påtagliga begränsningar i enskilda länders rätt att införa särskilda regler för sjöfarten. Det utesluter sannolikt ett system som innebär att ett ekonomiskt styrmedel utformas som en farledsavgift. Närmare definitioner av vad som enligt konventionen skall falla under begreppet föroreningar saknas. Å andra sidan är reglerna om skydd för den marina miljön mycket omfattande och sträcker sig långt utöver att enbart ställa krav på sjöfart och annan vattenbaserad verksamhet.

Möjligheterna till och kostnaderna för att minska sjöfartens svavelutsläpp är bättre kända än mot— svarande möjligheter och kostnader för att minska kväveoxidutsläppen. Vi har mot denna bakgrund utformat ett detaljerat avgiftsförslag för svavel.

Sjöfarten svarar i dag för omkring 10 % av de totala kväveoxidutsläppen i Sverige, dvs. för en dubbelt så stor andel som industriprocesserna. Riksdagen har satt

upp som ett delmål att de totala svenska kväveoxidut-

släppen skall minskas med 30 % från år 1980 till år 1995. Internationellt har Sverige - tillsammans med ett antal andra länder deklarerat att kväveoxidut- släppen skall minskas med 30 % till år 1998. De be— räkningar som naturvårdsverket redovisat i LUFT '90

aktionsprogram mot luftföroreningar och försurning visar att det kommer att bli mycket svårt att minska de svenska kväveoxidutsläppen med 30 %. Vi anser det därför mycket angeläget att avgiftssystemet för sjö— farten utvidgas till att också avse kväveoxider så

snart det finns tillräckligt underlag.

Tekniken för att begränsa kväveoxidutsläppen är ännu oprövad på fartyg. Kostnader och reduktionsgrader för olika typer av rening utreds av Mari Term AB på upp— drag av bl.a. branschen och berörda myndigheter. Mari Terms utredning gäller bl.a. de tekniska möjligheterna och kostnaderna för att minska kväveoxidutsläppen från olika typer av fartyg. Denna utredning slutrapporteras vid årsskiftet 90/91. Vi föreslår att naturvårdsverket ges i uppdrag att, i samråd med sjöfartsverket, under 1991 lämna förslag till avgiftssystem som också avser

kväveoxider.

Vi föreslår att alla fartyg som använder olja med mer än 0,5 % svavel för sitt huvudmaskineri skall betala

avgift. Fartyg som använder olja med högst 0,5 % svavel för huvudmaskinerna slipper avgift.

Ett fartyg som ligger i hamn använder inte sina huvudmaskiner utan hjälpmaskiner som kan drivas med lätt olja med 0,1 % svavel. Ett ytterligare krav för

avgiftsbefrielse bör vara att de hjälpmaskiner som

används när fartyget ligger i hamn skall drivas med

olja med högst 0,1 % svavel.

Merkostnaden för att använda lågsvavligt bränsle på en viss färdsträcka är beroende av fartygets storlek och motoreffekt. Om man utgår från en merkostnad för lågsvavlig olja på USD 30 eller 180 kr. per ton kan den behövliga avgiften uppskattas till mellan 0,25 och 0,5 öre per bruttoton och tillryggalagd kilometer för

färjor i utrikestrafik.

För handelsfartyg kan motsvarande avgiftsfaktorer uppskattas till 0,1-0,2 öre per bruttoton och kilo- meter (tabell 8.4). Beräkningarna redovisas detaljerat i beräkningsschemat sist i kapitlet.

Tabell 8.4 Avgiftsfaktorer för handelsfartyg och färjor

Fartygstyp och Avgift, öre per bruttoton fartygsstorlek och tillryggalagd kilometer

Utrikes färjor, brt

- 8 000 o, 8 000-20 000 o, 20 000- 0,

Inrikes färjor, brt

8 000 0 8 000-20 000 0, 20 000— 0

Handelsfartyg, brt

3 000 0,2 3 000- 8 000 0,1 8 000-14 000 0,12 14 000-22 000 o 1 22 000- o o

Den miljöavgift som fartyget skall betala när det angör en hamn kan räknas ut med hjälp av dessa av-

giftsfaktorer. Miljöavgiften blir lika med

avgiftsfaktorn ' antalet bruttoton - färdsträckan från

senaste hamn.

När vi räknat ut avgiftsfaktorn har vi tagit hänsyn till att fartyget måste gå på lågsvavligt bränsle både in till och ut från svensk hamn. För färjorna mellan Sverige och utlandet är därför avgiftsfaktorn uträknad så att den resulterande miljöavgiften skall motsvara merkostnaden för lågsvavligt bränsle på tur och retur- sträckan. För handelsfartygen och de inrikes färjorna har vi räknat ut avgiftsfaktorn med hänsyn till mer— kostnaden på enkelsträckor. I den inrikes sjöfarten går fartygen mellan olika svenska hamnar och där skulle avgift tas ut i varje hamn. Det räcker därför att sätta avgiften till merkostnaden på enkelresor.

En miljöavgift av det beskrivna slaget måste syfta till att påverka sjöfarten i Sveriges närområde. Det är inte rimligt att via en svensk avgift försöka på— verka svavelutsläppen på långt avstånd från Sverige. Vi föreslår mot denna bakgrund att man - för fartyg som kommer från utländsk hamn - skall ha en övre gräns för färdsträckan på 350 km när man räknar ut miljöav- giften. För fartyg som kommer från utländska hamnar som ligger på mer än 350 km avstånd sätts således färdsträckan till 350 km i avgiftsformeln.

De miljöavgifter för svavel som vi föreslår bör leda till att den frekventa trafiken väljer lågsvavligt

bränsle.

För fartyg som mera sällan anlöper svensk hamn kommer det däremot att löna sig bättre att betala avgifterna. (För ett handelsfartyg på 5 000 ton blir svavelav— giften maximalt 2 800 kr. och för ett handelsfartyg på 20 000 ton maximalt 7 000 kr.). Det betyder att vissa

intäkter men inte så stora uppkommer.

Sjöfartens svavelavgift jämförd med svavelskatten på bränslen

Den föreslagna miljöavgiften på svavel för sjöfarten är lägre än den svavelskatt på 30 kr. per kg som skall införas för olja, kol och torv som används i land. Den merkostnad för lågsvavlig bunkerolja som vi utgått från när vi konstruerat avgiften svarar mot en avgift på ca 10 kr. per kg svavel. Det utgår inte heller någon avgift för svavelutsläppen från användning av tjock olja med svavelhalt under 0,5 %. Avgiften är dock beräknad, inte bara för svenskt vatten utan för avstånd upp till 350 km från svensk hamn.

Vi har valt att utforma sjöfartens svavelavgift på detta sätt av flera skäl. Vi har strävat efter ett enkelt system som ändå tar till vara de mest väsent— liga möjligheterna att minska utsläppen. Genom att sätta gränsen för avgiftsplikt vid 0,5 % svavelhalt i den olja som används i huvudmaskinerna begränsar vi avgiftsplikten till fartyg som drivs med tjock olja, dvs. de större fartygen. Eftersom svavelhalten i bunkerolja i dag ofta ligger kring 2,5 % kan avgiften ändå minska sjöfartens utsläpp mycket kraftigt. Det är osäkert i vilken utsträckning det finns tillgång till bunkeroljor med mindre än 0,5 % svavel.

Man måste också ta hänsyn till att fartyg i utrike- strafik som oregelbundet anlöper svenska hamnar inte kan Väntas anpassa sitt bränsleval utan i stället får betala avgiften. Det bör vara lättare att föra fram avgiftssystemet internationellt om man väljer ett system som inte innebär så stora betalningar från

dessa fartyg med enstaka anlöp. Kontrollmöjligheter

Svavelhalten i bunkerolja kan kontrolleras genom att tillsynsmyndigheten tar ut stickprov av olja och låter

analysera svavelhalten. 8.8 Konsekvenser

Det föreslagna avgiftssystemet skulle kunna minska svaveldioxidutsläppen från sjöfarten med ca 10 000 ton räknat i relation till 1988 års transportvolym. Det bör nämnas att vissa rederier sedan dess har börjat eller kommer att börja använda lågsvavligt bränsle på

eget initiativ.

Merkostnaden för det lågsvavliga bränslet kan grovt uppskattas till 50 milj. kr. per år. Också detta värde är räknat i relation till 1988 års transport- volym.

BILAGA TILL KAP. 8

Formler för att beräkna en miljöavgift på svavel

x = pris på högsvavlig olja

y pris på lågsvavlig olja (0,5 % S) v = hastighet (kan sättas till 12 knop = ca 20 km/tim. för handelsfartyg och 15 knop = ca 26 km/tim för passagerarfärjor)

s = sträcka sedan senaste hamnanlöp

brt = antal bruttoregisterton

z = motoreffekt/brt (se nedan)

k = faktor som sätts = 1 för handelsfartyg och

inrikes färjor och = 2 för övriga färjor Förbrukningen av bunkerolja sätts till 0,2 kg/kWh

Hamnavgift (H) = k - s ' brt - z ' 0,2 ' 10'3 (x-y) v

Handelsfartyg

x - y = 180 kr/ton

v = 20 km/tim

H = 5 - brt - z - 0,002

Färjor mellan Sverige och utlandet

x y = 180 kr/ton 26 km/tim H = 5 ' brt ' z - 0,003

Beräkning av Z—faktor:

Handelsfartyg

3

3 000— 8 8 000—14 14 000—22 22 000-

Färjor 8

8 000—20 20 000—

000 000 000 000

000 000

brt

brt

1...

00001—'

x———

»PU'IONCD

o HIH . __ muim

kW/brt ||

kW/brt ||

Våra förslag i sammanfattning

Utredningen föreslår att försäljningsskatten på motor— fordon som tas ut för nya bilar kompletteras med en särskild skatt för personbilar som vid blandad körning förbrukar mer än 0,90 liter bensin per mil. Mellan 0,90 och 0,95 liter per mil utgår skatt med 300 kr. för varje hundradels liter per mil. Därefter höjs uttaget till 400 kr. för varje hundradels liter per mil t.o.m. 1,05 liter per mil. För varje hundradels liter per mil därutöver blir uttaget 500 kr. dock högst 20 000 kr. sammanlagt per bil. Samtidigt föreslås att den nuvarande försäljningsskatten som är 6:40 kr. per kg tjänstevikt sänks med 10 öre per kg för personbilarna så att det sammanlagda skatteuttaget för alla nya personbilar blir oförändrat.

Vi har valt att sätta gränsen relativt högt för att inte premiera småbilar som i genomsnitt är mindre trafiksäkra än mellanstora bilar. Det kan vara motiverat att sänka gränsen för skatteuttag efter hand.

Vi anser att detta tillägg för bilar med hög bränsle- förbrukning endast kan ses som ett komplement till de av oss tidigare föreslagna höjningarna av bränsle— skatterna.

Vi föreslår dessutom att försäljningsskatten för per— sonbilar kompletteras med en skatt för bilar som har hög motorstyrka i förhållande till vikten. Skälet är att dessa fordon ofta används på ett sätt så att de har en större förbrukning än vad som framgår av stan- dardiserade förbrukningsprov. De är också mer olycks— benägna. En sådan skatt drabbar främst sportbilar och bilmodellar i s.k. GTI—utförande. Skatten föreslås utgå med 600 kr. för varje kilowatt som kvoten mellan motoreffekt och tjänstevikt överstiger 80 kW per 1 000 kg tjänstevikt.

Ändringarna i försäljningsskatten föreslås träda i kraft den 1 juli 1992.

Utredningen lämnade i sitt andra delbetänkande förslag till ekonomiska styrmedel inom vägtrafiksektorn. Bl.a. föreslogs en miljöklassindelning av nya bilar i kombi— nation med miljöavgifter och —bidrag samt en kol- dioxidavgift på bensin och dieselolja. Samtidigt kon— staterades (avsnitt 15.4) att den senare avgiften borde kompletteras med ett styrmedel som syftar till att få ner bränsleförbrukningen hos nya bilar. Som en möjlig lösning angavs att försäljningsskatten på nya bilar kunde differentieras efter bensinförbrukning. Utredningen utlovade att återkomma till frågan i slut— betänkandet. Vi anser att denna differentiering endast kan ses som ett komplement till höjningarna av bränsleskatterna. I det följande föreslår utredningen att försäljningsskatten höjs för personbilar med sär— skilt stor bränsleförbrukning. Samtidigt föreslås en viss sänkning av försäljningsskatten för övriga

personbilar.

9.2 Hittills tillämpade styrmedel i Sverige

En översiktlig beskrivning av de skatter av olika slag som belastar vägtrafiksektorn har lämnats i utredning— ens andra delbetänkande (avsnitt 7.3.2). Försäljnings- skatten på motorfordon och vägtrafikskatterna (for— donsskatt och kilometerskatt) kan sägas fungera som miljöpolitiskt styrmedel i den meningen att de premierar fordon med låg vikt, som genomsnittligt har lägre bränsleförbrukning än tyngre fordon. En mer direkt styrning mot lägre bränsleförbrukning sker genom skatterna på bensin och dieselbränsle. En höjning av den totala skattebelastningen på bensin med ca 1:50 kr/l har nyligen genomförts som en följd av förslagen i utredningens andra delbetänkande och genom

att bensinen belagts med mervärdeskatt. Den totala

:skatten på dieselbränsle inklusive mervärdeskatt Ikommer att höjas med ca 23 öre per liter fr.o.m. den

1 januari 1991 också till följd av våra förslag.

I samband med 1979 års trafikpolitiska beslut fick transportrådet i uppdrag att ingå överenskommelser med personbilsleverantörer för att sänka den totala, vägda genomsnittliga bränsleförbrukningen för nya person— bilar. Enligt överenskommelserna skulle denna förbruk— ning för 1986 års modeller inte överstiga 0,85 liter per mil. Denna målsättning uppnåddes, modellåret 1986 uppgick förbrukningen till 0,84 liter per mil jämfört med 0,93 liter modellåret 1979 (jfr prop. 1987/88:50 sid 71).

Konsumentverket har sedan år 1978 med stöd av 3 S marknadsföringslagen(1975:1418) utfärdat riktlinjer om skyldighet att lämna information till konsumenterna om nya personbilars bränsleförbrukning. Information om förbrukningssiffror skall lämnas dels vid säljstället, dels i samband med marknadsföringen. Verket samman- ställer årligen en broschyr med uppgifter om förbruk- ningsvärden för i stort sett samtliga bilar av senaste årsmodell.

Hur mätningen av bränsleförbrukningen skall gå till regleras i konsumentverkets riktlinjer. Mätningen görs av tillverkarna vid körcykelprov av samma slag som används i samband med avgasgodkännande enligt bilav- gaslagstiftningen. Förbrukningen redovisas som ett vägt medelvärde av 55 % av resultaten från stadskör- ning och 45 % från landsvägskörning.

9.3 Styrmedel i andra länder

Bränsleskatter av olika slag samt fordonsskatter som baseras på fordonets vikt eller motorns cylinder—

volym/effekt finns i en mängd länder. sådana skatter kan givetvis fungera som styrmedel i riktning mot fordon med god bränsleekonomi, även om syftet med skatterna främst är statsfinansiellt. Internationellt finns därutöver några exempel på ekonomiska och andra styrmedel med särskild inriktning på fordonens

bränsleförbrukning.

I USA tillämpas sedan 1975 det s.k. CAFE-systemet (Corporate Average Fuel Economy). Systemet omfattar personbilar samt lätta lastbilar och bussar. För varje år fastställs en standard för bränsleförbrukning som en tillverkares fordon genomsnittligt skall uppfylla. Om standarden överskrids, betalas en avgift för varje producerat fordon. Tillverkaren kan vid avgiftsberäk— ningen tillgodoräkna sig en bonus om han tidigare år har legat under standarden.

Mellan 1978 och 1985 skärptes standarden från 1,3 l/mil till 0,85 l/mil. Den har därefter varit oförändrad frånsett en mindre ändring år 1989. Förslag till ytterligare skärpningar av CAFE har nyligen lagts fram inom senaten. Detta och liknande förslag möter dock starkt motstånd från bilindustrin och har ännu

inte fått gehör från den amerikanska regeringen.

Det anses att förbrukningssiffrorna enligt CAFE under- skattar den verkliga bränsleförbrukningen. Det viktiga har dock ansetts vara att siffrorna möjliggör en rätt— visande jämförelse mellan olika bilar. Enligt CAFE ges elfordon ett särskilt högt värde för bränsleekonomi, som beräknats med utgångspunkt från förbrukningen av olja i samband med elframställningen.

Samtliga fordon som säljs måste vara försedda med uppgifter om förbrukningen, om den årliga bränslekost— naden vid en genomsnittlig körsträcka samt om bränsle—

ekonomin hos bilar av andra märken i motsvarande stor- lek.

Det redovisade systemet kompletteras med en särskild skatt - "Gas Guzzler Tax" på fordon med hög bränsle- förbrukning. För närvarande gäller förbrukningen

1,05 l/mil som gräns. För fordon med större förbruk- ning betalar tillverkaren en skatt, som varierar mellan USD 500 och USD 3 850 beroende på hur mycket

gränsvärdet överskrids.

I Japan har tillämpats bestämmelser om högsta tillåtna bränsleförbrukning för personbilar i olika viktkate— gorier. Bestämmelserna innebar att bilar av 1985 års modeller skulle ha en förbrukning som understeg för-

brukningen hos 1978 års modeller med upp till 11,2 %.

Flera länder har försökt uppnå en begränsning i bränsleförbrukningen genom överenskommelser med till- verkarna. Så har skett i Frankrike, Italien, Stor- britannien, Sverige och Västtyskland. Några länder tillämpar liksom Sverige och USA ett system med obligatoriska uppgifter till köparna om bilarnas

bränsleförbrukning.

I Västtyskland medges en nedsättning av den årliga fordonsskatten för bilar som har en effektivare avgasrening än vad som är obligatoriskt. Nedsättning medges också för bilar som i efterhand monterat avgasreningsutrustning som uppfyller vissa krav. Inom den västtyska regeringen planeras en förändring av denna beskattning, så att skatten också blir beroende

av fordonens bränsleförbrukning.

Personbilarna svarar för ca 90 % av den totala bensin— förbrukningen i Sverige. Koldioxidutsläppen från personbilarna uppgår till ca 13 milj. ton per år och de står därmed för mer än hälften av koldioxidut— släppen från trafiksektorn (de totala koldioxidut— släppen i Sverige är drygt 60 milj. ton). Om den genomsnittliga bränsleförbrukningen för personbilar minskade med 0,1 l/mil skulle det innebära en minsk— ning av koldioxidutsläppen med ca 1,6 milj. ton per år, när hela fordonsparken var utbytt. Enligt beräk- ningar från transportrådet som redovisades i utred— ningens andra delbetänkande kommer dock koldioxid— utsläppen från personbilarna sannolikt att öka.

Utredningen väljer att i det följande koncentrera sig på styrmedel för att påverka bränsleförbrukningen hos nya personbilar. Det finns skäl att anta att de tekniska möjligheterna att åstadkomma påtagliga förbättringar i bränsleeffektivitet är störst hos personbilarna. På personbilsområdet finns dessutom som nämnts ett system för mätning av bränsleförbrukning genom konsumentverkets bränsledeklarationer.

Även om tillämpningsområdet inledningsvis begränsas till personbilar bör systemet på sikt utvidgas till att omfatta även lätta lastbilar och bussar. Dessa fordon har alltmer kommit att användas för liknande ändamål som personbilarna.

Som framgått av det föregående har under 1980-talet personbilarnas bränsleförbrukning minskat med i genomsnitt en procent per år. På senare år har dock minskningen i bränsleförbrukning avstannat. Enligt den senaste uppföljningen som transportrådet har lämnat regeringen utvisar preliminära siffror för 1989 års

:modeller en viss ökning av den totala vägda

»genomsnittliga bensinförbrukningen (figur 9.1).

Figur 9.1 Total Vägd genomsnittlig bränsleförbrukning

Liter per mil

Källa: Transportrådet

En förklaring till denna utveckling som ofta framförts är att det är introduktionen av katalysatorrening under 1980-talet som har medfört större energiförbruk— ning. Denna effekt har enligt transportrådet inte kunnat verifieras. Skälet synes i stället vara gelé en utveckling mot tyngre bilar med allt starkare motorer, dgls den minskade andelen dieselbilar, som genomsnitt- ligt har lägre förbrukning. Enligt en utredning från statens väg— och trafikinstitut (VTI meddelande nr 602 år 1989) har personbilarnas tjänstevikt ökat med 3,8 % mellan 1980 och 1988, medan prestanda (kW/kg) har ökat med 12,6 % under samma tid. Denna utveckling motverkar de vinster i total bränsleförbrukning som kan uppnås genom tekniska förbättringar. Om tjänstevikt och prestanda inte hade ökat från 1980 till 1988 skulle enligt VTI förbrukningen för bensindrivna bilar under perioden ha minskat med 15,6 % i stället för 9,9 %. Från miljösynpunkt är utvecklingen inte tillfreds—

ställande. Större motorer och tyngre fordon medför genomsnittligt större koldioxidutsläpp. Man kan anta att det även blir större utsläpp av andra föroreningar som fortfarande förekommer trots de skärpta kraven på avgasreningsutrustning. Det bör dock påpekas att sam- bandet mellan bränsleförbrukning och exempelvis kväve—

oxidutsläpp inte är entydigt.

Som framgått tillämpas flera typer av styrmedel för att påverka utvecklingen i riktning mot lägre förbruk- ningssiffror. Informationsskyldighet om förbrukningen är ett styrmedel. Miljöavgifter på bränslen och de överenskommelser som tidigare träffats med tillverkar— na är andra exempel. Enligt transportrådet kan det bli aktuellt att på nytt ta upp frågan om sådana överens— kommelser, om den negativa utvecklingen vad gäller bränsleförbrukning inte bryts.

Det blir alltmer uppenbart att ytterligare åtgärder krävs för att begränsa koldioxidutsläppen. Nya typer av styrmedel för minskad bränsleförbrukning bör därför prövas som ett komplement till de redan existerande. En förstärkning av det ekonomiska incitamentet att tillhandahålla och använda bilar med låg förbrukning är enligt utredningens mening viktigt i det samman- hanget. Den styrning som kan uppnås genom avgifter på bränslet är betydelsefull och kan antas öka efter— frågan på bilar med låg förbrukning. Förslagen i ut- redningens andra delbetänkande om en koldioxidskatt på bensin har riksdagen beslutat om samtidigt som bensinen belagts med mervärdeskatt. Den styrning som bensinpriset medför är dock inte tillräcklig.

Vi anser att det också finns skäl för en särskild ekonomisk styrning vid inköpstillfället, vilken kan bidra till att tillverkarna tillhandahåller fordon med god bränsleekonomi och som samtidigt ger ett direkt

sådant fordon.

9.5 Förslag till en differentierad

försäljningsskatt

9.5.1. Försäljningsskatten som styrmedel

Det amerikanska CAFE-systemet är ett tänkbart alter- nativ vid utformningen av ett svenskt styrmedel. En— ligt vår mening bör vi i Sverige dock inte tillämpa ett system liknande det amerikanska. Systemet är komplicerat genom att hänsyn vid beräkningen av eventuella avgifter måste tas till intjänad bonus för tidigare år. Dessutom finns det stora skillnader mellan den svenska och den amerikanska bilmarknaden. I USA finns en inhemsk tillverkning till en mycket stor marknad. CAFE-systemet kan på den amerikanska markna— den få direkt betydelse för stora tillverkares val av framtida produktionsinriktning. styrmedel som tillämpas i Sverige kan i första hand väntas få be- tydelse för vilka bilar inom ett modellsortiment som saluförs här och påverka köparens val mellan olika modeller. Ett ekonomiskt styrmedel bör därför utformas så att det direkt påverkar försäljningspriset på nya bilar. Vi anser att försäljningsskatten bör utnyttjas i det syftet.

Försäljningsskatten på nya bilar kan i viss mån ses som ett styrmedel för minskad bränsleförbrukning, eftersom den baseras på fordonets tjänstevikt och den genomsnittliga förbrukningen ökar med större vikt (figur 9.2). Skillnaden i skatteuttag för fordon av olika vikt är dock inte så stor att skatten kan antas ha en påtaglig styreffekt. Genom de senaste ändring- arna i lagen (SFS 1989:1031) har dessutom den tidigare

tillämpade högre skattesatsen för fordon över 1 600 kg slopats.

Figur 9.2 Samband fordonsvikt bränsleförbrukning

Litar/mil 1,6

1979 1983

1.5

1,4

1.3

1.2

1,1

1,0

0,9

0,8

0,7

0,6

0.5 :.' 1000 1100 1200 1300 1400 1500 1600 1700 1300 Tjänstevlki,kg

Källa: Transportrådet

Försäljningsskatten tillkom på 1950—talet som en om- sättningsskatt, motiverad av behovet att i en högkon- junktur begränsa en ökning av bilförsäljningen. Den kom av praktiska skäl att grundas på vikt i stället för på försäljningspris. Nuvarande lag om försälj— ningsskatt på motorfordon tillkom år 1978 (prop. 77/78:78, SkU 21, SFS 69). Den har använts som styr— medel i samband med införande av strängare avgasregler för personbilar för att premiera en frivillig tillämp—

Jning (jfr prop. 1985/86:61 ). Utredningen har i sitt .andra delbetänkande föreslagit en miljöavgift på fordon som inte uppfyller mer än grundläggande av- rgasreningskrav. Uttaget av den avgiften föreslås ske i

samma ordning som försäljningsskatten.

Kommittén för indirekta skatter (KIS) övervägde ändringar av försäljningsskatten i syfte att uppnå ett bättre samband mellan skatteuttag och försäljningspris (SOU 1989:35 sid. 331 ff). Kommitténs utgångspunkt var således inte att försäljningsskatten skulle miljö- anpassas. Bl.a. diskuterades en anknytning till motor- styrkan som skattebas, vilket skulle kunna vara av betydelse från miljösynpunkt. Man valde dock att inte föreslå en sådan ändring. De fördelar som kunde uppnås ansågs inte motivera en ändring av gällande bestämmel- ser. Som en följd av kommitténs förslag har skatten dock utvidgats till att omfatta alla lätta bussar och lätta lastbilar med skåpkarosseri. Tidigare omfattades inte sådana lätta fordon med en totalvikt över

3 000 kg.

Att införa en progressiv försäljningsskatt, dvs. att skärpa det relativa skatteuttaget för fordon med högre vikt, skulle kunna ses som ett enkelt sätt att åstad— komma ett styrmedel för minskad bränsleförbrukning. Det skulle dock inte vara en bra lösning. Dels skulle inte energieffektivitet (låg förbrukning i förhållande till fordonsvikt) premieras, dels blir resultatet inte bra från trafiksäkerhetssynpunkt. Den senare frågan

behandlas närmare i det följande.

Enligt utredningens mening måste ett styrmedel i första hand utformas med utgångspunkt från bränsle- förbrukningen för den aktuella bilmodellen. Hänsyn bör därvid tas till att koldioxidutsläppen varierar för

olika bränslen.

9.5.2 Mätning av bränsleförbrukningen

En differentiering av försäljningsskatten med hänsyn till bränsleförbrukning kan bara ske om det finns tillräckligt tillförlitliga förbrukningssiffror för de olika bilmodellerna.

Konsumentverkets bränsledeklarationer för personbilar har funnits sedan år 1977. Viss kritik har riktats mot mätförfarandet, främst att de deklarerade värdena kan bli för låga. Vid bilunderhållsundersökningar som genomförts av konsumentverket har det dock visat sig att överensstämmelsen mellan deklarerad och faktisk bensinförbrukning är mycket god. I undersökningarna har bilägare tillfrågats om hur mycket bränsle deras bil drar under_en sommar— resp. vinterperiod. Den senaste undersökningen visar att för bilar av års— modellerna 1986—87 finns genomsnittligt inte någon avvikelse mellan bränsledeklarationerna och den av bilägaren redovisade förbrukningen under sommaren (undersökningen omfattade 49 bilmodeller, vilkas förbrukning redovisades med två decimaler). I endast fem fall var avvikelsen större än 0,05 l/mil. Den största avvikelsen var 0,07 l/mil. Vid körning under vinterperioden redovisade bilägarna en förbrukning som i genomsnitt översteg bränsledeklarationen med

0,08 l/mil. För bilar som har körts längre tid ökar den faktiska bränsleförbrukningen jämfört med bränsle— deklarationen.

Dessa undersökningar visar enligt utredningens mening att bränsledeklarationerna är tillräckligt exakta för att ligga till grund för en differentiering av för— säljningsskatten efter bränsleförbrukning. Under alla förhållanden bör deklarationerna kunna användas för rättvisande jämförelser mellan olika bilmodeller. När det gäller förfarandet för fastställande av förbruk—

.ningssiffrorna krävs dock att provmetoder m.m. regle- ras mer utförligt än som nu sker enligt konsument— verkets riktlinjer. Dessa frågor behandlas vidare i avsnitt 9.6 samt i specialmotiveringen.

Vid skatteuttaget bör hänsyn tas till att koldioxid— utsläppen varierar beroende på vilket drivmedel som används. Förbrukningen i liter per mil bör därför räknas om till utsläppt koldioxid per liter. Detta kan ske genom att förbrukningssiffran multipliceras med en omräkningsfaktor. För bensin bör omräkningsfaktorn 1

användas.

Dieselbränsle ger på grund av sitt större kolinnehåll större koldioxidutsläpp per liter förbrukat bränsle än bensin. Enligt de beräkningar som ligger till grund för förslaget om koldioxidskatt blir utsläppen ca 15 % större per volymenhet för lätt eldningsolja jämfört med bensin (prop. 1989/90:111 sid 150). Vid skattebe— räkningen bör därför förbrukningen i l/mil multipli— ceras med en omräkningsfaktor som bestäms av rela— tionen mellan skattesatserna enligt lagen (1990:582) om koldioxidskatt. Det kan i sammanhanget påpekas att dieseldrivna bilar har ca 20 % lägre bränsleförbruk-

ning än bilar med bensinmotorer.

En motsvarande omräkning bör göras för andra typer av bränslen, som främst på sikt kan bli aktuella som drivmedel för personbilar, som motorgas, motoralko- holer etc. Hänsyn måste vidare tas till om drivmedlet har framställts ur fossila eller förnybara råvaror. Vid förbränning av förnybara bränslen uppkommer inte ett nettotillskott av koldioxid till atmosfären. Motoralkoholer (metanol och etanol) kan framställas ur både fossila och förnybara råvaror. I enlighet med ställningstagandet beträffande koldioxidavgiften i vårt andra delbetänkande (avsnitt 15.3.1, jfr prop.

tills vidare anses som förnybara bränslen.

Eldrivna bilar ger inte några utsläpp av koldioxid. Vid beräkning av försäljningsskatt för sådana bilar tillämpas i dag en specialregel som innebär att vikten av batterierna inte skall inräknas i tjänstevikten vid skatteberäkningen. Utan en sådan regel skulle elbilar- na missgynnas vid skatteberäkningen. Det finns enligt utredningens mening skäl att ytterligare stimulera an— vändningen av eldrivna bilar.

9.5.3 övriga utgångspunkter

Enligt 3 5 fordonskungörelsen (1972:595) är en personbil en bil som är inrättad huvudsakligen för befordran av personer, dock högst förare och åtta passagerare. En personbils vikt varierar i praktiken mellan ca 700 kg och mer än 2 ton. Som tidigare nämnts ökar bränsleförbrukningen ju tyngre fordonet är.

Personbilarna utgör i praktiken en relativt enhetlig fordonskategori. Om man enbart ser till miljöaspekten minsta koldioxidutsläpp borde därför försäljnings- skatten kunna baseras på bränsleförbrukningen utan hänsyn till andra faktorer. Det kan dock hävdas att det inte är rimligt att bortse från att personbilar i olika storleksklasser används för delvis olika ända— mål. Med den utgångspunkten borde det exempelvis accepteras att en personbil med stor lastförmåga som är avsedd för många passagerare drar mer bränsle än en småbil. Basen för skatteuttaget borde då vara för- hållandet mellan bränsleförbrukning och vikt.

Det finns ännu ett skäl varför Vikten bör beaktas. Enligt undersökningar som genomförts av bl.a. försäkringsbolaget Folksam är medeltunga fordon

genomsnittligt säkrare vid olyckor än småbilar. Stora skillnader i säkerhet finns dock mellan olika bil- modeller i samma viktklass. Från trafiksäkerhetssyn- punkt skulle det kunna ses som en fördel om person- bilarna vägde ca 1100-1200 kg. Då kan storbilsför- delarna när det gäller säkerhet utnyttjas vid konstruktionen. Att bilarna är tyngre än så behöver däremot inte vara en fördel från säkerhetssynpunkt, eftersom tyngre bilar medför ökade risker för andra

trafikantgrupper.

En annan faktor som medför en större olycksrisk är hög motoreffekt i förhållande till fordonsvikt. Att hög motoreffekt har en negativ inverkan på trafiksäker- heten framgår bl.a. vid en genomgång av hur de motor- starkare varianterna placeras in i trafikförsäkrings- klasser. Den klassningen påverkas av olycksrisken där andra trafikanter är inblandade. Att dessa bilar oftare är inblandade i olyckor kan givetvis ha ett samband med körsättet hos de förarkategorier som

väljer sådana bilar.

En högre motoreffekt återspeglas i högre förbruknings— värden enligt konsumentverkets bränsledeklarationer. Den höjning av prestanda för personbilarna, dvs. högre motoreffekt i förhållande till vikt, som kunnat obser— veras under 1980—talet leder dock sannolikt till en ännu större förbrukningsökning i praktiken än vad som framgår av deklarationerna. Detta beror dels på att genomsnittshastigheten blir högre för högprestanda— bilar, dels på att dessa körs på ett sätt som medför större förbrukning (med en högre accelerationsnivå). Både med hänsyn till trafiksäkerheten och miljön bör därför en utveckling mot bilar med högre prestanda

motverkas.

9.5.4 Alternativ för en miljöanpassad försäljningsskatt

I det följande diskuteras tre sätt att utforma en differentiering av försäljningsskatten med hänsyn till bränsleförbrukning och motoreffekt. Som nämnts bör förbrukningsvärdena räknas om med hänsyn till koldioxidutsläppen från olika bränslen. En sådan omräkning påverkar inte de exempel som redovisas,

eftersom exemplen bara avser bensindrivna bilar.

Alternativ 1 skatt grundad på bränsleförbrukning i stället för på vikt

Alternativet innebär att försäljningsskatten för personbilar i sin helhet beräknas med förbrukningen som skattebas i stället för tjänstevikten. Beskatt— ningen grundas på förbrukningsvärden som beräknas på samma sätt som konsumentverkets bränsledeklarationer. Skatten tas ut med 300 kr per hundradels liter per mil för den bränsleförbrukning som överstiger 0,50 liter per mil.

Effekten för några vanliga bilmodeller vid en jämförelse med den nuvarande försäljningsskatten framgår av tabell 9.1.

En reformering av försäljningsskatten enligt förslaget skulle med förbrukningen hos 1990 års bilmodeller som grund ge en intäktsökning med i storleksordningen 300 milj. kr. Om skatten i stället togs ut med 250 kr. för varje hundradels liter per mil över 0,50 liter per mil uppstår i stället ett intäktsbortfall med omkring 50 milj. kr.

Bilmodell Förbr . Nuv . Ny skatt Ändring l/mil skatt kr kr kr Suzuki Swift 1,3 0,49 5 250 0 —5 250 Nissan Micra 0,53 5 310 900 -4 410 Ford Escort 1,61 0,78 6 340 8 400 +2 060 Opel Kadett 1,61 0,62 6 340 3 600 —2 740 VW Golf CL 0,71 6 530 6 300 —230 Toyota Corolla 0,71 7 040 6 300 -740 Volvo 440 GL 0,77 7 040 8 100 +1 060 Ford Sierra 2,01 0,82 7 870 9 600 +1 730 Saab 9001 16 0,94 8 060 13 200 +5 140 Volvo 240 GL 0,89 8 700 11 700 +3 000 Volvo 740 GL 0,88 8 770 11 400 +2 630 Saab 90001 16 0,91 8 960 12 300 +3 340 Mercedes Benz 200E 0,88 9 220 11 400 +3 380

Alternativ 2 Avgift baserad på förbrukning i förhållande till vikt eller på prestanda

En kritik som kan riktas mot en försäljningsskatt helt baserad på bränsleförbrukning är att bilar med låg vikt inte bör premieras med hänsyn till att de är mindre trafiksäkra. I det följande diskuteras två varianter där den nuvarande försäljningsskatten kompletteras med särskilda avgifter, som baseras på förbrukning eller prestanda i relation till fordons-

vikten.

Bränsleförbrukning i förhållande till vikt

Utgångspunkten för detta alternativ är att vid sidan av den nuvarande försäljningsskatten tas en särskild avgift ut om förbrukningen överstiger ett gränsvärde, som varierar beroende på fordonets vikt. En bränsle- förbrukning på 0,75 liter per mil för en bil som har

tjänstevikten 1 000 kg kan vara en lämplig gräns för

att börja ta ut en avgift. Gränsvärdet görs beroende av vikten på så sätt att det höjs med 0,01 liter per mil för varje trettiotal kg som vikten är högre än

1 000 kg. För lägre vikter än 1 000 kg sänks gräns—

värdet på motsvarande sätt. En bil med tjänstevikten 1 300 kg får således gränsvärdet 0,85 liter per mil. Vikten 850 kg ger gränsvärdet 0,70 liter per mil.

Ett tänkbart avgiftsuttag för bränsleförbrukning över gränsvärdet skulle kunna vara 300 kr. för varje hundradels liter per mil. Ungefär en tredjedel av de vanligaste bilmodellerna skulle omfattas. Följande modeller av de tjugofem mest sålda under 1988 skulle beröras. Konsumentverkets uppgifter om bränsleför— brukning för personbilar av 1990 års modell ligger

till grund.

Tabell 9.2

Bilmodell Förbruk— Tjänste- Avgift ning vikt kr. l/mil kg

Ford Fiesta 1,4i 0,74 940 300 Ford Escort 1,6i 0,78 990 900

VOlVO 740 GL 0,88 1370 300

Opel Omega 2,0i 0,89 1340 900 Volvo 240 GL 0,89 1360 600 Saab 90001 16 0,91 1400 900 Audi 100 2,0E 0,91 1340 1 500

Saab 9001 16 0,94 1260 3 300

Intäkterna från avgiften skulle uppgå till ca 150 milj. kr. per år.

För att påverka utvecklingen mot bränslesnåla bilar borde gränsvärdet inte vara statiskt utan sänkas för varje nytt modellår. Förslagsvis skulle gränsen kunna sänkas med 0,01 liter per mil om året under den närmaste tioårsperioden. Under perioden 1978—1988

sjönk den vägda genomsnittliga bränsleförbrukningen för hela bilparken med 0,11 från 0,93 till 0,82 liter

per mil.

Motorstyrka i förhållande till vikt

Den särskilda förbrukningsavgiften skulle kunna kompletteras med en avgift för de mer motorstarka bilmodellerna i förhållande till vikten. En extra avgift för hög motoreffekt kan som nämnts ovan moti— veras av att dessa bilar vanligtvis används på ett sådant sätt att deras bränsleförbrukning i praktiken är större än vad som registreras i de standardiserade

testerna.

Gränsen för när en effektavgift skall tas ut bör sättas så att endast de uttalat motorstarka modellerna belastas. Det är främst de s.k. GTI-modellerna och sportbilarna som blir målgrupp. En lämplig gräns skulle kunna vara när kvoten mellan motoreffekt och tjänstevikt överstiger 80 kW per 1 000 kg. En bil med tjänstevikten 1 000 kg skulle då belastas med avgift om motoreffekten är större än 80 kW (109 hk). Den genomsnittliga kvoten mellan effekt och tjänstevikt för bilar av 1988 års modell är 62,7 kW per 1 000 kg.

En prestandaavgift kommer i första hand att rikta sig mot bilköparna. En sådan avgift bör därför sättas på en något högre nivå än en förbrukningsavgift. Motor— starkare varianter av en bilmodell har ju ändå ett högre pris än basmodellen. En tänkbar avgift skulle kunna vara 600 kr. för varje kilowatt som kvoten mellan motoreffekt och tjänstevikt överstiger 80 kW per 1 000 kg.

Här följer några exempel på hur en sådan avgift slår

för vissa bilmodeller.

Tabell 9.3 Bilmodell Motor— Tjänste- Avgift effekt vikt kr. kW kg Audi 100 Turbo 121 1400 3 600 BMW M5 232 1790 29 400 Nissan Maxima 125 1460 3 000 Peugeot 205 GTI 90 990 6 000 Porsche 944 S2 155 1390 18 600 Saab 900 T16 118 1330 4 800 Toyota Celica GT—i 16 115 1350 3 000 VW Golf GTI 16V 95 1110 3 000 Volvo 740 Turbo 121 1430 2 400

Intäkterna av en prestandaavgift kan beräknas till mellan 30 och 45 milj. kr.

Alternativ 3 En bensinslukaravgift

Det enklaste sättet att beräkna en kompletterande förbrukningsavgift är att ta ut avgiften bara för de bilar som har en särskilt hög förbrukning, dvs. en svensk motsvarighet till den amerikanska "Gas Guzzler Tax". En utgångspunkt för avgiften skulle vara att en styreffekt från mellanstora bilar till småbilar inte är önskvärd med hänsyn främst till trafiksäkerhets— argumentet. Avgiften borde därför bara träffa bilar som har större förbrukning än genomsnittet för den svenska bilparken. En sådan avgift skulle kunna

utformas enligt följande.

Den nedre gränsen vid vilken avgift börjar tas ut sätts till 0,90 liter per mil. Det är ungefär

0,05 liter per mil över den vägda genomsnittliga bränsleförbrukningen för hela bilparken. Avgiften görs progressiv för att undvika tröskeleffekter för bilar som ligger i närheten av gränsvärdet. En avgift tas ut

med 300 kr för varje hundradels liter per mil över den

gränsen t.o.m. 0,95 liter per mil. Därefter höjs uttaget till 400 kr. för varje hundradels liter per mil t.o.m. 1,05 liter per mil. Slutligen höjs uttaget till 500 kr för varje hundradels liter per mil där- över. Den sammanlagda avgiften begränsas dock till

20 000 kr. vilket motsvarar 1,34 liter per mil.

Avgiften skulle främst belasta sportbilar och tunga personbilar, som har stora motorer. Följande bil— modeller av de tjugofem mest sålda 1988 skulle komma att belastas enligt följande.

Tabell 9.4

Bilmodell Förbrukning Avgift l/mil kr.

Audi 100 0,91 300 Saab 90001 16 0,91 300 Mercedes Benz 200E 0,92 600 Saab 9001 16 0,94 1 200

Avgiftsinkomsterna av ett sådant förslag kan beräknas uppgå till omkring 40 milj. kr.

9.6 Overväganden och förslag 9.6.1 Val av alternativ

Det finns många faktorer att beakta vid bedömningen av om en förbrukningsavgift bör införas och hur den i så

fall bör utformas.

styreffekten beror givetvis på hur starkt avgiften differentieras. För tillverkare med en stor försälj- ning i Sverige kan även en relativt låg avgift bli kännbar. Vid en försäljning av 20 000 bilar per år av

en viss modell innebär exempelvis en sänkning av för-

brukningen med 0,01 l/mil enligt alternativ 1 ovan en besparing på 6 milj. kr. Avgiften kan då få effekt genom att införandet av mera bensinsnåla modeller prioriteras och tidigareläggs. För tillverkare med en liten del av sin försäljning i Sverige är det dock tveksamt om en avgiftsdifferentiering i den storleks- ordningen har någon effekt. Vilka bilar inom ett modellsortiment som saluförs här kan dock möjligen

påverkas.

För bilköparen krävs en relativt stark differentiering för att få effekt på valet av bilmodell. styreffekten är en ökad försäljning av modeller med låg förbruk—

ning. Effekten inträder i stort sett omedelbart.

En ytterligare styreffekt uppnås om avgiftsmedel används för att betala bidrag vid köp av bilar med låga koldioxidutsläpp, t.ex. elbilar. Behovet av ett stöd till sådana bilar underströks av många remiss- instanser som yttrade sig över det förslag till miljö— klassindelning som lades fram i utredningens andra delbetänkande.

En förbrukningsbaserad avgift leder till vissa administrativa komplikationer. Det nuvarande systemet för beräkning av försäljningsskatt är enkelt och fungerar bra från skatteteknisk synpunkt. Att tillämpa bränsleförbrukning som skattebas kan särskilt vid privatimport av bilar medföra problem (jfr följande avsnitt). Eftersom ett system för bränsledeklarationer redan existerar, skulle dock införandet av ett system med förbrukningsbaserad försäljningsskatt för person— bilar inte medföra några stora tillkommande kostnader för samhället eller tillverkarna. Administrationskost— naderna borde också bli måttliga. Dessa kostnader måste vägas mot avgiftens styreffekt.

Enbart en förbrukningsbaserad miljöavgift enligt något av de alternativ som redovisats i det föregående kan enligt utredningens mening inte väntas omedelbart få en stor styreffekt. Det är emellertid viktigt att inte se en sådan avgift som en isolerad åtgärd utan som ett av flera styrmedel för att på sikt få ned bränsle- förbrukningen. Inte minst viktigt är att öka konsumen- ternas medvetenhet om behovet av energieffektiva for- don. Utredningen förordar mot den bakgrunden att en avgift grundad på bränsleförbrukning införs. Avgiften bör inte göras alltför komplicerad. Vi har utformat vårt förslag så att den totala skatte— och avgiftsbe— lastningen på bilägarkollektivet blir oförändrad.

Vid valet mellan de alternativ som redovisats ovan finner utredningen att det inte är lämpligt att helt övergå till en försäljningsskatt baserad på bränsle- förbrukning. Den styrande effekten vid valet mellan bilar inom en viss storleksklass skulle bli relativt obetydlig. Samtidigt skulle småbilar premieras på ett sätt som främst av trafiksäkerhetsskäl är olämpligt. Denna effekt skulle förstärkas om differentieringen av avgiften gjordes större för att öka styreffekten. Vi vill i detta sammanhang framhålla att det är önsk- värt att biltillverkarna satsar ännu större resurser på att göra även de mindre bilarna trafiksäkrare. Undersökningar av Folksam har visat att det finns stora skillnader mellan olika bilmodeller inom samma viktklass. I viktklassen 751 till 950 kg tjänstevikt är enligt dessa undersökningar t.ex. Ford Fiesta, Opel Corsa och Peugeot 205 ungefär 25 % säkrare än medel- bilen i klassen. Skillnaden är således betydande

mellan de sämre och bättre bilarna i samma viktklass.

Denna nackdel skulle kunna undvikas med en avgift baserad på fordonets bränsleförbrukning i förhållande till vikt (alternativ 2). Detta förutsätter dock att

ett gränsvärde för bränsleförbrukning fastställs för varje fordonsvikt. Att bestämma sådana gränsvärden som är rättvisande för fordon i olika storlekskategorier är i praktiken svårt. Invändningar kan riktas mot att tillämpa ett enkelt linjärt samband mellan förbrukning

och vikt av det slag som redovisats ovan.

Utredningen förordar i stället en enkel avgift för de bilar som har särskilt hög förbrukning ("bensinslukar- avgift") i enlighet med alternativ 3 i föregående avsnitt. Genom att gränsen för avgiften sätts relativt högt (0,90 l/mil) uppstår inte några trafiksäkerhets— problem av nyss antytt slag. Det kan vara motiverat att sänka denna gräns efter hand. Avgiften bör vara ett komplement till den nuvarande försäljningsskatten, som bör sänkas något så att den totala belastningen på kollektivet av bilägare blir oförändrad.

En beräkning med utgångspunkt från genomsnittlig tjänstevikt och antalet sålda personbilar ger vid handen att försäljningsskatten skulle behöva sänkas med ungefär 10 öre per kg tjänstevikt för personbilar för att reducera effekterna för kollektivet. Den nuvarande skatten reduceras då från 6:40 till 6:30 kr. per kg tjänstevikt. En sådan skattesänkning omfattar naturligtvis också de bilar som belastas av avgiften. Det betyder att nettobelastningen för dessa bilar blir något mindre. Eftersom alla personbilar får del av skattesänkningen kommer skillnaden mellan bilar som är avgiftsbelagda och sådana som inte är det ändå att bli av samma storleksordning som om försäljningsskatten

förblev oförändrad.

Utredningen anser också att det finns skäl att komplettera bensinslukaravgiften med en särskild avgift på bilar som har mycket hög motorstyrka i förhållande till sin vikt. Sådana bilar kan som nämnts

i praktiken antas ha större bränsleförbrukning än vad bränsledeklarationerna utvisar. Avgiften bör tas ut med 600 kr. för varje kilowatt som effekten överstiger ett gränsvärde, beräknat som 80 kilowatt per 1 000 kg tjänstevikt.

I den följande tabellen redovisas effekten av

utredningens förslag för ett antal bilmodeller.

Tabell 9.5 Bilmodell Bensin— Ändrad Pre— Ändring Total slukar- förs. standa- totalt förs. avgift skatt avgift kr. skatt kr. kr. kr. kr. Suzuki Swift 1,3 — 80 —80 5 170 Opel Kadett - —100 -100 6 240 VW Golf CL 1,6 - —100 — —100 6 430 Toyota Corolla — -110 - —110 6 930 Ford Sierra 2,0 i —120 - —120 7 750 Volvo 240 GL —140 -140 8 560 Volvo 740 GL — —140 - —140 8 630 Ford Scorpio 2,01 - —140 - -140 8 760 Saab 9001 16 1 200 —130 — +1 070 9 130 VW Golf GTI 16V — —110 3 000 +2 890 9 990 Saab 90001 16 300 -l40 — +160 10 390 Peugeot 205 GTI — —100 6 000 +5 900 12 230 Volvo 740 Turbo 2 300 —140 2 400 +4 560 13 700 Saab 900 T16 2 300 -130 4 800 +6 970 15 470 Porsche 944 SZ 3 900 -140 18 600 +22 360 31 250 BMW M5 20 000 —180 29 400 +47 720 60 670 9.6.2 Vissa tekniska frågor

De föreslagna kompletteringarna av försäljningsskatten bör lagtekniskt inordnas i lagen (1978:69) om försälj— ningsskatt på motorfordon. För beräkningen av skatten krävs att riksskatteverket har tillgång till uppgifter

om bränsleförbrukning och motoreffekt för bilarna.

Förbrukningssiffror finns i form av konsumentverkets bränsledeklarationer. Enligt konsumentverkets rikt— linjer för information om nya personbilars bränsle- förbrukning (KOVFS l988:1) svarar tillverkare, im— portörer och säljare för att riktlinjerna följs. Dessa är skyldiga att på begäran uppvisa godtagbar dokumen— tation om att redovisade bränsleförbrukningsvärden har uppmätts i enlighet med riktlinjerna. Om riktlinjerna inte följs, kan detta i sista hand komma under mark— nadsdomstolens prövning enligt reglerna i marknads— föringslagen (1975:1418).

För att förbrukningsvärdena skall kunna ligga till grund för beräkning av försäljningsskatt krävs en mera utförlig reglering av hur värdena skall tas fram än som följer av konsumentverkets riktlinjer. skyldig— heten att redovisa förbrukningssiffror bör åläggas tillverkare eller sådan ställföreträdare som avses i 2 S tredje stycket bilavgaslagen (1986:1386) . Skyldig- heten bör avse alla bilmodeller som marknadsförs i Sverige. Det bör ankomma på en myndighet att varje år fastställa förbrukningsvärdena. Myndigheten bör be- myndigas att meddela närmare föreskrifter om provför— farande osv. Anknytningen till försäljningsskatten medför att riksskatteverket som beskattningsmyndighet bör ha det övergripande ansvaret. Arbetet med att ta fram föreskrifter bör ske i samråd med konsument—

verket, naturvårdsverket och trafiksäkerhetsverket.

I samband med att myndigheten fastställer förbruk- ningsvärdena kan en kontroll ske att föreskrifterna har följts när det gäller testförfarande m.m. Till- verkaren bör vara skyldig att tillhandahålla dokum— entation som gör att en sådan kontroll blir möjlig. I princip bör det vara möjligt för myndigheten att avvika från förbrukningssiffror som inte är rimliga.

Erfarenheterna från konsumentverkets bränsledeklara—

tioner har dock varit så goda att det är troligt att en sådan möjlighet bara skulle behöva utnyttjas i undantagsfall. Enligt utredningens bedömning är det åtminstone inledningsvis inte nödvändigt att införa föreskrifter om efterhandskontroll av att förbruk- ningsvärdena överensstämmer med verklig förbrukning. Ett sådant kontrollsystem kan övervägas när er- farenheter vunnits i den praktiska tillämpningen. Förbrukningssiffror kan komma att saknas för vissa bilar som omfattas av försäljningsskatten. Det gäller äldre bilar som importeras till Sverige och nya bilar av modeller som inte marknadsförs här. Ett särskilt problem gäller bilar som importeras i isärmonterat skick. För dessa fall måste det finnas en möjlighet för beskattningsmyndigheten att uppskatta förbruk- ningen. Uppskattningen kan grundas på förbrukningen hos liknande modeller. För de äldre bilarna finns dessutom ofta konsumentverkets bränsledeklarationer att tillgå. Det skulle kunna övervägas att i sista hand tillämpa en uppskattning av förbrukningen grundad på tjänstevikt. En sådan princip tillämpas vid beräk- ningen av miljöskatten på inrikes flygtrafik. Vi anser dock att möjligheten att uppskatta bilarnas bränsle— förbrukning är större än när det gäller utsläpp av kolväten och kväveoxider från flygplan. Beskattnings— myndigheten kan med nuvarande regler uppskatta tjänstevikten med ledning av vikten för samma eller liknande slag av fordon. Vi anser att denna möjlighet som nu regleras i förordningen (1978:86) om försälj— ningsskatt kan lagfästas och utvidgas till att också omfatta bränsleförbrukningen.

Uppgifter om motoreffekt för olika bilmodeller finns registrerade i bilregistret. Dessa uppgifter lämnas vanligen av biltillverkaren eller importören. Trafik— säkerhetsverket (TSV) gör dock ingen kontroll av upp- gifternas riktighet. Motoreffekten kan vara uppmätt på

olika sätt. Det finns därför behov av föreskrifter om hur motoreffekten skall bestämmas. I likhet med vad som redovisas om bränsleförbrukningen krävs en mer utförlig reglering av hur effektmätningar bör utföras. Det kan vara lämpligt att anknyta bestämningen till någon befintlig europeisk eller internationell norm. De uppgifter om motoreffekt som är nödvändiga för beskattningen bör efter de nödvändiga regleringarna om provningsmetoder och kontroll kunna läggas till grund för beskattning. Rikskatteverket bör bemyndigas att

efter samråd med trafiksäkerhetsverket meddela närmare föreskrifter om detta.

10 NICKEL/KADMIUMBATTERIER

Våra förslag i sammanfattning

Kadmium i laddningsbara nickel/kadmiumbatterier svarar numera för över hälften kadmiumanvändningen och ökar dessutom mycket snabbt.

Vi föreslår att slutna nickel/kadmiumbatterier beläggs med en avgift om 0:50 kr. per g batterivikt.

Avgifterna bör införas fr.o.m. år 1992 och bör fr.o.m. år 1995 höjas till 1 krona per g. För att stimulera till återlämning av förbrukade nickel/kadmiumbatterier och apparater med sådana batterier bör återlämnings— premier utgå fr.o.m. år 1992.

10.1 Miljöproblem

Kadmium har ingen känd positiv funktion för något levande. Det är därför osannolikt att störningar hos människan eller någon annan organism skulle börja uppträda först när exponeringen överstiger ett visst "tröskelvärde". Det är tvärtom troligt att varje ökning av exponeringen ger negativa effekter större eller mindre.

Kadmium som hälsoproblem berörs i avsnitt 14.13.

Kadmium i miljön kan orsaka många olika störningar på det levande, från direkt död till störd fortplantning, hämmad tillväxt, minskad bildning av vita blodkroppar, minskad syreupptagning etc.

Negativa effekter har påvisats hos vissa vattenlevande organismer redan vid halter på 0,1—0,2 ug/l, och hos laxfiskar vid 0,5 ug/l. Djurplankton förefaller vara känsligare än Växtplankton och fiskar. Dessa halter kan jämföras med den naturliga bakgrundshalten i svenska sötvatten som sannolikt ligger kring

0,01 ug/l. I starkt försurade vatten (pH 4,5) ligger kadmiumhalterna kring 0,2 ug/l. I recipienter för stora kadmiumutsläpp har man uppmätt halter kring

1 ug/l.

Den naturliga kadmiumhalten i sjösediment ligger under 1 mg/kg torrsubstans (TS). I påverkade områden kan halterna ligga kring 100 mg/kg; i extrema fall

1 000 mg/kg.

I nybildade sediment i Östersjön ligger kadmium— halterna i genomsnitt kring 3 mg/kg vilket är ca 10 ggr högre än det naturliga värdet. östersjöns bottnar är sålunda kraftigt förorenade med kadmium

(och även med andra metaller).

Man kan inte ange någon gräns för "oskadlig" kad— miumhalt i mark eller sediment. Som nämnts får man räkna med att varje haltökning kan ge negativa effek— ter. Vad man säkert vet är emellertid att eventuella effekter blir mycket långvariga (årtionden-århund— raden).

För en utförligare redovisning av kadmiums miljö—

effekter hänvisas till ref. (2).

10.2 Produktion och användning av kadmium

Kadmium förekommer i naturen tillsammans med zinkhal-

tiga mineral. Vid zinkframställning produceras kadmium

som en biprodukt. Världsproduktionen av kadmium har under de senaste fem åren ökat från 18 000 till 22 000 ton per år. Produktionen är en direkt funktion av mängden framställd zink. Endast 5 % av produktionen kommer från återvunnet material. Ca 70 % av allt kadmium som hittills producerats har producerats under

de senaste två decennierna.

Förbrukningsmönstret har ändrats kraftigt under senare år. Användningen av kadmium för ytbehandling har så— lunda minskat; sannolikt till följd av skärpta be- stämmelser om arbetsmiljö och yttre miljö. Batteri- sektorn ökar däremot starkt (se fig. 10.1).

Fig. 10.1 Världens kadmiumförbrukning

Världsförbrukning av kadmium, ton /år

YA Legerlngar m.m.

Ytbehandling

2000

Pigment

Stabilisaiorer 1 000

Batterier

1 977 1 984 1 989 Källor: Naturvårdsverket och SAB NIFE AB.

Det har gjorts flera försök att beräkna den svenska nettokonsumtionen av kadmium. På grund av svårig-

heterna att beräkna mängden kadmium i importerade

produkter har gjorda materialströmanalyser varit mycket osäkra. I brist på bättre data kan man då utgå från att den svenska bruttonationalprodukten uppgår till en knapp procent av världens samlade brutto— nationalprodukter. Om kadmiumförbrukningen antas proportionell mot BNP skulle Sverige konsumera ca 1 % av världskonsumtionen dvs. ca 220 ton/år. De svenska kadmiumrestriktionerna (se nedan) har emellertid resulterat i en lägre förbrukning; uppskattningsvis 170 ton/år.

10.3 Hittillsvarande åtgärder mot kadmium-

spridning

Vi föreslår i detta betänkande att avgifter läggs på vissa nickel/kadmiumbatterier i syfte att kraftigt minska nettoflödet av kadmium till Sverige med dessa batterier. Vi föreslår också att man med hjälp av återlämningspremier försöker få in så många som möjligt såväl av de batterier som redan finns ute i samhället som av de batterier som trots avgifterna kommer att säljas framöver. Förslagen, som redovisas längre fram, bör ses mot bakgrund av de åtgärder som hittills vidtagits för att minska spridningen av kadmium till vår miljö. Dessa är i korthet följande.

De direkta punktutsläppen från fabriker o.d. har minskat från ca 50 ton kadmium per år vid början av 1970—talet till för närvarande under 5 ton per år. Riksdagen beslöt 1988, i enlighet med det årets miljöproposition, att utsläppen av kadmium (och kvicksilver) skulle halveras från 1985 till 1995. Det finns ingen anledning att förmoda annat än att de traditionella styrmedlen kommer att vara tillräckliga för att nå dessa mål.

iKadmiumtillförseln till åkerjorden kommer huvudsak— ligen från fosforgödsel och nedfall. Fosforgödsels bidrag har sjunkit från tidigare 10 ton/år till för närvarande 3 ton/år. Se avsnitt 14.13.

Det diffusa nedfallet av kadmium över Sverige upp- skattas till knappt 20 ton/år (varav 3 ton/år faller över åkermarken). Nedfallet, som tidigare varit högre, härrör huvudsakligen från utländska utsläpp. Nedfallet kommer förhoppningsvis att minska ytterligare i takt med att miljöskyddet skärps i övriga Europa.

Det avfall som årligen produceras i Sverige innehåller 100—200 ton kadmium varav merparten kommer från de malmer och mineral som utvinns och bearbetas i gruvor, metallverk och järn— och stålverk. Endast en mindre del av detta kadmium kommer från återvunnet material (huvudsakligen kadmiumhaltigt skrot). Hushållsavfallet bidrar för närvarande endast med 20 ton/år. Den totala kadmiummängden som hittills deponerats som avfall kan mycket grovt uppskattas till 2 000 ton. Avfallen måste därför ses som möjlig källa till en mycket allvarlig framtida kadmiumspridning även om det nuvarande kadmiumläckaget är jämförelsevis litet (något ton per år). Avfallsupplagen innehåller emellertid många andra miljöfarliga ämnen. De åtgärder som är möjliga och önskvärda för att minska den nuvarande och den fram— tida spridningen av föreningar från avfallsutsupplagen bestäms därför inte av avfallens kadmiuminnehåll. Naturvårdsverket arbetar med dessa frågor, bl.a. inom projektet Depå 90.

Den kända tillförseln av kadmium till den svenska biosfären kan sålunda för närvarande uppskattas till 30 ton per år. Under samma tid tillförs emellertid det svenska samhället, "teknosfären", ca 170 ton kadmium

(mycket osäkert) i en mångfald olika produkter. Där ingår kadmium som en önskad beståndsdel: färgämne, stabilisator i plast, ytskikt på metall, komponent i nicker/kadmiumbatterier, komponent i legeringar m.m. Den kadmiummängd som hittills samlats i den svenska teknosfären på detta sätt - huvudsakligen under de senaste årtiondena - torde sammantaget uppgå till ca 5 000 ton.

Ingen kan säga vart det kadmium som spridits inom teknosfären till sist kommer att ta vägen det slutliga ödet är helt enkelt okänt. Ett är dock säkert: allt detta kadmium kommer inte att samlas in och läggas i täta upplag, där metallen hålls skild från biosfären för all framtid. Det är tvärtom sannolikt att en betydande andel av de ca 5 000 ton kadmium som nu finns inom teknosfären förr eller senare kanske om hundratals eller tusentals år - kommer att nå den yttre miljön.

Man kan få en uppfattning om storleken på detta möjliga framtida miljöproblem, om man jämför den kadmiummängd som hittills tillförts den svenska teknosfären med de mängder som naturligt förekommer i vår miljö. Man finner att 5 000 ton kadmium motsvarar

t.ex.:

en fjärdedel av den kadmiummängd som naturligt finns i hela Sveriges landområde (0-20 cm), eller

- tre gånger den kadmiummängd som finns i all svensk åkerjord (0-20 cm), eller

- hundra gånger den kadmiummängd som fanns i alla svenska sjösediment (0-3 cm) innan dessa började förorenas.

Man måste därför konstatera att redan den kadmiummängd som hittills ackumulerats inom samhället är så stor att även en liten andel därav kommer att orsaka mycket allvarlig förorening, när och om den når den yttre miljön. Och den ackumulerade mängden växer oavbrutet. Om förbrukningen fortsatt att öka som tidigare skulle de 5 000 tonnen ha vuxit till kanske 10 000 ton före nästa sekelskifte; hundra år senare skulle den samlade kadmiummängden ha vuxit till kanske 50 000 ton osv. En sådan utveckling vore orimlig ingen kan garantera att vi skulle ha kunnat fånga in och begrava allt detta kadmium, "för alltid" skilt från biosfären.

Mot denna bakgrund beslöt regeringen år 1979 att förbjuda såväl användning av kadmium för ytbehandling, som stabilisator i plast och som färgämne som import av varor där kadmium använts på dessa sätt (SFS 1979:771, Förordning om ändring av kungörelsen om hälso- och miljöfarliga varor). Dessa tre användnings— områden svarade då för ca 75 % av kadmiumanvändningen. Dåvarande produktkontrollnämnden gavs befogenhet att meddela undantag från föreskrifterna.

Ikraftträdandet var ursprungligen angivet till den 1 juli 1980. Sedan det visat sig att kadmium förekom i många fler produkter, och att svårigheterna att på- verka denna användning var betydligt större, än vad som förutsetts framför allt beroende på att mot— svarande bestämmelser inte gällde i andra länder uppsköts ikraftträdandet av förbudet till den 1 juli 1982.

Produktkontrollnämnden beslutade också om generella undantag (avsteg) från kadmiumförbundet för ett stort antal varor eller varugrupper, där det bedömdes finnas

behov av en lång omställningstid och/eller där risker—

na för miljön ansågs små i förhållande till kostnader- na för en förändring av varan. Dessa undantag finns angivna i kungörelsen om avsteg från förbud att an- vända kadmiumämne för ytbehandling eller som stabili— sator eller som färgämne, den s.k. avstegskungörelsen (SNFS 1981:5, senare ändringar SNFS 1984:5, 1985:3 och 1985:5). Undantagen gäller för viss tid eller tills vidare. De tidsbegränsade undantagen kan ses som över— gångsbestämmelser, avseende produktgrupper för vilka

det av olika skäl krävs omställningstider.

Nämnden beviljade därutöver ett antal enskilda undantag (dispenser). En sådan dispens kan t.ex. medge ett företag att använda kadmium för något visst ändamål för vilket förbudet gäller. Dispenserna är i regel tidsbegränsade. De gällande dispenserna blir successivt färre. De medför numera ett obetydligt inflöde av kadmium.

Det s.k. kadmiumförbudet finns numera i förordningen om kadmium (1985:839), vilken trädde i kraft 1 januari 1986. Befogenheten att meddela undantag från kadmium- förbudet har överförts till naturvårdsverket. Verket har utarbetat en ny avstegskungörelse som trädde i kraft 1 januari 1988.

Kadmiumregleringens konstruktion ett generellt förbud som trädde i kraft kort tid efter beslut och som därför nödvändiggjorde många generella och enskilda undantag medförde och medför fortfarande svårigheter. Dessa är både av teknisk och administra- tiv art och drabbar såväl näringslivet som myndig— heterna. Förbudet har emellertid varit framgångsrikt i den meningen att det medfört en betydande minskning av nettoinflödet av kadmium i form av i princip förbjudna varor till Sverige. Naturvårdsverket har sålunda upp—

skattat att inflödet sjunkit från 100 ton kadmium per år (1975) till 25 ton per år (1990). Om förbudet inte införts hade inflödet förmodligen nu varit långt över 100 ton per år. Verket räknar med att inflödet bör kunna minskas ytterligare. Förbudet har följts av liknande regleringar i flera andra länder.

Vår nettoförbrukning av kadmium sedan mitten av

1970—talet framgår av fig. 10.2.

Fig. 10.2 Nettoinflöde av kadmium till Sverige (grov uppskattning

Ton Cd /är

200

100

1970 1980 1990 2000

[]]]IH] Slutna batterier [EEE] Öppna batterier

Förbudsvaror VIII Legeringar m,m_

Sammanfattningsvis kan sålunda noteras att man i vårt land tidigt och framgångsrikt ingripit mot de flesta källor från vilka kadmium kan spridas till miljön.

Sverige har t.o.m., som första land i världen, in— gripit mot själva användningen av kadmium genom det s.k. kadmiumförbudet. Det finns emellertid två områden där man hittills inte försökt att minska användningen: legeringar m.m. och laddningsbara batterier. Använd— ningen av kadmium i legeringar är liten och minskande (sannolikt främst av arbetsmiljöskäl). Batterier är däremot ett stort och hastigt ökande användningsområde för kadmium.

10.4 Nickel/kadmiumbatterier 10.4.1 Typer och mängder

Ett stort och hastigt växande användningsområde för kadmium är sålunda i laddningsbara nickel/kadmium- batterier (i fortsättningen kallade NiCd—batterier). Batterierna finns i två utföranden, öppna resp. slutna, som båda importeras till Sverige. Sverige har dessutom egen tillverkning av öppna batterier.

De öppna batterierna används främst som reserv- kraftkälla inom sjukvården, försvaret, SJ, hotell etc. De används också för startmotorer inom försvaret

eftersom det tål lägre temperatur än blybatterier.

Öppna NiCd-batterier kostar ca 0:10 kr. per g batterivikt. Kadmiumhalten är 5—10 %.

I mitten av 1980-talet importerade Sverige drygt 70 ton öppna batterier innehållande ca 3,5 ton kad- mium. Den svenska tillverkningen av öppna batterier uppgick samma år till ca 3 500 ton med ett kadmium— innehåll av ca 180 ton. Av detta gick ca 90 % på export. Nettotillförseln av kadmium med öppna batte— rier till den svenska teknosfären kan sålunda uppska—

ttas till 20 ton per år vid mitten av 1980-talet. Den nuvarande tillförseln (1990) torde vara densamma eller

något lägre.

De slutna batterierna är normalt betydligt mindre än de öppna. De används framför allt i olika slag av bärbara apparater (se nedan).

Slutna NiCd—batterier kostar i detaljhandeln ca 1 krona per g batterivikt. Kadmiumhalten ligger kring 15 %.

Under 10—årsperioden 1970-79 importerades närmare 500 ton slutna batterier innehållande ca 60 ton kadmium. Den årliga tillförseln var således i genom— snitt 6 ton kadmium. Importen ökar emellertid kraftigt och uppgick 1985 till 160 ton batterier innehållande ca 20 ton kadmium. Batteriföretagen importerade därvid ca 90 ton lösa batterier medan 70 ton förekom som komponeneter i olika produkter. Reexporten är knappt 20 %. Av ovan nämnda 90 ton batterier gick 60 ton till företag som monterar in cellerna i olika apparater, 16 ton gick till storförbrukare och 14 ton således över disk. Under år 1985 tillfördes den svenska teknosfären sålunda ca 20 ton kadmium ingående i

slutna celler.

Sedan dess har förbrukningen av slutna NiCd-batterier ökat mycket kraftigt. Den japanska produktionen fyr- faldigades t.ex. från 1985 till 1989 och ökar för närvarande med 30 % per år (1). Världsförbrukningen av kadmium för batterier uppgick 1989 till ca 11 000 ton. Om man enligt ovan antar att 1 % av detta går till Sverige, skulle den totala svenska förbrukningen av kadmium för batterier per år uppgå till 110 ton per år. Av detta skulle de öppna batterierna (enl. ovan)

svara för 20 ton och de slutna för 90 ton. Denna upp- skattning är självfallet mycket osäker, men visar ändå att kadmium i batterier är ett stort miljöproblem som dessutom tillväxer mycket hastigt.

10.4.2. Användningsområden för slutna NiCd-batterier

Slutna NiCd-batterier används inom många områden. Flera kartläggningar har gjorts om hur nettotill- förseln av batterierna fördelas på olika sektorer. I tabell 10.1 presenteras en bedömning av den relativa fördelningen på användningsområden år 1985.

Tabell 10.1 Nettotillförseln av inmonterade NiCd-batterier fördelad på användningsområden år 1985

&

(viktprocent) ______________________________________________________ 1. sladdlösa verktyg 34 2. Nödbelysning 15 3. Dammsugare 14 4. Radiokommunikation 10 5. Mobiltelefoner 7 6. Video 3,5 7. Rakapparater 3 8. Minnesuppbackning, nödsystem 3 9. Datorer 2,5 10. Militära applikationer 2,5 11. Hobby 1,5 12. övrigt 3,5

Källa: Naturvårdsverket

sladdlösa verktyg

Här avses dels trädgårdsverktyg, t.ex. kantsaxar, häcksaxar o.d., dels andra elektriska handverktyg,

t.ex. borrmaskiner, slipmaskiner, sågar, skruvdragare

m.m.

I trädgårdsverktygen förekommer vanligen fast monte- rade batterier, som inte är avsedda att ersättas. Marknaden för sådana verktyg är vikande.

Övriga elektriska handverktyg kan indelas i två kategorier, yrkesverktyg och hobbyverktyg. Yrkes- verktygen, på vilka det ställs höga krav både i fråga om kvalitet och kraftförsörjning, är undantagslöst utrustade med batterikassetter. Dessa kassetter är som regel specialutformade för viss verktygsserie. Samma kassett kan här användas för flera olika verktyg och utbyteskassett kan användas under uppladdningstiden. Verktyg av billigare kvalitet, s.k. hobbyverktyg, har ofta fast monterade batterier men kan också ha kassettsystem. När de fast monterade batterierna i dessa verktyg är förbrukade byts de på verkstad eller

kasseras med verktyget. Nödbelysning

Nödbelysning finns i t.ex. samlingslokaler, hotell, vårdanläggningar, vissa hissar, garage, skolor, frys- och lagerlokaler. NiCd-batterier utgör kraftkälla vid strömavbrott. Vissa anläggningar har central kraft- källa, oftast med öppna batterier. Slutna NiCd- batterier används i system med "lokala" kraftkällor. Batteripaketen är mer eller mindre fast monterade i armaturerna och kan vara av standardutförande eller specialutformade för sitt ändamål. Specialbatterierna beställs från armaturtillverkarna och batteribyten görs normalt av installationsföretag, elektriker på orten eller industrielektriker.

Dammsugare

I dag har de allra flesta sladdlösa dammsugare på den svenska marknaden fast monterade batterier, som inte är lätt utbytbara. Dammsugarna är förhållandevis billiga, varför batteriutbyte på verkstad knappast lönar sig. Huvuddelen av dammsugarna kommer därför att kasseras med isittande batterier.

Radiokommunikation

Av kommunikationsradio finns två kategorier, dels en som används av industri— och transportföretag, väktare, poliser, på byggarbetsplatser m.m., dels en som används i fritidsbåtar, av jägare m.m.

Apparater för yrkesbruk har utbytbara kassetter eller liknande. Övriga apparater är i regel konstruerade för lätt utbytbara standardbatterier uppladdningsbara eller premiärbatterier.

Mobiltelefoner

Till mobiltelefoner används slutna NiCd-batterier. Cellerna kan antingen vara inbyggda i en kassett, som laddas upp med separat batteriladdare eller vara inbyggda i en s.k. batterienhet tillsammans med en laddare och viss elektronikutrustning. Batterienheten lämnas till verkstad för byte av batterier.

Video

I bärbar videoutrustning, kamera och bandspelare, används batterikassetter. Vanligast är en kassett av standardformat, men specialutformade kassetter förekommer också.

Rakapparater

Batteridrivna rakapparater kan antingen vara konstruerade för lösa standardbatterier eller ha fast monterade uppladdningsbara batterier. Dessa senare batterier byts på verkstad eller kasseras tillsammans med apparaten. Rakapparater med fast monterade batterier dominerar marknaden.

Minnesuppbackning

Exempel på användningsområden är minnesbackup till TV— och videoapparater, kontors- och persondatorer, elektroniska tidur, telefonväxlar, utrustning för alarm samt till microprocessorer för styrning och kontroll av industriella processer. Mängde kadmium i NiCd-batterier för minnesuppbackning utgör en relativt liten del av totala kadmiummängden i batterier. Det är oftast fråga om småbatterier av knappcellstyp och de är spridda på ett mycket stort antal applikationer och används ofta i större otympliga produkter. Här är batterierna oftast svåråtkomliga och byts som regel på verkstad. övergång till litiumbatterier sker inom allt

fler områden.

Bärbara datorer

I vissa typer av bärbara datorer används NiCd—batterier som kraftkälla. Marknaden för bärbara datorer ökar. Batterierna kan vara antingen fast

monterade eller av kassetetyp.

Hobby

Inom området lek och hobby används i dag NiCd-batterier i stort sett bara för radiostyrda

leksaker. Det är här fråga om kassetter av videotyp eller andra lätt utbytbara batteripaket för framdrivningsändamål. Mindre batterienheter används för själva radiostyrningen.

övrigt

Lättare hushållsapparater som t.ex. vispar, konservöppnare, knivar, borstar samt ficklampor och tandborstar torde utgöra en stor del av gruppen "övrigt". I dessa sladdlösa laddningsbara produkter är batterierna som regel fast monterade och inte avsedda att ersättas. Marknaden för denna typ av sladdlösa produkter är ökande.

Härutöver kan inbyggda NiCd-batterier i viss omfattning förekomma även i t.ex. instrument, nödsystem, militära applikationer m.m. Många av dessa produkter är av typen dyrare kvalitetsprodukter och användarna är ofta företag eller storförbrukare. Batteribyten görs vanligen på serviceverkstad, hos återförsäljare eller av särskild servicemontör. Dessa övriga applikationsområden torde tillsammans stå för mindre än 10 % av totala nettokonsumtionen av slutna NiCd-batterier.

10.5 Den pågående insamlingen av Nicd-batterier

I regeringens proposition 1984/85:118 anges bl.a. att utsläppen av kadmium (och kvicksilver) från batterier i en första etapp bör minskas till 25 % av 1984 års utsläpp. På sikt bör utsläppen upphöra helt, vilket skulle innebära att alla uttjänta batterier samlas in för återvinning och/eller säker deponering.

I proposition 1986/87:55 om åtgärder mot miljöfarliga Ibatterier konstateras att "den avgivna målsättningen inte kommer att uppnås utan särskilda åtgärder från samhällets sida". I propositionen föreslås därför ett program för att öka insamlingsgraden med hjälp av ,märkning av miljöfarliga batterier samt en

informationskampanj.

Hanteringen av kasserade batterier regleras av förordningen (1989:974) om miljöfarliga batterier. Här föreskrivs bl.a. att miljöfarliga batterier skall vara märkta med återvinningssymbol för att få överlåtas, och att förbrukade sådana batterier inte får ingå i hushållsavfall utan skall samlas in för särskilt omhändertagande.

Som miljöfarliga batterier definieras slutna torrbatterier med mer än sammanlagt 0,025 viktprocent kvicksilver och kadmium, bland dem NiCd—batterier. För bl.a. dessa batterier utgår en särskild miljöavgift för kostnadstäckning av informationskampanjer och slutligt omhändertagande av batterierna. Avgiften för NiCd—batterier uppgår till 1,3 öre per gram batterivikt vilket grovt motsvarar 1 % av priset i detaljhandeln. Avgiften har således ingen effekt på konsumtionen vilket inte heller varit avsikten.

Sedan 1 januari 1987 gäller skyldighet för tillverkare och importörer att till naturvårdsverket deklarera försålda mängden av slutna NiCd—batterier, som inte är

fast monterade eller avsedda för fast montering.

Fast monterade NiCd—batterier har undantagits från bestämmelserna i förordningen, utom vad gäller

föreskrifterna om märkning.

Resultatet av insamlingskampanjen är hittills inte uppmuntrande vad gäller NiCd—batterier. Naturvårdsverket anger sålunda (4) att insamlingsgraden för fjärde kvartalet 1987 endast uppgick till 30 % för lösa slutna batterier. (siffran är dock svårtolkad p.g.a. batteriernas livslängd de batterier som samlas in ett visst år kan ha sålts många år tidigare.) Om man därtill beaktar att de flesta NiCd—batterier säljs ingående i olika apparater och att dessa inte berörs alls av insamlingskampanjen måste man konstatera att endast en liten andel kanske 10 % av försålda slutna batterier samlas in.

Vi drar härav den slutsatsen att de försök som hittills gjorts att öka insamlingsgraden för slutna NiCd—batterier visat sig otillräckliga och att kraftigare styrmedel behövs.

Beträffande de öppna NiCd—batterierna anser vi att några åtgärder för att minska själva användningen inte är påkallade för närvarande (se nedan).

10.6 Alternativ till Nicd—batteriet

Utredningen har låtit Institutet för Mikroelektronik (IM) utreda de alternativ till NiCd—batterier som redan nu finns på marknaden eller kan väntas inom de närmaste åren (1). IM:s utredning sammanfattas i tabell 10.2.

jTabell 10.2

Alternativ till Nicd—batterier

NiCd

LITIUM

ALTERNATIV Ni—HYDRID BLY

___—___—

SLUTNA

Knappceller

Tunna prisma— tiska celler

Cylindriska celler

Etablerad konkurrent Bättre än Nicd

Produkt utv. pågår Matchar ej NiCd helt

Produkt utv. pågår Bättre än NiCd som helhet

Produkter i introduktion

Produkter finns. Sämre än Nicd

——————__

ÖPPNA

Fickplatt— celler

Fiberceller

Sinterceller

Inga produkter

Inga produkter

Inga produkter

Inga produkter

Inga produkter

Inga produkter

Sämre Billigare Inga jämförbara

produkter

Som ovan

_———_—_

Källa: Institutet för Mikroelektronik (Ref 1)

Några kommentarer till tabellen 10.2.

Knappceller

Dessa celler är små och därför svåra att

samla in för återvinning. Endast en liten del av

kadmiumförbrukningen går emellertid till tillverkning

av knappceller och förbrukningen minskar på grund av konkurrens från litiumcellen. Knappcellerna utgör således ett jämförelsevis litet miljöproblem som

dessutom är i avtagande.

Tunna prismatiska celler Detta är en relativt ny typ och användningen är ännu liten. Dess fördel är att batteriet kan ges en annan form än den cylindriska vilket kan vara en fördel om batteriet skall ingå i en apparat där utrymmet är knappt. Den slutna blycellen kan bli ett alternativ.

Cylindriska celler Slutna NiCd—celler svarar för i det närmaste hela den kadmiumförbrukning som går till slutna batterier. Tillväxten har varit mycket snabb under 1980—talet. Tillverkningen i Japan har tiofaldigats på 10 år och ökar för närvarande med 30 % per år. Det är alltså denna celltyp som i praktiken dimensionerar det slutna NiCd—batteriets miljöproblem. Här finns eller väntas emellertid tre alternativ:

- Litiumcellen, inte lika bra men billigare, produktutveckling pågår.

Nickelhydridcellen, vanligen bättre, sannolikt samma pris, finns nu på marknaden.

Blycellen, sämre prestanda men användbar i vissa

fall, billigare, finns på marknaden.

Utvecklingen av dessa alternativ har stimulerats av miljöskäl och tekniska skäl men även av att marknaden för laddningsbara batterier kan väntas öka så att behovet inte kan täckas av NiCd—batterier. (Kadmium utvinns som en biprodukt till zink; se ovan.)

Fickplattceller Denna celltyp svarar för praktiskt taget hela produktionen av öppna NiCd—batterier. Produktionen är sedan en tid något avtagande, bl.a. till följd av konkurrens från förbättrade och betydligt billigare blybatterier. Om det öppna NiCd—batteriet skulle bli fördyrat av en avgift skulle blybatteriets marknadsandel öka. Inom en betydande del av NiCd—batteriets användningsområde kan batteriet emellertid inte ersättas av blybatteriet.

Fiber— och fickplattceller Dessa celler svarar för endast en liten andel av kadmiumförbrukningen för öppna batterier. För närvarande finns inga goda

kadmiumfria alternativ.

Sammanfattningsvis finns eller väntas sålunda goda möjligheter att ersätta de slutna NiCd—batterierna med andra batterier. För de öppna är utbytbarheten för

närvarande mer begränsad.

10.7 Mål

Vi har ovan redovisat att användningen av kadmium i NiCd—batterier skall ses som ett fördröjt utsläpp av kadmium (och nickel) i vår miljö. Vi har också visat att denna användning av kadmium är en stor andel av den totala medvetna kadmiumanvändningen och att den tillväxer mycket hastigt. Vi utgår därför från att användningen av kadmium i slutna batterier bör minskas, och att kraftfulla styrmedel är motiverade. Vi kan emellertid inte med någon säkerhet formulera målet för dessa ansträngningar i kvantitativa termer, t.ex. att tillförsel av NiCd—batterier till den svenska teknosfären skall ha minskat till X ton per år före år Y, framför allt eftersom vi inte kan förutsäga utvecklingen av alternativa batterier. Man kan inte

heller ange hur mycket kadmium i NiCd—batterier som Sverige "tål". Vi kan endast förorda att avvecklingen av det slutna NiCd—batteriet bör ske så snabbt som är möjligt med rimliga uppoffringar. Den snabba utvecklingen av andra laddningsbara batterier gör det befogat att anta att huvuddelen av användningen bör

kunna upphöra före sekelskiftet.

Det faktum att vi inte kan ange målet kvantitativt försvårar det resonemang om styrmedel som följer. När inte målet kan preciseras blir det t.ex. svårt att diskutera olika styrmedels måluppfyllelse.

10.8 Overväganden om styrmedel

De styrmedel som kan komma i fråga av NiCd—batterier är förbud med dispensmöjlighet och avgifter. Nedan jämförs dessa två styrmedel enligt de kriterier vi använt i detta betänkande.

Kostnadseffektivitet

Om slutna NiCd—battier beläggs med avgifter, kommer användningen av dessa batterier att upphöra inom de områden där användarna finner att nyttan inte svarar mot de det nya högre priset. Det är inte troligt att ett regelsystem på samma sätt skulle kunna urskilja de användningsområden där NiCd—batterier lättast kan undvaras. En avgift torde därför vara ett betydligt mer kostnadseffektivt styrmedel än ett system med

förbud och dispenser.

Måluppfyllelse

Målet kan sålunda endast formuleras som snabbast

rimliga avveckling. Avvecklingstakten skulle i

förbudsfallet bli beroende av antalet dispenser och deras varaktighet, i avgiftsfallet av avgiftens storlek. Vi kan inte se att något av dessa styrmedel skulle vara överlägset det andra vad beträffar måluppfyllelse.

Administrationskostnader

Ett förbud—dispens—system skulle medföra betydande administrationskostnader för såväl myndigheterna som näringslivet. Se ovan betr. det s.k. kadmiumförbudet. Tanken att införa ett liknande system för NiCd—batterier är inte lockande.

Som framgår nedan förordar vi därföra att avgifter läggs på slutna NiCd—batterier och att avgifterna tas ut av tillverkare och importörer. Deras antal har av naturvårdsverket uppskattats till 500 st. Det är därför klart att även ett avgiftssystem kommer att erfordra betydande administration. Man torde därför få acceptera att det inte finns någon administrativt helt enkel metod att avveckla NiCd-batteriet.

Incitament till teknisk utveckling

Som ovan sagts kan man inte räkna med att ett system med förbud - dispenser skulle komma att påverka användningsmönstret för NiCd—batterier på exakt samma sätt som ett avgiftssystem. Ett användningsområde som skulle ha förbjudits i ett förbudssystem kan t.ex. mycket väl tänkas överleva i ett avgiftssystem. Incitamenten att finna alternativ till NiCd—batterier inöm detta område skulle då också bli olika. Eftersom det uttalade slutmålet här är att användningen av slutna NiCd—batterier i stort sett skall upphöra, torde dock incitamenten till teknisk utveckling vara

ungefär desamma i förbudsfallet och avgiftsfallet. Detta gäller emellertid på lång sikt. Eftersom ett system med avgifter kan och bör införas med kortare varsel än ett förbud - dispens-system, kommer avgiftssystemet att på kort sikt vara överlägset förbudssystemet när det gäller incitament till teknisk

utveckling.

Effekter på inkomst— och förmögenhetsfördelningen

Det är självklart att avgifter eller restriktioner som läggs på NiCd—batterier kommer att få ekonomiska effekter för batteritillverkare, för företag som använder NiCd-batterier i sina produkter och för köparna av dessa produkter. Vi kan emellertid inte se att de två möjliga styrmedlen på något avgörande sätt skulle skilja sig åt i detta aVSeende.

10.9 Avgifter - nivåer och införande (slutna batterier)

Vi anser sålunda att man bör söka minska användningen av slutna NiCd—batterjer med hjälp av avgifter. Alternativet till avgifter är, som ovan sägs, ett principiellt förbud med dispensmöjlighet. Avgifterna skall därför syfta till att minska användningen till en liten del av den nuvarande. Avgifterna har därmed ett annat syfte än t.ex. den avgift på kvävegödselmedel som vi föreslår 1 kap. 14 och som syftar till en mer begränsad minskning av användningen. Avgifternas höjd bör sålunda bedömas mot bakgrunden att alternativet till avgifter är ett förbud. Avgifterna bör därför sättas tillräckligt högt för att åstadkomma en kraftig minskning.

Som ovan sagts ökar försäljningen av slutna NiCd—batterier för närvarande mycket snabbt. Om den nuvarande utvecklingen fortsätter kommer den ackumu— lerade mängden NiCd-batterier i teknosfären att för— dubblas på mindre än fem år. Mot denna bakgrund bör det vara lämpligt att snarast införa en avgift som är relativt måttlig men som ändå kan tjäna som en tydlig signal till näringslivet. Vi föreslår att denna avgift införs fr.o.m. 1992. Efter någon tid bör avgiften därefter höjas så att NiCd-alternativ blir betydligt dyrare än andra alternativ. Detta bör ske år 1995.

Vi föreslår att batteriavgiften sätts till 0:50 kr. per g räknat på batterivikten. Avgiften motsvarar ca 3 kr. per g kadmium eftersom kadmiumhalten är ca 15 %. Några exempel på avgiftsbelopp redovisas i tabell 10.3. Avgiften skulle öka priset för batterier och batterikassetter av vanlig storlek med mellan 40 och 80 %. Vi anser att denna prisökning bör vara till— räcklig i ett inledningsskede men att avgiften därefter bör höjas till åtminstone 1 kr per gram.

Tabell 10.3 Exempel på miljöavgifter för

Nicd-batterier Batterityp/ varuslag Ca pris Vikt Avgift % av pris R 6 25 20 10:— 40 R 14 55 50 25:— 46 R 20 80 130 65:— 80 Kassett till borrmaskin 300 350 175:— 60

Avgifterna bör tas ut av yrkesmässiga tillverkare och importörer och baseras på den sammanlagda vikten av

försålda batterier. Bestämmelserna bör ansluta till det rådande punktskattesystemet.

De relativt höga avgifterna kommer att göra det lönande för privatpersoner att köpa Ni/Cd—batterier och apparater med sådana batterier i samband med utlandsresor. En viss sådan privat import är därför att vänta. Vi anser emellertid inte att detta är ett skäl att inte införa avgifterna.

De s.k. knappcellerna bidrar endast obetydligt till den sammanlagda kadmiumtillförseln med slutna batterier, och användningen minskar till förmån för litiumcellen. Ett avgiftssystem på dessa celler skulle bli svårt att hantera (se ovan betr. deras använd— ning). Vi anser därför att NiCd—celler av knapptyp inte bör beläggas med avgift.

Ett särskilt problem utgör de NiCd—batterier som säljs fast monterade i olika apparater. Problemet har uppmärksammats inom EG. I ett direktiv från år 1990 sägs sålunda att batterier (alla slag) inte får monteras i apparater om de inte lätt kan avlägsnas av konsumenten när apparaten tjänat ut. Bestämmelsen träder i kraft den 1 januari 1994. Bestämmelsen gäller dock inte för vissa särskilt krävande användningsom— råden vilka anges i en bilaga till direktivet. Vi föreslår att motsvarande bestämmelse införs i Sverige. Återlämningspremie

Man kan uppskatta att den kadmiummängd som hittills tillförts det svenska samhället med slutna NiCd- batterier uppgår till 500 ton. Denna mängd ökar för närvarande med kanske 90 ton årligen (osäkert; se

ovan). Det är därför angeläget att man försöker samla

in huvuddelen av dessa batterier; inklusive fast

monterade batterier i apparater.

För att få in så många som möjligt av de batterier som redan finns ute i samhället, samt av de batterier som trots avgiften kommer att säljas framöver, bör statens åtaga sig att köpa in uttjänta batterier. En sådan "återlämningspremie" bör alltså utgå även för sådana batterier som sålts utan att köparen erlagt någon avgift alls. Premien bör betalas för såväl lösa batterier som för apparater med fast monterade

batterier. Premien bör införas snarast efter beslut.

Vid bedömning av lämplig premienivå bör beaktas att batteriernas tekniska livslängd är många år och att antalet uttjänta batterier eller apparater per år och konsument kommer att vara litet. Batteriåterlämningen kan alltså aldrig bli en rutin som kan jämföras med återlämningen av tomglas, ölburkar etc. En nödvändig förutsättning för en höggradig återlämning är därför att premien sätts så högt att konsumenten bryr sig om att hålla reda på och lämna tillbaka uttjänta NiCd—batterier och apparater. Premien kan å andra sidan inte sättas så högt att det blir lönsamt att tillverka NiCd-batterier enbart för premiens skull.

Vi föreslår följande återlämningspremier:

kronor per styck

Enstaka celler och 10 batterier

Kassetter och packar 50 Varor med fast monterade 50 batterier

För batterier av vanlig storlek skulle premien då motsvara 10—40 % av priset. För en 300—kronors kassett skulle premien uppgå till knappt 20 % .Premierna bör höjas framledes om det skulle visa sig att återläm- ningen inte blir tillfredsställande. Målet bör vara att få in huvuddelen av de batterier som hittills spridits i den svenska teknosfären samt de batterier

som trots avgiften kommer att säljas framöver.

Den som saluför Ni/Cd—batterier och apparater med sådana batterier bör vara skyldig att återta förbrukade sådana. I fråga om äldre batterier resp. apparater kan det emellertid vara svårt att avgöra att batteriet just är ett NiCd—batteri. skyldigheten bör därför endast gälla för batterier som klart kan identifieras som Ni/Cd—batterier. Premiebetalningarna bör begränsas till högst 200 kr. vid varje enskilt tillfälle.

Storförbrukare och serviceverkstäder bör ges möjlighet att lämna batterier direkt till kommunen eller till

någon som kommunen anvisar.

Möjligheten att ersätta detaljhandeln för dess kostnader för hanteringen av uttjänta batterier och

apparater bör övervägas.

Det bör uppdragas åt naturvårdsverket att i samråd med andra berörda myndigheter och berörda branscher utarbeta förslag till hur återlämningen skall

organiseras.

10.10 Totala inkomster och utgifter

De föreslagna avgifterna och premierna kommer att uppgå till betydande belopp. Det verkliga utfallet

beror emellertid av många faktorer och kan inte förutsägas med säkerhet. Det är framför allt svårt att bedöma hur snabbt försäljningen av NiCd—batterier kommer att avtaga till följd av avgifterna ggg till följd av den tekniska utveckling som ändå skulle ske. Det är också svårt att bedöma hur stor del av redan försålda batterier och apparater som kommer att lämnas in till följd av premierna. Överslagsberäkningar antyder emellertid att de samlade avgifterna för perioden fram till sekelskiftet kommer att överstiga de samlade premierna. Vi räknar här med att överskottet kan komma att uppgå till 500 milj. kr.

10.11 Oppna batterier

När det gäller de öppna NiCd-batterierna är argumenten för och emot avgifter inte desamma som för de slutna batterierna. De öppna batterierna är vanligen betydligt större och alltså dyrare per styck (priset per viktsenhet är dock endast en tiondel av priset för de slutna batterierna) och användningen är inte lika spridd. Typiska användningsområden är t.ex. som reservkraftaggregat inom industrier, sjukhus och järnvägen. Eventuellt kan NiCd-batterier komma att användas i eldrivna fordon till dess bättre batterier kommer fram. En tillverkare har nyligen meddelat att man i så fall avser att hyra ut batterierna till bilägarna. Detta borde ge förutsättningar för en höggradig återlämning av uttjänta batterier.

De praktiska möjligheterna att hålla reda på och samla in batterierna är betydligt bättre för de öppna än för de slutna. Naturvårdsverket har bedömt att åter- vinningsgraden är närmare 100 %. (Bedömningen är dock osäker eftersom de batterier som samlas in nu kan ha sålts för flera årtionden sedan.) Storleken gör också

att de öppna batterierna kan förses med tydlig och utförlig påskrift om hur de skall tas om hand sedan de tjänat ut. Någon avgift med syfte att minska själva användningen bör därför inte tills vidare läggas på de öppna NiCd—batterierna. En sådan avgift kan emellertid aktualiseras om det skulle visa sig att återsamlingen inte blir i det närmaste fullständig eller om andra batterier kommer fram som är miljömässigt bättre och tekniskt acceptabla.

Förslag

Sammanfattningsvis föreslår vi

Slutna NiCd-batterier (utom knappceller) beläggs med en avgift om 0:50 kr. per g batterivikt. Avgiften införs fr.o.m. år 1992.

Avgifterna tas ut av tillverkare och importörer och baseras på den sammanlagda vikten av batterier, batterikassetter etc. som levererats

till svensk marknad.

— Avgifterna höjs fr.o.m. år 1995 till 1 krona per g batterivikt.

Apparater med fast monterade batterier förbjuds i princip fr.o.m. år 1994.

- Fr.o.m. år 1992 utgår vissa premier till den som återlämnar uttjänta NiCd-batterier eller apparater med fast monterade NiCd—batterier.

Inga ekonomiska åtgärder föreslås tills vidare för öppna NiCd—batterier.

Källor, kapitel 10.

1. Institutet för Mikroelektronik (1990), Alternativ till NiCd—ackumulatorer

2. Statens Naturvårdsverk (Rapport 3317, 1987), Kadmium i miljön

3. Statens Naturvårdsverk (1987), Miljöprogram för kadmium, Naturvårdsverket informerar

4. Statens Naturvårdsverk (1988), Avfallet och miljön, Naturvårdsverket informerar

11 TRÄIMPREGNERINGSMEDEL

Våra förslag i sammanfattning

Vi föreslår att arsenik och krom i träimpregnerings— medel beläggs med avgifterna 200 resp. 100 kr. per kg. Avgifterna bör träda i kraft den 1 januari 1992.

11.1 Användning av träskyddsmedel

De bekämpningsmedel för träskydd som volymmässigt helt dominerar (räknat som aktiv substans i medlen) är saltmedel baserade på koppar, krom och arsenik (CCA) samt medel med kreosot. Dessa medel används för impregnering (långtidsskydd) av virke. Förbrukningen sammanfattas i fig. 11.1.

Dessutom används oljelösliga medel, främst för färdiga snickeriprodukter, samt s.k. doppningsmedel som tillfälligt skyddar virke mot blånad och mögel. Bl.a. av tidsskäl berörs desa medel inte av de förslag som

lämnas i det följande (se nedan om impregnering enligt klass B).

Ca 570 000 m3 trä impregnerades i Sverige 1987. Huvuddelen utgjordes av CCA-impregnerat virke. COA—medlen används mest för sågat virke och stolpar; kreosot för stolpar och järnvägssliprar.

Figur. 11.1 Svenska förbrukning av träimpregnerings- medel (ton medel per år

Vll'ke par rar medel % 250 VIII/Ill mm

1100

Källa: Ref. 1

Det finns ett alternativ till de helimpregnerade stolpar som nu används nämligen stolpar där endast jordändan (ca 1/4 av stolpen) impregnerats på ett sätt som motsvarar impregnering enligt klass A (se nedan), medan resten av stolpen givits en lättare impregnering. Sådana stolpar används sedan många år bl.a. i Tyskland. En anläggning för selektiv

impregnering av stolpar har nyligen byggts i Sverige.

Drygt hälften av det CCA-impregnerade virket säljs inom landet. Ca 60 % av det sågade virket används för huskompletteringar (staket, trallar, spaljéer i uterum etc.). Endast 5 % används som konstruktionsvirke i hus (syllar, bjälkar, ytterväggspanel etc.). Se fig. 11.2.

Figur. 11.2 Användning av CCA-impregnerat virke i Sverige

Anlå ningar. hamgår, jortbrukel 35 %

Hus, kompletteringar 60 %

Hus, konstruktionsvirke 5 %

Källa: Efter (1)

Den inhemska förbrukningen av impregnerat virke har varit i stort sett konstant under de senaste 15 åren. Exporten har ökat kraftigt under 1980—talet.

Antalet impregneringsanläggningar har minskat från högstvärdet 275 (1975) till 186 (1987) och minskar för närvarande med ca 10 st per år.

I de nordiska länderna finns en gemensam standard (i Sverige betecknad SS 056110) för impregnerat trä. I denna definieras fyra olika klasser för impregnerat trä: M, A, AB och B. Standarden gäller för rundvike,

sågat virke och snickerier av i första hand furu som av tekniska och ekonomiska skäl är det träslag som företrädesvis impregneras i Norden. För varje klass

finns ett flertal träskyddsmedel som dels godkänts av Nordiska Träskyddsrådet sedan man provat deras skyddsverkan, dels godkänts av kemikalieinspektionen.

Trä impregnerat enligt klass M är avsett att användas i träkonstruktioner som riskerar att angripas av marina träskadegörare, t.ex. skeppsmask, samt i kons— truktioner som utsätts för extrema påkänningar eller för vilka man ställer särskilda säkerhetskrav. Exempel på användningsområden är kajanläggningar,

småbåtshamnar, grundpålar och kyltorn.

Klass M framställs oftast genom tryckimpregnering med kreosotolja eller CCA-medel. Full inträngning av träskyddsmedel in till kärnveden krävs. Upptagningen av impregneringsmedel skall vara minst 24 kg CCA-medel eller 400 kg kreosotolja per m3 furusplintved. (Man kan också impregnera både med saltmedel och med kreosot. Upptagningen av vartdera medlet skall då motsvara klass A; se nedan.) Dessutom finns ett arsenikfritt medel på marknaden som är godkänt för M—impregnering (innehåller koppar och krom). M—klassat virke utgör en liten andel av den totala mängden

impregnerat virke.

Trä impregnerat enligt klass A är avsett att användas där man har en betydande risk för rötangrepp och/eller insektsangrepp. Exempel på användningsområden är stolpar i markkontakt och byggnadsdelar som syllar mot grundmur, bjälklag över kryputrymme m.m.

Klass A framställs oftast genom tryckimpregnering med kreosotolja eller CCA—medel. Full inträngning av träskyddsmedlet in till kärnan krävs. Upptagningen av impregneringsmedel skall vara minst 12 kg CCA-medel eller 135 kg kreosotolja per m3 furusplintved.

Dessutom finns ett tiotal arsenikfria medel vilka också är godkända för A—impregnering. Dessa innehåller koppar—krom-bor, (CCB), koppar-krom—fosfor (CCP), koppar-krom (CC) eller koppar-bor (CB). Två medel innehåller endast koppar plus en organisk förening. Samtliga dessa medel uppfyller alltså Nordiska Träskyddsrådets krav för impregneringsklass A men används i mycket liten utsträckning eftersom arsenikmedlen anses ge ett ännu bättre träskydd än dessa medel och dessutom är billigare. Det finns alltså alternativ till de arsenikhaltiga träskyddsmedeln. I Schweiz är arsenikmedlen förbjudna.

Från 1990 finns en ny klass, AB, som är avsedd för mindre krävande miljöer än klass A. I en bilaga till den ovan nämnda standarden anges att virket t.ex. kan användas för utvändig panel och för träd—

gårdskomponenter ovan mark.

Klass AB framställs genom tryckimpregnering och impregneringsmedlet skall tränga ända in till kärn— veden. För några medel är kravet på upptagning avsevärt mindre än för klass A. För CCA—medel skall upptagningen sålunda vara minst 5 kg per m3 splintved. För CCB-medel skall upptagningen motsvara 75 % av upptagningen för klass A och för CCP— och CC—medel krävs samma upptagning som i klass A. Kreosot är inte godkänt för klass AB.

Trä impregnerat enligt klass B är avsett för trä som inte är i kontakt med marken men där det finns risk för rötangrepp. Exempel på användningsområden är fönster- och dörrsnickerier samt fasadelement.

Klass B framställs normalt genom vakuumimpregnering med oljelösliga träskyddsmedel. Aktiva substanser i

dessa medel är vanligen organiska tennföreningar. Dessutom kan olika organiska ämnen ingå. Ett medel innehåller endast kopparnaftenat. Minst 10 mm inträngning i splintveden krävs (50 mm i fiberrikt— ningen), och någon bearbetning av träet efter imp— regneringen får inte utföras. Dessa medel används därför för impregnering av färdiga snickeriprodukter. Medlen används sålunda för relativt kvalificerade ändamål och förbrukningen är jämförelsevis liten. De förbigås därför i det följande.

11.2 Alternativ till kemisk träskyddsbehandling

Alternativen till nuvarande impregneringsmetoder är:

användning av obehandlat trä istället för behandlat,

- användning av impregnerad gran (lägre upptagning

av impregneringsmedel än i furu),

användning av nya typer av träskyddsmedel,

användning av andra material än trä,

utnyttjande av konstruktionslösningar och hanteringsteknik som inte medför behov av träskyddsbehandling.

Andra material är främst betong, stål och plast. Kon— struktiva lösningar kan vara att använda fuktspärrande material, torrhållande konstruktioner och

konstruktioner som medger utbyte av angripna trädelar.

11.3 Miljöproblem

Koppar, krom och arsenik är grundämnen. Kemikalieinspektionen har i rapporten "Miljöfarliga ämnen" (2) sammanställt vetenskaplig dokumentation för

ett 40-tal ämnen och ämnesgrupper.

Koppar, krom med följande

Koppar: -

Krom: '

och arsenik bedöms där som miljöfarliga

motiveringar:

omfattande antropogen spridning och därmed ökning över naturliga halter i miljön (antropogen = av människan orsakad; vår anm.)

bioackumulerbarhet i växter

(växtplanktorn)

toxicitet mot akvatiskt liv och mot varmblodiga djur (akvatiskt liv =

vattenlevande organismer; vår anm.)

registrerade halter i ytvatten nära, eller t.o.m. över, de som i laboratorieförsök ger toxiska effekter på alger, kräftdjur och fisk; förekomstformer avgörande för biotillgänglihet och toxicitet

förhöjda halter påvisade i flertalet

miljömedia bioackumulerbarhet

toxicitet mot akvatiskt liv och mot

varmblodiga djur

Därutöver är 6—värda kromföreingar

cancerframkallande vid inandning.

Arsenik: omfattande spridning till fosfatfattiga

vatten i Sverige

toxicitet mot akvatiskt liv och

varmblodiga djur

arsenathalter i fosfatfattiga vatten ofta lika höga eller högre än de som ger

effekter på vattenväxter

Kreosot framställs vid s.k. torrdestillation av stenkolstjära och består huvudsakligen av olika polycykliska aromatiska kolväten (PAH). Kreosot är höggiftigt för vissa vattenlevande organismer, men bryts så småningom ned i miljön. Nedbrytningen går emellertid mycket långsamt. I mark och sediment som förorenats kraftigt har man funnit kreosot som efter flera årtionden visat samma sammansättning som färsk kreosot. De höga halterna torde då ha hämmat biologisk nedbrytning. Kreosot som spridits i låga halter i miljön bryts sannolikt ned med högre hastighet. De långsiktiga effekterna av att kreosot sprids i miljön är emellertid dåligt kända och torde aldrig kunna utredas helt, eftersom sammansättningen är mycket komplex och dessutom starkt beroende av hur medlet framställts. Man vet emellertid att flera av de föreningar som ingår i kreosot är relativt långlivade i miljön, även om inga av dem självfallet är

beständiga i absolut mening.

Kreosot, krom och arsenik är cancerframkallande. En

del medel kan orsaka allergi, frätskador, hudirrita—

tion eller toxiskt eksem. Arbetsmiljöriskerna vid träimpregneringsverken anses dock små och möjliga att förebygga. Lösningsmedel i vissa impregneringsmedel kan dock ge problem. Mindre än 1 000 personer expone- ras vid impregneringsverken. Många fler kommer dock i kontakt med behandlat virke. Två fall finns rapporte— rade där arbetare troligen fått eksem av arbete med saltimpregnerat virke. Kreosotimpregnerat virke kan svettas kreosot lång tid efter impregneringen. Sedan någon tid framställs smetfria stolpar vid en svensk anläggning. Fyra fall har rapporterats om utslag och svåra eksem m.m. som orsakats av sådant virke. Se för övrigt ref. (1) som utförligt redovisar de arbets- miljörisker som är förbundna med träskyddsmedel och impregnerat virke.

Från många impregneringsverk har utsläppen av CCA— medel och kreosot varit betydande, vilket lett till irreparabla resp. mycket långvariga miljöskador kring anläggningarna. Fortsatt spill från anläggningarna bör emellertid kunna begränsas starkt om man förbättrar kunskaper, rutiner och utrustning. Riskerna från själva impregneringsverksamheten är därför inte ett tillräckligt skäl att begränsa användningen av impregnerat virke.

Problemet är i stället de betydande mängder av miljö- störande ämnen som sprids ut i samhället i form av själva produkterna. Problemet gäller särskilt CCA—impregnerat virke eftersom de ämnen som ingår där aldrig bryts ned. Huvuddelen av den koppar, den krom och den arsenik som finns i virket kommer därför förr eller senare att nå den yttre miljön. Delar av virket kan visserligen komma att deponeras under "kontrolle— rade" former sedan virket tjänat ut efter kanske tio—

tals år, men det är inte någonting man kan förutsätta

på förhand. Varje impregnerat trästycke måste därför ses som ett fördröjt utsläpp av miljöstörande och i

vissa fall oförstörbara ämnen.

De fördröjda utsläppen av koppar, krom och arsenik med CCA—impregnerat virke är betydligt större än de punkt— utsläpp som för närvarande sker från hela den svenska

industrin:

Tabell 11.1

Inhemsk förbruk— Utsläpp från ning för träimpreg— svensk industri nering under 1980— till luft och talet (ton/år) vatten 1988

impregnering

under 1980—talet

(ton/år) (ton/år) Koppar 180 130 Krom 220 100 Arsenik 340 20

Källor: Ref. (1) resp. naturvårdsverket

Nu säger naturligtvis inte denna jämförelse någonting om den miljöpåverkan som kan uppstå när metallerna i virket kommer ut i miljön. En bättre uppfattning om detta framtida miljöproblem kan man emellertid få om man (som vi ovan gjort för kadmium) gör en jämförelse med de metallmängder som naturligt finns i den svenska miljön. Med ledning av uppgifter i (1) har vi sålunda uppskattat, mycket grovt, att den sammanlagda mängden arsenik som hittills tillförts den svenska teknosfären

i form av CCA—impregnerat virke uppgår till ca 10 000 Epp, vilket motsvarar 2 % av det naturliga arsenik— innehållet i den svenska landmassan (vi har då räknat på matjordsdjupet 0-20 om så som är brukligt när det gäller förorening av åkermark). Den hittillsvarande

"relativa" tillförseln är sålunda mindre för arsenik än för kadmium (där motsvarande tal är 25 %).

Nu används ju det mesta av det CCA—impregnerade virket där människor bor, och det är där som huvuddelen av arseniken riskerar att spridas förr eller senare. Man kan då jämföra ovanstående arsenikmängd med arsenik— innehållet i den totala tomtarealen i landet. Denna har av statistiska centralbyrån uppskattats till

12 600 km3 eller drygt 3 % av landets yta. Det naturliga arsenikinnehållet i denna mark (0-20 cm) kan uppskattas till 20 000 ton. Den arsenikmängd som hittills spridits i den svenska teknosfären motsvarar sålunda omkring hälften av den arsenikmängd som finns naturligt i den totala tomtmarken.

Dessa mängdjämförelser är självfallet endast just mängdjämförelser. Arseniken i det virke som hittills spritts ut i samhället kommer inte att spridas jämnt över Sverige eller över den svenska tomtmarken. Jämförelserna visar emellertid att den hittills ackumulerade arsenikmängden är tillräckligt stor för att orsaka omfattande (och irreparabel) förorening när/om den kommer ut i miljön. Det är därför angeläget att utvecklingen av mindre miljöstörande träskydds—

medel stimuleras.

Träimpregnering är det största av arsenikens använd— ningsområden i Sverige drygt 300 ton/år. Näst störst är glastillverkningen som använder ca 50 ton/år. Arseniken i glaset är bundet under mycket lång tid och utgör därför inget miljöproblem. En begränsning av arsenikimpregneringen skulle därför riktas mot den största källan till framtida arsenikspridning i miljön.

Däremot är användningen av koppar och krom för träimpregnering liten jämförd med övrig användning av dessa metaller.

11.4 Hittillsvarande åtgärder

Utsläppen av koppar, krom och arsenik uppgick vid början av 1970—talet till ca 800, 1 900, resp. 2 000 ton per år och kan tidigare ha varit ännu högre. Utsläppen har därefter minskats mycket kraftigt och uppgick år 1988 till 130, 100 resp. 20 ton per år.

Ett allmänt mål för kemikaliekontrollen är att skadliga ämnen och produkter så långt som möjligt skall ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga.

I regeringens proposition 1989/90:100, Bil. 16 (Vissa avfallsfrågor) anförs att användningen av halogenerade ämnen, tungmetaller och övriga särskilt miljöfarliga kemikalier bör kraftigt begränsas och, där så är motiverat från miljösynpunkt, helt upphöra.

Regler för användning av träimpregneringsmedel utfärdas med stöd av lagen om kemiska produkter av kemikalieinspektionen (tidigare: produktkontroll— nämnden vid naturvårdsverket). Nu gällande användningsvillkor för medel baserade på arsenik och/eller krom och kreosot trädde i kraft 1 juli 1986. Reglerna innebär bl.a. att dessa medel endast får användas för yrkesmässigt bruk och av den som har särskilt tillstånd och endast för virke som är avsett att användås vid varaktig kontakt med mark eller vatten eller i andra konstant fuktiga miljöer. Villkoren för hur virket får användas har alltså riktats till impregneraren.

Regeringen uppdrog den 1 september 1988 åt arbetar— skyddsstyrelsen, kemikalieinspektionen, lantbruks- styrelsen och naturvårdsverket att föreslå åtgärder för att minska riskerna med och användningen av be- kämpningsmedel. Uppdraget angav bl.a. att användningen av träskyddsmedel inom industrin borde begränsas. Den övervägande delen av de bekämpningsmedel (räknat som aktiv substans) som används i Sverige är träskydd- smedel. Arbetarskyddsstyrelsen, kemikalieinspektionen och naturvårdsverket avgav i juni 1989 på uppdrag av regeringen rapporten "Minskade risker med träskydds— medel" (1). Rapporten behandlar hur man kan minska användningen av och riskerna med sådana bekämpnings— medel som används för tryck/vakuumimpregnering resp. doppning av trä. Rapporten föreslår bl.a. att frågan om miljöavgift för impregnerat sågat virke utreds i särskild ordning.

Kemikalieinspektionen har utarbetat ett förslag till nya föreskrifter om träskyddsbehandlat virke. För- slaget har ännu inte trätt i kraft.

Enligt förslaget får virke som behandlats med be— kämpningsmedel som innehåller kreosot eller arsenik— eller kromföreningar endast användas där det är nedgrävt eller på annat sätt fast anbringat i varaktig kontakt med fuktig mark eller vatten, eller där det blir svårutbytbart efter inbyggnad i fukthotad miljö, t.ex. i syllar på plintar och betongplattor, i botten bjälklag och liknande inbyggnadsdelar. All annan an— vändning av sådant virke bör förbjudas enligt för— slaget. Vidare får ledningsstolpar, som i annan del än den som är avsedd att sänkas ned i marken behandlats med bekämpningsmedel som innehåller kreosot eller arsenik— eller kromföreningar, inte användas efter den 31 december 1991. Kreosotbehandlat virke får enligt

344 förslaget endast användas yrkesmässigt. 11.5 Bestämmelser i andra länder

Enligt EG—direktivet 89/677 (21 december 1989) är arsenikmedel av CCA—typ tillåtna som impregnerings— medel vid industriell träimpregnering. Bestämmelserna om medlens användning motsvarar sålunda de nuvarande

svenska. Det finns inga EG—direktiv som reglerar användningen av det impregnerade virket.

11.6 Konsekvenser av Kemikalieinspektionens förslagna föreskrifter och/eller miljöavgifter på arsenik och krom

Svenska Träskyddsinstitutet har uppdragit åt Inter- forest AB att belysa effekterna av ett införande av de föreskrifter om träskyddsbehandlat virke som kemi— kalieinspektionen föreslagit. Konsulten skulle även utreda effekterna av eventuella miljöavgifter på arsenik och krom och dessutom de effekter som kunde följa av att både föreskifter och avgifter blir verklighet. Interforest AB avgav i maj 1990 rapporten "Effekter av miljörestriktioner på tryckimpregnerat virke" (3).

Sågat virke. Här erinras i Interforests rapport om den nya impregneringsklassen AB. Konsulten bedömer att införandet av denna klass i sig kommer att leda till att användningen av arsenik, krom och koppar minskar med 40 %.

Konsulten har räknat på olika avgifter på arsenik och krom och kommit till slutsatsen att redan avgifter kring 200 resp. 100 kr. per kg skulle medföra att impregneringsverken i stor utsträckning gick över till

det kopparbaserade medel som också är godkänt för trädkyddsklasserna A och AB. Förbrukningen av arsenik och krom skulle då minska med ca 80 resp. ca 60 % medan kopparförbrukningen skulle öka med ca 25 %. Avgifter av denna storleksordning skulle alltså få mycket kraftiga effekter på kemikalieförbrukningen. Priset för tryckimpregnerat virke skulle höjas med mindre än 200 kr. per m3 eller med ca 5 % av priset i detaljistledet. Konsulten räknar därför med att avgifterna endast skulle medföra smärre effekter för impregneringsverkens produktionsvolym och lönsamhet.

Interforest har även övervägt effekterna av de av Kemikalieinspektionen föreslagna föreskrifterna. Föreskrifterna ensamma, dvs. utan avgifter, kommer

enligt rapporten att leda till: - En låg höjning av virkespriset.

— Företagen blir mer orienterade mot hemmamarknaden eller exportmarknaden och därigenom mer

konjunkturkänsliga.

- Ökad strukturrationalisering (färre men större

företag).

Introduktionen av impregnerad gran på svensk marknad fördröjs. (Vår anmärkning: Försöken med gran har hittills gjorts med CCA-medel. Virket skulle användas i miljöer som inte är ständigt fuktiga. Sådan användning skulle enligt Kemikalieinspektionen bli otillåten. Andra medel skulle då få provas för granimpregnering.)

Risk för exportminskning.

o

Arsenik— och kromtillförseln minskas med ca 80 %.

o

Koppartillförseln ökar med ca 30 %.

Det bör påpekas att de av konsulten uppskattade ändringarna av kemikalieanvändningen förutsätter att kemikalieinspektionens förslag (se nedan) efterlevs.

Stolpar. Beträffande kemikalieanvändningen vid impregnering av stolpar räknar konsulten med att användningen av CCA-medel kommer att minska med en tredjedel och kreosotanvändningen att öka i motsvarande grad även om inga ytterligare

restriktioner införs.

Konsulten räknar med att de av kemikalieinspektionen föreslagna föreskrifterna kommer att leda till att kunderna väljer stolpar som i rotdelen impregnerats med kreosot eller CCA och i överdelen med kopparmedel. (Den andra möjligheten är stolpar som i sin helhet impregnerats med kopparmedel.) Produktionen av impregnerade stolpar bibehålls "om den nya obeprövade stclptypen accepteras av konsumenterna" och om "investeringskraft och framtidstro hos tillverkaren gör att han bygger nya anläggningar för dubbelimpregnering". En förutsättning härför är enligt konsulten att föreskrifterna om dubbelimpregnering införs tidigast tre år efter beslut.

Beträffande kemikalieanvändningen vid impregnering av stolpar räknar Interforest med att de av Kemikalieinspektionen föreslagna föreskrifterna kommer att leda till att

tillförseln av arsenik och krom minskar med 75 %

0

- 'tillförseln av kreosot minskar med 50 %

o

tillförseln av koppar ökar med drygt 500 %

Man har även studerat effekterna av att föreskrifterna kompletteras med avgifter på såväl arsenik och krom som kresot. Vi föreslår emellertid inga avgifter på kreosot (se nedan) och detta alternativ är därför inte aktuellt. De nedan föreslagna avgifterna för arsenik och krom skulle däremot utgå även vid impregnering av stolpar. Vi räknar med att kombinationen av föreskrifter och dessa avgifter kommer att förskjuta kemikalieanvändningen från CCA till kreosot jämfört

med alternativet av endast föreskrifter.

Sammanfattningsvis visar konsultrapporten sålunda att kemikalieinspektionens föreslagna föreskrifter kommer att kraftigt minska förbrukningen av arsenik och krom under förutsättning att bestämmelserna följs. Kreosotförbrukningen minskar kraftigt men kopparförbrukningen ökar.

Rapporten visar vidare att rätt satta avgifter på arsenik och krom skulle minska användningen av dessa ämnen mycket kraftigt utan att nämnvärt påverka volym

och lönsamhet vid impregneringsverken.

Interforest har alltså bedömt de avgiftsnivåer för arsenik och krom som erfordras för att de svenska impregneringsverken i stor utsträckning skall gå över till andra godkända impregneringsmedel (kopparbase— rade). Man har då funnit att avgifter som skulle ge denna effekt är låga i den meningen att de endast obetydligt skulle höja priset för tryckimpregnerat virke. Det köpmotstånd som avgifterna skulle orsaka skulle alltså uppträda i tillverkarledet och inte i

slutanvändarledet. Interforest har emellertid inte bedömt hur dessa relativt låga avgifter kan väntas påverka importen av CCA—impregnerat virke; förmodligen för att denna för närvarande är obetydlig. Här kan man

tänka sig följande utveckling:

- Låga avgifter införs på arsenik och krom och på

importerat virke som impregnerats med dessa ämnen.

- De svenska impregneringsverken går i stor

utsträckning över till andra medel.

- Tillgången på CCA—impregnerat virke minskar kraftigt på den svenska marknaden. Där sådant virke förekommer är priset märkbart högre än för

annat impregnerat virke i samma klass.

Impregneringsverk i andra länder som använder CCA-medel och som kanske har överkapacitet, säljer

en del av sin produktion till Sverige.

Det är alltså möjligt att avgifter på de nivåer som vi föreslår här visar sig otillräckliga för att motverka en ökad import av CCA-impregnerat virke. Om så skulle bli fallet bör avgifterna höjas.

11.7 Overväganden om styrmedel

När detta betänkande lämnas är det inte klart om kemikalieinspektionens förslag kommer att genomföras.

Vi utgår emellertid här från att så kommer att ske.

Frågan blir då om några ytterligare styrmedel är motiverade på detta område. Kemikalieinspektionens förslag till föreskrifter kommer att innebära förbud

mot viss användning.

Vi anser att ett sådant förbud bör införas eftersom det är kostnadseffektivt i den meningen att den begränsar användningen av de farligaste impregnerings- medlen till de områden där dessa medel bäst behövs. Emellertid inser vi självfallet att efterlevnaden kan bli ofullständig, dvs. att måluppfyllelsen kan bli otillfredställande. Vi föreslår därför att arsenik— och kromföreningar i träskyddsmedel beläggs med en avgift som stimulerar impregneringsverken att gå över till andra medel och som därmed minskar behovet av mätning och kontroll från myndigheternas sida. Som vi ovan redovisat finns ju redan nu medel på marknaden som godkänts för samma ändamål som CCA—medlen av såväl Träskyddsinstitutet som kemikalieinspektionen. Avgiften kommer dessutom att ge incitament till utveckling av andra träskyddsmedel.

Importerat virke som impregnerats med arsenik och krom bör beläggas med avgifter som står i proportion till halterna av dessa ämnen i virket. Virke som exporteras

från Sverige bör befrias från avgift.

Kemikalieinspektionen föreslår vidare att vid impregnering av stolpar skall arsenik, krom och kreosot endast få användas i stolpens nederdel. Även denna bestämmelse är kostnadseffektiv i den meningen att den begränsar användningen till de områden där behoven är störst. Här torde efterlevnaden bli god och kontroll därför överflödig. Förslaget kommer, om det genomförs, att leda till att användningen av arsenik, krom och kreosot för stolpimpregnering kommer att minska kraftigt. Kopparanvändningen kommer att öka. Även denna bestämmelse medför incitament till teknisk

utveckling.

De av kemikalieinspektionen föreslagna bestämmelserna kommer bl.a. att leda till att kreosotimpregnering av virke i huvudsak begränsas till stolpar (rotdelen) och järnvägssliprar. En eventuell avgift på kreosot skulle inte medföra någon nämnvärd ytterligare minskning av kreosotanvändningen. Vi anser därför att kreosot inte

bör beläggas med miljöavgift.

Vi bedömer att en kombination av regleringar och ekonomiska styrmedel bör kunna användas för att begränsa användningen av de två farligaste träimpregneringsmedlen. Vi anser att en sådan kombination kommer att visa sig tillfredsställande vad avser såväl kostnadseffektivitet, måluppfyllelse som kontrollkostnader. De ekonomiska effekterna blir som framgått ovan måttliga för såväl impregneringsföre— tagen som för användarna av impregnerat virke. Däremot blir effekterna självfallet betydande såväl positivt som negativt för de företag som tillverkar impregne— ringsmedel: försäljningen av CCA-medel kommer att minska kraftigt medan försäljningen ökar av de koppar— baserade medlen.

Vi har även övervägt möjligheten att lägga miljöav— gifter på det impregnerade virket så som föreslagits i den ovan nämnda rapporten från arbetarskyddsstyrelsen m.fl.

Alternativet att lägga avgifterna på virket har den fördelen att man får samma avgiftssystem för såväl det virke som impregnerats inom landet som på impor— terat impregnerat virke. Systemet kan dessutom te sig naturligt om endast det sågade virket skall avgiftbe— läggas.

Vi anser emellertid att avgifterna bör läggas på

själva medlen och detta av främst följande skäl:

Styrmedlet riktas direkt mot de ämnen vilkas

användning bör minskas.

- Kostnaden för impregneringsföretagen blir direkt proportionell mot den verkliga förbrukningen av

respektive impregneringsmedel.

Systemet blir stabilt och oberoende av ändringar i

impregneringsstandard.

Systemet stimulerar uppkomsten av nya

impregneringsmetoder.

Impregneringsföretagen får ett starkt incitament att inte använda mer impregneringsmedel än vad respektive klass föreskriver. För närvarande är dessa incitament mycket svaga p.g.a. främst

CCA-medlens låga pris.

Vi har även övervägt möjligheterna att med avgifter begränsa användningen av andra ämnen som nu används för träimpregnering och där förbrukningen kan komma att öka om arsenik och krom beläggs med avgifter. Detta gäller främst de kopparhaltiga medlen men även andra medel kan bli aktuella. Om även kopparmedlen beläggs med avgifter skulle emellertid alla medel som nu är godkända för impregneringsklass A bli belagda med avgifter. Produktionen av A—klassat virke skulle då minska kraftigt och ersättas av andra material som stål, betong och plast. Den miljövinst som skulle uppstå genom den minskade kopparanvändningen finge då vägas mot de miljönackdelar och förmodligen ökade

energiförbrukning som dessa andra material kunde

medföra. Vi har här inte kunnat överblicka alla konsekvenserna av en sådan utveckling och har därför valt att endast föreslå avgifter för arsenik och krom. Vi förutsätter emellertid att kemikalieinspektionen följer utvecklingen på träimpregneringsområdet och vidtar resp. föreslår de ytterligare åtgärder som kan bli motiverade om användningen av särskilt riskabla

medel skulle komma att öka väsentligt.

Vårt förslag

Med hänvisning till ovanstående föreslår vi:

Arsenik— och kromföreningar i träskyddsmedel beläggs med miljöavgifter om 200 kr. per kg arsenik och 100 kr. per kg krom. Motsvarande avgifter läggs på importerat virke som impregnerats med dessa ämnen. Om importen av sådant virke skulle öka bör arsenik— och kromavgifterna höjas. Virke som exporteras befrias från avgift. Avgifterna införs den 1 januari 1992.

Källor, kapitel 11

1. "Minskade risker med träskyddsmedel", Rapport från arbetarskyddsstyrelsen, kemikalieinspektionen och

statens naturvårdsverk 1989.

2. "Miljöfarliga ämnen", Rapport från

Kemikalieinspektionen 10/89.

3. "Effekter av miljörestriktioner på tryckimpregnerat

virke", Interforest AB 1990.

12 ORGANISKA LÖSNINGSMEDEL

Våra förslag och överväganden i sammanfattning

Klorerade lösningsmedel

Vi föreslår att en avgift införs på 50 kr. per kg för de klorerade lösningsmedlen metylenklorid (diklormetan), perkloretylen (tetrakloreten) och trikloretylen (trikloreten).

Avgiften läggs på inhemsk tillverkning och import av ämnena och på import av ämnena i kemiska produkter. Avgiftsskyldighet inträder när en importör eller tillverkare yrkesmässigt använder ämnena eller avgiftspliktiga kemiska produkter eller levererar dem till en köpare. Vid export av ämnena som sådana eller av ämnena i kemiska produkter återbetalas avgiften. Återbetalning medges för viss andel av uppkommet miljöfarligt avfall som omhändertas på ett godtagbart sätt, nämligen för den del som överstiger 25 % av inköpt mängd lösningsmedel per år.

Vi föreslår att avgiften införs från den 1 januari 1993. Avgiftssystemet bygger på uppgiftsplikt och riksskatteverket föreslås bli avgiftsmyndighet.

Vi anser att för att uppfylla målet att på sikt avveckla användningen av de tre klorerade lösningsmedlen, bör en kombination av förbud för viss användning och reglering enligt miljöskyddslagen inom andra användningsområden kunna tillämpas parallellt med miljöavgifter.

Användningen och därmed utsläppen av de tre klorerade lösningsmedlen kommer att sjunka dels till följd av de avgifter vi föreslår dels till följd av administrativa regleringar. Vi bedömer att förbrukningen minskar från nuvarande 9000 ton/år till ca 500 ton/år vid sekelskiftet.

Aromater och andra icke—klorerade lösningsmedel

Vi anser att ett system med miljöavgifter för aromatiska och även andra icke—klorerade lösningsmedel skulle bli alltför komplicerat. Ett stort antal aktörer i olika hanteringsled skulle ingå i systemet och det föreligger osäkerhet i halt— och mängduppgifter i flera led.

Vi förordar därför andra styrmedel än miljöavgifter för att begränsa användningen av såväl aromater som andra icke—klorerade lösningsmedel. Substitutionsprincipen bör t.ex. kunna tillämpas inom flera områden där det i dagsläget finns fullgoda alternativ. För områden där alternativen inte är färdigutvecklade kan mjukare styrmedel i form av avtal eller frivilliga åtaganden användas.

12.1 Områden som behandlas av utredningen

Användningen av organiska lösningsmedel är förknippad med hälsorisker såväl i den yttre miljön som i arbets— miljön. Utsläppen medför också andra miljörisker. Lösningsmedel kan exempelvis medverka till uppkomst av växtskador. Riskerna återkommer också i varje hante— ringsled om än i olika hög grad. Åtgärder bör följ— aktligen inriktas mot ett tidigt skede av hanterings- kedjan enligt principen "rent från början". Vi har därför valt att undersöka om miljöavgifter i form av produktavgifter på insatsvaror är lämpliga styrmedel för att begränsa användningen och utsläppen av vissa lösningsmedel.

Organiska lösningsmedel är ett samlingsnamn för en icke avgränsningsbar grupp av många olika ämnen med mycket olika effekter. Bland dessa ämnen har vi valt

ut två grupper med särskilt allvarliga effekter nämligen - klorerade lösningsmedel och

- aromatiska lösningsmedel

Klorerade lösningsmedel är cancerframkallande och påverkar det centrala nervsystemet. De misstänks vidare kunna ge direkta skador på växter och anses bidra till växthuseffekten.

Valet av aromatiska lösningsmedel är grundat på att

aromater är den grupp av lösningsmedel som har störst förmåga att bilda ozon. De hälsorisker som förknippas med aromatiska lösningsmedel är framförallt påverkan

på centrala nervsystemet.

I nästa avsnitt, 12.2, beskriver vi bakgrunden till urvalet mer ingående. Vi beskriver också relationen mellan utsläppen av organiska lösningsmedel och utsläppen av andra flyktiga organiska föreningar.

12.2 Bakgrund 12.2.1 Begreppen VOC och organiska lösningsmedel

Organiska lösningsmedel ingår som en del i en större grupp av ämnen som tidigare inom miljövärden ofta kallades kolväten. Beteckningen är egentligen inte korrekt, eftersom ämnena förutom kol och väte också ofta innehåller andra grundämnen som t.ex. syre eller klor. Ibland innehåller de inte heller väte. En mer relevant beteckning är "flyktiga organiska ämnen", vilket närmast är en översättning av det begrepp som används på engelska, Volatile Organic Compounds (VOC).

Flyktiga organiska ämnen är en mycket heterogen grupp av en stor mängd av ämnen med olika kemiska egen— skaper.

Luftföroreningar i form av flyktiga organiska ämnen härrör både från naturliga källor och från mänsklig verksamhet. Trafiken, bensinhantering, energiprodu— ktion, industriprocesser och användningen av organiska lösningsmedel svarar för de största utsläppen från mänsklig verksamhet.

Organiska lösningsmedel är som vi tidigare nämnt också ett samlingsbegrepp för många vitt skilda kemiska föreningar. De har den gemensamma egenskapen att de kan lösa andra organiska ämnen som t.ex. fett, färg, lim och gummi. De är också oftast mycket flyktiga, dvs. de avdunstar snabbt. I övrigt kan lösningsmedel ha mycket olika egenskaper och därmed också olika effekter på hälsa och miljö. Ett lösningsmedel kan bestå av ett enstaka kemiskt ämne som t.ex. trikloretylen eller vara en blandning av olika ämnen

som t.ex. lacknafta.

Det finns ingen klar avgränsning av vilka kemiska föreningar som tillhör gruppen lösningsmedel. I bil. 4 finns exempel på ett 50-tal lösningsmedel. De är in— delade i olika kemiska ämnesgrupper. Lösningsmedel inom samma ämnesgrupp har ofta liknande egenskaper vad avser påverkan på hälsa och miljö. I vissa fall är emellertid några ämnen inom en grupp farligare än

andra.

12.2.2 Miljö- och hälsoeffekter

Den följande översiktliga beskrivningen av miljö— och hälsoeffekter av flyktiga organiska ämnen bygger i

huvudsak på naturvårdsverkets rapport "Strategi för flyktiga organiska ämnen". För mer en ingående be- skrivning hänvisas till denna rapport som tagits fram som underlag till LUFT '90.

Utsläpp av flyktiga organiska ämnen kan medföra både hälso— och miljörisker. Såväl ämnena i sig som deras reaktionsprodukter kan ge effekter. I den närmaste omgivningen är utsläppen främst förknippade med hälsorisker, störande lukt eller risker för direkta växtskador. Flyktiga organiska ämnen medverkar också till bildningen av fotokemiska oxidanter som i sin tur kan bidra till växtskador eller ge hälsoeffekter. Vissa organiska ämnen bidrar till växthuseffekten. Några ämnen har särskilt lång uppehållstid—livslängd, i atmosfären. De kan därför nå högre luftlager och

medverka till nedbrytning av ozonskiktet. Miljö- och hälsoeffekter av fotokemiska oxidanter

Fotokemiska oxidanter bildas genom reaktioner i atmosfären mellan flyktiga organiska ämnen och kväveoxider under inverkan av solljus. Den viktigaste oxidanten är ozon men även andra förekommer. På landsbygden och för den regionala ozonbildningen spelar halten av flyktiga organiska föreningar en underordnad roll medan utsläpp av kväveoxider har stor betydelse. Vid lokal ozonbildning i stadsmiljö har emellertid utsläppen av organiska ämnen störst betydelse.

Olika organiska ämnen är olika reaktiva och bidrar därmed i olika hög grad till ozonbildningen. Reaktiva ämnen som aromater, aldehyder och alkener utmärker sig som de mest ozonbildande. Av dessa grupper av ämnen är

det i stort sett bara aromater som används som lös—

ningsmedel. Alla flyktiga organiska föreningar ger emellertid i någon mån sitt bidrag. De naturliga utsläppen av stora mängder terpener från skog anses trots det, inte ha någon större betydelse för oxidantbildningen. Närvaron av klor kan bidra till en ökad ozonbildning från organiska ämnen. Det beror på att klorerade lösningsmedel, som i sig har låg ozonbildningspotential, genom att de innehåller klor bidrar till att ozon bildas av andra ämnen.

Ozon kan orsaka skador på både grödor och skog. I Sverige reducerar de nuvarande ozonnivåerna skördarna av vårvete med ca 10 % medan korn tycks vara mindre känsligt. Grödor som vall, havre och potatis påverkas också.

Ozon absorberar strålning och bidrar därmed grovt räknat till kanske 10 % av den ökade växthuseffekten. Ozon kan dessutom orsaka vittring av organiskt

material som färg och gummiprodukter.

Ozon har också hälsoeffekter. Det är irriterande och påverkar andningsorganen på delvis samma sätt som kvävedioxid och svaveldioxid men ozon tränger längre ner i luftvägarna på grund av att det är mindre vattenlösligt. Personer med luftvägssjukdomar kan påverkas negativt av höga ozonhalter.

Ozonhalterna i Sverige påverkas dels av ozon som transporterats hit från kontinenten, dels av ozon som nybildas genom utsläppen i Sverige. De högsta halterna förekommer under sommarhalvåret vid så kallade ozonepisoder, då förorenad luft kommer in från kontinenten. Sommarmedelvärdena av ozon i Sverige överskrider i dag de kritiska halterna för såväl

växtskador som hälsoeffekter.

Direkta växtskador av flyktiga organiska ämnen

Kunskapen om direkta växtskador av flyktiga organiska ämnen är mycket begränsad. Det finns emellertid exempelvis misstankar om att klorerade organiska ämnen, däribland vissa lösningsmedel, kan ge skador på

barrskog.

Direkta hälsoeffekter av flyktiga organiska ämnen

. De hälsorisker som förknippas med flyktiga organiska ämnen, och då framför allt med lösningsmedel, är skador på nervsystemet, andningsvägarna och många av kroppens organ. Vissa av ämnena kan ge upphov till skador på foster och arvsmassa. Det finns också flyktiga organiska ämnen som är cancerframkallande eller som misstänks vara det.

Risken för skador är emellertid beroende av hur hög halten är i inandningsluften och av under hur lång tid man utsätts för ämnena, dvs. av exponeringsdosen. Kända eller misstänkta hälsorisker avser oftast situationer, t.ex. i arbetslivet eller vid direkt produkthantering, där exponeringsdoserna är avsevärt mycket högre än vad som kan förekomma i den yttre miljön. Denna typ av effekter anses enligt LUFT '90 i regel ha ett tröskelvärde, under vilket skada inte uppkommer. Uppgifter om skadliga effekter funna vid en viss dos av ett ämne kan därför inte utan vidare överföras till en situation med lägre dos. Klara undantag är emellertid risker för cancer eller för skador på arvsmassan där man inte kan utesluta att

även utomordentligt små doser har effekt.

Hälsoeffekter för några grupper av lösningsmedel.

Klorerade lösningsmedel påverkar det centrala nervsystemet. Generella symtom, om man utsätts för höga halter, är irritation i slemhinnorna, trötthet, huvudvärk, illamående och yrsel. Vidare har flera av ämnena i gruppen klassificerats som cancerframkallande av kemikalieinspektionen. Det gäller t. ex. metylenklorid, perkloretylen och trikloretylen. Perkloretylen och trikloretylen kan också ge leverskador vid höga exponeringsdoser. Metylenklorid bryts i kroppen bl.a. ned till kolmonooxid vilket kan försämra syreupptagningsförmågan hos blodets hemoglobin.

De hälsorisker som förknippas med aromatiska lösningsmedel är framförallt påverkan på centrala nervsystemet. Toluen och xylener är exempel på vanligt förekommande aromatiska lösningsmedel. Undersökningar av störningar på centrala nervsystemet och andra nervfunktioner hos människor som utsatts för toluen och xylen i yrkeslivet har gett motsägande resultat. Detsamma gäller för studier av effekter på arvsmassa och blodbild. Risken för skador på arvsmassan om man utsätts för låga halter anses emellertid vara liten. Misstankar om fosterskador efter yrkesmässig exponering av gravida kvinnor har däremot

rapporterats.

Glykoletrar är en annan grupp av lösningsmedel som kan ha allvarliga effekter på hälsan. Från djurstudier rapporteras för några av ämnena i gruppen skador på

foster och testiklar.

Även andra grupper av lösningsmedel kan ge

hälsoeffekter, men de behandlar vi inte närmare här.

363 12.2.3 Miljömål

I regeringens proposition 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 90—talet framhålls att det är angeläget att begränsa utsläppen av kolväten med hänsyn till effekterna på hälsa och miljö samt till bildningen av fotokemiska oxidanter.

Regeringens programförklaring 1988—11—24, angående utsläpp av lösningsmedel, anger en "kraftig minskning av utsläppen" som övergripande mål. Utsläppen av lösningsmedel uppfattas som allvarliga, "såväl genom hälsoeffekter och luktbesvär som genom att de bidrar till skador på skog och andra växter". Ett annat mål är att lösningsmedel med särskilt allvarliga hälsoeffekter inte bör släppas ut. Detta gäller för ämnen som är "cancerframkallande och/eller vållar skador på arvsmassan, eller där starka misstankar om detta finns". Vidare anger regeringen att möjligheterna bör undersökas att helt eliminera utsläppen av klorerade lösningsmedel. Regeringen anser också att arbetet för att förbättra den yttre miljön och arbetsmiljön måste gå hand i hand.

I 1990 års budgetproposition ingår ett särskilt avsnitt som behandlar minskning av användningen av särskilt miljöstörande ämnen. Där görs också det ställningstagandet att "åtgärder snarast skall vidtas för att kraftigt begränsa och, där så är nödvändigt från miljösynpunkt, helt upphöra med användningen av halogenerade organiska ämnen". Det sägs vidare att möjligheten bör undersökas att helt avveckla användningen av halogenerade organiska lösningsmedel.

I aktionsprogrammmet mot luftföroreningar och försurning, LUFT '90, föreslår naturvårdsverket att

utsläppen av organiska ämnen som har betydelse för ozonbildningen bör begränsas med 50 % före år 2005. Begränsningar av de mest miljö- och hälsofarliga ämnena bör ges förtur. Vidare bör den totala cancerrisken till följd av luftföroreningar minskas kraftigt. För enskilda flyktiga organiska ämnen bör gälla att förekomsten i omgivningsluften i förekommande fall skall nedbringas väl under den medicinska lågrisknivån för respektive ämne. I LUFT'90 betonas också särskilt att målet för åtgärder rörande klorerade lösningsmedel bör vara att användningen i

huvudsak upphör.

I den nordiska handlingsplanen mot luftföroreningar, som antogs i början av 1990, anges liksom i LUFT '90 målet vara att utsläppen av organiska ämnen av betydelse för oxidantbildningen bör begränsas med 50 % före år 2005. Alkener och deras oxider, aromater, aldehyder och klorerade kolväten bedöms ha hög prioritet att åtgärda, medan lågmolekylära alkaner och alkoholer har låg prioritet. Övriga grupper intar en mellanställning. Av grupperna med hög åtgärdsprioritet är det aromater och klorerade kolväten som används som

lösningsmedel i någon större utsträckning.

Klorerade lösningsmedel och aromater är alltså de grupper av lösningsmedel som både i det nordiska handlingsprogrammet och i Luft'90 ges högst prioritet att åtgärda, grundat på en samlad bedömning av miljö— och hälsorisker.

12.2.4 Utsläppssituationen De flyktiga organiska ämnena härrör från många olika

källor. Det finns både naturliga källor främst barrskog som avger terpener och utsläpp som orsakas

av mänsklig verksamhet. Terpenemissionerna i Sverige kan grovt uppskattas till ca 900 000 ton per år. Trafiken är enligt naturvårdsverkets sammanställningar den största källan till utsläpp av flyktiga organiska ämnen från mänsklig verksamhet (se fig. 12.1). Den svarar för ungefär 50 % av dessa utsläpp. Energiproduktion, industriprocesser och bensindistribution liksom användning av lösningsmedel

är andra stora källor.

Figur 12.1 Utsläpp från mänsklig verksamhet av flyktiga organiska ämnen i Sverige (metan ej inräknat)

Person bilstraiik Övrig trafik

Benslndistribution

Energiproduktion

Industriella processutsläpp

Industriell användning av lösnlngsmedel

Icke—industriell _ användning av Iösnmgs medel

Hushåll

100 000 200 000 ton

Källa: Statens Naturvårdsverk LUFT '90 (1990)

Organiska lösningsmedel

Ungefär en fjärdedel av utsläppen utgörs av organiska lösningsmedel, varav den industriella användningen

svarar för något mer än hälften. Hushållens andel är ca 15 000 ton per år, vilket är ca 15 % av den totala användningen av lösningsmedel.

Organiska lösningsmedel förekommer inom stora delar av näringslivet. Användningen är omfattande och mycket varierande. Lösningsmedel ingår i många färg-, lack— och limprodukter som används inom t.ex. trävaruindu— strin, grafisk industri och verkstadsindustrin. Vidare används de som rengöringsmedel, avfettningsmedel och i färgborttagningsmedel och rostskyddsmedel. Dessa pro— dukter är vanliga inom bl.a. annat verkstadsindustrin. Andra stora användningsområden för lösningsmedel är som extraktionsmedel och syntesråvara inom kemisk industri.

Utsläpp av lösningsmedel från olika verksamheter framgår i tabell 12.1 nedan. Målning och lackering står sammanlagt för de största bidragen, totalt ca 40000 ton per år.

fTabell 12.1 Utsläpp av organiska lösningsmedel 1988 från användningsområden där de har funktion som lösningsmedel (Tabellen gör inte anspråk på att vara heltäckande)

Bransch Totalt Andel Andel Andel lös- - hantering 1988 aroma— klore- ningsmedel (ton) tiska rade från till-

lös- lös- verkning nings— nings- eller använd— medel medel ning av (ton) (ton) färg och lack

(ton) INDUSTRIELL ANVÄNDNING Textilindustri 200 ? ? Garverier 300 ? 300 Trävaruindustri - impregnering 3000 1000 -— - lackering 10000 2000 10000 Grafisk industri 7000 1200 7000 Läkemedelsindustri 400 Färgindustri 400 100 400 Plastindustri 40 (40 300 40 Gummivaruindustri ? ? —— Verkstadsindustri avfettning 12000 1000 8000 —— lackering 15000 5000 15000 - färgborttagning 200 200 ICKE-INDUSTRIELL ANVÄNDNING Byggnadshantverk målning 4000 600 4000 - färgborttagning 60 Rostskyddsmålning 1500 900 1500 Bilservice - lackering 3000 2000 3000 - rengöring 10000 2500 Kemtvätt 1700 Klotterborttagn. 200 Konsumentprodukter (Hushåll) - målning 6000 1000 6000 färgborttagning 70 rengöring 3000 700 —-

Källor: Statens Naturvårdsverk LUFT '90 (1990) Sveriges färgfabrikanters förening Kemikalieinspektionen

Ämnesgrupper

Uppdelat på ämnesgrupper består utsläppen av flyktiga organiska föreningar till mer än hälften av alkaner och ospecificerade ämnen (se figur 12.2). Aromaterna står för ca 15 % medan andelen klorerade lösningsmedel är ungefär 2 %. Av utsläppta lösningsmedel svarar aromatiska lösningsmedel för ca 25 % och de klorerade för ca 10 %.

Figur 12.2 Utsläpp av flyktiga organiska ämnen

fördelat på ämnesgrupper

Klorerade lösn. mdel

Alkoholer

125 000 130 000

25000 50000 75000 100000

369 12.2.5 Andra styrmedel och åtgärdsplaner

I aktionsprogrammet LUFT '90 anger naturvårdsverket som huvudstrategi fortsatt begränsning av utsläppen av flyktiga organiska ämnen från fasta anläggningar via prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen. Detta gäller både för industriprocesserna och den industriella användningen av lösningsmedel. Vidare anger verket att utsläppen av lösningsmedel i första hand bör reduceras genom en övergång till lösningsmedelsfria eller lösningsmedelsfattiga material. Först i andra hand bör de reduceras genom rening. Fasta anläggningar är prövningspliktiga enligt miljöskyddslagen om de förbrukar mer än 20 ton lösningsmedel per år och anmälningspliktiga om de förbrukar mer än 5 ton per år. Hur stor andel av den industriella användningen av lösningsmedel som nås av dessa åtgärder går inte att beräkna men det är rimligt att anta att det är huvuddelen.

Icke-industriell användning av lösningsmedel kan enligt naturvårdsverket i första hand påverkas av olika typer av information. Verket föreslår en förbättrad information för att stimulera såväl tillverkning som användning av miljövänligare produkter. Miljöinformation på varuinformationsblad samt positiv och negativ miljömärkning av kemiska produkter anges som exempel.

Naturvårdsverket räknar med att de åtgärder som föreslås i LUFT '90 tillsammans med tidigare beslutade åtgärder kommer att leda till en kraftig minskning av utsläppen av flyktiga organiska ämnen under 90—talet. Målet om en halvering av utsläppen av flyktiga organiska ämnen beräknas kunna uppnås redan till år 2000 i stället för 2005.

Med stöd av miljöskyddslagen ställs redan i dag långtgående krav på en minskning av utsläpp av lösningsmedel. Enligt naturvårdsverket kan därför utsläppen av lösningsmedel från industriell användning uppskattas minska till en tredjedel av de nuvarande till år 2000. För icke-industriell användning av lösningsmedel antas reduktionen bli lägre. Ca 75 % av dagens utsläpp uppskattas finnas kvar år 2000.

Enligt den s.k. substitutionsprincipen, som finns inskriven i lagen om kemiska produkter, skall sådana produkter som medför skaderisker undvikas, om de kan ersättas av andra produkter som medför mindre skaderisker. Principen bör i många fall vara tillämplig för att byta ut lösningsmedelsburna produkter mot lösningsmedelsfria eller —fattiga produkter. Likaså bör principen kunna tillämpas för att styra mot användning av mindre farliga

lösningsmedel.

Kemikalieinspektionen har exempelvis anmodat färgbranschen att redovisa vilka åtgärder branschen vidtar för att byta ut de glykoletrar som är särskilt hälsoskadliga. Branschen har i sin redovisning gjort den bedömningen att det går att substituera dessa glykoletrar mot mindre farliga lösningsmedel inom några få år.

Kemikalieinspektionen och naturvårdsverket har i samråd med arbetarskyddsstyrelsen utrett möjligheterna att begränsa användningen av de klorerade lösningsmedlen metylenklorid, perkloretylen och trikloretylen. Utredningarna ingick i "Begränsningsuppdraget", för vilket rapport lämnades till regeringen 1 juli 1990. Myndigheterna föreslår i huvudsak

- att ämnena förbjuds i konsumentprodukter efter 1 januari 1992. — att ämnena beläggs med miljöavgifter enligt miljöavgiftsutredningens, dvs. våra, förslag. att föreskrifter meddelas om utsläppsbegränsande åtgärder till skydd för den yttre miljön inom användningsområdena avfettning och rengöring. Föreskrifterna meddelas med stöd av lagen om kemiska produkter. fortsatt prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen. att allmänna råd utarbetas för kemtvätt. Råden är avsedda som hjälpmedel åt länsstyrelser/kommuner

vid prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen.

Inom arbetsmiljöområdet finns flera föreskrifter som direkt eller indirekt ålägger arbetsgivaren ett ansvar för att minska exponeringen för lösningsmedel. Det finns exempelvis föreskrifter om åtgärder mot luftföroreningar, om organiska lösningsmedel och om

hygieniska gränsvärden.

12.2.6 Alternativa avgränsningar

I ett försök att rikta miljöavgifterna mot en större del av användningen av lösningsmedel har vi även övervägt miljöavgifter för färg, lack och lim. Ett sådant system skulle emellertid bli för komplicerat, eftersom även många alternativa produkter innehåller lösningsmedel i varierande halt och av varierande farlighetsgrad. För att inte omöjliggöra en styrning mot produkter med lägre innehåll av lösningsmedel och mindre farliga lösningsmedel skulle en avancerad beräkning behöva utföras för varje typ av färg, lack och lim. Antalet produkttyper är mycket stort och halt

och typ av lösningsmedel varierar. Exempelvis kan en färg som används inom trävaruindustrin innehålla 6—7 olika lösningsmedel. Det medför också stora problem att ur hälso— och miljösynpunkt avgränsa vilka lösningsmedel som inte skulle avgiftsbeläggas. Svårigheter att definiera vad som är färg-, lack— och limprodukter kan också uppstå. Exempelvis kan lösningsmedel som används som förtunning klassificeras både som en färgprodukt och som lösningsmedel eller rengöringsmedel, vilket öppnar möjligheter för att undvika en avgift som borde tas ut. Våra överväganden om aromatiska lösningsmedel i avsnittet 12.4.3 berör även i stor utsträckning färg, lack och lim.

Utsläppsavgifter för alla typer av flyktiga organiska ämnen skulle ha flera fördelar. De skulle kunna tas ut av alla prövnings- och anmälningspliktiga företag och därmed omfatta både processutsläpp och större utsläpp från industriell lösningsmedelsanvändning. Avgift skulle då erläggas för den mängd som företagen har tillstånd att släppa ut eller för bevisade lägre utsläpp. Utsläppsavgifter är dessutom "synliga" för den som står för utsläppen, vilket avgifter på insatsvaror inte alltid är. Företagen skulle få ekonomiska incitament att minska sina utsläpp och fler och noggrannare mätningar skulle utföras. Det finns emellertid också svårigheter med ett sådant system. I dagsläget har många processindustrier som släpper ut flyktiga organiska ämnen inte villkor i sina tillstånd som reglerar vilka mängder som de får släppa ut. Villkoren kan i stället vara satta i form av krav på viss processteknisk utrustning. För lösningsmedels— utsläppen är det i allmänhet lättare, eftersom inköpt mängd oftast är lika med utsläppt mängd. Problem uppkommer dock även här för de företag som renar sina utsläpp. Både för dessa företag och för processindu—

strin kan det föreligga svårigheter att utföra rättvisande mätningar. Ett ytterligare problem är att rangordna olika grupper av ämnen för att differentiera avgifterna efter miljö- och hälsoskadlighet.

12.3 Klorerade lösningsmedel

Vi har begränsat oss till de tre klorerade lösningsmedel som är vanligast förekommande och som används i störst mängd, nämligen metylenklorid, perkloretylen och trikloretylen. Däremot har vi inte tagit med koltetraklorid och 1,1,1—trikloretan eftersom det redan finns förslag om snabb avveckling av dessa ämnen. Det finns också andra klorerade ämnen som ibland kallas lösningsmedel men vars huvudsakliga

funktion är en annan. Dessa berör vi inte heller.

Metylenklorid, perkloretylen och trikloretylen är trivialnamn för ämnen, vars kemiska namn är diklormetan, tetrakloreten respektive trikloreten. Vi använder genomgående trivialnamnen i den fortsatta

texten. 12.3.1 Från insatsvara till utsläpp I nedanstående figur beskriver vi de tre utvalda lösningsmedlens väg från insatsvaror till utsläpp

eller avfall.

Figur 12.3 De tre klorerade lösningsmedlens väg från insatsvara till utsläpp.

Tillverkning av Användnln Ut |" h i Import produkter 9 s app oc av all

återvinning

|| ('

Rena exlmktion klorerade kamiväll losnings-

medel ..I

| . l : | avfettning : i | | . .

lim lärgbon- tagnings- medal

___Y____r

|

Storbritannien

Inte något av de tre klorerade lösningsmedel som vi valt tillverkas längre i Sverige. De importeras dels som råvara, dels som ingående ämnen i produkter. Råvaran som importeras används dels i "ren" form, för t.ex. avfettning, dels för tillverkning av produkter som t.ex. färgborttagningsmedel och lim. Vid tillverkning av produkter sker ingen kemisk omvandling av ämnena, utan de finns kvar som ingredienser i

blandningar.

Nästan hela mängden insatsvara, 80-90 %, av de tre lösningsmedlen släpps ut till luft. Någon mängd blir flytande miljöfarligt avfall. En viss mängd lösningsmedel recirkuleras vid tillverkning eller

användning genom återvinning. 12.3.2 Användningsområden Klorerade lösningsmedel har mycket god lösande förmåga

och de är inte brandfarliga. Dessa egenskaper tillsammans med hög flyktighet är grunden till att

ämnena haft en omfattande användning under de senaste

ecennierna.

Tabell 12.2 Huvudsakliga användningsområden för metylenklorid, perkloretylen och trikloretylen 1988. (Enstaka uppgifter från 1989 anges inom parentes)

Bransch Förbrukad mängd (ton/år) -hantering Metylen— Perklor— Triklor- klorid etylen etylen

________________————————

Verkstadsindustri

avfettning 950 50 6300 (5100) färgborttagning 150

Elektronikindustri rengöring 270

Läkemedelsindustri 380

(600) (>60) Kemisk industri 275 Plasttillverkning 270 30 Byggnadshantverk - färgborttagning 60 Kemtvätt 1700 (1400)

Klotterborttagning 200

Konsumentprodukter - färgborttagning 70

________________—————-—-—

Källor: Kemikalieinspektionen, statens naturvårdsverk

De tre utvalda klorerade lösningsmedlen har delvis samma användningsområden (se tabell 12.2). De hanteras i stor utsträckning som "rena ämnen". Trikloretylen används huvudsakligen som avfettningsmedel inom

verkstadsindustrin. Detsamma gäller för metylenklorid. Men metylenklorid har också stor användning inom läkemedelsindustrin och som färgborttagningsmedel i "ren" form eller i blandning med andra ämnen. Perkloretylen förekommer huvudsakligen vid kemtvätt. Inte något av ämnena används som syntesråvara. Under 1988 förbrukades sammanlagt ca 10 000 ton av de tre ämnena i Sverige.

Det är en relativt liten andel av använda mängder som ingår i produkter. I tabell 12.3 nedan framgår hur mycket av ämnena som importeras och används i form av

produkter.

Tabell 12.3 Import och användning i produkter ______________________________________________________

Ämne Import (Andel av Import som "rent" importerad som produkt ämne ton/år mängd som ton/år 1988 kommer att 1988 ingå i produkter) _________________________________________________ Metylenklorid 2 000 (300) 90 Perkloretylen 3 500 ( 10) 35 Trikloretylen 10 000 ( 20) 10

Kalla: Kemikalieinspektionen

Det förekommer inte någon nämnvärd import av trikloretylen 1 produkter och ämnet används i liten utsträckning till annat än avfettning av metaller. Det ingår emellertid i vulkningsmedel inom gummiindustrin och i vissa lim. Metylenklorid förekommer i sammansatta färgborttagningsmedel men också i någon mån i färg, lim och släppmedel. Perkloretylen ingår i t.ex. släppmedel och rengöringsmedel.

377 12.3.3 Åtgärder och kostnader

I detta avsnitt beskriver vi kortfattat de åtgärder i form av alternativ eller rening som är möjliga att vidta för att minska användning och utsläpp av de tre klorerade lösningsmedlen. Redogörelsen är uppdelad på de tre största användningsområdena - avfettning, kemtvätt och läkemedelstillverkning och på övrig användning. Den avslutas med en sammanfattning. Uppgifterna bygger i huvudsak på de utredningar som kemikalieinspektionen och naturvårdsverket utfört i samråd med arbetarskyddsstyrelsen angående begränsning av användningen av ämnena. För mer detaljerade beskrivningar hänvisas till dessa utredningar.

Avfettning

Klorerade lösningsmedel används till största delen till avfettning inom verkstadsindustrin. Avfettning står för ca 60 % av den totala förbrukningen. Det är i huvudsak trikloretylen som används men även 1,1,l—trikloretan, perkloretylen och metylenklorid förekommer. Avfettning svarar för mer än 95 % av trikloretylenförbrukningen och för 40 % av metylenkloridförbrukningen. Antalet apparater som används för avfettning med klorerade lösningsmedel kan

uppskattas till ca 2 500.

I de flesta fall finns i dag alternativ till användning av klorerade lösningsmedel för avfettning. Huvudalternativen är alkalisk avfettning för stora och medelstora användare och alkoholtvätt, kolväten eller mikro—emulsioner för små användare. En annan möjlighet att kraftigt begränsa utsläppen är att använda mer slutna avfettningsapparater försedda med aktivt kol

för återvinning.

Merkostnaderna för olika alternativ till avfettning med klorerade lösningsmedel och för återvinning har uppskattats i en rapport från Kemiinformation AB. (Alternativa möjligheter till 1,1,1-trikloretan i avfettning/rengöring och elektronik, 1989.) I beräk- ningarna har både investeringskostnader och rörliga kostnader medtagits. Avskrivningstiden har satts till ca 8 år (20-procentig annuitet) och kostnader för olika energibehov finns invägda. De årliga merkost— naderna kan grovt uppskattas till följande

Tabell 12.4 Merkostnad för alternativ till avfettning med klorerade lösningsmedel

Inköpt mängd Alternativ Årlig trikloretylen eller merkostnad ton/år (storlek rening kr. per kg på avfettnings- klorerat apparat) lösningsmedel > 10 alkalisk av- 20-45 fettning 3-5 alkalisk 30—50 avfettning befintlig triavfett- ning med kol- ( 15 filter ny triav— fettning med ( 25 1 kolfilter 1—3 alkoholtvättar ( 20 ( 1 kolväten,

mikroemulsioner ( 20

1 Minskade driftskostnader gör att investeringen snabbt återbetalar sig för de större anläggningarna inom denna grupp.

Vid övergång till alkalisk avfettning och emul— sionsavfettning ersätts utsläppet av klorerade lösningsmedel till luft av utsläpp av tensider, alkaliska ämnen och komplexbildare till vatten. Från en medelstor alkalisk avfettningsapparat kommer t.ex. ca 0,2 ton tensider att släppas ut jämfört med 5 ton trikloretylen från en medelstor triavfettningsapparat. Det pågår utveckling av mer sluten hantering vid alkalisk avfettning.

Lösningsmedlen i alkoholtvättar är brandfarliga. Det går emellertid att utforma tvättarna så att brandrisken minskar. Åtgången av energi bedöms vara lika stor vid triavfettning som vid alkalisk avfettning. Alkoholavfettning kräver dock mer energi än triavfettning. Den extra energi som åtgår för alkoholtvättar beräknas uppgå till några milj. kilowatttimmar per år.

Det sker en relativt snabb övergång till alternativen. Det beror dels på miljökrav dels på att förbehandling med alkalisk avfettning är processtekniskt bättre vid

användning av pulverlacker och vattenburna lacker.

Kemtvätt

Perkloretylen är den vanligaste kemtvättvätskan både för industritvätt och garderobstvätt. CFC-föreningar förekommer fortfarande men användningen av CFC vid kemtvätt skall upphöra helt 1995. Några reella alternativ till perkloretylen och CFC finns inte för närvarande utom på industritvättsidan, där det delvis sker en snabb övergång till vattentvätt. Några HCFC—föreningar har nämnts som eventuella framtida alternativ. Kemtvättbehovet kan dock begränsas genom successiv övergång till kläder som tål vattentvätt. Av

ovanstående framgår att det inte går att göra någon uppskattning av kostnader för alternativ. Kostnaderna för att begränsa utsläppen från befintliga perkloretylenmaskiner har däremot uppskattats till

20—40 kr. per kg perkloretylen. Läkemedelstillverkning

Läkemedelsföretaget ASTRA hanterar stora mängder metylenklorid. Det används som lösningsmedel vid tillverkning av läkemedelssubstanser, vid dragering inom farmacevtisk produktion samt vid tillverkning av vissa sjukvårdsartiklar. Även trikloretylen används. För en stor del av drageringen har vattenbaserade metoder kunnat utvecklas. ASTRA avser att satsa 25—30 milj. kr. under ett antal år för att försöka avveckla användningen av klorerade lösningsmedel. Det rör sig då i huvudsak om utvecklingskostnader. Vad de sammanlagda kostnaderna blir för utveckling och genomförande går inte att ange i dagsläget. År 1989 förbrukade företaget 650 ton klorerade lösningsmedel. Övriga läkemedelsföretag använder enbart mindre mängder klorerade lösningsmedel.

övrig användning

De övriga användningar av de tre klorerade lösningsmedlen som har någon nämnvärd omfattning berör främst metylenklorid (se tabell 12.2).

Det finns många olika alternativ till de flesta typer av industriell avfärgning med metylenklorid och alternativen kan i många fall vara billigare. Det kan finnas tekniska svårigheter att avveckla ca en tredjedel av denna användning. Totalkostnaden för att övergå till alternativ för denna tredjedel har

uppskattats till 20—40 milj. kr. Den årliga merkostnaden kan därmed i detta fall överstiga 50 kr. per kg klorerat lösningsmedel.

Inom elektronikindustrin används metylenklorid i huvudsak för viss rengöring av mönsterkort. Här har

övergång till alkalisk vattenlösning redan påbörjats.

Färgborttagning inom byggnadshantverket kan ske med andra metoder än metylenklorid. Mekanisk bearbetning eller natriumhydroxidbaserade medel kan t.ex.

användas. Kostnaderna bedöms som relativt små.

Vid plasttillverkning används metylenklorid för skumning av polyuretanplast, som släppmedel och som lösningsmedel i vissa lim. För polyuretanskumning sker en utveckling mot lösningsmedelsfria tillverknings— metoder. Vidare bedöms en övergång till vattenbaserade släppmedel vara möjlig inom fem år. Vad gäller lim sker en utveckling mot vattenbaserade produkter och smältlim. Den totala merkostnaden för avveckling vid plasttillverkning kan uppskattas uppgå till

12—40 milj. kr. Räknat som årlig merkostnad under åtta år blir kostnaden lägre än 50 kr. per kg metylen— klorid.

För klotterborttagning finns det alternativa produkter som är baserade på N—metylpyrrolidon och gammabutyr- lakton. De hälsofarliga egenskaperna hos dessa produkter är ännu ofullständigt utredda. De alterna— tiva medlen är dyrare per volymenhet än de metylen- kloridbaserade. Åtgången är däremot betydligt lägre och den årliga merkostnaden kan initialt uppskattas till ca 50 kr. per kg metylenklorid. Kostnaden för de alternativa medlen beräknas sjunka efterhand som

användningen ökar.

I hushållen kan färgborttagning utföras med andra metoder än metylenklorid, t.ex. genom mekanisk bearbetning eller med natriumhydroxidbaserade medel. En övergång till dessa alternativ kan ske omgående med

små kostnader.

Sammanfattande bedömning av alternativ

För många användningsområden finns det utvecklade alternativ som är tekniskt godtagbara. Det gäller exempelvis för de flesta avfettningsändamål där det i dagsläget finns alternativa metoder. För viss användning inom läkemedelsindustrin är alternativen ännu inte färdigutvecklade. Kemtvätt är exempel på ett område där det för närvarande inte finns något reellt

alternativ.

Den årliga merkostnaden för alternativ eller återanvändning har i de flesta fall bedömts understiga 50 kr. per kg klorerat lösningsmedel.

12.3.4 Överväganden om olika styrmedel

De administrativa styrmedel som främst är aktuella för de klorerade lösningsmedlen är

förbud mot användning av ämnena enligt lagen om kemiska produkter (1985z426)

reglering enligt miljöskyddslagen (1969:387) och allmänna råd för tillsyn och prövning

- generella föreskrifter om utsläppsbegränsande

åtgärder med stöd av lagen om kemiska produkter

De tre ämnena har nyligen, av kemikalieinspektionen, klassificerats som cancerframkallande. Med klassificeringen följer krav på att kemiska produkter som innehåller ämnena skall märkas med att cancerframkallande ämnen ingår. Märkningen kommer sannolikt att medföra en kraftig minskning av

användningen av ämnena.

Möjliga ekonomiska styrmedel för att minska hälso- och miljöproblemen av ämnena är

- miljöavgift på utsläpp - miljöavgift på insatsvaror lagd på ämnena

överlåtbara utsläppskvoter eller köplicenser är inte heller otänkbara som styrmedel för att på några år avveckla användningen av ämnena. Kvoterna/licenserna kan antingen tilldelas tillverkare/importör eller användaren. Oavsett vilken fördelningsgrund man väljer uppkommer problem att inledningsvis fördela kvoterna/licenserna på ett ändamålsenligt sätt. Det föreligger sannolikt stora svårigheter att utforma ett sådant system i praktiken.

De olika styrmedlen diskuteras nedan, i huvudsak med avseende på följande kriterier

måluppfyllelse

kostnadseffektivitet

incitament till teknisk utveckling

administrations— och övervakningskostnader

fördelningseffekter

Måluppfyllelse

Enligt Luft '90 svarar användningen av klorerade lösningsmedel för ca 95 % av utsläppen av flyktiga klorerade organiska ämnen, som totalt uppgår till ca 10 000 ton. Processutsläppen uppges uppgå till maximalt 500 ton fördelade på organisk kemisk industri, petrokemisk industri och massa- och pappersindustri. Det innebär att avgränsningen till lösningsmedel täcker den övervägande delen av utsläppen av klorerade organiska ämnen och att merparten av övriga utsläppp nås av prövning enligt

miljöskyddslagen.

Målet för de tre klorerade lösningsmedlen är enligt regeringens pro