SOU 1996:21

Reform och förändring : organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform : slutbetänkande

Till statsrådet och chefen för Utbildningsdepartementet

Genom beslut den 22 december 1993 bemyndigade regeringen chefen för Utbildningsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med upp- drag att göra en uppföljning av 1993 års universitets- och högskolere- form (dir 1993:143, U 1994201). Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den 17 januari 1994 verkställande direk- tören Dan Brändström som utredare.

Dåvarande byråchefen, numera verkställande direktören Ewa Ställda] förordnades samma dag som sekreterare. Sonja Dahl har sedan 14 november 1994 varit förordnad att som expert biträda utredningen med särskild tyngdpunkt på arbetet med detta slutbetänkande.

Utredningen har antagit namnet RUT—93. Med anledning av tilläggsdirektiv den 27 oktober 1994 har utred- ningen tidigare överlämnat delbetänkandena Ett nytt högskoleverk ( SOU 1994:153 ), Allmän behörighet för högskolestudier ( SOU 1995:41 ) och Behörighet och urval ( SOU 1995:71 ).

Genom beslut den 2 mars 1995 gav regeringen RUT-93 tilläggs— direktiv om formerna för resurstilldelning till grundläggande högskoleut- bildning respektive forskning och forskarutbildning.

Till RUT-93 har varit knuten en referensgrupp i vilken ingått stude- rande Björn Andersson (fr.o.m. 13 september 1994 t.o.m. 30 juni 1995), professor Marianne Bauer, generaldirektör Leni Björklund, studerande Claes Elmgren (t.o.m. 12 september 1994), professor, numera rektor Anders Flodström, professor Tore Janson, studerande Ebba Jansson (fr.o.m. 1 juli 1995), politiskt sakkunnige Nils Karlson (t.o.m. 7 oktober 1994), docent Olof Petersson och utbildningsrådet Erland Ringborg (fr.o.m. 4 september 1995).

Birgitta Engman och Jeanette Kemi har arbetat som assistenter åt utredningen.

Med detta betänkande har RUT-93 slutfört sitt arbete vad avser direktiven från den 22 december 1993 och tilläggsdirektiven från den 2 mars 1995.

Stockholm i februari 1996

Dan Brändström

Sonja Dahl Ewa Ställda]

Innehåll 1 Inledning ..................................... 7 1.1 Bakgrund ................................ 7 1.2 Övergripande syften med reformen .............. 9 1.3 RUT-93:s uppdrag ......................... 10 1.4 Annat utrednings- och uppföljningsarbete av betydelse för RUT-93:s uppdrag ...................... 11 1.5 RUT—93zs arbete .......................... 12 1.6 Uppläggningen av slutbetänkandet .............. 13 2 Institutional] organisation och ledarskap ............. 15 2.1 Reformens syften och utgångspunkter ............ 15 2.2 Föreskrifter i Högskolelagen och Högskoleförordningen ...................... 15 2.3 Organisationen i praktiken ................... 18 3 Den grundläggande högskoleutbildningen ............ 27 3.1 Syften med reformen ....................... 27 3.2 Utformningen av systemet ................... 28 3.3 Statsmaktemas och myndigheternas roller .................................. 29 3.3.1 Vem har ansvaret för vad? Utgångspunkter för politik och planering ............................ 29 3.3.2 Frihet med begränsningar .................... 31 3.4 Förändringar i verksamhet, budget och resursan- vändning ................................ 42 3.4.1 Förändringar på kort och lång sikt .............. 42 3.4.2 Orsaker till förändring ...................... 43 3.4.3 Önskemål om förändringar ................... 44 3.4.4 Stor och liten: Universitet och högskolor med skilda förutsättningar ............................ 44 3.4.5 Utbildningsutbudet ........................ 45 3.4.6 Anpassning till studenternas efterfrågan .......... 54 3.4.7 Vissa rekryteringsfrågor ..................... 58 3.4.8 Kvaliteten ............................... 61

3.4.9 Effektivitet och produktivitet .................. 63

3.5 Förändringar i budget och resursanvändning ....... 65 3.5.1 Budgeten ............................... 65 3.5.2 Resursanvändningen ........................ 69 4 Forskning och forskarutbildning ................... 71 4.1 Utformningen av systemet ................... 71 4.2 Statsmaktema och forskningen vid universitet och högskolor .................... 74 4.3 Förändringar i verksamhet, budget och resursan- vändning ................................ 77 4.3.1 Verksamheten ............................ 77 4.3.2 Budget och resursanvändning ................. 79 4.4 Samverkan med näringslivet .................. 81 5 Ur studenternas och lärarnas perspektiv ............. 83 5. ] Studenterna .............................. 83 5.2 Lärarna ................................. 86 6 RUT-93zs bedömningar och förslag ................. 91 6.1 Vissa övergripande bedömningar ............... 91 6.1.1 1993 års universitets- och högskolereform ........ 91 6.1.2 Har verksamheten förändrats i enlighet med syftena med reformen? ........................... 92 6.1.3 Rollfördelningen mellan statsmakter och universitet/högskolor ....................... 98 6.1.4 Utbildnings- och forskningspolitik .............. 101 6.2 Förslag ................................. 102 7 Sammanfattning ............................... 117 8 Författningsförslag ............................. 125 Bilagor Bilaga ] Kommittédirektiv ......................... 127 Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ........................... 131 Bilaga 3 Sammanställning av synpunkter över RUT-93:s Arbetsrapport nr 1 ......................... 133

1. Inledning

1.1. Bakgrund

1993 års universitets- och högskolereform byggde i hög grad på en kedja av tidigare beslut. Redan 1977 års högskolereform innebar en betydande decentralisering vad gäller t.ex. anslagssystem och lokal frihet att utnyttja tillgängliga resurser. Ytterligare förändringar i denna riktning genomfördes under 1980-talet. Nya utgångspunkter gavs genom den övergång till mål- och resultatstyming som beslutades för hela den statliga verksamheten i slutet av 1980-talet. Förändringar med avseende på verksamheten inom universitet och högskolor gjordes i anslutning härtill successivt i en serie av propositioner och riksdagsbeslut för att slutligen sammanfattas i den nya högskolelag och högskoleförordning samt det nya resurstilldelningssystem, som började gälla den 1 juli 1993.

I 1988 års kompletteringsproposition föreslogs generella riktlinjer för ett nytt statligt budget- och styrsystem med större ansvar för myndig- heterna samt treåriga budgetperioder. Propositionen blev inledningen till ett omfattande utvecklingsarbete avseende det statliga budget- och styrsystemet.

I prop. 1988/89:65 om formerna för högskolepolitiken (mars 1989) konkretiserades vissa av de generella förändringarna i det statliga bud- get- och styrsystemet med avseende på högskoleområdet. Propositionen innebar bl.a. att statsmakterna skulle anvisa medel till verksamheten i form av ett ramanslag till vart och ett av universiteten/högskoloma för den grundläggande högskoleutbildningen och, i förekommande fall, också ett anslag till varje universitet/högskola för forskning och forskar- utbildning. Detta skulle ersätta den tidigare anslagsstymingen per ut- bildningsområde respektive fakultetsområde. Treåriga anslagsperioder skulle införas för alla universitets- och högskoleanslag (tidigare hade detta bara gällt för anslagen till forskning och forskarutbildning) från och med budgetåret 1990/91. Principbeslut fattades om att ge universitet och högskolor ökat inflytande över sina lokaler. Såväl Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) som lokala organ fick i uppdrag att utveckla mått på resultaten av verksamheten inom universitet och högskolor.

Våren 1991 presenterades bl.a. i prop. 1990/91:87 vissa riktlinjer för

myndigheternas arbete inför de treårspropositioner för grundutbildning respektive forskning och forskarutbildning, som aviserats till våren 1993. Anslagsframställningama skulle fortsättningsvis gå direkt från universitet och högskolor till regeringen och inte som tidigare via UHÄ. Lokaler samt inredning och utrustning skulle framgent inte finansieras från särskilda anslag utan inom ramen för universitetens och högskolor- nas anslag till grundläggande högskoleutbildning respektive forskning och forskarutbildning. Det aviserades också att universitet och vissa högskolor skulle ges rätt att inrätta och tillsätta professurer, något som fram till dess krävt beslut av regering och riksdag.

Något senare under våren 1991 behandlades i detta års komplette- ringsproposition (prop. 1990/91 : 150) bl.a. frågor om ett nytt studieorga- nisatoriskt system. Beslut om utbildningslinjer skulle inte längre vara ett av statsmakternas styrinstrument. I stället skulle en ny examensordning reglera vilka examina som får utfärdas av de olika universiteten och högskolorna. I propositionen behandlades också frågor med anledning av decentraliseringen av ansvaret för inredning och utrustning samt lokaler. Därtill togs vissa frågor om den interna universitets- och hög- skoleorganisationen upp.

Den borgerliga regering, som tillträdde efter valet hösten 1991, presenterade i juni 1992 en proposition med benämningen Frihet för kvalitet (prop. 1992/93zl). Propositionen innehöll bl.a. förslag till ny högskolelag, som antogs av riksdagen under hösten 1992. Denna lag (SFS 1992: 1434) och en ny högskoleförordning (SFS 1993:100) började- gälla den 1 juli 1993. De kodifierade de ändringar i sak som beslutats under de närmast föregående åren samt innebar en ökad frihet för uni- versitet och högskolor vad gäller den interna organisationen. Statsmak- temas föreskrifter begränsas till att gälla styrelse, rektor och fakultets— nämnder.

I prop. 1992/93:l presenterades också i sina huvuddrag ett nytt resurstilldelningssystem för den grundläggande högskoleutbildningen. Det nya resurstilldelningssystemet preciserades, med undantag av de delar som skulle avse kvalitetsutveckling och lokalkostnader, i proposi- tionen Högre utbildning för ökad kompetens (1992/93zl69) (februari 1993).

”Frihetspropositionen” förespråkade också förändrat, icke-statligt, huvudmannaskap för vissa universitet och högskolor. Regeringen åter- kom till denna fråga i prop. 1992/93:231 Högskolor i stiftelseform. Genom beslut utifrån denna proposition överfördes två högskolor, Chal— mers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping, till stiftelseform.

Genom förslag i 1994 års budgetproposition kompletterades resurs- tilldelningssystemet med ”hyrespeng”. Högskolans kapitalförsörjning

anpassades till vad som i det nya mål-resultatsystemet gäller för övrig statlig verksamhet (dvs. investeringar skall lånefrnansieras, med un- dantag för de fall där anskaffningsvärdet är begränsat).

I mars 1994 lade regeringen i propositionen Utbildning och forsk- ning. Kvalitet och konkurrenskraft ( prop. 1993/94: 177 ) fram förslag om resurstilldelning för kvalitetsinsatser samt resultatrelaterad budgetering av viss del av fakultetsanslagen, vilka godkändes av riksdagen. Inget av detta kom dock att tillämpas. Den socialdemokratiska regering, som tillträdde efter valet hösten 1994, föreslog i 1995 års budgetproposition att förändringarna inte skulle genomföras, vilket också blev riksdagens beslut.

1.2. Övergripande syften med reformen

Ett övergripande syfte med förändringarna inom hela det statliga om- rådet har varit att verksamheten skall bedrivas effektivt och med en hög måluppfyllelse. Detta skall åstadkommas genom en ändamålsenlig rollfördelning mellan politiskt och annat beslutsfattande. Riksdag och regering skall ange mål för verksamheterna. Till myndigheterna skall delegeras ansvaret för hur verksamheterna skall utformas. Delegationen förutsätts inrymma ett stort mått av finansiella befogenheter. Det nya systemet rubriceras mål- och resultatstyming till skillnad mot tidigare regel- och budgetstyming. Det har ofta inte minst inom området högre utbildning och forskning framhållits innebära minskat inflytande för statsmakterna och ökat inflytande för myndigheterna. Snarare är det emellertid frågan om att staten väljer andra, nya former för att utöva sitt inflytande. Vilken grad av frihet för myndigheterna detta i realiteten innebär är givetvis beroende av hur krävande och preciserade mål som statsmakterna ställer upp.

För universitet och högskolor har förändringarna framför allt berört ansvaret för olika frågor om institutionell organisation, utbildningsorga- nisation och utbildningsutbud, antagning av studenter, tjänsteorganisa- tion (bl.a. inrättande och tillsättande av professurer) samt resurstilldel- ningen till grundläggande högskoleutbildning.

De viktigaste målen för förändringarna sådana de formulerades av den borgerliga regeringen i direktiven för uppföljningen av reformen har varit

”att väsentligt öka universitetens och högskolornas frihet i förhållande till regering och riksdag, att stimulera till mångfald i fråga om såväl innehåll i som organisation

av verksamheten,

att höja kvaliteten i verksamheten, att utnyttja resurserna effektivt, att öka antalet studenter och doktorander som fullföljer sin utbildning och

att anpassa utbildningsutbudet inom den grundläggande högskoleut- bildningen till studenternas efterfrågan.”

(Dir. 1993:143)

1.3. RUT-93 :s uppdrag

Regeringen beslöt i december 1993 att tillkalla en utredare för att göra en uppföljning av 1993 års universitets- och högskolereform. Utred- ningen antog arbetsnamnet RUT—93. RUT-93 har till uppgift att belysa i vilken utsträckning syftena med 1993 års universitets- och högskolere- form uppnåtts samt vilka eventuella andra förändringar som reformen medfört.

RUT-93 fick genom tilläggsdirektiv i uppdrag att utreda en ny cen- tral myndighetsorganisation inom området högre utbildning och forsk- ning samt reglerna för tillträde till högre utbildning. Dessa uppdrag slutredovisades genom förslag i januari resp juni 1995 ( SOU 1994:153 resp. SOU 1995:71 ).

RUT-93 har genom tilläggsdirektiv också fått i uppdrag bland annat att analysera dels vilken reell frihet universitet och högskolor nu har, dels vissa effekter av det nya systemet för resurstilldelning till grund- läggande högskoleutbildning, dels resurstilldelningen till forskning och forskarutbildning vid universitet och högskolor. Direktiven och de senast nämnda tilläggsdirektiven återges i bilagorna ] och 2.

Efter överenskommelse med Utbildningsdepartementet har RUT-93 med hänsyn till de begränsade utredningsresursema inte tagit upp vissa av de i de ursprungliga direktiven angivna frågor, bl.a. frågor om in- temationalisering. RUT-93:s arbete har vidare koncentrerats till de statliga universiteten och högskolorna. En omfattande utvärdering av de landstingskommunala vårdhögskoloma genomförs för närvarande i Högskoleverkets regi. De högskolor som numera drivs i stiftelseform, Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping, omfattas av de generella undersökningar som RUT-93 genomfört. Däremot har i RUT- 93:s uppdrag inte ingått att göra någon systematisk jämförelse mellan stiftelseforrnen och de organisatoriska ramarna för de statliga lärosätena.

RUT-93:s uppdrag avser treårsperioden 1993/94 - 1995/96.

1.4. Annat utrednings- och uppföljningsarbete av betydelse för RUT-93:s uppdrag

Viss uppföljning av systemet för resurstilldelning har gjorts av Resurs- beredningen, som i juni 1994 lämnade rapporten Iakttagelser under en reform ( SOU 1994:80 ). I denna görs en lägesavstämning från införandet av det nya resurstilldelningssystemet vid sex universitet och högskolor. Regeringen beslöt i mars 1995 att Resursberedningen skulle upphöra. Resursberedningen har därefter i april 1995 avlämnat en slutskrivelse, till vilken fogats dokumentation från ett av beredningen hösten 1994 anordnat seminarium om effekter av det nya resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning.

Vissa frågor med anknytning till RUT-93:s uppdrag behandlas av Ut- redningen för översyn av strukturen för forskningsfinansiering. RUT—93 har samrått med utredningen.

En särskild utredare har nyligen tillkallats för att utreda tjänsteorgani- sationen för lärare vid statliga universitet och högskolor. (Dir. 199613)

Flera av de frågor som anges i direktiven till RUT-93 ligger nära arbetsuppgiftema för de tidigare myndigheterna Kanslersämbetet och Verket för högskoleservice (VHS) respektive det nyinrättade Högskole- verket. RUT—93 har kunnat använda visst material från dessa myndig- heter.

Högskoleverket arbetar också bland annat med frågor rörande kriteri- er för benämningen universitet och formerna för att utsträcka rätten att bedriva forskning och forskarutbildning till de högskolor som för närva- rande saknar fasta forskningsresurser.

Vissa statistiska uppgifter som regelbundet tas fram inom Statistiska Centralbyrån (SCB) berör frågor som är aktuella för RUT-93. RUT-93 har från SCB fått hjälp också med att ta fram vissa särskilda uppgifter rörande såväl den grundläggande högskoleutbildningen som forskarut- bildningen.

Universitet och högskolor skall årligen lämna uppgifter enligt för- ordningen om myndigheters årsredovisning ( 1993:134 ) och enligt för- ordningen om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor ( 1993:1153 ). Årsredovisningama avseende budgetåret 1993/94 förelåg i oktober 1994 och de avseende budgetåret 1994/95 i oktober 1995.

Universitet och högskolor skall vidare, enligt av regeringen i april 1995 utfärdade direktiv, ] anslagsframställningama för budgetåren 1997 - 1999 bland annat redovisa konsekvenserna av det nya resurstilldel- ningssystemet för den egna enheten. Därvid skall även lokalfrågoma uppmärksammas. Enligt direktiven till universiteten och högskolorna

skall dessa i anslagsframställningama även ta upp vissa ytterligare frågor som också finns angivna i direktiven till RUT—93. Det gäller bland annat kvalitetsutvecklingen, social, regional och könsmässig rekrytering till högskoleutbildning samt återkommande utbildning för redan yrkesverk- samma. Anslagsframställningama lämnades in senast den 1 februari 1996.

1.5. RUT-93 :s arbete

RUT-93 har inte kunnat genomföra någon omfattande egen materialin- samling. En sådan skulle också i mycket dubblera det arbete, som görs inom centrala myndigheter och, inte minst, vid universitet och högskolor i samband med framtagande av årsredovisningar och anslagsframställ- ningar. Det skulle inte vara meningsfullt för RUT-93 att försöka ”konkurrera” med det fullständiga material, som där tas fram. Därtill kommer att trycket på universitet och högskolor i fråga om uppgiftsläm- nande är stort redan som det är.

Så långt möjligt har RUT-93 därför försökt använda sig av uppgifter som ändå samlas in och redovisas för olika ändamål. Bland annat har universitetens och högskolornas årsredovisningar systematiskt gåtts igenom. Att i första hand pröva vilken information, som dessa redovis- ningar kan ge, kan dessutom vara viktigt med hänsyn till att det nya systemet i mycket bygger på att myndigheterna genom självrapportering skall ge underlag för utomståendes bedömningar, framför allt då givetvis statsmakternas.

Det befintliga materialet har kompletterats med en enkät till samtliga lärosäten avseende framför allt den institutionella organisationen samt intervjuer vid ett antal universitet och högskolor.

RUT-93 har tillsammans med Kanslersämbetet/Högskoleverket ge- nomfört en serie seminarier med styrelseledamöter, rektorer, dekaner, prefekter och studenter vid vilka diskuterats framför allt frågor rörande den institutionella organisationen, ledarskapet och de nya förutsättning- ama för verksamheten vid universitet och högskolor.

Redovisningssystem och interna rutiner har ändrats i samband med reformen. Det gör det svårt att få fram direkt jämförbara uppgifter för tiden före och tiden efter 1 juli 1993. Även med fullt jämförbara redo- visningar skulle det emellertid vara svårt att avläsa vad som orsakat eventuella förändringar. Utbildning och forskning är i ständig föränd- ring. Under l990-talets första hälft har inträffat en rad förändringar i universitetens och högskolorna omvärld, som inte kan ha lämnat verk- samheten opåverkad. Något entydigt samband mellan just det som

rubriceras 1993 års universitets- och högskolereform och olika föränd- ringar i läroanstaltemas verksamhet kan därför vara svårt att hävda.

Med hjälp av fristående experter har RUT-93 låtit genomföra special- undersökningar om kvalitetsfrågor vid universitet och högskolor, sam- verkan mellan universitet/högskolor och näringslivet samt arbetet i universitets/högskolestyrelser.

RUT-93 har inhämtat synpunkter från universitet och högskolor m.fl. på två arbetsrapporter: Universitet och högskolor i förändring. Ledning- en, makten och vetenskapen, Arbetsrapport Nr 1, Mars 1995 respektive Behörighet för högskolestudier för elever från den nya gymnasieskolan, Arbetsrapport Nr 2, Mars 1995. (En sammanställning av synpunkter på Arbetsrapport Nr 1 redovisas i bilaga 3.)

RUT-93 har vidare redovisat resultaten av vissa undersökningar m.m. i arbetsrapportema Urvalsmetoder (Arbetsrapport Nr 3), Antagningen i praktiken (Arbetsrapport Nr 4), Styrelsens roll inom universitet och högskolor (Arbetsrapport Nr 5), University-Industry Relationships (Ar- betsrapport Nr 6) och Lärarna, undervisningen och forskningen (Arbets- rapport Nr 7).

1.6. Uppläggningen av slutbetänkandet

I föreliggande slutbetänkande behandlas inledningsvis den institutionel- la organisationen vid universitet och högskolor efter 1993 års reform.

Därefter behandlas förändringarna med avseende på verksamhet, budget och resursanvändning. Grundläggande högskoleutbildning re- spektive forskning och forskarutbildning har berörts av reformerna i mycket olika utsträckning och behandlas därför var för sig.

Särskild uppmärksamhet ägnas frågan om statsmakternas respektive myndigheternas roller, eftersom själva kärnan i såväl de generella stat- liga reformerna som universitets- och högskolereformen var att förändra dessa roller.

Vidare belyses de faktiska förändringarna i verksamheten och hur budgetering och resursanvändning utvecklats.

1993 års universitets- och högskolereform och det nuvarande syste- met behandlas också ur respektive studenternas och läramas/forskamas perspektiv.

RUT-93 :s avslutande bedömningar ägnas framför allt förändringarna i relation till reformens syften. RUT-93 lägger fram vissa förslag till förändringar och om fortsatta överväganden.

2. Institutionell organisation och ledarskap

2.1. Reformens syften och utgångspunkter

I linje med parollen ”Friheten är normen.” (Prop. 1992/9311 5. 22) har statsmakternas reglering av beslutsordningen och den institutionella organisationen vid universitet och högskolor setts över.

Den interna organisationen skall så långt möjligt beslutas av varje universitet eller högskola. Utöver det generella frihetsmotivet anges som motiv för detta att förutsättningama vad gäller omfattning och bredd i verksamheten är så olika mellan lärosätena. Den interna organisationen bör därför så långt möjligt beslutas av respektive styrelse.

Under rubriken Ledningsprinciper presenterades i Prop. 1992/93:1 vissa utgångspunkter för statsmakternas reglering av den institutionella organisationen. Dessa utgångspunkter var

”- Företrädare för lärare och studenter i olika beslutsorgan bör utses genom val samtidigt som personer med ledningsansvar bör utses av rektor efter förslag från dem i berörd verksamhet. - Rektor bör utses av regeringen efter förslag från styrelsen. Innan styrelsen avger sitt förslag bör en valförsamling där lärarna är i majoritet ha röstat om vem som bör utses till rektor. - Lärare bör utgöra flertalet i alla beslutsorgan under styrelsen. - Studenter bör ingå i alla beslutsorgan som behandlar utbildningsfrågor. - Fackliga företrädare bör inte ingå i beslutsorgan.” (Prop. 1992/93.1 s. 60)

2.2. Föreskrifter i Högskolelagen och Högskoleförordningen

Bestämmelser om universitetens och högskolornas organisation återfinns även efter reformen både i Högskolelagen och i Högskoleförordningen. Det innebär att vissa grundläggande regler om vilka organ som skall finnas samt om sammansättningen av styrelse och fakultetsnämnd m.m.,

vilka ingår i lagen, kräver riksdagsbeslut för att ändras. l Högskoleför- ordningen, som beslutas av regeringen, ges mer ingående föreskrifter.

Styrelse och rektor

Styrelsen skall, enligt Högskolelagen , ha inseende över universitetets eller högskolans alla angelägenheter och svara för att dess uppgifter fullgörs. I lagen slås också fast att det är regeringen som skall utse flertalet av styrelsens ledamöter och att rektor skall ingå i styrelsen.

Till ledamöter i styrelserna skall utses personer med bakgrund i verksamhet av betydelse för universitetets/högskolans utbildningsupp- drag. Lärare och studenter har rätt att vara representerade i styrelsen. Lärarrepresentantema i styrelsen utses genom val inom lärosätet. Före- trädare för de anställda har närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträde.

Regeringen har våren 1995 beslutat att två politiska företrädare för nationella, regionala eller lokala intressen skall ingå i varje universitet/- högskolestyrelse samt att minst två studenter skall garanteras plats i styrelser och i alla övriga organ som behandlar utbildningsfrågor. An- talet ledamöter i styrelserna har härmed utökats.

För ledningen av verksamheten närmast under styrelsen skall finnas en rektor. Rektor är, enligt föreskrift i Högskoleförordningen, ordförande i styrelsen. Styrelsen utser inom sig vice ordförande.

Rektor är chef för den myndighet som ett universitet eller en högsko- la förvaltningsrättsligt utgör. Med hänvisning till detta utses rektor av regeringen. Regeringens beslut skall dock fattas efter förslag av styrel- sen och dessförinnan av en valförsamling vid det berörda lärosätet.

Högskoleförordningen anger att andra frågor än de som uttryckligen åligger styrelsen eller annat organ avgörs av rektor.

F akultetsnämnd

För forskning och forskarutbildning skall det, vid de universitet och högskolor som riksdagen beslutar, finnas fakulteter, var och en för ett särskilt vetenskapsområde. För fakultetens uppgifter svarar en eller flera fakultetsnämnder enligt beslut av högskolestyrelsen. Flertalet fakulteter har verksamhetsområden som omfattar mer än ett lärosäte, i regel ett universitet och en eller flera mindre eller medelstora högskolor.

Till en fakultet hör de som inom fakultetens vetenskapsområde och verksamhetsområde

]. innehar eller uppehåller tjänst som professor, 2. innehar eller uppehåller lärartjänst för vilken det krävs lägst doktors- examen, 3. innehar eller uppehåller tjänst vid ett forskningsråd, vilken motsvarar tjänst under 2 Därtill finns vissa krav på minsta omfattning och minsta varaktighet av tjänstinnehavet eller tjänstgöringen. Flertalet ledamöter i fakultetsnämndema skall vara vetenskapligt kompetenta lärare inom fakulteten. De utses genom val inom fakulteten. Studenterna vid de lärosäten som fakulteten omfattar har rätt att ha två representanter i fakultetsnämndema. En av ledamöterna i fakultetsnämnden skall vara nämndens ordföran- de, dekanus. För dekanus utses en eller flera ersättare. Såväl dekanus som ersättare förordnas av rektor på förslag från fakulteten.

Nämnd för konstnärligt utvecklingsarbete

Vid de högskolor som har konstnärlig utbildning skall styrelsen inrätta ett organ som har ansvaret för konstnärligt utvecklingsarbete, benämnt nämnden för konstnärligt utvecklingsarbete. Om inte styrelsen bestäm- mer annat, skall detta organ även ansvara för grundutbildningen.

Organ för den grundläggande högskoleutbildningen

Vid de lärosäten där det finns en fakultet svarar fakultetsnämnden också för grundutbildningen inom sitt vetenskapsområde, om inte högskolesty- relsen inrättar särskilda organ för grundutbildningen. Vid övriga högsko- lor skall styrelsen inrätta organ för den grundlläggande utbildningen. Flertalet ledamöter i organ för grundutbildningen skall vara lärare vid universitetet/högskolan. Studenterna skall ha rätt att vara representerade i alla beslutsorgan som behandlar utbildningsfrågor.

Tjänsteförslagsnämnd

För handläggning av ärenden om förslag till tjänst som professor eller lektor skall det vid varje lärosäte finnas en eller flera tjänsteförslags- nämnder. Antalet tjänsteförslagsnämnder och deras verksamhetsområden beslutas lokalt. Vid de lärosäten, till vilka fakulteterna är knutna, skall dock finnas minst en tjänsteförslagsnämnd för varje fakultetsnämnd.

En tjänsteförslagsnämnd består av dels vissa ”fasta” ledamöter, dels, beroende på vilken typ av tjänst som behandlas, två eller tre sakkunniga som utses för varje ärende och skall vara särskilt förtrogna med tjäns- tens ämne.

Tjänsteförslagsnämnden är inte att se som en del av ledningsorgani- sationen vid universitet och högskolor utan som en komponent i lärar- tjänstorganisationen. Frågor om lärartjänstema vid universitet och hög- skolor kommer att utredas i särskild ordning. RUT-93 har därför i sitt arbete inte behandlat tjänsteförslagsnämndema.

Övriga beslutsorgan m.m.

Med beaktande av den reglering som återgivits ovan har universitet och högskolor frihet att i övrigt utforma den interna organisationen.

I detta sammanhang bör noteras två institutionellt-organisatoriska frågor som i och med 1993 års reform inte längre tas upp i statsmakter- nas reglering.

Inga bestämmelser finns längre om de enheter vid universitet och högskolor där själva verksamheten normalt bedrivs: institutionerna. Universitet och högskolor hade dock redan tidigare full frihet att besluta om indelningen i arbetsenheter, institutioner, och ansvarsområdena för dessa. Det som den tidigare regleringen gällde var beslutsfattandet, där föreskrifter fanns om institutionsstyrelse och prefekt. Dessa föreskrifter kan i viss mån sägas motsvaras av dagens bestämmelser om att lärare och studenter skall medverka i alla organ som beslutar om utbildnings-

frågor.

Tidigare utsåg regeringen en förvaltningschef vid universiteten och vid högskolorna med fakultetsorganisation. Rektor och förvaltningschef bildade tillsammans rektorsämbetet, som hade vissa i Högskoleförord- ningen angivna funktioner. Såväl förvaltningschefen som rektorsämbetet har nu utmönstrats ur Högskoleförordningen. Hur förvaltningen leds ses nu enbart som en fråga om utformning av den interna administrationen och därmed som en fråga för lokalt beslut.

2.3. Organisationen i praktiken

RUT-93 har undersökt utformningen av den interna organisationen efter reformen genom en omfattande enkät till alla lärosäten samt intervjuer vid ett antal universitet och högskolor. En preliminär sammanställning av detta material gjordes i en arbetsrapport, Universitet och högskolor

i förändring. Ledningen, makten och vetenskapen (Arbetsrapport Nr 1, Mars 1995). Samtliga universitet och högskolor och vissa andra organ har givits möjlighet att yttra sig över arbetsrapporten. Yttranden har inkommit från i stort sett alla lärosäten samt från studentorganisationer och andra organisationer. En sammanställning av yttranden redovisas i bilaga 3 till detta betänkande. RUT-93 har vidare låtit göra en special- undersökning i form av mer omfattande intervjuer med ledamöterna i ett begränsat antal universitets- och högskolestyrelser. Denna undersökning har redovisats i arbetsrapporten Styrelsens roll inom universitet och högskolor (Arbetsrapport Nr 5, November 1995). Arbetsrapporten om styrelsens roll har diskuterats vid en serie seminarier med bland annat rektorer, dekaner, prefekter och studenter, som RUT 93 ordnat tillsam- mans med Kanslersämbetet/Högskoleverket.

Organisatoriska förändringar

Flertalet universitet och högskolor har genomfört mer eller mindre omfattande organisationsförändringar. Strävan har varit att söka åstad- komma en tydligare fördelning av ansvar och befogenheter i en ny decentraliserad organisation. Decentralisering av ansvar till fakultets- och till institutionsnivån har varit vanlig. Några universitet har även inrättat externa råd med företrädare för industri och andra samhällsin- tressen.

Vid universitet med många fakulteter kan två olika modeller för styrning iakttas. Vid de stora universiteten (t.ex. Lund, Uppsala och Göteborg) är fakulteterna universitetens nav och ansvaret och befogen- heterna är kopplade till denna nivå. Särskilt tydligt är detta i Lund där fakulteterna med sina områdesstyrelser närmast fungerar som egna enheter. Även Umeå universitet har valt en fakultetsstyrd modell. Vid dessa enheter har rektor snarast intagit rollen som samordnare och som en företrädare för universitetet utåt i omvärlden.

Vid specialhögskolor som t.ex. Kungl. Tekniska Högskolan och Karolinska Institutet har en mycket tydlig förstärkning skett av institu- tionernas ansvar och befogenheter. Omfattande strukturförändringar har genomförts med en dramatisk neddragning av antalet institutioner i syfte att åstadkomma stora och slagkraftiga enheter med omfattande ekonomi- och personalansvar.

Vid de mindre och medelstora högskolorna liksom vid de konstnär- liga högskolorna utövar rektorerna ett aktivt och tydligt ledarskap. Värt att notera är att rektorerna vid de konstnärliga högskolorna oftast är rekryterade utanför den egna enheten, något som kanske har bidragit till

att underlätta utövandet av ledarskapet. Sammanfattningvis visar följande matris hur universitet och högsko- lor har utformat olika modeller för ledning och organisation.

Enheter utan fakultets- Enheter med fakultets- organisation organisation Specialhögskolor med

fakultetsorganisation

Små R I (F) Stora I F

R = Rektorsstyrda, I = Institutionsstyrda, F = Fakultetsstyrda

De organisatoriska förändringar som genomförts skulle i mycket också ha kunnat genomföras inom den institutionella reglering som gällde före 1993. Friheten att ”i övrigt” utforma organisationen fanns redan då. Samtidigt är statsmakternas reglering av viktiga organ som styrelse, rektor, fakultetsnämnder, dekaner etc. också efter 1993 avgörande för utformningen av organisationen vid universitet och högskolor. Det starka framhävandet av universitetens och högskolornas frihet kan ha givit intryck av att förändringarna i de formella förutsättningama varit större än de egentligen är. Samtidigt har det säkerligen gjort universitet och högskolor mer förändringsbenägna och underlättat genomförande av förändringar.

Styrelse

Styrelsema är av statsmakterna föreskrivna organ. Utrymmet för lokala förändringar som berör styrelsen och dess arbete ligger framför allt i utformningen av rollfördelningen mellan styrelse och andra organ - med de begränsningar som även här ligger i statsmakternas föreskrifter om vad som måste beslutas på styrelsenivå.

Enligt Högskoleförordningen (2 kap. 2 5) skall högskolestyrelsen själv besluta

]. i viktigare frågor om högskolans organisation,

2. om anslagsframställningar, årsredovisningar och viktigare framställ- ningar i övrigt,

3. om åtgärder med anledning av Riksrevisionsverkets revisionsberättel- ser och revisionsrapporter,

om viktigare föreskrifter, om inrättande av tjänst som professor, a. om skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, dock inte i fråga om provanställning, om disciplinansvar om åtalsanmälan, om avstängning eller läkarundersökning, frågor som är av principiell vikt.

S%.U'P

7.

Det samlade ekonomiska ansvaret är en viktig del i styrelsemas an- svarsområde. Detta ansvar har ökat i samband med att formerna för statsmakternas medelsanvisning, framför allt till den grundläggande högskoleutbildningen, ändrats.

RUT-93:s undersökningar visar att styrelserna hittills ofta varit gan- ska anonyma och betraktas som inte särskilt betydelsefulla organ vad gäller förnyelsen av verksamhet och bilden av lärosätet utåt. Lärare och studenter i allmänhet vet inte särskilt mycket om styrelserna — varken vilka som sitter där eller vilka beslut som fattas. Flera rektorer har dock framhållit vikten av styrelsemas stöd i samband med strukturförändring- ar.

De mindre och medelstora högskolornas företrädare anger oftare att styrelserna är betydelsefulla, särskilt när det gäller strategiska frågor. Möjligtvis kan detta bero på att styrelseledamötema här kan ha ett starkare regionalt engagemang och att det finns en klar uppfattning av högskolornas betydelse för den regionala utvecklingen.

Detta för över till de kommentarer som RUT-93 fått i fråga om formen för att utse nya styrelseledamöter i direkt anslutning till 1993 års universitets- och högskolereform. Den dominerande uppfattningen bland universitets- och högskoleföreträdare är att ledamöterna utsågs utan rimliga kontakter med de berörda lärosätena. Till saken hör också att den på RUT-93:s uppdrag genomförda intervjuundersökningen med styrelseledamöter visar att dessa själva ofta menar sig ha fått otillräcklig information om innebörden av uppdraget och bristfällig introduktion i styrelsearbetet. De är därför ofta osäkra på sin roll och på anledningen till att just de utsetts till styrelseledamöter.

Rektor Rektor som ordförande i styrelsen

Vid RUT-"933 universitets- och högskolekontakter har frågan aktuali-

serats om rektor bör ingå i styrelsen och framförallt om hon/han skall vara ordförande. Det har ansetts kunna innebära problem i ansvarsfrågor om rektor både är styrelseordförande och utövar den verkställande ledningen. Denna dubbla ställning gör att styrelsen svårligen kan utkräva ansvar av rektor, har man menat. Men det har också ifrågasatts om styrelserna verkligen skulle kunna klara av sin uppgift utan att ha rektor som ordförande.

Rektor som chef för universitetet/högskolan

I sitt kartläggningsarbete har RUT-93 med rektorerna diskuterat rektors- rollen.

Rektorerna anför som sina viktigaste uppgifter att planera och samordna verksamheten långsiktigt vara universitetets/högskolans ansikte utåt skapa förtroende för universitetet och dess ledning inom organisa-

tionen.

Många rektorer menar att det allmänt sett finns behov av ett mer uttalat individuellt ledarskap vid universitet och högskolor. Det bör dock samtidigt finnas goda möjligheter till samråd med akademiska kolleger. Det individuella ledarskapet måste utformas så att det fungerar tillsam- mans med det traditionella kollegiala ansvaret.

Rektor har en viktig roll i den kontinuerliga dialog som krävs mellan statsmakternas företrädare och företrädare för universitet och högskolor.

Fakultetsnämnder och dekaner

Vid universiteten och högskolorna med egna fakultetsanslag ansvarar fakultetsnämndema i regel för såväl forskning och forskarutbildning som grundläggande högskoleutbildning. Några separata organ för grundut- bildningen har således inte inrättats. Så har däremot, helt i enlighet med Högskoleförordningens föreskrifter, skett vid de mindre och medelstora högskolorna.

De beslutande organen kompletteras i stor utsträckning med beredan- de organ, kommittéer och arbetsgrupper av skilda slag. Det gäller både på styrelsenivån och på fakultetsnivån, men är kanske särskilt vanligt i det senare fallet. Detta kan givetvis ofta vara det naturliga sättet att möta en komplicerad och omfattande arbetssituation, inte minst i sam- band med införandet av nya regler och förutsättningar i samband med en reform. Men samtidigt bidrar det till en viss svåröverskådlighet och osäkerhet i fråga om var besluten reellt fattas. Det uppfattas också

innebära minskade möjligheter till reell medverkan för studenterna, som formellt har rätt att vara representerade i alla beslutsorgan som behand- lar utbildningsfrågor.

Någon entydig bild av fakultetsnämndemas roll och arbetsuppgifter efter reformen finns inte. Förhållandena skiljer sig mellan lärosätena.

Vid vissa universitet och högskolor har fakultetsnämndema givits en mer ”rådslik” funktion med huvudsakligen strategiska uppgifter avseen- de verksamhetsplanering och policyfrågor samt uppgifter som vetenska- plig kvalitetsgranskare. Samtidigt har en rad beslut delegerats till in- stitutionerna. Vid andra lärosäten, t.ex. universiteten i Göteborg, Lund och Umeå, har man i stället valt att ge fakultetsnivån utökade uppgifter av administrativ beslutskaraktär på universitetsledningens eller institutio- nernas bekostnad. I praktiken fungerar fakulteterna på vissa håll som storinstitutioner.

Oavsett fakultetemas uppgifter går uppfattningarna isär i frågan om fakulteterna försvagats eller förstärkts. Många menar att det kan dis- kuteras om fakultetsnivån verkligen behöver regleras i högskoleförord- ningen.

Rolluppfattningen i fråga om dekanerna är kluven. Formen för att utse dekaner med beslut av rektor efter förslag från kollegerna inom fakulteten spelar härvidlag en nyckelroll. Många dekaner anser t.ex. att de representerar sina akademiska kolleger och ser sig i första hand som företrädare för dessa, medan rektor kan uppfatta dem som sina och styrelsens redskap i utövandet av verksamhetsansvaret och förvänta sig att de i första hand lojalt skall arbeta för att verkställa universitets/- högskoleledningens beslut. Det råder stor enighet om att förutsättningar- na för och kraven på ledarskapet har förändrats. Det verkar också stå klart att rollerna här ännu är långt ifrån färdigutvecklade.

Institutionerna

Som kunde förutses innebar borttagandet av formella föreskrifter om institutionerna och om institutionsstyrelser och prefekter inte några större förändringar.

Utbildning och forskning bedrivs som tidigare normalt inom ramen för institutioner. På många håll fortgår ett redan före 1993 inlett arbete att bilda större institutioner för att få mer bärkraftiga enheter.

Institutionerna leds i regel av en institutionsstyrelse med en prefekt som ansvarig för den direkta ledningen av institutionen. Vid några lärosäten har man valt prefektstyre med en rådgivande institutionsstyrel- se. Ofta har prefekten, oavsett styrelsens roll, vid sin sida en eller flera

personer med befattningar på hel- eller deltid som studierektor etc.

Vanligt förekommande är att beslut om t.ex. inrättande och tillsätt- ning av lärartjänster delegerats till institutionsnivån. Det gäller exempel- vis vid Uppsala Universitet och Karolinska institutet.

Vid flertalet universitet och högskolor har prefektemas roll förstärkts. Prefekten har den omedelbara ledningen av verksamheten vid institutio- nen. Till prefektens uppgifter hör i regel att besluta och verkställa beslut inom givna ekonomiska ramar, bland

annat svara för inrättande och tillsättning av tjänster leda och fördela arbetet ansvara för arbetsmiljöfrågor ansvara för den administrationen, såväl i fråga om ekonomi som i

fråga om personal ansvara för underlag för anslagsframställningar m.m.

Prefekten kan ibland också ha uppgiften att anta studerande till forskarutbildning

Med högskolornas frihet följer krav på lokalt ansvar för planering och genomförande av verksamhet avseende ekonomi, tjänster, kvalitet, uppföljning m.m. Detta medför att innebörden av ledarskap på olika nivåer inom högskolorna ändrats. Från att vara en förgrundsgestalt för sina forskande kolleger med vissa samordnande, administrativa uppgifter har den akademiske ledaren blivit chef med ekonomiskt ansvar att genomföra, förnya och avveckla verksamhet. Dessa nya uppgifter kräver ett aktivt och mer tydligt ledarskap, inte minst på institutionsnivå, där prefekten måste vara beredd att kunna motivera och fatta beslut t.ex. om avveckling av resurser som en kollega betraktar som sina.

Administrationen

Det ligger i sakens natur att decentralisering och delegering innebär ökade arbetsuppgifter på den nivå som övertar ansvaret. Redan i och med att det centrala ämbetsverket för universitet och högskolor Uni- versitets- och högskoleämbetet (UHÄ) avvecklades 1992 fick behovet av kvalificerat planerings- och utredningsarbete tillgodoses av universitet och högskolor själva, i den mån sådant arbete alls skulle bedrivas. Uni- versitets- och högskolereformen 1993 innebar att ytterligare en rad frågor nu realbehandlas lokalt. Ett viktigt exempel är frågorna om tillträde till den grundläggande högskoleutbildningen. Detta ställer krav inte bara på själva beslutsorganisationen utan givetvis också på resurser för intema utredningar, beredning av ärenden, verkställande och uppfölj- ning av beslut, kort sagt på kvalificerade administrativa resurser.

Universitet och högskolor har sannolikt inte i tillräcklig omfattning uppmärksammat behovet av kvalificerad administration. Att avsätta medel för administration inom universitet och högskolor kan vara en laddad fråga inte bara när det gäller den totala omfattningen av resurser- na för detta ändamål utan också med avseende på fördelningen mellan olika nivåer i systemet. Det går inte att förneka att tillgången till ad- ministrativa resurser ger makt, såväl den makt som ligger i information och i möjligheterna att ”sätta agendan” som den makt som ligger i utformandet och verkställandet av beslut. Inom lärosätena förs, mer eller mindre öppet, en viss ”kamp” mellan de centrala universitetsför- valtningama, fakultetsnämndema och institutionerna om innehållet i och fördelningen av administrativa resurser.

Lärosätena har hanterat de administrativa frågorna olika. De centrala administrativa kostnaderna har ofta skurits ned, i några fall högst väsentligt. Detta behöver dock inte innebära att de samlade administrationskostnadema minskat. På många håll har fakultetsnämn- demas administrativa resurser förstärkts, bland annat genom ”utlokalisering” från den centrala förvaltningen. Några lärosäten, t.ex. Karolinska institutet, Uppsala Universitet, och Göteborgs Universitet, har betonat vikten av kvalificerad administrativ kompetens på institu- tionsnivå. Sammantaget kan de administrativa insatserna ha ökat. Det förefaller dock som det lokalt har varit lättare att acceptera detta när ökningen tillförts andra delar av organisationen än centralförvaltningen.

På sina håll har man minskat ”byråkratväldet” genom att överföra planerings- och utredningsuppgifter och administrativa uppgifter av olika slag på lärare och forskare, något som naturligtvis inneburit att deras tid för direkta utbildnings- och forskningsinsatser har minskat.

Spridningen av det administrativa arbetet till fakulteter och institutio- ner har lett till att kvaliteten på detta kan variera mer än tidigare. Vid RUT-93 :s intervjuer framfördes bland annat åsikten att den administrati- va decentraliseringen gått för långt och att fördelarna med viss stordrift sannolikt skulle återupptäckas snart.

Även administrationstjänstema ingår i varierande grad i interna köp- och säljsystem. Ett problem, framhölls i RUT-93:s intervjuer, är att det inte alltid finns beställarkompetens för de administrativa tjänsterna. Vid alla universitet och högskolor gäller uppenbarligen också att ”köpama”, institutioner och fakultetsnämnder, inte får gå utanför det egna lärosätet för att anlita motsvarande tjänster. Friheten att köpa består .således huvudsakligen i att välja omfattning på den administrativa servicen.

RUT-93 återkommer till vissa frågor rörande det administrativa arbetet i samband med behandlingen av lärosätenas interna planering och budgetarbete.

3. Den grundläggande högskoleutbildningen

3.1. Syften med reformen

Ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan statsmakterna, regering och riksdag, och myndigheterna, universitet och högskolor, har varit ett huvudsyfte med 1993 års universitets- och högskolereform. Den ska i sin tur leda till mångfald i utbildningsutbudet, bättre anpassning av utbildningsutbudet till studenternas efterfrågan samt effektivisering av utbildningen med upprätthållande av hög kvalitet. Allt detta har fram- hållits som reformens syften.

Syftena med det nya anslags- och resurstilldelningssystemet kommer till uttryck i de förväntade effekter som anges i prop. 1993/94:177 (s. 39): ”Då lärosätenas resurstilldelning görs direkt beroende av antalet registre— rade studenter och deras studieresultat och inte som tidigare av planerad verksamhet kommer 5—10 procent fler studenter att kunna utbildas till samma kostnad utan att kvaliteten i verksamheten påverkas negativt. Studentpengen gör det nödvändigt för varje lärosäte att erbjuda sådan utbildning som kan rekrytera studenter och få dem att stanna kvar på lärosätet.

Prestationsersättningen leder till att lärarstödet utformas på ett sådant sätt att studenterna ges rimliga förutsättningar att vara framgångsrika i sina studier. Förutom de övervägande positiva effekter som dessa båda incitament på lång sikt förväntas ha för kvaliteten i utbildningen, ger kvalitetspremien lärosätena direkt stimulans att systematiskt utveckla kvaliteten i verk- samheten.

De enhetliga per capitaersättningama som innehåller samtliga resurser ger alla lärosäten samma ekonomiska förutsättningar för likartad ut- bildning, vilket gör systemet rättvist och förutsägbart.”

3.2. Utformningen av systemet

Hur ser då det nuvarande systemet ut och på vilka punkter skiljer det sig från det tidigare?

Övergripande mål för verksamheten vid universitet och högskolor anges nu liksom tidigare av statsmakterna i Högskolelagen och Hög- skoleförordningen. Andra föreskrifter återfinns i regleringsbreven för anslagen till grundläggande högskoleutbildning respektive forskning och forskarutbildning.

Det tidigare systemet innebar att statsmakterna angav vilka utbild- ningslinjer som skulle finnas samt preciserade antal nybörjarplatser för de enskilda utbildningslinjema eller grupper av linjer. Den samlade omfattningen av utbildning på kurser utanför linjerna avgjordes också av statsmakterna. Utbildningsplaner fastställdes ursprungligen centralt av UHÄ, men detta hade i huvudsak överlämnats till lokalt besluts- fattande redan före 1993.

Medel till grundläggande högskoleutbildning anvisades tidigare under ett anslag till var och en av fem utbildningssektorer samt ett särskilt anslag för bland annat fristående kurser. Den lokala medelsanvändning- en påverkades naturligtvis i hög grad av de detaljerade statsmaktsbe- sluten om utbildningens inriktning, men formellt hade universitet och högskolor redan då stor frihet när det gällde användningen av tilldelade medel. På statsmaktsnivå fattades dock besluten om de högsta tjänsterna, professurema, samt om lokaler, inredning och utrustning.

Nu anges genom Högskoleförordningen vilka examina som skall finnas och vilka krav som skall uppfyllas för att en viss examen skall få utfärdas (examensbeskrivningar). Högskoleverket beslutar med ut- gångspunkt i förordningens föreskrifter vilka examina som varje univer- sitet eller högskola har rätt att utfärda.

Det nya resurstilldelningssystemet innebär en kombination av ”stu- dentpeng” och prestationsersättning samt numera också ”hyrespeng”. Alla beslut om resursanvändningen fattas lokalt.

I treåriga utbildningsuppdrag till varje universitet och högskola anger statsmakterna det lägsta antalet examina omfattande 120 poäng som skall avläggas under perioden, högsta antal helårsstudenter per år för vilka ersättning kan utgå samt högsta antal helårsprestationer per ut- bildningsområde och treårsperiod för vilka ersättning kan utgå. För varje budgetår anges också takbelopp, den högsta sammanlagda ersättning som kan utgå till ett universitet eller en högskola. Takbeloppet är lägre än summan av de maximala ersättningsbara helårsprestationema inom de olika utbildningsområdena.

Ersättningsbeloppen skiljer sig avsevärt mellan olika utbildnings-

områden. Lägst är ersättningen för humanistisk, teologisk, juridisk och samhällsvetenskaplig utbildning med för närvarande 14 024 kronor i studentpeng, varav 5 862 kronor i hyrespeng, och 13 699 kronor i ersättning för helårsprestation. För naturvetenskaplig och teknisk ut- bildning är studentpengen 37 858 kronor, varav hyrespeng 17 166 kronor, och ersättningen för helårsprestation 36 994 kronor. För medi— cinsk utbildning är studentpengen 46 597 kronor, varav hyrespeng 8 583, och prestationsersättningen 45 272 kronor. För olika konstnärliga utbildningar utgår väsentligt högre belopp. Högst är beloppen för ope- rautbildning med 225 472 kronor i studentpeng, varav 131 563 i hyre- speng, och 138 565 kronor som prestationsersättning.

Det första året med det nya systemet, budgetåret 1993/94, gällde särskilda garantibelopp, som utgick oavsett tillströmning och prestatio- ner, för att skydda mot resursminskningar jämfört med det sista året före reformen.

Också i det tidigare systemet var universitet och högskolor skyldiga att lämna uppgifter om studenterna och deras studieresultat. Krav på mer omfattande resultatrapportering har nu skrivits in i förordningen om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning (1993:134) och förordningen om redovisning av studier m.m. vid universitet och hög- skolor (1993:1153). För den grundläggande högskoleutbildningen skall varje universitet och högskola redovisa: uppgifter om antalet sökande samt nybörjare vid högskolan för att belysa efterfrågan på högskolans utbildningar; uppföljning av utbildningsuppdraget (antal avlagda examina, antalet ersättningsberättigande helårsstudenter och helårsprestationer för- delade på utbildningsområden etc.); uppgifter om fördjupningsnivå; uppgifter om uppdragsutbildningens omfattning för att belysa den totala omfattningen av högskolans grundutbildning; uppgifter om gäststudenter för att belysa högskolans internationella attraktivitet.

3.3. Statsmaktemas och myndigheternas roller

3.3.1. Vem har ansvaret för vad? Utgångspunkter för politik och planering

Mycket förenklat finns det tre tänkbara beslutsnivåer när det gäller

beslut om vilken högskoleutbildning som skall finnas: statsmakterna, universiteten/högskoloma och studenterna, dvs. besluten kan ses som politiska, professionella/administrativa eller ”marknadsmässiga”. Samti- digt finns det, också här med stark förenkling, tre tänkbara beslutskrite- rier: arbetsmarknadsbehov, studentefterfrågan och resurstillgång.

I verkligheten bygger inget system på en renodling vare sig av be- slutsnivå eller beslutskriterium. Men även så bör det vara rimligt klar- lagt vem som har ansvar för vad. Frågan är om det nya systemet innebär sådan klarhet.

Nu är det universitet och högskolor som bestämmer, framhålls det i propositioner och politikeruttalanden om universitets- och högskolerefor- men. Men de skall använda sin beslutanderätt till att anpassa utbild- ningsutbudet till studentefterfrågan, betonas också. Samtidigt fattar statsmakterna och skall naturligtvis så göra i ett mål- och resultatrela- terat system fortfarande en rad beslut som i hög grad påverkar utbild- ningsutbudet.

Att universitet och högskolor ”själva” skall bestämma måste också ses i perspektiv av statsmakternas syn på styrelserna vid dessa. Här kan citeras ur prop. l992/93:1: ”Med den ökade frihet och det ökade ansvar för verksamhetens resultat och kvalitet som följer av mina förslag i denna proposition kommer styrelsemas uppgifter att bli allt viktigare. Då statsmakterna därmed överlämnar viktiga beslutsbefogenheter till styrel- serna är det enligt min mening rimligt att regeringen även fortsättnings- vis utser flertalet ledamöter.” (s. 62) Den regering, som tillträdde efter valet 1994, har ytterligare förstärkt det externa inflytandet genom att i varje universitets- eller högskolestyrelse sätta in två ledamöter nominera- de av riksdagspartiema.

Efter vilka kriterier utbildningsutbudet skall utformas är inte helt klart. I den tidigare Högskolelagen angavs att utbildningen skulle plane- ras med hänsyn till såväl ”samhällets behov av utbildade” som ”individemas behov och önskemål”. (SFS l977:218, 7 5) Någon mot- svarande paragraf finns inte nu. I stället föreskrivs att ”Så långt det kan ske med hänsyn till kvalitetskravet i 1 kap. 4 5 första stycket skall högskolorna som studenter ta emot de sökande som uppfyller behörig- hetskraven för studiema.” (SFS l992:1434 4 kap. l &) Formuleringen kan knappast läsas som något absolut krav på att möta studenternas behov och önskemål. Presentationerna av det nya systemet har dock kraftigt betonat anpassningen till studenternas efterfrågan.

I praktiken har ”anpassning till studentefterfrågan” inte varit något dominerade planeringskriterium. Bakom statsmakternas omfattande beställningar av olika examina ligger mer eller mindre uttryckliga be- dömningar av arbetsmarknadsbehov. Det förefaller också vara underför-

stått att universitet och högskolor trots allt skall göra någon form av rimlighetsbedömning av utbildningsvolymema inom olika områden med hänsyn till vad arbetsmarknaden kan svälja. Ingen vill, vad man än säger om att möta studenternas önskemål, ha den våldsamma ökning av konstnärlig utbildning, joumalistutbildning etc. och kanske den minsk- ning av teknisk och naturvetenskaplig utbildning, som en konsekvent anpassning till studentefterfrågan skulle innebära. Vid RUT-93:s inter- vjuer framhölls att, även om man skulle eftersträva anpassning till studentefterfrågan, detta måste göras med hänsyn till universitetets ansvar: i perspektiv av arbetsmarknadsmöjlighetema kan inte hur många som helst tas in till en viss utbildning.

Resurserna är självfallet också ett viktigt beslutskriterium, kanske otillräckligt uppmärksammat i samband med reformen. Och här gäller det då inte bara pengar. Den högt specialiserade resurs, som universitets- och högskolelärama är, kan inom många områden vara en bristvara. Universitet och högskolor kan också genom långsiktiga åtaganden vara hänvisade till resurser knutna till specifika områden.

3.3.2. Frihet med begränsningar

Professionella organisationer som universitet och högskolor har med nödvändighet stor frihet när det gäller uppläggningen och genomföran- det av den egna verksamheten. Utanförstående har helt enkelt inte kunskaper nog för att detaljstyra.

Den akademiska friheten gäller både utbildning och forskning. Det är en sak för universitetet eller högskolan och för de direkt berörda lärarna hur man lägger upp undervisningen, genomför lektioner, semi- narier och laborationer etc. Forskningens frihet innebär att forsknings- problem får fritt väljas, forskningsmetoder fritt utvecklas och forsknings- resultat fritt publiceras. Inslagen av direkt arbetsledning i den akademis- ka verksamheten är begränsade. Lärarnas arbetstider medger stor flexibi- litet i fråga om hur och när deras arbete skall utföras. Universitets- och högskolelärama har också en jämfört med de flesta andra yrkesgrupper unik frihet när det gäller att avgöra var de skall utföra sitt arbete.

I vårt samhälle har dessa grundläggande friheter ”alltid” funnits och de betraktas som så självklara att man inte ens tänker på dem som de stora friheter de just är. Den akademiska friheten har alltid satt en mer eller mindre klart definierad gräns för vad inte bara statsmakter utan också universitets- och högskoleledningar beslutar.

Till den professionella, akademiska friheten kunde länge läggas universitetens traditionella, månghundraåriga självbestämmande. Rektor

liksom styrelser och andra organ utsågs av och inom universitetets lärar/forskarkår. Friheten i denna bemärkelse begränsades genom hög- skolereformen 1977, då bland annat styrelsen fick externa ledamöter. Sedan 1983 utses dessa av av regeringen och sedan 1987 är de i majori- tet i styrelsen.

Även när det gäller användningen av de ekonomiska resurserna har universitet och högskolor sedan länge haft stor frihet. Det anslagssystem som infördes i mitten av sjuttiotalet innebar att regering och riksdag anvisade medel till utbildningsområden och fakulteter universitet och högskolor avgjorde sedan, med mycket få inskränkningar, hur pengarna skulle användas.

De förändringar som nu genomförts har inte gällt de redan tidigare i hög grad decentraliserade besluten om verksamhetens ”när, var, hur”. Förändringarna har gällt beslutanderätten i fråga om ”vad”, i fråga om vilken verksamhet som skall bedrivas, vilken utbildning som skall ges och för vilka studenter. Förändringarna gäller i huvudsak grundutbild- ningen och beslutanderätten har flyttats från regering och riksdag till universitetens och högskolornas centrala ledningar med möjligheter för dessa att delegera vidare.

I princip beslutar nu universitet och högskolor om utbildningsutbudet och om antagningen av studenter: vilka utbildningsprogram som skall ordnas, vilka kurser som skall ges, hur många studenter som skall antas, vilka behörighetskrav som skall ställas och hur urvalet bland sökande skall göras.

] praktiken är dock friheten modifierad. Statsmaktema beslutar fort- farande en hel del och ger utan att detta uppmärksammats på samma sätt som den nya friheten därmed en rad begränsningar för universite- tens och högskolomas beslut. Det förtjänar att uppmärksammas att även om budget- och styrsystemet ändrats, så har regleringsbreven för univer- sitet och högskolor, dvs. de dokument som innehåller statsmakternas årliga direktiv för myndigheternas verksamhet och budget, i stort sett samma omfattning nu som före 1993.

Mål och resultatkrav

Enligt principerna för de nya statliga budget- och styrsystemen skall statsmakterna ange mål och resultatkrav för de verksamheter man an- svarar för. När det nya systemet presenterades för riksdagen i proposi- tionen Universitet och högskolor. Frihet för kvalitet ( Prop. 1992/93:1 ) ägnades också ett kapitel åt målfrågor. Detta tog dock uteslutande upp innehållsliga mål för den grundläggande högskoleutbildningen. Dessa

mål kommer till uttryck i Högskolelagens paragraf om mål för grund- läggande högskoleutbildning som lyder: ”Den grundläggande högsko- leutbildningen skall, utöver kunskaper och färdigheter, ge studenterna förmåga att självständigt lösa problem samt förmåga att följa kunskap- sutvecklingen, allt inom det område som utbildningen avser. Utbild- ningen bör också utveckla studenternas förmåga till inforrnationsutbyte på vetenskaplig nivå.” (1 kap. 9 5) Genom Högskoleförordningens föreskrifter om kraven för olika examina ges sedan, vilket det också hänvisas till i propositionen, ytterligare innehållsliga mål för olika utbildningar. Dessa föreskrifter är relativt ingående och konkreta.

Vad den statliga budget- och styrfilosofin förutsätter är emellertid mål i en annan bemärkelse, nämligen mål för den anslagsfinansierade verksamhetens omfattning, inriktning och resultat. Det närmaste man kommer detta är de utbildningsuppdrag som ges till respektive universi- tet och högskolor.

Som målangivelser är utbildningsuppdragen inte ”heltäckande”: De krav på examina som där anges, motsvarar bara lite drygt hälften av den normala årliga examinationen. Ungefär 33 000 examina avläggs nu varje år vid svenska universitet och högskolor. De examina- tionskrav som anges i utbildningsuppdragen är begränsade till de mer omfattande examina (mer än 120 poäng) och uppgår sammanlagt till ca 18 000 examina per år.

Fördelningen av ersättningsbara helårsprestationer mellan utbild- ningsområden, som också anges i utbildningsuppdragen, är inte bindan- de för inriktningen av utbildningsutbudet och kan därför inte heller ses som en formlig målangivelse.

Utbildningsuppdragen har således snarare karaktären av restriktioner för universitetens och högskolornas planering och verksamhet än av samlade mål och resultatkrav från regeringens och riksdagens sida.

Utbildningsuppdragen och utbildningsutbudet

[ princip skall utbildningsuppdragen från statsmakterna vara treåriga. Redan under den första treårsperioden har dock regering och riksdag i flera fall gått in och ändrat i de planeringsförutsättningar som uppdragen ger. Regering och riksdag är naturligtvis formellt sett i sin fulla rätt att göra detta. Samtidigt försvinner en del av själva grundtankama i syste- met, om de successiva förändringarna blir alltför många och detaljerade. Vid universitet och högskolor har det väckt viss irritation att förutsätt- ningama på detta sätt ändrats. Exempel på beslut från statsmakterna under den pågående treårsperioden är beslutet om minskad utbildnings-

volym inom läkar- och tandläkarutbildningen och det detaljerade be- slutet om särskilda insatser inom distansutbildning.

Examina Totalantal

I utbildningsuppdragen beställer statsmakterna av varje universitet eller högskola ett visst totalantal examina omfattande minst 120 poäng. Examina av denna omfattning har varit och är olika vanligt förekom- mande inom olika utbildningsområden. Examenskraven har satts med beaktande av det hittillsvarande utbildningsutbudet. Kraven på examina i förhållande till tänkt verksamhetsvolym, mätt i antalet helårsstudenter som kan ge ersättning, skiljer sig därför mycket mellan lärosätena. Högst är kraven för universiteten, dock något lägre för Stockholms universitet. För de mindre och medelstora högskolorna är examenskravet i förhållande till totalantalet helårsstudenter markant lägre.

Examenskraven kan också sättas i relation till antalet ersättningsbara helårsprestationer (som också anges av statsmakterna). Då kan examens- kravet sägas ge en riktpunkt för hur stor del av utbildningsutbudet som bör komma till användning inom längre examensstudier eller, omvänt, hur stor andel som kan avse kortare högskoleexamina än 120 poäng eller fristående kursstudier.

Även mätt på detta sätt är kraven på universiteten betydligt mer ingripande än på de mindre och medelstora högskolorna. Drygt en tredjedel av de maximala helårsprestationema vid universiteten måste tas ut i form av en examen omfattande minst 120 poäng (ofta också i form av en viss av statsmakterna beställd examen, jfr nedan) för att universi- tetens examenskrav skall uppfyllas. För de högskolor som innefattar de gamla universitetsfilialema, dvs. högskolorna i Karlstad, Växjö och Örebro, ligger examenskraven något lägre men i det närmaste på samma nivå. För flertalet av de övriga mindre och medelstora högskolorna är kraven, mätt på detta sätt, väsentligt lägre. För några är kravet på ex- amina av denna omfattning så lågt som fem procent av helårsprestatio- nema.

Skillnaderna i examenskrav är inte bara intressanta i sig. Det som är viktigt att uppmärksamma är också de olika förutsättningar för flexibili- tet i utbildningen och utbildningsplaneringen som dessa skillnader kan ge. Större utrymme för kortare utbildningar och fristående kurser, något som utbildningsuppdragen ger de mindre och medelstora högskolorna, kan kanske ge större utrymme också för experimenterande och förnyelse

av olika slag.

VHS har i årsrapport för universitet och högskolor 1993/94 jämfört antalet examina om minst 120 poäng med en tredjedel av examenskravet för hela treårsperioden 1993/94 - 1995/96. Det faktiska antalet examina var 16 693, en tredjedel av periodens examenskrav var 18 320 examina, dvs. man ligger något under kravnivån. Det bör emellertid noteras att systemet inte innehåller vare sig sanktioner eller belöningar relaterade till examenskravet.

Särskilda examina

Statsmaktema anger också hur många av det totala antalet beställda examina som skall avse vart och ett av vissa särskilda områden, framför allt vård, undervisning och teknik. I varje fall för några av lärosätena har statsmakterna därigenom i praktiken intecknat en inte oväsentlig del av utbildningsutbudet.

Av de samlade examenskraven har statsmakterna genom beställningar av olika särskilda examina intecknat ungefär hälften. Andelen varierar mycket mellan universitet och högskolor, från att vara helt dominerande, 85-95 % av antalet beställda examina, för vissa högskolor (t.ex. Högsko- lan i Luleå, Högskolan i Gävle/Sandviken) till noll för t.ex. Stockholms Universitet och några av de mindre och medelstora högskolorna. Av universiteten har Linköpings Universitet den största andelen preciserade examina, två tredjedelar av hela examenskravet.

För de specialinriktade högskolorna (t.ex. Kungl. Tekniska högsko- lan) görs normalt inte någon precisering av examenskravet på detta sätt, vilket ligger i sakens natur. Verksamheten vid dessa högskolor är i sig så avgränsad att den definierar vilka examina och vilken inriktning av dessa, som utbildningsuppdraget avser.

Utbildningsområden

För många av högskolorna, både större och mindre, bestäms inriktning- en av utbildningsutbudet redan genom avgränsningen av högskolans verksamhetsområde. Det gäller t.ex. Kungl. Tekniska högskolan, Karo- linska institutet, Idrottshögskolan och de konstnärliga högskolorna. Universiteten samt de mindre och medelstora högskolorna svarar däremot för utbildning inom flera olika utbildningsområden. Här finns alltså förutsättningar för större rörelsemöjligheter för de lokala organen. Statsmaktema skall dock, enligt principerna för det nya systemet, svara för övergripande beslut om fördelningen av utbildningsutbudet mellan

olika utbildningsområdena (jfr prop. 1992/93:169 ). Några forrnliga föreskrifter om att utbildningsutbudet skall ha en viss fördelning ges emellertid inte.

I regleringsbreven anges för varje universitet och högskola det högsta antal helårsprestationer inom olika utbildningsområden, som ger ersätt- ning. Det högsta antalet ersättningsbara helårsprestationer anges för fem utbildningsområden/grupper av utbildningsområden:

humaniora/teologi/juridik/samhällsvetenskap, naturvetenskap/teknik/farmaci/vård, medicin,

undervisning samt

övrigt.

Den områdesfördelning som ligger häri är inte bindande för universite- ten och högskolorna annat än just genom detta, i och för sig nog så vik- tiga, att andra prestationer inte ger ekonomisk utdelning.

Summan av ersättningarna för alla utbildningsområden ryms inte inom takbeloppen, de högsta samlade anslagsbeloppen som kan utgå till varje universitet eller högskola. Genom denna konstruktion skall univer- sitet och högskolor, enligt prop. 1992/93: 169 (s. 2), stimuleras till prioriteringar mellan utbildningsområdena. Alldeles logiskt förefaller inte detta i ljuset av att det tidigare i samma proposition betonats att utbildningsområdena skall vara den lägsta nivå för vilken statsmakterna anger kvantitativa mål avseende helårsprestationer (s. 15). Det förefaller oklart var systemkonstruktörema menat att ansvaret för områdesför- delningen egentligen skall ligga.

Statsmaktemas prestationsangivelser har självklart stor betydelse för den lokala utbildningsplaneringen: Maximitalen ger inkomstmöjligheter att utnyttja. Arbetsinsatser ger inte ekonomisk utdelning om de inte stämmer med områdesbeställningama i regleringsbrevet. Det kan kanske vara enklast att erövra hela sitt möjliga anslag om man håller sig till den ”produktmix” som ligger i maximitalen.

Det är vid universiteten och vid de mindre och medelstora högskolor- na som omfördelningar mellan utbildningsområden egentligen kan göras. Andra lärosäten har utbildning bara inom ett område. Ett studium av de faktiskt redovisade helårsprestationema för läsåret 1993/94 vid universi- teten och de mindre och medelstora högskolorna visar att fördelningen mellan utbildningsområdena mycket nära ansluter till statsmakternas fördelning för treårsperioden av maximalt ersättningsbara prestationer vid dessa lärosäten. Andelen var obetydligt högre för humaniora, juridik, samhällsvetenskap och teologi och för undervisning samt obetydligt

lägre för naturvetenskap, teknik och medicin. Huvudintrycket är att statsmakternas fördelning, trots att den inte är formellt bindande, har varit ett kraftigt styrinstrument.

Fördelning av helårsprestationer mellan utbildningsområden (%) Regleringsbrevet Faktiska prestationer 1993/94 humaniora, juridik, sam- hällsvetenskap, teologi 57 59 naturvetenskap, teknik 28 27 medicin 4 4 undervisning 8 9 övrigt 3 1

100 100

Samtidigt måste det erinras om att områdesfördelningen i statsmak- ternas beslut i mycket ansluter till tidigare verksamhet vid respektive lärosäte. I det korta perspektivet är det givetvis svårt att göra omför— delningar. En ytterligare bidragande orsak till att områdenas andelar blir desamma som i regleringsbrevet kan också vara den tendens till ökad sektorisering som kan ses vid lärosätena. Universitetens och högskolor- nas organisation med nämnder och, nu ofta administrativt förstärkta, kanslier i huvudsak organiserade efter indelningen i utbildningsområden bäddar inte för avvikelser från en officiellt redovisad fördelning i termer av dessa områden. Alla inblandade känner genom fördelningen i regle- ringsbrevet till ”facit” och kan bevaka att man så långt möjligt får ”sin” del av verksamhet och anslagsmedel.

Utbildningsuppdragens beställningar i jämförelse med tidigare system

Även om examenskraven och föreskrifterna i fråga om prestationsersätt- ningar ger restriktioner för en betydande del av utbildningsutbudet, är det ändå klar skillnad mot den tidigare regleringen av utbildningsut- budet.

I regleringsbrevet för budgetåret 1992/93, det sista året i det gamla systemet, anges antalet nybörjarplatser för mer än 120 olika utbildnings- linjer. I många fall var antalet platser på varje linje ytterst begränsat, bara något tjugotal regleringsbrevsbesluten hade således en mycket detaljerad karaktär.

Det sammanlagda antalet nybörjarplatser, som preciserades på detta

sätt, var drygt 38 000. Samtidigt hade universitet och högskolor - också enligt föreskrifter i regleringsbrevet sammanlagt 47 520 årsstudieplat- ser på lokala och individuella linjer samt fristående kurser, dvs inom ut- bildningar där lokala beslut avgjorde inriktningen. Dessa båda siffror är inte direkt jämförbara. Nybörjarplatsema är inledningen till utbildningar av varierande längd, normalt dock fleråriga. Hela antalet årsstudieplatser vid universitet och högskolor var ungefär 160 000. Det ”fria” utbild- ningsutbudet i form av kurser och lokala och individuella linjer utgjorde således ungefär en tredjedel av detta, medan statsmakterna genom detal- jerade beslut gav föreskrifter för två tredjedelar av utbildningsutbudet.

Det är svårt att på motsvarande sätt kvantifiera det fria respektive beställda utbildningsutbudet i det nya systemet. Om jämförelsen görs med statsmakternas beställda examina i relation till antalet helårspresta- tioner som ger ekonomisk ersättning, så blir rollerna nu omkastade. Statsmaktema ”programmerar” med detta mått mätt ungefär en tredjedel av utbildningsutbudet och lämnar två tredjedelar till den lokala plane- ringen. Om man bara tar hänsyn till de preciserade examina som beställs av statsmakterna, hälften av antalet examina i utbildningsuppdragen, blir statsmakternas andel halverad till en sjättedel. Men till detta kommer den styrning som ligger i områdesrestriktionema för resurstilldelningen. Dessa har, utan att vara formellt bindande, stor betydelse för det faktiska utbildningsutbudet.

Även i det förra systemet var skillnaderna mellan universiteten och högskolorna stora när det gällde graden av statsmakternas styrning. De motsvarade också ungefär de skillnader som nu finns mellan lärosätena: Stockholms universitet hade således en mycket stor andel av sitt ut- bildningsutbud inom det fria området lokala och individuella linjer samt fristående kurser medan t.ex. Kungl. Tekniska Högskolan hade i stort sett hela sitt utbildningsutbud på föreskrivna utbildningslinjer.

”Prislapparna" och omfördelning av resurser

Att fritt använda anslagen till olika typer av verksamhet och slag av kostnader inom ett utbildningsområde har sedan länge varit de enskilda universitetens och högskolornas sak. När det gäller förfogandet över resurserna är skillnaden gentemot tidigare system möjligheten att nu göra omfördelningar mellan utbildningsområden. Tidigare fick universi- tet och högskolor inte göra omfördelningar mellan de olika utbildnings- sektorema eller mellan dessa och fristående kurser. I princip är möjlig- heten att omfördela resurser nu obegränsad. Flera hinder för det faktiska utnyttjandet av denna nya möjlighet kan dock ligga i utformningen av

själva systemet och organisationen.

Anslagstilldelningen bygger på ”prislappar” för olika utbildningsom- råden. Prislappama fastställdes efter ett utredningsarbete som avsåg bl.a. att klarlägga vilka kostnadsskillnader som kan ligga i själva karaktären av utbildningen inom olika områden. Resultatet av detta utrednings- arbete innebar dock i mycket en kodifiering av då gällande kostnads- nivåer för olika utbildningsområden. Detta innebär att prislappama skiljer sig avsevärt mellan utbildningsområdena. Det innebär också att de avspeglar en traditionell syn på uppläggning och genomförande av utbildning inom olika områden.

Om statsmakternas prislappar faktiskt avspeglar vad olika utbildning- ar ”måste” kosta skulle detta naturligtvis innebära starka restriktioner i fråga om möjligheterna till omfördelningar. Är prislappama korrekta i så måtto att t.ex. naturvetenskaplig utbildning absolut kräver kostnader på prislappamas nivå, så finns naturligtvis inte stort utrymme för omför- delningar för det universitetet eller den högskola som faktiskt vill ut- bilda naturvetare och få ersättningsbara helårsprestationer inom området.

Möjligheterna till omfördelningar påverkas också av indelningen i högskoleenheter. De lärosäten som bara skall bedriva verksamhet inom ett utbildningsområde har självfallet inte samma omfördelningsmöjlig— heter som lärosäten med bredare utbildningsutbud. De lärosäten som bara har utbildning av ett slag kan inte sätta någon annan utbildnings- standard än den som motsvarar statsmakternas prislapp. Detta kan samti- digt påverka valmöjligheterna för andra lärosäten. I praktiken kan det vara svårt att avsätta lägre resurser för motsvarande utbildning.

Även själva beteckningarna på prislappama de är knutna till de olika utbildningsområdena kan i sig innebära en låsning. Med mer neutrala beteckningar, t.ex. ] - 5, skulle kanske omfördelningar under- lättas.

Särskilda åtaganden

Regleringsbrevet är inte heller i det nya systemet fritt från specialföre- skrifter från regeringens sida.

Universitet och högskolor har, utöver utbildningsuppdragen, givits ett stort antal s.k. särskilda åtaganden. Ofta, men inte alltid, ges särskild ersättning för dessa. Ibland har ersättningen beräknats inom ramen för pengsystemet, ibland utgår den som ett särskilt belopp tilldelat av rege- ringen.

Under treårsperioden 1993/94 - 1995/96 har alla universitet och högskolor, med undantag av Dramatiska institutet, Idrottshögskolan,

Operahögskolan och Teaterhögskolan, ett eller flera ”särskilda åtagan- den”. De stora universiteten hade många sådana åtaganden: t.ex. Stock- holms universitet tio och Uppsala universitet åtta. Det vanligaste särskil- da åtagandet gällde skyldighet att anordna behörighetsgivande förutbild— ning (s.k. basår) av viss omfattning. Enligt uppgifter från VHS hän- fördes läsåret 1993/94 sammanlagt 3 61 ] helårsstudenter (1,6 procent av samtliga) till sådana särskilda åtaganden, som avsåg anordnande av viss utbildning och för vilka särskild ersättning erhållits.

De särskilda åtagandena kan också innebära till exempel uppdrag att, utan särskild ekonomisk ersättning, utveckla en speciell utbildningsin- riktning eller ordna utbildning inom ett eller flera angivna ämnesom- råden, dvs. klara direktiv för universitetets/högskolans utbildningsplane- ring, vilket får sägas vara i strid med den principiella rollfördelningen mellan statsmakter och lärosäten.

Den totala omfattningen av de särskilda åtagandena eller deras del av lärosätenas verksamhet går knappast att kvantifiera, eftersom de är av så olika slag.

Belopp till regeringens disposition

Öronmärkningar, dvs. beloppsmässiga markeringar för olika ändamål, förekommer inte under universitetens och högskolornas anslag till grundutbildningen annat än i form av de särskilda åtagandena. En stor beloppsmässi g ”öronmärkning” ligger däremot i att regeringen svarar för den direkta fördelningen av medel till vissa ändamål. Denna teknik kom att tillämpas i ökande omfattning under åren före 1993 och har, trots systemskiftet, bibehållits också efter den 1 juli 1993.

Det är definitivt inga oväsentliga belopp som regeringen fördelar direkt till olika aktiviteter vid universitet och högskolor. Det gäller både för den grundläggande utbildningen och för forskning och forskarut- bildning. För budgetåret 1994/95 fördelade regeringen genom beslut i regleringsbrevet eller senare i det närmaste en miljard kronor. Huvud- delen av detta avsåg den grundläggande utbildningen. Det innebär inte bara att en betydande del av resurserna är centralstyrda, utan också att information om tillgängliga resurser när de berörda på ett mycket sent stadium av den lokala planeringsprocessen.

RUT-93 har i betänkandet ( SOU 1994:153 ) Ett nytt högskoleverk framhållit att universitetens och högskolornas resurser i så stor utsträck- ning som möjligt bör kanaliseras via respektive lärosätes anslag på statsbudgeten, vad gäller grundutbildningen inom ramen för det nya systemet för resurstilldelning.

Andra begränsningar i universitetens och högskolornas rörelsefrihet

Statsmaktemas föreskrifter

I Högskoleförordningen finns fortfarande reglering som har stor be— tydelse för verksamheten och resursutnyttjandet vid universitet och högskolor. Exempel på detta är reglerna om lärartjänster.

Signaler Fån statsmakterna

Statsmaktema har helt uppenbart en något kluven inställning både till universitetens och högskolornas frihet och till studenternas fria val. I princip skall universiteten och högskolorna bestämma och studenternas önskemål vara styrande. Samtidigt har statsmakterna en mycket bestämd uppfattning om vilka utbildningar de studerande borde ägna sig åt. Det är just nu teknisk eller naturvetenskaplig utbildning som står i centrum. Angelägenheten av att prioritera detta betonas ständigt.

[ prop. 1992/93:169 Högre utbildning för ökad kompetens angavs som önskvärda dimensioneringsförändringar bland annat ökning av civilingenjörsutbildning, långa utbildningar i allmänhet och utbildningar inriktade mot näringlivet. Vidare borde, enligt propositionen, bland annat utbildningen av läkare, tandläkare, fritidspedagoger och förskollä— rare minskas.

Vissa, men inte alla, av dessa förändringar kommer till uttryck i statsmakternas beställningar av vissa examina. Riktlinjer av detta slag från statsmakternas sida är naturligtvis, oavsett deras formella status i styrsystemet, i praktiken bindande för beslutsfattarna på myndighetsnivå.

Långsiktiga bindningar

Universitet och högskolor har långsiktiga bindningar i personal och lokaler. Dessa bindningar är i mycket en följd av beslut, t.ex. om in- rättande av tjänster, som regering och riksdag fattat under ett tidigare, mer centraliserat system. Här finns alltså ett betydande ”kvardröjande” inflytande för statsmakterna.

Nedskärningar

Såväl grundläggande högskoleutbildning som forskning och forskarut- bildning blir nu genom beslut av statsmakterna föremål för nedskäming— ar. De förändringar som detta medför kan göra universitet och högskolor mindre benägna att utnyttja rörelsefriheten för inte absolut nödvändiga omprioriteringar. Sådana skulle innebära att ytterligare områden drab- bades av nedskärningar med de problem som detta medför för lärosäte- na, inte minst i deras roll som arbetsgivare.

Ny frihet?

Friheten för universitet och högskolor har förvisso ökat i det nya syste- met. När det gäller utbildningsplaneringen är skillnaden stor, men den lokala friheten har ändå en rad begränsningar. I andra delar är föränd- ringarna kanske inte så dramatiska som det ofta framställts. Universitet och högskolor hade till exempel stor frihet redan tidigare när det gällde budgetfrågor.

Den nya friheten har dock marknadsförts väsentligt bättre än tidigare system. Uppmärksamheten kring universitetens och högskolornas frihet kan ha lett till att förändringarna upplevs som större än vad de egent- ligen är, bland annat genom att man först nu upptäcker och utnyttjar rörelsefrihet som man formellt haft länge.

3.4. Förändringar i verksamhet, budget och resursanvändning

3.4.1. Förändringar på kort och lång sikt

Verksamheten vid universitet och högskolor ändras av naturliga skäl relativt långsamt. Det gäller både utbildning och forskning. Det tar tid att planera, organisera och informera om nya utbildningar. Motsvarande gäller för forskningen. Pågående verksamhet måste slutföras innan ny kan påbörjas, i varje fall i större omfattning, och detta kan ta lång tid. Många låsningar kan finnas som hindrar eller fördröjer förändringar. Resurser är uppbundna i långsiktiga åtaganden, t.ex. i högt specialisera- de tjänster med stor anställningstrygghet.

Inget av detta var obekant för beslutsfattarna bakom universitets- och högskolereformen. I prop. 1992/93: 169 (s. 7) sägs t.ex.: ”Det är möjligt att effekterna av den nya studieordningen inledningsvis inte blir drama-

tiska. Skillnaderna kommer emellertid att framträda och bli alltmer betydelsefulla efterhand. Olika universitet och högskolor kommer att välja utbildningsprofiler anpassade till de egna förutsättningama. Kon- kurrensen om studenterna kommer att leda till lösningar som bättre tillgodoser olika krav som kommer att finnas i den framtida mycket heterogena studentpopulationen. Utbildningsprofiler av helt nya och vitt skilda slag kan förväntas växa fram. ”

3.4.2. Orsaker till förändring

Förändringar i universitetens och högskolornas omvärld ger givetvis kontinuerligt nya förutsättningar för och leder till förändringar i verk- samheten, oavsett vilka regelsystem statsmakterna satt upp för denna. Det ligger i sakens natur att sådana förändringar får allt större betydelse ju längre tidsperiod som studeras, men de kan inte bortses från ens i det treårsperspektiv som ligger i utredningsuppdraget. Det skulle ha blivit förändringar ”i alla fall”, oavsett reformer.

Under den aktuella perioden har universitet och. högskolor påverkats av en rad betydelsefulla händelseförlopp: Lågkonjunkturen tillsammans med strukturella förändringar på arbetsmarknaden ledde till en för svens— ka förhållanden dramatiskt ökad arbetslöshet. Även akademiker, och i synnerhet nyutexaminerade akademiker, drabbades av detta. För univer- sitetens och högskolornas del medförde detta en tendens till att ”stanna kvar”. Studenterna fortsatte studierna efter det att de tagit ut examen eller skulle ha kunnat ta ut examen. Konkurrenssituationen ledde bland annat också till ökat intresse för mer kvalificerade studier på C- och D- mva.

De årskullar, som var aktuella för högre utbildning, var osedvanligt stora. Samtidigt minskade den andel av männen som genomförde väm- pliktstjänstgöring.

Gymnasieskolan förändrades. Ett utbud av kurser inom vida program ersatte de tidigare linjerna. Betygssystemet ändras. Förändringarna i gymnasieskolan genomförs successivt och har ännu inte fullt ut nått universitet och högskolor.

Därtill kommer statsmakternas beslut om utbyggnad av högskoleut- bildningen. Särskilda insatser inom högskoleutbildning har också gjorts av arbetsmarknadsskäl. Sammantaget har en kraftig expansion ägt rum som har berört i stort sett alla universitet och högskolor. Som exempel kan nämnas att antalet helårsstudenter vid Lunds Universitet ökade med 34 % under femårsperioden 1990-1995. Huvuddelen av ökningen har avsett samhällsvetenskaplig och humanistisk utbildning.

3.4.3. Önskemål om förändringar

Omfattningen av förändringarna efter reformen måste givetvis ses i perspektiv av vilka önskemål om förändring som faktiskt kan ha funnits vid universitet och högskolor. Detta hänger i sin tur samman med om universitet och högskolor tidigare kan ha haft andra uppfattningar än statsmakterna om vilken utbildning som bör finnas. Skulle universitet och högskolor ha velat ha det väsentligt annorlunda, men hindrats av statsmakterna?

Statsmaktemas beslut om utbildningar och utbildningsinriktningar togs i det tidigare systemet normalt efter förslag från eller i varje fall hörande av berörda universitet och högskolor. Det var således redan då i mycket dessas vilja som kom till uttryck i utbildningsutbudet, även om det skedde med den fördröjning som kravet på statsmaktsbeslut innebar. Tillgången på resurser satte givetvis gränser, men hade gjort så också för ett lokalt beslutsfattande.

Det finns knappast anledning att tro att det rätt några grundläggande skillnader i uppfattning om utbildningsutbudets inriktning mellan stats- makterna och lärosätena. Universitet och högskolor bör således vid övergången till det nya systemet inte ha ruvat på något stort missnöje. Lokalt har man därför inte haft anledning att utnyttja de nya möjlig- heterna till att snabbt riva upp och mer fundamentalt ändra det befintliga utbildningsutbudet.

3.4.4. Stor och liten: Universitet och högskolor med skilda förutsättningar

Det svenska universitets- och högskolesystemet omfattar lärosäten som inbördes är mycket olika. Reformens praktiska innebörd skiljer sig en hel del mellan t.ex. landets minsta högskola, Operahögskolan med ett fyrtiotal studerande och en avgränsad verksamhet, och det största uni— versitetet, det i Lund med mer än 30 000 studerande inom åtta fakultets- områden.

Som påpekats i det föregående innebär statsmakternas utbildnings- uppdrag i mycket olika utsträckning bindningar för den lokala utbild- ningsplaneringen. Den största rörelsefriheten ges i regel åt de mindre och medelstora högskolorna. De konstnärliga högskolorna är de som minst berörts av förändringarna annat än i bemärkelsen av den allmänna påverkan på förändringsklimatet, som i och för sig i vissa fall har haft stor betydelse för utveckling av verksamheten. Varken de institutionella

eller de utbildningsorganisatoriska förändringarna kan ha inneburit stor skillnad här. Systemet med per capita-ersättning för helårsstudenter och helårsprestationer tillämpas för konstnärlig utbildning först fr.o.m. budgetåret 1995/96.

3.4.5. Utbildningsutbudet

Ett syfte med 1993 års universitets- och högskolereform har varit att sti- mulera till ”mångfald i fråga om såväl innehåll i som organisation av verksamheten”.

Inte många verksamheter har en sådan ”mångfald i innehåll” som universitet och högskolor närmast definitionsmässigt har, även i ett litet land som Sverige. Här bedrivs grundutbildning inom ett mycket stort antal ämnen i form av tiotusentals kurser, seminarier etc. Här bedrivs forskarutbildning inom många hundra olika forskarutbildningsämnen och forskning inom tusentals olika projekt. Och allt detta ligger i sakens natur. Ändå förutsattes just själva universitetsreformen leda till en i någon bemärkelse ökad mångfald.

Ordet mångfald kan i detta sammanhang ha olika betydelser. Det skulle kunna avse alla universitet och högskolor ”kollektivt”, dvs. mång- falden i hela systemet skall öka, även om detta kanske sker genom profilering och specialisering mellan enheterna, så att ett enskilt univer- sitet eller en enskild högskola faktiskt får en snävare inriktning och inom sig en ”minskad mångfald”. Eller det skulle kunna tolkas som att varje universitet och högskola skall öka ”mångfalden” i just sin verk- samhet.

I en konkurrenssituation och i det nya systemet framhålls att uni— versitet och högskolor skall konkurrera med varandra om studenterna - kan ligga incitament till båda alternativen. För att konkurrera kan det enskilda lärosätet vilja erbjuda ett så brett utbildningsutbud som möjligt men det kan också välja att specialisera och profilera sig.

Beslutsfattama har snarast varit ute efter alternativet profilering mellan lärosätena. I prop. 1992/93:169 (s. 7) skrivs: ”Olika universitet och högskolor kommer att välja utbildningsprofiler anpassade till de egna förutsättningama. Konkurrensen om studenterna kommer att leda till lösningar som bättre tillgodoser olika krav som kommer att finnas i den framtida mycket heterogena studentpopulationen. Utbildningspro- filer av helt nya och vitt skilda slag kan förväntas växa fram.”

Målet ”mångfald” hänger således också samman med målet att i ökad utsträckning tillgodose studenternas efterfrågan. Men självklart är dessa mål inte definitionsmässigt sammanfallande. Det är långt ifrån

säkert att studenterna alltid önskar sig nya alternativ. Mer av något som redan finns kan vara ett lika starkt önskemål.

Förändringar i utbildningsutbudet på grundnivån kan avse examina, utbildningsprogram eller kurser. En form för förändring är givetvis också avveckling av utbildningar.

Examina

Regeringen föreskriver vilka examina som får avläggas inom den grund- läggande högskoleutbildning och vilka krav som skall uppfyllas för respektive examen. Högskoleverket beslutar vilka universitet och hög- skolor som har rätt att utfärda de olika examina.

Det finns tre generella examina: högskoleexamen, kandidatexamen och magisterexamen. Därtill finns ett femtiotal olika yrkesexamina.

Magisterexamen

Magisterexamen som generell examen var en nyhet i samband med 1993 års reform. Den omfattar minst 160 poäng och kräver fördjupade studier på 80-poängsnivån i ett huvudämne. Magisterexamen kan ut- färdas vid universitet och högskolor som har fasta forskningsresurser samt vid högskolor som fått regeringens särskilda medgivande. Intresset för den nya magisterexamen har visat sig vara mycket stort både från studenternas och lärosätenas sida. Både vid universiteten och vid de mindre och medelstora högskolorna har det bedrivits ett intensivt arbete med att bredda utbudet av kurser på magisternivå.

Nya examina

Ett universitet eller en högskola eller för den delen en privat utbild- ningsanordnare — kan anhålla om att få erbjuda examina utöver dem som man redan har tillåtelse att utfärda. Det kan i så fall antingen gälla att man vill ha tillgång till en examen som redan finns upptagen i exa- mensförordningen eller att man föreslår inrättandet av en helt ny ex- amen.

Förslag om förändringar i examensutbudet remitterades inledningsvis till Kanslersämbetet, varefter regeringen beslutade. Idag beslutar Hög- skoleverket om vidgad rätt att utfärda befintliga examina, medan rege- ringen fortfarande, efter yttrande av Högskoleverket, prövar frågor om ändring av uppsättningen examina liksom om examensrätt för privata utbildnings'anordnare.

Hösten 1995 hade sammanlagt drygt femtio examensrättsansökningar prövats. Ytterligare ett tjugotal sådana framställningar var under be- redning. Regeringen hade i sina beslut i samtliga fall följt Kanslerämbe- tets/l-Iögskoleverkets bedömning.

Bara några enstaka av ansökningarna har gällt inrättande av en helt ny examen. De flesta ansökningarna går i stället ut på att en redan befintlig examen skall få utfärdas också vid det egna lärosätet. Huvud- delen av ansökningarna inom denna kategori kommer från mindre och medelstora högskolor och gäller etablerande av magisterexamen eller grundskollärarexamen för årskurs 4-9. En annan grupp av ansökningar har gällt möjlighet att få utfärda magisterexamen inom något konstnär- ligt ämne. En tredje grupp av ansökningar kommer från privata utbild- ningsamordnare som vill få sin utbildning ”auktoriserad”.

Några större förändringar har således ännu inte gjorts i uppsättningen av examina. Den tydligaste förändringen är införandet av magisterexa- men, inte bara vid universitet och högskolor med fakultetsorganisation utan också i olika ämnen vid de mindre och medelstora högskolorna.

Utbildningsprogram

De tidigare utbildningslinjema hade ett i princip fixerat utbildningsin- nehåll, även om de i varierande utsträckning medgav alternativa upp- läggningar av utbildningarna. Läsåret 1992/93 fanns ca 125 centralt in- rättade allmänna utbildningslinjer.

I anslutning till 1993 års reformbeslut ersattes utbildningslinjema av utbildningsprogram. Programmen är sammanhållna utbildningar som är riktade mot vissa yrken (yrkesexamen) eller yrkesområden. Utbildnings- programmen har normalt ett friare innehåll än de tidigare utbildningslin- jema, men detta kan ibland snarare vara en gradskillnad än en artskill- nad. Den som antagits till ett program är antagen till samtliga obligato- riska kurser och till så många andra kurser och fördjupningskurser som krävs för examen.

En genomgång av de utbildningsaltemativ, för vilka universiteten och högskolorna använde sig av den centrala antagningen, visar att nästan alla utbildningsprogram som gavs höstterminen 1994 fanns som allmän linje eller lokal linje med central antagning också inför höstterminen 1992. Däremot fanns inte alla 1992 års linjer kvar i form av program hösten 1994. En viss sammanslagning eller avveckling har ägt rum, me- dan nyskapelsema varit få. De önskemål om avskaffande av de allmänna linjerna, som uttrycktes på vissa håll före reformen, var möjligen inte så djupt förankrade. Framför allt förefaller linjerna ha haft och ha stöd

bland lärare och fakultetsnämnder, som är de som i första hand måste anses stå bakom att linjerna i mycket finns kvar som program.

Inom det tekniska området har det gjorts en hel del namnförändringar på programmen. I många fall förefaller förändringen huvudsakligen vara språklig. I andra fall är det svårare att utifrån beteckningarna avgöra om ändringen också avspeglar ett förändrat utbildningsinnehåll. Huvudin- trycket är dock att utbudet också inom det tekniska området är relativt likartat inför de båda höstterrninema 1992 och 1994.

I fråga om ekonomutbildningama har det gjorts en del specialise- ringar i förhållande till vad som gällde tidigare. Nu finns således till exempel textilekonomutbildning, transportekonomutbildning, program för europeisk administration. Även här blir dock huvudintrycket att utbildningsutbudet i mycket är detsamma som tidigare.

Inom flera utbildningsprogram har nya inriktningar tillkommit. Som exempel på detta kan nämnas en inriktning mot läkemedelsindustri inom kemiteknikprogrammet, en naturvårdsprofil inom det matematisk-natur- vetenskapliga programmet och ett nytt fördjupningsaltemativ med in- riktning mot folkrätt och mänskliga rättigheter inom juristutbildningen *vid Lunds Universitet.

Valmöjlighetema inom programmen är i många fall mycket stora. Inom progra