SOU 1997:115

Ljusnande framtid eller ett långt farväl?

1 Arbete i förändring

De olika sätten att organisera arbete – privat marknad, familj, offentligt anställd, offentligt finansierade privata entreprenörer samt ideell sektor – hänger samman på många sätt. Den tid som nödvändigtvis måste användas till arbete i en form kan inte samtidigt användas till något annat. När

¹ Denna studie är en del av ett planerat större arbete, och har finansierats genom ett planeringsanslag av Rådet för arbetslivsforskning. Den modell som här presenteras kommer att utvecklas vidare. Det empiriska materialet belyser endast en del av modellen. Agneta Stark svarar för avsnitten 3.1–3.9 samt 3.16, och Åsa Regnér för den studie av den svenska arbetsmarknaden m.m. som redovisas i avsnitten 3.10–3.15.

• Sida 257
•  Original

38 den betalda arbetstiden förlängs kan en samtidig förlängning av obetalt arbete bara ske om det finns fri tid att ta av. När vissa arbeten inte längre utförs betalt blir följden i några fall att de inte kommer att utföras alls, i andra blir följden att de görs obetalt. Varje land har ett mönster av arbete organiserat i de nämnda formerna, ett mönster som dessutom är organiserat efter kön, klass och etnisk bakgrund både när det gäller den som behöver eller önskar få arbete utfört, den som arbetar och den som – eventuellt – betalar för det.

Den höga arbetslösheten är naturligtvis en huvudorsak till att många etablerade synsätt på arbete ifrågasätts under 1990-talet. Men också andra förhållanden bidrar. Ensamförsörjande föräldrars möjlighet, rättighet eller skyldighet att förvärvsarbete debatteras i Storbritannien och i Holland (som har Västeuropas högsta respektive lägsta andel ensamstående tonårsmödrar), den åldrande befolkningens behov av hjälp och hur sådan hjälp bör organiseras är föremål för diskussion bland annat i Tyskland, låga födelsetal anses problematiska i många länder i Väst- och Östeuropa och leder till analyser av framför allt kvinnors möjligheter och önskemål rörande betalt arbete och hur det kan kombineras med vård av små barn.

Förändrad, ofta minskad, offentlig finansiering av olika typer av arbete har också lett till diskussion om relationer mellan betalt och obetalt arbete, liksom om villkoren i det betalda arbetet. Ökad effektivitet, dvs. att få ut mer av en given mängd resurser, är en strävan. Även ideologiska uppfattningar om hur olika typer av arbete i samhället bör organiseras spelar roll.

Hur bör exempelvis omsorg om äldre som behöver hjälp organiseras? Ska arbetet göras av familjemedlemmar i hemmet, av ideella organisationer med stöd av offentlig finansiering, genom att de gamla får checkar som ger dem möjlighet att själva köpa service på den vanliga arbetsmarknaden, av offentligt anställda som hjälper till i hemmet, genom dagvård utanför hemmet, genom grannsamverkan utan offentlig finansiering? Vilka olika lösningar föredrar den hjälpbehövande själv? Vad anser övriga familjemedlemmar? Vilka villkor får den som ska utföra omsorgsarbetet? Vilka offentliga medel kan och bör ställas till förfogande?

• Sida 258
•  Original

39

Figur 1a Kvinnor och män 20–64 år i och utanför arbetskraften, efter aktivitet år 1996

Det är uppenbart att det betalda och det obetalda arbetets villkor för närvarande förändras snabbt, inte bara i Sverige.

• Sida 259
•  Original

40 Dock bör man inte överskatta förändringstakten just under 1990-talet, eftersom stora och snabba förändringar karakteriserat hela detta sekel. Industriarbetet i slutet av 1900-talet är mycket olikt det vid 1970-talets början, arbetet i detaljhandeln, inom jordbruket, i bankerna, och i sjukvården likaså.

Figur 1b Sysselsättningsförändringar efter kön och sektorer mellan april år 1996 och april år 1997. Arbetsmarknadsdepartementet, 1997.

-50 -40 -30 -20 -10

0 10 20 30

1000-tals personer

kvinnor Män

2 Utanför arbetskraften

Ett förhållande är dock nytt för Sverige. Det gäller den andel av befolkningen i det som brukar kallas förvärvsverksam ålder, mellan 20 och 64 år, som står utanför arbetskraften, dvs. som varken har något förvärvsarbete eller är registrerad som arbetslös. Denna andel har ökat kraftigt från 1990 till år 1996 och den bestod år 1996 av 928 000 personer.

• Sida 260
•  Original

41

Bland dem som står utanför arbetskraften ingår heltidsstuderande som själva valt att studera likaväl som de som studerar därför att de inte finner det förvärvsarbete de hellre skulle vilja ha. Där ingår hemarbetande som vill arbeta hemma, människor som inte söker arbete för att de inte tror att de kommer att finna något och människor som av en mängd väsensskilda skäl varken har betalt arbete eller är registrerade som arbetslösa. Vi återkommer till detta senare i kapitlet.

Tabell 1. Befolkningen 20–64 år i Sverige (i tusental) samt antal och andel utanför arbetskraften.

1990 befolkn

ing

1990

ej i arbetskraf-

ten

1996 befolkn

ing

1996

ej i arbetskraf-

ten

kvinn or

2

435,2

362,

8

14,9 % 2

528,2

522,2 20,7

%

män

2

596,1

246,

8

9,8 % 2

605,6

406,1 15,6

%

total

4

941,3

609,

6

12,3 % 5

133,8

928,3 18,0

%

Källa: AKU

Ökningen i procentenheter av andelen utanför arbetskraften mellan 1990 och 1996 är lika stor för både kvinnor och män, 5,8 procent. Varför har denna förändring skett? Hur påverkar det dessa kvinnor och mäns levnadsförhållanden? Varifrån kommer deras inkomster? Utför dessa människor nu obetalt arbete som tidigare utfördes av dem själva eller av andra på den betalda arbetsmarknaden? Hur ser de på sig själva?

Det är väsentligt att framhålla, att i ett västeuropeiskt perspektiv andelen människor i arbetskraften i Sverige fortfarande är mycket hög. Detta gäller även om man räknar de förvärvsverksamma ”netto”, dvs. med de arbetslösa borträknade, så att endast de som verkligen har betalda arbeten ingår. Detta förhållande gör det särskilt viktigt att studera andra länders forskningsresultat och erfarenheter, eftersom dessa bygger på kunskaper om en situation som där har existerat länge, och som eventuellt kommer att uppstå även i Sverige.

• Sida 261
•  Original

42

3 Betalt och obetalt arbete

Vi vill analysera arbete av alla slag i ett trepartsperspektiv: den som behöver eller önskar få ett arbete utfört, i en tjänst eller som del i en vara, den som gör arbetet och den som – eventuellt – betalar för det. Både betalt och obetalt arbete behandlas.

I en analys av det slag vi syftar till är det klart att pengar inte kan vara utgångspunkt. Själva begreppet ”obetalt arbete” markerar just frånvaron av pengar direkt relaterade till arbetet. Dock är betalning för arbete, och den form eventuell betalning får, en viktig faktor som påverkar synen på det.

Begreppet ”obetalt arbete” har kommit att användas i många sammanhang, bland annat för att skilja verksamheter som matlagning, städning, barn- och äldreomsorg inom ett hushåll från fritid. Ett vanligt kriterium för att göra en sådan åtskillnad är det s.k. tredjepersonskriteriet, som förefaller ha introducerats av Margaret Reid (1934) och som senare använts inom standardiserade tidsanvändningsundersökningar (se t.ex. Rydenstam, 1992‚ SCB, 1992). Det har också diskuterats och tillämpats vid konstruktion av s.k. satelliträkenskaper, ett tillägg till det internationellt standardiserade System of National Accounts (SNA).²

Kriteriet innebär att till arbete räknas sådant som kan överlåtas på en annan person (matlagning, reparationer). Aktiviteter som att sova, lyssna till musik, motionera, duscha eller äta, som inte med rimlig tolkning kan utföras av någon annan, räknas däremot som tillgodoseende av personliga behov, och innebär inte arbete. Det är väsentligt att begreppet ”arbete” inte i sig förknippas med tvång eller obehag snarare än med tillfredsställelse, vilket är en ofta framförd invändning mot att vissa verksamheter skulle klassificeras som obetalt arbete, snarare än som fritidssyssla. Trädgårdsarbete, brödbak eller barnomsorg är arbete även när de är obetalda, och även när de upplevs som berikande.³

² Se t.ex. Anita Nyberg (1995), Julie Aslaksen och Charlotte Koren (1996), Duncan Ironmonger (1996) samt Joann Vanek (1996) som tar upp värderingsproblem kring obetalt arbete.³ Att använda ”arbete” för sådana verksamheter, även när de är obetalda har kritiserats av bl.a. Susan Himmelweit (1995) med utgångspunkt från att sådana sysslor är av så personlig natur att de inte borde betecknas som arbete. Hon bemöts delvis av Regenia Gagnier och John Dupré (1995), som finner motsvarande egenskaper även hos arbete, exempelvis vissa vårduppgifter, som utförs betalt. Till detta kan läggas att konstnärligt arbete regelmässigt betraktas som arbete, vars karakteristiska drag är dess djupt personliga och tillfredsställande karaktär. En lång svensk tradition finns där även hushållsarbete har

• Sida 262
•  Original

43

1 Familjepolitikens utveckling

Det finns en kontinuitet inom familjepolitiken i den meningen att föräldrarnas ansvar för barnens försörjning i alla tider har tagits i anspråk före samhällets stöd. Men det finns också en diskontinuitet i familjepolitikens utveckling. De decennier som följde på Alva och Gunnar Myrdals bok Kris i befolkningsfrågan kan särskiljas som en period då familjepolitik etablerades som en statlig angelägenhet, men resurserna satsades på sådana välfärdsinstitutioner som endast indirekt kom barnfamiljerna till del. Hit hörde sjuk- och hälsovård, utbildning och boende. Också inom andra områden prioriterades ”de stora programmen” i den planmässiga omgestaltningen av samhället.²

Något som också barnfamiljer fick del av under denna period som går fram till 60-talets slut var den generella inkomst- och standardökningen för de stora grupper av befolkningen som tidigare haft mycket låga inkomster. Det allmänna barnbidraget ökade också, men ökningen var inte så stor att relationen mellan föräldrarnas försörjningsansvar och samhällets förändrades.

Under följande period omdefinierades familjepolitiken till åtgärder som mer direkt riktade in sig på de enskilda familjernas ekonomi. I detta syfte utformades denna politik i två riktningar. Den ena innebar arbete åt alla föräldrar, den andra innebar riktat stöd till låginkomstfamiljer. De beslut som fattades styrdes av föreställningen att den viktigaste åtgärden för att förbättra barnfamiljers ekonomi var att underlätta förvärvsarbete för alla, även småbarnsföräldrar. Av detta syfte följde en satsning på ytterligare en stor institutionell utbyggnad, nämligen daghemmen. Också nya förmåner knöts till förvärvsarbete, i och med att de utformades som försäkringar mot inkomstbortfall. Med avseende på de riktade bidragen, omorganiserades de behovsprövade bostadstilläggen. Beslut om nya regler för bidragsförskott hade fattats redan i slutet av den förra perioden, men den mer generösa tillämpningen som förordades i det beslutet fick sin tillämpning under denna period. I början av 80-talet infördes flerbarnstillägg. Dessutom kvarstod under denna period skattelättna-

² Wittrock & Lindström, 1984. I en studie av förvaltningspolitik i Danmark särskiljs för tre perioder som delvis sammanfaller med den periodindelning som görs här. Den första perioden, 1952–64, kallas institutionsfasen, den andra, 1970–81, förvaltning sfasen, och den tredje, 1981–90, ”grænsefasen”. Se Åkerstrøm Andersen, 1994.

• Sida 444
•  Original

der på grund av barn. Sambeskattningen hade upphört, men fortfarande fanns också skatteavdrag på grund av hemmamake.³

Denna period omfattade 70- och 80-talen. Den innebar i flera avseenden en parentes i balansen mellan samhällets och föräldrarnas ansvar för barnens försörjning. De förändringar som förespråkades och som successivt beslutades talade för en utveckling i riktning mot ett större samhällsansvar. Således gjordes försök att kompensera för något som utredningar sedan 30-talet gång på gång konstaterat, nämligen att familjer med barn hade mindre ekonomiskt utrymme för konsumtion än familjer utan barn, och att ju fler barn en familj hade desto mindre blev deras ekonomiska utrymme.

Med 90-talet har en period i familjepolitikens utveckling initierats som på många sätt markerar en gräns mot tidigare perioder. Under inflytande av ekonomisk kris och med allt större krav på privata insatser för att minska de offentliga utgifterna sker en omdefiniering av relationen mellan statens ansvar för barnens försörjning och föräldraansvaret. Senare i kapitlet redogörs för de direkta besparingar som gjorts i transfereringarna till barnfamiljerna. Utifrån en närmare granskning av stödet till ensamföräldrar diskuteras vilka föreställningar som kan komma att styra framtida beslut inom familjepolitikens område. Vidare redogörs för hur framtida förändringar kan komma att påverka kvinnors och mäns ansvar för att försörja barn ekonomiskt och med arbetsinsatser.

Vem skall försörja barnen?

Kan en granskning av det ekonomiska stöd som samhället riktar till barn som bor i familjer med en förälder ge ett svar på rubrikens fråga? Dessa barn utgör endast en liten grupp av de ungefär 1,9 miljoner barn som vid 90-talets mitt var mellan 0 och 17 år. År 1993 levde drygt en femtedel av alla barn med endast den ena av sina biologiska föräldrar.⁴ Dessa barn blir i första hand försörjda av den förälder som de bor med, men enligt föräldrabalken är de också berättigade till underhåll från den förälder som de inte bor med. I det system för bidragsförskott som gällde tidigare var det endast en mindre andel av dessa barn som fick underhållet betalt direkt från den föräldern. De flesta fick i stället bidragsförskott från försäkringskassan. Föräldern betalade då underhållsbidraget till kassan.

³ En sammanfattning av gällande regler och de förändringar som planerades ges i SOU 1972:34.⁴15 % av alla barn bodde hos den ena föräldern och 6 % hos den ena föräldern och denna förälders sambo. Se Statistiska centralbyrån 1995.

• Sida 445
•  Original

104 Trots att denna grupp av barn storleksmässigt är marginell, är den inte bara intressant att studera, utan möjligen den enda grupp som kan ge underlag för att diskutera möjliga svar på frågan. När det gäller den stora grupp barn som bor med båda sina föräldrar, är svaret nämligen entydigt. Det är föräldrarna som försörjer barnen. Samhällets direkta bidrag till det stora flertalet barn ges endast som ett barnbidrag. Det uppgår numera till 640 kronor i månaden. Enligt de beräkningar som görs i den proposition som år 1996 lade fram förslaget om ändrade regler för underhåll räcker detta belopp till 20 % av barnkostnaderna. Större barn kostar dessutom mer än mindre, vilket gör att föräldrarnas försörjningsbörda blir större i och med att barnet växer.⁵När det sedan gäller kostnaden för boendet, träder statens stöd in som bostadsbidrag. Det är behovsprövat och riktas framför allt till familjer med lägre inkomster. År 1996 var gränsen för fullt bostadsbidrag 117 000 kronor. En stor del av dem som får detta bidrag är därmed ensamstående med barn.⁶ För det stora flertalet familjer gäller i stället att barnens boendekostnader, liksom andra kostnader, betalas av deras föräldrar. Föräldrarnas andel av barnens försörjning blir därmed än större. Om samhällets norm för barnens försörjning härleds från vad som faktiskt gäller för flertalet barn, blir svaret på rubrikens fråga således att föräldrarna skall försörja barnen. Lösningen på barnfamiljers ekonomiska svårigheter blir därmed inte ett ökat generellt stöd till barnen. Den blir i stället åtgärder mot arbetslöshet. Det är genom eget arbete som föräldrarna förväntas försörja sig och sina barn.⁷Därmed blir ensamföräldrarna en nyckelgrupp för att kartlägga de föreställningar om relationen mellan föräldrarnas och samhällets ansvar för barnens försörjning som under alla tre perioder fått motivera förändringar i familjepolitiken. Medan tvåföräldrarsfamiljer i huvudsak förväntats klara av barnens försörjning utan samhällets stöd, har åtgärder riktats mot sådana familjer som ansetts vara särskilt behövande. Ensamföräldrar med barn har ständigt definierats som en grupp med särskilda behov av samhällsstöd. Det är också dessa

⁵ Se prop. 1995/96:208:41. Om beräkningen i stället grundas på normer för soci albidrag är barnbidragets andel av kostnaderna 24 % för de större barnen och 28 % för de mindre. Därtill kommer kostnader för boende, och för de mindre barnen även för barnomsorg. Barnbidragets andel av barnens faktiska konsumtionskostnad uppgick till en femtedel också i början på 60-talet, enligt SOU 1964:36, s.41.⁶Prop. 1995/96:186, kapitel 5 och 6.⁷ Se t.ex. prop. 1990/91:150, kapitel 6. Den principen upprepades i utredningar under olika tider som t.ex. under 70-talet i SOU 1972:34:245, men också redan i Myrdal & Myrdal 1934:175.

• Sida 446
•  Original

familjer som fått den största uppmärksamheten i de förändringar av familjepolitiken som görs under 90-talet.

När det gäller 90-talets utredningar, och inte bara de utredningar som studerar ensamföräldrar, präglas de av ambitionen att på nytt etablera föräldrarnas primära försörjningsansvar för barnen. De förändringar i familjepolitiken som görs motiveras generellt med kravet att sanera statens ekonomi. De styrs dock också av sådana föreställningar som fått motivera förändringar inom andra områden av den offentliga sektorn. Så t.ex. har kravet på ett större inslag av individuellt ansvar för vars och ens ekonomiska trygghet fått ett stort genomslag, liksom tron på ekonomiska incitament för att minska efterfrågan på offentliga tjänster.

I familjepolitiken finns det dock en gammal tradition att relatera till, när förändringar i riktning mot ett större föräldraansvar för barnens försörjning föreslås. Som redan nämnts, var det i praktiken endast under en kort parentes vid decennieskiftet mellan 70- och 80tal som beslut i familjepolitiken grundades på en annan föreställning, nämligen att det faktiskt var möjligt att öka statens direkta stöd till barnfamiljerna, så att den principiellt orättvisa skillnaden mellan familjer med och utan barn utplånades. Den föreställningen har man numera frångått. I stället fastställs åter principen att föräldrarna själva bör försörja barnen. Denna princip har upprepats i familjepolitiska beslut sedan 30-talet. Den har formulerats på olika sätt i olika tider, och den har framställts som mer eller mindre berättigad, sedan den först tydligt uttalades i 1917 års barnlagar. Då syftade denna princip till att avlasta kommunernas fattigvård. När den åter fastställs idag är syftet att begränsa utgifterna inom socialförsäkringssystemen.

Kapitlets uppläggning

Det empiriska materialet i den diskussion av familjepolitiken som följer består framför allt av utredningstexter. Som redan nämnts, granskas särskilt de utredningar som gäller stöd till enföräldersfamiljer. Dessutom redogörs för hur familjepolitik generellt har avgränsats under olika perioder. Vilka förslag har lagts fram och vilka har genomförts? Hur har det motiverats att reformer som funnits berättigade har skjutits på framtiden? Den övergripande frågan är slutligen vilka föreställningar om samhällets ansvar för barnens försörjning som fått motivera att familjepolitiken utformats på det ena eller det andra sättet.

I de två avsnitt som följer ges den historiska bakgrunden till dagens familjepolitik. Alva och Gunnar Myrdals bok Kris i befolk-

ningsfrågan antas vara startpunkten för den statliga familjepolitiken.

• Sida 447
•  Original

106 Därför redogörs först för grundtankarna i den. Därefter följer en uppräkning av sådana institutionella reformer som de efterlyste och som också kom att genomföras under följande decennier. Men också sådana förslag beskrivs som de ställde i sin bok och som inte kom att förverkligas. Nästa avsnitt innehåller en sammanfattning av de reformer som präglade 70- och 80-talen. Då söktes nya vägar för att omfördela ansvaret för barnens försörjning. I det fjärde avsnittet av kapitlet granskas de förändringar av familjepolitiken som beslutats under 90-talet. Ett särskilt avsnitt ägnas de förändringar som införs i reglerna för bidragsförskott som nu byter namn till underhållsstöd. I det avsnitt som därefter följer diskuteras vilka förändringar som är möjliga i framtiden utifrån sådana förslag som redan lagts fram, men ännu inte beslutats. Slutligen ställs frågor om hur de förändringar som blir möjliga, när föreställningen om familjens primära ansvar för barnens försörjning etableras, kan komma att påverka de krav som ställs på kvinnor och på män, när det gäller hemarbete, förvärvsarbete och ekonomiskt ansvar för barnen.

2 Tidig familjepolitik

Det samhällsproblem som Alva och Gunnar Myrdal ville lösa med sin bok Kris i befolkningsfrågan var en så låg nativitet att befolkningen långsiktigt riskerade att utplånas. En central tanke i den lösning som de föreslog var att samhället skulle ge barnen ett garanterat minimum, när det gällde mat, bostad, hälsa och utbildning. Dessutom ställde de retoriskt frågan om det inte vore naturligt ”att det allmänna trädde in och övertoge åtminstone en väsentlig del av den direkta kostnadsbördan”.⁸ Deras utopi var ett samhälle med ett så stort gemensamt ansvar för barnen att deras uppväxt inte präglades av deras föräldrars brister, ekonomiska och andra.

Deras bok fick stor betydelse för de föreställningar om samhällets ansvar för barnens försörjning som kom att prägla reformarbetet inom familjepolitiken under de decennier som följde. Framför allt kom föreställningen att barns försörjning var en fråga som borde bli föremål för samhällets åtgärder att bli allmänt accepterad. Bokens stora genomslag berodde på den uttalade ambitionen att lägga vetenskapliga undersökningar till grund för rationella politiska beslut. Den kom därmed att bli ett av förebuden för den sociala ingenjörskonstens storhetstid.

De familjepolitiska utredningar som gjordes på 30-talet kom att förstärka den opinionsbildande effekt som Kris i befolkningsfrågan

⁸ Myrdal & Myrdal 1934:189.

• Sida 448
•  Original

hade lagt grunden för. Dessa utredningar ledde inte till några större förändringar, men de kom att föra upp frågan om samhällets gemensamma ansvar för barnkostnaderna på den politiska dagordningen. De förmedlade därmed tanken att en omfördelning av dessa kostnader från föräldrarna till det allmänna var nödvändig. Den föreställningen formulerades på nytt i de utredningar som följde under 40- och 50-talen.

De förslag till åtgärder för barnfamiljers välfärd som fördes fram i

Kris i befolkningsfrågan föregrep den utveckling som följde. Det

skulle nämligen visa sig vara mycket lättare att uppbåda gemensamma resurser till reformer som inte innebar ett direkt och ovillkorat ekonomiskt bidrag till barnfamiljerna. Hit hörde sjukhus- och hälsovård, utbildning och boende. Som Alva och Gunnar Myrdal påpekade gällde redan på 30-talet att skatteutgifter för sjukhusvård bars utan knot, därför att det ”mycket länge framstått tämligen klart i alla läger, att sjukhusvården är en samhällets angelägenhet och icke en uppgift som ekonomiskt kan övervältras på de enskilda medborgarna och på välgörenheten”.⁹ Även om deras bok blev ett viktigt inlägg till förmån för att detsamma skulle gälla barnens försörjning, fick reformer som innebar att samhället tog över detta ansvar skjutas på framtiden.

Trots att en sådan överföring av försörjningsansvaret framställdes som en förutsättning för att långsiktigt lösa det samhällsproblem som de konfronterade, var de institutionella reformerna också viktiga inslag i deras familjepolitiska förslag. Alva och Gunnar Myrdal definierade således familjepolitik som ett vidare fält än vad vi gör idag. Dessutom fann de vissa fördelar med sådana åtgärder som styrde barnfamiljernas konsumtion i en viss riktning. De menade nämligen att ett direkt ekonomiskt bidrag till barnfamiljerna skulle innebära att ”(b)arnen blevo fortfarande utlämnade åt föräldrarnas växlande grad av förstånd och omtanke”.¹⁰ Ett än så stort barnbidrag skulle inte heller kunna bli avgörande för familjens levnadsstandard. Även därefter skulle den i stället bestämmas av familjens inkomst. Därmed ”bleve bostadens beskaffenhet, barnavårdens ändamålsenlighet, barnens utbildningsmöjligheter, o.s.v. fortfarande i huvudsak beroende av föräldrarnas ekonomiska klasstillhörighet och levnadsvanor”.¹¹ De förslag som gällde reformer inom dessa områden kom också att ges större utrymme i deras bok än de förslag som gällde direkta ekonomiska bidrag till familjerna. Därmed kom de att muta in

⁹ A.a. s. 240.¹⁰ A.a. s. 199.¹¹ Ibid.

• Sida 449
•  Original

108 flera stora politikområden och definiera dem som ”barnavårds

-

frågor”.¹²

Reformer som genomfördes

De förslag som lades fram i Kris i befolkningsfrågan syftade som redan nämnts till att lösa den låga nativiteten, men dessa förslag kom också att utformas utifrån en annan ”ledande synpunkt”, nämligen frågan om ”befolkningskvaliteten”.¹³ Dessutom präglades framställningen av den samtida, socialdemokratiskt färgade övertygelsen om att en ekonomisk utjämning mellan samhällsklasser var nödvändig och att en sådan utjämning förutsatte en mer rationellt ordnad produktion.

En ny familjepolitik antogs därmed förutsätta ”en djupgående och radikal, socialistisk omgestaltning av samhället”.¹⁴ Därav följde att familjepolitiken definierades så att den omfattade sådana samhällssektorer som numera inte antas ingå i denna politik. Men också ambitionen att ”framskapa ett bättre människomaterial” kom att prägla utformningen av sådana förslag som syftade till att göra allmän välfärd tillgänglig för barnfamiljerna.¹⁵

Barns näringsintag

Ett område för åtgärder från samhället var barns näringsintag. I boken kartlades barnens dåliga näringsstandard som författarna menade dels berodde på barnfamiljernas ansträngda ekonomi, dels på en generellt dålig matkultur. Denna låga standard skulle höjas genom att barn serverades hälsomat på fria skolluncher. De mindre barnen skulle nås av motsvarande förbättring, när ”barnkammarskolor”¹⁶ var utbyggda till att omfatta alla barn.

Båda dessa förslag kom att genomföras. Den fria skollunchen började ges under 40-talet, och vid 60-talets slut hade de flesta elever tillgång till fria skolmåltider.¹⁷ En målmedveten utbyggnad av daghemmen kom att påbörjas först under 70-talet och har inte förrän under 90-talet täckt efterfrågan. Således hade en knapp fem109tedel av förskolebarnen tillgång till barnomsorg vid den första periodens

¹² Se t.ex. a.a. s. 232 om lagstiftning inom bostadssektorn.¹³ De citerade orden är från a.a. s. 281.¹⁴ A.a. s. 116.¹⁵ A.a. s. 205.¹⁶ Se a.a. s. 227 och s. 304.¹⁷SOU 1972:34, s. 71.

• Sida 450
•  Original

slut, medan ytterligare en femtedel erbjöds plats i en deltidsförskola.¹⁸

Men barnens näringsstandard skulle också förbättras genom upplysning till husmödrar om nyttig och näringsrik mat. Dessutom skulle bra livsmedel dels förmedlas till barnfamiljer, dels göras billigare genom ”prisrabatter å livsnödvändiga födoämnen” till familjer med barn.¹⁹ Detta senare kom inte att genomföras, men däremot organiserades upplysning till hemmen först genom Aktiv hushållning och Hemmets Forskningsinstitut, senare även genom Socialstyrelsen.²⁰

Alva och Gunnar Myrdals ambition att se konkreta välfärdsfrågor i ett övergripande samhälleligt perspektiv illustreras av att deras diskussion om barnens näringsintag också omfattade jordbrukspolitiken. De förespråkade således en mer rationellt organiserad jordbrukspolitik som skulle förhindra att sådana ”inhemska lantbruksprodukter som mjölk, smör, ägg, kött och icke minst frukt och grönsaker” som barn behövde inte ”slumpas bort på främmande marknader till pris, som kraftigt understiga de inhemska”.²¹ Som vi vet har jordbrukspolitiken varit föremål för omfattande statliga regleringar och är det än idag. Om just detta har förbättrat barnens näringsintag kan inte avgöras här. Dock torde deras syfte ha uppnåtts i så måtto att barn inte längre är undernärda, åtminstone inte på grund av att barnfamiljer inte har råd att köpa den mat som erbjuds. En mer näraliggande förklaring till denna förbättring är att inkomsterna generellt har ökat.

Sunda bostäder

En annan måltavla för Alva och Gunnar Myrdals reformiver var bostäderna. I Kris i befolkningsfrågan presenterades fakta om trångboddhet och osunda bostäder. De konstaterade att ”(s)unda och tillräckliga bostäder åt hela folket” var en nödvändig grundförutsättning för ”kroppslig och andlig hälsa”.²² De efterlyste ekonomiskt stöd till barnfamiljer för att ge dem möjligheter att skaffa sig bättre bostäder, men också en skärpt lagstiftning och effektivare inspektioner på bostadsområdet. De krävde också statliga åtgärder för att minska alltför höga byggkostnader.

Redan på 40-talet infördes stöd till barnfamiljer som var riktat mot boendet. Det utformades som inkomstprövade fördelaktiga lån till egnahem eller till förbättringar i bostaden. Dessutom infördes

¹⁸ Ibid. Ingen lunch serverades i deltidsförskolorna.¹⁹ Se a.a. s. 227.²⁰ För en historik se Åkerman 1994.²¹ Myrdal & Myrdal 1934:229.²² Ibid.

• Sida 451
•  Original

110 inkomstprövade kommunala bostadstillägg till barnfamiljer på 50talet. De kompletterades med statliga bostadstillägg i slutet av perioden.²³ Bostadstilläggen syftade till att sänka bostadskostnaderna för familjer med barn, men också till att styra efterfrågan mot bostäder med en högre bostadsstandard. Ett villkor för att kommunalt bostadstillägg skulle utgå var att bostaden uppfyllde vissa minimikrav med avseende på utrustning och yta.

Hälsovård

Ett annat område som var direkt relaterat till det som i Kris i

befolkningsfrågan kallades ”befolkningskvalitén” var åtgärder för

barns hälsa, men också omsorg om deras mödrar. En fortsatt utveckling av sjukvården efterlystes. Dessutom förordades ett utbyggt ”moderskapsstöd” så att förlossning och mödravård skulle vara kostnadsfria. Sjukvårdens utveckling skulle framför allt inriktas mot hälsovård ”av sjukdomsförebyggande art” och organiseras i ”polikliniker”.²⁴ Vidare skulle barnavårdscentraler organiseras för vård av spädbarn samt för mödrarnas för- och eftervård vid förlossning. För de äldre barnen skulle en utbyggd skolhälsovård förebygga sjukdomar, och särskilda rådgivningsbyråer för problembarn skulle ta hand om psykiska problem. Ambitionen var att göra all sjuk- och hälsovård för barn kostnadsfri.

Också dessa reformer kom att genomföras under den första perioden. Mödra- och barnhälsovård byggdes ut så att den nådde alla familjer. Distriktsmottagningar med läkare och sjuksköterskor byggdes ut för att komplettera sjukhusvård. Vid periodens slut fanns också kostnadsfri förebyggande skolhälsovård samt fri tandvård för alla barn. Likaså utgick statsbidrag till familjerådgivning och till psykisk barna- och ungdomsvård.²⁵

Utbildning

Utbildning slutligen var också en fråga både om barns välfärd och om ”befolkningskvalitén”. Den utvidgade folkskola som Alva och Gunnar Myrdal förespråkade kom att gradvis genomföras för att på 60-talet bli en allmän och kostnadsfri nioårig grundskola. De ”utbildningsstipendier för ungdom med begåvning”²⁶ som de önskade blev i stället en allmän bidrags- och lånefinansierad högre utbildning. Som redan framgått kom de fria offentliga barnkammarskolor som de också såg som en förutsättning för barns goda utveckling inte att

²³ Se SOU 1972:34, s. 53f.²⁴ Myrdal & Myrdal 1934:239f.²⁵SOU 1972:34, s. 72f.²⁶ Myrdal & Myrdal 1934:201.

• Sida 452
•  Original

omfatta alla barn under denna period. När de sedan genomfördes blev de inte heller helt kostnadsfria.

Mäns reformer och kvinnors

De reformer som Alva och Gunnar Myrdal föreslog inom utbildning, sjuk- och hälsovård kom i huvudsak att genomföras, liksom de fria måltiderna till barn i barnomsorg och skola. Som redan nämnts ingick dessa reformer i en omfattande planmässig förändring av samhället. De kom därmed att införlivas i den expansion som skedde inom var och en av de sektorer som berördes, där varje sektor följde sin egen institutionella dynamik. När de utredningar som gjordes inom dessa områden jämförs med utredningar inom familjepolitiken under perioden, framgår en uppdelning i kunskapssfärer där endast män hade tillträde och sådana där kvinnor medverkade.²⁷ Reformer som föreslogs inom de manligt dominerade områdena hindrades inte av ekonomiska begränsningar i samma utsträckning som reformer inom familjepolitiken.

Nu på 90-talet erfar vi att just åtaganden inom de institutioner som byggdes upp under denna period blir föremål för besparingar. Förlossningar är inte längre kostnadsfria. Barna- och mödravårdscentralerna ifrågasätts med motiveringen att alltför stora resurser riktas till friska barn och mödrar. Skolhälsovården har minskat i omfattning och det är oklart om den fortfarande har en hälsovårdande funktion. Kravet på att sjukvård för barn bör vara kostnadsfri ställs på nytt. Skola och barnomsorg ställs dessutom inför stora krav på besparingar samtidigt som de fria skolluncherna för de äldre barnen ifrågasätts.

Alva och Gunnar Myrdals resonemang om sambanden mellan de institutionella reformer som de föreslog och enskilda människors beslut att föda barn får nytt stöd av 90-talets födelsetal. Under decenniets första år bröts 80-talets kraftiga uppgång av antalet födda barn per år. Särskilt stor var minskningen mellan år 1994 och 1995.²⁸Men också de direkta nedskärningar i familjepolitiken som senare beskrivs påverkar barnafödandet.

Förslag som inte förverkligades

Reformer inom sådana samhällsområden, där en utveckling endast indirekt kom barnfamiljerna till del, ägnades stort intresse i Kris i

²⁷ Se t.ex. Åkerman 1994:149ff.²⁸ Fruktsamheten minskade från 2,1 år 1992 till 1,7 år 1995. Det året föddes 104 000 barn, vilket var en minskning på 8000 barn från år 1994. Antalet födda per 1000 var därmed 11,8 för år 1995. Se Statistiska Meddelanden Be12SM9501. Jämför också avsnitt 4 nedan.

• Sida 453
•  Original

befolkningsfrågan. Trots denna förskjutning av intresset mot

institutionella reformer, menade författarna att problemet med den sjunkande nativiteten inte kunde få en långsiktig lösning utan en ”(u)tjämning av de individuella inkomsterna efter barnförsörjningsbördan”.²⁹ De argumenterade för att samhället borde ta över ”den omedelbara omsorgen att trygga barnens existens och ställa denna i viss mån oberoende av familjeförsörjarens inkomstöde”.³⁰ Det naturligaste vore därför ”lika stora barnpensioner för alla barn oavsett familjeförsörjarens yrke och kön och oavsett, om han är arbetslös eller har blott ringa inkomst, ja, oavsett om det finns någon familjeförsörjare alls”.³¹

Som redan framgått avstod Alva och Gunnar Myrdal från att lägga fram något konkret förslag i den riktningen i Kris i befolkningsfrågan. De förutsåg att ”uppbringandet av så höga belopp” skulle möta svårigheter och ”ett hätskt motstånd”.³² Därför ville de prioritera sådana statliga åtgärder som tidigare beskrivits och som de definierade som socialpolitiska. Däremot sade de sig vilja behålla så mycket av tanken på en barnpension att sådana borde ges till ensamma mödrar, då deras inkomst vanligen inte räckte till barnens försörjning och därför ändå belastade fattigvården.

En faktisk omfördelning av kostnaderna för barnen liksom den utjämning av inkomsterna mellan sociala klasser som de också önskade fick därmed bida sin tid. De var åtgärder som de definierade som fördelningspolitiska. Däremot föreslog de en sådan åtgärd, nämligen kraftigt ökade ”skattefria avdrag för hemmavarande oförsörjda barn”.³³ Detta skulle vara ett första steg mot en utjämning av inkomsterna efter antalet barn.

Skatteavdrag för barn kom att ersättas med allmänna barnbidrag i slutet på 40-talet.³⁴ Redan tidigare infördes särskilda barnbidrag till ensamma mödrar, men dessa kom inte att omfatta alla barn förrän på 60-talet. Däremot kom den utjämning av inkomsterna efter barnantal som Alva och Gunnar Myrdal såg som motiverad, men omöjlig att genomföra, på 30-talet inte heller att uppnås under senare perioder. Nu på 90-talet frångås denna ambition alltmer explicit.

I senare utredningar av familjepolitik kom ambitionen om en sådan utjämning visserligen att formuleras på nytt. Särskilt trosvisst

²⁹ Myrdal & Myrdal 1934:188.³⁰ A.a. s. 189.³¹ A.a. s. 198.³² A.a. s. 200.³³ A.a. s. 201.³⁴ När de allmänna barnbidragen infördes år 1947 avskaffades barnavdragen i den statliga beskattningen. År 1952 avskaffades även avdragen i kommunal beskattning och barnbidragen höjdes något. Se SOU 1972:34, s. 49.

• Sida 454
•  Original

formulerades den under den period som följde. Men i stället för att förverkligas har familjepolitiska beslut ständigt på nytt återkommit till principen om föräldrarnas ansvar att försörja barnen. Som vi skall se kom man även under nästa period att stanna vid lösningar som erbjöd samhällets stöd endast i den mån som föräldrarna inte klarade av att fullfölja detta ansvar.

3 En ny inriktning

I början av den andra perioden i familjepolitikens utveckling, den period som omfattade 70- och 80-talen, granskade den s.k. familjepolitiska kommittén ”frågan om samhällets ekonomiska stöd till barnfamiljerna”.³⁵ Det mandat som de fått var att ”samhällets åtgärder till förmån för barnen är de mest produktiva bland investeringar”.³⁶Trots denna uppmuntrande utgångspunkt skrev de i sitt slutbetänkande att de inte fann det ”realistiskt att på en gång genomföra en ytterligare förstärkning av familjestödet” av den storleksordning som deras förslag skulle innebära.³⁷ De begränsade därför den förändring av familjestödet som de omedelbart ville införa till en höjning av bostadstilläggen, och förlade övriga förslag till ett program för en utbyggnad av familjepolitiken, en utbyggnad som de menade borde vara genomförd år 1976.

Deras resonemang påminner om det som Alva och Gunnar Myrdal förde på 30-talet. Sådana ekonomiska bidrag till barnfamiljerna som i och för sig accepterades som berättigade fick ge vika av hänsyn till vad som ansågs vara ekonomiskt möjligt. Men också den övergripande ambitionen i reformarbetet i början av denna period liknar den som styrde de familjepolitiska förslagen i den förra perioden. Det handlar om att förbättra barnfamiljernas ekonomi, ett syfte som nu formuleras så att ”barnfamiljerna skall tillförsäkras en växande andel av utrymmet för privat konsumtion”.³⁸ Men trots sådana likheter framgår också att mycket hade hänt sedan familjepolitiken först blev definierad som en fråga för statliga utredningar.

I kommittens slutbetänkande sammanfattas vad som redan åstadskommits och som därmed är utgångspunkten för de familjepolitiska reformer som förestår. Som redan nämnts, konstateras där att de institutioner som ger barnfamiljer service i huvudsak är utbyggda. Ett undantag är barnstugor och familjedaghem som endast når en mindre

³⁵SOU 1972:32, s. 49.³⁶ Statsrådet Ulla Lindström i statsrådsprotokollet den 26 februari 1965, citerad i a.a. s. 49.³⁷ A.a. s. 47.³⁸ A.a. s. 243.

• Sida 455
•  Original

114 del av alla barn. Vidare konstateras att moderskapsförsäkringen som ingår i den allmänna försäkringen är en del av familjepolitiken. Den ger ersättning under sex månader, som en moderskapspenning till ett grundbelopp, dessutom som tilläggssjukpenning för de mödrar som förvärvsarbetat före förlossningen. Dessutom utgår barntillägg vid de tillfällen då en förälder har sjukpenning. Den allmänna försäkringen ger också ersättning för läkarvård, sjukhusvård och resor för barn, samt även kostnadsfria läkemedel.

Föräldrars förvärvsarbete

Med de förändringar som redan är genomförda antas möjligheterna vara goda för en fortsatt positiv utveckling av barnfamiljernas ekonomiska utrymme. Fortsättningsvis vill man gynna en sådan utveckling med reformer som syftar till att underlätta för båda föräldrarna i barnfamiljer att förvärvsarbeta. Således inleds perioden med en skattereform år 1971. Den innebär individuell beskattning av makar och sammanboende med gemensamma barn. Dock medges fortfarande avdrag både för barn och för hemmamake. Barnavdraget kallas förvärvsavdrag och görs av den förälder som har den lägsta inkomsten. Skatteavdraget för hemmamake är lika stort som det avdrag som en ensamstående med barn för göra. Avdrag får också göras för underhållsbidrag som betalas till barn som man inte bor med, ett avdrag som dock får uppgå högst till ett visst belopp.

Ytterligare en reform som relateras till förvärvsarbete är den fortsatta utbyggnad av samhällets barntillsyn som förordas i utredningens slutbetänkande. Den skall göra det möjligt för båda föräldrarna i en familj att förvävsarbeta. Men också de förändringar i försäkringssystemen som föreslås förväntas underlätta förvärvsarbete. Moderskapsförsäkringen förändras till en föräldraförsäkring och tiden för ersättning höjs till 8 månader. Faderns tio dagars ledighet i samband med barns födelse införs, liksom sjukpenning för vård av sjukt barn under tio dagar per år. Som redan nämnts höjs också bostadstilläggen.

Denna period inleddes således med förändringar som syftade till att underlätta förvärvsarbete för båda föräldrarna i barnfamiljer. Dessutom markerades att det direkta ekonomiska stödet i framtiden främst skulle komma att riktas till barnfamiljer med låga inkomster, eller med särskilt stora utgifter. Den ambition för familjepolitiken generellt som formulerades i början av denna period var att ”åstadkomma större jämlikhet inte bara mellan barnfamiljer och familjer utan barn utan även mellan barnfamiljer inbördes som ha barn i olika antal och åldrar”. I viss mån fullföljdes denna ambition

• Sida 456
•  Original

då flerbarnstillägget infördes år 1982. När det sedan gäller ambitionen att utjämna familjernas livsinkomster ”mellan perioder med vårdnads- och försörjningsplikter mot barn och perioder utan sådana plikter”, skedde detta till en del via beskattningen som redan framgått. Dessa skatteavdrag kvarstod till periodens slut.³⁹

Barn kostar …

Som successiva utredningar under både 70- och 80-talen visade kvarstod dock skillnaderna mellan familjer med och utan barn under hela perioden. Så t.ex. visades i ett betänkande från år 1983 med den talande titeln Barn kostar … vilken den samlade effekten av skatteoch bidragssystemen var för olika familjetyper. Där framgick att det fanns stora skillnader mellan familjer med och utan barn, när det gällde hur stort det disponibla överskottet var, dvs. det man hade kvar efter det att kostnader för hushållet, boendet och barnomsorgen var betalda. Den hänsyn som togs till barn i beskattningen var således inte tillräcklig för att kompensera för kostnaderna för barnen, samtidigt som de bidrag som familjerna fick på grund av barn endast täckte en mindre del av dessa kostnader.⁴⁰

Utredningens beräkningar visade också att det disponibla överskottet minskade med fler barn, men att detta gällde mer tvåföräldersfamiljer än ensamstående med barn. Detta berodde dels på att de senare som framgått fick en större skattelättnad än tvåföräldersfamiljer med två inkomsttagare. Men det berodde också på att barnbidrag, bostadsbidrag och bidragsförskott sammantagna täckte en betydligt större andel av kostnaderna för varje barn till ensamstående än barnbidragen till samboende föräldrar.

Utredningen kom fram till att den avgörande skillnaden mellan barnfamiljer fanns mellan familjer med en och familjer med två inkomster. Det var således förvärvsintensiteten i hushållet, inte samhällets bidrag, som hade det mest avgörande inflytandet på familjens ekonomi och därmed på barnens levnadsförhållanden. Detta bekräftar de utgångspunkter som stipulerades för familjepolitiken vid periodens början. Men det visar också att de steg som tagits under perioden för att rikta samhällets stöd till de mest behövande familjerna inte har kunnat kompensera för sådana skillnader mellan barnfamiljer.

Som också framgår av denna utredning hade bidragsförskottssystemet inneburit vissa lättnader för ensamföräldrar, liksom bostadsbidragen både för ensamföräldrar och för tvåföräldersfamiljer med låga

³⁹ Citaten i stycket är från direktiven till utredningen, citerade i SOU 1972:34, s. 49.⁴⁰SOU 1983:14, tabell 5.6, s. 91 f.

• Sida 457
•  Original

116 inkomster. Dock bekräftade den praktiska politiken även under denna period att det i första hand var föräldrarna som skulle försörja sina barn. Det som i direktiven till den familjepolitiska kommittén beskrevs som en bedömning av ”vad som kan betraktas som en rimlig uppoffring från föräldrarnas sida och en ’tillräcklig’ samhällsinsats för barnen” ledde således till krav på fortsatta uppoffringar.⁴¹

4 Utgångspunkt för 90-talet

Som redan påpekats innebär den senaste perioden i familjepolitikens utveckling ett brott mot tidigare perioder. I samband med skattereformen år 1991 försvann det s.k. förvärvsavdraget för barnfamiljer, liksom skattereduktionen för makar med bara en inkomst och för ensamstående med barn.⁴² Det uttalade syftet var att familjepolitik inte skulle bedrivas genom skattelättnader, utan genom direkta bidrag. Det allmänna barnbidraget skulle därför successivt höjas för att kompensera barnfamiljer för dessa förändringar. Med hänvisning till det statsfinansiella läget kom detta löfte dock inte att uppfyllas fullt ut.

Det är således framför allt ekonomiska hänsyn som på nytt får motivera en återgång till föräldrarnas ansvar för barnens försörjning. Men de förändringar av familjepolitiken som görs styrs också av sådana föreställningar som inspirerar omorganisationer inom andra delar av offentlig sektor. Dock är det framför allt föreställningen om ekonomisk kris som får motivera besparingar.⁴³

Från befolkningskris till ekonomisk kris

För Alva och Gunnar Myrdal var den låga nativiteten 30-talets ödesfråga. De redogjorde i sin bok för födelsetalen sedan 1800-talets sista decennier. Dessa visade på en kontinuerligt sjunkande trend. År 1880 föddes 30 barn per 1000 invånare. Motsvarande antal var 14 för år 1933. De gjorde en prognos på grundval av den utveckling som dittills observerats och förutspådde en kontinuerlig sänkning av födelsetalen under kommande decennier. Om det således föddes 85 000 barn år 1933, skulle antalet födda gå ned till 50 000 barn per

⁴¹ Direktiven till familjepolitiska kommittén, citerade i SOU 1972:34.⁴² När det gäller ensamstående med barn kom de att kompenseras under de första åren med ett s.k. särskilt bidrag på samma belopp. SFS 1992:148.⁴³ Också i den studie av dansk förvaltningspolitik som tidigare citerats är ”samfundsøkonomi” den princip som helt dominerar den tredje perioden. Se Åkerstrøm Andersen 1994:151.

• Sida 458
•  Original

år, när 40-talet närmade sig sitt slut. Så låga födelsetal räckte inte till för att upprätthålla en oförändrad befolkning.⁴⁴

Som vi vet kom den nedåtgående trenden att brytas på 40-talet, då antalet födda återigen ökade. Därefter har födelsetalen varierat kring 30-talets nivå, dvs. mellan 12 och 15 födda barn per 1000 invånare.⁴⁵Även om nedgångar i födelsetalen också senare har lett till undersökningar för att finna orsakerna till en vikande befolkningsutveckling, har just det problemet inte uppfattats som en ödesfråga för samhällets utveckling på det sätt som det framställdes på 30-talet. I stället har andra frågor ställts i förgrunden.

På 90-talet är det den ekonomiska krisen som framställs som vår tids ödesfråga. Den allmänt accepterade föreställningen om krisen är att den beror på att industriproduktionen är stadd i förändring. Visserligen blir produktionen generellt mer lönsam, men den blir mindre arbetsintensiv. Med ökade möjligheter att flytta produktionen över nationsgränser blir den dessutom svårare att beskatta. Därmed ändras förutsättningarna för en välfärdsstat enligt den modell som gällt under 1900-talet. I det som kallas det postindustriella samhället framställs industrisamhällets kris som välfärdsstatens kris. I det sammanhanget framstår den offentliga sektorn som ett hinder för att lösa andra viktigare problem, som t.ex. budgetunderskott och landets trovärdighet på marknaden. En minskad offentlig sektor tycks därmed vara ett oeftergivligt krav för att lösa den ekonomiska krisen.⁴⁶

Som redan framgått kom många av de förslag som 1900-talets familjepolitiska utredningar lade fram att tillbakavisas med hänvisning till bristande ekonomiskt utrymme. Så t.ex. kunde fattigvårdslagstiftningskommitténs förslag till understöd ”för vård av barn till ensamstående moder” inte läggas fram till 1924 års riksdag därför att ”ekonomiska skäl lade hinder i vägen”.⁴⁷ År 1938 införde statsverkspropositionen det man kallade för reformpausen. Inför eventuella framtida kriser förordade regeringen försiktighet med statens finanser. En liknande åtgärd formulerades i slutet på 40-talet, vilket lade hinder i vägen för reformer på familjepolitikens område under 50-talet.⁴⁸ Det ekonomiska läget beskrevs som bekymmersamt också i slutet av det decenniet. Liksom tidigare fick detta motivera att

⁴⁴ Myrdal och Myrdal 1934, kapitel 3.⁴⁵ Se t.ex. SCB 1982:4. Som redan framgått ligger födelsetalen numera på den nedre gränsen. Se not 28.⁴⁶ För en närmare beskrivning se Municio Larsson, under utgivning. För en illu stration av hur denna föreställning blir till utgångspunkt för förslag om förändringar se Ds 1994:81.⁴⁷ Se SOU 1936:47, sid. 20.⁴⁸ Den höjning av barnbidraget som trots allt genomfördes måste betecknas som en framgångsrik kupp av dåvarande familjeministern Ulla Lindström. Se Lindström 1969:81ff. och Åkerman 1994:167ff.

• Sida 459
•  Original

118 ekonomiska lättnader för barnfamiljerna begränsades. Så t.ex. gavs enbart en kompensation för den omsättningsskatt på varor som då infördes för att reda upp statens finanser. Även 70-talets ekonomiska nedgång fick motivera begränsningar i de familjepolitiska reformprogram som formulerades i början på det decenniet.⁴⁹

Det finns dock en skillnad mellan hur 90-talets ekonomiska kris framställs och tidigare beskrivningar av statens ekonomi. Budgetunderskottet i slutet på 50-talet förklarades således med hänvisning till den internationella konjukturutvecklingen. En konjukturuppgång förespåddes för 60-talet. Det gjorde att ambitionen att genomföra sådana reformer som innebar ökade offentliga utgifter kvarstod, men de sköts på framtiden i väntan på ett ökat budgetutrymme. Liknande resonemang fördes på 70-talet.⁵⁰

90-talets ekonomiska kris beskrivs däremot som ett resultat av strukturellt betingade obalanser inom landet. De åtgärder som föreslås syftar till att lägga in den ekonomiska politiken på en ny kurs. Ambitionen är att få till stånd en permanent minskning av de offentliga utgifternas andel av bruttonationalprodukten. Detta, menar man, kräver en omprövning av existerande utgiftsprogram. I motsats till 50-talet ser man på 90-talet inga framtida inkomstökningar som skulle medge fortsatt expansion av samhällets åtaganden. I stället förväntas de minskade utgifterna göra det möjligt att sänka skatterna.⁵¹

Besparingar inom familjepolitiken

Familjepolitiken har de senaste åren präglats av nedskärningar som generellt motiverats med statsfinansiella skäl. Beslut om besparingar har fattats inom föräldraförsäkringen, barnbidragen, bostadsbidragen, och underhållsstödet till ensamstående föräldrar. Som framgått ersätter underhållsstödet det som tidigare kallades bidragsförskott. Den förändring som beslutats innebär en ny konstruktion av detta samhällsstöd. Dessutom förutses mer långtgående principiella förändringar i framtiden.

De besparingar som beslutats inom föräldraförsäkringen innebär däremot inte någon principiell förändring av detta familjestöd. Där har endast nivån på ersättningen sänkts, nämligen till 75 % av den

⁴⁹Prop. 1975/76:100, bilaga 1 och 7. Visserligen beslutades en höjning av barn bidraget, men förlängningen av föräldraledigheten från 7 till 8 månader förvisades till fortsatt utredande.⁵⁰ Se Kungl. Maj:ts proposition nr 162 år 1959, första avdelningen, samt proposi tionen i föregående not.⁵¹ Se Regeringens skrivelse 1990/91:50.

• Sida 460
•  Original

sjukpenninggrundande inkomsten, dock lägst 60 kr per dag. Detta gäller fr.o.m. 1 januari 1997 för alla de 360 dagar som föräldrar kan ta ut i samband med barns födelse eller adoption. För de ytterligare 90 dagar som föräldraförsäkringen ger har ersättningsnivån inte förändrats. Den är fortfarande 60 kr om dagen oberoende av tidigare inkomst. Dessutom gäller den nya ersättningsnivån de 60 dagar per barn och år som kan tas i anspråk för vård av sjukt barn, besök vid barnavårdscentral och annan frånvaro från förvärvsarbete på grund av barnen. Den gäller också de 10 dagar som fadern har rätt till i samband med barns födelse.⁵² Den sänkta ersättningsnivån förväntas dock inte bli permanent. Regeringen har lovat en höjning till 80 procent i januari 1998.⁵³

Också när det gäller det barnbidrag som går till alla barn innebär besparingarna endast lägre belopp, men däremot inga förändringar av principerna för rätt till bidrag. Tidigare var barnbidraget 9 000 kronor per barn och år. Det sänktes i januari 1996 till 7 680 kronor.⁵⁴ Räknat per månad var sänkningen från 750 kr per barn till 640 kr.

I samband med att skattereformen genomfördes år 1989 utlovades höjda barnbidrag. Som framgått kom det löftet inte att uppfyllas. De sänkningar som nu görs innebär att man ytterligare går ifrån löftet om att kompensera barnfamiljerna för att beskattningen inte längre tar hänsyn till barn. Liksom för den sänkta nivån i föräldraförsäkringen motiverades sänkningen av barnbidraget med det statsfinansiella läget.

Samtidigt avskaffades det flerbarnstillägg som infördes år 1982. Inga sådana tillägg beviljas efter år 1995. För de barn som före det fått rätt till sådant tillägg fortsätter det att betalas ut enligt samma åldergränser som gäller för barnbidrag. Det uppgår till 2 400 kr per år för det tredje barnet, 7 200 kr för det fjärde, och 9 000 för det femte och varje ytterligare barn. Det som gjorde att flerbarnstillägg infördes var att man i de beräkningar av barnfamiljernas ekonomi som gjordes under 70-talet ständigt kunde konstatera att barnfamiljer med många

⁵² Den här sänkningen är gjord i etapper. Fr.o.m. den 1 januari 1995 sänktes er sättningen från 90 till 80 %. Undantag gjordes för 30 dagar för vardera föräldern, där ersättningen fortsatte att vara 90 %. Ett år senare sänktes nivån till 75 %, förutom 30 dagar för var och en av föräldrarna med 85 % ersättning, dvs. en pappa- och en mammamånad. Ersättningen för vård av sjukt barn var t.o.m. år 1995 80 % för de 14 första dagarna per år och barn och 90 % från den 15:e dagen. Den sänktes till 75 % fr.o.m. 1996. I föräldraförsäkringen ingår också den s.k. havandeskapspenningen som utgår om den blivande modern inte kan arbeta under graviditetens senare del. Den utgår under högst 50 dagar. T.o.m. år 1995 var ersättningen 65 % för de första tre dagarna och sedan 80 %. Också den sänktes till 75 % fr.o.m. den 1 januari 1996. Nivåerna beräknas på den sjukpenninggrundande inkomsten.⁵³ Proposition 1996/97:1.⁵⁴ 1995/96:SoU6.

• Sida 461
•  Original

120 barn hade det betydligt sämre ekonomiskt än familjer med färre barn. Man kunde också se att föräldrarna förvärvsarbetade mindre med stigande barnantal. Den direkta anledningen var dock att subventionerna till livsmedel gradvis skulle trappas ned, vilket gjorde att särskilt flerbarnsfamiljernas matkostnader ökade. ⁵⁵

De beslut om besparingarna inom bostadsbidragen som infördes år 1996 innebar inte några principiella förändringar för barnfamiljer. Syftet med förändringarna var framför allt att begränsa den stora ökningen av antalet hushåll med bostadsbidrag som skett under 90talet. De nya reglerna var dock fortfarande utformade med syftet att rikta detta samhällsstöd till familjer med låga inkomster. Det som förväntades leda till minskade kostnader var att reglerna ändrades för att beräkna den inkomst som behovsprövningen grundades på.⁵⁶Dessutom infördes strängare regler för kontroll av utbetalade bidrag. Den bostadsyta som berättigar till bidrag begränsades. En förändring som direkt berörde s.k. särboende föräldrar, var att rätten till bostadsbidrag för föräldrar med umgängesrätt begränsades.⁵⁷

Besparingar i kronor räknat

Som nämnts har beslut om besparingar inom föräldraförsäkringen, barnbidragen och bostadsbidragen motiverats med kravet att sanera statens finanser. Frågan är då hur stor effekt de olika besluten kan förväntas få.

Riksförsäkringsverket har gjort prognoser för dessa beslut. När det gäller förändringarna inom föräldraförsäkringen, kommer utgifterna att vara lägre år 2000 än de var år 1994, dvs året innan de första besparingarna gjordes på detta område. Detta var ju också syftet med besluten om förändringarna. De visar dock att den minskade kostnaden framför allt beror på att antalet födda barn kontinuerligt har minskat under 90-talets första hälft och förväntas förbli på en låg nivå under den andra hälften. De första åren av decenniet föddes 123 000 barn per år. År 1995 var antalet 104 000, och det förväntas sjunka ytterligare och sedan bli kvar inom intervallet 9 000–97 000 barn per år fram till år 2000. Om utgifterna inom denna försäkring således var

⁵⁵ Proposition 1980/81:118, s. 18 och 21. För att kompensera för denna föränd ring infördes ett särskilt bidrag till familjer med fler än 4 barn inom bostadsbidragssystemet. I motsats till flerbarnstillägget är det behovsprövat.⁵⁶ För att förstärka det man kallar ”arbetslinjen” prövas bidraget inte mot makars sammanlagda inkomst, utan individuellt mot vars och ens inkomst. En hög och en låg inkomst skall därmed inte ge ett högre bostadsbidrag. I stället är det endast den lägre inkomsten som berättigar till bidrag.⁵⁷ De nya reglerna för beräkning av bostadsbidrag beskrivs i SOU 1995:133 och prop. 1995/96:186.

• Sida 462
•  Original

18,7 miljarder år 1994, beräknas de bli 13,8 miljarder år 1997, och åter gå upp till 16,3 miljarder år 2000. Besparingen blir därmed ungefär 2,5 miljarder, dvs. ungefär 13 %.⁵⁸

När det gäller statens utgifter för barnbidrag beror de av födelsetalen under de senaste årtiondena. De låga födelsetalen i slutet på 70talet och början av 80-talet påverkar fortfarande dessa utgifter. Så t.ex. föddes endast 92 000 barn i Sverige år 1983. Åren därefter ökade dock födelsetalen och nådde som redan framgått upp till 123 000 födda per år i början på 90-talet. Som framgått har tendensen sedan dess varit nedåtgående.

Kostnaderna för barnbidragen uppgick till 17,1 miljarder före de beslutade besparingarna. Under år 1996 kostade barnbidragen i stället 14,6 miljarder, vilket betyder att statens utgifter minskade med 2,5 miljarder, vilket motsvarar en besparing på ungefär 15 %. Kostnaden förväntas minska ytterligare något under följande år.⁵⁹ I motsats till föräldraförsäkringen är besparingen mer ett resultat av de lägre nivåerna än av minskningen i antalet födda barn. Den besparing som följer av att flerbarnstilläget på sikt avskaffas uppgår till ca 300 miljoner fram till år 2000. Kostnaden för detta tillägg utgjorde år 1996 ungefär 6 % av de sammanlagda utgifterna för barnbidrag. Den besparing som uppnås när inga sådana tillägg längre betalas ut blir således av den storleksordningen.

Kostnaderna för bostadsbidragen uppgår till något över 6 miljarder per år. De förändrade reglerna förväntades innebära besparingar på ungefär 10 % av den totala kostnaden. Enligt de prognoser som Riksförsäkringsverket gör nås sparmålet inte fullt ut under de första åren.⁶⁰

Dessa besparingar har stor betydelse för de familjer som drabbas, men i ett statsfinansiellt perspektiv är de förhållandevis marginella. Hela posten ”ekonomisk trygghet för familjer och barn” utgör en tjugondedel av statens utgifter och en femtedel av statsbudgetens fyra poster för ekonomisk trygghet. Förutom familjer och barn gäller dessa sjukdom, handikapp, ålderdom och arbetslöshet.⁶¹

5 Underhållsstöd

⁵⁸ Se Riksförsäkringsverket 1997, avsnitt 9.2. En del av de siffror som ges i texten är hämtade därifrån, andra är beräknade på grundval av uppgifter som ges där.⁵⁹ Ungefär 2 % av minskningen berodde på färre barn. Uppgifterna ges i Riksförsäkringsverket 1997, avsnitt 9.1.⁶⁰ Enligt personlig kommunikation med Riksförsäkringsverket i april 1997 skiljer sig deras prognos från regeringens anslag med 25 miljoner kronor.⁶¹ Statsutgifterna för familjer och barn inom denna utgiftspost uppgår till drygt 35 miljarder. Där ingår inte bostadsbidrag. För dessa och övriga uppgifter se Bilaga 1 till finansutskottets betänkande 1996/97:FiU10.

• Sida 463
•  Original

122 Riksförsäkringsverket har också gjort beräkningar av storleken på de besparingar som följer av de ändrade reglerna för underhållsstöd. De förändringar som införs 1997 innebär inte någon sänkning av det bidrag som barn till ensamföräldrar får. Däremot innebär de skärpta regler för den andra förälderns betalningsansvar, dvs. för den förälder som inte bor med barnet. Statens kostnader för bidragsförskottet var 3,4 miljarder år 1996. Enligt Riksförsäkringsverket kan en besparing på ungefär en halv miljard förväntas av de nya reglerna. Kostnaden för år 1997 skulle därmed bli 2,9 miljarder. Den besparing som regeringen förväntade sig var 0,9 miljarder för år 1997, vilket innebär att Riksförsäkringsverkets beräkning skiljer sig från regeringens. Skillnaden beror i huvudsak på att Riksförsäkringsverket antar att andelen som begär anstånd med betalning kommer att vara större än vad regeringen förutser.⁶²Därmed ligger den besparing som de ändrade reglerna kommer att leda till i nivå med övriga besparingar på familjepolitikens område. Dock framgår att regeringens riktmärke för besparingarna inom samhällsstödet till ensamstående föräldrar var betydligt högre än vad som förväntas bli den faktiska effekten. Man ville således minska kostnaderna med ungefär en fjärdedel av den nivå som man utgick ifrån. Detta antyder att just samhällets stöd till barn som inte bor med båda sina föräldrar är en särskilt angelägen måltavla för statens ambitioner att minska kostnaderna inom familjepolitiken, trots att det utgör en relativt liten del av kostnaderna. Men detta särskilda intresse har också manifesterats sedan slutet av 80-talet i de successiva utredningar som gjorts om underhållsbidrag och bidragsförskott. För de frågor som ställs i detta kapitel har just underhållsstödet en särskild betydelse, därför att de många utredningar som producerats ger utrymme för att kartlägga den idémässiga bakgrunden till de förslag som förs fram. Därmed ger de underlag för att förutspå i vilken riktning just stödet till ensamföräldrar kommer att utvecklas. Men de ger också möjligheter att diskutera vilka föreställningar om relationen mellan samhällets ansvar för barnens försörjning och föräldrarnas ansvar som kommer att ligga till grund för framtida förändringar av familjepolitiken. I syfte att ge underlag för sådana funderingar kring framtiden följer här en granskning av just denna del av familjepolitiken. Vad innebär det beslut om ändrade regler för underhållsstöd som nu beslutats, och vad kan de förslag som lagts fram i de senaste utredningarna i denna fråga berätta om möjliga framtida beslut?

⁶² Se Riksförsäkringsverket 1997, avsnitt 9.3.

• Sida 464
•  Original

Vad innebär underhållsstöd?

Liksom tidigare kan föräldrar själva komma överens om underhåll till barnen och den förälder som inte bor med dem kan betala det direkt. Men om boföräldern begär underhållsstöd, träder de nya reglerna om ”underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar” in som började gälla år 1997. Liksom andra förändringar inom familjepolitiken är syftet att minska statens kostnader.⁶³ I de dokument där man redogör för motiven till förändringar finns dock ett annat syfte klart uttalat. Den besparing som eftersträvas skall uppnås genom att föräldrarnas ansvar för sina barns försörjning blir ”en etablerad samhällelig norm”. Det skall ”klart framgå att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för barnens försörjning”, skriver man.⁶⁴

Ett sätt att åstadkomma en sådan klarhet med avseende på relationen mellan samhällets och föräldrarnas ansvar är att lösgöra det man kallar sambandet mellan de regler om underhåll som finns i föräldrabalken och de regler som gäller för det nya underhållsstödet.

Ett sådant samband fanns med de regler som gällde tidigare, och det sambandet var flerfaldigt. För det första var sambandet mellan underhåll och bidragsförskott själva utgångspunkten för utformningen av detta stöd till ensamstående föräldrar. Det ”allmänna” förskotterade således det underhållsbidrag som fadern enligt dom eller avtal skulle betala till modern. Till en början administrerades dessa förskott av barnavårdsnämnden i kommunerna. På 70-talet tog försäkringskassorna över administrationen av både underhåll och bidragsförskott.⁶⁵För det andra har ett utfyllnadsbidrag sedan år 1964 varit en komplettering till underhållet.⁶⁶ Det betalades i de fall det avtalade underhållsbidraget inte nådde upp till bidragsförskottet maximibelopp. Därmed ledde ett avtal om ett lågt underhåll automatiskt till att utfyllnadsbidraget blev högre. Det nya underhållsstödet vill avskaffa det man menar är en kostnadsdrivande effekt av dessa båda samband.

När man i förslagen till underhållsstödet talar om sambandet mellan föräldrabalkens regler om föräldrars försörjningsansvar och samhällets stöd till ensamstående föräldrar, syftar man till relationen mellan det underhåll som bestäms och den förälders inkomst som barnet bor hos. Enligt föräldrabalken skall föräldrarna svara för underhåll åt barnet efter ”föräldrarnas samlade ekonomiska förmå-

⁶³ Detta underhållsstöd gäller också barn vars ena förälder avlidit, i den mån som barnpension inte utgår. Beslutet om de nya reglerna fattas på grundval av Ds 1996:2 och specificeras i prop. 1995/96:208 och i betänkandet 1996/97:SfU3.⁶⁴ Citaten är från 1996/97:SfU3 s. 14.⁶⁵ Se SOU 1972:34.⁶⁶ SFS 1964:143 om underhållsstöd. Redan 1957 lagstiftades om ”utfyllnad av vissa underhållsbidrag”, SFS 1957:284.

• Sida 465
•  Original

124 ga”.⁶⁷ Om den förälder som barnet bor hos har en hög inkomst, bestäms underhållet till ett lågt belopp. Också detta gjorde att bidragsdelen i bidragsförskottet i sådana fall automatiskt blev högre, enligt de gamla reglerna.

I den nya konstruktionen betalar försäkringskassan 1173 kronor per månad till barn vars föräldrar inte bor tillsammans. Detta underhållsstöd betalas till det man kallar boföräldern. Den förälder som man kallar bidragsskyldig blir sedan skyldig att betala tillbaka hela eller en viss del av underhållsstödet till staten. Beloppet på återbetalningen beräknas som en viss procent av den förälderns inkomst.

Därmed skall de nya reglerna göra det möjligt att ställa större ekonomiska krav på den förälder som barnet inte bor med. Detta skall uppfylla syftet att klargöra föräldrarnas primära ansvar för att försörja barnen. I det beslut som fattas förändras däremot inte boförälderns ansvar. Den förälderns ovillkorliga rätt till underhåll bibehålls och hennes underhållsansvar fullgörs genom att barnet bor hos henne. Storleken på underhållsstödet är beräknat så att det motsvarar hälften av vad barnet kostar utöver barnbidraget.

Men syftet med nyordningen är också att sättet att beräkna storleken på det som skall betalas tillbaka blir enklare. Därmed skall det bli möjligt för föräldrarna att t.ex. vid en skilsmässa ”överblicka sina ekonomiska förpliktelser”.⁶⁸ Det förutsätts också förstärka den bidragsskyldige förälderns ansvar. Det ska nämligen inte längre vara möjligt att låta andra utgifter gå före underhållet till barnet.

Som de nya reglerna är utformade kommer den besparing man förväntar sig ifrån att de bidragsskyldiga betalar mer än de gör nu.⁶⁹För övrigt är det i allt väsentligt samma familjer som kommer att få underhållsstöd som i det gamla systemet fick bidragsförskott. När barnet bor hos en av föräldrarna lämnas underhållsstöd under samma förutsättningar som bidragsförskott idag. Skillnad blir det däremot om barnet växelvis bor hos båda föräldrarna. Underhållsstödet till den förälder som barnet är folkbokfört hos minskas i motsvarande mån som barnet bor hos den andra föräldern. Vid sådant växelvis boende fastställs inte heller något underhållsbidrag.⁷⁰

⁶⁷Föräldrabalken kap. 7, §1. T.ex. i Walin 1986.⁶⁸Prop. 1995/96:208, s. 34.⁶⁹Ds 1996:2, s. 99.⁷⁰Prop. 1995/96:208, s. 36.

• Sida 466
•  Original

Om återbetalningsskyldighet

I de nya reglerna är de bidragsskyldiga föräldrarnas förmåga och vilja att betala tillbaka det stöd som boföräldrarna får själva kärnan i förändringen. Som framgått är syftet att konstruera ett enklare och tydligare system än det som rådde tidigare. I förslaget till de nya reglerna vänder man sig mot den praxis som man menar hade utvecklats för återbetalning av bidragsförskott.

De gamla reglerna medgav att den förälder som skulle betala tillbaka bidragsförskottet till försäkringskassan fick förbehålla sig ett belopp som var avsett för egna levnadskostnader. Det uppgick till 120 procent av basbeloppet per år. Till detta lades vad man kallade ”ett skäligt belopp för bostadskostnad”. Dessutom fick den föräldern förbehålla sig 40 % av basbeloppet för varje barn som han bodde tillsammans med, och under vissa förhållanden 60 % av basbeloppet för underhåll åt maka/make som han också varaktigt bodde tillsammans med. Efter att dessa förbehåll dragits från inkomsten, framgick förälderns överskott. Utifrån detta beräknades sedan underhållet.⁷¹

De nya bestämmelserna motiveras med att dessa möjligheter till förebehåll i praktiken hade tolkats mycket generöst. Man visar att inte ens en inkomst på 30 000 kronor per månad ledde till att hela bidragsförskottet återbetalades. Samtidigt förväntades också föräldrar med mycket låga inkomster betala underhåll.⁷² Man menar dessutom att de gamla reglerna faktiskt medgav att andra utgifter fick företräde före återbetalningen av underhållet till barnet. Så t.ex. ledde en högre kostnad för boendet till lägre krav på återbetalning. Reglerna prioriterade också underhåll till barnen i nybildade familjer före barn i tidigare relationer.

De gamla reglerna, men också den generösa tolkningen, sägs ha lett till att statens kostnader för bidragsförskott har ökat med över 1 miljard bara under 90-talet. Ökningen har berott dels på att antalet barn som får bidragsförskott ökat, dels på att fastställda och utbetalda underhållsbidrag minskat i förhållanden till det bidragsförskott som betalas.⁷³

I reglerna för underhållsstöd beräknas det belopp som den underhållsskyldige betalar till staten som en bestämd procentsats av hans

⁷¹ Bestämmelserna finns bl.a. i Allmänna råd från Socialstyrelsen 1989:6. Principerna för förbehåll fastställdes redan i slutet av 70-talet. Se prop. 1978/79:12, LU 1978/79:9.⁷²Prop. 1995/96:208, s. 29.⁷³ År 1995 hade 315 000 barn bidragsförskott, medan de underhållsskyldiga var 218 000. Den andel av kostnaderna som finansierades av inbetalningar från de bidragsskyldiga hade sjunkit från 33,8 % år 1990 till 27,4 % år 1994. Prop. 1995/96:208, s. 28.

• Sida 467
•  Original

126 senast taxerade inkomst i stället för att beräknas på hans överskott. Till inkomsten läggs 1 % av sådan skattepliktig förmögenhet som överstiger 800 000 kronor. Därefter görs ett grundavdrag på 24 000 kronor, vilket ger den inkomst som återbetalningen beräknas på. Därmed innebär de nya reglerna en viss parallellitet med reglerna för inkomsttaxering, i och med att ungefär samma avdrag från bruttoinkomsten får göras som vid beskattningen. De blir enklare än tidigare regler och medger färre skönsmässiga bedömningar. Regelbundna justeringar av återbetalningsskyldigheten blir möjliga, i och med att denna omräknas årligen efter den senaste taxeringen.⁷⁴

Den procentsats som används för att beräkna återbetalningen är 10 % för ett barn, 6,25 % per barn för två barn och 5 % per barn för det tredje barnet. Sedan ökas procentsatsen med 1 % för varje ytterligare barn. Därmed kommer en förälder som är underhållsskyldig för ett barn att betala det fulla beloppet vid en inkomst på 13 700 kronor i månaden. För två barn betalas det fulla beloppet vid en månadsinkomst på 20 700 kronor och för tre barn vid 25 400 kronor.

Återbetalningen av det förskott som staten betalat till boföräldern skall i det nya systemet vara en högt prioriterad utgift för föräldern. I propositionen sägs syftet vara att jämställa den med skatteskulder. Den bidragsskyldige föräldern förväntas anpassa både ”sitt arbetskraftutbud” och sina utgifter till att barnets försörjning kommer först. Dock medges också i det nya systemet att föräldrar kan få anstånd med återbetalning och också eftergift, om det bedöms som utsiktslöst att återbetalning kan ske.

När frågan om anstånd med återbetalning bedöms, får den bidragsskyldige föräldern behålla vad som behövs för sitt eget och familjens underhåll. Detta förbehåll beräknas dock i efterhand och i samband med att föräldern begär anstånd, inte på förhand och i samband med att förutsättningarna för att betala underhåll bedöms. Den metod att beräkna förbehåll som kommer att användas är densamma som för införsel på lön för andra sådana obetalda skulder som leder till exekutiva åtgärder. I de fall anstånd beviljas läggs dessutom ränta på den ackumulerade skulden till staten.⁷⁵

Tvång mot fadern

De föräldrar som betalar underhåll för barn är till 86 % män, medan samma andel av de föräldrar som tar emot underhåll är kvinnor.⁷⁶

⁷⁴ Regler ges också för beräkning av inkomst av näringsverksamhet. Prop. 1995/96:208, s. 47.⁷⁵Prop. 1995/96:208, s. 52f.⁷⁶ Se SOU 1995:26, s. 118f.

• Sida 468
•  Original

Därmed är det beslut om underhållsstöd som fattats och som innebär större krav på återbetalning inte könsneutralt. Det är mot papporna som kravet på ett större ekonomiskt ansvar för barnen riktas. I detta skede av arbetet med att ge familjepolitiken en ny inriktning formuleras kravet på minskade statliga utgifter som ett krav riktat mot de pappor som inte bor med sina barn.

Att staten krävde att fäder skulle försörja både de barn som ingick i deras familj och de barn som de hade utanför familjen klargjordes i 1917 års barnlagar. Där fick barn som var födda utom äktenskapet samma rätt till underhåll från båda föräldrarna som barn inom äktenskapet. Syftet var att skydda de mödrar och barn som hade blivit övergivna av fäderna. Den direkta motiveringen till barnlagarna var att spädbarnsdödligheten var stor bland dessa barn. Men man hänvisade också till det stora antalet ”missfall bland ogifta mödrar”.⁷⁷Förutom att betala underhåll till barnet skulle barnafadern också stå för de kostnader som följde av barnets födelse. Dessutom gavs rätt till underhåll till modern under tiden närmast före och efter förlossningen. Därmed skulle kraven på fattigvården bli mindre och en ”ej oväsentlig utgift” för samhället undvikas.⁷⁸

På 30-talet formulerades på nytt relationen mellan samhällets och fädernas ansvar. Då fattades beslut om att barnavårdsnämnderna skulle förskottera det underhåll som fadern var dömd att betala i underhåll eller åtagit sig i avtal. Syftet med bidragsförskottet var att ge de ensamma mödrarna en form av understöd som inte var förenad med de olägenheter som det innebar att vända sig till fattigvården. Hjälp därifrån behovsprövades efter stränga normer som dessutom varierade mellan kommuner. En annan olägenhet med fattigvård var dessutom att de som beviljades bidrag blev skyldiga att betala tillbaka det de fått.⁷⁹

I den utredning som föregick detta beslut kommenterades också de tvångsåtgärder som kunde användas om fäderna inte betalade de underhåll som de blivit ålagda. Det var möjligt att få utmätning i hans egendom eller att få införsel i hans lön, pension eller livränta. Men lagen gav också utrymme för mer kraftfulla åtgärder. Om den som var skyldig att betala underhåll ”av lättja eller liknöjdhet” inte uppfyllde denna skyldighet, kunde han efterlysas och med polisens hjälp tas in på en fattigvårdsanstalt, eller anvisas något annat arbete. Det var

⁷⁷ Citatet är från Sundberg 1969:93.⁷⁸ Ibid.⁷⁹ Se SOU 1936:47, s. 29. Underhåll genom barnavårdsnämnderna jämställdes med det stöd som riktades till ”änkor och vissa invalider samt för föräldralösa barn”.

• Sida 469
•  Original

128 barnavårdsnämnderna i kommunerna som skulle bedöma om sådana åtgärder var nödvändiga.⁸⁰

När det gäller tvångsåtgärder mot försumliga fäder, finns det således en gammal tradition att luta sig emot. Det är dessutom inte mer än drygt 30 år sedan möjligheten avskaffades att ta in en far som vägrade betala underhåll på arbetsanstalt.⁸¹ Ett mildare tvång mot försumliga fäder var den som senare lagstiftning medgav, nämligen att bestämma underhållsskyldigheten med hänsyn till det man kallade ”den verkliga förvärvsförmågan”. Om en förälder ”utan godtagbar anledning” underlät att skaffa sig inkomster, kunde underhållet fastställas till ett högre belopp än vad de faktiska inkomsterna medgav. Den motivering som gavs var att en förälders intresse av att själv få avgöra hur han eller hon skulle inrätta sitt liv fick tåla vissa inskränkningar med hänsyn till plikten att underhålla barn.⁸²

Som redan nämnts förväntas den underhållsansvariga föräldern också i det nya systemet anpassa både sina utgifter och sitt arbetskraftsutbud till kravet på att försörja sina barn. Hur detta i praktiken kommer att tolkas är fortfarande en öppen fråga. I tider av arbetslöshet torde det vara svårt att upprätthålla något arbetstvång. Emot åtgärder som skulle innebära större kontroll i detta avseende talar också det att försäkringskassorna ges nya uppgifter samtidigt som de åläggs besparingar och minskad personalstyrka. Syftet att åstadkomma besparingar inom underhållsstödet genom att inpränta normen om föräldrars primära ansvar att försörja sina barn kan i detta sammanhang i stället leda till att krav på anstånd bedöms strängare, samt till att bristande återbetalning snabbare överförs till kronofogdemyndigheten. Också enligt tidigare regler var det möjligt för en förälder att driva krav på uteblivna underhåll i domstol och likaså för försäkringskassan att begära återbetalning av bidragsförskott med hjälp av kronofogden. Mer än tidigare betonas i de nya reglerna att åtgärder för att driva in återbetalning av underhållsbidrag måste vidtas utan dröjsmål och som en del av de administrativa rutinerna kring underhållsstödet.⁸³

De tvångsåtgärder som i de nya reglerna för underhållsstöd riktas mot fadern vilar således på en gammal tradition av att kontrollera att fäder uppfyllde sitt försörjningsansvar. Föreställningen att någon form av tvång är nödvändig för att detta ansvar skall uppfyllas i praktiken har levt kvar i de bestämmelser som har omgärdat samhäl-

⁸⁰ A.a., s. 28. Ursprunget finns i 1871 års fattigvårdsförordning.⁸¹Detta gjordes i samband med att möjligheten att ta till polisiära åtgärder mot lösdriveri, etc., avskaffades, SOU 1963:38.⁸² Se prop. 1978/79:12, s. 402 och 423, samt s. 106f.⁸³Prop. 1995/96:208, s. 66f.

• Sida 470
•  Original

lets stöd till barn i enföräldersfamiljer. Tvånget har formulerats på olika sätt under olika tider, men har dessutom tolkats mer eller mindre generöst i handläggningen av ärenden. Under senare år har de bestämmelser för bidragsförskott som gällt genomförts på ett sätt som etablerat normen om bidragsförskott som ett ovillkorligt stöd till ensamföräldrar. Den normen är fortfarande uttalad i det nya systemet. I den mån som den praktiska tolkningen av dessa bestämmelser också etablerat normen om bidragsförskott i stället för underhåll ger de nya reglerna signaler om en ny ordning.

Men också i det nya systemet finns utrymme för mer eller mindre generösa tolkningar och fler eller färre ärenden som blir föremål för exekutiva åtgärder. Att praxis kan utvecklas i en mer eller mindre generös riktning antyder att en strängare tolkning också är möjlig, och kanske också trolig i tider då föreställningen om ekonomisk kris blir alltmer etablerad. Statliga signaler om striktare krav på föräldrars underhållsansvar kan ytterligare styra praxis i en sådan riktning.

Tvång mot modern

Bestämmelserna om samhällsstöd till ensamma mödrar har alltsedan de först formulerades innehållit ett utrymme för tvång också mot modern. Liksom när det gäller tvångsåtgärder riktade mot fäderna har de dels formulerats olika i olika tider, dels tolkats med varierande stränghet. I det senaste beslutet kvarstår en gammal regel, enligt vilken ett barn inte har rätt till underhållsstöd om ”barnets mor är boförälder och hon uppenbarligen utan giltigt skäl låter bli att vidta eller medverka till åtgärder för att få faderskapet till barnet fastställt”.⁸⁴ Ett annat villkor som kvarstår från tidigare lagstiftning är att modern samarbetar för att få underhåll till barnet fastställt.

Kravet på att modern samarbetar för att fastställa vem som är far kan liksom tvångsåtgärder mot försumliga fäder härledas till 30-talets beslut om förskott på underhåll. Där ställdes de barn, för vilka det inte fanns något avtal eller någon dom om underhåll, utanför detta stöd från samhället. Därmed blev deras mödrar hänvisade till fattigvård. Till denna grupp barn hörde framför allt de utomäktenskapliga barn, ”vilkas fader är okänd”.⁸⁵

Att fadern var okänd kunde enligt den utredning som föregick 30talets beslut bero på att ”modern icke kunnat eller vägrat lämna tillräckliga upplysningar för faderns uppspårande och faderskapets fastställande”. Trots att dessa barns ”ställning är särskilt behjärtans-

⁸⁴ Betänkandet 1996/97:SfU3, s. 35.⁸⁵SOU 1936:47, s. 30.

• Sida 471
•  Original

130 värd” kunde de inte få bidragsförskott, därför att detta skulle kunna minska moderns intresse för att fastställa faderskapet.⁸⁶

De ändringar av familjepolitiken som infördes på 40-talet medgav ett visst stöd från samhället också till barn med okänd far. I samband med beslut om barnbidrag till alla barn beslutades också om ett särskilt barnbidrag till ”änkors och invaliders” barn. Detta särskilda barnbidrag var också till för de barn utom äktenskap där faderskapet inte hade kunnat fastställas. Det utgick dock inte förrän barnet fyllt tre år. Därmed var mödrar till barn under tre år som förut hänvisade till fattigvård, om de inte på egen hand kunde försörja sina barn. I praktiken blev detta en bestraffning av barn med okänd far och deras mödrar, en bestraffning som inte undanröjdes förrän i mitten på 60talet.⁸⁷

I senare bestämmelser om bidragsförskott kvarstod villkoret om samarbete från modern för att fastställa faderskapet och få till stånd en dom eller ett avtal om underhåll. Dock fanns inte längre ett explicit undantag från möjligheten att få bidrag för barn med okänd far, och dessa villkor kom att tolkas allt mindre strikt.

Att krav på samarbete för att fastställa faderskapet ställdes på mödrarna motiverades till en början med att det fanns en risk för att samhället belastades onödigt mycket, om detta villkor för samhällsstöd frångicks. Fr.o.m. 60-talet ändrades motiveringen till en fråga om varje barns rätt att känna till sitt ursprung. Redan på 70-talet framfördes förslag om att detta krav skulle upphävas.⁸⁸ I utredningar på 90-talet har på nytt ifrågasatts om regeln skulle vara kvar. Så t.ex. förmodas kunskapen om denna rätt för barnen vara så vida spridd att något tvång inte skulle vara nödvändigt. Dessutom citeras rättsfall som visar att villkoret i praktiken fått allt mindre betydelse. Utredning om faderskap får nämligen inte göras på ett sätt som innebär ”svåra påfrestningar för modern” eller ”påtagliga risker för moderns psykiska hälsa”.⁸⁹

I den senaste utredningen om underhållsstöd föreslås att villkoret om moderns samarbete inte bara kvarstår utan förstärks i den del som gäller samarbete för att fastställa underhåll, men att det tas bort i den del som gäller faderskapet. Således skulle även i fortsättningen ett villkor för att få underhållsbidrag vara att modern samarbetade med försäkringskassan i de rent ekonomiska frågorna. Man föreslår att ”man skall begära mera än i dag av boföräldern” när det gäller sådan

⁸⁶ Citaten från a.a., s. 30f.⁸⁷ SFS 1964:143.⁸⁸SOU 1972:34.⁸⁹ Se Walin 1986:85.

• Sida 472
•  Original

medverkan.⁹⁰ Som framgått har detta förslag inte lett till något beslut. I stället har båda de villkor som tidigare gällde bibehållits i det senaste beslutet.

Frågan är också om det skulle innebära någon faktisk förändring att avskaffa det ena villkoret, men behålla det andra. Samarbete med att fastställa underhåll kan knappast skiljas från samarbete att fastställa faderskapet. Samtidigt ger varje villkor som ställs för att få bidrag utrymme för mer eller mindre generösa tolkningar. Om det främsta syftet med ändrade bestämmelser sägs vara att etablera föreställningen om föräldrars primära försörjningsansvar som norm, kan en striktare tillämpning av sådana villkor legitimeras. I tider av besparingar kan varje sådant villkor dessutom användas för att uppfylla övergripande mål om minskade kostnader. En sådan tilllämpning skulle innebära en återgång till hur det undantag motiverades som fram till 60-talet gjordes för barn yngre än tre år med okänd far. Så t.ex. skriver man om detta undantag att man ville undvika att ”kostnaderna för barnens försörjning övervältras på det allmänna”. Således menar man att kravet på fastställt faderskapet inte var ett ”självändamål”, utan ”betingas av nödvändigheten att tillse att de utomäktenskapliga fäderna fullgöra sina skyldigheter mot barnen”.⁹¹

Treårsgränsen för bidragsförskott skulle i första hand fungera som ett tvång mot modern. Men staten utövade också ett tvång mot barnavårdsmännen i kommunerna, då statens andel av kostnaderna som uppgick till 80 % inte betalades ut, om kommunerna inte kunde göra gällande att man ansträngt sig för att fastställa vem som var far till de barn som kom i fråga och i första hand få till stånd ett avtal om underhåll från fadern. Också i den förvaltningsordning som används idag, där riksdagsbeslut genomförs inom en statlig organisation, kan olika former av kontrollåtgärder användas för att styra genomförandet av en förändrad lagstiftning i en eller annan riktning. Således kan t.ex. beslutsfattarnas intentioner kombineras med fasta ekonomiska ramar för att åstadkomma striktare bedömningar av de regler som ges.

6 Framtidens familjepolitik

För att inleda en diskussion av familjepolitikens möjliga utveckling i framtiden är det nödvändigt att konstatera att reformer som utformas könsneutralt ”får könsspecifika resultat”.⁹² Den pappamånad som infördes i föräldraförsäkringen visade på en medvetenhet på regeringsnivå om att de rättigheter till ledighet som föräldraförsäk-

⁹⁰ I SOU 1995:26, s. 405.⁹¹SOU 1947:21, s. 31 och 34.⁹² Åström 1992:183.

• Sida 473
•  Original

132 ringen sedan 60-talet gett både mammor och pappor inte hade lett till att den delades lika. Men också den högre ersättningsnivån för just denna månad är ett uttryck för denna medvetenhet. I motsats till mammor förväntas pappor kräva en högre ersättning för att utnyttja rättigheten till föräldraledighet.

Aviserade framtida förändringar av familjepolitiken måste speglas mot de skillnader mellan kvinnor och män som statistik och utredningar under 90-talet ger belägg för. Kvinnor är generellt fattigare än män, när det gäller förvärvsinkomster och intjänade rättigheter i försäkringssystemen. Kvinnor gör mer än män av barnomsorg i hemmet och ”hemproducerade varor och tjänster”.⁹³ Därmed drabbar kostnaderna för barnen kvinnor mer än män. Kvinnor betalar med lägre förvärvsinkomster och mer hemarbete.

Men sådana förändringar måste också relateras till de normer för barnens försörjning som tidigare etablerats. Som framgått föreskriver dessa föräldrarnas försörjningsplikt. Detta får motivera att samhällets stöd endast täcker en mindre del av barnens kostnader, och att det samhällsstöd som går utöver denna del behovsprövas. Det får också motivera att tvångsåtgärder mot de mödrar och fäder som inte medverkar till att avlasta samhällets ansvar bibehålls.

Slutligen kan vi av historien lära oss något både om möjligheter och svårigheter att få regeringar att ge pengar till familjepolitiska åtgärder. Som redan nämnts kom de institutionella reformer som Alva och Gunnar Myrdal föreslog på 30-talet att bli manliga kunskapsområden, medan sådana utredningar som gällde åtgärder i syfte att direkt avlasta familjerna för barnkostnaderna definierades som kvinnliga. Institutionerna byggdes ut i en omfattning som knappast gick att föreställa sig på 30-talet, och samhällets utgifter för dem ökade i motsvarande grad. Däremot möttes förslag om direkta ekonomiska bidrag till barnfamiljer av ständiga hänvisningar till ett begränsat budgetutrymme.⁹⁴

Men historien lär oss också att det är möjligt att väcka opinion till förmån för familjepolitiska reformer. Ulla Lindströms insatser som familjeminister, både inom och utanför regeringen, var en förutsättning för att barnbidragen höjdes under 50-talet. Likaså gavs grunden för 70-talets reformer i de utredningar som gjordes under hennes tolv år som familjeminister. Innan hon avgick år 1966 tillsatte hon den utredning som år 1972 presenterade det reformprogram som senare genomfördes.

⁹³ Uttrycket är från Ds 1994:81, s. 179. Där ges också statistik om förvärvsarbete och hemarbete från SCB:s tidsanvändningsundersökning 1990/91, s. 176ff.⁹⁴ För familjeminister Ulla Lindströms strider i dessa frågor med finansministrarna Sköld och Sträng under hennes tolv regeringsår, se Lindström, 1969 och 1970.

• Sida 474
•  Original

Ett än mer belysande exempel är det opinionsbildande nätverk som kom att kallas Grupp 222 och som verkade under några år på 60talet. Den fråga som då stod i centrum var kvinnors möjligheter att förvärvsarbeta och därmed också frågan om särbeskattning och barnomsorg.⁹⁵

De förändringar av familjepolitiken som kan bli möjliga i framtiden måste därmed ses i ljuset av kvinnors och mäns skilda villkor i dagens samhället, men också i ljuset av föreställningar om vad som bör vara rätt och riktigt i framtidens samhälle.

Om beroende

När familjepolitiken utvecklas mot mindre beroende mellan vuxna, har detta en betydelse för kvinnor och en annan för män. Familjepolitiken under 1900-talet har syftat till att minska det ekonomiska beroendet mellan vuxna vid separation eller skilsmässa. När denna förändring granskas ur ett könsperpektiv, framgår att den inneburit en lättnad för män, men en risk för kvinnor. Den fördelning av förvärvsarbete mellan kvinnor och män som fortfarande är den vanligaste kan ge ett sammanboende par fördelar. Eftersom män generellt får högre ersättning för förvärvsarbete än vad kvinnan får, ökar familjens sammanlagda inkomster, när han satsar mer tid på förvärvsarbete. Det kan göra att kvinnan har råd att förvärvsarbeta deltid och därmed ägnar mer tid för hemarbete.⁹⁶ De fördelar som mannen får vid en sådan arbetsfördelning tillhör vid en skilsmässa endast honom. Att kvinnan under samboendet ägnat mer tid än mannen åt vård av gemensamma barn och hemarbete för hela familjens välfärd ger däremot ingen motsvarande kompensation.

Utvecklingen mot mindre beroende initierades i slutet på 60-talet med en översyn av gällande familjerätt. I den programförklaring som regeringen gjorde inför denna översyn deklarerade man att varje vuxen individ i princip skulle ansvara för sin egen försörjning.⁹⁷ En utbyggd barnomsorg skulle göra det möjligt för båda föräldrarna att förvärvsarbeta också i en småbarnsfamilj. Vid en skilsmässa skulle underhåll mellan makar komma ifråga endast i undantagsfall. För de kvinnor som inte förvärvsarbetat och som vid skilsmässa blev utan

⁹⁵ För mer information om gruppen och dess opinionsbildande arbete se Visionen om

… 1992. Den debatt om särbeskattning som fördes under 60-talet, där förespråkarna

lyckades vända ett motstånd som till en början framstod som överväldigande, beskrivs utförligt i Lyttkens bidrag till den antologin.⁹⁶ En diskussion om fördelning av förvärvs- och hemarbete ges i Ds 1994:81, del 10.⁹⁷ En programförklaring ges av justitieministern i statsrådsprotokollet 1969-08-15, citerad i Sundberg 1969.

• Sida 475
•  Original

134 försörjning skulle i stället sådana samhällsåtgärder sättas in som gällde för andra arbetslösa vuxna.

För tvåföräldersfamiljer med barn kom denna familjepolitik att etablera den fördelning av förvärvsarbete som för närvarande är den vanligaste, nämligen en heltidsarbetande pappa och en deltidsarbetande mamma. Som redan nämnts motsvaras denna fördelning av förvärvsarbete av en omvänd fördelning av hemarbete och vård av barn, där kvinnor gör en mycket större del.⁹⁸ Därmed innebär arbetsfördelningen i tvåföräldersfamiljer i praktiken ett fortsatt beroende. Medan männen är beroende av kvinnornas marktjänst och vårdarbete i hemmen, är kvinnorna beroende av männens förvärvsarbete och de inkomster som detta arbete ger.

För männen kom det minskade beroendet mellan makar att underlätta skilsmässor, i och med att det underhåll som tidigare framför allt gick till kvinnor inte längre ansågs berättigat. Men dessutom minskade pappornas skyldighet att betala underhåll, i och med att möjligheterna ökade att få förbehåll vid beräkning av underhåll till barnen och eftergift på underhållsskulder. Det ekonomiska beroendet mellan makar minskade, men också det mellan pappor och barn i tidigare relationer.

För ensamstående föräldrar, det stora flertalet av dem kvinnor, kom också de förändringar som gjordes under denna period att minska beroendet av den andra föräldern. Kvinnors eget förvärvsarbete innebar att underhåll från make ersattes med egna inkomster. En ovillkorlig rätt till bidragsförskott blev etablerad i praxis. Att detta bidrag fastställdes till ett minimibelopp, oberoende av fastställt underhållsbidrag, kom att ge ekonomiska lättnader för dessa familjer. Tillsammans med bostadsbidraget kom det att ge enföräldersfamiljer en betydligt bättre ekonomi än tidigare, trots att de fortfarande tillhörde de sämst ställda barnfamiljerna.

De beroendeförhållanden som fanns inom familjen har således fått nya betydelser. Men också andra beroendeförhållanden som tidigare sågs som naturliga har förändrats sedan 60-talet. Beroendet mellan vuxna barn och deras gamla föräldrar har försvunnit eller minskat, men också det mellan föräldrar och vuxna barn som studerar. I dessa fall ombesörjs försörjningen i stället i de allmänna samhällsstöd som är avsedda för varje fall, som t.ex. pensioner eller studiestöd.⁹⁹ De vårdande uppgifter som behövs i samhället, som t.ex. för barn och äldre, har i en allt större utsträckning flyttats över till samhällets

⁹⁸Ds 1994:81, s. 194f.⁹⁹ En genomgång av sådana beroenderelationer görs i Sandberg 1969.

• Sida 476
•  Original

institutioner. Det var också sådana institutioner som kom att bli många kvinnors arbetsplatser, när de lämnade hemmen.¹⁰⁰

I 90-talets nya regler för underhållsstöd, sägs ett av syftena vara att ytterligare minska ”föräldrarnas ekonomiska beroende av varandra”, och i stället framhäva ”relationerna mellan var och en av föräldrarna och barnet”.¹⁰¹ Detta förväntas bli följden av att den underhållsskyldiga föräldern betalar barnets underhåll till staten, i stället för att betala det direkt till barnet eller till boföräldern. Därmed tar man i familjepolitiken ännu ett steg i den utveckling som har skett under 1900-talet, en utveckling som inneburit att det ekonomiska beroendet mellan vuxna vid separation eller skilsmässa har minskat.

Den utveckling av familjepolitiken som skett under 1900-talet pekar således på minskat beroende mellan vuxna i familjen. De försök att förnya offentlig sektor som initierats under 90-talet kan dock komma att innebära att denna utveckling bryts. Således förebådas i en offentlig utredning om socialförsäkringar ett ökat familjebaserat beroende som en möjlig del i förnyelsen av den offentliga sektorn. ”(F)olkets självförsörjningsförmåga” skulle således kunna öka genom ”regelverk som knyter samman familjen i ett starkare ömsesidigt försörjningsansvar också över generationsgränserna”.¹⁰² I det framtidsscenario som manas fram kan ett sådan ansvar innebära både vård och direkta kostnader. Det kan dessutom utvidgas till att omfatta tre generationer. Så t.ex. nämner man som exempel på arbetsuppgifter som måste orkas med ”barn som skall hämtas på dagis (...) och äldre anförvanter som måste ses till”.¹⁰³

Som framgått ställs också i de nya reglerna om underhållsstöd krav på att föräldrarnas ansvar för att försörja barnen ökar. Om sådana ansvarsrelationer utvidgas till att gälla gamla föräldrar och vuxna barn, torde de mer komma att gälla vård än pengar. Med den fördelning av arbetet mellan män och kvinnor som tidigare beskrivits, torde ett sådant utökat ansvar mer drabba kvinnor än män.

Om behovsprövning

I det senaste beslutet om underhållsstöd konstateras att de bidragsskyldigas ekonomi inte avviker från genomsnittet hos befolkningen i övrigt. Som grupp betraktat är de således inte fattigare än andra, även om det bland dem också finns sådana som har sociala och ekonomiska problem. Detta får motivera att kravet på besparingar i de

¹⁰⁰ Axelsson 1992:41f.¹⁰¹Prop. 1995/96:208, s. 43.¹⁰²Ds 1994:81, s. 398.¹⁰³ A.a., s. 171.

• Sida 477
•  Original

136 offentliga utgifterna riktas mot dem och inte mot boföräldrarna. Man konstaterar nämligen att dessa som grupp betraktat har en sämre ekonomisk situation än befolkningen generellt.

De utredningar som gjorts om just detta samhällsstöd ger dock anledning att betvivla att hänsyn till mammornas sämre ekonomi också i framtiden kommer att stå i vägen för att besparingskrav riktas mot dem. I sådana utredningar har andra och mer omfattande förslag ställts i syfte att minska samhällets kostnader. De innebär att principen om behovsprövning införs i systemet för underhållsstöd. Både i utredningar och i remissvar läggs förslag fram som syftar till att inkomster från andra än fadern tas i anspråk, innan samhällets stöd träder in för att ersätta uteblivet underhåll.

Redan i de regler som gäller från och med detta år ingår en prövning av underhållsstödet mot barnets egna inkomster. Således skall underhållsstöd inte utgå om barnet har egna inkomster som är högre än 42 000 kronor per år. En sådan prövning, men mot en lägre nivå, har föreslagits i tidigare utredningar. Den högre nivån motiveras i propositionen med att sådana inkomster som barn har av feriearbete inte bör påverka underhållsstödet. Därmed torde denna behovsprövning i praktiken få liten betydelse. Däremot skulle de upprepade förslag om behovsprövning gentemot boförälderns inkomster som lagts få större betydelse, om de genomfördes.¹⁰⁴ En sådan behovsprövning skulle innebära att man gick ifrån den ovillkorliga rätt till underhållsstöd som tidigare etablerats inom systemet för bidragsförskott.

I den proposition som ledde fram till beslutet om underhållsstöd anför man flera argument mot en sådan ordning. Ett argument refererar till det att boföräldrar till en allt övervägande del är kvinnor, medan de bidragsskyldiga är män. I och med att kvinnor generellt har lägre inkomster än män, är det endast en mycket liten grupp av boföräldrar som har höga inkomster. Dessutom är 84 % av de föräldrar som tidigare fått bidragsförskott ensamstående, och tillhör således även av den anledningen en grupp som har det svårt ekonomiskt.¹⁰⁵ Ett annat argument mot en behovsprövning är att storleken på underhållstödet är begränsat till att motsvara hälften av vad barnet beräknas kosta utöver barnbidraget. Det betyder att den förälder som barnet bor hos redan betalar hälften, och ”ofta betydligt mer” av barnets kostnader.¹⁰⁶ Ytterligare ett argument är att en behovsprövning skulle förstärka de marginaleffekter som föräldrar med goda

¹⁰⁴ Se t.ex. SOU 1995:26 och remissvaren till den utredningen som finns sammanfattade i prop. 1995/96:208.¹⁰⁵Prop. 1995/96:208:40.¹⁰⁶Ds 1996:2:13.

• Sida 478
•  Original

eller medelgoda inkomster redan är utsatta för. Högre inkomst leder nämligen till lägre bostadsbidrag och till högre kostnader för barnomsorg. Slutligen anför man att en behovsprövning skulle leda till att kostnaderna för att administrera underhållsstödet ökade och att strävan efter enkelhet i systemet motverkades.

I det beslut om underhållsstöd som nu har fattats har kraven på en prövning mot boförälderns inkomst således inte hörsammats. I propositionen aviseras dock framtida större förändringar av denna del av samhällets stöd till familjer. Att man inte kunnat ta ställning till de förslag som förts fram av den senaste omfattande utredningen motiveras med att saneringen av statens finanser krävde beslut som kunde leda till besparingar redan under år 1997. Om ett sådant framtida beslut kommer att följa utredningens förslag, kan en behovsprövning gentemot moderns inkomst komma att bli en realitet.

En sådan skulle kunna motiveras i linje med andra argument som förs fram i utredningen. Dessa går ut på att undanröja sådana förhållanden som kan ge utrymme för att reglerna missbrukas. Så har t.ex. Riksrevisionsverket i en rapport som redovisas i underlaget till det senaste beslutet påpekat att det finns fall där boföräldern har en högre inkomst än den bidragsskyldiga föräldern, något som gör det möjligt att ”bidragsplanera”. Vid en separation kan den med högst inkomst bli boförälder och den med lägst bidragsskyldig för att få största möjliga bidrag.¹⁰⁷ Att den övervägande andelen av föräldrar med bidragsförskott är kvinnor tyder på att sådan bidragsplanering inte förekommer i någon större omfattning.

Men Riksrevisionsverket förespråkar dessutom behovsprövning gentemot en styvförälders inkomst, något som också den senaste utredningen föreslår. Skälet för detta skulle vara större rättvisa, i och med att boföräldrar som gift om sig och skaffat ny familj utan en sådan behovsprövning får ett lika stort statligt stöd som de föräldrar som bor ensamma.

Förslaget om behovsprövning av underhållbidrag återknyter till hur de första besluten om bidragsförskott var utformade. Enligt 30talets beslut prövades rätten till bidrag mot moderns inkomst, eller mot makarnas sammanlagda inkomst om modern hade gift om sig.¹⁰⁸Styvfaderns skyldighet att försörja sina styvbarn trädde därmed in före samhällets skyldighet att kompensera för den biologiska faderns försumlighet.

¹⁰⁷ Se a.a.sid. 93. Som de också påpekar verkar bostadsbidraget däremot i motsatt riktning, dvs. det är mer fördelaktigt att den förälder som har lägre inkomst blir boförälder.¹⁰⁸SOU 1936:47.

• Sida 479
•  Original

138 I senare lagstiftning om bidragsförskott har syftet att främja nya familjebildningar fullföljts genom att styvfäder visserligen i princip varit skyldiga att försörja sina styvbarn, men att detta inte har inkränkat på rätten att få bidragsförskott. Styvfaderns försörjningsansvar har i stället gällt sådant som gick utöver det allra nödvändigaste. Således skulle även styvbarn få del av den standardhöjning som kom hela familjen till del på grund av en styvförälders inkomster. Så formuleras styvförälders försörjningsansvar också i de nu gällande reglerna i föräldrabalken. Om behovsprövning av underhållsstöd i framtiden kommer att göras mot styvförälders inkomster innebär detta därmed en viktig principiell förändring. Den kommer att göra kvinnors förhandlingsposition inom sådana familjer svårare, i och med att hon måste ställa krav på sin nya partner om att han skall försörja hennes barn.¹⁰⁹ Den innebär också ett avsteg från principen om ett mindre beroende mellan vuxna, i och med att det skulle göra kvinnan ekonomiskt mer beroende både av sin nya partner och av pappan till hennes barn. Om styvförälderns försörjningansvar träder in före samhällets, blir det viktigt för henne att få ett så stort underhåll som möjligt från barnens pappa.

Om arbete

Som redan nämnts introducerades på 60-talet principen om att varje vuxen skulle försörja sig själv. Rättigheter anknytna till socialförsäkringen skulle tjänas in individuellt, i stället för att vara familjebundna och baserade på mannens rättigheter. De decennier som följde kom också att innebära att kvinnor kom att utgöra en lika stor del av arbetskraften som män, även om de som vi sett arbetade deltid i större utsträckning än män. Därmed kunde också familjepolitiken baseras på principen om att föräldrar skulle försörja sig själva och sina barn, och samhällets stöd riktas till de mest behövande.

De familjepolitiska utredningarna under 80-talet arbetade under förutsättningen att de förslag som de lade fram skulle finansieras utan att statens kostnader ökade.¹¹⁰ Det gjorde att det krav på förvärvsarbete som tidigare riktats mot föräldrar kom att utökas med krav på mer hemarbete. Inför uppgiften att föreslå ekonomiska lättnader för barnfamiljer utan ökningar av de offentliga utgifterna föreslog t.ex. utredningen Barn kostar … mer hemproduktion. Noggranna beräk-

¹⁰⁹ Om kvinnors beroende av mannen i familjen, se Hobson 1990.¹¹⁰ Redan 1978 gav den då borgerliga regeringen tilläggsdirektiv till alla utredningar om att eventuella kostnadshöjande förslag skulle finansieras genom omfördelning av befintliga resurser. Se Söderlind & Petersson 1986:50f.

• Sida 480
•  Original

ningar gjordes av ”hur mycket hushållsutgifterna kan minska om man bakar matbröd, lagar mat av råvaror i stället för att använda halvfabrikat samt syr kläder”.¹¹¹ Givetvis konstaterade man också att besparingarna blev större med fyra barn än med två.

Detta visar hur avståndet har vuxit till den utopi som Alva Myrdal, men också andra framträdande socialdemokratiska kvinnor, formulerade under 30- och 40-tal. Enligt dessa utopier skulle kvinnor befrias från en allt större del av hemarbete och barnavård, i den mån som de gick ut i förvärvsarbete.¹¹² Denna utopi omformulerades på 60-talet till kollektivhus med ”arbetsgemenskap”, där män och kvinnor förväntades dela på hemarbetet, men också minska arbetsbördan med hjälp av gemensamma insatser.¹¹³

Den utredning om socialförsäkring som tidigare nämnts betonar liksom andra utredningar det man kallar för arbetslinjen. Men den förespråkar också medborgarnas ansvar för sin egen och sin familjs försörjning. Som framgått förutser den utredningen dessutom ett ökat ansvar mellan generationer. I den mån sådana lösningar innebär mer oavlönat arbete med vård och service drabbar detta kvinnor mer än män. Men också sådana förändringar inom barnomsorg och skola som nu görs och som innebär mer arbete av föräldrar i egenskap av brukare, kan ytterligare komma att öka kvinnors arbetsbörda.¹¹⁴

Möjligen är en sådan framtida utveckling helt konsekvent med det vi kunnat observera tidigare. Således formulerades på 70-talet lösningen på barnfamiljernas svaga ekonomi som förvärvsarbete både för kvinnor och män. Under 80-talet framställdes lösningen på detta problem som mer hemarbete också åt förvärvsarbetande föräldrar med barn. Under 90-talet kan lösningen inte bara på barnfamiljernas ekonomi, utan också på den offentliga sektorns problem, komma att lägga en ännu större arbetsbörda på föräldrar med både små och stora barn. Men sådana lösningar kan också komma att lägga ett större vårdansvar på dem som har gamla föräldrar. Den erfarenhet vi har av arbetsfördelningen mellan män och kvinnor talar för att sådant arbete kommer att bäras mer av kvinnor än av män.

Om rättvisa

¹¹¹SOU 1983:14, s. 72.¹¹² Redan i Kris i befolkningsfrågan förutses en sådan utveckling. De tekniska möjligheterna finns att flytta ”den sista beredningen av konsumtionsartiklarna” utom hemmet, påpekar man. ”Konfektionskläder, tvättanstalter och centralkök” kan således frigöra kvinnorna från hushållsarbetet. A.a. sid. 311–312.¹¹³ Se Vestbro 1992:67.¹¹⁴ Se Starks & Regnérs kapitel i denna bok.

• Sida 481
•  Original

140 Det här kapitlet har visat hur föreställningar om fördelningen av ansvaret för barnens försörjning mellan samhället och föräldrarna har formulerats i olika tider. Det har framgått att den praktiska politiken uttrycker en påfallande kontinuitet, i och med att detta ansvar i huvudsak har lagts på föräldrarna. Men sedan 30-talet har också återkommande framförts att detta var en orättvisa som i möjligaste mån borde rättas till. I offentliga utredningar om familjepolitiken har gång på gång påtalats att barnfamiljer har en sämre ekonomi än familjer utan barn, och att detta beror på att kostnaderna för barnen bärs av varje enskild familj. Villkoren för familjer med endast en försörjare, liksom för familjer med många barn har uppmärksammats som särskilt svåra, och därmed särskilt orättvisa. De grupper i samhället som i första hand jämförts med varandra i sådana diskussioner har varit familjer med och familjer utan barn. I andra hand har man jämfört familjer med olika stora inkomster och fler eller färre barn. Den fråga som ställts i utredningar har varit hur den ekonomiska bördan för barnen skulle kunna fördelas mellan samhällets medborgare, och mellan livsperioder med eller utan barn för enskilda individer. När behovsprövning av underhållsstöd föreslås med hänvisning till rättvisa mellan barnfamiljer som lever under skilda förhållanden, introduceras en ny föreställning om vad som är en rättvis fördelning av försörjningsansvaret för barnen. ”Kärnfamiljer” jämförs med familjer som får underhållsbidrag, och det framställs som orättvist att ”ansvaret för barnen förskjuts från föräldrarna till det allmänna” i de senare fallen.¹¹⁵Om frågan om rättvisa tidigare byggdes på jämförelser mellan familjer med och utan barn, kan den i framtiden komma att bygga på dels jämförelser mellan enföräldersfamiljer med varierande förvärvsinkomster, dels mellan dessa och ombildade familjer. Därmed kan den förändring av familjepolitiken som har inletts på 90-talet på ett genomgripande sätt förändra föreställningen om att en rättvis fördelning av ansvaret för barnens försörjning förutsätter att föräldrarna inte bär det ansvaret ensamma. En sådan förändring kan leda till successiva beslut i riktning mot än mindre samhälleligt ansvar. Redan i riksdagsbehandlingen av det senaste beslutet om underhållsstöd ges utkastet till en radikal förändring i den riktningen. I en riksdagsmotion av moderaterna yrkas att underhållsbidraget till ensamföräldrar tas bort. I stället skall de föräldrar som med egna inkomster inte når upp till socialbidragsnormen för familjen vara

¹¹⁵SOU 1995:26, s. 163.

• Sida 482
•  Original

berättigade till socialbidrag, vilket i så fall prövas av socialvården.¹¹⁶Visserligen avslogs motionen, men den pekar på att risken för en återgång till den ordning som gällde på 30-talet inte bör underskattas.

Vi har sett att reformer som gett barnfamiljer ekonomiska lättnader har gått en törnbeströdd väg från förslag till beslut. Men vi har också sett att det opinionsbildande arbete som inleddes på 30-talet långsiktigt kom att etablera föreställningen om att samhället borde ta ett större ansvar för barnens försörjning. Om denna föreställning nu ställs åt sidan, kommer de försämringar i familjepolitiken som skymtar fram i utredningar att genomföras, något som kommer att drabba kvinnor mer än män. Det talar för att kvinnor har ett särskilt ansvar för att föra frågan om samhällets ansvar för barnens försörjning till förnyad debatt.

——————

Insamlingen av det empiriska materialet har skett inom ett projekt, finansierat av Humanistisk Samhällsvetenskapliga Forskningsrådet, med titeln ”Kvinnornas kunskap och statens politik” (F556/90), vilket härmed tacksamt tillkännages. Tack också till Agneta Stark för värdefulla synpunkter.

——————

1 Paneldata ger möjlighet till före efter analyser

Paneldata erhålles genom att samma personer besvarar likalydande frågor vid ett flertal tillfällen. Det mest kända paneldatamaterialet började insamlas vid universitetet i Michigan i USA redan 1968 och innehåller kanske 1000 variabler per år för samtliga vuxna i cirka 6000 hushåll. Vid början av 1980 talet började förberedelserna för insamling av liknande svenska data på initiativ av Anders Klevmar ken, det så kallade HUS datamaterialet (Klevmarken & Olovsson, 1993; Klevmarken m.fl., 1990). Samtidigt tog en grupp tyska forskare initiativ till att skapa ett tyskt hushållspaneldatamaterial, det så kallade GSOEP materialet (German Socio Economic Panel) som numera insamlas och administreras vid Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) i Berlin (Wagner, Schupp & Rendtel, 1991). Både det tyska och det svenska paneldatamaterialet har som första insamlingsår år 1984. r 1990 började liknande data samlas in också för Storbritannien vid Essexuniversitetet. Det brittiska datamaterialet går under benämningen BHPS (British Household Panel Survey). På basis av dessa tre datamaterial pågår ett forsk ningsprojekt om familjepolitik och yrkesverksamhet bland kvinnor som fött barn (Gustafsson, Wetzels, Vlasblom & Dex, 1996; Gustafsson & Wetzels, 1997a; 1997b; 1997c). Det brittiska datamate rialet som började insamlas först 1990 innehåller retrospektiva frågor tillbaka till år 1980. I alla tre datamaterialen har vi därför information om födelseår och månad, kvinnans yrkesstatus (i arbete heltid, deltid, arbetssökande, obetalt arbete i hemmet) per månad före och efter födelsen, vilken paritet (första, andra eller tredje barn) som den

• Sida 489
•  Original

148 observerade födseln utgör. Vi kan alltså följa arbetskraftsstatus månad för månad tills barnet föds och därefter månad för månad efter barnets födelse under den period som datamaterialet omfattar. Det vi observerar är ett fönster i livscykeln som för de svenska data omfattar åren 1984 1991 för de tyska 1983 1992 och för de brittiska 1980 1992.

I de svenska och tyska materialen har vi förutom denna så kallade spellinformation om månadsvisa förändringar i arbetskraftsstatus också survey information om kvinnans födelseår, utbildning, lön och arbetstid samt hennes eventuella makes eller samboendes födelseår, utbildning, lön och arbetstid på årlig basis, i det tyska materialet, och för 1984, 1986, 1988, 1991 och 1993 för det svenska materialet. Lön och inkomst är variabler som inte kan samlas in retrospektivt eftersom folk inte kan rekonstruera dessa uppgifter för en tidpunkt flera år tillbaka i tiden. Det brittiska datamaterialet innehåller därför dessa uppgifter från och med 1990 medan barnens födelseår och månad utan svårighet kan samlas in retrospektivt. Även månatliga förändringar i arbetskraftsstatus har samlats in retrospektivt av de brittiska forskarna som hävdar att dessa data är tillförlitliga. De brittiska forskarna har till stöd för sin ståndpunkt en forskningsrap port där personer som tillfrågats om sin arbetskraftsstatus år 1980, fem år senare ombads rekonstruera sin månatliga arbetskraftsstatus, och lyckades göra detta med stor överensstämmelse (Dex, 1991).

I tabell 1 återges antalet kvinnor som fött barn efter paritet och antal födslar i paneldatamaterialet för respektive Tyskland, Storbri tannien och Sverige. Informationen i Tabell 1 är erhållen genom att söka på ny familjemedlem genom födsel i varje undersökningsår för Sverige och Tyskland, medan för Storbritannien informationen är retrospektiv. Detta medför att det i det brittiska datamaterialet finns inga fall där vi observerar endast första barn och så vidare, utan alla födslar är registrerade, medan för de andra två länderna endast födslar som sker under observationsperioden kommer med.

Alla födslar är daterade med månad och år. Nästa programme ringsuppgift i analysen var att formulera variabler för arbetskrafts status med utgångspunkt från födelsedatumet så att vi kan uttrycka detta som arbetskraftsstatus t ex 12 månader före födseln, 3 månader före födseln, 3 månader efter födseln, 12 månader efter födseln etc. På detta sätt ger paneldatamaterialet möjlighet till analyser av arbetskraftsstatus före och efter en viss händelse, i detta fall födsel. Denna möjlighet finns inte vid så kallade tvärsnittanalyser där man i stället för att analysera arbetskraftsstatusen före och efter är hänvisad till att jämföra arbetskraftsstatusen hos kvinnor som fött barn med andra kvinnor som ännu inte fött barn. En tvärsnittsanalys utesluter

• Sida 490
•  Original

därför också analyser av hur många månader en viss kvinna som fött barn ägnat åt barnomsorg på heltid innan hon återvänder i yrkeslivet. Vår uppfattning är att tiden hemma påverkas av familjepolitiken, eftersom familjepolitiken påverkar hushållets ekonomi på olika sätt i de tre länderna för en given tid av heltids barnomsorg i hemmet. Detta är inte någon originell uppfattning. Samtliga länder som bedriver någon form av familjepolitik gör detta med utgångspunkt från en uppfattning att politiken har effekter på folks beteende. I det följande jämförs familjepolitiken i de tre länderna.

2 Familjepolitik och typ av välfärdsstat

Familjepolitiken i Tyskland, Storbritannien och Sverige skiljer sig åt på viktiga punkter dels i fråga om storleken på de medel som anslås till familjepolitiken och dels i fråga om syftet med åtgärderna. I Tabell 2 har vi klassificerat familjepolitiken som den skulle bli enligt den indelning i typ av välfärdsstat som föreslagits av Esping Andersen (1990). Subventioner och politiska insatser för familjen är omfattande både i Sverige och Tyskland, medan i Storbritannien familjen betraktas som en privat domän som politikerna inte bör bemöda sig med. Emellertid anslås betydande medel till familjesub ventioner av olika slag i både Tyskland och Sverige. Esping Andersen (1990) karakteriserar USA som det typiska exemplet på en residual välfärdsstat där det offentliga endast ingriper när marknaden såväl som familjen är otillräckliga. Storbritannien har en äldre tradition av mer socialdemokratiskt snitt där en grundläggande folkpension lika för alla utgör ett av inslagen enligt idéer av S. Beveridge (Esping Andersen, 1990; Sainsbury, 1996). Emellertid har Storbritannien sedan 1980 talets början fjärmat sig alltmer från denna tradition och utvecklats i riktning mot en mer marknadsstyrd ekonomi. Olika toryregeringar hade 1997 haft makten i Storbritannien i 18 år. När det gäller familjepolitiken kan man utan vidare påstå att Storbritannien bör klassas som en liberal eller residual välfärdsstat. Det offentliga har inte bemödat sig om barnomsorg utan lekskolor och daghem har praktiskt taget helt och hållet överlåtits till privata initiativ och marknadslösningar. Man får den kvalitet på barnomsorg som man betalar för. I Tyskland däremot är familjen omhuldad, de tyska kindergarten har stått modell för lekskoleverksamhet i andra länder, ordet kindergarten har bland annat införlivats i svenskan och engelskan. Lagstiftad föräldraledighet kan i Storbritannien endast åtnjutas av mödrar, ej av fäder och inkomstkompensation utgår endast under några veckor. Anställningsskyddet under föräldraledighet omfattar numera ett halvt år vilket är en kort tid i jämförelse med den

• Sida 491
•  Original

150 tid som anställningsskyddet i samband med föräldraledighet berättigar till i såväl Tyskland som Sverige. Den brittiska regeringens inställning har varit att frågan om föräldraledighet hör till de individuella anställningskontrakten och därför har en del arbetstagare bättre villkor för föräldraledighet än vad som gäller för flertalet.

Tabell 1 Antalet kvinnor som fött barn fördelade efter paritet

och antal födslar i paneldatamaterialet.

6¤STTYSKLAND 3TORBRITANNIEN 3VERIGE

ENDAST F¶RSTA BARN    ENDAST ANDRA BARN  A  ENDAST TREDJE BARN  A  F¶RSTA OCH ANDRA BARN    ANDRA OCH TREDJE BARN  A  F¶RSTA ANDRA OCH TREDJE BARN    4OTALT ANTAL KVINNOR SOM F¶TT BARN

  

+¤LLA 'USTAFSSON  7ETZELS B

Enligt indelningen i Tabell 2 ser det ut som om Sverige och Tyskland skulle föra ungefär samma familjepolitik men detta är ett sken som bedrar. Syftet med den tyska familjepolitiken är nämligen ett helt annat än syftet med den svenska familjepolitiken. Esping Andersens (1990) välfärdsstatstypologi har kritiserats för att inte beakta olika utfall för män och kvinnor av Sainsbury (1994, 1996) och av andra författare i antologin om genderaspekter på välfärdsstaten som hon redigerat. (Sainsbury, red., 1994). Sainsbury (1994; 1996; 1997) betecknar Esping Andersens typologi som mainstream , huvudfåran i statsvetenskaplig forskning, en beteckning som hans arbete utan vidare förtjänar på grund av det stora inflytande på andra samhälls vetenskapliga forskare i ett flertal discipliner som denna skrift medfört. I ett senare arbete av Esping Andersen (1996) om välfärds staterna på den europeiska kontinenten har problemet med försörjar modellen fått ett så stort utrymme att det till och med ingår i titeln på hans artikel. Han skriver bland annat:

"RISTEN P¥ SAMH¤LLELIGA TJ¤NSTER MOTVERKAR KVINNORS ¶KANDE ¶NS KAN ATT YRKESARBETA OCH HJ¤LPER TILL ATT F¶RKLARA %UROPAS SYSSEL S¤TTNINGSSTAGNATION .¤R KVINNOR ¤ND¥ ¶NSKAR YRKESARBETA OCH EFTERSOM H¶GA L¶NEKOSTNADER G¶R PRIVATA MARKNADSALTERNATIV OBETALBARA MEDF¶R SYSTEMET EN ALLVARLIG VALSITUATION MELLAN AN TINGEN YRKESKARRI¤R F¶R KVINNAN ELLER BARN $ET ¤R I DESSA TERMER VI

• Sida 492
•  Original

M¥STE F¶RST¥ VARF¶R )TALIEN OCH 3PANIEN IDAG HAR V¤RLDSREKORDL¥GA F¶DELSETAL &¶RFATTARENS ¶VERS¤TTNING	 %SPING !NDERSEN 	

Man får väl tolka detta citat så att genderanalysen av välfärdsstaten har trängt igenom till huvudfåran. Familism kännetecknar den tyska familjepolitiken och genomsyrar också skattepolitik och socialpolitik i övrigt.

Lewis (1992) och Sainsbury (1994; 1996; 1997) skiljer mellan den manliga försörjarmodellen och den individuella modellen för utformning av socialpolitiken. Sainsburys klassificering av olika dimensioner av socialpolitik enligt de två modellerna återges i min översättning i Tabell 3. Vi kan klassa socialpolitiken i enlighet med i vilken grad den är utformad enligt idén att mannen är försörjare och kvinnan vårdare och försörjd eller om den är utförd enligt idén att män och kvinnor har lika roller och är både försörjare och vårdare. Som nämnts i inledningen till detta kapitel tog Sverige redan på 30 talet viktiga steg i riktning mot individmodellen vilka sedan följts av andra viktiga reformer i riktning mot individmodellen såsom särbeskattning 1971, rätt till föräldraledighet för både mamman och pappan 1974, full sysselsättning och arbetsmarknadspolitik omfattan de såväl kvinnor som män från och med 1968 (Gustafsson, 1984; 1994; Sainsbury, 1996).

Tabell 2 Familjepolitik och typ av välfärdsstat i Storbritannien, Tyskland

och Sverige enligt Esping Andersens typologi

,IBERAL +ONSERVATIV +ORPORATISTISK

3OCIALDEMOKRATISK

,AND 3TORBRITANNIEN 4YSKLAND

3VERIGE

3UBVENTIONER OCH POLITISKA INSATSER F¶R FAMILJEN

SM¥

STORA

STORA

BARNOMSORG PRIVAT ELLER MARKNAD

KINDERGARTEN  DELTIDSF¶RSKOLA SUBSIDIERAD

SUBVENTIONERADE KOMMUNALA DAGHEM

F¶R¤LDRALEDIGHET KORT MED LITEN

INKOMST KOMPENSATION

L¥NG MED INKOMST KOMPENSATION

L¥NG MED INKOMST KOMPENSATION

+¤LLA &¶RFATTAREN

• Sida 493
•  Original

Tabell 3 Skillnader i socialpolitiken mellan försörjarmodellen

och individmodellen enligt Sainsburys typologi

$IMENSION -ANNEN SOM F¶RS¶RJARE )NDIVIDMODELLEN MODELLEN

&AMILJEIDEOLOGI &¶RDELAR F¶R GIFTA )NGEN PRIVILEGIERAD FAMILJEFORM

!RBETSF¶RDELNING ,IKA ROLLER -ANNEN  F¶RS¶RJARE 0APPAN  F¶RS¶RJA REV¥RDARE (USTRUN  V¥RDARE -AMMAN  F¶RS¶RJA REV¥RDARE

2¤TT TILL ST¶D /LIKA MELLAN MAKAR %NHETLIG "AS F¶R R¤TT &¶RS¶RJARE -EDBORGARSKAP ELLER BOENDE "IDRAGSMOTTAGARE (USH¥LLSF¶REST¥NDARE )NDIVID "IDRAGSENHET (USH¥LL ELLER FAMILJ )NDIVID %NHET F¶R SOCIALA AVGIFTER

(USH¥LL

)NDIVID

3KATTESYSTEM 3AMBESKATTNING 3¤RBESKATTNING

!VDRAG F¶R F¶RS¶RJDA ,IKA GRUNDAVDRAG HUSH¥LLSMEDLEMMAR

!RBETSMARKNADSPOLIT IK

0RIORITET F¶R M¤N 3IKTAR P¥ B¥DA K¶NEN

6¥RDOMR¥DE (UVUDSAKLIGEN PRIVAT 3TARKT STATLIGT INFLYTANDE 6¥RDARBETE /BETALT )NSLAG AV BETALT ARBETE

+¤LLA &¶RFATTARENS ¶VERS¤TTNING AV 4ABELL  3AINSBURY 	

I Tyskland däremot är familjepolitiken, inkomstskatten och annan socialpolitik utformad enligt försörjarmodellen. Vad gäller inkomst skatten är idealet att familjer med lika inkomst oavsett om inkomsten intjänats av endast mannen eller till lika delar av mannen och kvinnan skall beskattas med samma skattesats. Idén om skatt efter försörj ningsbörda har utformats enligt tudelningsprincipen, vilken innebär att mannens och kvinnans inkomst sammanräknas och beskattas som om vardera maken tjänat hälften. Konsekvensen är att den sekundära inkomsten vilket i de flesta fall är liktydigt med kvinnans inkomst blir beskattad med den marginalskattesats som gäller för hushållet i dess helhet, det vill säga de första 1000 DM som kvinnan tjänar blir beskattade med samma skattesats som ökningen från 50.000 till 51.000 DM för mannen (Gustafsson, 1992).

• Sida 494
•  Original

Resultatet är en betydande tröskel för kvinnor att lämna hemma frustatusen efter en födsel för att kombinera yrkesarbete och barn. Denna tröskel förstärks av att inkomsten också måste räcka till för att betala barnomsorg och svårigheter att överhuvudtaget finna adekvat barnomsorg. Den tyska försörjningsmodellen visar inga tecken på att utvecklas i en riktning mot en individmodell, vilket däremot är fallet i Nederländerna. Tvärtom har grundavdragen och extra grundavdrag per barn nyligen höjts. De som förespråkar familism i skattepolitiken kan stödja sig på den tyska grundlagen som innehåller en paragraf som tolkats som att särbeskattning strider mot grundlagen och att skatt inte kan utgå på ett belopp som utgör minimiinkomst för att undgå fattigdom (Zimmermann, 1993; tyskt TV program, hösten 1995).

I Tabell 4 återges några viktiga inslag i familjepolitiken i de tre länderna med ungefärligen gällande belopp och regler för år 1996. Den tyska sambeskattningen enligt tudelningsprincipen är i kraft sedan 1948. Sverige införde obligatorisk särbeskattning 1971, som då ersatte ett skattesystem som var än mer ogynnsamt för sekundära inkomster än det nuvarande tyska, eftersom det inte hade någon tudelningsprincip, varigenom progressiviteten i inkomstskatten slog än hårdare för gifta kvinnor som ville lämna hemmafrustatusen och börja yrkesarbeta (Elvander, 1974). Storbritannien införde särbe skattning av svensk modell 1991 men har som en eftergift åt enförsörjarfamiljen behållit ett grundavdrag som kan nyttjas av andra maken. Därtill finns ett grundavdrag som ej kan överföras på den andra maken och Sainsbury (1996) anger detta individuella grundav drag som ett skäl till att brittiska kvinnor förvärvsarbetat mer än holländska kvinnor sedan 1960 talet. Grundavdragen är väsentligt större i såväl Tyskland och Storbritannien än vad som gäller i Sverige, vilket resulterar i fler skattebetalare även för små inkomster. I Tyskland finns ett stort barnavdrag i inkomstbeskattningen medan varken Storbritannien eller Sverige har något barnavdrag.

• Sida 495
•  Original

Tabell 4 Familjepolitik i Tyskland, Storbritannien och Sverige 1996

4YSKLAND 3TORBRITANNIEN 3VERIGE

).+/-343+!44 3KATTEREGIM SAMBESKATTNING TUDELNING SEDAN 

S¤RBESKATTNING SEDAN 

S¤RBESKATTNING SEDAN 

'RUNDAVDRAG SOM F¥R UTNYTTJAS AV MAKEN

$-  c  q $- 

NEJ

'RUNDAVDRAG SOM EJ KAN ¶VERL¥TAS

NEJ c  q $- 

3%+   q $- 

3KATTEAVDRAG F¶R BARN

$- 

NEJ

NEJ

&2,$2!,%$) '(%4 !NST¤LLNINGSSKYDD  M¥NADER  M¥NADER  M¥NADER

&¶R¤LDRAPENNING   AV INKOMSTEN  VECKOR MAX $- M  M¥NADER D¤REFTER INKOMSTPR¶VAD UPP TILL  M¥NADER

  AV INKOMSTEN  VECKOR c   VECKOR

  AV INKOMSTEN  M¥NADER

"ARNBIDRAG $- M¥NAD F¶RSTA  ANDRA BARNET $- M¥NAD F¶R TREDJE OCH SENARE BARN

c VECKA q $- M¥NAD F¶RSTA BARNET q $- M¥NAD F¶R ANDRA OCH SENARE BARN

3%+ M¥NAD q $-  ALLA BARN

"ARNOMSORG T¤CKNINGSGRAD

KINDERGARTEN DELTIDSF¶RSKOLA   BARN   ¥R   HELDAGS DAGHEM F¶R BARN  

PRIVAT HELTIDSOMSORG I KOMMUNALA DAGHEM CA     ¥R CA     ¥R

+¤LLA 'USTAFSSON 7ETZELS 6LASBLOM  $EX 

Anställningsskyddet i samband med barnafödande och föräldraledig het omfattar i Tyskland 24 månader, i Sverige 18 månader och i Storbritannien inte fullt 7 månader. Den långa föräldraledigheten i Tyskland ger dock väsentligt mindre inkomstkompensation än i Sverige. Modern får 90 procent av inkomsten under 6 veckor, därefter

• Sida 496
•  Original

ett månatligt belopp på 600 DM under 6 månader oavsett hur mycket hon tjänade före nedkomsten. Efter sex månader är föräldrapenningen inkomstprövad mot makens inkomst men den kan utgå med 600 DM per månad under hela föräldraledigheten, 24 månader. Därtill får den tyska familjen barnbidrag som utgår med 200 DM per månad för det första och det andra barnet och för att ytterligare underlätta för stora barnfamiljer utgår förhöjt barnbidrag från och med tredje barnet. Barnbidragen i Tyskland är större än de svenska. Ytterligare stöd för de tyska barnfamiljerna är kindergartenverksamheten dit majoriteten av tyska barn i åldern 3 6 år går för lekskoleverksamhet ett par timmar om dagen.

Med all denna familjepolitik och bidrag till familjerna förväntar sig de tyska kristdemokraterna att födelsetalet skall öka men det gör det inte. Den kvinna som vill kombinera yrke och familj i Tyskland står nämligen inför en nästan omöjlig uppgift (Ostner, 1993). Den kristdemokratiska propagandan att barn behöver sina mödrar hemma skapar ett stigma mot arbetande mödrar. Där finns mycket få heldagsdaghem, uppskattningsvis nu för 9 procent av förskolebarnen (Katarina Spiess, 1996). Skoldagen är utformad för barn till duktiga hemmamammor. Den förutsätter att barnen körs till skolan av mamman som sedan lagar huvudmåltiden vid ett tiden på dagen (Mittagessen) när lärarna har gjort sitt. Därefter skall mamman hjälpa barnen med läxorna som är utformade så att de förutsätter en vuxens medverkan. Om läraren är sjuk skaffas inte någon vikarie utan barnen skickas hem. Skoldagen börjar och slutar vid olika tidpunkter varje dag och mamman måste hålla reda på barnets skolschema. Skolda gens längd i olika europeiska länder har noterats av Rubery, Fagan & Maier (1995). Kontrasten i förhållandena mellan en tysk mamma som vill förvärvsarbeta och en svensk mamma som vill göra det är mycket stora. Den svenska mamman kan förvänta sig visst delat ansvar från pappan när det gäller föräldraledighet, tillgång till heldagsdaghem ibland efter någon väntetid, 75 procent av inkomsten under 12 månader oavsett om pappan eller mamman är föräldraledig, flexibelt uttag av föräldraledighet och sammanhållen skoldag. Den samman hållna skoldagen, vilken innebär att skolan börjar vid samma tid varje dag, att en varm måltid serveras vid lunch, att det är skolans ansvar att finna en lärarvikarie när detta krävs, att håltimmar undvikes och att läxläsning i princip skall ske på skolan för yngre skolbarn, utgör en värdefull tillgång för föräldrar som vill kombinera yrke och familj.

• Sida 497
•  Original

3 Ekonomisk teori om kvinnors arbetskraftsdelta gande och barnafödande

Den ekonomiska teorin om barnafödande och kvinnors arbetskrafts deltagande (Willis, 1973; Becker, 1981; Cigno, 1991) poängterar att beslut om barnafödande och arbetskraftsdeltagande är simultana beslut. Den första modellen av detta slag utformades av Willis (1973). I hans modell bestämmer ett par vid äktenskapets ingång hur många barn de önskar och hur mycket kvinnan skall yrkesarbeta. Besluten beror av mannens förväntade livsinkomst, kvinnans lönekapacitet (earnings capacity) och parets värdering av barn i förhållande till vuxenkonsumtion. Utfallet kan bli olika beroende på inkomsten netto efter skatt och barnomsorgskostnader även för par som har samma värdering av barn mot vuxenkonsumtion, eller samma grad av egoism för att tala med Bös och Weiszäcker (1989). Kvinnan däremot måste i denna modell göra en avvägning mellan yrkesarbete med viss betald barnomsorg och egen tid i omsorg om barnen. Kvinnans lön eller förtjänstkapacitet beror på hennes innehav av kunskapskapital vid äktenskapets ingång samt hennes förmåga att öka detta kunskapskapital genom deltagande i yrkeslivet. På vanlig svenska beror lönen på utbildning och yrkeserfarenhet. Genom denna formulering blir det tydligt att inte bara familjeinkomsten utan också kvinnans lön påverkar beslut om antalet barn och kvinnans yrkesar bete. Dessutom finns det två komponenter, en inkomsteffekt och en substitutionseffekt. Ju högre lön en kvinna har desto mer sannolikt är det att hon vill ha barn eftersom hon har råd med det, det vill säga inkomsteffekten. Samtidigt har en kvinna med hög potentiell lön en större alternativkostnad för att vårda barnet själv på heltid eftersom hon går miste om en större förtjänst, det vill säga substitutionseffek ten. Från mannens inkomst utgår i Willis modell ingen substitution seffekt eftersom han förutsätts arbeta heltid och helår genom livet. Det är fullt möjligt att utveckla modellen så att mannens arbetskrafts deltagande och inkomst också blir endogena faktorer i modellen på samma sätt som kvinnans. De resultat som vi visat på för kvinnan gäller då också för mannen. Den tyska kristdemokratiska politiken räknar endast med inkomsteffekten och inte med substitutionseffekten i parens beslut att skaffa barn. Implicit är politiken utformad från en modell som den nationalekonomiska teorin för länge sedan lämnat på grund av att den är alltför förenklad och ger felaktiga prediktioner om beteendet. Med en sådan modell kan det faktum att inkomstökningar till försörjaren inte leder till högre fertilitet endast tolkas som en förändring av smaken, det vill säga att unga par blivit mer egoistiska

• Sida 498
•  Original

och vill ha ännu högre inkomst för att tala med Bös & Weiszäcker (1989).

Willis modell förutsätter en hushållsnyttofunktion och kan därför inte hantera en situation där kvinnan får en större nytta av en egen inkomstökning än av hennes makes inkomstökning. För att hantera detta måste man arbeta med en modell där vardera maken har en egen nyttofunktion. Detta har varit en punkt på vilken kritiken mot nationalekonomisk teori varit hård, bland annat från feministiskt håll och från icke ekonomer. Det är matematiskt mycket mer komplicerat att formulera en sådan modell men det har kunnat lösas med hjälp av spelteori. Den traditionella nationalekonomiska modellen som löses med nyttomaximering under bivillkor med hjälp av Lagrange multiplikator duger därför inte. Den tyska nationalekonomen Notburga Ott (1992) visade i sin avhandling att i en spelteoretisk modell, där kvinnan antogs få mera nytta av egen inkomst än av mannens inkomst, skulle många par avstå från att skaffa barn på grund av att det blir en omfördelning så att hennes nytta minskar medan hans nytta och den gemensamma nyttan av att ha ett barn skulle ha blivit större om de valt barnet. Ett skäl till att makens inkomst inte är likvärdig med egen inkomst för kvinnan är de ökande riskerna för skilsmässa. Den kristdemokratiska arbetsfördelningen med mannen som försörjare och kvinnan som vårdare är ytterligt negativ för kvinnan för det fall hon lämnar äktenskapet och inte har del i mannens inkomst längre. Detta har det kristdemokratiska Tyskland insett. Därför skyddas kvinnorna av skilsmässolagar som gör det dyrt för försörjaren att skilja sig från vårdaren och vårdaren har rätt till del i mannens pension i förhållande till äktenskapets längd även för det fall äktenskapet slutar i skilsmässa. Även om det är dyrt för mannen att skilja sig i Tyskland, han måste räkna med att betala 3/7 av sin nettoinkomst i underhåll till sin exhustru om det finns minderårigt barn eller om äktenskapet varat länge och hon inte har förvärsarbetat under lång tid, så innebär detta ändå inte att frånskilda kvinnor har en tryggad ekonomisk situation eftersom 3/7 av den frånskilde mannens genomsnittliga inkomst oftast inte räcker till en inkomst som garanterar socialt minimum. Därtill kommer att vid en stor del av skilsmässorna inget underhåll utdöms, enligt empiriska undersökningar från Hannover 50 % av fallen och Berlin 61 % av fallen (Berghahn & Fritsche, 1991:160 161). (Se Cigno, 1991, kapitel 5 om ekonomiska motiv för skilsmässolagar.) Liknande lagar gäller också i Nederländerna, men inte för de kvinnor som nu är unga. Den så kallade 1990 generationen som består av kvinnor som år 1990 fyllde 18 år förutsätts vara ekonomiskt självförsörjande.

• Sida 499
•  Original

158 För vår paneldataanalys av barnafödande och arbetskraftsdelta gande i Sverige, Storbritannien och Tyskland behöver vi fundera över vad den ekonomiska teorin ger för prediktioner för beteendet i frånvaro av familje , skatte och socialpolitik för att sedan utröna hur de skillnader i politiken som diskuterats ovan kan komma att resultera i skillnader i beteendet mellan de tre länderna. Från ekonomisk teori kan man härleda att en kvinna med mycket humankapital, det vill säga utbildning och yrkeserfarenhet och en stor lönekapacitet (earnings capacity) har en större anledning att yrkesarbeta och därför är mer benägen att återvända i yrkesarbete efter barnafödande, alltså en positiv effekt från kvinnans humankapital. Enligt kristdemokratisk modell skulle hon inte yrkesarbeta om mannens inkomst är tillräckligt hög. Vi har en negativ effekt från mannens inkomst på kvinnans återvändande till yrkeslivet. När det gäller valet av tidpunkt för första barnets födelse talar inkomsteffekten under antagande av positiv tidspreferens (man har större glädje av något gott nu än i framtiden) för att högavlönade par skaffar barn tidigare. Substitutionseffekten talar för att en högutbildad kvinna inte bör avbryta karriären under den del av livscykeln då lönekurvan är brantast. Av denna anledning kan vi vänta oss att högutbildade kvinnor skaffar barn senare. Som alltid är det en empirisk fråga om substitutionseffekten är större än inkomsteffekten. När det gäller beteendet efter första barnet tror vi att de mest effektiva kvinnorna antingen skaffar sig ett andra barn relativt snart, eller återvänder till arbetslivet relativt snart. Detta problem kan formuleras som en så kallad competing risk model och ekonometriker utvecklar metoder att skatta sådana modeller (Ophem & Jonker, 1996). I det följande skall ett antal resultat presenteras från ett publicerat arbete (Gustafsson, Wetzels, Vlasblom & Dex, 1996) och ett antal pågående arbeten (Gustafsson & Wetzels, 1997a, 1997b, 1997c).

4 Sysselsättningsstatus runt födseln några resultat från paneldataanalyserna

Analysen avser de kvinnor som under den studerade perioden fött ett eller flera barn. I Tabell 5 återges arbetskraftsstatusen för första barnets födelse. Ett år före första barnets födelse betraktar vi som en tidpunkt innan det framtida moderskapet har utövat något inflytande på arbetskraftsstatus.

I Tabell 5 återges också den indelning i arbetskraftsstatus som alla tre paneldatamaterialen omfattar månad för månad för alla individer som ingår i undersökningen. Genom internationellt samarbete har frågorna ställts på ett liknande sätt, så att jämförbarhet kan uppnås

• Sida 500
•  Original

mellan datamaterialen. Det framgår av tabellen att kvinnor som ännu ej är gravida med sitt första barn till övervägande delen är heltidssys selsatta. Den enda gruppen i Tabell 5 för vilken detta inte gäller är för kvinnor i Västtyskland som har utländsk nationalitet. I det tyska datamaterialet har ett särskilt urval dragits bland i Västtyskland bosatta med grekisk, italiensk, spansk, turkisk eller jugoslavisk nationalitet vid paneldatamaterialets första år nämligen 1984. Denna grupp kallas fortsättningsvis utländska kvinnor i Västtyskland . Bland dessa kvinnor återfinns 27,4 procent i kategorin obetalt arbete i hemmet. Heltidsarbete är mest förekommande bland östtyska kvinnor och minst förekommande bland utländska kvinnor i Västtyskland, följt av svenska kvinnor som innan de blivit gravida med sitt första barn redan i stor utsträckning arbetar lång deltid. Det är ovanligt att vara studerande 12 månader före första barnets födelse. Den högsta siffran finner vi bland utländska kvinnor i Västtyskland. Endast i Sverige är föräldrapenningen beräknad på basis av inkomsten före barnets födelse varför det finns ett incitament att först ha ett jobb innan man börjar med en familj. På grund av detta incitament hade man kunnat vänta sig att svenska kvinnor i mindre grad än kvinnor i de andra länderna skulle gå direkt från studier till att föda barn. Detta visar sig inte vara fallet, vilket man kanske kan tolka som att kvinnorna inser att det är i deras intresse att ha en fot på arbetsmark naden innan man skaffar barn, även om det inte är så tydliga incitament i föräldraförsäkringen som det är i Sverige.

Tre månader före första barnets födelse har man i regel inte i något av länderna någon laglig rätt till havandeskapsledighet, såvida man inte har speciella fysiska problem. Ändå sker, vilket framgår av tabell 5, en anpassning nedåt av andelen kvinnor som är heltidssyssel satta. I Storbritannien återfinns den största delen av de kvinnor som lämnat heltidsarbete i stället i kategorin obetalt arbete i hemmet medan en överraskande stor andel av de svenska kvinnorna när 3 månader återstår till födseln är tjänstlediga. Datamaterialet skiljer här inte mellan olika orsaker till tjänstledighet (sjukdom, havandeskaps ledighet, semester) utan dessa har sammanslagits till en rubrik.

• Sida 501
•  Original

Tabell 5 Arbetskraftsstatus 12 respektive 3 månader före första barnets

födelse bland kvinnor i Tyskland, Sverige och Storbritannien

6¤STTYSKLAND STTYSKLAN D

3VERIGE 3TORBRITAN NIEN

4YSKAR 5TL NAT  M

 M 

M

 M 

M

 M 

M

 M 

M

 M

3YSSELSATT HELTID           3YSSELSATT DELTID        

D¤RAV  

TIMV

 

  TIMV  

5NDER UTBILDNING           4J¤NSTLEDIG           !RBETSS¶KANDE           /BETALT ARBETE I HEMMET

         

0ENSION¤R       !NNAT          

!NTAL

         

+¤LLA 'USTAFSSON 7ETZELS 6LASBLOM  $EX  4ABELL  $ATA I 4YSKLAND '3/%0 6¤ST   ST    %NDAST GREKISK ITALIENSK SPANSK TURKISK OCH JUGOSLAVISK	 3VERIGE (53   3TORBRITANNIEN "(03  OCH RETROSPEKTIVT  

I tabell 6 har vi slagit samman gruppen heltidssysselsatt och deltidssysselsatt till gruppen sysselsatt, det vill säga med betalt arbete. Övriga grupper från Tabell 5 är sammanslagna till gruppen ej med betalt arbete, i korthet hemma. Vi valde att studera sysselsätt ningsgraden 3 månader före födseln och 24 månader efter födseln därför att havandeskaps/föräldraledighet 3 månader före födseln ännu ej utgår och 24 månader efter födseln som regel är avslutad. I den vänstra delen av Tabell 6 är alla observationer för vilka vi känner sysselsättningen respektive 3 månader före och 24 månader efter födseln redovisade.

• Sida 502
•  Original

Tabell 6 Förändring av arbetskraftsstatus från 3 månader före till

24 månader efter barnets födelse bland kvinnor i Tyskland, Sve rige och Storbritannien

3YSSELS¤TTNINGSKVOT VERG¥NGAR

 M F¶RE  M EFTER LFP N LFP N EE EH HE HH 4OTAL N

6¤STTYSKLAND   4YSKA KVINNOR

&¶RSTA BARNET           !NDRA BARNET           4REDJE BARNET           6¤STTYSKLAND   +VINNOR MED UTL¤NDSK NATIONALITET

&¶RSTA BARNET           !NDRA BARNET           4REDJE BARNET          

STTYSKLAND  

&¶RSTA BARNET           !NDRA BARNET           4REDJE BARNET           3VERIGE  

&¶RSTA BARNET           !NDRA BARNET           4REDJE BARNET           3TORBRITANNIEN  

&¶RSTA BARNET          



!NDRA BARNET          



4REDJE BARNET          



+¤LLA 'USTAFSSON 7ETZELS 6LASBLOM  $EX  4ABELL  $ATA SE 4ABELL  OVAN

4ECKENF¶RKLARING

LFP  SYSSELSATT HELTID  DELTID EE  SYSSELSATT F¶RE OCH EFTER EH  SYSSELSATT F¶RE OCH HEMMA EFTER

HE  HEMMA F¶RE OCH SYSSELSATT EFTER HH  HEMMA F¶RE OCH HEMMA EFTER N  ANTAL OBSERVATIONER

• Sida 503
•  Original

162 I den högra delen av tabellen återges endast observationer som inte är censurerade, det vill säga för kvinnor för vilka vi vet deras sysselsätt ningsstatus såväl 3 månader före som 24 månader efter födseln. Vi har färre observationer för analys av övergångar i den högra delen av tabellen än i den vänstra delen av tabellen på grund av att vi observerar en förhållandevis kort period. För östtyska data är det endast 3 år eftersom dessa data, efter modell från det västtyska materialet, började insamlas först efter den tyska återföreningen. Att den östtyska datainsamlingen kunde starta redan 1990 är en stor prestation av ledningen för det tyska datamaterialet vid DIW i Berlin. Den högra delen av Tabell 6 som visar flödena mellan yrkesarbete och hemarbete visar intressanta skillnader mellan de undersökta grupperna av kvinnor som fött barn. Kategorin ee (sysselsatt före och efter födseln) är absolut störst bland svenska kvinnor medan för de svenska kvinnorna kategorin hh (hemma både före och efter födseln) är minst. Som god tvåa kommer de östtyska kvinnorna, vilket visar att det höga arbetskraftsdeltagandet som de östtyska kvinnorna vande sig vid under sovjettiden består under den närmaste tiden efter återföre ningen åtminstone. Mönstret för västtyska kvinnor är till stor del att lämna arbetskraften vid första barnets födelse och sedan förbli hemma. Framförallt är detta fallet för västtyska kvinnor som föder sitt andra och tredje barn, för vilka kategorin hh omfattar mer än hälften av kvinnorna. Kategorin hh är också för brittiska kvinnor den största gruppen vilket visar att det bland brittiska mödrar är mindre vanligt att kombinera yrke och familj när man har småbarn. I Figur 1 använder vi den månadsvisa informationen över arbets kraftsstatus för att utröna hur många månader en kvinna som fött barn ägnar sig heltid åt vård av barn i hemmet. Det framgår av figuren att det praktiskt taget inte är någon skillnad mellan de fyra grupperna av mödrar de första 9 månaderna. Under denna tid är regeln att vara hemma på heltid såväl i Sverige och Tyskland som i Storbritannien. Den kurva som ligger lägst under de första 9 månaderna såväl för första födsel som för andra födsel är kurvan för Storbritannien. Man kunde kanske befara att i ett land med kort tid av anställningsskydd i samband med födsel och liten ersättning under föräldraledigheten ett antal kvinnor skulle se sig nödsakade till ett tidigt återinträde i arbetskraften. Det faktum att den brittiska kurvan ligger lägst ger en antydan om en sådan effekt men den är långt ifrån dramatisk. Enligt en amerikansk analys (Waite, 1992) var i USA en fjärdedel av mödrarna i heltids yrkesarbete när barnet fyllde 3 månader, vilket är väsentligt högre än de cirka 15 procent på heltid eller deltid vid 9 månader som vi observerar för Storbritannien.

• Sida 504
•  Original

Från och med den nionde till tolfte månaden faller den svenska kurvan kraftigt och avviker från kurvan för de andra länderna. Den svenska kurvan för heltids hemarbete planar ut vid 15 till 20 procent av mödrarna efter cirka 30 månader både efter första och efter andra barnets födelse. För västtyska kvinnor finns en intressant skillnad i beteendet efter första barnets födelse och efter andra barnets födelse. Efter första barnets födelse fortsätter kurvan för heltids hemarbete att minska och kurvan för tyska kvinnor till skillnad från kurvan för immigrantkvinnor i Västtyskland faller till en nivå vid 60 månader som inte ligger alltför mycket högre än den svenska kurvan. Kurvan för att förbli i heltids hemarbete för västtyska kvinnor efter andra barnets födelse överensstämmer däremot med kurvorna för utländska kvinnor i Västtyskland och för brittiska kvinnor. Denna skillnad mellan förstabarnsmödrar och andrabarnsmödrar är i överensstäm melse med en observation att en tysk kvinna som vill fortsätta sin yrkeskarriär och redan har ett barn tvekar att skaffa ett andra barn eftersom hon med stor svårighet klarar av att ha ansvar för ett barn i den tyska kristdemokratiska miljön. Med två barn i olika ålder är det två skolscheman och två läxuppgifter som mamman måste ta ansvar för, uppgifter som den svenska skolan inte lägger på föräldrarna. Emellertid har vi ännu inte undersökt denna hypotes att tyska kvinnor som vill kombinera yrke och familj i större utsträckning nöjer sig med ett barn än vad som gäller för svenska kvinnor.

• Sida 505
•  Original

Figur 1 Finns endast i den tryckta versionen Heltids hemarbete. Övre diagrammet: efter första födseln Nedre diagrammet: efter andra födseln

• Sida 506
•  Original

5 Val av tidpunkt för barnafödande några resultat från paneldataanalyserna

I vårt datamaterial som omfattar för Tyskland 10 år, för Sverige 10 år och för Storbritannien 13 år, har vi som påpekats ovan (tabell 1) observationer endast för en del av kvinnans livscykel. För somliga observerar vi första barnets födelse, för andra såväl första som andra barnets födelse och för ytterligare en mindre grupp kvinnor såväl första, andra som tredje barnets födelse. Det är naturligtvis fullt möjligt att kvinnor som inom observationsperioden föder sitt första barn, senare efter observationsperiodens slut kommer att föda sitt andra barn. Ju längre observationsperioden är dess mindre är risken att sådana så kallade censurerade observationer finns i materialet. Observationer kan vara censurerade till vänster, det vill säga vi observerar beteendet kring den andra födseln men inte kring den första och de kan vara censurerade till höger, det vill säga vi vet inte om den första födseln kommer att följas av flera. Vår ekonomiska teori säger att beslut om att föda barn och yrkesarbeta sett i ett livscykelperspektiv är ett simultant beslut.

Tabell 7 Moderns ålder vid första barnets födelse. Medelvärden

6¤STTYSKLAN D

3TORBRITANNI EN

3VERIGE

-¶DRAR MED H¶GRE UTBILDNING

&¶RSTA F¶DSEL    &¶RSTA OCH ANDRA F¶DSEL    &¶RSTA ANDRA OCH TREDJE F¶DSEL

 

-¶DRAR MED L¤GRE UTBILDNING

&¶RSTA F¶DSEL    &¶RSTA OCH ANDRA F¶DSEL    &¶RSTA ANDRA OCH TREDJE F¶DSEL

 

(¶GRE UTBILDNING MOTSVARANDE STUDENTEXAMEN ELLER H¶GRE ,¤GRE UTBILDNING EJ AVLAGT STUDENTEXAMEN ELLER MOTSVARANDE -¶DRAR MED H¶GRE UTBILDNING PROCENT AV SAMTLIGA M¶DRAR 6¤STTYSKLAND  3TORBRITANNIEN  OCH 3VERIGE  +¤LLA 'USTAFSSON OCH 7ETZELS B "EARBETNING AV '3/%0  	 (53  	 "(03  	

• Sida 507
•  Original

166 I detta avsnitt redovisas några resultat av våra försök att analysera vilka bestämningsfaktorer som har betydelse för valet av tidpunkt för barnafödande och yrkesarbetets inplacering i tiden. I Tabell 7 återges moderns ålder vid första barnets födelse i de tre länderna. Tabellen visar att första barnets födelse inträffar vid en lägre ålder i Storbri tannien än i Västtyskland och Sverige. Högutbildade kvinnor får sitt första barn vid en högre ålder än lågutbildade kvinnor och mödrar som senare föder ett eller två barn till startar barnafödandet vid en lägre ålder än de som endast föder ett barn. Dessa resultat gäller för alla tre länderna med undantag av grup pen högutbildade kvinnor i Sverige för vilka tvåbarnsmödrarna startat något senare än ettbarnsmödrarna, vilket mycket väl kan bero på högercensurerade observationer. I Tabell 8 återges regressionsanalys av bestämningsfaktorer för moderns ålder vid första barnets födelse.

Tabell 8 Bestämningsfaktorer för moderns ålder vid första barnets födelse.

Regressionsanalys (t värden inom parentes)

6¤STTYSKLAND 3TORBRITANNIEN 3VERIGE

KONSTANT   

	 	 	

PREDIKTERAD LIVSINKOMST F¶R MAKEN

 A	  

 	 	  	

MAKENS UTBILDNING   

	 	 	

MODERNS UTBILDNING H¶G   

	 	 	

I YRKESARBETE EFTER F¶DSELN   

 	 	  	

F¥R ETT ANDRA BARN   

 	  	 	

F¥R ETT TREDJE BARN   

 	  	 	

2



  

N    A	 MAKENS YRKESSTATUS  KLASSER	 +¤LLA 'USTAFSSON OCH 7ETZELS B "EARBETNING AV '3/%0  	 "(03  	 OCH (53  	

• Sida 508
•  Original

Vi har i Tabell 8 testat idén att mannens inkomst påverkar tidpunkten för första barnets födelse. Teoretiskt sett har makens förväntade livsinkomst en positiv inverkan på antalet önskade barn. Positiv tidspreferens medför att denna variabel kan förväntas verka för en tidigareläggning av första barnets födelse. Eftersom vi inte har data över mannens livsinkomst har vi konstruerat en proxyvariabel eller ett närmevärde på följande sätt: Vi använder uppgifter om hans faktiska inkomst vid första barnets födelse, hans utbildning och ålder. Vi har sedan förflyttat hans inkomst utefter den skattade ålderslönekurvan till tidpunkten 40 år med bibehållet antagande om övriga individuellt lönepåverkande faktorer (Gustafsson & Wetzels, 1997b). Denna predicerade inkomst vid 40 års ålder är en proxy för mannens diskonterade livsinkomst. Intressant nog finner vi en klart statistisk signifikant negativ effekt från mannens förväntade livsinkomst, vilket betyder att ju högre inkomst mannen har, allt annat lika, desto tidigare föds första barnet.

I de brittiska data finns ingen uppgift om mannens inkomst utan vi har använt en variabel som anger mannens yrkesstatus indelat på följande sätt:

1) ej sysselsatt 2) okvalificerad arbetare 3) delvis kvalificerad arbetare 4) kvalificerad arbetare 5) tjänsteman 6) tekniskt eller administrativt yrke 7) professionellt yrke eller expertyrke.

Ju högre yrkesstatus mannen har desto senare föds första barnet allt annat lika. Denna variabel fångar tydligen upp andra faktorer än inkomst eftersom vi inte får ett liknande resultat som i Tyskland och Sverige där vi haft tillgång till information om mannens inkomst. Den kristdemokratiska modellen att mannens inkomst har en betydelse för fertiliteten motsägs därför inte av data, och den motsägs inte heller av mikroteorin om familjen, men som framgår av Tabell 8 har även andra faktorer ett inflytande. Makens utbildning har en självständig effekt som går i motsatt riktning mot den förväntade livsinkomsten. Hög utbildning hos såväl mannen som kvinnan senarelägger tid punkten för första barnets födelse.

Man kan tolka dessa resultat som att karriärplaneringen för såväl män som kvinnor gör det olämpligt att skaffa barn vid yngre ålder medan man är sysselsatt med sin utbildning. Kvinnans inkomst har enligt teorin flera effekter som går i olika riktning, vilket medför estimationsproblem. Ett vanligt sätt att separera inkomsteffekten från substitutionseffekten i arbetskraftsutbudsmodeller är att använda

• Sida 509
•  Original

168 resultatet från mannens inkomst som ett estimat för inkomsteffekten. Genom subtraktion av detta estimat från kvinnans inkomst erhålls ett mått på substitutionseffekten eller den kompenserade löneeffekten. (Se Heckman & Killingsworth, 1986; Gustafsson, 1992b). Den teoretiskt riktiga variabeln för kvinnans lön är hennes lönekapacitet, det vill säga den lön hon skulle kunnat erhålla om hon inte anpassat sitt arbetskraftsdeltagande på grund av födseln. Denna variabel är inte mätbar utan vi måste använda faktiskt observerad lön vid någon tidpunkt som proxyvariabel. Vi har experimenterat med lönen vid olika tidpunkter för kvinnan, men vi har inte så många val eftersom lönen mäts vid intervjutidpunkten högst vid ett tillfälle per år. Vi har därför nöjt oss med att använda en variabel för hennes utbildning. Resultatet att högutbildade kvinnor får barn senare skulle kunna tolkas som substitutionseffekten av en högre lön (under antagande att hög utbildning föranleder hög lön) är större än inkomsteffekten som ju verkar i motsatt riktning och leder till barn vid lägre ålder. Men förmodligen ingår i variabeln hög utbildning förutom som en prediktion för hög lön också det faktum att utbildningstiden är svårförenlig med familjebildning. Planeringen av när i karriären det är optimalt att börja en familj beror också på den förväntade livsinkomstens åldersprofil och en avvägning av eventuellt förlorade möjligheter till investeringar i kunskapskapital genom yrkeserfaren het i förhållande till alternativkostnaden vid tidpunkten för födseln. (Se Gustafsson & Wetzels, 1997b och Cigno, 1991 kap. 7 & 8.) Dessa planeringsproblem minskar väsentligt med en familjepolitik som medger kombination av yrke och familj.

Variabeln, i yrkesarbete efter födseln är på gränsen till signifi kant och negativ för svenska kvinnor, det vill säga den som planerar att vara yrkesarbetande mamma får, allt annat lika, sitt första barn vid lägre ålder. En alternativ tolkning är att den som fick sitt första barn i tidig ålder är mer angelägen att återuppta yrkesarbetet. I demografisk forskning har observerats att den som får första barnet tidigt har större sannolikhet att föda ett andra och ett tredje barn. Vi finner ett sådant samband i de tyska och brittiska data men inte i de svenska data.

Man kan tänka sig att för en kvinna som fött sitt första barn finns det två likvärdiga möjligheter. Den ena möjligheten är att relativt snart återvända i yrkeslivet och vänta med att skaffa ett andra barn. I Sverige innebär rätten att få inkomstkompensation, baserad på inkomsten före första barnets födelse för det fall det andra barnet föds inom 30 månader från det första barnets födelse, en stimulans till att handla på detta sätt, vilket också har visats påskynda andra och tredjebarnsfödslarna i förhållande till det tidigare barnets födelseda

• Sida 510
•  Original

tum (Hoem, 1993). Även i frånvaro av en sådan stimulans finns ett incitament från karriärövervägande om alternativkostnadens storlek i samband med vård av barn på heltid. Det kan nämligen ur karriärsyn punkt komma på ett ut med två kortare yrkesavbrott eller ett längre för två födslar. Emellertid kan man vänta sig att de mest produktiva kvinnorna har mer bråttom att göra antingen det ena: återvända i yrkesverksamhet eller det andra: få ett andra barn. I Tabell 9 har vi beräknat antal månader tills modern återvänder i yrkesarbete, fördelat efter om hon återvänder mellan första och andra födseln eller endast efter andra födseln.

Tabell 9 Antal månader sedan första födseln tills modern är i yrkesarbete.

Endast mödrar som observeras i yrkesarbete fördelade efter yr kesarbetande och icke yrkesarbetande mellan första och andra födseln

6¤STTYSKLAND 3TORBRITANNIEN 3VERIGE ANTAL M¥N

ANTAL

OBS

ANTAL M¥N

ANTAL

OBS

ANTAL

M¥N

ANTAL

OBS

ENDAST F¶RSTA F¶DSELN I DATA      

F¶RSTA OCH ANDRA F¶DSELN I DATA

D¤RAV YRKESARBETANDE MELLAN F¶DSLARNA

     

YRKESARBETANDE ENDAST EFTER ANDRA F¶DSELN

     

F¶RSTA ANDRA OCH TREDJE F¶DSELN I DATA

D¤RAV YRKESARBETANDE MELLAN F¶RSTA OCH ANDRA F¶D SELN

     

YRKESARBETANDE ENDAST EFTER ANDRA F¶DSELN

     

+¤LLA 'USTAFSSON  7ETZELS B "EARBETNING AV '3/%0  	 (53  	  "(03  	

Det framträder ett intressant mönster. De kvinnor, för vilka vi endast observerar första födseln visar olikheter mellan länderna. Det tar längre tid för tyska och engelska kvinnor innan de återvänder i yrkesverksamhet (21,3 månader respektive 17,1 månader) än vad det gör för svenska kvinnor (14,4 månader). Men när vi delar upp materialet efter om kvinnan återvänder i yrkesverksamhet mellan födslarna eller ej är det likheten som är slående, ej skillnaderna. Det tar cirka ett år efter första barnets födelse i alla tre länderna innan den

• Sida 511
•  Original

170 mamma som beslutat sig för att återvända i yrkeslivet innan hon får sitt andra barn också gör det. Även den andra gruppen kvinnor, de kvinnor som återvänder först efter andra barnets födelse visar större likheter än skillnader mellan länderna. Det tar runt 45 månader räknat från första barnets födelse, det vill säga runt 4 år, att föda och vårda två barn i både Tyskland och Sverige. De flerbarnsmödrar som inte återvänder efter första barnets födelse i Storbritannien stannar längre hemma än i Sverige och Tyskland. Resultaten i Tabell 9 ger inget stöd för att svenska kvinnor skulle vara mer benägna än kvinnor i Tyskland att få två barn i följd innan de återvänder i yrkeslivet, vilket den så kallade snabbhetspremien ger ett incitament till i Sverige men inte i Tyskland (Hoem, 1993). Jämförelsen med Storbritannien antyder däremot en sådan effekt. I Tabell 9 är de kvinnor som överhuvudtaget inte återvänt i yrkesarbete sedan första barnets födelse inte representerade. Den gruppen är större både i Tyskland och Storbritannien än i Sverige, vilket framgår av Figur 1 ovan.

6 Slutsatser

Kontroll över egen inkomst är ett viktigt element för att en individ skall ha makt över sitt eget liv. ren runt barnafödande och tiden som småbarnsmamma är den tid då denna rätt är allra mest sårbar. Inte bara är kraven från barnen och moderns naturliga vilja att sörja för sitt barn tidskrävande utan tidsmässigt sammanfaller småbarnstiden ofta med den tid då arbetsgivare förväntar sig att unga lejon skall visa klorna. Den enda möjligheten att åstadkomma balans mellan kraven från egen inkomst och tid för barnet är att barnomsorg och karriär kan kombineras och delas mellan mamman och pappan. Den svenska familjepolitiken har sedan decennier utvecklats i riktning mot detta mål. Genom att analysera det månatliga arbetsmarknadsbeteendet hos kvinnor som fött barn i Tyskland, Storbritannien och Sverige har vi kunnat visa på skillnader i beteendet som kan tillskrivas skillnader i familjepolitiken. Den tyska familjepolitiken griper in med omfattande stöd till barnfamiljerna liksom den svenska politiken, men med ett helt annat mål, nämligen målet att mödrar skall ha råd att vara hemma med sina barn under småbarnstiden.

Att föda barn och planera sitt arbetskraftsdeltagande är ett simul tant beslut sett i ett livscykelperspektiv. Den kristdemokratiska familjepolitiken, den manliga försörjarmodellen, är utformad med en förenklad ekonomisk modell utan hänsyn tagen till substitutionsef fekter, utan hänsyn tagen till att egen lön är mer värdefull än mannens lön, utan hänsyn tagen till simultanitet i besluten och utan hänsyn tagen till kostnader för barnomsorg. Den brittiska familjepolitiken är

• Sida 512
•  Original

att barnomsorg och beslut om att skaffa barn är privata beslut, som politikerna ej skall befatta sig med och därför är stöd till barnfamil jerna hållet på en låg nivå i förhållande till i de övriga två länderna. Vi finner att majoriteten kvinnor i både Tyskland, Storbritannien och Sverige är heltidssysselsatta strax innan de blivit gravida med sitt första barn. Vi finner att mer än hälften av de tyska och brittiska kvinnorna förblir hemmafruar efter första barnets födelse genom småbarnsperioden och samtliga observerade födslar, medan detta gäller mindre än 20 procent svenska mödrar. Vi finner att de mödrar som återvänder i yrkesarbete under småbarnstiden kan delas i två grupper. Den ena gruppen återvänder efter omkring 12 månader i yrkesverksamhet i samtliga tre länder medan den andra gruppen föder sitt andra barn och är åter i yrkesverksamhet ungefär 4 år efter första barnets födelse i Sverige och Tyskland medan de brittiska kvinnorna tar längre tid på sig om de tillhör den andra gruppen. Vi finner att första barnets födelse inträffar vid en lägre ålder i Storbritannien än i Sverige och Västtyskland och att de mödrar som föder ett andra och ett tredje barn får sitt första barn tidigare än de som har bara ett barn under vår observationsperiod. En högre förväntad livsinkomst för mannen tidigarelägger barnafödandet medan högre utbildning hos såväl kvinnan som mannen senarelägger barnafödandet. Vi finner således både likheter mellan länderna trots olika politik och olikheter som kan tillskrivas politiken. Till det senare hör den mycket lägre sannolikheten för tyska och brittiska mödrar att yrkesarbeta genom småbarnsåren. En sannolik konsekvens av denna politik är en mindre självförsörjningsförmåga hos tyska och brittiska kvinnor än hos svenska, en hypotes som vi är i färd med att undersöka. En annan sannolik konsekvens är ett lägre födelsetal i länder som för en politik som försvårar en kombination av familj och yrke. Vårt datamaterial medger en analys av detta problem.

1 Debatter om likhet och särart

Sedan 1900-talets början har det inom feministisk forskning pågått en debatt om huruvida män och kvinnor i grund och botten är lika eller olika varandra, den så kallade likhets- eller särartsdebatten. De olika ståndpunkterna inom kvinno- och genusforskningen har kretsat kring grundläggande frågor om orsakerna till kvinnors underordning och vilka åtgärder som behövs för att komma tillrätta med den. Likhetsförespråkarna vill använda samma måttstock på kvinnor och män, och önskar finna politiska lösningar som ger kvinnor deras andel av nödvändiga sociala förutsättningar (inkomst, egendom, hälsa, utbildning, autonomi, kroppslig integritet och fysisk säkerhet), det vill säga, rätten till lika deltagande och fördelning (Fraser, 1996). De som ansluter sig till särartstraditionen menar att ett accepterande av dessa kriterier är detsamma som att mäta kvinnor efter mäns måttstock och normer, där kvinnorna alltid kommer att betraktas som mindre värda än män (det är en sida av Woolstonecrafts dilemma; Pateman, 1989). Hur man än upphöjer kvinnors unika kulturella identiteter och förmågor, så tar inte särartsfeminismen hänsyn till den diskriminering och de uteslutningsmekanismer som missgynnar kvinnor, dvs. deras avsaknad av sociala och ekonomiska resurser (de är icke fullvärdiga medborgare, vilket är den andra sidan av dilemmat). Vissa feministiska forskare har därför helt övergett begreppet likhet för att komma förbi de komplicerade och olösbara dilemman som förknippas med särarts- och likhetsfeminism (se Lister, 1995; Fraser, 1995,1996).⁴

⁴ De har använt termen ”equity”, en term i anglo-saxisk rättsteori som inte utan vidare låter sig översättas till svenska. Bokstavligt betecknar ordet ett tillstånd eller ideal av rättvisa och opartiskhet. Många feminister ser i begreppet en möjlighet att komma undan dilemmat särart–likhet. Nancy Fraser postulerar t.ex. utifrån begreppet ”equity” fem normativa principer för en emancipatorisk jämställdhets-(equity)-

• Sida 520
•  Original

Lika problematiskt är själva begreppet ”jämställdhet” (Daly, 1996; Majury, 1991). Härmed syftar jag inte bara på de ovan beskrivna, intensivt omdebatterade, politiska ställningstagandena kring särart och likhet, utan också på de vaga och motsägelsefulla sätt som jämställdhet använts på i olika studier. Begreppet används på många olika sätt i diskussioner om policyinnehåll och policyutfall. Ibland används det för att beskriva tillgång till rättigheter eller möjligheter, dvs. en liberal formulering av lika rättigheter. Det kan också vara mångbottnat, man kan tala om jämställdhet och skilja mellan formell jämställdhet och reell jämställdhet. I internationellt jämförande empiriska studier används begreppet som ett allomfattande mått på kvinnors sociala, ekonomiska eller politiska ställning, alltså graden av jämställdhet i olika samhällen (Siaroff, 1994).

2 Begreppet ”missgynnande”

Utgångspunkten för teoridiskussionen om missgynnande på grund av kön är att det finns systematiska och genomgående mönster av ojämlikhet i gruppers sociala relationer, och att dessa återspeglas och kodifieras i institutioner, lagstiftning och politik. De som är missgynnade är medlemmar av en social grupp som både historiskt och i dagsläget skadas och behandlas fördomsfullt.⁵ Det leder till följande antaganden:

Missgynnande förutsätter socialt dominerande gruppers agerande, dvs. det finns socialt och historiskt privilegierade grupper som utesluter dem som inte liknar dem själva (Sheppard, 1993). De dominerande grupperna både definierar normer och skapar regler, och ser till att dessa efterlevs i policy och praxis. Emedan ojämlikhet inom ett könsneutralt ramverk förstås i termer av kvinnors oförmåga att nå jämbördig ställning med män – eftersom kvinnor ägnar tid åt familjen, eller för att de saknar (manligt) humankapital – utgår en modell som bygger på missgynnande på grund av kön ifrån de institutionella strukturer och mekanismer som nedvärderar kvinnors

modell: anti-fattigdom, anti-exploatering, anti-ojämlikhet, anti-marginalisering och anti-androcentrism. I den svenska kontexten har Yvonne Hirdman behandlat särarts– likhetskonflikten i sin analys av det samhälleliga genussystemet (1990), och hon utvecklar begreppet ”genuskontrakt” för att komma förbi detta dilemma.⁵ Denna konstruktion av missgynnande på grund av kön baseras på min läsning av feministiska rättsforskare och på mitt nuvarande internationella forskningsprojekt om erkännande och fördelning. Jag står i tacksamhetsskuld till många kanadensiska forskare, speciellt Colleen Sheppard, som har utsträckt området för teorier om missgynnande genom studier och aktivism som inspirerats av en banbrytande lagreform, the Canadian Charter of Human Rights.

• Sida 521
•  Original

180 arbete, kunskaper, och resurser. Dessutom är den ett uttryck för respekt och erkännande av värderingar, förmåga och erfarenheter hos underordnade och missgynnade grupper, då man beviljar lika rättigheter och korrigerar diskrimineringsmönster.

Missgynnande avhjälps inte enbart genom att individer kompenseras för gångna oförätter eller genom att orättfärdiga handlingar korrigeras, till exempel genom att nya möjligheter erbjuds dem som blivit orättvist behandlade, nekats arbete eller befordran, i det förgångna (Sheppard, 1993). Istället behöver orsaken till den systematiska diskrimineringen undanröjas, genom att det institutionella klimatet ändras så att de i en missgynnad grupp som söker möjligheter och rättvisa inte i framtiden skall mötas av samma hinder.

Att lagar och social och institutionell praxis erkänner och tar hänsyn till olikhet, innebär inte skapande av speciella skydd som begränsar tillgång till rättigheter och möjligheter. Här skulle det vara möjligt att nämna en mängd gamla och nya exempel på hur kvinnor har utestängts från utbildning, jobb och pensioner, genom de ”speciella skydd” som har sin grund i föreställningar om könens biologiska och sociala roller.

En missgynnandemodell inbegriper fördelningsdimensioner, dvs. tillgång till ekonomiskt, politiskt och socialt medborgarskap (fördelning av ”social goods”) och erkännande av en grupps olikhet, utan att nedvärdera eller essentialisera skillnader. En teori om jämställdhet vilken är baserad på missgynnande-begreppet erbjuder sålunda (1) skydd mot diskriminerande handlingar och uteslutning genom lagstiftning, dvs. lika behandling, ingen ofördelaktig behandling, och (2) erkännande av assymmetrier mellan gynnade och eftersatta grupper, så att de processer uppmärksammas som upprätthåller diskriminering av grupper som blivit socialt och historiskt nedvärderade.⁶

Erkännandet av missgynnade grupper medger att dessa behandlas bättre, eftersom skillnader i sig själva inte skapar eller utgör ojämställdhet, dvs. missgynnande förekommer istället där osäkerhet och fördomar existerar. Den här ståndpunkten hindrar påståenden om omvänd diskriminering från medlemmar ur gynnade eller dominerande grupper.

En missgynnande-norm utmanar några av de grundläggande antagandena i likabehandlingsprincipen, nämligen att individer skall behandlas som individer och inte som medlemmar i sociala grupper, samt att individer ska behandlas lika. Enligt detta synsätt råder

⁶ Indikatorer på missgynnande som inbegriper såväl erkännande som fördelning är: fattigdom, bristande möjligheter, uteslutning från deltagande i sociala och ekonomiska institutioner, och fördomar.

• Sida 522
•  Original

ojämlikhet när de som har likartade förhållanden behandlas olika (Sheppard, 1990). Denna princip styr ramen för EU:s jämställdhetsdirektiv, även om det finns vissa beslut från EG-domstolen som avviker från likabehandlingsprincipen. Mest påfallande handlar det då om graviditet och barnafödsel.

De uteslutningsmekanismer som reproducerar missgynnande omfattar växelspelet mellan sociala aktörer och institutioner (se figur 1). Cirkeln för missgynnande illustrerar detta.

Figur 1 Cirkeln för missgynnande

Sociala aktörer

Institutioner

Regelverk

Debattinflyttande

Policyskapande

Lagtillämpning

U T E SL U T NI NGSME K ANI SME R

Normer och praxi s

Pol i ti sk feedback

Sämre tillgång till fördelningspolitiska förmåner Brist på respekt, erkännande

Dominerande eller priviligierade sociala aktörer inom policyskapande är de som skapar och genomdriver regelverk, och de som har makten att definiera vad som är rimligt och rättvist. Institutioner inbegriper såväl ekonomiska organisationer, företagsstyrelser, domstolar, verkställande och lagstiftande delar av statsmakten etc., som de rättsliga ramarna för rättigheter och beskydd, den formella konstitutionen, lagar och lagtillämpning. Genom institutioner (och de sociala aktörerna inom dem) bevaras ojämlikhet, och denna återfinns såväl i vardagliga normer och praxis som i de långsiktiga processerna och effekterna av politisk feedback, vilka reproducerar ”kategoriskt missgynnande”, dvs. uteslutning av individer eftersom de tillhör en social kategori.

Om missgynnandeteorins antaganden tillämpas på empiriska analyser av EU:s och Sveriges jämställdhetsramverk kan två frågor ställas: Hur har könsneutrala normer reproducerat de dominerande gruppernas privilegierade ställning? Vem jämförs med vem och vilka kriterier ligger till grund för jämförelsen? När det gäller missgynnan-

• Sida 523
•  Original

182 de på grund av kön måste vi analysera de livssfärer som skiljer kvinnors och mäns erfarenheter åt: I vilken utsträckning tas det hänsyn till obetalt omsorgsarbete vid beräkning av förmåner, socialförsäkring och tjänster, och vid tolkning av risker, i synnerhet de som har att göra med livscykeln, som skilsmässa och nedsatt funktionsförmåga när en människa blir gammal? (Daly, 1996; Hobson, 1996) I detta sammanhang kan vi beakta det senaste årtiondets forskning om genus och socialpolitik som ifrågasatt könsneutrala begrepp som ”typiska” (oavbrutet heltidsarbete, manliga arbetsmönster) och ”atypiska” arbeten (periodiskt deltidsarbete, kvinnliga arbetsmönster) (O’Connor, 1996), eller arbeten som kräver yrkesutbildning, för det mesta tillämpat på mansdominerade yrken, jämfört med arbeten utan krav på yrkesutbildning, ofta tillämpat på kvinnodominerade yrken (Cockburn, 1983; Reskin, 1986). Vi kan också hitta exempel på begrepp med specifikt genderiserade eller könsmässiga undertexter, som till exempel ”beroende” medborgare, dvs. de som ansvarar för omsorgsarbetet inom familjen (mödrar som utför obetalt arbete) och ”oberoende” medborgare, dvs. de som står för familjens ekonomiska inkomst (manliga familjeförsörjare) (Fraser & Gordon, 1994; Knijn, 1994; Hobson, 1996; Saraceno, 1994).

3 Policy-ramverk

Innan jag presenterar EU:s och Sveriges politiska ramverk för jämställdhetspolicy vill jag utfärda flera varningar. Här jämförs inte bara äpplen och päron. Det är alltså inte en jämförelse av olika typer av regimer, vilket ligger till grund för mycket av den senaste tidens komparativa genusforskning om välfärdsstaten. Snarare är det istället fråga om två policy-ramverk som jämförs. Det ena härrör från ett löst sammanhållet supranationellt samfund, där rättigheter härletts ur ett fördrag som utvecklats runt organiserandet av en gemensam marknad, avsedd att möjliggöra fri rörlighet för kapital, varor, tjänster och arbetskraft (EU). Det andra ramverket är en nationell enhet med skrivna lagar och byråkratisk praxis förankrad i permanenta institutioner (Sverige). I det senare ramverket utgår policy och lagstiftning kring jämställdhetsfrågor från politiska arenor; i det förra har EGdomstolen varit det främsta organet för tolkning (och ofta utvidgning) av EU:s jämställdhetspolicy (de paragrafer och direktiv som diskuteras nedan). Genom att fokusera på EG-domstolen undersöker jag en institutionell aktör snarare än en flerbottnad policyskapande process. Icke desto mindre kan en fokusering på EG-domstolen motiveras i en analys av jämställdhet, eftersom domstolens beslut har företrädesrätt framför oförenliga eller motsägande nationella bestäm-

• Sida 524
•  Original

melser⁷ som är ett resultat av likaledes otydliga EU-direktiv. Trots att EU-strukturen lämnar stort utrymme för beslutsfattande till medlemsstaterna är dessa förbundna att följa grundregler och domstolsbeslut härledda ur artikel 199 i EU-fördraget och direktiven. Trots att direktiven är mindre bindande, kräver de att nationella domstolar tolkar sin lagstiftning enligt ordalydelsen och målsättningen med de direktiv som täcker det juridiska spörsmålet i fråga.⁸ Slutligen har domstolen varit uttolkaren av EU:s lagstiftning och policy i jämställdhetsfrågor, vilka ofta är avsiktligen vagt formulerade. Den tillhandahåller därför de tydligaste riktlinjerna för omfattningen och tillämpningen av EU:s jämställdhetspolitik.

Det finns några grundläggande likheter i de formella juridiska ramverken om jämställdhet: I Sverige utgår regler om könsdiskriminering från principen att män och kvinnor ska behandlas lika, och en ofördelaktig behandling bygger på en jämförelse med någon av det motsatta könet. Sådant är också EU:s ramverk, vilket är förankrat i artikel 119 samt i andra direktiv angående jämställdhet. EGdomstolen har dock gjort undantag från den här principen genom att erkänna könsskillnader då den har specialbehandlat fall som handlar om graviditet och förlossning (se Dekker, fall C-177/88; och Hartz, fall C-179/88; Webb, fall C-32/93).

De två politiska ramverken skiljer sig dramatiskt från varandra när det gäller vilka sfärer som berörs, och omfattningen av ingrepp för att främja jämställdhet. Inom EU måste alla frågor, inklusive könsfrågor, tolkas som en arbetsmarknads- och anställningsfråga eftersom arbetsmarknaden är den enda grunden för ingrepp. Detta sägs explicit i artikel 119 av EU-fördraget samt implicit i de olika domstolsbeslut som behandlar den ”sociala dimensionen”. I Sverige har däremot familjepolitiken (policy som har att göra med omsorgsförmåner och service) varit det huvudsakliga medlet för att uppnå jämställdhet; där har funnits strukturella (korporativa löneförhandlingar) och politiska restriktioner som hindrat jämställdhetsinitiativ på arbetsmarknaden.

I min analys utgår jag från en modell som på senaste tiden använts i komparativa studier av välfärdssystem, ”staten–marknaden– familjen”-triangeln, för att visa på explicita och implicita samband mellan dessa tre sfärer i de två policy-ramverken. Jag avviker från den modell Esping-Andersen konstruerar i sin typologi över välfärdssystem, där familjen ses som en policy-kategori;⁹ t.ex. som en

⁷ Principerna om omedelbar verkan och företräde: se More, 1996 i Hervey & O’Keefe.⁸ Det tydliggörs i von Colson, fall 14/83, Hertz, fall 79/83 och Grimaldi, Fall 322/88.⁹ Genom att även låta familjen utgöra en dimension i analysen av olika policyregimerna, breddade Gösta Esping-Andersen den konventionella förståelsen av

• Sida 525
•  Original

184 grundläggande resurs för att garantera välfärd. Istället ser jag familjen som ett område där politiska ingripanden kan påverka maktrelationer inom familjen, och dessa ingripanden kan ta sig olika uttryck (Hobson, 1990, 1996; Ostner, 1993). Policy-åtgärder kan till exempel stärka den manliga familjeförsörjarmodellens ställning genom skatteincitament, eller också möjliggöra kvinnors arbetskraftsdeltagande och därmed minska kvinnans beroende av mannens inkomst. Åtgärder kan lyfta över delar av omsorgsarbetets börda från individuella mödrar och hustrur till anställda, eller organisera om betalt och obetalt arbete mellan man och hustru. För att fånga dessa relationer har, som framgår av figur 2, den konventionella triangeln modifierats (kön återfinns i toppen av triangeln, en dimension som samverkar med andra dimensioner av policyskapande). Vid betraktande av maktrelationer inom familjesfären ber jag vidare läsaren att föreställa sig överlappande trianglar, en där det inbördes förhållandet mellan man–hustru och mellan barn–förälder/föräldrar läggs ovanpå grundtriangeln (se figur 2 nedan).¹⁰

Figur 2 Den modifierade policy-triangeln

K ön

Kö n

Mar

knad

F am ilj

Kvi nna

För äld er / Ba rn

Man

Sta t

Den feministiska jämförande välfärdsstatsforskningen har bland annat haft som syfte att synliggöra genderiserade eller könsbetingade maktrelationer, både inom och mellan dessa två trianglar. Men som framgår i båda de policy-ramverk som diskuteras i nästa avsnitt, tar varken EU-modellen eller den svenska modellen helt och hållet hänsyn till de dynamiska sambanden mellan de olika politiska sfärer som producerar missgynnande på grund av kön.

förbindelsen stat-marknad i välfärdsforskningen.¹⁰ Jag står i tacksamhetsskuld till Trudie Knijn, som först presenterade en version av det här diagrammet vid ett planeringsmöte för vårt projekt ”Fathers and the State” (nätverksmöte, januari 1996).

• Sida 526
•  Original

4 EU:s jämställdhetsramverk

Jag börjar med EU-fallet och skisserar konturerna på det allmänna ramverk för jämställdhet som finns i artikel 119 och de efterföljande direktiven. Därefter koncentrerar jag mig på flera viktiga fall från EG-domstolen som belyser de invecklade sätt på vilket rättvisa mellan könen tolkas. I analysen refererar jag genomgående tillbaka till de explicita eller implicita genusskärningspunkterna i ”stat– marknad–familj”-triangeln.

Utgångspunkten för jämställdhetsramverket inom EU finns i artikel 119:

Varje medlemsstat skall under den första etappen säkerställa och i fortsättningen upprätthålla principen om lika lön för män och kvinnor för lika arbete.

”Lön” i artikel 119 inkluderar den gängse grund- eller minimilönen samt alla övriga förmåner, kontant eller in natura, som arbetstagaren direkt eller indirekt erhåller av arbetsgivaren på grund av anställningen.¹¹ I den här diskussionen är det viktigt att hålla i minnet att jämställdhetspolitiken inom EU inte påbörjades efter feministiska påtryckningar, utan för att förhindra ”social dumpning”, eller snedvriden konkurrens, på grund av lägre löner för kvinnor under antagande om könsskillnader (Hoskyns, 1996). Artikel 119 utgick alltså från antagandet att kvinnor var en grupp anställda med sämre förhandlingsmöjligheter och lägre standard med avseende på löner och förmåner. I sin önskan att vinna stöd och legitimitet för EU tog de politiska ledarna upp policyfrågor. (Meehan, 1991). Efter toppmötet i Paris 1972, sammanställde EU-kommissionen sitt sociala handlingsprogram för att främja jämställdhet mellan kvinnor och män.

Artikel 119 är egentligen mer intressant för vad den saknar än vad den innehåller. Under det att principen om lika lön för lika arbete kom att faställas och utvidgas (fallen Defrenne)¹² så täcks frågor om socialförsäkringar och pensioner av allmänna samhällsdirektiv, vilka inte har samma bindande status för medlemsstaterna.¹³

Direktiv 75/117 om principen om lika lön (OJ 1975 L45/19) Direktiv 76/207 om principen om likabehandling i anställningsfrå-

gor

¹¹ Lika lön utan diskriminering mellan kön innebär: (a) att lön för ackordarbete skall beräknas på basis av samma måttenhet; (b) att lön för ”tidsarbete” skall vara lika för lika arbete.¹² Dessa fall är kända som Defrenne-trilogin; Fall 80/70, 43/75 och 149/77.¹³ Se H. Fenwick och T.K. Hervey (1995) för en noggrann analys.

• Sida 527
•  Original

Direktiv 79/7 om likabehandling i fråga om social trygghet Direktiv 86/378 om likabehandling i fråga om yrkespension Direktiv 86/613 likabehandling av kvinnor och män med egen

rörelse Direktiv 92/85 om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på

arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar¹⁴

Trots EU:s olika sociala handlingsprogram och uttalade mål att utarbeta åtgärder som skall möjliggöra för kvinnor och män att kombinera anställning och familjeansvar,¹⁵ finns en begränsad juridisk kompetens på området inom EU (Mazey, 1995). Stadgan om barnomsorg är en rekommendation och medlemsstaterna har ingen skyldighet att följa den.

Domstolen har vid upprepade tillfällen vidhållit att frågan om familjens organisering ligger utanför dess interventionsramar (Hofman, C-184/83; Bilka-Kaufhaus, C-170/84; Helming, C-399/92). Familjen är alltså frikopplad från förbindelsen marknad–(supra)stat, dvs. de formella policy-parametrarna, vilket illustreras i figur 3.

Figur 3 Den fragmenterade policy-triangeln

Kön

Familj

M

ark

na

d

Su

pra

na

tio

ne

ll st

at

¹⁴ Detta direktiv innehöll klausuler som skyddade gravida kvinnor och ammande mödrar från avsked och vilka beviljade dem rätten till mammaledighet, minst 14 veckor i sträck i samband med förlossningen (Handbook on Equal Treatment , s. 182).¹⁵ I de ursprungliga diskussionerna och utkasten till jämställdhetdirektivet (7/207) rådde en utbredd uppfattning om att kvinnors speciella behov på arbetsplatsen och deras problem att kombinera familjeansvar och anställning skulle arbetas in i direktiven. Dessa förslag avvisades dock eftersom kvinnors obetalda omsorgsarbete ansågs ligga utanför gemenskapens kompetensområde (More, 1993; Social Action Programme, Bull-EC, suppl. 2/74).

• Sida 528
•  Original

Det betyder emellertid inte att familjefrågor aldrig tas upp, eller att de helt ignoreras i EG-domstolens uttolkningar. Tvärtom ligger outtalade antaganden om familjerelationer och familjefrågor till grund för domstolens avslag och bifall till krav. Däremot existerar inte något uttalat erkännande av hur familjepolicy: (1) kan begränsa kvinnors tillträde till betalt arbete och (2) hur genderiserade eller könsbetingade maktrelationer inom familjen avspeglar och avspeglas i diskriminering på arbetsmarknaden, i socialförsäkringar och i offentliga och privata pensionssystem.

De genderiserade dimensionerna av familjen (Morgan, 1996) framställs, explicit eller implicit, på flera olika sätt i EG-domstolens jämställdhetsramverk. Jag kommer att rikta in mig på tre policytillämpningar.

1.Genom tolkningar av diskriminering vid graviditet och barnafö-

dande

2. Genom uteslutanden och inbegripanden inom socialpolitiken (t.ex. i fråga om pensioner och vid funktionsnedsättning), vilka utgår ifrån den manlige familjeförsörjarnormen

3. Genom tillämpningen av principen om indirekt diskriminering i fall där deltidsarbetande förvägrades bidrag och skydd

Graviditet och barnafödande

I det banbrytande fallet Dekker (Elisabeth Johanna Pacifica Dekker mot Stichting Vormingscentrum Voor Jong Volwassenen (VJV-

Centrum) Plus, C-177/88) fastslog EG-domstolen att det var

könsdiskriminering att vägra en gravid kvinna anställning. Dessutom sade domen att ett sådant handlande inte kunde rättfärdigas med hänvisning till arbetsgivarens kostnader för föräldraledighet. Trots att beslutet inte framstår som revolutionerande idag, utvidgade det den dåtida lagstiftningen, (Arts. 2(1) and 3(1) of Council Directive 76/207), vilken inte definierade innebörden av ”könsdiskriminering”.

Beslutet var viktigt även av en annan anledning: det fanns inte någon man att göra jämförelse med. Normalt upptäcks ett fall av könsdiskriminering vid en jämförelse mellan en kvinnas situation och en mans situation. I det här fallet fanns det inga manliga sökande till platsen, varför det var omöjligt att jämföra hur den kärande hade behandlats med hur en man behandlats. Det var vidare omöjligt att jämföra den kärandes fysiska tillstånd med en mans. Domstolens uppfattning var, att eftersom målsägaren utsatts för diskriminering på grunder som var direkt relaterade till hennes kön, så behövdes ingen jämförelse med en man. Andra fall (Habermann-Betterman C-412/92 och Webb C-32/93) har lämnat litet utrymme för arbetsgivaren att

• Sida 529
•  Original

188 säga upp en kvinna därför att hon blivit gravid. Till och med när en kvinna anställts som ersättare för en annan gravid kvinna som skulle ta föräldraledigt, fällde domstolen i fallet Webb utslaget att tillgänglighet för arbete inte var giltig grund för könsdiskriminering på grund av graviditet. Det här fallet underströk att graviditet inte kan jämföras med andra orsaker till arbetsfrånvaro. Generaladvokat Tesauro gav följande svar på en jämförelse mellan män som tar ledigt för sportevenemang eller julfirande:

För mig framstår det inte som om det är a fortiori möjligt, trots att det har gjorts upprepade gånger under förhandlingarnas gång, att göra jämförelser mellan en kvinnas mammaledighet och en man som inte kan arbeta därför att han måste delta i ett sportevenemang, om det så är de olympiska spelen … Med hänsyn tagen till andra omständigheter så ställs en idrottsman, även en mästare (man som kvinna), inför ett normalt val som reflekterar behov och preferenser i livet; det kan inte sägas om en gravid kvinna, om man inte menar att en kvinna som inte vill förlora arbetet alltid kan välja att inte skaffa barn – vilket vore absurt (fase C-32/93 Webb, supra n 13, para 3576).

EU-lagstiftningens behandling av graviditet avspeglar en grundläggande benägenhet att skilja mellan att föda barn och att vårda dem, dvs. att koppla samman missgynnande med biologiska skillnader. Det osynliggör hur missgynnande verkar genom institutioner, lagar samt sociala och ekonomiska relationer. Betänk att domstolen i fallet Webb lämnade möjligheten öppen att anställningsskydd inte gäller kvinnor med begränsade anställningskontrakt. På så sätt tas ingen hänsyn till de normer och förfaranden som upprätthåller missgynnande. Många arbetsgivare avstår från att anställa unga kvinnor på tillsvidareanställning, eftersom de inte vill bära kostnaderna för föräldraledigheten i samband med graviditet och barnomsorg. Domstolen finner detta varken obefogat eller omdömeslöst. I ett fall hade arbetsförmedlingen dragit in en kvinnas arbetslöshetsersättning eftersom hon inte stått till förfogande för anställning (en potentiell arbetsgivare hade frågat henne om familjeplaner, och hon svarade att hon planerade att föda ett andra barn). Domstolen accepterade inte indragningen av arbetslöshetsersättningen, men vidhöll att ”en arbetsgivare har rätt att avstå från att anställa en person med hänsyn till familjeplaner” (citerat i Szyszcak, 1996, s 54)

Dessa fall illustrerar vad Martha Minow analyserat som ”skillnadens dilemma”, dvs. när skillnader framträder både i sig och som avvikelse från en outtalad norm. Det som är annorlunda/avvikande är således också underlägset. Själva konstruktionen av mammaledigheten som en ”risk” förknippad med barnafödande (de första 14

• Sida 530
•  Original

veckorna efter födseln) visar vilka snäva ramar begreppet könsdiskriminiering har givits.¹⁶ Direktivet, vilket är konstruerat runt moderns hälsa och säkerhet, tillåter inte anspråk på att fadern och modern skall dela på omvårdnanden av småbarn.

Detta framkom tydligt i fallet Hofmann. Fadern utmanade den tyska mödraskyddslagen (Mutterschutzgesetz) genom att dels hävda sin rätt att vara den vårdande föräldern och dels hävda rätten till föräldraledighet. Lagen garanterar sex månaders ledighet för mödrar, men inte för fäder. EG-domstolen fann att de tyska lagarna inte stod i konflikt med jämställdhetsdirektiven eftersom direktiven inte var ”avsedda att avgöra frågor som rör organiseringen av familjen eller att förändra ansvarsfördelningen mellan föräldrar” (U. Hoffman mot Barmer Ersalzkasse (1984), ECR 3047). Vid tidpunkten för Hofmann-domslutet övervägde kommissionen att påbörja en process mot tyska regeringen, enligt direktivet om likabehandlingsprincipen, vilket skulle ha givit båda föräldrarna rätt till föräldraledighet. Detta planerade initiativ underminerades dock av domstolsbeslutet i fallet Hofmann (More, 1995).

Beslutet i fallet Hofmann kan ses i ljuset av EU:s subsidiaritetsprincip, vilken innebär att det skall finnas en viss typ av balans mellan olika beslutsnivåer. I EU-sammanhang handlar detta om en decentraliseringsprincip, som ser till att politiska beslut inte fattas på en högre nivå än vad som är nödvändigt, för den inre marknadens fullbordande. Utfallet i Hofmann-fallet avspeglar dock även en traditionell familjesyn och en tro på bandet mellan mor och barn. Detta återspeglar den ursprungliga betydelsen av subsidiaritet i konservativa katolska välfärdsstater, där Tyskland är arketypen, som speglar ”en syn på samhället i vilken ansvar betingas av närheten i människors relationer” (Peterson, 1994; Spicker, 1991; Van Keesberg, 1995).¹⁷

Familjeförsörjarlön

Att ingrepp inte görs i familjen visar, som framgår av ovanstående diskussion, på en styrande politisk logik i familjefrågor. Detta beskriver Kirsten Scheiwe som en ”selektiv logik med en genusbetingad dimension” (s. 247). Den selektiva logiken fungerar genom de

¹⁶ T.ex. ansågs det inte vara könsdiskriminering att avskedda en kvinna som fick komplikationer efter den 14:e veckans mammaledighet (se Hertz).¹⁷ Detta kan vi se i rättfärdigandet av specialbehandlingen i Hofmann-domslutet: ”it is legitimate to protect the special relationship between a woman and her child over the period which follows pregnancy and childbirth, by preventing that relationship from being disrupted by the multiple burdens which would result from the simultaneous pursuit of employment” (citerat i More, s. 60 och supra n, 58 at 3075).

• Sida 531
•  Original

190 policyområden som är inkluderade och exkluderade. Man kan känna igen det i de outtalade normer och antaganden som finns inbäddade i den manliga familjeförsörjarlönen, och hur dessa fortsätter att bestämma omfattningen och rättfärdigandet av interventioner. Tag migrerande arbetskraft¹⁸ som ett exempel, där EG-domstolen ingripit på otaliga sätt. Migrerande arbetstagare erhåller sociala förmåner för sina familjer, även när familjen lever i ett annat land, och rättigheter bygger på hemvist eller medborgarskap. Domstolens aktivitet i dessa familjefrågor (barns utbildning, barnbidrag och socialförsäkringar) motiveras med den fria rörligheten för arbetskraft (förankrad i paragraf 48–51 i Romfördraget). Den manliga familjeförsörjarideologin ligger bakom logiken i den här typen av interventioner; det finns flera uttalade hänvisningar till mäns familjer i paragrafer och domstolsbeslut (se paragraf 1.12 Regulation 1612/68).¹⁹ Självfallet är merparten av de migrerande arbetstagarna män. Man skulle kunna dra en parallell till barnomsorg och andra infrastrukturella åtgärder som kan reducera hindren för kvinnliga arbetstagares fria rörlighet. Detta är mycket relevant för kvinnliga arbetstagare i Skandinavien, där det finns en högt utvecklad offentlig barnomsorg. Bristen på barnomsorg i många andra europeiska länder är ett hinder för kvinnors möjlighet att ta avlönat arbete över politiska gränser. Kirsten Scheiwe använder detta exempel för visa på omfattningan av EG-domstolens interventioner; när det gäller den migrerande arbetskraften har domstolen trätt in i familjesfären och arbetets organisation, och med hjälp av sociala förmåner har den stabiliserat den rådande arbetsdelningen inom familjen. Scheiwe ifrågasätter därmed sanningshalten i domstolens påstående att den inte är beredd att ingripa i arbetsdelningen inom familjen (Scheiwe, 1994, s. 251).

Undantagen från principen om likabehandling i direktiven om social trygghet ger ytterligare exempel på hur familjelönsideologin styr kommissionens tolkning av könsdiskriminering. De undantagna områdena innefattar beslut om pensionsålder, förmåner till personer som gjort arbetsuppehåll för att uppfostra barn, samt berättigande till ålderdoms- och invaliditetsförmåner, som är en gift kvinnas härledda rätt.

De rättsfall som tagits upp i EG-domstolen visar på hur omtvistade dessa undantag är, och hur tydliga inkonsekvenserna är i behandling-

¹⁸ ”Migrant worker” har ingen svensk översättning. Jag använder här ”migrerande arbetskraft” och inkluderar i detta all arbetskraft där den arbetande och dennes familj finns i olika länder.¹⁹ Några av de mer anmärkningsvärda fallen behandlade barnbidrag och underhåll, vilka fordrar hemvist: se Athanasopoulos et al. mot Bundesanstalt für Arbeit, Bronzinov. Kindergeldkasse och Hughes mot Chief Adjudication Officer.

• Sida 532
•  Original

en av könsskillnader, socialförsäkringar och på de underförstådda normerna om mannen som familjeförsörjare. I fallet Integrity (Caisse D’Assurance Sociales pour Travailleurs Indépendants ‘Integrity’ mot Nadine Rouvroy, C-373/89), ett rättsfall som en manlig anställd tagit upp, gav domstolen inte rätt till avgiftsbefrielse som för gifta kvinnor, änkor och studenter med låga inkomster. Rättsfallet gav uttryck för domstolens åsikt att samma regler som gällde för de gynnade grupperna rätteligen även borde tillämpas på medlemmar ur missgynnade grupper.²⁰ I rättsfallen Teuling, C-30/85, och Europeiska kommisionen mot konungariket Belgien, fall C-229/89, beslutade dock domstolen att medlemsstater hade rätt att ta hänsyn till de, relativt sett, större behoven hos personer som hade en beroende maka/make eller barn, genom att visa att detta förfarande uppfyllde ett legitimt mål i deras socialpolitik. I båda dessa fall gynnade arbetslöshets- och sjukförsäkringssystemet en betydligt högre andel anställda män än kvinnor.

I en analys av dessa två rättsfall drar Sandra Fredman (1992) slutsatsen att direkt diskriminering av män för att minska missgynnandet av kvinnor betraktas som olagligt, medan indirekt diskriminering av kvinnor däremot kan rättfärdigas om det går att visa att den överensstämmer med mäns behov. Det sätt på vilket könsskillnad verkar i direktiven om social trygghet (the Social Security Directive) är dock inte fullt så enkelt. Å ena sidan har likabehandlingsprincipen (könsneutrala kategorier) undanröjt de mest påtaliga formerna av könsdiskriminering och uteslutning av kvinnor från förmåner, vilka varit grundade på en manlig familjeförsörjarnorm och en automatisk klassificering av kvinnor som ekonomiskt beroende (Daly, 1996; Lewis & Ostner, 1994).²¹ Å andra sidan har genom specialbehandling i nationell politik (det domstolen kallar fördelar) könsskillnader erkänts, till skydd för gifta kvinnor vilka inte haft tillgång till sociala förmåner, eftersom de inte lönearbetat eller endast haft oregelbunden anställning.

Går det att tala om ”gynnande” i det här sammanhanget? På kort sikt kanske. I ett längre perspektiv kan vi dock tillämpa insikter från den feministiska analysen av den manliga familjeförsörjarmodellens ideologiska och politiska struktur, om hur den bevarar ojämlikhet och missgynnande på grund av kön (Lewis & Ostner, 1994; Hobson, 1996; O’Connor, 1996). Undantagen ovan tar för givet förekomsten av ett manligt familjeförsörjarsystem, som genom institutionella

²⁰ S. Fredman, supra at note 21, s. 132.²¹ Man kan även hitta exempel där jämställdhetsprincipen resulterar i förlust av förmåner, se t.ex. Douglas Harvey Barber mot Guardian Royal Exchange Assurance Group, C-262/88.

• Sida 533
•  Original

192 former – dvs.genom socialpolitik (skatter, pensioner och sjukförsäkringar) – även inom EU:s ramverk begränsar individernas rätt till tillträde på arbetsmarknaden.

Det är inte lätt att avgöra i vilken utsträckning policys formar maktrelationer inom familjen (dvs. växelspelet mellan de två trianglarna) (Hobson, 1996). Internationellt jämförande forskning om kvinnors ekonomiska beroende och deras belägenhet efter skilsmässa understryker dock vikten av policyprogram som skyddar ensamstående mödrar från fattigdom (se Hobson, 1990, 1995; Hobson & Takahashi, 1996) (se figur 4). En hög grad av ekonomiskt beroende underminerar kvinnors ekonomiska medborgarskap, deras anställningsmöjligheter, och deras möjlighet att välja bostadsort för arbete, dvs. tillgång till arbete, utbildning och karriärutveckling (Björnberg. 1996). Det här är förhållanden som direkt påverkar kvinnors möjlighet att på lika villkor deltaga på arbetsmarknaden (Bryson, 1997; Hobson, 1990, 1996).

Figur 4 Sammanboende kvinnors ekonomiska beroende och andel ensamstående mödrar som lever under fattigdomsgräns

Den 92

Fin 91 Swe 92

Nor 92

UK 86

Swi 82

Neth 91

Ger 84

Fra 84

Aus 89

Can 91

USA 91

0 10 20 30 40 50 60 70 80

0

10

20

30

40

50

Andel ekon. beroende

Andel fattiga

• Sida 534
•  Original

Indirekt diskriminering

Att likabehandlingsprincipen i EG-domstolen inte tar tillräcklig hänsyn till områden i kvinnors liv som vård och omsorg av barn och gamla, är ett återkommande tema i den feministiska kritiken av domstolens oförmåga att ta itu med de mekanismer som producerar missgynnande på grund av kön (Hervey & Shaw, 1996; Lewis & Ostner, 1995; Meehan, 1997). På senare tid har det dock förekommit domslut om deltidsarbete och indirekt diskriminering, som åtminstone delvis erkänt att kvinnors missgynnande i arbetslivet beror på deras omsorgsansvar. Att låta indirekt könsdiskriminering omfatta deltidsarbetande skapar en länk mellan det betalda och det obetalda arbetets sfärer. Fastän indirekt diskriminering ansetts föreligga när det finns bevis för att en könsneutral regel påverkat ett av könen, det missgynnade könet, i oproportionerligt stor utsträckning, så har det i majoriteten av fallen tillämpats på förpliktelser inom äktenskap eller familjen.²² Dessutom har missgynnande av kategorier i viss utsträckning erkänts i de senaste fallen om indirekt diskriminering. Det måste bevisas att en betydande andel av det ena könet missgynnas av regleringen. Fallen bygger på statistiska bevis om att kvinnor utgör majoriteten av de deltidsarbetare som skadas av en policy och att det inte finns starka skäl (socialpolitiska, ekonomiska) som rättfärdigar detta missgynnande.

Detta erkännande av indirekt diskriminering representerar en förändring i EG-domstolens syn på diskriminering. Det ger möjlighet att angripa kategoriskt missgynnande bortom rent biologiska konstruktioner av könsskillnader, som t.ex. graviditet och förlossning. Det är inte längre nödvändigt att bevisa att arbetsgivaren avsiktligen missgynnat en person på grund av kön. Därmed kan hänsyn tas till institutionella strukturer och istället för strikt formell likabehandling finns möjlighet till en bredare förståelse av ojämlikhet. Detta är ett erkännande av hur könsbetingade normer och handlingssätt avspeglar skillnader i riskskydd samt en ojämlik fördelning av tillgång till sociala och ekonomiska resurser.

²² Indirekt diskriminering föreligger när (1) en föreskrift inte direkt kopplas till kön (som i direkt diskriminering) utan formuleras i termer av neutrala kännetecken som ”deltidsarbete” eller ”begränsat deltidsarbete”; (2) avsevärt fler medlemmar av det ena könet faktiskt missgynnas av föreskriften; och (3) det inte finns något rimligt och objektivt skäl till ofördelaktig behandling av det ena könet (i juridiska termer proportionalitet) (Bieback, 1996 s 30, se också ECR 1607, under Artikel 19. Principerna fastställdes i fall 170/84, Bika Kaufhaus: GmbH mot Weber von Hartz: (1986).

• Sida 535
•  Original

194 Icke desto mindre har EG-domstolen endast kunnat acceptera begreppet missgynnande i relation till klassiska risker – såsom pensioner, invaliditetspensioner och avgångsvederlag (Scheiwe, 1993) – och bara för de kvinnor som redan finns på arbetsmarknaden (något som Mary Daly betecknar som ”socialt skydd härlett från marknaden”, 1996, s. 8). Detta kommer att framgå av de rättsfall som diskuteras i nästa avsnitt. EG-domstolen har inte vågat ta steget till de områden som utmanar grundantagandena för definitionen av vad som är arbete. Rättsfallet Bilka-Kaufhaus mot Karin Weber von Hartz (rättsfall 170/84) åberopas ofta som vändpunkten i EG-domstolens behandling av indirekt diskriminering, eftersom det klargjorde vilka riktlinjer som de nationella domstolarna har att följa.²³ Fallet handlade om deltidsanställda som utestängdes från en avtalspension. Domstolen beslutade att avtalspensionen var av kontraktsnatur och därför föll inom ramen för hur ”avlöning” definierades i artikel 119. Därav följde att den totala timersättningen var högre för heltidsarbetare än för deltidsarbetare. Återigen, om den kärande kunde bevisa att detta förhållande drabbade ett större antal kvinnor än män skulle det utgöra diskriminering, såtillvida det inte kunde rättfärdigas med faktorer som inte var könsrelaterade. Domstolen fastställde därefter en rad kriterier, och skapade på så sätt en proportionalitetsprövning, för att utvärdera arbetsgivarens rättfärdiganden. Arbetsgivarens åtgärder måste: a) motsvara ett verkligt behov hos företaget, b) vara ändamålsenliga för att uppnå företagets mål och c) vara nödvändiga för att uppnå målet. Dessa kriterier används fortfarande i diskrimineringsfall. Det betydelsefulla är att det inte längre ansågs relevant om arbetsgivaren hade för avsikt att diskriminera eller inte. Det finns flera exempel på domstolens benägenhet att tillämpa missgynnande-normen på sociala rättigheter som rör risker. Rättsfallet Ruzius-Willbrink (fall 102/88 (198) ECR 4311) behandlade diskriminering mot deltidsanställda som förvägrades invaliditetsbidrag som garanterade existensminimum. Holländska staten hävdade att utbetalningen var kopplad till tidigare inkomst, och att heltidsarbetande, egna företagare och studenter var berättigade. EG-domstolen avvisade dock argumentet att bidraget skulle vara orättvist mot

²³ Det första rättsfallet inför EG-domstolen som särskilt behandlade deltidsarbete, och också det första som explicit behandlade indirekt diskriminering, var J. P. In Jenkins mot Kingsgate Clothing Productions Ltd., fall 96/80. I fallet vidhöll domstolen att frågan om huruvida det rörde sig om könsdiskriminering eller inte, var en fråga om sakförhållande, dvs. en fråga som skall avgöras inom de nationella domstolarnas jurisdiktion. Det var de som skulle avgöra om det fanns objektivt försvarbara faktorer, och om inte, fastställa om det var arbetsgivarens avsikt att diskriminera.

• Sida 536
•  Original

heltidsanställda, eftersom det skulle ge deltidsanställda en ersättning som var högre än vad de tidigare haft i lön. Dessutom vidhöll domstolen att socialpolitikens syfte var att stödja dem som var i behov av bistånd, och att policyn förvägrade dem bistånd som var i störst behov av det. Systemet ansågs också vara orättvist eftersom det gav förmåner till studenter och andra heltidssysselsatta, oavsett deras tidigare inkomst (Steiner, 1996).

EG-domstolen har även behandlat frågor om deltidsarbete och löneökning, där det ifrågasatts om senioritetsprincipen (tid i anställning) kunde gälla för deltidsarbetare. I Nimz mot Freie Hansestadt Hamburg (rättsfall 184/89) vägrades den kärande en högre lönekategori eftersom hon arbetade deltid. Enligt tysk lag tillämpas bara senioritetsprincipen fullt ut för anställda som arbetar trekvartstid eller mer, och den halveras för anställda som jobbar mindre än halvtid. I en serie ovanliga rättsfall (Arbeiterwholfahrt Der Stadt Berlin E. mot Monika Bötel, fall C-360/90; Kuratorium für Dialyse und Nierentransplantation c. mot Johanna Lewark, C-457/93) dömde domstolen till fördel för deltidsanställdas rätt till övertidsersättning för utbildning. I dessa fall hade deltidsanställda vägrats ersättning för den tid de ägnat åt specialkurser, och i varje enskilt fall fanns bevis för att de deltidsarbetande var kvinnor samt att skenbart könsneutrala politiska åtgärder i oproportionerlig grad berörde kvinnor. Siffrorna i fallet Lewark visade att 93,4 procent av de deltidsarbetande var kvinnor.

Domstolen drog gränsen vid frågor om löner och övertid, eftersom dessa frågor ifrågasatte själva definitionen av vad som är arbete och vad som anses vara en full arbetsvecka. Det anmärkningsvärda fallet Stadt Lengerich och andra mot Angelika Helmig och andra, är värt att presentera, eftersom det belyser det sätt varpå EU:s politiska ramverk är fastlåst i normen om likabehandling. Det befäster även familjelöneprincipen och skillnaderna mellan mannens och kvinnans bidrag till familjen.

Samtliga kärande, fallen C-399/92, C-409/92, C-425/92, C-34/93, C-50/93, C-78/93, var deltidsarbetande som arbetade mer än avtalad tid, men som inte erhöll övertidsersättning eftersom de inte överskred antalet timmar för en full arbetsvecka. Den fråga domstolen hade att ta ställning till var huruvida artikel 119, givet att merparten av de deltidsarbetande var kvinnor, kräver att arbetad tid utöver avtalad arbetstid skall betalas enligt övertidstaxa, som för heltidsanställda. Domstolen framhöll att ett kollektivavtal som begränsar övertidsersättning för både deltids- och heltidsanställda inte stod i motsats till artikel 119 och direktiv 75/117. Domstolen varnade dock för att man skulle förklaras skyldig till ojämlik behandling om den totala

• Sida 537
•  Original

196 ersättningen för samma antal timmar var större för heltidsanställda än för deltidsanställda. Domstolen drog dock slutsatsen att det inte förelåg sådan ojämlik behandling i det här fallet, eftersom deltidsanställda som arbetade t.ex. 30 timmar fick samma lön som heltidsanställda vilka arbetade 30 timmar.

Generaladvokat Darmons utvecklade argumentet i sitt yttrande. Han hävdade att ett system, där övertidsersättning beräknas på individuella avtal, skulle vara orättvist inte gentemot de deltidsanställda, utan mot de heltidsanställda som överskred sin avtalade arbetstid. Heltidsanställda familjeförsörjare skulle missgynnas eftersom de inte skulle få övertidsersättning förrän de hade jobbat många fler timmar än en deltidsanställd.

Det här fallet rör på vissa sätt själva kärnpunkten i missgynnande på grund av kön, nämligen det faktum att genomgående ojämlikhetsmönster återfinns i sociala relationer och i institutionella omgivningar. Slutsatsen att ”arbete” är arbete på arbetsmarknaden, och att ”heltidsanställda” är de med familjeförsörjningsplikter, osynliggör de många skikten av missgynnande: arbetsdelningen, antagandet att hushåll består av man/familjeförsörjare och hustru, att de sysslor kvinnor utför i hemmet inte är arbete. Trots att domstolen har definierat ”lön” ett flertal gånger finns det, anmärkningsvärt nog, inte någon definition av begreppet ”arbete”. Domstolen har bara tillhandahållit definitioner av den ”arbetsföra befolkningen”.

Kopplingen till anställning och arbetsmarknad som den viktigaste kanalen till likabehandling begränsar kvinnors möjlighet att ställa krav och att åberopa det riskskydd som ”vanliga anställda” (som för det mesta betyder heltidsarbetande) omfattas av. Eftersom obetalt arbete, omsorgsarbete, inte räknas som arbete, är kvinnor missgynnade i de system där bidragsberäkning grundas på betalt arbete eller arbetsgivaravgifter. Detta är ett tydligt exempel på hur institutionella former av uteslutning skapar de mest seglivade typerna av ojämlikhet, där normerna är så djupt förankrade i definitioner, regler och praxis att de framstår som oföränderliga.

Gynnsam eller förmånlig behandling

Här lägger jag undan ”stat–marknad–familjepolitik”-triangeln och utforskar istället EU:s möjlighet att rätta till missgynnande på arbetsmarknaden. På detta område borde det var möjligt att förvänta sig en högre tolerans för ingripanden. Införandet av en specifik policy-rekommendation om gynnsam behandling av kvinnor, tillsammans med likabehandlingsprincipen, utlovar till synes större

• Sida 538
•  Original

möjlighet till reell jämlikhet.²⁴ Men det berömda fallet Kalanke tyder på något annat.

Fallet lades fram av Eckhard Kalanke, en manlig arbetssökande som förbigicks i en befordran på grund av en positiv särbehandlingsplan i Bremen. Lagen gav automatiskt företräde till det underrepresenterade könet, i det här fallet kvinnor. EG-domstolen fann själva lagstiftningen problematisk och karaktäriserade den på följande sätt:

Article 2(1) and (4)²⁵ of the Equal Treatment Directive precludes national rules such as those in the present case, where candidates of different sexes shortlisted for promotion are equally qualified, automatically give priority to women in sectors where they are underrepresented, underrepresentation being deemed to exist when women do not make up at least half of the staff in the individual pay brackets in the relevant personnel group.

EG-domstolen var av den uppfattningen att lagstiftningen gick för långt:

A national rule which guarantees women absolute an unconditional priority for appointment or promotion is not a measure of that kind, since it goes beyond promoting equal opportunities and substitutes for it the result of ‘equality of representation’ which is only to be arrived at by providing such equality (Eckhard Kalanke mot Freie Hansestadt Bremen, C-450/93).

De som har kommenterat fallet har tolkat det på olika sätt. Motsatte sig domstolen lagen i Bremen som i detta fall gav det underrepresenterade könet automatiskt företräde? Eller tillbakavisade domstolen den generella principen om aktiva åtgärder för att kompensera missgynnade grupper för diskriminering (Szyszerzak, 1996)?

Domstolens beslut i Kalanke-fallet ledde till protester från feminister, både inom och utanför EU:s policyskapande organ, eftersom det negligerade alla de program och åtgärder för positiv eller gynnsam behandling som rekommenderas inom Europarådet och kommissionen.²⁶ EU-kommissionen hade föreslagit en ändring av likabehandlingsprincipen så att förmånlig behandling kunde tillåtas.

²⁴ Direktivet (76/207) utökar likabehandlingsprincipen till att omfatta frågor som rör anställningsmöjlighet, yrkesutbildning och befordran, samt arbetsförhållanden. Artikel 2(2) tillåter medlemsstater att ta hänsyn till den anställdes kön. Rådsförsamlingens icke-bindande rekommendation (rekommendation 84/635) ber medlemsstaterna att vidta aktiva politiska åtgärder för att bekämpa bristande jämlikhet för kvinnor och segregation på arbetsmarknaden.²⁵ Artikel 2(1) definierar likabehandlingsprincipen att gälla direkt och indirekt diskriminering; artikel 2(4) undantar åtgärder som är avsedda att undanröja ojämlikheter som påverkar kvinnors möjligheter.²⁶ Se Rådets rekommendation 21 maj 1991: OJ C142/1.

• Sida 539
•  Original

198 Om detta kommer att behövas beror dock på domstolens slutgiltiga beslut i Marschall-fallet, det rättsfall som efterföljde Kalanke. Om förmånlig behandling definieras som diskriminerande mot den dominerande gruppen betyder det ett förkastande av missgynnandeprincipen, det vill säga att fördomar och brist på respekt förhindrar en jämlik behandling av medlemmar i en grupp, att handlingssätt återskapar diskrimineringsmönster och att institutionella mekanismer osynliggör könsdiskriminering.

5 Det svenska jämställdhetsramverket

Min avsikt med detta avsnitt är inte att beskriva hur den svenska jämställdhetspolitiken har utvecklats, något som skulle kräva en historisk tillbakablick med början på 1920 och 30-talen. Istället koncentrerar jag mig på de två senaste decenniernas policyformer och speglar dessa dels i EU:s policy (vilken jag tidigare diskuterat), och dels i de normativa antaganden som beskrivs i modellen om missgynnande på grund av kön.

Av min tidigare diskussion har det framgått att ”familjen” inte är en kategori som berörs av policyskapande inom EU:s jämställdhetsramverk, även om familjefrågor ofta ligger till grund för tolkningar av diskriminering och missgynnande. I Sverige har situationen varit annorlunda. Den policy som under 1970-talet lade grunden för svensk jämställdhetspolitik utformades nästan alltid inom familjepolitikens institutionella ramar. Familjepolitik var ett tydligt utstakat politiskt område, och det fanns till och med en minister som ansvarade för familjefrågor. Målmedvetenheten i familje- och arbetsmarknadspolitiken var hög under 1960- och 70-talen, och en rad åtgärder vidtogs för att förändra familjelivets organisering och för att möjliggöra för fler kvinnor att yrkesarbeta.²⁷ Den expanderande offentliga servicesektorn skapade nya arbetsmöjligheter för kvinnor. Alla politiska ingrepp var utformade på så sätt att de även påverkade familjers val av hur betalt och obetalt arbete skulle fördelas. Systemet med särbeskattning gjorde kvinnors obetalda arbete så pass dyrt, att familjer som önskade upprätthålla traditionen med en manlig försörjare och en hemmafru fick, så att säga, betala en straffavgift för detta. Generösa villkor för föräldraledighet samt subventionerad barn-

²⁷ Inom välfärdsstatsforskningen är det en omdebatterad fråga huruvida svensk jämställdhetspolitik huvudsakligen berodde på arbetskraftsbrist. Författaren har åsikten att en komplex uppsättning villkor och sociala aktörer låg bakom konstruktionen av politiken (feminister, socialdemokratiska politiker av båda könen samt fackföreningsledare).

• Sida 540
•  Original

och äldreomsorg var andra medel för att få ut kvinnorna på arbetsmarknaden.

Den politik som fördes, med sociala förmåner och offentligt tillhandahållande av omsorgstjänster, omgavs även av en könsneutral ideologi om delat föräldraskap och jämlik tillgång till betalt arbete (Hobson m.fl., 1994b). Begreppet ”jämställdhet”, vilket användes vid denna tid, återspeglade politikens könsneutrala konstruktion, om att olika grupper skulle behandlas lika, och att samma måttstock skulle användas för kvinnor och män.

Om vi återvänder till förhållandena ”stat–marknad–familj” och ”man–hustru–barn”, alltså våra två policy-trianglar, kan vi se att det finns skillnader i termer av omfattning och nivåer i de rättigheter som stadgas i den svenska jämställdhetspolicyn, om man jämför med EU:s ramverk.

Familjepolitik kopplad till arbetsmarknadspolitik

För det första var familjepolitiken oundvikligen kopplad till arbetsmarknadspolitiken. Trots detta togs få politiska initiativ för att påverka och förändra fördelningen av betalt och obetalt arbete inom familjen, dvs. relationerna i den andra triangeln och växelverkan mellan de båda trianglarna (se figur 2 ovan). De olika policys som skyddade deltidsarbetare gör klart att man utgick ifrån att det var kvinnor som skulle ta ansvar för merparten av det obetalda omsorgsarbetet, samtidigt som de tänktes utföra arbetet inom den betalda omsorgssektorn (Johansson, 1997; Sundström, 1987). Endast på senare tid kan man i Sverige se ansatsen till en progressiv politik om hur det betalda och obetalda arbetet skall fördelas (dvs. relationerna i den andra triangeln; förhållandet mellan man och hustru). Detta framkommer i ändringen av föräldraförsäkringen, där två månader med åttio procents ersättning reserveras, en åt vardera föräldern, vilket i praktiken innebär en pappamånad som går förlorad om inte fadern utnyttjar sina rättigheter som förälder.

För det andra, det könsneutrala jämställdhetsramverket frikopplar också att ”ha” barn från att ”ta hand om” barn. Sverige har faktiskt tvingats modifiera politiken runt barnafödande för att svara mot det ramverk som ställs upp av EU: en gravid kvinnlig arbetstagare tillåts fjorton veckors mammaledighet, och åtminstone två av dessa veckor måste tas ut före barnets födelse (Eklund, 1996b). Sveriges könsneutrala politik kring föräldraledighet framstod som revolutionerande under 1970-talet, eftersom den erkände att omsorgsarbete inte uteslutande var ett kvinnligt ansvarsområde, utan att föräldraskap utövades av såväl fäder som mödrar (Hobson m.fl., 1994b). Det är

• Sida 541
•  Original

200 dock ett faktum att fäder inte utnyttjat sin rätt till föräldraledighet till fullo. För många feminister är det förhållandet, att en ytterst liten grupp fäder tar mer än några veckors föräldraledigt, ett bevis på bristerna i den svenska jämställdhetsmodellen. Detta speglar att politiken misslyckats med att se de viktiga sambanden mellan ”stat– marknad–familj” och hur maktförhållanden inom familjen och beteenden på arbetsmarknaden står i relation till varandra. Så trots att kvinnors ekonomiska beroende inom familjen är lägre i Sverige än i de flesta andra länder, är det en överdrift att påstå att kvinnor övergått från att vara beroende av en manlig försörjare till att vara beroende av staten – förkroppsligat i begreppet ”statspatriarkat” (Hernes, 1987; Hirdman, 1990).

Figur 5 Hushållsinkomster: Ensamstående och sammanboende mödrar

Ensamståe

Inkomst

tjänst 65%

Priva

8%

Transferering

27%

Sammanboe

Makes inkomst

tjänst 56%

Transferering

15%

Egen inkomst tjänst 29

Källa: Levnadsnivåundersökningen 1991

Tittar vi på ensamstående mödrars ställning ser vi tydligt konsekvenserna av att inte uppmärksamma sambandet mellan de två trianglarna. Trots att svenska ensamstående mödrars ekonomiska situation kan sägas vara gynnsam i ett internationellt jämförande perspektiv, är de, i jämförelse med gifta svenska mödrar, överrepresenterade bland socialbidragstagare (de är därtill missgynnande vad gäller såväl ekonomiska- som tidsresurser) (Hobson & Takahahsi, 1996, 1997). Antagandet om lika deltagande i arbetslivet har inneburit att kvinnor vid skilsmässa inte kompenseras för sina lägre inkomster, lägre på grund av deras omsorgsansvar, dvs. kvinnors benägenhet att deltidsarbeta under småbarnsåren och därmed deras sämre möjligheter att fortbilda sig och delta i internutbildning. Den nyligen genomförda ändringen i lagen om underhåll kommer visserligen att förbättra frånskilda mödrars situation något. Män kan komma att tvingas betala större underhåll än det absoluta minimibeloppet och själva lagen innehåller färre kryphål, men fortfarande kvarstår missgynnandet.

• Sida 542
•  Original

Reformerna i lagen om underhåll är snarare menade att minska statens utgifter än att rätta till maktbalansen hos skilda par. Det är dock viktigt att notera att staten fortsätter att betala bidragsförskott, vilket minskar riskerna för fattigdom hos ensamstående mödrar.²⁸

Socialt och ekonomiskt medborgarskap

Om vi återgår till diskussionen om skillnader mellan de båda jämställdhetsramverken och frågar oss vilka som inbegrips i och utestängs från sociala skyddsåtgärder, ser vi att det finns betydande variationer dem emellan. Om vi betänker hur risker och rättigheter tolkas i de två politiska ramverken, arbetslöshet, förtidspensionering, sjukdom, invaliditet, ålderdom och graviditet/föräldraledighet, jämför vi återigen en nationell och en supra-nationell enhet med olika institutionella strukturer, en politisk stat med en uttolkande institutionell aktör – EG-domstolen. Direkta och indirekta påtryckningar för att harmonisera politiken i EU-länderna antyder ändå att EG-domstolens tolkningar av bidragens omfattning och riskkategorier påverkar nationell politik. Detta kan vara relevant för jämställdhetsfrågor, eftersom EG-domstolen utvidgat sin roll som uttolkare av nationella lagar och förfaranden i överenskommelse med EU-lagstiftningen.²⁹

²⁸ Dessa utgör en av de få grupper som inte fått sitt bostadsbidrag sänkt, som fortfarande får förtur inom barnomsorgen, och därtill kostnaden subventionerad.²⁹ Margaret Weir (1996) som skriver om USA och försök att där använda domstolen för att uppnå social integration, menar att juridiska system har egna normer för att avgöra ”the appropriateness of policy designs”. Vi vet också att i federala system, som USA och Kanada, har domstolar varit de främsta arenorna för strider om jämställdhet.

• Sida 543
•  Original

Figur 6 Könsrelaterade risker och kategorier; två policy-ramverk

Sverige EU (European Court of Justice; EG-domstolens tolkning )

Arbetslöshetsförsäkring Tidsbegränsad och icke tidsbegränsad anställning Deltid, heltid

Icke tidsbegränsad anställning Deltid, heltid

Föräldraledighet Kvinnor och män (1 år) Tidsbegränsad och icke tidsbegränsad anställning Full ersättning: beror på arbetskraftsdeltagande Generell ersättning: beror ej på arbetskraftsdeltagande Anställningsskydd: ja

Kvinnor (14 veckor) Icke tidsbegränsad anställning Villkor beroende på arbetskraftsdeltagande

Anställningsskydd: vissa undantag

Sjukdom och invaliditet Anställningsskydd och ersättning

Tidsbegränsad och icke tidsbegränsad anställning Deltid, heltid

Icke tidsbegränsad anställning Deltid, heltid

Pensioner Deltid, heltid År för vård av barn ger pensionsrätt

Deltid, heltid

Det svenska politiska nätet täcker fler grupper och erbjuder större skydd på nästan alla områden; detta är både en funktion av att institutionaliserade sociala rättigheter baseras på medborgarskap och av att den socialdemokratiska regimen för en politik för att göra arbetstagare mindre beroende av lönearbete (Korpi, 1989; Esping-Andersen, 1990). Det täta sociala nätet återspeglar dessutom att kvinnoorganisationer och s.k. femokrater har haft inflytande över policyskapandet (Bergqvist, 1994; Hobson & Lindholm, 1997; Korpi, kommande). Det framgår tydligt i utvecklandet av social service, t.ex.i barn- och äldreomsorg. Dessutom går det att finna ett visst mått på ”genusmedvetenhet” i hur ”arbete” definieras vid beräknandet av sociala förmåner. Föräldraledighet räknas formellt som lönearbete, och alltså är även föräldralediga månader pensionsgrundande. Det finns även andra exempel på kvinnovänlig politik. Kvinnor tjänade till exempel på ATP-pensionsreformen, som lät individens femton

• Sida 544
•  Original

bästa arbetsår ligga till grund för pensionsnivån.³⁰ Politiska åtgärder som dessa är ett indirekt erkännade av det obetalda arbetets värde. Själva definitionen av arbete består dock, och många av de politiska åtgärder som svenska kvinnor dragit fördel av är kopplade till lönearbete (de härstammar från marknaden, vilket även är fallet inom EU:s jämställdhetsramverk). Svenska deltidsarbetande omfattas visserligen av anställningsskydd och garanteras i stor utsträckning samma rättigheter som heltidsarbetande åtnjuter, t.ex. semester och tillgång till sociala förmåner, men förståelse saknas för hur kvinnor missgynnas genom arbetets organisering, i löneutvecklingen³¹ och befordran. Sociala förmåner beräknas nämligen utifrån en (könsneutral) heltidsanställd utan omsorgsansvar.

Den svagaste länken i den svenska jämställdhetspolitiken är det sätt på vilket missgynnande fungerar på marknadssidan i den politiska triangeln. De som tar ledigt från arbetet för att ägna sig åt föräldraskap kompenseras för förlorad arbetsinkomst, men inte för det missgynnande som uppstår på grund av frånvaron från arbetsmarknaden (d.v.s. för de möjligheter som går förlorade vad gäller t.ex. internutbildning och befordran). På en bredare institutionell nivå bidrog före 1991 lagen om lika möjligheter mycket litet till att förändra normer och praxis för könsdiskriminering, vilket ingick i vardagsrutinerna inom den privata sektorn. Arbetsgivare behövde bara hitta ett ”passande” skäl att neka en kvinna ett jobb.

Den svenska jämställdhetslagen

Den svenska lagstiftningen mot könsdiskriminering på arbetsmarknaden är en av de svagaste bland de demokratiska välfärdsstaterna³²(Eklund, 1996a; Gelb, 1989; Ruggie, 1984). Det ursprungliga namnet på lagen ger uttryck för bristande lyhördhet för institutionella former av missgynnande: jämställdhet i arbetslivet mellan män och kvinnor. Politiken kring könsdiskriminering bygger i detta sammanhang på likabehandlingsprincipen, att män och kvinnor behandlas lika. Rättvisa garanteras därför endast åt individer som återfinns bland det underrepresenterade könet, och inte den missgynnade gruppen som helhet. Detta är ett exempel på det arketypiska könsneutrala ramverket. Det innebär i själva verket att underrepresentation likställs med

³⁰ Avsikten med denna politik var aldrig att undanröja kvinnors missgynnande vid ålderdom, då dessa inte kan bidra på samma sätt som män över livscykeln. Detta resonemang vidareutvecklas i avsnittet om nedskärningar och missgynnande.³¹ På samma sätt som fastslagits i EG-domstolen, har svenska arbetsgivare ingen skyldighet att kompensera deltidsanställda för övertidsarbete.³² Även Ruggie (1984) som annars förfäktar den svenska modellen och de vinster kvinnor gjort av medborgar/arbetar-modellen, anser att lagstiftningen är tandlös.

• Sida 545
•  Original

204 missgynnande, och ett förnekande av förekomsten av historiskt och socialt gynnade grupper och socialt missgynnade grupper. Således möjliggör jämställdhetslagstiftningens konstruktion att priviligerade grupper kan hävda omvänd diskriminering när positiv särbehandling eller program för gynnsam behandling stadgas.

År 1991 reviderades lagen, då den hade utsatts för kritik under hela 1980-talet, men huvuddragen i lagstiftningen bestod: förbud mot diskriminering är kopplade till enskilda fall, och för att bevisa diskriminering måste målsägaren finna en ”jämförelseperson”, en man som arbetar inom samma organisation. Vidare är möjligheterna att hävda diskriminering fortfarande mycket begränsade. Den enda olagliga formen av könsdiskriminering föreligger när en arbetsgivare förbigår en objektivt sett mer kvalificerad arbetssökande. Om två arbetssökande (en man och en kvinna) är lika kvalificerade har arbetsgivaren rätt att själv bestämma vem som ska anställas. När en kvinnlig arbetssökande nekas ett jobb som hon har likvärdiga meriter för, måste hon kunna bevisa att arbetsgivaren på sannolika grunder haft för avsikt att diskriminera.

Ronnie Eklund (1996a), som har analyserat det svenska förbudet mot könsdiskriminering i relation till EU-lagstiftningen, hävdar att arbetsgivare ”rationellt” kan välja den arbetssökande som han/ hon tror utför arbetet mest effektivt, utan att arbetsdomstolen ifrågasätter arbetsgivarens ”urvalsnormer” (Eklund, 1996, s. 344–345). Jämställdhetslagar som grundar sig på likabehandlingsprincipen tvingar ofta arbetsivare som diskriminerar till en större försiktighet. De måste dölja diskriminering och formulera normer och praxis som framstår som rationella för en utomstående. Men vem avgör vad som är rimligt, och hur stor är handlingsfriheten?

Detta är kritiska frågor för en missgynnande-modell. Att dominerande grupper har makten att fastställa normer och mått för vad som är ”rimligt”, vidmakthåller outtalade antaganden och definitioner av vad som räknas som effektivt, meriterande och kvalificerande, och har historiskt inneburit försämring för andra sociala grupper. Individer kan visserligen använda jämställdhetslagstiftningen för att ifrågasätta dessa normer, men lagen hindrar varje utmaning av de institutionella mekanismer som återskapar missgynnande. Då det dessutom måste finnas en ”jämförelseperson”, anställd av samma arbetsgivare eller inom samma organisation, begränsas möjligheten att destabilisera de systematiska diskrimineringsmönster som finns i horisontellt (köns)segregerade arbetsmarknader.³³ Kvinnors yrken är

³³ Med tanke på de EU-beslut som inte kräver en ”jämförelseperson”, betvivlar Eklund att svensk lagstiftning faktiskt följer EG-domstolens tolkningar efter fallet Dekker, s. 341.

• Sida 546
•  Original

a priori definierade som mindre kvalificerade, och dessutom, för att

komma till kärnfrågan i aktuella lagstridigheter, motiveras kvinnors låga löner med begränsningar i marknaden.

Det lönediskrimineringsfall som nyligen drogs inför svensk Arbetsmarknadsdomstol avslöjar svagheten i den svenska lagstiftningens förbud mot könsdiskriminering (en barnmorska mot Örebro läns landsting; Jämställhetsombudsmannen v. Örebro läns landsting, fall a 153/95). Fallet sporrades av Sveriges EU-inträde, eftersom principen om lika lön för lika arbete fanns inskriven i EU-lagstiftningen (artikel 2, sektion 2 i direktivet om likabehandling). Rättsfallet berörde en barnmorska som tjänade 4 000 kronor mindre i månaden än två sjukhustekniker. Yrkesbeteckningarna är tankeväckande i sig. Barnmorskeyrket, som kräver flera års utbildning (först måste man bli sjuksköterska och sedan vidareutbilda sig), kan fortfarande associeras till en icke-professionell, naturgiven könsroll (historiskt har barnmorskor ställts emot dem med vetenskaplig och medicinsk expertis³⁴). Termen ”sjukhusingenjör” associeras med expertis, utbildning och färdighet. Den manlige ”jämförelsepersonen” hade avslutat fyraårigt gymnasium och sedan gått några kompletterande universitetskurser och andra kortare kurser.³⁵ Genom hela detta rättsfall samlade Jämställdhetsombudsmannen statistik och yrkesbeskrivningar som underströk det tekniska och specialiserade draget i barnmorskeyrke, samt de höga krav som ställdes på dessa vad gällde moderns och (det ofödda) barnets hälsa och säkerhet.

I domslutet fann arbetsdomstolen att en jämförelse mellan de två yrkena inte lät sig göras objektivt: den var felaktig och missledande. Domstolen lade vikt vid de expertutlåtanden som motsatte sig påståendena om att barnmorskor ger läkare instruktioner, samt att barnmorskor har ansvar för förlossningsavdelningen, vilket betyder ansvar för liv och död för mödrar och nyfödda. Experterna hävdade istället att det yttersta ansvaret låg hos avdelningsläkarna. Här trädde alltså en mängd könsstereotypiserande krafter in, när det skulle avgöras vem som instruerade vem och om vad som utgjorde kompetens och skicklighet.

Trots att det inte framgår av det slutgiltiga domslutet, kretsade en stor del av diskussionen kring könssegregerade yrken. Det framkom att det inte rådde någon brist på sjukhustekniker ( det fanns i själva verket fyra, fem sökande till varje ledig tjänst). I barnmorskornas fall verkade tillgången på barnmorskor vara av liten betydelse för

³⁴ Se Lisa Öberg, Barnmorskan och läkaren: kompetens och konflikt i svensk

förlossningsvård, 1870–1920 (1996).

³⁵ Han hade först ett jobb som tekniker och har därefter varit anställd som sjukhusingenjör sedan 1978.

• Sida 547
•  Original

206 lönesättningen. Enligt Jämställdhetsombudsmannen hörde det inte till praxis att höja lönerna vid brist på barnmorskor och sjuksköterskor, istället intensifierades rekryteringskampanjerna eller – som en sista utväg – stängdes vårdavdelningar (JämO, 1996, s. 16).³⁶ Om detta rättsfall förts inför EG-domstolen hade de stora löneskillnaderna kunnat rättfärdigats med att det finns en annan, alternativ, arbetsmarknad för ingenjörer men inte för barnmorskor. Den principen låg bakom beslutet i ett aktuellt fall om lika lön för lika arbete (Enderby, C-127/192), där EG-domstolen tillät de nationella domstolarna att avgöra om bristen på sökande till ett jobb, och behovet av att höja lönen för att attrahera fler sökande, är objektiva ekonomiska strategier som inte har något med könsdiskriminering att göra.

Agneta Stark (i denna volym), liksom andra feministiska ekonomer tidigare, har hävdat att ”marknaden” i sig är en metafor, en osynlig hand som organiserar genusrelationerna och reifierar värdekategorier. Rättsfallet demonstrerar tydligt att det föreligger en cirkellogik: kvinnor börjar inom yrken som är könsdifferentierade. Eftersom det är arbeten som utförs av kvinnor nedvärderas dessa och de betingar lägre lön och får lägre status, och av den anledningen börjar heller inga män inom yrket. Eftersom det rör sig om ett könssegregerat yrke definieras det som av lägre värde och skicklighet, och kräver således lägre belöning för att dra till sig de mest kompetenta arbetstagarna. Denna process uppenbaras i analyser av yrken som feminiserats, eller det motsatta, när ett ansenligt antal män börjar inom ett yrke (se Reskin, 1986; Cockburn, 1983).

Barnmorskerättegången är ett lysande exempel på hur missgynnandecirkeln fungerar, där bristen på igenkännande och respekt vävs samman med fördelningen av resurser. Den belyser hur socialt och historiskt priviligierade grupper har makt att vidmakthålla ojämlikhet genom outtalade normer.

Könsneutrala ramverk och jämställdhet

Konstruktionen av ojämlikhet mellan könen utifrån en likabehandlingsprincip osynliggör de mekanismer som systematiskt diskriminerar sociala grupper. Den begränsar också möjligheterna att åtgärda mönstren för missgynnande på grund av kön. Könssegregering på arbetsmarknaden är både en orsak till och en konsekvens av missgynnande. Denna insikt ligger bakom den senaste kanadensiska Pay Equity Act som antogs i Quebec National Assembly (Bill 35, 1996 Chapter 43). Lagstiftningens syfte är tydligt uttalat: ”att rätta till

³⁶ Jag är mycket tacksam mot Lise Bergh, Jämo, för material om detta rättsfall.

• Sida 548
•  Original

skillnader i kompensation som beror på den systematiska könsdiskriminering som de som innehar anställningar i kvinnodominerade yrkesområden får utstå” (Bill 35, National Assembly, 1996, s. 6). Lagen är ett banbrytande försök att komma förbi den marknadshänsyn som underminerar anspråk på lika lön för lika arbete. Kategoriseringen av manliga och kvinnliga yrken, och manliga och kvinnliga löneskalor kommer härmed att revideras, i synnerhet de inom kvinnodominerade områden. Det finns en känslighet vad gäller metod och verktyg för att fastställa dessa yrkesområden (se s. 14–17).³⁷

Könsneutrala ramverk kan vara mycket positiva för att främja kvinnors sociala och ekonomiska medborgarskap. Den svenska modellen för jämställdhet är konsekvent i användandet av den könsneutrala principen. Jämförande statistik om välfärdsstater bekräftar detta. År 1995 publicerade FN en rapport om jämställdhet mellan könen i 130 länder (Human Development Rapport, 1995), vilken utgick ifrån två mått. Den innehöll dels ett allmänt utvecklingsindex, GDI (General Development Index), och ett mått på könens lika inflytande, GEM (Gender Empowerment Measure). Sverige framstod som vinnare i båda kategorierna. GDI härstammar från ett mer generellt index på välfärdsutveckling, där genomsnittspersonens hälsa, utbildning och levnadsstandard i olika samhällen jämförs.³⁸ Det andra måttet, GEM, består av tre variabler: (1) förfogande över ekonomiska resurser – likvärdigt med inkomst per capita; (2) yrkesmöjligheter och deltagande i ekonomiskt beslutsfattande – vilket beräknas efter andelen kvinnliga jobb inom tekniska, administrativa och arbetsledande områden; och (3) politisk makt samt tillgång till och deltagande i beslutsfattande – vilket mäts genom att räkna andelen kvinnor i riksdagen.

Det första av dessa mått återspeglar i vilken utsträckning svensk socialpolitik har uppnått en hög grad av sociala rättigheter för medborgare, och att universella rättigheter som baseras på medborgarskap gynnar både kvinnor och män. Det andra av dessa mått är mer problematiskt, eftersom det sammanblandar deltagande med makt och beslutsfattande. Om man utgår ifrån ”missgynnande på grund av kön”-perspektivet är det möjligt att belysa denna svåra fråga, vilken ofta återkommer i feministiska sammanhang: Varför görs det inte fler försök att eliminera missgynnande på grund av kön i den svenska

³⁷ Arbetsgivare behöver ännu inte hörsamma lagstiftningen, inte förrän år 2004.³⁸ För att mäta jämställdhet mellan könen (GDI) jämförde FN:s forskningsgrupp kvinnors prestationer med mäns, men tog i beaktande olikheter i höjningar och sänkningar av ojämställdheten överlag. GDI-måttet sänks när både den manliga och den kvinnliga prestationsnivån minskar, eller när skillnaden mellan män och kvinnor blir större.

• Sida 549
•  Original

208 arbetsmarknadspolitiken, med tanke på den höga andelen kvinnor i riksdagen, kommunfullmäktige och inom de politiska byråkratierna? Här kan det vara relevant att undersöka den nuvarande politiska situationen med en tydlig nedrustning av välfärdsstaten. Det är i perioder av förändring som uteslutningsmekanismer blir mer tydliga, och sociala aktörer inom institutioner synliggör missgynnandet på grund av kön.

Jämställdhet och nedrustning av välfärdsstaten

I sin analys av välfärdsstatens nedrustning understryker Paul Pierson (1994) betydelsen av de processer som skapar och förändrar regler: de sätt varpå de institutionella strukturerna underlättar eller försvårar informationsflödet samt den roll som politiker, partier, och intressegrupper spelar som förmedlare av information mellan olika aktörer. Han menar att politiker i tider av nedskärningar utvecklar ”kompensationsstrategier”, dvs. övertygande sätt att påstå att förmånstagarna inte skadas av de politiska förändringarna (s. 23). Pierson behandlar inte könsfrågor specifikt, och diskuterar i första hand amerikanska och brittiska förhållanden. Trots det kan hans analys bidra till förståelsen av missgynnande på grund av kön samt av den svenska nedskärningspolitiken.

De olika svenska expertkommissionerna är en värdefull källa för att analysera ”kompensationsstrategier”. Det är lätt att finna statliga publikationer där genusperspektivet är helt frånvarande. Ett exempel på det är den nyligen publicerade utredningen om de möjliga effekterna av medlemsskap i den monetära unionen. Könsmässiga konsekvenser är helt frånvarande i analyser av inkomst för hel- och deltidsarbetande, och ingen hänsyn tas till förändringarna i relationen mellan kvinnors betalda och obetalda arbete under livsförloppet. Nedskärningspolitiken är sammansatt, och könsfrågor kan vara antingen explicita eller implicita i diskussionen. I följande avsnitt behandlar jag endast, helt kort, ett exempel: den svenska pensionsreformen, där de ”kompensationsstrategier” som Pierson talar om framträder på ett tydligt sätt.

Den politiska diskurs som omgivit pensionsreformen har, inte helt överraskande, gått ut på att visa att de allra flesta kommer att tjäna på det nya systemet. Reformen har dock kritiserats i såväl remissvar som andra offentliga uttalanden för innehållet och för den snabbhet med vilken lagförslaget antogs. Mest uttalat kritiska var de feministiska kommentatorerna. De hävdade att reformens könsmässiga konsekvenser antingen glömdes bort helt eller förvrängdes i de olika publikationerna (Stark, 1993, 1994).

• Sida 550
•  Original

Det är allmänt känt att ATP-systemet främst gynnat högutbildade män i tjänstemannayrken (Ståhlberg, 1993a, 1993b).³⁹ Välutbildade män brukar i regel förbättra sina inkomster under livstiden och dra nytta av ett pensionssystem där pensionen beräknas efter de senaste femton åren i yrkeslivet. Icke desto mindre har forskning visat att systemet gynnat kvinnor som gjort avbrott från betalt arbete, och detta i en rad olika yrken och inkomstgrupper (Stark & Lindqvist, 1996). Den nuvarande reformen, som kräver fyrtio verksamma år på arbetsmarknaden, och baseras på ”livsinkomst”, utgör normen i starka manliga familjeförsörjarsystem.

I Riksförsäkringsverkets rapport RFV Redovisar 1997:3

”Reformerat pensionsssystem – utfall för individer” analyseras inte

könsskillnader. När man simulerar möjliga effekter av pensionsreformen används följande kategorier: ”låginkomsttagare”, ”vuxenstuderande”, ”sjuk- och arbetslöshetsperioder” ”medelinkomsttagare”, ”akademiker” samt ”mycket framgångsrik” (s. 76 ff.). I en populäriserad version, med namnet Ett fördjupningsmaterial om den nya

pensionen, presenteras typfall. De uppdiktade kvinnorna Elina, Kajsa

och Karin arbetar deltid under kortare perioder när barnen är nyfödda och därefter heltid under hela sitt yrkesverksamma liv: dessa kvinnor verkar alla gynnas av det nya systemet.⁴⁰ En liknande, men något mer representativ uppsättning påhittade personer presenteras i Socialdemokraternas skrift Framtidens pensioner: ett samrådsmaterial. Det är dock viktigt att uppmärksamma att dessa könsspecifierade individer är sociala konstruktioner, och inte baserade på riktiga livsöden av noggrant insamlad och analyserad empiri. Det är svårt att rättfärdiga ett sådant förfarande i Sverige, med tanke på att här finns ett av västvärldens mest tillförlitliga survey-material. De påhittade individuella berättelserna jämför det nya och gamla systemet. De utgår emellertid ifrån antaganden om kvinnors arbete som inte speglar förändringar över tid i kvinnors arbetsliv.

Föreställningar om kön ligger till grund för diskussionen om barnårstillägget, en reform som ger pensionspoäng till föräldrar som gör avbrott för vård av barn i upp till fyra år per barn. Enligt rapporten är den optimala nyttjaren av reformen en person som har tre barn, födda vart fjärde år, vilket skulle innebära 12 års hel föräldraledighet, eller ledighet kombinerad med deltidsarbete. Enligt rapporten vinner föräldrarna på barnårstillägget, men det outtalade antagandet är att det främst är mödrar som kommer att nyttja denna

³⁹ Det var viktigt att få tjänstemän intresserade av det nya statliga pensionssystemet, ATP.⁴⁰ Männen skiljer sig mer från varandra: ”industriarbetaren Sven” vinner mest på reformer. Han antas ha börjat lönearbeta vid 16 års ålder.

• Sida 551
•  Original

210 pensionsförmån. Det viktigaste syftet med denna policy är att kompensera individen för familje- och vårdansvar, men sambandet mellan fördelningen av det betalda och obetalda arbetet inom familjen, och konsekvenserna därav på arbetsmarknaden (de två trianglarna), analyseras inte alls. Rapporten berör endast i förbigående hur tolv års deltidsarbete i ett längre perspektiv kan påverka kvinnors anställningssituation vad gäller lönesättning, befordran, utbildning etc.: ”Vid beräkningarna har dock inte hänsyn tagits till att mycket energi och koncentration riktas mot barnen, vilket möjligen hämmar prestationsförmågan och därmed inkomstutvecklingen i yrkeslivet.” (RFV 1997, s. 99). Om vi betraktar pensionsreformen i ljuset av dagens arbetsmarknadssituation, med hög arbetslöshet och minskad anställningstrygghet, kan den sägas utgöra en dyrköpt möjlighet.

Förutom konsekvenser för individen riskerar barnårstillägget att institutionalisera könsbetingade karriärvägar inom organisationer och företag (i USA har det föreslagits att arbetsgivare skulle kunna utarbeta en speciell ”mammaväg” för de kvinnor som i långa perioder står utanför arbetsmarknaden, eller endast arbetar deltid). Dessutom bevarar reformen de könssegregerade sektorer där kvinnors långtidsfrånvaro accepteras. Ytterst förstärker åtgärder av det här slaget den

statistiska diskrimineringen: arbetsgivarna vill inte gärna ta risken att

anställa kvinnor som kan dra nytta av de generösa pensionsförmånerna och under många år avstår från att arbeta heltid.

Det bör understrykas i denna analys av kompensationsstrategier att de konsekvenser som förutsägs för de ovan beskrivna påhittade personerna bygger på antaganden som kanske kommer att förlora sin giltighet till följd av välfärdsnedrustning, speciellt i den Maastrichteuropeiska eran. Till exempel antas det att det även fortsättningsvis kommer att finnas arbete och anställningsskydd. Den senaste redovisade arbetslöshetsstatistiken visar t.ex. att medan mäns arbetslöshet är högre än kvinnors, så är kvinnor i högre grad undersysselsatta (Arbetsmarknadsdepartementet, 1997; se även Stark och Regnér i denna volym). Det har blivit allt vanligare med tidsbegränsade och flexibla anställningar inom serviceyrken inom den offentliga sektorn. Med tanke på dagens höga arbetslöshet och det ökande trycket från EU för att minska den offentliga sektorn, är nedskärningar i barn- och äldreomsorgen oundvikliga. En minskning av den offentliga sektorn innebär att många arbetstillfällen försvinner, samtidigt som nedskärningar inom omsorgen gör det svårare för kvinnor att heltidsarbeta. Följaktligen kommer troligen ett pensionssystem som baseras på fyrtio års inkomst att ge sämre utdelning för kvinnor än för män.

• Sida 552
•  Original

Att förstå missgynnande på grund av kön innebär att ta hänsyn till outtalade antaganden, till vilka kategorier som används, och till de logiska grunderna för såväl jämställdhet som olikhet. Detta är begrepp som ofta döljer allomfattande och systematiska mönster av ojämlikhet i olika former. För att åtgärda missgynnande krävs en medvetenhet om de historiskt institutionaliserade normer och praxis som existerar i specifika politiska och sociala kontexter. Det understryker bristerna i det supranationella ramverket för policyskapande. Trycket på integration har, i den svenska välfärdsstatens fall, tenderat att direkt och indirekt utmana den kvinnovänliga politik som möjliggjort för kvinnor att aktivt deltaga på arbetsmarknaden och i politiken (Montanari, 1993, 1995). Det innebär en policyförflyttning mot en ”minsta gemensamma nämnaren”-princip vad gäller sociala förmåner och service, eftersom policyn skall stödjas även av länder med låga socialförsäkringsnivåer och liten offentlig sektor. Integrationistisk policy befordrar också anti-inflationsåtgärder och nedskärningar i utgifterna för den offentliga sektorn, vilket framförts i feministisk kritik av EMU (Drangert & Nyberg, Jämo remissvar, 1996).