SOU 2000:67

Levande skärgård - Miljövårdsberedningens betänkande om de regionala miljö- och hushållningsprogrammen för vissa av Sveriges skä

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) överlämnar härmed sitt betänkande om de regionala miljö- och hushållningsprogrammen för vissa av Sveriges skärgårdsområden.

Miljövårdsberedningen lämnade i oktober 1996 ett betänkande till regeringen om Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153). I betänkandet föreslog beredningen bl.a. att regionala miljöprogram för skärgårdarna skulle utformas av ett antal länsstyrelser. Genom beslut den 18 december 1997 gav regeringen sju länsstyrelser i uppdrag att utarbeta regionala miljö- och hushållningsprogram för fyra skärgårdsområden. Vid samma tillfälle gav regeringen, genom tilläggsdirektiv (1997:153), Miljövårdsberedningen i uppdrag att följa och stödja arbetet med de regionala miljö- och hushållningsprogrammen samt att därefter utvärdera dem. I uppdraget ingår att, om det behövs, föreslå ytterligare åtgärder till skydd för skärgårdarnas miljö. Miljövårdsberedningen överlämnade en lägesrapport till regeringen i juni 1998.

Miljövårdsberedningens ledamöter har varit riksdagsledamot Jan Bergqvist ordförande, generaldirektör Rolf Annerberg (t.o.m. september 1999), statskonsulent Åsa Domeij, biolog Stefan Edman, museichef Désirée Edmar (t.o.m. augusti 1999), verkställande direktör Karin Jonsson, generaldirektör Lars-Erik Liljelund (fr.o.m. mars 2000) forskningssamordnare Kerstin Lövgren, generaldirektör Maria Norrfalk, universitetsrektor Thomas Rosswall och miljörevisor Marja Widell.

Från Miljövårdsberedningens kansli har Katarina Fehler, Anna Holmquist, Helena Bergström och kanslichefen Siv Näslund deltagit i arbetet med detta betänkande.

Stockholm i juni 2000

Jan Bergqvist

/Siv Näslund Katarina Fehler Anna Holmquist Helena Bergström

Sammanfattning

Det är nu det egentliga arbetet börjar. Så kan man sammanfatta arbetet med de regionala miljö- och hushållningsprogrammen för vissa av Sveriges skärgårdsområden. Sju länsstyrelser har, var för sig eller tillsammans, utarbetat programmen som överlämnades till regeringen vid årsskiftet. Miljövårdsberedningen har följt och stöttat länsstyrelserna under arbetet, och nu slutligen utvärderat programmen.

Människans närvaro utgör både en förutsättning för och ett hot mot en levande skärgård. I de regionala miljö- och hushållningsprogrammen berörs de delvis motstridiga, men också ömsesidigt beroende och samverkande, intressena att nyttja skärgården som resurs och att bevara dess unika värden. Programmen visar att det inte finns några enkla standardmodeller för hur skärgårdens miljö- och hushållningsproblem en gång för alla kan lösas.

Programarbetet utgör en imponerande och betydelsefull insats för hållbar utveckling i skärgården. I de fyra programmen finns ett par hundra förslag som berör skärgårdens miljö och en långsiktig hushållning med natur- och kulturresurser. Utmärkande för arbetet har varit att det skett i samarbete med aktörer på alla nivåer.

Samtidigt måste vi konstatera att många av de svåra problemen i skärgårdarna kräver lösningar som inte tas upp i programmen. Det handlar om åtgärder som inbegriper hela samhällssektorer och politikområden som jordbrukspolitik och trafikpolitik.

Det är nu av yttersta vikt att intentionerna i programmen arbetas in i kommunernas fysiska planering. Det är först då som åtgärdsförslagen kommer att få en praktisk och tydlig innebörd på lokal nivå. Ansvaret för att åtgärderna förverkligas vilar både på kommunal, regional och central nivå.

Det behövs bl.a. en satsning på översiktsplanering i landets kustoch skärgårdsområden. Vi föreslår därför att kommunerna i de områden, där regionala miljö- och hushållningsprogram har tagits fram, ska upprätta fördjupningar av översiktsplanerna för kust- och skärgårdsområdet senast år 2005. Övriga kustkommuner i landet har fram till år 2009 på sig. Denna kraftsamling ligger väl i linje med det arbete för hållbar utveckling i kustområdena som sker i övriga Europa.

Miljövårdsberedningens bedömningar och förslag

Det fortsatta arbetet

Våra bedömningar

  • Det är ett allvarligt hinder för hållbar utveckling i skärgården att det saknas översiktsplaner av en sådan karaktär, att de kan ge god vägledning för handlandet i praktiken. Vi menar att det nu behövs en kraftsamling för att hantera förändringstrycket i de svenska skärgårdarna.

Våra förslag

  • En gemensam satsning på översiktsplanering i landets kust- och skärgårdsområden genomförs. Kommunerna i de områden, där regionala miljö- och hushållningsprogram har tagits fram, bör senast år 2005 upprätta fördjupningar av sina översiktsplaner för kust- och skärgårdsområdet. Övriga kust- och skärgårdskommuner i landet bör senast år 2009 ha upprättat sådana fördjupningar av sina översiktsplaner. Om kommunerna inom angiven tid inte har tagit fram erforderliga översiktsplaner bör regeringen överväga möjligheten att enligt 6 kap. 13 § miljöbalken besluta att en eller flera kommuner till länsstyrelserna ska redovisa hur de avser att i sin planering tillgodose hushållningen av mark och vatten inom de kust- och skärgårdsområden som omfattas av 4 kap. miljöbalken.
  • Det underlag som kommunerna behöver för arbetet med de fördjupade översiktsplanerna tas fram av länsstyrelser och centrala myndigheter för de berörda länen senast år 2003 respektive år 2007. Länsstyrelserna samordnar arbetet med att ta fram det erforderliga kunskapsunderlaget samt prioritera viktiga insatsområden. Det bör föras in i regleringsbreven att länsstyrelser och centrala myndigheter har detta ansvar. Ansvaret för kunskapsförsörjningen enligt miljöbalken bör även framgå av respektive myndighets verksinstruktion.
  • De länsstyrelser som tagit fram regionala miljö- och hushållningsprogram för fyra skärgårdsområden i landet, följer till år 2003 upp och redovisar till regeringen vilka åtgärder som genomförts av olika aktörer utifrån förslagen i respektive program. År

2005 bör en genomgripande analys göras för att värdera hur utvecklingen fortskridit. Länsstyrelserna redovisar då också till regeringen vilka ytterligare åtgärder som behövs för en hållbar utveckling i respektive skärgårdsområde.

  • Regeringen bör uppmuntra ett aktivt svenskt deltagande i ett kommande EU-program för integrerad kustzonsförvaltning, ICZM. Kustlänsstyrelserna bör, tillsammans med motsvarande områden i andra länder runt Nord- och Östersjön, aktivt deltaga i utvecklingen av den regionala och lokala förvaltningen av kustzonens miljö samt mark- och vattenresurser. Även vattenområdesvisa samarbeten i linje med EU:s kommande vattendirektiv bör prioriteras.

Verksamheter och boende

Våra bedömningar

  • Det är angeläget att stödja skärgårdsborna i deras ansträngningar att utveckla näringar och produkter. Det är viktigt att förslag om t.ex. marknadsföring av lokalt förädlade produkter kan realiseras. Rådgivning kring bl.a. ansökningar om EU-stöd kan underlätta detta.
  • Besöksnäringen i skärgården behöver ses i ett långsiktigt perspektiv där hållbar utveckling står i centrum. De förslag om att utveckla strategier för besöksnäringen i skärgården som flera länsstyrelser presenterar kan vara viktiga steg i denna riktning.
  • Det är viktigt att det finns en godtagbar servicenivå för boende och besökare i skärgården. Konsumentverkets arbete att tillsammans med Glesbygdsverket utveckla en servicedatabas kan ge kunskap om de förhållanden som råder i skärgårdsområdena.
  • I den fortsatta behandlingen av boendevillkoren för permanentboende i attraktiva områden är det särskilt viktigt att uppmärksamma den betydelse som den fastboende befolkningen har för en levande skärgård.

Våra förslag

  • Livsmedelsverket får i uppdrag att se över livsmedelslagstiftningen och dess tillämpningar för småskalig livsmedelsförädling i syfte att underlätta näringsverksamhet för bl.a. skärgårdsbor.
  • Glesbygdsverket får i uppdrag att ge en samlad bild av stöden till person- och godstrafik i skärgården samt hur tillämpningen ser ut i skärgården. Dessutom bör Glesbygdsverket utreda förutsättningarna för nationellt stöd till person- och godstrafik i skärgården.

Fiske och vattenbruk

Våra bedömningar

  • Forum eller arbetsgrupper som samlar olika kategorier fiskare samt myndigheter och forskare är viktiga initiativ för ett ökat ansvarstagande för förvaltningen av fiskresursen.
  • Det är viktigt att de skador som orsakas av säl och skarv kan minimeras genom förebyggande åtgärder. Här behövs insatser såväl på nationell som på europeisk nivå.

Våra förslag

  • Regeringen bör inleda diskussioner med berörda Östersjöländer om ett tillfälligt stopp, eller en kraftig minskning, av torskfisket. Fisket bör återupptas först när torskbeståndet ökat i hela det naturliga utbredningsområdet.
  • Fiskeriverket får i uppdrag att föreslå fångstkvoter för småskaligt kustfiske, i första hand för torsk. I uppdraget ingår att kriterier utarbetas för det fiske som ska räknas till kategorin småskaligt kustfiske.
  • Fiskeriverket får i uppdrag att göra en plan för de undersökningar som krävs för att kvantifiera och vårda kusternas fiskbestånd. Planen bör inkludera en bedömning av industrifiskets inverkan på fiskförekomsten i skärgårdarna. I uppdraget bör också ingå att utreda möjligheterna att införa krav på miljökonsekvensbedömningar av det storskaliga industrifisket.
  • Berörda länsstyrelser får i uppdrag att i samråd med Fiskeriverket ansvara för att försök med lokal förvaltning av fiskresursen organiseras och genomförs samt utvärderas. Fiskeriverket får dessutom i uppdrag att tillhandahålla det kunskapsunderlag som är nödvändigt för försöksverksamheten. Försöken inleds i tre skärgårdsområden, ett i Västra Götalands län, ett i skärgårdsområdet Uppsala, Stockholm och Södermanlands län samt ett i skärgårdsområdet Östergötlands och Kalmar län.
  • Utvecklingen inom vattenbruket bör följas avseende miljöbelastning samt lokalisering av odlingar. Naturvårdsverket får i uppdrag att se över och uppdatera de råd och anvisningar som finns beträffande vattenbruk.

Vattenmiljön

Våra bedömningar

  • Övergödningen av kusthaven är sannolikt den enskilda företeelse som har störst negativ inverkan på skärgårdens marina miljö. Vi anser att den negativa utvecklingen tillåtits pågå alltför lång tid och att kraftfulla åtgärder måste vidtas. Det arbete som pågår nationellt och internationellt måste få mycket hög prioritet samt utvecklas och fördjupas för att minska övergödningens negativa effekter på vattenmiljön.
  • Det är viktigt att åtgärder som kan minska övergödningens negativa effekter på regional och lokal nivå genomförs. Det gäller t.ex. åtgärder med syfte att återskapa eller anlägga våtmarker för att reducera näringsinnehållet i vattnet.

Våra förslag

  • Sjöfartsverket får i uppdrag att ta fram förslag till strikta utsläppskrav för befintliga båtmotorer och att utforma regler för en snabbare utfasning av båtmotorer som inte klarar utsläppskraven. Ett bortre datum bör anges då dessa motorer inte längre får användas. Sjöfartsverket bör undersöka möjligheten att införa en miljöavgift på dylika utombordsmotorer för att påskynda utfasningen.
  • En omläggning och differentiering av skatterna på bensin och olja genomförs så att en kraftig skattesänkning på alkylatbensin och biologiskt nedbrytbara oljor blir möjlig. Skattesänkningen syftar till att uppmuntra en övergång till miljöanpassade bränslen och oljor. Omläggningen bör ske i samarbete med berörda delar av näringslivet.
  • Sjöfartsverket får i uppdrag att genomföra en informationskampanj om skälen för att använda miljöanpassade bränslen och oljor. Kampanjen bör även upplysa om skälen för att fasa ut båtmotorer som inte klarar strikta utsläppskrav.

Vattenförsörjningen

Våra bedömningar

  • Möjligheten till lokal vattenförsörjning och avloppshantering bör vara vägledande för lokaliseringen av byggnader och anläggningar.
  • Kommunerna bör behandla grundvattenfrågorna mer ingående i sina översiktsplaner än vad som hittills i allmänhet skett. Länsstyrelserna och berörda centrala myndigheter, Sveriges geologiska undersökning, SGU, och Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI, bör bistå kommunerna med regionala planeringsunderlag som bland annat innehåller hydrogeologiska utredningar för hela tillrinningsområden.

Våra förslag

  • Länsstyrelserna utformar, i samverkan med kommuner och berörda branschorganisationer, en regional vatten- och avloppspolicy som kan ligga till grund för ställningstaganden kring vatten- och avloppsfrågorna i skärgården.
  • Sveriges geologiska undersökning, SGU, får i uppdrag att införa en licensiering av brunnsborrare i syfte att öka kontrollen av och kompetensen hos brunnsborrare och därmed minska risken för felaktigt borrade brunnar.
  • En utredning kring enskilda vatten- och avloppsanläggningar tillsätts. I utredningen bör ingå att föreslå en samordnande aktör som driver arbetet med teknikutveckling vad gäller småskaliga vatten- och avloppslösningar. Det bör också ingå förslag till former för prövning och godkännande av ny småskalig vattenoch avloppsteknik samt system för uppföljning och utvärdering av ny teknik och av försök med lokala vatten- och avloppssystem.
  • Naturvårdsverket utreder i samverkan med SGU och Livsmedelsverket möjligheten att föreskriva om en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken för högsta halt av klorid i sött grundvatten.

Stränderna

Våra bedömningar

  • Stränderna kan inte bebyggas i nuvarande takt. Bebyggelse är i praktiken ett oåterkalleligt ingrepp och tillgången på strand är begränsad. Förändringarna i strandzonen kan i ett långsiktigt perspektiv leda till att en betydande del av de fria stränder som återstår tas i anspråk.
  • En precisering av strandskyddet måste göras i dialog mellan kommunal och regional nivå.
  • Det saknas en samlad bild över vilka stränder som i praktiken är tillgängliga för allmänheten och hur utvecklingen i strandzonen i detalj ser ut. Det är viktigt att enkla metoder snarast kommer till praktisk användning på regional och kommunal nivå så att man även med små resurser kan följa utvecklingen längs kusten och i skärgården.

Våra förslag

  • Miljöbalkskommittén får i uppdrag att utreda om tillbyggnad i vissa fall bör kräva dispens från miljöbalkens strandskyddsbestämmelser eftersom också en tillbyggnad kan utöka tomtplatsens storlek och därmed minska allmänhetens tillträde till strandområdet.
  • Länsstyrelserna bör omedelbart återkalla rätten att ge dispens från strandskyddsbestämmelserna om tillämpningen av dessa inte är förenlig med lagstiftningens intentioner eller i det fall en kommun inte redovisar alla dispensbeslut.
  • Länsstyrelserna bör skärpa sin tillsyn vad gäller tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna.
  • Kraven för dispens från miljöbalkens strandskyddsbestämmelser skärps från dagens särskilda skäl till synnerliga skäl. Detta förutsätter att strandskyddet avgränsats till att endast omfatta markoch vattenområden, som uppfyller strandskyddets syften. En sådan skärpning genomförs därför först sedan strandskyddet detaljavgränsats av länsstyrelserna i samverkan med kommunerna.
  • Samtliga länsstyrelser ser senast år 2005 över sina strandskyddsförordnanden. Översynen utförs i samverkan med kommunerna och med stöd av Lantmäterimyndigheten. Naturvårdsverket tar fram nationella anvisningar för detta. Länsstyrelserna detaljavgränsar i samband med översynen strandskyddsområdets

omfattning samt tar vara på möjligheten att utvidga strandskyddet till 300 meter även i vattnet i syfte att skydda värdefulla grundområden.

Natur- och kulturmiljön

Våra bedömningar

  • Det finns behov av att utveckla arbetssätt både regionalt och centralt där markägare, myndigheter m.fl. kan samverka för att gemensamt hitta lösningar på hur natur- och kulturmiljövärden bäst kan hävdas i jord- och skogsbruket.
  • Naturvårdsverkets nästa landsomfattande naturinventering bör gälla vattenmiljöer.

Våra förslag

  • Jordbruksverket och Skogsstyrelsen i samverkan med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet får i uppdrag att se över möjligheten att använda naturvårdsavtal/nyttjanderättsavtal såväl i jord- som i skogsbruket som ett komplement till natur- och kulturreservat, biotopsskyddsområde och generella naturhänsyn.
  • Jordbruksverket beaktar särskilt kust- och skärgårdsområdet vid anvisningar kring fördelning av EU:s jordbruksstöd samt vid utformning av informationsinsatser till lantbrukare.
  • Länsstyrelserna anger i sina genomförandeplaner för den del av jordbruksstödet som beslutas regionalt, hur insatser för kust- och skärgårdsområdet kan stärkas.
  • Regeringen ger Jordbruksverket anvisningar som innebär en omfördelning av det föreslagna investeringsstödet med miljöinriktning inom ramen för vad som är möjligt enligt EU:s riktlinjer. Bidragsdelen för investeringsstödet bör höjas till 45 procent och bidragsramen till 600 000 kr för öar utan fast landförbindelse. I övrigt ska samma villkor gälla som för fastlandet.
  • Länsstyrelserna, i samverkan med kommuner och berörda lokala och regionala aktörer, identifierar de geografiska områden där ytterligare skydd av olika slag är motiverade med hänsyn till natur-, kultur- och rekreationsvärdena, inklusive möjligheten att tillgodose friluftslivets intressen. Därefter tas en strategi fram för hur dessa områden kan värnas långsiktigt.
  • Naturvårdverket och Riksantikvarieämbetet får i uppdrag att i samverkan senast år 2005 utarbeta en nationell strategi för hur kust- och skärgårdsområdenas samlade natur-, kultur- och rekreationsvärden bör bevaras, vårdas, nyttjas och utvecklas långsiktigt.
  • Naturvårdsverket får i uppdrag att kartlägga grunda vattenområden och deras biologiska värden i skärgården och utefter kusterna samt att föreslå hur dessa skyddsvärda bottnar kan ges ett generellt förstärkt skydd. I uppdraget bör ingå att föreslå hur de skyddsvärda bottnarna ska definieras.
  • Miljöbalkskommittén får i uppdrag att utreda frågan om medborgarinflytande i samband med naturvårdsplanering samt möjligheterna att i miljöbalken införa en liknande samrådsprincip som i dag krävs enligt plan- och bygglagen.
  • Länsstyrelser och kommuner i samverkan identifierar och avgränsar senast år 2003 ”hänsynsområden” där trafikrestriktioner intill land är lämpliga ur bullerbegränsande synpunkt men där begränsning också av andra störningar kan vara motiverade. Länsstyrelserna redovisar resultatet av sitt arbete senast år 2003 till Naturvårdsverket. Länsstyrelser och kommuner bör i arbetet samverka med Sjöfartsverket.
  • Riksantikvarieämbetet får i uppdrag att tillsammans med

Sjöfartsverket, Statens sjöhistoriska museer och Fiskeriverket finna formerna för ett aktivt bevarande av äldre nyttofartyg som en naturlig del i kust- och skärgårdsområdenas rika kulturarv.

  • Länsstyrelsen och övriga berörda centrala och regionala myndigheter bildar snarast en samordningsgrupp i varje län som ser över vilka statliga fastigheter som kan vara aktuella för försäljning och bedömer deras värde ur natur-, kulturmiljö- och friluftslivssynpunkt, liksom för andra samhällsintressen.

1. Bakgrund och uppdrag

1.1. Bakgrund

På statlig nivå har skärgårdsområdenas utveckling utretts i flera olika sammanhang. Som exempel kan nämnas betänkandet Levande Skärgårdar (SOU 1994:93) och Miljövårdsberedningens betänkande Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153). Många gånger har skärgårdarna berörts indirekt t.ex. när det gäller utredningar om miljöpolitikens inriktning, biologisk mångfald och färjetrafik.

Miljövårdsberedningen fick 1995 i uppdrag (dir. 1995:127) att analysera miljösituationen i landets skärgårdsområden samt att föreslå en strategi och åtgärder för en bättre miljö med tyngdpunkt i de mest utsatta områdena. Regeringen konstaterade i sitt direktiv till Miljövårdsberedningen att ett ökat och förändrat nyttjande av skärgårdarna medfört ökade störningar, förslitning, övergödning samt vatten- och luftföroreningar, att tillgängligheten till stränderna försvårats och att möjligheterna att hålla marken i hävd försämrats. Regeringen påtalade också brister i kommunernas planering och i länsstyrelsernas planeringsunderlag för de områden som omfattas av 4 kap. miljöbalken (tidigare 3 kap. naturresurslagen). I uppdraget ingick att redovisa förutsättningarna för att upprätta och genomföra miljöprogram för respektive skärgårdsområde samt att överväga organisatoriska former för ett sådant arbete.

Miljövårdsberedningen föreslog i betänkandet Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153) att vissa länsstyrelser skulle få i uppdrag att utforma och genomföra skärgårdsmiljöprogram med de länsvisa strategiprogrammen för regional miljö (STRAM) som utgångspunkt.

1.2. Länsstyrelsernas uppdrag

1997 fick sju länsstyrelser regeringens uppdrag (se bilaga 2) att utarbeta regionala miljö- och hushållningsprogram för vissa skärgårdsområden. Regeringens uppdrag riktade sig till

  • Uppsala, Stockholm och Södermanlands län
  • Östergötlands och Kalmar län
  • Blekinge län samt
  • Västra Götalands län.

Ett regionalt miljö- och hushållningsprogram har utarbetats för varje skärgårdsområde. Programmen redovisades till regeringen vid årsskiftet 1999/2000. Arbetets uppläggning redovisades till regeringen i en delrapport i mars 1998. Miljö- och hushållningsprogrammen bör enligt direktivet omfatta

  • konkreta steg för att komma till rätta med miljö- och hushållningsproblem i respektive skärgårdsområde på ett sätt som är tillfredsställande ur miljösynpunkt samtidigt som det går att förena med behovet av sysselsättning och tillväxt,
  • en analys av förutsättningar för tillämpning av gällande lagstiftning om användning av mark- och vattenresurser, miljöskydd och skydd av natur- och kulturlandskapets värden,
  • en analys av ekonomiska förutsättningar och villkor för utvecklingsstöd, bl.a. EU-stöd, till ekologiskt hållbara lösningar,
  • ett samlat program för behandling av områdets miljö- och hushållningsfrågor i regional och lokal planering med sikte på ekologiskt hållbar utveckling.

Till länsstyrelsernas uppdrag hör en promemoria som var utgångspunkt för arbetet med regionernas miljö- och hushållningsproblem.

Skärgårdsregionerna skulle i arbetet med miljö- och hushållningsprogrammen samarbeta med berörda kommuner och lokala organisationer m.fl. Regionerna skulle också samråda med berörda myndigheter och aktivt verka för en koppling till det lokala Agenda 21-arbetet.

Regeringen bidrog med 2,5 miljoner kronor för att stödja de sju länsstyrelsernas arbete med att ta fram miljö- och hushållningsprogrammen. Medlen fördelades av Miljödepartementet under 1998 (1,5 mkr) och 1999 (1 mkr).

1.3. Miljövårdsberedningens uppdrag och arbete

1997 fick Miljövårdsberedningen regeringens uppdrag (se bilaga 1) att följa och stödja länsstyrelsernas arbete med de regionala miljö- och hushållningsprogrammen för skärgårdarna. Vi hade vidare i uppdrag att utvärdera programmen och om det behövdes föreslå ytterligare åtgärder till skydd för skärgårdarnas miljö.

Så här följde och stödde vi länsstyrelserna

Med utgångspunkt från regeringens direktiv till oss, regeringens uppdrag till länsstyrelserna, underlag från centrala myndigheter samt våra egna analyser har vi följt och stött länsstyrelsernas arbete genom att

  • arrangera avstämningsmöten för länsstyrelser och centrala myndigheter
  • delta vid möten och arrangemang i skärgårdsområdena
  • delta vid möten och arrangemang som centrala myndigheter arrangerat
  • bjuda in berörda centrala myndigheter till informations- och samrådsmöten
  • samordna information och aktiviteter som kan vara av intresse för flera länsstyrelser samt förmedla och ha kontakt med vissa skärgårdsanknutna aktörer som inte i första hand arbetar på regional nivå (t.ex. forskare och intresseorganisationer).

I arbetet med att stödja länsstyrelserna har vi lagt särskild vikt vid tre områden

  • dialog kring innebörden av ekologiskt hållbar utveckling i skärgårdarna
  • betydelsen av samarbete med lokala och regionala aktörer
  • betydelsen av att programmen blir åtgärdsinriktade.

Även berörda centrala myndigheter som vi samrått med har pekat ut dessa områden som angelägna.

Nedan beskrivs de aktiviteter vi genomfört

- Arrangerat avstämningsmöten för länsstyrelser och centrala myndigheter

Vi har arrangerat fem större möten med bl.a. Miljövårdsberedningen, länsstyrelser och centrala myndigheter. Det första avstampsmötet hölls under två dagar på Tynningö i november 1997 för att introducera det kommande uppdraget. Det sista avstämningsmötet hölls i Karlskrona hösten 1999.

Avstämningsmötena har varit en av de viktigaste enskilda aktiviteterna i uppdraget att följa och stödja länsstyrelserna. De flesta länsstyrelser och myndigheter inom projektet har varit representerade vid mötena. Programmet vid avstämningsmötena har i första hand utgått från länsstyrelsernas önskemål men vi har också tagit upp ämnen som vi själva och myndigheterna har tyckt varit angelägna. Stående programpunkter vid mötena har varit att sprida information om det pågående arbetet inom länsstyrelserna och myndigheterna samt att från olika synvinklar diskutera innebörden av ekologiskt hållbar utveckling i skärgårdarna. Mötena har ofta kombinerats med studiebesök och många goda exempel har redovisats liksom information om försök och pågående projekt.

- Deltagit vid möten och arrangemang i skärgårdsområdena

Vi har under arbetets gång deltagit vid möten, som har arrangerats av länsstyrelserna, för lokala, kommunala och regionala aktörer. Exempel på sådana möten är informationsmöte i Bräkne-Hoby (juni 1998), referensgruppsmöte i Smögen (juni 1998), upptaktsmöte i Uppsala (augusti 1998) och seminarium i Valdemarsvik om intressemotsättningar som hot mot hållbar utveckling i skärgården (april 1999).

Vi har också besökt samtliga skärgårdsområden för att knyta kontakt och för att samtala med politiker på kommunal och regional nivå samt representanter för intresseorganisationer och länsstyrelsen, om hur regionen ser på arbetet med att skapa ekologiskt hållbar utveckling i skärgården. Vårt syfte var dessutom att skaffa oss en uppfattning om hur arbetet med regeringsuppdraget fortskred. Miljövårdsberedningens besök i skärgårdsområdena skedde under våren 1999.

- Deltagit vid möten och arrangemang som centrala myndigheter arrangerat

Vi har i mån av tid deltagit vid möten arrangerade av centrala myndigheter t.ex. Riksantikvarieämbetets nätverksmöten för kulturmiljöfrågan i skärgårdsuppdraget.

- Bjudit in berörda centrala myndigheter till samrådsmöten

Vi har bjudit in till sex samrådsmöten för Miljövårdsberedningen och berörda centrala myndigheter – det första i december 1997 och det sista i februari 2000. Vi har också haft många informella samråd med enskilda myndigheter under arbetets gång. De myndigheter som deltagit vid samråden har varit Boverket, Fiskeriverket, Försvarsmakten, Glesbygdsverket, Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, Statens Jordbruksverk, Sveriges Geologiska Undersökningar och Vägverket.

Mötena har i regel hållits en tid efter de avstämningsmöten där både myndigheter och länsstyrelser deltagit. Samrådsmötena har varit inriktade på att informera om och diskutera det pågående arbetet, diskutera vilket stöd länsstyrelserna kan behöva från de centrala myndigheterna samt ta reda på vilka åtgärder som Miljövårdsberedningen kan behöva vidta.

- Samordnat information och aktiviteter som kan vara av intresse för flera regioner samt förmedlat och haft kontakt med vissa skärgårdsanknutna aktörer som inte i första hand arbetar på regional nivå

Vi har lagt ned mycket tid på att vara allmän koordinator i projektet. Det innebär att vi har svarat på och förmedlat frågor, fångat upp idéer som kan behöva bearbetas eller föras vidare, skickat ut information och minnesanteckningar samt i den mån vi har haft tid deltagit vid möten och hållit oss informerade om övrigt skärgårdsrelaterat arbete.

Exempel på möten som vi har deltagit i är (exklusive myndighetsarrangemang) seminarium om kustplanering (december 1997), arbetsmöte i Finland om miljöförhållandena i de baltiska skärgårdarna (augusti 1998), forskningsprogrammet SUCOZOMA:s programseminarium (mars 1999), symposium för kustkulturen (november 1999), informations- och frågestund hos Svenska Kryssarklubben (december

1999) samt konferens om europeiska policys för hållbar kustzonsutveckling (juni 2000).

Så här utvärderade vi de regionala miljö- och hushållningsprogrammen

Utvärderingen av de regionala miljö- och hushållningsprogrammen har främst inriktats på

  • bedömning av ett urval av de programförslag som riktar sig till regeringen och som bedöms som särskilt viktiga
  • bedömning av programförslagen som helhet inklusive en bedömning av huruvida ytterligare åtgärder behövs.

Som utgångspunkt för bedömningarna av förslagen i miljö- och hushållningsprogrammen för skärgårdarna har vi använt följande underlag

  • Miljövårdsberedningens betänkande Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153) samt remissvar på betänkandet
  • Svenska miljömål (prop. 1997/98:145)
  • länsstyrelsernas regeringsuppdrag (Regeringsbeslut 17, 18 december 1997, se bilaga 2).

Uppdatering av betänkandet från 1996

Länsstyrelserna har blivit ombedda om att uppdatera och ev. förtydliga/utveckla faktaunderlagen i betänkandet Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153).

Vidare har forskare knutna till forskningsprogrammet om bärkraftig förvaltning av kustresurser (SUCOZOMA, Sustainable Coastal Zone Management) lämnat synpunkter beträffande aktualiteten i betänkandets faktaunderlag. Dessa forskare har också, som underlagsmaterial till oss, formulerat trender som berör kustzonen och analyserat hur de regionala miljö- och hushållningsprogrammen möter vissa av dessa trender.

Samråd

Vi har under hand diskuterat vissa frågor med bl.a. centrala myndigheter och länsstyrelser.

Avgränsning av uppdraget

Vi har inte utvärderat den arbetsprocess som lett fram till de regionala miljö- och hushållningsprogrammen för skärgårdarna. En sådan utvärdering är mycket viktig, men bör göras av någon som inte själv varit delaktig i processen. Vid en sådan bör också samtliga aktörer som varit aktiva i arbetsprocessen deltaga. Emellertid har länsstyrelserna framfört önskemål om att Miljövårdsberedningen, som avslutning på arbetet med programmen, ska arrangera ett utvärderingsmöte med inriktning på den arbetsprocess som länsstyrelserna, myndigheterna och Miljövårdsberedningen har deltagit i. Mötet kommer att hållas i augusti 2000.

Miljömålskommittén behandlar betydelsen av regionala underlag, däribland miljö- och hushållningsprogram, för att samlat och sektorövergripande hantera miljö- och hushållningsfrågor på regional nivå samt länsstyrelsernas ansvar för detta. Miljömålskommitténs betänkande har redovisats i juni 2000. Miljömålskommittén föreslår också hur sådana regionala underlag kan utvecklas, bl.a. med utgångspunkt från gjorda erfarenheter i samband med arbetet med de regionala miljö- och hushållningsprogrammen för skärgårdarna.

1.4. Betänkandets innehåll

Kapitel 2 beskriver förutsättningarna för hållbar utveckling i Sveriges skärgårdar. Där finns iakttagelser och slutsatser om länsstyrelsernas arbete med de regionala miljö- och hushållningsprogrammen, programmens innehåll och inriktning samt kommentarer kring de förväntningar programmen har skapat. Kapitlet avslutas med en sammanfattning av våra slutsatser om programmen och skärgårdens framtida utveckling.

Kapitel 3 innehåller våra förslag till ytterligare åtgärder. Kapitlet inleds med övergripande förslag om hur arbetet för hållbar utveckling i skärgårdarna bör fortsätta. Därefter behandlas verksamheter och boende, fiske och vattenbruk, vattenmiljön, vattenförsörjningen, stränderna samt natur- och kulturmiljön. I dessa avsnitt återfinns kortfattade beskrivningar av ett urval av åtgärdsförslagen i de regionala miljö- och hushållningsprogrammen samt våra bedömningar och förslag.

Kapitel 4 innehåller konsekvensbeskrivningar av våra förslag enligt regeringens direktiv till samtliga kommittéer.

2. Regionala miljö- och hushållningsprogram för vissa skärgårdsområden i landet

2.1. Hållbar utveckling i skärgården

De flesta av Sveriges skärgårdar hyser bofast befolkning sedan många hundra år tillbaka. Redan de första människorna i skärgården sökte sig dit för naturresursernas skull. Man fiskade, jagade och bröt mark för odling. Djuren fick beta i skogen och längs stränderna. Byggnader uppfördes för bostäder och djur på platser med skyddade lägen. Båthus och fiskebodar uppfördes vid vattnet. Skärgårdslandskapet formades på så vis av människans aktiviteter genom ett samspel mellan det redan existerande landskapet och den tekniska, sociala och ekonomiska utvecklingen. Många natur- och kulturvärden som vi idag uppfattar som genuina och karakteristiska, har alltså uppstått av människans strävan att försörja sig. Människans närvaro och levnadsförhållanden speglas också genom ägostrukturer, ortnamn, traditioner m.m.

En god miljö är fundamental för den regionala och lokala utvecklingen i samtliga skärgårdsområden. I betänkandet Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153) konstaterar Miljövårdsberedningen att begreppet levande skärgård bör vara förenligt med hållbar skärgård. Också i länsstyrelsernas program framhålls att ett av de viktigaste syftena med åtgärderna inom miljö- och hushållningsområdet är att trygga möjligheten för människor att bo och verka i skärgården. Samtidigt betonas i programmen att miljö och hushållningsfrågorna måste integreras i en bredare diskussion som omfattar såväl social, ekonomisk som kulturell utveckling av våra skärgårdsområden för att hållbar utveckling ska vara möjlig.

Det ligger en paradox i att samhällets intresse för skärgården i många avseende är inriktat på att värna spåren av mänskliga aktiviteter som uppstått inom ramen för en inte längre existerande skärgårdsekonomi. De värden man ofta vill bevara representerar ett skärgårdsliv som i stort sett inte längre finns. En central fråga är därför hur man ska kunna få en samhällsutveckling i skärgården, vars konsekvenser för

miljön och natur- och kulturresurserna går att förena med ekonomisk bärkraft.

Hållbar utveckling i skärgården måste omfatta också anslutande kustområden på fastlandet. Det finns starka direkta band och influenser mellan fastlandet och skärgården som rör ekologi, hydrologi etc. Naturen ändrar gradvis karaktär från fastlandskusten och ut mot ytterskärgården. Strandängar, kustnära skogar, åmynningar, små vattendrag och kustsjöar är knutna till fastlandet men hör också skärgården till. Det pågår ständigt en process där stranden successivt förskjuts utåt. Det finns också ett samspel både vad gäller fysiska samhällsstrukturer och samhällsutvecklingen i övrigt.

Våra kuster och skärgårdar har unika värden. De har också stor betydelse för många människor, både bofasta och besökare. I ett av miljöoch hushållningsprogrammen används termen nationalklenod om skärgården, i ett annat används begreppet nationallandskap. Miljöbalken uttrycker sig i termer av riksintressen och riksdagen har satt upp miljökvalitetsmål som omfattar ”Hav i balans samt levande kust och skärgård”. I ett globalt perspektiv talas om delar av skärgården som tänkbart världsarv. Innebörden i dessa begrepp beror på vems perspektiv man utgår ifrån.

Många olika aktiviteter är koncentrerade till kustzonen där de direkt eller indirekt påverkar miljön och tar mark- och vattenresurser i anspråk. Skärgårdarnas känsliga miljöer och natur- och kulturresurser riskerar därmed att oåterkalleligt förändras. Så som redan har påtalats i olika sammanhang försvårar detta inte bara möjligheterna till varaktig bosättning och försörjning utan det har också negativ inverkan på kustoch skärgårdsområdenas stora rekreationsvärden. Människan utgör därmed både en förutsättning för och ett hot mot en levande skärgård. I de regionala miljö- och hushållningprogrammen berörs de delvis motstridiga, men också ömsesidigt beroende och samverkande intressena att nyttja skärgården som resurs och att bevara dess unika värden.

Skärgårdarnas miljö- och hushållningsproblem beror till mindre del på situationen i själva skärgården. De hänger snarare samman med samhällsutvecklingen i stort. Skärgårdsbefolkningens möjligheter att försörja sig genom traditionella näringar såsom skärgårdsjordbruk och kustfiske har försämrats och därmed möjligheterna att hålla odlingslandskapet i hävd och traditionell bebyggelse i stånd. Bebyggelse och annan exploatering, överutnyttjande av sötvattenresurser och fiskeresurser, förorening av mark, luft och hav i och utanför kustzonen, motorbåtstrafik m.m. leder till störningar, förslitning, övergödning, förgiftning av mark och vatten samt förstörelse av djur- och växtliv både på land och i vatten. Också tillgängligheten till stränderna försvåras.

Sammantaget leder detta till genomgripande förändringar av hela skärgårdslandskapet.

Det som skiljer skärgårdarna från många andra glesbygder i landet är det omfattande säsongsboendet och friluftslivet. Många skärgårdsområden har karaktären av avfolkningsbygd, men är samtidigt utsatta för ett starkt exploateringstryck. I synnerhet de storstadsnära skärgårdarna är relativt lättillgängliga för ett mycket stort antal människor. Omkring en tredjedel av Sveriges befolkning bor permanent inom 5 km från kusten. Inom kustzonen är befolkningstätheten särskilt hög i stort sett längs hela västkusten, upplands- och södermanlandskusten ner till Norrköping samt intill några större norrlandsstäder. En successiv förändring av tidigare utpräglade skärgårdssamhällen pågår på många håll, framför allt nära storstäderna. Sett i ett europeiskt perspektiv ger Sveriges skärgårdsområden unika möjligheter till natur- och kulturupplevelser, vilket i ett längre perspektiv ytterligare kommer att öka trycket mot skärgårdarna.

Efterfrågan på fritid i skärgården grundas huvudsakligen på dess kultur- och naturvärden. Dessa är i sin tur beroende av fortsatt yrkesmässig aktivitet baserad på traditionella näringar. Fritiden i skärgården är också beroende av de servicetjänster, som produceras av skärgårdsboende. Det finns med andra ord ett ömsesidigt beroende mellan den yrkesmässiga sektorn och fritidssektorn, samtidigt som det också uppstår intressekonflikter och konkurrens om mark- och vattenresurserna.

Ett allt för hårt eller olämpligt nyttjande leder till utarmning av gemensamma natur- och kulturresurser. I slutändan blir alla förlorare. För att effektivt kunna lösa problemen kring miljö och resurshushållning i skärgården är det därför nödvändigt att förstå och beakta också vilken roll ekonomiska, sociala och kulturella strukturer spelar.

2.2. Regionala miljö- och hushållningsprogram för skärgården, iakttagelser och slutsatser

Länsstyrelsernas arbete med programmen

Programarbetet har haft karaktären av pilotprojekt och särskilda medel har av regeringen ställts till länsstyrelsernas förfogande. Det har av länsstyrelserna påtalats som en förutsättning för att kunna genomföra uppdraget. Programarbetet har ändå för alla de berörda länsstyrelserna inneburit en kraftsamling både vad gäller arbetsinsats och avsatta resurser.

Två av programmen har utarbetats gemensamt av flera länsstyrelser. En viktig del av uppdraget har i dessa län varit att se till helheten i det gemensamma skärgårdsområdet och att genom programmen bidra med underlag för en sammanhållen syn. Programarbetet har på så sätt skapat en grund för ett fortsatt organiserat samarbete över länsgränser när det gäller skärgårdsfrågor. Berörda länsstyrelser framhåller det positiva i samarbetet men också att detta har krävt mycket tid och resurser.

Visioner, problembilder och lösningar formas olika beroende på vilka aktörer som deltar i en arbetsprocess. Trots att många samhällssektorer och aktörer varit berörda är det ändå inte tydligt i vilken utsträckning dessa verkligen integrerats i programarbetet och därmed hur de påverkat innehållet i programmen. Nästan genomgående saknas i programmen synliga analyser kring målkonflikter. Endast ett av programmen har en tydlig sektorövergripande ansats och behandlar frågeställningar bland annat utifrån geografiska utgångspunkter. Övriga program behandlar varje sektor för sig.

Vikten av dialog betonas i alla program och kopplingar görs både till Agenda 21-processen och den kommunala fysiska planeringen, där medborgarnas inflytande utgör en central del. Flera program framhåller att en förutsättning för hållbar utveckling är att människor är delaktiga i utvecklingen av sin egen livsmiljö. Samtidigt ställer det krav på samhället att aktivt stödja och ta tillvara initiativkraft och engagemang hos boende, verksamma och besökare i skärgården.

Miljövårdsberedningen avstår från att närmare utvärdera själva arbetsprocessen, inte minst därför att vi själva har varit en aktör under arbetets gång. Vi kan ändå konstatera att programarbetet i samtliga berörda län tycks ha bidragit till dialog och erfarenhetsutbyte mellan länsstyrelser, skärgårdsbor och kommuner. Lokala aktörer och brukare

tycks ha kommit till tals, även om det har skett i olika omfattning utifrån de skilda förutsättningarna i respektive län. Länsstyrelserna har hållit ett stort antal möten, diskussioner, seminarier, samråd och remisser. Någon heltäckande bild av alla dessa aktiviteter ges emellertid inte i programmen. Några länsstyrelser menar att myndigheter samt bofasta och deras organisationer har kunnat samlas kring en gemensam problemanalys och vision om önskvärd utveckling. Samtidigt noteras i programmen svårigheterna att nå även de tillfälliga besökarna och de fritidsboende, som i delar av skärgården utgör en mycket stor andel av de boende. Arbetet med miljö- och hushållningsprogrammen har också bidragit till dialog myndigheter emellan.

Det är tydligt att programarbetet bidragit till att skapa enighet regionalt och att det erbjudit en ram för samarbete. Programarbetet ses i några län som grunden i en nationell och regional kraftsamling för hållbar utveckling och för att bibehålla skärgården som nationalklenod.

Programmen har olika inriktning

De fyra skärgårdsområdena omfattar hela skalan från glesbygdsskärgård via landsbygdsskärgård till tätortsnära skärgård och består alltså av en mångfald miljöer med varierande förutsättningar och problem. Uppdraget har av länsstyrelserna tolkats och genomförts utifrån förutsättningarna i respektive skärgårdsområde, regionala behov, tidigare erfarenheter av liknande programarbete samt tillgängliga resurser.

Programmen riktar sig sammantaget till fyra nivåer av mottagare, nämligen regering, riksdag och centrala statliga myndigheter, länsstyrelserna själva, kommuner och landsting samt organisationer, företag och enskilda i skärgården.

Länsstyrelserna betonar sinsemellan olika aspekter när det gäller programmens syfte samt huvudsakliga användningsområden, nämligen

  • att se till helheten i kusten och skärgården och ge olika aktörer i samhället (kommuner, riksdag, myndigheter, intresseorganisationer m.m.) en gemensam plattform att agera från,
  • att föreslå genomtänkta och väl förankrade, konkreta förslag till åtgärder,
  • att regionalisera miljömålen och bidra till att dessa uppnås,
  • att ge ett samlat underlag för samhällsplanering som berör kustzonen samt inför EU:s program kring integrerad kustzonsförvaltning (Inergrated Coastal Zone Management, ICZM),
  • att initiera fördjupningar av kommunernas översiktsplaner i kustoch skärgårdsområdet,
  • att ”styra” utvecklingen i skärgården mot hållbart nyttjande med fokusering på de områden, som öppnats av militären och där sysselsättningen i skärgården ingår som en väsentlig del,
  • att finna lämpliga förvaltningsformer för skärgårdsfrågor.

Dessa olika synsätt står inte i motsättning till varandra utan visar snarare på bredden vad gäller programmens användningsområden.

Bland de faktorer som influerat länsstyrelserna i arbetet kan nämnas det ökade behovet av regional överblick och samverkan, samt länsstyrelsernas ansvar för detta. Det finns hos länsstyrelserna också en aktiv strävan att i sin verksamhet integrera miljövård med resurshushållning och fysisk planering. Vidare har arbetet med att regionalisera miljökvalitetsmålen bland annat bidragit till att vidga miljöbegreppet till att tydligare omfatta också kulturmiljöaspekter. Flera länsstyrelser betonar att de regionala miljö- och hushållningsprogrammen är en del i en större kunskapsuppbyggnad där sektorsamordning är en viktig del. Också det växande internationella samarbetet inom ramen för EUmedlemskapet har, enligt länsstyrelserna, varit en av utgångspunkterna för miljö- och hushållningsprogrammen. Det gäller exempelvis det kommande vattendirektivet, liksom arbetet med Natura 2000 samt enskilda projekt inom ramen för Mål 5b (numera mål 2-öarna) och de s.k. gemenskapinitiativen Interreg och Leader. Några länsstyrelser har också intresserat sig för EU:s demonstrationsprogram för integrerad kustzonsförvaltning (Integrated Coastal Zone Management, ICZM).

Programmens innehåll

Frågorna som hanteras i miljö- och hushållningsprogrammen har stor bredd, berör många sakområden och är ofta mycket komplexa. I de fyra programmen finns mer än 200 delvis överlappande förslag, som rör åtgärder och ansvar på både kommunal, regional och central nivå.

De regionala miljö- och hushållningsprogrammen ger en god bild av bredden på de frågeställningar, som berör tillstånden i skärgårdens miljö samt nyttjandet av mark- och vattenresurserna. Sammantaget utgör programmen en imponerande och betydelsefull resurs- och probleminventering samt åtgärdskatalog för skärgården. Tyngdpunkten i programmen handlar om skärgårdens miljö och en långsiktig hushållning med natur- och kulturresurser. Samtidigt tar programmen upp även andra dimensioner i begreppet hållbar utveckling, så som frågan om hur krav på miljöanpassning kan förenas med krav på sysselsättning och tillväxt.

I programmen föreslås ett mycket stort antal väl avgränsade åtgärder, som syftar till att förbättra miljön i vid mening och till utveckling i skärgården. Programmen innehåller också många förslag till mer övergripande, långsiktiga åtgärder såsom att ta fram av strategier, översyn av samverkansformer och liknande. Det gäller bl.a. förslag kring fritidsbåtarnas miljöfrågor, hur ur natur- och kulturmiljösynpunkt särskilt värdefulla fastigheter kan bevaras och skötas eller hur värdefulla naturoch kulturmiljöer ska förvaltas i områden där den militära närvaron avvecklas. Många frågeställningar kräver enligt länsstyrelserna ytterligare dialog mellan olika intressenter eller myndigheter för att man gemensamt ska komma fram till långsiktiga lösningar. Bland annat gäller detta lokal förvaltning av fiskeresurser. Andra frågeställningar framhålls som lämpliga att hantera inom ramen för kommunernas översiktsplanering, så som vatten- och avloppsfrågor, eller genom länsstyrelsernas löpande miljöövervakning.

Programmen anlägger genomgående ett regionalt perspektiv på de frågeställningar som behandlas. Samtidigt betonas kommunerna som en viktig aktör i arbetet för hållbar utveckling i skärgården. Detta gäller inte minst inom ramen för den fysiska planeringen. Också skärgårdsföreningar, byalag och organisationer anges som viktiga medaktörer. Några förslag rör också behovet av internationella åtaganden, i synnerhet för att komma till rätta med övergödning och förgiftning av skärgårdshaven samt vad gäller förutsättningarna för jordbruk och fiske.

Huvuddelen av förslagen utgår ifrån ett ansvarstagande inom ramen för befintlig lagstiftning. Ett fåtal förslag handlar om ändringar eller förtydliganden av regler och lagar. Bland annat föreslås ett generellt biotopsskydd för grunda bottenområden, att rätten att föreskriva vissa regler kring skärgårdsfisket återförs till regional nivå, att regelverk som försvårar möjligheten att bevara äldre nyttofartyg ses över samt att tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna när det gäller husbåtar klargörs. Många förslag förutsätter att resurser tillförs.

Programmen påtalar, både genom enskilda förslag och i bakgrundstext, att behovet av inventeringar, forskning och ökad kunskap är mycket stort. Länsstyrelserna menar generellt att kunskap angående skärgårdens natur- och kulturmiljöer ofta är spridd, inaktuell eller saknas. Det gäller både enskilda biotoper eller objekt, som t.ex. grunda vattenområden och vrak eller mer allmänt den marina miljön, skärgårdens bebyggelsemiljöer eller friluftslivet i skärgården.

I flera program betonas på olika sätt samspelet mellan samhällsutvecklingen, skärgårdsekonomin och bevarandet av skärgårdens naturoch kulturmiljövärden. Natur- och kulturmiljöfrågor ägnas över lag mycket stor uppmärksamhet men behandlas nästan genomgående var för sig och inte utifrån ett helhetsperspektiv på skärgårdslandskapet och

dess utveckling. Samtidigt pekar de regionala miljö- och hushållningsprogrammen, liksom bland annat EU:s program för integrerad kustzonsförvaltning, på ett ökat behov av överblick, samordning och samsyn i kust- och skärgårdsområdena, exempelvis genom ett för flera län samordnat miljöövervakningsprogram för kustvattnet. I alla program behandlas också alternativa förvaltningsformer, t.ex. skärgårdsstiftelser eller lokala förvaltningsmodeller för fisket.

Några program framhåller kust- och skärgårdslandskapets betydelse för människors identitet och upplevelse. Däremot behandlas inte fritidssektorns och turismens starkt växande betydelse i skärgårdarna i så stor omfattning. Jämställdhets- och sociala aspekter berörs endast marginellt i programmen och då främst som konsekvenser av föreslagna åtgärder. Generellt präglas programmen av ett förvaltningsinriktat perspektiv medan problem, som kan hänföras till ekonomi eller brister vad gäller teknisk utveckling, inte ägnas så stor uppmärksamhet. Detta gäller särskilt de areella näringarna inklusive fiske, vatten och avloppsfrågor med mera.

Relationen mellan de enskilda förslagen och övergripande visioner, mål eller strategier är i flera program mindre tydlig. Motiven till enskilda förslag eller insatsområden blir därmed svåra att utläsa. Generellt sett brister programmen med några undantag när det gäller övergripande och tydliga prioriteringar av insatsområden eller åtgärder. I några fall föreslås inom samma program snarlika åtgärder utan inbördes samordning. Det är generellt sett också oklart vilka förslag som kommer att kunna genomföras och av vem.

I alla de fyra programmen saknas, såsom efterfrågas i uppdraget, analyser av förutsättningarna för tillämpning av gällande lagstiftning om användning av mark- och vattenresurser etc. liksom en analys av ekonomiska förutsättningar. Några länsstyrelser menar att det har saknats resurser för denna del av uppdraget. Länsstyrelserna hänvisar dock i en gemensam promemoria, som tagits fram av ”Arbetsgruppen för ekonomi och företagsutveckling”, till tidigare kartläggningar framtagna av Naturvårdsverket och Jordbruksverket över olika fonder och bidrag som berör miljöområdet. Endast två av fyra program redovisar kostnadsuppskattningar. Sammanfattningsvis saknas i programmen djupare analyser av åtgärdernas genomförandedelar både vad gäller ekonomi och lagstiftning samt konsekvensanalyser i övrigt.

Möjligheten till medfinansiering genom EU:s strukturfonder respektive inom ramen för s.k. gemenskapsinitiativ tas upp i några program som en av flera finansieringskällor för att genomföra åtgärder på bl.a. natur- och kulturmiljöområdet. Det rör t.ex. en lång rad åtgärder för att underlätta tillgängligheten för det rörliga friluftslivet, metodutveckling och partnerskap inom kulturmiljösektorn, arbetet med

ramprogram för bevarande och utveckling i skärgården samt konkreta restaurerings- och bevarandeinsatser. Andra program uttrycker i mer generella termer att möjligheterna att tillvarata EU-medel bör utnyttjas vid genomförandet. Några länsstyrelser framhåller svårigheterna att säkra den offentliga medfinansieringen i EU-projekt som en begränsande faktor för möjligheten att genomföra viktiga åtgärder.

Till länsstyrelsernas uppdrag hör en promemoria med en lång rad frågeställningar som utgångspunkt för arbetet med de regionala miljöoch hushållningsprogrammen. Några av dessa behandlas inte i programmen genom tydliga förslag men ryms istället i någon av de övergripande strategier och liknande, som föreslås i programmen. Hit hör bl.a. frågan om båtbottentvättar. Andra frågor behandlas bara delvis eller inte alls inom ramen för programarbetet. Vi vill här särskilt nämna området fartygstrafik och farleder, där några länsstyrelser hänvisar till pågående utredningar och till regeringens kommande prövning enligt miljöbalken.

Sammantaget demonstrerar länsstyrelsernas redovisningar tydligt att det inte finns några standardmodeller eller ”enfrågelösningar” för hur skärgårdens miljö- och hushållningsproblem en gång för alla kan lösas.

Programmen har skapat förväntningar

Länsstyrelserna har i arbetet med att ta fram de regionala miljö- och hushållningsprogrammen på olika sätt involverat grupper av brukare och intressenter som berörs av förhållandena i skärgården. Detta är emellertid en arbetsmodell som förpliktar. Det är nu det egentliga arbetet förväntas börja med att lösa de problem och förverkliga de möjligheter som programmen uppmärksammar. Förväntningar finns om att också genomförandefasen ska ske i dialog mellan dem som berörs lokalt i skärgårdarna samt kommuner och myndigheter på olika nivåer.

Även bland centrala myndigheter har uppdraget skapat förväntningar. Inte minst gäller detta vilka frågor som behandlas i programmen och vilken roll programmen bör ha i förhållande till myndigheternas, länsstyrelsernas och kommunernas ordinarie verksamhet och ansvar samt till övriga aktiviteter som berör skärgården. Olika samhällssektorer betonar, helt naturligt, skilda aspekter på skärgårdsmiljön och hur denna bör förvaltas. Samtidigt har programarbetet väckt förhoppningar om en helhetssyn på skärgårdens problem och möjligheter. Inför det fortsatta arbetet har flera myndigheter och även länsstyrelser uttryckt att det finns ett behov såväl av ökad nationell sektorsamordning som av att berörda myndigheter var och en tar större ansvar för skärgårdsområdena utifrån sina respektive expertfunktioner.

Också hos privata intressenter har uppdraget till länsstyrelserna skapat förväntningar om engagemang från samhällets sida. Generellt gäller för programmen att de inte speglar den mångfald aktiviteter som redan pågår i skärgårdarna, både vad gäller myndighetsutövning och projekt av olika slag. Detta kan uppfattas som att frågor har glömts bort.

Samtidigt som länsstyrelserna själva framhåller att programmen till stora delar kan börja genomföras direkt uttrycks också förväntningar om att särskilda medel ska ställas till aktörernas förfogande för genomförandet av de föreslagna åtgärderna.

Sammanfattande slutsatser

Vi menar att de regionala miljö- och hushållningsprogrammen utgör en bra grund för att utifrån resurshushållning och miljöanpassning ta till vara skärgårdens utvecklingsmöjligheter. Programmen kan fungera som en för berörda aktörer gemensam plattform inför det fortsatta arbetet. Åtgärderna som föreslås i programmen kan, tillsammans med de under programarbetet påbörjade processerna, ge viktiga bidrag till en hållbar utveckling av våra skärgårdsområden.

Programmen är ett led i en process. Viktigt för den fortsatta utvecklingen är att berörda aktörer verkligen genomför de åtgärder som föreslås. Det är detta som kommer att avgöra i vilken utsträckning programmen i praktiken kan bidra till en hållbar utveckling.

Det är särskilt angeläget att det regionala perspektivet följs upp kommunalt och lokalt. För att de regionala miljö- och hushållningsprogrammen också på sikt ska bli verkningsfulla måste de integreras i kommunernas fysiska planering.

Även andra aktörer som berörs av åtgärdsförslag i programmen måste agera så att de åtgärder som pekats ut som väsentliga av länsstyrelserna, införlivas i den egna verksamheten. Det gäller t.ex. centrala myndigheter. Ansvaret för skärgården delas av berörda myndigheter gemensamt.

Programmen bör också kunna fungera som inspirationskälla för de skärgårdsområden, som inte omfattades av uppdraget att ta fram miljöoch hushållningsprogram samt för andra geografiska områden i landet där det finns behov av att samordnat och över sektorgränser ta fram underlag för den fortsatta hanteringen av miljö- och hushållningsfrågor.

Det är således vår bedömning att de regionala miljö- och hushållningsprogrammen har potential att på ett betydelsefullt sätt leda arbetet för hållbar utveckling i skärgårdarna framåt. För att kunna lösa de svåra problemen i skärgårdarna krävs samtidigt åtgärder utöver dem som

föreslås i programmen. För att komma till rätta med övergödningen och förgiftningen av haven krävs insatser både på nationell och internationell nivå. Det handlar om åtgärder som inbegriper hela samhällssektorer och politikområden som jordbrukspolitik och trafikpolitik.

Möjligheterna för skärgårdsborna att finna sitt uppehälle och upprätthålla också traditionella näringar har kopplingar inte bara till jordbruks- och fiskepolitiken, nationellt och internationellt, utan också till skattelagstiftning, tillgång till service, transporter och infrastrukturens utbyggnad.

3. Åtgärder för hållbar utveckling i skärgården

3.1. Det fortsatta arbetet

Sammanfattning av våra bedömningar och förslag

Våra bedömningar

  • Det är ett allvarligt hinder för hållbar utveckling i skärgården att det saknas översiktsplaner av en sådan karaktär, att de kan ge god vägledning för handlandet i praktiken. Vi menar att det nu behövs en kraftsamling för att hantera förändringstrycket i de svenska skärgårdarna.

Våra förslag

  • En gemensam satsning på översiktsplanering i landets kust- och skärgårdsområden genomförs. Kommunerna i de områden, där regionala miljö- och hushållningsprogram har tagits fram, bör senast år 2005 upprätta fördjupningar av sina översiktsplaner för kust- och skärgårdsområdet. Övriga kust- och skärgårdskommuner i landet bör senast år 2009 ha upprättat sådana fördjupningar av sina översiktsplaner. Om kommunerna inom angiven tid inte har tagit fram erforderliga översiktsplaner bör regeringen överväga möjligheten att enligt 6 kap. 13 § miljöbalken besluta att en eller flera kommuner till länsstyrelserna ska redovisa hur de avser att i sin planering tillgodose hushållningen av mark och vatten inom de kust- och skärgårdsområden som omfattas av 4 kap. miljöbalken.
  • Det underlag som kommunerna behöver för arbetet med de fördjupade översiktsplanerna tas fram av länsstyrelser och centrala myndigheter för de berörda länen senast år 2003 respektive år 2007. Länsstyrelserna samordnar arbetet med att ta fram det erforderliga kunskapsunderlaget samt prioritera viktiga insatsområden. Det bör föras in i regleringsbreven att länsstyrelser och

centrala myndigheter har detta ansvar. Ansvaret för kunskapsförsörjningen enligt miljöbalken bör även framgå av respektive myndighets verksinstruktion.

  • De länsstyrelser som tagit fram regionala miljö- och hushållningsprogram för fyra skärgårdsområden i landet, följer till år 2003 upp och redovisar till regeringen vilka åtgärder som genomförts av olika aktörer utifrån förslagen i respektive program. År 2005 bör en genomgripande analys göras för att värdera hur utvecklingen fortskridit. Länsstyrelserna redovisar då också till regeringen vilka ytterligare åtgärder som behövs för en hållbar utveckling i respektive skärgårdsområde.
  • Regeringen bör uppmuntra ett aktivt svenskt deltagande i ett kommande EU-program för integrerad kustzonsförvaltning, ICZM. Kustlänsstyrelserna bör, tillsammans med motsvarande områden i andra länder runt Nord- och Östersjön, aktivt deltaga i utvecklingen av den regionala och lokala förvaltningen av kustzonens miljö samt mark- och vattenresurser. Även vattenområdesvisa samarbeten i linje med EU:s kommande vattendirektiv bör prioriteras.

Länsstyrelsernas fortsatta arbete med de regionala miljö- och hushållningsprogrammen

I stort sett alla länsstyrelser har uttryckt att det egentliga arbetet börjar först nu med att i fortsatt dialog ta sig an de frågeställningar som har uppmärksammats i programarbetet. Många åtgärdsförslag kan genomföras mer eller mindre direkt inom ramen för gällande ansvarsfördelning. Andra kräver betydande samverkan, inte minst finansiellt. Genomförandet av programmen förutsätter i några län sannolikt också omfattande prioriteringsdiskussioner medan andra länsstyrelser redan under programarbetet kommit längre i detta avseende.

Länsstyrelserna i Västra Götalands samt i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län poängterar att genomförandet förutsätter att många engagerar sig. Förverkligandet av programmens intentioner är beroende av att berörda aktörer känner delaktighet och tar upp de föreslagna åtgärderna i sin egen verksamhet. Länsstyrelserna har, menar man i Västra Götaland, ett ansvar att följa upp arbetet genom att sprida förslagen till berörda.

För länsstyrelsen i Blekinge län är en central fråga att finna en bra förvaltningsform, som kan fungera som "motor" för det fortsatta arbetet. Möjligheten att inrätta en regional skärgårdsorganisation i form

av en stiftelse har utretts inom ramen för arbetet med miljö- och hushållningsprogrammet. Ett gemensamt regionalt forum föreslås även där skärgårdsrelaterade utvecklingsfrågor kan hanteras.

Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län aviserar i sitt gemensamma miljö- och hushållningsprogram att man tillsammans med berörda kommuner och skärgårdens intresseorganisationer avser att utarbeta ett genomförandeprogram där bl.a. prioriteringar och ansvarsfördelning görs. I Östergötland finns också tankar på att bilda ett skötselråd som ska bistå länsstyrelsen i arbetet med landskapsvård och reservatskötsel etc. De båda ovan nämnda länsstyrelserna menar att länsstyrelsernas engagemang är centralt som pådrivare i den fortsatta processen. Länsstyrelsen är den aktör som har en överblick över situationen i kustområdet och som också har ett kontaktnät i dessa frågor.

Flera länsstyrelser poängterar att programmen inte blir egentligt verkningsfulla förrän de integreras med den fysiska markanvändningsplaneringen. Västerviks kommun och länsstyrelsen i Kalmar län för nu diskussioner om att använda EU:s modell för integrerad kustzonsförvaltning, Integrated Coastal Zone Management (ICZM) som verktyg för att åstadkomma en koppling mellan den fysiska planeringen och det regionala miljö- och hushållningsprogrammet. Man avvaktar dock ännu ett eventuellt kommande EU program för introduktion av ICZM, eftersom extern finansiering är nödvändig för att åstadkomma ett pilotprojekt.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län föreslår att skärgårdskommunerna i samverkan med berörda lokala och regionala aktörer samt länsstyrelsen upprättar en projektplan för ett gemensamt arbete med fördjupningar av översiktplanerna i kust- och skärgårdsområdet. Förslagen i det regionala miljö- och hushållningsprogrammet är tänkta att tillsammans med projektplanen fungera som gemensam grund för arbetet med översiktsplanerna. Kommunerna har visat intresse för ett sådant översiktsplanearbete men påpekar samtidigt att de har starkt begränsade resurser för planering. Länsstyrelsen bedömer det därför som nödvändigt att staten genom särskilda bidrag gör det möjligt att genomföra ett sådant planarbete.

Länsstyrelsen i Västra Götaland lyfter också fram de nationella skärgårdsträffarnas betydelse som forum för skärgårdsfrågorna och för att samordna mål om utveckling och bevarande. Länsstyrelsen föreslår att aktörerna utökas med representanter för fiskets och lantbrukets organisationer och att träffarna ges utökat mandat. De nationella skärgårdsträffarna är en del i Glesbygdsverkets uppdrag att verka för sektorssamordning för bl.a. skärgårdsfrågorna. Även övriga berörda centrala myndigheter deltar utifrån sina ansvarsområden. Samma

länsstyrelse föreslår att skärgårdsfrågorna på regional nivå ska samlas i en regional skärgårdsnämnd under Västra Götalandsregionen.

Enligt länsstyrelserna förutsätter genomförandet av många av de föreslagna åtgärderna att särskilda medel ställs till aktörernas förfogande.

Miljövårdsberedningens bedömningar och förslag

En gemensam satsning på översiktsplanering i landets kust- och skärgårdsområden

  • Det är ett allvarligt hinder för hållbar utveckling i skärgården att det saknas översiktsplaner av en sådan karaktär, att de kan ge god vägledning för handlandet i praktiken. Vi menar att det nu behövs kraftsamling för att hantera förändringstrycket i de svenska skärgårdarna.
  • Vi föreslår att en gemensam satsning på översiktsplanering i landets kust- och skärgårdsområden genomförs. Kommunerna i de områden, där regionala miljö- och hushållningsprogram har tagits fram, bör senast år 2005 upprätta fördjupningar av sina översiktsplaner för kust- och skärgårdsområdet. Övriga kust- och skärgårdskommuner i landet bör senast år 2009 ha upprättat sådana fördjupningar av sina översiktsplaner. Om kommunerna inom angiven tid inte har tagit fram erforderliga översiktsplaner bör regeringen överväga möjligheten att enligt 6 kap. 13 § miljöbalken besluta att en eller flera kommuner till länsstyrelserna ska redovisa hur de avser att i sin planering tillgodose hushållningen av mark och vatten inom de kust- och skärgårdsområden som omfattas av 4 kap. miljöbalken.

Det råder ingen brist på regionalt och centralt framtagna utredningar som ur olika perspektiv berör de svenska skärgårdarnas utveckling och framtid. Långt ifrån alla förslag som väckts har realiserats. Det är därför viktigt att konkreta åtgärder nu verkligen genomförs. Skärgårdarnas känsliga miljöer utsätts för ett stort förändringstryck. En långsiktig hushållning med skärgårdens resurser kräver aktiv handling nu.

Skärgårdarnas höga natur- och kulturvärden samt betydelse för friluftslivet uppmärksammades tidigt. Samhället har därför på olika sätt försökt att hantera de problem som präglat utvecklingen under det senaste seklet. Redan 1936 menade motionärerna i en riksdagsmotion

att det ”för närvarande pågår en synnerligen omfattande och hastigt framskridande exploatering och styckning … intill hav, sjöar och vattendrag.” Den strandskyddslagstiftning som därefter successivt infördes har, trots kritik angående tillämpningen, inneburit att vi även i storstädernas närhet ännu har obebyggda stränder kvar.

Också den fysiska riksplaneringen kom som en reaktion på en till synes otyglad samhällsutveckling med bl.a. stora industrietableringar i kustområdet samt allt fler fritidshus. Staten satsade stora resurser på förebyggande arbete bl.a. med kommunplaner. Kustområden pekades ut som skulle skyddas mot vidare exploateringar och vara tillgängliga för friluftsliv. Begreppet högexploaterade kuster tillkom i detta sammanhang. Riksdagen lade genom införandet av naturresurslagen, och nu genom 4 kap. miljöbalken fast vissa större geografiska områden som ska skyddas mot ingrepp på grund av deras stora samlade naturoch kulturvärden samt betydelse för friluftslivet.

Det har i olika sammanhang, bl.a. i Miljövårdsberedningens betänkande Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153), konstaterats att det finns stora brister i kommunernas planering och i länsstyrelsernas planeringsunderlag för de kust- och skärgårdsområden, som omfattas av 4 kap. miljöbalken. De fyra miljöoch hushållningsprogrammen avgränsades till just dessa kust- och skärgårdsområden.

Kommunernas översiktsplaner är ett centralt verktyg för att skärgården både ska utvecklas och bevaras i framtiden. Översiktsplanen ska ge både kommunen och övriga myndigheter vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Möjligheten finns att fördjupa översiktsplanen inom delar av kommunen, t.ex. kust- och skärgårdsområdet. Översiktsplanen tas fram i en lagstadgad process där medborgarnas insyn och inflytande spelar en viktig roll. Den fungerar också som ett avtal mellan stat och kommun om hur nationella värden ska tas till vara.

Det är i översiktsplanen som områden av riksintresse närmare avgränsas och här redovisar kommunerna också hur värdena ska tillgodoses med ledning av underlag från länsstyrelserna och statliga myndigheter. De allmänt hållna bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken blir först på så sätt möjliga att tillämpa. Om inte översiktsplanen finns som underlag för prioriteringar finns risk att beslut om användningen av mark och vatten sker på ett ad hoc-artat sätt som i slutändan både kan omintetgöra möjligheterna att bevara skyddsvärda områden och försvåra satsningar på utveckling.

För att intentionerna i miljöbalken ska tas till vara krävs alltså att det finns översiktsplaner av god kvalitet. Översiktsplaner för kust- och

skärgårdsområden bör särskilt hantera resurser som är knappa och som kan bli föremål för, eller som det råder, konflikt om. Exempel på frågor som vi tycker är angelägna att ta upp i översiktsplaner är:

Verksamheter och boende: Mark- och vattenområden som är lämpliga/olämpliga för bebyggelse och för olika verksamheter, bland annat med hänsyn till vattenförsörjningen och avloppshanteringen. Möjligheter att tillgodose behovet av kommunikationer, bryggor, service, rekreation och friluftsliv etc. Områden som är viktiga för fortsatt jordoch skogsbruk eller där etablering av vindkraft, telemaster, båtbottentvättar och andra anläggningar är lämplig, eller inte lämplig.

Fiske och vattenbruk: Skyddsvärda miljöer för fisk liksom förslag till fiskevårdsområden och områden som lämpar sig för olika typer av vattenbruk.

Vattenmiljön: Områden med vatten- och avloppsproblem, eller där risk finns för sådana, liksom anspråk beträffande utsläpp av avlopp och dagvatten som inte bör tillåtas t.ex. i en känslig vik. Områden där lokala eller regionala åtgärder mot eutrofiering eller miljögifter är motiverade.

Vattenförsörjningen: Tillgång och efterfrågan på dricksvatten och avloppslösningar, områden med risk för saltvatteninträngning i grundvattnet där brunnsborrning inte bör tillåtas samt områden av betydelse för grundvattenbildningen.

Stränderna: Behov av förbättrad tillgänglighet för allmänheten, eller områden som är särskilt känsliga på grund av växt och djurliv på land eller i vattnet. Översiktsplanen kan också ligga till grund för en precisering av strandskyddsbestämmelserna.

Natur- och kulturmiljön: Bullerfria områden, känsliga biotoper, fornlämningar i vatten (vrak), områden av särskild betydelse för friluftslivet eller där särskilda hänsyn bör tas till kulturmiljön samt till landskapsbilden.

Vi bedömer att det är ett allvarligt hinder för en långsiktigt hållbar utveckling i skärgården att det saknas översiktsplaner av en sådan karaktär att de kan ge god vägledning för handlandet i praktiken. Vi menar att det nu behövs en kraftsamling för att hantera förändringstrycket i de svenska skärgårdarna.

Vi föreslår därför en gemensam satsning på fördjupad översiktsplanering i landets kust- och skärgårdsområden. Kommunerna i de områden där regionala miljö- och hushållningsprogram har tagits fram bör senast år 2005 ha fördjupat sina översiktsplaner enligt plan- och bygglagen, med ungefärlig avgränsning för de områden, som berörs av 4 kap. miljöbalken. Arbetet bör ske i samarbete med lokala skärgårdsorganisationer och föreningar samt, där så är lämpligt, samordnas inom och mellan län. Övriga skärgårdskommuner i landet bör senast år 2009 ha fördjupat sina översiktsplaner för kust- och skärgårdsområdet.

Det svenska planeringssystemet utgår från det kommunala självstyret. Det betyder att de kommunala översiktsplanerna inte är underordnande andra planer, varken på regional eller på central nivå. Villkoret för detta är emellertid att stat och kommun i översiktsplanen kommer överens om huvuddragen av mark- och vattenanvändningen och att kommunerna tillgodoser riksintressen. Kommunen ska ta ställning till översiktsplanens aktualitet en gång varje mandatperiod. Om kommunerna inom den ovan angivna tiden inte tagit fram erforderliga översiktsplaner bör regeringen överväga möjligheten att enligt 6 kap. 13 § miljöbalken besluta att en eller flera kommuner till länsstyrelserna ska redovisa hur de avser att i sin planering tillgodose hushållningen av mark och vatten inom de kust- och skärgårdsområden som omfattas av 4 kap. miljöbalken.

Det finns många förklaringar till att översiktsplaner i kust- och skärgårdsområdet ännu inte kommit fram i tillräcklig omfattning. En förklaring är att kunskapsunderlag saknas, en annan är brist på resurser. Vi anser att det bästa sättet att stödja kommunerna i arbetet med de fördjupade översiktsplanerna är någon form av finansiellt stöd. Vi menar därför att en översyn bör göras i syfte att hitta en sådan finansiering. En möjlighet som bör övervägas är att ändra villkoren för det statliga bidrag, som har till syfte att öka den ekologiska hållbarheten i samhället, så att det också omfattar strategiska planeringsåtgärder.

Regional samordning av kunskapsförsörjningen

  • Det underlag som kommunerna behöver för arbetet med de fördjupade översiktsplanerna tas fram av länsstyrelser och centrala myndigheter för de berörda länen senast år 2003 respektive år 2007. Länsstyrelserna samordnar arbetet med att ta fram det erforderliga kunskapsunderlaget samt prioritera viktiga insatsområden. Det bör föras in i regleringsbreven att länsstyrelser och centrala myndigheter har detta ansvar. Ansvaret för kunskapsförsörjningen

enligt miljöbalken bör även framgå av respektive myndighets verksinstruktion.

Miljöbalken förutsätter ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning. Syftet är att klarlägga förutsättningarna för och konsekvenserna av beslut om användningen av marken och vattnet och därtill knutna natur- och kulturresurser. (Prop. 1997/98:45) Det framgår emellertid av miljö- och hushållningsprogrammen att det saknas viktigt underlagsmaterial för hushållningen med mark- och vatten i skärgårdsområdet. Några exempel på sådant underlagsmaterial är beskrivningar och tolkningar av riksintressen, regionala friluftslivs- och grönstrukturprogram, maringeologisk information och modeller för beräkning av vattenomsättning.

Länsstyrelserna ansvarar för samordning av mellankommunala frågor samt för att bevaka och samordna statliga intressen på regional nivå. Länsstyrelsernas samordningsroll handlar både om att ställa samman, förmedla och värdera de centrala myndigheternas underlagsmaterial och att bevaka att statens intressen tas till vara i den kommunala planeringen. Länsstyrelserna ska även samordna de olika sektorerna på regional nivå. Även berörda centrala myndigheter ska, utifrån sina respektive sektorsansvar, bidra till att ta fram fakta och anpassa kunskapen så att den kan användas i kommunernas arbete med översiktsplanerna i kust- och skärgårdsområdet.

Vi menar att det underlag som kommunerna behöver för arbetet med de fördjupade översiktsplanerna bör tas fram av länsstyrelser och centrala myndigheter för de berörda länen senast år 2003 respektive år 2007. Länsstyrelserna bör utifrån en samlad regional syn på skärgårdens utveckling prioritera viktiga insatsområden.

Vi menar också, liksom Boverket i rapporten Kunskapsförsörjning – ett levande system (1999), att ansvaret för kunskapsförsörjningen bör tydliggöras i regleringsbreven till berörda länsstyrelser och centrala myndigheter. Ansvaret för kunskapsörsörjningen bör även framgå av respektive myndighets verksinstruktion.

Uppföljning och genomförande av de regionala miljö- och hushållningsprogrammen

  • De länsstyrelser som tagit fram regionala miljö- och hushållningsprogram för fyra skärgårdsområden i landet, följer till år 2003 upp och redovisar till regeringen vilka åtgärder som genomförts av olika aktörer utifrån förslagen i respektive program. År 2005 bör en genomgripande analys göras för att värdera hur utvecklingen

fortskridit. Länsstyrelserna redovisar då också till regeringen vilka ytterligare åtgärder som behövs för en hållbar utveckling i respektive skärgårdsområde.

I den fortsatta processen med att genomföra programmens intentioner är det fortsatt viktigt med lokal förankring och att tillvarata lokalt engagemang. Vi vill också betona betydelsen av ett sektorövergripande perspektiv och arbetssätt, inte minst inför de prioriteringsdiskussioner som aviserats från flera skärgårdsområden. Bland annat bör eventuella målkonflikter mellan olika sektorsintressen, vilka överlag inte har behandlats på ett öppet och tydligt sätt i programdokumenten, hanteras för att inte skapa ytterligare konflikter i genomförandefasen.

Det är också viktigt att det mellanregionala samarbetet fortsätter eller utökas. Detta berör främst de län där ett integrerat och länsövergripande programarbete genomförts, nämligen Uppsala, Stockholm och Södermanland samt Östergötland och Kalmar. Även vad gäller Blekinge län och Västra Götalands län bör ett utökat samarbete med grannlänen kring skärgårdsfrågor övervägas.

De länsstyrelser som tagit fram regionala miljö- och hushållningsprogram för sina skärgårdsområden bör få i uppdrag att senast år 2003 följa upp och till regeringen redovisa vilka insatser som gjorts av olika aktörer med att genomföra de åtgärder, som föreslås i respektive program. Uppföljningen bör ske sektorövergripande och i samarbete med berörda myndigheter, kommuner och lokala och regionala aktörer samt, i de fall det är aktuellt, med berörda regionala självstyrelseorgan. Uppföljningen bör ske i nära samarbete mellan berörda länsstyrelser.

År 2005 bör en genomgripande analys göras för att värdera hur utvecklingen fortskridit. Länsstyrelserna bör då också till regeringen redovisa vilka ytterligare åtgärder som behövs för en hållbar utveckling i respektive skärgårdsområde.

Aktivt svenskt deltagande i EU:s kutszonsprogram

  • Regeringen bör uppmuntra ett aktivt svenskt deltagande i ett kommande EU-program för integrerad kustzonsförvaltning, ICZM. Kustlänsstyrelserna bör, tillsammans med motsvarande områden i andra länder runt Nord- och Östersjön, aktivt deltaga i utvecklingen av den regionala och lokala förvaltningen av kustzonens miljö samt mark- och vattenresurser. Även vattenområdesvisa samarbeten i linje med EU:s kommande vattendirektiv bör prioriteras.

Under senare år har integrerad kustzonsförvaltning blivit ett begrepp inom naturvård, naturresurshushållning och planering. År 1995 lade Europeiska kommissionen fram ett förslag om ett storskaligt demonstrationsprogram för integrerad kustzonsförvaltning, (Integrated Coastal Zone Management, ICZM). Programmet syftade till att främja en hållbar utveckling utifrån både ekologiska, sociala och ekonomiska aspekter. Nyckelorden är samordning och samsyn, både mellan sektorer i offentlig förvaltning, mellan verksamhetsområden och dess företrädare samt mellan beslutsnivåer. Lokalt deltagande betonas som en viktig del.

Initiativet resulterade i 35 projekt som pågick i alla Europas havsområden mellan åren 1997-1999. Demonstrationsprogrammet har inneburit att EU samlat in en stor mängd data och erfarenheter om kustzonsförvaltning. Sverige deltog dock inte med något projekt, men skulle kunna tillföra nya, viktiga erfarenheter till ett kommande program. Vår mycket långa kuststräcka rymmer stora regional skillnader och olika situationer kan därför belysas i olika delar av landet. Vår kustzon rymmer också unika skärgårdsområden som i sig är influerade både av expanderande storstäder och glesbygdsproblematik.

Vi menar att Sverige bör driva frågan om ICZM i EU. De län, som omfattats av uppdraget att ta fram regionala miljö- och hushållningsprogram för sina kust- och skärgårdsområden, bör tillsammans med motsvarande områden i andra länder runt Nord- och Östersjön aktivt delta i utvecklingen av den regionala och lokala förvaltningen av kustzonens miljö samt mark- och vattenresurser inom ramen för ett kommande program för tillämpning av EU:s program för integrerad kustzonsförvaltning, ICZM.

3.2. Verksamheter och boende

Sammanfattning av våra bedömningar och förslag

Våra bedömningar

  • Det är angeläget att stödja skärgårdsborna i deras ansträngningar att utveckla näringar och produkter. Det är viktigt att förslag om t.ex. marknadsföring av lokalt förädlade produkter kan realiseras. Rådgivning kring bl.a. ansökningar om EU-stöd kan underlätta detta.
  • Besöksnäringen i skärgården behöver ses i ett långsiktigt perspektiv där hållbar utveckling står i centrum. De förslag om att utveckla strategier för besöksnäringen i skärgården som flera länsstyrelser presenterar kan vara viktiga steg i denna riktning.
  • Det är viktigt att det finns en godtagbar servicenivå för boende och besökare i skärgården. Konsumentverkets arbete att tillsammans med Glesbygdsverket utveckla en servicedatabas kan ge kunskap om de förhållanden som råder i skärgårdsområdena.
  • I den fortsatta behandlingen av boendevillkoren för permanentboende i attraktiva områden är det särskilt viktigt att uppmärksamma den betydelse som den fastboende befolkningen har för en levande skärgård.

Våra förslag

  • Livsmedelsverket får i uppdrag att se över livsmedelslagstiftningen och dess tillämpningar för småskalig livsmedelsförädling i syfte att underlätta näringsverksamhet för bl.a. skärgårdsbor.
  • Glesbygdsverket får i uppdrag att ge en samlad bild av stöden till person- och godstrafik i skärgården samt hur tillämpningen ser ut i skärgården. Dessutom bör Glesbygdsverket utreda förutsättningarna för nationellt stöd till person- och godstrafik i skärgården.

Föreslagna åtgärder i miljö- och hushållningsprogrammen

I samtliga regionala miljö- och hushållningsprogram uppmärksammas villkoren för att leva och verka i skärgården. Programmen omfattar ett femtiotal förslag och behandlar framför allt

  • småskalig livsmedelsproduktion
  • stöd till brukare
  • turism, friluftsliv och rekreation
  • informationsteknikens möjligheter
  • servicenivå och transporter
  • bostäder och boendekostnader.

Småskalig livsmedelsproduktion

Skärgårdslantbruket är idag inte konkurrenskraftigt. I flera av programmen föreslås att villkoren för skärgårdslantbruket och skärgårdslantbrukarna särskilt ska följas upp och utredas. Mindre utredningar har i vissa fall genomförts inom ramen för programarbetet. En avgörande faktor för att åstadkomma en lönsam husdjursproduktion är att göra slakten billigare. Det gäller i synnerhet på öar utan förbindelse med fastlandet. Transporter och transportstöd, möjlighet att etablera lokal slakteri- och mejeriverksamhet inklusive mobila slakterier, är i detta sammanhang centrala frågor. Även möjligheterna till avsättning av skärgårdens produkter måste förbättras t.ex. genom mer utvecklade distributionskanaler.

Flera länsstyrelser uppmärksammar i sina program villkoren för småskalig livsmedelsförädling i skärgården. Länsstyrelsen i Västra Götalands län vill att tillämpningen av bestämmelserna för småskalig livsmedelsförädling ska ändras så att det blir möjligt att etablera slakteri- och mejeriverksamhet i skärgården. Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län påpekar att den nuvarande livsmedelslagstiftningen försvårar etablering av småskalig verksamhet. Detta tas också upp av länsstyrelserna i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län som har genomfört en studie av jord- och skogsbruket i skärgårdsområdet. Studien visar att många lantbrukare har utvecklingsidéer beträffande förädling, men de har inte råd eller kraft att förverkliga dem. Regelverket bedöms som omfattande och inte anpassat för småskalig verksamhet med transportproblem. Dessutom anges tolkningen av reglerna skifta på kommunal och nationell nivå.

Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län samt länsstyrelsen i Blekinge län betonar vikten av samverkan mellan olika producenter när det gäller försäljning av lokala produkter från jordbruk och fiske. Det handlar bl.a. om gemensam märkning av dessa produkter och att marknadsföra vissa nischprodukter gemensamt.

Stöd till lantbrukare

I flera av programmen görs en direkt koppling mellan EU:s strukturfonder, ett långsiktigt bevarande av skärgårdens kulturlandskap och den biologiska mångfalden. Man framhåller vikten av att kommande strukturfondsprogram utformas så att utrymme ges för lantbruk i skärgården. EU-stöden nämns också som en finansieringskälla för att genomföra vissa av de föreslagna åtgärderna. Länsstyrelsen i Blekinge län poängterar att möjligheterna att ta till vara EU:s stöd ska utnyttjas.

Några länsstyrelser tar upp frågan om utformningen av EU:s miljöstöd. Man menar att stödet för vård av natur- och kulturlandskapet, i synnerhet för öar utan fast landförbindelse, bör öka och att regelverket därför behöver förändras och anpassas till förhållandena i skärgården. Av programmen framgår också att regelverket kring olika EU-stöd generellt uppfattas som krångligt och att en bättre samordning mellan olika stödformer behövs.

Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län vill att länsstyrelserna speciellt riktar rådgivning till skärgårdsjordbrukarna avseende EU:s jordbruks- och miljöstöd. Länsstyrelserna i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län föreslår bl.a. att en skärgårdskonsulent tillsätts inom skärgårdsorganisationernas ram, alternativt en kontaktperson för skärgårdsfrågor i berörda kommuner. Denna person kan, enligt förslaget, vara expert på olika stödformer och hjälpa enskilda och föreningar i deras myndighetskontakter.

Förslag om ersättning till brukare för vård av natur- och kulturlandskapet i skärgården behandlas i kap. 3.7 Natur- och kulturmiljön.

Turism, friluftsliv och rekreation

Turism, friluftsliv och rekreation har länge varit en del i skärgårdens försörjningsmönster. Bofasta har under lång tid fått inkomster genom uthyrning av rum eller genom pensionatsverksamhet. I dag har många besökare tillgång till campingplatser, egna fritidshus och båtar. Det lokala näringslivet främjas och utvecklas genom t.ex. försäljning till

skärgårdsrestauranger, fritidsboende och besökare. Här finns också en potential för ökad lokal avsättning av förädlade skärgårdsprodukter.

Flera länsstyrelser uppmärksammar den balans som måste finnas mellan att utveckla det lokala näringslivet och att bevara de natur- och kulturmiljöer som bl.a. besöksnäringen är beroende av. Det handlar inte bara om att undvika skador på den fysiska miljön i form av nedskräpning och utsläpp utan att också andra värden som tystnad och ostördhet värnas.

Länsstyrelsen i Blekinge län framhåller den potential som finns i gemensamma strategier och marknadsföring av aktiviteter inom turismsektorn. De föreslår att en övergripande strategi för turismen i skärgårdsområdet utarbetas i samverkan med företrädare för befolkningen, Blekinge Turism samt kommunens ansvariga. Samma länsstyrelse har också tillsammans med skärgårdskommunernas turistansvariga formulerat en idé om en Blekingeled till havs. Länsstyrelsen i Blekinge län föreslår att detta arbete leds och genomförs av skärgårdskommunerna.

Andra länsstyrelser lyfter också fram behovet av en samlad syn på besöksnäringen i skärgårdsområdena. Länsstyrelsen i Västra Götalands län föreslår att ett struktur- och utvecklingsprogram för kulturturismen utvecklas med syfte att nå en långsiktigt hållbar kvalitetsturism i skärgården. Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län vill att en gemensam plan utarbetas för hållbar turismutveckling i skärgården med syfte att få igång en strukturerad samverkan mellan olika intressenter.

Informationsteknikens möjligheter

Några länsstyrelser påpekar bl.a. att informationstekniken kan möjliggöra fler distansarbeten och utlokalisering av verksamheter i skärgården, vilket framför allt kan främja den lokala ekonomin och bidra till ytterligare arbetstillfällen. Möjligheten att distansarbeta kan minska behovet av persontransporter. Samtidigt kan utvecklingen inom informationstekniken resultera i en ökad utflyttning i skärgårdsområdena eller delar av skärgårdsområdena vilket i sig skapar en större efterfrågan på transporter till och från fastlandet och mellan öar.

Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län vill förbättra telenätet till öarna för att på så sätt öka förutsättningarna för nya arbetstillfällen. I det regionala miljö- och hushållningsprogrammet för Västra Götalands län framhålles behovet av bredbandsteknik för att utveckla skärgårdens näringsliv. Länsstyrelserna i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län föreslår att utbyggnaden av infrastrukturen för informationsteknik påskyndas.

Servicenivå och transporter

Många av länsstyrelserna lyfter fram de problem som är förknippade med basservice i skärgården. Det rör tillgången till skola, barn- och äldreomsorg samt annan service. Länsstyrelserna i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län föreslår att en lägsta servicenivå anges för de statliga bolagens verksamhet i skärgården. Samma länsstyrelser menar också att kriterierna för ombudsverksamhet måste ses över för att anpassas till skärgårdens förhållanden. Länsstyrelsen i Västra Götalands län vill ta fram planer för utbyggd service i skärgården som baseras på lokala behov och utarbetas med hjälp av den servicedatabas som Konsumentverket i samarbete med Glesbygdsverket utvecklar.

Omfattningen och behoven av person- och godstransporter samt anslutande infrastruktur varierar, liksom serviceutbud, med befolkningsunderlag och säsong. Samtliga länsstyrelser ser tillgången till person- och godstrafik som förutsättningar för att kunna bo och bedriva olika former av företagande i skärgården. Det kan ha avgörande betydelse för såväl lokal service som möjligheten att kunna bo i skärgården men kanske arbeta på fastlandet. Flera länsstyrelser betonar också behovet av väl fungerande kommunikationer för att hålla skärgården öppen för besökare.

Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län föreslår att kollektivtrafiken i skärgårdsområdet ses över i syfte att bl.a. undersöka möjligheterna till samordning av olika typer av transporter. Också länsstyrelsen i Västra Götalands län samt länsstyrelsen i Blekinge län har förslag som syftar till att skapa bättre förutsättningar för kollektivtrafiken i skärgården. Flera länsstyrelser lyfter fram behovet av ekonomiskt stöd för person- och godstransporter. Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län pekar på behovet av stöd till tyngre godstransporter, framför allt i de områden av skärgården där reguljär trafik saknas. I det regionala miljö- och hushållningsprogrammet för Blekinge län föreslår man att bidragsmöjligheterna för skärgårdstrafiken utreds i den regionala transportplanen. Länsstyrelsen i Västra Götalands län vill ha generella eller regionala/lokala transportstöd för investeringar till företagare på öar utan fast förbindelse och utan statlig färja.

Färje- och fartygstrafik mellan öar och mellan öar och fastland i skärgården är en del av en större transportkedja. I flera program ses transporter och kommunikationer i ett helhetsperspektiv, där anslutande vägar vid färjelägen på fastland och öar är en del av ett väl fungerande kommunikationsnät. Dit hör också, enligt flera länsstyrelser, skötsel, bevarande och utbyggnad av hamnar, bryggor, parkeringsplatser samt lagermöjligheter och avfallshantering vid hamnområden.

Det faktum att infrastrukturen för transporter påverkar bebyggelsemönstren uppmärksammas också av flera länsstyrelser. Länsstyrelsen i Västra Götalands län samt länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län föreslår att hamnar och hamnområden som har en strategisk funktion för skärgårdssamhällena, får skydd i kommunernas översiktsplaner och även i vissa fall bör betraktas som riksintressen.

Samtidigt som behovet av person- och godstrafik för en levande skärgård framhålls i flera regionala miljö- och hushållningsprogram, uppmärksammar också många länsstyrelser de negativa effekter som ökade transporter kan få på skärgårdens miljö. Det handlar om risken för ökade utsläpp från båt- och fartygstrafik, slitage på bottnar och stränder och andra negativa konsekvenser för miljön. Dessutom nämns i några av programmen de effekter som en ökad trafik kan ha på livsmiljön i skärgården. I tätortsnära skärgårdar där människor pendlar till arbete och service kan den lokala skärgårdskulturen hotas. I andra skärgårdsområden kan trycket från besökare öka och leda till utarmning av natur- och kulturvärden.

Bostäder och boendekostnader

Flera länsstyrelser framhåller att förutsättningarna för permanentboende i skärgården försvåras av den utveckling som i dag sker i många skärgårdsområden, där permanenthus omvandlas till fritidshus. Det framgår också av de regionala miljö- och hushållningsprogrammen att fastighetstaxeringsvärdena och fastighetsskatten är ett problem för de människor vars försörjning bygger på de traditionella näringarna i skärgården.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län betonar att möjligheten till helårsboende och försörjning i skärgården är nödvändiga för att målet om en bättre miljö ska kunna uppnås. Eftersom tillgången på hus är begränsad, liksom mark för att bygga nytt, måste den som idag vill köpa sig en bostad för permanent boende i skärgårdsområdet konkurrera med köpare av fritidsbostäder. Priserna blir därmed orimligt höga för många skärgårdsbor. Konsekvensen blir att många inte har möjlighet att bo kvar respektive kan bosätta sig i skärgården. Inte minst drabbar detta de relativt kapitalsvaga grupper som är verksamma inom de areella näringarna.

Länsstyrelsen föreslår införandet av förvärvslagstftning/boendeplikt i syfte att skydda den lokala fastighetsmarknaden. Man menar att detta är av avgörande betydelse för möjligheten att bo och verka i skärgården hela året. Länsstyrelsen poängterar också att ämnet har diskuterats under lång tid utan att någon lösning redovisats. Länsstyrelsen i Västra

Götalands län föreslår också regeringen att undersöka möjligheterna att införa begreppen ”fritidsbostad” och ”permanentbostad” i plan- och bygglagen, för att på detta sätt ge kommunerna möjlighet att styra användningen av bostadshus i olika områden.

Många av länsstyrelserna påtalar dessutom behovet av hyresbostäder för att göra det möjligt för människor att bo kvar respektive flytta ut i skärgården. Länsstyrelserna i Uppsala, Stockholm och Södermanlands poängterar att delar av skärgården är utsatt för ett starkt bosättningstryck. Det finns ett stort behov av hyresbostäder och mindre bostäder för unga och äldre i skärgården. Länsstyrelsen i Stockholm län har tillsammans med berörda skärgårdsorganisationer påbörjat ett arbete med att ta fram principexempel för att belysa vilka upplåtelseformer som kan vara lämpliga och hur produktionskostnaderna kan hållas nere.

Miljövårdsberedningens bedömningar och förslag

Skärgården har unika, natur-, kultur- och rekreationsvärden av såväl nationellt som internationellt intresse. I skärgården finns också en rad akuta miljö- och hushållningsproblem. Dessa är bara delvis betingade av situationen i själva skärgården. Många av skärgårdens värden riskerar att oåterkalleligt gå förlorade om inte åtgärder snarast vidtas inom en rad samhällsområden. Ett upprätthållande av skärgårdens natur- och kulturvärden förutsätter en bofast befolkning som är verksam inom traditionella näringar. För att detta ska var möjligt krävs att behovet av grundläggande samhällsfunktioner såsom service, kommunikationer, en god boendemiljö etc. kan tillfredsställas samt att det finns tillgång till en diversifierad arbetsmarknad, som möjliggör försörjning också inom andra näringar.

Olika former av stöd från samhället kan endast till viss del bidra till att utveckla den lokala ekonomin. Vi menar att den initiativkraft och det entreprenörsskap som finns bland många permanent boende är avgörande drivkrafter för en fortsatt levande skärgård. På så vis tas också kunskapen om de specifika förhållanden och förutsättningar som råder i ett visst skärgårdsområde till vara.

Samtidigt är förutsättningarna för den bofasta befolkningen i skärgården nära knutna till samhällsutvecklingen i stort och enskilda politikområden som jordbrukspolitik, fiskeripolitik, trafikpolitik och bostadspolitik. Det krävs en långsiktig syn på skärgården där den bofasta befolkningens villkor uppmärksammas. I skärgårdens fortsatta utveckling spelar också besöksnäringen en viktig roll, inte minst genom att besökare kan bidra till den lokala ekonomin. De som besöker

skärgården har också ansvar för att natur- och kulturmiljöer värnas och inte överexploateras.

Utveckling av skärgårdens näringar

  • Livsmedelsverket får i uppdrag att se över livsmedelslagstiftningen och dess tillämpningar för småskalig livsmedelsförädling i syfte att underlätta näringsverksamhet för bl.a. skärgårdsbor.
  • Det är angeläget att stödja skärgårdsborna i deras ansträngningar att utveckla näringar och produkter. Det är viktigt att förslag om t.ex. marknadsföring av lokalt förädlade produkter kan realiseras. Rådgivning kring bl.a. ansökningar om EU-stöd kan underlätta detta.

Livsmedelsförädling kan stödja det lokala näringslivet genom att t.ex. nischprodukter utvecklas som kan marknadsföras och säljas lokalt till besökare. Det råder vissa oklarheter kring huruvida tillämpningen av livsmedelslagstiftningen tar hänsyn till de speciella villkor som råder för småskalig livsmedelsförädling. Vi föreslår därför att regeringen ger Livsmedelsverket i uppdrag att se över livsmedelslagstiftningen och dess tillämpningar för småskalig livsmedelsförädling. Det kan efter en sådan utredning finnas behov av att t.ex. föreslå att dispens från vissa regler ska kunna lämnas för att på så vis underlätta småskalig livsmedelsförädling i bl.a. skärgården.

Vi vill i detta sammanhang nämna det förslag till miljö- och landsbygdsprogram för åren 2000-2006 som regeringen i december 1999 överlämnade till Europeiska kommissionen. I regeringens skrivelse En hållbar utveckling av landsbygden m.m. (skr. 1999/2000:14) uppmärksammas bl.a. den småskaliga livsmedelsförädlingen. Regeringen bedömer att exempelvis samarbete över produktgränserna kan leda till intressant och innovativ produktutveckling med lokal profil.

En del av de förslag som rör de areella näringarna handlar om samverkan kring lokala resurser som t.ex. gemensam marknadsföring av lokala produkter. Vi tycker att det är angeläget att dessa och liknande förslag testas och utvecklas på lokal nivå i samverkan med berörda brukare. I detta sammanhang anser vi att insatser som på olika sätt leder till en samordning av information och rådgivning till lantbrukare i skärgården avseende bl.a. EU-stöd är viktiga att genomföra.

Arbete med att främja företagsutveckling i skärgården kan underlättas genom projekt delfinansierade genom EU-stöd. Syftet med EU:s

gemenskapsinitiativ LEADER + är att stödja hittills oprövade och innovativa utvecklingsstrategier för landsbygdens utveckling. Tidigare LEADER-program har resulterat i utarbetandet av LEADER-metoden. Den bygger bl.a. på lokal förankring och ett underifrånperspektiv genom bildandet av lokala partnerskap. EU:s jordbruks- och miljöstöd främjar på olika sätt utveckling av landsbygden. Här kan nämnas stöd till lantbruksföretags marknadsföring av kvalitetsprodukter, lantgårdsturism, gårdsbutik, kultursatsningar, upplevelseturism samt stöd till ett ökat engagemang hos människor för bygdens överlevnad.

Förslaget till utvecklingsplan för mål 2-öarna, inom ramen för EU:s strukturfonder, förhandlas för närvarande med Europeiska kommissionen. Utvecklingsplanen lyfter fram fyra insatsområden, nämligen livsmiljö, utveckling av mänskliga resurser, näringsliv och infrastruktur samt tekniskt stöd. Insatsområdet näringsliv och infrastruktur kan komma att stödja projekt som bl.a. syftar till att utveckla de areella och marina näringarna, lokal näringslivsutveckling, småskaliga och alternativa transportlösningar, investering i bryggor, hamnar och kajer samt stöd till informationsteknologisatsningar. Inom insatsområdet livsmiljö kan bl.a. nya lösningar till serviceförsörjning genom partnerskap och otraditionella samverkansformer komma att stödjas.

Det är också viktigt att ta till vara den potential som informationsteknologi kan bidra med beträffande arbetstillfällen och utbildningsmöjligheter i skärgården.

En långsiktigt hållbar besöksnäring

  • Besöksnäringen i skärgården behöver ses i ett långsiktigt perspektiv där hållbar utveckling står i centrum. De förslag om att utveckla strategier för besöksnäringen i skärgården som flera länsstyrelser presenterar kan vara viktiga steg i denna riktning.

De förslag som finns i de regionala miljö- och hushållningsprogrammen om att utveckla strategier för besöksnäringen i skärgården är viktiga att genomföra. De stämmer också väl överens med de tankar om lokala eller regionala turismprogram som framförts av Glesbygdsverket och Riksantikvarieämbetet i olika sammanhang. Turismen i skärgården är i dag främst kopplad till en kort sommarsäsong och varierar i omfattning mellan och inom skärgårdsområdena. En förlängning av säsongen genom satsningar på aktiviteter året runt skulle kunna öka inkomstmöjligheterna för enskilda företagare och främja den lokala ekonomin i skärgården.

Vi tror att skärgården på sikt kan komma att mötas av betydligt fler besökare, kanske framför allt från Europa. De unika natur- och kulturupplevelserna tillsammans med andra värden som ostördhet och tystnad liksom äventyrsupplevelser får redan i dag många människor att söka sig ut i skärgården. Det är därför viktigt att satsningar inom besöksnäringen görs med hänsyn till den natur- och kulturmiljö som finns i skärgården. Vi menar att det handlar om att kunna styra utvecklingen så att skärgårdens unika värden bevaras samtidigt som människor ges möjlighet att som besökare och bofasta få uppleva dem. Det förslag om fördjupning av översiktsplaner som behandlas i kap. 3.1 Det fortsatta arbetet kan utgöra en viktig plattform för den lokala turismutvecklingen. Skärgårdens betydelse för rekreation och friluftsliv behandlas också i kap. 3.7 Natur- och kulturmiljön.

Service och transporter för boende och besökare i skärgården

  • Det är viktigt att det finns en godtagbar servicenivå för boende och besökare i skärgården. Konsumentverkets arbete att tillsammans med Glesbygdsverket utveckla en servicedatabas kan ge kunskap om de förhållanden som råder i skärgårdsområdena.
  • Glesbygdsverket får i uppdrag att ge en samlad bild av stöden till person- och godstrafik i skärgården samt hur tillämpningen ser ut i skärgården. Dessutom bör Glesbygdsverket utreda förutsättningarna för nationellt stöd till person- och godstrafik i skärgården.

Det framgår tydligt i de regionala miljö- och hushållningsprogrammen att behoven av, och tillgången till, olika servicelösningar varierar inom och mellan skärgårdsområdena. Vi tycker att länsstyrelserna i sina program också belyst de konsekvenser bristande service kan få för bosättning och näringsidkande i skärgården.

Det finns statligt stöd till kommersiell verksamhet som regleras genom förordningen (2000:284) om stöd till kommersiell service. Det rör stöd i form av investeringsbidrag, landsbygdslån, servicebidrag och hemsändningsbidrag i landsbygds- och glesbygdsområden. Stödet ska ge möjlighet att upprätthålla en försörjning med dagligvaror och drivmedel och stöd kan också i vissa fall lämnas till fackhandelsservice. Enligt förordningen lämnas stöd i områden där servicen är gles. Det är länsstyrelsen som närmare föreskriver om i vilka områden som stöd kan lämnas medan Konsumentverket har ett tillsynsansvar. År 1999 omfattade stödet drygt 30 miljoner kr.

Konsumentverket arbetar tillsammans med Glesbygdsverket för att bygga upp en servicedatabas som kan ge viktig kunskap om de förhållanden som råder i skärgårdsområdena. Det finns flera syften med denna servicedatabas. Det primära syftet är att ge underlag för årlig redovisning till regeringen om hushållens tillgång till service och hur den utvecklas. Det handlar också om att ge underlag för att följa upp hur väl de avtal om servicenivåer, som ingås mellan staten och servicegivarna, efterlevs i praktiken. Dessutom ska servicedatabasen kunna ge bättre underlag till länsstyrelserna och kommunernas arbete med att utveckla samförståndslösningar och samordnade servicestrategier. Med hjälp av de bakgrundsfakta som kan sammanställas från databasen är förhoppningen att länsstyrelsernas och kommunernas arbete med stöd till kommersiell service också effektiviseras.

Många av de transportproblem som finns i skärgården, vare sig det gäller tillgången till kollektivtrafik eller möjligheten att transportera varor och gods, är regionalt och lokalt betingade och skiftar mellan och inom skärgårdsområdena. Det finns idag ingen överblick över de stöd som finns för person- och godstrafik och hur de tillämpas i olika delar av skärgården, likaså saknas överblick över behovet av utvecklingsmöjligheter. Vi föreslår med anledning av detta att Glesbygdsverket får i uppdrag att ge en samlad bild av stöden till person- och godstrafik i skärgården samt hur tillämpningen ser ut i skärgården. Glesbygdsverket bör dessutom utreda förutsättningarna för nationellt stöd till personoch godstrafik i skärgården. Avvägningar bör inte bara ske avseende olika intressenters behov utan också med hänsyn till ekologiskt hållbara lösningar där skärgårdens natur- och kulturvärden värnas.

Det är också angeläget att de mindre farlederna för båttrafik upprätthålls i skärgården. Farlederna är viktiga både utifrån den bofasta befolkningens perspektiv och för turism och friluftsliv i skärgården.

Möjligheter till permanentboende

  • I den fortsatta behandlingen av boendevillkoren för permanentboende i attraktiva områden är det särskilt viktigt att uppmärksamma den betydelse som den fastboende befolkningen har för en levande skärgård.

Länsstyrelserna uppmärksammar i sina program problematiken kring boende i skärgården, främst när det gäller boendekostnaderna för skärgårdsbor. Flera förslag från länsstyrelserna belyser de skilda villkor och behov som finns för permanentbosättning i de olika skärgårdsområdena. I Sverige görs i lagstiftningen inte någon åtskillnad mellan

fritids- och permanentbostäder. Strandskyddsbestämmelserna är desamma för båda kategorierna. I skattehänseende är den enda skillnaden att möjligheten att skjuta upp reavinstbeskattning efter försäljning endast gäller för köp av permanentbostad. Var man är folkbokförd avgör vad som räknas som permanentbostad oavsett hur fastigheten för tillfället är taxerad.

Möjligheter finns att rent lagtekniskt separera regelverket för de olika boendeformerna. Detta system förekommer i flera länder, t.ex. i Danmark. I dansk plan- , bostads- och skattelagstiftning finns skilda regler för fritids- respektive permanentboende. Som en följd av detta har man i praktiken en separat marknad för fritidshus och en för permanentbostadshus. I regionplanen och i kommunens översiktsplan pekas områden ut där det ska råda ”bosättningsplikt” respektive områden för fritidshus (”sommarhus”). I områden med ”bosättningsplikt” måste man vara mantalsskriven för att få äga bostadsfastighet. Detta innebär att husen i dessa områden inte går att sälja på fritidshusmarknaden. Omvänt gäller förbud mot att bosätta sig permanent i fritidshus. Kommunerna har möjlighet att lämna dispens från dessa regler i områden där det inte råder någon konkurrens mellan boendeformerna på fastighetsmarknaden, dvs. där efterfrågan är liten. Dispens kan på vissa villkor också ges av individuella skäl, bl.a. för pensionärer som vill bosätta sig permanent i sommarstugan.

När det gäller de frågor som rör fastighetsbeskattning och fastighetstaxering och som flertalet länsstyrelser uppmärksammar vill vi hänvisa till två utredningar som nyligen slutförts inom Finansdepartementet. Det handlar om Fastighetsbeskattningskommittén (dir. 1998:20) och Fastighetstaxeringsutredningen (dir. 1997:36).

I ett delbetänkande från Fastighetsbeskattningskommittén, Begränsad fastighetsskatt (SOU 1999:59), uppmärksammades problematiken kring fastighetsskattens effekter för den bofasta befolkningen i vissa attraktiva fritidshusområden, däribland skärgården. Frågan om undantag från generella regler om fastighetsskatt för hushåll i sådana områden lyftes fram i betänkandet. Problemet i dessa områden var, enligt kommittén, förhållandet mellan taxeringsvärdenivå och lokal inkomstnivå. I jämförelse med storstadsregioner och expansiva orter, är taxeringsvärdenivån i dessa områden hög samtidigt som den allmänna inkomstnivån hos den bofasta befolkningen är låg. Kommittén föreslog att en begränsningsregel för fasighetsskatten ska införas. Begränsningsregeln skulle endast gälla skattskyldiga som är fysiska personer och som är bosatta i småhus på fastighet som utgör småhusenhet eller lantbruksenhet. Regeln innebär att uttaget av fastighetsskatt för hushåll med låga inkomster och ett högt fastighetsskatteunderlag avseende permanentbostaden, begränsas så att fastighetsskatten inte överstiger en

viss andel av hushållsinkomsten. I sitt slutbetänkande, Likformig och neutral fastighetsbeskattning (SOU 2000:34), tog Fastighetsbeskattningskommittén på nytt upp förslaget om begränsningsregel. I slutbetänkandet föreslogs denna regel vara generell och omfatta hela landet. Begränsningsregeln föreslogs också omfatta, förutom ägare till egnahem, bostadsrättsinnehavare, förutsatt en annan värderingsgrund för bostadsrättsfastigheter. Begränsningsregeln skulle innebära att skattens andel av hushållsinkomsten begränsas om vissa villkor är uppfyllda. Kommittén tog inte i slutbetänkandet ställning till de alternativ till gränsvärden för en begränsningsregel som föreslagits i delbetänkandet.

Fastighetstaxeringsutredningen tog i sitt betänkande Fastighetstaxering – precision, påverkansmöjligheter, individuella bedömningar (SOU 2000:10) bl.a. upp en av värdefaktorna för att bestämma riktvärdet för tomtmark, nämligen ”speciell belägenhet”. Belägenhetsfaktorn ska fånga upp det förhållandet att en strandfastighet har ett högre marknadsvärde än en i övrigt likvärdig fastighet. Belägenhetsfaktorn har kritiserats utifrån två utgångspunkter. Det handlar om att belägenhetsfaktorn bidrar till att höja taxeringsvärdena för fastigheter som har strandläge eller strandnära läge i attraktiva områden. Kritiken har också tagit sikte på klassindelningen som kan leda till att två närliggande fastigheter, som i övrigt är likvärdiga, kan få helt olika taxeringsvärden p.g.a. att den ena fastigheten ligger ett par meter närmare stranden än den andra. I utredningens direktiv var utgångspunkten att taxeringsvärdet ska återspegla marknadsvärdet. Närheten till strand har en inverkan på marknadsvärdet vilket påverkar taxeringsvärdet. Enligt utredningen är det därför inte möjligt att ta bort belägenhetsfaktorn för fastigheter i attraktiva kustområden. Däremot föreslogs vissa förändringar avseende värdefaktorn ”speciell belägenhet” bl.a. vad gällde definition av, och förhållandet mellan, strand och strandnära fastighet.

Fastighetstaxeringsutredningens betänkande liksom det slutbetänkande som presenterats av Fastighetsbeskattningskommittén är för närvarande under remiss.

Den problematik beträffande villkoren och förutsättningarna för permanentboende i skärgården som lyfts fram i flera regionala miljöoch hushållningsprogram har berörts i dessa utredningar. I den fortsatta behandlingen av boendevillkoren för permanent boende i attraktiva områden är det enligt vår mening särskilt viktigt att den betydelse som den fastboende befolkningen har för en levande skärgård uppmärksammas.

3.3. Fiske och vattenbruk

Sammanfattning av våra bedömningar och förslag

Våra bedömningar

  • Forum eller arbetsgrupper som samlar olika kategorier fiskare samt myndigheter och forskare är viktiga initiativ för ett ökat ansvarstagande för förvaltningen av fiskresursen.
  • Det är viktigt att de skador som orsakas av säl och skarv kan minimeras genom förebyggande åtgärder. Här behövs insatser såväl på nationell som på europeisk nivå.

Våra förslag

  • Regeringen bör inleda diskussioner med berörda Östersjöländer om ett tillfälligt stopp, eller en kraftig minskning, av torskfisket. Fisket bör återupptas först när torskbeståndet ökat i hela det naturliga utbredningsområdet.
  • Fiskeriverket får i uppdrag att föreslå fångstkvoter för småskaligt kustfiske, i första hand för torsk. I uppdraget ingår att kriterier utarbetas för det fiske som ska räknas till kategorin småskaligt kustfiske.
  • Fiskeriverket får i uppdrag att göra en plan för de undersökningar som krävs för att kvantifiera och vårda kusternas fiskbestånd. Planen bör inkludera en bedömning av industrifiskets inverkan på fiskförekomsten i skärgårdarna. I uppdraget bör också ingå att utreda möjligheterna att införa krav på miljökonsekvensbedömningar av det storskaliga industrifisket.
  • Berörda länsstyrelser får i uppdrag att i samråd med Fiskeriverket ansvara för att försök med lokal förvaltning av fiskresursen organiseras och genomförs samt utvärderas. Fiskeriverket får dessutom i uppdrag att tillhandahålla det kunskapsunderlag som är nödvändigt för försöksverksamheten. Försöken inleds i tre skärgårdsområden, ett i Västra Götalands län, ett i skärgårdsområdet Uppsala, Stockholm och Södermanlands län samt ett i skärgårdsområdet Östergötlands och Kalmar län.
  • Utvecklingen inom vattenbruket bör följas avseende miljöbelastning samt lokalisering av odlingar. Naturvårdsverket får i uppdrag att se över och uppdatera de råd och anvisningar som finns beträffande vattenbruk.

Föreslagna åtgärder i miljö- och hushållningsprogrammen

I de fyra regionala miljö- och hushållningsprogrammen föreslås åtgärder som berör en rad skilda aspekter av fiske och vattenbruk i kust- och skärgårdsområdena. Det finns ett femtiotal förslag till åtgärder som framför allt behandlar

  • småskaligt kustfiske
  • påverkan från skarv och säl
  • förvaltningen av fiskresursen
  • utvecklingen inom vattenbruket.

Småskaligt kustfiske

Samtliga länsstyrelser framhåller vikten av långsiktigt hållbar fiskevård i skärgården. För detta krävs enligt länsstyrelserna bättre kunskap om samt kontroll av bl.a. fiskbestånd, fiskuttag och reproduktionsområden för fisk, än vad som är fallet i dag. I de regionala miljö- och hushållningsprogrammen finns förslag till insatser både på regional, nationell och internationell nivå. Länsstyrelsen i Västra Götalands län vill i samråd med Fiskeriverket bl.a. utarbeta ett övervakningsprogram som är inriktat på fisk i kustvatten. Länsstyrelserna i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län föreslår ett samarbete med kustlaboratoriet i Öregrund för att genomföra populationsuppskattningar.

Länsstyrelsen i Blekinge län föreslår att Sverige inom EU och i Fiskerikommissionen för Östersjön aktivt ska verka för en övergång till långsiktigt ekologiskt hållbart fiske i Östersjön. Länsstyrelsen menar att en sådan övergång bl.a. kräver att strukturstöden till fiskenäringen i större utsträckning än i dag stödjer ett småskaligt fiske i Östersjön. Enligt samma länsstyrelse måste fiskbestånden i kust- och skärgårdsområdena inventeras. Inventeringen som ska finansieras av Fiskeriverket bör sedan användas som underlag för en långsiktigt hållbar fiskevårdsplan för skärgården med program för uppföljning och kontroll som länsstyrelsen ansvarar för.

Liknande tankar presenterar också länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län. De föreslår att en långsiktig plan för fiskevård och fiskforskning i skärgården utarbetas av länsstyrelserna tillsammans med Fiskeriverket. Enligt länsstyrelserna ska det också inkludera en utvärdering av det storskaliga industrifiskets påverkan på kustfisket. I deras program uppmärksammas också behovet av kartläggning och skydd av reproduktionsområden för fisk. Samma länsstyrelser föreslår också en översyn av nuvarande fiskeregler som styrs av Fiskeriverkets

författning över Östersjön med angränsande sötvatten (FIFS 1993:31). Motivet är att författningen i många avseenden inte anses ge ett tillräckligt skydd av fiskbestånden i skärgården och därför kan leda till utarmning av fiskresursen.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län vill stärka det småskaliga kustnära fisket genom att en bestämd del av den nationella torskkvoten ska vara förbehållen kustfiskare. Torskkvoten bör enligt länsstyrelsen utformas så att fiske blir möjligt året om.

När det gäller möjligheterna att förbättra handel och distribution av småskaligt fångad fisk föreslår länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län att länsstyrelserna tillsammans med Fiskeriverket ser över situationen. Syftet är bl.a. att genom samverkan mellan fiskare och grossister effektivisera mottagnings- och distributionssystemen.

Flera länsstyrelser föreslår olika former av begränsningar av fiskuttaget för ett uthålligare resursutnyttjande. Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län föreslår en höjning av minimimåttet på ål och vill också utöka utsättningen av ål. Länsstyrelsen i Blekinge län vill öka minimåttet på torsk. En översyn av redskapsutmärkningen kan enligt länsstyrelsen i Västra Götalands län vara ett sätt att förbättra tillsynen av redskap samt övervakningen av fiskuttag. Länsstyrelsen föreslår dessutom begränsningar av nätfisket, tidsbegränsningar av ålfisket samt höjningar av minimåttet på torsk och ål. Krav på behörighetsutbildning för nya yrkesfiskare samt ytterligare samarbete mellan yrkesfiskare och forskare avseende bl.a. redskapsutveckling föreslås också av länsstyrelsen i Västra Götalands län.

Fiskuttagen handlar också om förhållandet mellan olika kategorier fiskare. Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län efterlyser bättre statistik över yrkesfiskares och fritidsfiskares nyttjande av fiskresursen. Samma länsstyrelser föreslår också en utredning om komplettering av fiskelagens 25 § om rätt till fiskeplats, för att ge yrkesfiskare rätt till fiskeplats före fritidsfiskare. Samma länsstyrelser menar också att alltför få fastighetsägare vill upplåta sina vatten till yrkesfiskare, något som enligt länsstyrelserna ofta beror på okunskap och oro över för stora uttag.

Påverkan från skarv och säl

Skarv- och sälproblematiken uppmärksammas av de flesta länsstyrelser. Det förekommer att enstaka sälindivider eller grupper av sälar förstör fiskeredskapen. När det gäller skarv kan den i viss utsträckning konkurrera om fiskresursen. Problemen med säl och skarv kan enligt länsstyrelserna i stor utsträckning lösas genom förebyggande åtgärder,

framför allt genom att utveckla redskapen så att förlust av fångsten minimeras. Samtidigt bedömer några länsstyrelser att problemen med säl och skarv är så stora att andra åtgärder också kan vara nödvändiga. Förslag finns om begränsad skyddsjakt på säl samt att allmän jakttid på skarv införs.

Förvaltningen av fiskresursen

Flera länsstyrelser menar att det finns brister i dagens fiskevård när det gäller ansvaret för vård och tillsyn av fiskresursen. Avsaknaden av ett övergripande ansvar för fiskevården anges i ett av programmen vara ett av de största hindren för att få till stånd ett uthålligt nyttjande av fiskresursen inom skärgårdsområdet.

Lokalt utformade förvaltningsformer diskuteras i tre av programmen. Lokala förvaltningslösningar syftar enligt förslagen bl.a. till att skapa en tydligare ansvarsfördelning för att förhindra överfiske i vissa områden, förbättra tillsynen, samt skapa en lokal anpassning av fiskeregler. Det sistnämnda förslaget innebär att rätten att införa lokala regler för fisket återförs till länsstyrelserna. Detta förordas av länsstyrelserna i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län samt Östergötlands och Kalmar län. Länsstyrelsen i Västra Götalands län vill att ansvarstagandet för och vården av fiskresursen förstärks genom lokal förvaltning. Förslaget innebär att trålstorleken begränsas och krav på selektion införs inom två försöksområden.

Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län föreslår en lokal förvaltningsmodell som kan prövas inom befintliga fiskevårdsområden. Förslaget går ut på att ett antal fiskevårdsområden samverkar inom ett så kallat skötselområde. Förvaltningsmodellen förutsätter enligt länsstyrelserna att nuvarande bestämmelser för det fria handredskapsfisket upphör att gälla inom ramen för ett skötselområdes verksamhet. Bestämmelserna om det fria handredskapsfisket finns i fiskelagen 9 §.

Länsstyrelserna i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län uppmärksammar behovet av biologiskt underlag för lokal förvaltning av fiskresursen. Länsstyrelserna vill i samråd med Fiskeriverket undersöka i vilken omfattning det råder överensstämmelse mellan de lokala bassängsystemen och de lokala fiskpopulationerna. Detta kan sedan ligga till grund för utveckling av lokala förvaltningsmodeller.

Några länsstyrelser betonar också vikten av dialog mellan olika fiskeintressenter för att öka ansvarstagandet för fiskresursen. Länsstyrelserna i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län har ett förslag om att inrätta en arbetsgrupp där bl.a. representanter för fiskare, fiskevattenägare, myndigheter och forskare möts för att finna former för ett

långsiktigt hållbart fiske. Det kan enligt länsstyrelserna resultera i att olika former av lokal fiskeförvaltning initieras. Länsstyrelsen i Västra Götalands län har ett liknande förslag om att bilda ett återkommande forum där det finns möjligheter till dialog mellan myndigheter, forskare och olika kategorier fiskare. Syftet med detta forum ska enligt länsstyrelsen vara att skapa en ansvarsgemenskap för fiskresursen och en effektivare och bättre fiskeförvaltning. Länsstyrelserna i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län vill också utreda ägarförhållandena avseende fiskevatten och fiskerätt för att få en bild av möjligheterna att samordna fiskevården.

Utvecklingen inom vattenbruket

Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län menar att bristande lönsamhet samt miljöbelastningar, hindrar en expansion av vattenbruket i skärgården. Enligt länsstyrelserna framhåller näringen bl.a. behovet av att Fiskeriverket och Naturvårdsverket kommer överens om nationella kriterier för beräkning av näringsbelastning från kassodling av fisk.

Länsstyrelsen i Blekinge län betonar att vattenbruk ska bedrivas med hänsyn till en ekologiskt hållbar utveckling i skärgården. Länsstyrelsen föreslår att tillkommande fiskodlingar lokaliseras utomskärs samt att samtliga odlingstillstånd omprövas före år 2005 för att uppnå uppsatta åtgärdsmål avseende närsaltsbelastning.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län lyfter särskilt fram odling av musslor som bedöms ha utvecklingspotential. Enligt länsstyrelsen kan en utveckling av denna verksamhet skapa arbetstillfällen, och dessutom bidra till att vattenkvalitén förbättras genom musslornas upptag av överskottskväve. Länsstyrelsen föreslår bl.a. ett resurscentrum för att stödja utvecklingen inom musselodling. Samma länsstyrelse vill också att lämpliga odlingsplatser för fisk, skaldjur, musslor och ostron redovisas i kommunernas översiktsplaner för att underlätta odlingsverksamhet. Länsstyrelserna i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län tar upp den utveckling som skett vad gäller odlingsteknik och fodersammansättning de senaste 20 åren och som enligt länsstyrelserna minskat de negativa miljöeffekterna från vattenbruk. Man pekar också på den konkurrens som idag råder på världsmarknaden avseende fiskodling.

Miljövårdsberedningens bedömningar och förslag

Långsiktigt hållbart nyttjande av fiskbestånden

  • Regeringen bör inleda diskussioner med berörda Östersjöländer om ett tillfälligt stopp, eller en kraftig minskning, av torskfisket. Fisket bör återupptas först när torskbeståndet ökat i hela det naturliga utbredningsområdet.
  • Fiskeriverket får i uppdrag att föreslå fångstkvoter för småskaligt kustfiske, i första hand för torsk. I uppdraget ingår att kriterier utarbetas för det fiske som ska räknas till kategorin småskaligt kustfiske.

Flera länsstyrelser har förslag som syftar till att främja det småskaliga kustfisket. Miljövårdsberedningen betonade i sitt betänkande Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153) vikten av att inomskärsfisket bibehåller sin småskaliga karaktär. Vi ser det som fortsatt angeläget att på olika sätt främja det småskaliga kustfisket. Vi är samtidigt mycket oroade över den kraftiga minskningen av torskbestånden i såväl Västerhavet som Östersjön. Vi anser att de åtgärder som vidtagits hittills för att stärka bestånden är otillräckliga, och att mer kraftfulla åtgärder behövs för att hejda en utveckling som, framför allt i Östersjön, hotar både torskbestånden och fiskenäringen.

Idag pågår arbete med att stödja och utveckla småskaligt kustfiske nationellt och inom EU. Regeringen har gett Fiskeriverket i uppdrag (Regeringsbeslut 11, 19 april 2000) att analysera situationen inom det småskaliga kustfisket i Sverige. Fiskeriverket bör enligt uppdraget belysa vilken betydelse olika typer av lokalt bedrivet fiske har ur biologisk, ekonomisk och regionalpolitisk synvinkel. I uppdraget ingår att analysera vilka förvaltningsåtgärder som kan genomföras i syfte att ge det småskaliga kustfisket möjlighet att bedriva sin verksamhet under så stor del av fiskeåret som möjligt. Om analysen visar att förutsättningarna för det småskaliga kustfisket kan förbättras, ska Fiskeriverket föreslå lämpliga åtgärder. Fiskeriverket ska senast den 1 februari 2001 redovisa uppdraget till regeringen.

Under senare år har det småskaliga kustfisket också lyfts fram inom EU. År 1998 inledde Europeiska kommissionen en allmän översyn av den gemensamma fiskeripolitiken som en del av den revision av fiskeripolitiken som ska vara klar 2002. Det småskaliga kustfisket bör enligt EU:s ministerråd särbehandlas genom att det främjar både

sysselsättning och hållbara fiskuttag. I EU:s strukturprogram för perioden 2000-2006 tas det småskaliga kustfisket särskilt upp som ett stödområde där insatser krävs. I strukturplanen för fiskerinäringen i Sverige, som överlämnats till Europeiska kommissionen, anges att målet för det småskaliga kustfisket ska vara ett ekologiskt hållbart och ekonomiskt bärkraftigt fiske längs samtliga kuststräckor.

Torsken hade tidigare en nyckelroll för fisket i Västerhavet. I Östersjön är den alltjämt, tillsammans med skarpsill och strömming, en nyckelart både i ekosystemet och i fiskenäringen. Men torsken är idag nästan borta från Västerhavet och från halva sitt naturliga utbredningsområde i Östersjön. Skälen är för stora uttag i kombination med låga salt- och syrehalter. Syresituationen har förvärrats av övergödningen och till detta kan även läggas eventuella effekter av miljögifter. Effekterna av att torsken minskat har påverkat Östersjöns ekosystem. Torsken är den dominerande rovfisken i toppen av näringskedjan och är därför en nyckelart i Östersjön. När torsken minskar i antal förbrukas inte lika mycket bytesdjur (konsumtionen har under den senaste 10-årsperioden varit reducerad med omkring 75 procent jämfört med perioden innan 1980) vilket får effekter på arter längre ner i näringskedjan. Östersjön verkar ha genomgått ett ”regimskifte”, från ett system där torsk är ett nyckelrovdjur som delvis kontrollerar sina bytesfiskar strömming och skarpsill, till ett system dominerat av dessa små fiskar som möjligen reglerar torsken genom att äta dess yngel och ägg. Erfarenhet från Kanada visar att denna typ av regimskiften kan vara svåra att reversera, dvs. att få att återgå till den ursprungliga strukturen. Torsken kan därmed bli ”ekonomiskt utdöd” och ersättas av betydligt mindre ekonomiskt värdefulla arter.

Sverige har inom ramen för Fiskerikommissionen för Östersjön (International Baltic Sea Fisheries Commission, IBSFC) drivit frågan om en förvaltningsplan för torsk. Förvalningsplanen förväntas bl.a. innehålla minimimått för hur stora torskarna får vara för att få fångas, sommarfredning av torsk och redskapsutveckling t.ex. för att minska oönskade fångster.

Enligt de av riksdagen fastställda miljömålen bör hotade arter ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras. Vi anser att delmålet inte kan uppfyllas beträffande torsk, vare sig i Östersjön eller Västerhavet, och att stammen är allvarligt hotad. Detta utgör redan ett akut hot mot delar av fiskenäringen, i synnerhet det kustnära fisket. Vi föreslår därför att Sverige verkar för att torskfisket i Östersjön stoppas för en tid. Beståndsstorleken bör noga följas och fisket bör återupptas först när beståndet ökat i hela det naturliga utbredningsområdet. Vi tycker att detta är en mycket viktig åtgärd för

att på sikt inte bara säkra tillgången på torsk utan även stärka fiskenäringen vid kusterna och i havet.

Fiskeriverket har, som vi tidigare nämnt, i uppdrag att analysera situationen beträffande det småskaliga kustfisket i Sverige och föreslå åtgärder. Vi anser att fångstkvoter bör införas bl.a. för torsk i syfte att främja ett småskaligt kustfiske i såväl Västerhavet som Östersjön. Detta bör ingå i Fiskeriverkets uppdrag. I uppdraget bör också ingå att kriterier utarbetas för det fiske som ska räknas till kategorin småskaligt kustfiske. Kvoterna blir givetvis inte aktuella att tillämpa i Östersjön under den period då torskfisket där är stoppat.

Kunskapsuppbyggnad om skärgårdens fiskresurser

  • Fiskeriverket får i uppdrag att göra en plan för de undersökningar som krävs för att kvantifiera och vårda kusternas fiskbestånd. Planen bör inkludera en bedömning av industrifiskets inverkan på fiskförekomsten i skärgårdarna. I uppdraget bör också ingå att utreda möjligheterna att införa krav på miljökonsekvensbedömningar av det storskaliga industrifisket.

I Miljövårdsberedningens betänkande Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153) framhölls att kunskap saknas om många områden som rör fiske och vattenbruk. Enligt samtliga länsstyrelser behöver kunskapen om fiskbestånd och fiskuttag i kust- och skärgårdsområdena förbättras. När det gäller underlag för fiskbestånd och fiskuttag meddelar Fiskeriverket att visst arbete pågår men att det går långsamt p.g.a. brist på medel. Det uppges också finnas brister i fångststatistiken.

I Fiskeriverkets aktionsplan för biologisk mångfald, som behandlas i regeringens proposition Hållbart fiske och jordbruk (prop. 1997/98:2), uppmärksammas behovet av fiskevårdsåtgärder i kustområdena. Fiskeriverket menar i aktionsplanen att det bl.a. finns brister i kunskapen om fiskens livsmiljö, förekomst och geografisk spridning av olika biotoper samt status och hotbilder för en stor del av de arter och bestånd som finns i kustområdena. I regeringens uppdrag (Regeringsbeslut 11, 19 april 2000) till Fiskeriverket om att analysera det småskaliga kustfisket ingår också att sammanställa de biologiska undersökningar som gjorts och som har visat på vikande fiskbestånd i kustzonen. Dessutom ska myndigheten göra en samlad bedömning av orsakerna till dessa förhållanden och deras effekter på fisket.

Det är enligt vår mening mycket viktigt att bristerna i kunskapen om fiskbestånd och fiskuttag i kust- och skärgårdsområdena åtgärdas.

Vi föreslår att Fiskeriverket får i uppdrag att göra en plan för de undersökningar som krävs för att kvantifiera och vårda kusternas fiskbestånd. Uppdraget ska syfta till att ta reda på inom vilka områden som det saknas kunskap och hur man ska komma till rätta med denna kunskapsbrist. Planen kan t.ex. ta upp behovet av utökade inventeringar, statistiskt underlag och annan kunskapsinsamling. Planen bör även inkludera en bedömning av industrifiskets inverkan på fiskförekomsten i skärgårdarna. I uppdraget bör ingå att utreda möjligheterna att införa krav på miljökonsekvensbedömningar av det storskaliga industrifisket, liknande dem i miljöbalken 6 kap. 5, 6 och 7 §§. I detta sammanhang kan det finnas behov av att föreslå kriterier för vilka som ska omfattas av skyldigheten att lämna konsekvensbedömningar. Den del av uppdraget som rör kunskapsinsamling kan förmodligen till viss del samordnas med det uppdrag som Fiskeriverket fått av regeringen (Regeringsbeslut 11, 19 april 2000) om att analysera det småskaliga kustfisket i Sverige.

Långsiktigt hållbar fiskeförvaltning

  • Berörda länsstyrelser får i uppdrag att i samråd med Fiskeriverket ansvara för att försök med lokal förvaltning av fiskresursen organiseras och genomförs samt utvärderas. Fiskeriverket får dessutom i uppdrag att tillhandahålla det kunskapsunderlag som är nödvändigt för försöksverksamheten. Försöken inleds i tre skärgårdsområden, ett i Västra Götalans län, ett i skärgårdsområdet Uppsala, Stockholm och Södermanlands län samt ett i skärgårdsområdet Östergötlands och Kalmar län.
  • Forum eller arbetsgrupper som samlar olika kategorier fiskare samt myndigheter och forskare är viktiga initiativ för ett ökat ansvarstagande för förvaltningen av fiskresursen.

Flera länsstyrelser tar upp de problem som finns kring dagens förvaltning av fiskresursen. Det pågår för närvarande några projekt, i Sverige och mellan Sverige och andra länder som syftar till att undersöka förutsättningarna för nya förvaltningsformer för det kustnära fisket. Inom ramen för Nordiska Ministerrådets verksamhet pågår ett projekt för att finna långsiktigt hållbara förvaltningsmodeller för det småskaliga kustfisket i Östersjön. Syftet med projektet är att skaffa erfarenheter för en nordisk modell för kustzonsplanering. Betydelsen av att nå förståelse och acceptans bland olika intressenter lyfts särskilt fram för att skapa en gemensam plattform för kustplanering. I projektet uppmärksammas

också behovet av att finna en balans mellan centralt utformade fiskeregler och lokalt ansvarstagande för att lösa lokala förvaltningsproblem. Sverige deltar tillsammans med Finland, Åland, Norge och Danmark i projektet.

Dessa frågeställningar står även i centrum för det program om bärkraftig förvaltning av kustresursen (SUCOZOMA) som finansieras av Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (MISTRA). I programmets första fas bedrivs bl.a. forskning rörande de konflikter som försvårar dagens förvaltning. En planerad andra fas inriktas på att föreslå nya förvaltningsmodeller baserade på biologisk och samhällsvetenskaplig forskning.

Med utgångspunkt i de resonemang som framförts av flera länsstyrelser samt med beaktande av de forskningsprojekt som för närvarande pågår, vill vi föreslå försöksverksamhet kring lokal/regional förvaltning i tre skärgårdsområden. Länsstyrelserna i Västra Götalands län, i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län samt i Östergötlands och Kalmar län föreslås få i uppdrag att organisera, genomföra och följa upp försöken med lokal förvaltning i samråd med Fiskeriverket. Fiskeriverket får dessutom i uppdrag att tillhandahålla kunskapsunderlag som är nödvändiga för försöksverksamheten. Fiskeriverkets uppdrag om att ta fram en plan för kusternas fiskbestånd kan med fördel samordnas med denna försöksverksamhet.

De områden som omfattas av försöken bör bestämmas av länsstyrelsen tillsammans med berörda myndigheter och intressenter. Såväl yrkes- som olika former av fritidsfiske ska finnas i de valda områdena. Försöken ska ta fasta på fördelningen av ansvar, resurser och fiskemöjligheter samt pröva nya samverkansformer. I varje försöksområde bör skapas en samrådsgrupp där representanter för vattenägare, fiske, miljö, friluftsliv, turism och myndigheter bör delta. Dessa grupper kan utgöra forum för framtida delaktighet och ansvarsfördelning. Vi tycker att några länsstyrelsers förslag om att inrätta en arbetsgrupp alternativt ett återkommande forum för olika kategorier fiskare, myndigheter och forskare i detta sammanhang är viktiga initiativ som kan genomföras på regional nivå. En förutsättning för samverkan är att en gemensam informationsbas skapas genom en täckande anslutning av samtliga fiskarkategorier vid journalföring av fiske och fångster.

Hur förvaltningen kan utformas bestäms primärt av fiskerätt och beståndens biologi. I Östersjöns skärgårdar är den enskilda fiskerätten av stor betydelse. Stationära arter dominerar och antalet separata bestånd är mycket stort. I Östersjöns skärgårdar bör förvaltningsområden inrättas som kan vara av formen fiskevårdsområde, men där även andra intressenter än fiskerättsägarna bör delta. Ett problem beträffande ekonomi och fiskevård som länsstyrelserna i Östergötlands

och Kalmar län har framhållit är effekterna av det fria handredskapsfiskets införande. Miljö- och jordbruksutskottet har föreslagit (1999/2000:MJU8) en kartläggning och översyn av det fria handredskapsfisket och frågan är under beredning i Regeringskansliet. I avvaktan på denna beredning bör försöken med nya förvaltningsformer ske inom nuvarande regler rörande det fria handredskapsfisket.

Vid västkusten är fisket i stort sett fritt. Här förekommer främst vandrande arter vilka fiskas i såväl kust- som havsfiske. Problemen är för närvarande mycket stora vad gäller dessa arters förekomst i kustzonen. En lokal förvaltning skulle kunna bidra till fiskevården genom att reglera fisket, bl.a. för att skydda uppväxande fisk och minska konflikterna mellan intressenter som vill utnyttja de knappa resurserna. Fiske, friluftsliv och miljöskydd måste samordnas, vilket gör kommunen till en lämplig enhet för försöket. Genom att låta en kommun delta i försöket kan man också pröva i vilken mån den kommunala planeringen i kustområdet kan anpassas till fiskets behov.

Försöken kommer att kräva utveckling av råd och anvisningar för beståndsvård, rutiner för journalföring, databaser samt instrument för utvärdering.

Fiskeriverket föreslås främst bidra med att

  • med ledning av kunskap om fiskbeståndens lekområden och vandringsmönster avgränsa lämpliga försöksområden vid ostkusten,
  • utveckla en databas för journalföring av yrkes- och fritidsfiske inom försöksområdena,
  • ta fram rutiner för en förenklad analys av beståndsstatus baserad på journalföring och annan information,
  • utveckla studiematerial och handledningar.

Med stöd av det av Fiskeriverket framtagna underlagsmaterialet bör berörda länsstyrelser i samråd med Fiskeriverket

  • organisera fiskevattenägare och andra intressenter i två samverkansområden liknande fiskevårdsområden i Östersjöns skärgårdar,
  • initiera ett försök med kustförvaltning i en skärgårdskommun vid västkusten.

Resultatet av försöksverksamheten bör utvärderas, liksom kvaliteten hos de framtagna anvisningarna och tillämpningen av dessa anvisningar. I genomförandet samt vid utvärderingen av försöksverksamheten kan lämpligtvis erfarenhetsutbyte ske med pågående och planerad forskning kring fiskeförvaltning. Det gäller framför allt tidigare nämnda forskningsprojekt stödda av MISTRA och Nordiska Ministerrådet.

Skarv och säl

  • Det är viktigt att de skador som orsakas av säl och skarv kan minimeras genom förebyggande åtgärder. Här behövs insatser såväl på nationell som på europeisk nivå.

Regeringens uppdrag till Fiskeriverket att analysera det småskaliga kustfisket omfattar också en analys av de ekonomiska konsekvenserna av redskapsutveckling för att minska skadorna på fiskeutrustning som orsakats av säl och skarv. En förvaltningsplan för skarv som utarbetats av Naturvårdsverket är för närvarande under remiss. Också på europeisk nivå har säl- och skarvproblematiken lyfts fram. Inom EU tas för närvarande en åtgärdsplan fram för skarv. Sälfrågan kommer sannolikt att hanteras inom ramen för Helsingforskommissionen (HELCOM) som avger rekommendationer.

Vattenbruk

  • Utvecklingen inom vattenbruket bör följas avseende miljöbelastning samt lokalisering av odlingar. Naturvårdsverket får i uppdrag att se över och uppdatera de råd och anvisningar som finns beträffande vattenbruk.

Under den senaste 20-årsperioden har det skett en betydande minskning av fosfor- och kväveutsläppen från fiskodlingar. Det beror framför allt på att utfodringstekniken har förbättrats vilket minskat foderspillet. Fodret för fiskodling har dessutom utvecklats under det senaste decenniet. Det är energiinnehållet som har ökat, vilket har reducerat fodermängderna och därmed minskat utsläppen av fosfor och kväve.

Med hjälp av EU:s strukturstöd och nationella medel finansieras bl.a. projekt med syfte att undersöka vattenbrukets effekter på miljön. Statliga medel finns också avsatta för kontroll av musselodlingar avseende alggifter och kontroll av vattenområden. Ett forsknings- och utredningsprogram har bedrivits vid institutionen för vattenbruk, Sveriges lantbruksuniversitet. Programmet har indelats i tre områden och rör fiskodlingens närsaltsbelastning och dess effekt på miljön, fiskodlingens övriga biologiska effekter samt frågor kring lokalisering av fiskodling. Syftet har varit att ta fram underlag till tillståndsgivande myndigheter och branschens intressenter. I ett annat forskningsprojekt vid institutionen för vattenbruk har det bl.a. framkommit att fiskodling har en betydande utvecklingspotential, inte minst avseende möjligheten till sysselsättning. Det handlar inte bara om arbetstillfällen vid odlingen av fisk utan också de positiva sysselsättningseffekter som är kopplade

till förädlingen av odlad fisk, distribution samt tillverkning av utrustning m.m.

Vi instämmer i Fiskeriverkets förslag till åtgärder för vattenbruk under delmål 4, ”Nyttjande av havets levande resurser”, det nationella miljökvalitetsmålet ”Hav i balans samt levande kust och skärgård”. Fiskeriverket föreslår bl.a. att modeller utvecklas för bedömning av vattenbrukets miljöbelastning, samt att lokaliseringsstrategier med anvisningar av lämpliga vattenområden för vattenbruk utarbetas.

De senaste åren har vattenbrukets miljöpåverkan studerats närmare och det har också skett framsteg vad gäller odlings- och utfodringsteknik. I ljuset av denna utveckling kan det finnas behov av att se över de råd och anvisningar vad gäller vattenbruk som Naturvårdsverket ansvarar för.

3.4. Vattenmiljön

Sammanfattning av våra bedömningar och förslag

Våra bedömningar

  • Övergödningen av kusthaven är sannolikt den enskilda företeelse som har störst negativ inverkan på skärgårdens marina miljö. Vi anser att den negativa utvecklingen tillåtits pågå alltför lång tid och att kraftfulla åtgärder måste vidtas. Det arbete som pågår nationellt och internationellt måste få mycket hög prioritet samt utvecklas och fördjupas för att minska övergödningens negativa effekter på vattenmiljön.
  • Det är viktigt att åtgärder som kan minska övergödningens negativa effekter på regional och lokal nivå genomförs. Det gäller t.ex. åtgärder med syfte att återskapa eller anlägga våtmarker för att reducera näringsinnehållet i vattnet.

Våra förslag

  • Sjöfartsverket får i uppdrag att ta fram förslag till strikta utsläppskrav för befintliga båtmotorer och att utforma regler för en snabbare utfasning av båtmotorer som inte klarar utsläppskraven. Ett bortre datum bör anges då dessa motorer inte längre får användas. Sjöfartsverket bör undersöka möjligheten att införa en miljöavgift på dylika utombordsmotorer för att påskynda utfasningen.
  • En omläggning och differentiering av skatterna på bensin och olja genomförs så att en kraftig skattesänkning på alkylatbensin och biologiskt nedbrytbara oljor blir möjlig. Skattesänkningen syftar till att uppmuntra en övergång till miljöanpassade bränslen och oljor. Omläggningen bör ske i samarbete med berörda delar av näringslivet.
  • Sjöfartsverket får i uppdrag att genomföra en informationskampanj om skälen för att använda miljöanpassade bränslen och oljor. Kampanjen bör även upplysa om skälen för att fasa ut båtmotorer som inte klarar strikta utsläppskrav.

Föreslagna åtgärder i miljö- och hushållningsprogrammen

Länsstyrelserna presenterar i de regionala miljö- och hushållningsprogrammen sammanlagt ett sextiotal åtgärder som omfattar skärgårdens vattenmiljö. Det är framför allt följande områden som behandlas

  • övergödning
  • utsläpp och gifter i havet
  • fritidsbåtarnas inverkan på den marina miljön.

Övergödning

Övergödning utgör i samtliga skärgårdsområden en stor påfrestning på vattenmiljön. Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län uppmärksammar betydelsen av fortsatt internationellt arbete för att minska utsläppen av gödande ämnen till luft, mark och vatten. Det finns också många förslag som riktar sig till lokal och regional nivå med syfte att minska övergödningsproblemen i den marina miljön. En studie om belastningen av kväve och fosfor i skärgården har gjorts på uppdrag av länsstyrelserna i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län. I studien föreslås bl.a. att kväve- och fosforutsläppen styrs efter förhållandena i recipienten (mottagande vatten). Detta kan enligt studien innebära en bättre koppling mellan mätresultat och styrning av utsläppen från reningsverken.

Flera länsstyrelser lyfter fram behovet av övervakning av miljöförhållandena och speciellt övergödningens effekter i den marina miljön. Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län vill utöka och samordna övervakningen av land och vattenmiljön i skärgården i samarbete med kommuner och vattenvårdsförbund. Behovet av miljöövervakning uppmärksammas också av länsstyrelserna i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län. Länsstyrelsen i Blekinge län föreslår att miljökvalitetsnormer införs för närsalter i havsvatten för att minska närsaltbelastningen i de inre kustvattnen.

Länsstyrelsen i Östergötlands och Kalmar län vill tillsammans med kommuner och enskilda markägare arbeta för en ökad anläggning och restaurering av bl.a. våtmarker. Länsstyrelsen i Västra Götalands län föreslår också en satsning på återskapande av våtmarker. Samma länsstyrelse vill dessutom att fintrådiga alger ska tas bort från grunda havsvikar för att på så sätt återställa produktionsförmågan.

I flera regionala miljö- och hushållningsprogram uppmärksammas åtgärder för att minska växtnäringsläckage från odlingsmarker. I Öster-

götlands och Kalmar län pågår projekt med detta syfte. Länsstyrelserna pekar också på de förbättringar i lagring och hantering av stallgödsel som kan åstadkommas genom en mer planlagd tillsyn av jordbruksföretag med djurhållning. Också länsstyrelserna i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län lyfter fram behovet av att stödja jordbruksföretag i syfte att minska närsaltläckaget.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län föreslår att ett pilotdistrikt bildas med uppgift att arbeta med övergödningen. Pilotdistriktets organisation ska ha karaktären av ett distrikt i linje med EU:s vattendirektiv. Länsstyrelsen tycker att det bör snabbutredas hur ett sådant pilotdistrikt skulle kunna organiseras och vilka uppgifter som bör rymmas inom distriktets ram. Länsstyrelsen i Västra Götalands län lämnar också förslag till områden som lämpar sig för att bli pilotdistrikt. Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län anser att arbetet med att, i samband med EU:s vattendirektiv, ta fram avrinningsområdesvisa åtgärdsstrategier samt kartlägga närsaltbelastningen, ska utvecklas i bred samverkan med berörda myndigheter.

Utsläpp och gifter i havet

Samtliga länsstyrelser tar i de regionala miljö- och hushållningsprogrammen upp olika åtgärder som är nödvändiga för att minska miljögiftsförekomsterna i kustområdet. Det handlar inte minst om att kartlägga miljögifternas omfattning, vilket länsstyrelsen i Blekinge län samt länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län uppmärksammar. Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län vill också ta fram bransch- och anläggningsvisa åtgärdsprogram i syfte att minimera användningen av sådana kemikalier som innehåller giftiga, svårnedbrytbara och/eller bioackumulerbara (lagras i levande organismer) ämnen. Länsstyrelsen i Blekinge län föreslår att fartygs- och båttrafikens miljöpåverkan kontinuerligt följs upp i ett miljökontrollprogram för skärgården. Samma länsstyrelse vill också att regeringen ger Fortifikationsverket i uppdrag att i samråd med Försvarsmakten, där det är lämpligt, sanera kända förorenade områden.

Länsstyrelserna ger exempel på regionalt arbete som kan vara betydelsefullt för att minska risken för oljeutsläpp i kust- och skärgårdsområdena. Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län vill utarbeta en ny miljöatlas med tydliga anvisningar och prioriteringar som manual vid oljeolyckor och sanering. Dessutom vill länsstyrelserna verka regionalt för att oljehanteringen vid tankställen och marinor m.fl. organiseras och bedrivs så att oljespill minimeras. Det kemikalieprojekt som bedrivits i Västra Götaland föreslår att på regional/lokal nivå installera

”oljepapperskorgar” i samtliga större hamnar. Oljepapperskorgarna ska fungera som enklare mottagningsanläggningar för maskinrumsavfall. Ett annat projekt kallat ”Grön bunkring” har pågått i Västra Götalands län med syfte att införa en miljövänligare oljebunkring. Samarbetet mellan olika parter har uppfattas som mycket positivt och inneburit lägre risk för oljespill vid bunkring. Projektet bedöms vara intressant också för andra hamnområden.

Fritidsbåtarnas inverkan på den marina miljön

Flera länsstyrelser tar upp de miljöproblem som orsakas av bränsleutsläpp från i första hand tvåtaktsmotorer. I Sverige finns över 600 000 utombordsmotorer, de flesta tvåtaktsmotorer. I en tvåtaktsmotor, byggd med föråldrad teknik, går en stor del av bensinen och oljan rakt ut i vattnet och kan ge skador på bl.a. fisk. Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län vill därför att Sjöfartsverket tar fram ett system för att snabbare byta ut dagens utombordare mot tystare och mer miljöanpassade motorer. Länsstyrelserna föreslår också att informationen kring var miljöanpassat båtbränsle finns att köpa förbättras för att minska utsläppen från fritidsbåtar. Länsstyrelsen i Västra Götalands län föreslår en satsning på alkylatbensin och miljöanpassade tvåtaktsoljor i utombordsmotorer. Det krävs enligt länsstyrelsen lägre priser på dessa bränslen samt bättre tillgänglighet och information till båtägarna för en sådan satsning. Länsstyrelsen har bedrivit ett delprojekt kring miljögifter. Detta kemikalieprojekt föreslår en sänkning av energiskatten på alkylatbränsle samt ett åtagande från oljebolagen om att bidra till en rimlig prisnivå för försäljning av alkylatbränsle från pump med inriktning på tvåtaktsmotorer.

När det gäller användandet av giftiga båtbottenfärger är samtliga länsstyrelser engagerade i olika projekt för att utveckla och testa miljömässigt bättre båtbottenfärger. Länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län vill verka för alternativ till båtbottenfärger av antifoulingtyp (färg som förhindrar påväxt) samtidigt som man önskar ge licensierade yrkesfiskare i skärgården möjlighet att använda antifoulingfärger.

Miljövårdsberedningens bedömningar och förslag

Insatser för att minska övergödningen

  • Övergödningen av kusthaven är sannolikt den enskilda företeelse som har störst negativ inverkan på skärgårdens marina miljö. Vi

anser att den negativa utvecklingen tillåtits pågå alltför lång tid och att kraftfulla åtgärder måste vidtas. Det arbete som pågår nationellt och internationellt måste få mycket hög prioritet samt utvecklas och fördjupas för att minska övergödningens negativa effekter på vattenmiljön.

  • Det är viktigt att åtgärder som kan minska övergödningens negativa effekter på regional och lokal nivå genomförs. Det gäller t.ex. åtgärder med syfte att återskapa eller anlägga våtmarker för att reducera näringsinnehållet i vattnet.

Övergödningen av kusthaven är sannolikt den enskilda företeelse som har störst negativ inverkan på skärgårdens marina miljö. En god vattenmiljö är också en viktig förutsättning för fiske och vattenbruk liksom för friluftsliv och turism. Trots försök både på nationell och internationell nivå att komma tillrätta med problemen måste vi konstatera att vi inte lyckats. Vi anser därför att det arbete som pågår nationellt och internationellt måste få mycket hög prioritet samt utvecklas och fördjupas för att minska övergödningens negativa effekter på vattenmiljön.

Sverige har varit pådrivande i det internationella arbetet, främst inom Helsingforskonventionen, med att få till stånd bindande regler för att minska jordbrukets belastning på den marina miljön. Sverige har också i andra internationella sammanhang lyft fram frågan om det luftburna kvävenedfallet. Här kan noteras det s.k. Göteborgsprotokollet som undertecknades i december 1999 och som innebär betydande åtaganden för Sverige och 26 andra stater. Protokollet bör kunna resultera i minskningar av kvävenedfallet fram till 2010. Inom EU har Sverige också initierat en försurningsstrategi.

Inom ramen för Helsingforskonventionen finns också en genomförandestrategi för Östersjön kallad Östersjöstrategin. I arbetet med att genomföra denna strategi i Sverige har regeringen skrivit en proposition (Genomförande av Östersjöstrategin, prop. 1999/2000:133). I propositionen föreslås bl.a. att fartyg (inkl. vissa fritidsbåtar) ska vara skyldiga att lämna avfall (t.ex. toalettavfall) till särskilda mottagningsanläggningar som ska byggas upp. Sjöfartsverket ska meddela föreskrifter om mottagningsanläggningarna.

Ett fyraårigt forskningsprogram kring övergödning i Östersjön, Marine Research on Eutrophication (MARE), har påbörjats. Programmet finansieras av Stiftelsen för Miljöstrategisk Forskning (MISTRA) och syftet är att utveckla modeller för kostnadseffektiva åtgärder för att minska övergödningen i Östersjön.

Vi vill framhålla vikten av att de åtgärder som länsstyrelserna föreslår på regional och lokal nivå genomförs. Även om övergödningen till större delen måste åtgärdas på nationell och internationell nivå kan åtgärder lokalt och regionalt ge ett väsentligt bidrag. Det gäller t.ex. åtgärder med syfte att återskapa eller anlägga nya våtmarker för att reducera näringsinnehållet i vattnet. Våtmarker är ofta en relativt billig reningsåtgärd som avlägsnar både kväve och fosfor. De kan anläggas i såväl jordbruksområden som i anslutning till tätorter och de kan tillföra uppskattade naturvärden. Projekt som begränsar växtnäringsläckaget från odlingsmark är, liksom individuell växtnäringsrådgivning till jordbruksföretag, också viktiga insatser som kan företas på regional nivå. Pågående arbeten inom vattenvårdsförbund har också betydelse för att minska belastningen på den marina miljön.

Flera länsstyrelser uppmärksammar EU:s ramdirektiv för vatten. Direktivet kräver att en organisation för planering av vattenområden, baserad på avrinningsområden, utformas. Vattenvårdsarbetet kommer enligt direktivet att ske avrinningsområdesvis vilket förutsätter samarbete över kommun- och länsgränser. Ett betydande arbete för att inventera skärgårdarnas naturmiljö under ytan och vattenområdenas miljökvalitet kommer att behövas som stöd för detta arbete, vilket länsstyrelserna också noterar. Vi tror att EU:s ramdirektiv för vatten är ett viktigt steg för ett samordnat arbete och synsätt kring vattenmiljön. Särskilt viktigt tycker vi det är att fler aktörer blir delaktiga i arbetet för en god vattenmiljö samt att betydelsen av inlandets och kustvattnets påverkan på varandra tydliggörs.

Fritidsbåtar och vattenmiljön

  • Sjöfartsverket får i uppdrag att ta fram förslag till strikta utsläppskrav för befintliga båtmotorer och att utforma regler för en snabbare utfasning av båtmotorer som inte klarar utsläppskraven. Ett bortre datum bör anges då dessa motorer inte längre får användas. Sjöfartsverket bör undersöka möjligheten att införa en miljöavgift på dylika utombordsmotorer för att påskynda utfasningen.
  • En omläggning och differentiering av skatterna på bensin och olja genomförs så att en kraftig skattesänkning på alkylatbensin och biologiskt nedbrytbara oljor blir möjlig. Skattesänkningen syftar till att uppmuntra en övergång till miljöanpassade bränslen och oljor. Omläggningen bör ske i samarbete med berörda delar av näringslivet.
  • Sjöfartsverket får i uppdrag att genomföra en informationskampanj om skälen för att använda miljöanpassade bränslen och oljor. Kampanjen bör även upplysa om skälen för att fasa ut båtmotorer som inte klarar strikta utsläppskrav.

Utsläppen av kolväten från båtmotorer minskar inte nämnvärt till skillnad från utsläppen från bilarna som minskat med nästan 50 procent från 1987 till 2000. Under en tremånaders sommarperiod släpper utombordsmotorerna idag ut hälften så mycket kolväten som samtliga fordon i Sverige gör under samma tidsperiod. Cirka 14 000 ton kolväten släpps varje år ut från båtmotorerna. Detta sker under en kort period, i ett biologiskt känsligt skede och ofta på särskilt känsliga platser.

Det lagförslag om buller- och avgaskrav på utombordsmotorer som presenterades 1998 har inte gått vidare i Sverige eftersom Europeiska kommissionen har utarbetat ett förslag till tillägg till fritidsbåtdirektivet (94/25). Förslaget omfattar bl.a. utombordsmotorer och ska behandlas av Ministerrådet under år 2000. (Angående buller från båtmotorer, se kap. 3.7 Natur- och kulturmiljön.) Trots aviserade utsläppskrav från EU på nya motorer kvarstår problemet med att omsättningen av utombordsmotorer sker långsamt. Det finns beräkningar som visar att det tar upp till 40 år innan samtliga gamla motorer är utbytta. I ett miljöprogram för fritidsbåtar framtaget av Sjöfartsverket (1997) anses tvångsmässig utskrotning varken vara resurs- eller kostnadseffektivt. Förslag från Sjöfartsverket om att införa skrotningspremier för att påskynda utfasningen av gamla motorer har även uppfattats som för kostnadskrävande. I utredningen om fritidsbåtstrafikens kostnadsansvar m.m. (SOU 1996:170) föreslås att ett långsiktigt bortre datum fastställs efter vilket gamla tvåtaktsmotorer inte får användas. I kombination med en miljöavgift som kan finansiera en båtutskrotningsfond, skulle en skrotningspremie enligt utredningen kunna påskynda en utfasning av gamla tvåtaktsmotorer.

I Miljövårdsberedningens betänkande Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU 1996:153) uppmärksammades problematiken kring utsläpp från fritidsbåtar. Vi vidhåller den uppfattning som uttryckets i betänkandet, nämligen att det är angeläget att finna system för en snabbare utfasning av gamla utombordsmotorer som ger höga kolväteutsläpp. Vi föreslår därför att Sjöfartsverket får i uppdrag att ta fram förslag till strikta utsläppskrav för befintliga båtmotorer och utforma regler för en snabbare utfasning av båtmotorer som inte klarar utsläppskraven. Sjöfartsverket bör ange ett bortre datum då dessa motorer inte längre får användas. Vår bedömning är att utfasningen bör

ske successivt och att en tioårsperiod kan vara lämplig. I praktiken innebär detta förslag att merparten befintliga tvåtakts båtmotorer kommer att behöva fasas ut. Sjöfartsverket bör undersöka möjligheten att införa en miljöavgift på dylika utombordsmotorer för att påskynda utfasningen. Eventuellt kan denna avgift ligga till grund för en skrotningspremie. En skillnad bör göras mellan små och stora båtmotorer genom att ange en motoreffektgräns. Olika utfasningsperioder kan behöva gälla beroende på motorstorlek. Dessutom bör också åldern på motorerna ha betydelse för utfasningstakten.

Vi bedömer emellertid att detta förslag blir verkningsfullt först på sikt. Det krävs enligt vår mening också insatser som innebär en omedelbar och radikal minskning av de miljöfarliga utsläppen från båtmotorer. En sådan insats skulle vara att, i större utsträckning än vad som är fallet idag, underlätta användandet av miljöanpassade bränslen och oljor.

Flera länsstyrelser uppmärksammar, liksom Sjöfartsverket i sitt miljöprogram för fritidsbåtar, miljöanpassat bränsle i form av alkylatbensin. Alkylatbensin medför ett radikalt lägre utsläpp av bl.a. polyaromater, bensener och alkylbensener. Det finns både hälso- och miljömässiga skäl för att lansera alkylatbensin som ett alternativ till andra bränsletyper för tvåtaktsmotorer. En viktig positiv effekt är också att andra tvåtaktsmotorer som t.ex. snöskotrar, mopeder och motorcyklar kan inbegripas i en sådan åtgärd. I dag ges en skatterabatt på några ören per liter för alkylatbensin vilket bedöms vara verkningslöst för att kunna stimulera båtägare att byta bränsletyp. Även tvåtaktsoljor har betydelse för avgasernas påverkan på miljön. En övergång till biologiskt nedbrytbara oljor anses effektivt minska avgasernas skadeverkningar.

Förutom prisnivån på alkylatbensin är också tillgängligheten för konsumenter ett hinder för en mer omfattande övergång till alkylatbensin för utombordsmotorer. Försäljning från pump på ett antal strategiska båtbensin- och vanliga bensinmackar är nödvändigt för att alkylatbensinen ska kunna konkurrera med mer miljöfarliga bränsletyper. Det handlar också i detta sammanhang om att genom information påverka båtägare att välja den miljömässigt bättre bränsletypen. Många berörda, däribland båtklubbar och petroleumbranschen, ställer sig idag positiva till satsningar på ett mer miljöanpassat bränsle förutsatt att priset på bränslet sänks samt att tillgängligheten förbättras. För tvåtaktsoljorna är problemet begränsat till prisnivån.

Vi föreslår att en omläggning och differentiering av skatterna på bensin och olja genomförs så att en kraftig skattesänkning på alkylatbensin och biologiskt nedbrytbara oljor blir möjlig. Skattesänkningen syftar till att uppmuntra en övergång till miljöanpassade bränslen och

oljor. Diskussioner bör föras med petroleumbranschen beträffande vilken skattesänkning som krävs för att etablera en marknad för mer miljöanpassade bränslen och oljor för båtmotorer. Vi föreslår också att Sjöfartsverket får i uppdrag att genomföra en informationskampanj om skälen för att använda miljöanpassade bränslen och oljor. Kampanjen bör även upplysa om skälen för att fasa ut båtmotorer som inte klarar strikta utsläppskrav.

Förbättringar av oljehanteringen

Flera länsstyrelser föreslår åtgärder på lokal och regional nivå för att minimera oljespill. Det är angeläget att dessa förslag realiseras då de kan förbättra oljehanteringen vid hamnar, tankställen etc. På nationell nivå har beredskapen vid oljeutsläpp höjts genom att resurser nu finns på miljöskyddsfartyg som Kustbevakningen ansvarar för. Oljeutsläppsutredningen har också föreslagit att Kustbevakningen ska få påbörja förundersökningar vid förmodade oljeutsläpp. Inom ramen för Helsingforskommissionen har länderna runt Östersjön enats om en gemensam strategi, Östersjöstrategin, för att ta hand om avfall, inklusive olja, för att få bukt med de illegala utsläpp som nu sker och för att kontrollera de risker som en ökad Östersjötrafik innebär. Arbete pågår med att genomföra Östersjöstrategin. Sjöfartsverket bistår också baltstaterna med hamn- och miljöexpertis samt med administrativ kompetens i frågor som rör oljehantering. Dessa insatser, som sker såväl nationellt som på europeisk och internationell nivå för att förebygga oljeutsläpp, är viktiga åtgärder för att skydda skärgårdens marina miljö.

3.5. Vattenförsörjningen

Sammanfattning av våra bedömningar och förslag

Våra bedömningar

  • Möjligheten till lokal vattenförsörjning och avloppshantering bör vara vägledande för lokaliseringen av byggnader och anläggningar.
  • Kommunerna bör behandla grundvattenfrågorna mer ingående i sina översiktsplaner än vad som hittills i allmänhet skett. Länsstyrelserna och berörda centrala myndigheter, Sveriges geologiska undersökning, SGU, och Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI, bör bistå kommunerna med regionala planeringsunderlag som bland annat innehåller hydrogeologiska utredningar för hela tillrinningsområden.

Våra förslag

  • Länsstyrelserna utformar, i samverkan med kommuner och berörda branschorganisationer, en regional vatten- och avloppspolicy som kan ligga till grund för ställningstaganden kring vatten- och avloppsfrågorna i skärgården.
  • Sveriges geologiska undersökning, SGU, får i uppdrag att införa en licensiering av brunnsborrare i syfte att öka kontrollen av och kompetensen hos brunnsborrare och därmed minska risken för felaktigt borrade brunnar.
  • En utredning kring enskilda vatten- och avloppsanläggningar tillsätts. I utredningen bör ingå att föreslå en samordnande aktör som driver arbetet med teknikutveckling vad gäller småskaliga vatten- och avloppslösningar. Det bör också ingå förslag till former för prövning och godkännande av ny småskalig vattenoch avloppsteknik samt system för uppföljning och utvärdering av ny teknik och av försök med lokala vatten- och avloppssystem.
  • Naturvårdsverket utreder i samverkan med SGU och Livsmedelsverket möjligheten att föreskriva om en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken för högsta halt av klorid i sött grundvatten.

Föreslagna åtgärder i miljö- och hushållningsprogrammen

De omkring 20 förslagen till åtgärder i de regionala miljö- och hushållningsprogrammen som rör vatten- och avloppsfrågor i skärgården behandlar framför allt

  • förhållningssätt till vattenförsörjning och avloppshantering
  • behoven av underlag och kunskap
  • planering för att förebygga vatten- och avloppsproblem
  • behoven av ny vatten- och avloppsteknik i skärgården.

Förhållningssätt till vattenförsörjning och avloppshantering

Länsstyrelsen i Blekinge län menar att kommunerna bör besluta att öar inte ska förses med ny kommunal vattenförsörjning innan långsiktigt hållbara avloppslösningar finns.

Länsstyrelserna i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län skriver i sitt gemensamma program att det nu är tid att formulera en ”noll-vision”. Tätortsborna, fritidsfolket, fritidsbåtsfolket, skärgårdsborna m.fl. borde gemensamt ta ansvar för att vattenförsörjningen och avloppshanteringen i kust- och skärgårdsområdena inte skadar mark och vatten. ”Att ställa upp på de högre vatten- och avloppstaxorna som detta kräver är kanske en av de viktigaste insatserna som tätortsbon kan göra för en hållbar utveckling i skärgården.”

Blekinge län samt Östergötlands och Kalmar län formulerar regionala miljökvalitetsmål bland annat kring uttag av grundvatten och hanteringen av avloppsvatten.

Behoven av underlag och kunskap

Flera förslag betonar behoven av underlag och mer kunskap på kommunal och regional nivå för att bättre kunna bedöma förutsättningarna för att använda grundvatten och för att därigenom kunna föreskriva om eller styra användningen.

Länsstyrelserna i Östergötlands och i Kalmar län menar att kommunerna bör genomföra en samlad kartläggning av kända grundvattentäkter i skärgården med avseende både på kvalitet och kvantitet samt så långt som möjligt beräkna årliga uttag i relation till den tillgängliga resursen. Länsstyrelserna föreslår också att en

”grundvattenplan” upprättas för övärlden med ledning av inventeringsresultatet. Den ska ge vägledning för tillståndsprövning enligt 9 kap. miljöbalken.

Länsstyrelserna i Uppsala, Stockholm och Södermanlands län avser att ta fram en gemensam vatten- och avloppspolicy för hur man på regional nivå ser på vatten- och avloppsfrågorna i skärgården.

Samma länsstyrelser föreslår att ett konkret inriktat projekt startas för att ta fram kunskap om avgränsningen av områden där särskilda restriktioner i den enskildes rätt att borra efter grundvatten behöver införas. Projektet genomförs i samverkan mellan länsstyrelser, landsting och några kommuner. Projektet ska också utarbeta mer generella råd för hur man i några typfall kan lösa avloppsvattenfrågorna på ett långsiktigt hållbart sätt utifrån ekonomiska, funktionella och ekologiska aspekter.

Planering för att förebygga vatten- och avloppsproblem

Länsstyrelserna i Östergötlands och i Kalmar län anser att redovisningar av hur vattenförsörjningen ska lösas måste krävas som underlag vid behandling av bygglov i skärgården. Man poängterar också att grundvattenfrågorna ska behandlas i kommunernas översiktsplaner. Detta för att undvika att grundvattenresursen överutnyttjas och för att säkerställa vattenkvaliteten.

Behoven av ny vatten- och avloppsteknik i skärgården

Flera länsstyrelser, däribland Länsstyrelsen i Blekinge län, förslår att statsbidrag införs för ombyggnad av enskilda avloppsanläggningar. Länsstyrelsen i Västra Götalands län menar att kommunerna ska stimuleras ekonomiskt till att införa bättre vatten- och avloppsteknik i skärgården. Statsbidrag bör kunna utgå för traditionell sanering av områden med dåliga avloppslösningar och där effekterna på den lokala miljön, t.ex. grunda havsvikar, är påtaglig.

Miljövårdsberedningens bedömningar och förslag

Villkor för långsiktigt hållbar vattenförsörjning i skärgården

  • Möjligheten till lokal vattenförsörjning och avloppshantering bör vara vägledande för lokaliseringen av byggnader och anläggningar.

Grundvattnets förekomst och strömning är en grundläggande förutsättning vid alla typer av markutnyttjande och samhällsbyggande. Möjligheten till vattenförsörjning, liksom att omhänderta avloppsvatten, är en av de viktigaste förutsättningarna för bebyggelseplanering i skärgårdsområdena. Det är därvid centralt att förstå hur mark- och vattenanvändning, geologi, grundvatten och hav samverkar. På så sätt kan skyddas de för grundvattenbildning betydelsefulla partierna i landskapet från att bebyggas eller förorenas samtidigt som vatten- och avloppslösningarna har förutsättningar att bli hållbara också på sikt. Hanteringen av vattenförsörjning och avlopp i skärgården handlar om att se till hela kedjan från att förstå de naturgivna förutsättningarna till val av teknik utifrån varje plats specifika behov.

Möjligheterna till vattenförsörjning i skärgården handlar i hög grad också om förhållningssätt och livsstil. Om man ska följa miljöbalkens intentioner om hushållning med naturresurserna måste utnyttjandet av grundvatten, liksom av ytvatten, hållas inom vissa gränser. Vi menar att det enda långsiktigt rimliga är att planeringen i skärgårdarna utgår ifrån att vattenförsörjning och avloppshantering ska lösas så lokalt som möjligt. Vid bebyggelseplanering bör kretsloppsanpassade lösningar eftersträvas och som inte förbrukar mer än vad naturen återbildar och förmår att lagra och där utsläpp av avloppsvatten inte skadar vare sig havet eller sötvattenresurserna. Som en konsekvens måste vatten- och avloppshanteringen i ökad utsträckning vara vägledande för lokalisering av byggnader och anläggningar. För att inte vattenuttag ska leda till saltvatteninträngning eller vattenbrist måste dessutom vattenförbrukningen minska i områden med risk för sådana problem.

Behov av ökad kunskap om grundvattenförhållandena

  • Kommunerna bör behandla grundvattenfrågorna mer ingående i sina översiktsplaner än vad som hittills i allmänhet skett. Länsstyrelserna och berörda centrala myndigheter, Sveriges geologiska undersökning, SGU, och Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI, bör bistå kommunerna med regionala planerings-

underlag som bland annat innehåller hydrogeologiska utredningar för hela tillrinningsområden.

Det råder stor enighet om att grundvattenfrågorna måste behandlas mer ingående i kommunernas översiktsplaner än vad som hittills i allmänhet skett. Vi föreslår i kap. 3.1 Det fortsatta arbetet en kraftfull satsning på fördjupad översiktsplanering i kust- och skärgårdsområdena samt att nödvändiga kunskapsunderlag tas fram på regional och central nivå. Ett viktigt motiv för en sådan satsning är att kommunernas fysiska planering är ett användbart redskap för att lokalisera bebyggelse m.m. till mark, som är lämplig med hänsyn till hushållningen med vatten samt möjligheten att ordna vattenförsörjningen.

Det kan lätt uppstå problem om kommunen lämnar bygglov i kustoch skärgårdsområden utan att beakta vatten- och avloppsfrågornas lösning. I översiktsplaneringen kan kommunen, som har det primära ansvaret enligt 2 och 3 kap. plan- och bygglagen, ange sin viljeinriktning samt föreslå olika former av vatten- och avloppslösningar och huvudmannaskap, exempelvis vatten- och avloppssamfälligheter bildande enligt anläggningslagen. Likaså kan kommunen i översiktsplanen peka ut områden där det kan vara lämpligt att genom detaljplane- eller områdesbestämmelser införa bygglovsplikt för vattentäkt (brunn) eller föreskrifter om installation av vattenbesparande utrustning.

Valet av vatten- och avloppslösning har ofta stor betydelse för miljökonsekvensernas omfattning vid byggande i skärgården. Det ställer stora krav på en väl genomförd miljökonsekvensbeskrivning. Vatten- och avloppsfrågorna bör även hanteras tidigt i planprocessen så att olika alternativ kan vägas mot varandra.

En samlad kartläggning av grundvattentillgångarna för övärlden och kustzonsområdena bör ingå som naturliga underlag i kustkommunernas översiktsplanering. Vattenbalansberäkningar och sprickzonsinventeringar är därför förutsättningar för en bebyggelseplanering i skärgårdsområden baserad på lokal vattenförsörjning. En ganska enkel grundvatteninventering kan vara ett bra planeringsunderlag för att få bättre kännedom om vattentillgång och skyddsbehov inom ett bestämt geografiskt område. Vattenbalansberäkningar och sprickzonsinventeringar tillsammans med jordartskartering, inventeringar och höjdbestämning av befintliga vattentäkter m.m. kan användas för att avgöra var nya brunnar kan borras och hur mycket vatten som kan tillåtas att tas ut eller hur avloppsfrågorna kan lösas gemensamt eller individuellt.

Grundvattenutredningen konstaterar i sitt betänkande Grundvattenskydd (SOU 1995:45) att en av de viktigaste åtgärderna för

förbättrad hushållning med grundvatten och därmed ett bättre skydd av grundvattnet är att kunskaperna om grundvattenförhållandena ökar. Vi delar denna uppfattning. Även om viktiga insatser på senare år har gjorts både av Naturvårdsverket, Boverket och Sveriges geologiska undersökning är behovet av kunskap fortfarande stort. Effekterna av informationsåtgärder riktade till allmänheten om vad enskilda hushåll kan göra för att minska vattenkonsumtionen i skärgården bör heller inte underskattas.

Länsstyrelserna har ett ansvar att förse kommunerna med underlag som rör hushållningen med mark och vattenresurser. Knappast någon länsstyrelse bistår idag kommunerna med planeringsunderlag i frågor som berör hydrogeologiska undersökningar i kustzonen trots att det, redan när plan- och bygglagen och naturresurslagen antogs 1987, förutsattes det att kommunerna skulle få denna hjälp. Detta har i sin tur lett till att mellankommunala frågor och hänsyn till de regionala perspektiven saknas i många översiktsplaner med risk för att naturresurser påverkas negativt i skärgårdsområdena. Bristen på regionala insatser inom detta område beror inte på ointresse eller omedvetenhet om frågornas betydelse. Det handlar snarare om brist på ekonomiska och personella resurser samt avsaknad av hydrogeologisk kompetens.

Också centrala myndigheter har ett ansvar för kunskapsförsörjningen enligt miljöbalken. Vi menar att Sveriges geologiska undersökningar och Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI, utifrån sina respektive ansvarsområden, i högre utsträckning bör ställa underlag som kommunerna efterfrågar till förfogande, bl. a. vad gäller hydrogeologiska undersökningar för hela tillrinningsområden.

Vatten- och avloppspolicy på regional nivå

  • Länsstyrelserna utformar, i samverkan med kommuner och berörda branschorganisationer, en regional vatten- och avloppspolicy som kan ligga till grund för ställningstaganden kring vatten- och avloppsfrågorna i skärgården.

Kommunerna behöver, så som redan framhållits, underlag och modeller för hur vatten- och avloppsfrågorna kan tacklas i planeringen. Miljövårdsberedningen betonar i betänkandet Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdar (SOU 1996:153) att även länsstyrelserna behöver en vatten- och avloppspolicy som kan ligga till grund för ställningstaganden i dessa frågor. Utifrån redovisningarna i de regionala miljöoch hushållningsprogrammen bedömer vi att detta behov kvartstår.

Förslaget i ett av programmen att utforma en för tre län gemensam vatten- och avloppspolicy för skärgårdsområden är ett viktigt och angeläget initiativ att genomföra på regional nivå. Vi föreslår att samtliga skärgårdslän, i samverkan med kommunerna och berörda branschorganisationer, utarbetar en sådan regional policy.

Licens för brunnsborrare

  • Sveriges geologiska undersökning, SGU, får i uppdrag att införa en licensiering av brunnsborrare i syfte att öka kontrollen av och kompetensen hos brunnsborrare och därmed minska risken för felaktigt borrade brunnar.

Risken för brist på grundvatten för enskild vattenförsörjning finns lokalt längs våra kuster och generellt på skärgårdens öar. Det är inte ovanligt att brunnarnas konstruktion, placering eller dåliga underhåll förstärker eller till och med förorsakar problemet.

En vanlig orsak till saltvattenpåverkat dricksvatten är för djupt borrade brunnar och för höga lokala uttag av grundvatten. Risken finns vid borrning av alltför djupa brunnar att man kommer ned i saltvattenprofilen. Detta leder till att klorid- och natriumhalten i det söta vattnet, som annars flyter ovanpå det salta vattnet utan att blanda sig med detta, ökar till oaptitliga och till och med skadliga nivåer. De negativa effekterna av för stora lokala uttag ökar om avståndet mellan brunnarna är litet. Eftersom de brunnar som drabbats av saltvatteninträngning sällan verkar plomberas, är risken stor att föroreningen sprids över större ytor och till andra brunnar.

Vi menar därför att en statlig licensiering av brunnsborrare är en angelägen åtgärd.

Vatten- och avloppsteknik

  • En utredning kring enskilda vatten- och avloppsanläggningar tillsätts. I utredningen bör ingå att föreslå en samordnande aktör som driver arbetet med teknikutveckling vad gäller småskaliga vatten- och avloppslösningar. Det bör också ingå förslag till former för prövning och godkännande av ny småskalig vatten- och avloppsteknik samt system för uppföljning och utvärdering av ny teknik och av försök med lokala vatten- och avloppssystem.

Brist på rent grundvatten i kust- och skärgårdsområden, det vill säga vatten av god kvalité, orsakas förutom av saltvatteninträngning, av

förorening från avloppsvatten. Problemen med avloppsvatten har alltmer aktualiserats genom förtätning av bebyggelse och övergång till åretruntboende i områden som ursprungligen var avsedda för fritidsboende. Risken att förorena grundvattnet är stor i skärgårdsområdena på grund av de geologiska och hydrologiska förhållandena. Otillräckligt renat avloppsvatten riskerar att förorena den egna eller grannens vattentäkt på sin väg ut mot recipienten, som i sin tur kan bli överlastad av de många enskilda utsläppen.

Förutsättningarna för enskilda avlopp och för lokal vattenförsörjning är oftast mer begränsade på västkusten än på ostkusten. På västkustens öar finns mycket lite vatten och när man inom äldre permanentbebyggelse vill ha moderna faciliteter som vattentoaletter, duschar och tvättmaskiner räcker ofta inte öns eget grundvatten till utan bebyggelsen måste försörjas från fastlandet. På ostkusten är ofta de jordtäckta områdena och jorddjupen större än på västkusten. Detta ger något bättre förutsättningar för tillkommande bebyggelse baserat på lokala vatten- och avloppslösningar.

Fortfarande saknas i hög grad kostnadseffektiva alternativa vattenoch avloppslösningar tillämpliga för olika skärgårdsområden. Det som fungerar på ostkusten kan vara direkt olämpligt på västkusten. Vid val av teknik måste man se till den långsiktiga uthålligheten. Man bör också skilja på permanentbebyggelsens, fritidsboendets och gästhamnarnas behov.

De förslag i de regionala miljö- och hushållningsprogrammen som behandlar behovet av ny vatten- och avloppsteknik i kust- och skärgårdsområden bygger på att statliga bidrag införs för ombyggnad av avloppsanläggningar. Problemet med enskilda avlopp är omfattande både i skärgården men också generellt i stora delar av landet. Vi menar mot denna bakgrund, att statliga bidrag inte är en framkomlig väg, inte minst av ekonomiska skäl. Även om problemen med avloppshanteringen är särskilt framträdande i skärgården, bör frågan behandlas utifrån ett mer generellt, nationellt perspektiv.

Vi bedömer att det finns ett behov av en utredning kring enskilda vatten- och avloppsanläggningar. I utredningen bör ingå att föreslå en samordnande aktör som driver arbetet med teknikutveckling vad gäller småskaliga vatten- och avloppslösningar. Det bör också finnas förslag till former för prövning och godkännande av ny småskalig vatten- och avloppsteknik samt system för uppföljning och utvärdering av ny teknik och av försök med lokala vatten- och avloppssystem.

Miljökvalitetsnorm för salthalt i grundvatten

  • Naturvårdsverket utreder i samverkan med SGU och Livsmedelsverket möjligheten att föreskriva om en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken för högsta halt av klorid i sött grundvatten.

I nästan alla skärgårdsområden finns risk för inblandning av saltvatten i grundvattentäkter. Det kan ske antingen genom inträngning direkt från havet eller så som beskrivs ovan genom inblandning av äldre, så kallat relikt, saltvatten som annars ligger under det söta grundvattnet. Ju större uttag av grundvatten som görs ju mer ökar risken för saltvatteninträngning. Det bör i detta sammanhang noteras att förhöjda kloridhalter i grundvatten också kan orsakas av vägsalt.

För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen enligt 5 kap. miljöbalken föreskriva om miljökvalitetsnormer. Normen ska ange den lägsta miljökvalitet som ska råda. Det kan uttryckas exempelvis som högsta tillåtna förekomst av ett visst ämne.

Det långsiktiga syftet med en miljökvalitetsnormen är att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen. Statliga myndigheter och kommuner är skyldiga att vid tillståndsgivning, prövning och tillsyn säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls. Det innebär att tillstånd inte får lämnas för en verksamhet, som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Även vid planering och planläggning ska normer iakttas, det vill säga möjligheterna att uppfylla normerna ska underlättas.

För att säkerställa att en miljökvalitetsnorm uppfylls inom ett område, ska åtgärdsprogram upprättas. Vem som ska upprätta åtgärdsprogram avgörs av regeringen. Regeringen kan också, enligt 6 kap. 13 § miljöbalken, kräva att en kommun redovisar hur man avser att skapa förutsättningar för att uppfylla en miljökvalitetsnorm i sin planering enligt plan- och bygglagen.

Livsmedelsverket anger som rekommenderade gränsvärden för kloridhalten i dricksvattnet nivåerna 100 mg/l samt 300 mg/l. Vid den lägre nivån finns indikationer på problem av teknisk art, nämligen korrosion i ledningar. Först vid den högre nivån finns risk för smakförändringar. Redan låga salthalter kring 40 mg/l indikerar emellertid att de naturliga hydrologiska processerna har påverkats genom saltvatteninträngning.

Vi menar att möjligheten att införa en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken för högsta halt av klorid i sött grundvatten bör utredas närmare. Vi föreslår därför att Naturvårdsverket, i samverkan med SGU och Livsmedelsverket, får ett sådant uppdrag.

3.6. Stränderna

Sammanfattning av våra bedömningar och förslag

Våra bedömningar

  • Stränderna kan inte bebyggas i nuvarande takt. Bebyggelse är i praktiken ett oåterkalleligt ingrepp och tillgången på strand är begränsad. Förändringarna i strandzonen kan i ett långsiktigt perspektiv leda till att en betydande del av de fria stränder som återstår tas i anspråk.
  • En precisering av strandskyddet måste göras i dialog mellan kommunal och regional nivå.
  • Det saknas en samlad bild över vilka stränder som i praktiken är tillgängliga för allmänheten och hur utvecklingen i strandzonen i detalj ser ut. Det är viktigt att enkla metoder snarast kommer till praktisk användning på regional och kommunal nivå så att man även med små resurser kan följa utvecklingen längs kusten och i skärgården.

Våra förslag

  • Miljöbalkskommittén får i uppdrag att utreda om tillbyggnad i vissa fall bör kräva dispens från miljöbalkens strandskyddsbestämmelser eftersom också en tillbyggnad kan utöka tomtplatsens storlek och därmed minska allmänhetens tillträde till strandområdet.
  • Länsstyrelserna bör omedelbart återkalla rätten att ge dispens från strandskyddsbestämmelserna om tillämpningen av dessa inte är förenlig med lagstiftningens intentioner eller i det fall en kommun inte redovisar alla dispensbeslut.
  • Länsstyrelserna bör skärpa sin tillsyn vad gäller tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna.
  • Kraven för dispens från miljöbalkens strandskyddsbestämmelser skärps från dagens särskilda skäl till synnerliga skäl. Detta förutsätter att strandskyddet avgränsats till att endast omfatta markoch vattenområden, som uppfyller strandskyddets syften. En sådan skärpning genomförs därför först sedan strandskyddet detaljavgränsats av länsstyrelserna i samverkan med kommunerna.
  • Samtliga länsstyrelser ser senast år 2005 över sina strandskyddsförordnanden. Översynen utförs i samverkan med kommunerna och med stöd av Lantmäterimyndigheten. Naturvårdsverket tar fram nationella anvisningar för detta. Länsstyrelserna detalj-

avgränsar i samband med översynen strandskyddsområdets omfattning samt tar vara på möjligheten att utvidga strandskyddet till 300 meter även i vattnet i syfte att skydda värdefulla grundområden.

Föreslagna åtgärder miljö- och hushållningsprogrammen

Några förslag till åtgärder i miljö- och hushållningsprogrammen rör stränderna. De handlar om

synen på strandskyddet

  • att tydliggöra och precisera strandskyddet
  • behovet av överblick och kunskap.