SOU 1995:45
Grundvattenskydd : slutbetänkande
Till statsrådet och chefen för miljödepartementet
Genom beslut den 4 november 1993 bemyndigade regeringen statsrådet Thurdin att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hur hushåll- ningen med grundvattnet skall kunna förbättras.
Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 16 november 1993 expe- ditionschefen Fredrik Damgren som särskild utredare.
Den 13 december 1993 förordnades hovrättsassessorn Christer Ganelind att fr.o.m. den 1 januari 1994 vara sekreterare i utredningen.
Såsom sakkunniga förordnades den 15 februari 1994 enhetschefen Torbjörn Fagerlind, professorn Malin Falkenmark, hovrättsassessorn Christina Jacobsson, vatten— och havsresursplaneraren Yngve Malmquist, byrådirek— tören Annika Nilsson, civilingenjören Martin Strid, avdelningsdirektören Håkan Wahren och geologen Peter Wenster.
Utredningen, som antagit namnet Grundvattenutredningen (M 1993:15), har tidigare överlämnat delbetänkandet Reglering av vattenuttag ut enskilda brunnar (SOU 1994:97).
Utredningen får härmed överlämna slutbetänkandet Grundvattenskydd.
Stockholm i april 1995 Fredrik Damgren
/Christer Ganelind
Sammanfattning
Utredningen behandlar i detta slutbetänkande frågor om åtgärder i syfte att bättre skydda våra grundvattenförekomster. Som bakgrund till utredningens överväganden och förslag redovisas i kapitel 2 översiktligt vissa uppgifter om grundvattnet i Sverige och om vilka hot som riktas mot grundvattnet.
Ikapitel 3 redovisar utredningen vissa allmänna utgångspunkter och mål som angivits i miljöpolitiska ställningstaganden under de senaste åren och som kan vara av intresse vid behandlingen av grundvattenfrågor. Vidare tar utred- ningen upp frågan om vilka allmänna utgångspunkter som bör ställas upp för ett arbete som syftar till en förbättrad hushållning med grundvatten. Mål för ett arbete med grundvattenfrågor kan, enligt utredningen, syfta till att säker- ställa tillgången på grundvatten, ett kvantitetsmål, och till att säkerställa att grundvattnet har viss godtagbar beskaffenhet, ett kvalitetsmål.
När det gäller att säkra tillgången på grundvatten anser utredningen att målsättningen bör vara
— att uttag av grundvatten inte får överstiga nybildningen av grundvatten inom berört område och
— att allmänna försiktighets-, resurshushållnings- och miljöaspekter motiverar en återhållsamhet med vattenförbrukningen också utanför områden där bristsituationer föreligger.
När det gäller grundvattnets kvalitet anser utredningen att målsättningen bör vara
— att vattnet skall kunna användas som dricksvatten utan särskilda åtgärder för att rena vattnet från föroreningsutsläpp eller annan påverkan av människan
och,
som ett kompletterande allmänt mål i de fall grundvattnet inte har den kvalitet som angivet mål innebär, — att grundvattnets kvalitet i varje fall inte bör ytterligare försämras.
Utredningen anser dessutom att det bör vara ett ytterligare allmänt mål - att alla större anläggningsarbeten och liknande som kan tänkas påverka en grundvattenförekomst antingen genom att nybildningen påverkas, genom att vattnets kvalitet försämras eller genom att grundvattnet avleds, skall få komma till stånd endast om arbetena eller anläggningen inte allvarligt påverkar
grundvattnet.
När det gäller vilka åtgärder som behöver vidtas för en bättre hushållning med grundvatten anser utredningen — att grundvattensituationen behöver ägnas ökad uppmärksamhet vid ut- arbetandet av åtgärdsstrategier för olika storskaliga miljöproblem, — att konsekvenserna för grundvattnet noga måste beaktas vid miljöskydds- prövningen eller annan tillståndsprövning såväl av stora anläggningar med påverkan över ett större område som när det gäller anläggningar med endast lokal påverkan och — att, för undvikande av problem med vattenbrist, all planering av bebyggelse och andra anläggningar bör ta hänsyn till grundvattenförhållandena och att det alltid bör utredas hur vattenförsörjningen för ett nytt bebyggelseområde skall
ordnas .
Utgångspunkterna för utredningens överväganden och förslag är
— att en av de viktigaste åtgärderna för en förbättrad hushållning med grund- vatten och därmed också ett bättre skydd av grundvattnet är att kunskaperna om grundvattenförhållandena ökas i samhället, — att grundvattenfrågor behöver behandlas på ett mera ingående sätt i över- siktsplanerna än vad som hittills i allmänhet skett och — att detär viktigt att lagstiftningen är tydlig för att det skall gå att få genom— slag för de strävanden att bättre beakta grundvattnet som är utgångspunkten
för utredningens arbete.
Ikapt'tel 4 redovisar utredningen hur den anser att skyddet av våra grundvat- tenförekomster kan förbättras. Utredningen föreslår att en ny bestämmelse förs in i lagen (1987rl2) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurs- lagen) som ger ett uttryckligt skydd för värdefulla grundvattenförekomster mot åtgärder som kan påverka grundvattnets kvalitet eller förutsättningar för grundvattenbildning. Förslaget får återverkningar i samtliga de lagar som är anknutna till naturresurslagen. Utredningen föreslår att Naturvårdsverket skall vara den myndighet som, i samråd med Sveriges geologiska undersökning, SGU, skall lämna uppgifter enligt förordningen (1993: 191) om tillämpning av lagen om hushållning med naturresurser m.m. om vilka områden som inne— håller eller kan bilda grundvattenförekomster av riksintresse.
Vidare föreslås vissa ändringar i plan- och bygglagen (1987:10) i syfte att öka medvetenheten om betydelsefulla grundvattenförekomster. Förslaget går ut på att områden som innehåller grundvattenförekomstter av betydelse ur plane— ringssynpunkt skall redovisas i översiktsplanen på samma sätt som mark- områden och ytvattenområden redovisas i dag. Boverket föreslås få i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket och SGU ge ut allmänna råd om vilka slag av gnmdvattenförekomster som lämpligen bör redovisas i översiktsplanen och vad en sådan redovisning bör omfatta.
Utredningen föreslår dessutom ändringar i 19 kap. vattenlagen (1983:291) för att förtydliga de möjligheter till skydd kapitlet gelr mot såväl planerad som befintlig miljöfarlig verksamhet. Sålunda föreslås att det av lagtexten skall framgå att föreskrifter inom ett vattenskyddsområde, som inte går utöver vad fastighetsägaren måste tåla enligt aktsamhetsregeln i 19 kap. l & vattenlagen och motsvarande bestämmelser i annan lag, inte innelbär att pågående markan- vändning avsevärt försvåras. Därmed utgår inte ersälttning till den som berörs av sådana föreskrifter.
I kapitel 5 behandlar utredningen möjligheterna attt förbättra hushållningen med grundvatten genom en minskning av hushållens vattenförbrukning. Ut- redningens bedömningar och förslag när det gäller rekommendationer i syfte att minska vattenförbrukningen i hushållen redovisats i avsnitt 5.4. Förslagen
innebär att förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på bygg- nadsverk, m.m. skall ändras så att också enkla fritidshus i områden med brist på grundvatten skall omfattas av kravet på hushållning med vatten. Vidare avses berörda myndigheter få möjlighet att meddela tillämpningsföreskrifter eller allmänna råd, avseende hushållning med vatten och krav på vattensnål
teknik.
lkapitel 6 behandlar utredningen frågor om dricksvattenkontroll och enskild vattenförsörjning. Utredningen konstaterar att det centrala myndighetsansvaret för dricksvattenkontrollen är delat mellan i första hand Statens livsmedelsverk och Socialstyrelsen och att oklarheter föreligger främst när det gäller det centrala tillsynsansvaret för dricksvattenfrågor som rör enskilda hushåll. Utredningen föreslår att Livsmedelsverket ges ett tydligare och mera samlat ansvar för dricksvattenkontrollen. Detta föreslås ske genom att Livsmedels- verket, vid sidan om det tillsynsansvar som verket har enligt livsmedelslagen, också får ansvaret för central tillsyn enligt hälsoskyddslagen såvitt gäller frågor om vatten till dryck, matlagning, personlig hygien och andra hus-
hållsändamål .
l Utredningen konstaterar vidare att bebyggelseplanering och prövning av avloppsanordningar har en betydelsefull roll när det gäller att skapa och bevara förutsättningarna för att vattenförsörjningen inom ett område skall klaras genom enskilda brunnar. Utredningen föreslår att Boverket respektive Naturvårdsverket skall överväga behovet av kompletterande allmänna råd för prövning av bebyggelsefrågor och avloppshantering i syfte att stärka grund- vattenskyddet och trygga vattenförsörjningen genom enskilda brunnar inom
områden för villa- och fritidshusbebyggelse.
Problem med dålig kvalitet på vattnet i enskilda brunnar beror inte sällan på olämplig placering eller felaktigt utförande av brunnarna. Allmänt gäller att fastighetsägare med enskilda brunnar har svårt att få tillräcklig information och rådgivning om de faktorer som är viktiga när det gäller skötsel av brunnar och utrustning och kontroll av vattnets kvalitet. Utredningen föreslår att be- rörda myndigheter och andra organ tar initiativ till att ett arbete med åtgärds-
program för bättre vatten i enskilda brunnar kommer till stånd. Programmet bör innehålla insatser som syftar till att bättre kompetens hos och kontroll av brunnsborrare uppnås och att kontrollen av vattenfilter och annan liknande ut- rustning förbättras. Vidare behövs ökade insatser för information, rådgivning och utbildning vad gäller frågor om enskild vattenförsörjning.
I kapitel 7 redovisar utredningen samlat sina överväganden och förslag dels när det gäller frågor om ansvarsfördelning och samordning mellan berörda centrala myndigheter vid behandlingen av grundvattenfrågor, dels i fråga om behovet av åtgärder inom det aktuella området från olika myndigheters sida.
F örfattningsförslag
1. Förslag till Lag om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med
naturresurser m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.l att det i lagen skall införas en ny paragraf, 2 kap. 6 a 5, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Denna lag träder i kraft den
2kap. öaå
' Lagen omtryckt l992:1146.
Föreslagen lydelse
Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla grundvatten- förekomster eller där sådana kan bildas skall så långt möjligt skyd- das motåtgärder som kan påverka vattnets kvalitet eller förutsätt- ningama för grundvattenbildning.
Områden som innehåller gmndvattenförekomster som är av riksintresse eller där sådana kan bildas skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.
2. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1993:191) om tillämpning av lagen ( 1987: 12) om hushållning med natur- resurser m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1993: 191) om tillämpning av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. att 2 & skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse 2 &I
Följande centrala förvalmingsmyndigheter skall efter samråd med berörda länsstyrelser i skriftlig form lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse enligt 2 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.
Område av riksin- Statens jordbruksverk tresse för rennäringen
(2 kap— 5 &)
Områden av riksin- Fiskeriverket tresse för yrkesfisket
(2 kap. 5 &)
Områden av riksin- Statens naturvårdsverk. 1 frågor om fritidsfiske tresse för naturvården och vattenområden med skyddsvärda fiskbe— och friluftslivet stånd Naturvårdsverket efter samråd med (2 kap. 6 &) Fiskeriverket. Områden av riksin- Riksantikvarieämbetet. tresse för kulturmin- nesvården (2 kap. 6 &) Områden som in— Sveriges geologiska undersökning. I fråga om nehåller fyndigheter fyndigheter vars nyttjande prövas enligt natur— av ämnen eller mate- vårdslagen (1964z822) Sveriges geologiska rial som är av riksin- . undersökning i samråd med Naturvårdsverket.
| ' Senaste lydelse 1994z390.
tresse (2 kap. 7 &) Områden av riksin— tresse för vissa an-
läggningar (2 kap. 8 5)
- industriell produk- Närings- och teknikutvecklingsverket tion, energiproduk—
tion, energidistribu-
tion — kommunikationer Vägverket Banverket Sjöfartsverket Luftfartsverket Telestyrelsen, såvitt avser kommunikationer inom resp. verksamhetsområde — vattenförsörjning, Naturvårdsverket avfallshantering Områden av riksin- Överbefälhavaren eller den myndighet som tresse för totalför- Överbefälhavaren bestämmer och Överstyrel- svarets anläggningar sen för civil beredskap, såvitt avser anlägg- (2 kap. 9 &) ningar inom resp. myndighets ansvarsområde
Boverket skall svara för uppsikten över de särskilda hushållningsbe- stämrnelserna för vissa områden i landet som anges i 3 kap. lagen om hushåll- ning med naturresurser m.m. Boverket skall enligt förordningen (l988:590) med instruktioner för Boverket verka för samordning av de statliga myndighe- ternas arbete med underlag för tillämpningen av lagen om hushållning med naturresurser m.m. och plan— och bygglagen (1987:10).
Föreslagen lydelse 2 &
Följande centrala förvaltningsmyndigheter skall efter samråd med berörda länsstyrelser i skriftlig form lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse enligt 2 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.
Område av riksin— Statens jordbruksverk tresse för rennäringen (2 kap. 5 _S)
Områden av riksin- tresse för yrkesfisket (2 kap. 5 &) Områden av riksin- tresse för naturvården och friluftslivet
(2 kap. 6 &) Områden av riksin- tresse för kulturmin- nesvården (2 kap. 6 &)
Områden som in- nehåller grundvatten— förekomster som är av riksintresse (2 kap. 6 a &) Områden som in- nehåller fyndigheter av ämnen eller mate- rial som är av riksin- tresse (2 kap. 7 &) Områden av riksin- tresse för vissa an- läggningar (2 kap. 8 5) - industriell produk- tion, energiproduk- tion, energidistribu- tion
- kommunikationer
- vattenförsörjning, avfallshantering Områden av riksin- tresse för totalför- svarets anläggningar (2 kap- 9 &)
Fiskeriverket
Statens naturvårdsverk. 1 frågor om fritidsfiske och vattenområden med skyddsvärda fiskbe— stånd Naturvårdsverket efter samråd med Fiskeriverket. Riksantikvarieämbetet.
Naturvårdsverket i samråd med Sveriges geologiska undersökning.
Sveriges geologiska undersökning. I fråga om fyndigheter vars nyttjande prövas enligt natur— vårdslagen (19641822) Sveriges geologiska undersökning i samråd med Naturvårdsverket.
Närings- och teknikutvecklingsverket
Vägverket
Banverket
Sjöfartsverket
Luftfartsverket
Telestyrelsen,
såvitt avser kommunikationer inom resp. verksamhetsområde Naturvårdsverket
Överbefälhavaren eller den myndighet som Överbefälhavaren bestämmer och Överstyrel- sen för civil beredskap, såvitt avser anlägg- ningar inom resp. myndighets ansvarsområde
Boverket skall svara för uppsikten över de särskilda hushållningsbe- stämmelsema för vissa områden i landet som anges i 3 kap. lagen om hushåll- ning med naturresurser m.m. Boverket skall enligt förordningen (1988:590) med instruktioner för Boverket verka för samordning av de statliga myndighe— ternas arbete med underlag för tillämpningen av lagen om hushållning med naturresurser m.m. och plan- och bygglagen ( 1987: 10).
Denna förordning träder i kraft den
3. Förslag till Lag om ändring i plan— och bygglagen (1987:10)
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (1987: 10)' att 4 kap. 1 5 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap. 1 5
I översiktsplanen skall redovisas allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden.
Av planen skall framgå 1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark— och
vattenområden samt i fråga om tillkomst, förändring och bevarande av
bebyggelse.
2. hur kommunen avser att till- godose riksintressen enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.
Denna lag träder i kraft den
' Lagen omtryckt 1992:l796.
2. mark- och vattenområden som innehåller grundvattenföre- komster av betydelse och grund— dragen i fråga om den avsedda användningen av grundvattnet.
3. hur kommunen avser att till- godose riksintressen enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.
4. Förslag till Lag om ändring i vattenlagen (1983z291)
Härigenom föreskrivs i fråga om vattenlagen (1983z291) att 19 kap. 2 5 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
19 kap. 25
Till skydd för en yt- eller grundvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt får länsstyrelsen besluta om behövligt skyddsområde (vattenskyddsområde).
Länsstyrelsen får föreskriva de inskränkningar i rånen att förfoga över fastigheter inom vattenskyddsområdet som behövs för att tillgodose syftet med området. Om det behövs, får länsstyrelsen föreskriva att skyltar eller stängsel skall sättas upp och att annans mark får tas i anspråk härför.
Föreskrifter som medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller att annans mark tas i anspråk får endast meddelas på ansökan av kommun eller den i vars intresse vattenskyddsområdet fastställs.
Föreskrifter som endast medför sådan begränsning i rätten att förfoga över fastigheten som följer av I 5 första stycket eller mot- svarande bestämmelse i annan lag utgör inte sådan inskränkning i markanvändningen som avses i tredje stycket eller i 7 5 första stycket.
Denna lag träder i kraft den
5. Förslag till
Lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080)
Härigenom föreskrivs i fråga om hälsoskyddslagen (1982: 1080) att 15 5 skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
En sådan nämnd som avses i 4 & utövar den omedelbara tillsy— nen inom varje kommun över efterlevnaden av denna lag och be- stämmelser meddelade med stöd av lagen. Den centrala tillsynen utövas av socialstyrelsen och statens naturvårdsverk enligt regeringens bestämmande.
15 ä'
Föreslagen lydelse
En sådan nämnd som avses i 4 & utövar den omedelbara tillsy- nen inom varje kommun över efterlevnaden av denna lag och be- stämmelser meddelade med stöd av lagen. Den centrala tillsynen utövas av socialstyrelsen, statens naturvårdsverk och statens livs- medelsverk enligt regeringens be- stämmande.
Generalläkaren utövar tillsynen inom försvarsmakten. I sin tillsyn enligt denna lag har länsstyrelsen och generalläkaren samma befogenhet som en kommunal nämnd.
Denna lag träder i kraft den
___—___—
' Senaste lydelse 199311608.
6. Förslag till
Förordning om ändring i hälsoskyddsförordningen
(1983:616)
Härigenom föreskrivs i fråga om hälsoskyddsförordningen (1983:616) att 17 & skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Den centrala tillsynen enligt 15 & hälsoskyddslagen (1982: 1080) skall fördelas mellan social- styrelsen och statens natur- vårdsverk på det sätt som framgår av nedan angivna uppställning.
A Socialstyrelsen . bostäder,
. samlingslokaler,
NJONlJl-ÅWNV—i
17 s'
. hotell, pensionat och liknande lokaler, . lokaler för hygienisk behandling, . lokaler för hantverk och annan industriell verksamhet, . luftföroreningar, buller och andra liknande störningar, avloppsvatten och
Föreslagen lydelse
Den centrala tillsynen enligt 15 & hälsoskyddslagen (1982: 1080) skall fördelas mellan socialstyrelsen, statens namr- vårdsverk och statens livsme- delsverk på det sätt som framgår av nedan angivna uppställning.
. lokaler för undervisning, vård eller annat omhändertagande,
avfall, i den mån dessa förekommer inom byggnad,
8. ohyra,
9. övriga i denna paragraf ej särskilt nämnda frågor.
B Statens naturvårdsverk
1. luftföroreningar, buller och andra liknande störningar, avloppsvatten och avfall, i de fall tillsynen inte ankommer på socialstyrelsen enligt 7 ovan, samt olägenheter från värmepumpsanläggningar som avses i 7 a 5 andra stycket
hälsoskyddslagen,
' Senaste lydelse 1990: 1069.
2. spridning och annan hantering av naturlig gödsel, slam och annan orenlighet,
3. idrottsanläggningar, badanläggningar, strandbad och liknande anläggningar, 4. vattentäkter,
5. anläggningar som avses i 9 a 5.
C Statens livsmedelsverk ]. vatten till dryck, matlagning, personlig hygien och andra hus- hållsändamål.
De centrala tillsynsmyndigheterna skall samarbeta i tillsynsarbetet.
Denna förordning träder i kraft den
7. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. att 13 & skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 13 &
Kravet på hushållning med Byggnader skall vara projek- vatten i 2 5 första stycket 9 lagen terade och utförda på ett sådant (] 994.'84 7) om tekniska egen— sätt att de medger god hushållning skapskrav på byggnadsverk, m.m med vatten. Ifråga om fritidshus gäller inte sådana fritidshus med med högst två bostäder gäller högst två bostäder, som på grund kravet på hushållning endast i av sin standard eller sitt läge inte skälig utsträckning. är ägnade för boende under lång- re perioder.
Denna förordning träder i kraft den
Inledning
Regeringen beslutade den 4 november 1993 om direktiv (Dir. 1993:126) för en utredning om förbättrad hushållning med grundvatten. Direktiven redovisas ibilaga 1 till detta betänkande.
Sedan utredningen i juni 1994 överlämnat betänkandet Reglering av vatten— uttag ur enskilda brunnar (SOU 1994:97) har utredningen fortsatt att arbeta med frågor om förbättrad hushållning med grundvatten. I förevarande be- tänkande, som är utredningens slutbetänkande, behandlas frågor om ett för- bättrat skydd av grundvattenförekomster, minskad förbrukning av grundvatten i främst hushållen samt dricksvattenkontroll och enskild vattenförsörjning. Vidare behandlas de centrala myndigheternas ansvarsområden och åtaganden vad gäller grundvattenfrågor.
Utredningen har i sitt arbete med att analysera de centrala myndigheternas arbete med grundvattenfrågor utarbetat en enkät till berörda myndigheter. En sammanställning av svaren på enkäten finns i bilaga 3 till utredningens slut- betänkande. Utredningen har också haft kontakter med företrädare för läns- styrelser och kommuner i denna fråga.
Utredningen har i sitt arbete haft kontakter med företrädare för olika centrala myndigheter, länsstyrelserna, kommunema samt vissa organisationer och hög- skolor också i andra frågor som rör grundvatten.
I samarbete mellan utredningen och Statens naturvårdsverk har en rapport tagits fram som syftar till att belysa vilka möjligheter det finns att spara vatten i hushållen både inom ramen för dagens va-system och genom umyttjande av nya system. Rapporten ingår som bilaga 2 till detta betänkande. I bilaga 4 som
utarbetats av Sveriges geologiska undersökning, SGU, ges ett exempel på hur grundvattenfrågor kan behandlas i en kommunal översiktsplan.
Utredningen har yttrat sig över betänkandena Följdlagstiftning till miljöbalken (SOU 1994:96) och Samordnad insamling av miljödata (SOU 1994: 125).
Allmän bakgrund om grundvattenre— sursema och hot mot grundvattnet
2.1 Grundvattnets förekomst och användning
Utredningen har som en bilaga till sitt delbetänkande redovisat en av Sveriges geologiska undersökning, SGU, utarbetad rapport om grundvattnets före- komst, kvalitet och nyttjande i Sverige. Som bakgrund till de överväganden och förslag som presenteras i detta slutbetänkande anser utredningen det motiverat att översiktligt redovisa vissa uppgifter om grundvattenresursema och hoten mot grundvattnet. Redovisningen bygger i huvudsak på den tidigare presenterade rapporten.
Vatten är en naturresurs av grundläggande betydelse för allt liv på jorden. Inom ramen för vattnets kretslopp och under inverkan av solen avdunstar vattenånga från världshaven. Merparten av denna vattenånga återgår till haven som nederbörd. En mindre del av vattenångan förs in över kontinenterna där den förenas med vattenånga som avdunstat från landområdena. Även denna vattenånga återgår i form av nederbörd. Nederbörden över land avrinner till huvudsaklig del som grund- och ytvatten.
Grundvattnet rör sig under inverkan av tyngdkraften och markens egenskaper från högre till lägre belägna områden i landskapet. Efter kortare eller längre uppehållstid i marken tränger grundvattnet äter upp till ytan och avrinner via källor, bäckar, åar, sjöar och floder till havet. Hur fort transporten går beror på lutningen hos grundvattnets tryckyta och på jord- och berglagrens genom- släpplighet för vatten.
Genom att grundvattnet ingår i vattnets kretslopp är det en förnybar natur- resurs i ständig rörelse. Nybildning av grundvatten sker när nederbörden är större än avdunstningen från markytan och växtligheten. Nybildningen och därmed också tillgången på grundvatten i ett område varierar med årstiderna
men också mellan olika år.
Som grundvatten betraktas det vatten som finns i den s.k. mättade zonen eller grundvattenzonen, dvs. den del av marken där alla por- och sprickutrymmen är fyllda med vatten. Mellan denna mättade zon och markytan är porer och sprickor fyllda med både vatten och luft. Vattnet i denna omättade zon, mark— vattenzonen, brukar kallas markvatten. Som ytvatten betecknas det vatten som : finns i och avrinner via sjöar och vattendrag.
För att beskriva grundvattnets rörelse och förekomst brukar man använda begreppet avrinningsområde, dvs. ett av s.k. vattendelare avgränsat område. , Med vattendelare avses därvid sammanbindningslinjen för punkter utifrån vilka grundvattnet strömmar i diametralt motsatta riktningar. Vattendelarnas lägen kan för svenska förhållanden normalt bestämmas med utgångspunkt i topografiska uppgifter. Inom avrinningsområdet finns inströmningsområden, där grundvattnet bildas, och utströmningsområden, där vattnet återvänder till markytan och övergår till att bli ytvatten.
Inom ett avrinningsområde kan man tala om att det finns en eller flera grund- vattenförekomster, även de avgränsade av vattendelare. Grundvattenförekomst används härvid som ett centralt begrepp för att ange det grundvatten som finns inom ett avgränsat område.
Vid sidan av begreppet grundvattenförekomst används i grundvattensamman- hang ofta också begreppen grundvattentillgång, grundvattenmagasin och akvifer. Ordet grundvattentillgång kan därvid användas för att beteckna en grundvattenförekomst eller del därav som är tillgänglig för ett visst använd- ningsområde. Termen grundvattenmagasin och akvifer används vanligen för en grundvattenförekomst eller del därav som kan utvinnas via en eller flera brunnar och som är så stor att den har betydelse för vattenförsörjning. Defi-
nitionsmässigt anses de båda termerna dock snarare syfta på det medium som grundvattnet förekommer i än på grundvattnet i sig. Utredningen använder i detta betänkande i huvudsak begreppet grundvattenförekomst.
En grundvattenförekomsts storlek beror på många olika faktorer. Förutom det aktuella områdets areal och nederbörden är också de geologiska förhållandena av avgörande betydelse. Markens por- och sprickvolym bestämmer således hur mycket vatten som kan magasineras inom det område som förekomsten omfattar. Exempelvis kan en isälvsavlagring med sand och grus rymma mycket vatten, varvid förändringarna i grundvattennivån till följd av tillskott eller bortledande av grundvatten blir långsamma och små. I morän eller ur- berg med liten por- eller sprickvolym finns mindre vatten i en grund- vattenförekomst och variationerna i grundvattennivån blir därmed snabbare och större.
Nybildningen av grundvatten styrs i huvudsak av klimatiska faktorer, dvs. främst nederbördens storlek i olika områden och avdunstningen samt markens genomsläpplighet. Hur snabbt avrinningen sker och vilken kapacitet för magasinering av grundvatten som finns inom olika områden är beroende av markförhållandena.
Lokalt kan grundvattenförekomster i hög grad påverkas genom olika åtgärder av människan. Å ena sidan kan nybildningen ökas genom infiltration av yt- vatten. Å andra sidan kan grundvattenförekomster hotas genom t.ex. stora täktföretag eller genom vägbyggen och annan sarnhällsutbyggnad som kan inverka både på nybildningen och avrinningen av grundvatten inom ett område. Också storleken av de uttag av grundvatten som sker inom ett område påverkar naturligtvis den aktuella grundvattenförekomsten.
Grundvatten förekommer såväl i jordlager som i berggrund. Grundvattenföre- komsterna i jordlager i Sverige är i allmänhet jämförelsevis små. De största vattenvolymema finns i de sand- och grusavlagringar som bildades under och efter den senaste nedisningen. I jordlagren förekommer grundvattnet i porer, dvs. i utrymmet mellan jordpartiklama. Jämfört med t.ex. kontinentala Europa
är grundvattenförekomsterna också i Sveriges berggrund begränsade. Bara i Skåne och sporadiskt i övriga delar av landet finns förutsättningar för stora grundvattenuttag i berg. thässigt förekommer det mesta grundvattnet i Sveriges berggrund i sprickor. Ivissa yngre sedimentära lager, såsom i Skåne och på Listerlandet, finns dock mycket grundvatten i bergarternas porer eller i både porer och sprickor.
Uttag av grundvatten sker för en mängd olika syften, t.ex. kommunal och enskild vattenförsörjning, för jordbrukets behov av bevattning och djurhåll- ning, till industri, för energiutvinning och för kylning. Industrin är den domi— nerande vattenanvändareni Sverige. Förbrukningen har dock minskat kraftigt på senare år genom införandet av vattensnål teknik och recirkulation. Endast en mindre del av industrins processvatten är grundvatten. I industrier med speciella krav på vattnets kemiska beskaffenhet, t.ex. bryggerier samt livs- medelsindustrier med stränga hygieniska krav, utnyttjas ofta grundvatten. Jordbrukets behov av vatten för bevattning och djurhållning tillgodoses till huvudsaklig del genom ytvattentäkter men i många bevattningsprojekt aktu- aliseras ett utnyttjande av grundvatten.
Den kommunala vattenanvändningen beräknas till närmare 1 000 miljoner kubikmeter per år, varav drygt hälften från ytvatten och cirka en fjärdedel från naturligt grundvatten. Den återstående fjärdedelen kommer från anläggningar med s.k. konstgjord grundvattenbildning där grundvattenbildningen förstärkts genom infiltration av ytvatten. Den vattenanvändning som tillgodoses genom enskild vattenförsörjning beräknas till ca 100 miljoner kubikmeter per år, varav ca en tiondel avser fritidsboendet. Den enskilda vattenförsörjningen är helt beroende av grundvatten. Om man bortser från de stora tätortsregionerna, såsom Stockholm och Göteborg, som genom de stora vattenbehoven är hänvisade till ytvattenbaserad vattenförsörjning, tryggar det övriga landet till helt övervägande del sin vattenförsörjning genom utnyttjande av grundvatten.
Det finns inga säkra prognoser för utvecklingen av vattenförsörjningen och in- tresset i det sammanhanget för ytvatten respektive grundvatten. Det finns dock flera exempel på att man byter ut ytvattentäkter mot grundvattentäkter. Många
kommuner överväger nyanläggning av grundvattentäkter och anläggningar för konstgjord infiltration. Orsakerna är bl.a. att ytvattnet ofta är svårbehandlat och att det producerade vattnets kvalitet är mindre tillfredsställande än vatten baserat på grundvatten. Grundvatten anses också ofta fördelaktigt på grund av sin jämna temperatur. thattenanläggningar anses dessutom, på grund av sin komplicerade rening, vara mera sårbara än grundvattenanläggningar. En önskan att minska kemikalieanvändningen i konsumtionsvatten är också en anledning att försöka övergå till grundvatten eller konstgjord infiltration.
2.2 Hot mot grundvattnet
2.2.1 Inledning
Grundvatten är vanligen klart, färglöst och utan lukt och med en angenäm frisk smak. Att det är så beror på att grundvattnet har genomgått en renings- process. Marken och den omättade zonen kan liknas både vid ett mekaniskt filter och vid en depå med kemiska substanser för tillsatser till det passerande vattnet. Grundvatten bildas av nederbördsvatten. Nederbördsvattnet har ett lågt innehåll av kemiska ämnen i jonform främst natrium, kalium, kalcium, magnesium, ammonium, väte, sulfat, nitrat och klorid samt lösta gaser som kväve, syre och koldioxid. Men kemiska substanser tillförs marken även i form av partiklar och gaser, s.k. torrt nedfall.
Vilka kemiska substanser och mängden av kemiska substanser som tillförs vattnet på dess väg genom marken beror på vilka mineral som ingår i jord- materialet, på hur stor kontaktytan är och på hur lång kontakttiden är mellan mineral och vatten. Lättvittrade mineral och finkorrliga jordarter, som innebär både stor kontaktyta och lång kontakttid, befrämjar jonbytesprocesser och vittring, vilket generellt ger vattnet en stor mängd kemiska substanser.
De kemiska substanser som naturligt förekommer i marken och därigenom till- förs grundvattnet kan påverka vattnets kvalitet. På många håll tillförs grund-
vattnet härutöver kemiska substanser som härrör från människans aktiviteter och som påtagligt kan förändra grundvattnets sammansättning, ibland så mycket att dess användbarhet begränsas. Det kan vara fråga om påverkan av långtransporterade luftföroreningar, som i stort sett berör hela landet eller av markanvändningen, t.ex. skogsbruk eller jordbruk som har större betydelse på den regionala nivån. Det kan också vara frågan om lokal påverkan från deponier m.m. Även oförsiktig användning av grundvattenresursen kan lokalt påverka grundvattnets kemiska sammansättning t.ex. genom saltvatteninträng- ning i bl.a. kustnära områden.
Då vatten både globalt och lokalt är i ständig rörelse är vattnet den kanske viktigaste transportören av både nyttiga och onyttiga ämnen. Eftersom grund— ! vattnet är en del i vattnets kretslopp påverkas grundvattnet av samma hot som andra delar i detta kretslopp. Man kan också vända på detta och säga att det ' som hotar grundvattnet hotar även vattnet i andra former.
Då vattnets uppehållstid i marken genomsnittligt är relativt lång i förhållande till t.ex. i vattendrag och sjöar tar det också relativt lång tid att omsätta de vattentransporterade föroreningarna i grundvattenförekomsterna. Det kan så- ledes dröja innan en grundvattenförekomst blivit påverkad av de föroreningar 1 som tillförts nederbörd, mark och ytvatten. När å andra sidan grundvattnet väl fått en hög belastning av förorenade ämnen, t.ex. kväveföreningar, kan dessa j också under lång tid finnas kvar i en grundvattenförekomst och därifrån sakta j läcka ut till vattendrag, sjöar och hav. [l
2.2.2 Storskalig påverkan
Luftburna föroreningar
Föroreningar som transporteras med luften kan ha mycket lokala källor men kan också ha transporterats hundratals rrril innan de når mark- eller vattenytor. De hittills allvarligaste lufttransporterade föroreningarna, som till stor del kommer från utländska utsläpp, är svavel- och kväveföreningar samt vissa
tungmetaller.
Den ökade förbränningen av fossila bränslen under industriell tid har medfört att nederbörden blivit allt surare. Svaveldioxiden som släpps ut vid förbrän- ningen av svavelhaltiga bränslen oxideras och bildar med vattnet svavelsyra. Halten sulfat i nederbörden ökade markant under slutet av 1950—talet och början av 1960-talet för att nå sin kulmen i slutet av 1960-talet och början av 1970-talet. Sedan dess har sulfathalten långsamt sjunkit. Merparten av de sura substanserna som faller ner över landet är långtransporterade gränsöverskri- dande föroreningar från den europeiska kontinenten och Storbritannien.
Den sura nederbörden har påverkat grundvattnets kemiska sammansättning i olika stor utsträckning beroende på markens förmåga att neutralisera den sura nederbörden. Neutralisationen sker genom jonbytes- och vittringsprocesser. Intensiteten i dessa är beroende av hur lättvittrade mineral det finns i marken. Berggrunden i vårt land utgörs till största delen av kristallina bergarter, främst gnejs och granit. Jämfört med länder med övervägande kalkhaltig sedimentär berggrund erbjuder vår berggrund dåliga förutsättningar för att neutralisera tillskott av starka syror.
Det sura nedfallet är störst i sydvästra delen av landet och avtar mot såväl öster som norr. I norra Sverige avtar nedfallet från kusten mot norska grän— sen. Uppgifter från SGU:s brunnsarkiv och kommunala brunnsinventeringar visar att påverkan är stor i södra Sverige, speciellt i grunda brunnar. I områden med kalkhaltiga jordar klarar sig grundvattnet bra, trots stort nedfall.
Enligt vissa beräkningar måste utsläppen av svavel och kväve i Europa minska med 85 procent respektive 50 procent för att det ytliga grundvattnets kvalitet inte ytterligare ska försämras. Om inte utsläppen minskas i angiven grad kom- mer också djupare belägna grundvattenförekomster att med tiden påverkas negativt.
Lösligheten och rörligheten hos de flesta tungmetaller och hos aluminium ökar med försurningen. Det betyder att försurningen kan medföra förhöjda halter tungmetaller i grundvatten och därmed större transport ut till ytvattendrag. Tungmetaller och aluminium kan lösas ut ur det geologiska materialet. En stor
del av tungmetallerna, t.ex. kvicksilver, bly och kadmium, som finns i grundvattnet, har dock också transporterats med luften. I södra Sverige kommer merparten från utlandet medan inhemska källor dominerar i norra Sverige.
Tungmetallhalterna i grundvattnet är i dag i allmänhet mycket lägre än gränsvärdena för dricksvattenkvalitet. En mycket kraftig ackumulering i mar- ken av luftburna metaller som bly och kvicksilver inger dock farhågor för framtiden. Redan nu är halterna tillräckligt höga för att ge problem i ekosyste- men. För människan hälsovådliga halter av metaller har hittills främst visat sig uppkomma genom korrosion på vattenledningar, kopplingar och hydroforer etc. på grund av surt aggressivt vatten.
Försumingen har nu i flera decennier varit ett av de allvarligaste miljö- problemen i Europa. Internationella avtal har inneburit minskade utsläpp av försurande ämnen. Det föreligger dock en betydande fördröjning i markens och grundvattnets återhämtning på grund av upplagringen av sulfat i marken. Ytterligare internationella överenskommelser och åtgärder behövs för att säkerställa en långsiktigt hållbar utveckling.
Vid sidan av de försurande utsläppen kan också radioaktiva utsläpp nämnas som ett viktigt exempel på miljöproblem med storskalig påverkan. Kärnkrafts- verkshaveriet i Tjernobyl gav oss en påminnelse om hur lätt en stor del av våra livsmedelsresurser, såsom grödor och köttproduktion, kan slås ut av radioaktiva långtransporterade föroreningar. Grundvattnet anses dock ha klarat ; sig relativt väl på grund av att cesium binds till markpartiklar och därför i mycket ringa grad följer med markvattnet ner till grundvattnet. Mer omfattan- de undersökningar synes dock inte ha gjorts av cesiums eventuella spridning ' till viktiga grundvattenförekomster. Resultat av sådana undersökningar hade kunnat tjäna som underlag för beredskap inför eventuella framtida kärnkrafts-
olyckor.
Jordbruk och skogsbruk
Det moderna jord- och skogsbrukets driftsformer kan på olika sätt innebära risker för oönskad påverkan på grundvattnet.
Naturligt är nitrathalterna i grundvatten mycket låga. Nitrat bildas naturligt genom oxidation av ammonium som frigörs vid förmultrling av växter. Ned- fallet av kväveoxider tillför också nitrat till marken. Växternas behov är emellertid så stort att läckaget till grundvattnet under naturliga förhållanden är mycket litet. Avverkning inom skogsbruket, speciellt kalavverkning av skog, medför att behovet av växtnäring blir mindre än vad som produceras genom förmultningen. Halterna i grundvatten brukar därför öka under en period av upp till 5 a 6 år efter en avverkning innan det åter råder balans mellan växtupptag och bildning av nitrat. Stora kalavverkade ytor kan dock medföra att mängden av nitratkväve, som transporteras via grtmdvatten till ytvattendrag, blir omfattande.
Kraven på hög avkastning från jordbruksmark har gjort att användningen av stallgödsel, handelsgödsel samt olika bekämpningsmedel har varit och är stor. Är givoma större än vad grödorna förmår ta upp kan läckage till grundvattnet uppkomma. Läckagets omfattning beror på hur stor del av året åkrarna bär gröda, hur stora gödselgivorna är, vilken jordart åkerjorden utgörs av, vilket hydrogeologiskt läge åkern har och mängden vatten i form av nederbörd och bevattning som tillförs åkerjorden.
Höga nitrathalter i grundvatten har påträffats i områden med lättgenom- släppliga åkerjordar, som sand- och mojordar i inströmningsläge, och där stora gödselgivor används för en kort växtperiod samt där så kallade fång- grödor som kan ta upp kväveöverskottet inte används. De lätta åkerjordarnas dåliga vattenhållande egenskaper medför också att konstbevattning är vanlig.
Lerjordar å andra sidan kan vara så täta att inget eller mycket litet vatten tränger igenom ner till grundvattnet. Ofta ligger områden med sådana jordar också i låglägen som kan innebära att de hydrogeologiskt sett ligger i utström-
ningsläge. Där är grundvattnets strömningsriktning uppåtriktad, vilket medför att grundvattnet blandas nära markytan med det nitratrika markvattnet och bidrar till ytavrinning till närmaste vattendrag.
Stora problem med höga halter nitrat förekommer speciellt i ytligt grundvatten i södra Sveriges jordbruksbygder, särskilt i Skåne och Halland. På Kristian- stadslätten har ibland även det djupa grundvattnet i den för vattenförsörjningen så viktiga sandstensakviferen fått höga nitrathalter.
Rester av växtbekärnpningsmedel i grundvatten har påvisats i några fall. Pro- blemet är otillräckligt kartlagt och kan förväntas vara större än antalet på- visade fall antyder. Det är främst i intensiva jordbruksområden samt i om— ' råden med särskilt känslig geologi som problemet hittills uppmärksammats. | Studier visar att en vanlig orsak till problem är oaktsamhet vid påfyllning och
rengöring av sprutulrustning. Problemet med pesticider och deras metaboliter j igrundvattnet torde behöva undersökas bättre för att en säker bedömning av ' problemets omfattning skall kunna göras.
Urbanisering
I tätbebyggda områden och sådana områden som berörs av olika infrastruktur- , projekt är hoten mot grundvattnets kvalitet mångahanda. Förutom påverkan ' under tider då anläggningsarbeten pågår kan det gälla infiltration från läckande dagvatten- och avloppsvattenledningar, läckande oljetankar, spill i anslutning till bensinmackar och verkstäder, lakvatten från avfallsdeponier samt olika in- dustriverksamheter. Förhöjda halter av vissa luftföroreningar i tätortsområden kan också vara av betydelse. Det kan befaras att grundvattnet är påverkat av olika miljöstörande ämnen i ett stort antal tätbebyggda områden. Kontakter med ett antal kommuner har visat att det i regel inte förekommer någon kon- troll av grundvatmets kvalitet inom tätbebyggda områden annat än i samband med grundvattenuttag för kommunal vattenförsörjning. Det finns därför uppen— bart brister i kunskapen om hur de tätbebyggda områdena påverkar grundvatt- _
net.
Vid exploatering av mark för ny bebyggelse, vägar eller annan markanvänd- ning behöver stor hänsyn tas till risker för påverkan av grundvattnet. Särskilt borde risk för påverkan på större grundvattenförekomster uppmärksammas.
2.2.3 Lokala föroreningskållor m.m.
Föroreningar som påverkar någon eller några få grundvattenförekomster kan betraktas som lokala. Man bör emellertid observera att föroreningar som till- förs en grundvattenförekomst som sedan i sin tur avbördar sitt vatten till ett ytvattendrag kan påverka betydligt större områden genom förorenings- transporten i ytvattendraget. I det följande nämns några verksamheter som lokalt kan påverka grundvattenförekomst och vattenkvalitet och som före- kommer på många ställen i landet.
Deponier, förorenade markområden m.m.
Det linns i Sverige flera tusen platser med gamla avfallsupplag och förorenade markområden som sprider föroreningar till miljön. Naturvårdsverket har genomfört en kartläggning av förorenade områden i landet i syfte bl.a. att be- döma behovet av etterbehandlingsåtgärder för att hindra att miljöfarliga ämnen från dessa områden sprids till omgivningen. Hittills har ca 1700 områden identifierats inom 60 olika branscher och verksamheter. Av dessa har ca 1200 bedömts innebära från mycket stor till måttlig risk för negativa effekter på hälsa och miljö. Till detta kommer ca 500 kommunala deponier och lika många objekt inom försvaret med behov av efterbehandling.
Föroreningar från deponier och förorenade markområden sprids huvudsak— ligen genom vattentransport och till någon del via luften. När nederbörden in- filtrerar i en deponi eller ett förorenat markområde kommer vattnet i kontakt med föroreningarna och påverkas. Påverkansgraden beror på materialets art och vittringsgrad samt vattnets kemiska egenskaper, t.ex. surheten. De föro— reningar som kan vattentransporteras infiltreras i stor utsträckning till grund- vattnet och följer med grundvattenflödet tills det läcker ut till ytvattnet. Hur omfattande grundvattenpåverkan blir beror dels på halter och mängder av
olika föroreningar, dels på de hydrogeologiska förhållanden som råder på
platsen.
De miljöfarliga ämnen som fimts i och därmed kan läcka från deponier och förorenade markområden är av många olika slag såsom tungmetaller, orga- niska miljögifter och växtnäringsänmen. Det är i allmänhet enklare, billigare och effektivare att vidta åtgärder tidigt innan föroreningarna genom lakning ur marken nått till och förorenat grundvattnet. Ett förebyggande miljöskydds- arbete är därför viktigt för att minska både problemen och kostnaderna i framtiden.
Infiltration av förorenat vatten
För att bli av med förorenat vatten har man ofta, för att erhålla en viss rening, ; valt att infiltrera det förorenade vattnet via marken till grundvattnet i stället för | att leda det till ett ytvattendrag. Detta gäller särskilt vid hantering av av- loppsvatten i samband med enskild vattenförsörjning. Vid behandling av hus— hållsavloppsvatten genom väl fungerande infiltrationsanläggningar reduceras mikroorganismer i stor utsträckning medan fosfor och organiskt material stannar kvar i marken. I någon omfattning infiltreras också dagvatten från be- ( byggda områden, banvatten från flygplatser och lakvatten från deponier m.m. : i härför särskilt utförda anläggningar. i Det finns uppskattningsvis ca 1 miljon fastigheter med småskaliga avlopps- lösningar. Många av dessa saknar längre gående rening än slamavskiljning. Tekniken för avloppsinfiltration varierar beroende på dels vilka krav som gällde då anläggningen kom till, dels markförutsätmingarna. Förutom de mikroorganismer som förekommer i avloppsvattnet är det främst kväve och i någon mån fosfor som sprids, och då kan resthalter från ofullständig rening i ytliga marklager påverka grundvattnet. De lösta växtnäringsämnena kan också medverka till igenväxning av sjöar och vattendrag. Givetvis förekommer också andra typer av föroreningar i hushållens avloppsvatten, t.ex. tungmetal— ler och olika organiska föroreningar. Mikroorganismer dör oftast snabbt i
marken, varför sådan påverkan oftast är mycket lokal. Det förekommer dock relativt ofta att mikroorganismer kan påverka näraliggande brunnar.
Omfattningen av infiltration av annat påverkat vatten till grundvattnet är dåligt känd. Däremot diskuteras sådan infiltration mycket idag i samband med kretsloppsanpassade tekniska lösningar av avloppsvattenhanteringen. Det finns ett stort intresse för att utveckla teknik för lokalt omhändertagande av dagvatten, lakvatten från deponier och avloppsvatten m.m. En utvecklad sådan teknik kommer sannolikt att innebära att grundvattenförekomster kommer att beröras i samband med exempelvis dag— och lakvattenbehandling. Vid be- dömningen av konsekvenserna härav år det viktigt att förekomsternas värde för vattenförsörjningen beaktas.
Enligt Naturvårdsverket bör det vara ett mål att grundvatten skall kunna drickas utan föregående rening. Vid t.ex. en infiltrationsanläggning kan målet sägas gälla på rimligt avstånd från infiltrationsanläggningen. I praktiken får grundvattnet dock ofta genom mer eller mindre avsiktliga utsläpp motta föro- reningar i sådana mängder att användbarheten som dricksvatten riskerar att bli begränsad.
Grundvattenuttag och vattendränering
Grundvattnets mängd påverkas dels av geologiska förhållanden, dels av naturliga variationer i klimatet, dels också av olika mänskliga aktiviteter. Människan kan påverka mängden grundvatten inom ett område genom dränering, t.ex. dikning och avledning av dagvatten från hårdgjorda ytor eller genom uttag av grundvatten via brunnar. Grundvattenuttag genom brunnar sker för en mängd olika syften, t.ex. kommunal eller enskild vattenförsörj— ning, bevattning och djurhållning i jordbruket, industrins vattenförsörjning samt energiutvinning eller kylning.
Ett grundvattenuttag eller vattendränering kan leda till minskad grundvatten— mångd i området, minskat flöde till ytvattendrag eller kvalitetsförändringar på grund av att naturliga kemiska förhållanden störs av uttaget och de variationer
i grundvattenytan som uttaget förorsakar. Risker finns för t.ex. förändringar i järnhalt eller kvalitetsförändringar genom att en brunns influensområde når områden där grundvattnet förorenats genom t.ex. avloppsinfiltration. Vidare kan sänkning av det hydrostatiska trycket uppstå med åtföljande risk för mark— sättningar och skador på t.ex. byggnader samt risk för saltvatteninträngning.
Täktverksamhet ;
Behovet av naturgrus konkurrerar i vissa fall med grundvattenintresset. I regioner med liten tillgång till naturgrus kan områden som är intressanta som , grundvattentäkter eller för konstgjord infiltration helt enkelt grävas bort. Pro- ' blemet har uppmärksammats på senare år och kommer med all sannolikhet att öka eftersom gruset är en ändlig resurs. Det är således på många håll närmast en tidsfråga innan grustillgångama är utbrutna. För att bl.a. få till stånd en bättre hushållning med naturgrus har Naturvårdsverket i sitt aktionsprogram Ett miljöanpassat samhälle föreslagit en kraftig höjning av täktavgifterna. ! Behovet av ett bättre skydd för grundvattnet är ett starkt motiv för en bättre i hushållning med naturgruset.
För att i någon mån minska olika täktföretags ingrepp i landskapsbilden och för att mer effektivt utnyttja en upptagen täkt har grustäkter ibland anlagts un- der grundvattenytan. Hur stor grundvattenpåverkan dessa täkter har är dåligt känt. Olyckor
Genom t.ex. trafikolyckor, flygplanshaverier eller läckage från depåer eller ledningar och spill av olika ämnen kan grundvattnet förorenas. Vanligt före— kommande år spridning av petroleumprodukter i marken. I diskussionerna om miljöfarliga transporter har särskilt uppmärksammats risker för olyckor som medför hot mot stora grundvattenförekomster där grundvattenuttag för kom- munal vattenförsörjning görs. För att skydda grundvattnet är det angeläget att, genom bl.a. planering av var riskfyllda verksamheter skall få förekomma,
minska risken för olyckor inom områden med känsliga eller värdefulla grund- vattenförekomster.
Allmänna utgångspunkter för utred-
ningens arbete
3. 1 Inledning
Utredningens uppdrag avser enligt direktiven frågor om hur hushållningen med grundvatten skall kunna förbättras. Som det övergripande målet för ut- redningsarbetet anges åtgärder i syfte att bättre skydda grundvattentillgångarna vid planering och byggande så att de bibehåller sitt värde för framtiden. Möjligheterna skall undersökas att förbättra skyddet av dessa tillgångar så att de inte föröds eller skadas av exploaterande verksamheter såsom bebyggelse och anläggningar. En utveckling av den fysiska planeringen i syfte att uppnå ett bättre grundvattenskydd anges därvid som en möjlighet.
Det framhålls också i direktiven att grundvattentillgångarnas utsatthet bl.a. beror på ett stort behov av vatten för enskild förbrukning. Därför skall under- sökas vilka tekniska möjligheter det finns att minska förbrukningen. Vidare skall tas upp frågan om hur en bättre reglering av uttagen ur enskilda brunnar kan åstadkommas.
Grundvatten år enligt direktiven en begränsad och sårbar naturresurs. Med hänvisning till propositionen 1992/93: 180 om riktlinjer för en kretsloppsan— passad samhällsutveckling understryks vikten av en effektiv hushållning med naturresurser. Det framhålls att enligt kretsloppsprincipen måste vatten utnytt- jas uthålligt och varsamt så att tillgång och kvalitet bevaras. Nedbrytande och uppbyggande processer behöver vara i balans så att förbrukningen av grund- vatten inte överstiger bildningen av nytt grundvatten. Hushållningskravet skall beaktas såväl vid grundvattenuttag ur enskilda brunnar inom befintliga
bebyggelseområden som vid lokalisering av ny bebyggelse och nya verksam- heter med hantering av farligt gods såsom industrier, trafikanläggningar etc.
Naturresurser brukar delas in i förnybara och icke förnybara naturresurser. De icke förnybara naturresurserna som ibland betecknas som ändliga resurser eller lagerresurser kännetecknas av att de fysiskt minskar vid varje uttag. De _ kan i sin tur indelas i sådana som är återvinnbara, t.ex. mineraler, och sådana i som inte kan återvinnas, t.ex. fossila bränslen. Som förnybara naturresurser brukar anges sådana som nybildas under en i mänskligt perspektiv över— blickbar tid. De kan delas in i s.k. fondresurser, t.ex. mark och ekosystem
som kan ge en kontinuerlig avkastning om de förvaltas effektivt, och s.k. flödesresurser, såsom solinstrålning, nederbörd, vindar och havsströmmar, vilka i mera begränsad utsträckning påverkas av att människan utnyttjar dem. Grundvatten är med en sådan indelning närmast att betrakta som en förnybar resurs. Åtgärder av människan såsom grusutvinning, markarbeten m.m. kan | dock innebära att förutsättningarna för nybildning eller lagring av grundvatten
inom ett område minskar eller upphör.
Det är inte helt klart vad som bör förstås med en förbättrad hushållning med
grundvatten. En svårighet ligger i vad som menas med "hushållning". Ut— redningen inbegriper i detta sammanhang i begreppet både sådana åtgärder som syftar till att reglera uttagen och därmed begränsa utnyttjandet av grund— vatten och sådana åtgärder som syftar till att skydda grundvatten från föro- reningar och annan påverkan som kan försämra vattnets kvalitet eller påverka förutsättningarna för nybildning eller lagring av grundvatten. En annan svårig- het ligger i det förhållandet att grundvatten kan beskrivas som ett stadium av 1 det hydrologiska kretsloppet. Grundvatten bör därför, även om omsättnings-
statisk tillgång, som enbart lokalt påverkas genom föroreningar eller kan för- brukas genom uttag. Grundvatten bör i stället ses som en del av ett dynamiskt flöde av vatten som på sin väg kan påverkas på olika sätt, t.ex. genom att utsättas för föroreningar eller genom att tas ut för vattenförsörjning eller av-
i, tiden för vissa grundvattenförekomster kan vara mycket lång, inte ses som en I ledas på annat sätt för att senare återföras till vattnets kretslopp i naturen. )
Effekterna av den påverkan som skett kan visa sig långt från den plats där påverkan ägt rum.
Åtgärder som skall syfta till en förbättrad hushållning med grundvatten kan således inte bedömas med utgångspunkt endast i hur de påverkar vattnet under den tid det utgör grundvatten. På samma sätt som nybildningen av grundvatten och grundvattnets kvalitet påverkas av förändringar i andra stadier av vattnets kretslopp påverkas dessa andra stadier av vad som händer med grundvattnet. När nederbörden försuras leder det så småningom till att också grundvattnet blir surare. Om en soptipp ligger i en grundvattenförekomsts utströmnings— område kanske det i första hand är i närliggande vattendrag eller sjö som de negativa effekterna av de skadliga ämnen som lakas ur kommer att märkas.
En slutsats av det som nu sagts är att det inte är lämpligt eller möjligt, vare sig när man diskuterar åtgärder eller effekter, att se grundvattnet som något iso- lerat. Åtgärder för att skydda grundvatten från negativ påverkan kan behöva vidtas långt från den grundvattenförekomst som är aktuell. På samma sätt kan sådana miljöeffekter av en påverkan av en grundvattenförekomst som visar sig långt utanför denna grundvattenförekomst behöva beaktas. Det är därför svårt att sätta upp särskilda och tydliga mål för samhällets åtgärder när det gäller grundvattnet som sådant. Det är också svårt att ange generella kriterier för vilket skydd just grundvattnet behöver. En hushållning med grundvatten måste ses som en del av det samlade miljöpolitiska arbetet.
I det närmast följande avsnittet redovisar utredningen vissa allmänna utgångspunkter och mål som angivits i miljöpolitiska ställningstaganden under de senaste åren och som kan vara av intresse vid behandlingen av grund- vattenfrågor. Härutöver kan uttalanden som gjorts vid behandlingen av olika lagstiftningsfrågor inom miljöområdet vara av betydelse. Till dessa åter- kommer utredningen vid behandlingen främst i kapitel 4 av berörda lag— stiftningsområden. I avsnitt 3.3 tar utredningen upp frågan om vilka allmänna utgångspunkter som nu bör ställas upp för ett arbete som syftar till en förbättrad hushållning med grundvatten.
3.2 Vissa miljöpolitiska ställningstaganden av intresse för utredningens arbete
3.2.1 1991 års proposition om en god livsmiljö
I propositionen En god livsmiljö redovisas vissa mål och strategier för , miljöpolitiken (prop. l990/9lz90, bet. l990:9l:JoU30, rskr. 1990/9lz338). ' Under rubriken Vatten och hav (s. 41) konstateras bl.a. att föroreningar som påverkar grundvattnet medför att möjligheten att utnyttja grundvattnet som dricksvatten försämras. Som exempel på hot nämns kväveläckage från jord- bruket som kan ge upphov till förhöjda nitrathalter i grundvattnet i vissa jord- bruksbygder. Också vissa bekämpningsmedel kan bli ett ökande problem även om det föreligger en tidsfördröjning innan sådana medel når ner till grund- vattnet. Som ytterligare hot mot god eller bibehållen grundvattenkvalitet anges t.ex. föroreningar från avfallsdeponier, förorenad mark och grustäkter, 1 läckage från avloppsledningar, oljecisterner under mark, flygplatser samt föro- * renat dagvatten från tätorter. Som riktlinjer för det fortsatta arbetet inom ; området vatten och hav redovisas bl.a. mål för minskad användning av vissa miljöskadliga ämnen. Vad särskilt gäller grundvatten anges att föroreningar inte skall få begränsa användningen av bl.a. grundvatten som vattentäkt.
Som en del av underlaget för den angivna propositionen hade Statens natur— vårdsverk på regeringens uppdrag utarbetat rapporten Sötvatten 90, Aktions- program för god vattenkvalitet. Som övergripande miljömål för sjöar, vatten- drag och grundvatten angav Naturvårdsverket följande — Naturligt förekommande arter finns i livskraftiga balanserade populationer.
som vattentäkt, inklusive användning av grundvatten för direkt konsumtion. - Hushållning med naturresurser karakteriserar allt nyttjande av mark och vatten — förnybara resurser utnyttjas inom ramen för ekosystemens pro— duktionsförmåga och användningen av icke förnybara resurser präglas av
Föroreningar begränsar inte vattenområdets värde för fiske, för friluftsliv eller ! ansvarsfull hushållning. ?
I anslutning till dessa mål angav verket att skyddet av de ekologiska funk- tionerna ofta ställer högre krav på vattenkvaliteten än vad som följer av an- vändningen för att tillfredsställa mänskliga behov, t.ex. dricksvatten och be- vattning. För sjöar och vattendrag redovisade verket särskilda s.k. kvali— tetsmål i form av högsta acceptabla halter för vissa föroreningar. För grund- vatten angavs att verket avsåg att utarbeta kvalitetsmål och att som grundregel skulle gälla att grundvattnet så långt det är möjligt inte skall förorenas ytterligare.
I propositionen förklarade regeringen att vattenresursernas nyttjande och skydd skall övervägas i samarbete mellan kommuner och länsstyrelser, varvid bl.a. de riktlinjer för god vattenkvalitet som Naturvårdsverket föreslagit i rapporten Sötvatten 90 skall beaktas. Regeringen anförde vidare (s. 148). Inom ramen för länsstyrelsernas arbete med regionala miljöanalyser bör de övergripande miljömålen konkretiseras till kvalitetsmål som kan vägleda det kommunala planeringsarbetet för vattenresursernas nyttjande och skydd. Läns- styrelserna bör i samarbete med kommunerna utarbeta regionalt anpassade belastningsmål och åtgärdsplaner samt särskilda genomförandeprogram. Det är vidare angeläget att kommunerna tar upp vattenfrågor i sina översikts- planer. Dessa bör därmed kunna tjäna som vägledning dels i det kommunala miljövårdsarbetet och i den kommunala planering som rör vattenfrågor, dels vid prövning av tillstånd för utnyttjande och skydd av vattenresurserna.
När det särskilt gäller grundvatten konstaterades i propositionen (s. 153) att kvaliteten på grundvattnet i allmänhet är god men att det förekommer all- varliga lokala problem till följd av försurning, påverkan av föroreningar och saltvatteninträngning. Det framhölls också att grundvattnets kvalitet har stor betydelse för dricksvattenförsörjningen och att ett långsiktigt skydd av grund- vattnet är ett betydelsefullt led i den samlade naturresurspolitiken. Det konstaterades samtidigt att kunskaperna är bristfälliga bl.a. om hur föro- reningar transporteras i mark och grundvatten och om hur grundvatten på- verkas av miljöfarliga verksamheter på landsbygden och i tätorter. Regeringen förklarade därför att det var väsentligt att kunskaperna förbättrades om grundvattnet och om förutsättningar och restriktioner för dess utnyttjande. För
att grundvattenfrågorna skulle kunna bevakas effektivare borde myndig- heternas arbete för ett långsiktigt skydd av grundvattnet samordnas. Vidare borde en särskild utredning göras av frågan om hur rätten till rent grundvatten kan säkras bl.a. genom reglering i vissa fall av vattenuttaget ur enskilda brunnar.
I ett särskilt avsnitt i propositionen behandlades dricksvattensituationen, varvid konstaterades att Sverige, i ett internationellt perspektiv, hittills varit gynnat av en god vattensituation. Mot bakgrund av de ökade vattenproblemen i om- världen förklarades att även om vi inte har lika omfattande problem måste vi se på dessa med allvar. Som målsättning angavs att vårt dricksvatten även i framtiden skall vara ett livsmedel av god kvalitet och att vi inte, vilket redan i dag är fallet i flera industriländer, av rädsla för hygieniska och andra hälso- mässiga risker skall behöva köpa vårt viktigaste livsmedel på flaska. Med hänsyn till den betydelse råvattnets kvalitet har för kvaliteten på det dricks- vatten som når konsumenten och till det stora antal människor som är beroende av vatten från egen brunn betonade regeringen att det är väsentligt att vårt grundvatten långsiktigt skyddas och bevaras.
3.2.2 Agenda 21 och kretsloppsfrågor m.m.
globala miljö- och utvecklingsfrågor av stor betydelse för mänsklighetens fortlevnad. Konferensens resultat har redovisats i regeringens skrivelse 1992/93:13 med redogörelse med anledning av FN:s konferens om miljö och utveckling är 1992 -— UNCED. Vid konferensen antogs bl.a. den s.k. Rio— deklarationen om miljö och utveckling samt handlingsprogrammet Agenda 21.
i i FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992 behandlade *
sträva mot en hållbar utveckling. Handlingsprogrammet Agenda 21 ger rikt- linjer för nationellt och internationellt handlande in i nästa århundrade. Programmet innehåller rekommendationer och är således inte juridiskt bindande men enligt vad regeringen redovisar i skrivelsen skall det ses som politiskt och moraliskt förpliktande. Vid genomförandet av programmet för- utsätts tyngdpunkten ligga i insatser på det lokala planet. Kommunerna får
( Genom Riodeklarationen har de deltagande länderna åtagit sig att långsiktigt I
därmed centrala uppgifter i genomförandet av Agenda 21.
Frågor om färskvattenresurser redovisas i ett särskilt kapitel i Agenda 21. I kapitlet finns sju olika programområden för färskvattensektorn. Det första området är Integrerad utveckling och förvaltning av vattentillgångarna. Det övergripande målet anges vara att tillgodose alla länders behov av färskvatten för en hållbar utveckling. Utgångspunkten är att vattnet är en integrerad del av ekosystemet, en naturresurs och en social och ekonomisk tillgång, en vara vars mängd och kvalitet är avgörande för det sätt på vilket den används. Vid användningen av vattentillgångarna bör grundläggande behov och skydd av ekosystemen prioriteras. Det anges också att utöver dessa behov skall vatten— användningen på lämpligt sätt avgiftsbeläggas.
Det andra programområdet gäller Uppskattning av tillgängliga vattenresurser medan det tredje behandlar Skydd av vattenresurserna, vattenkvaliteten och vattenekosystemen. För det senare anges som mål bl.a. att de komplicerade sambanden i färskvattensystemen kräver helhetssyn på förvaltningen av färsk- vattenanvändningen som är baserad på en balanserad syn på människans och miljöns behov. Skyddet av grundvattnet anges som ett mycket viktigt inslag i förvaltningen av vattenresurserna. Bland åtgärder för skydd av grundvattnet nämns bl.a.
— utveckling av jordbruksmetoder som inte skadar grundvattnet — åtgärder för att förhindra saltvatteninträngning — åtgärder för att förhindra förorening genom reglering av giftiga ämnen samt genom upprättande av skyddsområden — kontroll över avfallsupplag — åtgärder för att förbättra brunnars och källområdens säkerhet.
Ett fjärde programområde berör Dricksvattenförsörjning och avloppsrening. Enligt detta skall alla länder efter förmåga och tillgängliga resurser bl.a. upp- rätta skyddsområden för källor för dricksvattenförsörjning, bygga ut vatten- försörjningen och ta hand om avloppsvatten. Det femte området, Vatten och en hållbar stadsutveckling, behandlar bl.a. de problem för vattenförsörjningen som följer av den snabba befolkningsökningen i storstäderna särskilt i
utvecklingsländerna. Ett sjätte programområde avser Vatten för en hållbar livsmedelsproduktion och utveckling på landsbygden medan det sjunde området behandlar Klimatförändringars inverkan på vattenresurserna.
I proposition 1993/94:111 Med sikte på hållbar utveckling; Genomförande av besluten vid FN:s konferens om miljö och utveckling — UNCED redovisas allmänna riktlinjer för utvecklingen i Sverige inom olika problemområden och samhällssektorer. Tillsammans skall de forma en nationell strategi för hållbar utveckling och därmed en svensk Agenda 21. Enligt propositionen är det ett viktigt mål för miljöarbetet att på sikt skapa hållbar utveckling genom att arbeta för ett kretsloppssamhälle, som bygger på att vad som utvinns ur naturen skall användas, återvinnas och tas om hand utan att naturen skadas. Samhällsplaneringen skall vara ett verktyg för att förbättra miljön och för att underlätta byggandet av kretsloppssamhället. I propositionen berörs grund- vattenfrågorna under rubriken Hushållning med mark och vatten — fysisk planering, varvid markeras att insikten om att vi också i Sverige måste betrakta grundvattnet som en begränsad och sårbar naturresurs successivt har ökat. I anslutning därtill hänvisades till direktiven till grundvattenutredningen.
I proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad sam- hällsutveckling anges bl.a. att som riktlinjer för miljöpolitiken skall gälla att alla beslut skall vara inriktade mot att effektivisera resurshushållningen och främja kretsloppssamhället. De förslag som lämnades i propositionen avsåg i första hand en tillämpning av en kretsloppsprincip vad gäller varuproduk- tionen och materialhanten'ngeni samhället. Det framhölls bl.a. att vad som ut— vinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, åter— vinnas eller slutligt omhändertas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Vidare underströks att såväl åtgärder inom olika näringar som samhällsplaneringen skall inriktas mot ett resurssnålt krets- loppssamhälle. I detta syfte föreslogs vissa ändringar i plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (l970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Också inom kemikaliekontrollens område redovisades en rad förslag som bl.a. syftade till att lägga fast ett tydligt producentansvar.
[ regeringens skrivelse 1994/95: 120 Miljön — Vårt gemensamma ansvar presenteras inriktningen av det miljöpolitiska arbetet. Därvid anges att ut— gångspunkten år ett ekologiskt hållbart samhälle — såväl i Sverige som i resten av världen. Det internationella miljöarbetets betydelse betonas liksom vikten av det lokala och regionala miljöarbetet där bl.a. kommunernas arbete med lokala Agenda 21 anges vara av central betydelse. Vidare redovisas under rubrikerna Biologisk mångfald och naturskydd samt Det ekologiskt hållbara industrisamhället inriktningen för olika områden av det fortsatta miljöarbetet. Grundvattenfrågor tas inte upp direkt i skrivelsen men på samma sätt som när det gäller de tidigare i detta avsnitt berörda propositionerna har många av de frågor som behandlas indirekt betydelse för hushållningen med eller skyddet av gnindvattnet.
3.3 Utgångspunkter för en förbättrad hushållning med grundvatten
3 . 3.1 Inledning
Med hänsyn till att grundvatten utgör en del av vattnets kretslopp och till den stora betydelse vatten och därmed också grundvatten har både för ekosystemen i allmänhet och för människan bör behandlingen allmänt av grundvattenfrågor ses i ett brett miljöpolitiskt sammanhang. Samtidigt måste det konkreta studiet av grundvattenmängder och grundvattnets kvalitet, av nybildningen av grund- vatten och utnyttjandet av grundvatten samt av hot mot grundvattnet och åt- gärder för att skydda grundvattnet ske med utgångspunkt i det avrinnings- område där en aktuell grundvattenförekomst finns.
Som berörts i inledningen till detta kapitel kan en grundvattenförekomst påverkas av händelser långt från den aktuella grundvattenförekomsten. På motsvarande sätt kan åtgärder som direkt riktar sig mot en bestämd grund- vattenförekomst få effekter i miljön långt från den plats där åtgärden ägde rum. Nu berörda omständigheter utgör svårigheter när det gäller att försöka
formulera mål och strategier för ett arbete som syftar till en förbättrad hus- hållning med grundvatten. Det kan dock konstateras att motsvarande svårig— heter förekommer när det gäller många frågor inom miljövärdsornrådet. Svårigheterna bör inte leda till att sådana försök inte görs.
3.3.2 Mål för en bättre hushållning med grundvatten 1
Mål för ett arbete med grundvattenfrågor kan syfta både till att säkerställa till- gången på grundvatten, ett kvantitetsmål, och till att säkerställa att grund— vattnet har viss godtagbar beskaffenhet, ett kvalitetsmål. Frågan om ett kvantitetsmål blir i första hand aktuell när det gäller överväganden om hur stora uttag av grundvatten som är möjliga eller lämpliga att göra från en viss grundvattenförekomst. Därvid brukar anges att uttagen inte bör överstiga
nybildningen av grundvatten inom det berörda området.
[ någon mening kanske kan sägas att det mera är ett konstaterande än ett mål att det i varje fall långsiktigt inte går att ta ut mera grundvatten än som ny— bildas inom ett område. När det gäller stora grundvattenförekomster, där vattnets uppehållstid är lång, kan uttag som överstiger nybildningen dock ske ganska länge innan en tydlig bristsituation uppkommer. Redan innan dess kan emellertid "överuttagen" medföra negativa konsekvenser t.ex. genom att grundvattnets kvalitet försämras eller genom att en sänkt grundvattennivå påverkar markförhållandena så att byggnader eller andra anläggningar skadas. En konsekvens av för stora uttag kan vara att det söta grundvattnet ersätts av inträngande saltvatten. Detta är ett inte helt ovanligt problem inom vissa områden där grundvattenförekomsterna är små, t.ex. på grund av att neder- börden är begränsad och de geologiska förhållandena inte medger att större vattenmängder lagras. Inom sådana områden kan effekterna av för stora uttag visa sig relativt snabbt. Ojämn fördelning av nederbörden såväl under olika årstider som mellan olika är kan dock i hög grad påverka uttagsmöjligheterna över tiden inom dessa områden.
De omedelbara sambanden mellan nybildning och möjligheter till uttag av grundvatten kan sålunda skifta mellan olika områden. Utredningen anser
ändock att principen om balanserade uttag i den meningen att uttag av grundvatten inte får överstiga nybildningen av grundvatten inom berört område bör vara en naturlig utgångspunkt vid överväganden om vad en hus- hållning med en grundvattenresurs innebär. Vad principen närmare innebär inom ett visst område behöver studeras från fall till fall med hänsyn bl.a. till nederbördsförhållandena, grundvattenförekomstens storlek och de geologiska förhållandena i övrigt. Vid tillämpningen av den angivna principen bör beaktas att uttagen, sammantagna för den aktuella grundvattenförekomsten, inte får vara så stora att de kan påverka vattenkvaliteten negativt eller att de genom sänkning av grundvattennivån eller på annat sätt kan skada ekosystemen eller bebyggelse eller anläggningar inom området. Det är också naturligt att ställa ett krav på att uttagsmöjligheterna bör fördelas på ett rimligt sätt mellan olika markägare och andra berörda inom aktuellt område.
Frågan kan ställas om det med utgångspunkt i en allmän målsättning om en god hushållning med grundvatten kan finnas anledning att ställa krav på att ut— tagen skall begränsas utöver vad som följer av den princip om balanserade ut- tag som redovisats i det föregående. Denna innebär ju att uttagen kan få vara mycket stora inom områden där det finns gott om grundvatten och anspråken är små. I praktiken kan det emellertid ofta vara svårt att med säkerhet och till rimliga kostnader bedöma hur stora uttag av grundvatten som nybildningen och lagringskapaciteten inom ett område medger. Det kan också hävdas att det från vidare resurshushållnings- och miljöaspekter kan finnas skäl för att vattenuttag generellt bör begränsas till en nivå som motsvarar vad som kan an— ses vara ett allmänt rimligt behov. En minskad vattenförbrukning innebär ju i vart fall på sikt möjligheter till minskad miljöpåverkan genom att energiför- brukning, kemikalieanvändning och transportarbete kan begränsas. Särskilt inom villa- och fritidshusområden där vattenförsörjningen tillgodoses genom egna brunnar och avloppsvattnet infiltreras kan minskad förbrukning i kombi- nation med system som innebär ett bättre omhändertagande av avloppsvattnet också bidra till att trygga vattenkvaliteten och därmed den långsiktiga vatten— försörjningen för området. Utredningen anser därför att allmänna för- siktighets—, resurshushållnings- och miljöaspekter motiverar en återhållsamhet
med vattenförbmkningen också utanför områden där bristsituationer föreligger.
Frågan om mål för grundvattnets kvalitet har som framgår av redovisningen i avsnittet 3.2.1 berörts i några tidigare sammanhang. I Naturvårdsverkets rapport Sötvatten 90 anges som grundregel i avvaktan på närmare kvalitetsmål att grundvattnet så långt det är möjligt inte skall förorenas ytterligare. I propositionen om en god livsmiljö anges att föroreningar inte skall få begränsa användningen av grundvatten som vattentäkt. Också i andra sammanhang har angivits att grundvatten bör ha en sådan kvalitet att det utan särskilda renings- åtgärder bör kunna användas som dricksvatten. I Sötvatten 90 anger Natur— vårdsverket vidare att skyddet av de ekologiska funktionerna ställer högre krav på vattenkvaliteten än vad som följer av användningen för att tillfredsställa mänskliga behov, t.ex. dricksvatten.
Med hänsyn till den stora roll grundvattnet traditionellt har haft i Sverige när det gäller dricksvattenförsörjningen och till den betydelse ett grundvatten av god kvalitet kan bedömas få också för den framtida vattenförsörjningen anser utredningen att ett grundläggande mål för grundvattnets kvalitet bör vara att vattnet skall kunna användas som dricksvatten utan särskilda åtgärder för att rena vattnet från föroreningsutsläpp eller annan påverkan av människan. Ett sådant allmänt mål behöver emellertid kompletteras. Som framgår av Natur- * vårdsverkets rapport Sötvatten 90 kan det i många fall krävas, för att ett känsligt ekosystem skall kunna bibehållas, att halterna av vissa skadliga ämnen är lägre än de halter som anses kunna accepteras för dricksvattenändamål. Vid
den närmare preciseringen av kvalitetsmål för grundvatten, vilket det bör vara , en uppgift för Naturvårdsverket att göra, behöver hänsyn således tas också till i effelderna för berörda ekosystem och därvid till hela det ekosystem som kan
påverkas av en grundvattenförekomst, dvs. också t.ex. sådana sjöar och I ! l i
vattendrag till vilka grundvatten från ett visst område strömmar ut.
Av tillgängliga undersökningar framgår att grundvatten i dag i många fall inte har den kvalitet som angivna mål innebär. Utredningen anser därför att ett kompletterande allmänt mål bör vara att grundvattnets kvalitet i varje fall inte ytterligare får försämras. Därutöver bör en allmän strävan vara att kvaliteten
successivt skall kunna förbättras inom sådana områden där grundvattnet är negativt påverkat. Inom vissa områden är det angeläget att mera aktiva in- satser kan göras för att grundvattnets kvalitet skall förbättras. Det kan gälla grundvattenförekomster som är av särskild betydelse för ett områdes vatten— försörjning eller där särskilt värdefulla ekosystem kan motivera förstärkta insatser.
Grundvattnets kvalitet påverkas negativt av skadliga ämnen som tillförs bl.a. genom nederbörden, genom utsläpp i marken eller genom utsläpp direkt i grundvattnet. Negativ påverkan på en grundvattenförekomst kan emellertid komma även genom andra åtgärder. Uttag av t.ex. grus kan försämra både grundvattnets naturliga skydd och förutsättningarna för nybildning av grund- vatten. Grävnings- och språngningsarbeten, underjordsanläggningar, hård— göring av mark vid tåtorisutbyggnad eller större anläggningar samt avledning av dagvatten är exempel på åtgärder som kan påverka både vattenkvaliteten, nybildningen och avrinningsförhållandena. Olika markarbeten och mer eller mindre avsiktlig avledning av grundvatten genom ledningssystem eller dylikt har sannolikt haft större inverkan på den sänkning av grundvattennivåerna som skett inom många tätortsområden än uttagen för vattenförsörjning. Generellt angivna mål av de slag som berörts i de föregående styckena är inte till- räckliga när det gäller nu angivna hot mot grundvattnet. Utredningen anser därför att ett ytterligare allmänt mål bör vara att alla större anläggnings- arbeten och liknande som kan tänkas påverka en grundvattenförekomst antingen genom att nybildningen påverkas, genom att vattnets kvalitet för- sämras eller genom att grundvattnet avleds, skall få komma till stånd endast om arbetena eller anläggningen inte allvarligt påverkar grundvattnet. Detta innebär att alla sådana arbetsföreiag bör föregås av en miljökonsekvens- beskrivning som särskilt redovisar åtgärdernas inverkan på berörda grund- vattenförekomster.
3.3.3 Åtgärder för en bättre hushållning med grundvatten
Som berörts i den översiktliga redovisningen i kapitel 2 kan en grundvatten— förekomst påverkas inte bara av lokala åtgärder utan också av t.ex. utsläpp av
skadliga ämnen som skett på stora avstånd. Många av dessa utsläpp påverkar miljön negativt i flera avseenden och således inte bara i form av en försämring av grundvattnets kvalitet. Eftersom åtgärder vid källan för att minska ut- släppen i allmänhet är den effektivaste åtgärden skyddas också grundvattnet genom de krav på minskade utsläpp till luften som ställts när det gäller t.ex. försurande ämnen, metaller och olika svårnedbrytbara miljöskadliga ämnen. Generella åtgärder inom jord— och skogsbruket för att bl.a. minska be- kämpningsmedelsanvändningen och tillförseln av kvävegödselmedel har också stor betydelse för grundvattnet. Effekterna såväl av utsläpp som av ut- släppsbegränsande åtgärder visar sig emellertid ofta senare när det gäller grundvattnet än i miljön i övrigt. En ökande försurning av grundvattnet på många håll, trots de redan vidtagna utsläppsbegränsningarna, är i detta sammanhang ett mycket oroande förhållande. Utredningen anser därför att grundvattensituationen behöver ägnas ökad uppmärksamhet vid utarbetandet av åtgärdsstrategier för olika storskaliga miljöproblem.
Även om många skadliga ämnen i grundvattnet till övervägande del har sitt ursprung i föroreningar som transporterats lång väg kan lokala utsläpp av sådana ämnen ändock vara av betydelse för enskilda grundvattenförekomster. För vissa typer av föroreningar är de lokala källorna också de dominerande. Utredningen anser därför att konsekvenserna för grundvattnet måste noga beaktas vid miljöskyddsprövningen eller annan tillståndsprövning såväl av stora anläggningar med påverkan över ett större område som när det gäller anläggningar med endast lokal påverkan. För att så skall kunna ske måste prövningsmyndigheterna ha god kännedom om särskilt sådana för vattenför— 1 sörjning eller ekosystemen värdefulla grundvattenförekomster som skulle * kunna påverkas av den anläggning som prövas. Det kan framhållas att, även om alla de utsläppsbegränsningar som är möjliga vidtas, kan den situationen föreligga att vattenkvaliteten i en grundvattenförekomst ändock inte är god- tagbar. Det finns också ämnen som naturligt förekommer i grundvatten i halter som är skadliga för människor. För att grundvattnet skall kunna användas för dricksvattenändamål år i många fall också åtgärder för rening av vattnet nödvändiga.
Inom områden med begränsad tillgång på grundvatten kan frågan om begränsning av uttagen bli aktuell. Därvid anser utredningen att den tidigare nämnda principen om att de sammantagna uttagen inom en grundvattenföre— komst inte får överstiga nybildningen bör vara en grundläggande utgångs- punkt. I allmänhet krävs det emellertid undersökningar lokalt som också tar hänsyn till de geologiska förhållandena för att det med någon säkerhet skall gå att bedöma hur stora uttag som kan ske utan att problem uppstår. För att problem med vattenbrist skall kunna undvikas är det nödvändigt att all planering av bebyggelse och andra anläggningar tar hänsyn till grund- vattenförhållandena och att det alltid utreds hur vattenförsörjningen för ett nytt bebyggelseområde skall ordnas. Om situationen är sådan att begränsningar av uttagen och därmed vattenförbrukningen behövs bör detta klarläggas i förväg varvid en begränsning av utbyggnaden kan behöva övervägas. Inom befintliga bebyggelseområden där vattenbrist uppkommer och där vatten inte kan till- föras utifrån måste de möjligheter att minska förbrukningen som finns tas till vara. Frivilliga åtgärder i samverkan mellan berörda fastighetsägare bör där— vid i första hand komma i fråga. Generella begränsningar av vattenförbruk- ningen bör ses som en mera långsiktig åtgärd som samordnas med andra insatser för resurshushållning och minskad miljöpåverkan.
Den påverkan på grundvattnet som sker genom tätortsutbyggnad och olika större mark— och anläggningsarbeten i övrigt behöver uppmärksammas i större utsträckning än vad som hittills skett. Därvid krävs till en början att värdefulla grundvattenförekomster kartläggs och redovisas så att grundvattensituationen kan vara en del av underlaget för lokaliseringsbedömningar. Vidare krävs att konsekvenserna också för grundvattnet av olika utbyggnadsföretag redovisas och att fortlöpande undersökningar av grundvattensituationen görs.
3.3.4 Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag
Av de allmänna utgångspunkter som utredningen redovisat i det föregående framgår att insatser för en förbättrad hushållning med grundvatten inrymmer frågor inom ett mycket brett område. Som en del av naturmiljön berörs grund-
vattnet av stora delar av det miljöpolitiska arbetet. De kanske allvarligaste allmänna hoten mot grundvattnet är delar av större miljöproblem. ] detta sammanhang bör särskilt försurningsproblemet och jordbnrkets växtnärings- läckage nämnas. Med hänsyn till utredningens direktiv har utredningen emellertid inte ansett att det ingått i uppdraget att närmare behandla och komma med förslag när det gäller dessa mera generella miljöproblem. I direktiven läggs tyngdpunkten på frågor som rör dels fysisk planering, dels reglering av vattenuttag ur enskilda brunnar. Utredningens arbete har därför främst inriktats på frågor som rör hushållningen med och skyddet av enskilda grundvattenförekomster.
Utredningen gör bedömningen att en av de viktigaste åtgärderna för en förbättrad hushållning med grundvatten och därmed också ett bättre skydd av grundvattnet är att kunskaperna om grundvattenförhållandena ökas i sam- hället. Med en ökad kunskap följer också en insikt om betydelsen av att grundvattenfrågor beaktas vid olika ställningstaganden i frågor som rör samhällsplaneringen i vid mening. Med hänsyn till den betydelse i detta sammanhang som kommunernas översiktsplanering har anser utredningen att grundvattenfrågor behöver behandlas på ett mera ingående sätt i översikts- planerna än vad som hittills i allmänhet skett.
En förbättrad redovisning av grundvattenfrågor i översiktsplanerna förutsätter insatser på olika sätt av berörda centrala myndigheter. Råd och exempel när det gäller hur grundvattenfrågor kan redovisas behöver tas fram och spridas. Kriterier för bedömning i olika sammanhang av grundvattenförhållanden be— ' höver utarbetas. Värdefulla grundvattenförekomster behöver kartläggas. Här- utöver kan behövas anvisningar också om hur grundvattenfrågor bättre skall redovisas t.ex. i miljökonsekvensbeskrivningar eller i annat underlag inför ställningstaganden i enskilda ärenden till olika utbyggnadsprojekt m.m. '» Utredningen återkommer till flera av dessa frågor vid sina överväganden och
förslag.
Ett beaktande av grundvattenfrågor i planeringssamrnanhang och vid ställ— ningstaganden till olika projekt och verksamheter som kan påverka grund-
vattenförhållandena förutsätter att också lagstiftningen ger ett tillräckligt stöd härför. Utredningen har därför gjort en genomgång av de viktigaste lagarna i sammanhanget. Genomgången visar att hänsyn till grundvattnet endast i begränsad omfattning tas upp på ett uttryckligt och tydligt sätt inom de olika berörda lagstiftningsområdena även om det i allmänhet är underförstått att också grundvattenförhållanden skall beaktas. Utredningens bedömning är att det är viktigt att lagstiftningen är tydlig om det skall gå att få genomslag för de strävanden att bättre beakta grundvattnet som är utgångspunkten för utredningens arbete. Uttalanden i förarbeten som inte har ett klart stöd i lag- texten har därvid ett osäkert värde. Utredningen lämnar därför vissa förslag till författningsändringar som syftar till att markera grundvattenaspekternas betydelse och att ge berörda myndigheter ett tydligare stöd för de ingripanden och ställningstaganden i övrigt som behövs för ett förbättrat grundvattenskydd.
De frågor som rör skyddet av grundvattenförekomster främst mot olika exploateringsföretag och andra verksamheter med lokal påverkan behandlar utredningen i kapitel 4. Frågor som rör hushållning med grundvatten i den snävare meningen minskad förbrukning tas upp i kapitel 5 med inriktning främst på behovet av åtgärder när det gäller hushåll i områden med enskild vattenförsörjning. Med hänsyn till det nära samband som finns mellan frågor om hushållning med grundvatten, skyddet av grundvattentäkter och kvaliteten på det dricksvatten som tas ut enskilda brunnar tar utredningen i kapitel 6 särskilt upp frågor som rör dricksvattenkontroll och enskild vattenförsörjning. I kapitel 7 tar utredningen slutligen upp den i direktiven särskilt nämnda frågan om behovet av förändringar av berörda myndigheters ansvarsområden när det gäller de vattenfrågor som utredningen behandlar. Utredningens ut— gångspunkt har därvid liksom i övrigt varit att grundvattenfrågorna inte bör ses isolerade utan som en del av det samlade miljöpolitiska arbetet.
Skyddet av grundvattenförekomster
4.1 ' Inledning
Det övergripande målet för utredningen skall, enligt direktiven, vara att föreslå åtgärder i syfte att bättre skydda våra grundvattenförekomster vid planering och byggande så att de bibehåller sitt värde för framtiden. Ut- redningen skall därvid undersöka vilka möjligheter det finns att förbättra skyddet av grundvattenförekomsterna så att de inte föröds eller skadas av exploaterande verksamheter såsom bebyggelse och anläggningar. Enligt direk- tiven kan det handla om att utveckla den fysiska planeringen i syfte att uppnå ett bättre grundvattenskydd. Om det behövs skall utredningen föreslå änd- ringar i lagstiftningen i syfte att förbättra skyddet.
Sverige saknar med några få undantag riktigt stora sammanhängande grund- vattenförekomster. Det beror på att de geologiska förhållandena i Sverige är ofördelaktiga för lagring och utvinning av stora grundvattenmängder. Större grundvattenförekomster i Sverige fmns främst i sand- och grusavlagringar och i vissa sedimentära bergarter. För behov av mera betydande mängder grund- vatten, t.ex. för kommunal vattenförsörjning, är man hänvisad till dessa for- mationer.
Trots att Sverige, jämfört med många andra länder i Europa, har sämre möjligheter att utvinna stora mängder grundvatten har grundvattnet stor be- tydelse för landets dricksvattenförsörjning. Den kommunala vattenförsörj— ningen baseras till i det närmaste 50 procent på naturligt eller konstgjort grundvatten. Enskild vattenförsörjning för permanentboende baseras nästan uteslutande på grundvatten liksom vattenförsörjningen för fritidsboendet. Det
innebär att för den totala dricksvattenförsörjningen nyttjas mer grundvatten än
ytvatten.
Det föreligger inga säkra prognoser för utvecklingen av dricksvattenförsörj- ningen. Det finns dock flera exempel på att kommuner byter ut ytvattentäkter mot grundvattentäkter. Många kommuner överväger dessutom nyanläggning av grundvattentäkter och infiltrationsanläggningar.
Orsaken till att man väljer grundvatten framför ytvatten är bl.a. att ytvatten ofta kräver mera omfattande reningsåtgärder och att det producerade dricks- vattnet är mindre tillfredsställande ur smaksynpunkt ån dricksvatten baserat på grundvatten. Grundvattnet har nämligen ofta en naturligt god kvalitet. thattenanläggningar anses dessutom ofta vara mera sårbara än grundvatten— anläggningar. En önskan att minska kemikalieanvändningen i konsumtions- vatten är också en anledning att gå över till grundvatten.
Kvaliteten på det dricksvatten som når konsumenten är till mycket stor del beroende av råvattnets kvalitet. En ökad belastning genom föroreningar via
bl.a. mark kan radikalt påverka möjligheten att använda vissa råvattentäkter nu och i framtiden. Eftersom grundvattensystemen styrs av långsamma och » komplicerade processer räcker det därför sällan att vänta tills effekten av t.ex. ett utsläpp märks. Föroreningssituationen har då nått så långt att mycket omfattande åtgärder krävs. För att eliminera eller minska hoten mot grundvatt— » net är det därför viktigt att åtgärder sätts in tidigt.
I ett ekologiskt perspektiv finns det också andra intressen än dricksvatten- försörjningen som motiverar ett grundvattenskydd. Det kan t.ex. gälla en lekplats för havsöring i en bäck, som får sitt vatten från utläckande grundvat- ten eller en ovanlig flora som är beroende av utläckande kalkrikt grundvatten.
I avsnitt 2 har utredningen översiktligt sammanfattat olika hot som riktas mot grundvattnet. Det framgår av redovisningen att det är fråga om en mängd före- teelser som kan utgöra hot mot grundvattnets kvalitet och i vissa fall också mot grundvattenförekomsten som sådan. Grundvattnet tar emot en mängd
ämnen från olika aktiviteter. Markanvändning för jordbruk, skogsbruk och tätbebyggda områden är exempel på sådan användning som innebär risker för oönskad påverkan på grundvattnet. Andra exempel som har mer lokal på- verkan är deponier och avloppsinfiltration. Hoten riktar sig i dessa fall främst mot vattenkvaliteten. Grustäkt och dikning är verksamheter som kan påverka grundvattenbildningen inom ett område och som på det sättet utgör ett hot både mot grundvattenförekomsten i sig och mot kvaliteten på vattnet.
Kunskaperna om grundvattentäkters läge är i dag ofta bristfälliga. Kunskapen om de enskilda täktemas influensområden är också ofta låg liksom medveten- heten om skyddsbehovet vad gäller de områden där grundvatten bildas. Nämn— da förhållanden visar sig bl.a. genom att grundvattenfrågor sällan redovisas i kommunernas översiktsplaner.
Ett ytterligare problem är att grundvattnet i dag ofta har ett otillräckligt plan— mässigt skydd. Inte sällan tillåts att verksamheter som exploatering för be— byggelseändamål, industriverksamhet, grustäkt och utbyggnad av teknisk in— frastruktur lokaliseras över de markområden som kan behöva skyddas för grundvattenbildning och upprätthållande av vattenbalans.
Kombinationen av bristande kunskap om grundvattentäkters läge och det då— liga planmässiga skyddet leder på många håll till en oönskad påverkan på och en fortlöpande förändring av grundvattnet som kan minska dess långsiktiga värde och funktion. Det är därför viktigt att grundvattnet tillförsäkras ett starkare skydd i den fysiska planeringen. Viktigare grundvattenförekomster behöver kartläggas. Deras sårbarhet mot föroreningar av olika slag och deras skyddsvärde behöver bedömas så att lokalisering av verksamheter som kan påverka grundvattnet sker på lämpliga platser. Den lagstiftning som reglerar tillkomsten av sådana verksamheter behöver ses över i syfte att stärka grund- vattenskyddet.
Iavsnittet 4.2 om gällande lagstiftning ges en ingående beskrivning av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen). Be- skrivningen inriktas på en analys av det skydd lagen ger grundvattnet. Utred-
ningen kommer i sina överväganden fram till att detta skydd är otillräckligt
och föreslår därför att en ny bestämmelse förs in i naturresurslagen som ger ett uttryckligt skydd för värdefulla grundvattenförekomster mot sådana åt- gärder som kan påverka grundvattnets kvalitet eller förutsättningarna för grundvattenbildning. Utredningen förordar i detta sammanhang att frågan om ett förstärkt skydd också för ytvattentäkter utreds vidare.
Även plan- och bygglagen (1987:10) redovisas ingående med tyngdpunkt på de bestämmelser i lagen som gäller vattenfrågor och som kan ha betydelse för grundvattenskyddet. Utredningen föreslår vissa ändringar i plan- och bygg— lageni syfte att öka kunskapen och medvetenheten om betydelsefulla grundvat- tenförekomster. Ändringarna gäller översiktsplanens innehåll och innebär att de intentioner som fanns vid plan— och bygglagens tillkomst kommer till tyd- ligare uttryck i lagtexten. Enligt förslaget skall dels områden inom en kommun som innehåller grundvattenförekomster av betydelse ur planeringssynpunkt, dels grunddragen av användningen av grundvatten redovisas i översiktsplanen på samma sätt som användningen av markområden och ytvattenområden skall redovisas i dag.
I vattenlagen (l983:291) finns regler om skydd för vattenförsörjningen. Be- ! stämmelserna är intressanta för utredningens vidkommande eftersom de just [ i vattenförsörjningens intresse kan ge ett skydd mot såväl planerad som på- gående miljöfarlig verksamhet. Skyddet omfattar dessutom alla typer av verk- i samheter som kan skada en grundvattenförekomst. I sina överväganden ger ut- redningen sin syn på det skydd ett vattenskyddsområde kan ge grundvattnet. Utredningen föreslår ändringari 19 kap. vattenlagen för att förtydliga de möj- ligheter till skydd som bestämmelserna ger. Vidare uttalas att Statens natur- vårdsverk bör bli central tillsynsmyndighet för sådana skyddsområden.
Utredningen redovisar, förutom nu nämnda lagar, också övrig lagstiftning som har betydelse för skyddet av grundvattnet. Redovisningen inbegriper sålunda även lagar i vilka utredningen inte funnit skäl att föreslå ändringar. Flertalet av lagarna påverkas dock av de ändringar som utredningen föreslår i naturre- surslagen och plan- och bygglagen. Såväl Skogsvårdslagen (1979z429) som
lagen (l979:425) om skötsel av jordbruksmark m.m. (skötsellagen) redovisas utförligt eftersom jord- och skogsbruket i många områden kan utgöra ett all— varligt hot mot grundvattenkvaliteten. I anslutning till beskrivningen av gäll- ande lagstiftning lämnar utredningen i avsnitt 4.4 också en redovisning av olika myndigheters arbete med frågor om skydd för grundvattnet.
Såväl lagstiftningen som organisationen inom miljövårdsornrådet är för när- varande föremål för en vidare översyn inom ramen för arbetet med en miljö- balk. Detta arbete bedrivs inom Miljöbalksutredningen (M 1993:04). I upp— draget för den utredningen ingår att se över flera av de lagar som också behandlas av Grundvattenutredningen. Miljöbalksutredningen skall således enligt de tilläggsdirektiv (Dir. 1994:134) som utredningen fick i november 1994 lägga fram ett nytt förslag till miljöbalk. Därvid skall utredningen bl.a. överväga att smälta samman miljö- och hälsoskyddsreglema på ett ända- målsenligt sätt, införa regler som särskilt rör jord- och skogsbruket samt infoga vattenlagen helt eller delvis. Miljöbalksutredningens översyn sker med utgångspunkt i det förslag till miljöbalk som redovisades i proposition 1994/95: 10 men som därefter återkallats. Grundvattenutredningen har i sina överväganden och vid utarbetandet av sina förslag utgått från gällande lagstiftning. Den samordning med miljöbalksarbetet som kan erfordras får därmed ske i ett senare sammanhang.
Den 1 januari 1995 genomfördes vissa ändringar i 2 kap. 18 & regeringsfor- meni syfte att närmare precisera det egendomsskydd som Europakonventio- nen anger. En av ändringarna innebar att det infördes en grundlagsskyddad rätt till ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar. Grundlagsbestärnrnelsen är så utformad att ersättning skall vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Grundlagsändringen har inte föranlett några ändringar i de lagar som kommenteras i avsnitt 4.2.
4.2 Gällande lagstiftning
4.2.1 Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen)
Bakgrunden till naturresurslagen är den fysiska riksplaneringen och den praktiska tillämpningen av riksdagens riktlinjer för hushållningen med mark- och vattenområden av riksintresse. Naturresurslagen innehåller bestämmelser avsedda att reglera avvägningar mellan olika intressen, främst exploateringsin— tressen och bevarandeintressen, i fråga om markens eller vattnets användning.
Enligt 1 kap. 1 & naturresurslagen skall marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk syn- punkt långsiktigt god hushållning främjas. I förarbetena har syftet med lagen sammanfatmingsvis förklarats vara att god natur— och kulturmiljö skall be- varas, att landets försörjning med naturresurser skall tryggas i ett långsiktigt perspektiv samt att ett ändamålsenligt samhällsbyggande skall främjas. Både bevarande- och användningsintressen skall alltså beaktas. Resursbegreppet innefattar, enligt förarbetena, våra mark- och vattenresurser och den natur- 1 och kulturmiljö som formats av människan. Naturresurslagens resursbegrepp innefattar även grundvatten. Det framgår av de uttalanden som gjordes i an- ledning av att vattenöverdomstolen ifrågasatt om grundvattnet omfattades av bestämmelserna. Föredragande statsråd anförde till förklaring av resursbe- greppet och vad gäller frågan om bestämmelserna även omfattade grundvattnet bl.a. följande (prop. l985/86:3 s. 150).
"Uttrycken 'marken' och 'vattnet' har i princip samma innehåll som uttrycket haft i arbetet med den fysiska riksplaneringen sedan 1970-talets början. Även de under markytan liggande jordlagren m.m. och grundvatt- net sarnt resurser som finns under sjö- eller havsbottnen omfattas således av begreppen. När det talas om den fysiska miljön i övrigt åsyftas i första hand fysiska resurser som skapats av människan i form av byggnader, an— % läggningar m.m....
Jag vill nämna att vattenöverdomstolen anser att det av lagtexten bör framgå att grunden under ytvatten och även grundvattnet omfattas av
bestämmelserna och att det också vore fördelaktigt om paragrafen gav direkt uttryck för att även de under markytan liggande jordlagren omfattas. Som framgår av vad jag nyss anförde anser jag att detta inte är nödvän- digt. "
Begreppet god hushållning innebär att tillgängliga resurser skall utnyttjas på ett så effektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt både med hänsyn till olika användningssätt och över tiden. En avvägning skall således göras mellan å ena sidan intresset av att bevara naturresurser för framtiden och å andra sidan värdet av att ta en naturresurs i anspråk (prop. 1985/86:3 s. 151). Det torde innebära att exploateringar som kan vara skadliga för t.ex. grundvattnet ändock kan vara tillåtna enligt naturresurslagen. Syftet med lagen är inte bara att skydda och värna utan naturresurslagen tillhandahåller, som nämnts tidigare, regler för avvägningar i de fall då olika intressen — t.ex. exploa- teringsintressen och bevarandeintressen — står mot varandra.
Enligt 1 kap. 2 & naturresurslagen skall de hushållningsbestämmelser som finns i 2 och 3 kap. tillämpas i mål och ärenden enligt flera andra författningar som räknas upp i stadgandet. Det är fråga om bl.a. plan- och bygglagen vid t.ex. planläggning och bygglovsprövning, vattenlagen vid prövning av tillstånd till vattenföretag, miljöskyddslagen (1969z387) vid prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet, naturvårdslagen (l964:822) vid prövning av t.ex. täkt- tillstånd samt väglagen vid prövning av vägbyggen. Enligt motiven till stad- gandet (prop. 1985/86:3 s. 153) är naturresurslagen till sin uppläggning när- mast att betrakta som ett instrument för att lösa konflikter om utnyttjandet av naturresurser. Övervägandena skall göras i anslutning till prövningsförfarandet hos myndigheter enligt de författningar som omnämns i stadgandet. Det var lagstiftarens tanke att hushållningsbestämmelsema skulle fungera som gemen- samma grundregler för att avgöra markanvändningskonflikter. Naturresurs- lagens mål genomförs alltså främst vid prövningar enligt andra författningar.
I förarbetena till naturresurslagen sägs att hushållningsbestämmelsema inte reglerar pågående markanvändning (prop. l985/86:3 s. 14 f. och 96). Lagen
är således inte avsedd att utgöra grund för ingripande mot pågående använd- ning av mark- och vattenresurser för t.ex. skogs- eller jordbruk.
I 2 kap. finns grundläggande hushållningsbestämmelser som skall tillämpas för vissa typer av områden. Områdena är inte särskilt angivna i lagtexten. Det an- kommer på den tillståndsprövande myndigheten att i varje särskilt fall under- söka om något i lagen angivet intresse berörs av den verksamhet som prövas. Om något sådant intresse berörs får det till följd att naturresurslagens regler skall tillämpas. Bestämmelserna innebär i korthet att ett visst antal om- rådestyper av riksintresse skall skyddas mot påtaglig skada medan andra, som inte är av riksintresse, så långt möjligt skall skyddas mot påtaglig skada. Av- vägningen mellan olika intressen i ett område skall, som framgår av 2 kap. l &, göras med hänsyn till orrrrådets beskaffenhet och läge och till föreliggande behov. Därvid skall användning som medför en från allmän synpunkt god
hushållning prioriteras.
För utredningen är innebörden av begreppen mark- och vattenområden av intresse. Det gäller särskilt frågan om grundvatten inbegrips i något av be— greppen. Varken i vattenlagen eller i miljöskyddslagen omfattas grundvattnet av begreppet vattenområde. När man i dessa lagar använder detta begrepp menas ytvatten. I miljöskyddslagen, dock inte i vattenlagen, förekommer be- greppet markområde. Troligen omfattas grundvatten inte heller av det be— greppet. Det framgår om man granskar hur 8 a & miljöskyddslagen fått sin nuvarande lydelse (se beskrivning av gällande rätt nedan beträffande miljö- , skyddslagen). I naturresurslagen synes dock begreppen ha en annan innebörd och innefatta grundvatten. I motiven sägs (prop. l985/86:3 s. 12) "för många verksamheter i samhället är beskaffenheten av de naturresurser som finns i ett visst område — på eller i marken, under sjö- eller havsbotten eller i vattnet — avgörande för hur anspråken ställs på att få använda marken och vattnet i området". Av detta synes man kunna dra slutsatsen att grundvatten i och för [ sig inbegrips i något av begreppen markområde eller vattenområde. Det ' innebär dock inte automatiskt att lagens hushållningsregler i 2 kap. 2-9 && ! verkligen ger något skydd för grundvattnet.
En genomgång av reglerna i 2 kap. 2-9 55 naturresurslagen syftar främst till att utröna huruvida grundvattnet skyddas av någon av reglerna. Det är därvid att beakta att grundvattnet kan vara skyddsvärt ur olika aspekter. Som nämnts i inledningen är grundvattnets betydelse för dricksvattenförsörjning en sådan aspekt. I detta fall vill man skydda vattnet så att det kan utnyttjas som dricks- vatten. Olika åtgärder eller verksamheter inom ett markområde kan här utgöra ett hot mot möjligheten att utvinna dricksvatten. Det är i denna situation en konkurrens mellan människans behov av att utnyttja grundvattnet som dricks- vatten och människans behov av att utnyttja markområdet som innehåller grundvattenförekomsten för andra intressen. En grundvattenförekomst kan emellertid vara skyddsvärd också från andra utgångspunkter, bl.a. med hänsyn till grundvattnet som en del av vattnets kretslopp. Det kan t.ex. också vara fråga om ett skyddsbehov särskilt för en lekplats för havsöring i en bäck som får sitt vatten från utläckande grundvatten eller för våtmarker med dess unika flora och fauna som endast undantagsvis kan existera utan grundvatten.
När det gäller att skydda grundvattnet främst ur ett ekologiskt perspektiv synes 2 kap. 3 & ge ett visst skydd. Detta stadgande skyddar dock inte grundvatten- förekomster som behöver ett skydd i första hand för att de utnyttjas eller kan komnra att utnyttjas som dricksvatten. Möjligen skulle 8 & kunna ge grundvatt- net sådant skydd. Utredningen fmner emellertid att inte heller det stadgandet, eller några andra i 2-9 55, ger ett egentligt skydd för grundvattnet mot kon- kurrerande intressen i de fall skyddet motiveras av behovet av rent dricksvat- ten. Nedan redovisas grunden för den uppfattningen. Det är endast beträffande 8 5 som utredningen anser att det finns skäl att ge en mer uttömmande redo- visning av motiven. ] övrigt berörs paragrafernas tillämpningsområden endast kortfattat.
I 2 & skyddas stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. Några exempel på vilka områden som avses har inte givits i förarbetena. Där anges dock (prop. l985/86:3 s. 155 f.) att syftet med paragrafen är att skydda stora, förhållandevis opåverkade områden mot åtgärder som påtagligt kan på— verka deras karaktär. Det är därför endast exploateringsföretag och andra
ingrepp av betydande storlek som berörs av bestämmelsen. Paragrafen torde i första hand bli tillämplig i mål och ärenden som avser t.ex. nyetablering av industriell eller liknande verksamhet, tätorts— och fritidsbebyggelse av större omfattning med därtill hörande anläggningar, större trafikleder, större led- ningsföretag, gruvor och större täkter, terminalanläggningar, upplag och tippar samt farleder och muddringsföretag. Det gäller alltså sådana anlägg- ningar och åtgärder som kan medföra begränsningar i handlingsfriheten för framtida omdispositioner, ha betydande inverkan på landskapsbilden eller i övrigt ge upphov till väsentliga störningar som bör undvikas i områdena. För täkter av sten, grus, sand, där lokaliseringsmöjligheterna av naturliga skäl i många fall är begränsade, bör paragrafen tillämpas endast om det uppen- barligen finns realistiska alternativ att tillgodose de behov som föreligger i den berörda regionen.
Stadgandet i 2 5 ger främst skydd mot sådana åtgärder som har betydande inverkan på landskapsbilden. Paragrafen kan ge ett skydd för stora samman- hängande mark- och vattenområden som är opåverkade av exploateringsföre— tag. Enligt utredningen passar den beskrivning som ges här, och som ut- vecklas något i motiven, i huvudsak inte på områden med grundvattenföre- komster med något egentligt skyddsbehov. Utredningen gör därför den bedöm- ningen att Stadgandet inte ger de möjligheter till skydd av värdefulla grund- vattenförekomster som behövs.
I 3 & skyddas mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. De områden som avses är främst områden med instabila produk- tionsförhållanden och ogynnsamma återväxtförutsättningar, områden som in— rymmer växt- och djurarter som är utrotningshotade samt områden i övrigt som är särskilt ömtåliga och som samtidigt inrymmer särskilda ekologiska värden, har betydelse som genbank eller dylikt (a. prop. s. 157). Vidare avses begränsade områden, som i ett landsdelsperspektiv är särskilt känsliga för försurning, bl.a. vissa sjöar och vattendrag, kunna skyddas mot exploa- teringsföretag eller andra ingrepp som kan medföra motsvarande negativa konsekvenser från ekologisk synpunkt.
Stadgandet i 3 5 får anses ge ett visst skydd också för grundvattnet som en del av en känslig naturmiljö. Man kan tänka sig det exemplet att grundvattnet är av betydelse för ett område som inrymmer särskilda ekologiska värden; det kan t.ex. gälla en lekplats för utrotningshotad fiskart i en bäck som får sitt vatten från utläckande grundvatten. I det exemplet har grundvattnet ett visst skydd mot åtgärder som kan skada naturmiljön, dvs. den utrotningshotade fiskarten. Det kan gälla skydd mot stora uttag av grundvatten eller mot verksamheter som förorenar grundvattnet. Skyddet av grundvattnet är därvid en del av skyddet av den värdefulla naturmiljön.
[ 4 & skyddas brukningsvärd jordbruksmark samt skogsmark som är av betydelse för skogsnäringen. När det gäller jordbruksmark är syftet endast att ge ett skydd mot vissa slag av exploateringsföretag nämligen bebyggelse eller anläggningar. Beträffande skogsmark är syftet däremot att skydda mot alla slags åtgärder som kan försvåra ett rationellt skogsbruk.
l 5 & skyddas områden som är av betydelse för rennäring, yrkesfiske eller vattenbruk. Med vattenbruk avses biologisk produktion såsom odling av musslor, fisk och alger.
I 6 & skyddas områden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av natur- eller kulturvärdena eller med hänsyn till friluftslivet. Det är enligt motiven (prop. 1985/86:3 s. 162 f.) fråga om områden där bevarandevärdet ligger i t.ex. ett rikt fågelliv, en ovanlig flora eller en kombination av egen- skaper som gör området värdefullt för förståelsen av naturen. Bevarande- intresset hos ett område av intresse för friluftslivet kan hänga samman med goda möjligheter till bad, fritt strövande i obebyggda områden, goda förut- sättningar för fritidsfrske, båtliv och camping, goda förutsättningar för vintersport o.d. Hos områden av betydelse för kulturrninnesvården ligger bevarandevärdet ofta i äldre värdefull bebyggelse eller i karaktären hos ett odlingslandskap med dess kombination av brukningsformer inom jord- och skogsbruket, bebyggelsens struktur, fornminnen och andra lämningar av äldre bosättningar. Ofta är, enligt motiven, bevarandevärdena gemensamma för naturvården, kulturminnesvården och friluftslivet.
I 7 & skyddas områden som innehåller värdefulla ämnen eller material. I motiven sägs (prop. l985/86:3 s. 69 f.) att det är angeläget att områden som innehåller kända tillgångar på värdefulla ämnen eller material skyddas mot åtgärder som kan förhindra eller försvåra ett framtida utnyttjande av den ifrågavarande resursen. Verksamheter som bör undvikas i områden med vik- tiga råvarutillgångar, därför att de kan förhindra eller försvåra ett senare ut- nyttjande av resurserna, är t.ex. samlad bebyggelse i större omfattning eller känsliga verksamheter som kan behöva skydd bl.a. mot sprängningar och vibrationer i marken som hänger samman med gruv- och täktverksamhet. Som exempel på ämnen och mineral nämns i motiven (prop. l985/86:3 s. 71) mahn-, mineral— och torvtillgångar.
I 8 & skyddas områden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vatten- försörjning eller avfallshantering. l motiven till stadgandet (prop. 1985/86z3 s. 167) anges att bestämmelserna är till skydd för mark— och vattenområden, som på grund av sin beskaffenhet eller sitt läge, är särskilt lämpliga för anläggningar som behövs för vissa viktiga och nödvändiga funktioner i sam- hället. Vidare anförs följande.
"Det är här bl.a. fråga om att slå vakt om sådana lägesbundna naturresur- ser som är mindre vanligt förekommande och som därför gör vissa mark— och vattenområden särskilt lämpade för sådana anläggningar. Det kan gälla fysiska resurser som kan ha särskild betydelse för möjligheterna att loka- lisera viss industri, t.ex. djuphamnsförutsåttningar, eller som ger särskilt gynnsamma förutsättningar för vindkraftsproduktion. Även områden med andra särskilt gynnsamma fysiska förutsättningar för vissa typer av an- läggningar, t.ex. ifråga om topografi, berggrundens beskaffenhet, tillgång till processvatten eller möjligheten att omhänderta spillvatten, kan ge skydd enligt 8 5. När det gäller kommunikationer och ledningssystem kan det vara fråga om strategiskt viktiga passager förbi terränghinder av olika slag...
Bestämmelsema i första stycket innebär att kommunerna och de statliga myndigheterna skall ta hänsyn till områden av angivet slag genom att t.ex. inte planera för eller lämna tillstånd till sådana verksamheter inom eller i närheten av ett områdena som kan hindra eller påtagligt försvåra ett ut- nyttjande av dessa för de ändamål som anges i 8 &. Bestämmelserna tar så-
ledes sikte inte bara på att mark skall reserveras för anläggningarna. Markreservationen skall även innebära krav på hänsyn från andra verksamheter, så att anläggningarna också kan brukas på ett rationellt sätt. Det innebär t.ex. att åtgärder som kan försvåra driften av anläggningen inte bör tillåtas i anläggningens närhet. Om exempelvis bostadsbebyggelse tillåts intill ett område som är avsett för en flygplats, kan detta begränsa möjligheterna att utnyttja flygplatsen, eftersom hänsyn måste tas till bullerstörningar för de boende. "
I 2 kap. 8 & talas om att mark— och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för bl.a. vattenförsörjning skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådan an— läggningar. Frågan är om stadgandet ger skydd för en grundvattenförekomst mot konkurrerande verksamheter som kan påverka t.ex. grundvattnets kvalitet. Som framgår av stadgandet skyddas områden som är lämpliga för vattenför- sörjningsanläggningar mot åtgärder som kan försvåra tillkomsten eller ut— nyttjandet av sådana anläggningar. Man kan konstatera att det är tillkomsten och utnyttjandet av anläggningen, inte grundvattenförekomsten som sådan, som skall skyddas. Frågan är om man t.ex. kan hävda att en väg, avfallsan- läggning eller miljöfarlig industri som planeras i inströnmingsområdet till en grundvattenförekomst kan anses hindra nyttjandet av en vattenförsörjnings- anläggning. Anläggningen som sådan torde kunna utnyttjas trots den nya verksamheten, men risken för att grundvattnet förorenas är däremot stor. Enligt utredningen torde det vara svårt att med stöd av 2 kap. 8 & naturresurs- lagen med tillräcklig styrka kunna hävda skyddet av en grundvattenförekomst.
I motiven (prop. 1985/86:3 5.75) sägs bl.a. följande om vilka anläggningar som avses i lagen.
"Att anläggningar som behövs för avgörande funktioner i samhället får en lämplig lokalisering och en ändamålsenlig utformning är angeläget inte minst från samhällsekonomisk synpunkt. Samtidigt är sådana anläggningar ofta storskaliga och för med sig omgivningskonsekvenser som gör att man måste ta stor hänsyn till andra intressen vid deras lokalisering och utform- ning. Det gäller att finna lösningar som förenar teknisk och ekonomisk effektivitet med social omtanke och hushållning med naturresurserna. Anläggningar av det här slaget bör så långt möjligt förläggas till områden
där intrånget blir så litet som möjligt för biologisk produktion, för be- varandeintressen och för intresset av en god bebyggelsemiljö."
Uttalandena i förarbetena ger intryck av att främja möjligheten att uppföra stora viktiga anläggningar i stället för att skydda t.ex. en grundvattenföre- komst. Det exempel som finns i förarbetena, vad gäller vattenförsörjningsan- läggningar, ger dåligt stöd för att 8 5 kan användas som skydd för en grund- vattenförekomst mot konkurrerande exploateringsintressen. Här anges att an— läggning för vattenförsörjning kan utgöras av "tunnlar, ledningar m.m. som har stor betydelse för överföring av exempelvis dricksvatten mellan eller inom olika regioner i landet". Också andra uttalanden i förarbetena talar för en
sådan tolkning (prop. 1985/86:3 s.76).
"De typer av anläggningar som nu har angetts kommer självfallet att behandlas i den fysiska planeringen som sker med stöd av PBL. De har som regel en påtaglig betydelse för bebyggelseutvecklingen och ger viktiga . förutsättningar för denna. Staten bör ha ett avgörande inflytande över att anläggningar m.m. som är av nationell betydelse kan komma till stånd och användas på ett för hela landet lämpligt sätt. Så som föreslagits i pro- memorian bör NRL mot den här bakgrunden innehålla en bestämmelse som gör det möjligt för staten att ta ett slutligt ansvar för användningen av ' mark- och vattenområden som behövs för nu avsedda anläggningar. " j
varande utforrmring knappast kan åberopas för att skydda en grundvattenföre- komst som sådan mot konkurrerande intressen. Varken lagtext eller förarbeten ger ett tydligt stöd för ett sådant grundvattenskydd. De intressen som är direkt utpekade i 2 kap. naturresurslagen kommer därmed i stället att vid en in— tressekonflikt med en grundvattenförekomst ges företräde om prövningen sker
utifrån denna lag. ] > | ! i
Det är utredningens uppfattning att 2 kap. 8 & naturresurslagen i dess nu- I l
I 9 & skyddas områden av betydelse för totalförsvaret. Regeln omfattar t.ex. militära skjutfält och lämpliga platser för beredskapslager.
Som angivits ovan skall de områden som anges i 2-9 Så, då områdena inte är av riksintresse, så långt möjligt skyddas mot påtaglig skada. Att ett intresse
så långt möjligt skall skyddas mot vissa ingrepp innebär, enligt motiven (prop. l985/86:3 s.155), att den avvägning som skall göras mellan det skyddade intresset och motstående intressen skall innefatta hänsynstagande till de prak- tiska och ekonomiska konsekvenserna av det skydd paragrafen ger. I första hand är avsikten att ge utrymme i det enskilda fallet för samhällsekonomiska hänsynstaganden, t.ex. med hänsyn till regionalpolitiska eller sysselsättnings- politiska intressen. Även konsekvenserna för berörda enskilda intressen skall vägas in. I uttrycket ligger dock också att enbart ekonomiska hänsynstaganden inte får äventyra de värden som bestämmelsen avser att skydda, annat än om en samlad bedömning i enlighet med 2 kap. 1 5 visar att detta främjar en från allmän synpunkt god hushållning. Vidare anges att ett visst intresse skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka eller skada detta. Med detta uttryckssätt utesluts bagatellartad påverkan. Endast sådana åtgärder åsyftas som kan ha en bestående negativ inverkan på det aktuella intresset eller som tillfälligt kan ha mycket stor negativ inverkan på detta. Det är sålunda normalt endast påtagliga skador på bevarandevärden respektive påtagliga försvåranden av utnyttjanden som kan hindras av reglerna i 2 kap.
Enligt 2 kap. 1 5 skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges en sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Stadgandet anger huvudprin- cipen för hur intressekonflikter ska bedömas. Regeln kan sägas ha två funktio- ner, dels att komplettera awägningsdirektiven i 2 kap. 2-9 55, dels att ta hand om de fall som inte sorterar under 2-9 55. I det sistnämnda fallet är det fråga om intressen som inte framhållits i 2-9 åå. Det kan t.ex. vara fråga om kon- kurrens mellan å ena sidan skyddet av en grundvattenförekomst som skall användas för dricksvatten och å andra sidan exploatering för bostäder. I 2-9 && ges inte något av dessa intressen försteg framför det andra. I detta fall träder 2 kap. l 5 in för att lösa intressekonflikten.
Enligt 2 kap. kan ett område vara av riksintresse för rennäring och yrkesfiske, naturvård, kulturminnesvård och friluftsliv, utvinning av värdefulla ämnen eller material, lokalisering av anläggningar för industri, för produktion och
distribution av energi, för kommunikationer, vattenförsörjning och avfallshan- tering sarnt anläggningar för totalförsvaret. Riksintresseområden skall skyddas och inte som i normalfallet så långt möjligt skyddas. Staten får i dessa fall bryta det kommunala planmonopolet i plan- och bygglagen. Bl.a. ska läns- styrelsen överpröva planbeslut som strider mot riksintressen.
I 2 kap. utpekas inte, såsom i 3 kap., vilka områden i landet som är riksintres- I santa. Det finns inga i lagen angivna kriterier för vad som utmärker ett riksin- l tresse. I motiven till 6 & sägs att området ska ha få motsvarigheter i landet. När det gäller 8 & anges följande i motiven beträffande riksintressebegreppet (prop. 1985/86z3 s. 167 f.). *,
"Som jag framhållit i den allmänna motiveringen skall bestämmelserna * vara tillämpliga bl.a. på mark- och vattenområden för anläggningar som ingår i större sammanhängande system av nationell eller i vissa fall av regionalt intresse. Detta kan när det gäller transportförsörjning vara fallet beträffande större vägar, järnvägar, kanaler, sjötrafikleder för transport av gods, flygplatser som ingår i det reguljära flyglinjenätet samt hamnar, som har stor betydelse för godstransportema till sjöss. Anläggningar för vatten— försörjning kan utgöras av tunnlar, ledningar m.m., som har stor betydelse för överföringen av exempelvis dricksvatten mellan eller inom olika [ regioner i landet. . . "
I motiven förutsattes att statliga sektorsmyndigheter skulle precisera vilka områden som är av riksintresse. Detta regleras i förordningen (1993:191) om tillämpning av naturresurslagen m.m. Enligt 2 & är det Naturvårdsverket som bedömer vilka områden som är av riksintresse för anläggningar för vattenför-
sörjning.
När ett område som är av riksintresse för ett visst ändamål hotas av en åtgärd skall alltså ingen avvägning ske utan området skall skyddas. För detta skydd förutsätts dock att försvårandet eller skadan är påtaglig samt att området är av
riksintresse.
I 3 kap. fmns särskilda hushållningsbestämmelser som gäller för vissa direkt utpekade områden. De tillståndsprövande myndigheterna skall, på samma sätt
som sker beträffande 2 kap., i varje enskilt fall ta reda på om något av dessa områden berörs och i så fall tillämpa lagen. Områdena som är utpekade i 3 kap. är i sin helhet av riksintresse för naturvård, kulturminnesvård och/eller friluftsliv.
I 3 kap. finns dels särskilda krav i var och en av 2-6 åå, dels ett generellt krav i 1 5 första stycket och flera generella undantag i 1 5 andra stycket. Ett sådant särskilt krav är förbudet i 6 & mot att utföra vattenkraftverk eller vattenreg- lering eller vattenöverledrring för kraftändamål i vissa vattenområden, såvida miljöpåverkan inte är obetydlig. Det generella kravet innebär att inget exploa— teringsföretag eller annat ingrepp får ske som kan påtagligt skada områdenas natur— och kulturvärden. Begreppet påtagligt skadar har samma betydelse som i 2 kap. De generella undantagen innebär att varken kraven i 2-6 55 eller det generella kravet i l 5 första stycket får hindra utvecklingen av befintliga tät- orter eller av det lokala näringslivet, inte heller utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret.
I 4 kap. finns krav på att vissa anläggningar inte får utföras utan tillstånd av regeringen. En anläggning som inte är tillståndspliktig enligt 4 kap. 1 5 kan ändå prövas, nämligen om regeringen enligt 4 kap. 2 5 anser, att den kan an- tas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet.
I 5 kap. naturresurslagen finns bestämmelser om rrriljökonsekvensbeskriv- ningar. Kapitlet behandlas i avsnitt 4.3.1.
4.2.2 Plan- och bygglagen (1987:10)
Lagen är inriktad på den del av kommunernas planering, som rör använd- ningen av mark och vatten samt bebyggelserniljön. Även vattenfrågor skall kunna regleras enligt lagen. Vattenfrågorna aktualiserades bl.a. med anledning av att Vattenplaneringsutredningen i sitt betänkande Vattenplanering (SOU 1980:39 och 40) hade föreslagit tre olika former för vattenplanering, bl.a. en s.k. vattenöversikt. En vattenöversikt var tänkt att finnas i varje kommun och täcka hela kommunen. Översikten skulle i enkel form redovisa tillgången på
vatten, användningen, rådande och förväntade konflikter samt riktlinjer för den framtida vattenanvändningen. För områden med begränsade vattentill— gångar och konkurrens om användningen föreslogs att regeringen skulle få möjlighet att föreskriva att berörda kommuner skulle upprätta en plan för hushållning och fördelning av tillgångarna mellan ett antal intressenter, en s.k. vattenhushållningsplan. l förarbetena till plan- och bygglagen anförde departe— mentschefen bl.a. följande i anledning av vattenplaneringsutredningens förslag (prop.l985/86:l s. 102).
"I likhet med vattenplaneringsutredningen anser jag att vattenfrågor hittills har uppmärksammats i alltför liten utsträckning i samhällspla- neringen. Jag finner därför angeläget att vattenfrågorna förs in på ett mer aktivt sätt i denna planering, framför allt i den kommunala fysiska planeringen. Ett större hänsynstagande till vattenfrågorna måste enligt min bedömning resulterai ett från resurssynpunkt bättre utnyttjande av vattnet samt minskade risker för konflikter mellan olika användningsändarnål.
Trots de skillnader i förutsättningar som i skilda hänseenden föreligger mellan vattenplanering och planering av markens användning, anser jag att man så långt som möjligt bör försöka få till stånd en samordning av komrnunemas olika planeringsfunktioner när det gäller den fysiska miljön. Härigenom kommer vattenfrågorna att kunna behandlas på ett likartat sätt som markfrågorna, och de ömsesidiga konsekvenserna av markanvänd- ningen och vattenanvändningen kommer lättare att kunna beaktas. Olika former av planering som bedrivs åtminstone delvis parallellt kan dessutom lätt försvåra möjligheterna att få den samlade bild av utvecklingen som planeringen är avsedd att ge. Därtill är det enligt min uppfattning rationellt och kostnadsbesparande att flertalet av de frågor som rör den fysiska miljön, i vilken jag inbegriper vattenmiljön, kan behandlas inom PBL:s plansystem.
Jag anser därför att man skall integrera vattenplaneringen med annan fysisk planering och så långt som möjligt inordna den i PBL:s regelsystem. Jag bedömer att denna lösning väl tillgodoser de syften som ligger bakom Vattenplaneringsutredningens förslag till vattenöversikt och vattenhus- hållningsplan. "
Kommunen har möjlighet att styra markanvändningen genom planer och till- ståndsbeslut. 12 kap. plan- och bygglagen regleras de allmänna intressen som ska bealdas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. Av 2 & framgår
att hushållningsbestämmelsema i naturresurslagen skall tillämpas i samband med planläggning och prövning av bygglov och förhandsbesked. Vidare anges i 3 5 att bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. vattenförhållandena och möjligheterna att ordna vatten- försörjning och avlopp samt möjligheterna att förebygga vattenföroreningar. Inom områden med sammanhållen bebyggelse skall enligt 4 & bebyggelsemil- " j_ön utformas med hänsyn till behovet av bl.a. hushållning med vatten. '
Planläggning skall enligt 2 kap. l & ske så att den främjar en från allmän syn- punkt lämplig utveckling och ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik— och fritidsmiljö. Kravet blir främst aktuellt när områden för samlad bebyggelse planläggs och innebär att långsiktiga och gemensamma intressen skall beaktas och tillvaratas. Enskilda intressen bör inte få hindra en utveckling som från allmän synpunkt bedöms vara betydelse— full (prop. l985/86:l s. 112). I stadgandet anges vidare att mark- och vatten- områden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Med ett områdes beskaffenhet avses både markens känslighet för påverkan, om- rådets kulturella förutsättningar, terrängens utseende, grundförhållanden och andra liknande förhållanden. Ofta kan ett och samma område användas samtidigt för skilda verksamheter och intressen. Vid bedömningen av den lämpligaste användningen av ett område bör, enligt motiven, alltid möj— ligheterna till kombinerad verksamhet beaktas. Vad som anförts skall beaktas även i ärenden om bygglov och förhandsbesked.
Plan- och byggutredningen föreslår i sitt betänkande Miljö och fysisk planering (SOU l994z36) att vad som angivits i föregående stycke, dvs. att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade osv, skall utgå ur 1 5 eftersom det helt överens- stämmer med 2 kap. 1 & naturresurslagen och en direkt hänvisning till den lagen finns i 2 5. I övrigt föreslås stadgandet ändras så att det klargörs att den fysiska planeringen underordnas kraven på en miljöanpassad utveckling.
Vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked skall enligt 2 kap. 2 5 plan- och bygglagen naturresurslagen tillämpas. Stadgandet har två syften. Det ena syftet är att kommunema vid beslut enligt plan- och bygglagen skall ta hänsyn till kraven på en god hushållning med naturresurserna. Det andra syftet har sin grund i de bestämmelser i plan— och bygglagen som ger staten möjligheter att bevaka riksintressen vid beslut enligt plan- och bygg- lagen. De riksintressen som kommunerna skall tillgodose vid beslut enligt plan- och bygglagen finns angivna i naturresurslagen. I förarbetena till stadgandet anfördes (prop. l985/86:l s. 113 f.) att för att man skall få till stånd en lämplig samhällsutveckling är det av särskild vikt att behovet av en långsiktig hushållning med våra naturresurser beaktas vid beslut som rör
; l markanvändning. Därvid konstaterade föredragande statsrådet att fysisk plane- ring utgör ett viktigt led i tillämpningen av en naturresurslag och att förslaget
till plan— och bygglag bygger på att även naturresurslagen antas. Genom denna ' hänvisning till naturresurslagen åligger det, enligt motiven, kommunerna och I deras byggnadsnämnder att vid all planläggning och prövning av lov enligt I plan— och bygglagen se till bl.a. att områden av riksintresse används på ett ' lämpligt sätt. Äsidosätter en kommun detta, kan och bör staten ingripa mot kommunen. Hänvisningen innebär vidare att även de grundläggande hus- hållningskraven i lagen skall tillämpas vid planläggning och vid prövning av ansökningar om bygglov och förhandsbesked.
Bebyggelse skall enligt 2 kap. 3 & lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. vattenförhållandena, möjligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp samt möjligheterna att förebygga vattenförore- ningar. Stadgandet innehåller en precisering av lämplighetskravet i 1 kap. 6 5.
Med uttrycket bebyggelse avses — liksom i 1 kap. 6 5 — t.ex. vägar och grön-
områden som hör till en sanrlad bebyggelse. Ordet lokaliseras används för att ange att det här är fråga om vilka delar av kommunen som skall bebyggas. Frågor om val av en byggnads exakta plats på en fastighet behandlas i 3 kap.
Utgångspunkten vid tillämpningen av stadgandet år, enligt förarbetena, att den I
mark som avses bli använd skall ha naturliga förutsättningar för att kraven
skall kunna anses uppfyllda. Extraordinära åtgärder skall inte behöva vidtas. i !
Kraven i paragrafen inrymmer i stor utsträckning ekonomiska överväganden.
När man bedömer om ett område är lämpat för bebyggelse med hänsyn till möjligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp handlar det i huvudsak om att beräkna investerings- och driftskostnaderna för anläggningar. När det gäller möjligheterna att ordna olika former av samhällsservice handlar det oftast om kommunalekonomiska överväganden (prop. l985/86:l s. 472 f.). I motiven understryks vidare lämpligheten av att kommunerna i underlaget till sina översiktsplaner redovisar geotekniska och andra undersökningar som har utförts och har betydelse för att bedöma markens lämplighet för bebyggelse. Av särskild vikt är det att redovisa områden som kan bedömas vara olämpliga på grund av t.ex. risk för jordskred, bergras, stora sättningar, onormal förändring av grundvattennivån och stora leddjup.
Inom områden med sammanhållen bebyggelse skall, enligt 4 5, bebyggelsen utformas med hänsyn till behovet av bl.a. hushållning med vatten samt goda klimatiska och hygieniska förhållanden. Stadgandet tar upp vissa grund— läggande krav som skall beaktas vid utformningen av bebyggelsemiljön. Den är tillämplig såväl vid utformningen av ny bebyggelse som vid ändring eller komplettering av befintliga bebyggelsemiljöer. Den är däremot inte tillämplig vid prövning av lov till enstaka byggnader som inte placeras i anslutning till annan bebyggelse. I motiven anfördes följande avseende vattenhushållning (prop. l985/86:1 s. 475):
"Bestämmelsen om vattenhushållning innebär en nyhet. Här avses inte bara vatten för konsumtion utan även dagvatten. Beträffande dagvatten- frågan är ett av problemen att en hårdgörning av markytan ofta motverkar möjligheten att behålla en god vattenbalans inom ett bebyggelseområde. Numera finns det teknik som medger s.k. lokalt omhändertagande av dag— vatten. Här vill jag peka på att kommunerna med stöd av 5 kap. i detaljplan kan avsätta mark för anläggningar bl.a. för vattenförsörjning och avlopp. Vidare kan enligt 5 kap. planbestämmelser meddelas om tomter. På det sättet kan utrymme reserveras för sådana anläggningar som behövs för lokalt omhändertagande av dagvattnet. I sådana fall kan genom- förandebeskrivningen innehålla en redogörelse för systemets tekniska utförande. "
3 kap. plan- och bygglagen reglerar placering och utformning av byggnader och bygglovspliktiga anläggningar. Reglerna kompletteras av mer detaljerade föreskrifter från Boverket. Också i 3 kap. regleras olika allmänna intressen, bl.a. kulturmiljövården, trafiksäkerhet, omgivningsrniljön och hushållningen med energi och vatten. På grundval av förslag från Plan— och byggutredningen har riksdagen beslutat om ändringar i kapitlet (prop. 1993/94:178, bet. 1993/942BOU18, rskr. 1993/941372). 81.21. har beslut fattats om en ny lag om tekniska egenskaper på byggnadsverk, m.m. som ersätter 3-9 55 i kapitlet. Ändringarna skall träda i kraft den I juli 1995 (prop. 1994/95:106, bet. 1994/951BoU8, rskr. 1994/95:91).
För grundvatmets del är framför allt 2 & i kapitlet av betydelse. Där anges att byggnader skall placeras och utformas så att de eller deras avsedda använd- ning inte medför fara eller betydande olägenhet för omgivningen. Inverkan på grundvattnet som kan vara skadligt för omgivningen skall därvid begränsas. I motiven till stadgandet anfördes följande (prop. 1985/86:1 s. 484):
"Sådan inverkan på grundvattnet som kan vara skadlig för omgivningen skall enligt andra meningen begränsas. Härmed avses inverkan både på grundvatmets kvantitet och på dess kvalitet. Problem som rör grundvatten och metoden för omhändertagande av dagvatten m.m. måste beaktas tidigt i planläggningsprocessen. Men det finns även i ett enskilt byggnadsärende anledning att bevaka problem som kan uppstå i dessa avseenden. Ex— empelvis kan en olämplig placering eller grundläggning av byggnad medföra betydande olägenheter för omgivningen i form av fuktskador, sättningar eller ogynnsamma växtbetingelser.
Vid bedömningen av de krav som är möjliga att ställa i denna del måste en avvägning ske mellan kostnaderna för att undvika skadan och kost- ! naderna för att reglera den i efterhand. Att strikt hävda bestämmelsen skulle kunna medföra att vissa områden inte är möjliga att bebygga. Överväganden om sådana områden skall exploateras eller inte bör göras i första hand i den översiktliga planeringen. I de fall då bebyggelse tillåts kan då med stöd av paragrafen sådana krav som bedöms rimliga ställas i det enskilda ärendet. "
Vad gäller hushållning med vatten är 3 5 i kapitlet av särskild betydelse. Här anges att i områden där knapphet på vatten råder eller kan befaras uppkomma
skall byggnader medge god hushållning med vatten. Föreskrifterna i stad- gandet återfinns från och med den 1 juli 1995 i 2 5 nionde punkten i den tidigare nämnda lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. Enligt motiven (prop. 1993/94:178 s. 100 f.) till den nya bestämmelsen har föreskrifterna om hushållning med vatten med andra formuleringar men i sak oförändrade överförts till den nya lagen. I motiven till vattenhushållnings— kravet i det nuvarande stadgandet i plan- och bygglagen anfördes följande (prop. 1985/8621 5. 232 och 486):
"Vattnet utgör en resurs, i vissa fall en knapp sådan. Bebyggelsen och dess användning kan påverka såväl tillgången på vatten som dess kvalitet. Givetvis finns det ingen anledning att ställa krav på hushållning med vatten inom områden med god vattentillgång. Jag delar emellertid utredningens uppfattning att det är angeläget att kommunerna ges möjlighet att inom vissa områden ställa krav på olika åtgärder för att hushålla med vatten.
Vattenhushållningskravet kommer, som jag nyss har nämnt, endast att beröra byggnader inom vissa områden. Jag anser det bl.a. därför motiverat att kommunen redan vid planläggningen av ett område tar ställning till om krav skall ställas på att alla byggnader skall medge god hushållning med vatten. Det bör således enligt min mening inte komma i fråga att den byggande först vid bygglovstillfället ställs inför krav på att byggnaden skall utföras på ett visst sätt med hänsyn till att det i området råder knapphet på vatten. "
Som framgår av uttalandena i motiven (prop. l985/86:l 5.486) skall vatten— hushållningskravet belysas redan i planarbetet. Det skall inte komma i fråga att den byggande först vid byggtillfa'llet ställs inför krav på att byggnaden skall utföras på ett visst sätt med hänsyn till att det i området råder knapphet på vatten. Det bör alltså av en detaljplan framgå i vilka områden som t.ex. krav på lokalt omhändertagande av dagvatten skall ställas eller i vilka byggnader snålspolande armaturer skall installeras. Att sådana krav kan ställas i detalj- planen framgår av 5 kap. 7 & fjärde punkten. I fråga om fritidshus med högst två bostäder och i fråga om byggnader som får uppföras utan bygglov skall dock kravet på hushållning med vatten gälla endast i skälig utsträckning. Detta framgår av 9 &. Kravet på hushållning även för fritidshus infördes sent i
lagstiftningen. I motiven till stadgandet anförs följande (prop. 1990/911146 s. 75):
"Ändringen innebär att krav på hushållning med vatten i viss utsträckning
införs även för fritidshus med högst två bostäder. Bestämmelsen har ut-
formats så att hushållningskravet skall tillämpas i skälig utsträckning. Avsikten är att kravet i huvudsak skall ställas i relation till fritidshusens , standard, eftersom en högre standard medger — och oftast innebär — att ; husen nyttjas under längre perioder och under en större del av året. Om , ett hus har en sådan standard att det lämpar sig för helårsboende, skall i princip samma krav på hushållning som för permanenthus gälla. Kravet på hushållning med vatten skall också kunna ställas högt på relativt enkla fritidshus där vattensituationen så kräver. Det är således möjligt att ställa krav på t.ex. snålspolande toaletter även för fritidshus som inte medger åretruntboende. Att det i vissa fall också är möjligt att helt förbjuda installation av vattentoalett framgår av den allmänna motiveringen." l Enligt 10 kap. 12 ä 3 p. och 14 5 1 st kan nämnden ingripa i efterhand med i handräckning eller föreläggande om det visar sig att bestämmelsen inte har ; följts.
I plan- och bygglagen finns fem plantyper; nämligen översiktsplan, regionplan, $ detaljplan, fastighetsplan och områdesbestämmelser. Samtliga planer kan om— fatta inte bara fast mark utan även vattenområden. Med vattenområden avses här, liksom i t.ex. vattenlagen och miljöskyddslagen, ytvatten eller ytvatten- områden. I | [
Översiktsplanen och regionplanen skall ge riktlinjer om huvuddragen i den avsedda markanvändningen. Översiktsplan gäller inom en kommun, medan regionplan kan användas då den översiktliga planeringen behöver samordnas för flera kommuner. I förarbetena till både naturresurslagen och plan- och bygglagen ställs stora förhoppningar på översiktsplanen främst som medel för att precisera naturresurslagens hushållningsbestämmelser lokalt. Planerna är inte bindande men skall beaktas dels vid en efterföljande planläggning med detaljplan eller områdesbestämmelser, dels vid en prövning av bygglov och andra tillstånd.
Av översiktsplanen skall framgå grunddragen i fråga om den avsedda an- vändningen av mark— och vattenområden samt i fråga om tillkomst, förändring
och bevarande av bebyggelse. Till användningen av markområden hör också
undermarkens användning. I motiven anfördes härvidlag följande (prop. l985/86:1 s. 530).
"I utredningens definition av begreppet markanvändning ryms även användning av undermarken och vatten. Även om jag inte föreslår någon definition av begreppet markanvändning, avser jag med detta begrepp även undermarkens användning. "
I detta begrepp måste således innefattas användning som berör grundvatten— förekomster. I fråga om vattenanvändningsfrågornas behandling i översikts— planen anförde departementschefen bl.a. följande (prop. 1985/86:1 s. 125 f. och 530).
"Många beslut om markanvändningen påverkar i hög grad de framtida möjligheterna att utnyttja vattenområden och grundvattentillgångar för olika ändamål. Omvänt kan ibland utnyttjandet av ett vattenområde eller en grundvattentillgäng medföra begränsningar i möjligheterna att utnyttja omgivande mark. En vattenanvändning kan också till följd av dess in— verkan på kvantiteten eller kvaliten omöjliggöra eller i vart fall begränsa vattnets användning för ett annat ändamål. Med hänsyn till bl & denna ömsesidiga påverkan mellan mark- och vattenanvändning är det väsentligt att man i planeringen gör klart för sig vilket beroende som i det särskilda fallet finns mellan mark- och vattenanvändning. En konsekvens härav är att planeringen av mark och planeringen av vatten inte bör ses som av varandra oberoende uppgifter. Planering av mark och vatten måste i fort- sättningen så långt möjligt integreras och arbetet hela tiden bedrivas så att de förutsättningar och begränsningar kan beaktas som föranleds av denna ömsesidiga påverkan Planarbetet bör alltså även omfatta vattenom- rådena. Det kan ske på i princip samma sätt som för markornrådena. Det innebär att en redovisning vid behov skall kunna ske av tillgången på ytvatten och dess kvalitet de intressen som gör anspråk på vattnet samt konflikter dem emellan.
Som framgår av punkt 1 skall översiktsplanen också behandla vattenom- råden. Planens innehåll i dessa avseenden kan inte på samma sätt som när det gäller markens användning bygga på erfarenheter, även om en viss för- söksverksamhet som bedrivits kan utgöra ett värdefullt underlag. Det
viktiga är att tillgången på vatten, efterfrågan och anspråk från olika in- tressen samt problem när det gäller användningen av vattenområden behandlas 1 planen. Även då det gäller vattenområden är det endast grund- dragen 1 den avsedda användningen som behöver anges. Många gånger torde det vara tillräckligt att redovisa vattenområdet med den mångsidiga användning det oftast i praktiken har. I obligatoriet ligger emellertid att vattenresurserna behandlas som en del i det ekologiska sammanhanget och att deras samband med markanvändningens utveckling beaktas. Därvid kan vissa vattenområden behöva anvisas för speciella ändamål. "
Översiktsplanering är en kommunal uppgift. Planen kan överklagas endast genom laglighetsprövning enligt komrnunalbesvär. Sådana besvär innebär endast en prövning av lagligheten däremot inte av planens lämplighet. Mark- i ägare har heller inte rätt till ersättning på grund av planens innehåll. Den l statliga kontroll som förekommer är att samråd skall äga rum med länsstyrel- sen sedan förslag till översiktsplan upprättats.
Plan— och byggutredningen föreslår i sitt delbetänkande Miljö och fysisk plane- ring (SOU 1994:36) relativt omfattande förändringar i plan- och bygglagen vad gäller översiktsplanen. De förändringar som föreslås kan kortfattat be- skrivas på följande sätt. I syfte att få till stånd en ökad miljöhänsyn i den
1 förebyggande fysiska planeringen föreslås en förstärkning av översikts- planeringen genom bl.a. tydligare och utvidgade krav på översiktsplanens innehåll bl.a. såvitt avser de allmänna intressena och övriga miljöförhållanden av betydelse samt konsekvenserna av större förändringar i mark- och vatten- användningen, tydligare krav på redovisning av översiktsplanens syfte och innebörd, krav på årlig uppföljning av översiktsplanens aktualitet och tydligare ! krav på länsstyrelsen att ta till vara och samordna statens intressen samt ge råd och förse kommunerna med relevant och aktuell kunskap för översikts- i planeringen.
Detaljplaner används främst vid prövning för ny sammanhållen bebyggelse. Detaljplanen har, enligt Didön m.fl., Plan— och bygglagen s. 212, i princip två huvudsyften. Det ena är att reglera förändringar av markanvändning och be- byggelse. Det andra är att mera varaktigt reglera bevarandet av vissa bygg—
nader och bebyggelsemiljöer eller reglera förutsättningarna för förnyelse och ombyggnad av befintliga bebyggelseområden. I båda dessa situationer handlar det om att i planen precisera rättigheter och skyldigheter, så att man uppnår en i miljöhänseende god helhetsverkan och lämplig samhällsutveckling. Till grund för regleringarna i detaljplanen ligger dels bestämmelserna i 2 kap. om de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse, dels bestämmelserna i 3 kap. om krav på placering, utformning och utförande av byggnader m.m. I detaljplanen preciseras dessa bestäm- melser, så att planen ger besked till fastighetsägare och andra intressenter om de väsentliga egenskaper som den kommande eller befintliga bebyggelsen inom planområdet skall ha.
Utöver vad som enligt 5 kap. 3 5 skall redovisas i en detaljplan får i planen meddelas bestämmelser om lovpliktens omfattning. Därvid kan bl.a. före- skrivas bygglovsplikt för att anordna eller väsentligt ändra anläggningar för vissa grundvattentäkter eller att byggnader inom området skall medge god hus- hållning med vatten. Regleringen härvidlag har samband med de frågor ut- redningen tog upp i sitt delbetänkande. I motiven för att införa bygglovsplikt för grundvattentäkter i vissa fall anfördes bl.a. följande (prop. l990/91:146 s. 56 f.).
"Det finns som jag tidigare nämnt många områden där det uppkommit problem med grundvattenförsörjningen eller där sådana problem kan för- väntas uppkomma. Uttag ur enskilda brunnar påverkar som regel grund- vattenmagasinet även utanför den egna fastigheten. Flera brunnar i när- heten av varandra förstärker effekten och i det område som påverkas kan äldre och grundare brunnar sina. Vidare medför ökade uttag risk för saltvatteninträngning i många områden. Sådana effekter gör det angeläget att pröva även husbehovstäkter i riskområden.
Ett annat skäl för prövning av i vart fall nya brunnar är risken för förorening av grundvattnet. I många områden med äldre fritidsbebyggelse med gemensam vattentäkt förekommer ofta primitiva infiltrationsanlägg- ningar för avloppsvatten. Detta är företrädesvis fallet när både den gemen— samma vattenförsörjningen och infiltrationsanläggningarna är avsedda för enbart sommarbruk. I sådana områden kan ett okontrollerat upptagande av brunnar få till följd att brunnarna förorenas av avloppsvatten. Vidare kan grundvattentäkter för värmeutvinning förorsaka föroreningar genom
läckage av frostskyddsmedel eller liknande. I värsta fall kan grundvatten- magasinet som används för den gemensamma vattenförsörjningen skadas.
Vattenförsörjningsproblem kan också orsaka kommunerna och enskilda stora kostnader när skyldigheten att anordna allmänna va-anläggningar aktualiseras enligt lagen (19701244) om allmänna vatten- och avlopps- anläggningar.
Det ankommer som nämnts på kommunerna att bedöma va-frågor i samband med lokalisering av ny bebyggelse. Genom den översiktliga planeringen bör kommunerna ha skaffat sig en god uppfattning av om det finns områden där det kan uppkomma problem med grundvattnet. Jag anser att det mot denna bakgrund är naturligt att kommunens ansvar vidgas till att avse även bedömningar av åtgärder som kan innebära faror för grundvattenförsörjningen för befintlig eller planerad bebyggelse. . . "
I detaljplanen får bestämmas att bygglov inte skall lämnas till åtgärder som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän bl.a. viss vatten-, avlopps- eller energianläggning för vilken kommunen inte skall vara huvud- man kommit till stånd (8 5 1 p.). Departementschefen gjorde följande för- tydligande uttalande angående innebörden av "väsentlig ändring av markens användning" (prop. 1985/86zl s. 589).
nadsåtgärder som kan leda till s.k. permanentning av fritidshus, t.ex. tillbyggnader i vissa fall. Annars skulle risken för sanitära och andra liknande problem inte kunna bemästras på samma sätt som i dag i motsvarande situationer. . . " "Enligt min uppfattning måste med detta uttryck anses innefatta bygg- ( Syftet med områdesbestämmelser är att inom begränsade områden som inte omfattas av detaljplan säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt naturresurslagen tillgodoses. Till skillnad från detalj- planen är områdesbestämmelser alltså avsedda att användas när bestämmelser behövs endast i något eller några få avseenden. När det gäller vattenområden — härmed avses ytvattenområden — ansåg departementschefen att sådana skulle kunna reserveras för visst ändamål. Han ansåg också att lokala och nationella skyddsintressen skall kunna tillgodoses för t.ex. råvattentäkt (prop. 1985/86zl s. 604). Iområdesbestämmelser kan också regleras lovpliktens omfattning och
därmed bestämmas att bygglov krävs för att bl.a. anordna anläggning för grundvattentäkt för en en- eller tvåfamiljsfastighets husbehovsförbrukning.
Till skillnad mot översiktsplaner och regionplaner har detaljplaner och om- rådesbestämmelser rättsverkan för enskilda och för myndigheter som prövar frågor enligt t.ex. miljöskyddslagen och vattenlagen. En kommun kan genom dessa planer hindra att t.ex. vägar eller förorenande industrier läggs i in- strömningsområden för en grundvattenförekomst. På så sätt kan dessa planer vara viktiga ur grundvattenskyddssynpunkt.
Plan- och bygglagen har en viktig roll för genomförandet av naturresurslagens hushållningsbestämmelser. Den skall, enligt 2 kap. 2 &, tillämpas vid plan— läggning. I detaljplaner och områdesbestämmelser ska hushållningsbestäm- melsema preciseras mot bakgrund av de särskilda lokala förhållandena. Planerna kan dock överprövas om länsstyrelsen har en annan uppfattning, för- utsatt att planen strider mot riksintressen.
Bygglov krävs enligt 8 kap. 1 5 plan- och bygglagen för uppförande av en ny byggnad och för vissa slags ändringar av en befintlig byggnad, t.ex. till— byggnader. Dessutom krävs, vad gäller vattenfrågor, bygglov för att i bygg- nader installera eller väsentligt ändra anordningar för vattenförsörjning och avlopp. Bygglovsplikten gäller dock inte beträffande en— eller tvåbostadshus och till dem hörande komplementbyggnader om byggnaden skall vara ansluten till egen anläggning för vattenförsörjning eller avlopp. För sådana anordningar som inte faller in under undantagsregeln får kommunen enligt 8 kap. 5 &, i detaljplan eller områdesbestämmelser, besluta att bygglov inte krävs.
Kommunen kan i viss män i detaljplan eller områdesbestämmelser utifrån kommunens förhållanden specialreglera vilka åtgärder som ska vara lov- pliktiga. I detta sammanhang är regeln i 8 kap. 6 5 av särskilt intresse. Enligt denna får kommunen, såsom tidigare nämnts, om det finns särskilda skäl genom detaljplan eller områdesbestämmelser bestämma att bygglov krävs för att anordna eller ändra sådana anläggningar för grundvattentäkter som avses i 4 kap. 1 a 5 1 p vattenlagen. Syftet med bestämmelsen är att göra det möjligt
att genom detaljplan eller områdesbestämmelser införa bygglovsplikt till skydd för grundvattnet inom ett område. Av lagtexten framgår att det krävs särskilda skäl för att införa bygglovsplikt. Sådana skäl får anses föreligga om det råder brist på grundvatten eller om det finns risk för att brist eller saltvatteninträng- ning skall uppkomma. Bestämmelsen är avsedd att användas som ett skydd för grundvattnet som resurs.
4.2.3 Miljöskyddslagen (l969z387)
Lagen syftar till att ge skydd för den yttre miljön mot olika slags miljöfarlig verksamhet, t.ex. vattenförorening. Detta sker bl.a. genom tillståndstvång. Tillståndsmyndigheter är Koncessionsnämnden för miljöskydd respektive
länsstyrelsen.
| En sådan verksamhet på en fastighet som kan orsaka förorening av mark, i vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten eller störning för omgivningen genom luftförorening är enligt definitionen i l & miljöfarlig verk- samhet. Sådan verksamhet är dels utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, dels användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av mark, vattendrag, sjö eller av annat vattenområde eller grundvatten, dels användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen genom luftföro- rening, buller skakning, ljus eller annat sådant om störningen ej är helt tillfällig.
Omfattningen av den prövning som skall ske enligt miljöskyddslagen framgår av tillåtlighetsreglerna i 4-7 55 miljöskyddslagen. l
För miljöfarlig verksamhet skall, enligt 4 &, väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Grundprin— cipen för lokaliseringen är att miljöfarlig verksamhet skall lokaliseras till den plats där den orsakar minst miljöstörning förutsatt att det ändå är möjligt att utöva den aktuella typen av verksamhet på denna plats utan oskäliga kost- nader. Företagaren måste visa att det inte med rimliga insatser skulle gå att
finna en ännu bättre plats som med skäliga kostnader kunde användas för hans ändamål.
Lokaliseringsproblemet har samband med markplaneringen i stort. I 4 a & anges att tillstånd inte får meddelas i strid mot en detaljplan eller områdesbe- stämmelser. Mindre avvikelser, som inte motverkar syftet med planen eller bestämmelserna, är dock enligt 4 a 5 första stycket tillåtna. Stadgandet är, som framgår av ordalydelsen, bara tillämpligt vid tillståndsprövning. Genom detalj- plan kan kommunen således hindra att en viss plats får användas för viss verksamhet, förutsatt att en relation finns till bebyggelse eller anläggningar. Oavsett om kommunen avsätter ett område för viss verksamhet så gäller kravet på t.ex. lokalisering enligt 4 &. Kommunen kan alltså genom planering- sinstrumentet hindra verksamhet på viss plats. Däremot kan kommunen inte vara säker på att det avsatta området kan användas för avsedd verksamhet eftersom den kan strida mot t.ex. lokaliseringskravet i 4 5.
Vid prövningen av miljöfarlig verksamhet skall, enligt andra stycket i nyss— närnnt stadgande, lagen om hushållning med naturresurser m.m. tillämpas. I motiven anfördes bl.a. följande om miljöskyddslagens samordning med natur— resurslagen (prop. 1985/86190 s. 123).
"Man kan konstatera att fysiska planer och sådant material som normalt ligger till grund för upprättande av sådana planer är av central betydelse också för bedömningen av miljöskyddsärenden. Den obligatoriska över- siktsplanen enligt PBL-förslaget och sådant underlagsmaterial som läns- styrelsen och kommunerna kommer att sammanställa för tillämpningen av N RL bör därför bli av stor betydelse för bedömningen av miljöskydds- ärenden. Planerna i PBL kommer att upprättas med utgångspunkt i NRL:s regler. För att få en samstämmighet i utgångspunkterna för lokaliserings- prövning av miljöfarlig verksamhet bör emellertid de materiella reglerna i N RL göras direkt tillämpliga för prövningen av miljöskyddsärenden. Kommunens ställning enligt PBL i frågor som gäller bebyggelse och den lokala miljön medför att översiktsplanen och kommunens yttrande i miljö- skyddsärenden får stor betydelse för prövningen av sådana ärenden.
De flesta av de regler om markanvändning som finns i NRL kan i och för sig beaktas med stöd av de vida tillåtlighetsregler som redan nu finns i miljöskyddslagen. I dessa delar innebär en koppling till NRL en närmare
utveckling av de markanvändnings— och vattenanvändningsaspekter från allmän synpunkt som skall läggas till grund för lokaliseringsprövningen och för de villkor som bör ställas med hänsyn till omgivningspåverkan från en viss verksamhet."
Enligt 5 & första stycket skall den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att före- bygga eller avhjälpa olägenhet. Skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det att verksamheten har upphört. Om en miljöfarlig verksamhet inte kan omlokaliseras till en lämpligare plats får man pröva om hotet mot miljön kan förebyggas genom försiktighetsmått av något slag. Föreskrifter om [ sådana försiktighetsmått spelar en central roll vid tillåtlighetsprövningen. , Enligt 5 5 skall företagaren iaktta de försiktighetsmått som skäligen kan for— I dras för att förebygga eller avhjälpa olägenheter. Det kan också bli fråga om ' begränsning av verksamheten på olika sätt. I Omfattningen av åliggandena enligt första stycket skall, enligt stadgandets andra stycke, bedömas med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga och med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen. Vid avvägningen mellan olika intressen skall, enligt
råde som kan bli utsatt för störning och betydelsen av störningens verkningar, å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnaden för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt av försiktighetsmått som kommer i fråga. tredje stycket, särskild hänsyn tas till å ena sidan beskaffenheten av det om- Efter en lagändring 1992 kopplades 5 5 till EES-avtalet. Regeringen eller : myndighet som regeringen bestämmer — Naturvårdsverket — får meddela ; föreskrifter om olika slags försiktighetsmått för att Sverige ska leva upp till i åtagandena på miljöområdet som följer av avtalet. Det gäller bl.a. förbud att I släppa ut vissa ämnen i grundvattnet (Dir. 80/68/EEG om skydd för grund— | vatten mot förorening genom vissa farliga ämnen). Direktivet och dess |
I
konsekvenser behandlas i promemorian (Ds 1992:43) EES-avtalet och den
svenska miljöskyddslagstiftningen och prop. 1992/93:60 med förslag till änd- ring i miljöskyddslagen m.m.
Kan miljöfang verksamhet befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, även om försiktighetsmått som avses i 5 & iakttages, får verksamheten enligt 6 & utövas endast om särskilda skäl föreligger. I motiven (SOU 1966:65 s. 220 f.) sägs att olägenhet av väsentlig betydelse är sådana immissioner som innebär direkt våda för människors hälsa och så snart hälsorisken når påtaglig intensitet måste den anses innebära olägenhet av väsentlig betydelse.
Även om olägenheten är av väsentlig betydelse får verksamheten utövas om det finns särskilda skäl. I detta uttryck ligger en avvägning mellan nytta och skada. Vad som typiskt sett erfordras — för att man skall tolerera en olägenhet av väsentlig betydelse — är att det föreligger en klart dokumenterad övervikt på nyttosidan. Den immitterande anläggningen skall alltså medföra fördelar, som från allmänna och enskilda synpunkter avsevärt överväger olägenheterna. Kraven på sådan nyttoövervikt ställs högre ju mer väsentlig olägenheten bedöms vara (SOU 1966:65 s. 222). Situationer kan inträffa där olägenheterna blir så stora att inte ens en aldrig så stor nytta kan göra verksamheten tillåtlig. I motiven anförs (SOU 1966:65 s. 223) att den hänsyn som skall tas till sani- tära olägenheter och andra intrång på typiskt allmänna intressen i allmänhet inte kan skattas i pengar. Här måste man räkna med att det ytterst finns en gräns som inte får överskridas, hur tungt vägande nyttosidan än är.
Innebär den befarade olägenheten att ett stort antal människor får sina lev- nadsförhållanden väsentligt försämrade eller att betydande förlust från natur- vårdssynpunkt uppkommer eller att liknande allmänt intresse skadas avsevärt får verksamheten ej utövas. Regeringen kan dock länma tillstånd om verk- samheten är av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt. Stadgandet fastslår en gräns som inte får överskridas vid Koncessionsnämndens tillståndsgivande. Endast regeringen kan tillåta sådan miljöförstörande verksamhet.
I 6 & tredje stycket anges vissa situationer när förbud enligt 6 5 i övrigt inte får ges. Bestämmelserna gäller sålunda inte anläggning eller åtgärd vars tillåtlighet prövats enligt 4 kap naturresurslagen, rörledning vars framdragande eller begagnande prövats enligt lagen (1978: 160) om vissa rörledningar samt flygplats, väg eller järnväg vars anläggande prövas i särskild ordning. I dessa fall kan inte förbud ges enligt 6 5 första och andra stycket. Sådan verksamhet ! som avser flygplats, väg eller järnväg kan dock förklaras ogiltig enligt 4 eller i 5 55.
Tillåtlighetsreglerna i 4-6 && gäller också avloppsvatten. För utsläpp av av- loppsvatten gäller alltså samma regler om lokalisering, reningsåtgärder och förbud som i fråga om andra föroreningar. I vissa fall finns dock längre gående krav. Enligt 7 5 får vissa typer av avloppsvatten inte alls släppas ut i vattenområde om det inte är uppenbart att det kan ske utan olägenhet. Stad- gandet gäller avloppsvatten som kommer från vattenklosett eller härrör från tätbebyggelse och som ej undergått längre gående rening än slamavskiljning, pressaft från siloanläggning, urin från djurstall, vassle och ytbehandlingsbad i metallindustri eller koncentrerat sköljvatten från sådant bad. Regeringen kan föreskriva att regeln skall gälla även avloppsvatten av annat slag. Det bör beaktas att med vattenområde avses endast ytvatten; således skyddas inte i
Vidare finns i 8 och 8 a 55 möjlighet att meddela generella föreskrifter för vissa områden. Bestämmelserna är intressanta eftersom de, liksom vatten- skyddsområden enligt 19 kap. vattenlagen, kan användas till skydd för en vattenförekomst — i 8 a & dock endast beträffande ytvatten - genom generella föreskrifter. Stadgandena berättigar inte, till skillnad från reglerna i vattenla— gen, till ersättning för intrång i pågående markanvändning för markägare.
Är det av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller eljest med hänsyn till allmänt intresse, kan regeringen — enligt 8 5 — med avseende på viss del av landet förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från '. mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde l eller så att mark eller grundvatten kan förorenas, om det kan ske utan oskäligt
grundvattnet av stadgandet. ) l l (
intrång för innehavare av fabrik eller inrättning som anlagts innan beslut med- delats eller för kommun eller annan som dessförinnan börjat avleda av- loppssvatten. Regeringen kan alltså meddela totalförbud mot utsläpp i viss del av landet, om detta har särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller annars med hänsyn till allmänt intresse, t.ex. möjligheten till vattentäkt. Förbudet får emellertid inte medföra oskäligt intrång för innehavare av fabrik eller in- rättning som anlagts innan beslutet meddelats och inte heller för någon som före beslutet har börjat avleda avloppsvatten. Förbud enligt 8 & miljöskyddsla- gen berättigar inte den företagare till ersättning som hindras i sin markanvänd- ning. Skyddet för markägare och företagare ligger i den speciella skälighets- hänsyn som skall visas dem som redan utövar miljöfarlig verksamhet och då använder det aktuella området som recipient eller liknande.
Efter ändringen år 1985 får regeringen, om det från allmän synpunkt är sär— skilt angeläget att skydda ett mark- eller vattenområde som är utsatt för miljö- farlig verksamhet, med stöd av 8 a &, förklara området och angränsande marker som ett särskilt föroreningskänsligt område. För ett sådant mark- eller vattenområde skall regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, läns— styrelsen ge närmare föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och för- siktighetsmått i övrigt för versamheter inom området. Det kan t.ex. innebära begränsningar i utsläpp från industrier eller restriktioner för gödsling på jord- bruksmark.
Det bör anmärkas att bestämmelsen i sin nuvarande utformning troligen inte kan användas för att skydda en grundvattenförekomst. Enligt den ursprungliga lydelsen var stadgandet till för att skydda ett vattendrag, en sjö eller ett annat vattenområde mot förorening. Begreppen vattendrag, sjö eller vattenområde inbegriper inte grundvatten. Genom ändringar i miljöskyddslagen 1987 kom- pletterades vissa andra bestämmelser i miljöskyddslagen så att de skulle bli tillämpliga även på mark- och grtmdvattenföroreningar. Bl.a. utvidgades rege— ringens befogenheten enligt 8 5 så att den inte omfattade bara ytvattenområden utan även mark- och grundvattenförorening. Några ändringar i 8 a 5 för att även detta stadgandet skulle omfatta grundvatten gjordes inte detta samman- hang. När man sedermera, med ikraftträdande 1989, ändrade lydelseni 8 a &
till mark- och vattenområde var det inte meningen att lagens tillämpnings- område skulle ändras på annat sätt än att luftföroreningar även skulle omfattas av bestämmelsen. Med mark- och vattenområde inbegrips alltså troligen inte grundvatten.
Tillåtlighetsreglerna i 4-7 åå sätter gränser för hur hårda kraven får vara i 8 a 5. En generell bestämmelse får inte medföra att någon miljöfarlig verk- i samhet åläggs hårdare krav än vad verksamheten skulle ha ålagts vid en indi- ; viduell bedömning. Eftersom det är fråga om generella föreskrifter får dessa r bestämmas med utgångspunkt från den verksamhet som skulle drabbas av de lindrigaste kraven. Vidare är att beakta att inga ytterligare krav kan riktas mot den verksamhet som har tillstånd enligt miljöskyddslagen. För att ändra vill- koren för sådan verksamhet krävs omprövning av tillståndet. Generella före- skrifter enligt 8 a & innebär alltså ingen ändring i tidigare meddelande till— ståndsbeslut. I förarbetena (1984/85110 s. 28 f.) anges bl.a. följande kom- mentarer till stadgandet.
"Som framgår av paragrafen och som jag sagt i den allmänna motivering- , en, skall grunden för regeringens beslut vara att det är från allmän synpunkt angeläget att skydda vattenområdet mot förorening. Befogenheten bör inte utnyttjas i sådana fall, då skyddsintresset kan tillgodoses genom tillämpning av VL:s eller hälsoskyddslagens vattenskyddsbestämmelser. Tanken är att den inte heller bör utnyttjas i sådana fall, då det är möjligt att komma till rätta med föroreningsproblemen med stöd av ML:s vanliga bestämmelser, t.ex. i fall då föroreningarna härrör från endast någon eller några få verksamheter, som man kan ingripa mot genom individuella åtgärder. Detta gäller t.ex. i fråga om utsläpp av avloppsvatten från industrier och tätorter. Det skall också vara fråga om ingripanden mot förorenande verksamheter som bedrivs av en större krets av personer, t.ex. jord— och skogsbruk på markerna runt en sjö eller utsläpp av avloppsvatten från bebyggelsen vid denna.
Inom ett område som av regeringen förklarats som särskilt förorenings- känsligt gäller de vanliga tillåtlighetsreglerna i 4-7 55 ML för den som bedriver miljöfang verksamhet. Vad avser den individuella bedömningen av ett företag inom området innebär förordnandet närmast ett konstateran- de att det föreligger förutsättningar för mer långtgående krav för att en förorenande verksamhet skall få bedrivas. Närmast är dock syftet med för- ordnandet att det ger möjlighet att på ett smidigare sätt, dvs. genom
generella föreskrifter, reglera verksamheten vid ett större antal företag av samma slag
Av vad jag anfört i den allmänna motiveringen framgår att tanken är att regeringen, i samband med att ett förordnande meddelas om att ett område är särskilt föroreningskänsligt, också skall ange vilka föreskrifter som i huvudsak skall gälla. Inom ramen för vad regeringen sålunda bestämt kan länsstyrelsen sedan meddela mera detaljerade föreskrifter.
Som exempel på föreskrifter som bör kunna komma i fråga kan nämnas föreskrifter rörande gödselanvändningen, dosering av gödselmedel i jord- och skogsbruket, gödsellagring i jordbruket samt utsläppande av avlopps- vatten från ekonomibyggnader, permanentbostäder och fritidshus. "
Bemyndigandet har utnyttjats beträffande Ringsjön i Skåne och beträffande Laholmsbukten. De föreskrifter som därefter har meddelats för dessa områden innehåller bl.a. bestämmelser om gödselhantering, lagring av gödsel och djurhållning.
Med stöd av 10 & miljöskyddslagen kan regeringen meddela föreskrifter om förhandsprövning av miljöfarlig verksamhet. Den närmare omfattningen av denna förhandsprövning framgår av bilagan till miljöskyddsförordningen. Även om förprövningsskyldighet inte har föreskrivits kan en sådan ske på fri- villig väg. Har verksamheten inte tillståndsprövats kan en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden om försiktighetsmått och förbud som behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas.
Naturvårdsverket, länsstyrelserna samt kommunal nämnd utövar tillsynen över miljöfarlig verksamhet. Naturvårdsverket har den centrala tillsynen, samord- nar tillsynsverksamheten och lämnar vid behov bistånd i denna verksamhet. Länsstyrelsen utövar tillsyn över sådan verksamhet som kräver tillstånd. Den kommunala nämnden har tillsyn över övriga verksamheter. Om kommunen åtar sig det kan dock länsstyrelsen överlåta tillsynen över tillståndspliktiga verksamheter till kommunal nämnd.
4.2.4 Vattenlagen (1983:291)
Vattenlagen är tillämplig på vattenföretag. Dessutom finns det i lagen be- stämmelser om skydd för vattenförsörjningen. För att ett vattenföretag skall få komma till stånd och bedrivas finns i princip tre förutsättningar. Den som avser att utföra ett vattenföretag måste ha rådighet över vattnet inom det om- råde där företaget skall utföras. Vidare skall verksamheten uppfylla de all- männa förutsättningarna för vattenföretag enligt 3 kap. Företagaren måste, med några undantag, också ha tillstånd till vattenföretaget. Tillsynen över vattenföretag åvilar länsstyrelsen.
Rätten att tillgodogöra sig vatten tillkommer, enligt 2 kap. 2 &, i första hand den som äger den fastighet där vattnet finns. I fråga om grundvatten gäller att fastighetsägaren har rätt att på honom tillhörigt område tillgodogöra sig vatten » som finns under markens yta. Ägaren är berättigad att ta vatten under jorden fram till en rät linje lodrätt under fastighetens gräns (SOU 1977:27 s. 128). Sådan rådighet kan också enligt 3-6 55 samma kapitel tillkomma andra än fastighetsägaren. Den som råder över vattnet kan dock enligt 9 & bli skyldig att tåla att hans vattentillgång avstås för ett allmänt behov. Avsikten är i första hand att säkerställa den allmänna vattenförsörjningen i en katastrofliknande '
situation.
Bestämmelserna i 3 kap. om allmänna förutsättningar för vattenföretag aktuali- seras oftast i samband med tillståndsprövningen av vattenföretag. De gäller dock oavsett om ett vattenföretag tillståndsprövats eller inte (prop. 1981/82:13O s. 411). i
Ett vattenföretag får, enligt 3 kap. 1 5 inte komma till stånd, om det med hän- syn till valet av plats eller på något annat sätt möter hinder från allmänna planeringssynpunkter. Avsikten med stadgandet är att så långt möjligt söka förhindra olämpliga eller felaktiga lokaliseringar av vattenföretag. Lärnplig- heten av ett tillämnat vattenföretag skall bedömas med utgångspunkt i behovet att långsiktigt hushålla med landets samlade mark- och vattentillgångar. Bl.a. kommunemas översiktsplaner ingår i det material som skall ligga till grund för
tillåtlighetsprövningen. Vid tillståndsprövningen skall vidare naturresurslagen tillämpas.
Ett vattenföretag och anläggningsarbeten som utförs för ett vattenföretag får enligt 3 kap. 2 & vattenlagen inte strida mot en detaljplan eller områdesbe- stämmelser. De beslut om mark- och vattenanvändning som detaljplan och om- rådesbestämmelser utgör skall ligga till grund för alla efterföljande beslut om användning av de mark- och vattenområden som omfattas av planerna och be- stämmelserna. Som regel bör erforderliga avvägningar mellan olika intressen ha gjorts i samband med tillkomsten av en fastställd plan. En plan som för- utsätter att ett visst vattenföretag genomförs bör naturligtvis tillmätas bety- delse. Det kan emellertid inträffa att något nytt allmänt intresse har tillkommit eller att förhållandena annars har ändrats efter det planen fastställdes. Då kan företaget ändå bli otillåtligt på grund av 3 & (prop. 1981/82zl30 s. 412 f.). Vid tillståndsprövningen skall, enligt motiven, hänsyn även tas till andra be- stämmelser för mark- och vattenområdens bebyggande vid utförande av vattenföretag. Exempel på bestämmelser som avses med stadgandet är regionplan och föreskrifter enligt naturvårdslagen. Även byggnadsförbud som meddelas i avvaktan på planläggning innefattas under stadgandet.
I de fall då ett vattenföretag inte har ansetts otillåtligt på grund av att det strider mot allmänna planeringssynpunkter eller fastställd plan får det trots det enligt 3 kap. 3 5 inte komma till stånd om någon skada eller olägenhet av större betydelse därigenom uppkommer för allmänna intressen. Regeringen kan dock meddela dispens om den timer att företaget är av synnerlig be- tydelse från allmän synpunkt.
Ett vattenföretag får enligt 3 kap. 4 & komma till stånd endast om fördelarna från allmän och enskild synpunkt av företaget överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av det. Syftet med bestämmelsen är att hindra till- komsten av företag som inte är samhällsekonomiskt motiverade. Förevarande bestämmelse medger bl.a. att företag kommer till stånd som vid en strikt eko- nomisk bedömning t.o.m. kan visa sig vara förlustbringande men som har stor allmän betydelse, t.ex. miljövårdande åtgärder. Den samhällsekonomiska be-
dömningen baseras på en ekonomisk analys av rimlig omfattning i alla de fall där en sådan kan göras. Analysen bör ge en grov ekonomisk uppskattning av anläggningskostnaderna och de direkta skadorna av företaget (prop. 1981/822130 s. 416 f.). På motsvarande sätt som kan ske vid tillåtlighetspröv- ningen enligt 3 5 skall man vid den samhällsekonomiska prövningen kunna beakta andra inverkningar av företaget än sådana som avser företagets in- verkan på vattenförhållandena.
Vid prövningen av ett vattenföretags tillåtlighet enligt 3 kap. 1-4 åå skall en— ligt 5 5 hänsyn också tas till följdföretag till vattenföretaget. Det behöver inte vara fråga om följdföretag i vatten utan det kan vara särskilda anläggningar på land t.ex. kraftledningar, pumpstationer och vägar. Det är dock endast fråga om följdföretag som har ett omedelbart samband med det ifrågavarande vattenföretaget som skall beaktas (prop. 1981/82:130 s. 417).
Enligt 3 kap. 6 & gäller inte bestämmelserna i 1,2 och 4 åå vattenföretag som vid en prövning av en viss anläggning eller åtgärd enligt 4 kap. naturresurslagen har angetts som ett villkor för anläggningens eller åtgärdens utförande, broar eller andra vattenföretag för järnväg, tunnelbana eller spårväg
koncession har meddelats enligt lagen (1978: 160) om vissa rörledningar samt verksamhet vartill bearbetningskoncession har meddelats enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter. Tillåtlighetsprövning enligt vattenlagen av de uppräknade företagen skall således endast avse företagets inverkan på allmänna intressen enligt 3 5.
i Ett vattenföretag som är tillåtligt skall enligt 3 kap. 7 & utföras med en sådan omfattning och på ett sådant sätt att ändamålet utan oskälig kostnad vinns med minsta intrång och olägenhet för motstående allmänna och enskilda intressen. Syftet är att skydda motstående intressen av både allmän och enskild natur. Hänsyn skall tas inte bara till ekonomiska utan också till ideella värden, alltså även sådana värden som inte är ersättningsgilla enligt 9 kap. (prop. 1981/82:13O s. 419). Vattenföretaget skall, om det kan ske utan oskälig kost-
[ l 1 t i vars anläggande har prövats i särskild ordning, rörledningar i vatten vartill ) ! nad, utföras så att det inte försvårar annat vattenföretag eller annan
verksamhet som kan antas i framtiden beröra samma vattentillgång och som främjar allmänt eller enskilt ändamål av vikt. Företaget eller verksamheten behöver inte vara av någon större omfattning. Hänsyn behöver dock endast tas till företag eller verksamhet som med en viss sannolikhet kan väntas komma till utförande inom en inte alltför avlägsen framtid. Prövningen kan resultera inte bara i en ändring av det aktuella företagets utförande utan även i att dess omfattning inskränks (prop. 1981/82: 130 s. 420). Den som utför vattenföreta- get är skyldig att vidta åtgärder som är ägnade att förebygga eller minska skador av företaget, om han därigenom inte åsamkas oskälig kostnad. Det är, enligt motiven, främst fråga om åtgärder för att motverka eller avhjälpa skador på allmänna intressen eller för en större krets av enskilda sakägare.
Genom tillståndsprövning kontrolleras bl.a. att ifrågasatt vattenföretag stämmer överens med gällande markanvändningsplaner och allmänna plane- ringssynpunkter. Vidare kommer en utredning till stånd om vattenföretagets inverkan på vattenförhållandena samt på motstående allmänna och enskilda intressen. I samband med tillståndsprövningen klarläggs också företagens rättigheter och skyldigheter, exempelvis att betala ersättning för skada. Sam- tidigt ger ett tillstånd företagaren viss trygghet i fråga om företagets bestånd. Tillståndsprövningen medför emellertid arbete och kostnader för företagaren och tillståndsmyndigheterna samt andra berörda myndigheter och enskilda. Det har därför inte ansetts böra komma i fråga att föreskriva tillständsplikt för alla vattenföretag oavsett graden av inverkan på vattenförhållandena (prop. 1981/82:130 s. 426). Huvudregeln är därför att tillstånd krävs för varje vattenföretag varefter det görs undantag från denna huvudregel genom att det i lagen anges i vilka fall tillstånd inte behöver sökas. Huvudprincipen har, enligt anförda motiv, varit att endast vattenföretag som uppenbart inte skadar motstående intressen undantagits från tillståndsplikten. Generellt undantas, en- ligt 4 kap. 2 &, vattenföretag om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom företagets inverkan på vattenförhållandena. Bevisbördan åvilar enligt motiven företagaren. Det finns dock särskilda undan— tag för vissa kategorier av vattenföretag oavsett vilka effekter dessa kan orsaka i det enskilda fallet. Ett sådant undantag gäller enligt 4 kap. 1 a 5 för vatten- täkt för en- eller tvåfarniljsfastighet eller jordbruksfastighets husbehovsför-
brukning eller värmeförsörjning och utförandet av anläggningar för vissa ändamål. Med husbehovsförbrukning avses enligt motiven (prop. 1981/821130 s. 430 f.) användning av vatten för hushållsändamål, bad, tvätt och rengöring i hyreshus, villor och lantgårdar, vidare för vattning av kreatur, mjölkbe- handling och annat vanligt lantbruksändamål, för bevattning av trädgård, som huvudsakligen är avsedd för eget behov, och för mindre hantverk. Dit räknas däremot inte vattnets användning för en industri, handelsträdgård eller tvätt- inrättning och inte heller för jordbruksbevattning.
I 19 kap. vattenlagen finns vissa bestämmelser om skydd för vattenförsörjning- : en. Till skydd för sådana yt— eller grundvattentillgångar som utnyttjas för eller * kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt finns en aktsamhetsregel i 1 &. Alla som vill bedriva sådan verksamhet eller utföra sådana åtgärder i vatten eller på land, vilka kan skada vattentillgången, är skyldiga att vidta de an- ordningar, tåla de begränsningar av verksamheten och iaktta de försiktig- hetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa skadan. Det innebär att alla som avser att utföra en åtgärd i vatten eller på land som kan skada en grundvattentillgång är skyldiga att iaktta skäliga för- sildighetsmått. Skyddet avser i första hand vattenkvaliteten men även åtgärder
vattenföretag ett komplement till det allmänna kravet på skadeförebyggande åtgärder som villkor för vattenföretag i 3 kap. 7 &. Aktsamhetskravet skall iakttas antingen vattenföretaget tillståndsprövats eller ej. Om tillståndsprövning sker skall tillståndsmyndigheten ange vilka försiktighetsmått som skall vidtas. Lagtexten har stora likheter med 5 & miljöskyddslagen. Nämnda stadgande innehåller krav på försiktighetsmått i fråga om miljöfarlig verksamhet som motsvarar förevarande aktsamhetsregel.
l i som kan minska vattenkvantiteten. Aktsamhetsregeln utgör när det gäller Den som utövar verksamhet eller utför åtgärder i enlighet med vad som före— skrivits i tillståndsbeslut enligt vattenlagen, miljöskyddslagen eller 18 & natur- vårdslagen skall anses ha fullgjort sina åligganden. Om sådan verksamhet eller åtgärd medför en icke önskvärd inverkan på vattentillgången får bestäm- melserna om omprövning tillämpas för att ändra villkoret. Länsstyrelsen får, enligt tredje stycket, vid vite förelägga den som vill bedriva sådan verksamhet
eller utföra sådana åtgärder att iaktta aktsamhetsregeln. Som exempel på åt- gärder som omfattas av aktsamhetsregeln kan nämnas bl.a. utspridande av gödsel eller bekämpningsmedel.
För att förstärka skyddet för en grundvattentillgång får länsstyrelsen, enligt 2 &, inrätta ett vattenskyddsområde kring denna samt föreskriva de inskränk- ningar i rätten att förfoga över fastigheter och meddela de andra föreskrifter som behövs. Ett skyddsområde bör enligt motiven ges sådan omfattning att garantier skapas för att råvattnet efter ett normalt reningsförfarande kan an- vändas för sitt ändamål. Syftet med ett beslut om vattenskyddsområde kan i vissa fall i stället tillgodoses genom ett beslut av regeringen enligt 8 & miljö- skyddslagen om förbud mot allt avloppsutsläpp och dylikt inom ett område. I förarbetena till stadgandet anförs bl.a. följande (prop. 1981/82zl30 s. 138 ff.).
Efter miljöskyddslagens tillkomst torde det vara möjligt att komma till rätta med avloppsutsläpp och annan miljöfarlig verksamhet av mera in- gripande karaktär. Miljöskyddslagen är dock endast tillämplig i fråga om förorening av ytvatten. Som utredningen anför kan det alltjämt uppstå pro- blem när det gäller att genom generella bestämmelser begränsa föro- reningskållor såsom båttrafik och annan trafik, oljelagring, gödsling, kemisk växtbekämpning samt bad och camping. För att komma till rätta med föroreningskållor av denna art fordras att skyddsföreskrifter för berörda områden kan utfärdas på ett relativt enkelt sätt
Härtill kommer angelägenheten av en lagstiftning som samordnar skyddet av såväl yt- som grundvatten. En sådan samordning är av särskild be- tydelse i de fall ett vattenförsörjningssystem bygger på såväl yt— som grundvatten. Att inrätta skyddsområden för ytvattentäkter
I enlighet med utredningens förslag bör alltså den nu gällande akt- samhetsregeln i fråga om grundvatten utvidgas att omfatta även ytvatten. Regeln bör innebära att alla som avser att utföra en åtgärd i vatten eller på land som kan skada en yt- eller grundvattentillgång är skyldiga att iaktta skäliga försiktighetsmått. Skyddet avser i första hand vattenkvaliteten men även åtgärder som kan minska vattenkvantiteten, t.ex. grävning eller sprängning, bör liksom f.n. omfattas....
Vid tillkomsten av de nuvarande bestämmelserna om grundvattenskydd framhölls (se prop. 1964z42) att syftet med lagstiftningen var att aktivera skyddsverksamheten och skapa bättre möjligheter att planmässigt tillgodo— se vattenförsörjningens skyddsbehov. Länsstyrelserna, med deras möjlig-
heter att ta egna initiativ, ansågs bättre ägnade att fullgöra dessa uppgifter än vattendomstolama och gavs därför rätten att förordna om skyddsområ— den och utfärda bestämmelser. För denna ordning ansågs också tala att länsstyrelserna hade många andra uppgifter som hade samband med skyddet för vattenförsörjningen samt att de hade tillgång till erforderlig teknisk och medicinsk expertis.
Enligt 2 kap. 64 & vattenlagen kan skyddsområde endast inrättas för i vattenförsörjningen inom tätbebyggelse. Jag anser liksom utredningen att E det inte är motiverat att behålla denna begränsning. Enligt min mening bör f länsstyrelsen inte vara betagen möjligheten att förordna om skyddsområde ; i de undantagsfall då detta kan vara motiverat för vattenförsörjningen i
l glesbygd. " ]
Länsstyrelsen har befogenheter att meddela skyddsföreskrifter som går utöver den allmänna aktsamhetsregeln. Skyddsföreskrifter som kan medföra att på- gående markanvändning avsevärt försvåras eller att annans mark tas i anspråk, vilket medför ersättningsrätt för ifrågavarande fastighetsägare enligt 7 &, får dock endast meddelas på ansökan av kommun eller den i vars intresse vatten- skyddsområdet fastställs. Exempel på inskränkande föreskrifter är förbud mot bebyggelse, utsläpp av avloppsvatten, täktverksamhet och användning av I gödsel och bekämpningsmedel. Enligt 3 5 kan allemansrätten också inskränkas
i sådant område. Vid brott mot skyddsföreskrifter får länsstyrelsen för att vid- ta rättelse förelägga vite eller begära handräckning med stöd av 21 kap. 3 och 4 55.
I kapitlets 4 och 5 55 finns vidare regler om förfarandet vid inrättande av vattenskyddsområde samt vid meddelande, ändring och upphävande av före- skrifter. Naturvårdsverket har i allmänna råd 1990: 15 redovisat tillvägagångs— sättet för att utforma skyddsområden och skyddsföreskrifter för grundvatten-
täkter.
Länsstyrelsen har möjlighet att i viss utsträckning överlämna ät miljö- och hälsoskyddsnämnden eller andra kommunala myndigheter att bestämma vilka villkor som skall gälla inom ett skyddsområde. Typfallet är att länsstyrelsen
föreskriver att uppläggandet av vissa angivna ämnen inte får ske förrän miljö- och hälsoskyddsnämnden har gett tillstånd härtill (prop. 1981/82: 130 s. 604).
Ersättning till fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt till fastighet utgår, enligt 7 &, endast i de fall föreskrifterna har meddelats efter ansökan och medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller mark tas i anspråk. Ersättningen skall betalas av den som begått föreskrifterna. Vid mycket kvalificerat intrång har ägaren rätt att få fastigheten inlöst. I fråga om inlösen och ersättning gäller 9 och 16 kap. Ersättningsfrågorna prövas av vattendomstolen.
I begreppet pågående markanvändning ingår att en markägare företar en normal och naturlig rationalisering. Bedömningen av vad som är en normal och naturlig rationalisering måste ske från fall till fall och med utgångspunkt i vad som vid varje tidpunkt framstår som en naturlig fortsättning av den faktiskt pågående markanvändningen. Som exempel har i motiven nämnts en lantbrukare som lägger om sin verksamhet från kombinerad mjölk- och spannmålsproduktion till enbart spannmålsproduktion (prop. 1972: 1 11 bilaga 2 s. 333 f.). Om däremot ett förfarande är generellt tillståndspliktigt, t.ex. uppförande av s.k. svinfabrik som är koncessionspliktig enligt miljöskydds- lagen, kan man utgå från att det innebär ändring i pågående markanvändning och att således, om förfarandet förbjuds med stöd av naturvårdslagen, ersättning inte skall utgå till följd härav Qarop. 1972:111 bilaga 2 s. 334). I pågående markanvändning inräknas också de ändringar som markägaren får eller kan göra enligt gällande detaljplan, områdesbestämmelser, bygglov och tillstånd enligt naturvårdslagen. Tillåten ändring i markanvändning måste, för att anses som pågående, vara aktuell. När frågan om ersättning kommer upp måste det framstå som troligt att den tillåtna ändringen faktiskt avses genom- föras (prop. 1972:111 bilaga 2 s. 334 f.). När den förhindrade mark- användningen varit tillåten men inte påbörjats är det klart att någon ersättning inte skall utgå på grund av förbudet (prop. 1972:111 bilaga 2 s. 527 f.). Intrång i förfoganderätten som föreskrivs med stöd av den allmänna aktsarn- hetsregeln i t.ex. vattenlagen eller miljöskyddslagen är dock inte ersättnings- grundande.
Ersättning skall utgå endast om pågående markanvändning avsevärt försvåras. För att ersättning skall utgå krävs därför att föreskrifterna innebär någorlunda kvalificerat intrång i markägarens förfoganderätt. Skadan får i absoluta eller relativa tal inte framstå som obetydlig eller bagatellartad. Skadan ska relateras till berörd del av en fastighet. Utgångspunkten är att om skadan överstiger 10 procent av värdet, så ska markägare ha rätt till ersättning (BoU 1986/87:1 s. 150 f.). Hovrätten för övre Norrland har i två fall (1989, DT 1003 och i 1990, DT 1001) preciserat toleransgränsen i 26 & naturvårdslagen. I dessa två
fall ansåg hovrätten att intrånget, värderat i absoluta tal, inte fick överskrida 8 782 kr.
1 4.2.5 Naturvårdslagen (l964:822) ] Naturvårdslagen innehåller bestämmelser om skydd för naturmiljön. För att ' kunna utöva sådant skydd har myndigheterna möjlighet att besluta att vissa särskilt angivna områden skall skyddas enligt någon av de skyddsformer som lagen innehåller. I 4 och 5 5 finns bestämmelser om nationalparker. Syftet är '
att bevara större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga miljö eller i väsentligen oförändrat skick. Sådana områden ägs alltid ' av staten. Med stöd av 7 5 kan länsstyrelsen förklara ett område som naturre- servat. Det kan ske om området särskilt behöver skyddas eller vårdas på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet eller märkliga beskaffenhet eller därför att det är av väsentlig betydelse för fri- luftslivet. I beslut om namrreservat får föreskrivas de inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter som är nödvändiga för att trygga ändamålet med reservatet. Med stöd av 19 5 kan område, inom vilket särskilda åtgärder behövs för att skydda eller vårda naturmiljön men som inte lämpligen bör avsättas till naturreservat av länsstyrelsen förklaras som naturvårdsområde. För att tillvarata intresset av orörd natur kan enstaka föremål tillsammans med det närmaste området runt omkring, enligt 13 5, förklaras för naturminne. Vidare finns i 21 & möjlighet att utverka skydd för mindre mark- eller vattenområden — biotoper — som utgör livsmiljö för utrotningshotade djur och växtarter eller annars är särskilt skyddsvärda. Skadliga arbetsföretag kan
förbjudas på sådana områden.
I 18 & naturvårdslagen finns regler om tillståndstvång för vissa typer av arbetsföretag som kan ha allvarliga verkningar, bl.a. för en grundvattenföre- komst. Stadgandet avser naturresurser vars utmärkande drag är att de inte förnyas eller förnyas mycket långsamt. Täkt av sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter för annat ändamål än markhavarens husbehov får enligt 18 & således inte ske utan länsstyrelsens tillstånd. Detta gäller dock inte täkt i vattenområde vartill tillstånd lämnats enligt vattenlagen. Täktverksamhet utgör en typ av företag som medför särskild påverkan på naturmiljön. Sådan verksamhet kan också utgöra en fara för grundvattnet genom att påverka förutsättningarna för grundvattenbildning.
Av motiven framgår att till täkt bör hänföras företag som primärt syftar till att nyttiggöra det uttagna materialet antingen genom direkt försäljning eller inom företagarens övriga verksamhet. Till täkt räknas däremot inte uttag av material som huvudsakligen sker för att bereda plats för annan verksamhet, såsom skärningar för vägbyggen, sprängning av tunnlar, bergrum, husgrunder, diken och dylikt eller skärningar för vägbyggen andra större arbetsföretag (prop. 1964:l48 s. 61 f. och 74). Tillståndstvånget omfattar ej täkt för tillgodoseende av markinnehavarens husbehov. Med husbehovstäkt avses den förbrukning som krävs för skötseln av en jordbruks- eller skogsfastighet, inte t.ex. ett cementgjuteris grusuttag från egen fastighet (prop. 1964:148 5. 75).
Vad gäller tillståndsprövningen anger lagen inte direkt efter vilka grunder ansökan om täkttillstånd skall prövas eller hur olika intressen skall vägas mot varandra. Av stor betydelse är det material som länsstyrelsen kan begära en- ligt andra stycket; behovsutredning och täktplan. I motiven anges bl.a. föl- jande i denna fråga (1981/82z220 s. 12):
"Av lagen framgår emellertid att stor hänsyn skall tas till den tilltänkta täktens inverkan på naturmiljön. Bestämmelserna skall användas till att skydda naturmiljön i dess helhet, inbegripet landsformer, vegetation och alltså även t.ex. kultur- och odlingslandskapet. Hänsyn skall också tas till naturmiljöns betydelse för friluftslivet. Tillbörlig hänsyn skall å andra sidan tas till övriga allmänna och enskilda intressen som berörs av frågan om täkttillstånd. Nyttan av verksamheten och behovet av materialet kan
alltså beaktas. Länsstyrelsen får alltså ta med i avvägningen hur stort sam- hällsintresset är av att naturtillgången exploateras. Det innebär bl.a. att om täkttillstånd, som täcker det beräknade behovet för flera år framåt, redan har lämnats inom någon region kan ytterligare tillstånd vägras. Vid täkt- prövningen bör också beaktas hur stort behovet är av att ta täktmaterial av viss kvalitet i anspråk. Även tillgången på ersättningsmaterial bör beaktas
Samtidigt bör beaktas att en alltför stor restriktivitet vid tillståndspröv- ningen kan medföra en ökad förbrukning av energi för längre transporter och knapphet på täktmaterial som i sin tur kan orsaka prisstegringar.
Bedömningen av frågan om ett täkttillstånd måste givetvis ske individuellt med hänsyn till de omständigheter som föreligger i det enskilda fallet. Dessa omständigheter kan vara av skiftande slag och de motstående in— tressenas betydelse varierar. I princip bör emellertid gälla att ju starkare naturvårdsintrcsse som knyts till ett område, desto starkare måste intresset av en exploatering vara för att täkttillstånd skall lämnas. "
Vid tillståndsprövning enligt 18 5 skall länsstyrelsen även beakta vattenskydds— synpunkter. Enligt 19 kap. l & vattenlagen är, om en grundvattentillgång ut- nyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt, alla som vill bedriva verksamhet som kan skada vattentillgången skyldiga att vidta de anordningar, tåla de begränsningar av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt 1 som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa skadan; den som I följer föreskrifterna i tillstånd enligt 18 & naturvårdslagen anses ha fullgjort ! vad som sålunda åligger honom (prop. 1981/82:130 s. 600 f.). I samband med l
l %
prövning av ansökan om täkttillstånd kan länsstyrelsen alltså få anledning att uppmärksamma frågan om skyddsföreskrifter för grundvattnet, enligt 19 kap. 2 & vattenlagen, behöver meddelas. Enligt 25 & naturvårdsförordningen (1976:484) skall i dessa fall en samordning ske av den prövning som görs en- ligt vattenlagen, i syfte att skydda grundvattnet, med prövningen av täktansö— kan enligt naturvårdslagen. I motiven till 18 & anfördes om innehållet av sådana skyddsföreskrifter bl.a. följande (prop. 1964:42 s. 62).
"Liksom andra utnyttjare av fastigheter med grundvattenförande marklager har den som bedriver grus-, sand- eller lertäkt inom ett skyddsområde att utan ersättning iakttaga skäliga försiktighetsmått för att skada på grundvatt- net skall kunna undvikas. Skyddsbestämmelse i detta hänseende torde i regel kunna givas formen av en föreskrift att täkt tillätes blott ned till viss
nivå, bestämd i förhållande till högsta grundvattenytan (jfr RÅ 1956 s. 52 ff.). Ofta torde det kunna krävas, att ett till sin mäktighet bestämt skyddsskikt skall lämnas orört av exploatören. Då länsstyrelse har att fastställa bestämmelse av denna innebörd måste den beakta — förutom grundvattentillgångens betydelse från allmän och enskild synpunkt — mot vilka föroreningsrisker skydd skall åvägabringas. Avgörande för vilken omfattning det täckande skiktet skall ha bör också vara beskaffenheten av marklagret och den därav beroende förmågan att oskadliggöra tillförda föroreningar. Det är att märka, att med skyddsföreskriftena i övrigt avses att skapa skydd mot de mest påtagliga föroreningsriskema såsom oljespill från stationära maskiner, ansamling av avskräde i grusgropar och in— filtration av avloppsvatten i grunden. Mången gång torde för den skull ej vara påkallat att som säkerhetsåtgärd kräva något mera betydande skydds- skikt. I allmänhet bör dock åligga exploatören att över grundvattenytan kvarlämna ett skikt av sådant djup, att tillräcklig dränering kan erhållas för att vegetation skall äterkomrna och därmed på längre sikt grundvat- tenskyddet säkerställas. Regelmässigt lärer kravet på skäliga försiktighets- måtti förevarande hänseende uppfyllas, därest man avstår från utvinning av grus, sand och lera på lägre nivå än en meter över den högsta grund- vattenytan.
Till följd av att geologiska och'andra förutsättningar för att hålla grundvattnet fritt från föroreningar kan variera inom ett och samma skyddsområde bör länsstyrelsen kunna förbehålla sig att pröva huruvida grus-, sand- eller lertäkt i särskilda fall bör tillåtas under den nivå som länsstyrelsen av skyddshänsyn fastställt som den generellt lägsta.."
4.2.6 Väglagen (1971 :948)
I väglagen regleras byggande av väg m.m. Fråga om byggande av väg prövas av vägverket efter samråd med länsstyrelsen. För byggande av väg skall upprättas en arbetsplan som skall ställas ut för granskning. Vägrätt uppkom- mer genom att väghållaren tar i anspråk mark med stöd av upprättad och fastställd plan. Sådan rätt innebär att väghållaren ensam har tillgång till det markområde som erfordras för vägens byggande och bestånd och som redo- visats som vägområde i arbetsplanen.
För byggande av väg skall enligt 15 & väglagen upprättas en arbetsplan. Enligt samma stadgande skall i planen anges den mark som behöver tas i anspråk för
väganordningar och för genomförandet av vägbyggnadsföretaget. Planen skall även innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och de uppgifter som i övrigt behövs för att genomföra företaget. Miljökonsekvensbeskrivningen skall inne- hålla en redovisning av de väntade miljöeffekterna samt förslag till erforderli- ga skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken. Denna skall, enligt 24 & vägkungörelsen, godkännas av länsstyrelsen innan den fogas till arbetsplanen. Miljökonsekvensbeskrivningskravet preciseras i Vägverkets föreskrifter (VVFS 1987z2).
sättningar för att få bedriva en verksamhet eller utföra en åtgärd. I 4 & anges att vid väghållning — byggande av väg och drift av väg — skall tillbörlig hänsyn tas till enskilda intressen, och till allmänna intressen, såsom trafiksäkerhet, miljöskydd, naturvård och kulturmiljövård. Vid stadgandets tillkomst anförde departementschefen endast följande vad gällde miljöskydd (prop. 1971:123 , s. 152). & Flera olika stadganden styr prövningen enligt väglagen och anger förut-
"Bland de allmänna intressen som skall beaktas nämns miljöskydd, som på senare tid kommit att få allt större betydelse. "
I 13 & anges att vid byggande av väg skall tillses att vägen får sådant läge och utförande att ändamålet med vägen vinnes med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Stadgandet har likheter med två andra lokaliserings- regler, nämligen 4 & miljöskyddslagen och 3 kap. 7 & vattenlagen.
Enligt 3 a 5 skall hushållningsbestämmelsema i 2 och 3 kap. naturresurslagen tillämpas. Det innebär att avvägningar skall göras mellan kommunika- tionsintressen och motstående intressen. I 14 & stadgas att vägens lokalisering inte får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. En kommun kan alltså förhindra lokalisering av väg på viss plats genom att i plan ange annan markanvändning där. Föreskrifter för vattenskyddsområden enligt 19 kap. vattenlagen kan också hindra en vägdragning.
4.2.7 Hälsoskyddslagen ( 1982: 1080)
Hälsoskyddslagen innehåller bestämmelser om åtgärder för att hindra upp— komsten av sanitära olägenheter och för att undanröja sådana olägenheter. Enligt 11 5 första stycket 2 och 5 hälsoskyddsförordningen (1983: 616) får en kommun meddela föreskrifter om spridande av naturlig gödsel, slam och annan orenlighet inom tätbebyggda områden eller om skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter. Sådana föreskrifter får endast utfärdas om det behövs för att hindra uppkomsten av sanitär olägenhet. Kraven måste enligt 6 & hälsoskyddslagen vara skäliga i hälsoskyddslagens mening. Detta innebär att endast sådana föreskrifter kan utfärdas som för varje berörd fastighetsägare eller motsvarande kan anses skäliga. Härigenom föreligger ett hinder mot att införa mera omfattande generella regler. Vidare är att beakta att kommunen, enligt 2 & 2 stycket hälsoskyddslagen, vid meddelande av kommunala före- skrifter skall tillse att därigenom inte läggs onödigt tvång på allmänheten eller annars görs obefogad inskränkning i den enskildes frihet. Stadgandet tillkom efter påpekande från Lagrådet. Bestämmelsen avser att understryka vikten av att det inte genom kommunala föreskrifter (lokala hälsoskyddsföreskrifter) införs oskäliga restriktioner i handlingsfriheten för allmänheten i stort eller för vissa kategorier av enskilda. I övrigt kan en kommun genom miljö— och hälsoskyddsnämnden, i den mån det behövs, meddela förelägganden och förbud för att hindra uppkomsten av sanitär olägenhet eller för att undanröja sådan olägenhet.
4.2.8 Lagen (1985:426) om kemiska produkter
Lagen syftar till att förebygga att skador på mämtiskors hälsa eller i miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboende egenskaper. Lagen är tillämplig på hanteringen av kemiska ämnen och beredningar, kemiska produkter. Med hantering avses bl.a. användning. Enligt 5 5 skall den som hanterar en kemisk produkt vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att motverka de angivna skadorna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela särskilda föreskrifter om försiktighetsmått. Med stöd av detta bemyndigande har bl.a. föreskrifter meddelats om spridning
av bekämpningsmedel. Regionalt och lokalt utövas tillsynen, såvitt avser han- teringen av kemiska produkter inom jordbruket, i princip av länsstyrelsen res-
pektive miljö- och hälsoskyddsnämnden.
Föreskrifter som kompletterar regeln i 5 5 lagen om kemiska produkter finns bl.a. i 11 5 förordningen (19851836) om bekämpningsmedel. Där stadgas att spridning av bekämpningsmedel skall ske så att människor inte skadas eller : vållas annan olägenhet och så att miljöpåverkan blir så liten som möjligt. Åt- ; gärder skall vidtas för att motverka att medlet sprids till kringliggande ' områden. Naturvårdsverket får enligt 15 & sanuna förordning meddela ytter- ;, ligare föreskrifter om spridning av bekämpningsmedel. Föreskrifter om krav i på tillstånd att sprida bekämpningsmedel inom visst område meddelas dock, enligt samma paragraf, av länsstyrelsen.
4.2.9 Skogsvårdslagen (1979z429)
Genom 1979 års skogspolitiska beslut ersattes 1948 års skogsvårdslag med nu gällande skogsvårdslag som trädde i kraft den 1 januari 1980. Lagen gäller all skogsmark samt i viss utsträckning även annan mark. Den reglerar de grund- . läggande kraven som samhället ställer i fråga om skogsvård. Miljömålet för skogsbruket är, enligt prop. 1992/93:226, att skogsmarkens naturgivna pro- duktionsförmåga skall bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen skall säkras. Skogen skall brukas så att växt- och djurarter som natur- ligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga be- tingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skall skyddas. Skogens ladan-miljövärden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas. Produktionsmålet är, enligt samma proposition, att skogen och skogsmarken &
!
skall utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger uthålligt god avkastning. Skogsproduktionens inriktning skall ge handlingsfrihet i fråga om använd- ningen av vad skogen producerar.
Lagstiftningen avspeglar den skogspolitiska inriktningen. Detta innebär att Skogsvårdslagen omfattar sådana bestämmelser om återväxt och avverkning som syftar till uthålligt god avkastning samtidigt som den biologiska mång-
falden behålls men att lagstiftningen också utformats så att det ges utrymme och i vissa fall garantier för hänsyn till andra allmänna intressen. Enligt för- arbetena anges att Skogsvårdslagen inte bör syfta till någon detaljreglering av det sätt på vilket skogsägare skall sköta sin skog utan att lagen bör vara en ramlag som samlar de för skogens skötsel grundläggande bestämmelserna och som i övrigt bemyndigar regeringen eller Skogsstyrelsen att meddela mer
detaljerade föreskrifter.
Regeringen har således i skogsvårdsförordningen (1993: 1096) lämnat närmare föreskrifter för hur skogsbruket skall utövas och i vilka avseenden andra myndigheter skall meddela mer detaljerade regler. I Skogsstyrelsens för- fattningssamling (SKSFS) återges de föreskrifter och allmänna råd avseende skogsbruket som Skogsstyrelsen meddelat. Föreskrifterna är bindande för dem till vilka de riktar sig medan de allmänna råden är rekommendationer av Skogsstyrelsen som syftar till att främja en enhetlig tillämpning av skogs- vårdslagen eller anvisar hur den enskilde lämpligen kan handla i vissa hän- seenden utan att utesluta andra handlingssätt.
I 1 & Skogsvårdslagen ges en sammanfattande beskrivning av statsmakternas krav i fråga om skötseln av landets skogar. Skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln skall hänsyn tas även till andra allmänna intressen. I paragrafen används begreppet skog för att beteckna såväl skogsmarken som den skog som finns på sådan mark. Enligt paragrafen skall hänsyn tas till allmänna intressen, som t.ex. naturvårdens intressen. Den skogspolitiska kommittén preciserade målen och beskrev önskvärda föränd- ringar av skogstillståndet samt hur skogen framgent bör vårdas och nyttjas för att de skogspolitiska målen skall kunna utnyttjas (se SOU 1992:76 s. 154 ff.). Sammanfattningen nedan avser främst de områden där vatten och grundvatten omfattas av de preciserade målen.
Markcninvnimdhh/Iarkundamagenfrånskogm: "Om miljömålet för skogsbruket om att säkerställa den biologiska mångfalden och att skydda hotade arter och naturtyper skall kunna uppfyllas är det nödvändigt
att vissa biotoper — mark- eller vattenområden — och områden är helt undantagna från skogsbruk. Hur stora arealer som behöver vara undantag- na och vilken sammansättning dessa bör ha beror i hög grad på vilka skogsbruksmetoder som används på den brukade skogsmarken Allmänt gäller dock att om skogsbruket bedrivs så att det så långt som möjligt efterliknar det sätt på vilket skogsekosystemen fungerar så minskar behovet av undantagna arealer. Kommittén anser att skogsbruket i be— tydligt högre grad än hittills måste bedrivas på detta sätt samt att ut- vecklingen och användningen av ståndortanpassade metoder bör fortsätta. Härigenom kan den totala omfattningen av områden som helt undantas från skogsbruket begränsas . . . . "
nyttjande: "Skogen är det dominerande ekosystemet i så gott som hela vårt . land. Skogen som miljö är därför viktig för såväl mämiiskor som växter t och djur. Skogsbruket har också stor betydelse för sysselsättning och utkomstrnöjligheter över hela landet. Denna betydelse väntas bestå. Det är i kommitténs uppfattning att skogsmarkens virkesproducerande förmåga bör nyttjas väl på all skogsmark där inte andra intressen, t.ex. natur— vårdsintrcsset, väger tyngre än skogsproduktionen. Skogarna bör av hän- syn till sysselsättningen i främst glesbygden ha en sådan sammansättning att de långsiktigt kan ge en jämn virkesavkastning. Det är vidare angeläget att det ständigt finns tillgång till en viss mängd gammal skog som livsmiljö för växter och djur. " Skogshmketsmetoder: "Kväitegödsling — Kvävegödsling utförs för att öka produktionen av framför allt grovt kvalitetsvirke. Gödsling är ofta en mycket lönsam åtgärd, särskilt i medelålders och äldre bestånd av god kvalitet på medelgoda boniteter (skogsmarkens naturgivna förmåga att producera virke). Till följd av kvävegödsling kan vissa negativa miljö- effekter uppstå. Det gäller främst försurning av mark och vatten samt ut- lakning av kväve till grundvatten, vattendrag, sjöar och hav. Risken för sådana effekter sammanhänger dels med växtplatsens naturgivna förutsätt- ningar, dels med kvävebelastningen genom luftföroreningar. Försurningen av marken leder på sikt till att skogsmarkens produktionsförmåga utarmas. Kvävegödsling bör allmänt endast utföras så att negativa miljöeffekter blir försumbara. Särskilt i södra och mellersta Sverige bör gödsling till följd av luftföroreningama begränsas starkt D_ikning — Markavvattning och skyddsdikning har varit föremål för flitig debatt och politiska beslut under senare år. I det miljöpolitiska beslutet 1991 bemyndigades regeringen bl.a. att förbjuda markavvattning i områden där det är särskilt angeläget att våt- | markerna bevaras. Naturvårdsverket har fått i uppgift att lämna förslag på sådana områden. Detta arbete pågår. Vidare infördes genom ändringar i , Skogsvårdslagen en amnälningsplikt för skyddsdikning och föreskrifter om '
hänsyn till naturvårdens intressen vid bl.a. sådan dikning Generellt anser dock kommittén att brukningsmetoder för skog på våta marker som inte kräver dikning bör främjas. Vattenkvalitet — Vissa skogsbruksåtgär- der, främst dikning, gödsling och hyggesupptagning, har inverkan på vattenkvaliteten i sjöar, vattendrag och hav. Även vattenflödena kan på- verkas. Skogsbruket bör bedrivas så att negativa effekter på vattensy-
stemen minimeras Rikmanonmhiftsludoclplandskapsmld — I tätortsnära områden liksom i andra områden av betydelse för rekreation och friluftsliv, t.ex. vid sjöar och vattendrag, på öar sarnt längs kusterna, bör skogsbruket bedrivas så att dessa intressen tillgodoses. På all skogs- mark men särskilt i de orrmämnda områdena bör landskapsbilden beaktas vid skogsbrukets bedrivande. "
I 2 & defmieras skogsmarksbegreppet. Med skogsmark avses enligt lagen dels mark som är lämplig för virkesproduktion och som inte i väsentlig utsträck- ning används för annat ändamål, dels mark där det finns skog till skydd mot sand- eller jordflykt eller mot att fjällgränsen flyttas ned. Mark som ligger helt eller i huvudsak outnyttjad skall dock inte anses som skogsmark om den på grund av särskilda förhållanden inte bör tas i anspråk för virkesproduktion. Marken skall anses som lämplig för virkesproduktion om den enligt vedertag- na bedömningsgrunder kan producera minst en kubikmeter virke om året per hektar. Med skogliga impediment avses i denna lag mark som inte är lämplig för virkesproduktion utan produktionshöjande åtgärder, men som bär skog eller har förutsättningar att bära skog. De skogliga impedimenten är alltså marker som har en lägre produktionsförmåga under förutsättning att de inte dikas ut eller någon annan produktionshöjande åtgärd vidtas.
Enligt 3 & utgör lagen inte hinder mot att skogsmark tas i anspråk för annat ändamål än virkesproduktion. Exempel på detta är omläggning till jordbruks- mark eller omläggning för bebyggelseändamål enligt detaljplan. En avverkning för omläggning till annat än virkesproduktion skall anmälas till skogsvårdssty- relsen enligt 14 5. Sker avverkningen inom svårföryngrad skog eller skydds— skog krävs tillstånd enligt 16 5.
Lagen skall inte, enligt 4 &, tillämpas i den mån den strider mot föreskrifter som har meddelats med stöd av naturvårdslagen eller annan lag. Exempel på
detta är skötselföreskrifter inom naturreservat eller naturvårdsområde enligt naturvårdslagen samt föreskrifter om marklov för trädfällning enligt 8 kap. 9 & plan- och bygglagen.
Enligt 14 & är skogsmarkens ägare skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer underrätta Skogsvårdsstyrelsen om avverkning som skall äga rum på hans mark, sådan , dikning i samband med avverkning som inte kräver tillstånd enligt natur- ': vårdslagen samt vad han avser att göra för att tillgodose naturvårdens och kulturrniljövårdens intressen i samband med avverkning av hans mark. I 15 å , skogsvårdsförordningen har regeringen lämnat närmare föreskrifter i detta i avseende. Ytterligare föreskrifter har lämnats av Skogsstyrelsen. Enligt de senare skall, vad avser anmälan om hänsyn, skogsmarkens ägare minst sex veckor innan föryngringsavverkan — avverkningsåtgärd i syfte att ge upp- komst- eller utvecklingsmöjlighet åt nytt skogsbestånd på marken — om minst 0,5 hektar påbörjas anmäla vad han avser att göra för att tillgodose naturvår- dens och kulturrniljövårdens intressen i samband med avverkning. 14 & tredje punkten Skogsvårdslagen trädde i kraft den 1 januari 1994. I specialmotive- ringen till denna nya punkt anförde föredragande statsråd bl.a. följande.
"Genom 19 b & Skogsvårdslagen infördes år 1991 en skyldighet för mark- ägare att i samband med ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog ange den hänsyn till naturvården och kulturmiljövården som han avser att ta vid avverkningen. Som ett led i strävandena att markera den enskilde skogsägarens roll i sektorsansvaret och delaktigheten i utredning- en av skogens naturvärden har bestämmelsen om avverkningsanmälan kompletterats med en motsvarande redovisningsskyldighet när det gäller slutavverkning inom den vanliga skogsmarken.
I den nya redovisningsskyldigheten ingår inte att ange mer än vad som är rimligt och möjligt med hänsyn till den enskilde skogsägarens förhållan- den, såväl ekonomiska som andra. Detta innebär att man normalt skall kunna ställa större krav på t.ex. ett skogsbolag än på en privat skogsbruka- re.
Den hänsyn som skall redovisas bör i första hand avse den mer kvalifice- rade hänsyn som kräver utmärkning på kartskiss över avverkningsområdet eller särsldlda, preciserade anteckningar om sparande av träd och trädsam- lingar. Men även den mer vardagliga hänsynen som kommer till uttryck
först vid åtgärdens utförande och som handlar om att spara skogsbryn, lämna träd och träddungar för utveckling till framtida boträd, undvika markberedning och plantering på använda stigar, spara rönn och sälg för det vilda och liknande åtgärder bör särskilt anges om det inte i det enskilda fallet kan anses obehövligt. "
Enligt 30 5 får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens och kulturmiljö— vårdens intressen vid skötseln av skog. Sådana föreskrifter kan omfatta fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar och skogsbilvägars sträckning. Föreskrifterna får dock inte utom såvitt avser de skogliga impedimenten — mark som inte uthålligt kan producera 1 kubikmeter virke per hektar och år — vara så ingripande att på- gående markanvändning avsevärt försvåras. Föreskrifter i detta avseende med— delas av Skogsstyrelsen, efter samråd med Naturvårdsverket, Riksantikvarie- ämbetet och annan central förvaltningsmyndighet som kan beröras, med stöd av 30 5 skogsvårdsförordningen. Skogsstyrelsen skall vidare samråda med kommunen i frågor av särskild vikt med hänsyn till de lokala förhållandena.
Av Skogsstyrelsens föreskrifter till 30 & framgår följande. Under rubriken Allmänt anges.
" Dessa föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen gäller vid all skötsel av skog, även på mark som inte är skogsmark.
Föreskrifterna gäller i det enskilda fallet i den utsträckning de inte är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras (intrångsbe— gränsning). Denna begränsning gäller dock inte föreskrifterna under rubriken 'Skogliga impediment'.
Med uttrycket ”skador skall undvikas eller begränsas' avses i före- skrifterna att skador skall undvikas helt, om det är möjligt inom ramen för inträngsbegränsningen, eller i annat fall begränsas så långt det är möjligt inom denna ram
Under rubriken allmänt anges som allmänna råd att den markanvändning som avses i föreskrifterna ovan om intrångsersättning bör avse markanvändningen
inom berörd del i enlighet med naturvårdslagen. Under rubriken SkadoLpå markthJatten ges följande föreskrifter.
"Skador till följd av skogsbruksåtgärder skall undvikas eller begränsas på mark och i vatten.
Vid awerkning skall näringsläckage till sjöar och vattendrag begränsas. När skogsgödsling, skogsmarkskalkning och vitaliseringsgödsling utförs, skall det ske så att skador på miljön undviks eller begränsas. När träddelar utöver starnvirket tas ut ur skogen, skall det ske så att skador inte uppstår på skogsmarkens långsiktiga näringsbalans.
Allmänt nyttjade stigar, stigar av kulturhistoriskt intresse samt permanen- ta spår och leder skall rensas från avverkningsrester och lagas, när det be- hövs för framkomligheten på dem. Ny skog får inte anläggas på sådana stigar och leder. "
Under samma rubrik ges följande allmänna råd.
"Näringsläckage kan begränsas om det vid avverkning i anslutning till , sjöar och vattendrag sparas kantzoner med träd och buskar.
Behovet av skyddsdikning kan där förhållandena så medger minskas f genom att en skärm kvarlärrmas, genom att markberedning sker i form av högläggning eller genom att skyddsdikning kombineras med dessa åt- gärder. Skyddsdikning och dikesrensning bör utföras så att läckage av näringsämnen och transport av slam till sjöar och vattendrag begränsas. Diken bör om möjligt avslutas innan de når sjöar och vattendrag. På erosionsbenägna marker bör skyddsdikning undvikas.
Stor försiktighet bör iakttagas vid användning av drivmedel och oljor i skogen.
Skogsstyrelsen har meddelat allmänna råd (SKSFS 199112) för använd- ning av kvävegödselmedel på skogsmark. Vidare har meddelats allmänna råd (SKSFS 1986: 1) om begränsning vid uttag av träddelar utöver stam- virke på skogsmark."
Av de allmänna råd som Skogsstyrelsen meddelat till ledning för användning av kvävegödselmedel på skogsmark framgår följande. Till en början anges att råden inte har bindande karaktär utan syftar till en enhetlig tillämpning av dessa frågor i skogsbruket. Med kvävegödselmedel avses gödselmedel där kväve är det viktrnässigt dominerande näringsämnet. Råden bör även tillämpas
vid användning av andra gödsel— eller vitaliseringsmedel som medför doser
motsvarande mer än 25 kg kväve per hektar. De begränsningar som anges i råden gäller inte gödsling på torvmark och inte heller gödsling för forsknings— och försöksverksamhet eller för att förbättra marktillståndet efter matjords- eller grustäkt. Vidare anges följande.
"Vid användning av kväve för skogsgödsling av fastrnark bör hänsyn tas till såväl kortsiktiga som långsiktiga effekter som kan uppstå i skog, mark och vatten. Hänsyn bör därvid även tas till andra påverkande faktorer, främst atmosfäriska nedfall av svavel- och kväveföreningar. De allmänna råden syftar till att skogsgödslingen ska utföras på ett sådant sätt att det tillförda gödselmedlet ger avsedd effekt och att negativa miljöeffekter undviks eller minimeras. För att minimera oönskade effekter ...."
Under rubriken "Allmänna begränsningar" anges bl.a. följande.
"2.1 Tidpunkt för spridning — Spridning av kvävegödselmedel bör ej ske på tjälad eller snötäckt mark eller vid snösmältning. 2.2 Skyddszoner och vissa områden inom vilka gödsling ej bör ske — Vid skogsgödsling bör gödselmedel inte spridas över de områden som anges i nedanstående tabell. Dessutom bör ogödslade frizoner lämnas mot dessa områden. Smärre spridningsavvikelser, dock högst motsvarande 10 kg gödselmedel per hektar, kan tolereras inom frizonema.
Gödselmedel bör ej Gödslingsfria zonens spridas över bredd, m
Vattentäkt 50 Sjö och större vattendrag 50 Tjärn, damm och å 20
Bebyggelse, gårdstun och trädgård 50
Vid skogsgödsling bör gödselmedel om möjligt ej heller spridas över ytvatten (dvs. även mindre vattendrag).
2.3 Marker som ej bör gödslas —
Brunjordar med skogstyperna högört eller mark utan fältskikt har som regel aktiv nitratbildning. Kvävegödsling av sådan mark medför ökad risk för utlakning av nitrat till grund- och ytvatten.
2.5 Begränsningar beträffande användning av olika gödselmedel —— Inom tillrinningsområden till försurade eller försurningskänsliga sjöar, (med undantag av myrtjärnar eller andra mindre av naturen sura sjöar) eller vattendrag samt sådana sjöar som kalkats mot försurning och av länsstyrel- sen bedömts vara i behov av kalkning bör icke försurande gödselmedel användas. Med icke försurande gödselmedel avses UREA samt gödselme- del som innehåller neutraliserande substans motsvarande minst 0,2 kg CaO per kg N (avser ammoniumnitratbaserat gödselmedel). Som försurade eller försurningskänsliga sjöar och vattendrag räknas sådana där ytvattenalkaliniteten (buffringsförmågan) är mindre än 0,10 ! mekv/lit, mätt under stabil period, dvs. sommar— eller vinterperiod, dock _ ej efter snösmältning eller längre regnperiod. ; Begränsningen omfattar inte sådan del av tillrinningsområde som är så [ belägen, och har sådan buffringsförmåga, att den inte i nämnvärd grad be- l räknas påverka den försurade eller försurningskänsliga sjön eller vatten- I draget."
Enligt 32 & får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer befogenhet att föreskriva att miljökonsekvensbeskrivningar skall finnas. Be- skrivningarna skall möjliggöra en bedömning av vilken inverkan som nya metoder för skötsel och skogsodlingsmaterial har på miljön. Föreskrifterna får innebära att miljökonsekvensbeskrivningen skall upprättas av den som avser att använda metoden eller skogsodlingsmaterialet. Av 31 & skogsvårds- förordningen följer att Skogsstyrelsen får besluta att rniljökonsekvensbe- skrivning skall upprättas som gör det möjligt att bedöma vilken inverkan en ny metod för skogens skötsel eller ett nytt skogsodlingsmaterial har på miljön, om verksamheten avses pågå i närrmvärd omfattning eller skall utföras i miljöer som är särskilt känsliga. Skogsstyrelsen beslutar, enligt 32 & samma förordning, i varje enskilt ärende vad en sådan beskrivning skall innehålla. Skogsstyrelsen får besluta att användaren av den nya skötselmetoden eller det nya skogsodlingsmaterialet skall upprätta och bekosta miljökonsekvensbeskriv- ningen. Skogsstyrelsen skall inhämta yttrande över en sådan beskrivning från Naturvårdsverket och berörd länsstyrelse.
Den centrala tillsynen över efterlevnaden av lagen och dess föreskrifter ut- övas, enligt 33 5, av Skogsstyrelsen medan Skogsvårdsstyrelsen utövar den närmare tillsynen inom länet.
4.2.10 Lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark m.m.
(skötsellagen)
Våren 1990 fattade riksdagen beslut om ny livsmedelspolitik (prop. 1989/90:146, bet. l989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327). Den livsmedelspolitis- ka reformen innebar en genomgripande förändring av svensk jordbruks- och livmedelspolitik. I beslutet om en ny livsmedelspolitik anfördes bl.a. att ett syfte med en reformerad livsmedelspolitik måste vara en förbättrad miljö, ett mer varierat odlingslandskap, en ökad genetisk mångfald och bevarande av landskapets kulturvärden (bet. 1989/90:JoU25 s. 82). Vidare anfördes bl.a. att en anpassning av produktionen till den inhemska efterfrågan bör leda till förbättringar i miljön.
I den proposition som låg till grund för det miljöpolitiska beslutet anfördes bl.a. att det aktiva jordbruket bidrar till ett varierat och levande kulturlandskap och till variationsrikedom hos växt- och djurarter. Under de senaste decennierna har dock det moderna jordbrukets negativa effekter på miljön uppmärksammats (prop. 1990/91:90 s. 429). I den miljöpolitiska propositionen anfördes också att en ökad användning av kemikalier, tillsammans med bruk- ningsforrner där marken under vintertid är obevuxen, har bidragit till att läckage av växtnäringsämnen och bekämpningsrester runnit ut i havsområden, vattendrag och grundvatten. Det intensiva jordbruket har inneburit att av- kastningen kunnat öka per arealenhet men det har också medfört miljö- problem.
Skötsellagen syftar till att tillvarata jordbruksmarken på ett ändamålsenligt sätt. I 1 & skötsellagen anges lagens tillämpningsområde. Tillämpningsområdet är jordbruksmark dvs. sådan åkermark och betesmark som ingår i fastighet som är taxerad som lantbruksenhet. Med åker avses mark som har plöjts och som används för växtodling och fältmässig odling av köksväxter, frukt och bär. Med betesmark avses mark som används eller lämpligen kan användas till bete och som inte är lämplig att plöja. Det skall dock beaktas att kraven på hänsyn enligt 6 a 5 till naturvårds- och kulmrrniljövårdsintressena skall iakttas
oavsett om en åtgärd i jordbruket berör mark som betraktas som jordbruksmark i lagens mening eller ej (prop. 1983/84:96 s. 9).
Vid skötsel av jordbruksmark och vid annan markanvändning i jordbruket skall enligt 6 ä & hänsyn tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om den hänsyn som skall tas såsom i fråga om skyddet av odlings— och kulturlandskapet samt växt- och djurlivet. Föreskrifterna får dock inte vara så % ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Föreskrifter ' meddelas av Statens jordbruksverk efter samråd med Naturvårdsverket samt
Enligt Jordbruksverkets föreskrifter till 6 a & (SJVFS 1991 :97) får åker- holmar, odlingsrösen och stenmurar inte skadas eller tas bort. Bruknings- vägar, alléer och anlagda ridåer av träd och buskar som har kulturhistoriskt värde eller som har stort värde för odlingslandskapets flora och fauna får inte ! skadas eller tas bort. Vid röjning av vegetation på åkerholmar och i skogsbryn får inte bärande träd och buskar och äldre tråd helt tas bort. Enligt före- skrifterna får våtmarker och ytvattensamlingar inte fyllas igen eller på annat sätt skadas eller tas bort. Rensning av diken får inte utföras så att skada upp— står på naturmiljön. Uttag av vatten får inte ske på sådan plats och sådant sätt
Riksantikvarieämbetet och Statens historiska museer. ) |
1 att områdets flora och fauna skadas. Vid tömning av vattenmagasin skall alltid tillräcklig restvolym lämnas kvar för att flora och fauna skall kunna överleva. Spridning av gödsel, slam eller annat organiskt avfall får enligt Jord- bruksverkets föreskrifter inte ske på sådant sätt som medför att sådana ämnen | hamnar utanför åkern. Ängs- och betesmark som inte bär spår av gödsling får 1 inte gödslas. Sådana marker får inte heller omvandlas till åkermark. Före— ! skriftema innehåller också bestämmelser om deponering av massor och avfall. ! Enligt 6 b 5 får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer med- dela de föreskrifter som skäligen kan fordras från miljöskyddssynpunkt i fråga om begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för gödsel— hanteringen samt växtodlingen. Föreskrifterna innebär inte ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen. Jordbruksverket får enligt
6 & skötselförordningen meddela föreskrifter om begränsningen av antalet djur i ett jordbruk som avses 6 b 5. I samma förordning finns föreskrifter om att stallgödsel och andra organiska gödselmedel under vissa förutsättningar inte får spridas under viss tid och vissa områden samt föreskrifter om lagring av stallgödsel (se LSFS 1990:17, SJVFS 1991:79, 128 och SJVFS l994:11 samt allmänna råd 1990:1).
Stadgandet är från 1988 och regeringen bemyndigas alltså att meddela före- skrifter från miljöskyddssynpunkt om djurbegränsning, gödselhantering och växtodling. Föreskrifterna enligt 6 b 5 får vara mer långtgående än krav enligt 6 a 5. Föreskrifterna får dock inte gå utöver vad som skäligen kan fordras. Enligt motiven motsvarar det kravnivån i 5 & miljöskyddslagen, vilket mycket kortfattat innebär att en avvägning skall ske så att endast sådana försiktighets- mått krävs som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Skötsellagen saknar bestämmelser om ersättningsrätt för jordbrukaren.
Förarbetena till 6 b & kommer att redovisas något utförligare eftersom syftet med bestämmelsen var att bl.a. skydda grundvattentillgångama. I förarbetena till 6 b & anförs bl.a. följande (prop. 1987/88:128).
Under rubrikerna "Jordbrukets miljöpåverkan — Jordbrukets andel av när- saltutlakningen till kustvatten och hav " anförs bl.a. följande (s. 11 ff.).
Trots att det nu befintliga underlaget har brister står det klart att jord- bruksmarken svarar för en betydande — och i vissa fall helt dominerande — del av närsalttillförseln via vattendragen. Denna tillförsel är delvis beroende av jordbruksdriften i sig, men består även till en del av den naturliga utlakning som sker från all mark oavsett dess utnyttjande. Den totala kväveutlakningen från svensk åkermark har beräknats till ca 50 000 ton/år. Ungefär hälften kommer från åkermark i Götalands södra slättbygd och mellanbygd.
Vad jag nu har redovisat talar för att åtgärder måste vidtas i jordbruket för att bidra till en minskad föroreningsbelastning i kust- och havsområden.
Det finns även ett allmänt intresse av att minska utlakningen till vatten- systemen i inlandet, inte minst i syfte att förbättra dricksvattnets kvalitet.
Det råder i dag stor enighet om att främst kväveläckaget kan minskas med två olika typer av åtgärder, nämligen genom förbättrad gödselhan- tering, särskilt vad avser stallgödsel, och genom en ökad andel bevuxen åkermark under höst och vinter. Vidare anses allmänt att åtgärderna i första hand bör sättas in i områden som är särskilt känsliga från utlak- ningssynpunkt. Jag redovisar i det följande förslag till ett åtgärdsprogram, , vilket bl.a. syftar till en avsevärd reduktion av närsaltläckaget i jordbru- ket."
Under rubriken "Jordbrukets roll beträffande nitratförorening av grundvatten" anförs följande (5. 13 f.).
problem inom jordbruksintensiva områden. Detta gäller särskilt områden med sandiga, genomsläppligä jordar och områden med stor djurtäthet där nitratutlakningen från åkermark är stor. I Götaland och Svealand antas totalt 100 000 människor dricka vatten med nitrathalter över hälso- gränsvärdet, 50 mg nitrat per liter. I Tilltagande nitratförorening av många allmänna vattentäkter har ökat * kommunernas kostnader för vattenförsörjningen. Hittills har nitratpro— j blemen bemötts med olika tekniska åtgärder som t.ex. att utnyttja djupare, * nitratfattigare grundvattenmagasin eller att rena vattnet genom jonbytestek- i nik. När tekniska åtgärder inte varit möjliga eller olönsamma har nitrat- ! l 1 i 4 | "Nitratförorening av grundvatten är som jag har antytt i det föregående ett I |
förorenade vattentäkter fått tas ur bruk.
För att klara den kommunala vattenförsörjningen i många jordbruksinten- siva regioner kommer nu tillämpade tekniska åtgärder att vara nödvändiga hjälpmedel också de närmaste åren. Markutlakning är nämligen en i tiden utdragen process. Detta gör att också effekter av utlakningsbegränsande åtgärder tar tid att uppnå.
I den enskilda vattenförsörjningen ute i jordbrukslandskapet är nitratpro- blemen ofta ännu större genom att vattentäkterna vanligtvis är grunda, grävda brunnar omgivna av åkermark.
För att långsiktigt trygga vattenförsörjningen krävs i ökad utsträckning åtgärder som nedbringar åkermarkens nitratutlakning. Miljöförbättrande åtgärder i jordbruket bör därför ha ett med havsföroreningsproblemen jämställt mål, nämligen att skydda och avlasta våra grundvattentillgångar. "
Under rubriken "Förslag till miljöförbättrande åtgärder i jordbruket" anförs vidare följande.
(5. 19) Det kan konstateras att jordbruket i vissa avseenden har påtagligt negativa effekter på miljön och att dessa effekter har samband med produktionens struktur och intensitet. Några särskilt angelägna om- råden är minskning av växtnäringsläckaget och användningen av bekärnp- ningsmedel. " (s. 20 f.) "Djurtäthet — Det råder enighet om att stallgödselhanteringen utgör ett av jordbrukets främsta miljöproblem. Min uppfattning är att jordbrukarna själva delar denna syn, samtidigt som man alltmer ser stall- gödseln som en resurs. Jag anser att de åtgärder som är praktiskt genom- förbara bör vidtas redan nu för att stallgödseln så snart som möjligt tas till vara på ett sätt som minskar belastningen på miljön
De synpunkter jag här har framfört berör i hög grad frågan om djurtäthe- ten. I såväl aktionsplanen som intensitetsutredningen förordas att animalie- produktionen bör vara arealbunden. Jag delar i princip denna uppfattning och anser således att antalet djur bör vara relaterat till den areal som finns tillgänglig för spridning av gödseln. Stallgödseln är som förut nämnts en viktig resurs som bör utnyttjas med varsamhet för att så långt möjligt minimera utlakningsproblemen. Detta kan ske med en bättre och mer välavvägd hantering och genom att antalet djur anpassas till spridnings— arealen. Grödomas fosforbehov bör i princip inte överskridas vid stallgöd— selhanteringen. Huvudsyftet med en arealanpassad animalieproduktion är att minska den överoptimala kvävetillförsel som förekommer på stall- gödslade arealer.
Särskilda föreskrifter om djurhållningen i jordbruket bör mot denna bakgrund kunna utfärdas.
En prövning av djurtätheten för varje jordbruksföretag anser jag av flera skäl inte vara lämplig. Dels skulle en sådan ordning skapa stora admini- strativa problem, dels skulle djurhållningen med dess behov av långsiktig planering bli avhängig växtodlingsinriktningen, som mycket väl kan ändras redan i ett kortare tidsperspektiv.
Mot denna bakgrund förordar jag att generella föreskrifter bör utfärdas för djurtätheten ...."
(s. 22 f.) "Spridningstidpunkt — En anpassning av spridningstidpunkten för stallgödsel är viktig för att begränsa utlakningen av växtnäringsämnen från åkermarken. Jag anser att
höstspridning på obevuxen mark därför bör begränsas i största möjliga utsträckning. Spridning bör dock tillåtas i växande gröda eller före sådd av höstgröda. Det kan vara befogat att tillåta spridning på vintern, under förutsättning att nedbnlkning sker samma dag. En viss regional anpassning av föreskrifterna bör ske med hänsyn till klimat och produktionsför- hållanden i övrigt.
Jag anser att föreskrifterna rörande höstspridning främst bör omfatta Blekinge, Skåne och Halland samt kustområdena från Bohuslän t.o.m. Stockholms skärgård, Öland och Gotland inräknade. De bör dock på sikt kunna utvidgas till att gälla särskilt känsliga områden även i övriga delar _r av landet. Lantbruksstyrelsen bör få i uppdrag att i samråd med natur- , vårdsverket utreda i vilka övriga föroreningskänsliga områden motsva- rande restriktioner bör aktualiseras ! Under rubriken "Lagstifmingsfrågor" anförs slutligen följande (s. 46 ff.).
"Jag har i det föregående föreslagit en viss reglering av gödselhanteringen. Förslagen rör djurtätheten, lagringskapaciteten och spridningstidpunkten. Jag har vidare föreslagit en viss reglering av växtodlingen, nämligen krav på att en viss andel av marken skall hållas bevuxen. Dessutom har jag fört fram den uppfattningen att krav på typgodkännande av spridarutrustning bör införas.
De närmare föreskrifterna bör, som framgår av vad jag tidigare har anfört, enligt min mening meddelas av regeringen eller om regeringen bestämmer det på myndighetsnivå. Något bemyndigande som medger att sådana föreskrifter meddelas med giltighet i hela landet finns inte för närvarande.
Utredningen om miljövårdsorganisationen har i sitt betänkande (SOU , 1987:32) För en bättre miljö föreslagit att ett bemyndigande såvitt avser ”* gödselhanteringen skall tas in i ML.
Spridande av gödsel är enligt definitionen i ML att anse som miljöfarlig verksamhet. Bestämmelser härom skulle därför som utredningen föreslagit naturligt passa ini den lagen. ML bygger emellertid i huvudsak på att det sker en individuell prövning av de verksamheter som omfattas av lagen. Endast i mycket begränsad omfattning kan generella föreskrifter utfärdas. Bestämmelser om spridning av gödsel som begränsar det tillåtna antalet djurenheter kan innebära en direkt styrning av omfattningen av jord- bruksnäringen som sådan. Bestämmelser som på motsvarande sätt generellt kan begränsa en hel närings verksamhet finns inte i övrigt i ML.
De bestämmelser jag har förordat avses vidare reglera, förutom gödsel— hanteringen, också växtodlingen. Bestämmelser i det sistnämnda hänseen- det hör, även om de avser att förbättra miljöskyddet, inte på samma sätt som bestämmelser om gödselhanteringen hemma i ML. En samlad reg— lering av vad jordbruket skall iaktta i båda dessa hänseenden måste dock anses önskvärd.
Sammantaget innebär vad jag nu har anfört att jag inte anser att före- skrifter i de aktuella hänseendena bör meddelas med stöd av ML. I stället bör erforderliga bemyndiganden tas in i lagen om skötsel av jordbruks- mark. Enligt den lagen gäller redan vissa bestämmelser om hur jordbruks- mark skall brukas och en viss skyldighet att ta hänsyn till sådana allmänna intressen som naturvården.
Bemyndigandet avseende gödselhanteringen bör kunna utformas i huvud- saklig överensstämmelse med vad som föreslagits i betänkandet av ut- redningen om miljövårdens organisation. Det innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer helt allmänt bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet att iaktta särskild försiktighet vid han- tering av gödsel.
Utredningen anförde att de frågor som det kunde bli aktuellt att reglera med stöd av paragrafen främst var frågor om lagring av stallgödsel och spridning av gödsel på åkermark. Det föreslagna bemyndigandet bör emellertid enligt min mening utformas så att det också medger att före- skrifter meddelas om bl.a. djurtäthet.
Det bör i det här sammanhanget påpekas att bemyndigandet torde få störst betydelse såvitt avser hanteringen av stallgödsel. Handelsgödsel är ett kemiskt ämne. Hanteringen av sådana ämnen regleras i lagen om kemiska produkter. Med stöd av den lagen kan redan enligt gällande rätt föreskrifter meddelas om försiktighetsmått för att hindra eller motverka skada i bl.a. miljön.
I förhållande till utredningens förslag anser jag att det tillägget bör göras till bemyndigandet att det vid meddelande av föreskrifter skall ske en bedömning av föreskrifternas skälighet. Detta överensstämmer med vad som gäller enligt ML. Föreskrifter som meddelas för särskilt förorenings- känsliga områden enligt 8 a & ML är enligt uttalandena i förarbetena (prop. 1984/85:10 s. 29) att betrakta som preciseringar av lagens tillåtlighetsreg- ler i 4-7 åå. Enligt 5 & gäller att en avvägning skall ske så att endast sådana försiktighetsmått krävs som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Samma grundläggande princip bör enligt min mening gälla även för bedömningen av vilka åtgärder som skall krävas enligt skötsellagen. Det bör framhållas att föreskrifterna inte får vara mera omfattande än som är nödvändigt för att uppställda mål skall uppnås.
Även med beaktande av denna grundläggande princip kan, som framgår av vad jag tidigare har anfört, föreskrifter som meddelas med stöd av be- myndigandet i vissa fall komma att innebära inskränkningar i pågående verksamheter. Någon rätt till ersättning föreligger inte för dem som drabbas av inskränkande föreskrifter enligt ML. Någon koppling till be- greppet pågående markanvändning görs inte i den lagstiftningen varken för att begränsa möjligheten att meddela föreskrifter eller på så sätt att ersättning skall lämnas om föreskrifterna innebär intrång i markan- vändningen. Motsvarande bör gälla i förevarande fall. Eftersom föreskrif— terna skall vara betingade av miljöskyddsskäl skall de som drabbas av inskränkande föreskrifter inte kunna hävda någon rätt till ersättning. Även bemyndigandet att meddela föreskrifter om växtodlingen bör begränsas till sådana föreskrifter som är skäliga från miljöskyddssynpunkt. Vissa jordbruksföretag är prövade enligt ML. I samband med den till- ståndsprövningen behandlas också frågor som rör bl.a. gödselhanteringen. Jag anser att generella föreskrifter som meddelas med stöd av skötsellagen inte bör ta över villkor som redan har föreskrivits för en verksamhet efter en individuell bedömning. Det bör i lagtexten komma till uttryck i en regel av innebörd att föreskrifter enligt skötsellagen inte innebär ändring i tidigare meddelande tillståndsbeslut enligt ML. Finns föreskrifterna vid tillståndsprövningen blir situationen en annan. Föreskrifterna bör då vara bindande för verksamheten. I de fallen blir det knappast aktuellt för till- ståndsmyndigheten att meddela några villkor för verksamheten i de hän- seenden som regleras genom generella föreskrifter om det inte finns an- ledning att skärpa villkoren för tillståndet i förhållande till föreskrifterna. Även med stöd av 8 a & ML, kan föreskrifterna för exempelvis gödsel— hanteringen komrna att meddelas. Föreskrifterna som då i första hand torde avse särskilt föroreningskänsliga vattenområden kan innebära skärp- ningar av de krav som ställs enligt skötsellagen. Genom en noggrann ut- formning av de olika föreskrifterna bör dock enligt min mening kunna undvikas att sådana kollisioner mellan de olika regelsystemen uppstår. Jag vill emellertid framhålla att i den mån bestämmelser skulle komma att meddelas som strider mot varandra gäller självfallet den strängaste be- stämmelsen. "
Enligt 7 & utövas tillsynen över efterlevnaden av lagen av länsstyrelsen. länsstyrelsen får, med stöd av 9 a &, meddela förelägganden eller förbud som behövs för att villkor som avses i 5 5 andra stycket eller föreskrifter som med- delats med stöd av 6 a 5 och 6 b 5 skall efterlevas. Förelägganden eller förbud får dock meddelas först sedan råd och anvisningar inte följts. I brådskande fall
eller när det finns särskilda skäl, får dock föreläggande eller förbud meddelas omedelbart. 1 beslut om föreläggande eller förbud får länsstyrelsen sätta ut vite.
Enligt 13 5 får länsstyrelsens beslut enligt lagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen överklagas hos Jordbruksverket. Jordbruks- verkets beslut i ett särskilt fall får överklagas hos kammarrätten.
4.3. Miljökonsekvensbeskrivningar och miljökvali- tetsnormer 4.3. 1 Miljökonsekvensbeskrivningar
År 1991 infördes bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar i 5 kap. naturresurslagen. Enligt dessa bestämmelser ställs krav på att en ansökan om tillstånd för en anläggning eller en åtgärd som avses i 4 kap. naturresurslagen skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Därutöver får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att det i ärenden enligt någon av de i 1 kap. 2 & naturresurslagen angivna lagarna skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. I olika lagar som är knutna till naturresurslagen har därefter införts krav på miljökonsekvensbeskrivning. Vidare har sådana krav införts även för beslut enligt vissa andra lagar som inte är anknutna till naturresurslagen.
Enligt 5 kap. 3 & naturresurslagen skall en miljökonsekvensbeskrivning möj- liggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. I förarbetena till stadgandet anförs bl.a. följande (prop. 1990/91:90 s. 457 f.).
"... Avsikten är att en miljökonsekvensbeskrivning skall ge ett bättre beslutsunderlag ur miljösynpunkt och att upprättandet av den skall ingå som en integrerad del redan från inledningen av den beslutsprocess som
avses leda fram till att exempelvis en viss anläggning byggs eller en åtgärd vidtas.
Det är inte lämpligt att i lagtexten exakt ange vad en miljökonsekvensbe- skrivning skall innehålla. Detta får bestämmas genom de föreskrifter som skall utfärdas och med hänsyn till den verksamhet eller åtgärd som avses samt det geografiska område som berörs. Givetvis skall kraven på den enskilde inte ställas högre än nödvändigt. En myndighet bör alltid sträva . efter att utnyttja redan vunnen kunskap, t.ex. från tidigare liknande ; ärenden. i
Med inverkan på miljön avses den inverkan som blir på den omgivande miljön såsom marken, vattnet, luften och landskapet. Därmed avses även inverkan på djur och växter liksom kulturvärden i byggd och odlad miljö. Med inverkan på hälsan avses människans hälsa och säkerhet. Vad som avses med inverkan på hushållningen med naturresurser framgår av lagens 2 och 3 kap. Enligt 1 kap. 1 & NRL skall marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt användas så att en från ekologisk, social och sam- hällsekonomisk synpunkt god hushållning främjas. N RL:s resursbegrepp innefattar våra mark- och vattenresurser, den natur- och kulturmiljö och de kulturvärden som formas av människan (prop. l985/86:3 s. 150-152).
Att beskriva inverkan på vad som anges i paragrafen innebär som regel även att alternativ till den åsyftade anläggningen eller åtgärden skall anges och konsekvenserna av dessa. Då bör även anges vad alternativet att ingen åtgärd vidtas får för konsekvenser ..."
Närmare bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar finns i förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar. Där föreskrivs i 12 5 att en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla en motiverad redovisning av alternativa lokaliseringar och utformningar samt uppgifter om konsekvenserna av att den sökta åtgärden inte vidtas. Alternativa lokaliseringar behöver inte redovisas om det är ändamålsenligt med hänsyn till syftet med miljökonse— kvensbeskrivningen och exploateringsföretagets art. Däremot finns inga undantag från kraven på att redovisa alternativa utformningar och noll- alternativ.
EG har 1985 antagit ett direktiv om miljökonsekvensbeskrivningar; direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata objekt. Direktivet skall tillämpas för bedömningen av miljöeffekterna av sådana offentliga och enskilda projekt som kan antas medföra betydande
påverkan på miljön och medlemsländerna skall ha anpassat sin lagstiftning till direktivet senast till mitten av 1988.
I och med EES-avtalet ställdes krav på att Sverige skulle ha miljökonse- kvensbeskrivningar avseende de verksamheter som anges i direktivet. För att alla verksamheter med säkerhet skulle omfattas ansågs att regler om miljö- konsekvensbeskrivningar borde införas i bl.a. plan- och bygglagen. Regler om sådana beskrivningar finns därför numera i 5 kap. 18 5 plan— och bygglagen.
Plan- och byggutredningen föreslår i sitt betänkande Miljö och fysisk plane— ring (SOU 1994:36 s. 13 f.) att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall utvidgas till att gälla mer generellt för att uppnå en systematisk förenkling och enhetlighet och en bättre integrering av naturresurslagen i plan- och bygg- lagens prövningssystem. Det innebär, enligt förslaget, att miljökonsekvensbe- skrivningar skall upprättas så snart en detaljplan medger åtgärder som innebär betydande inverkan på miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturresurser. Vidare skall konsekvensbeskrivningar i översiktsplanen kunna utgöra en miljökonsekvensbeskrivning på samma sätt som innehållet i översiktsplanen skall kunna anses utgöra ett program för detaljplan.
År 1987 infördes i väglagen krav på att en arbetsplan för byggande av väg även skall innefatta en miljökonsekvensbeskrivning.
I det tidigare arbetet med en miljöbalk har betonats att det, för att människors hälsa, miljön samt hushållningen med mark och vatten skall värnas, är viktigt att det i större utsträckning utvecklas och används en beslutsteknik där förut- sättningarna för miljön beaktas inför beslut av olika slag. En sådan teknik innebär att beslut om åtgärder som var för sig eller som sammantagna med andra åtgärder har stor betydelse för människors hälsa, miljön samt hushåll- ningen med mark och vatten m.m. skall grundas på en genomlysning av beslutens konsekvenser för dessa intressen.
I den återkallade propositionen om en miljöbalk har lämnats förslag på i vilka situationer, inom miljöbalkens ram, som krav skall ställas på upprättande av
miljökonsekvensbeskrivningar och vilket innehåll sådana beskrivningar skall ha (prop. 1994/95:10 s. 143 ff.).
4.3 .2 Miljökvalitetsnormer
Miljökvalitetsnormer utgår från ett tillstånd i en given miljö och ställer upp | nivåer för föroreningar eller störningar som inte får överskridas i denna miljö. & Det kan t.ex. vara fråga om att ange högsta tillåtna värden för vissa typer av föroreningar i grundvattnet som underlag för bedömningen av tillståndet i en grundvattenförekomst.
I prop. 1994/95:10 om miljöbalk (s. 122) föreslås, vad gäller miljökvalitets—
normer, att vad som kan anses vara lägsta godtagbara miljökvalitet för mark, , vatten, luft eller naturen i övrigt skall kunna föreskrivas i miljökvalitetsnor- ! mer. Föreskrifterna får avse förekomst av kemiska eller biotekniska pro- dukter, förekomst av organism som kan tjäna till ledning för bedömning av miljötillståndet eller nivåer för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan miljöpåverkan. Miljökvalitetsnormer skall av myndigheter och kom- muner läggas till grund för planering och övrig verksamhet. Då det är påkallat skall ett åtgärdsprogram upprättas för att underlätta att föreskrifter om lägsta
1 godtagbara miljökvalitet uppfylls. Ide fall det kan antas att sådana föreskrifter , kan komma att överskridas skall mätningar göras. ,
Enligt propositionen (s. 126) torde det knappast vara möjligt att i lagregler och föreskrifter ange gränser för miljökvaliteten i ord. En tillräcklig stringens torde i allmänhet endast kunna uppnås genom siffervärden. En användning av siffervärden för miljökvalitet förutsätter dock, enligt propositionen, att det finns klart definierade mätmetoder och mätparametrar. I sammanhanget be- :, tonades också att det finns stora skillnader mellan olika markområden och , mellan olika vattenområden i fråga om bl.a. växt- och djurliv, vilket hänger l samman med det geografiska läget, berggrunden, m.m. Följaktligen finns det också, enligt propositionen, väsentliga skillnader i vad som kan anses vara , godtagbar miljökvalitet mellan olika områden. Detta problem gäller i hög grad ! beträffande grundvattnet.
Utredningen återkommer i avsnitt 4.5.4 till frågorna om miljökonsekvens- beskrivningar och miljökvalitetsnormer.
4.4. Olika myndigheters arbete med frågor om skydd för grundvattnet
4.4.1. Kommunerna
Kommunernas uppgifter på miljöområdet har, främst under 1980-talet, växt som en följd av att offentliga verksamheter decentraliserats till lokal nivå.
Lokalt har kommunen det samlade ansvaret för att åstadkomma en god livsmiljö. Ytterst ligger detta ansvar på kommunens fullmäktige. På mot- svarande sätt som Naturvårdsverket har ett samordnande ansvar på den nationella nivån har miljö- och hälsoskyddsnätrmden enligt bl.a. miljö— skyddslagen och hälsoskyddslagen på den lokala nivån tilldelats vissa över- gripande uppgifter. Motsvarande gäller byggnadsnämndens ansvar på kom- munal nivå i förhållande till Boverkets samordnande ansvar på den nationella nivån. En utvecklingstendens i kommunerna är att förvaltningsuppgifter de- centraliseras för att utföras så nära dem som berörs som möjligt. Detta medför att den tidigare detaljregleringen också inom den kommunala organisationen sedan en tid tillbaka är på väg att ersättas av målstyming.
Kommunerna har, enligt riksdagens övergripande miljöpolitiska beslut, ett uppdrag att föra in miljöhänsyn och resurshushållning i alla sina verksam- hetsområden. Kommunernas ansvar kan delas in enligt följande; planerings— ansvar, informationsansvar, utbildningsansvar, drift och förvaltningsansvar, ansvar för tjänster samt tillsynsansvar.
Kommunen har ansvaret för den fysiska planeringen. Det innebär att det är kommunens uppgift att styra bebyggelse samt mark- och vattenanvändningen så att olika allmänna intressen och mål kan uppnås, och så att en avvägning
kan ske mellan allmänna och enskilda intressen. Inom ramen för kommunal vattenplanering kan grunden läggas för en långsiktig hushållning med kommu— nens samlade vattenresurser. I den fysiska planeringen är det främst över- siktsplanen som utgör ett samlat dokument för kommunernas mark- och vattenanvändning. Där redovisas huvudinriktningen för den kommunala miljöpolitiken och planen är tänkt att vara styrande vid bl.a. mark- och vattenanvändningen utifrån ett långsiktigt hushållningsperspektiv. Kommuner- nas arbete med Agenda 21 och kretsloppsanpassad naturresurshushållning innebär bl.a. ett ytterligare motiv för att kartlägga relationen mark— och vattenanvändning samt skyddsbehovet för olika naturresurser.
Enligt 4 & hälsoskyddslagen är miljö- och hälsoskyddsnämnden skyldig att lämna allmänheten råd och upplysningar i frågor som rör nämndens ansvars- område. En liknande bestämmelse finns i 11 kap. 1 & plan— och bygglagen när det gäller byggnadsnämndens verksamhet. Där finns också utförliga anvisning- ar om samråd och information om planförslag genom bland annat utställning. I övrigt är kommunal information om miljöfrågor i stort sett ett oreglerat område, där man får söka vägledning i första hand i allmänna regler om den kommunala kompetensen, i offentlighetsprincipen och i policyuttalanden.
Inom flera lagstiftningar som rör skyddet av människors hälsa och säkerhet eller miljö finns krav på att en myndighet skall utöva tillsyn över att gällande bestämmelser efterlevs. Allt fler sådana tillsynsuppgifter har decentraliserats till den lokala nivån. Detta kan beskrivas som att tillsynsverksamheten t.ex. inom miljö- och hälsoskyddet är ett område där kommunerna gjorts till "statens förlängda arm" med uppdrag att ansvara för att statliga normer får genomslag. Å andra sidan kan decentraliseringen också ses som uttryck för en strävan efter att tillsynen skall underkastas en lokal demokratisk kontroll och bli mer öppen. Miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen och livsmedelslagen är exempel på några för gnmdvattenfrågorna viktiga lagområden, där kommuner- na har ett tillsynsansvar.
Utöver ansvaret som kan utläsas ur de författningar som reglerar den kom— munala verksamheten, tillkommer den politiska dimensionen i det kommunala
miljö— och naturresursarbetet. Ett lokalt engagemang och ett aktivt politiskt miljöarbete, medför i många fall mer heltäckande och långtgående åtgärder för skyddet och hushållningen av miljön och naturresurserna.
4.4.2. Länsstyrelserna
På regional nivå har länsstyrelsen ett samordningsansvar för frågor som rör arbetet för en god livsmiljö. I länsstyrelsens uppgifter ingår, enligt 2 & länssty- relseinstruktionen (1990:1510), att med beaktande av fastställda mål verka för att statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de övergripande miljö- och regionalpolitiska målen samt kravet på en långsiktigt god hushållning med naturresurserna. Länsstyrelsen ska också följa upp och utvärdera insatser inom olika samhällssektorer.
Länsstyrelsen svarar regionalt, när annan myndighet inte har ansvaret, bland annat för frågor om hälsoskyddet, livsmedelskontrollen, plan- och bygg— nadsväsendet, djurskyddet, naturvården, miljöskyddet och hushållningen med naturresurserna. Arbetsuppgifterna omfattar inventering, planering, ärende- handläggning, tillsyn och information.
Under 1992 gjordes en fördjupad verksamhetsprövning av länsstyrelserna. Arbetet för en god livsmiljö var ett av tre områden som särskilt beskrevs. Enligt regeringens bedömning (prop. 1992/93:100 bilaga 14) ligger tyngd- punkten i lånsstyrelsemas arbete i myndighetsutövningen men håller, till följd av decentralisering av beslutsansvar till kommunerna, successivt på att förändras mot aktiv rådgivning och kunskapsförmedling. Omställningen har kommit olika långt på länsstyrelserna. Några slutsatser av prövningen är att länsstyrelserna i framtiden skall utveckla dialogen med statliga myndigheter och kommunerna, verka för att olika miljöpolitiska instrument utvecklas hos kommunerna och i samverkan med övriga aktörer utveckla de regionala miljöanalyserna till ett regionalt handlingsprogram för miljövärden.
Vidare har länsstyrelsen till uppgift att tillhandahålla regionalt underlagsmate— rial (RUM) omfattande bl.a. allmänna intressen enligt naturresurslagen. I sin
verksamhet med strategi för regional miljö (STRAM) har länsstyrelsen ett samordningsansvar för att nationella miljömål omsätts på regional och lokal nivå. Utöver detta har länsstyrelsen bl.a. till uppgift att fastställa skyddsom- råden för vattentäkter.
4.4.3. Centrala myndigheter
Av de centrala myndigheterna bedriver Naturvårdsverket ett omfattande tvärsektoriellt kunskapsförsörjningsarbete inom miljövårdssektorn med bl.a. vattenfrågor medan Boverket svarar för kunskapsuppbyggnad vad gäller frågor inom ramen för fysisk planering. Andra statliga myndigheter av betydelse i sammanhanget är Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI, som är ansvarig myndighet för kartläggning av Sveriges ytvattenresurser, Sveriges geologiska undersökning, SGU, som arbetar med kartering av mark- och grundvattentillgångar samt Statens geotekniska institut, SGI, som hanterar frågor som har att göra med markarbeten där grundvattenförekomster kan verka försvårande. Centrala sektorsmyndigheter som Vägverket, Skogssty- relsen och Jordbruksverket arbetar med sektoriella miljövårdsprograrn där vattenfrågor naturligtvis ingår som en väsentlig del. Statens livsmedelsverk och Socialstyrelsen har, såsom närmare berörs i kapitel 6, uppgifter vad gäller , dricksvattenkontroll och hälsoskydd i samband med vattenanvändning. .
Utredningen beskriver i det följande något utförligare det arbete hos Boverket, , Naturvårdsverket och SGU som är av intresse för grundvattenskyddet. Först redovisas respektive myndighets arbetsuppgifter och ansvarsområde enligt lag , m.m. Därefter beskrivs i korta ordalag det arbete som myndigheten i nuläget , bedriver, såväl löpande arbetsuppgifter som särskilda projekt. Redovisningen , bygger i huvudsak på uppgifter från de berörda myndigheterna. , l ,
Boverket
Enligt förordning med instruktion för Boverket (1993:1109) är Boverket för- , valtningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med natur- , resurser, fysisk planering, byggande och boende. Vidare skall Boverket enligt
4 & i förordningen bl.a.
— verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av plan- och bygglagen (PBL) och lagen om hushållning med naturresurser m.m.,
— medverka i internationellt samarbete som syftar till att harmonisera regler för fysisk planering, hushållning med naturresurser samt egenskapskrav på byggnader och byggprodukter.
I enlighet med lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. och förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnads- verk m.m. kan Boverket meddela föreskrifter för att byggnadsverk skall upp- fylla kraven enligt 2 5 första stycket i den angivna lagen.
När det gäller löpande arbetsuppgifter och särskilda projekt som Boverket be- driver eller nyligen avslutat kan följande nämnas.
Inför kommunernas översiktsplanering samverkade Naturvårdsverket och Boverket i en skrift med namnet Vattnet i kommunal planering. I denna skrift behandlas bl.a. hur framtidens översiktsplaner kan fungera som en konkret kunskapskälla, ett brett handlingsprogram och ett styrmedel även i vattenfrå- gor. Boverket och Naturvårdsverket har gemensamt följt upp resultatet av den utvärdering av kommunala översiktsplaner som Boverket gjort. Med ledning denna utvärdering har verken startat ett s.k. Vattenprojekt som skall ge kommunema bättre möjligheter att ta med även vattenfrågorna i översiktspla- nerna. Arbetet är uppdelat i två delar. Den första ger verktyg för att identifiera sektorsorienterade miljömål och påverkan på vatten och den andra redovisar hur man omsätter detta till en helhet på avrinningsområdesbasis och med ut- gångspunkti övergripande miljömål, bedömningsgrunder för vatten, nyttjande samt förebyggande och åtgärdande miljöprogram.
Boverket har i ett projekt kallat "Naturliga länkar ett bärkraftigt nät" tagit upp va-infrastrukturfrågor och kommunal vattenförsörjning och arbetar nu med en handbok kallad "Vatten i detaljplaner och områdesbestämmelser" som vänder sig till planerare och arkitekter. Den syftar till att visa hur detaljplaner och
områdesbestämmelser kan användas praktiskt och hur kommunernas inten- tioner när det gäller vattenplanering kan säkerställas genom planläggning. Syftet är också att sprida erfarenheter och goda exempel samt ge uppmärksam- het åt vattenfrågomas betydelse.
Forslmingsrapporten "Planläggning och bygglov under mark", som framställts
av Boverket m.fl. beskriver hur några kommuner hanterat planläggning och bygglov vid byggande under mark samt ger råd om hur detta kan ske inom ramen för nuvarande lagstiftning. Speciellt redovisar rapporten de konflikter med grundvattnet som kan uppstå vid byggandet av tunnlar samt de rättsliga och vattenskyddande åtgärder man kan behöva vidta i dessa sammanhang. ,
;
En ny handbok för översiktsplaneringen är under utarbetande och beräknas vara färdig hösten 1995.
Naturvårdsverket
Enligt Naturvårdsverkets instruktion (1988:518) skall verkets arbete bl.a. syfta till att säkerställa en god miljö. Verket har således ett brett miljöansvar för att bl.a. motarbeta föroreningar av grundvattnet och främja ett långsiktigt bruk av detta.
centralt tillsynsansvar enligt miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, renhåll- ningslagen (1979:596) och lagen om kemiska produkter. Som central till- synsmyndighet enligt miljöskyddslagen åligger det verket att samordna de regionala och lokala tillsynsmyndighetemas verksamhet. Detta sker bl.a. genom att verket ger ut allmänna råd. Verket har sålunda givit ut allmänna råd om tillsyn, miljörapporter och kontrollprogram samt — mer specifikt för gnmdvattenskyddet — allmänna råd med titeln " Grundvattentäkter; Skyddsom— råden — Skyddsföreskrifter" (Naturvårdsverkets allmänna råd 90:15).
i ! Naturvårdsverket har — i vissa fall tillsammans med andra myndigheter — , ,
Vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen blir frågor om grundvatten- , skydd av naturliga skäl ofta aktuella. Tillståndsprövning enligt miljöskydds-
lagen görs av länsstyrelserna och Koncessionsnämnden för miljöskydd. Naturvårdsverket har möjlighet att under vissa förutsättningar begära om- prövning av villkor i givna tillstånd och att begära att tillstånd återkallas (23, 24 och 26 && miljöskyddslagen). Verket har även rätt att i vissa fall, då tillstånd inte meddelats, hos koncessionsnämnden hemställa om förbud mot miljöfarlig verksamhet som inte bedrivs i överensstämmelse med tillåtlig- hetsreglerna eller om föreskrifter om försiktighetsmått. Verket har också möj- lighet att med stöd av miljöskyddslagen kräva åtgärder inom områden som förorenats av industriell verksamhet.
Det centrala tillsynsansvaret enligt hälsoskyddslagen fördelas mellan Natur— vårdsverket och Socialstyrelsen på så sätt att Naturvårdsverket ansvarar för bl.a. vattentäkter. Verket utövar tillsyn på områden bl.a. genom att utarbeta allmänna råd. Bl.a. har verket utgivit ovan nämnda allmänna råd om grundvattentäkter. Verket har vidare överinseende över naturvården i riket och kan överklaga beslut enligt naturvårdslagen, t.ex. beslut i täktärenden.
Enligt 2 & förordningen om tillämpning av lagen om hushållning med naturre- surser m.m. åligger det verket att lämna länsstyrelserna uppgifter om vissa ornräden, som är särskilt lämpliga för anläggningar för bl.a. vattenförsörjning och som av verket bedöms vara av riksintresse enligt 2 kap. lagen om hus- hållning med naturresurser m.m. Beträffande områden, som innehåller fyn- digheter av ämnen eller material som är av riksintresse, åligger det SGU att på likartat sätt lämna uppgifter till länsstyrelserna. I fråga om fyndigheter vilkas nyttjande prövas enligt naturvårdslagen skall SGU samråda med Naturvårdsverket. Naturvårdsverket och SGU tar efter hand ställning län för län till vilka områden verken bedömer vara av riksintresse. Naturvårdsverkets enhet för kommunala vattenskyddsfrågor har tillsammans med ett antal läns- styrelser påbörjat ett arbete med att utforma kriterier som skall kunna användas vid kommande bedömningar av vilka områden som anses vara av
riksintresse för vattenförsörjningen enligt naturresurslagen.
Vid Naturvårdsverket pågår för närvarande i samverkan med Boverket även projektarbete för att åstadkomma en sektorsövergripande plan för hur tillgång
till vattentäkter skall kunna säkerställas på lång sikt. Projektet går under namnet "Vattentäktsplanering". Vidare pågår vid Naturvårdsverket projekt- arbete om avfallsdeponier, förorenad mark och bedömningsgrunder för grund— vatten. Vattenskyddsfrågor är av stor betydelse på detta område eftersom deponierna genom läckage kan förorena grundvattnet.
Sveriges geologiska undersökning (SGU)
Grunderna i SGU:s ansvar och verksamhet ges i förordningen med instruktion för SGU (1988:367). Instruktionen säger bl.a att SGU är central förvaltnings- myndighet för frågor om landets geologiska beskaffenhet och mineralhante— ring, att SGU skall särskilt utföra allmän geologisk kartering framför allt med hänsyn till berg— och jordarternas samt grundvattnets praktiska betydelse, att SGU skall särskilt inom sitt verksamhetsområde tillhandahålla underlag för tillämpningen av plan- och bygglagen och naturresurslagen, att SGU skall sär- skilt främja och stödja riktad grundforskning och tillämpad forskning inom geovetenskapliga området samt att verksamheten skall bedrivas på sådant sätt att insamlat geologiskt material snabbt publiceras och i praktiska former görs
lättillgängligt.
SGU utvecklar, producerar och marknadsför kvalificerat beslutsunderlag om berg, jord, och grundvatten anpassat till bl.a. samhällsplanering, naturresurs- försörjning, miljö och hälsa samt jord och skogsbruk. För att åstadkomma ovanstående undersöker, dokumenterar, karterar och informerar SGU om Sveriges berggrund, jordarter och grundvatten. SGU förvaltar också lagen (1975:424) om uppgiftsskyldighet vid grundvattentäktsundersökning och brunnsborrning.
Långsiktiga program med direkt anknytning till grundvattenfrågor är dels regional grundvattenundersökning som innebär både länsvis grundvatten- kartering och kommunvis sådan, dels grundvattendokumentation som innebär insamling och lagring av data om brunnar, vattenkvalitet, grundvatten- rapporter, flödande källor (brunnsarkivet) samt tidsmässiga förändringar i ! grundvattnets mängd och kvalitet (grundvattennätet).Vidare har SGU en rad ,
___—"mmm, ___—m_smaw—h .mv—- - . ., .
extemfmansierade samarbets- och utredningsprojekt. Tillsammans med Natur— vårdsverket bedrivs olika verksamheter som innebär bl.a. rikstäckande natio— nell miljöövervakning för grundvatten, integrerad miljöövervakning för skog- liga referensområden, arbete med undersökningstyper och allmänna råd för regional miljöövervakning avseende grundvatten samt rikstäckande beskriv- ning av grundvattnets kvalitet. Vidare bedrivs tillsammans med Naturvårds-
verket m.fl. ett arbete med att ta fram bedömningsgrunder för grundvatten.
Därtill kommer mindre och kortvariga men ofta återkommande extem- finansierade utrednings- och FoU-projekt som berör bl.a. följande områden: kommunal deponiverksamhet, gruvavfall, sårbarhetskartor för grundvatten, grundvattenprospektering för främst vattenförsörjning, grundvattenförorening samt salt grundvatten.
4.4.4. EU:s arbete med grundvattenskyddsfrågor
Frågor om grundvattenskydd är av mycket stor betydelse för vissa länder i Europa. Inom EG har därför i många år pågått ett arbete som gäller grundvat— tenfrågor. EG:s direktiv 80/68/EEG om skydd för grundvattnet mot förorening genom vissa farliga ämnen syftar till att hindra förorening av grundvatten genom vissa särskilt angivna ämnen och att så långt det är möjligt hejda eller undanröja konsekvenserna av den förorening som har skett. Direktivet gäller dock inte utsläpp av avloppsvatten från glesbebyggelse utan anslutning till avloppssystem, om bebyggelsen är belägen utanför områden som är skyddade på gnrnd av sin betydelse för vattenförsörjningen. Direktivet gäller inte heller utsläpp av radioaktiva ämnen samt utsläpp av så små mängder och koncentra— tioner av de särskilt angivna ämnena att det nu eller i framtiden inte föreligger någon risk för att det mottagande vattnets kvalitet skall försämras.
Enligt direktivet skall medlemsstatema vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förhindra tillförsel till grundvatten av vissa av de särskilt angivna ämnena samt begränsa tillförsel till grundvattnet av vissa andra av de särskilt angivna ämnena. För svensk del har det inneburit att Naturvårdsverket med stöd av 5 & fjärde stycket miljöskyddslagen och 2 a & miljöskyddsförordningen
meddelat föreskrifter om förbud mot farliga utsläpp av vissa ämnen i grund- vatten (SNFS l993:15). Föreskrifterna gäller direktutsläpp utan infiltration genom markyta och underliggande jordlager. I 3 & anges vilka ämnen som inte får släppas ut direkt i grundvatten. Det är organiska halogenföreningar eller ämnen som kan bilda sådana föreningar i vattenmiljö, organiska fosforföre— ningar, organiska tennföreningar, ämnen som har cancerogena, mutagena eller teratogena egenskaper i eller genom vattenmiljön, kvicksilver och dess före- ningar, kadmium eller dess föreningar, mineraloljor och kolväten samt cyanider.
I direktivet ställs också krav på tillstånd innan utsläpp av vissa ämnen får ske. Sådant u'llstånd skall, enligt direktivet, meddelas för en begränsad period och omprövas vart fjärde år. Utsläpp i vatten av det slag som avses i direktivet utgör miljöfarlig verksamhet och omfattas därför av miljöskyddslagens regel- system. I Ds l995:9 föreslås att bestämmelserna om omprövning i 24 & miljöskyddslagen kompletteras så att hänsyn tas till bl.a. grundvattendirekti—
vets bestämmelser om obligatorisk omprövning av tillstånd efter viss tid.
För närvarande pågår ett arbete inom EU med att omarbeta det nuvarande
grundvattendirektivet. I en resolution från den 4 oktober 1994 betonar Ministerrådet grundvattnets betydelse som en viktig del i vattencykeln och ekosystemen samt som en av de viktigaste resurserna för dricksvattenproduk- tion. Grundvattnet är, enligt Ministerrådet, i vissa områden alltjämt utsatt för allvarlig fara både vad gäller kvalitet och kvantitet. Rådet påminner om sin resolution från den 12 december 1991 gällande ett detaljerat aktionsprogram för grundvattenskydd och förslag till revidering av grundvattendirektivet. Riktlinjerna för detta arbete bör, enligt Ministerrådet, vara att behålla kvaliteten på oförorenat grundvatten, att motverka ytterligare förorening och att, där det är lämpligt, restaurera förorenade grundvatten. Ministerrådet förespråkar i sin resolution att vissa punkter får särskild betydelse när aktions- & programmet för grundvatten utformas. Det gäller dels licensieringssystem och i andra instrument som ger en ändamålsenlig nationell hantering av grundvatt—
net, dels åtgärder som ger ett förebyggande och allsidigt grundvattenskydd, 1 dels generella bestämmelser för säkerheten i installationer som hanterar ärrmen '
som är farliga för vatten, dels också generella bestämmelser för att förmå jordbruket att bli förenligt med grundvattenskydd.
I resolutionen begär Ministerrådet att en revidering av ovannämnda grundvat- tendirektiv skall övervägas där det behövs och manar kommissionen att påskynda sitt arbete så att ett aktionsprogram för grundvattenskydd kan presenteras för rådet senast vid halvårsskiftet 1995.
Kommissionen har på grundval av Ministerrådets begäran presenterat ett utkast till aktionsprogram för grundvatten. Utkastet omfattas av följande fyra punkter som skall utvecklas på nationell respektive unionsnivå. — Upprätta principer för integrerad hantering och planering.
— Införa tillstånd för uttag av grund- och ytvatten där så behövs.
— Införa tillstånd och generella regler för punktutsläpp samt för aktiviteter och installationer som påverkar eller kan påverka grundvattnet. — Ta fram allmänna regler för goda rutiner och hantering av verksamheter som ger upphov till diffusa utsläpp.
Enligt vad utredningen erfarit är det i dag oklart vilken ambitionsnivå som gäller för förslagen. Det är därför i nuläget inte möjligt att säga vad det slut- ligen kommer att innebära för svensk del. Det står dock klart att stora delar av det omfattande arbete som föreslås kan komma att innebära en precisering av grundvattnets roll i miljövårdsarbetet och i samhällsplaneringen.
4.5. Överväganden och förslag
4 . 5. 1 Inledning
De överväganden och förslag som utredningen presenterar i följande avsnitt syftar till ett bättre skydd för våra grundvattenförekomster vid planering och byggande så att de, som anges i direktiven, bibehåller sitt värde för framtiden. Det finns ett behov av regler som skyddar grundvattnet vid tillkomsten av nya
verksamheter. Förslagen innebär att grundvattnet ges en starkare ställning vid avvägningen mot andra intressen. De syftar också till att öka kännedomen om grundvattenförekomsters läge och förståelsen för den ömsesidiga påverkan som finns mellan mark- och grundvattenanvändning.
Syftet med naturresurslagen är att åstadkomma en väl avvägd och långsiktig hushållning med landets naturresurser. I lagen finns därför ett antal regler som skall användas i de fall då olika intressen står mot varandra. För att kunna hävda sig i konkurrensen med andra intressen måste grundvattnet ha ett starkt skydd i denna lag. Utredningen föreslår förändringar i naturresurslagen som ger sådant skydd.
En viktig kunskapskälla, när det gäller grundvattenförekomsters läge och vad grundvattnet skall användas till, bör vara kommunens översiktsplan. I den redovisas nämligen översiktligt hur marken och vattnet inom kommunen är tänkt att användas. Den representerar också kommunens ställningstaganden som vägledning för lokaliseringsprövningar, tillståndsprövningar samt miljö— och sektorsplanering. Planen utgör därigenom ett viktigt beslutsunderlag vid överväganden i vatten- och markanvändningsfrågor för olika beslutsfattare. Det är självklart av stor betydelse för grundvattenskyddet att grundvattenföre- komster redovisas i detta dokument. Utredningen har funnit att över- siktsplanema sällan innehåller sådan redovisning och föreslår vissa förändring- ar i plan— och bygglagen i syfte att förbättra redovisningen.
De föreslagna förändringarna i naturresurslagen och plan- och bygglagen får betydelse vid tillämpningen av flertalet av de lagar utredningen redovisat ovan under gällande lagstiftning vad gäller prövning av nya verksamheter. Således skall naturresurslagen tillämpas vid avvägningar enligt t.ex. vattenlagen. miljöskyddslagen och väglagen. Vidare kan de kommunala översiktsplanerna som upprättas enligt plan— och bygglagen utgöra strategiska styrinstrument för långsiktigt nyttjande av grundvattnet. Utredningen har inte funnit skäl att före- slå några ytterligare ändringar som avser prövningen av nya verksamheter enligt dessa speciallagar.
Utredningen har funnit att det inte sällan kan finnas behov av åtgärder också mot befintlig verksamhet. I 19 kap. vattenlagen ges möjlighet att ingripa mot sådan verksamhet i vattenförsörjningens intresse. Utredningen redovisar i av- snitt 4.5.3 förslag till ändringar i vattenlagen som klargör de möjligheter det finns att meddela föreskrifter till skydd för grundvattenförsörjningen inom ett vattenskyddsområde.
4.5.2. Det förebyggande skyddet av grundvattnet Naturresurslagen
Samhällsplaneringen innebär avvägningsproblem av många olika slag. Inom den fysiska planeringen är lokaliseringen av olika miljöstörande verksamheter en av de viktigaste frågorna. Det kan gälla att hitta lägen för nya trafikleder, industrier eller annan miljöstörande verksamhet. Planeringen av sådana verk— samheter kräver avvägningar gentemot en rad olika intressen. Normalt är dessa konflikter som störst nära tätorterna. Intresset att få till stånd en väg, ett järnvägsspår, en avfallsdeponi eller liknande anläggning kan där vara mycket starkt. Det är samtidigt ett utomordentligt starkt intresse också att skydda grundvattnet så att det även i framtiden kan användas som dricksvatten. Det är därför viktigt att trafikleder, industrier eller andra miljöstörande verksam- heter lokaliseras så att de inte skadar eller utgör ett hot mot värdefulla grundvattenförekomster. För sådana verksamheter kan i regel olika lokalise— ringsalternativ övervägas även om vissa alternativ framstår som mera för— delaktiga än andra. Grundvattenförekomsterna är däremot i allmänhet givna och bör därför i stor utsträckning vara styrande för planeringen. I de flesta fall torde det med en förutseende planering finnas goda förutsättningar att lokali- sera olika miljöstörande verksamheter till sådana platser där anläggningarna kan tjäna sitt syfte samtidigt som olika miljövärden t.ex. vattenkvaliteten i en värdefull grundvattenförekomst inte behöver hotas.
I dag är det emellertid inte ovanligt att en avfallsdeponi är placerad i in- strömningsområdet till en grundvattenförekomst, varifrån kommunen tar sitt dricksvatten, eller att trafikintensiva vägar går rakt över viktiga grundvatten-
förekomster. En sådan lokalisering av en miljöfarlig verksamhet kan få allvarliga konsekvenser för en kommuns framtida dricksvatenförsörjning. Att man valt att placera t.ex. en avfallsdeponi så att den kan påxerka en grundvat- tenförekomst torde inte sällan bero på okunskap. Antingen kinner man inte till grundvattenförekomstens läge eller inser man inte den föroreningspåverkan som deponien kan ha på grundvattnet. En olämplig lokalisering kan dock också bero på en medveten prioritering där grundvatteiförekomsten inte ansetts vara så viktig att skydda att den utgjort hinder mot lokaliseringen av den miljöstörande verksamheten. En bidragande faktor kan därvid vara att an- läggningen åtnjuter ett starkt skydd i naturresurslagen melan grundvattnet i det närmaste saknar sådant skydd. Vid avvägningen mellan intresset av t.ex. en viss vägsträcka och intresset av att skydda en grundvatterförekomst kan det senare intresset ha fått vika med hänsyn till att vägsträckniigen angivits vara av riksintresse enligt naturresurslagen.
Naturresurslagen innehåller avvägningsregler för situationer då samhället har väsentliga intressen att bevaka från markpolitiska utgångspinkter. Som redo— visats ovan är grundvattnet mycket viktigt för stora ddar av vårt lands dricksvattenförsörjning och många kommuner är helt beroerde av grundvatten för sin vattenförsörjning. Det allmänna skydd naturresursagen ger för olika naturresurser i 1 kap. l ä och 2 kap. l &, och som också omfattar grundvatt- net, ger emellertid inte ett tillräckligt skydd för grundvattnet vid en avvägning mot andra intressen. Det är därför angeläget att skyddet för värdefulla grund— vattenförekomster förstärks i hushållningsbestämmelsema i 2 kap. naturresurs-
lagen.
Som redovisats i avsnitt 4.2.1 anser utredningen att 2 kap. naturresurslagen inte ger ett tillräckligt skydd för grundvattenförekomster son är eller kan vara värdefulla från dricksvattensynpunkt även om det kan hävdas att främst 2 kap. 3 & ger ett visst skydd för grundvattnet inom ramen för de allmärma reglerna om skydd för naturmiljön. Utredningen har således fumit att stadgandet i 2 kap. 8 5 inte ger möjlighet att skydda gnmdvattenförekimster som sådana mot exploaterande verksamheter. Stadgandet i 2 kap. 8 % får snarare anses syfta till att ge möjlighet att säkerställa vissa områden för lokalisering av de
_ -m-._.__.. ___—__. ”ww" __
olika typer av anläggningar som anges där. Det är i dessa fall fråga om sådana verksamheter som kan kräva särskilda överväganden om var de skall kunna lokaliseras. Ett exempel som nämns i lagtexten är visserligen anläggningar för vattenförsörjning. I motiven talas dock om att det gäller t.ex. tunnlar eller ledningar som har stor betydelse för överföringen av dricksvatten mellan eller inom olika regioner i landet. Det synes därmed vara fråga om anläggningar som ställer särskilda krav på lokaliseringen t.ex. därför att ledningssystem behöver dras över långa sträckor. Något direkt skydd för en grundvattenföre- komst i sig kan stadgandet däremot inte anses ge.
I motiven till den aktuella regeln (se bl.a. prop. 1985/863 s. 73 ff.) ges exempel på skyddsvärda anläggningar och där talas om vattenkraftsanlägg— ningar, flygplatser, hanmar, vägar, ledningar mellan eller inom regioner, av- fallsanläggningar, teleanläggningar eller ledningssystem för vattendistribution eller distribution av naturgas. Regeln tar närmast sikte på att mark skall reserveras för anläggningarna och innebär därutöver krav på hänsyn från andra verksamheter så att anläggningarna kan brukas på ett rationellt sätt. Ett exempel som nämns i motiven är att bostadsbebyggelse inte skall tillåtas intill ett område som är avsett för en flygplats eftersom hänsyn då måste tas till bullerstörningar för de boende.
Mot bakgrund av det begränsade skydd som naturresurslagen således får anses ge grundvattnet finns det starka skäl att överväga ändringar i lagen i syfte att skapa ett ökat sådant skydd. Av intresse är därvid främst de grundvatten- förekomster som har betydelse från dricksvattensynpunkt. Ett förstärkt lagskydd bör dock omfatta alla grundvattenförekomster av särskilt värde. Ut- redningen föreslår att en bestämmelse därför förs in i naturresurslagen som ger ett uttryckligt skydd för värdefulla grundvattenförekomster. Bestämmelsen bör omfatta mark- och vattenområden som innehåller värdefulla grundvatten- förekomster eller där sådana kan bildas. Dessa områden bör så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påverka grundvattnets kvalitet eller förutsätt- ningarna för grundvattenbildning. När det gäller grundvattenförekomster av riksintresse bör föreskrivas att de skall skyddas mot angivna åtgärder. Bestäm- melsen har utformats efter mönster av främst 2 kap. 7 & naturresurslagen.
När det gäller att avgöra vilka grundvattenförekomster som skal". anses vara så värdefulla att de bör omfattas av ett riksintresseskydd anser utredningen att ett sådant skydd i första hand bör omfatta grundvattenförekomster som kan ge stora mängder grundvatten och som är belägna nära befolkningscentra. Det finns endast ett fåtal sådana förekomster i vårt land och de områdcn där de är belägna bör skyddas så att där kan bildas och också utvinnas ett rent dricks- vatten även för framtida generationer. Även andra förekomster 5011 inte är så stora men som ändå är mycket betydelsefulla för ett större samhälle eller för en region bör kunna anses vara av riksintresse. Skyddet bör kunra avse både förekomster som redan utnyttjas och sådana som kan få stor framtida betydelse för vattenförsörjningen. Riksintresseskydd bör även kunna gälla för markom- råden där det finns goda förutsättningar att genom infiltration framställa konstgjort grundvatten förutsatt att området är av speciell betydelse för en region. I övrigt bör skyddet, utan att klassificeras som riksintresse, gälla grtmdvattenförekomster av betydelse för en kommuns dricksvattenförsörjning liksom förekomster som ärmu inte utnyttjas men som har sådan karaktär att de kan utgöra reservtäkter för en kommuns vattenförsörjning. Vidire bör om- råden kunna skyddas som har goda förutsättningar att användas för att infiltrera ytvatten och därigenom ge konstgjort grundvatten för ett områdes vattenförsörjning. Också områden med grundvattenförekomster som har stor betydelse för bevarandet av särskilt värdefulla ekosystem bör kunna skyddas genom den föreslagna bestämmelsen. Det bör särskilt understrykas att skyddet, såväl när det gäller förekomster av riksintresse som andra, inte bara skall omfatta det område där grundvattnet kan utvinnas utan också de områden där grundvattenbildningen sker.
Utredningen vill ge några exempel på typer av grundvattenförekomster som bör kunna anses vara av riksintresse trots att de inte är stora. Förutsättningen är då att de är mycket betydelsefulla för en region. Exempel på sådana före- komster finns enligt utredningen på Öland. Det finns inga större ytvatten- förekomster på ön. Den enda insjön på norra Öland, Hornsjön, har av olika skäl inte använts som råvattentillgång. Planer på att föra över vatten från fast- landet har funnits sedan länge men har inte realiserats. Öns två konmuner har i stället båda valt att använda grundvatten för att täcka dricksva'tenbehovet.
"s*—vm —__-.M..__k _ ...—__ Åda-(m m W4M_-—nmvv .
Förutsättningama för grundvattenbildning är av geologiska och klimatologiska skäl ogynnsamma. Trots det har man lyckats tillgodose vattenbehoven både för den bofasta befolkningen, som uppgår till 25 000 invånare, industrierna och sommargästerna. Borgholms kommun har två huvudvattentäkter. Den ena är en liten isälvsavlagring på norra Öland. Den andra och större huvud- vattentäkten ligger söder om Köpingsvik och utgörs av en relativt begränsad isälvsavlagring med komplicerad uppbyggnad. För att vattenbehovet skall kunna täckas förstärks båda grundvattenförekomsterna med konstgjord grund- vattenbildning genom infiltration av vatten från Homsjön respektive Lind- bybäcken. I Mörbylånga kommun tas grundvatten från ett par större och flera mindre vattentäkter.
På Öland är det alltså ogynnsamma förutsättningar för grundvattenbildning, grundvattenlagring och grundvattenuttag. Trots det är regionen hänvisad till grundvatten för sin dricksvattenförsörjning och ldarar tills vidare sin vatten- försörjning från grundvattenförekomster med naturligt grundvatten som bas. Slås dessa förekomster ut finns inga godtagbara alternativa dricksvattentäkter på ön. Alternativet består då i att föra över vatten från fastlandet vilket är förenat med stora kostnader. Ett sådant alternativ gör dessutom öns dricks- vattenförsörjning mycket sårbar. Öland kan således, enligt utredningen, vara ett exempel på en region där även mindre grundvattenförekomster kan anses vara av riksintresse därför att det inte finns andra rimliga alternativ. I en sådan region är det utomordentligt angeläget att vattenkvaliteten i förekomsterna bi- behålls för framtiden så att kommunerna kan behålla möjligheten att långsiktigt förse sina invånare med dricksvatten.
Skyddet av värdefulla grundvattenförekomster bör avse hot genom såväl föro- reningspåverkan som påverkan i form av att områden som har betydelse för grundvattenbildningen tas i anspråk för t.ex. täktverksamhet, tätbebyggelse, vägbyggen eller andra slag av anläggningar.
Som nämnts i början av detta avsnitt är det mycket få anläggningar som prövas enligt naturresurslagen. I övrigt får lagen sin genomslagskraft genom olika andra lagar som styr markanvändningen. Den nu föreslagna ändringen
får således verkan för tillämpningen av bl.a. plan— och bygglagen, miljö- skyddslagen, väglagen och naturvårdslagen. För grundvattenskyddet innebär det t.ex. att hänsyn skall tas till den påverkan som täktverksamhet kan ha för grundvattenbildningen vid prövning av tillstånd till täkt av grus enligt 18 & naturvårdslagen. Om detär fråga om prövning av täktverksamhet i ett område som innehåller värdefulla grundvattenförekomster eller där sådana kan bildas får området och grundvattenförekomsten genom den föreslagna ändringen så-
skyddas medan andra områden, som inte är av riksintresse men väl är skydds- värda, sa' långt möjligt skall skyddas mot täktverksamhet som påverkar förutsättningarna för grundvattenbildning i området. Skyddet gäller också t.ex. grusåsar där det kan vara av intresse att i framtiden bilda grundvatten genom infiltration. På liknande sätt får områden för värdefulla grundvattenförekomst- er ett starkare skydd då byggande av väg prövas enligt väglagen eller då prövning sker av miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen, förutsatt att verksamheten kan påverka vattenkvaliteten eller förutsättningarna för grund- vattenbildning. Med hänsyn till de regler som redan finns i olika andra lagar R och som innehåller ett skydd för grundvattnet och till den betydelse det i 1 |)
i i I ! ledes skydd. Det innebär att vissa områden som är av riksintresse skall ! ! ll
föreslagna tillägget i naturresurslagen får också för tillämpningen av flera andra i sammanhanget viktiga lagar anser utredningen att det nu inte finns skäl att föreslå några ändringar i dessa lagar med inriktning särskilt på grundvat- tenskyddet.
% l l Enligt förordningen om tillämpning av lagen om hushållning med natur- i resurser m.m. skall vissa centrala förvaltningsmyndigheter efter samråd med % berörda länsstyrelser i skriftlig form lämna uppgifter till länsstyrelserna om i områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 2 kap. # naturresurslagen. Utredningen anser att Naturvårdsverket bör vara den myn- i dighet somi samråd med SGU skall lämna uppgifter enligt angiven förordning 1 om vilka områden som innehåller grundvattenförekomster av riksintresse eller
där sådana kan bildas.
Som nämnts inledningsvis är det inte enbart grundvatten som används som dricksvatten. Drygt hälften av den kommunala vattenförsörjningen utgörs av !
ytvatten. Det torde därför också finnas ytvattenområden som är så viktiga ur dricksvattensynpunkt att de bör ha ett skydd i naturresurslagen. Utredningen tänker främst på sådana områden som är viktiga för storstädernas vattenför- sörjning, t.ex. Mälaren och Göta älv men även mindre ytvattentäkter för olika tätorter kan självfallet behöva ett starkare skydd. Utredningen har därför haft skäl att överväga om också ytvattnet bör omfattas av den nu föreslagna be- stämmelsen i naturresurslagen.
En reglering också av ytvattentäkter kräver emellertid delvis andra över- väganden som ligger vid sidan av utredningens uppdrag. Det handlar t.ex. om hur hotbilden ser ut, vilket skydd ytvattnet har i dag och medvetenheten hos allmänheten om ytvattenfrågor. När det gäller den förstnämnda frågan är t.ex. hotet från sjöfarten något som särskilt behöver utredas. thattenområden har redan i dag ett skydd i 3 kap. naturresurslagen. Vad detta skydd irmebär i sammanhanget och om reglerna kanske bör samordnas vid ett utökat skydd behöver också övervägas. En annan faktor som måste vägas in är den kunskap som finns i dag hos planerare och beslutsfattare om var särskilt känsliga yt- vattenområden förekommer. Till skillnad från grundvattnet, som ju är beläget under marken, finns ytvattenområdenas lägen redovisade på vanliga kartor.
Det finns således en rad frågor att väga in vid bedömningen av behovet av ett ökat skydd för ytvattnet. Frågan om ett förstärkt skydd för ytvattnet är viktig men ligger utanför utredningens uppdrag. Utredningen anser dock att frågan bör utredas vidare i annat sammanhang.
Plan- och bygglagen
Kommunerna har enligt plan- och bygglagen ansvaret för planeringen av användningen av mark samt yt- och grundvatten. Planeringen av vatten- frågorna var, som beskrivits ovan, något nytt i plan— och bygglagstiftningen. Vid plan- och bygglagens tillkomst var avsikten att integrera vattenplaneringen med annan fysisk planering och inordna den i plan- och bygglagens regelsys- tem. Denna lösning skulle tillgodose de syften som låg bakom vatten- planeringsutredningens förslag. Syftet med det instrument som vatten-
planeringsutredningen benämnde vattenöversikt var att i enkel form redovisa tillgången på vatten, användningen, rådande och förväntade konflikter samt riktlinjer för den framtida vattenanvändningen. Av motiven till plan— och bygg- lagen, som redovisats ovan, framgår att avsikten var att dessa frågor i stället skulle redovisas i översiktsplanen.
inom kommunen vara ett underlag för detaljplaner. bygglov, marklov och andra beslut om användningen av mark och vatten. Översiktsplanen skall bl.a. redovisa de allmänna intressen som skall beaktas. Planen skall också visa hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt naturresurslagen. Genom översiktsplanen är det tänkt att myndigheterna skall få det lättare att fatta beslut i olika mark- och byggnadsfrågor och att den enskilde bättre skall kunna förutse hur kommunen kommer att ställa sig till olika projekt. Genom den samlade redovisning som översiktsplanen är tänkt att ge i fråga om bl.a. grundvattenanvändningen skall den således utgöra en viktig kunskapskälla och samtidigt ett värdefullt beslutsunderlag för olika beslutsfattare.
Översiktsplanen skall genom sin beskrivning av mark- och vattenanvändningen | l Flertalet kommuner har inte närmare behandlat vattenfrågorna i översikts— ! planeringen och detta gäller i synnerhet grundvattenfrågor. Detta framgår bl.a. E av Boverkets rapport Erfarenheter av översiktsplanearbetet huvudrapport få juni-92 och av Naturvårdsverkets rapport Sötvatten ”90. Grundvattenfrågorna ? har alltså hittills haft en svag ställning i den kommunala fysiska planeringen. i Översiktsplanerna har inte fått den avsedda betydelsen att förse myndigheter och enskilda med underlag i fråga om hur vattnet inom kommunen både skall kunna skyddas och användas. Många grundvattenförekomster som borde vara av intresse från planeringssynpunkt redovisas därför inte i översiktsplanen.
Eftersom kartor regelmässigt ingår i översiktsplanen redovisas gränsen mellan ytvattenområden och markområden. Grundvattnet däremot finns under mark- ytan eller under ytvattnet och redovisas därför i regel inte på aktuella kartor.
Detta innebär att det finns en stor risk för att grundvattenfrågorna inte blir
tillräckligt beaktade vid en avvägning mot andra intressen.
_ ”gammel—.:
Många beslut om markanvändningen påverkar i hög grad de framtida möj— ligheterna att utnyttja vattenområden eller grundvattenförekomster för olika ändamål. Omvänt kan ibland utnyttjandet av ett vattenområde eller en grund- vattenförekomst medföra begränsningar i möjligheterna att utnyttja omgivande mark. Med hänsyn till bl.a. denna ömsesidiga påverkan mellan mark- och vattenanvändningen är det väsentligt att planeringen klargör vilka samband som i det särskilda fallet finns mellan mark- och vattenutnyttjandet.
Det behövs en betydligt bättre och mera samlad kunskap inom kommunerna om både ytvatten- och grundvattenresursema. En samlad redovisning kan öka medvetenheten bl.a. om hur olika ingrepp kan få konsekvenser för helheten. Om grundvattenförekomsterna redovisas i översiktsplanen kan förståelsen öka för det samspel som finns mellan mark- och vattenanvändningen. Det kan t.ex. vara fråga om att peka ut var inom en kommun som det finns områden med grundvattenförekomster som behövs för dricksvattenförsörjningen och som därför kan behöva skyddas vid lokaliseringen av olika verksamheter. Det kan också handla om att veta var stora grundvattenuttag inte är lämpliga för att de kan skada bebyggelse i området. Genom att grlmdvattenförekomsters betydelse i olika sammanhang uppmärksammas kan också intresset för att bevara och förvalta vattenresurserna ökas. Grundvattnet kan därmed få ett bättre skydd vid avvägningen mellan olika motstående intressen i samband med beslut rörande förändring av markanvändningen. Det är, enligt utredningen, av avgörande betydelse för en ökad omsorg om och ett förbättrat skydd för grundvattnet att kunskaper av i det föregående angivet slag sammanfattas inom ramen för den översiktliga planeringen.
Utredningen anser därför att det bör ställas tydligare krav på vad en över- siktsplan skall innehålla i nu berörda avseenden. Av översiktsplanen bör framgå olika grundvattenförekomsters lägen och utbredning och vad före- komsterna kan användas till. Det är emellertid inte möjligt att ställa krav på redovisning av alla förekomster. Utredningen anser att sådana förekomster bör redovisas som i något avseende är av betydelse från planeringssynpunkt. Det bör framhållas att uttrycket grundvattenförekomster av betydelse från plane— ringssynpunkt har en vidare innebörd än begreppet värdefulla grundvattenföre-
komster som utredningen använt i förslaget till ny bestämmelse i naturresursla- gen. I översiktsplanen behövs en utförlig redovisning av grundvatten— förekomsterna. På samma sätt som kommunen i dag redovisar huvuddragen beträffande markens användning i översiktsplanen bör kommunen även redo- visa huvuddragen vad gäller användningen av grundvattenförekomster som är av betydelse. Det kan vara fråga om att redovisa var det finns förekomster, även mindre, som används som dricksvattentäkter eller är värdefulla ur bio- topsynpunkt. Det kan också vara fråga om att redovisa förekomster som har betydelse som recipienter och därmed för omgivningen eller vilka områden där stora grundvattenuttag kan påverka byggnader etc. Redovisningen av grundvattenförekomsterna och av deras betydelse i olika avseenden är en viktig utgångspunkt för bedömningen av vilka förekomster som skall anses värdefulla vid tillämpningen av naturresurslagen.
lämpligen bör redovisas i översiktsplanen och vad en sådan redovisning bör omfatta. Sådana råd bör tas fram i samråd med Naturvårdsverket och SGU. När det gäller hur olika förekomster skall redovisas kan det t.ex. vara fråga om att ange huruvida grundvattenförekomster är öppna som i grus- och sandområden eller om de är slutna, dvs. täckta av en tätare jordart eller berg. Det kan också vara fråga om att ange inströmningsområden, utströmningsom- råden och infiltrationsbenägna jordar eftersom grundvattnets skyddsbehov ofta är relaterade till marktyp, topografiska förhållanden m.m. Hur en sådan redovisning kan se ut framgår av det exempel som finns i bilaga 4 och som utarbetats av SGU.
i Boverket bör ge ut allmänna råd om vilka slag av grundvattenförekomster som i ? l l l För att säkerställa en sådan förbättrad redovisning av grundvattenfrågorna som här berörts föreslår utredningen ett tillägg till bestämmelserna om översikts- plan i 4 kap. plan— och bygglagen. Ett sådant tillägg bör innebära att områden j
som innehåller grundvattenförekomster som är av betydelse från planerings—
synpunkt redovisas i översiktsplanen tillsammans med ytvatten- och markom- råden. Vidare bör redovisas grunddragen i fråga om den avsedda användning- en av grundvattnet. Översiktsplanen får genom den föreslagna ändringen en ökad betydelse när det gäller att ge vägledning för beslut om användningen av
mark och vatten. Översiktsplanen kommer därigenom, som också var avsikten vid plan- och bygglagens tillkomst, att kunna bli ett viktigt beslutsunderlag också när det gäller grundvattenfrågor eftersom där finns samlat var betydel- sefulla grundvattenförekomster finns och vad grundvattnet skall användas till samt hur marken i förekomstens närområde är tänkt att användas. Det blir härigenom lättare för olika beslutsfattare att avgöra om en ändrad markan— vändning eller en byggåtgärd är lämplig med hänsyn till befintlig grundvatten- förekomst eller, omvänt, om stora vattenuttag kan innebära risker t.ex. för sättningsskador i bebyggda områden. Förslaget innebär att skyddet av grund- vattenförekomster kan beaktas på ett bättre sätt än tidigare och vägas mot andra intressen bl.a. vid detaljplanering och bygglovsprövning. I denna väg- ning får grundvattenförekomsterna dessutom större tyngd till följd av de ändringar som utredningen föreslår i naturresurslagen.
En sådan förstärkt översiktlig planering som utredningen här förordat överensstämmer med de förslag som Plan- och byggutredningen lagt fram i sitt betänkande Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36). Där föreslås för— ändringar i fråga om dels de materiella grunderna för översiktsplaneringen, dels översiktsplanens redovisning av bl.a. de allmänna intressena. Med kravet avses en systematisk redovisning av allmänna intressen enligt plan- och bygglagen och därmed enligt 2 och 3 kap. naturresurslagen. Vidare föreslår Plan- och bygg—utredningen att sådana övriga miljöförhållanden som har betydelse för en långsiktigt god hushållning med naturresurserna skall redo- visas i översiktsplanen. Ändringen innebär att redovisning skall ske också av vissa grundläggande uppgifter om miljösituationen, såsom miljökvaliteter och miljöpåverkande faktorer. Slutligen ställs krav på redovisning av konsekven- serna av avsedda större förändringar i användningen av mark— och vattenområ— den. Förändringarna kan avse bebyggelseutvecklingen eller andra exploa- teringsåtgärder, t.ex. beträffande vägar och järnvägar. I sak avses att inverkan på miljön, hälsan och säkerheten och hushållningen med naturresurser skall redovisas.
Om endast de av utredningen föreslagna ändringarna i naturresurslagen införs tillsammans med de ändringar som Plan- och byggutredningen föreslår,
kommer de gnmdvattenförekomster som omfattas av stadgandet i naturresurs- lagen att behöva redovisas i översiktsplanen. Som framgår ovan är det emellertid endast en begränsad del av landets grundvattenförekomster som kommer att omfattas av naturresurslagens skydd. Inom kommunerna kommer det därutöver att finnas ett mycket stort antal grundvattenförekomster, som det finns skäl att ta hänsyn till vid den närmare planeringen av mark- och vatten— användningen. Det är viktigt att även dessa finns med i det beslutsunderlag som översiktsplanen utgör. Det finns därför, trots Plan- och byggutredningens förslag, ett behov av de ytterligare ändringar i plan- och bygglagen som ut- redningen här föreslår.
Utredningens förslag innebär ökade arbetsinsatser för de kommuner som hittills inte beaktat grundvattenfrågorna i sin översiktsplanering. Det kan där- för medföra ökade kostnader för vissa kommuner. Med hänsyn till den stora betydelse som ett ändamålsenligt utnyttjande av grundvattnet kan ha för en | kommun är dock kostnaderna relativt sett marginella. I de flesta fall torde också en förbättrad planering i detta avseende innebära möjligheter till be- sparingar för kommunen på andra områden.
Som redovisats i avsnitt 4.2.2 finns i 2 kap. och 3 kap.plan- och bygglagen regler som bl.a. innebär att vattenförhållandena skall beaktas i samband med planläggning och byggande. Med de förslag utredningen här lämnat bör ett bättre underlag för bedömning av grundvattenfrågor successivt komma att föreligga. Utredningen bedömer därför att det inte föreligger skäl att nu före— slå några ytterligare ändringar i plan- och bygglagen med inriktning särskilt på skyddet av grundvattnet. Utredningen återkommer i avsnitt 6.4.2 till be- hovet av att grundvattenskyddet särskilt beaktas vid prövningen av bebyggel- sefrågor inom områden för villa- och fritidshusbebyggelse där vattenför- sörjningen förutsätts ske genom uttag ur enskilda brunnar.
I delbetänkandet förutskickades att utredningen i slutbetänkandet skulle överväga om den särskilda bygglovsplikten för grundvattentäkter bör finnas kvar. Det har under utredningsarbetet framkommit att möjligheten att i detalj— plan eller områdesbestämmelser införa bygglovsplikt inte utnyttjats i någon
större omfattning. Skälen torde merendels vara att detaljplaneförfarandet anses betungande och kostsamt när andra regleringar av bebyggelsen samtidigt inte är aktuella. För befintliga bebyggelseområden torde därför en reglering med stöd av hälsoskyddslagen i enlighet med utredningens förslag i delbetänkandet vara en smidigare metod. Utredningen anser emellertid att det är viktigt att be- stämmelsen i plan- och bygglagen finns kvar för att underlätta en planmässig hantering av grundvattenfrågorna inom nya områden som planläggs. Därmed kan på ett tidigt stadium anges vilka förutsättningar som gäller för vattenför- sörjningen inom ett planerat område. I detta skede torde knappast förutsätt- ningar för tillämpning av hälsoskyddslagen alltid finnas. Utredningen anser därför att övervägande skäl talar för att möjligheten att föreskriva bygglovs- plikt för brunnar bör finnas kvar i plan- och bygglagen.
4.5.3. Skyddet av grundvattnet mot befintlig verksamhet
En målsättning för utredningen har varit att stärka grundvattnets position i konflikter med andra intressen. Utredningen har således föreslagit ändringar i naturresurslagen och plan- och bygglagen som skall ha sådan effekt. Dessa ändringar har även verkan i många av de under gällande lagstiftning beskrivna lagarna eftersom naturresurslagen och kommunens planläggning många gånger skall beaktas vid prövningen enligt dessa lagar. De ändringar som utredningen föreslagit i naturresurslagen och plan- och bygglagen får dock bara betydelse i de fall det är frågan om ny eller ändrad verksamhet. I många fall kan emellertid även befintliga verksamheter utgöra ett hot mot grundvattnet.
Som nämnts tidigare är grundvattnets betydelse för landets försörjning med dricksvatten stor. Grundvattenförekomster som har eller kan få betydelse i detta avseende måste, enligt utredningen, skyddas mot sådan påverkan som hotar förekomstens möjlighet att användas som dricksvatten. Kvaliteten på det vatten som når konsumenten är av naturliga skäl beroende av bl.a. råvattnets kvalitet. Eftersom dricksvattnet år ett viktigt livsmedel för människan är det en självklarhet att det skall ha en god kvalitet. För att kunna trygga och bi- behålla en sådan kvalitet är det väsentligt att grundvattnet kan skyddas även mot påverkan från befintliga verksamheter.
Naturvårdsverket konstaterade i rapporten Sötvatten '90 att skyddet är dåligt för såväl befintliga som presumtiva grundvattentäkter. Detta visade sig bl.a. genom att mindre än 50 procent av de kommunala vattentäkterna hade skydd i form av vattenskyddsområden. Även de som formellt hade sådant skydd hade många gånger ett dåligt reellt skydd.
Det finns, enligt utredningen, ett starkt allmänintresse i att skydda värdefulla grundvattenförekomster även mot sådan befintlig verksamhet som kan hota vattenförekomsten. Det gäller därvid att kunna ge grundvattnet ett skydd mot sådan verksamhet som kan skada förekomsten och därmed äventyra dess möjlighet att användas som dricksvattentäkt. Det är alltså frågan om att det skall finnas möjlighet att kunna meddela inskränkningar i pågående verksam- het i hälso- och miljöskyddets intresse.
De under gällande lagstiftning beskrivna lagarna har olika syften men det gemensamt att de har regler som i någon män kan användas för att skydda grtmdvattnet i olika avseenden. Vattenlagens regler innebär således ett visst skydd för grundvattnet dels som naturresurs i allmänhet, dels för vattenför- sörjningen. Miljöskyddslagen har till syfte att förebygga föroreningar och andra störningar från miljöfarlig verksamhet. Lagen om kemiska produkter kan sägas ha ett liknande syfte, men med utgångspunkt i produkter. Hälso- skyddslagens övergripande syfte är att förhindra sanitär olägenhet medan naturvårdslagen har till syfte att skydda naturmiljön. Skötsellagen och skogs- vårdslagen är sektorslagar som kan sägas syfta bl.a. till att jordbruk och skogsbruk skall bedrivas på ett sådant sätt att den yttre miljön inte skadas.
Det är endast en mindre del av de åtgärder eller verksamheter som kan hota grundvattnet som är tillståndspliktiga. En stor del av de hot som riktas mot grundvattnet faller därför i praktiken utanför flera av de angivna lagarnas tillämpningsområden. Det är emellertid enligt utredningen angeläget att möj- ligheter finns att skydda grundvattenförekomster också mot hot från befintliga verksamheter. Vissa regler med detta syfte finns i gällande lagstiftning. Ut- redningen tänker då närmast på de regler som finns i 19 kap. vattenlagen och som innehåller bestärmnelser om skydd för vattenförsörjningen m.m. Här ges
möjlighet att inom ett visst område meddela generella föreskrifter. Reglerna i detta kapitel gäller för skyddet av grundvattenförekomster som utnyttjas eller kan komma att utnyttjas för vattentäkter. Vattenskyddsbestämmelserna i lagen ger länsstyrelsen mycket långtgående formella möjligheter. Enligt 19 kap. 2 & vattenlagen får nämligen föreskrivas sådana inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheten som behövs för att tillgodose syftet med vattenskyddsområdet. Enligt motiven till stadgandet bör skyddet ges sådan omfattning att garantier skapas för att råvattnet efter ett normalt reningsförfarande kan användas som dricksvatten. De föreskrifter får meddelas som behövs för att grundvatten— förekomsten skall kunna användas eller kunna komma att användas som rå- vattentäkt för dricksvatten.
Enligt utredningen ger angivna stadgande en god möjlighet att skydda grund- vattenförekomster mot påverkan också från befintliga verksamheter. Den enda begränsning som gäller beträffande föreskrifternas omfattning är att de skall behövas för att tillgodose syftet med vattenskyddsområdet.
Samtidigt är det uppenbart att bestämmelsen inte används så att den kan sägas tillgodose angivna syften. Att de möjligheter som finns i 19 kap. vattenlagen inte utnyttjats fullt ut, dvs. att vattenskyddsområden inte bildats eller att skyddet inom ett sådant område inte givits sådan omfattning att garantier kunnat skapas för att råvattnet skall kunna användas som dricksvatten, synes till stor del bero på rädslan för att behöva utge ersättning till den som drabbas av inskränkande föreskrifter. Den fastighetsägare och innehavare av särskild rätt, vars verksamhet påverkas av inskränkande föreskrifter på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras, har nämligen enligt 19 kap. 7 & rätt till ersättning för intrånget.
Utredningen är av den uppfattningen att det finns möjligheter att utfärda mer långtgående föreskrifter än vad som oftast sker i dag utan att ersättnings- skyldighet uppkommer. I motiven till 19 kap. 7 & (prop. 1981/82zl30 s. 606) sägs bl.a. att ersättning inte bör komma i fråga då en föreskrift inte går utöver vad fastighetsägaren måste tåla enligt aktsamhetsregeln i 19 kap. l ä vattenla- gen. Detsamma bör, enligt motiven, gälla i fråga om motsvarande aktsamhets-
regler i annan lagstiftning, exempelvis 5 & miljöskyddslagen. Idet lagförslag som remitterades till lagrådet föreslogs att det uttryckligen skulle framgå av lagtexten att ersättning inte utgår för sådan begränsning i rätten att förfoga över fastighet som följer av aktsamhetsregeln i 19 kap. 1 5 eller motsvarande bestämmelse i annan lag (a. prop. s. 249). Lagrådet ansåg emellertid att en sådan bestämmelse var onödig (a. prop. s. 362). Att ersättning inte skall utgå i sådana fall torde, enligt Lagrådet, gälla utan att uttrycklig föreskrift meddelas därom. Föredragande statsråd godtog Lagrådets anmärkning.
Av motivuttalandena torde man således kunna dra den slutsatsen att föreskrif- ter om skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått inte berättigar till ersättning om de omfattas av aktsamhetsregeln i t.ex. 19 kap. l & vattenlagen eller 5 & miljöskyddslagen. Avgörande blir då i stället den avvägning mellan olika intressen som skall göras enligt nämnda bestämmelser och där hälso— och miljöskäl får väsentlig betydelse. När en föreskrift är motiverad av miljöskäl och håller sig inom det handlingsutrymme som de omnämnda aktsamhets- reglema ger saknar det alltså betydelse om föreskriften kan upplevas medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras.
Utredningen anser mot bakgrund av det anförda att bestämmelserna i 19 kap. 2 & vattenlagen i allmänhet får anses ge tillräckliga förutsättningar att meddela föreskrifter till skydd för vattentäkter. Det bör betonas att den möjlighet som I finns i vattenlagen att besluta om vattenskyddsområde med föreskrifter inte riktar sig enbart mot befintlig verksamhet. Genom föreskrifter för fastigheter inom ett vattenskyddsområde finns det givetvis också möjlighet att påverka ny eller ändrad verksamhet. Skyddsföreskrifter inom ett sådant område får om- fatta all verksamhet som kan skada en grundvattenförekomst som utnyttjas eller kan komma att utnyttjas som vattentäkt. För jordbrukets del — avseende såväl pågående som ny verksamhet — kan det vara frågan om att hantering och lagring av ensilage, växtnäringsämnen och bekämpningsmedel inte får före— komma inom vissa områden. När det gäller skogsbruket kan det handla om att permanenta upplag av bark och timmer, hantering och lagring av bekämp- ningsmedel och träskyddsmedel samt lövslybekämpning med kemiska preparat ej får förekomma.
Liknande föreskrifter som i 19 kap. vattenlagen finns också i vissa andra lagar. Möjligheter att meddela generella föreskrifter för vissa områden finns således bl.a. i 8 a & miljöskyddslagen och i 6 b 5 lagen om skötsel av jord- bruksmark. Med stöd av 8 a & miljöskyddslagen kan till skydd för mark- eller vattenområde som är utsatt för miljöfarlig verksamhet meddelas föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått. Enligt 6 b & skötsel— lagen får Jordbruksverket meddela de föreskrifter som skäligen kan fordras från miljöskyddssynpunkt i fråga om bl.a. gödselhantering och växtodling. I föreskrifter (SJVFS 1991 179) om områden där särskilda bestämmelser gäller för lagring och spridning av stallgödsel har Jordbruksverket angivit bl.a. att särsldlda bestämmelser om spridning av stallgödsel och andra organiska gödselmedel skall gälla inom vissa områden.
Stadgandet i 6 b & skötsellagen innebär att generella föreskrifter får meddelas som skäligen kan fordras från miljöskyddssynpunkt i fråga om bl.a. gödsel- hantering. I förarbetena (prop. 1987/88:128 s. 48 f.) anfördes att någon rätt till ersättning inte föreligger för dem som drabbas av inskränkande föreskrifter enligt miljöskyddslagen samt att någon koppling till begreppet pågående mark- användning inte görs i den lagstiftningen varken för att begränsa möjligheten att meddela föreskrifter eller på så sätt att ersättning skall länmas om före- skrifterna innebär intrång i markanvändningen. Motsvarande ansågs böra gälla vid tillämpningen av 6 b & skötsellagen. Eftersom föreskriftema skall vara betingade av miljöskyddsskäl skall de som drabbas av inskränkande föreskrif- ter inte kunna hävda någon rätt till ersättning. Vid meddelande av föreskrifter skall i stället ske en bedömning av föreskrifternas skälighet. Detta överens- stämmer, enligt motiven, med vad som gäller enligt miljöskyddslagen. Enligt 5 & miljöskyddslagen gäller således att en avvägning skall ske så att endast sådana försiktighetsmått krävs som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Samma grundläggande princip skall gälla vid tillämp- ningen av 6 b &” skötsellagen. Det framgår vidare av förarbetena att ett av syftena med stadgandet är att trygga vattenförsörjningen (se a. prop. s. 13 f.).
Vid tillkomsten av 8 a & miljöskyddslagen gjordes vissa uttalanden om hur långt begränsningarna i stadgandet kan sträcka sig. Lagrådet pekade på de
ekonomiska konsekvenser för den enskilde som begränsningar i pågående näringsverksarnhet kunde medföra men framhöll att någon rätt till ersättning härför inte föreligger enligt miljöskyddslagen (prop. 1984/85: 10 s. 75 f.). Lag— rådet anförde vidare att den föreslagna regleringen inte i och för sig är avsedd att innebära någon skärpning av de allmänna tillåtlighetsreglerna i miljö- skyddslagen. Vid bedömandet av hur långt begränsningarna kan sträcka sig ansåg Lagrådet att viss ledning kunde hämtas från reglerna i 19 kap. vatten- lagen. Lagrådet anförde vidare.
"I kapitlets 1 & finns till skydd för yt— eller grundvattentillgång en allmän aktsamhetsregel, som i allt väsentligt överensstämmer med motsvarande *, regel i 5 5 första stycket miljöskyddslagen. Enligt 19 kap. 2 & vattenlagen kan länsstyrelsen besluta om ett särskilt skyddsområde till skydd för vattentäkt och därvid föreskriva begränsningar i rätten att förfoga över fastighet inom Skyddsområdet. Enligt 7 5 i samma kapitel utgår ersättning för sådan inskränkning av förfoganderätten endast om föreskriften innebär i att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller att mark tas i anspråk; begränsning som ligger inom ramen för den allmänna aktsamhets- regeln är den enskilde således skyldig att tåla utan ersättning. Den situa- tion som uppkommer när länsstyrelsen enligt 19 kap. 2 & vattenlagen meddelar föreskrifter angående ett skyddsområde företer från systematisk synpunkt stora likheter med det fall, som uppstår när föreslagna 8 a och 8 b && miljöskyddslagen tillämpas. Det ligger därför nära till hands att av vattenlagens nämnda reglering av ersättningsfrågorna dra den slutsatsen för miljöskyddslagens del att föreskrifter enligt 8 b 5 inte — i vart fall utan synnerligen tungt vägande skäl - får medföra sådant ingrepp att pågående markanvändning avsevärt försvåras. "
Departementschefen betonade emellertid med anledning av lagrådets yttrande att någon rätt till ersättning inte föreligger för den som drabbas av inskränkan- de föreskrifter enligt miljöskyddslagen, oavsett hur långtgående inskränkning— arna än är. Med hänsyn härtill borde, enligt departementschefen, någon kopp- ling till begreppet pågående markanvändning inte göras i sammanhanget. Ett förordnande enligt 8 a & miljöskyddslagen innebär enligt motiven (a. prop. s. 15 f.) ett konstaterande att det behövs skärpta krav på mark- och vattenan- vändningen inom området, vid tillämpningen av tillåtlighetsreglerna i 4-7 55 miljöskyddslagen, och då särskilt 5 5. Genom ett sådant förordnande slås fast
att miljön är så känslig att det måste ställas långtgående krav på t.ex. skydds- åtgärder virl miljöfarliga verksamheter inom området. Bestämmelsen utfor- mades i enlighet med terminologin i 5 & miljöskyddslagen och länsstyrelsen får sålunda meddela föreskrifter om de skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt för verksamheter inom området som generellt behövs för att tillgodose syftet med regeringens förordnande om skyddsområde.
Omfattningen av de föreskrifter som kan meddelas enligt 8 a & miljöskyddsla- gen och 6 1 & skötsellagen begränsas alltså i huvudsak av 5 & miljöskydds— lagen. Av uttalandena i motiven till dessa stadganden framgår att före- skrifterna inte bör vara mer omfattande än vad som är nödvändigt för att till- godose syftet för att uppställda mål skall uppnås respektive syftet med regeringens förordnande (prop. 1984/85:10 s. 16 och prop. 1987/88:128 s. 48). Uttahndena tyder på att de inskränkningar som kan meddelas genom dessa stadganden kan vara relativt ingripande. Med hänsyn till tidigare redo- visade uttalanden vid vattenlagens tillkomst bör i princip lika långtgående föreskrifter kunna meddelas enligt 19 kap. 2 & vattenlagen som enligt 8 a 5 miljöskyddslagen och 6 b & skötsellagen utan att det berättigar till ersättning. För samtliga dessa stadganden skall ju, enligt redovisade uttalanden i förarbetena, möjligheten att meddela föreskrifter begränsas i huvudsak av 5 5 miljöskyddslagen.
Enligt utredningen borde det alltså vara möjligt att i betydande utsträckning tillskapa effektiva vattenskyddsområden. Det innebär också att länsstyrelsen har möjlighet att meddela sådana föreskrifter utan föregående ansökan. Efter- som dessa nöjligheter enligt vad som framkommit inte synes utnyttjas kan frågan ställas om lagtexten ändock skulle behöva förtydligas.
När det gäller markägares rätt till ersättning enligt 19 kap. vattenlagen ger lagtexten i sig intryck av att vara kopplad endast till begreppet pågående markanvändring. Först vid en studie av förarbetena hittar man kopplingen till aktsarnhetsreglema i vattenlagen och miljöskyddslagen. För grundvattenskyd- det är det emellertid av stor betydelse att de förutsättningar som förarbetena anger kommer till tydligt uttryck. Erfarenheterna visar enligt utredningens
uppfattning att motivuttalandena inte är tillräckliga. Den princip som där redovisas bör därför förtydligas genom ett tillägg i lagtexten.
Ett sådant förtydligande kan utformas i enlighet med det förslag som remitterades till Lagrådet (se prop. 1981/82:130 s. 249). Utredningen anser emellertid att det vore lämpligare att göra ett tillägg till 19 kap. 2 &. Tilläggsbestämmelsen avser sådana föreskrifter som meddelats med utgångs- punkt i en skälighetsbedömning från miljöskyddssynpunkt, dvs. med an— knytning till aktsamhetsreglerna i främst 19 kap. l & vattenlagen och 5 & miljöskyddslagen. Utredningen föreslår därför ett nytt fjärde stycke 1 nämnda paragraf där det framgår att föreskrifter som omfattas av aktsamhetsreglerna i 1 5 första stycket eller motsvarande bestämmelse i annan lag inte innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. I detta stycke hänvisas för tydlighets skull till bestämmelserna i såväl tredje stycket som 7 5 första stycket som båda innehåller begreppet "pågående markanvändning avsevärt försvå-
ras .
4.5.4. Behovet av insatser från olika myndigheter, m.m.
Utredningen har avsnitt 4.4 redogjort för olika myndigheters pågående arbete med frågor som rör skydd för grundvattnet. I avsnitt 4.5.2 föreslår utredning— en ändringar i naturresurslagen och plan- och bygglagen i syfte att stärka grundvattenskyddet. För att dessa ändringar skall få avsedd effekt är det nödvändigt att de också följs upp av berörda myndigheter.
Utredningens förslag till ändring i naturresurslagen innebär att områden som innehåller värdefulla grundvattenförekomster eller där sådana kan bildas så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan påverka vattnets kvalitet eller förutsättningarna för grundvattenbildning. Områden som är av riks- intresse skall skyddas mot sådana åtgärder. Utredningen föreslår vidare att Naturvårdsverket i samråd med SGU skall få i uppgift att redovisa vilka områden som bedöms vara av riksintresse. Områden som åtnjuter skydd enligt reglerna i naturresurslagen skall också skyddas vid tillämpningen av de olika lagar som är anknutna till naturresurslagen.
Utredningen föreslår också ändringar i plan- och bygglagen som innebär att områden som är av betydelse från planeringssynpunkt skall redovisas i kom— munernas översiktsplaner. Vidare föreslås att grunddragen i den avsedda användningen av grundvattnet skall redovisas i planerna. Därmed skapas ett underlag för tillämpningen av reglerna i naturresurslagen och andra lagar om skydd för grundvattenresursema.
För att gmndvattenfrågoma skall kunna redovisas på ett tillräckligt tydligt sätt i översiktsplanerna behövs anvisningar. Som utredningen tidigare angivit bör Boverket därför i samråd med Naturvårdsverket och SGU ge ut allmänna råd om vad den utökade redovisningen i översiktsplanerna av grundvattenfrågor bör omfatta. De berörda myndigheterna bör också ge ut allmänna råd till underlag för bedömningarna av vilka grundvattenförekomster som skall anses som värdefulla vid tillämpningen av naturresurslagen.
Vid tillämpningen av olika lagregler om skydd av grundvattenförekomster blir o-ckså frågor om önskvärd vattenkvalitet och därmed om hur långtgående skyddskrav som behöver ställas aktuell. Utredningen har i kapitel 3 som en allmän målsättning för grundvattnets kvalitet angivit att vattnet skall kunna användas som dricksvatten utan särskilda reningsåtgärder. I vissa fall kan det emellertid inom områden med särskilt känsliga ekosystem krävas att halterna av vissa skadliga ämnen är lägre än de halter som anses kunna accepteras för dricksvattenändamål. För en tillämpning av angivna principer är det nöd- vändigt att bedömningsgrunder för grundvatten utvecklas. Sådana bedömnings- grunder behövs också som underlag om ett system med miljökvalitetsnormer skall kunna tillämpas. Som utredningen berört i avsnitt 4.3.2 kan miljö— kvalitetsnormer komma att ingå som en del i regelsystemet i en kommande miljöbalk.
Huvudsyftet med ett system med bedömningsgrunder är att göra det möjligt att tolka data om aktuellt miljötillstånd och orsakerna till att detta förändras. Bedömningsgrunderna är därför viktiga för att rniljökvalitetsmål skall kunna preciseras i relation till olika miljöhot. Bedömningsgrunderna bör utformas så
att det inte krävs omfattande expertkunskaper för att kunna tolka situationen i förhållande till miljömålen.
Inom olika områden i Sverige ser grundvattensituationen mycket olika ut. Grundvattnets kvalitet kan skilja mycket mellan olika områden. Höga halter av skadliga ämnen kan också ha naturliga orsaker på ett ställe och vara resultatet av mycket hög föroreningspåverkan på ett annat ställe. De miljömål som är aktuella i sammanhanget kan vara antingen miljö- eller hälsorelaterade. Det innebär att de utgår från behoven att i första hand skydda antingen eko- systemens diversitet och fortlevnad eller människans hälsotillstånd. Innehållet i sådana mål kan ibland förefalla motstridigt eftersom de två måltyperna i _ princip kräver olika grundvattenförhållanden. Därvid kan det inträffa att ett grundvatten kan vara av sådan kvalitet att det kan drickas av människor utan föregående rening men att kvaliteten inte räcker för att ekosystem kan fortleva och hålla livskraftiga naturliga populationer. Miljömål som relateras till
ekosystemen eftersom de senare kan vara känsligare för förändringar. Å andra sidan kan naturligt förekommande ämnen göra att ett grundvatten blir mindre attraktivt eller till och med olämpligt som dricksvatten trots att grundvattnet inte är förorenat i traditionell bemärkelse. Detta innebär en svårighet och mot-
! ! märmiskors hälsa kan således innebära mildare krav än mål som relateras till &
sägelse när miljömål och bedömningsgrunder skall tas fram.
Det bör vara en uppgift för Naturvårdsverket att precisera de allmänna kvalitetsmålen för grundvattenskyddet genom utarbetandet av sådana be- dömningsgrunder som här berörts. Ett arbete av detta slag har enligt vad utredningen erfarit också påbörjats inom verket. Med utgångspunkt i sådana bedömningsgrunder är det sedan en viktig uppgift för länsstyrelser och kom— muner bl.a. att utarbeta regionalt och lokalt anpassade mål för grundvatten- förekomster inom olika områden, att genomföra undersökningar av vattenkva— liteten och att formulera åtgärdsprogram för skyddet särskilt av de förekomster som bedöms som mest värdefulla.
Utredningen har i avsnitt 4.3.1 redovisat vissa av de regler med krav på miljökonsekvensbeslö'ivningar som införts i olika lagar under de senaste åren.
Därvid har även nämnts att Plan- och byggutredningen föreslagit en utvidgad användning i plansammanhang av miljökonsekvensbeskrivningar samt att frågan är aktuell också i miljöbalksarbetet. I kapitel 3 har utredningen angivit att alla större anläggningsarbeten och liknande som kan tänkas påverka en grundvattenförekomst bör föregås av en miljökonsekvensbeskrivning som sär- skilt redovisar åtgärdernas inverkan på berörda grundvattenförekomster. Också när det gäller anläggningar eller verksamheter som kan ge upphov till utsläpp av föroreningar är det angeläget att konsekvenserna för grundvattnet noga klarläggs. Med hänsyn till de regler som redan finns i olika lagar med krav på miljökonsekvensbeskrivningar och till de förslag om utvidgad användning av sådana beskrivningar som föreligger saknas anledning för ut- redningen att i detta sammanhang lämna några särskilda förslag till författ- ningsändringar som endast skulle beröra grundvattenfrågor. Däremot anser utredningen att det är angeläget att Boverket och Naturvårdsverket i samarbete ger ut föreskrifter eller allmänna råd om vad miljökonsekvensbeskrivningar enligt olika lagar särskilt bör innehålla såvitt avser grundvattenfrågor.
Naturvårdsverket har som tidigare berörts meddelat allmänna råd som be- handlar skyddsområden och skyddsföreskrifter i anslutning till grundvat- tentäkter (Naturvårdsverkets allmänna råd 90: 15). Enligt 17 & hälsoskyddsför- ordningen har Naturvårdsverket det centrala tillsynsansvaret för bl.a. vatten— täkter i den mån det berör hälsoskyddet. Något motsvarande tillsynsansvar finns inte enligt 19 kap. vattenlagen. Det bör emellertid finnas en central till- synsmyndighet som samordnar även den tillsynsverksamheten. De nämnda allmänna råden har i praktiken betydelse också för tillämpningen av vattenla- gen. Enligt utredningen vore det dock naturligt att Naturvårdsverket också formellt hade ett centralt tillsynsansvar vad gäller sådana vattenskyddsområden som avses i 19 kap. vattenlagen.
Med det arbete som pågår med en ny miljöbalk kan förutses att såväl hälsoskyddslagen som 19 kap. vattenlagen kommer att ingå i den nya balken. Det är därför naturligt att denna fråga beaktas vid utformningen av en ny miljöbalk. Utredningen anser inte att det finns anledning att nu lämna något formellt förslag i frågan. '
Minskning av hushållens vattenför-
brukning
5 . 1 Inledning
Enligt utredningens direktiv bör en viktig utgångspunkt för utredningsarbetet vara att på bästa sätt tillgodose människors behov av enskild vattenförsörjning genom ett balanserat utnyttjande av den gemensamma gmndvattentillgången. Det framhålls att grundvattentillgångarnas utsatthet bl.a. beror på ett stort be- hov av vatten för enskild förbrukning. [utredningens uppdrag har därför ingått att undersöka hur en bättre reglering av grundvattenuttagen skall kunna åstadkommas. Utredningen skall vidare bl.a. undersöka vilka tekniska möj- ligheter det finns att minska förbrukningen, t.ex. genom nya kretsloppsanpas- sade tekniska lösningar på va-området.
Frågan om behovet av en bättre reglering av uttagen av grundvatten för enskild vattenförsörjning har utredningen behandlat i sitt delbetänkande. Ut- redningen har därvid funnit att regler om begränsning av vattenuttagen inte bör gälla allmänt i landet utan bör kunna göras tillämpliga inom sådana områden där problem med vattenbrist eller saltvatteninträngning förekommer. Utredningen har därför i delbetänkandet föreslagit att kommunerna genom nya bestämmelser i hälsoskyddslagen skall ges möjlighet att föreskriva anmäl- nings- eller tillståndsplikt för inrättande och användning av anläggning för grundvattentäkt inom områden där det råder eller kan befaras uppkomma brist på sött vatten.
Som ett allmänt mål för en bättre hushållning med grundvatten i den snävare meningen minskad förbrukning har utredningen i kapitel 3 angivit en princip
om balanserade uttag i den meningen att uttag av grundvatten inte får överstiga nybildningen av grundvatten inom berört område. Utredningen har därutöver framhållit att allmänna försiktighets-, resurshushållnings- och miljöaspekter motiverar en återhållsamhet med vattenförbrukningen också utanför områden där bristsituationer föreligger. Allmänna mål av detta slag kräver emellertid preciseringar i olika avseenden. En viktig fråga i detta sammanhang är att det för att principen om balanserade uttag skall kunna följas, krävs kunskap om nybildningen av grundvatten inom berört område, om förutsättningarna för lagring och avrinning samt om vattenbehovet. Dessa frågor har utredningen också behandlat i delbetänkandet. Det krävs vidare ett underlag för att bedöma förutsättningarna för en minskning av hushållens vattenförbrukning.
Utredningen återkommer nu till frågan om förutsättningarna att förbättra hushållningen med grundvatten genom en minskning av hushållens vattenför- brukning. I samarbete mellan utredningen och Statens naturvårdsverk har där- vid en rapport tagits fram som syftar till att belysa vilka möjligheter det finns att spara vatten i hushållen både inom ramen för dagens va—system och genom umyttjande av nya system. Rapporten behandlar hushållens vattenförbrukning generellt, dvs. oavsett om vattnet kommer från egen brunn eller från en allmän vattenförsörjningsanläggning. Många av de åtgärder som diskuteras är dock i varje fall på kort sikt av störst intresse för hushåll med enskild vattenförsörj—
t
ning.
Utredningen länmar i detta kapitel en kort sammanfattning av de olika möj- ligheter att minska vattenförbrukningen som behandlas i rapporten. Rapporten i sin helhet finns fogad till betänkandet som bilaga 2. Utredningen diskuterar därefter vilka slutsatser som kan dras utifrån det presenterade materialet. Därvid kan konstateras att rapporten visar att det finns goda möjligheter att med relativt enkla medel avsevärt minska vattenförbrukningen i ett hushåll jämfört med den beräknade nuvarande genomsnittsförbrukningen. Utredningen anser därför att rapporten tillsammans med övrigt tillgängligt material i frågan redan nu kan utgöra underlag för vissa rekommendationer från berörda centrala myndigheter dels för tillämpningen av de bestämmelser med krav på att byggnader skall medge god hushållning med vatten som nu finns i plan—
och bygglagen (198710), men som från den 1 juli 1995 förs över till den nya lagen (l994z847) omtekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., dels för tillämpningen av dei delbetänkandet föreslagna nya reglerna i hälsoskydds- lagstiftningen. Utrelningen anser också att initiativ bör tas till åtgärder som kan möjliggöra en successiv övergång till individuell vattenmätning i fler-
farnilj shus .
Utredningens bedömningar och förslag när det gäller rekommendationer i syfte att nrinska vattenförbrukningen i hushållen redovisas i avsnitt 5.4. För- slagen innebär att förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. skall ändras så att också enkla fritidshus i områden med brist på grundvatten skall kunna omfattas av kravet på hushållning med vatten. Vidare avses Boverket få bemyndigande att meddela tillämpningsföreskrifter för byggnadsverk vzd gäller krav på hushållning med vatten. Dessutom för- ordas att berörd central tillsynsmyndighet skall meddela allmänna råd, avseende krav på vatensnål teknik, för tillämpningen av de bestämmelser om införande av tillstånls- och anmälningsplikt inom områden med vattenbrist som utredningen föreslagit i delbetänkandet.
Även om utredningen således anser att det redan nu finns goda möjligheter att minska hushållens vattenförbrukning och att det är angeläget att dessa möjligheter tas till vara måste också framhållas att det krävs betydande fortsatta utrednings- och utvecklingsinsatser för att effekterna och betydelsen av olika åtgärder ind-n va-området skall kunna bedömas på ett allsidigt sätt. D-et gäller särskilt ifråga om sådana nya tekniska lösningar som innebär alternativa sätt att löst vattenförsörjningen och att ta hand om toalettavfall och
avloppsvatten.
Det måste också betonas att det är viktigt att se frågorna om en minskning av hushållens vattenförbrikning i ett vidare sammanhang som allmänt rör frågor om hushållning med sattenresurserna och då främst grundvattnet. Det kan då konstateras att det år inom områden med enskilda brunnar som vattenbe- sparande åtgärder på kort sikt är av störst betydelse. Inom sådana områden med vattenbrist eller rsk för saltvatteninträngning som utredningen behandlat
i delbetänkandet kan en minskning av vattenförbrukningen vara en förutsätt- ning för att det skall gå att klara områdets vattenförsörjning genom enskilda brunnar. Det är därför främst den enskilda vattenförsörjningen som är av intresse i detta sammanhang.
Inom områden med kommunal vattenförsörjning är de omedelbara fördelarna av vattenbesparande åtgärder i hushållen däremot inte lika tydliga. Betydande delar av de korrrrnunala anläggningarnas vattenanvändning avser annat än hushållen. Eftersom stora delar av den kommunala vattenförsörjningen baseras på ytvattentäkter är betydelsen av vattenbesparande åtgärder också begränsad vad gäller hushållningen med grundvatten. På längre sikt kan minskade vattenmängder i de kommunala systemen dock innebära stora fördelar både ekonomiskt och från miljösynpunkt.
Vid sidan av utredningens direkta uppdrag ligger också den vattenanvändning som sker inom industrin och jordbruket. Också här är det med vissa lokala undantag främst ytvatten som används.
Huvuddelen av Sveriges befolkning får sitt vatten från kommunala eller andra allmänna anläggningar. Den kommunala dricksvattenproduktionen beräknas till närmare 1 000 miljoner kubikmeter per år varav drygt hälften från ytvatten och ca en fjärdedel från naturligt grundvatten. Den återstående fjärdedelen kommer från anläggningar med s.k. konstgjord grundvattenbildning, där den naturliga grundvattenbildningen förstärkts genom infiltration av ytvatten. Av den kommunala dricksvattenproduktionen går ca 60 procent till hushållen och ca 20 procent till industri och allmän service medan återstående ca 20 procent utgörs av förluster och va-verksamhetens egen förbrukning.
Den vattenförbrukning som tillgodoses genom enskilda anläggningar beräknas till ca 100 miljoner kubikmeter per år, varav ca en tiondel avser fritidsboen-
] ! 5.2 Hushållens vattenanvändning
det. Den enskilda vattenförsörjningen är helt beroende av grundvatten. Ca 1,2 miljoner permanentboende beräknas basera sin vattenförsörjning på enskilda brunnar. Om fritidsboendet tas med beräknas drygt 2,5 miljoner människor till större eller minde del utnyttja vatten från enskilda vattentäkter. Antalet en- skilda brunnar beräknas till ca 400 000, varav ca hälften är borrade i berg eller djupa jordlager och övriga är grävda eller anlagda på annat sätt. Antalet brunnar för fritdsboendet är mycket osäkert men uppskattas till mellan 200 000 och 400000.
Industrin som å; den totalt sett dominerande vattenanvändaren i Sverige tillgodoser sitt behov av processvatten till största delen genom egna ytvatten- täkter. Också jordiruket umyttjar till största delen ytvattentäkter för bevattning och djurhållning.
Som framgått av redovisningen i utredningens delbetänkande och som ytter- ligare tas upp i kapitel 6 föreligger åtskilliga problem vad gäller den enskilda vattenförsörjningen. Dessa utgörs främst av problem som rör vattnets kvalitet. I vissa regioner kan dock problemen med egentlig vattenbrist vara betydande, i varje fall lokalt I en del områden kan ett hårt utnyttjande av begränsade grundvattentillgångar leda till att man när eller umyttjar vattenförande lager där vattnet är av sämre kvalitet. I de områden där saltvatteninträngning är vanligt förekommmde finns ofta både problem med vattenbrist och med dålig vattenkvalitet. Ölade uttag eller uttag på större djup leder där oftast till att problemen förvä'ras. I flera områden framför allt i östra Sverige och vid kusterna är förutsittningarna för grundvattenbildning särskilt dåliga. Där det inom sådana områden också finns en relativt tät bebyggelse med egna brunnar kan lokalt stora Stårigheter att klara vattenförsörjningen föreligga.
Även om vattenförsörjningen generellt sett inte är något problem i Sverige förekommer det således områden där det är viktigt att en omsorgsfull hushållning sker med den begränsade resurs som gnmdvattnet i dessa fall utgör. Den självk'ara utgångspunkten måste därvid vara att de sammantagna vattenuttagen ur er. grundvattenförekonrst inte får överstiga den nybildning av grundvatten som sker inom det berörda onrrådet. Inom sådana områden kan
åtgärder för att minska vattenförbrukningen i de enskilda hushållen vara en förutsättning för en långsiktigt hållbar vattenförsörjning.
En hushållning med grundvattnet i den meningen att uttagen begränsas kan vara motiverad även av andra skäl än att vattnet lokalt inte räcker. Sänkning av grundvattennivåerna kan medföra risk för sättningsskador på byggnader och andra anläggningar. Minskad vattenförbrukning innebär, i varje fall på sikt, lägre kostnader för vattenförsörjningen. Det förhållandet att en minskad vattenförbrukning normalt också innebär en minskad elförbrukning är också av betydelse från resurshushållningssynpunkt. Sambandet mellan grundvatten- uttag och avloppsvattenhantering är en annan viktig omständighet i samman- hanget. Minskad vattenförbrukning leder också till ett minskat avloppsvatten- flöde. Omvänt leder en resurssnål hantering av vattenburet avfall till att vattenkonsumtionen kan minska. Däremot leder inte en minskad vattenför- brukning automatiskt till en minskad föroreningsbelastning, även om den kan skapa förutsättningar för en sådan.
Genomsnittsförbrukningen av vatten i hushållen beräknas under senare år ha
legat på något mindre än 200 liter per person och dygn (l/pd) med följande
fördelning.
— städning, biltvätt, m.m. 20 — matlagning dryck 10 — WC 40 — tvätt 30 — disk 40 — personlig hygien 60
Vattenförbrukningen skiljer sig dock starkt mellan olika hushåll. De hushåll som själva kan påverka sin vattenkostnad, dvs. i första hand villahushållen, förbrukar generellt mindre vatten än de hushåll som inte har egen vattenmätare och separat debitering. Det finns dock också en stor variation mellan hushåll med samma boendemönster. Attityder och konsumtionsvanor m.m. spelar där- för också en stor roll. Exempelvis har från en s.k. ekoby utanför Karlstad, där förmultningstoalett används, rapporterats en vattenförbrukning på bara
70 l/pd. I Tyskland anges medelförbrukningen vara 140 l/pd och i östra Tyskland 120 l/pd.
5.3. Möjligheter att minska hushållens vattenför- brukning 5.3. 1 Inledning
Redan av de begränsade uppgifter som redovisats i föregående avsnitt framgår att det måste finnas möjligheter att minska den genomsnittliga vattenförbruk- ningen i hushållen i Sverige. De svenska hushållens vattenförbrukning är sannolikt relativt hög internationellt sett. I huvuddelen av landet har det alltid funnits gott om vatten av god kvalitet för dricksvattenförsörjningen. Kosma- derna för vatten har för flertalet hushåll inte upplevts som särskilt höga. Det har därför i allmänhet inte framstått som någon angelägen uppgift att spara på vatten.
Ökade miljökrav när det gäller avloppsutsläpp och behovet av upprustning av de kommunala ledningsnäten för vatten och avlopp är faktorer som successivt kan innebära högre kostnader för den kommunala va-försörjningen. Av kom- munalekonomiska skäl försöker kommunerna numera också att helt täcka sina va-kostnader genom de avgifter som tas ut av brukarna. För många hushåll, särskilt de i enfamiljshus, framstår därför va-avgifterna som en alltmer känn- bar kostnad. Anslutningsavgiftema för vatten och avlopp är i många nya villa- och fritidshusområden nu en betydelsefull del av kostnaden för en ny bostad. Också i många småhusområden med enskild vattenförsörjning kan kostnaden för en ny brunn med tillhörande utrustning uppgå till betydande belopp.
Även om hushållens kostnader för vattenförsörjningen ökar är det inte sannolikt att detta omedelbart leder till en minskad förbrukning. Anlägg- ningskostnadema utgör en stor del av va-kostnadema och marginalkosmaden för" att ta ut ytterligare en kubikmeter vatten är låg. Vatten har dessutom visat
sig vara en relath prisokänslig vara. Den avgiftshöjning med 25 procent som skedde då moms infördes år 1990 motsvarades inte av någon minskning av den genomsnittliga hushållsförbrukningen. Den omständigheten att förbruk- ningen genomsnittligt är lägre i villahushåll med egen vattenmätare och separat debitering visar å andra sidan att priset ändock inte saknar betydelse. Vid övergång till individuell mätning i flerfamiljshus har också kunnat konsta- teras en minskad förbrukning.
Väl så viktigt som priset när det gäller att ändra beteendet i en sådan fråga som hushållens vattenförbrukning är sannolikt människors attityder. Det ökade miljöintresset och den allmänna medvetenheten om behovet av hushållning med begränsade naturresurser är i detta sammanhang viktiga utgångspunkter. För många människor, kanske särskilt många äldre, kämrs det som något naturligt att vara sparsam också med en resurs som dricksvatten. Enkla, tyd- t liga råd om möjliga sparåtgärder kan då ge direkta resultat. För andra krävs dock att de kan se mera konkreta och påtagliga fördelar också för egen del för att de skall ändra sitt beteende. Sådana fördelar kan, för den som bor inom ett område med risk för saltvatteninträngning, vara att minskad förbrukning kan medverka till att den egna brunnen ldarar sig. Andra omständigheter kan vara att sparåtgärder direkt leder till t.ex. lägre va-avgifter. Informationsinsatser om betydelsen av en minskad vattenförbrukning har mycket större möjligheter att ge resultat om de kan riktas till dem som kan se fördelar också för egen del av en sådan minskning än om de mera allmänt handlar om vikten av att hushålla med naturresursen grundvatten.
möjligheter att minska hushållens vattenförbrukning dels genom ny teknik inom ramen för befintliga va-system, dels genom nya tekniska system. 1 de följande avsnitten ges en kort sammanfattning av de olika tekniska åtgärder som rapporten tar upp. Det kan dock konstateras att det också utan inköp av ny utrustning eller användning av ny teknik går att minska vattenförbrukning- en genom enkla sparåtgärder. Sådana kan t.ex. vara
I den tidigare nämnda rapporten har en översiktlig genomgång gjorts av olika ! — att alltid ha tvätt- eller diskmaskiner väl fyllda när de används, i
— att aldrig handdiska och skölja under rinnande vatten utan i balja eller diskho,
— att alltid stänga av duschen medan man tvålar in sig eller schamponerar, — att inte duscha och bada onödigt ofta,
— att vattna utomhus på morgonen eller på kvällen när avdunstningen är som minst, samt
— att minska spolmängden i befintlig vattentoalett av äldre typ.
5-3.2 Ny teknik inom ramen för befintliga va-system
I rapporten redovisas ett antal möjligheter att minska vattenförbrukningen i befintliga bostäder och inom ramen för nuvarande va-system främst genom utnyttjande av vattensnål armatur och utrustning. I anslutning till de olika delavsnitten anges uppskattad vattenbesparingspotential. Den varierar givetvis mycket beroende på användarens vanor. Det förbrukningsmönster som redo- visats i avsnitt 5.2 är utgångspunkten för beräkningarna.
Personlig hygien, städning m.m.
I dag är det standard att installera engreppsblandare i nya bostäder. Genom byte från tvårattsblandare till engreppsblandare och genom termostatblandare till dusch och bad sjunker som regel vattenförbrukningen med mellan 10 och 20 procent. En s.k. perlator på en vanlig kökskran eller moderna duschmun— stycken kan dessutom bidra till en minskning av vattenåtgången genom en bättre luftinblandning. Vattenbesparingspotentialen är 20-40 l/pd.
Disk
Stora diskrnaskiners vattenkonsumtion har minskat från ca 50 liter per disk för tjugo år sedan till 20—25 liter per disk år 1993. En diskrnaskins livslängd är relativt kort och problem med gamla vattenslukande diskmaskiner är därför mindre än med WC-stolar som har längre livslängd. Vattenkonsumtionen kan vid handdisk variera mellan 20 och 150 liter per disk beroende på om diskning och sköljning sker i hoar eller under rinnande vatten.
Vattenbesparingspotentialen är 20-30 l/pd. Den baseras på vattensnålaste teknik, två kuvert disk per person och dygn samt 90 procents fyllnadsgrad. ] hushåll utan diskmaskin baseras beräkningen på vattensnål handdisk.
Tvätt
Vattenmängden för en modern större tvättmaskin kan uppskattas till mellan 10 och 20 l/pd och för en mindre maskin till mellan 15 och 20 l/pd. Genom rätt val och användning av tvättmaskin kan stora volymer vatten sparas. Bespa- ringspotentialen, som baseras på vattensnålaste maskintyp, 170 kg blandad [ tvätt per person och år samt 90 procents fyllnadsgrad, är 10-20 l/pd.
WC
En tjugo år gammal WC—stol umyttjar ofta 8-9 liter vatten per spolning. En modern WC-stol utnyttjar oftast 6 liter och en snålspolande 3 liter vatten per spolning. Toaletten står för en stor del, 15-25 procent, av hushållets vatten- konsumtion. Vattenbesparingspotentialen är 20-35 l/pd.
i Andra åtgärder i
Installation av vattenmätare samt noggrann tillsyn vad gäller läckor och droppande kranar är andra åtgärder som kan bidra till att minska för- brukrringen.
Slutsatser
Genom användning av modern och vattensnål teknik i dagens system samt genom ett medvetet hushållande kan man med bibehållen hygienisk standard minska vattenkonsumtionen från knappt 200 l/pd till mellan 90 och 120 l/pd. Denna konsurntionsnivå kan uppnås utan att avkall görs på bevattning, biltvätt, duschfrekvens etc. Även i äldre fastigheter kan således installation av ny vattensnål teknik vara ett i högsta grad verksamt sätt att minska vattenan-
vändningen.
5.3.3. Nya tekniska system
I rapporten behandlas också vissa nya och nygamla system som syftar till rrrinskad vattenkonsumtion, resurssnålhet och kretslopp av näringsämnen. Det är fråga om system för altemativ vattenförsörjning och avloppshantering samt olika toalettsystem.
Återanvändning av gråvatten
Med gråvatten som också brukar kallas BDT-vatten avses vatten från bad, disk och tvätt. Sådant vatten utgör 75—80 procent av avloppsflödet från ett hushåll eller ca 160 l/pd. En förutsättning för att gråvattnet skall kunna återanvändas är att bakteriehalt och halten organiskt och suspenderat material kan redu- ceras. Gråvatten kan med fördel behandlas i t.ex. markbäddar eller infiltra— tionsarrläggningar. Vidare kan våtmarker, infiltrationsvåtrnarker och rotzons- anläggningar övervägas för behandling av gråvatten.
Gråvatten i cirkulation innebär inte ett helt slutet tekniskt kretslopp. En del vatten måste sannolikt tas ut för att hålla vattenkvaliteten på acceptabel nivå. Maximalt kan sannolikt högst 75 procent av gråvattnet eller ca 100 l/pd återföras till hushållet. Användningen av gråvattnet är i första hand för ända- mål som toalettspolning och bevattning samt möjligen även" för dusch och tvätt. Besparingen av vatten kan uppgå till 75-100 l/pd.
Kostnaderna är i hög grad förknippade med reningsbehovet och val av re'ningstelmik. De påverkas även av antalet anslutna hushåll. Förutom renings- anläggning behövs i viss utsträckning dubbla ledningar inomhus. Äter- användning av gråvatten anses tekniskt och hygieniskt sett kunna ske i såväl mindre som större samhällen. Ekonomiskt är det dock sannolikt endast i fall av svår vattenbrist som återanvändning av gråvatten kan vara en intressant
åtgärd.
Regnvatten som vattenkälla
Regnvatten som rinner av från hustak är endast måttligt förorenat. I ekobyar i Tyskland använder man regnvatten för tvätt, bevattning och eventuellt för toalettspolning. Vattnet kan lagras i tankar vid eller under hus. Det bör filtreras såväl före som efter lagring. Utan omfattande rening kan regnvattnet ersätta de 100 l/pd som behövs för tvätt, dusch, WC-spolning samt övriga behov såsom bevattning. Förutsatt att uppsamling, utjämning och lagring kan ordnas effektivt krävs mellan 60 och 80 kvadratmeter horisontell takyta för att förse en person med vatten för dessa behov.
Användning av regnvatten som vattenkälla kan enligt rapporten vara intressant för såväl enskilda som större samhällen vid vattenhushållning. Systemet är i första hand intressant i låga flerfamiljshus eller enfamiljshus där man har en tillräckligt stor takyta per boende. Utnyttjande av delvis renat ytvatten
Orenat eller delvis renat sjövatten kan lämpa sig för bevattning, dusch, WC- spolning samt för tvätt. Sjövatten kan utan omfattande rening ersätta högst 100 l/pd av grundvattenuttaget. Alternativet sjövattenuttag kan dock knappast bli aktuellt annat än inom begränsade områden.
Förmultningstoaletter
I förmultningstoaletten samlas urin och fekalier i en och samma behållare i torpargnind, källare eller under toalettsitsen. Genom utebliven toalettspolning kan vattenbehovet minskas med 20—40 l/pd. Förmultningstoalett kräver en hel del skötsel och används i första hand i fritidsbebyggelse och ekobyar. Det är troligtvis i denna typ av bebyggelse som sådana toaletter även fortsättningsvis kommer att umyttjas.
Separerande toaletter
Under senare år har antalet källseparerande toaletter på marknaden ökat. Skälet är framför allt att man vill utnyttja urinens näringsämnen direkt som gödningsmedel men också att man vill undvika en blöt kompost. Urinen kan, normalt tillsammans med en mindre mängd spolvatten, ledas till en markfylld tank för att därefter spridas på jordbruksmark. Fekalierna kan antingen föras till en förmultningsbehållare eller tillsammans med spolvatten och gråvatten till en slamavskiljare för lokal behandling eller till det kommunala avloppsnä- tet. Besparingspotentialen i ett torrt system är 40 l/pd och med vattenspolande toalett 35 l/pd.
Den urinseparerande toaletten är fortfarande en ny företeelse och har hittills installerats i första hand i ekobyar och enskilda fastigheter. Exempel finns dock på installation i hyresfastigheter. Det faktum att toaletten har vattenlås och därmed i stort sett kan fungera som en vanlig WC gör att detta system kan antas få en bredare användning än torra system. Kostnaderna för att installera urinseparerande toaletter och nya ledningar i befintlig bebyggelse torde dock ännu vara för höga för att detta system skall få allmänt genomslag. Installatio- ner i nybyggnationer kommer av allt att döma att öka.
En hybridtoalett umyttjar en vanlig WC-stol eller en urinseparerande vatten- toalett och separerar vätska och fast material i en separator på utloppsled- ningen. Det fasta materialet komposteras i en förmultningsenhet. Om käll- separerande toalett används kan urinen samlas upp och lagras i separat tank. Beroende på vilken toalettyp som används kan vattenåtgången minskas med upp till 40 l/pd. Hybridtoaletten bör ha störst tillämplighet i enstaka fastigheter och i mindre grupper av hushåll. Det faktum att toaletten har vattenlås och därmed I stort kan fungera som en vanlig WC gör att detta system kan vara av större allmänt intresse än torra system.
Återanvändning av avloppsvatten i jord- och skogsbruk
Bevattning av jordbruksmark med avloppsvatten förekommer på Gotland och Öland som har problem med såväl kvalitet som kvantitet på grundvattnet. Det är i första hand brist på resursen vatten som har gjort att sådana be- vattningsanläggningar har blivit aktuella. Samtidigt har problem funnits att i inlandet hitta lämpliga recipienter för avloppsvatten. Genom bevattning med behandlat avloppsvatten på jordbruksmark kan båda problemen åtgärdas sam- tidigt. I Stånga, Roma och Hemse på Gotland bevattnas 900 ha vall, betor, stråsäd och oljeväxter med vattnet efter lång lagring i biodanrrnar. Vattnet renas i dammarna genom sedimentation, fastläggning och kvävereduktion. Metoden med bevattning av jordbruksmark med lagrat avloppsvatten kan vara tillämplig på betydligt fler ställen än den används i dag. Det förutsätter dock bland annat att lagringsytor finns tillgängliga och att bevattningsbehov före— ; ligger. Risken för läckage till grundvatten kan också behöva studeras. i
Bevattning av energiskog bedrivs i liten skala eller i försöksskala på några få ställen i Sverige. Däribland kan nämnas Götene och Svalövs kommuner. Energiskog lämpar sig väl för bevattning med avloppsvatten genom att den förmår avdunsta stora mängder vatten och genom att den svarar med hög produktion vid gödsling. Kraven på hygienisering av avloppsvattnet före sprid- ning bör inte vara lika höga vid bevattning av energiskog som vid bevattning av jordbruksgrödor. Volymen för lagring kan därmed troligen minskas något. Utnyttjande av avloppsvatten för bevattning av vanlig skogsmark kommer sarmolikt inte att få samma spridning. Slutsatser
Införande av nya tekniska system för vattenförsörjning och avloppshantering kan i vissa fall vara verksamma medel för vattenbesparing. Utnyttjande av regnvatten för vissa hushållsändamål kan spara upp till 100 liter grundvatten per person och dygn. Det torde dessutom vara en relativt billig metod för vattenbesparing. För att regnvattnet skall räcka till måste dock vattensnål utrustning vara installerad och sparsamhet med vatten iakttas. Regnmängden ] l l
är självfallet också en faktor av betydelse. Återvinning av gråvatten för vissa hushållsändamål torde ofta bli en relativt dyr åtgärd. Höga krav på rening och installationer måste ställas för att de hygieniska riskerna inte skall bli för stora. Korskopplingsriskerna måste även beaktas.
Installation av vattensnål teknik inom ett konventionellt va—system kan sam— mantaget ha lika stor effekt på vattenbesparingen som nya typer av tekniska system. I grunden är det dock den enskilda människans konsumtionsmönster som till största delen avgör möjligheterna till en minskning av vattenförbruk- ningen. Olika typer av torra eller källseparerande toalettsystem kan minska vattenanvändningen. Minskningen utgör dock endast en mindre del av den totala minskningen som kan uppnås med hjälp av vattensnål teknik. De kan emellertid vara intressanta att införa av andra skäl än vattenbesparingsskäl.
5.4. Överväganden och förslag
5.4.1. Allmänna överväganden Minskad vattenförbrukning
Den genomgång som gjorts i rapporten och som sammanfattats i föregående avsnitt visar att det med medvetet hushållande och med umyttjande av redan tillgänglig och utprovad ny utrustning och ny teknik går att inom ratnen för befintliga va-system komma ned till en vattenförbrukning som är ungefär hälften av den nu genomsnittliga för hushållen. Detta kan ske med bibehållen hygienisk standard och, särskilt om vattensnål teknik införs i samband med nyinstallation eller vid byte av uttjänt utrustning, till relativt begränsade kostnader. I sådana fall uppkommer heller inga negativa miljöeffekter. Den energi- och kemikaliebesparing som görs genom den minskade vattenför- brukningen utgör i stället en positiv miljöeffekt.
Miljöeffekten genom minskat avloppsvattenflöde anses däremot vara svårare att bedöma. En minskad vattenförbrukning leder som tiiigare nämnts inte automatiskt till en minskad föroreningsbelastning. Miljöeffekten blir därför beroende av hur omhändertagandet av avloppsvattnet sker. Detta är särskilt viktigt att beakta inom småhusområden med egna brunnar och avloppsvattenin- filtration.
Vad gäller kommunala anläggningar kan konstateras att hushållens avloppsvat— ten i regel endast utgör en del av det inkommande vrttenflödet till av- loppsreningsverken. lnläckage kan ofta utgöra en betydande del av spillvatten- flödet. Effekten av en vattenbesparing i hushållen blir därför inte så stor som minskningen av förbrukningen kan ge intryck av. Ett lcaftigt minskat av- loppsvattenflöde kan också innebära nackdelar inom befinliga anläggningar, vars ledningssystem är dimensionerade för och förutsätter vissa vattenflöden för att uppnå s.k. självrensningseffekt. Eftersom de fasta kostnaderna domi— nerar när det gäller avloppsvattenreningen innebär minskat avloppsvattenflöde i allmänhet inte heller någon egentlig minskning av kosnaderna i de flesta befintliga va-system. Däremot kan betydande ekonomiskt vinster göras om man genom minskad vattenförbrukning kan skjuta investeriigar i nya eller ut— byggda anläggningar på framtiden. Vid ny- eller ombyggntd av anläggningar kan vinster också göras såväl från kostnads— som miljösynpunkt om anlägg- ningarna kan dimensioneras för ett minskat avloppsvattenlöde.
En slutsats av vad som framkommit är att det inom om'åden med enskild vattenförsörjning i allmänhet finns klara fördelar med att försöka minska vattenförbrukningen i hushållen. Förutom de lägre kostnader det på sikt kan innebära kan sägas att den minskade belastning på grundvatenresurserna som lägre uttag medför generellt är av värde. Inom områden med vattenbrist eller risk för saltvatteninträngning är en minskad vattenförbruknng ofta nödvändig om vattenförsörjningen långsiktigt skall kunna klaras genorr enskilda brunnar. För att den minskade vattenförbrukningen skall ge miljövinster krävs att också avloppsvattenhanteringen förbättras.
Även om kunskaperna när det gäller möjligheterna till och effekterna av vattenbesparande åtgärder ytterligare behöver förbättras anser utredningen att det är angeläget att åtgärder redan nu vidtas för att minska vattenförbruk- ningen särskilt inom sådana områden med enskild vattenförsörjning där det finns problem. En mera allmän övergång till vattensnål teknik får förutsättas ske successivt i takt med att apparatur och utrustning förnyas. Det är dock angeläget att tillgänglig vattensnål teknik nu används vid nybyggnader, om— byggnader och nyinstallation av utrustning inom alla områden med enskild vattenförsörjning.
Inom områden med kommunal vattenförsörjning är de omedelbara fördelarna av vattenbesparande åtgärder i hushållen inte lika tydliga. Långsiktigt behövs dock en bättre vattenhushållning också inom sådana områden. Det gäller särskilt i samband med att de kommunala va—systemen behöver ses över. Det är därför också inom dessa områden angeläget att vattensnål teknik successivt införs i samband med nyinstallationer eller ersättning av utrustning. En över— gång där så kan ske till individuell vattenmätning i flerfamiljshus är också en åtgärd som visat sig få en omedelbar effekt på vattenförbrukningen men som framför allt kan vara viktig i det längre tidsperspektiv där modernare va— system kan innebära att en minskad vattenförbrukning ger både miljövinster och lägre va—kostnader. Utredningen anser därför att initiativ bör tas till åtgärder som kan möjliggöra en successiv övergång till individuell vattenmät— ning för hushållen ocksä i flerfamiljsbebyggelsen. Kostnaderna för en sådan övergång i olika typer av bebyggelse måste självfallet beaktas i detta sam- manhang. Ett sarmrbete mellan berörda tillsynsmyndigheter, huvudmännen för de allmänna va-anläggningarna samt de stora bygg- och bostadsföretagen är här nödvändigt.
Utredningen återkommer i avsnitt 5.4.2 med vissa förslag som syftar till att berörda myndigheter skall kunna ge rekommendationer om åtgärder för en förbättrad vattenhushållning i bostäder.
Alternativa va-system
Också genom utnyttjande av de nya tekniska system som redovisas i avsnitt 5.3.3 kan vattenförbrulmingen i hushållen minskas kraftigt. De olika systemen kompletterar delvis varandra men alla metoder kan inte tillämpas samtidigt. Genom en klok kombination av ny utrustning i hushållet, nya tekniska system och ett resurssparande levnadsmönster kan man dock minska dricksvattenutta— gen avsevärt. I rapporten anges att det genom en kombination av vattensnål utrustning, alternativa vattenkällor såsom regnvatten och medveten sparsamhet med vatten skulle kunna gå att komma ned till ett uttag av grundvatten på ca 50 l/pd, dvs. ungefär 25 procent av den i dag beräknade genomsnittsförbruk—
ningen.
De nya tekniska system som nu är aktuella syftar i allmänhet inte bara till en minskad vattenförbrukning utan också till en hantering av toalettavfall och avloppsvatten som innebär en mindre belastning på miljön. En samlad be- dömning av dessa systern kräver därför ett betydligt bredare perspektiv än enbart vattenhushållningsaspekten. Av betydelse är således bl.a. sanitära för— hållanden, utsläppen till mark, vatten och luft samt resurshushållning i en vidare mening än vad gäller dricksvatten. Av särskilt intresse är därvid syste- mens inverkan på kretsloppen av närsalterna kväve och fosfor. Även frågor om material-, energi- och kemikalieförbrukning samt transportbehov är dock i av betydelse i sammanhanget, liksom systemens tekniska och sociala ut- hållighet. ! 1
I rapporten har vissa översiktliga jämförelser gjorts mellan dagens system och de redovisade nya systemen utifrån några av de angivna aspekterna. Över- silden visar att de nya systemen kan ha betydande positiva effekter men att det också finns många frågor som behöver utredas ytterligare. Av betydelse är bl.a. att en användning i större omfattning av dessa eller andra liknande systern inte bara kräver åtgärder i hushållen utan också förändringar i sam— hället i övrigt, bl.a. vad gäller transport, omhändertagande och avsättning av olika restprodukter.
Genom den omfattande utbyggnad som skett under många decennier av systemen för vattenförsörjning, avlopp och avfallshantering har tidigare sani— tära problem i tätorterna i huvudsak undanröjts. De system som nu fimis har därigenom medverkat till en hög hygienisk standard som i dag betraktas som självklar. Det är viktigt att denna aspekt finns med i bilden när vi kan kon— statera att dagens stora system också har betydande brister från de miljö-, resurshushållnings— och kretsloppssynpunkter som nu framstår som de centrala. Innan nya system framgångsrikt kan provas i större skala måste därför bl.a. sanitära problem vara lösta och systemen vara så enkla och drift- säkra att de kan hanteras inte bara av särskilt intresserade människor utan av hushållen i allmänhet.
Enligt utredningens bedömning behövs ett omfattande forsknings—, utvecklings- och utredningsarbete men också insatser för utprovning och utvärdering när det gäller de nya systemen för en mera resurssnål och kretsloppsanpassad hantering av vattenförsörjnings-, avlopps- och avfallsfrågor. Minst lika viktiga som de tekniska lösningarna är därvid frågor om hushållens attityder och kon- sumtionsmönster samt om samhällsutbyggnaden och samhällets organisation för att hantera dessa frågor. Det är viktigt att arbetet samordnas mellan be- rörda statliga myndigheter, kommunerna och de företag inom konsultbransch— en och i övrigt som är verksamma på detta område. Naturvårdsverket som ansvarig central myndighet för bl.a. miljö- och kretsloppsfrågor bör ha ett
huvudansvar för att initiativ tas och att erforderlig samordning kommer till stånd.
Många av de frågor inom området vattenhushållning samt avloppsvatten— och avfallshantering som är och kommer att bli aktuella under de närmaste åren är sannolikt av den karaktären att också betydande forskningsinsatser krävs. Denna forskning behöver vara tvärvetenskapligt inriktad och belysa sociala och ekonomiska frågor lika mycket som tekniska och naturvetenskapliga. Med hänsyn till frågomas långsiktiga och övergripande karaktär anser utredningen att detär angeläget att bl.a. Stiftelsen för miljöstrategisk forslming, MISTRA, engagerar sig inom detta område. Enligt vad utredningen erfarit har också en
forskningsplanering påbörjats inom MISTRA vad gäller bl.a. avloppsvatten— teknik och miljöanpassat byggande.
Det mera långsiktiga perspektivet när det gäller förändrade eller nya system för hantering av va-frågoma är i första hand tillämpligt när det gäller de större tätorterna där stora investeringar är gjorda i de befintliga systemen och där såväl tekniska som organisatoriska förändringar tar lång tid att genomföra. Lokala försök med nya va-lösningar är självfallet av stort intresse också inom tätortsområden. Det är dock främst inom mindre tätorter och i glesbygdsområ- [ den, dvs. främst områden med enskild vattenförsörjning, som det nu bör vara ' aktuellt att i snabbare takt utnyttja de möjligheter som de nya systemen inne- bär. Det är enligt utredningen mycket angeläget att det intresse som på många håll finns för ekologiskt boende och kretsloppslösningar nu tas till vara. Nu berörda frågor bör därför kunna tas upp bl.a. inom ramen för pågående arbete med lokala Agenda 21. Genom ett successivt införande av ny teknik med bör- jan inom områden där såväl de kommunala myndigheterna som de boende är intresserade av att prova alternativa va-lösningar skapas de bästa förutsätt- ningarna för en positiv utveckling. Den kombination av entusiasm på vissa håll och skepsis på andra håll som finns när det gäller dessa frågor gör att det i första hand är genom goda exempel som de alternativa systemen med fram- gång kan spridas. En systematisk uppföljning och utvärdering av systemen är därför också nödvändig så att såväl de positiva som de negativa erfarenheterna tidigt kan tas till vara. Som utredningen närmare berör i avsnitt 6.4.2 är det av särskild vikt att uppmärksamhet ägnas åt att hanteringen av avloppsvatten ; inom småhusområden inte sker på ett sådant sätt att vattenkvaliteten i brunnarna i området äventyras. Det är också i övrigt viktigt att hygieniska ! » l krav inte åsidosätts. Sammanfattningsvis anser utredningen således att det är av stort intresse att de system för alternativa va—lösningar som nu utvecklas praktiskt provas och då till en början främst i områden med glesare bebyggelse. Centrala insatser för att främja försök med sådana lösningar är av stor betydelse liksom upp- följning och saklig information om systemens förtjänster och brister. Utred- ningen vill i detta sammanhang erinra om det investeringsstöd för främjande
av omställning i ekologiskt hållbar riktning som regeringen föreslagit i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil. 15, s. 22 f.). Stödet som föreslås administreras av Naturvårdsverket är avsett att bidra såväl till en önskvärd
omställning till ett ekologiskt hållbart samhälle som till en minskning av
arbetslösheten. Bidrag skall därför kunna utgå till näringsliv och kommuner
för konkreta projekt som är rationella och kostnadseffektiva samt ger en på-
taglig miljövinst och klara sysselsättningseffekter. Kretsloppsanpassning av avfallshanteringssystem och alternativa avloppshanteringssystem är exempel på områden som kan vara aktuella för stöd. Utredningen utgår därför från att de möjligheter som kan finnas att stimulera utvecklingen av alternativa va— system inom ramen för det angivna stödsystemet utnyttjas. 5.4.2 Förslag till författningsändringar m.m.
I 3 kap. 3 5 plan- och bygglagen (1987le) finns bestämmelser om att i om- råden där knapphet på vatten råder eller kan befaras uppkomma skall bygg- nader medge god hushållning med vatten. I fråga om fritidshus med högst två bostäder och i fråga om byggnader som får uppföras utan bygglov skall dock, enligt 9 & samma kapitel, kravet på hushållning med vatten gälla endast i skälig utsträckning. Enligt motiven till detta stadgande (prop. 1990/91:146 s. 75) innebär det i viss utsträckning krav på hushållning med vatten även för fritidshus med högst två bostäder. För hus som har en sådan standard att det lämpar sig för helårsboende skall i princip samma krav på hushållning som för permanenthus gälla. Vidare skall krav på hushållning även kunna ställas på relativt enkla fritidshus där vattensituationen så kräver. Det är således, enligt motiven, möjligt att ställa krav på t.ex. snålspolande toalett även för fritidshus som inte medger åretruntboende. [ vissa fall finns också möjlighet att helt förbjuda installation av vattentoalett. Boverket får, enligt 2 5 plan- och bygg- förordningen (1987:383), meddela de verkställighetsföreskrifter och de övriga föreskrifter som behövs för tillämpningen av vissa bestämmelser i 3 kap. plan- och bygglagen. Någon föreskriftsrätt finns dock inte till kravet på hushållning med vatten.
Föreskrifterna om hushållning med vatten återfinns från och med den 1 juli 1995 i 2 #$ första stycket nionde punkten lagen (19941847) om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk m.m. Enligt detta stadgande skall byggnadsverk som uppförs eller ändras uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om hushållning med vatten. Någon begränsning till områden med brist på vatten finns således inte i detta stadgande. Enligt 21 & samma lag får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela de närmare föreskrifter som behövs för att byggnadsverk skall uppfylla kraven enligt detta stadgande. I 18 & förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. bemyndigas Boverket att meddela föreskrifter som behövs för tillämp- ningen av vissa frågor. Någon föreskriftsrätt till kravet på hushållning med ;
vatten synes inte finnas.
I 13 & samma förordning undantas fritidshus med högst två bostäder, som på grund av sin standard eller sitt läge inte är ägnade för boende under längre perioder, helt från hushållningskravet. I förhållande till den nuvarande regeln i 3 kap. 9 & plan- och bygglagen synes kravet på hushållning vad gäller be- rörda fritidshus ha inskränkts. Ett av syftena med regeln i plan- och bygglagen var ju att kunna ställa krav på hushållning med vatten även för enkla fritidshus om vattensituationen så krävde. Av förarbetena till lagen om tekniska egen- ; skapskrav på byggnadsverk m.m. (prop. 1993/94:178 s. 100 f. och 128) fram- går att hushållningskravet i plan- och bygglagen var tänkt att överföras i sak oförändrat till den nya lagen. Undantaget från hushållningskravet i 13 5 för- ordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. synes emellertid omfatta även enkla fritidshus i områden med risk för knapphet på vatten.
Enligt utredningen kan de gjorda inskränkningarna i förordningen ge felaktiga signaler när det gäller behovet av att spara vatten. Utredningen anser således att det är viktigt att hushållningskravet finns kvar i områden där dricksvat- tenförsörjningen är hotad. Hushållningskravet bör därför även framdeles om- fatta enkla fritidshus i sådana fall då vattensituationen kräver det. Utredningen anser dessutom att Boverket bör ges möjlighet att meddela de föreskrifter som kan behövas för tillämpningen av en bestämmelse om hushållning med vatten. Utredningen föreslår därför att 13 5 förordningen om tekniska egenskapskrav
jpå byggnadsverk, m.m. ändras så att där generellt anges att byggnader skall vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att de medger god hushållning med vatten och att detta krav — såsom det anges i plan- och bygglagen— i skälig utsträckning även skall gälla fritidshus med högst två bostäder.
I utredningens delbetänkande Reglering av vattenuttag ut enskilda brunnar (SOU 1994:97) har föreslagits att bestämmelser skall införas i hälsoskydds- lagen som ger en kommun möjlighet att införa anmälnings- eller tillståndsplikt i områden där det finns problem med vattenbrist eller saltvatteninträngning. För nya anläggningar är det tänkt att det i tillståndsbeslut skall kunna upp— ställas villkor för användningen av vattentäkten. För befintliga anläggningar föreslås endast amnälningsplikt. I dessa fall har en kommun möjlighet att med— dela råd och anvisningar samt, om de inte följs, förelägganden om hur vattentäkten får användas.
Syftet med de föreslagna bestämmelserna har varit bl.a. att krav skall kunna ställas på vattensnål teknik i sådana områden som omfattas av den särskilda regleringen. Därmed förbättras möjligheterna att hindra uppkomsten av sanitär olägenhet och att undanröja sådan olägenhet. I områden med vattenbrist eller risk för saltvatteninträngning kan vattensnål teknik vara ett sätt att spara stora vattenmängder. Därmed ökar möjligheterna att säkerställa att hushållen all- mänt i ett sådant område får tillgång till vatten i tillräcklig omfattning och av godtagbar kvalitet. Den rapport som redovisats i detta kapitel kan, liksom fort- satta utredningar i samma ämne, vara av betydelse som underlag för allmänna råd till ledning för den kommun som överväger att ställa krav på att vattensnål teknik skall användas inom områden med vattenbrist. Det bör vara en viktig uppgift för berörd central tillsynsmyndighet att utforma sådana allmänna råd. Av utredningens förslag i kapitel 6 följer att denna myndighet skall vara Statens livsmedelsverk. Utredningen vill understryka betydelsen av ett nära samarbete mellan Naturvårdsverket, Boverket och Livsmedelsverket när det gäller frågor om allmänna råd och föreskrifter i syfte att minska vattenförsörj- ningen. När det gäller underlaget för bedömningar i fråga om vilka områden som skall anses vara bristområden krävs också ett samarbete med SGU.
6 Dricksvattenkontroll och enskild vattenförsörjning 6. 1 Inledning
Iutredningens direktiv anges inte uttryckligen att utredningen skall behandla frågor som gäller kvaliteten hos det vatten som används för hushållens vatten— försörjning. Som det övergripande målet för utredningen anges åtgärder i syfte att bättre skydda grundvattentillgångarna. Dessas utsatthet beror enligt direk- tiven bl.a. på ett stort behov av vatten för enskild vattenförsörjning. En uppgift för utredningen är därför att lägga fram förslag som kan innebära en bättre reglering av uttagen av grundvatten för enskild vattenförsörjning. Utredningen har redovisat vissa sådana förslag i sitt delbetänkande. Utredningen vill emel- lertid framhålla att det inte går att se frågan om hushållning med grundvatten enbart eller främst som en kvantitativ fråga. Såväl när skyddet av grundvatten- resursema betraktas med utgångspunkt i att grundvatten utgör en viktig del av vattnets kretslopp och av ekosystemen som när grundvatten ses som en resurs för vattenförsörjningsändamål är frågorna om kvaliteten hos vattnet av central betydelse.
Enligt det bakgrundsmaterial som utredningen redovisat i sitt delbetänkande är dricksvatten från kommunala och andra allmänna anläggningar i regel av god kvalitet när det när mottagaren. Sådant vatten har normalt undergått någon form av reningsprocess. Vatten som används i hushåll med enskilda brunnar har däremot generellt sämre kvalitet. Problem med dålig vattenkvalitet bedöms som vanligare och större än problem med vattenbrist när det gäller enskild vattenförsörjning. Problemen kan dock sammanfalla t.ex. på det sättet att ett hårt utnyttjande av begränsade grundvattenförekomster ibland kan leda till att
man nåt och utnyttjar vattenförande lager där vattnet är av sämre kvalitet. I bl.a. områden där saltvatteninträngning förekommer kan man således tala om ett sammanfallande kvantitetsproblem och kvalitetsproblem. Alltför stora uttag inom sådana områden kan leda, inte till att vattnet i brunnarna tar slut, utan till att det blir salt. Med brist på vatten menas därför oftast egentligen brist på vatten av godtagbar kvalitet.
Utredningen har i sitt delbetänkande föreslagit vissa ändringar i nuvarande hälsoskyddslagstiftning i syfte att skapa möjlighet till bättre kontroll av för stora grundvattenuttag inom områden med brist på grundvatten eller risk för saltvatteninträngning. Förslagen bygger på den föreskrift som finns redan i gällande lagstiftning och som innebär att en bostad skall ha tillgång till vatten i erforderlig mängd och av godtagbar beskaffenhet till dryck, matlagning, personlig hygien och andra hushållsändamål. Brister därvidlag är att anse som sanitär olägenhet vars uppkomst lagstiftningen har till syfte att förhindra. Förslagen innebär att kommunerna skall ha möjlighet att införa tillstånds- eller anmälningsplikt för nyanläggning av brunnar inom särskilda områden där vattenbrist föreligger eller kan befaras. Med stöd av de föreslagna reglerna avses det bli lättare att ingripa i de fall stora uttag från en fastighet bedöms leda till vattenbrist och därmed sanitär olägenhet på grannfastigheter.
Problemet med stora vattenuttag ut enskilda brunnar är som tidigare framhållits bara en del av och kanske inte det viktigaste av de problem som finns när det gäller den enskilda vattenförsörjningen. Utredningen anser därför och med hänsyn till det sätt på vilket olika frågor som gäller enskild vatten- försörjning hänger samman att det finns skäl att nu också ta upp vissa frågor om behovet av åtgärder för att säkerställa en bättre dricksvattenkvalitet.
I kapitel 3 har utredningen angivit att det bör vara ett grundläggande mål för grundvattnets kvalitet att vattnet skall kunna användas som dricksvatten utan särskilda åtgärder för att rena vattnet från föroreningsutsläpp eller annan på— verkan av människan. I många fall medför emellertid naturlig förekomst av vissa ämnen, föroreningsutsläpp eller annan påverkan att grundvattnet inte har den kvalitet som är önskvärd. Felaktigt utförda brunnar, annan dålig ut-
rustning eller bristande skötsel kan också leda till att dricksvattnet inte har godtagbar kvalitet. En kontroll av dricksvattnet i hushåll med enskild vatten- försörjning behövs därför. Det är i första hand ett ansvar för berörda fas- tighetsägare att själva svara för en sådan kontroll. Det är också fastighetsägar— nas ansvar att svara för nödvändig rening av vattnet sker. Utredningen tar i detta kapitel upp frågan om de insatser från samhällets sida som ändock be- hövs när det gäller dricksvattenkontrollen inom områden med enskild vatten- försörjning.
Som bakgrund till sina överväganden behandlar utredningen i avsnitt 6.2 gällande bestämmelser om dricksvattenkontroll i livsmedelslagstiftningen och hälsoskyddslagstiftningen. Därefter redovisas i avsnitt 6.3 kortfattat omfatt- ningen av de problem som bedöms föreligga när det gäller enskild vattenför- sörjning. I avsnitt 6.4.1 behandlar utredningen frågan om det centrala myn— dighetsansvaret för dricksvattenkontrollen. Därvid konstateras att detta ansvar i dag är delat mellan i första hand Statens livsmedelsverk och Socialstyrelsen och att oklarheter föreligger främst när det gäller centrala tillsynsansvaret för dricksvattenfrågor som rör enskilda hushåll. Utredningen föreslår därför att Livsmedelsverket ges ett tydligare och mera samlat ansvar för dricksvatten- kontrollen.
Utredningen konstaterar vidare att bebyggelseplanering och prövning av avloppsanordningar har en betydelsefull roll när det gäller att skapa och be- vara förutsättningama för att vattenförsörjningen inom ett område skall kunna klaras genom enskilda brunnar. Utredningen föreslår därför i avsnitt 6.4.2 att Boverket respektive Statens naturvårdsverk skall överväga behovet av kom- pletterande allmänna råd för prövning av bebyggelsefrågor och avlopps- hantering i syfte att stärka grundvattenskyddet och trygga vattenförsörjningen genom enskilda brunnar inom områden för villa- och fritidshusbebyggelse.
Problem med dålig kvalitet på vattnet i enskilda brunnar beror inte sällan på olämplig placering eller felaktigt utförande av brunnarna. I de fall brunns- vattnet kräver någon form av rening eller beredning för att bli användbart som dricksvatten har fastighetsägaren ofta svårigheter att finna den utrustning som
är mest lämpad för de problem som föreligger. Allmänt gäller att fastighets- ägare med enskilda brunnar har svårt att få tillräcklig information och rådgivning om de faktorer som är viktiga när det gäller skötsel av brunnar och utrustning och kontroll av vattnets kvalitet. Utredningen föreslår därför i avsnitt 6.4.3 att berörda myndigheter och andra organ tar initiativ till att ett arbete med åtgärdsprogram för bättre vatten i enskilda brunnar kommer till stånd. Programmet bör innehålla insatser som syftar till bättre kompetens hos och kontroll av brunnsborrare uppnås och att kontrollen av vattenfilter och annan liknande utrustning förbättras. Vidare behövs ökade insatser för in- formation, rådgivning och utbildning vad gäller frågor om enskild vattenför—
sörjning.
6.2.1 Utgångspunkter för dricksvattenkontrollen
Dricksvattenkontrollen sker i första hand med stöd av bestämmelser i livsme- delslagen (1971 :51 1) och hälsoskyddslagen (198211080). Livsmedelsverkets dricksvattenkungörelse (SLV FS 1993135), som grundas på livsmedelslagen, anger i 1 och 3 åå, som gäller hantering och kontroll av dricksvatten, att kungörelsen syftar till att garantera att konsumenterna får ett dricksvatten av god kvalitet. Dricksvatten från allmän anläggning eller förordnandeanläggning skall vara tjänligt när det när konsumenten. Enligt 3 5 hälsoskyddsförord- ningen (1983:616) skall boende ha tillgång till vatten i erforderlig mängd och av godtagbar beskaffenhet till dryck, matlagning, personlig hygien och andra hushållsändamål.
6.2. Gällande lagstiftning
Ett bra vatten för hushållsändamål anses böra uppfylla tre krav. Det skall vara säkert från hälsosynpunkt, tilltalande i fråga om lukt, smak och utseende samt l brukbart för hushållsändamål, dvs. till matlagning, personlig hygien, tvättning, l diskning och städning. De olika aspekterna kan belysas genom några exempel l på problem som medför att vattnet inte är av godtagbar kvalitet. !
Säkert från hälsosynpunkt
Dricksvatten som innehåller avloppsvatten kan vara både smittsamt och giftigt. Avföring från människor och djur som går till avlopp innehåller mycket höga halter av bakterier, virus och andra smittämnen. Obehandlat avloppsvatten, men också sådant som blivit otillräckligt renat kan förorena dricksvatten och medföra påtagliga hälsorisker. Sjukdomar som epidemisk gulsot (hepatit A), shigellos (bacillär dysenteri eller rödsot), salmonella, campylobacterinfektion, tyfoid m.fl. kan spridas med dricksvatten om detta påverkas av avloppsvatten, latrin eller färsk gödsel. Av erfarenhet vet man också att inblandning av vanligt avloppsvatten i dricksvattnet kan orsaka diarréer, kräkningar och andra symtom även om det inte sprider smittsamma sjukdomar. Höga halter av nitrat och nitrit medför hälsorisker för små barn. Handels- och stallgödsel kan ge höga halter av dessa kväveföreningar i grundvatten. Vatten som innehåller spår av bekämpningsmedel från jord—, skogs- och trädgårdsbruk bör också räknas som oacceptabelt från hälsosynpunkt. Vid höga halter kan vattnet bli otjänligt.
Fluorid i alltför höga halter kan ge barn fläckar på tändernas emalj. Mycket höga halter kan ge allvarliga skelettskador. Fluoriden förekommer naturligt i grundvatten inom vissa områden. Den radioaktiva gasen radon finns i många bergborrade brunnar. Höga radonhalter i vatten kan dels orsaka höga halter i inomhusluften, dels medföra ökad cancerrisk främst hos barn som dricker vattnet.
Tilltalande i fråga om lukt, smak och utseende
Lukt av oljeprodukter eller svavelväte ("ruttna ägg") kan göra ett grundvatten oanvändbart. Svavelvätet kan finnas naturligt t.ex. i grundvatten från alun- skiffrar eller också bero på syrebrist. Höga halter av järn, koppar eller Zink kan ge smakproblem. Järn förekommer ofta naturligt i grundvatten. Koppar och zink kan lösas ut från ledningar och installationer om vattnet är ledning— sangripande. Salthaltigt vatten kan bli oanvändbart på grund av smaken. Grumligt eller färgat vatten kan se motbjudande ut.
Lukt, smak och utseende är mycket viktiga faktorer för den enskilde konsu- menten. Dels kan sådana estetiska fel vara motbjudande i sig, dels kan de tyda
på att vattnet är förorenat och möjligen hälsofarligt. Brukbart för hushållsändamål
När järn- eller manganhalten i vattnet är så hög att tvätt blir skadad genom missfärgning (roströd respektive svart) kan vattnet anses oanvändbart för hus- hållsändamål. Mycket hårt vatten med hög halt av "kalk" (kalcium och magne- sium) ger utfällningar i ledningar, kärl och fastighetsinstallationer, särskilt vid uppvärmning. Det är besvärligt att tvätta i mycket hårt vatten. Mjukt och surt vatten är ledningsangripande. Det kan orsaka höga metallhalter i vattnet när ledningarna angrips. Vid genomfrätning blir det också ofta vattenskador, ibland med mögelproblem inne i fastigheterna. Det metallhaltiga vatten som går till avloppet avskiljs delvis i slammet som kan få alltför höga halter bl.a. av koppar så att slammet inte kan användas i jordbruket. Fin sand i vattnet förstör pumpar och andra maskiner. Dessa kvalitetsfel betraktas som tekniska och innebär också att vattnet inte anses som brukbart för hushållsändamål.
6.2.2. Livsmedelslagens tillämpningsområde
Dricksvatten är ett livsmedel i livsmedelslagens mening. Den med stöd av lagen utfärdade dricksvattenkungörelsen reglerar hanteringen av dricksvatten i allmänna vattenanläggningar. Reglerna gäller för hanteringen från vatten- täkten via vattenverk till förbindelsepunkten mellan den allmänna vattenan- läggningen och ansluten fastighet. Reglerna gäller således för vattnet när det förekommer i den allmänna vattenanläggningen. Livsmedelslokaler skall dock ha vatten av dricksvattenkvalitet oavsett om de är anslutna till en allmän vattenanläggning eller inte. Allmän vattenanläggning är en sådan anläggning som regleras i lagen (19701244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, va—lagen. De flesta allmänna vattenanläggningar ägs och drivs av kommunerna men även andra vattenanläggningar kan allmänförklaras. Dessutom kan en anläggning ställas under offentlig kontroll med stöd av livsmedelslagen genom att den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden eller motsvarande nämnd
särskilt förordnar om sådan kontroll. Förordnande kan meddelas t.ex. för stugbyar, campingplatser, gästhamnar och liknande anläggningar som besöks av många människor. De kallas "förordnandeanläggningar". '
Livsmedelslagen gäller inte i enskilda hushåll oavsett om de är anslutna till en allmän anläggning eller inte. Dock finns ett bemyndigande i lagen som innebär att lagen kan göras tillämplig i fråga om hanteringen av dricksvatten i enskilt hushåll. Detta bemyndigande har dock hittills inte utnyttjats annat än såvitt gäller viss provtagning.
Med stöd av livsmedelslagen gäller krav på dricksvattenkvalitet i allmänna vattenanläggningar, förordnandeanläggningar och i livsmedelslokaler. Livs— medelslagstiftningen reglerar kvalitetskrav på livsmedel, dvs. sådant som människor förtär. Enligt 5 & livsmedelslagen får livsmedel som saluhålls inte ha sådan sammansättning eller beskaffenhet i övrigt att det kan antas vara skadligt att förtära, smittförande eller eljest otjänligt till människoföda. Kvalitetskraven på dricksvatten finns i Livsmedelsverkets dricksvattenkun- görelse, som redovisas nedan. Avgränsningen av livsmedelslagens tillämp- ningsområde till dricksvatten innebär bl.a. att aerosoler av vatten som män— niskor exponeras för genom inandning inte är livsmedel. Legionärssjukans bakterier kan t.ex. den vägen smitta människor som duschar. Om ett dricks- vatten skulle innehålla sådana bakterier eller ett ämne som ger starka hud— irritationer, men inga ämnen som innebär risker vid förtäring, kan ingripande inte ske enligt livsmedelslagen utan i stället med stöd av hälsoskyddslagen.
6.2.3. Hälsoskyddslagens tillämpningsområde
Hälsoskyddslagen gäller för bostäder men också för lokaler av olika slag t.ex. samlingslokaler. I hälsoskyddsförordningen finns, i syfte att hindra uppkoms— ten av sanitär olägenhet, krav på att det skall finnas vatten i bostäder. I 3 5 i förordningen stadgas att en bostad särskilt skall ge de boende möjligheter att upprätthålla en god hygien samt att bostaden skall ha tillgång till vatten i erforderlig mängd och av godtagbar beskaffenhet till dryck, matlagning, per- sonlig hygien och andra hushållsändamål.
Hälsoskyddsförordningens krav i fråga om vatten gäller således både mängd och beskaffenhet. Kraven har dock inte specificerats till volymer per tidsenhet och person eller på annat sätt och inte heller i fråga om kvalitet. Hälsoskydds- lagen innehåller bestämmelser som tolkas så att motsvarande krav kan ställas på skolor, hotell, servicehus och liknande. Om dessa lokaler är livsmedels- lokaler gäller dock i första hand livsmedelslagens krav.
Gränsdragningen mellan livsmedelslagen och hälsoskyddslagen anses innebära att om det blir problem med dricksvattnet inne i t.ex. bostadsfastigheter, och detta beror på att dricksvattnet försämrats inne i fastigheten, får kvalitetskra- ven hävdas med stöd av hälsoskyddslagstiftningen. Detta anses gälla även om fastigheten försörjs från en allmän vattenanläggning. Gränsvärdena i Livsme— delsverkets dricksvattenkungörelse anses dock kunna användas som underlag för att bedöma om sanitär olägenhet föreligger. Hälsoskyddslagen är också tillämplig vid de tidigare berörda fallen med inandning av aerosoler och pro- blem vid hudkontakt. Kvalitetsproblem hos varmvatten måste angripas med stöd av hälsoskyddslagstiftningen eftersom varmvatten inte betraktas som livs- medel annat än i livsmedelslokaler.
En enskild bostadsfastighet med egen brunn hör alltid till hälsoskyddslagens tillämpningsområde. Också i detta fall används dock gränsvärdena i Livs— medelsverkets dricksvattenkungörelse som underlag vid tillämpningen. Hälso- skyddslagstiftningen innehåller också bestämmelser som bl.a. syftar till att skydda vattenresurser som sådana. I 11 5 hälsoskyddsförordningen finns ett bemyndigande för kommunen att meddela föreskrifter om skydd för vattentäk- ter. Enligt detta stadgande får kommunen meddela föreskrifter om skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter om det behövs för att hindra uppkomsten av sanitär olägenhet i en kommun. När det gäller skyddet av vattentäkter är dock den lagstiftning som utredningen behandlar i 4 kap. av
större betydelse.
Vid sidan av hälsoskyddslagen kan också smittskyddslagen (1988: 1472) och arbetsmiljölagen (1977:1160) i vissa sammanhang användas för att ställa krav på vattenkvaliteten inne i fastigheten. Smittskyddslagen innehåller bestämmel-
ser som syftar till att hindra vattenburen smitta. Grundprincipen är därvid att direkta åtgärder som avser vattnet som sådant föreskrivs med stöd av livsme- delslagen eller hälsoskyddslagen medan åtgärder mot smittade personer vidtas med stöd av smittskyddslagen. I vissa särfall kan dock smittskyddslagen an— vändas mot samhällsfarliga sjukdomar som kan spridas med vatten. Det gäller vatten som sprider sjukdomarna hepatit A (epidemisk gulsot), polio, kolera, paratyfoidfeber, salmonellainfektion, shigellos (rödsot, dysenteri) och tyfoid- feber. Arbetsmiljölagen kan i vissa fall tillämpas för att skydda arbetstagare mot smitta, förgiftning och andra hälsorisker som kan uppkomma genom exponering för dricksvatten av dålig kvalitet.
6.2.4. EG-direktiv
Dricksvattendirektiv
Rådets direktiv av den 15 juli 1980 om kvaliteten på dricksvatten (80/778/EEG) reglerar dricksvattnets kvalitet och krav på undersökningar för att kontrollera kvaliteten. Kvalitetskraven på dricksvatten anges dels som gränsvärden, dels som riktvärden enligt specificerade listor som hör till direktivet. Sverige har angivit sådana värdeni Livsmedelsverkets dricksvatten— kungörelse på grund av EES-avtalet.
Dricksvattendirektivet gäller i princip allt vatten som är avsett att drickas, oav- sett ursprung. Direktivets materiella regler innehållande kvalitetskrav gäller i praktiken endast stora anläggningar. För enskilda mindre vattentäkter saknas specifika regler i direktivet.
thattendirektiv
Rådets direktiv av den 16 juni 1975 (75/440/EEG) behandlar frågor om den kvalitet som behövs hos ytvatten avsett för dricksvattenframställning. thattnet eller råvattnet delas in i tre klasser som sedan styr vilken rening eller be- redning som krävs för ett godtagbart dricksvatten. I svenska bestämmelser har endast de två bästa råvattenklasserna ansetts lämpliga för dricksvattenbe-
redning. l Livsmedelsverkets dricksvattenlnrngörelse finns sedan år 1993 riktvärden och gränsvärden för råvattenkvalitet som motsvarar klass 2 enligt EG-direktivet. thattendirektivet är under översyn och ett nytt förslag dis—
kuteras nu. Grundvattendirektiv
Rådets direktiv av den 17 december 1979 (80/68/EEG) behandlar frågor om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen. Syftet med direktivet är att förebygga att grundvatten förorenas med vissa i direktivet angivna ämnen och så långt möjligt hejda eller undanröja konsekvenserna av den förorening som redan har skett. Direktivet har mindre betydelse för frågor
som rör dricksvattenkontroll. 6.2.5 Dricksvattenkungörelsen
Inledning
Dricksvattenkungörelsen är Livsmedelsverkets föreskrifter och allmänna råd om dricksvatten och dess beredning. Den innehåller regler om hantering och kontroll av dricksvatten. Till föreskrifterna som är bindande hör allmänna råd. De allmänna råden är inte bindande utan utgör rekommendationer om hur en föreskrift bör tillämpas genom att råden t.ex. anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. Kungörelsen har ändrats nyligen och i den senaste lydelsen (SLV FS 1993z35) har den anpassats till EES-avtalet bilaga XX avsnitt II och direktiven 80/778/EEG och 75/440/EEG.
Kungörelsen syftar enligt 1 5 till att garantera att konsumenterna får ett dricks- vatten av god kvalitet. I 3 & stadgas att dricksvatten från allmän anläggning eller förordnandeanläggning skall vara tjänligt när det när konsumenten.
Råvatten skall, enligt 4 &, vara av sådan beskaffenhet att det genom ändamåls- enliga och tillförlitliga metoder kan beredas till dricksvatten. Kvalitetskrav för råvatten från ytvattentäkt anges i en bilaga till kungörelsen. Vid val av rå-
vattentäkt skall behövliga undersökningar göras som visar att råvattnet uppfyller kraven. Om råvatten från en vattentäkt, trots att skyddsåtgärder vidtagits, riskerar att påverkas så att det inte längre fyller kraven är huvud- mannen, enligt 5 &, skyldig att anordna en ny täkt eller en reservvattentäkt. I 9 & stadgas att vid beredning av dricksvatten skall sådana metoder användas som, med hänsyn till råvattnets beskaffenhet och risken för kvalitetsför— ändringar under distributionen, krävs för att säkerställa att dricksvattnet är tjänligt när det när konsumenterna. Beredningen skall vara försedd med till- räckligt antal säkerhetsbarriärer mot mikrobiologisk förorening. Det framgår av de allmänna råden till dessa föreskrifter att ett grundvatten helst bör vara av så god kvalitet att det kan användas utan att beredas dvs. renas. Dessutom bör vattentäkten vara väl lokaliserad och skyddad mot föroreningar.
Vid en allmän anläggning skall, enligt 16 &, egentillsyn utföras enligt ett särskilt program som fastställs av ansvarig kommunal nämnd dvs. normalt miljö- och hälsoskyddsnämnden. Av 20 & framgår att vid bedömning av resultatet från undersökning av ett dricksvattenprov skall provet bedömas som tjänligt, tjänligt med anmärkning eller otjänligt som dricksvatten eller för hantering av livsmedel. Vid bedömningen skall de gränsvärden som anges i bilaga till kungörelsen tillämpas. Om ett dricksvattenprov från en allmän anläggning eller förordnandeanläggning har bedömts vara otjänligt eller tjän- ligt med anmärkning, skall huvudmannen, enligt 22 &, vidta nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med problemen.
Gränsvärden och riktvärden
När det gäller andra livsmedel än dricksvatten leder en förklaring att livsmedlet är otjänligt till ett förbud enligt livsmedelslagen att sälja livsmedlet. Men vatten behövs även för andra ändamål än till dryck och matlagning. Så krävs t.ex. vatten för brandsläckning, vattentoaletter osv. Därför kan även ett otjänligt vatten fortsätta att distribueras. Konsumenterna måste då upplysas om att vattnet är otjänligt och vad de bör göra för att undvika hälsorisker, t.ex. kokning av ett vatten som innehåller sjukdornsframkallande bakterier. En annan möjlighet är att konsumenten får dricksvatten genom tillfälligt ordnad
distribution i tank eller av förpackat dricksvatten. Det kan nämnas att vatten kan bedömas som otjänligt även av det skälet att det är uppenbart motbjudande av estetiska skäl, t.ex. på grund av mycket stark grumlighet, lukt eller smak.
När ett vatten bedöms som tjänligt med anmärkning innebär det att vattnet har en mindre tillfredsställande sammansättning som dock inte bedöms medföra hälsorisk. Dock kan förhöjda halter av nitrat, nitrit eller fluorid av hälsomässi- ga skäl medföra inskränkningar i vattnets användning till barn. Anmärkningar- na kan vara hälsomässiga, estetiska eller tekniska.
Hälsomässigt grundade anmärkningar är t.ex. att vattnet innehåller mikro- organismer i sådan halt att det indikerar menlig påverkan eller risk för på— verkan som under ogynnsamma förhållanden kan göra vattnet otjänligt, eller att vattnet har konstaterats innehålla en förhöjd halt av ett speciellt ämne som vid ännu högre halt kan ge negativa hälsoeffekter, eller att vattnets samman- sättning kan leda till försämrad desinfektionseffekt, vilket kan innebära hälsorisk från mikrobiologisk synpunkt. Estetiskt grundade anmärkningar är att vattnet är otillfredsställande i fråga om lukt, smak, grumlighet eller färg, eller att vattnet innehåller ämnen som kan påverka dess utseende, lukt eller smak. Tekniskt grundade anmärkningar är att vattnets sammansättning kan ge tekniska problem i samband med distributionen, eller att undersöknings- resultatet indikerar att vattnet kan ha förorenats eller påverkats på annat sätt, att beredningsprocessen fungerar otillfredsställande eller att beredningen vid vattenverket kan ge icke önskade biprodukter. Analysresultaten i sig tyder inte på risk för negativa hälsoeffekter eller på estetiska effekter.
I analysprotokoll som avser dricksvattenprov från allmän anläggning förutsätts
följande uppgifter ingå:
— om vattnet är tjänligt, otjänligt eller tjänligt med amnärkning, — orsaken till bedömningen otjänligt och tjänligt med anmärkning. Vid be- dömningen otjänligt anges om den är hälsomässigt eller estetiskt grundad och vid bedömningen tjänligt med anmärkning anges om den är av hälso- mässig, estetisk eller teknisk art — ytterligare kommentarer, t.ex. ur tabellen med bedömningsunderlag.
l !
I en bilaga till Livsmedelsverkets dricksvattenkungörelse finns gränsvärden för ett fyrtiotal kemiska ämnen m.m. Dessutom finns gränsvärden för ett tiotal mikroorganismer och grupper av mikroorganismer. Gränsvärdena beskriver gränserna mellan otjänligt, tjänligt med anmärkning och tjänligt. Ett vatten som överskrider gränsvärdet är således antingen otjänligt eller tjänligt med anmärkning. Vid otjänligt vatten finns krav på snabb rapportering till berörda. Termen gränsvärde har införts som en harmonisering till EG:s dricks- vattendirektiv. Gränsvärde svarar mot den engelska termen Maximum Allowable Concentration (MAC). Gränsvärden kan finnas för olika delar av en vattenanläggning och vid tappställe.
Ett riktvärde anger vad som är en önskvärd temperatur, halt av ett kemiskt ämne eller liknande i ett dricksvatten. Riktvärden finns för ett femtontal kemiska ämnen m.m. När det gäller mikroorganismer används inte riktvärden utan endast gränsvärden. Även detta är en harmonisering med EG:s direktiv. Riktvärde svarar mot den engelska termen Guide Level (GL). Riktvärdet skall ses som ett kvalitetsmål. Ett överskridande av riktvärdet föranleder inte anmärkning och krav på åtgärder.
A—vatten och E -vatten
Livsmedelsverket och Socialstyrelsen har i samråd och av praktiska skäl beslutat att dricksvattenkungörelsen skall innehålla bedömningsunderlag för dricksvatten från både allmänna och enskilda anläggningar. ] dricksvatten- kungörelsen görs emellertid en åtskillnad mellan kraven för dricksvatten från allmän anläggning (A-vatten) och från enskild vattentäkt (E-vatten). I fråga om otjänlighet på grund av kemiska ämnen är det samma krav för A- och E- vatten. När det gäller otjänlighet på grund av mikroorganismer ställs dock strängare krav på A-vatten än på E—vatten. I fråga om tekniska och estetiska anmärkningar ställs också strängare krav på A-vatten än på E-vatten.
Kontrollen av A-vatten sker med stöd av livsmedelslagen. För allmänna anläggningar finns krav på regelbunden kontroll. Vad gäller tappställen inne i fastigheter som är anslutna till allmänna anläggningar bör gränsvärden för
A—vatten användas vid kontroll av miljö- och hälsoskyddsnämnden. Enskilda täkters vattenkvalitet undersöks oftast på ägarens eller nyttjarens initiativ. Offentlig tillsyn med stöd av hälsoskyddslagen kan dock behövas om dricks- vattnet t.ex. misstänks orsaka sjukdomar.
I följande tabell ges exempel på gräns- och riktvärden för dricksvatten. Värdena är hämtade ur bilaga 6 till Livsmedelsverkets dricksvattenkungörelse.
MIKROBIOLOGISKT BEDÖMNINGSUNDERLAG — exempel
Gränsvärde
T'änlit med anm. -
Enhet
Escherichia coli Antal/lOOml _" 10 (h) (h) (h) _- bakterier Antal/100ml 1 (h) 50 (h) 10 (h) 500 (h)
Påvisade Påvisade (h) G!)
A = allmän anläggning, E = enskild anläggning, h = hälsomässig
Mikroorganism
Sjukdomsfram- kallande orga- nismer
KEMISKT BEDÖMNINGSUNDERLAG — exempel
'"nl' .. . t'" . Enhet Riktvär de Tja igt med anmarknmg O Janhgt A-valten E—vatten verk) Gmmlighet - Svag (e,t) Tydlig (e,t) Mycket stark (e) Svag (e) Tydlig (e) Mycket stark >9 [
mg/l Fe 0,05 0,20 (e,t) 0,50 (e,t) -
Ämne och egenskaper
T'" 't .. . . Enhet Riktvär de janlrg med anmarknrng Otjanhgt A-vatten E-vatten
Mangan mg/l Mn 0,02 (A- 0,05 (e,t) 0,30 (e,t) vatten) Nitrat-nitro— mg/l N 1 5,0 (t) 5,0 (t) _en 10,0 (h,t) 10,0 (h,t) Nitrit-nitrogen mg/l N 0,005 (t) 0,005 (t) 0,30 (h) 0,050 h,t) 0,050 (h,t
__o.8-1.z 1300 1.300 0.000
Klorid mg/l C] 100 (I) 100 (I) 300 (e,t) 300 (e,t) ___ 001000 001000 005000 000100 000100 0005 00
Bekämpnings- Påvisad halt Påvisad halt Avgörs från medel (h) (h) fall till fall
A = allmän anläggning, E = enskild anläggning, e = estetisk, h = hälsomässig, t = teknisk
Ämne och egenskaper
Kontroll
Det räcker inte med att det finns kvalitetskrav för dricksvatten. Det behövs också en regelbunden kontroll. Vid en allmän anläggning skall egentillsyn ut- föras enligt ett särskilt program som fastställs av ansvarig kommunal nämnd. Överskrids gränsvärdena skall huvudmannen vidta åtgärder. Program för egentillsyn kan bl.a. innebära inspektion av vattentäkter, vattenverk och dis- tributionsanläggningar, undersökning av råvatten och dricksvatten samt särskilda åtgärder vid försämrad vattenkvalitet eller vattenburen smitta, t.ex. utökad provtagning och information till konsumenterna. Den undersök- ningsfrekvens som normalt krävs framgår av följande tabell som ger exempel från dricksvattenkungörelsen.
Prov per år av råvatten respektive utgående dricksvat- ten från vattenverk, för normal undersöknin
Mikrobiologisk Kemisk undersökning An tal undersöknin;
anslutna personer Grundvat- thatten ten 4 12
s 1 000 4 000 12 48 > 10 000 12 52 > 100 000 24 52
Dessutom krävs prov från vattenanläggningens distributionsnät. Enligt kungörelsen bör det vara minst 3 prov per år och 1 000 anslutna personer. Fyra prov per år är dock det minsta godtagbara för anläggningar med mindre än 1 000 anslutna personer.
Vad gäller enskilda vattentäkter finns inga regler som kräver regelbunden kontroll. Kontrollen av enskilda vattentäkter lämnas till berörda fastigheters ägare och nyttjanderättshavare. Om miljö- och hälsoskyddsnämnden anser att det behövs kontroll av enskilda vattenanläggningar för att förebygga eller avhjälpa sanitär olägenhet i hälsoskyddslagens mening bör nämnden dock ta initiativ till undersökningar. Det finns många exempel på sådana initiativ när det bedömts föreligga risk för avloppspåverkan, höga nitrathalter, höga fluoridhalter, höga radonhalter eller höga halter av bekämpningsmedel. Också när smittrisker föreligger kan kontroll av berörd myndighet behöva göras.
6 . 2 . 6 Tillsynsmyndigheter
Myndighetsansvaret för central tillsyn när det gäller dricksvattenkvaliteten följer den lagstiftning som reglerar kontrollen. Livsmedelsverket, som har det centrala tillsynsansvaret när det gäller livsmedelskontrollen, är således till- synsmyndighet när det gäller de dricksvattenfrågor som regleras i livsme- delslagen. Central tillsyn enligt hälsoskyddslagen utövas av Socialstyrelsen och Naturvårdsverket enligt en närmare fördelning som regeringen bestäm-
Dricksvattenkontroll och enskild vattenförsörjning SOU 99541
mer. Såvitt gäller vattenfrågor anges därvid att Naturvårdsverket har ansvaret för vattentäkter. Socialstyrelsens ansvar inom detta område följer av att styrel- sen allmänt har tillsyn när det gäller dels bostäder, dels olika slag av lokaler. Utredningen återkommer i avsnitt 6.4.2 med sina överväganden och förslag i frågan om det centrala myndighetsansvaret för dricksvattenkontrollen.
Inom kommunen har miljö- och hälsoskyddsnämnden eller annan sarskilt angiven nämnd med motsvarande uppgifter tillsynsansvar enligt både livs- medels- och hälsoskyddslagstiftningen. Samma förhållande gäller för läns- styrelsen på den regionala nivån.
Den lokala tillsynsmyndigheten kan enligt båda lagstiftningarna meddela bindande föreskrifter i de enskilda fallen. På central nivå föreligger den skillnaden att det med stöd av livsmedelslagen är möjligt att meddela såväl bindande föreskrifter som allmänna råd medan hälsoskyddslagen endast ger möjlighet att meddela allmänna råd avseende vattenkontrollen.
Vid sidan av de nu nämnda myndigheterna har ytterligare vissa myndigheter uppgifter av intresse när det gäller dricksvattenkontrollen. Enligt en särskild lag (1975z424) om uppgiftsskyldighet vid grundvattentäktsundersökning och brunnsborrning föreligger skyldighet för den som yrkesmässigt bedriver sådan verksamhet att lämna uppgift om arbetet och resultatet till Sveriges geologiska undersökning, SGU. Genom de uppgifter som kommer in och genom sitt arbete i övrigt på grundvattenornrådet har SGU förvärvat en stor kompetens när det gäller såväl frågor om grundvattnets beskaffenhet och kvalitet som i fråga om brunnsborrning m.m. Även om SGU inte formellt har ställning som tillsynsmyndighet när det gäller dricksvattenkontrollen har myndighetens resurser och erfarenhet kommit att bli av stor betydelse i sammanhanget.
Boverkets har tillsyn enligt plan- och bygglagen när det gäller rör, armaturer, vattenberedare och liknande installationer i kontakt med dricksvatten i bygg- nader. Boverkets nybyggnadsregler är föreskrifter och allmänna råd till plan- och bygglagen. I dessa regler krävs bl.a. att material i kontakt med dricksvat- ten inte skall påverka vattnet menligt. I samband med att material prövas för
typgodkännande av SITAC — Svenskt Byggodkännande AB — medverkar Livsmedelsverket i bedömningen av hygieniska och toxikologiska egenskaper hos material i kontakt med dricksvatten. Förutom fastighetsinstallationer kan det även gälla markförlagda ledningar, beläggningsmaterial i vattentorn och annat som dricksvatten kommer i kontakt med på vattenverk och i distribu- tionsnät.
Två andra myndigheter vars särskilda kompetens är av betydelse för dricks- vattenkontrollen är Smittskyddsinstitutet, såvitt gäller frågor om åtgärder mot samhällsfarliga och andra smittsamma sjukdomar som kan spridas med vatten, samt Statens strålskyddsinstitut, när det gäller frågor om raden i dricksvatten.
6.3. Problem vad gäller enskild vattenförsörjning
Utredningen har i sitt delbetänkande på sidorna 29-40 redovisat vissa uppgifter vad gäller den enskilda vattenförsörjningen. Enligt de beräkningar som gjorts är det en betydande del av hushållens vattenbehov som tillgodoses genom enskild vattenförsörjning. Ca 1,2 miljoner permanentboende beräknas basera sin vattenförsörjning på vatten från egna brunnar. Om fritidsboendet tas med beräknas drygt 2,5 miljoner människor till större eller mindre del utnyttja vatten från enskilda vattentäkter. Den enskilda vattenförsörjningen baseras så gott som helt på grundvatten. Antalet enskilda brunnar beräknas till ca 400 000 vad gäller permanentbebyggelse och till mellan 200 000 och 400 000 vad gäller fritidsbebyggelse.
Enligt en rapport från Livsmedelsverket (SLV rapport l990:7) och enligt andra undersökningar är vatten från enskilda brunnar generellt av sämre kvalitet än det vatten som levereras från allmänna anläggningar. Ett mycket stort antal fastighetsägare har problem med sitt brunnsvatten i form av dålig vattenkvalitet eller bristande tillgång på vatten. Problem med dålig vattenkvali- tet beror ofta på att grundvattnet innehåller höga halter av skadliga ämnen men det är också vanligt att felaktigheter hos en brunn eller en vattenberednings-
utrustning eller dåligt underhåll är orsaken. Påverkan från eget eller när- liggande fastigheters avloppsvatten är inte sällan orsak till problem vad gäller brunnsvattnets hygieniska kvalitet.
I delbetänkandet berörs kortfattat de olika problem som förekommer med dålig vattenkvalitet i enskilda brunnar. Problemens omfattning är osäker med hän- syn bl.a. till att någon löpande offentlig kontroll inte förekommer när det gäller den enskilda vattenförsörjningen. Det saknas också allmänna råd från berörda myndigheter om lämpliga åtgärder för att komma till rätta med de vanligast förekommande problemen.
Mindre enskilda vattenanläggningar består oftast av en grävd eller borrad brunn, en pump, en hydrofor eller hydropress, varmvattenberedare samt led- ningar. I de flesta fall räcker det för att det skall gå att få ett för hushållsända— mål godtagbart vatten. Om problem uppkommer är den vanligaste åtgärden att installera någon typ av utrustning för rening eller beredning av vattnet. SGU har uppskattat att ca 20 procent av hushållen med egen vattenförsörjning har någon form av beredningsutrustning.
Ett effektivt skydd för grundvattnet som sådant mot föroreningar eller annan negativ påverkan är i princip den bästa lösningen för att få ett dricksvatten av godtagbar kvalitet. Brunnskonstruktionen och brunnens närmare placering kan också vara av stor betydelse för vattenkvaliteten. [ många fall är emellertid en rening eller beredning av vattnet den praktiska åtgärd som står till buds.
Bland de problem som med mer eller mindre beprövade tekniker kan angripas genom beredning kan nämnas — mikrobiologiskt otjänligt vatten kan behandlas med UV-ljus, — vatten med för hög fluoridhalt kan behandlas med jonbyte eller omvänd osmos,
— vatten med för hög radonhalt kan behandlas genom luftning, — nitratrikt vatten kan behandlas med jonbyte, — bekämpningsmedelshaltigt vatten kan behandlas med aktivt kol, — surt vatten kan behandlas med filtrering genom alkalisk massa,
— vatten med störande lukt eller smak kan behandlas med aktiv. kol, — järn- eller manganrikt vatten kan behandlas med oxidering och sandfilter, - hårt vatten kan behandlas med jonbyte,
— kloridrikt vatten kan behandlas med omvänd osmos.
Även om många hushåll vidtagit vissa åtgärder är dessa inte alltid ändamåls— enliga eller tillräckliga. I många fall har några åtgärder över huvud taget inte vidtagits trots att vattnet är av dålig kvalitet. Trots det osäkra underlaget kan vissa bedömningar av åtgärdsbehovet göras bl.a. med ledning av de vattenana- lyser som redovisats till brunnsarkivet vid SGU och utifrån andra undersök- ningar, bl.a. kommunala brunnsinventeringar. Med utgångspunk. i tillgängligt material har SGU till utredningen presenterat en beräkning av behovet av åtgärder för att förbättra enskilda brunnar till en nivå där vattnet från hälsosynpunkt är likvärdigt med det som produceras i allmänna vattenanlägg- ningar. SGU:s bedömningar innebär vad gäller brunnar för permanentboende följande.
— Uppskattningsvis ca 80 000, dvs. 40 procent av landets grävda brunnar har någon gång under året för höga halter av mikroorganismer i vattnet eller för höga nitrat- eller nitrithalter. Nödvändiga åtgärder kan vara allt från att täta ett brunnslock till att anlägga en ny vattentäkt, flytta på en anläggning för avloppsinfiltration eller koppla hushållet till en gemensamheisanläggning. Kostnaderna för åtgärder varierar från några hundra kronor till tppskattnings- vis 50 000 kronor. Exempelvis kan nämnas att kostnaden för nyanläggning av en normal brunn inklusive installationer av pump, hydrofor m.m. är ca 40 000 kronor, varav borrkostnaden är ca 25 000 kronor. I besvärliga fall kan kostnaden vara avsevärt större. Den sammanlagda kostnaden för förbättrande åtgärder i grävda brunnar för att komma till rätta med mikrobiologiska problem och kväveproblem uppskattas till ca 1,6 miljarder kronor med utgångspunkt i att 80 000 brunnar har åtgärdsbehov till en genorrsnittskostnad av ca 20 000 kronor.
— Ca 20 000 bergborrade brunnar bedöms behöva åtgärdas på grund av höga fluoridhalter. Lämplig åtgärd i flertalet fall är installation av vattenfilter. Varje
brunn beräknas kosta i genomsnitt 10 000 kronor vilket ger en totalkostnad på 200 miljoner kronor.
— Uppskattningsvis 15 000 brunnar behöver åtgärdas vid ett beräknat gräns- värde för radon av 500 Bq/l. Det kan dock handla om ett betydligt större antal. Varje brunn beräknas kosta ca 20 000 kronor vilket ger en totalkostnad på 300 miljoner kronor.
— I storleksordningen 40 000 enskilda hushåll har kopparhalter överstigande 2 mg/l i tappkransvatten när det stått en längre tid i ledningarna. Orsaken till detta är oftast korrosivt vatten som angriper ledningarna. I många fall kommer problemen att försvinna i och med att nya vattentäkter anläggs. Trots detta finns det uppskattningsvis ett behov av åtgärder för ca 20 000 brunnar. I flertalet fall kan problemen åtgärdas med enklare filter. Om varje åtgärd kostar 5 000 kronor blir totalkostnaden för åtgärderna 100 miljoner kronor. Om åtgärder inte vidtas är risken stor att det, förutom kvalitetsfel, uppstår kostnaderi förrn av åtgärder för sönderkorroderade ledningar med åtföljande fuktskador och mögelproblem.
Totalt innebär uppskattningarna att ca 135 000 åtgärder i enskilda vattenan- läggningar för permanentboende skulle behövas för en kostnad i storleksord- ningen 2,2 miljarder kronor. Om beräkningarna även skulle omfatta fritids- boendet skulle antalet åtgärder och kostnaderna ungefär fördubblas. Om åtgärder skulle vidtas också mot övriga brister främst estetiska och tekniska brister, t.ex. höga halter av svavelväte, järn och mangan, skulle antalet brunnar och kostnaderna öka ytterligare. Den fortgående försurningen av grundvattnet är ett exempel på omständigheter som kan innebära ett ökat åtgärdsbehov i framtiden. Det är således av många skäl svårt att bedöma de sammanlagda kostnaderna för de åtgärder som kan behövas för att en god vattenkvalitet i enskilda brunnar skall nås. Ännu svårare är det att beräkna kostnaderna om förbättrande åtgärder inte vidtas. Dessa senare kostnader bedöms dock av SGU avsevärt kunna överstiga kostnaderna för åtgärder som avser att undvika problemen. I sammanhanget bör beaktas att en brunns livslängd uppskattningsvis är relativt lång mellan 30 och 50 år. Dåligt vatten
som inte åtgärdas kan innebära betydande årliga kostnader för bl.a. sjukskriv- ningar, sjukvård och produktionsbortfall. Korrosionsangrepp med läckande rör, fuktskador och mögelproblem som följd kan också medföra stora kostnader för enskilda och försäkringsbolag.
6.4. Överväganden och förslag j. 6.4.1 Det centrala tillsynsansvaret för dricksvattenkontrollen & Bakgrund "
Den korta redogörelse som utredningen lämnat i avsnitten 6.2.2 och 6.2.3 av
- _____ _a" »a.__.._..-__
livsmedelslagens respektive hälsoskyddslagens tillämpningsområden visar en något oklar och splittrad bild. Detta återspeglas också i synen på fördelningen av det centrala tillsynsansvaret för dricksvattenkontrollen mellan i första hand Livsmedelsverket och Socialstyrelsen. I avsnitt 6.2.6 har det formella till—
synsansvaret kortfattat berörts. Utredningen återkommer nu till dessa frågor.
Hälsoskyddslagstiftningen har ett brett tillämpningsområde som när det gäller de aktuella vattenfrågorna sträcker sig från ett skydd av vattentäkter till i föreskrifter om att en bostad skall ha tillgång till vatten i erforderlig mängd i och av godtagbar beskaffenhet. Tidigare reglerades också vattenfrågorna mera i fullständigt och mera i detalj i hälsovårdslagstiftningen med Socialstyrelsen ! som huvudansvarig för den centrala tillsynen. Fortfarande omfattar hälso- skyddslagstiftningen frågor som rör dricksvattenkontroll. Vid avgränsningen mellan lagstiftningsområdena och därmed vid bestämningen av det centrala tillsynsansvaret synes tolkningen av livsmedelslagstiftningens tillämpningsom- råde ha varit styrande för hur ansvarsfördelningen mellan myndigheterna
uppfattats .
I prop. l981/82:219 med förslag till hälsoskyddslag m.m. togs bl.a. upp frågan om ett överförande av det centrala tillsynsansvaret för vad som då
benämndes konsumtionsvatten från Socialstyrelsen till Livsmedelsverket. Detta skulle ske genom att bestämmelserna om vattenkontrollen fördes över från lagstiftningen om hälsoskydd till livsmedelslagstiftningen. Eftersom livs— medelslagen inte gäller hanteringen av livsmedel i enskilda hushåll infördes samtidigt i 3 & livsmedelslagen ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva att lagen helt eller delvis skall gälla hantering av vatten i enskilt hushåll om vattnet är avsett att drickas eller att användas vid hantering av livsmedel. Regeringen har sedan delegerat till Livsmedelsverket att meddela föreskrifter enligt 3 & livsmedelslagen. Som tidigare nämnts har någon utvidgning av livsmedelslagen till att gälla han— teringen av vatten inom enskilda hushåll emellertid inte skett. Endast vad gäller viss provtagning har föreskrifter meddelats. En överföring av det centrala tillsynsansvaret i den utsträckning som synes ha avsetts i den angivna propositionen har därmed inte heller skett.
Livsmedelsverkets föreskrifter och allmänna råd vad avser dricksvatten som skall användas i hushållen har begränsats till att gälla för vad som anges som allmänna vattenanläggningar, dvs. kommunala vattenverk eller andra än- läggningar som förklarats för allmänna enligt va-lagen samt för anläggningar som har särskilt förordnande enligt dricksvattenkungörelsen. Enligt denna kungörelse skall viss kontroll ske av råvatten, dvs. vatten som är avsett att efter någon form av beredning användas som dricksvatten. Kungörelsen reglerar därefter kontrollen från det att vattnet tas in i den allmänna anlägg- ningen och till det att vattnet lämnar denna anläggning vid en förbindelsepunkt inne på en fastighet. Utanför Livsmedelsverkets tillsyn faller därmed kon- trollen av utrustning m.m. och av vattenkvaliteten efter det att vattnet inne i en fastighet har passerat förbindelsepunkten. Utanför Livsmedelsverkets tillsyn faller också alla fastigheter med enskilda brunnar samt sådana anläggningar som är gemensamma för ett område men som inte har allmänförklarats eller har särskilt förordnande enligt dricksvattenkungörelsen.
Med den ovan angivna utgångspunkten att hälsoskyddslagen är tillämplig utanför det område som regleras med stöd av livsmedelslagen blir Social- styrelsen eller Naturvårdsverket centrala tillsynsmyndigheter för den del av
kontrollen som faller utanför Livsmedelsverkets tillsyn. Naturvårdsverkets ansvarsområde avser därvid vattentäkterna och andra frågor som berör den
yttre miljön medan Socialstyrelsen har det centrala tillsynsansvareti övrigt.
Även om det formella ansvaret kan ses som splittrat har i det praktiska arbetet en samordning skett mellan Livsmedelsverket och Socialstyrelsen och vid till— lämpningen av kraven i dricksvattenkungörelsen. När det gäller arbetet med gränsvärden och riktvärden för dricksvatten har såväl allmänna som enskilda anläggningar behandlats i samarbete mellan de båda myndigheterna. Om det blir problem med vattnet inne i en bostadsfastighet används således gränsvär- dena i dricksvattenkungörelsen som underlag vid bedömningen av om sanitär olägenhet enligt hälsoskyddslagen föreligger.
Med hänsyn till den tyngdpunkt i samhällets kontroll vad gäller dricksvatten-
frågor som ligger på sådana anläggningar som omfattas av livsmedelslag- ; stiftningen är det naturligt att Livsmedelsverket utåt kommit att framstå som i den ansvariga dricksvattenmyndigheten. Detta står också i överenssrämmelse
med vad som i propositionen om en ny hälsoskyddslag anfördes om en överflyttning från Socialstyrelsen till Livsmedelsverket av vattentillsynen. Livsmedelsverket har successivt byggt upp en kompetens som avser hela dricksvattenområdet. I stora delar av tillsynsarbetet liksom i forskningsprojekt
som verket engagerat sig i synes någon åtskillnad inte ha gjorts mellan frågor som rör allmän respektive enskild vattenförsörjning.
Socialstyrelsen å andra sidan synes under senare år successivt ha minskat sitt engagemang och sina resurser när det gäller dricksvattenfrågor. De allmänna råd vad gäller dricksvattenkvalitet, som Socialstyrelsen står bakom i de delar som avser enskilda anläggningar, är i huvudsak ett resultat av Livsmedelsver- kets arbete. När det gäller frågor som rör smittsamma sjukdomar som kan spridas med vatten har Socialstyrelsen dock tillsammans med Smittskyddsinsti— tutet och Boverket känt ett huvudansvar. Ett exempel gäller insatser mot den s.k. legionärssjukan som kan spridas med varmvatten och genom inandning av bakterier. Socialstyrelsen har också tillsammans med Strålskyddsinstitutet till stor del svarat för arbetet gällande radon i dricksvatten.
På uppdrag av regeringen bildade Livsmedelsverket år 1992 en samverkans— grupp för vattenkvalitet och vattenförsörjning, SAMVA, bestående av myndig- heter och organisationer som arbetar med vattenfrågor. Gruppens uppdrag har varit att arbeta för en säkrare dricksvattenförsörjning i fred, kris och krig. Gruppens arbete omfattar bl.a. utredningsprojekt, information och utbildning. Även om utgångspunkten för arbetet främst varit beredskapsskäl torde det samarbete som etablerats vara av värde också för dricksvattenkontrollen i allmänhet.
Vid den förfrågan som utredningen gjort till berörda myndigheter om deras arbetsuppgifter på grundvattenområdet och om de synpunkter som finns bl.a. när det gäller samordningen mellan olika myndigheter har varken Livsmedels— verket eller Socialstyrelsen redovisat att den nuvarande arbetsfördelningen eller samarbetet dem emellan utgör något egentligt problem. Vissa av de yttranden som kommit från andra myndigheter samt kontakter som ut— redningen haft utanför kretsen centrala myndigheter har emellertid givit en delvis annorlunda bild. Såväl företrädare för kommuner och länsstyrelser som representanter för branschintressen i form av de organisationer som företräder brunnsborrarna har ansett att myndighetsansvaret är oklart och splittrat.
Överväganden
Utredningen tar närmast upp frågan om fördelningen av det centrala tillsynsansvaret för dricksvattenkontrollen mellan å ena sidan Livsmedels- verket såsom central tillsynsmyndighet enligt livsmedelslagen och å andra sidan främst Socialstyrelsen men delvis också Naturvårdsverket såsom centrala tillsynsmyndigheter enligt hälsoskyddslagen. Såsom redovisats i det föregående år ansvaret delat med Livsmedelsverkets tillsyn koncentrerad till allmänna vattenanläggningar. Socialstyrelsen och Naturvårdsverket har ett visst formellt ansvar i fråga om den enskilda vattenförsörjningen. Enligt ut— redningens uppfattning är tillsynsansvaret för dricksvattenkontrollen och därvid i första hand för frågor som rör s.k. enskild vattenförsörjning alltför otydligt och bör därför ses över. Flera skäl kan anföras för detta.
Som utredningen redovisat i avsnitt 6.3 finns betydande problem när det gäller den enskilda vattenförsörjningen. Även om det i första hand måste ses som ett ansvar och ett intresse för den enskilde fastighetsägaren själv att ordna sin vattenförsörjning och att kontrollera att det vatten han dricker ocl. i övrigt använder i sitt hushåll är av god kvalitet och även om den lokala och regionala tillsynen av dricksvattenkontrollen i regel är samlad till ett organ, är det naturligtvis viktigt att också den centrala tillsynen är tydlig och sarrordnad. ;
Ett delat och otydligt ansvar innebär oftast ineffektivitet även om de närmast berörda myndigheterna anser sig ha ett fungerande samarbete. Det tims också risk att vissa frågor inte får tillräcklig uppmärksamhet om ingen myndighet känner det fulla ansvaret för ett område. För länsstyrelser, kommuner, en- skilda och olika branschföreträdare är det självfallet inte tillfredsställande att behöva ha kontakt med olika myndigheter i samma fråga och att behöva känna
osäkerhet om var det centrala ansvaret ligger.
Med hänsyn till det nu anförda och till att utredningen enligt sina direktiv J också har att pröva frågor som rör berörda myndigheters ansvarsområden och 3 att föreslå nödvändiga ändringar för att åstadkomma en tydligare ansvarsför- j delning anser utredningen att det centrala tillsynsansvaret för dricksvattenkon- . trollen bör koncentreras till en myndighet. Övervägande skäl talar för att ; denna myndighet skall vara Livsmedelsverket. Ett skäl är de ovan berörda l propositionsuttalanden som gjordes när hälsoskyddslagen tillkom och som i enligt utredningen klart visar att avsikten redan då var att det centrala i tillsynsansvaret skulle överföras till Livsmedelsverket. Ett annat skäl är att Livsmedelsverket, trots de formella Oklarheterna, i praktiken redan i stor ' utsträckning arbetar som om verket har detta samlade ansvar. Genom led— ningen av SAMVA—arbetet har verket ett samordnande ansvar för bevakningen av vattenförsörjningsfrågor från beredskapssynpunkt. Det är också främst hos Livsmedelsverket som kompetens och resurser synes finnas i dag när det
gäller dricksvattenkontroll.
Fördelningen av myndighetsansvaret sammanhänger med tillämpningsom— rådena för de berörda lagarna. Som framgått av den tidigare redovisningen
innehåller både livsmedelslagstiftningen och hälsoskyddslagstiftningen be— stämmelser som rör dricksvattenkontroll. Bestämmelserna synes delvis över- lappa varandra. Vid de överväganden som de berörda myndigheterna gjort i avgränsningsfrågor synes utgångspunkten ha varit att fastställa tillämpnings- området för livsmedelslagens bestämmelser. Hälsoskyddslagen har sedan ansetts reglera återstående frågor. I den fortsatta diskussionen finns det anledning att skilja mellan de fall då vattenförsörjningen ordnas genom allmänna anläggningar, de övriga fall då vattenförsörjningen ordnas gemen- samt för ett område och de fall då vattnet tas ur enskilda brunnar.
I samtliga de berörda fallen gäller att livsmedelslagens tillämpningsområde i princip inte omfattar skyddet av vatten så länge det förekommer i sjöar och vattendrag eller i jord- och berglager. Däremot ställer dricksvattenkungörelsen numera upp vissa kvalitetskrav för råvatten som är avsett för dricksvattenända- mål. Skyddet för vattentäkter som sådana omfattas av hälsoskyddslagen med Naturvårdsverket som central tillsynsmyndighet. Vidare innehåller bl.a. vattenlagen (1983z291) och miljöskyddslagen (1969z387) bestämmelser om åtgärder för att skydda vattentäkter. Frågor som rör skyddet av vattentäkter har behandlats i kapitel 4 och tas inte upp ytterligare här.
När vattnet tas in i en allmän vattenanläggning blir livsmedelslagens regler tillämpliga och Livsmedelsverkets tillsynsansvar inträder. Enligt verket gäller detta tillsynsansvar fram till förbindelsepunkten mellan den allmänna an- läggningen och fastigheten som försörjs med vattnet. Det innebär att kon- trollen av vattnet i ledningarna inne i exempelvis en stor hyresfastighet skulle falla under hälsoskyddslagen och Socialstyrelsens tillsynsansvar. Detta kan enligt utredningens uppfattning inte vara ändamålsenligt. Att hanteringen av dricksvatten liksom livsmedel i övrigt inne i det enskilda hushållet ses som ett ansvar för hushållets medlemmar mera än som en fråga för samhällets kontroll är naturligt. En lägenhetsinnehavare har emellertid anledning att räkna med att det vatten som kommer ur tappkranen inne i lägenheten skall vara av godtagbar kvalitet. Ett byte av formellt regelsystem innan dess är svårt att motivera.
Vid avgränsningen av livsmedelslagens tillämpningsområde har en vatten- anläggnings formella ställning ansetts vara avgörande. Endast anläggningar som drivs av kommun, som har allmänförklarats enligt va—lagen eller som har ett förordnande enligt 17 & dricksvattenkungörelsen har ansetts höra till livsmedelslagens tillämpningsområde. Det innebär att dels vissa anläggningar som försörjer kommersiella eller andra lokaler, dels många anläggningar för gemensam vattenförsörjning av bostadsområden skulle falla utanför livsme- delslagen. I det senare fallet kan det gälla t.ex. anläggningar som drivs som gemensamhetsanläggningar enligt anläggningslagen (1973cll49) eller som drivs av föreningar eller på annat sätt efter frivilliga överenskommelser mellan fastighetsägare i villa- eller fritidshusområden. För det enskilda hushållet i ett villaområde som får sitt vatten från anläggning som är gemensam för området kan det knappast framstå som tillfredsställande att olika regelsystem skulle gälla enbart beroende på vilken förvaltningsform som gäller för anläggningen eller på om miljö— och hälsoskyddsnämnden beslutat om förordnande enligt dricksvattenkungörelsen eller inte. Utredningen vill i detta sammanhang nämna att åtskilliga kommuner nu vid planering av nya bostadsområden med småhus synes sträva efter att lägga ett större ansvar för plangenomförandet på fastighetsägarna. Detta medför bl.a. att vatten- och avloppsanläggningar för- utsätts drivas som gemensamhetsanläggningar i stället för i kommunal regi. Enligt utredningen är det inte acceptabelt om detta automatiskt skulle leda till sänkta kvalitetskrav när det gäller dricksvattnet. !
vävtaqxamza .v.a—H.__4._M.d...—mw.u. .,. .
__ .:, ...g:
I sådana fall då ett hushåll får sitt dricksvatten genom en anläggning som inte bara försörjer det egna hushållet utan som är gemensam för flera fastigheter eller för ett område anser utredningen således att samma regelsystem och ett :. samlat tillsynsansvar skall gälla för hela den anläggning som levererar vattnet 3 till hushållet och oberoende av driftsformer för anläggningen. Motsvarande ' bör gälla även för lokaler. Det måste då vara livsmedelslagen som är tillämplig och därmed Livsmedelsverket som är central tillsynsmyndighet. Den tolkning berörda myndigheter synes ha gjort innebär att livsmedelslagens tillämpningsområde skulle vara mera begränsat. Utredningen anser emellertid att en sådan tolkning kan ifrågasättas. Det undantag som finns i 3 & livsme— delslagen gäller enligt lagtexten endast för hantering av livsmedel i enskilt
hushåll. Denna bestämmelse synes därför inte utgöra något hinder mot att livsmedelslagen skulle vara tillämplig fram till tappkranen inne i en lägenhet i t.ex. en hyresfastighet. Den synes inte heller innebära att en gemensamhets— anläggning för flera fastigheters vattenförsörjning skulle falla utanför livsmedelslagens tillämpningsområde. En annan sak är att den faktiska kon- trollen av vattenkvaliteten och av utrustning m.m. kan behöva anpassas med hänsyn till en anläggnings storlek, till driftsformerna och till vem som har ansvaret för t.ex. olika delar av ett ledningssystem.
När det gäller en enskild fastighet som får sitt dricksvatten ur en egen brunn är situationen delvis en annan. Bestämmelsen i 3 & livsmedelslagen innebär att denna lag för närvarande inte är tillämplig eftersom någon särskild föreskrift som medför att lagen skall gälla för enskilda hushåll inte har meddelats. Det är också rimligt att kontrollen av vattenkvaliteten i dessa fall i huvudsak ses som en fråga som fastighetsägaren själv har ansvaret för. En anpassning av gränsvärdena genom en sådan uppdelning i A-vatten och E—vatten som finns i dricksvattenkungörelsen kan då också vara naturlig. Däremot anser ut- redningen att de tidigare åberopade skälen för ett samlat myndighetsansvar för dricksvattenkontrollen medför att Livsmedelsverket skall ha det centrala tillsynsansvaret också när det gäller fastigheter med egna brunnar.
Vid de kontakter utredningen haft med de berörda myndigheterna har från Socialstyrelsen inte rests några invändningar mot att hela det centrala till- synsansvaret för dricksvattenkontrollen läggs på Livsmedelsverket. Därvid har också framkommit att styrelseni dag inte avsätter några särskilda resurser för denna fråga och att det därför inte anses möjligt att överföra några resurser i samband med en förändring av myndighetsansvaret. Från Livsmedelsverket har till utredningen framförts att verket inte är berett att ta på sig ett ökat ansvar för vattenfrågor. Skälet är främst att verket inte utan resurstillskott anser sig kunna prioritera dessa frågor och att åtgärder av det slag som kan bli aktuella när det gäller den enskilda vattenförsörjningen är främmande för den livsmedelslagstiftning verket i övrigt har att tillämpa. Om utredningen skulle föreslå att Livsmedelsverkets tillsynsansvar skall utvidgas anser verket att detta i första hand bör ske inom ramen för hälsoskyddslagstiftningen och
inte genom att bemyndigandet i 3 & livsmedelslagen utnyttjas. Socialstyrelsen
anser å andra sidan att en utvidgning av Livsmedelsverkets ansvar bör regleras
inom ramen för livsmedelslagstiftningen.
Vid bedömningen av hur den åsyftade ökade samordningen iv myndig- hetsansvaret för dricksvattenkontrollen formellt skall ske korstaterar ut- redningen att det finns två möjligheter. Den ena innebär att bemyndigandet i 3 & livsmedelslagen utnyttjas och att det således förskrivs att lagen helt eller delvis skall gälla hantering av vatten i enskilt hushåll om vattnet är avsett att drickas eller att användas vid hantering av livsmedel. Den andra möjligheten är att ge Livsmedelsverket ett tillsynsansvar också enligt hälsoskyddslagen. Om alternativet att utnyttja bemyndigandet i livsmedelslagen väljs kommer Socialstyrelsen emellertid att ha kvar det formella tillsynsansvaret för vatten- frågorna enligt hälsoskyddslagen, vilket innebär att ansvaret för vattenkontrol— len i enskilda hushåll fortfarande kommer att vara delat och att den nuvarande oklarheten därmed till stor del kommer att bestå. För att kravet på ett samlat tillsynsansvar när det gäller frågor om kontroll av vatten som används i hushållen så långt möjligt skall tillgodoses anser utredningen därför att Livsmedelsverkets utvidgade tillsynsansvar bör regleras enligt hälsoskydds— lagstiftningen. Livsmedelsverket blir därmed den myndighet som har till uppgift att både besluta om föreskrifter och allmänna råd enligt livsme- delslagen och att meddela allmänna råd med stöd av hälsoskyddslagen, såvitt gäller användningen av vatten för hushållsändamål m.m. Socialstyrelsens roll i sammanhanget blir då bl.a. att som expertmyndighet tillsammans med t.ex. Smittskyddsinstitutet eller Strålskyddsinstitutet svara för bedömningar och underlag till sådana allmänna råd i frågor om smittsamma sjukdomar och
- IL-Eau;w»._—_. __MW”>W:_—n _
radon i vatten m.m. Den nackdel det innebär för Socialstyrelsen att inte själv ha det formella huvudansvaret i dessa fall anser utredningen vara en mindre olägenhet än den oklarhet som följer av delat formellt ansvar.
Med hänsyn till det långtgående ansvar för frågorna om dricksvattenkontroll som Livsmedelsverket enligt utredningens uppfattning har redan i dag och till vad som framkommit om de båda myndigheternas nuvarande insatser inom detta område anser utredningen att det förslag som här lämnas mera får ses
som en åtgärd för att tydliggöra det formella myndighetsansvaret än som en egentlig överflyttning av arbetsuppgifter. Av detta skäl och mot bakgrund av vad myndigheterna redovisat om de resurser som nu finns för dricksvattenkon- trollen vid respektive myndighet anser sig utredningen inte ha möjlighet att
föreslå några resursöverföringar mellan Socialstyrelsen och Livsmedelsverket i detta sammanhang.
Förslag
Utredningen anser det nödvändigt att myndigheternas arbete när det gäller dricksvattenkontrollen samordnas bättre och att den oklarhet undanröjs som finns i dag främst när det gäller det centrala tillsynsansvaret för dricks— vattenfrågor som rör enskilda hushåll. Utredningen föreslår därför att Livsmedelsverket får det samlade myndighetsansvaret för dricksvatten— kontrollen. Detta föreslås ske genom att Livsmedelsverket, vid sidan om det tillsynsansvar som verket har enligt livsmedelslagen, också får ansvaret för central tillsyn enligt hälsoskyddslagen såvitt gäller frågor om vatten till dryck, matlagning, personlig hygien och andra hushållsändamål.
6.4.2. Dricksvattenförsörjning och kommunernas planering
Skillnaden mellan vad som brukar betraktas som allmän respektive enskild vattenförsörjning har varit av stor betydelse för synen från samhällets sida på vilket ansvar den enskilde själv bör ha för kontrollen av att det vatten han dricker är av godtagbar kvalitet och vilket tillsynsansvar som samhällsorganen bör ha. Detta framgår bl.a. av de allmänna råd som ingår i Livsmedelsverkets dricksvattenkungörelse. Denna syftar till att tillgodose ett konsumentintresse att hanteringen av dricksvatten blir så säker som möjligt. Kungörelsen avser i första hand den hantering av vatten som sker i allmänna anläggningar enligt va-lagen. För sådana anläggningar innehåller kungörelsen ett omfattande regelsystem som syftar till en effektiv kontroll. Det sägs dock att även dricks- vatten från egen brunn eller annan enskild vattentäkt bör vara av tjänlig kvalitet. Det krävs emellertid ingen regelbunden offentlig kontroll av enskilda brunnar eller andra vattentäkter för enstaka hushåll. Innehavare av sådana
vattentäkter har däremot möjlighet att mot avgift få vattenkvaliteten undersökt av tillsynsmyndigheterna.
Sådan enskild vattenförsörjning som är av större betydelse för konsumenterna kan enligt 17 å i kungörelsen ställas under särskild tillsyn som i stort är lik- värdig med den tillsyn som utövas i fråga om allmänna anläggningar. I de allmänna råden till denna bestämmelse diskuteras vilka kriterier som bör ligga till grund för att en enskild anläggning skall ställas under särskild tillsyn. Förutom storlek och typ av anläggning anges vattnets kvalitet och hur huvud- mannaskapet har organiserats vara faktorer av betydelse för bedömningen. Det framhålls vidare att med hänsyn till livsmedelslagens syfte att skydda konsumenter bör ett av grundkraven för särskild tillsyn vara att det finns en
A..—w;— u»
leverantör av vattnet till ett antal konsumenter, således en huvudman som kan göras ansvarig om vattnets kvalitet inte motsvarar konsumenternas krav. Med denna utgångspunkt anges som exempel att en samfällighet som förvaltas av delägarna inte bör komma i fråga för särskild tillsyn till skillnad från en samfällighet som förvaltas genom s.k. föreningsförvaltning. ?
De refererade uttalandena visar att det är svårt att dra upp klara gränser mellan den allmänna och den enskilda vattenförsörjningen. Detta är ett starkt l skäl till att den av utredningen i föregående avsnitt föreslagna samordningen av det centrala tillsynsansvaret för dricksvattenkontrollen bör komma till | stånd. När en myndighet har ett helhetsansvar ökar förutsättningarna att överväganden om vilka sakliga skillnader i kontrollen som är motiverade för olika slag av anläggningar skall kunna ske från rationella och samordnade
utgångspunkter.
- ::.- ,Ai_*——x_=—
Gränsdragningen mellan allmän och enskild vattenförsörjning och därmed omfattningen av den offentliga dricksvattenkontrollen bestäms emellertid inte bara av livsmedels— och hälsoskyddslagstiftningarna i sig. Också kommunala ställningstaganden inom ramen för samhällsplaneringen är i praktiken av stor betydelse. Förutsättningarna att ordna gemensamma lösningar när det gäller t.ex. vattenförsörjningen påverkas bl.a. av i vilken utsträckning en kommun
_ _ ., w.: !":
väljer att detaljplanelägga områden avsedda för villabebyggelse eller fritidsbebyggelse och att sedan medverka i plangenomförandet.
Va-lagen ger kommunerna ett ansvar för att vattenförsörjning ordnas inom områden med samlad bebyggelse. Enligt 2 & skall kommunen sörja för eller tillse att allmän va—anläggning kommer till stånd så snart det kan ske, om vattenförsörjning och avlopp för viss befmtlig eller blivande bebyggelse med hänsyn till hälsoskyddet behöver ordnas i ett större sammanhang. Läns— styrelsen kan vid vite ålägga kommunen att fullgöra denna skyldighet. Bestämmelsen innebär dock inte att kommunen själv måste utföra och driva den anläggning som behövs. En allmän va-anläggrring med annan huvudman än kommunen eller en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen anses också kunna uppfylla kravet.
Olikheter i kommunernas hantering av planfrågor m.m. kan således bidra till betydande skillnader i hur vattenförsörjningen ordnas inom olika områden och därmed vad gäller den enskildes ansvar. En villa- eller fritidshusägare i ett område, som planerats och byggts ut i ett sammanhang och där det finns allmän vattenförsörjning, får vattnet levererat till en förbindelsepunkt på fastigheten och kan förlita sig på att det sker en viss offentlig kontroll av vattnets kvalitet. Han är samtidigt skyldig att betala enligt den taxa som anläggningens huvudman beslutat om. En fastighetsägare i ett område, som byggts ut successivt och utan planläggning och där det saknas gemensamma anordningar för t.ex. vattenförsörjningen, måste däremot ordna sin egen brunn och själv låta kontrollera vattnets kvalitet. Han kan å andra sidan delvis själv påverka sina kostnader genom val av utförande och utrustning m.m.
Även om förhållandena varierat mellan olika kommuner och olika områden kan utvecklingen under en lång period allmänt sägas ha inneburit en ökande kommunal medverkan vid genomförandet av bebyggelseutvecklingen och när det gäller service och teknisk försörjning. Den nu gällande lagen om allmänna vatten— och avloppsanläggningar från år 1970 innebar också en viss utvidgning av kommunernas skyldigheter när det gäller vattenförsörjning och avlopp. Under de senaste åren synes dock i många kommuner av bl.a. kommunaleko-
nomiska skäl en omsvängning ha skett i riktning mot att fastighetsägarna nu i större utsträckning förutsätts svara för plangenomförande och för tillkomst och drift av gemensamma anordningar.
På va-området har utvecklingen under senare år inneburit att tidigare före- ;. kommande skattesubventionering av den kommunala va-försörjningen i huvud— i sak försvunnit. Samtidigt som va-avgifterna på många håll ökat till nivåer som upplevs som högst kännbara har nya miljökrav och utvecklingen mot alternativ, kretsloppsanpassad teknik på bl.a. va-området medfört ett ökat intresse för lokala lösningar när det gäller avloppsfrågor och omhändertagande av hushållens avfall. Den nu antydda utvecklingen är av betydelse för den del av vattenförsörjningen som sker genom enskilda brunnar. Den innebär å ena sidan, som berörts i kapitel 5, möjligheter att minska förbrukningen och å andra sidan att stor uppmärksamhet måste ägnas åt att hanteringen av av- loppsvatten och avfall inte negativt påverkar egna och angränsande fastigheters
brunnar.
Som utredningen framhållit i kapitel 3 är det nödvändigt att all planering av bebyggelse och andra anläggningar tar hänsyn till grundvattenförhållandena och att det alltid utreds hur vattenförsörjningen för ny bebyggelse skall ordnas. Om situationen är sådan att begränsningar av uttagen av grundvatten behövs bör detta klarläggas i förväg. Därvid kan begränsningar av bebyggelse- ; utvecklingen, restriktioner för vattenförbrukningen eller överledning av vatten från annat område behöva övervägas.
För att enskild vattenförsörjning i områden med viss bebyggelsetäthet skall kunna fungera på ett ändamålsenligt sätt måste bebyggelseutvecklingen således anpassas till de grundvattenförekomster som finns i området. Därvid måste, som utredningen tidigare framhållit, för det första beaktas att nybildningen av grundvatten inom området är tillräckligt stor för de uttag som den samlade bebyggelsen kan medföra. Det är vidare av stor vikt att bebyggelsen lokaliseras och brunnar och infiltrationsanläggningar för avloppsvatten pla— ceras och utförs på ett sådant sätt att vattenförsörjningen för fastigheterna . inom onrrådet säkerställs. Av det anförda följer att berörda kommunala *
myndigheter genom planläggning eller bygglovsprövning enligt plan- och bygglagen och genom tillståndsprövning av avloppsanordningar enligt hälso— skyddslagen har en betydelsefull roll när det gäller att skapa och bevara förutsättningarna för att vattenförsörjningen inom ett område skall kunna klaras genom enskilda brunnar. Om förhållandena utvecklas på ett från hälso- skyddssynpunkt otillfredsställande sätt kan kommunen enligt va-lagen bli skyldig att se till att vattenförsörjningen för området ordnas genom en allmän anläggning.
Som utredningen berört i avsnitt 4.2.2 innehåller plan— och bygglagen i 2 kap. och 3 kap. regler som innebär att frågor om grundvattenförhållanden och vattenförsörjning skall beaktas vid planläggning och bygglovsprövning. Enligt hälsoskyddslagen krävs tillstånd för att inrätta en avloppsanordning om en vattentoalett är ansluten till anordningen. Kommunen kan föreskriva att till— stånd skall krävas för avloppsanordning även i andra fall inom vissa delar av kommunen om det behövs för att hindra uppkomsten av sanitär olägenhet. Utredningen bedömer att reglerna som sådana ger tillräckliga möjligheter att påverka bebyggelseutvecklingen i önskvärd riktning. Samtidigt kan konstateras att de problem med vattenbrist eller saltvatteninträngning som utredningen behandlat i sitt delbetänkande och de stora brister vad gäller kvaliteten på vattnet i många enskilda brunnar som beskrivits i det föregående visar att både villa— och fritidshusbebyggelse i många områden kunnat utvecklas utan att konsekvenserna för vattenförsörjningen beaktats. Det finns därför enligt utredningens uppfattning anledning att understryka betydelsen av att det föreligger ett fullgott beslutsunderlag vad gäller grundvattenförhållanden och vattenförsörjningsfrågor vid bebyggelseprövningen. Den utökade redovisning av grundvattenfrågor i översiktsplanen som utredningen föreslagit i kapitel 4 bör kunna bidra till att öka medvetenheten också om de problem som nu behandlas. Utredningen anser emellertid att Boverket respektive Naturvårds- verket bör överväga behovet av kompletterande allmänna råd för prövningen av bebyggelsefrågor och lokal avloppshantering i syfte att stärka grundvatten- skyddet och trygga vattenförsörjningen genom enskilda brunnar.
Förslag
Utredningen föreslår att Boverket i samråd med övriga berörda myndigheter skall överväga behovet av kompletterande allmänna råd vad gäller redovisning och behandling av grundvattenförhållanden och vattenförsörjningsfrågor vid l detaljplaneläggning och bygglovsprövning inom områden för villa- och fritids- husbebyggelse. Utredningen föreslår vidare att Naturvårdsverket, mot bak— i grund av såväl de problem som nu föreligger vid infiltration av avloppsvatten i områden med enskilda brunnar som av intresset för nya kretsloppsanpassade lösningar för lokalt omhändertagande av avloppsvatten och hushållsavfall, skall överväga behovet av kompletterande allmänna råd för prövning av avloppsanordningar och för skydd av vattentäkter inom områden för villa- och
fritidshusbebyggelse.
6.4.3. Ett åtgärdsprogram för bättre vatten i enskilda brunnar
_k— %-
En förutseende planering av bebyggelseutvecklingen och ett förebyggande skydd för grundvattentäkter är de långsiktigt kanske viktigaste förutsätt— ningarna för att vattenförsörjningen inom villa- eller fritidshusområden utan problem skall kunna baseras på enskilda brunnar. Därutöver krävs bl.a. att brunnarna placeras och utförs på ett riktigt sätt och att tillhörande utrustning är av tillräcklig kvalitet. Om särskild reningsutrustning behövs måste den vara anpassad till det problem som föreligger och rätt installerad. Fastighetsägaren måste få tillräcklig information för att kunna sköta anläggningen och se till att
erforderlig kontroll av vattnets kvalitet sker.
,. ____, ... . Mm;ma$*_*rz
Nyanläggning av brunnar måste ske med utgångspunkt i de lokala hydro- geologiska förhållandena. Påverkan från olika mänskliga aktiviteter såsom närliggande avloppsanläggningar, jordbruksdrift m.m. måste också beaktas. Såväl placeringen som konstruktionen av en brunn måste utgå från förhållan- dena på platsen. Den enskilde fastighetsägare som behöver anlägga en brunn har i regel ingen egen kunskap om de faktorer som är viktiga i sammanhanget. Det saknas också regler och tekniska normer för hur brunnar bör anläggas. % Fastighetsägaren är därför hänvisad till de olika brumrsborrarföretag som finns i
på marknaden. Han har därvid i allmänhet svårt att värdera de olika anbud han kan få. Det ställs i dag inga egentliga krav på den som vill etablera sig som brunnsborrare. Ett problem i sammanhanget är också att de prissättningsmeto— der som i dag i stor utsträckning tillämpas på marknaden innebär att det för ett företag är mera lönsamt att borra en djup än en grund brunn. Inte sällan kan fastighetsägaren därvid mötas av ett felaktigt argument att den djupare brunnen ger ett säkrare och bättre vatten. Särskilt inom områden med risk för saltvatteninträngning kan ett stort djup leda till att fastighetsägaren får betala ett högt pris för en brunn som sedan visar sig vara oanvändbar.
Inom många områden krävs någon form av beredning av det vatten som tas ur en brunn för att det skall få en godtagbar dricksvattenkvalitet. Också i dessa frågor är det svårt för den enskilde fastighetsägaren utan tillräcklig egen kunskap att kunna förvissa sig om att han får rätt utrustning och till ett rimligt pris. Det finns en stor mängd vattenfilter på marknaden för de många olika typer av kvalitetsproblem som kan förekomma. Allmänt gäller att kunskaperna om hur olika filter fungerar är dålig. Endast när det gäller filter mot surt eller försurat vatten har undersökningar gjorts. Vissa filtertillverkare har relativt noggranna anvisningar om när ett specifikt filter är lämpligt, hur det skall användas och hur det påverkar vattnet. Andra tillverkare eller försäljare av filter ger ingen närmare information om sina produkter. Risker finns därvid att brunnsägaren installerar ett filter som är felaktigt med hänsyn till det problem som föreligger. Misstankar finns också att nya typer av problem ibland kan tillstöta vid beredningen och att filter således i vissa fall kan vara en hälsofara i sig.
Även om en brunn är utförd på ett riktigt sätt och en beredningsutrustning är av rätt typ och av god kvalitet krävs en fortlöpande skötsel av anordningarna och viss kontroll av vattenkvaliteten. Denna tillsyn är vad gäller enskilda brunnar en angelägenhet för brunnsägaren själv. Den helt övervägande delen av fastighetsägarna med egna brunnar har emellertid liten eller ingen kunskap om de faktorer som är viktiga vid kontrollen av en enskild vattenanläggning. Det saknas också i stor utsträckning praktiska råd på detta område.
De problem som finns vad gäller den enskilda vattenförsörjningen är av allvarlig art genom de risker främst för människors hälsa men också för skador på egendom som kan uppstå. Problemens omfattning innebär att kost- nadema för samhället om ingenting görs kan vara betydande. Några egentliga analyser i dessa avseenden synes emellertid inte ha gjorts, annat än den över— siktliga bedömning som redovisas i avsnitt 6.3. Det ligger utanför utred- ningens egentliga uppdrag att gå närmare in på dessa frågor. Under och i anslutning till utredningens arbete har emellertid diskussioner förts om behovet av lämpliga åtgärder för att förbättra förutsättningarna för den en- skilda vattenförsörjningen. Vid dessa diskussioner har, förutom berörda myn— digheter, också deltagit i första hand företrädare för kommuner och för de två branschorgan som finns för brunnsborrarna nämligen Svenska brunnsborrares branschorganisation, Geotec, samt Sveriges Avantiborrare förening.
Utgångspunkten för de överväganden som kan göras i detta sammanhang är, såsom utredningen redan tidigare konstaterat, att det i första hand är fastig- hetsägarens eget ansvar att svara för de åtgärder som behövs när det gäller den enskilda vattenförsörjningen och att finansiera dessa åtgärder. Med hänsyn till det stora antalet människor som är beroende av vatten från egna brunnar eller andra mindre anläggningar, till de delvis oklara gränserna mellan den allmänna och den enskilda vattenförsörjningen och till problemens art och omfattning är emellertid också insatser från olika samhällsorgans sida nöd- vändiga. Det är härvid främst fråga om åtgärder som kan ge brunnsägaren såsom konsument stöd i olika avseenden. Av betydelse är således, vid sidan om den egentliga myndighetstillsyn och sådana insatser för en bättre planering som tidigare behandlats, information och rådgivning till fastighetsägare samt att former etableras för viss kontroll av den marknad för tjänster och
produkter som brunnsägaren är beroende av.
Mot den angivna bakgrunden har ett åtgärdsprogram för att långsiktigt för- bättra förutsättningarna för den enskilda vattenförsörjningen utarbetats under ledning av i första hand SGU. Programmet innehåller främst följande
åtgärder.
fik var.-wav = _-.x_.— gsm-__|,— __M- .
£ & i (:
Insatser för en bättre kompetens hos och kontroll av brunnsborrare — Utbildning av brunnsborrare
— Framtagande av handbok för brunnsborrare
— Certifiering av brunnsborrare
— Certifiering av besiktningsmän
— Anmälningsplikt för nyanläggning av brunnar
Insatser för en bättre kontroll av vattenfilter och annan liknande utrustning — Utvärdering av olika beredningsåtgärders funktion — Funktionsgarantier för vattenfilter m.m.
— Certifiering av vattenfilter m.m.
Insatser för information, rådgivning och utbildning — Information m.m. till myndigheter och kommuner — Information m.m till fastighetsägare och andra konsumenter
Ett åtgärdsprogram av angivet slag berör flera myndigheter och organisa- tioner. Det bedöms därför lämpligt att ett branschråd för enskild vattenför- sörjning bildas för samordning av de olika åtgärder som ingår. Kostnaderna för ett sådant branschråd som kan behöva finnas under i första hand en fem- årsperiod har beräknats till ca 2 miljoner kronor per år. När det gäller de olika delarna av programmet kan följande ytterligare överväganden göras.
Antalet brunnsborrningsföretag i Sverige beräknas till drygt ett hundratal. Av dessa är ca 70 anslutna till de två branschorganisationer som nämnts ovan. Eftersom det i dag saknas fastställda kompetenskrav för brunnsborrare bedöms branschen vara ojämn. Det gäller särskilt de företag som står utanför branschorganisationema. Organisationerna bedriver dock viss utbildningsverk- samhet och arbetar också i övrigt för att höja berörda företags kompetens och ge konsumenterna vissa garantier för kvaliteten hos de tjänster som företagen erbjuder. Organisationerna bedömer emellertid att konkurrenssituationen är sådan att det inte genom enbart frivilliga åtgärder inom branschen går att säkerställa nödvändiga krav på kompetens och stabilitet hos de företag som verkar på marknaden och därmed på ett tillräckligt konsumentskydd. Såväl
organisationerna som de närmast ansvariga myndigheterna förordar därför att en certifiering av brunnsborrare skall införas och att endast godkända borrare skall ha rätt att nyanlägga brunn.
Under utredningsarbetet har diskussioner påbörjats med Styrelsen för teknisk ackreditering, SWEDAC, i frågan om införande av ett certifieringsförfarande % för brunnsborrare. Därvid har både de två branschorganisationema och de närmast berörda myndigheterna, SGU, Livsmedelsverket och Naturvårdsver- ket deltagit. Enligt utredningens uppfattning är det utomordentligt angeläget att arbetet med att få till stånd ett certifieringsförfarande för brunnsborrare fullföljs. Detta förutsätter att kriterier för vilken kompetens som skall er- fordras tas fram och att en utbildning kommer till stånd. I detta sammanhang är utarbetandet av en sådan handbok för brunnsborrning som bl.a. Geotec för- ' ordat av stor betydelse. I frågan om ett godkännande skall vara obligatoriskt ] i den meningen att endast godkända brunnsborrare skall ha rätt att nyanlägga l ! l brunnar gör utredningen följande bedömning. Enligt lagen om uppgiftsskyldighet vid grundvattentäktsundersökning och brunnsborrning är den som yrkesmässigt utför sådan undersökning eller borrning skyldig att lämna skriftlig uppgift om arbetet och resultatet till SGU. Myndigheten bedömer att ett okänt antal brunnar i dag tillkommer utan anmälan. Det gäller främst företag utanför branschorganisationema. I de fall , upptäckt sker överlämnas ärendet regelmässigt till åtal. Eftersom anmälan görs £ i efterhand saknas för närvarande möjlighet att lämna råd eller information om lämpliga åtgärder i samband med anläggandet av brunnen. En anmälan i för- väg skulle därför också ha andra fördelar utöver att utgöra underlag för kontroll av att den som skall utföra brunnsbormingen har erforderligt god- kännande. Det är emellertid knappast sannolikt att de företag som underlåter ] att lämna in föreskriven anmälan enligt gällande regler skulle bli mera benägna att lämna in en anmälan om det också skulle krävas att de hade ett godkännande. För att få effekt gentemot dessa företag skulle en anmälnings- * skyldighet därför behöva läggas på fastighetsägaren som komplement till & brunnsborrarens nuvarande anmälningsplikt. !,
En anmälningsplikt i förväg för fastighetsägare som vill nyanlägga en brunn skulle ha den fördelen att han skulle kunna få värdefull information inför den planerade brunnsborrningen och att brunnsborrarens behörighet kunde kon- trolleras. Utredningen har i sitt delbetänkande föreslagit att kommunerna skall ha möjlighet att införa tillstånds- eller amnälningsskyldighet för nyanläggning av brunnar inom särskilda områden där vattenbrist föreligger eller kan befaras. Utredningen anser att det inte för närvarande föreligger tillräckliga skäl att på de grunder som nu är aktuella införa en generell anmälningsplikt för alla fastighetsägare som vill nyanlägga en borrad brunn. Förutom de kon- trollproblem som skulle uppkonuna vill utredningen framhålla de svagheterna att det ännu inte finns vare sig ett fungerande godkännandeförfarande för brunnsborrare eller en etablerad informationsverksamhet till fastighetsägarna. Utredningen förordar därför att ett certifieringsförfarande nu inleds men att det i vart fall inledningsvis skall vara frivilligt och kompletteras med en utökad informationsverksamhet till kommuner och fastighetsägare som visar be- tydelsen av att brunnsborrning utförs av kompetenta företag. När ett certi- fieringsförfarande hunnit etableras och ett tillräckligt antal brunnsborrare har godkännande kan det på nytt övervägas om det finns skäl att genom en utökad anmälningsplikt göra godkännandet obligatoriskt.
Vad gäller frågan om en bättre kontroll av vattenfilter och annan utrustning för beredning av dricksvatten föreligger den skillnaden jämfört med brunnsborr- ningen att det inte finns någon branschorganisation som företräder tillverkare och försäljare av vattenfilter m.m. Det är därför svårare både att få en samlad överblick över marknadsproblemen och att få till stånd en diskussion med berörda företag om lämpliga åtgärder. Med utgångspunkt i de undersökningar som genomförts av Naturvårdsverket, Livsmedelsverket och SGU av hur filter mot surt vatten fungerar har bedömts att det är svårt att med ett sådant arbetssätt på rimlig tid få en god bild av marknaden för vattenfilter m.m. Det är också av principiella skäl riktigare att lägga ett större ansvar på tillverkare och säljare av produkterna. Ett arbete behöver därför påbörjas i syfte att få fram funktionsgarantier för vattenfilter m.m. När det gäller att ta fram underlaget för de krav som skall ställas har Livsmedelsverket en viktig roll. Arbetet med att närmare utveckla kraven och att utforma garantier bör därefter
vara en uppgift för Konsumentverket i samarbete med företrädare för de berörda företagen. Kostnaderna för att ta fram metoder för provning och eventuellt typgodkännande, m.m. bör bäras av företagen och därmed i sista
236 Dricksvattenkontroll och enskild vattenförsörjning SOU 1995 hand av köparna av utrustningen.
För att de olika åtgärder som berörts i det föregående skall kunna få avsedd effekt är det nödvändigt med en ökad medvetenhet om de problem som finns vad gäller enskild vattenförsörjning. Insatser för information,. utbildning och rådgivning behövs därför också. Det krävs därvid insatser riktade såväl mot fastighetsägare och allmänheten i övrigt som mot kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter. Bättre kunskap främst hos konsumenterna men också hos olika myndigheter är en förutsättning för att företagen skall mötas av krav som medverkar till ett marknadsläge där kvaliteten blir ett avgörande konkurrens-
medel.
Ett framgångsrikt genomförande av det åtgärdsprogram som utredningen redovisat förutsätter aktiva insatser av bl.a. de olika berörda organ som för- utsatts ingå i det föreslagna branschrådet. De myndigheter som därvid närmast är aktuella är Livsmedelsverket, SGU, Naturvårdsverket, Boverket och Konsumentverket. Vid behandling av vissa frågor kan samverkan behövas även med andra myndigheter. I ett branschråd bör också företrädare för såväl filterföretagen som brunnsborrarna ingå. Utredningen anser dessutom att kommunemas roll när det gäller att upprätthålla en god kvalitet i den enskilda
medverka. [ detta sammanhang finns det enligt utredningen anledning att överväga om den kompetens och de erfarenheter som fimis inom den kommunala organisationen för den allmänna vattenförsörjningen kan utnyttjas
% vattenförsörjningen är så viktig att också företrädare för kommunerna bör också för den enskilda vattenförsörjningens behov.
i i i
Utöver de direkta insatser som kan göras av främst de organ som skulle ingå i ett branschråd kan särskilda resurser behövas för viss utrednings- och informationsverksamhet m.m. Med hänsyn till föreliggande budgetrestriktioner och till de generella direktiv om begränsning av offentliga åtaganden som gäller ser sig utredningen förhindrad att lägga fram förslag som innebär krav
p.g.a.-u— - -
på ökade anslag. Utredningen är också medveten om de krav på nedskärningar även av befintliga resurser som gäller för berörda myndigheter. Några prak- tiska möjligheter att genom avgifter som skulle kunna belasta brunnsägarna finansiera de relativt begränsade kostnader som är aktuella i sammanhanget finns enligt utredningens mening inte. Ett strikt fasthållande vid en princip om att nya ofinansierade förslag inte kan läggas fram skulle därmed innebära att inga åtgärder för att förbättra förhållandena vad gäller den enskilda vattenför- sörjningen kunde prövas. Med hänsyn till problemens art och omfattning anser utredningen att detta skulle vara synnerligen olyckligt. Utredningen anser därför att berörda organ genom de omprioriteringar inom ramen för till— gängliga resurser som är möjliga snarast bör inleda ett arbete med de frågor som ingår i det skisserade åtgärdsprogrammet.
Principiellt kan därvid framhållas att även om den allmänna utgångspunkten självfallet nråste vara att fastighetsägarna själva skall svara för kostnaderna för sin vattenförsörjning och för att kontroll sker av vattnets kvalitet och även om delar av de åtgärder som ingår i programmet närmast bör ankomma på berörda branscher är det rimligt att stat och kommun står för vissa begränsade insatser för allmän tillsyn och rådgivning av det slag som det här är fråga om också när det gäller den enskilda vattenförsörjningen. Detta framstår som motiverat inte minst med hänsyn till de resurser som genom åren gått till dricksvattenkontroll avseende allmänna anläggningar. Utredningen anser inte att det finns sakliga skäl för en lägre ambitionsnivå när det gäller hälsoskyddet för den stora del av befolkningen som får sitt dricksvatten från egna brunnar än för dem som får vatten från allmänna anläggningar. De åtgärder som ingår i det aktuella åtgärdsprogrammet är på samma sätt som kontrollen av allmänna anläggningar i huvudsak att se som ett konsumentskydd.
Med hänsyn till den ställning som central tillsynsmyndighet för dricksvatten- kontroll som Livsmedelsverket har och som enligt utredningens förslag i det föregående ytterligare bör markeras anser utredningen att Livsmedelsverket bör ha det formella huvudansvaret för att arbetet med ett åtgärdsprogram för bättre vatten från enskilda brunnar kommer till stånd. Utredningen anser emellertid inte att detta bör innebära att arbetet med programmets genom—
förande i första hand skall åvila Livsmedelsverket. Med hänsyn till den kompetens och de resurser och erfarenheter som SGU har inom grundvatten- ornrådet och när det gäller dricksvattenförsörjning genom enskilda brmnar ser utredningen det som naturligt att SGU tar på sig en betydande del av ansvaret för ett genomförande av programmet. En fördelning av ansvaret cär Livs- medelsverkets roll främst är tillsynsmyndighetens är också av principiella skäl att föredra.
Förslag
Utredningen föreslår att Livsmedelsverket i samarbete med SGU och övriga berörda myndigheter och andra organ tar initiativ till att ett arbete med ett åtgärdsprogram för bättre vatten från enskilda brunnar kommer till stånd. Programmet bör innehålla insatser som syftar till dels att en bättre kompetens hos och kontroll av brunnsborrare uppnås, dels att kontrollen av vattenfilter och annan liknande utrustning förbättras. Vidare bör insatser för information, rådgivning och utbildning främjas genom programmet.
7 _ Samordning av olika myndigheters arbete när det gäller frågor om grund- vatten m.m.
7.1. Inledning
I utredningens direktiv berörs också frågor om olika myndigheters ansvar när det gäller grundvatten, vattenförsörjning, dricksvattenkontroll m.m. Därvid konstateras inledningsvis att det ytterst är kommunerna som har ansvaret för att dess invånare förses med ett fullgott dricksvatten. Detframhålls också att kommunema har fått en förstärkt roll och ett eget ansvar för miljöskyddsarbe- tet samt att kommunema har en nyckelroll i övergången till ett mer krets- loppsanpassat samhälle. Länsstyrelsernas regionala tillsynsuppgifter berörs liksom länsstyrelsernas ansvar att tillhandahålla statligt underlag för kommu— nernas planering.
Flera centrala myndigheters ansvar och arbetsuppgifter inom vattenområdet tas också upp i direktiven. Därvid nämns i första hand Sveriges geologiska undersökning (SGU), Statens naturvårdsverk, Boverket, Statens livsmedels- verk och Socialstyrelsen. Som andra berörda myndigheter nämns också Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) och Överstyrelsen för civil beredskap.
Utredningen skall enligt direktiven analysera de berörda myndigheternas ansvarsområden och åtaganden och föreslå nödvändiga ändringar för att åstad- komma en tydligare ansvarsfördelning. Det anges också att myndighetsorga— nisationen måste vara anpassad till den nya lagstiftning som blir resultatet av
pågående utredningar.
För att få underlag för sina överväganden i frågan om samordning av myndighetsorganisationen inom det aktuella området har utredningen bl.a. ställt ett antal frågor till en rad centrala myndigheter om deras arbetsuppgifter när det gäller frågor om grundvatten m.m. samt om deras syn på frågor om ansvarsfördelning och samordning. En sammanställning av myndigheternas
svar redovisas som bilaga 3 till detta betänkande. De myndigheter som berörts " av utredningens enkät är — Överstyrelsen för civil beredskap — Statens räddningsverk
— Socialstyrelsen — Smittskyddsinstitutet
— Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) — Statens jordbruksverk
— Statens livsmedelsverk
— Skogsstyrelsen — Fiskeriverket
— Boverket
— Sveriges geologiska undersökning (SGU) — Statens naturvårdsverk
— Statens strålskyddsinstitut
Utredningen har i kapitel 4, 5 och 6, i anslutning till behandlingen av de olika sakfrågor som tas upp i dessa kapitel, också behandlat vissa myndigheters arbete när det gäller de i respektive kapitel berörda frågorna. Därvid har utredningen bl.a. redovisat vissa synpunkter och förslag när det gäller åtgärder som bör vidtas av olika myndigheter som ett led i arbetet för en förbättrad hushållning med grundvatten. I något fall har utredningen också föreslagit en förändrad ansvarsfördelning. I detta kapitel redovisar utredningen samlat sina överväganden och förslag dels när det gäller frågor om ansvarsfördelning och samordning mellan berörda centrala myndigheter vid behandlingen av grund- vattenfrågor, dels i fråga om behovet av åtgärder inom det aktuella området från olika myndigheters sida. Redovisningen i detta kapitel är kortfattad och koncentreras på de förslag utredningen anser sig böra lämna. För en redo— Ei görelse för myndigheternas ansvarsområden och arbete med grundvattenfrågor
hänvisas till bilaga 3.
Som framgått såväl av direktiven som av utredningens redovisning i de tidigare kapitlen samt av bilagan 3 har ett stort antal myndigheter arbetsupp- gifter somi större eller mindre utsträckning berör grundvattnet. Grundvatten- frågor korruner sålunda in i arbetet inom bl.a. den fysiska planeringen, miljö- skyddet, hälsoskyddet och livsmedelskontrollen. Myndigheter med ansvar för olika samhällssektorer såsom jordbruk, skogsbruk, trafikfrågor och byggfrå— gor kommer också på olika sätt i kontakt med grundvattenfrågorna. Med utgångspunkt i ett sakonrråde "grundvatten" kan myndighetsorganisationen därför framstå som splittrad. Att skapa en särskild grundvattenmyndighet för alla frågor inom detta område skulle dock knappast vara möjligt. Att i större utsträckning koncentrera vattenfrågor i vidare mening än enbart grundvatten till en myndighet skulle i och för sig kunna vara av intresse från vissa utgångspunkter. Frågan går dock utöver denna utrednings uppdrag. Med hän- syn till den myndighetsorganisation som nu finns i Sverige inom de områden som berör vattenfrågor är det också tveksamt om fördelarna med en kon- centration av ansvaret för vattenfrågor skulle överväga de nackdelar i form av nya avgränsnings— och samordningsproblem som då skulle uppkomma.
Det kan enligt utredningens uppfattning således inte anses finnas tillräckliga skäl för en större förändring av myndighetsorganisationen inom detta område i syfte att koncentrera ansvaret för vattenfrågor till en eller ett fåtal myndighe- ter. Frågan kan då ställas om det finns skäl att överväga någon form av särskilt samordningsorgan mellan berörda myndigheter inom grund- vattenområdet. Tanken på ett organ som i någon mening skulle vara över- ordnat de befintliga myndigheterna och som därmed mera effektivt skulle kunna driva vissa gemensamma projekt har framförts i några av de yttranden som utredningen fått som svar på sin enkät. Enligt utredningens mening talar emellertid inte erfarenheterna från tidigare försök med samordningsorgan som ligger över eller vid sidan av den vanliga myndighetsorganisationen för att inrättandet av ett sådant organ skulle vara en lämplig åtgärd i detta fall. I princip bör utgångspunkten i stället vara att det är ett ansvar för berörda myndigheter att själva fortlöpande bevaka de samordningsfrågor som finns och att i samarbete lösa dem.
Utredningen anser således att samordningen av arbetet med grundvattenfrågor bör ske med utgångspunkt i att dessa frågor inte skall ses isolerade utan be— handlas som en del av det miljöpolitiska arbetet i vid mening. Utredningen tar i det följande avsnittet upp sådana frågor om avgränsning och samordning som aktualiserats under utredningsarbetet. Utredningen redovisar därvid vissa överväganden om i vilka sammanhang dessa frågor bör behandlas vidare. Endast i ett fall, ansvaret för dricksvattenkontrollen för hushåll med enskild vattenförsörjning, föreslår utredningen, som framgått av kapitel 6, en ändrad ansvarsfördelning. I avsnittet 7.3 sammanfattar utredningen de överväganden och förslag om insatser från olika centrala myndigheter för en förbättrad hushållning med grundvatten som presenterats i de tidigare kapitlen.
7.2. Samordning av de centrala myndigheternas
arbete
Som framgått redan av direktiven har i första hand kommunerna men också länsstyrelsema mycket viktiga uppgifter i arbetet att åstadkomma en förbättrad hushållning med grundvatten. Flera av de förslag till lagändringar m.m. som utredningen redovisat berör såväl kommunerna som länsstyrelserna. Några förslag som innebär en ändrad ansvarsfördelning såvitt avser kommuner eller länsstyrelser har utredningen dock inte ansett motiverade. De överväganden och förslag vad gäller de centrala myndigheternas arbete som utredningen tar upp i det följande syftar däremot bl.a. till att på olika sätt förbättra det beslutsunderlag som också lokala och regionala myndigheter behöver för att kunna ta hänsyn till grundvattenfrågor i sitt arbete.
Som central tillsynsmyndighet inom miljövårdsområdet har Naturvårdsverket en roll som innebär att verket i sitt arbete på många olikasätt kommer i kontakt med grundvattenfrågor. Naturvårdsverket har också direkta kon- taktytor mot flertalet andra myndigheter, vars verksamhet berör grundvattnet. I många fall finns motsvarande kontaktytor mellan Naturvårdsverket och övriga myndigheter också med avseende på andra frågor inom miljö-
I | | i
vårdsornrådet. Avgränsningen av arbetet med grundvattenfrågor bör därvid så långt möjligt följa den ansvarsfördelning i stort som finns mellan myndigheter- na. Därvid kan bl.a. följande överväganden göras.
Avgränsningen mellan Naturvårdsverket och Boverket utgår till stor del från de olika lagstiftningsområden inom vilka de båda verken har sina centrala tillsynsuppgifter. De olika samband som finns mellan den fysiska planeringen och hushållningen med naturresurser, för vilka områden Boverket har det samordnande ansvaret, och de miljöfrågor som Naturvårdsverket svarar för, gör etablerade samarbetsformer nödvändiga. N är det gäller grundvattenfrågor finns ett antal samarbetsprojekt mellan myndigheterna som främst syftar till att grundvattenfrågor på ett effektivt sätt skall kunna beaktas i planeringen och vid olika ställningstaganden som rör markanvändningen. De förslag till lag- ändringar som utredningen lagt fram förutsätter ett fortsatt nära samarbete mellan verken. Utredningen anser därför att Naturvårdsverket och Boverket fortlöpande bör se över samarbetet vad gäller grundvattenfrågor och träffa överenskommelser om de konkreta samarbetsprojekt som vid olika tillfällen är nödvändiga.
Inom miljövårdsområdet har principen om att olika samhällssektorer själva måste ta huvudansvaret för att lösa de miljöproblem som verksamheten inom respektive sektor ger upphov till betonats i allt högre grad. De myndigheter som svarar för frågor som rör berörda sektorer har därmed också ett miljö- ansvar inom sitt område. Ansvarsfördelningen mellan Naturvårdsverket och olika sektorsmyndigheter innebär därvid i huvudsak att Naturvårdsverket svarar för kunskaperna om miljösituationen och för formuleringen av miljö— målen medan sektorsmyndigheterna svarar för frågor som gäller genomföran- det av uppställda mål. Vad gäller grundvattenfrågor är det såväl Jordbruksver- ket och Skogsstyrelsen som de myndigheter som inom olika områden svarar för utbyggnaden av samhällets infrastruktur eller för byggnads- och anlägg- ningsfrågor i övrigt som är aktuella samarbetsorgan för Naturvårdsverket. I sitt svar på utredningens enkät har Naturvårdsverket bl.a. redovisat det samarbete som finns mellan verket å ena sidan och Jordbruksverket och Skogsstyrelsen å den andra. Utredningen anser att Naturvårdsverket på ett
mera samlat sätt bör försöka precisera miljömålen för olika samhällssektorer när det gäller grundvattenskyddet och träffa överenskommelser med berörda sektorsmyndigheter om de närmare samarbetsformerna. Vid sidan av Jord- bruksverket och Skogsstyrelsen synes därvid de olika trafikverken vara av störst betydelse i detta sammanhang.
För kunskapsförsörjningen när det gäller grundvattenfrågor är de olika till— synsmyndigheterna beroende av det arbete och den expertis som finns bl.a. hos expertmyndigheter som SGU och SMHI. SMHI har därvid det samlade ansvaret för hydrologiska frågor vilket när det gäller grundvatten bl.a. innebär en bevakning och sammanställning av uppgifter om nederbörden och därmed om grundvattenbildningen. Huvudansvaret i övrigt när det gäller kunskapsför- sörjningen vad gäller grundvatten ligger på SGU. Utredningen anser det angeläget att SGU och SMHI fortlöpande ser över avgränsningen och samar- betet gällande frågor om insamling, sammanställning och förmedling av uppgifter om grundvatten med utgångspunkt i att dels minska kostnaderna, dels säkerställa att berörda tillsynsmyndigheter m.fl. på ett så effektivt sätt som möjligt får del av sådan information om grundvattenförhållanden som behövs i olika sammanhang. Utredningen anser också att samarbetsforrnerna mellan i första hand SGU men också SMHI som expertmyndigheter och Naturvårdsverket m.fl. som tillsynsmyndigheter fortlöpande behöver bevakas i syfte att säkerställa att samlad och aktuell kunskap om grundvattenförhållan- den finns tillgänglig i det löpande arbetet för ett bättre grundvattenskydd.
Med hänsyn till grundvattnets centrala betydelse för vattenförsörjningen, framför allt för den del av bebyggelsen som har enskilda brunnar, finns ett
nära samband mellan skyddet av grundvatten och dricksvattenkontrollen. Av— gränsningen mellan grundvattenskydd och dricksvattenkontroll synes därvid inte innebära några egentliga problem. Däremot anser utredningen, som när- mare redovisats i kapitel 6, att vissa oklarheter finns vad gäller ansvaret för dricksvattenkontrollen avseende den enskilda vattenförsörjningen. Utredningen föreslår därför att det centrala myndighetsansvaret för dricksvattenkontrollen skall samlas hos Livsmedelsverket. För bevakningen av särskilda hälsoskydds- frågor behövs därvid ett samarbete bl.a. med Socialstyrelsen, Smittskyddsin-
stitutet och Strålskyddsinstitutet. Med hänsyn till SGU:s uppgift att bl.a. sammanställa information om borrade brunnar och till SGU:s kompetens och erfarenhet när det gäller brunnsfrågor m.m. behövs också ett nära samarbete mellan i första hand Livsmedelsverket och SGU i frågor om enskild vattenför-
sörjning .
Vad gäller frågor om hushållning med grundvatten i den snävare meningen minskad förbrukning finns ett nära samband med det arbete med olika kretsloppsfrågor för vilket ansvaret till huvudsaklig del ligger på Natur— vårdsverket. Frågor som rör minskning av vattenförbrukningen har också ett samband med frågor om avloppsrening och berör därför det arbete som på- börjats att utveckla alternativa, mera kretsloppsanpassade, va-system. Utred- ningen anser därför att det är naturligt att Naturvårdsverket har ett huvudan- svar för arbetet med dessa frågor, varvid samarbete behövs bl.a. med Boverket och Livsmedelsverket.
Med hänsyn till det särskilda arbete som pågår i den av Livsmedelsverket ledda samverkansgruppen för vattenkvalitet och vattenförsörjning, SAMVA, och till de förslag gruppen lagt, tar utredningen här inte upp frågorna om samordning av dricksvattenförsörjningen från beredskapssynpunkt.
7.3. Behov av myndighetsinsatser gällande grund— vattenfrågor m.m.
I det föregående avsnittet har utredningen redovisat vissa allmänna över- väganden rörande avgränsningen och samordningen av olika centrala myndig- heters arbete med grundvattenfrågor. Utredningen har därvid framhållit att fortlöpande överläggningar mellan berörda myndigheter i många fall är nödvändiga för att samarbetet skall kunna bli effektivt. Ett viktigt inslag i ett arbete som syftar till en förbättrad hushållning med grundvatten är som utredningen framhållit i kapitel 3 åtgärder för att allmänt öka kunskaperna om grundvattnet. Ett beslutsunderlag som belyser grundvattensituationen och kon-
sekvenserna för grundvattnet av olika aktuella åtgärder är en förutsättning för ett bättre grundvattenskydd. Utredningen har i de tidigare kapitlen lämnat en rad förslag till insatser från berörda centrala myndigheter som bl.a. syftar till att säkerställa ökade kunskaper och bättre beslutsunderlag när det gäller grundvattenfrågor. Dessa förslag innebär i vissa fall också preciseringar av berörda myndigheters arbetsuppgifter inom grundvattenområdet och kan därför ses som en komplettering till de allmänna övervägandena i föregående avsnitt. Utredningen sammanfattar därför i detta avsnitt de förslag som tidigare presenterats och som berör olika centrala myndigheters arbete med grundvattenfrågor m.m.
F rågor under kapitel 4
I kapitel 4 behandlar utredningen frågor om skyddet av grundvattenföre— komster. I anslutning till de förslag till lagändringar, som utredningen därvid redovisar, behandlas också frågor om behovet av insatser från olika centrala myndigheter för att underlätta tillämpningen såväl av gällande regler om grundvattenskydd som av de nya bestämmelser som utredningen föreslår.
Utredningen föreslår i avsnitt 4.5.2 att Naturvårdsverket i samråd med SGU skall få till uppgift att redovisa vilka områden som innehåller grundvatten- förekomster som bedöms vara av riksintresse eller där sådana grundvatten-
förekomster kan bildas.
I avsnitt 4.5.4 föreslår utredningen bl.a. att Boverket i samråd med Natur- vårdsverket och SGU skall ge ut allmänna råd om vad den utökade redo- visningen i översiktsplanerna av grundvattenfrågor bör omfatta. De berörda myndigheterna bör också ge ut allmänna råd till underlag för bedörrmingama av vilka grundvattenförekomster som skall anses som värdefulla vid tillämp— ningen av naturresurslagen.
Utredningen anser vidare att det bör vara en uppgift för Naturvårdsverket att precisera de allmänna kvalitetsmålen för grundvattenskyddet bl.a. genom utarbetande av särskilda bedömningsgrunder. Ett arbete av detta slag har
enligt vad utredningen erfarit också påbörjats inom verket. Med hjälp av sådana bedömningsgrunder är det sedan en viktig uppgift för länsstyrelser och kommuner bl.a. att utarbeta regionalt och lokalt anpassade mål för grundvat— tenförekorrrster inom olika områden, att genomföra undersökningar av vatten- kvaliteten och att formulera åtgärdsprogram för skyddet särskilt av de före- komster som bedöms som mest värdefulla.
Med hänsyn till de regler som redan finns i olika lagar med krav på miljö- konsekvensbeskrivningar och till de förslag om utvidgad användning av sådana beskrivningar som föreligger anser utredningen också att det är angeläget att Boverket och Naturvårdsverket i samarbete ger ut föreskrifter eller allmänna råd om vad miljökonsekvensbeskrivningar enligt olika lagar särskilt bör innehålla såvitt avser grundvattenfrågor.
Utredningen förordar dessutom att det i det fortsatta miljöbalksarbetet övervägs att ge Naturvårdsverket ett centralt tillsynsansvar för de regler om skydd för vattenförsörjningen m.m. som nu finns i 19 kap. vattenlagen.
Frågor under kapitel 5
I kapitel 5 behandlar utredningen frågan om möjligheterna att minska hus- hållens vattenförbrukning. I samband därmed redovisar utredningen vissa överväganden och förslag dels vad gäller frågor som kräver vidare utredning, dels i fråga om utarbetandet av föreskrifter och allmänna råd. Flera olika myndigheter berörs av dessa frågor.
Utredningen framhåller i avsnitt 5.4.1 att det behövs ett omfattande fortsatt forsknings-, utvecklings- och utredningsarbete men också insatser för ut— provning och utvärdering när det gäller nya system för en mera resurssnål och kretsloppsanpassad hantering av vattenförsörjnings-, avlopps- och avfallsfrå- gor. Det är viktigt att arbetet samordnas mellan berörda statliga myndigheter, kommunerna och de företag inom konsultbranschen och i övrigt som är verksamma på detta område. Enligt utredningen bör Naturvårdsverket som
ansvarig central myndighet för bl.a. ntiljö- och kretsloppsfrågor ha ett huvud- ansvar för att initiativ tas och att erforderlig samordning kommer till stånd.
Utredningen framhåller vidare i avsnitt 5.4.1 att många av de frågor inom området vattenhushållning samt avloppsvatten- och avfallshantering som är och kommer att bli aktuella under de närmaste åren sannolikt är av den karaktären att också betydande forskningsinsatser krävs. Denna forskning behöver vara tvärvetenskapligt inriktad och belysa sociala och ekonomiska frågor lika mycket som tekniska och naturvetenskapliga. Med hänsyn till frågomas långsiktiga och övergripande karaktär anser utredningen att det är angeläget att bl.a. Stiftelsen för miljöstrategisk forskning, MISTRA. engagerar sig inom detta område.
Utredningen föreslår i avsnitt 5.4.2 att Boverket skall ges möjligheter att meddela föreskrifter och allmänna råd för tillämpningen av kraveni lagen om tekniska egenskapskrav på byggnader i fråga om hushållning med vatten. Utredningen framhåller vidare att Livsmedelsverket med stöd av de nya be- stämmelser i hälsoskyddslagstiftningen som utredningen föreslagit i sitt del- betänkande bör utforma allmänna råd till ledning för den kommun som över- väger att med stöd av de nya bestämmelserna införa krav på att vattensnål teknik skall användas inom områden med vattenbrist. Utredningen understry- ker i sanunanhanget betydelsen av ett nära samarbete mellan Naturvårdsver- ket, Boverket och Livsmedelsverket när det gäller frågor om allmänna råd och föreskrifter i syfte att minska vattenförbrukningen. När det gäller underlaget för bedömningar i fråga om vilka områden som skall anses vara bristområden krävs också ett samarbete med SGU.
Utredningen framhåller också i kapitel 5 att initiativ bör tas till åtgärder som kan möjliggöra en successiv övergång till individuell vattenmätning för hus- hållen också i flerfarrriljsbebyggelsen. Ett samarbete mellan berörda till- synsmyndigheter, huvudmännen för de allmänna va-anläggningarna samt de stora bygg- och bostadsföretagen är här nödvändigt. Med hänsyn till Boverkets uppgifter när det gäller tekniska byggfrågor är det naturligt att initiativ till diskussioner i denna fråga tas av Boverket.
Frågor under kapitel 6
I kapitel 6 behandlar utredningen frågor om dricksvattenkontroll och enskild vattenförsörjning. Därvid redovisas dels förslag till ändrad ansvarsfördelning
vad gäller det centrala tillsynsansvaret enligt hälsoskyddslagen, dels förslag till åtgärder från vissa myndigheters sida.
Utredningen föreslår i avsnitt 6.4.1 att Livsmedelsverket får det samlade myn- dighetsansvaret för dricksvattenkontrollen genom att verket vid sidan om sitt nuvarande ansvar enligt livsmedelslagen också får ansvaret för central tillsyn enligt hälsoskyddslagen för frågor om vatten till dryck, matlagning, personlig hygien och andra hushållsändamål. Livsmedelsverket blir därmed den myn— dighet som har att besluta om föreskrifter eller allmänna råd enligt såväl livsmedels- som hälsoskyddslagstifmingen såvitt gäller användningen av vatten för hushållsändamål m.m. Samarbete förutsätts därvid ske med bl.a. Social- styrelsen, Smittskyddsinstitutet och Strålskyddsinstitutet som har att som expertmyndigheter svara för bedömningar och underlag för allmänna råd i frågor om t.ex. smittsamma sjukdomar och radon i vatten.
Utredningen föreslår vidare i avsnitt 6.4.2 att Boverket i samråd med övriga berörda myndigheter överväger behovet av kompletterande allmänna råd vad gäller redovisning och behandling av grundvattenförhållanden och vattenför- sörjningsfrågor vid detaljplaneläggrring och bygglovsprövning inom områden för villa- och fritidshusbebyggelse. Utredningen föreslår också att Natur- vårdsverket, mot bakgrund bl.a. av de nya kretsloppsanpassade lösningar som nu utvecklas för lokalt omhändertagande av avloppsvatten och hushållsavfall, överväger behovet av kompletterande allmänna råd för prövning av avlopps- anordningar och för skydd av vattentäkter inom områden för villa- och fritidshusbebyggelse.
Utredningen föreslår dessutom i avsnitt 6.4.3 att Livsmedelsverket i samarbete med SGU och övriga berörda myndigheter och andra organ tar initiativ till att ett arbete med ett åtgärdsprogram för bättre vatten från enskilda brunnar kormner till stånd. Programmet bör innehålla insatser som syftar till dels att
en bättre kompetens hos och kontroll av brunnsborrare uppnås, dels att kontrollen av vattenfilter och annan liknande utrustning förbättras. Vidare bör insatser för information, rådgivning och utbildning främjas genom program- met. Samarbete förutsätts därvid ske också med bl.a. Naturvårdsverket, Boverket och Konsumentverket.
8. Specialmotivering
8.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.
2 kap. 6 a & Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser som skall främja en god hushållning med värdefulla grundvattenförekomster. I kapitel 4 har utred- ningen belyst det angelägna i att områden som innehåller värdefulla grund- vattenförekomster används på ett långsiktigt och genomtänkt sätt samt skyddas mot åtgärder som kan påverka grundvattnets kvalitet eller förutsättningarna för grundvattenbildning.
Utredningen använder i sina förslag ordet grundvattenförekomst, i stället för det i vattenlagen använda begreppet grundvattentillgång, för att beskriva grundvattenförhållandena. Ett skäl för detta är att utredningen anser att begreppet grundvattenförekomst bättre överensstämmer med den syn på grundvattnet som en del av ett dynamiskt flöde som utredningen redovisar i avsnitt 3.1. Begreppet grundvattenförekomst kan också lättare uppfattas som ett neutralt begrepp för att ange i princip varje förekomst av grundvatten i naturen. Ordet grundvattentillgång torde däremot också få anses inbegripa en bedömning av grundvattenförekomstens värde eller användbarhet i något avseende, t.ex. för kommunal vattenförsörjning.
Grundvatten är det vatten som finns i den mättade zonen eller grundvatten- zonen, dvs. den del av marken där alla por- och sprickutrymmen är fyllda med vatten. Det begränsas uppåt av grundvattenytan. Mellan grundvattenytan och markytan är porer och sprickor fyllda med både vatten och luft. Denna de]
kallas den omättade zonen. För att beskriva en grundvattenförekomst kan man utgå från begreppet avrinningsområde. Ett sådant område begränsas av vatten- delare, dvs. sammanbindningslinjen för punkter utifrån vilka grundvattnet strömmar i diametralt motsatta riktningar. Inom avrinningsområdet finns inströmningsområden, där grundvattnet bildas och har en nedåtriktad rörelse, och utströmningsområden, där vattnet återvänder till markytan och övergår till att bli ytvatten. Ett avrinningsområde innehåller minst en men vanligen flera grundvattenförekomster, i sin tur avgränsade av vattendelare.
När det i första stycket talas om mark- och vattenområden som innehåller grundvattenförekomster avses alltså vattenförekomster som finns i den mättade zonen i marken eller under sjö— eller havsbotten. Ovan har beskrivits hur en sådan förekomst begränsas. Stadgandet omfattar även områden där värdefulla grundvattenförekomster kan bildas. Härmed avses områden som innehåller små eller inga mängder grundvatten men där det, på grund av tillgången på t.ex. naturgrus, finns goda förutsättningar att framställa grundvatten genom konstgjord infiltration.
Syftet med bestämmelsen är främst att ge möjlighet till framtida utvinning av dricksvatten ur grundvattenförekomster som bedöms värdefulla ur dricks- vattenförsörjningssynpunkt men även från samhällsekonomiska utgångs- punkter. Även grundvattenförekomster av betydelse för värdefulla ekosystem omfattas av bestämmelsen. För att ge uttryck för detta har det föreskrivits att det skall vara fråga om värdefulla grundvattenförekomster. I kapitel 4 har givits exempel på sådana förekomster. Det bör ankomma på Statens natur- vårdsverk och Sveriges geologiska undersökning, SGU, att ta fram närmare riktlinjer för bedönmingen av vilka grundvattenförekomster som skall anses vara av den karaktär som avses i första stycket.
Första stycket innebär inte något absolut skydd inom de skyddade områdena. För det fall områdena behövs även för andra betydelsefulla ändamål, och dessa ändamål hotar grundvattenförekomstens vattenkvalitet eller förutsätt— ningarna för att bilda grundvatten, måste en avvägning göras mellan de olika krav som ställs på användningen av området. Detta har kommit till uttryck
genom att det i lagtexten anges att områdena så långt möjligt skall skyddas. Den närmare innebörden av uttrycket finns kommenterad i motiven till natur- resurslagen (prop. 1985/86:3 s. 61 och 155).
Aktuella områden skall alltså skyddas, i olika grad, mot åtgärder som kan påverka gnmdvattnets kvalitet eller förutsättningarna för grundvattenbildning. Med det förstnämnda uttrycket, påverka vattnets kvalitet, menas bl.a. att vattnet tillförs ämnen av en typ eller mängd som inte är naturligt före- kommande och som negativt påverkar vattenkvaliteten. Med det andra uttrycket, påverka förutsättningarna för grundvattenbildning, avses åtgärder som påverkar nybildningen av grundvatten i ett område. Det kan vara fråga om grusutvinning, som ändrar förutsättningarna för bl.a. vattnets renings- process genom marken, eller om dikning eller hårdgöring av mark, som leder bort t.ex. nederbördsvatten. Det bör observeras att sådana åtgärder som senast nämnts också kan påverka vattnets kvalitet.
I flera andra paragrafer i naturresurslagen anges att ett visst intresse skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka detta intresse. Härmed åsyftas åtgärder som har en bestående negativ inverkan eller tillfälligt mycket stor inverkan på det aktuella intresset. En sådan begränsning i skyddet finns inte i denna paragraf. Förevarande paragraf skall främst skydda grund- vattenförekomster som är värdefulla främst från dricksvattensynpunkt. Målet är att vårt dricksvatten skall vara av god kvalitet. Att endast skydda mot åtgärder som påtagligt kan påverka dricksvattnet skulle motverka detta mål.
Paragrafens andra stycke innehåller bestämmelser till skydd för mark- och vattenområden som inrymmer grundvattenförekomster av riksintresse. Därmed avses förekomster som kan ge mycket stora mängder grundvatten och som är belägna nära befolkningstäta områden. Även grundvattenförekomster som inte är så stora och markområden där det finns goda förutsättningar att framställa konstgjort grundvatten bör kunna vara av riksintresse under förutsättning att de är mycket betydelsefulla för en region. För områden som innehåller sådana särskilt värdefulla resurser innebär bestämmelsen att kommunerna eller stat— liga myndigheter inte får planera för eller lämna tillstånd till andra verk—
samheter inom området som kan påverka grundvattenförekomstens rattenkva- litet eller förutsättningarna för nybildning av grundvatten. I de fall di två eller flera olika intressen, som är att bedöma som riksintresse, står mot varandra finns bestämmelser i 2 kap. 10 &.
8.2. Förslaget till förordning om ändring i förord— ningen (1993zl91) om tillämpning av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.
2 & I denna paragraf anges vilka centrala myndigheter som har ansva'et för att precisera vilka områden som bedöms vara av riksintresse enligt 2 kap. naturresurslagen. Enligt den nya lydelsen av paragrafen ankomner det på Naturvårdsverket att i samråd med SGU lämna uppgifter till länsstyrelsen om vilka områden som myndigheterna bedömer innehålla sådana Värdefulla grundvattenförekomster som är av riksintresse enligt den föreslagna 2 kap. 6 a & naturresurslagen.
8.3. Förslaget till lag om ändring i plan— och bygg- lagen (1987:10)
4 kap. 1 & I denna paragraf anges det obligatoriska innehållet i översiktsplanen.
Andra stycket punkten 2 är ny. Här ställs krav på redovisning av nark- och vattenområden som innehåller grundvattenförekomster. Den närmare inne- börden av vad som menas med mark- och vattenområden som nnehåller
grundvattenförekomster redovisas ovan under avsnitt 8.1.
Av de kartor som finns bifogade till översiktsplanen framgår naturligt gränsen mellan mark- och vattenområden. Det är inte lika naturligt att i översiktspla- nen redovisa utbredningen av olika grundvattenförekomster inom kommunen. För att hänsyn skall kunna tas till den ömsesidiga påverkan som föreligger mellan markanvändningen och vattenanvändningen inte bara när det gäller ytvatten utan också såvitt avser grundvatten finns det skäl att ställa krav på redovisning av mark— och vattenområden som innehåller grundvattenföre- komster. I det material som tas fram i arbetet med översiktsplanen skall därmed fortsättningsvis finnas dokument inklusive kartor där markområden, vattenområden och områden som innehåller grundvattenförekomster redovisas. Den mark och det vatten som kommunen har att ta hänsyn till i sin planering konnner, genom ändringen, att finnas samlat redovisad i översiktsplanen.
l punkten 1 finns för närvarande krav på redovisning av grunddragen ifråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden. För vattenområ- denas del innebär detta, enligt motiven (prop. l985/86:1 s. 530), att tillgången på vatten, efterfrågan och anspråk från olika intressenter samt problem när det gäller användningen av vattenområden behandlas i planen. I obligatoriet ligger vidare, enligt motiven, att vattenresurserna behandlas som en del i det eko- logiska sammanhanget och att deras samband med markanvändningens utveckling beaktas. Den nya punkten innebär att motsvarande redovisning skall göras beträffande grundvattenförekomsterna. Ändringen innebär sålunda att den redovisning som i dag skall göras i översiktsplanen beträffande vattenområden — ytvatten — också skall göras beträffande grundvatten.
I förslaget till lagtext anges att endast grundvattenförekomster av betydelse behöver redovisas i översiktsplanen. Förutsättningarna inom en kommun är nämligen inte sällan sådana att det finns grundvattenförekomster som saknar eller har mindre betydelse för den kommunala planeringen. Grundvatten förekommer ju allmänt under markytan samt sjö- och havsbottnen och det finns därför självklart relativt stora områden som innehåller grundvatten som av olika anledningar är av mindre betydelse i detta sammanhang. Det kan t.ex. vara fråga om att gmndvattenförekomsten har dålig vattenkvalitet eller är liten eller har ett sådant läge att den är av begränsad betydelse för mark- eller
grundvattenanvändningen. Det finns därför ingen möjlighet, ej heller skäl, att redovisa samtliga förekomster inom en kommun.
Det är emellertid inte fråga om att redovisa endast de förekomster som omfattas av det nya stadgandet i 6 a & naturresurslagen. I översiktsplanen bör t.ex. redovisas grundvattenförekomster som är av betydelse från dricksvatten— synpunkt, utan att för den delen omfattas av ett skydd enligt det nya stadgandet i naturresurslagen, men även sådana förekomster som är av betydelse t.ex. för industrins eller jordbrukets vattenförsörjning, som recipient, ur biotopsyn- punkt eller för markarbeten.
8.4. Förslaget till Lag om ändring i vattenlagen (1983:291)
19 kap. 2 & I fjärde stycket görs ett förtydligande av gällande rätt. Förslaget behandlas i avsnitt 4.5.3.
Länsstyrelsens befogenhet att meddela föreskrifter enligt paragrafens andra stycke inskränks i tredje stycket i de fall föreskrifterna medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Föreskrifter som kan föranleda ersättning till markägare får endast meddelas efter ansökan. Avsikten är att ersättnings— skyldighet för staten inte skall uppkomma annat än i de fall statlig myndighet begärt föreskrifterna. Rätt till ersättning uppkommer nämligen, enligt 19 kap. 7 & vattenlagen, först om föreskrifter som meddelats efter ansökan medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastighet.
Som redovisats i avsnitt 4.5.3 anges i motiven till vattenlagen att rätt till ersättning inte föreligger i de fall en föreskrift som begränsar rätten att förfoga över en fastighet följer av aktsamhetsregeln i t.ex. 19 kap. 1 5 vattenlagen eller 5 & miljöskyddslagen (1969:387). Ersättningsfrågan ställs i första hand i relation till den aktsamhetsplikt fastighetsägaren har enligt dessa bestäm-
melser. Aktsamhetsreglerna innehåller ju de grundläggande villkoren för att viss verksamhet över huvud skall få förekomma på fastigheten. Inskränkning av otillåten verksamhet till tillåtlig nivå innebär inte rätt till ersättning för den berörde. Föreskrifter som följer av aktsamhetsreglerna kan därför inte anses innebära att pågående markanvändning avsevärt försvåras för fastighetsägaren.
Utredningens förslag till ett fjärde stycke i 19 kap. 2 & vattenlagen innebär att de angivna motivuttalandena förtydligas genom att tas in i lagtexten. Av den föreslagna formuleringen i fjärde stycket framgår att föreskrifter som inte går utöver vad fastighetsägaren måste tåla enligt nu nämnda aktsamhetsregler inte innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Genom hänvis- ningen till paragrafens tredje stycke samt till 7 5 första stycket framgår att länsstyrelsen får meddela sådana föreskrifter utan föregående ansökan och att ersättningsrätt inte föreligger i dessa fall.
Den föreslagna ändringen syftar också till att klargöra att utgångspunkten för länsstyrelsen, i de fall den överväger att meddela föreskrifter utan att ansökan föreligger, är en skälighetsbedömning av de tilltänkta föreskrifterna utifrån aktsamhetsreglerna i bl.a. vattenlagen och miljöskyddslagen. Om länsstyrelsen vid en sådan avvägning gör den bedömningen att föreskrifterna är skäliga, och därvid meddelar skyddsföreskrifter, kan staten inte drabbas av ersättningsskyl— dighet enligt 19 kap. 7 &. Den som drabbas har däremot möjlighet att klaga på föreskrifterna enligt 22 kap. 6 &.
Utredningen vill för undvikande av missförstånd framhålla att den föreslagna bestämmelsen inte innebär att ersättning aldrig skulle kunna utgå vid före— skrifter inom vattenskyddsområde. I den mån det anses nödvändigt för skyddet av en vattentäkt att meddela föreskrifter som innebär andra eller längre gående inskränkningar än vad 19 kap. 1 & vattenlagen eller 5 5 miljöskyddslagen ger stöd för kan självfallet frågor om ersättning eller inlösen aktualiseras. Som tidigare berörts får sådana föreskrifter endast meddelas efter ansökan. Er- sättningen skall betalas av den som begärt föreskriften.
8.5. Förslaget till lag om ändring i hälsoskyddsla- gen (1982:1080)
15 5 Enligt den föreslagna lydelsen i första stycket skall den centrala tillsynen utövas av Socialstyrelsen, Naturvårdsverket och Livsmedelsverket med den ansvarsfördelning dem emellan som regeringen bestämmer. Ändringen innebär att även Livsmedelsverket får tillsynsansvar enligt hälsoskyddslagen. Förslaget har behandlats i kapitel 6.
8.6. Förslaget till förordning om ändring i hälso— skyddsförordningen (1983 :616)
17 &
Paragrafen har ändrats så att Livsmedelsverket fått det centrala tillsynsan- svaret för vatten till dryck, matlagning, personlig hygien och andra hushållsän— damål. Ansvaret för dessa frågor har tidigare legat under Socialstyrelsen. Förslaget har behandlats i kapitel 6.
8.7 Förslaget till förordning om ändring i förord-
ningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
13 &
Stadgandet, i sin nuvarande lydelse, preciserar och inskränker kravet på hushållning med vatten i 2 5 första stycket 9 lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk. m.m. för nya byggnader. Genom en hänvisning till detta stadgande från 14 & gäller undantaget även ändring av befintlig byggnad.
Inskränkningen avser fritidshus med högst två bostäder som på grund av sin standard eller sitt läge inte är ägnade för boende under längre perioder.
I förhållande till motsvarande undantagsbestämmelse i 3 kap. 9 5 plan- och bygglagen — som upphör att gälla när lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. träder i kraft — synes vissa fritidshus ej längre omfattas av hushållningskravet. Det gäller de enkla fritidshus, som inte lämpar sig för helårsboende, men där det i dag kan ställas krav på hushållning med vatten om vattensituationen så kräver (se prop. 1990/91:146 s. 75). Det är inte ovanligt med sådana enkla fritidshus i områden som har problem med vattenför- sörjningen. I den mån nya byggnader projekteras och utförs i sådana områden är det angeläget att även dessa fritidshus omfattas av hushållningskravet. Det är vidare angeläget att hushållningskravet beaktas vid ändring av befintliga byggnader.
Utredningens förslag innebär således att bestämmelsen ändras så att kravet på hushållning med vatten återigen omfattar även enkla fritidshus om vattensitua- tionen så kräver. Det är tänkt att bestämmelsen genom ändringen skall mot- svara det vattenhushållningskrav som finns i 3 kap. 9 5 plan— och bygglagen. En utförligare beskrivning av vilka fritidshus som omfattas av hushållnings— kravet finns alltså i prop. 1990/91:146 s. 59 f. och 75 f.
För permanentbostäder och byggnader i övrigt med undantag för de i det föregående behandlade enkla fritidshusen bör hushållningskravet i princip vara generellt. I första meningen finns därför ett allmänt krav på att nya byggnader skall medge god hushållning med vatten. Genom denna bestämmelse ges Boverket, med stöd av hänvisningeni 18 &, möjlighet att meddela de före- skrifter eller allmänna råd som behövs för tillämpningen av hushållnings- kravet. Enligt utredningen är det angeläget att verket har möjlighet att preci- sera vilka tekniska egenskapskrav på byggnader som är önskvärda i fråga om hushållning med vatten. Den närmare innebörden av hushållningskravet bör anpassas med hänsyn till vilket slag av bebyggelse som det gäller. Den tekniska utvecklingen vad gäller möjligheten att minska vattenförbrukningen måste också beaktas. Den rapport som presenteras som bilaga 2 till detta be-
tänkande och fortsatta utredningar i samma ämne bör därvid kunna tjäna som underlag. Som berörts i avsnitt 5 .4.1 är individuell vattenmätning också i flerfamiljshus en i sammanhanget angelägen åtgärd.
Kommittédirektiv W
Dir. 1993:126 Förbättrad hushållning med grundvatten
Dir. 1993:126
Beslut vid regeringssammanträde 1993-11—04
Statsrådet Thurdin anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda hur hushåll- ningen med grundvatten skall kunna förbättras, bl.a. genom en förbättrad fysisk planering och genom bättre reglering av vattenuttag ur enskilda brunnar. Utredaren skall bl.a. närmare kartlägga bristerna i den lagstiftning som reglerar vattenuttag ur enskilda brunnar.
Bakgrund Narurresursen grundvatten
Grundvattnet är en begränsad och sårbar naturresurs. Det används för många olika ändamål, exempelvis som livsmedel, till bevattning och som transportmedel för avfall. Ineffektiv och okontrollerad användning kan medföra att grundvattnet förbrukas i en högre takt än det nybildas. Regeringens proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsan- passad samhällsutveckling understryker vikten av en effektiv hushållning med naturresurser. Enligt kretsloppsprincipen måste vatten utnyttjas ut— hålligt och varsamt så att tillgång och kvalitet bevaras. Nedbrytande och uppbyggande processer behöver vara i balans, dvs. förbrukningen av grundvatten får inte överstiga bildningen av nytt grundvatten.
Tillgång och kvalitet
Sverige är allmänt sett gynnat av en god tillgång på grundvatten. Grund— vattenmagasinen är dock ofta små. Yttre påverkan på vattnet får därmed begränsad spridning. Påverkan på ett enskilt magasin genom överuttag eller förorening kan å andra sidan lätt bli betydande.
Grundvattnets kvalitet påverkas bl.a. av naturliga geologiska förhållan- den. Det kan ta sig uttryck i höga jäm- och manganhalter, svavelförekomst m.m. Grundvattnet är dessutom utsatt för påverkan av mänskliga aktivitet- er, bl.a. genom kväveläckage och markförsuming. De moderna jord- och skogsbruksmetodema och nedfallet av luftföroreningar är de viktigaste orsakerna. Omfattande åtgärder har vidtagits för att minska såväl kväve- läckage som nedfall av försurande ämnen. Utsläppen av både svaveldioxid och kväveoxid beräknas minska fram till år 2000. Arbetet för att halvera kvävetransportema från land till hav har vidare reducerat läckaget av när- salter. Trots att avsevärda reduktioner av förorenande utsläpp har gjorts är det angeläget att ytterligare åtgärder vidtas såväl nationellt som internatio- nellt.
Grundvattnet påverkas också av föroreningar från olika typer av anlägg— ningar, t.ex. avfallsdeponier, avloppsledningar och stora kommunikations- anläggningar.
Uttag av för mycket grundvatten kan leda till brist på vatten och i vissa områden till saltvatteninträngning.
Brist på vatten och saltvatteninträngning
Saltvatteninträngning i brunnar kan endast uppstå inom områden under den s.k. högsta kustlinjen, dvs. där det tidigare har varit hav. Det innebär främst i skärgårdarna, i kustnära områden och i ett bälte tvärs över Sverige från östra Svealand till Bohuslän. Problemet med saltvatteninträngning är främst knutet till grundvatten i berg inom områden där vatten tas ur enskil- da brunnar. Det gäller särskilt i vissa bebyggda skärgårdsområden i när- heten av storstäderna. Inträngning uppstår när vattenuttaget blir för stort. Successivt högre VA-standard och inflyttning av permanentboende har ökat vattenbehovet och därmed ökat problemen med saltvatteninträngning. Fel- aktig lokalisering och ibland felaktigt utförande av enskilda brunnar kan också ha bidragit. Under de senaste årens torrsomrar har problemen med saltvatteninträngning förvärrats ytterligare. Möjligheterna att åtgärda salt- vattenpåverkade brunnar är oftast begränsad. I de flesta fall är den enda möjliga åtgärden densamma som vid vattenbrist, dvs. att minska vattenut- taget.
Avloppsanlaggningar
Inliltrationsanläggningar för avloppsvatten kan förorena grundvattnet. Sådana anläggningar är vanliga just inom de områden som försörjs via enskilda brunnar.
Utnyttjande och skydd av grundvatten
Industrin står för ca 70 procent och hushållen för ca 15 procent av vatten- användningen i landet. Jordbruket är den tredje största vattenförbrukaren.
Den kommunala vattenförsörjningen baseras till ca 50 procent på grund- vatten. Endast ca 40 procent av kommunernas grundvattentäkter har något skydd enligt vattenlagen.
Cirka 1,2 miljoner permanent boende människor tar grundvatten ut egna brunnar. Ungefär lika många fritidsboende är beroende av eget brunns- vatten.
Områden med för landet viktiga grundvattentillgångar har i dag inte något adekvat och planmässigt skydd enligt Sveriges geologiska undersök- ning (SGU).
Rent grundvatten nybildas i s.k. inströmningsområden. Skyddsbehovet kan därför omfatta stora områden och inte bara närzoner till platser där grundvattenuttag sker.
Styrmedel
Tillgängliga styrmedel för att säkra tillgången till rent grundvatten avser såväl åtgärder för att rätta till redan uppkommen skada som åtgärder för att förebygga brist eller skada.
Frivilliga insatser
Kunskapsspridning till enskilda fastighetsägare har börjat tillämpas av kommuner med stora problem med vattenbrist och saltvatteninträngning. Produktutveckling och ny teknik, bl.a. vad gäller VA-utrustning och brunnsborrning, har diskuterats. Nya tekniska lösningar utvecklas som t.ex. kan göra det möjligt att upphöra med vattentoaletter. Styrrnedel som främ- jar minskade vattenuttag genom fastighetsägares frivilliga insatser är dock dåligt utvecklade. Sådana styrmedel borde kunna tillämpas såväl i situatio- ner där skada redan uppstått, t.ex. vid vattenbrist eller saltvatteninträng- ning, som i förebyggande syfte.
4 Ekonomiska styrmedel
Förbrukningen av vatten från kommunala grundvattentäkter kan påverkas genom utformningen av VA-taxan.
Fysisk planering
Den fysiska planeringen är ett av de viktigaste stynnedlen när det gäller att förebygga skador på grundvattnet och spelar en viktig roll i arbetet för en hållbar samhällsutveckling. Förutsättningama för att kunna utveckla ett kretsloppssamhälle bestäms i hög grad av hur den bebyggda miljön plane- ras. I planeringsprocessen finns utrymme för samordning och överblick. Där finns möjligheter att undvika problem genom att exempelvis peka ut miljö- vänliga transport- och avloppssystem. De kommunala översiktsplanerna som upprättas enligt plan- och bygglagen kan utgöra strategiska styrinstru- ment för långsiktigt nyttjande av mark och vatten. Översiktsplanerna repre- senterar kommuneras ställningstaganden som vägledning för lokaliserings- prövningar, tillståndsprövningar samt miljö— och sektorsplanering. Kommu- nerna kan t.ex. i översiktsplanerna bedöma tänkbar påverkan på grundvatt- net av olika utbyggnadsaltemativ. Detaljplaner anger nyttjandet av marken och bör redovisa exploateringssituationen i förhållande till grundvatten- resursema. I detaljplanerna kan villkor anges för en god vattenhushållning, t.ex. för brunnar, infiltration och VA-utrustning.
Gällande rätt
Reglering av uttag ur enskilda brunnar kan bli nödvändig när inga andra åtgärder är möjliga för att åstadkomma hushållning med grundvattnet. Någon samlad lagstiftning om utnyttjandet eller skyddet av grundvattnet finns dock inte i Sverige.
Vattenlagen (1983z291) är grundläggande när det gäller möjligheterna att reglera och fördela grundvattenuttag. Enligt vattenlagen gäller som huvud- regel att fastighetsägaren har rådighet över vattnet inom fastigheten. Den enskilde fastighetsägarens rådighet är dock inte oinskränkt. Han får inte göra intrång i annans enskilda rätt eller skada allmänna intressen.
I lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar anges att kommunen skall ordna vattenförsörjningen inom verksamhetsområde eller om det behövs inom större bebyggelsegrupper.
Miljöskyddslagens (1969z387) tillåtlighetsregler och bestämmelser om ansvar för miljöfarlig verksamhet har i detta sammanhang betydelse endast i det fall grundvattnet hotas av verksamhet som omfattas av lagens regler.
___—ammvw»
I detta ansvar ligger att pröva om verksamheten är lämpligt utformad, lämpligt lokaliserad och tillåtlig enligt miljöskyddslagen. länsstyrelserna och kommunerna utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet.
1 plan- och bygglagen (1987:10) finns bestämmelser som syftar till god hushållning med grundvatten vid lokaliseringen av ny bebyggelse. Förfö— gandet över vattnet som sådant har dock inte varit underkastat något krav på lov enligt plan- och bygglagen. Genom en lagändring den 1 juli 1991 infördes en möjlighet för kommunen att genom detaljplan eller områdesbe- stämmelser införa bygglovsplikt för grundvattentäkter. Regeringen har tillkallat en särskild utredare för att se över plan- och bygglagen (dir. 19922104). Översynens syfte är bl.a. att föreslå åtgärder för att tillgodose kraven på större miljöhänsyn. I det sammanhanget skall kretsloppsprincipen särskilt uppmärksammas.
Uttag av grundvatten berörs också av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Lagen ger gemensamma utgångspunkter för be- slutsfattande enligt de tidigare nämnda lagarna. Syftet är att åstadkomma en väl awägd och långsiktig hushållning med landets naturresurser där även grundvattnet skall betraktas som en sådan begränsad, sårbar resurs. Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för vattenför- sörjning skall så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.
Hälsoskyddslagen (198221080) syftar till att förhindra sanitära olägen- heter som kan vara skadliga för människors håla. Det är kommunen som ytterst ansvarar för hälsoskyddet. Kommunen kan med stöd av hälsoskydds förordningen (1983:616) meddela föreskrifter bl.a. om skydd för enskilda vattentäkter. Avgörande är i detta fall om förhöjda salthalter i brunnsvatten kan anses utgöra sanitär olägenhet. Även när det gäller vatten- och avlopps- utsläpp från spridd bebyggelse bestämmer kommunen villkoren för anlägg- ningens utförande enligt hälsoskyddslagen.
Livsmedelslagen (197l:511) omfattar användningen av dricksvatten som livsmedel. Annan användning av vatten än som livsmedel omfattas dock inte av lagen. Vattenuttag ur vattentäkt som används för eget bruk kan heller inte påverkas med hjälp av livsmedelslagstiftningen.
Anläggningslagen (1973zll49) innehåller bestämmelser om samverkan mellan fastigheter för att utföra och förvalta s.k. gemensamhetsanlägg- ningar. För att lösa vattenförsörjningsfrågor kan gemensamhetsanläggning inrättas. Större gemensamhetsanläggningar förvaltas vanligtvis av en sam fällighetsförening enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfällig- heter. Mindre samfälligheter kan förvaltas direkt av delägarna (delägarför- valtning).
Andra lagar som berörs är fastighetsbildningslagen (1970:988), jordabal- ken (1970:994), lagen (1987:11) om exploateringssamverkan, lagen (1975:424) om uppgiftsskyldighet vid grundvattenundersökning och brunns- borrning och skadeståndslagen (1972z207).
Enligt miljöskadelagen (l986:225) kan skadestånd komma i fråga vid ändring av grundvattennivån.
Myndigheternas ansvar
Ytterst är det kommunerna som har ansvaret för att dess invånare förses med ett fullgott dricksvatten. I lagen om allmänna vatten- och avloppsan- läggningar regleras kommunernas skyldighet att ordna vattenförsörjning.
Kommunerna har fått en förstärkt roll och ett eget ansvar för miljö skyddsarbetet. De kommunala miljö— och hälsoskyddsmyndighetema har tillsyn över att hälsoskyddslagen och i viss mån miljöskyddslagen följs.
Kommunerna har också en nyckelroll i övergången till ett mer kretslopps- anpassat samhälle. Under de närmaste åren skall de lokalt omsätta och konkretisera Riokonferensens handlingsprogram Agenda 21 för en hållbar utveckling där vattenhushållningen är en viktig del.
Sveriges geologiska undersökning (SGU) är den myndighet som har till uppgift bl.a. att undersöka och dokumentera landets grundvattentillgångar. SGU:s verksamhet omfattar förutom bedömningar av utvinningsbara grund- vattenmängder även frågor om grundvattnets kvalitet, sårbarhet och skydd. SGU har också upprättat ett databaserat brunnsregister.
Statens naturvårdsverk har till uppgift att främja ett långsiktigt nyttjande av grundvattnet och att awärja föroreningshot mot grundvattnet.
Boverket har uppsikten över plan- och byggnadsväsendet och samord- ningsansvaret för hushållningen med naturresurser.
Statens livsmedelsverk är central tillsynsmyndighet enligt livsmedelslagen och således föreskrivande och tillsynsutövande myndighet när det gäller dricksvatten.
Socialstyrelsen har, som ett led i tillsynen över hälsoskyddet, bl.a. an- svar för vattenkvaliteten i enskilda vattentäkter liksom för bostädernas tillgång till dricksvatten.
länsstyrelserna har regionala tillsynsuppgifter i flera av de avseenden som här berörs. Länsstyrelserna har också ansvaret för att kommunerna förses med statligt underlagsmaterial för sin planering.
Andra berörda myndigheter är Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) och Överstyrelsen för civil beredskap.
Behov av förbättrad hushållning med grundvatten Utgångspunkter
Skydd av färskvattenresurser utgjorde en viktig punkt vid FN:s konferens om miljö och utveckling år 1992 (UNCED). Detta framgår också av rege-
ringens skrivelse 1992/93:13. Frågor om vattenresurser redovisas i ett sär- skilt kapitel i Agenda 21. Regeringen arbetar nu med genomförandet av konferensens slutsatser i Sverige.
Hushållning med grundvatten måste ske så att tillgång och kvalitet beva- ras. Detta måste beaktas såväl vid grundvattenuttag ur enskilda brunnar inom befintliga bebyggelseområden som vid lokalisering av ny bebyggelse och nya verksamheter med hantering av farligt gods såsom industrier, trafikanläggningar etc. Det finns således ett åtgärdsbehov i befintliga be- byggelseområden och ett planeringsbehov för framtida bebyggelseområden.
En rad olika styrmedel och kombinationer av styrmedel är nödvändiga inför omställningen till ett mer resurshushållande samhälle. Styrrnedlen bör syfta till en effektiviserad resurshushållning som främjar en god och lång- siktigt hållbar livsmiljö. Styrrnedlen kan representera åtgärder utmed en skala där frivilliga lösningar i första hand skall användas och där tvingande åtgärder bör betraktas som en sista utväg.
Det finns vidare behov av att utveckla information och kunskapssprid- ning, produktutveckling, ny teknik, ekonomiska styrmedel och frivilliga gemensamhetslösningar som möjliga alternativa åtgärder för att minska förbrukningen av grundvatten. Den fysiska planeringen är ett viktigt före- byggande styrmedel som bör utvecklas bl.a. för att undvika tvingande regleringar i efterhand.
Utgångspunkten för utredningsarbetet bör vara att på bästa sätt tillgodose människors behov av enskild vattenförsörjning genom ett balanserat utnyttjande av den gemensamma grundvattentillgången.
Förebyggande styrmedel
Det förebyggande skyddet av grundvattnet bör förbättras avsevärt, t.ex. genom att anpassa u'llkommande bebyggelses omfattning och VA-standard och genom att utveckla kretsloppsanpassade lösningar. Det är en uppgift för kommunerna i den fysiska planeringen.
Den fysiska planeringen behöver utvecklas så att möjligheterna att före- bygga miljöproblem förstärks. Lokalisering av den byggda miljön behöver i än högre grad ske med hänsyn till naturens förutsättningar. Nya synsätt och nya metoder behöver utvecklas så att miljöfrågorna kan integreras i en sektorövergripande planering. Översiktplanen bör utvecklas ytterligare för att få en god funktion som underlag för markanvändningsbeslut.
Miljökonsekvensbeskrivningar med avseende på grundvattentillgångar bör komma in tidigt i planeringen. Vattenhushållningsaspekter bör vara en obligatorisk del i en miljökonsekvensbeskrivning.
SGU föreslår i ett yttrande över Nordiskt aktionsprogram för naturvård att negativ påverkan på vattenresurserna skall förebyggas med hjälp av planläggning och miljökonsekvensbeskrivningar av mark— och vattenan-
vändning. SGU anser vidare att områden med för landet viktiga grund vattentillgångar måste erhålla ett adekvat och planmässigt skydd.
Reglering av grundvattenuttag i befintliga bebyggelseområden
I den mån grundvattenhushållning kan uppnås utan tvångsåtgärder bör frivilliga åtgärder eftersträvas. Härvid bör bl.a. övervägas åtgärder för en fastare samverkan mellan fastigheter i områden med knappa eller av andra skäl utsatta grundvattentillgångar.
I vissa fall fordras tillståndsplikt för grundvattenuttag för att säkra grund- vattentillgången. Detta kan vara nödvändigt inom befintliga bebyggelseom- råden där andra styrmedel är otillräckliga och frivilliga begränsningar inte kan uppnås.
De befintliga styrmedlen för reglering av enskilda grundvattenuttag är i vissa områden otillräckliga. Enligt svensk lagstiftning råder principen att rätten att förfoga över vatten följer med äganderätten till fastigheten. Det finns endast vissa möjligheter att med stöd av gällande lagstiftning reglera enskilda grundvattenuttag. Tillämpningen och regleringen är dock förenad med juridiska och hydrogeologiska problem.
Kunskapsunderlag
Generellt gäller slutligen att de möjligheter som finns att reglera grund vattenuttag fordrar en god hydrogeologisk kunskap om grundvattnets be- teende och förekomst i berg och jord för att kunna utnyttjas på rätt sätt.
Behov av utredning
Med hänsyn till vad jag har anfört bör en utredare tillkallas i syfte att utreda hur hushållningen med grundvatten vid planering och byggande skall kunna förbättras.
En utredning om grundvattnet och dess skydd ligger också i linje med riksdagens beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/9lzJoU30, rskr. 1990/911338) om miljöpolitiken och beslut (prop. 1992/93:180, bet. 1992/93:10U14, rskr. 1992/93:344) om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling.
_ ÅMM.*___A._A _ >_>-__ __ ....
Uppdraget
Det övergripande målet för utredaren bör vara att föreslå åtgärder i syfte att bättre skydda våra grundvattentillgångar vid planering och byggande så att de bibehåller sitt värde för framtiden.
Utredaren skall under sitt arbete beakta och överväga vad regeringen har anfört i proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling.
Utredaren skall undersöka vilka möjligheter det finns att förbättra skyd- det av grundvattentillgångama så att de inte föröds eller skadas av exploate- rande verksamheter såsom bebyggelse och anläggningar. Det kan handla om att utveckla den fysiska planeringen i syfte att uppnå ett bättre grund- vattenskydd. Utredaren skall - om det behövs - föreslå ändringar i lagstift- ningen i syfte att förbättra skyddet.
Grundvattentillgångamas utsatthet beror bl.a. på ett stort behov av vatten för enskild förbrukning. Utredaren bör undersöka vilka tekniska möjlig- heter det finns att minska förbrukningen, t.ex. genom nya kretsloppsanpas— sade tekniska lösningar på VA-området.
Utredaren skall särskilt utreda problemen med för stora uttag av grund- vatten för enskild vattenförsörjning. I första hand bör det utredas om det finns metoder att främja frivilliga överenskommelser mellan fastighets- ägarna som åstadkommer en bättre reglering av vattenuttagen.
I en del fall torde det inte vara möjligt att nå en önskvärd reglering av grundvattenuttagen utan en fastare reglering. Utredaren skall närmare kartlägga bristerna i den lagstiftning som reglerar vattenuttag ur enskilda brunnar. I uppdraget ingår att lämna förslag till ändringar i lagstiftningen som ger förutsättningar för att bättre bemästra problemen med överuttag och därav följande vattenbrist, saltvatteninträngning eller andra olägen- heter. Härvid bör bl.a. övervägas en lagstiftning om fastare samverkan mellan fastigheter i områden med knappa eller av andra skäl utsatta grund- vattentillgångar.
Utredaren bör beakta Miljöskyddskommitténs förslag (SOU 199327) om en ny miljöbalk med en samlad lagstiftning i de delar som berör grundvat- tenskyddet.
Utredaren bör vidare undersöka i vilken utsträckning tekniska lösningar, t.ex. vattentäkters utformning och tekniken för vattenbehandling, kan min- ska problem med saltvatteninträngning m.m.
Det bör klarläggas i vilken utsträckning tillämpningen av föreslagna styrmedel är avhängig av en god hydrogeologisk kunskap om möjliga grundvattenuttag. Utredaren bör därvid utvärdera olika metoder att enkelt göra säkra hydrogeologiska bedömningar. Samtidigt bör utredaren belysa kostnaden för att göra sådana bedömningar i syfte att klarlägga de ekono- miska konsekvenserna av föreslagna styrmedel.
Utredaren bör analysera de berörda myndigheternas ansvarsområden och åtaganden och föreslå nödvändiga ändringar för att åstadkomma en tyd- ligare ansvarsfördelning. Myndighetsorganisationen måste också vara an- passad till den nya lagstiftning som blir resultatet av pågående utredningar.
Tidsplan, arbetsformer m.m.
I arbetet bör utredaren Överlägga med berörda statliga myndigheter, berörda kommuner samt företrädare för berörda organisationer och intres- sen i övrigt.
Utredaren skall samråda med Utredningen om översyn av plan- och bygg- lagen m.m. (M l992:03) samt Skärgårdsutredningen (Jo 1993:OQ).
Förslag i fråga om reglering av enskild vattenförsörjning bör lämnas senast den 1 juli 1994. Övriga förslag bör redovisas senast den 1 februari 1995 .
För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och sär- skilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.1984:5), beaktande av ISG-aspekter (dir. 1988z43) samt om att redovisa regionalpoli- tiska konsekvenser (dir. 1992250).
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om plan läggning, markanvändning och bebyggelse
att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att utreda hur hushållningen med grundvatten skall kunna förbättras,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.
(Miljö- och naturresursdepartementet)
MINSKNING AV HUSHÅLLENS VATTENFÖRBRUKNING
Möjligheter med dagens och morgondagens teknik
Bakgrundsbeskrivning till grundvattenutredningen M 1993:15 "Förbättrad hushållning med grundvatten"
Sammanfattning
Grundvatten utgör dricksvattenresurs för en fjärdedel av Sveriges befolkning. Ytterligare en fjärdedel får sitt dricksvatten från infiltration av ytvatten. Grundvattnet är samtidigt en känslig naturresurs. Det utsätts för påfrestningar från mänsklig verksamhet genom att vi förorenar mark. vatten och luft. Resursen grundvatten får. i ett långsiktigt uthålligt samhälle. inte överutnyttjas. Uttaget av grundvatten får inte överstiga nybildandet. Lokalt och regionalt är grundvatten av god kvalitet och tillräcklig kvantitet en bristvara. Det är därför angeläget att hushålla med de tillgångarna vi har.
Hushållens vattenanvändning är i genomsnitt ca 200 liter per person och dygn. Vi använder således 550 miljoner rn3 årligen i hushållen Genom ökad medvetenhet, vattensnål teknik och nya system för alternativ vattenförsörjning och avloppshantering kan grundvattenan- vändningen i hushållen minskas till mellan 60 och 100 liter per person och dygn.
Vatten är billigt att använda och det finns inga tecken på att det. vid nuvarande kostnadsni- våer. skulle vara priskänsligt i någon märkbar omfattning. För att hushållen ska ändra konsumtionsmönster krävs därför att attitydema till vattenanvändningen förändras. För att få människor att ändra attityd och handla annorlunda behöver de kunskap. motivation och möjligheter att agera. Och att samhällets budskap i andra frågor inte motarbetar ambi- tionerna att minska vattenanvändningen.
Befintlig vattensnål teknik ger goda möjligheter till vattenbesparing. Genom rätt val av disk- och tvättmaskiner, WC och kranar och ett vattenmedvetet beteende kan vatten- användningen minskas till 100 liter per person och dygn.
Utnyttjande av renat bad.- disk- och tvättvatten (sk gråvatten), regnvatten eller i förekommande fall sjövatten som en alternativ vattenkälla möjliggör ytterligare vattenbesparingar. Likaså kan förmultningstoaletter och källseparerande toaletter bidra till minskad vattenanvändning. Vid utnyttjande av regnvatten för dusch. tvätt och toalettspol- ning och vattensnål teknik i övrigt kan användningen av grundvatten minskas till 60 liter per person och dygn.
De olika tekniska systemen bör värderas utifrån deras inverkan på miljön och hälsan liksom deras sociala och tekniska uthållighet. Därvid bör påpekas att få tekniker är så allmängiltiga att de kan utesluta varje annan form av teknisk lösning. Olika system kommer att vara optimala för olika typer av samhällen.
De system som visar störst möjligheter vid en sådan värdering är, vid sidan av ett ytterligare förbättrat befintligt avloppssystem:
- utnyttjande av regnvatten som alternativ vattenkälla - urinseparerande toaletter
- återanvändning av avloppsvatten för bevattning av jord- och skogsbruk
-_-aI—QJF.rQ—a5.r nam—___.— ___-___...wa litium—___»... . w.....-
Sammanfattning
1 Bakgrund
I förmultningstoaletten samlas urin och fekalier i en och samma behållare i torpargrund. källare eller under toalettsitsen. Undertryck skapas i förrnultningsbehållaren genom en fläkt i ventilationsröret från toaletten. Vissa modeller är utrustade med dräneringsfrckor för urinen som med hjälp av värmen från elslingor i botten avdunstar till luften. Vätskeavgång- en och de biologiska processerna leder till förlust av en stor del av urinets kväveinnehåll. Såväl toalettstol som behållare brukar vara utformade i plastmaterial.
Till en förmultningstoalett kan man även föra hushållsavfall. Under förutsättning att kompostmaterialet inte är för vått kan man förbättra nedbrytningshastigheten genom att tillsätta dyngmask (Eiseniafoetida).
Gråvattnet brukar i dessa sammanhang ofta ledas till slamavskiljare och därefter till en infiltrationsanläggning. Det kan naturligtvis i princip även renas på något av de andra sätt som beskrivs i avsnitt 4.2 eller i konventionella avloppsreningsverk.
Vattenbesparingspotential Genom utebliven toalettspolning kan vattenbehovet minskas med 40 l/pd till 160 l/pd.
Kostnader En förmultningstoalett för åretrunt-bruk kostar mellan 15 000 och 20 000 kronor. Driftkostnaden utgörs främst av den el som fläkten och en eventuell värmeslinga kräver.
200 1 50 m Städning, biltvätt mm IMatla n' ,d k 100 9 mg ryc åWC ' llllliTvätt 50 DDisk DPersonlig hygien 0 _ _ _ # __ Förmult- ningstoalett Figur 4.7 Besparingspotential vid användning av förmultningstoalett eller
separerande toalett
Vid ett elpris på 50 öre per kWh uppgår kostnaden till mellan 100 och 700 kronor per person och år. Elförbrukningen är starkt beroende av huruvida värmekablen är försedd med termostat eller ej. Förmultningstoalettens fläkt kan i vissa fall ersätta den ordinarie ventilationen och medför då ingen ytterligare elanvändning.
Tillåmplighe!
Förmultningstoaletter används i första hand i fritidsbebyggelse och ekobyar. Det är troligtvis i denna typ av bebyggelse de även fortsättningsvis kommer att utny1tjas. ] nya ekobyar är tendensen den att man går över från renodlade förmultningstoaletter till förmån för urinseparerande system. Erfarenheter från ekobyar runt om i Sverige visar bland annat på följande:
— Problem med flugor uppkommer relativt lätt men kan också lätt åtgärdas med torvmull, kalk. rivet tidningspapper eller liknande
- Utrymmet där behållaren är belägen måste vara väl tilltaget och ergonomiskt utformad så att skötseln underlättas och mullen är lätt att lasta ur.
- Ett relativt stort energibehov för värmekabel (100-200W) och fläkt (10-60W) - Mullen används inte alltid för odlingsändamål
- När värmekabel saknas riskeras vätskeöverskott i förmultningsenheten, rilket leder till syrefria förhållanden med dålig nedbrytning och lukt som följd.
Vattenbesparingen leder till en minskad vattenkostnad på upp till 210 kronor per person och är.
1.1. Vattenförsörjningen i Sverige
Kommunala vattenförsörjningsanläggningar är väl utbyggda i Sverige. De betjänar nära 90% av landets befolkning. Enskilda anläggningar täcker resterande behov. [ storleks- ordningen I 000 miljoner rn3 dricksvatten levereras årligen från de kommunala anläggning- arna.
Råvattnet, d v 5 det vatten som bereds till dricksvatten, utgörs till ungefär hälften av ytvatten ur sjöar och vattendrag. För stockholmsregionen är Mälaren råvattentäkt. ] Göteborg nyttjas Göta älv. Vattcn ur många av våra större sjöar och vattendrag är viktiga naturresurser som används i produktionen av dricksvatten.
Den andra hälften av dricksvattenproduktionen grundar sig på uttag av grundvatten ur jord och berg. På vissa platser är den naturliga grundvattenbildningen via nederbörden inte tillräcklig. Konstgjord grundvattenbildning används då för att förstärka den naturliga. Det sker genom infiltration av ytvatten. Hälften av det grundvatten som bereds till dricksvatten utgörs av infiltrerat vatten (Se figur 1.1)l.
Halva Sveriges befolkning dricker alltså ett vatten som direkt bereds av ytvatten. Det är ändå endast 12% av Sveriges vattenverk som utgörs av ytvattenverk. Resterande andelen vattenverk använder grundvatten i dricksvattenproduktionen. Av detta faktum framgår att ytvattenverken är belägna i områden med hög befolkningstäthet och följaktligen många vattenabonnenter. De flesta av Sveriges större städer baserar sin dricksvattenförsörjning på ytvatten. En av anledningarna till den förhållandevis begränsade användningen av grundvatten i befolkningstäta områden är avsaknad av tillräckligt stora geologiska forma- tioner användbara för uttag av grundvatten.
Historiskt har tillgång till grundvatten varit en av förutsättningarna för bosättning och samhällsbyggande. Även om vikten av tillgång till grundvatten för dricksvatten- försörjningen har minskat i dagens samhälle, utgör grundvattnet en av hömstenama i många städers infrastruktur.
' VAV 592
___—mv... ”nu
Naturligt grundvatten 23% » thatten 53% Grundvatten med f/
konstgjord .._ ' infiltration
24%
Figur 1.1 Fördelningen mellan olika råvattenkällor iSverige
Grundvatten eller ytvatten — kvalitetsaspekter
Grundvatten har som regel högre kvalitet än ytvatten. För att säkerställa god hälsa har dock kvalitetskraven på dricksvattnet höjts, vilket fått till följd att i princip allt grundvatten från kommunala anläggningar idag genomgår någon form av rening eller behandling.
Av några fördelar med grundvatten jämfört med ytvatten från dricksvattensynpunkt kan nämnas grundvattnets goda smak på grund av saltinnehåll, jämn kvalitet och temperatur normalt låg bakteriehalt, humushalt och grumlighet samt avsaknad av sjö- eller fisklukt. Vidare är ett grundvatten vanligen mer skyddat mot föroreningar jämfört med ett ytvatten. Spridning av föroreningar till ytvatten sker i regel mycket snabbt, tex vid ett punktutsläpp av en förorening. Grundvattenmagasinet skyddas av en omättad zon i det översta marklagret som fördröjer spridningsförloppet.
Trots att grundvattnet i många fall har kvalitetsmässiga fördelar, kan det vanligen inte mäta sig med ytvattnets fördelar från kapacitetssynpunkt. Grundvattentillgångama i Sverige är lokalt starkt begränsade. I befolkningstäta områden är en dricksvatten- försörjning baserad på ytvatten därför många gånger det mest praktiska och ekonomiska alternativet.
Hur använder vi vattnet idag?
Hushållen genomsnittliga vattenanvändning har ökat stadigt under nittonhundratalet men under de senaste tio åren stabiliserat sig kring 195 liter per person och dygn (l/pd)'. Mätningar i nybyggda bostadsområden visar på lägre förbrukning i nyproducerade fastigheter?
' VAV 592
2 Nikell, 1994
l/pd 250 200 ' * 150 - 100 - 1 50 — i 0 , ,, , . ,, _" , , . __ f.,ff _ a.*, ** _. , . ,, Wi, e.kf," ,,,," ,,. i 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 År 1 Figur 1.2 Hushållsförbrukningens utveckling. (Efter VAV P30, 1975 och VAV
892. 1993)
Den kommunala vattenförsörjningen i Sverige fördelar sig enligt tabell 1.1 på olika brukar- kategorier. Utöver denna produktion tillkommer bland annat gmndvattenuttag :'rån enskilda fastigheter (närmare 100 miljoner mJ/år') och stora industriers ytvattenuttag.
Tabell 1.1 Dricksvattenproduktion i Sverige (Efter VAV S92, 1993)
| Brukarkategori Årlig användning
? Hushåll 551 miljoner m3 57% industri 106 miljoner m3 1 1% Allmän service mm 106 miljoner m3 11%
Förluster och VA-verksamhetens egen förbrukning 203 miljoner m3 21%
Årsförbrukning 1992 967 miljoner m3
__ ___—___J—__
' SOU 1994:97, Grundvattenutredningens delbetänkande
Med Sveriges väl utbyggda kommunala vattenförsörjning är det för de flesta av oss en självklarhet att alltid erhålla obegränsade volymer dricksvatten ur hushållets tappkranar. Vattendistributionen drabbas sällan av störningar som medför avbrott i vattenleveransen. De avbrott som förekommer är oftast planerade och förorsakade av underhållsarbeten. De få tillfällen av avbrott som inte är planerade orsakas ofta av läckor på ledningar. Endast i enstaka fall överskrider tiden för leveransavbrott några timmar.
Det finns dock fall där kommunala huvudvattenledningar slagits ut under flera dygn, Blixtnedslag i huvudledningen från Vättern till Borgunda förorsakade stopp i den normala vattenförsörjningen under flera dygn i Skara. Skövde och Falköping under juli 1989.
Vattenburen smitta kan spridas via det kommunala vattenledningsnätet och få stora konsekvenser för vattenabonnentema. Invånarna i Boden utsattes 1988 för vattenburen smitta från Lule älv som utgör råvattentäkt. Fler än 1 1 000 personer insjuknade. Vanligare är dock att vattenburna sjukdomar kan knytas till mindre grundvattentäkter med en lokal föroreningskälla, t ex en närliggande avloppsinflltrationsanläggning eller jordbruk.
Det finns även exempel på tillfällen när feldosering av kemikalier i vattenverk förorsakat längre leveransavbrott.
Vattenbehov i kris och krig
Vid alla tillfällen när den normala kommunala vattenförsörjningen sätts ur spel ställs stora krav på kommunen som huvudman för vattentäkten att beredskapen är god för alternativ vattenförsörjning. Överstyrelsen för Civil Beredskap (ÖCB) och Statens Energiverk har presenterat hur sårbarheten i den tekniska försörjningen kan minskas i krissituationer. genom att analysera vilka risker som föreligger och med utgångspunkt från dessa vidta förebyggande åtgärder. I handledningen diskuteras begreppet Lägsla Acceptabel För- sörjningsnivå (LAF), vilket definieras som den försörjningsnivä som en verksamhet behöver för att fullgöra sin uppgift på ett acceptabelt sätt under rådande krisforhållanden. Det påpekas att det, bland annat när det gäller vattenförsörjningen. saknas uppgifter om LAF.
I en nyligen utförd studie inom Statens Livsmedelsverks ramprojekt "Riskhantering i kommunal vattenförsörjning", presenteras nyckeltal för beräkning av vattenbehov hos hushåll och prioriterade abonnenter i krissituationer. En genomsnittspersons behov av vatten i hushållet har tagits fram i olika scenarier (se tabell 1.2). Levererar vatten är i alla scenarier av dricksvattenkvalitet.
krisscenarier' Scenario i LAF Därav för toalett— Anm.
j spolning » 1 (l/pd) ( l/pd) l , , ,,, — —V— » » f , * Normal försörjning i 200 40 15 mvp över högsta ' » fred l tappställe ; Avbrott kortare än 24 h 1 10 -
l l ' Allvarlig långvarig vat— ; 50 10 Vatten levereras en- ' ' tenbrist i fred l dast till lägsta tapps- , 4 tälle ; Mycket allvarlig kris i i 15 Endast återanvänt , fred 2-10 dagar eller ; vatten. Torrtoa över- ' uthållig kris i krig ; vägs ] * Överlevnad : 5 :
lnom samverkansgruppen för vattenkvalitet och vattenförsöq'ning - SAMVA, bestående av representanter för ett antal olika myndigheter och organisationer. diskuteras även vattenbehovet utifrån beredskapssynpunktl. Gruppen ansluter sig till den lägsta acceptabla försörjningsnivån som presenteras i tabell 1.2.
För att verkligen lyckas hushålla med vatten under krissituationer och i krig. ställs stora krav på en fungerande distribution av reservvatten. Av flera olika anledningar, diskuterade ovan. kan det vara omöjligt att nyttja det ordinarie distributionsnätet. I en krigssituation kan ytterligare begränsningar tillkomma. Sabotage mot försörjningsanläggningar med smitt- ämnen eller sabotage mot elförsörjningen kan helt eller delvis slå ut distributionsnätet. Vattenleveranser via tankar och tillfälliga tappstationer blir då ett alternativ. Distributionen av vatten i tankar kan i detta läge bli den begränsande faktom3.
1.3. Skydd av grundvatten
Huvudprincipen är att allt grundvatten är skyddsvärt. Naturvårdsverket har uttryckt att "som kvalitetsmål för grundvatten gäller att antropogen påverkan inte skall begränsa grundvattnets användning för direkt konsumtion”. Skyddsvärdet varierar dock. En del grundvattenmagasin utnyttjas som recipient för infiltrerat avloppsvatten eller dagvatten,
' lbid 2 Livsmedelsverket 1994
3 Andersson och Stenström 1994,
”' SNV Rapport 4207
eller för lakvatten från avfallsupplag. Vissa grundvatten utsätts alltså medvetet för påverkan. Det kan omöjliggöra utnyttjande av tillgången för t ex dricksvattenändamål. idag och under överskådlig framtid. Detta är en kalkylerad risk vi tar i vår resursplanering.
Det är önskvärt att gmndvattentillgångar som har, eller kan tänkas få. ett värde ur dricks- vattenförsörjningssynpunkt skyddas mot påverkan som kan hota grundvattnets kvalitet eller kvantitet. Flera, dock långt ifrån alla, av våra större grundvattentäkter har därför skyddsområden och skyddsföreskrifter.
Med stöd av Vattenlagen (SFS 1983:291) kan länsstyrelserna fastställa skyddsområden och skyddsföreskrifter för grundvattentäkter. lnom gnmdvattentäktens influensområde, som av- gränsats med hydrogeologiska och hydrauliska kriterier, regleras kontrollerbara verksam- heter som kan utgöra ett hot mot grundvattentillgången eller grundvattnets kvalitet. Restrik- tioner inom jord- och skogsbruk, industriell verksamhet, täktverksamhet och avlopps- vattenhantering är vanliga i skyddsföreskrifter.
Vikten av att varsamt hushålla med grundvattenresurser kan förstås mot bakgrund av den översiktliga hotbild som tecknas nedan.
Minskad grundvattenbildning - ökat grundvattenuttag
Den ständigt ökande urbaniseringen får konsekvenser för tillgången på grundvatten. Hårdgöming av ytor och bebyggelse av mark minskar drastiskt nybildningen av grundvatten. Nederbörden bortleds som dagvatten till ytvattendrag, istället för att infiltrera och bilda grundvatten. Det får till följd att grundvattennivån sänks och tillgången på grundvatten minskar.
Lokalt omhändertagande av dagvatten och framsynt planering kan förbättra grundvatten- bildningen i exploaterade områden.
Uttag ur grundvattentäkter påverkar naturligtvis grundvattentillgångarna. Bortledning av grundvatten med andra syften än att utvinna dricksvatten, kan utgöra ett hot mot grundvattentillgångar som planeras att nyttjas för framtida dricksvattenberedning. Läns- pumpning för att skydda undennarkskonstruktioner, länspumpning i gruvor och grustäkter är sådana exempel. I extrema fall kan själva förekomsten av grundvatten hotas, genom att vattenuttaget överstiger nybildningen av grundvatten.
Saltvatteninträngning
Inträngning av recent saltvatten är ett hot som är överhängande för en stor del av den kustbefolkning som saknar kommunal vattenförsörjning. Saltvatteninträngning sker vanligen i bergborrade brunnar. Orsakerna är för stora vattenuttag och för djupt borrade brunnar. Normalt är vattnet inte hälsofarligt men det kan i allmänhet inte användas till matlagning eller dryck på grund av saltsmaken. Salt vatten är vidare korrosivt och förkortar därmed livslängden för såväl ledningar som apparatur. Problemet med saltvatteninträngning finns även i tidigare havstäckta delar av landet, där relikt havsvatten lagras i berggrunden.
Idag har mellan 20 och 30% av brunnarna i Stockholms skärgård salt grundvatten'. En brunn som drabbats av saltvatteninträngning är ofta svår att åtgärda i efterhand. I praktiken är hushållning av grundvattentillgången i förebyggande syfte den enda möjligheten att undvika en utslagen brunn.
Förorening av grundvatten
Kvalitetsförsämringar på i första hand jordgrundvattnet observeras ofta i jordbruksområden med lätta jordar. Tillförsel av gödningsärnnen i överflöd eller under ogynnsamma förhållanden höjer innehållet av kväveföreningar och i viss mån fosfor i grundvattnet. Även förekomst av bekämpningsmedel i grundvatten i jordbruksområden har konstaterats. Skogsbruket utgör ett likartat hot mot grundvattnen, om än i mindre skala.
Utsläpp från punktkällor kan lokalt utgöra ett mycket allvarligt hot mot grundvattnet. Punktkälloma kan t ex utgöras av avfallsupplag, förorenade markområden och avloppsinfiltrationsanläggningar. Även transport av miljöfarliga ämnen på väg eller järnväg kan vid olyckstillbud orsaka punktutsläpp. Dagvatten från vägar hotar även att förorena grundvattnet dels på grund av föroreningar från själva biltrafiken. dels på grund av vägsaltningen. Metaller, salter. olja, naturfrämmande organiska ämnen etc kan på detta sätt tillföras och spridas i grundvattnet.
Infiltration av avloppsvatten innebär att grundvattnet utnyttjas som recipient för det behandlade vattnet. Anläggningen skall vara lokaliserad så att konflikter med vatten- försörjningen inte uppstår. Så är emellertid inte alltid fallet. Konflikter kan speciellt uppstå vid enskilda hushåll. där placeringen av infiltrationsanläggningen ibland kan vara olämplig i förhållande till den egna eller grannens dricksvattenbrunn. Vid större kommunala ari- läggningar är konflikter sällsynta.
Till hotbilden hör även läckande avloppsledningar. Läckor kan vara svåra att lokalisera och eventuell påverkan på grundvattnet blir ofta diffus. Det råder dessutom ofta en osäkerhet hos kommunerna, över vilka avloppsvattenvolymer som försvinner via läckage.
Nedfall av luftföroreningar påverkar främst det ytliga grundvattnets beskaffenhet. På sikt hotas även djupare liggande grundvatten. Svavel- och kväveutsläpp från industrier och biltrafik försurar nederbörden och därmed på sikt även grundvattnet. Det sura grundvattnet kan lösa ut metaller som transporteras i grundvattnet och når täkter eller akvatiska biotoper.
Nedfall av partiklar, bärare av bland annat metaller, ger även ett betydande tillskott till föroreningen av grundvattnet. Bland annat orsakade kämkraftsolyckan i Tjernobyl 1986 påverkan på grundvattnet genom nedfall av cesium, företrädesvis i närområdet.
' Proposition 1990/91:90
Grundvattnet på jorden tar aldrig slut. Det är en förnyelsebar naturresurs, ständigt en del i vattnets naturliga kretslopp. Det utgör också en del i samhällets materialomsättning när vi utnyttjar det som dricksvatten. I detta kretslopp ingår även avloppsvattnet.
En kretsloppsanpassad samhällsutveckling understryker vikten av en effektiv hushållning med naturresurser. Enligt kretsloppsprincipen måste vatten utnyttjas uthålligt och varsamt så att tillgång och kvalitet bevaras. För grundvattnets del gäller att förbrukningen inte får överstiga nybildningen.'
I Sverige har vi både kunskaper och möjligheter att genom den kommunala vatten— försörjningen undvika överuttag av grundvatten. Vi kan därmed se till att högst utnyttja en lika stor mängd som den som nybildas. I arida och semiarida områden händer det att själva grundvattenförekomsten utnyttjas (groundwater mining). Det kan även hända i Sverige, framför allt i områden utan kommunal vattenförsörjning. Vattenförsörjningen sker där genom uttag ur enskilda brunnar, med fastighetsägaren som huvudman för vattentäkten. Alltså vanligen en huvudman med bristande kunskaper i vattenhushållning. Konsekvenserna drabbar på sikt inte enbart vattenförsörjningen, utan kan även i sättningskänsliga områden få konsekvenser i form av sättningsskador på byggnader och andra markanlagda konstruktioner.
Mot bakgrund av den hotbild som tecknas ovan, är det inte svårt att finna motiv för att varsamt utnyttja våra grundvattentillgångar. Lokalt är det dessutom en förutsättning för att man t ex ska kunna undvika saltvatteninträngning.
Vid användandet av grundvatten i hushållens vattenförsörjning hänger grundvatten- konsumtion och avloppsvattenproduktion intimt samman. Vidtas lyckosamma åtgärder för att förbättra hushållningen med grundvatten, får det till följd att produktionen av avloppsvatten minskar. På motsvarande sätt innebär resurssnålare hantering av vattenburet avfall en minskning av vattenkonsumtionen. En minskad vattenanvändning leder inte automatiskt till en minskad föroreningsbelastning. Däremot kan ambitionen att minska föroreningsbelastning, till exempel genom att sluta industriella processer eller källsortera toalettavfall, leda till att även grundvattenuttaget minskar.
Minskat avloppsvattenflöde
Minskad avloppsvattenproduktion genom utnyttjande av vattensnålare teknik i hushållen leder, som närrmdes ovan, till ett minskat avloppsvattenflöde men inte till minskad föroreningsbelastning. Eftersom en stor del av inkommande flöde till ett avloppsrenings- verk består av inläckande vatten. förlorar vattenbesparingen i effekt på vägen till verket. En genomsnittlig minskning av vattenanvändningen på 20% skulle till exempel kunna leda till en minskning av inkommande flöde till verket på endast 10%.
' Proposition 1992/931180
För avloppsreningsprocessema är det ofta gynnsamt att ta hand om ett så koncentrerat avloppsvatten som möjligt. Vissa bassänger kan göras mindre eller utnyttjas bättre och riskerna för bräddning av orenat avloppsvatten till recipienten kan minska i ett befintligt nät genom att basflödet sjunker. Vid infiltrationsanläggningar och markbäddar ger en minskad hydraulisk belastning en extra säkerhet för reningsresultatet.
Kostnaden för vattenproduktion, distribution och avledning av vatten minskar något med minskade vattenvolymer. men de minskade kostnaderna ska inte överskattas. De fasta kostnaderna utgör merparten av den totala kostnaden och de rörliga kostnaderna är relativt oberoende av avloppsvattenflödet.
kan göras om man genom vattenbesparing kan skjuta investeringar i nya eller utbyggda an- läggningar på framtiden.
Det kan dock även finnas nackdelar med en minskad avloppsvattenproduktion inom det befintliga VA-systemet. Spillvattennäten är dimensionerade för att uppnå så kallad själv- rensningseffekt även vid låga flöden. Med ett kraftigt minskat avloppsvattenflöde uppstår risk för sedimentering av slam i ledningsnätet, vilket bland annat kan leda till dålig lukt och till korrosion. Risken för dålig självrensningsförmåga i ledningsnäten är sannolikt olika stor i olika områden och beror bland annat på när systemet är anlagt och hur området har exploaterats.
Man kan även se vissa hygieniska risker med en minskad vattenkonsumtion om den sker på bekostnad av den personliga hygienen. Risken för att detta ska ske i Sverige idag får dock anses vara mycket liten.
Ovanstående gäller för redan befintliga VA-system. Betydande ekonomiska besparingar Minskad föroreningsbelastning
De rörliga kostnaderna för central avloppsvattenrening minskar om både avlopps- vattenflöde och föroreningsmängd minskar. Då minskar såväl energiåtgång för både pumpning, syrsättning, centrifugering etc liksom kemikaliebehovet. De rörliga kostnadema utgör ca 50% av de totala kostnaderna för avloppsreningen, nyinvesteringar undantagna'.
Genom införande av källseparerande eller torra toalettsystem skulle framför allt föroreningsmängden till avloppsreningsverk minska. Dessa system möjliggör (förutsätter) ett lokalt umyttjande av huvuddelen av näringsämnena i avloppet. I många fall finns också ett intresse för lokalt omhändertagande av såväl dagvatten som gråvatten (bad-. disk- och tvättvatten). Systemen beskrivs närmare i kapitel 4.
Det är även möjligt att minska föroreningsbelastningen med andra metoder. Källan till i avloppsvattnets föroreningar är främst den mat vi äter och vissa av matlagningens ; restprodukter, men även de kemikalier och andra ämnen vi använder i hushållen. Fosfom i avloppsvattnet härrör till stor del, som regel mellan 10 och 50%, från fosfater i hushålls- ' kemikalierna. Det är således möjligt att ytterligare minska avloppets innehåll av fosfor. f Därmed är inte sagt att det ur recipientsynpunkt alltid är önskvärt. Det beror bland annat '
' VAV s92
på vilka ersättningskemikalier man använder i stället. Kväveinnehållet i avloppet härrör till över 90% från den mat vi äter och kan endast delvis påverkas genom övergång till mindre kväverik mat.
Lokal hantering av avloppet leder i enstaka fall till minskade totalkostnader. Betydande ekonomiska besparingar kan göras om man genom en minskad föroreningsbelastning kan skjuta investeringar i nya eller utbyggda anläggningar på framtiden.
2.1 Svenskens konsumtionsvanor
Genomsnittsförbrukningen av vatten i hushållen har. enligt kommunernas statistik, de senaste tio åren legat på 195 liter per person och dygn'. Tabell 2.1 visar den genomsnittliga användningen av vatten i hushållet baserat på en specifik förbrukning på 2(I) liter per person och dygn (l/pd).
Tillgängliga utredningar som studerat vattenanvändningen vid olika tappställen eller för olika aktiviteter är samtliga utförda för flera år sedan. De har trots det fått tjäna som grund för resonemanget i detta och följande kapitelz'J .
Tabell 2.1 Hushållens vattenanvändning . zoo . Aktivitet liter per person | J och dygn g' | i Städning, biltvätt, mm 20 , 150 BScädning, , . ! bltvätt mm % Matlagnmg. dYYCk 10 ; I Matlagning, ; % dvck WC 40 | 1 00 % wc Tvatt 30 i T'än & Disk 40 | 50 DDsk i Personlig hygien 60 l 4 D Personlig Totalt 200 l r..-gm.
Vattenförbrukningen kan skilja sig starkt mellan olika hushåll. De hushåll som direkt kan påverka sin vattenkostnad, oftast boende i enfamiljshus, förbrukar generellt mirdre vatten än de hushåll som inte har egen vattenmätare och separat debitering. En nyligen genomförd studie i Stockholm, Uppsala och Vämamod visar på stora skillnader mellan småhusområden och områden med flerfamiljshus och på en lägre förbrukning (175 l/pd) i det av de under- sökta områdena som var byggt på 80-talet.
Den genomsnittligt lägre specifika vattenanvändningen i småhus kan bero på flera faktorer. Individuell mätning manar till större medvetenhet, diskmaskiner, som generellt förbrukar
* VAV 592
2 Olsson, m fl 1968 3 VAV P30
" Nikell 1994
mindre vatten än handdisk, är vanligare och det bor genomsnittligt fler personer per hushåll i småhus. Man är således fler att dela på en del av de vattenkråvande behoven.l
Det finns även en stor variation mellan hushåll med samma boendemönster. Här spelar attityder en stor roll. Storförbrukaren av vatten är också storförbrukare av el och möjligen även av konsumtionsvaror etc. Den extrema högförbrukaren kan tänkas representeras av en tonårsfarnilj med ett i allmänhet "miljöslarvigt" beteende och ofullständig kontroll på hushållsekonomin.
Äldre människor, ofta uppväxta under andra förhållanden än de som råder idag, har ett annat förbrukningsmönster än yngre människor och kan räknas bland de extrema lågförbrukama. Vattenförbrukning väl under 100 l/pd förekommer inom denna kategori. Dessa lågförbrukare minskar emellertid till antalet och ersätts förmodligen successivt av en pensionärsgeneration som inte har samma sparsamma vanor.
El- och vattenanvändningen i ett hushåll är intimt sammankopplade. Detta gäller i synnerhet i eluppvärmda hus. Nära hälften, eller 40%. av hushållens vattenanvändning utgörs av varmvattenz. Både disk- och tvättmaskiner drar såväl el som vatten under använd- ningen. En klok användning av hushållsmaskiner ger således effekter på både vatten- och elförbrukningen.
Även vattenanvändning och hälsa är sammankopplade, dels genom att vatten är vårt viktigaste livsmedel, dels genom att vattenanvändningen är en av förutsättningarna för en god hygien. I detta sammanhang kan vattenbesparing motverkas av motstridig information om hälsa och hygien. Som ett exempel kan nämnas att vattenkonsumenten ofta rekommen- deras spola kallvatten under någon minut när en kran inte har använts på en tid. Detta för att man ska spola ur eventuella metaller som lakats ut till vattnet under tiden det stått stilla i ledningarna.
Tillgänglig potential för besparingar torde vara stor. I Tyskland ligger medelförbrukningen av vatten på 140 l/pd, i östra Tyskland är den till och med så låg som ca 120 l/pd.3 ] Tuggelite ekoby, utanför Karlstad, används förmultningstoalett och vattenförbrukningen rapporteras vara 70 l/pd4. Den svenska Antarktisexpeditionen planerade för en vatten- förbrukning på 60 l/pd exklusive toaletter?
Dagens kritik av avlopps- och avfallshanteringen i Sverige hänger delvis samman med att människan distanserats från såväl ansvar som effekten av sina handlingar. De tekniska försörjningssystemen sågs länge som lösningen på samhällets alla "kvittblivningsproblem". inga krav ställdes på abonnenten att han eller hon skulle ta på sig ansvar för de tekniska systemens funktion och restprodukter. När systemen decentraliseras blir den enskildes
* VAV P30, 1975
? Holmberg, 1981
3 Korrespondenz Abwasser 1994 " Malmqvist och Samuelsson 1993
5 Marklund och Mäkitalo 1993
ansvarstagande mer naturligt. F å skulle till exempel komma på tanken att hälla lösningsme- del eller lägga batterier i sin hushållskompost. Som en parallell till detta framförs ibland synpunkten att även (vatten- och) avloppssystemet borde decentraliseras.
Avståndet mellan människans handlingar och (de ekologiska) konsekvenserna spelar som sagt stor roll för hur hon handlar. Detta avstånd utgörs vanligen av både administrativa och rent fysiska avstånd, dvs både av distans till ansvaret och till "utsläppspunkten". Vattenkonsumentema måste därför först förmås att förstå betydelsen av vad de gör eller inte gör innan de kan förväntas ändra sina attityder och levnadsvanor.
2.2 Att ändra beteende
Hushållens vattenförbmkning är relativt hög i Sverige vid en internationell jämförelse. Vi lever i ett land med överskott på vatten, nära 100 000 sjöar. otaliga vattendrag och ett grundvatten av hög kvalitet. Svensken i gemen anser sig sannolikt ha små skäl för att spara på vattnet från resurshushållningssynpunkt.
Vatten är vårt viktigaste livsmedel. Grundvatten bildas genom långsamma processer och föroreningar som hamnar i grundvattnet har mycket lång uppehållstid i systemet. Hushållning är därför nödvändig om kvalitet och kvantitet ska kunna bibehållas för genera- tioner framöver. Det är därför angeläget att brukarna har kunskap om resursen vattens känslighet och deras egen roll i vattnets kretslopp.
Roten till människans beteende är hennes attityd. Om inte attityden ändras, ändras inte heller hennes beteende. Attityden är i sin tur en produkt av individens kunskap, känslor och hennes handlingsberedskap'. Vill man ändra en människas attityd måste man därför komma åt dess samtliga ingående komponenter.
Det är inte helt lätt att ändra människors attityder. Vi tenderar att söka efter och komma ihåg sådan kunskap som bekräftar våra förutfattade meningar—”. Vi tar således inte alltid till oss av ny information. Det händer också att vi reagerar negativt på själva försöket att påverka och informera oss. Ofta är det vänner. grannar, släkt och arbetskamrater som har störst inverkan på våra attityder
Personlig attityd ' känsla
' kunskap * handlingsberedskao
Omgivningens attityd
Figur 2.1 Attityder
' Lindén, 1994
2 Sjöberg, l990
För att vi ska känna handlingsberedskap räcker det emellertid inte att känslorna styr oss rätt. Motstridiga signaler, korstryck, från omgivningen kan göra att handlingsberedskapen blockeras'. Svensken genomför dessutom helst "miljöhandlingar" som han själv har kontroll över och som ger resultat på kort sikt. Resultatet ska helst ge nytta på det personliga planet (exempelvis återlämning av returglas).
Det finns konstaterade och klara samband mellan miljöengagemang och milj ömedvetenhet, men det finns också stora grupper av människor som handlar miljövänligt utan att för den skull anse sig vara särskilt miljömedvetna. Deras handlingar behöver inte nödvändigtvis ge ekonomisk utdelning; det kan handla om att återlämna batterier och tidningspapper. Kanske utgör dessa människor exempel på att information och attityder från samhällets sida har betydelse. Hos vissa människor, särskilt hos äldre, finns djupt rotade föreställningar om att man inte ska låta saker och ting förfaras. Dessa personer handlar snarare miljövänligt utifrån andra etiska och moraliska ståndpunkter. I figur 2.2 illustreras fyra kategorier av attityd och beteendemönster som kan urskiljas.
För att ett ändrat livsmönster ska slå igenom krävs att det inte bara medför ett ökat arbete och ökade kostnader. Människor har oftast flera olika, lika tungt vägande, skäl för sitt miljömedvetna handlande. Men det räcker inte med ett gott skäl för att man ska vilja uppoffra tid och kostnader för det goda. Istället måste man vädja till flera olika skäl för ett ändrat beteende. Det lönar sig till exempel ofta att uppmuntra till brukarnas egen kreativitet.2
Sammanfattningsvis måste man, om man vill att svenskens vattenanvändning ska minskas. ge kunskap, motivera, ge utrymme för handlingsberedskap och, sist men inte minst. visa att handling ger resultat. Ett sätt kan till exempel vara att ge abonnentema större möjligheter till inflytande över verksamheten (brukarinflytande).
Såväl ekonomiska som andra medel kan i princip utnyttjas för att motivera till ett ändrat beteende. Vi ska i det följande gå igenom några möjliga sätt att påverka människors vattenanvändning.
miljövänlig attityd
kastar sten i lever som de lär
glashus
miljövänligt ._ beteende lever som de lar handlar i det tysta Figur 2.2 Attityd inför miljöåtgärder och beteende. (Efter Bennulf och Gilljam,
1991 i Lindén, 1994)
' Lindén, 1994
2 Mårtensson, personligt meddelande
Vattenmätning sker normalt individuellt i enfamiljshus och kollektivt i flerfarriljshus. Olika undersökningar visar att individuell mätning leder till minskad förbrukning. Mellan 40 och 75 l/pd i minskad förbrukning har rapporterats i svenska studier vid övergång till individuell mätning i fierfamiljshus'.
Kostnaderna för vatten- och avloppsverksamheten täcks helt eller delvis av bruknings- avgifter. Sextiofem procent av kommunerna har 1994 en kostnadstäckningsgrad över 90%. Resterande del täcks med kommunala skattemedel. Generellt gäller att ju större stad, desto högre kostnadstäckningsgrad. Den genomsnittliga brukningsavgiften är 189 kronor per kubikmeter, 25% moms inräknat.2
Olika kommuner har vidare olika fördelning mellan fast och rörlig avgift. Vissa kommuner tar ut hela brukningsavgiften i förrn av en fast avgift medan några andra har hela taxan som en rörlig kubikmeteravgift. De allra flesta kommuner utnyttjar en kombinatitn av de båda taxeslagen. Genomsnittet i Sverige ligger på 33% fast avgift. Den rörliga medankostnaden per kubikmeter för ett enfamiljshus (typhus A]) är 1994 14,5 kronor, morrs inkluderat. Genomsnittet är 13,2.4
Fördelningen mellan rörlig och fast avgift överensstämmer inte alltid med fördelningen mellan fasta kostnader och marginalkostnaden för vattenproduktion och avloppshantering. Marginalkostnaden för "produktion" av en kubikmeter vatten är mycket låg. Cm rörlig taxa leder till minskad vattenförbrukning kan kommunen därför tvingas kompensera sig för de uteblivna intäkterna genom taxehöj ningar. Besparingen för konsumenter motverkas därmed.
Vatten är en relativt prisokänslig vara. Det är dessutom billigt. En liter vatten ur kranen kostar endast en tusende] av kolsyrat vattnet på plastflaska. Tvåbarnsfarriljen betalar ungefär lika mycket för sitt dagliga vatten som för en morgontidning och en kvällstidning. [ januari 1990 infördes moms på vatten och förbrukningsavgiften höjdes iett slag med 25%. Prishöjningen motsvarades inte av någon minskning alls av den genomsnittliga hushållsförbrukningen. Detta tyder på att det måste till mycket kraftiga prishöjningar för att påverka abonnentemas vattenanvändning.
Kommunerna kan, enligt dagens lagstiftning, inte ta ut mer för vatten och arlopp än vad det kostar att producera, distribuera och omhänderta det, så vatten lär förbli ett billigt livsmedel under överskådlig tid. Man kan därför heller inte påverka abonnentemas beteende i någon större utsträckning genom taxestyming idag.
' VAV P30 2 VAV TX94
3 Typhus A avser ett friliggande. källarlöst enbostadshus med en total våningsyta på 150 ml. Vattenförbrukningen antas uppgå till 200 mz/år. (VAV TX94)
" Ibid.
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
_ Rörlig avgift .; '__i;. Fast avgift _ Vatten- förbrukning
Figur 2.3 Utveckling av kubikmeterpris respektive hushållsförbrukning mellan 1982 och 1992. (Efter VAV S92. 1992 och VAV TX94, 1994)
2.4. Informationsinsatser
En stor del av det svenska folket har i realiteten redan gått igenom en massiv kampanj för att minska vattenförbrukningen, i och med den av oljekrisen påtvingade energispar- kampanjen i början av 70-talet. Eftersom vattenförbrukning och energiförbrukning hänger intimt samman kan man med fog påstå att energisparkampanjen i mångt och mycket också var en vattenbesparingskampanj. Ungefär 40% procent av det vatten vi använder i hushållen är, som tidigare nämnts, varmvatten. Dessutom värms kallvattnet upp av inomhusluften till rumstemperatur under tiden det lagras i ledningar och WC -cistemer. På så vis transporteras inomhusvärrne bort i avloppsledningsnätet. Intensiteten i energispar- inforrnationen minskade successivt och är idag låg.
Lokala informationsinsatser har gjorts för att förmå boende att hushålla med sitt grundvatten. Däribland kan Tyresö kommun nämnas, som i sin information till hushållen starkt betonat vikten av att hushålla med naturresursen vatten. Bland andra Länsstyrelsen i Stockholms län har informerat om risken för saltvatteninträngning vid överuttag av grundvatten i skärgårdsområdena. Exemplen är flera.
Kampanjer som siktar på en förbättrad vattenhushållning bör vara olika för glesbygd och tätort och också för enfamiljshus och flerfamiljshus. För att få stor genomslagskraft bör möjligen informationen riktas än mer gruppspecifikt. Men det är framför allt viktigt att man når ut med information om skälen till besparingsbehoven. Människor är rationella och vill, som tidigare nämnts, kunna se effekter för att vilja handla. Och då måste de veta vilka effekter som eftersträvas och inom vilken tidsrymd effekterna ska kunna uppnås.
Exempel på information: Vattenfalls energivanef'örsök Vattenfall genomförde, inom ramen för projektet Uppdrag 2000, demonstrationsförsök i
350 hushåll med direktverkande el. Syftet med försöket var att visa att en lO-procentig elhushållning skulle vara möjlig genom förändrade vanor. De medel som användes var att
förse hushållen med information. incitament och möjlighet att kontrollera resultaten. Försöket genomfördes i tre grupper med olika påverkansnivåer. lnformationsprogrammet var, även för den lägsta påverkansnivån, ambitiöst och omfattade bland annat faktapän'n. nyhetsblad och möjligheter till energirådgivning. Ett tema under försökets gång varjust vattenanvändningen.
Resultatet var till viss del nedslående. Den genomsnittliga besparingen var 24% beroende på påverkansnivå. Över hälften av hushållen sparade dock mellan 7 och 9%. Bland barnfamiljema återfanns en stor andel el-slösare. Omvänt återfanns en stor del av spararna i kategorin ensamstående vuxna.
Det är troligt att man i flera sammanhang än i fallet elhushållning är benägen att överskatta besparingsviljan hos hushållen och att den kategori som är villig att ta till sig information och ändra sitt beteende är relativt liten. Avståndet mellan problem/effekt och agerande får sägas vara ganska stort såväl i fallet elhushållning som i fallet vattenbesparing.
Beteende - Några sparråd
Vad är det då i sitt beteende man ska ändra på för att det ska få effekt på vatenmätaren'? Nedan listas några av de mest vanliga och verksamma sparåtgärdema. Och billigaste!
- Fyll alltid tvättmaskinen ordentligt inför varje tvätt.
— Fyll alltid diskmaskinen ordentligt inför varje disk. - Handdiska och skölj i balja. Aldrig under rinnande vatten.
- Stäng av duschen medan du tvålar in och schamponerar.
- Duscha och bada mer sällan. Det är dessutom bättre för huden.
- Vattna trädgården morgon eller kväll så att avdunstningen minimeras. Tänk på att gräsmattor klarar torka bra. Bättre än till exempel mossan.
- Minska spolmängden i din gamla WC genom att justera flottören eller genom att t ex lägga i några sandfyllda plastflaskor i behållaren.
- Använd högtryckstvätten med urskiljning.
3.1 Allmänt
Vattenbesparing har varit en väsentlig del av teknikutvecklingen för armatur och hushållsmaskiner under senare år. Som skäl för detta kan nämnas energibesparingar i Sverige och krav från utlandet, i första hand Nederländerna och Tyskland. Vattensnål armatur och utrustning kan med något enstaka undantag installeras direkt i befmtlig bebyggelse. Storleken på systemet, lokaliseringen i landet etc har ingen betydelse för användningen och dess effektivitet på vattenbesparingen. Samtliga redovisade tekniker kan kombineras och möjliggöra en stor sammanlagd besparingspotential.
Den uppskattade besparingspotentialen är framräknad och kan variera mycket beroende på användarens vanor. Det förbrukningsmönster som redovisas i tabell 2.1 utgör basen för beräkningama. Uppskattningen av besparingens ekonomiska effekter för abonnenten har gjorts med antagande om en rörlig kubikmeterkostnad på 14,5 kronor per kubikmeter. Positiva sidoeffekter såsom minskad elförbrukning är dock inte medräknade. Kostnader för ny apparatur som anges i kapitlet gäller armaturer och maskiner i sig. installationskostnader är inte medräknade.
Kranar
Idag är det standard att installera engreppsblandare vid nybyggnationer. Den stora vinsten med engreppsblandare är att man snabbt hittar rätt temperatur och därmed spolar mindre mängder direkt till avlopp. Genom byte från tvårattsblandare till ettgreppstlandare och termostatblandare till dusch och bad sjunker som regel vattenförbrukningen med 10-20%.
Tryckfallet över en ettgreppsblandare är högre än över en äldre tvårattsblandare. Vattenbesparingen uppnås därför på grund av ett lägre flöde ur kranen. Besparing uppnås även genom att engreppsblandare och termostatblandare underlättar ett starsammare beteende. Det är lättare att stänga av duschen medan man tvålar in sig om man litar på att temperaturen är den samma när man sätter på vattnet igen.
En så kallad perlator på en vanlig kökskran kan bidra till en minskning av vatenåtgången genom att man uppnår en god "blötningseffekt" med en mindre vattenmängd
Blandare installerade före 1970 medger ett betydligt högre flöde än de modernare blandarna. Normflödet idag är 12 l/min mot 36 l/min för äldre installationer. Flödes- begränsare installerade i äldre blandare minskar maxflödet men kan också medföra läckage vid infästningen till diskbänken.
Dusch eller bad?
Tidigare har man ofta gett rekommendationen att duscha istället för att bada i syfte att spara vatten och energi. Vattenåtgången för ett bad är ca 150 liter. För samma mängd vatten kan man duscha ungefär en kvart. Vad som framför allt är avgörande är dock frektensen. Idag är det vanligt att man duschar en eller till och med flera gånger per dag. Nedanstående diagram över schampotillverkningen i Sverige under senare år kan åskådliggöra våra förändrade levnadsvanor i detta avseende. Vi kan således anta att duschandet inte har varit en väg till minskad vattenkonsumtion - snarare tvärtom. ] många fall kan dusch- och badfrekvensen minskas utan att det får återverkningar på vår hygien och hälsr.
Nya typer av badkar, t ex bubbelbadkar marknadsförs idag allt mer i Sverig:. Om detta märks på vattenkonsumtionen eller ej är dock för tidigt att uttala sig om.
Moderna duschmunstycken tillåter lägre vattenflöden eftersom man han en bättre luftinblandning och därmed väter ytor med hjälp av en mindre vattenmängd.
1987
Figur 3.1 Schamporillverkningen i Sverige (Källa: Naturrniljön i siffror 1990. SCB.)
Vattenbesparingspotenlia/ _ 20-40 l/pd, vilket innebär en vattenkonsumtion på 55 l/pd för hygien. städning. biltvätt etc (normal förbrukning 80 l/pd).
Kostnader Ettgreppsblandare, tvättställ från 600 kr Ettgreppsblandare, kök från 1000 kr Termostatblandare från 900 kr
Minskade vattenavgifter: 160 kronor per person och år
200 1 50 EStädnlng, biltvätt mm 100 I Matlagning, dryck % WC m Tvätt 50 13 Disk Cl Personlig hygien O _ — _ Nya kranar, mm
Figur 3.2 Besparingspotential med vattensnåla kranar mm.
Stora diskmaskiners vattenkonsumtion har minskats från ca 50 liter per disk för tjugo år sedan till 20-25 liter per disk 1993'. En normalstor golvdiskmaskin tar 12-14 kuvert, en smal tar 7—8 kuvert och en bänkdiskmaskin mellan 4 och 6 kuvert. Konsumentverket antar vid sina beräkningar att man diskar två kuvert per person och dygn. Ett kuvert innehåller en djup och en flat tallrik. assiett, kaffekopp med fat. bestick och uppläggningsfat. En modern maskin kräver således mellan 3 och 7 liter per person och dygn beroende på maskinens storlek och specifika vattenförbrukning.
Då livslängden för en diskmaskin är kortare än för armatur och WC -stolar är problem med gamla vattenslukande diskmaskiner mindre än för t ex WC-stolar.
Vattenåtgången vid handdisk varierar starkt beroende på hur diskningen utförs. Minst vatten åtgår vid diskning och sköljning i hoar och mest vid diskning och sköljning under rinnande vatten. Vattenkonsumtionen kan sarmolikt variera mellan 20 och 150 liter per disk vid handdisk. Attityd, medvetenhet och motivation i övrigt är därför styrande för
förbrukningen.
Nedanstående uppskattning av Vattenbesparingspotential baseras på vattensnålaste maskintyp. två kuvert disk per person och dygn, 90% fyllnadsgrad och vattensnål handdisk.
lf'allanhesparingspolenlia/ 20-30 l/pd. vilket innebär en vattenkonsumtion för disk på ca 15 l/pd (normal förbrukning ca 40 l/pd).
Koslnad Diskmaskin: 3000-8000 kronor Minskade vattenavgifter: 105-160 kronor per person och år.
200 1 50 lStädning, biltvätt mm 100 I Matlagning, dryck % WC 50 Tvätt Cl Disk 0 , [] Personlig hygien Idag Vattensnål diskmaskin Figur 3.3 Besparingspotential med vattensnål diskmaskin
' Konsumentverket 1993.
VAVs publikation P30 som utgör det mest fullständiga om än något föråldrade materialet angående vattenförbrukning, anger att den årliga personliga tvättmängden per person uppgår till 140 kg. Ett hushålls gemensamma tvätt, såsom handdukar, gardiner dukar etc, uppgår till 10-40 kg per år. En modern större maskin behöver mellan 18 och 30 liter vatten per kg bomullstvätt'. För syntettvätt får normalt vattenmängden per kg höjas med 50%.
Många moderna maskiner har särskilda program för tvätt i halvfull maskin. Förutsatt att programvalet används korrekt ger det möjlighet till ytterligare vattenbesparing i hushållet.
Vattenmängden för en modern större maskin kan uppskattas till mellan 10 och 20 l/pd och för en mindre maskin till mellan 15 och 20 l/pd. Förutsättningen är att tvättmaskinen fylls ordentligt vid varje tvätt. Det finns således stora volymer vatten att spara genom rätt val och användning av tvättmaskin. Nedanstående uppskattning av vattenbesparingspotential baseras på vattensnålaste maskintyp, 170 kg blandad tvätt per person och år, 90% fyllnadsgrad och ingen handtvätt.
Vattenbesparingspatential 10-20 l/pd, vilket innebär en vattenkonsumtion för tvätt på ca 15 l/pd (normal förbrukning ca 30 l/pd).
Kostnad Tvättmaskin: 4 000—13 000 kronor Minskade vattenavgifter: 50-105 kronor per person och år.
EZ! Städning, biltvätt mm I Matlagning, dryck WC
IlllllTvätt
El Disk
Cl Personlig hygien
Vattensnål tvättmaskin
Figur 3.4 Besparingspotential med vattensnål tvättmaskin
] Konsumentverket 1994.
En tjugo år gammal WC-stol utnyttjar ofta 8—9 liter vatten per spolning. En modern WC- stol utnyttjar oftast sex liter och en snålspolande toalett 3 liter vatten per spolning. Eftersom toaletten står för en stor del av hushållets vattenkonsumtion är valet av WC ett viktigt val. Ett byte från en toalettstol med nio liter till en med tre liter innebär en besparing på 30 1 vatten per person och dygn. I och med att endast hälften så mycket vatten värms upp till rumstemperatur sparar man dessutom lite värmeenergi på bytet.
Extremt vattensnåla WC-stolar kan förorsaka stopp i serviser och klena ledningsnät. Därför händer det att vattensnåla toaletter kombineras med mellanlagringstank som tömmer vid viss volym, så att självrensningsfönnågan upprätthålls i de klena delarna av nätet.
Den urinseparerande vattenklosetten kräver endast mellan 5 och 8 liter per person och dygn och kan användas i vattenbesparande syfte utan att urin och fekalier leds bort i separata ledningar.
Vakuumtoaletter utnyttjas i första hand i semesterorter och på fartyg och flygplan där vattenbesparing är av stor vikt. Ett vakuurnsystem kan även installeras i vanlig bebyggelse men kräver nya rördragningar varför de inte behandlas här.
Vattenbesparingspatential 20-35 l/pd. vilket innebär en vattenkonsumtion för WC på mellan 5 och 20 l/pd (normal förbrukning ca 40 l/pd).
Kostnad WC —stol med 3-8 liter: 2000 - 8000 kronor Minskade vattenavgifter: 105-185 kronor per person och år
200
150 |: Städning, biltvätt mm I Matlagning, dryck
100 % WC ml Tvätt
50 l:] Disk Cl Personlig hygien O - _, Idag Vattensnål WC
Figur 3.5 Besparingspotential med snålspolande WC
Vattenmätare finns normalt endast installerade i enfamiljshus. Installation av lätt åtkomlig vattenmätare i flerfamiljshus är inte alltid så enkelt i äldre flerfamiljshus. men kan vara väl så aktuellt vid nyproduktion eller renovering och stambyten i äldre hus. Resonemanget i kapitel 2 visar tydligt att närheten mellan handlingen och effekten spelar stor roll för människors beteende. Man kan dock också anta att fastighetsägarens ansvarskännande minskar vid individuell mätning och att han därför blir mindre benägen att investera i vattensnål armatur.
Högtryckstvättar har blivit ett allt vanligare redskap i huhållen. De används delvis för att ersätta tungt och vattenkrävande arbete. Men man hittar även nya uppgifter för sin högtryckstvätt som man kanske aldrig skulle utfört annars. Sammanlagt kan därmed vattenförbrukningen öka. Användningen torde dock inte vara så pass spridd att den avspeglar sig på den genomsnittliga vattenförbrukningen.
Kostnad Vattenmätare: 500 kronor
3.7 Läckor och droppande kranar
En kran som står och droppar med ett par droppar per minut, kan orsaka en ökad förbrukning på över 500 l/år och en läcka på en ledning motsvarande en sytråds tjocklek. ca 0,3 mm i diameter. kan orsaka en ökad förbrukning på 30 m3 per år vid ett vattentryck på 0,5 MPa (normalt ledningstryck). En WC som står och läcker kan orsaka ett vattenspill på 10-20 m3 per år, vilket motsvarar 15-30% av en persons normalförbrukning. Det lönar sig således att täta läckor och byta packningar i droppande kranar!
Kostnad Packning: 15 kronor Rörbyte: från 100 kronor
Läckans stor- ...vilket på ...eller i hus- utläckande utläckande . lek (diameter i vatten- hållet... vattenmängd vattenmängd i mm) ledningen' (l/min) (mf/år) * motsvarar... . ().3 sytråds tjock- droppande 0.06 30 * lek kran l 09 en grov synål tunn stråle 0.6 300 l från kran ] | 2.7 en tändsticka sköljning av 6 3000 ' disk , 8.7 en penna badkarstapp- 60 30000 ! ning
3.8 Effekter av ny teknik
Vattenkonsumtion
Genom användning av den moderna vattensnålaste tekniken i dagens system och ett medvetet hushållande samt bibehållen hygienisk standard kan man komma ner i en vattenkonsumtion av mellan 90 och 120 l/pd. Denna konsumtionsnivå kan uppnås utan att avkall görs på bevattning. biltvätt. duschfrekvens etc. En reviderad vattenkonsumtionstabell vid användning av vattensnål teknik skulle kunna se ut som i tabell 3.2.
Tabell 3.2 Hushållens vattenanvändning vid användning av modern vattensnål teknik i Aktivitet liter per person 125 och dygn (; Städning. biltvatt, mm 15 ; BStädning, Matlagning, dryck 10 b'l'va" """ 75 . Matlagning, & WC 5 dryck l , ”_ _ ewc Tvätt 15 | 50 " ' . lTvätt , Disk 15 l . . 25 D Disk Personlig hygien 40 DP !" Totalt 100 0 55,3; '9
' Vid 0,5 MPa vattentryck (50 mvp)
lStädning. biltvätt Ilklåilagning, dryck
åWC
ITvätt
Cl Disk &? E % 5. S,. 5 5 _ 5 (D =» * :: » » : ro :: 3 ,- 3 m 5 a 2 m ; m 3 & & å n: g 0 äl ;. ä :! x :: m :, : : E 5' ?: gi n; 0: a_i-
Figur 3.6 Sammanlagd besparingspatential med vattensnål teknik
Den genomsnittlige abonnenten skulle få en sänkt kostnad på 530 kronor per person och år genom att minska sin vattenanvändning från 200 till 100 liter per person och dygn. För ett hushåll med fyra personer innebär det än man på åtta år kan betala tillbaka en investering i vattensnål armatur och apparatur på 15 000 kronor.
Vattenbasparing ' Mads—(nad "?mx (l/pdl Å ”_ besparing 25 .. 20 —' __ _ ..... -. .. Tvättmaskin 151”ij Diskmaskin , ..l - --J- » l '_'/___— 10 " till ”lll _ 5 [Nya Mm Hog kostnad - litenw ikrajaL besparing _- .f..___-- . .- ___ .. . .. .., -._.,_ -. __-.. .. _. ..- . . - __ 2000 4000 6000 8000 10000 Kostnad (kronor) Figur 3.7 Illustration av kostnader och nytta med olika investeringar
Miljö
1 det kretsloppsanpassade samhället har våra apparaters tekniska livslängd ökats avsevärt. Det kommer dock alltid att finnas tillfällen då det är en miljömässig fördel att byta ut föråldrad teknisk utrustning i förtid. Här får en individuell prövning göras om huruvida en för tidig skrotning gynnar eller missgynnar miljön.
För att ett utbyte av gammal fungerande apparatur ska bli aktuellt annat än för den hängivna miljövännen måste ekonomiska eller andra incitament tillkomma. Däremot finns det goda ekonomiska skäl att se sig om efter vattensnål teknik vid nyinstallation. Eftersom energi- och vattenbesparing ofta går hand i hand får här vattenbesparingen draghjälp av energibesparingen.
Förutsatt att ny teknik införs i samma takt som gammal apparatur är uttjänt föreligger inga särskilda negativa miljöeffekter av vattensnål teknik. Samtidigt med själva vatten- besparingen görs även en energibesparing, vilket är positivt för miljön. Den mest miljövänliga energin är som bekant den inbesparade, aldrig använda energin.
4.1. Allmänt
I det följande redovisas nya och nygamla tekniska system som syftar till minskad vattenkonsumtion, resurssnålhet och kretslopp av näringsämnen.
Systemen som beskrivs består dels av olika system för altemativ vattenförsörjning. dels av olika toalettsystem. De olika systemen kompletterar endast delvis varandra. Alla metoder är således inte tillämpliga samtidigt. Det konventionella avloppssystemet med vattenklosett och avloppsreningsverk enligt gängse modell beskrivs inte nedan, men finns med vid systemj ämförelsen under avsnitt 4.9. Den sist beskrivna tekniken, återanvändning av avloppsvattnet genom bevattning av jordbruks— eller skogsmark, fungerar förmodligen bäst för samhällen eller större grupper av hushåll på landsbygden.
De olika systemen är hittills prövade i mindre skala för permanent bebyggelse. Till exempel används förmultningstoaletten, mulltoan, mestadels för mindre grupper av hushåll och i fritidsbebyggelse där kommunal vatten- och avloppshantering saknas. Det är sannolikt även där som systemet i första hand kommer att återfinnas även i framtiden. En klok kombina- tion av nya installationer, ett förändrat levnadsmönster och nya tekniska system har potential att spara stora mängder (grund-)vatten.
Vid beräkning av vattenbesparingspotentialen utgås i det följande från det förbruknings- mönster som redovisas i kapitel 2. Uppskattningen av besparingens ekonomiska effekter för abonnenten har gjorts med antagande om en rörlig kubikmeterkostnad på 145 kronor per kubikmeter.
Avloppsvattnets sammansättning
Fördelningen av olika föroreningar i avlopp från olika tappställen finns redovisade i ett antal olika källor, som redovisar delvis olika resultat. Vid Naturvårdsverket pågår för närvarande ett projekt för att ta fram schablonvärden - specifika beräkningsvärden - för näringsvärden för närings- och föroreningsinnehåll i hushållsspillvatten uppdelat på de olika delkälloma urin, fekalier, kök och disk, bad och dush samt tvätt, som är tillämpbara för svenska förhållanden. Detta projekt beräknas avslutas under våren l995.'
l avvaktan på mer aktuella siffror, främst avseende gråvatten, tillämpas preliminära siffror hämtade från Naturvårdsverkets projekt, se tabell 4.1.
Vatten från bad, disk och tvätt benämns ibland BDT-vatten, ibland gråvatten. Här används konsekvent beteckningen gråvatten.
' Näring mm i BDT-vatten, Scandiaconsult Väst AB
Parameter l l— ,_
Torrsubstans
, Suspenderad ? substans
. BOD7 : Totalfosfr' ! Totalkväve
Flöde (l/pd)
Tabell 4.2
[ l Parameter
Speci/ika_föroreningsmängderfrån hushåll, preliminär sammanställning (zz/pd)
,A ___—l __ . .
WC-tot
i Gråvatten # 75-80
! l7-l8 30
0,3-0.6
0,7-l ,] 150
Bard/made föroreningshuller [ hushållsspillvatten
1,5 12,5 50 40-140 30 20
hushållsförbrukning 200 l/pd.
T l
Gråvatten WC—tot
Urin
1.0 11 1.2
—— r
Fekalier '
l l | l l l l l
Summa
1 15-220 47-48
50 l,8-2,l 132-13,6 200
l____ __w._______n*_.l
(mg/I). Antagen
l Torrsubstans l i Suspenderad substans
4, BOD7 * Totalfosfor
Totalkväve
; Flöde (l/pd)
500-530 1 10-120
24 5-7
l l | ! l 200 l l l l l
150
800-2800 600 400
30
Gråvattnet utgör 75-80% av avloppsflödet från ett hushåll eller ca 160 l/pd. Det innehåller 10-50% av fosfom, 10% av kvävet och 50% av de organiska ämnena mätt som BOD7. Fosforhalten i gråvattnet är helt beroende av vilka hushållskemikalier som används. Gråvattnet innehåller vidare bakterier och virus. För att återanvändning av gråvatten ska kunna accepteras från hygienisk och teknisk synpunkt måste bakteriehalt och halten organiskt och suspenderat material reduceras. Gråvattnen från hushåll med småbarn, i synnerhet där man använder tygblöjor, kan innehålla högre halter av såväl mikroorganismer som kväve och fosfor.
I tabell 4.3 refereras värden dels från en dansk rapport om återanvändning av gråvatten för toalettspolning, dels gränsvärden för vatten ur enskild brunn (tjänligt med anmärkning). Hygieniska och tekniska kriterier för återanvänt gråvatten bör ligga i närheten av dessa båda kolumner för att det ska vara acceptabelt för användning för WC. tvätt, hygien. bevattning mm. För användning enbart för WC-spolning kan kraven sänkas något.
Gråvatten kan med fördel behandlas i t ex markbäddar eller infiltrationsanläggningar. Dessa reningssystem reducerar organiskt material och fosfor samt avskiljer effektivt suspenderat material. Bakteriereduktionen är god. Det är inte brukligt idag att fosforn återvinns som gödningsmedel eftersom markbäddar och infiltrationsanläggningar som regel är slutna. Öppna infiltrationsanläggningar blir dock allt vanligare. De möjliggör på ett helt annat sätt ett utnyttjande av bäddmaterialet. Det är fortfarande oklart hur stor andel av fosfom som är biologiskt tillgänglig. I det fall vattnet ska återanvändas är det endast alternativet förstärkt markbädd, eller filterbädd, som kan vara aktuellt eftersom en infiltrations— anläggning inte är utrustad med uppsamlingssystem för behandlat vatten.
Tabell 4.3 Möjliga kvalitetskriterierför vatten för dusch. tvätt och toalettspolning Parameter ! Dansk rapport' SLV2 ! CODMH ! 50 8 ' lng/l— T !
: E. coli ! 0 o antal/ml !
: Fekala streptokocker 0 antal/ml ! Turbiditet 0,3 FNU ! Grumlighet svag-tydlig ingen ! Färgtal 30 30 !
' Kristiansen, M. B. 1993
2 SLV 1993
rama? 50
Till recipient
_ l00 Grundvatten 50 * 150
Till avloppsreningsverk
Figur 4.1 Illustration av system för återanvändning av gråvatten (liter/pd).
Vidare kan våtmarker, infiltrationsvåtmarker och rotzonsanläggningar övervägas för behandling av gråvatten. Fosfom i vattnet binds i första hand till markpartiklar medan kvävet reduceras genom nitrifikation/denitrifikation, dvs mikrobiell omvandling till luftkväve. En mindre andel fosfor och kväve byggs in i växtbiomassan (5-100/9). Bakterier och virus reduceras under vattnets relativt långa uppehåll i reningsanläggningen.
Minireningsverk för (kemisk och) biologisk behandling såsom biorotorer. bicbäddar eller små SBR-anläggningar (Satsvis Biologisk Reaktor) kan även komma i fråga. De är betydligt mindre ytkrävande än de naturnära metoderna men kräver regelbunden skötsel och medför högre energi- och anläggningskostnader.
l ekobyar i Tyskland är det vanligt att man återanvänder gråvatten, renat i rotzons- anläggningar eller i minireningsverk, för ändamål som toalettspolning, bevattning och i mer sällsynta fall för tvätt och dusch'.
Valrenbesparingspolential
Gråvatten i cirkulation innebär inte ett helt slutet tekniskt kretslopp. En del ratten måste sannolikt tas ut för att hålla vattenkvaliteten på en acceptabel nivå. Dessutom förekommer en del förluster via avsatt slam etc. Kvalitetskraven på vattnet tillsammans med reningsef- fekten avgör hur mycket färskvatten som måste tillföras det återvunna gråvattnet. Maximalt kan sannolikt högst ca 75% av gråvattnet eller ca 100 l/pd återföras till hushållet.
Möjligheterna att praktiskt/ekonomiskt rena gråvattnet begränsar användningen till i första hand ändamål såsom toalettspolning och bevattning och möjligen även för dusch och tvätt. Besparingen kan därmed uppgå till 75-100 l/pd.
' Hermansson, K. l99l
Städning, biltvätt mm , Städning. biltvätt mm ., , . _, l , , .. ..,, , ,, ., Mal- drygt ,, , WLETXPK _ _, 150 wc ! wc Tvätt : Tvätt 100 ,. , ._ _ l,,,. ,,,,, Disk Disk 50 Personlig hygien Personlig hygien 0 , , , , ______ —__ Idag L Återvunnet gråvatten Grundvatten Figur 4.2 Besparingspotential vid återanvändning av gråvatten Kostnader
Kostnaderna är i hög grad förknippade med reningsbehovet och val av reningsteknik. De påverkas även av antalet till reningsanläggningen anslutna hushåll. Förutom renings- anläggning behövs i viss utsträckning dubbla ledningar inomhus.
Den minskade färskvattenanvändningen medför sänkta vattenavgifter på 400-530 kronor per person och år.
T illämpligher Återanvändning av gråvatten bör tekniskt och hygieniskt sett kunna vara tillämpligt i såväl
mindre som större samhällen. Ekonomiskt är det dock sannolikt endast i fall av svår vattenbrist som återanvändning av gråvatten kan komma i fråga.
4.3 Regnvatten som vattenkälla
Regnvatten som rinner av från ett hustak är endast måttligt förorenat. [ ekobyar i Tyskland använder man som regel regnvatten för tvätt. bevattning och eventuellt för toalettspolning'. Regnvattnet anses ibland vara av för god kvalitet för att användas för toalettspolning; till det kan man använda det något sämre, renade gråvattnet.
' lbid.
Regnvatten
100 Grundvatten 200 Till avloppsreningsverk Figur 4.3 Illustration av system för regnvatten som vattenkälla (liter/pd).
Regnvatten är mjukt. Därför minskar behovet av avhärdare i tvättmedlen. Det "iir just för deras funktion som avhärdare som fosfater tillsätts till tvättmedel. Fosfomtslåppen kan därmed minskas avsevärt om regnvatten används för disk och tvätt tillsammans med fosfatfria tvättmedel.
Vattnet kan lagras i tankar vid eller under hus. Det bör filtreras såväl före som efter lagring i tanken för att minska risken för tillväxt i ledningarna och suspenderat material i vattnet. Vid dimensionering av lagringstank måste hänsyn tas till regnens intensitet och varaktighet i det aktuella området.
Va!tenbesparingspotential
Utan omfattande rening kan regnvatten högst ersätta de 100 l/pd som behövs för tvätt, dusch, WC-spolning samt övriga behov såsom bevattning. Förutsatt att uppsamling, utjämning och lagring kan ordnas effektivt krävs mellan 60 och 80 m2 (horisontell) takyta för att förse en person med vatten för dessa behov. Omvänt är en takyta pi 150 m2 tillräckligt för uppsamling av 65-85 m3 vatten per år] eller 45-60 l/pd för en fyrarersoners- familj.2 I norra Sverige, där en stor del av nederbörden faller som snö, blir effektiViteten av naturliga skäl kraftigt försämrad.
' Typhus A i enplansutförande (VAV TX94)
2 Beräkningarna är baserade på en nederbörd på 500-650 mm per år och avrinningskoefficienten 0,9.
Städning. biltvätt mm ! Städning, biltvätt mm i i ' Marini/E:; |__ Mat. dryck " 150 wc WC
Tvätt Tvätt 100 ___, __,,,,, — Disk Disk 50 Personlig hygien Personlig hygien 0 _ _ _ _ _, _* - , __ ”139 IL- Regnvatten ' Grundvatten Figur 4.4 Besparingspotential vid användning av regnvatten Kostnader
Kostnaderna utgörs av kostnader för uppsamlingstank, filter, pump och nya lednings— dragningar och omkoppling av vissa ledningar. Driftkostnader i form av pumpenergi tillkommer. Vattenbesparingen leder till en minskad vattenkostnad på upp till 480 kronor per person och år.
Tillämplighet
Användning av regnvatten som vattenkälla bör kunna vara intressant såväl för enskilda hushåll som för större samhällen vid vattenhushållning. Systemet är iförsta hand intressant i låga flerfamiljshus eller enfamiljshus där man har en tillräckligt stor takyta per boende.
4.4 Utnyttjande av delvis renat ytvatten
Då sjö- eller älvvatten finns tillgängligt kan sådant vatten användas för att dryga ut renvattentillgångama. De tekniska och hygieniska kriterier som gäller för återvunnet gråvatten bör i så fall gälla även för ytvatten. Orenat eller delvis renat sjövatten bör kunna lämpa sig väl för bevattning, dusch, WC-spolning samt för tvätt. Toxiner från algblom- ningsperioder i ytvattentäkten kan framkalla allergiska reaktioner som i detta sammanhang kan utgöra ett problem.
Vattenbesparingspotential
Sjövatten kan utan omfattande rening normalt högst ersätta ca 100 liter/pd av grund- vattenuttaget.
100 Sjövatten
100 ' Grundvatten 200 Till avloppsreningsverk Figur 4.5 Illustration av systemfår utnyttjande av delvis renat ytvatten (liter/pd). Kostnader
Kostnaden utgörs av investeringar i pump, filteranläggning, nya ledningsdragningar och omkoppling av vissa ledningar. Driftkostnader för pumpdrift etc tillkommer. Vattenbespa- ringen leder till en minskad vattenkostnad på upp till 790 kronor per person och år.
zoo — ' ' ,,_, ,,_,,,_._ "*"—av Städning, biltvätt mm , Städning. biltvätt mm , r. ___... ,- l___,,...__ _. .Net-EWK. ,, .. _, ..Lali,€lm=i___.
150 ' WC WC
Tvätt Tvätt » 100 ' "' -____,__, _ ——j , Disk * Disk :
. 1,4 ,, ,, ——Å— F— 50 - . = 7
Personlig hygien Personlig hygien
» i l , i
I
l | i . . ! :
o i . — _
Idag [] sjövatten D Grundvatten
Figur 4.6 Besparingspotential vid användning av sjö- och älvvatten
Alternativet sjövattenuttag kan förmodligen inte få någon allmän spridning och löser till exempel inte problem med vattenbrist på grund av saltvatteninträngning i kustnära områden då saltvatten på grund av korrosivitet i stort sett är oanvändbart för användning i ett hushåll. Brackvatten kan dock övervägas för användning i vattenklosetter.
4.6. Separerande toaletter
Källseparerande toalettstolar
Under senare år har antalet källseparerande toaletter på marknaden ökat. Skälet är framför allt att man vill utnyttja urinets näringsämnen direkt som gödningsmedel, mer också att man vill undvika en blöt kompost där ammoniak avdunstar och flugor kan fltrera. Urin innehåller huvuddelen av människans utsöndringar av kväve och en stor del ax fosfom.
Det första urinseparerande systemet bestod av två toaletter. En för urin och en fir fekalier. Eftersom det emellanåt kunde vara svårt att hålla isär de båda "avfallsslagen" uvecklades så småningom urinseparerande toalettstolar. Dessa utformas numera i porslin >ch har en "ficka" framtill i skålen som fångar upp urinen. Urinseparerande insatser kan även köpas för installation i vanliga utedass.
Urinen kan, normalt tillsammans med en mindre mängd spolvatten (OJ-0,3 liten, ledas till en markkyld tank för att därefter spridas på jordbruksmark. Erforderlig lagringwolym för ett hushåll med fyra personer uppgår till 2 000 liter för lagring av högst en års'olym.
Fekalierna kan antingen föras till en förrnultningsbehållare som för en "vanlig" förmult- ningstoalett eller tillsammans med spolvatten och gråvatten till en slamavskiljare för lokal behandling eller till det kommunala avloppsnätet.
Vattenbesparingspotential
Besparingspotentialen är beroende av om fekaliema spolas eller förrnultnar torrt. I ett torrt system minskas vattenåtgången med högst 40 l/pd. Med vattenspolande toalett kan vattenanvändningen minskas med upp till 35 l/pd. Se även Figur 4.7.
Kostnad Separerande toalett: 3500 - 7500 Urintank, 2000 liter: 8000
Vattenbesparingen medför en minskad kostnad på upp till 210 kronor per person och år. I de fall avloppet tidigare letts till sluten tank minskar även hämtningskostnadema.
Tillämplighet
Den urinseparerande toaletten är fortfarande en ny företeelse och installeras i första hand i ekobyar och enskilda fastigheter. Exempel finns dock på installation i hyresfwtigheter och intresset ökar snabbt. Förslag på eller beslut att införa urinseparerande toaletter finns i flera kommuner. Det faktum att toaletten har vattenlås och därmed i stort sett kan fungera som en vanlig WC gör att detta system kan få en högre acceptans än torra system.
Kostnaden för att installera urinseparerande toaletter och nya ledningar i befintlig bebyggelse torde ännu vara för höga för att få allmänt genomslag, men installationer i nybyggnationer kommer av allt att döma att öka.
Omhändertagande och nyttjande av urin som gödningsmedel måste organiseras rationellt vid källseparering i större skala. För utnyttja kväveinnehållet i urinen från en person behövs ca 500 m2 odlingsmark. Ett normalt trädgårdsland är således för litet för att sprida familjens urin på. Detta bör beaktas vid införande av urinseparerande toaletter i större skala.
Hybridtoaletter
En hybridtoalett utnyttjar en vanlig WC-stol eller en urinseparerande vattentoalett och separerar vätska och fast material i en separator på utloppsledningen. Separatom utnyttjar centriftrgalkraften för att skilja de båda fraktionema åt. Vätskan. som efter spolning innehåller en mängd bakterier, leds via en ultraviolett lampa (ett så kallat UV-filter) till BDT-behandling eller avloppsnät. 1 de fall toaletten inte är källseparerande blandas urinen ut med minst tre liter spolvatten vid varje spolning. Det kan då av utrymmesskäl vara svårt att lagra och därmed att utnyttja urinet som gödningsmedel.
Det fasta avfallet komposteras i en vanlig förmultningsenhet. En elslinga för avdunstning av vatten som ej avskilts kan behövas.
Då källseparerande toalett används kan urinen samlas upp och lagras i separat tank, se exemplet ovan. I marknadsföringen anges ofta att urinen kan ledas till en vanlig infiltrationsanläggning för gråvatten. Från kretsloppssynpunkt är det en tvivelaktig metod.
Vattenbeparingspolemial Beroende på vilken toalettyp som väljs kan vattenåtgången minskas med 0-40 l/pd. Figur 4.7 visar maximal besparingspotential.
Kostnad En hybridtoalett kostar 10 000 till 15 000 kronor. Separationsenheten kan kopplas till en befintlig toalettstol.
Vattenbesparingen medför en minskad kostnad på mellan noll och 210 kronor per person och år.
Tillämplighet
Hybridtoaletten bör ha störst tillämplighet i enstaka fastigheter och i mindre grupper av hushåll. Eftersom separationsenheten kan kopplas till olika typer av toalettstolar bör dess tillämplighet bedömas utifrån hur den aktuella systemkombinationen ser ut.
Det faktum att toaletten har vattenlås och därmed i stort sett kan fungera som en vanlig WC gör att detta system kan få en högre acceptans än torra system. Spolningen av fekalier medger även en mer flexibel placering av en förmultningskammare.
4.7. Återanvändning av avloppsvatten i jord- och skogsbruk
Dagens avloppshantering möjliggör återföring av fosfor men inte kväve till jordbruksmark. Tidigare kapitel har redogjort för system där separerat toalettavfall i någon form kan återföras till odlingsmark. I detta kapitel redogörs översiktligt för några system där en blandad avloppsvattenström kan behandlas och återanvändas.
Bevattning av jordbruksmark
Bevattning av jordbruksmark med avloppsvatten förekommer på Gotland och Öland där man har problem med såväl kvalitet som kvantitet på grundvattnet. Det är i första hand brist på resursen vatten som har gjort att bevattningsanläggningama har tagits i drift. Samtidigt har man problem med att hitta lämpliga recipienter i inlandet. Genom bevattning med behandlat avloppsvatten på jordbruksmark kan man åtgärda båda problemen samtidigt och närsalter kommer jordbruket delvis till godo.
I Stänga, Roma och Hemse på Gotland bevattnas 900 ha vall, betor, stråsäd och oljeväxter med vattnet efter lång tids lagring i biodarnmar. Uppehållstiden uppgår till minst fem månader varvid bakterier och virus avdödas och partikulärt material sedimenterar. Denna uppehållstid bör inte understigas. Efter lagringen i dammarna innehåller vattnet i genomsnitt 2 mg fosfor och 9 mg kväve per liter.' Vattnet renas i dammarna genom se— dimentation, fastläggning och kvävereduktion.
Vattnet är inte tillräckligt näringsrikt för att täcka grödomas behov av närsalter, varför gödsling med stallgödsel eller handelsgödsel behövs som komplement. Vid de gotländska
' Malmqvist och Samuelsson 1993
anläggningarna tas dock vid gödslingen ingen hänsyn till vattnets näringsinnehåll. Orsaken är att näring som tillförs via bevattningsvatten inte kan doseras jämnt över odlingsytan. Gödselgivan blir därmed olika stor på olika delar av marken.
Kostnader Investeringskostnadema för anläggningarna (bevattningsdarnmar och ledningsnät ut till åkrarna) på Gotland var lägre än de beräknade kostnaderna för ett konventionellt reningsverk. Driftkostnadema är emellertid mycket lägre.] Dessutom kan bonden spara in på kostnader för bevattning.
Tillämplighet
Metoden med bevattning av jordbruksmark med lagrat avloppsvatten kan vara tillämplig på betydligt fler ställen än den används idag. Det förutsätter dock, förutom ett rimligt avstånd mellan jordbruk och bebyggelse. bland annat att lagringsytor finns tillgänliga och att bevattningsbehov föreligger.
Bevattning av skogsmark
Bevattning av (energi-)skog bedrivs i liten skala eller i försöksskala i några få orter i Sverige. Däribland kan nämnas Götene och Svalövs kommuner. Ytterligare några anläggningar planeras. Försök drivs också med bevattning av energiskog med näringsrikt grundvatten i Månstorp, Halland.
Energiskog, eller vissa sälgarter (Salix), lämpar sig väl för bevattning med avloppsvatten genom att den förmår avdunsta stora mängder vatten och genom att den svarar med hög produktion vid gödsling. Vid bevattning av salix med avloppsvatten bör skördar i södra Sverige kunna ökas från 10-12 ton torrsubstans (TS) per hektar till 12-14 ton TS per hektar.
Kostnader Investeringskostnadema för bevattning av (energi-)skog torde ligga i samma storleksord- ning som kostnaderna för bevattning av jordbruksmark. Energiskog (Salix) svarar tydligt på ökad bevattning och gödsling med ökad produktion. Produktionen kan öka med 100% genom gödslingz. Det ekonomiska värdet av energiskogen ökar således genom bevattning med avloppsvatten.
Tillämplighet
Kraven på hygienisering av avloppsvattnet före spridning bör inte vara lika höga vid bevattning av energiskog som vid bevattning av jordbruksgrödor. Volymerna för lagring kan därmed minskas något. Vintertid måste emellertid vattnet lagras eller behandlas på annat sätt.
Metoden bör kunna vara tillämplig i mindre samhällen med närhet till tillgänglig och lämplig mark för energiskogsodling. Utnyttjande av avloppsvatten för bevattning av "vanlig" skogsmark kommer sannolikt inte att få samma spridning. Bland annat därför att
' Ibid.
2 Perttu 1993
det inte innebär ett ekonomiskt lika värdefullt kretslopp och för att man kan förvänta sig att stöta på motstånd från en bärplockande allmänhet.
4.8 Vattenbesparing i nya tekniska system
Maximal vattenbesparande effekt till lägst kostnad får det hushåll som kan utnyttja regnvatten till vissa ändamål såsom WC-spolning, tvätt och bevattning etc. Denna familj behöver sannolikt inte använda källsepararande toalett eller förmultningstoalett för att spara på vattnet. För att regnvattnet ska räcka till måste vattensnål utrustning vara installerad och hushållets medlemmar vara medvetna om sina brukarvanor. (Grund-)vattenbehovet i ett sådant hushåll bör kunna ligga på 40-60 l/pd eller 25% av svenskens medelförbrukning om hushållet utnyttjar vattensnål utrustning. Ytterligare 60 l/pd måste täckas med t ex regnvatten.
Det är således den vattensnåla utrustningen tillsammans med alternativa vattenkällor och ett medvetet beteende som ger den största besparingseffekten.
200 Bevattning, bil-h J_r-räa'tötirfbiif tvätt mm 1 tvätt mm Mat. dryck, ,. Mat, dryck . l 150 WC ' wc _ #— l Tvätt 3 Två" 100 ' ' ”* M 'Bälattntng, El- i l..__ttä£mm_ * D'Sk Disk Mat, dryck ' _T'— . . .. , . _ Tvätt , 50 Disk Personlig Personlig ' _. hygien hygien Personäg hygien 0 i ** fiwfnhw *" i""'[l_,' ._,.___. fiw" ' __Nf' Idag _. Regnvatten Regnvatten och * Grundvatten ny teknik Figur 4.8 Maximal vattenbesparingspotential med befintlig teknik och alternativ
vattenkälla.
Framtidens vattenanvändning och avloppshantering måste vara långsiktigt uthållig såväl ur ett socialt och ekologiskt som ekonomiskt perspektiv. Varje teknisk lösning måste därvid värderas utifrån i vilken situation, i vilket område, i vilken region etc som den är tänkt att fungera. Få tekniska lösningar är så allmängiltiga att de kan utesluta varje annan form av lösning.
Samtliga alternativ måste dock undersökas med avseende på ett antal kriterier av vilka de viktigaste är:
- sanitära förhållanden,
utsläpp till grundvatten, sjöar, hav, mark eller luft.
- resurshushållning - teknisk funktionsduglighet och användarvänlighet.
Kriterierna bör kunna användas för att värdera systemen utifrån ett helhetsperspektiv. Således ska inte endast t ex reningsprocessen och restprodukter jämföras utan även systemens material- och energibehov, materialval, kemikaliebehov, transportarbete, etc. I denna rapport finns det emellertid inte utrymme för en sådan omfattande utvärdering. Tyngdpunkten ligger på värderingen av de olika systemens inverkan på vattenbesparing och på kretsloppen av närsaltema kväve och fosfor.
I det följande görs ett försök till en översiktlig jämförelse av olika avloppssystem mot bakgrund av ovanstående kriterier och dagens kunskapsläge. Med ny kunskap och förändrade kriterier kan bedömningarna naturligtvis förändras i framtiden.
Regnvatten som alternativ vattenkälla utvärderas då det anses relevant men inte i kombination med någon avloppsbehandlingsmetod. Utnyttjande av sjövatten utvärderas inte i detta sammanhang då det bedöms kunna ha mycket marginell betydelse för vatten- försörj ningen.
Jämförelsen görs dels för olika typer av större system, dels för olika mindre system. Systemen har kombinerats med "sannolika" avloppsreningsmetoder enligt nedan för att bedömningarna ska kunna vara jämförbara med varandra. Observera att med infiltration- sanläggning inbegrips alternativen öppen eller sluten infiltration eller markbädd.
Stora system System ] : Konventionellt avloppsreningsverk med trestegsrening (mekanisk, biologisk och kemisk rening). System 2: Källseparerande vattentoalett. Gråvattnet och fekalie-
avfall behandlas i centralt avloppsreningsverk. Urin samlas i lagringstank.
System 3: Bevattning av jordbruksmark. (Minst 6 månaders lagring)
System 5: Återvinning av gråvatten i lokal markbädd. Toalett- vattnet förs till annan lokal infiltrationsanläggning. System 6: Förmultningstoalett och behandling av gråvattnet i lokal infiltrationsanläggning. System 7: Källseparerande torrtoalett alternativt hybridtoalett
med urinseparerande WC-stol. Urinet samlas upp i lagringstank och gråvattnet behandlas i lokal infiltrationsanläggning.
Figurerna 4.9 och 4.10 visar aktuell fördelning mellan olika stora systern. Nästan halva Sveriges befolkning är ansluten till de 24 största avloppsreningsverken medan de 1 000 minsta verken betjänar mindre än en miljon svenskar.
Reningsverkens storlek (antal pe.) '
50 000 —
10 000-50 000 D
O 200 400 600 800 1000 1 200
Anta verk
Figur 4.9 Antal avloppsreningsverk av olika storlek.
Reningsverkens storlek (antal p.e.)
10 000-50 000
200-10 000
O 1 2 3 4 Antal arslutna (miljoner) Figur 4.10 Fördelningen av abonnenter på avloppsreningsverk av olika storlek
Det är av stor vikt att hänsyn tas till sanitära frågor val av avloppssystem så att de sanitära riskerna inte tillåts öka. Nedan följer en schematisk uppställning av sanitära risker med olika system.
Tabell 4.4 Sanitära förhållanden
Stora system (>2000 pe)
& System Positiva effekter _l Negativa effekter j 1 God sanitär säkerhet. få störnings- l Eventuella störningar drabbar of- 5 Konventio- tillfällen. l tast många samtidigt. Vissa sani- * ; nellt tära risker vid slamspridning. l avlopps- i :; reningsverk i j 2 God sanitär säkerhet bör kunna i Urinlagringen kan medföra prob- l ; Källsepare- uppnås. ! lem. Störningar i det centrala % 5 ring, cent- ; systemet drabbar många samti- * ral rening : l digt. 3 ' God sanitär säkerhet bör kunna % Bevattning av gröda medför viss : ! Bevattning. uppnås. l risk för smittospridning via aero— jordbruk soler eller via grödan. För- behandling. lagringstid och sprid- ' ! ningsteknik avgör. Små system (( 2000 pe) ___—r System Positiva effekter | Negativa effekter r . 4 Relativt fä drabbas vid störning. ' Risk för smittospridning via Infiltration, " grundvattnet. Lokalisering viktig. markbädd 5 Få drabbas vid stöming. Renings- Måttlig sanitär risktagning bland ( Gråvatten, teknik och märkning av kranar annat på grund av risken för kors- 3 infiltration inomhus viktigt. koppling. Infiltration medför risk ' I för smittospridning via grund- vattnet. Lokalisering viktig. _ ———4— 6 Få drabbas vid störning. Viss sanitär risktagning. ln- Mulltoalett, filtration medför risk för smitto- infiltration spridning via grundvattnet. Loka- * L lisering viktig. J
System Positiva effekter l Negativa effekter
7 Få drabbas vid störning. Urinlagringen kan medföra prob- Käll- lem. Infiltration medför risk för separering, smittospridning via grundvattnet. infiltration [ Lokalisering viktig.
Regnvatten som alternativ vattenkälla kan öka de sanitära riskerna. Lagringsteknik, reningsteknik och märkning av armatur inomhus är väsentligt för att säkerställa goda sanitära förhållanden.
Utsläpp till grundvatten, ytvatten och luft
Obehandlat avloppsvatten innehåller höga halter av närsalter, bakterier och organiskt material för vars nedbrytning det krävs stora mängder syre. De biologiska behandlingsste- gen i konventionella avloppsreningsverk är till för att bryta ner bakterier och övrigt organiskt material medan man i kemiska reningen fäller ut fosfor. Samma typer och mängder av ämnen måste tas om hand även vid användande av alternativ teknik även om graden av utspädning varierar. Till de centrala kommunala anläggningarna förs emellertid även vatten som inte har sitt ursprung i hushållen. Det är avlopp från industrier och annan verksamhet samt dagvatten från en del av samhällets hårdgjorda ytor. Från dessa källor tillförs vattnet näringsämnen och organiskt material, men också andra ämnen som i varierande grad kan behandlas i avloppsreningsverken.
Under perioder av häftiga regn eller snösmältning bräddar orenat eller delvis renat avloppsvatten till sjöar och vattendrag. Omfattningen är inte helt känd men det rör sig om 1-10% av årligen inkommande mängder till avloppsreningsverken. Lokalt orsakar därför bräddningen stora utsläppsproblem.
Utöver utsläppen till vatten förekomer det även utsläpp till luft. Urin som omvandlas till ammoniak avgår vid lagring av urin och "torrt" toalettavfall.
För alternativa avloppsbehandlinsmetoder saknas ofia utvecklade metoder för utvärdering.
Stora system (>2000 pe) System Positiva effekter Negativa effekter ! ———_—-——————1 l ] Litet utsläpp av syreförbrukande Bräddning leder till att orenat eller l * Konventio- ämnen (BOD7), fosfor, metaller delvis renat avloppsvatten släpps 3 nellt och mikroorganismer (avskilj- ut i mindre lämpliga recipienter. ' avlopps-re- ningen > 90%). Kvävereningsgraden är låg men l l ningsverk Recipienten vald för stora flöden. ' ökas genom utbyggnad (mellan 20 l - Oftast ostörd placering av verket. i och 75% beroende på renings- l metod). , ' Deponering av slam på avfalls- i upplag leder till att avskilda föro- l reningar på lång sikt återförs till ? vattensystemen. ' i 2 Huvuddelen av kvävet och en stor Ammoniakavgång till luft från i Källsepare- del av fosfom tillförs aldrig spill- , lagringstankar kan vara stor. i ring, cent- vattennätet. Ammoniakavgången Disponering av urinen påverkar l ral rening till trots kan utsläppen av kväve utsläppsnivån. ; minskas jämfört med dagens sys- ' i tem. i 3 Inga utsläpp direkt till ytvatten- Läckage till grundvattnet kan 5 Bevattning, recipient utom under år med förekomma, dels från lagrings- l jordbruk ovanligt riklig nederbörd. dammar. dels från jord- i ! bruksmarken. Utsläppssituationen ! i är svårbedömd. i Små system ((2000 pe) [ _|— . System Positiva effekter Negativa effekter ' 4 Effektiv avskiljning av BOD7 och Grundvattnet är recipient vid Infiltration, bakterier. Fosfor avskiljs till 50- infiltration. dock ej vid infiltration markbädd 65% men kan ökas med särskilda i markbädd. Kvävereduktionen är metoder. såvitt känt relativt låg. l 5 Effektiv avskiljning av BOD7 och Grundvattnet är recipient vid Gråvatten, bakterier. Fosfor avskiljs till 50- infiltration, dock ej vid infiltration infiltration 75% men kan ökas med särskilda i markbädd. Biologisk aktivitet i metoder. markbädd för gråvattenbehandling kan hämmas av för litet kväve- innehåll.
infiltration
anläggningen.
System Positiva effekter * Negativa effekter 6 Huvuddelen av fosfom och kvävet Ammoniakavgång till luften kan Mulltoalett, tillförs inte infiltrations- vara stor. Disponeringen av för-
multningsresten påverkar ut- släppsnivån. Grundvattnet är recipient vid infiltration, dock ej vid infiltration i markbädd. Biologisk aktivitet i markbädd för gråvattenbehandling kan hämmas av för litet kväve- innehåll.
av kväve minskas jämfört med da- gens system.
7 Huvuddelen av kvävet och en Stor Ammoniakavgång till luft från Källsepare- del av fosfom tillförs inte infiltra- lagringstankar kan vara stor. ring, tionsanläggningen. Ammoniak- Disponering av urin och torrt av- infiltration avgången till trots kan utsläppen fall påverkar utsläppsnivån.
Grundvattnet är recipient vid infiltration, dock ej vid infiltration i markbädd. Biologisk aktivitet i markbädd för gråvattenbehandling kan hämmas av för litet kväve— innehåll.
Resurshushållning och kretslopp
Vid val av avloppssystem ska god hushållning med material, energi, markanvändning och ekonomi eftersträvas.
Kväve och fosfor är de två viktigaste makronäringsämnena som gröna växter behöver för sin tillväxt. Även för djuren och oss människor är kväve och fosfor livsnödvändiga för vår tillväxt och ämnesomsättning. Jordbruket utnyttjar främst handelsgödsel och stallgödsel för att täcka sitt behov av kväve och fosfor. Under senare år har handelsgödselanvändningen minskat, främst på grund av att åkerareal har ställts om för annan användning. Kvävet i handelsgödslet binds ur luftkväve med hjälp av energi. Vår framtida tillgång till - eller den framtida kostnaden för - resursen kväve är således i hög grad beroende av tillgång på resursen elenergi.
Den fosfor som används i handelsgödsel härstammar från fossila lager och utgör därigenom en ändlig resurs. Prognoser på hur länge resursen räcker vid den nyttjandegrad som gäller idag har angetts till något hundratal år'. Oavsett vilken prognos som är mest rimlig kan man vara förvissad om att den brytvärda resursen någon gång tar slut. Det är därför en mycket angelägen uppgift att hushålla med resursen fosfor.
' Smil, 1990
Tabell 4.6 visar utnyttjandet av kväve och fosfor i jordbruket ur olika källor samt den maximala potential som hushållens avlopp utgör. Utnyttjad till fullo skulle näringsämnena i hushållsavloppet således kunna förse jordbruket med ca 15% av dess behov vid nuvarande brukningsmetoder. Den verkliga potentialen är sannolikt mindre än så. Skäl till detta kan bland annat vara att bebyggelsekoncentration och lokalisering av jordbruksproduktion inte sammanfaller, att en stor del av hushållets restprodukter kan komma att ersätta konstdgöd- ning eller brist på gödning av trädgårdsväxter etc.
Idag produceras ca 180 000 ton slam (uttryckt som TS). Avloppsslammets TS innehåller ca 3,3% kväve, 2,5% och 0,3% kalium. Det innebär att ett ton slam med TS-halten 25% innehåller 8 kg kväve, 6 kg fosfor och 0,75 kg kalium. Av de producerade mängderna utnyttjas mellan 30 och 50% för gödningsändarnål. Det motsvarar mellan 1 500 och 2 000 ton fosfor och mellan 1 800 och 3 000 ton kväve per år.
Källseparerande toaletter anses av många kunna lösa en del av de problem som idag finns med återför-ing av kväve och fosfor till jordbruket. Urin innehåller högst 4,5 kg kväve och 0,4 kg fosfor per ton urin vid en spolmängd av 0,2 l/spolning. Förutsättningen är att ingen kväve förloras till atmosfären. Vid en jämförelse mellan kostnader per kg näringsämne för transport av slam respektive urin blir det tydligt att de båda gödningsämnena är likvärdiga med avseende på kväve, men att slammet är avsevärt effektivare att transportera med avseende på fosfor.
För att kunna sluta kretsloppet av näringsämnen mellan landsbygd och stad krävs inte bara att näringsämnena på något sätt "fångas upp". Ytterligare förutsättningar för att avlopp eller avloppsbehandlingens restprodukter ska kunna utnyttjas som gödningsmedel är:
- att näringsämnena föreligger i biologiskt tillgänglig form,
- att rimligt avstånd mellan avloppsproduktion och jordbruksmark föreligger och - att avloppet är fritt från eller innehåller tillräckligt låga halter av långlivade natur-
främmande ämnen och tungmetaller.
Tabell 4.6 Tillförsel av kväve och fosfor till jordbruksmark 1991' samt näringsinnehåll i hushållsavloppet.
4 Kväve Fosfor ' Anm. Källa (ton/år) (ton/år)
Handelsgödsel 180 000 20 000
Stallgödsel 50 000 20 000
Summa 230 000 40 000
Avlopp från hushåll ' 37 000 6 000 1 12 g N/pd
' scn, l993
l tabell 4.7 nedan anges potentialen för återföring av kväve och fosfor till jordbruk, återföringspotentialen, under förutsättning att ovanstående förutsättningar är uppfyllda. Återföringspotentialer för olika system illustreras även i figur 4.11. Konsekvenser för vattenanvändningen i olika system har behandlats i kapitel 4.2-4.7. Övriga resursanvänd- ningsdata behandlas inte i denna rapport'.
Tabell 4.7 Resurshushållning och kretslopp Stora system (>2000 pe) System Positiva effekter Negativa effekter 1 90% av fosfom och 15-25% av Konventionell avloppsrening krä- Konventio- kvävet fångas upp i slammet och ver relativt mycket tillsats- ; ; nellt av- kan återföras till jordbruket, kemikalier. l loppsre- " förutsatt att slammet i övrigt är av Inläckage och dagvatten gör att ningsverk god kvalitet. ett utspätt vatten behandlas. _ Avloppsvattnets värmeinnehåll Proportionerna NszK i slam är 3 kan tas tillvara och med hjälp av 100 :75:12,5. Kväve och kalium värmepumpar växlas till fjärr- finns med andra ord i underskott i ' värme. slammet. Lämplig NszK-relation Rötning av slam ger biogas. för t ex energiskog är 100:15:50. 2 ' Proportionerna mellan makro- Separat ledning och lagringstank Källsepare- näringsämnena N:P i urin är för urinen. , !
ring. central . rening '
100110. Urin som gödningsämne är välbalanserat, möjligen med ett litet underskott på fosfor. Goda möjligheter att återföra närsalter till jordbruket.
Sammanlagd återföringspotential: 95% fosfor, 45-80% kväve.
Kväveavgång från urintank kan vara avsevärd. Organisation och transport av urin krävs.
Uppskattad återföringspotential: ca 40-50% av såväl kväve som fosfor.
förlorade.
3 Lagring av avloppsvattnet kräver Mer än 30 m2 per ansluten person Bevattning, små resurser i form av energi och torde behövas för att erforderliga jordbruk ekonomi. lagringstider ska kunna uppnås.
Lagring i öppna dammar gör att en stor del av näringsämnena går
' Avloppsreningsverk: Energibehov 30-60 kWh/ pe och år. Återanskaffningsvärde: 300 miljarder kronor eller 45 000 kronor per ansluten person. Ledningsnåten. representerar huvuddelen av värdet. Ett avloppsverk tar ca 0,1 m2 per person i anspråk. Till ledningsnätet behövs ca 20 meter ledning per ansluten person.
System 1_Positiva effekter Negativa effekter 4 Vid utnyttjande av en öppen an- För en konventionell infiltrations- Infiltration, läggnnings bäddmaterial kan upp- anläggning eller markbädd krävs markbädd skattningsvis 10-15% av kvävet 8-10 m2 per ansluten person och , och 30-75% av fosfom högst åter— för en öppen infiltrations- l föras till jordbruk. anläggning 1-2 mz/p. 5 E avsevärd minskning av grund- Separat reningsverk för gråvattnet Gråvatten, vattenuttaget möjliggörs. och dubbla ledningar inomhus infiltration Sammanlagd återföringspotential: krävs. i 0-75% fosfor, 0-l S% kväve. l 6 Sammanlagd återföringspotential: ! Såväl toalett som multrum är nor- ' Mulltoalett, 70-90% fosfor, 45-70% kväve. malt utformade i plast eller glas- infiltration fiber. Utrymmeskrävande i hus. ' Energiåtgången för fläkt och värmeslinga: 200-250 kWh/p,år. Ammoniakavgång från mult- rummet kan vara stort. Organisa- : tion och transprt av förmultnings- ; J rest krävs. ' i... 7 Sammanlagd återföringspotential: Separata ledningar och lag- . Källsepare- 70-90% fosfor, 50-85% kväve. ringstank för urinen. Utrymmes- ? ring, krävande i hus. infiltration Ammoniakavgång från urintank
kan vara avsevärd. Organisation och transport av urin krävs.
Figur 4.11
N(%) I P(%)
Sammanlagd återföringspotentialför olika avloppssystem
De tekniska systemen ska inte bara utvärderas utifrån sin miljömässiga och hygieniska funktion, utan även utifrån brukamas (förväntade) acceptans, systemets sociala uthållighet. Ett nytt tekniskt system som införs i större skala måste under lång tid kunna accepteras och användas utan problem även av "icke frälsta" personer. Man kommer annars att kunna få negativa effekter i form av sjunkande eller icke stigande marknadsvärden på hus, dåligt utnyttjande eller felutnyttjande. Vi vet inte idag hur attraktiv ekobyn är i det längre perspektivet.
Många så kallade ekologiska avlopps- och avfallssystem kritiseras för att vara opraktiska och obekväma och för att de ibland medför en irrationell resurshantering. Irrationell därför att man väljer att inte utnyttja ett befintligt system även om det finns i närheten och därför att avsättning inte alltid finns för restproduktema.
Vi kan samtidigt ställa oss frågan hur dagens avloppssystem skulle värderas om det utgjorde en oprövad och annorlunda innovation som skulle introduceras. Sannolikt skulle man peka på riskerna för att systemet missbrukas, på bräddningsrisker, läckagerisker etc. Så länge avloppssystemen, även från hushållens synpunkt, används som ett "vattenburet sopnedkast" kan man påstå att systemet utnyttjas suboptimalt och att ett infonnationsbehov till hushållen kvarstår.
Parallellt med att nya system för avloppshantering prövas måste det befintliga systemet granskas kritiskt med avseende på de möjligheter som finns att förbättra dess potential för återföring av närsalter, energiutnyttjande etc. Vid värdering av nya tekniska system mot befintligt system för avloppsbehandling bör man därför se på vilka resuser och åtgärder som krävs för att befintligt system bättre ska uppfylla uppsatta kriterier.
Det är rimligt att alternativa avloppslösningar tillåts prövas i olika skalor och i olika typer av bostadsområden så att kunskapen ökar om systemens tekniska och sociala uthållighet. Risken med korskoppling av olika typer av ledningar måste beaktas när den risken finns. Att pröva nya system i större skala, till exempel i hela kommuner, är däremot vanskligt. Risken är stor att de erfarenheter man gör blir dyrköpta.
Materialfrågor och vissa tekniska lösningar, såsom lagringen av urin. måste utvecklas vidare. Risken för att man bygger in effektivitets- och hälsoproblem är annars överhängan- de.
5.1. Slutsatser
Hushållning med grundvatten är nödvändig för att ett långsiktigt hållbart utnyttjande ska kunna vara möjligt. I vissa områden i Sverige är det därför angeläget att minska grundvattenuttaget. Det är också viktigt att skydda grundvatten från förorening genom mänskliga aktiviteter.
Grundvattenuttaget kan minskas genom en minskning av hushållens vattenanvändning. Detta kan genomföras på olika sätt. Vattenanvändningen är beroende dels av hushållens apparatur och armaturer, av de tekniska systemen för vattenförsörjning och avloppshante- ring samt inte minst av människors beteenden.
Ändrade konsumtionsmönster
Att minska vattenanvändningen genom förändrade beteendemönster kan vara effektivt. Det kräver emellertid att brukarna får förståelse för vikten av sitt hushållande. Vatten är billigt och prisokänsligt. Det är därför svårt att med taxekonstruktioner och taxenivåer påverka konsumtionsmönstren. Det har dock visat sig att vattenanvändningen minskar vid individuell mätning av förbrukningen.
Påverkan måste istället gå via information och långsiktig attitydpåverkan. Människor måste. för att man ska vilja ändra sin attityd, ha en känsla för att det är angeläget och att det spelar roll vad varje individ gör. Brukarinflytande i vattenförsörjningsorganisationen skulle därför kunna vara ett verksamt sätt att påverka brukarnas attityder till vattenhushållning.
Modern vattensnål teknik
Genom införande av vattensnål teknik kan vattenanvändningen minskas från 200 till 1 10 liter per person och dygn. Det är troligt att tekniken kommer att förfinas ytterligare med avseende på vattenbesparing. Genom nyinstallation i gamla fastigheter och en gradvis föryngring av fastighetsbeståndet kommer vattenanvändningen därför att minska. Vid inköp av disk- och tvättmaskiner är emellertid vattenförbrukningen bara en av många viktiga parametrar, varför ett medvetandegörande av konsumenterna behövs för att vattensnåla maskiner ska prioriteras. Installation av ny vattensnål teknik i äldre fastigheter kan vara ett billigt och verksamt sätt att minska vattenanvändningen.
Fortsatt utveckling av vattensnål teknik inom såväl hushållssektor som industriell sektor är viktig för ytterligare effektivisering av vattenanvändningen.
Nya tekniska system
Införande av nya tekniska system för vattenförsöij ning och avloppshantering kan i vissa fall vara verksamma medel för vattenbesparing. Utnyttjande av regnvatten för vissa hushållsändamål kan till exempel spara upp till 100 liter grundvatten per person och dygn.
Det torde dessutom vara en relativt billig metod för vattenbesparing. Återvinning av gråvatten för vissa hushållsändamål är däremot sannolikt relativt dyrt. Höga krav på rening bör ställas för att de hygieniska riskerna inte ska bli för stora. Korsopplingsriskema måste även beaktas.
Olika typer av torra eller källseparerande toalettsystem kan minska vattenanvändningen, men minskningen utgör endast en del av den total minskningen som kan uppnås med hjälp av vattensnål teknik. De torra toalettsystemen har dock en god potential för återföring av fosfor till jordbruket och de urinseparerande systemen har, under förutsättning att tekniken för urinlagring utvecklas. en god potential för återföring av såväl kväve som fosfor till jordbruket. De kan därför vara intressanta att införa av andra skäl än vattenbesparingsskäl. Lagring och spridning av urin och förmultningsrest från förrnultningstoaletter och separerande toaletter måste dock utvecklas ytterligare innan systemen är färdiga för större skala. Utvecklingsbehoven gäller såväl de tekniska systemen som de organisatoriska systemen kring hanteringen. Acceptansfrågor kring både konventionell teknik och ny teknik bör även studeras.
Det är angeläget att nya tekniska system som införs i bostadsområden av olika slag utvärderas noggrant och under en längre tid. Därmed kan erfarenheter dras och systemen utvecklas så att en högre sanitär standard uppnås och så att återföringspotentialema kan utnyttjas.
5.2 Rekommendationer
Åtskilligt kan göras för att åstadkomma en minskning av hushållens vattenanvändning. En stor del av de åtgärder som står till buds idag är beskrivna i denna rapport. Det är emellertid viktigt att gå vidare med utveckling av teknik, systemlösningar och påverkan av människors beteende. Många lösningar som finns idag behöver förbättras. Nedan listas utvecklingsbe- hov och åtgärder som för närvarande kan vara de mest angelägna.
Förbättrad information och organisation - information och långsiktig attitydpåverkan
- individuell vattenmätning i såväl en- som flerbostadshus
- vattenavgifien bör till största delen bygga på rörlig avgift, dvs styras av vattenkon- sumtionen
- brukarinflytande i vattenförsörjningsorganisationen
- utveckling av organisationsformer för transport och spridning av urin och torrt toalettavfall
- installation av ny vattensnål teknik i äldre fastigheter Forskning, utveckling och utvärdering av ny teknik
- fortsatt utveckling av vattensnål teknik
— utveckling av lagringsteknik för urin och torrt toalettavfall
- utvärdering av vad det skulle innebära för befintliga avloppsreningsverk att inkommande vatten till ökande andel består av källseparerat gråvatten.
- utveckling av teknik och dimensioneringsmetodik för enskilda avloppsanläggning— ar som behandlar källseparerat gråvatten.
- forskning om fosfoms växttillgänglighet för olika VA-system (i kemslam. kompost, infiltrationssand mm.)
Ovanstående punkter behöver idag belysas betydligt djupare. Flera av punkterna kräver en både bred och djup kunskapsbas för att kunna ge en samlad bild av problematiken. En form för forsknings- och utvecklingsarbetet skulle kunna vara att det skapades ett kompetenscen- trum eller ett konsortium där kommuner, lantbruksuniversitetet, sociologiska institutioner samt tekniska högskolor långsiktigt kunde bygga upp och utveckla kunskap kring VA- frågor. Den miljöstrategiska fonden, MISTRA, har här en viktig uppgift att tillsammans med högskolorna forma breda forskningsprogram.
Forskning och utveckling inom området VA-system pågår idag i ett antal mindre program genom finansiering av bl a Avfallsforskningsrådet (AFR), Byggforskningsrådet (BFR), Vatten och avloppsverksföreningens forskningsorgan (V A-forsk) och forskningsrådsnämn- den (FRN).
En viktig form för stöd till ny teknik är det ny teknikbidrag som Naturvårdsverket administrerat och administrerar. Bidragen till ny teknik utgör inte enbart ett ekonomiskt stöd och risktagande - utan ger också politiker i kommunernas tekniska nämnder motiv och stöd för att satsa på utveckling av obeprövad teknik. Nya projektidéer ges acceptans hos kommunerna även om bidragsandelen ibland är betydligt mindre än 50 procent. För utvecklingen inom VA-sektom vore det olyckligt om denna typ av bidragsform avvecklades.
Utvärdering av ny teknikprojekt har ofia gjorts inom ramen för beviljade ny teknikbidrag. Däremot har det hittills inte utarbetats någon metodik för utvärdering av delar eller av hela VA-system trots att behovet är stort av detta i kommunerna. Vilka konsekvenser får exempelvis införandet av ny teknik i ett systemperspektiv? Under 1994 har dock några projekt startats som ska belysa denna problematik, bl a genom två projekt stöttade av BFR, FRN och VA-forsk (Eeoguiden), respektive genom AFR (Orware).
För att utveckla och nyansera bedömningen av olika alternativa VA-lösningar samt underlätta jämförelser mellan olika system startade Naturvårdsverket under hösten 1994
projektet Systemanalys-VA med syfte att kunskapsförsörja kommunerna om hur val av miljöanpassade VA-system kan ske. En förstudie till projektet ska redovisas i början av 1995. Förstudien ger förslag på kriterier som ett miljöanpassat VA-system ska kunna uppfylla oberoende av använd teknik.
Andersson, Yvonne och Stenström. Tore. 1994. Åtgärder vid akut vatten/örorening och sjukdomsutbrott. Livsmedelsverket. Rapport 24/94. Att minska sårbarheten i den tekniska försörjningen. Riskanalys för kommunal- teknik ifred, kris och krig. ÖCB och Statens Energiverk. 1990. Balmér, Peter och Mattsson, Bengt. 1993. Kostnader för drift av avloppsreningsverk. VA- forsk Rapport 1993—15.
Det kommunala underhållsberget. Delrapport: vatten och avlopp. 1991. S v e n s k a kommunförbundet. Diskmaskiner. Bänk- och golvmodeller 1993. Tester. köpråd. Konsument verket. Documenta Geigy, Scientific Tables. 1971. Medicinskt tabellverk utgivet av CIBA-GEIGY.
Ekobyprinciper inom Östra Barkarby. VBB VIAK PM 1993-02-01 Gotaas, Harold B. 1956. Composting Sanitary Disposal and Reclamation of Organic Wastes. WHO, Geneva 1956. Handbokför kommunal beredskap med allmänna råd. ÖCB, 1990. Hermansson, Karin. 1991. Att bygga ekologiskt - idéer från Tyskland Utlands- rapport från Sveriges Tekniska Attaché-er. Tyskland 9102. Holmberg, Sture. 1981. Norrköpingsprojektet. En detaljerad pilotundersäkning av hushållens vattenförbrukning. Statens institut för byggnadsforskning M81z5. Holtan, Hans & Åsteböl, Svein Ole. 1991. Handbok i insamling av data om fororensningstilfärsler til jorder og vassdrag. Revidert utgave - november 1991. Statens forurensningstlsyn, TA-774/199l . Karlgren, Lars, Ljungström, Krister, Olsson, Eskil och Tullander, Viktor. 1977. Hushållsspillvatten - sammansättning och egenskaper. Statens institut för byggnads- forskning, Meddelande/Bulletin M77: 16, 1977. Kristiansen, Mads Boritz. 1993. Recirkulering av gråt spildevand. Biologi speciale ved ferskvandsbiologisk laboratorium. Köpenhamn. Lindén, Anna—Lisa. 1994. Människa och miljö. Carlssons. Livsmedelsverkets kungörelse om dricksvatten. Statens livsmedelsverk SLV FS 1993235, 1993. Malmqvist, P.A. och Samuelsson, A. 1993. Alternativ VA-teknik. Exempel samling. VA- forsk Rapport 1993-01.
Marklund, Stefan och Mäkitalo, Lars-Inge. 1993. Base Wasa - Antarctic wastewater treatment and zero discharge. Vatten 2.
Mårtensson, Mona, Pettersson, Ronny och Wadeskog, Anders. 1993. På jakt e er den ekologiska människan. Arbetsrapport Nr 3. Stockholms Universitet. Hushållstvättmedel och vattenskydd. Naturvårdsverkets rapport 3189, 1987. Nikell, Lars. 1994. Vattenförbrukningens dygnsvariation. VA-forsk Rapport 1994-05. Olsson, Eskil, Karlgren, Lars och Tullander, Viktor. 1967. Household Waste Water, Statens institut för byggnadsforskning, Report 24: 1 968. Persson, Ing-Marie. 1993. Sårbart vatten. Helhetssyn och beredskap i samhälls- planeringen. Biologi och bosättning, Berg, Per G. (Red.). Natur och kultur.
Perttu, Kurth. 1993. Energiskog som vegetationsjilter för slam, avloppsvatten. lakvatten och aska. Rapport från seminarium den 14 november 1991, Ultuna, Uppsala. Sveriges Lantbruksuniversitet, Rapport 47. Regeringens proposition 1990/91:90. Hur mår Sverige? Regeringens proposition 1992/931180. Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Regeringens proposition 1993/9411 1 1. Med sikte på hållbar utveckling. Rening av hushållsspillvatlen. Infiltrationsanläggningär och markbäddar för fler än 25 personer. SNV Allmänna Råd 91 :2, 1991.
Sjöberg, Lennart. 1990. Det psykologiska perspektivet. Miljörisker - ett i n d i v i d - perspektiv. Individ och samhälle. Forskningsrådsnämnden Rapport 90: 1. Smil, V. 1990. Nitrogen and Phosphorus in Turner B.L. (ed.) The Earth as Transjbrmed hy Human Action. Cambridge University Press. Svensson, Paul. 1993. Nordiska erfarenheter av källsorterade avloppsystem. Examensarbete vid Institutionen för samhällsbyggnadsteknik vid Högskolan i Luleå. l993:l 17E.
Säkrare dricksvatlen/örsörjning. Livsmedelsverkets raport 13/94, 1994. Tiberg. Nils. 1993. Kretslopp. I stället för förskingrande flöden. Naturskydds- föreningens årsbok 1993. Tvättmaskiner. Tvätt-torkkombinationer. Torktumlare 1994. Tester, köpråd, Konsumentverket. VA-taxor 1994. Sammanställning över kommunala vatten- och avloppstaxor gällande den 1 januari 1994. VAV TX94. Vatten. avlopp och miljö. Underlagsrapport till aktionsprogram miljö 93. 1993. SNV Rapport 4207. Vattenbesparing. 1991. Boverkets småhusråd. Vattenprognos 1975-2000. 1975. VAV P30.
VA—verk 1992. Statisktiska uppgifter över kommunala vatten- och avlopps verk. 1993. VAV S92. Widegren-Dafgård. Karin. 1992. Från villor till vanor. Slutrapport från uppdrag 2000. Vattenfall FUD. Wolgast, Mats. 1993. Om vatten. Tankar i kretslopp. Creanom.
GRUNDVATTENUTREDNINGEN Sekretariatet
Sammanställning av de svar som lämnats på grundvattenutredningens enkät med frågor om myndigheternas ansvarsområden och åtaganden vad gäller grundvattenfrågor.
Beskrivning av myndighetens ansvar för och arbete med grundvatten- frågor (1)
Fråga: Myndighetens arbetsuppgifter och ansvarsområde enligt lag, förordning och myndighetsinstruktion eller enligt uppdrag från regering m.m. (vad avser grundvattenfrågor) (1.1)
Boverket Enligt förordning med instruktioner för Boverket (SFS 1993:1109), senast ändrad 1 januari 1994, är Boverket förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med naturresurser, fysisk pla- nering, byggande och boende. Verket svarar också för den centrala administrationen av statligt bostadsstöd i form av bidrag för finansiering av bostäder. Vidare skall Boverket enligt 4 5 i förordningen bl.a.
— meddela föreskrifter, ha uppsikt och tillsyn samt handlägga förvaltningsärenden i enlighet med lag eller förordning,
— följa tillämpningen av lagar och förordningar, ut- värdera effekterna av tillämpningen och lämna rege— ringen förslag till de åtgärder som behövs för att syftet med reglerna skall nås,
— verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av plan- och bygglagen (PBL) och lagen om hushållning med natur- resurser m.m.,
— biträda regeringen med yttranden och utredningar m.m., — informera om nya eller ändrade regler och
2
— medverka i internationellt samarbete som syftar till att harmonisera regler för fysisk planering, hushållning med naturresurser samt egenskapskrav på byggnader och byggprodukter.
Enligt 5 5 får Boverket inom sitt verksamhetsområde bedriva uppdragsverksamhet i Sverige och utomlands mot ersättning enligt grunder som verket fastställer efter samråd med Riksrevisionsverket. Boverket skall även följa utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och vid behov ta initiativ till förändringar. _?
I enlighet med plan- och byggförordningen (1987:383) kan Boverket utfärda föreskrifter och allmänna råd för nya byggnader för tillämpningen av E 3 kap. PBL. För vattenfrågor gäller att det inte finns i någon rättighet att föreskriva om vattenbesparande i åtgärder utan föreskrifterna är baserade på " god hygien, en god arbetsmiljö och tillfredsställande inomhusklimat" (3 kap. 5 & PBL).
Fiskeriverket Grundvattenfrågor berör inte Fiskeriverket enligt . instruktion eller författning på annat sätt än att *, Fiskeriverket enligt 13 kap. 25 & vattenlagen skall yttra l sig till vattendomstolen om inverkan på allmänt fiske av ett vattenbyggnadsföretag. Det kan också gälla större grundvattenuttag som kan påverka ytvattnet.
Skogsstyrelsen I enlighet med sektorsmyndighetsansvaret har skogs- l vårdsorganisationen (SVO - Skogsstyrelsen och den regionala myndigheten Skogsvårdsstyrelsen utgör till- sammans SVO) ansvaret att beakta även grundvatten-
frågor i samband med skogsbruk.
Hänsyn och bedömning av skogsbrukets påverkan på miljön som t.ex. grundvatten är en central och viktig fråga som indirekt beaktas vid allt arbete. SVO:s arbete med grundvattenfrågor är dock svårt att kvantifiera och särskilja som en egen verksamhet.
I förordning med instruktion ( l993z272) för skogs- styrelsen (SKS) och Skogsvårdsstyrelsen (SVS) anges att SVO skall särskilt (två punkter berör vatten)
— i enlighet med sitt sektorsansvar och i samråd med naturvårdsmyndighetema verka för en biologisk mång- fald och en rik och varierad kulturmiljö
— medverka i frågor om hushållning med natur-
resurser
Enligt 14 & Skogsvårdslagen (1979:429) skall skogs- markens ägare anmäla avverkning av skog, sådan dikning som inte kräver tillstånd enligt 18 c & natur- vårdslagen (l964:822), s.k. skyddsdikning samt vad markägaren avser att göra för att tillgodose natur- och kulturmiljövårdens intressen i samband med avverk- ning, s.k. hänsynsredovisning. Anmälan sker till SVS enligt de föreskrifter som SKS meddelar efter samråd med Naturvårdsverket.
Enligt 30 & SVL och 30 & skogsvårdsförordningen (1993:1096) får SKS meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till natur- och kulturmiljövårdens intressen vid skötsel av skog. SKS ska först samråda med Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och annan central myndighet som kan beröras. I lagtexten anges som exempel hyggens storlek och utläggning, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning. I dessa sammanhang ingår även påverkan på vatten.
I SKS föreskrifter (SKSFS 199312) till 30 & skogs- vårdslagen anges till skydd mot skador på mark och vatten bl.a. följande: "Skador till följd av skogsbruksåt- gärder skall undvikas eller begränsas på mark och i vatten. Vid avverkning skall nåringsläckage till sjöar och vattendrag begränsas. När skogsgödsling, skogs— markskalkning och vitaliseringsgödsling utförs, skall det ske så att skador på miljön undviks eller begränsas" (i allmänna råd till 30 & SVL finns ut-förligare skriv— ningar).
SKS har även meddelat särskilda allmänna råd (SKSFS 19912) för användning av kvävegödselmedel på skogsmark. Dessa syftar bl.a. till att minimera oönskade effekter som försurning av mark och vatten, näringsutlakning (främst fosfor och kväve) och förhöjda halter av oorganiskt kväve i ytvatten samt riskabel ut- byggnad av markens kväveförråd.
I ärenden enligt SVL har SKS i vissa sammanhang även möjlighet att besluta att en miljökonsekvensbe- skrivning ska upprättas (32 & SVL).
SKS har tillsynen över 21 & NVL i skogen. SVS får enligt 19 b & naturvårdsförordningen (1993:1086) be- sluta om s.k. biotopskydd för skyddsvärda mindre mark— och vattenområden som i huvudsak är belägna på skogsmark. Arbetsföretag som kan skada naturmiljön får inte utföras inom biotoperna enligt 21 & NVL.
Smittskyddsinsti- tutet
Socialstyrelsen
Jordbruksverket
Exempel på sådana biotoper som berör grundvattenfrå- gor är vissa typer av sumpskogar, bäckfåror, kärr samt källor med omgivande våtmark.
SKS har beslutat om behörighet att vara förrättnings- man enligt 12 kap. vattenlagen (SKSFS 198411).
Vidare har SVO regeringens uppdrag att inventera landets sumpskogar och att genomföra en försöksverk- samhet för kalkning på skogsmark.
Grundvattenfrågor specificeras ingenstans i SMI:s förordning eller myndighetsinstruktion. SMI har inte heller någon myndighetsfunktion i relation till fysisk planering eller i samband med kretsloppspropositionen.
505 är central tillsynsmyndighet enligt bl.a. hälso— skyddslagen, smittskyddslagen och hälso- och sjuk- vårdslagen. Hälsoskyddslagen och smittskyddslagen ger 505 en roll att som central tillsynsmyndighet ge ut före- skrifter och allmänna råd samt annan vägledande in- formation i syfte att förebygga och undanröja sanitär olägenhet samt förebygga smittspridning. Enligt hälso- skyddslagen skall bostäder ha tillgång till vatten i er- forderlig mängd och av godtagbar beskaffenhet.
Enligt förordningen om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del (1986:294) har 805 funk- tionsansvaret för ledning och samordning av hälso- och sjukvården i landet, inklusive miljö- och hälsoskydd, smittskydd och socialtjänst i händelse av kris och krig. I funktionen ingår bl.a. SMI, SLV och SNV. I en kris- situation accentueras behovet av ett väl fungerande smittskydd och hälsoskydd på grund av riskerna för smittspridning via vatten och avlopp m.m.
Hälso- och sjukvårdslagen ger 508 en övergripande central tillsynsroll inom det miljömedicinska området.
505 har således inget direkt ansvar för grundvatten— frågor men får indirekt en roll i sitt arbete med dricks- vattenfrågor enligt hälsoskyddslagen och smittskydds- lagen. Det kan t.ex. handla om att ge ut rekommenda- tioner och gränsvärden om legionella och radon i vatten.
Enligt SJV :s instruktion (199lz375) skall SJV enligt 1 & verka för en positiv utveckling av jordbruksnäring- en, trädgårdsnäringen och rennäringen på ett sätt som
tar hänsyn till kraven på en god miljö, en god hushåll- ning med naturresurserna, SJV skall särskilt
— i enlighet med myndighetens sektorsansvar för miljön verka för ett rikt och varierat odlingslandskap med en biologisk mångfald och enligt fastställda pro—
' gram tillse att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt, men skall å andra sidan t.ex. också
—- underlätta jordbruksnäringens anpassning till och utveckling på en fri inhemsk marknad, och
— tillse att växtskadegörare och smittsamma sjukdo- mar begränsas.
SJV har också enligt naturresurslagen att inom sitt verksamhetsområde hålla uppsikt över hushållningen med naturresurser. Det innebär bl.a. att beakta lagens bestämmelser om skydd för vattenförsörjningen, men å andra sidan också att verka för att bestämmelserna om skyddet för jordbruks— och rennäringen tillämpas.
Enligt instruktionens 3 5 är SJV ansvarig myndighet inom totalförsvarets civila del för beredskapsfrågor som rör livsmedelsförsörjning. Ansvaret regleras i bered- skapsförordningen (19931242), enligt vilken verket är funktionsansvarig myndighet för funktionen livsmedels— försörjning m.m., bl.a. innefattande försörjning med livsmedel inklusive vatten. SJV har dock överlåtit delfunktionen vatten till SLV.
Vattenlagen ger i 11 kap. SJV ett myndighetsansvar när det gäller bl.a. grundvattentäkter med större uttag än 10 000 kubikmeter per dygn. Enligt 11 kap. 8 & skall företagaren då underrätta SJV, om rennäringen eller jordbruksmark av större omfattning berörs, och på be- gäran eller när anledning annars föreligger lämna SJV upplysningar om företaget. Enligt 11 kap. 9 5 skall företagaren, sedan förutsättningarna för företaget i stort har klarlagts, bereda SJV tillfälle att framställa önske- mål om företagets närmare utformning och omfattning. Enligt 11 kap. 10 & får SJV förordna om behövlig ut- redning, om företaget kan medföra väsentlig skada på rennäringen eller jordbruket. Underrättelse med anled- ning av bestämmelserna rörande grundvattentäkter i vattenlagens 11 kap. har såvitt känt aldrig förekommit.
Livsmedelsverket SLV har tillsynsansvar för dricksvatten eftersom det är ett livsmedel enligt livsmedelslagen (l971:511). Grundvatten används som dricksvatten. För större sam-
Naturvårdsverket
hällen bereds (renas) grundvattnet för att säkerställa god kvalitet.
SLV:s ansvar gäller frågor om dricksvattnets kvalitet och beredning. Det börjar i vattentäkten.
Ifråga om allmän (främst kommunal) dricksvattenför- sörjning har SLV ett klart tillsynsansvar enligt livsme— delslagen. Vad gäller privata små vattentäkter har SLV endast en rådgivande och pådrivande roll. 505 och SNV har huvudansvaret enligt hälsoskyddslagen (1982: 1080).
SLV fick 1991 regeringens uppdrag att utreda bered- skapen för vattenförsörjning i fred och krig. Uppdraget har redovisats i en rapport (Säkrare dricksvattenför- sörjning — SAMVA; SLV 13/94) till regeringen. I rapporten föreslås att SLV får en samordnande roll för dricksvattenförsörjningen, således även att det finns tillgång till vatten. Detta ansvar ligger dock främst hos landets kommuner och delvis hos länsstyrelserna.
Genom riksdagens beslut om budgetprop. 94/95 har SLV uppdrag att bl.a. bedriva utbildning. Hushållning med grundvattenresursema blir en viktig del av denna utbildningsinsats, som bl.a. SNV och SGU kommer att delta i.
Enligt SNV:s instruktion skall verkets arbete bl.a. syfta till att säkerställa en god miljö. Verket har således ett brett miljöansvar för att bl.a. motarbeta föroreningar av grundvattnet och främja ett långsiktigt bruk av detta. Verket har vidare det övergripande myndighetsansvaret för att förorenat grundvatten renas.
SNV är -— ensamt respektive tillsammans med andra myndigheter — central tillsynsmyndighet enligt miljö- skyddslagen, hälsoskyddslagen, renhållningslagen och lagen om kemiska produkter. Som central tillsynsmyn- dighet enligt miljöskyddslagen åligger det verket att samordna de regionala och lokala tillsynsmyndigheter- nas verksamhet. Detta sker bl.a. genom att verket ger ut allmänna råd. Verket har sålunda givit ut allmänna råd om tillsyn, miljörapporter och kontrollprogram samt - mer specifikt för grundvattenskyddet — allmänna råd med titeln Grundvattentäkter — Skyddsområden Skyddsföreskrifter (SNV:s allmänna råd 90:15). Vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen blir frågor om grundvattenskydd av naturliga skäl ofta aktuella. Tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen görs av
länsstyrelserna och Koncessionsnämnden för miljö- skydd. SNV har möjlighet att under vissa förutsättning- ar begära omprövning av villkor i givna tillstånd och att begära att tillstånd återkallas (23, 24 och 26 åå miljö- skyddslagen). Verket har även rätt att i vissa fall, då
! tillstånd inte meddelats, hos koncessionsnämnden hem- ställa om förbud mot miljöfarlig verksamhet som inte bedrivs i överensstämmelse med tillåtlighetsreglerna eller om föreskrifter om försiktighetsmått. Verket har också möjlighet att med stöd av miljöskyddslagen kräva åtgärder inom områden som förorenats av industriell verksamhet. Det centrala tillsynsansvaret enligt hälso- skyddslagen fördelas mellan SNV och 808 på så sätt att SNV ansvarar för bl.a. vattentäkter. Verket utövar till- syn på områden bl.a. genom att utarbeta allmänna råd. Bl.a. har verket utgivit ovan i avsnittet om miljö- skyddslagen nämnda allmänna råd om grundvatten- täkter.
Vad gäller lagen om kemiska produkter kan generellt sägas att SNV har det centrala tillsynsansvaret såvitt avser skyddet för den yttre miljön i samband med hanteringen av kemiska produkter. Detta innebär att verkets tillsynsarbete främst inriktas på yrkesmässiga användare av kemikalier. Dessa återfinns framförallt inom industrin.
Verket har överinseende över naturvården i riket och kan överklaga beslut enligt naturvårdslagen, t.ex. beslut i täktärenden.
Enligt 2 5 förordningen (1993:191) om tillämpning av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. åligger det verket att lämna länsstyrelserna upp- gifter om vissa områden, som är särskilt lämpliga för anläggningar för bl.a. vattenförsörjning och som av verket bedöms vara av riksintresse enligt 2 kap. lagen om hushållning med naturresurser m.m. Beträffande områden, som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse, åligger det SGU att på likartat sätt lämna uppgifter till länsstyrelserna. I fråga om fyndigheter vilkas nyttjande prövas enligt natur- vårdslagen skall SGU samråda med SNV.
SNV och SGU tar efter hand ställning län för län till vilka områden verken bedömer vara av riksintresse. SNV:s enhet för kommunala vattenskyddsfrågor har tillsammans med ett antal länsstyrelser påbörjat ett
Räddningsverket
Statens strål- skyddsinstitut
arbete med att utforma kriterier som skall kunna användas vid kommande bedömningar av vilka områden som anses vara av riksintresse för vattenförsörjningen enligt naturresurslagen (jämför ovan). Projektets namn är Kriterier för riksintresse för vattenförsörjningen.
SRV är central förvaltningsmyndighet enligt rädd— ningstjänstlagen (RäL). RäL behandlar hur samhällets räddningstjänst ska organiseras och bedrivas. I lagen finns också bestämmelser om olycks- och skadeförebyg- gande åtgärder, om sanering efter utsläpp av radioak- tiva ämnen, samt om rättigheter och skyldigheter för enskilda vid olyckor. Lagstiftningen behandlar både människor, miljö och egendom. I detta sammanhang får nog grundvatten anses tillhöra kategorin "miljö". I RäL anges att kommunens räddningstjänstplan ska innehålla uppgifter om vattentäkter som kan skadas vid olycka (21 å), att anläggningsägare ska vidta skäliga åtgärder för att förhindra allvarliga skador på människor eller i miljö vid olycka (43 å).
SRV är också central förvaltningsmyndighet för frågor om landtransport av farligt gods enligt lag (1982:821) om transport av farligt gods. Vid transport ska de åtgärder vidtas och den försiktighet iakttas som fordras för att förhindra att det farliga godset orsakar skada på människor, miljö eller egendom. '
SSI är central förvaltningsmyndighet för frågor om skydd av människor, djur och miljö mot skadlig inver- kan av joniserande och icke joniserande strålning. Enligt strålskyddsförordningen har SSI tillsyn över strålskyddet. SSI ger ut författningar och tillstånd, är samordnande organ för olika strålskyddsintressen och samverkar med myndigheter som sysslar med strål- skyddsfrågor. SSI har ett samordnande ansvar för tillämpad strålskyddsforskning och skall sprida upplys- ning om strålskyddet.
Ansvarsområdet för grundvatten avser främst att minska riskerna för de naturligt förekommande radioak- tiva ämnena radon—222 och radium—226 som kan förekomma i ohälsosamt höga halter i grundvattnet i vissa områden. Nedfall av radioaktiva ämnen har visat sig ha försumbar inverkan på grundvattnet, mätningar från Tjernobyl har t.ex. visat mycket låga aktivitetskon-
centrationer av cesium-137. Effekter av djupförvaring av utbränt kärnbränsle diskuteras inte här.
Sveriges geologis- Grunderna i SGU:s ansvar och verksamhet ges i ka undersökning förordningen med instruktion för SGU (1988:367, 1988le11 och l990:739). Tillämpningen av instruk- tionen beskrives av SGU:s verksamhetsidé (se nedan). Instruktionen säger bl.a. att
— SGU är central förvaltningsmyndighet för frågor om landets geologiska beskaffenhet och mineralhante- ring,
— SGU skall särskilt utföra allmän geologisk karte- ring framför allt med hänsyn till berg- och jordarternas samt grundvattnets praktiska betydelse,
— SGU skall särskilt inom sitt verksamhetsområde tillhandahålla underlag för tillämpningen av plan- och bygglagen och naturresurslagen,
— SGU skall särskilt främja och stödja riktad grund— forskning och tillämpad forskning inom geovetenskapli- ga området och
— vidare sägs att verksamheten skall bedrivas på sådant sätt att insamlat geologiskt material snabbt publiceras och i praktiska former görs lättillgängligt.
SGU:s verksamhetsidé: SGU utvecklar, producerar och marknadsför kvalificerat beslutsunderlag om berg, jord, och grundvatten anpassat till bl.a. samhällsplane- ring, naturresursförsörjning, miljö och hälsa samt jord och skogsbruk.
För att åstadkomma ovanstående undersöker, doku- menterar, karterar och informerar SGU om Sveriges berggrund, jordarter och grundvatten.
SGU förvaltar också lagen (l975:424) om uppgifts- skyldighet vid grundvattentäktsundersökning och brunnsborrning.
Sveriges meteoro- De av riksdagen fastställda övergripande målen logiska och hyd- innefattar bl.a. att SMI-II ska producera planerings- och rologiska institut beslutsunderlag för vattenberoende verksamheter och vara en resurs i miljöarbetet. Bland verksamhetsmålen finner man att SMHI ska utfärda varningar för skydd av liv och egendom, inhämta och förmedla kunskaper om landets hydrologiska förhållanden, följa den vetenskap- liga utvecklingen och bidra till att SMHI:s kunskaper utnyttjas i miljöarbetet.
Överstyrelsen för civil beredskap
I hydrologisk kartläggning och analys är hänsynsta- gande till grundvattenförhållanden och grundvattenpro- cesser mycket viktig. Modellering av grundvattenbild- ning ingår även som en viktig del av den hydrologiska prognos- och varningstjänsten. Prognos- och varnings- tjänsten är av stor betydelse för samhället och undgår under de närmaste åren en utbyggnad med avseende på funktioner och service.
Vad avser grundvattenfrågor har ÖCB inga uttalade arbetsuppgifter eller något ansvar. I det fredstida sam- hällsplaneringsarbetet kan dock i speciella fall ÖCB bli berört genom att ÖCB skall tillhandahålla underlag i en- lighet med sin instruktion — "ÖCB skall tillhandahålla underlag rörande totalförsvarets civila del för tillämp- ningen av plan- och bygglagen och naturresurslagen"
(9 5)—
Fråga: Myndighetens organisation och resurser vad gäller grundvattenarbetet (1.2)
Boverket
Fiskeriverket
Skogsstyrelsen
Smittskyddsinsti- tutet
Arbetet med grundvattenanknutna frågor bedrivs främst inom byggavdelningen, planavdelningen samt stadsmiljöavdelningen. Ofta handläggs ärendena som projekt med partsammansatta grupper från de olika avdelningarna. Inom avdelningarna finns tillgång till personer med va-teknisk, planteknisk, byggteknisk, kemisk, geologisk, vattenjuridisk, ekologisk och miljö- ekonomisk kompetens.
Inget svar. Arbetet med vattenfrågor berör indirekt SVO:s verk- samheter. Det finns ingen organisatorisk enhet som arbetar specifikt med grundvattenfrågor.
Se ovan under 1.1.
Socialstyrelsen Miljömedicinska sektionen vid SoS:s folkhälsoenhet har idag 13 personer. Därtill tillkommer 4 föredragande läkare inom hälsoskydd och smittskydd samt ett antal externa konsulter i form av vetenskapliga råd. 805 har en god medicinsk kompetens inom smittskydd och miljömedicin och har tillgång till landets främsta experter inom olika områden via de vetenskapliga råden.
Jordbruksverket Inom de angivna ramarna (se ovan under 1.1) arbetar SJV, främst på växtavdelningens miljö- och växtod- lingsenheter, med program för anpassad gödsel- och bekämpningshantering, vilka bl.a. har till syfte att minska risken för grundvattenförorening. Växtavdel- ningens vattenenhet arbetar bl.a. med bevattningsfrågor med utgångspunkt från myndighetens instruktion, men också på uppdragsbasis med specifika bevattningspro- jekt, där frågan om grundvattenutnyttjande ständigt aktualiseras. Eftersom grundvattenuttagen regleras i vattenlagen, blir här såväl vattenlagens som naturre- surslagens hushållningsbestämmelser direkt tillämpliga.
SJV :s arbetsuppgifter på beredskapssidan handläggs på utredningsavdelningens beredskapsenhet.
Livsmedelsverket SLV har ingen särskild organisation för grundvatten- arbetet. Vid dricksvattenenheten finns kompetensen samlad med bl.a. hydrogeolog, mikrobiolog, kemister, och miljö- och hälsoskyddsinspektörer. Dricksvattenen- heten har jour under kontorstid och får därigenom ofta frågor om grundvatten från allmänhet och kommuner.
Naturvårdsverket Arbetet med grundvattenfrågor är fördelat mellan flera av verkets enheter. Enheten för forskning om naturresurser och samhälle (Fr) bidrar med kunskapsun— derlag för verkets miljövårdsarbete. Vid forskningsav— delningen finns 1,5 tjänster avsatta för grundvatten- arbetet. Vidare finansierar verket en professortjänst i grundvattenkemi, en professortjänst i modellering av transport av vatten och föroreningar samt en halv högskolelektorstjänst i grundvattenrnikrobiologi, vid Kungliga tekniska högskolan. De två sistnämnda tjänst- erna är ännu inte tillsatta. Enheten för kommunala vattenskyddsfrågor (Sv) utvecklar verkets policy vad avser grundvattenskyddet och arbetar även med att
Räddningsverket
Statens strål- skyddsinstitut
genomföra denna. Vid vattenskyddsenheten finns upp- skattningsvis två heltidstjänster för grundvattenarbetet. Vid verkets enhet för samhällsplanering (Kp) bedrivs tillsammans med bl.a. Boverket ett arbete med att fram- ställa en serie skrifter, med goda exempel på hur kommunerna i den fysiska planeringen handlägger frågor om bl.a. hushållning med naturresurser. En av skrifterna — som kommer ut inom kort — avser hushåll- ning med vatten. Vattentäkts- och vattenresurshushåll- ning är viktiga frågor i verkets arbete med allmänna råd för miljökonsekvensbeskrivningar och regionala miljö- analyser. Vid jord- och skogsbruksenheten (Na) bedrivs bl.a. arbete avseende den påverkan som spridning av bekämpningsmedel kan få på grundvattnet. För närva- rande håller arbetet med nya föreskrifter om kemisk bekämpning på att avslutas. Dessa innehåller flera bestämmelser som syftar till hänsynstagande till och skydd för grundvattnet. Verkets avfallshanteringsenhet (Ka) handlägger bl.a. sådana deponeringsfrågor som är av betydelse för grundvattnet. Enheten deltar för när— varande i ett antal utredningar på området och avger yttranden i deponeringsfrågor i samband med till- ståndsprövningar. Miljöövervakningsenheten (Mm) an- svarar för den nationella miljöövervakningen på grund- vattenområdet och samordnar dessutom den regionala och lokala miljöövervakning som sker på området. Grundvattenfrågor förekommer inom ett antal nationella delprogram för miljöövervakning. Vid Enheten för fordons- och trafikfrågor (Sf), Enheten för energipro- duktion (Se) och industritekniska avdelningen (B) utförs inget utredningsarbete som specifikt avser grundvatten- frågor. Däremot förekommer frågor som har samband med grundvattnet i arbetet med prövningsärenden enligt miljöskyddslagen och väglagen.
Inga speciella resurser finns.
Arbetet med naturlig strålning bedrivs på två huvud- enheter, huvudenheten för forskning och utveckling (FoU) och huvudenheten för allmän tillsyn (AT). FoU utför egen kartläggning och forskning, håller referensen för hela landet och utarbetar metodbeskrivningar för mätning av nuklider i vatten samt medverkar i arbetet med gränsvärden, rekommendationer och information
och utbildning. SSI stöder forskning inom strålskydds— området vari ingår grundvatten. AT utarbetar i samver- kan med andra ansvariga myndigheter gränsvärden, rekommendationer och inforrnationsmaterial. Det senare i nära samarbete med 58115 informationsenhet.
Sveriges geologis- I bilaga 1 visas en organisationstablå för SGU. De ka undersökning verksamheter som direkt handhar grundvattenfrågor samt de med omfattande anknytning till grundvatten (intäktsfinansierad verksamhet) har markerats med *. Det är viktigt att fastställa att övrig geologisk undersök- ningsverksamhet utgör en nödvändig förutsättning för grundvattenverksamheterna.
Fast anställd personal vid enheten för hydrogeologi är 21 hydrogeologer och 7 tekniker. Dessutom är för närvarande 7 personer extraanställda.
Grundvattenverksamhetema omsätter av anslagsme— del ca 10 miljoner kronor årligen. I denna siffra är ej lokal- och overheadkostnader inräknade. Externfinansi- erad verksamhet med nära anknytning till grundvatten- frågor omsätter ca 4 miljoner kronor.
Sveriges meteoro— SMHI:s kompetens i grundvattenfrågor finns främst logiska och hyd- på forskningssidan. rologiska institut Generellt gäller att SMHI hänvisar till eller samarbe—
tar med SGU i alla frågor som särskilt eller till stor del rör grundvatten.
Överstyrelsen för ÖCB har inga särskilda resurser eller organisation civil beredskap vad avser grundvattenarbete.
Fråga: Beskrivning av det arbete som myndigheten i nuläget bedriver och som berör grundvattenfrågor, såväl löpande arbetsuppgifter som särskilda projekt (1 .3)
Boverket Boverkets arbete med grundvattenknutna arbetsupp- gifter framgår av "Boverkets verksamhetsplan 94/95 " samt följande löpande arbetsuppgifter och exempel på
Fiskeriverket
Skogsstyrelsen
särskilda projekt; kunskapsuppbyggnad (odlingslandska- pet, kust och hav samt 3 kap. NRL), löpande rådgiv- m'ng, ekokommunprojekt, remisser och expertuppdrag, goda exempel i kommunernas översiktsplanering, plats för arbete, ÖP-handboken, grundvattenutredningen, SAMVA, vattentäktsplanering, projekt verktygslådan, vatten i detaljplaner och områdesbestämmelser, grund- vattnet i fysisk planering, kretsloppsfrågor, byggregler samt installationer och maskinell utrustning.
Inför kommunernas översiktsplanering samverkade SNV och Boverket i en skrift med namnet "Vattnet i kommunal planering". Boverket och SNV samverkar nu i ett projekt med arbetsnamnet " Verktygslådan" som är en vidareutveckling av den tidigare produkten. Boverket har i samråd med SNV, SGU och SMHI genomfört utvärderingar av kommunens hantering av vattenanknut- na frågor i översiktsplaneringen. Vidare har Boverket deltagit i samarbete mellan SLV, ÖCB, SNV m.fl. i SAMVA. Projektet behandlar beredskapsfrågor gällan- de landets vattenförsörjning i kris och krig. Likaså har Boverket och SNV samverkat i projektet "Vattentäkts- planering" samt i projektet "Kust och hav" och samar- betar för närvarande med en revidering av publikatio- nen "Bättre plats för arbete".
Boverket har i projekt kallat "Naturliga länkar ett bärkraftigt nät" tagit upp va-infrastrukturfrågor och kommunal vattenförsörjning och arbetar nu med en handbok kallad "Vatten i detaljplaner och områdesbe- stämmelser" som vänder sig till planerare och arki- tekter. Vidare är Boverket representerat i SGU:s mark- nadsråd.
I Boverkets nyligen utkomna byggregler, BBR 94 (BFS l993z57) har målsättningen varit att funktionsan- passa reglerna. För vatteninstallationerna bör detta innebära större möjligheter för tillverkare att ta fram vattenbesparande produkter. I en serie om småhusråd utgav Boverket 1991 en skrift om vattenbesparing. Grundvattenfrågor behandlas även i Boverkets Visions- arbeten, kretsloppsfrågor, ekologisk dagvattenhante- ring, grönstrukturfrågor osv.
Inget svar.
Skyddsdikning och markavvattning — SKS bedriver
löpande bevakning av dikrringsfrågor och stöd till SVS hantering av ärenden som berör markavvattning och skyddsdikning. SVS bistår även länsstyrelsen med samråd om markavvattning enligt 18 c & naturvårdsla- gen (kräver tillstånd av lst). En annan uppgift är att ge råd och utöva lagtillsyn vid skyddsdikning. SVS be— dömer anmälan om skyddsdikning som skall lämnas till SVS senast sex veckor innan skyddsdikningen påbörjas (14 & SVL). Med skyddsdikning avses sådan dikning efter avverkning som inte kräver tillstånd enligt natur- vårdslagen.
Kunskapsuppbyggnad, kurs- och inforrnationsverk- samhet — SKS följer forskningen avseende skogsbrukets inverkan på vattenkvalitet såsom eutrofiering av vatten- drag, sjöar och hav. SKS producerar litteratur i ämnet och arrangerar kurser främst riktade till personalen inom SVS. SVS ansvarar sedan i sin tur för utbildning av skogsägare. SKS bedriver ett utbildningsprojekt, LIV (Liv i vatten) som behandlar sötvattensmiljöer i skogslandskapet och skogsbrukets påverkan på dessa. Projektet skall generera en skriftlig rapport, forsknings- seminarier och kurser, samt olika former av verksamhet på skogsstyrelsema.
Sumpskogsinventering — Skogklädda våtmarker s.k. sumpskogar är viktiga hydrologiska komponenter i vatt- nets kretslopp. De kan samla upp rinnande vatten från omgivningen, lagra och sprida vatten. SVO har rege- ringens uppdrag att inventera landets sumpskogar. Syftet är att kartlägga sumpskogarnas omfattning, be- lägenhet, hydrologi och naturvärden samt att ge myn- digheterna underlag och ledning i rådgivningssituationer och vid prövning av markavvattningsföretag. Invente- ringen skall vara färdig 1 juli 1997.
Ekonomiskt stöd till skogsägare — Inom ramen för stöd till natur- och kulturmiljövårdsåtgärder i skogsbru- ket (NOKÄS) är återskapande av våtmarker en priorite- rad åtgärd. Numera används också civilrättsliga avtal med markägare, s.k. naturvårdsavtal för hänsyn som sträcker sig över Skogsvårdslagen.
Observationer av skogsskador — I främst södra och sydvästra Sverige har skogens vitalitet nedsatts på grund av luftföroreningar och skogsmarken har försu— rats kraftigt under de senaste 30—50 åren. Detta leder till näringsobalans och ger effekter på grundvattnet. Skogs-
skadeutvecklingen följs av SVS på 420 permanenta observationsytor.
Effektkontroll av kalkning — Sedan 1989 genomförs storskaliga försök med kalkning. Inom SKS försöks- verksamhet med skogsmarkskalkning sker en kontinuer- lig effektuppföljning inom 14 försöksområden. Denna innefattar bl.a. kemisk analys av markvatten och av- rinnande ytvatten. Syftet är framför allt att kontrollera att inget läckage av kväve sker efter kalkning. Särskilda försök har även lagts upp för att undersöka hur mark— vattnet påverkas vid kalkning av byggen, och vid olika kalkmedel. All analysverksamhet inom kalkningsprojek- tet som berör mark- och ytvatten utförs och utvärderas av IVL.
Fysisk planering — SKS medverkar som diskussions- partner och remissinstans till Boverket angående fysisk planering, t.ex. angående riktlinjer för utformning av kommunala översiktsplaner på skogsmark. Här kan t.ex. anpassning av skogsbruk i områden för vattentäkt vara en viktig del.
Smittskyddsinsti- Kopplingen till grundvattenfrågor gäller främst tutet uppföljningen av vattenburna sjukdomsutbrott relaterade till grundvattenverk. Uppföljningsansvaret ligger här främst på de kommunala miljö— och hälsoskyddsnämn- derna, där SMI efter förfrågan kan bistå både i det epidemiologiska och analysmässiga uppföljningsarbetet.
Kopplingen till grundvattenfrågor inom tidigare SBL och nuvarande SMI har också varit att i samverkan med andra nationella myndigheter i forsknings- och utred- ningsverksamhet, medverka i dessa med faktiska undersökningar och experthjälp.
De frågor som då berörts har gällt mikroorganismers adsorption till olika typer av mineralpartiklar, basunder— sökningar gällande mindre avloppsanläggningar och markinfiltration av avloppsvatten (som legat till grund för SNV:s allmänna råd inom detta område), frågor gällande bevattning med avloppsvatten (i samverkan med bl.a. 805), samt under senaste året ett påbörjat arbete med hygieniska värderingar av alternativa avloppslösningar (i samverkan med SNV). Inom tidigare SBL har också tillväxtstudier av mikroorganis- mer utförts i bl.a. avsyrningsfilter. Metoder för spår- ning av mikrobiella föroreningar via grundvatten har
också skett i begränsad omfattning med bakteriofager som en biologisk spårsubstans, samt i samverkan med Karolinska institutet har metodik prövats för att på basis av känd förorening separera ursprunget mellan olika föroreningskållor. Möjligheter att fortsätta arbetet inom den nuvarande organisationen föreligger.
Socialstyrelsen 805 har nyligen gett ut ett meddelandeblad om legionella i dricksvatten. Tidigare har ett meddelan- deblad om radon i vatten tagits fram. För närvarande pågår ett samarbete mellan SSI, SLV och 805 beträffan- de hälsorisker av radon i vatten. Detta arbete kan komma att leda till ändrade rekommendationer, vilka bör tas med både i dricksvattenkungörelsen och all- männa råd enligt hälsoskyddslagen. 505 har också initierat en diskussion med SMI om risken för smitt— spridning via enskilda avloppsanläggningar med biolo- gisk rening.
Jordbruksverket Se ovan under 1.2
Livsmedelsverket Se under 1.1, dessutom ska beredskapsläget beskri- vas i storstadslän. Där har grundvattenhushållningen en stor betydelse vid katastrofsituationer som slår ut yt— vattentäkter.
Naturvårdsverket Löpande arbetsuppgifter, se ovan under 1.1.
Vid verket pågår för närvarande även projektarbete för att åstadkomma en sektorsövergripande plan för hur tillgång till vattentäkter skall kunna säkerställas på lång sikt. Projektet går under namnet Vattentäktsplanering.
Vid verket har även påbörjats ett projektarbete för att ta fram bedömningsgrunder utifrån miljösynpunkt för bl.a. grundvatten, mark och kustvatten.
Vidare driver SNV tillsammans med Boverket ett projekt som fått namnet Vattenprojektet. Ett tidigare samarbete verken emellan har resulterat i publikationen Vattnet i kommunal planering. Denna publikation är att betrakta som en idéskrift som samtidigt innehåller konkreta exempel på planeringsunderlag och tillämp- ning i planarbetet. Det nu pågående projektarbetet inne- bär en uppföljning av detta samarbete. Avsikten är att i handboksforrn på ett konkret sätt redovisa hur vatten- miljöarbetet kan integreras och på ett bra sätt beaktas i
Räddningsverket
Statens strål- skyddsinstitut
den fysiska planeringen. Ett särskilt avsnitt behandlar grundvattnet i den kommunala planeringen. Handbo- kens arbetsnamn är Verktygslådan.
För närvarande pågår vid verket projektarbete om avfallsdeponier. Vattenskyddsfrågor är av stor betydelse på detta område eftersom deponierna genom läckage kan förorena grundvattnet.
I verkets rapport nr 4318, som behandlar efterbe- handling av förorenade områden, bl.a. förorenat grund- vatten, konstateras att ett klarläggande av frågorna om ansvar för olika undersökningar och åtgärder är av avgörande betydelse för att efterbehandling av dessa områden skall kunna ske på ett rationellt sätt. Verket skall i september 1995 till regeringen redovisa en handlingsplan för arbetet med efterbehandling och sanering.
SRV har tagit fram ett dataprogram som beskriver hur kemikalier infiltrerar mark. Speciellt avsett för utbildning av räddningspersonal.
SRV har ett ständigt pågående arbete om vägvalsstyr- ning av farligt gods. Arbetet syftar till att transporterna skall gå säkra vägar.
Löpande uppgifter är att följa utvecklingen vad gäller risker, att hålla mätreferensen för landet, att utveckla mätmetoder (SSI 93-12 och SSI 93-13), och att infor- mera om risker, bestämmelser och möjliga åtgärder för att minska halten av höga koncentrationer av radioakti- va ämnen i vattnet. För närvarande prioriteras insatser- na för grundvatten i forrn av tidsbegränsade projekt. Riskerna vid användning av grundvatten i hushållen har sammanställts (SSI 1993-34) på grundval av tidigare kartläggning av radon och radium i grundvatten (SSI 88-11 och SSI 91-15) samt dosberäkningar och under- sökningar redovisade i litteraturen. Tekniska åtgärder har utvärderats i ett projekt utfört på yrkesmedicinska kliniken i Örebro i samverkan med personal från SSI och delvis på SSI:s forskningsmedel. En arbetsgrupp har bildats med medlemmar från SLV, 805 och SSI för att utarbeta nya gränsvärden och rekommendationer för dricksvattenkungörelsen och allmänna råd.
Sveriges geologis- Långsiktiga program med direkt anknytning till ka undersökning grundvattenfrågor är dels regional grundvattenunder— sökning som genomför både länsvis grundvattenkarte- ring och kommunvis sådan, dels grundvattendoku- mentation som samlar in och lagrar data om brunnar, vattenkvalitet, grundvattenrapporter, flödande källor (brunnsarkivet) samt tidsmässiga förändringar i grund- vattnets mängd och kvalitet (grundvattennätet).
Vidare har SGU en rad externfinansierade samarbets- och utredningsprojekt. Viktiga i detta sammanhang är åtgärder för försurat grundvatten (SGU-SLV), del- tagande i samverkangruppen för vattenkvalitet och vattenförsörjning (SAMVA) som leds av SLV, rikstäck- ande nationell miljöövervakning för grundvatten (SGU— SNV), integrerad miljöövervakning för skogliga referensområden (SGU-SNV), undersökningstyper och allmänna råd för regional miljöövervakning — grundvat— ten (SGU-SNV), rikstäckande beskrivning av grundvatt- nets kvalitet (SGU-SNV), bedömningsgrunder för grundvatten (SGU-SNV m.fl.) och hydrogeological monitoring (BITS-finansierat samarbetsprojekt mellan Sveriges och Estlands geologiska undersökningar).
Därtill kommer mindre och kortvariga men ofta återkommande extemfuransierade utrednings- och FoU- projekt som berör bl.a. följande områden: kommunal deponiverksamhet, gruvavfall, sårbarhetskartor för grundvatten, grundvattenprospektering för främst vattenförsörjning, grundvattenförorening (t.ex. olyckor) samt salt grundvatten.
SGU är också remissinstans för grundvattenfrågor.
Sveriges meteoro- Verksamhet som berör grundvatten ingår vid SMHI logiska och hyd- i flera enheters arbete. Främst inbegrips här enheten för rologiska institut hydrologisk forskning och den enhet som handhar den hydrologiska prognos- och varningstjänsten. Både i den kontinuerliga nationella översikten över vattensituatio- nen i landet och vid prognosering av flöden utgör in- formationen om grundvattnet ett viktigt inslag i analy- sen. Inom forskningen, främst inom utvecklingen av hydrologiska och hydrokerniska modeller, är kunskapen om grundvattenprocessema en viktig bas. Detta gäller oftast också för vattenresursstudier i allmänhet.
Överstyrelsen för civil beredskap
ÖCB administrerar ett bidragssystem avseende den kommunaltekniska försörjningen. I någon mån berör detta arbete även grundvattenfrågor. Regeringen upp- drog sålunda den 25 februari 1988 åt ÖCB att bedriva försöksverksamhet med finansiering av reservanord- ningar för att förbättra säkerheten i kommunala tekniska försörjningssystem inför säkerhetspolitiska kriser och krig. Sedan bidragssystemet startade har flest ansök- ningar om bidrag avsett reservelverk för att förbättra säkerheten vad gäller vattenförsörjningen inom kommu- nerna. I vissa fall har härmed även grundvattenfrågor berörts.
I det löpande arbetet t.ex. när myndigheten svarar på remisser kan eventuellt grundvattenfrågor beröras i samband med dricksvattenförsörjningen i kommunal beredskap, beredskapshänsyn i samhällsplaneringen, kommunal riskanalys o.d. [ ÖCst utbildningsverk— samhet och kompetensuppbyggnaden inom den civila delen av totalförsvaret används exempel och litteratur om vattenförsörjning och grundvattenfrågor.
ÖCB är representerat i SAMVA och deltar i deras arbeten och möten.
Avgränsnings- och samordningsfrågor i förhållande till andra myndighe- ter (2)
Fråga: Beröringspunkter eller områden där myndighetens arbetsuppgifter i någon mån sammanfaller med annan myndighets arbetsuppgifter i grundvat- tenfrågor (2. l)
Boverket Boverket har många beröringspunkter och områden där Boverkets kompetens kompletterar andra myndighe- ters kunnande. Vidare medverkar ofta Boverket vid seminarier och kursverksamheter som initierats av andra myndigheter. I egenskap av statligt verk bevakar Boverket endast de egna aspekterna i samarbetet med andra verk och myndigheter.
Fiskeriverket Inget svar.
Skogsstyrelsen För ovan nämnda arbetsområden (se 1.3) förekom- mer beröringspunkter och i några fall samarbete med andra myndigheter, i första hand med SNV och länssty- relserna. Exempelvis förekommer samplanering av sjö- och skogsmarkskalkning. Beträffande kunskapsupp— byggnad, kurs- och informationsverksamhet förekom- mer kontakter även med SGU, Fiskeriverket och för fysisk planering kontakter med Boverket.
Smittskyddsinsti- Som framförts ovan har SMI inget formellt ansvar i tutet relation till grundvattenfrågor. Vid de tillfällen då be- röringspunkter förelegat har samverkan alltid flutit smi- digt. Resurserna inom SMI gällande hygieniska vatten- frågor är dock i nuvarande organisation kraftigt begrän- sade, varför någon garanti för framtiden inte kan lämnas.
Socialstyrelsen I SoS:s arbete med frågor som rör dricksvattenkvali- tet samarbetar 805 i första hand med SLV, SSI, SMI och Boverket.
Jordbruksverket Vad gäller aktiviteter och åtgärder som i förlängning- en kan påverka grundvattnets kvalitet, arbetar SJV som miljöansvarig sektorsmyndighet med olika program för att minska miljöbelastningen. Dessa program ingår som delar i det sektorsövergripande miljöarbete som leds och samordnas av SNV.
I bevattningsprojekten rådgör SJV alltid med SGU så snart det är fråga om grundvattenuttag. Länsstyrelsen som tillsynsmyndighet både enligt vattenlagen och enligt naturresurslagen är i detta sammanhang naturlig samrådspart.
Livsmedelsverket SoS och SNV har ansvaret för enskild vattenförsörj- ning. Detta har lösts genom samråd. SGU:s expertfoll och SLV:s rådgivande roll om en- skilda vattentäkter har lösts genom samråd.
Naturvårdsverket - Tillsynsansvaret för vattenförsörjningsanläggningar (SNV - SLV) — Ansvaret för vattentäkter (SNV — SLV)
Räddningsverket
Statens strål- skyddsinstitut
Sveriges geologis- ka undersökning
— Grundvattenplanering och vattenplanering (SNV - Boverket)
— Miljöövervakningsområdet (SNV - SGU) — Växtnäringsläckage från jordbruket och skogsbru- ket (SNV, SVJ och SKS)
— Spridning av bekämpningsmedel (SNV - SVJ)
Inget av relevans.
Samarbete pågår med SLV och 805 enligt 1.3. Beröringspunkter finns med SGU:s verksamhet vad avser undersökningar av förekomst av naturliga radio- nuklider i grundvatten. Beröringspunkter finns med Arbetarskyddsstyrelsen beträffande arbetarskydd och SWEDAC vad avser ackreditering och certifiering för mätning.
SGU är central förvaltnings- och expertmyndighet för grundvattnet. I SGU:s tolkning innebär detta att producera kunskap om grundvattnets uppträdande i marken samt om grundvattnets egenskaper. Denna kun- skap skall presenteras och spridas på sådant sätt att olika beslutsfattare, t.ex. inom miljöområdet, skall få en riktig grund för olika ställningstaganden. Det innebär också att SGU som central förvaltnings- och expertmyn- dighet har att för statens räkning avgöra i frågor som rör grundvattnets förekomst och egenskaper. Det inne- bär givetvis också att SGU kräver av andra statliga instanser att dessa i sina beslutsprocesser använder relevant kunskapsunderlag från den geovetenskapliga sektorn när så är motiverat.
Förutom på mineralområdet har SGU inte i traditio- nell mening myndighetsuppgifter inom sitt förvaltnings- område. Med myndighetsuppgifter menas här förvalt- ning av lagar, framtagande och förvaltning av förord- ningar, tillskapande av råd och riktlinjer, övervakning m.m. SGU har dock i en rad sammanhang medverkat med underlag till lagstiftning, råd osv. Några undantag från ovanstående finns. SGU förvaltar t.ex. lagen om uppgiftsskyldighet vid grundvattentäktsundersökning och brunnsborrning och har haft ansvaret för framta— gande av broschyren "Råd till fastighetsägare vid anläggning av brunn".
Med ovanstående som bakgrund har SGU i första hand en serviceroll mot andra myndigheter, SGU skulle i högre grad än nu kunna lämna sådant underlag som bör användas och anpassas till arbeten med t.ex. långsiktiga strategier på miljöområdet, i den fysiska
' planeringen, som grund för hushållning med naturresur— ser, i lagstiftningsarbete samt i koncessionsärenden m.m. SGU borde också i högre grad än nu kunna medverka i genomförandet av arbeten för att nå uppsat- ta mål eller delmål inom t.ex. miljöområdet.
Som belyses ovan (se under 1.3) har SGU idag om- fattande samarbete med SNV och SLV. I viss utsträck- ning samarbetar SGU i grundvattenfrågor även med Boverket, SLV, CFD, RV, SMHI, Vägverket, Banver- ket, Svensk kärnbränslehantering m.fl.
Sveriges meteoro- Det är naturligt att det rörande grundvatten finns logiska och hyd— gemensamma områden som omfattas av SMHI:s och rologiska institut SGU:s verksamheter. SMHI observerar, analyserar och syntetiserar vattnets processer i atmosfären, på land och i hav. Kartläggning och beskrivning av vattnets rörelser och omsättning i naturen är ett väsentligt inslag i arbetet.
SGU drar nytta av information från SMHI i sin verksamhet. Det rör sig såväl om Observationsdata (nederbörd m.m.) och analyser av dessa som informa- tion om hydrologiska objekt och kartinforrnation.
Det kan konstateras att det finns behov av ökad samverkan inom gemensamma områden.
Inom SMHI:s hydrologiska prognos- och varnings— tjänst utnyttjas information om tillståndet i landets grundvattenmagasin för tolkning av flödesutvecklingen i landets vattendrag. Den information som främst ut- nyttjas är SGU:s regelbundna utskick om grundvatten- situationen i landet. Även personliga kontakter tas. Vid SMHI:s regelbundna information till samhället om situationen i landets vattendrag, ges vid relevanta tillfällen översiktlig information även om grundvatten- situationen och då med hänvisning till SGU. I SMHI:s hydrologiska prognosmodell ingår grundvatten som en viktig modul.
Grundvattenmodeller utgör ett område där SMHI och SGU har delvis sammanfallande intressen. En modelle— ring av grundvattnet och dess omsättning ingår i
Överstyrelsen för civil beredskap
SMHI:s hydrologiska modeller liksom i de flesta hydrologiska modeller. SMHI:s intresse för grundvat- tenmodeller ligger främst i att kunna kontrollera de olika faserna i det hydrologiska kretsloppet, att se till att vattenomsättningen stämmer samt modellering av hydrokemi.
Exempel finns på forskningsprojekt med inriktning mot grundvattnets kvalitet där SMHI deltagit. I ett samarbetsprojekt mellan KTH, LTH, Lantbruksuniver- sitetet och SMHI analyserades grundvattnets reaktion på försurning. Projektet samordnades av KTH, SMHI utförde den hydrologiska modelleringen och LTH den hydrokerniska modelleringen. Projektet har av en inter- nationell expertgrupp fått högt betyg och publiceringen av resultat har skett i flera ledande internationella tidskrifter. Den internationella utvärderingskommittén rekommenderar fortsatt arbete inom forskningsområdet.
Beröringspunkter fmns i någon män med andra myn- digheter i de fall ÖCB beviljar bidrag till kommuner som sökt medel för reservanordningar i teknisk försörj- ning. Ett vanligt förekommande exempel är att ÖCB betalar bidrag för anskaffning av reservkraftsaggregat som kan användas om elnätet slås ut. Om kommunen har grundvattentäkt för sin vattenförsörjning ser kom- munen reservelen som en viktig beredskapsresurs i händelse av elbortfall från ordinarie elnät. Även SoS administrerar ett bidragssystem som syftar till att för- bättra beredskapen vid landets sjukhus. Vid administra- tionen av bidragssystemet förekommer beröringspunkter som i speciella fall kan röra grundvattenområdet.
Fråga: Om det finns beröringspunkter eller områden där arbetsuppgifterna sammanfaller innebär detta att det utförs onödigt dubbelarbete (2.2)
Boverket För undvikande av dubbelarbete har SNV och Bo- verket tecknat ett gemensamt avtal om vad som skall
Fiskeriverket
Skogsstyrelsen
Smittskyddsinsti— tutet
Socialstyrelsen
Jordbruksverket Livsmedelsverket Naturvårdsverket
Räddningsverket
Statens strål- skyddsinstitut
Sveriges geologis— ka undersökning
Sveriges meteoro- logiska och hyd- rologiska institut
gälla när det finns sammanfallande beröringspunkter och arbetsuppgifter.
Inget svar.
SKS ser idag inget onödigt dubbelarbete. Ett PM håller på att upprättas av SNV och SKS för att beskriva rollfördelningen när det gäller miljöfrågor som berör skogsmark.
Inget svar.
SoS anser att samarbetet i stort fungerar bra och att de olika lagstiftningarna och rollerna i praktiken inte leder till några större problem.
Inget svar. Nej. Inget direkt svar. Se dock under 2.3.
Inget av relevans.
Nej.
SGU har inte närmare underlag för att besvara denna fråga. I övrigt se 2.1 och 2.3.
Konkreta exempel på områden där ökat samarbete och bättre samordning skulle innebära en effektivisering är grundvattenmodellering i allmänhet, hydrokemisk modellering, information till samhället om vattensitua- tionen (vårflödesprognoser, varningar för vattenbrist, regelbundna meddelanden om den allmänna vattensitua- tionen etc.). De båda instituten har också vardera riks- täckande observationsnät. Samordnad datainsamling och gemensam utveckling av presentationssystem är andra områden där ökad samverkan skulle kunna leda till effektivisering.
Överstyrelsen för Inget dubbelarbete utförs. civil beredskap
Fråga: Finns avgränsnings- eller samordningsproblem mellan myndigheten och andra myndigheter när det gäller grundvattenfrågor. I så fall vilka. (2.3)
Boverket Skötsellagen och Skogsvårdslagen tillhör inte naturre- surslagens paraplylagstiftning. Detta vållar ibland sam— ordningsproblem vid fysisk planering. l
Fiskeriverket Fiskeriverket har inte i sin verksamhet upplevt några problem i avgränsnings- eller samordningsfrågor myn- digheter emellan när det gäller grundvattenfrågor.
Skogsstyrelsen Inget svar. Smittskyddsinsti- Vid de tillfällen då beröringspunkter förelegat har tutet samverkan alltid flutit smidigt. Resurserna inom SMI
gällande hygieniska vattenfrågor är dock i nuvarande organisation kraftigt begränsade, varför någon garanti för framtiden inte kan lämnas.
Socialstyrelsen Vi anser att samarbetet i stort fungerar bra och att de olika lagstiftningama och rollerna i praktiken inte leder till några större problem.
Jordbruksverket Eftersom SJV inte har något uttalat ansvar för grundvattenresursen som sådan, finns det idag knappast några avgränsnings- eller samordningsproblem i det hänseendet.
Livsmedelsverket Nej. Genom SAMVA—gruppen har huvuddelen av samordningsproblemen lösts. Tack vare gruppen finns ett forum för att diskutera eventuella problem i framti- den.
Naturvårdsverket Fördelningen mellan berörda myndigheter av till— synsansvaret beträffande olika vattenförsörjningsanlägg-
l i l i
ningar är inte självklar. Detta gäller främst enskilda brunnar, där gränsen mellan vattentäkt och vatten- försörjningsanläggning är flytande. SNV ansvarar för vattentäkter medan SLV ansvarar för större vatten- försörjningsanläggningar. De enskilda mindre vatten- täkterna hamnar till viss del mellan dessa myndigheters ansvarsområde.
SNV har enligt hälsoskyddslagen ansvaret för vattentäkter. Enligt SNV:s uppfattning innebär detta att verket har ett ansvar för själva naturresursen men däremot inte för uttaget av vatten ur brunnen. Statens livsmedelsverk ansvarar för vattenkvaliteten i större vattentäkter. Beträffande dels ansvaret för uttaget av vatten, dels ansvaret för kvaliteten på vattnet i mindre anläggningar är situationen med andra ord oklar.
SNV samarbetar med Boverket när det gäller grundvattenplanering och vattenplanering. Arbetet har delats upp på så sätt att Boverket ansvarar för frågor om planeringsmetodik m.m. medan SNV handlägger själva sakfrågorna. Några oklarheter med avseende på ansvarsfördelningen föreligger inte.
På miljöövervakningsområdet samarbetar SNV med SGU. Inga oklarheter råder om ansvarsfördelningen.
Ett stort problem på grundvattenområdet är växtnä- ringsläckage från jordbruket och skogsbruket. Både yt- vatten och grundvatten påverkas. Både SNV, SJV och — i viss utsträckning — SKS arbetar med frågor som hör samman med Växtnäringsläckage. Det övergripande till- synsansvar som SNV har enligt miljöskyddslagen gäller även på förevarande område. Ansvarsfördelningen på detaljnivå mellan å ena sidan SNV och å andra sidan sektorsmyndigheterna kan dock ibland överlappa varandra. Huvudregeln är — på detta område som på andra — att SNV samlar kunskap och formulerar kvali- tetsmål medan sektorsmyndigheterna ansvarar för att målen genomförs. Uppföljning och utvärdering görs av myndigheterna gemensamt. Ibland kan det bli svårt att följa denna princip t.ex. därför att den aktuella frågan är för omfattande för att kunna rymmas inom en sektorsmyndighets ansvarsområde. Myndigheterna sam- arbetar dock aktivt för att precisera sina respektive ansvarsområden och sektorsmål. Som exempel kan nämnas att SKS under bortåt två år tillsammans med SJV och SNV arbetat på att i en skrift precisera an-
Räddningsverket
Statens strål— skyddsinstitut
Sveriges geologis- ka undersökning
svarsfördelningen mellan myndigheterna med avseende på Växtnäringsläckage inom skogsbruket.
Ett annat problem är att spridning av bekämpnings- medel kan påverka grundvattnet. SNV ansvarar för målsättningar och policy och är bemyndigat att ge ut föreskrifter på området. SJV har till uppgift att se till att målen förverkligas inom jordbruk och trädgårdsbruk. Verken samarbetar i dessa frågor. Det föreligger inga oklarheter med avseende på ansvarsfördelningen.
Inget av relevans.
Nej.
När det gäller grundvattnet som naturresurs, är förutom nyttjandet av grundvatten, miljö— och plane- ringsfrågor centrala. Frågor kring vattnet och därmed också grundvatten handhas av många aktörer på myn— dighetssidan. Detta försvårar givetvis ett effektivt ar- bete. Dessutom bedöms det att tydliga mål och därmed också tydliga handlingsplaner saknas för grundvatten- området. Samordningen av vattenfrågor mellan olika myndigheters ansvarsområden, olika kompetensföreträ- dare samt integreringen av olika samhällsmål, t.ex. miljömål och mål för sötvattenresurser, har förbättrats under senare år men borde kunna effektiviseras ytterli- gare. När det gäller behov av effektivare samordning mellan olika ansvarsområden på vattensidan berör detta förutom olika departement en mängd myndigheter och olika organisationer av vilka kan nämnas SNV, Bover- ket, SGU, SMHI, SLV, SJV, 505 och Svenska kom- munförbundet.
SGU har tidigare i anslagsframställning påtalat ett behov av bättre samordning när det gäller enskild vattenförsörjning. Närmast berörda myndigheter är 805 och SNV, vilka har ansvar enligt författning, samt SLV och SGU. De två senare bedöms ha lämplig kompetens för ett tillämpat ansvar för enskild vattenförsörjning, avseende dels hälsomässiga aspekter på dricksvatten, dels tekniska aspekter avseende grundvatten för vatten- försörjning.
Sveriges meteoro— Problem avseende avgränsningar mellan SMHI och logiska och hyd- SGU har hittills varit små. Samarbetet mellan myn- rologiska institut dighetema ökar i omfattning. För närvarande diskuteras ett utvidgat utbyte av digital kartinforrnation.
Överstyrelsen för ÖCB uppfattar att det råder ett samordningsproblem civil beredskap mellan olika vattenmyndigheter; även i grundvattenfrå- gor. Det skulle vara en fördel om det fanns en myndig- het som kan svara för beredskapen på hela vattenområ- det, inklusive grundvattenområdet. ÖCB har i tidigare genomförda projekt om helhetssyn på beredskapen på vattenförsörjningsområdet påpekat detta. Som ett resul- tat av dessa projekt har SAMVA bildats. Dock saknas fortfarande myndighet som svarar för beredskapen på hela vattenområdet.
Fråga: Finns i övrigt oklarheter mellan olika myndigheter (bortsett från de fall som avses i 2.3) när det gäller grundvattenfrågor. (2.4)
Boverket Gränsdragningen mellan SGU:s verksamhet och SNV:s verksamhet gällande grundvattenfrågor kan verka oklar för andra myndigheter eftersom man inte har något avtal som klarlägger var de olika frågorna hör hemma. Likaså finns det problem med SJV:s hantering av skötsellagen och SKS:s tillämpning av skogsvårdsla- gen eftersom dessa lagstiftningar inte behöver samord- nas med de lagstiftningar som sorterar under naturre- surslagens paraplylagstiftning. Ett annat problem är att grundvatten sorterar under så många lagstiftningar och myndigheter att risken är stor för att frågorna försvin- ner på vägen under ärendehanteringen.
Fiskeriverket Inget svar. Skogsstyrelsen Inget svar. Smittskyddsinsti— Inget svar. tutet
Socialstyrelsen
Jordbruksverket
Livsmedelsverket Naturvårdsverket Räddningsverket
Statens strål- skyddsinstitut
Sveriges geologis- ka undersökning
Sveriges meteoro- logiska och hyd— rologiska institut
Överstyrelsen för civil beredskap
SoS anser att samarbetet i stort fungerar bra och att de olika lagstiftningarna och rollerna i praktiken inte leder till några större problem.
Inom beredskapsfunktionen är SLV ansvarig för inriktning och genomförande av vattenverksamheten. Här kan nämnas att SLV har inrättat en samarbets- grupp, SAMVA, med representanter för 15 myndighe— ter och organisationer. SAMVA har i en rapport (SLV rapport 13/94) lämnat förslag om bl.a. ansvarsfördel- ningen mellan de centrala myndigheterna.
Nej . Inget svar.
Inget av relevans.
Nej.
Se under 2.3
Inget svar.
För övrigt behöver ansvaret för beredskapsförbere- delserna preciseras på följande områden:
— grund- och ytvattentäkter som är exponerade för farliga godstransporter
— energivatten, t.ex. kylvatten vid kärnkraftverk
— använt brandsläckningsmaterial
— varmvatten, t.ex. vad gäller legionella och korro- sion från olämpligt rörledningsmaterial
— vatten och avlopp från krigsviktiga företag och processindustrin
— service, lagerhållning av reservdelar för vatten- och avloppsförsörjningens infrastruktur
— avloppsvatten, saneringsvatten från A- och C- sanering, spillvatten, lakvatten m.m. och avfallsvatten
___—___
Fråga: Finns det grundvattenfrågor som ingen myndighet ansvarar för (2.5)
___—___—
Boverket
Fiskeriverket Skogsstyrelsen
Smittskyddsinsti- tutet
Socialstyrelsen
Jordbruksverket
Följande grundvattenfrågor omfattas ej av myndig- hetsansvar/hantering:
— brunnsborrning för enskild vattentäkt — antalet vattentäkter inom ett visst område och risken för överuttag
— skydd av enskilda vattentäkters tillrinningsområden — skydd av mark- och grundvattentillgångar viktiga för kommande generationers vattenförsörjning
— markexploatering bedrivs idag ofta utan att grund- vattenfrågorna särskilt beaktas t.ex. vägbyggnad
— vid planering är det fortfarande vanligt att man lämnar grundvattenfrågorna därhän
- ansvaret för grundvattenplanering och vattenbalans— bedömningar är inte obligatoriskt för kommuner och länsstyrelser varför det känns mindre viktigt att hantera dessa frågeställningar vid myndighetsutövning.
Inget svar. Inget svar.
De frågor som SMI ser mest oklarheter gällande ansvaret för, gäller bl.a. effektivitet av reningsutrust- ning och annan utrustning för grundvattenbehandling. Dessutom är ansvaret för kvaliteten i enskilda vattentäk- ter oklar åtminstone vad gäller uppföljning. Utvärdering av olika behandlingsaltemativ gällande avloppsvatten, inkluderande kretsloppslösningar är också dåligt tillgo- dosedd. Spridningsstudier gällande mikrobiell förore- ning i grundvatten som en bas för hygienisk riskvärde- ring görs också sällan.
SoS ser idag en brist i att grundvattenuttag ur enskil- da vattentäkter inte är reglerat. Vi ser därför mycket positivt på att kommunerna föreslås få möjlighet att via lokala föreskrifter införa tillståndsplikt i vissa områden där problem med vattentillgång finns.
Inget svar.
Livsmedelsverket
Naturvårdsverket
Räddningsverket
Statens strål- skyddsinstitut
Sveriges geologis- ka undersökning
Filter och annan beredskapsteknik för dricksvatten från små enskilda vattentäkter plus "villafilter" och tappkranar. Detta kan ses som en grundvattenfråga.
Det finns ett antal grundvattenfrågor som ingen myndighet har något entydigt ansvar för. Som exempel kan nämnas frågor om grundvattenuttagets påverkan på markens bärighet och avsänkning i samband med konst- bevattning. Nedan lämnas en kort redogörelse för dessa frågor.
Uttag av grundvatten (t.ex. genom läckage till tunnlar) kan efter hand leda till att marken dräneras, vilket kan medföra tekniska problem. Exempelvis kan byggnader "sätta sig". När markytan hårdgörs (t.ex. genom asfaltering) kan inget vatten tränga ned under ytan på de hårdgjorda områdena, vilket kan leda till liknande problem. Inget av dessa frågekomplex förefal- ler hittills att ha blivit föremål för författningsreglering i tillräcklig omfattning trots att det finns ett uppenbart behov av detta. SNV har dock för närvarande inte kunnat bedöma i hur stor utsträckning plan- och byggla- gens respektive vattenlagens bestämmelser ger utrymme för att hantera dessa frågor.
Konstbevattningsfrågorna behandlas bl.a. i vattenlag- stiftningen. Både SNV och SJV arbetar med frågor som hör samman med konstbevattning. Ingen av myndighe- terna har dock något i lag angivet myndighetsansvar. Vid SJV genomfördes för något år sedan en utredning, som kallades Bevattning 2000. I utredningsbetänkandet, som lämnats till Jordbruksdepartementet, föreslogs bl.a. att skyddet för naturmiljön skulle stärkas genom en ändring i vattenlagen. Förslag framfördes också om att SJV skulle överta ansvaret för att utarbeta allmänna råd för bevattning.
Inget av relevans.
Nej, inte inom det ansvarsområde som SSI har.
Sannolikt inte. De frågeställningar som kanske är viktigare är: Tillämpas ett tilldelat ansvar för vattenfrå- gor på ett effektivt och meningsfyllt sätt? Eller finns förutsättningar för att tillämpa ansvar på ett effektivt
Sveriges meteoro- logiska och hyd- rologiska institut
Överstyrelsen för civil beredskap
och meningsfyllt sätt? Problemen har berörts ovan under 2.3.
Inget svar.
Inget svar.
Behov av åtgärder för att få en effektivare myndighetsorganisation (3)
Fråga: Bedömning av behovet av egna arbetsinsatser inom en överblickbar framtid vad gäller grundvattenfrågor, förändringar som skulle behöva göras, utökat ansvarsområde etc. (3.1)
Boverket
Fiskeriverket
Skogsstyrelsen
Jämför med svaret under 1.3. Vattenfrågornas be- tydelse i samhällsplaneringen har under de senaste åren fått allt större uppmärksamhet. Detta betyder att Bover- kets arbetsinsatser när det gäller grundvattenfrågor snarare ökar än avtar under de närmaste åren. Boverket bedriver också inforrnationsarbete om vattenhantering i fysisk planering samt bevakar behovet av utveckling av planeringsunderlag för PBL/NRL-systemet.
Inget svar.
Ansvaret för skogliga arbetsföretag som kan bli föremål för samråd enligt 20 & naturvårdslagen förs över till SVO (t.ex. kalkning, gödsling och skogsbilvä- gar). Arbetsinsatserna här bör följaktligen öka.
Skogsbrukets effekter och skogens betydelse för söt- vattenmiljöer och grundvatten är frågor som enligt SKS bedömning måste uppmärksammas allt mer. Det kan gälla oljespill, hyggesutläggning, kalkning, kväveutlak- ning etc.
Smittskyddsinsti- Behoven för framtiden gällande mikrobiologiska tutet hygieniska frågeställningar är främst att integrera dessa i allmänna Spridningsstudier och strömningsprofiler. Det är i detta sammanhang av vikt att sådana bedöm- ningar inte enbart omfattar de nu använda indikator— organismema, då dessa inte alltid avspeglar spridningen av olika sjukdomsalstrande mikroorganismer. Olika överlevnadsstudier är också värdefulla för framtiden. Det är också av vikt att bedöma nedbrytningen av olika persistenta kemiska ämnen under de klimatologiska och geologiska förhållanden som råder i Norden.
Då grundvattenfrågor inte ingår som en del av den direkta myndighetsuppgiften går det inte att bedöma vilka insatser som SMI kan tänkas lägga ner på dessa frågor i framtiden. Insatsdelen blir beroende på tillgång på mer långsiktiga externa medel inom området. Ett intresse finns för en integrerad insats med andra natio- nella myndigheter och institutioner. Långsiktiga insatser är dock nödvändiga för ett framtida engagemang och för att kunna upprätthålla kompetensbasen inom områ- det.
Socialstyrelsen 808 bedömer att myndigheten idag har tillräcklig kompetens och resurser för myndighetens vattenrelate- rade arbete. 808 ser inget behov av förändringar i form av ändrade eller utökade ansvarsområden.
Jordbruksverket SJV har inte funnit anledning att närmare överväga vilka behov av åtgärder som skulle kunna finnas för att få en effektivare myndighetsorganisation inom grund- vattenområdet.
Livsmedelsverket Utbildning av länsstyrelser under en 2-årsperiod om dricksvatten, grundvattenskydd m.m.
Naturvårdsverket Inget svar.
Räddningsverket Inget av relevans.
Statens strål- För löpande uppgifter (se 1.3) ca 0,5 personår per skyddsinstitut år, och dessutom för tillfälliga insatser under ett fåtal är
ca 1 personår.
Sveriges geologis- Kunskapsuppbyggnaden om svenska grundvatten- ka undersökning förhållanden bedöms gå alltför långsamt i förhållande till behov på en rad områden t.ex. för vattenförsörjning, fysisk planering och miljöarbete. När det gäller t.ex. den kommunvisa grundvattenkartläggningen har målet satts av statsmakterna till att modernt underlagsmaterial skall filmas för 75 procent av landet är 2020. För att tidigarelägga satt målär erfordras större resurser.
Sveriges meteoro- Grundvatten är den enda de] av den hydrologiska logiska och hyd- cykeln för vilken ansvaret ej finns på SMHI. Detta rologiska institut faktum tillsammans med konstaterandet att SMHI måste införliva analyser rörande grundvattnet i verksamheten och att SGU har behov av SMHI:s information ställer krav på samordning och samarbete. Inom de områden som nämnts under 2.2 finns utrymme för samordning och effektivisering.
Överstyrelsen för ÖCB ser för närvarande inga behov för myndighe- civil beredskap tens egen del när det gäller egna arbetsinsatser på grundvattenområdet.
Fråga: Bedömningar av behovet av förändringar när det gäller ansvarsområ- den och arbetsinsatser utanför den egna myndigheten för att få en totalt sett effektivare myndighetsorganisation vad gäller grundvattenfrågor. (3.2)
Boverket För att få en effektivare myndighetsutövning av grundvattenknutna frågor bör SKS:s och SJV:s sektors- ansvar tydliggöras.
Fiskeriverket Inget svar. Skogsstyrelsen Inga synpunkter för dagen. Smittskyddsinsti- Inget svar. tutet
Socialstyrelsen
Jordbruksverket
Livsmedelsverket
Naturvårdsverket Räddningsverket Statens strål- skyddsinstitut
Sveriges geologis- ka undersökning
Sveriges meteoro- logiska och hyd- rologiska institut
Överstyrelsen för civil beredskap
808 ser inget behov av förändringar i form av ändrade eller utökade ansvarsområden.
Vad gäller beredskapsfunktionen hänvisas till SAMVA:s förslag att även SGU bör få uppgifter inom livsmedelsfunktionen. Bakgrunden är att SGU är central expertmyndighet när det gäller grundvattentillgångar, grundvattenkvalitet och grundvattentäkter med lång erfarenhet från arbete med enskild vattenförsörjning.
Länsstyrelserna bör hävda grundvattenintressenaså att grundvattenresursema får ett långsiktigt skydd. Större ansvar än tidigare för SGU som expertorgan.
SNV:s arbete med kriterier på riksintressen för vattenförsörjning bör omsättas i praktiken.
Inget direkt svar. Se dock nedan under 3.3. Inget av relevans.
Fungerar bra som det är inom SSI:s ansvarsområde, men förutsätter att SLV:s och SoS:s resurser inom detta område inte försämras.
SGU bedömer det viktigt att en samordnad syn och handlingsplan upprättas avseende grundvattnet. För att åstadkomma detta bedöms att det behövs någon form av permanent kommission, som är överordnad aktuella myndigheter på området och som kan arbeta effektivare än partsledda utredningar och nuvarande samarbets- konstellationer.
Inget svar.
Behovet av förändringar när det gäller ansvarsområ- den och arbetsinsatser, sett ur ÖCst perspektiv, ligger utanför den egna myndigheten för att få en totalt sett effektivare myndighetsorganisation på vattenområdet inklusive grundvattenområdet.
Fråga: Om det finns samordningsproblem eller oklarheter vad gäller ansvarsområdena mellan myndigheter i grundvattenfrågor vilka åtgärder behöver då vidtas för att komma till rätta med problemen (3.3)
Boverket Inget svar.
Fiskeriverket Inget svar.
Skogsstyrelsen Inget svar.
Smittskyddsinsti- Inget svar. tutet
Socialstyrelsen 805 anser att samarbetet i stort fungerar bra och att
de olika lagstiftningarna och rollerna i praktiken inte leder till några större problem.
Jordbruksverket Inget svar.
Livsmedelsverket Länsstyrelserna bör hävda grundvattenskyddet (till— gång och kvalitet) i samarbete med kommuner, SNV och SGU.
Naturvårdsverket SNV anförde i en skrivelse år 1990 till SGU följan- de. "Redan nu framstår det som klart att för att lång- siktigt kunna säkerställa grundvattenresursen för vatten- försörjning kommer regelsystem behövas som bl.a. reglerar var och i vilken omfattning uttag av grundvat- ten får ske i framtiden samt ger kommunerna ett av- görande inflytande på nyttjandet av grundvatten- resursen. lnom SGU finns en bred grundvattenkom- petens samt ansvarar SGU för lagen om uppgiftsskyl- dighet vid grundvattenundersökningar och brunnsborr- ning. SNV ser det därför som naturligt när regelsystem för enskild vattenförsörjning behöver utvecklas att detta bör ske av SGU inom ramen för ett utvidgat myndig- hetsansvar för dessa frågor. Som ett komplement och i avvaktan på ett utvidgat myndighetsansvar för SGU delar SNV SGU:s uppfattning att det kan vara lämpligt att tillskapa ett forum för samordning av det spridda
Räddningsverket
Statens strål- skyddsinstitut
Sveriges geologis- ka undersökning
ansvar som föreligger för den enskilda vattenförsörjningen. " SNV:s inställning i denna fråga är oförändrad.
Inget av relevans.
Nej, inte inom SSI:s ansvarsområde.
När det gäller grundvattnet som naturresurs, är förutom nyttjandet av grundvatten, miljö- och plane- ringsfrågor centrala. Frågor kring vattnet och därmed också grundvatten handhas av många aktörer på myn- dighetssidan. Detta försvårar givetvis ett effektivt ar- bete. Dessutom bedöms det att tydliga mål och därmed också tydliga handlingsplaner saknas för grundvatten- området. Samordningen av vattenfrågor mellan olika myndigheters ansvarsområden, olika kompetensföreträ- dare samt integreringen av olika samhällsmål, t.ex. miljömål och mål för sötvattenresurser, har förbättrats under senare år men borde kunna effektiviseras ytterli- gare. När det gäller behov av effektivare samordning mellan olika ansvarsområden på vattensidan berör detta förutom olika departement en mängd myndigheter och olika organisationer av vilka kan nämnas SNV, Bover- ket, SGU, SMHI, SLV, SJV, 805 och Svenska kom- munförbundet.
SGU har tidigare i anslagsframställning påtalat ett behov av bättre samordning när det gäller enskild vattenförsörjning. Närmast berörda myndigheter är 805 och SNV, vilka har ansvar enligt författning, samt SLV och SGU. De två senare bedöms ha lämplig kompetens för ett tillämpat ansvar för enskild vattenförsörjning, avseende dels hälsomässiga aspekter på dricksvatten, dels tekniska aspekter avseende grundvatten för vatten- försörjning.
SGU bedömer det viktigt att en samordnad syn och handlingsplan upprättas avseende grundvattnet. För att åstadkomma detta bedöms att det behövs någon form av permanent kommission, som är överordnad aktuella myndigheter på området och som kan arbeta effektivare än partsledda utredningar och nuvarande samarbets- konstellationer.
Sveriges meteoro- Grundvatten är den enda del av den hydrologiska logiska och hyd- cykeln för vilken ansvaret ej finns på SMHI. Detta rologiska institut faktum tillsammans med konstaterandet att SMHI måste införliva analyser rörande grundvattnet i verksamheten och att SGU har behov av SMHI:s information ställer krav på samordning och samarbete. Inom de områden som nämnts under 2.2 finns utrymme för samordning och effektivisering.
Överstyrelsen för Det finns ett samordningsproblem mellan vattenmyn- civil beredskap digheter, såtillvida att det skulle behövas en myndighet som ansvarar för beredskapen på hela vattenområdet, inklusive grundvatten. Vattnet är en levande resurs som rör sig i ett kretslopp oberoende av myndighetsgränser. Brist på beredskap inom ett vattenområde kommer så småningom att sätta spår inom ett annat område, dvs. inom ett annat myndighetsområde. ÖCB har behov av att vattenrnyndigheterna avger en samlad årlig rapport över beredskapen på vattenområdet. En sådan rapport skulle kunna utmynna i att vattenmyndigheterna dekla- rerar att beredskapen på hela vatten- och avloppsför- sörjningsområdet är heltäckande och optimal, eller redovisar vilka konsekvenserna skulle bli i olika fall med nuvarande beredskap.
Detta skulle underlätta ÖCst samlade bedömning av beredskapsläget inom alla samhällsfunktioner. En viktig uppgift för ÖCB är nämligen att årligen destinera ca två miljarder för beredskap inom civila delen av totalför- svaret. Avvägningar måste göras mellan olika samhälls- funktioner såsom transporter, telekommunikation, livs- medelsförsörjning, ordning och säkerhet, privata för- säkringar, hälso- och sjukvård, energiförsörjning m.fl. för att få en effektiv och ändamålsenlig beredskap.
Enheter (med personal- och urver'klingm/isvar)
SGUs organisation
(% ' Berggrundsgeolog. [__—t ' » Regerin en r ! (Närings ep.) 3 Geofysik * ! Geokemi ___ |__ i ; Styrelse , , derngnolngi' !__4 ; Jordartsgeologi L— Maringeologi L Verksledning
% Information och ' minerulfrågor
Teknisk service
Administrativ service
Hagmar" mamman j Falun ;
Luleå
Gd stab Rådgivande organ Marknadsrådet
i__
Framtidsrådet
[%
Mineralresursrådet
Prospekteringsrådet
Samrådsgrupp för stöd till geovetenskaplig forskning
Program/projekt (med verksam/retranrvar)
Geologisk undersöknings-
verksamhet: - Regional berggrundsgeolo- gisk undersökmng - Regional jordansgeologisk undersökning. södra Sverige - Regional jordartsgeologisk
undersökning. norra Sverige
.
- Allmänna geologiska kartor och kandarabaser - Maringeologisk undersök-
ning Markgeofysisk undersökning Fiyggeofysrsk undersökning Geokemisk undersökning Berggrundsgeologisk doku-
mentation . Kvanärgeologisk dokumen- tatton
- Gmnditauendnkumemaiinr - Geomagnetisk dokumenta- tion
Myndighetsverksamhet:
- Mineralpoliuska myndighets- uppgifter
Mineralpolitiska utredningar Minetaltnformarion Bergsstaten. norra distriktet Bergsstaten, södra distriktet Geologiska myndighetsupp- gifter
- Geoarkiv - Samlingar - Bibliotek och publikationer
Intäktsftnansierad verksam- het:
— Naturresurser — mineral - Namn-esurser — ballast . Totalförsvar
- Maringeologi
Forskning och utveckling
Marknadsutveckling
Administration: - Personal
- Redovisning - Kontorsservice
a' . Lund
Goteborg
Exempel på UNDERLAGSKARTA FÖR KOMMUNAL PLANERING AV SKYD- DET FOR GRUNDVATTNET
Föreliggande kartbild är ett utsnitt ur den digitalt framställda, kommuntäck- ande underlagskartan för grundvattenskydd, vilket även skulle kunna kallas karta över grundvattnets sårbarhet. Utsnittet visar en del av en grundvatten- förekomst där flera motstående intressen föreligger med avseende på mark- användning och vattenförsörjning.
Kartan visar infiltrationsförhållanden i jordlagren, var infiltrationen sker snabbt och var den sker mer långsamt. Av kartan framgår var viktiga delar av grundvattenförekomsten finns och som kan ta skada vid eventuell in- filtration av miljöfarliga ämnen. Färgsättningen är avsedd att fungera som ett enkelt signalsystem, där röd färg visar områden med hög sårbarhet, grön färg områden med låg sårbarhet och där gul färg visar områden med intermediär sårbarhet. Områden med hög sårbarhet är sådana där spridningen av föroreningar kan ske snabbt och där det finns stora grundvattenmängder som kan skadas, t.ex. i en grusås, som inte har något överlagrande, tätande lerskikt. Områden med låg sårbarhet är sådana där spridningen av föro- reningar till grundvattnet kan ske mycket långsamt eller inte alls, t.ex. sådana där förekommande grundvatten är skyddat av överlagrande, till- räckligt mäktig lera, samt områden med små eller obetydliga grund- vattenmängder.
Kartan visar grundvattnets strömningsriktning, grundvattendelare och viktiga brunnsanläggningar. Den visar även sådana potentiella miljörisker som t.ex. större oljeupplag, bensinstationer, miljöfarliga industrier och avfallsanlägg- ningar, samt inte minst vägnätet. Av detta kan man i stora drag utläsa vilka spridningsvägar som skadliga ämnen vid eventuella utsläpp i marken skulle följa. I detta fall från potentiella föroreningskållor mot kommunala vatten- täkter.
Kartan är avsedd att utgöra ett beslutsunderlag vid den övergripande planeringen av markanvändning med hänsyn till skyddet av grundvattnet för den kommunala vattenförsörjningen på såväl kort som på mycket lång sikt. Sammanställd med t.ex. sådana uppgifter som traftkförhållanden på vägarna, miljöfarliga transporter och hanteringen av miljöfarligt gods vid industrier kan man med detta underlag också genomföra riskanalyser och besluta om relevanta skyddsåtgärder.
2
Denna karta bygger på en digital grundvattenkarta över kommunen, vilken i sin tur bygger på digitalt geologiskt kartunderlag i skala 1:50 000, infor- mation från äldre grundvattenutredningar samt på nya, detaljerade mätningar med georadar och seismik, sonderingsborrningar och grundvattennivåmät- ningar.
GRUNDVATTEN I J ORDLAGREN
Grundvattenförekomsterna som sådana redovisas på den ovan nämnda grundvattenkartan. Inom kommunen finns de mest betydelsefulla grundvat- tenförekomsterna i de stora grusåsarna som förekommer i anslutning till de tätbebyggda områdena mellan Drevviken och Västerhaninge kyrka, samt vid Pålamalm. Kartutsnittet anger del av dessa områden, se det rödfärgade området öster om Jordbro. I vardera av dessa åsar kan man erhålla ca 100 000 l/tim. Av föreliggande utsnitt ur sårbarhetskartan framgår genom den röda färgen öster om Jordbro att den södra delen av åsen mellan Drevviken och Västerhaninge har hög sårbarhet.
Från Tungelsta och söder ut mot Ekeby liksom i trakten Sandemar — Dalarö finns också förhållandevis stora grundvattenförekomster, dock väsentligt mindre än de tidigare nämnda. Dessa områden ligger emellertid utanför kartutsnittet.
Utöver dessa ställen kan grundvattenförekomster av förhållandevis mindre betydelse bedömas föreligga i sand- och grusavlagringar under lera i ett flertal områden till exempel sydväst Västerhaninge.
GRUNDVATTEN I BERGGRUNDEN
Berggrunden inom konununen utgörs av kristallint urberg. Vad beträffar möjligheterna att få vatten vid brunnsborrning i berg, kan man rent allmänt säga att dessa bergarter i genomsnitt ger något mindre vattenmängder än vad som är vanligt i svenskt urberg. Medianvärdet på kapacitet av bergborrade brunnar i kommunen ligger under 600 l/h.
Vill man söka mer vatten genom borrning i berg än detta genomsnittsvärde, är det i allmänhet nödvändigt att borra på en större, vattenförande sprickzon. Sprickzonemas mer exakta lägen i naturen bör då lokaliseras i förväg med särskilda geofysiska metoder.
Av den gula färgen i kartbilden framgår att sårbarheten för grundvattnet i berggrunden är interrnediär.
INFILTRATIONSFÖRHÅLLAN DEN
Beträffande de infiltrationshastigheter som angivits för jordarter med viktig grundvattentillgång gäller dessa för den vertikala transporten av vatten från markytan ner till grundvattenytan. För de flesta oljor är infiltrationshastig- heten lägre (diesel 0,5-0,2 x vattnets, tjockare oljor 0,01-0,00I x vattnets) och för t.ex. bensin är den högre (1,5 x vattnets). För den vidare transporten i grundvattenströmrnens riktning är hastigheten direkt proportionell mot gradienten, dvs. grundvattenytans lutning. Vad gäller oljor kan, även om oljan själv rör sig mycket sakta i jordlagren, tillräckligt stora mängder lösa sig i vattnet för att ge dålig smak åt det och röra sig vidare med samma hastighet som vattnet.
Risken för förorening av grundvattnet i områden täckta av lera kan i all- mänhet anses vara liten. I dessa kan emellertid torksprickor uppträda under torrperioder. Sådana sprickor sträcker sig vanligen ner till maximalt 2-3 in under markytan. Genom sådana sprickor kan föroreningar snabbt tränga ner. Detta innebär att områden med mindre lerrnäktighet än ca 3 ni inte kan be- traktas som skyddade för infiltration av föroreningar uppifrån. På kartan över kommunen har områden med mäktig lera (>ca 5 m) avgränsats. I sådana områden torde grundvattnet vara fullständigt skyddat för infiltration av föroreningar uppifrån.
I områden med växlande infiltrationsförhållanden är infiltrationsbenägenheten i allmänhet vad man skulle kunna kalla normal. Dessa områden utgörs huvudsakligen av:
1. Morän, där infiltrationshastigheten kan variera ganska mycket beroende på moränens sammansättning t.ex. hur stort lerinnehållet eller grusinnehållet är. I en sandig-moig morän, som det vanligen är fråga om i dessa trakter, kan infiltrationshastigheten vara av storleksordningen några millimeter till några decimeter per dygn. Om emellertid grusiga skikt förekommer kan infiltrationshastigheten lokalt vara högre.
2. Berg i dagen, hällar. Här är infiltrationshastigheten helt beroende av hur pass uppsprucket berget är. Om hällama är utan större sprickor är infiltratio- nen mycket liten, ofta ingen. Om hällama är genomsatta av stora sprickor kan infiltrationshastigheten vara mycket hög.
Berggrundens allra största sprickzoner ger sig i allmänhet till känna i fortn av dalgångar, ofta med förhållandevis mäktiga, skyddande jordtäcken.
Våtmarker: Kärr och mossar är oftast utströmningsområden för grundvatten (grundvattenströmmen riktad uppåt), varför man i allmänhet inte behöver befara någon förorening av grundvattnet på sådana ställen, men undantag finns. I vissa områden med mossar finns risk för förorening av grundvattnet
men mosstorvens hydrauliska konduktivitet är i allmänhet så låg att infiltration och spridning går mycket långsamt. I samtliga våtmarker är risken vanligtvis störst att föroreningar sprids med ytvattnet.
GRUNDVATTNETS STRÖMNINGSRIKTN ING
Uppgifterna om grundvattnets strömningsriktning grundar sig på avvägda nivåer i observationsrör och brunnar. De har angetts endast i områden med större grundvattentillgångar. I ett akut läge kan man inledningsvis utgå från den markerade riktningen. I vissa fall kan det dock vara nödvändigt att känna till grundvattnets strömningsriktning mer i detalj. Detta gäller t.ex. i närheten av grundvattentäkter, vilka kan påverka strömningsriktningen olika mycket beroende bl.a. på hur stora uttagen är. Man får emellertid räkna med att grundvattnet intill en bnmn alltid strömmar mot brunnen. Då detta kan sägas gälla generellt har det inte markerats på kartorna. Detta innebär naturligtvis att man i allmänhet bör stoppa grundvattenuttagen i alla brunnar intill ett utsläpp av skadliga ämnen, och som skyddsåtgärd anlägga en saneringsbrunn eller motsvarande.
Vad gäller t.ex. grundvattentäkterna och miljöfarliga anläggningar bör sådan information ajourhållas, eftersom nya anläggningar med tiden tas i drift och en del gamla stängs av. Det är också förhållandevis enkelt att hålla en digital karta ajour.
-. was—> ru*—ewwafw. JXQ_U1rt-C_M>IIMV ....-.J. ': =- » - » .u-.q—ur._a=wh —vam_w- va' 'mw-m-w-mwrm .,...g.._._.-v...- na...-_..." ...—., imba—ammar o ___»..—
M» »?an .. s_- ..—- ._..._ .....
”imam-”MNW. ” 4m*_—nwnu-m .-
m»... m... war" ,,,... ,, ,.... ,.
SGU si. An nr 1 1994
Infiltrationbenägna jordarter med viktig grundvattentillgång Hög sårbarhet _ Grus, intiltrationshast. vanligen > 10 m/h
. Sand, infiltrationshast. vanligen någon m/h - Sand—silt, infiltrationshast. vanligen någon cm/h
' Dzo, med obetydlig eller
utan grundvattentillgång Låg sårbarhet . Sand—grus Täta jordarter Låg sårbarhet
- Lera, torksprickor kan under torrperioder vara genomgående
_ Lera. mäktig. Ger alltid skydd . Lera med underliggande. större grundvattentillgång
Ovriga områden Intermediär sårbarhet Växlande infiltrationsförhållanden, huvud— . sakligen morän— och hällområden
_ Våtmarker
Vatten
Xi Grundvattnets strömningsriktning, bedömd - Avfallsupplag, i drift
030 Grundvattendelare Q Avfallsupplag, nedlagt
Grundvattentäkt med infiltrations— -
S , ' d ' t anläggning, kommunal lamavfallsupplag ) rtf
. Grundvattentäkt, kommunal, i drift [ji Bensinstation Grundvattentäkt, kommunal. i reserv . 011901”an . Y thattentäkt. kommunal, i drift. "I Miljöfarlig industri 0 Större enskild grundvattentäkt O Djur/gödsel O Y Större enskild ytvattentäkt V GPUSCäk'» _ Avloppsreningsverk & TOTVtäkt
' Avloppsinfiltration
Kronologisk förteckning
1. Ett renodlat näringsforbud. N. 2. Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. A. 3. Grön diesel — miljö- och hälsorisker. Fi. 4. långtidsutredningen 1995. Fi. 5. Vårdens svåra val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. S 6. Muskövarvets framtid. Fö. 7. Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. A. 8. Pensionsrättigheter och bodelning. Ju. 9. Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi. 10. Översyn av skattebrottslagen. Fi. 1 1. Nya konsumentregler. Ju. 12. Mervärdesskatt — Nya tidpunkter för redovisning och betalning. Fi. 13. Analys av Försvarsmaktens ekonomi. Fö. 14. Ny Elmarknad + Bilagedel. N. 15.Könshandeln. S. 16. Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. 5. 17. Homosexuell prostitution. S. 18. Konst i offentlig miljö. Ku. 19. Ett säkrare samhälle. Fö. 20. Utan el stannar Sverige. Fö. 21. Staden på vatten utan vatten. Fö. 22. Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. Fö. 23. Brist på elektronikkomponenter. Fö. 24. Gasmoln lamslår Uppsala. Fö. 25. Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. K. 26. Underhållsbidrag och bidragsförskott. Del A och Del B. S. 27. Regional framtid + bilagor. C. 28. Lagen om vissa internationella sanktioner — en översyn. UD. 29. Civilt bruk av försvarets resurser — regelverken, erfarenheter, helikoptrar. Fö. 30. Alkylat och Miljöklassning av bensin. M. 31. Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. M. 32. IT och verksamhetsfömyelse inom rättsväsendet. Förslag till nya samverkansformer. Ju. 33. Ersättning för ideell skada vid personskada. Ju. 34. Kompetens för strukturomvandling. A. 35. Avgifter inom handikappområdet. S. 36. Förmåner och sanktioner - en samlad redovisning. Fi. 37. Värt dagliga blad - stöd till svensk dagspress. Ku. 38. Yrkeshögskolan - Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. U. 39. Som reflections on Swedish Labour Market Policy. A. Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik. A.
40. Älvsåkerhet. K. 41.Allmän behörighet för högskolestudier. U. 42. Framtidsanpassad Gotlandstrafik. K. 43. Sambandet Redovisning — Beskattning. Ju. 44. Aktiebolagets organisation. .lu. 45. Grundvattenskydd. M.
Statens offentliga utredningar 1995
Systematisk förteckning
J ustitiedepartementet
Pensionsrättigheter och bodelning. [8] Nya konsumentregler. [l 1]
[T och verksamhetsfömyelse inom rättsväsendet. Förslag till nya samverkansformer. [32] Ersättning för ideell skada vid personskada. [33] Sambandet Redovisning — Beskattning. [43] Aktiebolagets organisation. [44]
Utrikesdepartementet
Lagen om vissa internationella sanktioner — en översyn. [28]
Försvarsdepartementet
Muskövarvets framtid. [6] Analys av Försvarsmaktens ekonomi. [13] Ett säkrare samhälle. [19] Utan el stannar Sverige. [20] Staden på vatten utan vatten. [21] Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. [22] Brist på elektronikkomponenter. [23] Gasmoln lamslår Uppsala. [24]
Civilt bruk av försvarets resurser —
regelverken. erfarenheter . helikoptrar. [29]
Socialdepartementet
Vårdens svåra val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. [5] Könshandeln. [15] Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. [16] Homosexuell prostitution. [l7] Underhållsbidrag och bidragsförskott. Del A och Del 13. [26] Avgifter inom handikappområdet. [35]
Kommunikationsdepartemntet Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. [25] Älvsåkerhet. [40]
Framtidsanpassad Gotlandstraftk. [42]
Finansdepartementet
Grön diesel — miljö- och hälsorisker. [3] Långtidsutredningen 1995. [4] Fullt ekonomiskt arbetsgivarensvar. [9]
Översyn av skattebrottslagen. [10]
Mervärdesskatt — Nya tidpunkter för
redovisning och betalning. [12]
Förmåner och sanktioner - en samlad redovisning. [36]
Utbildningsdepartementet
Yrkeshögskolan - Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. [38] Allmän behörighet för högskolestudier. [41]
Arbetsmarknadsdepartementet
Arbetsföretag - En ny möjlighet för arbetslösa. [ [2] Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösan. [7] Kompetens för stnikturomvandling. [34] Some reflections on Swedish Labour Market
Policy. [39] Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik. [39]
Kulturdepartementet
Konst i offentlig miljö. [18] Vårt dagliga blad - Pstöd till svensk dagspress.[337]
Näringsdepartementet
Ett renodlat näringsförbud. [1] Ny Elmarknad + Bilagedel. [14]
Civildepartementet Regional framtid + bilagor. [27] Miljödepartementet
Alkylat och Miljöklassning av bensin. [30] Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. [31] Grundvattenskydd. [45]
