SOU 2007:112

Nya förutsättningar för arbetsmarknadsutbildning

Till statsrådet Sven Otto Littorin

Regeringen bemyndigade den 14 juni 2006 statsrådet Hans Karlsson att utse en särskild utredare med uppdrag att se över arbetsmarknadsutbildningen och den förberedande utbildningen inom ramen för förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program (Dir. 2006:70). Arbetet skulle vara avslutat den 31 december 2007. Den 7 december 2006 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (Dir.2006:125). Tilläggsdirektiven innebar att utredaren skulle rapportera delar av utredningsuppdraget i ett delbetänkande senast den 28 februari 2007.

Med stöd i det tidigare bemyndigandet förordnades den 14 juni 2006 tidigare departementsrådet, fil. dr. Åsa Sohlman som särskild utredare. Jonas Olofsson förordnades från den 1 september 2006 till huvudsekreterare och från den 1 mars 2007 till sekreterare och Kerstin Svensson till sekreterare och från den 1 mars 2007 till huvudsekreterare. Eva Oscarsson förordnades från den 1 november 2006 till den 30 november 2007 till sekreterare och Jonas Ericson från den 1 november 2006 till den 21 december 2007 till sekreterare. Utredningens assistent har varit Lena Enstam.

Utredningen (N 2006:10) har tagit sig namnet Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning, UFA.

Utredningen överlämnade i februari 2007 sitt delbetänkande Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar till regeringen.

En interdepartemental referensgrupp har följt utredningens arbete. Den har bestått av ämnesrådet Berndt Ericsson, Utbildningsdepartementet, departementssekreterare Michael Hagos, Justitiedepartementet, ämnesrådet Erik Henriks, Utbildningsdepartementet, departementssekreterare Jasmina Hopstadius, Finansdepartementet, kanslirådet Eva Löfbom, Finansdepartementet, kanslirådet Sverker Lönnerholm, Finansdepartementet, departementssekreterare Jonas Raber Utbildningsdepartementet

som ersattes av departementssekreterare Fredrik Björklund den 1 januari 2007, Integrations- och jämställdhetsdepartementet samt Jesper Ahlgren, Arbetsmarknadsdepartementet från den 29 augusti 2007. Kanslirådet Carina Cronsioe, Näringsdepartementet deltog i referensgruppens arbete fram till den 27 december 2006 och departementssekreterare Johannes Sjögren, Arbetsmarknadsdepartementet från 28 december 2006 till den 28 augusti 2007.

Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Nya förutsättningar för arbetsmarknadsutbildning (SOU 2007:112).

Stockholm i december 2007

Åsa Sohlman Särskild utredare

/Kerstin Svensson

Jonas Ericson Jonas Olofsson Eva Oscarsson

Sammanfattning

Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning har haft ett brett uppdrag. Det handlar om att inom huvudfåran för arbetsmarknadsutbildning, dvs. kort yrkesinriktad utbildning för arbetslösa, analysera förutsättningarna för denna liksom för den förberedande utbildningen. Möjligheterna att förbättra dessa båda typer av utbildning ska också undersökas.

Nedan redovisas utredningens förslag, bedömningar och utgångspunkter i förhållande till var och en av de fem punkter som återfinns i kommittédirektiven:

  • Det framtida behovet av arbetsmarknadsutbildning.
  • Avgränsning och samverkan mellan arbetsmarknadsutbildning och andra former för offentlig yrkesutbildning.
  • Förbättrad effektivitet och kvalitet i arbetsmarknadsutbildning och förberedande utbildning.
  • Prognoser och planering av arbetsmarknadsutbildning.
  • Styrning av arbetsmarknadsutbildning och förberedande utbildning.

Det framtida behovet av arbetsmarknadsutbildning (Kapitel 12

TPF

1

FPT

)

Utredningen föreslår att arbetsmarknadsutbildningen lägst ska ligga på nivån 10 000–15 000 platser per månad som årsgenomsnitt. Hälften så många plaster ska dessutom finnas i yrkesbedömning. Yrkesbedömning är de delar av den nuvarande förberedande utbildningen som utredningen anser värda att behålla som förberedelse för arbetsmarknadsutbildning eller för sysselsättning i form av anställning eller som egenföretagare.

TP

1

PT

Hänvisningarna i sammanfattningen till kapitel i betänkandet avser de kapitel där förslagen

presenteras. Dessa kapitel kan i sin tur även bygga på andra bakgrundskapitel i utredningen.

Arbetsmarknadsutbildning kan motiveras utifrån tre argument

Efterfrågeutvecklingen

Det finns och kommer även framöver att finnas ett behov av arbetsmarknadsutbildning både ur ett individ- och ett efterfrågeperspektiv. Kompetenskraven har successivt höjts i ekonomin men det finns fortfarande åtskilliga jobb som ligger på låg- eller mellannivå avseende kvalifikationskrav. Arbetsmarknadsutbildning kan därför spela en roll för arbetslösa personer som inte har den kompetens som efterfrågas. Kompetensbrister uppstår av flera skäl; skolsystemets misslyckanden med grundläggande yrkesutbildning, nyanlända invandrares behov av utbildningsstöd och pågående strukturomvandling.

Effektiviteten

Arbetsmarknadsutbildningen ger positiva effekter på arbetslösa individers möjligheter att få arbete och på inkomster samt minskar socialbidragsberoendet. Det gäller såväl kvinnor som män, yngre som äldre men även utsatta grupper på arbetsmarknaden – lågutbildade, personer födda i länder utanför Norden och långtidsarbetslösa.

Behov av arbetsmarknadsutbildning och yrkesbedömning

Det finns individer som oavsett konjunkturläge behöver vidareutbildning eller omskolning. Det gäller långtidsarbetslösa och andra grupper med svag ställning på arbetsmarknaden som riskerar att bli långtidsarbetslösa och som har svårt att få fotfäste på arbetsmarknaden. En kompetenshöjande insats kan vara nödvändig för dessa, givet att den riktas mot yrken med konstaterad efterfrågan på arbetskraft.

Arbetsförmedlingen kan använda sig av olika instrument, inklusive den av utredningen föreslagna yrkesbedömningen, för att öka träffsäkerheten i urval av arbetslösa till arbetsmarknadsutbildning och precisionen i utbudet av arbetsmarknadsutbildning.

Arbetsmarknadsutbildningens omfattning

Det är svårt att fastställa en lämplig nivå för arbetsmarknadsutbildningen. Antalet långtidsinskrivna på arbetsförmedlingen har de senaste åren, trots goda konjunkturer, legat på en mer eller mindre konstant nivån om 35 000–40 000.

De långtidsinskrivna är i allmänhet äldre och har ofta endast grundskoleutbildning. Utrikes födda och funktionshindrade är också överrepresenterade i gruppen. Även om de långtidsinskrivna och de som riskerar att bli långtidsinskrivna har fördel av en högkonjunktur – vilket tycks ha varit fallet under år 2006, men kanske mer tveksamt under år 2007 – förblir ändå det totala antalet långtidsinskrivna mer eller mindre oförändrat.

Till dem som har svårt att få arbete hör också vissa ungdomar. Utredningen konstaterade i sitt tidigare delbetänkande att det fanns en ”hård kärna” på cirka 50 000 individer i åldrarna 20–24 år med stora etableringsproblem på arbetsmarknaden. Svårigheterna för denna grupp kvarstår i åldrarna 25–30 år.

Alla de som ingår i de nämnda grupperna är kanske inte hjälpta av arbetsmarknadsutbildning. Utredningens utgångspunkt är inte heller att arbetsmarknadsutbildning ska beslutas gruppvis utan att det ska göras en noggrann individuell prövning innan någon får del av arbetsmarknadsutbildning. Med hjälp av instrument som targeting

TPF

2

FPT

skulle man kunna få en uppfattning om hur många av de lång-

tidsinskrivna och de som riskerar att bli långtidsinskrivna som skulle kunna ha nytta av arbetsmarknadsutbildning. Detta instrument har dock ännu inte börjat användas i Sverige, men en försiktig bedömning är att 10–20 procent av individerna i de utsatta grupperna med fördel borde kunna anvisas till arbetsmarknadsutbildning. I absoluta tal skulle det kunna handla om 10 000–15 000 individer i arbetsmarknadsutbildning per månad som årsgenomsnitt.

Att uppställa kvantifierade riktlinjer för yrkesbedömningen är svårare än för arbetsmarknadsutbildningen. Den av utredningen föreslagna yrkesbedömningen består av delar av det som i dag rubriceras som förberedande utbildning (exempelvis yrkesorientering, kunskapsvalidering och nivåtest inför arbetsmarknadsutbildning). Den förberedande utbildningen har dock inte utvärderats och tidigare erfarenheter av den är dessutom mindre relevanta,

TP

2

PT T

Targeting är ett statistikbaserat hjälpmedel som för olika individer uppskattar det förväntade utfallet av att delta i olika slags arbetsmarknadspolitiska insatser, inklusive arbetsmarknadsutbildning.

eftersom upphandlings- och urvalsprocesserna som leder fram till yrkesbedömningen enligt utredningens bedömning bör stramas upp. De delar inom den nuvarande förberedande utbildningen som motsvarar den föreslagna yrkesbedömningen har utgjort cirka hälften av platserna i förberedande utbildning. Tiderna i yrkesbedömning kommer dock att vara väsentligt kortare än i arbetsmarknadsutbildning. Alla som ska gå en arbetsmarknadsutbildning kommer inte att behöva en yrkesbedömning och alla som deltar i yrkesbedömning kommer heller inte att fortsätta till arbetsmarknadsutbildning. Utredningen uppskattar därför att behovet av yrkesbedömning är hälften så stort som för arbetsmarknadsutbildning.

Man kan också argumentera för att det behövs en viss volym arbetsmarknadsutbildning och yrkesbedömning för att det över huvud taget ska vara motiverat att hålla igång processerna i samband med dessa insatser. För det första handlar det om ”apparaten” kring upphandling: prognoser, arbetsgivarenkäter, branschsamarbete och kontakter med utbildningsanordnare. För det andra rör det individprocessen med vägledning, kartläggning, yrkesbedömning och urval till arbetsmarknadsutbildning. Utan dessa båda processer går det inte att med kvalitet och kostnadseffektivitet genomföra arbetsmarknadsutbildning.

Den nuvarande regeringen har satsat på att stimulera sysselsättningen. Å ena sidan har incitamenten för individen att snabbt söka jobb ökat genom jobbavdragen och genom sänkningen av ersättningsnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen. Å andra sidan stimuleras arbetsgivarna att anställa långtidsarbetslösa, ungdomar och andra grupper utanför arbetsmarknaden genom nedsatta arbetsgivaravgifter.

OECD pekar på riskerna med alltför ensidiga satsningar på efterfrågestimulerande åtgärder i sysselsättningspolitiken. De kan dämpa en redan svag produktivitetstillväxt genom att skapa stora sektorer med lågproduktiva jobb. Till skillnad från arbetsmarknadsutbildningen har de också stora undanträngningseffekter, dvs. de bidrar till en undanträngning av reguljär arbetskraftsefterfrågan, vilket minskar politikens nettoeffekter på sysselsättningen.

Det krävs en noggrann avvägning mellan satsningar på efterfrågestimulans och produktivitetshöjande investeringar i bland annat humankapital inklusive i arbetsmarknadsutbildning. Utredningen gör bedömningen att det samhällsekonomiskt är motiverat att satsa på arbetsmarknadsutbildning med en miniminivå på

10 000–15 000 platser i genomsnitt per år. Man bör inte avhända sig den potential som finns att sysselsättningsmässigt lyfta ett visst antal arbetslösa personer per år genom arbetsmarknadsutbildning.

Villkor för arbetsmarknadsutbildningen

Om arbetsmarknadsutbildningen och yrkesbedömningen ska uppnå de syften som skisserats ovan ställer det krav på bland annat

  • en klarare avgränsning av arbetsmarknadsutbildningen och den förberedande utbildningen,
  • ett mer genomtänkt samarbete i planering och genomförande av arbetsmarknadsutbildning och yrkesbedömning tillsammans med andra berörda aktörer,
  • en inriktning på effektivitet och kvalitet i individ- och planeringsprocesser kring arbetsmarknadsutbildning och yrkesbedömning samt
  • en tydligare styrning av arbetsmarknadsutbildning och yrkesbedömning.

Utredningens förslag på dessa områden, vilka sammanfaller med återstående fyra punkter i kommittédirektiven, sammanfattas nedan.

Avgränsning och samverkan mellan arbetsmarknadsutbildning, förberedande utbildning och andra former för offentlig yrkesutbildning

Gränsdragning (Kapitel 8)

Arbetsmarknadsutbildning ska vara ett komplement till det offentliga utbildningsväsendet och anordnas inom områden där företagen inte får sina behov av utbildad arbetskraft tillgodosedda. Den långsiktiga arbetskraftsförsörjningen är ett ansvar för gymnasieskolan och andra utbildningar inom det offentliga utbildningsväsendet. Trots de skilda uppdragen förekommer viss överlappning genom att utbildningar med liknande innehåll ges både inom det offentliga utbildningsväsendet och som arbetsmarknadsutbildning.

Det offentliga åtagande när det gäller arbetsmarknadsutbildning och förberedande utbildning sträcker sig ekonomiskt betydligt

längre än när det gäller annan offentlig yrkesutbildning avseende både utbildningskostnader och individens försörjning. Detta medför ett särskilt behov av en tydlig gränsdragning.

Arbetsmarknadsutbildning

Utredningen föreslår att arbetsmarknadsutbildning uteslutande ska erbjudas arbetssökande som inte bedöms kunna få arbete utan utbildning. Denna princip ska även gälla vid rekrytering av deltagare till så kallade bristyrkesutbildningar.

Utredningen anser att målgruppen för arbetsmarknadsutbildning bör utgöras av arbetssökande som har störst nytta av en yrkesutbildning och som samtidigt har förutsättningar att uppfylla utbildningsmålet. Utbudet av arbetsmarknadsutbildningar ska styras av var det finns behov av arbetskraft, men huvudsyftet är inte att tillgodose enskilda arbetsgivares behov av arbetskraft utan att utbilda arbetslösa för jobb som de inte skulle ha fått utan utbildning.

Samtidigt bör utbildningarna vara så korta att de utgör ett komplement till reguljär utbildning

TPF

3

FPT

. Det bör inte finnas några tveksamheter var det långsiktiga ansvaret för kompetensförsörjningen ligger. Arbetsmarknadsutbildningen bör koncentreras till yrkesområden där det är möjligt för individen att efter sex månader uppnå en kompetensnivå som gör det möjligt att få ett jobb. Under år 2007 låg den genomsnittliga tiden i arbetsmarknadsutbildning på cirka 180 dagar. I praktiken överskreds dock sexmånadersgränsen för drygt 40 procent av deltagarna. Utredningen föreslår därför att Arbetsförmedlingen får i uppdrag att korta utbildningstiderna för personer i arbetsmarknadsutbildning. Anvisning av deltagare till arbetsmarknadsutbildning ska avse högst sex månader, med möjlighet till tre månaders förlängning om individen behöver ytterligare utbildningstid för att nå utbildningsmålet. Utredningen föreslår vidare att ungdomar som har fyllt 20 år tills vidare ska kunna erbjudas yrkesutbildning eller yrkesbedömning inom ramen för jobbgarantin för ungdomar.

TP

3

PT

Med reguljär utbildning avser utredningen utbildningar i det offentliga utbildningsväsendet

och andra utbildningar som är statligt reglerade eller som stöds genom statsbidrag.

Ungdomar kan erbjudas inträde i jobbgarantin efter tre månaders arbetslöshet. Under de första tre månaderna i jobbgarantin ska den unge i första hand prövas mot arbetsmarknaden och matchas mot lediga jobb. Därefter kan det bli aktuellt med utbildning eller praktik. För att dessa utbildningsinsatser ska bli effektiva anser utredningen att ungdomar, på samma urvalspremisser som äldre arbetssökande, ska kunna delta i yrkesutbildningar eller yrkesbedömning.

Ungdomar som har fyllt 20 år saknar enligt gällande regler möjlighet att påbörja en yrkesutbildning i gymnasieskolan. Så länge 20årsgränsen för att börja en gymnasieutbildning fortfarande gäller finns det en stor risk att ungdomar som har fyllt 20 år, men inte 25, inte kan ta del av någon yrkesutbildning eftersom sådan inte erbjuds i någon större utsträckning inom den kommunala vuxenutbildningen. Till dess att pågående reformer av yrkesutbildningen kommit på plats och visat sig fungera för ungdomar mellan 20–24 år anser utredningen att dessa ungdomar bör kunna komma ifråga för yrkesbedömning och arbetsmarknadsutbildning. Det ska vara kommunernas ansvar att ungdomar får en gymnasieutbildning.

Ett kompletterande förslag i nuläget är att i de fall arbetssökande behöver uppgradera sina teoretiska kunskaper för att kunna tillgodogöra sig en planerad yrkesutbildning, kan sådan begränsad utbildning också upphandlas. För enstaka arbetssökande ska korta teoriutbildningar kunna upphandlas och skräddarsys om det är absolut nödvändiga för att de ska kunna tillgodogöra sig en arbetsmarknadsutbildning.

Yrkesbedömning

Utredningen föreslår att den arbetsmarknadspolitiska insats som i dag rubriceras som förberedande utbildning ska avgränsas till att avse insatser som syftar till att förbereda den arbetssökande för arbetsmarknadsutbildning eller för sysselsättning i form av anställning eller som egenföretagare. Utredningen föreslår att denna insats kallas yrkesbedömning och får pågå högst tre månader.

Ett problem som har uppmärksammats under senare år är att relativt få deltagare har gått från förberedande utbildning till arbetsmarknadsutbildning. De förberedande utbildningarna har i själva verket sällan innehållit renodlade utbildningsinsatser, utan snarare olika former av kompetensbedömning, tester eller arbets-

livsstärkande insatser i generell bemärkelse. Utredningen vill förtydliga syftet med de förberedande utbildningarna genom att avgränsa insatserna till sådana som förbereder individen för en arbetsmarknadsutbildning, alternativt sysselsättning i form av anställning eller som egen företagare.

Exempel är yrkesorientering och nivåtest. Yrkesorientering och nivåtest innebär att en arbetssökande får en yrkesbedömning som direkt kan leda vidare till en skräddarsydd arbetsmarknadsutbildning.

Utrikes födda med yrkesutbildning eller yrkeserfarenhet från sitt födelseland behöver sällan mer yrkesutbildning. Däremot kan de behöva yrkessvenska kopplad till deras yrke, förutsatt att de redan uppnått en viss grundläggande nivå i svenska. Utredningen anser att yrkessvenskan är ett nödvändigt förberedande inslag för utrikes födda inom arbetsmarknadspolitiken, men att det samtidigt är viktigt att insatsen utformas på ett mer stringent och målinriktat sätt än tidigare för att den ska platsa inom insatsen yrkesbedömning.

Yrkesbedömning bör även inkludera introduktionskurser för arbetssökande som vill starta egen näringsverksamhet. Det primära målet med insatsen är inte att deltagaren ska övergå till arbetsmarknadsutbildning. I stället för att läras upp i ett yrke, får de en introduktion i att vara egen företagare med grundläggande kunskaper i exempelvis bokföring och marknadsföring. De har även tillfälle att göra marknadsanalyser och kundundersökningar och låta en professionell bedömare värdera deras chanser att kunna försörja sig som företagare.

Validering kan ses som en process i olika steg. En enskild individ behöver inte nödvändigtvis genomgå alla steg. Den inledande, liksom den fördjupade, kartläggningen bör handläggarna på arbetsförmedlingen kunna utföra på egen hand eller med hjälp av externt specialutbildade vägledare. Den efterföljande kompetensbedömningen syftar till att bekräfta kompetenser mot relevanta yrkes- eller utbildningskrav. Här bör behöriga bedömare inom arbetsmarknadssektorn anlitas, exempelvis yrkesnämnder eller branschföreträdare. Validering kan påvisa att individen har tillräckliga kunskaper för att göra sig gällande inom ett yrke, men den kan också leda till att individen behöver fortbilda sig inom ett specifikt yrke. Effektiv validering bör inte ta mer tid än en månad i anspråk.

Utredningens bedömning är att validering bör utnyttjas som ett arbetsmarknadspolitiskt verktyg i högre grad än vad som görs i

dag. Inledande steg i en valideringsprocess bör kunna utföras av arbetsförmedlingens egen personal utan att anvisning till ett program ska behöva ske. Yrkesprövning av arbetssökandes kompetens bör kunna upphandlas av arbetsförmedlingen och utföras av exempelvis yrkesnämnder eller utbildningsföretag och ingå i den arbetsmarknadspolitiska insatsen yrkesbedömning.

Allmänförberedande insatser

Med allmänförberedande insatser avses här det som brukar rubriceras som motivationshöjning, allmänteori och anvisning till sfi (svenskundervisning för invandrare).

Utredningen föreslår att insatser som i allmän bemärkelse förbereder individen för arbetsmarknaden såsom motivationshöjning ska tillhandahållas av arbetsförmedlingen inom ramen för programmet förberedande insatser. Arbetssökande som är i behov av omfattande studier i kärnämnen ska hänvisas till det reguljära utbildningsväsendet och finansiera dessa studier med statligt studiestöd.

Utbildning i kärnämnen ska i huvudsak bedrivas inom den kommunala vuxenutbildningen eller folkbildningen utan arbetsförmedlingens inblandning. Utredningen anser att det inte är arbetsmarknadspolitikens uppgift att, som skett inom allmänteori, se till att arbetssökande får betyg i kärnämnen.

Arbetssökande som nyligen har invandrat till Sverige har av naturliga skäl ofta språkhinder. Möjligheterna att inom förberedande utbildning anvisas till sfi utnyttjades endast för 500 personer under år 2006, varav endast en fjärdedel hade arbete eller fortsatte till utbildning tre månader efter kursen. Det kan knappast betraktas som en effektiv hantering att denna målgrupp skrivs in på arbetsförmedlingen utan att ha uppnått godtagbara språkkunskaper, för att sedan skickas tillbaka till sfi. Utredningen har uppfattningen att sfi för närvarande inte fungerar tillfredsställande, men har förhoppningar om att någon av de pågående utredningarna inom politikområdena integration och utbildning, lägger förslag som effektiviserar sfi. Arbetsförmedlingen ska inte behöva ansvara för att nyanlända får grundläggande svenskundervisning. Detta bör vara kommunernas ansvar. Däremot har arbetsförmedlingen ett viktigt integrationsuppdrag inom ramen för arbetsmarknadspoliti-

ken, inte minst genom insatser som arbetsplatsförlagd praktik och instegsjobb.

Upphandling

Utredningen föreslår att alla former av yrkesbedömning och arbetsmarknadspolitiska allmänförberedande insatser ska upphandlas av arbetsförmedlingen

TPF

4

FPT

.

Sedan den 1 januari 2007 måste all arbetsmarknadsutbildning upphandlas. De insatser som rubriceras som förberedande utbildningar är oftast upphandlade i dag. Utredningen anser att såväl yrkesbedömning som allmänförberedande insatser skulle vara betjänta av att alltid upphandlas. Genom upphandling kan arbetsförmedlingarna själva styra innehållet till mera arbetsrelaterade moment som gynnar individens möjligheter att närma sig en sysselsättning. Insatserna kan skräddarsys efter de behov som individerna har och anpassas till de kompetenskrav som gäller inom respektive bransch. Insatserna koncentreras till sådant innehåll som individen har direkt och praktisk användning av i ett yrke och de kan därmed hållas relativt korta och med fördel kombineras med arbetsplatsförlagd praktik.

Möjligheterna att inom ramen för förberedande utbildning anvisa en deltagare till utbildning på grundskole- eller gymnasienivå inom det reguljära utbildningsväsendet avgränsas idag enligt den arbetsmarknadspolitiska förordningen till långtidsinskrivna invandrare eller personer som har ett funktionshinder.

Utredningens förslag att all yrkesbedömning ska upphandlas, innebär att arbetssökande långtidsinskrivna invandrare och funktionshindrade inte längre ska kunna läsa kärnämnen med aktivitetsstöd i den kommunala vuxenutbildningen eller folkhögskolan. I praktiken innebär inte detta förslag någon större inskränkning eftersom en övervägande majoritet av lågutbildade utrikes födda och funktionshindrade redan i dag går upphandlade utbildningar. Utredningens enkätundersökning visar heller inga resultat som talar för att reguljära utbildningar skulle leda till bättre resultat än upphandlade utbildningar.

4

Alternativt av annan intressent där arbetsförmedlingen medfinansierar utbildningen.

Samverkan (Kapitel 8)

Det finns många aktörer som erbjuder yrkesutbildningar med skiftande innehåll mot olika målgrupper och yrkesområden. Trots skilda uppdrag och regelsystem förekommer viss överlappning vilket leder till att två typer av problem kan uppstå:

  • Ineffektivitet när det gäller planering av arbetsmarknadsutbildning och förberedande utbildning/yrkesbedömning.
  • Svårigheter för individen att överblicka olika utbildningsalternativ och valmöjligheter som står till buds.

Utredningens föreslår att Arbetsförmedlingen ges i uppdrag att redovisa till regeringen hur samverkan med andra aktörer – inom både reguljär utbildning och branscher – ska utformas framöver när det gäller planering av arbetsmarknadsutbildning och den föreslagna yrkesbedömningen.

Utredningen gör vidare bedömningen att om reformeringen av yrkesutbildningen inom reguljär utbildning leder till ett formaliserat samarbete med arbetsmarknadens parter och branschföreträdare beträffande utbildningens inriktning, uppläggning och innehåll bör regeringen pröva att anknyta motsvarande samarbete för arbetsmarknadsutbildningen och den föreslagna yrkesbedömningen till denna struktur.

En fortsatt utveckling av branschråd ser utredningen som en möjlig väg att få tills stånd en fungerande samverkan på både regional och lokal nivå.

Utredningen gör också bedömningen att samverkan mellan lokala arbetsförmedlingskontor, kommun, försäkringskassa och socialtjänst bör uppmuntras både ur ett individ- och ett samhällsperspektiv.

Samverkan kring utbildningsplanering

En strategi bör tas fram av Arbetsförmedlingen för samverkan kring planering av utbildningsutbud inom arbetsmarknadsutbildning och yrkesutbildning i reguljär utbildning. Hur denna samverkan ska genomföras måste självklart anpassas till den nya myndigheten Arbetsförmedlingens organisation och till de förutsättningar som gäller i respektive region eller län.

Arbetsförmedlingen måste samverka i mer utvecklade och systematiserade former med andra aktörer när det gäller planering och organisering av arbetsmarknadsutbildning. Syftet med en sådan samverkansmodell är att få en effektivare informationshantering och ansvarsfördelning mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesutbildning i reguljär utbildning. I dag saknas en sådan samordning.

För att samarbete ska fungera är det viktigt att olika myndigheter och aktörer känner till varandras uppdrag och att ansvarsfördelningen mellan dessa är klar. Annars får man överlappningar i utbildningsutbudet mellan gymnasieskolan och komvux, å ena sidan, och arbetsmarknadsutbildning å andra sidan. För ett effektivare utnyttjande av samhällets resurser måste utbudet av arbetsmarknadsutbildning anpassas till vad som erbjuds i andra utbildningsformer.

Den bristande systematiken riskerar också att leda till att vissa branschintressen får oproportionerligt stort inflytande, medan andra branscher inte alls är involverade i planeringsprocessen. Nuvarande system medför risk för godtycke och snedfördelning av resurser.

Det är i den nya organisationen där inte länsarbetsnämnderna finns kvar, och mot bakgrund av konstaterade problem, som den nya myndigheten Arbetsförmedlingen ska klargöra hur samverkan kring planering av arbetsmarknadsutbildning och den av utredningen föreslagna yrkesbedömningen ska gå till på olika nivåer.

Samverkan kring individen

Förutom samverkan kring planering av utbildning behöver samarbetet mellan olika aktörer utvecklas för att kunna möta individers skilda behov och förutsättningar.

Genom kontakter med arbetsförmedlingen vid arbetslöshet, på socialförvaltningen, på försäkringskassan inför rehabilitering och inte minst vid kontakter med olika utbildningsanordnare möter den enskilde olika former av vägledning. Flera olika aktörer med skilda roller bidrar i och med det på olika sätt till en individs livsplanering. Det handlar bland annat om information, rådgivning, stöttning, handledning, karriäranalys och underlag för validering, som ofta leder till någon form av individuell handlings- eller studieplan.

Genom att samordna verksamheter inom olika myndigheter undviker man att individer hänvisas runt till olika instanser, sam-

tidigt som det innebär ett bättre utnyttjande av samhällets resurser. Samlokalisering och samverkan mellan olika myndighetspersoner är särskilt betydelsefullt för att kunna möta personer som på grund av långtidsarbetslöshet, funktionshinder, långtidssjukskrivning eller någon annan orsak har betydande svårigheter att komma in på arbetsmarknaden.

Under kunskapslyftsperioden skedde en ökad samverkan mellan olika aktörer i syfte att erbjuda en plattform för tillgång till information och vägledning. De lärcentrum som finns i flertalet kommuner i dag är också exempel på en ”samlad ingång” till studier eller arbete. I många fall erbjuder dessa centrum, förutom studier på olika nivåer, även validering. Det finns även exempel på kommuner med samverkan och i vissa fall samlokalisering av arbetsförmedling, socialtjänst och försäkringskassa. Det förekommer också att företrädare för kommunens vuxenutbildning (ofta vägledare) finns med i bilden. Utredningen ser dessa exempel på samverkan som mycket positiva och menar att de borde spridas till samtliga kommuner.

Effektivitet och kvalitet i processer för aktivering och planering

Utredningen ser effektiviteten i arbetsmarknadsutbildningen som avgörande för fortsatta satsningar. Effektiviteten i arbetsmarknadsutbildningen och yrkesbedömningen är dock avhängig kvaliteten i dels den process individen går igenom som arbetssökande på arbetsförmedlingen, dels den konkreta process som avser planering, upphandling och anordnande av utbildningar.

Effektivitet i arbetsmarknadsutbildningen (Kapitel 9)

Utredningen konstaterar att eftersom arbetsmarknadsutbildningen är effektiv ska den fortsättningsvis bedrivas. Men det finns en förbättringspotential.

Utredningen föreslår att medel ska anslås så att arbetsmarknadsutbildning kan anvisas vid behov redan innan den arbetssökande omfattas av jobb- och utvecklingsgarantin (efter 300/450 dagars arbetslöshet). Arbetsmarknadsutbildningen kan med fördel inriktas på dem som riskerar att bli långtidsarbetslösa i stället för på dem som redan blivit långtidsarbetslösa.

Arbetsmarknadsutbildningen ger vidare större positiva effekter för kvinnorna än för männen, framför allt på lite längre sikt, men kvinnorna uppvisar på kort sikt en relativt stor och delvis långvarig inlåsningseffekt.

Utredningens förslag är därför att Arbetsförmedlingen ska

  • arbeta för att göra arbetsmarknadsutbildningen mer effektiv, särskilt inom vård/omsorg, t.ex. genom ökad användning av validering och effektivare kursupplägg,
  • verka för att arbetsmarknadsutbildningen breddas, särskilt för kvinnor, eftersom den för deras del domineras så kraftigt av utbildningar inom vård/omsorg,
  • följa upp varför kvinnor är underrepresenterade inom arbetsmarknadsutbildningen och vid behov vidta åtgärder för att förhindra detta.

Utredningen gör vidare bedömningen att för att effektiviteten i arbetsmarknadsutbildningen ska upprätthållas bör den kontinuerligt effekt- och processutvärderas. Detta inkluderar även effekter av ramvillkor och förutsättningar.

Effektiviteten i den nuvarande förberedande utbildningens olika delar går inte att bedöma. I ett första steg bör utredningens förslag till omstrukturering av den förberedande utbildningen genomföras. Därefter bör den av utredningen föreslagna yrkesbedömningen följas upp och utvärderas avseende effekter på övergång till arbetsmarknadsutbildning respektive anställning eller sysselsättning som egen företagare. Effektiviteten bör på så sätt successivt kunna utvecklas.

Kvalitet i individprocesserna (Kapitel 10)

Utredningen föreslår att för att säkerställa kvalitet i alla steg i processen från individens registrering på arbetsförmedlingen till jobb måste ett kontinuerligt utvecklingsarbete bedrivas inom Arbetsförmedlingen. Ett system för kvalitetssäkring ska utvecklas av Arbetsförmedlingen.

Förbättringspotentialer finns inom följande områden:

  • Praktik och förberedande jobbsökaraktiviteter bör som regel ingå i arbetsmarknadsutbildningen.
  • För att rekrytering, kursinnehåll och praktik ska bli relevanta krävs vidareutvecklade arbetsgivarkontakter.
  • Arbetsförmedlingen ska säkerställa att samtliga inskrivna har en handlingsplan av god kvalitet så att den blir ett bra verktyg för den arbetssökande och arbetsförmedlaren.
  • Yrkesbedömningen och arbetsmarknadsutbildningen ska vara en integrerad del i handlingsplanen. Målen med de olika aktiviteterna ska vara tydliga så att uppföljning kan ske och handlingsplanen kan revideras och utvecklas.
  • Arbetsförmedlingen ska säkerställa att förmedlingspersonalen har tillräcklig information och väl utvecklade verktyg som stöd i sitt arbete. Det verkar finnas potential att förbättra kartläggningen av de arbetssökandes kompetens exempelvis genom användning av instrument som profiling och targeting

TPF

5

FPT

. Kompetensen hos arbetsförmedlarna är avgörande för kvaliteten i verksamheten.

  • Kontinuiteten i individprocessen är mycket betydelsefull. Detta gäller särskilt vid användandet av externa tjänsteleverantörer i de olika stegen mot sysselsättning.

Kvalitet i upphandlingsprocesserna (Kapitel 10)

Den modell för prognoser, upphandling och genomförande av utbildning som gäller för arbetsmarknadsutbildning anser utredningen vara adekvat

TPF

6

FPT

.

Utredningen föreslår att processen vid upphandling och genomförande av yrkesbedömning ska stramas upp och följa en bestämd strategi enligt den modell som gäller för arbetsmarknadsutbildning.

Utredningen gör dessutom bedömningen att vid urval till arbetsmarknadsutbildning är det viktigt att det sker en noggrann kartläggning av den presumtive deltagarens intressen, behov och förutsättningar, och att arbetsförmedlingen tar hänsyn till och strä-

TP

5

PT T

Profiling liksom targeting är ett statistikbaserat hjälpmedel som för olika individer uppskattar riskerna att å ena sidan bli långtidsarbetslös respektive å andra sidan det förväntade utfallet av att delta i olika slags arbetsmarknadspolitiska insatser.

T

6

Jfr. utredningens delbetänkande SOU 2007:18.

var efter att personer som anvisas till utbildningsinsatser ska vara motiverade.

Enskilda arbetsgivare får inte ges ett obefogat stort inflytande på urval av deltagare och innehåll i utbildningen. Detta kan leda till att kostnader för vad som kan karakteriseras som personalutbildning vältras över på staten.

Kvalitet genom intyg och certifiering av utbildningsanordnare (Kapitel 10)

Utredningen föreslår att Arbetsförmedlingen ges i uppdrag att utfärda riktlinjer för att intyg, som tas fram under medverkan av berörda branscher, ska utfärdas efter slutförd arbetsmarknadsutbildning. I uppdraget ska ingå att utforma en nationell mall för intygen.

I samband med anbudsförfrågan till en utbildningsanordnare ska Arbetsförmedlingen ställa som krav att anordnaren ska utfärda intyg enligt den nationella mallen.

En utredning tillsätts för att utreda hur kvalitetssäkring av utbildningsanordnare kan ske och hur ett certifieringssystem av utbildningsanordnare ska utformas.

Utredningen gör bedömningen att det ska vara möjligt att genom validering under deltagande i och efter genomgången arbetsmarknadsutbildning få ett certifikat eller yrkesbevis som är godkänt av berörd bransch/yrkesnämnd.

Ett viktigt skäl till utredningens förslag att införa nationellt giltiga intyg efter avslutad arbetsmarknadsutbildning är att det för närvarande inte finns några enhetliga krav som säger att utbildningen ska dokumenteras i ett intyg. Enskilda utbildningsanordnare utfärdar intyg som inte följer någon särskild mall, utan utformas helt efter utbildningsanordnarens egen uppfattning. Det innebär att det saknas likvärdighet i den dokumentation som utfärdas, även för i princip likartade utbildningar, om de genomförts hos olika utbildningsanordnare. Utredningen anser att detta är otillfredsställande och till nackdel för både individen och den presumtive arbetsgivaren. Ett intyg som tagits fram under medverkan av berörda branscher – och bygger på en nationell standard – ökar rimligtvis individens anställbarhet samtidigt som det ger arbetsgivare viktig information.

Nationellt giltiga intyg ska vara obligatoriska efter slutförd arbetsmarknadsutbildning. När intygen utformas är det viktigt att detta sker i samråd med branschföreträdare och att tydliga kunskapsmål anges för utbildningen. Under förutsättning att deltagaren har uppnått av branschen godkända yrkeskunskaper ska det också vara möjligt att genom validering under deltagande i och efter genomgången arbetsmarknadsutbildning få ett certifikat eller yrkesbevis som är godkänt av berörd bransch/yrkesnämnd.

Vidare anser utredningen att det är önskvärt att ett certifieringssystem för utbildningsanordnare tas fram. Frågan om att kvalitetssäkra utbildningsanordnare är emellertid av sådan omfattning att vi förordar att en utredning tillsätts som får i uppdrag att föreslå hur kvalitetssäkring av utbildningsanordnare kan ske och hur ett certifieringssystem för utbildningsanordnare ska utformas. Ett sådant system skulle kunna omfatta utbildningsanordnare i det offentliga utbildningsväsendet och övriga anordnare av yrkesutbildning. Branschföreträdare från olika yrkesområden bör medverka i utredningsarbetet.

Styrning av arbetsmarknadsutbildning och förberedande utbildning (kapitel 11)

Utredningen föreslår att resurserna till köp av arbetsmarknadsutbildning ska disponeras så att utbildningsinsatserna ökar i begynnande konjunkturuppgångar då yrken med konstaterad efterfrågan på arbetskraft kan identifieras, för att sedan stabiliseras inför konjunkturtoppen och därefter minska.

Dimensioneringen av antalet deltagare i yrkesbedömning och arbetsmarknadsutbildning ska föregå konjunkturen och detta med ett tidsintervall på ungefär ett år. Neddragning av volymer ska inträffa innan konjunkturen nått sin kulmen och förstärkas före nästa konjunkturuppgång.

Ett krav på arbetsmarknadsutbildningen har varit att 90 dagar efter avslutad arbetsmarknadsutbildning skulle 70 procent av deltagarna ha arbete. Det så kallade 70-procentsmålet upprätthölls av regeringen under perioden 1999–2004. AMS fortsatte sedan att använda 70-procentsmålet som ett internt verksamhetsmål, men har inför budgetåret 2008 aviserat att målet kommer att överges i den nya myndigheten Arbetsförmedlingen. I stället avser man att följa arbetsmarknadsutbildningen med indikatorer.

Utredningens uppfattning är att det är ett riktigt beslut att överge målet. Den åsyftade uppstramningen av arbetsmarknadsutbildningen är sedan länge uppnådd och en vidare tillämpning av målet skulle sannolikt medföra negativa effekter i form av kortsiktig volymanpassning och selektiv rekrytering av deltagare med relativt goda förutsättningar på arbetsmarknaden. Det är dock viktigt att omsorgen kring arbetsmarknadsutbildningen bibehålls så att den inte återigen börjar användas godtyckligt som under 1990talet.

Utredningen gör därför bedömningen att arbetsmarknadsutbildning och yrkesbedömning kontinuerligt bör följas upp med indikatorer. Arbetsförmedlingen bör vara vaksam på att sysselsättningsgraden efter arbetsmarknadsutbildning inte försämras då 70procentsmålet är borttaget. Indikatorn för yrkesbedömning bör förutom arbete även mäta övergång till arbetsmarknadsutbildning som ett framgångsrikt utfall. Dessa indikatorer bör mäta arbete (eller arbetsmarknadsutbildning) med 30 dagars varaktighet i stället för en deltagares status en förutbestämd dag. Indikatorerna bör även visa hur kostnadseffektiva insatserna är.

Den förberedande utbildningen har inte tidigare varit föremål för något kvantitativt mål. Utredningens förslag med yrkesbedömning där insatserna på ett tydligare sätt riktas mot arbetsmarknadsutbildning eller arbete ska underlätta utvärdering och styrning. Yrkesbedömningen bör i indikatorform följas lika noggrant som arbetsmarknadsutbildningen.

Utfall i form av sysselsättningsgrad, kostnadseffektivitet och olika kvalitativa aspekter bör uppmärksammas för att ge en nyanserad bild av hur väl arbetsmarknadsutbildningen fungerar.

Indikatorer bör mäta arbete (eller arbetsmarknadsutbildning) med 30 dagars varaktighet i stället för en förutbestämd dag. En indikator som mäter utfall en fastställd dag inte ger en rättvisande bild av hur framgångsrik utbildningen har varit eftersom den inte tar hänsyn till anställningens varaktighet. Dessutom är den mycket känslig för när anställningen inträffar.

Utbildningsinsatserna inom arbetsmarknadspolitiken tillhör de mest kostnadskrävande insatserna. Den genomsnittliga kurskostnaden för en arbetsmarknadsutbildning uppgick under år 2006 till drygt 11 000 kronor per deltagare och månad, och drygt 10 000 för förberedande utbildning.

Det är svårt att separera en individs utbildningskostnad från hela kostnaden för en upphandling, i synnerhet när anvisningarna av

deltagare är helt individuella och varierar över tid. Arbetsförmedlingen har emellertid sammanställt en databas som rymmer såväl utbildningskostnader som detaljerade uppgifter om deltagare och utbildningsinnehåll, vilket ger stora möjligheter till kostnadsanalyser. Arbetsförmedlingen bör prioritera fortsatt utvecklingsarbete av kostnadsanalyser. Detta är viktigt inte minst för uppföljning med tanke på att Arbetsförmedlingens nya organisation har förändrat strukturen på upphandlingsverksamheten både när det gäller uppdelningen på ansvarsområden och geografiska regioner. De detaljerade kostnadsuppgifterna är också ovärderliga vid costbenefit analyser, som fortfarande är ett outvecklat analysområde inom arbetsmarknadspolitiken.

1. Inledning

Utredningsuppdraget

Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning tillsattes hösten 2006 efter ett regeringsbeslut den 14 juni samma år. Det uppdrag som formulerades i kommittédirektivet (Dir. 2006:70) var mycket brett. Den särskilda utredaren ska föreslå:

  • insatser för bättre samverkan och samtidigt tydligare avgränsning mellan arbetsmarknadsutbildning och andra former för yrkesutbildning i det offentliga utbildningsväsendet,
  • insatser för att förbättra kvaliteten och effektiviteten i arbetsmarknadsutbildning och förberedande utbildning,
  • insatser för att prognoser över bristyrken och planeringen av arbetsmarknadsutbildningen bättre ska stämma överens,
  • samt ta ställning till behov av en tydligare styrning av arbetsmarknadsutbildning och förberedande utbildning,
  • och bedöma det framtida behovet av arbetsmarknadsutbildning utifrån möjliga förändringar på arbetsmarknaden.

Regeringen beslutade också i ett tilläggsdirektiv från den 7 december 2006 (Dir. 2006:125) att utredningen senast 28 februari 2007 skulle presentera ett delbetänkande innehållande två delar. För det första en analys av hur väl utbudet på arbetsmarknadsutbildning motsvarar lokala, regionala och nationella prognoser över bristyrken och föreslag till åtgärder för en bättre anpassning. För det andra en kunskapsöversikt över vilka utbildningsinsatser som leder till att ungdomar med särskilda behov snabbare ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Utredningens analys och förslag gällande dessa två delar presenterades i delbetänkandet ”Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar” (SOU 2007:18).

I detta slutbetänkande redovisas kommitténs analys och förslag beträffande de återstående delarna av de ursprungliga direktiven.

Utredningsarbetet

Som underlag för sina överväganden har utredningen genomfört en enkät till deltagare inom den förberedande utbildningen. Vidare har utredningen beställt en effektutvärdering av arbetsmarknadsutbildningen från Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU. Dessa underlag redovisas i kapitel 5 och bilaga 3, respektive kapitel 9. Statskontoret har dessutom varit kommittén behjälplig med att ta fram en rapport om effekterna av det så kallade 70-procentsmålet (se vidare kapitel 9 och bilaga 7).

Samråd med arbetsmarknadens parter har skett under hand och vid ett särskilt möte den 15 november 2007. Förteckning över deltagare i samrådsmötet ingår som bilaga 8. Samrådet med de regionala kompetensråden har tagit formen av en enkät och underhandskontakter som sammanfattas i kapitel 3.

För att kartlägga arbetsgivares syn på intyg, betyg och certifikat har utredningen genomfört en mindre enkät som följdes upp med en hearing den 19 september 2007. Resultat av enkäten och hearingen redovisas i kapitel 10. Program vid hearingen och förteckning över deltagare ingår som bilaga 6. Enkäten riktades även till ett antal yrkesnämnder för att ta reda på karaktären av deras medverkan och engagemang i arbetsmarknadsutbildning, vilket redovisas i kapitel 3.

Utredningen har också samrått med pågående utredningar inom utbildnings- och integrationspolitikens områden.

I övrigt har utredningen arbetat på sedvanligt sätt. Den särskilda utredaren och sekretariatet har haft en fast veckotid för planering, överläggningar, genomgång av texter med mera. Referensgruppen med representanter från berörda departement har löpande följt utredningens arbete. Därutöver har sekretariatet haft fortlöpande kontakter med ett stort antal forskare, experter och myndighetsföreträdare. Berörda intresseorganisationer och myndigheter har därvid hållits informerade om utredningens arbete.

Slutbetänkandet uppläggning

Betänkandet är inriktat på att besvara de frågor som anges i direktiven till utredningen. Det inleds med ett antal bakgrundskapitel (kapitlen 2 till och med 7). Följande kapitel 8 till 12 är förslagskapitel.

Inledningsvis tecknas i kapitel 2 en bakgrund till nuvarande utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken. Det handlar om utvecklingen på arbetsmarknaden och av arbetsmarknadspolitikens inriktning. Ett inslag i denna utveckling, som närmare berörs i kapitel 3, är den aktivering av andra aktörer som skett när det gäller utbildning för arbetsmarknaden – parternas engagemang i omställningsavtal liksom kommunernas och arbetsgivarnas arbetsmarknadsmotiverande insatser. Kapitlen 4 och 5 beskriver den aktuella arbetsmarknadsutbildningen respektive den förberedande utbildningen – deltagande i och utformning av utbildningarna. Kapitlet om den förberedande utbildningen innehåller en fördjupad diskussion kring denna insats baserad på den enkät som utredningen låtit utföra. Yrkesutbildningen i det reguljära utbildningsväsendet

TPF

1

FPT

behandlas i kapitel 6.

Behovet av arbetsmarknadspolitisk utbildning i framtiden belyses i kapitel 7. Det handlar dels om utvecklingen hittills av kvalifikationskraven på arbetsmarknaden och nuvarande existens av över- och underutbildning i olika jobb, dels om prognoser över framtida tillgång och efterfrågan på utbildad arbetskraft.

Mot denna