Till näringsminister Björn Rosengren

Regeringen aviserade i 1999 års vårproposition (prop.1998/99:100) att den avsåg att utreda arbetsmarknadsutbildningens organisation och effektivitet samt den framtida arbetsmarknadsutbildningen. Näringsministern beslutade den 21 juni 1999 att genomföra projektet ”En effektivare arbetsmarknadsutbildning” med ett projektsekretariat placerat på Arbetsmarknadsenheten.

Arbetsgrupp och referensgrupp

Fr o m den 1 augusti 1999 förordnades utredningssekreterare Åke Zettermark som projektledare. Fr o m den 1 oktober 1999 t o m den 30 april 2000 förordnades filosofie doktor Håkan Regnér som ämnessakkunnig och huvudsekreterare för arbetsgruppen och ekonomie magister Maria Aspgren som biträdande sekreterare. Avdelningsdirektör Jonas Ericson förordnades som ämnessakkunnig fr o m den 1 oktober 1999 t o m den 15 mars 2000. Zettermarks förordnande förlängdes till projekttidens slut i maj 2000.

En referensgrupp har följt arbetet. I den har ingått kanslirådet Karin Odencrants och departementssekreteraren Carina Lindén, Utbildningsdepartementet, departementssekreterarna Åke Nordlander och Fredrik Wiklund, Finansdepartementet, den senare ersattes av departementssekreteraren Jessica Bylund, departementssekreteraren Johannes Sjögren, Näringsdepartementet samt avdelningsdirektör Anna Araskog, Arbetsmarknadsstyrelsen. Referensgruppen har haft 5 sammanträden, men representanterna tar inte ställning till varje enskilt förslag i rapporten.

Arbetsgruppen har med denna rapport avslutat sitt arbete.

Stockholm i maj 2000

Åke Zettermark Håkan Regnér Maria Aspgren Jonas Ericson

Ds 2000:38

Innehållsförteckning

Sammanfattning

Bakgrund

Arbetsmarknadsutbildning är yrkesinriktad men kan innehålla förberedande moment av studiemotiverande eller orienterande karaktär eller längre allmänteoretiska kurser på grundskole- och gymnasienivå. Den yrkesinriktade utbildningen kan vara i nivå med utbildningar i det reguljära utbildningsväsendet på såväl gymnasial som eftergymnasial nivå. De yrkesinriktade utbild-ningarna avser huvudsakligen uppgradering av yrkeskompetens, men det förekommer omskolning till helt nya yrken.

Målgrupperna är personer äldre än 20 år som är eller riskerar att bli arbetslösa och som söker arbete via de offentliga arbetsförmedlingarna. Arbetsmarknadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet på grundskole- och gymnasienivå är till-gängliga endast för arbetslösa invandrare som har en samman-hängande inskrivningstid vid förmedlingen om minst två år samt arbetslösa arbetshandikappade. Till skillnad mot det reguljära utbildningssystemet, som i första hand skall tillgodose individernas utbildningsval, fokuserar arbetsmarknadsutbildning på arbets-marknadens behov av yrkesutbildad arbetskraft. Därtill har arbets-marknadsutbildningen ett starkt fördelningspolitiskt motiv att förbättra möjligheterna för personer med svag ställning att komma in på arbetsmarknaden. Vidare skall arbetsmarknadsutbildningen, liksom andra arbetsmarknadspolitiska program, bidra till att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden.

Under stora delar av 1990-talet har arbetsmarknadspolitiken varit inriktad på det stabiliseringspolitiska målet, att motverka arbetslöshet som har uppstått på grund av tillfälliga obalanser på arbetsmarknaden. Ett utslag av detta var det allmänna volymmålet som infördes budgetåret 1992/1993 och som kom att prägla politi-ken fram till år 1999. Arbetsmarknadsutbildning är en åtgärd som fick ta ett stort stabiliseringspolitiskt ansvar och mätt i antalet deltagare var

2 Sammanfattning Ds 2000:38

utbildningen den viktigaste åtgärden för de arbetslösa i början på 1990talet.

Budgetåret 1999 uppgick utgifterna för arbetsmarknadsutbild-ning till cirka åtta miljarder kronor, vilket utgör ungefär en tredjedel av den totala budgeten för arbetsmarknadspolitiska åtgär-der. Samma år deltog i genomsnitt 45 000 personer i utbildningen, varav 63 procent i yrkesinriktad utbildning och 37 procent i för-beredande kurser. Av dem som slutförde yrkesinriktade utbild-ningar det året hade drygt 40 procent ett arbete 90 dagar efter utbildningen, enligt AMS registerdata. Särskilda bearbetningar av AMS databaser visar att cirka 50 procent av dem som deltog åren 1992-1994 hade ett arbete fem år efter avslutad utbildning.

Under 1990-talet har forskare, Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket påpekat brister i arbetsmarknadsutbildningen. Kri-tiken har betonat att effekterna av utbildningen jämfört med andra aktiviteter är små, att andel deltagare med en svag ställning på arbetsmarknaden har varit för låg, att marknadsbedömningarna av utbildningsbehoven har varit svaga samt att den länsövergripande upphandlingen av utbildningen inte fungerat tillfredsställande. Utvärderingarna visar också att personer deltog i utbildningen för att upparbeta rätten till en ny period med arbetslöshetsersättning och inte för att bygga upp sitt yrkeskunnande. Arbetsgruppen anser att kritiken är berättigad.

Arbetsmarknaden

Arbetsmarknaden är dynamisk och kännetecknas av omfattande flöden av arbetskraft. Under ett år byter ungefär en miljon perso-ner arbete och omsättningen är hög både i låg- och högkonjunk-turer. I en högkonjunktur kan efterfrågan på arbetskraft i vissa branscher periodvis överstiga utbudet. Detta kan tillfälligt pressa lönerna uppåt, vilket i sin tur attraherar arbetskraft från närlig-gande branscher och ger personer incitament för utbildning. Skillnader mellan efterfrågan på och utbud av arbetskraft uppstår naturligt i en ekonomi som förändras. Det är viktigt att analysera orsakerna till obalanserna inom olika yrkesområden. En obalans som uppstår på grund av att anställda lämnar yrket eller att det är svårt att förmå ungdomar att söka sig till en utbildning inom yrkesområdet beror sannolikt på strukturella problem. I det fallet krävs det ofta förändringar av löne- och anställningsvillkor,

Ds 2000:38

Sammanfattning 3

snarare än arbetsmarknadsutbildning, för att på sikt uppnå en balans inom yrkesområdet.

Det är mycket svårt att förutse i vilka avseenden och i vilken omfattning som arbetsmarknaden kommer att förändras. Hög efterfrågan på en viss yrkesgrupp kan avta inom loppet av ett år och samtidigt kan det uppstå behov av helt nya kompetenser. Under sådana förhållanden kan det vara svårt att få ett arbete efter en arbetsmarknadsutbildning som är längre än sex månader och som saknar arbetsplatsförankring.

1990-talets utveckling har av många tolkats som att kunskapskraven har ökat dramatiskt samt att de flesta nya arbeten kräver utbildning på högskolenivå. Av det skälet skulle de arbets-lösa behöva fleråriga utbildningar för att bygga upp den nöd-vändiga kompetensen för ett arbete. Arbetsgruppen varnar för en sådan hög ambition för arbetsmarknadsutbildningen. Det faktum att lediga platser som anmäls till arbetsförmedlingen ställer högre krav på de sökande i slutet av 1990-talet än i början förklaras delvis av att tillgången på sökande med relativt hög utbildningsbakgrund varit god under stora delar av 1990talet. För vissa yrken är utbildningskraven desamma idag som för 20 år sedan. I stället är det arbetsgivarna som ofta ställer överdrivet höga utbildningskrav för en anställning.

Arbetsgivarna tenderar att sänka sina krav för en anställning när det är svårt att få tag i arbetskraft med samma profil som de redan anställda har. I en sådan situation är arbetsgivarna också beredda att ta på sig mer av upplärningskostnaderna för de ny-anställda. På moderna arbetsmarknader växer det fram tjänste- och servicesektorer med yrken som kräver kort och relativt enkel kunskapsuppbyggnad. Arbetsgruppen anser att det finns anledning att utgå från att ett förbättrat konjunkturläge skapar såväl arbeten med krav på hög kompetens som arbeten med lägre krav. Detta öppnar för personer som inte är motiverade för studier att komma in på arbetsmarknaden och bygga upp värdefull arbetslivs-erfarenhet. Denna hypotes får stöd i en nyligen publicerad rapport av AMS som visar att arbetsgivarna redan idag har svårast att rekrytera arbetskraft till yrken som varken kräver genomgången gymnasieskola eller lång erfarenhet. Eftersom mycket av kom-petensuppbyggnaden sker på en arbetsplats är det viktigt att arbets-marknadsutbildningen också tar sikte på dessa yrken.

4 Sammanfattning Ds 2000:38

Nuvarande målformulering

Arbetsmarknadsutbildningen är en del av arbetsmarknadspolitiken och har generella mål som stabilisering, fördelning och tillväxt. I det nuvarande konjunkturläget har regeringen betonat målet om tillväxt som innebär att utbildningen skall vara träffsäker och verka för en effektiv matchning mellan utbudet av och efterfrågan på arbetskraft. För yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning inne-bär det att 70 procent av deltagarna skall ha ett arbete 90 dagar efter avslutad utbildning. Målet har medfört hårdare gallring av elever till de yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningarna. För-kunskapskrav och test av yrkeskunskaper är numera självklara hjälpmedel för att hitta rätt personer till kurserna. Det är inte ovanligt att kraven i de kurser som upphandlas är så höga att det finns brist på lämpliga sökande. Om detta beror på att förmed-lingens dataunderlag är svagt kan problemet reduceras med bättre registerkvalitet.

Arbetsmarknadsutbildning är den i särklass dyraste arbetsmarknadspolitiska åtgärden. Därför är det viktigt att utbildningen har ett tydligt resultatmål samt att personerna som deltar i pro-grammet är motiverade och intresserade av en utbildning. För-kunskapskraven får inte vara så höga att personer med en svag ställning på arbetsmarknaden har svårt att få tillgång till utbild-ningen. Det fördelningspolitiska målet förutsätter att arbetsmark-nadsutbildningen är tillgänglig för personer med en svag position på arbetsmarknaden. Begränsade samhällsekonomiska resurser innebär att arbetsmarknadsutbildningen skall erbjudas till personer som inte kan få ett varaktigt arbete utan utbildningen.

Ds 2000:38

Sammanfattning 5

Den könsuppdelade arbetsmarknaden

De arbetsmarknadspolitiska programmen skall användas så att de medverkar till att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden. Antalet personer som genomgår en yrkesinriktad arbetsmarknads-utbildning är emellertid marginellt i relation till antalet sysselsatta i olika yrken. Arbetsgruppen konstaterar att arbetsmarknads-utbildningen mer bidrar till att kvinnor söker sig till yrken som är dominerade av män än vice versa. Detta kan också ha samband med lönerelationer mellan manliga och kvinnliga yrken. Till vissa starkt kvinno- eller mansdominerade yrken tycks det vara svårt att få deltagare av det underrepresenterade könet.

Arbetsgruppens intryck är att jämställdhetsmålet hålls levande i det dagliga arbetet på förmedlingarna, men att det finns hinder bland annat i attityder hos såväl arbetssökande som hos arbets-givare. Kravet på att snabbt tillsätta lediga platser kan i praktiken försvåra ett mer långsiktigt arbete med att förändra attityder. Arbetsmarknadsutbildningens möjligheter måste utnyttjas för att bidra till en jämnare könsfördelning på arbetsmarknaden.

Arbetsgivarnas ansvar

Arbetsmarknadsutbildningen är i många fall utformad för att en deltagare efter utbildningen skall kunna gå in på en viss nivå inom ett yrkesområde. Inom vissa yrkesområden ger arbetsmarknads-utbildning systematiskt den grundläggande kunskapsuppbyggnad som krävs för att börja ett yrke. Detta gäller både privata och offentliga arbetsgivare. Det förekommer även att arbetsmarknads-utbildning används för att ge blivande personal den yrkesutbild-ning som krävs för att börja arbeta i företag som etablerar sig i regionen.

Arbetslöshet finns alltid i en ekonomi. Gamla industrier läggs ned och nya kommer till. Detta är naturliga inslag i en modern ekonomi som förändras och utvecklas. Riktad arbetsmarknads-utbildning till särskilda företag kan missgynna företag som redan har generösa program för personalutbildning och kan dessutom påverka konkurrensförhållanden på den lokala arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsutbildning till redan anställda innebär därför en svår balansgång mellan arbetsgivarnas och statsmaktens ansvar för kompetensutveckling.

6 Sammanfattning Ds 2000:38

Statliga satsningar på utbildningar av redan anställda får inte medföra minskat ansvar hos arbetsgivare och fackföreningar att lösa interna utbildnings- och kompetensfrågor. Arbetsmarknadsutbildning skall därför endast användas när utbildningar som är nödvändiga för arbetsmarknadens funktions-sätt inte kan komma till stånd på annat sätt. Utbildningen skall aldrig vara så omfattande att den motverkar den kunskaps-uppbyggnad som normalt sker på arbetsplatserna.

Marknadsbedömning och styrning

Arbetsmarknadsverket genomför två gånger per år omfattande kartläggningar av arbetsmarknadens behov av arbetskraft. Dessa ligger till grund för bedömning av arbetsmarknadsutbildningens inriktning och innehåll. Erfarenheterna visar att arbetsgivarna sällan förmår formulera exakt vilken kompetens som krävs för många anställningar, vilket i sin tur gör det svårt att utforma arbetsmarknadsutbildningar som leder till arbete. Samtidigt kan i många fall personliga egenskaper vara mer betydelsefulla för ett arbete än de formella yrkeskunskaper som erhålls i en arbets-marknadsutbildning. Arbetsgruppen anser att prognoserna ger ett begränsat underlag för korrekt behovsformulering av kompetens-kraven på en lokal arbetsmarknad.

Arbetsmarknadens dynamiska processer låter sig inte enkelt kartläggas i strikt organiserade samverkansgrupper mellan arbetsmarknadens parter, myndigheter och andra organisationer. Nya regionala och lokala samverkansorgan kan vara viktiga plattformar för förankring av beslut, men de bästa kartläggningarna kommer fram i de nära kontinuerliga kontakterna mellan arbetsförmedlare och företagen på lokal nivå. Lika viktigt är ett väl fungerande samarbete mellan förmedlingen och studievägledningen i kommunen. Samarbetet underlättar den individuella studieplaneringen och eliminerar ineffektiva och kostsamma överlappningar av utbild-ningar. Förmedlingen skall dock inte ha ambitionen att planera långa sammanhängande utbildningssekvenser med olika huvud-män. Individens utbildningsintresse kan förändras efter en ut-vecklande längre förberedande utbildning på gymnasial nivå. Där-för bör utbildningen planeras i etapper med möjlighet till revide-ring av studieplanen efter varje genomförd etapp.

Styrningen av arbetsmarknadsutbildning skall ses i flera nivå-er. Den skall ha ett länsövergripande och nationellt perspektiv för att tillgodose kraven på rörlighet. Samtidigt måste ansvaret för arbetsmarknadsutbildningens marknadsanpassning ligga på lokal nivå.

Ds 2000:38

Sammanfattning 7

Arbetsförmedlingen skall arbeta företagsinriktat och genom nära och täta kontakter med arbetsplatser medverka till att identifiera rekryteringsbehov. Kontakter skapar praktikplatser och möjligheter för arbetsplatsförlagd yrkesutbildning. Arbetsgruppen anser att det nya arbetssätt som har utvecklats inom ramen för den så kallade Vaggerydsmodellen kan vara en förebild för det företags-inriktade arbetssättet. Erfarenheterna av det nationella IT-pro-grammet visar också vikten av att en person har ansvaret för pro-cessen, från identifiering av kompetensbehov till anställning efter utbildning. Detta är normalt förmedlingens ansvar men funktio-nen kan också upphandlas.

Beslutet att delta i en arbetsmarknadsutbildning fattas av den enskilde deltagaren i samråd med personal på förmedlingen. Alla individer är inte motiverade för studier. Det kan ta tid att hitta personer som har ett genuint intresse av yrkesutbildning. I det perspektivet är det sällan som en arbetsmarknadsutbildning kan vara det första programmet för en arbetslös person. Oftast bör en utbildning föregås av jobbsökaraktiviteter och utvecklande praktik på en arbetsplats inom det tänkta yrkesområdet. Genom sådana åtgärder får förmedlaren information om den arbetslösa personens möjligheter att få arbete och inställning till en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning.

Anordnarens ansvar

Arbetsgruppen anser att Arbetsmarknadsverket bör försöka ut-veckla system som relaterar betalningen för genomförd utbildning till utfallet av utbildningen. Detta kan genomföras på flera sätt. En möjlighet är att koppla en bonus till hur stor andel av deltagarna som har arbete efter utbildningen. Bonusen skall vara tillräckligt hög för att anordnarna skall ha goda incitament att nå de högt ställda målen för arbetsmarknadsutbildningen. Anordnare som lyckas relativt sämre än andra skall ha minskade chanser för nya uppdrag. En annan möjlighet är att koppla ersättningen till indivi-duella kunskapsmål, som i sin tur kan delas upp i delmål. Fördelen med kunskapsmål är att utbildningens kompetenshöjande funktion står i fokus samtidigt som seriösa utbildningsanordnare kan kon-centrera sig på att utveckla pedagogiska metoder för arbetslösa vuxna. Om ersättningen är relativt högre för individer med en svag ställning på arbetsmarknaden skapas dessutom incitament för anordnarna att bygga upp särskild kompetens för dessa individer.

8 Sammanfattning Ds 2000:38

Renodla arbetsmarknadsutbildningen

Arbetsmarknadsutbildning skall huvudsakligen vara yrkesinriktad, korrigera för brister på arbetsmarknaden, vara kort och ge del-tagarna tillräckligt med kompetens för att kunna anställas. För de arbetslösa som behöver längre utbildning i grundläggande ämnen innan en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning bör huvudregeln vara att de bereds plats i det reguljära utbildningsväsendet. Så långt det är möjligt bör personer som deltar i samma utbildningsformer erhålla samma studiefinansiering. Denna ansvarsfördelning förut-sätter ett reguljärt utbildningssystem som kan anpassas till arbets-marknadens krav på kvalificerad yrkesutbildning.

Var tredje till var fjärde deltagare som avslutat en förberedan-de arbetsmarknadsutbildning går vidare till någon slags utbildning inom ett halvår. En minoritet, cirka en av tio, går vidare till en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning inom ett halvår. Arbets-gruppen anser att alltför många olika åtgärder har kommit att kallas förberedande arbetsmarknadsutbildning.

Förberedande kurser av orienterande eller motiverande karak-tär bör inte betraktas som arbetsmarknadsutbildning, utan som annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd, till exempel intensifierad vägledning. Sådan kan upphandlas eller vara en kvalificerad insats av förmedlare/vägledare med särskild kompetens. Korta yrkesförberedande kurser bör i första hand ingå som en särskild kurs-modul inom en yrkesutbildning eller erbjudas inom ramen för en praktikplats. Arbetsgruppen bedömer att högskolorna kan få en ökad betydelse som anordnare av viss skräddarsydd utbildning för personer som behöver komplettera sin utbildning. Detta förut-sätter en hög beställarkompetens eftersom arbetsmarknadsutbildning med utbildningsbidrag på högskolan reser flera viktiga principfrågor. I synnerhet gäller det utbildningar med goda arbets-marknadsutsikter och där det redan finns fler kvalificerade behöri-ga sökande än platser och där de sökande är beredda att finansiera studierna på vanligt sätt.

Certifikat

På arbetsmarknaden kan yrkes- eller behörighetskrav vara regle-rade i lag, i avtal eller ha vuxit fram som mer eller mindre formella krav för att vara anställningsbar. Till skillnad mot studerande i det reguljära utbildningsväsendet får deltagare i arbetsmarknads-utbildning oftast

Ds 2000:38

Sammanfattning 9

inte betyg efter avslutad utbildning. Kunskaperna beskrivs främst genom särskilt utformade utbildningsbevis, yrkes-bevis eller certifikat. Under 1990-talet har det inom vissa bransch-er, särskilt IT-området, vuxit fram ökade krav på att de anställda skall vara certifierade inom yrkesområdet. Certifieringen innebär att personerna genomgår särskilda test framtagna av företag som är verksamma i branschen. Utvecklingen inom IT-området visar att arbetsmarknaden kan lösa behoven av att verifiera kunskaper från utbildningar som inte har vedertagna betygssystem eller särskilda yrkesbevis. Det är viktigt att elever i arbetsmarknadsutbildning erhåller de bevis på sina yrkeskunskaper som krävs för att bli anställningsbar. Samtidigt omvärderas ständigt kunskapen som krävs för att utföra olika arbetsuppgifter. I allmänhet är det svårt att identifiera och fastställa de kunskaper en person måste behärska för att kunna ett särskilt yrke. Dynamiken på arbetsmarknaden och inom yrkesområden gör det ytterst svårt att på central statlig nivå utfärda certifikat för yrkeskunskaper. Arbetsgruppen anser därför inte att det finns skäl för att utveckla ett statligt system för certifiering av yrkeskunskaper som erhållits i en arbetsmarknadsutbildning.

10 Sammanfattning Ds 2000:38

Effektivare upphandling och samverkan mellan län

Ett län kan i vissa fall vara ett för litet område för att upphandla arbetsmarknadsutbildningar som är nödvändiga för en effektiv nationell arbetsmarknad. Det är därför angeläget att utveckla metoder för samverkan mellan länen i frågor som rör upphandling av yrkesutbildning och rekrytering av deltagare.

Lagen om offentlig upphandling styr upphandlingen av arbetsmarknadsutbildning. Lagen skall ses som ett hjälpmedel och inte ett hinder för en effektiv upphandling. Upphandlingen avgör vil-ken yrkesutbildning som kan erbjudas till de arbetslösa. Möjlig-heterna till flexibilitet inom ramen för lagen måste tas tillvara bättre än vad som görs idag. För detta krävs ingående kunskaper om olika delarbetsmarknader och en professionell hantering av upphandling och avtal. En hög kompetens måste säkerställas inom olika yrkesområden. Arbetsgruppen anser att upphandlingen bör koncentreras till ett fåtal län. För vissa yrkesområden kan det vara effektivt med en enda upphandlande enhet för hela landet.

Ds 2000:38

Summary 11

Summary

Task of the Expert Group on ”Efficient training programmes for the unemployed”

The main purpose of the project is to describe and analyse the training programmes for the unemployed. Above all, the expert group shall investigate the organisational structure as well as the quality and effectiveness of the programmes. Another purpose is to investigate whether there is an inefficient overlapping of training for labour market policy reasons and education provided by the regular educational system. Also, the expert group shall give recommendations on a clearer division line between different forms of training and education. Finally, the expert group shall give recommendations on how to run and control the training programmes for the unemployed in the future.

Background

Training programmes for the unemployed are divided into vocational and non-vocational training, with courses covering compulsory school, upper secondary school and college. To become eligible for the programmes persons have to be at least 20 years of age, unemployed or running the risk of becoming unemployed and registered at a public employment office. The purpose of vocational training is to upgrade professional skills, rather than to retrain a person for a new occupation. Non-vocational training includes a wide variety of preparatory courses, which provides motives for studies as well as basic theoretical courses. However, non-vocational training within the regular educational system at a compulsory, and upper secondary school level are only available to unemployed immigrants who have been registered at an employment office for a consistent period of at least two years, and for

12 Summary Ds 2000:38

persons with disabilities. The regular educational system offers a free choice of alternative educations, whereas the aim of the training programmes is to provide qualified labour in order to meet the demands of the labour market. In addition, the training programmes for the unemployed focus on improving the position of weak individuals. Furthermore, the training programmes for the unemployed, as well as other programmes for the unemployed, should contribute to less gender differences on the labour market.

During most of the 20th century, the aim of the labour market policy has been to fight unemployment which has occurred as a result of temporary imbalances on the labour market. As a consequence, the quantity goal (a certain number of persons in labour market programmes) was introduced in the fiscal year of 1992/1993 and has characterised the labour market policy until 1999. The training programme was the key part of this stabilising objective, and in terms of number of participants, the most important measure in the beginning of the 1990s.

The costs of training programmes for the unemployed were about SEK 8 billion in the fiscal year of 1999, which constitute about one third of the total budget for labour market policy measures. In the same year an average of 45 000 persons participated in the training programmes - 63 per cent in vocational training and 37 per cent in non-vocational courses. According to data from the National Labour Market Board (AMS), more than 40 per cent of those who completed their vocational training that year had found employment within 90 days. Also, data show that about 50 per cent of those who participated in the years 1992-1994 had found employment five years after completing a training programme.

During the 1990s researchers as well as Parliamentary Auditors and the Swedish National Audit Office have pointed to flaws in the training programmes for the unemployed. They have stressed the insignificant effects of the training programmes in comparison with other activities, the decrease of weak individuals in training programmes, the weak forecasts of the needs for training programmes and the unsatisfactory procurement of training programmes among county labour market boards. Evaluations of the programmes also show that persons participated with the purpose of becoming eligible for a new period of unemployment insurance benefits, and not with the purpose to upgrade their skills. The expert group finds the criticism justified.

Ds 2000:38

Summary 13

The labour market

The labour market is dynamic and characterised by an extensive flow to and from different workplaces. During a period of one year almost 1 million people changed work. The flow of labour is not only high in times of economic growth, but also in times of recession. In times of economic growth the demand for labour in certain trades may exceed the supply, temporarily increasing wages and attracting labour from nearby trades and providing people with incentives for education. Differences between supply for and demand of labour will arise naturally in a dynamic economy. It is essential to analyse the causes for the imbalances at different labour markets is. An imbalance may occur when employees leave an occupation or when it is difficult to attract young people to a training programme within a certain trade. Such imbalances are most likely due to structural problems and require changes of the wage structure and working conditions, rather than training programmes for the unemployed.

It is difficult to predict in what aspects and to what extent the labour market will change. A high demand for a specific group of labour may decline within a year, while a need for new qualifications may arise. During such conditions a training programme without links to a workplace, which exceeds six months, might have no effects.

The development of the 1990s has been interpreted as if the required knowledge has increased radically and as if most new employments require higher education. From this point of view, the unemployed would need years of training in order to acquire the appropriate skills for an employment. The expert group warns for such high aims as regards training programmes for the unemployed. During most of the 1990s many applicants have had a high level of education, which is probably the reason why reported vacancies at employment offices require more qualifications at the end of the 1990s, compared to the beginning of the 1990s. Many reports point to the fact that the required qualifications for certain occupations are the same today as 20 years ago. In general, employers require higher qualifications than necessary when seeking to fill a vacancy.

Employers tend to lower their qualification requirements in times when it is difficult to attain labour with the same profile as their employees. In such a situation, employers are inclined to take on more of the costs for training of new employees. On modern labour markets, the service sectors create positions which demand a short and rather basic acquisition of knowledge. According to the expert group,

14 Summary Ds 2000:38

there is reason to assume that a good economy creates occupations, requiring high as well as low qualifications. This will enable persons less inclined for studies to enter the labour market and obtain valuable work experience. This is confirmed by a recent report from the National Labour Market Board, showing that today’s employers find it particularly hard to recruit workers for occupations that neither demand completed upper secondary school nor long work experience. Since a person’s skills to a large extent are acquired at the workplace, it is vital that the training programmes for the unemployed do not overlook these occupations.

Present objectives

Training programmes for the unemployed are part of the labour market policy strategy with general objectives such as stabilisation, distribution and growth. In the present economic situation the Government has stressed economic growth, which implies that training programmes should be accurate and further an effective match between supply for and demand of labour. As regards vocational training programmes, it implies that 70 per cent of the participants must have an employment 90 days after completing a training programme. The objective has lead to a stricter selection of students for vocational training programmes. Today, required knowledge and tests of skills are natural instruments when selecting persons for the programmes. Sometimes, the requirements of the vocational training programmes are so high that there is a shortage of unemployed persons who are able to attend. If this is caused by a low quality of the register data, the problem may be reduced simply through an improvement of the register.

The training programmes for the unemployed is by far the most costly labour market policy measure. It is thus important that the training programmes have performance standards and that participants are motivated and interested in vocational training. The required knowledge must not be so high as to exclude weak individuals. Training programmes for the unemployed are assumed to be available for weak individuals. Limited resources imply that training programmes for the unemployed should be offered to persons who cannot do without a training programme.

Ds 2000:38

Summary 15

Gender differences on the labour market

The labour market programmes should lead to less gender differences on the labour market. However, the number of persons in vocational training programmes is low compared to the number of persons employed in various occupations. The expert group establishes that training programmes make women more apt to choose an occupation dominated by men than men to choose an occupation dominated by women. This may be due to wage differences between traditionally male and female occupations. The expert group finds that the employment offices strive to fulfill the goal of equal opportunitites in their daily work, however attitudes among unemployed and employers constitute an obstacle. In reality, the long-term aim to change attitudes might be hampered by a demand to quickly fill vacancies. It is important to use the training programmes as a mean to change the gender differences on the labour market.

16 Summary Ds 2000:38

Responsibility of the employer

The structure of the training programmes for the unemployed often allows participants to enter a certain level within a trade after completing a programme. Within certain trades, the training programme systematically provides the necessary knowledge to start an occupation. This applies to private as well as public employers. Training programmes may also be used to provide future staff with the necessary skills to begin an employment with a company, establishing in the region.

Unemployment always exists in an economy. Companies close down, while new ones are established. Training programmes for persons in companies threatened with closure will reduce the incentives for adjustment among individuals. Training programmes for persons employed in recently established companies will reduce the companies’ incentives to pay for on-the-job-training. Selective training programmes will disfavour companies with generous training schemes and may affect competition on the local labour market. A training programme for already employed can therefore be seen as a delicate balance between the responsibility of the employers and that of the Government when upgrading qualifications. Public investments in programmes for those already employed must not result in a reduced responsibility among employers and unions to solve issues concerning training and qualifications. Thus, vocational training programmes should only be used when necessary for the functioning of the labour market and when vocational training cannot be organised in a another way. The training programmes should never be so extensive as to affect the usual supply of on-the-job-training or the traditional wage formation

Market estimates and control

Twice a year, the National Labour Market Board thoroughly maps out the labour market’s needs for labour. The mappings are used when estimating the contents of the vocational training programmes. Experience shows that employers seldom manage to give an exact definition of the qualifications needed for many employments. Organising training programmes for the unemployed, which lead to

Ds 2000:38

Summary 17

employment is therefore difficult. About 20 per cent of the present vocational training programmes are aimed at the manufacturing sector. Today, companies tend to manufacture products as they receive the orders. The demands for a market adjustment as regards the training programmes are consequently quite different from what can be predicted in general forecasts. The forecasts provide limited data for an accurate definition of the qualifications needed on the local labour market. The actual educational needs run the risk of remaining obscure. The forecasts should only be seen as indicators of a future development.

It is difficult for strictly organised groups of employers, authorities and organisations to map out the dynamic processes of the labour market. Organisations at a regional and local level may be vital platforms when it comes to gathering support for decisions, but formally organised groups lack the necessary flexibility for identifying the labour market’s needs for training and recruitment. If there are too many organisations between a vacancy and a training programme, crucial information about the qualification requirements may be lost. The best mappings are obtained through close and continuous contacts between staff at the employment office and local companies. A good cooperation between the employment office and the student counselling service of the municipality is just as important. Cooperation facilitates individual student counselling and eliminates ineffective and costly overlapping of training programmes. However, the employment office should not organise long and uninterrupted training programme sessions with different principals. Having followed a long and rewarding non-vocational training programme at upper secondary school level a person’s interest, as far as education is concerned, may change. The training programme should therefore be planned in different stages, enabling a revision of the syllabus after each completed stage.

The control of the training programmes should be regarded at several levels. In order to meet the demands for flexibility, a national as well as a regional perspective are necessary. Moreover, a market adjustment of the training programmes for the unemployed should take place at a local level. Employment offices should focus on companies; daily contacts with employers will contribute to an identification of possible recruitment needs. Contacts may result in work experience placements and possibilities for vocational training at a workplace. According to the expert group, the new working methods, developed within the framework of the so called

18 Summary Ds 2000:38

Vaggerydsmodellen, could serve as a model for working methods which are more focused on the employer. Experience from the national

SwIT-programme (Sweden Information Technology) also shows the importance of one person being in charge of the whole process, from the identification of qualification needs to employment after the training programme. Normally, this is the task of the employment office, but it can also be contracted.

The decision to participate in a training programme is made by the individual, together with staff at the employment office. It takes time to find persons with a genuine interest in studying, since not everybody has a desire to study. Seen from this point of view, training programmes cannot be the first measure for an unemployed, but should be offered after he/she has been participating in other measures. Job search activities and work experience placement within the particular trade are two activities which should normally precede a training programme.

Responsibility of the training provider

The expert group is of the opinion that the National Labour Market Board should try to develop mechanisms where the payment for providing vocational training programmes is linked with performance standards. This can be achieved in many ways. One possibility is to link a bonus to the percentage of participants who have an employment after the training programme. In order to create incentives for the training providers to reach the high aims of the training programmes, the bonus must be sufficiently high. The chances for less successful training providers to organise new programmes will be reduced. Another possibility is to link the payment to individual knowledge goals, which could be further divided into sub-goals. The advantage of such goals is that the function of vocational training programmes as a way of upgrading qualifications is in focus, enabling competent training providers to concentrate on developing pedagogic methods for unemployed adults. Furthermore, a comparatively higher payment for weak individuals create incentives for training providers to develop special qualifications for these individuals.

Ds 2000:38

Summary 19

Training programmes for the unemployed and other training

The expert group argues that training programmes for the unemployed should be vocational, meet temporary needs on the labour market, be short and give participants qualifications which make them employable. Unemployed in need of basic education prior of entering a vocational training programme should be entitled to enrol in the regular educational system and study, when possible, on the same terms as persons not going via the employment office. Such a division of responsibilities requires a regular educational system, which can be easily adjusted to the labour market’s demands for qualified vocational training.

Non-vocational training programmes at upper secondary school level, comprising one term or more, should be considered as regular education and be provided for within the local authority adult education (komvux). The possibility of receiving students throughout the term must be improved, too. Very few of those attending nonvocational programmes, one out of ten, proceed to vocational training programmes. The expert-group therefore suggests that non-vocational programmes with the aim of guiding and motivating should not be regarded as training programmes for unemployed, but as a different labour market policy measure, for example intensified guidance. This can either be contracted or considered as a qualified measure by an employment agent/counsellor with special qualifications. Short preparatory vocational training programmes should primarily be part of the vocational training or offered within the framework of a work experience placement. According to the expert group, there are a number of reasons why a cautious attitude towards procured training programmes at college level should be adopted. This applies in particular to regular educational programmes with numerous qualified applicants prepared to finance their studies by means of the traditional study support system.

Certificate

Students in the regular educational system normally receive grades after completing a course, whereas participants in training programmes for unemployed do not. The knowledge acquired is mainly described through specially designed diplomas. In certain sectors during the

20 Summary Ds 2000:38

1990s, particularly in the Internet-sector, demands for certificate holders have arisen. A certificate holder has gone through special tests produced by companies in a particular trade. The development within the Internet-sector shows that the labour market can solve the needs of verifying qualifications from training programmes, which do not have recognised grades or special professional certificates. In general, it is difficult to identify and establish the qualifications needed for a specific occupation. Also, the qualifications demanded for performing certain tasks are constantly re-evaluated. The labour market as well as professions are dynamic, making it difficult for a public authority to issue certificates for professional skills. According to the expert group, there are no reasons for creating a public system for certification of professional skills which have been acquired in a training programme for unemployed.

Effective procurement and cooperation between county labour market boards

A county may be too small a unit to procure vocational training programmes for the unemployed needed on the national labour market. It is therefore necessary to improve the cooperation between counties in matters concerning procurement of vocational training programmes and recruitment of participants.

The Swedish Public Procurement Act (LOU) controls the procurement of training programmes for the unemployed. The act should be seen as an instrument, not an obstacle, to create effective procurement. The procurement determines the type of vocational training programmes that can be offered to the unemployed. The possibilities to create flexibility within the framework of the act must be used more. This requires a good knowledge of different labour markets and a professional handling of procurement and procurement contracts. High qualifications must be secured within different trades. According to the expert group, procurement and contracts should be concentrated to a few counties. Also, the role of the National Labour Market Board as a supportive and counselling service in issues regarding procurement should be strengthened.

22 Uppdraget och hur arbetet har bedrivits Ds 2000:38

1. Uppdraget och hur arbetet har bedrivits

Bakgrund

Arbetsmarknadsutbildning är tillsammans med vägledning och platsförmedling de viktigaste arbetsmarknadspolitiska instru-menten för att rusta den enskilde. Med arbetsmarknadsutbildning avses sådan utbildning som någon genomgår av arbetsmarknads-skäl och under vilken det lämnas aktivitetsstöd i form av utbild-ningsbidrag.

Arbetsmarknadsutbildningen består av den särskilt upp-handlade arbetsmarknadsutbildningen och av arbetsmarknads-utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet.

Arbetsmarknadsutbildningens viktigaste roll är att erbjuda de arbetslösa en sådan utbildning som leder till att de snabbt kan tillträda de lediga platser som uppstår. Därigenom motverkas bristsituationer och flaskhalsar på arbetsmarknaden. Under senare år har regering och riksdag vid ett flertal tillfällen betonat vikten av att fokusera på yrkesinriktade utbildningar. Kraven på att den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen leder till ett arbete har skärpts i och med införandet av målet att 70 procent av deltagarna skall ha ett arbete 90 dagar efter avslutad utbildning. Andelen förberedande utbildningar har dock fortsatt att ligga på en relativt hög nivå, omkring en tredjedel av all upphandlad utbildning.

Arbetsmarknadsutbildningen har också viktiga fördelningspolitiska uppgifter genom att stödja personer som har den svagaste ställningen på arbetsmarknaden. Utbildningen skall vara anpassad efter individuella behov, skräddarsys där så är möjligt, och grundas på en noggrann prövning av individens möjligheter. Utbildningen skall också vara ett aktivt instrument för att bredda kvinnors och mäns utbildnings- och yrkesval och därigenom bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden samt för att gynna en produktiv mångfald.

Ds 2000:38

Uppdraget och hur arbetet har bedrivits 23

Sammanfattning av uppdraget

Arbetsgruppen skall - beskriva och analysera den nuvarande arbetsmarknadsutbild-ningen utifrån organisation, effektivitet, kvalitet och resurs-utnyttjande, - tydliggöra gränsdragningen mellan reguljär utbildning och arbetsmarknadsutbildning, - se över förutsättningarna för ökad samplanering av utbildningar i syfte att undvika dubbleringar och uppnå ett bättre resurs-utnyttjande, samt - lämna förslag till hur den framtida inriktningen av arbetsmarknadsutbildningen skall styras.

Eventuella förslag skall kostnadsberäknas.

Utredningsarbetet

Inledningsvis har arbetsgruppen försökt att ge en bild av hur den svenska arbetsmarknaden fungerar för att arbetsmarknadspolitiken och särskilt arbetsmarknadsutbildningen skall ses i sitt samman-hang. Statsmakternas mål och regelverk för arbetsmarknads-utbildningen under 1990-talet redovisas och diskuteras. Huvud-delen av de utbildnings- och kompetensutvecklingsinsatser som sker bedrivs dock i andra former än arbetsmarknadsutbildning. Det är därför av intresse att också redovisa omfattningen av annan samhällsstödd vuxenutbildning och av den utbildning som sker på arbetsplatserna, likom kostnader och ekonomiska villkor för deltagare i olika utbildningsformer.

De siffermässiga redovisningarna av antalet deltagare, resultat, med mera avser 1990-talet. Det är många forskare med flera som i analyser av arbetsmarknadspolitiken använder Arbetsmarknads-verkets statistik. I ett appendix till kapitel 7 görs en genomgång av Arbetsmarknadsverkets statistik- och uppföljningssystem, registerkvalitet med mera.

Arbetsgruppen har försökt skapa sig en så objektiv bild som möjligt av hur hela processen fungerar, från att identifiera vad för slags kompetens som efterfrågas på arbetsmarknaden fram till det att en person med rätt kompetens anställs. Vi har sett på arbetssätt och organisation. Vi har besökt omkring hälften av landets länsarbetsnämnder som i förväg fått frågor om hur de hanterar de olika delarna i processen. Övriga länsarbetsnämnder har besvarat frågorna

24 Uppdraget och hur arbetet har bedrivits Ds 2000:38

skriftligt. Vi har besökt arbetsförmedlingar. Vi har träffat stora och små utbildningsföretag liksom arbetsgivare som anställer personer efter arbetsmarknadsutbildningar. Ett antal mindre företags inställning till arbetsmarknadsutbildning har vi undersökt med hjälp av Sveriges Industriförbunds småindustripanel.

Arbetsgruppen har inledningsvis haft möten med de centrala arbetsmarknadsparterna för att få deras synpunkter samt därefter med ett antal av de olika medlemsförbunden på såväl arbets-givarsidan som på den fackliga sidan.

Arbetsgruppen har haft ett flertal kontakter med AMS, framför allt vad gäller frågor om upphandling, regler för och omfattning av arbetsmarknadsutbildning. Vi har gjort ett stort antal egna bearbetningar av AMS olika registerdata för att få fram resultat av arbetsmarknadsutbildningarna under 1990-talet på upp till fem års sikt. För att undersöka hur arbetsförmedlarna ser på 70-procentmålet och om de anser att detta kan riskera medföra att svagare individer sorteras bort från arbetsmarknadsutbildning har arbetsgruppen låtit genomföra en undersökning med så kallade djupintervjuer av förmedlare/vägledare.

I arbetsgruppens analys har ingått att beakta tidigare undersökningar om arbetsmarknadsutbildningen. Utvärderings-forskning och administrativa utvärderingar finns redovisade i bilaga 1. Det finns vidare anledning att räkna med att högskolorna kan få en ökad roll som anordnare av arbetsmarknadsutbildning. Högskolornas uppdragsutbildning, omfattning av arbetsmarknads-utbildningen och de olika principiella frågor som kan resas därvidlag redovisas i bilaga 2.

Statskontoret har fått i uppdrag att bland annat belysa olika former för styrning och samplanering av arbetsmarknadsutbildning samt analysera de erfarenheter som kan dras av de förvaltningspolitiska reformer som genomförts under senare år och som kan ha relevans för styrning och inriktning av arbetsmarknadsutbildningen. Statskontorets projektgrupp har arbetat nära vår arbetsgrupp och bland annat deltagit i studiebesök, möten med berörda organisationer och vid referensgruppsmötena. Statskontorets rapport finns som bilaga 3.

Gränsdragningen mellan reguljär utbildning och arbetsmarknadsutbildning utifrån arbetsmarknads- och utbildnings-politikens olika roller har diskuterats med bland annat Kunskaps-lyftskommittén, som lade fram sitt slutbetänkande i början av april 2000.

Regeringens satsning på ett nationellt IT-program har särskilt analyserats. Frågan om certifiering efter avslutad arbetsmarknadsutbildning har övervägts.

Ds 2000:38

Uppdraget och hur arbetet har bedrivits 25

Arbetsgruppens intresse för att pröva ett system där ersättningen till utbildningsanordnare till en del beror av hur många av deltagarna som får arbete efter en arbetsmarknadsutbildning har föranlett ett besök i Storbritannien, som har ett sådant system. Arbetsmarknadsrådet i Washington har i en rapport till arbetsgruppen beskrivit erfarenheterna från USA. Vi har också besökt Arbejdsmarkedsstyrelsen i Danmark. Vidare har vi haft kontakter med forskare vid Institutet för Social Forskning (SOFI) vid Stockholms universitet, Institutionen för pedagogik och didaktik vid Göteborgs universitet, Centrum för arbetsmarknadsforskning (CAFO) vid Växjö universitet samt Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU).

Under många samtal som arbetsgruppen fört med olika personer har det fällts kommentarer av olika slag. Några av dem har vi velat vidarebefordra och de står då i kursiv stil först vissa avsnitt.

26 Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser Ds 2000:38

2. Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser

2.1. Arbetsmarknadens funktionssätt

År 2000 finns det ett efterfrågeöverskott på arbetskraft i flera branscher. Överskottet innebär antingen att det tar tid för företagen att hitta personal eller att det inte finns personer med den kompetens som företagen efterfrågar. Denna obalans kan i praktiken korrigeras på flera sätt. På kort sikt är en möjlighet att rekrytera arbetslösa som saknar kompetens. En andra möjlighet är att rekrytera personal från andra yrkesområden och utbilda dem på arbetsplatsen. Ett tredje alternativ är att rekrytera kompetent arbetskraft från andra länder. Andra möjligheter är öka utbudet av arbetskraft genom till exempel satsningar på arbetsmarknads-utbildning eller stimulera företagens efterfrågan på arbetskraft. På lite längre sikt är en lösning att öka tillgången på reguljär utbildning inom området. I princip kan alla lösningar vara lika effektiva.

Nationalekonomer utgår i allmänhet ifrån en ideal eller perfekt fungerande arbetsmarknad. Denna utgör en norm för att bedöma andra arbetsmarknaders funktionssätt. Förslag om ekonomisk-politiska åtgärder utgår ofta ifrån att en arbetsmarknad skall anpassas mot den tänkta perfekt fungerande marknaden. På en sådan arbetsmarknad påverkas individernas sysselsättnings-möjligheter endast av de individuella egenskaper som är relaterade till produktivitet.1

________________________

1 Se Björklund, Edin, Holmlund och Wadensjö (1996) för beskrivningar av olika nationalekonomiska modeller över arbetsmarknaden och centrala referenser.

Ds 2000:38

Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser 27

Arbetsgivarna kan enkelt bedöma individernas produktiva förmåga och lönen sätts på en nivå som gör att alla som verkligen vill ha ett arbete kan få ett efter en rimlig tid av jobbsökande. När individen väl har fått ett arbete stiger lönen med den arbetslivserfarenhet och yrkesskicklighet som individen bygger upp genom att arbeta. Under dessa förhållanden finns endast friktionsarbetslöshet som karaktäriseras av att personer befinner sig mellan olika arbeten.

Den ideala arbetsmarknaden kännetecknas av att förändringar i efterfrågan på och utbudet av arbetskraft alltid slår igenom på löner och sysselsättning. En ökning av efterfrågan på en viss yrkesgrupp skapar på kort sikt ett tryck på lönerna uppåt på grund av att företagen konkurrerar om samma arbetskraft. Den högre lönen medför att personer i närliggande yrken söker sig till det nya området, vilket ger ett ökat utbud av arbetskraft som i sin tur sätter press på lönerna nedåt. På något längre sikt kommer förändringarna inom yrkesområdet även att påverka individernas utbildningsval. Den höga lönen innebär att det är lönsamt att investera i en utbildning som ger ett arbete inom yrkesområdet. Viktiga lärdomar är att efterfrågerelaterade löneökningar påverkar individer att söka arbete inom yrkesområdet, byta yrke och börja studera.

Det finns flera faktorer som ger upphov till lönestrukturer och sysselsättningsnivåer som avviker från dem som skapas på en perfekt fungerande arbetsmarknad. Ett företag kan till exempel välja en högre lönenivå än den lön som gör att alla arbetssökande kan få ett arbete efter en period av jobbsökande. En anledning är att ett företag genom en något högre lön förmår anställda att stanna längre i företaget, vilket håller nere kostnaderna för personalomsättning.2 Andra anledningar är att företaget med hjälp av en högre lön kan locka till sig kompetent personal, öka lojaliteten hos arbetsstyrkan och förmå personalen att upprätthålla hög kvalitet i produktionen. När löner används som instrument för att öka produktiviteten blir resultatet ofrivillig arbetslöshet och ransonering av arbeten (färre jobb än arbetssökande). Under sådana förhållanden finns det faktorer som bidrar till svårigheter för vissa personer att etablera sig på arbetsmarknaden.

________________________

2 Rekrytering innebär inte bara utgifter för annonsering och personalintervjuer utan även kostnader i form av produktionsbortfall genom att redan anställda måste avsätta tid för intervjuer och upplärning av nyrekryterade.

28 Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser Ds 2000:38

Även när löner sätts i förhandlingar mellan till exempel arbetstagar- och arbetsgivareorganisationer kan resultatet bli en lönenivå som avviker från den som gäller på den ideala arbetsmarknaden. Resultaten blir demsamma som när ett företag själv väljer en lön som ligger över marknadslönen men mekanismen är annorlunda. I det här fallet beror sysselsättning och lön av utfallet i förhandlingarna mellan arbetsmarknadens parter. Utfallet beror i sin tur av flera faktorer. En viktig faktor är alternativen som står till buds utanför företaget eller branschen. Ett gynnsamt konjunkturläge medför ofta högre lönekrav, eftersom de som blir arbetslösa (på grund av att arbetsgivaren måste skära ned för att kompensera för ökade lönekostnader) alltid kan finna arbete någon annanstans. Hög sysselsättningsgrad och låg arbetslöshet verkar i samma riktning.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan få konsekvenser för utfallet i löneförhandlingarna. Anledningen är att både passiva och aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder minskar kostnaderna för arbetslöshet. Om åtgärderna ses som ett bra alternativ till arbetslöshet kommer de att påverka incitamenten att hålla tillbaka lönekraven. Hög arbetslöshetsersättning eller stora volymer av effektiva aktiva åtgärder kan under vissa förhållanden således pressa lönerna uppåt. Det har dock visat sig vara svårt att finna entydiga positiva samband mellan löneutveckling och arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

2.2. Arbetsmarknadspolitikens traditionella roll3

Arbetsmarknadsutbildningen är en viktig del av arbetsmarknadspolitiken, som i sin tur är en central komponent i den allmänna ekonomiska politiken. Det innebär att politiken skall verka för generella mål som stabilisering, tillväxt och fördelning.4 Dessa motiv och målformuleringar är viktiga, eftersom de innebär att politiken inte skall betraktas som socialpolitik. Kraven på arbetsmarknadspolitiken är

________________________

3 Diskussionen i detta avsnitt bygger på Regnér (2000).4 Målen med arbetsmarknadsutbildning beskrivs i kapitel 5.

Ds 2000:38

Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser 29

därför avsevärt högre med avseende på både effektivitet och utfall än vad som skulle vara fallet om den betraktades som socialpolitik. Denna roll för politiken kan härledas tillbaka främst till den så kallade Rehn-Meidner-modellen som utvecklades under 1940-talet.5 Ansatsen har haft stort inflytande över ekonomisk-politiskt beslutsfattande i Sverige och den har fortfarande inflytande över såväl målen med arbetsmarknadspolitiken som dess inriktning och omfattning. I den nationalekonomiska litteraturen utgör modellen en av tre ansatser för att motivera arbetsmarknadspolitik.6

Rehn-Meidner-modellen utvecklades i slutet av 1940-talet, under en period som kännetecknades av en kraftigt överhettad arbetsmarknad och tryck på fackföreningarna att hålla nere lönekraven. Situationen skapade problem för fackföreningarna, dels för att högre lönekrav skulle bidra till inflation, dels för att återhållsamma lönekrav skulle underminera fackföreningarnas ställning bland medlemmarna. De dåvarande LO-ekonomerna Gösta Rehn och Rudolf Meidner såg en lösning på problemet som de utvecklade till ett handlingsprogram för ekonomisk politik och lönebildning. Det övergripande målet var att nå full sysselsättning. När idéerna utvecklades fanns det i princip två medel att nå full sysselsättning.7 Det ena var att upprätthålla ett högt efterfrågetryck i ekonomin, det andra var flexibel lönesättning för personer som hotades av arbetslöshet. Rehn och Meidner förkastade högt efterfrågetryck för att det kunde leda till inflation och flexibel lönesättning av jämlikhetsskäl.8 I stället argumenterade de för en modell bestående av tre komponenter: restriktiv efterfråge-påverkande politik, solidarisk lönepolitik (lika lön för lika arbete) och aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

________________________

5 Modellen beskrivs i rapporten Fackföreningsrörelsen och den fulla sysselsättningen som lades fram på 1951 års LO-kongress.6 Se Björklund m.fl. (1996).7 En allmän uppfattning var också att det fanns ett långsiktigt utbytesförhållande mellan arbetslöshet och inflation, vilket inte är förenligt med teorier som har utvecklats de senaste 30 åren.8 Men de ansåg också att förändringar i lönestrukturen kunde leda till kompensationskrav vilket kunde leda till inflation och arbetslöshetsproblem. Vidare ansåg de att relativa löner inte i någon större utsträckning påverkade arbetskraftens rörlighet utan att rörligheten mer påverkades av fördelningen av lediga platser och arbetslöshet. Det verkar inte gälla på dagens arbetsmarknad.

30 Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser Ds 2000:38

Programmet ger arbetsmarknadspolitiken en central ekonomiskpolitisk roll eftersom den ska bekämpa den arbetslöshet som uppkommer på grund av restriktiv efterfrågepolitik och solidarisk lönepolitik (som pressar upp lönerna över marknadsnivån för vissa grupper). Politiken skulle verka för rörlighet mellan stagnerade och expanderande delar av näringslivet. Den skulle också vara inflationsdämpande genom att eliminera flaskhalsar (som sätter press på lönerna uppåt) i expanderande delar av ekonomin. Åtgärderna som stod i fokus var framför allt förmedlingsservice, arbetsmarknadsutbildning och direkta flyttningsbidrag.

Programmet rymde även selektiva sysselsättningsåtgärder, vilket egentligen var en fjärde komponent i programmet. Dessa åtgärder kan ses som en kombination av arbetsmarknadspolitik och riktad efterfrågepåverkande politik.9 Tanken var bland annat att statsmakten skulle rikta särskilda resurser i form av in-vesteringar eller bidrag till orter, regioner och branscher som hotades av arbetslöshet. Till viss del står denna tanke i konflikt med den att politiken skall stimulera rörlighet mellan stagnerande och expanderande delar av ekonomin. Men det kan också ses som en önskan att inte bara de arbetslösa skulle vara rörliga utan också de lediga platserna.

De traditionella motiven för arbetsmarknadspolitik ut-formades under andra förutsättningar än dem som gäller idag, vilket är ett motiv för att leta efter andra och mer moderna motiv för en framtida arbetsmarknadspolitik. Nationalekonomer ger för-slag på två andra ansatser till arbetsmarknadspolitik som förlitar sig dels på individens initiativkraft, dels riktade åtgärder endast till särskilda grupper. Den ena ansatsen utgår ifrån att det finns personer som vill försäkra sig mot arbetslöshet. Marknaden tillhandahåller försäkringen och endast de som riskerar att drabbas av arbetslöshet tecknar försäkring. Det finns flera problem med en renodlad försäkringsansats för arbetsmarknadspolitik som gör den svår att applicera fullt ut under nuvarande förhållanden.

________________________

9 Det nyligen framförda förslaget om marginella sysselsättningsstöd ligger i linje med modellens idéer (se Johansson, Lundborg och Zetterberg 1999).

Ds 2000:38

Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser 31

Den sista ansatsen till arbetsmarknadspolitik är selektiv och har en tydlig fördelningspolitisk profil. Utgångspunkten är att lönerna är olika höga på olika arbetsmarknader. På arbetsmarknaden för personer med goda yrkeskunskaper beror lönenivån på tillgången och efterfrågan på arbetskraft. För personer med svaga yrkeskunskaper finns det istället en minimilön, eftersom lönen skulle bli för låg på en oreglerad arbetsmarknad. Minimilönen som sätts över marknadslönen medför att det relativt sett är för dyrt att anställa personer med svag yrkeskunskap, det vill säga minimilönen skapar arbetslöshet. I det här fallet kan riktade åtgärder till personer som blir arbetslösa på grund av minimilönen medverka till ett ökat utbud av utbildad arbetskraft. Resultatet blir annorlunda om lönebildningen påverkas av förekomsten av arbetsmarknadspolitik. Då kan politiken sätta press på lönerna uppåt som i sin tur driver upp arbetskraftskostnader, vilket på sikt kan medföra lägre reguljär sysselsättning. Empiriskt har det dock varit svårt att fastställa ett entydigt samband mellan arbetsmarknadspolitik och löneutveckling.

Diskussionen i detta avsnitt visar att det finns motiv för arbetsmarknadspolitik som både är mer selektiv och förlitar sig mer på individens initiativkraft än den allmänna politik som har erbjudits de senaste åren. Det är möjligt att en effektivare arbetsmarknadspolitik i allmänhet och arbetsmarknadsutbildning i synnerhet kräver en hög grad av just selektivitet och individuell drivkraft. Två viktiga förutsättningar för ett sådant system är att arbetsmarknaden tar ansvar för lönebildningen samt att staten inte parerar kortsiktiga konjunkturförändringar med höga volymer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Höga volymer kan förhindra en naturlig omställning på arbetsmarknaden och påverka löne-bildningsprocessen i en för samhällsekonomin negativ riktning. Anledningen är att arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan minska incitamenten att hålla tillbaka lönekraven. De empiriska sam-banden är dock mycket otydliga.

2.3. En bild av arbetsmarknadsutbildning

Arbetsgivare som överväger att anställa en individ som har deltagit i en arbetsmarknadsutbildning värderar såväl utbildningens kvalitet som individens personliga egenskaper. Olika personer har olika kunskaper

32 Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser Ds 2000:38

och erfarenhet som innebär att de är olika produktiva. Samtidigt kan skillnader i produktiva egenskaper vara både medfödda och förvärvade. Intelligens framförs ofta som exempel på medfödda egenskaper medan arbetslivserfarenhet och utbildning är exempel på förvärvade egenskaper. National-ekonomer brukar utgå från humankapitalteorin när de diskuterar investeringar i egenskaper som påverkar individernas produktiva kapacitet.10

Utgångspunkten i humankapitalteorin är att utbildning förbättrar individens framtida inkomstutveckling och syssel-sättningsmöjligheter. Beslutet att genomgå en utbildning påverkas av alla tänkbara kostnader och intäkter för att delta och avsluta en utbildning. De privatekonomiska kostnaderna utgörs av såväl ute-blivna inkomster som direkta studiekostnader.11 Utbildningsbidrag och subventionerade studielån minskar inkomstbortfallet under studietiden och kostnaderna för att utbilda sig. Intäkterna omfattar framtida inkomster med utbildning. Beslutsproblemet för indi-viden är att jämföra nuvärdet av inkomster med respektive utan utbildning. Det är lönsamt för individen att investera i utbildning om framtida inkomster överstiger kostnaderna för utbildningen.

Denna ansats används ofta för att undersöka hur individens utbildningsbeslut påverkas av olika faktorer. Högre relativlöner för utbildade förbättrar det framtida inkomsttillskottet av utbildning och medför att fler individer får ett positivt nuvärde av ytterligare utbildning. Antalet elever inom en utbildnings-inriktning ökar således om lönerna i utbildningsyrket är högre relativt andra yrkesområden. Ökade utbildningsbidrag eller för-bättrade lånemöjligheter medför ökat inflöde till utbildning och höga resekostnader kan minska benägenheten att studera. Det är också uppenbart att utbildning är mer lönsam vid unga år än senare i livet eftersom en yngre person kommer att uppbära inkomster under en längre period än äldre personer.

________________________

10 Se till exempel Öckert och Regnér (2000), Björklund (1999) och Arai och Kjellström (1998) för diskussioner om humankapitalteorin och empiriska tillämpningar inom olika områden.11 Exempel på samhällsekonomiska kostnader är utgifter för skolor, löner till lärare, uteblivet produktionsvärde mm. Exempel på samhällsekonomiska intäkter är framtida produktionsökningar, produktutveckling, minskad brottslighet mm.

Ds 2000:38

Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser 33

En annan tolkning av utbildning bygger på tanken att utbildning sänder en signal på arbetsmarknaden om att personen är produktiv. Eftersom det är kostsamt för arbetsgivarna att få information om en enskild individs produktivitet kan arbets-givaren använda en persons utbildning som en signal på hög produktivitet. Denna ansats ger samma resultat som den andra ansatsen, det vill säga personer med högre utbildning har högre lön. För individen spelar det således ingen roll vilken mekanism för utbildning som gäller på arbetsmarknaden. Däremot är det betydelsefullt ur samhällets synvinkel. Om signaleringsansatsen är den som beskriver verkligheten innebär det att utbildningen inte tillför några ytterligare resurser till samhällsekonomin utöver att sortera arbetskraften till olika yrken. I det fallet kan man göra samhällsekonomiska vinster genom att konstruera andra sorteringsmekanismer. Uppenbarligen är det viktigt att försöka kartlägga vilken roll utbildning spelar på arbetsmarknaden.

Diskussionen i detta avsnitt kan tolkas som att en effektiv arbetsmarknadsutbildning skall påverka en individs produktiva förmåga och inkomstutveckling över tiden. Chanserna att få arbete för dem som har deltagit i en arbetsmarknadsutbildning skall vara högre än de är för personer som inte har deltagit i åtgärden. Om detta inte gäller är det mer effektivt att erbjuda en person en annan åtgärd eller enbart kontantersättning. Vidare gäller att bidrag under utbildningstiden (t.ex. utbildningsbidrag/aktivitetsstöd) och framtida inkomster i utbildningsyrket påverkar individernas beslut att påbörja en utbildning. Ett högt bidrag kan teoretiskt sett påverka personer att välja olönsamma utbildningar. Anledningen är att bidraget minskar de individuella kostnaderna för felaktiga utbildningsbeslut.

2.4. Arbetsmarknaden under 1990-talet12

I början av 1990-talet drabbades den svenska ekonomin av en kraftig konjunkturnedgång. Arbetslösheten steg från 75 000 per-soner år 1990 till 356 000 år 1993, vilket svarar mot en ökning från 1,6 procent till 8,2 procent av arbetskraften.13 Historiskt sett får vi gå tillbaka till 1920och 1930-talens depressioner för att hitta arbetslöshetssiffror som är i

________________________

12 Regnér (2000) innehåller en liknande översikt av arbetsmarknaden under 1990-talet.13 Siffrorna innehåller inte deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. År 1993 deltog 4,4 % av arbetskraften i någon åtgärd (6,3 % inklusive handikappåtgärder). Lägger vi till dessa siffror uppgick andelen personer utan reguljärt arbete till 12,6 % (14,5 %).

34 Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser Ds 2000:38

nivå med den som observerades år 1993. Sedan dess har arbetslösheten gradvis sjunkit och år 1999 var i genomsnitt cirka 241 000 personer, eller 5,6 procent av arbetskraften öppet arbetslösa.

Figur 2.1 Antal arbetslösa personer som andel av arbetskraften, 1990-1999

0,0 4,0 8,0 12,0 16,0 20,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

procent

16-24 år

25-29 år

30-54 år

55-64 år

Källa: Statistiska centralbyrån

Under 1990-talet har arbetslösheten ökat för alla åldersgrupper men relativt sett har den alltid varit högst för ungdomar (figur 2.1).14 Sedan år 1993 har arbetslösheten minskat för alla åldersgrupper. De största fallen noteras för de yngre åldersgrupperna. För den äldsta åldersgruppen är arbetslösheten något högre år 1999 jämfört med år 1993. Arbetslösheten har varit något lägre för kvinnor än för män under stora delar av 1990-talet.

Arbetslösheten ökade med mellan 4 och 5 gånger för de flesta utbildningsgrupperna perioden 1988-1993 (Björklund m.fl. 1998). Ett undantag är gruppen med gymnasial utbildning längre än två år för vilka arbetslösheten var mer än 7 gånger högre år 1993 än den var år 1988. En förklaring är att de yngre går längre i skolan och att de inte är tillräckligt konkurrenskraftiga jämfört med äldre personer som har

________________________

14 Arbetslösheten har sedan början av 1960-talet varit högst för ungdomsgruppen. Det finns dock en tendens till att ungdomarnas arbetslöshet relativt de vuxna har ökat över tiden (se Schröder 1995).

Ds 2000:38

Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser 35

arbetslivserfarenhet. De relativa arbetslöshets-skillnaderna under 1990talet är större mellan lågutbildade och högutbildade än de var under 1980-talet. Det kan vara ett tecken på att de formella kvalifikationskraven för en anställning har ökat under 1990-talet.

Åberg (1999) presenterar resultat som tyder på att utbildningskraven för ett arbete inte har ökat i särskilt stor omfattning. Istället tycks det som om arbetsgivarna ställer överdrivet höga utbildningskrav för en anställning. Åberg analyserar SCB:s ULFundersökningar, som täcker ett genomsnitt av den svenska befolkningen, och finner bland annat att 57 procent av dem som har en längre eftergymnasial utbildning anser att de är överkvalificerade för arbetet. Vidare framgår att cirka 47 procent av ungdomarna i åldrarna 20-30 som år 1997 hade ett arbete med låga kvalifikationskrav hade treårigt gymnasium eller mer. Motsvarande siffra för exakt samma arbete år 1975 var endast 15 procent. Resultaten visar att personer med hög utbildning har accepterat arbeten utformade för personer med lägre utbildning och därför trängt undan personer med låg utbildning. Den goda tillgången på utbildad arbetskraft är en viktig förklaring till att kraven på jobben har kunnat öka under 1990-talet. Ett förbättrat konjunkturläge kommer sannolikt medföra lägre krav och ökade möjligheter för personer med en svag ställning på arbetsmarknaden. Denna hypotes får stöd i en nyligen publicerad rapport av AMS som visar att arbetsgivarna redan idag har svårast att rekrytera arbetskraft till yrken som varken kräver genomgången gymnasieskola eller lång erfarenhet (Edholm och Hägglund, 1999).

Mellan åren 1990 och 1993 sjönk sysselsättningen med 521 000 personer samtidigt som antalet arbetslösa ökade med 281 000. Sysselsättningen sjönk således mer än dubbelt så mycket som arbetslösheten ökade. Sedan år 1994 har antalet sysselsatta ökat med 103 500 samtidigt som arbetslösheten har minskat med 99 400 personer. Även om sysselsättningsökningen inte motsvarar minskningen i början på 1990-talet är det uppenbart att det förbättrade konjunkturläget har slagit igenom även på arbetsmarknaden.

I tabell 2.1 redovisas antalet sysselsatta fördelat över några näringsgrenar. Av siffrorna framgår att sysselsättningen i absoluta tal minskade mest inom tillverkningsindustrin samt handel och

36 Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser Ds 2000:38

kommunikation perioden 1990-1993. Sysselsättningen minskade kraftigt även inom byggnadsverksamhet samt hälso- och sjukvård. Sedan år 1993 har sysselsättningen inom hälso- och sjukvård fort-satt att minska medan den är oförändrad inom byggnadsindustrin. Inom tillverkningsindustrin har antalet sysselsatta ökat med drygt 35 000 personer. Den största sysselsättningsökningen noteras inom finansiell verksamhet och företagstjänster. Sysselsättningen har ökat även inom personliga tjänster, utbildning och forskning, samt inom handel och kommunikation.

Tabell 2.1 Antal sysselsatta personer inom olika näringsgrenar, 1990-1999. Tusental.

ÅR Till-

verkning

Byggverksamhet

Handel

och komm-

unika-

tion

Finan-

siell verksam-

het, för-

etags-

tjänster

Utbild-

ning och

forsk-

ning

Hälso

och

sjukvård

Personliga och kultu-rella

tjänster

Offentlig

förvalt-

ning mm

1990 988 323 897 392 310 884 293 240 1991 924 320 870 403 320 871 292 248 1992 839 279 840 404 317 846 293 247 1993 773 240 776 383 317 819 286 229 1994 761 225 771 396 315 818 293 212 1995 802 230 770 424 318 819 297 200 1996 809 225 762 433 315 794 300 207 1997 800 218 761 446 306 763 305 211 1998 803 220 774 466 323 770 310 208 1999 797 225 787 504 343 776 321 208 90-93 -215 -82 -121 -9 7 -65 -7 -11 94-98 36 0 16 108 28 -42 28 -4 90-99 -191 -98 -110 112 33 -108 28 -32

NOT: De tre sista raderna visar förändring i sysselsättning mellan olika tidsperioder. Källa är Statistiska centralbyrån.

Flödesdata eller data som visar förändringar i sysselsättning mellan olika perioder kan utnyttjas för att ge en rikare bild av utvecklingen på arbetsmarknaden. Data av den här typen publiceras inte löpande utan kan endast tas fram genom särskilda bearbetningar av data som finns

Ds 2000:38

Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser 37

hos SCB. Sådana bearbetningar har genomförts i en nyligen publicerad doktorsavhandling vid Stockholms universitet (Persson 1999). Studien innehåller bland annat omfattande analyser av en flödesdatabas bestående av alla svenska arbetsplatser (utom byggnadsindustrin) över perioden 1986-1995.15 Studien är den mest heltäckande av sitt slag och innehåller många intressanta resultat. Ett slående resultat är att aktiviteten på arbetsmarknaden är mycket hög i såväl hög-konjunkturer som lågkonjunkturer. Det framgår till exempel att ungefär 461 000 arbeten tillkom perioden 1990-1995. Detta kan jämföras med högkonjunkturåren 1986-1989 då det tillkom unge-fär 518 000 nya arbeten. Under samma period upphörde samtidigt nästan 448 000 arbeten. Perioden 1990 - 1995 upphörde ungefär 520 000 arbeten. Sammantaget visar detta att många arbeten tillkommer och upphör under både hög - och lågkonjukturer.16

Persson (1999) innehåller även information om flöden av arbetskraft mellan olika arbetsplatser perioden 1986-1995 fördelat på bland annat branscher. I tabell 2.2 återges information om flöden av arbetstagare mellan vissa år under 1980 - och 1990-talen fördelat över olika näringsgrenar. Tabellen innehåller även information om branschens storlek i förhållande till hela ekonomin. Förkortningarna BÖ och SL avser andel av de sysselsatta som har börjat respektive slutat en anställning mellan olika år. Summan av dessa visar det totala flödet av arbetskraft inom ett näringsområde under perioden. Vi börjar med att granska siffrorna år 1990/91 för hela ekonomin. Siffrorna visar att 21,4 procent av de sysselsatta började ett arbete inom loppet av ett år, medan 23,6 procent slutade ett arbete samma år. År 1991 uppgick sysselsättningen till cirka 4,4 miljoner personer, vilket innebär att dessa procenttal motsvarar ungefär 940 000 respektive 1 miljon personer. Siffrorna är något högre i slutet av 1980-talet men ungefär lika höga i mitten på 1990-talet.

________________________

15 Databasen har konstruerats inom ramen för avhandlingen och är för närvarande den mest omfattande flödesdatabasen.16 Av studien framgår också att endast cirka 30 procent av de nya företag som startade i mitten av 1980-talet är kvar efter 9 år. Det vill säga överlevnadschanserna för nystartade företag tycks vara mycket små. Dessutom är de flesta nya företag mycket små med en sysselsättning på i genomsnitt drygt tre personer det första året. I termer av sysselsättning är således tillskottet från nya företag inte särskilt stor.

38 Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser Ds 2000:38

Tabell 2.2 Flöden av personer fördelat över olika branscher (%)

HELA EKO-NOMIN

UTBILD-NING Offentlig

UTBILD-NING Privat

HÄLSO-SJUK Offentlig

HÄLSO-SJUK Privat

BÖ SL BÖ SL BÖ SL BÖ SL BÖ SL

1988/89 28,8 27,9 25,5 22,6 40,5 41,0 27,0 28,3 29,2 27,6 1990/91 21,4 23,6 21,9 19,8 27,7 35,4 21,1 20,7 25,8 22,4 1992/93 19,1 26,4 19,3 22,9 28,9 31,1 16,9 24,9 23,7 22,8 1994/95 23,1 22,4 21,6 19,9 30,5 26,7 16,7 22,6 23,4 21,0 1986-1995 24,7 25,6 22,5 21,9 34,5 34,6 23,8 26,7 26,5 23,4 Andel av alla arbetsställen

100

5,1

0,8

1,0

1,8

Andel av alla sysselsatta

100

6,6

0,6

10,8

0,8

OMSORG Offentlig

OMSORG Privat

HOTELL O REST

DETALJ-HANDEL

TILVERK -NING

BÖ SL BÖ SL BÖ SL BÖ SL BÖ SL

1988/89 37,5 32,2 43,6 36,9 58,0 54,0 32,5 32,5 22,6 23,6 1990/91 29,6 26,0 48,3 24,9 38,1 50,4 23,4 28,0 13,1 19,1 1992/93 23,9 32,1 44,5 23,1 35,2 46,3 20,5 27,0 12,7 21,7 1994/95 26,2 25,1 43,6 25,6 44,3 40,5 24,0 26,1 18,5 14,9 1986-1995 31,3 28,9 47,5 26,0 47,6 48,0 27,0 28,9 18,5 20,6 Andel av alla arbetsställen

4,4

0,3

3,1

11,9

10,2

Andel av alla sysselsatta

7,1

0,2

2,0

6,4

23,3

NOT: BÖ är andel av de sysselsatta som börjar arbeta i branschen och SL är andel som lämnar branschen. Källa: Persson (1999).

Av tabell 2.2 framgår också att omsättningen av arbetskraft varierar mellan olika näringsgrenar. Sett över hela perioden (1986-1995) är omsättningen högre i de flesta näringsgrenar som pre-senteras i tabellen jämfört med genomsnittet för hela ekonomin. Andelen som börjar ett arbete (BÖ) är lägre i tillverkning, offentlig utbildning och hälso- och sjukvård jämfört med genomsnittet för hela ekonomin. Andelen som slutar (SL) är lägre i privat hälso- och sjukvård, tillverkning och offentlig utbildning. Omsättningen av arbetskraft är

Ds 2000:38

Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser 39

hög i synnerhet inom hotell och restaurang. Inom detta näringsområde börjar och slutar nästan hälften av de sysselsatta sitt arbete inom loppet av ett år. Omsättningen är hög även inom privat och offentlig omsorg. Sett över hela perioden är andelen som slutar något högre inom offentlig omsorg än privat. Privat omsorg uppvisar en hög tillväxt under perioden och data som presenteras i Persson (1999) tyder på att det har skett en överföring av arbetskraft från offentlig omsorg till privat.

Det finns många tänkbar förklaringar till varför personer väljer att lämna en anställning. Traditionella konjunktur-förändringar eller strukturella problem relaterade till löne- och anställningsförhållanden är två centrala förklaringar. Det ligger nära till hands att tolka bestående hög omsättning som ett strukturellt problem. Inom sådana näringsgrenar kan arbets-marknadsutbildning aldrig lösa obalansen mellan efterfrågan på och utbudet av arbetskraft. Samtidigt medför utbildningar att parterna inte anstränger sig tillräckligt mycket för att lösa de grundläggande problemen bakom den höga om-sättningen. Uppenbarligen är det viktigt att inom ramen för en effektivare arbetsmarknadsutbildning kartlägga vilka faktorer som ligger bakom obalanser på en arbetsmarknad.

2.5. Aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder under 1990-talet

Arbetsmarknadsutbildning är ett av flera arbetsmarknadspolitiska program som är tillgängliga för arbetslösa personer. En förmedlare som väljer att anvisa en person till en arbetsmarknadsutbildning har således valt det alternativet framför något annat. Ur effektivitetssynpunkt tänker vi oss att motivet för valet är att utbildningen ökar deltagarens sysselsättningschanser i större utsträckning än om personen skulle ha deltagit i en annan åtgärd. Om förmedlaren dessutom gör ett kostnadseffektivt val är det billigare att få personen i arbete genom utbildning än andra åtgärder på såväl kort sikt som lång sikt. En

40 Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser Ds 2000:38

effektivare arbetsmarknadsutbildning måste således vara bättre än andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder.17 Detta avsnitt ger en kortfattad beskrivning av några centrala alternativ.

Arbetsmarknadspolitiken har förändrats i många avseenden under perioden 1990-1999. I början av 1990-talet fanns i princip tre aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder tillgängliga för arbetslösa vuxna personer; arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete och rekryteringsstöd. Beredskapsarbete, som avvecklades under år 1998, gav arbetslösa personer tidsbegränsad sysselsättning (6-12 månader) i verksamhet finansierad med offentliga medel. Deltagarna skulle vara äldre än 25 år och de fick lön enligt gällande kollektivavtal. Ett beredskapsarbete har traditionellt omfattat infrastrukturinvesteringar och erbjudits till män. Sedan slutet av 1970-talet riktades åtgärden i allt större utsträckning offentliga tjänstesektorn. I mitten på 1990-talet var 58 procent av alla beredskapsarbeten inom kommuner och landsting. Beredskaps-arbete ersattes av individuellt anställningsstöd år 1998.

Rekryteringsstöd innebar subventionerad sysselsättning i privat och offentlig sektor. Subventionsgraden kunde uppgå till maximalt 70 procent av den totala lönesumman och arbetsgivarna kunde erhålla subventionen mellan 6 och 12 månader beroende på individens egenskaper. Graden av ersättning bestämdes i förhandlingar mellan förmedlare och arbetsgivare vilket innebar att subventionsgraden i genomsnitt uppgick till 50 procent av lönesumman. I mitten av 1990talet var drygt 80 procent av rekryteringsstöden i privata företag medan resten var i kommun och landsting. Även denna åtgärd avvecklades år 1998 och övergick i det individuella anställningsstödet.

Nya åtgärder har introducerats successivt under hela 1990-talet. År 1992 introducerades utbildningsvikariat som innebar att arbetslösa personer ersatte redan anställda som deltog i utbildning på heltid. Deltagare valdes av arbetsförmedlingen och anordnaren fick göra vissa skatteavdrag för anställningen samtidigt som de kunde göra avdrag för utbildningskostnaderna för den anställde som deltog i utbildning. År 1996 omformades stödet till ett direkt bidrag till arbetsgivare. Samma år var drygt 85 procent av utbildningsvikariaten förlagda i kommun

________________________

17 Naturligtvis måste utbildningen också vara bättre än arbetslöshet. Som framgår av bilaga 1 kan utfallet mätas på flera sätt. Inkomster, sysselsättning och sannolikheten att gå vidare till högre studier är några exempel.

Ds 2000:38

Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser 41

och landsting. Åtgärden kom aldrig upp i några större volymer och ersattes av individuellt anställningsstöd år 1998.

År 1993 tillkom arbetslivsutveckling som innebar att arbetslösa personer som hade rätt till arbetslöshetsersättning kunde anställas för att genomföra projekt som inte var del av den vanliga verksamheten. De vanligaste anordnarna var föreningar, ideella organisationer och kommuner. Arbetsförmedlingarna kontrollerade varje projektansökning men behövde inte följa upp och kontrollera om projekten låg utanför den vanliga verksamheten. Ett projekt skulle pågå i högst sex månader och deltagarna fick arbetslöshetsersättning under projektperioden. Arbetslivsutveck-ling avvecklades under 1999 och övergick i en ny åtgärd som benämns arbetspraktik. Den nya åtgärden innebär praktik på en arbetsplats under en period av högst sex månader utom för unga handikappade för vilka det inte finns någon tidsgräns. Den kan förlängas ytterligare sex månader för arbetshandikappade och invandrare. Personerna får motsvarande arbetslöshetsersättning under praktiken. Företaget skall betala ett finansieringsbidrag om 3000 kronor per månad.

Arbetsplatsintroduktion introducerades år 1995 och ersatte åtgärderna akademikerpraktik, invandrarpraktik, ungdomsintro-duktion och ungdomspraktik. Åtgärden liknade i vissa avseenden arbetslivsutveckling. Skillnaden var att företaget i det här fallet skulle betala finansieringsbidrag om 1000-3000 kronor per deltagare och månad beroende på individens egenskaper. Arbets-givare behövde dock inte betala bidraget om de anställde personer med en mycket svag ställning på arbetsmarknaden. Även denna åtgärd avvecklades år 1999 och övergick i arbetspraktik.

Sedan mitten av 1990-talet har det tillkommit nya åtgärder med en utbildningsprofil. En åtgärd är de så kallade datorteken som skall ge utbildning i olika datorprogram på halvtid, medan resterande tid skall ägnas åt arbetsmarknadsinriktade projekt. En annan och mer kvalificerad åtgärd är de så kallade SwIT-utbildningarna eller den nationella IT-satsningen som erbjuder avancerad arbetsmarknadsutbildning för bristyrken inom IT-branschen (se kapitel 8).

Starta eget, offentligt tillfälligt arbete (OTA) och kommunala program för ungdomar under 25 år är tre andra åtgärder som har introducerats under 1990-talet. Den förstnämnda åtgärden ger stöd till

42 Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser Ds 2000:38

personer som vill starta egen verksamhet. Den andra åtgärden innebär att långtidsarbetslösa som är äldre än 55 år arbetar i offentlig sektor och samtidigt erhåller arbetslöshetsersättning. Åtgärden kan ses som arbetslivsutveckling för äldre. Det kommunala ansvaret innebär att kommunerna har ansvaret ordna praktik eller sysselsättning för ungdomar.

Andra åtgärder som har introducerats under perioden är generationsväxling, utbildningsstöd och aktivare användning av arbetslöshetsersättning eller projektarbete. Generationsväxling innebar att en arbetstagare som är 63 år eller äldre helt eller delvis lämnade sin anställning och ersatts av en långtidsarbetslös person. Den som lämnade anställningen fick en maximal lön om 14 400 kronor och den långtidsarbetslöse gick in i ett reguljärt arbete i företaget. Utbildningsstöd är ett bidrag till arbetsgivare som bekostar utbildning av en arbetstagare och som med anstäl-lningsstöd anställer en ersättare för den som deltar i utbildningen. Ersättning är högst 40 kronor per arbetstimma men högst 2000 kronor per anställd som utbildas.18Utbildningen skall godkännas av länsarbetsnämnden. Projektarbete innebär att personer som har rätt till arbetslöshetsersättning kan delta i utbildning eller praktik som inte ryms inom det vanliga praktiksystemen. Deltagarna får arbetslöshetsersättning under tiden som de deltar i åtgärden.

Arbetsmarknadsutbildningen har om man exkluderar handikappåtgärder varit den enskilt största åtgärden sett över perioden 1990-1999. Antalet deltagare har varierat mellan 86 000 år 1992 och 37 000 år 1997 i genomsnitt per månad. År 1999 deltog 45 000 personer i en arbetsmarknadsutbildning. Mätt som andel av de arbetslösa har åtgärden minskat i betydelse under perioden. År 1990 uppgick andelen deltagare till drygt 50 procent jämfört med 19 procent år 1999, vilket förklaras av den ökade tillgången på andra arbetsmarknadspolitiska program. År 1999 deltog till exempel cirka 15 procent av de arbetslösa i arbetspraktik eller hade en anställning med anställningsstöd.

________________________

18 Sedan år 1984 kan företag få bidrag till utbildning i företag för att förhindra permitteringar eller uppsägningar. Bidragsbeloppet uppgår till högst 60 kronor per utbildningstimme och deltagare. För kommuner, landsting, statliga myndigheter, affärsdrivande verk och allmänna försäkringskassor lämnas ett bidrag med högst 50 000 kronor.

Ds 2000:38

Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser 43

Arbetslivsutveckling var en omfattande åtgärd fram till och med dess avveckling år 1999. Antalet deltagare nådde sin topp år 1997 då drygt 52 000 personer deltog i åtgärden. Det motsvarar cirka 1,2 procent av arbetskraften och 15 procent av de arbetslösa år 1997. Första kvartalet år 1999 deltog 24 300 personer i åtgärden.

Figur 2.3 Antal deltagare i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder som andel av arbetskraften, 1990-1999

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

pr ocen t

Arbetsmarknadsutbildning Andra åtgärder Handikappåtgärder

Källa: Statistiska centralbyrån och Arbetsmarknadsstyrelsen.

Figur 2.3 visar utvecklingen under 1990-talet av antalet deltagare i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder som andel av arbetskraften. Det framgår att arbetsmarknadsutbildningen var den viktigaste åtgärden för de arbetslösa fram till år 1992. Som mest deltog nästan 2 procent av arbetskraften i åtgärden. Sedan år 1992 har arbetsmarknadsutbildningen minskat i omfattning samtidigt som andra åtgärder har ökat i betydelse. År 1999 deltog drygt 1 procent av arbetskraften i arbetsmarknadsutbildning, 3,5 procent deltog i andra åtgärder och drygt två procent deltog i särskilda åtgärder för handikappade.

Samtidigt uppgick den öppna arbetslösheten till 5,6 procent, vilket innebär att sammantaget cirka 10 procent av arbetskraften var utan ett reguljärt arbete år 1999.

I början av 1990-talets lågkonjunktur bedömde flera prognosmakare att nedgången i ekonomin skulle vara av tillfällig natur. Samtidigt gjordes bedömningen att merparten av de arbetslösa

44 Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser Ds 2000:38

behövde förstärka sin kompetens för att ha en möjlighet att ta ett arbete när konjunkturen väl vände uppåt. I det perspektivet kan det framstå som naturligt att satsa på arbetsmarknadsutbildning. Den ensidiga satsningen medförde dock att arbetsmarknads-utbildningen kom att utnyttjas som en tillfälligt sysselsättnings-skapande insats. Som mest deltog i genomsnitt drygt 86 000 personer i åtgärden.

Introduktionen av ungdomspraktik hösten 1992 och arbetslivsutveckling (ALU) år 1993 innebar att arbetsmarknadsutbildning kunde återgå till rollen som ett kompetenshöjande program. De nya programmen ökade snabbt i volym medan antalet deltagare i arbetsmarknadsutbildning återgick till en rimligare nivå. Antalet deltagare har minskat successivt sedan år 1992. I takt med att den inhemska konjunkturen har förbättras framstår arbetsmarknadsutbildning som den viktigaste åtgärden för att påverka utbudet av arbetskraft och öka de arbetslösas möjligheter att få arbete.

Arbetsmarknadspolitiken i slutet på 1990-talet och början på 2000talet har en tillväxtinriktad profil. Det märks bland annat genom att regeringen under år 2000 har beslutat om försöks-verksamhet med bristyrkesutbildning för redan anställda. Försöksverksamheten omfattar 130 miljoner kronor och berör ett sextiotal projekt med ungefär 1 400 deltagare. Av medlen har 45 procent gått till projekt inom vård- och omsorg, 37 procent till verkstadsindustrin och 18 procent till ITprojekt. Yrken inom vård är läkarsekreterare, vårdbiträden till undersköterskor, skötare psykiatrisk vård, sjuksköterskor, intensivvårdssköterskor, strål-behandlingssköterskor. Några exempel på inriktningar inom de andra områdena är, svetsare, maskinställare, verktygsmakare, elmontör, el-arbetsledarutbildning, ytlackering, IT-web browser teknik, IT-unix/lotus notes, IT-systemutveckling.

Försöksverksamheten skall ligga till grund för ytterligare satsningar på bristyrkesutbildningar under 2000-talet. AMS räknar med att satsningarna i framtiden kommer att omfatta cirka 30 000 deltagare per månad. Ambitionsnivån i arbetsmarknadspolitiken är således mycket hög. Arbetsgruppen anser att det är angeläget att noggrant överväga konsekvenserna av långtgående offentliga sats-ningar på utbildning av anställda. Satsningarna skapar orättvisor mellan företag som redan satsar stora resurser på personal-utbildning och kan medföra att arbetsgivarna på sikt skär ned på de normala satsningarna på

Ds 2000:38

Arbetsmarknaden: några utgångspunkter och utvecklingstendenser 45

personalutbildning. Det finns alternativa metoder att stimulera kompetensutveckling samtidigt som arbetsmarknadens parter själva kan skapa lönestrukturer som ger goda incitament för satsningar på personalutbildning. Dessa avvägningsproblem diskuteras i nästa kapitel.

46 Utbildning på arbetsplatserna Ds 2000:38

3. Utbildning på arbetsplatserna

3.1. Inledning

Det är arbetsgivarna som ytterst avgör om en person som har gått en arbetsmarknadsutbildning skall få ett arbete eller inte. Beslutet påverkas både av utbildningens innehåll och individens personliga egenskaper. Individens sociala egenskaper och förmåga att anpassa sig till företagets policy kan i vissa fall vara minst lika viktiga som individens formella yrkeskunskaper. Det vill säga om de individuella egenskaperna inte matchar de krav som ställs av ett företag är risken stor att en effektiv och kvalificerad arbets-marknadsutbildning inte leder till arbete. Somliga arbetsgivare kan till och med betona individernas personliga egenskaper i sådan utsträckning att dessa blir helt avgörande för anställningsbeslutet. Företaget kan i ett sådant fall själv stå för individens upp-lärningskostnader.

Inriktningen på den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbild-ningen har förändrats från en kvantitativ åtgärd i början av 1990-talet till en kvalitativ åtgärd i slutet av 1990-talet. Utbildningen har också gått från att omskola arbetskraft till att uppgradera dess kompetens. Detta innebär att utbildningarna kan hålla en hög nivå och ha antagningskrav som ibland är lika höga som de som gäller för utbildningar på högskolenivå. Det förekommer att formella krav kombineras med intervjuer genomförda av arbetsgivare med ett direkt rekryteringsbehov inom utbildningsyrket. Det finns också flera exempel där potentiella arbetsgivare är med och väljer vilka som skall delta i en arbetsmarknadsutbildning. Arbets-gruppen har bland annat information om en arbetsmarknads-utbildning där förkunskapskraven för att delta var gymnasie-utbildning inom natur- eller teknikprogrammen (se kapitel 6). Detta kombinerades med anställningsintervjuer, test av kunskaper samt praktik i företaget. Därefter antogs personer till en arbets-marknadsutbildning som arrangerades av en utbildningsanordnare.

Ds 2000:38

Utbildning på arbetsplatserna 47

Under 1990-talet har även behovet av praktik i arbetsmarknadsutbildningarna betonats. Samtidigt har det vuxit fram utbildningar som i sin helhet är förlagda på en arbetsplats.1 De företag som deltar i utbildningarna har således möjligheter att med hjälp av statligt finansierad utbildning undersöka om en person skulle kunna vara aktuell för ett jobb. För de företag som erbjuder utbildningsplatser i företaget eller är inblandade i urvalsprocesser är de nya formerna av arbetsmarknadsutbildning indirekt ekono-miskt stöd för både rekryterings- och upplärningskostnader. Inom ramen för Europeiska socialfondens mål 3 diskuteras riktat stöd till utbildning i företag och nyligen har Näringsdepartementet tillsatt en utredning som skall granska förutsättningarna för att införa ett system för individuell kompetensutveckling.

Internutbildning är omfattande på den svenska arbets-marknaden. År 1999 deltog nästan hälften av alla anställda i någon form av internutbildning. Många företag har mycket utvecklade former av internutbildning i form av renodlade kompetens-försäkringar och särskilda avtal om utbildning. Särskilda satsningar på utbildning i företag kan påverka såväl företagens beslut att själva satsa på utbildning som konkurrensförhållanden på den lokala arbetsmarknaden. Detta avsnitt beskriver omfattningen av den utbildning som bedrivs på svenska arbetsplatser och pre-senterar några resultat från forskning om sambandet mellan internutbildning och löneutveckling. Målet är att ge en grund för fortsatta diskussioner om gränsdragningar mellan arbetsgivarnas och statens ansvar för de anställdas kompetensutveckling.

3.2. Personalutbildning i teorin 2

En person kan bygga upp sin yrkeskompetens genom att delta i reguljär utbildning eller upplärning inom ramen för en anställning hos en arbetsgivare. Upplärning på jobbet omfattar såväl formella kurser som arbetsgivaren anordnar, som den kunskap individen får genom att arbeta nära mer erfarna kollegor. Den kan även omfatta mycket informell verksamhet som syftar till att förbättra de sociala relationerna och därmed förmågan till samarbete mellan de anställda.

________________________

1 Diskussionen syftar på utvecklingen inom ramen för arbetsmarknadsutbildning. Statsmakten har givit särskilt stöd till företagsförlagd utbildning före år 1990.2 Avsnittet bygger på Björklund och Regnér (1996).

48 Utbildning på arbetsplatserna Ds 2000:38

Nationalekonomisk forskning ger tydliga riktlinjer för hur man skall bedöma konsekvenserna av internutbildning. Precis som vid tolkning av effekterna av arbetsmarknadsutbildning utgår forskning från humankapitalansatsen. Den del av ansatsen som berör utbildning på arbetsplatsen skiljer mellan generellt och företagsspecifikt humankapital. Med generellt humankapital avses produktivitetshöjande färdigheter som inte bara är till nytta i det företag där färdigheterna erhållits utan också på stora delar av den övriga arbetsmarknaden. Företagsspecifikt kunnande däremot höjer produktiviteten främst i det företag som ger utbildningen. Helt företagsspecifikt kunnande är endast användbart i det företag där det har förvärvats. I vissa fall kan det vara mer relevant att betrakta yrkeskunskaper som branschspecifika, det vill säga kunskaperna är värdefulla hos alla (eller de flesta) arbetsgivare i en bransch men inte utanför branschen.

Generella yrkeskunskaper

Nationalekonomisk forskning behandlar generell och företags-specifik kompetens separat. Det bör dock betonas att det i praktiken är frågan om gradskillnader snarare än om artskillnader.3 Vi börjar med generellt yrkeskunnande. Utgångspunkten är att det finns olika typer av arbeten och/eller olika sätt att organisera ett visst arbete. Vissa arbeten leder till att den anställde utvecklar sin kompetens och höjer sin framtida produktivitet, medan andra arbeten inte leder till en sådan utveckling. Att utforma ett arbete så att det leder till upplärning är dock förenat med kostnader för arbetsgivaren i form av instruktion från erfarna yrkesarbetare, kurser eller liknande. Det är ekonomiskt rationellt att förlägga upplärningen på arbetsplatsen så tidigt som möjligt under yrkeskarriären. Avkastningen kan ju då erhållas under en längre tid. Kostnaden för generell upplärning på ett arbete kommer att bäras av den anställde genom en lägre lön under utbildningstiden. Anledningen är att om den anställde slutar anställningen frivilligt kommer företaget inte att få den förväntade avkastningen på investeringen. Den anställde däremot har inget emot att bära kostnaden, eftersom avkastningen kan erhållas även i andra företag.

Sammantaget leder resonemangen fram till ett antal förut-sägelser om lönestrukturen på arbetsmarknaden. För det första kommer de som väljer arbeten med ett stort utbildningsinnehåll att få en positivt lutande lönekurva. Skälet är att upplärningen ligger tidigt i karriären

________________________

3 En kurs i företagets arbetsmetoder, mål och strategier kan säkert vara till viss nytta även i andra företag. Men kursen är sannolikt mer värdefull i det företag som ger den än i andra företag.

Ds 2000:38

Utbildning på arbetsplatserna 49

och att den anställde betalar kostnaden för denna i form av lägre lön i början av arbetslivet. Sedan avtar upplärningen successivt under karriären och löneökningarna blir därmed allt långsammare. För det andra, kommer arbeten utan utbildning eller upplärning inte att ha någon löneutveckling till följd av produktivitetshöjande kompetensutveckling. Lönen är därför högre i arbeten med litet utbildningsinnehåll än arbeten med mer utbildning under den första delen av yrkeskarriären. Samtidigt stiger lönerna med arbetserfarenheten, vilket i sin tur medför att lönespridningen mellan anställda blir högst i början och i slutet av karriären samt lägst någonstans i mitten. I början är spridningen hög på grund av skillnader i utbildningskostnader (vilka räknas av från lönen) och i slutet på grund av skillnader i kompetens som förvärvats under yrkeskarriären.

Denna nationalekonomiska ansats har intressanta implika-tioner för den politiska diskussionen kring internutbildning. Enligt ansatsen är det till exempel ingen entydig förmån att ha ett arbete med generellt utbildningsinnehåll, individen står ju för en del av kostnaden genom lägre lön under utbildningstiden. Det är snarare en fråga om att ha ett arbete med låg lön i början av karriären och högre mot slutet. Notera också att lönestrukturer av den typ som beskrivits ovan där de anställda får betala kostnaderna för och erhålla avkastningen av internutbildning leder till att alla lönsamma investeringar i kompetensutveckling kommer till stånd.

50 Utbildning på arbetsplatserna Ds 2000:38

Företagsspecifika yrkeskunskaper

Vi övergår nu till fallet med företagsspecifikt yrkeskunnande. I det här fallet är problemet att både den anställde och arbetsgivaren är obenägna att bära kostnaderna för investeringen. Om den anställde bär kostnaderna kommer han/hon att förlora möjligheterna att tillgodogöra sig intäkterna av utbildningen om arbetsgivaren säger upp honom/henne. Om arbetsgivaren bär kostnaderna kommer denne att förlora om den anställde väljer att lämna företaget. Problemet med företagsspecifikt kunnande är således att få till stånd en lönestruktur som skapar incitament för båda parter att bevara anställningen under en längre tid så att intäkterna på utbildningsinvesteringen verkligen faller ut. Lösningen på problemet är enkelt och innebär att parterna delar på både kostnader och intäkter av utbildningssatsningen. Detta betyder att lönen är lägre i början av en anställning för att täcka en del av utbildningskostnaderna och att lönen ökar när delar av intäkterna av utbildningen inkluderas i lönen. Sammantaget bör man alltså även vid specifik internutbildning förvänta sig en stigande löneprofil över yrkeskarriären. En skillnad mot generellt kunnande är att personalomsättning blir lägre och anställnings-tiderna längre i företag med företagsspecifikt kunnande.

De anställda förlorar värdet av sina företagsspecifika kun-skaper när de lämnar företaget, vilket får konsekvenser för bland annat dem som tvingas lämna sina arbeten vid företagsned-läggningar och uppsägningar. Personer som under en längre tid har byggt upp företagsspecifikt kunnande (och också fått högre lön för detta) kan inte omedelbart nå upp till samma lön på ett nytt jobb i ett annat företag. Anledningen är att det specifika kunnandet inte alls eller bara delvis är användbart i det nya företaget. Det innebär också att vi kommer att observera en rörlighet i lönestrukturen på en arbetsmarknad med betydande uppbyggnad av företagsspecifik kunnande. De som får behålla sina arbeten kommer successivt att höja sina löner i takt med att de bygger upp allt mer av specifikt kunnande, medan de som förlorar sina arbeten drabbas av löne-sänkningar.

Det kan finns ett samband mellan individuella satsningar på skolutbildning och efterföljande personalutbildning på arbets-platserna. Teoretiskt är det dock inte möjligt att avgöra om till exempel högutbildade kommer att välja arbeten med mera internutbildning än lågutbildade. Det är inte heller möjligt att avgöra om högavlönade kommer att erbjudas mer internutbildning än lågavlönade. Däremot är det troligt att det föreligger en kom-plementaritet mellan reguljär skolutbildning och internutbildning på arbetsplatsen. Innebörden av

Ds 2000:38

Utbildning på arbetsplatserna 51

denna komplementaritet är att det är mer lönsamt för en person med god skolutbildning att skaffa sig internutbildning och omvänt för en arbetsgivare att ge de redan välutbildade mera internutbildning än övriga anställda. Detta resultat följer om god grundutbildning ökar förmågan att till-godogöra sig utbildning på arbetsplatsen. Det följer också om färdigheter som erhålls i skolan kompletterar färdigheter som erhålls i utbildningen på företaget. Intuitivt är det troligt att god reguljär skolutbildning ökar förmågan att tillgodogöra sig ny information i arbetslivet.

Diskussionen i detta avsnitt visar att arbetsmarknaden kan lösa frågor som rör kompetensutveckling på jobbet. Genom en viss form av löneflexibilitet kan man skapa goda incitament för arbetsgivaren att erbjuda utbildning och för den anställde att förbättra sin kompetens över hela yrkeskarriären. En annan lärdom av detta avsnitt är att personer som byggt upp specifika kunskaper och kompenserats för dem erhåller lägre löner om de måste byta bransch. Om nivån på arbetslöshetsersättningen är hög kan den specifika kunskapen medföra att somliga individer är obenägna att byta yrke.

3.3. Personalutbildning i praktiken

Statistiska centralbyrån (SCB) undersöker sedan år 1986 omfattningen av personalutbildning på svenska arbetsplatser. Hittills har personalutbildningsstatistik avseende första halvåret publicerats för åren: 1986, 1987, 1989, 1992-1998. Från och med år 1995 genomförs och publiceras undersökningar avseende även andra halvåret. Statistiken utgör en del av arbetskraftsunder-sökningarna (AKU). Personalutbildningens urval består av cirka 12 800 sysselsatta personer i åldrarna 16-64. De intervjuas under juni och december och vid intervjutillfället skall de redogöra för hur mycket personalutbildning de har deltagit i de senaste sex månaderna.

Personalutbildning definieras som utbildning som helt eller delvis bekostas av företaget.4 Kostnader avser betald arbetstid, kursavgifter, kurslitteratur resor med mera. Utbildningen omfattar såväl lärarledd undervisning som självstudier. Notera att statistiken inte omfattar handledning på arbetsplatsen eller annat lärande på jobbet. I det avseendet underskattar statistiken omfattningen av den faktiska kunskapsuppbyggnad som äger rum på arbets-platserna.

________________________

4 Detta hindrar inte att den anställde bär kostnaden av personalutbildningen genom lägre lön under utbildningsperioden.

52 Utbildning på arbetsplatserna Ds 2000:38

Björklund och Regnér (1996) har undersökt personalutbildningsstatistiken för perioden 1986-1995. Deras genomgång visar att utbildningen är omfattande och berör ett stort antal människor. År 1986 deltog cirka 22 procent av de sysselsatta i någon form av utbildning betald av företagen. Andelen deltagare hade ökat till nästan 42 procent år 1995. Den genomsnittliga utbildningstiden har legat på en nivå runt 6 dagar över hela perioden. Författarna visar att ungefär 3 procent av den totala arbetstiden användes för personalutbildning år 1995. Det framgår också att yngre och äldre deltar i något mindre utsträckning än personer i medelåldern. De yngre personernas utbildning var dock något längre än de medel-ålders. Däremot deltog en större andel kvinnor än män i personal-utbildning. Skillnaderna är dock inte statistiskt säkerställda.

För att få en uppdaterad bild av personalutbildningen har vi sammanställt statistik för de första halvåren 1998 och 1999. Av denna sammanställning framgår att cirka 45 procent av de anställda deltog i internutbildning år 1999. Siffrorna för år 1999 går genom-gående i samma riktning som de som presenteras i Björklund och Regnér. Eftersom de aggregerade siffrorna är mycket lika väljer vi att undersöka fördelning av personalutbildning över utbildnings-bakgrund, näringsgrenar och företagsstorlek. Statistiken presen-teras i figurerna 3.1-3.5.

Ds 2000:38

Utbildning på arbetsplatserna 53

Figur 3.1 Andel av de anställda som har deltagit i personal-utbildning första halvåret 1999 och 1998 fördelat över utbildnings-bakgrund

0 10 20 30 40 50 60 70

< 9 år Grundskol Gymn 2 år Gymn 3 år Högskola <

3 år

Högskola >

3 år

procent

1999

1998

Källa: Statistiska centralbyrån

Av figur 3.1 framgår att det finns betydande skillnader i personalutbildning med avseende på utbildningsnivå. Högutbildade deltar i större utsträckning än lågutbildade. Ungefär 60 procent av de högutbildade deltog i personalutbildning jämfört med 40 procent av dem med endast gymnasieutbildning. Denna komplementaritet är naturlig eftersom högutbildade (förutsatt att högre utbildning ökar studenternas produktiva förmåga) i genomsnitt bör kunna tillgodogöra sig kvalificerad internutbildning snabbare än låg-utbildade. Samtidigt kan högutbildade vara anställda på arbets-platser som ger mycket personalutbildning, medan det omvända gäller för personer med låg utbildning. Skillnaderna behöver således inte spegla en orättvis fördelning av utbildning utan endast att individer har gjort olika utbildnings- och yrkesval.

Anställda i stora företag deltar i större utsträckning i internutbildning bekostad av arbetsgivaren än anställda i små företag (figur 3.2). Ungefär 45 procent av de anställda i företag med 500 eller fler anställda deltog i internutbildning bekostad av företaget första halvåret 1999. Det kan jämföras med 30 procent av de anställda i företag med 10-49 anställda. Precis som tidigare behöver inte dessa skillnader spegla en orättvis fördelning av tillgång på internutbildning. Istället kan skillnaderna visa att verk-samheten i ett typiskt litet eller medelstort företag kräver mindre internutbildning än verksamheten i ett typiskt stort företag.

54 Utbildning på arbetsplatserna Ds 2000:38

Figur 3.2 Andel av de anställda som har deltagit i personal-utbildning första halvåret 1999 och 1998 fördelat över företags-storlek

0 10 20 30 40 50 60

0-9 10-49 50-99 100-249 250-499 500-999 1000-

pr ocen t

År 1999

År 1998

Källa: Statistiska centralbyrån

Möjligheterna att delta i personalutbildning varierar mellan näringsgrenar (figur 3.3). Anställda inom offentlig verksamhet, vård, omsorg, utbildning och forskning deltar i internutbildning i större utsträckning än anställda i andra näringsgrenar. Även inom finan-siell verksamhet är det vanligt att de anställda deltar i utbildning bekostad av företaget. Lägst andel deltagare återfinns inom byggnadsindustrin och inom personliga och kulturella tjänster.

Ds 2000:38

Utbildning på arbetsplatserna 55

Figur 3.3 Andel av de anställda som har deltagit i personal-utbildning första halvåret 1999 och 1998 fördelat över näringsgren

0 10 20 30 40 50 60

Jo rd br uk

mm

Tillv erk ning

Bygg

Handel mm

Fi nans iell

ve rk sa m he t

Utbild ning,

forsk ning

Vå rd och

oms or g

Pe rs . o ku lt

tjä nster

O ffentlig

ve rk sa m he t

pr ocen t

1999

1998

Källa: Statistiska centralbyrån

Figur 3.4 Andel personalutbildningstid i förhållande till total arbetstid första halvåret 1999 och 1998 fördelat över näringsgren

0 1 2 3 4 5

Jord bruk

mm

T illv erk ning

By gg

Hande l mm

F inansie ll

ve rksamhe t

U tbildning,

forskni ng

Vå rd o ch

omsorg

Pers . o k ult

tjänste r

O ffe ntl ig

ve rksamhe t

pr ocent

1999

1998

Källa: Statistiska centralbyrån

Av siffrorna som presenteras i figurerna 3.4 och 3.5 framgår att det finns skillnader både mellan näringsgrenar och företag av olika storlek. Resultaten går i samma riktning som de som presenterades i tidigare

56 Utbildning på arbetsplatserna Ds 2000:38

figurer. Det vill säga även i termer av tid för personal-utbildning deltar anställda i offentlig verksamhet, vård, omsorg och utbildningsverksamhet i större utsträckning än anställda inom andra områden. Vidare ägnar de anställda i stora företag mer tid åt internutbildning än anställda i små och medelstora företag. I genomsnitt (över alla företag) ägnas 3 procent av anställningstiden åt personalutbildning.

Figur 3.5 Andel personalutbildningstid i förhållande till total arbetstid första halvåret 1999 och 1998 fördelat över företagsstorlek

0 1 2 3 4 5

0-9 10-49 50-99 100-249 250-499 500-999 1000-

pr ocen t

År 1999

År 1998

Källa: Statistiska centralbyrån

Figurerna 3.6 - 3.8 redovisar tillgången till personalutbildning det första halvåret 1999 för kvinnor och män i företag av olika storlek och inom olika näringsgrenar Av siffrorna som presenteras i figur 3.6 framgår att skillnaderna mellan kvinnor och män är små. Den största skillnaden noteras visserligen i små företag, men enligt SCB är skattning på grund av litet urval alltför osäker. Skillnaderna mellan grupperna med avseende på andelen deltagare är som mest tre procentenheter, vilket gäller företag som har 10-49 och mer än 1000 anställda.

Ds 2000:38

Utbildning på arbetsplatserna 57

Figur 3.6 Andel av de anställda som har deltagit i personal-utbildning första halvåret 1999 fördelat över företagsstorlek och kön

0 10 20 30 40 50 60

0-9 10-49 50-99 100-249 250-499 500-999 1000-

procent

Män

Kvinnor

Källa: Statistiska centralbyrån

Av siffrorna som presenteras i figur 3.7 framgår att skillnaderna mellan kvinnor och män är störst inom jordbruk och byggnadsindustrin. Siffrorna för kvinnor inom jordbruk är dock på grund av litet urval osäker. Inom byggnadsindustrin deltog nästan 50 procent av de anställda kvinnorna i någon form av personalutbildning det första halvåret 1999. Däremot deltog endast 32 procent av de anställda männen i personalutbildning. Även inom utbildning och forskning, personliga och kulturella tjänster deltog en betydligt större andel kvinnor än män i personalutbildning. Störst skillnad till männens fördel noteras inom handel, där 39 procent av männen deltog jämfört med 34 procent av kvinnorna.

58 Utbildning på arbetsplatserna Ds 2000:38

Figur 3.7 Andel av de anställda som har deltagit i personalutbild-ning första halvåret 1999 fördelat över näringsgrenar och kön

0 10 20 30 40 50 60 70

Jo rd br uk

mm

Tillver kning

Byg g

Hand el

mm

Finansie ll

ver ksa m het

Ut bildning ,

forskni ng

Vård oc h

om sor g

Pe rs. o k ul t

tjän ste r

O ffe ntl ig

ver ksa m het

procent

Män

Kvinnor

Källa: Statistiska centralbyrån

Kvinnor ägnade en något större andel av sin arbetstid åt personalutbildning än män det första halvåret 1999, 3,0 procent respektive 2,5. Av figur 3.8 framgår att det finns stora skillnader mellan män och kvinnor inom olika näringsgrenar. Inom vård och omsorg ägnades till exempel 4,3 procent av kvinnornas arbetstid åt personalutbildning jämfört med 2,8 procent av männens. Inom byggnadsverksamhet gick 2,4 procent av kvinnornas arbetstid till personalutbildning jämfört med 1,5 procent av männens.

Ds 2000:38

Utbildning på arbetsplatserna 59

Figur 3.8 Andel personalutbildningstid i förhållande till total arbetstid första halvåret 1999 fördelat över näringsgrenar och kön

0 1 2 3 4 5 6

Jo rdb ruk

mm

T illve rkn in g

By gg

Han de l

mm

F inans ie ll

ve rksamhe t

Ut bi ld ni ng,

fo rsk nin g

Vår d oc h

oms or g

Pe rs. o kult

tjä nster

Offen tlig

ve rksamhe t

pr ocen t

Män

Kvinnor

Källa: Statistiska centralbyrån

Levnadsnivåundersökningarna (LNU) som genomförs av forskare vid Institutet för social forskning vid Stockholms universitet innehåller frågor om all typ av upplärning på jobbet.5 LNU kan även användas för att spegla i vilken utsträckning utbildning som ges på arbetsplatserna är generell eller företagsspecifik. I tabellerna 3.1-3.3 redovisas svarsfördelningar på tre frågor om upplärning på jobbet. Siffrorna är hämtade från Regnér (1995, 1997) och avser den svenska arbetsmarknaden under 1980-talet och början av 1990-talet.

I tabell 3.1 redovisas de anställdas uppfattning om hur lång tid det i genomsnitt tar att lära sig ett arbete. För det första framgår att ungefär 70 procent av de anställda anser att det tar mer än 3 månader att lära sig arbetet.6 För det andra säger män i större utsträckning än kvinnor att det tar mycket lång tid att lära sig ett arbete. För det tredje anger en större andel av de anställda i privat sektor än anställda i offentliga sektor att det tar mer än 2 år att lära sig jobbet. Vi vill betona att siffrorna speglar individernas egen uppfattning och det är möjligt att de överskattar den tid det tar att lära sig jobbet. Siffrorna indikerar dock att en stor andel av de anställda har arbeten som de anser tar lång tid att lära sig.

________________________

5 Se Fritzell och Lundberg (1994) för en beskrivning av databasen.6 Mönstret är detsamma i Norge. Barth (1997) rapporterar att 47 procent av de anställda i Norge anser att det tar mer än ett år att lära sig arbetet.

60 Utbildning på arbetsplatserna Ds 2000:38

Tabell 3.1 Tid det tar att lära sig ett arbete

Förutom den kompetens som krävdes för att få ditt nuvarande jobb hur lång tid anser du att det tar att lära sig jobbet?

Tid att lära sig jobbet

Kvinnor Män

Privat sektor

Offentlig sektor

Alla

-1 dag

4,2

2,5

2,4

4,4

3,3

2-4 dagar 7,9

3,4

5,3

6,1

5,7

1-4 veckor 21,7

9,2

12,8

18,6

15,4

1-3 månader 19,9

11,3

14,8

16,4

15,5

3-12 månader

23,5

18,9

21,3

21,1

21,2

1-2 år

13,0

20,0

17,3

15,6

16,5

mer än 2 år 9,9

34,8

26,1

17,8

22,4

Källa: Regnér (1995).

Merparten av de anställda känner till många eller några arbets-givare där deras nuvarande kunskaperna skulle vara till nytta (tabell 3.2). Kvinnor anger i något högre utsträckning än män att de inte känner till någon arbetsgivare där deras kunskap skulle vara användbar. En större andel av de anställda i offentlig sektor än i privat sektor anger att de inte känner till några arbetsgivare där deras nuvarande kunskaper skulle vara användbara. Det kan tyda på att kunskapen som erhålls i den offentliga sektorn i genomsnitt är användbar endast på en liten del av den svenska arbets-marknaden. Det vill säga kunskaperna i offentlig sektor är mer specifika än kunskaperna i privat sektor. En tolkning av detta är att omställningsproblemen i genomsnitt är större för anställda i offentlig verksamhet än privat.

Ds 2000:38

Utbildning på arbetsplatserna 61

Tabell 3.2 Relevansen av nuvarande kunskap på den övriga arbetsmarknaden

Känner du till någon annan arbetsplats där du skulle kunna använda det som du har lärt dig i ditt nuvarande arbete?

Tid att lära sig jobbet

Kvinnor Män

Privat sektor

Offentlig sektor

Alla

Ja, många 39,5

46,2

46,6

38,2

42,9

Ja, några 28,7

28,7

28,2

29,2

28,7

Ja, en eller två 9,6

9,2

8,0

11,1

9,4

Nej

22,3

16,0

17,2

21,5

19,0

Källa: Regnér (1995).

Även siffrorna i tabell 3.3 ger en bild av graden av generell och specifik kunskap på den svenska arbetsmarknaden. Majoriteten av de anställda anger att de i sitt nuvarande jobb har stor användning av den kunskap och arbetslivserfarenhet de har fått hos tidigare arbetsgivare. Kvinnor och män har liknande uppfattning. I genom-snitt anger endast 17 procent av de anställda att mycket lite eller ingen av tidigare erfarenhet har betydelse för det nuvarande jobbet.

Tabell 3.3 Betydelsen av tidigare kunskap för det nuvarande jobbet

I vilken omfattning kan du i ditt nuvarande arbete använda det som du har lärt genom formell utbildning eller tidigare arbetslivserfarenhet?

Tid att lära sig jobbet

Kvinnor Män

Privat sektor

Offentlig sektor

Alla

I mycket stor omfattning

35,3

39,4

31,9

44,0

37,3

I stor omfattning

25,8

23,1

24,6

24,2

24,5

Till viss del 21,2

19,4

21,3

19,2

20,3

Mycket lite 7,8

8,4

9,9

5,8

8,1

Inte alls

9,9

9,8

12,3

6,8

9,8

Källa: Regnér (1995).

Sammantaget tyder siffrorna i detta avsnitt på att internutbildningen är omfattande på den svenska arbets-marknaden. Det tycks också som att merparten av kompetensen som byggs upp på arbetsplatserna är generell, det vill säga användbar på stora delar av arbetsmarknaden.

62 Utbildning på arbetsplatserna Ds 2000:38

3.4. Relation mellan löner och personalutbildning

Det finns en omfattande forskning om vilka faktorer som påverkar individernas löneutveckling. Arai och Kjellström (1999) innehåller en översikt av svenska studier av sambanden mellan utbild-ningsrelaterade variabler och individuell löneutveckling. Av den sammanställningen framgår bland annat att arbetslivserfarenhet och anställningstid har stor betydelse för individernas löne-utveckling. I detta avsnitt diskuteras svenska studier som har undersökt sambanden mellan internutbildning, inkomstutveckling och anställningstid.

Björklund och Åkerman (1989) utnyttjar data från de så kallade hushållsundersökningarna (HUS) för att undersöka sam-bandet mellan internutbildning och individuella löner. De finner att personer som anger att de får värdefull kunskap på sitt arbete har högre timlöner än personer som anger att kunskapen inte är värdefull. Vidare tycks lönerna växa snabbare för dem som deltar i personalutbildning än för personer som inte deltar i personal-utbildning. Sammantaget visar resultaten att humankapitalteorins förutsägelser om sambandet mellan löner och internutbildning har relevans för den svenska arbetsmarknaden.

Regnér (1997) utnyttjar data från LNU för att analysera effekterna av bland annat internutbildning.7 Frågorna som pre-senterades i föregående avsnitt användes som indikatorer på per-sonalutbildning. Resultaten visar att det finns ett entydigt positivt samband mellan personalutbildning och individuell lönutveckling. Till exempel har personer som har deltagit i internutbildning som varar längre än 1 månad ungefär 10 procent högre lön än personer som har deltagit i kortare utbildning.8 Lönerna växer dock inte signifikant snabbare för dem som har deltagit i lång utbildning än för dem som har deltagit i kort utbildning. Resultaten kan tolkas på flera sätt. En tolkning är att effekten av utbildning samman-hänger med individuella egenskaper som inte kan observeras i data (exempelvis intelligens). En annan tolkning är att individerna får utbildning i samband med karriärrörelser, det vill säga löneffekten uppstår genom att de byter arbete inom företaget. Det innebär att internutbildning är korrelerad med jobbyte snarare än produk-tivitet.9 Ytterligare en tolkning är att

________________________

7 Se även Regnér (1995).8 Resultaten tar hänsyn till skillnader i bland annat utbildningsbakgrund, kön, arbetslivserfarenhet, anställningstid, antal jobbyten och arbetsmiljö.9 Se vidare LeGrand, Szulkin och Tåhlin (1995).

Ds 2000:38

Utbildning på arbetsplatserna 63

lönestrukturerna på de svenska arbetsplatserna gör det svårt att knyta löneutveckling till internutbildning. I en sammanpressad lönestruktur är utrymmet begränsat för en löneutveckling som beror av internutbildning.10

Resultaten i studien visar att merparten av personal-utbildningen på de svenska arbetsplatserna är användbar på hela arbetsmarknaden. Det framgår också att anställda inte har lägre lön under upplärningsperioden, det vill säga arbetsgivarna står för kostnaden av utbildningen. Samtidigt visar resultaten att anställda som har deltagit i internutbildning stannar längre på företaget än personer med enklare arbeten. Regnér betonar att resultaten skall tolkas med stor försiktighet, eftersom det kan finnas andra faktorer än dem som han tar hänsyn till som påverkar utbildnings-valet. Han betonar vidare att det behövs en annan typ av data och andra metoder för att göra en säkrare bedömning av effekterna av internutbildning.

3.5. EU-bestämmelser för stöd till personalutbildning

EU-kommissionen pekar på nödvändigheten av en politik som skapar incitament för arbetstagarna att förbättra sin kompetens och företagen att investera i utbildning för redan anställda. Samtidigt betonas att riktade utbildningssatsningar inte får strida mot konkurrenspolitiska mål. För att säkerställa att alla företag behandlas på samma sätt har kommissionen utformat ram-bestämmelser för utbildningsstöd som är förenliga med förut-sättningarna för den gemensamma marknaden. Allmänt gäller att stöden inte får vara så höga att de påverkar de naturliga inci-tamenten för investeringar i utbildning för redan anställda. De får inte heller utgöra dolda driftsstöd. EU:s bestämmelser är tillämpliga oavsett om utbildningen bedrivs av företagen själva eller av offentliga eller privata anordnare. Notera att diskussionen i tidigare avsnitt är relevant även i det här perspektivet.

Precis som humankapitalteorin för utbildning på arbetsplatser gör EU-kommissionen en distinktion mellan särskild utbildning (företagsspecifik) och allmän utbildning (generell). I EU-perspektiv

________________________

10 Björklund och Regnér (1996) argumenterar att det inte går att utesluta att internutbildning utnyttjas som en skattefri löneförmån för vissa anställda (fringe benefit). Med höga effektiva marginalskatter är det rationellt att belöna anställda med attraktiva kurser. Det kan förklara varför högutbildade medelålders personer är överrepresenterade i utbildningen.

64 Utbildning på arbetsplatserna Ds 2000:38

definieras allmän utbildning som sådan som ger utbildnings-, examenseller annat formellt kunskapsbevis. Särskild utbildning är sådan som ger kompetens som uppenbarligen främst är användbar i ett eller några få företag. I allmänhet gäller att utbildningsstöd inte får påverka utbildningskostnader som företaget normalt måste bära. Ett exempel är utbildningskostnader i samband med intro-duktionskurser för nyanställda. Syftet med stödet är att det skall påverka företaget att göra insatser utöver den vanliga verksam-heten. Enligt kommission kan dock små och medelstora företag tillåtas högre stödnivåer.

Enligt EU-kommission är den högsta tillåtna stödnivån 50 procent av utbildningskostnaderna för allmänna utbildningar och 25 procent för särskilda utbildningar. För små och medelstora företag är stödnivån 70 procent respektive 35 procent. I vissa stöd-berättigade regioner i Sverige kan stödnivåerna höjas med 5 procentenheter. Vidare gäller att om utbildningen riktas till särskilda arbetstagare (kort utbildningsbakgrund, funktions-hindrade, äldre, kvinnor som återvänder till arbetsmarknaden) kan stödnivåerna ökas med ytterligare 10 procentenheter. Det vill säga för små och medelstora företag kan stödet under vissa förut-sättningar uppgå till 80 procent av utbildningskostnaderna.

Ds 2000:38

Utbildning på arbetsplatserna 65

3.6. Personalutbildning och arbetsmarknadsutbildning

Mycket av den internutbildning som ges till de anställda i svenska företag tycks vara generell och användbar på hela arbetsmark-naden. Samtidigt tyder resultat på att anställda inte behöver betala för den generella kompetensen i form av lägre lön under utbild-ningstiden. Anställda i svenska företag och organisationer har således mycket starka incitament att delta i utbildning på jobbet.

Företag som väljer att betala för de anställdas generella kunskapsuppbyggnad tar en risk eftersom anställda kan ta en anställning i ett annat företag. En förklaring till att företagen ändå kan vara villiga att ta denna risk är att utbildningen kan vara ett medel att konkurrera om arbetskraft och belöna dem som är mest produktiva. Företag som arbetsgruppen har träffat argumenterar för att de är villiga att bekosta generell kunskapsuppbyggnad för att de inte kan förutse vilken kompetens de kommer att behöva på några års sikt. I vissa avseenden kan således arbetsmarknaden lösa frågor som rör kunskapsuppbyggnad av redan anställda.

Cirka en tredjedel av de anställda anger att de har kompetens som till viss del är företagsspecifik, det vill säga användbar främst i det företag eller den bransch där de arbetar. Vid en struktur-omvandling kan det vara svårt för personer med specifik kompetens att nå upp till sin tidigare lönenivå i de fall de måste byta bransch. Anledningen är att den specifika kunskapen inte är användbar i den nya branschen och därför inte kan ge samma avkastning som i den bransch där kunskapen byggdes upp. Dessutom kan det under vissa omständigheter vara svårt att förmå en person med specifik kompetens att acceptera ett jobb i en ny bransch om lönenivån är mycket lägre än i den gamla branschen. Detta gäller i synnerhet om arbetslöshetsersättningen är högre än ingångslönen i den nya branschen. Lönestrukturer på arbetsmarknaden kan således påverka de arbetslösas beslut att acceptera ett arbete.

Lönestrukturer på arbetsmarknaden kan vara utformade på ett sådant sätt att arbetstagarna och arbetsgivarna delar på ansvaret för en persons yrkesutbildning. Detta kan göras genom att individen har en låg lön under upplärningsperioden och en löneutveckling över tiden som speglar individens yrkesskicklighet. Förhandlade minimilöner driver upp arbetskraftskostnader och kan ge ingångs-löner som i genomsnitt överstiger nyanställdas produktionskapa-citet.

66 Utbildning på arbetsplatserna Ds 2000:38

Höga ingångslöner kan medföra att arbetsgivare blir försiktiga i sina anställningsbeslut. En signal på det kan vara att det tar tid att tillsätta en vakans eller att företag väljer att inte expandera. En an-nan signal kan vara att arbetsgivare ställer höga formella krav på enklare tjänster för att kompensera för den relativt höga in-gångslönen. Det är svårt att undersöka om detta är problem som gäller för den svenska arbetsmarknaden. Men det finns tecken på att företagen ställer överdrivet höga krav på en anställning. Till exempel finner AMS i en intervjuundersökning av företag som har anmält en ledig plats hos arbetsförmedlingen, att nästan en fjärdedel av företagen ställer högre krav i platsanmälan än på den person som anställs (AMS 1999a). Det framgår också att det är svårt att hitta arbetskraft främst till yrken med låga eller inga utbildningskrav.

En mer direkt signal på att det är kostsamt för företagen att stå för upplärningskostnaderna inom ramen för nuvarande löne-strukturer är att det inom vissa yrkesområden finns avtal mellan arbetsgivare och arbetstagareorganisationer om lägre löner under en upplärningsperiod. Inom handeln och inom verkstadsindustrin har det till och med slutits avtal om särskilda introduktionslöner kopplade till utbildning. Även inom arbetsmarknadspolitiken finns det åtgärder som sänker arbetskraftskostnader under en upplärningsperiod. Omfattande statliga satsningar på utbildnings-insatser för redan anställda kan påverka arbetsgivare att dra ned på sina investeringar i personalen. Indikationer på ett sådant beteende har observerats bland företag i Danmark.

Ds 2000:38

Utbildningsmarknaden för vuxna personer 67

4. Utbildningsmarknaden för vuxna personer

4.1. Inledning

Grunden för en individs kunskap och förmåga till inlärning läggs i unga år. Grund- och gymnasieskolorna ger baskunskaper som i sin tur är en förutsättning för fördjupade teoretiska och yrkesinriktade studier inom universitet och högskolor. Individer som misslyckas med studierna i unga år har sedan en lång tid tillbaka haft möjlighet att senare i livet läsa in kunskaperna i den kommunala utbildningen för vuxna (komvux). Arbetsmarknadsutbildningen har givit somliga individer ytterligare möjligheter att bygga upp den grundkunskap som förlorades i unga år. Nya utbildnings-satsningar på 1990-talet har ytterligare ökat möjligheterna för vuxna att ta igen den formella kunskap som de inte byggde upp i ungdomsåren.

Arbetsmarknadsutbildning är den enda utbildningsformen som är tillgänglig främst för arbetslösa personer. Kursutbudet är i vissa avseenden unikt, i andra identiskt med det som finns inom såväl det reguljära utbildningsväsendet som inom andra utbild-ningssystem som vuxit fram under 1990-talet. Utbildnings-systemen skiljer sig åt med avseende på bland annat huvudmanna-skap, mål och individernas möjligheter till studiefinansiering. Ett samhällsekonomiskt effektivt statligt finansierat utbildningssystem för vuxna bör vara utformat på ett sådant sätt att olika individer har samma typ av finansiering när de deltar i samma utbildning. Vidare bör olika utbildningsformer inte erbjuda överlappande utbildningar utan utgöra tydliga komplement. En effektiv arbetsmarknadsutbildning måste ta hänsyn till de möjligheter

68 Utbildningsmarknaden för vuxna personer Ds 2000:38

som erbjuds i parallella utbildningsformer. I detta avsnitt ges en översiktlig bild av olika utbildningsformer utöver arbetsmarknadsutbildning som är tillgängliga för vuxna arbetslösa.

4.2. Folkbildning

Folkbildningen omfattar folkhögskolor och studieförbund som drivs av olika folkrörelser, organisationer, stödföreningar och landsting. Verksamheterna finansieras helt eller delvis med statliga medel som fördelas av Folkbildningsrådet, vilket bildades år 1991 för att framförallt administrera det statliga anslaget till folkbildning. Rådet är en ideell förening med tre organisationer som medlemmar: Folkbildningsförbundet, Landstingsförbundet och Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation. Utbildningarna vid folkhögskolor och studieförbund är inte bundna till centralt fastställda läroplaner. I stället bestäms utbildningens innehåll och inriktning vid respektive skola och förbund. Det innebär att kursutbudet skiljer sig åt mellan olika utbildningsenheter.

Studieförbundens verksamhet är huvudsakligen studiecirklar, men också kulturprogram och annan folkbildningsverksamhet. I Studieförbundens verksamhet deltar människor vanligtvis på sin fritid. Studieförbunden erbjuder kurser inom flera olika ämnesområden på såväl grundskole- som gymnasie- och högskolenivå. Även folkhögskolorna har ett stort kursutbud på olika nivåer och med olika inriktningar. Skolorna ger normalt företräde för äldre och sökande med kort utbildning. Andra prioriterade grupper är individer med funktionshinder, personer med utländsk bakgrund och arbetslösa. Precis som vid en traditionell högskola kan personer delta i både enstaka kurser och längre utbildningslinjer. Allmän kurs finns på samtliga folkhögskolor och vänder sig främst till personer som saknar grundskole- eller gymnasieutbildning och är ett alternativ till komvux. På allmän kurs ställs normalt inga formella antagningskrav och de studerande startar på olika nivåer beroende på förkunskaper och tidigare studier. Man erbjuder också särskilda kurser som ofta varierar

Ds 2000:38

Utbildningsmarknaden för vuxna personer 69

mellan olika folkhögskolor. På dessa kurser ställs ibland särskilda antagningskrav. En del av de särskilda kurserna är yrkesinriktade eftergymnasiala kurser eller kurser på högskolenivå.1 Exempel på sådana utbildningar är ut-bildning till fritidsledare, dramapedagog och journalist. Budgetåret 1998 svarade de yrkesinriktade kurserna för cirka nio procent av verksamheten (Folkbildningsrådet, 1999). Folkhögskolestudier ger inga betyg utan ett sammanfattande studieomdöme enligt en fyragradig skala. Studierna ger behörighet till högskolestudier.2

4.3. Kommunal vuxenutbildning

Den kommunala vuxenutbildningen består av grundläggande vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning. Grundläggande vuxenutbildning motsvarar den nio-åriga obligatoriska grundskolan. Den gymnasiala utbildningen motsvarar den som ges i det reguljära utbildningssystemet för ung-domar. Till skillnad mot ungdomsgymnasiet är den kommunala vuxenutbildningen uppbyggd i kurssekvenser som avslutas med en tentamen. Eleverna i gymnasial vuxenutbildning får betyg och möjligheter att söka vidare till högre utbildning.

Påbyggnadsutbildningar är yrkesinriktade utbildningar på eftergymnasial nivå och ges endast inom kommunal vuxenutbild-ning och Statens skolor för vuxna (SSV). SSV finns i Härnösand och Norrköping och är riksrekryterande skolor som bedriver distansundervisning för vuxna. Skolorna följer samma läroplan, programmål och kursplaner som den kommunala vuxenutbildningen. Skolorna skall främst erbjuda kurser som inte regelbundet anord-nas inom den kommunala vuxenutbildningen i kommunerna.

Påbyggnadsutbildningar ger fördjupade yrkeskunskaper för en ny nivå i ett yrke eller grundläggande kunskaper för ett nytt yrke. Utbildningens längd varierar mellan 0,5-1 år och kan vara inriktad mot till exempel ekonomi, databehandling och turism. Tim- och kursplaner

________________________

1 Begreppet eftergymnasiala utbildningar förekommer i olika sammanhang men det finns ingen entydig definition av vilka utbildningar som avses. I denna rapport avses utbildningar som ligger efter gymnasiet men före högskolan.2 Folkhögskolestuderande utgör en särskild kvotgrupp vid ansökningar till högskolestudier.

70 Utbildningsmarknaden för vuxna personer Ds 2000:38

fastställs av Skolverket. Timplanen kan i begränsad omfattning innehålla kurser som inte ingått i elevens tidigare studier. Skolverket har fastställt tre målområden för kursplanen; övergripande mål, mål för yrkesområde samt mål för yrkesspecialisering. För varje område finns lokalt utformade kurser som gör det möjligt att nå de nationella målen för olika yrkesinriktningar. Kurserna har utformats i samråd med företrädare för arbetslivet på lokal och central nivå. Påbyggnadsutbildningar är genomgående utformade med utgångspunkt från förutsättningarna som gäller på den lokala arbetsmarknaden. Skolverket har dock utarbetat ett antal nationella och riksrekryterande påbyggnadsutbildningar.

4.4. Kunskapslyftet

Kunskapslyftet startade den 1 juli 1997 och är en femårig satsning på utbildning av vuxna. Satsningen syftar till att höja befolk-ningens grundläggande utbildningsnivå. Kunskapslyftet har bland annat följande övergripande mål; minska arbetslösheten, utveckla och förnya vuxenutbildningen samt minska utbildningsklyftorna. Målgruppen är i första hand vuxna arbetslösa som helt eller delvis saknar treårig gymnasiekompetens, och i andra hand anställda personer med kort utbildning. En särskilt prioriterad grupp är lågutbildade män. Personer söker till utbildningar som arrangeras inom ramen för Kunskapslyftet till skillnad mot arbetsmarknads-utbildning, till vilken personer anvisas.

Kunskapslyftet är en gemensam uppgift för staten och landets kommuner. Ett särskilt statsbidrag lämnas för den utbildning som genomförs. Kommunerna ansöker varje år om medel för den utbildningsvolym man avser att genomföra. I ansökan anges också vilka kvalitativa satsningar men önskar genomföra. För dessa åtgärder erhålls ett särskilt kvalitetsbidrag. Somliga kommuner har etablerat ett nära samarbete med arbetsförmedlingar och läns-arbetsnämnder och kontakter har även tagits med det lokala näringslivet. Därigenom förankras Kunskapslyftet på den lokala arbetsmarknaden.3Kommunerna kan anlita olika utbildnings-anordnare för att genomföra utbildningarna. Kommun och land-sting är dock de största

________________________

3 I några kommuner har Kunskapslyftet medfört ett närmare samarbete mellan olika myndigheter som ansvarar för utbildnings-, närings- och arbetsmarknadspolitik (Wass 1999).

Ds 2000:38

Utbildningsmarknaden för vuxna personer 71

utbildningsanordnarna och svarar till-sammans för 76 procent av utbildningarna hösten 1999. Återstoden av utbildningarna arrangerades av externa utbildnings-anordnare där AmuGruppen (numera Lernia), folkhögskolan och studieförbunden svarade för cirka 19 procent av kurserna. Med undantag för utbildning som ges inom folkhögskolan gäller samma kursplaner och betygskriterier som i den kommunala vuxen-utbildningen. Det gäller även när andra utbildningsanordnare än komvux ansvarar för utbildningen.

Kunskapslyftet är omfattande och i inledningsskedet fördela-des sammanlagt 110 000 nya utbildningsplatser. Drygt 5 000 avsåg eftergymnasial nivå inom Kvalificerad yrkesutbildning (KY)4 och 10 000 platser avsåg utbildning på grundläggande och gymnasial nivå inom folkhögskolor och studieförbund.5 Resterande platser fördelades till landets kommuner, med omkring 90 000 platser på gymnasial nivå och 5 000 platser på grundskolenivå. För år 1999 fördelades totalt drygt 100 900 platser på gymnasial nivå, medan 5 000 platser avsåg grundläggande kommunal vuxenutbildning. I budgetpropositionen för år 2000 uppges målsättningen vara att bibehålla samma volym som år 1999 fram till och med första halvåret 2002. För år 2000 har drygt 97 000 platser fördelats på gymnasial nivå.

I Kunskapslyftet står individens behov i fokus medan arbetsmarknadens behov kommer i andra hand, vilket är naturligt när det handlar om en uppgradering av en individens kunskapsbas. Det innebär att utbildningens inriktning och omfattning bestäms med utgångspunkt från elevens önskemål, behov och förutsättnin-gar (SFS 1998:276, §6). Kommunerna bär ansvaret för kartläggning av den enskilde individens utbildningsbehov och skall även sträva efter att anordna de kurser som efterfrågas av individen.

Verksamheten inom Kunskapslyftet delas in i kategori A (allmänna kurser, orienteringskurser) samt kategori Y (yrkeskurser).

Orienteringskurser kan vara både allmänna och inriktade mot ett särskilt yrkesområde. Målet är dock att förbereda individen för vidare studier, vilket innebär att orienteringskurserna kan innehålla studieteknik, studieintroduktion, praktik med mera i syfte att ge deltagare en översikt av studiemöjligheterna. På gymnasienivå avser allmänna kurser kärnämnen och gemensamma ämnen på gymnasieskolans Naturvetenskapliga och Samhällsvetenskapliga program som inte är

________________________

4 Kunskapslyftspengar fördelas även till statens skolor för vuxna.5 Folkhögskolorna och studieförbunden ansöker om medel hos Folkbildningsrådet. Rådet följer även upp Kunskapslyftets verksamhet i förbunden och folkhögskolorna.

72 Utbildningsmarknaden för vuxna personer Ds 2000:38

karaktärsämnen på något annat program (Statskontoret 1999:18). Några exempel är svenska, engelska, kemi, biologi och historia. Samtliga övriga kurser hör till kategorin yrkeskurser.

Inledningsvis utgjorde yrkeskurserna en relativt liten del av Kunskapslyftets verksamhet. Andelen har dock ökat snabbt och våren 1999 omfattade yrkeskurserna 60 procent av heltidsplatserna (Skolverket 1999). Data- och omvårdnadsutbildningar dominerar de yrkesinriktade kurserna.

Delegationen för Kunskapslyftet hade fram till och med den 1 juli år 1998 det huvudsakliga ansvaret för att uppföljning av arbetet med Kunskapslyftet. Därefter har Skolverket övertagit ansvaret för verksamheten, som även inbegriper ansvaret för tilldelning av resurser till Kunskapslyftet. Kommunerna ansöker om statligt stöd för ett år i taget (första ansökan omfattade 18 månader).6

Tilldelningen av resurser till en kommun beror av flera faktorer. Den relativa arbetslösheten, utbildningsnivån och antalet invandrare är tre viktiga faktorer. Även kursinriktningen och kommunala initiativ för att förnya och utveckla vuxenutbild-ningen påverkar tilldelningen av resurser. Exempel på förnyelse-arbete är fördjupad samverkan med den offentliga arbetsför-medlingen och med företrädare för arbetsgivare och arbetstagare (SFS 1998:276). Yrkeskurser ger högst statsbidrag eftersom de är mest kostnadskrävande. Skolverket avsatte år 1999 24 500 kronor för en helårsstudieplats i allmänna kurser (och orienteringskurser) och 38 500 kronor för en studieplats i en yrkeskurs (SOU 1999:39). Slutligen gäller att medlen för Kunskapslyftet inte får inkräkta på den gymnasiala vuxenutbildningen som bedrevs innan de nya resurserna blev tillgängliga. Kommunerna får således inte substituera de vanliga medlen till vuxenutbildning mot kunskapslyftspengar.7 Se avsnitt 5.6 för diskussion om Kunskapslyftskommitténs förslag om grundläggande vuxenutbildning.

________________________

6 Detta riktade statsbidrag underlättar den statliga styrningen av verksamheten. Kommunerna får varje budgetår ett allmänt statsbidrag för verksamhet som är viktig ur statlig synpunkt men som drivs av kommunerna. Kommunerna kan själva avgöra vilka verksamheter som skall prioriteras inom ramen för det allmänna statsbidraget.7 För att få tillgång till statsbidrag för grundläggande vuxenutbildning måste kommunerna med egna medel utöka den ordinarie verksamheten med 10 procent

Ds 2000:38

Utbildningsmarknaden för vuxna personer 73

4.5. Universitet och högskola

Högskolesektorn består av ett 60-tal universitet och högskolor med statlig, landstingskommunal eller enskild huvudman. Verk-samheten inom universitet och högskolor kan delas upp i grund-utbildning, forskarutbildning och forskning. En högskoleexamen omfattar två års studier (80 poäng), en filosofie kandidatexamen omfattar 3 års studier (120) och en magisterexamen motsvarar 4 års studier (160 poäng).

Urvalet till en utbildning på en högskola sker i regel i två steg. För det första måste en student uppfylla det grundläggande behörighetskravet. Det kan uppnås genom (1) slutförd svensk gymnasieutbildning med ”godkänt resultat”8, (2) motsvarande utländsk utbildning eller (3) fyllda 25 år med fyra års arbetslivserfarenhet och svensk- och engelskkunskaper som motsvarar slutförd gymnasieutbildning (så kallade 25:4:or). Till de allmänna behörighetskraven fogas särskilda behörighetsregler utformade efter kunskapskrav för kurser eller program vid olika lärosäten. De formuleras vanligen som minst ”godkänt resultat” på särskilda gymnasiekurser.

År 1975 bildades de yrkestekniska högskolorna (YTH) för att tillgodose industrins behov av kvalificerad yrkesutbildad arbets-kraft. Organisatoriskt tillhör de yrkestekniska högskolorna ett universitet eller en högskola men utbildningarna är i regel kortare och mer direkt yrkesinriktade. För behörighet till YTH-utbild-ningarna krävs minst 2 års yrkesinriktad gymnasieutbildning och 4 års yrkesverksamhet inom det branschområde som utbildningen tillhör. Personer som saknar yrkesinriktad gymnasieutbildning kan antas om de har minst 6 års yrkesverksamhet inom det aktuella branschområdet. YTH-utbildning finns på 17 orter runt om i landet och exempel på utbildningsinriktningar är verkstadsteknik, träteknik och fordonsteknik.

________________________

8 Med ”godkänt resultat” avses idag betyget ”Godkänd” på minst 90 procent av gymnasiepoängen på ett program på gymnasieskolan eller gymnasial vuxenutbildning. Tidigare definierades det som (fullständigt) avgångsbetyg från gymnasiet samt kunskaper i svenska och engelska motsvarande betyg tre.

74 Utbildningsmarknaden för vuxna personer Ds 2000:38

4.6. Kvalificerad yrkesutbildning

Kvalificerad yrkesutbildning (KY) är en försöksverksamhet som startade år 1996 och pågår fram till år 2001. KY tilldelas visserligen ett visst antal platser inom ramen för Kunskapslyftet men skall betraktas som en egen utbildningsform. KY innebär yrkesinriktad vuxenutbildning på eftergymnasial nivå och innehåller såväl teoretiska moment på gymnasie- och högskolenivå som praktik. Enligt 1998 års vårproposition skall utbildningen koncentreras mot bristyrkesområden och yrkesområden där det finns risk för flaskhalsar. Enligt regeringens proposition om nationell handlings-plan för äldrepolitiken skall även behoven inom vårdområdet beaktas inom ramen för KY.

Målgrupperna för KY är dels personer som nyligen har avslutat en gymnasieutbildning, dels personer som är yrkes-verksamma men som vill förstärka sin kompetens inom ett visst yrkesområde. Utbildningarna pågår mellan ett och tre år, varav en tredjedel av utbildningstiden är arbetsplatsförlagd i form av så kallat lärande i arbete (LIA). De utbildningar som omfattar minst 2 år (80 KY-poäng), vilket gäller cirka 76 procent av utbild-ningarna, leder till en kvalificerad yrkesexamen utformad enbart för KY-utbildningarna.

Behörighetskraven är demsamma som till högskolan, det vill säga minst grundläggande behörighet. Utbildningsanordnare och ledningsgruppen för utbildningen kan även ställa krav på särskilda förkunskaper. Antagningen baseras på olika urvalskriterier. Förutom betyg och högskoleprov förekommer intervjuer, anlagstester, kunskapstester och arbetsprover. Arbetslivserfaren-het, branschkännedom och rekommendationer från arbetsgivare betraktas som meriter. Personer som vill delta i en KY-utbildning ansöker hos utbildningsanordnaren. Formellt finns inget hinder mot att KYutbildning upphandlas som arbetsmarknadsutbildning.

Försöksverksamheten leds av Kommittén för kvalificerad yrkesutbildning (KY-kommittén). Kommittén ansvarar för tillsyn och uppföljning av verksamheten samt godkänner ansökningar och beviljar bidrag till anordnare som vill arrangera en KY-utbildning. Både privata företag och offentliga myndigheter kan ansöka om att få anordna en utbildning. Enligt utvärderingen av KY är kommunerna huvudmän för 59 procent av utbildningarna.9 Privata utbildningsanordnare (blandning av privata och kommu-nala företag, stiftelser, ideella föreningar och bildningsförbund) svarar för 19 procent, högskolan står för 15 procent, landstinget för 3 procent och AmuGruppen för 4 procent. För varje

________________________

9 En huvudman kan i sin tur anlita olika utbildningsanordnare.

Ds 2000:38

Utbildningsmarknaden för vuxna personer 75

utbild-ning finns det en ledningsgrupp som består av företrädare för hög-skolan, komvux och berörda delar av arbetslivet. Detta säkerställer att utbildningarna är av hög kvalitet och anpassade till arbetsmarknadens behov.

Utbildningar inom tillverkningsindustrin och IT svarar för nästan hälften av utbildningsplatserna. Ett annat stort utbild-ningsområde är ekonomi och turism. Vård omfattar 3 procent av KY-utbildningarna (beräknat på 10 483 platser). Av utvärderingen av KY framgår att drygt 80 procent av utbildningarna kan beskrivas som yrkesutbildningar. I dagsläget finns drygt 200 olika KY-utbildningar fördelade på 14 branschområden. Åren 1996 och 1997 påbörjade cirka 4 500 personer en KY-utbildning. År 1998 antogs drygt 5 200 nya elever. Regeringens målsättning är att försöksverksamheten efter år 2001 skall övergå i reguljär verksam-het (se vidare avsnitt 5.6).

Statsbidraget för KY-utbildningar betalas ut av Kammar-kollegiet (enligt beslut av KY-kommittén) till den ansvariga utbildningsanordnaren. Storleken på statsbidraget har hittills varit avhängigt av den kostnadsredovisning som anges i ansökan (SOU 1999:119). KYkommittén har dock kartlagt behoven av stöd för utbildning inom olika branschområden. Till exempel antas att utbildningar inom ekonomi behöver lägre statsbidrag än utbildningar inom andra branscher. Perioden 1996-1998 uppgick bidraget i genomsnitt till 51 300 kr per utbildningsplats och år.10 Bidragets storlek varierar mellan utbildningsinriktningar.

Det första preliminära, intervjubaserade resultaten av KYutbildningar är mycket positiva. Arbetsgivaren anser att utbildningsformen i stor utsträckning tar hänsyn till företagens behov av yrkesutbildningar. Utfallet sex månader efter avslutad utbildning tyder på att utbildningen är framgångsrik. Av dem som slutade en KYutbildning hösten 1998 hade 75 procent en anställning sex månader (våren 1999) efter utbildningen och 4 procent var egna företagare (SOU 1999:119) 66 procent av de KY-utbildade hade ett arbete inom utbildningsområdet eller hade egna företag. I KY-kommitténs slutbetänkande (SOU 1999:122) har man följt upp dem som avslutat en KY-utbildning 1996 - september 1999. De preliminära resultaten visar att av de studerande som var kvar vid utbildningens slut hade 69

________________________

10 Regeringen beräknade i propositionen 1995/96:145 statens del av kostnader för försöksverksamhet med KY till 60 000 kronor per utbildningsplats och år, exklusive kostnader för studiestöd.

76 Utbildningsmarknaden för vuxna personer Ds 2000:38

procent en anställning inom tre månader efter avslutningsdagen.11 10 procent planerade att studera vidare inom sex månader efter utbildningens slut. Det kan vidare vara värt att notera att KY har lyckats locka en relativt stor andel personer som innan utbildningen var arbetslösa. Andelen arbetslösa (deltidsarbetslös eller arbetslös under året före påbörjade studier) uppgick till 59 procent av nybörjare i KYutbildning under perioden höstterminen 1996 - höstterminen 1998.

4.7. Individens studiefinansiering

Utbildningsbidrag (aktivitetsstöd) 12

Utbildningsbidrag är en individuell finansieringsform som är tillgänglig endast för dem som deltar i olika arbetsmarknads-politiska aktiviteter inklusive arbetsmarknadsutbildning. Bidragets storlek är relaterad till arbetslöshetsersättning (se kapitel 5). Personer som är berättigad till arbetslöshetsersättning eller är utförsäkrade får utbildningsbidrag som motsvarar det belopp som skulle ha lämnats vid arbetslöshet, dock lägst 240 kr per dag och maximalt 580 kr (våren år 2000). Personer som inte uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning får 103 kr per dag.13 Beslut om bidraget tas av LAN/AF, a-kassan lämnar uppgift om vilken motsvarande dagpenning som gäller och beloppet betalas ut av försäkringskassan för fem dagar per vecka. Arbetshandikappade har även rätt till extra bidrag för höga resekostnader i samband med utbildningen. Personer som inte är handikappade kan efter beslut av länsarbetsnämnden få bidrag för särskilda merkostnader. Dessa kostnader täcks via så kallade otraditionella medel (se kapitel 5). Utbildningsbidrag lämnas även till personer som deltar i SwITsatsningen, under förutsättning att de före utbildningen var arbets-lösa och inskrivna vid arbetsförmedlingen.

Särskilt utbildningsbidrag

Det särskilda utbildningsbidraget (UBS) infördes hösten 1997. Bidraget administreras av Centrala studiestödsnämnden (CSN) och är tillgängligt

________________________

11 I anställning innefattas allt från att den studerande börjat arbeta under utbildningen till att ha blivit lovad ett arbete inom tre månader efter utbildningens slut.

12 Enligt förordning 1996:1100 om aktivitetsstöd kan detta utgå i form av utbildningsbidrag.

13 Vårpropositionen år 2000 aviserar en höjning av detta belopp (103 kronor) för de som deltar i arbetsmarknadspolitiska program och som inte är berättigade till arbetslöshetsersättning.

Ds 2000:38

Utbildningsmarknaden för vuxna personer 77

för arbetslösa personer i åldrarna 25-55 år som studerar på grundskoleeller gymnasienivå.14 Personerna måste vara registrerade på en offentlig arbetsförmedling och berättigade till arbetslöshetsersättning. Bidragets storlek motsvarar arbetslös-hetsersättningen. Bidraget är tillgängligt även för redan anställda som vill förstärka sin grundläggande kompetens. Ett krav är dock att en långtidsarbetslös person anställs i stället för individen som är ledig för studier.

UBS betalas ut för maximalt 12 månaders heltidsstudier. UBS har flera likheter med utbildningsbidraget. För det första är bi-dragets storlek lika högt i de båda systemen för en person som är berättigad till arbetslöshetsersättning. För det andra återkvalifice-rar fullföljda studier med båda bidragen till en ny ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen. För det tredje finns det ingen lånedel kopplad till systemen utan all ersättning lämnas som ett bidrag.

Resurserna för UBS är begränsade, vilket innebär att somliga sökande kan få avslag på ansökan om bidraget. I en urvalssituation ska UBS i första hand ges till individer som ska studera på grund-skolenivå och på orienteringskurser. Preliminära siffror visar att 40 procent av studerande inom gymnasialt Kunskapslyft uppbar UBS hösten 1998 (Axelsson och Westerlund 1999). Motsvarande siffra inom komvux ordinarie kursutbud var 11 procent.

Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa

Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (SVUXA) kan beviljas för grundskolestudier och fyra terminers studier på gymnasial nivå. Stödet administreras av CSN och kan beviljas till arbetslösa personer som är registrerade på en offentlig arbetsförmedling och som har förvärvsarbetat (eller motsvarande) i minst tre år. Studie-stödet lämnas till personer i åldrarna 21-50 år. Personer som är äldre än 50 år kan vid särskilda skäl få SVUXA. I SVUXA utgör bidraget endast 65 procent medan resten ges i form av lån. Det totala beloppet efter skatt är dock lika stort som utbildningsbidraget efter skatt. Bidragsbeloppet är relaterat till arbetslöshetsersättningen.

Personer som har arbetat deltid och därför har en arbetslöshetskassa som motsvarar deltid får om de väljer att studera på heltid räkna upp dagpenningen till motsvarande heltid. SVUXA kan

________________________

14 Bidraget betalas ut till personer som studerar på folkhögskola samt inom kommunal och statlig vuxenutbildning. Även personer som deltar i orienteringskurser kan få bidraget.

78 Utbildningsmarknaden för vuxna personer Ds 2000:38

även ges till personer som inte är medlemmar i en arbetslös-hetskassa. I det fallet är stödet lika med den lägsta dagpenningen. Studier med SVUXA ger till skillnad mot UBS och utbildnings-bidraget inte rätt till ny ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäk-ringen.

Särskilt vuxenstudiestöd

Särskilt vuxenstudiestöd (SVUX) riktar sig inte i första hand till de arbetslösa utan är huvudsakligen utformat för att ersätta inkomstbortfall för personer som behöver ta ledigt från arbetet för att studera. SVUX beviljas främst för studier på grundskole- och gym-nasienivå. Även personer som går en yrkesteknisk högskole-utbildning (YTH) eller specialpedagogutbildning på en högskola har rätt till SVUX. Personer som har förvärvsarbetat i minst fyra år och som är yngre än 50 år har rätt till stödet. Om det föreligger särskilda skäl kan även individer som är över 50 år beviljas stöd. Stödet betalas ut som bidrag och ersättningsnivån följer ersättningen i en arbetslöshetskassa. För personer som inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa är SVUX lägre än SVUXA.

Resurserna för SVUX är som resurserna för UBS begränsade. Ett urvalsförfarande träder in när antalet sökande medför att resursramarna överskrids. Urvalsförfarandet är enkelt och innebär att de personer som har störst behov av utbildning och särskilt ekonomiskt stöd får bidraget. Personer som studerar på YTH eller specialpedagogutbildningar har dock alltid rätt till SVUX.

Studiemedel

Studiemedel är den vanligaste finansieringsformen av studier på högskolenivå. Men även vuxna personer som studerar på grundskolenivå (inklusive orienteringskurser), gymnasienivå eller KYutbildningar kan ansöka om studiemedel. Personer i åldrarna 20-45 år kan beviljas studiemedel och de som är äldre än 45 år kan beviljas studiemedel om det föreligger särskilda skäl. Studiemedel omfattar en lånedel som år 1999 uppgick till maximalt 5 125 kr i månaden och en skattefri bidragsdel på 1 973 kr. Bidragsdelen uppgår således till drygt 27 procent av totalbeloppet 7 098 kr. Studier med studiemedel betraktas som överhoppningsbar tid i arbetslöshetsförsäkringen

Ds 2000:38

Utbildningsmarknaden för vuxna personer 79

Ett reformerat studiestödssystem

Från och med den 1 juli år 2001 införs ett nytt samordnat studiestödssystem som bland annat medför att nuvarande system för studiemedel, särskilt vuxenstudiestöd, och särskilt vuxenstudie-stöd för arbetslösa försvinner. Det nya systemet är utformat för olika typer av studieformer och för individer med olika ekonomiska förutsättningar.

Det nya systemet är upplagt på samma sätt som det nuvarande studiemedelssystemet med en lånedel och en bidragsdel. Totalbeloppet är angivet till samma nivå som tidigare men den generella bidragsnivån höjs från nuvarande 27,8 procent till 34,5 procent av totalbeloppet. Samtidigt införs en bidragsnivå på 82 procent främst för personer som skall studera på grundskole- eller gymnasienivå. Det är möjligt att ta tilläggslån om maximalt 1 600 kr per månad för studerande som är 25 år eller äldre. Med tilläggslån uppgår totalbeloppet till cirka 8 700 kr, vilket ungefär motsvarar den högsta ersättningen efter skatt i arbetslöshetsförsäkringen. I det nya studiestödssystemet höjs fribeloppet från 54 000 kr per år till 91 000 kr per år. Fribeloppet gäller alla studerande.15 Vidare höjs studiebidragsåldern från 45 till 50 år i förhållande till nuvarande studiemedel. Rätten till studielån skall dock successivt begränsas från och med 41 års ålder.

Det nya studiestödssystemet är ett enhetligt finansierings-system med lika stort totalbelopp för alla studerande oavsett studienivå. Det finns ingen koppling till reglerna om dagpenning i arbetslöshetsförsäkringen. I stället är ersättningsnivåerna kopplade till basbeloppet, vilket förenklar regelverk och administration. Enligt regeringens proposition 1999/2000:10 innebär höjningen av det generella bidraget en förbättring för alla studerande. Återbetalningskraven skärps i det nya studiestödssystemet. Det sär-skilda utbildningsbidraget finnas kvar så länge som Kunskapslyftet pågår.

Korttidsstudiestöd och internatbidrag

Korttidsstudiestöd kan beviljas till deltagare i statsbidrags-berättigade studiecirklar, kurser i komvux, folkhögskolor, Statens skolor för vuxna (SSV) och Samernas folkhögskola. Bidraget uppgår till 75 kr per timme för dem som förlorar arbetsinkomst på grund av studier. Stödet kan

________________________

15 Det finns inga fribelopp i SVUX och SVUXA.

80 Utbildningsmarknaden för vuxna personer Ds 2000:38

kombineras med internatbidrag om det rör sig om en kort kurs (högst 14 dagar) som anordnas av folkhögskola eller SSV. Internatbidraget är 327 kr per dygn och skall bidra till att täcka resekostnader och kostnader för uppehälle i samband med kursen. Internatbidrag kan beviljas både till anställda och arbetslösa. Det går också att söka enbart internatbidrag. Resurserna är dock begränsade. Stöden försvinner när det nya studiestödssystemet införs.

Annan form av finansiering

I praktiken är det möjligt att finansiera vuxenstudier med social-bidrag, privata lån eller sparade medel. Dessa finansieringsformer är dock ovanliga. Under vissa förutsättningar kan personer uppbära arbetslöshetsersättning samtidigt som de studerar. Beslutet fattas på den lokala arbetsförmedlingen. I de flesta fall krävs att individen parallellt med studierna aktivt söker arbete. En arbetslös person kan dock delta i en orienteringskurs om hur det är att studera och samtidigt uppbära full arbetslöshetsersättning utan att samtidigt söka arbete.

Ds 2000:38

Utbildningsmarknaden för vuxna personer 81

4.8. Jämförelse av olika studiefinansieringsformer

Det statliga studiestödet är utformat för att människor oavsett bakgrund och erfarenheter skall ha möjligheter till en utbildning såväl före som efter inträdet på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsutbildning ger möjligheter till yrkesmässig uppgradering, KY till kvalificerad yrkesutbildning och Kunskapslyftet till grundläggande kunskapsförbättring. En arbetslös person som är intresserad av utbildning har idag många möjligheter att förstärka sin kunskapsbas.

Studiefinansieringen varierar mellan olika utbildningsformer. Detta behöver inte utgöra ett problem om utbildningsformerna är olika, men kan göra det om utbildningsformerna överlappar varandra. Olika studiefinansieringsformer kan då påverka valet mellan olika utbildningar och skapa orättvisor mellan olika studentgrupper. Hög bidragsfinansiering för vissa grupper och lån för andra medför dessutom att personer med bidragsfinansierad utbildning får en relativ inkomstförbättring efter utbildning jäm-fört med andra grupper. Olika studiefinansieringsformer påverkar möjligheterna att dra en tydlig gräns mellan olika utbildnings-former.

I tabell 4.1 presenteras ersättningsnivåer med olika finansieringsformer för olika grupper av deltagare som det kommer att se ut från och med införandet av det nya studiestödssystemet den 1 juli 2001.

82 Utbildningsmarknaden för vuxna personer Ds 2000:38

Tabell 4.1 Studiemedelsbelopp vid generell och högre bidragsnivå samt utbildningsbidrag vid några olika ersättningsnivåer. Per månad för heltidsstuderande. Belopp i kronor.

STUDIEMEDEL*

med 34,5% bidrag med 82% bidrag

Bidrag

2 449

5 820

Lån

4 649

1 278

Totalt

7 098

7 098

(Totalt inkl tilläggslån) 8 698

8 698

UTBILDNINGSBIDRAG Ursprun-glig bruttoinkomst

Dagpenning

Ers./månad brutto

Ers./månad efter skatt (30%)

Ej berättigad till arbetslöshetsers

103

2 266

1 586

Berättigad till arbetslöshetsers

6 600

240

5 280

3 696

10 450 380

8 360

5 852

12 600 460

10 120 7 084

15 950 580

12 760 8 932

17 600 640**

14 080 9 856

NOT: *Bidragsdelen i studiemedlet skall vara obeskattad och pensions-grundande. Beloppen gäller vid 1999 års prisbasbelopp. ** I Kontrakt för arbete, Ds 1999:58, föreslås en höjning av den högsta dagpenningen från 580 kronor till 640 kronor under de 100 första ersättningsdagarna.

Överst i tabellen visas de belopp som gäller för dels studiemedel med generellt bidrag (34,5%), dels för studiemedel med högre bidrag (82%). Det generella bidraget, 2 449 kronor, utbetalas till alla studerande. Det högre studiebidraget på 5 820 kr är tillgängligt för både arbetslösa och arbetstagare som är 25 år eller äldre och utbetalas för studier på främst grundskole- och gymnasienivå. Enligt prop. 1999/2000:10 skall det också finnas möjlighet att styra det högre bidraget till angelägna studerandegrupper oavsett utbild-ningsnivå, vilket avser exempelvis studerande vid yrkesteknisk högskoleutbildning (YTH) och vid vissa lärarutbildningar (special-pedagogutbildning). Oavsett generellt eller högre bidrag uppgår totalbeloppet (inklusive lån) till 7 098 kronor per månad för ensamstående utan barn. Med ett tilläggslån uppgår totalbeloppet till 8 698 kronor.

Den övre åldersgränsen för studiebidrag är 50 år, vilket innebär en höjning med 5 år jämfört med nuvarande system. Å andra sidan begränsas rätten till studielån successivt från 41 års ålder. Detta

Ds 2000:38

Utbildningsmarknaden för vuxna personer 83

försvårar möjligheterna för många att finansiera vidare studier efter ett antal år på arbetsmarknaden.

Den nedre delen av tabellen illustrerar bruttoinkomster och olika dagpenningnivåer och motsvarande ersättning i utbildnings-bidrag för dels individer som är berättigade till arbetslöshets-ersättning, dels individer som ej är berättigade till arbetslöshets-ersättning. För den senare gruppen är dagpenningen 103 kronor, medan den lägsta dagpenningen för den som har rätt till grundbeloppet är 240 kronor. En initial bruttoinkomst på 15 950 kronor ger den nuvarande högsta dagpenningnivån 580 kronor, vilket motsvarar en ersättning på cirka 8 900 kronor efter skatt. Förslaget om en höjd dagpenning till 640 kronor (de första 100 dagarna) skulle motsvara cirka 9 800 kronor efter skatt.

Av tabell 4.1 framgår att personer med en dagpenning på mindre än 380 kronor erhåller högre ersättning i det nya studiestödssystemet, under förutsättning att de får det högre studiebidraget. Studiemedlen inklusive det som skall återbetalas - motsvarar ett dagsbelopp på ungefär 322 kronor per dag om studiemånaden uppgår till 22 dagar. Dagsbeloppet för en ensam-boende student som får bostadsbidrag (om 1 100 kr) är cirka 410 kr (Prop. 1999/2000:10). Lånedelen i studiemedelssystemet skall betalas tillbaka inom loppet av 25 år. Enligt propositionen kan den som läser behörighetsgivande utbildning på grundskole- och/eller gymnasienivå och sedan går vidare till högskolan ges rätt att avskriva det ursprungliga lånet med en sjättedel av utbetalda lån för varje slutförda och godkända 40 högskolepoäng. Möjligheten att avskriva delar av lånen kan bidra till att arbetslösa vuxna vågar skuldsätta sig för studier på en högskola.

Den maximala dagpenningen ger ett utbildningsbidrag som är högre än den ersättning personer får som väljer att finansiera sina studier med vanligt studiemedel (bidrag och lån). Denna skillnad blir ännu större om vi endast ser till bidragsdelen (den högre) i studiemedlet. En initial månadsinkomst (brutto) på mer än 10 450 kronor ger högre ersättning i form av utbildningsbidrag efter skatt, jämfört med bidragsdelen i studiemedlet - även vid 82 procents bidragsnivå. Dagpenningnivån 380 kronor utgör en brytpunkt. Med lånedelen i studiemedelsbeloppet och den högre bidragsdelen blir brytpunkten en dagpenning på 460 kronor, vilket motsvarar en ursprunglig månadsinkomst på cirka 12 600 kronor. Jämfört med ersättning i form av utbildningsbidrag efter skatt, är total-beloppet i det nya studiestödet lägre för alla dem som har månadsinkomster som överstiger 12 600 kronor.

84 Utbildningsmarknaden för vuxna personer Ds 2000:38

För den som får det högre bidraget (82 procent) är det nya studiestödet ekonomiskt mer fördelaktigt än ersättning i form av utbildningsbidrag vid en dagpenning som understiger 380 kronor. Det är dock bara ca 10 procent av de arbetslösa med inkomst-relaterad ersättning som får en dagpenning på högst 380 kr. (Uppgifterna avser vecka 41 år 1999.) Dessa personer får således incitament att studera, det vill säga det nya studiestödssystemet kan få en allmän rekryterande effekt till studier i det reguljära utbildningsväsendet. Det 82-procentiga bidraget kan även verka rekryterande för personer som är obenägna att ta studielån.16

Det nya studiestödssystemet innebär en större rättvisa i studiefinansieringen än tidigare och en förbättring för somliga grupper jämfört med ersättning i form av utbildningsbidrag. Systemet förhåller sig dock inte helt neutralt till olika utbildningar, som exempelvis komvux och arbetsmarknads-utbildning. För somliga individer kan det vara ekonomiskt mer fördelaktigt att delta i arbetsmarknadsutbildning än att delta i utbildning finansierad med studiemedel. Detta gäller särskilt om man tar hänsyn till återbetalningsskyldigheten. Personer som är berättigade till maximal dagpenning erhåller drygt 3 000 kronor mer per månad efter skatt jämfört med det högre studiebidraget och närmare 2 000 kronor mer jämfört med totalbeloppet 7 098 kronor. Skillnaden ökar ytterligare om den maximala dag-penningen höjs till 640 kronor de första 100 dagarna. En differens på 2 000 kronor eller mer efter skatt ger vuxna svaga incitament att studera i reguljär utbildning. Vidare begränsas möjligheten att få studielån successivt från och med 41 års ålder, vilket innebär att många personer får det svårt att studera med det nya studie-medelssystemet. Å andra sidan har den formella övre åldersgränsen för bidraget i studiemedlet höjts från 45 till 50 år. Det skall dessutom, enligt prop. 1999/2000:10, vara möjligt att i vissa fall bevilja bidrag även till den som har fyllt 50 år, förutsatt att det är fråga om stöd till en utifrån arbetsmarknadsbehov angelägen yrkesinriktad utbildning.

________________________

16 1 juli 1993 infördes en lånedel (35%) i utbildningsbidraget, vilket gällde ungdomar och samtliga deltagare som via arbetsmarknadsutbildning deltog i det reguljära utbildningsväsendet. Konsekvensen blev att deltagandet bland dessa grupper minskade avsevärt. Det är dock svårt att avgöra om det var studiefinansieringen, arbetsmarknadsutbildningens innehåll eller individernas bakgrund som gav upphov till minskningen.

Ds 2000:38

Utbildningsmarknaden för vuxna personer 85

Kunskapslyftskommittén (KLK) föreslår i sitt slutbetänkande (SOU 2000:28) bland annat flera förändringar beträffande studiefinansieringen - ändringar som KLK betraktar som förutsättningar för att nå särskilda målgrupper. Ett förslag innebär att bidragsnivån i studiemedlet höjs till 100 procent för studier på grundläggande nivå samt att bidragsnivån 82 procent skall gälla särskilda grupper. Vidare föreslår KLK ett andra särskilt utbildningsbidrag (UBS2) i form av ett inkomstrelaterat bidrag för arbetslösa som har en dagpenning ovanför brytpunkten med det 82-procentiga bidraget (5820 kronor). Villkoren föreslås vara att personen är mellan 25 och 55 år, studerar på grundskole- eller gymnasienivå samt uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning. UBS2 föreslås vidare utgå under högst ett år. KLK vill även höja åldersgränsen för bidragsdelen i studiestödet från 50 till 55 år samt att arbetslösa i en urvalssituation prioriteras framför andra med avseende på både studiestöd och studieplats. Dessa förändringar skulle innebära att studiefinansieringen i princip blir likvärdig för personer som studerar på grundskole- eller gymnasienivå i komvux och inom arbetsmarknadsutbildningen. Å andra sidan kvarstår skillnaden mellan personer som studerar på samma utbildningar med olika studiefinansiering.

Ur individens synpunkt finns det två möjligheter att uppnå lika studieekonomiska förutsättningar i reguljär utbildning och arbetsmarknadsutbildning (se bilaga 3). Antingen sätts ersättningen vid deltagande i arbetsmarknadsutbildning i nivå med studiemedlet eller studiemedel vid deltagande i reguljär utbildning i nivå med utbildningsbidraget. Detta skulle i princip medföra att olika utbildningsformer inte konkurrerar med varandra genom studiefinansieringen. Samtidigt elimineras studieekonomiska skillnader mellan olika personer som studerar på samma utbildningar. Ur ett fördelningspolitiskt perspektiv kan det vara svårt med ett helt neutralt studiefinansieringssystem. Ett helt neutralt system kan påverka somliga individer att inte studera. Detta kan gälla personer som inte ser utbildning som en långsiktig investering, utan främst ser de kortsiktigt ökade kostnaderna och vuxna personer med en ansträngd ekonomi. För en person som lever på en liten ekonomisk marginal kan de studieekonomiska förutsättningarna ha stor betydelse för utbildningsbesluten. Detta gäller sannolikt personer som behöver grundläggande och/eller gymnasial utbildning.

En invändning mot lånesystemet är att viljan att skuldsätta sig skiljer sig mellan olika grupper. Personer från studieovana hem kan bete sig annorlunda än personer från studievana hem (se Öckert &

86 Utbildningsmarknaden för vuxna personer Ds 2000:38

Regnér 2000). Vidare saknar många personer reserv-tillgångar, varför ett misslyckat utbildningsval kan få stora konsekvenser för dem. De inkomstrelaterade återbetalningsregler-na är utformade för att lösa det senare problemet. Genom att anpassa återbetalningstakten till framtida inkomster minskar också individernas risktagande. Eftersom skulden dessutom avskrivs vid pensionen minskar osäkerheten ytterligare. Öckert & Regnér argumenterar att en nackdel med ett alltför generöst system är att studenterna blir mindre känsliga för utbildningarnas ekonomiska avkastning samt att det medför en subventionering av lågpro-duktiva utbildningar.

4.9. Kunskapslyft och arbetsmarknadsutbildning

Kunskapslyftet har förbättrat möjligheterna för arbetsförmed-lingen att styra över personer med svagare utbildningsbakgrund och behov av förberedande utbildning till det reguljära utbild-ningsväsendet. Denna styrning har förenklats genom införandet av UBS som innebär individuell studiefinansiering motsvarande utbildningsbidraget. Individer har således samma höga bidragsnivå i förberedande grundutbildning i Kunskapslyftet som de skulle ha om de gick motsvarande utbildning som en arbetsmarknads-utbildning.

Det finns stora regionala skillnader med avseende på hur möjligheterna som ges genom Kunskapslyftet har förvaltats. I några kommuner har det tagits nya grepp för samverkan mellan LAN/AF och ansvariga för Kunskapslyftet kring utbildningar som syftar till ett arbete. Samarbetet i frågor som rör studie- och yrkesvägledning har förstärkts och utvecklats i många kommuner. Representanter för Kunskapslyftet har bland annat varit tillgänglig på vissa arbetsförmedlingar några dagar i veckan. Många kommuner har också tagit initiativ till samverkan mellan olika aktörer inom ramen för lokala vägledningscentra. Detta har medfört både bättre utbildningsinformation till de arbetslösa och ökat samarbete mellan personal på förmedlingen och personer som administrerar utbildningarna inom Kunskapslyftet. De regelbundna kontakterna har givit upphov till informella nätverk som i sin tur har förenklat beslutsprocessen i många individuella ärenden och lett till gemensamt planerade utbildnings-

Ds 2000:38

Utbildningsmarknaden för vuxna personer 87

sekvenser. Exempelvis har man i några fall kommit överens om att Kunskapslyftet sköter de allmänna teoretiska ämnena och arbetsförmedlingen den yrkesinriktad utbildningen. I något fall har myndigheterna även delat på ansvaret för en 2-årig yrkesinriktad utbildning. Kunskaps-lyftet har då anordnat det första året av grundläggande yrkes-utbildning, medan AF har anordnat det andra yrkesinriktade året.

Inom flera områden har satsningen på Kunskapslyftet medfört att AMV har kunna minska omfattningen på arbetsmarknadsutbildningen. Restaurang och storkök samt vård- och omsorgsutbildningar är några exempel på områden där satsningarna har haft betydelse. Dessa utbildningar ligger också i linje med dem som LAN/AF själva brukar köpa upp, det vill säga kommunen har gjort samma bedömningar som LAN/AF. Dessa goda exempel på samarbete tycks dock uppstå i samband med fungerande informella nätverk på lokal nivå. Arbetsgruppens intryck är annars att det inte tycks finnas någon enhetlig uppfattning på länsarbetsnämnder-na om hur samarbetet med Kunskapslyftet bör hanteras.

Samtidigt som samverkan har fungerat bra i vissa kommuner har den fungerat sämre i andra. Länsarbetsnämnderna anser genomgående att Kunskapslyftets yrkeskurser inte är tillräckligt anpassade till behoven på den lokala arbetsmarknaden. Kunskaps-lyftet har i vissa fall erbjudit utbildningar som länsarbetsnämnden slutat att köpa. Exempel är utbildningar till florist, jakt- och fiskeguide. Samtidigt har Kunskapslyftet erbjudit kurser som inne-hållsmässigt inte uppfyller de krav som ställs på arbetsmarknaden. Det gäller till exempel vissa utbildningar till nätverkstekniker. En förklaring som har förts fram är att kommunerna är ovana att be-döma arbetsmarknadens efterfrågan på arbetskraft och kompetens. En annan förklaring är att individens önskemål väger tyngre än arbetsmarknadens behov av kompetens.

Ett annat problem som har lyfts fram är svårigheterna att få till stånd ett länsövergripande samarbete mellan länsarbets-nämnden och kommunerna om vilka utbildningar som skall ges i Kunskapslyftet. Länsarbetsnämnden upphandlar utbildningar som skall rekrytera deltagare från hela länet och vill därför se ett länsövergripande utbud av både vissa förberedande utbildningar och grundläggande yrkeskurser. Kunskapslyftet har genomgående ett renodlat kommunperspektiv och det tycks vara svårt att få till stånd samverkan

88 Utbildningsmarknaden för vuxna personer Ds 2000:38

mellan kommuner vad gäller utbudet av utbildningar inom Kunskapslyftet. Kommunförbundets länsavdel-ning har till exempel endast en rådgivande funktion.

Ytterligare ett problem som har förts fram av LAN/AF är att merparten av kurserna inom komvux/Kunskapslyftet har termins-start. Många deltagare i en arbetsmarknadsutbildning måste börja en utbildning mitt i en termin eller under sommaren då det reguljära utbildningsväsendet gör uppehåll. Samtidigt kräver många arbetslösa en annan studietakt och pedagogik än den som tillhandahålls inom den reguljära vuxenutbildningen. Många kom-muner har dock tillhandahållit exakt de förberedande kurserna som AF/LAN har efterfrågat. Arbetsgruppen kan konstatera att LAN/AF i många fall vill ha kontroll över individens hela utbildningsförlopp. Det är möjligt att goda samarbeten har upp-stått främst i de kommuner där LAN/AF har förtroende för Kunskapslyftet och dess förmåga att tillhandahålla adekvat förberedande utbildning för personer med en svag ställning på arbetsmarknaden.

4.10. Högre utbildning och arbetsmarknadsutbildning

Med krav på alltmer avancerade kunskaper i arbetslivet kan det vara nödvändigt att utnyttja universitet och högskolor som anordnare av arbetsmarknadsutbildningar.17 Dessa behov förstärks när det råder brist på arbetskraft med viss typ av högskole-utbildning. Lagen om offentlig upphandling (LOU) gäller inte när AMV, som är en statlig myndighet, köper utbildningar av en statlig högskola. AF/LAN kan därmed göra direktupphandlingar av enstaka platser för arbetslösa personer som är intresserade av att studera en högskoleutbildning som efterfrågas av arbetsmark-naden.18 I det perspektivet kan högskolorna i framtiden bli större och viktigare producenter av arbetsmarknadsutbildning. Idag är dock volymerna små. Åren 1996-1999 utgjorde upphandlad arbetsmarknadsutbildning vid högskolor i genomsnitt cirka en procent av den totala kurskostnaden för arbetsmarknads-utbildning.

________________________

17 I fortsättningen används begreppet högskolor.18 Regler för upphandling beskrivs i kapitel 6.

Ds 2000:38

Utbildningsmarknaden för vuxna personer 89

Vissa arbetslösa personer behöver längre utbildningar för att vara konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden. Högskoleutbildning kan vara ett krav för en anställning. Individer som skulle komma i fråga för utbildningsbidrag vore i första hand arbetslösa som redan har en akademisk examen eller som har passerat åldersgränsen i studiemedelssystemet eller som har utnyttjat alla terminer med studielån. Det har även nämnts att personer som inte får studie-medel för att de inte klarat av den normala studietakten i högskolan skulle kunna få denna möjlighet.

I förordningen 1998:1784 om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter stadgas att ”inom det reguljära utbildningsväsendet på högskolenivå eller därmed jämförlig utbildning får anvisas som arbetsmarknadsutbildning, om den omfattar högst 40 studieveckor och inte är en del av en längre eftergymnasial utbildning”. En arbetslös som deltar i en utbildning (ej köpt) i det reguljära utbild-ningsväsendet som har sökt och antagits till den erhåller efter beslut av AF utbildningsbidrag. AF/LAN betalar i det fallet inte någon kurskostnad.

Vad gäller upphandlade (köpta) utbildningar kan högskolan skräddarsy en utbildning för en grupp arbetslösa. LAN bestämmer kursinriktning och vilka elever som tas ut till utbildningen. Utbildningar inom datavetenskap, information, kultur, ekonomi och pedagogik är vanliga. AF/LAN kan också köpa en eller flera enstaka platser som är tillgängliga i det reguljära kursutbudet och tillsätta dem med arbetslösa personer som får utbildningsbidrag. Cirka två tredjedelar av den köpta utbildningen åren 1996-1999 avsåg enstaka elever (se bilaga 2). För upphandlade utbildningar finns inte begränsningen om 40 veckor men det är ovanligt att LAN upphandlar längre utbildningar. För närvarande pågår längre utbildningar för bland annat obehöriga lärare, vårdpersonal och personer med utländsk bakgrund. Nyligen har t ex länsarbets-nämnden i Östergötland beslutat köpa en tvåårig utbildning för receptarier med upp till 24 deltagare (under förutsättning att Hälsouniversitet i Linköping får examensrätt). Flera LAN är osäkra på tolkningen av bestämmelserna för den upphandlade utbildningen i högskolan.

Begränsad omfattning

I bilaga 2 redovisas regler som styr högskolornas uppdrags-utbildning samt omfattningen av den arbetsmarknadsutbildning som bedrivs vid högskolorna. Arbetsförmedlingen har relativt sett få sökande som skulle kunna delta i arbetsmarknadsutbildning på högskolenivå. Av elever i arbetsmarknadsutbildning genomför en låg andel, under 1990-

90 Utbildningsmarknaden för vuxna personer Ds 2000:38

talet mellan en och två procent, sina studier vid universitet och högskolor. Av arbetsförmedlingens arbetslösa sökande har cirka tio procent någon form av högskoleutbildning. Utbildningsnivåer, ålder och övriga personliga karaktäristika kan variera mycket kraftigt mellan dessa arbetslösa. Därmed varierar även förutsättningarna för och behoven av kompletterande utbildning mellan de olika individerna.

Syftet med möjligheterna att erbjuda arbetslösa högskole-studier med utbildningsbidrag är inte att skapa en bakdörr in i den akademiska miljön utan att korrigera för mindre (ibland formella) ofullkomligheter i de enskilda individernas utbildning. Arbets-marknadsutbildningen, såväl den traditionella som den på hög-skolenivå, kan ses som ett medel att marknadsanpassa individers utbildning.

I bilaga 2 diskuteras ett antal viktiga frågeställningar som arbetsgruppen rest med anledning av den roll som högskolan kan komma att spela som anordnare av arbetsmarknadsutbildningar. Av diskussionen framgår att avvägningsfrågorna är många.

Efterfrågan på arbetskraft med högre utbildning är ojämnt fördelad över landet. Därför behöver personer som söker arbete inom sådana yrkesområden också vara geografiskt rörliga, för att de ska kunna acceptera eventuella erbjudanden om anställning. Utbildningen är endast en av de faktorer som avgör arbetsgivarnas anställningsbeslut.

När LAN uppträder som en skicklig beställare kan detta bidra till att utveckla utbildningar eller kortare kurser som på ett ändamålsenligt sätt kompletterar det ordinarie kursutbudet. Upphandling av arbetsmarknadsutbildning på högre nivåer medför därmed att nya utbildningar kommer till stånd. En annan fördel är att högskolorna tillförs ekonomiska resurser som kan användas för att utveckla nya utbildningar. Det finns dock inte några garantier för att resurserna utnyttjas på dessa sätt.

Några problem

Bilaga 2 nämner några problem med arbetsmarknadsutbildning på högskolan. Ett är att det skapar orättvisor mellan studerande-grupper i termer av studiefinansiering och tillgång till högre utbildning. I fallet med receptarieutbildningen som personer söker in till på andra högskolor kommer det att finnas studenter som lånar cirka 100 000 kronor för att bli receptarie medan 24 personer får utbildningsbidrag.

Ds 2000:38

Utbildningsmarknaden för vuxna personer 91

Efter utbildningen betalar den ena gruppen drygt 8 000 kronor om året tills lånet är avbetalat, vilket innebär en icke oväsentlig löneförsämring under resten av yrkeskarriären jämfört med personer som har gått utbildningen med utbild-ningsbidrag.19 Ersättningen med utbildningsbidrag kan vara högre än studiemedel, vilket innebär skillnader även under studietiden. Samtidigt kan personer som har sökt utbildningen men inte kommit in i det här fallet som arbetslösa få tillgång till utbildningen. Det traditionella antagningssystemet kan således påverkas.

Det finns vidare en risk att upphandlad utbildning på hög-skolor konkurrerar med grundutbildning om gränssättande resurser såsom kvalificerade lärare, teknisk utrustning, lokaler och andra stödfunktioner. Högskolan hamnar i konkurrens med andra kunskapsproducerade tjänsteföretag, vilket kan få konsekvenser för den akademiska verksamheten och urholka högskolans fria utbildningsroll. Högskolor som ger mycket upphandlad utbild-ning kan tappa i vetenskaplig kompetens jämfört med andra hög-skolor. Detta kan förstärka utbildningsskillnader mellan högskolor och påverka möjligheterna att konkurrera om studiemotiverade studenter. Arbetsgruppen har sett avtal mellan en LAN och en regional högskola avseende en lärarutbildning som ger behörighet att undervisa endast i en kommun. Denna högskola riskerar att på sikt förlora studenter även till de ordinarie programmen.

Öckert & Regnér (2000) visar att förändringar i antagnings-regler påverkar individers utbildningsbeslut. I termer av ökade möjligheter att läsa en högre utbildning som arbetsmarknads-utbildning innebär det att nyutexaminerade från gymnasieskolan kan välja att cirkulera mellan korta jobb och arbetslöshet för att senare i livet studera med bättre villkor. Unga arbetslösa kan således skjuta upp sina utbildningsbeslut. Samtidigt finns det en risk att äldre personer som studerar med studiemedel avbryter sin utbildning för att studera med utbildningsbidrag. Författarna resonerar inte kring vilken roll en åldersgräns skulle kunna ha i detta sammanhang. Det är tänkbart att problemet kan reduceras med en åldersgräns, exempelvis 40 år, för ökade möjligheter att läsa på högskola.

________________________

19 Detta slår också mot personer som har läst samma utbildning vid andra tillfällen, nyligen betalat av studielånen och har haft en normal löneutveckling.

92 Utbildningsmarknaden för vuxna personer Ds 2000:38

Vikten av ökad samverkan inom AMV och mellan högskolor

Cirka två av tre avtal mellan länsarbetsnämnder och högskolor om uppdragsutbildning avser endast en enskild person. Alltför få arbetslösa finns på samma plats för att större grupper av högskolestuderande arbetslösa ska kunna bildas. Riksrekrytering av deltagare måste ske i ökad utsträckning. Kortare utbildningar med riksrekrytering skulle dels leda till ökad administrativ effektivitet dels skulle utbildningar, som annars troligen inte skulle komma till stånd, kunna genomföras genom att utbildnings-behovet och utbildningspotentialen tillvaratas bättre än i dag.

Om AMV agerar på ett mera enhetligt sätt än idag, borde ett antal fördelar kunna uppnås. Samordning och riksrekrytering skulle kunna göra det möjligt att lättare än i dag hitta de universitet och högskolor som har speciella kompetenser.

Om länsarbetsnämnderna börjar samordna sina köp av uppdragsutbildning kommer det att medföra att även högskolorna kommer att behöva börja samarbeta mera.

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

Ds 2000:38

5. Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

5.1. Mål

Mål som formuleras på central nivå styr implementeringen av politiken på lokal nivå. Det övergripande syftet med målen är ytterst att påverka utfallet av politiken. Generella mål utformade på central nivå ger myndigheter ansvar för formulering av implementerbara mål medan specifika eller kvantitativa mål eliminerar den möjligheten. Specifika mål ställer således stora krav på att beslutsfattare på central nivå har mycket god information om förutsättningarna på lokal nivå. Detta gäller målformulering inom alla politikområden.

I prop. 1999/2000:1 har ett övergripande mål på kort sikt formulerats, nämligen att den öppna arbetslösheten skall minskas till 4 procent under år 2000 och att andelen reguljärt sysselsatta i befolkningen i åldern 20-64 år skall öka till 80 procent år 2004. Därefter är målet full sysselsättning.

I regleringsbrevet anger regeringen vilka förutsättningar som gäller för AMV under det kommande budgetåret samt de övergripande målen för verksamheten. AMS formulerar i samråd med länsarbetsnämnderna mål för den länsövergripande verk-samheten. Därefter utformar länsarbetsnämnderna tillsammans med arbetsförmedlingarna praktiska mål för den löpande verksam-heten.

Regleringsbrevet för budgetåret 2000 avseende AMV anger två grupper av mål, effektmål och verksamhetsmål. Effektmålen är att hålla vakanstiderna nere för lediga platser, minska långtidsarbetslösheten och motverka långa tider utan reguljärt arbete. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inklusive arbetsmarknadsutbildningen skall verka för att uppfylla dessa övergripande mål.

Verksamhetsmålen är mer detaljerade än effektmålen. För budgetåret 2000 finns det sju olika verksamhetsmål. Det första är att minst 80 procent av arbetsgivarna som anmält en ledig plats till

Ds 2000:38

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

arbetsförmedlingen skall ha fått tillräckligt med sökande (med de kvalifikationer som arbetsgivaren efterfrågar) för att kunna anställa inom den tid som man har kommit överens om med arbetsförmedlingen. Det andra målet är att minst 70 procent av dem som har avslutat en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning skall ha fått arbete 90 dagar efter utbildningen.1 Det tredje målet är att antalet långtidsinskrivna som inte har haft reguljärt arbete de senaste två åren skall vara mindre än 65 000 personer i slutet av budgetåret. Det fjärde målet är att antalet långtidsarbetslösa2 skall vara mindre än 48 000 personer i slutet av budgetåret.3 Det femte målet är att ungdomar yngre än 25 år skall erbjudas reguljärt arbete, lämplig utbildning, praktik eller sysselsättningsskapande åtgärd senast inom 100 dagars arbetslöshet. Verksamhetsmålen 6 och 7 är att minst 56 000 arbetshandikappade personer per månad skall ges lämplig sysselsättning samt att den genomsnittliga bidragsnivån i lönebidrag skall uppgå till högst 60 procent av lönekostnaden.

Av målformuleringarna för budgetåret 2000 framgår bland annat att det finns få åtgärdsspecifika mål. I stället är målen for-mulerade i termer av målgrupper (t.ex. ungdomar, handikappade) eller utfall (t.ex. långtidsarbetslöshet) som indirekt kan påverkas av alla arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Regleringsbrevet anger inte någon prioriteringsordning, vilket innebär att alla mål är lika viktiga. Det går dock inte att utesluta möjligheterna att något eller några mål får större betydelse än andra vid implementeringen av politiken.4 Det framgår också att arbetsmarknadsutbildning är en av få åtgärder som har ett kvantifierat specifikt mål.5 Målet avser den yrkesinriktade utbildningen och innebär en hög ambitionsnivå jämfört med den som ges av andra målformuleringar under stora delar av 1990-talet.

________________________

1 Med arbete avses avaktualiseringsorsak 1-4 eller byte till sökandekategori 21, 22, 31, 41-43, 45, 47 och 48. Det innebär tillsvidareanställning, tidsbegränsad anställning, lönebidrag, SAMHALL, deltidsarbetslöshet, timanställd, tillfälligt arbete, ombytessökande, offentligt skyddat arbete, anställningsstöd, allmänt och förstärkt anställningsstöd. Målet omfattar således vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder.2 Personer som har varit arbetslösa sex månader eller längre.3 Det framgår inte vilka överväganden som har gjorts för att komma fram till 48 000 personer.4 Ett sådant val måste göras eftersom det inte är möjligt att uppfylla alla mål samtidigt (t.ex. kan ett fördelningspolitiskt mål stå i konflikt med målet att 70 procent av deltagarna skall vara i jobb efter utbildning). Få och tydliga mål underlättar sannolikt både styrning och implementering av politiken.5 Målet infördes budgetåret 1999 och det visar att regeringen ställer större krav på arbetsmarknadsutbildningen än andra åtgärder.

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

Ds 2000:38

Regleringsbreven visar att arbetsmarknadsutbildningen skall uppfylla en mängd olika mål under ett budgetår. Under hela 1990-talet har de tre övergripande målsättningarna med utbildningen (inklusive andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder) varit att hålla vakanstiderna nere för lediga platser, minska långtidsarbets-lösheten och motverka långa tider utan arbete. Utbildningen skall även uppfylla ett antal verksamhetsmål. Riksdagens Revisorer (1997) innehåller en översikt av alla mål perioden 1990/1991-1995/1996. Av den sammanställningen framgår att politikens för-delningspolitiska roll betonades under hela perioden. Det fanns särskilda verksamhetsmål för långtidsarbetslösa, utländska med-borgare, arbetshandikappade och ungdomar.

Tabellerna 5.1a-5.1c i appendix 5A innehåller en liknande sammanställning som den som presenterades av Riksdagens Revisorer, men för perioden 1997-2000. Vi har även försökt sammanställa de mål som under 1990-talet har gällt främst för arbetsmarknads-utbildning (tabell 5.1d i appendix 5A). Tabell 5.1a visar övergripande målsättningar för arbetsmarknadsmyndigheternas verksamhet, medan tabellerna 5.1b och 5.1c visar verksamhets-målen för hela politiken och olika grupper.

Det framgår att regeringen i detalj har reglerat hur många personer som skall delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder under vissa budgetår (3,1 procent av arbetskraften år 1998). Målen för arbetshandikappade och långtidsarbetslösa har under hela perioden varit formulerade i absoluta tal. Tabell 5.1d visar direkta specifika och allmänna mål för arbetsmarknadsutbildning under perioden 1991/92-2000. Med direkta specifika mål avser vi målformuleringar i regleringsbreven som anger andelar eller absoluta tal och som berör arbetsmark-nadsutbildning. Med allmänna mål avser vi sådana som innehåller utbildning i målformuleringen och som inte anger några andelar eller absoluta tal.

Perioden 1991/92-1995/96 fanns det flera specifika mål för arbetsmarknadsutbildningen. De specifika målen var genomgående volyminriktade medan de allmänna målen var inriktade mot olika målgrupper, det vill säga betonade utbildningens fördelnings-politiska roll. Av målformuleringarna framgår inte om syftet med arbetsmarknadsutbildningen är att förbättra arbetskraftens kompe-tens eller endast ge meningsfull sysselsättning i väntan på ett nytt arbete. Detta är en viktig aspekt på målen, eftersom det visar att arbetsmarknadsutbildning, till skillnad mot andra utbildnings-former, inte främst betraktades som en långsiktig investering i individens humankapital den första delen av 1990-talet.

Budgetåren 1997 och 1998 fanns det inga direkta specifika mål, vilket kan tolkas som att arbetsmarknadsutbildningen skulle fylla exakt

Ds 2000:38

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

samma funktioner som alla andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Denna syn förändras budgetåret 1999, då den yrkes-inriktade utbildningen fick ett utfallsmål. Målet höjer kraven på den yrkesinriktade utbildningen och får sannolikt konsekvenser för såväl rekrytering till utbildningen som utbildningens innehåll och inriktning. Utfallsmålet visar också att deltagande i yrkes-inriktad arbetsmarknadsutbildning numera skall ses som en investering i humankapital. Målet ligger kvar budgetåret 2000.

Sammanfattningsvis visar diskussionen i detta avsnitt att arbetsmarknadsutbildningen skall uppfylla flera olika mål. En del mål är specifika i det avseendet att de anger absoluta eller relativa utfall medan andra endast anger en riktning. Ett specifikt mål är enklare att följa upp och tenderar därför att styra verksamheten mer än ett allmänt mål. Samtidigt finns det mål som styr i olika riktningar, vilket gör det svårt att implementera politiken. Svårig-heterna förstärks när det inte finns en fastställd prioriterings-ordning av olika mål.

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

Ds 2000:38

5.2. Vem får delta i arbetsmarknadsutbildning?

Sedan den 1 januari år 1999 utgör förordningen om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildningen (SFS 1998:1784).6 Enligt denna skall personer som vill delta i arbetsmarknadsutbildning vara 20 år eller äldre samt vara arbetslösa eller i riskzonen att bli arbetslösa. De måste också söka arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen. Dessa allmänna förutsättningar har gällt under hela 1990-talet.7

Arbetsmarknadsutbildningen har under hela 1990-talet varit tillgänglig även för somliga personer som inte har fyllt 20 år. Enligt gällande förordning avses unga handikappade, ungdomar som får arbetslöshetsersättning och ungdomar som bor i kom-muner som inte slutit avtal med staten om praktikplatser för ungdomar enligt förordningen (1995:712) om kommuners ansvar för ungdomar.8Liknande restriktioner fanns även i förordningarna som styrde utbildningen före år 1999.

Före år 1995 ingick även ett krav att personerna ska beviljas utbildning ”om det bedöms att arbetsmarknadsutbildningen kan leda till ett stadigvarande arbete”. Det kan tolkas som att förmed-lingarna då var tvungna att bedöma deltagarnas möjligheter att få ett arbete efter utbildningen. Vidare kan arbetslösa, sedan år 1999, anvisas till utbildning, vilket i princip innebär att arbetslösa personer har en skyldighet att delta i arbetsmarknadsutbildning om arbetsförmedlingen anser det vara den lämpligaste åtgärden. Även tidigare kunde dock arbetslösa bli avstängda från ersättning i arbetslöshetsförsäkringen om de tackade nej till en erbjuden åtgärd, däribland arbetsmarknadsutbildning.

________________________

6 Förordningen som styr arbetsmarknadsutbildning styr även åtgärderna datortek, arbetspraktik, yrkesinriktad rehabilitering, och start av näringsverksamhet.7 Reglerna gäller inte personer som är intagna på kriminalvårdsanstalt eller personer som bor i kommuner som betecknas som stödområden 1 eller 2 (särskilda kommuner i Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands, Västernorrlands, Dalarnas, Gävleborgs, Örebro, Värmlands, Västmanlands och Västra Götalands län) enligt förordningen 1990:642 och som startar egen verksamhet.8 Perioden 1 april 1992-1 juli 1993 fick ungdomar i åldrarna 18-20 delta i upphandlad arbetsmarknadsutbildning.

Ds 2000:38

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

Upphandlad (köpt) och reguljär utbildning

Arbetsmarknadsutbildningen brukar delas in i upphandlad (köpt) och reguljär utbildning (se kapitel 7). Den upphandlade utbild-ningen är tillgänglig för alla arbetslösa som uppfyller de allmänna krav som beskrivits ovan.9 AMV fastställer utbildningsmål eller innehåll för att utbildningen skall passa deltagarna och arbetsmarknadens efterfrågan. Inom det reguljära utbildnings-väsendet på grundskole- och gymnasienivå är arbetsmarknads-utbildning med utbildningsbidrag tillgänglig endast för arbetslösa arbetshandikappade samt för invandrare som har varit registrerade på förmedlingen i minst två år. För dessa grupper finns inga stipulerade åldersgränser. Det är även möjligt att få arbets-marknadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet på högskolenivå.10 AMV kan inte styra utbildningarnas innehåll i den reguljära utbildningen men betalar inte heller för någon kurskostnad.

5.3. Ekonomiska villkor

Personer som deltar i arbetsmarknadsutbildning har rätt till utbildningsbidrag i form av dagpenning. Dagpenningen är skatte-pliktig och pensionsgrundande och lämnas för högst fem dagar per kalendervecka. Utbildningsbidragets storlek beror av den er-sättning som personen skulle ha fått om han/hon vore arbetslös.11 År 1999 består arbetslöshetsersättningen av två delar; frivillig inkomstrelaterad ersättning respektive grundbelopp.12 För att få ersättning enligt den frivilliga inkomstrelaterade försäkringen måste den sökande bland annat uppfylla ett medlemsvillkor och ett arbetsvillkor. År 1999 gällde att den arbetslöse måste ha varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst 12 månader (medlems-villkoret) och arbetat minst sex månader under en period av 12 månader före arbetslöshetsperioden (arbetsvillkoret) för att vara berättigad till ersättning.

________________________

9 Under förutsättning att de passerar de förkunskapskrav som finns för utbildning.10 Under förutsättning att de uppfyller de allmänna eller särskilda förkunskapskraven för högskoleutbildningen. Se bilaga 2 för en diskussion om arbetsmarknadsutbildning på högskolenivå.11 Det innebär att förändringar i reglerna för arbetslöshetsersättningen påverkar deltagarna i utbildningen.12 Ersättningssystemet infördes den 1 januari år 1998. Grundbeloppet motsvaras av kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) före år 1998.

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

Ds 2000:38

Tabell 5.2 Ersättning per dag vid deltagande i arbetsmarknadsutbildning, 1990-1999. Jämförelse med lönenivåer i vissa branscher.

ÅR

RÄTT TILL ARBETSLÖS-

HETSER-SÄTTNING*

INTE RÄTT TILL

ARBETS-LÖSHETSER-

SÄTTNING

LÖN PER

DAG HANDEL,

HOTELL OCH REST.

LÖN PER

DAG TILLVERK-

NINGSIN-DUSTRIN

Maximalt belopp

20 år-

***

-19 år

1990 495

297 210

na

na

1991 543

326 230

na

na

1992 564

338 239

na

na

1993 598

358 253

na

na

1993 564

338 253

na

na

1994 564

338 245

608

694

20 år-

1995 564

245

636

731

1996 564

230

669

780

Rätt till

KAS/ grundbelopp

Ej rätt

till KAS /grund-

belopp

1997 564

230 103

700

814

1997 580

240 103

700

814

1998 580

240 103

719

843

1999 580

240 103

722

808

NOT:

* frivillig inkomstrelaterad försäkring from år 1998. ** tillgängligt även för

personer under 20 år som hade försörjningsplikt för minderårigt barn eller fullföljde underhållningsskyldighet av eget barn. Endast personer som ej fyllt 20 år kan få den lägsta ersättningen. Lön per dag har beräknats med utgångspunkt från timlön och antagande om heltidsarbete. Lönen utgör ett kvartalsgenomsnitt i hela branschen. År 1999 innehåller endast 3 kvartal. Källor är Arbetsmarknadsstyrelsens statistiktjänst för ersättningsbelopp i arbetslöshetsförsäkringen och Statistiska centralbyråns lönestatistik.

Personer som uppfyller villkoren och är yngre än 57 år har rätt till arbetslöshetsersättning i högst 300 dagar. De som är 57 år eller äldre har rätt till ersättning i högst 450 dagar. Ersättningsnivå är 80 procent av individens inkomster före arbetslöshet upp till en maximinivå som fastställs av regeringen (se tabell 5.2). Både arbetsvillkoret och ersättningsnivå har förändrats flera gånger under 1990-talet.

Ds 2000:38

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

101

Rätt till grundbeloppet har den som uppfyller arbetsvillkoret, men inte medlemsvillkoret. Vidare kan grundbeloppet lämnas till en arbetslös person som istället för arbetsvillkoret uppfyller ett så kallat studerandevillkor.13 Grundbeloppet kan lämnas till personer som är 20 år eller äldre. Den maximala ersättningstiden är densamma som i inkomstbortfallsförsäkringen, men ersättnings-nivån är avsevärt lägre (se tabell 5.2). Den som inte är berättigad till arbetslöshetsersättning och går en arbetsmarknadsutbildning erhåller en dagpenning om 103 kronor.

Utbildningsbidragets storlek har justerats vid flera tillfällen under 1990-talet (tabell 5.2).14 Förändringar i utbildningsbidraget speglar förändringar i arbetslöshetsförsäkringen. Ersättningsnivån under en arbetsmarknadsutbildning är avsevärt högre för personer som uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning än den är för dem som inte har rätt till sådan ersättning. Sedan år 1995 har ersättningens nivå minskat för personer som inte har rätt till arbetslöshetsersättning medan den har legat på en konstant nivå eller ökat något för personer som har rätt till arbetslöshets-ersättning. Ersättningssystemet har således skapat incitament för personer som vill delta i arbetsmarknadsutbildning att dels bli medlem i en arbetslöshetskassa, dels arbeta innan de söker sig till utbildningen.

Ett sätt att få en uppfattning om dagpenningens storlek är att jämföra den med löner på den reguljära arbetsmarknaden. (Se avsnitt 4.8 för en jämförelse av utbildningsbidrag och andra studiefinansieringsformer). Tabell 5.2 redovisar den genomsnittliga lönen inom handel, hotell och restaurang samt tillverknings-industrin. Det framgår att den maximala dagpenningen genomgående är lägre än den genomsnittliga daglönen i båda branscherna. År 1994 uppgick den maximala dagpenningen till drygt 90 procent av genomsnittslönen inom handel med mera och cirka 80 procent inom tillverkningsindustrin. Andelarna uppgick till ungefär 80 procent respektive 72 procent år 1999.

________________________

13 Studerandevillkoret innebär att en arbetslös som har studerat och avslutat sina studier under vissa förutsättningar kan ha rätt till ersättning utan att uppfylla arbetsvillkoret.14 Notera att ersättningsbeloppet varierar beroende på individens inkomster före arbetslöshet. De totala utgifterna för utbildningsbidrag varierar därför med individernas bakgrund.

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

Ds 2000:38

Ett annat sätt att belysa dagpenningens storlek är att jämföra den med minimilöner i några olika branscher. År 1999 var lägsta lönen inom det kommunala området cirka 445 kronor per dag före skatt för en person som fyllt 18 år. Den var nästan 500 kronor för en person som fyllt 19 år.15 Beloppen var ungefär lika höga inom verkstadsindustrin. Inom handels var lägsta lönen enligt vissa avtal cirka 480 kronor per dag för personer som i åldrarna 20-23 och 570 kronor för personer som fyllt 24 år. Numera finns det inom delar av handeln också avtalade introduktionslöner för ungdomar i åldrarna 20-23 år. Dessa innebär 75 procent av den lägsta lönen, vilket motsvarar cirka 360 kronor per dag före skatt.16 Liknande avtal har nyligen träffats även inom verkstadsindustrin. Introduktionslönen uppgick år 1999 till cirka 400 kronor per dag före skatt för ungdomar yngre än 21 år. Dessa lägsta- och introduk-tionslöner är genomgående lägre än den maximala dagpenningen.

Sedan år 1986 har det varit möjligt att uppfylla arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen genom att delta i arbetsmarknadsutbildning.17 Denna koppling mellan systemen förstärktes den 1 januari år 1993, då det blev formellt möjligt för personer som riskerade utförsäkring att delta i arbetsmarknadsutbildning enbart för att återkvalificera sig till en ny period av arbetslöshetser-sättning. Detta har gjort det möjligt för en del personer att delta i utbildningen av andra skäl än att höja sin kompetens och förbättra sina framtida sysselsättningschanser. Detta kan under vissa förutsättningar få negativa konsekvenser för såväl kvaliteten i utbildning som andra deltagares sysselsättningsmöjligheter.

Personer som deltar i arbetsmarknadsutbildning har under hela 1990-talet haft möjlighet att få särskilda bidrag utöver utbildningsbidraget. Fram till den 1 juli år 1995 hade deltagare

________________________

15 Alla löneuppgifter angående lägsta löner är beräknade antingen utifrån månadslön och antagande om heltidsarbete (22 dagar per månad) eller utifrån timlön och 8 timmars arbetsdag.16 Kriterierna för att få tillämpa denna nivå är att den nyanställde inte har någon erfarenhet av de aktuella arbetsuppgifterna, att nivån tillämpas under högst ett år samt att året innehåller någon form av utbildningsprogram och fastlagd tidsplan för utbildningen. Det kan vara intressant att jämföra utbildnings-innehållet i dessa program med innehållet i arbetsmarknadsutbildningen inom området.17 Före år 1986 räknades endast 2 månader av arbetsmarknadsutbildning.

Ds 2000:38

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

103

möjlighet att få bidrag som täckte kursavgifter inom reguljära utbildningsväsendet och studieförbunden, resekostnader för studie-resor och övernattningskostnader, kostnader för dagliga resor mellan bostaden och utbildningsplatsen om de översteg 100 kronor per månad. Deltagare som var tvungna att pendla eller övernatta på studieorten kunde dessutom få ett särskilt traktamente som uppgick till som mest 103 kronor per dag år 1992.

Sedan den 1 juli år 1995 kan deltagare få nödvändiga extra kostnader täckta genom ett särskilt anslag för så kallade otraditionella medel.18 År 1999 gäller att deltagarna kan få ersät-tning för belopp som överstiger kostnaden för normal dagpendling på hemorten.19 En person som måste ha särskild bostad på utbildningsorten kan ersättas för det dubbla boendet med 2 400 kronor/månad (110 kronor/utbildningsdag). Om utbildningstiden understiger 30 kalenderdagar kan deltagaren erhålla ersättning för hela logikostnaden. Dessutom kan deltagarna få ersättning för resa till och från utbildningsorten samt för en hemresa per månad.20 Arbetsförmedlingen skall inför beslut om arbetsmarknads-utbildning diskutera med den sökande hur de extra kostnaderna skall finansieras.

Under 1990-talet har regeringen genomfört många andra förändringar i syfte att påverka individens utbildningsval eller ekonomiska ersättning under utbildningstiden. År 1990 gavs AMS möjligheter att erbjuda ett så kallat stimulansbidrag till personer som valde att gå en verkstadsutbildning. Åtgärden innebar att personer fick ett bidrag med 400 kronor per genomförd kursvecka om de efter en verkstadsutbildning arbetade inom utbildnings-området. En person kunde som mest erhålla 12 500 kronor. Stimulansbidraget upphörde 1 juli år 1992.

Perioden 1 juli 1993 - 1 januari 1995 bestod utbildnings-bidraget av dels en lånedel, dels ett bidrag. Lånedelen uppgick till 35 procent av dagpenningen, resten var bidrag. Systemet var utformat för två grupper av deltagare; dels personer som var yngre än 25 år, dels alla deltagare i arbetsmarknadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet. Enligt AMS (1996) medförde låne-finansiering att antalet deltagare i reguljär utbildning minskade till en nivå under den budgeterade. Förändringen i ersättningssystemet och dess påföljder indikerar att ________________________

18 Budgetposten infördes år 1993 för att bekosta otraditionella insatser som motiveras av arbetsmarknadsskäl, men som inte ryms inom ordinarie verksamhet.19 Utbildningsanordnaren kan stå för resor mellan hemort och utbildningsort.20 Deltagarna får ersättning med 90 kronor per mil om de kör egen bil och vid samåkning får föraren ett tillägg om 25 kronor per mil och passagerare.

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

Ds 2000:38

ekonomiska förhållanden under studietiden påverkar de arbetslösas benägenhet att studera.

År 1995 genomfördes även andra förändringar av förmånerna för deltagarna i arbetsmarknadsutbildning. Möjligheten att behålla utbildningsbidrag under sommaruppehållet begränsades från fyra veckor till två. Samtidigt begränsades sommarledigheten vid upphandlad utbildning till 14 kalenderdagar. Vidare upphörde möjlig-heten att köpa barnomsorgsplats för deltagare.

Deltagarnas möjligheter har förändrats i andra avseenden under 1990-talet. Det gäller bland annat möjligheterna att delta i arbetsmarknadsutbildning i andra länder som har ändrats vid två tillfällen. Den 1 juli år 1995 upphörde möjligheten att delta i utbildning utomlands och den 1 april år 1996 blev det tillåtet att delta i arbetsmarknadsutbildning men endast i länder som ligger i Sveriges närområde.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att förutsättningarna för deltagare i arbetsmarknadsutbildning har förändrats flera gånger under 1990-talet. En dynamisk arbetsmarknad kräver att utbild-ningen ständigt förändras och anpassas till olika lokala förutsättningar. Samtidigt skapar förändringarna en osäkerhet både för dem som administrerar politiken och dem som deltar i utbildningen. Tydliga regler som är oberoende av konjunktur-svängningar och enkla att implementera är centrala komponenter i ett effektivt utbildningssystem för arbetslösa vuxna personer.

Ds 2000:38

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

105

5.4. Aktuella reformeringar

Regelförenklingar

Av regelförenklingsskäl fördes de olika bestämmelserna som tidigare styrde arbetsmarknadsutbildning, yrkesinriktad reha-bilitering, bidrag för start av näringsverksamhet, datortek samt arbetspraktik samman den 1 januari år 1999 i en lag och en förordning, som benämns lag respektive förordning om arbets-marknadspolitiska aktiviteter. Det innebär att förändringar av regler som styr arbetsmarknadsutbildning numera även får konsekvenser för andra åtgärder och vice versa. I förord-ningssammanhang har arbetspraktik och datortek sedan den nya förordningen infördes betraktats som en form av arbetsmarknadsutbildning. Inom ramen för arbetsmarknadsutbildning faller också ITsatsningen SwIT, samt försöksverksamhet med bristyrkes-utbildning under år 2000 för redan anställda motsvarande ca 1 300 utbildningsplatser.21

I regeringens proposition 1999/2000:98 aviseras ett antal förslag om förändringar av arbetsmarknadspolitiken - varav flera syftar till att förenkla regelsystemet. I propositionen föreslås bland annat att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna från och med den 1 augusti år 2000 skall indelas i sju olika arbetsmarknadspolitiska program, vilka från och med samma tidpunkt skall omfattas av en ny, gemensam lag - lagen om arbetsmarknadspolitiska program. Programmen är arbetsmarknadsutbildning, arbetspraktik, anstäl-lningsstöd, utvecklingsgaranti, start av näringsverksamhet, projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning samt särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.22 Den nya lagen skall ersätta lagen (1995:706) om kommuners ansvar för ungdomar, lagen (1997:1268) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år och lagen (1998:1781) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. Föränd-ringen kommer att få en mängd följdkonsekvenser för regel-systemet, men kommer inte att medföra någon förändring i

________________________

21 Bristyrkesutbildning för redan anställda har även tidigare förekommit inom ramen för arbetsmarknadsutbildning. År 1990 hade länsarbetsnämnderna möjlighet att använda högst 20 procent av platserna inom upphandlad utbildningen för detta ändamål. Andelen drogs ner till högst 2 procent år 1993 och slopades helt år 1995.22 I prop. 1999/2000:98 ges också exempel på insatser som dessa program kan komma att omfatta.

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

Ds 2000:38

sak. Regelverket för arbetsmarknadsutbildningen kommer således även i fortsättningen att styras av samma regelverk som andra åtgärder. I de nya bestämmelserna kommer man att skilja arbetspraktik och datortek från arbetsmarknadsutbildningen.

Aktivitetsgaranti

Ett andra förslag gäller införandet av en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd i hela landet från och med den 1 augusti år 2000 - en aktivitetsgaranti.23 Målgruppen för denna åtgärd är personer som är eller riskerar att bli långtidsinskrivna.24 Inom ramen för aktivitetsgarantin skall de arbetslösa erbjudas heltidsaktivitet, under det att aktivitetsstöd lämnas25, tills dess att de kan få ett arbete eller påbörjar en utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet, inte en arbetsmarknadsutbildning. Basen i aktivitetsgarantin skall utgöras av organiserade jobbsökaraktiviteter, men även Europeiska Socialfondens mål 3 samt befintliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder skall ingå. Detta innebär således att arbetsmarknads-utbildningen kan komma att utnyttjas inom ramen för aktivitetsgarantin.

Aktivitetsgarantin öppnar för möjligheten att erhålla akti-vitetsstöd i princip för obegränsad framtid, vilket talar för att utgifterna för ersättning till deltagarna kan öka. Å andra sidan är detta i praktiken möjligt redan idag genom att personer kan cir-kulera mellan åtgärder och arbetslöshet. Tanken med aktivitets-garantin är att de arbetslösa skall ha tätare kontakt med sin arbetsförmedlare och aktivt söka arbete även under den tid som tillbringas i exempelvis utbildning. Med utgångspunkt från propositionen går det inte att bedöma i vilken mån aktivitets-garantin kommer att påverka arbetsmarknadsutbildningen.

Ett tredje förslag är att tiden i de arbetsmarknadspolitiska aktiviteterna (förutom aktivitetsgarantin), där aktivitetsstöd lämnas, från och med 1 augusti år 2000 begränsas till sex månader. Idag finns ingen tidsgräns för arbetsmarknadsutbildning. Om särskilda skäl finns,

________________________

23 För närvarande bedrivs aktivitetsgaranti som försöksverksamhet på cirka 40 orter i landet.24 Som långtidsinskrivna räknas sökande som har en oavbruten inskrivningstid på mer än två år.25 Såvida inte deltagaren har en anställning för vilken det gäller någon form av anställning med anställningsstöd.

Ds 2000:38

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

107

kommer det dock även i framtiden att vara möjligt att delta i yrkesinriktade utbildningar som pågår i mer än sex månader. Om möjligheter öppnas för fler grupper än idag att delta i reguljär utbildning med aktivitetsstöd, så kan också detta komma att förlänga tiden i åtgärd.

Europeiska Socialfondens mål 3

Europeiska Socialfondens mål 3-satsningar kan beröra arbetsmarknadsutbildningen. Det nya mål 3-programmet skall gälla för åren 2000-2006 och fokus skall ligga på kompetens-utveckling. Detta behöver inte bara innebära formell utbildning utan kan även avse praktik. Det är främst verksamheten inom insatsområdena 2 (ökad anställbarhet och företagaranda) och 3 (integration, mångfald och jämställdhet) som kan komma att på-verka arbetsmarknadsutbildning. För dessa insatsområden förväntas den nationella medfinansieringen, som svarar för 50 procent av programmets budget, komma från anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetslösa är en målgrupp för dessa satsningar.

De grupper som främst kommer att beröras är långtidsinskrivna, långtidsarbetslösa, personer med utländsk bakgrund och funktionshindrade - det vill säga grupper som sannolikt också utan mål 3-program skulle få del av en insats av något slag. Tanken med mål 3-programmet är emellertid att, i samarbete med de regionala partnerskapen, utforma projekt som syftar till att ge kompetensutvecklingsinsatser som är mycket väl anpassade till den lokala arbetsmarknaden och ibland till ett enskilt företags behov. I och med att en del utbildningar utformas i nära samverkan med viktiga aktörer på arbetsmarknaden kan således ett mervärde för arbetsmarknadsutbildningen skapas. Anknytningen till de lokala parterna kan också bidra till att ge insatsen större trovärdighet och därigenom höja deltagarnas motivation. Genom deltagande i programverksamheten är det möjligt att också arbetsförmedlingen kan öka och förbättra kontakten med partnerskapen och enskilda företag. Detta bör ytterligare förbättra arbetsförmedlingens möjlighet att inhämta den kunskap som krävs för att mer exakt anpassa olika insatser till den lokala arbetsmarknadens behov, även vad gäller upphandling av arbetsmarknadsutbildning.

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

Ds 2000:38

5.5. Utgifter för arbetsmarknadsutbildning

Utgifterna för arbetsmarknadsutbildning visar statsmaktens betalningsvilja för att få arbetslösa personer i arbete med programmet. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv antas att det är relativt mer effektivt att satsa de begränsade ekonomiska resurserna på arbetsmarknadsutbildning än andra åtgärder som kan leda till arbete. Det vill säga det finns ingen annan ekonomisk- politisk åtgärd än arbetsmarknadsutbildning som kan ge samma resultat för samma individer till en lägre kostnad. I ett samhällsekonomiskt perspektiv har arbetsmarknadsutbildning värderats i förhållande till såväl andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder som åtgärder inom alla andra politikområden.

Med utgångspunkt från samhällets samlade resurser kan vi identifiera flera tänkbara ekonomisk-politiska åtgärder som kan leda till arbete för dem som berörs av åtgärden. Skatte-förändringar, ökade offentliga investeringar i vägar och byggnader, ökad offentlig sysselsättning och utbyggnad av det reguljära utbildningsväsendet är några exempel som på sikt kan ge samma utfall. En god hantering av begränsade ekonomiska resurser förutsätter en ständig värdering av den alternativa användningen av resurserna. En effektivare alternativ användning innebär att samhällets samlade resurser används på ett bättre sätt. Effektivare användning av resurserna för arbetsmarknadsutbildning innebär därför omfattande jämförelser av alternativa användningsområden. Inom ramen för denna arbetsgrupps arbete har det inte varit möjligt att genomföra sådana analyser.

I detta avsnitt ges en bild av utgifterna för arbetsmarknadsutbildning jämfört med andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder och utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet. Vi är medvetna om att åtgärderna och utbildningsformerna delvis har olika målsättningar och målgrupper. I perspektivet av alternativ resursanvändning tycker vi ändå att det kan vara av värde att visa den relativa kostnadsfördelningen mellan arbetsmarknadsutbildning och några alternativa program.

I tabell 5.4 redovisas utgifterna för olika arbets-marknadspolitiska åtgärder budgetåret 1998. Tabellen innehåller även information om antal deltagare under budgetåret, utgifter per deltagare och andel i arbete 90 dagar efter åtgärden. Det framgår att utgifterna för

Ds 2000:38

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

109

arbetsmarknadsutbildning uppgick till cirka 7,2 miljarder kronor år 1998. Drygt 145 000 personer deltog under året och ungefär en tredjedel av deltagarna hade ett arbete tre månader efter utbildningen. Ungefär lika många personer deltog i arbetslivsutveckling - ett program som sett till utgifter är mindre omfattande än arbetsmarknadsutbildning. Ger vi de andra programmen i tabellen lika mycket resurser som de som går till arbetsmarknadsutbildning skulle de andra programmen omfatta avsevärt fler deltagare, det vill säga utgifterna per deltagare är lägre i andra program än arbetsmarknadsutbildning. För att motivera utgifterna för arbetsmarknadsutbildning måste således resultaten vara avsevärt mycket bättre än resultaten för de andra programmen. Det krävs dock omfattade kostnads- och intäktsanalyser av samtliga program för att göra en sådan bedömning.

Tabell 5.4: Utgifter för några arbetsmarknadspolitiska åtgärder år 1998.

Arbets-

mark-

nadsutbildning

Anställ-

nings-

stöd

Arbets-

platsintroduktion

Arbets-

livsutveckling

Datortek

KOSTNADER Total kostnad (milj kr)

7 234 672 1 805 4 715 1 143

Antal deltagare under året 145 807 35 844 90 484 148 571 64 248 Kostnad per deltagare 49 614 18 748 19 948 31 736 17 790 Antal deltagare per månad 41 899 10 547 19 347 38 892 1 521 % i arbete efter 90 dagar 29 62 39 20 23

Anm. Kostnaderna inkluderar utbildningsbidrag. Deltagare under året avser antal kvarstående i programmets sökandekategori vid slutet av året samt personer som lämnat kategorin under året. Deltagare per månad avser antalet kvarstående som har varit placerad i programmets sökandekategori vid slutet av månaden i genomsnitt för året. Källa: Arbetsmarknadsverkets årsredovisning 1998.

Reguljär utbildning kan vara en annan alternativ användning av resurserna till arbetsmarknadsutbildning. Det är dock svårt att jämföra kostnader för arbetsmarknadsutbildning med kostnaderna för gymnasie- och högskoleutbildning. Ett skäl till det är att utbildningsformerna har olika målsättningar och delvis olika målgrupper. Ett annat skäl är att utbildningsformerna ofta har olika studietakt och ställer olika krav på självstudier. Ett tredje skäl är att AMV inte anordnar utbildning utan köper utbildning från utbildningsanordnare.

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

Ds 2000:38

Tabell 5.5 Utgifter för arbetsmarknadsutbildning, gymnasie- och högskoleutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet år 1998.

Arbetsmarknadsutbildning

Gymnasieskola Högskola

KOSTNADER (miljoner kr) - för köp/anordnande av utb

3 420

21 300

14 241*

- utbildningsbidrag

3 814

-

-

- studiestöd

-

-

7 300**

- totala kostnader

7 234

21 300

39 200**

KOSTNADER PER DELTAGARE OCH MÅNAD - exklusive utbildningsbidrag

7 680

- inklusive utbildningsbidrag)

15 000

ANTAL DELTAGARE - totalt antal deltagare

145 807

-

-

- antal elever i snitt

-

311 039

-

- helårsprestationer

-

-

207 890*

- helårsstudenter

-

-

251 000*

Anm. *Avser endast grundutbildning. **Avser hela högskolesektorn. Källor: Skolverket, Högskoleverket och Arbetsmarknadsverket.

Tabell 5.5 innehåller kostnader för olika utbildningsformer. No-tera att kostnaderna för arbetsmarknadsutbildning inte avser kost-nader för att anordna utbildningen utan AMV:s genomsnittliga kostnader för den utbildning som upphandlas av olika utbildnings-anordnare. Av tabellen framgår att de totala utgifterna för gymnasieskolan uppgick till drygt 21 miljarder kronor år 1998, det vill säga cirka 3 gånger mer än arbetsmarknadsutbildning. De totala utgifterna för högskoleutbildning inom det reguljära utbild-ningsväsendet uppgick samma år till drygt 39 miljarder kronor.

Tabell 5.5 innehåller även information om antalet deltagare i de olika utbildningsformerna. Eftersom de olika utbildnings-systemen använder olika sätt att beräkna hur många som tar del av utbildningarna är det mycket svårt att komma fram till jämförbara tal.

På grund av svårigheterna att hitta helt jämförbar statistik har vi valt att

Ds 2000:38

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

111

presentera några mått som används av respektive anordnare/beställare. Antal elever i gymnasieskolan är genom-snittligt antal elever under perioden 15 oktober 1997-15 oktober 1998.26 Helårsprestationer i högskolan definieras som summa av-klarade poäng på en kurs/delkurs år 1998 dividerat med 40. I begreppet helårsstudenter (motsvarar det gamla begreppet års-studieplats) ingår endast studenter som inte har avbrutit studierna inom tre veckor efter påbörjad kurs.

Med utgångspunkt från siffrorna i tabell 5.5 kan vi beräkna att kostnaden per gymnasieelev uppgick till cirka 68 000 kronor (in-klusive skolskjuts) år 1998. Denna siffra är identisk med den som presenteras i en rapport från Skolverket (Skolverket 1999). Den genomsnittliga kostnaden per studerande på högskolans grund-utbildning varierar avsevärt beroende på beräkningssätt. Genom-snittkostnaden per helårsstuderande i grundutbildning inklusive studiestöd27 uppgick till 86 000 kronor år 1998, medan kostnaden per helårsprestation uppgick till cirka 104 000 kronor. Exklusive studiestöd uppgick kostnaderna i genomsnitt till ca 57 000 kronor (helårsstuderande) respektive ca 69 000 kronor (helårsprestation). Beräknas utgifterna för arbetsmarknadsutbildning på basis av kostnader per kursdeltagarmånad uppgick den genomsnittliga kostnaden för en 40 veckors kurs till cirka 77 000 kronor exklusive utbildningsbidrag och 150 000 inklusive utbildningsbidrag.

Utgifter för en ekonomisk politisk åtgärd kan värderas på många olika sätt. Det som indikeras ovan är att de aggregerade utgifterna för åtgärden skall värderas i förhållande till tänkbara alternativa användningsområden. Ett annan aspekt är att utgifterna kan sättas i relation till hypotetiska samhällsekonomiska intäkter av åtgärden. Tyvärr har det visat sig vara mycket svårt att göra tro-värdiga samhällsekonomiska beräkningar av en åtgärds intäkter. Det är svårt att beräkna intäkter av ett program även för den enskilda deltagaren, men det är något enklare än det är på aggregerad nivå. På individnivå kan man jämföra den skattade effekten av utbildningen med genomsnittskostnaden för en individ att delta i åtgärden. Om intäkten

________________________

26 För landstingen är antalet elever omräknat till heltidsstuderande 1998, baserat på antalet elevveckor 1998.27 Studiestödet omfattar även forskarutbildning. Det är dock en mycket liten andel som går till studenter på forskarutbildningen. Sedan år 1999 får forskarstudier inte finansieras med studiemedel.

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

Ds 2000:38

(den beräknade inkomsteffekten) överstiger genomsnittskostnaden är programmet lönsamt ur indi-videns synpunkt. Är det lönsamt på individnivå är det sannolikt även lönsamt på aggregerad nivå.

Utvärderingsforskare brukar använda nuvärdsberäkningar för att bedöma kostnader och intäkter av olika investeringar. För arbetsmarknadsutbildning finns det beräkningar som baseras på utbildningar som kostar 70 000 och 120 000 kronor per deltagare. För att intäkterna skall täcka de högsta kostnaderna måste arbetsmarknadsutbildning öka den enskilda deltagarens årsinkomster med cirka 8 400 kronor i 20 års tid. Detta gäller under antagande att realräntan uppgår till 3 procent per år och att individen arbetar heltid i 20 år. Inkomsteffekten måste uppgå till 4 800 kronor om året för att täcka de lägsta kostnaderna. Det motsvarar en löne-ökning på cirka 5 procent för den genomsnittliga deltagaren i arbetsmarknadsutbildning. Siffrorna bygger på en hel del antagan-den och ska därför tolkas med viss försiktighet.

I den internationella utvärderingslitteraturen argumenteras att effekterna för deltagarna sällan överstiger kostnaderna för ett program. Samtidigt betonas att ett program kan motiveras av att det ofta har positiva externa effekter. I USA har man till exempel lyft fram minskad brottslighet, minskat socialbidragsberoende samt att deltagarna påverkar vänner och familj att delta i programmet. I underutvecklade områden kan sådan effekter av ett program på sikt ge upphov till stora positiva externa effekter.

Ds 2000:38

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

113

5.6. Andra utredningar

Det finns flera pågående utredningar som undersöker frågor som delvis överlappar de som undersöks inom ramen för denna arbetsgrupp. Det finns även utredningar som nyligen har lagt förslag som om de går igenom kan få konsekvenser för arbetsmarknadsutbildningen.

Kunskapslyftskommittén

Kunskapslyftskommittén (KLK) har nyligen kommit med sitt slutbetänkande (SOU 2000:28). KLK:s huvuduppgift har varit att ta fram underlag för vuxenutbildningspolitik i syfte att åstadkomma ett fortsatt kunskapslyft för vuxna och reformering av systemet för vuxenutbildning. Uppdraget spänner över många delområden där några berör arbetsmarknadsutbildning. Kommit-tén föreslår bland annat att vuxnas rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning utökas till att omfatta även gymnasial nivå. Detta innebär att vuxna, tillsammans med tidigare gymnasiestudier, garanteras tillgång till 2 000 gymnasiepoäng med godkända betyg. KLK bedömer att den framtida vuxenutbildningen bör uppgå till sammanlagt 137 000 helårsplatser. KLK betonar att studier på grundläggande och gymnasial nivå skall bedrivas inom ramen för komvux. Detta öppnar för möjlighet till ett fördjupat samarbete mellan AF och kommunen för lösningar om de arbetslösas grundläggande kunskapsuppbyggnad.

KLK föreslår också att möjligheten för långtidsarbetslösa invandrare och arbetshandikappade att läsa grundläggande och gymnasial utbildning i form av ej upphandlad arbetsmarknadsutbildning tas bort, under förutsättning att KLK:s förslag om exempelvis studiestöd genomförs. Kommittén menar att dagens regler i princip uppmanar invandrare, som är i behov av grundläggande och/eller gymnasial utbildning, att vänta två år som arbetslösa innan de börjar utbilda sig. Sammantaget skulle dessa förslag om de gick igenom kunna innebära en renodling av arbets-marknadsutbildningen gentemot det reguljära utbildningsväsendet på grund- och gymnasienivå. KLK betonar dock att de kommunala vuxenutbildningsenheterna även fortsättningsvis skall ha rätt att lämna in anbud på att genomföra arbetsmarknadsutbildning. Tanken från KLK:s sida är att de upphandlade arbetsmarknads-utbildningarna klart skall skilja sig från det ordinarie utbudet i komvux. KLK föreslår vidare

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

Ds 2000:38

att kommunerna via extra pengar för studiestöd och utbildningsplatser skall kunna förändra volymerna av den kommunala vuxenutbildningen i samband med konjunkturförändringar. KLK har också lagt förslag om studie-finansiering som kan få konsekvenser för arbetsmarknadsutbildningen (se avsnitt 4.8).

Individuellt kompetenssparande

Utredningen undersöker förutsättningarna för att införa ett system för individuell kompetensutveckling (Dir 1999:106). I budgetpropositionen för år 2000 föreslogs att särskilda medel skulle avsättas för att stimulera individuell kontinuerlig kompetens-utveckling. I propositionen anges de ekonomiska medlen vara 1,35 miljarder för år 2000 och därefter 1,15 miljarder kronor årligen. Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att ge förslag på hur dessa budgetmedel skall disponeras. I uppdraget ligger bland annat att redovisa vilken relation förslaget bör ha till olika studie-finansieringsformer och andra offentliga stöd till utbildning samt effekter på utbudet och efterfrågan på utbildnings- och arbets-marknaden. En fråga som kan överlappa med arbetsmarknads-utbildning är om arbetslösa skall kunna utnyttja sitt individuella kompetenskonto för att gå en arbetsmarknadsutbildning. En andra fråga är om kompetenskonton påverkar förmedlingens möjligheter att anvisa till en arbetsmarknadsutbildning. En tredje fråga är om AF:s inflytande över individernas kursval kommer att minska.

Eftergymnasial yrkesutbildning

En arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet har berett frågan om eftergymnasial yrkesutbildning och nyligen presenterat ett för-slag. Målsättningen har varit att lämna ett samlat förslag om den eftergymnasiala yrkesutbildningens dimensionering och organisa-tion efter år 2001, så att den väl svarar mot nya behov på arbetsmarknaden, grundat på den försöksverksamhet med Kvalificerad yrkesutbildning (KY) som pågått sedan år 1996.

Arbetsgruppen, som övervägt tre alternativa organisationsmodeller, förordar att en särskild myndighet för de eftergymna-siala yrkesutbildningarna inrättas. Arbetsgruppen tar upp frågan om gränsdragning till arbetsmarknadsutbildning och menar att arbetsmarknadsutbildningens perspektiv är mer kortsiktigt och målgruppen, de arbetslösa, är klart definierad. Gruppen har emel-lertid inte kunnat ange hur stor andel av arbetsmarknads-utbildningen som skulle kunna övergå i reguljär, eftergymnasial utbildning. Gruppen

Ds 2000:38

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

115

anser vidare att det skall finnas möjlighet att inom arbetsmarknadsutbildning upphandla delar av eftergymnasial utbildning, precis som det är möjligt inom annan reguljär utbildning. Förslaget avses remitteras i början av juni.

Validering av yrkeskunskaper

En utredning behandlar validering av individers kunskaper för att dels få betyg som i sin tur ger behörighet till fortsatta studier, dels om att få ett kompetensbevis för renodlade yrkeskunskaper (Dir 1999:86). Valideringen gäller också bedömning av betyg och examina från andra länder. Utredaren har fått i uppdrag att i ett första steg organisera och leda tre pilotprojekt i syfte att utveckla modeller och metoder för validering av utländsk yrkeskompetens. Det omfattar i första hand gymnasial nivå och annan yrkes-kompetens som arbetsmarknaden kräver för ett visst yrke. I ett andra steg skall utredaren föreslå former och planera för en utvidgad försöksverksamhet med validering av vuxnas kunskap och kompetens på gymnasial nivå och vissa eftergymnasiala nivåer, exempelvis på en nivå som motsvarar försöksverksamheten med KY. I ett tredje steg skall behovet av ett nationellt system för validering av vuxnas kunskap och kompetens prövas. I samband med detta uppges i kommittédirektiven att utredaren också skall pröva förutsättningarna för att organisera försöksverksamheten inom ramen för den ordinarie verksamheten vid bland annat AMV. Utredaren skall vidare pröva behovet av ett nationellt system för validering.

Vägledning i skola och vuxenutbildning

Utredningen skall kartlägga och analysera individens behov av studieoch yrkesvägledning inom skolväsendet, inklusive vuxen-utbildningen (Dir 1999:107). Förslag skall ges om mål för studie- och yrkesorienteringen samt om studievägledares utbildning. En aspekt i sammanhanget är exempelvis frågor som rör övergångar mellan olika utbildningsformer samt samarbete mellan olika ak-törer. Redan idag finns lokala vägledningscentra i många kom-muner, där samarbete sker mellan bland andra vägledare inom skolan, komvux och arbets-

Den institutionella ramen för arbetsmarknadsutbildning

Ds 2000:38

förmedlingen. En förbättrad vägled-ningsfunktion kan underlätta för individen att göra ett riktigt utbildningsval, vilket i sin tur sannolikt kan leda till högre motivation och därmed bättre studieresultat. Förslagen kan komma att påverka vägledningen inom AMV, vilket utredaren har till uppgift att pröva och bedöma.

APPENDIX 5A

Tabell 5.1a Fördelningspolitiska målsättningar och jämställdhetssträvanden enligt regleringsbrev 1997-2000

BUDGET-ÅR

F

ÖRDELNING

J

ÄMSTÄLLDHET

1997 Personer med svagare ställning på arbetsmarknaden såsom vissa ungdomar, långtidsarbetslösa, äldre, arbetshandi-kappade och utomnordiska medborgare skall prioriteras i arbetsmarknadsmyndigheternas arbete.

Arbetsmarknadsmyndigheterna skall också arbeta utifrån ett jämställdhetsperspektiv

1998 Arbetsmarknadspolitiken har också en viktig fördelningspolitisk uppgift att stödja personer som har särskilda svårigheter att få och behålla ett arbete.

Arbetsmarknadsmyndigheterna skall arbeta utifrån ett jämställdhetsperspektiv

1999 Se budgetår 1998 Se budgetår 1999 2000 Se budgetår 1998 De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skall användas så att de tillsammans med vägledning och anvisning av lämpliga sökande till de lediga platserna medverkar till att bryta könsuppdelnin-gen på arbetsmarknaden. NOT: Budgetåret 1998 fanns det ett särskilt verksamhetsmål för jämställdhet. Målet var formulerat på exakt samma sätt som den allmänna skrivelsen för jämställdhet i regleringsbrevet budgetåret 2000.

Tabell 5.1b Verksamhetsmål för särskilda grupper 1997-2000

118

BUDGET-ÅR

A

RBETSHANDIKAPPADE

L

ÅNGTIDSARBETSLÖSA

/L

ÅNGTIDSINSKRIVNA

U

NGDOMAR

(20-25

ÅR

)

1997 (i) Minst 26 000 av deltagarna i arbetsmarknadspolitiska åtgärder (inkl jobbsökarakti-viteter, mål 3-program och rörlighetsstimu-lerande åtgärder) och yrkesinriktad rehabi-litering ska vara arbetshandikappade. (ii) Minst 50 000 personer/månad ska ges lämplig sysselsättning inom ramen för medel för särskilda åtgärder för arbetshandikappade. (iii) Den genomsnittliga bidragsnivån till andra arbetsgivare än allmännyttiga organisationer skall uppgå till högst 60% av den bidragsgrundande lönekostnaden.

(i) Antalet långtidsarbetslösa** enligt den nya definitionen skall vara mindre än 100 000 i genomsnitt/månad under budgetåret. (ii) Antalet långtidsinskrivna som inte har haft reguljärt arbete under de två senaste åren ska vara högst 120 000 personer i genomsnitt per månad under budgetåret. Långtidsinskrivning bryts av arbete, OSA, lönebidrag, rekryteringsstöd och OTA.

1998 (i) Minst 17 000 av deltagarna i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ska vara arbetshandikappade. (ii) Minst 53 000 personer/månad ska ges lämplig sysselsättning inom ramen för medel för särskilda åtgärder för arbetshandikappade. (iii) Den genomsnittliga bidragsnivån till andra arbetsgivare än allmännyttiga orga-nisationer skall uppgå till högst 58% av den bidragsgrundande lönekostnaden.

(i) Antalet långtidsarbetslösa ska vara mindre än 73 000 personer i genomsnitt/månad. (ii) Antalet långtidsinskrivna som inte har haft arbete under de senaste två åren ska vara högst 100 000 i genomsnitt/månad. Långtidsinskrivning bryts av arbete, OSA, lönebidrag, anställningsstöd och OTA.

Alla ungdomar yngre än 25 år skall erbjudas arbete, lämplig utbildning, praktik eller sysselsättningsskapande åtgärd inom 100 dagars arbetslöshet.

Tabell 5.1b fortsättning

1999 (i) Minst 55 000 personer/månad ska ges läm-plig sysselsättning inom ramen för medel för särskilda åtgärder för arbetshandikappade. (ii) Den genomsnittliga bidragsnivån till andra arbetsgivare än allmännyttiga organisationer skall uppgå till högst 60 % av den bidragsgrundande lönekostnaden.

(i) Antalet långtidsarbetslösa ska vara högst 50 000 personer i genomsnitt/månad. (ii) Antalet långtidsinskrivna som inte har haft ett reguljärt arbete de senaste 2 åren ska vara högst 75 000 personer i genomsnitt/månad. Långtidsinskrivning bryts av reguljärt arbete som varar minst 1 månad. Hit räknas också lönebidrag och OSA. Aktuella sökande räknas inte som långtidsinskrivna under den tid då de har reguljärt arbete, anställningsstöd eller OTA.

Alla ungdomar skall erbjudas arbete, lämplig utbildning, praktik eller sysselsättningsskapande åtgärd senast inom 100 dagars arbetslös-het.

2000 56 000 arbetshandikappade personer/månad skall ges lämplig sysselsättning under budget-året för beloppet som tilldelas under anslaget för särskilda åtgärder för arbetshandikappade.

(i) Antalet långtidsarbetslösa skall vara högst 48 000 personer i slutet av budgetåret (ii) Arbetslösa som riskerar att bli eller är långtidsarbetslösa ska ha en individuell handlings-plan med hög kvalitet. (iii) Antalet långtidsinskrivna som inte har haft ett reguljärt arbete de senaste 2 åren ska vara mindre än 62 000 i slutet av budgetåret. Långtidsinskrivning bryts av reguljärt arbete som varar minst 1 månad. Hit räknas också löne-bidrag och OSA. Aktuella sökande räknas inte som långtidsinskrivna under den tid då de har reguljärt arbete, anställningsstöd eller OTA.

Alla ungdomar skall erbjudas arbete, lämplig utbildning, praktik eller sysselsättningsskapande åtgärd senast inom 100 dagars arbetslös-het.

NOT: **Med långtidsarbetslösa avses personer som har en oavbruten arbetslöshetstid om mer än sex månader och som är 25 år eller äldre. För personer under 25 år är motsvarande tid 100 dagar. Det fanns inga verksamhetsmål för utländska medborgare under perioden.

Tabell 5.1c Allmänna verksamhetsmål 1997-2000

120

BUDGET-ÅR

L

EDIGA

P

LATSER

A

RBETSLÖSHETS

-

ERSÄTTNING

H

ELA

P

OLITIKEN

1997 Lämpliga sökande ska anvisas till minst 88% av platserna som anmäls till AF.

Under budgetåret ska AMS granska minst 4000 ersättningsärenden vid arbetslöshetskassorna.

I genomsnitt 207 000 personer/månad ska ta del av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och yrkesinriktad rehabilitering.

1998 Lämpliga sökande ska anvisas till minst 90 % (exkl. feriearbetsplatser) av platserna som anmäls till AF. Anvisningarna skall följas upp framförallt inom bristyrkesområden.

I genomsnitt 130 000 personer (exkl. deltagare i frilänsförsöket samt de som deltar i SwIT)/månad ska delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och yrkesinriktad rehab. I åtgärderna ingår även mål 3-program, jobbsökaraktiviteter och resursarbeten.

1999 (i) Lämpliga sökande ska anvisas till minst 90% (exkl. feriearbetsplatser) av platserna som anmäls till AF. Anvisningarna skall följas upp. (ii) Minst 80 % av samtliga arbetsgivare som anmält en ledig plats till AF ska ha fått tillräckligt många sökanden för att kunna anställa inom den tid som överenskommits med AF. De sökande ska ha de kvalifikationer som arbetsgivaren efterfrågar. 2000 Minst 80% av samtliga arbetsgivare som anmält en ledig plats till AF ska ha fått tillräckligt många sökanden för att kunna anställa inom den tid som överenskommits med AF. De sökande ska ha de kvalifikationer som arbetsgivaren efterfrågar.

Tabell 5.1d Specifika och allmänna mål för arbetsmarknadsutbildning, 1991/92-2000

BUDGET-ÅR

ANTAL MÅL

B

ESKRIVNING AV SPECIFIKA MÅL

B

ESKRIVNING AV ALLMÄNNA MÅL

1991/92 1 (1) Försöksverksamhet med stödinsatser för personer som går för sitt kön otraditionell arbetsmarknadsutbildning skall omfatta minst 3 000 personer.

Antalet arbetshandikappade (AF/AMI) och som placeras i arbete och utbildning får inte minska jämfört med budgetåret 1990/91

1992/93 2 (2) (i) Antal personer som går för sitt kön otradi-tionell arbetsmarknadsutbildning bör öka med minst 20 % jämfört med budgetåret 1991/92 (ii) Minst 135 000 personer i genomsnitt/månad ska ges lämplig utbildning eller sysselsättning.

(i) Andelen deltagare i arbetsmarknadsutbildning inom tillverkning, service och handel som avbryter en utbildning av andra skäl än erhållet arbete ska minska påtagligt. (ii) Antalet arbetshandikappade som lämnar AF och AMI och som placeras i arbete och utbildning får inte minska jämfört med budgetåret 1991/92

1993/94 1 (2) Minst 241 000 personer i genomsnitt/månad skall ges lämplig utbildning eller sysselsättning.

(i) Andelen deltagare i arbetsmarknadsutbildning som avbryter av andra skäl än erhållet arbete ska minska jämfört med 1992. (ii) AFs och AMIs verksamhet ska inriktas på att antalet arbetshandikappade som lämnar AF och AMI för arbete och utbild-ning blir minst lika stort som budgetåret 1991/92

1994/95 1 (1) Minst 194 000 personer i genomsnitt/månad ska ges lämplig utbildning eller sysselsättning

AFs och AMIs verksamhet ska inriktas på att antalet arbetshandikappade som lämnar AF och AMI för arbete och utbild-ning blir minst lika stort som budgetåret 1993/94

122

Tabell 5.1d fortsättning

1995/96 1 (2) Cirka 170 000 personer i genomsnitt/månad ska ges lämplig utbildning, praktik eller syssel-sättning

(i) För ungdomar ska riktmärket vara att de ska ha fått ett arbete eller lämplig åtgärd eller utbildning senast inom 100 dagar i följd som aktivt arbetssökande. (ii) Antalet arbetshandikappade som lämnar AF och AMI för arbete eller utbildning under budgetåret ska vara minst lika stort som under budgetåret 1994/95

1997

0 (0)

1998

0 (1) Alla ungdomar yngre än 25 år skall erbjudas arbete, lämplig utbildning, praktik eller sysselsättningsskapande åtgärd inom 100 dagars arbetslöshet

1999

1 (1) Under fjärde kvartalet 1999 ska andelen som fått arbete 90 dagar efter avslutad yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning uppgå till minst 70 procent

Samma som budgetår 1998

2000

1 Andelen personer som fått arbete 90 dagar efter avslutad yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning ska uppgå till minst 70 procent. Målet skall uppnås under år 2000.

Samma som budgetår 1999

NOT: Med specifika mål avses sådana som anger andelar eller absoluta tal. och som berör arbetsmarknadsutbildning. Med allmänna mål avses sådana som innehåller utbildning i målformuleringen och som inte anger några andelar eller absoluta tal. Antal allmänna mål är inom parentes. Tabellen innehåller inte mål som gäller för alla arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Källa är regleringsbreven.

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 123

6. Från kartläggning av behov till genomförande av arbetsmarknadsutbildning

6.1. Inledning

År 1986 övergavs systemet med ett delat huvudmannaskap mellan AMS och Skolöverstyrelsen (SÖ) för arbetsmarknadsutbildningen till förmån för en köp/säljar-modell. Huvudorsaken till förän-dringen var att det delade ansvaret skapade administrativa trög-heter och utbildningar som inte alltid var anpassade till arbets-marknadens behov. Samtidigt med övergången till den nya modellen bildades AmuGruppen, en statlig uppdragsmyndighet med ansvar för de så kallade AMU-centra, vilka erbjöd statligt finansierad yrkesutbildning för de arbetslösa. AmuGruppen blev en stor statlig aktör på utbildningsmarknaden, men AMV fick frihet att upphandla utbildningar från andra aktörer. AMV skulle dock betraktas som en prioriterad kund som skulle få köpa utbildningar till självkostnadspris. År 1993 blev myndigheten ett statlig bolag, AmuGruppen AB. Den 15 mars år 2000 bytte Amu-Gruppen namn till Lernia.

AmuGruppens roll som leverantör av upphandlad arbetsmarknadsutbildning har förändrats i takt med att alltfler aktörer har etablerat sig på utbildningsmarknaden. År 1992 hade AmuGrup-pen 42 procent av deltagarna. År 1999 var andelen 22 procent. AmuGruppen svarar dock fortfarande för många kostnads-krävande utbildningarna inom industriteknik, byggnadsindustri och transport. Dessa utbildningar kräver omfattande och konti-nuerliga investeringar i realkapital - i synnerhet om utbildningarna skall anpassas till de krav som ställs i en högproduktiv industri.

Innan år 1994 var AMV befriat från att upphandla enligt reg-lerna i upphandlingsförordningen (SFS 1986:366). Den viktigaste anledningen var att arbetsmarknadsutbildning för arbetslösa ställde höga krav på flexibilitet i termer av innehåll, inriktning och omfattning.

124 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

Detta kunde ibland kräva mycket snabba beslut i direkt samråd med välkända anordnare. Även om AMV kunde gå utanför upphandlingsförordningen skulle verket agera i förord-ningens anda, det vill säga upphandlingen skulle präglas av objektivitet, konkurrens och affärsmässighet. Sedan år 1994 gäller lagen om offentlig upphandling, LOU (SFS 1992:1528) också vid upphandling av arbetsmarknadsutbildning.

6.2. Bedömning av utbildningsbehov

”Det vore en Gudi behaglig gärning om det kunde bli en upprensning i alla dessa organ som samordnar”

Regeringen har i regleringsbreven till AMV under senare år betonat arbetsmarknadsutbildningens tillväxtpolitiska roll (se kapitel 5). I takt med att sysselsättningen ökat har arbetsmarknads-utbildningen blivit den aktiva arbetsmarknadspolitikens främsta instrument för att tillgodose marknadens behov av yrkesutbildad arbetskraft. Arbetsmarknadsutbildningarna ska därför vara kvali-ficerade och anpassade till de formella krav som ställs på arbets-marknaden. Kraven på de upphandlade yrkesutbildningarna är således mycket höga.

Arbetsmarknadsutbildningarna skall även uppfylla det fördelningspolitiska målet. Idag finns det många arbetssökande med en svag bakgrund som inte kan tillgodogöra sig de kvalificerade utbildningarna. För dem föregås de yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningarna ofta av vissa förberedande utbild-ningar. Detta kan innebära att det ibland ställs andra krav på de upphandlade utbildningarna än de som ställs för att nå det tillväxtpolitiska målet. Istället för att satsa på förberedande utbildningar inom arbetsmarknadspolitiken kan man förstärka individernas möjligheter att delta i yrkesinriktade utbildningar som inte kräver goda förkunskaper. Ambitionsnivån i arbetsmarknadsutbildningen blir då något lägre men målsättningen att nå full sysselsättning förstärks.

Arbetsmarknaden är mycket dynamisk och det är svårt att förutse förändringar i efterfrågan på arbetskraft (se kapitel 2). Inom yrkesområden som påverkas främst av demografiska föränd-ringar är det förhållandevis enkelt att förutse efterfrågan på arbets-kraft och utbildningsbehov både på kort sikt och lång sikt. Inom andra yrkesområden är det avsevärt svårare att göra träffsäkra bedömningar, i synnerhet på längre sikt än ett år. Ett grund-problem är att arbetsgivare

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 125

själva ofta inte kan formulera sina kompetensbehov. Det beror på att företagen dels har korta pro-duktionskedjor som ställer krav på diversifierad kompetens, dels faktiskt inte kan förutsäga exakt vilken kompetens de behöver det närmaste året.

Erfarenheterna av det nationella IT-programmet (SwIT, se kap 8) och arbetsgruppens besök hos flera företag visar att det är svårt att definiera vilken yrkeskompetens som behövs även när det finns omedelbara rekryteringsbehov. ”En datakunnig person som funge-rar i grupp” ger inte tillräckligt underlag för att skapa en träffsäker utbildning. I allmänhet tar processen att planera, upphandla, rekrytera och genomföra utbildningar flera månader. Inte sällan kan det vara fråga om tider på ett år eller längre innan den kompetens som ett företag efterfrågar finns tillgänglig. Erfaren-heterna visar också att företagen inte alltid vet vilken datakompetens de verkligen behöver. Projektledaren i SwIT-projektet har därför ofta hjälpt företagen att formulera behoven.

Många mindre företag inom exempelvis tillverkningsindustrin har orderböcker som endast sträcker sig några veckor framåt. För sådana företag kan efterfrågan på arbetskraft förändras i såväl positiv riktning som negativ inom loppet av någon månad. Under sådana omständigheter är det i princip omöjligt att avgöra om och hur många personer som behöver rekryteras inom de närmaste sex eller tolv månaderna. En länsarbetsnämnd uttrycker att ”företagen vill att rätt kompetens står stand-by för att rycka in när behov uppstår”. Inom tjänste- och servicesektorn, som har många arbets-marknadsutbildningar, är det i allt högre grad en kombination av yrkeskunskaper och personliga egenskaper som avgör om personer skall få arbete. Inom serviceyrken är det i allmänhet svårt att exakt definiera en kravprofil som kan överföras till en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. Dessa förhållanden ökar komplexiteten i såväl planering som upphandling av yrkesinriktad arbetsmark-nadsutbildning.

Även i de fall då företagen exakt vet vilken kompetens de behöver är det inte säkert att de kan anställa efter en utbildning. Anledningen är att det kan förflyta lång tid från det att en arbetsgivare kontaktades tills dess en person är klar med sin utbildning. Under tiden kan företagens efterfrågebehov ha för-svunnit eller andra behov ha uppstått som inte stämmer överens med det behov som låg till grund för utbildningen. Sammantaget visar detta att det finns många naturliga mekanismer på en arbetsmarknad som är ytterst svåra att förutse.

126 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

Länsarbetsnämndernas arbetsmarknadsprognoser

Länsarbetsnämndernas prognoser utgör det viktigaste underlaget för identifiering av utbildningsbehov och upphandling av yrkes-inriktad arbetsmarknadsutbildning. Prognoserna genomförs varje höst och vår och innehåller en beskrivning av utvecklingen av den regionala arbetsmarknaden på ett till två års sikt. AMS utformar riktlinjerna för arbetet som består av en allmän bedömning och specialgranskning av särskilt aktuella problem. Våren 2000 betonar AMS att de vill se en fördjupad diskussion av förändringar inom den privata tjänstesektorn. Länen skall också särskilt undersöka rekryterings- och flaskhalsproblem samt diskutera vilka åtgärder som vidtagits för att motverka problemen. Vidare skall de beskriva anledningarna till företagens svårigheter att rekrytera arbetskraft.

Prognoserna tas fram med hjälp av data från länens arbetsförmedlingar och särskilda enkäter till samtliga företag med mer än 100 anställda som verkar i regionen (Västra Götaland utgår från företag med mer än 200). Data innefattar även kommuner och landsting. Där finns också data från ett urval av privata arbetsgivare med mer än fem anställda. Svaren på frågorna för det privata näringslivet samlas in genom telefonintervjuer och personliga besök medan svaren för den offentliga sektorn samlas in med postenkäter. Sammanlagt tillfrågas cirka 9 000 arbetsgivare.

Enkäterna innehåller en mängd olika frågor med många olika svarsalternativ. Kommuner och landsting ombeds i enkäten be-döma personalbehoven ett år framåt samt vilka verksamhets-områden (barnomsorg, kommunikation, utbildning, hälso- och sjukvård etc) som kommer att beröras av förändringar. Vidare skall de ange om det totalt sett finns övertalighet av personal inom verksamheten, men inte uppdelat på verksamhetsområden.

Intervjuformuläret till privata företag innehåller avsevärt fler frågor än till de kommunala sektorerna. Frågorna gäller bland annat beskrivningar av marknadsutveckling, kapacitetsutnyttjande, sysselsättningsutveckling med mera ett år tillbaka, samt bedöm-ningar av den förväntade utvecklingen den närmaste tvåårs-perioden. Näringslivet ombeds fördela sysselsättningsförändringar i ersättningsoch nyrekryteringar, dels under de senaste 12 månaderna, dels för de kommande 6 och 12 månaderna. Företagen skall även ange inom vilka yrken de avser att rekrytera personal, hur många personer de skall rekrytera och vilka kompetenskrav de ställer på de som ska rekryteras.

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 127

Företag som anger att de har haft brist på arbetskraft de senaste 6 månaderna får svara på ett antal följdfrågor i syfte att utröna anledningen till bristsituationen. Bland annat ställs frågor om de har haft problem att rekrytera utbildad eller yrkeserfaren arbetskraft. Vidare undersöks hur företaget löste rekryterings-problemet och om bristsituationen medförde produktionsbortfall eller kostnadsökningar. Till exempel ska företaget ange om de sänkte sin krav, köpte tjänster från annat företag och om de fick tacka nej till uppdrag eller utnyttja övertid på grund av bristsituationen.

Även arbetsförmedlingarnas bedömningar har betydelse för prognoserna. Förmedlingarna skall bland annat bedöma utvecklin-gen ett år framåt för maximalt 170 yrken samt på en sexgradig skala ange om det råder överskottsutbud av arbetskraft eller om det finns flaskhalsar. Förmedlingarnas svar vägs sedan ihop till en länsbedömning där det framgår om efterfrågan kommer att stiga eller falla det närmaste året för de olika yrkena. Bedömningarna ger länen underlag för att identifiera bristyrken och flaskhalsar, det vill säga yrken som kännetecknas av överskottsefterfrågan på arbetskraft. Ett bristyrke innebär att arbetsgivaren har svårt att hitta arbetskraft, men där AMS bedömer att det inte påverkar möjligheterna för företaget att växa. Flaskhals definieras som en situation där bristen på arbetskraft hämmar företagets expansions-möjligheter.

Prognoserna bygger även på informella data som arbetsförmedlingarna och länsarbetsnämnderna samlar in genom löpande kontakter med arbetsgivare, fackliga företrädare och branschrepresentanter inom ramen för olika nätverk. Flera av arbetsmarknadens parter finns representerade i arbetsförmedlingsnämnderna och de regionala kompetensråden. Parternas roll är att bidra med sina kunskaper om utbildningsbehoven på lokal och regional nivå. Även olika statliga och kommunala myndigheter på lokal och regional nivå bistår med information om utbildnings-behov.

Regionala och lokala organ för samverkan

Statskontoret diskuterar i bilaga 3 olika former för styrning och samverkan som har prövats under senare år. AMS föreskriver att LAN ska grunda beslut om upphandling av arbetsmarknads-utbildning på en sammanvägning av efterfrågan på yrkesutbildad arbetskraft, de

128 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

arbetssökandes utbildningsbehov och tillskottet av yrkesutbildade från det reguljära utbildningsväsendet. Läns-styrelsen har tidigare bistått med kunskap om utbildningsbehov i länen. I länsstyrelseförordningen från 1990 nämns till exempel utbildning som ett särskilt område för myndighetens verksamhet. Enligt Statskontoret tycks dock länsstyrelserna idag inte bedriva någon verksamhet av betydelse för arbetsmarknadsutbildning. Länsstyrelserna tycks inte heller arbeta aktivt med att försöka få tillstånd en samordning av satsningar på arbetsmarknadsutbildning och annan arbetsmarknadsinriktad utbildning.1 Statskontoret anser att ”de insatser som trots allt förekommer i denna riktning torde ske inom det mångfacetterade informella nätverk där länsstyrelsen ingår liksom också via de formella samordningsmekanismer som finns genom landshövdingens ordförandeskap i LAN samt länsstyrelsens medverkan i partnerskap och regionala kompetensråd m.fl.”

Under 1990-talet har förvaltningspolitiken gått ut på att skapa ett bredare och mer aktivt deltagande från olika aktörer i syfte att skapa tillväxt och samordna de offentliga insatserna på ett mer effektivt sätt (se bilaga 3). Kompetensförsörjningen är liksom tidigare en central målvariabel. Regionala tillväxtavtal är läns-anknutna och utarbetas av regionala partnerskap. Vidare har regionala kompetensråd bildats för att ge förslag på långsiktiga utbildnings- och kompetensinsatser utifrån de behov som finns på arbetsmarknaden. Kompetensrådens verksamhet regleras inte av någon lag, förordning eller instruktion och de saknar formella befogenheter. I budgetpropositionen för år 2000 fick de regionala kompetensråden i uppgift att kartlägga förekomsten av regionala flaskhalsar på arbetsmarknaden. De regionala kompetensråden antas på sikt bli en viktig informationskälla för planering av yrkesutbildning. AMS har också slagit fast att kontakter med det regionala kompetensrådet är en förutsättning för att en länsarbetsnämnd skall få del av de ekonomiska resurserna för försöksverksamheten med bristyrkesutbildning.

________________________

1 I bilaga 3 använder Statskontoret arbetsmarknadsinriktad utbildning som samlingsbegrepp för arbetsmarknadsutbildning, yrkesutbildning inom komvux/Kunskapslyftet, Kvalificerad yrkesutbildning samt SwIT.

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 129

Tydligare rollfördelning krävs

De regionala och lokala samverkansorganen kan vara ett bra forum för diskussioner om arbetsmarknadens rekryterings- och utbildningsbehov. Det är dock svårt att idag se vad de olika regionala samordningsorganen verkligen kan åstadkomma i termer av kartläggningar av dess behov. Statskontoret skriver i sin rapport att det inte går att dra några slutsatser om de nya samverkansorganens roll för styrning av arbetsmarknadsinriktade utbildningar. Det huvudsakliga skälet är att verksamheterna ännu inte har funnit sina former. Statskontoret argumenterar att statsmakten bör förtydliga rollfördelningen mellan de regionala partnerskapen för tillväxt och de regionala kompetensråden. Detta skulle kunna effektivisera styrning av resurser för arbetsmarknadsinriktad utbildning. En idé som lyfts fram är att kompetensråden skulle kunna fungera som permanenta arbetsutskott till partnerskapen, men eftersom representationen är likartad i båda nätverken anser arbetsgruppen att det finnas skäl att överväga en sammanslagning.

Statskontoret anser vidare att arbetsförmedlingsnämnden i en kommun inte är lämplig att fatta beslut om arbetsmarknads-inriktad utbildning. Anledningen är arbetskraften riskerar att låsas in i kommunerna samtidigt som det är svårt att upprätthålla arbetsmarknadspolitikens nationella karaktär. Det finns en in-byggd konflikt mellan arbetsmarknadspolitikens nationella mål och kommunens målsättning att bevara skattebasen. Av de resultat som presenteras i Lundin (1999) framgår att denna målkonflikt påverkar diskussionerna i arbetsförmedlingsnämnderna, vilket i sin tur kan förklara varför AF/LAN känner att det är svårt att för-ankra utbildningsbehoven på lokal nivå. Statskontorets upp-fattning är att nämnderna skall ha en rådgivande roll.

130 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

6.3. Upphandling av utbildning

”LOU ses mera som en handboja än som ett verktyg - se det tvärtom”

Volymsatsningar på arbetsmarknadsutbildning och utbildningssatsningar inom ramen för Kunskapslyftet innebar en efterfrågechock på marknaden för utbildning. Den kraftiga efterfrågeökningen medförde i sin tur en nyetablering av utbildningsföretag. Idag finns det inom vissa yrkesområden en mängd olika utbildnings-anordnare som erbjuder liknande utbildningar. I somliga län har länsarbetsnämnderna således stora möjligheter att genom effektiv upphandling hitta kostnadseffektiva utbildningar av hög kvalitet. De lokala utbildningsmarknaderna ser olika ut, vilket också innebär regionala skillnader i avtal som sluts mellan den upphandlande enheten (LAN/AF) och utbildningsanordnare. I detta avsnitt skall vi försöka belysa några viktiga aspekter på upphandling och kontrakt för genomförande av arbetsmarknads-utbildning.

Lagen om offentlig upphandling

Sedan år 1994 måste all upphandling av arbetsmarknadsutbildning följa de juridiska förutsättningar som gäller enligt lagen om offentlig upphandling (LOU). I lagen slås fast att upphandlingen skall göras affärsmässigt och med utnyttjande av de kon-kurrensmöjligheter som finns samt att anbud och anbudsgivare skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. En upphandlande enhet som inte följer reglerna kan genom länsrätt/tingsrätt bli skyldig att åtgärda fel, göra om upphandlingen eller dömas till skadestånd.2 Risken för åtal innebär att AF/LAN genomgående mycket noggrant följer lagtexten. Nämnden för offentlig upp-handling (NOU) har till uppgift att utöva tillsyn över all offentlig upphandling. Nämnden ger även råd i frågor som rör upp-handlingen.

Enligt LOU finns det fem former för upphandling: Öppen, selektiv, förhandlad, förenklad och direktupphandling. När det gäller arbetsmarknadsutbildning regleras förfarandet i 6 kap LOU. Upphand-

________________________

2 Idag pågår flera rättsliga processer.

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 131

ling skall göras genom förenklad upphandling. Med beaktande av affärsmässighet och likabehandling skall den upp-handlande enheten inbjuda ett antal leverantörer att lämna anbud. Alla leverantörer har rätt att delta. Anbuden skall vara skriftliga. Den upphandlande enheten får förhandla med en eller flera av anbudsgivarna. Om värdet av upphandlingen överstiger det så kallade tröskelvärdet (1 223 000 SEK exklusive moms i april 2000) skall meddelande om detta sändas till EU inom 48 dagar efter det att upphandlingen avslutats, det vill säga efter det att ett avtal skrivits under. Direktupphandling innebär upphandling utan infordrande av skriftligt anbud. Direktupphandling får dock användas om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl. Med synnerliga skäl avses brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlade enheten. NOU har rekommenderat en gräns på högst två basbelopp för direktupphandling av tjänster (cirka 73 000 kronor i 2000 års priser), vilket också är den gräns som AMS fastställt för arbetsmarknadsutbildning.

I de fall när en statlig institution köper produkter eller tjänster som ligger inom en annan statlig myndighets normala verksam-hetsområde omfattas upphandlingen inte av LOU. Det innebär till exempel att AMV utan föregående upphandlingsförfarande kan vända sig till en statlig utbildningsinstitution för att köpa platser inom den utbildning som bedrivs på institutionen eller ge den i uppdrag att utveckla en särskild utbildning.

132 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

Förfrågningsunderlaget är centralt

”Som man frågar får man svar..”

Förfrågningsunderlaget är en central komponent i all upphandling. LOU ger endast allmänna riktlinjer för hur underlaget skall utformas. AMS har utarbetat riktlinjer som ger LAN/AF stöd för utformningen av förfrågningsunderlaget. Dokumenten finns tillgängliga via AMS intranätsystem. Alla upphandlande enheter som utnyttjar AMS internetbaserade service får således samma stöd.3 Av dokumenten framgår att LOU:s krav på affärsmässighet skall styra upphandlingen, vilket innebär att förfrågnings-underlaget skall vara komplett och innehålla alla fakta som behövs för att anbudsgivaren skall kunna lämna ett väl genomarbetat anbud. AMS riktlinjer är genomgående mycket detaljerade och innehåller en noggrann förteckning över vad som skall ingå. Där framgår även att anbudstiden bör vara 3-4 veckor.

I AMS riktlinjer för förfrågningsunderlag betonas att det skall framgå att den upphandlande enheten väljer det anbud som är mest ekonomiskt fördelaktigt med hänsyn till de kriterier som anges i underlaget. Det innebär att kvalitetsbedömningar vägs in samt att lägsta pris inte är helt avgörande. Sådant som inte efterfrågas får inte beaktas vid val av anbud. Vidare framgår att kursort inte bör anges om upptagningsområdet är stort. Däremot kan allmänna kommunikationer till kursort finnas med i bedömningen av det mest fördelaktiga anbudet. Inkomna anbud skall enligt lagen öppnas av minst två förrättningsmän.

AMS allmänna rekommendationer ligger till grund för de förfrågningsunderlag som utformas i länen. Den regionala variationen är stor men bilden som arbetsgruppen har fått är att underlagen genomgående är mycket detaljerade. Det gäller kraven på såväl innehållet i den upphandlade utbildningen som på utbildningsanordnaren. Förfrågningsunderlagen innehåller även en kravspecifikation som anger utbildningens innehåll och målsättning. I allmänhet gäller att den som erbjuder bäst pris och kvalitet som

________________________

3 Många länsarbetsnämnder har också lagt ut detaljerad information på internet om utformning av förfrågningsunderlag.

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 133

överensstämmer med kravspecifikationen får uppdraget. Naturligtvis under förutsättning att anbudsgivaren uppfyller allmänna regler om skatter, registrering med mera. I juridisk mening skall alla anordnare värderas enligt samma kriterier och i förhållande till de krav som anges i förfrågningsunderlaget och kravspecifikationen.

De krav som ställs på en anordnare beror av olika faktorer såsom utbildningsinriktning, deltagarnas bakgrund, utbildningsort med mera. Det finns även andra krav som utbildningsanordnare måste uppfylla. I tabell 6.1 ges en kortfattad beskrivning av innehåll i ett förfrågningsunderlag om drygt 20 sidor som arbets-gruppen har tagit del av. Underlaget liknar många andra och ger en god bild av krav som en anordnare kan behöva uppfylla för att få ett utbildningsuppdrag.

Tabell 6.1 Sammanfattning av innehåll i ett förfrågningsunderlag vid upphandling av arbetsmarknadsutbildning.

1.

KRAV PÅ ANBUDETS INNEHÅLL

KOMMENTAR

- Pris Enligt särskilt utformad mall - Utbildningsplan med mätbara mål

Utbildningsinnehåll i punktform samt metoder för att kontrollera att mål uppnås för varje kursavsnitt

- Läromedel Titelnamn på programvara. Ange läromedel som elever får behålla, arbeta individuellt med under utbildning, använda som referenslitteratur. - Lärare för respektive utbildningsavsnitt

Namn, utbildningsavsnitt, meriter och referenser. Ange lärartäthet.

- Projektledare/huvudlärare Bifoga CV, inte äldre än ett år. CV ska innehålla utbildning, arbetslivserfarenhet, anställningar, beskrivning av liknande uppdrag, personupp-gifter samt referenser.

134 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

Tabell 6.1 fortsättning

2.

KRAV PÅ UTBILDNINGENS INNEHÅLL - Jämställd arbetsmarknad Utbildning skall fungera lika bra för kvinnor som män - Miljöhänsyn AF verkar för miljöhänsyn - Dataundervisning Datakunskaper varierar bland deltagare, ange lösning. - Första kursveckan Diskutera mål, syfte, praktiska frågor, specifikt om lokalen, gruppsamverkan, schema, studie-besök, ordningsregler under utbildning, normer för internetanvändning, etiska regler mm. - Kvalitetssäkring Anordnaren skall säkerställa kvalitet genom: kvalitetsmätningarna, samråda med AF, säker-ställa att lärare finns tillgängliga om någon blir sjuk 3. ANNAT - Lokaler Skall följa arbetsmiljölagen. Medhavd mat ska kunna värmas och ätas i fikarum. Skall kunna nås med allmänna kommunikationer. Särskilda krav: handikapputrustad, hörslinga, klimatanläggning, grupprum, vilrum och larm - Utrustning Skall vara relevant för utbildning. I detta fall särskilt specificerat: datorer, skrivare, kopiator, telefon, skyddsutrustning, bärbara datorer, overhead, fax, mobiltelefon. - Slutrapport Inom en månad efter utbildning skall AF/LAN ha en rapport som beskriver måluppfyllelse, arbetssätt, deltagarnas studieresultat, reflektioner över kursen och samarbetet med LAN/AF.

PRÖVNING AV ANBUD (Alla komponenter viktas ofta efter betydelse numera) (a) Uppläggning av utbildning (b) Möjlighet till individuell uppläggning av utbildning (c) Lärarkompetens, lärartäthet (d) Utbildningsanordnarens erfarenhet av utbildning av vuxna för arbetslivet och förmåga att utarbeta lokala kompetensprofiler för de yrkesområden som berörs av anbudsinfodran (e) Utbildningsanordnarens kompetens i övrigt (f) Utbildningsort, utbildningslokaler och tillgång till den utrustning som krävs för utbildningen (g) Pris och kvalitetssäkringsprogram (h) Flexibilitet

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 135

Av sammanställningen i tabell 6.1 framgår att LAN/AF ställer mycket tydliga krav på en potentiell anordnare. Det framgår också att kraven ibland är mycket detaljerade som för exempelvis lärarnas bakgrund, läromedel, utrustning och lokaler. Anordnare skall även uppfylla grundläggande krav om miljö och jämställdhet. Miljökraven kan hamna i strid med EG-rättsliga principer om de fokuserar på annat än utförandet av utbildningen och den leve-rerade utbildningstjänsten (Hentze och Sylvén 1998). Även eventuella krav på leverantörer att ha en jämställdhetsplan kan vara i strid med de EG-rättsliga principerna.

Värderingen av anbuden

I slutet av tabell 6.1 anges faktorer som i det här fallet används vid värdering av olika anbudsgivare. AMS betonar i sin utbildning av upphandlare att det tydligt ska framgå hur prövningen av anbuden kommer att göras. Det finns olika exempel på hur denna värdering går till. Det kan till exempel ske genom att faktorerna delas in i tre grupper, såsom mycket stor vikt, stor vikt och av vikt. I kravspecifikationen indelas kraven i så kallade ”skall-krav” och ”bör-krav”. ”Skall-krav” är villkor som anbudsgivare måste uppfylla. Den som inte uppfyller ett ”skall-krav” är aldrig aktuell för ett uppdrag, vilket innebär att många ”skall-krav” i ett förfrågnings-underlag kan medföra att anbud med en alternativ intressant lösning inte kan antas.

I förfrågningsunderlaget måste det framgå hur ”bör-kraven” kommer att värderas. Ska de till exempel värderas var för sig, i förhållande till varandra eller till priset? Leverantörerna måste enkelt kunna bedöma konsekvenserna av att välja olika lösningar. Utbildningsföretag med spännande lösningar måste ges utrymme att utvecklas. Alltför många krav, i synnerhet ”skall-krav”, hämmar dessa möjligheter.

AMS har utformat värderingsmetoder till stöd för värderingen av anbuden och betygssättning av anbudsgivare. Betygssättningen ligger till grund för vilken anbudsgivare som slutligen får uppdraget att anordna utbildningen. Arbetsgruppen har detta till trots under länsbesöken fått information från olika utbildnings-anordnare att värderingsnycklar inte alltid framgår av underlagen samt att det ibland är svårt att få information om vilka faktorer som väger tyngst. Miljöaspekter jämfört med utbildningsinnehåll är ett exempel som har nämnts.

136 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

6.4. Avtal om genomförande av utbildning

Avtalet är den andra centrala komponenten i upphandlingen. Precis som i alla juridiska överenskommelser kan kontrakten utformas på olika sätt.4 LOU nämner endast ramavtal som ingås mellan en upphandlande enhet och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa samtliga villkor för avrop som görs under en viss period. Vid arbetsmarknadsutbildning kan det innebära ett kontrakt där anordnaren har åtagit sig att tillhandahålla en bestämd mängd utbildningsplatser till ett fast pris. LAN/AF gör sedan avrop (tillsätter utbildningsplatser) från avtalet när de behöver utnyttja utbildningsplatserna. I juridisk mening kan av-ropen formuleras på olika sätt. Ett kan vara att AF/LAN betalar endast för de platser som utnyttjas, ett annat är att AF/LAN förbinder sig att avropa till exempel 50 procent.5I allmänhet gäller att flexbilitetsgraden påverkar priset.

Ett ramavtal sägs vara tomt när AF/LAN kan utnyttja platser när de själva vill och det är fullt om de flesta platserna kommer att tas i anspråk under perioden. De upphandlande enheterna har under årens lopp utvecklat olika avtalstyper och kontraktsformer. Med länsstrategiska utbildningar avses sådana som har ett övergripande länsintresse och som återkommer årligen. För dessa utbildningar är det fortfarande vanligast att avtala om 100 procent fasta platser. Ett problem är att det inte alltid är möjligt att utnyttja alla platser som omfattas av avtalet. Kostnaden per utnyttjad plats behöver för den skull inte bli högre än kostnaden i ett avtal där det finns en blandning av fasta och rörliga platser som utnyttjas vid behov. Flexibilitet kostar normalt extra eftersom utbildningsanordnare behöver ha en viss kapacitet i beredskap. Det innebär exempelvis att avtal som inte har några fasta platser, utan där alla platser är rörliga, kan bli relativt dyra per plats om endast ett fåtal platser utnyttjas. AMS har aktivt verkat för att sprida goda exempel och utforma standardformulär för att underlätta upprättande av juridiskt och ekonomiskt effektiva kontrakt.

________________________

4 I juridisk mening är det upp till de avtalande parterna att besluta om innehåll och regler för verkställighet av kontrakt. Lagtexten anger de juridiska gränserna. Olika kontraktsformer för arbetsmarknadsutbildningen är således ett resultat av att olika upphandlade enheter har fattat olika beslut.5 Dessa avtal kallas också avropsavtal inom AMV.

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 137

Det finns många begrepp som används inom AMV för att spegla olika villkor i avtalen. Basavtal och huvudavtal är ettåriga kontrakt, oftast där utbildningsplatserna har successiva antagningar.6Arbetsgruppens intryck är att begreppen används lite olika i olika län och detta skapar en onödig förvirring om vad det är som avses. Det är enklare att tala endast om ”avtal” samt att avtalen har olika leveransvillkor vad avser tid, priser, m.m. Ramavtal är då ett specialfall med möjlighet till successiva avrop av platser.

Avtalen kan innehålla en optionsklausul som innebär att det är möjligt att utan ett nytt upphandlingsförfarande köpa ytterligare platser under de villkor som angivits i avtalet med utbild-ningsanordnaren. En option måste dock anges redan i förfråg-ningsunderlaget och det skall framgå hur optionen skall utlösas och vilka villkor som skall gälla. Ofta är det lämpligt att be leve-rantörerna ge förslag på en prisjusteringsklausul. AMS rekommen-dationer är att optioner bör användas restriktivt, eftersom detta påverkar affärsmässigheten vid en ny upphandling.

Många avtal innehåller en klausul om att LAN har rätt att kräva återbetalning från utbildningsanordnaren om den kvalitets-uppföljning som görs understiger en viss poäng. Kvalitetsupp-följningen görs som en enkät till deltagarna under utbildningen och avser deras subjektiva bedömningar på en skala från 0 till 3 av förhållanden i utbildningen (se kapitel 7). Arbetsgruppen har sett flera avtal med klausuler om att utbildningsanordnaren förbinder sig att återbetala eller att LAN har rätt att kräva tillbaka upp till 20 procent av erhållen betalning om kvalitetsuppföljningen under-stiger poängen 2,0. Vårt intryck är att det är ovanligt att denna klausul löses ut, vilket i sin tur påverkar marknadens värdering av LAN:s affärsmässighet. Avtalen skall inte innehålla bestämmelser som sällan eller aldrig utnyttjas.

Antagning av deltagare

Former för antagning av elever påverkar också utformningen av ett kontrakt. Gruppintag innebär att ett bestämt antal deltagare börjar och slutar en kurs vid samma tidpunkt. Detta är den vanligaste antagningsformen och används när det finns ett tydligt utbildningsbehov och en

________________________

6 Basvtalen avser oftast industritekniska utbildningar samt restaurang- och storhushållutbildningar.

138 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

tillräckligt stor grupp potentiella deltagare. En person som väljer att avbryta kursen kan inte ersättas med en annan person om kursen har pågått så länge att den nya deltagaren inte hinner hämta in de förlorade kunskaperna. I den bemärkelsen är antagningsformen restriktiv, eftersom den begränsar möjligheterna att ersätta avhoppare med nya deltagare och därmed att uppnå fullt kapacitetsutnyttjande.

Successiva antagningar innebär att den upphandlande enheten köper ett visst antal årsplatser hos en utbildningsanordnare. Antalet personer som utnyttjar en plats beror av hur länge olika individer deltar i kursen.

Får AF information om när en person slutar i tillräckligt god tid kan en ledig plats tillsättas med en ny deltagare. Kurslängden varierar i detta fall med individernas möjligheter att tillgodogöra sig en utbildning.

Enstaka platser är den tredje antagningsformen och innebär att AF (eller ibland LAN) upphandlar enstaka utbildningsplatser för enskilda individer. Till exempel är det vanligt att en förmedling köper en plats på en kurs som har upphandlats av en annan AF eller LAN. Det skall framgå redan i förfrågningsunderlaget vilka, utöver den upphandlande enheten, som får utnyttja avtalet. Arbetsmarknadsutbildning som upphandlad enstaka plats skall dock beviljas endast om det finns särskilda skäl (SFS 1987:1784). Enligt AMS föreligger särskilda skäl om den sökande har en mycket utsatt situation på arbetsmarknaden, om utbildnings-behovet inte går att tillgodose med upphandlade kurser eller reguljär utbildning, om en mer skräddarsydd utbildning utgör nödvändigt komplement till den sökandes tidigare utbildning och erfarenhet samt om utbildning är en del av starten av näringsverksamhet.

Enstaka platser är i regel den antagningsform som används när utbildning skall bedrivas i företag. I det fallet är AMS rekommendationer att LAN skall vara uppmärksam på utbildningens kvalitet och risken att utbildningen kan betraktas som ett produktionsstöd. Rekommendationerna är också att undersöka möjligheterna att upphandla en tjänst (genom till exempel en etablerad utbildningsanordnare) som svarar för uppläggning och uppföljning av utbildning.

Förhandling kan ske

Förenklad upphandling ger rätt att förhandla med en eller flera anbudsgivare. Arbetsgruppen kan konstatera att denna möjlighet knappast utnyttjas. Detta beror förmodligen på en osäkerhet om vad det är möjligt att förhandla om enligt lagen. Förhandlingar kan avse alla avtalsvillkor inklusive pris och mindre ändringar och anpassningar av

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 139

förfrågningsunderlaget, men får inte innebära ändringar i de grundläggande kraven i förfrågningsunderlaget (Hentze och Sylvén 1998). Förhandlingar kräver särskilt kvalifi-cerad personal och tar ofta längre tid än den traditionella upphandlingen. Det finns också en risk för särbehandling av anbudsgivare. Dessa problem talar för att förhandlingar endast skall genomföras i särskilda fall. Samtidigt tyder erfarenheterna av SwIT på att förhandlingarna kan medföra vissa prisjusteringar.

6.5. Organisation av upphandling

Arbetsmarknadsutbildning ställer höga krav på flexibilitet och anpassning till arbetsmarknadens behov av särskild yrkes-kompetens på både kort och lång sikt. Behoven identifieras lättast genom kontakter med företagen som verkar på den lokala arbetsmarknaden. Detta sker först på arbetsförmedlingarna och därför var det naturligt att ansvaret för upphandlingen hamnade hos förmedlingen. LAN:s roll blev då främst samordning och rådgivning. Den länsövergripande strategiska funktionen att se till hela länets behov av yrkesutbildningar kom att skjutas i bak-grunden.7

LOU har medfört juridiska och specifika krav på upphand-lingen. Det behövs personer som har särskild kompetens i frågor som rör hanteringen av tekniska och juridiska krav på för-frågningsunderlag, avtalsskrivning och andra administrativa regler. Inte minst måste alla möjligheter tillvaratas att inom lagens ram skapa yrkesinriktade utbildningar som leder till arbete.

Det finns åtminstone tre olika administrativa strukturer för upphandlingen. En modell innebär att all upphandling sköts av LAN. En andra modell är att låta ett särskilt kontor hantera all upphandling och andra frågor som rör arbetsmarknadsutbildning. Af-Utbildning i Skåne och Stockholm är exempel på en sådan struktur. En tredje variant är att en eller två personer som är knutna till en eller flera AF hanterar upphandlingen inom olika delar av länet.

Några risker med en långtgående decentralisering av upphandlingen är dels att det kan skapa inlåsningseffekter genom att deltagarna får utbildning som är användbar endast på en begränsad lokal arbetsmarknad, dels medföra att ovidkommande hänsyn tas till

________________________

7 En mer ingående redovisning av detta ges i AMS (1995b).

140 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

lokalt förankrade utbildningsanordnare. Om flera kontor köper samma kurser kan det medföra ökade kostnader för arbetsmarknadsutbildningen. Kostnaderna ökar ytterligare om det är svårt att rekrytera elever till upphandlade kvalificerade yrkesinriktade kurser. För många utbildningar kan till och med ett län vara en för liten enhet. Detta understryker vikten av god sam-verkan mellan såväl kommuner som län för en kostnadseffektiv upphandling av arbetsmarknadsutbildning. Arbetsgruppen kan notera att det har skett en omsvängning från en decentraliserad syn på upphandling till ett mer länsövergripande perspektiv. Arbets-förmedlingarna kan numera antingen köpa enstaka platser hos en utbildningsanordnare eller avropa platser inom ett ramavtal som upphandlats av länsarbetsnämnden.

Enstaka platser

Åren 1998 och 1999 uppgick andelen enstaka platser till i genomsnitt 12 respektive 9 procent av alla upphandlade platser. AMS betonar i sina riktlinjer att en behovsinventering bör göras för att pröva om det finns skäl att göra en samlad upphandling för hela länet. I något län genomför LAN återkommande stickprov för att undersöka behov av enstaka platser vid kontoren. Identifieras ett behov skickar LAN e-post till andra kontor för undersöka om det finns tillräckligt stort underlag för att upphandla en hel kurs. I ett annat län skickar LAN ut en förfrågan via e-post när en förmedlingen har meddelat behov av enstaka platser. Platserna följs upp via AMS:s ekonomisystem vilket innebär att de rapporteras med viss eftersläpning. För närvarande krävs det omfattande bearbetningar för att få fram användbar information om de enstaka platserna med avseende på volym och inriktning. AMS håller på att utveckla rutinerna för rapportering och bearbetningar av data från ekonomisystemet.

För vissa kvalificerade eller smala utbildningar kan rekryteringsbasen i länet vara för liten. Trots det är det ovanligt med systematisk samverkan på ett nationellt plan.8 AMS anslår kurser på nätet men det är svårt att avgöra hur ofta som denna information faktiskt utnyttjas på lokal nivå. Trögheterna kan till viss del förklaras av resurstilldelningssystemet som innebär att ekonomiska medel fördelas direkt till länen. För ett enskilt län är därför utrymmet begränsat att utnyttja platser i andra län. Utnyttjande av platser i andra län kan medföra ökade utgifter för resor, bostad med mera.

________________________

8 Länsarbetsnämnder i norra Sverige har projekt för samverkan över länsgränserna. Det finns också ett nationellt perspektiv på vissa utbildningar för arbetshandikappade personer.

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 141

6.6. Rekrytering av deltagare

”Vi har upphandlat en kvalificerad utbildning - svårigheten är att hitta personer som kan klara den.”

Antalet personer som är registrerade på en arbetsförmedling utgör basen för rekrytering till arbetsmarknadsutbildningen. Från denna grupp identifierar förmedlare vilka som är aktuella för olika åtgärder inklusive arbetsmarknadsutbildning. Den första gallringen sker med hjälp av de formella reglerna (se kapitel 5). Därefter genomförs flera bedömningar av en individs förmåga att tillgodogöra sig en yrkesinriktad utbildning.

Aktuella sökande registreras i arbetsförmedlingens operativa handläggarsystem (AIS). I registret finns information om bland annat de sökandes utbildningsbakgrund, yrkeserfarenhet, uppgifter om körkort och licenser som tillsammans är viktiga faktorer vid bedömning av individuella utbildningsbehov. Vidare finns det en handlingsplan för dem som har varit inskrivna en längre tid, som innehåller information om de åtgärder som krävs för att få individen i arbete.9 För att arbetsmarknadsutbildningen skall vara effektiv krävs god överensstämmelse mellan de kurser som upp-handlas och de deltagare som finns tillgängliga för utbildningarna. Eftersom kännedomen om de sökande finns på AF och utbildningarna köps av LAN måste kvaliteten på registerdata och handlingsplaner vara hög. Annars är det svårt för personalen som är ansvarig för urvalen att hitta rätt utbildningar för olika individer.

De som är aktuella för utbildning måste förutom de formella kraven även uppfylla vissa grundläggande krav angående moti-vation och inställning. Personer som inte är motiverade kan påverka en hel grupp av elever, vilket i sin tur kan påverka alla deltagarnas studieresultat och sysselsättningsmöjligheter. Kostna-derna för felaktig rekrytering kan således bli mycket höga. Därför är det viktigt att försöka identifiera en individs inställning till en arbetsmarknadsutbildning.

________________________

9 Arbetslösa personer som riskerar att bli eller är långtidsarbetslösa skall ha en handlingsplan med hög kvalitet, enligt ett av AMV:s verksamhetsmål. Kvalitén är dock inte alltid tillräckligt hög.

142 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

Utbildningsinsatser kan spela en stor roll för ambitionen att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden. Arbetsgruppen konstaterar att detta mål är också eftersträvas vid förmedlingarnas urval av deltagare. Det verkar dock svårt att med några centrala direktiv styra hur urvalet skall ske utan detta sker i det lokala arbetet. Vägledningsarbetet kan bli avgörande för om personer väljer en utbildning till ett för könet otraditionellt yrke. Detta arbete kan ta lång tid inklusive processen för den sökande att förankra beslutet hos sina närstående.

Det finns flera intressanta lokala projekt i syfte att påverka män och kvinnor att välja otraditionella yrkesutbildningar, såsom fler män till lärarutbildningar eller fler kvinnor till tekniska och industriella utbildningar. Exempelvis har LAN i Norrbotten prövat att genomföra nätverksteknikerutbildningar med enbart kvinnliga deltagare.

Det finns således inte något enhetligt system för urval på arbetsförmedlingarna utan det skiftar beroende på utbildningens innehåll och arbetsgivarens krav. Det kan dock konstateras att intresset för att använda bra urvalsinstrument har ökat genom att AMV har fått andra krav vad gäller resultatuppföljning. Förutom kunskapstester används intervjuer för att få fram personliga egenskaper som är svåra att mäta såsom social kompetens, initiativförmåga och förmåga att arbeta i grupp.

Under senare år har det blivit allt vanligare att använda intervjuer och olika förmågetest som rekryteringsinstrument.10 AF/LAN upphandlar test i samband med utbildningen. Vidare finns det flera exempel där utbildningsanordnare eller företag genomför särskilda intervjuer av dem som skall delta i utbildningen. Till exempel har en utbildningsanordnare genomfört förkunskapstest och på basis av detta delat upp potentiella deltagare i fyra delgrupper; en som de kan acceptera direkt, en som de kan acceptera efter en förberedande utbildning som de själva anordnar, en annan som de kan acceptera efter att det att de har genomgått en utbildning hos en annan anordnare och slutligen en grupp som de inte har förmåga att utbilda. Fördelen med denna ansats är att AF får information som kan användas för att hitta rätt åtgärd för dem som inte kan delta i just denna utbildning.

________________________

10 Arbetsgruppen har vid sina besök hos länsarbetsnämnderna fått belagt att samtliga använder test vid rekrytering av deltagare till vissa utbildningar.

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 143

Ett annat exempel är hämtat från arbetsförmedlingen i Sala som under hösten år 1998 genomförde så kallade yrkestester. Projektet bestod av en systematisk kartläggning av en grupp sökandes yrkeskompetens i relation till de krav som företagen angav i de vakanser som fanns på förmedlingen. Utbildningsanordnare genomförde test av sammanlagt 93 personer med sex olika yrkestillhörigheter; verkstadsmekaniker, chaufförer, maskin-förare, köks-, restaurang- och ekonomibiträden, försäljare och kontorspersonal.

Ytterligare ett exempel är hämtat från en utbildning kallad ”konstruktörer till raffinaderi och petrokemi”. Utbildningen kom till stånd efter det att företaget garanterat anställning efter avklarad utbildning. Processen från rekrytering till utbildning genomfördes enligt följande:

1. Fastställande av målgrupp. Gymnasieutbildade inom N- eller Tprogrammen eller motsvarande kunskaper enligt företagets kravspecifikation

2. Ansökan/urval/anställningsintervju

3. Test av kunskaper samt praktik på företaget

4. Antagning till utbildning

5. Utbildning som genomförs av en utbildningsanordnare

6. Utbildning på företaget

Vidare har SCB, på uppdrag av arbetsgruppen, intervjuat personal på arbetsförmedlingar i syfte att få en bild av förmedlarnas upp-fattning om de mål som styrt utbildningen under 1990-talet (målen beskrivs i kapitel 5). Ett syfte var att se om målförändringarna har påverkat rekryteringen av deltagare till arbetsmarknadsutbild-ningen. SCB har genomfört djupintervjuer av förmedlare i olika delar av landet samt utnyttjat en så kallad fokusgrupp, som i princip innebär gruppsamtal kring fastlagda frågor under ledning av utbildad personal. Av

144 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

intervjuerna framgår att förmedlarna genomgående ställer sig bakom 70- procentmålet. De anser att det är bra med ett tydligt resultatkrav. Vidare framgår det att det före-kommer både test och förkunskapskrav för många yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar. Kraven har successivt ökat sedan de stora volymsatsningarna i början på 1990talet. Vidare hävdar förmedlarna att de har blivit noggrannare med företags-kontakterna. De anser att det är viktig att ta reda på vilken typ av kompetens som arbetsgivarna söker. Nedan presenteras några citat hämtade från undersökningen:

à ”I urvalen till utbildningarna måste vi bli lite tuffare. Måste kanske säga nej, du platsar inte här.” à ”Hårdare krav leder till att om man inte tror att personen klarar utbildningen och det inte leder till jobb, kan man inte bevilja utbildningen.” à ”….man tittar mer noggrant vad den här personen har för möjligheter att klara sig, att klara kursen. Man vågar inte chansa så mycket som tidigare.” à ”I grunden tycker vi att 70 procent - minst 70 procent - ska gå ut i jobb efter utbildning. Självklart.” à ”Man tittar på kvalitet i den utbildning man kör igång, att det ska leda till jobb. Inte bara som förut till att få en åtgärd, kanske för att få en ny period i akassan.” à ”Tidigare har det varit utifrån våra direktiv att vi ska sätta folk i utbildning och fylla platserna. Resultatet blir att det kommer in en del som egentligen inte platsar.” à ”Man hade någon dröm om att bli florist så var det inte så svårt att få en 10 veckors kurs bekostad. Den möjligheten finns inte idag om det inte står en blomsterhandlare och säger att jag anställer dig efter de här 10 veckorna.”

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 145

6.7. Genomförande av arbetsmarknadsutbildning

Pedagogiska frågor

Utformning och genomförande av en arbetsmarknadsutbildning beror av många olika faktorer. Yrkesinriktning, deltagarnas kun-skaper, lärarnas pedagogiska förmåga, tillgången till praktik är exempel på några faktorer. Genomförandet regleras oftast i utbildningsavtalet, men AF/LAN kan även låta erfarna utbild-ningsanordnare avgöra genomförandet med utgångspunkt från särskilda utbildningsmål. Bra pedagogiska metoder kan vara avgörande för att förmå studiesvaga personer att fullfölja och klara av en yrkesutbildning. Kunskapslyftskommittén (SOU 1998:51) sammanfattar ett vuxenpedagogiskt förhållningssätt i följande punkter:

§

Undervisningen utgår från deltagarnas tidigare kunskaper, erfarenheter och värderingar samt ger dem möjligheter att bearbeta dessa tillsammans med nya kunskaper.

§

Undervisningen bygger på upplevda problem i verkligheten, skapar sammanhang och helheter och ger deltagarna en ökad förståelse för omvärlden.

§

Deltagarna får inflytande över undervisningens innehåll och uppläggning, varigenom de också kan ta ansvar för sin inlärning och sitt kunskapssökande.

§

Deltagarna får möjlighet att utbyta erfarenheter, diskutera åsikter och tillsammans lösa problem.

§

Undervisningen medverkar till att förbättra deltagarnas självförtroende och bidrar till deras personliga och sociala utveckling.

I flera forskningsrapporter och undersökningar har man kartlagt vilka hinder vuxna upplever för att delta i utbildning. Ekonomi, tillgängligheten och bristande självförtroende är de tre viktigaste hindren. Vuxna förknippar ofta utbildning med teoretisk utbild-ning och beroende på tidigare misslyckanden och brister i grund-läggande kunskaper anser de att de inte kan klara av den. Denna inställning är särskilt vanlig bland män med kort utbildning och vuxna som kommit

146 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

upp i medelåldern. Många av dessa vuxna anser att utbildning hör ungdomsåren till och inte vuxenåren.

Ett annat hinder är att man inte inser meningsfullheten i att skaffa sig en ny yrkesutbildning när man redan har en yrkesutbildning och ett yrke som man är stolt över. Det finns inga garantier för att en ny yrkesutbildning leder till arbete, som gör att man kan stanna kvar på orten där man är bunden av hem och familj. Många arbetslösa vuxna uttrycker också en farhåga för att utbildningen skulle upplevas som stressig och jobbig och inkräkta på familjeliv och fritid.

Det gäller därför att motivera de tänkbara deltagarna i arbetsmarknadsutbildning och få dem att inse värdet i att skaffa sig en ny utbildning. Det gäller att bygga upp ett självförtroende hos de tänkbara deltagarna, exempelvis genom att grundligt analysera och validera de kunskaper och färdigheter som de skaffat sig tidigare. De arbetslösa måste också själva involveras i processen att analysera förutsättningar, behov och intressen. De utbildnings-alternativ som diskuteras bör ha en klar målinriktning och vara överblickbara och helst kunna nås via delmål. Vidare måste brister i grundläggande kunskaper kunna repareras parallellt med en tydlig yrkesinriktad utbildning. De presumtiva deltagarna måste inse meningsfullheten i att skaffa sig en ny utbildning, det vill säga att den leder till arbete.

Vägledning, motivation viktigt

Deltagarna måste också få hjälp med att komma över den höga tröskel som det ofta innebär att påbörja en ny utbildning - särskilt om man har varit arbetslös länge och är till åren kommen. Det kan ske genom en grundlig vägledning och en omfattande introduktion där deltagarna kan få känna sig för. Redan i motivations- och rekryteringsfasen måste deltagarna garanteras arbetsformer och en uppläggning, som är anpassad till varje individs förutsättningar och behov. Avgörande för motivationen är också att de presumtiva deltagarna kan garanteras en trygg ekonomi under utbildningen och att utbildningen finns tillgänglig nära hemorten eller på distans och går att kombinera med den presumtive deltagarens övriga åtaganden.

Alla erfarenheter visar att vuxna med god utbildning lätt inser utbildningens betydelse. Det är därför relativt lätt att rekrytera vuxna med god utbildning till fortsatta studier. Däremot är det betydligt

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 147

svårare att motivera kortutbildade och studieovana vuxna att engagera sig i utbildning. Åtskilliga internationella och svenska undersökningar, har kartlagt vilka krav kortutbildade och studieovana vuxna ställer på en utbildning för att den skall upplevas som meningsfull och för att de skall våga och vilja engagera sig.

Många kortutbildade vuxna saknar självförtroende och tilltro till den egna förmågan att klara studier. De är rädda för fortsatta misslyckanden och inser inte alltid heller värdet med fortsatta studier. Det gäller därför inledningsvis att anknyta till deras tidigare erfarenheter och kunskaper, värdera dessa och bygga upp självförtroendet genom en mjukstart och en lång introduktion. De måste också få möjlighet att reparera brister i sina grundläggande färdigheter. Det är vidare angeläget att planeringen av utbildningen sker tillsammans med deltagarna och så långt som möjligt anpassas till varje individs förutsättningar och behov. Det är viktigt att utbildningen kan genomförs i moduler och att läraren tillsammans med deltagaren sätter upp tydliga och uppnåbara delmål för inlärningen. Men den studerande måste också kunna se en helhet och ett sammanhang och utbildningen måste vara överskådlig.

Den utbildningsform, som har visat sig fungera bäst för kortutbildade, studieovana vuxna är när allmänna ämnen kombineras med yrkesutbildning utan att helt integreras. Det är också värdefullt om utbildningen kan kombineras med praktik, där de inhämtade kunskaperna och färdigheterna praktiskt kan användas i arbetslivet.

Kortutbildade och studieovana vuxna, som sätter sig i en utbildningssituation, hamnar ofta i passivitet och ett beroendeförhållande till läraren. Det är därför viktigt att fokus flyttas från undervisning till lärande där deltagarna själva är aktiva och tar ansvar för sitt lärande i samspel med andra och med läraren som handledare och stöd.

Flexibel uppläggning av utbildningen

Arbetsmarknadsutbildningen organiseras vanligen som en heltidsutbildning på dagtid. För många studieovana vuxna kan detta vara ett alltför stort steg att ta från en sysslolöshet till en heltidsutbildning. Många vuxna föredrar i stället flexibilitet i fråga om utbildningens

148 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

uppläggning. Man vill studera i sin egen takt, gärna på deltid i form av kortare moduler, som kan varvas med praktik eller arbete. Utbildningsmöjligheter måste också kunna erbjudas på kvällar och helger och i form av distansutbildning för att man skall slippa långa resor.

För framtiden erbjuder IT stora utbildningsmöjligheter, både i form av flexibelt lärande och distansutbildning. På många håll är emellertid ännu inte varken den tekniska eller den pedagogiska kompetensen tillräckligt väl utvecklad. Kortutbildade vuxna utan datorvana behöver också åtminstone initialt mycket individuellt stöd för att klara en datorbaserad utbildning. Det är dessutom nödvändigt att tillgodose behovet av social och personlig utvec-kling, vilket kräver olika former av gruppsammandragningar.

Sammantaget innebär detta en stor utmaning för den framtida arbetsmarknadsutbildningen. Det gäller att skapa bättre samarbetsformer mellan utbildningsanordnare och näringsliv, företag och arbetsplatser så att en del av utbildningen kan arbetsplatsförläggas. Detta har prövats med stor framgång i försöksverksamheten med Kvalificerad yrkesutbildning.

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 149

Viktigt med kontakter under utbildningen

AF/LAN har kontakt med eleverna under studietiden men omfattning tycks variera mellan länen. Genomgående tycks principen vara att en tjänsteman besöker deltagarna i samband med att kvalitetsenkäten11som genomförs några veckor in på kursen. Syftet med besöket är att undersöka hur undervisningen fungerar och korrigera sådant som inte fungerar. Det är dock sällan som förmedlare i allmänhet besöker ”sina” anvisade deltagare, vilket vad arbetsgruppen förstår förklaras av tidsbrist.

Arbetsgruppen har fått omvittnat att besöken är viktiga för många av eleverna, i synnerhet för dem som har dåligt självförtroende. Detta gäller inte minst lågutbildade medelålders arbetslösa kvinnor, enligt de uppgifter arbetsgruppen fått från utbildare och arbetsförmedlare. Förmedlarens personliga stöd är i många fall studiesvaga personers enda stöd och om detta ges i början av utbildningen så kan det bli avgörande för ett positivt studieresultat.

Utbildningsanordnare har i vissa fall egna rutiner för att följa upp deltagare under kurserna. AmuGruppen genomför till exempel månadsvisa så kallade temperaturmätningar under pågående utbildningar. I SwIT har deltagarna haft tillgång till internet, vilket innebär att de ansvariga för verksamheten har kunnat genomföra löpande veckovisa uppföljningar av varje utbildning. De ansvariga för SwIT har också haft möjligheter att när som helst ställa frågor till deltagarna och därigenom kunnat få information om problem och brister i undervisningen. Andra seriösa anordnare har sannolikt liknande rutiner.

Arbetsplatskontakter under kurstiden ger genomgående mycket goda utfall. Det är därför viktig att på olika sätt förstärka kontakterna mellan elever och arbetsgivarna. Olika platsför-medlande insatser i samband med kursslut är naturligtvis viktiga. Ännu viktigare är kontakter under utbildningen. Förmedlare får inte anvisa personer till utbildningar och sedan ta nästa kontakt när kursen avslutats och deltagaren anmäler sig som arbetssökande. AMS konstaterar i en skrivelse (1999c) att jobbsökaraktiviteter eller riktade platsförmedlingsinsatser alltid ska organiseras för kursdeltagare i samband med yrkesinriktad arbetsmarknads-utbildning. I några län har

________________________

11 Kvalitetsenkäten diskuteras ytterligare i kapitel 7.

150 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

jobbsökaraktiviteterna formen av jobb-klubbar. Vissa utbildningsanordnare har lagt in jobbsökarmetoder som ett reguljärt inslag i undervisningen. Syftet är att eleverna skall lära sig att själva ta kontakt med arbetsgivare.

AMS bearbetning av HÄNDEL-data för perioden januari - april år 1999 visar dock att platsförmedlingsaktiviteterna i samband med kursslut inte är omfattande. Endast cirka 7 procent av deltagarna i genomsnitt för riket hade fått en anvisning om arbete under den sista månaden av utbildningen. Cirka 13 procent hade fått anvisning under första månaden efter kursslut. Motsvarande undersökning två år tidigare visade på ännu lägre andelar. Anvisning sker dock inte för dem som redan har ett arbete. Arbetsgruppen vill betona vikten av att förmedlare arbetar aktivt med deltagarna framför allt strax innan kursslut. Jobbsökar-aktiviteter kan lämpligen ingå i utbildningen.

Certifiering av kunskaper

Arbetsmarknadsutbildningens kvalitet kan ges olika innebörd beroende på om man ser till individens, arbetsgivarens eller samhällets perspektiv. Även om arbete står i fokus för arbets-marknadsutbildning kan dess kvalitet värderas utifrån den kompetens deltagaren uppnår genom utbildningen. Formella kompetensbevis kan ses som ett mått på utbildningskvalitet och kan därmed ha ett värde i form av marknadsföring och vara av betydelse för individens möjligheter att få arbete. Arbetsgruppen har försökt få en bild av den kvalitetssäkring av yrkesfärdigheter som ges i samband med arbetsmarknadsutbildning. Det visar sig att bilden är mycket splittrad. Deltagare i arbetsmarknadsutbildning får oftast inte betyg eller poäng efter en avslutad utbildning. Istället beskrivs kunskaperna främst genom särskilt utformade utbildningsbevis från varje enskild utbildningsanordnare eller yrkesbevis enligt branschkrav. En enhetlig norm skulle sannolikt underlätta marknadens bedömning av de kunskaper som personer erhåller i en arbetsmarknadsutbildning.

Idag ställs inom olika områden på arbetsmarknaden både formella och informella krav på yrkesfärdigheter. Inom vissa branscher ställs formella krav på yrkesfärdigheter via lagar, förordningar och föreskrifter. Sjuksköterskor är ett exempel på yrken som ställer sådana krav. I andra fall där kompetens-bekräftelser är en förutsättning för att

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 151

vara verksam inom ett yrke utges certifikat av ackrediterade certifieringsorgan såsom för till exempel svetsare. Certifiering avser en granskning av att individens kunskaper i förhållande till stipulerade normer. Inom de områden där informella krav ställs på yrkesfärdigheter utges ofta kompetensbekräftelser, i form av certifikat eller yrkesbevis, av branschorganisationer eller yrkesnämnder. Detta gäller till exempel inom städ- och rengöringsbranschen. Det förekommer också att certifiering av yrkesfärdigheter utfärdas av enskilda företag. Ett sådant område är IT-branschen, där det under 1990-talet har vuxit fram krav på att de anställda skall vara certifierade inom yrkesområdet. Certifieringen innebär att personerna genom-går särskilda test framtagna av företag som är verksamma i branschen.12

Utvecklingen inom IT-området visar att arbetsmarknaden kan lösa behoven av att verifiera kunskaper från utbildningar som inte har vedertagna betygssystem eller särskilda yrkesbevis. I allmänhet är det svårt att identifiera och fastställa de kunskaper en person måste behärska för att kunna ett särskilt yrke. Samtidigt omvärderas ständigt kunskapen som krävs för att utföra olika arbetsuppgifter. På en dynamisk arbetsmarknad är det således ytterst svårt att på central nivå utfärda certifikat för yrkes-kunskaper. En risk med ett statligt system för certifiering av yrkes-färdigheter erhållna i arbetsmarknadsutbildning är att systemet blir stelt och att utbildningarna inte anpassas efter arbetsmarknadens behov i tillräcklig utsträckning.

”Kvalitetskedjan” Figur 6.1 har arbetsgruppen fått av LAN i Norrbotten. Den är ett sätt att illustrera de olika leden i hela processen. Det är många länkar i kedjan och rätt information och hantering skall ske i hela kedjans längd för att det skall bli utbildningar som motsvarar den aktuella efterfrågan på arbetsmarknaden.

________________________

12 I mindre utsträckning förekommer också så kallade leverantörsoberoende certifikat. Dessa innebär att ett företag utfärdar certifikat och kräver att personer skall ha det för att arbete med deras produkter. Microsoft är ett företag som utfärdar sådana certifikat.

152 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

Figur 6.1 ”Kvalitetskedjan”

Källa: Länsarbetsnämnden i Norrbotten

6.8. Pröva att ge utbildningsanordnaren ökade ekonomiska incitament

Försök korta tid och avstånd

Diskussionen i tidigare avsnitt visar att det är en mängd olika etapper på vägen från det att ett kompetensbehov identifierats till dess att en träffsäker utbildning resulterar i anställningar av dem som utbildats. Alla länkar i kedjan skall hålla. Ambitionen bör därför vara att försöka korta avståndet i tid och att stimulera alla aktörer så att de har intresse av att utbildningar kommer till stånd som är anpassade till den aktuella efterfrågan. Ett sätt att göra detta kan enligt arbetsgruppens mening

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 153

vara att ge utbildnings-anordnaren tydliga incitament att producera utbildningar som efterfrågas och att etablera och förstärka kontakterna med arbets-givarna inom yrkesområdet.

Ekonomiska incitament

Ekonomiska incitament är en central drivkraft på en marknad och utgör ett effektivt instrument att styra och påverka en verksamhet (se bilaga 3). Genom att knyta utbildningsanordnarnas ersättning för genomförd utbildning till utfall efter utbildning skulle det således vara möjligt att etablera en mer marknadsanpassad styrning av den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen. Ett sådant styrsystem kan utformas på olika sätt. En möjlighet är att som i Storbritannien, Australien och USA låta ersättningen delvis vara beroende av hur stor andel av deltagarna som får arbete efter utbildningen (se kapitel 10). En annan ansats är att ge anordnarna en säker kostnadstäckning kombinerad med en bonusdel som faller ut vid goda utfall. En tredje möjlighet är att utveckla ett system där ersättning eller bonus utgår för deltagare som når särskilda individuella utbildnings- eller rehabiliteringsmål. Ersättningen kan också relateras till rekrytering, vilket kan ge anordnarna inci-tament att bygga upp kompetens att arbete med personer som har en mycket svag förankring på arbetsmarknaden.

Bonus

Med utgångspunkt från 70-procentmålet kan ett system utformas med en bonus som betalas ut för resultat som ligger över den nivån. Resultat under nivån kan medföra ett avdrag. Skalan för tillägg och avdrag kan bero av utbildningsinriktning och deltagarnas bakgrund. Avdragen kan också vara relativt lägre än tilläggen. Vad gäller en garanterad intäkt oavsett utfall, där en bonus faller ut först vid ett högt utfall, är en nackdel att bonusen sannolikt måste vara hög för att anordnarna skall ha incitament att nå bonusgränsen. Med utgångspunkt från individuella kunskaps-mål kan ersättningen falla ut när personer når sina individuella mål. Fördelen i det här fallet är att anordnare har incitament att jobba med individer med svag ställning på arbetsmarknaden samtidigt som det inte missgynnar små utbildningsföretag. De individuella kunskapsmålen kan läggas fast i en upphandlad kart-läggningskurs.

En fördel med ett utfallsbaserat system är att anordnarna får incitament att utforma utbildningar som överensstämmer med de krav som ställs på arbetsmarknaden. En annan fördel är att anordnare

154 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

kommer att etablera arbetsgivarekontakter som ökar möjligheterna för bra praktik, såsom värdföretagen inom SwIT, vilket i sin tur ökar möjligheterna för ett arbete. Den senaste undersökningen av SwIT visar att drygt 70 procent av deltagarna som hade ett värdföretag från början också hade ett arbete efter utbildningen. Ytterligare en fördel är att utbildningsanordnare kommer att vara angelägna att få till stånd flexibla utbildnings-kontrakt för att bibehålla möjligheterna att anpassa utbild-ningsinnehållet till förändrade krav på arbetsmarknaden.

Ett resultatbaserat ersättningssystem skall ses som en möjlighet att sätta press på utbildningsanordnare och öka antalet aktörer som bedömer behoven på arbetsmarknaden. AF/LAN får ytterligare en aktör att kommunicera med och en centraliserad upphandlingsfunktion garanterar att de lokala kontakterna inte påverkar utfallet av upphandlingen. Detaljerna för ett mer marknadsanpassat betalningssystem kan inte utvecklas inom ramen för denna arbetsgrupp. Parallellt med vår arbetsgrupp har AMS tillsatt en egen arbetsgrupp som arbetar med frågeställningar kring resultatbaserade kontrakt.

Några problem

Systemet med prestationsbaserade utfall har funnits länge i både USA13och Storbritannien. Problemen som finns där kommer sannolikt att dyka upp även i ett svenskt system. Ett av problemen kan vara att en anordnare vill påverka urvalet av deltagare och välja dem som bedöms ha bäst förutsättningar att få arbete. Införandet av 70-procentmålet har emellertid medfört att vi redan idag har en urvalsprocess där anordnarna väljer vilka av en grupp som skall få gå utbildningen.

I USA finns tendenser till så kallad ”creaming”, vilket innebär att anordnarna väljer ut de bästa sökandena.14 Å andra sidan är det främst för grupper som levt i mångårigt socialbidragsberoende som det resultatbaserade utfallssystemet har använts. I Storbritannien är det inte tillåtet för privata företag som arbetar på uppdrag att sortera bort sökande - såvida de inte är uppenbart olämpliga. Istället kan företaget ta upp en diskussion med arbetsförmedlingen om ytterligare ersättning för vissa oväntade extrainsatser. Det förekommer också att den offentliga förmedlingen går in med en extra förberedande insats. En tänkbar lösning är att förmedlingen i förfrågningsunderlaget anger vilken grupp som är aktuell för programmet och därefter får olika

________________________

13 Amerikansk arbetsmarknadsutbildning -”Performance Incentives” (Rapport W3/00 från arbetsmarknadsrådet i Washington)14 Av diskussionen i kapitel 10 framgår dock att det har visat sig vara mycket svårt att finna resultat som styrker denna uppfattning.

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 155

anordnare ange kostnaderna för att nå det särskilda målet för gruppen. Detta är i linje med tanken att uthyrningsföretagen skall få resurser att arbeta med personer med utländsk bakgrund och långtidsarbetslösa.

Ett andra problem som har lyfts fram är att förmedlingen kontrakterar bort tjänsten att förmedla arbete. Antalet företagskontakter som förmedlingen har kan minska. Det finns många olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder och förmedlingen ger olika former av service som inte är förknippande med arbets-marknadsutbildning. Samtidigt har förmedlingen under mycket lång tid haft tillgång till en liten andel av alla vakanser som finns tillgängliga på en arbetsmarknaden. AMS egna undersökningar visar till exempel att endast en tredjedel av alla lediga platser anmäldes till en förmedling år 1999. Vidare kan företag numera bestämma vilken grad av exponering de vill att en ledig plats skall ha när den anmäls till en förmedling. Den tekniska utvecklingen med internetbaserade jobbdatabaser har också öppnat för nya möjligheter att sprida information om lediga platser.

En tredje svårighet är att arbetsförmedlingen får svårigheter att kontrollera om en person som deltar i arbetsmarknads-utbildning står till arbetsmarknadens förfogande. Det är redan idag svårt att kontrollera om arbetssökande är tillgängliga på arbets-marknaden. Problemet kan lösas genom att anordnare enligt kontrakt skall rapportera till förmedlingen om en person avböjer ett erbjudande om arbete.

Ett fjärde problem gäller uppföljning av utfallet efter utbildning. Detta problem innehåller en mängd olika över-väganden såsom när utfallet skall mätas och vad som skall ingå i utfallsmåttet. Problemet gäller även uppföljning av de mål som läggs fast av regeringen (se kapitel 7). AMV bör genomföra en omfattande översyn av nuvarande uppföljningssystem i syfte att förstärka kvaliteten i registerdata.

En femte svårighet är att ett utfallsbaserat ersättningssystem kan gynna stora utbildningsföretag framför små. Skälet är att endast stora företag har möjlighet att kartlägga marknadens behov (bilaga 3). Å andra sidan måste ett litet utbildningsföretag bygga på en affärsidé som har betydelse för arbetsmarknaden annars skulle det inte existera och framförallt ska det inte anlitas av AMV.

156 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

Några fördelar

Utbildningsmarknaden expanderar när statsmakten genomför stora utbildningssatsningar. Ökad konkurrens ger ökad kvalitet men när volymerna snabbt pressas upp ökar möjligheterna för oseriösa anordnare att ta sig in på marknaden. En viktig fördel med ett resultatbaserat ersättningssystem är att det premierar seriösa anordnare med god kännedom om arbetsmarknadens utbildningsbehov.

En andra fördel är att utbildningsanordnarna kommer att lägga ned mer tid på att bedöma utbildningsbehoven på arbets-marknaden. Anordnarna får incitament att skapa marknads-anpassade yrkesinriktade utbildningar av hög kvalitet. Det vill säga både AMV och anordnarna kommer att arbeta med kartläggningar av arbetsmarknadens kompetensbehov.

En tredje fördel är att arbetet med prioriterade grupper kan breddas och intensifieras. Genom att ge en hög bonus för rekry-tering skapas ett gynnsamt klimat för att utveckla arbetsformer som ökar möjligheterna för prioriterade grupper att komma ut på arbetsmarknaden. Får anordnare dessutom en bonus relaterad till ett kunskapsmål (eller individuellt framgångsmål) kan incitamen-ten förstärkas ytterligare. Ett flexibelt bonussystem kan således skapa utrymme för nya och innovativa lösningar.

En fjärde fördel är att arbetsförmedlingen får relativt sett mer tid att ägna åt personer som deltar i andra åtgärder eller endast söker arbete. Förmedlingen kan också fördjupa och intensifiera kontakterna med arbetsgivarna, vilket på sikt kan förbättra match-ning mellan de arbetslösa och företagens lediga platser. Förmed-lingsfunktionen kan således förstärkas genom det nya systemet.

Arbetsgruppen kan konstatera att det finns ett starkt intresse från både stora och små utbildningsanordnare att arbeta enligt en modell där graden av måluppfyllelse påverkar ersättning. Utbildningsanordnarna anser att det stimulerar företaget att tänka marknadsmässigt och endast bedriva utbildningar som ger jobb.

Det finns flera frågor som noga bör övervägas i samband med införandet av ett utfallsbaserat ersättningssystem. Frågorna har olika dignitet samtidigt som vissa är aktuella endast i samband med en särskild form av ersättningssystem. Nedan lyfter vi fram några principfrågor.

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 157

  • Utfallsmått idag Införandet av 70-procentmålet har medfört att många potentiella deltagare får genomgå olika test före en utbildning. I många fall upphandlas test i samband med utbildningen. Fördelen med detta är att endast motiverade elever deltar, vilket är ett grundläggande krav för en dyr yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. Idag gäller att 70 procent av de som har deltagit i en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning skall ha ett arbete eller delta i vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder 90 dagar efter utbildningen. Måttet avser inte endast reguljär sysselsättning.
  • Utfallsmått i allmänhet. Ett utfallsmått är en målformulering och bör innehålla endast tänkbara positiva utfall. När det gäller yrkesinriktad arbetsmark-nadsutbildning är det huvudsakliga målet reguljärt arbete. Ett delmål kan vara en utbildning på högskolenivå eller en längre kvalificerad yrkesutbildning som inte finansieras med utbildnings-bidrag. Utfallsmålet kan således vara xx procent som har ett regul-järt arbete eller som har påbörjat en längre kvalificerad utbildning med studiemedel.

Är arbete det primära utfallsmåttet måste varaktighet, omfattning och anställningsform fastställas. Alla former av reguljär sysselsättning bör ingå. Mäts utfallet exempelvis 90 dagar efter kursslut bör personer som har haft ett arbete som varat i ett minsta antal dagar under perioden 1-90 ingå. Avtalet om utbildningen kan innehålla en viss minsta tid och omfattning av arbetet. I Stor-britannien används bland annat minst 30 dagar arbete under en 13-veckorsperiod närmast efter kursslut samt en arbetstid om minst 16 timmar per vecka.

  • Alternativa mål och utfall En utbildning skall höja individens kunskapsnivå och den nya kunskapen skall leda till ett arbete. En diversifierad bonus som är avhängig av kunskaps- eller yrkesmål kan därför vara mer rele-vanta än arbete efter programmet. Här finns det flera möjligheter. En är att förmedlare utformar individuella kunskapsmål som skall nås inom en viss tid. Bonusen faller ut när de individuella målen nås. En annan möjlighet är att relatera bonusen till andelen av deltagarna som når yrkeskompetensen på den stipulerade kurstiden. Det är också möjligt att utforma etappmål.

158 Från kartläggning av behov... Ds 2000:38

  • Utfallsmåttets integritet Ett utfallsmått skall vara neutralt i den bemärkelsen att det inte skall kunna påverkas med arbetsmarknadspolitiska medel eller manipulering av data. Om utfallsmåttet är arbete bör det ha en minsta varaktighet. Det skall inte gå att anställa en person endast över ett visst mättillfälle eller på det företag som genomför utbildningen under ett par dagar för att erhålla bonusen. Ett sådant beteende förutsätter dock att kostnaderna att anställa under en kort tid är avsevärt lägre än bonusen.
  • Utfallets nivå Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv ska 100 procent av deltagarna ha arbete efter en utbildning. Det finns flera faktorer som gör att det är svårt att nå 100 procent. Personer kan till exempel välja att inte fullfölja en utbildning, de regionala förutsättningarna varierar, branscher ligger i olika konjunkturfaser etc. Nivån kan fastställas på basis av personer som har fullföljt exklusive de som har fullföljt men som av olika skäl inte vill ta ett reguljärt arbete. Nivån kan dessutom bero av deltagarnas bakgrund och situationen på den lokala arbetsmarknaden. Arbetsgruppens uppfattning är att hög rörlighet är en förutsättning för en väl fungerande arbetsmarknad och därför bör de regionala förutsättningarna få ett relativt litet genomslag i bedömningen av utfallets nivå.
  • Tidpunkt för mätning Mättidpunkt beror av bland annat vilket utfallsmått som utnyttjas. Utfall varierar över tiden. I termer av utfallsbaserad ersättning måste anordnarna och upphandlarna av utbildning komma överens om en mättidpunkt eller om flera mättidpunkter.

Sammanfattningsvis visar detta att det finns en del frågor som måste lösas för att hitta ett effektivt utfallsbaserat ersättnings-system. Att det går är uppenbart från de erfarenheterna av utfallsbaserade system i bland annat Australien, Storbritannien och USA. Ett resultatbaserat betalningssystem passar sannolikt främst gruppavtal där en utbildning

Ds 2000:38

Från kartläggning av behov... 159

köps upp efter det att AF/LAN har konstaterat behov av ett visst antal platser. Arbetsgruppen anser att det är viktigt att AMV arbetar mer aktivt och tar tillvara de möjligheter som ges inom ramen för ett mer marknadsanpassat arbetssätt.

160 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

7. Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av deltagare och utfall efter programmet

7.1. Data

AMS har flera databaser som används för att följa verksamheten och löpande bedöma hur det går för personer som har deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. (databaserna beskrivs i appendix 7A). Alla data över personer som söker arbete genom arbets-förmedlingarna och deltar i åtgärderna samlas in av personal på de lokala förmedlingskontoren. Dessa data ingår i de databaser inom AMS som innehåller information om de arbetssökandes bakgrund, erfarenheter av arbetsmarknadspolitiken och utfall efter en åtgärd. Innehållet i databaserna påverkar även fördelningen av ekonomis-ka resurser till länsarbetsnämnderna.

Detta kapitel utnyttjar flera av AMS datakällor för att beskriva arbetsmarknadsutbildningens innehåll och inriktning samt deltagarnas sysselsättningssituation efter utbildningen. AMS sekvensfiler ger en fullständig bild av alla som har deltagit någon månad under ett år. AMS händelsedatabas, den så kallade HÄN-DEL, utnyttjas för att undersöka utfallet efter arbetsmarknads-utbildning på kort och lång sikt. Databasen är longitudinell vilket innebär att personer kan följas från den tidpunkt de registreras på förmedlingen till den tidpunkt de lämnar förmedlingen eller i AMS-terminologi avregistreras.

HÄNDEL är en viktig databas som numera ligger till grund för många uppföljningar och utvärderingar av deltagare i olika arbetsmarknadspolitiska program Ett problem med att använda HÄNDEL

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 161

är att vissa individuella egenskaper inte löpande upp-dateras. En viktig variabel är individernas utbildningsbakgrund som registreras i samband med inskrivning på förmedlingen. Upp-dateras variabeln inte löpande innebär det att utbildningsdata i HÄNDEL i genomsnitt underskattar individernas verkliga utbildningsnivå.

Ett allmänt problem med de olika individbaserade databaserna är att det inte finns några publicerade kvalitetsundersökningar av de variabler som ingår i databaserna. Det finns till exempel ingen dokumentation över omfattningen av felkodningar eller kvaliteten i tidsnoteringar. Mätfel är inte unikt för AMS-registerdata utan förekommer i alla databaser. Eftersom mätfel kan leda till missbedömningar av åtgärdernas effekter är det viktigt att kontinuer-ligt kvalitetsgranska innehållet i en databas. Dessa granskningar bör dokumenteras och finnas tillgängliga för externa användare av databasen.1

En annan viktig aspekt på AMS registerdata är att de ligger till grund för fördelning av ekonomiska medel till länen. AMS fördelningsnycklar beror av faktorer som antalet nyanmälda lediga platser, antal sökande (utländska medborgare räknas två gånger), antal sökande i olika åtgärder med mera. Innehållet i databasen påverkas också av förändringar av de arbetsmarknadspolitiska målsättningarna. Ett exempel är införandet av 70-procentmålet som medförde att somliga yrkesinriktade utbildningar kodades om till icke yrkesinriktade i vissa län. Även om förändringen kan ha varit motiverad får det konsekvenser för bedömningar av resultaten i tidigare utvärderingar och utvärderingar som kommer att genomföras. Ett skäl till det är att vissa kurser som i tidigare utvärderingar var kodade som yrkesinriktade idag är icke-yrkesinriktade. Resultat i utvärderingar baserade på dagens data kan således inte jämföras med resultat baserade på data från perioder före år 1999, under förutsättning att det inte går att återskapa det tidigare systemet.

________________________

1 Motsatsen är SCB som har flera goda exempel på kvalitetsuppföljningar. SCB har även mycket bra dokumentation över hur data samlas in, innehållet i databaser och definition av variabler. En extern användare når dessutom oftast uppgifterna via SCB:s hemsida.

162 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

Det är också viktigt att påpeka att AMS individdatabaser består av information om personer som är registrerade på en förmedling. Det vill säga det finns inga data på personer som är arbetslösa och söker arbete via andra kanaler än de offentliga arbetsförmedlingarna. Vidare anmäls endast cirka en tredjedel av alla vakanser till en förmedling.

Många av de problem som nämns ovan är allmänna i den bemärkelsen att de förekommer i alla former av registerdata som samlas in på liknande sätt. De data som administreras av AMS är minst lika bra som annan statistik. Anledningen till att vi lyfter fram några tänkbara problem är att de kan påverka tolkningen av vissa utfall som presenteras i följande avsnitt.

Sökandekategori och avaktualiseringsorsak är två centrala variabler i AMS databaser. Med dessa går det att identifiera individernas arbetsmarknadsstatus, det vill säga om de deltar i åt-gärder, är arbetslösa, arbetar, är i reguljär utbildning eller av någon annan anledning har lämnat AMS register. Individer som är inskrivna på en förmedling är alltid registrerade i en sökande-kategori. När individer avaktualiseras från registret görs en note-ring om avaktualiseringsorsak som kan vara till exempel arbete, utbildning eller annan orsak. Appendix 7B innehåller en detaljerad beskrivning av sökandekategorier och avaktualiseringsorsaker fördelade på det sätt som de utnyttjas i detta avsnitt.

7.2. Deltagarnas bakgrund

Siffrorna som presenteras i detta avsnitt har om inget annat anges tagits fram med hjälp av bearbetningar av AMS månadsstatistik som finns tillgänglig i UVAS eller via AMS sekvensfiler (se appendix 7A). Beskrivningen fokuserar på utvecklingen sedan år 1992. Siffrorna i tabellerna avser genomgående antalet kvarstående i arbetsmarknadsutbildning beräknat som genomsnitt över året. Antalet kvarstående avser antalet registrerade personer i respektive sökandekategori den sista dagen i varje månad. Detta är en traditionell utgångspunkt för beskrivningar av omfattningen av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 163

Tabell 7.1 redovisar andelen personer som har deltagit i en arbetsmarknadsutbildning perioden 1992-1999 fördelat på män, kvinnor, arbetshandikappade och utomnordiska medborgare.2 Tabellen presenterar även andelen arbetslösa personer i respektive grupp som andel av alla arbetslösa. Det framgår att det är ungefär lika stor andel män och kvinnor som deltar i arbetsmarknads-utbildning. Något fler män deltog i början av perioden, vilket till viss del förklaras av lågkonjunkturen som först drabbade industrin där en stor andel av de anställda är män. Andelen deltagare som är arbetshandikappade har legat på en nivå runt 15 procent under hela perioden. Andelen utomnordiska medborgare har pendlat mellan 18 och 24 procent.

Tabell 7.1 Antal deltagare med olika bakgrund i förhållande till alla deltagare i arbetsmarknadsutbildning och andel av alla arbetslösa (%), 1992-1999

ÅR MÄN

KVINNOR ARBETS-HANDI-KAPPADE

UTOM-NORDISKA MEDBORGARE

Autb Arbetsl Autb Arbetsl Autb Arbetsl Autb Arbetsl

1992 56 60 44 40 15 9

18 9

1993 57 59 43 41 16 9

18 9

1994 58 57 42 43 14 9

19 9

1995 54 55 46 45 13 9

23 10

1996 51 54 49 46 15 10 24 11 1997 51 54 49 46 16 10 22 11 1998 53 55 47 45 15 10 18 11 1999 50 55 50 45 15 11 17 10 Källa: AMS sekvensfiler. Autb och Arbetsl avser arbetsmarknadsutbildning respektive arbetslöshet.

Ett sätt att bedöma om olika grupper är väl representerade i en åtgärd är att undersöka om andelen i åtgärden ligger i nivå med andelen i arbetslöshet. Med det som utgångspunkt ser vi att arbetshandikappade och utomnordiska medborgare utgör en större andel av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning än av de arbetslösa. Dessa grupper har

________________________

2 Arai, Regnér och Schröder (1999) visar att medborgarskap inte säger något om integrationsprocesser i ett samhälle och därför inte ska användas som policyparameter i synnerhet inte i arbetsmarknadspolitiska sammanhang. Personer med utländskt medborgarskap domineras av nyanlända invandrare som per definition ofta inte kan ta ett arbete.

164 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

sannolikt en svagare ställning på arbetsmarknaden än den genomsnittliga svenska mannen och kvinnan som inte är arbetshandikappad. Med det som utgångspunkt är det möjligt att andelen med en svag ställning på arbetsmarknaden ska vara betydligt högre än andelen i arbetslöshet. Detta gäller i synnerhet om vi tror att arbetsmarknadsutbildning verkligen ökar deltagarnas möjligheter att få arbete jämfört med att vara arbetslös eller delta i andra åtgärder.

Arbetsmarknadsutbildning domineras av personer i åldrarna 25-34 (tabell 7.2). Den näst största gruppen utgörs av personer i åldrarna 35-44. Denna rangordning har gällt hela perioden. Andelen personer yngre än 25 år uppgick till 30 procent år 1992. Sedan dess har andelen minskat vilket förklaras av introduktionen av en ny ungdomsåtgärd våren 1992. Även införandet (den 1 juli år 1993) av en lånedel i utbildningsbidraget för dem som ej fyllt 25 år kan ha påverkat ungdomarna att välja bort arbetsmarknads-utbildning.3 En förklaring som har förts fram är att många unga arbetslösa levde på små marginaler och därför inte hade möjlighet att bära kostnaderna för sin yrkesutbildning. Sambandet är dock oklart eftersom det kan tolkas som att ungdomsgruppen behövde ekonomisk kompensation för att delta i en utbildningsform som vid denna tidpunkt inte hade en hög status på arbetsmarknaden. Lånedelen togs bort den 1 januari år 1995.

________________________

3 Systemet med lånedel gällde även för personer äldre 25 år som deltog i arbetsmarknadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet. Se kapitel 5.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 165

Tabell 7.2 Deltagare i arbetsmarknadsutbildning fördelat över åldersgrupper (%), 1992-1999

ÅLDERSGRUPPER

ÅR

-24

25-34

35-44

45-54

55-

1992 30

38

21

9

1

1993 22

41

24

11

1

1994 15

42

26

14

2

1995 21

39

25

13

2

1996 19

39

27

13

2

1997 20

37

27

14

2

1998 22

35

26

15

2

1999 17

35

28

17

4

Källa: AMS sekvensfiler.

Andelen deltagare med endast grundskoleutbildning har minskat från 41 procent år 1992 till 23 procent år 1999 (tabell 7.3). En förklaring till det kan vara att en stor andel av den lågutbildade arbetskraften har gått i pension. En annan förklaring kan vara att kraven för att delta i arbetsmarknadsutbildning har ökat under 1990-talet. En tredje förklaring kan vara att de personer som är inskrivna på förmedlingen år 1999 i genomsnitt hade en bättre utbildningsbakgrund än de som var inskrivna år 1992.

År 1999 hade drygt 60 procent någon form av gymnasieutbildning och nästan 15 procent någon form av högskole-utbildning. Den sistnämnda gruppen innehåller personer med olika utbildningsinriktningar, olika långa utbildningar och personer med en högre utbildning från andra länder. Felkodningar innebär att gruppen även kan innehålla personer som inte har högskoleutbildning. Eftersom det inte finns någon publicerad kvalitetsgranskning av utbildningsvariabeln kan vi inte heller bedöma storleksordningen på problemet med felkodningar. Mätfel i en utbildningsvariabel kan få stora konsekvenser i samband med tekniska analyser av datamaterialet. Eftersom AMS data ofta används för att studera utvecklingen på arbetsmarknaden skulle det vara värdefullt att undersöka omfattningen av mätfel i utbildningsvariabeln och andra centrala variabler i AMS databaser.

166 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

Tabell 7.3 Deltagare i arbetsmarknadsutbildning fördelat över utbildningsbakgrund (%), 1992-1999

ÅR GRUND-SKOLA

GYMNASIE

< 3 år

GYMNASIE

≥ 3 år

HÖGSKO-LA

< 3 år

HÖGSKO-LA

≥ 3 år

1992 41

35

16

3

5

1993 38

36

17

3

6

1994 32

38

19

3

7

1995 30

37

22

4

8

1996 29

37

23

4

8

1997 26

35

26

4

9

1998 23

33

31

4

9

1999 23

33

30

4

9

Källa: AMS sekvensfiler.

Urvalen som studeras med HÄNDEL

Vi har valt att genomföra särskilda kartläggningar av alla deltagare som lämnade en arbetsmarknadsutbildning under det andra kvartalet åren 1992-1999. Dessa grupper utgör representativa urval av personer som deltar i en utbildning under andra delar av året. Alla utvärderingsstudier analyserar urval av deltagare men urvalen är i allmänhet avsevärt mindre än de som studeras i denna rapport.

HÄNDEL är som tidigare nämnts en longitudinell databas vilket innebär att personer kan följas från den tidpunkt de registreras på förmedling till den tidpunkt de avregistreras. Databasen startar sommaren år 1991. I samband med att nya databaser konstrueras uppkommer alltid en mängd övergångs-problem som gör att data för det första året skall tolkas med viss försiktighet.

Kartläggningar med hjälp av longitudinell data kräver en mängd olika beslut före bearbetningarna genomförs. Exempel på frågor är: vilka individer skall uppföljning baseras på? från vilken tidpunkt och hur länge skall individerna följas? och hur skall avbrott och omregistreringar hanteras? Inom ramen för arbetet i denna arbetsgrupp går det inte att följa alla deltagare över tiden eller värdera konsekvenserna av alla beslut. Därför koncentreras kartläggningen på de som lämnade en utbildning det 2:a kvartalet åren 1992-1999. Deltagarnas bakgrund och erfarenheter före en utbildning beskrivs i tabellerna 7.4a och 7.4b.

En jämförelse av siffrorna i tabell 7.4a med dem i tabellerna 7.1 och 7.2 visar att det inte finns några signifikanta skillnader mellan dem som lämnade en utbildning det andra kvartalet och dem som var kvarstående i en utbildning i slutet av en månad. De små skillnader som finns beror på urvalskonstruktion samt att vi har uteslutit personer

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 167

med uppenbara felaktiga markeringar på tidsvariabler. Drygt 1 procent av urvalen anges ha lämnat en utbildning vid en tidpunkt som ligger före tidpunkten för inskrivning i en utbildning (se appendix 7A). Dessa individer har tagits bort från datamaterialet.

Tabell 7.4a Beskrivning av deltagare som lämnade en arbetsmarknadsutbildning 2:a kvartalet åren 1992-1999 (%)

ÅR DELTAGARNA LÄMNADE ARBETSMARKNADSUTBILDNING

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

1a. grundskola

32 30 27 25 25 25 23 23

1b. gymnasie <3 år 43 42 42 41 40 39 34 34 1c. gymnasie

≥ 3 år

17 19 20 22 22 24 30 30

1d. högskola <3 år

3 3 4 4 4 4 4 4

1e. högskola

≥ 3 år

5 6 7 8 9 9 9 9

2a. < 25 år

31 22 13 20 15 15 19 16

2b. 25-34 år

36 40 41 36 39 38 35 34

2c. 35-44 år

21 23 27 25 27 28 26 27

2d. 45-54 år

11 12 17 15 16 16 16 18

2e. > 54 år

2 2 3 3 3 2 3 5

3. kvinnor

45 44 43 47 52 51 48 49

4. män

55 56 57 53 48 49 52 51

4a. ingen erfarenhet i sökt yrke

20 20 16 19 19 21 23 23

4b. kort erfarenhet 39 36 31 34 35 35 36 35 4c. lång erfarenhet 41 44 53 47 46 44 40 41 5a. formell utbildning i sökt yrke

67 68 69 67 68 67 66 65

5b. ej formell utbildning

33 32 31 33 32 33 34 35

6. nordisk medb

87 86 86 85 82 82 83 86

7. utomnordisk

13 14 14 15 18 18 17 14

8. ej handikapp

84 83 86 86 84 82 84 86

9. handikapp

16 17 14 14 16 18 16 14

Källa: HÄNDEL.

Det finns en del skillnader mellan personer som har deltagit vid olika tidpunkter under 1990-talet (tabell 7.4a). Jämför vi till exempel deltagare år 1995 med deltagare år 1999 ser vi för det första att andelen deltagare med treårig gymnasieutbildning eller mer har ökat från 22 procent till 30 procent. För det andra har andelen personer med ingen erfarenhet i

168 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

sökt yrke ökat något. Vidare har andelen ungdomar minskat något sedan år 1995. Notera att det är små skillnader i andelen arbetshandikappade, utom-nordiska medborgare och deltagare med formell utbildning i sökt yrke.

Tabell 7.4b ger ny och intressant information om deltagarnas tidigare erfarenheter av åtgärder och förmedlingsservice. Den första variabeln visar hur länge deltagarna har varit inskrivna på en förmedling eller arbetsmarknadsinstitut (AMI) innan de började en arbetsmarknadsutbildning. De andra variablerna visar hur många gånger en person har varit inskriven på AF/AMI före en utbild-ning och hur många sökandekategorier som deltagarna har varit registrerade i. Ett inskrivningstillfälle bryts genom att en individ avaktualiseras.

Statistiken skall tolkas med stor försiktighet efter-som HÄNDEL per definition innebär att de tidiga urvalen inte kan innehålla personer med långa tider. Vi väljer att redovisa siffrorna eftersom de visar en typ av bearbetning som kan genomföras med longitudinella data.

Data över dem som deltog det andra kvartalet år 1999 visar att en stor andel av deltagarna har varit inskrivna på förmedlingen under en lång tid. Dessutom har många deltagare varit inskrivna vid flera tillfällen och sannolikt deltagit i andra åtgärder före arbetsmarknadsutbildning. Siffror indikerar att många personer som deltog år 1999 hade en lång erfarenhet av förmedlingens service och sannolikt en svag ställning på arbetsmarknaden.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 169

Tabell 7.4b Beskrivning av deltagare som lämnade en arbetsmarknadsutbildning 2:a kvartalet åren 1992-1999 (%)

ÅR DELTAGARNA LÄMNADE ARBETSMARKNADSUTBILDNING

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Inskrivningstid på Af/Ami före senaste arbetsmarknadsutbildning 0-1 månad 9 5 4 5 4 4 5 6 1-3 månader 21 12 8 10 10 9 10 12 3-6 månader 24 16 12 13 13 12 13 14 6-12 månader 26 28 22 19 20 18 17 18 1-3 år 18 37 47 40 35 37 32 27 3-5 år 1 2 6 13 15 14 12 12 5-10 år 0 0 0 1 3 6 9 10 >10 år 0 0 0 0 0 0 0 0 Antal inskrivningstillfällen på Af/Ami 1 tillfälle 84 68 54 41 35 31 25 21 2 tillfällen 14 24 28 29 27 26 24 23 3-5 tillfällen 2 8 17 28 33 37 40 42 6-9 tillfällen 0 0 1 2 4 6 10 13 >9 tillfällen 0 0 0 0 0 0 1 1 Antal sökandekategorier på Af/Ami 1 period 11 2 0 0 0 0 0 0 2 perioder 43 20 12 8 5 4 3 2 3-5 perioder 42 58 41 28 22 16 14 14 6-9 perioder 3 19 37 38 32 27 22 18 10-20 perioder 0 1 10 26 39 49 51 50 >20 perioder 0 0 0 0 1 4 10 16

Källa: HÄNDEL. Intervallen är inte överlappande utan skiljer sig åt med en dag. Vi anger månader och år för att underlätta läsning av tabellen. OBS att HÄNDEL per definition i de tidiga urvalen inte kan innehålla personer med långa tider eller många tillfällen.

En arbetsmarknadsutbildning varade i genomsnitt i 144 dagar eller nästan 5 månader år 1999 (se även avsnitt 7.4). Utbildningstiden har ökat något jämfört med de närmast föregående åren. För kvinnor varade utbildningen i 145 dagar och för män i 143 dagar i genomsnitt år 1999. De närmast föregående åren har män haft något längre tider än kvinnor. Av figur 7.1 framgår att en stor andel av deltagarna hade både kortare och längre kurstid. Det framgår också att en stor andel av de förberedande utbildningarna var 60 dagar eller kortare. I genomsnitt var de förberedande utbildningarna 122 dagar för kvinnor och 107 dagar för män för dem som slutade det andra kvartalet 1999. Även de yrkesinriktade kurserna var korta. Nästan 60 procent av urvalet hade

170 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

kurstider som var 150 dagar eller kortare. Drygt 10 procent av dem som deltog i förberedande kurser hade kurstider som var längre än 270 dagar. Fördelningar varierar inte särskilt mycket mellan kön eller de olika urvalen av deltagare.

Figur 7.1 Genomsnittlig tid i den senaste arbetsmarknads-utbildningen för dem som lämnade utbildningen det andra kvartalet år 1999 (%)

0,0 4,0 8,0 12,0 16,0 20,0

0-30

31-60

61-90

91-120

121-150

151-180

181-210

210-240

241-270

271-300

301-330

331-360

> 360

Procent

Yrkesinriktad Förberedande

Dagar

Källa: HÄNDEL.

Figur 7.2 redovisar ytterligare intressant statistik som kan tas fram med

HÄNDEL. Figuren innehåller information om hur många arbetsmarknadsutbildningar deltagarna som lämnade en arbetsmarknadsutbildning andra kvartalet år 1999 sammanlagt har genomgått. Kurvan som benämns fördelning visar den procen-tuella fördelningen av deltagarna över antal utbildningar. Kurvan som benämns kumulativ fördelning visar hur stor del av hela urvalet som har deltagit i ett visst antal utbildningar. Det framgår att cirka 37 procent av personerna har deltagit endast i en utbildning, 67 procent har deltagit i 1-2 utbildningar och 82 procent i tre utbildningar eller färre. Fördelningskurvan visar att 10 procent av deltagarna har deltagit i tre utbildningar, fem procent i fem utbildningar och två procent i sex utbildningar. Återkommande deltagande är inte unikt för detta urval utan före-kommer i ungefär lika hög omfattning i andra urval. Flera utvär-deringsstudier visar att återkommande deltagande i arbetsmark-nadspolitiska åtgärder är vanligt, vilket tyder på ett rundgångs-problem, det vill säga att personer cirkulerar planlöst mellan olika åtgärder. Detta är en tolkning av

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 171

siffrorna som presenteras i figur 7.2. I termer av arbetsmarknadsutbildning är det dock svårt att skilja hypotesen om rundgång från den att personer deltar i en planerad sekvens av utbildningar.

Figur 7.2 Andelen deltagare av dem som lämnade en utbildning det andra kvartalet år 1999 fördelat över sammanlagt antal gånger i en arbetsmarknadsutbildning (%)

0 20 40 60 80 100

1 2 3 4 5 6 7 8 9

10 11 12 13 14

Antal utbildningar

Procent

Kumulativ fördelning Fördelning

Källa: HÄNDEL.

Av figur 7.3 framgår att många deltagare har både kortare och längre erfarenhet av arbetsmarknadsutbildning. Vi ser till exempel att 42 procent av dem som slutade en arbetsmarknadsutbildning det andra kvartalet år 1999 hade en sammanlagd kortare kurstid än sex månader.4Samtidigt hade 28 procent av urvalet en sammanlagd kurstid som översteg 12 månader. Vi vill betona att detta syftar på deltagarnas sammanlagda erfarenhet av arbetsmarknadsutbildning. Återigen detta kan tolkas både som ett problem med rundgång och som individuellt planerade utbildningssekvenser. Siffrorna kan också tolkas som att många deltagare har en svag ställning på arbetsmarknaden och därför

________________________

4 Intervallen är inte överlappande utan skiljer sig åt med en dag. Vi anger månader och år för att underlätta läsningen av figuren.

172 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

ofta deltar i arbetsmarknadsutbild-ning, vilket resulterar i långa sammanlagda utbildningstider. Det är också möjligt att personer som deltar i många utbildningar är en grupp som i allmänhet inte är särskilt motiverad för utbildning och kanske bör erbjudas en alternativ åtgärd.

Figur 7.3 Andel deltagare av dem som lämnade en utbildning det andra kvartalet år 1999 fördelat över sammanlagd tid i arbetsmarknadsutbildningen (%)

0 5 10 15 20 25 30

0-1 månad

1-3 månade r

3-6 månade r

6-12

månad er

1-1,5 år

1,5-2 år

2-3 år

>3 år

Procent

Källa: HÄNDEL.

Figur 7.4 visar hur länge personer som lämnade en arbetsmarknadsutbildning andra kvartalet år 1999 har varit inskriven på en förmedling innan de började den första arbetsmarknadsutbild-ningen.5

Ungefär 63 procent av urvalet var inskrivna på en förmed-ling i sex månader eller mer före utbildningen. Detta kan tyda på att förmedlarna är noggranna vid urvalet av deltagare till en utbild-ning. Rekryteringen till en arbetsmarknadsutbildning bör i genom-snitt sträckas ut över tiden. Platsförmedlingsinsatser eller andra insatser kan ha prövats först och samtidigt måste förmedlare få tid att kartlägga de potentiella deltagarnas motivation och intresse. Långa inskrivningsperioder kan också tyda på att deltagarna i genomsnitt har en svag förankring på arbetsmarknaden.

________________________

5 ibid.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 173

Figur 7.4 Andelen deltagare av dem som lämnade en utbildning det andra kvartalet år 1999 fördelat över inskrivningstid till första arbetsmarknadsutbildningen.

0 5 10 15 20 25 30

0-1 månad

1-3

månader

3-6

månader

6-12

månader

1-3 år 3-5 år

5-10 år

>10 år

Pr ocent

Källa: HÄNDEL

7.3. Kurstyper och utbildningsanordnare

Arbetsmarknadsutbildning består av utbildningar som upphandlas (köps) av privata och offentliga utbildningsanordnare och utbild-ningar som ej upphandlas. De kurser som inte upphandlas omfattar utbildningar i det reguljära utbildningsväsendet inom komvux, folkhögskola och högskola. Ej upphandlad utbildning innebär att en person går en utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet och samtidigt får utbildningsbidrag. Även den upphandlade utbildningen kan bedrivas i det reguljära utbildnings-väsendet.

År 1992 deltog 22 procent av deltagarna i en arbetsmarknadsutbildning som inte var upphandlad (tabell 7.5). Andelen föll till 12 procent år 1994. Minskningen sammanfaller med perioden då individer fick låna till en del av utbildningsbidraget (se kapitel 5). Lånedelen

174 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

försvann år 1995 och åren därefter noteras återigen andelar runt 20 procent. År 1999 deltog 13 procent av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning som var ej upphandlad. Nivån är densamma som den under åren med lånefinansiering.

Tabell 7.5 Deltagare fördelade över upphandlad och ej upphandlad arbetsmarknadsutbildning (%), 1992-1999

År UPPHANDLAD (KÖPT) EJ UPPHANDLAD 1992 78 22 1993 76 24 1994 88 12 1995 87 13 1996 82 18 1997 78 22 1998 84 16 1999 87 13 Källa: AMS sekvensfiler.

Före Kunskapslyftet var inriktningen på de utbildningar som gavs inom det reguljära utbildningsväsendet främst av förberedande allmänteoretisk karaktär, det vill säga utbildning i basämnen såsom matematik och naturkunskap. Kunskapslyftet har tagit över de flesta av dessa kurser. Av dem som under andra kvartalet år 1999 lämnade en förberedande utbildning hade cirka 25 procent gått en utbildning i det reguljära utbildningsväsendet som inte var upphandlad. De vanligaste yrkesinriktade utbildningarna i det reguljära utbildningsväsendet är vård-, pedagogik-, kultur- och teknikutbildningar. År 1999 fanns åtta procent av deltagarna i yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar i det reguljära utbild-ningsväsendet.

Den upphandlade utbildningen har alltid varit den domi-nerande formen av arbetsmarknadsutbildning. År 1999 deltog 87 procent av deltagarna i någon form av upphandlad utbildning. Dessa utbildningar köps av utbildningsanordnare i offentlig och privat sektor. Den statligt ägda AmuGruppen (Lernia) har histo-riskt sett varit en stor anordnare av arbetsmarknadsutbildning. År 1992 deltog drygt 40 procent av deltagarna i arbetsmarknadsutbild-ning hos AmuGruppen (tabell 7.6).

Under 1990-talet har det givits goda möjligheter för nya utbildningsföretag att etablera sig på utbildningsmarknaden. Satsningarna på arbetsmarknadsutbildning och Kunskapslyftet innebar en snabb och omfattande efterfrågan på nya utbildnings-platser. Samtidigt fungerar lagen om offentlig upphandling (LOU) som garant för att upphandling av utbildning sker på marknads-mässiga villkor, vilket

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 175

innebär att många företag ofta har möjlighet konkurrera om utbildningsuppdragen. Sannolikt är det lättare att etablera sig på utbildningsmarknaden år 1999 än det var före år 1994, då LOU tillkom. Åtminstone verkar siffrorna över arbetsmarknadsutbildning peka i den riktningen. Andelen delta-gare i upphandlad utbildning i privata företag har ökat från 15 procent år 1992 till 55 procent år 1999 (tabell 7.6). Samtidigt har andelen deltagare hos AmuGruppen minskat från 42 procent till 22.

Tabell 7.6 Deltagare fördelade över utbildningsanordnare (%), 1992-1999

ÅR AMU-GRUP-PEN

HÖG-SKO-LAN

KOM-VUX

GYM-NASIE

PRIVA-TA FÖ-RETAG

FOLK-BILD-NINGEN

1992 42

2

25

9

15

7

1993 40

1

26

8

17

9

1994 38

1

17

5

31

9

1995 36

1

16

4

35

9

1996 34

1

18

3

35

9

1997 27

1

17

2

43

9

1998 23

1

10

2

56

8

1999 22

2

10

2

55

8

Källa: AMS sekvensfiler. AmuGruppen bytte namn till Lernia den 15 mars år 2000.

Den utbildning som ges av AmuGruppen och privata utbildningsföretag är upphandlad utbildning. Det förekommer också att länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar upphandlar kurser som anordnas av det reguljära utbildningsväsendet. Majoriteten av deltagarna som år 1999 gick arbetsmarknadsutbildningar på högskola, gymnasium eller folkhögskola deltog i upphandlade utbildningar. Däremot var utbildningar som anordnades av komvux främst reguljär utbildning som ej var upphandlad.

I föregående avsnitt nämns förekomsten av mätfel i tids-variabler och individernas utbildningsnivå. Bilaga 2 ger exempel på en annan typ av mätfel som kan dyka upp i registerdata. Enligt uppgifter från HÄNDEL över dem som lämnade en arbetsmark-nadsutbildning vid en högskola det 2:a kvartalet år 1999 var drygt en tredjedel av arbetsmarknadsutbildningen vid högskolor och universitet ej upphandlad utbildning. Enligt bilagan innehåller denna siffra bland annat folkhögskoleutbildningar som är gymnasieutbildning och många

176 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

upphandlade utbildningar som inte är regul-jära. Efter korrigering av kodningsfel uppgår de icke upphandlade utbildningarna till cirka 6 procent av all högskoleförlagd arbets-marknadsutbildning. Den tillgängliga statistiken innebär således en kraftig överskattning av andelen personer som deltar i ej upphand-lad arbetsmarknadsutbildning på högskolenivå. Den här typen av fel kan korrigeras inom ramen för ett kontinuerligt kvalitetsarbete.

7.4. Yrkesinriktade och förberedande utbildningar

Arbetsmarknadsutbildningar delas in i yrkesinriktade utbildningar som direkt skall leda till ett arbete och förberedande utbildningar. De yrkesinriktade utbildningarna är i nivå med gymnasiala eller eftergymnasiala utbildningar och i vissa fall även med högskolan. Yrkesinriktade grundutbildningar förekommer främst inom vissa verkstads- och restaurangutbildningar. I allmänhet förutsätts att de arbetssökande redan har en grundutbildning eller erfarenhet från ett yrke. Personer som vill lära sig ett yrke från grunden är i allmänhet hänvisade till det reguljära utbildningsväsendet. Det finns förkunskapskrav för de flesta yrkesutbildningar. Den innehållsmässiga flexibiliteten och fokus på arbetsmarknadens behov skiljer yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar från utbildningar i det reguljära utbildningsväsendet.

Förberedande utbildningar

Det huvudsakliga syftet med de förberedande utbildningarna är att ge deltagarna kunskap i allmänteoretiska ämnen som krävs för att tillgodogöra sig en yrkesinriktad utbildning. De förberedande kurserna ger även arbetssökande som har kort eller föråldrad utbildning en möjlighet att prova teoretiska studier. De förbere-dande utbildningarna kan också omfatta så kallade ”peppnings-kurser” som skall motivera personer att studera, yrkessvenska för invandrare, kurser som syftar till att introducera män och kvinnor i nya yrken, kurser för dyslektiker med flera. Förberedande arbetsmarknadsutbildningar är således av mycket skiftande karak-tär. Kurserna har dock det gemensamt att de riktar sig till personer som har förhållandevis svag position på arbetsmarknaden. Den genomsnittliga tiden i förberedande arbetsmarknadsutbildning uppgick till fyra månader år 1999. Den yrkesinriktade utbildnin-gen varade i genomsnitt i fem månader.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 177

Det förekommer att de förberedande utbildningarna delas in i fem olika grupper; direkt yrkesförberedande, orienterande utbild-ningar, yrkesinriktad svenska, lokala förberedande utbildningar och teoretisk utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet. Konkreta exempel på utbildningar är praktisk yrkessvenska för invandrare, yrkestester, yrkesprövning, preparandkurser för lång-tidsinskrivna, ECDL-körkort (grundläggande datakunskaper), kurser för dyslektiker, teknikspåret (utbildning för att göra kvin-nor mer intresserade av teknik), industriell grundutbildning för arbetshandikappade. Invandrare som har varit inskrivna på för-medlingen i en sammanhängande period av två år och funktions-hindrade har rätt gå en grundskole- och gymnasieutbildning som en arbetsmarknadsutbildning.

En minoritet går vidare till yrkesinriktad utbildning

Bearbetningar av registerdata i Händel visar att en mycket liten andel av dem som avslutat en förberedande utbildning fortsätter till en yrkesinriktad. Vi har i tabell 7.7 valt att visa utfallet efter 180 dagar eftersom andelen i utbildning normalt är högst då. De som inte är i utbildning kan vara i arbete, vara arbetslösa, i en åtgärd med mera. Uppföljningen av dem som slutade en utbildning det andra kvartalet sker således under fjärde kvartalet respektive år i tabellen.

Tabell 7.7 Antal som avslutat förberedande arbetsmarknads-utbildning 2:a kvartalet 1992-1999 samt status efter 180 dagar (%)

STATUS EFTER 180 DGR

I utbildning

- därav i autbildning

- därav förberedande

- därav yrkesinriktad

ÅR

Totalt antal Andel

Andel Andel

Andel

1992 21 324 33

28

19

9

1993 18 595 29

16

11

5

1994 17 710 26

17

10

6

1995 17 739 24

16

10

6

1996 16 777 27

18

13

5

1997 15 909 34

14

10

4

1998 12 540 29

18

14

5

1999 17 498 24

12

8

4

Källa: HÄNDEL

178 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

Som framgår var det perioden 1992-1999 mellan 24 och 33 procent som fortsatte i någon form av utbildning. Kvinnor är mer benägna än män att fortsätta i utbildning, deras andel har legat 7-10 procentenheter över männens. Minst hälften av samtliga personer i utbildning deltog i en ny arbetsmarknadsutbildning, övriga per-soner studerade i det reguljära utbildningsväsendet. Att personer går till reguljär utbildning kan ses som ett positivt resultat. Kvinnor går i större utsträckning vidare till en reguljär utbildning. Endast mellan 4 och 6 procent av samtliga som avslutat en förberedande utbildning fortsatte till en yrkesinriktad utbildning. Ett enda år, 1992, var andelen uppe i 9 procent. Av samtliga som deltog i en ny arbetsmarknadsutbildning var det ungefär två tredje-delar, några år en lite större andel, som gick en ny förberedande utbildning.

En fördelning på kvinnor och män för dem som slutade andra kvartalet 1999 visar att det var 26 procent av kvinnorna och 20 procent av männen som fortsatte i någon form av vidare utbild-ning. 13 procent av kvinnorna och 8 procent av männen gick till reguljär utbildning, övriga deltog alltså i en ny arbetsmarknads-utbildning, något fler i en ny förberedande än i en yrkesinriktad. Det är ett genomgående mönster att kvinnor i större grad än män går vidare till reguljär utbildning efter en arbetsmarknadsutbild-ning.

Andelarna i tabell 7.7 är ett tvärsnitt och ger därmed en viss underskattning av den andel av samtliga deltagare som förr eller senare deltar i en yrkesinriktad utbildning. Några har påbörjat en kurs direkt efter den förberedande och blivit klara före den 180:e dagen. Andelen i yrkesinriktad utbildning efter 90 dagar var dock endast 3,4 procent av samtliga som avslutade en förberedande utbildning under det andra kvartalet 1999. Andra kan av olika skäl dröja med att börja en yrkesinriktad utbildning till efter den 180:e dagen. Det kan bland annat bero på att rätt yrkesinriktad utbild-ning inte funnits tillgänglig som beräknat. Detta pekar i sin tur på vikten av handlingsplaner av hög kvalitet. Underskattningen kan inte vara så stor att den förrycker slutsatsen att en minoritet av dem som avslutat en förberedande utbildning går vidare till yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning.

Yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning

Yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning är den dominerade utbildningsformen inom arbetsmarknadsutbildningen (tabell 7.8). Andelen av alla deltagare i arbetsmarknadsutbildning har dock minskat från 70 procent år 1992 till 63 procent år 1999. Minsk-ningen av yrkesinriktad utbildning motsvaras av en ökning av andelen deltagare i

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 179

förberedande utbildning. Det finns flera tänk-bara förklaringar till denna utveckling. En kan vara att volym-kraven medförde att resurserna koncentrerades på billigare utbild-ningsinriktningar, såsom förberedande utbildningar med teoretiska inslag. En andra förklaring kan vara att somliga datautbildningar fördes över till åtgärden datortek som infördes år 1995. En tredje förklaring kan vara att de som är arbetslösa år 1999 är i större behov av förberedande utbildningar än de som var arbetslösa år 1992. Kunskapslyftet får genomslag på arbetsmarknadsutbildning år 1998, vilket sannolikt förklarar den låga andelen i förberedande utbildning det året.

Vi ser att kvinnor hela perioden 1992-1999 haft färre deltagare i de yrkesinriktade utbildningarna. Skillnaden var dock liten under 1999. I de förberedande utbildningarna är det från och med 1995 som fler kvinnor än män deltagit.

Tabell 7.8 Deltagare fördelade över yrkesinriktad och förbere-dande arbetsmarknadsutbildning (%), 1992-1999.

YRKESINRIKTAD FÖRBEREDANDE

ÅR Totalt Kv

Män

Totalt Kv

Män

1992 70

29

41

30

15

15

1993 69

27

42

31

15

15

1994 72

28

44

28

14

14

1995 69

29

40

31

17

14

1996 64

29

36

36

20

15

1997 61

26

35

39

22

17

1998 67

29

38

33

18

15

1999 63

30

32

37

20

17

Källa: AMS sekvensfiler. Avser det genomsnittliga antalet kvarstående deltagare under respektive år.

Det finns signaler om att 70-procentmålet som infördes år 1999 kan ha påverkat statistiken över förberedande utbildningar som inte berörs av målet (se kapitel 5). Anledningen är att län införde kodningsrutiner som innebar att vissa yrkesinriktade utbildningar med tveksam yrkesförankring kodades om till förberedande. Omfattningen på omkodningen är dock oklar men enligt AMS har några län systematiskt kodat om vissa yrkesinriktade utbildningar till förberedande.

I föregående avsnitt konstaterades att arbetsmarknadsutbildningen kan vara antingen upphandlad (köpt) eller ej upphandlad. Inom ramen för dessa kurstyper kan en person delta i yrkesinriktad respektive förberedande arbetsmarknadsutbildning. För att få en

180 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

överblick över utbildningsinriktning och kurstyp har vi beräknat andelen deltagare i olika kombinationer av utbild-ningar för år 1999. Dessa beräkningar redovisas i tabell 7.9. I slutet av tabellen redovisas andelen upphandlad respektive ej upphandlad (utbildning i det reguljära utbildningsväsendet), vilka är identiska med siffrorna som redovisas i tabell 7.5. Rad 1 visar att 93 procent av den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen var upp-handlad. Endast 7 procent av den yrkesinriktade utbildningen var förlagd i det reguljära utbildningsväsendet. Exempel på utbild-ningar inom den sistnämnda gruppen kan vara vårdkurser och eftergymnasiala specialkurser inom till exempel ekonomi. Det framgår också att 67 procent av den upphandlade utbildningen avsåg yrkesinriktad utbildning, vilket i sin tur innebär att 33 procent av den upphandlade utbildningen avsåg förberedande kurser. Av de förberedande kurserna var 23 procent ej upp-handlade, det vill säga inom det reguljära utbildningsväsendet. Vi ser också att 13 procent av all arbetsmarknadsutbildning var förlagd i det reguljära utbildningsväsendet.

Tabell 7.9 Fördelning av deltagare över kurstyp och inriktning (%) 1999

UPPHAN-

DLAD

EJ UPPHAND-

LAD

TO-TALT

YRKESINRIKTAD

1. Andel av yrkesinriktad utbildning som är upphandlad respektive ej upphandlad

93

7

100

2. Andel av upphandlad respektive ej upphandlad utbildning som är yrkesinriktad

67

34 63

FÖRBEREDANDE

3. Andel av förberedande utbildning som är upphandlad respektive ej upphandlad

77

23 100

4. Andel av upphandlad respektive ej upphandlad utbildning som är förberedande

33

66 37

87

13

Källa: AMS sekvensfiler.

Januari år 1997 övergick AMS till ett nytt system för att koda yrken och därmed yrkesutbildningar. Den tidigare indelningen, NYK (nordisk yrkesklassificering) ersattes av AMSYK som är en för Arbetsmarknadsverket anpassad version av SSYK (svensk standard för yrkesklassificering). NYK byggde på yrkeskategorier medan AMSYK utgår från den utbildningsnivå som normalt krävs inom ett yrke. För att

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 181

jämföra kursinnehåll över tiden måste månadsstatistiken före år 1997 kodas i enlighet med den nya klassificeringen. AMS har inte konverterat dessa uppgifter vilket gör det svårt att beskriva utvecklingen av arbetsmarknadsutbild-ningens yrkesinriktning med utgångspunkt från månadsstatistiken. Med hjälp av särskilda konverteringsfiler har det dock varit möjligt att på ett tillfredsställande sätt översätta gamla NYK-koder till AMSYK-koder. Problemet gäller endast AMS sekvensfiler och påverkar främst fördelning mellan teknik/ingenjörsarbete och teknologi/datavetenskap.

Precis som i många andra variabler som berör kodning av yrkesgrupper finns det mätfel i variabeln för yrkesinriktning hos AMS. Mätfelen tenderar att öka med detaljeringsgrad. Till exempel är det relativt enklare i en kodningssituation att ange bransch än yrkesinriktning och position i ett företag. Analyser på branschnivå innehåller därför oftast färre mätfel än analyser på yrkesnivå.6 Trots dessa problem redovisas kursinriktningar i detta avsnitt på en något mer detaljerad nivå än vad som är brukligt. Anledningen är att yrkesutbildningarna är mycket heterogena med avseende på inriktning och beskrivningar baserade på en alltför aggregerad nivå riskerar att bli schablonmässig. Eftersom volymerna under 1990-talet har varit mycket höga och siffrorna redovisas på riksnivå bör det inte innebära problem att dela in utbildningar i de kursinriktningar som redovisas i tabell 7.9a.

________________________

6 Variabeln för kursinriktning är ytterligare en variabel som AMS bör kvalitetsgranska.

182 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

Tabell 7.9a Deltagare fördelat över yrkesinriktning (%), 1992-1999

YRKESINRIKTNING 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Teknologi/datavetenskap 2 1 3 4 4 6 7 8 Teknik/ingenjörsarbete 10 11 13 14 9 9 11 9 Kultur/samhällsvetenskap 4 5 5 5 5 6 6 5 Ekonomi/media 8 9 9 9 6 7 6 6 Pedagogik 1 1 1 1 3 2 2 3 Kontorsarbete 8 8 8 7 7 7 11 11 Kundservicearbete 2 1 2 2 1 2 1 2 Restaurang/service 5 6 6 6 6 6 5 5 Försäljning detaljhandel 2 1 2 2 2 2 3 5 Hälso- och sjukvård, omsorg 16 13 9 9 9 8 7 14 Bygg- och anläggningsarbete 5 5 6 4 4 3 3 3 Hantverksarbete tillverkning 18 17 15 17 18 16 13 11 Maskinoperatörsarbete 10 13 14 15 17 15 14 10 Transport 3 2 2 2 2 2 3 3 Lokalvård/biträde 1 1 1 1 2 2 2 2 Övrigt 6 5 3 3 6 6 6 3 SUMMA 100 100 100 100 100 100 100 100

Källa: AMS sekvensfiler.

Fyra yrkesområden har minst 10 procent av deltagarna år 1999. Dessa är kontorsarbete, hälso- och sjukvård och omsorg, till-verkning och maskinoperatörsarbete. Inom hälso- och sjukvård samt omsorg finns 14 procent av deltagarna medan de andra yrkes-områdena omfattar omkring 10 procent av deltagarna. I övrigt fördelar sig deltagarna relativt jämnt över olika yrkesområden. För att få en bild av innehållet i utbildningarna följer en kortfattad beskrivning av yrkesinriktningarna och några exempel på typiska kurser inom varje yrkesområde.

Tabell 7.9b innehåller information om deltagarnas bakgrund i olika yrkesinriktningar. Det framgår att män och kvinnor fortfarande väljer yrkesområden mycket traditionellt. Män är klart överrepresenterade inom yrkesområdena teknologi, teknik, bygg- och anläggning, tillverkning, maskinoperatörsarbete och transport. Kvinnor dominerar inom yrkesområdena kultur, pedagogik, kontorsarbete, kundservicearbete, försäljning, lokalvård, hälso-sjukvård och omsorg.

Det är möjligt att dessa utbildningsval formades redan under individernas grund- och gymnasieutbild-ning. En långsiktig förändring av mäns och kvinnors utbildnings- yrkesval kan endast åstadkommas genom ett målmedvetet arbete i det traditionella utbildningsväsendet. Arbetsmarknadsverket måste dock aktivt verkar för att arbetslösa personer tidigt får informa-tion om möjligheterna inom alla

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 183

utbildningsområden. Praktik inom icke-traditionellt områden kan vara en väg att öppna upp för nya yrkesval senare i livet. Antalet kvinnor och deras andel i respektive yrkesutbildning redovisas i tabell 7.9d.

Tabell 7.9b Deltagarnas bakgrund fördelat över yrkesinriktning.

Deltagarna slutade en arbetsmarknadsutbildning andra kvartalet år 1999 (%)

YRKESINRIKTNING Kvinnor

Män Utom

nordiska medborgare

Arbetshandikappade

Kurslängd genomsnitt (dagar)

Grund skola

Gymnasie

Kv Män

Teknologi/dataveten-skap 38 62 8 9 188 207 8 66 Teknik/ingenjörsarbete 33 67 7 12 148 170 12 68 Kultur/samhällsvetenskap

58 42 7 11 141 138 8 48

Ekonomi/media

54 46 6 11 153 131 12 63

Pedagogik

56 44 16 10 194 191 5 46

Kontorsarbete

69 31 7 12 124 98 16 67

Kundservicearbete

84 16 6 7 130 142 13 79

Restaurang/service 58 42 16 9 163 137 24 72 Försäljning detaljhandel 74 26 10 5 146 143 19 66 Hälso- och sjukvård, omsorg

82 18 15 8 175 153 19 70

Bygg- och anläggningsarbete

6 94 4 8 169 109 18 80

Hantverksarbete tillverkning

16 84 11 10 175 155 22 73

Maskinoperatörsarbete 27 73 17 8 167 168 24 70 Transport 6 94 14 8 74 65 32 64 Lokalvård/biträde 60 40 25 11 119 138 36 59 Övrigt 52 48 12 12 158 145 20 66 GENOMSNITT 45 55 11 9 149 141 18 66

Källa: HÄNDEL.

Teknologi och datavetenskap

Yrkesutbildningar inom detta område motsvarar utbildningar som riktas mot yrken som ofta kräver någon form av högskolestudier. Deltagarna erhåller naturligtvis inte fullvärdig högskolekompetens, utan deltar i utbildningsmoment som finns i en utbildning som ingår i en vanlig högskoleutbildning. Exempel på utbildningar är

184 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

programmeringskurser i Java, C++ och SQL, UNIX system, samt utbildningar med inriktning på maskinteknik. År 1999 var 38 procent av deltagarna kvinnor och åtta procent utomnordiska medborgare, vilket är lägre en genomsnittet för alla yrkesområden. Nio procent av deltagarna var arbetshandikappade vilket är i nivå med genomsnittet (tabell 7.9b).

Av tabell 7.9d framgår att antalet kvinnliga deltagare har ökat under 1990-talet. Andra kvartalet 1992 avslutade 280 kvinnor en arbetsmarknadsutbildning inom yrkesområdet. År 1999 uppgick antalet till nästan 500. Detta är ett av två yrkesområden som antalet kvinnliga deltagare har ökat.

Utbildningstiderna är förhållandevis långa och för dem som slutade en utbildning år 1999 uppgick kurslängden till drygt sex månader, i genomsnitt lite längre för män än för kvinnor. Utbildningarna är genomgående avancerade och förkunskapskraven är ofta höga. Därför är det för närvarande svårt för länsarbets-nämnderna att hitta arbetssökande som uppfyller kraven för att börja en utbildning. År 1999 deltog 8 procent av deltagarna i en arbetsmarknadsutbildning inom detta yrkesområde. Andelen yngre deltagare är något lägre än genomsnittet för all yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning (tabell 7.9c).

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 185

Tabell 7.9c Deltagarnas ålder fördelat över yrkesinriktning (%), 1999

YRKESINRIKTNING -24 25-34 35-44 45-54 55-Teknologi/datavetenskap 14 40 28 13 4 Teknik/ingenjörsarbete 14 39 27 15 5 Kultur/samhällsvetenskap 9 35 30 19 7 Ekonomi/media 16 34 27 19 5 Pedagogik 12 32 33 20 4 Kontorsarbete 12 29 27 24 8 Kundservicearbete 27 36 19 13 5 Restaurang/service 25 38 23 12 1 Försäljning detaljhandel 13 33 25 18 11 Hälso- och sjukvård, omsorg 13 33 31 19 4 Bygg- och anläggningsarbete 19 33 23 19 5 Hantverksarbete tillverkning 21 37 26 14 2 Maskinoperatörsarbete 20 38 26 14 3 Transport 18 35 29 15 3 Lokalvård/biträde 21 36 27 13 3 Övrigt 17 34 26 17 6 GENOMSNITT 17 35 27 17 5

Källa: AMS sekvensfiler.

Teknik och ingenjörsarbete

Utbildningar inom detta yrkesområde är kvalificerade och kurs-längden är för männen ca 30 dagar längre än för yrkesutbildningar i genomsnitt. Exempel på utbildningar är nätverksteknik, programmerare/utvecklare, utbildningar med inriktning på elektronik-, maskin- och byggteknik där män dominerar. Kvinnor går i genomsnitt kortare tid, en förklaring kan vara att de i högre grad deltar i mer administrativt än tekniskt inriktade utbildningar inom området, såsom PC-samordnare. Datautbildningarna leder ofta fram till ett certifikat. Även inom detta utbildningsområde är kurstiderna längre än för den genomsnittliga yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen. År 1999 var 33 procent av del-tagarna kvinnor och sju procent utomnordiska medborgare, vilket var lägre än genomsnittet för alla utbildningar. Även andelen yngre deltagare var något lägre än genomsnittet medan andelen arbetshandikappade var något högre. År 1999 deltog 8 procent av deltagarna i utbildningar inom detta yrkesområde. Antalet kvin-nliga deltagare har minskat kraftigt under 1990-talet (tabell 7.9d). Andra kvartalen åren 1992 och 1995 avslutade 1913 respektive 4248 kvinnor en arbetsmarknadsutbildning inom området. Detta kan jämföras med endast 610 år 1999. (Nedgången efter 1995 beror delvis på att datorteken kom 1 juli 1995 för ungdomar och från 1 juli 1996 för övriga och att en del

186 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

administrativa datautbildningar inte längre kom att kodas inom yrkesområdet. Vidare kan svårigheter att rätt konvertera uppgifter från NYK till AMSYK överdriva antalet deltagare år 1995.)

Kultur och samhällsvetenskap

Yrkesområdet rymmer många olika utbildningar men domineras av utbildningar på högskolenivå inom de humanistiska och samhällsvetenskapliga fakulteterna. Exempel på utbildningar är skulptör-, informatör- och multimediautbildningar. Det före-kommer även utbildningar för språkvetare, översättare och tolkar. Den genomsnittliga utbildningstiden var ungefär densamma för kvinnor och män, ca 140 dagar.

Arbetsmarknaden för individer verksamma inom olika kulturyrken är begränsad, vilket innebär att dessa arbetssökande är väl representerade på arbetsförmedlingarna. Andelen deltagare har legat på en nivå runt 5 procent under hela 1990-talet. Individer som deltar i kulturutbildningar har en längre oavbruten inskriv-ningshistoria på arbetsförmedlingen än andra yrkesgrupper. År 1999 var 58 procent av deltagarna kvinnor och nästan hälften av deltagarna hade någon form av akademisk utbildning, vilket är högre en genomsnitt för all utbildning. Sju procent av deltagarna var utomnordiska medborgare, vilket är lägre än genomsnittet för alla utbildningarna. Andelen arbetshandikappade är något högre än genomsnittet (tabell 7.9b). Antalet kvinnliga deltagare som avslutade utbildning andra kvartalet 1997 uppgick till 911och 663 år 1999 (tabell 7.9d).

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 187

Tabell 7.9d Antal kvinnor som lämnade yrkesinriktade utbild-ningar andra kvartalet 1992-1999 samt kvinnors andel av deltagare i respektive utbildning.

YRKESINRIKTNING

1992

1995

1997 1999

Antal % Antal % Antal % Antal %

Teknologi/datavetenskap 280 35 907 47 458 47 499 38 Teknik/ingenjörsarbete 1913 34 4248 49 697 42 610 33 Kultur/samhällsvetenskap 1036 57 1268 58 911 67 663 58 Ekonomi/media 1081 49 1456 47 867 58 763 54 Pedagogik 353 60 237 50 311 57 220 56 Kontorsarbete 3666 70 2941 64 1276 67 2007 69 Kundservicearbete 539 81 559 75 287 80 463 84 Restaurang/service 938 59 988 55 586 58 619 58 Försäljning detaljhandel 550 72 579 75 337 71 709 74 Hälso- och sjukvård, omsorg 5204 83 1889 80 1078 79 1533 82 Bygg- och anläggningsarbete 74 2 96 4 67 7 57 6 Hantverksarbete tillverkning 725 14 1656 29 532 19 414 16 Maskinoperatörsarbete 501 16 862 23 537 25 532 27 Transport 133 6 92 6 60 6 114 6 Lokalvård/biträde 404 59 420 60 325 62 358 60 Övrigt 1491 42 950 43 851 53 543 52 SUMMA 18888 43 19148 44 9180 45 10104 45 Källa: AMS HÄNDEL

Ekonomi och media

Detta yrkesområde innehåller precis som tidigare yrkesområden kurser av skiftande karaktär. De dominerande arbetsmarknads-utbildningarna är inriktade på yrken med ekonomisk anknytning. De vanligaste yrkesområdena är företagsförsäljare, administration och ekonomisk redovisning. De vanligaste mediautbildningarna är inriktade på olika former av grafisk design. Den genomsnittliga utbildningstiden var längre för kvinnor än för män. År 1999 var 54 procent av deltagarna kvinnor och 11 procent arbetshandikappade, vilket ligger över genomsnittet för samtliga utbildningar. Däremot var andelen utomnordiska medborgare lägre (tabell 7.9b). Antalet kvinnliga deltagare som slutade det andra kvartalet minskade från 1081 år 1992 till 663 år 1999.

Pedagogik

Arbetsmarknadsutbildningar för läraryrket har alltid omfattat en liten volym. Normalt sett är arbetssökande som vill utbilda sig inom pedagogiska yrken hänvisade till de reguljära högskole-utbildningarna.

188 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

Lärarbristen i slutet på 1990-talet har medfört att AMS i samarbete med lärarorganisationerna har satsat på att öka utbudet av behöriga lärare. Målgrupperna är utomnordiska arbetssökande med lärarutbildning från hemlandet, olika akademi-kergrupper som behöver pedagogisk och praktisk utbildning och etablerade lärare som vill läsa in ytterligare ett ämne.

Utbildningarna omfattar i regel två terminer vilket innebär att de pedagogiska arbetsmarknadsutbildningarna tillhör de längsta av alla yrkesinriktade utbildningar. Den genomsnittliga kurslängden var ungefär densamma för kvinnor och män, drygt 190 dagar. Deltagarnas formella utbildningsnivå är högre än den är för deltagare i övriga yrkesutbildningar. Andelen kvinnor har varit mellan 50 och 60 procent. Andelen utomnordiska medborgare uppgick 16 procent år 1999, vilket var över genomsnittet för samtliga yrkesinriktade utbildningar. Andelen arbetshandikappade uppgick till 10 procent vilket var i nivå med andra utbildningar (tabell 7.9b).

Kontorsarbete

Andelen deltagare i kontorsutbildningar har legat på en stabil nivå runt 7-8 procent under stora delar av 1990-talet. Inom yrkesområdet ges bland annat kontorsinriktade kurser inom data och redovisning. I denna kategori ingår även vissa utbildningar inom lagerhantering. Den genomsnittliga utbildningstiden är näst transportutbildningar den kortaste för både kvinnor och män. Av deltagarna har ca två tredjedelar varit kvinnor. Arbetshandi-kappades andel översteg genomsnittet för samtliga yrkesinriktade utbildningar. Andelen utomnordiska medborgare var dock lägre än genomsnittet (tabell 7.9b).

Kundservicearbete

Yrkesområdet innehåller utbildningar inriktade på yrken som resebyråtjänsteman, turistvärd och receptionist. Utbildningsinriktningarna har alltid haft få deltagare och under 1990-talet har andelen pendlat mellan en och två procent. Merparten av deltagarna är kvinnor, som minst 75 procent av de redovisade åren. År 1999 var sex procent av deltagarna utomnordiska med-borgare och sju procent arbetshandikappade, vilket är lägre än genomsnittet för samtliga yrkesinriktade utbildningar. Den genomsnittliga kurstiden var något längre för män. Andelen yngre deltagare är avsevärt högre än genomsnittet för all yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning (tabell 7.9c).

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 189

Restaurang och service

Yrkesutbildningar inom restaurang och service vänder sig till bland annat yrken som kock, kallskänka, servitör och hovmästare. Andelen deltagare har varierat mellan fem och sex procent under 1990-talet. Kvinnors kurstid var längre än mäns. Av deltagarna har 55-60 procent varit kvinnor (tabell 7.9d). 16 procent var 1999 utomnordiska medborgare vilket var betydligt högre än genom-snittet för all yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. Andelen yngre deltagare var också avsevärt högre än genomsnittet (tabell 7.9c). Andelen arbetshandikappade var i nivå med genomsnittet för all yrkesinriktad utbildning.

Försäljningsarbete inom detaljhandel

Arbetsmarknadsutbildningarna inom detta yrkesområde är främst inriktade mot yrken som demonstratör och butiksförsäljare inom fackhandeln och dagligvaruhandeln. Den genomsnittliga utbildningstiden var ungefär densamma för kvinnor och män, ungefär motsvarande genomsnittet för alla yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar. Av deltagarna har ca tre fjärdedelar varit kvinnor vilket är avsevärt högre än genomsnittet för alla yrkesinriktade utbildningar. Andelen utomnordiska medborgare är i nivå med genomsnittet medan andelen arbetshandikappade är avsevärt lägre än genomsnittet, fem procent jämfört med 10 procent. År 1999 deltog 5 procent av alla deltagare i en arbetsmarknadsutbildning inom yrkesområdet.

Hälso- och sjukvård, omsorg

Arbetsmarknadsutbildningar med inriktning på olika vårdyrken bedrivs i huvudsak på vårdgymnasier och riktas framförallt till vårdpersonal med låg formell utbildning som är arbetslösa eller deltidsarbetslösa. Målsättningen för vårdbiträden är att erhålla undersköterskekompetens. Sjuksköterskor som vill utbilda sig ytterligare är främst hänvisade till reguljära högskolestudier.

Andelen deltagare uppgick till 14 procent år 1999, vilket gjorde utbildningsområdet till det största av alla yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar. Efterfrågan på vårdpersonal är allt-jämt stor men antalet lämpliga deltagare anses vara begränsad. En förklaring till det är att många personer med erfarenhet från vårdområdet studerar i Kunskapslyftet.

190 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

År 1999 gick en fjärdedel av deltagarna i det reguljära utbildningsväsendet, vilket är en ovanligt stor andel i förhållande till övriga yrkesutbildningar. Vårdutbildningar sträcker sig ofta över två terminer och blir därmed förhållandevis långa, något längre för kvinnor än för män. Andelen kvinnor har legat kring 80 procent för de redovisade åren (tabell 7.9d) År 1999 var 15 procent utomnordiska medborgare. Dessa siffror är högre än genomsnittet för all yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. Andelen arbets-handikappade var något lägre än genomsnittet (tabell 7.9b).

Bygg- och anläggningsarbete

De upphandlade byggutbildningarna är inriktade på fortbildning av arbetslösa personer med erfarenhet av byggnadsområdet. Det kan röra sig om kompletterande utbildningar för lärlingar som närmar sig nivån för yrkesbevis samt kompletterande teoretisk och praktisk utbildning för byggnadsarbetare med lång erfarenhet av branschen. På senare år har det även introducerats utbildningar där personer får dubbel kompetens, till exempel byggnadsträarbetare får en utbildning och yrkesbevis inom betong- eller muraryrket. Personer utan formell utbildning och erfarenhet inom byggnads-området kan inte med arbetsmarknadsutbildning omskolas till byggnadsyrket.

Kurserna inom yrkesområdet är främst inriktade mot de så kallade BÖTM-yrkena (träarbetare, betongarbetare och murare). Byggnadshantverkare såsom elektriker, VVS-montörer och golv-läggare återfinns inte i lika hög grad inom utbildningsområdet. Yrkesområdet är säsongskänsligt och utbildningarna bedrivs därför i huvudsak under vinterhalvåret.

Mycket få kvinnor deltar men de har en väsentligt längre kurs-tid än männen. För de redovisade åren har antalet inte överstigit 100 personer som slutat det andra kvartalet (tabell 7.9d) År 1999 var sex procent av deltagarna kvinnor och fyra procent utom-nordiska medborgare. Detta var avsevärt lägre än genomsnittet för alla yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 191

Hantverksarbete inom tillverkning

Utbildningarna inom detta yrkesområde riktar sig mot traditio-nella yrken som svetsare och styr- och reglermekaniker. Yrkesområdet har varit det största under 1990-talet med undantag för 1998 och 1999. Andelen deltagare har minskat från 18 procent år 1992 till 11 procent år 1999. Behovet av arbetskraft inom dessa yrkesområden är relativt högt men länsarbetsnämnderna anser att det är svårt att hitta arbetssökande som kan tillgodogöra sig utbildningarna.

År 1999 var den genomsnittliga utbildningstiden 175 dagar för kvinnor och 155 dagar för män, vilket var längre än genomsnittet för alla yrkesinriktade utbildningar. Spridningen i utbildningstid är stor där till exempel en licensutbildning inom svetsyrket kan omfatta någon enstaka dag medan en styr- och reglerutbildningar-na ofta överstiger ett år. Av alla deltagare år 1999 var 16 procent kvinnor, 10 procent arbetshandikappade och 11 procent utomnor-diska medborgare (tabell 7.9b). Andelen yngre deltagare är högre än genomsnittet för all yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning (tabell 7.9c).

Maskinoperatörsarbete

Dessa utbildningar riktar sig främst till personer som skall arbeta som CNC-operatör inom framförallt verkstadsindustrin, men även i trävaruindustrin. Andelen deltagare har under 1990-talet uppgått till som mest 17 procent år 1996. Andelen har minskat till 10 procent år 1999. Ett skäl till minskning av andelen deltagare är att länsarbetsnämnderna anser att det inte finns tillräckligt kvalificera-de arbetssökande som kan tillgodogöra sig utbildningarna.

Maskinoperatörsutbildningarna liknar i hög grad svetsutbildningarna med avseende på utbildningstider och deltagare. Den genomsnittliga kurslängden var längre än genomsnittet och den-samma för kvinnor och män. Åtta procent av deltagarna hade längre utbildningstid än ett år. Andelen kvinnor har successivt ökat under 1990-talet och uppgick till 27 procent 1999 (tabell 7.9d). Samma år var 8 procent arbetshandikappade. Andelen utomnor-diska medborgare uppgick till 17 procent vilket är högt jämfört med genomsnittet för all yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning (tabell 7.9b). Andelen yngre deltagare ligger också över genom-snittet (tabell 7.9c).

192 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

Transport

Utbildningarna inom yrkesområdet ger deltagarna yrkesbevis, licens, intyg eller utökat körkort för olika fordon. Vanliga utbildningar avser busskörkort, körkort för tungt släp för redan etablerade lastbilschaufförer, truckförarbevis, grävmaskin- och hjullastarutbildning samt ADR-intyg (kunskap i transport av farligt gods). Utbildningarna bedrivs precis som utbildningarna i byggnadsyrken i huvudsak under vinterhalvåret. Under sommar-månaderna är behovet av arbetskraft stort och många arbets-sökande får tillfälligt arbete. Fluktuationerna i efterfrågan på arbetskraft medför att arbetssökanden inom yrkesområdet har återkommande inskrivningsperioder på arbetsförmedlingen. Under 1990-talet har andelen deltagare pendlat mellan två och tre procent.

Utbildningstiden inom transport är de kortaste av alla yrkesinriktade utbildningar. Andelen kvinnor har samtliga redovisade år varit sex procent kvinnor, vilket är avsevärt lägre än genomsnittet för all yrkesinriktad utbildning. Åtta procent var år 1999 arbetshandikappade och 14 procent utomnordiska medbor-gare (tabell 7.9b). Andelen utomnordiska medborgare är högre än den är för genomsnittet av all yrkesinriktad arbetsmarknads-utbildning.

Lokalvård och biträde

Sedan år 1996 har andelen deltagare omfattat 2 procent av alla deltagare i yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. Inom yrkesområdet finns utbildningar till lokalvårdare, köks- och restaurangbiträden. Numera ställs det höga krav på kunskaper i hantering av bland annat kemiska rengöringsmedel. Den genomsnittliga utbildningstiden var kortare än genomsnittstiden för all yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. Andelarna kvinnor och utomnordiska medborgare uppgick till 60 procent respektive 25 procent, vilka är avsevärt högre än genomsnitt för alla yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning (tabell 7.9b). Andelen arbetshandikappade var i nivå med genomsnittet. Andelen kvinnor har varit ca 60 procent under 1990-talet.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 193

Övriga yrkesutbildningar

Inom denna grupp återfinns exempelvis starta-eget-utbildningar för arbetslösa personer som avser att starta egen förvärvsverksamhet. I utbildningarna ingår bland annat företagsekonomi och marknadsföring. Till övriga yrkesutbildningar räknas också utbildningar inom jordbruk, skogsbruk och trädgårdsskötsel samt utbildningar där yrkesinriktning ej angivits. Utbildningar inom gruppen är således av mycket skiftande karaktär. Av deltagarna var 52 procent kvinnor, 12 procent arbetshandikappade och 12 procent utom-nordiska medborgare, som är i nivå med genomsnittet för all yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning (tabell 7.9b).

194 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

7.5. Utfall efter utbildning - enkäter

AMS har sedan år 1979 årligen genomfört enkätundersökningar främst i syfte att kartlägga syselsättningssituationen för personer som avslutat en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning under andra kvartalet respektive år. Urvalet omfattar 6 000 personer och intervjuerna genomförs sex månader efter utbildningen. Frågorna berör bland annat utfall efter utbildning, utbildningens betydelse för nuvarande arbete och deltagarnas uppfattning om programmet.

Konjunkturläget påverkar alla individers möjligheter att få arbete. I en högkonjunktur är det alltid enklare för en arbetslös person att få arbete än det är i en lågkonjunktur. Naturligtvis gäller det även för personer som har deltagit i arbetsmarknads-utbildning och andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Av figur 7.5 nedan framgår att andelen i arbete, som AMS kallar placeringsgrad, samvarierar med antalet nyanmälda lediga platser på förmedlingen (som kan ses som en indikator på kon-junkturläget). I enkäten anges tydligt vad som avses med arbete, till exempel betonas att arbete inte syftar på ”AMS jobb”. Detta förstärker siffrornas trovärdighet. Utfallet i figuren mäts sex månader efter utbildningen. Naturligtvis påverkas nivån av valet av mättidpunkt. Utfallet kan vara såväl högre som lägre både på kortare och längre sikt.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 195

Figur 7.5 Andel i arbete sex månader efter fullföljd yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning samt antal nyanmälda lediga platser, 1979-1999

0

150000 300000 450000 600000 750000 900000

1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999

Ant al pl at ser

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Procent

Nyanmälda platser Placeringsgrad

70%-linje

Anm. Arbete innehåller tillsvidareanställning, tidsbegränsad anställning, fortsatt anställning hos samma arbetsgivare, deltidsarbete, vikariat och egen företagare. Källa: AMS uppföljningar med enkät till deltagare sex månader efter avslutad utbildning.

Figur 7.5 visar det självklara, nämligen att möjligheterna på arbetsmarknaden är bättre i en högkonjunktur än i en lågkonjunktur. Figuren visar också endast under högkonjunkturåren i slutet på 1980-talet har enkätdata givit resultatet att 70 procent har ett arbete efter en utbildning. I det perspektivet är den nya målsättningen att 70 procent av deltagarna i en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning skall ha ett arbete 90 dagar efter en utbildning mycket ambitiös.

En effektiv arbetsmarknadsutbildning skall ge personer som deltar i programmet större möjligheter att få arbete än personer som är arbetslösa och inte deltar i programmet oavsett konjunkturläge. Skall arbetsmarknadsutbildning dessutom vara en bättre åtgärd än andra skall den ge deltagarna större möjligheter att få arbete än deltagare i andra åtgärder oavsett konjunkturläge.7 Ett sett att spegla denna

________________________

7 Olika åtgärder kan ha olika mål och målgrupper vilket i allmänhet försvårar den här typen av jämförelser. Skillnader kan dock tolkas som en tydlig signal om att djupare utvärderingsstudier är nödvändiga.

196 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

problematik är att jämföra personer som har deltagit i olika åtgärder. I tabell 7.10a redovisas statistik hämtad från AMS årsrapport över utfall 30-180 dagar efter en åtgärd. Av tabellen framgår att andelen i arbete efter en åtgärd inte är högst bland personer som har gått en arbetsmarknadsutbildning.

Tabell 7.10a Andel i arbete eller andra åtgärder efter avslutad åtgärd år 1998. (%)

ÅTGÄRDER

30 DAGAR 90 DAGAR 180 DAGAR

Arbetsmarknadsutbildn, inkl förberedande

21,2

28,8

33,2

Arbetslivsutveckling

15,4

19,8

22,5

Ami-åtgärd

23,9

23,9

25,4

Anställningsstöd

53,4

61,6

62,2

Arbetsplatsintroduktion

35,0

39,0

40,0

Datortek/Aktivitetscenter

15,1

22,8

26,5

Kommunala ungdomsprogram 38,0

35,5

n.a

Projektarbete

13,5

23,2

23,5

Resursarbete

45,7

51,3

55,9

Utvecklingsgaranti för ungdomar 33,5

31,8

35,3

NOT: Siffrorna avser tillsvidareanställning, tidsbegränsad utbildning tillfällig timanställning, fortsatt anställning samma arbetsgivare, tillfälligt arbete, deltidsarbetslöshet, samhall, ombytessökande, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, rekryteringsstöd och anställningsstöd. Förberedande utbildningar ingår i arbetsmarknadsutbildning. Källa: AMS (1999).

Utfallsmåttet i tabell 7.10a innehåller sysselsättning med vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Om detta utfallsmått skulle användas i en utvärdering skulle det inte vara möjligt att avgöra om utfallet beror av arbetsmarknadsutbildning eller av politiska faktorer. Samtidigt är det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv viktigast att veta hur stor andel som får ett reguljärt arbete, det vill säga som lämnar beroendet av arbetsmarknadspolitiska medel. Av siffrorna i tabell 7.10b framgår att andelen i arbete 90 dagar efter en arbetsmarknadsutbildning inte är mycket högre än utfallet efter andra åtgärder. På kort sikt är det faktiskt flera åtgärder som uppvisar högre utfall än arbetsmarknadsutbildningen.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 197

Tabell 7.10b Andel i arbete 90 dagar efter avslutad åtgärd. (%)

ÅTGÄRD

1994/95 1995/96 1997 1998

Arbetsmarknadsutbildn, inkl förberedande

16,1 12,8 15,0 20,9

Arbetslivsutveckling

15,5 9,3

10,4 13,1

Ami-åtgärd

5,9

4,1

4,6

5,2

Anställningsstöd

45,3

Arbetsplatsintroduktion

20,3 22,0 25,3

Datortek/Aktivitetscenter

17,1 14

16,1

Kommunala ungdomsprogram

20,6 23,7 29,6

Projektarbete

15,2

Resursarbete

25,8

Utvecklingsgaranti för ungdomar

25,0

NOT: Arbete omfattar tillsvidareanställning, tidsbegränsad anställning, tillfällig anställning, fortsatt anställning hos samma arbetsgivare och tillfälligt arbete. Källa: AMS (1999).

Även siffrorna i tabell 7.10b kan tolkas endast som en signal om utbildningens betydelse för möjligheterna att få arbete. Anled-ningen är att det inte går att utesluta att det är individernas egenskaper snarare än åtgärden som har givit upphov till resul-taten. Å andra sidan, om siffrorna sätts i relation till utgifterna för åtgärderna ger siffrorna tillräckligt mycket information för att föreslå fördjupade utvärderingar av arbetsmarknadsutbildningen. I det perspektivet vore det intressant att undersöka om den relativa resursfördelningen mellan olika åtgärder verkligen är samhälls-ekonomiskt effektiv.

7.6. Utfall efter utbildning - HÄNDEL

”Innan 70-procentmålet var det som en höjdhoppstävling utan ribba - det räckte att hamna på mattan i nedslaget. Nu måste vi fundera över hopptekniken...”

Vi skall nu övergå till att med hjälp av HÄNDEL undersöka urvalen av personer som lämnade en arbetsmarknadsutbildning det andra kvartalet åren 1992-1999. (deltagarnas bakgrund beskrivs i avsnitt 7.2). Datamaterialet innehåller inte personer som har gjort uppehåll i en arbetsmarknadsutbildning utan endast personer som har fullföljt eller avbrutit en arbetsmarknadsutbildning.8 Vi inkluderar personer som har avbrutit en utbildning, eftersom det inte går att utesluta att en person

________________________

8 Resultaten påverkas inte särskilt mycket om personer som inte har fullföljt exkluderas från analyserna.

198 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

som avbryter en utbildning för ett arbete har fått jobbet tack vare utbildningen. Avbrytare ingår i de flesta forskningsutvärderingar av åtgärdens effekter. Personer med negativa tider, det vill säga som har registrerats i en arbetsmarknadsutbildning men som av olika anledningar sannolikt aldrig börjat, ingår inte i datamaterialet (se appendix 7A).

Data från HÄNDEL tillåter många intressanta kartläggningar. En spännande undersökning är att jämföra utfall på kort och lång sikt. Senare i detta avsnitt presenteras utfall mer än tre år efter utbildningen, vilket aldrig har gjorts tidigare. Sammantaget har vi dock studerat utfallet vid följande tidpunkter efter en arbetsmark-nadsutbildning:

0 dagar (direkt efter avslutad arbetsmarknadsutbildning) 90 dagar (3 månader efter avslutad arbetsmarknadsutbildning) 180 dagar (6 månader efter avslutad arbetsmarknadsutbildning) 360 dagar (1 år efter avslutad arbetsmarknadsutbildning) 1 080 dagar (3 år efter avslutad arbetsmarknadsutbildning) 1 800 dagar (5 år efter avslutad arbetsmarknadsutbildning)

Vi har delat in arbetsmarknadsstatus i fem olika kategorier som i sin tur beskriver utfallet efter en utbildning. Kategorierna som beskrivs i detalj i appendix 7B är kortfattat följande:

Arbete. Avaktualisering på grund av arbete, deltidsarbetslöshet, anställningar med begränsad varaktighet, ombytessökande med lönesubventionerad anställning. Samtliga kategorier räknas som sysselsatta enligt arbetskraftsundersökningarna. Arbetslös. Utan arbete och inskrivna på AF eller AMI. Program. Deltar i arbetsmarknadspolitiska program. Vi betraktar start av näringsverksamhet, beredskapsarbete och utbildnings-vikariat som program trots att de räknas som sysselsatta i AKU. Utbildning. Reguljär utbildning, ny arbetsmarknadsutbildning eller

SwIT.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 199

Övrigt. Personer som har lämnat arbetskraften av kända skäl (föräldraledighet, pension, värnplikt med mera) eller okända skäl (ej avhörd). Hit räknas även personer som definieras som ”övriga inskrivna” på AF. Personer i denna grupp är på väg in eller ut från arbetsmarknaden. Gruppen övrigt har det gemensamt att inga personer uppbär arbetslöshetsersättning.

Innan vi tittar närmare på urvalen med hjälp av registerdata skall vi jämföra utfallet i sexmånadersundersökningen med några särskilt konstruerade utfall i HÄNDEL. Anledningen till det är att vi vill undersöka om mätmetoderna ger olika resultat. Figur 7.6 nedan visar utvecklingen av andelen i arbete (och i vissa åtgärder) efter en arbetsmarknadsutbildning perioden 1992-1999. Siffrorna för AMS enkät är definierade på samma sätt som i figur 7.5. HÄNDEL 90 är identisk med den definition som används genomgående i detta avsnitt och som skall användas av AMS för att följa upp 70-procentmålet. HÄNDEL 180 är ett något bredare mått och innehåller övergångar till ytterligare några arbets-marknadspolitiska åtgärder som i vissa avseende kan ses som sysselsättning. Detta mått används endast i figur 7.6 och tas med för att ytterligare belysa skillnaderna mellan olika mått. Dessutom mäts det utvidgade utfallsmåttet 180 dagar efter utbildning medan de andra utfallen mätts 90 dagar efter utbildning.

200 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

Figur 7.6 Andel i arbete och i vissa arbetsmarknadspolitiska åtgär-der efter avslutad yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning, 1992-1999

0 10 20 30 40 50 60 70 80

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Procent

AMS enkät HÄNDEL 180 dagar HÄNDEL 90 dagar

Anm: HÄNDEL 90 innehåller tillsvidareanställning, tidsbegränsad anställning, fortsatt anställning hos samma arbetsgivare, Samhall, deltidsarbetslös, tillfällig timanställning, tillfälligt arbete, ombytessökande Samhall, ombytessökande, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, rekryteringsstöd, anställningsstöd, allmänt anställningsstöd och förstärkt anställningsstöd. HÄNDEL 180 innehåller även startaeget-bidrag, beredskapsarbete och utbildningsvikariat.

Det framgår att nivån på andelen som erhållit arbete efter utbildningen i enkätundersökningarna ligger över de siffror som erhålls med registerdata. Vidare tycks skillnaderna mellan registerdata och enkätdata har ökat något över tiden. Skillnader mellan registerdata och enkätdata är lägre om det registerbaserade utfallet mäts med ett utvidgat HÄNDEL mått och 180 dagar efter utbildningen. Det finns flera förklaringar till skillnaderna mellan enkätdata och registerdata (se appendix 7A för djupare diskussion). En uppenbar förklaring är att AF inte får information om att personen har fått ett arbete eller att personer är registrerade som arbetslösa trots att de fått arbete. En annan uppenbar förklaring är att individer svarar fel i enkäten. Till exempel kan personer som är arbetslösa vid intervjutidpunkten men som börjar ett arbete inom en snar framtid ange att de har arbete. Vidare kan personer som arbetar mycket sporadiskt ange att de har arbete trots att de är arbetslösa vid intervjutillfället. En utgångspunkt kan vara att enkätdata ger en liten överskattning av det sanna utfallet medan registerdata ger en liten underskattning.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 201

Siffrorna i figur 7.6 belyser även problematiken med formu-lering av kvantitativa mål med arbetsmarknadsutbildning och ekonomiskpolitiska åtgärder i allmänhet. Ett centralt problem är vilka data som skall användas för att följa ett mål, enkätdata ger andra resultat än registerdata. Ett annat problem är vad som skall räknas in i det utfallsmått som används för att bedöma målet med politiken. Ett tredje problem rör tidpunkt för mätning av mål-uppfyllelsen. Samtliga problem bör noggrant belysas innan man inför ett kvantitativt utfallsmål. Ansvaret för det vilar naturligtvis på dem som utformar målen med politiken.

Vi skall nu gå över till att undersöka utfallet efter en arbetsmarknadsutbildning för dem som avslutade en utbildning andra kvartalet åren 1992-1999. Utfallsgranskningen inriktas först på 90 dagar efter utbildning. Innehållet i utfallsmåttet redovisas i appendix 7B. I tabell 7.11 nedan redovisas utfallen efter en utbildning för olika grupper av deltagare. Låt oss börja med att jämföra utfallet mellan urvalen som slutade en utbildning åren 1994 och 1999. Utfallen är avsevärt högre år 1999 än 1994 för samtliga individer med samma bakgrund. För många grupper är utfallen nästan två gånger högre år 1999 än år 1994. Det gäller till exempel gymnasieutbildade, personer yngre än 25 år, personer som inte har någon erfarenhet i sökt yrke och utomnordiska medborgare. Detta kan vara en konsekvens av konjunkturläget snarare än utbildningen. Resultaten kan tolkas som att i ett starkt konjunkturläge ökar möjligheterna för alla personer oavsett bakgrund att få ett arbete.

202 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

Tabell 7.11 Andel i arbete 3 månader efter arbetsmarknadsutbild-ning, inkl förberedande, fördelat på individernas bakgrund. (%)

ÅR DELTAGARNA LÄMNADE ARBETSMARKNADSUTBILDNING

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

1a. grundskola

20 13 19 18 16 16 25 29

1b. gymnasie <3 år 23 18 26 27 25 26 35 38 1c. gymnasie

≥ 3 år

24 17 25 25 23 26 36 40

1d. högskola <3 år 23 18 24 22 20 22 29 31 1e. högskola

≥ 3 år

20 17 20 18 17 19 25 29

2a. <25 år

24 18 27 26 27 30 41 47

2b. 25-34 år

20 15 25 24 22 23 33 37

2c. 35-44 år

21 16 23 22 19 20 27 32

2d. 45-54 år

23 16 21 20 19 20 27 31

2e. >54 år

22 13 17 16 17 19 29 27

3. kvinnor

23 17 21 21 21 21 30 36

4. män

21 15 25 26 22 24 34 35

4a. ingen erfarenhet i sökt yrke

17 12 17 18 16 18 27 34

4b. kort erfarenhet 21 14 21 21 21 23 34 39 4c. lång erfarenhet 26 20 28 28 25 27 35 36 5a. formell utbildning i sökt yrke

23 17 26 26 24 26 35 39

5b. ej formell utbildning

20 14 20 20 18 18 29 32

6. nordisk medb

24 17 26 25 24 25 34 37

7. utomnordisk

12 7 11 10 11 13 20 26

8. ej handikapp

24 17 25 25 24 25 35 38

9. handikapp

13 10 14 13 10 11 17 19

Källa: HÄNDEL. Personerna avslutade utbildningen det andra kvartalet respek-tive år.

Utfallen inom varje urval fördelar sig på samma sätt oavsett vilket urval som studeras. Av siffrorna i tabell 7.11 framgår att andelen i arbete efter en utbildning är lägst bland utomnordiska medborgare, handikappade och personer äldre än 54 år. Det kan vara värt att notera att andelen i arbete genomgående är lika hög för personer med endast grundskoleutbildning som personer med längre högskoleutbildning såsom den är kodad av personal på AF.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 203

Sett över de redovisade åren finns det ingen systematisk skillnad mellan kvinnors och mäns andel i arbete. År 1999 var det 36 procent av kvinnorna som hade arbete och 35 procent av männen 3 månader efter avslutad utbildning. Av AMS årsrapporter för de arbetsmarknadspolitiska programmen samt av bearbetningar som arbetsgruppen gjort framgår dock att kvinnor-na har en större andel deltidsarbete och tillfälliga timanställningar än männen. Av dem som avslutade en arbetsmarknadsutbildning det andra kvartalet 1999 så gällde detta 20 procent av kvinnorna och 8 procent av männen 3 månader efter utbildningen. Å andra sidan hade män tidsbegränsad anställning och tillfälligt arbete i större grad, 13 procent mot 8 procent för kvinnorna. 9 procent av männen och 5 procent av kvinnorna hade tillsvidareanställning.

I tabell 7.12 presenteras utfall fördelat över grupper med olika erfarenhet av förmedlingens verksamhet. Precis som tidigare noteras bättre utfall för personer som lämnade en arbetsmarknads-utbildning i slutet av 1990-talet än i början. Vidare fördelas utfallen på liknande sätt inom olika grupper av deltagare. Skillnaderna är störst med avseende på inskrivningstid. Andelen i arbete efter utbildning är avsevärt lägre för grupper som har inskrivningstider på mer än tre år. Detta tyder på att inskrivningstid korrelerar med faktorer (t.ex. individernas sociala kompetens, arbetsgivarnas inställning) som påverkar individernas möjligheter att få ett arbete.

204 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

Tabell 7.12 Andel i arbete 3 månader efter arbetsmarknads-utbildning, inkl förberedande, fördelat på inskrivningstid, inskriv-ningstillfällen och antal sökandekategorier. (%)

ÅR DELTAGARNA LÄMNADE ARBETSMARKNADSUTBILDNING

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Inskrivningstid före aktuell arbetsmarknadsutbildning 0-1 månad 32 24 27 26 25 27 36 41 1-3 månader 27 21 28 26 26 28 39 41 3-6 månader 22 19 29 27 26 28 38 41 6-12 månader 19 15 25 23 21 25 33 36 1-3 år 16 13 22 22 20 21 30 35 3-5 år 18 11 17 20 18 19 27 31 5-10 år 29 14 23 16 16 16 24 25 >10 år ~ ~ ~ ~ ~ ~ 14 20 Antal inskrivningstillfällen 1 tillfälle 22 16 22 21 18 20 29 33 2 tillfällen 21 17 24 24 22 22 31 36 3-5 tillfällen 19 17 27 26 24 25 33 36 6-9 tillfällen ~ 20 26 24 26 25 36 37 >9 tillfällen ~ ~ ~ 30 28 32 40 43 Antal sökandekategoriperioder 1 period 26 21 26 40 30 24 55 36 2 perioder 23 18 25 21 22 27 33 40 3-5 perioder 20 15 24 22 20 23 32 39 6-9 perioder 21 15 23 23 21 23 34 39 10-20 perioder ~ 16 25 24 22 22 31 34 >20 perioder ~ ~ ~ 30 29 25 32 33

Anm. I fält där värde saknas är antalet observationer färre än 30 personer. Källa: HÄNDEL. Personerna lämnade utbildningen det andra kvartalet respektive år.

OBS

att

HÄNDEL per definition i de tidiga urvalen inte kan innehålla personer med långa tider eller många tillfällen.

Utfallen varierar mellan personer med olika många inskrivningstillfällen eller sökandekategoriperioder (tabell 7.12). Förvånande nog är andelen i arbete något lägre för personer med flera än färre inskrivningstillfällen. En inskrivningsperiod bryts genom att individen avaktualiseras, det vill säga personer med många inskrivningstillfällen kan ha säsongsarbeten. Dessa personer kan därför ha en närmare koppling till arbetsmarknaden än personer med långa inskrivningstider. För antal sökandekategoriperioder gäller att personer med många kategorier har lägre utfall än personer med färre. Åtgärdsplaceringar ingår i denna variabel och det är möjligt att personer med många

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 205

kategorier har en svag ställning på arbetsmarknaden som i sin tur påverkar jobbmöjlig-heterna. Sammanfattningsvis visar siffrorna i tabell 7.12 att utfall efter en arbetsmarknadsutbildning varierar med individernas erfarenhet av förmedlingens service och andra åtgärder.

I tabell 7.13a-b redovisas utfall för olika kursinriktningar.

Tabell 7.13a Andel i arbete 3 månader efter arbetsmarknadsutbildning (%)

ÅR DELTAGARNA LÄMNADE ARBETSMARKNADSUTBILDNING

YRKESINRIKTNING 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Teknologi/datavetenskap 18 12 22 21 21 22 27 35 Teknik/ingenjörsarbete 22 16 22 21 21 24 30 33 Kultur/samhällsvetenskap 23 20 24 24 21 23 28 31 Ekonomi/media 25 21 27 24 22 23 30 36 Pedagogik 16 17 20 28 17 27 38 35 Kontorsarbete 22 17 21 21 20 23 32 41 Kundservicearbete 31 30 34 31 40 40 46 59 Restaurang/service 35 24 31 31 34 30 43 50 Försäljning detaljhandel 34 25 29 30 35 36 43 60 Hälso- sjukvård, omsorg 32 28 32 33 35 40 51 55 Bygg- och anläggningsarbete 29 20 32 37 36 43 52 51 Hantverksarbete tillverkning 23 16 29 30 26 31 42 43 Maskinoperatörsarbete 20 14 32 34 22 29 45 50 Transport 37 29 41 50 47 47 54 60 Lokalvård/biträde 22 16 21 22 25 24 37 47 Övriga yrkesutbildningar 27 20 30 26 22 21 29 26

Alla yrkesutbildningar

26 19 28 28 26 29 38 44

Förberedande

14 10 13 13 13 15 21 24

Alla utbildningar

22 16 24 23 21 23 32 36

Källa: HÄNDEL. Personerna avslutade utbildningen det andra kvartalet respek-tive år.

Det finns många intressanta mönster i dessa siffror. Ett är att transportutbildningar har givit det högsta utfallet alla år utom år 1993. Ett annat är att samma yrkesinriktningar tenderar att ligga högt alla år. Det gäller till exempel hälso- och sjukvård, kundservicearbete och bygg- och anläggningsarbeten. Vidare är det intressant att se att utfallen är höga för många kurser med relativt kort utbildningstid. Tittar vi

206 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

närmare på till exempel deltagare år 1999 ser vi att utfallen är höga för inriktningarna lokalvård/ biträde, transport och kundservicearbete. Utfallen för dessa kurser är dessutom avsevärt högre än för de som ofta ställer relativt höga förkunskapskrav såsom kurserna inom teknologi/datavetenskap och teknik/ingenjörsarbete.

Tabell 7.13b Andel i arbete efter 3 månader fördelat på yrkesinriktning och kön (%)

ÅR DELTAGARNA LÄMNADE ARBETSMARKNADSUTBILDNING 1993 1996 1999

YRKESINRIKTNING

Kv Män Kv Män Kv Män

Teknologi/datavetenskap

13 11 23 20 35 36

Teknik/ingenjörsarbete

16 15 21 22 34 32

Kultur/samhällsvetenskap

21 17 22 21 31 31

Ekonomi/media

22 20 22 21 38 34

Pedagogik

17 16 17 17 37 33

Kontorsarbete

18 13 21 17 45 33

Kundservicearbete

32 26 42 35 59 55

Restaurang/service

25 22 33 35 52 47

Försäljning detaljhandel

22 30 37 29 62 56

Hälso- och sjukvård/omsorg

29 23 37 28 57 44

Bygg- och anläggningsarbete

16 20 23 36 28 52

Hantverksarbete tillverkning

15 17 21 28 37 44

Maskinoperatörsarbete

14 14 23 22 51 49

Transport

11 30 37 47 65 60

Lokalvård/biträde

18 13 27 21 47 47

Övrigt

18 22 21 23 24 27

Alla yrkesutbildningar

21 18 25 26 45 44

Förberedande

10 9 14 12 25 23

Alla utbildningar

17 15 21 22 36 35

Källa: HÄNDEL

Tabell 7.13b visar utfallet tre månader efter en arbetsmarknadsutbildning för kvinnor och män. I botten av tabellen redovisas genomsnittet för all förberedande och yrkesinriktad utbildning och det framgår att det inte är några större skillnader i utfall mellan kvinnor

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 207

och män. Däremot finns en tendens att den grupp som är överrepresenterad i ett yrke också tycks ha arbete i större utsträckning inom detta yrke än den andra gruppen. Detta gäller till exempel för kvinnor inom kontorsarbete samt inom vård- och omsorg och för män inom bygg- och anläggningsarbete. Det gäller dock inte inom maskinoperatörsarbete, teknologi/datavetenskap, teknik/ingenjörsarbete. Inom dessa mansdominerade utbildnings-områden är andelen i arbete tre månader efter utbildning ungefär lika hög för kvinnor och män.

Längre sikt

Utfallet efter en arbetsmarknadsutbildning kan vara högre på lång sikt än på kort sikt. Ett skäl till det är att det kan ta tid för deltagarna att hitta arbeten som överensstämmer med deras kompetens och krav. Ett annat är att efterfrågans inverkan på sysselsättningschanserna neutraliseras på längre sikt. Fördelen med HÄNDEL är att det går att följa deltagarna på riktigt lång sikt. I tabell 7.14 presenteras utfall ett till fem år efter en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. Det är ovanligt med uppföljningar som täcker en så lång period efter utbildningen. Den längsta perioden i utvärderingsforskningen är hittills tre år.

Tabell 7.14 Andel i arbete efter yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning (%)

ÅR DELTAGARNA LÄMNADE ARBETSMARKNADSUTBILDNING

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

UTBILDNINGSÅRET 0 dagar 19 12 15 15 14 16 25 29 90 dagar 26 19 28 28 26 29 38 44 180 dagar 26 22 32 29 27 32 41 49 1 ÅR EFTER UTBILDNINGEN

28 31 40 35 32 41 46

3 ÅR EFTER UTBILDNINGEN

43 47 47 46 48

5 ÅR EFTER UTBILDNINGEN

47 52 55

Källa: AMS HÄNDEL. Personerna lämnade utbildningen det andra kvartalet respektive år.

208 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

Utfallen efter en arbetsmarknadsutbildning ökar snabbt från tidpunkten direkt efter utbildningen till 90 dagar därefter (tabell 7.14). Däremot sker det inte några större förändringar mellan 90 och 180 dagar. Det gäller samtliga grupper av deltagare. Ett annat intressant resultat är att andelen i arbete 0-180 dagar efter en utbildning är ungefär lika höga för deltagare som slutade åren 1992-1997. Vidare framgår det att ungefär hälften av alla deltagare hade ett arbete tre till fem år efter utbildningen. Naturligtvis kan en avsevärt större andel ha haft ett arbete inom loppet av dessa fyra år. Siffrorna i tidigare avsnitt visar till exempel att mellan 30 och 40 procent av deltagarna har haft 3-5 inskrivningstillfällen, vilket indikerar att många har haft arbete i den mellanliggande perioden. En tolkning av de långsiktiga utfallen kan vara att de visar hur stor andel som får en mer permanent förankring på arbetsmarknaden efter en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning.

Utfallen blir naturligtvis lägre om vi exkluderar personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder efter utbildning. För dem som slutade en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning år 1994 uppgår andelen i reguljärt arbete till 32 procent ett år efter utbild-ningen och 48 procent fem år efter utbildningen. Detta ska jäm-föras med 40 procent respektive 55 procent om åtgärderna inklu-deras. Skillnaderna uppgår således till åtta respektive sju procent-enheter.

Av tabell 7.15a framgår att andelen utomnordiska deltagare som har arbete tre till fem år efter en yrkesinriktad utbildning är avsevärt lägre än den är för andra grupper. Efter fem år varierar andelen av de utomnordiska deltagarna i arbete mellan 33-41 procent beroende av urval, vilket kan jämföras med 48-56 procent för nordiska medborgare. Andelarna var 39-43 procent för arbetshandikappade. Det framgår också att utfallet genomgående är något högre för män än för kvinnor både tre år och fem år efter utbildning. Skillnaderna mellan män och kvinnor är ungefär lika stora tre och fem år efter utbildningen. Två förklaringar till skillnaderna kan vara att kvinnor är mer benägna att studera samt genomgående tar ett större familjeansvar än män.

Av dem som slutat en yrkesinriktad utbildning 1994 hade 50 procent av kvinnorna och 58 procent av männen arbete fem år senare. Bearbetningar av HÄNDEL visar att 19 procent av kvinnorna och 31 procent av männen hade en tillsvidare-anställning. Summan av deltid och tillfällig timanställning var högre för kvinnorna än för männen, 14 respektive 4 procent. Andelen med tidsbegränsad anställning var ungefär lika stor för båda könen, 5-6 procent. Detsamma gällde tillfälligt arbete, en procentenhet för båda könen. I övrigt var det fråga om anställning i Samhall, lönebidragsanställningar med mera.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 209

Tabell 7.15a Andel i arbete tre och fem år efter yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning (%)

ÅR DELTAGARNA LÄMNADE ARBETSMARKNADSUTBILDNING

1992 1993 1994 1995 1996 1992 1993 1994

3 ÅR EFTER UTBILDNINGEN

5 ÅR EFTER UT-BILDNINGEN

Nordiskt medborgarskap 44 48 48 47 49 48 53 56 Utomnordiskt medborgarskap

28 30 34 36 43 33 36 41

Arbetshandikapp

35 36 35 35 36 39 42 43

Ej arbetshandikapp 44 48 49 48 50 48 54 56 Kvinnor 42 43 44 43 47 45 47 50 Män 44 49 50 48 49 48 55 58

Källa: AMS HÄNDEL. Personerna lämnade utbildningen det andra kvartalet respektive år.

Tabell 7.15b redovisar utfallen på kort och lång sikt fördelade över olika yrkesinriktningar. Ett slående resultat är att utfallen på tre till fem års sikt är mycket lika för många yrkesinriktningar. Till exempel är utfallen efter utbildningar inom restaurang/service, försäljning och kontorsarbete ungefär lika höga som kurser inom teknik och teknologi.

Spridningen mellan de högsta och lägsta utfallen är nästan lika hög för olika deltagargrupper. För dem som slutade år 1992 är spridningen 18 procentenheter och för dem slutade år 1996 är spridningen 19 procentenheter. För samtliga grupper ger också samma utbildningar de högsta och lägsta resultaten, nämligen transport och lokalvård/biträde.

210 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

Tabell 7.15b Andel i arbete tre och fem år efter yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning (%)

ÅR DELTAGARNA LÄMNADE ARBETSMARKNADSUTBILDNING

1992 1993 1994 1995 1996 1992 1993 1994

3 ÅR EFTER UTBILDNINGEN

5 ÅR EFTER UT-BILDNINGEN

Teknologi/datavetenskap 43 48 47 44 48 50 54 54 Teknik/ingenjörsarbete 43 47 46 42 44 48 54 54 Kultur/samhällsvetenskap 45 45 46 44 45 48 49 54 Ekonomi/media 41 47 47 46 48 46 51 54 Pedagogik 32 39 41 51 51 41 47 49 Kontorsarbete 43 45 44 41 44 46 51 53 Kundservicearbete 45 51 42 48 53 50 53 49 Restaurang/service 39 41 44 46 48 43 46 50 Försäljning detaljhandel 44 43 45 46 49 46 45 50 Hälso- och sjukvård, omsorg 45 47 49 51 54 48 51 53 Bygg- och anläggningsarbete 40 45 48 49 55 44 54 61 Hantverksarbete tillverkning 44 51 52 48 48 48 56 59 Maskinoperatörsarbete 44 50 53 51 48 46 54 58 Transport 50 56 53 57 60 53 58 61 Lokalvård/biträde 32 31 31 32 41 37 32 38 Källa: HÄNDEL. Personerna lämnade utbildningen det andra kvartalet respek-tive år.

Alternativa utfall

Personer som inte är i arbete eller i arbetsmarknadspolitiskt subventionerad sysselsättning efter en utbildning har lämnat arbetskraften, är arbetslösa, deltar i en utbildning eller en annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd. I tabell 7.16a redovisas andelen deltagare som är arbetslösa vid olika tidpunkter efter utbildningen. Arbetslösheten är hög direkt efter utbildningen och faller snabbt under utbildningsåret. Den höga arbetslösheten direkt efter utbildningen kan vara ett tecken på att många deltagare väljer att söka arbete först efter arbetsmarknadsutbildning. Arbetslösheten faller långsamt åren efter utbildningsåret.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 211

Tabell 7.16a Andel i arbetslöshet vid olika tidpunkter efter yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning (%)

ÅR DELTAGARNA LÄMNADE ARBETSMARKNADSUTBILDNING

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

UTBILDNINGSÅRET 0 dagar 65 78 77 77 76 72 65 61 90 dagar 48 58 52 53 50 43 37 36 180 dagar 35 40 37 38 36 27 23 25 1 ÅR EFTER UTBILDNINGEN

34 29 31 31 30 22 20

3 ÅR EFTER UTBILDNINGEN

23 20 21 17 15

5 ÅR EFTER UTBILDNINGEN

18 13 12

Källa: HÄNDEL. Personerna lämnade utbildningen det andra kvartalet respek-tive år.

Tabell 7.16b Andel i arbetslöshet vid olika tidpunkter efter yrkesinriktad utbildning fördelat på kön. (%)

ÅR DELTAGARNA LÄMNADE ARBETSMARKNADSUTBILDNING

1993

1996

1999

Kv Män Kv Män Kv Män

UTBILDNINGSÅRET 0 dagar

76 79 77 75 58 64

90 dagar

54 61 50 50 32 39

180 dagar

35 44 32 39 21 29

1 ÅR EFTER UTBILDNING

26 32 27 33

3 ÅR EFTER UTBILDNING

19 21 13 18

5 ÅR EFTER UTBILDNING

11 14

Källa: HÄNDEL. Personerna lämnade utbildningen det andra kvartalet respek-tive år.

Arbetslösheten tenderar att vara lite högre för män än för kvinnor både direkt efter en yrkesinriktad utbildning och ett till fem år efter, vilket framgår av tabell 7.16b. En förklaring är att en större andel av kvinnorna lämnat arbetskraften för att studera. Andra kvartalet 1999, tre år efter utbildning var 18 procent av männen och 13 procent av kvinnorna arbetslösa. Det förbättrade konjunk-turläget avspeglas

212 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

tydligt i den sänkta arbetslösheten år 1999 viss tid efter utbildning. Det kan också spegla det faktum att individer-na har sökt arbete som de kan acceptera först några år efter utbild-ningen.

Tabell 7.16c Andel i utbildning eller i ett arbetsmarknadspolitiskt program vid olika tidpunkter efter yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. (%)

ÅR DELTAGARNA LÄMNADE ARBETSMARKNADSUTBILDNING

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

UTBILDNINGSÅRET 0 dagar 1 (1) 0 (2) 0 (3) 0 (3) 0 (5) 0 (6) 1 (5) 1 (4) 90 dagar 11 (4) 9 (6) 7 (7) 6 (8) 7 (11) 10 (12) 10 (8) 8 (5) 180 dagar 18 (11) 15 (13) 13 (11) 12 (14) 12 (16) 16 (16) 16 (11) 11 (6) 1 ÅR EFTER UTBILDNINGEN

11 (14) 15 (13) 10 (10) 10 (15) 10 (16) 14 (11) 13 (9)

3 ÅR EFTER UTBILDNINGEN

11 (8) 9 (10) 7 (11) 12 (9) 13 (7)

5 ÅR EFTER UTBILDNINGEN

8 (8) 10 (7) 10 (6)

Källa: HÄNDEL. Andel i annat arbetsmarknadspolitisk program är inom parentes. Programmen som avses är start av näringsverksamhet, beredskaps-arbete, arbetslivsutveckling, utbildningsvikariat, arbetspraktik, arbetsplats-introduktion, offentligt tillfälligt arbete, projektarbete, resursarbete, ungdoms-praktik, akademikerpraktik, ungdomsintroduktion, datortek, kommunalt pro-gram för ungdomar, utvecklingsgaranti för 20-24, arbetsmarknadsinstitut och SIUS-program. Utbildning avser utbildning i det reguljära utbildningsväsendet, arbetsmarknadsutbildning och IT-satsningen (SwIT).

I tabell 7.16c redovisas andelen deltagare som har gått vidare till en utbildning (reguljär utbildning, ny arbetsmarknadsutbildning eller SwIT) eller deltar i andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder efter yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. Andelen i arbetsmarknadspolitiska åtgärder är inom parentes. Som väntat ökar andelen som går vidare till en utbildning eller till andra åtgärder. Mönstret är detsamma för alla grupper av deltagare. Andelarna stiger snabbt och når högsta nivån 180 dagar efter utbildningen. Därefter faller andelarna långsamt. Siffrorna visar att på lång sikt går ungefär 10 procent av deltagarna vidare till ytterligare utbildning.

Tabell 7.16.d framgår att en större andel av kvinnorna än män-nen går vidare till utbildning efter en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. Det gäller främst reguljär utbildning och i viss mån en ny arbetsmarknadsutbildning. Bilden är densamma för olika tidpunkter

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 213

efter utbildningen. När det gäller andelen som befinner sig i annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd än arbetsmark-nadsutbildning så är det ungefär samma fördelning mellan kvinnor och män.

Tabell 7.16 d Andel i utbildning eller i ett arbetsmarknadspolitiskt program vid olika tidpunkter efter yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. Fördelat på kön. (%)

ÅR DELTAGARNA LÄMNADE ARBETSMARKNADSUTBILDNING

1993

1996

1999

Kv Män Kv Män Kv Män

UTBILDNINGSÅRET 0 dagar 0 (2) 0 (2) 0 (5) 0 (6) 1 (3) 1 (4) 90 dagar 11 (6) 8 (7) 9 (11) 6 (12) 10 (5) 7 (5) 180 dagar 17 (13) 13 (13) 15 (17) 10 (16) 14 (6) 9 (6) 1 ÅR EFTER UTBILDNING

15 (12) 14 (14) 12 (16) 9 (17)

3 ÅR EFTER UTBILDNING

10 (10) 8 (10) 16 (7) 11 (7)

5 ÅR EFTER UTBILDNING

13 (7) 9 (6)

Källa: HÄNDEL. Andel i annat arbetsmarknadspolitisk program är inom parentes. Programmen som avses är start av näringsverksamhet, beredskaps-arbete, arbetslivsutveckling, utbildningsvikariat, arbetspraktik, arbetsplats-introduktion, offentligt tillfälligt arbete, projektarbete, resursarbete, ungdoms-praktik, akademikerpraktik, ungdomsintroduktion, datortek, kommunalt pro-gram för ungdomar, utvecklingsgaranti för 20-24, arbetsmarknadsinstitut och SIUS-program. Utbildning avser utbildning i det reguljära utbildningsväsendet, arbetsmarknadsutbildning och IT-satsningen (SwIT).

Återanställning

Kurser inom hälso-, sjukvård, vård- och omsorg är de vanligaste yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningarna. De flesta som har fullföljt en kurs inom dessa yrkesområden har fått arbete i kom-muner eller landsting. Arbetsmarknadsutbildning som riktar sig mot denna sektor tycks således vara av hög kvalitet och en viktig rekryteringsbas för arbetsgivare inom den kommunala sektorn. Trots att kurserna ger ett positivt utfall reser resultaten en fråga om ansvarsfördelningen mellan kommunerna, landstingen och staten för vårdpersonalens vidareutbildning. Kurser inom vård-området har utgjort en stor andel av arbetsmarknadsutbild-ningarna under hela 1990-talet. Statsmakten har således tagit på sig ett stort ansvar för utbildning av arbetskraft inom hälso- och sjukvårdssektorn.

214 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning kan bidra till att avlasta arbets-givare en del av kostnaden för viss personalutbildning. Det finns flera tänkbara situationer. En är om arbetsgivarna i en struktur-omvandling säger upp personer som är tillfälligt anställda (timmar, deltid, projekt med mera) men ger dem en längre anställning efter att de har genomgått en arbetsmarknadsutbildning. En annan situation är om arbetsgivare i en strukturomvandling säger upp personer som är anställda på en låg nivå i organisationen men anställer dem på en högre nivå efter en arbetsmarknadsutbildning.

Det är svårt att belägga om företag och organisationer använder arbetsmarknadsutbildningen för att ge personer den kompetens som krävs för fortsatt anställning. Ett sätt att börja nysta i problemet är att studera hur vanligt det är att personer efter en period av arbetslöshet går tillbaks till samma arbetsgivare. Vi har utnyttjat två olika datamaterial för att undersöka återanställ-ningsfrekvenser efter en arbetsmarknadsutbildning. Det första materialet har konstruerats genom samkörningar av arbetskrafts-undersökningarna (AKU), SCB:s longitudinella databas LOUISE och HÄNDEL. Datamaterialet täcker perioden 1993-1996. Det andra materialet är hämtat från AMS enkätundersökning av personer som lämnade en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning någon gång under det andra kvartalet år 1998. Personerna intervjuades i november år 1998.

Vi börjar med att granska det första datamaterialet. I tabell 7.17 redovisas andelen deltagare i arbetsmarknadsutbildning som har återanställts hos den arbetsgivare som de hade före utbildnin-gen (och en period av arbetslöshet). Vi ser att mer än en tredjedel av deltagarna återanställs hos tidigare arbetsgivare efter en arbetsmarknadsutbildning. Vidare framgår det att andelen återanställ-ning år 1993 är högst bland personer som har deltagit i en utbild-ning inom vård och omsorg och lägst inom personliga tjänster. År 1996 uppgick andelen återanställda till 58,5 procent inom vård och omsorg jämfört med 25,9 procent inom byggverksamhet. Vi vill dock betona att återanställningsandelarna genomgående är högre för personer som har varit registrerade som arbetslösa men inte deltagit i en arbetsmarknadsutbildning (60 procent inom vård och omsorg och 50 procent inom byggverksamhet).

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 215

Tabell 7.17 Andel deltagare i arbetsmarknadsutbildning, inkl förberedande, som har återanställts hos tidigare arbetsgivare 1990-1996 (%)

NÄRINGSGREN

1993 1994 1995 1996

1. Jordbruk, skogsbruk, fiske

35,5 51,1 53,6 38,1

2. Tillverkning, mineral och energiproduktion 40,3 25,9 17,1 27,9

3. Byggverksamhet

42,9 32,3 37,4 25,9

4. Handel och kommunikation

37,0 30,5 31,0 36,2

5. Finansiell verksamhet och företagstjänster 35,5 28,3 27,3 27,9

6. Utbildning och forskning

31,6 32,8 35,9 38,4

7. Vård och omsorg

55,9 51,8 49,9 58,5

8. Personliga och kulturella tjänster

27,0 35,2 33,4 33,7

9. Offentlig förvaltning

42,5 29,3 46,6 47,5

Genomsnitt

40,9 35,0 33,7 38,6

Källa: bearbetningar av HÄNDEL, AKU och LOUISE genomförda av AMS forskningssektion.

AMS enkätundersökning, det andra materialet, ger ytterligare en bild av förekomsten av återanställningar. Undersökningen avser personer som har lämnat en arbetsmarknadsutbildning andra kvartalet år 1998. Av de som hade ett arbete vid intervjutillfället svarade 31 procent att de tidigare hade arbetat hos samma arbets-givare. Cirka 30 procent av de som hade ett arbete svarade att de visste att de skulle erhålla anställningen redan innan de började arbetsmarknadsutbildningen. Drygt 50 procent av de som hade kommun eller landsting som arbetsgivare svarade att de hade arbetat hos samma arbetsgivare före utbildningen.9 Vidare angav 66 procent av de som arbetade som undersköterskor att de tidigare hade arbetat hos samma arbetsgivare. Detta kan jämföras med de närmast största yrkesgrupperna nätverkstekniker 27 procent, svetsare 37 procent och CNC-operatörer 21 procent.

________________________

9 Även andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder är omfattande i kommun och landsting (se kapitel 2).

216 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

7.7. Bidrar arbetsmarknadsutbildningen till att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden?

AMV har av regering och riksdag fått i uppdrag att verka för jämställdhet på arbetsmarknaden. De arbetsmarknadspolitiska programmen skall användas så att de medverkar till att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingens möjlighe-ter att med hjälp av de olika programmen styra arbetssökande till otraditionella yrkesval varierar, men arbetsmarknadsutbildning bedöms av förmedlingarna ha de största styrmöjligheterna (se exempelvis RRV 1997). Därutöver gör AMV särskilda insatser inom ramen för den så kallade brytverksamheten. Inom denna har AMV bland annat arbetat med frågor och projekt som gäller att få fler män till lärarutbildningarna, fler män till Kunskapslyftet/komvux, fler kvinnor till data och teknik samt hur man i vägledningen skall arbeta med ett könsperspektiv. En mängd olika projekt och andra initiativ tas i det lokala arbetet på förmedlingarna för att förmå arbetssökande att välja mer otraditionellt. Arbetsgruppens intryck är att jämställdhetsmålet hålls levande i det dagliga arbetet på förmedlingarna men att det finns hinder bland annat i attityder hos såväl arbetssökande som hos arbetsgivare. Kravet på att snabbt tillsätta lediga platser kan i praktiken försvåra ett mer långsiktigt arbete med att förändra attityder. Arbetsgruppen vill betona vikten av att arbetsmarknadsutbildningens möjligheter utnyttjas för att bidra till en jämnare könsfördelning på arbetsmarknaden.

Med en jämn könsfördelning menas att båda könen skall vara representerat med minst 40 procent av deltagarna. Det gäller för arbetsmarknadsutbildningen som helhet. Män har haft ett lite stör-re antal av deltagarna i yrkesinriktade utbildningar medan kvin-norna från och med 1995 har haft ett större antal deltagare i de förberedande utbildningarna. Ser vi på olika yrkesinriktningar blir bilden en annan. Den traditionella könsmässiga fördelningen mel-lan olika yrken avspeglar sig alltjämt i fördelningen av kvinnor och män på kurser med olika yrkesinriktning. Kvinnor dominerar bland deltagare i kurser inriktade mot vård, lärararbete, kontorsarbete, kundservicearbete samt försäljningsarbete inom detaljhandeln. Män dominerar bland deltagarna inom teknik och datavetenskap, inom kurser inriktade mot tekniker

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 217

och ingenjörsyrken, bygg- och anläggningsarbete, tillverkningsarbete samt transport- och maskinförararbete.

I tabell 7.18 görs en jämförelse mellan andelen sysselsatta kvin-nor och män i olika yrken/utbildningsinriktningar enligt AKU och de andelar som kvinnor och män har inom de olika yrkes-inriktade arbetsmarknadsutbildningarna 1999. Vi har använt ande-larna för dem som avslutade utbildningar andra kvartalet enligt HÄNDEL, vars indelning i yrkesområden är lättare att jämföra med AKU:s än om vi skulle utgå från AMS sekvensfiler som visar genomsnittligt antal kvarstående per år. Ändå kan det vara svårt att göra en exakt indelning, vissa skillnader finns förtecknade i not till tabellen, men de påverkar inte jämförelsen i avgörande grad. Vi kan också konstatera att skillnaderna mellan de båda registrens andelar i yrkesinriktad utbildning inte överstiger 3 procentenheter för de högsta procenttalen i tabellen.

För att verka utjämnande på den könsuppdelade arbetsmarknaden skall det kön som har den lägre andelen av de sysselsatta inom ett yrkesområde ha en större andel av deltagarna i motsva-rande yrkesinriktad utbildning. Så är också fallet för flera av ut-bildningarna. Detta gäller för teknologi/datavetenskap, teknik/ ingenjörsarbete samt hantverksarbete/tillverkning där kvinnornas andel i utbildningarna är väsentligt högre än deras andel av de sysselsatta. I kapitel 8 redovisas erfarenheter av det nationella IT-programmet som visar att kvinnor haft liknande andelar i dess utbildningar. Bygg- och anläggningsarbete skulle kunna inräknas men det är fråga om mycket få deltagare som är kvinnor.

Ser vi till yrkesområden där män har färre sysselsatta än kvin-nor så är det framför allt inom pedagogiska yrken samt för yrken inom restaurang och service som utbildningarna verkar utjäm-nande. I någon mån gäller detta också inom lokalvård.

Å andra sidan verkar det som om vissa utbildningar verkar konserverande på könsfördelningen. Det gäller kvinnodominerade områden som kontorsarbete, kundservicearbete, försäljningsarbete inom detaljhandel och inte minst vårdområdet. För mansdomi-nerade områden gäller motsvarande inom bygg- och anläggnings-arbete och transportarbete.

218 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

Tabell 7.18 Jämförelse mellan deltagare som lämnade en arbetsmarknadsutbildning 2:a kvartalet 1999 och sysselsatta i årsmedeltal 1999 fördelade efter utbildningsinriktning respektive yrke samt kön. (%)

UTBILDNINGSINRIKTNING/ A-utb Sysselsatta YRKE Kv Män Kv Män Teknologi/datavetenskap 38 62 24 76 Teknik/ingenjörsarbete 34 66 16 84 Kultur/samhällvetenskap 59 41 52 48 Ekonomi/media 54 46 45 55 Pedagogik 56 44 71 29 Kontorsarbete 69 31 68 32 Kundservicearbete 84 16 86 14 Restaurang/service 58 42 76 24 Försäljning detaljhandel 75 25 63 37 Hälso- och sjukvård/omsorg 81 19 83 17 Bygg- och anläggningsarbete 5 95 3 97 Hantverksarbete tillverkning 17 83 10 90 Maskinoperatörsarbete 27 73 25 75 Transport 6 94 6 94 Lokalvård/biträde 60 40 67 33 Totalt 45 55 48 52

Anm. Det finns vissa skillnader mellan definitionerna på utbildningsinrikt-ningar och yrken. I utb.inriktningen kultur/samhällsvetenskap ingår specialister inom biologi, jord- och skogsbruk som ej ingår i yrkesdef. I utb.inriktningen ekonomi/media ingår lant- och skogsmästare, biomedicinska analytiker, som ej ingår i yrkesdef. I utb.inriktningen restaurang/service ingår ej skötare, vårdare, tandsköterskor, som ingår i yrkesdef, utan dessa ingår i utb.inriktningen hälso- sjukvård/omsorg. De grupper som skiljer är ej omfattande och påverkar inte jämförelsen nämnvärt. Källa: SCB (AKU) och HÄNDEL

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 219

Påståendena om att vissa utbildningar verkar utjämnande respektive konserverande på yrkesstrukturen kan naturligtvis nyanseras. Tabellen ger ingen information om könsfördelningen på olika nivåer inom respektive yrkesområde eller på vilken nivå deltagare anställs efter utbildningen. Vidare består de redovisade områdena av aggregat av en mängd olika yrken som borde jämföras var för sig innan säkra slutsatser dras om arbetsmarknads-utbildningens bidrag till en jämnare könsfördelning. Antalet personer som genomgår en yrkesinriktad arbetsmarknads-utbildning är mycket marginellt i relation till antalet sysselsatta personer. Jämförelsen i tabell 7.18 kan dock tjäna som en indikation på om arbetsmarknadsutbildningen verkar i rätt riktning.

Kvinnor bryter in på vissa områden

En jämförelse av åren 1992 och 1995 visar att andelen kvinnor ökade markant inom några mansdominerade utbildningsområden, vilket framgår av tabell 7.9d. Till exempel ökade andelen kvinnor inom teknologi/datavetenskap, teknik/ingenjörsarbete och hant-verksarbete med drygt 10 procentenheter. Kraftiga ökningar no-teras även inom maskinoperatörsarbete. Även om det finns en ten-dens till ökad andel kvinnor i bygg- och anläggningsarbete så är antalet litet. Andelen kvinnor har fortsatt att öka i synnerhet inom maskinoperatörsarbete där den uppgår till 27 procent år 1999 jämfört med 16 procent år 1992. För de tekniska utbildningar verkar dock kvinnornas andelar ha sjunkit mot slutet av 1990-talet, även om en del av förklaringen till det stora antalet deltagare i teknik/ingenjörsarbete år 1995 kan bero på att vissa administrativa datautbildningar kom att kodas så. Det verkar som om kvinnor är mer benägna att välja otraditionellt än män. En förklaring till det kan vara att kvinnor tjänar relativt sett mer än män på att byta yrkesområde.

Andel i arbete

Det finns ingen systematisk skillnad mellan mäns och kvinnors andel i arbete efter utbildning om man ser samtliga utbildningar sammanslagna. Det finns dock ett mönster att det kön som är överrepresenterat i ett yrke också tycks ha arbete i större utsträckning inom detta yrke än det andra könet. Undantagna från detta mönster är utbildningar för maskinoperatörsarbete, tek-nologi/datavetenskap, teknik/ingenjörsarbete. Andelen i arbete tre månader efter utbildning är i dessa yrken ungefär lika hög för kvinnor och män.

220 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

Kvinnor fick i högre grad deltidsarbete och tillfälliga timanställningar medan män oftare fick tillsvidareanställningar och tidsbegränsade anställningar. Arbetsgruppens beräkningar visar att skillnaderna kvarstod 1999 fem år efter en avslutad utbildning 1994, utom vad gäller tidsbegränsad anställning. Eftersom ett likartat mönster återfinns på arbetsmarknaden i stort så kan inte dessa skillnader hänföras till att personerna genomgått en arbetsmarknadsutbildning. Snarare bör utbildningen ha motverkat dessa skillnader.

Ett mönster som kan skönjas redan 6 månader efter arbetsmarknadsutbildning och sedan blir tydligare upp till fem år efter är att kvinnorna lämnar arbetskraften för studier eller av andra skäl i större omfattning än vad männen gör. Det bidrar till att den relativa arbetslösheten är något lägre för kvinnor än för män viss tid efter arbetsmarknadsutbildning.

Tillgång till utbildning

Fler kvinnor än män är deltidsarbetslösa. Eftersom arbetsmarknadsutbildningarna i allmänhet går på dagtid och förutsätter heltidsstudier så kommer många arbetslösa kvinnor inte ifråga för arbetsmarknadsutbildning. Möjligheter till en flexibel förläggning i tid och rum av utbildningarna skall utnyttjas för att underlätta för fler att delta.

Män tycks i ..”större utsträckning ställa krav på yrkes-utbildning medan kvinnor oftare accepterar mer allmänt inriktade kurser.”… ”Som motiv för agerandet har främst anförts att kvin-nor jämfört med män har sämre självförtroende och självkänsla och att deltagandet i de allmänt inriktade utbildningarna bidrar till att stärka självförtroendet.” (Ur RRV 1997) Arbetsgruppen har vid sina besök på förmedlingar fått bekräftat vikten av att de pedagogiska metoderna anpassas till olika deltagares bakgrund. Det är också viktigt att förmedlingen håller en god kontakt under kursens inledning med dem som har dåligt självförtroende.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 221

7.8. Kostnader för olika utbildningar

Pris per kursdeltagarvecka är ett mått på den kostnad som LAN betalar vid köp av arbetsmarknadsutbildning. Utöver denna kostnad skall deltagaren ha utbildningsbidrag. En utbildning behöver inte vara dyr för att priset per kursdeltagarvecka är högt. Kostnaden beror också längden på kursen. I tabell 7.19 redovisas priset enligt den indelning som AMS gör i sina årsrapporter. Den innehåller färre yrkesområden än den indelning av yrkesinriktade utbildningar som vi använt i de tidigare tabellerna.

Tabell 7.19 Pris per kursdeltagarvecka. Löpande priser.

BUDGETÅR

UTBILDNINGSINRIKTNING 1997 1998 1999 Teknik/data (inkl teknik/ingenjörsarb) 2 170 1 900 2 460 Samhällsvetenskap(inkl kultur, ekonomi, media, pedagogik)

1 620 1 890 2 120

Vård/omsorg 910 1 040 1 070 Administration (kontorsarb, kundservicearb)

1 250 1 620 1 240

Handel (försäljning detaljhandel) 1 650 1 720 2 050 Bygg (inkl anläggningsarb) 2 300 2 400 2 460 Tillverkning (inkl hantverksarb, maskinoperatörsarb)

2 300 2 200 2 425

Service (inkl restaurang, lokalvård/biträde) 2 220 2 630 2 620 Transport 1 630 2 110 1 975 Förberedande utbildning 1 060 1 100 1 015 Övrigt 780 875 1 355 TOTALT 1 629 1 920 2 140 Källa: AMS Apra 2000:1

Det högsta priset per vecka har serviceutbildning där ca 60 procent av deltagarna är kvinnor. Restaurangutbildningen som ingår har en genomsnittlig kurstid för kvinnor på 163 dagar, vilket är över genomsnittet för alla utbildningar (se tabell 7.9b och 7.19). Därnäst i pris kommer teknik/data/ingenjörsutbildningar där cirka två tredjedelar är män och byggutbildningar med nästan enbart män. De förstnämnda utbildningarna tillhör de som pågår längst medan byggutbildningar är under genomsnittet i kurslängd. Utbildningar i tillverkningsyrkena domineras av män och är något längre än den genomsnittliga kurstiden.

222 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

De lägsta priserna per vecka av de yrkes-inriktade utbildningarna har de kvinnodominerade yrkesområdena vård och administration. Vårdutbildningarna är längre än genomsnittet, medan de administrativa är kortare än genomsnittet.

Sett som helhet kan man konstatera att män i genomsnitt deltar i utbildningar som kostar mer totalt sett än kvinnors utbildningar i genomsnitt. Om vi förutsätter att kostnaderna för varje utbildning för sig kan motiveras utifrån de krav som finns på arbetsmarknaden för att deltagarna ska bli anställningsbara så är det ingen lösning på något rättviseproblem att försöka utjämna kostnaderna mellan olika yrkesutbildningar. Istället bör kvinnor och män välja utbildningar mer otraditionellt.

7.9. Förmedlarnas syn på arbetsmarknadsutbildning

Förmedlarna avgör vilken arbetsmarknadspolitisk åtgärd en arbetslös person skall anvisas till. Valet mellan att anvisa till en utbildning eller en annan åtgärd beror på förmedlarens uppfattning om den enskilde individens förmåga att tillgodogöra sig olika åtgärder. En dyr yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning skall erbjudas till de arbetslösa som är mest motiverade att delta och som inte kan få ett arbete utan utbildningen. I en situation med begränsad tillgång på alternativa åtgärder och många sökande är det svårt för förmedlare att noggrant bedöma varje sökande. Risken är då stor att arbetsmarknadsutbildning inte hanteras som ett kvalificerat program som skall höja deltagarens kompetens. Den här typen av problem kan ha funnits under perioden med volymmål för arbetsmarknadsutbildningen (se kapitel 5).

Det finns få kvalitativa studier om förmedlarnas inställning och uppfattning om arbetsmarknadsutbildningen. SCB:s djupinter-vjuer på uppdrag av vårt projekt - av förmedlare i olika delar av landet ger en bild av några förmedlares syn på arbets-marknadsutbildningen och dess mål under 1990-talet. Förmedlarna tror att arbetsgivare har en skeptisk inställning till arbets-marknadsutbildning. En av de intervjuade förmedlarna uttryckte det så här: ”det är många företag som rynkar på näsan åt AMS-utbildningar, det tycker jag att man hör”. Vidare anser förmedlarna att denna syn på arbetsmarknadsutbildning har uppstått på grund av den ensidiga satsningen på arbetsmarknadsutbildning och volymmålet. En förmedlare argumenterar med utgångspunkt från perioden före år 1999 att ”en massa sökande har tidigare fått utbildning - till ingen nytta. För

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 223

vissa visste vi på förhand att utbildningen inte kommer att ge den sökande ökade chanser att komma ut på arbetsmarknaden.

Förmedlarna har överlag en positiv syn på 70-procentmålet. De anser att det nya målet gör det möjligt för förmedlingen ”att återvinna företagens förtroende”. Däremot är de tveksamma till sättet att mäta målet. Fokus på en viss tidpunkt anser de ger en för snäv bild av utfallet samtidigt som de anser att det finns andra positiva utfall än arbete. En förmedlare betonar att en konsekvens av det nya målet kan bli att registren hålls mer aktuella än tidigare.

Samtliga förmedlare anser att arbetsmarknadsutbildning är ett bra program när förmedlingen får arbeta med att utforma utbildningar riktade mot en tydlig efterfrågan på arbetsmarknaden. De anser också att det är viktigt att arbetsgivarna är med tidigt i planeringen av utbildningen samt att det bör finnas en inbyggd arbetsplatsförlagd del i utbildningen. Med avseende på deltagarna betonar de att även om det går att anvisa personer till arbetsmarknadsutbildningen så är det individens motivation som slutligen fäller avgörandet. En förmedlare uttrycker ”det är individen själv som måste ta ställning till om det är något man vill gå in i - det får aldrig heta att det var AF som ville att jag skulle gå den här utbildningen.

7.10. Deltagarnas uppfattning om arbetsmarknadsutbildning

Förutom AMS egna uppföljningar finns det få kartläggningar av deltagarnas uppfattning om de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i allmänhet och arbetsmarknadsutbildning i synnerhet. Inom ramen för ett pågående projekt om arbetslösas sökbeteende har forskare i Danmark, Finland, Norge och Sverige jämfört deltagares inställning till arbetsmarknadspolitiska åtgärder i de olika länderna (Nordiska Ministerråd 1999). Undersökningen omfattar cirka 2 000 personer från varje land och individerna intervjuades under våren år 1998. Se Regnér och Wadensjö (1999) för en beskrivning av den svenska enkätundersökningen.

Undersökningen innehåller två frågor om åtgärdernas effekter. Den ena lyder, ”tror du att dina möjligheter att få ett reguljärt arbete har ökat genom att du har deltagit i en arbetsmark-nadspolitisk åtgärd” och den andra ”tror du att arbetsmarknads-politiska åtgärder ökar deltagarnas möjligheter att få ett reguljärt arbete i största allmänhet”. En person bedömer således både sin egen och andras möjligheter att få

224 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

arbete med arbetsmarknads-politiska åtgärder. Resultaten varierar kraftigt mellan länderna men genomgående gäller att andelen nöjda deltagare är högst i Norge och lägst i Sverige. I Norge anger 69 procent att de tror att möjligheterna att få ett arbete har ökat med åtgärden. I Sverige uppgår andelen till 46 procent. Motsvarande andelar i Danmark och Finland är 58 respektive 60 procent. Skillnaderna mellan länderna är något större när det gäller individernas uppfattning om åtgärdernas effekter i allmänhet. I alla länder utom Sverige anser majoriteten av deltagarna att en arbetsmarknadspolitisk åtgärd ökar deltagarnas möjligheter att få arbete.

I undersökningen betonas att det är svårt att avgöra varför individer har så olika uppfattning i de nordiska länderna. En tänkbara förklaring som lyfts fram är de svenska volymsats-ningarna på 1990talet. Liknande satsningar finns till exempel inte i Norge. Å andra sidan är bedömningen relativt positiv i Finland som hade en expansion av arbetsmarknadspolitiken motsvarande den i Sverige. En annan förklaring som lyfts fram är att effek-tiviteten i åtgärdsplaceringen i Sverige kan vara relativt sämre, det vill säga förmedlare i Sverige placerar personer i fel åtgärder rela-tivt oftare än förmedlare i de andra länderna. Ytterligare en för-klaring är att deltagare i Sverige i genomsnitt är mindre moti-verade att delta i programmet än individerna i de andra länderna.

AMS har sedan slutet av 1970-talet genomfört sexmånaderuppföljningar av personer som slutade yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning under det andra kvartalet. Frågornas formu-lering och svarsalternativ skiljer sig åt mellan undersökningar, men en fråga som återkommer avser deltagarnas uppfattning om utbild-ningen som helhet. Frågan kan ses som en individuell kvalitativ bedömning av utbildningen. Den översta raden i tabell 7.20 visar andelen deltagare som är mycket nöjda med utbildningen. Andelen ligger kring 35 procent alla år. Det är dock svårt att bedöma innebörden av den positiva uppfattningen. Elever kan till exempel uttrycka missnöje för att lärarna ställde för hårda krav. Den typen av rapportering behöver inte vara omfattande, men visar att det alltid finns ett mått av osäkerhet i självrapporterad uppfattning. Samtliga år ligger andelen som är helt eller något missnöjd runt 8 procent.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 225

Tabell 7.20 Deltagarnas bedömning av den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen. (%)

FRÅGA

2:a kvartalet år 1991

2:a kvartalet år 1994

2:a kvartalet år 1996

2:a kvartalet år 1998

Vad anser du om utbildning som helhet? Mycket nöjd

35

36

34

Vilken nytta anser du att du har i ditt arbete av Din arbetsmarknadsutbildning? Helt nödvändig

37

Utbildningen och det jag lärde mig då var helt avgörande för att få de arbete jag har nu. Instämmer helt

16

Utbildningen vara helt avgörande för att få det arbete jag har nu. Ja, absolut

35

Anser du att utbildningen var helt avgörande för att du skulle få de arbete du har nu? Ja, absolut.

31

Källa: AMS sexmånader uppföljningar av personer som har slutat en yrkes-inriktad utbildning.

Tabell 7.20 innehåller också svarsfördelningar över frågor om betydelsen av arbetsmarknadsutbildning för det arbete som deltagarna fick efter programmet. I samtliga fall har vi angivit det mest positiva svarsalternativet. Frågorna och svarsalternativen för de tre sista urvalen liknar varandra och det framgår att drygt en tredjedel av de som slutade en utbildningen åren 1996 och 1998 anser att utbildningen var helt avgörande för att få jobbet. Andelen var avsevärt lägre år 1994.

Ungefär 50 procent av deltagarna samtliga år säger att utbildningen inte hade någon betydelse för att de skulle få jobbet. Även dessa resultat är svårtolkade. En anledning är att många personer kan ha fått ett jobb på grund av utbildningen trots att de själva anser att den inte hade någon betydelse. Samtidigt kan många som anger att de har fått jobbet på grund av utbildningen övertolka betydelsen av programmet. En försiktig tolkning av siffrorna är att arbetsmarknadsutbildning i termer av sysselsättning har varit av stor betydelse för jobbet men endast för en liten andel av deltagarna

AMS åtgärdsundersökning år 1998 av dem som slutade en arbetsmarknadspolitisk åtgärd det fjärde kvartalet år 1996 innehåller också information om deltagarnas uppfattning om arbetsmarknadsutbildning (Harkman, Johansson och Okeke 1999). Deltagarna får bedöma i vilken utsträckning som åtgärden påverkade chansen att få

226 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

ett reguljärt arbete. Det intressanta med denna undersökning är att det är möjligt att jämföra uppfattningen bland deltagare i olika åtgärder.

Deltagarna i arbetsmarknadsutbildning anger i större utsträc-kning än deltagare i andra åtgärder att programmet ökade deras chanser att få ett arbete. Av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning ansåg 57 procent att programmet ökade sysselsättningsmöj-ligheterna. Detta kan jämföras med 54 procent av deltagarna i rekryteringsstöd, 44 procent i arbetsplatsintroduktion, 39 procent i utbildningsvikariat, 27 procent i beredskapsarbete och 26 procent i datortek. Det är intressant att se att deltagarna i utbildning genomgående är mer positiva än deltagare i andra åtgärder. Samtidigt är det något förvånande att andelarna är så mycket lägre bland personer som deltog i subventionerad sysselsättning.

Även när det gäller andelen som anser att åtgärden har haft betydelse för nuvarande sysselsättning är deltagarna i arbetsmarknadsutbildning mest positiva. 44 procent anser att utbildningen har haft stor betydelse för det nuvarande jobbet. Det kan jämföras med 40 procent av deltagarna i arbetsplatsintroduktion, 37 procent i rekryteringsstöd, 23 procent i utbildningsvikariat, 26 procent i beredskapsarbete och 9 procent i datortek. Det finns inga nekande eller vet ej alternativ, vilket är underligt ur ett objektivt uppföljningsperspektiv.

Individernas uppfattning om deltagande i en åtgärd kan endast ses som en indikator på tillståndet i åtgärden och som ett komple-ment till utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Anledningen är att det inte går att bortse från att individerna syftar på andra faktorer än åtgärden när de gör sin bedömning. De främsta indikatorerna på kvalitet är de kunskaper individerna har fått genom utbildningen och arbetsgivarnas benägenhet att anställa personer som har deltagit i ett program.

Länsarbetsnämndens kvalitetsenkäter

Länsarbetsnämnderna genomför löpande uppföljningar av elevernas uppfattning om den upphandlade arbetsmarknadsutbild-ningen. Dessa publiceras inte utan rapporteras till AMS som i sin tur gör en sammanställning som delas ut till länen. Sammanställningen innehåller information om elevernas värdering av utbildningens innehåll med avseende på kunskap, litteratur med mera. Eleverna bedömer även utbildningsmiljön, arbetsförmed-lingens roll samt lärarnas kunskaper och attityder. Läns-arbetsnämnder använder enkäterna i kontakterna med de lokala utbildningsanordnarna, bland annat för att kunna rätta

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 227

till brister i utbildningen. Arbetsgruppen har erfarit att det finns en viss kritik mot enkäterna, varför de inte används konsekvent.

I enkäterna får deltagarna göra bedömningar på en skala från noll till tre där den högsta siffran anger det bästa resultatet. Genomsnittsresultatet för år 1999 ligger över två för kursrelaterade faktorer men under två för faktorer som berör AF:s och AMI:s ansvar och roll. Hanteringen av enkäterna skiljer sig väsentligt åt mellan länen. Detta märks dels i antalet uppföljningar som varierar mellan 6 och 135, dels i antalet utdelade enkäter som varierar mellan 63 och 1 666. Det är inte i de folktätaste länen som man genomför flest uppföljningar och delar ut flest enkäter.

Personal på arbetsförmedlingen eller länsarbetsnämnden delar ut enkäter till eleverna i samband med besök under pågående kurs. Personalen övervakar ofta deltagaren under tiden som de besvarar enkäterna och vi vet att det förekommer att personalen ställer egna följdfrågor när de får oklara svar. Individerna kan således i vissa fall förknippas med en enkät, vilket i sin tur påverkar deras benägenhet att uttrycka en åsikt som avviker från gruppens. Naturligtvis är detta inte en norm för hanteringen av enkäterna men om det finns en liten risk att problemet kan uppstå bör man alltid se över rutinerna för insamlandet av individbaserade uppgifter.

Det är viktigt att kontinuerligt följa upp deltagarnas uppfat-tning om arbetsmarknadsutbildning. För att uppföljningarna skall vara värdefulla krävs ständiga omarbetning av de frågor som ställts till deltagarna. De frågor som presenteras i tabell 7.20 har ändrats mellan intervjutillfällen men frågornas värderande innehåll har inte korrigerats. En fråga skall vara så neutral som möjligt för att undvika styrning i någon riktning. Effektiv uppföljning med enkäter kräver ett ständigt arbete med frågeformuleringar och värdering av de svar som erhålls på frågorna. Eftersom AMS statistik har stor spridning är det angeläget att lägga ned mycket resurser på kvalitetsbedömningar även på de enkätbaserade uppföljningarna.

Träffsäkerhet

Sexmånaderuppföljningarna används också för att identifiera om deltagarna har fått arbete inom det yrkesområde som utbildningen syftade till, det vill säga fastställa om utbildningen är träffsäker. Denna form av kartläggning har pågått sedan slutet av 1970-talet, vilket innebär att det går att få en god uppfattning om hur utbildningens träffsäkerhet har varierat över tiden.

228 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

Måttet baseras på de individer som har fått arbete och deras bedömning av om de arbetar i samma yrke som arbetsmarknadsutbildningen syftade till. Individen väljer oftast mellan tre svarsalternativ, inom, nära och annat yrke. De två första alter-nativen betraktas allmänt som ett mått på utbildningens träff-säkerhet. I figur 7.7 redovisas tidsserien över andelen deltagare som har arbete och anger att de arbetar i eller nära utbildningsyrket. Det framgår att träffsäkerheten har varit nästan lika hög i två decennier. År 1979 uppgick andelen deltagare med ett arbete i eller nära utbildningsområdet till 77 procent. År 1999 var andelen 75 procent. Perioden 1992-1996 varierade andelarna mellan 71 och 73 procent, vilka också är de lägsta som någonsin har noterats. Trots det måste siffrorna omkring 70 procent betraktas om mycket goda utfall.

I vissa undersökningar går det att skilja mellan personer som anger i utbildningsyrket respektive nära. Eftersom andelen totalt sett har varit förhållandevis stabil under två decennier bör det inte finnas några signifikanta skillnader mellan olika år med avseende på rapportering av i respektive nära yrket. Därför kan vi granska ett urval för att få en uppfattning om hur många som anser att de arbetar nära yrkesområdet.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 229

Figur 7.7 Andel av dem som fullföljt en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning och arbetar i eller nära det yrkesområde som utbildningen syftade till.

0 20 40 60 80 100

1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999

Pr ocent

I eller nära yrkesområdet

Källa: AMS sexmånaders enkätundersökningar

Av dem som slutade en yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildning andra kvartalet år 1998 hade ungefär 50 procent arbete inom utbildningsyrket 6 månader senare, medan cirka 25 procent hade arbete nära yrket. Från och med 1993 finns redovisat hur kvinnor och män uppfattat träffsäkerheten. Andelarna är ungefär lika höga för män och kvinnor. De var som högst år 1997, med 76 procent för kvinnor och 78 procent för män. Lägst träffsäkerhet var det för kvinnor år 1996 med 67 procent medan män detta år hade 74 procent. Åren 1993 och 1994 hade kvinnor en något högre träffsäkerhet än män. Däremot varierar utfallen mellan yrkes-områden. Administration låg lägst år 1998 med 66 procent medan vård låg högst med 82 procent. Vård har genomgående visat hög träffsäkerhet. Den höga andelen beror sannolikt på att vårdområdet består av tydliga yrken, vilket gör det förhållandevis enkelt att formulera utbildningar med relevant utbildnings-innehåll. Administrativa yrken är avsevärt mer diversifierade. Därför framstår andelen trots allt som hög. Vi vill betona att en deltagare både kan övervärdera och undervärdera arbetsmarknads-utbildningens betydelse. Det är intressant att se att så stor andel av dem som har fullföljt en

230 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

utbildning också har erhållit ett arbete som överensstämmer med utbildningens innehåll. Frågan är hur det skall tolkas. En tolkning är att resultaten visar att om alla deltagarna bara fullföljer utbildningen och får arbete är chansen mycket hög att de får arbete inom utbildningsområdet. Detta skulle i sin tur innebära att utbildningens innehåll i genomsnitt inte kan vara förklaringen till att andelen i arbete efter en utbildning har varit låg under 1990-talet. Utfallen måste således bero av andra faktorer. En kan vara låg efterfrågan på den typ av arbetskraft som har deltagit i en arbetsmarknadsutbildning. En annan är att deltagarna som inte har fullföljt arbetsmarknads-utbildningen saknar viktig kunskap som gör att arbetsgivarna inte vill anställa dem. En tredje förklaring är att personer som fullföljer eller inte fullföljer en arbetsmarknadsutbildning i genomsnitt inte har de individuella egenskaper som krävs för ett arbete.

Måttet på träffsäkerhet varierar inte mycket över tiden, vilket kan vara ett tecken på att måttet kanske inte belyser frågan om utbildningens träffsäkerhet. I stället kan det enligt arbetsgruppens mening vara värdefullt att fundera på hur undersökningar skall utformas för att mäta om utbildningen stämmer överens med de krav som ställs på arbetsmarknaden. En viktig första fråga är vad som avses med träffsäker utbildning. Är det en utbildning som ger den kunskap som efterfrågas på arbetsmarknaden i allmänhet eller är det en vars innehåll överensstämmer med individens nuvarande arbete? Är det en utbildning som ger ett arbete där utbildningens kunskaper är ett absolut krav eller är det en som ökar möjlig-heterna att få arbete jämfört med att vara arbetslös? Yrkes-kunskaper som inte passar perfekt för dagens arbetsmarknaden kan mycket väl vara värdefulla på morgondagens arbetsmarknad. I det perspektivet är det viktigt att först undersöka utbildningens förmåga att ge arbete i förhållande till andra åtgärder. Därefter kan det vara intressant att kartlägga om utbildningen leder till ett annat yrke och kanske ett bättre arbete än de som erhålls efter andra åtgärder. En effektiv arbetsmarknadsutbildning bör vara bättre i alla avseenden.

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 231

7.11. Arbetsgivarnas uppfattning om arbetsmarknadsutbildning

”Vi anställer inte utbildningar eller examina, vi anställer personer”

Resultat som har presenterats i flera utvärderingsstudier tyder på att personer som har deltagit i en arbetsmarknadsutbildning inte lyckas bättre än arbetslösa personer som inte har deltagit (se bilaga 1). Det är därför intressant att försöka utröna arbetsgivarnas uppfattning om arbetsmarknadsutbildning och inställning till de som har deltagit in en utbildning.

Det finns ingen renodlad studie av arbetsgivarnas inställning till arbetsmarknadsutbildning och de som har deltagit i pro-grammet. Däremot finns det flera undersökningar som innehåller frågor om utbildningen. AMS (1998) undersöker arbetsgivarnas bedömning av arbetsförmedlingen och inställning till de arbetssökande. I undersökningen ställs arbetsgivarna inför bland annat en hypotetisk anställningssituation där de skall välja mellan en person som har gått en arbetsmarknadsutbildning och en som inte har gjort det. Personerna antas i övrigt vara helt identiska. Resultaten visar att drygt 30 procent av arbetsgivarna anger att de skulle anställa personen som har gått en arbetsmarknadsutbildning. Drygt 40 procent av företagen anger att de inte vet vem utav dem de skulle anställa och 20 procent anger att de inte kan besvara frågan.

Agell och Lundborg (1999) ställer 157 arbetsgivare i tillverkningsindustrin inför problemet att bedöma olika personers produktivitet. Frågan lyder (vår översättning): ”Antag att två personer konkurrerar om samma jobb. Genom intervjuer och bedömning av deras utbildningsbakgrund och tidigare arbetslivs-erfarenhet fastställer Ni att båda är kvalificerade för jobbet. En av dem har dock deltagit i en arbetsmarknadsutbildning under en längre period. Anser Ni att den personen är mindre produktiv?” Cirka 14 procent av de tillfrågade anser att de som har deltagit i en arbetsmarknadsutbildning är mindre produktiva än andra. Motsvarande andelar för långtidsarbetslösa och deltagare i beredskapsarbete är 27 procent respektive 21 procent.

Konsultföretaget CEPRO har på uppdrag av SAF nyligen intervjuat företag om deras inställning till och uppfattning om arbetsmarknadsutbildning. Av denna undersökning framgår att företag som har haft nära samarbete med arbetsförmedlingen och fått utforma

232 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

utbildningen genomgående har en positiv uppfattning om programmet. Det gäller även företag som har medverkat i utbildningar med praktikinslag. Det framgår också att de vill att AF undersöker de potentiella deltagarnas förkunskaper och motivation innan de påbörjar en utbildning. Vidare påpekar företagen att en bra och träffsäker utbildning endast räcker halvvägs. Personerna måste också ha fallenhet för jobbet och passa in i ett arbetslag. Personlighet och attityd anges som minst lika viktigt vid en rekrytering. Företagen betonar att arbetsmarknadsutbildningen bör vara begränsad till kortare yrkes-inriktade utbildningar samt att längre utbildningar lämpligast hanteras av det reguljära utbildningsväsendet.

Dessa studier ger en intressant och mycket blandad bild av arbetsgivarnas uppfattning om arbetsmarknadsutbildning. Tyvärr går det inte att avgöra om det är företagens uppfattning eller erfarenhet av arbetsmarknadsutbildning som speglas i svaren. En mycket liten andel av alla anställningar på en arbetsmarknad tillsätts med en person som har gått en arbetsmarknadsutbildning. Därför avser sannolikt en stor del av svaren intervjupersonens egen uppfattning om utbildningen. En mer trovärdig bedömning av arbetsgivarnas inställning erhålls om man endast studerar företag som har erfarenhet av personer som har deltagit i en arbetsmarknadsutbildning.

Industriförbundet har bistått arbetsgruppen med kartläggning av småföretagarnas inställning och uppfattning om arbetsmarknadsutbildningen. Undersökningen täcker 80 företag med 5-199 anställda. Av svaren framgår att 44 procent av företagen under de senaste två åren hade anställt en person som gått en arbetsmarknadsutbildning. Över 70 procent anger dock att de sällan eller aldrig rekryterar personer från en arbetsmarknadsutbildning. Vidare anger endast 7 procent av de som har anställt en person som har gått en arbetsmarknadsutbildning att kunskaperna i utbildningen avgjorde anställningsbeslutet. Detta indikerar att det kanske inte är arbetsmarknadsutbildning som leder till jobbet utan andra individuella egenskaper.

Arbetsgruppen har följt upp Industriförbundets kartläggning med ytterligare frågor till företag som angav att de har respektive inte har anställt en person som deltagit i en arbets-marknadsutbildning. Majoriteten av de som har anställt en person med arbetsmarknadsutbildning anger att de fick information om utbildningsinnehåll genom

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 233

att individen praktiserade på företaget. Ett annat intressant resultat är att nästan alla företag angav att de kan tänka sig att delta i arbetsmarknadsutbildning (bistå med praktikplats med mera) om företaget får ersättning för en del av kostnaderna. Mer än hälften av småföretagen som inte hade anställt en person från arbetsmarknadsutbildning anger att de har erfarenheter av personer som har gått en utbildning.

Sammanfattningsvis lyfter arbetsgivarna fram tre faktorer som har betydelse för arbetsmarknadsutbildningen. För det första tycks individuella egenskaper ha större betydelse för anställningsbeslutet än arbetsmarknadsutbildning. För det andra anser arbetsgivarna att praktik är en bra åtgärd för att prova om en person är anställnings-bar. För det tredje är de intresserade att delta i arbetsmarknads-utbildning om de får ersättning för kostnaderna.

7.12. Utvärderingsforskning och uppföljning

Bilaga 1 diskuterar utvärderingsforskning och uppföljningar av arbetsmarknadsutbildning som har genomförts under 1990-talet. Bilagan pekar på många principiella problem med utvärdering och visar att resultaten från utvärderingarna skall tolkas med stor försiktighet. Problemen är av metodmässig karaktär och bottnar i svårigheterna att ta hänsyn till andra faktorer än arbetsmarknads-utbildning som kan tänkas påverka ett utfallsmått (t.ex. sysselsättning). En effekt innebär att det finns ett entydigt samband mellan deltagande i en utbildning och sysselsättning efter pro-grammet. Sambandet mäts genom att jämföra chanserna att få arbete för personer som har deltagit i programmet med chanserna för personer som inte har deltagit. Problemet med jämförelsen är att grupperna skiljer sig åt med avseende på faktorer som utvärderaren kan observera (utbildning, arbetslivserfarenhet med mera) och inte observera (ambition, förmåga med mera). Först när man har tagit hänsyn till att grupperna är olika kan skillnader i utfallsmått betraktas som programmets effekt.

Det finns två typer av utvärderingsmetoder, den experi-mentella ansatsen och den icke-experimentella ansatsen. Den först-nämnda metoden utvärderar ett program genom att slumpmässigt dela upp

234 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

potentiella deltagarna i en grupp som deltar i utbildning och en kontrollgrupp som inte deltar. Effektskattningar från ett korrekt genomfört experiment betraktas i utvärderingslitteraturen i allmänhet som programmets sanna effekt. Ett experiment medför att effekterna enkelt kan beräknas genom att jämföra till exempel andelen deltagare som har fått arbete med motsvarande andel för kontrollgruppen. Det finns inga experimentella utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning i Sverige. Däremot har sådana utvär-deringar genomförts i bland annat i Norge, Danmark och USA.

Den andra ansatsen är den vanligaste utvärderingsmetoden och den innebär att man jämför deltagare med en jämförelsegrupp av personer som inte deltar i programmet. Grupperna skiljer sig med avseende på individuella egenskaper som ansatsen tar hänsyn till med hjälp av olika statistiska metoder. Problemen med denna ansats är att olika statistiska metoder ofta ger olika resultat samt att det är mycket svårt att välja mellan olika metoder, vilket har lett till att många utvärderingsforskare dragit slutsatsen att det inte går att bedöma ett programs effekt med statistiska metoder.

De svenska utvärderingarna av arbetsmarknadsutbildning har genomförts med hjälp av statistiska metoder. Av bilaga 1 framgår att de flesta utvärderingar inte finner någon entydig positiv effekt av arbetsmarknadsutbildning. I stället dominerar resultat som visar att det på kort sikt går bättre för personer som inte deltar i utbildning. På två till tre års sikt tycks det inte finns några skillnader mellan deltagare och icke-deltagare. Bilagan betonar dock att metodosäkerheten är stor samt att det behövs experimentell utvärdering för att göra trovärdiga bedömningar av utbildningens effekter. Men beslut om förändringar av arbetsmark-nadsutbildningens inriktning kan inte invänta experimentella forskningsresultat utan måste baseras på de resultat som finns tillgängliga idag. En försiktig slutsats av den svenska utvärderingsforskningen och AMS egna uppföljningar är att arbetsmarknadsutbildningen under 1990-talet inte alltid har hanterats som ett program för uppgradering av deltagarnas yrkeskompetens. Detta verkar i sin tur ha slagit igenom på arbetsgivarnas uppfattning om arbetsmarknadsutbildning.

De siffror över andelen i arbete efter en utbildning som har presenterats i tidigare avsnitt speglar inte utbildningens effekt utan endast dess utfall. Frekvenserna kan ses som löpande indikatorer och

Ds 2000:38

Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... 235

sätts de i relation till andra åtgärder får vi en uppfattning om hur utbildningens resultat förhåller sig till resultaten för andra åtgärder. Om utbildningen ger ett lägre utfall kan det vara en signal om att något inte fungerar. Det krävs dock avancerade analyser för att fastställa om det är individens egenskaper eller programmets utformning och innehåll som ger upphov till resultaten.

Möjligheterna för personer att få arbete varierar med konjunkturläget. Detta gäller för såväl personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder som personer som inte deltar i åtgärderna. En effektiv arbetsmarknadsutbildning ska ge bättre utfall än andra åtgärder oavsett konjunkturläge. AMS egna uppföljningar visar dock att det genomgående är små skillnader mellan olika åtgärder med avseende på andel i arbete efter en åtgärd (AMS 1999). Arbetsmarknadsutbildning är en dyr åtgärd det är därför angeläget att externa utvärderare undersöker under vilka förhållanden och för vilka arbetslösa som arbetsmarknads-utbildningen är den mest kostnadseffektiva åtgärden.

Resultaten i utvärderingarna och uppföljningarna visar att det finns brister i arbetsmarknadsutbildningen. Det framgår inte i vilka avseenden som utbildningen brister eller omfattningen på problemen. Däremot lyfter forskare och utredare fram flera tänkbara förklaringar. En är att utbildningen kan ha använts till att upparbeta rätten till en ny period av arbetslöshetsersättning. En annan är att personer deltar i arbetsmarknadsutbildning för att få utbildningsbidrag som för vissa grupper kunde vara högre än dagpenningen. Båda problemen kan ha medfört att personer väljer att delta i en utbildning trots att de inte är intresserade eller motiverade av att delta. I allmänhet finns det en risk att höga utbildningsbidrag leder till att individer väljer olönsamma utbild-ningar framför sådana som ger en avkastning på arbetsmarknaden (Björklund 1999).

Det finns också diskussioner om utbildningssatsningarna i början av 1990-talet. Somliga forskare argumenterar att utbildningssatsningarna hade en negativ inverkan på kvaliteten som i sin tur påverkade deltagarnas möjligheter att få arbete. Höga volymer får flera konsekvenser för utbildningens kvalitet. För det första är det på kort sikt alltid mycket svårt att rekrytera bra lärare, utveckla utbildningsplaner samt investera i utrustning och lokaler. Dessa naturliga

236 Arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet. En beskrivning av... Ds 2000:38

begränsningar innebär att det är svårt att snabbt expandera en utbildningsform utan att delvis göra avkall på utbildningens kvalitet. För det andra kan höga volymer påverka möjligheterna för förmedlarna att identifiera personer som inte är motiverade för utbildning. Omotiverade elever påverkar såväl lärarnas möjligheter att undervisa som de motiverade elevernas möjligheter att studera. Mycket tyder på att satsningarna på 1990-talet fick konsekvenser för både utbildningens innehåll och rekrytering till de yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningarna.

Ds 2000:38

Appendix 7A 237

Appendix 7A 1

1 AMV:s indata- och eftersystem

1.1. Inledning

Syftet med denna bilaga är att ge en bild av hur data i arbetsmarknadsverkets statistik- och uppföljningssystem genereras från de operativa registreringssystemen, samt att få insyn i hur felkällor i dessa system uppkommer. En annan aspekt som berörs är uppföljningsmetoder av resultat. Diskussionen koncentreras till de system som berör uppföljning av individer och lediga platser. De operativa registreringssystemen benämns hädanefter som indatasystem och statistik- och uppföljningssystemen som efter-system. Ekonomisystemen berörs endast översiktligt då rapporten som helhet fokuserar på deltagarna snarare än kostnaderna.

Beskrivningen utgår från ett flödesschema (se figur) som illustrerar hur indatasystemen förser eftersystemen med data. Det bör redan här betonas att figuren är starkt förenklad. Det finns en mängd flöden, framförallt mellan olika indatasystem, som ej är illustrerade i figuren. Det finns även flera externa indatasystem som förser AMV:s indatasystem med data. Anledningen till den förenklade bilden är att förtydliga bilden av vägen till datalagring. Administrativ information mellan olika indatasystem berörs endast i de centrala fallen och i den mån de påverkar eftersystemen ur uppföljningssynpunkt. Syftet med den lodrät streckade linjen i figur A mellan system som berör individer/platser och ekonomi är att förtydliga pro-

________________________

1 Appendix 7A är skrivet av Jonas Ericson från Arbetsmarknadsstyrelsen som också har ingått i arbetsgruppen.

Prosit Åtgärd

AF-90/

AIS-F

AIS-Å

Akoncern

Riks-

åtgärd

HÄNDEL

AIS-Statistik

Prosit

STEP Presto

LEDA

Program databas

Preso Prepl

UVAS

Sekvens-

filer

AKSTAT

AUTB

AMV:s interna indata- och eftersystem Externa

system

Uppgifter från

RFV, CSN,

OAS och

Försäkringskassan

Indatasystem

Eftersystem

Ekonomi- och utbetalningssystem

Registrerings/statistiksystem -

individer och platser

Figur A

Ds 2000:38

Appendix 7A 239

blemet med avsaknaden av koppling mellan individ och kostnad. AMV har fortfarande svårt att på individnivå presentera vilka kostnader som olika arbetsmarknadspolitiska insatser för med sig. Införandet av det nya indatasystemet AIS bidrar på sikt till att lösa detta problem.

Diskussionen är uppbyggd att först behandla indatasystemen, för att sedan beskriva det mest centrala eftersystemet, HÄNDEL. Därefter kommer vi in på de mer generella eftersystemen, främst månadsstatistiken. Avslutningsvis berörs ekonomisystemen kort samt några ord om det planerade Datalagret.

1.2. Indatasystem

AF-90

AF-90 var från införandet 1991 och fram till februari år 2000 arbetsförmedlingarnas och arbetsmarknadsinstitutens indatasystem för registreringar av såväl arbetssökande, arbetsgivare som lediga platser (vakanser). Syftet med AF-90 var främst att skapa ett verktyg för matchning av sökande och lediga platser på arbets-förmedlingarna. Handläggarna på kontoren kunde via sökfunk-tioner snabbt erhålla information om sökande, arbetsgivare och vakanser som uppfyllde de villkor som handläggaren ställt i sin fråga till indatasystemet. Sökfunktionerna gjorde det även möjligt för handläggarna att i AF-90s kursregister leta efter tillgängliga arbetsmarknadsutbildningar runt om i landet.

AF-90 har via HÄNDEL utgjort den ursprungliga källan till detaljerad statistik om arbetssökande och vakanser under 1990-talet och har därigenom kompletterat den officiella arbetslöshets-statistiken från SCB. Ambitionen var aldrig att AF-90 skulle fungera som ett officiellt statistiksystem. Under en längre tid fanns visserligen en begränsad statistikfunktion i systemet, men syftet med denna var inte att bilda någon officiell statistik utan snarare att betrakta som information för internt bruk. Handläggarna hade naturligtvis möjlighet att via sökfunktionerna själva bygga upp egen statistik, men även i detta fall användes dessa möjligheter i första hand för att följa upp handläggarnas eller kontorets egna insatser.

240 Appendix 7A Ds 2000:38

AIS Å

AIS-Å togs gradvis i drift under sommaren 1999 och ersätter i första hand det så kallade blankettsystemet (saknas i figur A) som under några år fungerade som komplement till AF-90. Systemet ersätter också den uppföljningssida i AF-90 som existerade i sam-band med att individer lämnade arbetsmarknadsutbildning. AIS-Å är ett indatasystem för ärendehandläggning av olika arbets-marknadspolitiska program och andra aktiviteter, exempelvis flytt-stöd. Systemet innehåller fullständiga grund- och beslutsuppgifter om anordnare till program. På sikt kommer förändringar av status eller sökandekategori automatiskt överföras till AIS-F. AIS-Å levererar även uppgifter om programbeslut externt till a-kassorna och RFV. I framtiden skall även databasen AIS-Statistik förses med uppgifter från AIS-Å.

Med införandet av AIS-Å har möjligheterna att erhålla detaljerad information om deltagandet i olika arbetsmarknads-politiska program utökats i såväl operativ- som statistisk synvinkel. Det fanns i det gamla operativa systemet, AF-90, exempelvis inte någon möjlighet för arbetsförmedlingspersonalen att söka efter personer som gick arbetsmarknadsutbildning med en viss yrkesinriktning. På sikt ger det även möjligheter att erhålla statistik om exempelvis vilka typer av arbetsgivare som är anordnare av praktikprogram eller vilka näringsgrenar som är vanliga bland personer som har startat egen näringsverksamhet.

AIS-F

AIS-F togs i drift hösten 1999 och är ett nytt verktyg med modernt gränssnitt som kan betraktas som en starkt uppdaterad version av AF-90. Från och med mars år 2000 sker alla registreringar av sökande-, platser- och arbetsgivaruppgifter i AIS-F. Sedan nedsläckningen av AF-90 är AIS-F det indatasystem som varje dygn förser HÄNDEL med uppgifter. (HÄNDEL skickar i viss utsträckning tillbaka information till AIS-F. För att underlätta handläggarnas operativa arbete uppdateras varje vecka uppgifter om långtidsarbetslösa och långtidsinskrivna.) AIS-F skickar även dagligen information om avanmälan till a-kassorna.

Ds 2000:38

Appendix 7A 241

Under år 2000 planeras genomförandet av en smidigare kopp-ling mellan AIS-Å och AIS-F vilket underlättar arbetsförmedlingspersonalens operativa arbete. Därmed får man ett näst intill enhetligt operativt indatasystem som innehåller uppgifter om såväl sökande, vakanser, anordnare och åtgärder.

Alla uppgifter är dock inte sökbara och därmed inte statistikgenererande. På de blanketter (sidor) som redovisar enskilda arbetssökande, arbetsgivare eller lediga platser återfinns skriftlig information, exempelvis daganteckningar, där motiveringar till beslut redovisas. Denna information är inte sökbar eftersom den innehåller längre redogörelser i textform. De uppgifter som är sökbara är olika koder, åldersintervall och i viss mån även namn. Den information som genererar statistik till HÄNDEL är av naturliga skäl baserat på numerära uppgifter (exempelvis koder och datum) och i vissa fall även enstaka bokstäver som exempelvis M eller K, beroende på den sökandes kön.

Att AIS-F inte är ett statistiksystem illustreras relativt väl av att resultatet av en sökning kan ge olika sökresultat om man upprepar samma fråga med en minuts intervall. Eftersom systemet är operativt och normalt tusentals handläggare samtidigt arbetar i systemet ändras förhållandena bland inskrivna personer konti-nuerligt.

A-Utbildning

Detta indatasystem ersätter det gamla kursregistret i AF-90 och uppdateras av länsarbetsnämnderna. Den innehåller information om, och presentation av, upphandlad arbetsmarknadsutbildning, SwITutbildning samt projekt och är utformad som ”web-applikation”. I skrivande stund saknar den koppling till övriga system, men skall på sikt leverera uppgifter till AIS-Å och AIS-Statistik.

A-Utbildning ger detaljerad information om mål och innehåll för upphandlade utbildningar, uppgifter om anordnare, kurstider och ansökningstider. Informationen är tillgänglig för såväl arbetsförmedlingspersonal som för arbetssökande. All upphandlad utbildning skall registreras i A-Utbildning och åsätts vid registreringen i systemet en unik identitetskod, vilken överförs till AIS-Å och registreras på det

242 Appendix 7A Ds 2000:38

enskilda ärendet vid beslut om arbetsmarknadsutbildning. Identitetskoden i A-Utbildning registreras även på avtalet i Åtgärd. Härigenom kommer det att skapas en koppling mellan AIS-Å, som innehåller uppgifter om deltagarna i arbetsmarknadsutbildning, och avtalen i Åtgärd som innehåller uppgifter om kostnaderna. Med en sådan koppling mellan de aktuella systemen skapas förutsättningar att på ett enklare och säkrare sätt beräkna styckkostnaden för arbetsmarknadsutbildningen.

1.3. Eftersystem

HÄNDEL

Sedan 1991 har AMS byggt upp en paneldatabas, kallat HÄNDEL. Praktiskt taget alla kodifierade händelser beträffande arbets-sökande och vakanser som handläggare på arbetsförmedlingar och arbetsmarknadsinstitut har registrerat återfinns i HÄNDEL. Detta innebär att denna informationsrika databas erbjuder unika möjligheter till uppföljningar och utvärderingar, inte minst när det gäller longitudinella studier av arbetssökande.

Källan till uppgifterna i HÄNDEL är således registreringar i AF-90 och sedermera AIS-F. De fält som ändras för befintliga individer och vakanser samt de nya individerna och vakanserna som har registrerats under dagen uppdateras under natten i HÄNDEL. Detta innebär att det finns möjligheter att följa individernas arbetssökandehistorik. AMS verksamhetsmål som berör andelen i arbete efter arbetsmarknadsutbildning följs exempelvis upp via HÄNDEL.

HÄNDEL kan betraktas som den centrala databasen för individer och platser och sänder information till såväl preso, prepl, programdatabasen och direkt till LEDA (VeckoLEDA och KommunLEDA). Till skillnad från de övriga eftersystemen kan uppgifterna i HÄNDEL ändras. Handläggare som i efterhand korrigeringar tidigare felaktiga registreringar påverkar paneldatan

Ds 2000:38

Appendix 7A 243

historiskt vilket kan få egendomliga konsekvenser. Eftersom HÄNDEL databasen bland annat används av forskare, men även av verkets egen personal i uppföljnings- och utvärderingssyfte kan det finnas anledning att studera detta noggrannare.

Registerkvalitet

Personalen på arbetsförmedlingar och arbetsmarknadsinstitut har ofta fått höra att registerkvaliteten är dålig. Kritiken mot handläggarna har i viss utsträckning också varit berättigad, men det finns samtidigt en rad andra anledningar som orsakar bristerna. För att nyansera diskussionen listar vi nedan ett antal punkter som bidrar till ojämn registerkvalitet.

1. Bristande motivation. Den information som handläggarna på arbetsförmedlingen skall registrera i AIS-F och AIS-Å (förut AF-90) upplevs ibland som irrelevant. Om inte handläggaren som registrerar en uppgift inser nyttan av densamma kan noggrannheten i registreringarna avta. Det är viktigt att handläggarpersonalen på kontoren är medvetna om att deras egna registreringar genererar statistik som resultatbedöms och lägger grunden för framtida planering och beslut inom arbetsmarknadspolitiken.

2. Tidsbrist hos förmedlaren. De registreringar som måste göras är omfattande och nästan samtliga uppgifter är obligatoriska att registrera, vilket innebär att en registrering inte kan avslutas utan att de obligatoriska uppgifterna är ifyllda. Detta faktum kan upplevas som en stressfaktor, i synnerhet om det är en obligatorisk uppgift som av någon anledning är obekant. I värsta fall registrerar handläggaren en godtycklig uppgift för att komma vidare i systemet.

3. Ofullständig information. Ett stort problem är att den önskvärda informationen om de arbetssökandes situation inte alltid når fram till handläggaren. Det kan orsakas av att individen har underlåtit att meddela arbetsförmedlingen om den nya situationen alternativt att en aktivitet av olika anledningar har ställts in. Om en händelse registreras retroaktivt kan databasen påverkas på ett förbluffande sätt och generera egenartade uppgifter i HÄNDEL databasen (se avsnitt om negativa tider och övertäckning).

4. Oklara instruktioner. Nya regler och föreskrifter kommer inte alltid fram till handläggarnivån. Därutöver förekommer att olika län, och

244 Appendix 7A Ds 2000:38

även olika kontor inom samma län, har olika policy för registreringsrutiner.

5. Slumpfel. Felkodningar av misstag förekommer i all statistik.

6. Inga eller bristfälliga inkodningskontroller. I indatasystemen saknas fortfarande spärrar för att registrera orimliga datum. Det finns dock planer på att införa så kallade ”mjuka spärrar”, vilket innebär att registreraren får en fråga från systemet om den aktuella uppgiften verkligen är korrekt.

7. Bristande systemstöd. Införandet av AIS-Å och AIS-F har delvis förbättrat systemstödet jämfört med AF-90, men ännu återstår det att hitta ytterligare lösningar som underlättar det operativa arbetet och uppföljningsarbetet.

Negativa tider och övertäckning

Syftet med detta avsnitt är att belysa förekomsten av orimliga datum och tidsperioder samt exemplifiera hur de kan uppkomma. Med negativ tid avses här att en person som exempelvis har lämnat en arbetsmarknadsutbildning, har ett tidigare utträdesdatum (utskadm) än inträdesdatum (inskadm). Enligt uppgifterna i HÄNDEL har individen således slutat en arbetsmarknads-utbildning före den har börjat. Sanningen ligger i att händelsen aldrig har ägt rum och korrigeringen i indatasystemet har gjorts retroaktivt.

En negativ tid orsakas alltså av att en person som skall börja en arbetsmarknadsutbildning en viss tidpunkt av olika anledningar aldrig börjar. Sjukdom, arbete eller reguljära studier kan vara orsaker som inträffar innan arbetsmarknadsutbildningen tar sin början. Handläggaren har ett påminnelsedatum i AIS-F för individens beslutade inträde i arbetsmarknadsutbildning och noterar detta, ovetandes om att individen har blivit föremål för andra händelser. När handläggaren så småningom korrigerar, ändras sökandekategori eller avaktualiseringsorsak och datum till individens korrekta status. Inträdesdatumet och noteringen att individen har startat en utbildning kvarstår dock i HÄNDEL. Individen måste följaktligen ha ett utträdesdatum och det blir då ett tidigare datum än inträdesdatumet, eftersom handläggaren nu har korrigerat individens status (sökandekategori eller avaktualiseringsorsak) samt datumet då detta inträffade.

Ds 2000:38

Appendix 7A 245

Med hjälp av att studera populationen av deltagare som lämnat arbetsmarknadsutbildning under andra kvartalet 1992 till 1999, kan man skatta att andelen deltagare med negativa tider uppgår till mindre än en procent (se tabell A). Genom att ta med variabeln som uttrycker hur länge en person varit i en sökandekategori (antdgr) i HÄNDEL körningen, kan antalet osanna deltagare identifieras. Vid uppföljningar och utvärderingar av olika insatser bör deltagare med negativa tider exkluderas.

Tabell A. Andelen deltagare som avslutat arbetsmarknadsutbildning under 2:a kvartalet 1992-1999 med negativa tider.

ÅR ANDEL DELTAGARE MED NEGATIVA TIDER (PROCENT)

1992

0,8

1993

0,5

1994

0,6

1995

0,7

1996

0,6

1997

0,6

1998

0,9

1999

0,2

Källa: Egna bearbetningar av HÄNDEL

Trots möjligheterna att identifiera och exkludera individer med negativa tider kan man i urvalssituationer få med personer som inte gått en arbetsmarknadsutbildning (övertäckning). Anlednin-gen till detta är att det är svårt att identifiera individer som har retroaktivt förändrade inträdesdatum.

Ett exempel är om en person som lämnat en arbetsmarknadsutbildning blir arbetslös, för att sedan av olika anledningar lämna arbetskraften under en längre tid utan att anmäla detta till förmedlingen. I normala fall skall en förfrågan till den arbetssökande utgå efter tre månader utan kontakt (aktuali-tetskontroll) om vederbörande fortfarande står till arbets-marknadens förfogande. Om handläggaren av någon anledning inte skickar en sådan förfrågan, alternativt manuellt lägger in ett ”påminnelsedatum” som ligger långt

246 Appendix 7A Ds 2000:38

fram i tiden och därmed diskvalificerar den annars automatiska aktualitetskontrollen, kan den arbetssökande alltjämt vara arbetslös i HÄNDEL. Om den arbetssökande återigen anmäler sig på förmedlingen som arbetslös, exempelvis ett år efter att vederbörande avslutade arbets-marknadsutbildningen, kan handläggaren på förmedlingen konstatera att personen ifråga redan är arbetslös i registret. När den arbetssökande hävdar att han/hon inte sökt arbete på närmare ett år, korrigerar handläggaren i registret så att personen blir arbetslös från och med det för dagen aktuella datumet. (Det är i och för sig korrekt eftersom personen faktiskt inte stått till arbetsmarknadens förfogande under ett år.) Problemet är dock att historien för individen på detta sätt förändras i HÄNDEL.

I och med att personen är ny som arbetslös, samtidigt som denne har en inskrivningstid som sträcker sig längre tillbaka i tiden, måste denne komma från någon annan sökandekategori. Den sökandekategori som vederbörande hade närmast före arbetslöshetskategorin var arbetsmarknadsutbildning. I ett urval som bland annat inkluderar det aktuella datumet kommer individen ifråga med, trots att denne i realiteten inte har lämnat en arbetsmarknadsutbildning det aktuella datumet. Det bör dock noteras att tiden i arbetsmarknadsutbildning inte påverkas. När en deltagare väl har lämnat en sökandekategori låses tiden i kategorin och kan ej förändras retroaktivt.

Möjligheterna att identifiera ovanstående individer i HÄNDEL är fortfarande under våren år 2000 mycket knappa. Förutsättningar för att lösa detta problem ökar dock i samband med det nuvarande utvecklingsarbetet av indatasystemet AIS-Å. Det skulle då finnas möjlighet att definitivt låsa det datum då en insats avslutas.

Uppföljning av arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsverket har under år 2000 som verksamhetsmål att andelen personer som fått arbete 90 dagar efter avslutad yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning skall uppgå till minst 70 procent. Resultatet tas fram via HÄNDEL databasen och avser individernas status (sökandekategori/avaktualiseringsorsak i AIS-F) 90 dagar efter registrerat kursslut. Definitionen av vad som räknas som arbete redovisas i appendix 7 B.

Ds 2000:38

Appendix 7A 247

Såväl utbildningsanordnare som personal inom arbetsmarknadsverket upplever ofta att andelen personer som erhållit arbete enligt HÄNDEL bearbetningen är missvisade låg. De kan ha kännedom om att en eller flera personer har erhållit arbete, men inte nödvändigtvis när eller hur länge. Om en individ har haft arbete mellan dag 20 och dag 80 för att sedan åter blivit arbetslös, alternativt fått ett arbete först den 91:e dagen, räknas det följaktligen inte som träff, även om såväl utbildningsanordnare som förmedlare upplever att vederbörande har erhållit arbete. Individen kunde emellertid lika gärna erhållit arbete den 89:e dagen och då hade det räknats som träff. En uppföljning kan således aldrig bli helt rättvis och frågan är naturligtvis hur generöst eller restriktivt man skall mäta?

Fördelen med ett visst registermått är att uppföljningen sker konsekvent med en metod och att man följer upp samtliga individer, till skillnad från enkätundersökningar där urval, bortfall och respondenternas tolkning av enkätfrågan är ett ständigt metodproblem. Den stora fördelen med kontinuerliga registerdata är att man erhåller jämförelsemöjligheter över tiden. Oftast är det mer intressant att studera den trendmässiga utvecklingen än den exakta nivån på ett resultat.

Finns det någon risk för att arbetsförmedlingspersonalen missbrukar möjligheterna att registrera att en individ fått arbete för att påvisa att man genomfört ett bra arbete? Det är knappast troligt med hänvisning till att registreringar till arbete i AIS-F automatiskt skickar meddelanden till a-kassorna om avanmälan. Reaktionen från en individ med arbetslöshetsersättning som enda försörjning lär inte vänta på sig. Problemet med registreringar är snarare det omvända.

Information om att en individ har erhållit arbete når inte alltid arbetsförmedlingen. Följaktligen sker heller ingen registrering av att individen erhållit arbete. Om den arbetssökande ej hörts av under tre månader, skall en förfrågan skickas (se tidigare avsnitt om negativa tider och övertäckning). Om den arbetssökande inte besvarar förfrågan avaktualiseras personen från arbetsförmedlingen med okänd orsak och inte med arbete eftersom någon sådan information inte gått fram. I samband med en omfattande undersökning om konjunkturberoende åtgärder (APra 1998:3 och Ura 1999:1) kunde AMS jämföra enkätsvar med HÄNDEL. Där framkom att 56 procent av de som i HÄNDEL

248 Appendix 7A Ds 2000:38

hade status okänd, i undersökningen hade svarat att de hade arbete. Från och med den 1:e juli 1999 har dock AMS i sina föreskrifter skrivit in att en arbetssökande som avslutat en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning alltid ska följas upp så noggrant att avaktua-liseringsorsak ”okänd” inte skall behöva användas. Enligt statisti-ken för hösten 1999 kan man inte konstatera någon förändring jämfört med våren 1999 (se tabell B).

Tabell B. Andelen deltagare som avslutat yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning under 1999 och som efter 90 dagar har avaktualiserats med okänd orsak (avaktualiseringsorsak 6).

MÅNAD

ANDEL DELTAGARE SOM

AVAKTUALISERATS MED OKÄND

ORSAK (PROCENT)

Januari

2,6

Februari

2,0

Mars

2,3

April

2,2

Maj

2,0

Juni

2,2

Juli

2,9

Augusti

3,3

September

2,6

Oktober

2,0

November

2,3

December

2,0

Källa: Egna bearbetningar av programdatabasen (via HÄNDEL

Det finns dock ingenting garanti för att den automatiska aktualitetskontrollen verkligen uppkommer före 90 dagars uppföljningen av arbetsmarknadsutbildning eftersom den bygger på när den sökande var i kontakt med förmedlingen senast. Om inte handläggaren på arbetsförmedlingen själv anger ett påminnelse-datum i syfte att ställa en förfrågan till den sökande om dennes arbetssituation, kan den automatiska aktualitetskontrollen uppkomma först när 90 dagars uppföljningen har passerat. Förutom problemet med att personer som erhållit arbete avaktualiseras med okänd orsak kan alltså personer även återfinnas som registrerat arbetslösa på arbetsförmedlingen.

Ds 2000:38

Appendix 7A 249

Sammanfattningsvis skulle man kunna hävda att det i och med villkoren för arbetslöshetsersättning finns ekonomiska incitament för en arbetssökande att anmäla sig på arbetsförmedlingen, men det finns inget motsvarande incitament för att informera om det omvända, dvs. att man inte längre är arbetslös.

Att AF-90 och sedermera AIS-F har underskattat placeringsgraden efter arbetsmarknadsutbildning (via bearbetning i HÄNDEL) har således varit bekant. Däremot har det varit svårt att uppskatta hur stor underskattningen är. Med hjälp av AMS årliga enkätstudie för deltagare som avslutat en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning under andra kvartalet (den s.k sexmåna-dersuppföljningen) gör vi ett försök till sådan skattning. Först skall vi dock redovisa skillnader av uppföljningsmetoder vad gäller AMS enkätstudie och AMS regelbundna registeruppföljning av arbetsmarknadsutbildning i HÄNDEL.

Definitionen av begreppet arbete avviker i den mån att registeruppföljningen inte räknar personer som vid uppföljningstillfället återfinns inom programmet start av egen närings-verksamhet. Åtgärder som beredskapsarbete och utbildnings-vikariat räknades inte heller som arbete på den tiden de fanns. Eftersom dessa individer uppbär lön svarar de i enkätunder-sökningen sannolikt arbete, vilket egentligen inte är att betrakta som felaktigt. En annan skillnad är man i enkätundersökningen genomför uppföljningen ett halvår efter att deltagarna lämnat utbildningen. I AMS löpande registerstudier sker uppföljning normalt efter 90 dagar, och därmed har individerna haft en kortare tid på sig att erhålla en anställning. För övrigt mäts i enkätundersökningen endast placeringsgraden på de individer som fullföljt en arbetsmarknadsutbildning, medan man i AMS registerstudier valt att följa upp både de som fullföljt och definitivt avbrutit utbildningar. Det bör dock påpekas att den sistnämnda uppföljningsmetoden inte påverkar placeringsgraden negativt. Tidsserien under 1990-talet talar snarare för att placeringsgraden enligt HÄNDEL ökar om man räknar med avbrott (se tabell C). Deltagarna avbryter således utbildningar med anledning av att de erhållit arbete i minst lika hög grad som av andra skäl.

250 Appendix 7A Ds 2000:38

Tabell C.

Jämförelser av uppföljningsmetod med avseende på

placeringsgrad 90 dagar efter avslutad yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning 2:a kvartalet 1992-1999 enligt HÄNDEL.

ÅR

FULLFÖLJT UTBILDNING

FULLFÖLJT +

AVBRUTIT UTBILDNING

DIFFERENS

UTTRYCKT I

PROCENT-ENHETER

1992

26,5

26,0

-0,5

1993

19,3

19,4

0,1

1994

26,2

27,5

1,3

1995

26,3

27,5

1,2

1996

25,0

25,9

0,9

1997

28,2

29,0

0,8

1998

37,4

38,4

1,0

1999

44,4

44,5

0,1

Källa: Egna bearbetningar av HÄNDEL.

Medan HÄNDEL följer upp hela populationen omfattar AMS enkätstudie ett urval motsvarande 6 000 personer, vilket utgör drygt en fjärdedel av hela populationen. I AMS enkätstudie anger respondenterna själva hur deras sysselsättningssituation ser ut. Anvisningarna i enkäten ger att respondenterna skall räkna såväl deltidsom vikariatsanställningar som arbete liksom eget företagande. Dessutom upplyses respondenterna om att med arbete avses alla ”vanliga jobb” utom ”AMS-jobb”. Därmed har man försökt förebygga risken att respondenterna räknar en åtgärdsplats som arbete. Ponera att man med denna enkätundersökning kommer nära det verkliga utfallet, kan man genom att i HÄNDEL räkna endast fullföljare efter 180 dagar och även räkna starta eget bidrag, beredskapsarbete och utbildningsvikariat som arbete, erhålla jämförelsebara värden (se tabell D).

Ds 2000:38

Appendix 7A 251

Tabell D. Jämförelse mellan AMS årliga enkätundersökning och

HÄNDEL med avseende på placeringsgrad 180 dagar efter fullföljd yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning 2:a kvartalet 1992-1999

ÅR

AMS

ENKÄTUNDER-

SÖKNING

HÄNDEL 180 DAGAR EFTER

FULLFÖLJD UTBILDNING

DIFFERENS

UTTRYCKT I

PROCENT-ENHETER

1992

28

29

1

1993

25

24

-1

1994

38

34

-4

1995

37

32

-5

1996

36

31

-5

1997

41

36

-5

1998

50

43

-7

1999

59

51

-8

Källa: Egna bearbetningar av AMS enkätundersökning och HÄNDEL

Differensen mellan enkätstudierna och HÄNDEL har tenderat att öka räknat i procentenheter under 1990-talet. Det beror dock på att placeringsgraden är högre under senare år varför den procentuella skillnaden mellan de båda mätmetoderna har varit relativt stabil (ungefär 15 procent) sedan 1995. Notera dock att detta avser en uppföljningsperiod som motsvarar ett halvår efter utbildning. Det är därmed inte säkert att AMS regelbundna 90 dagars uppföljningar skulle ge samma differens.

Vi har hittills konstaterat tre olika faktorer som orsakar differenser i placeringsgrad; informationsproblemet, tidsfaktorn (90 kontra 180 dagar) samt definition av begreppet arbete. Skillnaden mellan att mäta endast fullföljare av utbildning kontra fullföljare och avbrytare har vi konstaterat endast har marginell betydelse och därmed utesluter vi denna faktor. Genom att jämföra fyra olika mätmetoder kan man utröna vilken betydelse faktorn har för avvikande resultat. De fyra mätmetoderna är:

  • HÄNDEL90 (Uppföljning av hela populationen 90 dagar efter fullföljd och avbruten yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning enligt AMS definition av arbete enligt verksamhetsmålet år 2000.)

252 Appendix 7A Ds 2000:38

  • HÄNDEL1801 (Uppföljning av hela populationen 180 dagar efter fullföljd och avbruten yrkesinriktad arbetsmarknads-utbildning enligt AMS definition av arbete enligt verksamhetsmålet år 2000.)
  • HÄNDEL1802 (Uppföljning av hela populationen 180 dagar efter fullföljd yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning enligt AMS definition av arbete + start av egen näringsverksamhet.)
  • AMS enkät (Uppföljning av ett urval av deltagare 180 dagar efter fullföljt yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning.)

Tabell E. Jämförelse av olika mätmetoder med avseende på personer som lämnat yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning 2:a kvartalet 1999

MÄT-METOD 1

Resultat MÄT-METOD 2

Resultat Differens

Orsak till diff.

HÄNDEL90 44 HÄNDEL180149

-5 Tid

HÄNDEL90 44 HÄNDEL180251

-7 Tid+def

HÄNDEL90 44 AMS enkät

59 -15 Tid+def+info

HÄNDEL180149 HÄNDEL180251

-2 Def

HÄNDEL180149 AMS enkät

59 -10 Info+def

HÄNDEL180251 AMS enkät

59

-8 Info

Källa: Egna bearbetningar av HÄNDEL och AMS enkätundersökning

Av tabell E kan vi rangordna vilka faktorer som främst orsakar skillnader i uppföljningsresultat mellan AMS enkätundersökning av den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen och AMS löpande registeruppföljningar.

1. Informationsproblemet. Den viktigaste förklaringen till underskattningen av placeringsresultat orsakas av att arbetsförmedlingspersonalen ofta inte får information om vilka personer som får arbete vilket inte genererar någon registrering i AIS-F.

2. Tidsaspekten. Det faktum att uppföljning genomförs efter 180 dagar istället för 90 dagar medför att chanserna för en individ att få ett arbete ökar.

3. Definitionsproblemet. En generösare tolkning av begreppet arbete vilket här innebär att man även räknar deltagare i programmet start av egen näringsverksamhet som arbete, ökar placeringsgraden med ett par procent.

Ds 2000:38

Appendix 7A 253

Slutord om HÄNDEL

För att undvika missförstånd bör det poängteras att syftet med denna redogörelse inte är att ifrågasätta värdet av HÄNDEL som databas. Tvärtom ger HÄNDEL unika möjligheter för såväl forskare som utredare, både inom och utanför arbetsmarknads-verket, att erhålla information om arbetsmarknadens funktionssätt. Redogörelsen bör istället betraktas som en upplysning till användare av HÄNDEL vilka felkällor som kan uppkomma och vilka man därmed bör ta hänsyn till när utvärderingar och uppföljningar görs.

Med tanke på AMS resultatkrav på att 70 procent skall ha arbete efter arbetsmarknadsutbildning är det dock rimligt att ställa sig frågan om resultaten skall dömas efter HÄNDEL? Samtidigt som det finns många fördelar med att använda sig av HÄNDEL för att mäta resultaten, visar differensen mellan HÄNDEL och enkätundersökningarna att resultaten i HÄNDEL är påtagligt underskattade. För att uppnå 70 procent efter 90 dagar i HÄNDEL krävs en placeringsgrad på 85 procent i enkät-undersökningarna. Historiskt sett har enkätundersökningarna aldrig nått dessa nivåer, inte ens under överhettningsåren i slutet av 1980-talet. Även om det råder brist på arbetskraft inom flera olika yrkesområden under år 2000, är trots allt både arbetslöshets- och sysselsättningsnivåer helt annorlunda nu jämfört med för tio år sedan.

AIS-Statistik

I och med att det nya indatasystemet AIS-Å innehåller nya uppgifter om åtgärdsdeltagande som tidigare inte fanns i AF-90 har det funnits anledning att föra dessa data till ett särskilt ärendelager. Uppgifterna skall tillgängligöras i ett nytt eftersystem, AIS-Statistik, som dock

254 Appendix 7A Ds 2000:38

fortfarande är under uppbyggnad. Såväl AMS som länsarbetsnämnderna kommer att ha tillgänglighet till eftersystemet. När AIS-Statistik databasen väl blir tillgänglig för bruk är tanken att den skall betraktas som en kompletterande informationskälla till HÄNDEL.

Programdatabasen

Programdatabasen är en relativt nykonstruerad databas som endast återfinns på AMS. Databasen innehåller förutom flertalet grunduppgifter även skapade variabler från HÄNDEL, exempelvis sökandestatus 0, 30, 90 och 180 dagar efter avslutat program. Individer som har negativ tid i en sökandekategori återfinns i databasen, men kan identifieras genom att jämföra inskadm (inträdesdatum) och utskadm (utträdesdatum). Programdatabasen levererar månadsvis uppgifter till Mål och Resultat i LEDA och är i övrigt en källa för specialbeställningar från länen och för externa intressenter.

Preso och Prepl

Dessa databaser (tabeller) återfinns endast på AMS och förses månadsvis med uppgifter från HÄNDEL. Preso innehåller uppgifter om sökande och prepl uppgifter om lediga platser. Det direkta användningsområdet för dessa databaser är begränsat och används framförallt för att avidentifiera personnummer och ersätta dessa med sökandeidentitetsnummer (SOKID) för att sedan leverera uppgifter vidare till sekvensfilerna och UVAS.

Sekvensfiler

Sekvensfilerna är detaljfiler med individer och vakanser som skapas av preso och prepl varje månad och finns tillgängliga på såväl AMS som länsarbetsnämnderna. Varje individ eller vakans bildar en post som innehåller en mängd olika variabler. De flesta variabler som återfinns i HÄNDEL återfinns även i sekvensfilerna. Skillnaden är dock att uppgifterna i sekvensfilerna redovisar läget en viss månad och inte löpande händelser.

Ds 2000:38

Appendix 7A 255

Sekvensfilerna innehåller även skapade variabler som kvarstående (sökande/vakanser) och olika flöden. Med kvarstående avses antalet registrerade arbetssökande i olika sökandekategorier och vakanser det sista datumet varje månad. Med flödesstatistik avses antalet nya vakanser eller sökande (i olika sökandekategorier) och antalet personer som har lämnat olika sökandekategorier alternativt långtidsarbetslöshet eller långtidsinskrivning. Mot-svarigheten för lämnat när det gäller vakanser är avrapporterade platser. Flödesstatistiken för arbetssökande är i viss utsträckning förenklad eftersom endast det sista bytet av sökandekategori redovisas. Om en individ exempelvis befann sig i arbets-marknadsutbildning i inledningsskedet av månaden för att sedan anmäla sig som arbetslös och därefter erhåller ett arbete innan månadens slut, räknas endast att individen har lämnat arbetslöshet för arbete. Bytet av sökandekategori från arbetsmarknads-utbildning till arbetslöshet räknas ej. Flödestalen för arbetssökande (nya och lämnat) är således underskattade i sekvensfilerna och bör endast utnyttjas som riktvärden och för trendmässiga skattningar. (Flödesstatistiken för nya och avrapporterade platser är dock fullständig.)

Såväl för sekvensfilerna som UVAS (se nedan) gäller att de värden som uppdateras varje månad låses och ej ändras i efterhand. Däremot har det vid vissa tillfällen skett konverteringar bakåt i tiden. Exempelvis kan nämnas att när arbetsmarknadsverket lämnade den gamla NYK (Nordisk Yrkes Klassificering) nomenklaturan vid årsskiftet 1996/1997, för att övergå till AMSYK (Arbetsmarknadsverkets version av Standard för Svensk Yrkes Klassificering, SSYK). Variabeln AMSYK (yrkeskategori när det gäller vakanser och sökt yrke bland arbetssökande) konverterades bakåt i tiden för att erhålla samma definition över hela tidsserien. Tyvärr genomförde man inte samma konvertering för variabeln som beskriver inriktningen på arbetsmarknads-utbildningen, KPLNR som vid övergången blev KP_AUTB. Därmed kan man i sekvensfilerna inte erhålla jämförbara data för den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen före och efter årsskiftet 1996/1997. Via översättningstabeller finns dock möjlighet att nå jämförelsebarhet.

256 Appendix 7A Ds 2000:38

UVAS

Utvecklingen på arbetsmarknaden kommenteras av AMS och länsarbetsnämnderna via pressmeddelanden en gång varje månad. Denna statistik bygger i huvudsak på UVAS vilket därmed utgör arbetsmarknadsverkets officiella statistikorgan. Därutöver är UVAS det eftersystem som främst genererar data till den fördelningsmodell som arbetsmarknadsverket använder sig av för att fördela anslaget för arbetsmarknadspolitiska program respektive förvaltning.

UVAS uppdateras precis som sekvensfilerna varje månad från preso och prepl och innehåller kvarstående och flödessiffror. Skillnaden mellan UVAS och sekvensfilerna ligger i detaljrikedom och tillgänglighet. Via UVAS kan utredarna på AMS och länsarbetsnämnderna snabbt plocka fram uppgifter som berör arbetssökande och lediga platser runt om i landet. Via UVAS kan man exempelvis ta fram antalet personer i arbetsmarknads-utbildning i ett visst län eller i en viss kommun. Dessa kan dessutom delas upp på exempelvis kön och i viss mån ålder. Här börjar dock begränsningarna.

För att inte databasen skall bli för stor och otymplig är UVAS begränsat till summadatafiler vilket innebär att man inte kan erhålla någon detaljerad information om arbetssökande. Möjligheterna är större vad det gäller lediga platser eftersom vakanserna inte rymmer så mycket information som för arbetssökande. För att erhålla mer detaljerad information, exempelvis vilken yrkesinriktning deltagare i arbetsmarknads-utbildning har genomgått måste man använda sig av sekvensfilerna.

Uppgifter ur UVAS och sekvensfilerna finns att tillgå månadsvis sedan augusti 1991 då HÄNDEL skapades. I båda dessa eftersystem nollställs de personer som har negativa tider. Individerna finns med som kvarstående i månadsstatistiken, men erhåller noll dagar i respektive sökandekategori.

LEDA (VeckoLEDA, KommunLEDA, Mål och resultat)

Personalen inom arbetsmarknadsverket kan på verkets intranetsida, under länken LEDA, erhålla lättillgänglig statistik såväl för hela riket, länsnivå, kontorsnivå och kommunnivå. LEDA är aggregerad databas med en användarvänlig presentationsform för verkets mest angelägna och efterfrågade statistik vilken illustreras såväl i formen av tabeller

Ds 2000:38

Appendix 7A 257

som diagram. Någon detaljerad statistik om exempelvis deltagarna i arbetsmarknadsutbildning är dock inte möjlig att erhålla.

I LEDA finns ytterligare länkar som leder vidare till veckostatistik och uppföljning av verksamhetsmålen. VeckoLEDA och KommunLEDA uppdateras varje vecka och baseras på siffror från HÄNDEL. Här redovisas bland annat uppgifter om olika sökandegrupper (arbetslösa, deltidsarbetslösa, långtidsarbetslösa, antalet personer i arbetsmarknadsutbildning, antalet nya lediga platser etc). Uppgifterna i Mål och Resultat hämtas från UVAS, programdatabasen (vilken i sin tur på uppgifter från HÄNDEL) samt enkätundersökningar till arbetsgivare (för verksamhetsmål 1 under budgetåret 2000). Här presenteras resultat och utfall vad det gäller de olika verksamhetsmålen, fördelat på riket, länen och alla kontoren. I såväl VeckoLEDA, KommunLEDA som Mål och Resultat återfinns även definitioner och förklaringstexter för respektive område.

AKSTAT

Uppgifter om beslut och utbetalningar med avseende på arbetslöshetskassornas medlemmar återfinns i respektive a-kassas register och fångas upp i det externa indatasystemet OAS. Varje vecka levererar OAS data till AKSTAT som endast finns tillgängligt på AMS. Databasen har även kopplingar till AIS-F.

2 Ekonomisystem

Åtgärd administreras av AMS Ekonomitjänster och är ett operativt utbetalningssystem för arbetsgivarstöd, EU-projekt och leverantörsreskontra för upphandlad arbetsmarknadsutbildning. Databasen förses varje dygn med nya data från AIS-F för att hämta uppdateringar av sökande, kontor och handläggare. Förser Riksåtgärd och Prosit med information om utbetalningar.

Samtliga avtal för upphandlad arbetsmarknadsutbildning skall registreras i Åtgärd vilka utgör grundinformation för de kursutvärderingar som sker i AMV:s nationella och enhetliga kvalitetsuppföljningssystem. Uppgifter som kursanordnare, anordnartyp, kursinriktning och upphandlande enhet är urvalskriterier i kvalitetsuppföljningen.

258 Appendix 7A Ds 2000:38

Prosit är ett operativt utbetalningssystem tillgängligt på varje kontor som främst hämtar uppgifter om utbetalningar från Åtgärd och levererar vidare till A-koncern och direkt till Presto.

Riksåtgärd är ett centralt eftersystem som löpande uppdateras med ett urval av uppgifter från de regionala åtgärdsdatabaserna, bland annat länens upphandling av arbetsmarknadsutbildning. Här återfinns således kostnader för upphandlade arbetsmarknads-utbildningar samt information om olika typer av utbildningar (gruppköp, successiva intag och enstaka platser). Det finns dock ingen koppling till individer.

Riksåtgärd finns endast tillgängligt på AMS, men länen har möjlighet att vid behov beställa information om de utbildningar som upphandlats i länet.

A-koncern är ett centralt eftersystem innehållande utfall av kostnader. Kan beskrivas som en redovisningsdatabas endast tillgängligt på AMS. Uppdateras veckovis med uppgifter från Prosit.

Presto är ett budgetuppföljningssystem tillgängligt på varje kontor och är nödvändigt för att kontoren skall ha kontroll på utbetalningar.

Uppgifter hämtas internt från Åtgärd, Prosit och A-koncern och externt från STEP. Databasen förses nattligen även med information om nya data från AIS-F för att hämta uppdateringar av sökande, kontor och handläggare.

STEP innehåller information om beslut och utbetalningar av aktivitetsstöd till personer som deltagit i arbetsmarknadspolitiska program. Beslut om utbildningsbidrag uppdateras varje vecka och information om utbetalningar uppdateras månadsvis externt från RFV och AIS-Å. STEP levererar i första hand information till Presto.

Personuppgifter matchas även mot HÄNDEL för att hämta korrekta kontorskoder för kontering. Databasen STEP återfinns endast på AMS.

3 Datalager

AMS har under senare år haft planer på att konstruera ett omfattande Datalager där stora delar av dagens eftersystem skall inrymmas i ett och samma. En hel del av dagens problem skulle elimineras.

  • Tillgängligheten till data skulle förbättras i flera avseenden. Det finns inte någon handläggare på AMS som idag direkt har tillgång till alla de system som skulle vara aktuella för ett datalager. Ett datalager innebär sannolikt även ett modernare och mer lättarbetat

Ds 2000:38

Appendix 7A 259

gränssnitt. Många av dagens eftersystem kräver goda programmeringskunskaper.

  • Det rimliga kravet på att kunna knyta samman individer och kostnader skulle realiseras. Även specialprojekt skulle lättare kunna följas upp.

Varför har detta inte gjorts tidigare? AMS ambitionskrav har under tidigare år på 1990-talet var mycket höga. Då det visat sig att lösningen är oerhört komplex har man gradvis dragit ned på ambitionen. Frågan om ett datalager har aktualiserats vid flera tillfällen under 1990-talet men har ännu inte realiserats. Erfarenheten av projektet att ersätta AF-90 med AIS95 grusades relativt snabbt. Att arbeta fram ett nytt operativt system (AIS) har tagit fem år och ännu är det uppdelat i två olika system (AIS-F och AIS-Å).

För att ett Datalager skall realiseras krävs att man löser både interna som externa problem.

  • Organisatorisk samordning av begrepp i samtliga indatasystem
  • Kvalitet i indatasystemen
  • Uppföljnings- och återrapporteringskrav formuleras i så god tid att det finns möjlighet att inom ramen för Datalagrets struktur fånga relevant information.

AMS verksledning beslutade i januari år 2000 att skapa ett pilotprojekt som har till uppgift att bygga upp den första delen i AMV Datalager. Denna etapp beräknas vara klar under sommaren år 2000.

260 Appendix 7B Ds 2000:38

APPENDIX 7B

Beskrivning av sökandekategorier och avaktualiseringsorsaker.

Arbete

Avaktualiseringsorsak 1 Tillsvidareanställning Avaktualiseringsorsak 2 Tidsbegränsad anställning Avaktualiseringsorsak 3 Fortsatt anställning hos samma arbetsgivare Avaktualiseringsorsak 4 Samhall Sökandekategori 21 Deltidsarbetslös Sökandekategori 22 Tillfällig timanställning Sökandekategori 31 Tillfälligt arbete Sökandekategori 35 Ombytessökande Samhall

*

Sökandekategori 41 Ombytessökande Sökandekategori 42 Lönebidrag Sökandekategori 43 Offentligt skyddat arbete Sökandekategori 44 Rekryteringsstöd (utgick 1998) Sökandekategori 45 Anställningsstöd (utgick 1999) Sökandekategori 47 Allmänt anställningsstöd Sökandekategori 48 Förstärkt anställningsstöd

Arbetslös

Sökandekategori 11 Arbetslös, platsförmedlingsservice Sökandekategori 12 Arbetslös, vägledningsservice Sökandekategori 13 Arbetslös, väntar på beslutat program

Program

Sökandekategori 46 Start av näringsverksamhet Sökandekategori 51 Beredskapsarbete (utgick 1998) Sökandekategori 52 Arbetslivsutveckling (utgick 1999) Sökandekategori 53 Utbildningsvikariat (utgick 1998)

Ds 2000:38

Appendix 7B 261

Sökandekategori 54 Arbetspraktik Sökandekategori 55 Arbetsplatsintroduktion (utgick 1999) Sökandekategori 56 Offentligt tillfälligt arbete Sökandekategori 57 Projektarbete Sökandekategori 58 Resursarbete Sökandekategori 61 Ungdomspraktik (utgick 1995) Sökandekategori 62 Akademikerpraktik (utgick 1995) Sökandekategori 63 Ungdomsintroduktion (utgick 1995) Sökandekategori 64 Datortek Sökandekategori 65 Kommunalt program för ungdomar Sökandekategori 66 Utvecklingsgaranti för 20-24åringar Sökandekategori 71 Arbetsmarknadsinstitut Sökandekategori 72 SIUS-program

Utbildning

Avaktualiseringsorsak 7 Reguljär utbildning Sökandekategori 81 Arbetsmarknadsutbildning Sökandekategori 82 IT-satsningen (SwIT)

Övrigt

Avaktualiseringsorsak 5 Känd orsak (ex. föräldraledighet, pension) Avaktualiseringsorsak 6 Okänd orsak, ej avhörd Avaktualiseringsorsak 9 Remiss till annan myndighet Sökandekategori 14 Övriga inskrivna vid Af Sökandekategori 34 EES-sökande Sökandekategori 91 Ej statistikförda

Anm. *Ombytessökande Samhall räknas inte som erhållit arbete i AMS redovisningar. Här har vi valt att betrakta denna kategori som arbete eftersom personer som inte har något arbetshandikapp och är ombytessökande (skat 41) räknas som arbete. Kategorien omfattar dock så få personer att det inte påverkar den aggregerade andelen i arbete.

262 Det nationella IT-programmet Ds 2000:38

8. Det nationella IT-programmet

8.1. Inledning

Det nationella IT-programmet (SwIT) tillkom år 1997 för att möta det stora utbildningsbehovet inom IT-området. Programmet ger yrkesutbildning i olika områden relaterade till modern datoranvändning. Utbildningarna finansieras med statliga medel, men administreras av Industriförbundet och IT-företagens branschorganisation, som tillsammans bildat den ideella föreningen SwIT-yrkesutbildning (Sweden Information Techno-logy). I det första avtalet mellan Näringsdepartementet och Industriförbundet skulle programmet pågå åren 1998 och 1999 och omfatta cirka 10 000 personer. Tidsperioden från identifikation av utbildningsbehov till igångsättande av utbildningarna var således mycket kort. År 1999 beslutades att programmet skulle pågå till och med den 31 mars år 2000 med en omfattning av 11 700 personer.

Det huvudsakliga syftet med programmet var att snabbt öka utbudet av kvalificerad yrkesutbildad personal inom IT-området. Målsättningen var att alla arbetslösa som genomgick utbildningen med godkänt resultat skulle ha en anställning inom sex månader efter avslutad utbildning. Ambitionsnivån var uppenbarligen högre än den för traditionell arbetsmarknadsutbildning.

8.2. Organisation och genomförande

Organisationen för utbildningarna består av en styrelse och ett programråd med ett centralt kansli beläget i Stockholm. Styrelsen som bär ansvaret för verksamheten består av ledamöter från Industriförbundet samt IT-företagens branschorganisation. Näringsdepartementet är adjungerad styrelsemedlem. I programrådet ingår

Ds 2000:38

Det nationella IT-programmet 263

representanter från Industriförbundet, IT-företagens branschorganisation, Näringsdepartementet samt personer i ledande ställning i företag som är väletablerade i IT-branschen. Programrådet har dock endast haft en rådgivande funktion. På det centrala kansliet finns funktioner för upphandling, IT-stöd till projektledare samt ekonomistöd.

Enheterna på central nivå är de enda strikt organisatoriska funktionerna inom SwIT-verksamheten. I övrigt finns det ett femtiotal projektledare (konsulter) med ett ansvarsområde som ungefär motsvarar länsindelningen.1 Projektledarna bär ansvaret för genomförandet av utbildningarna och ser till att utbildningsinnehåll anpassas till behoven på lokal nivå. Alla projektledare har egna nätverk av företag och organisationer, vilket också var en viktig förutsättning för att verksamheten snabbt skulle komma igång. Många driver egna företag parallellt med SwIT-utbildningarna.

Projektledarna skall även kartlägga rekryteringsbehov på den lokala arbetsmarknaden. Kartläggning används för att formulera utbildningar som ger deltagarna den kompetens som krävs för ett kvalificerat IT-arbete i regionen. En central målsättning för SwIT var att rekryteringsbehovet skulle vara identifierat innan en utbildning startade. Projektledaren har därför fått lägga ned mycket tid på kontakter med arbetsgivare och i samråd med dessa specificera utbildningskraven för de tjänster som företagen ville tillsätta. Företagen utformar således utbildningsplanen för sina egna yrken. Från början var målsättningen att varje projektledare skulle identifiera cirka 200 lediga platser samt rekrytera och utbilda 200 personer. De kvantitativa målen har varierat något beroende på när projektledaren har startat verksamheten.

Deltagarna i SwIT rekryteras i samarbete med arbets-förmedling och länsarbetsnämnd.2 LAN/AF ansvarar för information till de arbetslösa, vägledning och beslutar om utbildningsbidrag. I avtalet mellan Näringsdepartementet och SwIT anges att länsarbetsnämnden

________________________

1 Det finns flera projektledare i storstäderna men endast en i de mindre länen.2 Av resultat som presenteras i Martinson (1999) framgår att samarbetet mellan SwIT och AF/LAN inte har fungerat i alla avseenden. Till exempel tycks många länsarbetsnämnder ha varit tveksamma till SwIT:s arbetsmetoder. Personal på förmedlingen har varit mer positiva till verksamheten.

264 Det nationella IT-programmet Ds 2000:38

skall matcha arbetslösa som har deltagit i SwIT med lediga arbeten. Det framgår inte hur matchningen i praktiken skall genomföras. Det är dock projektledarna som väljer vilka arbetslösa personer av dem som kommer från förmedlingen som slutligen skall få delta i utbildningen. Urvalsprocessen kan innehålla intervjuer och teoretiska tester som i vissa fall har genomförts av särskilda konsulter. I avtalet sägs att grupper som är underrepresenterade i de yrkeskategorier man från början tänkte sig (se nedan) - kvinnor, invandrare och arbetshandikappade - skall ges särskilda möjligheter att delta i utbildningen.3Vid lika utfall i urvalsbedömningen skall de personer som tillhör de underrepresenterade grupperna prioriteras.

SwIT-utbildningarna är öppna för arbetslösa personer och redan anställda som vill byta yrke eller förstärka sin kompetens inom ITområdet. Dessutom måste alla deltagare ha ett särskilt intresse för ITfrågor. Minst 75 procent av deltagarna skall vara arbetslösa och inskrivna vid den offentliga arbetsförmedlingen. Arbetslösa deltagare får utbildningsbidrag medan redan anställda får lön från sin arbetsgivare. Utbildningarna berättigar inte till studiemedel eller någon annan form av studiestöd. Deltagarna får diplom efter avslutad utbildning och SwIT står för kostnaderna för eventuella certifikat.

Utbildningsplatserna skall vara spridda över landet och tillfredsställa regionala och nationella rekryteringsbehov. När projektet startade bedömdes att utbildningarna skulle riktas mot ett tiotal yrken; PC/LAN-tekniker, PC-servicetekniker, nätverkstekniker, Unixtekniker, internettekniker, applikations-support, databasadministratör, Cobolprogrammerare, system-testare, internetprogrammerare och andra typer av prog-rammerare. IT-företagen i programrådet hade stort inflytande över valet av yrkesområden. Det har dock visat sig att dessa yrken inte täckte in de växande kraven inom IT-branschen och därför har yrkesinriktningarna ökat under projektperioden. Enligt SwIT:s VD fanns det nästan 100 olika utbildningsinriktningar år 2000.

________________________

3 Enligt avtalet skall marknadsföringen särskilt riktas till dessa grupper. Vidare skall urvalsprocessen utformas på ett sådant sätt att personer från dessa grupper (som har förutsättningar att genomgå utbildningen) ges lika stor möjlighet att delta som andra sökande.

Ds 2000:38

Det nationella IT-programmet 265

8.3. Erfarenheter av SwIT-utbildningar

Detta avsnitt baseras framför allt på resultat som presenteras i studier som har genomförts av Martinson (1999)4 och företagen Bite, Sifo samt TEMO.5

En av utgångspunkterna för SwIT-utbildningarna var att andelen anställda skulle uppgå till högst en fjärdedel av deltagarna. Ursprungligen hade SwIT problem att rekrytera redan anställda till kurserna. En anledning var att företagen inledningsvis inte var beredda att stå för lönekostnaderna under utbildningstiden. En annan var att de hade svårigheter med att hitta ersättare för dem som skulle delta i utbildningen. Arbetsgivareintresset har dock ökat över tiden och i den senaste mätningen var 22 procent av deltagarna anställda.

Martinson (1999) har jämfört samtliga deltagare i SwIT (till och med 981231) med deltagare i ordinarie arbetsmarknads-utbildning med IT-inriktning. Av denna jämförelse framgår att 32 procent av deltagarna i SwIT var kvinnor jämfört med 39 procent i arbetsmarknadsutbildningarna. Det framgår också att 5 procent av deltagarna i SwIT var arbetshandikappade jämfört med 12 procent i arbetsmarknadsutbildningarna. Andelen deltagare med utom-nordiskt medborgarskap uppgick till cirka 10 procent i båda utbildningsformerna. Andel deltagare med högskoleutbildning uppgick till 27 procent jämfört med 19 procent i arbetsmarknads-utbildning. Enligt nyligen publicerad statistik från AMS har andelen arbetshandikappade och utomnordiska medborgare i SwIT minskat sedan Martinson genomförde sin studie.

Projektledarna hävdar att flera utbildningar har varit alltför kvalificerade för personer med svag utbildningsbakgrund. Många av de

________________________

4 En andra delrapport av Martinson kommer att behandla bland annat arbetsgivarnas och utbildningsanordnares uppfattningar om SwIT, medan slutrapporten kommer att koncentreras till effekter av utbildning, andel i arbete, jämförelse med AMV:s utbildningar. Slutrapporten beräknas vara klar under hösten år 2000.5 Efter offentlig upphandling gav Näringsdepartementet det första uppföljningsuppdraget till Bite AB; ”Undersökning SwIT-utbildningar”, 1999, det andra till Sifo Research & Consulting AB; ”Sysselsättning efter avslutad SwITutbildning”, 1999 samt det tredje till TEMO AB.

266 Det nationella IT-programmet Ds 2000:38

sökande har dessutom inte varit särskilt motiverade för utbildningarna. Projektledarna anger att intresse och fallenhet är de faktorer som främst avgör valet av deltagare. Förmåga att fungera i grupp är en annan egenskap som projektledare rankar högt. Samtliga dessa egenskaper rankas högre än utbildnings-bakgrund, vilket inte överensstämmer med det faktiska utfallet (se ovan). En förklaring till skillnaderna mellan projektledarnas uppfattning och det faktiska utfallet är att arbetsgivarna har betonat utbildningsbakgrund och eftersom arbetsgivarna i många fall har deltagit i urvalsprocessen har de även påverkat rekryteringen av deltagare.

Martinson (1999) anger vidare att SwIT:s kostnader per utbildningsvecka genomgående var något lägre jämfört med AMV:s upphandlade IT-utbildningar år 1998.

Utfall

Företaget Bite har intervjuat deltagare i SwIT som avslutat en kurs med godkänt resultat före den sista december år 1998. 402 personer intervjuades drygt en månad efter utbildningen och 65 procent angav att de hade ett arbete.6 Av dessa hade 53 procent fått ett arbete som låg i linje med utbildningen, vilket motsvarar cirka 38 procent av samtliga deltagare. Sifo genomförde en liknande undersökning i början av september år 1999. Undersökningen omfattar 953 personer som avslutat en SwIT-utbildning under första halvåret 1999. Andelen i arbete uppgick till 55 procent (51 procent för kvinnor) och av dessa hade 42 procent fått arbete inom utbildningsområdet.7 Inkluderas även personer som har hoppat av en utbildning uppgår andelen i arbete till 53 procent. Vid intervjutidpunkten hade 48 procent av personerna med utom-nordiskt medborgarskap och 22 procent av de arbetshandikappade ett arbete. I den senaste undersökningen har TEMO följt upp 1 305 personer som genomgått SwIT-utbildning under år 1999. Individerna intervjuades i februari år 2000 och 61 procent av deltagarna angav att de hade en anställning efter utbildningen (65 procent av kvinnorna och 59 procent av männen) och 2 procent uppgav att de hade startat eget. Andelen kvinnor som fått arbete var således högre än den var för männen. Av dem som arbetade uppgav ungefär lika stora andelar av kvinnorna och männen att de hade ett fast

________________________

6 Utfallsmåttet innehåller tillsvidare- och projektanställning, provanställningar och starta eget.7 Utfallsmåttet är identiskt med det som användes i de andra undersökningarna.

Ds 2000:38

Det nationella IT-programmet 267

arbete, 61 respektive 63 procent och tillfälligt arbete/vikariat, 31 respektive 27 procent. Av dem som inte hade något arbete sade 11 procent att de hade en överenskommelse med en arbetsgivare om att påbörja ett arbete inom kort. Vidare hade 59 procent av deltagare med utomnordiskt medborgarskap samt 57 procent av deltagare med handikapp ett arbete eller eget företag vid intervjutillfället.

Notera att dessa tre uppföljningar baseras på individernas egen bedömning samt att personerna har avslutat utbildningen vid olika tidpunkter. Det innebär att det finns felkällor på grund av individens felrapportering samt att somliga individer nyligen har slutat en kurs och kanske inte har börjat söka arbete.

Resultaten för SwIT-kurserna kan jämföras med liknande upphandlade arbetsmarknadsutbildningar. Den senaste uppfölj-ningen med registerdata i HÄNDEL avser uppföljning 90 dagar efter arbetsmarknadsutbildning som avslutades under fjärde kvartalet år 1999. Efter utbildningar med inriktning mot teknologi/datavetenskap hade 45 procent av kvinnorna och 46 procent av männen arbete. För teknik/ingenjörsarbete var andelarna 30 och 29 procent. Efter SwITutbildningarna hade 52 procent av kvinnorna och 42 procent av männen arbete, i genomsnitt 46 procent.8 Ett år tidigare var andelarna i genomsnitt 38 procent för teknologi/datavetenskap och 43 procent för SwIT-utbildningarna. Det samlade utfallet för all yrkesinriktad utbildning var att 48 procent av deltagarna hade arbete 90 dagar efter att de slutat en utbildning under det fjärde kvartalet år 1999.

Projektledarna

I princip har det endast funnit två beslutsfattare, projektledaren som har fastställt behoven och den centrala funktionen som har skött upphandlingen. Det har varit enkelt att förmedla information och att snabbt fatta beslut om utbildningens innehåll och inriktning. Arbetssättet har karakteriserats av att den lokala projektledaren har haft ett personligt ansvar för hela processen, från inventering av arbetsgivarnas rekryteringsbehov och omvand-ling av behoven till utbildning till rekrytering av deltagare. Projektledarna har dessutom haft ansvar för att ordna värdföretag.

Tidsåtgången från identifiering av ett utbildningsbehov hos en arbetsgivare till start av utbildningen har varierat mellan sju och tio

________________________

8 Arbetsmarknadsutbildning med inriktning mot teknologi/datavetenskap innehåller inte enbart IT-utbildningar. Om utfallet i andra datakurser är lägre än det genomsnittliga utfallet underskattar siffrorna i texten det faktiska utfallet av AMS ITkurser.

268 Det nationella IT-programmet Ds 2000:38

veckor. Projektledarna har genomgående lagt ned mycket tid på att kartlägga företagens rekryteringsbehov och kompetenskrav för de lediga jobben. Projektledarna har utnyttjat sina kontakter med näringslivet, olika nätverk, AF/LAN, branschorganisationer, kommunala näringslivskontor och företagsbesök.

Ett viktigt motiv för att starta SwIT-utbildningar var att det ansågs finnas ett mycket stor utbildningsbehov inom IT-området. Många projektledare anger att de har upplevt att de förespeglats att det skulle vara enkelt att förmå företagen att satsa på SwIT-utbildningar. I verkligen har det varit svårt och det har tagit tid att etablera utbildningsformen.

Enligt resultat som presenteras i Martinson (1999) anger projektledarna att två tredjedelar av tiden har lagts ned på kontakter med arbetsgivare och sökande. Projektledarna betonar att det är viktig med företagskontakter på olika nivåer inom företaget. En person på en viss nivå känner sällan till både lediga tjänster och det exakta utbildningsinnehållet. Vidare har projektledaren ofta fått hjälpa arbetsgivaren med analyser av vilken IT-kompetens som behövs i företaget och detta har tagit mer tid i anspråk än vad många projektledare hade väntat sig. Projekt-ledarna betonar också att företagen har överdrivet höga kompetenskrav och att de har fått arbeta med att sänka företagens formella utbildningskrav. De har noterat att det finns en stor skillnad mellan vad företagen tror krävs för ett visst arbete och vad som faktiskt behövs. Detta visar hur svårt det är att fastställa arbetsmarknadens behov av arbetskraft och yrkeskunskap.

Ett annat problem som har uppstått är att kompetensbehov på en arbetsplats har ändrats under utbildningstiden. Det vill säga förutsättningar för ett arbete har förändrats under tiden som deltagaren har utbildat sig i ett yrke som har specificerats av en särskild arbetsgivare.

En person som deltar i en SwIT-utbildning skall vara kopplad till ett värdföretag som ger praktik och sedan eventuellt anställer deltagaren.9 Projektledarna har arbetat på olika sätt för att få kontakt med värdföretag. Vissa har startat utbildningar för ett större antal deltagare än det fanns rekryteringsbehov av och försökt hitta värdföretag under tiden.10 Andra har utgått ifrån att eleven under utbildningstiden själv skall hitta ett företag. I en del fall finns det

________________________

9 Deltagare kan själva ordna praktik under utbildningen och är då inte kopplade till värdföretag.10 Till exempel finns det projektledare som har startat utbildningar när 75 procent platserna varit kopplade till värdföretag.

Ds 2000:38

Det nationella IT-programmet 269

således ingen direkt koppling mellan företagens rekryteringsbehov och utbildningen. Enligt Martinson (1999) har fyra av tio projektledare endast gjort muntliga överenskommelser med företagen om praktik och anställning. Flera projektledare uppger att de gjort både muntliga och skriftliga överens-kommelser. SwIT-kansliets egen uppföljning från februari år 1999 visade att nästan hälften av deltagarna i februari inte hade något värdföretag.

I Sifo-undersökningen anger 69 procent av dem som avslutade en utbildning första halvåret år 1999 att det ingick praktik. Av dem som haft praktik uppger 57 procent att de fick arbete i det företag där de haft sin praktik. Svårigheterna att få praktikplats kan förklara att inte mer än drygt hälften fick arbete efter en SwIT-utbildning. Den senaste undersökningen av SwIT visar att drygt 70 procent av dem som haft ett värdföretag hade arbete efter utbildningen. Detta indikerar att organiserad praktik i kombination med utbildning kan ge bra resultat. Det är dock viktigt att betona att det på basis av uppföljningarna inte går att avgöra om utfallet beror av utbildningen eller individens egenskaper.

Upphandlingen av utbildning har skötts på central nivå av SwITkansliet. Kansliet har haft tillgång till personer med kunskaper i LOU och personer som arbetar inom utbildnings-området. Yrkeskompetensen har medfört att utbildningarna innehållsmässigt har hållit en hög standard. Projektledaren anger att tillgången till specialkompetensen har varit ett viktigt stöd i arbetet. Enligt projektledaren skulle en lokal eller regional hantering av upphandlingen ha inneburit dels administrativa problem, dels komplicerat kontakterna med utbildnings-anordnarna på orten.

IT-baserad kvalitetsuppföljning

De som har arbetat med SwIT och deltagit i utbildningarna har varit sammanlänkade i ett virtuellt nätverk. Detta har varit en förutsättning för en liten organisation med stor regional spridning. Organisationen har hela tiden utnyttjat olika IT-verktyg för att bemanna organisationen

270 Det nationella IT-programmet Ds 2000:38

och nå ut med information till medarbetarna. Samtidigt har SwIT på central nivå en gång i månaden genomfört webbaserade uppföljningar av deltagarnas åsikter om programmet. Fördelarna är att deltagarna enkelt har kunnat uttrycka sina åsikter samt att resultatet snabbt har kunnat återkopplas till projektledaren.

Ds 2000:38

Vaggerydsmodellen - en metod med företagsförlagd ... 271

9. Vaggerydsmodellen - en metod med företagsförlagd arbetsmarknadsutbildning

"Jag tror att det är ett av de bättre utbildningssätten som arbetsförmedlingen anordnar" (Företagare som deltar)

9.1. Inledning

På några håll i landet har ett nytt arbetssätt utvecklats enligt den så kallade Vaggerydsmodellen, där deltagarna erbjuds arbets-platsförlagd arbetsmarknadsutbildning i flera företag. Modellen utgår från behoven på den lokala arbetsmarknaden och betonar att utbildningen skall vara konkret och utarbetad i nära samarbete med företagen i regionen. En annan utgångspunkt är att deltagarna cirkulerar mellan flera företag, som deltar i samma utbildning och ger olika moment. Utbildningarna är således inte utformade för ett enskilt företag. Det finns ändå, enligt arbetsgruppens uppfattning, skäl att vara uppmärksam på avvägningen mellan företagsspecifika respektive branschspecifika och generella yrkeskunskaper och hur de finansieras.

Som i all annan arbetsmarknadsutbildning är målet att arbets-lösa personer skall komma in på arbetsmarknaden. Den som deltar i utbildning skall få tillräckligt med kompetens för att bli anställningsbar. Utgångspunkten i Vaggerydsmodellen är att en person är anställningsbar, då en arbetsgivare är beredd att anställa denne till rådande lönekostnad. Det innebär att personen inte nödvändigtvis behöver vara färdigutbildad före anställning, vilket är ett intressant synsätt. Modellen skjuter över en del av ansvaret för individens grundläggande yrkesutbildning på arbetsgivaren.

Utbildningarna enligt Vaggerydsmodellen är mer konkreta och i genomsnitt kortare än många andra arbetsmarknads-utbildningar. Vidare har merparten av dem som har genomgått utbildningarna enligt Vaggerydsmodellen fått arbete. Kurs-kostnaderna är också lägre än för

272 Vaggerydsmodellen - en metod med företagsförlagd ... Ds 2000:38

de flesta andra arbetsmarknads-utbildningar. Våren år 2000 arbetar cirka 20 arbetsförmedlingar i olika delar av landet enligt modellen.

För att få en uppfattning om hur modellen har påverkat förmedlingarnas verksamhet har arbetsgruppen besökt arbetsförmedlingen Hallunda utanför Stockholm. Förmedlingen ligger i en del av Stockholm där en stor andel av arbetskraften har utländsk bakgrund och där arbetslösheten är hög. Arbetsgruppen har även samlat in material från andra förmedlingar med erfarenhet av modellen och diskuterat med Bengt-Åke Thelin, som utvecklat det nya arbetssättet, samt med flera förmedlingschefer. Arbetsgruppen har vidare besökt företag som deltar i den arbetsplatsförlagda utbildningen. I detta avsnitt ges en bild av dessa erfarenheter samt en detaljerad beskrivning av arbetssättet.

9.2. Organisation och genomförande

Företagskontakter är en central komponent i Vaggerydsmodellen. En förmedling, som följer modellens principer, börjar med att kontakta företag på den lokala arbetsmarknaden för att kartlägga intresset för företagsförlagd utbildning. I samband med detta infor-meras företagen om deras roll under medverkan i utbildningen. Arbetsförmedlingen fattar alla formella beslut om utbildningens innehåll och längd. Det är också förmedlingens roll att uppmuntra personer som är inskrivna vid förmedlingen att söka till utbildningen.

Ett företag som ingår i utbildningen skall kunna erbjuda utbildning på sin arbetsplats, som gör att en elev tränas i olika förutbestämda moment under den tid som hon/han är vid företaget. När eleven har lärt sig momenten slussas denne över till nästa företag för utbildning i andra moment. Innan rotationen börjar går företagen tillsammans med arbetsförmedlingen igenom vad en person bör kunna efter utbildningen. Företagen utarbetar därefter en utbildningsplan och ger förslag på vilka moment som skall ingå i utbildningen. En uppenbar fördel är att utbildningens innehåll överensstämmer med de krav som ställs på arbets-marknaden. En annan fördel är att arbetsgivarna genom sin erfarenhet fastställer vad som krävs för att en arbetssökande skall betraktas som anställningsbar inom ett särskilt yrke.

När behoven är identifierade och utbildningsplaner har utformats sätter förmedlingen samman en ledningsgrupp, som består av arbetsförmedlingen, arbetsgivarna samt en så kallad utbildningssamordnare. I

Ds 2000:38

Vaggerydsmodellen - en metod med företagsförlagd ... 273

ledningsgruppen ingår endast de som har beslutanderätt för sin respektive verksamhet. Arbetsförmedlingen är sammankallande, ordförande samt ansvarig för att gruppens möten dokumenteras. Inför kursstarten möts gruppen varje eller varannan vecka. Utbildningsinnehållet finslipas och gruppen diskuterar antalet utbildningstimmar i varje kursmodul samt hur många arbetslösa personer som kan delta i varje utbildning. Alla utbildningar består av noggrant specificerade moduler (kurs-avsnitt). Ledningsgruppen arbetar således fram ett underlag för arbetsförmedlingens upphandling, som kan ske centralt vid länsarbetsnämnden eller vid ett särskilt kontor. Det är också ledningsgruppen som slutligen utser vilka (av de sökande som arbetsförmedlingen har valt ut) som skall delta i utbildningen. Det finns inga krav att anställa elever efter genomförd utbildning.

Utbildningssamordnaren fyller en viktig funktion och har flera uppgifter. En uppgift är att teckna avtal med de företag som deltar i utbildning samt med de underleverantörer som behövs för att ge utbildning som inte kan ges av företagen. Samordnaren kontrollerar också att företagen följer kursplaner och ger bra handledning samt håller löpande kontakter med anordnarna av utbildning som inte ges av företaget. Utbildningssamordnaren är inte en person från förmedlingen, utan har fått uppdraget i en offentlig upphandling av tjänsten. Exempelvis kan ett utbildnings-företag som genomför delar av den överenskomna utbildningen vara samordnare.

En arbetssökande som vill delta i den arbetsplatsförlagda utbildningen anmäler sitt intresse på sedvanligt sätt. Bland dessa utser förmedlingen sedan en grupp potentiella deltagare, från vilken företagen i sin tur väljer vilka som skall få delta i utbildningen. Precis som vid många andra arbetsmarknads-utbildningar krävs det ofta att eleven skall uppfylla vissa basala förkunskapskrav. Ambition och intresse är nyckelfaktorer som fångas in genom intervjuer av den potentiella deltagaren.

Avslutningsvis anser de som arbetar enligt konceptet att arbetssättet måste appliceras i sin helhet. Det blir inga bra resultat om en förmedling endast försöker arbeta med delar av modellen. Detta

274 Vaggerydsmodellen - en metod med företagsförlagd ... Ds 2000:38

gäller inte utbildningsinnehåll som givetvis måste anpassas till de förutsättningar som gäller på den lokala arbetsmarknaden. Däremot kan man inte ändra på arbetsförmedlingens ansvar, arbetsgivarnas inflytande över utbildningsinnehåll eller utbild-ningssamordnarens roll.

9.3. Utbildning enligt Vaggerydsmodellen

Det pågår flera utbildningar inom ramen för modellen. Utbildningarna är huvudsakligen praktiskt inriktade. I många av utbildningarna genomgår eleven först ett introduktionsprogram som ger grundläggande teori. Programmets innehåll och utbild-ningstid beror på individernas förkunskaper och arbetsgivarnas önskemål. Yrkessvenska är exempel på moment som ingår i ett introduktionsprogram. Vidare ges teoretisk utbildning som skall förstärka praktiken någon dag i veckan under resterande utbildningstid. I allmänhet varvas teori med praktik under en utbildningsvecka, på ett sådant sätt att deltagaren har någon dag teori och några dagar praktik. Ett exempel är utbildning till CNC-operatör, där deltagaren först går en grundläggande teoretisk kurs i skärande bearbetning, med vissa praktiska inslag på en arbetsplats eller hos en utbildningsanordnare. När individen cirkulerar mellan olika företag kommer teori såsom logistik, kvalitetssäkring, ergonomi och företagsekonomi in som särskilda teorimoduler.

Utbildningarna är genomgående förlagda till företagets dagliga verksamhet, men elevens arbete är inte schemalagt. Eleven stannar på samma arbetsplats mellan 4-8 veckor beroende på utbildningens inriktning. Vidare gäller som norm att eleven skall praktisera på minst två och som mest fem företag under utbildningstiden. Rotationen mellan företag fyller olika funktioner. För det första får eleven pröva på liknande moduler hos olika arbetsgivare. Individen lär sig då att en arbetsuppgift kan utföras på olika sätt, med olika hjälpmedel och med olika kravspecifikationer på olika företag. För det andra förhindrar rotationen att eleven används som billig arbetskraft. Utbildningen kan arrangeras på ett enda företag under förutsättning att företaget är så stort att olika avdelningar kan ses som ”företag i företaget” och ger en bredd i utbildningen som är lika stor som den blir vid en rotation mellan olika företag.

Ds 2000:38

Vaggerydsmodellen - en metod med företagsförlagd ... 275

Arbetsgivarna ställer en eller flera handledare till förfogande. Handledaren ansvarar för att eleverna får en adekvat praktik i de moment som anges i utbildningsplanen under den tid som de vistas i företaget. Vidare skall det finnas en ”fadder” på företaget som eleverna kan kontakta under praktiken, oavsett vilket moment de utbildas i. Arbetsgivaren skall också kontakta den fackliga organisationen vid företaget för att förankra utbildningen.

Under utbildningstiden skall ledningsgruppen sammanträda minst en gång per månad för att följa upp kursmoduler och elever. Under sammanträdet stämmer även arbetsgivare av vilka moment som har genomförts och vilka som skall genomföras på nästa arbetsplats. Erfarenheterna visar att utbildningarna fungerar bäst om antalet arbetsgivare är mellan tre och åtta. Arbetsgivarna kan utbilda maximalt två elever per period (4-8 veckor) om de skall kunna fullfölja alla åtaganden. Det innebär att den genomsnittliga utbildningen omfattar mellan tre och sexton platser. Modul-systemet ger stor flexibilitet - om en elev slutar tidigt i program-met, så kan en annan person direkt överta platsen.

Utbildningarna ger vidare ingen formell behörighet såsom certifikat eller dylikt, men tillräckliga kunskaper för att en arbetsgivare skall anställa. Deltagaren får ett intyg som innehåller referenser från samtliga företag som har medverkat i utbildningen. Referenserna har en avgörande betydelse när individen söker arbete på andra företag och på en nationell arbetsmarknad. Att de arbetslösa skall bli anställningsbara och snabbt komma i arbete är också det övergripande målet för dem som arbetar med Vaggerydsmodellen. I arbetet kan viktiga yrkesfärdigheter byggas upp som inte kan byggas upp i en schemalagd utbildning i en utbildningslokal långt ifrån den lokala arbetsmarknaden.

276 Vaggerydsmodellen - en metod med företagsförlagd ... Ds 2000:38

9.4. Erfarenheter av verksamheten

Det finns inte några renodlade studier av eleverna som har deltagit i de arbetsplatsförlagda utbildningarna eller av de förmedlingar som arbetar efter de nya principerna. Detta hade varit önskvärt. Den information som arbetsgruppen har fått del av har samlats in av kontoren som arbetar i enlighet med konceptet. Deltagarna är inte möjliga att identifiera i AMS databas HÄNDEL. Därför kan inte nedanstående uppgifter om andel i arbete verifieras på det sätt som vore önskvärt.

De finns en flora av utbildningsinriktningar. Exempel på utbildningar (och utbildningstid) som har genomförts är försäljnings-, lager- och servicearbete (24-37 veckor), verkstads-arbete (34 veckor), fältsäljararbete (37 veckor) och montering (33 veckor). Andra exempel är kurser i hemservice (7 veckor) och butiksarbete (20 veckor). Av den skriftliga information som arbetsgruppen har tagit del av framgår att i vissa utbildningar har majoriteten tillhört de grupper som AMS brukar benämna svårplacerad arbetskraft. Detta gäller exempelvis vid kontoren i Vaggeryd och Hallunda. I vissa kurser deltog endast personer med utländsk bakgrund och med mycket långa inskrivningseller arbetslöshetstider. I det perspektivet är resultaten efter utbildning mycket intressanta. Av 31 deltagare i Örebro har 29 fått arbete och i Hallunda hade 31 av 34 elever arbete 90 dagar efter utbildningen. I Laholm har 3 av 4 fått arbete och i Lidingö har 6 personer av 8, samtliga var utomeuropeiska kvinnor, fått arbete direkt efter utbildningen.

Förmedling och företag betonar att det är företagen som gör det slutliga urvalet av deltagare till utbildningen från den grupp som har satts ihop av förmedlingen. I det sammanhanget kan man resa frågan om det är effektivare att låta arbetsgivare välja personer innan utbildningen genomförs än efter utbildningen. Modellen visar att trots att företagen inte ger någon anställningsgaranti är andelen som får arbete efter den företagsförlagda utbildningen mycket hög. Det är svårt att förklara varför modellen lyckas där många andra åtgärder misslyckas. En förklaring kan vara att arbetsgivarna inte får information om individernas bakgrund och därför inte känner till att en individ har varit

Ds 2000:38

Vaggerydsmodellen - en metod med företagsförlagd ... 277

långtidsarbetslös när de intervjuar sökande till utbildningen. Ambition och motivation är de faktorer som främst avgör om en individ får delta i utbildningen. Den företagsförlagda utbildningen tycks eliminera sedvanliga hinder för att komma in på den reguljära arbetsmarknaden.

Utbildningskostnaderna för de företagsförlagda utbildningarna är låga i förhållande till annan yrkesinriktad utbildning. Genomsnittet uppgår till cirka 1 300 kronor per kursdeltagare och vecka, vilket kan jämföras med cirka 2 400 kronor för annan yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. Det bör noteras att kost-naderna för utbildning enligt Vaggerydsmodellen även inkluderar utgifter för handledning. Modellen är mer personalintensiv än annan verksamhet och inkluderas detta blir skillnaderna sannolikt mindre. Det har dock varit svårt att beräkna kostnader för utbildning inklusive personaltid. Idag går endast en mindre del av medlen för arbetsmarknadsutbildning till de företagsförlagda utbildningarna. Exempelvis vid Hallundakontoret utgör den företagsförlagda utbildningen endast 10 procent av platserna som kontoret upphandlar. Personer som arbetsgruppen har varit i kontakt med anser inte att det skulle vara några problem att expandera verksamheten.

Modellen förutsätter att personalen ägnar mer tid per utbildningsplats, inklusive nödvändiga företagskontakter, än vid annan upphandlad utbildning. Det gäller framför allt då arbetssättet introduceras. Efter en tid tycks dock de upparbetade företagskontakterna snarare underlätta förmedlingsarbetet. De kontor som har längst erfarenhet av modellen anger att de upparbetade kontakterna med företagen ger tidsbesparande rutiner. Exempelvis vid Hallundakontoret har personalen dubbla kompetenser - de är både vägledare och förmedlare - vilket är en stor fördel i detta område. Det ställs dock inte några krav på dubbla kompetenser vid andra kontor som arbetar efter modellens principer. Förmedlarna anger vidare att det företagsinriktade arbetssättet är stimulerande och utvecklande. De lär känna den lokala arbetsmarknaden och får bättre information om såväl utbildnings- som personalbehov. Personal på kontoren pekar också på vissa externa effekter. Exempelvis ringer företagen sin

278 Vaggerydsmodellen - en metod med företagsförlagd ... Ds 2000:38

förmedlingskontakt och anger rekryteringsbehov i större ut-sträckning än tidigare. Även företagen tycks anse att utbildnings-programmet har förändrat deras syn på arbetsförmedlingens möjligheter att bistå vid rekryteringsbehov.

9.5. Lärlingsutbildning och arbetsmarknadsutbildning

Det finns traditionella utbildningsformer som i strukturen har en stark arbetsplatsförankring. Lärlingsutbildningen i dess tradi-tionella mening innebär att en lärling antas för en flerårig ut-bildning till ett hantverksyrke. Grundutbildning kan ske inom gymnasieskolans yrkesförberedande alternativt individuella pro-gram i form av lärlingsutbildning, men först efter några år på arbetsmarknaden får eleven sitt yrkesbevis. Det förekommer också likvärdig utbildning i företag samt traditionell lärlingsutbildning hos en hantverkare.

Gesällbrevet är ett yrkesbevis som finns för ett 70-tal yrken. Kraven för detta fastställs centralt av respektive branschorga-nisation eller Sveriges hantverksråd och innehåller bland annat ett kvalificerat arbetsprov. Efter minst sex år i yrket kan ett prov avläggas för mästarbrev. Gesäll- och mästarbrev ger möjligheter att utöva yrket i andra länder inom EU, vilka ofta har mästarbrev som krav för att en hantverkare skall få etableringstillstånd.

Det har vuxit fram arbetsmarknadsutbildningar som bedrivs i projektform under beteckningen lärlingsutbildning. Dessa utbild-ningar har det gemensamt att huvuddelen av utbildningstiden är arbetsplatsförlagd. Utbildning som inte syftar till ett gesällbrev bör dock inte namnges på ett sådant sätt att de kan förväxlas med de fleråriga traditionella hantverksutbildningarna. Den treåriga lärlingsutbildning som bedrivits i Skaraborg 1997-1999, med stöd av medel från Europeiska Socialfondens mål 3, har dock hämtat sin uppläggning från en mer traditionell lärlingsutbildning.

I de så kallade lärlingsutbildningarna har arbetsförmedlingen aktivt sökt upp företag med anställningsbehov, vilka sedan engageras i upplägget av utbildningen. Den fackliga organisationen på arbetsplatsen tar också aktivt del i programmet på olika sätt. Exempelvis i projektet ”Värmlandslärling” är LO och Företagarnas Riksorganisation

Ds 2000:38

Vaggerydsmodellen - en metod med företagsförlagd ... 279

engagerade i kontakter och urval av företag. LAN upphandlar en utbildningsanordnare som ska samordna, genomföra och följa upp utbildningen. Vidare tas kontakter med arbetsgivare och hantverkare om att ta emot arbetslösa för att de skall lära sig ett yrke. Det handlar normalt om högst 40 veckor med individuellt anpassade studieplaner. Viss teoretisk utbildning förekommer såsom arbetsrätt, arbetsmiljöfrågor, branschanknutna miljöfrågor samt gruppsamverkan.

Erfarenheterna av dessa projekt är i många fall goda och har flera faktorer gemensamt med Vaggerydsmodellen - ett företags-inriktat arbetssätt från förmedlingens sida, arbetsgivare engageras i utformning av utbildning samt uttalat stöd från företags- och fackliga organisationer på regional och lokal nivå. Parterna på arbetsmarknaden deltar ofta aktivt i form av en styrgrupp eller motsvarande. Arbetsgivare är med och väljer ut deltagare till utbildningarna på basis av intresse och motivation. De arbetsgivare som tar emot deltagare tar inte något bindande anställningsbeslut. Vidare har en utbildningssamordnare ansvar för genomförandet av utbildningen. Denna funktion upphandlas och samordnaren medverkar vid rekrytering av företag, elever, kontrollerar att kursplaner följs, besöker företagen och löser problem som uppkommer under studietiden. Nära kontakt med arbetsgivare och en person som har huvudansvaret för stora delar av genomförandeprocessen framstår som viktiga komponenter i en effektiv arbetsmarknadsutbildning.

280 Några internationella erfarenheter Ds 2000:38

10. Några internationella erfarenheter

10.1. Inledning

Många länder lägger ned betydande summor på olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. År 1997 satsade OECD-länderna i genomsnitt cirka 0,8 procent av BNP på aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder (OECD 1998). Utgiftsandelen varierade från omkring 0,2 procent i bland annat Tjeckien, Japan, och USA till drygt 2 procent i Sverige och Danmark. I genomsnitt cirka 8 procent av arbetskraften i OECD deltog någon gång under år 1997 i en åtgärd. Även dessa andelar varierar mellan länderna. I bland annat Kanada, Tjeckien och England deltog cirka 3 procent jämfört med nästa 25 procent i Danmark. Motsvarande siffra för Sverige var år 1997 drygt 13 procent. Arbetsmarknadsutbildning är den enskilt största åtgärden i de flesta länderna. I genomsnitt för hela OECD deltog 24 procent av alla deltagare i någon form av arbetsmarknadsutbildning.

Länderstudier kan ge värdefull information om hur olika eller liknande ekonomisk-politiska åtgärder fungerar i olika länder. Erfarenheterna kan ge förslag till nya effektiva åtgärder och tjäna som underlag för att bedöma konsekvenser av förändringar av existerande system i ett land. Syftet med detta avsnitt är att peka på några erfarenheter av arbetsmarknadsutbildning från olika länder som är medlemmar i OECD. Avsnittet redogör också för erfarenheter från USA och Storbritannien av ett resultatbaserat ersättningssystem till utbildningsanordnare. Ett liknande system finns även i Australien.

Ds 2000:38

Några internationella erfarenheter 281

10.2. Erfarenheter från några OECD-länder1

OECD har kartlagt effekterna av arbetsmarknadsutbildning för arbetslösa deltagare i olika länder. Personerna har deltagit vid olika tillfällen och i program med olika utbildningsinnehåll. Det fram-går till exempel inte alltid om utbildningarna är yrkesinriktade eller av mer förberedande karaktär. OECD:s kartläggning ger således en bild av betydelsen av arbetsmarknadsutbildning i all-mänhet för de arbetslösas möjlighet att få ett arbete. Merparten av resultaten avser början av 1990-talet. OECD betonar att en del studier som refereras inte har löst många av de underliggande metodproblemen.2 Vi vill därför påpeka att resultaten som pre-senteras skall ses som indikationer och inte som sanningar.

Australien

De australiensiska studier som diskuteras i OECD:s rapporter undersöker sambandet mellan utbildning och sysselsättning. Studierna jämför personer som har deltagit i en utbildning med en grupp personer med samma observerbara individuella egenskaper som dock inte har deltagit i en utbildning. Resultaten tyder på ett positivt samband mellan arbetsmarknadsutbildning och syssel-sättning. Detta gäller främst personer som hade varit långtids-arbetslösa innan de deltog i programmet. Effekterna var dock positiva endast direkt efter programmet och redan fem månader efter kursslutet fanns det inga statistiskt säkerställda effekter av programmet. Vidare pekar resultaten på att utbildning kan ha varit mindre effektiv än deltagande i jobbklubbar. Även om det finns en stor metodosäkerhet visar resultaten att det inte är entydigt bättre att delta i arbetsmarknadsutbildning än att inte delta.

Kanada

Kanada har haft flera olika utbildningsprogram där många har varit utformade för särskilda grupper av arbetslösa. Resultaten är som i alla andra länder mycket skiftande. Bland de program som riktats till

________________________

1 Avsnittet bygger på OECD (1993, 1996).2 Se bilaga 1 för en fördjupad diskussion om några centrala metodproblem i samband med utvärdering av arbetsmarknadsutbildning.

282 Några internationella erfarenheter Ds 2000:38

långtidsarbetslösa är det främst program som har kombinerat utbildning och subventionerad sysselsättning som visar positiva resultat. Det relativt mest framgångsrika pro-grammet bestod av en lönesubvention kombinerad med utbildning på en arbetsplatsen. Programmet gav signifikant positiva sysselsättningseffekter på både kort och lång sikt. Däremot fanns det endast på kort sikt ett samband mellan programmet och inkomster, vilket indikerar att programmet på längre sikt inte påverkade individernas produktivitet.

Även program som vände sig till nytillträdande på arbetsmarknaden (ungdomar och kvinnor) har varit framgångsrika. Men precis som programmen för långtidsarbetslösa har programmen för dessa grupper innehållit en kombination av utbildning och temporärt subventionerat arbete. Till skillnad mot programmen för långtidsarbetslösa finns det ett positivt samband mellan åtgärderna för nytillträdande och inkomster. Det bör betonas att studierna i Kanada har funnit tecken på creaming, det vill säga att administratörer väljer individer med lång arbetslivserfarenhet, god utbildningsbakgrund eller som i andra avseenden är bäst lämpade för att delta i åtgärden.

I allmänhet tycks åtgärder som består av olika kombinationer av program ge bäst resultat för deltagarna i Kanada. Till exempel finns det ett positivt samband mellan årsinkomster och program som kombinerar klassrumsbaserad utbildning, sysselsättningssub-ventioner och stöd för utbildning på arbetsplatser. Programmet ledde dock främst till flera arbetade timmar, det vill säga produktivitetseffekten var begränsad. Effekterna var något högre för vuxna kvinnor än för vuxna män och sämst för ungdomar. OECD betonar att programmen var noggrant anpassade till de förutsättningar som gällde på lokal nivå, vilket i sin tur lyfts fram som en förklaring till de goda resultaten.

USA

Kännetecknande för amerikansk arbetsmarknadspolitik sedan början av 1960-talet har varit att en mängd olika program har prövats, vanligen i liten skala och under relativt korta perioder. De olika programmen har också blivit utvärderade på olika sätt och det som slår en svensk betraktare är det stora antalet studier som har genomförts. Förutom OECD-studierna finns det flera över-sikter av utvärderingsforskningen i USA (t.ex. Lalonde 1995, Heckman, Lalonde, och Smith 1999).

Ds 2000:38

Några internationella erfarenheter 283

Resultaten av den amerikanska utvärderingen är på grund av sin omfattning svår att sammanställa. Genomgående tycks dock resultaten för de rikstäckande programmen peka på att utbild-ningen relativt sett har större betydelse för kvinnor än för män. Programmen tycks inte ha någon effekt på ungdomar. Det är vik-tigt att betona att merparten av programmen i USA riktar sig till personer med svag utbildningsbakgrund eller med låga inkomster.

Det finns även många delstatliga program. Ett av dessa har genomförts i Pennsylvania och riktade sig till personer som tvingats lämna sitt arbete på grund av nedskärningar. Programmet innehöll klassrumsbaserade studier och resultaten tyder på ett positivt samband mellan inkomster och utbildningen både ett och två år efter programmet. Sambandet var starkast för kurser i matematik och naturvetenskap. Det finns dock studier som inte finner några signifikanta samband mellan inkomster och kurser för arbetslösa som har förlorat jobbet på grund av nedskärning.

Även USA har experimenterat med program som består av en kombination av åtgärder. Ett program kombinerade intensiv förmedlingsservice, klassrumsbaserade studier och utbildning på arbetsplats. Resultaten varierade mellan olika grupper och beroende av hur komponenterna i programmet kombinerades. För vuxna män och kvinnor observerades positiva samband mellan inkomster och förmedlingsservice i kombination med utbildning på arbetsplatsen. Det var framför allt antal arbetade timmar som ökade, vilket tyder på att programmet inte höjde produktiviteten. Klassrumsbaserade studier gav inga inkomsteffekter. Vidare hade ingen programkombination någon effekt för ungdomar.

Flera amerikanska utbildningsprogram riktar sig till ung-domar och endast ett fåtal har varit framgångsrika. Ett skäl är att ungdomarna inte har varit särskilt motiverade för studier. Det märks till exempel genom att program som har riktats till ungdomar som har hoppat av gymnasieskolan inte har haft några bestående effekter på sysselsättning eller inkomster. Uppföljnings-perioden har varit så lång som fyra år. Resultaten varierar genom-gående mellan olika lokala arbetsmarknader.

England

Precis som Kanada och USA har England utnyttjat program bestående av en kombination av olika åtgärder. En kombination har varit klassrumsbaserade studier och utbildning på en arbetsplats.

284 Några internationella erfarenheter Ds 2000:38

Uppföljningar av detta program visar att personer som har genomgått utbildningen arbetade i större utsträckning (mätt i tid) än en person som inte hade deltagit i programmet. Detta gäller drygt två år efter programmet. Resultaten varierar mellan olika kurser. Utbildning som inte ledde till en formell kompetens3 hade exempelvis ingen effekt på tid i arbete, vilket kan tyda på att kva-lificerade yrkestester är viktiga på den engelska arbetsmarknaden. Samma resultat erhålls när inkomster används som utfallsmått. De som fick en formell kompetens erhöll signifikant större löne-ökningar än dem som inte hade den formella kompetensen. Löneskillnaderna försvann dock över tiden, vilket tyder på att yrkesbeviset främst påverkade ingångslönen.

Norge

OECD tar upp flera studier av deltagare i Norge. En studie fokuserar på sannolikheten att ha ett arbete ungefär ett år efter en arbetsmarknadsutbildning. Resultaten visar dock att främst kurser som riktats mot arbete i offentlig sektor ökade möjligheterna att få arbete. Andra kurser hade inga signifikanta effekter på syssel-sättningen. Studien överskattar dock effekterna av utbildningen, eftersom det inte gick att ta hänsyn till att personer kunde gå in i andra åtgärder efter utbildning.

En annan studie av samma arbetsmarknadsutbildning under-söker betydelsen av individuella egenskaper för resultaten efter en utbildning. Det framgår till exempel att individer som uppgav att de ämnade söka jobb aktivt så fort kurserna var avslutade hade större chans att få ett arbete efter utbildningen än övriga. I studien dras slutsatsen att individens motivation har stor betydelse för möjligheterna att få arbete efter en utbildning. Jobbsökaraktiveter i samband med utbildningen tycks således vara värdefullt.

En tredje studie analyserar samband mellan yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning och ungdomars möjligheter att erhålla arbete. Programmet riktade sig både till vuxna och ungdomar. Möjligheten att få ett arbete var störst för dem som fullföljde kursen. Vidare hade kurslängden betydelse för utfallet. Effekten var stor för dem som hade

________________________

3 I England finns nationella yrkestest inom många yrkesområden (National Vocational Qualification, NVQ, och General National Vocational Qualification, GNVQ) för att värdera individens kompetens. Inga förkunskapskrav krävs och kunskaper mäts på olika nivåer.

Ds 2000:38

Några internationella erfarenheter 285

deltagit i en kurs som varade mellan 0-30 veckor. Effekterna avtar successivt efter 30 veckor. Störst sannolikhet att få arbete hade de som genomgått ungefär 20 veckors utbildning. Dessa resultat står dock i kontrast till de som presenteras i Torp (1994). Hon finner att kurser om 5-10 veckor och 30 veckor eller mer har större effekt än kurser som omfattar 20 veckor. Sammanfattningsvis visar dessa resultat att det finns stor osäkerhet kring kurslängdens betydelse för de arbetslösas möjligheter att få arbete efter en utbildning i Norge.

Danmark

Danmark har precis som USA, Kanada och Storbritannien provat program som kombinerar olika åtgärder. Ett program riktat särskilt till långtidsarbetslösa kombinerade utbildning och tem-porärt subventionerat arbete. Resultaten tyder på att sannolikheten att lämna arbetslösheten var som störst omedelbart efter det temporärt subventionerade arbetet. OECD tolkar det som att vissa personer tenderar att gå direkt från subventionerande arbeten till reguljär sysselsättning, det vill säga det subventionerade arbetet har en rekryterande effekt. Enbart utbildning hade dock ingen signi-fikant påverkan på sannolikheten att lämna arbetslösheten. För män och kvinnor över 50 år förlängde till och med utbildning arbetslöshetsperioden. Resultaten skall dock tolkas med stor för-siktighet, eftersom metodproblemen är stora.

Sammanfattning

Sammanställningen av erfarenheterna av arbetsmarknadsutbildning i några OECD-länder ger precis som resultaten för Sverige en splittrad bild av programmets betydelse för dem som har deltagit. Metodosäkerheten är mycket stor och effekterna varierar mellan program och deltagare och över tiden. Trots dessa problem kan man dra några viktiga lärdomar. OECD pekar bland annat på betydelsen av att utbildning ska ha liten volym och vara utformad för arbetsmarknadens behov. Utbildningar som knyts till arbets-givare ger genomgående positiva resultat. OECD varnar dock för att en nära anknytning till den lokala arbetsmarknaden ökar risken för undanträngning, det vill säga att utbildningsdeltagare får jobb på bekostnad av individer som ej har

286 Några internationella erfarenheter Ds 2000:38

deltagit i arbetsmarknadsutbildning. En annan lärdom är att arbetsmarknadsutbildning tycks fungera bättre om den kombineras med andra åtgärder såsom jobbsökaraktiviteter, förmedlingsservice och subventionerad sysselsättning.

OECD betonar att arbetsmarknadsutbildning för ungdomar måste ses i samband med mer generell utbildningspolitik. Det betonas också att det behövs mer studier av kursinriktning och kurslängd samt långa uppföljningsperioder för att värdera de långsiktiga effekterna av utbildningen. Vidare påpekas att de positiva effekterna på individnivå genomgående är blygsamma. Inkomstökningar tycks främst bestå av ett ökat antal arbetade timmar, snarare än en ökning av timlönen. Det vill säga utbild-ningen har en rekryterande effekt snarare än en produktivitets-höjande effekt.

10.3. Utbildningsanordnare i andra länder

USA

Arbetsmarknadsutbildning i USA riktas främst till de svagaste grupperna på arbetsmarknaden. Inkomster under miniminivå utgör ofta en förutsättning för att få tillgång till utbildningen. För några år sedan genomfördes en välfärdsreform som har inneburit förändrade villkor för grupper som levt i mångårigt socialbidrags-beroende. Bidragsnivån sänktes och personerna vara tvungna att ta ett arbete. I samband med reformen började även amerikanska beslutsfattare ställa höga krav på utbildningsanordnare. System där ersättning kopplas till uppnådda resultat har ökat i omfattning. Det resultatbaserade ersättningssystemet har främst används för åtgärder riktade till personer med inkomster under miniminivå.

År 1982 införde USA det så kallade Job Training Partnership Act (JTPA) som är ett åtgärdssystem orienterat mot privat sektor.4 JTPA är ett nationellt program, men förvaltningen är offentlig på delstatlig nivå tillsammans med det lokala näringslivet som iden-tifierar utbildningsbehov och ansvarar för programmen. Adminis-trationen av de

________________________

4 Genom att man hösten 1998 tog beslut om en ny lag (Work Force Investment Act) för arbetsmarknadspolitiken, kommer JTPA att upphöra helt from den 1 juli 2000. Den nya lagen innehåller dock de centrala elementen i JTPA.

Ds 2000:38

Några internationella erfarenheter 287

ekonomiska resurserna sköts lokalt av så kallade Service Delivery Areas (SDA), medan Private Industry Councils (PIC) har hand om den lokala översynen. I de senare ingår repre-sentanter för arbetsgivarna (som också är ordförande), fackförenin-garna, arbetsförmedling och andra lokala myndigheter. PIC startar och övervakar de lokala programmen som genomförs av offentliga och privata utbildningsanordnare. Anordnarna får betalt efter re-sultat. Det är näringslivets lokala behov som dominerar vilken ut-bildning som ges. Listan på de typer av utbildningsprogram som omfattas och därmed stöds av lagen om JTPA är lång. Några exempel är yrkesrådgivning, placering i arbetslivet, stödundervis-ning, utbildning på arbetsplatsen samt skräddarsydda yrkesutbild-ningar för särskilda branscher eller företag (Donahue, 1992).

Arbetsmarknadsdepartementet (Department of Labor, DOL) har beräknat olika typer av så kallade prestationsnormer för olika JTPAprogram. En prestationsnorm är ett lägsta krav på utfall för ett enskilt program och grupp av deltagare. Det är upp till SDAs och PICs, att utforma lokala program som har möjlighet att nå de uppsatta normerna. Av de medel som tilldelas delstaterna, avsätts en lokal pott till belöning för de SDAs som överträffar målen samt en särskild pott som utgår som stöd för de som inte når målen.5 Det finns vissa inskränkningar i budgetfördelningen, som exempel-vis att en viss del av resurserna skall gå till utbildning av ung-domar, socialbidragstagare och andra svaga grupper (Donahue, 1992). Det grundläggande syftet med prestationsnormer uppges bland annat vara att skapa incitament för de lokala programadmi-nistratörerna att driva verksamheten på ett effektivt sätt. Vidare anses normerna förstärka deltagarnas möjligheter att få arbete efter åtgärden.

Ett problem med ersättningen som beror på det resultat som anordnarna uppnår, är att finna rimliga utfallsmått. Prestationsnormerna identifieras och sätts på federal nivå, men PICs och SDAs ansvarar för att normerna implementeras och anpassas till lokala villkor.6 På nationell nivå används en mängd olika utfalls-mått (DOL 1999). Måtten varierar med avseende på program, utfallsperiod och individernas bakgrund (exempelvis vuxna, ung-domar, äldre, personer

________________________

5 Sanktioner det första året innebär ingen bonus samt viss hjälp av lokala myndigheter. Misslyckas SDAs med att nå målet även det andra året skall SDAs organiseras om, vilket kan innebära att anställda förlorar sina jobb.6 På delstatlig nivå kan man etablera ytterligare prestationsnormer utöver de nationella, bestämma hur stor del av potten som skall gå till bonus, utveckla riktlinjer för sanktioner med mera.

288 Några internationella erfarenheter Ds 2000:38

som tvingats lämna sitt arbete på grund av nedskärningar). Arbete för vuxna avser andel deltagare som under den 13:e veckan efter kursslut är anställda (minst 20 timmar per vecka). För ungdomar gäller andelen (exkl. personer som har stan-nat i skolan samt personer som gått tillbaka till skolan) som får ett icke subventionerat arbete (minst 20 timmar per vecka). Utfallet mäts såväl i direkt anslutning till programslut som en längre period efter programmet. Utfallsmåtten avser dock även löneut-veckling, lönenivå, förändring i hjälpbehov och mått på kom-petensutveckling i form av exempelvis uppnådda diplom. Den nationella normen för andel i arbete varierade budgetåret 1998/ 1999 mellan 45 procent för ungdomar till 73 procent för personer som blivit arbetslösa vid nedskärningar.

Arbetsmarknadsdepartementet har även utarbetat riktlinjer för bonus som också varierar mellan olika program (DOL 1999). En första bonus betalas ut till SDAs om minst 65 procent av deltagarna i programmen har svag bakgrund (på basis av inkomster). Vidare måste alla nationella prestationsmått utnyttjas på lokala nivå. Under förutsättning att 65-procentsvillkoret är uppfyllt, betalas ytterligare en bonus ut till SDA om resultaten överstiger alla prestationsnormer. Det finns också kriterier för när ett SDA skall anses ha misslyckats.

Ett annat problem som ofta nämns i samband med prestationsnormer är att programadministratörerna väljer sökande som de tror har störst chans att lyckas med programmet, creaming. Det vill säga det finns en trade-off mellan rättvisa och effektivitet. För att fastställa om det verkligen finns en sådan konflikt måste man undersöka sambandet mellan individernas kunskapsnivå före utbildningen och utbildningens effekt (Heckman m.fl. 1999). Creaming innebär att programadministratörer styr resurser från de mest behövande till personer som har relativt sett större chans att få arbete oavsett om de senare drar nytta av utbildningen eller inte. Den amerikanska utvärderingsforskningen har inte funnit några tydliga belägg för creaming. I stället tycks det vara ett traditionellt problem med självselektion, det vill säga att personer som skulle klara sig utan programmet själva söker sig till det (Heckman m.fl. 1999). Det finns studier som visar att utbildningscenter snarare favoriserar svåra grupper vid urval till utbildningsprogram. Ameri-kanska forskare argumenterar att det finns politiska incitament att underlätta för personer med låga inkomster att få tillgång till programmet.

Ds 2000:38

Några internationella erfarenheter 289

Job Corps är ett annat amerikanskt program som främst inne-bär stödundervisning och yrkesutbildning för grupper med låga in-komster, företrädesvis ungdomar. Även detta program drivs på kontraktsbasis med prestationsbaserade ersättningar. En viktig skillnad mot JTPA är emellertid att programadministratörer i Job Corps inte har kontroll över rekryteringen av deltagare. Detta in-nebär att anordnarna konkurrerar om kontrakt på basis av hur ef-fektivt de arbetar med svaga grupper. Programmet har haft nega-tiva effekter på kort sikt, det vill säga personer som deltagit i pro-grammet arbetar i mindre utsträckning och tjänar mindre än dem som ej deltagit. Långsiktiga bedömningar tyder dock på att personer som genomgått Job Corps arbetar mer, tjänar mer och är mindre beroende av socialbidrag än personer som inte deltagit (Donahue, 1992).

Storbritannien

År 1998 genomförde Storbritannien en omdirigering av arbetsmarknadspolitiken mot ett tydligare fokus på att förbättra arbets-lösas anställningsbarhet och att få dem i arbete. Än så länge har satsningen koncentrerats till arbetslösa ungdomar i åldrarna 18-24 samt vuxna långtidsarbetslösa äldre än 25 år. För ungdomar gäller, som ett första steg mot ett arbete, hjälp att söka jobb samt intensi-fierad vägledning. Om ungdomarna inte får ett reguljärt arbete er-bjuds de i ett andra steg bland annat utbildning (Full Time Educa-tion and Training Option). Målet med utbildningen är att ungdo-marna skall nå en viss förutbestämd kunskapsnivå som mäts genom särskilda yrkes- och kunskapstester (NVQ och GNVQ). Varje deltagare i en utbildning skall ha en individuell utbildnings-plan med tydliga yrkesmål och information om vilka utbildningar som krävs för att nå målen. Ett alternativt program är inriktat på intensiv hjälp att söka arbete med kurser i att skriva ansökningar, intervjuteknik och praktik på en arbetsplats (Environment Task Force och Voluntary Sector Option).

I Storbritannien har lokala Training and Enterprise Councils (TEC) ansvaret för arbetsmarknadsutbildning och vissa sysselsättningsskapande program. Varje TEC upphandlar i sin tur pro-grammen av olika privata och offentliga anordnare. Ersättningen till anordnarna varierar med avseende på bland annat utfall efter programmet. Det

290 Några internationella erfarenheter Ds 2000:38

brittiska ersättningssystemet har inga fastställda prestationsnormer. I stället utgår ersättning per deltagare som klarar ett visst moment eller når särskilda mål i utbildningsplanen och för hur stor andel som får arbete efter programmet. Betal-ningen är uppdelad i olika delkomponenter där utfallet är en kom-ponent. Beträffande utbildning, får anordnarna ersättning för utfall som mäts både i termer av arbete efter utbildning och särskilda kunskapsmål.7 Anordnarna får även ersättning för varje individ som deltar i ett program, det vill säga en rekryteringsersättning.8 Den komponent som ger mest, procentuellt sett, är att en individ deltar i ett program. Den relativa procentuella fördelningen sätts på nationell nivå, medan de lokala TECs beslutar om ersättnings-nivåer till anordnarna. Det finns ingen nationell standard för ersättningsnivåer.

Den ekonomiska ersättningen i det brittiska systemet utgår per deltagare och moment, vilket innebär att det inte krävs några komplicerade beräkningar av utfallsmått. En annan fördel är att det inte finns några incitament för anordnarna att välja de delta-gare som har störst möjlighet att klara sig utan programmet. På sikt kan det systemet till och med skapa incitament för nya anord-nare att etablera sig på marknaden och arbeta med personer med låga inkomster (en del av ersättningen beror av rekrytering). En nackdel är, enligt berörda anordnare, att det kräver mycket pappersarbete genom att alla deltagarmoment skall dokumenteras och signeras på flera håll.9 En annan nackdel är att den relativt låga ersättningen (10 procent) för att en deltagare erhåller ett arbete inte ger anordnarna tillräckliga starka incitament att följa upp deltagaren efter utbildning.10

Australien

Även i Australien används ett resultatbaserat ersättningssystem. Systemet fick stort genomslag år 1994 i samband med att arbetsmarknadsmyndigheten avvecklades och ersattes av ett nätverk av programadministratörer som tillhandahåller förmedlingstjänster och

________________________

7 Betalning för arbete utgår om deltagaren erhåller ett reguljärt arbete (inte nödvändigtvis i omedelbar anslutning till programslut) eller startar eget. Ett arbete ska pågå minst 16 timmar per vecka under 13 veckor. Betalning för att deltagaren uppnått en viss kunskapsnivå (NVQ) utgår endast för yrkesut-bildning.8 För att anordnaren skall få rekryteringsersättning måste deltagaren ha en utbildningsplan.9 Tjänstemän på arbetsmarknads- och utbildningsdepartementet anser inte att kritiken är relevant, då noggrann hantering av skattemedel kräver noggrann dokumentering.10 Arbetsmarknads- och utbildningsdepartementet planerar att ändra procent-satserna för att ge starkare incitament att få deltagare i arbete efter utbildning.

Ds 2000:38

Några internationella erfarenheter 291

olika program. All verksamhet bedrivs på kontraktsbasis av programadministratörer som kan vara privata och offentliga före-tag, kommunal och statlig förvaltning samt ideella organisationer (OECD 1997). Somliga programadministratörer tillhandahåller vissa tjänster för alla grupper av personer, medan andra koncen-trerar sig på tjänster för särskilda grupper, som exempelvis lång-tidsarbetslösa. Ersättning utgår efter typ av tjänst och beror av både rekrytering av deltagare och arbete efter programmet. Nor-mer för ersättning fastställs på nationell nivå.

Alla arbetssökande kommer till programanordnarna via en nationell offentlig organisation som ansvarar för all offentlig service från olika departementsområden. Myndigheten tar emot de arbetssökande som registreras och klassificeras efter åtgärdsbehov. Det australiensiska arbetsmarknads- och utbildningsdepartementet ansvarar för hela upphandlingsprocessen.

292 Förslag och rekommendationer Ds 2000:38

11. Förslag och rekommendationer

Inledningsvis vill arbetsgruppen framhålla att många av de förbättringar av arbetsmarknadsutbildningens innehåll och genomförande som bör uppnås kan ske inom nuvarande organisation. Arbetsgruppen anser inte att det behöver inrättas en ny enhet eller myndighet med ansvar för den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen.

11.1. Yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning

Renodling

Arbetsgruppens utgångspunkt är att arbetsmarknadsutbildningen skall renodlas, den skall främst vara yrkesinriktad, vara anpassad till en tydlig efterfrågan på arbetsmarknaden och göra att deltagarna snabbt kommer in på den reguljära arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsutbildningen har fått ta på sig uppgifter som den inte har varit avsedd för, i synnerhet under den djupa låg-konjunkturen i början på 1990-talet. För deltagare och arbetsgivare är det viktigt att yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning har hög kvalitet och status.

Inte långa utbildningar

En deltagare skall inte överutbildas utan erhålla tillräckligt med yrkeskompetens för att arbetsgivare skall vara villiga att anställa. Den kvalificerade yrkeskompetensen kan också byggas upp på arbetsplatsen i nära samarbete med kompetenta arbetskamrater. Längre kvalificerade yrkesutbildningar och grundläggande teore-tiska utbildningar bör genomföras i det reguljära utbildnings-väsendet.

Arbetsmarknadsutbildningarna som leder till arbete bör inte vara för långa eftersom förutsättningarna på arbetsmarknaden snabbt förändras. Dessutom tar processen att planera, upphandla, rekrytera

Ds 2000:38

Förslag och rekommendationer 293

och genomföra arbetsmarknadsutbildningar ofta flera månader. Informationen skall föras genom många led i kedjan. Det kan vara fråga om tider på ett år eller längre innan den kompetens som en arbetsgivare en gång efterfrågade finns tillgänglig. Under tiden som utbildningen genomförs kan företagens efterfrågebehov ha försvunnit eller andra behov uppstått som inte stämmer överens med det behov som låg till grund för utformningen av utbildningen. Det är viktigt att finna metoder som kan korta processen eller på annat sätt göra den möjlig att anpassa till ändrade förutsättningar.

11.2. Förberedande utbildning leder inte vidare till yrkesinriktad - allt bör inte kallas för utbildning

Ett grundläggande motiv för de förberedande arbetsmarknadsutbildningarna är att de skall motivera och förbereda deltagarna att gå vidare till en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. En mycket liten andel - mindre än 10 procent - går vidare till en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning inom ett halvår. Av dem som gått en förberedande utbildning och befann sig i ny arbetsmarknadsutbildning 1999 var två tredjedelar återigen i en förberedande utbildning. Detta tyder på att många personer cirkulerar mellan enklare utbildningar som inte leder till arbete.

Många av de förberedande kurserna syftar till att höja självförtroendet hos deltagarna eller orientera dem om möjligheterna med yrkesutbildning. Arbetsgruppen menar att också detta faktum talar för en renodling av arbets-marknadsutbildningen. Flera av de utbildningsinslag som idag ligger i begreppet förberedande utbildning borde hellre betraktas som intensifierad vägledning eller annan orienterande insats och inte som arbetsmarknadsutbildning. Dessa insatser kan upphandlas eller bedrivas inom ramen för förmedlingens verksamhet av personal med särskild kompetens. Kurser som skall höja motivationen eller självförtroendet kan organiseras som seminarieverksamhet, gruppaktiviteter eller intensifierad individuell service.

Vissa delar av förberedande utbildningar bör lämpligen kunna ingå som särskilda kursmoment i den yrkesinriktade utbildningen. Detta kan ske i början av den yrkesinriktade utbildningen eller pågå parallellt med

294 Förslag och rekommendationer Ds 2000:38

den yrkesinriktade. Yrkessvenska bör till exempel kunna pågå parallellt med yrkesutbildningen eller inte-greras med kvalificerad praktik eller arbetsplatsförlagd utbildning.

Enligt arbetsgruppens mening bör mer av de förberedande teoretiska inslagen bedrivas inom ramen för det reguljära utbildningsväsendet och skall inte särskilt upphandlas som arbetsmarknadsutbildning. Detta förutsätter dock att möjligheter till successiv antagning av deltagare under terminen i det reguljära systemet förbättras. Ett nära samarbete mellan förmedlingen och komvux behövs.

11.3 Utnyttja möjligheterna till otraditionella yrkesval.

”Arbetsmarknadsmyndigheterna skall verka för kvinnors och mäns rätt till arbete på lika villkor och motverka en könsuppdelad arbetsmarknad”. (Förordning 1987:405, 7§) Det är en portal-paragraf som skall vara vägledande i arbetet med de olika arbets-marknadspolitiska programmen. Därför finns inte några särskilda föreskrifter eller allmänna råd för hur just arbetsmarknads-utbildningen skall utnyttjas i detta syfte. Utbildning är i sig något som kan bidra till värderingsförskjutningar hos deltagaren. Det är därför viktigt att arbetsmarknadsutbildningen används som ett aktivt instrument för att bidra till att arbetsmarknaden blir mindre könsuppdelad.

Arbetsgruppen konstaterar att kvinnor tycks vara mer beredda än män att välja arbetsmarknadsutbildningar som leder till arbeten i yrken där det andra könet dominerar, det gäller framför allt inom teknik-, data- och ingenjörsarbete, även om man även inom dessa kan se en tendens till att kvinnorna mer än männen arbetar med administrativa uppgifter. Det är svårare att få män att välja vårdutbildningar. Värderingar grundläggs tidigare i livet. Sannolikt spelar lönerelationer också en roll i sammanhanget.

Sett i relation till antalet sysselsatta inom olika yrken kan arbetsmarknadsutbildningen dock endast marginellt påverka könsfördelningen. Detta skall inte hindra att platsförmedlare och vägledare

Ds 2000:38

Förslag och rekommendationer 295

arbetar för att få arbetssökande män och kvinnor att välja mindre traditionellt. I mötet med den arbetssökande skall det finnas en medvetenhet om frågan. Den bör därför tas upp också i vidareutbildning av förmedlingspersonalen.

Sättet att presentera utbildningarna spelar roll - mindre teknikfokusering och mer kompetensorientering i beskrivningen kan locka fler kvinnor. I förfrågningsunderlag inför upphandling av utbildningar bör det framgå att utbildningarna skall vara anpassade till kvinnors och mäns förutsättningar. I vissa teknik- och datautbildningar har försök gjorts med enbart kvinnliga deltagare. Förkunskapsprov kan visa på att pedagogiska metoder och kurslängder kan behöva anpassas. Erfarenheter inom brytprojekten skall spridas inom organisationen. Förmedlingar som i sina verksamhetsplaner har tagit med målet om en jämnare könsfördelning i programmen når ett bättre resultat i detta avseende.

Arbetsgruppen föreslår inga nya centrala målformuleringar för att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden med hjälp av arbetsmarknadsutbildning. Dessa framgår redan av förordningar och senast av budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1) där ett av fem effektmål för arbetsmarknadspolitiken och AMV är jämställdhet mellan könen. Det finns riktlinjer utarbetade inom AMV för hur arbetet skall bedrivas och det pågår för närvarande en översyn av dem. Arbetsgruppen vill betona vikten av ett tydligt budskap i organisationen. Det konkreta arbetet sker ute på de lokala kontoren i handläggarnas möten och kontakter med arbetsgivare och arbetssökande. Lokala konkreta verksamhets-planer för arbetet med att bredda kvinnors och mäns arbets-marknad bör utarbetas och följas upp. Det räcker inte med att övertyga en sökande att välja en otraditionell yrkesinriktning, personen bör också därefter ha ett arbete inom utbildningsyrket.

296 Förslag och rekommendationer Ds 2000:38

11.4. Studiefinansieringen bör ses i vidare perspektiv

Arbetsgruppen konstaterar att studiefinansieringsvillkoren är starkt styrande för vilken utbildning som många arbetslösa föredrar att delta i. Detta kan medföra snedvridningar. I samma kurser inom det reguljära utbildningsväsendet på både gymnasie- och högskolenivå finns det elever som bekostar sina studier med studiemedel och andra som finansierar dem med utbildnings-bidrag. Ur ett individuellt perspektiv kan detta betraktas som orättvist men ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan det ändå innebära en effektiv insats. Den beslutade studiemedelsreformen bidrar till att minska skillnaderna mellan olika studerandegrupper. Arbetsgruppen anser dock att skillnaderna vad gäller studie-finansiering kan leda till icke önskvärda individuella utbildningsbeslut. Det är därför angeläget, enligt arbetsgruppen, att berörda departement tillsammans ser över hur de olika studie-finansieringssystemen förhåller sig inbördes.

11.5. Kompensation för ökade kostnader

Det kan vara svårt att rekrytera personer till en arbetsmarknadsutbildning om deltagarna åsamkas ökade kostnader för resor, uppehälle etc under utbildningstiden. För närvarande är det ett beslut av en enskild arbetsförmedling som avgör i vilken grad individuella kostnader skall kompenseras. Besluten kan således variera mellan förmedlingskontor. Arbetsgruppen föreslår infö-rande av mer enhetliga regler för kompensation av ökade kost-nader.

Däremot anser arbetsgruppen inte att utbildningsbidraget skall höjas eller att premier skall införas för att stimulera till utbildning. Goda utsikter för en deltagare att få ett arbete efter en yrkes-inriktad arbetsmarknadsutbildning, som signalerar hög kvalitet, kan påverka individens villighet att ta på sig ökade kostnader.

Ds 2000:38

Förslag och rekommendationer 297

Normalt ingår i kurskostnaden deltagares första prov för certifikat, om sådant krävs efter genomgången utbildning. Arbetsgruppen vill inte föreslå hur kostnaderna för eventuella omprov skall regleras. Utgångspunkten bör dock vara att kostnaden för omprov endast ersätts i undantagsfall.

11.6. Förhandling om kostnadsdelning

Arbetsgruppen anser att det behövs tydligare riktlinjer för när AF/LAN kan och bör förhandla om att dela på kostnader för en arbetsmarknadsutbildning. I 12§ Förordningen (1998:1784) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter står det att ”utbildning enligt denna förordning upphandlas av länsarbetsnämnd eller andra aktörer”. Regeln kom till genom att det fanns ett behov att samarbeta med framförallt trygghetsfonderna. Regeln medger dock att ett enskilt företag köper en kurs för arbetslösa personer och AF står för utbildningsbidrag.

Arbetsgruppen menar att det är viktigt att AF utnyttjar möjligheten till förhandling om kostnadsdelning i större utsträck-ning, i synnerhet när arbetsgivare medverkar vid utformningen av utbildningen. Med tydliga riktlinjer minskar möjligheterna för företag att spela ut län eller förmedlingskontor mot varandra. EU-regler anger till exempel särskilda högsta stödnivåer för företagsspecifik respektive generell utbildning. Arbetsmarknads-utbildning skall alltid vara ett stöd till arbetssökande för att höja deras konkurrenskraft och inte ett stöd till företaget.

11.7. Arbetsmarknadsutbildning bör inte vara förstahandsåtgärd

Arbetslösa personer som inte har en svag ställning på arbetsmarknaden skall först och främst erbjudas platsförmedlingsservice. Särskilda jobbsökaraktiviteter bör få en större del av servicen. Andra kan behöva intensifierad vägledning. De som är studie-motiverade skall i första hand gå vidare till det reguljära utbild-ningsväsendet. Detta innebär ett effektivare resursutnyttjande, eftersom det blir mer resurser över till personer med en svag ställning på arbetsmarknaden.

298 Förslag och rekommendationer Ds 2000:38

Tillväxtmålet har medfört att många länsarbetsnämnder numera noggrant undersöker de tänkbara deltagarnas inställning till en arbetsmarknadsutbildning. Arbetsgruppen har sett flera exempel på rekrytering via test och personliga intervjuer. Ibland har arbetsgivare varit med och bestämt vilka som är aktuella för utbildningen. Arbetsgruppen anser att arbetsmarknadsutbildning endast skall erbjudas till de personer som inte kan få ett arbete utan utbildningen.

11.8. Företagsinriktat arbetssätt viktigt

Förmedlingen skall arbeta företagsinriktat och det arbetet skall ta i anspråk en stor del av förmedlarnas arbetstid. Detta arbetssätt förutsätter att förmedlarna utvecklar goda kunskaper om olika yrkesområden både i termer av utbildningsinnehåll och efterfrågeförhållanden. Kunskapen byggs upp i det nära samarbetet med arbetsplatserna, det vill säga med arbetsgivare och anställda på den lokala arbetsmarknaden.

Det företagsinriktade arbetssättet är kärnan i en ny fram-gångsrik verksamhet som har byggts upp på flera förmedlingar runtom i landet. Förmedlarna har på dessa kontor en direkt koppling mellan arbetsmarknadsutbildning och arbete samtidigt som arbetssättet skapar naturliga mötesplatser för arbetsgivarna i regionen. Genom schemalagda företagskontakter får förmedlingen information som inte bara handlar om utbildning utan också om näringslivets problem och kompetensförsörjning. Detta leder i sin tur till att arbetsförmedlarna får god kännedom om den lokala arbetsmarknaden och företagens rekryteringsbehov på längre sikt. Förmedlingen blir ett naturligt centrum för arbetslösa personer som aktivt söker arbete, för anställda som vill byta arbete och för det lokala näringslivet som söker arbetskraft.

Arbetsgruppen konstaterar att arbetsgivares och de fackliga företrädarnas engagemang i utbildningarna är av avgörande betydelse för resultatet. Vi förordar ett aktivt förmedlingsarbete med avseende på företagskontakter och kartläggning av individens intresse för

Ds 2000:38

Förslag och rekommendationer 299

yrkesutbildning. Detta kan kräva omorganisation av förmedlingens verksamhet i riktning mot särskild personal som arbetar företagsinriktat och med kartläggning av individernas behov. Verksamheten kan till exempel samlas i ett praktik- och utbildningscenter.

11.9. Kontakter mellan förmedlingen och deltagare viktigt

Det är viktigt att kontakterna mellan elever i arbetsmarknadsutbildning och arbetsmarknaden vidmakthålls under utbildnings-tiden. Förmedlarens kontakter med en deltagare får inte upphöra efter anvisning till utbildning för att återupptas den dag deltagaren har avslutat sin utbildning. Inte minst viktigt är att personer med dåligt självförtroende får stöd inledningsvis under utbildningen. Arbetsgruppen anser att jobbsökaraktiviteterna måste vara mer omfattande under kursen och framför allt i samband med kursslut än de är idag.

11.10. Mer samverkan mellan kommunens och förmedlingens vägledare

Framväxten av olika utbildningsformer som erbjuder liknande eller samma utbildningar kräver nära samarbete mellan myndigheter på lokal nivå för att samordna och samplanera den enskilde deltagarens utbildningsmöjligheter. Betydelsen av studie- och yrkesvägledningen ökar. Den individuella studieplanen som utarbetas i samråd mellan den enskilde och studie- och yrkesväg-ledaren i kommunala utbildningen bör så långt det är möjligt samordnas med den individuella handlingsplan som utarbetas vid arbetsförmedlingen. Målet bör vara att uppnå ett gemensamt synsätt på utbildnings- och yrkesval mellan den enskilde individen, AF:s respektive kommunens vägledare. Planering av långa sammanhängande utbildningssekvenser med olika huvudmän får inte vara alltför låst. Individens intresse för utbildning eller yrkesinriktning kan förändras efter en utvecklande längre förberedande utbildning på gymnasial nivå.

300 Förslag och rekommendationer Ds 2000:38

Det är viktigt att vägledningen utgår från den sökandes intresse, förutsättningar och arbetsmarknad och medverkar till att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden. Redan i motivations- och rekryteringsfasen måste en deltagare garanteras arbetsformer och en uppläggning som är anpassad efter individens förutsättningar och behov.

11.11. Mer flexibel uppläggning av utbildningen

Arbetsmarknadsutbildningen organiseras vanligen som en heltidsutbildning på dagtid. Det passar inte alla. Till exempel kan deltidsarbetslösa, varav de flesta är kvinnor, ha behov av en mer flexibel uppläggning av studietiden. För andra kan det bli ett alltför stort steg att ta från en sysslolöshet till en heltidsutbildning. Man kan vilja studera i sin egen takt, exempelvis på deltid i form av kortare moduler, som kan varvas med praktik eller arbete. Utbildningsmöjligheter måste också kunna erbjudas på kvällar och helger och i form av distansutbildning för dem som så önskar för att slippa långa resor.

Det är viktigt att tillvarata möjligheterna till IT-baserad

undervisning. Tekniken erbjuder stora förändringar av utbildningsmöjligheterna, både i form av flexibelt lärande och distansutbildning. Detta underlättar inte minst för de personer som har svårt att resa långt till en annan ort för att delta i en utbildning. Arbetsgruppen har vidare vid sina besök på för-medlingar fått bekräftat vikten av att de pedagogiska metoderna anpassas till olika deltagares bakgrund. Det är också viktigt att förmedlingen håller en god kontakt under kursens inledning med dem som har dåligt självförtroende.

11.12. Den offentliga upphandlingen

Förfrågningsunderlaget

Förfrågningsunderlaget och dess kravspecifikation är centrala komponenter i all upphandling. Förfrågningsunderlaget skall innehålla all information som krävs för att en utbildnings-anordnare skall kunna lämna anbud på att genomföra en arbetsmarknadsutbildning. När

Ds 2000:38

Förslag och rekommendationer 301

förfrågningsunderlaget har offentliggjorts går det inte att ändra utbildningens innehåll och inriktning eller kräva större flexibilitet än vad som anges i underlaget. Det krävs därför hög kompetens för att utforma affärsmässiga förfrågningsunderlag.

Arbetsgruppen anser att den upphandlande enheten i många fall bättre borde utnyttja de möjligheter till flexibilitet som ges inom ramen för Lagen om offentlig upphandling (LOU). Vi menar att onödiga ”skall-krav” alltför ofta ingår i en kravspecifikation. Nackdelen är att detta kan medföra att anbud med intressanta nya utbildningar inte kan antas. Om det däremot av förfrågningsunderlaget framgår att AF/LAN vill ha möjligheter att justera kursinriktning och innehåll, skapas utrymme för förändringar av utbildningarna när förutsättningarna på arbetsmarknaden förändras. Ett snävt förfrågningsunderlag ger utbildningar som inte kan ändras, vilket kan leda till att deltagarna inte får arbete efter utbildningen.

Kunskapsmål viktigare än utbildningens innehåll

Arbetsgruppens intryck är bland annat att utbildningens innehåll och inriktning specificeras mycket noggrant. Ibland anges antal timmar för varje kursmoment Det är viktigare att fokusera på målet med deltagarnas utbildning än att ange utbildningens innehåll. Arbetsgruppen anser att målen för den yrkesinriktade utbildningen skall utformas som särskilda individuella utbild-ningsmål med delmål under utbildningens gång. Detta ger anbuds-givare möjligheter att komma med egna förslag om hur utbildningen kan läggas upp. Kartläggningen av individuella utbildningsmålen kan handlas upp eller genomföras av förmedlare med särskild kompetens.

Utbildningsmål kan till exempel formuleras i termer av att deltagare efter avslutad utbildning skall kunna programmera i ett visst program, självständigt kunna installera.., ha erhållit en viss certifiering, etc. Delmål och slutmål kan säkerställas genom särskilda kunskapsprov under och i slutet av en utbildning. Utnyttjandet av utbildningsmål sätter yrkeskunskaperna i fokus och kan förstärka arbetsmarknadsutbildningens fördelningspolitiska profil.

302 Förslag och rekommendationer Ds 2000:38

Organisation och genomförande

Den upphandlade yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen skall överensstämma med arbetsmarknadens behov av yrkes-utbildad arbetskraft. Marknadsefterfrågan styr innehållet i den upphandlade utbildningen. Därför är det viktigt att all tillgänglig kunskap används för att bedöma behoven. Inför varje upphandling - i vart fall när det gäller utbildningsinriktningar som inte prövats förut - kan exempelvis en upphandlingsgrupp sättas ihop i syfte att samla all information och kunskap som krävs för att genomföra en professionell upphandling. Gruppen bör bestå av personer med särskild juridisk, teknisk, pedagogisk och affärsmässig kompetens. Gruppen kan samla in information från branschexperter, arbetsgivare, fackliga organisationer och förmedlare som arbetar nära företagen. Under denna beredningsfas skall underlaget i enlighet med sekretessbestämmelser inte komma till bransch-företrädarnas kännedom.

Erfarenheterna av det nationella IT-programmet (SwIT) visar också vikten av att en person känner ansvaret för så många led i processen som möjligt, från identifiering av kompetensbehov till anställningen efter utbildningen. Denna funktion är normalt förmedlingens ansvar men funktionen kan också upphandlas.

Förenklad upphandling ger rätt att förhandla med en eller flera anbudsgivare. Arbetsgruppen konstaterar att denna möjlighet sällan utnyttjas. Förhandlingarna kräver särskilt kvalificerad personal. Erfarenheterna av SwIT tyder på att sådana förhand-lingar kan medföra prissänkningar.

Upptagningsområdet bör vara större än ett län

Ett län är i vissa fall ett för litet upptagningsområde för att en utbildning skall komma till stånd. Tillräckligt många arbetssökande finns kanske inte anmälda vid länets förmedlingar. En ökad samverkan mellan länen förstärker möjligheterna att upphandla yrkesutbildningar som är viktiga ur ett nationellt eller regionalt perspektiv, men som annars inte skulle komma till stånd. Samarbetet över länsgränser måste förbättras och förstärkas för en nationell effektiv arbetsmarknadsutbildning.

Vikten av ökad samverkan blir tydlig när det gäller möjligheterna att utnyttja högskolan som utbildningsanordnare. Kortare utbildningar

Ds 2000:38

Förslag och rekommendationer 303

med riksrekrytering skulle leda till ökad administrativ effektivitet. Samordning och riksrekrytering skulle kunna göra det möjligt att lättare än i dag hitta de universitet och högskolor som har ett varierat utbud och speciella kompetenser.

Vikten av att förmedlarnas registrering av de sökandes bak-grund är av god kvalitet ökar om rekryteringsområdet vidgas.

Färre län kan sköta upphandlingen

Arbetsgruppen anser att upphandlingen bör koncentreras till färre län än idag. Inom vissa yrkesområden kan dessutom upphandlingen koncentreras till en enda nationellt upphandlande enhet. Erfarenheterna av SwIT visar att det är effektivt att inom vissa avgränsade yrkesområden föra samman upphandlings-funktioner för yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. Detta säkerställer hög kompetens inom olika yrkesområden, effekti-viserar användningen av samhällets resurser och kan på sikt leda till träffsäkra utbildningar.

AMS juridiska och tekniska stöd till upphandlarna bör förstärkas. En koncentration av upphandlingen kan kräva omdisponeringar av resurser och personal.

11.13. Ingen statlig certifiering av yrkeskunskaper

Certifiering avser en granskning av individens kunskaper i förhållande till stipulerade normer. Inom de områden där informella krav ställs på yrkesfärdigheter utges ofta kompetens-bekräftelser, i form av certifikat eller yrkesbevis, av bransch-organisationer eller yrkesnämnder.

Arbetsgruppen har försökt få en bild av den kvalitetssäkring av yrkesfärdigheter som ges i samband med arbetsmarknads-utbildning. Det visar sig att bilden är mycket splittrad. Arbets-gruppens uppfattning är att arbetsmarknaden kan lösa behoven av att verifiera kunskaper från utbildningar som inte har vedertagna betygssystem eller särskilda yrkesbevis. Kunskaper som krävs för att utföra olika arbetsuppgifter omvärderas. På en dynamisk arbetsmarknad är det svårt att på central nivå utfärda certifikat för yrkeskunskaper. En risk med ett statligt system för certifiering av yrkesfärdigheter erhållna i arbetsmarknadsutbildning är att systemet blir stelt och att utbildningarna inte anpassas efter arbetsmarknadens behov i tillräcklig utsträckning.

304 Förslag och rekommendationer Ds 2000:38

11.14. Pröva resultatberoende ersättning till anordnare

Upphandlingen av arbetsmarknadsutbildning genomförs under förutsättningar som gäller för en affärsmässig verksamhet. Det är dock många led i kedjan som måste fungera, från att identifiera vilka yrkeskompetenser som efterfrågas till det att en utbildad person med rätt kompetens har fått arbete.

Enligt arbetsgruppen är nästa steg i affärsmässigheten att pröva att relatera betalningen för utbildningen till utfallet. Det kan ses som ett sätt att korta avståndet i kedjan. Ett sådant system ger utbildningsanordnarna incitament att utforma träffsäkra utbildningar som efterfrågas på arbetsmarknaden. Detta kan genomföras på flera sätt. Ett är att koppla en bonus till hur stor andel av deltagarna som har arbete efter utbildningen. Ett annat är att koppla betalningen till individuella kunskapsmål som i sin tur kan delas upp i delmål under utbildningen. Fördelen med kunskapsmål är att utbildningens kompetenshöjande funktion står i fokus samtidigt som utbildningsanordnaren kan koncentrera sig på att utveckla pedagogiska metoder för utbildning av arbetslösa.

Förslaget får inte medföra att svagare individer sorteras bort. Arbetsgruppen anser att den risken kan undvikas. Till exempel kan ersättningen vara relativt sett högre för grupper eller individer med svag bakgrund för att ge incitament för anordnarna att bygga upp särskild kompetens för dem.

11.15. Regionala samverkansorganens roll bör bli tydligare

Regionala och lokala samverkansorgan med arbetsmarknadens parter, utbildningsinstitutioner och andra organisationer är avsedda att bland annat vara viktiga mötesplatser för överväganden om utvecklingstendenser och kompetensbehov. Arbetsgruppens intryck av länsbesöken är att det är svårt att idag se hur de olika regionala samordningsorganen kan vara tillräckligt konkreta i termer av kartläggningar av arbetsmarknadsbehov. De bästa kartläggningarna kommer fram i de nära kontinuerliga kontakterna mellan arbetsförmedlare som jobbar aktivt mot företagen på lokal nivå. Av den redovisning som gjorts av Statskontoret framkommer att rollfördelningen mellan de regionala partnerskapen för tillväxt och de

Ds 2000:38

Förslag och rekommendationer 305

regionala kompetens-råden bör förtydligas samt att verksamheterna ännu inte funnit sina former. Ett av Statskontorets förslag är att de regionala kompetensråden ska fungera som permanenta arbetsutskott till de regionala partnerskapen, ett annat är att de slås ihop till ett organ. Arbetsgruppen anser att det finns skäl att överväga en sammanslagning.

11.16. Uppföljning och utvärdering

Det är viktigt att kontinuerligt utvärdera arbetsmarknads-utbildningens effekter för den enskilda deltagaren och samhällsekonomin i dess helhet. Detta kräver bland annat att data över deltagare kan kombineras med kostnaderna för utbildningen samt att data är av hög kvalitet. Numera utnyttjar många externa användare AMS databaser för att studera utvecklingen på arbetsmarknaden och bedöma effekterna av olika åtgärder. Arbetsgruppen anser därför att det är angeläget att genomföra omfattande kvalitetsgranskningar av de data som finns hos AMS. Dessa skall publiceras löpande.

Kvalificerade utvärderingar förutsätter god kunskap om utvärderingsmetoder. Forskare har visat att olika statistiska metoder kan ge såväl mycket positiva som negativa resultat. Arbetsgruppen anser att kvalificerade utvärderingar av arbets-marknadsutbildning, där resultaten ligger till grund för politiska förändringar skall genomföras av externa bedömare. I det samman-hanget är det viktigt att utvärdera vilka arbetsmarknadspolitiska program som ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är de mest effektiva programmen. Begränsade ekonomiska resurser ger litet utrymme för dyra ineffektiva program för arbetslösa personer.

Enstaka platser utgör omkring 10 procent av alla upphandlade platser. Uppföljningen av dem är för närvarande otillräcklig och olika län har skilda rutiner för detta. Arbetsgruppen föreslår att AMS snarast utvecklar rutiner för rapportering och bearbetning av enstaka platser.

Vaggerydsmodellen är intressant ur många perspektiv. Det saknas dock en systematisk uppföljning av deltagare så att det går att jämföra resultat med andra arbetsmarknadsutbildningar. Arbetsgruppen föreslår en utvärderingsstudie snarast.

306 Förslag och rekommendationer Ds 2000:38

11.17. Konsekvenser för jämställdheten

Arbetsmarknadsutbildningen skall medverka till att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden. Hela arbetskraftens kompetens skall tas tillvara på bästa sätt. Arbetsgruppen vill betona att arbetsmarknadsutbildningens möjligheter skall utnyttjas för detta. Sett i relation till antalet sysselsatta inom respektive yrke är dock volymen av den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen marginell. Några större förändringar med hjälp av arbetsmarknads-utbildningarna kan det därför inte bli.

Den traditionella könsmässiga fördelningen mellan olika yrken avspeglar sig i fördelningen av kvinnor och män på kurser med olika yrkesinriktning. Kvinnor har dock gjort vissa inbrytningar inom några mansdominerade utbildningar, såsom data- och teknikutbildningar men är fortfarande i hög grad inriktade mot vård, omsorg och administration. Män deltar i hög grad i tekniska-, tillverknings- och transportutbildningar. I genomsnitt är kostnaden i de yrkesinriktade utbildningarna lägre för kvinnor än för män.

Kvinnornas andel av samtliga arbetslösa har ökat under 1990-talet och den var 45 procent år 1999. Inkluderas de deltids-arbetslösa, varav de flesta är kvinnor, stiger deras andel. Kvinnornas andel av samtliga deltagare i arbetsmarknadsutbildning har dock, med undantag av 1994, legat högre än deras andel av de heltidsarbetslösa. År 1999 var den 50 procent. Ser man till dem som lämnade en arbetsmarknadsutbildning det andra kvartalet så var andelen kvinnor mellan 48 och 52 procent 1996-98.

Sett över samtliga arbetsmarknadsutbildningar finns det ingen systematisk skillnad mellan mäns och kvinnors andel i arbete efter utbildning. Vissa år har kvinnor något högre andel, vissa år har männen det. Däremot skiljer anställningsformen. Kvinnor fick i högre grad deltidsarbete och tillfälliga timanställningar medan män oftare fick tillsvidareanställningar och tidsbegränsade anställningar. Beräkningar som arbetsgruppen gjort visar att skillnaderna kvarstod 1999 fem år efter en avslutad utbildning 1994, utom vad gäller tidsbegränsad anställning. Efter en arbetsmarknadsutbild-ning lämnar kvinnor arbetskraften för studier i större grad än män.

Ds 2000:38

Förslag och rekommendationer 307

Efter några av utbildningarna som riktas till yrken med sned könsfördelning så har andelen i arbete blivit lägre för det underrepresenterade könet. Det har gällt utbildningar inom vård och omsorg samt inom administration, där män har haft en lägre andel i arbete.

Såväl mäns som kvinnors möjligheter att få arbete efter utbildningen måste förbättras. Med högre krav på att deltagare skall ha arbete efter utbildning kommer kurserna att marknads-anpassas bättre. Det kan gälla såväl dem som domineras av män som dem som domineras av kvinnor. Arbetsgruppens förslag att den yrkesinriktade utbildningen på ett tydligare sätt än hittills skall renodlas och bestämmas av den aktuella efterfrågan får inte motverka en strävan mot jämnare könsfördelning på arbets-marknaden.

Fler kvinnor än män deltar i förberedande utbildningar. Förslaget att den förberedande utbildningen skall omfatta färre olika inslag är avsett att stärka utbildningens roll som just förberedande, vilket torde gynna deltagarna.

Under avsnitt 11.3 ovan har arbetsgruppen samlat en del rekommendationer som samtliga syftar till att minska den könsuppdelade arbetsmarknaden. Några kvantifierbara mål för andelar män eller kvinnor i vissa yrkesinriktade utbildningar har arbetsgruppen inte velat föreslå.

Förslaget att ha mer enhetliga regler för kompensation av ökade kostnader under utbildning kan gynna kvinnor mer än män. Ett skäl är att kvinnor i genomsnitt har lägre utbildningsbidrag än män och att de därmed har svårare att klara ökade kostnader under utbildningstiden.

En mer flexibel uppläggning av i tid och rum av utbildningarna kan öka möjligheterna för deltidsarbetslösa och personer med tillfälliga arbeten att delta i arbetsmarknadsutbildningar. Flertalet deltidsarbetslösa är kvinnor.

Större upptagningsområden för deltagare kan innebära att utbildningsorten ligger längre från hemmet. Detta kan missgynna kvinnor, som ofta tar det största ansvaret för barn och hemarbete.

Förslaget att pröva en resultatberoende ersättning till utbildningsföretag får inte medföra att endast de starkaste arbetssökande väljs ut till utbildningar. Förmedlingen har här en viktig roll. Prioriterade grupper (utomnordiska medborgare, arbetshandikappade och ungdomar 18-24 år) får inte komma i sämre läge. Arbetsgruppen anser att det föreslagna bonussystemet kan förenas med detta villkor.

308 Förslag och rekommendationer Ds 2000:38

11.18. Kostnader för arbetsgruppens förslag

Förslagen innehåller inga direkta förslag till ökade statsutgifter. Reformeringen sker inom befintlig organisation. De flesta av förslagen kan hanteras genom omfördelningar av personal inom AMV, vissa ändrade arbetsuppgifter etc. Besparingar och samhällsekonomiska vinster uppnås genom större träffsäkerhet och färre arbetslösa personer som skall ha försörjning. Vi vill betona att kostnadsberäkningarna bygger på flera förenklade antaganden. Vidare finns ingen bedömning av eventuella positiva eller negativa indirekta effekter, vilka i vissa fall kan vara betydande. De siffror som presenteras nedan skall tolkas med försiktighet.

Förslaget att pröva ett bonussystem kan komma att medföra ökade utgifter för utbildningarna. Alla avtal lämpar sig dock inte för resultatberoende betalning. En anordnare kan redan i anbudet komma att ta hänsyn till bonusen och därmed sänka sitt utgångsbud. En utgångspunkt bör vara att införandet av en bonus inte skall öka kurskostnaderna eller endast mycket marginellt öka dem. Bonussystemet kan utformas på många olika sätt. Det är därför svårt att säga om och i så fall hur mycket utgiften för avtalen ökar. Att bonusen sedan betalas ut är en följd av att flera av deltagarna fått arbete, vilket gör att behovet av andra åtgärder bortfaller. Nedan presenteras en kalkyl:

År 1999 var det cirka 80 000 personer som lämnade en yrkesinriktad utbildning. Volymutvecklingen i år är 40 procent lägre än under motsvarande tid förra året. En viktig förklaring till minskningen är att arbetsmarknadsläget förbättrats. Vi kalkylerar med att antalet personer som lämnar yrkesinriktad utbildning de närmaste åren ligger på 50 000 personer. Vidare antar vi att en successivt ökad andel av den upphandlade yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen kan komma att omfattas av bonussystemet, som mest uppemot en tredjedel. Detta innebär cirka 15 000 personer. Den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen är knappt fem månader i genomsnitt. Kurskostnaden för varje individ beräknas till 8 000 kronor per månad (AMS Årsrapport 1999). 5*15000*8000 = 600 miljoner kronor. Antag vidare att bonussystemet medför en

Ds 2000:38

Förslag och rekommendationer 309

kostnadsökning med högt räknat 5 procent på den ordinarie kurskostnaden, då ger detta en kostnadsökning med 30 miljoner kronor, motsvarande en ökning med 1-2 procent av kostnaden för den upphandlade yrkesinriktade utbildningen.

Hur mycket denna bonus kan påverka placeringsgraden är svårt att förutse. Även i de fall där bonus inte betalas ut, till följd av att resultatet inte översteg en viss nivå, kan just möjligheten att erhålla en bonus ha påverkat utbildningens marknadsanpassning positivt. Vi antar försiktigt att 2 000 fler personer får arbete med bonus än utan. Om dessa alternativt skulle varit arbetslösa eller i andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder under ett halvår finan-sierade med utbildningsbidrag, så skulle de medföra en utgift på drygt 100 miljoner kronor under ett år i genomsnitt. För att inte överskatta besparingen kan man exempelvis räkna med att 400 personer istället lämnar arbetskraften och går vidare till reguljära studier alternativt något annat. Detta antagande är rimligt om man studerar utfallet efter yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning enligt HÄNDEL efter ett halvår. Dessa 400 personer skulle då ej behöva bli finansierade av staten. Då skulle besparingen istället uppgå till ungefär 50 miljoner kronor.

Knappt 10 procent av dem som erhöll arbete efter arbetsmarknadsutbildning 1999, hade någon form av subventionerad anställning. 35 procent hade antingen deltids- eller timanställning. Om man schablonmässigt räknar med att de subventionerade anställningarna betalas av staten till 50 procent och att a-kassa utgår i 50 procent utsträckning till de deltids- och timanställda, tillkommer ca 40 miljoner kronor i kostnader för staten.

Förslaget att koncentrera upphandlingen till färre län innebär att dessa län får förstärka personalen som sköter upphandlingen av den yrkesinriktade utbildningen. Å andra sidan frigörs personer vid andra LAN för andra uppgifter. Nettoeffekten är dock osäker. En viss ökad upphandling av åtgärder som ersätter förberedande utbildningar kräver personal i länen. Vi har därför inte räknat med någon nettobesparing.

Ett ökat juridiskt och tekniskt stöd från AMS till upphand-larna i länen kan motsvara 2 tjänster, ökad utgift med 1 miljoner kronor.

310 Förslag och rekommendationer Ds 2000:38

Förslaget att LAN/AF på ett mer medvetet sätt än hittills skall ta upp förhandlingar om kostnadsdelning med företag inför så kallade rekryteringsutbildningar minskar utgifterna. Besparin-gen kan beräknas till 150 - 200 miljoner kronor.

Kompensation till deltagare för ökade omkostnader vid utbildningar innebär en ökad utgift. Detta blir påtagligt när det gäller rekrytering från större upptagningsområden än ett län, då dagpendling inte kan ske. En ökad riksrekrytering av deltagare medför också ökade utgifter för att täcka resor och uppehälle. För 1999 var kostnader för resor i samband med arbetsmarknads-utbildningar 105 miljoner kronor, inklusive resor inom länet. Vi räknar med färre deltagare än under 1999 men fler som kommer att behöva förläggning och resekostnader ersatta. Ökad utgift beräknas till 100 miljoner kronor.

Färre förberedande utbildningar. Pris per kursdeltagarvecka för upphandlade förberedande utbildningar 1999 var 1 015 kronor, knappt hälften av genomsnittspriset för de yrkesinriktade. I den mån en deltagare kan studera i komvux istället för att AF/LAN upphandlar förberedande utbildningar så innebär det en besparing på arbetsmarknadsanslaget. Utgifterna för utbildningsbidrag blir med nuvarande regler lägre, utgifterna för annat studiestöd högre, vilket netto ger en viss besparing. Vi räknar med en sammanlagd besparing på 100 miljoner kronor, inklusive studiefinansiering. Kommunernas kostnader kan dock öka om antalet deltagare blir så stort att kommunerna får sätta in extra resurser.

Vårt förslag att vissa förberedande utbildningar inte skall upphandlas som utbildningar utan ses som annan åtgärd minskar kostnaderna för upphandlade åtgärder i den mån de andra åtgärderna, intensifierad vägledning, ”peppningkurser”, aktiv jobbsökning kan utföras av personal på AF/AMI. Personal-förstärkning vid AF/AMI kan dock komma att krävas om dessa åtgärder skall hanteras inom organisationen. Utgångspunkten bör dock vara att detta kan hanteras genom omfördelningar inom ramen för de personalresurser som nu finns. I den mån åtgärderna upphandlas kan de i flera fall kosta detsamma som idag. Hur stor nettobesparing som uppstår är svårt att beräkna, men vi har försiktigt räknat med 50 miljoner kronor.

Sammanfattningsvis kommer en omläggning enligt vårt förslag att kunna hanteras inom ramen för nuvarande verksamhet. Vissa omfördelningar av medel och personal kan behöva ske. Det är mycket svårt att bedöma omfattningen av budgetbesparingarna, eftersom de beror av antalet förslag som accepteras samt om förslagen genomförs i sin helhet eller delvis. De ovan redovisade beräkningarna pekar på

Ds 2000:38

Förslag och rekommendationer 311

minskade utgifter på 200 till 250 miljoner kronor. Den stora positiva effekten uppstår genom att utbildningarna blir mer träffsäkra, arbetslösheten minskar och att volymen upphandlad utbildning kan minska något, fler personer får arbete samt att arbetsmarknadsutbildningen renodlas till korta yrkesinriktade utbildningar.

312 Litteratur Ds 2000:38

Litteratur

Agell J. & Lundborg P. (1999), Survey evidence on wage rigidity and unemployment. Sweden in the 1990s. Working Paper 1999: 2, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Uppsala.

AMS (1995a), Arbetsmarknadsutbildning. Årsberättelse 1994/95,

Rapport UBra 1995:3.

AMS (1995b) Planering, upphandling, hantering av arbetsmarknadsutbildning 1993-1995. Erfarenheter och slutsatser. Utbildningsenheten.

AMS (1998), Arbetsgivarnas attityder, Rapport Ura 1998:9.

AMS (1999a), Arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Årsrapport 1999:2,

Rapport APra 1999:2.

AMS (1999c), Platsförmedlingsinsatser i samband med yrkes-inriktad arbetsmarknadsutbildning. AMS policydokument.

Arai M. & Kjellström C. (1999), Returns to human capital in Sweden, i Asplund R. & Pereira P. (red), Returns to human capital in Europe. A literature review. ETLA, Helsingfors.

Arai M, Regnér H., Schrödet S. (1999), Är arbetsmarknaden öppen för alla? Bilaga 6 till långtidsutredningen 1999. Finansdepartemen-tet, Stockholm.

Axelsson R. & Westerlund O. (1999), Två år med Kunskapslyftet. Arbetsmarknads- och inkomstförhållanden före utbildning, deltagare höstterminerna 1997 och 1998 samt jämförelsegrupper, mimeo, Umeå Universitet.

Ds 2000:38

Litteratur 313

Barth E (1997), Firm-specific seniority and wages. Journal of Labor

Economics. 15(3), 495-506. Björklund A. (1999), ”Utbildnings-politik och utbildningens lönsamhet” i Calmfors L. & Persson M. (red.), Tillväxt och ekonomisk politik. Studentlitteratur.

Björklund A., Edebalk P-G., Ohlsson R. & Söderström L. (1998),

Välfärdspolitik i kristid. Håller arbetslinjen? Stockholm: SNS Förlag.

Björklund A., Edin P-A., Holmlund B. & Wadensjö E. (1996),

Arbetsmarknaden. Stockholm: SNS Förlag.

Björklund A. & Regnér H. (1996), ”Humankapitalteorin och utbildning på arbetsplatserna”. I Le Grand C., Szulkin R. & Thålin M. (red)

Sveriges arbetsplatser- organisation, personalutveckling, styrning. SNS Förlag,

Stockholm.

Björklund A. & Åkerman J. (1989), Piece-rates, on-the-job training and

the wage-tenure profile. Working paper No 246, Industrins utredningsinstitut.

Department for Education and Employment (1999), officiella policydokument, England.

Department of Labor, (1999), officiella policydokument, USA.

Ds 1999:58. Kontrakt för arbete. Rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen. Stockholm: Näringsdepartementet.

Edholm. C, & Hägglund P (1999) Flaskhals eller överdrivet formulerade behov? En analys av arbetsgivarnas krav vid rekrytering. AMS, Rapport Ura 1999:17.

Folkbildningsrådet (1999), Årsredovisning 1998, Stockholm.

Fritzell J. & Lundberg O. (1994), Vardagens villkor. Levnads-förhållanden i

Sverige under tre decennier. Brombers förlag, Stockholm.

Heckman J., Lalonde R. och Smith J. (1999), ”The economics and econometrics of active labor market programs” i Ashenfelter O. & Card D. (red), Handbook of Labor Economics Vol III.

314 Litteratur Ds 2000:38

Hentze M., & Sylvén H. (1998) Offentlig upphandling. Stockholm: Norstedts Juridik AB.

Högskoleverket (1999), Årsrapport för universitet och högskolor 1998, Stockholm.

Johansson, S., Lundborg P., & Zetterberg, J. (1999) Massarbetslöshetens karaktär och vägarna till full sysselsättning, Fackföreningens Institut för Ekonomisk forskning, Stockholm.

Lalonde R. (1995), The promise of public sector - sponsered training programs. Journal of Economic Perspectives 9 (2), 149-168.

LeGrand, C. Szulkin R. & Tåhlin M. (1995), Why do some employers pay more than others? Earnings variation across establishments in Sweden. Working paper no. 23, Sociologiska institutionen, Stockholms universitet.

Lundin, M. (1999), Arbetförmedlingsnämnderna en implementeringsstudie, Stencilserie 1999:6, Institutet för arbets-marknadspolitisk utvärdering, Uppsala.

Martinson, S. (1999), Det nationella IT-programmet - en del-rapport om SwIT. Stencilserie 1999:2, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Uppsala.

Nordisk Ministerråd (1999), Dagpengesysteme i Norden og tilpasning på arbeidsmarkedet, TemaNord 1999:572, Ekspressen Tryk & Kopicenter, Köpenhamn, Danmark.

OECD (1993), Employment outlook, Paris.

OECD (1996), Enhancing the effectiveness of active labour market policies: evidence from programme evaluations in OECD countries, Paris.

OECD (1997), Enhancing the effectiveness of active labour market policies: a streamlined public employment service, Paris.

OECD (1998), What works among active labour market policies: evidence from OECD countries’ experiences, Paris.

Ds 2000:38

Litteratur 315

Persson H. (1999), Essays on labour demand and career mobility. Avhandlingsserie 40, Institutet för social forskning, Stockholms universitet.

Persson K., & Johansson E. (2000) Friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel, slutrapport. Rapport 2000:1, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Uppsala.

Regnér H. (1995), The impact of on-the-job training on the tenurewage profile and job mobility. Does the distinction between general and firm specific human capital really matter? Meddelande 2/1995, Institutet för social forskning, Stockholms universitet.

Regnér H. (1997), Training at the job and training for a new job-two Swedish studies. Avhandlingsserie 29, Institutet för social forskning, Stockholms universitet.

Regnér H. (2000), Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? Bilaga till Kommittén välfärdsbokslut SOU 2000:3.

Regnér H. & Wadensjö E. (1999), Arbetsmarknadens funktionssätt i Sverige.

En beskrivning baserad på ny intervjudata. Rapport till Dagpengesysteme i

Norden og tilpasning på arbeidsmarkedet, Institutet för social forskning, Stockholms universitet.

Riksdagens Revisorer (1997), Förslag angående arbetsmarknadsutbildning. Riksdagen 1996/97:RR3.

Riksrevisionsverket (1997), ”Arbetsmarknadspolitiska åtgärder - ett effektivt styrmedel mot könsuppdelning på arbetsmarknaden?” RRV 1997:45

Riksrevisionsverket (1999), Effektivare arbetsmarknadsutbildning. RRV 1999:45

Schröder L. (1995), Ungdomars etablering på arbetsmarknaden. Från femtiotal till nittiotal. Rapport till EFA, Arbetsmarknads-departementet, Stockholm.

316 Litteratur Ds 2000:38

Skolverket (1999), Den gymnasiala vuxenutbildningen och Kunskapslyftet. Hösten 1998, Delrapport nr 4. Dnr 97:1646, Stockholm.

Skolverket (1999), Två år med Kunskapslyftet i den kommunala vuxenutbildningen. Våren 1999, Delrapport nr 5. Dnr 97:1646, Stockholm.

SOU 1998:51. Vuxenutbildning och livslångt lärande. Situationen inför och under första året med Kunskapslyftet, Stockholm: Utbildningsdepartementet.

SOU 1999:39. Vuxenutbildning för alla? Andra året med Kunskapslyftet, Stockholm: Utbildningsdepartementet.

SOU 1999:107. Nya mål 3 för utveckling av de mänskliga resurserna i arbetslivet, Stockholm: Näringsdepartementet.

SOU 1999:119. Utvärderingen av KY, Stockholm: Utbildningsdepartementet.

SOU 1999:122. Slutbetänkande från kommittén för Kvalificerad yrkesutbildning, Stockholm: Utbildningsdepartementet.

SOU:139. Effektivare offentlig upphandling för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt. Stockholm: Finansdepartementet.

SOU 2000:28. Kunskapsbygget 2000 - det livslånga lärandet, Stockholm: Utbildningsdepartementet.

Statskontoret (1999) Hur mycket kostar Kunskapslyftet? – en analys av kommunernas kostnader och bidrag, Rapport 1999:18. Stockholm: Statskontoret.

Sveriges arbetsgivareförening (2000), Vad tycker företagen om arbetsmarknadsutbildningen?, Stockholm.

Torp, H. (1994) The Impact of Training on Employment: Assessing a Norwegian Labour Market Programme, Scandinavian Journal of

Economics, 96 (4), 531-50.

Ds 2000:38

Litteratur 317

Wass, K. (1999) Hur formas den nya vuxenutbildningen? Nationell utvärdering av Kunskapslyftet. Rapport Nr 1999:03, Institutionen för pedagogik och didaktik, Göteborgs universitet.

Åberg R. (1999), Balansen mellan arbetskraftens utbildningsnivå och jobbens kvalifikationskrav - ett struktur- eller konjunktur-problem.

Bilaga till Ds 1999:58, Näringsdepartementet, Stockholm.

Öckert B. & Regnér H. (2000), Högre utbildning i Sverige. En problemorienterande diskussion om utbildningssatsningar. Rapport till

Riksdagens Revisorer, Stockholm.

Ds 2000:38

Bilaga 1

Utvärderingsforskning och administrativa

utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning

av

Håkan Regnér Näringsdepartementet

och

Institutet för social forskning, Stockholms universitet

________________________

Postadress: 106 91 Stockholm

E-post: hakan.regner@sofi.su.se

Ds 2000:38

Bilaga 1 1

1 Inledning1

Arbetsmarknadspolitiken har förändrats både med avseende på inriktning och omfattning under de senaste 15 åren.2 Under lågkonjunkturen i början av 1980-talet var som mest ca 3,5 procent av arbetskraften öppet arbetslösa3. Arbetslösheten var högst bland ungdomar i åldrarna 16-24 och lägst bland personer i åldrarna 30-54. Andelen deltagare i beredskapsarbete ökade kraftigt och år 1983 deltog nästan 1,5 procent av arbetskraften i åtgärden. Samma år deltog ungefär 0,7 procent i arbetsmarknadsutbildning. Under lågkonjunkturen i början på 1980-talet betonades således efterfrågepåverkande åtgärder.

I början av 1990-talet gick den svenska ekonomin in i en djup lågkonjunktur. Den öppna arbetslösheten steg från en nivå på 1,6 procent av arbetskraften år 1990 till cirka 8,2 procent år 1993.4Arbetslösheten steg kraftigt i alla åldersgrupper. Ökningen i arbetslösheten möttes främst med stora satsningar på arbetsmarknadsutbildning. Andelen deltagare ökade från en nivå på 0,9 procent av arbetskraften år 1990 till nästan 2 procent år 1992. Samtidigt deltog endast 0,2 procent av arbetskraften i beredskaps-arbete. Till skillnad mot lågkonjunkturen i början av 1980-talet låg tyngdpunkten under 1990-talets lågkonjunktur på arbetsmarknads-utbildning. Nya åtgärder har introducerats successivt sedan år 1992 men arbetsmarknadsutbildning är fortfarande en viktig åtgärd för de arbetslösa.

Trots att arbetsmarknadsutbildningen har varit (och är) en central åtgärd för de arbetslösa finns det få utvärderingar av utbildningens effekter. Sedan år 1985 har det genomförts fem forskningsutvärderingar av effekterna för de som har deltagit i utbildningen. Fem studier

________________________

1 Eventuella policyrekommendationer är mina egna och delas nödvändigtvis inte av Näringsdepartementet.2 Se Regnér (2000) för en detaljerad diskussion om utveckling av arbetsmarknadspolitiken under 1990-talet.3 Den öppna arbetslösheten inkluderar inte personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.4 Samtidigt deltog nästa 8 procent av arbetskraften i arbetsmarknadspolitiska åtgärder (inklusive åtgärder för arbetshandikappade personer).

2 Bilaga 1 Ds 2000:38

utnyttjar data från perioder före år 1985 (Axelsson 1989, Björklund och Moffitt 1987, Björklund 1989, Edin 1988 och Ackum 1991) och en studie använder data från perioder efter år 1985 (Regnér 1997).

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) följer utvecklingen av sin egen verksamhet och genomför löpande utvärderingar av åtgärderna. Arbetsmarknadsutbildningen har utvärderats vid tre tillfällen under 1990-talet (AMS 1995, 1997, 1999). Även Riksdagens Revisorer och Riksrevisionsverket har granskat utbildningen, främst med avseende på hur programmet implementeras.

Syftet med denna rapport är att ge en översiktlig bild av utvärderingsforskning samt presentera resultat från olika utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning. Rapporten skiljer mellan utvärderingsforskning som genomförs av oberoende forskare och administrativa utvärderingar som genomförs av AMS eller andra myndigheter. Rapporten diskuterar endast utvär-deringar baserade på data från 1990talet.

Rapporten är disponerad enligt följande. Avsnitt 2 diskuterar olika utvärderingsansatser och avsnitt 3 ger exempel på olika mått som kan användas för att mäta effekterna av arbetsmarknads-utbildning. Avsnitt 4 diskuterar olika metoder för att mäta individeffekter av utbildning. Avsnitt 5 presenterar några resultat från utvärderingsforskning. Avsnitten 6 och 7 redovisar resultat från utvärderingar och uppföljningar av arbetsmarknadsutbildningen som har genomförts av Arbetsmarknadsstyrelsen, Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket. Avsnitt 8 innehåller några avslutande kommentarer.

Ds 2000:38

Bilaga 1 3

2 Utvärderingsansatser och metoder5

Arbetsmarknadsutbildning är utformad för att påverka såväl personer som deltar i utbildningen som samhällsekonomin i dess helhet. Därför finns det många tänkbara frågeställningar för en utvärderingsstudie. En fråga är om politiken implementeras på ett effektivt sätt. En kartläggning av processen från det att ett beslut om en åtgärd fattas till dess att åtgärden är genomförd ger kunskap om eventuella trögheter i implementeringen och om målen som fastställs på central nivå får genomslag på lokal nivå. Analysen kan även ge information om de ekonomiska resurserna utnyttjas effektivt.

En central fråga är vilka effekter utbildningen har på de som deltar. Svaret ger kunskap om de direkta effekterna av utbildningen. Subtraheras kostnaderna för att delta i utbildningen från de uppmätta direkta effekterna erhålls nettointäkterna av åtgärden. En annan viktig fråga är vilka effekter en åtgärd har på de som inte deltar i utbildningen. Detta ger de indirekta effekterna av åtgärden som tillsammans med de direkta effekterna utgör åtgärdens totala effekter.

Det finns olika utvärderingsansatser som har olika eller överlappande syften. En ansats försöker identifiera åtgärdernas makroekonomiska effekter. Exempel på frågeställningar är, om åtgärderna påverkar matchningen mellan arbetslösa personer och lediga platser? Påverkar åtgärderna utbudet av arbetskraft, sysselsättnings- och löneutveckling?

Med den teoretiska referensramen för den makroekonomiska ansatsen går det att skilja mellan aggregerade direkta och indirekta effekter.6 Teoretiskt tänker vi oss följande mekanism. Antag till exempel att regeringen genomför stora satsningar på utbildning av de arbetslösa. Eftersom personer lämnar arbetslösheten för studier minskar den aggregerade arbetslösheten med det antal personer som

________________________

5 Avsnittet bygger på Regnér (1999a).6 Se Calmfors (1996) och Forslund (1997) för pedagogiska diskussioner om de teoretiska utgångspunkterna.

4 Bilaga 1 Ds 2000:38

börjar i utbildning. Minskningen av arbetslösheten utgör åtgärdens direkta effekt.

Teoretiskt kan utbildningssatsningarna ge upphov även till olika typer av indirekta effekter. Det finns en indirekt undanträngningseffekt om utbildningen påverkar lönebildningen. Enligt den teoretiska modellen kan arbetsmarknadsutbildning vara ett alternativ till arbetslöshet, vilket innebär att åtgärden minskar kostnaderna av att vara arbetslös. Det kan i sin tur medföra att arbetstagarna ställer högre lönekrav, eftersom de vet att det finns goda alternativ till arbetslöshet. Lön är en kostnad för företaget och om den stiger finns det en risk för personalnedskärningar, dvs reguljär sysselsättning kan minska på grund av löneökningarna. Detta är åtgärdens indirekta undanträngningseffekt. Men en åtgärd kan även ge upphov till direkta undanträngningseffekter. Sådana uppkommer om en arbetslös person som deltar i en åtgärd ersätter en person som annars skulle blivit eller redan är anställd. I båda fallen finns det ett negativt samband mellan arbetsmarknads-utbildning och reguljär sysselsättning.

Det är viktigt att försöka kartlägga om en åtgärd ger upphov till undanträngningseffekter, och om de gör det, försöka identifiera hur stora de är. I praktiken är det mycket svårt att beräkna indirekta effekter av en åtgärd. Problemen är av statistiskt natur och kan jämföras med problemet att skatta efterfråge- och utbudskurvan för en marknad utifrån observationer på pris och kvantitet. Utan specifika antaganden är det inte möjligt att avgöra om det är efterfråge- eller utbudsfunktionen som har estimerats.7 Ett annat problem är att det är svårt att fastställa vad som är åtgärdens effekt och vad som kan vara en naturlig reaktion på stigande arbetslöshet (Zetterberg 1996). Om arbetslösheten stiger brukar regeringen öka åtgärdsvolymen, vilket automatiskt minskar den öppna arbetslösheten. Det innebär att ett negativt samband mellan en åtgärd och sysselsättning kan tolkas både som en undanträngningseffekt och som en politisk reaktion på naturliga förändringar av arbetsmarknaden.

Den mikroekonomiska ansatsen försöker identifiera vilka effekter arbetsmarknadsutbildning har på personer som deltar i åtgärden. Det finns olika teorier och mekanismer som tillsammans bildar en teoretisk referensram för ansatsen. En teori är human-kapitalteorin som säger att det finns ett samband mellan utbildning, produktivitet och löner. En person med hög utbildning erhåller högre lön än en person med låg

________________________

7 Problemet behandlas i alla grundläggande läroböcker i ekonometri. Det går inte att lösa utan mycket specifika antaganden. Dessutom är resultaten ofta mycket känsliga för förändringar av de antaganden som används för att beräkna effekterna.

Ds 2000:38

Bilaga 1 5

utbildning (utbildning höjer produktivitet som påverkar lönen). Det innebär att arbetslösa personer som höjer sin kompetens genom att delta i en åtgärd med stort utbildningsinnehåll bör erhålla högre inkomster efter utbildningen än arbetslösa personer som inte deltar i programmet.

Det grundläggande antagandet i humankapitalteorin är att investeringar i utbildningar leder till att individen blir mer produktiv. En alternativ teori för utbildning är signalerings-modellen. Enligt denna ansats höjer inte utbildningen produk-tiviteten utan fungerar som en signal om att individen är högpresterande. Teorin bygger på antaganden att högpresterande individer lättare än andra klarar en utbildning, samt att det är kostsamt för arbetsgivarna att få information om en enskild individs produktivitet. Under dessa förutsättningar är det rationellt av arbetsgivaren att använda en persons utbildning som en signal på hög produktivitet. Denna teori ger samma resultat som humankapitalteorin, dvs personer med högre utbildning har högre lön. För individen spelar det således ingen roll vilken teoretisk modell som är den mest relevanta. Det är dock betydelsefullt ur samhällets synvinkel. Om signaleringsmodellen beskriver verkligheten innebär det att utbildning inte tillför några ytterligare resurser till samhällsekonomin utöver att sortera arbetskraften till olika yrken. Samhällsekonomiskt skulle det vara effektivare med en annan sorteringsmekanism.

En annan utgångspunkt är att arbetslöshet kan ha negativa effekter för individens välfärd och att effekterna kan öka ju längre individen är arbetslös. Vid långvarig arbetslöshet förlorar indi-viden möjligheterna att upprätthålla och förbättra sin kompetens. Samtidigt kan arbetskapacitet och arbetslivserfarenhet minska under perioder av arbetslöshet. Detta kan i sin tur medföra inkomstförluster och minskade möjligheter på arbetsmarknaden, vilket i förlängningen till och med kan ge upphov till hälso-problem. Utbildningen kan i det här fallet förbättra individens kompetens, stärka den långtidsarbetslöses självförtroende och öka chanserna att få ett arbete.

Långvarig arbetslöshet kan även påverka individernas sökbeteende. Om individen har sökt arbete utan framgång under en längre tid är risken stor att hon/han slutar söka, dvs sök-intensiteten minskar med antal avslag. Individernas sökbeteende påverkas också av deras reservationslön, dvs den lägsta lön som de kräver för att acceptera ett jobberbjudande. Teoretiskt gäller att en hög reservationslön minskar sannolikheten att hitta ett arbete.8 En effektiv

________________________

8 Nivån på arbetslöshetsersättningen och den tid som individen uppbär ersättning

6 Bilaga 1 Ds 2000:38

arbetsmarknadsutbildning kan påverka reservationslönen uppåt, vilket i sin tur kan medföra att det tar längre tid för de utbildade än de arbetslösa att hitta ett arbete.

Även arbetsgivarnas inställning kan påverkas av individens erfarenhet av arbetslöshet. Anställningsprocesser är förenade med olika kostnader och därför är det möjligt att arbetsgivare använder den arbetssökandes tid i arbetslöshet som indikator för den sökandes produktivitet. Av det skälet kan arbetsgivare välja att inte anställa en långtidsarbetslös person oavsett personens faktiska produktivitet. Arbetsmarknadsutbildning kan under vissa omstän-digheter fylla samma funktion. Om till exempel kvaliteten på utbildningen är låg eller deltagarna i genomsnitt inte är motiverade kan utbildningen få låg status på arbetsmarknaden. Då kan möjligheterna att få arbete för deltagarna i utbildning till och med var lägre än de är för de som inte har deltagit i utbildningen.

Den huvudsakliga politiska målsättningen med arbetsmarknadsutbildning är att förbättra deltagarnas kompetens och öka deras relativa konkurrensförmåga på arbetsmarknaden. För att motivera att stora resurser används för arbetsmarknadsutbildning bör det därför finnas empiriskt stöd för att utbildningen verkligen förstärker deltagarnas konkurrensförmåga. Det innebär till exempel att sannolikheten att få arbete i frånvaro av arbetsmarknadsutbildning bör minska med tid i öppen arbets-löshet. Det innebär också att utbildningen bör förbättra deltagarnas chanser att få arbete jämfört med att vara öppet arbetslös. Samtidigt bör utbildningen tillföra deltagarna något utöver temporärt kontantstöd annars är det samhällsekonomiskt mer effektivt att ge de arbetslösa arbetslöshetsersättning. Samman-taget innebär detta att deltagare bör få en bättre inkomstutveckling över tiden än icke-deltagare som har varit öppet arbetslösa.

påverkar reservationslönen. Hög ersättning och lång ersättningsperiod kan medföra låg sökintensitet och höga krav på ett arbete.

Ds 2000:38

Bilaga 1 7

3 Utfallsmått

En åtgärd är utformad för att påverka olika faktorer. Därför finns det flera olika utfallsmått som kan användas för att bedöma konsekvenserna av en åtgärd. Det finns också olika metoder för att bedöma om det finns ett samband mellan en åtgärd och de olika utfallsmåtten. Detta avsnitt ger en kortfattad översikt av några utfallsmått och ansatser för att utvärdera en åtgärd.9

En metod att mäta betydelsen av en åtgärd är att undersöka om deltagare vid en given tidpunkt har större möjligheter att erhålla arbete än icke-deltagare som är öppet arbetslösa. Frågan kan studeras med en utfallsvariabel som antar värdet ett för personer som är sysselsatta och värdet noll för de som inte är sysselsatta. Utvärderingen ger då information om deltagarens sysselsättningschanser har ökat med åtgärden jämfört med en situation utan åtgärden. Beroende på mättidpunkt kan ansatsen identifiera såväl kortsiktiga som långsiktiga sysselsättningseffekter.

Deltagare kan få olika former av sysselsättning, börja en annan utbildning, lämna arbetskraften eller dylikt efter en utbildning. Utfallen kan analyseras inom ramen för ett utfallsmått som tillåter fler utfall än två. Ett intressant exempel på en sådan analys presenteras i Sehlstedt och Schröder (1989.) De utnyttjade en variabel som tillät fyra olika utfall: permanent jobb, temporärt arbete, rundgång (mellan t.ex. temporära jobb, åtgärder och arbetslöshet) och arbetslöshet. Ufallsmåttet ger således en bredare bild av deltagarens situation efter en åtgärd.

Ett problem med de utfallsmått som presenteras ovan är att de inte kan ta hänsyn till den tid som en invid befinner sig i olika tillstånd (t.ex. arbetslöshet eller åtgärder). Tid i olika tillstånd kan påverka en individs chanser efter en åtgärd. Till exempel kan möjligheterna att erhålla arbete minska med tid i arbetslöshet, dvs ju längre tid i arbetslöshet desto lägre är chanser att få ett arbete. Ett sätt att undersöka detta är

________________________

9 Utvärdering i allmänhet är inriktad på ett särskilt utfallsmått. Tanken med detta avsnitt är att visa några olika möjligheter för en utvärdering. Jag vill betona att avsnittet är långtifrån heltäckande.

8 Bilaga 1 Ds 2000:38

att utnyttja utfallsmått som väger in både den tid som en person befinner sig i ett visst tillstånd och sannolikheten att en person lämnar tillståndet. En sådan analys kräver observationer på samma individer både före och efter en utbildning, dvs longitudinell data eller paneldata.

En rik longitudinell databas tillåter många olika utfalls-variabler och analyser. Det är till exempel möjligt att undersöka om personer som deltar i en åtgärd drabbas av färre perioder av arbetslöshet än arbetslösa personer som inte deltar i en åtgärd (Engström m.fl. 1989). Vidare är det möjligt att undersöka om deltagare som blir arbetslösa direkt efter en åtgärd lämnar arbetslösheten snabbare än de skulle ha gjort om de inte hade deltagit i åtgärden (Edin och Holmlund 1991).

Med longitudinell data går det också att undersöka om deltagare får mer långvariga arbeten än arbetslösa personer som inte deltar i åtgärden. En sådan analys har genomförts av bland annat Korpi (1994). Han undersökte om personer som deltog i arbetsmarknadsutbildning eller beredskapsarbete och erhöll arbete direkt efter åtgärderna hade arbeten som varade längre än personer som gått direkt från arbetslöshet till ett arbete. Den här typen av analys kan således ge information om åtgärderna minskar inflödet till arbetslöshet.

Inkomster är ett annat vanligt utfallsmått. Inkomster ger information om tre olika faktorer; antal dagar i arbete, antal arbetade timmar per dag och genomsnittlig timlön. Detta utfallsmått fångar således in tre potentiella effekter av en åtgärd. Genom att inkomster kan mätas under olika tidsperioder (t.ex. månad, kvartal, år) kan utfallsmåttet även ge information om en åtgärd leder till tillfälliga eller temporära jobb. Det finns inga offentlig register som innehåller information om månads- eller kvartalsinkomster för alla inkomsttagare. Däremot finns det registerdata på årsinkomster. Årsinkomster ger information om en åtgärds långsiktiga effekter, vilket är särskilt intressant för arbetsmarknadsutbildning som skall höja deltagarnas kompetens och långsiktiga produktivitet. En fördel med inkomster som utfallsmått är att de skattade inkomsteffekterna kan relateras till kostnaderna för åtgärden och användas för att beräkna de samhällsekonomiska effekterna av åtgärden.

Alla typer av utvärderingar är viktiga och tillsammans ger de värdefull information om åtgärdens individuella och samhällsekonomiska effekter. I allmänhet är det mycket svårt att fastställa effekterna av en åtgärd både för personer som deltar i åtgärden och för de som inte deltar i åtgärden. Den individ inriktade utvärderingsforskningen har under en längre tid brottats med de metodologiska problemen att fastställa en effekt, det vill säga ett

Ds 2000:38

Bilaga 1 9

entydigt kausalt samband mellan en åtgärd och ett utfallsmått. Dessa problem påverkar tolkningen av resultaten från olika utvärderingar. Nästa avsnitt diskutera några grundläggande ut-värderingsproblem.

10 Bilaga 1 Ds 2000:38

4 Experimentell och ickeexperimentell utvärdering

En effekt av en åtgärd beräknas genom att jämföra utvecklingen av en utfallsvariabel (fortsättningsvis inkomster) vid deltagande i åtgärden med utvecklingen utan åtgärden. Det centrala metod-problemet för en utvärderingsstudie är att en person inte både kan delta och inte delta i utbildning vid samma tidpunkt. Därför måste deltagarna jämföras med personer som inte har deltagit i åtgärden.10 Problemet med jämförelsen är att grupperna skiljer sig åt med avseende på faktorer som utvärderaren kan observera11 (utbildning, arbetslivserfarenhet mm) och inte observera (ambi-tion, förmåga mm). Skillnader mellan grupperna ger upphov till så kallad selektionsbias som innebär att det inte går att fastställa ett entydigt samband mellan åtgärden och utfallsmåttet. Först när selektionsproblemet är löst kan en uppmätt inkomstskillnad betraktas som en korrekt mått på utbildningens inkomsteffekt.

Det är svårt att lösa problemet med selektionsbias i synnerhet när det beror på faktorer som utvärderaren inte kan observera. Utvärderingslitteraturen föreslår två olika ansatser för att ta hänsyn till selektionsproblemet. Den experimentella ansatsen löser problemet genom att slumpmässigt dela upp de potentiella deltagarna i en grupp som deltar i utbildning och en kontrollgrupp som inte deltar. Eftersom alla egenskaper som påverkar inkomsterna, utom programdeltagande, är fördelade på samma sätt i grupperna kan den genomsnittliga skillnaden i inkomstutveckling hänföras till åtgärden. Skattningar från ett korrekt genomfört experiment betraktas allmänt som åtgärdens ”sanna” effekt.12

________________________

10 En jämförelse med personer som har gått en annan åtgärd ger utbildningens effekter relativt en annan åtgärd. Metodproblemen med en sådan jämförelse är mer komplicerade eftersom utvärderaren måste ta hänsyn till flera selektionsmekanismer. Metodmässigt innebär det flera selektionsekvationer.11 Observerbara faktorer är variabler som finns tillgängliga i de data som används för utvärdering.12 Det finns inga experimentella utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning i Sverige. Sådana utvärderingar har genomförts både i Norge (Torp m.fl. 1993) och Danmark (Langager 1996). I USA finns det många exempel på experimentell utvärdering av

Ds 2000:38

Bilaga 1 11

Det finns flera problem med den experimentella ansatsen. Ett problem uppkommer om den slumpmässiga fördelningen av utbildning påverkar gruppen av potentiella deltagare. Till exempel kan personer som i normala fall skulle ansöka om att få delta i utbildning inte gör det på grund av att de vet att de kommer att få vara med om ett experiment. Då kommer deltagarna i experi-mentet inte vara representativ för den grupp som deltar under normala förhållanden. Konsekvensen av problemet är att resul-taten inte kan generaliseras till andra grupper av deltagare.

Ett annat problem som kan uppstå är att de som deltar i experimentet beter sig annorlunda än de skulle ha gjort om de inte hade deltagit. De kan till exempel arbeta hårdare eller studera flitigare. Problemet betecknas ”Hawthorne”-effekt och innebär att experimentet påverkar utfallet av åtgärden, vilket i sin tur medför att det är svårt att fastställa om effektskattningen är korrekt.

Även administratörerna av en åtgärd kan påverka utfallet av experimentet.13 Om de vet att ett experiment skall genomföras kan de rekrytera kvalificerade lärare, köpa in bättre utrustning mm, vilket innebär att deltagare får bättre service än de skulle ha fått under normala förhållanden. Administratörerna kan även påverka själva utförandet av experimentet genom att till exempel erbjuda kontrollgruppen samma åtgärd som deltagarna eller se till att gruppen av potentiella deltagare består av de mest högpresterande individerna. Eftersom deltagare och kontrollgrupp väljs från gruppen potentiella deltagare kommer de som deltar i åtgärden i genomsnitt vara mer kvalificerade än de skulle vara utan experimentet. Även detta problem gör det svår att bedöma om en effektskattningen är korrekt.

Den experimentella ansatsen anses också svår att genomföra av etiska skäl.14 En anledning är att beslutsfattare kan anse att det är orimligt att vägra kontrollgruppen en viss form av service. Hur allvarligt detta problem är beror på de förutsättningar som gäller när experimentet genomförs. Är åtgärden en rättighet som funnits länge och är starkt förankrad i samhället kan det framstå som etiskt otillfredsställande att genomföra experiment. Björklund och Regnér

arbetsmarknadsutbildning (se t.ex. Lalonde 1995, Heckman och Smith 1995) arbetslöshetsersättning (Meyer 1995) och grundutbildning (Krueger 1999).13 Torp m.fl. (1993) mötte flera administrativa problem då de genomförde experimentet i Norge.14 Etiska problem var den viktigaste anledningen till att utbildningsanordnare i USA var tveksamma till att delta i det senaste stora experimentet inom arbetsmarknadsutbildning (Doolittle and Traeger 1990).

12 Bilaga 1 Ds 2000:38

(1996) argumenterar att det inte bör vara några problem om experimentet genomförs på nya åtgärder eller åtgärder till vilka personer står i kö. De ger även förslag på lösningar till samtliga experimentella problem.

Den icke-experimentella ansatsen använder statistiska metoder för att ta hänsyn till selektionsproblemet. I allmänhet utgår ansatsen från ett system av två ekvationer; inkomstekvationen som förklarar vilka faktorer som påverkar inkomstutvecklingen och deltagandeekvationen som beskriver vilka faktorer som påverkar sannolikheten att delta i en utbildning. Vidare antas att det finns icke-observerbara faktorer (faktorer som är svåra att mäta) som påverkar båda utfallen. Exempelvis kan motivation snarare är utbildningsbakgrund avgöra deltagande i utbildning och påverka inkomstutveckling efter utbildning. Utan specifika antaganden går det inte att fastställa om det är individens motivation eller åtgärden som styr utfallet. Vidare påverkar utfallet i den ena ekvationen även faktorer i den andra ekvationen.

Det finns flera problem med den icke-experimentella ansatsen. Ett är att det finns många statistiska modeller som gör olika antaganden om inkomsternas utveckling över tiden och om vad som styr programdeltagande. Ett annat problem är att olika statistiska modeller ofta ger olika resultat. Ytterligare problem är att det i statistisk mening är svårt att välja mellan olika modeller.15 Allmänt gäller dock att om det inte finns några systematiska skillnader mellan deltagare och ickedeltagare ska olika modeller ge liknande resultat. Samtidigt gäller att om en statistiskt modell korrekt beskriver inkomstutveckling och val av utbildning kommer icke-experimentella skattningar att vara lika med de experimentella skattningarna.16

Den icke-experimentella ansatsen kräver särskilda data för att kunna angripa selektionsproblemet. Till exempel måste data inne-hålla information om individuella egenskaper och utfallsmått från flera

________________________

15 Heckman och Hotz (1989) visar att specifikationstest kan användas för att välja mellan modeller. De applicerar testen på modeller för amerikanska data och finner att testen förkastar felaktiga modeller. Det finns få applikationer av testmetoden och resultaten är inte alltid enkla att tolka. Detta är tydligt från resultat som presenteras i två studier baserade på svenska data (Regnér 1997, 1999b).16 Det innebär att ett experiment även kan användas till att utvärdera ickeexperimentella metoder. De senaste årens utvärderingsforskning i USA som baseras på ett stort experiment (ca 20 000 personer) kombinerat med icke-experimentella data har givit många nya metodologiska insikter (se Lalonde, Heckman och Smith 1999). Resultaten har givit kunskap om bl.a. hur en icke-experimentell jämförelsegrupp skall konstrueras, vilka typer av icke-experimentella data som krävs för ”bra” utvärderingar och vilka statistiska metoder som är mest tillförlitliga.

Ds 2000:38

Bilaga 1 13

perioder före programdeltagande och efter. Samma infor-mation måste finnas tillgänglig för jämförelsegruppen. Dessutom måste utvärderaren veta om jämförelsegruppen har deltagit i andra åtgärder eller samma åtgärd som deltagargruppen. Utnyttjas års-data bör databasen innehålla data från minst fyra år före programmet.17 Antal år efter utbildningen är svårare, men är målet att bedöma långsiktiga effekter bör utfallsperioden vara minst 3 år.18 Databasen måste även innehålla information om faktorer som styr valet av arbetsmarknadsutbildning. Vidare krävs det att data på deltagargrupperna och jämförelsegrupperna hämtas från samma källor och samlas in på samma sätt. Flera jämförelsegrupper gör det lättare att identifiera källorna till selektionsbias.

________________________

17 Somliga modeller kräver två år av data före utbildningen för att estimeras och ytterligare två år för att testas.18 Resultat i Regnér (1997) tyder på negativa effekter på kort sikt men positiva på längre sikt.

14 Bilaga 1 Ds 2000:38

5 Utvärderingsforskning

Sedan år 1980 har det genomförts sex utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning. Fem av utvärderingarna utnyttjar data från perioder före år 1985 (Axelsson 1989, Björklund och Moffitt 1987, Björklund 1989, Edin 1988 och Ackum 1991) och en studie utnyttjar data från början av 1990-talet (Regnér 1997).19 Denna rapport diskuterar endast studier som har använt data från 1990-talet.

Inkomsteffekter

Regnér (1997)20 undersöker tre urval av deltagare som lämnade en yrkesinriktad och icke-yrkesinriktad kurs i december åren 1989, 1990 och 1991. Urvalen av deltagare och jämförelsegrupper drogs från AMS register och data från AMS samkördes med data från SCB.21 Databasen innehåller information om en mängd individ-karakteristika samt årsinkomster över perioden 1986-1992. Jämförelsegrupperna består av personer som har samma ålder, kön, bostadsort (län) och tidigare erfarenhet av arbetslöshet. Jäm-förelsegruppen har inte deltagit i någon kurs eller någon annan åtgärd (där deltagare fick utbildningsbidrag) under perioden då deltagarna utbildades. Databasen innehåller 2 232 deltagare år 1989, 2 854 år 1990 och 2 866 år 1991. Jämförelsegrupperna består av 2488 personer från år 1989, 3 000 år 1990 och 3 500 år 1991. Det tog cirka tre år att färdigställa databasen.

Ett viktigt syfte med studien var att undersöka om resultat varierar mellan olika statistiska modeller och om statistiska test kan användas för välja mellan olika modeller. Resultaten visar att specifikationstest i

________________________

19 Av dessa studier är det endast Axelsson (1989) som finner ett entydigt positivt samband mellan inkomster och arbetsmarknadsutbildning. Se Regnér (1997) för en översikt av tidigare studier.20 Regnér (1999b) utnyttjar några ytterligare modeller.21 AMS databaser innehåller inte tillräckligt med information för att genomföra vissa typer av utvärderingar. Där finns inte heller någon information om hur ofta individuella karakteristiska såsom utbildningsnivå uppdateras i HÄNDEL eller några kvalitativa utvärderingar av de data som produceras av AMS. Ett annat problem är att AMS-data används för att fördela arbetsmarknadspolitiska medel inom myndigheten.

Ds 2000:38

Bilaga 1 15

vissa fall ger entydiga resultat och förkastar modeller som inte är korrekt specificerade. I allmänhet är dock resultaten svåra att tolka.

De effektskattningar som presenteras i studien är i många avseenden mer stabila än de som har presenterats i andra studier. Flera modeller pekar på signifikant negativa effekter såväl ett som två år efter utbildningen. Effekterna förbättras över tiden för dem som deltog åren 1989 och 1990, men det finns inga statistiskt säkerställda positiva eller negativa effekter varken två eller tre år efter utbildningen. Det framgår också att utbildningen i genom-snitt har något bättre effekter för kvinnor än för män. För ungdomar är resultaten genomgående mycket svaga. Vidare varierar effekterna mellan olika kursinriktningar. Hälsooch sjukvårdskurser har genomgående positiva inkomsteffekter medan tillverkningskurser har negativa effekter. Förberedande utbild-ningar har negativa effekter både på kort sikt (ett år) och lite längre sikt (tre år). Dessa resultat är statistiskt säkerställda.

Regnér diskuterar flera tolkningar av resultaten. En är att jämförelsegruppen genom aktivt jobbsökande snabbt hittade ett arbete, vilket kan tolkas som att det på kort sikt var bättre att aktivt söka arbete än att delta i arbetsmarknadsutbildning. En annan förklaring är att deltagarna i allmänhet har en svag ställning på arbetsmarknaden och låg sannolikhet att få ett arbete efter utbildningen. En sådan selektion kan uppstå om utbildningen till exempel användes för att förmå deltagarna att söka vidare till annan utbildning. Personerna kan således ha deltagit i en planerad sekvens av utbildning. Det är också möjligt att deltagarna cirkulerade planlöst mellan olika kurser. Båda tolkningarna är förenliga med resultat som presenteras i studien.

Resultaten kan också indikera att arbetsmarknadsutbildning hade en låg status under perioden. Arbetsgivare ansåg helt enkelt att produktiviteten bland dem som genomgått en utbildning i genomsnitt var lägre än den var bland dem som endast hade varit arbetslösa. Deltagare sorterades därför bort under anställnings-processen.

Det är också möjligt att utbildningens kvalitet var ovanligt låg under de år som täcks av studien. En annan tolkning är att personer deltog i arbetsmarknadsutbildning enbart för att upparbeta rätten till en ny period med arbetslöshetsersättning. Problemet kan ha uppkommit genom att arbetsmarknads-utbildning under dessa år var en av få åtgärder som kunde användas i detta syfte. Det kan tolkas som att personer deltog av ekonomiska skäl och inte för att höja sin kompetens och förbättra sysselsättningschanserna.

16 Bilaga 1 Ds 2000:38

Selektion in till utbildning

Ett problem med utvärdering av arbetsmarknadsutbildning (och alla åtgärder) är att valet att delta i utbildning (selektion in i åtgärden) påverkar utfallet. Ju mer information om selektions-processen som finns tillgänglig desto större är möjligheterna att kontrollera för skillnader mellan deltagare och icke-deltagare genom statistiska modeller.

Eriksson (1996) har försökt kartlägga vilka faktorer som påverkar beslutet att delta i en arbetsmarknadsutbildning.22 Data kommer från AMS händelsedatabas och täcker en grupp personer som påbörjade en utbildning under perioden 950227-950310. Jämförelsegruppen består av ett stickprov från alla sökande-kategorier. Deltagarna genomgick en utbildning för första gången och icke-deltagare har inte genomgått en utbildning under perioden (mätt från augusti 1991). Ytterligare data samlades in genom en postenkät till både deltagare och jämförelsegruppen. Sammanlagt 760 deltagare och 965 icke-deltagare svarade på postenkäten.

Studien visar att det endast fanns signifikanta samband mellan valet att delta i utbildning och två av de 34 variabler som finns tillgängliga i HÄNDEL. Variablerna är antal dagar totalt i HÄNDEL som var negativ relaterad till beslutet att delta och antal gånger en person har varit registrerade i en sökandekategori som var positivt relaterad till beslutet. En tolkning av dessa resultat kan vara att deltagare cirkulerade mellan olika åtgärder (och arbets-löshet), dvs det fanns ett rundgångsproblem för dem som deltog år 1995. Det är intressant att individuella egenskaper (såsom utbildning, medborgarskap, ålder etc) inte påverkade beslutet att delta i utbildningen. Resultaten tyder inte heller på några större regionala skillnader, vilket kan tolkas som att politiken implementerades på samma sätt på länsnivå.

Svaren på postenkäten ger en bild av deltagarnas syn på utbildningen. Det framgår till exempel att många deltagare tror att arbetsmarknadsutbildningen medför större möjligheter att få arbete i framtiden. Samtidigt tror många att utbildningen kan ge ökad kompetens inom det egna yrket. Detta kan tolkas som att många deltagare utbildade sig i det yrke de hade före utbildningen. Vidare kan svaren tolkas som att den genomsnittliga deltagaren var motiverad för att genomgå arbetsmarknadsutbildningen.

________________________

22 Se även Eriksson (1997).

Ds 2000:38

Bilaga 1 17

Makrostudier

Arbetsmarknadsutbildning kan påverka även de som inte deltar i åtgärden. Till exempel är det möjligt att deltagare efter fullföljd utbildning får arbete på bekostnad av en person som inte deltagit i utbildningen. I det fallet tränger åtgärden undan reguljär sysselsättning, vilket kan tolkas som en negativ indirekt effekt. Åtgärden har en positiv indirekt effekt om den höjer sysselsättnings-möjligheterna även för de som inte deltar i åtgärden.

Det finns ett fåtal studier som har försökt bedöma om arbetsmarknadspolitiska åtgärder tränger undan reguljär syssel-sättning. Merparten av studierna har undersökt konsekvenserna av sysselsättningsskapande åtgärder och då främst beredskapsarbete.23Somliga studier undersöker även arbetsmarknadsutbildning (t.ex. Calmfors och Skedinger 1995) men data täcker främst perioder före år 1990. Resultaten från dessa studier tyder dock på att arbetsmarknadsutbildning inte tränger undan reguljär sysselsättning.

Det finns två studier som undersöker data över 1990-talet. Forslund (1996) utnyttjar ÅRSYS-data som täcker perioden 1990-1994 för samtliga kommuner i Sverige. Information om arbetsmarknadspolitiska åtgärder är hämtade från AMS. Resultaten visar att det finns en signifikant negativ relation mellan sysselsättning och arbetsmarknadsutbildning på kort sikt. En tolkning av detta resultat är att personerna är inlåsta i åtgärden, det vill säga de söker inte arbete under utbildningstiden. En annan tolkning är att somliga deltagare var upptagna i reguljär produktion genom till exempel utbildningar på en arbetsplats. Effekterna avtar dock över tiden, vilket tyder på att utbildningen främst har kortsiktiga undanträngningseffekter. Forslund och Dahlberg (1999) analyserar samma problem men med andra metoder och data som täcker perioden 1983-1998. Studien finner inget signifikant samband mellan sysselsättning och arbetsmarknadsutbildning.

________________________

23 Se Zetterberg (1996) för en översikt av studier av undanträngningseffekter och diskussion om metodologiska problem. Se även Forslund (1996) och Löfgren och Wikström (1997).

18 Bilaga 1 Ds 2000:38

6 Administrativa utvärderingar

Arbetsmarknadsstyrelsen har under 1990-talet genomfört ett antal utvärderingar av arbetsmarknadsutbildningen. Metodansatserna är desamma som har utnyttjats av många utvärderingsforskare. Arbetsmarknadsstyrelsen (1995) undersöker effekterna av yrkesinriktad utbildning för personer som lämnade utbildningen under andra kvartalet åren 1992 och 1994. Urvalen består av 4 000 respektive 6 000 personer men det framgår inte hur många som ingår i analyserna.24 Jämförelsegruppen består av personer som har samma ålder, kön, bostadsort (län) och erfarenhet av arbetslöshet som deltagarna. Det framgår inte om jämförelsegruppen har deltagit i någon annan åtgärd under tiden som deltagarna var i utbildning. Data kommer från AMS egna register och postenkäter. Beskrivningen av dataunderlagen är inte tillräcklig för att bedöma om de uppfyller de krav som ställs av olika utvärderingsmetoder. Delar av databasen täcker perioden augusti 1991-oktober 1994.25 Inkomster används som utfallsmått men det framgår inte vad som ingår i inkomsterna. Det framgår inte heller om inkomsterna är hämtade från postenkäterna eller från register. Studien innehåller inte heller medelvärden över variabler som ingår i analyserna uppdelat på deltagare och icke-deltagare.

Studien utnyttjar två modeller som har använts även av utvärderingsforskare.26 Men studien undersöker inte om olika specifikationer av modellerna ger olika resultat, vilket utvärderingsforskningen har visat att de gör. Resultaten för dem som deltog år 1992 är i linje med de som rapporteras i Regnér (1997), men precisionen i skattningarna är lägre. Utbildningen har en negativ effekt

________________________

24 Personer svarar inte på alla frågor i en enkät, registerdata innehåller viss felkodningar mm, vilket innebär att alla personer inte kan ingå i analyserna.25 Detta är en mycket kort panel i synnerhet med avseende på perioder före utbildningen. Modeller som kontrollerar för icke-observerbara skillnader i inkomsttillväxt kräver minst 3 år av data från perioder före utbildningen.26 Men det saknas viktig metodinformation. Till exempel används en s.k. ”fixed effect” modell men det framgår inte om den bygger på första differensen, differenser av medelvärden eller om den tar hänsyn till korrelation i feltermen. Inte heller framgår det vilka kontrollvariabler som ingår i modellen.